Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1551/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. (PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1-3,jak i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.- dalej "P.b.") wymierzył inwestorowi - "A" Sp. z o.o. w T. karę w wysokości 10x500x8x1=40 000 zł, wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] r. na nieruchomości przy ul. [...] w S. doszło do wybuchu gazu i katastrofy budowlanej, w wyniku której zawalił się budynek mieszkalny. W toku czynności wyjaśniających PINB ustalił, że w pobliżu były wykonywane między innymi roboty budowlane związane z inwestycją pod nazwa "rozbudowa sieci gazowej śr/c wraz z budową przyłącza gazu do budynków mieszkalnych w S. przy ul. [...], na dz. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, gmina S. (obręb ewidencyjny:[...] S., jedn. ewid. [...])". Roboty wykonywano na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. na rzecz inwestora: "A" sp. z o.o. mającej siedzibę w T. przy ul [...] (spółka, skarżąca). Ponadto PINB ustalił, że dokonano "zagazowania" gazociągu mimo, iż spółka nie zgłosiła zakończenia przedmiotowej budowy ani nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie chociażby części inwestycji.

W dniu [...] r. PINB wszczął postępowanie w powyższej sprawie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień spółki ustalił, że dokonano montaży gazomierzy w budynkach położonych na działkach 5 oraz 7 w S. w dniach [...] listopada i [...] listopada 2019 r. i od tej daty była możliwość pobierania paliwa gazowego. Zauważył, iż w dniu [...] r., podczas oględzin prokuratorskich, na których otwierane były skrzynki gazomierzy, że licznik gazomierza znajdującego się na działce 5 w S. wskazywał wartość 100, 150 m3. Wobec stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i i art. 55 P.b. wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał nadto sposób wyliczenia wysokości tejże kary.

W zażaleniu na postanowienie PINB skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 55 i 57 P.b., gdyż nie doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania sieci gazowej, a dokonano rozruchu technologicznego; art. 57 ust. 7 P.b., bowiem nie doszło do wyczerpania przesłanek uzasadniających wymierzenie kary oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na jej wynik, t.j. art. 107 § 2 i 3 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a., art. 7, 77 i 80 K.p.a, art. 8 i 10 K.p.a, art. 79 § 1 i 2 K.p.a., art. 81 K.p.a, art. 81a § 1 K.p.a. Wniosła o uchylenie postanowienia PINB i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu obszernie uzasadniła swoje stanowisko akcentując, że ustalenia dokonane przez PINB są niekompletne, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski – błędne. Wskazywała na umowę zawartą przez skarżącą z deweloperem – "B" sp. z o.o. sp.k. w K. i zawarte w niej zapisy. Zdaniem skarżącej PINB winien był ocenić również tę umowę.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na postanowienie PINB przez skarżącą Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania według chronologii zdarzeń dodatkowo wskazując, że na żądanie ŚWINB akta postępowania zostały ostatecznie uzupełnione w dniu [...] r. o kopie wskazanych dokumentów. Pismem z dnia [...] r. ŚWINB zapoznał skarżącą z materiałami dowodowymi zgromadzonymi przed organem I i II instancji i zawiadomił o prawie wypowiedzenia się do zebranych dowodów. Skarżąca skorzystała z przysługujących jej praw, przedstawiła swoje stanowisko kwestionując ustalenia dokonane przez PINB, ostatecznie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami zawartymi w zażaleniu ŚWINB w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz.471) ze względu na datę wszczęcia niniejszego postępowania, co nastąpiło w dniu [...] r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przytoczył treść art. 57 ust. 7 P.b. akcentując, że celem kary jest wymuszenie na inwestorze wywiązywania się z obowiązków nałożonych przepisami prawa. Zauważył, że kluczowe w niniejszej sprawie jest rozumienie sformułowania "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Podkreślił, że z uwagi na brak definicji legalnej tego wyrażenia, organ prowadzący postępowanie jest każdorazowo zobligowany do indywidualnego zbadania sprawy i dokonania oceny czy w danych okolicznościach faktycznych zachodzi sytuacja użytkowania obiektu. Stwierdził dalej, powołując się na orzecznictwo, że użytkowanie obiektu zbliżone jest do "korzystania z rzeczy". Dalej stwierdził, że to organ musi ocenić wszelkie przesłanki w sprawie, by ostatecznie stwierdzić, czy zastane okoliczności faktyczne rodziły uzyskanie pozwolenia na użytkowanie czy też nie.

