Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1119/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,11,77,107,104,138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103,104
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej: "u.b.ż."), po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "[...]PWIS") z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nakładającej na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w piekarni przy ul. [...][...]w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r.) oraz art. 63 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając orzeczenie, GIS wyjaśnił, że pismem z dnia 16.01.2018 r. Spółka odwołała się od ww. decyzji [...]PWIS z dnia [...] grudnia 2017 r.

Opisując stan faktyczny i prawny sprawy, organ podkreślił, że 13.07.2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") otrzymał anonimową interwencję telefoniczną, dotyczącą braku decyzji zatwierdzającej zakładu - piekarni [...] przy ul. [...] oraz przewożenia pieczywa w nieodpowiednich warunkach higieniczno-sanitarnych przez pracowników nieposiadających orzeczeń lekarskich dla celów sanitarno-epidemiologicznych.

W dniu 17.07.2017 r. PPIS przeprowadził interwencyjną kontrolę sanitarną pomieszczeń ww. piekarni i stwierdził, że ww. zakładzie A Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Prowadzenie działalności potwierdzało przechowywanie surowców i dodatków do produkcji chleba (zakwasów w szafie chłodniczej, pestek z dyni, ziaren: słonecznika, sezamu i siemienia lnianego, przeterminowanego mielonego ostropestu plamistego), ok. 1,5 t mąki pszennej oraz 1 t mąki żytniej. Ponadto w ciągu komunikacyjnym stwierdzono 2 transportery / pojemniki, w których znajdowały się wypieczone bochenki chleba (w pierwszym - 8 szt., a w drugim 16 szt.). Podczas kontroli stwierdzono również m.in.:

1) brak zapewnienia umywali do mycia rąk z ciepłą i zimną wodą w hali produkcyjnej,

2) brak zapewnienia warunków do dezynfekcji jaj,

3) brak zapewnienia właściwych warunków do przechowywania jaj (jajka niedezynfekowanie przetrzymywane w tym samym urządzeniu chłodniczym z innymi półproduktami do produkcji pieczywa),

4) brak zapewnienia monitoringu temperatury oraz poziomu wilgotności w magazynie mąki,

5) brak okazania do wglądu trzech orzeczeń lekarskich do celów sanitarno - epidemiologicznych osób mających kontakt z żywnością,

6) niewłaściwy stan sanitarna - techniczny środka transportu- samochodu marki [...] o nr rej. [...] .

Ustalenia z kontroli sanitarnej zostały opisane w protokole nr [...] oraz udokumentowane zdjęciami fotograficznymi. Ww. protokół został podpisany przez R L, prezesa Spółki, bez wniesienia uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego. Również w terminie 7 dni od dnia podpisania protokoły strona nie wniosła uwag.

Pismem z dnia 18.07.2017 r. skierowanym do PPIS R L poinformował o przedłożeniu orzeczeń lekarskich do celów sanitarno -epidemiologicznych R L i R L obecnych w trakcie ww. kontroli, oraz że "zakupy do firmy realizowane były przez moją mamę R L gdyż umowa najmu na moja spółkę obowiązuje od 20 czerwca 2017 r. W zakładzie przy ulicy [...] nieprowadzone są żadne czynności związane z produkcją pieczywa ".

Pismem z dnia 20.07.2017 r. skierowanym do PPIS R L poinformował o przedłożeniu trzeciego orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno - epidemiologicznych oraz kopii wniosku o rejestrację spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W dniu [...].07.2017 r. PPIS wydał decyzję nr [...], zakazującą spółce A Sp. z o.o. prowadzenia działalności w pomieszczeniach zakładu przy ul. [...] w zakresie produkcji pieczywa oraz dystrybucji środkiem transportu - samochodem marki [...] o nr rej [...]- z rygorem natychmiastowej wykonalności.

W dniu 24.07.2017 r. PPIS przeprowadził sprawdzającą kontrolę sanitarną zakładu przy ul. [...] , która potwierdziła wykonanie decyzji nr z dnia [...] 07.2017 r. dot. zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie produkcji pieczywa. W dniu kontroli w pomieszczeniach zakładu nie stwierdzono wypieczonego pieczywa, natomiast w magazynie mąki w dalszym ciągu przechowywano mąkę pszenną oraz żytnią; w hali produkcyjnej w szafie chłodniczej przechowywano zakwasy z następującymi datami: 18.07; 20.07 P/Ż; 20.07. 4.5 kg P/Ż; 21.07. 15 kg; 23.07 P/Ż 10.5 kg; 24.07. 16.6 kg przykryte ceratowymi materiałami. Nie stwierdzono przed budynkiem zakładu środka transportu - samochodu marki [...] o nr rej [...]. Powyższe ustalenie udokumentowano w protokole sprawdzającej kontroli sanitarnej nr [...] podpisanym przez R L bez wniesienia uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego sanu faktycznego.

