Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 728/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 6a, pkt 6c, pkt 32, art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 180 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 53 par. 2, art. 146  par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 728/20

Uzasadnienie

Z akt sprawy wynika, że w dniach 13.02.2020 r. - 29.05.2020 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. przeprowadzili interwencyjną kontrolę na działce nr ewid. 14/2 w A., ul. B 69, należącej do przedsiębiorstwa A z siedzibą w A.. Czynności następnie utrwalono w protokole kontroli nr [...]..

W wyniku kontroli organ ustalił, co następuje:

1. na terenie nieruchomości znajdowały się odpady w postaci gruzu ziemi, a także kruszywo oraz piasek. Materiały te pochodzą z działalności firmy A z/s w A. przy ul. B 80. Zgromadzone materiały oraz odpady wytworzone zostały podczas robót wykonywanych u zleceniodawców. Piasek jest towarem zakupionym przez przedsiębiorstwo. Teren działki znajduje się na poziomie terenu drogi. Na terenie nieruchomości podczas oględzin znajdowały się następujące maszyny i urządzenia: 1 kruszarka (Terex Finlay 1-960, 1 przesiewacz ANACONDA DF 410), oraz 2 koparki (Komatsu P W 170 ES, PC 240NLC). Podczas oględzin zmierzono wymiary 14 hałd (brył) ziemi, gruzu i kruszywa zgromadzonych na terenie nieruchomości. Wymiary w/w brył odpadów przestawiono w tabeli w załączniku do protokołu z oględzin, lokalizację poszczególnych hałd odpadów przedstawiono na mapie załączonej do protokołu z oględzin.

2. Zgodnie z informacjami przekazanymi przed R.K., udokumentowanych protokołem przyjęcia informacji z 14 lutego 2020 r. wytwarzany u zleceniodawcy gruz jest pozostawiany u klienta, przywożony (po uprzednim przetworzeniu za pomocą zestawu urządzeń i maszyn w miejscu wytworzenia) na teren nieruchomości pod adresem A. dz. o nr ewid. 14/2 lub zagospodarowywane podczas robót u klienta. Skruszony gruz oraz ziemia po oczyszczeniu sprzedawane są jako pełnowartościowe produkty, tj. kruszywo betonowe oraz humus. Na dowód powyższego przedsiębiorstwo przedłożyło przykładowe faktury.

4. Przedsiębiorstwo nie prowadziło ewidencji odpadów oraz nie składało w/w sprawozdań do Marszałka Województwa [...]. Przedsiębiorstwo nie posiada decyzji w zakresie gospodarki odpadami.

5. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od R.K., wszystkie odpady oraz materiały zgromadzone pod adresem A. pochodzą z wykonywanych przez przedsiębiorstwo robót drogowych ul. D 8A w P. Przedsiębiorstwo przedłożyło Sprawozdanie z badań nr [...] przeprowadzonych na zlecenie skarżącego. W w/w sprawozdaniu zawarto cechy fizyczne i chemiczne dla przekruszu betonowego 0-31,5 mm. Przeprowadzono analizę wyników badań zawartych w sprawozdaniu, na podstawie której stwierdzono, że badana próba nie spełnia norm mieszanki kruszywa 0/31,5 nim, przeznaczonej do podbudowy zasadniczej, dla których zostało wykonane to badanie. Próbę do badań pobrano 22 marca 2019 r. z materiału powstałego w wyniku przetworzenia gruzu powstałego podczas wykonywania robót, pod adresem P. ul. D 8A.

6. Na podstawie określonych w trakcie oględzin wymiarów hałd obliczono objętość zgromadzonych na działce o nr ewid. 14/2 obręb A. odpadów i materiałów budowlanych. Spośród w/w materiałów i odpadów odpad stanowią ziemia zmieszana z gruzem oraz gruz zmieszany z ziemią (poz. 9 i 14 tabeli nr 1). Przedsiębiorstwo zgromadziło w sumie, pod adresem A., ul. B 69, 3.446,0 m3 odpadów w postaci zanieczyszczonej gleby oraz gruzu. Na działce ewid. Nr 14/2 zgromadzono również znaczne ilości przekruszonego gruzu. Zgodnie z fakturami VAT przedłożonymi przedsiębiorstwo sprzedaje przekrusz betonowy jako pełnowartościowy produkt. Jednakże z przedłożonych badań dla próbki przekruszu (22 marca 2019r.) wynika, że przekrusz betonowy nie spełnia norm mieszanki kruszywa 0/31,5 mm, przeznaczonej do podbudowy zasadniczej. Biorąc pod uwagę brak możliwości jednoznacznej oceny statusu przekruszonego gruzu nie zostaje on uznany za odpad.

7. Podmiot posiada wpis do rejestru BDO jako wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji niepodlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z danymi z Rejestru BDO przedsiębiorstwo nie przekazywało, ani nie przyjmowało w 2020 r. żadnych odpadów.

W tych okolicznościach w protokole wskazano następujące naruszenie zarzucane skarżącemu:

1. zbieranie odpadów w postaci zanieczyszczonej gleby oraz gruzu na terenie nieruchomości pod adresem. A., ul B 69 (dz. ewid. 14/2 bez wymaganego pozwolenia na zbieranie odpadów;

2. nie prowadzenie ewidencji odpadów w latach 2018-2019;

3. nie złożenie do Marszałka Województwa [...] zbiorczego zestawienie o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2018 r.;

4. gospodarowanie odpadami niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do Rejestru BDO.

