Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 983/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1; art. 61 ust. 1 pkt 1; art. art. 64 ust. 2; art. 60 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 8, 77 § 1, 80, 106, 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1; § 5 ust. 1 i 2; § 6 ust. 1 i 2; § 7 ust. 1-4; § 9 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] ipca 2008 r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [..] kwietnia 2008r. nr [..] znak [..] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 28 marca 2007r. złożonym w dniu 21 sierpnia 2007r. spółka A z siedzibą w L. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w K., obręb [...] przy ul. [...] i [...] .

Przedstawiając we wniosku charakter budynku podano, że ma on mieć pow. [...] m2, rozmiary 125 m x 66 m, 1 kondygnację podziemną i 4 kondygnacje nadziemne, dach strony i częściowo płaski, szerokość elewacji frontowej – 88 m, przy czym powierzchnia sprzedaży ma wynieść od [...]do [...]m2. Wskazano, że wjazdy do obiektu mają zostać usytuowane od ul. [...], jak również od ul. [...] .

Prezydent Miasta K. zwrócił się o uzgodnienie inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zostało doręczone organowi prowadzącemu postępowanie główne oraz inwestorowi.

Następnie postanowieniem z dnia[...] sierpnia 2007r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. uzgodnił pozytywnie przedmiotowe warunki zabudowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią (centrum handlowe [...] ) oraz budowie zbiornika przeciwpożarowego na terenie położonym w K. w rejonie ulic [...],[...] i [...],oznaczonym jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]– obręb [...].

Pismem z dnia 10 września 2007r. inwestor na podstawie art. 155 kpa wniósł o zmianę powyższej decyzji, żądając zwiększenia powierzchni sprzedaży z [...]na [...] m2 oraz ograniczenia ilości miejsc postojowych z 500 stanowisk na 240. Następnie pismem z dnia 11 września 2007r. M. W., pełnomocnik inwestora zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o potraktowania pisma z dnia 10 września 2007r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2007r. zmienił w części własną decyzję z [...] sierpnia 2007r. zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 10 września 2007r.

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2007r. wniósł K. M. oraz K. K.-B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. przywróciło K.K. –B. termin do wniesienia odwołania.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem K. M., stwierdzając, że nie jest on stroną w niniejszej sprawie.

Rozpoznając odwołanie K. K.-B. Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2007r. oraz zmieniającą ja decyzję z dnia [...] września 2007r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji pozbawił statusu stron postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Prezydent Miasta K. ustalił krąg stron postępowania, a następnie zawiadomił je w oparciu o przepis art. 10 § 1 kpa o możliwości składania wniosków i wyjaśnień w sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]znak: [...] Prezydent Miasta K.na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 28 marca 2007r. spółki jawnej A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią (centrum handlowe [...]) oraz budowie zbiornika przeciwpożarowego na terenie położonym w K.w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...]– obręb [...].

Organ ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1. obiekt usytuowany będzie w granicy z działkami nr [...] i [...] , [...],[...]i [...]na co wymagane jest uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2. intensywność zabudowy – do 0,9,

3. powierzchnia zabudowy projektowanego budynku – max[...]m2,

4. projektowana powierzchnia sprzedaży – max. [...]m2,

5. szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony ul. [...] – ok. 120 m,

6. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy – ok. 20,0 m,

7. kąt nachylenia połaci dachowych – dachy płaskie ze spadkami technologicznymi, z dominantami architektonicznymi w rejonie skrzyżowania ul. [...]i [...], z zachowaniem zasad sytuowania obiektów w granicy z działką sąsiednią,

8. wysokość projektowanej zabudowy – max 22 m z dopuszczeniem miejscowych przewyższeń w postaci dominant architektonicznych w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] oraz z dopuszczeniem przewyższeń w miejscach lokalizacji tzw. świetlików dachowych,

9. wysokość projektowanej zabudowy od strony istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...]– ok. 16 m w pasie głębokości min. 4m.

Regulując kwestię obsługi komunikacyjnej organ stwierdził m.in., że w pierwszym etapie realizacji inwestycji, na terenie własnej nieruchomości należy zapewnić wystarczającą ilość miejsc postojowych dla pracowników i klientów projektowanego budynku w liczbie min. 240 stanowisk postojowych. W drugim zaś etapie realizacji inwestycji, na terenie działki nr [...] należy zapewnić min. 250 miejsc postojowych, w terminach określonych w załączniku do wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, iż zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]grudnia 2007r. w ten sposób, że ustalił osoby będące stronami postępowania i zawiadomił je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i żądań. Nadto podał, że w toku postępowania lokatorzy budynków przy ul. [...]nr[...] i [...] będących własnością Miasta K. wnosili zastrzeżenia co do przedmiotowej inwestycji, jednakże nie znalazły one potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa i dlatego nie mogły zostać uznane. Ponadto osoby te w świetle art. 28 kpa nie można uznać za strony niniejszego postępowania.