W dniu 31.07.2017 r. do PPIS wpłynęła kolejna interwencja, że zwroty chleba z piekarni przy ul. [...] zakopywane są na posesji w [...]. Jak ustalono na podstawie wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedmiotowa posesja należy do R L prowadzącej działalność gospodarczą pn. [...] R L z siedzibą w [...],[...]. Ponadto z przedłożonej przez A Sp. z o.o. w PPIS umowy najmu pomieszczeń o powierzchni 313,9 m2 i 47,9 m2 przy ul. [...] wynika, iż R L [...] , [...] , [...] zawarła w dniu 3.04.2017 r. umowę najmu pomieszczeń z firmą [...] Sp. z o.o. Natomiast w dniu 20.06.2017 r. zostało zawarte porozumienie trójstronne pomiędzy [...] Sp. z .o.o. a R L [...] oraz spółką A Sp. z o.o. R L przedłożył wypis z aktu notarialnego (repetytorium A. Nr [...] z dnia [...].06.2017 r.) - akt założycielski spółki AE Sp. z o.o. Z powyższego dokumentu wynika, że jest synem R L.

Pismem z dnia 2.08.2017 r. oraz z dnia 28.08.2017 r. PPIS wystąpił do spółki [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] , prowadzącej sieć sklepów [...] o udzielenie informacji w sprawie realizacji dostaw pieczywa przez R L [...] oraz A Sp. z o.o.

W dniu 8.08.2017 r. oraz w dniu 8.09.2017 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała PPIS, iż nigdy nie współpracowała z A Sp. z o.o., natomiast od dnia 18.04.2017 r. współpracuje z firmą [...] R L, z którą zawarła umowę na dostawę pieczywa. Według oświadczenia spółki [...] Sp. z o.o. w okresie od dnia 18.04.2017 r. do dnia 31.08.2017 r. R L dostarczyła do sieci placówek [...] 3297 sztuk pieczywa. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych w jednym ze sklepów spożywczych w powiecie [...] (zakład nienależący do spółki [...] Sp. z o.o.) uzyskano dokument potwierdzający dostawę pieczywa w ilości 60 szt. - faktura wystawiona przez R L [...].

W dniu 16.08.2017 r. PPIS przeprowadził kolejną kontrolę sanitarną w zakładzie przy ul. [...] sprawdzającą wykonanie decyzji nr [...] , znak: [...] z dnia [...]07.2017 r. Podczas kontroli stwierdzono:

• w magazynie mąki - brak mąki pszennej oraz żytniej,

• w hali produkcyjnej w szafie chłodniczej przechowywane były zaczyny ciasta z widocznym procesem fermentacji w pojemnikach: 3 wiadra plastikowe o poj. 25 kg, 2 kanki o poj. 2 1, 2 miski o poj. 15-20 1 oraz plastikowy pojemnik 15 kg - przykryte ceratowymi materiałami,

• w magazynie wyrobu gotowego na wózkach ustawione były foremki z widocznymi resztkami chleba na powierzchni foremek.

Ze stwierdzonego stanu faktycznego wnikającego z kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu 16.08.2017 r. zachodziło uzasadnione podejrzenie, iż w pomieszczeniach zakładu [...] prowadzono w dalszym ciągu produkcję pieczywa.

W dniu 22.08.2017 r. do PPIS wpłynęło oświadczenie D S właściciela firmy [...] z siedziba przy ul. [...] , iż od dnia 10.04.2017 r. rozpoczął współpracę z R L [...] w zakresie sprzedaży pieczywa w ilości ok. 60 szt. dziennie. D S przedłożył fakturę nr [...] z dnia 1.09.2017 r. na [...] R L, dotyczącą wypieku chleba w ilości 279 szt. Na załączniku do faktury wpisano ilość 7.199 sztuk.

Pismem z dnia 6.09.2017 r. PPIS wezwał D S właściciela firmy [...] do przedłożenia faktur sprzedaży pieczywa R L.

