Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 188/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, § 6 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 7 i § 21 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miasta B., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B..

Prokurator Regionalny w B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej:

1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 118 i § 149 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zdefiniowanie w § 2 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. pojęć, których definicje określają ustawy;

2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 6 pkt 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. zakazu wykonywania poza warsztatami naprawczymi napraw blacharsko - lakierniczych oraz wymiany oleju, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia radę gminy (miasta) jedynie do uregulowania zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, nie przyznając jej kompetencji ustanawiania zakazów,

3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 2 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. nakazu prowadzenia psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, podczas, gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nadto narusza zasadę proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru),

4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. nakazu prowadzenia psów agresywnych, w tym wszystkich psów wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2003 r. oraz mieszańców z tymi rasami wyłącznie na uwięzi oraz w założonym kagańcu, podczas, gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nadto narusza zasadę proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby i wieku),

5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 4 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli na jego zachowaniem, podczas, gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nadto posłużenie się przez Radę Miasta B. nieostrym i nieprecyzyjnym pojęciem "miejsc mało uczęszczanych" stanowi naruszenie zasady precyzji redagowania przepisów prawnych,

6) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie § 20 ust. 2 pkt 7 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. zasad postępowania z padłymi zwierzętami domowymi, podczas gdy materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

7) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B., zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich "na pozostałych terenach miasta nie wymienionych w ust. 1 i z zastrzeżeniem ust. 3a", co wskazuje, iż przepis ten odnosi się również do terenów niewyłączonych z produkcji rolniczej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyznaje uprawnienie radzie gminy (miasta) do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

8) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 3a Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. zasad utrzymywania pszczół na obszarach niewyłączonych z produkcji rolniczej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyznaje uprawnienie radzie gminy (miasta) do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

9) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie § 21 ust. 4 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B. zasad postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi, podczas gdy materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej następujące regulacje:

1) § 2 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

2) § 6 pkt 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

3) § 20 ust. 2 pkt 2 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

4) § 20 ust. 2 pkt 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

5) § 20 ust. 2 pkt 4 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

6) § 20 ust. 2 pkt 7 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

7) § 21 ust. 3 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B.,

8) § 21 ust. 3a Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B..

9) § 21 ust. 4 Załącznika do uchwały Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy B..

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B., reprezentujący Radę Miasta B., wniósł o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutu nr 1 wyjaśnił, że w skardze nie określono, które z pojęć znajdujących się w słowniczku stanowią powtórzenie definicji ustawowych, co już samo w sobie nie pozwala na uznanie rażącego naruszenia prawa. Żadna też z definicji znajdujących się Regulaminie nie znajduje wprost swojego odzwierciedlenia w ustawie upoważniającej do wydania regulaminu, ani innych aktach wyższego rzędu. Definicje te nie stanowią więc powtórzenia definicji ustawowych, a zdefiniowanie pojęć niezbędne było do prawidłowego określenia treści normatywnej Regulaminu.

Odpowiadając na zarzut nr 2 organ wyjaśnił, że użyty zwrot "zakaz" powinien być rozumiany jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się adresatów uchwały w przedmiocie mycia i naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami.

Z kolei zarzuty nr 3, 4 i 5 organ uznał za niezasadne, gdyż różne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, w zależności od uwarunkowań lokalnych. Skarżone przepisy określają granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulamin różnicuje obowiązki ze względu na cechy osobnicze psa, tj. odmiennie statuuje sytuację właścicieli psów agresywnych, psów służących do celów specjalnych oraz pozostałych psów. Nałożone obowiązki (trzymanie na uwięzi), wykluczają też znęcanie się czy niehumanitarne traktowanie zwierzęcia. Odnośnie zaś użycia pojęcia "miejsca mało uczęszczane", organ zauważył, że posługuje się nim prawodawca w aktach prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. W rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Rolnictwa oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz. U. Nr 31, poz. 186) - które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 3 lutego 1993 r. - przepis § 1 ust. 2 zd. drugie stanowił, że: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się."

W zakresie zarzutów nr 6 i 9 organ wyjaśnił, że przepis § 20 ust. 2 pkt 7 Regulaminu należy traktować jako zapis informacyjny wskazujący, iż niedopuszczalne jest gromadzenie zwłok zwierzęcych razem z odpadami komunalnymi oraz wymagają one odrębnego postępowania. Regulacje wskazane w skardze o wyraźnie specjalistycznym charakterze raczej nie są powszechnie znane ogółowi adresatów uchwały utrzymujących zwierzęta domowe lub gospodarskie dla celów niekomercyjnych.

