Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 599/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. c w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2017 r. Z. D. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o udostępnienie aktualnie obowiązującego "Planu ruchu zakładu górniczego Kopalnia [...] wraz z wszystkimi dodatkami/uzupełnieniami", zatwierdzonego dla koncesji nr [...] z dnia[...] z późniejszą zmianą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] oraz aktualnego "projektu zagospodarowania złoża [...] przedłożonego do obowiązującego i wskazanego powyżej planu ruchu. Wnioskodawca określił podstawę swego żądania alternatywnie jako pytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lub ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ I instancji w dniu 13 grudnia 2017 r., zwrócił się do KOSD Przedsiębiorstwo A z siedzibą w R., zwanego dalej "Przedsiębiorcą" z zapytaniem skonstruowanym na podstawie przepisów art. 8 i 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) – Dz. U. z 2017r. poz. 1405 dalej "ustawa ocenowa". W ich kontekście zobligował przedsiębiorcę do odpowiedzi czy informacje zawarte w Planie ruchu zakładu górniczego Kopalnia[...] ", zwanym dalej: "Planem ruchu" stanowią tajemnicę o wartości handlowej i są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. Przedsiębiorca złożył na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej wniosek o odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie i wniósł o wyłączenie tych informacji z udostępniania ze względu na fakt, że zawierają informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, które mogą wpłynąć w sposób znaczący na pogorszenie konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy.

W dniu 17 stycznia 2018 r. organ I instancji wydał odwołującemu kopię: 1) decyzji z [...] wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zatwierdzającej plan ruchu Kopalni Odkrywkowej[...] " na okres 1 października 2014 r. - 30 września 2020 r., 2) decyzji z [...] zatwierdzającej dodatek nr 1, 3) decyzji z dnia [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 2, 4) decyzji z dnia [...] zatwierdzającej dodatek nr 3 do planu ruchu Kopalni Odkrywkowej [...] na okres 1 października 2014 r. - 30 września 2020 r., jak również będącą w posiadaniu organu decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] udzielającej koncesji KOSD w R. S.A. na wydobywanie dolomitu ze złoża [...] nr [... oraz decyzję z dnia [...] w części decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] nr [...]

Natomiast decyzją z dnia [...] nr [...] nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. odmówił udostępnnia pozostałych informacji w przedmiocie Planu ruchu powołując się nie na dotychczas przywoływane przepisy ustawy ocenowej lecz na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm. dalej u.d.i.p.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. 2003 nr 153 poz. 1503 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a.

Uzasadniając zajęte stanowisko wskazano, że zgodnie z art. 5 ustawy z u.d.i.p. prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicę przedsiębiorcy". Organ zauważył, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stosownie do jej art. 11 ust. 4, tajemnica przedsiębiorstwa oznacza "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). Posiłkując się wykładnią przeprowadzoną w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym organ uznał, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Podniósł, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, gdy dana informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub posiada wartość gospodarczą zauważając, że istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości gospodarczej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski uzasadnia ograniczenie dostępu do informacji. Jako zasadne przyjęto stwierdzenie, że działającym na konkurencyjnym rynku przedsiębiorcom górniczym, ujawnienie treści planu ruchu zawierającego przedsięwzięcia organizacyjno-techniczne potrzebne do wykonania planowanych zadań kopalni, umożliwiałoby działania mające znamiona nieuczciwej konkurencji.