W dniu 13.09.2017 o godz. 20.00 PPIS działając na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] 09.2017 r. zamierzał przeprowadzić kontrolę zakładu w [...] dotyczącą sprawdzenia wykonania decyzji nr [...] z dnia [...]07.2017 r. – zakazującej Spółce prowadzenia działalności w pomieszczeniach zakładu przy ul. [...] w zakresie produkcji pieczywa w ww. zakładzie oraz dystrybucji środkiem transportu - samochodem marki [...] o nr rej [...] , jednakże kontroli nie przeprowadzono z uwagi, iż:

• w dniu kontroli brama wyjazdowa na teren placu, na którym zlokalizowany jest zakład była zamknięta, natomiast była możliwość wejścia przez otwartą furtkę, przez którą przedstawiciele PPIS w [...] weszli na teren zakładu,

• w chwili zbliżania się do ww. obiektu zapaliły się lampy zewnętrzne przed budynkiem, na rampie stały trzy osoby, w tym właściciel Pan R L, które natychmiast udały się do dwóch samochodów (jeden osobowy i jeden samochód dostawczy), zaparkowanych przed ww. zakładem, a następnie odjechali,

• przed zakładem był zaparkowany trzeci samochód marki [...] o nr rej. [...],

• w pomieszczeniach zakładu świeciło się światło, część okien było uchylonych, na drzwiach wejściowych umieszczona informacja "PRZYJĘCIE DOSTAW", a na drugich drzwiach umieszczona informacja ..ODBIÓR TOWARU",

• drzwi wejściowe do zakładu były zamknięte, po przedstawieniu się poproszono kobietę znajdującą się wewnątrz zakładu o otworzenie drzwi w celu przeprowadzenia kontroli sprawdzającej w zakładzie. Osoba ta oświadczyła, iż została zamknięta w zakładzie, nie ma kluczy i nie ma możliwości otworzenia drzwi.

W dniu 6.10.2017 r. PPIS zwrócił się z wnioskiem do [...]PWIS o nałożenie na A Sp. z o.o. kary pieniężnej, w związku z faktem prowadzenia działalności w produkcji pieczywa w piekarni przy ul. [...] bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Pismem z dnia 17.11.2017 r. znak: [...][...]PWIS zawiadomił A Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast pismem z dnia 27.11.2017 r. zawiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz poinformował, iż stronie przysługuje prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym prawo zgłaszania uwag, nowych wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia.

W dniu 4.12.2017 r. R L Prezes A Sp. z o.o. oraz M L - Członek Zarządu A Sp. z o.o. zgłosili się do WSSE w [...] w celu zapoznania się z aktami sprawy. Poinformowali, iż wyjaśnienia złożą w formie pisemnej w późniejszym terminie.

Pismem z dnia 6.12.2017 r. R L zakwestionował zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i zaprzeczył, że A Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie wypieku pieczywa w dniu 17.07.2017 r. Ponadto poinformował, że w dniu 12.10.2017 r. A sp. z o.o. uzyskała zatwierdzenie zakładu w [...] przy ul. [...] do prowadzenia działalności obejmującej produkcję i dystrybucję pieczywa i od dnia 13.10.2017r. rozpoczęła działalność (produkcję pieczywa). Do przedmiotowego pisma nie załączono żadnych dokumentów potwierdzających stwierdzenia w nim zawarte.

W dniu [...] grudnia 2017 r. [...]PWIS, po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 i art. 104 u.b.ż., decyzją znak: [...] nałożył na firmę A Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

GIS wyjaśnił, że każdy zakład produkcji żywności lub wprowadzający żywność do obrotu podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze prowadzonym przez właściwy organ urzędowej kontroli żywności. Większość zakładów objęta jest również obowiązkiem zatwierdzenia. Oznacza to. iż przedsiębiorca zamierzający rozpocząć prowadzenie działalności w sektorze spożywczym, jest obowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do właściwego ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Obowiązek zatwierdzenia zakładu wynika z art. 61 - 64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 31 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004. str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 i 63 ww. ustawy zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz zakłady, które wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjęte urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie w drodze decyzji wydawanej przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Zgodnie z art. 64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestrów zakładów, podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzorów określonych odpowiednio na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 3 w . ustawy.

Zatwierdzenie dokonywane jest na wniosek podmiotu oraz na podstawie kontroli zakładu przeprowadzonej przez pracowników terenowo właściwej stacji sanitarno- epidemiologicznej, w trakcie której sprawdzane jest spełnienie przez zakład wymagań higienicznych i technicznych. Wymagania higieniczne i techniczne dla zakładów produkcji i obrotu żywnością zostały określone w załączniku nr II do w rozporządzenia nr 852/2004.

