Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 504/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, i 3, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 59 ust. 1 i art. 55
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. S. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 października 2021 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. S. i P. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z

30 lipca 2021 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb 0024 przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji. Decyzją z 13 kwietnia 2021r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 8 grudnia 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Analizując ponownie sprawę Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej "P.b.") postanowieniem z 25 maja 2021 r. nałożył na inwestora obowiązek wyjaśnienia, czy zamiarem inwestora jest budowa muru oporowego, czy pochylni samochodowej. Wobec złożonych przez inwestora pismem z 15 czerwca 2021 r. wyjaśnień organ pierwszej instancji wydał decyzję z 30 lipca 2021 r.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda powołał się na treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. i wyjaśnił, że dla terenu, na którym znajdują się wnioskowane pod zabudowę działki brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), stąd inwestor uzyskał decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. nr [...] z 17 grudnia 2018 r. znak: [...] [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami indywidualnymi zlokalizowanymi w najniższej kondygnacji budynku oraz murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb 0024, przy ul. [...] w K. w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFG-A, przeniesioną decyzją nr [...]/2019 z 18 lutego 2019 r. znak: [...] o warunkach zabudowy na rzecz K. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G-Tech" P.U.H. K. G.. W decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że teren inwestycji nie jest położony w obszarze objętym ochroną prawną ze względu na ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Omawiana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 i nie wynika z tej ochrony, a także potencjalnie znacząco nie oddziałuje na obszar Natura 2000, a więc nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawią z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.). Teren inwestycji nie podlega również ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków.

Jak ocenił Wojewoda, z uzasadnienia decyzji 30 lipca 2021 r. wynika, że organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z ww. decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i swoje ustalenia zawarł w uzasadnieniu. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje swoim zakresem obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na załączniku nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K. z 17 grudnia 2018 r. W budynku zaprojektowano: dach dwuspadowy z lukarnami, kalenicę równolegle w stosunku do frontu działki oraz drogi dojazdowej - ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) i garaż podziemny na 11 stanowisk. Po porównaniu paramentów i usytuowania budynku wynikających z projektu budowlanego z określonymi warunkami zabudowy Wojewoda uznał, że projekt ten jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z wymaganiami ochrony środowiska.

Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 P.b. Wojewoda stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy numerycznej w skali 1:500, opisanej jako mapa do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany pod numerem [...] (identyfikator zasobu), przyjętej 28 maja 2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K.. Projekt budowlany swoim zakresem obejmuje: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi, wykonanie dojść i dojazdów do budynku i urządzeń z nim związanych, urządzenie 2 miejsc postojowych, w tym 1 dla osoby niepełnosprawnej.

Dalej Wojewoda wskazał, że projektowany budynek mieszkalny usytuowany został na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] w następujący sposób: ścianą południowo-wschodnią - frontową w odległości min. 3,00 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]; ścianą północno-zachodnią, w odległości min. 4,00 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]; ścianą południowo-zachodnią w odległości min. 4,62 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]; ścianą północno-wschodnią, w odległości min. 4,02 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Odległość budynku od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 4,62 m, zaś odległość od działki nr ewid. [...] wynosi 3 m, co jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r.").

W ocenie Wojewody, usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i urządzeń na ww. działkach przy ul. [...] w K., jest zgodne z § 18, § 19 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 pkt 1a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Wojewoda stwierdził nadto, że projekt budowlany omawianej inwestycji jest kompletny, składa się z projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt ten został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnymi, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli do tego projektu oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Jak podkreślił Wojewoda, inwestora w odpowiedzi z 15 czerwca 2021 r. na postanowienie organu pierwszej instancji wyjaśnił, że zamierzeniem inwestycyjnym nie jest budowa muru oporowego, a jedynie pochylni samochodowej, umożliwiającej zjazd pojazdem do poziomu garażu. Mur oporowy jest to zaś samodzielna budowla powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego. Z mapy do celów projektowych, zawartej w projekcie budowlanym wynika bowiem, że poziom terenu wokół planowanej budowy nie wskazuje na znaczne różnice wysokości.