Jako drugą przesłankę uzasadniającą zaprezentowane stanowisko wskazano że przedsiębiorca nie podał treści planu ruchu do wiadomości oraz podjął działania w celu w celu ochrony istotnych dla niego informacji zawartych w planie ruchu. Informacja nie została zatem ujawniona do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do tej informacji działania w celu zachowania poufności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. D. zarzucił organowi błędną interpretację przepisów procedury administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy ocenowej. Przytoczył brzmienie art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2,3 i 8 tej ustawy, które jego zdaniem dają wprost możliwość otrzymywania wszelkich informacji dotyczących środowiska naturalnego, oddziaływania na środowisko i jego ochrony oraz nakazują organom udostępnianie tych informacji na żądanie. Zwrócił uwagę, że plan ruchu zakładu górniczego przygotowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293), w tym załącznika nr 2 szczególne opisanych w punktach 3, 4, 10 akapit 1,11, i 20 i załącznika nr 2 w punktach 2 i 3 załączników do planu ruchu, zawiera wprost informacje o oddziaływaniu na środowisko i jego ochronie.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi I instancji udostępnienie całości informacji zawartych w planie ruchu wraz z dodatkami dla Zakładu Górniczego "[...] " z wyłączeniem informacji o wartości handlowej, danych technologicznych, danych dotyczących sposobów prowadzenia działalności gospodarczej, określających kierunek rozwoju, a więc mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy poinformował, że zwrócił się do Przedsiębiorcy o wskazanie czy tajemnicą przedsiębiorcy jest objęty cały Plan Ruchu (czy też tylko niektóre jego elementy, a jeżeli tak, to które elementy Planu ruchu mogą zostać udostępnione na zasadach i w trybie u.d.i.p.). W szczególności wniósł o wskazanie czy informacje opisane w punktach 3, 4, 10 akapit 1, 11, i 20 załącznika nr 2 do rozporządzenia oraz w punktach 2 i 3 Załączników do planu ruchu, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia są objęte tajemnicą Przedsiębiorcy. Dodatkowo zwrócił się o wskazanie, czy Przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa do ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

W dalszej części organ odwoławczy przywołał regulacje zawarte w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa i literatury przedmiotu przedstawił definicję terminu "informacja publiczna". Stwierdził, że jest to treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii oraz ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Także jest to treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego stwierdził, że informację publiczną mogą stanowić nie tylko wydawane przez organy nadzoru górniczego decyzje w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, ale potencjalnie, w pewnych sytuacjach, również - będące przedmiotem tego zatwierdzenia - plany ruchu.

Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła ze względu na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy, czyli na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i powtórzył rozważania organu I instancji dotyczące terminu "tajemnica przedsiębiorcy" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i terminu "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. Podniósł, że w judykaturze podkreśla się, iż dla odmówienia udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. I OSK 2218/16). W rozpoznawanej sprawie Przedsiębiorca podjął niezbędne starania celem utajnienia danych przedsiębiorstwa poprzez udostępnienie Planu ruchu jedynie określonym pracownikom będącym kierownikami i dozorcami ruchu Kopalni Odkrywkowej [...]" wskazując wyraźnie, iż udostępniony Plan ruchu stanowi informację poufną i będącą własnością przedsiębiorcy (dowód: lista osób kierownictwa i dozoru ruchu Kopalni Odkrywkowej [...] które zapoznały się i przyjęły do stosowania treść Planu Ruchu).

Przedsiębiorca zapoznał z Planem ruchu jedynie te osoby, którym wiedza ta jest niezbędna do wykonywania powierzonych obowiązków, zaś pozostali pracownicy nie mają dostępu do Planu ruchu. Dodatkowo Przedsiębiorca wprowadził monitorowanie dostępu do elektronicznych nośników tajnych danych poprzez używanie indywidualnych identyfikatorów. Jednocześnie Przedsiębiorca szczegółowo uregulował zagadnienia związanych z warunkami zapoznawania się z informacjami poufnymi. Wobec powyższego, warunki formalne pozostawienia planu ruchu w poufności zostały spełnione przez przedsiębiorcę.

Natomiast w zakresie spełnienia przesłanki materialnej organ odwoławczy pozyskał od Przedsiębiorcy informacje, że dane zawarte w Planie ruchu zawierają informacje techniczne, technologiczne oraz handlowe, które wpływają na konkurencyjność przedsiębiorcy na rynku prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia Planu ruchu, w którym oprócz wyżej wymienionych informacji znajdują się również wiadomości dotyczące sposobu prowadzenia działalności górniczej, kierunków rozwoju przedsiębiorstwa i stosowanej technologii, jego pozycja na rynku uległaby znacznemu pogorszeniu.