Odnosząc się do stanu faktycznego ŚWINB wskazał, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania w dniu [...] r. skarżąca dokonała rozruchu technologicznego gazociągu polegającego de facto na jego zagazowaniu, o czym także oświadczyła spółka w piśmie z dnia 24 grudnia 2019 r. Napełnienie paliwem gazowym zostało poprzedzone odbiorem technicznym gazociągu dokonanym tego samego dnia tj. [...] r. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty potwierdzające ww. czynności wykazują jednocześnie znaczące braki w treści, wobec czego nie sposób przesądzić, czy zasady odbiorowe w spółce zostały w dniu odbioru wyczerpująco spełnione.

ŚWINB ocenił jako prawidłowe nałożenie na skarżącą kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu i podkreślił, że w niniejszej sprawie zachodzą inne przesłanki wskazujące na nielegalne przystąpienie do użytkowania. W toku postępowania ustalono, iż w dniach [...] listopada i [...] listopada 2019 r. dokonano montażu gazomierzy przy ul. [...] w S. na działkach numer 5, 7 oparciu o procedury obowiązujące w spółce. W opinii ŚWINB dokonując montaży gazomierzy skarżąca umożliwiła odbiorcom korzystanie – użytkowanie gazociągu, wobec którego nie dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy ani nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie.

Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że to "B" jako klient-odbiorca, ponosi odpowiedzialność za nielegalny pobór paliwa. Stwierdził, że skoro od daty montażu gazomierzy spółka umożliwia odbiorcy korzystanie z paliwa gazowego to jako inwestor, dopuszcza się nielegalnego użytkowania gazociągu. ŚWINB wskazał, iż karę nakłada się na inwestora, którym zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. jest skarżąca.

ŚWINB podkreślił, iż skarżąca nie podjęła działań mających na celu zabezpieczenie obiektu przed nielegalnym użytkowaniem, wręcz przeciwnie, to jej działania doprowadziły do możliwości nielegalnego użytkowania.

Odnosząc się do umowy zawartej pomiędzy skarżącą a "B" z dnia [...] r. zauważył, że pozostaje ona bez wpływu na niniejsze postępowanie. Zdaniem ŚWINB to nie przeprowadzony rozruch technologiczny, a montaż gazomierzy i przyłączenie odbiorcy do sieci jest powodem do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Zdaniem ŚWINB wysokość kary została ustalona prawidłowo gdyż stawka kary z tytułu nielegalnego użytkowania podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, kara natomiast stanowi iloczyn stawki opłaty, która wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. XXVI, współczynnik 8.0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1.0).

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż działała ona zgodnie z procedurami ŚWINB wyjaśnił, że jeżeli działanie zgodne z procedurami wewnętrznymi podmiotu pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, to organ zobligowany jest je pominąć.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w pozyskaniu dowodu w postaci odczytu gazomierza, ŚWINB wskazał na uprawnienia kontrolne organów nadzoru budowlanego. Uznał za częściowo zasadne zarzuty naruszenia przez PINB art. 7, 77, i 80 K.p.a., gdyż skarżąca nie była poinformowana o dołączeniu do sprawy dowodu pozyskanego w toku czynności wykonywanych w innej sprawie. Stwierdził, że opisane uchybienie procesowe pozostaje bez wpływu na wynik postępowania,

Za zasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 10 K.p.a., Zdaniem ŚWINB skarżąca nie wykazała wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie zauważył, że ŚWINB zapoznał skarżącą ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, tym samym umożliwiając jej zajęcie stanowiska.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 57 ust. 7 P.b poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w dacie orzeczenia wydanego przez organ II instancji przepis ten był uchylony, wobec czego należało przyjąć, że zastosowanie ma art. 59i P.b.:

2. art. 55 i 57 ust. 7 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że

przystąpiono do nielegalnego użytkowania sieci gazowej w S. przy ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości skarżąca podjęła jedynie standardowe czynności mające na celu rozruch technologiczny tego urządzenia, więc korzystała z obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem przewidzianym w pozwoleniu na budowę;

3. art. 57 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że doszło do wyczerpania przesłanek uzasadniających wymierzenie kary wobec skarżącej, podczas gdy przesłanki nielegalnego użytkowania nie zostały wywiedzione ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że jedyny dowód dotyczący potencjalnego poboru paliwa gazowego został zgromadzony w sposób sprzeczny z przepisami, a dodatkowo wynikał z nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku przez podmiot trzeci, za co skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności;

ll. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik, tj. przede wszystkim:

