Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 664/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 27 września 2019 r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 16 maja 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. C. w G. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania zastrzeżenia względem inwestycji zgłaszali właściciele lokali w budynku wielorodzinnym przy ul. C. R. K., P. J. i A. J. oraz B. stanowiącej działkę nr [..].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i P. J., R. K. oraz B.

A. i P. J., właściciele lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. C. zarzucili, że realizacja budynku objętego decyzją w kształcie zaplanowanym przez inwestora nie gwarantuje im odpowiedniego czasu nasłonecznienia przewidzianego przez przepisy Prawa budowlanego.

R.K. - właścicielka lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. C. wskazała, że realizacja projektowanego budynku pozbawi ją dostępu do widoku słońca i nieba oraz spowoduje, że codziennie będzie zmuszona patrzeć na znajdującą się kilka metrów od okien jej lokalu ścianę sąsiedniego budynku.

Natomiast B. zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wykładnię skutkującą przyjęciem, że zablokowanie możliwości inwestycyjnych na działce nr [...] poprzez jej zacienienie nie stanowi naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego oraz nieuwzględnienie, przy ocenie wpływu planowanej inwestycji na możliwości przyszłego zagospodarowania działki nr [..], której jest właścicielem, wymagań wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 5 ust. 1 pkt 4a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego podczas, gdy w projekcie nie wskazano minimalnego udziału lokali dostępnych dla osób niepełnosprawnych,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy projekt ten wykazuje sprzeczność z wymaganiami tej decyzji w zakresie liczby miejsc postojowych,

- § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie, że odległości między budynkami na działce nr [..] oraz na działkach sąsiednich powinny pozwalać na równomierne oddalenie budynków od granicy działek, a według projektu budynek zlokalizowany jest w odległości 3,3 m od granicy działki, co powoduje, że potencjalna zabudowa działki sąsiedniej nr [..] będzie musiała być oddalona od granicy działki o 4,7 m,

- art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odwołujący zwrócił uwagę na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji zlokalizowanej na kilku działkach, w tym działce nr [..], polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo – usługowego przy ul. C. w G., która musiała poprzedzać starania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. To oznacza, że plany odwołującego się w odniesieniu do działki nr [..] są znane organowi oraz inwestorowi.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia 27 września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom organu, uznał A. i P. J. oraz R. K. za strony przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika, że wskazane osoby są właścicielami lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na sąsiedniej działce nr [..] przy ul. C., a usytuowane w południowo-zachodniej ścianie budynku okna znajdujących się w tych lokalach pokoi mieszkalnych będą zacieniane przez projektowany na działce nr [...] budynek.

Wojewoda wskazał, że na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązują ustalenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną w G. przy ul. C. W myśl postanowień tego aktu, na terenie działki nr [..] obręb [..] przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Linia zabudowy została przedstawiona w załączniku graficznym. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinna wynosić od 0,28 do 0,35. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono na poziomie od 5 kondygnacji nadziemnych o wysokości 17 m przy granicy z działką nr [..] do maks. 6 kondygnacji o wysokości 18,5 m - jako dominanty w południowo-zachodniej części działki przy spełnieniu warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dach powinien być płaski, wody opadowe powinny zostać odprowadzone do kanalizacji deszczowej na warunkach i w uzgodnieniu ze spółką "C.". Zakazane jest urządzanie parkingów bez uszczelnionej nawierzchni i wyposażenia w kanalizację deszczową. W obrębie działki należy zapewnić miejsca postojowe w ilości min. 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na jedno mieszkanie dla zabudowy wielorodzinnej oraz min. 0,8 miejsca postojowego dla rowerów na jedno mieszkanie dla zabudowy wielorodzinnej. Obsługa komunikacyjna ma zostać zapewniona od ul. C. przez drogę wewnętrzną.

Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego liczącego 18 mieszkań. Projektowany obiekt został usytuowany na działce z zachowaniem linii zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,349. Wysokość górnej krawędzi attyki najwyższej, szóstej kondygnacji w elewacji frontowej budynku wynosi 18,48 m. Od strony granicy z działką nr [...] budynek posiada od 3 do 5 kondygnacji nadziemnych oraz od 8,76 do 14,72 m wysokości. W budynku zaprojektowano dach płaski. Wody opadowe zostaną odprowadzone do istniejącej wzdłuż ulicy dojazdowej sieci kanalizacji deszczowej. W garażu podziemnym zaprojektowano 21 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ponadto I miejsce, dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, zostało zaprojektowane na terenie działki na zewnątrz budynku. Przewidziano również realizację 16 miejsc postojowych dla rowerów. Wjazd na teren działki inwestycyjnej zaprojektowano w linii południowej granicy działki, zapewniając tym samym obsługę komunikacyjną od ul. C. przez drogę wewnętrzną.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Badając jednak rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania działki organ odwoławczy stwierdził, że północno-zachodnia ściana projektowanego budynku, w której znajdują się okna oraz drzwi wejściowe, usytuowana została w odległości 3,13 m od granicy z działką nr [...]. Rozwiązanie takie jest sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że projekt zakłada zagłębienie drzwi oraz okien w ścianie w ten sposób, że znajdą się one w odległości od 4 do 6,17 m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowa ściana, jako posiadająca okna i drzwi, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, powinna być bowiem oddalona co najmniej 4 m od granicy działki. Powoduje to, że przedmiotowy projekt nie może zostać zaakceptowany w kształcie, jakim został zatwierdzony przez organ I instancji.

Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta nie odniósł się w sposób wystarczający do argumentów B., że projektowana inwestycja praktycznie uniemożliwia przyszłą zabudowę działki nr [...]. Organ I instancji ograniczył się w swych rozważaniach do stwierdzenia, że zastrzeżenia strony wpłynęły po terminie, inwestor realizuje zamierzenie zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a zamiar zabudowy działki nr [..] nie został skonkretyzowany, co uniemożliwia badanie zachowania norm regulujących problematykę naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku, który miałby ewentualnie powstać na tej nieruchomości w przyszłości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na teren działki nr [...], pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co wymaga zbadania ponownie sprawy w jej całokształcie i wyważenia konkretnych grup interesów, tj. inwestora i właściciela ww. sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów. Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Odnosząc się do treści art. 5 Prawa budowlanego zauważył, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi.

Odnosząc się do argumentacji inwestora, że działka nr [..] nie jest obecnie objęta zapisami planu miejscowego ani decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie można traktować jej jako działki budowlanej, wskazał że na mapie ewidencyjnej oznaczona jest ona symbolem Bi (inne tereny zabudowane), podobnie jak działka inwestycyjna nr [...]. Z definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 12) oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 1a) nie wynika, aby nieruchomość oznaczona nr [..] nie mogła spełnić wymogów stawianych działce budowlanej. Okoliczność, że obecnie nie jest ona objęta ustaleniami planu ani też nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej odstąpił od dokładnego zbadania i wyważenia interesów właścicieli tej nieruchomości oraz nieruchomości inwestycyjnej.

Wojewoda wskazał, że rozpatrując odwołania skarżących pierwotnie zwrócił się, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego. Jednak po dokonaniu kolejnej analizy zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji innej niż kasacyjna stanowiłoby naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zmiany projektu budowlanego, jakie konieczne byłyby do wykonania przez inwestora w trakcie postępowania przed organem II instancji w zakresie usytuowania obiektu na działce, doprowadziłyby bowiem do sytuacji, w której znacznie odbiegałby on od opracowania, które podlegało ocenie przez Prezydenta Miasta.