Sumując powyższe, Wojewoda stwierdził brak podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji z 30 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. Odpowiadając natomiast na zarzuty odwołania, Wojewoda wskazał, że:

- decyzja o warunkach zabudowy, wydawana przy braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem mpzp rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, sposób obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury i komunikacji;

- decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu jest możliwa realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia

(z określonymi jego parametrami), decyzja ta nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce oraz szczegółowych rozwiązań projektowych;

- zgodnie z decyzją z 17 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy dotyczącą ustalenia obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, obsługa komunikacyjna terenu będzie odbywała się z ul. [...] (droga publiczna kategorii gminnej) na zasadzie służebności przez działkę nr ewid. [...].

Za zgodne z decyzją o warunkach zabudowy Wojewoda uznał zaplanowanie garażu podziemnego w budynku z wjazdem od strony ul. [...], wskazując, że do garażu położonego poniżej terenu zapewniony jest dojazd dla samochodów za pomocą pochylni szerokości 2,75 m o nachyleniu średnio 12,2 %, obudowanego murem z barierą ochronną. Mur z jednej strony równocześnie stanowi ścianę budynku. Od strony zewnętrznej mur ma wysokość 1,10 m od poziomu terenu, a pozostała część zagłębiona jest w ziemi. Zdaniem Wojewody, jest to rozwiązanie projektowe i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą w nie ingerować.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że ustalenia Prezydenta Miasta K. są prawidłowe, a zarzuty odwołania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodał, że w podstawie prawnej decyzji pierwszej instancji zbędnie powołano art. 25 P.b., co jednak nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony przez organy projekt budowlany odpowiada wymogom określonym w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozważenie zebranego materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie, czy element planowanej inwestycji w postaci muru oporowego (nazywanego przez inwestora pochylnią) o wysokości ponad 2 m i długości 25 m jest zgodny z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy, które przewidują mur jedynie do wysokości 2 m; art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak zawarcie w niej pogłębionych rozważań dotyczących zarzutu niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie muru oporowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym część budynku nazywana przez skarżących "murem oporowym" pełni funkcję zewnętrznej pochylni, którą zaplanowano wjazd do garażu podziemnego. Druga ściana jest jednocześnie ścianą pomieszczeń w poziomie garażu. Zdaniem Wojewody, z uwagi na położenie garażu na głębokości 2,72 m poniżej poziomu terenu oczywistym jest, że ściana ta zabezpiecza też wjazd do garażu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego po stronie zewnętrznej. Wojewoda podkreślił, że autor projektu budowlanego w wyjaśnieniach z 15 czerwca 2021 r. stwierdził, że pochylnia jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie powiązana z budynkiem, nie jest oddylatowana i nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego.

W piśmie procesowym z 3 listopada 2022 r. uczestnik postępowania - K. G. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Podniósł, że zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi jedynie polemikę skarżącego z organem. Skarżący wyraża bowiem odmienny (subiektywny) punkt widzenia. Organ zaś w sposób wszechstronny i obiektywny dokonał ustaleń faktycznych, zebrał i ocenił materiał dowodowy, a następie w sposób prawidłowy dokonał subsumpcji tak przyjętego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. K. G. wyjaśnił, że decyzji o warunkach zabudowy wskazywała parametry muru oporowego, jako konstrukcji oporowej zlokalizowanej powyżej poziomu gruntu o długości 60 m i wysokości konstrukcji 2,0 m, wynikające z różnicy położenia terenu o wartości blisko 1,0 m na całej długości i umiejscowionego w granicy nieruchomości inwestycyjnej - jednak inwestor zaniechał tego rozwiązania.

Inwestor wyjaśnił w szczególności, że parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące wyłącznie muru oporowego wskazują na "z góry" określoną funkcję samodzielnej konstrukcji oporowej. Parametry te, odnoszą się wyłącznie do rozwiązania architektonicznego "mur oporowy" i nie mają odniesienia do zastosowanego w projekcie budowlanym rozwiązania "pochylnia zjazdu", które jest zupełnie odmiennym elementem budynku i jednocześnie jego integralną częścią składową. Zdaniem inwestora, oczywistym jest, że ze względu na całkowicie inne założenia, funkcje i parametry projektowe, pojęcia "mur oporowy" i "pochylnia zjazdu" nie są pojęciami tożsamymi. Mur oporowy nie służy bowiem do wjeżdżania do parkingu podziemnego, a to usiłuje udowodnić skarżący. Nawiązując do zaprojektowanej pochylni zjazdowej inwestor podkreślił, że jej funkcja jest ścisłe powiązana z projektowanym budynkiem oraz stanowi jego część integralną zarówno pod względem konstrukcyjnym, jak i użytkowym.