W toku postępowania R.K. przedstawił następujące dokumenty:

- umowę najmu z 1 sierpnia 2011 r. , zgodnie z którą przedsiębiorstwo A posiada tytuł prawny do nieruchomości pod adresem A., ul. B 69 (dz. ewid. Nr 14) - wykaz środków trwałych przedsiębiorstwa,

- zlecenie wykonania robót drogowych z 1 października 2019 r. oraz zlecenie wykonania robót budowlanych z 6 marca 2019 r. wraz z aneksem

R.K. odmówił podpisania protokołu kontroli i pismem z 3 czerwca 2020 r. złożył do niego następujące zastrzeżenia :

1. zdaniem strony materiał wskazany w protokole jako ziemia zmieszana z gruzem w ilości 3.240,80 m3 oraz gruz zmieszany z ziemią w ilości 205,20 m3 nie stanowił i nie stanowi odpadu w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. 2020 r., poz. 797) [dalej: ustawa o odpadach]. Zgodnie z powołanym przepisem odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia się jest zobowiązany. Tymczasem w okolicznościach faktycznych związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego m.in. w zakresie wykonywania robót ziemnych, robót drogowych oraz prac rozbiórkowych, skarżący w dniu 28.02.2019 r. nabył na podstawie faktury nr [...] od C z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w S. towar handlowy w postaci "ziemi z wykopu" w celu dalszej odsprzedaży w ramach realizowanych zleceń. Przedmiotem sprzedaży na podstawie wskazanej faktury była łączna ilość 15.272 tony ziemi, z których niewykorzystana na okres przeprowadzania kontroli partia nadal znajduje się na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69. Cena zakupu ziemi z wykopu we wskazanej powyżej ilości została zapłacona przez stronę w formie bezgotówkowej w dniu 12.03.2019 r. Na potwierdzenie powyższych okoliczności załączono kopię przedmiotowej faktury oraz potwierdzenie dokonania przelewu.

Zważywszy na okoliczność, iż zakupiona przez skarżącego jako towar handlowy ziemia z wykopu nie jest substancją, której skarżący pozbywa się, jak również nie jest substancją, której skarżący zamierza się pozbyć, jak również nie jest substancją, do zbycia której skarżący jest zobowiązany, nie ma podstaw do stwierdzenia, aby na czynność polegającą na jej zbieraniu (choć w kontekście okoliczności związanych z nabyciem ziemi z wykopu określenie użyte przez skarżącego nie jest adekwatne) wymagane było pozwolenie, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o odpadach.

2) Z daleko idącej ostrożności i jedynie na wypadek kwestionowania przez organ podstawy nabycia przez skarżącego towaru handlowego w postaci ziemi z wykopu, co zostało wykazane w punkcie 1) powyżej niniejszych zastrzeżeń, skarżący wskazał dalej, że wobec ustalonego przez organ pierwotnego źródła pochodzenia ziemi i gruzu zlokalizowanych na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69 - pkt. 7 Protokołu - "(...) wszystkie odpady oraz materiały zgromadzone pod adresem A. pochodzą z wykonanych przez przedsiębiorstwo robót drogowych ul. D 8A w P." – należy przyjąć, że skarżący, w zakresie w jakim doprowadził do zgromadzenia wskazanych surowców nie jest podmiotem gospodarującym odpadami w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpadach, ale jest pierwotnym ich wytwórcą w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 32 ustawy o odpadach.

W świetle powyższego skarżący podniósł, że jego ewentualna działalność skutkująca zgromadzeniem na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69 wskazanych powyżej surowców potencjalnie wymagałaby nie pozwolenia na zbieranie odpadów stosownie do przepisu art. 41 ustawy o odpadach, a pozwolenia na wytwarzanie odpadów stosownie do przepisu art. 180 pkt. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U 2019 r., poz. 1396).

Zważywszy na powyższe podniósł, że zgodnie z przepisem art. 180a pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska pozwolenie na wywarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 5.000 Mg rocznie – w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne.

Opierając się na ustalonej przez organ ilości surowca zgromadzonego na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69, a to łącznie 3.446,0 m3, dokonując przeliczenia tej wielkości na jednostkę wagi Mg - tona, szacunkowo należy przyjąć, że ustalona ilość surowca stanowi około 4.824 tony, co zważywszy na fakt pozyskania surowca w trakcie 1 roku kalendarzowego, w toku którego realizowane były wskazane w protokole roboty drogowe, zwalnia skarżącego z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich wytworzenie.

Opierając się na rozumowaniu z zastosowaniem sylogizmu prawniczego, skarżący wywiódł, że o ile nie był zobowiązany legitymować się pozwoleniem na wytworzenie odpadu, tym bardziej nie musi legitymować się pozwoleniem na jego późniejsze przechowywanie (składowanie).

3) Niezależnie od wcześniejszych zastrzeżeń strona w całej rozciągłości zakwestionowała ustalenia organu w zakresie określenia ilości surowca w postaci ziemi zmieszanej z gruzem oraz gruzu zmieszanego z ziemią mających znajdować się na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69. Ewentualne ustalenia w powyższych zakresie mogą być miarodajnie poczynione jedynie w formie operatu technicznego sporządzonego przez osobę lub podmiot legitymujący się uprawnieniami zawodowymi stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 276), po uprzednim prawidłowym oznaczeniu na gruncie punktów osnowy i z użyciem certyfikowanego sprzętu gps. Szacunki w zakresie ustalenia ilości surowca zgromadzonego na terenie działki ewidencyjnej 14/2 dokonane przez pracowników WIOŚ w Ł. z użyciem bliżej nie zdefiniowanego urządzenia (dalmierz?), dedykowanego do innych zastosowań, nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek miarodajnych wniosków.

