Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 163/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 21 sierpnia 2006 r. wniesionej przez J.Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. nr [...], nr sprawy: [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz na Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 24 lutego 2006 r. pełnomocnik J.Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Wskazał, iż w związku z decyzją ZUS z [...] grudnia 2006 r., znak [...] o objęciu wnioskodawcy ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a także w związku ze złożeniem deklaracji ubezpieczonego - J.Z. dokonał wpłaty części zaległej kwoty należności na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł. Z uwagi na to, że zapłacona kwota nie pokrywa całości zadłużenia, a przede wszystkim ze względu na stan majątkowy i sytuację zdrowotną w najbliższej rodzinie zobowiązanego (osób będących na utrzymaniu wnioskodawcy), wniósł o umorzenie pozostałych należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Argumentując wniosek, pełnomocnik wskazał, iż J.Z. prowadził działalność gospodarczą do [...] września 2005 r. Obecnie, począwszy od [...] lutego 1999 r. jest on dzierżawcą gospodarstwa rolnego, nigdzie nie jest zatrudniony i nie prowadzi działalności gospodarczej. Konieczność wydzierżawienia gospodarstwa była konsekwencją ciężkiej choroby jego ojca - S.Z. ([...]) oraz inwalidztwa jego brata - H.Z. ([...]).

W świetle powyższego - zdaniem pełnomocnika - przesłankami do umorzenia pozostałych do zapłaty należności są: stan majątkowy i sytuacja rodzinna zobowiązanego oraz brak możliwości spłaty należności z uwagi na pozbawienie wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył nadto, iż szczególną przesłanką do umorzenia należności jest przewlekła choroba ojca i brata zobowiązanego oraz konieczność sprawowania opieki nad nimi, co pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności bez uszczerbku w zaspokajaniu potrzeb życiowych rodziny.

Do wniosku załączona została obszerna dokumentacja lekarska dotycząca stanu zdrowia ojca wnioskodawcy - S.Z. oraz jego brata - H.Z., dowód wpłaty kwoty [...] zł przez zobowiązanego na pokrycie części należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie oraz oświadczenie o możliwościach płatniczych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] maja 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz na Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, ponadto posiada samochód marki [...], a zatem w sprawie niniejszej nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca wprawdzie nie pozostaje w zatrudnieniu, ale posiada źródło dochodu związane z dzierżawą gospodarstwa rolnego, a jego żona osiąga dochody w wysokości [...] zł miesięcznie. Strona nie posiada zadłużenia z tytułu podatków czy kredytów, a na poczet nieopłaconych należności z tytułu składek dokonała wpłaty w wysokości [...] zł.

Organ zauważył nadto, iż na podstawie przeprowadzonego w sprawie niniejszej postępowania wyjaśniającego oraz w wyniku analizy dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę dotyczących sytuacji materialnej i zdrowotnej jego rodziny, nie dostrzeżono okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Podkreślił również, iż w obwiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań, natomiast ich umorzenie wyjątkiem. Możliwość umorzenia należności dotyczy sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne, wywiązanie się z zobowiązań jest realnie niemożliwe, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Pismem z 26 maja 2006 r. pełnomocnik strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem dodatkowych argumentów, podniesionych przez wnioskodawcę i nowych dowodów w sprawie.

Pełnomocnik podniósł, iż podstawą prawną roszczenia wnioskodawcy jest art. 28 ust. 3b ustawy z 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które w § 3 ust. 1 pkt 1 umożliwia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzenie należności z tytułu składek w wypadku, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - co w przedmiotowej sprawie ma miejsce - a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) - co także w rozpatrywanej sprawie występuje. Jak z powyższego wynika zastosowanie mają dwie spośród trzech przesłanek wymienionych w cyt. wyżej przepisie co uzasadnia wniosek zobowiązanego o umorzenie zaległych składek i naliczonych odsetek.

