Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 102/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt. 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 300/12 w sprawie ze skargi B.P. i W.P. na bezczynność [...]S.A. Oddział w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SABWa 300/12, po rozpoznaniu skargi B.P. i W.P. na bezczynność [...] S. A. Oddział w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. o udzielenie informacji publicznej, zobowiązał [...] S. A. Oddział w [...] do rozpatrzenia wniosku B.P. i W.P. z dnia 29 listopada 2011 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w piśmie z dnia 29 listopada 2011 r. adresowanym do [...] S. A. Oddział w [...] będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, skarżący B.P. i W.P. za pośrednictwem pełnomocnika wnieśli m.in. o – w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – udostępnienie im wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach o numerze ewidencyjnym 112/2 i 112/5 położonych w m. [...], dla których Sąd Rejonowy w Kutnie prowadzi księgę wieczystą o numerze LD1K/00039710/4 oraz na działce o numerze ewidencyjnym 112/1 położonych w m. [...], dla których Sąd Rejonowy w Kutnie prowadzi księgę wieczystą o numerze LD1K/00013767/0, a stanowiących ich własność.

W reakcji na powyższe, [...] S. A. Oddział w [...] pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. nr 7MMN-004304-2011, nie udzieliła żądanej informacji.

W tej sytuacji skarżący pismem z dnia 2 lutego 2012 r. ponowili swoje żądanie o udzielenie informacji publicznej, zaś w odpowiedzi [...] S. A. Oddział w [...] pismem z dnia 13 lutego 2012 r. nr 7MMN-000746-2012 poinformowała, że dokumentacja związana z niniejszą sprawą jest powszechnie dostępna w archiwach państwowych właściwych terenowo dla byłych organów i administracji publicznej.

Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 27 lutego 2012 r. ponowili po raz kolejny swoje żądanie, zaś [...] S. A. Oddział w [...] pismem z dnia 8 marca 2012 r. nr ENPL-7MMN-000108-2012 wyjaśniła, że odnosząc się o udostępnienie "informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa", pominięto we wniosku regulacje ustawy, a w szczególności art. 4 określający krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, którymi są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto nie zwrócono we wniosku uwagi na treść art. 5 ustawy, którego ust. 2 wprowadza do obrotu prawnego możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i z którego [...] S. A. w niniejszej sprawie korzysta, zaś w dalszej części powołano się na orzecznictwo sądowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. i W. małż. P. zarzucili [...] S. A. Oddział w [...] bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu ich wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, wnosząc o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podali, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie, zaś oni sami do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, nie uzyskali żądanej informacji. Ponadto spółka jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego oznaczając, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, bowiem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie i Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji zawiera odesłanie do stosowania tegoż kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno – technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wprawdzie przepis art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, lecz ma to miejsce jedynie wówczas, gdy środki takie przysługują czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, albo też na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w przedmiotowej sprawie środków takich nie przewidują powyższe przepisy. Reasumując, skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] S. A. Oddział w [...] wniosła o jej odrzucenie, bądź o oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu natomiast podniosła, że skarżący nie wezwali do usunięcia naruszenia prawa i z tego powodu winna być skarga odrzucona. W dalszej części podano, że zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo obywatela do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Według konstytucyjnej definicji tego prawa, obejmuje ono także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc już Konstytucja RP reguluje, komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej, oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak ustanowione konstytucyjne prawo ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym. Służy także jawności życia publicznego, określanej potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów przewidzianych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w ustawie o dostępie do informacji publicznej zostało nazwane prawem dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), ale w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4. Jednakże przepis ten powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, działalność jakich podmiotów stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". [...] S.A. byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdy byłby "władzą publiczną", lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałby "zadania publiczne" (tj. "zadania władzy publicznej"), lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą [...]S.A. (100% akcji), a właścicielem [...]S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). Zatem [...] S.A. nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Ponadto, mimo że [...]S.A. jest osobą prawną, pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa, to nie jest jednak podmiotem wykonującym "zadania publiczne". W orzecznictwie wskazuje się, że jednostką wykonującą zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta, czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej". [...] S.A. jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD"), prowadząc działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej sieciami wysokiego, średniego oraz niskiego napięcia, a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 25 ustawy Prawo energetyczne, operatorem systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. [...] S.A. ograniczając swoją działalność do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, nie wykonuje zadań władzy publicznej, lecz zadanie publiczne. [...] S.A. nie jest również podmiotem "dysponującym majątkiem publicznym". W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27.03.2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002, s. 91-92). Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Ponadto [...] S. A. nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82% akcji w kapitale zakładowym spółki [...]S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Reasumując, [...] S.A. nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" ("zadań władzy publicznej") oraz nie dysponując majątkiem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. W dalszej części podano, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili bezczynność [...] S.A. Oddział w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia decyzji dotyczących lokalizacji urządzeń energetycznych na nieruchomościach oznaczonych jako działki o numerach 112/1, 112/2 i 112/5. Treść wniosku skarżących dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy skarżący mogli w ogóle domagać się udostępnienia wskazanych akt postępowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wyjaśniono, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można uznać, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega więc wątpliwości, że organ administracji publicznej, który wydał stosowne decyzje mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 131/10). Ponadto jedną z przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej jest ta, która została wskazana w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. tajemnica przedsiębiorstwa. W doktrynie powszechnie przyjmuje się rozróżnienie między pojęciem «tajemnica przedsiębiorcy "występującym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a pojęciem «tajemnica przedsiębiorstwa», o którym mowa m.in. w kodeksie cywilnym i ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej tajemnica przedsiębiorcy jest stosowana i rozumiana bardzo szeroko (tak np. A. Piskorz-Ryń, Dostęp do informacji publicznej - zasady konstrukcyjne ustawy, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2002/4, s. 183), obejmując obszary wykraczające poza charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny czy nawet informacje posiadające wartość gospodarczą. Bardzo często za tajemnicę przedsiębiorcy przyjmuje się także informacje, co do których ochrony przedsiębiorca nie podjął niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. (...) informacja o karach nałożonych na konkretnego przedsiębiorcę niewątpliwie należy do tego typu informacji, które mogą zostać wykorzystane do celów zagrażających interesom tego przedsiębiorcy, a tym samym do działania, które ma znamiona nieuczciwej konkurencji. Uzasadnia to uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zostało ono zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacje, których żądają skarżący stanowią tajemnicę strony przeciwnej, dotyczą bowiem regulacji posadowienia urządzeń, co do posadowienia których skarżący zapowiadają spór, zatem ich ujawnienie, w świetle cytowanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiłoby działanie na szkodę skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie Sąd stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że [...] S. A. Oddział w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Z tego mianowicie powodu, że po pierwsze Skarb Państwa posiada 82% akcji spółki [...]S. A., a ta z kolei kontroluje skarżoną [...] S. A., bowiem ma w niej 100% akcji. Zatem Skarb Państwa (jak wskazano w odpowiedzi na skargę, Skarb Państwa "pośrednio kontroluje skarżącą") ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Po drugie zaś – i to przede wszystkim – sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy, a tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 w którym między innymi wskazano, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, bowiem dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez ustanowienie tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Reasumując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Sąd I instancji wskazał również, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodatkowo Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Innymi słowy mówiąc, informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie są – w ocenie Sądu – zarówno ewentualne decyzje odnoszące się do podstawy lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku skarżących.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należy kierować się żądaniem udzielenia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. Dodać również należy że skarżący wnieśli o udzielenie im informacji znajdującej się w posiadaniu organu. Można natomiast przyjąć, że organ nie znajduje się w jej posiadaniu, lecz wówczas musi to wyraźnie wskazać wnioskującym. Tymczasem w piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. powołał się on jedynie na ogólne stwierdzenie, że dokumentacja ta jest dostępna w archiwach państwowych, nie wspominając, czy on sam ją posiada, a jeśli nie, to winien wskazać wnioskującym w jakim archiwum jest ona przechowywana i wobec powyższego tej odpowiedzi nie można uznać za spełnienie obowiązku udzielenia żądanej informacji publicznej. Ponadto, jeśli żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ powołując się na owe ograniczenia, nie wydał w tym względzie stosownej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że organ w odpowiedzi na skargę w sposób bardzo lakoniczny stwierdził, że treść wniosku skarżących należy doszukiwać się w aktach administracyjnych. Tymczasem w załączonej przez organ dokumentacji w żaden sposób nie można się doszukać informacji, o jaką sprawę administracyjną chodzi organowi i nie można stwierdzić, aby skarżący byli stroną tegoż postępowania administracyjnego. Zatem ów argument organu jest – w ocenie Sądu – nieweryfikowalny.

