Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 259/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i 2,  art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. E.G. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy zakończonej zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. - (dalej SKO), nr [...]z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej k.p.a.), przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 10 maja 2013 r. P. E. G.sp. z o.o. z siedzibą w P. powołując przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 k.p.a., wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta W. z żądaniem wydania zaświadczenia stwierdzającego, że planowana na nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości Cz. W. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], [...], [...], [...]inwestycja w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej [...] [...] poprzez przetwornice, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 21 maja 2013 r. wydane zostało wnioskodawcy zaświadczenie nr[...], w którym zawarto informację, że wymienione działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...] znajdują się na terenie określonym jako P/U przeznaczenie podstawowe - tereny produkcyjno-usługowe z urządzeniami towarzyszącymi, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to bazy obsługi transportu i logistyki, składy materiałów masowych, produkcja i przetwórstwo produktów ropopochodnych, handel hurtowy, handel detaliczny, w tym paliwami, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, drogi publiczne, oraz dojścia i dojazdy o charakterze dróg wewnętrznych.

Wnioskodawca pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. ponowił wniosek podając, że zamiast żądanego zaświadczenia otrzymał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś nie było jego wolą otrzymanie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko zaświadczenia o dopuszczalności lokalizacji danego źródła energii na terenie objętym planowaną inwestycją. Przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne do załączenia i przedłożenia wraz z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla źródła wytwórczego do operatora sieci dystrybucji tj. spółki T. D S.A.

Burmistrz Miasta i Gminy W. w odpowiedzi na ponowiony wniosek, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w wydanym zaświadczeniu. Wnioskodawca w dniu 6 sierpnia 2013 r. zażądał wydania zaświadczenia albo wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia pod rygorem zażalenia na bezczynność. W dniu 20 sierpnia 2013 r. wydane zostało postanowienie nr[...] , którym odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na skutek złożonego zażalenia sprawa była badana w trybie odwoławczym przez SKO w J. G., które w dniu [...]r. wydało postanowienie nr[...], którym uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powziął wątpliwość, co do prawidłowego reprezentowania spółki i uznał, że organ I instancji powinien uzupełnić w tym względzie postępowanie i zażądać pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek do reprezentowania spółki.

Po wyjaśnieniu zagadnień związanych z umocowaniem do reprezentowania wnioskodawcy Burmistrz Miasta i Gminy W. rozpoznał sprawę zainicjowaną wnioskiem i w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 123, art. 124 i art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż planowana inwestycja objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Cz. W., uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy w W., w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej 15/0.4kV 1600kVA poprzez przetwornice, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cz. W. W uzasadnieniu postanowienia przywołano treść art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U z 2012 r., poz. 647 z pożn.zm.) wskazując, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu zagospodarowania przestrzennego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Dalej odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010 r., (sygn. akt II SAB/Go 15/10), gdzie wskazano, że "Organ administracji, udzielając informacji, może podać tylko te dane, które wynikają z treści aktów prawa. Nie jest on obowiązany, ani uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w treści tekstowej planu. Zaznaczyć bowiem trzeba, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, tak więc wykluczone jest interpretowanie jego zapisów, czy części graficznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". W oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przytoczone orzeczenie wskazano, iż organ może wydać określone dokumenty dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie jest uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w definicjach zawartych w części tekstowej planów tj. przedstawienia definicji określenia urządzenia towarzyszące.

W terminie przewidzianym na wniesienie środka odwoławczego P.E.G. sp. z o.o. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. żądając jego uchylenia i wydania orzeczenia co do istoty sprawy w sprawie wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem wnioskodawcy lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie żądania podniesiono zarzuty naruszenia:

- § 26 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ administracji nie jest uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w definicjach w częściach tekstowych planów i w efekcie powyższego bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie jest uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w definicjach w częściach tekstowych planów i w efekcie powyższego bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że wypis i wyrys z planu miejscowego zastępuje zaświadczenie w przedmiocie zgodności z planem miejscowym;

- naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, udzielenia informacji oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia mimo, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagał przepis prawa tj. art. 7 ust. 8d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz mimo wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W szczegółowych motywach zażalenia wskazano na interes prawny wnioskodawcy wynikający z faktu, że zaświadczenie jest niezbędne jako załącznik do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla źródła wytwórczego do operatora sieci dystrybucji tj. spółki T. D. S.A. Obowiązek taki wynika z art. 7 ust. 8d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, gdzie wskazano, iż do wniosku o określenie warunków przyłączenia dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy. Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie nie wskazuje na dopuszczalność lokalizacji źródła energii na terenie objętym planowaną inwestycją, ponieważ uchwała w sprawie przyjęcia planu miejscowego była podjęta w 2007 r., kiedy na temat ogniw fotowoltaicznych był zasadniczo obcy zarówno dla inwestorów jak i organów administracji. Plan miejscowy obejmujący nieruchomości objęte wnioskiem wskazuje jedynie, że są to tereny produkcyjno-usługowe P/U (podstawowe przeznaczenie to produkcja i usługi). Autor zażalenia przeprowadził analizę warunków planu zagospodarowania przestrzennego przy pomocy wykładni językowej i doszedł do przekonania o zgodności planowanej inwestycji z zapisami prawa miejscowego. Podobna konkluzja powstała przy ocenie stanu sprawy na tle przepisów Prawa budowlanego i prawa energetycznego.