W odpowiedzi na pismo skarżącego organ poinformował, że nie przedstawił jednoznacznego stanowiska dotyczącego ustaleń protokołu z kontroli, a dwie możliwe wersje stanu faktycznego.

1. W punkcie 1. w/w pisma przedstawiono stanowisko, zgodnie z którym przedsiębiorstwo A zakupiło ziemię z wykopu od firmy C Sp. z o.o. Sp. k. w ilości 15.272 Mg, na dowód czego przedstawiono fakturę oraz potwierdzenie przelewu. Z przedłożonych dokumentów w żaden sposób nie wynika, że jest to ziemia zgromadzona na terenie działki o nr ewid. 14/2, obręb A., wskazano jednak, że jej pozostała cześć znajdowała się na terenie działki w trakcie kontroli.

Pełnomocnik skarżącego powołując się na definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach informuje, że zebrana ziemia stanowi towar handlowy. Jednakże sporządzenie dokumentu w postaci faktury VAT, nie wyklucza jednoczesnego sporządzenia karty przekazania odpadów i nie oznacza, że status odpadu został utracony.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ziemia z wykopu, na której zakup przedłożono fakturę, może stanowić odpad o kodzie 17 05 04, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10).

W związku z powyższym, jeżeli przedsiębiorca zadeklaruje, że zgromadził w/w ziemię, na terenie działki ewidencyjnej o nr 14/2 obręb A., w ilości 15.272 Mg, należałoby uznać, iż przedsiębiorstwo nielegalnie zgromadziło znaczne większe ilości odpadów, niż znajdowały się na terenie nieruchomości 13 lutego 2020 r. W w/w sytuacji należałoby zastosować ust. 3 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku braku odpadów, które były zbierane lub przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1.

Reasumując, w analizowanej sytuacji ilość nielegalnie zebranych odpadów wyniosłaby 15.272,0 m3, a nie 3.446,0 m3.

W punkcie 2. pisma, pomimo przedstawionej faktury zakupu ziemi, pełnomocnik skarżącego nie neguje faktu, iż odpady zgromadzone na przedmiotowej działce pochodzą z robót drogowych prowadzonych przez przedsiębiorstwo pod adresem P., ul. D 8A, zaznaczając, że są to ustalenia organu organ. W tym miejscu organ zwrócił uwagę, że w/w ustalenia poczyniono w oparciu o informacje uzyskane w trakcie kontroli od R.K. - właściciela przedsiębiorstwa. Dodatkowo skarżący, na dowód potwierdzenia pochodzenia odpadów, przedłożył zlecenie wykonania robót budowlanych oraz wyniki badań kruszywa.

Ponadto w piśmie z 3 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego przywołał art. 180 oraz art. 180a ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczące pozwoleń na wytwarzanie odpadów powołując się, na fakt że stwierdzone naruszenie dotyczy odpadów wytworzonych przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego organ podniósł, że w/w przepisy prawa nie dotyczą skarżącego, gdyż odnoszą się wyłącznie do odpadów wytwarzanych w instalacji, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska rozumiana jest jako: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, a zgodnie z ustaleniami WIOŚ w Ł. skarżący takiej instalacji nie posiada.

Ponadto naruszenia stwierdzone podczas kontroli dotyczą zbierania odpadów wytworzonych przez skarżącego, w miejscu innym niż miejsce ich wytworzenia, a nie samego procesu ich wytwarzania.

W opinii pełnomocnika skarżącego, jeżeli podmiot nie jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie jest również zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe stwierdzenie jest błędne, ponieważ zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

W punkcie 3. pisma stanowiącego zastrzeżenia do protokołu z kontroli pełnomocnik skarżącego kwestionuje ustalenia w zakresie określenia ilości ziemi i gruzu znajdujących się na terenie nieruchomości pod adresem A. ul. B 69, argumentując to stwierdzeniem, że ustalenia powinny zostać poczynione w formie operatu technicznego sporządzonego przez osobę lub podmiot legitymujący się uprawnianiami zawodowymi stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że wymagania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczą wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, których to prac inspektorzy WIOŚ w Ł. nie wykonywali podczas kontroli w przedsiębiorstwie A.

Pomiary długości, szerokości oraz wysokości brył odpadów, podczas oględzin przeprowadzonych 13 lutego 2020 r. zostały wykonane w oparciu o załącznik nr 6 do ustawy o odpadach. Należy również zaznaczyć, że w/w ustawie mowa jest o domyślnej objętości bryły zgromadzonych odpadów.

Podsumowując organ stwierdził, że przestawione w piśmie z 3 czerwca 2020 r. zastrzeżenia do protokołu z kontroli są niejednoznaczne, a wymienione argumenty niespójne. W ocenie WIOŚ w Ł. czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wszelkie wątpliwości pojawiające się w toku czynności kontrolnych zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 995) wydał wobec R.K. zarządzenie pokontrolne, którym zarządzono - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma:

1.zaprzestać prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na działce nr ewid. 14/2 w A., ul. B 69, bez wymaganego zezwolenia ;

2. prowadzić rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym, ewidencję odpadów, z której jasno wynikają ilości i rodzaje odpadów w poszczególnych miesiącach prowadzenia działalności;

3. prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze BDO;

4. złożyć zaległe sprawozdanie oraz dotrzymywać i przestrzegać terminów składania zbiorczych zestawień do Marszałka Województwa [...].

Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 24.07.2020r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż oparł się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach 13.02.2020 r. - 29.05.2020 r. na działce nr ewid. 14/2 w A. należącej do przedsiębiorstwa A, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1-4 ich usunięcie.

Na działce nr ewid. 14/2 w A. gromadzone są odpady w postaci zanieczyszczonej gleby oraz gruzu bez wymaganego zezwolenia, o których mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Przedsiębiorstwo nie prowadziło ewidencji odpadów w latach 2018 i 2019, zgodnie z art. 66 ustawy o odpadach. Przedsiębiorstwo wpisane jest do rejestru BDO jako wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Przedsiębiorstwo nie posiada żadnych innych wpisów w rejestrze BDO w szczególności zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Przedsiębiorstwo nie złożyło zbiorczego zestawienia o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2018 r. do Marszałka Województwa [...] zgodnie z art. 76 ustawy o odpadach.

Zarządzenie doręczono pełnomocnikowi strony 3 lipca 2020 r., wówczas z błędnym pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia.

W reakcji na powyższe zarządzenie pokontrolne 17 lipca 2020 r. skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia zawartego w punkcie 1. Zarządzeń Pokontrolnych co do zakwalifikowania działalności prowadzonej przez skarżącego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 14/2 położoną w A. przy ul. B 69 jako polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, w odniesieniu do znajdującej się na terenie w/w nieruchomości ziemi z wykopu w szacunkowej ilości wynoszącej 3.240,80 m3, w zakresie której to działalności skarżący zobowiązany został to jej zaprzestania.

Strona podniosła, że kwestionowane ustalenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. zostało poczynione z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ponadto z naruszeniem przepisu art. 180a pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a ponadto z naruszeniem przepisu art. 194 ust. 4 w zw. z załącznikiem Nr 6 do ustawy o odpadach.

Skarżący podniósł, że zgromadzona przez niego na terenie działki ewidencyjnej nr 14/2 w A. przy ul. B 69 ziemia z wykopu w szacowanej przez skarżącego ilości 3.240,80 m3 nie może być kwalifikowana jako odpad o sugerowanym przez organ kodzie 17 05 04, a to wobec okoliczności, iż stanowi towar handlowy będący pełnowartościowym surowcem budowlanym używanym przez skarżącego w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych, w tym robót ziemnych i w zakresie budownictwa drogowego. Skarżący na etapie zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z 03.06.2020 r. złożył do akt niniejszego postępowania dokumenty w postaci faktury oraz potwierdzenia dokonania przelewu, potwierdzające, iż zakupił on ziemię z wykopu w ilości 15.272 ton od C z o.o. Sp. k. w S..

Zważywszy na okoliczność, iż skarżący zakupił surowiec, który był z jego punktu widzenia konieczny dla prawidłowego wykonywania realizowanych zleceń budowlanych nie sposób jest podzielić zapatrywania organu , iż ten sam surowiec spełnia przesłankę uznania go za odpad w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym odpadem jest substancja, której posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się której jest zobowiązany.

Niezależnie od faktu źródła nabycia towaru handlowego w postaci ziemi z wykopu stosownie do przedstawionych dokumentów źródłowych przedstawiono informacje udzielone przez niektórych spośród kontrahentów skarżącego, potwierdzające fakt wykonywania przez stronę na ich rzecz w okresach wskazanych w treści Informacji robót ziemnych i budowlanych, w ramach których dostarczył on surowiec - ziemię z wykopu, w ilościach wskazanych w poszczególnych oświadczeniach, w zamian za zapłatę wynagrodzenia umownego zawartego w całościowym wynagrodzeniu należnym stronie za zlecone mu roboty ziemne i budowlane.

W ocenie Zleceniodawców strony dostarczona przez niego ziemia z wykopu stanowiła pełnowartościowy surowiec budowlany, adekwatny do wykorzystania dla celów związanych realizacją zleconych skarżącemu robót.

Zważywszy, iż zakupiona przez skarżącego ziemia z wykopu stanowiła towar handlowy, konieczny do realizacji działań i operacji gospodarczych podejmowanych przez stronę, który to towar handlowy został następnie w znacznej części sprzedany przez skarżącego jego kontrahentom w zamian za zapłatę stosownego wynagrodzenia umownego jako pełnowartościowy surowiec budowlany, twierdzenie organu, iż towar ten, w części, w jakiej nadal znajduje się w posiadaniu skarżącego, stanowi odpad o kodzie 17 05 04 zbierany przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia nie tylko, że poczynione jest z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach, ale sprzeczne jest z elementarną logiką i doświadczeniem życiowym.