Kwestionując stanowisko Zakładu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, pełnomocnik wskazał, iż podniesiona sprawa współwłasności nieruchomości strony dotyczy - nie oddanego dotąd do użytku - domu mieszkalnego, stanowiącego współwłasność J.Z. jedynie w [...] części. Pozostała część stanowi współwłasność jego syna A. i córki W.. Nieruchomość tę zamieszkuje również żona wnioskodawcy oraz teściowa - W.A., na rzecz której ustanowiona jest służebność dożywotniego mieszkania. Nieruchomość ta stanowi zatem jedyne miejsce zamieszkania dla trzech pokoleń rodziny zobowiązanego i z tego względu oraz z uwagi na istniejącą służebność, nie może być przedmiotem sprzedaży i pozyskania środków finansowych pozwalających na spłatę zobowiązań.

Ponadto pełnomocnik zauważył, iż fakt dokonania wpłaty sumy [...] zł na rzecz istniejącego zadłużenia nie tylko nie może rodzić negatywnych skutków dla zobowiązanego, lecz przeciwnie - świadczy o poważnym traktowaniu istniejącego zadłużenia. Powyższa wpłata nie stanowiła żadnych oszczędności wnioskodawcy, została bowiem zwrócona [...] lutego 2006 r. jako nadpłata składki z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, któremu wnioskodawca przestał podlegać w związku z prawomocną decyzją KRUS o ustaniu jego ubezpieczenia rolniczego. Zobowiązany wpłacił środki otrzymane z KRUS na poczet nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, powiększając je o wartość sprzedanego na ten cel samochodu marki [...].

Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, iż konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorymi ojcem i bratem, pozbawiła zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, a także możliwości uzyskania dochodu z dzierżawy gospodarstwa.

W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik strony złożył do akt sprawy oświadczenie dotyczące osób fizycznych z [...] czerwca 2006 r. oraz faktury VAT wystawione na S.Z., mające potwierdzić wydatki strony na zakup leków dla ojca, zaznaczając przy tym, że stanowią one jedynie przykład znacznego, finansowego obciążenia wnioskodawcy.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł istotnych, nowych okoliczności w sprawie, a zatem brak jest podstaw do zmiany decyzji wydanej w I instancji. Zauważył, iż wnioskodawca wraz z żoną jest współwłaścicielem nieruchomości i na tej podstawie stwierdził, iż nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności przedmiotowych należności. Fakt służebności dożywotniego mieszkania nie stanowi przeszkody w zabezpieczeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez wpis hipoteki przymusowej.

Nadto zaznaczył, iż w wyniku ponownej analizy dokumentów dotyczących sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nie znaleziono podstaw uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zauważył, iż żona wnioskodawcy otrzymuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, a rodzina osiąga dodatkowe dochody związane z dzierżawą gospodarstwa rolnego. Mieszkając wspólnie z dziećmi i teściową strona ponosi tylko częściowe wydatki związane z utrzymaniem domu.

Prezes Zakładu wskazał również, iż decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, wydane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oparte są na uznaniu administracyjnym, tj. na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do których odnosi się dyspozycja normy prawnej. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki "całkowitej nieściągalności", jak i "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek", do których odwołują się przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.

W konkluzji Prezes Zakładu zauważył, iż w świetle przedstawionej przez stronę sytuacji, rodzinnej, finansowej i majątkowej, będącej przedmiotem analizy organu pod kątem zaistnienia przesłanek do umorzenia należności, brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo podkreślił, iż ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, dlatego powinien podejmować takie działania i poszukiwać takich rozwiązań finansowych oraz tak gospodarować posiadanymi środkami, aby spełniać w całości ciążące na nim zobowiązania publicznoprawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. J.Z. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r.

Skarżący - kwestionując ustalenia faktyczne oraz wnioskowania prawne organu - podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zaznaczył, iż podstawą prawną roszczenia wnioskodawcy jest art. 28 ust. 3b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Powołując argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważył, iż konieczność sprawowania opieki nad ojcem i bratem pozbawiła skarżącego możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów i zmusiła go do zakończenia i wyrejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej. Zarobki żony pozwalają skarżącemu na utrzymanie i przeżycie, często jest jednak zmuszony do korzystania z doraźnej pomocy finansowej znajomych i dalszej rodziny.

