Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1416/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1, art. 17
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1. art. 141 § 4, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz F. M., W. M., A. M., P.J. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1212/13 w sprawie ze skargi F. M., W. M., A. M., P. J. i D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1212/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. M., W. M., A.M., P. J. i D. P. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja, w części określonej w pkt 1, nie podlega wykonaniu (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3), orzekł o kosztach postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy – działając na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - odmówił przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. O., oznaczonej numerem hipotecznym [...] a stanowiącej poprzednio własność: F., M., J. i E. M., z uwagi na fakt, że nieruchomość ta została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na budowę zespołów mieszkaniowych budownictwa społecznego. Ponadto, organ stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie w/w nieruchomości przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy.

Powyższe orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. l. dz. [...].

Orzekając na skutek wniosku, złożonego przez następców prawnych byłych właścicieli opisanej na wstępie nieruchomości, w osobach: D. M., E. M., F. M., W. M. i A. M. oraz w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1949 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż właściwość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wynikała z faktu objęcia żądaniem orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1949 r., które następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., a więc decyzją wydaną przez organ naczelny. W takiej sytuacji organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji był ten organ, niezależnie od tego, czyją własność (Skarbu Państwa czy gminy) stanowił obecnie grunt byłej "nieruchomości warszawskiej".

Odnosząc się zaś do meritum wniosku, Minister uznał, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje nie naruszały art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organy, uzasadniając odmowę przyznania prawa własności czasowej przeznaczeniem nieruchomości pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego, orzekały bowiem na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 7 maja 1949 r. i opublikowanego obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 7 maja 1949 r. (M.P. z 1949 r. Nr 32, poz. 483), zgodnie z którym nadrzędną funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, było budownictwo społeczne. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało zatem, że funkcja, wskazana w planie zabudowy, zostanie zrealizowana.

Rozpoznając sprawę na skutek wniosku stron o ponowne jej rozpatrzenie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu stanowiska organ centralny wyjaśnił, że uchylona decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. była wadliwa tylko z tego powodu, że została skierowana do pełnomocnika E. M. w sytuacji, gdy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci strony, co skutkowało tym, że decyzja ta dotknięta była wadą, określoną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałym natomiast zakresie, organ podtrzymał pogląd, że w analizowanym stanie faktycznym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie był uzasadniony.

Minister podkreślił w tym miejscu, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...] określał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w znacznej jej części pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku, a w niewielkiej części na urządzenie ogródka frontowego (vide: opracowanie geodety uprawnionego z dnia [...] lutego 2008 r.), przy czym założeniem ww. planu było przeznaczenie całego obszaru nim objętego na cele budownictwa społecznego, a sposób urządzenia (czyli rodzajowe określenie funkcji w planie) miał mieścić się w tym celu nadrzędnym. Plan ten także wskazywał na sposoby jego realizacji, a mianowicie, iż istniejące budynki lub części budynków, niezgodne z niniejszym planem zagospodarowania przestrzennego, a usytuowane na terenach przeznaczonych pod budownictwo społeczne, podlegać miały rozbiórce z chwilą uprawomocnienia się tego planu.

Organ wyjaśnił przy tym, iż przepisy wówczas obowiązujące nie definiowały pojęcia "budownictwa społecznego", a zatem jego istotę i cel można wywieść jedynie z analizy całości ówczesnego ustawodawstwa. Regulacje prawne odnoszące się do budownictwa społecznego wiązały je natomiast z potrzebami mieszkaniowymi pracowników w ogólności, z potrzebami określonej gałęzi gospodarki lub nawet z potrzebami mieszkaniowymi pracowników indywidualnie oznaczonego zakładu pracy (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych, Dz. U. Nr 24. poz. 166). Budownictwo społeczne – jak wywodził Minister - charakteryzowało się również tym, że było finansowane ze środków publicznych (art. 10 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, Dz. U. Nr 52. poz. 270). Ponadto, budownictwo społeczne realizowane było na nieruchomościach niezabudowanych (z art. 1 dekretu o Zakładzie Osiedli Robotniczych) a na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O. znajdowały się wprawdzie zabudowania, ale były one zniszczone (wypalone) i kwalifikowały się do rozbiórki.

Ponadto Minister zwrócił uwagę, że - zgodnie ze stanowiskiem doktryny - przez budownictwo społeczne należało rozumieć budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie także Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym, np. spółdzielnie (G. Szymkiewicz, Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa, cz. I, s. 9, Warszawa 1947).

