Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 952/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145, art. 208, art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 113
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60, art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.K., M.K. wspólników G M.K., J.K. s.c. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa solidarnie na rzecz skarżących J.K. i M.K. kwotę 4.682 (cztery tysiące sześćset osiemdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2008r. do Zarządu Województwa– jako instytucji zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym - w odpowiedzi na konkurs zamknięty nr [...] wpłynął wniosek aplikacyjny J.K. i M.K., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą G. Dotyczył on dofinansowania realizacji projektu pt. "Rozwój konkurencyjności firmy G s.c. poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej", obejmującego m.in. zakup linii technologicznej do bielenia i farbowania wyrobów pasmanteryjnych.

W pkt. C.6.1 wniosku wskazano, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzją Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2008 r. uzyskał projekt uzyskał dofinansowanie w ramach RPO, o czym wnioskodawcy powiadomieni zostali pismem Instytucji Zarządzającej ( dalej jako: IZ ) z dnia [...] grudnia 2008 r. Tym samym pismem wezwani zostali do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów m.in. dotyczących oceny oddziaływania na środowisko. Żądane dokumenty dotyczące takiej oceny do IZ nie wpłynęły.

W dniu [...] maja 2009 r. została podpisana umowa o dofinansowanie projektu. W ponownie wypełnionym wniosku, poprzedzającym zawarcie umowy beneficjent zawarł w pkt C.6.1 treść identyczną jak we wniosku złożonym [...] września 2008 r. W toku realizacji projektu beneficjent składał wnioski o płatność. W oparciu o nie została mu wypłacona, na zasadzie refundacji poniesionych kosztów w czterech transzach kwota łączna 53 223,02 zł.

W związku z wynikami kontroli realizacji projektu, przeprowadzonej w czerwcu 2011 r. przez Urząd Kontroli Skarbowej, zlecona przez IZ i uzyskaną w tym samym okresie opinią eksperta zewnętrznego ds. oceny oddziaływania na środowisko, jak też po analizie nadesłanych przez beneficjenta - na żądanie IZ – dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę i użytkowanie lub zgodę na zmianę sposobu użytkowania jak i ponownie wypełnionego załącznika 1a oraz w związku ze stanowiskiem zawartym w piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na mocy § 17 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie, pismem z dnia [...] września 2011 r. IZ rozwiązała z beneficjentem umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym. Jako przyczynę wskazano złożenie – w celu otrzymania dofinansowania – oświadczenia potwierdzającego nieprawdę w sekcji C.6.1 wniosku aplikacyjnego w sytuacji, gdy zakres przedsięwzięcia wskazuje, iż należy ono do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

[...] września 2011 r. Marszałek Województwa skierował do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa związanego z otrzymanym dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej i budżetu państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, polegającego na przedstawieniu dokumentów stwierdzających nieprawdę, w celu otrzymania środków publicznych ( art. 297 § 1 Kodeksu karnego). Wobec niestwierdzenia znamion czynu zabronionego śledztwo umorzone zostało postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. beneficjent został wezwany do zwrotu otrzymanego w ramach projektu dofinansowania na łączną kwotę 53.223,02 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. W związku z brakiem zwrotu otrzymanego dofinansowania Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania, o czym beneficjent został pisemnie powiadomiony pismem dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. beneficjent wniósł o cofnięcie oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2012 r. IZ powiadomiła beneficjenta o nowym dowodzie w sprawie - opinii wydanej na jej zlecenie przez kancelarię prawną, dotyczącej oceny spełniania przez dofinansowany projekt wymagań wynikających z unijnych i krajowych przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko i możliwości uzyskania przez beneficjenta dofinansowania ze środków unijnych.

Po poinformowaniu beneficjenta – pismem z dnia [...] marca 2012 r. o zakończeniu postępowania w sprawie, Zarząd Województwa decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., powołując się na przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: Kpa) określił kwotę dofinansowania do zwrotu w wysokości:

– 8.941,52 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] maja 2010 r. do dnia dokonania zwrotu;

– 28.792,37 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia dokonania zwrotu;

– 13.149,13 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia dokonania zwrotu;

– 2.340,00 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

przez beneficjenta – J.K. i M.K., prowadzących działalność gospodarczą w formie G s.c., przyznanego umową nr [...] o dofinansowanie projektu "Rozwój konkurencyjności firmy G s.c."

Jednocześnie w § 2 decyzji organ orzekł, że beneficjent zobowiązany jest dokonać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zwrotu kwoty otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych na rachunek Zarządu Województwa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że beneficjent we wniosku o dofinansowanie złożonym na konkurs oraz w kolejnych składanych wnioskach ( w pkt C.6.1.) oświadczył, że realizowane przez niego przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał również, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie beneficjent nie złożył dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, potwierdzając tym samym zawarte we wniosku oświadczenie. Organ powołał się na uzyskaną opinię eksperta zewnętrznego z zakresu oceny oddziaływania na środowisko, który stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na bieleniu wyrobów pasmanteryjnych, na podstawie załącznika II pkt 8 b Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne oraz na podstawie § 3 ust.1 pkt 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ekspert ustalił również, że przed wydaniem pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 2005r. nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. nie kwalifikowała przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ w okresie wydawania tych decyzji beneficjent nie wskazał, że zamierza zainstalować w istniejących obiektach linie technologiczne do bielenia. Poza tym zakupiona instalacja do bielenia wyrobów włókienniczych według wniosku miała być zainstalowana w obiekcie przeznaczonym do produkcji wyrobów pasmanteryjnych. Proces bielenia jest powiązany technologicznie z inną częścią produkcji, której dotychczas beneficjent nie wykazywał i dla której obiekt budowlany nie był przeznaczony i infrastrukturalnie przygotowany.

Zarząd Województwa powołał się też na ustalenia UKS, iż w świetle przedstawionych dokumentów niemożliwe jest potwierdzenie zgodności projektu z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oraz 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...).

Organ wskazał ponadto, że uwagi eksperta zostały potwierdzone w piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w którym m.in. stwierdzono, że przedmiotowy projekt nie spełnił przepisów wspólnotowych i krajowych z zakresu ochrony środowiska, ze względu na brak zachowania chronologii uzyskiwania poszczególnych decyzji administracyjnych.

W związku z ocenami zewnętrznego eksperta do spraw oceny oddziaływania na środowisko oraz interpretacją Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z powodu nie zastosowania się do przepisów prawa krajowego, tj. rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oraz 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i prawa wspólnotowego tj. Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, IZ wskazała, iż zasadne pozostawało rozwiązanie umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym na mocy § 17 ust. 2 pkt 1 umowy, dokonane pismem

z dnia [...] września 2011 r. i wezwanie beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania w ramach projektu na łączną kwotę 53.223,02 zł wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, zaś wobec niedokonania zwrotu, wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Odnosząc się do przyczyn zwrotu dofinansowania Zarząd wskazał, że zgodnie