Odnosząc się do treści przepisu art. 28 pkt 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia, wskazał, iż ustawodawca przewidział fakultatywność umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Fakultatywność nie oznacza jednak dowolności, ponieważ organ jest zobowiązany do przeanalizowania wszystkich przesłanek zawartych we wskazanych przepisach. Tymczasem, podnoszona przez skarżącego okoliczność zlikwidowania działalności gospodarczej i zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad przewlekle chorymi ojcem i bratem została w uzasadnieniu decyzji całkowicie pominięta. Świadczy to - zdaniem skarżącego - o zbyt pobieżnej i płytkiej analizie przesłanek ustawowych mających zastosowanie w sprawie. Wadliwość ta spowodowała dowolność indywidualnego aktu administracyjnego bowiem uznaniowy charakter art. 28 ww. ustawy, nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i jednocześnie wskazując, iż wbrew twierdzeniom skargi organ rentowy dokonał wszechstronnej oceny sytuacji Skarżącego i w sposób obiektywny ustalił brak podstaw do umorzenia należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego, indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 lutego 2006 r. J.Z., działający przez pełnomocnika, wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L., o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres prowadzonej działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie to - wskazując na instytucję uznania administracyjnego - zawiera prawidłową interpretację, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego, to jednak zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak wskazano powyżej - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. W sprawie niniejszej natomiast organ, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w wymienionych przepisach, w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. indywidualnych warunków skarżącego.

Zauważyć przede wszystkim należy, iż J.Z., zarówno we wniosku z 24 lutego 2006 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołując się do podstawy umorzenia należności określonej w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia, podniósł okoliczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym ojcem i bratem, uniemożliwiającą prowadzenie działalności gospodarczej i uzyskiwanie dochodów, które mogłyby pozwolić na spłatę należności z tytułu nieopłaconych składek. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, iż organ nie rozpatrzył przedmiotowej okoliczności w kontekście ww. przesłanek ustawowych, nie poddał analizie załączonej do akt sprawy dokumentacji lekarskiej dotyczącej ojca wnioskodawcy - S.Z. i jego brata - H.Z. oraz faktur VAT na zakup leków wystawionych na S.Z. i, w konsekwencji, nie odniósł się w żaden sposób do podniesionego zarzutu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Trudno bowiem uznać za wystarczające w tym zakresie ogólnikowe (i jedyne - odnoszące się do jego zagadnienia) stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "na podstawie przeprowadzonego przez Zakład postępowania wyjaśniającego w oparciu o przedłożone dokumenty dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej nie znaleziono podstaw uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności". W świetle powyższego za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż "fakt (...) dotyczący konieczności zlikwidowania przez skarżącego działalności gospodarczej i (...) zarobkowej w ogóle, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorymi ojcem i bratem, został w uzasadnieniu decyzji w ogóle pominięty".

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie świadczy o powierzchownej ocenie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, bez uwzględnienia wszystkich występujących w niej okoliczności.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu jest obowiązany uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, następnie na jego podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym uwzględnić również argumentację przedstawianą przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym - jak w sprawie niniejszej - ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. wyżej rozporządzenia - winien poddać wnikliwej analizie, podnoszoną przez wnioskodawcę, kwestię sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym ojcem i bratem w kontekście możliwości (bądź jej braku) prowadzenia działalności gospodarczej i uzyskiwania dochodów, które mogłyby pozwolić na spłatę należności z tytułu nieopłaconych składek. W tym celu, obok zasadności dokonania rzetelnej analizy dokumentów złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego (dokumentacji lekarskiej S.Z. i H.Z. oraz faktur VAT na zakup leków) organ winien również rozważyć zasadność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania J.Z., który umożliwiłby dokonanie wszechstronnej oceny twierdzeń skarżącego dotyczących opieki nad ww. osobami w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, również w kontekście wpływu na jego sytuację materialną.

W konkluzji stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny (nienależycie rozpatrzony) materiał dowodowy i w konsekwencji błędną ocenę okoliczności faktycznych, występujących w sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.