Rozpoczęcie prowadzenia działalności jest możliwe dopiero po uzyskaniu zgody (decyzji o zatwierdzeniu zakładu) wydanej przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 852/2004 - przedsiębiorcy sektora spożywczego powiadamiają właściwy organ o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji lub dystrybucji żywności oraz zapewniają aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w prowadzonej działalności.

W ocenie GIS, Spółka zasadnie została ukarana karą pieniężną wymierzoną w drodze decyzji przez [...]PWIS z dnia [...] grudnia 2017 r.

Podczas interwencyjnej kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 17.07.2017 r. stwierdzono, że w piekarni przy ul. [...] A Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co zostało udokumentowane w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...]07.2017 r. nr [...] oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do niniejszego protokołu. Ww. protokół kontroli sanitarnej został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w K.p.a., dla tego rodzaju dokumentu. Ma on cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rn.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II GSK 760/08) orzekł: "Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, czy nawet niemożliwy cło odtworzenia. Z tej przyczyny podpisanie go bez zastrzeżeń przez kontrolowanego stanowi istotny dowód w sprawie. " Pan R L obecny podczas kontroli podpisał ww. protokół i nie wniósł przy tym żadnych uwag i zastrzeżeń co do ustaleń stanu faktycznego. W związku z tym zaakceptował zaistniały stan.

Niedopełnienie obowiązku uzyskania zatwierdzenia zakładu jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy.

Odnosząc się do odwołania, GIS stwierdził, iż strona kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie. R L - Prezes firmy A Sp. z o.o. uczestniczący w czynnościach kontrolnych w dniu 17.07.2017 r. podpisał protokół z kontroli bez wniesienia uwag i zastrzeżeń. Również w wyznaczonym terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu nie wniósł do niego żadnych uwag. W związku z tym strona zgodziła się z przedstawionym opisem stanu faktycznego zakładu oraz ze stwierdzonymi uchybieniami zawartymi w protokole nr [...] z dnia 17.07.2017 r. oraz załączoną do niniejszego protokołu obszerną dokumentacją fotograficzną. Protokół oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają jednoznacznie fakt prowadzenia działalności w zakresie produkcji pieczywa w zakładzie bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wynika z akt sprawy R L jest synem R L prowadzącej działalność gospodarczą pn. [...] R L, [...] , [...] , która według informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej rozpoczęła prowadzenie ww. działalności z dniem 2.11.2011 r.

Ponadto R L w dniu 3.04.2017 r. zawarła umowę najmu z firmą [...] Sp. z o.o. na wydzierżawienie na okres 1 roku lokalu przy ul. [...] powierzchni 319,9 nr i 47,9 nr. W dniu 20.06.2017 r. R L założył Spółkę z organiczną odpowiedzialności pn. A Sp. z o.o. ul. [...], a w dniu 19.07.2017 r. złożył wniosek o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców (KRS-W3) - dwa dni po przeprowadzonej interwencyjnej kontroli przedstawicieli PPIS w [...] . R L jest członkiem zarządu Spółki.

W dniu 20.06.2017 r. zostało zawarte trójstronne porozumienie dotyczące przejęcia praw i obowiązków z umowy najmu, pomiędzy [...] Sp. z o.o., a [...] R L oraz spółką A Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w [...] , gdzie mocą porozumienia A Sp. z .o.o. w organizacji wstąpiła w ogół praw i obowiązków najemcy. Zatem od dnia 20.06.2017 r. prawo do użytkowania pomieszczeń przy ul. [...] miała wyłącznie firma A Sp. z o.o. Zatem surowce, dodatki do produkcji pieczywa oraz pieczywo stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 17.07.2017 r. należały do strony.

GIS zwrócił również uwagę na fakt, iż w dniu 4.12.2017 r. R L stawił się w WSSE w [...] w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz przesłania pisma z dnia 6.12.2017 r. zawierającego uwagi i zastrzeżenia: "co do wniosku o nałożenie kary i oceny zgromadzonych dowodów". Jednakże do powyższego pisma strona nie załączyła żadnych dokumentów potwierdzających zgłoszone uwagi i zastrzeżenia.

Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu oraz urzędowego zatwierdzenia zakładu jest bezprawne. Ze względu na okoliczności związane z bezpieczeństwem żywności oraz ochroną zdrowia i życia konsumentów ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym w postaci kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia: "kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów łub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63 cyt. ustawy, podlega karze pieniężnej". Przy rozpoczęciu działalności gospodarczej w zakresie produkcji i wydawania posiłków bez urzędowego zatwierdzenia zakładu, zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do wysokości 5000 zł, nie mniej niż 1000 zł.

