Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2173/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art art 133 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar 7, art 77 par 1, art 233 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 154/12 w sprawie ze skargi J. M. i E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. M. i E. M. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 154/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. M. i E. M., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpatrując sprawę w trybie instancji, na skutek odwołania wniesionego przez E. i J. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011 r. - wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - a stwierdzającą nabycie przez Powiat B. z dniem [...] stycznia 1999 r. – z mocy prawa - prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – drogę powiatową nr [...] [...], położonej w gminie C.w obrębie O. a stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazał, iż opisana na wstępie nieruchomość stanowiła pierwotnie własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w S.. Spółdzielnia, warunkową umową sprzedaży, zawartą w dniu [...] maja 1999 r. (Rep. A nr [...]), sprzedała ją zaś: R. D., N. D., J. K., E. K., E. M., J. M., G.B., O. Ba., J. M. oraz R. M.. Następnie strony zawarły w dniu [...] maja 1999 r. (Rep. A nr [...]) umowę rzeczową, w wyniku której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w S. przeniosła własność w/w nieruchomości (w tym działki nr [...]), na rzecz wspomnianych wyżej osób.

Z kolei, na podstawie umowy zniesienia współwłasności nieruchomości, zawartej w dniu [...] marca 2007 r. (Rep. A nr [...]), własność nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] przypadła E. i J.M.

Minister wyjaśnił także, że zgodnie rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151), droga nr [...] [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich a - na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stała się drogą powiatową.

Minister wskazał również, że fakt zajęcia działki nr [...] pod w/w drogę, wynikał z mapy zasadniczej nr [...], wpisanej do ewidencji dnia [...] maja 1997 r. pod nr [...] oraz projektu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Treść w/w dokumentów wskazywała bowiem, że działka nr [...] znajdowała się w dniu [...] grudnia 1998 r. w pasie drogowym drogi publicznej – [...], stanowiąc fragment jezdni oraz rów przydrożny. Minister wyjaśnił przy tym, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego, istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Jak wywodził organ, w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę, odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdni wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Odnosząc się do kwestii władztwa publicznoprawnego, Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, czy odśnieżaniem. Na fakt wykonywania tych czynności, w niniejszej sprawie wskazywała zaś – wg Ministra - treść oświadczenia L. B. z dnia [...] stycznia 2011 r., który był zatrudniony jako Kierownik Sekcji Utrzymania Dróg w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Świadek ten w latach 1992-1998 sprawował nadzór nad wykonaniem prac naprawczych i utrzymaniowych, w tym m.in. drogi wojewódzkiej C.. Zgodnie z jego oświadczeniem, służba drogowa prowadziła stałe prace, polegające na utrzymaniu drogi w granicach określonych zewnętrznymi ogrodzeniami wybudowanymi przez właścicieli posesji przylegających do drogi, a w miejscach gdzie brak było ogrodzeń, w granicach pasa drogowego obejmującego jezdnię, piaszczyste pobocza i rowy przydrożne.

W rezultacie zatem Minister uznał, że wobec zaistnienia wszystkich przesłanek, wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zasadnym było stwierdzenie nabycia przez Powiat B. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności spornej nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., J. i E. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art.7, 8, 9 i art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 73 , 75,77, 81, art. 89 w zw. z art. 136 i art.140 oraz w zw. z art. 107 § 3 a także art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. Nr 36 poz. 175 z 1995 r.) przez przymusowe odjęcie własności w drodze decyzji administracyjnej na skutek pozbawienia stron udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody P.o z dnia [... marca 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i, odnosząc tę regulację do przedmiotowego postępowania, uznał, iż stanowisko organów administracji w kwestii wykazania zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, na dzień 31 grudnia 1989 r., było nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu, z materiału dokumentacyjnego zebranego w sprawie wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była usytuowana wzdłuż drogi publicznej relacji [...]. Ponieważ zaś przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające (...) nie zawiera definicji drogi publicznej, to – jak podkreślił Sąd - należało się w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie zaś art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych a - po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2 ust. 1 tej ustawy, jak wyjaśnił Sąd - dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: 1) krajowe; 2) wojewódzkie; 3) gminne i lokalne miejskie: 4) zakładowe. Tak więc, by droga zyskała status drogi publicznej, musi zostać zaliczona - w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych - do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki wskazał, że droga nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] - na dzień 31 grudnia 1998 r. - była drogą publiczną – najpierw wojewódzką, a następnie powiatową.

