Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1486/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. (dalej "skarżący") była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – Sekcja B1 (dalej "uchwała" lub "plan") w części dotyczącej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] i wprowadzającej nowe ograniczenia w dotychczasowej działalności wykonywanej przez skarżącego w zakresie zbierania odpadów (gospodarowania odpadami), w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...], zarówno w tekście planu, w tym w zakresie objętym § 4 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 2, 5 i 10, § 7 ust. 6, § 9, § 12, § 14 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 i 2, jak i w części graficznej planu stanowiącej załącznik nr 1 oraz w załączniku nr 2 do planu, w którym odmówiono skarżącemu uwzględnienia zgłoszonych przez niego uwag do projektu planu.

Wskazanym wyżej zapisom uchwały skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, którego rezultatem było przyjęcie w planie nieważnych z mocy prawa postanowień, opisanych w skardze, jak również zamieszczenie w planie zapisów skierowanych tylko i wyłącznie przeciwko zakresowi dotychczasowej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego;

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu ustaleń obowiązującego studium dopuszczającego na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy pod pretekstem zmiany dotychczasowej funkcji "O" na funkcję "UP" wprowadzone zostały istotne ograniczeniu dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego i możliwości wykorzystania tej nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami, przy czym tak istotna zmiana tego zapisu planistycznego odnosiła się tylko i wyłącznie do terenu działki skarżącego;

3) art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), przez istotne ograniczenie wolności gospodarczej przysługującej skarżącemu, jako przedsiębiorcy prowadzącemu od wielu lat na terenie objętym planem działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wraz żoną jest właścicielem działki nr [...] z obrębu ew. [...] w gminie [...]. Na działce tej skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...]. Zaskarżona uchwała zawiera szereg istotnych naruszeń godzących w uzasadniony interes skarżącego związany w przysługującym mu prawem własności i z zasadą wolności gospodarczej.

Przede wszystkim za sprzeczny z prawem skarżący uznał zapis planu, w którym wprowadzono - tylko wobec skarżącego - faktyczny zakaz dotychczasowego sposobu korzystania z ww. działki. Wprowadzenie jako zapisu zakazu przetwarzania określonych odpadów komunalnych na działce należącej do skarżącego, w sytuacji gdy wykonuje on swoją działalność posiadając wszystkie uprawnienia i zgody oraz w oparciu o planistyczne przeznaczenie terenu, wynikające z poprzednio obowiązującego planu miejscowego obejmującego jego działkę oraz zgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kształtowania zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi w jego przekonaniu niedozwolone ograniczenie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności.

Ograniczenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego motywowane jest jej znaczną uciążliwością oraz rozwojem zabudowy mieszkaniowej (zob. punkt 1 załącznika nr 2 do uchwały planistycznej). Organ powołał się przy tym na "liczne kontrole właściwych organów" wykazujące rzekomo "regularne nieprawidłowości". W ocenie skarżącego, bez wskazania konkretów trudno uznać, aby takie odniesienie się do zgłaszanych przez skarżącego uwag było odpowiednie i właściwe, zwłaszcza w sytuacji, w której zakłady znajdujące się w sąsiedztwie zakładu skarżącego nie podlegają takim ograniczeniom planistycznym i zachowały znacznie szersze spektrum działalności w zakresie gromadzenia odpadów niż skarżący. Taki sposób procedowania organu narusza w istotny sposób wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.

Ponadto zaskarżona uchwała stawia skarżącego w znacznie gorszej pozycji niż innych właścicieli (w tym właścicieli działek sąsiednich również zajmujących się gospodarką odpadami). Natomiast art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W kwestii zarzutu naruszenia prawa własności skarżący stwierdził, że wprawdzie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia prawa własności, ale tylko z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę powyższe przepisy, można mieć wątpliwości czy wprowadzony w planie zakaz spełnia ww. przesłanki ograniczenia prawa własności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji RP, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności skarżącego.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż wprowadzone w planie ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej skarżącego zostały uzasadnione interesem publicznym (rozwój zabudowy mieszkaniowej) i względami ochrony środowiska. Natomiast przedsięwzięcia, które zostały zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określa stosowne rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących, w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się przedsięwzięcia, które realizują podmioty nie zawsze posiadające odpowiednie zezwolenia na przetwarzanie odpadów komunalnych. Tym samym powoływanie się przez organ na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji RP wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję oraz interesem prywatnym inwestora.

Reasumując skarżący stwierdził, że przy uchwalaniu planu przekroczono władztwo planistyczne przez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyczyną uchwalenia planu był zamiar realizacji przez przedsiębiorcę (skarżącego) kompostowni pryzmowej, na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Powyższa inwestycja nie doszła jednak do skutku, w związku z nie uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja nie uzyskała jeszcze waloru prawomocności). Realizację tego przedsięwzięcia teoretycznie umożliwiał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja B, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], który nieruchomość skarżącego przeznaczał na cele infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami z dopuszczeniem lokalizacji budynków, budowli i instalacji związanych z gospodarowaniem, przerabianiem, odzyskiwaniem, utylizowaniem i unieszkodliwianiem odpadów i surowców wtórnych (§ 55 ust. 1 ww. uchwały).

Zaskarżona uchwała obejmuje równolegle teren czterech miejscowości ([...], [...], [...], [...]), zawierając ustalenia planistyczne dla poszczególnych terenów. Plan ten przeznaczył równocześnie znaczne połacie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, które to funkcje ulegają szybkiemu skonsumowaniu (zob. załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Serock), przyczyniając się do rozwoju budownictwa indywidualnego również w rejonie gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza skarżącego.