Wymierzenie kary jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia jednego z uchybień, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają pewien margines swobody co do ustalania wysokości kary, która może się wahać w granicach określonych ustawą. Organ właściwy do wymierzenia kary pieniężnej - jeśli stwierdzi, iż przedsiębiorca dopuścił się naruszeń wskazanych w tej regulacji prawnej - nie może odstąpić od jej wymierzenia. Ustawodawca w art. 104 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewidział jedynie możliwość miarkowania kary: w oparciu o dodatkowe okoliczności, w tym dotyczące stopnia zawinienia. Wskazał przy tym górną i dolną granicę tej kary co organ musi mieć na względzie. Zatem w przypadku zaistnienia opisanej sytuacji w art. 103 ust. 1 pkt 4, organ ma obowiązek wymierzyć karę w wysokości co najmniej 1000.00 zł, ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi w tym zakresie żadnej swobody natomiast ustalając jej wysokość. może wziąć pod uwagę dodatkowe okoliczności

Ustalając wysokość kary WPWIS, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględni! okoliczności istotne dla sprawy tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia. Wymierzając karę w wysokości 3 000 zł, uwzględnił jako okoliczność łagodzącą m.in. fakt, iż w dniu 12.10.2017 r. A Sp. z o.o. uzyskała decyzję zatwierdzającą piekarni [...] " w [...] przy ul. [...] do prowadzenia działalności w zakresie produkcji pieczywa z udziałem gotowej masy jajecznej pochodzącej od dostawców oraz dystrybucję własnych wyrobów samochodem ciężarowym marki [...] o nr rej. [...] , zatem stopień szkodliwości czynu należy oceniać jako umiarkowany. Natomiast postępowanie przedsiębiorcy tj. zlekceważenie obowiązującego prawa żywnościowego należy ocenić jako czyn o znacznym stopniu zawinienia.

W opinii GIS zasadnym jest postawienie zarzutu, że przedsiębiorca popełniając delikt administracyjny nie zastosował się do normy prawnej mimo, że miał taki obowiązek.

Przedsiębiorca bezpośrednio odpowiada za niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku oraz uzyskania zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej przed rozpoczęciem działalności.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż [...]PWIS w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował miarkowanie kary pieniężnej i wymierzył karę w proporcjonalnej wysokości tj. 3 000 zł.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka, który pismem datowanym na 5 kwietnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie "i umorzenie postępowania" oraz zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

"1. Naruszenie art. 63 oraz art. 64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że A sp. z o.o. prowadziła działalność gospodarczą w przedmiocie produkcji pieczywa bez rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, podczas gdy A sp. z o.o. do dnia rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie prowadziła działalności we wskazanym zakresie,

2. Naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niewłaściwe oraz nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, iż A sp. z o.o. prowadziła działalność gospodarczą w przedmiocie produkcji pieczywa bez rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, podczas gdy A sp. z o.o. do dnia rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie prowadziła działalności we wskazanym zakresie,

3. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że A sp. z o.o. prowadziła działalność gospodarczą w przedmiocie produkcji pieczywa bez rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, podczas gdy A sp. z o.o. do dnia rejestracji oraz zatwierdzenia w drodze decyzji przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie prowadziła działalności we wskazanym zakresie".

Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że Spółka rozpoczęła prowadzenie działalności w zakresie produkcji pieczywa w momencie uzyskania wszelkich niezbędnych wpisów oraz zatwierdzeń na drodze postępowania administracyjnego, tj. od dnia 13 października 2017 roku.

A sp. z o.o. w dniu 20 czerwca 2017 roku zawarł trójstronne porozumienie z [...] sp. z o.o. oraz R L, przedmiotem którego było przejęcie praw i obowiązków z umowy najmu, zawartej wcześniej pomiędzy [...] sp. z o.o. oraz R L. R L prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] R L, przedmiotem prowadzonej działalności jest m.in. sprzedaż pieczywa. Wskazać należy, iż miejscem prowadzonej działalności gospodarczej R L znajdowało się m.in. przy ul. [...].

Z momentem zawarcia wskazanego powyżej trójstronnego porozumienia, A sp. z o.o. podjęło prace niezbędne dla rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji pieczywa. Skarżący wiedział jakie wymogi musi spełniać lokal, aby uzyskać wszelkie niezbędne zatwierdzenia, w związku z czym przed rozpoczęciem prowadzenia działalności, tj. przed 13 października 2017 roku w lokalu przy ul. [...], prowadzone były wyłącznie prace remontowe, celem których było dostosowanie warunków panujących w lokalu do wymogów sanitarnych.