z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, do jego zadań należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie. Zgodnie zaś z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pełni on funkcję instytucji zarządzającej dla Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 i jest odpowiedzialny za prawidłową realizację Programu. Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy do zadań IZ należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Zdaniem organu, w sytuacji, gdy beneficjent nie zrealizował projektu, do całej przyznanej dotacji znajdzie zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (oraz odpowiednio art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 2005r., tj. wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, na podstawie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż przez wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, należy rozumieć sytuację, w której cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany, zarówno w wyniku przeznaczenia przez beneficjenta środków dotacji na wydatki niewskazane w projekcie, jak również w sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie. W momencie bowiem rozwiązania umowy, cel w niej określony z obiektywnych przyczyn nie jest możliwy do zrealizowania. Z tego względu, w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie przez IZ, w wyniku nieprawidłowego realizowania projektu przez beneficjenta, w sytuacji gdy cel zawartej umowy, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie, nie został osiągnięty cała dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie w sytuacji, gdy beneficjent nie przedstawił wymaganych dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko, zgodnie z polskimi jak i unijnymi przepisami, tym samym nie mógł składać wniosku o dofinansowanie

w ramach programu Regionalnego Programu Operacyjnego działania 2.2, wówczas zastosowanie znajdzie art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (oraz odpowiednio aktualnie obowiązującym art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych z 2005 r.). Mając na uwadze fakt, iż środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej (np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjantowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków ), także w sytuacji refundacji wydatków poniesionych mimo nieprzedłożenia do IZ wymaganych dokumentów, w ocenie organu, spełniona jest przesłanka o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych.

Powołując przepis art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), organ wskazał, iż dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy beneficjent – J.K. i M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili decyzji:

– brak właściwego określenia podstawy prawnej,

– naruszenie art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

– naruszenie § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię,

– naruszenie § 3 ust. 1 pkt 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

– naruszenie pkt 8 lit. B Załącznika II do Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, poprzez jego błędną wykładnię,

– naruszenie § 18 ust. 2 pkt 1 Umowy nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu wniosku beneficjent zarzucił, że organ na zmianę posługuje się normami zawartymi w ustawie o finansach publicznych z 2005 r. i w ustawie

o finansach publicznych z 2010 r. Takie działanie nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 Kpa w zakresie wskazania podstawy prawnej. Organ zobowiązany jest bowiem do wskazania podstawy prawnej jednoznacznie, a nie pozostawienia skarżącemu wyboru ustawy, którą stosował orzekając w sprawie nawet w sytuacji, gdy przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych i przepisy uchylonej ustawy w pewnym zakresie się pokrywają.

W ocenie strony w sytuacji, gdy momentem udzielenia dofinansowania jest dzień podpisania umowy uznać należy, że zastosowanie znajdzie art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych

i do postępowania zwrotowego będą mieć zastosowanie przepisy ustawy z 2005 r.

Strona nie zgodziła się z uzasadnieniem podstawy wskazanej w art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp (wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem). W jej ocenie to wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem może stanowić podstawę wypowiedzenia umowy, czyli wykorzystanie udzielonych środków niezgodnie z ich przeznaczeniem musi nastąpić przed rozwiązaniem umowy i stanowić przyczynę jej rozwiązania. Niedopuszczalna zaś jest sytuacja, w której organ wypowiada umowę, a sam fakt wypowiedzenia traktuje jako przesłankę tego wypowiedzenia. W taki sposób organ mógłby wypowiedzieć dowolną umowę wskazując, że skoro umowa przestała obowiązywać, to cel w niej określony nie zostanie zrealizowany, a jako taki nie zasługuje na dofinansowanie.

Strona nie zgodziła się również z uzasadnieniem drugiej przyczyny zwrotu dofinansowania, tj. opisanej w art. 211 ust. 1 pkt 3 ufp (środki pobrane nienależnie), albowiem organ wskazał, że dofinansowanie zostało wypłacone nienależnie, ponieważ beneficjent podlegał wykluczeniu z postępowania konkursowego. Takie stanowisko, w ocenie strony jest błędne i wynikać może z niezrozumienia instytucji wykluczenia. Skarżący podkreślił, iż w momencie składania wniosku spełniał wszystkie kryteria formalne udziału w konkursie, w tym nie podlegał wykluczeniu

z postępowań konkursowych. Skarżący nie dopuścił się żadnych naruszeń mogących skutkować wypowiedzeniem umowy i obowiązkiem zwrotu udzielonego dofinansowania. Przesłanki takiego zwrotu są ściśle określone w art. 211 ust. 1 ufp

i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W szczególności instytucja zwrotu nie może służyć organowi do naprawiania własnych uchybień popełnionych na etapie postępowania konkursowego (jeżeli organ uważa, że takie uchybienia popełnił).

Odnosząc się natomiast do braku przesłanek wypowiedzenia umowy, strona wskazała, że uchybienia zarzucane skarżącemu mogły być eliminowane wcześniej, w czasie trwania procedury konkursowej. Wobec powyższego organ nie ma możliwości powrotu do etapu oceny, w szczególności nie jest uprawniony do dokonywania ponownej oceny merytorycznej czy formalnej wniosku. Instytucja zwrotu służy korygowaniu wykorzystania uzyskanych pieniędzy - na tym polu organ zaś nie przedstawił żadnych sensownych zarzutów. Strona podkreśliła, że podstawą prawną otrzymanych środków finansowych była bezpośrednio umowa |z dnia [...] maja 2009 r., a pośrednio regulamin konkursu oraz ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie jest więc usprawiedliwione twierdzenie organu, że skarżący otrzymał dofinansowanie bez podstawy prawnej, skoro wypłacono mu je na podstawie umowy.

Jednocześnie podkreślała, że nie została spełniona przesłanka rozwiązania umowy bez wypowiedzenia, na podstawie § 18 ust. 2 pkt 1 umowy

o dofinansowanie, albowiem we wniosku aplikacyjnym nie została poświadczona nieprawda. Instalacja do farbowania włókien/materiałów włókienniczych nie była objęta żadnym załącznikiem do dyrektywy 85/337, natomiast wnioskodawca nigdy nie prowadził, ani nie miał zamiaru prowadzić farbiarni. Farbowanie włókien jest tylko jednym elementem produkcji materiałów pasmanteryjnych, a wnioskodawca nie oferuje usług farbowania na zewnątrz, wykonuje to tylko na własne potrzeby, jako element innego procesu produkcyjnego. Zakład produkcyjny artykułów pasmanteryjnych nie jest więc farbiarnią włókiem lub tekstyliów. Strona wskazała, że w momencie składania wniosku obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 2004 r., które wymieniało co prawda "instalację do farbowania włókien lub materiałów włókienniczych", ale nie wymieniło jej przebudowy jako przedsięwzięcia mogącego wpływać na środowisko. Natomiast rozporządzenie z 2010 r., w § 3 ust. 2 pkt 2 stanowi, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1. Istotą projektu nie było zatem wprowadzenie nowego elementu produkcji, jakim jest farbowanie, tylko wprowadzenie nowej instalacji do farbowania, opartej na nowej technologii. Zatem modernizacja (przebudowa, rozbudowa) istniejącego przedsięwzięcia nie była objęta zakresem rozporządzenia z 2004 r.

Podsumowując strona podkreśliła, że zmiana przepisów absolutnie nie mogła być traktowana w kategoriach poświadczenia nieprawdy przez wnioskodawcę, albowiem wnioskodawca nie mógł w 2008 r. odnosić się do rozporządzenia, które zostało wydane i weszło w życie w 2010 r.

