Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2484/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1900/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1900/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 października 2018 r. M. P. (obywatelka [...]) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił udzielenia M. P. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że cudzoziemka przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 30 dni w okresie od 2 września 2018 r. do 17 października 2018 r., wydanej przez konsula Republiki Greckiej w N. w celu "turystycznym", wskazując jako miejsce docelowe Republikę Grecką, złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym w ocenie organu nie spełnia wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu, bowiem nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, podobnie jak Wojewoda [...], jako materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach)

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że cudzoziemka przekroczyła granicę strefy Schengen w Republice Greckiej w dniu 3 września 2018 r. na podstawie wydanej 11 lipca 2018 r. przez konsula Republiki Greckiej w N. wizy typu C wielokrotnego wjazdu w celu turystyki, wskazując jako miejsce docelowe Republikę Grecką, z terminem ważności od 2 września 2018 r. do 17 października 2018 r. na czas pobytu 30 dni. W dniu 1 października 2018 r. cudzoziemka wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W części C wniosku jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy. Z wniosku wynika również, że cudzoziemka po przekroczeniu granicy strefy Schengen w Republice Greckiej w dniu 3 września 2018 r. w tym samym dniu wjechała na terytorium Polski. W ocenie organu odwoławczego okoliczności sprawy wskazują, że cudzoziemka uzyskując grecką wizę Schengen w celu turystyki miała pełną świadomość tego, że jej pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy.

W ocenie organu w niniejszej sprawie cudzoziemka podjęła próbę obejścia przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Ubiegając się o wydanie wizy deklarowała ona cel wjazdu, którego następnie nie realizowała.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że mająca miejsce w ostatnich 4 latach liberalizacja przepisów migracyjnych, mająca służyć uproszczeniu procesu legalizowania pobytu cudzoziemców w Polsce, spowodowała nasilony trend migracyjny cudzoziemców. Jednocześnie stanowi to pole do nadużyć procedury legalizacji pobytu w Polsce, np. stwarzania fikcji zatrudnienia w Polsce służącej jedynie do uzyskania tytułu pobytowego i wykorzystywania go niezgodnie z przeznaczeniem (uzyskanie tytułu pobytowego w jednym z krajów Schengen umożliwia podróżowanie i pobyt na terytorium całej Strefy Schengen). Taki stan rzeczy stanowi zaś zagrożenie dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i nie leży w jej interesie. Ustalenie przez organ, że okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1. Podkreślił, że przy ocenie tej okoliczności należy mieć na uwadze, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi ma służyć realizacji celu pobytu, jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców cudzoziemka nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. W konsekwencji doszło do realizacji hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. P. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 8 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), jak również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że organ odwoławczy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności jej pobytu na terytorium Polski, co pozostawało poza zakresem właściwości organu pierwszej instancji. Powodem zaistnienia takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego – art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej jest co najmniej przedwczesne, a ponadto nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również innych przepisach ustawy o cudzoziemcach regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zdaniem Sądu treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni jak przyjęta przez orzekające w sprawie organy, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Sąd zauważył, że treść art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach wskazywała, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Zaznaczył jednak, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy z 2013 r. o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd przyznał rację organowi, że jeżeli okaże się, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż przez niego zadeklarowany dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, przy czym organem właściwym do prowadzenia tego rodzaju postępowania jest komendant oddziału Straży Granicznej lub komendant placówki Straży Granicznej jako organ pierwszej instancji, a w postępowaniu odwoławczym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z tych powodów organy obu instancji nie mogły w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oceniać okoliczności będących przedmiotem badania w toku innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, przyznał wszak, że odmowa udzielenia zezwolenia została oparta w istocie na kryteriach pozaprawnych, wskazując negatywne skutki liberalizacji przepisów migracyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie tego rodzaju niewątpliwie negatywnych zjawisk nie uprawnia organów administracji do podejmowania rozstrzygnięć, które w ich ocenie wprawdzie leżałyby w interesie Rzeczypospolitej Polskiej, lecz nie miałyby należytego oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wskazały na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby im w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy badać inny cel niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o dane zezwolenie i uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, gdyż takiego przepisu ustawa ta nie zawiera. Wywodzenie zatem przesłanki odmowy udzielenia tego zezwolenia z oceny zgodności celu wjazdu zadeklarowanego na potrzeby uzyskania wizy przez cudzoziemca pozbawione jest podstaw prawnych, skutkując oceną, iż organy wydały zapadłe w sprawach decyzje z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Sąd dodał, że w rezultacie dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej, wynikającej z okoliczności, na jakie powoływały się organy obu instancji, ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 577) znowelizowano dotychczasową treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach, poprzez dodanie ust. 5 i 6. W świetle nowego brzmienia tego przepisu, obowiązującego od dnia 27 kwietnia 2019 r., poza przypadkami, o których mowa w art. 99, odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy w dniu składania wniosku o udzielenie mu tego zezwolenia: przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Fakt wprowadzenia powyższą nowelizacją przepisu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okolicznościach stanowiących przedmiot odmowy wydania takiego zezwolenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jednoznacznie świadczy o tym, iż dotychczasowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych. To zaś dowodzi z kolei, że w dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis prawa pozwalający organom właściwym w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy. Fakt istnienia luki prawnej nie stwarzał jednocześnie uprawnienia do wyprowadzania przez te organy podstaw decyzji negatywnej z nieobowiązującego już stanu prawnego, czy też przyznania sobie kompetencji do dokonywania ocen w ww. zakresie, które przynależą w istocie innym organom, na gruncie zupełnie innych postępowań administracyjnych.

