Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1313/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości; 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z. z Kancelarii Adwokackiej w W., ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 grudnia 2006 r. (data nadania), wniesionej przez J. K., jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] listopada 2006 r. o nr [...], wydana w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, w następującym stanie faktycznym:

W dniu 21 kwietnia 2005 r. Pani J. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Łączna powierzchnia nieruchomości rolnych zgłoszonych we wniosku wynosiła 3,10 ha.

W dniu 24 sierpnia 2005 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w pomiarach zadeklarowanych działek. Ustalono, że rzeczywista powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie zainteresowanej wynosi 2,78 ha.

Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie 481,50 zł po potrąceniu kwoty 756,70 zł jako sankcji za nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych. Z sentencji tej decyzji wynika, iż na ww. kwotę płatności składa się tylko Jednolita Płatność Obszarowa (JPO) w wysokości 481,50 zł, albowiem z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) po zastosowaniu sankcji organ w konsekwencji odmówił stronie przyznania płatności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż sankcja odnosząca się do JPO została zastosowana na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.). Wyjaśnił też, że w stosunku do UPO sankcja wynikała z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zwróciła się o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Podała m.in., iż kontrolę działek rolnych przeprowadzono 24 sierpnia 2005 r., tj. po zbiorach i wykonanych pracach polowych, i podczas jej nieobecności, a to uniemożliwia "obiektywne stwierdzenie rzeczywistości".

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni metodą - typowanie metodą analizy ryzyka w oparciu o art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustalono, że łączna powierzchnia nieruchomości rolnych zgłoszonych we wniosku została zawyżona, w rzeczywistości powierzchnia deklarowanych działek rolnych wynosi bowiem 2,78 ha. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z art. 25 wskazanego rozporządzenia nie ma konieczności powiadamiania producentów rolnych o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Podał też, że protokół z kontroli został zatwierdzony przez osobę posiadającą uprawnienia zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.), na co wskazuje pismo nadesłane do [...] Oddziału Regionalnego w dniu [...] października 2006 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podał w jaki sposób wyliczono przyznaną płatność i zastosowane sankcje. Wskazał przy tym na przepisy obligujące organ do zastosowania w sprawie sankcji, w wyniku których przysługujące stronie płatności zostały pomniejszone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca - J. K. podniosła, iż kontrola w jej gospodarstwie przeprowadzona została podczas jej nieobecności i zbyt późno, albowiem w tym czasie było już po zbiorach. Jednocześnie wyjaśniła, iż wypełnianie wniosków o dopłaty bezpośrednie powierza osobom do tego przygotowanym. Wskazała także, że z powodu "wrogich powiązań rodzinno-służbowych" pozbawia się ją przysługujących jej wypłat, np. za suszę. Na koniec skarżąca zwróciła się do Sądu "o nakazanie wypłacenia należnych kwot pieniędzy". Do skargi skarżąca załączyła m.in. opinię Komisji powołanej przez Wojewodę [...] dotyczącą strat w gospodarstwie zainteresowanej, powstałych na skutek suszy mającej miejsce w 2006 r.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej.

W piśmie procesowym z 1 sierpnia 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej ustanowiony z urzędu poparł wniesioną skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca kwestionuje wyniki kontroli dotyczące powierzchni gruntów. W jej ocenie kontrola została dokonana nierzetelnie. Faktycznie powierzchnia gruntów wynosi 3,10 ha, tak jak podała we wniosku. Pełnomocnik skarżącej dodatkowo zauważył, iż protokołu z czynności kontrolnych nie podpisała ani osoba powiadomiona o kontroli ani osoba obecna przy kontroli, czy też podmiot kontrolowany. Nadto, kontrolujący nie okazali zainteresowanym stosownego upoważnienia i tym samym nie powiadomili ich o przeprowadzanej kontroli - jej zakresie i miejscu. Powyższe zaś uchybienia winny skutkować uznaniem, że wyniki kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy, a wobec tego wyniki te nie mogą być podstawą do wydania decyzji o zmniejszeniu należnych skarżącej dopłat. Następnie, pełnomocnik skarżącej -powołując się na akta administracyjne sprawy- wskazał, iż kontrolerzy nie mieli uprawnień zawodowych do przeprowadzania kontroli powierzchni gruntów, a ponownej kontroli w sprawie nie dokonano. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, iż skarżona decyzja nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem nie odnosi się do korekty wniosku złożonej przez stronę w toku postępowania. Na koniec ustanowiony w sprawie adwokat podniósł, że jak wynika z opinii Komisji powołanej przez Wojewodę w roku 2006, Komisja ta przyjęła, iż gospodarstwo rolne skarżącej ma powierzchnię 3,10 ha. Zauważył także, że od tej powierzchni są obliczane zobowiązania podatkowe. To wszystko czyni, zdaniem pełnomocnika skarżącej, zasadny wniosek o uchylenie skarżonej decyzji.

Wyrokiem z 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 151/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przyczyną uchylenia decyzji I i II instancji są wątpliwości co do rzetelności ustaleń kontrolnych, na których to obie decyzje wydane w sprawie zostały oparte. Po pierwsze Sąd zauważył, iż skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do ustaleń kontrolerów szacujących powierzchnię jej użytków rolnych. Wprawdzie nie istnieje obowiązek uprzedniego powiadamiania o kontroli, jednakże czym innym jest taki obowiązek, a czym innym uprawnienie zainteresowanej osoby do wzięcia udziału przy czynnościach kontrolnych i potwierdzenia (zanegowania) jej rzetelności w tych sytuacjach, gdy taka osoba jest przy niej obecna. Po drugie, Sąd wskazał, że nie zostało w sposób niezawodny wyjaśnione, czy inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych w dniu 24 sierpnia 2005 r. posiadali uprawnienia zawodowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli. Zauważył, iż rozporządzenie to jednoznacznie wymaga, aby takie uprawnienia miały osoby przeprowadzające kontrolę. Wskazał też, że żaden przepis prawa nie przewiduje instytucji weryfikacji wyników kontroli przez osoby uprawnione zamiast kontroli dokonanej przez takie osoby. Na koniec Sąd stwierdził, iż powyższe wątpliwości co do rzetelności ustaleń kontrolnych wzmacnia także i ta okoliczność, że skarżąca dysponuje opinią Komisji powołanej przez właściwego Wojewodę, z której wynika, że powierzchnia jej gruntów wynosi rzeczywiście 3,10 ha. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił co prawda, że opinia ta dotyczy roku gospodarczego 2006, a nie 2005, niemniej w zakresie powierzchni poszczególnych działek skarżącej nie zaszła, jak wynika z akt sprawy, żadna różnica w tych latach, a przynajmniej organ takiej różnicy nie wskazał. Skoro ustalenia organu co do tej powierzchni są odmienne, niż wynika to z powyższej opinii, a także odmienne, niż podaje sama skarżąca, powinny być one oparte na niezawodnych, rzetelnych danych. Dalej, Sąd stwierdził, że w dalszym postępowaniu, o ile organ nadal kwestionować będzie podany przez skarżącą areał jej użytków rolnych, konieczne będzie jednoznaczne, przekonujące wykazanie, iż kontrola na miejscu przeprowadzona została przez uprawnione osoby, które dają rękojmię jej rzetelności. Sąd podkreślił, iż nie przesądza, że inspektorzy dokonujący kontroli w dniu 24 sierpnia 2005 r. nie posiadali wymaganych uprawnień, a dokonana przez nie kontrola była wadliwa. Stwierdził jedynie, że istniejące w tym zakresie wątpliwości nie pozwalały zachować zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w obrocie prawnym. Organy naruszyły bowiem art. 7 i 77 k.p.a.

O powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżając ww. wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i rozpoznania skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie stwierdził, że organy uchybiły w postępowaniu administracyjnym przepisom artykułu art. 7 i 77 k.p.a. Wskazał, że organy zasadnie przyjęły, iż w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w treści art. 6 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie bowiem z uregulowaniem zawartym w ust. 1 powołanego artykułu na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół (art. 6 ust. 7). Dalej, NSA zauważył, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a to przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 6 ust. 1) bądź przez inne jednostki organizacyjne - jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli, i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi (art. 6 ust. 2). Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków (z uwzględnieniem zapewnienia wykonywania ich w jednolity sposób na obszarze całego kraju) ustawodawca, upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 6 ust. 10 pkt 2). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli - właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Następnie NSA przypomniał, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji uznał, że protokół kontroli budził wątpliwości z trzech powodów, przy czym najważniejszy z nich dotyczył braku ustaleń czy inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych posiadali uprawnienia zawodowe, o których mowa w § 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. - w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli. Sąd I instancji prezentował przy tym stanowisko, że przytoczone rozporządzenie jednoznacznie wymaga, aby uprawnienia posiadały osoby przeprowadzające kontrolę a żaden przepis prawa nie przewiduje weryfikacji wyników kontroli przez osoby uprawnione zamiast kontroli dokonanej przez takie osoby. Naczelny Sąd Administracyjny uznał to stanowisko za błędne jako pozostające w sprzeczności z ww. uregulowaniem rozporządzenia (§ 2 ust. 1), oraz jako nie znajdujące oparcia w innych przepisach prawa, które winny tu znaleźć zastosowanie. Wyjaśnił, iż niewątpliwie jeżeli przeprowadzenie kontroli powierzono jednostce organizacyjnej, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich /.../, to czynności kontrolnych dokonują zatrudnieni w niej pracownicy (§ 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia). Pracownicy ci - aby jednostka organizacyjna przeprowadzająca kontrolę spełniała wymóg "dysponowania odpowiednimi warunkami kadrowymi" - muszą mieć odpowiednie wykształcenie. Przy czym NSA zaznaczył, iż nie bez znaczenia jest, że rozporządzenie wśród pracowników wykonujących kontrole wyróżnia tych, którzy sprawują bezpośredni nadzór nad pracami w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych. Z tego wynika, iż wymóg posiadania uprawnień zawodowych w zakresie pomiarów geodezyjnych dotyczy tylko osób sprawujących bezpośrednio nadzór nad pracami w zakresie ustalania powierzchni działek. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wątpliwości co do protokołu wzmacnia fakt, iż protokołu nie okazano do podpisu osobie zainteresowanej, w niniejszej sprawie - mężowi skarżącej jako osobie obecnej w dniu kontroli. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż niewątpliwie ustalenia wynikające z protokołu kontroli - nawet jeżeli protokół ten spełnia wszystkie wymogi formalne i jeśli sporządzony został przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje - mogą zostać podważone. Fakt, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza - na zasadach ogólnych - dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Rozważenia wymaga jednak czy przedłożony przez stronę dokument na okoliczności powierzchni gruntu dotyczy pomiaru powierzchni uprawnionych do przyznania płatności.

Pismem z 23 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów -dołączonych do skargi oraz do złożonego pisma- celem wykazania, że powierzchnia gruntu wnioskodawczyni uprawniająca do przyznania płatności na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wynosi 3,21 ha, a nie 2,78 ha - jak ustaliła strona przeciwna. Uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżącej podniósł, iż faktycznie skarżąca użytkuje grunty rolne o powierzchni 3,21 ha, co potwierdzać mają złożone dokumenty. Wyniki kontroli różnią się więc z treścią przedstawionych dokumentów, a to czyni zasadnym wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia powierzchni użytkowanych przez wnioskodawczynię i uprawnionych do przyznania płatności gruntów. Do pisma załączono dwa zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy L. z 26 czerwca 2008 r. wystawione na J.K. i A. K. i wskazujące, iż łącznie osoby te posiadają 3,21 ha. Załączono także oświadczenie Sołtysa Sołectwa P. również z dnia 26 czerwca 2008 r., w którym ww. osoba podała, że rodzina K. posiada i uprawia ziemię o łącznej powierzchni 3,21 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając ponownie w sprawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy też zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.).

Wyjaśnić także trzeba, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowo i nie narusza prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, wydanym na skutek rozpoznania w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W..

Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 21 kwietnia 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.

W dniu złożenia wniosku obowiązywały przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Zgodnie natomiast z ust. 2 ww. przepisu, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Zatem, warunkiem ubiegania się o dopłaty jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach jest prowadzona odpowiednia gospodarka. Nie wszystkie bowiem posiadane przez wnioskodawcę grunty mogą korzystać z przywileju dopłat, a tylko te, na których jest prowadzona działalność rolnicza.

Na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Świadczy o tym przepis art. 6 ww. ustawy. Zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu, Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 6 ust. 10 pkt 2 ww. ustawy).

Jednocześnie wskazać trzeba, iż w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie miały także akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004, str.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004). Określają one zasady przyznawania dopłat bezpośrednich do gruntów, ale także upoważniają organy państwowe do stosowania sankcji krajowych przeciwko producentom (m.in. pkt 55-57 preambuły i art. 75 rozporządzenia nr 796/2004).

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd przypomina, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej wykazała, że powierzchnia zadeklarowanych przez stronę gruntów rolnych jest wyższa od stwierdzonej. Wyniki tej kontroli spowodowały, iż decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości pomniejszonej o sankcje w kwocie 756,70 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2006 r.