W dalszej części uzasadnienia wniosku strona podnosiła, że organ nie miał uprawnień ani możliwości oceniać prawidłowości decyzji wydanych w zakończonym przed postępowaniem konkursowym procesie budowlanym i inwestycyjnym. Przedmiotowy projekt obejmował zakup nowej innowacyjnej linii technologicznej

i wymianę poprzednio używanej na tą właśnie nowo zakupioną. Organ mógł zatem badać tylko i wyłącznie zakres dofinansowanego projektu, a nie dowolny aspekt działalności wnioskodawcy.

Strona powołując się na pismo Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. o uwarunkowaniach środowiskowych podnosiła, że realizacja przedsięwzięcia, polegającego na rozwoju konkurencyjności firmy G s.c. poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej, nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz, że wymiana istniejącego parku maszynowego na nowy, bardziej zaawansowany technologicznie, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania i nie podlega obowiązkowi zgłoszenia.

Jednocześnie podnosiła, iż wychodząc naprzeciw oczekiwaniom IZ, po zakończeniu projektu i dopełnieniu innych formalności, a przed uruchomieniem nowej linii – zgłosi zmianę sposobu użytkowania do właściwego organu, pomimo braku takiej konieczności.

Po rozpatrzeniu wniosku, Zarząd Województwa decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., powołując w podstawie prawnej art. 211 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W jej uzasadnieniu w pełnym zakresie organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i podpisania umowy o dofinansowanie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 2004 r., które wymieniało w § 3 ust. 1 pkt 27 "instalacje do czyszczenia, odtłuszczania lub farbowania włókien lub materiałów włókienniczych". Umieszczenie tej kategorii

w rozporządzeniu oznaczało, że dla zaliczanych do niej przedsięwzięć wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem ich realizacji. Za niezasadny uznał strony, iż rozporządzenie z 2004 r. nie obejmowało zmian dokonywanych w przedsięwzięciach. Konstrukcja tego rozporządzenia wskazywała bowiem, że obejmuje ono także wszelkie zmiany w wymienionych w nim przedsięwzięciach. W ocenie organu, polski ustawodawca zaliczył przedsięwzięcia polegające na modyfikacji (przebudowie, wymianie na nowy) istniejącego wcześniej obiektu bezpośrednio do - odpowiednio - grupy I lub II. Zatem realizowany przez Spółkę "G" projekt mieścił się w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r. - mimo, że polegał na wprowadzaniu zmian w już istniejącym zakładzie. Organ podkreślił, że zgodnie z prawem polskim, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub tylko selekcji) dla projektu powstaje tylko wówczas, gdy działania przewidziane w jego ramach można było, zgodnie z prawem polskim, uznać za "przedsięwzięcie". Natomiast kwestia uznania tych działań za przedsięwzięcie unormowana była inaczej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako "Poś", która regulowała kwestie ocen oddziaływania na środowisko w dniu złożenia przez stronę wniosku o dofinansowanie (tj. [...] września 2008 r.), a inaczej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej jako "ooś", która obowiązywała w dniu podpisania umowy o dofinansowanie (tj. [...] maja 2009 r.). I tak, zgodnie z ustawą Poś, przedsięwzięciem była tylko taka ingerencja w środowisko, która wymagała jednej z decyzji wymienionej w art. 46 ust. 4 ustawy Poś, bądź zgłoszenia robót budowlanych albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 46 ust. 2 ustawy Poś). Ustawa ta uzależniała więc byt przedsięwzięcia od tego, czy wymagana była jakaś dalsza decyzja lub zgłoszenie (co było zresztą niezgodne z dyrektywą i zostało zmienione w ustawie ooś). Zgodnie z ustawą Poś, omawiany projekt byłby przedsięwzięciem (i wymagałby decyzji środowiskowej) tylko wówczas, gdyby okazało się, że wymagał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, dokonanego na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się

w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w tym obiekcie działalności zmieniającej warunki ochrony środowiska. Natomiast przedmiotowej sprawie, w związku z podjęciem działalności przez nową linię produkcyjną, zwiększy się także produkcja zakładu. Nawet gdyby zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku nie było w tym wypadku wymagane, w związku z czym projekt nie byłby przedsięwzięciem i na podstawie ustawy Poś nie mógłby uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to i tak nie zmieniłoby to faktu niespełnienia przez projekt wymagań dyrektywy 85/337, co z kolei przesądziłoby o niedopuszczalności przyznania dofinansowania ze środków unijnych. Organ uznał również za bezzasadny argument strony, jakoby nie można od niej wymagać przedstawienia decyzji środowiskowej na etapie wniosku o dofinansowanie, ponieważ zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonuje się dopiero na 30 dni przed dokonaniem zmiany. Zarząd wskazał, że termin ten jest terminem minimalnym, co oznacza, że zgłoszenia można dokonać i wcześniej, natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskiwana jest przed dokonaniem zgłoszenia (do owego zgłoszenia trzeba było dołączyć już posiadaną decyzję), przy czym zgodnie z ustawą Poś pomiędzy uzyskaniem decyzji środowiskowej a dokonaniem zgłoszenia mogło upłynąć do dwóch lat. Zatem skoro strona nie była gotowa do uzyskania decyzji środowiskowej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, to należy przyjąć, że jej projekt nie był na tyle przygotowany, aby można było wystąpić o dofinansowanie. Natomiast definicja przedsięwzięcia zawarta w ustawie ooś (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy) - inaczej niż analogiczna definicja z ustawy Poś - nie zawiera wskazania, że dla uznania danego działania za przedsięwzięcie konieczne jest, aby wymagało ono jednej z wymienionych w ustawie decyzji. Wskazanie to zostało usunięte, gdyż stanowiło ono niedozwolone - z punktu widzenia prawa unijnego - ograniczenie definicji zawartej w dyrektywie. Uznanie działania za przedsięwzięcie nie może bowiem zależeć od tego czy prawo krajowe wymaga dla ich realizacji uzyskania określonej decyzji. Zgodnie z powyższą ustawą omawiany projekt trzeba byłoby uznać za przedsięwzięcie także wówczas, gdyby nie wymagał dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Stosownie do powołanej ustawy wydanie decyzji środowiskowej konieczne jest zawsze wówczas, gdy dane działanie jest przedsięwzięciem - takim, które zaliczyć można do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Późniejszy obowiązek uzyskania decyzji z art. 72 ust. 1 ustawy nie stanowi więc w żaden sposób warunku możliwości wydania (i obowiązku uzyskania) decyzji środowiskowej.

Organ podkreślił, że w dniu złożenia przez stronę wniosku o pozwolenie na budowę, a tym bardziej w dniu jego wydania, obowiązywały już zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., jak i przepisy ustawy Poś przewidujące wydawanie decyzji środowiskowej. Zatem Starosta wydający pozwolenie na budowę powinien więc zażądać dołączenia do wniosku o to pozwolenie decyzji środowiskowej. Zatem, gdyby nawet decyzja środowiskowa była wydana przed uzyskaniem przez stronę pozwolenia na budowę, to zdaniem organu byłoby mało prawdopodobne, że obejmowałaby ona także nową, wprowadzaną w ramach omawianego projektu, linię produkcyjną. Oznaczałoby to, że wprowadzona w ramach projektu modyfikacja produkcji i tak wymagałaby odrębnego wypełnienia wymagań dyrektywy 85/337 (w praktyce - nowej decyzji środowiskowej).