Odnosząc się do kwestii doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych sąsiednich budynków organ wskazał, że zostanie ona wyjaśniona na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Wtedy bowiem możliwa będzie ocena, czy inwestor spełnił warunki w zakresie zacienienia budynków sąsiednich określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem niniejsza decyzja zawiera stosowne zapisy zobowiązujące inwestora do wnikliwego zbadania i przeanalizowania tego wymogu w ramach opracowywania dokumentacji budowlanej dla projektowanej inwestycji.

Odpowiadając na zarzut, iż budowa przedmiotowego obiektu może spowodować uszkodzenia budynków sąsiednich organ I instancji stwierdził, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa jednoznacznie wskazują, że projektowane prace budowlane oraz funkcjonowanie przyszłego obiektu nie mogą wywierać negatywnego wpływu na istniejące już obiekty budowlane.

Organ nie podzielił również wniosku K. i A. K. o "odsunięcie" projektowanej inwestycji na odległość 4 m od granicy działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Żądanie to zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem odległość ta zastrzeżona jest do sytuacji, w których lokalizowany budynek zwrócony jest do granicy działki sąsiedniej ścianą otworami okiennymi lub drzwiowymi. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto nie można spełnić żądania Państwa K. zobowiązania inwestora do opracowania dokumentacji technicznej w celu ustalenia wpływu projektowanej inwestycji na budynek sąsiedni na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Inwestor w piśmie z dnia 4 kwietnia 2008r. oświadczył zaś, że brak jest zagrożeń dla istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego biorąc pod uwagę względy konstrukcyjne projektowanego budynku.

Organ I instancji stwierdził, że w związku z faktem, iż złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było z uwagi na przepisy art. 56 w zw. z art. 64 powołanej ustawy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 106 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie.

Zdaniem odwołującego zaskarżona decyzja w oczywisty sposób narusza przepisy rozporządzenia. Zgodnie z jego § 3 obszar analizowany winien zostać wyznaczony na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem załącznik nr 1 do decyzji w ogóle nie wskazuje granic obszaru analizowanego, obrazuje jedynie koncepcję zagospodarowania terenu. W żaden sposób nie można zatem zweryfikować poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Brak ten uniemożliwia również ocenę poprawności dokonanej analizy, nie sposób bowiem ustalić jakie nieruchomości sąsiednie wzięto pod uwagę przy ustalaniu funkcji i cech zabudowy.

Ponadto ani treść decyzji, ani załącznika nr 2 nie wskazuje w jaki sposób ustalono takie, a nie inne warunki zabudowy. Decyzja nie zawiera uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do istniejącej zabudowy sąsiedniej, jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników, czy też innych elementów, które winny być brane pod uwagę. Sama zaś analiza znajdująca się w aktach sprawy jest niezwykle lakoniczna. Stwierdzono w niej m.in., że wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 0,5-0,8. W decyzji zaś ustalono ten wskaźnik na 0,9. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości. Z analizy nie wynika zaś jaki jest średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Wprawdzie modyfikacja średniego wskaźnika jest dopuszczalna, ale pod warunkiem, że wynika to z analizy i zostało uzasadnione. Organ ustalił wyższy wskaźnik powierzchni zabudowy w żaden sposób tego nie uzasadniając.

Odwołujący podniósł też, że wedle jego wiedzy wysokość budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją wynosi około 16-17 m, w decyzji zaś dopuszczono zabudowę o wysokości ok. 20 m. Przepis § 7 rozporządzenia dopuszcza ustalenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli jednak jest to uzasadnione wynikami analizy. Ani z analizy, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego ustalono wysokość planowanej zabudowy na ok. 20. Poza tym określenie dopuszczalnej wysokości na około 20 m nie pozwala ustalić, czy ma to być 19, czy może 22 m wysokości.

Podobne uchybienie - w ocenie W. W. – miało miejsce przy ustaleniu dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze wynosi od 15 do 55 m, tymczasem dla planowanej inwestycji ustalono ją na 120 m.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp odwołujący podniósł, że z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, ze przewidywane zaopatrzenie w energię elektryczną ma nastąpić poprzez projektowane linie i stacje trafo. Zgodnie z treścią wniosku załączono do niego umowy zawarte z zarządcami infrastruktury technicznej. Tymczasem w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tego rodzaju załączników nie ma. W decyzji ustalono, że zaopatrzenie w energię nastąpi z miejskiej sieci energetycznej, która to energia – zgodnie z wnioskiem inwestora – ma być dostarczona przez dopiero projektowane linie. Z kolei w decyzji pominięto kwestie zaopatrzenia w energie cieplną.