Z mapy - projektu podziału nieruchomości z 2008 r., przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji, wynikało wprawdzie, że działka nr [...], ale – jak podkreślił Sąd - dokument ten nie obrazuje jednak granic drogi publicznej oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy – na dzień 31 grudnia 1998 r. Na dokumencie tym brak było – zdaniem Sądu - jakichkolwiek adnotacji, które świadczyły by o tym, iż działka nr [...] (pierwotnie [...]) stanowiła: pobocze drogi publicznej, zatokę, ciągi piesze, czy rów odwadniający. Kwestie te – w ocenie Sądu - nie wynikały także z mapy zasadniczej, sporządzonej w 1996 r., gdyż została na niej uwidoczniona tylko działka nr [...]. Jednocześnie zaś – jak twierdził Sąd - brak było w aktach sprawy innych dokumentów, świadczących o zasadności stanowiska organów np. protokołu z wizji przedmiotowej nieruchomości.

W konsekwencji, Sąd Wojewódzki uznał, że wobec niewykazania przez organy administracji zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie można było oceniać władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, a które opierało się jedynie na oświadczeniu L. B. – kierownika Sekcji Utrzymania Dróg w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Zdaniem Sądu także (cyt.): "zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Pwurap. A przykładowych dokumentów o wykonywaniu takich czynności w aktach administracyjnych jest brak". W aktach sprawy – jak kontynuował Sąd Wojewódzki - brak było np. metryki drogi publicznej obrazującej m.in. jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, a z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. W związku z tym, wprawdzie Sąd zauważył, iż z uwagi na upływ czasu, udokumentowanie przedmiotowych kwestii może być niewątpliwie trudne, ale niemniej jednak okoliczności powyższe organ winien – na dzień 31 grudnia 1998 r. – wykazać bezspornie.

Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki przyjął, że organ I instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia pod drogę publiczną, a tym samym władania, sporną nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem nie wyjaśnił i należycie stanu sprawy i nie uzasadnił należycie podjętego zapadłego rozstrzygnięcia, a to świadczyło o naruszeniu art. 6, 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 – Przepisy wprowadzające (...), natomiast organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy taką decyzję. Z tej przyczyny – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - ponownie rozpoznając sprawę, organ winien wziąć pod uwagę powyższe treści.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 w/w ustawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji,

3) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.a. - przez błędną ocenę dokumentów, w postaci kserokopii mapy zasadniczej, zawierającej adnotację o sporządzeniu jej - wg stanu na dzień 31.12.1998 r. oraz projektu podziału,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów, pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego było błędne, gdyż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na wysnucie wniosku, iż - w sposób nie budzący wątpliwości – została w analizowanym stanie faktycznym spełniona, przesłanka faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, autor skargi kasacyjnej twierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie (cyt.): "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne", oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1.01.1999 r. Nie sposób więc było zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że – jak wywodzono skardze kasacyjnej - przesłanki faktycznej zajętości nie dowodziła w niniejszej sprawie mapa zasadnicza nr [...], wpisana do ewidencji dnia [...].05.1997 r. pod nr [...] oraz projekt podziału nieruchomości nr [...]. Z dokumentów tych wynikało bowiem, że działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej – [...] i stanowiła fragment jezdni oraz rów przydrożny.

Podkreślano w tym miejscu, iż przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przed dniem 1.01.1999 r., nie sporządzono map, obrazujących stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Zobrazowanie, na wskazaną przez ustawodawcę datę, zakresu zajęcia, dokonywane zostało dla potrzeb postępowania prowadzonego w trybie tej ustawy poprzez sporządzenie projektu podziału przez uprawnionego geodetę, stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Projekt podziału nieruchomości jest zaś dokumentem wchodzącym w skład operatu podziału nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Mapa zasadnicza oraz projekt podziału są zatem dokumentami stanowiącymi dowód w sprawie.

Podkreślano, że mapa zasadnicza nr [...] wpisana do ewidencji dnia [...].05.1997 r. pod nr [...] oraz projekt podziału nieruchomości nr [...] zawierały adnotację, iż zostały sporządzone - wg stanu z dnia 31.12.1998 r. Dokumentacja tego rodzaju, jako pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma zaś charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. Dokumentacja ta wskazuje zaś przestrzenne granice zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. Skoro też mapa ta zawierała adnotację, że została sporządzona wg stanu z dnia 31.12.1998 r., to nie można było uznać, że dokument ten nie zawierał informacji o zajęciu działki w dniu 31.12.1998 r. Tym bardziej, że małżonkowie M. nie wykazali, na podstawie konkretnych dowodów przeciwnych, że fakty podane w dowodach, zgromadzonych przed organem I instancji, były niewiarygodne. Samo ich oświadczenie, nie poparte żadnym przeciwdowodem, nie mogło więc obalić wiarygodności dokumentacji urzędowej, przedłożonej przez wnioskodawcę nabycia mienia zajętego pod drogę.