Organ nie zgodził się również z poglądem, że skoro strona nie świadczy na zewnątrz usług polegających na farbowaniu czy bieleniu tkanin, a prowadzi te procesy tylko na potrzeby własnej produkcji, to jego zakład nie może być zaliczany do kategorii z pkt 8 lit. b) załącznika II Dyrektywy. Dyrektywa nie różnicuje w żaden sposób wymienionych w jej załącznikach czynności czy procesów, w zależności od tego na jakie potrzeby są prowadzone. Istotny jest bowiem rodzaj oddziaływania na środowisko pochodzący z danej działalności, a on nie zmienia się przecież w zależności od tego czy działalność prowadzona jest na potrzeby własnej produkcji, czy też nie. Rozstrzygając natomiast kwestię, czy realizacja omawianego projektu, a więc wprowadzenie w istniejącym zakładzie określonych zmian, także powinno być uznane za przedsięwzięcie, w rozumieniu Dyrektywy 85/337, organ powołał się na art. 1 ust. 2 Dyrektywy 85/337. Wskazał, że z wniosku o dofinansowanie wynika, że do zakładu ma zostać wprowadzona nowa linia technologiczna, zwiększyć ma się produkcja (dla obsłużenia której potrzebne będzie zatrudnienie dodatkowych czterech osób) oraz mają zostać wprowadzone nowe produkty. Zatem już samo zwiększenie produkcji stanowi ingerencję w środowisko (skoro zwiększa się produkcja, to zwiększa się też oddziaływanie na środowisko), ponadto zmiana technologii też może zmienić dotychczasowe oddziaływanie na środowisko. Natomiast maszyny uruchamiane w zakładzie, w związku z przedmiotowym projektem służą do procesów wymienionych w załączniku II pkt 8 lit. b dyrektywy 85/337, w związku z czym omawiany projekt należy zaliczyć do kategorii, o której mowa w tym punkcie dyrektywy. Organ podkreślił, że zgodnie z Dyrektywą 85/337 zrealizowany przez beneficjenta projekt był przedsięwzięciem zaliczanym do załącznika II i jako taki wymagał przeprowadzenia selekcji zmierzającej do rozstrzygnięcia czy wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Dla omawianego przedsięwzięcia selekcja indywidualna nie została jednak przeprowadzona. Nie została też dla niego przeprowadzona selekcja kategoryczna, która mogłaby polegać na tym, że w zgodnym z dyrektywą rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r. wykluczono by dany rodzaj przedsięwzięcia spod obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ze względu na określone progi lub kryteria. Brak przeprowadzenia selekcji w odniesieniu do omawianego projektu stanowi zatem naruszenie Dyrektywy 85/337, co z kolei przesądza o konieczności odmowy przyznania dofinansowania ze środków unijnych - i to niezależnie od tego czy projekt był czy nie był zgodny z obowiązującym w okresie jego zatwierdzenia prawem polskim, a także niezależnie od tego, czy polskie przepisy obowiązujące w okresie przyznawania dofinansowania pozwalały na przeprowadzenie postępowania zgodnie z dyrektywą, czy też były niezgodne z dyrektywą.

Odpowiadając na podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych organ stwierdził, że zasadne jest powoływanie się na ten przepis, gdyż wówczas taka podstawa prawna była obowiązująca. Natomiast w związku z tym, iż środki w ramach projektu zostały wypłacane w 2010 oraz w 2011 r. organ podał, że zastosowanie ma również art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), gdyż podczas przekazywania środków finansowych obowiązywała już inna podstawa prawna.

Odnosząc się natomiast do kwestii, czy omawiany projekt spełnia polskie przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko organ wskazał, że powyższe należy rozpatrywać w odniesieniu do przepisów obowiązujących w okresie, kiedy przyznawano dla niego dofinansowanie. Zatem można zastanawiać się, czy za datę kluczową dla weryfikacji zgodności projektu z prawem polskim przyjąć dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, czy dzień podpisania umowy.

Na powyższą decyzję J.K. i M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 7.200 zł oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W skardze sformułowane zostały analogiczne zarzuty jak przedstawione uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące braku podstaw do określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu ze względu na nieziszczenie się przesłanek z art. 211 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie organu bez podstawy prawnej w zakresie dokonania ponownej oceny projektu po zakończeniu postępowania konkursowego, podpisaniu umowy o dofinansowanie i jej częściowej realizacji, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna powinna być uchylona. Nadto decyzji [...] zarzucili brak właściwego określenia podstawy prawnej.

Uzasadniając nowo zgłoszony zarzut działania organu bez podstawy prawnej skarżący wywodzili, iż kwestia czy projekt kwalifikował się do dofinansowania mogła być podnoszona na etapie oceny, a nie na etapie badania wykonania projektu. W okolicznościach sprawy doszło zatem do ponownego badania wniosku w zakresie, który z niewyjaśnionych i niewskazanych przez organ przyczyn nie został zrealizowany na etapie "pierwotnej" oceny projektu. Zdaniem strony skarżącej, takie działanie nie znajduje podstaw ani w przepisach powszechnie obowiązującego prawa krajowego ( ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawa o samorządzie województwa ), czy wspólnotowego ( rozporządzenie Rady ( WE ) nr 1083/2006, ani też w sui generis aktach normatywnych konstruowanych przez IZ na potrzeby programów operacyjnych, którymi zarządza ( regulamin konkursowy ). Żadne z nich nie przewidują bowiem możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów, sprowadzających się do ponownej oceny formalnej czy merytorycznej projektu i ingerencji w ustaloną już listę projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. W tym zakresie skarżący powoływali się na wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 12/12 i 14/12 pozostające w spójności ze stanowiskiem zajętym przez NSA w sprawie II GSK 2447/11.

