Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 183/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 1, art. 2, art. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 749/15 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Andrychowa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Burmistrza Andrychowa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 749/15 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 czerwca 2014 r. w A. przeprowadzono konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. W wyniku przeprowadzonego głosowania Komisja uznała, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów i w wyniku postępowania nie został wyłoniony kandydat na dyrektora Zespołu Szkół. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej Burmistrz A. zatwierdził wynik tego konkursu.

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Burmistrz A., po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej oraz w uzgodnieniu z Małopolskim Kuratorem Oświaty, przedłużył powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. M. K. na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 36a ust. 1 i 14 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Pismem z dnia 18 maja 2015 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] sierpnia 2014 r., domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi, który otrzymał bezwzględną większość głosów i został wyłoniony w drodze konkursu. Ponadto, zdaniem organu, doszło do naruszenia art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ustalonemu przez siebie kandydatowi w sytuacji, gdy w wyniku konkursu wyłoniono kandydata. W ocenie organu nadzoru, w konkursie, który zorganizowano w dniu 2 czerwca 2014 r. przy wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I., w sposób błędny obliczono głosy z naruszeniem normy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Komisja błędnie bowiem stwierdziła w protokole, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów obecnych na posiedzeniu członków Komisji i w wyniku postępowania nie został wyłoniony kandydat na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. Wojewoda Małopolski stwierdził zatem, że w przypadku konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. nie można było zastosować procedury wskazanej w art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż jeden z kandydatów otrzymał bezwzględną większość głosów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 22 września 2015r. pełnomocnik Burmistrza A. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 609/15 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od prawomocnego zakończenia tamtej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił odmówić zawieszenia postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu wydawania przez Burmistrza A. zaskarżonego zarządzenia o powierzeniu M. K. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. istniało w obrocie prawnym zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora tego zespołu szkół, z którego wynikało, że w konkursie nie został wyłoniony kandydat. W ocenie Sądu nie doszło zatem w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż z powołanego zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. wynikało, że żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów i nowy dyrektor nie został wyłoniony w drodze konkursu. Sąd uznał, że w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia z dnia 21 sierpnia 2014r. organ prawidłowo uwzględnił skutki prawne Zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu konkursu.

Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r. sygn. akt III SA/Kr 609/15, na który powoływano się w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej zostały wydane z naruszeniem prawa, jednak oznacza to ich usunięcie z obrotu prawnego z mocą ex nunc. Sąd podzielił zarzuty organu nadzoru co do nieprawidłowości przeprowadzonej przez Burmistrza A. oceny, że w tym konkursie nie doszło do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu Sąd wskazał jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że zaskarżony § 1 pkt 2 i 3 zarządzenia Burmistrza A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej został wydany z naruszeniem prawa, mając na uwadze art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które zakazują stwierdzania nieważności zaskarżonego zarządzenia z powodu upływu terminu jednego roku od daty jego podjęcia. Sąd uznał zatem, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanych części zaskarżonego zarządzenia, ale jednocześnie występowała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, że powyższy wyrok WSA w Krakowie wywołał skutek prawny, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Oznacza to utratę mocy obowiązującej wskazanych w nim części zaskarżonego zarządzenia, ale z mocą ex nunc, a nie z mocą ex tunc. Zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu konkursu zostało uznane przez WSA w Krakowie za niezgodne z prawem, ale zakwestionowane przez Sąd części tego zarządzenia zostały usunięte z obrotu prawnego z mocą ex nunc. Zdaniem Sądu treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 609/15, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przedłużeniu powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Sąd podkreślił, że oceniając zgodność z prawem tego zarządzenia, należy uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jego podejmowania. Sąd zaznaczył, że wobec upływu 1 roku od podjęcia przez Burmistrza A. zarządzenia z dnia [...] czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu konkursu, nie ma prawnej możliwości jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, wobec jednoznacznej treści normy wynikającej z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie było zgodne z art. 36a ust. 14 oraz nie doszło do naruszenia art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi, który otrzymał bezwzględną większość głosów i został wyłoniony w drodze konkursu,

2) art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ustalonemu przez siebie kandydatowi w sytuacji, gdy w wyniku konkursu wyłoniono kandydata.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w konkursie zorganizowanym w dniu 4 czerwca 2014 r. przy wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. w błędny sposób obliczono głosy – z naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 z późn.zm.). Wskazano, że oddano 4 ważne głosy, głosów nieważnych oddano 5. Spośród ważnych głosów, większość bo 3 głosy zostały przyznane jednemu z kandydatów. Zdaniem Wojewody należało zatem przyjąć, że wyłoniono kandydata na dyrektora, co oznacza, że nie można było zastosować art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – należy uznać za nieważne Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 20014 r., którym Burmistrz przedłużył powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. M. K.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz A., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że ustawodawca wyraźnie oddzielił kwestię oceny prawidłowości prowadzenia konkursu od powierzenia stanowiska. Podkreślono, że z art. 36a ustawy o systemie oświaty nie można wywodzić konieczności powtórnej oceny legalności przez wójta postępowania konkursowego, jako że ta kwestia została wyraźnie określona w § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, ze wskazaniem kryteriów tej oceny. Burmistrz A. podkreślił, że w wyniku wydania Zarządzenia Nr [...], nie mógł on powierzyć stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 a ust. 2 powołanej ustawy, gdyż naruszyłby w ten sposób art. 36 ust. 4 ustawy. Prawnie doniosłe było bowiem zarządzenie zatwierdzające konkurs, w którym nie wyłoniono kandydata na to stanowisko. Burmistrz A. wskazał ponadto, że Wojewoda Małopolski miał możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku zarówno do zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, jak i zarządzenia o powierzeniu stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I., lecz zaniechał takiego działania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. I OSK `83/16 zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 sierpnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 609/15. Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3499/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargi Wojewody Mazowieckiego na § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej. W wyroku tym NSA przyjął, że prawidłowe jest stanowisko, że w toku przeprowadzonej procedury konkursowej żaden z kandydatów na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. nie otrzymał wymaganej bezwzględnej większości głosów.

Na rozprawie w dniu 27 października Pełnomocnik Burmistrza wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu i powierzenie tego stanowiska innej osobie. Tak sformułowany zarzut należy zakwalifikować jako odnoszący się do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji uprzedniego wykazania wadliwości ustalonego stanu faktycznego lub też wykazania braku adekwatności między niekwestionowanym stanem faktycznym, a jego kwalifikacją prawną (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że kontrola legalności odnoszona jest przez sąd administracyjny do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skoro w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] pozostawało w obrocie prawnym zarządzenia odnoszące się do wyników konkursu, zgodnie z którymi w konkursie nie wyłoniono żadnego kandydata, to brak było podstaw do stosowania w sprawie art. 36a ust. 2. Argumenty skargi kasacyjnej koncentrują się natomiast na kwestionowaniu, że w przeprowadzonym konkursie żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej większości głosów. Zdaniem Wojewody konkurs został rozstrzygnięty, a jeden z kandydatów otrzymał wymaganą większość. Tezie tej przeczy jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016., sygn. I OSK 3499/15 i wywołane jego rozstrzygnięciem skutki. Prawomocnie oddalając skargę Wojewody na § 1 pkt 2 zarządzenia Burmistrza z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu NSA przesądził, że konkurs ten nie został rozstrzygnięty, a żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej większości głosów. W tych okolicznościach faktycznych nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, albowiem konkurs nie doprowadził do wyłonienia kandydata, któremu należałoby powierzyć stanowisko dyrektora. Brak wyłonienia kandydata w drodze konkursu z kolei stanowi przesłankę dopuszczalności zastosowania art. 36a ust. 4, także zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zatem odnieść skutków i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 36a ust. 4 nie był w sprawie przez organ powołany w podstawie kwestionowanego zarządzenia, a jego stosowanie nie było objęte rozważaniami Sądu I instancji, w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano przepis art. 36a ust. 14, którego zastosowanie nie było jednak objęte skargą kasacyjną.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.