Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1687/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 49 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1175/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz M.K. kwotę 850 zł (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/16 oddalił skargę M.K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2016r, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W., na skutek wystąpienia I.K. (zwanej dalej wnioskodawczynią), wszczął postępowanie w stosunku do budynku położonego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., usytuowanego w granicy z działką, której właścicielami są wnioskodawczyni i skarżący. Po ustaleniu, że budynek ten o wymiarach 20,60 m x 7,30 m i wysokości 3,20 - 3,50 m został samowolnie wybudowany po 2001 r., organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., powołując się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), zobowiązał B. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej inwestorem) do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Inwestor przedłożył żądaną ocenę techniczną sporządzoną w październiku 2013 r. przez I. Po analizie tej oceny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentacji wymienionej w postanowieniu.

W toku tego postępowania przeprowadzone zostały w dniu [...] marca 2014 r. oględziny nieruchomości. Inwestor wykonał nałożony obowiązek, przedstawiając cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku określanego jako gospodarczy, sporządzonego przez T.G., decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na żądanie organu inwestor przedłożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany budynku gospodarczego, sporządzony przez S. L-P.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy, ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła wnioskodawczyni kwestionując przedłożony przez inwestora projekt budowlany jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zarzucając organowi brak dokonania jego prawidłowej oceny. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie uwzględnił jednak zażalenia i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.

Wnioskodawczyni i skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Sąd wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/15 oddalił skargę, orzeczenie to uprawomocniło się.

Jeszcze przed wydaniem tego wyroku inwestor uiścił opłatę legalizacyjną, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Motywując podjętą decyzję organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie to jest przejawem kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy doszło już do wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust 1 i 2 ustawy. Następnie przedstawił wyniki dokonanej własnej analizy projektu budowlanego, sporządzonego przez S.L.-P. w kontekście wymagań stawianych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że decyzja została wydana dla budynku już istniejącego, co oznacza, że organ ją wydający posiadał wiedzę o lokalizacji, wymiarach i wysokości przedmiotowego budynku. W decyzji zostało stwierdzone, że parametry zrealizowanego samowolnie budynku, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku (7,50 m), liczba kondygnacji (jedna kondygnacja nadziemna), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy głównej (do 4,00 m), geometria dachu (dach jednopołaciowy o spadku w kierunku północnym), wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy (43%) nie są sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się dotyczących przekroczenia maksymalnej wysokości budynku określonej w decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził, że w opisowej części projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał, iż wysokość budynku do najwyższego punktu połaci dachu wynosi 3,92 m, co zostało uwidocznione na przekroju budynku. W ocenie technicznej, sporządzonej przez Instytut Techniki Budowlanej, która jest elementem przedłożonej dokumentacji stwierdzono z kolei, że w budynku gospodarczym brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zaś ścianę oddzielenia pełni ściana murowana budynku sąsiedniego na działce nr [...] i [...] wskazując jednocześnie, że należy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). W opisowej części projektu zagospodarowania terenu projektant również określił wysokość muru ogniowego (4,42 m). Nadto organ wskazał, że projekt przewiduje wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od przyziemia oraz wyprowadzenie jej ponad dach na wysokość 0,5 m, co świadczy o zachowaniu wymogów z § 235 ust. 3 rozporządzenia. Wyprowadzenie ogniomuru ponad dach nie oznacza, że zmianie uległa wysokość budynku, która do najwyższego punktu połaci dachu wynosi 3,92 m i jest zgodna z wysokością określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócił także uwagę, że projekt budowlany przewiduje posadowienie tego obiektu na płycie żelbetowej z warstwą izolacyjną oraz posadzką betonową, projektowany jest zatem fundament, na którym może być posadowiona ściana oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku w przedłożonym projekcie budowlanym bilansu miejsc parkingowych oraz opinii geotechnicznej, które stanowiły wymóg określony w decyzji o warunkach zabudowy oraz potrzeby ustalenia warunków geotechnicznych posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Zauważył, że w opisowej części projektu budowlanego projektant wskazał, że przedmiotowy budynek z uwagi na przeznaczenie jest budynkiem gospodarczym, a zakwalifikowanie tego budynku do kategorii PM nie oznacza, że w procesie legalizacji nadaje się mu inny, nowy sposób przeznaczenia (np. produkcyjny czy magazynowy). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować do kategorii ZL lub IN.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że podlegający ocenie projekt budowlany budynku gospodarczego został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, która dołączyła do opracowania stosowne oświadczenie, o jakim jest mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Projekt budowlany jest kompletny oraz został pozytywnie zaopiniowany (bez uwag) przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projektant wykazał, że projekt budowlany pozostaje w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 35 ust 1 ustawy i art. 4 Konstytucji RP poprzez błędne zweryfikowanie zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a przez to narażenie jego życia i zdrowia na potencjalne niebezpieczeństwo oraz mienia. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) polegające na uchybieniu obowiązkowi prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, naruszeniu art. 80 K.p.a. wskutek wadliwej i dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W obszernym uzasadnieniu skargi umotywował swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. wskazał na wstępie, ze kontrolowane decyzje stanowią dalszy ciąg procedury legalizacyjnej rozpoczętej na podstawie art. 48 ustawy. W tym kontekście zauważył, że inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedłożenie tych dokumentów, stosownie do art. 48 ust 5 ustawy traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Po przesądzeniu, że dopuszczalna jest procedura legalizacyjna budynku gospodarczego i po sprawdzeniu, że inwestor wykonał nałożone postanowieniem obowiązki organ nadzoru budowlanego dokonał oceny złożonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy, w tym dokumentów wymienionych w art. 33 ust 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust 3 ustawy.

