Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 909/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52, 56 , 1 , 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997,00 zł (dziewięć dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn.. akt II SA/Kr 909/16

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 7 marca 2016 r. [....] na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zm.) oraz art. 104 §1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [....] sp. z o.o. Wójt Gminy T. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą na działce nr [....] w miejscowości K. gm. T.

Organ administracji ustalił, że Inwestor planuje budowę wieży o konstrukcji stalowej 55,50 m n.p.t. wraz z zespołem anten nadawczo - odbiorczych oraz urządzeniami sterującymi, ogrodzeniem systemowym i linią zasilającą elektroenergetyczną. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływaniu na środowisko. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717) inwestycję celu publicznego.

Wskazał, że analiza warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu sporządzona na podstawie art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że Gmina T. na obszarze wskazanym we wniosku nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717) ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teren wyznaczony pod inwestycję, działka nr [....] w K. gm. T. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi grunt orny RIVb, RV o łącznej powierzchni 0,41 ha); nie jest objęty ochroną prawą na podstawie przepisów odrębnych, nie stanowi terenu górniczego, nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy,

a przedmiotowa działka przylega do drogi gminnej - ul. [....] .

Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z polityką przestrzenną gminy zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. , przedmiotowa działka oraz tereny sąsiednie znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W odległości ok. 60 m. od przedmiotowej działki znajdują się istniejące budynki mieszkalne, teren posiada infrastrukturę techniczną niezbędną dla dalszego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje więc wyłączenie z zainwestowania terenu leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] oraz znacznie obniży jego wartość. Gmina T. posiada bowiem aktualnie obowiązujący plan dla terenów rolnych i leśnych, w którym dopuszcza się lokalizację takich inwestycji jak stacja bazowa telefonii komórkowej, natomiast tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe chce chronić przed inwestycjami, które będą kolidować z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Wskazał również, że z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i wchodzi na obszar działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz na działki, które mogą być w przyszłości zabudowane. Powyższe stanowi naruszenie art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. Wbrew bowiem opinii, że szkodliwe promieniowanie jonizujące występuje na wysokościach niedostępnych dla ludzi (w tym wypadku ok. 7.00 m, a istniejące budynki posiadają wysokość do 10.00 m) lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest wadliwa i narusza interesy osób zamieszkujących ten teren. Nadto stanowić będzie przykład niewłaściwego gospodarowania publicznymi środkami, oraz zasobami środowiska.

Podał organ, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych. Planowany zaś obiekt z racji swojego wyglądu i formy tektonicznej stanowi element tworzący konflikt krajobrazowy. Teren w otoczeniu działki nr [....] zabudowany jest budynkami o wysokości do 10 m nad poziomem terenu, podczas gdy przedmiotowa wieża ma mieć wysokość 55,5 m. Stanowić więc będzie agresywną dominantę w otaczającym krajobrazie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P4 sp. z o.o. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego

sprawy i rozpatrzenia dowodów, niewskazanie dowodów, na których oparł się organ

ustalając stan faktyczny i rozstrzygając sprawę, brak wyjaśnienia, co organ l instancji

rozumie pod pojęciem "konfliktu krajobrazowego" oraz "agresywnej dominanty" i

dlaczego tak zakwalifikowała przedmiotową inwestycję;

- art. 80 kpa z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że oddziaływanie ponadnormatywne pola elektromagnetycznego przedmiotowej inwestycji ma zasięg 150 m oraz że będzie występować na wys. ok. 7 m od poziomu terenu oraz że przedmiotowa inwestycja "spowoduje wyłączenie z zainwestowania terenu leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] ";

art. 107 § 1 kpa w zw. z art. art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 54 u.p.z.p.

poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej decyzji;

art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji innych podstaw

prawnych niż w uzasadnieniu;

art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, 7 i 8 kpa poprzez

niedziałanie w granicach i na podstawie przepisów prawa, naruszenie zasady stania

na straży praworządności oraz prowadzanie postępowania w sposób nie budzący

zaufania do organów władzy publicznej m.in. poprzez sporządzenie projektu decyzji

ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a następnie wydanie decyzji

odmownej;

art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędną

wykładnię i wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie

inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie art. 1 ust. 2

u.p.z.p. jako wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.

z 2013 r., póz. 1232 ze zm.), zwanej dalej "POŚ", poprzez błędne zastosowanie, albowiem inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności poza terenem działki

inwestycyjnej, gdyż tylko dla tych miejsc określone są standardy jakości środowiska

w zakresie promieniowania PEM.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 8 czerwca 2016 r. znak: [....] w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 50 ust.1, 52 ust. 1, 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., póz. 778) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że:

przedmiotowa inwestycja to inwestycja celu publicznego, która zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gmina T. , w obszarze wskazanym we wniosku, nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie wieży o konstrukcji stalowej wysokości 55,50 m n.p.t. wraz z zespołem anten nadawczo - odbiorczych oraz urządzeniami sterującymi, ogrodzeniem systemowym i linią zasilającą elektroenergetyczną. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Stacja bazowa telefonii komórkowej z wieżą o wysokości 55,50 m, ma być zlokalizowana na działce położonej w środku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ,który tworzy przestrzenną i kompozycyjną całość. W części gminy objętej wnioskiem zachowany jest ład przestrzenny i harmonia, wnioskowana zaś wieża swą wielkością i lokalizacją zburzy zastany ład przestrzenny, stanowiąc "agresywna dominantę".

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania

funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój są podstawą zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zaburzenie ładu przestrzennego, jakie nastąpi na skutek lokalizacji przedmiotowej inwestycji, będzie zaś stało w sprzeczności z podstawowymi zasadami i celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 144 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W niniejszej sprawie oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i wchodzi na obszar działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz na działki, które mogą być w przyszłości zabudowane. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ww. ustawy przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tak więc dla tak zaprojektowanych anten, w odległości nie większej niż 60 m istnieją miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu ww. art. 124 ust. 2. Nie jest to bowiem teren, do którego dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przedmiotowa inwestycja narusza więc art. 144 ust. 2 POŚ, ponieważ oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i oddziałuje również na tereny, do których Inwestor nie ma tytułu prawnego, a ponadto oddziałuje na tereny dostępne dla ludności - w szczególności tereny już zabudowane albo przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazać również należy, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przedmiotowa działka oraz tereny sąsiednie znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Co prawda, Studium nie jest aktem prawa miejscowego jednak ma istotne znaczenie dla późniejszego uchwalenia miejscowego planu. Jak stanowi art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla

organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem określenie polityki przestrzennej gminy w Studium nie pozostaje obojętne dla tworzenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszczenie do ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej mogłoby doprowadzić do zniweczenia ustaleń Studium i w sposób istotny wpłynąć na późniejsze możliwości zagospodarowania tego terenu.

Na powyższą decyzje [....] Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

art. 138§ 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu

w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem

przepisów prawa, gdyż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach prawa, w tym nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 107 §1 kpa w zw. z art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz

art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

art. 107 §1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1 pkt2, art. 54 oraz art. 56

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej skarżonej decyzji;

art. 107 §3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na

podstawie których organ stwierdził, że planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny i będzie stanowić "agresywną dominantę", jak również niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 8 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie

materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że

"wieża zaburzy ład przestrzenny tego obszaru, stanie się dominantą", "słusznie

posłużono się stwierdzeniem agresywna dominanta", "w odległości nie większej niż

60 m istnieją miejsca dostępne dla ludności", "inwestycja narusza art. 144 ust. 2

(...), oddziaływuje na tereny dostępne dla ludności - w szczególności tereny już

zabudowane, albo przewidziane pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną";

* art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa poprzez

niedziałanie organów administracji w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

- art. 1 ust. 2, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

art. 56 u.p.z.p. wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne

jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji art.

