Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1131/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 roku sprawy ze skargi J. S. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. [...] Wójt Gminy D. określił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego produkcji betonu na działce nr [...], położonej w m. D. , obręb D. , gmina D.

Wnioskodawcy zarzucili decyzji Wójta Gminy D., że została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówiono J. S. i K. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). Wobec treści tego artykułu w pierwszej kolejności należy poddać ocenie legitymację procesową osób, od których pochodzi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku obliguje zatem organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61 a § 1 Kpa.

Ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotyczyła interesu prawnego wnioskodawcy zależało od tego czy był on stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i posiadał przymiot strony w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło też pod uwagę tezę wyroku z dnia [...] maja 2000 r. I CKN 1183/99 LEX nr 51631 "Stroną postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 Kpa) jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zwyczajne zakończone [...] września 2016 r. toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199) i w trybie przepisów Kpa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu stron postępowania w sposób szczegółowy wobec dyspozycji art. 28 Kpa, a zatem ocena, kto jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem) posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości mający tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, którzy legitymują się interesem prawnym polegającym na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 552/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1880/08 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. II OSK 467/07, Lex Nr 466155 i inne). Oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy będą zatem również właściciele innych działek, na które to rozciąga się wpływ planowanej inwestycji.

Wobec kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D., SKO w B. uznało, że wnioskodawcom nie przysługiwał w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie przysługuje aktualnie status strony w tym postępowaniu.

Z dokumentów geodezyjnych sprawy wynika, że wnioskodawcy nie są właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na interesie prawnie chronionym, którego dotyczyłoby dane postępowanie. Podnoszona we wniosku okoliczność braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką skutkującą nieważnością postępowania, ale zaliczona została do przesłanek uznanych za uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Mając na uwadze brak wykazania interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stwierdzono, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wnioskodawcy nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania i nie skierowano do nich ww. decyzji. Wnioskodawcom w ocenie Kolegium nie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016 r.

Reasumując, organ stwierdził, że z przyczyn podmiotowych nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego "na żądanie strony".

W myśl przepisu art. 61 a §1 Kpa, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, odmawia się wszczęcia postępowania w drodze postanowienia.

Kolegium nie znalazło też podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, że zgodnie z poglądami orzecznictwa sądowego również w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną, w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ administracji publicznej powinien wówczas wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a. w celu oceny, czy kontrolowana decyzja zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku, analiza akt sprawy oraz zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazują, że należy dokonać oceny, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Kolegium, w sprawie zachowane zostały przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), co potwierdza treść decyzji organu I instancji.

Ponadto w sprawie nie wystąpiła konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z wymogami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących o środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

J. S. i K. S. złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...] września 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) zastosowanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinno być wszczęte z urzędu,

2) naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie polegające na braku rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze,

3) naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana,

4) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji nie spełniającej warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując zapisy decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy D. [...] z dnia [...] września 2016 r. skarżący uznali, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, wobec czego korzystając z trybu przewidzianego w art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego złożyli skargę na ww. decyzję o warunkach zabudowy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności z urzędu z powodu rażącego naruszenia przepisów materialnych, wskazując w uzasadnieniu, które przepisy zostały naruszone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. [...] z dnia [...] września 2016 r.

Skarżący podkreślili, że w skardze do SKO wyraźnie wskazali, że jest to skarga w trybie art. 235 § 1 k.p.a. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 235 § 1 k.p.a. daje możliwość osobom trzecim, nie uznanym za strony postępowania, poinformowania właściwego organu o wadliwości wydanej decyzji administracyjnej a organ zobowiązany jest w takiej sytuacji podjąć czynności sprawdzające w zakresie zarzutów skargi. Natomiast SKO działało na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 157 § 2, które stanowią, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony z urzędu". Przepisy te mają zastosowanie w przypadku działania organu na wniosek, nie dotyczą natomiast trybów skargowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 wadliwością konkretnej decyzji administracyjnej, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu i nie ma w takiej sytuacji możliwości odmówienia wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 6 października 1998r. IV S.A. 2338/97, wyrok NSA z 2 lipca 1998r. IV S.A. 778/98). Ponadto organ zobowiązany jest do zbadania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co możliwe jest dopiero po wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Kończąc postępowanie w sprawie, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji albo o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak podstaw wskazanych w art. 156 § 1 jest wówczas niedopuszczalna (zob. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999r. I SA 1114/98). Natomiast SKO w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdza, że "w sprawie zachowane zostały zapisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W jaki sposób SKO doszło do takich wniosków, skoro nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego. Badanie zarzutów podniesionych w skardze powinno się odbyć po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Organ powinien przeanalizować argumenty wnioskodawców i odnieść się do każdego z nich, czego w ogóle nie uczynił. W konsekwencji pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy, która rażąco narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie

J. S. i K. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pismem zatytułowanym jako "Skarga w trybie art. 235 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego" i zażądali stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016 r. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego dla produkcji betonu na działce nr [...]. Decyzji Wójta Gminy D. zarzucili, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych paragrafów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na okoliczność, że w cytowanym piśmie z dnia [...] marca 2017 r. podnoszono, że na działce nr [...] położonej D. , obręb D. , gmina D., pomimo braku stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę został wybudowany węzeł betoniarski, a ponadto składowane i przetwarzane są odpady bez wymaganego zezwolenia, Kolegium wystąpiło do Wójta Gminy D. z wnioskiem o przekazanie akt postępowania przed organem I instancji i zajęcie stanowiska w przedmiocie podnoszonych zarzutów. P. z dnia [...].04.2017 r. (wpływ do Kolegium [...] kwietnia 2017 r.) Wójt Gminy D. przekazał akta dotyczące przedmiotowej sprawy, a ponadto zajął obszerne stanowisko przedstawiające stan faktyczny i prawny.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego SKO wskazało, że w art. 157 § 2 Kpa przesądzono o tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec treści tego artykułu organ w pierwszej kolejności musi poddać ocenie legitymację procesową osób, od których pochodzi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotyczyła interesu prawnego wnioskodawcy zależało od tego czy był on stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją lub posiadał przymiot strony w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 Kpa. Postępowanie zwyczajne zakończone [...] września 2016 r. toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) i w trybie przepisów Kpa.

Wobec kwestionowanej decyzji Wójta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioskodawcom nie przysługiwał w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie przysługuje aktualnie status strony w tym postępowaniu. Z dokumentów geodezyjnych sprawy wynika, że wnioskodawcy nie są właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Podnoszona we wniosku okoliczność braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką skutkującą nieważnością postępowania, ale zaliczona została do przesłanek uznanych za uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Mając na uwadze brak wykazania interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stwierdzono, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Wnioskodawcy nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania i nie skierowano do nich ww. decyzji. Wnioskodawcom w ocenie Kolegium nie przysługuje też legitymacja skargowa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016 r. Z przyczyn zatem podmiotowych nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego "na żądanie strony".

W myśl przepisu art. 61 a § 1 Kpa, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby: niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte odmawia się wszczęcia postępowania w drodze postanowienia.

Kolegium nie znalazło też podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z urzędu. Zgodnie z poglądami orzecznictwa sądowego również w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną- a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Skargę wniesiono w trybie art. 52 § 3 znowelizowanej ustawy P.p.s.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Należy podkreślić, że tylko oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny, to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego.

Ustanowiona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się więc z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis), że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis). Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 odmowy wszczęcia postępowania z powodu przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego.

Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania należy np. brak zdolności do czynności prawnych danego podmiotu, przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma automatyzmu w uznaniu, że skoro dany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu rozpoznawczym to nie ma też przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Niewątpliwie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu stron postępowania, zatem interes prawny należy ocenić według kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że stronami postępowania są nie tylko obok zainteresowanego i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego, także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, które będą narażone na oddziaływanie inwestycji. Mogą to być podmioty posiadające prawo do gruntów niesąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takie osoby będą zobowiązane wykazać swój interes prawny. Należy jednak wskazać, że nie ma formalnoprawnych możliwości wykazania interesu prawnego, gdy organ nie dopuści do wszczęcia postępowania. Już zatem z tego powodu nie można uznać, że organ nie dając szansy zainteresowanym wykazania interesu prawnego może odmówić wszczęcia postępowania.

Używając zatem argumentu o konieczności wykazania posiadania interesu prawnego i jednocześnie odmawiając wszczęcia postępowania organ popada w sprzeczność logiczną przyjętej argumentacji. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku.

W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). W zaskarżonym postanowieniu mimo, że w podstawie prawnej powołano art. 61a K.p.a., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano oceny legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle analizowanych okoliczności faktycznych, nie ma podstaw uwzględnienia żądania, bo wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, co wyrażono błędnie w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. Tylko oczywisty brak interesu prawnego mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania a taka wymagała oceny merytorycznej.

Arbitralna ocena bez formalnoprawnych możliwości wykazania przez wnioskodawców posiadania interesu prawnego, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. jest niedopuszczalna.

Kolejną wadą wydanego postanowienia jest jednoczesne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności i działanie organu z urzędu. Organ nie może jednocześnie działać z urzędu i w sprawie wniosku. Należy podkreślić, że skarżący wystąpili do organu ze skargą w trybie art. 235 § 1 kpa. Przepis ten znajduje się w rozdziale dotyczącym skarg na działanie organów. Powołany przez skarżących przepis przewiduje, że skargę w sprawie w której wydano decyzję ostateczną uważa się za "żądanie"- zależnie od jej treści za żądanie np. stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że taka skarga stanowi wniosek, zatem rozpoznanie sprawy należy traktować jak wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (treść żądania). Organ zatem powinien przystąpić do oceny zasadności wniosku a nie jednocześnie załatwiać wniosek i działać z urzędu.

W tym zatem zakresie zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł, którą stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi. W punkcie 3 wyroku zwrócono kwotę 300 zł stanowiącą nadpłacony wpis.