Zdaniem skarżących, instytucja uregulowana w art. 211 ustawy o finansach publicznych służy korygowaniu sposobu wykorzystania uzyskanego dofinansowania a nie przyznania go. Wskazywali, iż kontrola UKS jednoznacznie potwierdziła, iż uzyskane z tytułu dofinansowania środki zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z umowy. Za bezpodstawne uznawali twierdzenie organu o przyznaniu dofinansowania bez podstawy prawnej skoro przyznane zostało na podstawie umowy, a zatem pośrednio i na podstawie regulaminu konkursu oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślali, iż IZ posiadając wszelkie prawdziwe informacje ( opis przedsięwzięcia, jego biznesplan ) na etapie oceny wniosku nie dopatrzyła się żadnych nieprawidłowości w zakwalifikowaniu wniosku do przedsięwzięć nie objętych Dyrektywą 85/337, potwierdzając tym samym prawidłowość oświadczeń skarżących co do jego charakteru. Podtrzymali jednocześnie stanowisko, iż skarżący nie poświadczyli nieprawdy oświadczając, że projekt, nie stanowiąc farbiarni i polegając jedynie na wprowadzeniu nowej technologii w zakresie już wykonywanej działalności, nie jest przedsięwzięciem objętym rozporządzeniem z 2004 r., rozporządzeniem z 2009 r. jak i Dyrektywą 85/337. Zakwestionowali też stanowisko organu o zasadniczym znaczeniu chronologii uzyskiwania w procesie inwestycyjnym poszczególnych decyzji administracyjnych. Podnosili, iż uzyskana decyzja administracyjna Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. potwierdza prawidłowość ich stanowiska o spełnianiu przez projekt wszystkich wymogów, powołując się przy tym na – co potwierdził NSA w wyroku z dnia 3 października 2010 r. w sprawie II GSK 6/10 - możliwość przeprowadzenia oceny środowiskowej przedsięwzięcia nawet po realizacji inwestycji. Podnosili również, że nawet gdyby zachodziły podstawy do orzeczenia o zwrocie dofinansowania, to zwrot dotyczyć powinien tylko tej jego części, która przeznaczona była na linię technologiczną do farbowania i bielenia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej dla jego działań w zakresie weryfikacji zasadności przyznania dofinansowania wskazał, iż podstawę taka stanowi przepis art. 60 Rozporządzenia rady ( WE ) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zgodnie z którym RPO odpowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego przez cały okres realizacji programu oraz zapewnienie, że operacje są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego jak też, że spełniają one mające zastosowanie zasady krajowe i wspólnotowe. Nadto obowiązek prawidłowego zarządzania środkami unijnymi wynika również z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która określa obowiązek IZ zarządzania środkami unijnymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego oraz nakłada na nią odpowiedzialność za prawidłową realizację programu. IZ, będąc odpowiedzialna za realizację programu w wyniku ustaleń UKS zasadnie żądała od skarżących dokumentów niezbędnych do weryfikacji projektu pod kątem oceny środowiskowej.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 952/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 4 lutego 2013 r. wpłynął kolejny wniosek pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., Nr 1270 - tekst jednolity – dalej jako: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia pozostawała decyzja Zarządu Województwa, działającego jako instytucja zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym, utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. o określeniu przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania i terminu od którego określa się odsetki - wypłaconej skarżącym na podstawie umowy z dnia [...] maja 2009 r. o dofinansowaniu projektu "Rozwój konkurencyjności firmy G s.c. poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej", obejmującego m.in. zakup linii technologicznej do bielenia i farbowania wyrobów pasmanteryjnych.

1. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi sformułowanego w pkt 2 i rozwiniętego w jej uzasadnieniu, a sprowadzającego się do zakwestionowania uprawnienia IZ do dokonania ponownej, odmiennej oceny projektu już po zakończeniu postępowania konkursowego, podpisaniu umowy i częściowej jej realizacji.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.; powoływanej jako uzppr), instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa opowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego. Art. 26 ust. 1 uzppr wymienia zadania instytucji zarządzającej, do których należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 1), określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8); zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10); dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11); prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15).

Z kolei art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ( Dz.U.UE.L. Nr 210, poz. 25 z późn. zm.) stanowi, iż instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na ich operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwa członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W świetle powołanych regulacji na IZ ciąży obowiązek zapewnienia, że operacje ( projekty ) są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego i że spełniają one te wymogi w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi i krajowymi przez cały okres realizacji projektu. Realizacja ciążących na IZ obowiązków we wskazanym zakresie nie jest uzależniona od tego na jakim etapie oceny czy realizacji znajduje się projekt. Tym samym należy uznać, iż ujawnienie ewentualnych naruszeń prawa czy innych nieprawidłowości dopuszczalne jest nie tylko na etapie oceny, ale także i w fazie realizacji projektu. Umocowanie dla działań IZ we wskazanym zakresie stanowią zatem co do zasady – jako to przyjął Zarząd Województwa - powołane przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Bezzasadny pozostawał zatem zarzut strony skarżącej, oparty o przepis art. 7 Konstytucji ( ustanawiający zasadę praworządności ) o działaniu IZ bez podstawy prawnej. Powoływany przez stronę skarżącą w omawianym aspekcie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie IISA/Go 12/12 został postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r. uchylony przez NSA ( II GSK 1404/12 ), natomiast poglądy wyrażone w nie w wyroku, ale w postanowieniu NSA w sprawie II GSK 2447/11 nie odnoszą się – zdaniem Sądu – do omawianego aspektu sprawy.

Realizując zatem zadanie określone w art. 25 pkt 1 i 26 ust. 1 pkt 15 uzppr i będąc odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu operacyjnego, Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym, uprawniony był do kontroli realizacji projektu także w kontekście zasad przyznawania dofinansowania, obowiązujących dla Programu Operacyjnego, którym zarządza.

2. Jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji wskazane zostały przez IZ przepisy art. 211 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ustawy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Badając legalność zaskarżonego aktu, w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii jaki stan prawny powinien być uwzględniony przy orzekaniu w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] maja 2009 roku tj. pod rządami ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., w sytuacji wypłacenia dofinansowania ( jego części ) po dniu 1 stycznia 2010 r. tj. już po wejściu w życie nowego prawa czyli ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych utraciła moc z dniem 1 stycznia 2010 r. – stosownie do przepisów art. 85 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 – powoływanej jako pwusp ). Zgodnie z art. 113 ust. 1 pwufp dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów czyli ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Na tle użytego w art. 113 ust. 1 pwufp pojęcia "dotacje udzielone" w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pojawiły się rozbieżności co do tego, czy chodzi o dotacje przyznane przed datą 1 stycznia 2010 r. czy nie tylko przyznane, ale także już wypłacone. Między innymi w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r. I SA/Sz 348/12 i WSA we Wrocławiu z 30 października 2012 r., III SA/Wr 236/12 stwierdzono, że określenie to dotyczy dotacji "wypłaconych". Natomiast w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 301/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 724/12 , WSA w Gliwicach 8 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1132/12 oraz WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2012 r. I SA/Sz 752/12 wyrażono pogląd, iż użyte w art. 113 ust. 1 pwufp określenie "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono dotacji przyznanych beneficjentowi na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej przed 1 stycznia 2010 r., a nie dotacji już także wypłaconych (pobranych) przed tą datą. W konsekwencji więc uznano, iż orzekając o zwrocie dotacji należy uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie. Kontynuując dotychczasową linię orzeczniczą WSA w Gorzowie Wlkp. w omawianej kwestii Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, uznał, iż kwestia zwrotu dotacji przyznanej na podstawie umowy o dofinansowanie, zawartej dnia [...] maja 2009 r., powinna być rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

Takie też podstawy prawne wskazała IZ w zaskarżonej skargą decyzji. Jej wcześniejsze stanowisko, powołujące w podstawach prawnych również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. zostało prawidłowo zweryfikowane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. IZ, powołując przepisy art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. jako podstawy prawne uznania środków wypłaconych skarżącym za nienależne jak i wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wskazuje też w nawiasach "odpowiednio aktualnie obowiązujące" przepisy art. 207 ust.1 pkt pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to nie można uznać, iż organ "pomieszał" reżimy prawne obu ustaw, a jedynie dokonał wskazania jakim obecnie regulacjom prawnym odpowiadają przepisy art. 211 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Tym samym, o ile stanowisko strony skarżącej w kwestii zastosowania w sprawie przepisów art. 211 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. pozostaje uzasadnione, to zarzut skargi zawarty w pkt 8, skierowany zresztą do decyzji z [...] kwietnia 2012 r., a nie z [...] sierpnia 2012 r., należy uznać za nieuzasadniony.

