Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 669/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 50 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej "u.p.s.", uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego:

- w pkt 1 przyznał W.M. usługi opiekuńcze w ilości [...] godzin miesięcznie w dni robocze, [...] godzin miesięcznie w dni wolne od [...] do [...]. Pełny koszt jednej godziny usługi w dni robocze ustalono na [...] zł, a w dni wolne na [...] zł;

- w pkt 2 ustalił procentową odpłatność w wysokości 100% za jedną godzinę usługi w dni robocze - [...] zł, a w dni wolne - [...] zł oraz określił zakres tych usług.

- w pkt 3 przyznał stronie usługi opiekuńcze w ilości [...] godzin miesięcznie w dni robocze, [...] godzin miesięcznie w dni wolne od [...] do [...]. Pełny koszt jednej godziny usługi w dni robocze ustalono na [...] zł, a w dni wolne na [...] zł;

- w pkt 4 ustalił procentową odpłatność w wysokości 100% za jedną godzinę usługi w dni robocze - [...] zł, a w dni wolne - [...] zł oraz określił zakres usług.

- w pkt 5 przyznał stronie usługi opiekuńcze w ilości [...] godzin miesięcznie w dni robocze, [...] godzin miesięcznie w dni wolne od [...] bezterminowo. Pełny koszt jednej godziny usługi w dni robocze ustalono na [...] zł, a w dni wolne na [...] zł;

- w pkt 6 ustalił procentową odpłatności w wysokości 60% za jedną godzinę usługi w dni robocze co w przeliczeniu stanowi kwotę [...] zł, a w dni wolne kwotę [...] zł oraz określił zakres usług.

- w pkt 7 przyznał stronie usługi opiekuńcze w ilości [...] godzin miesięcznie w dni robocze, [...] godzin miesięcznie w dni wolne od [...] bezterminowo. Pełny koszt jednej godziny usługi w dni robocze ustalono na [...] zł, a w dni wolne na [...] zł;

- w pkt 8 ustalił procentową odpłatność w wysokości 60% za jedną godzinę usługi w dni robocze co w przeliczeniu stanowi kwotę [...] zł, a w dni wolne kwotę [...] zł oraz określił zakres usług.

W uzasadnieniu organ podniósł, że W.M. wniosła o przyznanie usług opiekuńczych oraz częściowe zwolnienie z odpłatności z tytułu ich świadczenia. Powołując się na art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazał, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Usługi te mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób , a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Następnie organ ustalił, że W.M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i stanowi rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. z K.M. Dochód rodziny, na który składa się renta rodzinna strony w wysokości [...] zł oraz renta socjalna w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie, które otrzymuje K.M., wynosi ogółem miesięcznie [...] zł.

Dalej organ stwierdził, że ustalając zakres przyznanych usług opiekuńczych wzięto pod uwagę sporządzoną z udziałem strony ocenę sprawności psychofizycznej i zdolności do samoobsługi oraz uzgodnienie dotyczące zakresu i wymiaru usług opiekuńczych.

Odnosząc się natomiast do kwestii odpłatności organ wskazał, że Rada Miasta K., na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s., w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, zwana dalej uchwałą. W § 9 uchwały stwierdzono, że osoby wnoszące opłatę za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze można zwolnić, na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) z przeprowadzonej analizy wydatków osoby lub rodziny, uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby wynika, że osoba nie jest w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z przyjętych zasad, 2) poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Organ stwierdził, że przeprowadzona w toku postępowania analiza budżetu wykazała, że W.M. jest w stanie ponosić odpłatność z tytułu przyznanych usług opiekuńczych na poziomie wynikającym z przyjętych w uchwale zasad. W tej analizie uwzględniono stałe miesięczne wydatki rodziny strony związane z zaspokajaniem najniezbędniejszych potrzeb, tj. opłaty czynszowe - [...] zł, płatności za energię elektryczną - [...] zł i gaz - [...] zł, podatek - [...] zł, odpłatność z tytułu usług opiekuńczych świadczonych na rzecz strony oraz K.M. - [...] zł, opłaty za telefon - [...] zł, składki PZU - [...] zł, zakup żywności i środków czystości - [...] zł, zakup leków wynikający z przedłożonych zaświadczeń lekarskich i oświadczenia strony - [...] zł i zakup kremu [...] – [...], zakup środków higienicznych (pampersów) – [...] zł. Jednocześnie nie stwierdzono wystąpienia zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, które uzasadniałyby odstąpienie od odpłatności z tytułu usług opiekuńczych.