Jak wskazał organ, działka skarżącego objęta była w poprzednio obowiązującym planie jednym terenem funkcjonalnym wraz terenem gminnego składowiska odpadów (działki nr [...], [...] i nr [...]). Fakt sąsiedztwa z gminnym składowiskiem i zbliżony profil działalności przedsiębiorstwa były podstawowymi argumentami przemawiającymi za przeznaczeniem działki nr ew. [...] - zgodnie z ówczesnym interesem właściciela - na cele gospodarowania odpadami. Oba obiekty mogły komplementarnie spełniać funkcje na potrzeby społeczności lokalnej, realizując jej potrzeby w zakresie zagospodarowania odpadów. Jednak ten stan rzeczy mógł być utrzymywany bez przeszkód do czasu modyfikacji krajowego systemu gospodarowania odpadami, który odszedł od modelu małych lokalnych instalacji unieszkodliwiania odpadów (w tym składowisk) na rzecz regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), wskazywanych w oparciu o Wojewódzki Program Gospodarowania Odpadami (WPGO). Obecnie działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami komunalnymi, w szczególności polegająca na przetwarzaniu odpadów zielonych, jest działalnością silnie regulowaną. Instalacja skarżącego nie znalazła się w uchwalonym WPGO (uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...]) zarówno jako RIPOK, jak i wśród planowanych instalacji przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych, co jednoznacznie przekreśla plany przedsiębiorcy w czasie obowiązywania bieżącego WPGO.

Organ podkreślił, że wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach spowodowało konieczność stopniowego wygaszania dotychczasowych lokalnych instalacji i przejścia na model scentralizowany oparty na RIPOK-ach. W konsekwencji stopniowej przebudowie ulega również gminny system gospodarowania odpadami, który nie mógł dłużej być oparty na działaniu gminnego składowiska odpadów w m. [...]. Składowisko zostało finalnie zamknięte w 2013 r. Zamknięcie składowiska odpadów pozbawiło oparcia działalności skarżącego w postaci przyległego gminnego zakładu unieszkodliwiania odpadów. Ponadto zamknięcie składowiska nastąpiło na końcowym etapie prac nad miejscowym planem, wobec czego nie były modyfikowane jego zapisy przed uchwaleniem (prace nad planem trwały od lutego 2010 r.). Obecnie gminne składowisko odpadów znajduje się w fazie rekultywacji, co jest szansą na przywrócenie terenowi zdegradowanemu dotychczasową działalnością, nowych funkcjonalności. Równocześnie w 2017 r. na obszarze przyległym przedsiębiorca powziął zamiar rozwoju własnej działalności, poprzez uruchomienie zakładu przetwarzania odpadów zielonych (kompostowni pryzmowej). Ze względu na postępującą urbanizację przyległych terenów mieszkaniowych sprawa ta stała się osią sporu między mieszkańcami przyległych terenów, a skarżącym. Skarżący, jako przedsiębiorca działający na terenie działki nr [...], uzyskał zezwolenie na zbieranie m.in. odpadów komunalnych w 2014 r. Od tego czasu na ww. terenie przeprowadzane były liczne kontrole organów ochrony środowiska, które wykazywały nieprawidłowości w prowadzeniu tej działalności. Na porządku dziennym były sytuacje długotrwałego zalegania znacznych ilości odpadów komunalnych, generujących uciążliwości zapachowe na duże odległości. Dowodem tego stanu są protokoły kontroli (Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniach 30 kwietnia – 8 czerwca 2018 r. oraz notatki służbowe z oględzin przedsiębiorstwa - 3 szt.) wskazujące na nieprawidłowości w pracy przedsiębiorstwa, powtarzające się w sposób notoryczny, czym w sposób faktyczny i znaczny zaburzana była możliwość normalnego użytkowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu należącego do skarżącego. Powyższy stan rzeczy budził realne zastrzeżenia co do dochowania przez przedsiębiorcę obowiązku powstrzymywania się od powodowania ze swojej nieruchomości emisji ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, o którym mowa w art. 144 ustawy Kodeks cywilny, co legło u podstaw decyzji o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja B1, aby w atmosferze dążenia do kompromisu, wypracować akceptowalne przez wszystkich użytkowników lokalnej przestrzeni, warunki docelowego zagospodarowania gruntów przemysłowych, obejmujących m.in. teren ww. działki skarżącego.

Zdaniem organu, potwierdzeniem tezy o nadużyciu przez skarżącego posiadanego prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości, w sposób naruszający dobra osobiste osób postronnych oraz właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie skarżącego, jest ilość wniosków skierowanych do Burmistrza Miasta i Gminy [...], na etapie zbierania wniosków do zapoczątkowanej procedury planistycznej, których liczba wynosiła łącznie 396. Skalę zjawiska unaocznia fakt, że [...] grudnia 2017 r. miejscowości [...] były zameldowane 484 osoby. Stan, który spowodował wystąpienie konfliktu społecznego, wynika z długotrwałego zaniedbania przez skarżącego właściwego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, ale też odstąpieniem przez niego od zagospodarowania nieruchomości w sposób umożliwiający ograniczenie ewentualnych uciążliwości (zgodnie z decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. i [...] września 2018 r., a także decyzją z nr [...] z [...] stycznia 2019 r. naniesienia budowlane na działce skarżącego, w oparciu o które świadczona jest działalność gospodarcza, okazały się samowolami budowlanymi). Fakt skrajnego zaniedbania sposobu prowadzenia przez skarżącego własnej działalności stał się bezpośrednią przyczyną wystąpienia powszechnego sprzeciwu wobec jego planów zintensyfikowania działalności, której kierunek miał obejmować przetwarzanie odpadów zielonych, w tym bioodpadów.

Jak podał organ, uciążliwości powodowane przez zakład prowadzony przez skarżącego były bezpośrednią przyczyną zawiązania się stowarzyszenia "Czysta Gmina [...]", które aktywnie działało w procesie zmiany planu, w interesie strony społecznej. Przedstawiciele społeczności lokalnej uczestniczyli we wszystkich etapach procedury planistycznej, natomiast skarżący nie przejawiał zainteresowania kształtem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, głośno sygnalizując wyłącznie swój sprzeciw na etapie wyłożenia gotowego projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast właściciele nieruchomości położonych na terenie strefy przemysłowej, którzy również prowadzą działalność gospodarczą w branży gospodarowania odpadami, już od pierwszych kroków procedury sygnalizowali własne potrzeby w związku z nowotworzonym planem.

