Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 589/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 631
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 126/18 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych . 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 126/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 94 ust. 2 i 3, art. 95 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 oraz art. 218 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, nr [...], o zawieszeniu W. K. z dniem 3 października 2017 r. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. do dnia 2 stycznia 2018 r. z jednoczesnym zawieszeniem od dnia 1 listopada 2017 r. wypłaty 50% należnego uposażenia.

W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego postanowieniem nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z [...] września 2017 r., które na mocy postanowienia nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu zostało przejęte przez ten organ do dalszego prowadzenia. Funkcjonariuszowi zostały przedstawione 4 zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów regulaminu nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. Postanowieniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] października 2017 r. zarzuty te zostały zmienione w ten sposób, że funkcjonariuszowi przedstawiono tożsame zarzuty, do których dodano zarzut 5.

W ocenie organu odwoławczego, wobec zaistnienia przesłanki z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza

w czynnościach służbowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, na podstawie których dokonano zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych;

2. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wskazywanie, iż medialne komentarze stawiają w niekorzystnym świetle skarżącego i całą Służbę Więzienną, co również daje dodatkowy, inny wymiar i ocenę samego spotkania towarzyskiego;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji;

4. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż spotkanie, które miało miejsce w dniu 20 września 2017 r. z udziałem skarżącego nie było spotkaniem przypadkowym;

5. art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy zawieszenie funkcjonariusza

w czynnościach służbowych jest fakultatywne, ale nie dowolne i w niniejszej sprawie nie zostało dostatecznie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał art. 94 ust. 2 oraz art. 218 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, że decyzja przełożonego o ewentualnym zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego ma charakter fakultatywny i uznaniowy, co oznacza, że wydanie tego rodzaju decyzji nakłada na organ obowiązek dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego na gruncie konkretnej sprawy, a rozstrzygnięcie wymaga należytego umotywowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestią bezsporną jest, że Dyrektor Zakładu Karnego w K. wszczął w dniu 28 września 2017 r. w stosunku do skarżącego, będącego funkcjonariuszem Służby Więziennej w stopniu majora, postępowanie dyscyplinarne w związku ze zdarzeniem mającym miejsce poza służbą, ale w trakcie prowadzonej kontroli w Zakładzie Karnym w K.. Według organu, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że skarżący dopuścił się niegodnego zachowania polegającego na uczestniczeniu w imprezie alkoholowej, a jego zachowanie mogło mieć wpływ na wynik prowadzonej kontroli.

W ocenie tego Sądu, w świetle przepisów k.p.a. organ nie dopuścił się naruszenia zasad zbierania i oceny materiału dowodowego. Materiał ten jest wystarczający i umożliwiał wydanie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w świetle przesłanek materialnoprawnych. Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skargi o naruszeniu wydaną decyzją art. 7, art. 8 § 1 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi zmierzają do wykazania organowi wadliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie poprzez powiązanie okoliczności z tego materiału wynikających z przepisem materialnoprawnym i wyprowadzeniu dla skarżącego niekorzystnego skutku w postaci jego zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował swego pobytu na imprezie, na której spożywano [alkohol]. Skarżący został poinformowany przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz możliwością zgłaszania żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń skarżący nie przeciwstawił ustaleniom organu. W takiej sytuacji zarzut skargi o dowolnym działaniu organu bez dostatecznego uzasadnienia i obiektywizmu okazał się w ocenie tego Sądu niezasadny.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej ma miejsce na wstępnym etapie postępowania dyscyplinarnego. Dla trafności wydania takiej decyzji ustawodawca nie wymaga od organu wykazania winy funkcjonariusza w zarzucanym mu czynie, a jedynie wskazania, konkretnych powodów, które z uwagi na interes Służby Więziennej oraz charakter

i rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, czyni niemożliwym wykonywanie czynności służbowych przez funkcjonariusza. Według tego Sądu trafne jest stanowisko organu, że na gruncie omawianego przepisu aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowane na gruncie pragmatyki służbowej w Policji. Wskazuje się więc, że dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia mu zarzutów, nie zaś od stwierdzenia winy funkcjonariusza co do popełnionych czynów. Zaskarżona decyzja nie przesądza w żadnym stopniu o winie funkcjonariusza, ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym. Instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na funkcjonariuszu zarzutów, nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2032/14, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem tego Sądu w realiach niniejszej sprawy argumentacja decyzji organu wskazująca podstawy zawieszenia funkcjonariusza w służbie w związku z możliwością zachowania niepraworządnego, nielicującego z godnością funkcjonariusza