Zdaniem Ministra, wszystkie funkcje ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należało interpretować łącznie. Samo przy tym sformułowanie tych funkcji akcentuje, że pomyślane one były dla większego obszaru, obejmującego nie tylko nieruchomość oznaczoną nr hip. [...], ale również szereg nieruchomości sąsiednich. Tylko wówczas bowiem była możliwa realizacja założeń planistycznych, które stanowiły nie tyle o budynku mieszkaniowym, ale o zespołach mieszkaniowych budownictwa społecznego.

Organ wskazał w tym miejscu na treść pisma dawnego współwłaściciela nieruchomości - F. M. - z dnia [...] kwietnia 1948 r. skierowanego do Ministra Odbudowy, w którym opowiadał się on za pozostawieniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Pozostawienie więc przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało – zdaniem organu - że funkcja wskazana w obowiązującym wówczas planie zabudowy zostałaby faktycznie zrealizowana.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. F. M., D. M., W. M.i, A. M. i P. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 19 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] - w części, w której dotyczyły one działki nr [...] z obrębu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej części skarga zasługiwała na uwzględnienie, natomiast oddalając skargę pozostałym zakresie - na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - Sąd przyjął, iż w tej części nie była ona zasadna.

Uzasadniając częściowe uchylenie zaskarżonych decyzji, Sąd wyjaśnił, że w sprawie, zainicjowanej wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. O., został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11), w którym Sąd ten uznał, że organ powinien wyjaśnić swoją właściwość, gdyż na gruncie przedmiotowej sprawy znajdowała zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. OPS 7/00, publ. ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 139). Zgodnie zaś z tą uchwałą, organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez Prezydenta m.st. Warszawy - jeżeli grunt stanowi własność gminy - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Infrastruktury.

Sąd stwierdził zatem, że chociaż organ administracji zgromadził niezbędne dokumenty (potwierdzających, komu przysługuje obecnie własność gruntu), ale wbrew wytycznym, zawartym w w/w prawomocnym wyroku, uznał swoją właściwość również w zakresie orzekania o działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej mienie komunalne, a co oznaczało, że uchybił przepisowi art. 153 p.p.s.a.

W związku z tym, Sąd nakazał obecnie organowi by w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy - w części odnoszącej się do działki nr [...] z obrębu [...] - przekazał do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.

Oddalając natomiast w pozostałym zakresie skargę, Sąd wskazał na specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w którym (odmiennie od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym) organ nie zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a ustala, czy zapadła w takim postępowaniu decyzja zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił, "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a – zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ma ono miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, czyli treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Powyższe oznaczało zaś, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa i orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej "nieruchomości warszawskiej" (z wyłączeniem dz. [...]), gdyż przeznaczenie jej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...] pod budownictwo społeczne wykluczało uwzględnienie wniosku "dekretowego". Sąd wskazał przy tym, że na spornym gruncie planowane było: w części wybudowanie budynków na cele współżycia społecznego oraz urządzeń dziecięcych, w części zaś - zrealizowanie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku i w części - ogródka frontowego. Na gruncie tej nieruchomości miał być zatem zrealizowany tylko fragment większego przedsięwzięcia planistycznego, określonego w planie zagospodarowania, na podstawie którego dokonywana była odbudowa większego terenu miasta, to jest położonego pomiędzy ulicami: S. Przedsięwzięcie to – jak wywodził Sąd - miało zatem charakter znaczny i wymagało przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Bez wątpienia zaś jego charakter i rozmiar stanowił o tym, że w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej, mogło być ono realizowane jedynie przez Państwo.

Ponadto, Sąd wyjaśnił, że pojęcie "budownictwa społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Poszukując zaś jego desygnatu odnieść się należało: - po pierwsze - do faktu, iż przymiotnik "społeczny" - zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) - oznacza: odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa" co wskazuje, iż przymiotnik "społeczny" odnosi się do jakiejś zbiorowości, do ogółu – nie zaś do jednostki; po drugie, prawidłowo w powołanym przez organ stanowisku przedstawiciela doktryny – tj. G. Szymkiewicza, Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz odbudowa, cz. I s. 9, Warszawa 1947 r. - budownictwo społeczne oznaczało budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności oraz przez gminę (ewentualnie Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym.

Powyższe konstatacje – zdaniem Sądu - oznaczały, że dokonana w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej wykładnia pojęcia "budownictwa społecznego" (odwołująca się w istocie do budownictwa realizowanego przez Państwo lub inne podmioty o charakterze społecznym - a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego) – znajdowała oparcie w wykładni literalnej przepisu.