1. Art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez:

a) zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu kary, a także dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

b) zaniechanie wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których dokonał ustaleń opartych na przyjęciu, że doszło do nielegalnego użytkowania sieci gazowej;

c) powierzchowne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, ograniczające

się jedynie do przeprowadzenia rozprawy, a następnie zakończenia postępowania pomimo tego, że strony były w trakcie prowadzenia negocjacji, po których skarżąca planowała wystąpić z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu na drogę sądową;

2. art. 8 i 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z

dyspozycją przepisu nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębienie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy;

3. art. 67 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie czynności kontrolnych jako istotnego dowodu w sprawie przeprowadzonego przez organ I instancji, pomimo tego, że czynności te nie zostały utrwalone w protokole, a ustalenia z kontroli wynikają jedynie z przekazu samego organu;

4. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej nie

dających się usunąć wątpliwości dotyczących momentu rozpoczęcia użytkowania sieci;

5. art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej organy obu instancji nie zgromadziły rzetelnego i wyczerpującego materiału dowodowego dającego podstawę do oceny, że doszło do nielegalnego użytkowania sieci gazowej wobec czego niesłusznie wymierzono karę przewidzianą w art. 57 ust. 7 P.b. Wskazała, że nałożenie sankcji w postaci kary wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, a tym wymogom organy obu instancji nie sprostały. Stwierdziła, że część twierdzeń przytoczonych w uzasadnieniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co dotyczy w szczególności rozpoczęcia świadczenia usług dystrybucji paliwa gazowego do odbiorców. Organ nie wyznaczył momentu, z którym wiąże rozpoczęcie nielegalnego użytkowania obiektu. Podejście organów do sprawy skarżąca określiła jako szablonowe stwierdzając, że nałożenie kary ma charakter medialny, a to w związku z katastrofą budowlaną dotyczącą budynku położonego w S. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej dzień tej katastrofy, t.j. [...] r. wyznacza graniczny moment, do którego obiekt budowlany, za którego nielegalne użytkowanie skarżąca została ukarana, mógł chociażby potencjalnie pełnić jakiekolwiek funkcje zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Po tej dacie uległ on trwałemu uszkodzeniu i nie nadawał się do użytku. Po części w jego śladzie, został posadowiony nowy rurociąg, przy czym inwestycja ta została zakończona dopiero jesienią 2020 r. Zdaniem skarżącej organy obu instancji powinny udowodnić, że podstawy do ukarania skarżącej istniały przed zniszczeniem gazociągu, tj. przed [...] r., a data rozpoczęcia użytkowania obiektu ma charakter kluczowy. Skarżąca wyraziła wątpliwości co do możliwości uwzględnienia dowodu z odczytu gazomierzy przeprowadzonego w dniu [...] r. i to w innym niż niniejsze postępowaniu. W opinii skarżącej rozstrzygnięcie w sprawie kary zapadło, mimo braku przekonywujących dowodów. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy zebrany przez PINB obarczony był brakami wymagającymi uchylenia postanowienia organu I instancji, czego jednak ŚWINB nie uczynił.

W ocenie skarżącej, mimo licznych wątpliwości podnoszonych w trakcie całego postępowania, w tym także w zażaleniu, ŚWINB powtórzył w całości argumentację dotyczącą przeprowadzonych dowodów, nie bacząc na przepisy K.p.a. i nie wyczerpał możliwości dowodowych, które powinien uwzględnić z urzędu. Ponadto uzasadnienie ŚWINB nie daje możliwości ustalenia czy organ przeprowadził właściwie postępowanie dowodowe w kontekście oceny prawnej i spełnienia przesłanek ustawowych. Stwierdziła dalej, że argumentacja organów jest nieprzekonywująca, a karę nałożono niesłusznie. Opisała procedury obowiązujące w spółce i różnice pomiędzy rozruchem technologicznym, a użytkowaniem gazociągu akcentując, że doszło jedynie do zagazowania obiektu i rozruchu technologicznego, co nie świadczy o naruszeniu przepisów P.b. Wskazała, że w świetle art. 59i P.b. obowiązującego po dużej nowelizacji ustawy Prawo budowlane organ powinien pouczyć stronę, a nie karać. Stwierdziła, że nie jest jednoznaczne jak należy rozumieć pojęcie "sprawa wszczęta, a nie zakończona" w rozumieniu art. 25 ustawy o zmianie ustawy –prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U z 2020 r. poz. 471), a ŚWINB powinien orzekać w niniejszej sprawie na podstawie nowych przepisów.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB o wymierzeniu skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. zatem podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia organu I instancji stanowi art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1333 ze zm.- dalej "P.b") w brzmieniu "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Przepis ten został uchylony przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Jak słusznie jednak zauważył ŚWINB zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zasadnie zatem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o treść art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji z 13 lutego 2020 r. i w takim też brzmieniu przepis ten jest przywoływany w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Zarzut dotyczący konieczności stosowania art. 59i P.b. znowelizowanej ustawy jest chybiony.