i naruszającego interes Służby Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości została wykazana i świadczy o słuszności takiego sposobu załatwienia sprawy. Organ prawidłowo bowiem uznał, że prawdopodobne popełnienie zarzucanego skarżącemu czynu, w przypadku funkcjonariusza mającego wysoką rangę, w korpusie oficerskim Służby Więziennej, z uwagi na funkcje i zadania, które pełni on w Służbie Więziennej, a także samo dobro tej Służby, dotyczy naruszenia właściwych norm w stopniu znacznym, uzasadniało zastosowanie instytucji zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy.

W ocenie tego Sądu skarżący nie podważył skutecznie dowodów zgromadzonych przez organ, potwierdzających prawdopodobieństwo dopuszczenia się przez skarżącego niegodnego zachowania poza służbą. W świetle wykładni art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz Regulaminu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. funkcjonariusz w służbie, jak i poza służbą, ma obowiązek zachowania w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego, unikania zachowań i sytuacji, które mogą godzić w dobre imię Służby lub godność innych osób. Obowiązkiem funkcjonariusza jest też dbanie o wizerunek Służby Więziennej i podejmowanie działań służących budowaniu zaufania do tej służby. Skarżący pełni służbę w formacji, której stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej jednym z głównym zadań jest prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Osiągnięciu ww. zamierzonych zadań penitencjarnych i wychowawczych musi bezwzględnie towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza więziennictwa, który swoim zachowaniem winien dawać gwarancję przełożonym prawidłowego wykonywania poleconych mu obowiązków, ale także podtrzymywać wiarę w sprawność samej instytucji dla pozostałych funkcjonariuszy i społeczeństwa, poprzez praworządną i etyczną postawę, korespondującą z celami Służby Więziennej. W tym też celu funkcjonariusze składają przysięgę, której treść stanowi punkt odniesienia przy ocenie realizacji zadań służbowych przez funkcjonariusza w toku postępowania dyscyplinarnego.

Sąd ten wskazał, że jeżeli zarzut dotyczy funkcjonariusza zajmującego stanowisko kierownicze to szkoda dla interesu publicznego jest szczególnie wysoka. Pozostawienie skarżącego w czynnej służbie może mieć negatywny wpływ na nastawienie podwładnych w wykonywaniu obowiązków służbowych i dewaluować obraz przełożonego jako autorytetu. W tożsamym kontekście należy upatrywać potencjalny odbiór przez skazanych informacji o konkretnym funkcjonariuszu w związku z zarzucanym mu czynem, co może negatywnie wpłynąć na utrzymanie dyscypliny przez osadzonych. Zachowanie funkcjonariusza niewątpliwe godzi w odbiór publiczny Służby Więziennej, której funkcjonariusz jest przedstawicielem w określonym środowisku zamieszkania i oczywiście w pracy. Szczególnie służba w formacjach służących ochronie bezpieczeństwa i utrzymania porządku publicznego uwarunkowana jest wypełnianiem zadań, utożsamianych z moralnym zachowaniem jej funkcjonariuszy, czyli zbiorem wartości etycznie akceptowalnych, a zarazem piętnującym w imieniu zbiorowości społecznej zachowań negatywnych, do których zalicza się zarzucany skarżącemu czyn "wyłudzenia". Sąd ten podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, jest to, aby postawione zadania były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o działalność sprzeczną z prawem (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13, opubl. w Lex 1678265).