Organ podkreślił, że na potrzeby tworzenia planu zorganizowano wieloetapowe konsultacje, które w etapie I polegały przede wszystkim na zbieraniu wniosków do planu w możliwie najszerszy sposób i możliwie najszerszego odwzorowania okoliczności, w których plan jest tworzony. Również szeroko prowadzone były działania informacyjne związane z procedurą zmiany planu, od wymaganej ustawą informacji publikowanej na stronie internetowej gminy i na tablicach ogłoszeń, po szeroko rozpowszechniane w przestrzeni miasta i gminy plakaty, ulotki, tematyczne artykuły w mediach społecznościowych i lokalnej prasie. Temat okresowo zdominował lokalny przekaz medialny, wobec czego każdy zainteresowany własnym w nim uczestnictwem, miał możliwość wyrażenia własnego zdania, od czego skarżący w początkowych etapach procedury stronił. Nadto z I etapu konsultacji sporządzony został obszerny raport drobiazgowo omawiający problematykę sprawy. W etapie II wykładano do publicznego wglądu i poddano szerokiej debacie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. przez organizację spotkania otwartego i dyskusji publicznej o przyjętych w planie rozwiązaniach, publikację planu w sieci Internet i na interaktywnej mapie gminy, spotkania grupy roboczej zrzeszającej podmioty zainteresowane przyjętymi w planie rozwiązaniami i poszukiwaniem kompromisu na rozwiązanie sprawy. Skarżący w początkowych etapach odrzucał zaproszenia na spotkania grupy roboczej, stąd brak było możliwości uwzględnienia jego potrzeb w opracowywanym projekcie planu. Uczestnictwo na późniejszych etapach prac grupy roboczej również nie pozwalało na wypracowanie kompromisowego rozwiązania, jako że skarżący nie był zainteresowany jakimkolwiek uwzględnianiem postulatów sygnalizowanych przez stronę społeczną, czego bezpośrednim wymiarem były kierowane do organu sporządzającego plan pisma, wyrażające sprzeciw dla przyjętych w projekcie planu zapisów, ale też nie pozostawiające miejsca na wypracowanie jakiegokolwiek kompromisowego rozwiązania. Organ podkreślił, że po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projekt planu został mocno zmodyfikowany w następstwie otrzymanych uwag, i to głównie w kontekście potrzeb przedsiębiorców, szczególnie mocno akcentowanych na tym etapie. Zmodyfikowany projekt planu był przedmiotem kolejnego wyłożenia i dopiero wówczas został przedłożony pod obrady Rady.

Ideą nowotworzonego projektu planu było wypracowanie rozwiązań prawnych w jak największym stopniu godzących interesy mieszkańców okolicznych terenów i działających tu przedsiębiorców. Polegało to na silnym zróżnicowaniu zapisów planistycznych uchwały w kontekście poszczególnych terenów funkcjonalnych, które to zróżnicowanie wynikało bezpośrednio z postulatów sygnalizowanych przez zainteresowanych właścicieli gruntów. Przyjęte zapisy znacznie różnicują dopuszczalne kierunki zagospodarowania nieruchomości (np. tereny UP-3 i UP-9 mają dopuszczone możliwości przetwarzania określonych grup odpadów) kierując się w tym zakresie przede wszystkim:

- uzasadnionym interesem właścicieli nieruchomości objętych nowym planem (przedsiębiorców);

- uzasadnionym interesem właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym projektem planu, w zakresie oceny jak potencjalne kierunki zagospodarowania będą oddziaływać na ich sytuację prawną, w szczególności czy dopuszczalne formy zagospodarowania nie będą w sposób nadmierny przyczyniać się do pogorszenia możliwości ich użytkowania zgodnie z posiadanym przeznaczeniem (głownie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna);

- koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego;

- oceną i ochroną walorów przyrodniczych środowiska naturalnego;

- zachowaniem ekonomicznych walorów przestrzeni objętej planem.

Zdaniem organu przedstawione okoliczności wskazują, że w toku prac nad planem, a w szczególności podejmując uchwałę, gmina nie przekroczyła swojego władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności powodujące konieczność wdrożenia środków przeciwdziałających zagrożeniu dla środowiska naturalnego, a także ponadnormatywnemu oddziaływaniu na sferę indywidualnych praw społeczności zamieszkującej tereny okoliczne względem przedsiębiorstwa skarżącego, rozumianych również w szerszym kontekście wyznaczanym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako interes publiczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przedsiębiorców do wolności prowadzenia działalności gospodarczej, organ wskazał, że należy mieć na względzie, iż "wolność działalności gospodarczej" oznacza swobodę działalności jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji niepaństwowych, mających prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, o zakresie i formacie tego udziału, w tym swobodnego podejmowania działań faktycznych i prawnych. Obejmuje ona osoby fizyczne i inne podmioty, korzystające z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. Wspomniana wolność nie ma natomiast charakteru absolutnego. Art. 22 Konstytucji RP stawia w tym względzie dwa warunki, wymagając aby ograniczenie następowało w drodze ustawy (w niniejszej sprawie to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także znajdywało ono uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym". Nadto wymaga się dochowania zasady proporcjonalności, a więc stosowania środków ograniczenia adekwatnych do istniejących potrzeb. To właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w tym praktycznym wymiarze dokumentem regulującym sposób wykonywania prawa własności, a zatem z samej swej natury kształtującym i po części ograniczającym sposób sprawowania indywidualnego władztwa nad nieruchomością. Istotą planu jest jednak spełnianie ważnego interesu publicznego, jakim jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Również kwestia obrony interesu publicznego w niniejszej sprawie nie powinna budzić zastrzeżeń, jako że skarżący swoim działaniem lub zaniechaniem doprowadził do sytuacji, kiedy w sposób wyraźny zaburzeniu uległo prawo znacznej liczby mieszkańców miasta i gminy Serock do użytkowania własnych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

