Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1762/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183§1 i 2, art.184, art.3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.227231,229 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 sygn. akt II SA/Sz 39/12 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1762/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 39/12 oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o rozpatrzeniu skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że:

W dniu 20 czerwca 2011 r. rodzice dzieci klas IVa i IVb uczęszczających do Sportowej Szkoły Podstawowej złożyli skargę na Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w przedmiocie nie zatrudnienia jednego z nauczycieli. Skarga została skierowana do Kuratorium Oświaty w Szczecinie, które przesłało przedmiotową skargę do rozpatrzenia przez Radę Miejską w K.

Rada Miejska w dniu 22 września 2011 r. podjęła uchwałę Nr XIV/178/2011 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 229 pkt 3 K.p.a. oraz § 66 ust. 1 i 2 uchwały Nr V/44/2003 z dnia 20 lutego 2003 r. Rady Miejskiej w K. - Statut Miasta K. [...] Rada Miejska po uprzednim zbadaniu skargi przez Komisję Rewizyjną odrzuciła ww. skargę (§ 1). W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miejskiej.

W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że skarga jest niezasadna, a Dyrektor Szkoły jako podmiot zarządzający jednostką podejmuje m. in. decyzje dotyczące zatrudnienia w kierowanej przez siebie jednostce i po zapoznaniu się z oceną stażu zadecydował o nieprzedłużaniu umowy o pracę z trenerem. Rada podkreśliła, że decyzja o niezatrudnieniu nauczyciela nie podlega ocenie przez organ stanowiący, bowiem oceny pracy nauczyciela dokonuje się na podstawie ustawy o systemie oświaty i ocena ta podlega weryfikacji jedynie przez Kuratorium Oświaty. Organ stanowiący może dokonać rozpatrzenia skargi złożonej na Dyrektora Szkoły pod kątem wykonywanych przez niego obowiązków jako organizatora jednostki. Analizując zarzuty zawarte w skardze oraz przedłożone dokumenty Rada stwierdziła, iż nie odnoszą się one do sfery mogącej być ocenianej przez Radę.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdził nieważności uchwały Nr XIV/178/2011.W ocenie organu nadzoru Rada Miasta podejmując ww. uchwałę w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Stosownie bowiem do art. 228 K.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 229 pkt 3, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skarg – organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest rada gminy. Art. 229 K.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Organ uznał, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 K.p.a. nie mają właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu. Nadto, wedle wojewody, odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została wniesiona do organu niewłaściwego, a nie można go ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie - gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, np. treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania.

Zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie nie wystąpiły opisane wyżej przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi. Skoro przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. określa wprost, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), co do której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Tym samym w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta w K. była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych, która dotyczyła nienależytego, w ocenie wnoszących skargę, prowadzenia polityki kadrowej w Szkole Podstawowej, powodującego naruszenie dobra dzieci uczących się w szkole oraz ich prawa do nauki w bezpiecznych i przyjaznych warunkach.

Wojewoda podkreślił, że Rada Miasta uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi dotyczącej "spraw pracowniczych oraz organizacji procesu edukacyjnego". Niemniej jednak, we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia do uchwały Rada stwierdziła, że Dyrektor Szkoły "miał podstawy do nieprzedłużania umowy o pracę" z nauczycielem, odbywającym staż w Szkole". Powyższym stwierdzeniem Rada wyraziła więc swoje stanowisko w zakresie podjętej przez Dyrektora Szkoły decyzji kadrowej, a więc pośrednio ustosunkowała się do zarzutów skarżących – rodziców uczniów szkoły. Z powyższego wynika, że sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne do uchwały jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Rada bowiem uznaje, iż nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, z drugiej zaś – wypowiada się merytorycznie na temat polityki kadrowej prowadzonej przez Dyrektora Szkoły. Tym samym Rada Miasta powinna – na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną na działalność Dyrektora Zespołu Szkół, tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Rada Miejska w K. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r. podnosząc, że stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne i nie opiera się na wnikliwym zbadaniu uchwały oraz sprawy której dotyczy.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę przywołał treść z art. 171 Konstytucji RP, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są natomiast określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. – zwanej dalej u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a ponadto jest zgodne z dyspozycjami ww. przepisów.

WSA w Szczecinie wskazał, że z treści art. 229 pkt 3 K.p.a. wynika, iż jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy, chyba, że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 K.p.a., chyba, że przepisy szczególne wskazują inny organ. Przy czym należy zaznaczyć, że art. 229 pkt 3 K.p.a. nie stanowi, że organem właściwym jest zwierzchnik służbowy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, ale organ wskazuje imiennie. Gdyby przepis ten określał właściwości organu w sposób opisowy, wówczas mając na uwadze wskazany w nim prymat przepisów szczególnych, należałoby szukać w nich zwierzchnika służbowego. Jednak art. 229 pkt 3 K.p.a. wskazuje wyraźnie radę gminy. WSA w Szczecinie uznał, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Sądu I instancji rodzice dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej mogą wnosić skargi w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego na działalność dyrektora szkoły i taką skargę wnieśli. Analiza treści pisma – skargi wskazuje, że dotyczy ono kwestii objętej zakresem przedmiotowym art. 227 K.p.a. Wnoszący skargę wskazali, że dyrektor szkoły naruszyła dobro dzieci oraz ich prawo do nauki w bezpiecznych i przyjaznych warunkach. Na powyższe miał wpływ – zdaniem rodziców dzieci – fakt niezatrudnienia w szkole nauczyciela, który w ich ocenie jest świetnym pedagogiem. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że Rada Miasta jako organ właściwy do rozpoznania skargi na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – dyrektora szkoły – winna dokonać oceny zasadności zarzutów stawianych dyrektorowi szkoły, a nie skargę odrzucić. Żadna bowiem z przesłanek skutkujących odrzuceniem skargi nie zachodziła tzn. treść skargi nie wykraczała poza zakres art. 227 K.p.a., skarżący uprawnieni byli do jej wniesienia i wykazali naruszenie interesu swoich dzieci i w tej samej sprawie nie toczy się postępowanie przed innym organem. Słusznie też zauważa organ nadzoru, że strona skarżąca w swojej uchwale uznaje się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi dotyczącej spraw pracowniczych, a w dalszej części uzasadnienia uchwały wypowiada się merytorycznie na temat polityki kadrowej prowadzonej przez dyrektora szkoły.

Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut Rady Miejskiej, że skoro sprawą zajmowało się już Kuratorium Oświaty, to skargę rodziców uczniów na działalność Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych należało odrzucić. Zdaniem Sądu przeprowadzenie kontroli przez Kuratorium Oświaty w tej szkole w związku z zarzutami skierowanymi przeciwko nauczycielowi nie wyłącza możliwości złożenia skargi przewidzianej przepisami K.p.a. na działalność dyrektora szkoły w związku z tymi samymi kwestiami. Sąd wskazał, że kontrola Kuratorium obejmowała swoim zakresem wykonywanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły. Natomiast skarga na działalność dyrektora szkoły może mieć szerszy zakres, gdyż obejmować może wykonywanie wszystkich obowiązków określonych w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). W szczególności przepis ten stanowi, że dyrektor szkoły sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne, a także wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę. Skoro zatem kontrola Kuratorium dotyczyła wykonywania nadzoru pedagogicznego przez Dyrektora Szkoły Podstawowej, to zdaniem WSA w Szczecinie Rady Gminy powinna rozpatrzeć skargę rodziców pod kątem wykonywania przez dyrektora pozostałych obowiązków określonych w wyżej przywołanym przepisie ustawy o systemie oświaty.

W dniu 27 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Rada Miejska w K. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 39/12:

1. naruszenie art. 227 K.p.a. poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarga złożona na Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w K. jest skargą w rozumieniu wymienionego przepisu. Zdaniem skarżącego skarga dotyczy działalności szkoły, w tym kwestii związanych z zatrudnianiem w niej nauczyciela, a zatem zagadnienia, do którego odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324) i nie dotyczyła innych obowiązków dyrektora szkoły opisanych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, a zatem sprawa powinna być rozpatrzona w trybie określonym przez przepisy ww. rozporządzenia, a nie K.p.a.

2. naruszenie art. 229 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęciem, że Rada Miejska w K. jest właściwa do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego z przepisów art. 227-249 K.p.a. nie wynika, że wszystkie skargi na kierownika jednostki organizacyjnej gminy powinny być rozpatrzone przez radę gminy.

Skarżący mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 39/12 i przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Na wstępie należy znaczyć, że przedmiotem rozstrzyganej przed sądami administracyjnymi sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w K. w zakresie sposobu rozpatrzenia skargi. Sąd nie kontroluje tym samym sposobu rozstrzygnięcia skargi lecz rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez właściwy organ nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 3 P.p.s.a. osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji błędną interpretację przepisów rozdziału VIII K.p.a.. Pierwszy z zarzutów dotyczy art. 227 K.p.a., zdaniem skarżącego skarga powinna być rozpatrzona przez Kuratora Oświaty w trybie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Zarzut ten jest bezpodstawny. Wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. nie ustanawia szczególnego trybu rozpatrywania skarg i wniosków przez organy nadzoru pedagogicznego. Określa ono zgodnie z § 1 szczegółowo tryb przeprowadzenia kontroli jakości edukacji w placówkach oświatowych. Natomiast w żaden sposób nie zajmuje się rozpatrywaniem skarg i wniosków na dyrektorów szkół.

Tymczasem wspominany art. 227 K.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 K.p.a., zamieszczony w LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono katalog naruszeń określony w art. 227 K.p.a. nie jest zamknięty, bowiem "określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu" (A. Matan, Komentarz do art. 227 K.p.a., zamieszczony w LEX). Uznać zatem należy, że pismo skierowane do organu wskazujące na niezadowolenie osób które je składające jest skargą. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że rodzice dzieci uczęszczających do szkoły mają prawo wnieść skargę na dyrektora szkoły, a Rada Miejska powinna taka skargę rozpoznać lub zgodnie z art. 231 K.p.a. przekazać innemu organowi, który właściwy jest do jej rozpatrzenia. Natomiast przepisy rozdziały VIII K.p.a. nie znają instytucji odrzucenia skargi, a zatem słusznie organ nadzoru, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznali, że podjęta uchwala jest sprzeczna z prawem.

Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 229 pkt 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że wspomniany przepis statuuje właściwość rady gminy do rozpatrywania skarg na organ wykonawczy gminy lub kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Przepis ten nie oznacza, że ustawodawca w określonych kategoriach spraw może inaczej określić właściwość organów do rozpatrzenia złożonej skargi (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 414-415.T.2). W sprawie jest bezsporne, że szkoła, której dotyczyła skarga jest jednostką organizacyjną Miasta K. , a zatem Rada Miasta powinna rozpoznać skargę albo zastosować środek określony w art. 231 K.p.a. Natomiast w świetle wyżej wskazanych rozważań Rada Miasta K. nie miała prawa do odrzucenia skargi.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.