Odnośnie ujawnienia informacji zawartych w pkt 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Przedsiębiorca wskazał, że zawarto tam charakterystykę elementów przyrodniczych środowiska oraz rozpoznanych zabytków archeologicznych i innych zabytków w granicach zakładu górniczego, a także sposoby ich zabezpieczenia, występowanie obszarów chronionych, w tym obszarów ochrony oraz stref ochronnych. Uzyskując przedmiotowe informacje podmiot trzeci dysponowałby wiedzą o opłacalności wydobycia i eksploatacji zakładu górniczego. Przedsiębiorca wskazał, że ujawnienie wymienionych informacji spowodowałoby zachwianie konkurencyjności przedsiębiorcy. Organ odwoławczy przychylił się również do stanowiska Przedsiębiorcy, że takie same konsekwencje będzie miało ujawnienie danych zawartych w pkt. 4 rozporządzenia w zakresie ogólnej charakterystyki geologicznej i hydrogeologicznej złoża, opis przewidywanych warunków geologicznych i hydrogeologicznych partii złoża, w których będą prowadzone roboty górnicze oraz wpływu eksploatacji na stosunki wodne.

Dane, o których mowa w pkt 10 akapit 1 rozporządzenia stanowią według przedsiębiorcy wiadomości objęte tajemnicą technologiczną, wskazującą na zastosowane przez przedsiębiorcę technologie związane z metodami eksploatacji. Biorąc pod uwagę powyższe Przedsiębiorca wskazał, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodatkowo Przedsiębiorca podniósł, że na podstawie powyższych danych, osoba trzecia jest w stanie ustalić wielkość przewidywanego urobku i ilość pozyskiwanych dóbr. Jednocześnie wskazane informacje ujawniają czynności podjęte przez przedsiębiorcę celem zachowania bezpieczeństwa wewnętrznego w miejscu prowadzenia działalności. W takim przypadku ujawnienie przedmiotowych danych powodowałoby poważne zachwianie pozycji przedsiębiorcy na rynku.

Odnosząc się do danych zawartych w pkt. 11 rozporządzenia, dotyczących potencjalnych zagrożeń odnoszących się do struktury oraz zasad prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przeciwdziałania występującym zagrożeniem, organ II instancji wskazuje, że zdaniem Przedsiębiorcy informacje tam zawarte mają wysoką wartość gospodarczą, gdyż wskazują na opłacalność wydobycia w kontekście występowania potencjalnych zagrożeń. Ponadto uzewnętrzniają podjęte przez przedsiębiorcę czynności profilaktyczne mające na celu przeciwdziałanie zagrożeniom oraz stosowane wobec tego technologie i dlatego również nie podlegają ujawnieniu.

W pkt. 20 rozporządzenia zawarte są informacje wskazujące na opłacalność eksploatacji, tym samym publiczne udostępnienie tych informacji zdaniem Przedsiębiorcy zmniejszyłyby konkurencyjność przedsiębiorcy. Wobec powyższego zachowanie zasad poufności w odniesieniu do tych informacji realizuje interesy przedsiębiorcy.

Natomiast zdaniem organu odwoławczego w odniesieniu do pkt. 2 i 3 Załącznika do planu ruchu, o którym mowa w załączniku nr 2 rozporządzenia, należy wskazać, że wymienione tam mapy zawierają informacje chronioną przez Przedsiębiorcę. Na podstawie zawartych tam danych, zdaniem Przedsiębiorcy, podmiot trzeci jest w stanie określić ilość złóż, przewidywane wydobycie, a w konsekwencji wielkość dochodów uzyskiwanych przez przedsiębiorstwo. Przedmiotowe informacje niewątpliwie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Konkludując, organu odwoławczy uznał, że informacje zawarte w Planie ruchu oraz informacje opisane w punktach 3, 4, 10 akapit 1, 11 i 20 załącznika nr 2 do rozporządzenia i w punktach 2 i 3 Załączników do planu ruchu, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia, stanowią informacje poufne, które dla Przedsiębiorcy stanowią tajemnicę prawnie chronioną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie informacji publicznej zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

W ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego nie zwiera rzetelnej argumentacji pozwalającej na wyłączenie jawności żądanych informacji. Podniósł, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu, a nie całkowitemu zniesieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Na podstawie tej regulacji można jedynie udzielić informacji w ograniczonym zakresie, o co skarżący wnioskował w pierwotnym piśmie do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz w zaskarżeniu skierowanym do WUG w K. Ograniczony zakres udzielania informacji publicznej nie może oznaczać, że przedsiębiorca samodzielnie decyduje o utajnieniu informacji, bez uwzględnienia obowiązujących aktów prawnych. Wg art. 11 pkt. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorcy rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy jest zatem możliwe, gdy spełnionych jest kilka przesłanek, m.in. brak wcześniejszego upublicznienia informacji zawartych w dokumentacji. Tymczasem do ujawnienia wielu informacji związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą doszło w Raporcie o Oddziaływaniu na Środowisko, do którego przedsiębiorca został zobligowany w trakcie postępowania administracyjnego, toczącego się w Gminie[...] , a dotyczącego rozszerzenia obszaru wydobycia w kopalni [...] i do którego każdy zainteresowany ma dostęp. Są to m.in informacje dotyczące planowanego wydobycia, charakterystyka procesów technologicznych, wykorzystywanych maszyn, prognozowane uwarunkowania środowiskowe oraz szereg innych danych. Nie jest zatem spełniona przesłanka nieujawniania informacji do wiadomości publicznej. Zgodnie z ustawowymi wymogami co do planów ruchu zakładów górniczych, większość informacji w nich zawartych nie nosi znamion tajemnicy przedsiębiorcy, więc powinny być traktowane jako informacja publiczna lub informacja o oddziaływaniu na środowisko i tylko takich informacji dotyczył pierwotny wniosek skarżącego. Podniósł, że żądane informacje są szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego tj. bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia i życia mieszkańców, chronionego środowiska przyrodniczego, zabytków, itp., o czym mówi art.3, ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że zamieszkuje na wyznaczonym obszarze górniczym, jest tym samym narażony na niebezpieczne oddziaływanie kopalni, jest stroną każdego postępowania dotyczącego kopalni, na co również zwrócił uwagę w pierwotnym wniosku.

Ponadto, kopalnia dolomitu w.[..], należąca do przedsiębiorcy, znajduje się na terenie Lasów Państwowych, a więc jest to teren należący do Skarbu Państwa. Zatem przedsiębiorca, dysponujący majątkiem Skarbu Państwa, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do przedstawionych w ramach prowadzonego postępowania argumentów.

W dodatkowym piśmie z dnia 26 września 2018r. skarżący, poza dotychczasową argumentacją i wnioskami, odwołał się do faktu upublicznienia w ramach postępowania środowiskowego [...] części informacji zawartych w planie ruchu zakładu. Nadto zauważył, że organy nadzoru górniczego nie są w posiadaniu wniosku przedsiębiorcy o wyłączenie informacji z jej udostępniania. Wniosek taki powinien być natomiast złożony stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy ocenowej w terminie nie późniejszym niż 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej.

Skarżący zauważył nadto, że ograniczał swoje żądania udostępnienia informacji do takich danych, które mieszczą się w zakresie wyznaczonym treścią art. 18 ustawy ocenowej, a przepis ten nie przewiduje żadnych możliwości odmowy udzielenia niektórych z informacji dotyczących ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do sądu administracyjnego należy zatem sprawdzenie, czy zaskarżony akt wydany został na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego i przy zachowaniu zasad właściwej procedury.

W kontrolowanej sprawie organy wydały decyzje na podstawie stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z. 2016 r. poz.1764 - zwanej dotychczas u.d.i.p.). Jednocześnie jednak zwrócić uwagę należy, że po otrzymaniu wniosku skarżącego, organ I instancji wystąpił w trybie ustawy ocenowej do przedsiębiorcy, a ten, z powołaniem na przepisy tej też ustawy, przedstawił swoje stanowisko. Organ nie zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o wskazanie, czy Przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa do ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

Przypomnieć trzeba również, że skarżący w swoim wniosku powołał się na alternatywnie przywołane dwa obowiązujące akty prawne dotyczące udostępniania informacji.

Odpowiedź na pytanie, czy zastosowane w sprawie prawo było właściwe ma, zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji. Bezspornie istnieją zasadnicze różnice proceduralne pomiędzy oboma aktami prawnymi stosowanymi przez organ I instancji.