W kwestii nierównego traktowania przez przepisy planu poszczególnych jego odbiorców, organ wskazał, że pogląd skarżącego w tym zakresie jest fałszywy w samym założeniu, jako że dla nieruchomości skarżącego, i to pomimo jego dotychczasowej praktyki prowadzenia działalności gospodarczej, przyjęto rozwiązania starające się godzić dotychczasowy profil działalności przedsiębiorstwa, z potrzebami ochrony interesu publicznego, wynikającymi z założeń przyświecających pracom nad nowym planem, o czym świadczy treść zapisów § 29 ust. 1 planu ustalonych dla terenu funkcjonalnego UP-4.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu, plan w maksymalnie możliwym stopniu (z punktu widzenia interesu publicznego), przy jednocześnie biernej postawie przedsiębiorcy, zachował możliwość zagospodarowania nieruchomości w sposób jak najbardziej spójny z dotychczasowym profilem działalności skarżącego. Zachowano bowiem w ograniczonym zakresie możliwość realizacji zabudowy na te potrzeby i uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu gospodarki odpadami, mając na względzie ograniczenia związane z koniecznością zachowania ładu przestrzennego i spójnego, akceptowalnego przez wszystkich użytkowników przestrzeni, kierunku jej rozwoju. Nadrzędną potrzebą dostrzeżoną na etapie prac planistycznych była eliminacja potencjalnych uciążliwości odorowych, wynikających z działalności prowadzonej na terenach przemysłowych. Legło to u podstaw założeń do nowego planu, wśród których za podstawową uznano potrzebę docelowego ograniczenia w gospodarowaniu odpadami komunalnymi i odpadami zielonymi.

Organ podkreśli, że wspomniane uciążliwości odorowe najmocniej wiązane były z potencjalnym kierunkiem rozwoju przedsiębiorstwa skarżącego w kierunku realizacji kompostowni pryzmowej. Niemniej uciążliwości te występowały niejednokrotnie również w obrębie już funkcjonującej instalacji skarżącego, co wielokrotnie było podnoszone na etapie konsultacji społecznych zorganizowanych na potrzeby prac nad projektem planu. Uciążliwości odorowe bezpośrednio wynikające ze sposobu prowadzenia działalności (rodzaj odpadów zbieranych na terenie przedsiębiorstwa, długie okresy ich magazynowania) nie mogły być pominięte przez organ sporządzający plan. Należało więc pogodzić funkcję gospodarowania odpadami z funkcją mieszkaniową, rozwijającą się w bliskiej odległości od terenów przemysłowych, biorąc pod uwagę wszystkie dotychczas stwierdzone i przewidywane uciążliwości wobec terenów przyległych. Powyższa okoliczność pośrednio przesądziła o uznaniu dotychczasowego planu (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...]) za zdezaktualizowany. W ocenie organu, zaskarżony plan w sposób rozważny podszedł do kwestii sąsiedztwa obu funkcji, przewidując realizację pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż zewnętrznej granicy obszarów przemysłowych, który to pas zieleni został w zapisach uchwały dookreślony w sposób, gwarantujący docelowe spełnienie przezeń zakładanych funkcji (§ 7 ust. 6 planu). Pozwoliło to ograniczyć spór społeczny wokół terenu przemysłowego w m. [...]. Niewykluczone, że gdyby skarżący przejawił aktywną postawę na etapie tworzenia planu to udałoby się przyjąć w uchwale założenia dające się pogodzić z jego wizją rozwoju firmy. Natomiast brak dialogu spowodował sytuację, kiedy w imię ochrony interesu publicznego związanego również z zapewnieniem możliwości rozwoju strefy przemysłowej (nieustanne protesty społeczne skutecznie mogłyby przeciwdziałać tej inicjatywie), organy gminne korzystając z prerogatyw przyznanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdecydowały się podjąć kroki prawne niezbędne do rozwiązania zaistniałego problemu, przy czym ograniczono je wyłącznie do niezbędnego zakresu, licząc się z drugiej strony z uprawnieniami jakie przyznaje na rzecz skarżącego art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozmowy prowadzone na temat wykupienia nieruchomości przez gminę, z powodu bierności skarżącego, nie zostały jednak dotychczas sfinalizowane.

Organ podkreślił, że uzyskane przez przedsiębiorcę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami obowiązuje do momentu upływu czasu na jaki zostało wydane (do 2024 r.). W tym czasie przedsiębiorca zachowuje posiadane prawa, a sam plan w nie nie ingeruje. Odmienna będzie jego sytuacja prawna w 2024 r. kiedy stanie przed koniecznością uzyskania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie, które będzie musiało być zgodne z ustaleniami planu. Obowiązujący porządek prawny przyznaje skarżącemu prawo dochodzenia zadośćuczynienia z tytułu ustaleń uchwalonego planu, który w dłuższej perspektywie może uniemożliwiać użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Sprawa ta będzie wówczas przedmiotem odrębnych rozważań. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaniechania w obrębie prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności doprowadziły do sytuacji skrajnie niepożądanej, kiedy właściciele innych nieruchomości tracą poczucie bezpieczeństwa w obrębie własnego domu, czym narusza się ich podstawowe prawa wyrażone w art. 23 i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Jak podkreślił organ, prace nad planem dotyczyły obszaru strefy przemysłowej, zlokalizowanej na obszarach podlegających również szybkim procesom urbanizacyjnym związanym z rozwojem zabudowy jednorodzinnej, zatem niezbędne było szczególne uwzględnienie potrzeb interesu publicznego (rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ekonomicznych walorów przestrzeni, jak również uprawnień właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i tych, na które potencjalne ustalenia planu mogą oddziaływać. Jedyną możliwością jego osiągnięcia było szerokie zaangażowanie wszystkich grup interesariuszy planu i wspólne wypracowanie kompromisowych rozwiązań, co też w zdecydowanej większości się udało.

Zdaniem organu, skarżący dysponuje instrumentami prawnymi uprawniającymi go do dochodzenia zadośćuczynienia z tytułu ograniczanych potencjalnych kierunków rozwoju własnej działalności, czy w dłuższej perspektywie czasowej, powodujących konieczność modyfikacji profilu działalności przedsiębiorstwa. Uwzględniając jednak skomplikowany charakter sprawy należy podkreślić, że w tej konkretnej przestrzeni wyczerpane zostały możliwości rozwoju indywidualnych zakładów związanych z zagospodarowaniem odpadów, czego jednoznacznie dowiodły przeprowadzone w sprawie konsultacje, a ustalone w planie zasady zagospodarowania terenu stanowią jedyne rozwiązanie dość szeroko uwzględniające potrzeby przedsiębiorców (gwarantując konkurencyjność i możliwość określonego kierunku rozwoju) i godzące te potrzeby z oczekiwaniami społeczności lokalnej.

W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał w całości zarzuty skargi oraz podkreślił, że przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne nie jest władztwem absolutnym i w procesie uchwala planu miejscowego gmina obowiązana jest kierować się regułami postępowania, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej brak jest natomiast wskazania na uprawnienie gminy do załatwiania indywidualnej sprawy poprzez tworzenie nowych zapisów planistycznych.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, nowo uchwalony plan nie jest wyrazem kompromisu między oczekiwaniami mieszkańców miejscowości [...], a interesami przedsiębiorców działających na tym terenie. Tylko skarżącemu ograniczono bowiem w sposób istotny zakres prowadzonej działalności. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego znajduje się szereg podmiotów zajmujących się - tak jak on - zbieraniem odpadów i zakres ich działalności w niczym nie został ograniczony. Przeciwnie, niektórzy korzystają ze znacznie szerszego spektrum uprawnień niż te, z których dotychczas korzystał skarżący.

W ocenie skarżącego, podnoszenie, że okoliczni mieszkańcy narzekali na uciążliwości związanie z bliskim sąsiedztwem z działką skarżącego jest argumentem o tyle nietrafnym, że w takim samym bliskim sąsiedztwie znajdują się podobne do skarżącego zakłady, a wobec nich rzekomo protestów nie było i brak jest uciążliwości spowodowanej działalnością związaną z gromadzeniem odpadów. Ponadto niektórzy przedsiębiorcy znajdujący się w sąsiedztwie działki skarżącego mogą gromadzić odpady niebezpieczne, co nie wywołuje protestów mieszkańców miejscowości [...].

Ponadto jeżeli w przeszłości zdarzały się przypadkowe nieprawidłowości w działalności prowadzonej na nieruchomości skarżącego to były one szybko i skutecznie usuwane. Zatem zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut o rzekomej bierności skarżącego jest nietrafny. Podobnie jak zarzut "uciążliwości odorowej", który został powiązany z planowaną przez skarżącego inwestycją w postaci budowy kompostowni pryzmowej. Skarżący inwestycji tej nie zrealizował i nie podjął nawet żadnych przygotowań w tym zakresie, a uchwałodawczy organ gminy chce zakazać tego co nie tylko nie istnieje, ale i nie jest realizowane. Skoro zaś w sąsiedztwie działki skarżącego są podobne zakłady to w jaki sposób organ zapobiegawczo ustalił, że "uciążliwości odorowe" pochodzą z działki skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po [...] czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej "usg") w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Ponadto warunkiem koniecznym do wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W powołanym wyżej art. 101 ust. 1 usg wyraźnie stwierdzono, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1541/12 oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r., II OSK 1749/07).

Skarżący wykazał, że wraz z żoną są współwłaścicielami działki nr [...] położonej na terenie objętym działaniem planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują treść prawa własności (art. 140 kodeksu w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.; dalej "upzp"), zatem to właściciel nieruchomości, zlokalizowanych na terenie objętym planem, ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości. Z kolei naruszenia tego interesu prawnego skarżący upatruje w ograniczeniu jego dotychczasowej działalności w zakresie zbierania odpadów (gospodarowania odpadami) oraz zakazie lokalizacji na terenie [...] przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie możliwości zagospodarowania działki uzasadnia konstatację, że zapisy planu naruszają interes prawny skarżącego. W jednostce planistycznej [...] zakazuje się realizacji instalacji do przetwarzania odpadów oraz ustala się przeznaczenie uzupełniające - obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami związane wyłącznie ze zbieraniem odpadów, z zastrzeżeniem § 14 planu, przy czym dopuszcza się zbieranie wyłącznie odpadów z tworzyw sztucznych, papieru, makulatury, metali, szkła – niezawierających substancji niebezpiecznych, odpadów z drewna, oznaczonych kodami odpadów 15 01 03 i 17 02 01 oraz innych odpadów opakowaniowych niezawierających substancji niebezpiecznych, a także dopuszcza się lokalizację realizacji instalacji punktów zbierania i przeładunku złomu.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy odwołać się do art. 28 ust. 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, po drugie, przesłankę formalnoprawną w postaci zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Z przesłanki materialnoprawnej wynika, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, co mieści się w graniach pojęcia określanego mianem władztwa planistycznego. Jednakże art. 6 ust. 1 upzp nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego właśnie względu, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic tej ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu ustaleń studium dopuszczających na terenie działki skarżącego prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym zbierania odpadów komunalnych, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami.

Przypomnieć należy, że studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium, jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej, będzie zależało w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też należy rozumieć art. 9 ust. 4 upzp stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z powyższego wynika, że pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 upzp, jak i braku naruszania ustaleń studium, oznacza jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium tylko wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Przekładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze należy stwierdzić, że zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. – teren, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego, objęta kwestionowanym planem, zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy przewidującymi wyznaczenie stref funkcjonalno-przestrzennych, został objęty strefą działalności gospodarczej położonej na obszarze miejskim. Strefę tą charakteryzują punktowo rozmieszczone obszary dla obiektów produkcyjnych, handlu hurtowego, rzemiosła i usług uciążliwych, magazynów, baz, składów; miejsca dla lokowania obiektów terenochłonnych i generujących duże ruchy ciężkiego transportu samochodowego oraz obiektów wymagających dużych stref chroniących otoczenia przed uciążliwością. Obszar wyznaczony tą strefą sąsiadował z terenem gminnego składowiska odpadów, które zostało zamknięte w 2013 r. i obecnie znajduje się w fazie rekultywacji. Zgodnie z ustaleniami Studium zasięgi poszczególnych terenów obejmujących strefy funkcjonalno-przestrzenne należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasięgi te mogą być korygowane w trybie opracowania planów miejscowych i nie wymagają zmiany Studium. Zaleca się natomiast zachowanie wszystkich istniejących terenów zieleni wysokiej, także tych nie wskazanych na rysunku Studium.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie sposób dopatrzyć się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę przytoczonych wyżej postanowień Studium. Przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako [...] odpowiada bowiem kierunkom polityki przestrzennej gminy określonemu w Studium, a zapisy planu ujednolicają strukturę funkcjonalną terenów przemysłowych (dotychczasowa funkcja została zastąpiona funkcją UP). Zapisy te ograniczają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami, docelowo zachowując część działalności przedsiębiorcy, której wykonywanie nie będzie stanowić ponadnormatywnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powyższe nie narusza ustaleń Studium. Jednocześnie nie sposób oczekiwać by regulacje prawa miejscowego zawarte w planie stanowiły wyłącznie dosłowne powtórzenie zapisów studium. Zapisy planu zawarte w kwestionowanym § 29 ust. 1 pkt 1 i 2 jedynie doprecyzowują ustalenia Studium. Należy również wyjaśnić, że w poprzednio obowiązującym planie działka skarżącego została objęta jednym teren funkcjonalnym wraz z terenem gminnego składowiska odpadów. Zamknięcie składowiska odpadów w związku ze zmianą krajowego systemu gospodarowania odpadami oraz uwzględnienie interesu publicznego i konieczność zapewniania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także zachowanie walorów ekonomicznych stanęło u podstaw nowo tworzonego planu. Skarżący nie może oczekiwać, że zapisy poprzednio obowiązującego planu zostaną przeniesione do nowo uchwalonego planu.

Podkreślić należy, że Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych, które winny zostać ustanowione dopiero na kolejnym etapie szeroko rozumianego procesu planistycznego, jakim jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Błędny był zatem pogląd skarżącego, że postanowienia zakwestionowanego planu poprzez ograniczenie dopuszczalnego sposobu wykorzystania jego nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami naruszały ustalenia Studium.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 upzp w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 32 ust 1 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę przy uchwalaniu planu oraz wprowadzenie zapisów ograniczających dotychczasową działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącego.

Skarżący upatrywał naruszenia prawa własności i tym samym przekroczenia władztwa planistycznego przede wszystkim w ograniczeniu jego dotychczasowej działalności, w tym w zakazie lokalizacji na terenie [...], obejmującym teren jego nieruchomości, instalacji służących przetwarzaniu odpadów oraz w zakazie lokalizacji - na całym obszarze planu - instalacji do unieszkodliwiania odpadów, a w szczególności nowych składowisk odpadów oraz realizacji spalarni i kompostowni odpadów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że powodem uchwalenia zaskarżonego planu był zamiar realizacji przez skarżącego kompostowni pryzmowej, która zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd stwierdził, że na obszarze UP-4, na którym znajduje się działka nr [...] będąca własnością skarżącego, ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowę produkcyjną, usługową, składy, magazyny – niezwiązane z gospodarowaniem odpadami (§ 29 ust. 1 pkt 1 planu) oraz przeznaczenie uzupełniające – obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami, związane wyłącznie ze zbieraniem odpadów, z zastrzeżeniem § 14, przy czym: dopuszcza się zbieranie wyłączenie niżej wymienionych odpadów:

- odpadów z tworzyw sztucznych, papieru, makulatury, metali, szkła – niezawierających substancji niebezpiecznych,

- odpadów z drewna, oznaczonych kodami odpadów: 15 01 03, 17 02 01,

- innych odpadów opakowaniowych niezawierających substancji niebezpiecznych.

Ponadto zakazuje się realizacji instalacji służących do przetwarzaniu odpadów oraz dopuszcza się lokalizację punktów zbierania i przeładunku złomu (§ 29 ust. 1 pkt 2 lit. a-c planu). Plan natomiast w § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 zakazuje na całym obszarze planu realizacji inwestycji służących do gospodarowania następującymi rodzajami odpadów: odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem § 28 ust. 1 pkt 2) lit. a) oraz lit. b), § 29 ust. 1 pkt 2) lit. a), § 31 ust. 1 pkt 2) lit. a) oraz lit. b), § 33 ust. 1 pkt 2) lit. a), § 34 ust. 1 pkt 2) lit. a) i lit. b) oraz odpadami ulegającymi biodegradacji, w tym w szczególności bioodpadów. Ponadto stosownie do § 14 ust. 4 uchwały na całym obszarze planu zakazuje się lokalizacji instalacji do unieszkodliwiania odpadów, a w szczególności nowych składowisk odpadów oraz realizacji spalarni i kompostowni odpadów. Powyższe regulacje przewidują dwojakiego rodzaju ograniczenia uprawnień właścicielskich: po pierwsze wykluczają możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po drugie dopuszczając obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami czynią to tylko w zakresie związanym wyłącznie ze zbieraniem odpadów zawierając dodatkowe ograniczenia wynikające § 29 ust. 1 pkt 2 lit. a-c planu.

W ocenie Sądu, przyjmując powyższe ustalenia, zakwestionowane w skardze, organ nie nadużył władztwa planistycznego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 kc właściciel rzeczy korzysta z niej, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 upzp). Wprost stanowi o tym w szczególności art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m.in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, co jest podyktowane zarówno dotychczasowym stanem zagospodarowania danego terenu, jak również sposobem zagospodarowania otoczenia oraz oczekiwaniami właścicieli terenów, objętych planem.

Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 upzp to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni), a decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, warunkiem wydania, której jest rezygnacja przez gminę z uprawnień przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego, wyrażająca się w nieuchwaleniu dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać zatem należy, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, tj. prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, a takim celem, czego organ nie ukrywał, było właśnie uniemożliwienie powstania na objętym planem terenie gminy [...] kompostowni pryzmowej. Co za tym idzie, nie przesądza to w żadnej mierze o niezgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Przyjęcie odmiennej, proponowanej przez skarżącego wykładni, prowadziło by zaś do całkowitego ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego.

Zauważyć trzeba, iż kwestionowany plan nie został uchwalony wyłącznie dla nieruchomości wykorzystywanej przez skarżącego, a wydzielenie obszaru [...] miało właśnie na celu umożliwienie dalszego prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, ograniczonej do zbierania odpadów w zakresie wskazanym w § 29 ust. 1 pkt 2 planu oraz z wyłączeniem możliwości poszerzenia zakresu prowadzonej działalności o realizację instalacji służących do przetwarzania odpadów. Powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie skutkowało wprowadzeniem dodatkowych obostrzeń w porównaniu do pozostałych terenów objętych kwestionowanym planem, a oznaczonych symbolem [...] z przeznaczeniem uzupełniającym w zakresie gospodarowania odpadami. Na terenach [...]i [...] również wyłączono możliwość poszerzenia zakresu prowadzonej działalności o realizację instalacji służących do przetwarzania odpadów. Różnice w zapisach planistycznych uchwały w odniesieniu do poszczególnych terenów funkcjonalnych wynikają bezpośrednio z postulatów sygnalizowanych przez zainteresowanych właścicieli gruntów. Wobec tego przyjęte zapisy znacznie różnicują dopuszczalne kierunki zagospodarowania nieruchomości np. tereny [...] i [...] mają dopuszczone możliwości przetwarzania określonych grup odpadów.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że uchwała w § 14 ust. 4 na całym obszarze planu zakazuje lokalizacji instalacji do unieszkodliwiania odpadów, a w szczególności nowych składowisk odpadów oraz realizacji spalarni i kompostowni odpadów. Działka skarżącego w poprzednio obowiązującym planie objęta była jednym terenem funkcjonalnym wraz terenem gminnego składowiska odpadów (działki nr ew. [...], [...] i nr [...]). Fakt sąsiedztwa z gminnym składowiskiem oraz zbliżony profil działalności przedsiębiorstwa skarżącego przesądził o przeznaczeniu działki nr ew. [...], zgodnie z interesem właściciela, na cele gospodarowania odpadami. Jednakże jak wskazał organ, taki stan rzeczy mógł być utrzymywany bez przeszkód do czasu modyfikacji krajowego systemu gospodarowania odpadami, który odszedł od modelu małych lokalnych instalacji unieszkodliwiania odpadów (w tym składowisk) na rzecz regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), wskazywanych w oparciu o Wojewódzki Program Gospodarowania Odpadami (WPGO). Obecnie działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami komunalnymi, w szczególności polegająca na przetwarzaniu odpadów zielonych, jest działalnością silnie regulowaną. Instalacja skarżącego nie znalazła się w uchwalonym WPGO2 zarówno jako RIPOK, jak i wśród planowanych instalacji przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych. Zmiana modelu prowadzenia gospodarki odpadami jest procesem ogólnokrajowym, zainicjowanym ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wejście w życie nowej ustawy spowodowało konieczność stopniowego wygaszania dotychczasowych lokalnych instalacji i przejścia na model scentralizowany oparty na RIPOK-ach. Organ wyjaśnił, że spowodowało to stopniową przebudowę również gminnego systemu gospodarowania odpadami, który nie mógł dłużej być oparty na działaniu gminnego składowiska odpadów w m. [...], które zostało zamknięte w 2013 r. Obecnie gminne składowisko odpadów znajduje się w fazie rekultywacji.

Organ wyjaśnił, że ideą nowotworzonego projektu planu było wypracowanie rozwiązań prawnych w jak największym stopniu godzących interesy mieszkańców okolicznych terenów i działających przedsiębiorców. Polegało to na silnym zróżnicowaniu zapisów planistycznych uchwały w kontekście poszczególnych terenów funkcjonalnych, które wynikało bezpośrednio z postulatów sygnalizowanych przez zainteresowanych właścicieli gruntów. Tym samym przyjęte zapisy znacznie różnicują dopuszczalne kierunki zagospodarowania nieruchomości (np. tereny UP-3 i UP-9 mają dopuszczone możliwości przetwarzania określonych grup odpadów) kierując się w tym zakresie przede wszystkim uzasadnionym interesem właścicieli nieruchomości objętych nowym planem (przedsiębiorców); uzasadnionym interesem właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym projektem planu, w zakresie oceny jak potencjalne kierunki zagospodarowania będą oddziaływać na ich sytuację prawną, w szczególności czy dopuszczalne formy zagospodarowania nie będą w sposób nadmierny przyczyniać się do pogorszenia możliwości ich użytkowania zgodnie z posiadanym przeznaczeniem (głownie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego; oceną i ochroną walorów przyrodniczych środowiska naturalnego; zachowaniem ekonomicznych walorów przestrzeni objętej planem.

Ponadto, wskazując powody ograniczenia praw właścicielskich organ wskazał na eliminację potencjalnych uciążliwości odorowych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi i zielonymi, które nie są jeszcze unormowane, ale są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców gminy. Organ podkreślił, że należało więc pogodzić funkcję gospodarowania odpadami z funkcją mieszkaniową, rozwijającą się w bliskiej odległości od terenów przemysłowych oraz biorąc pod uwagę wszystkie dotychczas stwierdzone i przewidywane uciążliwości wobec terenów przyległych. W planie przewidziano też realizację pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż zewnętrznej granicy obszarów przemysłowych. Powyższe miało na celu ograniczenie powstałego sporu społecznego wokół terenu przemysłowego w m. [...].

