Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 30/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Inspektor Sanitarny w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od otrzymania wydanego w skutek odwołania skarżącego orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy im. p. 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności w postepowaniu opisanym w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że określona w pkt 2 wyroku przewlekłość i bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 30/22

UZASADNIENIE

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Sanitarny z powodu prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a ponadto na niezałatwienie jego sprawy w terminie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o :

1. stwierdzenie bezczynności organu, tj. Inspektor Sanitarny i niezałatwienia sprawy w terminie;

2. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. zasądzenie od organu pozostającego w bezczynności zadośćuczynienia w kwocie [...]PLN.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Inspektor Sanitarny dopuścił się przewlekłości, która przeszła w bezczynność, gdyż żadne działania nie są podejmowane w jego sprawie. Organ przesyła jedynie co dwa - trzy miesiące zawiadomienia, informując o przesunięciu terminu zakończenia sprawy. Zobowiązany organ przekroczył terminy w sposób znaczący, bowiem postępowanie prowadzone jest od roku 2019, czyli ponad [...] lata. Stanowi to jawne naruszenie przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw.

Skarżący przesłał do organu wyższego stopnia nad Inspektor Sanitarny, tj. do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., które jest środkiem prawnym koniecznym przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...].06.2019 r. Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie w sprawie podejrzenia u niego choroby zawodowej (znak pisma: [...]). Od tego czasu zostało wydane przez W. Centrum Medycyny Pracy w P., ośrodek w K. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].09.2020 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie ponownego badania, zachowując ustawowy termin (pismo z dnia [...].09.2020 r.). Wskazano, że po wniesieniu o przeprowadzenie ponownego badania w niniejszej sprawie nie dzieje się nic, poza przesuwaniem przez Inspektor Sanitarny ustawowego terminu na załatwienie sprawy.

Ponadto W. Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w K. (WCMP) poinformował go pismem z dnia [...].09.2020 r., że jego wniosek o przeprowadzenie ponownego badania został przesłany wraz z dokumentacją do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (IMP).

Skarżący wskazał, że od tego czasu IMP nie wyznaczył terminu badania. Minął już ponad rok od czasu, kiedy WCMP przesłało do IMP dokumentację dotyczącą jego sprawy i od tego czasu nic się nie dzieje w sprawie. Jedynie Inspektor Sanitarny przesyła co około [...] miesiące nowe zawiadomienia o przesunięciu terminu zakończenia sprawy z powodu niewydania ważnego orzeczenia lekarskiego.

Wskazał, że wyjątkowo długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy przesądza o przyznaniu przez Sąd zadośćuczynienia od organu. Skarżący podniósł , że jest osobą cierpiącą na różne schorzenia, co dodatkowo utrudnia mu załatwienie niniejszej sprawy. Przeciąganie załatwienia sprawy w nieskończoność, na bliżej nieokreślony termin dodatkowo podważa jego zaufanie do organów państwowych i samorządowych.

Inspektor Sanitarny - dalej : "PPIS w K." w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej wniósł w przypadku uwzględnienia skargi o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej i nie wydawanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2022 r. wpłynęła do PPIS w K. skarga M. P. na "bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania" przez PPIS w K. w sprawie rozpoznania i stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.

W skardze skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu administracji, skutkiem czego nie załatwił on jego sprawy w terminie oraz zasądzenia na jego rzecz od PPIS w K. "zadośćuczynienia" w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do skargi PPIS w K. zaznaczył, iż skarga złożona została zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skarżący złożył bowiem w dniu [...] grudnia 2021 r. ponaglenie do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P.. Postanowieniem WPWIS w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. organ ten nie stwierdził bezczynności organu administracji, ani też przewlekłości w przedmiotowym w ponagleniu postępowaniu.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg czynności w toczącym się postępowaniu Nr [...] w sprawie ustalenia u M.. P. choroby zawodowej, które wszczęte zostało w dniu [...] czerwca 2019 r.:

1) W lutym 2020 r., po uprzednim dokonaniu niezbędnych do tego czynności PPIS w K. skierował do W. Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej "Centrum") kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem u M.. P. choroby zawodowej w postaci pylicy krzemowej.

2) W dniu [...] czerwca 2020 r. W. Centrum Medycyny Pracy zwróciło się telefonicznie do PPIS w K. o uzupełnienie podanego okresu pracy M.. P. za lata [...] i podanie również okresów poprzedzających 2000 rok. Poinformowano też, że w związku z epidemią [...], jak też choroby jednego z lekarzy Ośrodka sprawę przekazano do Poradni Chorób Zawodowych w P.. Brak pełnej oceny narażenia zawodowego stanowił wówczas jedyną przyczynę uniemożliwiającą wydanie przez Centrum stosownego orzeczenia w sprawie. O zaistniałej sytuacji PPIS w K. powiadomił M.. P..