Skarżąca nie prowadziła działalności w zakresie produkcji pieczywa przed uzyskaniem wpisu do rejestru oraz zatwierdzenia przez organy sanitarne.

Odnosząc się do okoliczności ustalonych podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez PPIS, Spółka wyjaśniła, iż są one w całości pozbawione podstaw faktycznych. Ustalenia poczynione podczas kontroli nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Wcześniej w przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą prowadził inny przedsiębiorca. Ponadto, wszelkie produkty spożywcze znajdujące się podczas kontroli na terenie nieruchomości przy ul. [...] nie są i nigdy nie były własnością A sp. z o.o. Ponadto w całości niezrozumiałym jest przyjęcie przez organ kontrolny, że samochód marki [...] należy do A sp. z o.o. i jest wykorzystywany do transportu pieczywa. Wskazać należy, iż pojazd ten nigdy nie należał do A sp. z o.o.

Skarżąca odniosła się do wskazanych wyżej ustaleń pismem z dnia 6 grudnia 2017 r.

A sp. z o.o. nie rozpoczęła prowadzenia działalności w zakresie produkcji pieczywa bezpośrednio po zawiązaniu spółki. Od dnia 20 czerwca 2017 roku spółka A sp. z o.o. na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] prowadziła wyłącznie prace remontowe, przedmiotem których było dostosowanie lokalu do wymagań sanitarnych. Wszelkie przedmioty oraz produkty znajdujące się podczas kontroli z dnia 17 lipca 2017 roku nie należały do A sp. z o.o. Z dokumentacji księgowej A sp. z o.o. wynika, że nie prowadziła ona działalności w zakresie produkcji pieczywa oraz jej sprzedaży przed 13 października 2017 roku.

Decyzja GIS z dnia [...] lutego 2018 r. została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. Ponadto, zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia uznać należy za nieuzasadnione. Przepis ten aktualizuje się w sytuacji, gdy przedsiębiorca faktycznie prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez zgłoszenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów. Przesłanki określone w przywołanym przepisie w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Nie sposób łączyć zawiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz podjęcia prac remontowych, celem dostosowania lokalu do warunków sanitarnych, z rozpoczęciem działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością. Ustalenia takie uznać należy za zbyt daleko idące, oraz destabilizujące działalność gospodarczą podmiotu. Istotnym na tle niniejszego postępowania jest fakt, iż nawet z ustaleń pokontrolnych nie wynikało jednoznacznie, że skarżący prowadził działalność gospodarczą bez uzyskania wpisu do rejestru oraz zatwierdzenia przez właściwy organ. Co więcej, nie potwierdza tego dokumentacja księgowa spółki A. Ponadto, ustalenia te stoją również w sprzeczności z faktem, iż zebrany podczas czynności kontrolnych materiał dowodowy wskazuje, że wszelka działalność w zakresie obrotu żywnością prowadzona była przez R L, działającą pod firmą [...] R L. Jednocześnie wskazać należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się m.in. do [...] sp. z o.o. (prowadząca sieć sklepów [...] ) czy współpracował z A sp. z o.o. W odpowiedzi wskazano, iż [...] sp. z o.o. nigdy nie zawierało żadnych umów z A sp. z o.o., a współpracowało z R L.

W odpowiedzi na skargę, GIS podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, ze jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej jest działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), które polega m. in. na takim ustaleniu stanu faktycznego sprawy, aby możliwym stało się dokonanie subsumpcji w pełni i poprawnie ustalonego stanu rzeczy pod określona normę prawną (art. 7 k.p.a.). Tylko wówczas bowiem organ ma możliwość sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy, po dokonanej swobodnej ocenie (a nie dowolnej) ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.) zebranych w należycie prowadzonym postepowaniu dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.).

Tak prowadzone postępowanie administracyjne umożliwia budowanie zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i umożliwia wyjaśnienie przez organ stronie przesłanek decyzji w sposób obiektywny, a zarazem pełny (art. 11 w zw. z art. 107 §3 k.p.a.).

Jednym z podstawowych obowiązków organu jest ustalenie, kto powinien być po pierwsze stroną postępowania administracyjnego, a po drugie adresatem decyzji, jako formy załatwienia sprawy (art. 28 k.p.a., art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest m.in. ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jeżeli więc organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wszczyna postępowanie w sprawie naruszenia prawa w postaci ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to jego obowiązkiem jest ustalenie wszystkich stron postępowania. Do czasu merytorycznego orzekania w sprawie organ nie wie bowiem, kto stanie się adresatem ewentualnie nakładanego obowiązku.