Zarzuty nr 7 i 8 organ uznał również za niezasadne. W jego ocenie w § 21 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a Regulaminu, w których jest mowa o pozostałych terenach miasta niewymienionych w ust. 1, to chodzi o tereny wyłączone z produkcji rolniczej. Redakcja tych przepisów powstała w związku z tym, że w ust. 1, w którym jest mowa o terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przykładowo wymieniono tylko kilka takich terenów. A zatem w pkt 3 i 3a jest mowa o pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zauważenia wymaga, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 506; dale: u.s.g.), w których przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa konstatacja znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454; dalej: ustawa). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjaśnić, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika bowiem, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Komentowany art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, albowiem takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: rozporządzenie), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011 r.,. sygn. akt IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z Prokuratorem, że definicje z § 2 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12 Regulaminu stanowią niewątpliwe nieuprawnione powtórzenie pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w różnych ustawach. I tak w § 2 pkt 3 zdefiniowano metale, które mają swoją definicję w § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19). Także w § 2 pkt 7 definiując papier, odwołano się do § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, a w § 2 pkt 9 do definicji szkła użyto pojęcia z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Z kolei w § 2 pkt 10 zdefiniowano tworzywa sztuczne zgodnie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma z § 2 pkt 5, w którym zdefiniowano odpady komunalne wielkogabarytowe w nawiązaniu do klasyfikacji z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Także w zakresie definicji odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, oraz definicji odpadów zielonych, posłużono się definicjami z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 oraz pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.). Powyższe naruszenia należy uznać zatem za istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 118 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. Skutkiem tego była podstawa do stwierdzenia nieważności Regulaminu w powyższym zakresie.

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących uznania za istotne naruszenie prawa § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 7, pkt 8 i pkt 13 Regulaminu. We wskazanych regulacjach zdefiniowano pojęcia: Gminnych Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, gospodarstwa domowego, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, pojemników, popiołów i żużlu z palenisk domowych oraz sali bankietowej. Wskazane definicje nie są powtórzeniem przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych ustaw (§ 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Trudno także się zgodzić z zarzutem, że zdefiniowanie tych pojęć wykracza poza ramy upoważnienia przekazanego do unormowania przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie z § 115 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Sąd podziela stanowisko organu, że unormowania powyższe precyzują jedynie zasięg obowiązywania uchwały (Regulaminu). Celem jego stworzenia nie jest zaś jedynie wypełnienie upoważnienia ustawowego, ale przede wszystkim określenie norm zachowania się obywateli, które muszą być dla nich zrozumiałe. Stąd konieczna jest precyzja wypowiedzi i komunikatywność języka, którą zapewnia właśnie zdefiniowanie zawartych w Regulaminie pojęć. Tym bardziej, że zdefiniowane pojęcia w żaden sposób nie aspirują do roli pojęć mogących mieć znaczenie i zastosowanie poza regulacją objętą przedmiotowym Regulaminem.

Powyższe regulacje nie naruszają w stopniu istotnym także unormowania z § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Z przepisu tego wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zauważenia jednak wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1325/18, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy wprawdzie w § 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 7 Regulaminu zdefiniowano pojęcia, którymi posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 (gospodarstwo domowe, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, pojemniki), jednakże definicje te nie stanowią jakiejś nowej jakości wpływającej na treść lub znaczenie regulowanej materii, natomiast jednoznacznie służą ułatwieniu rozumienia i korzystania z Regulaminu przez mieszkańców Gminy B.. W szczególności przy braku definicji gospodarstwa domowego, skąd mieszkańcy Gminy B. mogli by wiedzieć, że za gospodarstwo domowe uznaje się jeden punkt adresowy. To samo dotyczy odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, gdzie prawodawca lokalny uznał, że są nimi jedynie drobne odpady z własnych remontów, budów i rozbiórek. Przy pojemnikach zaś, zdefiniowanie ich jako urządzenia techniczne służące do gromadzenia odpadów komunalnych, nie wnosi zasadniczo niczego nowego, zważywszy na to, że w § 7 ust. 1 pkt 1-9 Regulaminu, wymieniono aż dziewięć kategorii tych pojemników, zaś w § 8-15 Regulaminu uregulowano szczegółowo kwestie związane z ich pojemnością, wielkością, szczelnością i wytrzymałością, a także z ich utrzymaniem w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. O ile więc można by uznać, że zdefiniowane tych pojęć narusza § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, o tyle naruszenie to nie ma charakteru istotnego. W żadnym bowiem razie nie można przyjąć, że naruszenia te prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a tylko takie mogą być uznane za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 177/19).