Sąd ponownie oceniając sprawę i kierując się stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. wyroku z 4 kwietnia 2008 r., nie znalazł podstaw do zakwestionowania materiału dowodowego, na podstawie którego poczyniono ustalenia faktyczne i wydano obie ww. decyzje. Nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów procesowych ani norm prawa materialnego, tak krajowego jak i przepisów unijnych, w stopniu uzasadniającym wzruszenie wydanych w tej sprawie rozatrzygnięć.

Skarżąca nie zgodziła się z stanowiskiem organów administracyjnych orzekających w sprawie. W jej ocenie wniosek o przyznanie płatności wypełniła prawidłowo, a wyniki kontroli na miejscu nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego.

Kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono w dniu 24 sierpnia 2005 r., stosując różne metody pomiaru gruntów i mając na względzie, że kontrola przeprowadzana jest po zbiorach upraw (na co wskazują uwagi inspektorów terenowych umieszczone w protokole kontroli). Z protokołu kontroli wynika, iż kontrolę przeprowadziło dwóch pracowników firmy P. Sp. z o.o. w K., a poczynione w ten sposób ustalenia zostały zatwierdzone przez osobę posiadającą uprawnienia geodezyjne i sprawującą bezpośredni nadzór nad tymi pracami. Zdaniem Sądu czynności kontrolne odbyły się zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 10 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę, jako pracownicy firmy, której powierzono przeprowadzanie kontroli, musieli posiadać odpowiednie wykształcenie rolnicze lub geodezyjne oraz dysponować odpowiednim sprzętem, w tym pomiarowym, natomiast osoba, która protokół kontroli zatwierdziła, posiadała uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji (§ 2 ust. 1 pkt 1 a i b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r.).

Zarzuty pełnomocnika skarżącej przedstawione w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2007 r. -a dotyczące czynności kontrolnych, uprawnień osób tą kontrolę przeprowadzających i protokołu kontroli, tj. ewentualnych jego braków formalnych- NSA w wymienianym już wyroku ocenił jako całkowicie bezzasadne. Oceną tą Sąd I instancji jest zaś w pełni związany.

W tym samym wyroku z 4 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Jednocześnie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na względzie, iż NSA w powyższym wyroku nie wykluczył, że protokół kontroli spełniający wszystkie wymogi formalne i sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje może zostać podważony. "Fakt, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza - na zasadach ogólnych - dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy". Prezentując to stanowisko NSA zauważył jednak, że rozważenia wymaga, czy przedłożony przez stronę dokument na okoliczność powierzchni gruntu dotyczy pomiaru powierzchni uprawnionych do przyznania płatności.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczyć trzeba, iż skarżąca, kwestionując ustalenia kontrolne, argumentów swoich w toku postępowania administracyjnego nie poparła żadnymi dowodami. Jej stwierdzeń nie sposób zaś uznać za wystarczające do podważenia wyników kontroli przeprowadzonej przez osoby do tego przeszkolone i uprawnione, mające odpowiednie przygotowanie rolnicze i geodezyjne, i dysponujące odpowiednim sprzętem (zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r.).

Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego zapewniono stronie czynny udział w sprawie, zarówno w postępowaniu I-instancyjnym jak i w postępowaniu odwoławczym.

Pismem z 9 listopada 2005 r. poinformowano zainteresowaną o wykrytych w trakcie kontroli nieprawidłowościach, wzywając ją jednocześnie do złożenia wyjaśnień, osobiście lub na piśmie. W wezwaniu tym pouczono stronę, że w razie osobistego stawienia się w urzędzie, możliwe jest złożenie dokumentów potwierdzających stan posiadania (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia, decyzja administracyjna, akt własności ziemi, wyjaśnienia z urzędu gminy i inne). W odpowiedzi, w dniu 18 listopada 2005 r., strona do akt złożyła jedynie korektę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, obejmując tą korektą działkę o nr ewidencyjnym [...] (tj. jedną z działek zadeklarowanych oraz jedną z tych działek, których dotyczyły stwierdzone nieprawidłowości). Innych dokumentów zainteresowana nie przedłożyła, tak w toku postępowania przed organem I instancji jak i przed organem odwoławczym.

Inicjatywą dowodową skarżąca wykazała się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Do skargi załączyła opinię Komisji powołanej przez Wojewodę [...] do oszacowania strat spowodowanych klęską suszy w 2006 r. Przy piśmie procesowym z 30 marca 2007 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o przyznanie prawa pomocy, złożyła zaś m.in. zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy L. z 30 marca 2007 r., wskazujące, iż jest wraz z córką w posiadaniu gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 3,21 ha (w tym córka - 2,04 ha), oraz decyzje wydane na jej córkę i męża, a dotyczące podatku rolnego i od nieruchomości za rok 2006 i 2007.