W zakresie wydatków związanych z zakupem żywności i środków czystości organ wskazał, że w analizie budżetu uwzględniono kwotę na poziomie określonym w obowiązującej w OSP polityce świadczeń (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zwrócono uwagę na konieczność równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Zdaniem organu jest to uzasadnione, bowiem z materiału sprawy nie wynika aby w rodzinie występowały okoliczności mogące spowodować zwiększone wydatki na zakup żywności lub środków czystości. Podniesiono, że w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...], dotyczącym stosowania diety ubogosolnej przez stronę i jej córkę nie wskazano, aby stosowanie diety powodowało zwiększenie wydatków na żywność. Jednocześnie w toku postępowania strona wskazała, że wydaje miesięcznie na żywność [...] zł i na środki czystości w [...] zł oraz, że kupowane produkty są sprawdzone i droższe i nie zamierza dokonywać zakupu tańszych. Dlatego zdaniem organu uwzględnienie tych kwot w analizie budżetu nie jest uzasadnione, zaś przeciwny pogląd powodowałby "przerzucenie" kosztu świadczonych usług na gminę. Równocześnie, jak wskazano, organ w zakresie wydatków na leki uwzględnił koszt zakupu kremu [...], a nie wziął pod uwagę pozostałych wydatków na leki bez recepty, które nie należą do niezbędnych leków ratujących życie lub zdrowie. Ponadto nie uwzględniono deklarowanych przez stronę kosztów rehabilitacji, bowiem nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Wskazano również, że choć składki na PZU nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej uwzględniono je, gdyż ich regulowanie wiąże się z zawarciem w tym zakresie umowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik W.M. (syn A.M.) zakwestionował dokonaną przez organ analizę budżetu rodziny. Stwierdził, że organ podważył wskazania lekarzy o konieczności stosowania diety przez K.M. i W.M. oraz nie uwzględnił wydatków na część leków bez recepty m.in. leki przeciwbólowe, które są zażywane zgodnie ze wskazaniami lekarza rodzinnego. Ponadto organ nie wziął także pod uwagę wydatków związanych z koniecznością sprawowania opieki nad córką strony K.M. ([...] lat), która została zaliczona do I grupy inwalidów z jednoczesnym orzeczeniem o wymogu stałej opieki osób drugich. Podniósł, że inwalidztwo K.M. istnieje od urodzenia (porażenie mózgowe), co skutkuje ograniczoną sprawnością ruchową, brakiem kontaktu werbalnego z otoczeniem i prawie całkowitym brakiem słuchu. Odwołująca opiekowała się córką od urodzenia, jednakże ze względu na swój wiek i stan zdrowia musiała się wspierać dodatkową pomocą, co obecnie jest tym bardziej konieczne. Tymczasem w decyzji w ogóle nie wspomina się o stanie zdrowia K.M. i problemie zapewnienia podstawowej opieki umożliwiającej jej funkcjonowanie - wizyta u lekarza, zakup leków, kontakt z otoczeniem wymaga w jej przypadku pomocy osoby drugiej, a co za tym idzie ponoszenia z tego tytułu wydatków, których minimalna wysokość wynosi ok. [...] zł miesięcznie.

Jednocześnie w ocenie pełnomocnika niezrozumiałe jest odnoszenie się w uzasadnieniu decyzji do usług opiekuńczych przyznanych K.M., skoro decyzja dotyczy usług opiekuńczych W.M. Pełnomocnik nie zgodził się także z pominięciem kosztów rehabilitacji W.M. stwierdzając, że dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ich wykazania. Podniósł, że jego matka ma skończone [...] lata, jest wdową, nie ma żadnej bliskiej rodziny poza synem mieszkającym i pracującym w W. i niepełnosprawną córką. Jej obecny stan jest wynikiem nie tylko wieku ale przebytych chorób. Dodatkowo wskazał na sytuację zdrowotną matki i siostry, jako uzasadnione okoliczności zwolnienia z opłat na podstawie § 9 uchwały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podstawowe przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące przyznania usług opiekuńczych i zasady odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych, określone w uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...].