Pozytywna ocena złożonej dokumentacji stanowiła podstawę do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Sąd zaakcentował, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już we wcześniejszym postanowieniu pozytywnie ocenił złożoną w sprawie dokumentację dochodząc do wniosku, że istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej, co stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Skarga wnioskodawczyni i skarżącego na to postanowienie została oddalona prawomocnym już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2391/15.

Następnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu tamtego wyroku, w którym zwrócono uwagę, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, doprowadziło ono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Sąd zauważył też, że na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ zażaleniowy dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Postępowanie toczące się przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżone orzeczenia wydano po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w omawianym orzeczeniu Sąd stwierdził, że projekt budowlany budynku gospodarczego został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, projektant dołączył do opracowania stosowne oświadczenie, o jakim jest mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Projekt budowlany jest kompletny oraz został pozytywnie zaopiniowany (bez uwag) przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projektant wykazał, że projekt budowlany pozostaje w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Sąd również stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, gdyż zakres weryfikacji części architektonicznej projektu budowlanego przez organ orzekający w sprawie nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto z wprowadzonych przez ustawodawcę zmian do ustawy wynika, że odpowiedzialność za prawidłowość opracowania projektu budowlanego spoczywa na projektancie. Przepis art. 20 ustawy zakłada bowiem, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego (w tym z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oraz wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Sąd uznał więc, że świetle przytoczonych faktów nie można było skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Kwestionując decyzję wydaną po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej skarżący podnieśli te same zarzuty, które były już przedmiotem kontroli sądowej na wcześniejszym etapie postępowania zakończonego ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Wówczas sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i zostały spełnione wszystkie warunki z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy pozwalające na wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący i wnioskodawczyni, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i prawa materialnego.

W ramach pierwszej z wymienionych podstaw zarzuty odniesione zostały do następujących przepisów:

- art.151 P.p.s.a. w związku art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie części tego materiału i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności zaś dotyczących naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy, art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 20 ust.1 pkt Ib, art. 81 ust.1 pkt la, 1b,1c i Id ustawy oraz art. 83a, art. 84 i art. 84a ustawy skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową oraz przyczyn oddalenia skargi, a przytoczenie jedynie fragmentów uzasadnienia innego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/15, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego i akt sprawy wynika, że skarga powinna zostać uwzględniona;

- art. 6, art. 12 a § 2 i art. 65 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez doręczenie odpowiedzi na skargę organu stronie skarżącej dopiero po ogłoszeniu zaskarżonego wyroku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego pełnomocnik odniósł natomiast do następujących przepisów:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 4, art. 3 pkt 11 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy poprzez przyjęcie, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem nie posiada on prawa do części nieruchomości, na której zlokalizowana jest jej inwestycja, tj. do działki skarżącego,

- art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy przez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 17 września 2014 r. w zakresie wysokości budynku oraz jego funkcji,

- art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sytuacji, gdy budynek nie spełnia wymogów budynku gospodarczego,

- art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w zakresie spełniania warunków usytuowania budynku w ostrej granicy, w zabudowie jednorodzinnej,