Według Sądu pierwszej instancji zarzucane skarżącemu zachowanie w oczywisty sposób jest naganne ze społecznego punktu widzenia i prawnie określonymi zasadami zachowania funkcjonariusza aparatu państwowego, którym jest również skarżący. Zdaniem tego Sądu organ wykazał, że występuje w sprawie przyczyna, która uzasadniała odsunięcie skarżącego na okres 3 miesięcy od czynności służbowych w zakładzie karnym, gdzie na co dzień ma on do czynienia z osadzonymi i wydaje polecenia podlegającym mu funkcjonariuszom. Uzasadnienie decyzji obu instancji przedstawia wymagane w takiej sytuacji elementy stanu faktycznego i prawnego, a także trafne wskazanie przyczyn zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Sąd ten dodał, że powołana instytucja ma charakter czasowy i ochronny dla skarżącego, ale także dla dobra Służby Więziennej. Skarżący mocą decyzji organu nie został bowiem zwolniony ze służby, ale od niej odsunięty, co powoduje także skutki finansowe dla skarżącego, jednakże taka jest właśnie między innymi funkcja tej instytucji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący zawarł w skardze kasacyjnej również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z rozkazu personalnego nr [...] Okręgowego Inspektora Służby Więziennej w Opolu z [...] września 2017 r. oraz rozkazu personalnego Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] września 2017 r., nr [...], na okoliczność, iż w momencie podejmowania decyzji z [...] października 2017 r. w przedmiocie zawieszenia W. K. nie pełnił on już funkcji Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego w K.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną konkluzję, iż decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] listopada 2017 r., jak również decyzja organu pierwszej instancji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, nie naruszają prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia o oddaleniu skargi W. K. na decyzję personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych;

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a polegało w szczególności na wadliwej analizie podstaw oraz treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskutek czego Sąd nie uwzględnił zarzutów i argumentów skarżącego w zakresie poniżej wskazanych i podniesionych naruszeń przepisów przed organami administracyjnymi Służby Więziennej obu instancji:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, na podstawie których dokonano zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wskazywanie, iż medialne komentarze stawiają w niekorzystnym świetle skarżącego i całą Służbę Więzienną, co również daje dodatkowy, inny wymiar i ocenę samego spotkania towarzyskiego;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji spełniającego następujące wymogi: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa";

d) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż spotkanie, które miało miejsce 20 września 2017 r. z udziałem skarżącego nie było spotkaniem przypadkowym, sugerujące natomiast, że było spotkaniem celowym;

e) art. 94 ust 2 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest fakultatywne, ale nie dowolne i w niniejszej sprawie nie zostało dostatecznie uzasadnione, a oparte zostało w istocie wyłącznie na fakcie, że wobec skarżącego wszczęto postępowanie dyscyplinarne, gdy tymczasem podjęcie decyzji w tym przedmiocie wymaga gruntownego rozważenia zasadności zawieszenia funkcjonariusza w konkretnych okolicznościach sprawy;

f) naruszenie przepisów materialnoprawnych zawartych w Regulaminie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników służby więziennej, polegające na oparciu się wyłącznie na domniemaniach i przypuszczeniach, co do możliwości naruszenia zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy służby więziennej przez skarżącego w okolicznościach, w których nie wykazano w ogóle skarżącemu, że do takiego naruszenia z jego strony doszło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że spotkanie funkcjonariuszy z 20 września 2017 r. nie było w jakikolwiek sposób powiązane z trwającą kontrolą w Zakładzie Karnym w K.. Spotkanie w gronie znajomych w pracy, jakie odbyło się już po godzinach służby i poza miejscem jej wykonywania, nie było czymś nagannym, niemoralnym i nieetycznym. Podczas spotkania podejmowane były jedynie (jak już wielokrotnie podkreślano w toku całego postępowania) tematy niezwiązane ze sprawami służbowymi. Jego zdaniem jakiekolwiek insynuacje, iż skarżący miałby rzeczywisty zamiar i rzeczywistą możliwość wpłynięcia na przebieg kontroli, w świetle zgromadzonego przed organami Służby Więziennej materiału dowodowego, są całkowicie bezpodstawne. Nie ma w materiale sprawy żadnego dowodu na to, że celem działania skarżącego była chęć wpłynięcia na wyniki prowadzonej kontroli. Skarżący podniósł, że na spotkaniu spożywano alkohol, jednakże sam ten fakt w odniesieniu do dorosłych mężczyzn nie jest niczym karygodnym, o ile nie towarzyszą temu żadne "ekscesy", a w tym przypadku nie doszło do żadnych zachowań, które należałoby ocenić jako naganne według powszechnie przyjętych norm społecznych i zawodowych. Fakt przebywania na terenie Zakładu Karnego w K. kontrolującego (G. W.), był okazją do tego, aby umówić się na spotkanie po służbie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 13 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090) zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym i poinformował o możliwości przedstawienia w terminie 7 dni dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W odpowiedzi na ww. zapytanie wszystkie strony taką zgodę wyraziły. Nie przedstawiły dodatkowych wyjaśnień. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisu prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631 ze zm., dalej: ustawa o Służbie Więziennej) funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego.