3. Stosownie do przepisu art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. ( Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. - dalej powoływanej jako: ufp ) " w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z ust. 4 art. 211 ufp, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki". Natomiast w myśl ust. 4b cytowanego art. 211 od decyzji, o której mowa w ust. 4, wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie ze stosowanymi odpowiednio przepisami art. 145 ust. 2-5 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania ( ust 2 ); dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawne ( ust 3 ). W myśl zaś ust. 4 zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Stosownie zaś do ust. 5 odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

W kontekście omówionych wcześniej kompetencji IZ oraz przytoczonych regulacji art. 211 ufp nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż uregulowana we wskazanym przepisie instytucja zwrotu dofinansowania służy wyłącznie "korygowaniu wykorzystania uzyskanych środków" i co do zasady nie może znaleźć zastosowania w celu określenia podlegającej zwrotowi kwoty dofinansowania uzyskanego wskutek nieprawidłowości zaistniałych na etapie procedury konkursowej przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Skoro bowiem IZ uprawiona jest do ujawniania naruszeń prawa powszechnie obowiązującego oraz procedur obowiązujących w ramach programu operacyjnego , którym zarządza przez czas realizacji programu i to na każdym etapie realizacji dotowanych projektów tym samym właśnie regulację z art. 211 ufp należy uznać za instrument prawny stwarzający mechanizm skutecznego odzyskiwania środków finansowych wydatkowanych lub pobranych w sposób o jakim mowa w art. 211 ust. 1 ufp.

4. Odnosząc się do materialoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż IZ wskazała dwie odrębne podstawy prawne dla określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

W ocenie organu dofinansowanie wypłacone skarżącym (beneficjentowi RPO) podlega zwrotowi jako środki nienależne tj. udzielone bez podstawy prawnej (art. 211 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 145 ust. 3 ufp ). Jako uzasadnienie uznania wypłaconych środków za nienależne IZ wskazała, że chodzi o środki udzielone bez podstawy prawnej tj. refundujące wydatki poniesione mimo nieprzedłożenia jej wymaganych dokumentów.

Uzasadniając zastosowanie drugiej z podstaw prawnych (art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp) organ wywiódł, iż wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem to nie tylko sytuacja, gdy cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany w wyniku przeznaczenia przez beneficjenta dotacji na cele niewskazane w umowie, ale również w sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie. W momencie rozwiązania umowy cel w niej określony z obiektywnych przyczyn staje się niemożliwy do zrealizowania. Oznacza to w konsekwencji, że cała dotacja została wykorzystana niezgodnie z celem wynikającym z umowy, co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu na podstawie pkt 1 ust. 1 art. 207 ufp. Zaprezentowane przez organ uzasadnienie dla zastosowania tej podstawy prawnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jest, w ocenie Sądu, pozbawione podstaw.

5. Analizując zastosowaną przez IZ podstawę prawną z art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp znajdującą, jej zdaniem, umocowanie w fakcie rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz mając na uwadze wywody organu dotyczące zasadności rozwiązania tejże umowy jako okoliczności stanowiącej podstawę faktyczną podjęcia decyzji, jak i zarzut skargi nr 6, nakierowany na wykazanie braku przesłanek do rozwiązania umowy z dnia [...] maja 2009r., odnieść się należy do relacji zachodzących między umową o dofinansowanie, a decyzją o której mowa w art. 211 ust. 4 ufp.

Zgodnie z ust. 4 art. 211 ufp w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot wypłaconej pomocy (czyli okoliczności o jakich mowa w ust. 1) instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z przytoczonych regulacji wynika, że warunkiem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie może być rozwiązana na skutek zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 ufp. Może być też rozwiązana przed wydaniem decyzji o jakiej mowa w ust. 4. Jednakże w żadnym z tych przypadków okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. W konsekwencji okoliczności związane z rozwiązaniem umowy pozostawać będą poza przedmiotem sądowej kontroli decyzji o jakiej mowa w ust. 4 art. 211 ufp ( vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11 ).

6. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. i decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r., rozwiązał zawartą ze stroną skarżącą, jako beneficjentem, umowę o dofinansowanie z dnia [...] maja 2009 roku bez wypowiedzenia na podstawie § 17 ust. 2 pkt 1 tej umowy (w brzmieniu nadanym mu przez aneks z dnia [...] maja 2010r.) z powodu złożenia przez beneficjenta oświadczenia poświadczającego nieprawdę tj. wskazania we wniosku C.6.1, że przedsięwzięcie nie wymaga decyzji środowiskowej ani raportu oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze wywody poczynione uprzednio oraz przedmiot skargi, którym pozostaje decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu, stwierdzić należy, że kwestia zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy z dnia [...] maja 2009r. o dofinansowanie, pozostawała poza zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej. W takich okolicznościach niejako bezprzedmiotowy pozostawał zarzut nr 6 skargi.

7. Poczynione wywody prowadzą też do wniosku, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały przesłanki do uznania jakoby dofinansowanie wypłacone na podstawie umowy z dnia [...] maja 2009r. zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp). W stanie faktycznym sprawy całkowicie nieuprawnione było utożsamienie przez IZ faktu wypowiedzenia przez nią umowy, prowadzącego do niemożności zrealizowania jej celu, z przesłanką wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Użyte w art. 211 ust. 1 pkt 1 pojęcie "środki lub dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" jest tożsame z pojęciem użytym w art. 145 ust. 1 tej ustawy. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż użyte w art. 145 ust. 1 ufp pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. ( vide: wyrok NSA z dni 10 lutego 2009 r. II GSK 777/08 oraz L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 ). Zdaniem Sądu, zważywszy na podobieństwo regulacji art. 145 ust. 1 ufp, dotyczącego dotacji udzielonych z budżetu Państwa i art. 211 ust 1 pkt 1, dotyczącego środków o jakich mowa w art. art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środków przeznaczonych na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, również wykładnia tego ostatniego przepisu powinna być dokonywana w sposób ścisły.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, nie tylko w świetle prowadzonej przez organ dokumentacji realizacji projektu, ale i wobec jednoznacznych ustaleń Urzędu Kontroli Skarbowej, zawartych w protokole z dnia [...] czerwca 2011r., iż uzyskane dotychczas w czterech transzach i w formie refundacji środki finansowe przeznaczone zostały na zakup maszyn objętych projektem, a tym samym na realizację celu wskazanego w umowie z dnia [...] maja 2009 r. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp, co czyni uzasadnionym zarzut 1 skargi w zakresie w jakim odnosi się on do tej podstawy prawnej.