Dodatkowo skarżący podniósł, iż na żadnym etapie postępowania kontrolnego ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie twierdzili, że surowiec budowlany w postaci ziemi z wykopu zakupiony od C Sp. przewieziony na terenie w/w działki; dostawa ziemi z wykopu dokonywana była sukcesywnie z miejsca jej przechowywania przez sprzedającego na teren inwestycji realizowanych przez skarżącego, a tylko w części, w jakiej surowiec nie został wbudowany w ramach realizacji tych inwestycji został złożony na terenie nieruchomości pełniącej funkcję placu składowego surowców wykorzystywanych w przedsiębiorstwie strony.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że znajdująca się na terenie w/w nieruchomości ziemia z wykupu miałaby pochodzić z działalności gospodarczej skarżącego i zostałaby przewieziona na teren miejsca składowania z terenów inwestycji realizowanych przez skarżącego, jako odpad, biorąc pod uwagę jej ilość stwierdzoną przez organ, objęta byłaby zwolnieniem z obowiązku uzyskiwania zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 180 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stosownie do wyjątku wynikającego z przepisu art. 180a ust. 2 tej ustawy. Strona nie zgodziła się z tezą organu, że wskazana powyżej podstawa prawna nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania wobec nie dysponowania przez skarżącego instalacją w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Działalność skarżącego w zakresie wykonywania robót ziemnych, budowlanych i rozbiórkowych powiązana z przetwarzaniem surowca pochodzącego np. z realizowanych prac rozbiórkowych na miejscu ich wykonywania na surowiec budowlany do dalszego wykorzystywania jest realizowana z użyciem zespołu urządzeń technicznych i infrastruktury, która może być kwalifikowana w płaszczyźnie definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Zespół urządzeń technicznych wykorzystywanych w działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego takich jak koparki, koparko-ładowarki, kruszarki, samochody ciężarowe etc. może być zakwalifikowany jako "instalacja" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy -Prawo ochrony środowiska, a w przypadku przyjęcia, że eksploatacja tej instalacji powoduje wytworzenie odpadów w ilości mieszczącej się limicie określonym w przepisie art. 180a pkt. 2 tej ustawy, co nie wymaga uzyskiwania zezwolenia na wytwarzanie odpadów, nie sposób jest bronić zapatrywania, iż w zakresie odpadu wytworzonego w takich okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący dopuszcza się zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, gdyż interpretacja taka całkowicie przekreślałaby sens komentowanego przepisu art. 180a pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Odwołanie się przez organ w w/w zakresie do przepisu art. 41 ustawy o odpadach jest całkowicie nietrafne, gdyż wytworzenie odpadu w warunkach wynikających z przepisu art. 180 pkt. 3 w zw. z art. 180a pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest samoistnym, a zarazem legalnym źródłem wejścia w posiadanie odpadu, całkowicie niezależnym od jego "zbierania i prowadzenia przetwarzania", o których mowa w powoływanym przez organ przepisie art. 41 ustawy o odpadach.

Strona podtrzymała też zastrzeżenia w zakresie metody wyliczenia przez organ ilości ziemi z wykopu znajdującej się na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 14/2 w A..

Pismem z 29 lipca 2020 r. organ powiadomił stronę iż wcześniej błędnie pouczył o sposobie i terminie zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego do sądu. Pismo to doręczono pełnomocnikowi 5 sierpnia 2020 r, teraz już z prawidłowym pouczeniem.

W skardze do tut. Sądu nadanej w placówce pocztowej 3 września 2020 r. na zarządzenie pokontrolne z [...] r. skarżący zaskarżył ww. akt w części dotyczącej punktu 1, zarzucając naruszenie art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgromadzony na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 14/2 w A. przy ul. B 69 surowiec budowlany w postaci ziemi z wykopu w ilości 3.240,8 m3 stanowił odpad. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że z powołanej ustawowej definicji "odpadu" wynika jego konstrukcyjna cecha w postaci "zbędności" substancji lub przedmiotu z perspektywy ich posiadacza, która to cecha w dalszej konsekwencji skutkuje pozbyciem się jej przez posiadacza, zamiarem pozbycia lub obowiązkiem pozbycia. Zdaniem skarżącego jeśli dokonał zakupu ziemi z wykopu, a następnie wykorzystał ją jako surowiec w toku realizowanych przez niego inwestycji na rzecz swoich klientów, to taka ziemia nie może zostać zakwalifikowana jako odpad, zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy o odpadach.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż zakupiona przez niego ziemia z wykopu stanowiła towar handlowy, konieczny do realizacji działań i operacji gospodarczych podejmowanych przez skarżącego, który to towar handlowy został następnie w znacznej części sprzedany przez skarżącego jego kontrahentom w zamian za zapłatę stosownego wynagrodzenia umownego jako pełnowartościowy surowiec budowlany, twierdzenie strony przeciwnej, iż towar ten, w części, w jakiej znajdował się nadal w posiadaniu skarżącego w dacie przeprowadzania czynności kontrolnych przez WIOŚ, stanowi odpad o kodzie 17 05 04 zbierany przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia nie tylko, że poczynione jest z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach, ale sprzeczne jest z elementarną logiką i doświadczeniem życiowym.