Podstawowym obowiązkiem [...]PWIS – przed nałożeniem na Spółkę, jako osobę prawną, kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł., w związku z faktem prowadzenia działalności w piekarni przy ul. [...] w zakresie produkcji pieczywa bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r.) oraz art. 63 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia – było niebudzące wątpliwości ustalenie, czy rzeczywiście Spółka ww. zakaz, wynikający z art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż. naruszyła.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wszelkie ustalenia dokonane w sprawie przez organa Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a potwierdzone wynikami prowadzonych kontroli, jak również zebranymi dowodami w postaci rachunków lub oświadczeń osób trzecich wskazują jednoznacznie na to, że skarżąca nie tylko nie prowadziła żadnej działalności reglamentowanej przepisami u.b.ż. przed dokonaniem wymaganych prawem zgłoszeń (w tym zgłoszenia skarżącej do PPIS z dnia 22 września 2017 r. o zatwierdzenie zakładu Spółki i wpis do rejestru) i dokonaniem wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym, ale również nie prowadziła takiej działalności w okresie od wydania decyzji PPIS z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] do dnia wystąpienia przez ten organ do [...]PWIS o ukaranie skarżącej).

Należy wskazać, że wszelkie dowody, zebrane przez PPIS (a opisane szczegółowo we wstępnej części uzasadnienia wyroku, przedstawiającej stan faktyczny sprawy), zarówno z urzędu, jak i dostarczone przez skarżącą (oświadczenia, zawierające stanowisko w sprawie) wskazują jednoznacznie na to, że tak przed, jak i po wydaniu Spółce zakazu prowadzenia oznaczonej działalności, działalność taką podejmowała nie Spółka, a ewentualnie przedsiębiorca, działający pod nazwą "[...] R L" z siedzibą w [...] Zarówno bowiem rachunki za produkty używane przy wypieku pieczywa, jak i dowody na okoliczność działalności gospodarczej i sprzedaży pieczywa ([...] , [...][...],[...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o.) świadczą o tym, że wszelka działalność związana z wytworzeniem i dystrybucją pieczywa prowadzona była przez R L ale nie Spółkę.

Nie żadnego prawnego i faktycznego znaczenia w sprawie fakt, że R L jest matką prezesa skarżącej Spółki, a nawet, że jest ona organizacyjne ze Spółką powiązana. Brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu na tą okoliczność, że nie reprezentowała ona w udowodnionych w sprawie stosunkach obligacyjnych, potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie wypieku i sprzedaży pieczywa, swego podmiotu, ale właśnie A Sp. z o.o.

Co więcej, dla ustalenia, kto faktycznie prowadził zakazaną decyzją PPIS działalność, nie ma znaczenia kto i na jakiej podstawie posiadał zależnie lokal przy ul. [...] . Sprawa nie dotyczy bowiem nienależytego wykonywania umowy najmu, ale prowadzenia działalności gospodarczej wbrew zakazowi. Wykazanie przez organ istnienia stosunku prawnego, stanowiącego tytuł do władania lokalem może być dowodem wyłącznie na okoliczności tegoż tytułu, a nie na okoliczność rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, sprzecznej z prawem lub z nałożonym przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakazem.

Skoro organ I instancji za podstawę decyzji uznał art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż., to zgodnie z dyspozycja tego przepisu podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wyłącznie taka osoba, która prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63.

Wyżej wymienionej karze nie podlega osoba, która wynajmuje pomieszczenia na prowadzenie działalności, ani osoba, co do której organ podjął podejrzenie, że taką działalność prowadzi. Obowiązkiem organu jest bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wykazanie zaistnienia przesłanek z ww. art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż. – a więc również tożsamości osoby, która dopuszcza się rzeczywistego prowadzenia działalności bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów. Jak zaś była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, organ w żaden sposób zaistnienia tej przesłanki nie wykazał.

Ustalenie osoby naruszającej prawo ma decydujące znaczenie również dla poprawnego zastosowania przez organ art. 104 ust. 2 u.b.ż., gdyż zgodnie z tym przepisem właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Skoro podmiot naruszający prawo nie został poprawnie ustalony, to nie można również w prawem przewidziany sposób ustalić wysokości kary pieniężnej.