8. Odnosząc się natomiast do drugiej z przyjętych podstaw prawnych tj. oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 211 ust. 1 pkt 3 i uznaniu, że wypłacone dotychczas dofinansowanie podlega zwrotowi jako środki pobrane nienależnie tj. udzielone bez podstawy prawnej ( art. 211 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 145 ust. 3 ufp ) zauważyć należy, iż IZ uzasadniła ją wywodem, iż "beneficjent nie przedstawił wymaganych dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko zgodnie z polskimi i unijnymi przepisami i w związku z tym nie mógł składać wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego działania 2.2." W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca wskazuje, iż decyzja organu, mimo całej swej obszerności, nie zawiera w zakresie analizowanej podstawy prawnej uzasadnienia, spełniającego wymogi art. 107 § 3 Kpa. W zaskarżonej decyzji pomieszczony został bardzo szeroki wywód, obejmujący analizę charakteru prawnego projektu pod nazwą "Rozwój konkurencyjności firmy G sc poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej" w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ustawy - Prawo ochrony środowiska i Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne i jej załącznika nr II. Wywód ten nie został jednak w żaden sposób powiązany z analizowaną podstawą prawną w celu wykazania pobrania dofinansowania nienależnie (tj. bez podstawy prawnej). Zdaniem Sądu, środkami pobranymi nienależnie (bez podstawy prawnej) w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 145 ust. 3 ufp są np. środki przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub wcześniej już zrefundowane ze środków publicznych czy przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości ich otrzymania w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 211 ufp. W rozpoznawanej sprawie dofinansowanie zostało udzielone na podstawie umowy o dofinansowanie, zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wg procedur opracowanych przez IZ dla programu operacyjnego, którym zarządza. Jest też oczywiste, iż beneficjent na podlegał wykluczeniu o jakim mowa w art. 211, sam zresztą organ w zaskarżonej decyzji, wydanej w związku z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wycofał się ze stanowiska prezentowanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyczyną uznania dofinansowania za niezależnie pobrane było nieprzedłożenie dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko zgodnie z polskimi i unijnymi przepisami. W decyzji zatem organ nie zarzuca już beneficjentowi, tak jak w piśmie z dnia [...] września 2011r., rozwiązującym umowę o dofinansowanie, złożenia oświadczenia poświadczającego nieprawdę tj. wskazania we wniosku C.6.1., że przedsięwzięcie nie wymaga decyzji środowiskowej ani raportu oddziaływania na środowisko w celu uzyskania dofinansowania.

Mając zatem na uwadze, wskazane okoliczności zasadny pozostawał zarzut skargi, iż IZ nie wykazała zaistnienia przesłanek do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 145 ust. 3 ufp. tj. nie wykazała, że beneficjent pobrał dofinansowanie bez podstawy prawnej.

9. Zgodnie z art. 211 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 ufp decyzja określająca kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu może być wydana także wówczas gdy środki stanowiące dofinansowanie wykorzystane są "z naruszeniem procedur o których mowa w art. 208 ustawy".

Zauważyć należy, że procedury o jakich mowa w art. 208 ufp to nie tylko procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem procedur, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć również procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ufp. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208". Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ufp należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. W prawie krajowym z kolei systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W art. 5 pkt 11) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca wyjaśnił pojęcie "system realizacji", które oznacza "zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji (...)". Mając na uwadze regulacje uzppr w zakresie rangi przepisów regulujących omawianą kwestię, nadanie terminowi "procedury o których mowa w art. 208 ustawy" innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp byłoby wyłączone ( vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11).

10. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż faktyczną podstawą żądania zwrotu dofinansowania pozostawało w istocie przyznanie go z naruszeniem obowiązujących procedur. Na etapie realizacji projektu IZ uznała bowiem, w związku z wynikami kontroli UKS i przeprowadzoną – przy posiłkowaniu się opiniami eksperta zewnętrznego i kancelarii prawnej– merytoryczną kontrolą wniosku, iż doszło do przyznania dofinansowania, a w konsekwencji i wykorzystania przyznanych środków projektowi, który wymagał uzyskania i przedstawienia odpowiednich dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, w tym decyzji środowiskowej.

11. Wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem bądź z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp, jak też pobranie go nienależnie lub w nadmiernej wysokości wprawdzie rodzi podobną sankcję w postaci określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Jednakże mimo podobnych konsekwencji finansowych dla beneficjenta, czym innym jest wykorzystanie środków w sposób nienależny, z naruszeniem procedur czy w nadmiernej wysokości. Wydając decyzję o jakiej mowa w ust. 4 art. 211 ufp w oparciu o którąś z trzech podstaw wskazanych w ust. 1 art. 211 ufp organ ma obowiązek uprzedniego przeprowadzenia postępowania adekwatnego do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W przypadku gdy chodzi o wykorzystanie z naruszeniem procedur (art. 211 ust.1 pkt 2 ufp) organ powinien w pierwszej kolejności ustalić kształt tych procedur, a następnie wykazać w sposób przejrzysty fakt i stopień tych naruszeń oraz konsekwencje finansowe dla beneficjenta. Orzekając zaś co do istoty sprawy w decyzji kwestie te powinien przedstawić w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym z dochowaniem wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 Kpa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagałoby to dokładnego przedstawienia procedur ustanowionych przez IZ i obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Priorytet II. Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego. Działanie 2.2. Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje. Konkurs zamknięty nr [...], a dotyczących trybu oceny wniosków oraz kryteriów ich oceny formalnej i merytorycznej, w tym środowiskowej, jak też wykazania na czym naruszenia polegały. Dopiero po wykazaniu przez IZ, iż obowiązujące w ramach RPO procedury (zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO kryteria wyboru wg których dokonywana jest weryfikacja merytoryczna zgłoszonych wniosków) faktycznie wymagały przedłożenia przez beneficjenta dla projektu wskazanego we wniosku o dofinansowanie decyzji środowiskowej, możliwe pozostawałoby zweryfikowanie stanowiska organu w zakresie kwalifikacji projektu dokonanej przez niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd też na obecnym etapie przedwczesnym pozostawało odnoszenie się do zarzutu 4 i 5 skargi.

12. Należy przy tym zauważyć, iż dopiero na etapie postępowania dotyczącego zwrotu dofinansowania IZ zakwalifikowała projekt skarżących, zgłoszony we wniosku aplikacyjnym, jako przedsięwzięcie o jakim mowa w pkt 8 lit. B Załącznika II do Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. W zaskarżonej decyzji wyraziła też pogląd, iż w odniesieniu do omawianego projektu, naruszenie Dyrektywy 85/337 przesądza o konieczności odmowy przyznania dofinansowania ze środków unijnych - i to niezależnie od tego czy projekt był czy nie był zgodny z obowiązującym w okresie jego zatwierdzenia prawem polskim, a także niezależnie od tego, czy polskie przepisy obowiązujące w okresie przyznawania dofinansowania pozwalały na przeprowadzenie postępowania zgodnie z dyrektywą, czy też były niezgodne z dyrektywą. W związku z tym wskazać należy na poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wywodzone z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, iż nieuprawniony jest pogląd, zgodnie z którym nadrzędność przepisów prawa wspólnotowego nad prawem krajowym ma powodować, iż w miejsce przepisów krajowych (w tym proceduralnych) organ powinien stosować zawarte w dyrektywach przepisy wspólnotowe. Takie stanowisko jest niezgodne z art. 288 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z nim dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest skierowana pozostawiając mu swobodę wyboru form i środków. Oznacza to, że dyrektywa w przeciwieństwie do rozporządzeń i decyzji, nie wiąże bezpośrednio poszczególnych organów krajowych. Nie stanowi zatem podstawy (w tym też procesowej) ich działania w stosunku do poszczególnych jednostek (osób prawnych i fizycznych). Dyrektywa wymaga bowiem od prawodawcy krajowego, żeby tak ukształtował prawo krajowe by możliwy był do osiągnięcia rezultat daną dyrektywą wymagany. Organy państwa członkowskiego nie mogą w żadnym wypadku powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektywy wobec osób fizycznych i prawnych i nakładać na nie – przez stosowanie wykładni zgodnej z celami dyrektywy – obowiązków z niej wypływających – które jednak nie zostały określone lub zostały niewłaściwie określone w przepisach krajowych. Dyrektywa nie może też samoistnie tworzyć obowiązków po stronie jednostki ( vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. II GSK 1772/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., I FSK 981/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