Odnosząc się natomiast do kwestii władania, podkreślano, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego nią władania. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości - z mocy prawa - z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14.03.2000 r. (sygn. akt P. 5/99, OTK ZU 2000/2, poz, 60).

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - udokumentowanie władania polega zatem na wykazaniu wykonywania prac, związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007).

Organ kwestionował zatem stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zostały w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. W szczególności wskazywał na oświadczenie L. B., z dnia [...].01.2011 r. zatrudnionego jako Kierownik Sekcji Utrzymania Dróg w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., który w latach 1992-1998 sprawował nadzór nad wykonaniem prac naprawczych i utrzymaniowych m.in. drogi wojewódzkiej [...].w granicach pasa drogowego obejmującego jezdnię, piaszczyste pobocza i rowy przydrożne.

Wyjaśniano przy tym, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Ponadto, w ocenie organu, władztwo publiczne dotyczyć winno całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, wchodzących w jej skład, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach.

W rezultacie – jak twierdził skarżący kasacyjnie - w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadały granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego ( jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym) a więc wykonywanie przez podmioty publiczne obowiązków zarządcy drogi w stosunku do drogi, przebiegającej przez grunt stanowiący własność prywatna, było faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Podkreślano też, że ustawodawca w przepisie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji, odnośnie spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego a, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, istniało domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo, w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Czynności te zaś zarządca drogi miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielone pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

Skarżący kasacyjnie organ stał również na stanowisku, iż w przypadku braku dokumentów, potwierdzających wykonywanie powyższych czynności, równorzędnym dowodem mogły być zeznania, czy też oświadczenia pracowników odpowiedzialnych za utrzymanie dróg w latach 1998 - 1999.

Akcentowano wreszcie, iż Sąd Wojewódzki nie wskazał, jak przeprowadzenie rozprawy połączonej z oględzinami na gruncie w 2012 r. mogłoby pomóc przy ustalaniu stanu faktycznego na dzień 31.12.1998 r., zwłaszcza, że w/w stan faktyczny stanowił istotę konfliktu między stronami postępowania i zostały nawet w tym przypadku zaangażowane organy ścigania. W rezultacie zatem, organ prowadzący postępowanie miał możliwość ustalenia owego stanu faktycznego jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. Zarząd Powiatu w B. wnosił o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W szczególności wskazywano, że na mapie zasadniczej nr [...], założonej w 1996 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych "W." w Bi., wpisanej do ewidencji Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. dnia [...].05.1997 r. - w dacie jej sporządzenia - został uwidoczniony fragment jezdni i rów przydrożny na wysokości działki nr geod. [...]. Przedmiotowa mapa, będąca załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...].12.1999r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na modernizacji drogi powiatowej [...], jako dokument urzędowy stanowiła zaś dowód tego, co przedstawia zawarte odwzorowanie graficzne sytuacji istniejącej w terenie przed 31.12.1998 r. Ponadto, zasadność zaskarżonej decyzji potwierdzał także protokół zdawczo-odbiorczy, spisanym w dniu [...].01.1999 r. pomiędzy Pełnomocnikiem ds. przekształceń a Zarządem Powiatu w B., dotyczący przekazania dróg, obiektów mostowych jak i ewidencji i dokumentów dotyczących dróg oraz oświadczenie byłego pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. – L. B., złożone z uwzględnieniem przepisów art.83 § 3 k.p.a. i art.233 § 1 k.k.

Zarząd Powiatu w B. stał na stanowisku, iż stan zajętości gruntu pod przedmiotową drogę publiczną, przed 31.12.1998 r., został uwzględniony w trakcie przeprowadzania podziału działki nr [...] w roku 2008 - co było zgodne z postanowieniem o podziale z dnia [...] września 2008 r. nr [...], wydanym przez Burmistrza C., jak i z zatwierdzającą podział decyzją Burmistrza C. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Podkreślano więc, że J. M. miał świadomość powyższych faktów, gdyż jako wnioskodawca postępowania podziałowego, dotyczącego działki nr [...] w obrębie O., gm. C., otrzymał postanowienie o podziale z załącznikiem graficznym a także uczestniczył w czynnościach przyjęcia przebiegu granic nieruchomości w dniu [...].11.2008 r. (w tym wydzielenia działki pod drogę publiczną we wskazanym trybie), a tych rozstrzygnięć oraz czynności uczestnicy nie kwestionowali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła nabycia - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W rozpoznawanym stanie faktycznym kwestią bezsporną było, że droga powiatowa nr [...] (obecnie nr [...]) [...], była i nadal jest drogą publiczną, spornym natomiast pozostawało, czy działka o numerze ewidencyjnym [...], będąca częścią dawnej działki nr [...], stanowiła część w/w drogi.

Zdaniem organów obu instancji, grunt, określany obecnie jako działka nr [...], stanowił – na dzień 31 grudnia 1998 r. – fragment pasa drogowego w/w drogi, to jest część jezdni i rów przydrożny. Z tym stanowiskiem nie zgodził się jednak Sąd Wojewódzki, który - uwzględniając skargę E. i J. M. - przyjął, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało wykazane – wg stanu na dzień 31 grudnia 1989 r. - zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną. W szczególności Sąd twierdził, że z mapy - projektu podziału nieruchomości z 2008 r., wynikał wprawdzie fakt podziału działki nr [..] na działki o numerach: [...], ale projekt ten nie obrazował jednak granic drogi publicznej oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy – na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto, kwestie te – w ocenie Sadu - nie wynikały również z mapy zasadniczej, sporządzonej w 1996 r.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

W analizowanym stanie faktycznym kluczowe znaczenie ma właśnie ta w/w mapa. Została ona wykonana przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "W." w B. w 1996 r. a zatem, wykazany na niej stan odzwierciedla kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Mapa ta zawiera bowiem odwzorowanie graficzne przebiegu drogi [...] w 1998 r. i jest na niej uwidoczniony fragment terenu, wchodzący w skład dawnej działki nr [...]. Jeszcze bardziej wyraźnie fakt ten został również wykazany na wstępnym projekcie podziału z 2009 r. Wprawdzie zgodzić się trzeba (prawdopodobnie z tego powodu wzięły się wątpliwości Sądu I instancji), iż trudno na podstawie w/w wyrysów ustalić precyzyjnie, czy działka ta stanowiła w 1989 r. jezdnię, czy tzw. pobocze, albo rów przydrożny, ale nie ulega jednak wątpliwości, że mieściła się ona w obszarze pasa drogowego.

Dodatkowo zwrócić przy tym należy uwagę, że w 1998 r. droga ta nie miała nawierzchni asfaltowej a tylko bitumiczną ( pismo Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r.) a zatem, jeśli część spornej działki – jak ustalił organ - zajmował ów rów przydrożny, to sytuacja taka mogła być dla zainteresowanych, traktujących jako drogę, jedynie jezdnię, myląca. Wnioski takie może zwłaszcza sugerować treść pisma E. i J. M., skierowanego do P. Urzędu Wojewódzkiego w B., zatytułowanego "oświadczenie" (data wpływu: [...] sierpnia 2009 r.), w którym to piśmie zainteresowani twierdzili, że (cyt.): "droga z C. do C. nigdy elementem nie wchodziła w naszą działkę Nr.[...] droga ta została wylana asfaltem po roku 1998 jednak w dalszym ciągu nie wchodziła w w/w działkę".

Trafnie przy tym skarżący kasacyjnie wskazuje, że mapa zasadnicza nr [...], wpisana do ewidencji dnia [...].05.1997 r. pod nr [...] oraz projekt podziału nieruchomości nr [...] stanowią dokumenty urzędowe. Pochodzą one bowiem z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jako dokumenty urzędowe korzystają zaś z domniemania, o którym mowa w art. 76 k.p.a. Trudno więc uznać, że ich treść może zostać zakwestionowana jedynie poprzez złożenie przez zainteresowanych oświadczenia o przeciwnej treści.

Z tych względów należało uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, były uzasadnione.

Zasadny okazał się także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd bowiem nie rozpoznał całości materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, gdyż nie ocenił dowodu, jakim było złożone - w trybie art. 83 § 3 k.p.a. – zeznanie L. B. – kierownika Sekcji Utrzymania Dróg w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Wyjaśnić przy tym trzeba, że wprawdzie, z jednej strony, Sąd stwierdził, że wobec niewykazania przez organy administracji zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie było możliwe ocenienie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, ale z drugiej jednak strony, wyraził pogląd, iż (cyt.): ""zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Pwurap." Stanowisko to nie jest przy tym wprawdzie w pełni czytelne, ale wynika z niego, że - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - w tym przypadku miałyby tylko moc dowodową dowody z dokumentów.

Tego rodzaju stanowisko nie ma jednak żadnego uzasadnienia prawnego. Przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie a - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nie zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.a. Sąd bowiem nie przeprowadzał żadnego dowodu w toku postępowania sądowego a analizował jedynie dowody, zebrane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, prawidłowo sformułowany tego rodzaju zarzut winien być powiązany z przepisem art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) a nie kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując zatem, stwierdzić trzeba, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien jeszcze raz ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyższe uwagi, dotyczące znaczenia, jakie w analizowanym stanie faktycznym ma mapa, sporządzona w 1996 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "W." w B. Sąd powinien też zbadać, czy w świetle zeznań, złożonych przez L. B., można było uznać, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. podmiot publiczny władał spornym gruntem – w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna, oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.