- art. 81 ust. 1 pkt 1 a, b i c oraz art. 81 a i 84 ustawy w zakresie niedopełnienia obowiązków organu nadzoru budowlanego co do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przy realizacji inwestycji, co w niniejszej sprawie doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji względnie o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że postępowaniu ani sąd, ani organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, nie przeanalizowały materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym opinii technicznych i ekspertyz. Nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, pomimo kilkukrotnego składania wniosku przez skarżących w tym przedmiocie, nie ustalono w sposób prawidłowy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora (budynek częściowo jest posadowiony na działce skarżących), nie wzięto pod uwagę faktu, że na działce inwestora nie znajduje się budynek mieszkalny tylko biurowy, co uniemożliwia lokalizację na tej działce budynku gospodarczego. W toku postępowania nie zbadano sposobu wykorzystywania przedmiotowego budynku (magazynu handlowego na części do samolotów oraz oleje).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, to że inwestor określił istniejący budynek, wybudowany samowolnie jako budynek gospodarczy, nie zwalniało organu od dokonania ustaleń w tym zakresie, zbadania rzeczywistej funkcji budynku oraz charakteru zabudowy na działce, tym bardziej że pozwolenie na budowę budynku biurowego na działce inwestora zostało wydane w 2012 r., zatem w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego wiadomo było jaki charakter ma zabudowa na tej działce. Również nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące wysokości budynku oraz jego połączenia konstrukcyjnego z budynkiem skarżącego, usytuowania miejsc parkingowych, braku trwałego związania budynku z gruntem.

Według pełnomocnika trudno jest ustalić, co właściwie kierowało sądem przy wydaniu zaskarżonego wyroku, ponieważ uzasadnienie ogranicza się do niezbyt obszernego przytoczenia wywodów WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2391/15. W niniejszej zaś sprawie Sąd nie rozpoznał w ogóle zarzutów skargi, nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, nie dokonał tez własnych rozważań. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do zacytowania twierdzeń organów w wydanych decyzjach oraz ustaleń sądu w innej sprawie, która choć dotyczyła tego samego obiektu, jednak sąd orzekał w niej jedynie o kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, nie zaś merytorycznie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę, że Sąd doręczył stronie skarżącej odpowiedź na skargę organu dopiero po dacie ogłoszenia wyroku w sprawie. Tym samym skarżący nie mogli odnieść się do udzielonej odpowiedzi na skargę nie znając jej treści. Zostali tym samym pozbawieni przysługujących im praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. odrzucił skargę kasacyjną wnioskodawczyni z tej przyczyny, że po wydaniu wyroku oddalającego skargę nie złożyła ona wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (wniosek taki złożył jedynie skarżący).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo szeroko, gdyż obejmują one szereg przepisów materialnoprawnych i procesowych. Jednocześnie pełnomocnik podnosi wiele różnych okoliczności mających świadczyć o naruszeniu tych przepisów, nie unikając powtórzeń, w efekcie tego treść poszczególnych zarzutów częściowo się na siebie nakłada, co nierzadko utrudnia precyzyjne wyodrębnienie kwestii zamykających się tylko w jednym z nich. Najpierw jednak odnieść się należy do zarzutów proceduralnych. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem do oceny naruszeń prawa materialnego można przejść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, czy ściślej, że podczas tych ustaleń nie doszło do istotnych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 92/13, LEX nr 1769353).

Rozważania procesowe rozpocząć należy od zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym znaczeniu, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). Zarzut naruszenia tego przepisu może okazać się zaś skuteczny, gdy pisemne motywy sądu nie zawierają wszystkich jego elementów, budzą przy tym wątpliwości, a przez to utrudniają stronie poznanie racji, jakim się kierował sąd wydając orzeczenie o określonej w nim treści, a w konsekwencji uniemożliwiają poddanie go weryfikacji w toku postępowania instancyjnego. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia wyroku, zgodnie z art. 141§ 4 P.p.s.a., obejmuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w pierwszej jego części przedstawił stan rozpoznawanej sprawy poczynając od chwili wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, wskazał na podejmowane czynności oraz wydane akty administracyjne, w tym wcześniejsze postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej i zaskarżenie tego postanowienia do sądu administracyjnego oraz zaskarżoną decyzję. Wreszcie przedstawił stanowiska prezentowane przez strony w rozpoznawanej sprawie, uwypuklając zarzuty podniesione w skardze. Wobec tego, że jeszcze przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na akt ustalający wysokość opłaty legalizacyjnej (sygn. akt VII SA/Wa 2391/15) wydał w dniu 25 października 2016 r. wyrok oddalający tę skargę, Sąd pierwszej instancji przywołał w swym uzasadnieniu, i słusznie, fakt podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jednakże odnotowanie tego faktu i wskazanie na motywy rozstrzygnięcia w tamtej sprawie nie zwalniało Sądu w niniejszej sprawie z obowiązku dokonania we własnym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach sprawy wyznaczonej treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., również objętego podstawami kasacyjnymi. Tymczasem w drugiej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd, zamiast własnej kontroli, siedmiokrotnie odwołał się do stwierdzeń, poglądu i stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powołanej wyżej sprawie wskazując dodatkowo, że istotne w niniejszej sprawie zagadnienia "były już przedmiotem kontroli sądu na etapie postępowania zakończonego ustaleniem opłaty legalizacyjnej", zaś "skarżący podnosi te same zarzuty".