Następnie Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie sytuacji rodzinnej i zdrowotnej W.M. Uznało, że odwołująca ze względu na stan zdrowia oraz wiek wymaga pomocy innych osób, o czym świadczy wynik oceny sprawności psychofizycznej i zdolności do samoobsługi oraz wynik przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie, zdaniem organu, prawidłowo został ustalony zakres wymaganych usług opiekuńczych.

Z kolei w kwestii odpłatności Kolegium stwierdziło, że wysokość opłaty za jedną godzinę usług opiekuńczych może zostać określona na podstawie umowy o realizację tych zadań, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Natomiast odpłatność tych usług jest ustalana w drodze decyzji na podstawie szczegółowych warunków określonych przywołaną uchwałą. Zgodnie z tabelą zawartą w § 4 uchwały odpłatność wynika ze stosunku dochodu na osobę w rodzinach dwuosobowych do kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza własnej definicji dochodu, dlatego organ odwoławczy opierając się na regułach wykładni systemowej, odwołał się definicji tego pojęcia zawartej do art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że dochód rodziny strony stanowi kwota [...] zł. Ustalając natomiast wysokość kryterium dochodowego na osobę w rodzinie dwuosobowej odniesiono się zgodnie z § 4 uchwały do wysokości tego kryterium przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej. Dalej organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił ustalenia wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze w kontekście postanowień uchwały. W zakresie odpłatności za te usługi w okresie od [...] na poziomie 60%, zdaniem organu odwoławczego przyjęto, że dochód na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł ([...] zł : 2) stanowił [...]% kryterium dochodowego o wysokości 456 zł. Z tego powodu odpłatność ustalono zgodnie z uchwałą na poziomie 60%, gdyż stosunek dochodu do kryterium mieścił się w przedziale "powyżej 300% do 350%". Jednakże, jak zauważono, w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. przewidujące zweryfikowane kryterium dochodowe na poziomie 456 zł, które weszło w życie z dniem 1 października 2012r. Tym samym Kolegium uznało, że organ i instancji dopuścił się naruszenia prawa, natomiast w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym rozporządzenie to już weszło do obrotu prawnego. W związku z tym, zdaniem Kolegium, stwierdzone uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Kolegium podzieliło także sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji odpłatności za okres od [...] do [...]. W tym zakresie posłużono się bowiem obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji kryterium dochodowym, ustalonym w wysokości 351 zł na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. (Dz.U. z 2009r. Nr 127, poz. 1055) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dochód na osobę w rodzinie strony wynoszący [...] zł stanowił około [...]% tego kryterium dochodowego, dla którego uchwała przewiduje odpłatność w wysokości 100%. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe zastosowanie w obliczaniu odpłatności za wskazany okres kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2012r, bowiem nie istnieją żadne przepisy intertemporalne, które określałyby, że do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą należy stosować kryterium dochodowe obowiązujące po tej dacie. Ustalenie w oparciu o aktualne kryteria dochodowe odpłatności za usługi opiekuńcze, obejmujące okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów, stanowiłoby naruszenie zakazu działania prawa wstecz. Jednocześnie stawiałoby w lepszej sytuacji odwołującą w stosunku do pozostałych klientów pomocy społecznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących kwestii częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty za usługi opiekuńcze na podstawie § 9 uchwały stwierdzono, że rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym zwrot "może zwolnić" oraz sposób określenia przesłanek zwolnienia, ponieważ uchwała zawiera przykładowe wyliczenie przesłanek pozytywnych zwolnienia, a nie zamknięty katalog przesłanek negatywnych. Jednakże organ działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród dopuszczalnych rozstrzygnięć w najlepszy sposób uwzględni interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie swój wybór stosownie uzasadnić. Równocześnie powinien zwrócić uwagę na zgromadzenie i rozpatrzenie w pełni koniecznego materiału dowodowego.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji sprostał powyższym wymogom i prawidłowo nie zwolnił W.M. z opłaty za usługi opiekuńcze, bowiem w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w § 9 uchwały. Z przeprowadzonej analizy wydatków rodziny uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby nie wynika, by nie była ona w stanie ponosić ustalonej odpłatności. W ocenie Kolegium zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a organ nie ustalał wydatków faktycznych, ale wydatki najniezbędniejsze zgodnie z § 9 pkt 1 uchwały. Organ I instancji nie podważył wskazań lekarzy, lecz stwierdził, że konieczność stosowania diety ubogosolnej i niskosodowej nie wiąże się ze zwiększeniem wydatków na żywność. Jednocześnie ponoszone przez odwołującą koszty zakupu droższej żywności są jej osobistym wyborem, a nie konsekwencją zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb. Podobnie do wydatków uwzględniających najniezbędniejsze potrzeby nie można zaliczyć zgłaszanych przez odwołującą wydatków na nabywane bez recepty suplementy diety i leki kupowane doraźnie, które nie ratują życia ani zdrowia. Dalej Kolegium wskazało, że wydatki związane z koniecznością sprawowania opieki nad córką K.M. zostały uwzględnione przez organ I instancji. W analizie budżetu wzięto bowiem pod uwagę odpłatność za usługi opiekuńcze świadczone na jej rzecz, które zostały ustalone odrębną decyzją z dnia [...]. Obejmują one dbanie o czystość odzieży, bielizny osobistej i pościelowej oraz organizowanie spacerów. Za niezgodne z prawdą uznano twierdzenie pełnomocnika, że dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazano na udokumentowanie wydatków na rehabilitację, gdyż w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego W.M. oświadczyła, że nie może w tym zakresie okazać rachunków, bowiem ich nie otrzymuje.