Ostatecznie zatem Sąd przyjął, że nie można było zarzucić organom oczywistego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż dokonały one wykładni obowiązujących pojęć oraz przepisów, uwzględniwszy ich brzmienie, cel ich wydania, a także miejsce w całym systemie prawa. Nie można było bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy.

Jednocześnie Sąd, odnosząc się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009/2/18), w której wyrażono stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zauważył, że z uchwały tej wynikało jedynie to, iż samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło stanowić przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku "dekretowego" a zatem organ, rozpoznając taki wniosek, zobowiązany był zbadać, czy grunt może być, bądź mógł być wykorzystany na cele określone w planie zagospodarowania.

Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy powyższe stanowisko – zdaniem Sądu - oznaczało, że w każdym, indywidualnym przypadku organ dekretowy powinien był zbadać możliwość zagospodarowania terenu przez jego dotychczasowego właściciela, zgodnie z obowiązującym planem. Przy czym - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy - zrealizowanie przedmiotowych, znacznych zamierzeń planistycznych - na dzień wydania orzeczeń "dekretowych" - możliwe było tylko przez Państwo. Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu - organ nadzoru wziął pod uwagę nie tylko przepisy prawa, stanowiące podstawę wydania kontrolowanych decyzji, ale także ustalenia faktyczne, dokonane w tym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, 2, i 4, Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego - przez niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a. i uznanie, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowej" - w części odnoszącej się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej własność m.st. W.) - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju)

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. - poprzez potraktowanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wybiórczy, a w konsekwencji pominięcie faktu wydania w postępowaniu "dekretowym" decyzji przez organ II instancji, będący naczelnym organem administracji,

-) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

-) art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe odczytanie przez Sąd oceny prawnej przyjętej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11), a przez to dokonanie niewłaściwej oceny decyzji nadzorczych,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. - poprzez nieprawidłową ocenę naruszenia przez organ administracji prawa materialnego oraz przepisów postępowania w zakresie właściwości, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2 i 4 i - w tym zakresie - oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2 i 4 i - w tym zakresie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że właściwość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (którego następcą prawnym jest Minister Infrastruktury i Rozwoju) do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu, iż wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności nie samego orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1949 r., ale również utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 27 lipca 1950 r., a więc wydanej przez organ II instancji, będący naczelnym organem administracji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez naczelny organ administracji, jest zaś ten organ i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt I SA 1237/00, opubl. LEX nr 54518).

Podnoszono przy tym, że w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ, rozpoznając przedmiotowy wniosek, nie zbadał z urzędu swojej właściwości, czym naruszył art. 19 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał w tym miejscu na stanowisko orzecznictwa i doktryny, że - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez Prezydenta m.st. Warszawy, jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Infrastruktury (za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000, sygn. akt OPS 7/00, opubl. ONSA 2000, nr 4, poz. 139). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd powziął jednocześnie wątpliwości odnośnie stanu prawnego działki nr [...] istniejącego w dacie orzekania przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w dniu wydania zaskarżonych decyzji działka nr [...] stanowiła własność m.st. Warszawy, Minister Infrastruktury nie był właściwym organem w sprawie. W związku z tym Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego o aktualne odpisy z ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów dotyczących działek ewidencyjnych, które wchodziły w skład dawnej działki o numerze hipotecznym [....], a następnie dokonanie przez organ oceny jego właściwości rzeczowej.

Natomiast w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 3, F. M., W. M., A. M., P. A. i D. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli nie było możliwe z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa społecznego,

2. art. 1 i 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa społecznego (Dz. U. Nr 52, poz. 270) przez ich niezastosowanie i uznanie, że budownictwo społeczne może być jedynie realizowane na gruncie państwowym, co wyklucza korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli,

3. art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o pianowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) - przez jego niezastosowanie i uznanie, że budownictwo społeczne może być jedynie realizowane na gruncie państwowym, co wyklucza korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych przez Skarżących w skardze, a dotyczących:

-) sprzeczności twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego na przedmiotowym terenie ze szkicem z Planu Zagospodarowania wykonanym przez biegłego geodetę, gdzie taka funkcja nie jest przewidziana;

-) sprzeczności twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego z treścią Planu Zagospodarowania różnicującym kategorie terenów na budownictwo społeczne oraz przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytków mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych;

a w konsekwencji brak stanowiska Sądu co do przyjętego stanu faktycznego, co uniemożliwia ocenę, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ w skarżonej decyzji odpowiadają prawu,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a.- poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, to jest:

