Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1411/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Towarzystwa O. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa parku elektrowni wiatrowych W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 34 MW, składającą się z 17 turbin wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, o maksymalnej wysokości 140 m n.p.t. wraz z przyłączem" w zakresie budowy 13 turbin o łącznej mocy 26 MW i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji, jak również art. 3 pkt 11 tej ustawy. Organ uchybił ustawowemu terminowi do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust.1 i 2 ustawy. Kolegium za zasadne uznało zarzuty odwołania, wskazujące na naruszenie przez organ I instancji art. 37 pkt 2, art. 75 ust. 4, art. 82 ust.1 pkt 1. lit. a), b), art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o udostępnianiu informacji. Kolegium uznało, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem art. 62 ust. 1 lit. b), c), d), e) oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o udostępnianiu informacji. Zdaniem organ odwoławczego zasadne okazały się również zarzuty odwołania odnośnie postanowienia RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. zasługują na uwzględnienie. W trakcie ponownego uzgodnienia organ uzgadniający powinien dokonać oceny potencjalnych typów oddziaływań, odnieść się do dokumentu dotyczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na nietoperze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg wniesionych przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. z siedzibą w W. wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1035/112, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. gdyż nie wykazano w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie ocenił wagi podniesionych w decyzji naruszeń, nie wykazując, że następstwem ich wystąpienia jest niewyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wykazał również, że uzupełnienie braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie było możliwe w trybie uregulowanym w art. 136 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym istotnym uchybieniem procesowym jest niezałączenie do akt sprawy poświadczonych za zgodność z oryginałem wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej. Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżących, że w sprawie wymagało ustalenia, czy organ I instancji dochował obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu społeczeństwa oraz czy dochował obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu jego stronom. Ewentualne naruszenie przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 3 pkt 11 oraz art. 33 ust. 1 ustawy o środowiskowej, a więc obowiązków związanych z udziałem w postępowaniu społeczeństwa nie można utożsamiać z naruszeniem obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu stronom tego postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji nie naruszył obowiązku dokonania stosownych zawiadomień i doręczeń, a więc nie naruszył art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Skoro dokonano stosownych obwieszczeń w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, to wynikający z art. 49 k.p.a. obowiązek dokonania zawiadomienia przez obwieszczenie został wykonany. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do rygorystycznego przyjmowania, że wykonanie obowiązku ogłaszania informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia musi obligatoryjnie obejmować dokonywanie ogłoszeń bezpośrednio w sołectwach, na terenie których ma powstać planowana inwestycja, wobec braku wyraźnego zastrzeżenia w art. 3 pkt 11 ustawy środowiskowej w tym zakresie. Sąd stwierdził , iż Kolegium nie dokonało oceny wskazanych uchybień procesowych pod kątem ich wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy dokonując oceny postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.. ograniczył się do stwierdzenia jego wadliwości. Ocena ta jest lakoniczna i niewyczerpująca, w szczególności organ odwoławczy nie wykazał związku pomiędzy wadliwością postanowienia a wadliwością decyzji. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium nieprawidłowo uznało, że na skutek uchylenia decyzji organu I instancji konieczne jest dokonanie ponownego uzgodnienia. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji powinien również, na podstawie art. 138 w związku z art. 142 k.p.a., jednoznacznie orzec o bycie prawnym postanowienia uzgadniającego, wydanego na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Orzeczenie w tej kwestii powinno stanowić cześć rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego. Ponadto Sąd I instancji powołując się na poglądy doktryny wskazał, że organ odwoławczy miał obowiązek dokonać oceny opinii sanitarnej jako dowodu w sprawie, lecz nie zachodziła konieczność odrębnego orzekania w zakresie jej bytu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez T. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. z dnia sygn. akt II OSK 846/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012, sygn. akt IV SAWA 1035/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Na wstępie Sąd drugiej instancji podkreślił, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia pn. "Budowa parku elektrowni wiatrowych »[...]« wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 34 MW, składającą się z 17 turbin wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, o maksymalnej wysokości 140 m n.p.t. wraz z przyłączem" w zakresie budowy 13 turbin o łącznej mocy 26 MW. Wynikało to z tego, że inwestor nowym wnioskiem z [...] czerwca 2011 r. zmienił swój pierwotny wniosek w tym zakresie i zrezygnował z budowy czterech turbin, oznaczonych numerami EW8, EW14, EW15 i EW17. Ponadto w dniu [...] lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wezwał inwestora do uzupełnienia pierwotnego raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia, który został podany do publicznej wiadomości zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy środowiskowej. Jest to bowiem obowiązek ustawowy w tym zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym. Dlatego też nastąpiło z tej przyczyny istotne uzupełnienie raportu przez inwestora m.in. w zakresie ilości projektowanych turbin wiatrowych jak i w zakresie emisji hałasu emitowanego przez poszczególne siłownie wiatrowe w świetle prognozy wynikającej z map akustycznych. Oznacza to, że zmienił się istotnie zakres przedmiotowy raportu wynikający z projektowanej pierwotnie działalności 17 turbin wiatrowych o mocy 2.0 MW każda na rzecz budowy 13 turbin lecz o łącznej mocy 26 MW. Pomimo tego z naruszeniem art. 33 ust. 1 w zw, z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej właściwy organ I instancji do wydania decyzji środowiskowej nie ponowił koniecznej w tym przypadku procedury udziału społeczeństw a o której stanowią art. 39–43 ustawy środowiskowej w związku z art. 37 pkt 2 ustawy środowiskowej. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oprócz wymagań wynikających z art. 107 k.p.a. właściwy organ musi także podać informacje o udziale społeczeństwa, a także w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W tej sprawie to jednak nie nastąpiło, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i art. 37 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej jak i art. 80 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. Niezgodnie bowiem z dyspozycją art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji środowiskowej nie zostały bowiem podane informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w zakresie dotyczącym uzupełnionego raportu o oddziaływaniu tego zmienionego przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ w ogóle właściwy organ do wydania decyzji środowiskowej nie przeprowadził tego postępowania z udziałem społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej jednoznacznie nie ustalono czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana w tej sprawie przez organ I instancji powinna być wydana w porozumieniu z Wójtem Gminy M. co podnosi kolejny zarzut kasacyjny. Wynika to z tego, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s. 9) zawarto ustalenie, że stacja transformatorowa GPZ, do której ma być doprowadzony podziemnym kablem prąd z projektowanych obecnie 13 turbin wiatrowych ma się znajdować w sąsiedniej gminie M.. Oznaczałoby to, że część w tym zakresie tego przedsięwzięcia, tj. odcinek kabla podziemnego SN 30 kW będzie wykonywany poza obszarem gminy W., a więc w przyległej gminie M.. Natomiast sąd administracyjny nie może samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego, stąd wymagać to będzie jednoznacznego ustalenia tej okoliczności faktycznej pod kątem ewentualnego zastosowania art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że w osnowie decyzji organu I instancji w pkt II brak jest odniesienia się do warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony m.in. zabytków. Za zasadny NSA uznał zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, ponieważ organ I instancji w uzasadnieniu decyzji środowiskowej nie podał wyników społecznych konsultacji przeprowadzonych w siedzibie swojego organu w dniu [...] czerwca 2011 r., jak i także nie podał informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione wszystkie wnioski i uwagi zgłoszone w procedurze udziału społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W tej sprawie prawidłowo bowiem organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy – tak jak w tej sprawie – może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli ta decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę wskazał jakie okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania były w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. także w związku z art. 15 k.p.a., czyli ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania gdyby zgodnie z dyspozycja art. 136 k.p.a. samodzielnie wszystkiej wyżej wymienione kwestie rozstrzygnął organ odwoławczy. Nadto podniósł, że organ I instancji będzie musiał ocenić konieczność ewentualnego ponownego zwrócenia się do organów uzgadniających i opiniujących projekt decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut kasacyjny dotyczący braku zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. z powodu nie umorzenia postępowania w zakresie czterech turbin wiatrowych, od których realizacji odstąpił inwestor. Wynika to z tego, że inwestor może zmienić (zmodyfikować) wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej na etapie postępowania przed organem I instancji. Ponadto postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. jak i opinia PPIS w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz uzupełnienie raportu z dnia [...] lipca 2011 r. uwzględniało już zmieniony (zmodyfikowany) wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczący budowy tylko 13 turbin, a nie 17 turbin, jak pierwotnie przewidywał wniosek inwestora oraz obecnie o łącznej mocy 26 MW.

Rozpoznając sprawę po powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że wobec uchylenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1035/12, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 846/13, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne , jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jeżeli zatem ocena ta odnosi się do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie przepisów regulujących prowadzenie przez organy postępowania, to należy uznać, że jest to wiążąca wykładnia tych przepisów. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Powołany wyżej przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza więc kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kierując się zatem oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. należało uznać, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 11 ustawy środowiskowej, gdyż po zmianie przez inwestora zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeprowadził procedury udziału społeczeństwa ( art. 39 – 43 ustawy) w zw. z art. 37 pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest informacji o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem

społeczeństwa, nie podano również wyników postepowania z udziałem społeczeństwa, jak wymagają tego przepis art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. ustawy środowiskowej. W osnowie decyzji organ I instancji w pkt II nie określi mimo wymogu wynikającego z art. 823 ust. 1 pkt 1 lit. ustawy środowiskowej mimo warunków wykorzystania terenu w fazie rewalidacji i eksplantacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie ustalił, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie powinna być wydana w porozumieniu z Wójtem Gminy M., skoro odcinek kabla podziemnego SN 30 kW ma być wykonywany na obszarze gminy M. przyległej do gminy W. ( art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej). W świetle powyższego należy wskazać, iż organ i instancji prowadząc ponownie sprawę zastosuje się do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postepowania zwartych zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 846/13 jak i w niniejszym wyroku, a także uwzględni wskazane przed organ odwoławczy okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę, w tym też dotyczące postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak również opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2011r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.