W tym miejscu, w ocenie Sądu, podkreślenia wymaga pewna niekonsekwencja skarżącego. Z jednej strony twierdzi on w skardze, że w przedmiotowym Regulaminie Rada Gminy B. nie była uprawniona do definiowania jakichkolwiek pojęć, natomiast w sytuacji § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu zarzuca on temu prawodawcy, że nie zdefiniował on pojęcia "miejsca mało uczęszczane".

Również jako argument przeciwko jakiemukolwiek definiowaniu pojęć użytych w przedmiotowym Regulaminie nie może służyć przyjęcie stanowiska przez WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., w sprawie II SA/Bd 111/18, że za niezgodne z prawem należ uznać utworzenie w (§ 2 tamtego regulaminu) słowniczka pojęć, jako że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte jest upoważnienie dla rady gminy wyłącznie do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8, a nie do formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw. Po pierwsze bowiem uwaga ta wyrażona została na tle konkretnego regulaminu, którego treści nie znamy, a po drugie regulaminy uchwalane przez rady gminy są aktami prawa miejscowego obowiązującymi jedynie na obszarze tych gmin i nie mogą stanowić wzorca wiążącego dla innych gmin. Każda zatem gmina, w ramach własnych potrzeb, regulamin, o którym mowa w art. 4 ust, 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, może uregulować nieco odmiennie.

Jako zasadny należy uznać zarzut nr 2 skargi. Zaskarżona uchwała wprowadza w § 6 pkt 3 Regulaminu zakaz napraw blacharsko-lakierniczych oraz wymiany oleju. Sformułowanie zakazu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Uzależnienie mycia i naprawy pojazdów od warunków w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz braku negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne wykracza poza materię ustawową i narusza delegację określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy.

Jako zasadne należy uznać również zarzuty skargi nr 6 i nr 9, dotyczące § 20 ust. 2 pkt 7 Regulaminu i § 21 ust. 4 Regulaminu. W obu przypadkach nakazano przekazywanie padłych zwierząt (w pierwszym przypadku domowych, w drugim gospodarskich) specjalistycznym firmom posiadającym stosowne zezwolenia i zabroniono gromadzenia ich z odpadami komunalnymi. Słusznie skarżący zauważył, że materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1967) oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Powyższe uregulowania Regulaminu stanowią zatem istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast jako niezasadne Sąd uznał zarzuty nr 3, 4 i 5 skargi odnoszące się do § 20 ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Regulaminu. Przepisy te dotyczą kwestii prowadzania psów w miejscach publicznych. I tak prawodawca wprowadził generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a dodatkowo psów agresywnych, wyłącznie na uwięzi i w kagańcach. W miejscach zaś mało uczęszczanych i takich, gdzie nie stwarza to zagrożenia, dopuszczono czasowe uwolnienie psów z uwięzi (poza rasami agresywnymi), gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Prokurator zarzucił, iż kwestie te zostały już uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a dodatkowo, że narusza zasadę proporcjonalności i posługuje się pojęciem nieostrym w zakresie określenia "miejsc mało uczęszczanych".