W przywołanym przepisie unormowano kwestię przyczyn fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Wskazano trzy przesłanki, które oczywiście nie muszą wystąpić łącznie, pozwalające na podjęcie wskazanego rozstrzygnięcia, tj.:

1) wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;

2) wszczęcie postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe;

3) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Decyzja przełożonego o ewentualnym zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, w przypadku wszczęcia przeciwko niemu jednego z postępowań wskazanych w powyższym przepisie, ma charakter uznaniowy. Przy czym ustawodawca nie sprecyzował, jakimi przesłankami przełożony powinien się kierować przy podejmowaniu decyzji w tej kwestii. Podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego organ jest obowiązany rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za zawieszeniem funkcjonariusza, lub też jego niezawieszaniem, a stosowną argumentację zawrzeć w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. O ile w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca określił jasno, że instytucję zawieszenia w czynnościach służbowych stosuje się, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (ówczesne brzmienie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej), to obecnie obowiązujący przepis art. 94 ust. 2 ww. ustawy już nie zawiera takiego określenia. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach powinien zostać uwzględniony zarówno interes Służby Więziennej, jak i charakter oraz rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi czynu (zwłaszcza, gdy może on świadczyć o braku przydatności funkcjonariusza do służby w Służbie Więziennej), a także dobro toczącego się postępowania (karnego, karnoskarbowego czy dyscyplinarnego) (por. M. Mazuryk, M. Zoń, Służba Więzienna. Komentarz. LEX 2013).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi stanowiło samodzielną przesłankę zawieszenia tego funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Przesłanka ta określona w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wystąpiła w niniejszej sprawie, co jest okolicznością niesporną.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie może być uznana za nieprawidłową.

Zauważyć należy, że decyzja wydana na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej ma charakter uznaniowy, o czym była już mowa wyżej. Świadczy o tym użyte w ww. przepisie słowo: "może". W wyroku z 12 października 2011 r., I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, podzielanym przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że: "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego." (orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: https://cbois.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej, cbois). Innymi słowy, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, cbois).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie jest decyzją arbitralną. Organ w sposób wyczerpujący przedstawił powody, dla których uznał konieczność zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych za celowe. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że treść zarzutów postawionych skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym wskazuje, że funkcjonariusz nie będzie w sposób właściwy wykonywał czynności służbowych. Podał, że wydając decyzję miał na względzie zarówno interes Służby Więziennej, jak i charakter i rodzaj zarzucanych funkcjonariuszowi czynów. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji powołał się na wagę stawianych skarżącemu zarzutów dyscyplinarnych i okoliczności, w których doszło do ich popełnienia, tj. spotkanie towarzyskie w czasie trwania kontroli w Zakładzie Karnym w K. przeprowadzanej przez funkcjonariusza Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Opolu, w czasie którego spożywano alkohol, w którym to spotkaniu brał udział skarżący, który wówczas pełnił funkcję Zastępcy Dyrektora ww. Zakładu Karnego, dyrektor jednostki, funkcjonariusze ZK w K. realizujący zadania, które podlegały kontroli oraz osoba kontrolująca. W ocenie organu drugiej instancji ani termin spotkania, ani skład osób uczestniczących w spotkaniu, na którym spożywano alkohol, nie był przypadkowy, a jego wydźwięk należy ocenić negatywnie. Rozpatrując sprawę organ miał na względzie rodzaj zarzutów postawionych skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym i wskazał, że skarżący jako zastępca dyrektora ZK w K. – oficer z długoletnim stażem w służbie, powinien się wykazać wiedzą, że spotkanie we wskazanym gronie, na którym spożywano alkohol może spowodować w stosunku do jego osoby zarzuty postawione w postępowaniu dyscyplinarnym, które były podstawą wszczęcia tego postępowania. Podniósł, że zarzuty te muszą być szczególnie zaakcentowane z tego powodu, że dotyczą zastępcy dyrektora jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. Wskazał, że niestety ww. spotkanie towarzyskie zakończyło się tragicznym zdarzeniem w postaci zgonu jednego z funkcjonariuszy uczestniczących w spotkaniu, a zdarzenie to nadaje dodatkowy, inny wymiar i ocenę samego spotkania towarzyskiego z uwagi na medialne komentarze i stawia w niekorzystnym świetle uczestników spotkania i całą Służbę Więzienną. W ocenie tego organu swoim zachowaniem skarżący zdyskredytował się jako zastępca dyrektora Zakładu Karnego w K. oraz jako przełożony podległych sobie funkcjonariuszy i pracowników tego Zakładu.