-) szkicu z Planu Zagospodarowania wykonanego przez biegłego geodetę w dniu 29 lutego 2008 r., nie wskazującym dla terenu nieruchomości funkcji budownictwa społecznego,

-) Planu Zagospodarowania, w którego części zatytułowanej: "Okresy i sposoby realizacji" zróżnicowano kategorie terenów na budownictwo społeczne oraz przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytków mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych;

a w konsekwencji brak możliwości weryfikacji, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo oceniony, a tym samym czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ w skarżonej decyzji odpowiadają prawu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w zakresie podzielającym stanowisko organów dekretowych, że samo przeznaczenie terenu na budownictwo społeczne, uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w sposób oczywisty narusza normę ww. przepisu prawa materialnego;

4. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ naruszył przepisy postępowania nie dokonując wyczerpującej analizy przeznaczenia terenu pod kątem celów budownictwa społecznego, ani też wskazanych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr [...], tj. budynków na cele współżycia społecznego oraz na urządzenia dziecięce, w części na urządzenie ogrodu dla mieszkańców bloku i ogródek frontowy, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym miało istotny wpływ na jej wynik;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oczywistego naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ uchylając decyzję wydaną w pierwszej instancji z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, przez co doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawienia spadkobiercy zmarłej możliwości udziału w postępowaniu;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku (cyt.): "w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano szczególną uwagę na fakt, że organy "dekretowe" nie prowadziły w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na analizę, czy przewidziana w planie funkcja (niezależnie od wątpliwości co do jej prawidłowości) pozwalała dawnym właścicielom korzystać z gruntu spornej nieruchomości bo ogólnych rozważań semantycznych zarówno organu, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można było uznać za wyczerpującą i wnikliwą analizę, wskazującą prawne przyczyny niemożności wykorzystania gruntu przez dawnych właścicieli.

Autor skargi kasacyjnej, dokonując analizy art. 28 w zw. z art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r.- Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, również w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18), twierdził, że treść tych regulacji umożliwiała również korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dawnych właścicieli, poprzez umożliwienie spółdzielniom budowy budynków posadowionych na tym gruncie i późniejsze ich użytkowanie. Nie było bowiem generalnej normy w systemie prawa, która zakazywała by indywidualnym właścicielom realizowania celu budownictwa społecznego a wielkość przedsięwzięcia planistycznego nie mogła być w żadnym razie przesłanką na podstawie której winno odmawiać się prawa własności czasowej.

W odpowiedzi zaś na skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i Rozwoju, skarżący wnosili o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Obie zaś skargi kasacyjne okazały się nieuzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiającego byłym właścicielom "nieruchomości warszawskiej", położonej przy ul. O.(nr hip. [...]), ustanowienia prawa własności czasowej. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 7 maja 1949 r. (M.P. Nr 32, poz. 483), który przewidywał, że na tym terenie realizowane będzie budownictwo społeczne, odmowa uwzględnienia wniosku, złożonego w trybie art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie stanowiła rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania ustalono, że w/w dawna "nieruchomość warszawska" składa się obecnie z trzech działek ewidencyjnych, oznaczonych numerami: [...], z których dwie pierwsze działki stanowiły własność Skarbu Państwa a trzecia działka ([...]) była własnością m. st. Warszawy.

Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki, powołując się na związanie prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11), uchylił obie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w zakresie, w jakim odnosiły się do działki nr [...] (pkt 1, 2 i 4 wyroku). W pozostałym zaś zakresie (dot. dz. [...]) Sąd podzielił stanowisko merytoryczne organu (pkt 3 wyroku).

Zaskarżając skargą kasacyjną pkt 1, 2 i 4 w/w wyroku, Minister Infrastruktury i Rozwoju (jako następca Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a. a także naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 133 § 1 in principio, art. 141 § 4, art. 153.

Istota tych zarzutów sprowadzała się zaś do: po pierwsze, kwestionowania poglądu, że Minister nie był - w odniesieniu do działki nr [...] - organem właściwym do rozpoznania w/w wniosku oraz, że zarówno organ, jak i Sąd, wiązała w tej sprawie ocena prawa wyrażona we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., a zgodnie z którą właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji - w części odnoszącej się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. W prawomocnym wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 335/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając pierwotnie wydane w tej sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzje, stwierdził bowiem, że (cyt.): "(...) za całkowicie niewystarczające i w zasadzie błędne uznać należy powołanie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji na fakt, że <> (...) uznać należy, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji działka nr [...] stanowiła własność Miasta Stołecznego Warszawa a Minister Infrastruktury nie był aktualnie właściwym organem w sprawie". Udzielając zaś wytycznych organowi, wiążących go przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd w omawianym wyroku m. in. polecił, by organ nadzoru, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w tym wyroku, uzupełnił materiał dowodowy o aktualne odpisy z ksiąg wieczystych oraz z ewidencji gruntu, dotyczące działek ewidencyjnych, wchodzących w skład dawnej nieruchomości o nr hip. [...] a następnie na tej podstawie dokonał oceny swojej właściwości rzeczowej.

Jak z powyższego zatem wynika, w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. Sąd Wojewódzki zawarł określoną ocenę prawną w zakresie właściwości organu, który ma rozpoznawać wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji - w części odnoszącej się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Sądu było nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Jest to zatem wprawdzie wykładnia odosobniona, gdyż zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem, w przypadku, gdy przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jest decyzja wydana przez naczelny organ administracji, to właściwym do rozpatrzenia sprawy jest ten organ, niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja, ale skoro w/w wyrok jest wyrokiem prawomocnym to miał on moc wiążącą dla organu a także dla Sądów. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiązały w sprawie ten sąd oraz organ. Po myśli natomiast art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, wyrok ten obecnie wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe oznacza, że nie można było przyjąć, iż Sąd I instancji naruszył art. 153, art. 133 § 1 in principio, art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Skoro zaś w tej konkretnej sprawie była wiążąca powyższa ocena prawna, dotycząca braku właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia części wniosku stron, to - siłą rzeczy - nie można było także skutecznie twierdzić, że Minister był jednak w tym przypadku organem właściwym. Zatem również zarzut, dotyczący naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a. nie mógł być - w realiach tej sprawy - uwzględniony. Zarzut ten można było jedynie podnieść, wnosząc skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., a która to skarga kasacyjna nie została jednak przez organ wniesiona.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, wniesionej przez strony, zauważyć należy, że także i ta skarga kasacyjna okazała się nieskuteczną.

Przede wszystkim wskazać wypada, że powyższa skarga kasacyjna – jak wyżej wspomniano - została wniesiona od pkt 3 zaskarżonego wyroku a zatem niezrozumiały był wniosek kasacyjny, w którym skarżący wnosili o uchylenie całego zaskarżonego wyroku. Powyższe jednak – zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. (SK 22/11), dotyczącego art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 p.p.s.a., nie było dla składu orzekającego wiążące. Wiążące jednak oczywiście były same zarzuty zgłoszone w skardze.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jako zarzuty procesowe wskazano na naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do tego ostatniego zarzutu, wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej zarzut ten uzasadniał faktem, iż Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi na fakt, że organ dopuścił się oczywistego naruszenia prawa, polegającego na tym, iż w sytuacji, w której przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez Ministra decyzja jego została skierowana do osoby nieżyjącej, organ - rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - winien swoją poprzednią decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia a nie uchylać tę decyzję i orzekać reformatoryjnie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, tego rodzaju postępowanie organu doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawienia spadkobiercy zmarłej strony możliwości udziału w postępowaniu.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale jedynie odpowiednio. Podkreślenia zatem wymaga, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – w odróżnieniu od odwołania – nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpoznawany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję a zatem nie mają do tego wniosku zastosowania takie przepisy jak: art. 129 § 1, art. 132, 133, 136 zdanie ostatnie i art. 138 § 2 i 3 k.p.a. (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz", wyd. 11, wyd. C.H.BECK, str. 490 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, LEX nr 1070200 oraz z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1046/10, LEX nr 1132040). Z tych względów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której on sam wydał decyzję w pierwszej instancji, nie miał – nawet co do zasady - prawnych możliwości zastosowania w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a.

Nie zasadne były także pozostałe zarzuty procesowe, z tym, że ponieważ zarzuty te ściśle wiązały się z kwestiami materialnoprawnymi, omówienie ich musi nastąpić w sposób łączny z zarzutami obrazy prawa materialnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przyjmując, że korzystanie z przedmiotowej "nieruchomości warszawskiej" przez jej dawnych właścicieli nie było możliwe, z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa społecznego a także, błędnie nie zastosował w tym przypadku art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa społecznego (Dz. U. Nr 52, poz. 270) oraz art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o pianowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), uznając iż budownictwo społeczne może być jedynie realizowane na gruncie państwowym, co tym samym wykluczało korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli.