Zdaniem Sądu zarzuty te są niezasadne. W art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) uregulowano, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Pamiętać jednak trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazał, aby w regulaminie określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, Rada Gminy B. miała zatem obowiązek określenia tych obowiązków i przyjęcia zastosowane w Regulaminie temu obowiązkowi odpowiadają. Przy czym przyjęte rozwiązanie nie są powieleniem uregulowania z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a są określeniem obowiązków, których uregulowania wymaga ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi, a ras niebezpiecznych również w kagańcu, nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 wspomnianej ustawy, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej. W żadnym razie nie może tu być mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności. Skarżący dopatruje się naruszenia tej zasady w tym, że z zakazu tego nie wyłączono psów chorych, starych i małych. Twierdzi wręcz, że jest to niehumanitarne. Ze stanowiskiem tym jednak zgodzić się nie można. Już bowiem ustawodawca w cytowanym art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt zabronił puszczania psów w miejscach publicznych, bez możliwości ich kontroli. Zakaz ten w istocie dotyczy puszczania psów bez uwięzi. W przepisie tym nie wprowadzono wyłączeń ze względu na wiek psa, jego rozmiar czy też zdrowie. Podobnie jest i w omawianym przypadku. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że prowadzenie psa na uwięzi lub na uwięzi i w kagańcu, jest rodzajem kary dla tego psa. Rzeczą oczywistą jest natomiast, że psy wolą biegać bez uwięzi, ale dochodzi w tym przypadku do zderzenia dwóch wartości: przyjemności zwierzęcia i ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi pochodzącą od tego właśnie zwierzęcia. Mając zaś na uwadze zagrożenie i uciążliwości pochodzące od psa stwierdzić trzeba, że nie chodzi tu tylko o możliwość pogryzienia człowieka przez psa. Pies niezależnie od tego, czy jest stary czy młody, chory lub zdrowy, duży czy mały, jednakowo może wbiec na jezdnię pod nadjeżdżający pojazd i spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia kierującego. Możliwe są też inne formy zagrożeń, choćby i takie, że każdy pies, niezależnie od rozmiaru, może przestraszyć idące chodnikiem albo bawiące się na placu lub ulicy dzieci. W ocenie Sądu, nie można też tracić z pola widzenia, że Regulamin dotyczy nie jakiejś małej gminy tylko Miasta B., które jest najgęściej zamieszkałym miastem w Polsce.

Sąd nie podziela także zarzutu, iż użyte w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu pojęcie "w miejscach mało uczęszczanych", jest niewystarczające. W przepisie tym bowiem zezwolono na zwolnienie psów z uwięzi nie tylko w miejscach mało uczęszczanych, ale też i w miejscach, w których nie stwarza to zagrożenia. Uregulowanie takie wydaje się być wystarczające i na tyle precyzyjne, że każdy jest w stanie ocenić, czy dane miejsce nadaje się do zwolnienia psa z uwięzi. Miejscami tymi będą więc parki, łąki, miejsca niezabudowane położone na obrzeżach miasta itd. Zresztą te samo miejsce raz może spełniać ten warunek, np. park nocą, a drugim razem nie spełniać, np. ten sam park w ciągu dnia, gdy będzie tam mnóstwo rodzin z dziećmi. To samo dotyczy przestrzeni pomiędzy blokami mieszkalnymi o różnych porach doby. A zatem próba głębszego definiowania tego pojęcia byłaby niepotrzebną kazuistyką, która na dodatek nie byłaby w stanie wszystkich tych miejsc dookreślić.

Niezasadne są też zarzuty nr 7 i nr 8 skargi. Dotyczą one niezgodności z prawem § 21 ust. 2 i ust. 3a Regulaminu. Prokurator dopatruje się tej niezgodności w sformułowaniu: "na pozostałych terenach miasta nie wymienionych w ust. 1". Jego zdaniem, z zapisu tego można wywnioskować, że chodzi tu również o tereny które nie zostały wyłączone z produkcji rolnej.

Zdaniem Sądu zarzuty te są niezasadne. Zauważenia bowiem wymaga, że Dział VII Regulaminu, w którym znalazły się te uregulowania, zatytułowany jest Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Już zatem z tytułu działu wywnioskować można, że uregulowania w nim zawarte muszą dotyczyć tylko terenów wyłączonych z terenów rolniczych. Dodatkowo zauważyć należy, że ust. 1 § 21, do którego odwołują się ust. 2 i ust. 3, wymienia w szczególności niektóre tereny wyłączone z produkcji rolniczej, tj. przeznaczone do użytku publicznego, o zabudowie wielorodzinnej, o zabudowie jednorodzinnej na działkach o powierzchni do 1000 m2. Powyższe powoduje, że przy takiej redakcji ust. 1, nie ma możliwości, aby ust. 2 i ust. 3 § 21 mogły dotyczyć terenów innych niż wyłączone z produkcji rolniczej. Ewentualne wątpliwości mogłyby powstać tylko wtedy, gdyby ust. 2 i ust. 3 zostały zredagowane bez odniesienia w postaci "nie wymienionych w ust. 1". Z taką sytuacją jednak nie mamy w tym przypadku do czynienia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, § 6 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 7 i § 21 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu, czego domagał się Prokurator, a tym bardziej samej uchwały, skoro zakwestionowane w skardze regulacje zawarte są w samym załączniku do uchwały, tj. w Regulaminie. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.