Jak wynika z pierwszego pisma organu skierowanego do przedsiębiorcy, organ rozpoczął postępowanie w trybie ustawy ocenowej. Poinformował przedsiębiorcę o brzmieniu art. 8 jak i art. 16 ust. 1 pkt 7 tego aktu i oczekiwał reakcji przedsiębiorcy wymaganej w jej art. 16 ust 3. W trybie tej też ustawy udzielona została odpowiedź, gdyż powtarzając sformułowania zawarte w art. 16 ust. 3 ustawy ocenowej przedsiębiorca domagał się odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie ze względu na tajemnicę handlową i technologiczną.

Po uzyskaniu od przedsiębiorcy informacji o jego stanowisku w świetle art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej organ wydał decyzję z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych - art. 1 ust. 1 w/w ustawy. Jednocześnie jednak ustawodawca w ustępie 2 tegoż przepisu zawarł stwierdzenie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. ustępują pierwszeństwa innym, szczególnym regulacjom w przedmiocie udostępniania informacji. Ta norma, którą traktować można jako kolizyjną, z pierwszeństwem przed ustawą o dostępie do informacji publicznej wyznacza taką regulację, która po pierwsze - zawarta jest w innej ustawie. Po drugie - zawiera odrębny tryb dostępu do informacji publicznej.

Bezspornie taką ustawą jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwana dotychczas ustawą ocenową. W jej art. 4 stwierdza się, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Informacja o środowisku jest informacją publiczną. W jej przepisach uregulowany została procedura udostępniania informacji, jak też ograniczenia w tym zakresie.

Jak stanowi art. 108 ust. 11 a ustawy z dnia 17 listopada 2017r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 poz. 2126 t.j) informacja zawarta w planie ruchu zakładu górniczego wydobywającego węglowodory ze złoża oraz w planie ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, dotycząca składu płynu szczelinującego, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 933) ani też informacji o środowisku, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotychczas zwanej ustawa ocenową.

Rozumując a contrario, informacja o planie zakładu ruchu górniczego o innym niż wskazane w art. 108 ust. 11a w/w ustawy profilu może stanowić zarówno informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jak i informację o środowisku i jego ochronie w rozumieniu ustawy ocenowej.

Zmiana podstawy prawnej działania organu dokonana w trakcie już prowadzonego postępowania, nie dostrzeżona nadto przez organ II instancji, budzi poważne wątpliwości Sądu co do prawidłowości procedowania, a nadto zasadności wyboru prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji.

Ponad powyższe, o konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji obu instancji przemawiają inne jeszcze, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Bez względu na to czy organ procedować będzie w trybie przepisów u.d.i.p. czy ustawy ocenowej, oceniając możliwości odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi rozważyć czy informacje te nie były już częściowo ujawniane np. w raportach o odziaływaniu na środowisko składanych przez przedsiębiorcę co zarzuca skarżący. Przez tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) rozumie się tylko takie informacje, które nie zostały jeszcze ujawnione do wiadomości publicznej. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego "przepis art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze" (por. wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt I CKN 1159/00, LEX nr 49482).

Istotne jest także, że w prowadzonym przed organami nadzoru górniczego postępowaniu, poza powtórzeniem stanowiska przedsiębiorcy brak jest jakichkolwiek samodzielnych analiz i rozważań dotyczących zawartości Planu ruchu zakładu górniczego Kopalnia [...] w aspekcie informacji o wartości handlowej, o charakterze technicznym czy technologicznym, które mogłyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ, bez odnoszenia się do zawartości planu, a opierając się wyłącznie na twierdzeniach przedsiębiorcy ("zdaniem Przedsiębiorcy", "Przedsiębiorca wskazał") wręcz arbitralnie założył, że znajdują się tam informacje spełniające warunki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nota bene pytając wcześniej Przedsiębiorcy o warunki ujęte w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej.

Tymczasem analiza art. 108 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazuje na to, że zawartość planu ruchu zakładu górniczego objętego wnioskiem skarżącego nie musi w całości stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa.