W związku z powyższym podkreślić należy, iż – jak wyżej to zostało podniesione – rozpoznawana sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, gdyż wniosek złożony przez: D. M., E. M., F. M., W. M. i A. M.o zwierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1949 r. Rozpoznając ten wniosek zatem zarówno w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, w którym Sąd Wojewódzki kontrolował zaskarżoną decyzję organu, dokonywana była wykładnia prawa materialnego wyłącznie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając, czy zastosowana przez Ministerstwo Budownictwa i Prezydenta m. st. Warszawy, podczas rozpoznawania tzw. wniosku "dekretowego", wykładnia prawa materialnego rażąco naruszała prawo, organ nadzoru a następnie Sąd I instancji nie dokonywali zatem wykładni art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego" a dokonywali wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 tegoż dekretu.

Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w ogóle zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta zaś - już co do zasady - wyłącza możliwość przyjęcia, by wykładnia prawa materialnego, przyjęta przez Sąd Wojewódzki mogła być w toku postępowania kasacyjnego podważona. W związku z tym zbędne jest w tej sytuacji rozważanie, czy Sąd Wojewódzki powinien uznać, że w sprawie mogły znaleźć zastosowanie przywołane wyżej przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa społecznego i art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o pianowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Rozważanie to bowiem mogłoby mieć jedynie wymiar czysto teoretyczny.

Z oczywistych względów powyższe rzutuje na ocenę pozostałych w/w zarzutów procesowych. Nie można było bowiem twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy jak wyżej to wyjaśniono, Sąd nie dokonywał wykładni art. 7 ust. 2 w/w dekretu a art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu.

Nie były też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 133 §1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a.

Po myśli art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki oparł zaskarżony wyrok na materiale dowodowym znajdującym się w tego rodzaju aktach. Okoliczność zaś, że analizując przeznaczenie dawnej "nieruchomości warszawskiej" w obowiązującym wówczas Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 7 maja 1949 r., Sąd uznał, że decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej nie naruszały rażąco prawa, gdyż, na spornym terenie miało być realizowane budownictwo społeczne, a które to przedsięwzięcie miało charakter znaczny i wymagało przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów a zatem nie mogła go realizować osoba indywidualna, nie dowodziło tego, że Sąd pominął przy kontroli znajdujące się w aktach administracyjnych dowody.

Podobnie trzeba ocenić zarzuty naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i art. 77 k.p.a., z których – co należy nadmienić - ostatni posiada dwie jednostki redakcyjne a skarżący kasacyjnie nie wskazali, który paragraf art. 77 k.p.a. - ich zdaniem – został naruszony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – także wskazania co do dalszego toku postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie to jest sporządzone w taki sposób, że nie możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Sąd Wojewódzki podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na spornym gruncie planowane było w części wybudowanie budynków na cele współżycia społecznego oraz urządzeń dziecięcych, w części zaś zrealizowanie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku i w części ogródka frontowego, zatem nie pominął treści, wynikających ze szkicu wykonanego przez uprawnionego geodetę. Szkic ten precyzował bowiem jedynie, jakie dokładnie zamierzenia miały być realizowane na przedmiotowej nieruchomości. Powyższe nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż – jak zwrócił na to uwagę Sąd - grunt skarżących stanowił jedynie fragment większego przedsięwzięcia planistycznego, określonego w planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego dokonywana była odbudowa określonego, większego fragmentu Warszawy, a który był przeznaczony pod budownictwo społeczne. Pogląd ten należy podzielić. Generalnie bowiem celem nadrzędnym na tym terenie była realizacja budownictwa społecznego, którego jedynie poszczególnymi elementami były wspomniane wyżej: budynki na cele współżycia społecznego, urządzenia dziecięce, wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i ogródek frontowy. Nawiasem zaś mówiąc, okoliczność, jak należało rozumieć pojęcie "budownictwa społecznego" pozostawało kwestią dość skomplikowanej wykładni prawa, gdyż określenia tego ustawodawca nie zdefiniował. Skoro zatem Sąd Wojewódzki podniósł, że w omawianym przypadku nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż pojęcie to polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją, a skarżący – jak wyżej zostało to stwierdzone - nie zarzucili Sądowi I instancji naruszenia w/w przepisu, to wskazane wyżej zarzuty procesowe nie mogły odnieść skutku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.