Zdaniem W.W. powyższe uchybienia naruszają również przepis art. 107 § 3 kpa, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia dla ustalonych wyników analizy oraz pominięto kwestię zaopatrzenia w energię dla planowanej inwestycji.

Odwołujący podniósł też, że nie doręczono mu jako stronie wydanych w trybie art. 106 kpa postanowień Zarządu Dróg Miejskich z [...] kwietnia 2007r oraz z [...] sierpnia 2007r. Wprawdzie postanowienia te zostały wskazane jako załączniki do zaskarżonej decyzji, nie zostały jednak do niej dołączone. Zgodnie zaś z art. 125 § kpa postanowienia, od których służy stronom zażalenie doręcza się na piśmie. Skoro zatem wymienione postanowienia nie zostały doręczone nie rozpoczął biegu termin do ich zaskarżenia w drodze zażalenia. Ponadto postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007r. zostało wydane przez ZDM przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem wniosek w tej sprawie został złożony 21 sierpnia 2007r. W tej sytuacji strony postępowania nie miały możliwości uczestniczenia w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym przed wszczęciem postępowania głównego.

W. W. wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie dotyczącym działek, na których zaplanowano inwestycję. Jego zdaniem w trakcie postępowania mogła nastąpić zmiana numeracji działek, jednakże w decyzji tego nie wyjaśniono.

Ponadto ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ograniczył się jedynie do ustalenia kręgu stron postępowania i zawiadomienia ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zważywszy na wykazane błędy w uprzednio przeprowadzonej analizie trudno uznać, by Prezydent Miasta podjął niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym zdaniem odwołującego organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Z uwagi zaś na treść zaskarżonej decyzji, zwłaszcza jej uzasadnienie zasadne jest stwierdzenie, ze organ I instancji naruszył również art. 8 kpa, zobowiązujący organy administracji publicznej do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a zasady przekonywania regulowanej w art. 11 kpa.

W odpowiedzi na odwołanie inwestor w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2008r. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem chybiony jest zarzut W. W. dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisu § 3 rozporządzenia poprzez niewskazanie w załączniku do decyzji granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z art. 54 upzp decyzja winna zawierać część tekstową i graficzną, z tym, że część graficzna decyzji powinna określać linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Organ I instancji zgodnie z powołanym przepisem w załączniku nr 1 do decyzji zaznaczył zarówno obowiązujące linie zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i granice terenu inwestycji. Natomiast określenie granic obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia, winno znajdować się w części graficznej analizy stanowiącej podstawę wydania decyzji. Analiza ta została przeprowadzona i znajduje się w aktach sprawy wraz załącznikiem graficznym, zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, Skarżący jako strona postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy i może zapoznać się ze znajdującymi się tam dokumentami.

Inwestor nie podzielił również zarzutu odwołującego, iż decyzja nie zawiera w swej treści opisu istniejącej zabudowy sąsiedniej, jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Skarżący nie podał w oparciu o jaką podstawę prawną organ miałby taki opis przedstawić. Ponadto zakres treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa art. 54 w zw. z art. 64 upzp. Z przepisów tych nie wynika obowiązek opisywania w treści decyzji stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Opis ten znalazł się zaś w analizie, która stanowi podstawę wydania decyzji. Wyniki tej analizy, zgodnie z § 9 rozporządzenia, są załącznikiem do decyzji i zostały doręczone wraz z decyzją stronom postępowania.

W ocenie inwestora nietrafne są też zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów § 5, 6 i 7 rozporządzenia poprzez błędne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy oraz ich nieuzasadnienie. Odwołujący pomija bowiem przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, które dopuszczają rozwiązania wyjątkowe w wyżej opisanym zakresie, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Co istotne przy tym, rozporządzenie nie określa, jakie konkretne przesłanki mogłyby spowodować odstąpienie od reguł określonych w § 5, 6 i 7. Odstępstwo takie jest więc dopuszczalne, leży w zakresie uznania organu i zależne jest od konkretnej sytuacji faktycznej sprawy. Organ I instancji uzasadnił takie określenie parametrów w analizie. Tak więc sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi w swej treści zawierać uzasadnienia takiego rozwiązania. Ponadto powoływania się przez odwołującego, że wedle jego wiedzy wysokość elewacji budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją wynosi ok. 16-17 m nie zostało niczym poparte. W tym zakresie organ administracji publicznej jest podmiotem posiadającym fachową wiedzę, zgodnie z którą dokonuje wymaganych przepisami ustaleń, które dodatkowo poparte są wynikami analizy.

