Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 7, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2010 r., na skutek wniosku M.K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili w trybie skargowym czynności kontrolne w celu zweryfikowania legalności wybudowania garażu na nieruchomości w [...] (działka ewid. nr [...]). Po przeprowadzeniu oględzin w protokole zanotowano, iż jest to obiekt o konstrukcji blaszanej ustawiony na podmurówce z cegły, wewnątrz znajduje się posadzka betonowa. Wymiary garażu wynoszą 5,0 x 2,5 m, wysokość: 2,20 m - przy bramie wjazdowej oraz 2,15 m - przy ścianie tylnej. Obiekt znajduje się w odległości 6,48 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tej samej działce oraz w odległości 0,4 m od pd.-wsch. granicy działki - przebiegającej wzdłuż ściany wzmiankowanego wyżej budynku mieszkalnego. Garaż wyposażony jest w instalację elektryczną; brak rynien i rur spustowych; w ścianie frontowej (pn.-zach.) znajduje się brama wjazdowa dwuskrzydłowa. Obiekt ten został wybudowany w 1962 roku. Według oświadczenia złożonego do protokołu przez S.H. na jego budowę uzyskano zgodę ówczesnego zarządcy nieruchomości, tj. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w/w garaż w 1997 r. stanowił już przedmiot postępowania skargowego, prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego (KUR), pełniącego w tym okresie funkcję organu nadzoru budowlanego. Postępowanie to zakończono udzieleniem odpowiedzi na skargę - korespondencją z dnia [...] sierpnia 1997 r. znak: [...]. W wystąpieniu tym organ stwierdził, iż nie widzi potrzeby usunięcia w/w garażu ani jego przemieszczenia, uznając tym samym skargę za bezzasadną. Z uwagi na kolejną skargę sprawa ta była także rozpatrywana przez Wojewodę. W piśmie z dnia [...] października 1997 r. znak: [...] organ ten stwierdził, że przedmiotowy obiekt funkcjonuje od 35 lat i nie budził zastrzeżeń mieszkańców budynku. W tym okresie następowały reorganizacje urzędów administracji i w związku z tym niemożliwe jest udowodnienie, że inwestor nie zalegalizował ustawienia garażu na zasadach ówcześnie obowiązującego prawa. W konkluzji sformułowano wniosek, iż stan faktyczny przemawia za pozostawieniem garażu w obecnym miejscu do czasu wygaśnięcia umowy dzierżawy.

Uwzględniając dokonane ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej PINB, pismem z dnia [...] września 2010 r. nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, udzielając odpowiedzi na skargę w trybie art. 237 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kolejnym etapie pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2010 r. M.K. zawnioskował o wszczęcie postępowania w sprawie budowy przedmiotowego garażu. Korespondencja ta dotyczyła budynku stanowiącego uprzednio przedmiot postępowania skargowego. Nie wskazano w niej nowych okoliczności, które nie byłyby znane PINB na etapie rozpatrywania sprawy. Z tego względu pismem z dnia [...] lutego 2011r. organ udzielił odpowiedzi negatywnej - kwalifikując w/w wystąpienie jako skargę ponowną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, rozpatrując zażalenie w sprawie niezałatwienia wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] wskazał, że dokonana przez PINB kwalifikacja przedmiotowego pisma była wadliwa. W przypadku jednoznacznie sformułowanego żądania, jego rozpatrzenie powinno nastąpić w formie rozstrzygnięcia administracyjnego (pozytywnego lub negatywnego), nie zaś odpowiedzi w trybie skargowym. Zasygnalizowano jednocześnie, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w 1997 r., nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB uwzględnił zalecenia organu II instancji. W pierwszej kolejności dokonano formalnego wszczęcia postępowania. W dniu [...] maja 2011r. przeprowadzono oględziny, uzupełniając materiał dowodowy. Stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie od kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. Inwestorem obiektu był P.H.. Uwzględniając stanowisko, zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji w 1997 r., PINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. umorzył postępowanie administracyjne. W trybie odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego orzeczenia WINB wyjaśnił, że już sam fakt złożenia wniosku o nakazanie rozbiórki garażu wyklucza możliwość stwierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że skoro postępowanie prowadzone jest na wniosek strony, formułującej określone żądanie i doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia tego żądania, to organ winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś umarzające.

Postanowieniem [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu, do czasu ustalenia spadkobierców po nieżyjącym inwestorze P.H. bądź ustanowienia kuratora spadku.

