Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 531/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, art. 183, art. 184 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/14 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 59/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wniosku skarżącego S. K. z dnia 9 kwietnia 2014 roku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (punkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2); wymierzył Wójtowi Gminy P. grzywnę (punkt 3); zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz S. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2014 roku, przesłanym drogą elektroniczną na adres [...],S. K. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów akt osobowych aktualnego Wójta Gminy P. i przesłanie dokumentów na adres poczty elektronicznej.

W dniu 22 sierpnia 2014 roku S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem Urzędu Gminy P., skargę na bezczynność Wójta tej gminy, żądając w szczególności zobowiązania go do załatwienia wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. w terminie 7 dni i zasądzenia kosztów procesu.

Po wysłaniu skargi do organu Wójt Gminy P. pismem z dnia 19 sierpnia 2014 roku ustosunkował się do wniosku skarżącego.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. oświadczył, że e-mail S. K. nie dotarł do Urzędu Gminy P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wspomnianym na wstępie wyrokiem zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wniosku skarżącego S. K. z dnia 9 kwietnia 2014 roku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną będą zatem np. dane o wysokości wynagrodzenia, w skład którego wchodzą także premie, nagrody i dysponowanie telefonem służbowym wójta, a także sekretarza gminy, skarbnika, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta - jako informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne.

WSA w Białymstoku wskazał, że w sprawie niniejszej wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji publicznej w postaci - jak to określił - skanów akt osobowych Wójta Gminy P.

Sąd I instancji wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że żądane informacje muszą spełniać kryteria informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2d i pkt 4a tiret pierwszy u.d.i.p., bowiem dotyczą podmiotu będącego osobą publiczną – Wójta Gminy. Dodał ponadto, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ochrona prawa do prywatności nie może obejmować działalności publicznej tej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

W świetle powyższego WSA w Białymstoku uznał, że wniosek skarżącego jest zbyt ogólny, bowiem akta osobowe zawierają różne dokumenty, a niektóre z nich mogą nie spełniać kryteriów informacji publicznej. Dlatego też organ winien zobowiązać skarżącego do sprecyzowania swojego wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej jako k.p.a.), a następnie dokonać merytorycznej oceny tegoż sprecyzowanego wniosku. Organ winien pamiętać o respektowaniu zasady ochrony danych osobowych, tj. o konieczności ukrycia danych niezwiązanych z udostępnioną informacją, a znajdujących się w udostępnionych dokumentach.

W ocenie Sądu I instancji przesądzenie publicznego charakteru zawnioskowanych danych wymagało następnie ustalenia, czy zaskarżony organ pozostawał w bezczynności.

WSA w Białymstoku wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie powstał spór co do faktu doręczenia organowi wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2014 roku drogą poczty elektronicznej na adres e-mail Sekretarza Gminy P.

Aby wyjaśnić powyższą kwestię Sąd zwrócił się do operatora sieci "[...]" o przesłanie informacji czy wyżej wymieniony e-mail dotarł do adresata. Pismem z dnia 19 listopada 2014 roku (k. 26 akt) operator sieci potwierdził fakt wysłania wniosku skarżącego na konto odbiorcy. Co prawda operator zastrzegł, że nie może potwierdzić okoliczności przyjęcia tegoż wniosku, jego odczytania przez odbiorcę, czy nawet doręczenia. Jednak z uwagi na to, że wiadomość została wysłana na adres Sekretarza Gminy P., który to adres poczty elektronicznej istnieje jako jeden z oficjalnych adresów e-mail Gminy – to należy uznać ją za doręczoną. Zdaniem Sądu I instancji rejestrowane powinny być wszystkie pisma wpływające na oficjalne adresy elektroniczne Urzędu Gminy, w kontekście stanowiska Wójta Gminy P., że tylko e-maile wysyłane na adres: [...] są rejestrowane w dzienniku korespondencyjnym. Znamiennym jest również wyjaśnienie Sekretarza Gminy na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku, który oświadczył, że kontaktowano się z operatorem sieci i uzyskano informację, że "takiego" e-maila nie było – co jest w sprzeczności z treścią udzielonej informacji sądowi przez tegoż operatora (k. 26).