3) W dniu [...] czerwca 2020 r. M. Pacyna złożył w PPIS w K. pisemną informację o przebiegu swojego zatrudnienia i chronologii swoich dolegliwości chorobowych. PPIS w K. przekazał niezwłocznie w/w dokumenty do Centrum; zaznaczając że karta oceny narażenia zawodowego zostanie przekazana w terminie późniejszym wobec podejmowanych przez PPIS w K. pilnych działań w związku z ogniskiem zakażenia SARS-CoV-2 na terenie powiatu k. .

4) Kartę oceny narażenia zawodowego M. przekazano do Centrum [...] lipca 2020 r.

5) W dniu [...] sierpnia 2020 r. Centrum przekazało wyniki badań wraz z dokumentacją do Ośrodka Centrum z siedzibą w K..

6) W dniu [...] września 2020 r. Centrum - Ośrodek w K. przedłożył wydane przez siebie orzeczenie nr [...] z dnia [...] września 2020 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u M.. P..

7) W dniu [...] września 2020 r. Centrum - Ośrodek w K. wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i. w Ł. o wyznaczenie terminu badań M.. P. w procedurze odwoławczej, w związku z jego odwołaniem od wydanego orzeczenia nr [...].

8) Od powyższej daty (w pkt 7) czynności PPIS w K. ograniczały się wyłącznie do kierowania do M.. P. zawiadomień na zasadzie art. 36 k.p.a., zakreślając kolejne daty załatwienia sprawy w okresach 2 lub 3 miesięcznych.

W okresach pomiędzy czynnościami organów medycyny pracy wskazanymi w punktach 1-3 PPIS w K. również okresowo dopełniał obowiązku zawiadamiania M. Pacyny o niemożności załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu administracji - PPIS.

W ocenie PPIS w K. w sprawie niniejszej nie doszło do bezczynności organu prowadzącego postępowanie jakim jest PPIS, ani też do przewlekłości postępowania z przyczyn leżących po jego stronie.

Mając na uwadze wymienione w pkt I okoliczności jakie miały miejsce w postępowaniu - co istotne - nie z winy organu administracji (PPIS w K.), pozwalają na uznanie, iż prawdopodobieństwo nadmiernego wydłużania okresu wykonania wymaganych w sprawie czynności w postaci rozpoznania złożonego odwołania M.. P. od wydanego przez Centrum orzeczenia dotyczyć może wyłącznie organów orzekających w zakresie należącym do medycyny pracy. W tym przedmiocie PPIS w K. nie jest jednak władny wypowiadać się w sposób formalny. Co więcej wymogi postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) nakazują przez zakończeniem postępowania wyczerpującego zebrania przez organ administracji całokształtu niezbędnego materiału dowodowego. Orzeczenia wydawane przez uprawnione podmioty medyczne stanowią niezbędny element w postępowaniach prowadzonych w zakresie chorób zawodowych, stąd wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji administracyjnej z ich pominięciem nie jest prawnie dopuszczalne.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; ze zm.) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

W takim stanie rzeczy, uwzględniając powyżej przytoczone okoliczności faktyczne oraz prawne wniosek o nieuwzględnienie skargi jest zasadny - nie doszło bowiem do przewlekłości postępowania, ani też do bezczynności organu (PPIS) w związku z załatwieniem sprawy.

Kierowanie natomiast do M.. P. kolejnych zawiadomień w trybie art. 36 k.p.a. stanowiło wymóg prawa, jakim PPIS w K. jest związany w toku całego postępowania, aż do wydania końcowej decyzji administracyjnej przez ten organ. W takim rozumieniu PPIS w K. nie mógł w żaden sposób zaniechać tego rodzaju zawiadomień; każdorazowo zaś podawano w nich przyczynę w postaci : "trwającego procesu rozpoznawania choroby zawodowej".

Skoro więc z przytoczonych powodów rozstrzygnięcie sprawy nie mogło nastąpić rzeczą organu administracji było wykonywać ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a.

Odnosząc się do żądania zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w wysokości [...] zł PPIS w K. wyjaśnił, że żądanie to - w sensie formalnym - ma umocowanie w przepisach art. 149 § 2, w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. PPIS w K. podniósł, iż wniosek skarżącego w tej sprawie winien zostać przez Sąd oddalony w wyniku oddalenia skargi co do jej zasadniczej części (stwierdzenia bezczynności organu bądź przewlekłości postępowania). W przypadku jednakże odmiennego stanowiska Sądu organ administracji wskazał na charakter środka w postaci możliwości wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

PPIS w K. poinformował Sąd, że pomimo świadomości wymogu art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazania wraz ze skargą oraz odpowiedzią na nią kompletnych i uporządkowanych akt sprawy - nie jest w stanie przekazać akt postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia choroby zawodowej M. Pacyny wraz ze skargą i odpowiedzią, ponieważ akta te nie zostały dotąd zwrócone przez W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we P., gdzie zostały przekazane wraz z ponagleniem M.. P. z dnia [...] grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 r. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t. ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2021 r. ponaglenie do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P.. Postanowieniem WPWIS w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. organ ten nie stwierdził bezczynności organu administracji, ani też przewlekłości w przedmiotowym w ponagleniu postępowaniu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i działań podjętych przez organ.