Także analiza wskazanych przez skarżącego uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie Planów Ruchu Zakładów Górniczych nie pozwala przyjąć, bez szczegółowego badania poszczególnych elementów Planu ruchu, czy są tam w istocie treści zasługujące na poufność w rozumieniu art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżący bowiem prosił min. o informacje dotyczące charakterystyki elementów przyrodniczych środowiska oraz rozpoznanych zabytków archeologicznych i innych zabytków w granicach zakładu górniczego, a także sposobów ich zabezpieczenia, a także o informację o wstępowaniu obszarów chronionych, w tym obszarów ochrony oraz stref ochronnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji zawiera wyłącznie cytat z przepisów a nie odniesienie się do konkretnych elementów planu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kilkakrotnie dokonywano wykładni pojęcia technologicznego charakteru informacji, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Za informację organizacyjną przyjmuje się całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacja handlowa obejmuje najogólniej, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1328/12, z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 128/12 publ. CBOSA). Informacje zawarte w Planie ruchu, o których udostępnienie wniósł skarżący muszą być zatem ocenione samodzielnie przez organ z uwzględnieniem takich właśnie elementów.

Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności należy także zauwazyć, że nie wykazano w niej, w jaki sposób udostępnienie zawartych w Planie ruchu informacji, nawet jeśli stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, mogłoby spowodować poważne zachwianie pozycji przedsiębiorcy na rynku. Za niewystarczające należy przy tym uznać pismo przedsiębiorcy z dnia 2 marca 2018r., na które powołuje się organ odwoławczy.

Nie ma w tym piśmie żadnych konkretnych danych, które pozwalałyby ocenić słuszność twierdzeń przedsiębiorcy. Brakło w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, w jaki sposób ujawnienie danych, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie planów ruchu zakładów górniczych mogłoby negatywnie wpłynąć na zachwianie pozycji przedsiębiorcy na rynku, co jest konieczne dla uznania, że dane informacje powinny być wyłączone z udostępnienia.

W ponownym postępowaniu organ zastosuje się wprost do oceny prawnej i zaleceń przedstawionych przez Sąd, a także wyjaśni z jakiej przyczyny odstąpił w toku postępowania od trybu procedowania na podstawie ustawy ocenowej i zastosował odmienny akt prawny w wydanym rozstrzygnięciu.

Jeżeli organ uzna za słuszne kontynuować postępowanie w trybie ustawy ocenowej, musi zważyć, że dla zastosowania art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy koniecznym było także zaistnienie ostatniej z przesłanek zawartych w tym przepisie tj. złożenie przez przedsiębiorcę uzasadnionego wniosku o wyłączenie konkretnych informacji z udostępniania. W tym wniosku przedsiębiorca musi wykazać, że informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa oraz wskazać, w jaki konkretnie sposób ujawnienie informacji mogłoby naruszyć jego konkurencyjną pozycję na rynku. Powinien też określić, które konkretnie zawarte w danym dokumencie informacje mają być wyłączone z udostępniania (przeważnie bowiem nie będzie podstaw do utajnienia całego dokumentu). Okoliczności te podlegają badaniu w razie odmowy udostępnienia informacji o środowisku w trybie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej, gdyż złożenie uzasadnionego wniosku o wyłączenie tych informacji z udostępniania stanowi jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu (por. Magdalena Bar, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Lex/el 2014).

W tym stanie rzeczy, za niewystarczające uznaje Sąd powołanie się przez organ II instancji na twierdzenia przedsiębiorcy, bo do tego w istocie ograniczają się wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poza przywołanym stanowiskiem orzecznictwa dotyczącym wykładni pojęć "tajemnica przedsiębiorstwa" i "tajemnica przedsiębiorcy" trudno znaleźć jest w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji samodzielną ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów. Organ odwoławczy nie dokonał zatem oceny wnioskowanych informacji pod kątem zastosowania czy to art. 5 ust. 2 u.d.i.p czy też art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej, na podstawie którego rozpoczął swoje procedowanie.

Dostrzeżone uchybienia prowadzą do wniosku, że organy obu instancji uchybiły obowiązkom jakie obciążają organ w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, a ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.