Poglądu o konieczności i potrzebie dokonania przez sąd orzekający we własnym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji którą, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z nałożeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zmienia okoliczność, że decyzja ta wydana została na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w stosunku do robót budowlanych wykonanych samowolnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, na co już zwrócono uwagę, przedmiotem kontroli sądowej w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VII SA/Wa 2391/15 była legalność postanowienia w zakresie określenia opłaty legalizacyjnej, wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy. Aczkolwiek na tym etapie postępowania kontroli podlega nie tylko poprawność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ale również - i to przede wszystkim - spełnienie trzech wymogów określonych w punktach 1 - 3 art. 49 ust. 1 ustawy, to jednak postanowienie to zamyka ten etap postępowania. Uiszczenie opłaty otwiera nowy, związany z ponowną oceną spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a nadto badaniem zagadnień i ewentualnym przeprowadzeniem dalszego postępowania, w tym także w zakresie uregulowanym w art. 49 ust. 4a ustawy. Po drugie i to zasadniczo, Sąd orzekający w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej, wbrew stanowczym twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego zmierzających do zakwestionowania zgodności budowy z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/15 Sąd przyjął bowiem, że "organ nadzoru budowlanego, przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, gdyż zakres weryfikacji części architektonicznej projektu budowlanego przez organ orzekający w sprawie nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi", a zatem "odpowiedzialność za prawidłowość opracowania projektu budowlanego spoczywa na projektancie".

Stwierdzić więc przyjdzie, że istotnie do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy), ma również obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Projektant dołączając do projektu budowlanego oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy zapewnia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie oznacza to jednak, jak mylnie przyjmuje Sąd, że organ administracji zwolniony jest z powinności oceny, czy projekt budowlany odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom, a ponadto ustosunkowania się do zgłoszonych przez stronę zarzutów skierowanych pod adresem projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami. Czym innym jest przyjęcie określonych rozwiązań architektonicznych i techniczno - budowlanych, oczekiwanych przez inwestora i zaakceptowanych przez projektanta, zapewnienie projektanta o zgodności tych rozwiązań z przepisami, a czym innym dokonanie oceny przyjętych rozwiązań pod względem zgodności z przepisami przez organ. Należy to do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (tych ostatnich organów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 – 51 ustawy), wynika to wprost z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, a treść przywołanych art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy tej reguły nie narusza. Podzielenie poglądu Sądu w tej materii oznaczałoby, że opracowany przez projektanta projekt budowlany znalazłby się poza kontrolą organu administracji (w konsekwencji również sądu). Wszak to nie projektant, lecz organ administracji zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę (wznowienie robót).

W kontekście poczynionych uwag nie sposób nie zauważyć, że organ odwoławczy aczkolwiek w końcowym fragmencie zaskarżonej decyzji także stwierdził, że organ nadzoru budowlanego przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne nie może kwestionować rozwiązań technicznych przyjętych w architektonicznej części projektu budowlanego (vide s. 5), to jednakże wcześniej poddał ocenie projekt budowlany zarówno z punktu widzenia zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami, w tym techniczno – budowlanych, jak również wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto odniósł się do dalszych zarzutów wnioskodawczyni (odwołującej się). Takiej oceny nie dokonał zaś Sąd pierwszej instancji, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Ponownie należy pokreślić, że odwoływanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/15 i przyjęcie, że skoro sporne kwestie zostały już przesądzone, a "skarżący podnosi te same zarzuty, które już były przedmiotem kontroli sądu" stąd nie zachodzi potrzeba ponownego ustosunkowania się do nich jest o tyle chybione, że w tamtej sprawie Sąd także odwołał się do oświadczenia projektanta o zgodności budowy z przepisami i nie odniósł się do sformułowanych przez stronę skarżąca zarzutów.

Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło istotnego jego elementu konstrukcyjnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co powoduje w świetle zarzutów kasacyjnych, że orzeczenie to całkowicie wymyka się spod kontroli instancyjnej. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. mogło zatem mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy. W konsekwencji usprawiedliwiony okazał się również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji w granicach rozpoznawanej sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddalając skargę nie dokonał własnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Uznanie tych zarzutów za uzasadnione oznacza, że przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do podniesionych w skardze dalszych zarzutów tak procesowych, jak i materialnoprawnych. Rzeczą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest bowiem dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a stwierdzenie braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni więc legalność zaskarżonej decyzji w jej całokształcie odnosząc się do zarzutów skargi.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienie wyroku i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.