Za gołosłowny inwestor uznał również zarzut W. W. dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, tj. wymogu wydania decyzji po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Odwołujący się sformułował ten zarzut, lecz w żaden sposób go nie uzasadnił. Niezależnie od powyższego zważyć trzeba, że w toku postępowania organ I instancji uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj. postanowienie z [...] sierpnia 2007r.

Inwestor nie zgodził się też z tezą, iż w sposób nieprawidłowo oznaczono w zaskarżonej decyzji numery działek objętych inwestycją. Wskazał, że inne oznaczenie działek we wniosku oraz w samej decyzji nie stanowi naruszenia prawa. Oznaczenia działek mogą się bowiem zmieniać w trakcie postępowania na skutek ich scaleń lub podziałów. W przedmiotowym postępowaniu sytuacja taka miała miejsce w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora wniosku a wydaniem decyzji, a organ wydając decyzji użył nowych oznaczeń funkcjonujących już w ewidencji gruntów i budynków. Zmiana oznaczenia działek jest kwestią czysto techniczną i nie wpływa w jakikolwiek sposób na treść przyjętego rozstrzygnięcia.

Inwestor podważył też stanowisko odwołującego się w zakresie wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem uzasadnienie decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonej analizie, a także uzyskane w toku postępowania uzgodnienia. Organ I instancji przywołał wszystkie podnoszone w toku postępowania zarzuty i ustosunkował się do nich. Również bezzasadne są zarzuty dotyczące nazbyt szybkiego i niedbałego załatwienia sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują minimalnych terminów prowadzenia postępowania. Przeciwnie, nakazują załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa). Odwołujący nie wziął przy tym pod uwagę, że decyzja z [...] sierpnia 2007r została uchylona w dniu [...] grudnia 2007r. i dopiero w dniu [...]kwietnia 2008r. a więc po przeszło 3 miesiącach organ I instancji wydał ponowną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia[...]lipca 2008r. Nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w strefie śródmiejskiej o zabudowie mieszkaniowej, usługowej oraz garażowej. W obszarze analizowanym – wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 – linia zabudowy w pasach przyulicznych – pierzejowych jest regularna, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,5 do 0,8, parametry obiektów są zróżnicowane i tak: szerokość elewacji frontowych 15 m - 55m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych – do 20 m, wysokość budynków również do 20 m, geometria dachów – strome o zróżnicowanych spadkach. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, inne szerokości elewacji frontowej, inne wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli jest to możliwe na podstawie dokonanej analizy. Organ odwoławczy wskazał, że cechy zabudowy sąsiedniej zawarte zostały w analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a strony mogły się z nią zapoznać. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa cechy zabudowy wskazanej przez inwestora nieruchomości, a nie zajmuje się opisem nieruchomości sąsiednich, które są wyznacznikiem nowej zabudowy. Kolegium uznało, że organ I instancji zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia do wydanej decyzji dołączył wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, inwestycja uzyskała wymagane przepisem art. 53 ust. 4 upzp uzgodnienia z zarządcą drogi oraz z konserwatorem zabytków. Postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] kwietnia 2007r. i kolejne z [...] sierpnia 2007r. wydane zostały w czasie, gdy odwołujący się nie był stroną niniejszego postępowania, bowiem, jak wynika z pisma poprzedniej właścicielki, zbycie przez nią udziałów w działce nr [...] na rzecz W. W. nastąpiło w dniu 3 grudnia 2007r. Wbrew twierdzeniom odwołującego postanowienie ZDM-u z [...] kwietnia 2007r. nie zostało wydane przed datą wniosku inwestora, ponieważ pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu I instancji w dniu 30 marca 2007r.

Ustosunkowując się do kwestii uzbrojenia terenu Kolegium stwierdziło, że inwestor przedłożył warunki przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej (pismo B S.A. z dnia 23 sierpnia 2007r.), do sieci wodociągowej – kanalizacji sanitarnej i deszczowej (warunki przyłączenia nr [...]Przedsiębiorstwa C sp. z o.o. w K.) oraz do sieci ciepłowniczej (warunki nr [...]Przedsiębiorstwa D S.A. w K.).

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że analiza zebranego w sprawie materiału świadczy o tym, że zostały spełnione warunki zakreślone w art. 61 ust. 1 upzp pozwalające na pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego kontynuację funkcji oraz zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, tak aby zachować ład przestrzenny i jednocześnie nie blokować inwestycji. Projektowana inwestycja ma powstać w strefie śródmiejskiej K. i niewątpliwie wpłynie na poprawę wizerunku tej części miasta, jak również nie tylko nie naruszy ładu przestrzennego, lecz wraz z istniejącą zabudową stworzy harmonijną całość. Mając na względzie powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

W.W. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, że w odwołaniu nie kwestionował ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, lecz fakt, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego ten wskaźnik podwyższył.