W piśmie procesowym z 14 listopada 2022 r., złożonym po zamknięciu rozprawy, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) "Opinii w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bloku na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb 0024 przy ul. [...] w K. (...)" sporządzonej przez dr inż. J. S. - rzeczoznawcę budowlanego, eksperta NCBiR i geotechnika - na okoliczność legalności wydania zaskarżonej decyzji, jak również naruszeń jakich dopuścił się organ w toku postępowania administracyjnego oraz błędów dokonanych na etapie projektowania inwestycji;

2) zdjęć nachylenia terenu od strony nieruchomości skarżącego (zabudowanej) w kierunku nieruchomości, na której ma powstać blok mieszkalny, które obrazują aktualne ukształtowanie terenu.

Zdaniem skarżącego, analiza załączonych opinii oraz zdjęć jest niezbędna do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący podkreślił bowiem, że z projektu budowlanego jasno wynika, iż zaprojektowany został mur oporowy, a nie ściana pochylni zjazdowej. Mur jest oddylatowany i stanowi samodzielny obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Rola zjazdu jest jego funkcją dodatkową i nie sprawia, że mur ten przestaje być budowlą wymagającą pozwolenia budowlanego.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie opinia geotechniczna i projekt geotechniczny powinny zostać wykonane przez geotechnika, nie geologa, który takich uprawnień i wiedzy nie posiada. Wskazał, że na ww. nieruchomości poziom wód gruntowych kształtuje się powyżej poziomu posadowienia i występują złożone warunki gruntowe, więc powinny zostać zaprojektowane izolacje przeciwwodne i opracowana analiza geotechnicznego oddziaływania na zabudowę sąsiednią.

Skarżący podkreślił, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma zatem funkcja jaką taki mur pełni. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił zatem, że organy bez przeprowadzenia wszechstronnej analizy dokumentacji projektowej powtórzyły stanowisko inwestora niejako zaprzeczając podstawowej funkcji jaką pełni mur oporowy, jednocześnie bagatelizując znaczenie decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga odniosła zamierzony skutek, jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd upatruje w naruszeniach prawa dostrzeżonych z urzędu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30 lipca 2021 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb 0024 przy ul. [...] w K..

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przepisie art. 35 ust. 1 P.b. określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów. Sprawdzeniu, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, podlega więc cały projekt budowlany, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Natomiast jego rozwiązania powinny być weryfikowane zarówno na podstawie części tekstowej, jak i graficznej wskazanych wyżej aktów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), W. M. (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX. 2019).

Stosownie do art. 35 ust. 3 P.b., w sytuacji stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nieusunięcie naruszeń wskazanych w postanowieniu stanowi wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej.

Nadto należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 503 - dalej w skrócie u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z mocy art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a zatem i decyzja o warunkach zabudowy) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, analogicznie jak z cyt. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., że postanowienia zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego. Związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu architektoniczno-budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., ale także wprowadza wyraźny zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019, sygn. akt II SA/Kr [...]).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Taka treść tego przepisu oznacza, że nazwę zamierzenia budowalnego inwestor jest zobowiązany podać we wniosku o pozwolenie na budowę oraz na stronach tytułowych każdego z elementów projektu budowalnego. Nie może budzić wątpliwości, że nazwa zamierzenia budowalnego określa, czego dotyczy planowana inwestycja.

W ocenie Sądu zakres zamierzenia inwestycyjnego (nazwa planowanej inwestycji) powinien być jednoznacznie i precyzyjnie określony, i co zasady, identyczny tak we wniosku jak i w projekcie budowalnym. Należy zwrócić uwagę, że projekt budowalny to istotna część decyzji, która determinuje kształt przyszłej inwestycji, co oznacza, że projekt musi być czytelny nie tylko dla inwestora i pozostałych stron postępowania, ale również dla organów orzekających w sprawie. W. podkreślić, że wszystkie elementy projektu budowalnego i wniosku powinny być spójne w odniesieniu do zakresu zamierzenia budowalnego. Inwestor składając wniosek i dołączony do niego projekt budowalny żąda od organu wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego w kształcie i zakresie, który wynika z tych dokumentów.

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia zakresu inwestycji wynikającego z wniosku i projektu budowalnego oraz planowanego zamierzenia określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Dokonanie oceny zgodności projektu budowalnego z decyzją o warunkach zabudowy wymaga od organu uprzedniego dokonania jednoznacznych ustaleń – w oparciu o dokumenty przedłożone przez inwestora - co do zakresu planowanej inwestycji.

W kontrolowanej sprawie z porównania treści wniosku i projektu budowlanego z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika oczywista niespójność co do zakresu planowanej inwestycji. Jak wynika z treści wniosku z dnia 15 kwietnia 2020 r. inwestor wskazał nazwę planowanej inwestycji - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz murem oporowym (k-1 akt adm.). Również na stronie tytułowej projektu budowlanego wskazano, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz murem oporowym z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb 0024 przy ul. [...] w K.. W opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu - pkt 3.0 opis ogólny – podano, że cyt: "Celem opracowania jest projekt budowalny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędnymi instalacjami wod.-kan.,c.o. inst. Elektryczną oraz instalacją wentylacji mechanicznej nawiewowo –wywiewnej oraz instalacją gazową wraz z budową muru oporowego" (k. 8 projektu). Jednocześnie na s. 12 projektu wskazano, że cyt: " Na terenie przedmiotowej działki zaprojektowano wewnętrzną komunikację (ciąg pieszo - jezdny), oraz miejsca postojowe dla 2 samochodów w tym jedno przystosowane dla osób niepełnosprawnych, chodnik oraz teren zielony. Zaprojektowano rampę zjazdową do garażu z murem oporowym (...)".

Z kolei z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że organ zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił inwestorowi cyt.: (...) "pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazu i wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb 0024 przy ul. [...] w K.".

Porównanie zakresu zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie budowlanym z treścią wydanej w sprawie decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę pozwala stwierdzić, że występuje niespójność projektu budowalnego z treścią udzielonego pozwolenia na budowę.

Innymi słowy, zatwierdzony przez organ projekt budowalny obejmuje w ramach zamierzenia inwestycyjnego "mur oporowy", natomiast udzielone pozwolenie na budowę tego elementu zamierzenia budowalnego nie obejmuje. Taka niespójność projektu budowanego z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę pozwala uznać, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. niedostatecznie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, bazując wyłącznie na wyjaśnieniach pełnomocnika inwestora, który oświadczył, że zamierzeniem inwestycyjnym nie jest budowa muru oporowego, a jedynie pochylni samochodowej, umożliwiającej zjazd pojazdem do poziomu garażu. Wyjaśnienia te nie mają jednak odzwierciedlenia w przedłożonych przez inwestora dokumentach (wniosek, projekt budowalny). Przypomnieć trzeba, że decyzją z dnia z 17 grudnia 2018 r., zmienioną decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ ustalił dla muru oporowego długość ok. 60 m i wysokość do 2,0 m. W świetle powyższego, niezależnie od tego co było zamiarem inwestora to, parametry muru oporowego z projektu budowlanego nie odpowiadają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, co już stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji z 13 kwietnia 2021 r. Fakt, że inwestor nie nazywa tej konstrukcji murem oporowym nie zmienia tej oceny.

W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że projekt budowlany to istotna część decyzji, która determinuje kształt przyszłej inwestycji, a jego zatwierdzenie oznacza, że inwestor może realizować inwestycję zgodnie z tym projektem. W realiach kontrolowanej sprawy zakres inwestycji określony w projekcie budowlanym i wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę zasadniczo różni się od zamierzenia inwestycyjnego określonego w udzielonym pozwoleniu na budowę, co pozwala stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ przeprowadzi ponownie postępowanie i w zależności od poczynionych ustaleń wyda właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (punkt II sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł.