Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 510/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10 w sprawie ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10, oddalił skargę A. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargę na powyższą uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. F.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, zawartego w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 3 września 2010r. (data wpływu do organu). Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżąca w złożonej skardze wniosła o uchylenie w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez rezygnację z obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął również nieruchomość składającą się z działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., których właścicielem jest skarżąca. Nieruchomość ta znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPp.4, tj. terenach parków i zieleńców oraz ZPo.8, tj. terenów przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 30 i § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te w praktyce wyłączone zostały spod zabudowy.

Dalej w skardze podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiło skarżącej w praktyce jakąkolwiek zabudowę posiadanych nieruchomości. Wskazano, że działka nr [...] obr. [...] sąsiaduje z terenami zabudowanymi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które występują na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] i pozostałych działek zlokalizowanych po południowej stronie ulicy [...]. Północna granica działki nr [...] stanowi jednocześnie północną granicę tej części planu. Natomiast tereny bezpośrednio graniczące z działką nr [...] od strony północnej objęte zostały zakresem projektowanego planu miejscowego "Osiedle [...]" i zakwalifikowane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (16 MN).

W ocenie skarżącej również brak jest podstaw do wyłączenia możliwości zabudowy działki nr [...] obr. [...] ze względu na sąsiedztwo powyższej działki z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Ponadto wskazane działki od strony północnej graniczą z terenem przeznaczonym pod usługi nauki z zapleczem hotelarsko-gastronomicznym, a występujące na tym terenie obiekty m.in. Willa "[...]" i P. stanowią naturalną dominantę, która nie może zostać zakłócona przez całkowitą rezygnację z zabudowy niżej położonej.

Następnie podkreślono, że przedmiotowa uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia części każdej z działek skarżącej, które w załączniku graficznym do studium zawierającym kierunki i zasady rozwoju (załącznik K1) określone zostały jako tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – MN.

Biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zarzucono również, że sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Jednocześnie wskazano, że ze względu na szczegółowe uregulowanie kwestii przeznaczenia i wykorzystania terenu oznaczonego w załączniku graficznym jako ZO brak jest prawnych możliwości przeznaczenia powyższego terenu na zieleń ogrodową, która z samego założenia zakłada zamknięcie powyższych terenów.

Skarżąca podniosła również, że z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek stanowiących jej własność, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Dalej w skardze wskazano, że działki skarżącej sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę tak ukształtowane zagospodarowanie przestrzenne najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot własności skarżącej stwierdzono, że przeznaczenie powyższych działek pod tereny ogrodów lub parków i zieleńców bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej na sąsiednich terenach.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa podejmując skarżoną uchwałę przekroczyła w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej, ponieważ w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość zabudowy jej nieruchomości.

Następnie przytoczono treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz zapis art. 140 k.c. W ocenie skarżącej z regulacji tych wynika, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie."

Pismem z dnia 24 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej zmienił żądanie skargi z uchylenia na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, a zarzuty skargi uznała za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie rozważań podniósł, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Otóż prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tą uchwałę.

Sąd wskazał, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tą samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony z naruszeniem przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów Sąd stwierdził, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania planu i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem ewentualne uwzględnienie skargi A. F. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZPo.8 – ogrody. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz § 39 wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody. Wskazane w tym przepisie zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonego terenu wprowadziły zakaz lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury. Nadto działka ta objęta jest Strefą Nadzoru Archeologicznego, a także jest to teren o dużym spadku poza obszarem Lasu Wolskiego.

Natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZPp.4 - parki i zieleńce. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz z § 38 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na parki i zieleńce dopuszczając lokalizację ciągów pieszych urządzonych, placów zabaw i terenów urządzeń sportowych oraz budowy i przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej, obiekty usług publicznych, usług komercyjnych, biurowych i administracyjnych. Jednocześnie obszar ten objęto zakazem lokalizacji zabudowy (za wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów). Ponadto, działka nr [...] objęta jest także Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, że zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr [...] i [...] obr.[...] jest zgodne ze:

- strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny zieleni publicznej (działka nr [...]) oraz tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna (działka nr [...]), nadto obie działki w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych;);

- środowiskiem przyrodniczym i kulturowym - kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze zieleni urządzonej – parkowej, ogrodowej, fortecznej, skwery, zieleńce, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i strefie ochrony wartości kulturowych wymagającej integracji (działka nr [...]) oraz w obszarze terenów otwartych – zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz częściowo w obszarze zagrożenia wodą stuletnią Q 1% i zagrożenia wodą tysiącletnią Q 0,1%, (działka nr [...]).

Ponadto, w planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako grunty rolne i leśne wg ewidencji gruntów (obie działki), a także objęte granicami obszaru zagrożonego wodą stuletnią Q 1% i zagrożonego wodą tysiącletnią Q 0,1%, (działka nr [...]).

W konsekwencji, wbrew błędnym twierdzeniem skargi, żadna z działek skarżącej nie była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa określona jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN (zwłaszcza nie ma to miejsca w strukturze przestrzennej kierunkach i zasadach rozwoju (mapa K 1). Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, że w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planem, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Twierdzenia skargi są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg map K1 i K2 a także K5).

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji Sąd wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i oddalił skargę zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. F., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a

b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

c) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dalej k.p.c., w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi,

tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze z dnia 29 października 2010 r. wskazano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżącej. Rozstrzygając ten zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do bardzo dokładnego zbadania kwestii zgodności planu miejscowego ze studium, co było zresztą przedmiotem innego zarzutu, ale nie rozważył, czy przekroczenie władztwa planistycznego nie nastąpiło już na etapie uchwalania samego studium. W skardze skarżąca wykazała, że władztwo planistyczne gminy nie zostało prawidłowo wykonane, ponieważ nie uwzględniono szczególnej ochrony prawa własności oraz istniejącej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, co pozwala na postawienie także względem studium zarzutu naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez pogłębienie różnicy pomiędzy sąsiednimi zabudowanymi nieruchomościami a nieruchomością skarżącej.

W ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeanalizował kwestii prawidłowości zapisów samego studium z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a ograniczył się wyłącznie do zweryfikowania zgodności zapisów planu miejscowego ze studium.

Sąd I instancji nie dokonał także oceny poszczególnych zarzutów zawartych w skardze z dnia 10 stycznia 2011 r. Pominięto m. in. ocenę zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i norm konstytucyjnych poprzez zmienność i zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi oraz wprowadzanie w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym. Opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

Jednocześnie nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy zdaniem skarżącej o naruszeniu przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie do końca czyni zadość wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej.

Prawidłowo również Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała w stosunku do działki skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w skardze do Sądu I instancji wskazywano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżącej. Jednocześnie wskazano, że do naruszenia władztwa planistycznego doszło już na etapie uchwalania studium. Należy zauważyć, że skarżąca w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, stara się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo godzi się wskazać, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 26.08.2011r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575).

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Z powyższych względów brak jest podstaw, uzasadniających twierdzenie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a tym samym, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Pomijając już fakt, że powołany artykuł nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, wskazać należy, że zarzut naruszenia powyższego przepisu należy uznać za całkowicie chybiony. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a. należy wskazać, że jest on zupełnie niezrozumiały, ponieważ wskazany art. 16, znajduje się w rozdziale 4 p.p.s.a., zatytułowanym "Skład sądu", a ponadto zawiera trzy paragrafy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi należało uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy uznać za chybiony, bowiem w skardze takiego zarzutu nie podniesiono.

Ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pisma skarżącej kasacyjnie, złożonego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r., gdyż w istocie rzeczy zmierza ono do rozszerzenia zarzutów skargi kasacyjnej, co jest niedopuszczalne po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.