Podniósł też, że organ odwoławczy w swej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów niewłaściwego ustalenia dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również szerokości elewacji frontowej. Kolegium ograniczyło się jedynie do powołania na przepisy rozporządzenia dopuszczające ustalenie odmiennych od średnich parametrów. Organ II instancji pomija jednak fakt, że w żaden sposób nie uzasadniono ustalenia wyższych wskaźników. Kolegium nie odniosło się też do zarzutu nieprecyzyjnego określenia wskaźników. Stanowisko organu odwoławczego sprowadziło się zaś do stwierdzenia, że kontynuację funkcji oraz zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, tak aby zachować ład przestrzenny i jednocześnie nie blokować inwestycji. Skarżący podziela ów pogląd przy założeniu, że parametry nowej inwestycji nie zostaną ustalone w oderwaniu od przepisów i w sposób uniemożliwiający stronom zweryfikowanie ich poprawności.

Dodatkowo skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (m.in. kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Wskazał, iż organ I instancji ustalił dla przedmiotowego obiektu dachy płaskie, nie wskazując w ogóle kąta nachylenia i pozostałych parametrów. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 619/07), w którym stwierdzono, że kąt nachylenia jest parametrem istotnym dla zachowania ładu przestrzennego i jako taki winien być w decyzji wskazany. Nadto organ I instancji określając kierunek głównej kalenicy wskazał, ze należy ją dostosować do wymagań założonej architektury budynku. Z takiego wyznaczenia parametru nic nie wynika.

Skarżący zarzucił organowi II instancji, iż ten ograniczył się do rozpatrzenia jedynie zarzutów odwołania, a nie rozpoznał – jak powinien – sprawy w całości. Świadczy to zarówno o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa z uwagi na niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżący nie podzielił stanowiska Kolegium jakoby trafnie nie doręczono postanowień ZDM-u w K., bowiem w momencie ich wydania nie był stroną postępowania. Wskazał, iż jest następcą prawnym K. K. –B. i przepis art. 30 § 4 kpa upoważnia go do podnoszenia zarzutów dotyczących uchybień organu odnoszących się także wobec jego poprzednika prawnego. Skoro nabywając udział w nieruchomości nr [...] wszedł we wszystkie uprawnienia procesowe K. K.-B., miał prawo zakwestionować prawidłowość postępowania zakończonego postanowieniem ZDM-u z . [...] sierpnia 2007r. Decyzję z [...] kwietnia 2008r. wydano po ponownym rozpoznaniu sprawy. Poprzednia decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, tj. m.in. nieuwzględnienie w postępowaniu K. K.-B . W ponownie toczącym się postępowaniu organ nie przeprowadził postępowania uzgodnieniowego, pomimo rozszerzenia kręgu stron. Uznał tym samym za zbędny udział nowych stron w postępowaniu uzgodnieniowym. Uniemożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym stanowi zaś naruszenie przepisu art. 10 kpa. Strony biorące udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają bowiem uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu przed organem współdziałającym. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się opinią Kolegium, że postanowienie ZDM-u z [...] kwietnia 2007r. zostało wydane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący podał, że nie jest w stanie odnieść się do powyższej okoliczności, gdyż nie jest mu wiadome, by inwestor składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 30 marca 2007r. W aktach niniejszej sprawy znajduje się zaś jedynie wniosek inwestora z 21 sierpnia 2007r., a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008r. została wydana na wniosek z dnia 28 marca 2007r. z datą wpływu do organu w dniu 21 sierpnia 2007r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że inwestor A wbrew twierdzeniom skarżącego złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 30 marca 2007r. i sprawa z tego wniosku zakończona została pozytywną decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2007r. Stąd też w aktach niniejszej sprawy znajdują się uzgodnienia z zarządcą drogi sprzed daty wniosku będącego podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009r. pełnomocnik organu oświadczył, że K. jest miastem na prawach powiatu i nie musiał uzgadniać decyzji ze swoją jednostką organizacyjną Zarządem Dróg Miejskich. Zatem zarzuty skarżącego co do niedoręczenia mu, czy też jego poprzednikowi prawnemu postanowień ZDM są niezasadne. Jego zdaniem analiza została przeprowadzona prawidłowo i zawarte w decyzji wskaźniki znajdują w niej oparcie. Funkcja obiektu odpowiada zaś funkcji terenu objętego analizą.