13. Ustosunkowując się jedynie marginalnie do stanowiska prezentowanego przez organ w zakresie "uchybień" beneficjenta, mających polegać czy to na "poświadczeniu nieprawdy" w części C.6.1 wniosku aplikacyjnego, czy też nieprzedłożeniu wymaganych dokumentów dotyczących oceny środowiskowej zgłoszonego projektu wskazać należy, iż już pobieżny wgląd w Regulamin Konkursu i formularz wniosku aplikacyjnego oraz zawartość akt administracyjnych sprawy wskazują na istotne uchybienia IZ na etapie procedury konkursowej. Nie kwestionując treści wniosku z [...] września 2008 r. w pkt C.6.1 ( tożsamej w kolejnych wnioskach wypełnianych do zawarcia umowy o dofinansowanie i przy okazji jej aneksowania) wskazać należy na oświadczenie skarżących złożone w dniu 10 września 2008r. stanowiące załącznik nr 9 do wniosku o konieczności uzupełnienia/aktualizacji dokumentacji projektowej w związku z nieuregulowanym stanem prawnym w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek złożenia dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko dopiero jako załączników do umowy o dofinansowanie ( k -17 wniosku aplikacyjnego ). Zauważyć też należy, iż pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący wezwani zostali do: "złożenia dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko w postaci załącznika Nr 1a Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 ( załącznik 1b - jeśli dotyczy), raportu oddziaływania na środowisko w przypadku przedsięwzięć należących do I, II i III grupy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć (... ) - jeśli dotyczy". Alternatywą dla nieprzedstawienia dokumentów powinno być złożenie przez wnioskodawców oświadczenia o braku konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, złożone na formularzu ustalonym przez IZ (k – 198 akt sądowych ). Wśród nadesłanych na wezwanie z dnia [...] grudnia 2008 r. dokumentów brak jest tych dotyczących oceny oddziaływania na środowisko projektu zawartego we wniosku aplikacyjnym , jak też wskazanego oświadczenia. W aktach znajduje się jedynie, datowany na [...] listopada 2010 r., załącznik 1a, wypełniony zresztą w sposób niepełny. Podobnie w aktach administracyjnych brak jest – poza przesłaną do wiadomości wnioskodawców informacją o ilości punktów uzyskanych przez projekt - dokumentacji potwierdzającej faktyczne przeprowadzenie przez IZ ( tj. przez ekspertów przez nią powołanych), na etapie procedury konkursowej, merytorycznej oceny wniosku skarżących, w kontekście przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko do czego bezspornie (co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie) była zobowiązana. Mimo niezłożenia żądanych dokumentów doszło do podpisania i realizacji umowy o dofinansowanie.

14. Analizując przepis art. 211 ufp uznać należy, że ustawodawca nie uzależnia wydania decyzji o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu od ustalenia, czy wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub naruszeniem procedur lub ich nienależne pobranie spowodowane było wskutek błędu lub zaniechania IZ, czy też okoliczności leżących po stronie beneficjenta. Należy jednakże wskazać, iż stosownie do art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie (tj. instytucja zarządzająca) dokonując korekt finansowych polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Prawo dokonywania korekt w połączeniu z obowiązkiem oceny charakteru i wagi wykrytych nieprawidłowości oraz odpowiedzialnością IZ za realizację programu i prawidłowy wybór projektów nie może być utożsamiane z jej uprawnieniem do przerzucania skutków wszystkich uchybień na beneficjenta. W ocenie Sądu, sytuacja, w której IZ dopiero po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu części dofinansowania, dokonuje zaniechanej uprzednio kontroli merytorycznej projektu, wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w konsekwencji przerzucając skutki własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta, realizującego prawidłowo wszystkie obowiązki ciążące na nim z mocy umowy o dofinansowanie narusza, narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa, prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji, art. 8 Kpa). W świetle tej zasady uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Realizacja wskazanej zasady, w okolicznościach rozpoznawanej, sprawy powinna prowadzić do uwzględnienia, w toku wszczętego już postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, dokumentacji środowiskowej przedłożonej przez skarżących na wezwanie IZ jak też z ich własnej inicjatywy (decyzja środowiskowa). W konsekwencji dokonana przez organ ocena zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 211 ust. 4 ufp powinna być dokonana z uwzględnieniem wskazanych dokumentów. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego możliwość uzyskania decyzji środowiskowej w trakcie, a nawet po realizacji inwestycji nie jest wykluczona ( vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10 ). Wskazać przy tym należy, iż IZ prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania nie jest związana ustaleniami UKS, jest ona uprawniona i zobowiązana samodzielnie przeprowadzić kontrolę realizacji programu operacyjnego, w tym kontrolę realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów ( vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. II GSK 180/12 ). Nadto, zdaniem Sądu, wynikająca z powołanych wcześniej regulacji uzppr i Rozporządzenia nr 1083/2006 odpowiedzialność IZ za realizację programu operacyjnego oznaczać musi też jej własną odpowiedzialność za uchybienia popełnione przez jej urzędników. Nie może sprowadzać się jedynie do prawa IZ przerzucania skutków zaistniałych uchybień na beneficjenta, którego wcześniej zapewniła, iż spełnił wymagania dla uzyskania dofinansowania i który prawidłowo wypełniał obowiązki wynikające z zawartej umowy o dofinansowanie.

14. Uznanie przez Sąd, iż organ nie wykazał spełnienia przesłanek do wydania decyzji z art. 211 ust. 4 ufp w oparciu o podstawy prawne z ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu oraz, że rzeczywista podstawa faktyczna żądania zwrotu wiąże się z naruszeniem procedur, oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Wzgląd na charakter i zakres sprawowanego przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości, sprowadzającego się do oceny przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą, prawidłowości wykładni norm prawa materialnego i ich zastosowania, nie pozwala na zastępowanie organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego - nie będąc ograniczone zarzutami i wnioskami skargi - jest postępowaniem kontrolnym, mającym na celu usuniecie naruszeń prawa w danej sprawie. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego jest to czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony, nie zaś samo ustalanie stanu faktycznego i jego prawna ocena.

15. Końcowo ustosunkować się należy do wywodów zawartych w pkt 3 c skargi, że nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko organu w zakresie obowiązku zwrotu dofinansowania, to zwrotowi podlegać powinna tylko ta jego część, która dotyczy linii technologicznej do bielenia i farbowania, stanowiącej "1/4 zamszynowienia" projektu, obejmującego też inne maszyny, których nie dotyczyła kwestia oceny środowiskowej. Co do zasady należy podzielić w tym zakresie stanowisko strony skarżącej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 211 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 4 ufp zwrotowi do budżetu państwa podlega jedynie ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

16. Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zważywszy na to rozstrzygnięcie bezprzedmiotowy pozostawał złożony ponownie wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Cel w jakim został złożony realizuje bowiem orzeczenie zawarte w pkt II wyroku.

17. Zważywszy na wynik sporu o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi – 1 065 zł , opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego 3 600 zł, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 , 202 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm. ). Zważywszy na wartość przedmiotu sporu oraz fakt, iż obowiązki skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia pozostawały wspólne zwrot kosztów na ich rzecz nastąpił solidarnie. Z tych też przyczyn brak było podstaw do zasądzania na r ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego w żądanej wysokości 7 200 zł.

18. Ponownie orzekając w sprawie rzeczą organu będzie, stosownie do przepisu art. 153 ppsa, uwzględnienie wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.