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 upzp, ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Ustawa zatem statuuje kompetencję organów gminy poprzez stanowienie aktu prawa miejscowego do kształtowania polityki przestrzennej. Gmina zatem jest władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. W niniejszej sprawie jako, że prace nad planem dotyczyły obszaru strefy przemysłowej, zlokalizowanej na obszarach podlegających również szybkim procesom urbanizacyjnym związanym z rozwojem zabudowy jednorodzinnej, za priorytet uznano uwzględnienie potrzeb interesu publicznego, ekonomicznych walorów przestrzeni, jak również uprawnień właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i tych, na które potencjalne ustalenia planu mogą oddziaływać, w tym uciążliwości odorowych.

Należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16).

Ponadto w judykaturze wskazuje się na możliwość wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów prowadzenia konkretnej działalności, w tym poprzez odwołanie się do postanowień rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). Tym samym można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności.

Sąd stwierdził, że skoro gmina uznała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze m.in. poprzez zakaz realizacji instalacji służących do przetwarzania odpadów i stanowisko w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek do ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.

Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 upzp, które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Skoro potrzeba ochrony środowiska jest istotnym wymaganiem przy badania zachowania zasady proporcjonalności, należy przyjąć, że cele podyktowane tą ochroną mogą być realizowane poprzez zapisy planu miejscowego.

Wprowadzenie ograniczeń w dotychczasowej działalności skarżącego w zapisach planu, w tym w § 29 ust. 1 pkt 1 i 2, podyktowane było przede wszystkim ochroną przed uciążliwościami odorowymi przez ograniczenie w gospodarowaniu odpadami komunalnymi i zielonymi oraz koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Ponadto realizowały one potrzebę pogodzenia rozwijającej się funkcji mieszkaniowej w bliskiej odległości od terenów przemysłowych. Nade wszystko jednak skala dotychczasowej działalności prowadzonej przez skarżącego była czynnikiem odorotwórczym, oddziaływującym na mieszkańców gminy. Na uciążliwości odorowe bezpośrednio wynikające ze sposobu prowadzenia działalności wielokrotnie zwracano również uwagę na etapie konsultacji społecznych zorganizowanych na potrzeby prac nad projektem planu. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący powołując się na prawo własności winien mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem oraz terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, prawo własności skarżącego nie ma charakteru bezwzględnego.

Wobec tego nie sposób zarzucić organowi, że przyjęte ograniczenia są nieadekwatne (nieproporcjonalne) do stanu faktycznego. Należy przy tym podkreślić, że plan nie wyłączył w ogóle prowadzenia na terenie UP-4 działalności w zakresie gospodarki odpadami, lecz je jedynie ograniczył. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Zachowano możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób jak najbardziej spójny z dotychczasowym profilem jego działalności. Umożliwiono bowiem w ograniczonym zakresie realizację zabudowy na te potrzeby i uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu gospodarki odpadami, mając na względzie konieczność zachowania ładu przestrzennego i spójnego, akceptowalnego przez wszystkich użytkowników przestrzeni, kierunku jej rozwoju. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców miast i gminy [...], mających prawo do użytkowania własnych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem tj. przede wszystkim w celach mieszkalnych, wprowadzone ograniczenie w zakresie działalności skarżącego ma na celu eliminację potencjalnych uciążliwości odorowych wynikających z tej działalności.

Wprowadzone zaskarżonym planem regulacje nie naruszyły także art. 20 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w zakresie wynikającego z tych przepisów prawa do wolności działalności gospodarczej.

Konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej nie ma bowiem, podobnie jak prawo własności, charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sytuacja uprawnionego wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń zaistniała zaś w będącym przedmiotem kontroli Sądu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za usprawiedliwione okoliczności uzasadniające wprowadzenie na tym obszarze ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej należy przy tym uznać, te same przesłanki, które zostały już wyżej omówione w związku z wprowadzonymi przez plan ograniczeniami w wykonywaniu prawa własności. Oczywistym jest bowiem, iż ingerencja w prawo własności, jako najszersze prawo majątkowe, wiązać się może także z ingerencją w inne prawa podmiotowe, choćby pośrednio z nim związane, w tym z ingerencją w prawo do wolności działalności gospodarczej, która przeważnie prowadzona jest w oparciu o prawo własności. Rada uchwalając zakwestionowany plan nie ograniczyła zaś prawa skarżącego do prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Skarżący może bowiem prowadzić dotychczasową działalność do czasu upływu ważności zezwolenia wydanego na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Natomiast po upływie ważności posiadanego zezwolenia skarżący będzie mógł prowadzić działalność gospodarczą również w zakresie gospodarowania odpadami, ale w ograniczonym zakresie. Obowiązujący porządek prawny przyznaje skarżącemu prawo dochodzenia zadośćuczynienia z tytułu ustaleń uchwalonego planu, który w dłuższej perspektywie może uniemożliwiać użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Ponadto jak zostało wskazane powyżej, uzasadnione ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości skarżącego spowodowało w konsekwencji ograniczenie prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej. Jednakże zachowano możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób jak najbardziej spójny z dotychczasowym profilem jego działalności. Umożliwiono bowiem w ograniczonym zakresie realizację zabudowy na te potrzeby i uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu gospodarki odpadami, biorąc pod uwagę konieczność zachowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem ochrony interesu publicznego.

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Podkreślić należy, że skarżący powołując się na naruszenie zasady równości względem właścicieli nieruchomości sąsiednich zajmujących się gospodarką odpadami, pomija fakt, że prowadzą oni swoją działalność na podstawie indywidualnych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Z tego względu nie można uznać, że znajdują się oni w identycznej sytuacji faktycznej, co skarżący. Ponadto adresatem nakazów i zakazów wprowadzonych zapisami § 7 ust. 6, § 9, § 12, § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 planu są wszelkie podmioty, które prowadzić będą działalność na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.