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko organu. Jego zdaniem zarzuty skarżącego są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oceniając legalność zaskarżonego aktu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne sąd rozstrzygając stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.].

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym – stosownie do art. 8 kpa – tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W szczególności powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

W ocenie sądu powołane przepisy nie znalazły właściwego urzeczywistnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie.

Po pierwsze wątpliwości nie tylko skarżącego, ale i Sądu budzi fakt, iż organy obu instancji wydały zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję dla działek o innych numerach niż działki objęte wnioskiem. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób ocenić, czy działki objęte wnioskiem inwestora złożonym w dniu 21 sierpnia 2007r., tj działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w K., obręb [...] przy ul. [...] i [...] są tymi samymi działkami, co działki nr [...],[...],[...],[...] – obręb [...], objęte wydanymi w sprawie decyzjami organów I i II instancji. Stwierdzić należy, że spośród działek objętych wnioskiem inwestora jedynie działki nr [...] i [...] odpowiadają bezsprzecznie działkom, dla których wydano decyzje. Z kolei nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy działki wskazane we wniosku nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]to te same działki co działki nr [...] i [...] objęte decyzjami I i II instancji. Z akt wynika, że działki nr [...] i [...] zostały oznaczone w księgach wieczystych numerem KW [...]i mają łączną powierzchnię [...] ha. Z kolei akta nie zawierają wypisu z ewidencji gruntów, na podstawie którego można by stwierdzić jaki numer księgi wieczystej i powierzchnię miała działka [...]. Samo zaś ustalenie na podstawie akt, że działki nr [...] (o pow. [...]ha), [...] (o pow. [...]ha), [...] (o pow. [...]ha), [...] (o pow. [...]ha), [...] (o pow. [...]ha) i działki nr [...] (o pow. [...] ha) mają numer księgi wieczystej [...] i łączną powierzchnię [...]ha nie przesądza, że działki objęte wnioskiem inwestora i wydanymi decyzjami w sprawie są tożsame. Dla uznania zaś, że są one tożsame nie jest wystarczające, iż zarówno inwestor w piśmie procesowym z 1 lipca 2008r., jak również Prezydent Miasta K.w piśmie z dnia 6 czerwca 2008r. skierowanym do SKO w K. podali, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana numeracji działek. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób zweryfikowane i udowodnione zwłaszcza poprzez dołączenie do akt stosownej decyzji o podziale i scaleniu.

Tymczasem art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp stanowią, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ związany jest wnioskiem. Zatem to wniosek wyznacza granice prowadzonego postępowania. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2008r. II SA/Gd 560/07, Lex nr 393647 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006r., IV SA/Wa 2024/05, Lex nr 281871).

Po wtóre zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny, czy spełniona zostały przesłanki określone w powołanym przepisie dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 upzp. Co istotne w warunkach niniejszej sprawy granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Przeprowadzona w 2007r. przez organ I instancji analiza nie odpowiada powyższym wymogom. Przede wszystkim przeprowadzono ją na nieaktualnej pochodzącej z 2006r. mapie. Biorąc zaś pod uwagę, że front działek objętych inwestycją biegnie wzdłuż granic działek od strony ul. [...] uznać trzeba, że granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć jako trzykrotna szerokość działek objętych inwestycją położonych od strony tej ulicy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2006r., II SA/Wa 2051/05, LEX nr 256737). Tymczasem organ zawęził obszar analizowany. Jego granice wyznaczył w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek nr [...] i [...] (według numeracji z wniosku inwestora).

Rację ma skarżący twierdząc, że z analizy nie wynika, dlaczego organ wyznaczył większy niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Według przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ I instancji ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "dla działek położonych w obszarze analizowanym określono wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu wynoszący ok. 0,5 – 0,8. W szczególnych przypadkach zastosowania parkingów podziemnych wskaźnik ten może być zwiększony do 0,9." W wynikach analizy oraz w decyzji z [...] kwietnia 2008r. przyjął natomiast, że intensywność zabudowy wynosi do 0,9.

W ocenie Sądu analiza w tym zakresie jest niejasna. Nie wynika z niej w oparciu o jakie dane organ stwierdził, że wskaźnik ten wynosi od 0,5 do 0,9. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Ponadto analiza jak również decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, dlaczego w sytuacji zastosowania parkingów podziemnych wskaźnik może być podwyższony do 0,9.