Sąd wskazuje, że zawiadomieniem z dnia [...].06.2019 r. PPIS w K. wszczął postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u M. P..

Kolejna udokumentowana czynność to zawiadomienie z [...].07.2019 r. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do [...].09.2019 r. Zawiadomienie to wystosowano po upływie miesiąca od wszczęcia postępowania, więc należy uznać, że organ przekroczył termin załatwienia sprawy i po tym terminie poinformował o przedłużeniu terminu. Organ pozostawał więc w bezczynności.

Następnie organ zawiadomieniem z [...].10.2019 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].11.2019 r. Ponownie zrobił to po terminie wyznaczonym w poprzednim zawiadomieniu. Kolejno organ zawiadomieniem z [...].12.2019 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].01.2020 r. Ponownie zrobił to po terminie wyznaczonym w poprzednim zawiadomieniu. Następnie organ zawiadomieniem z [...].02.2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].03.2020 r. Kolejny raz zrobił to po terminie wyznaczonym w poprzednim zawiadomieniu. Następnie organ zawiadomieniem z [...].03.2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].03.2020 r. Następnie organ zawiadomieniem z [...].05.2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].08.2020 r. Następnie organ zawiadomieniem z [...].08.2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu do [...].10.2020 r.

W. Centrum Medycyny Pracy w P., ośrodek w K. wydało orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].09.2020 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

M. P. złożył odwołanie od tego orzeczenia w dniu [...].09.2020 r. Organ pismem z [...].09.2020 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o wyznaczenie terminu badania skarżącego.

Następnie organ zawiadomieniem z dnia [...].11.2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].01.2021 r. Od momentu złożenia odwołania do momentu wysłania ww. zawiadomienia minęły prawie 2 miesiące. Organ więc znów pozostawał w bezczynności.

Następnie [...] stycznia 2021 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].03.2021 r. Kolejny raz zrobił to po upływie wyznaczonego uprzednio terminu. Następnie 15.03.2021 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].05.2021 r. Kolejno [...].05.2021 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].08.2021 r. Następnie [...].08.2021 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].10.2021 r. Następnie [...].10.2021 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].01.2022 r.

W dniu [...].12.2021 r. skarżący wniósł ponaglenie, a następnie pismem z [...].01.2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłość.

Sąd wskazuje, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Wskazać więc należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Co do zasady zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyłączają możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Niemniej w niniejszej sprawie to zawiadomienie kilkakrotnie zostało wydane z naruszeniem uprzednio wyznaczonego terminu. Organ kilkakrotnie dopuszczał się więc bezczynności. Zasadność wyznaczania lub długość terminów dodatkowych, o których mowa w art. 36 k.p.a., podlega natomiast ocenie pod kątem przewlekłość postępowania.

Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu działanie organu było nacechowane przewlekłością z uwagi na fakt, że po złożeniu wniosku pismem z 22.09.2020 r. do Instytutu Medycyny Pracy o wyznaczenie terminu badania skarżącego organ nie podjął żadnych działań w celu załatwienia sprawy.

Organ nie wysłał żadnego monitu do Instytutu Medycyny Pracy, nie ustalił realnego terminu załatwienia sprawy. Organ wykonywał jedynie czynności pozorne polegające na wydawaniu kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem, że czas trwania procesu odwoławczego jest od organu niezależny. Organ nie podejmował żadnych działań w celu przyspieszenia załatwienia sprawy. Organ miał możliwość ustalenia z Instytutem terminu badania.

W ocenie Sądu organ przed każdym kolejnym przedłużeniem sprawy powinien każdorazowo zwracać się do Instytutu o informację dotyczącą wyznaczenia terminu badania.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W istocie rozpoznawanie sprawy trwa bardzo długo (postępowanie odwoławcze już około 1,5 roku), ale organ wydając zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy pozostawał w przekonaniu, że nie narusza przepisów postępowania. Ponadto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależne jest od wydania orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy, na co wprost organ nie ma wpływu. Organ nie reagował jednak na brak wyznaczania terminu przez Instytut Medycyny Pracy i nie monitował go w tej sprawie i to miało niewątpliwy wpływ na przewlekłość, a także kilkukrotną bezczynność, jednak nie jest to uchybienie rażące.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest uzasadnione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania.

Z uwagi na powyższe Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od otrzymania wydanego w skutek odwołania skarżącego orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i. w Ł. (punkt 1 sentencji wyroku), które to orzeczenie jest niezbędne do zakończenia postępowania.

Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości (punkt 2 sentencji wyroku), które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku) - (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, że jeżeli organ chce w przyszłości uchronić się przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, to powinien monitować stan sprawy u organów zależnych (w tym przypadku Instytut Medycyny Pracy) w celu podjęcia przez nie działań umożliwiających załatwienie sprawy.