Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1207/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] Miasto, w obrębie [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że stan prawny i faktyczny nieruchomości pozwala przyjąć, że nieruchomość ta spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] S.A. wniosły odwołanie, wskazując, że błędem organu było niezastosowanie wykładni systemowej. Ponadto wskazały, że nabycie tytułu prawnego przez [...] na podstawie art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" miało miejsce z mocy samego prawa. Przedmiotowe nieruchomości były w posiadaniu poprzedników prawnych [...] od 1919 r. Nigdy nie zostały przekazane w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej. Nigdy poprzedniczki prawne [...] S.A. nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem, a organ nie wykazał, aby kiedykolwiek od 1919 r. przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez [...]obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zgodnie z którym prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z treścią tego przepisu państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Powyższy stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. Równocześnie organ II instancji uznał, że błędne jest stanowisko [...], które nie widzą potrzeby legitymowania się przez [...] zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji taka indywidualizacja niezbędna jest przy ocenie tytułu prawnorzeczowego, gdyż tytuł ten w swojej osnowie zawiera wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne nieruchomości. Komisja stwierdziła, że Wojewoda [...] prawidłowo orzekł, iż skoro [...] nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja wskazała, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe [...] nie tworzą tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Podkreśliła także, że przepisy traktatów międzynarodowych, a także powołane rozporządzenie Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie [...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu. Natomiast tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa, a samo faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nią nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez [...]. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji, wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne, np. władający: Dyrekcja Okręgowa [...], oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo [...] do określonego gruntu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komisja podniosła również, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykonywanie bowiem funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1 - błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej,

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,

- w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia,

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

2 - błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3 - błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego,

4 - błędne zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5 - błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę będącą podstawa przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)",

6 - błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez [...] prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał.

Ponadto w ocenie Spółki zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, czyli:

1 - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o PKP linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też grunty "pozostawały w dyspozycji" [...] w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do [...] na mocy art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o PKP i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez [...] zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania,

2 - art. 75 kpa w związku z art. 80 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez [...] tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że kończąca to postępowanie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie przedmiotowymi nieruchomościami przez przedsiębiorstwo państwowe [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu [...]. Świadczy o tym m.in. oświadczenie Dyrektorów [...]: J. W. oraz J. B.-F. z dnia 27 listopada 2006 r., wypisy z ewidencji gruntów oraz wykazy zmian gruntowych znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że sporne nieruchomości były własnością Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu [...]. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Według art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99, niepubl; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08, niepubl.).

Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornych nieruchomości oznacza, że należały one wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa, a zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwe uznanie, że wyszczególnione w zaskarżonej decyzji działki należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte.

Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu [...] do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...]oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podzielił. Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione.

Nie kreuje również prawa zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez Komisję powołanego przepisu uznać należy za chybiony.

Podkreślić jednocześnie należy, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca Spółka, wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu nie oznacza hołdowaniu przez organy legalnej teorii dowodowej, lecz jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 w związku z art. 80 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Sam zaś tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa.

Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu [...] przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego [...], jak już wyżej podniesiono, nie wykazały. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...]nie dysponują decyzją o przekazaniu im w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym także złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (art. 7, 75, 77, 80 § 1 i art. 107 § 3 kpa). W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zebrała i rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości oraz w prawidłowy sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że w skardze strona skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. Podkreślenia jednak wymaga, że zaprezentowany w nim pogląd ma charakter odosobniony i po wydaniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej spółki [...] S.A., już do tego zapatrywania nie nawiązywał. Kwestia będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w ponad 200 prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skarg skarżącej Spółki. Trudno więc Sądowi zrozumieć ciągłą polemikę z utrwaloną linią orzeczniczą i powoływanie się na odosobniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK1401/09, skoro linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP jest jednoznaczna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1711/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1091/12; z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I OSK 748/12 i I OSK 727/12; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt. I OSK 282/11). Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.