Powyższe ustalenia uzasadniały - w ocenie WSA w Białymstoku - przypisanie organowi bezczynności, bowiem otrzymał on wiadomość w dniu 24 marca 2014 r., zaś odpowiedział dopiero po wpłynięciu skargi w dniu 20 sierpnia 2014 r., a więc po upływie 14 dni.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie niniejszej - zdaniem WSA w Białymstoku - uchylono się od udzielenia informacji publicznej. Udzielono Sądowi informacji nieodpowiadającej rzeczywistemu stanowi rzeczy, nadto informację do skarżącego wystosowano już po upływie ustawowego terminu załatwienia wniosku, gdyż wpłynął on w dniu 9 kwietnia 2014 r., zaś informacji udzielono w dniu 19 sierpnia 2014 r., dopiero po wpływie skargi na bezczynność. Takie działanie, polegające na ewidentnym wprowadzeniu strony w błąd stanowi o rażącym naruszeniu obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, która to zasada obowiązuje także w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej i powinna być stosowana jako kryterium oceny organu w tym postępowaniu. Działanie organów, jakie wystąpiło w sprawie niniejszej powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Opisany wyrok zaskarżył w całości, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., Wójt Gminy P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegającym na uznaniu, iż samo wysłanie pocztą elektroniczną wniosku przez skarżącego dotyczącego udostępniania informacji publicznej rozpoczyna bieg 14 dniowego terminu, a nie chwila złożenia (tj. doręczenia) wniosku właściwemu podmiotowi, co stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej Wójt Gminy P. zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominął, że w treści pisma z dnia 19 listopada 2014 roku (k. 26 akt) operator sieci wyraźnie zastrzegł, że nie może potwierdzić okoliczności przyjęcia tegoż wniosku, jego odczytania przez odbiorcę, czy nawet doręczenia.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Początek biegu ww. terminu stanowi dzień złożenia wniosku. Stosując analogicznie

regulacje art. 61 § 3 k.p.a., należy przyjąć, w ocenie kasatora, iż nastąpi to w momencie doręczenia wniosku właściwemu podmiotowi. W przypadku organów administracji publicznej będzie to dzień wpłynięcia lub złożenia wniosku na dziennik podawczy. W przypadku przesłania wniosku pocztą elektroniczną czy za pomocą telefaksu jego doręczenie nastąpi w momencie zabezpieczenia treści wniosku w sposób właściwy dla danego urządzenia odbiorczego znajdującego się w posiadaniu podmiotu udostępniającego. Tym samym za dzień złożenia wniosku nie można uznać dnia nadania na poczcie listu zawierającego wniosek (por. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sergiusz Szuster, LEX/el. 2003). Analogicznie za dzień złożenia wniosku w formie elektronicznej nie można uznać dnia nadania e-maila zawierającego wniosek o udostępnianie informacji publicznej, którego to e-maila adresat nigdy nie otrzymał.

Ponadto niezasadnie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – WSA w Białymstoku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kasator wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a.,

winno być bowiem stwierdzone wyjątkowo w sytuacjach, kiedy np. organ udzielił informacji

z rażącym uchybieniem terminu czy też informacji nieprawdziwych, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt

II SAB/Łd 47/14 w którym stwierdzono, iż bezczynność należy ocenić jako rażącą, jeżeli udostępnienie żądanej informacji publicznej następuje po upływie 3 lat od złożenia wniosku i dopiero po złożeniu skargi do sądu.

Skarżący kasacyjnie organ dodał, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wyjaśnienie Sekretarza Gminy na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku, że kontaktowano się z operatorem sieci i uzyskano informację, że "takiego" e-maila nie było i jest ono w sprzeczności z treścią udzielonej Sądowi informacji przez tegoż operatora (k. 26) jest niewłaściwe. Sekretarz wyjaśnił, że takiego e-maila nigdy nie otrzymał, dlatego też dla niego taka korespondencja nie istniała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, iż samo wysłanie pocztą elektroniczną wniosku dotyczącego udostępniania informacji publicznej rozpoczyna bieg 14 dniowego terminu, a nie chwila złożenia (tj. doręczenia) wniosku właściwemu podmiotowi, zgodnie z regulacją określoną w art. 61 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jest szczególnym postępowaniem administracyjnym o częściowo tylko sformalizowanym charakterze. Co do zasady nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. – a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym.

Z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobligowany, w miarę możliwości, do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Cytowana regulacja zmierza do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co wskazuje na zasadniczą możliwość obrania dowolnej formy wniosku, w tym elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mail.

Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej także drogą elektroniczną, należy stwierdzić, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie dostępny adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie wnioskodawcę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie dostatecznie uprawdopodobniono wysłanie przez wnioskodawcę e-maila zawierającego wniosek o informację publiczną na adres poczty elektronicznej: [...]. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Z tego względu nie mogło zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast co do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu niezasadnego – w ocenie kasatora – stwierdzenia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zauważyć należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA).

Oceniając czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Ustawodawca w tym względzie założył, że wnioskodawca będzie zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem jego wniosku, a regulacje ustalające krótsze terminy udostępnienia informacji publicznej, niż obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, mają mieć przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji. Ponadto informacja publiczna udzielona w dużym odstępie czasu od wniesienia wniosku może już utracić dla wnioskodawcy znaczenie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w analizowanej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany drogą elektroniczną w dniu 9 kwietnia 2014 r., a odpowiedź organu została wysłana dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r., już po wpłynięciu do niego skargi na bezczynność. Dlatego stwierdzenie przez WSA w Białymstoku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie wykroczyło, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie.

Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.