W dalszej części zażalenia zakwestionowano stanowisko Burmistrza Gminy i Miasta W. o możliwości uzyskania przez wnioskodawcę wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznano, że wnioskodawca nie występował o wydanie wypisu i wyrysu, a nadto nie zastępuje on zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. Przytoczono zasady związane z wydawaniem zaświadczeń wynikające z art. 217 i 218 k.p.a., przypominając także o integralności i wzajemnym uzupełnianiu się planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano także, że Burmistrz, jako organ gminy, posiada kompetencję do interpretacji ustaleń planu. Powołując się na pismo J. Ż. - podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczące interpelacji nr [...] w sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażono, stanowisko że ,,skoro Gmina ma prawo rozstrzygać o tym jak będzie wyglądał sposób ukształtowania przestrzeni na jej terenie, to całkowicie niedopuszczalne jest przerzucanie na obywateli oraz przedsiębiorców interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w efekcie uchylanie się od obowiązku wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż planowana inwestycja na danej nieruchomości jest zgodna bądź nie jest zgodna z jego ustaleniami. Takie zachowanie jest całkowicie sprzeczne z ogólnymi zasadami wyrażonymi w rozdziale 2 k.p.a. i niewątpliwie naruszające zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania, a przede wszystkim wskazaną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania informacji".

Dodatkowa argumentacja zażalenia związana była z wykazaniem wydawania wnioskodawcy zaświadczeń w analogicznych przypadkach przez inne gminy, pominięcie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. UE. L 2009.140.16), zobowiązującej Polskę do znaczącej poprawy efektywności energetycznej we wszystkich sektorach w celu łatwiejszego osiągnięcia celów państw członkowskich dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, zgodnie z którymi we Wspólnocie w 2020 r. ze źródeł odnawialnych pochodzić będzie 20% energii. Autor zażalenia podkreślił, że inwestycje w postaci elektrowni wykorzystujących odnawialne źródła energii (w tym elektrowni fotowoltaicznych) są urządzeniami produkcyjnymi lub urządzeniami infrastruktury technicznej, których lokalizację dopuszcza uchwalony przez Radę Miejską w W. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na potwierdzenie czego wskazano orzeczenia sądów administracyjnych.

SKO w J. G. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...] , którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawienia toku postępowania związanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia organ II instancji przywołał normę prawną wynikającą z art. 217 k.p.a, a następnie zacytował pogląd wywiedziony z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Następnie, po wskazaniu art. 218 § 1 k.p.a., zauważono możliwość przeprowadzenia przez organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Wyrażono także pogląd, iż postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, ponieważ spełnia ono rolę pomocniczą przy ustalaniu treści, a główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Organ zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju.

SKO w J. G. odnosząc się do wniosku P. E. G. Sp. z o. o. o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej 15/0,4kV 1600kVA poprzez przetwornice na działkach nr[...], [...], [...]i [...] we wsi Cz.W. z zapisami planu miejscowego stwierdziło, że organ, działając w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., wydaje zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mógł dokonać tylko prostego przeniesienia zapisów planu do zaświadczenia. Wydając takie zaświadczenie, w ocenie SKO w J. G., organ I instancji nie naruszył prawa, ponieważ wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym. Odwołano się w tym względzie do twierdzeń wnioskodawcy, który zauważył, że otrzymany przez niego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istocie nie wskazuje czy inwestycja planowana na działkach nr[...] , [...], [...], [...]położonych w Cz.W. Gmina W. jest zgodna z planem miejscowym. Oceniając stanowisko wnioskodawcy dotyczące konieczności dokonania przez organ I instancji interpretacji zapisów planu i wskazania w żądanym zaświadczeniu, że na terenie objętym wnioskiem plan dopuszcza lokalizację instalacji układu zasilania i włączenia paneli, organ odwoławczy uznał rację organu I instancji, że czynności takich nie można dokonywać w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia, które nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i którego nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego na ogólnych zasadach działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów działu VII k.p.a.