Uchylając zaskarżoną decyzję i kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta powinien, uwzględniając stanowisko Wojewody, zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie w sposób wyczerpujący rozważyć kwestię interesów inwestora i właściciela działki nr [..], zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Sprzeciw od opisanej decyzji wniósł inwestor A., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji błędne uznanie, że elewacja projektowanego budynku i ściana tego budynku to pojęcia tożsame w sytuacji, gdy elewacja budynku nie składa się z jednolitej ściany, lecz w istocie składa się z kilku ścian, jednych, zawierających okna, usytułowanych w odległości co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej i innych, niezawierających okien, usytułowanych w odległości co najmniej 3 m od granicy działki sąsiedniej,

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich wykładnię i błędne uznanie, iż jest to naruszenie postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy projektowany budynek jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a działka sąsiednia nie jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia,

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwą ich interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji nie zapewnił A. i P. J. i R. K. udziału w postępowaniu podczas, gdy z dokumentacji sprawy wprost wynika, iż osoby te były uznawane za strony postępowania.

Skarżąca Spółka zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyimka z "komentarza do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, wyd. 12, Warszawa 2018, s. 45-47 na okoliczność graficznej interpretacji i zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1.

Uzasadniając zarzuty Spółka wskazała, że organ błędnie uznał elewację i ścianę za tożsame pojęcia, w sytuacji gdy z projektu budowlanego wyraźnie wynika, że elewacja północno-zachodnia składa się z kilku ścian. W takim przypadku obowiązek zachowania odległości od działki sąsiedniej należy badać odrębnie dla każdej ściany wskazanej na rzucie elewacji. Co więcej, niektóre z tych ścian posiadają zaprojektowane w nich otwory drzwiowe lub okienne, a inne są jednolitą przegrodą. Ustawodawca przewidział w przepisach § 12 ust. 1 rozporządzenia odmienne reżimy odległości dla ścian, w których znajdują się otwory okienne lub drzwiowe i odmienne dla ścian, w których takich otworów nie ma. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów przewidzianych dla usytuowania ścian, w których znajdują się otwory okienne lub drzwiowe do ścian, w których nie przewidziano takich otworów.

Tym samym, w jej ocenie, organ odwoławczy niesłusznie i bezpodstawnie zakwestionował poprawne ustalenia organu I instancji, w których stwierdzono poprawne oddalenie ścian wchodzących w skład elewacji północno-zachodniej projektowanego budynku od granicy działki, w tym odległości ścian zawierających drzwi i okna większej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej, przy czym wymogi odległości odniesiono odrębnie do każdej ze ścian wchodzących w skład przedmiotowej elewacji. Natomiast organ II instancji nie wskazał powodów, dla których zakwestionował te ustalenia.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się z argumentem organu odwoławczego, że na organie I instancji ciąży obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki w zakresie odległości pomiędzy obiektem przewidzianym przez nią do realizacji, a zabudową jaką być może w przyszłości zrealizuje właściciel działki sąsiedniej o nr [...]. Organ niesłusznie wywiódł wniosek, że to sposób oznaczenia działki w ewidencji wyznacza możliwość zakwalifikowania działki, jako budowlanej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka ta oznaczona jest w ewidencji jako "Bi" tj. inne tereny zabudowane. Oznacza to, że grunt ten nie jest przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej ani przemysłowej, bowiem te grunty są oznaczane w ewidencji jako odpowiednio "B" i "Ba". Jej zdaniem organ nie wskazał w decyzji, jakie uzasadnione interesy osób trzecich zostaną naruszone ani w jaki sposób. Nie wskazał również, w jaki sposób wzniesienie projektowanego budynku przez skarżącą Spółkę mogłoby naruszyć prawo właściciela działki sąsiedniej [..] do wykorzystywania jej na inne tereny zabudowane np. na kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów.

Skarżąca wskazała, że z dniem 20 września 2019 roku - to jest na 7 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zmianie uległa treść przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Treść sprzed nowelizacji ujmowała w zakres przepisów techniczno-budowlanych również wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego. W dniu sporządzania sprzeciwu zakres ten został ograniczony, a wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b nie znajdują zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 27 września 2019 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy", 2017/18, s. 971; wyroki NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 3069/18, z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 4292/18, z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie formułowane są poglądy, które wskazują na obiektywny brak możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s. 162-180).

Jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając zatem, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy i czy organ odwoławczy prawidłowo zdiagnozował zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uznał, że przekracza on jego kompetencje określone w art. 136 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w toku którego odwołujące strony zwalczały decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej Spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w G. ul. C.

W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, badają m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

W ramach oceny zgodności rozwiązań projektowych z przepisami technicznymi organy zobligowane były do zweryfikowania prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Z powyższego wynika zasada, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, a ścianą bez okien lub drzwi – w odległości nie mniejszej niż 3 m.

Analiza dokumentacji projektowej złożonej w niniejszej sprawie i zatwierdzonej przez organ I instancji potwierdza, że ściana północno – zachodnia projektowanego budynku, w której znajdują się okna i drzwi, położona jest w odległości 3,13 m od granicy z działką nr [...]. Z tego powodu Wojewoda uznał, że projektowana zabudowa narusza wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zachowania odległości co najmniej 4 m od granicy dla sytuowania ścian zawierających okna lub drzwi.

Według Sądu, stanowisko Wojewody jest w pełni prawidłowe, a oceny tej nie mógł zmieć fakt, że okna i drzwi usytuowane we wskazanej ścianie są w nią "wpuszczone" w ten sposób, że znajdują się w odległości od 4 do 6,17 m od granicy z działką nr [..]. Podobnie, bez wpływu na prawidłowość oceny poczynionej przez Wojewodę w powyższej kwestii pozostaje sformułowana w skardze argumentacja oparta na rozróżnieniu terminów "ściana" i "elewacja" budynku. Rozróżnienie to jest całkowicie nieprzydatne z punktu widzenia celu przepisów § 12 rozporządzenia, gwarantujących poszanowanie interesów każdego z właścicieli sąsiadujących ze sobą działek w trakcie procesu budowlanego. Elewacja oznacza zewnętrzną powierzchnię ściany budynku ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami, inaczej lico budynku. Jest to zatem nieodłączny element ściany budynku, którego przepisy techniczne dotyczące wymogów odległości w ogóle nie odróżniają, uzależniając spełnienie wymogów technicznych wyłącznie w odniesieniu do ścian budynku.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Co ważne, odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma zatem znaczenia jakie będzie "zagłębienie" ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., II SA/Gd 197/09, wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., II OSK 534/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie podejście dodatkowo potwierdza również treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że projekt zagospodarowania działki narusza przepisy techniczno-budowlane, stąd z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinien być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany w kształcie przedstawionym przez inwestora. Przy tym Wojewoda prawidłowo uznał, że brak podjęcia przez organ I instancji kroków zmierzających do usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doprowadziło do wydania decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., albowiem bez wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprawidłowości tych nie mógł usunąć organ II instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a., albowiem zakres zmian wynikających z potrzeby przywrócenia zgodności projektu z wymogami warunków technicznych doprowadzi do przedłożenia opracowania w istotnym stopniu zmienionego w stosunku do tego, które było przedmiotem zatwierdzenia przez organ I instancji.

Podobnie rzecz ma się ze zweryfikowaniem prawa właściciela działki sąsiedniej nr [..], wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, którego nieodłącznym elementem jest prawo do zabudowy. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, LEX nr 501122). Poszanowanie interesów osób trzecich polega bowiem na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi, który pierwszy przystąpił do zainwestowania. Wcześniejsze przystąpienie do realizacji zabudowy na działce nie uprzywilejowuje jednak inwestora tych działań. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/11, LEX nr 1597607).

To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osób trzecich, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że ten aspekt niniejszej sprawy nie był przez organ I instancji w ogóle oceniany.

Nie chodzi przy tym o weryfikację wymogów określonych w § 13 rozporządzenia, dotyczących warunków umożliwiających zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, albowiem przepis ten może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, z którą na działce nr [..] nie mamy do czynienia. Wynika to wprost z treści wskazanego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku".

Brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 13 rozporządzenia przy ocenie oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę nr [..] nie pozbawia bowiem organu architektoniczno - budowlanego uprawnienia do dokonania oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".

Uwzględnienie zindywidualizowanych uwarunkowań inwestycyjnych działki sąsiedniej, której charakter budowlany niezasadnie budził zastrzeżenia skarżącej Spółki, wymaga zebrania konkretnych dowodów i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazać należy, że ewidencyjne oznaczenie wskazanej działki symbolem "Bi" – inne tereny zabudowane, wchodzące w skład gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, jest takie samo, jak działki skarżącej, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę dla budynku mieszkaniowego wielorodzinnego. Oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącej, że oznaczenie działki symbolem "Bi" nie wyklucza jej mieszkaniowego zainwestowania. Dlatego też niedopuszczalne jest całkowite pominięcie planów inwestycyjnych właściciela działki nr [..] z tego tylko powodu, że nie są one jeszcze skonkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy ani w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wadliwość ta jawi się tym bardziej oczywista, że w toku postępowania przed organem I instancji właściciel działki nr [..] notyfikował, że dla zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej m.in. na wskazanej działce uzyskał decyzję środowiskową. W odwołaniu sprecyzował dodatkowo, że w dniu 9 maja 2018 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowo – usługowej przy ul. C. na określonych nieruchomościach obejmujących m.in. działkę nr [..]". Z uregulowań odnoszących się do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, wynika, że już do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej niezbędne jest dołączenie co najmniej karty informacyjnej przedsięwzięcia, która powinna zawierać wskazanie rodzaju, cech, skali i usytuowania przedsięwzięcia, powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowego sposobu ich wykorzystywania (art. 62a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081). Środowiskowe uwarunkowania określa się dla ściśle oznaczonej i scharakteryzowanej inwestycji, dlatego też już na tym etapie przygotowania inwestycji znane są jej zasadnicze elementy i rozwiązania projektowe. Decyzja środowiskowa poprzedza wydanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Pomiędzy przedmiotami tych postępowań musi zachodzić tożsamość. Z tego powodu, organy architektoniczno – budowlane w niniejszej sprawie nie mogły abstrahować całkowicie od planów inwestycyjnych właściciela działki nr [..] powołując się na ich hipotetyczny i przyszły charakter, ale zobligowane były do ich rozważenia w kontekście zapewnienia realizacji zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czego zaniedbały naruszając przepisy postępowania administracyjnego.

Za Wojewodą wskazać należy, że prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a w związku z tym konieczność wyważenia konkretnych grup interesów, wymaga w niniejszej sprawie ponownego dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zaznaczyć jednak należy, że ochrona interesów osób trzecich nie może doprowadzić do blokowania procesu inwestycyjno – budowlanego na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i do sytuacji, w której o kształcie inwestycji decydować będą, zamiast inwestora, osoby trzecie.

Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy nie mógłby zrealizować swoich kompetencji ustawowych do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją organu I instancji. Wprawdzie organ II instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, ale o charakterze wyłącznie uzupełniającym, w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., niemniej nie może zastępować organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zakres postępowania wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji. Wojewoda wykazał, że z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie procedował w kierunku wskazanym przez Wojewodę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim stronom w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wyjaśnić należy, że zmiana przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. poz. 1696), nie miała żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Skutkiem tej nowelizacji nakazano zarówno przy tworzeniu przepisów wykonawczych, jak i przy projektowaniu obiektów budowalnych uwzględniać wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego oraz potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa we wskazanej ustawie. Zmieniając przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego w gruncie rzeczy poszerzono zakres niezbędnego uwzględniania wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 2b. oraz potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.