1 ust. 2 tej ustawy jako wyłącznej podstawy zaskarżonej decyzji;

art. 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie, albowiem inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności poza terenem działki inwestycyjnej, gdyż tylko dla tych miejsc określone są standardy jakości środowiska w zakresie promieniowania PEM.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organy administracji nie wskazały odrębnych przepisów o charakterze materialnoprawnym, których naruszenie w myśl art. 56 ww. ustawy mogłoby stanowić podstawę prawną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Normy prawne, na które się powołano, tj. przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią bowiem przepisów odrębnych, które regulowałyby zasady i warunki zagospodarowania bądź zabudowy terenu. Tymczasem warunkiem wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wykazanie niezgodności planowanej inwestycji z normą prawną spełniającą przesłanki przepisu odrębnego, czyli ustanawiającej konkretne wymaganie bądź ograniczenie (por. II SA/Po 754/2009). Skoro zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego, powołane przez organy w niniejszej sprawie przepisy nie mogą być kwalifikowane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Strona skarżąca podała nadto, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a więc przeprowadzenie postępowania

wyjaśniającego, rozpatrzenie i ocena zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi i nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów i ich argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Pominął przedłożoną dokumentację, opierając się na stwierdzeniach organu l instancji, że promieniowanie elektromagnetyczne pochodzące z anten stacji o wartościach ponadnormatywnych tj. powyżej 0,1 W/m 2 (bo tylko takie można by określać jako szkodliwe w miejscach dostępnych dla ludności) będzie występowało na wysokości ok. 7 m n.p.t. Tymczasem minimalna wysokość występowania obszaru pola elektromagnetycznego o wartości 0,1 W/m2 wynosi nie mniej niż 28,5 metra licząc od poziomu terenu, a nie 7 m i nie znajduje się w miejscach dostępnych dla ludności.

Wedle strony skarżącej organy nie wskazały żadnych dowodów, na podstawie których ustalono, że nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowej inwestycji na wskazanym we wniosku terenie. Nie jest zasadne twierdzenie o uniemożliwieniu zainwestowania terenu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Kwestia rzekomego znacznego obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości to również luźne przypuszczenie, nie mające odzwierciedlenia w praktyce. Nie wyjaśniono również dlaczego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie spełnia wymogów ładu przestrzennego, na który składają się m. in. uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Skarżąca spółka nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że stacje bazowe nie powinny być lokalizowane na terenach zurbanizowanych, ale poza nimi. Skarżąca świadczy bowiem usługi telekomunikacyjne z zakresu telefonii komórkowej dla ogółu społeczności zamieszkałej oraz czasowo przebywającej na danym obszarze, stąd lokalizacja stacji bazowej poza terenem zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej w ogóle nie spełniałaby swojego celu. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji całkowicie pominięto elementy, które wskazują na potrzebę zlokalizowania wnioskowanej inwestycji; z jednej strony powołano się na "wymagania ładu przestrzennego", ale pominięto drugi z elementów, tj. zrównoważony rozwój. Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy prawo ochrony środowiska to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W niniejszej sprawie skupiono się wyłącznie na aspekcie kompozycyjno-estetycznym, pomijając analizę aspektów funkcjonalnych i społeczno-gospodarczego. Co więcej, organy administracji utożsamiają rzekome zaburzenie ładu przestrzennego z różnicą gabarytów i wysokości inwestycji w stosunku do obiektów zlokalizowanych na terenie objętym

wnioskiem, a tym samym z zasadą kontynuacji zabudowy wyrażoną w art. 61 ust. 1

pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie znajduje

zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Szereg bowiem inwestycji realizujących cel publiczny z uwagi na uwarunkowania technologiczne posiada specyficzna bryłę i gabaryty, a tym samym niemożliwym byłoby dostosowanie ich wyglądu konstrukcji i wysokości do istniejącej zabudowy (por. II SA/Łd 268/09). Zagadnienie ładu przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej postawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem organy administracji w ogóle nie dostrzegają powiązania funkcjonalnego infrastruktury telekomunikacyjnej z zabudową mieszkaniową, a w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym ustawodawca wyraźnie wskazał, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się "potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, do których zalicz się zamierzenie inwestycyjne spółki.

Podniesiono nadto, że odmowa wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z powodu niezgodności ze Studium uwarunkowań i kształtowania terenu dla Gminy T. jest bezpodstawna, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Dopóki gmina nie uchwali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru organy orzekające mają obowiązek ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego w oparciu o przepisy u.p.z.p., w tym zwłaszcza w oparciu o art. 56 ww. ustawy.

Odnośnie twierdzenia organów, że planowana inwestycja jest sprzeczna z art. 144 ust. 2 POŚ spółka wskazała, że w polskim prawie standardy jakości środowiska w zakresie promieniowania pola elektromagnetycznego nie są określone uniwersalnie dla dowolnej przestrzeni, ale obszarów stanowiących miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 POŚ. Normy w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zostały uregulowane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, póz. 1883). Gęstość mocy pola elektromagnetycznego przy zakresie częstotliwości od 300 Mhz do 300 Ghz w miejscach dostępnych dla ludności wynosi 0,1 W/m2. Zatem ponadnormatywne pola elektromagnetyczne to takie, które w miejscach dostępnych dla ludności, czyli takich, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego przekracza gęstość przy wspomnianych wyżej zakresach częstotliwości 0,1 W/m2. Planowana przez spółkę stacja bazowa nie będzie emitować promieniowania o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 w miejscach dostępnych dla ludności, co wynika z przedłożonej dokumentacji, zwłaszcza z "analizy oddziaływania (...)". Obszary gęstości pola elektromagnetycznego emitowane przez anteny przedmiotowej stacji będą występować na wysokości wynoszącej co najmniej 28,5 m. licząc od poziomu terenu, a tym samym co najmniej ponad 18 metrów nad istniejącymi na terenach sąsiednich budynkami, zaś istniejące na tym obszarze budynki mają wysokość nie przekraczająca 10 m.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca spółka przedstawiła liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna.

W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 8 czerwca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy T. z 7 marca 2016 r. odmawiającą ustalenia, na wniosek [....] sp. z o.o. z siedzibą w W. , lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą na działce nr [....] w miejscowości K. gm. T.

W sprawie poza sporem jest, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej wraz z wieżą o konstrukcji stalowej o wysokości 55,50 m n.p.t. wraz z zespołem anten nadawczo - odbiorczych oraz urządzeniami sterującymi, ogrodzeniem systemowym i linią zasilającą elektroenergetyczną stanowi inwestycję celu publicznego, nie jest też kwestionowane, że przedsięwzięcie to nie stanowi przedsięwzięcia, które zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ponieważ nie ono osiąga progów pól magnetycznych wskazanych w przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 9 .11. 2003 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spór pomiędzy stroną skarżącą a organami dotyczy natomiast lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki ew. nr [....] w K. W ocenie organów obu instancji nie jest dopuszczalne ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej na terenie działki ew. nr [....] należącej do inwestora przede wszystkim ze względu na naruszenie ładu przestrzennego przez konstrukcję wieży o wys. 55, 5 m n.p.t., stanowiącą element stacji, jak również ze względu na niedopuszczalne przekroczenie standardów jakości środowiska w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, które będzie emitowane poza terenem, do którego inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznej dla budowy przedmiotowej stacji bazowej organy wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, że w ich ocenie: z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, iż oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i wchodzi w obszar działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz na działki, które mogą być w przyszłości zabudowane, co stanowi naruszenie art. 144 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony przyrody, stanowi to też o naruszeniu normy z art. 124 ust. 2 POŚ i przepisów wykonawczych. Wskazano, że w odległości 60 m od planowanej stacji bazowej znajduje się budynek mieszkalny o wys. ok. 10 m, a zatem jest to miejsce dostępne dla ludności, w którym występuje ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego pochodzącego z anten zamontowanych na przedmiotowej wieży. W konsekwencji organy uznały, że inwestycja narusza interesy prawne osób zamieszkujących tereny sąsiadujące z działka inwestora nr [....] i jako taka jest niedopuszczalna w świetle obowiązującego prawa.

W ocenie strony skarżącej a zarazem inwestora przedmiotowa stacja bazowa jest zgodna z przepisami odrębnymi i jakkolwiek emitowane przez jej anteny sektorowe ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne ma zasięg 150 m tj. wychodzi poza obszar działki inwestora, obejmując obszar działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i działek możliwych do zabudowania budynkami mieszkalnymi, to jednak anteny stacji nie emitują szkodliwego promieniowania niejonizującego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów w terenach dostępnych dla ludzi, a zatem przedsięwzięcie nie narusza obowiązujących norm prawnych.

Rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wydawaną w oparciu o przepisy art. 50-56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. , poz. 199, dalej w skrócie u.p.z.p.), a nadto powinno spełniać ww. wymogi proceduralne przewidziane w k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który powinien być zweryfikowany, m.in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i określenia jej wpływu na środowisko. Wyniki tej weryfikacji stanowią część uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne obejmuje natomiast wskazanie przepisów prawa, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu przeznaczanego pod inwestycję. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor, winien także określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest natomiast wnikliwie ocenić te dane i na ich podstawie dokonać normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko stosownie do przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r. poz. 6672, dalej w skrócie POŚ) oraz rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) i rozporządzenia Min. Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. 2003 r, nr 192, poz. 1883).

Kontrolując zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne organów obu instancji wraz z decyzją organu I instancji trzeba wskazać, że w ocenie Sądu organy obu instancji wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję, organy administracji są zatem zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Dysponując zebranymi w sprawie dowodami, organ powinien więc przeprowadzić ich szczegółową analizę, wskazując jednoznacznie, dlaczego określony fakt został przez niego przyjęty i jaki konkretnie środek dowodowy stanowił podstawę uzasadniającą takie stanowisko. Proces dojścia organu do wniosków końcowych decyzji, zawartych w jej rozstrzygnięciu, powinien odzwierciedlać okoliczności sprawy, wynikające z poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń. Proces ten musi być klarowny i kompletny, a zatem musi odpowiadać regule, że dany fakt znajduje potwierdzenie w zgromadzonych i należycie omówionych dowodach. Z decyzji administracyjnej musi jasno wynikać, dlaczego i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ zajął określone stanowisko (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 461/07).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organy I i II instancji oparły swoje rozstrzygnięcia o ustalenia faktyczne poczynione przez biegłych (mgr inż. W.G. i mgr inż. K.B. ), którzy na zlecenie inwestora – [....] sp. z o.o. w W. sporządzili przedłożoną do akt administracyjnych sprawy "Kwalifikacje przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [....] [....] wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" (s.. 12 -43 akt adm.) nie przeprowadziły natomiast własnych dowodów. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że złożona przez inwestora Kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego i zawsze podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13).

Z rozważań zawartych w uzasadnieniach organów obu instancji wynika natomiast, że organy nie dokonały oceny przedłożonej przez [....] sp. z o.o. Kwalifikacji ale poczyniły ustalenia w oparciu o przedmiotową Kwalifikacje przedsięwzięcia przy czym dokonały tego w sposób dowolny i nie znajdujący potwierdzenia w obliczeniach i analizach przedstawionych w Kwalifikacji. I tak, powołując się na zawarte w Kwalifikacji analizy, w tym rysunki przewidywanych obszarów oddziaływania pola elektromagnetycznego o ponad normatywnym zagęszczeniu wynoszącym ponad 0,1 W/m² nie rozpatrzyły dość wnikliwie całego materiału zawartego w Kwalifikacji przedsięwzięcia, ale poczyniły ustalenia, które nie znajdują w nim potwierdzenia. Przyjęły, że ponieważ główna wiązka promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych o natężeniach pola elektromagnetycznego o wartości wyższej niż 0,1 W/m² przekroczy teren, do którego posiada tytuł prawny inwestor (dz. nr 144) i obejmie teren o zasięgu 150 m (w tym teren zamieszkany) to jest to równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 144 ust. 2 POŚ. W ocenie organów oznacza, że na terenach dostępnych dla ludności wystąpi przekroczenie dopuszczalnych standardów jakości środowiska o jakich mowa w rozporządzeniu Min. Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. 2003 r, nr 192, poz. 1883). Zgodnie z tymi standardami w odniesieniu do pól elektromagnetycznych za dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludzi uznaje się pole elektromagnetyczne o gęstości mocy 0,1 W/m2 przy zakresie częstotliwości od 300 Mhz do 300 Ghz. Organy powołały także przepis art. 124 ust. 2 POŚ, zgodnie z którym przez miejsce dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc , do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy do użycia bez użycia sprzętu technicznego. W ocenie Sądu stanowiska organów nie można podzielić w kontekście ustaleń przedstawionych w Kwalifikacji przedsięwzięcia, gdyż zarówno w tekście jak i w formie graficznej (rys. na s. 33-36 akt adm.) wskazano, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m² ma co prawda zasięg znacznie wychodzący poza teren inwestora (dz. nr [....] ) i wchodzący w obszar zabudowany, to jednak promieniowanie to nie wystąpi w miejscach dostępności dla ludności. Z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji [....] zawartej w Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika bowiem, że wartości te przewidywane są tylko na wysokości niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego tj. co najmniej na wysokości 28, 5 n.p.t. (dla najmniej korzystnego azymutu 250), co obrazuje rys. na s. 35.

Konkludując, przyjęcie przez organy, że ponadnormatywne promieniowanie wzdłuż głównej osi promieniowania poszczególnych anten stacji bazowej [....] obejmuje miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 POŚ dokonane w oparciu o ustalenia faktyczne zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia, do której odwołują się organy .nie można uznać za prawidłowe, gdyż nie wynika z danych liczbowych i rysunków zawartych w Kwalifikacji. Nadto organy nie przeprowadziły bowiem żadnych dowodów, które uprawniałyby do ustaleń jakie poczyniły. Zarazem nie można wykluczyć, że gdyby organy przeprowadziły własne dowody dotyczące promieniowania poszczególnych anten tworzących planowaną stację bazową to uzyskałyby materiał na potwierdzenie dokonanych ustaleń, natomiast oparcie się na przedłożonej przez inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia nie uprawnia do ustalenia, że wzdłuż osi głównej ponadnormatywnego promieniowania znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Dlatego też należy się zgodzić z zarzutem skargi, że zarówno organ I jak II instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ winien zatem zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanej stacji bazowej, w tym przedstawione w złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia. . Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W związku z powyższym, organ ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszym rzędzie ocenić wartość dowodową przedłożonej Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem jej kompletności i przydatności dla rozpatrzenia wniosku [....] sp. z o.o. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej, a następnie - w zależności od dokonanej oceny - dokonać wnikliwych i adekwatnych ustaleń w oparciu o przedłożoną Kwalifikację, względnie zwrócić się o dodatkowe materiały i opinie sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczna wiedzę w tym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba wskazać, że w sprawie szczególne znaczenie ma norma z art. 56 u.p.z.p. stanowiąca , że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca zasadnie zatem zakwestionowała argumenty podnoszone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zgodnie z którymi wzgląd na wymagania zachowania ładu przestrzennego i dążenie do uniknięcia agresywnej dominanty do krajobrazu mają uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Całkowicie chybione jest stanowisko organów w zakresie w jakim uzasadniają odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w którym działka wnioskowana pod realizację stacji bazowej oraz tereny sąsiednie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową, Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego - art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Ustalenia studium są natomiast wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzasadni prawidłowo zajęte stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.