W tym stanie rzeczy organy obu instancji nie mogły zaniechać dokonania w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę, czy cudzoziemka spełniła wymogi ustawowe do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Ograniczenie takie byłoby możliwe, gdyby organy wykazały, że w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy znane były takie okoliczności, które nie uzasadniałyby potrzeby pobytu cudzoziemki przez okres dłuższy niż 3 miesiące w związku z deklarowanym przez nią celem, jakim jest wykonywanie pracy na terytorium RP, czego jednak nie uczyniono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne;

III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

– treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

– organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymagała wzięcia pod uwagę brzmienie innych przepisów tej ustawy: art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 czy art. 302 ust. 1 pkt 15. Jego zdaniem w sprawie należało uwzględnić fakt, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę, i to nie tylko na płaszczyźnie abstrakcyjnej (jako generalnie dopuszczalny), ale również w konkretnym przypadku. Na tej podstawie organ wywiódł, że nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu – z celu turystycznego na wykonywanie pracy – jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP.

Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy), do których nie należy jednak kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (wszczęte na jej wniosek złożony 1 października 2018 r.). Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że – w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy – ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z pobytu turystycznego na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska organu, że zmiana stanu prawnego dokonana ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. polega jedynie na tym, że taki sam stan faktyczny, wcześniej poddawany ocenie z punktu widzenia istnienia przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikającej z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w obecnym stanie prawnym uzasadnia już odmowę wszczęcia postępowania. Błędne jest bowiem stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że organy administracji publicznej w poprzednim stanie prawnym miały kompetencję do oceny charakteru i celu pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w ramach oceny przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez niego o udzielenie tego zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium RP. Oczywiście nie można odmówić orzekającym w sprawie organom słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, który wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie. Dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może jednak prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Problem "turystyki wizowej" dostrzegł również ustawodawca i w celu przeciwdziałania temu niepożądanemu zjawisku ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadził zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, wiążąc ww. sytuacje z podstawą do odmowy wszczęcia postępowania (art. 116 ust. 5 i 6). Jednocześnie, jak wynika z przywołanego wcześniej projektu ustawy, ustawodawca miał świadomość, że dotychczasowe przepisy ustawy o cudzoziemcach nie regulowały tej sytuacji, nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu, co doprowadziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i wymusiło wspomnianą nowelizację. Podjętą przez orzekające w sprawie organy próbę doraźnej reakcji na dostrzeżoną zmianę celu pobytu cudzoziemki poprzez powiązanie tejże okoliczności z przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach należy jednoznacznie ocenić jako zbyt daleko idącą. Podkreślić stanowczo trzeba, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest jednoznaczny, czytelny i w żadnej mierze nie pozwala na dokonywanie oceny ewentualnej zmiany celu pobytu cudzoziemca w ramach badania, czy okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w tym przypadku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia, jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu, z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski, organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zauważył, że odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była przedwczesna.

Odnosząc się na koniec do szeregu wymienionych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargi na decyzje w podobnych sprawach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na powyższe nie jest miarodajne do stwierdzenia, że jest to praktyka akceptowana przez sądy. Zdecydowana większość z przywołanych wyroków nie zawiera uzasadnienia (sporządzanego na wniosek strony – art. 141 § 2 p.p.s.a.), toteż nie jest możliwa weryfikacja tego, jakiej treści decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Fakt zaś, że w jednostkowych sprawach wyrok oddalający skargę na podobną decyzję stał się prawomocny (wobec braku wniesienia skargi kasacyjnej), nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że określona praktyka rozstrzygania tego typu spraw została zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy w tym miejscu, że stanowisko o prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 4050/19 i z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 116/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 tej ustawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.