Do tej kwestii nie odniósł się również organ odwoławczy, pomimo, iż została ona podniesiona przez W.W. w odwołaniu. Ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że dopuszczają one wyznaczenie innego niż średni wskaźnika zabudowy, jeżeli jest to możliwe na podstawie dokonanej analizy. Uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło tym samym przepisy art. 7, 8, 11 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Podkreślić również warto, że powoływanie się przez Kolegium na orzecznictwo sądowoadministracyjne bez przytoczenia konkretnych orzeczeń podjętych w analogicznych stanach prawnych i faktycznych jest gołosłowne i nie stanowi o udowodnieniu danej okoliczności.

Podobny błąd organ I instancji popełnił wyznaczając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z tym że, stosownie do ust. 2 § 6 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, nie wskazując na jakiej podstawie, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 15 do 55 m. Uzasadniając zaś dopuszczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie ok. 120 m stwierdził, że w układach zabudowy typu plombowego kontynuującej ciągi pierzejowe szerokość fasad może ulegać zwiększeniu do wymiarów ograniczonych gabarytami kwartałów zabudowy. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać, że tego rodzaju argumentacja jest trafna i nie narusza normy zawartej w przepisie § 6 ust. 2 rozporządzenia, to organ winien był wykazać, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się układy zabudowy typu plombowego, których łączna szerokość elewacji frontowych wynosi 120 m.

Ponadto niedopuszczalne jest, jak uczynił to organ, określenie szerokości elewacji frontowej w zaokrągleniu – ok. 120m. Z tego rodzaju opisu nie wynika bowiem, jakiego rzędu odstępstwo jest dopuszczalne.

Trzeba też stwierdzić ustalenie przez organ szerokości elewacji frontowej budynku na poziomie ok. 120 m nie odpowiada żądaniom inwestora przedstawionym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonym 21 sierpnia 2007r. i narusza tym samym przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. We wniosku tym inwestor określił bowiem, iż szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu ma wynosić 88 m, a nie – jak przyjął organ ok. 120 m. Przy tym akta sprawy nie zawierają wniosku inwestora o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie. Podobna sytuacja dotyczy powierzchni sprzedaży planowanej inwestycji, która zgodnie z art. 64 ust. 2 upzp powinna być określona we wniosku. W decyzji z dnia 17 kwietnia 2008r. projektowana powierzchnia sprzedaży została określona jako max. [...] m2, tymczasem wniosek inwestora określa powierzchnię sprzedaży na [...]m2 – [...]m2. Inwestor w toku postępowania również nie zmieniał wniosku w tym zakresie. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może w decyzji ustalać warunków zabudowy dla inwestycji innej niż określonej przez inwestora.

Organ I instancji wadliwie ocenił również kwestię dopuszczalnej wysokości planowanej zabudowy. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) mówiąc o dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy posługują się precyzyjnym terminem "wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Rozporządzenie to nie zna odrębnego pojęcia wysokości zabudowy lub budynku. Oznacza to, że analizując kwestię wysokości nowej zabudowy organ winien posługiwać jedynie pojęciem "wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki".

Przepis § 7 ust. 1 wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokości, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się zaś wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).

Organ I instancji analizując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich ograniczył się do wskazania, że wynosi ona "do ok. 20 m". Z analizy nie wynika, jaka jest wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych poszczególnych budynków położonych na działkach sąsiednich. Skoro jednak organ stwierdził, że wysokość ta jest "do ok. 20m" można przypuszczać, że wysokość poszczególnych elewacji frontowych budynków jest zróżnicowana. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w sytuacji, gdyby wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich przebiegała tworząc uskok, należałoby – zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia – przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Dodatkowo zauważyć należy, że Prezydent K. w decyzji z [...] kwietnia 2008r. posłużył się wskaźnikami nie znajdującymi odzwierciedlenia ani w obowiązującym stanie prawnym, ani w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy. Poza przyjęciem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej może wynosić ok. 20 m, wskazał, że wysokość projektowanej zabudowy projektowanej zabudowy może wynosić max. 22 m z dopuszczeniem miejscowych przewyższeń w postaci dominant architektonicznych w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] oraz dopuszczeniem przewyższeń w miejscach lokalizacji tzw. świetlików dachowych, a wysokość od strony istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] (obręb 16) może wynosić ok. 16 m w pasie o głębokości min. 4 m. W ocenie Sądu takie określenie wysokości budynku nie odpowiada wymogom powołanego § 7 rozporządzenia. Przede wszystkim organ miał obowiązek wskazać precyzyjnie dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość ta winna bowiem stanowić przedłużenie krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 st. 1) i powinna być, przy założeniu, że dach jest płaski, jednakowa dla całego budynku. Dopuszczenie wysokości budynku na poziomie max. 22 m przekracza o 2 m już i tak nieprecyzyjnie ustaloną wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego dokonując ponownie analizy organ winien przede wszystkim dokładnie określić wysokość krawędzi elewacji poszczególnych budynków sąsiednich, a dopiero wówczas rozważyć, czy istnieją przesłanki do ewentualnego wyznaczenia innej jej wysokości.

Prezydent Miasta naruszył też przepis art. 60 ust. 4 upzp, zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zważyć należy, że akta sprawy nie zawierają projektu decyzji organu I instancji. Przyjąć więc należy, że skoro nie został on w ogóle sporządzony to tym bardziej nie mogła go sporządzić osoba wpisana na listę odpowiedniego samorządu zawodowego.

Rację ma też skarżący twierdząc, że dołączone do decyzji organu I instancji wyniki analizy w części graficznej są wadliwe. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, które wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3). Tymczasem dołączona do decyzji z [...] kwietnia 2008r. część graficzna analizy została sporządzona na mapie zasadniczej niewiadomego pochodzenia. Nie wiadomo przy tym, czy mapa ta jest aktualna. Co również istotne mapa ta obejmuje zaledwie teren inwestycji, nie określa zaś obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (§ 9 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp). Co również istotne numeracja działek objętych inwestycją wskazanych na graficznej części wyników analizy (dz. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...]nie zgadza się z numeracją działek zawartą w części tekstowej decyzji – dz. nr [...],[...],[...] i [...]. Biorąc pod uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji wadliwe ich sporządzenie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25.09.2008r. II SA/Ol 537/08, Lex nr 451625).

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik niniejszej sprawy była kwestia wydanych przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. uzgodnień drogowych (postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz z [...] sierpnia 2008r.). Wyjaśnić należy, że właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest – zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp - wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z dokonywanych uzgodnień w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi. Skoro przedmiotową inwestycję zaplanowano w K. przy ul. [...] i [...] , a K.w myśl § 1 i części XV poz. 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu, to zastosowanie w sprawie znalazł przepis art. 19 ust. 5. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu z zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Jeżeli zatem Prezydent Miasta K. jest zarządcą dróg na terenie powiatu (w tym m.in. ul. [...] i [...] ) to brak było podstaw do tego, by organ ten - jako prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - uzgadniał projekt decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną Zarządem Dróg Miejskich. Kwestia zatem ewentualnego pominięcia stron w tym postępowaniu uzgodnieniowym, które -jak wskazano- było bezcelowe, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Nie mniej na Prezydencie Miasta K. spoczywał obowiązek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacji planowanej inwestycji. W decyzji Prezydent powołał się jedynie na treść w/w postanowień ZDM, co w świetle powyższych wywodów nie można uznać za wystarczające.

Na marginesie należy stwierdzić, że postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] kwietnia 2007r. nie zostało wydane – jak twierdzą organy orzekające - w niniejszej sprawie, bowiem wniosek inwestora, który zainicjował przedmiotowe postępowanie został złożony organowi w dniu 21 sierpnia 2007r. Nie można przy tym przyjąć, że postanowienie to, wydane w innym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 30 marca 2007r. i zakończonym – jak twierdzą organ orzekające – decyzją z [...] maja 2007r., mogło zostać uwzględnione w postępowaniu niniejszym.

Warto też zaznaczyć, że organy prowadzące postępowanie winny były zbadać, czy wszystkie strony brały udział w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]. Uzgodnienia bowiem jako element postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że dokonywane przez organy współdziałające, nie mogą pozostawać poza kontrolą organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, gdyż determinują one treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. Dlatego organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zobowiązany jest do ustalenia, czy postanowienie o uzgodnienie zostało doręczone w trybie art. 106 kpa stronom postępowania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2007r., II SA/Łd 756/07, Lex nr 400499).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić z inwestorem rozmiary planowanej inwestycji, biorąc przy tym m.in. pod uwagę pismo pełnomocnika inwestora z dnia 10 września 2007r. (zwłaszcza w zakresie powierzchni sprzedaży, ilości miejsc postojowych i zbiornika przeciwpożarowego) oraz wytyczne Sądu co do szerokości elewacji frontowej. Następnie winien, zgodnie z przepisami rozporządzenia i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o nią dokonać oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy tylko prawidłowo sporządzona analiza zapewnia realizację fundamentalnych zasad procedury administracyjnej zawartych w art. 11, 107 §3, 77 § 1, 80 i 7 kpa, jakie postępowanie to czynią jawnym, zobowiązując organ do wyjaśnienia stronom przesłanek którymi się kierują przy załatwianiu sprawy.

Mając na względzie wykazane naruszenia prawa materialnego i procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia

/-/ B. Drzazga