Przechowywanej przez skarżącego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 14/2 w A. przy ul. B 69 ziemi z wykopu nie sposób jest w świetle przedstawionych okoliczności przypisach owej definicyjnej cechy "zbędności" wynikającej z przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach zważywszy na fakt, iż sprzedając ją jako pełnowartościowy surowiec budowlanych w ramach realizowanych zleceń gospodarczych skarżący uzyskiwał i nadal uzyskuje przychód m.in. ze sprzedaży tego wbudowywanego surowca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a do zarzutów skargi ustosunkował się następująco: z protokołu kontroli nr [...] poprzedzającego wydanie zarządzenia pokontrolnego wynika wprost, że ziemia z gruzem znajdująca się pod w/w adresem w A. to odpad wytworzony podczas robót wykonywanych przez skarżącego u jego zleceniodawców (pkt 1.2. lita, str. 2 protokołu kontroli). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez skarżącego udokumentowanych protokołem przyjęcia informacji z 14 lutego 2020r. (załącznik nr 3 do niniejszego protokołu) wytwarzany u zleceniodawcy gruz jest pozostawiany u klienta, przywożony (...). Skarżący w w/w piśmie nie kwestionował zasadności zrealizowanych punktów zarządzenia pokontrolnego. Istotnym również w ocenie WIOŚ w Ł. jest fakt, że wszystkie z czterech punktów zarządzenia pokontrolnego z [...] r., wynikały z ustalenia podczas przeprowadzonej kontroli, iż skarżący dokonywał zbierania odpadów na przedmiotowej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki złożył organ (pismo z 8 grudnia 2020 r.), a strona skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.) [dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska] wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Niemniej jednak, Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Otóż, zaskarżone zarządzenie doręczono pełnomocnikowi strony 3 lipca 2020 r. (wówczas z błędnym pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia). W dniu 17 lipca pełnomocnik strony wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 29 lipca 2020 r. organ powiadomił, iż wcześniej błędnie pouczył stronę co do przysługujących środków zaskarżenia oraz podał prawidłowe pouczenie. Pismo to doręczono pełnomocnikowi 5 sierpnia 2020 r. Skargę zaś nadano na poczcie 3 września 2020 r. Sąd stwierdził więc, że skargę złożono z uchybieniem terminu, bowiem od dnia, w którym pełnomocnik skarżącego dowiedział się o wydaniu aktu trzydzieści dni minęło 3 sierpnia 2020 r. (z uwzględnieniem, iż 2 sierpnia 2020 r. to była niedziela), a skargę złożono dopiero 3 września 2020 r. Z uwagi jednak na błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym akcie Sąd uznał - w oparciu o art. 53 § 2 in fine ustawy p.p.s.a. - że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i przyjął niniejszym skargę do rozpoznania.

Przedmiotem kontroli było w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...] r. wydane na skutek przeprowadzonej w dniach 13.02.2020 r. – 29.05.2020 r. kontroli na działce nr ewid. 14/2 w A., należącej do przedsiębiorstwa A z siedzibą w A., przy ul. B 80.

Dokonując zatem merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż – w ocenie Sądu - stanowił on akt przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż skoro zarządzenia pokontrolne nie przybierają formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 § 3 k.p.a. regulujący wymogi odnoszące się do obligatoryjnych elementów decyzji, w tym jej faktycznego i prawnego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, iż ustalenia wskazane w uzasadnieniu zarządzeń oraz w protokole pokontrolnym nie muszą być jednoznacznie i klarownie, w sposób nie budzący wątpliwości, ujęte. To one wskazują bowiem na zaistnienie naruszeń prawa kwestionowanych przez skarżącego i to od ich prawidłowości zależy poprawność nałożonych w osnowie zarządzenia pokontrolnego obowiązków.

Raz jeszcze w tym miejscu przypomnieć należy, ze zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej, odrębnym od decyzji administracyjnej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa.

Istotą kontroli jest natomiast po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej.

Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka (podmiot) podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. m.in. wyrok WSA w S. z 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r., II SA/Op 5/08).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że zasadniczo zalecenia zaskarżonego zarządzenia zostały sformułowane w bardzo ogólny sposób. Ponadto wątpliwości wzbudza przyjęcie terminu realizacji wskazań zawartych w zarządzeniu - "termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma". Co do tego ostatniego, w szczególności podkreślić należy takie określenie terminu realizacji co do pkt 1 – zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. W praktyce takie zakreślenie terminu realizacji jest równoznaczne z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy zatem zauważyć, iż organ nie był uprawniony do nadania zarządzeniu pokontrolnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż nie ma ono charakteru decyzji. Stwierdzony natomiast stan dotyczący prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami (zbieraniem, czy przetwarzaniem) oraz możliwości wystąpienia ewentualnej szkody dla chronionych wartości środowiskowych i zdrowotnych nie uzasadniał ustalenie w taki sposób terminu wykonania zarządzenia. Sformułowanie to oznaczało bowiem, że skarżący winien zrealizować ww. nakazy natychmiast po otrzymaniu zarządzenia. Biorąc pod uwagę okoliczności i stwierdzone przez organ żądania, określone w pkt 1 zarządzenia, w praktyce było to niemożliwe do wykonania w trybie natychmiastowym.