Kolegium wyraziło natomiast wątpliwość w kwestii zaliczenia do wydatków koniecznych składki PZU oraz opłatę za telefon, deklarowaną przez odwołującą w kwocie [...] zł. Jednakże, zdaniem Kolegium, okoliczności te dodatkowo świadczą o tym, że organ pierwszej instancji nie ustalił koniecznych wydatków rodziny na poziomie niższym niż w rzeczywistości. Ostatecznie Kolegium uznało, że analiza najniezbędniejszych wydatków rodziny nie wskazuje, aby W. M. nie była w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z przyjętych zasad oraz nie stwierdziło, by zaistniała sytuacja zastosowania zwolnienia z opłaty za usługi opiekuńcze.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik W.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem pełnomocnika w zaskarżonej decyzji ustalono wysokość odpłatności w sposób dowolny i całkowicie nieuzasadniony. Organy administracji błędnie bowiem ustaliły, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od odpłatności, określone w uchwale Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] oraz, że skarżąca jest w stanie ponosić odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze. Zarzucono przy tym pominięcie § 9 wskazanej uchwały, określającego podstawę do zwolnienia z opłat. Zakwestionowano jednocześnie ustalenie wysokości niezbędnych wydatków na zakup żywności i środków czystości dla 2 dorosłych osób na kwotę [...] zł, a także ustalenia co do koniecznych wydatków na leki, telefon i ubezpieczenie.

Ponadto zarzucono, że ustalone przez Kolegium wydatki W.M. na córkę K.M. nie pokrywają się ze stanem faktycznym. W ocenie pełnomocnika organ błędnie przyjął, że wydatki na tę opiekę są równe odpłatności za usługi opiekuńcze przyznane na jej rzecz ostateczną decyzją administracyjną, gdyż skarżąca musiała zrezygnować z przyznanych jej usług ze względu na to, że ich zakres kompletnie nie odpowiadał potrzebom, a usługi były pełnopłatne. Z tego względu należało uwzględnić koszty prywatnej opieki sprawowanej na rzecz K.M.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Jednocześnie za niezrozumiałe Kolegium uznało twierdzenie, że strona zmuszona była do rezygnacji z usług opiekuńczych przyznanych na rzecz córki K.M. decyzją z dnia [...]. Wskazano, że zarzuty wobec tej decyzji strona bowiem mogła wnieść w postępowaniu w tej sprawie lub w odwołaniu od wskazanej decyzji. Przerzucanie kosztów opieki prywatnej nad córką na rachunek publiczny w sytuacji, gdy stosowne świadczenia publiczne zostały przyznane, nie może zostać uznane za zasadne.

Na rozprawie pełnomocnik zaakcentował niestandardowość sytuacji, która polega w jego ocenie na tym, że sprawa dotyczy rodziny, w której są dwie osoby niepełnosprawne. Rodzaj niepełnosprawności córki istniejący od urodzenia w postaci porażenia mózgowego z całkowitym brakiem werbalnej komunikacji powodował, że wymagała ona szczególnej opieki, która była faktycznie udzielana przez inną osobę, bowiem zakres zaproponowanych przez Ośrodek usług nie był adekwatny do rodzaju niepełnosprawności tej osoby. Równocześnie oświadczył, że osoba wykonująca te usługi nie chciała potwierdzić faktu ich wykonywania oraz pobierania z tego tytułu wynagrodzenia, a poproszona o to zrezygnowała ze świadczenia tych usług. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że decyzja w kwestii przyznania usług opiekuńczych K.M. nie była zaskarżona, a nadto nie była realizowana ze względu na rezygnację z tych usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o przyznaniu W.M. usług opiekuńczych w ogólnym miesięcznym wymiarze [...] godzin w dni robocze oraz [...] godzin w dni wolne od pracy oraz odpłatności za te usługi w ogólnej kwocie [...] zł za okres od [...] do [...] w wysokości 100% tej odpłatności ([...] zł), a od [...] bezterminowo w wysokości 60% odpłatności ([...] zł).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej "u.p.s.", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według jej art. 3 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Natomiast w myśl art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym - ust. 2 i 3 art. 50 u.p.s. Ośrodek pomocy społecznej przyznaje usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia - ust. 5 art. 50 ustawy. Podstawą decyzji w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych oprócz przepisu art. 50 u.p.s. powinna być również uchwała rady gminy określająca szczegółowo kwestie dotyczące usług i specjalistycznych usług opiekuńczych z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Należy jednocześnie wskazać, że użyte w art. 50 ust. 2 ustawy sformułowanie "mogą być przyznane" oznacza, iż tego rodzaju świadczenie z pomocy społecznej jest świadczeniem uznaniowym (fakultatywnym). Ustawodawca odwołuje się bowiem w tym przepisie do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzów rodzinnych. Mówiąc w tym przepisie o rodzinie należy przez to rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z osobą wymagającą opieki (art. 6 pkt 14 u.p.s.). W tym znaczeniu rodzinę zwykle tworzą małżonek, rodzice, dzieci. Niemniej jednak obowiązki tych osób w zakresie opieki istnieją również wtedy, gdy nie mieszkają one wspólnie z osobą potrzebującą opieki, a tym samym gdy nie tworzą one rodziny w rozumieniu art. 6 ust. 14, gdyż obowiązki te wynikają z prawa rodzinnego.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawczyni z uwagi na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. Ponadto mieszkająca z nią córka, która ze skarżącą tworzy rodzinę w rozumieniu art. 6 ust. 4 u.p.s. takiej pomocy nie może zapewnić ze względu na swój stan zdrowia (niepełnosprawność w stopniu znacznym). Ponadto jak wynika z akt syn skarżącej A.M. zamieszkuje w W. W sprawie nie jest także sporny rozmiar przyznanych usług opiekuńczych.

Natomiast skarżąca, reprezentowana przez syna, kwestionuje zobowiązanie jej do pełnej odpłatności ustalonej za przyznane usługi opiekuńcze.

Zasady przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze na terenie Miasta K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Zgodnie z tabelą zawartą w § 4 uchwały odpłatność wynika ze stosunku dochodu na osobę w rodzinach dwuosobowych do kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Z kolei zgodnie z § 9 tej uchwały osoby wnoszące opłatę za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze można zwolnić , na ich wniosek częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności gdy z przeprowadzonej analizy wydatków osoby/rodziny, uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby wynika, że osoba nie jest w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z przyjętych zasad, bądź poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Podkreślenia natomiast wymaga, że instytucja określona we wskazanym wyżej przepisie uchwały została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, co oznacza, przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej zastosowaniu. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia opartego na uznaniu sprowadza się natomiast wyłącznie do oceny, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, w szczególności czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile zatem organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w graniach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Kontrola sądu dotyczy zatem prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Analizując omawianą sprawę stwierdzić należy, że organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie logicznie umotywowały, dlatego nie można im zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów, co stanowiłoby podstawę uchylenia ich decyzji. Organy prawidłowo skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej rodziny skarżącej w celu oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w powołanym uregulowaniu uchwały, a zwłaszcza czy skarżąca przy ustaleniu najniezbędniejszych potrzeb życiowych jest w stanie ponosić odpłatność w wysokości wynikającej z przyjętych w uchwale zasad.

Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono sytuację rodziny strony oraz dokonano analizy budżetu domowego. Ustalono, że dochód rodziny wynosi [...] zł , na który składa się renta rodzinna strony w kwocie [...] zł, renta socjalna córki w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Skarżąca w postępowaniu przed organami wskazywała na ponoszone wydatki (czynsz, energia elektryczna, gaz, telefon, leki, składki PZU, żywność , środki higieniczne, rehabilitacja), co także organ analizował. Przy czym dokonując tej analizy słusznie organ odniósł sytuację skarżącej do sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie można zakwestionować, mając na uwadze materiał dowodowy, prawidłowej oceny prawnej dokonanej przez organy administracji ustalonego stanu faktycznego (sytuacji materialnej i życiowej skarżącej) poprzez uznanie, że odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze nie stanowi dla skarżącej nadmiernego obciążenia.

Podkreślić bowiem należy, że ustawową zasadą jest odpłatność za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za usługi opiekuńcze, a odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem (art. 96 u.p.s.). Ustawodawca przyznawanie usług opiekuńczych wiąże bowiem przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, a nie z jego sytuacją finansową, która tylko częściowo ma w tym przypadku znaczenie, tj. wpływa na wysokość tej odpłatności. Tylko w sytuacji, gdy dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wnioskodawca zwolniony jest z odpłatności za przyznane świadczenie (art. 96 ust. 2 u.p.s.).

Skoro w niniejszej sprawie bezspornym jest, że dochód rodziny skarżącej przypadający na członka rodziny w wysokości [...] zł jest wyższy niż ustawowe kryterium wynoszące do 31 września 2012 r. - 351 zł, a od 1 października 2012 r. - 456 zł na osobę w rodzinie, to zwolnienie jej (całkowite lub częściowe) z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze leżało wyłącznie w granicach uznania organu administracyjnego, którego - w ocenie Sądu - organ nie przekroczył. Organ przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko oparte na dokonanych ustaleniach przekonywająco uzasadnił, w szczególności wskazał, że najniezbędniejsze bieżące potrzeby mogą być przez nią zaspokojone. Prawidłowo organ odniósł także sytuację skarżącej do potrzeb innych osób potrzebujących pomocy. Tym sposobem bowiem zrealizował obowiązek ważenia interesu indywidualnego i społecznego (art. 7 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii przyjęcia zaniżonych wydatków na żywność i środki czystości Sąd podziela stanowisko organu, że ustalenie kwoty niezbędnych kosztów w tym zakresie na podstawie polityki świadczeń nie wykracza poza dopuszczalną granicę uznaniowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy uwzględniły także wydatki na wszystkie leki, których stosowanie zostało zalecone przez lekarza w stosownych zaświadczeniach. Wskazać także wypadnie, że od 1 października 2012 r., ze względu na zmianę kryterium dochodowego, odpłatność za usługi opiekuńcze ulega zmniejszeniu ze 100% , tj. z kwoty [...] zł, do 60 % , tj. kwoty [...] zł, co oznacza, że skarżąca dodatkowo będzie dysponowała kwotą [...] zł. Ponadto mimo, że skarżąca wyłącznie z córką prowadzi gospodarstwo domowe, to jednak utrzymuje także kontakt z synem mieszkającym i pracującym w W., na którym zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek udzielania pomocy matce. Można przy tym zauważyć, że na mocy art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. również krewni osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (m. in. usług opiekuńczych) są zobowiązani do pokrywania wydatków ponoszonych na te świadczenia. Pomoc społeczna ma natomiast charakter subsydiarny, co znajduje wyraz w zasadze określonej w art. 2 ust. 1 u.s.p..

Jednocześnie z ustaleń faktycznych nie wynika, aby strona w budżecie wskazała na dodatkowe wydatki związane z udzielaniem usług opiekuńczych jej córce przez osoby prywatne (organ uwzględnił natomiast w wydatkach opłaty z tytułu usług przyznanych córce strony). Natomiast pełnomocnik powołując się na takie usługi i wydatki z tym związane nie wykazał ich stosownymi dowodami. Należy podkreślić, że organ nie ma obowiązku brać pod uwagę nieudokumentowanych wydatków skarżącej zwłaszcza, że to na niej spoczywał obowiązek ich wykazania. Jednocześnie można zauważyć, że zakres przyznanych skarżącej usług obejmuje m.in. prowadzenie gospodarstwa domowego (np. zakupy, dokonywanie opłat, sprzątanie), w skład którego wchodzi przecież niepełnosprawna córka skarżącej. Ponadto córce skarżącej także przyznano usługi opiekuńcze, których zakres nie został zakwestionowany.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych oraz prawidłowej ich oceny.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.