Dokumenty o podobnej treści zostały wniesione również przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie procesowym z 23 lipca 2008 r., tyle że pochodzące z dnia 26 czerwca 2008 r.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie dokonał oceny ww. dokumentów, złożonych przez stronę skarżącą na etapie postępowania sądowego, ale tylko w takim zakresie w jakim było to na tym etapie możliwe, a więc celem zbadania, czy stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych został w prawidłowy sposób ustalony.

Należy bowiem wskazać, iż ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonywane są wyłącznie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Istotą zaś sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia (art. 133 § 1 p.p.s.a).

W wyniku oceny ww. dokumentów Sąd uznał, iż żaden z nich nie dotyczy istotnych tu okoliczności - tj. pomiaru powierzchni gruntów uprawnionych do przyznania płatności, i nie może wobec tego wpłynąć na wynik sprawy poprzez zmianę jej stanu faktycznego.

Należy zauważyć, iż tylko do faktycznie użytkowanej powierzchni gruntów rolnych przysługują płatności obszarowe. Natomiast przedstawione w postępowaniu sądowym przez stronę skarżącą dokumenty nie wskazują na grunty faktycznie przez nią rolniczo użytkowane, ale na wszystkie grunty znajdujące się w posiadaniu strony i jej rodziny. Powyższe nie wynika na pewno ani z zaświadczeń Urzędu Gminy i Miasta L., ani z decyzji dotyczących podatku rolnego i od nieruchomości, czy z oświadczenia Sołtysa wsi P.

Oceniając zaś opinię Komisji powołanej przez Wojewodę [...] Sąd uznał, że wprawdzie wskazano w niej powierzchnię gospodarstwa skarżącej, to jednakże i w tym przypadku nie można przyjąć, iż podaną w tym dokumencie powierzchnię gruntów stanowią wyłącznie grunty uprawnione do dopłat, skoro Komisja nie była właściwa do ich określenia. Nie to było bowiem jej zadaniem.

Nadto, znaczna część z ww. dokumentów została wytworzona (powstała) już po wydaniu skarżonej decyzji. Przy czym trzeba przypomnieć, iż strona miała zapewniony czynny udział w toku postępowania administracyjnego i nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie dokumenty, mające w jej przekonaniu znaczenie dla sprawy, zostały przez nią złożone na odpowiednim etapie tego postępowania.

Warto zwrócić uwagę również na to, że skarżąca we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zadeklarowała 3,10 ha gruntów uprawnionych do płatności, w postępowaniu sądowoadministracyjnym podnosiła zaś, iż w jej przekonaniu powierzchnia ta wynosi 3,21 ha. Swojego stanowiska w tym zakresie niczym nie tłumaczy.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż na podstawie przedstawionych w postępowaniu sądowym dokumentów można wnioskować, iż powierzchnia 3,21 ha, stanowi całkowitą powierzchnię gospodarstwa rolnego Państwa K., łącznie z zabudowaniami.

Na koniec, mając na uwadze zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do złożonej przez stronę korekty wniosku, Sąd stwierdza, że dostrzeżone uchybienie organu w tym zakresie nie miało żadnego znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy. Na podstawie bowiem przepisu art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, korekta powierzchni działki ewidencyjnej [...], jakiej dokonała skarżąca -co istotne i wymagające podkreślenia- na skutek poinformowania jej o nieprawidłowościach złożonego przez nią wniosku, była (już na tym etapie) niedopuszczalna. Konsekwencją tej niedopuszczalności oraz stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości w zakresie deklaracji powierzchni działek objętych wnioskiem, były zastosowane sankcje.

Konkludując, prowadzone w sprawie postępowanie toczyło się w zgodzie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Aby udowodnić swoje racje strona powinna była na etapie postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe, czy weryfikowalne wyjaśnienia. Chcąc skorzystać z przywileju dopłat, należało bowiem dostosować się do wymogów, jakimi są one obwarowane.

Przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrola wykazała nieprawidłowości między powierzchnią zgłoszoną przez wnioskodawczynię we wniosku, a stwierdzoną w trakcie czynności kontrolnych. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wyników kontroli skutecznie nie zakwestionowała.

Z tego względu -w przekonaniu składu orzekającego- organy I i II instancji prawidłowo powołały w sprawie przepis art.138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., i na podstawie tych przepisów zastosowały sankcje polegające na zmniejszeniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Wynagrodzenie adwokata działającego z urzędu, przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).