W ocenie ŚWINB umożliwienie odbiorcom pobierania paliwa gazowego należy rozumieć jako korzystanie z obiektu, a zatem przystąpiono do nielegalnego użytkowania będącego budowie gazociągu. W związku powyższym zaistniały przesłanki do nałożenia kary na skarżącą –inwestora. Zdaniem skarżącej ustalenia dokonane przez organy są niekompletne, wadliwe i nie było podstaw do nałożenia kary.

Wymierzenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b., uwarunkowane jest spełnieniem dwu przesłanek: po pierwsze - stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; po drugie – przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (M. Wincenciak, Komentarz do art. 57 p.b., teza 14 – LEX – el.).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, zauważono, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m. in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.

Również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, zauważono, że obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 P.b.).

W tym kontekście zatem należy odczytywać treść art. 57 ust. 7 P.b. i dokonywać jego wykładni. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i podkreślanych w skardze świadczy o tym, że kara została nałożona słusznie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń samej skarżącej złożonych w pismach z dnia 24 grudnia 2019 r. oraz z dnia 9 marca 2020 r. wynika, że gazociąg wraz z przyłączem na działkach nr 5 i 7 został wybudowany w październiku 2019 r.; w dniach [...] i [...] października 2019 r. wykonano próbę szczelności gazociągu; w dniu [...] r. dokonano odbioru technicznego gazociągu, po którym nastąpiło napełnienie paliwem gazowym; montażu gazomierzy w budynkach przy ul. [...] w S. na działkach 5, 7 dokonano w dniach [...] listopada i [...] listopada 2019 r. i od tych dat odbiorcy mieli możliwość rozpoczęcia pobierania paliwa gazowego. Oświadczenia skarżącej w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego jest wiarygodne, stanowi przyznanie określonych faktów i porządkuje zebrane przez organ ustalenia stanu faktycznego. Zdjęcie gazomierza na działce 5 w S., dokonane w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] r. potwierdza, że doszło do poboru gazu przez odbiorców. Nie jest przy tym sporne, że w dniu [...] r. gazociąg został zniszczony, a zatem nie było możliwe dokonywanie poboru gazu przez odbiorców aż do jesieni 2020 r.).

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przystąpienie do użytkowania". W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14 i 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16, CBOSA). Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. jest więc działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Późniejszy stan użytkowania należy oceniać jako trwające użytkowanie (por. np. wyrok WSA w K. z 13 września 2019 r., II SA/Kr 607/19, CBOSA). Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1[...] r. sygn. II OSK 180/20 przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego, może je cechować jednokrotność, a późniejsze odstąpienie od użytkowania nie wpływa na charakter pierwotnego przystąpienia i nie konwaliduje tej czynności. Powołane przepisy art. 54 i 55 P.b. uzależniają przystąpienie do użytkowania od wcześniejszego zgłoszenia i przeprowadzenia kontroli i niewniesienia sprzeciwu (art. 54), a w niektórych przypadkach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).

Zauważyć również należy, że odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 P.b). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 P.b. oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 24765/12, CBOSA).

W tej sytuacji organy prawidłowo oparły się na wiarygodnych oświadczeniach skarżącej. Powoływanie się przez skarżąca na umowę z deweloperem, czy też procedury wewnętrzne związane między innymi z odbiorem instalacji, czy też montażem gazomierzy nie mają znaczenia w sprawie. Fakt braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i same w sobie stanowiły podstawę do wymierzenia kary. Również wysokość kary została obliczona prawidłowo.

Stosownie do obowiązujących przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. Adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną powinien być inwestor. W zaskarżonym postanowieniu karę słusznie nałożono na skarżącą, jako adresata normy z art. 57 ust 7 P.b.

Nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do braków w postępowaniu dowodowym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dalszych dowodów i brak ustosunkowania się do tych kwestii przez organ odwoławczy. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie już analiza okoliczności niekwestionowanych, w tym wynikających z dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz wprost przyznanych w skardze, pozwala uznać słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie. Stwierdzenie skarżącej, że doszło do naruszenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie zostało w przekonujący sposób uzasadnione i stanowi subiektywną opinię strony. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 67 § 1 i 3 K.p.a. ,art. 77 § 1 K.p.a., art.80 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a., art.138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., art. 55 P.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skoro wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a kontrola przeprowadzona z urzędu nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania - skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.