W stanie faktycznym sprawy, dla dalszej oceny zaradności i prawidłowości podjętych w zarządzeniu pokontrolnym działań i sformułowanych nakazów kluczowe znaczenie ma ocena, czy skarżący podmiot zbierał odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.) [dalej: ustawa o odpadach], a jeśli tak, to czy wymagane było w takim przypadku posiadanie przez skarżącego zezwolenia na zbieranie odpadów. Istotą sporu jest zatem przede wszystkim twierdzenie organu, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia. Ta konstatacja skutkowała stwierdzeniem przez organ innych nieprawidłowości będących skutkiem przyjęcia, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia. Skarżący nie zgadza się z tym zarzutem podnosząc, że realiach tej sprawy w zakresie prowadzonych przez niego czynności nie jest wymagane uzyskanie przez niego zezwolenia na zbieranie odpadów.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych w dniach 13.02.2020 r. – 29.05.2020 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości "zgromadzono odpady w postaci gruzu, ziemi, a także kruszywa oraz piasek". Z załącznika do protokołu oględzin zestawienia (załącznik nr 10) - sporządzonego w formie tabelarycznej - wynika przy tym, że pod pozycją 9 wykazano istnienie na kontrolowanej działce gruzu zmieszanego z ziemią oraz pod pozycją 14 ziemi zmieszanej z gruzem. Z tegoż samego załącznika do protokołu wynika, iż organ ustalił wielkość (objętość) zgromadzonych materiałów i odpadów poprzez wyliczenie na bazie wzoru V = a ∙ b ∙ h ∙1/3. Przy czym "a" to długoś hałdy, "b" to szerokość hałdy i "h" to jej wysokość. Załączony do akt administracyjnych element protokołu stanowi także zdjęcie satelitarne z naniesionymi odręcznie nr hałd.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy w związku z tym, że na podstawie tego protokołu nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości określić jaka faktyczna ilość ziemi zmieszanej z gruzem, czy gruzu zmieszanego z ziemią znajduje się na przedmiotowej działce, nie można również precyzyjnie określić powierzchni poszczególnych hałd. Niewątpliwie organ podaje w tym zakresie pokreślone wartości, co do szerokości, długości i wysokości hałd, niemniej jednak nie sposób powyższych danych skontrolować, zweryfikować. Zarzut ten podnosi także strona skarżąca, choć zgodzić się należy, iż sformułowała go w sposób niewłaściwy. Skarżący zgłosił bowiem zastrzeżenia do protokołu z kontroli kwestionując ustalenia w zakresie określenia ilości ziemi i gruzu znajdujących się na terenie nieruchomości, argumentując to stwierdzeniem, że ustalenia powinny zostać poczynione w formie operatu technicznego sporządzonego przez osobę lub podmiot legitymujący się uprawnianiami zawodowymi stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak postawiony zarzut nie może znaleźć uzasadnienia, albowiem wyjaśnić należy, że wymagania, o których mowa w art. 11 powoływanej ustawy dotyczą wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, których to prac inspektorzy ochrony środowiska w niniejszej sprawie wszak nie wykonywali. Nie zmienia to jednak faktu, iż poczynione ustalenia co do wielkości hałd są w praktyce nieweryfikowalne. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dokonano przedmiotowych wyliczeń, przy wykorzystaniu jakich metod, jakich urządzeń pomiarowych dokonał obliczeń wielkości hałd. Ma to o tyle znaczenie, że może mieć zasadniczy wpływ na ewentualną wysokość kary, przy przyjęciu że mamy do czynienia z gromadzeniem odpadów przez skarżącego. Ustalenia zatem co do wielkości hałd muszą być precyzyjne, dokładne i przy tym poddające się weryfikacji. Sąd nie kwestionuje co do zasady podanych przez organ wartości, natomiast dla oceny legalności, prawidłowości protokołu, a za nim zarządzenia pokontrolnego, które stanie się ewentualnie podstawą do nałożenia kar za gromadzenie odpadów konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie takowych danych, które będzie można zweryfikować. Także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (w praktyce z aktami sprawy organ przekazał jedno zdjęcie, a dokładnie kserokopię zdjęcia z naniesionymi odręcznie numerami, mającymi oznaczać umiejscowienie poszczególnych hałd) uniemożliwia dokonania oceny w tym zakresie. Zdjęcie to nie dość, że jest nieczytelne, to jeszcze nie wiadomo w jaki sposób zostało wykonane i nie posiada dokładnych rzędnych terenu, które pozwoliłyby określić lokalizację miejsca i danych na nim zawartych.

Dalej zauważyć należy, że zarządzenie pokontrolne, jak i protokół kontroli nie zawierają danych dotyczących określenia rodzaju odpadów i sposób ich usunięcia, albowiem taką konsekwencję będzie mieć nakaz zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na spornej działce. Organ nie dokonał precyzyjnej kwalifikacji odpadów stwierdzonych na przedmiotowej nieruchomości, które skarżący powinien usunąć. Pełny katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923), którego organ nie uwzględnił. W warunkach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu było ustalenie jaka ilość ziemi została nawieziona, jaką ilość pozyskano z wykopu, następnie dokonać klasyfikacji zgromadzonego na terenie działki materiału, określić czy są to odpady, a jeżeli tak to precyzyjnie wskazać na ich kategorię, poprzez odpowiednie ich zaklasyfikowanie z podaniem kodu i określić do jakich rzędnych terenu należy ewentualne odpady usunąć. Dopiero po ustaleniu tych wszystkich kwestii możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia nakazującego zaprzestanie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów.

To wszystko oznacza, że w sprawie niniejszej nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny, a więc dopuszczono się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności odnieść się należy do podnoszonego przez skarżącego zarzutu co do zakwestionowania kwalifikacji ziemi znajdującej się na terenie kontrolowanej działki jako odpadu. Skarżący twierdził, że nie jest to odpad, a surowiec w postaci ziemi z wykopu dla potrzeb prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie wykonywania robót ziemnych oraz drogowych.

W tym zakresie można mieć uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji prawnej zebranego materiału, czy rzeczywiści są to odpady, skoro skarżący (wg. informacji od kontrahentów) sprzedaje ziemię z wykopów do celów prac ziemnych i budowlanych, a nie pozbywa się jej, co byłoby charakterystyczne dla pojęcia odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Ta wątpliwość wynika z rozszerzonej wykłady pojęcia odpady, przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., III OSK 262/21, w którym NSA stwierdził, że "stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie przedmiotowego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

Dodatkową wątpliwość stanowi tutaj wskazanie, że przesłanka "pozbycia się" w świetle orzecznictwa postrzegana jest także w sytuacji, w której następuje przekazanie innemu podmiotowi chyba, że nie prowadzi to do nadania nowego odmiennego sposobu użytkowania danego materiału, przedmiotu itp. Zatem i w tym aspekcie organ nie rozważył w sposób właściwy tej przesłanki, albowiem w tym zakresie ustalenia organu ograniczyły się do lakonicznego wskazania, że ziemia z wykopu wykorzystywana jest do prac ziemnych i budowlanych. Tym samym nie wiadomo, czy nastąpiła "zasadnicza zmiana sposobu wykorzystania" nabytej ziemi, odmienne od podstawowego jej przeznaczenia, do którego przestała się ona nadawać (być przydatna), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2015 r., II OSK 2019/13, czy wyroki WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 370/20 – odnośnie do interpretacji pojęcia pozbycia się).