Z powyższego wynika, że organ miał na uwadze z jednej strony charakter i specyfikę służby oraz związane z tym prawa i obowiązki skarżącego, z drugiej zaś rodzaj zarzucanego czynu ściśle powiązanego z pełnioną służbą, który koliduje w sposób jaskrawy z tymi obowiązkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą należy uznać za przekonującą, organ akcentował, że skarżący pełnił funkcję zastępcy dyrektora Zakładu Karnego w K., był zatem przełożonym wielu funkcjonariuszy. Organ dokonał też oceny postawionych skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów pod kątem możliwości realizowania przez niego zadań służbowych. Te wszystkie okoliczności dały podstawę do przyjęcia, przy uwzględnieniu interesu służby, który w zaistniałych okolicznościach musiał mieć przewagę nad słusznym interesem skarżącego, że wystąpiła w sprawie podstawa do zastosowania art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, to jest instytucji zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.

Na podkreślenie zasługuje, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, do zadań Służby Więziennej należy prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Realizacji takich celów z przyczyn oczywistych musi bezwzględnie towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza więziennictwa, który swoim zachowaniem winien dawać gwarancję prawidłowego wykonywania obowiązków, a będąc przełożonym funkcjonariuszy z racji pełnionej funkcji, powinien być dla nich przykładem do naśladowania poprzez przestrzeganie obowiązujących przepisów oraz zasad etyki zawodowej w Służbie Więziennej. Wskazać należy, że pełnienie służby publicznej przez funkcjonariusza Służby Więziennej wymaga - jak stanowi art. 27 ustawy o Służbie Więziennej - wysokiego poziomu moralnego oraz nieposzlakowanej opinii, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza ma służyć możliwość skorzystania przez organ z instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych w razie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował przedstawioną przez organy Służby Więziennej szczegółową analizę powodów zawieszenia skarżącego kasacyjnie w czynnościach służbowych, z jednoczesnym zawieszeniem od dnia 1 listopada 2017 r. wypłaty 50 % należnego uposażenia.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że postępowanie w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie jest postępowaniem, w którym organ dokonuje jakichkolwiek ustaleń co do zasadności postawionych w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów i co do winy. Stanowiłoby to przekroczenie granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie bada także okoliczności, w związku z którymi nastąpiło postawienie funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie przesądza w żadnym stopniu o jego winie i nie wymaga potwierdzenia zarzutów stawianych w postępowaniu dyscyplinarnym. Postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych i postępowanie dyscyplinarne, to dwa odrębne postępowania. Wobec tego zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia ww. przepisów podstępowania, które w istocie skierowane są przeciwko postępowaniu dyscyplinarnemu, nie mogą być uznane za zasadne.

W niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, istotne było wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego oraz wykazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw decyzji wydanej na ww. podstawie prawnej, to jest argumentacji, mającej uzasadniać potrzebę i celowość odsunięcia skarżącego od wykonywania czynności służbowych.

Skoro określona w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przesłanka w postaci wszczęcia przeciwko skarżącemu kasacyjnie postępowania dyscyplinarnego została spełniona, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumentację mającą uzasadniać zwieszenie skarżącego w czynnościach służbowych, nie można temu organowi zarzucić arbitralności rozstrzygnięcia oraz, że organ ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji.

Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania uznać należało za nieusprawiedliwione.

Za niezasadny także w tych okolicznościach sprawy uznać należało zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez błędne jego zastosowanie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych zawartych w Regulaminie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników służby więziennej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem, które przepisy ww. Regulaminu zostały jego zdaniem naruszone oraz nie sprecyzował sposobu ich naruszenia. Wskazać należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze być wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38): "Artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną." W tej sytuacji o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz. U. z 2018, poz. 265).