Po uzyskaniu informacji z rejestru gruntów, organ I instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016r. wszczął postępowanie z urzędu. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz oględzin w dniu [...] marca 2016 r. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. stwierdził, że nie zachodziła konieczność nałożenia na następcę prawnego inwestora, J.H., obowiązku dokonania rozbiórki przedmiotowego garażu. Dokonana wówczas analiza doprowadziła do konkluzji, iż niemożliwe jest wykazanie, że inwestor nie zalegalizował budowy garażu, a stan faktyczny przemawia za jego pozostawieniem w obecnym miejscu. Niezależnie od analizy dotychczasowych działań KUR oraz Wojewody ustalono, że decyzja w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 1982 rok obejmowała przedmiotowy garaż. Orzeczenie to sporządził organ, który w dacie budowy był również właściwy w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Legalność obiektu nie budziła jego zastrzeżeń - o czym świadczył już sam fakt naliczania podatku. Garaż został też uwidoczniony w zasobach geodezyjnych - jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako pr. bud. z 1974 r.). Powyższe ustalenia prowadziły organ do konkluzji, iż brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki wbrew ustaleniom oraz uprzednio sformułowanym wnioskom przez organy nadzoru budowlanego. Przy czym, jak wyjaśnił WINB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r., brak przesłanki do uwzględnienia żądania, nie uprawniał PINB do orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymagał wydania stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Po rozpatrzeniu odwołania E.K., decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego PINB nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego związanego z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku garażowego i jej zakończenia. Z akt nie wynikało również, że organ I instancji próbował ustalić czy w sprawie istnieją dokumenty urzędowe dotyczące budowy garażu, również nie występował do Archiwum Państwowego w tej sprawie. Zdaniem WINB stan faktyczny sprawy i niepełna ocena materiału dowodowego nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że istniały podstawy do stwierdzenia, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku rozbiórki.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego PINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowego garażu na następcę prawnego inwestora – J.H..

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że uwzględniając wytyczne WINB zawarte w ostatniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r., wystąpił do Burmistrza Miasta i Starosty o udzielenie informacji na temat archiwalnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Natomiast w odpowiedzi, Starosta na podstawie posiadanych dokumentów archiwalnych stwierdził, że na rzecz wskazanego przez PINB inwestora nie zostało wydane pozwolenie na budowę garażu. Zaś Burmistrz Miasta poinformował, że w aktach archiwalnych nie stwierdzono wydania dokumentu zezwalającego na realizację w/w inwestycji oraz, że nie odnaleziono w zasobach archiwalnych wzmianki potwierdzającej przekazanie akt sprawy dot. budowy garażu przy ul. [...] do Archiwum Państwowego lub innej jednostki. W ocenie PINB, z pisma Burmistrza Miasta należy wnioskować, iż na etapie zmian ustrojowych nie przekazywano dokumentów dotyczących przedmiotowego garażu do organu przejmującego obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego, tj. do Kierownika Urzędu Rejonowego, które następnie mogłyby zostać przekazane do Starosty. Z tego względu zdaniem PINB, w zasobach Starostwa Powiatowego brak jest informacji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Nie jest to jednak okoliczność uprawniająca do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor nie dopełnił wymaganych formalności, w szczególności sformułowania użyte w w/w piśmie Burmistrza Miasta: "nie stwierdzono" oraz "nie odnaleziono" mogą budzić uzasadnione wątpliwości w przedmiocie wydania takiej decyzji. Ponadto PINB podzielił stanowisko Wojewody zawarte w piśmie z dnia [...] października 1997r. znak: [...], w którym organ ten stwierdził, że przedmiotowy obiekt funkcjonuje od 35 lat i nie budził zastrzeżeń mieszkańców budynku. W tym okresie następowały reorganizacje urzędów administracji i w związku z tym niemożliwe jest udowodnienie, że inwestor nie zalegalizował ustawienia garażu na zasadach ówcześnie obowiązującego prawa. PINB wskazał, że ze względu na okoliczność, że inwestor i jego małżonka nie żyją, nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej mającej na celu ustalenie podjętych przez nich działań w latach poprzednich. W związku z powyższym w ocenie PINB nie jest możliwe wykazanie, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, bądź nie zalegalizował budowy garażu. W konsekwencji należało zastosować zasadę, zgodnie z którą wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść adresatów działań administracyjnych. Natomiast kwestia braku zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i może stanowić przedmiot roszczeń przed sądem powszechnym.

Organ II instancji, rozpatrując odwołanie od w/w decyzji PINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB w dotychczasowym postępowaniu, wbrew stanowisku organu I instancji, wynikało że przedmiotowy garaż blaszany na działce nr [...] przy ul. [...] został wybudowany bez wymaganego w dacie jego budowy pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ. Przy czym na podstawie dotychczasowych ustaleń można było wnioskować, że przedmiotowy garaż został wybudowany niezgodnie z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych, natomiast PINB nie dokonał jakichkolwiek ustaleń dla dokonania oceny, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w powyższym zakresie nie powoduje zaistnienia którejś z przesłanek wymienionych w art. 37 pr. bud. z 1974 r. obligujących do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu w kontekście zawartych w art. 37 i 40 pr. bud. z 1974 r. przesłanek do wydania nakazu rozbiórki bądź możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru przeprowadził w dniu [...] lipca 2017 r. oględziny przedmiotowego obiektu. W protokole oględzin zapisano, że lokalizacja obiektu oraz jego parametry techniczne nie uległy zmianie od czasu ostatnich oględzin, natomiast postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze zakończone. Następnie w dniu [...] września 2017 r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną. Uczestniczące w rozprawie strony nie wniosły żadnych wyjaśnień, żądań, dokumentów lub innych dowodów. Tożsamy przebieg miała kolejna rozprawa przeprowadzona przez PINB w dniu [...] listopada 2017r. Natomiast w trakcie następnej rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] lutego 2018 r. przesłuchany została w charakterze świadka adw. M.B., działający jako pełnomocnik J.H., który zeznał, że nastąpiło nabycie spadku w równej części z siostrą M.J., przy czym spadek został przejęty łącznie z przedmiotowym garażem. Natomiast nieruchomość zlokalizowana pod adresem [...] działka ewid. nr [...] nie uległa dodatkowemu podziałowi. Nie dokonano działu spadku i przedmiot spadku stanowi współwłasność spadkobierców.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone przez PINB wydaniem w dniu [...] maja 2018 r. decyzji nr [...], którą na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. organ nakazał współwłaścicielom nieruchomości w [...]: J.G., T.W., B.G., J.H., M.J., E.K., A.K., M.K. oraz K.K., dokonać rozbiórki garażu blaszanego o wymiarach 5,0 x 2,5 m w [...] na działce nr [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, powodującego niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Uzasadniając powyższą decyzję rozbiórkową organ powiatowy wskazał, że okoliczności sprawy wskazują, że samowolne wybudowanie garażu spowodowało oraz nadal powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez znaczne ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej działki (numer ewid. [...]). Natomiast odnośnie ustaleń w kwestii adresata wydanego nakazu organ wskazał, że w treści księgi wieczystej dla nieruchomości w [...] (działka nr [...]) znajduje się między innymi informacja o stanie zabudowy tej działki, w której wymieniono wyłącznie budynek mieszkalny z trzema lokalami, dla których założono odrębne księgi wieczyste. Zdaniem PINB okoliczność ta świadczy o braku prawnych spadkobierców rozpatrywanego obiektu w związku z czym wobec braku inwestora za aktualny stan prawny garażu odpowiadają w równym stopniu wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Zdaniem organu I instancji bez wpływu na te ustalenia pozostaje kwestia faktycznego użytkowania budynku. Samo korzystanie z obiektu przez jednego ze współwłaścicieli nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do scedowania na tę osobę odpowiedzialności za zaistniały stan prawny - w szczególności za konsekwencje naruszenia prawa dokonanego jeszcze przez poprzedniego współwłaściciela.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. odwołanie od decyzji rozbiórkowej PINB z dnia [...] maja 2018 r. wniósł adwokat M.B., pełnomocnik J.H.. W odwołaniu podniesiono, że sprawa samowoli budowlanej garażu została już rozpoznana inną ostateczną decyzją. Mianowicie, w 1997 roku Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki, zaś od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Z tego względu w ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie nie mogło się toczyć bowiem sprawa została już rozstrzygnięta, przy czym, jeżeli jednak organy uważają, ze decyzja z 1997 r. została podjęta z naruszeniem przepisów to należy zastosować jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji - albo wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności. Niezależnie od tej argumentacji w odwołaniu podniesiono, że oprócz przesłanki naruszenia przepisów przy wznoszeniu obiektu musi istnieć łącznie druga przesłanka: niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, której organ I instancji nie ustalił. Zdaniem skarżącego nie jest takim ustaleniem wskazanie, że sprawca samowoli nie może być w lepszej sytuacji niż inny inwestor, bowiem nie odnosi się ta okoliczność do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] WINB po rozpatrzeniu odwołania J.H., reprezentowanego przez adwokata M.B., od decyzji z dnia [...] maja 2018 r., którą organ nakazał współwłaścicielom nieruchomości w [...] dokonać rozbiórki garażu blaszanego o wymiarach 5,0 x 2,5 m w [...] na działce nr [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, powodującego niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że budowa przedmiotowego garażu wymagała pozwolenia na budowę stosownie do art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Oceniając materiał dowodowy w niniejszej sprawie WINB stwierdził, że przedmiotowy garaż blaszany został wybudowany bez wymaganego w dacie jego budowy pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ. Dokonując oceny legalności przedmiotowego obiektu należało mieć na względzie również oświadczenia samego inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 1997 r. wystosowanym wspólnie z S.H. do Burmistrza Miasta, w którym wskazali, że na ustawienie garażu uzyskali ustną zgodę byłego Kierownika ADM oraz byłego Dyrektora Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, oraz że z uwagi na okoliczność, iż garaż ten jest blaszany a nie murowany, osoby te poinformowały ich, że na tego rodzaju garaż nie zachodzi potrzeba wydania pisemnego zezwolenia. Również w protokole oględzin i ekspertyz z dnia [...] lipca 1997 r. sporządzonym przez pracowników Urzędu Rejonowego, Delegatura, znajduje się oświadczenie P.H., w którym wskazał, że w czasie budowy przedmiotowego obiektu na jego wykonanie nie obowiązywało pisemne zezwolenie. Zdaniem organu odwoławczego nie miała znaczenia okoliczność uzyskania zgody na wykonanie przedmiotowego obiektu przez zarządcę nieruchomości - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz ewentualna zgoda sąsiadów. Decydująca dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych jest wyłącznie okoliczność związana z brakiem uzyskania decyzji właściwego organu na ich realizację, czego wymagały przepisy prawa budowlanego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było przeprowadzenie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów pr. bud. z 1974 r. w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że z dokonanych przez PINB ustaleń wynika, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta stanowi natomiast o braku przesłanki do wydania w omawianym przypadku nakazu rozbiórki, bowiem brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego, rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. w stosunku do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został zlokalizowany w odległości 6,48 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przez co narusza przepisy techniczno-budowlane zawarte w akcie wykonawczym określającym warunki techniczno-budowlane dla tego rodzaju obiektów, ustanowionym na podstawie pr. bud. z 1974 r., która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dziennik Ustaw nr 17 poz. 62) - co najmniej w zakresie § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 156 w/w rozporządzenia.

Jednakże WINB wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przy rozważaniu przesłanki wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. dopuszcza się możliwość odwoływania się do przepisów techniczno-budowlanych z różnych okresów czasu, gdy stan prawny w zakresie przesłanki obowiązujący w czasie orzekania przez organ byłby korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli. Wskazał w związku z tym, że aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. pozycja 1422) przewiduje łagodniejsze wymagania dotyczące odległości od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

WINB za nietrafną uznał argumentację odwołania od decyzji rozbiórkowej PINB jakoby przedmiotowa sprawa był już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, Zdaniem organu odwoławczego w żadnym razie za decyzję nie można uznać pisma z dnia [...] sierpnia 1997r., w którym kierownik Urzędu Rejonowego, Delegatura, ocenił jako niezasadne "roszczenia" E.G. wobec usytuowania garażu w 1962 r. za zgodą ówczesnych mieszkańców. Z treści tego pisma nie da się wywnioskować żadnego rozstrzygnięcia władczego, odpowiadającego właściwym normom przepisów prawa administracyjnego, czy też w szczególności prawa materialnego - prawa budowlanego. Natomiast posiada ono charakter opisowy, tożsamy z zawiadomieniem o załatwieniu skargi, o którym mowa w art. 238 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2018 r. J.H., reprezentowanego przez pełnomocnika adw. M.B.. Skarżący zarzucił nieważność postępowania polegającą na wydaniu decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji PINB z dnia [...] maja 2018 r. Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozpoznania przedmiotowej skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że sprawa samowoli budowlanej garażu została już rozpoznana inną ostateczną decyzją, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. stwierdził brak podstaw do nakazania rozbiórki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że sprawę załatwiono, gdyż organ powołany do rozstrzygania tego typu spraw, wskazał w sposób władczy, że stwierdza brak podstaw do nakazania rozbiórki. Skarżący podkreślił, iż zachodzi tożsamość sprawy poprzednio rozpoznanej w 1997 r. z przedmiotową. Obie sprawy dotyczą samowoli budowlanej tego samego obiektu, położonego na tej samej nieruchomości, którego właścicielami są te same osoby. Ponadto zastosowano te same przepisy prawa. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że prawidłowe postępowanie w niniejszej sprawie powinno polegać na odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na rozpoznanie sprawy i funkcjonowanie innej ostatecznej decyzji w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem WINB uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, którego nie zmienia treść skargi. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie rozbiórki garażu blaszanego. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podane.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. Zgodnie z jego treścią obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania), gdy właściwy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 543/15, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., powinien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1606/15, CBOSA). Do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji konieczne jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15, CBOSA).

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skarżącego, iż przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że pisma Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera władczego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu nie jest prawidłowa analiza przesłanek wydania nakazu rozbiórki garażu wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. przeprowadzona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

W orzecznictwie stwierdzono, że sprzeczność obiektu budowlanego z przepisami, które nie obowiązują, nie może być uznana za ważną przyczynę przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w rozumieniu art. 37 ust. 2 pr. bud. z 1974 r. Żadne racje nie przemawiają za tym, aby przymusowo rozbierać obiekt budowlany, który przez pewien okres naruszał warunki techniczne, ale na skutek ich zmiany ten stan uległ zmianie. Jeżeli więc ważną przyczyną przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w rozumieniu art. 37 ust. 2 pr. bud. z 1974 r. miałaby być sprzeczność z warunkami technicznymi, to konieczne byłoby wyjaśnienie, czy zachodzi sprzeczność z tego rodzaju przepisami obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2385/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 886/18, CBOSA). Należy jednak zauważyć, że orzekające w sprawie organy powołały się również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.- dalej rozporządzenie z 2002 r.). Organ ustaliły, że sporny garaż znajduje się w odległości 6,48 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a według przepisów rozporządzenia z 2002 r. ta odległość powinna wynosić 8 m. Tym samym zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Jak już wyżej wskazano samo naruszenie warunków dotyczących usytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., II OSK 2053/11, CBOSA). W orzecznictwie zasadnie zwraca się uwagę, że okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia muszą być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy samo wskazanie, że takie niebezpieczeństwo lub pogorszenie wystąpiło, lecz należy je ściśle określić i podać, na czym ono polega i w czym organ upatruje związane z tym zagrożenie. Zagrożenie to musi być realne, a nie tylko teoretyczne (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2018 r., III SA/Rz 1242/17, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że w analizowanej sprawie organy nie podały jakichkolwiek okoliczności, poza niewielkim przekroczeniem wymaganej odległości pomiędzy garażem a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, które uzasadniałyby twierdzenie o realnym niebezpieczeństwie zagrożenia pożarowego. Organy nie ustaliły, że taka sytuacja wynika ze stanu technicznego garażu.

W ocenie Sądu za przedwczesne należy również uznać stanowisko organu, że ze względu na usytuowanie garażu w odległości 0,4 m od granicy z działką sąsiednią (nr [...]) ewentualna "legalna zabudowa" tej działki w świetle przepisów rozporządzenia z 2002r., będzie musiała uwzględniać pas 7,6 m mierzony od granicy z działka ner [...], który nie może podlegać jakiejkolwiek zabudowie budynkami o kategorii PM lub ZL. Wskazać trzeba, że organ nie odniósł tego faktu do aktualnego zagospodarowania działki sąsiedniej, sposobu jej użytkowania. Zdaniem Sądu wskazanie w sposób ogólny, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, że determinuje to usytuowanie ewentualnych budynków jakie mogą powstać na działce sąsiedniej, a tym samym powoduje pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki, nie może stanowić wykazania przez organ przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 1163/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że celem regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. jest ochrona praw osób trzecich, a nie sprawcy tej samowoli. Dla zastosowania omawianego przepisu konieczne jest jednak dokładne ustalenie, czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej. Wskazać również trzeba, że wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2267/15, CBOSA). Taka analiza w rozpoznawanej sprawie nie została jednak przeprowadzona. Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie nie dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadzono wszechstronnej analizy, czy garaż stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r.).

Z tych względów w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 997 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 500 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).