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z definicją ustawową przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., II OSK 506/17).

Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. W definicji (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach) pozbycie się, z uwzględnieniem wykładni prawa Unii Europejskiej oraz orzecznictwa sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (zob. szerzej na temat interpretacji definicji pojęcia "odpady", M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.).

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga zatem przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać.

Końcowo wreszcie należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji wskazującej na fakt, iż w zakresie w jakim doprowadził on do zgromadzenia wskazanych surowców nie jest on podmiotem gospodarującym odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, jest natomiast pierwotnym ich wytwórcą w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W świetle powyższego skarżący podniósł, że jego ewentualna działalność skutkująca zgromadzeniem na terenie nieruchomości w A. przy ul. B 69 wskazanych powyżej surowców potencjalnie wymagałaby nie pozwolenia na zbieranie odpadów stosownie do art. 41 ustawy o odpadach, a pozwolenia na wytwarzanie odpadów stosownie do przepisu art. 180 pkt. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie podnosił, że zgodnie z przepisem art. 180 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 5.000 Mg rocznie – w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne.

Odnosząc się do powyższego organ ustosunkował się jedynie w piśmie z 23 czerwca 2020 r., do argumentacji tej nie odniósł się natomiast w samych zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Nawet jednakże we wskazanym piśmie z 23 czerwca 2020 r. organ podniósł jedynie, że wskazane przez skarżącego przepisy nie dotyczą kontrolowanego, gdyż odnoszą się wyłącznie do odpadów wytwarzanych w instalacji, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska rozumiana jest jako: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, a zgodnie z ustaleniami organu kontrolowany takiej instalacji nie posiada.

W ocenie Sądu tak sformułowana wypowiedź organu w piśmie będącym repliką na usunięcie naruszenia prawa nie wyjaśnia w żadnej mierze dlaczego urządzeń pozostających w gestii skarżącego, a użytkowanych na terenie kontrolowanej działki nie można uznać za instalację w rozumieniu wskazanego przepisu. W pierwszym rzędzie należy zatem wskazać, że organ ograniczył się w zasadzie tylko do stwierdzenia, nie popartego żadnymi bliższymi wyjaśnieniami, bez odniesienia się do analizy konkretnych urządzeń, ich charakteru, cech i ewentualnego sposobu ich wykorzystywania. Już ten fakt budzić może uzasadnione wątpliwości co od rozstrzygnięcia. Brak bowiem jakiegokolwiek w tym względzie uzasadniania i oparcie się li tylko na stwierdzeniu, że nie są to instalacje w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska niewątpliwie nie jest wystarczającym.

Jest to tym bardziej istotne, iż "stacjonarność" urządzenia technicznego, podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pozostaje w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Cecha "instalacji" jaką jest "stacjonarność" nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Powoływany przepis dla trwałego unieruchomienia instalacji, czyli stacjonarnego urządzenia technicznego, nie zawiera wymogu "trwałego związania z gruntem" w przeciwieństwie np. do ustawy - Prawo budowlane. Są to dwa różne pojęcia. Instalacja, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie musi być obiektem budowlanym, dla którego wymagane jest "trwałe związanie z gruntem". W cyt. przepisie rozróżniono pojęcie "instalacji" w postaci urządzeń technicznych i w postaci budowli (art. 3 pkt 6a i c). Instalacja w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego" to co do zasady unieruchomione urządzenie w określonym miejscu i działające w stanie unieruchomienia, którego eksploatacja może spowodować emisję. Cecha "instalacji", jaką jest "stacjonarność", nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska (por. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 379/13 i wyrok WSA w Olsztynie z 28 czerwca 2018 r., II SA/Op 114/18). Kwestie te organ winien wziąć pod uwagę.

Pomijając zatem w tym miejscu wpływ samych zarzutów strony skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Organ winien zatem wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności co do faktu zgromadzenia na kontrolowanej działce odpadów, wobec jednoznacznego twierdzenia skarżącego, że nie mamy do czynienia z w tym przypadku z gromadzeniem odpadów. Winien dalej wyjaśnić kwestię istnienia lub nie na działce skarżącego instalacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Choć, jak wskazano wcześniej, nie mamy w przypadku zarządzenia pokontrolnego do czynienia z klasyczną decyzją administracyjną, to nie zwalnia to organu całkowicie z obowiązków uzasadnienia, wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, tym bardziej, że nakładało ono na skarżącego określone obowiązki, sankcjonowane odpowiedzialnością karną. Brak wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy może być także poczytywany jako naruszeniem art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności, zdaniem Sądu, organ winien jeszcze raz, dogłębnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że nadłożenie na stronę wynikających z ustawy o odpadach obowiązków wynikać musi z jednoznacznie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o poprawności bądź braku poprawności dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej przedmiotowego materiału zgromadzonego na kontrolowanej działce skarżącego. Wobec nierozważenia przez organ w toku postępowania wszystkich okoliczności sprawy jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc