Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 p[kt 10, art. 29 ust,. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 389/17 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc do kąpieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 389/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc kąpieli.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr 18/2017, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi - T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dokonanie rozbiórki:

1) miejsc parkingowych utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów znajdujących się przy obu wjazdach na teren kąpieliska, poprzez usunięcie warstw tłucznia granitowego wraz z krawężnikiem betonowym stanowiącym ograniczenie ww. terenu objętego miejscami parkingowymi, opisanych w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 2 i 19;

2) wiat rekreacyjnych w ilości 4 sztuk o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,35 x 5,30 m (wymiar zewnętrzny), z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej poprzez ich całkowite usunięcie wraz ze słupami, kotwami i stopą betonową, opisanych w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 13;

3) ciągów pieszo-komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż zbiornika wodnego o szerokości 3,0 m ograniczonych krawężnikami i utwardzonych tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami - stanowiących całość użytkową, poprzez usunięcie warstwy tłucznia granitowego z wykonanych ścieżek, usunięcie krawężników oraz ławek znajdujących się wzdłuż ww. ciągu, opisanych w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 14, wykonanych na działce nr [...] w miejscowości P. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powyższe roboty budowlane organ I instancji uznał za budowę obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, na którą w myśl art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane należy mieć decyzję właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Takiej zgody inwestor zaś nie uzyskał.

Zdaniem organu, budowa miejsc parkingowych, utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów wymagała pozwolenia na budowę albowiem stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W sytuacji gdy ilość miejsc parkingowych wykonanych przez inwestora znacznie przekraczała zakres wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane organ uznał, że należało zastosować procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalsze ustalenia organu w zakresie niezgodności budowy ww. obiektu budowlanego z obowiązującym na zainwestowanym w taki sposób terenie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skutkowały brakiem możliwości podjęcia próby jej legalizacji.

Odnośnie do budowy czterech wiat rekreacyjnych o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,35 x 5,30 m (wymiar zewnętrzny), z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej PINB w T. stwierdził, że nie było możliwości zakwalifikowania ww. budowy do takiej, która podlega tylko zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane albowiem wiaty te nie znajdują się na terenie działki, na której znajduje się budynek mieszkalny. Zatem wykonanie wiat wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wiat tych nie można było również zakwalifikować jako budowę z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane albowiem wiaty te przekraczały wskazaną w tym przepisie powierzchnię zabudowy 35 m2 tj. powierzchnia ich zabudowy wynosiła 38,95 m2. Także tutaj stwierdzona niezgodność takiej zabudowy z obowiązującym na terenie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiła przeprowadzenie jej legalizacji.

Odnosząc się do wykonania ciągów pieszo-komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż zbiornika wodnego o szerokości 3,0 m ograniczonych krawężnikami i utwardzonych tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami - stanowiących całość użytkową, organ zaznaczył, że ciągi komunikacyjne istniały w tym miejscu jeszcze przed utworzeniem kąpieliska. Były one związane z komunikacją istniejącego zakładu górniczego. Mając to na uwadze PINB zakwestionował jedynie zakres prac polegających na utwardzeniu ciągów komunikacyjnych tłuczniem granitowym, posadowienie krawężników ograniczających z obu stron ścieżki oraz wykonanie ławek. PINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. między innymi dla obrębu P. przeznaczeniem podstawowym tego terenu są tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi, to brak było możliwości legalizacji tej samowolnie wykonanej inwestycji.

Wobec braku możliwości przeprowadzenia legalizacji wskazanych w decyzji obiektów i robót budowlanych, na które wymagane było pozwolenie na budowę, PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekł o ich rozbiórce.

W związku z odwołaniem skarżącej Spółki Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że o braku możliwości samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych przesądziła ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], na której pobudowano ww. obiekty w miejscowym planie oznaczona została jako [...] o przeznaczeniu podstawowym tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Analizując szczegółowe zapisy planu miejscowego dla tego symbolu organ uznał, że wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z określonych dla tego terenu wymogów i nie mogły zostać poddane procedurze legalizacji.

Organ odwoławczy uznał, że dla sprawy istotne znaczenie ma przebieg postępowania w zakresie rekultywacji na obszarach pogórniczych. Wskazując na stosowne przepisy w tym zakresie (art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów rolnych i leśnych można mówić jedynie w przypadku wydania przez właściwy organ (starostę) i we właściwym trybie (po uzyskaniu opinii wskazanych podmiotów) decyzji uznającej, że rekultywacja została zakończona. Stwierdzono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynikało, że Spółka ani nie uzyskała decyzji o zakończeniu rekultywacji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu określenia kierunku rekultywacji. Ponadto organ zaznaczył, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji, nie wskazuje na możliwość posadowienia ww. obiektów na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane podzielił pogląd organu I instancji o niezgodności powyższej inwestycji z planem miejscowym i przyjął, że nie było możliwości wdrożenia procedury legalizacji w stosunku do ww. obiektów. Nie było zatem możliwości zobowiązania Spółki do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w przypadku występowania obligatoryjnej przesłanki, organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem planowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzenie prac nad zmianą planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w czasie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa.

W odniesieniu do błędnej kwalifikacji ww. obiektów budowlanych DWINB wskazał zaś, że wszystkie obiekty budowlane zostały zakwalifikowane prawidłowo. W zakresie wykonania miejsc parkingowych wskazano, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, ustawodawca kwalifikowałby do urządzeń budowlanych. Według organu ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Za bezpodstawne organ uznał twierdzenie Spółki, że obiekt uznany za wiatę rekreacyjną o powierzchni 38,95 m2 w istocie jest altaną. Organ wskazał, że wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia altany, jednakże ustawa ta posługuje się nim. Altana jako obiekt budowlany została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. W pkt 2 altana wymieniona jest wśród takich obiektów jak wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, wiata lub ogród zimowy. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wiążącej definicji legalnej "altany" powoduje, że należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku polskim powszechnie używanym. Organ zauważył, że w Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, PWN, Warszawa 1958, altana to lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi, z kolei w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza, PWN, Warszawa 2006, altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 875/12). Wobec tego organ uznał, że sporny obiekt nie mógł zostać uznany za altanę. Zdaniem organu, bez względu na kwalifikację, w niniejszej sprawie najważniejsza była powierzchnia tj. 38,95 m2, która przekracza wielkość wiat lub altan, które są zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, tj. 35 m2.

Organ uznał, że nie było podstaw do podważania wyliczenia wielkości powierzchni z uwagi na fachowość, kompetencje i wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych, pracowników organu nadzoru budowlanego dokonujących pomiarów.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, skoro działka nr [...] działką budowlaną nie jest, to powyższy przepis nie miał zastosowania.

Organ wskazał, że w realiach sprawy niemożliwa była legalizacja przedmiotowych obiektów budowlanych i wobec braku innej możliwości należało orzec ich rozbiórkę.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegające na:

a) naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez rozpoznanie istoty niniejszej sprawy jedynie przez organ drugiej instancji, w tym w szczególności dokonanie analizy zgodności ulokowania na działce nr 196 elementów określonych przez organ jako miejsca parkingowe, wiaty rekreacyjne oraz ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z krawężnikami i ławkami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko przez organ odwoławczy;

b) nierozpoznaniu wszystkich zarzutów strony skarżącej, które zgłosiła w odwołaniu;

2) art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w planie kierunki rekultywacji działki nr [...] oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty przy wydawaniu przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów jest niezgodne z planem i w rezultacie powyższego - utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki;

3) art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że ulokowanie na działce nr [...] elementów było niezgodne z obowiązującym dla tej nieruchomości planem i utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki, podczas gdy ww. plan miejscowy wprost dopuszcza ich lokalizację i tym samym orzeczenie oraz utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki było niedopuszczalne;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki elementów, podczas gdy nawet jeśli ewentualnie przyjąć, że wymagane było co do nich uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, to istniały podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej, która w takim wypadku powinna zostać wdrożona zamiast orzekania rozbiórki;

5) art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku procedury administracyjnej dopuszczalne było zaniechanie wezwania strony skarżącej do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności z planem ulokowanych elementów oraz pominięcie, że samodzielne wystąpienie przez organ pierwszej instancji o opinię do Burmistrza O. w tym przedmiocie i posłużenie się nią celem wydania rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, gdyż:

a) opinia ta nie znajduje podstawy w przepisach prawa i nie miała charakteru wiążącego, opinia ta została wydana przez organ, który prowadził odrębne postępowanie, a którego w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej jeszcze nie zakończył, a zatem faktycznie nie poczynił ustaleń w kwestii, którą opiniował,

b) opinia ta opierała się o błędną wykładnię postanowień planu w zakresie możliwego zagospodarowania działki numer [...], co doprowadziło do nierozpoznania przez organ pierwszej instancji istoty sprawy;

6) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie powinien był zawiesić postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które było przedmiotem niezakończonego do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...];

7) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że ulokowanie elementów stanowiło budowę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, wobec czego wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie to nie było wymagane, a prace wykonano w ramach bieżącej konserwacji;

8) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych ponad 10 stanowisk, podczas gdy obszar, o którym mowa nie stanowi miejsc postojowych w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym ich ulokowanie nie nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia i tym samym niedopuszczalnym jest utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki;

9) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki elementów, podczas gdy ich ulokowanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia i tym samym niedopuszczalnym jest utrzymanie wobec nich nakazu rozbiórki;

10) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną kwalifikację prawną elementu określonego przez organ jako wiata oraz zaniechania ustalenia szczegółowych okoliczności, takich jak np. parametry ww. elementu (w tym ich ponownego przeliczenia) i jego cechy charakterystyczne w taki sposób, który pozwoliłby na wnioskowanie, czy w stosunku do niego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, a być może - braku obciążenia strony skarżącej którąkolwiek z tych powinności i w konsekwencji niedopuszczalności orzeczenia jego rozbiórki;

11) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego:

a) co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie elementów jest niezgodne z planem oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez prezesa zarządu Spółki, w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

c) polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy obiekty znajdujące się na działce nr [...] stanowią wiaty czy altany oraz dokonania ich ponownych pomiarów, w świetle zarzutu strony skarżącej w tym przedmiocie;

d) polegające na pominięciu argumentów strony skarżącej dotyczących zgodności z przepisami posadowienia ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami oraz ławkami, jak również wyjaśnień w zakresie dokonania bieżącej konserwacji placów manewrowych i ww. ciągów komunikacyjnych;

e) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miałoby złożenie przez stronę skarżącą do starosty wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną lub uzyskanie decyzji w tym przedmiocie, a także wzajemnych relacji między ww. decyzjami oraz postanowieniami planu, w świetle przedstawionych rozważań organu w zakresie wykładni odnośnych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 389/17, oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki

Sąd przywołał treść art. 48 ust. 1 - 5 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd szczegółowo scharakteryzował zagospodarowanie działki nr [...] w P. (kompleks miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli i połowu ryb, zakład górniczy), której cześć rekreacyjna została objęta kontrolą. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo jakiego rodzaju obiekty znajdowały się na ww. działce, zgodnie z ustaleniami kontroli dokonanej w dniu [...] września 2016 r. (obiekty od nr 1 do nr 24). Dalej Sąd wskazał kto był inwestorem poszczególnych obiektów. T. Sp. z o.o. wykonała obiekty nr 2, 9, 12-14, 21, T. Sp. z o.o. Sp.k. – obiekty nr 1, 3-8, 10-11, 15-20, 22, 24, zaś K. – obiekt nr 23. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Prezes Zarządu skarżącej Spółki poinformował o dokonaniu dobrowolnej rozbiórki następujących obiektów: nr 3, 4, 6, 7, 8, 11, 16, 18, 19, 20, 22. W związku ze złożonym ww. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB poinformował o oględzinach na działce nr [...] w P.. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r. wynika, że właściciel terenu dokonał rozbiórki obiektów zgodnie z pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] PINB w T. w związku z zaistniałym stanem faktycznym umorzył postępowanie w zakresie ww. obiektów. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor zgłosił dobrowolne wykonanie rozbiórki obiektu nr 17, dołączając materiał fotograficzny potwierdzający ten fakt. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie w zakresie również tego obiektu.

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były obiekty nr 2, 13, 14 i 19 (w zakresie miejsc parkingowych) tj. miejsc parkingowych utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów znajdujących się przy obu wjazdach na teren kąpieliska, wiat rekreacyjnych w ilości 4 sztuk o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,35 x 5,30 m (wymiar zewnętrzny), z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie, ciągów pieszo-komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż zbiornika wodnego o szerokości 3,0 m ograniczonych krawężnikami i utwardzonych tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami.

Zdaniem Sądu, organy dokonały właściwej kwalifikacji ww. obiektów, uznając wykonane roboty budowlane za ich budowę. Wskazując na prawidłowość takiej kwalifikacji przytoczył definicje budowy, obiektu budowlanego, budowli, urządzenia budowlanego, zawarte w art. 3 pkt 6, pkt 1, pkt 3, pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Skoro w sprawie wykonano miejsca parkingowe, utwardzone podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczone na postój ponad 200 samochodów klientów korzystających z kąpieliska (obiekty nr 2 i 19), znajdujące się po obu stronach wjazdu na teren kąpieliska, to należało uznać, że inwestor wykonał miejsca parkingowe w ilości znacznie przekraczającej zakres ww. przepisu. W ocenie Sądu słusznie organy uznały, że należy zastosować procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że wbrew temu co twierdzi strona skarżąca wykonane prace były objęte powinnością uzyskania pozwolenia na budowę. Przy swojej argumentacji strona pominęła całkowicie okoliczność, że utwardzony teren jest wykorzystywany w celu parkowania na nim samochodów w ilości przekraczającej 10 stanowisk. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (plac postojowy), co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Według Sądu, w niniejszej sprawie nie miała znaczenia kwestia, że teren ten nie został wyłożony ani kostką brukową, ani pokryły warstwą betonu, co wskazywałoby na trwałe i jednoznaczne przeznaczenie objętego nim obszaru. Sąd wskazał, że istotna jest funkcja (przeznaczenie) jaką ten teren pełni. Funkcję parkingu spełniać może nie tylko wybrukowana czy wybetonowana nawierzchnia, ale również utwardzona w sposób, o którym mowa w niniejszej sprawie, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, do których zaliczyć należy kontener o funkcji stróżówki i kontener kasowy posadowione bezpośrednio na utwardzeniu z kruszywa granitowego. Organ drugiej instancji słusznie wskazał, że naziemne miejsce postojowe to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju samochodu. W rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu.

Sąd uznał, że budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu należy rozważać w kategoriach obiektu budowlanego zgodnie z jego definicją z art. 3 ustawy Prawo budowlane, choć oczywiście różne rygory mogą wiązać się z realizacją takich inwestycji. Do wniosku takiego prowadzi bowiem analiza dalszych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przykładowo – stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane – pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie więc budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.).

Sąd zaznaczył, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12). Niewątpliwie zatem miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Sąd stwierdził, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają również twierdzenia strony skarżącej, że wykorzystanie przedmiotowego terenu jako miejsc do postoju samochodów ma charakter tymczasowy, a place te istniały wcześniej dla potrzeb zakładu górniczego.

Następnie Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie – nawet jakby przyjąć, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym – jego budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] października 2016 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. między innymi z prośbą o udzielenie informacji, czy elementy infrastruktury takie jak: utwardzone kruszywem łamanym nawierzchnie w postaci placów manewrowych (obecnie miejsca parkingowe), drogi technologiczne, które obecnie stanowią ciągi komunikacyjne, zewnętrzne instalacje wody i elektroenergetyczne istniały w czasie prowadzenia przez OUG we W. czynności mających na celu rozliczenie złoża i zmiany granic zakładu górniczego w części ww. terenu działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował, że przedsiębiorca górniczy planował wybudowanie ciągów komunikacyjnych oraz placów manewrowo-postojowych, co zapisano w Dodatku nr 1 ([...]) do planu ruchu zakładu górniczego P., zatwierdzonego dnia 16 maja 2016 r. Z pisma wynika ponadto, że w punkcie 2 do dodatku zapisano, że "w celu umożliwienia prowadzenia robót rekultywacyjnych wyrobiska poeksploatacyjnego oraz późniejszego jego utrzymania planuje się wykonanie ciągów komunikacyjnych oraz placów manewrowo-postojowych o nieustabilizowanej nawierzchni. Obiekty zostaną wykonane zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W załączniku mapowym nr 2 (mapa sytuacyjno-wysokościowa) do dodatku nr 1 oznaczono miejsca przewidywanego usytuowania placów manewrowo-postojowych oraz ciągów komunikacyjnych. Zaznaczone planowane obiekty znalazły się na granicy zakładu górniczego, zatwierdzonego w dniu 16 maja 2016 r. Dodatkiem nr 1 do planu ruchu, na części działki nr [...]. Zamiar budowy nowych obiektów budowlanych nie powodował konieczności przeprowadzenia kontroli przez organ górniczy w dacie składanego Dodatku nr 1 do planu ruchu z dnia 16 maja 2016 r. Przedsiębiorca górniczy "T." Sp. z o.o. w terminie od 16 maja 2016 r. do dnia nadania pisma nie zgłaszał zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych i nie występował o uzyskanie pozwolenia na budowę do Dyrektora Urzędu Górniczego dla ww. inwestycji.

Sąd mając powyższe na uwadze nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że wykonane prace dotyczące wykonania miejsc postojowych jak i ciągów pieszo-komunikacyjnych miały jedynie charakter bieżącej konserwacji. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, ciągi komunikacyjne istniały jeszcze przed utworzeniem kąpieliska, a związane były z komunikacją istniejącego zakładu górniczego. Dlatego też ingerencja organu nadzoru budowlanego sprowadziła się do zakwestionowania wykonania utwardzenia ciągów komunikacyjnych tłuczniem granitowym, posadowienia krawężników ograniczających z obu stron ścieżki oraz wykonania ławek.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Sąd odwołując się do zapisów planu miejscowego oraz informacji Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną. Przedmiotowy teren to teren, dla którego ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Tym samym zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. d) nie mogły zostać uwzględnione.

W stosunku do czterech wiat rekreacyjnych o wymiarach 7,35 x 5,30 m (wymiar zewnętrzny), o powierzchni zabudowy 38,95 m2, konstrukcji drewnianej z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej, Sąd stwierdził, że słusznie zastosowanie znalazł przepis art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z powyższym wykonanie wiat wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. c) Sąd uznał za nieuzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd przyjął, że słusznie organy uznały, że wykonane obiekty budowlane oznaczone nr 2, 19, 13 i 14 wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadny uznano zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu bezspornym było również to, że inwestor nie zgłosił zamiaru realizacji ww. obiektów. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta T. poinformował, że na inwestycję "Kąpielisko pod Wrocławiem" w miejscowości P. na działce nr [...], nie wydawał pozwolenia na budowę i nie przyjął zgłoszeń. Ponadto z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. wynikało, że organ ten przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] czerwca 2016 r., stwierdzając, że na obrzeżach wyrobiska znajdują się pomosty usytuowane wzdłuż linii brzegowej w części północnej zbiornika ("[...]"), które nie są związane z ruchem zakładu górniczego, a obecnie znajdują się poza granicami zakładu górniczego. Skoro inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia, przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ustalenia, czy wykonane obiekty budowlane są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po analizie zapisów uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr 0150/XLII/311/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. 890 z dnia 13 marca 2006 r.) w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], Sąd uznał, że na terenie [...], na którym znajduje się działka nr [...], nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Wybudowane obiekty mają służyć obsłudze kąpieliska w P., a zatem mają charakter rekreacyjny. W ocenie Sądu słusznie zauważył DWINB, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd zauważył, że przebieg postępowania w zakresie rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych podlega szczegółowym regulacjom. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695). Z art. 22 ust. 2 tej ostatniej ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta. Decyzje te – zgodnie z art. 22 ust. 1 – określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że strona skarżąca ani nie uzyskała decyzji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu wydania przez starostę decyzji wymienionej w art. 22 ust. 1 pkt od 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. PINB zwrócił się do Gminy O. z prośbą o udzielenie informacji, czy zakres inwestycji ujawniony w trakcie pierwszego etapu kontroli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, względnie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestycja powstała na ww. terenie nie jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe dla działki nr [...] jako teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd przyjął, że ponieważ wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z wymogów wskazanych w planie miejscowym, niemożliwym stało się wdrożenie wobec nich procedury legalizacyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków, art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. a i e), art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane uznać należało za niezasadne.

Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i nakazaniu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zatem również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznano za nieuzasadniony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca – organ pierwszej instancji dokonał analizy zgodności wykonanych obiektów budowlanych z miejscowym planem. Ponadto, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji dogłębnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, czemu dał w pełni wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., jak i żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ ustala, czy budowa jest zgodna w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że taka kolejność poszczególnych kroków procedury legalizacyjnej wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazano w nim bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jeśli organ stwierdzi, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to nie ma potrzeby wydawania ww. postanowienia. Słusznie zatem wskazał organ drugiej instancji, że brak było możliwości zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie ww. inwestycji. W art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednak nie wyklucza to uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o spełnieniu tej przesłanki legalizacji.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione były również zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. b). Sąd zauważył, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zostało wprawdzie wszczęte z urzędu – na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu dotyczącego działki nr [...], jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie miało miejsce tylko w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając go w całości.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na:

a) błędną wykładnię art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (dalej pr. bud.) w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud. poprzez niezasadne przyjęcie, że ulokowanie elementów określanych przez organ jako miejsca parkingowe, wiaty rekreacyjne i ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z krawężnikami i ławkami, stanowiło inwestycje polegające na budowie obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów pr. bud., wobec których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy część robót dotyczyła innych inwestycji niż budowa obiektu, zaś pozostała część nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 3 ust. 9 pr. bud. poprzez wadliwe uznanie Sądu, że wykonane utwardzenie terenu było budową obiektu budowlanego prowadzoną bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, które uzasadniło nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., podczas gdy roboty te doprowadziły do przebudowy istniejącego już urządzenia budowlanego, wobec czego art. 48 pr. bud. nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr. bud., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1a) pr. bud. i art. 29 ust. 2 pkt 12 pr. bud. oraz art. 29 ust. 2 pkt 22 pr. bud. poprzez wadliwe uznanie Sądu, że wykonane utwardzenie ciągu pieszo-komunikacyjnego oraz usytuowanie w tych granicach ławek było samowolą budowlaną polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, które uzasadnia nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., podczas gdy roboty te doprowadziły do przebudowy istniejącej drogi wewnętrznej oraz budowy obiektów małej architektury, co do których pr. bud nie przewiduje obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego art. 48 pr. bud. nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go wyłącznie na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr. bud., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;

d) błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i 2 pr. bud. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 podpunkt 2 i 9 lit. b) i c) Uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków z późn. zm. (dalej MPZP) poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w MPZP kierunki rekultywacji działki nr [...] w P. oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów określonych przez organ jako miejsca parkingowe, wiaty rekreacyjne oraz ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z krawężnikami i ławkami jest niezgodne z MPZP, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to:

• poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o., w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w P., co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

• poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy obiekty znajdujące się na działce nr [...] w P. stanowią wiaty czy altany oraz dokonania ich ponownych pomiarów, w świetle zarzutu skarżącej w tym przedmiocie;

• poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego polegające na pominięciu argumentów Skarżącej dotyczących zgodności z przepisami posadowienia ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami oraz ławkami, jak również wyjaśnień w zakresie dokonania bieżącej konserwacji placów manewrowych i ww. ciągów komunikacyjnych;

• poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie elementów określonych przez organ jako miejsca parkingowe, wiaty rekreacyjne oraz ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z krawężnikami i ławkami jest niezgodne z MPZP oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych, w trym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca w ocenie skarżącej Spółki przemawiać za zasadnością podniesionych w tej skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że w sytuacji sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego NSA w pierwszej kolejności powinien przystąpić do oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Tylko w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego można dokonać oceny czy prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego odnoszące się do tak ustalonego stanu sprawy lub czy zastosowana wykładnia przepisów prawa materialnego była właściwa.

Mając powyższe na uwadze NSA w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego.

W ocenie NSA, wbrew stanowisku Skarżącej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie naruszało zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dlatego też oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było uzasadnione. Wszystkie ustalenia faktyczne istotne dla wydania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki miejsc parkingowych, wiat oraz ciągów komunikacyjnych wraz z krawężnikami i ławkami zostały przez organy administracji poczynione i były wystarczające do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji słusznie uznał, że okoliczność prowadzenia przez Burmistrza O. postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w P., gdzie zlokalizowane zostały obiekty, odnośnie do których orzeczono rozbiórkę, nie była zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można było na tej podstawie zawiesić postępowania. W chwili wzniesienia przedmiotowych obiektów dla ww. działki obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania a zatem możliwa była ocena czy ich budowa jest zgodna z zasadami zagospodarowania obowiązującymi na tym terenie. Postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być prowadzone kiedy na terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a zatem prowadzenie tego postępowania nie miało jakiegokolwiek wpływu na ustalenie, że wzniesione obiekty budowlane są niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, co wykluczało ich legalizację a w konsekwencji skutkowało rozbiórką. Nie istniała zatem zależność pomiędzy wynikiem postępowania w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania a ustaleniem zgodności wzniesionych obiektów budowlanych z obowiązującym na tym terenie planem. O orzeczeniu rozbiórki wzniesionych przez skarżącą obiektów budowlanych nie decydował wynik postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania tego terenu lecz ustalenie, że wybudowanie tych obiektów doprowadziło do powstania zagospodarowania tego terenu, które nie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Słusznie Sąd I instancji uznał, że prowadzenie postępowania w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zagadnieniem wstępnym z art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy nie dokonały wadliwych ustaleń faktycznych uznając, że konstrukcje oznaczone w protokole kontroli z dnia [...] września 2016 r. nr 13 należy zakwalifikować jako wiaty z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem NSA, taka kwalifikacja w świetle słownikowych definicji altany była dopuszczalna. W istocie to czy przedmiotowa konstrukcja drewniana z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowioną na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej, o wymiarach 7,35 x 5,30 m (wymiar zewnętrzny), o powierzchni zabudowy 38,95 m2 uznana zostanie za wiatę czy też za altanę, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia dla uznania, że na wzniesienie takiej wiaty czy też altany konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wymiary tej konstrukcji (powierzchnia zabudowy) przekraczały dopuszczalną przepisami prawa budowlanego normę 35 m2, a zatem na jej wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, którego jak wynika z akt sprawy skarżąca nie uzyskała.

Ponowne dokonanie pomiarów wiaty/altany nie było konieczne ani tym bardziej uzasadnione skoro pomiary zostały dokonane przez wyspecjalizowanych pracowników organu nadzoru budowlanego a nadto skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mogących podważać prawidłowość dokonanych podczas kontroli pomiarów tego obiektu. Skarżąca nie wskazała nawet jakie pomiary należałoby przyjąć za prawidłowe i dlaczego akurat te miały by stanowić punkt odniesienia. Samo kwestionowanie pomiarów bez wiarygodnych podstaw ku temu, nie może stanowić podstawy dla odrzucenia pomiarów przyjętych podczas oficjalnej kontroli służb nadzoru budowlanego. Jest to niczym nieuzasadniona polemika.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organy administracji dawał podstawy do przyjecia, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu czy też wykonaniu ciągów pieszo-komunikacyjnych również wymagały pozwolenia na budowę.

Skoro w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. o udzielenie informacji, czy elementy infrastruktury takie jak: utwardzone kruszywem łamanym nawierzchnie w postaci placów manewrowych (obecnie miejsca parkingowe), drogi technologiczne, które obecnie stanowią ciągi komunikacyjne, zewnętrzne instalacje wody i elektroenergetyczne istniały w dacie prowadzenia przez OUG we W. czynności mających na celu rozliczenie złoża i zmiany granic zakładu górniczego w części ww. terenu działki nr [...], otrzymano odpowiedź, że przedsiębiorca górniczy planował wybudowanie ciągów komunikacyjnych oraz placów manewrowo-postojowych, co zapisano w Dodatku nr 1 ([...]) do planu ruchu zakładu górniczego P., zatwierdzonego dnia 16 maja 2016 r., to organ słusznie przyjął, że wspomniane obiekty nie istniały kiedy zmieniano granice zakładu górniczego na działce nr [...]. W piśmie tym stwierdzono także, że deklarowany zamiar budowy nie wymagał przeprowadzenia kontroli przez organ górniczy w czasie składanego Dodatku nr 1 do planu ruchu z dnia 16 maja 2016 r. Przedsiębiorca górniczy "T." Sp. z o.o. w terminie od 16 maja 2016 r. do dnia nadania pisma nie zgłaszał zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych i nie występował o uzyskanie pozwolenia na budowę do Dyrektora Urzędu Górniczego dla ww. inwestycji.

Takie ustalenia potwierdzają słuszność stanowiska Sądu I instancji, który wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uznał, że wykonanie miejsc postojowych jak i ciągów pieszo-komunikacyjnych nie miało jedynie charakteru bieżącej konserwacji. Organ nie zaprzeczał istnieniu ciągów komunikacyjnych związanych z zakładem górniczym przed utworzeniem kąpieliska a jedynie wskazał, że wymogom prawa nie odpowiadało tylko wykonanie utwardzenia ciągów komunikacyjnych tłuczniem granitowym, posadowienie krawężników ograniczających z obu stron ścieżki oraz wykonanie ławek jako całości użytkowej. Skoro materiał dowodowy podważał twierdzenia strony, to nie można zarzucać organowi wadliwości opartych na tym materiale ustaleń stanu faktycznego. Wnioski poczynione przez organ odnośnie do charakteru wykonanych prac i wykonania ich bez pozwolenia na budowę nie były dowolne bo wynikały ze zgromadzonych dowodów.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jak wynika z zapisów planu miejscowego oraz informacji Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. przedmiotowa działka nie była działką budowlaną. Przedmiotowy teren ma przeznaczenie podstawowe - tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony bowiem materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że wykonanie ciągów pieszo-komunikacyjnych i placów manewrowych nie było związane z bieżącą ich konserwacją skoro wcześniej nie istniały a wykazano jedynie zamiar ich wykonania w bliżej nie określonej przyszłości.

Powyższy materiał dowodowy nie potwierdzał zgodności wykonania utwardzenia miejsc parkingowych oraz ciągów pieszo-komunikacyjnych z przepisami Prawa budowlanego skoro z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu nie będą wymagały pozwolenia na budowę jedynie gdy dotyczą działki budowlanej. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w niniejszej sprawie.

Chybiony jest zarzut wadliwej oceny materiału dowodowego jeżeli chodzi o stwierdzenie braku zgodności wykonanych obiektów z planem miejscowym. Nie można przyjąć, że ocena ta miała pobieżny charakter. Organy, co potwierdza treść uzasadnienia decyzji, wykazały tam powody jakie stanęły u podstaw przyjęcia, że wykonanie na działce nr [...] w P. 200 miejsc parkingowych, wiat rekreacyjnych oraz ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami i ławkami było niezgodne z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy został zebrany w sposób prawidłowy i rzetelny, w zakresie wystarczającym do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych. Ocena tego materiału nie jest dowolna i odpowiada swobodnej ocenie dowodów. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu uchybień proceduralnych.

Zdaniem NSA, niezasadne są twierdzenia skarżącej, że organ błędnie zakwalifikował roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu tłuczniem, wzniesieniu wiat rekreacyjnych czy wykonaniu ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami i ławkami jako budowę obiektów budowlanych, wobec których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie na działce nr [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...] z przeznaczeniem pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi, powstał utwardzony tłuczniem plac, który służył jako plac parkingowy dla ponad 200 samochodów klientów kąpieliska zorganizowanego na terenie tejże działki. Plac ten spełniał zatem funkcję miejsc parkingowych. Potwierdza to także pozostała znajdująca się tam infrastruktura tj. budynek stróżówki i kasy, gdzie pobierano opłaty za parking. Skarżący nie zaprzecza, że plac ten wykorzystywany był w powyższy sposób.

Z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zatem a contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk.

Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Niezależnie zatem czy wybudowano miejsca postojowe w ilości ponad 200 czy jedynie utwardzono teren na potrzeby parkingu samochodowego mieszczącego ponad 200 aut, dla zgodności tych prac budowlanych wymagane było odpowiednio pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Skarżący jak wynika z akt sprawy nie otrzymał ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia. Wobec tego konieczne było zastosowanie trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a to skutkowało obowiązkiem oceny zgodności efektów prac budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez Organy analiza zapisów planu miejscowego dla terenu oznaczonego PG(1-2) wskazuje, że na terenach zakładu górniczego dopuszczalna była infrastruktura drogowa, ciągi komunikacyjne czy miejsca postojowe ale tylko z przeznaczeniem na potrzeby tego zakładu. Skoro miejsca postojowe służyły klientom kąpieliska, którego nie sposób uznać za zakład górniczy, to twierdzenia o zgodności takiej zabudowy z planem są chybione.

Zakwalifikowanie placu parkingowego jako urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powiązanego z działalnością wydobywania kopaliny ze złoża było pozbawione podstaw bowiem powstały parking samochodowy służył klientom kąpieliska. Odmienne twierdzenia skarżącej są jedynie polemiką z ustaleniami organu. Nie został przedstawiony jakikolwiek wiarygodny dowód świadczący o tym, że parking ten służył działalności zakładu. Oświadczenie Prezesa skarżącej słusznie nie zostało uznane za wiarygodne. Podważa je informacja Dyrektora Urzędu Górniczego, który stwierdził, że miejsca postojowe były jedynie planowane i nie wchodziły w zatwierdzony plan zakładu górniczego.

Zdaniem NSA, dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nakazu rozbiórki) nie było konieczne przypisanie działce nr [...] charakteru działki budowlanej. Przyjmując argumentację skarżącej kasacyjnie, że działka nr [...] przeznaczona w planie miejscowym na potrzeby działalności związanej z wydobyciem kopalin, jest działką budowlaną, gdyż w planie miejscowym dopuszczono możliwość zagospodarowania jej poprzez budowę dróg wewnętrznych, parkingów, garaży, obiektów reklamowych czy małej architektury (obiekty budowlane) na potrzeby zakładu górniczego, nie sposób uznać, że wybudowanie placu postojowego dla samochodów klientów kąpieliska poprzez utwardzenie terenu jest parkingiem związanym z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Skoro nie istnieje funkcjonalne powiązanie powstałego obiektu budowlanego z zakładem górniczym, to obiekt ten nie odpowiada wymogom prawa o zagospodarowaniu przestrzennym i jego legalizacja nie jest dopuszczalna na podstawie art.48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Właśnie brak zgodności wykonanej zabudowy z planem miejscowym zadecydował o wydaniu nakazu rozbiórki.

Ponadto utwardzenie terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przeprowadzone na działce budowlanej wymagało dokonania zgłoszenia. Takiego zgłoszenia w przedmiotowej sprawie nie dokonano a zatem należało w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ocenić zgodność z planem. Taka ocena wypadła negatywnie co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki parkingu samochodowego.

Utwardzenie placu parkingowego odnosiło się do urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Gdyby prace te dotyczyły powstania parkingu do 10 miejsc postojowych, to konieczne było tylko dokonanie zgłoszenia. Skoro ilość wybudowanych miejsc parkingowych przekraczała ten limit, to ustawodawca przewidział konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (a contrario art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonała zgłoszenia, a zatem zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było uzasadnione. W żadnym wypadku powstanie parkingu nie było następstwem wykonania prac konserwacyjnych, co jest zwolnione z obowiązku zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę. Plac postojowy jak wynika z informacji Dyrektora Urzędu Górniczego nie istniał na terenie zakładu górniczego a zatem twierdzenia skarżącej o pracach konserwacyjnych istniejących już miejsc są bezzasadne. W tych okolicznościach zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe.

Nie jest zasadny także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1a, pkt 12, pkt 22 przez Sąd poprzez uznanie, że utwardzenie ciągu pieszo-komunikacyjnego i wybudowanie przy nim ławek wymagało pozwolenia na budowę. Skarżąca uważa, że wykonane prace doprowadziły do przebudowy istniejącej drogi wewnętrznej oraz budowy obiektów małej infrastruktury, co do których Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jak to zostało już wcześniej wskazane utwardzenie ciągu pieszo-komunikacyjnego wymagało zgłoszenia (art. 29 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Takiego zgłoszenia nie dokonano, więc zastosowanie miał tryb legalizacji z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja na etapie badania zgodności z obowiązującym planem wykazała, że utwardzenie ciągów pieszo-komunikacyjnych nie było związane z funkcjonowaniem zakładu górniczego ale obliczone było na potrzeby kąpieliska. Niezgodność z planem przesądziła o wydaniu nakazu rozbiórki w tym zakresie. Kwalifikacja wykonanych prac (utwardzenie ciągu pieszo-komunikacyjnego wraz z montażem ławek) jako przebudowy obiektów budowlanych przez skarżącą jest nieuzasadniona skoro istniejące ciągi pieszo-komunikacyjne nie tylko uzyskały inne parametry techniczne i użytkowe (utwardzenie) ale w ramach tych prac wykonane zostały prace budowlane, które doprowadziły do powstania nowych elementów tego obiektu jako całości (ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z ławkami, krawężnikami). Powstał liniowy obiekt budowlany, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Nie była to też przebudowa obiektów małej architektury albowiem ławki będące takimi obiektami wcześniej na tym terenie nie występowały. Nie można więc uznać, że nastąpiła ich przebudowa. Nawet gdyby uznać tę budowę za budowę obiektów małej architektury z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, to z uwagi na lokalizację obiektu na terenie prywatnym a nie w miejscu publicznym wymagane było pozwolenia na budowę.

Budowa miejsc parkingowych na ponad 200 aut, wiat rekreacyjnych o powierzchni przekraczającej 35 m2 powierzchni oraz ciągów pieszo-komunikacyjnych, wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, była niezgodna z obowiązującym planem miejscowym Uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków, w szczególności z § 5 ust. VI pkt 6 podpunkt 2 i 9 lit. b) i c) tego planu.

Teren działki nr [...] w P., na której znajdują się wskazane w zaskarżonej decyzji obiekty przeznaczone do rozbiórki, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu ([...]) jest eksploatacja udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Dla terenu i obszaru górniczego [...] wymogi szczegółowe to m.in. wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury (§ 5 ust. VI pkt 6 ppkt 9 lit b). Z kolei w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały stwierdzono, że dla ww. terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo".

Zdaniem NSA, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że z analizy zapisów § 5 ust. VI pkt 6 ppkt od 1 do 9 (lit. a do d) planu miejscowego wynika, że na terenie o symbolu [...], gdzie znajduje się działka [...], nie dopuszcza się realizacji innych obiektów niż te, które związane są z wydobyciem surowców mineralnych. Obiekty, których dotyczy rozbiórka miały służyć rekreacji – obsłudze kąpieliska w P.. Taka ich funkcja stoi w sprzeczności z wydobyciem surowców mineralnych. Wskazanie w ppkt 2 § 5 ust. VI pkt 6 uchwały, że dla terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" należy rozumieć w ten sposób, że w razie podjęcia działań związanych z rekultywacją terenu przekształconego górniczo dopuszczalny jest rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji. Zapis taki wskazuje wyłącznie jakie są dopuszczalne kierunki rekultywacji. Z tego zapisu nie można wywodzić, że możliwe jest przeznaczenie terenu PG/2 na zabudowę rekreacyjną, w tym małą architekturę, zwłaszcza gdy procedura rekultywacji nie została rozpoczęta. Z akt sprawy nie wynika aby proces rekultywacji, który regulują przepisy art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze a poprzez zawarte tam odesłanie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zapoczątkowany o czym miałoby świadczyć wydanie przez właściwego starostę decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania terenu działki [...] (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Skarżąca Spółka nie uzyskała tego typu decyzji a nawet nie wnioskowała o wypowiedzenie się przez starostę w kwestiach wskazanych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stanowią element składowy decyzji dotyczącej rekultywacji.

Wobec powyższego kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę ustaleń organów oraz stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niezgodności wzniesionych na działce nr [...] obiektów budowlanych z ustaleniami planu miejscowego jest bezzasadne. Wobec istniejącej niezgodności zrealizowanych obiektów budowlanych z planem miejscowym organy nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i należało orzec o ich rozbiórce. Wbrew stanowisku Spółki § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 planu miejscowego nie dopuszcza lokalizowania obiektów mieszczących się w kierunkach rekultywacji wskazanego terenu. W ocenie NSA, z samego faktu dopuszczenia rekultywacji terenu górniczego w określonym kierunku nie można wywodzić prawa do jego zabudowy odpowiadającego tymże kierunkom rekultywacji. Dopuszczalność rekultywacji w kierunku rekreacyjnym nie stanowi prawa do zabudowy rekreacyjnej. Ponadto jak już wcześniej wspomniano w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności świadczące o toczącej się czy przeprowadzonej procedurze rekultywacji tego terenu, a zatem nie sposób twierdzić, że dokonana zabudowa związana była z rekultywacją w kierunku rekreacyjnym.

Sposób korzystania z nieruchomości określa plan miejscowy poprzez swoje zapisy. Dopuszczenie korzystania z nieruchomości w określony sposób nie wynika automatycznie z każdego zapisu tego planu tylko z takiego jego zapisu, który mówi o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania określonego terenu w określony sposób. Skoro w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 mowa jest wyłącznie o dopuszczalnych kierunkach rekultywacji terenu przekształconego górniczo, to z tego zapisu wynika dopuszczenie do rekultywacji w określonym kierunku a nie, jak twierdzi Spółka, do zabudowy odpowiadającej wskazanemu tu rekreacyjnemu kierunkowi rekultywacji.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że przedmiotowy plan miejscowy ani przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają żadnych regulacji, które przesądzają, że do czasu przeprowadzenia procedury rekultywacji dopuszcza się wyłącznie realizowanie podstawowej funkcji terenu objętego symbolem [...], NSA stwierdza, że stanowisko to jest niezasadne. Zapis § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 wskazując dopuszczalne kierunki rekultywacji terenu [...] potwierdza dopuszczalność przeznaczenia terenu pod rekreację tylko w ramach rekultywacji, a zatem wszczęcie i prowadzenie procedury rekultywacji jest elementem warunkującym zagospodarowanie obszaru [...] na cele rekreacji poprzez zabudowę o takim charakterze. Skoro rekultywacja nie była prowadzona to zabudowa rekreacyjna nie mogła mieć miejsca na tym terenie.

Wbrew stanowisku skarżącej również z zapisu § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 pkt 6 ppkt 9 lit. b i c planu miejscowego nie wynika możliwość rekreacyjnej zabudowy działki [...] poprzez budowę placu postojowego (parkingów), ławek i wiat rekreacyjnych (obiektów małej architektury) ciągów pieszo-komunikacyjnych (ulic wewnętrznych). Wskazany przepis określa wymogi szczegółowe dla terenu i obszaru górniczego oznaczonego [...]. Z tego wynika, że na terenie i obszarze górniczym możliwe jest wprowadzenie małej architektury, parkingów czy ulic wewnętrznych ale nadal obszar ten jest terenem i obszarem górniczym. Wymogi szczegółowe nie zmieniają ogólnego przeznaczenia terenu ale w ramach tego przeznaczenia przewidują określoną zabudowę w celu jej urozmaicenia. W okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że zainwestowanie tego terenu poprzez instalację kilkunastu obiektów o funkcji rekreacyjnej, wokół zbiornika wodnego o powierzchni 8 ha z niezbędną infrastrukturą techniczną dla korzystania z tego terenu jako miejsca wypoczynku/rekreacji jest tylko urozmaiceniem zagospodarowania tego terenu górniczego, o czym stanowi powyższy przepis. Należy tę inwestycję rozpatrywać jako funkcjonalną całość, która powoduje zmianę przeznaczenia terenu górniczego w teren rekreacyjny, a tego nie dopuszcza plan miejscowy bez uprzedniej rekultywacji. Co prawda zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do kilku odrębnych elementów tej inwestycji i orzeka ich rozbiórkę ale nie ulega wątpliwości, że skala przedsięwzięcia nakazuje rozpatrywać wzniesione obiekty w powiązaniu z resztą obiektów składających się na to przedsięwzięcie. Nakaz rozbiórki placów postojowych na ponad 200 aut, wiat rekreacyjnych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 oraz ciągów pieszo-komunikacjnych na terenie działki [...] wynika z tego, że w wyniku realizacji całej inwestycji powstał jednolity teren rekreacyjny a nie teren górniczy wzbogacony o place postojowe, wiaty rekreacyjne czy ciągi pieszo-komunikacyjne.

Zarzut skargi kasacyjnej, że organ administracji uzasadniając decyzję o nakazie rozbiórki nie wyjaśnił jakie znaczenie dla sprawy miało posiadanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę decyzji o zakończeniu rekultywacji czym naruszył zasady konstrukcji uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem brak uzasadnienia decyzji przez organ w ww. zakresie nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.) i Sąd I instancji zasadnie oddalić skargę.

Z akt sprawy niewątpliwie wynikało, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zainicjowała przed starostą postępowania o rekultywację działki nr [...] ani taka decyzja nie została dla tej działki wcześniej wydana przez starostę. Brak jakiejkolwiek informacji o rekultywacji tego terenu już sam z siebie powodował, że organy nie mogły rozpatrywać zgodności wzniesionych obiektów rekreacyjnych w kontekście zapisów planu miejscowego tj. § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2. Zatem wykazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wpływu istnienia decyzji o rekultywacji na ustalenie zgodności wzniesienia placu zabaw i pomostów z planem było zbędne albowiem taka zależność wynikała wprost z zapisów planu. Organ powinien odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji ale okoliczność, iż tego nie uczynił nie zmienia faktu, że brak decyzji rekultywacyjnej przesądzał o niezgodności zrealizowanej zabudowy z planem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.