Wywodząc swoje stanowisko z szeroko zacytowanego orzecznictwa, organ odwoławczy zajął jednoznaczne stanowisko, że skoro spełnienie żądania P. E. G. Sp. z o. o. i wydanie zaświadczenia wymaga dokonania interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, słusznie organ I instancji odmówił jego wydania. Oceniając zamieszczone w zażaleniu żądanie wydania zaświadczenia przez organ odwoławczy SKO wskazało, iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a dodatkowo nie może wydawać zaświadczeń odnośnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze względu na to, iż nie posiada stosownej ewidencji czy rejestru. W konkluzji uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca mógł uzyskać stosowny wypis i wyrys z planu miejscowego, przedstawiający treść planu w odniesieniu do konkretnej działki. Zaś żądał on dokonania przez organ wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnej z przedstawioną przez siebie wykładnią zapisów. Treść żądania wnioskodawcy przemawiała więc za odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem SKO w J. G. P.E.G. sp. z o. o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty skargi zostały oparte na naruszeniu przepisów prawa miejscowego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz k.p.a. w zakresie tożsamym jak miało to miejsce w zażaleniu.

Uzasadnienie skargi, stanowiące co do zasady szeroką analizę prawną i faktyczną podniesionych zarzutów rozpoczęto od uznania rozstrzygnięcia organu II instancji za niesłuszne i bezpodstawne. Przypomniano zasady wydawania zaświadczeń wynikające z art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz uprawnienie organu do przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem wnioskowanego zaświadczenia. Podobnie jak miało to miejsce w toku postępowania prowadzonego przez organy administracyjne, skarżąca podała, że wykazała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, powołując się na potrzebę potwierdzenia przez organ administracji dopuszczalności lokalizacji inwestycji planowanej przez P. E. G. sp. z o.o. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, którego dotyczyło postępowanie skarżąca zamierzała przedłożyć w celu określenia warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla źródła wytwórczego do operatora sieci dystrybucji - spółki T.D. S.A. Jako źródło obowiązku przedłożenia zaświadczenia wskazano z kolei art. 7 ust. 8d ustawy Prawo energetyczne, z którego wynika, iż wypis, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy tez inny dokument winny jasno potwierdzać dopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji.

Skarżąca na tle poglądów doktryny w motywach skargi przeprowadziła szeroką analizę zaświadczenia jako dokumentu potwierdzającego określony stan faktyczny lub prawny. Wykluczono także konstytutywny charakter tego dokumentu, wskazując jednocześnie na możliwość fakultatywnego postępowania wyjaśniającego.

Podkreślono również, iż skarżąca nie wnioskowała o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej lecz domagała się urzędowego potwierdzenia faktu zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wyartykułowany został pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Cz. W., uchwalony w 2007 r., nie wymienia dosłownie w dopuszczalnych inwestycjach, instalacji paneli fotowoltaicznych, lecz ogólnie wskazuje on, iż tereny objęte planowaną inwestycją, są terenami produkcyjno-usługowymi, czyli dopuszczalne jest znajdowanie się na nich obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, zabudowy usługowej wraz z towarzyszącą jej infrastruktura techniczną. W oparciu o zapisy planu miejscowego, zgodnie z którymi tereny objęte planowaną inwestycją, są terenami produkcyjno-usługowymi, czyli dopuszczalna jest realizacja obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, zabudowy usługowej wraz z towarzyszącą jej infrastruktura techniczną, za konieczne uznano określenie przez organ administracji publicznej, że zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne z planem zagospodarowania, zaś okoliczność tą skarżąca wykazuje i udowadnia w samej skardze.

Analizując kwestię czynności wyjaśniających poprzedzających wydanie przedmiotowego zaświadczenia przywołano poglądy orzecznictwa i przyjęto, że organ do którego skierowano żądanie nie miał do czynienia z sytuacją budzącą wątpliwości bądź taką, w której był zobowiązany do rozstrzygnięcia jakichkolwiek kwestii, natomiast wydanie zaświadczenia nie naruszyłoby przepisów prawa i miałoby podstawę w powszechnej wiedzy na temat pojęcia przedsiębiorstwa, terenów produkcyjnych oraz danych, które posiada organ gminy, czyli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżąca przywołała stanowisko organu zaprezentowane w równoległym postępowaniu, gdzie dokonano interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując na niezgodność z nim planowanej inwestycji. Zwrócono także uwagę na to, że jeżeli gmina ma prawo do rozstrzygania o sposobie ukształtowania przestrzeni na jej terytorium, to uzasadnionym jest także wnioskowanie o wydanie zaświadczeń z ustalonego i uchwalonego przez nią planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując wnioski i twierdzenia skargi uznano, że odmowa wydania zaświadczenia stanowi naruszenie zasad postępowania, natomiast inwestycje w postaci elektrowni działających z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii, a więc i elektrowni fotowoltaicznych, są urządzeniami produkcyjnymi lub urządzeniami infrastruktury technicznej, co niewątpliwie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze SKO w J. G. wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie zauważyć należy, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – 220) k.p.a. regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednoznaczne stanowisko, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. W trakcie tego postępowania dokonywane są wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające w szczególności na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie traktować należy jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jego istota sprowadza się do tego, iż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ wydając zaświadczenia dokonuje jedynie potwierdzenia konkretnej okoliczności, a nie stwierdza istnienia w danym czasie określonego stanu. Z tej też przyczyny niedopuszczalne jest w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Charakterystyka samego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a., sprowadza się do przyjęcia, iż spełnia ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, lub wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Rolą postępowania wyjaśniającego jest usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852).

W sytuacji gdy organ dysponuje danymi zawartymi w kartotekach, ewidencjach, rejestrach lub aktach innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, wówczas winien wydać zaświadczenie. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia ..., PIP z 2004 r., z. 10, str. 63). Jak wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (LEX nr 745278), przedmiotowe postępowanie wyjaśniające ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Należy też zauważyć, w ślad za stanowiskiem literatury, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 - 2008, Warszawa 2009, str. 894).

Podzielając przytoczone poglądy literatury i orzecznictwa oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż wnioskodawca P.E. G. sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta W. z żądaniem wydania zaświadczenia, że planowana na nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości Cz.W. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], [...], [...], [...] inwestycja w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej [...] [...] poprzez przetwornice, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że wniosek ów został załatwiony w ten sposób, że w dniu [...] r. wydano zaświadczenie nr[...], w którym wskazano przeznaczenie objętych wnioskiem nieruchomości zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr[...]. Faktycznie postanowienie traktujące o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści było następstwem kolejnych wystąpień wnioskodawcy zawierających żądanie wydania zaświadczenia o konkretnej treści pod rygorem zażalenia na bezczynność organu.

Wspomnieć trzeba, że samo uzasadnienie żądania wydania zaświadczenia wynikało z woli wnioskodawcy uzyskania potwierdzenia, iż planowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jak wskazuje korespondencja prowadzona z organem, sam wnioskodawca nie ma w tym względzie wątpliwości. Przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne niezbędne celem przedłożenia jako załącznika do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Uchylenie pierwotnie wydanego postanowienia z przyczyn proceduralnych spowodowało wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, przy czym zarówno sam organ administracyjny, jak też organ II instancji zajęły jednoznaczne stanowisko o braku uprawnień do dokonywania interpretacji przepisów prawa miejscowego. Pogląd ten w ocenie Sądu w składzie orzekającym jako zgodny z prawem i jako taki zasługuje na pełną aprobatę.

Samo żądanie opierało się na treści art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., zaś faktycznie dotyczyło ono potwierdzenia zgodności z prawem miejscowym planowanej na nieruchomości inwestycji. W tych okolicznościach sprawy żądanie nie mieści się w dyspozycji art. 217 k.p.a. Jak już ogólnie wskazano zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samo zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, natomiast informacje podane w tym zaświadczeniu muszą być oczywiste i bezspornie, a nadto muszą wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego.

Skarżąca spółka skierowała do organu żądanie, które przekraczało możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż żądanie nakierowane było na dokonanie interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji konkretnej inwestycji. Tego rodzaju żądanie nie mieściło się z kolei w uproszczonym trybie postępowania jaki jest przewidziany przy postępowaniu w zakresie wydania zaświadczenia.

Oceniając żądanie wydania zaświadczenia o konkretnej treści, tj. potwierdzającego możliwość realizacji inwestycji opisanej we wniosku na wskazanych nieruchomościach przyjdzie stwierdzić, że udzielenie przez organ odpowiedzi, w formie żądanego zaświadczenia, mogłoby zostać poczytane jako rozstrzygnięcie przesądzające sposób zagospodarowania terenu. Ustawodawca jednak dla konkretyzacji możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będącej wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, przewidział inną formę, a mianowicie decyzję administracyjną. Tylko bowiem właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie takie nie przysługuje organowi gminy, który nie jest władny przeprowadzić interpretacji przepisów planu miejscowego. Skoro zatem właściwą formą oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie przywołać należy stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005 r., II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64) w którym Sąd ten stwierdził, że ,,obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 640/120), gdzie wyraził pogląd w pełni akceptowany przez Sąd w składzie orzekającym, że ,,konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. w decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianie pozwolenia na budowę), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie - nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał dokumentację projektową załączoną do wniosku, w trybie art. 35 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne".

W oparciu o dotychczas powiedziane przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie, organ do którego wpłynął wniosek posiadał wyłącznie uprawnienie do wydania wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, czego jak dowodzą akta administracyjne dokonał, zaś jego kompetencje nie obejmowały uprawnienia do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi o naruszeniu przez organy przepisów prawa. Ze względu na zakres skargi nie będzie także rolą Sądu ocena twierdzeń dotyczących jasnego i prostego formułowania przepisów planu zagospodarowania przestrzennego czy nawet zamieszczania w treści planu słownika pojęć, jako że przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie zaś plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, natomiast zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.