Organa obu instancji, szeroko rozbudowując teoretyczne rozważania prawne, mniejszą wagę przywiązywały do niezbędnego w sprawie wykazania, kto w tej sprawie powinien być stroną, apriorycznie uznając, że taki przymiot posiada wyłącznie Spółka. W żaden – poprawnie oparty na ustalonym stanie faktycznym sprawy – sposób nie wykazują natomiast, dlaczego adresatem decyzji o wymierzeniu kary stała się skarżąca Spółka. Co więcej, ani organ I, ani II instancji nie wskazują w uzasadnieniach w sposób wymagany prawem (art. 107 § 3 k.p.a.), dlaczego nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącej, składanym w toku postepowania, a dotyczącym nieprowadzenia przez nią działalności stanowiącej podstawę nałożenia kary.

Organa nadmierną wagę przykładają natomiast do protokołów przeprowadzonych kontroli. Po pierwsze bowiem, nie wynika z jednoznacznie nich fakt, że to skarżącą Spółka prowadziła działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów, po drugie treść dokumentu urzędowego – wbrew stanowisku organów – może być podważana innymi dowodami (art. 76 § 1 k.p.a.), a więc także mogącym przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, niesprzecznym ze stanem sprawy, oświadczeniem skarżącej o odmiennej treści (art. 75 § 1 k.p.a.), jak również dowodami w postaci istniejących w aktach rachunków, czy pisemnych oświadczeń osób trzecich, potwierdzających tożsamość osoby produkującej i sprzedającej pieczywo. Organa w żaden sposób, sprzecznie z art. 107 § 3 k.p.a., nie odniosły się do tego, ze ww. dowody świadczą negatywnie o prawidłowości ustaleń organów co do osoby naruszającej prawo, jak również co do rzekomego naruszenia tego prawa. Fakt, podnoszony przez organa, ze skarżąca podpisała protokoły i nie wniosła zastrzeżeń nie świadczy o tym, że utraciła prawo do negowania ustaleń z protokołu – a raczej negowania wniosków, jakie w sposób nieuzasadniony treścią protokołów wysnuwa organ.

Skoro więc w opisanych wyżej okolicznościach organ I instancji nakłada karę na osobę, której nie udowodniono prowadzenia działalności, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż. to tym samym narusza zasadę działania organów na podstawie prawa i prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej oraz zasadę wyjaśniania przesłanek postępowania organu, dokonuje najzupełniej dowolnej oceny zebranych dowodów (przy jednoczesnym nie zgromadzeniu dowodów na okoliczności dla sprawy istotne) i w związku z tym wadliwie uzasadnia faktycznie i prawnie podejmowaną decyzję - czym narusza art. 6, 7, 6, 11, 77 § 1, 80, 07 § 3 k.p.a. Tym samym naruszony zostaje art. 103 ust. 1 pkt. 4 i art. 104 ust. 2 u.b.ż. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., gdyż sprawa nie zostaje załatwiona co do jej rzeczywistej istoty.

GIS, utrzymując taką wadliwą decyzję w mocy, narusza ww. przepisy w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który wprawdzie pozwala organowi odwoławczemu utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy – ale wyłącznie wówczas, gdy była ona prawidłowa.

Organ, ponownie prowadząc sprawę i związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) ustali poprawnie krąg stron postępowania i również poprawnie ustali stan faktyczny, jaki wynika z zebranych w sprawie dowodów lub z dowodów uzupełniających - ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy (i ewentualnie dlaczego, ze A wskazaniem konkretnych dowodów i ich omówieniem) zebrane dowody rzeczywiście jednoznacznie potwierdzają prowadzenie przez skarżącą Spółkę działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością przed dniem złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów, a następnie czy rzeczywiście (i dlaczego) zebrane w sprawie dowody uzasadniają zaistnienie przesłanek z przyjętego za podstawę orzekania art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż. Jednocześnie, obowiązkiem organu będzie jednoznaczne wyjaśnienie sprzeczności oświadczeń skarżącej, jak również zebranych dowodów w postaci rachunków lub oświadczeń osób trzecich z przyjętą przez organ tezą, jakoby to właśnie skarżącą dopuściła się naruszenia art. 103 ust. 1 pkt. 4 u.b.ż.

W zależności od poczynionych ustaleń, organ załatwi sprawę w rozumieniu art. 104 §1 i § 2 k.p.a., rozważając jednocześnie, czy - wobec istniejących dowodów - w sprawie nie występują przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a.

W takim stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu zwrot uiszczonego wpisu sądowego.