Ponadto Sąd stwierdził, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...]SA Oddział w [...], zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię - art. 4 ust.

1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o

dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności podniesiono, iż skarżący działający poprzez pełnomocnika nieprawidłowo wskazał stronę postępowania jako "[...]SA Oddział w [...], ul. [...]106, [...]", gdyż taki podmiot nie istnieje w obrocie prawnym. Właścicielem linii energetycznych, które zlokalizowane są w granicach nieruchomości opisanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Oddział tej spółki w [...] jest wprawdzie wpisany w rejestrze przedsiębiorców jako oddział przedsiębiorcy, ale nie posiada samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej. Podmiotem, który winien występować w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym winna zatem być [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. "Przez adres podany w rejestrze, o którym mowa w art. 133 § 2a kpc, należy rozumieć - w odniesieniu do przedsiębiorcy będącego spółką akcyjną - adres siedziby spółki, a nie adres jej oddziału" - tak Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11.01.2006 roku, III CZP 119/05, OSNC 2006/12/98, Biul. SN 2006/1/8, Wokanda 2006/3/8, Lex 165508).

Następnie podniesiono, iż zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozważania jest kwestia skuteczności złożenia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na regulacje z art. 52 §1 - 4 P.p.s.a., który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie skarżący nie wezwał strony przeciwnej w myśl ww. przepisów, co winno uzasadniać odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a.

Dodano, że [...]S.A. spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą [...]S.A. (100 % akcji). Z kolei, właścicielem [...]S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82 %). Zatem, [...]S.A. nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym albo innymi podmiotem sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Ponadto, mimo że [...]S.A. jest osobą prawną, pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa, nie jest jednak podmiotem wykonującym "zadania publiczne". W orzecznictwie wskazuje się, że jednostką wykonującą zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta, czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej". Strona przeciwna jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD"), prowadząc działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej sieciami wysokiego, średniego oraz niskiego napięcia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 25 ustawy Prawo energetyczne, operatorem systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

[...]S.A. ograniczając swoją działalność do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego nie wykonuje zadań władzy publicznej, lecz zadanie publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjne, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna podnosi zarzut nieważności postępowania wynikający z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej tj. Oddziału w [...] SA Energa – Operator z siedzibą w Gdańsku. Powołuje się przy tym na art. 133 § 2a Kpc. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 Ppsa. Jak wynika z jego § 1 osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr.112, poz. 1198 ze zm. ).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 Ppsa. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy Ppsa. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie.

Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest Oddział w [...] Spółki [...]z siedzibą w [...].

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie [...]SA w [...]jest kontrolowana przez Spółkę [...], w której Skarb Państwa ma 82 % udziałów. Z odpisu KRS wynika, że do zadań Spółki należy m. in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje zadanie publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi".

Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt.5 oraz 6 ust. 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej jest chybiony.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 52 §1 - 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.