Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1091/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 15 art. 28 a art. 29 par. 1 art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 1997 zł (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano–Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej: "spółdzielnia" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r., znaki: [...] oraz [...], którym organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z wiadomością przekazaną przez Prezydenta [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wezwał Spółdzielnię Budowlano – Mieszkaniową "[...]" w [...] do wskazania inwestora lub obecnego właściciela wolnostojącego nośnika reklamowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi spółdzielnia przesłała kopię umowy najmu gruntu zawartą ze spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Po dokonaniu dalszych ustaleń, PINB decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. nakazał rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,0 m x 6,0 m, zamontowanej do stalowego słupa umieszczonego w fundamencie w gruncie. Nośnik reklamowy został postawiony na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...].

Powyższy obowiązek został nałożony na spółkę [...] sp.k. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] sp. z o.o.; dalej: "inwestor"). Decyzja PINB została również doręczona skarżącej spółdzielni.

Wskazana decyzja [...] została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

Obowiązki inwestora wynikające z decyzji nr [...] nie zostały wykonane w terminie co stwierdzono w trakcie kontroli obiektu budowlanego w dniu 14 grudnia 2018 r. W związku z tym faktem, w dniu [...] grudnia 2018 r. PINB wystawił i skierował do inwestora upomnienie nr [...] wzywające zobowiązaną spółkę do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Kolejno, w dniu 22 stycznia 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją nadal nie został wykonany.

W związku z brakiem wykonania obowiązku, organ powiatowy działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z [...] października 2018 r.

W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego PINB ustalił, że inwestor, tj. spółka [...] sp. k. w [...], został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego (data wpisu: 4 stycznia 2019 r.; data uprawomocnienia: 2 lutego 2019 r.). W związku z powyższym, PINB uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie przepisów prawa budowlanego jest właściciel nieruchomości, na której został posadowiony przedmiotowy nośnik reklamowy, czyli Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w [...], tj. skarżąca w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższym, w dniu 24 czerwca 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na skarżącą jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się ww. nośnik reklamowy. W treści tytułu wykonawczego PINB wskazał niewykonany obowiązek rozbiórki nośnika reklamowego. Tytuł wykonawczy został doręczony skarżącej w dniu 26 czerwca 2019 r.

W dniu 7 lutego 2020 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. nie został wykonany.

3. Uwzględniając wcześniejsze czynności i ustalenia faktyczne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r. nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ma na względzie rezultat kontroli wykonania obowiązku określonego w decyzji ostatecznej, która to kontrola została przeprowadzona w dniu 7 lutego 2020 r. Organ stwierdził przy tym, że uchylanie się od wykonania w całości obowiązku w wyżej określonym zakresie, przesądza o konieczności zastosowania środka egzekucyjnego. Należy tak uczynić z uwagi na upływ terminu, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna. Jednocześnie, organ wskazał, że środki egzekucyjne właściwe w rozpatrywanym przypadku są przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i mają zastosowanie do przypadków egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym.

PINB wyjaśnił również, że środki egzekucyjne nie stanowią kary, lecz są formą nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku dokonania rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu skutki obciążenia skarżącej zobowiązaniem pieniężnym w ww. wysokości, skutecznie zwrócą uwagę na treść nałożonego obowiązku i uprawdopodobnią podjęcie przez skarżącą działań mających na celu jego wykonanie w całości we własnym zakresie.

Grzywna została nałożona na skarżącą jako właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest zrealizowany nielegalnie obiekt budowlany, gdyż zdaniem organu, jest to jedyny sposób skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że nałożenie grzywny nie zwalnia zobowiązanej (skarżącej) od wykonania obowiązku określonego decyzją nr [...]. Organ wyznaczył 14 dni od dnia skutecznego doręczenia postanowienia na zapłacenie grzywny na właściwy rachunek bankowy.

4. Pismem z 27 lutego 2020 r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 3 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko stronie, pomimo niedoręczenia jej upomnienia;

art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie na stronę grzywny w celu przymuszenia, mimo że obowiązek wykonania rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego może zostać spełniony przez inny podmiot zobowiązany, co jednoznacznie wynika z decyzji nr [...] z [...] października 2018 r.;

art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na stronę grzywny w maksymalnej wysokości z naruszeniem zasady najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2020 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem [...] WINB organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej jako właściciela nieruchomości, na której został posadowiony przedmiotowy nośnik reklamowy objęty postępowaniem egzekucyjnym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka [...] sp. k. w [...] została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, a właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest nośnik reklamowy jest skarżąca. Zgodnie z art. 52 pr.bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. W przypadku braku inwestora adresatem obowiązku rozbiórki staje się właściciel nieruchomości, na której znajduje się przedmiot obowiązku, gdyż tylko właściciel posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie [...] WINB organ egzekucyjny prawidłowo uzasadnił także kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. PINB zasadnie uznał, że przedmiotowa kwota w wysokości 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 18 maja 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego je postanowienia PINB. Dodatkowo, skarżąca wniosła o przyznanie jej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj. w czasie stanu epidemii;

art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie;

art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błąd co do osoby zobowiązanego, tj. nałożenie grzywny na skarżącą, podczas gdy zobowiązanym w decyzji PINB nr [...] była spółka [...] sp.k. w [...];

art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.;

art. 33 § 1 pkt 5 i 6 u.p.e.a. poprzez niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w czasie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii;

art. 15zzr i art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez nałożenie grzywny w czasie epidemii COVID-19 i nieuwzględnienie ustawowego zawieszenia terminów w postępowaniu administracyjnym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19;

art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak dostatecznego wyjaśnienia jego podstawy prawnej i zawarcie jedynie lakonicznego uzasadnienia faktycznego, bez odniesienia się do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą w: zażaleniu i niedokonania subsumpcji;

art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na dołączonych do akt niniejszej sprawy dokumentach, z pominięciem znanych organowi z urzędu dowodów i okoliczności wskazywanych przez skarżącą, tj. faktu, że obowiązek ciąży na inwestorze;

art. 7 k.p.a., art.77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięciu znanych organowi faktów dotyczących inwestora, a także błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu i nieustosunkowaniu się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i kwestii dotyczących faktycznego inwestora, a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie.

7. Odpowiadając w dniu 10 czerwca 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej należało uznać za trafne.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z uwagi na istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przede wszystkim PINB jako organ egzekucyjny błędnie ustalił podmiot, na którym ciążył obowiązek wykonania decyzji nr [...].

Postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane toczyło się z udziałem obu podmiotów: inwestora oraz właściciela nieruchomości (spółdzielni). Jeszcze 22 maja 2018 r. do obu podmiotów skierowano zawiadomienie o kontynuacji postępowania w sprawie wolnostojącego nośnika reklamowego (k. 24 akt admin.). Takie same zawiadomienia powtórzono w dniach 1 sierpnia 2018 r. i 28 sierpnia 2018 r. (k. 31 i 44 akt admin.). Adresatem decyzji Nr [...] z [...] października 2018 r. nakazującej rozbiórkę był jednak inwestor – [...] sp.k. z siedzibą w [...]. Do inwestora skierowano również upomnienie z 17 grudnia 2018 r. wystawione na podstawie art. 15 u.p.e.a. w upomnieniu tym zawarta była też informacja, że w przypadku niewykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją Nr [...] zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji (k. 49). Faktycznie pismo do Oddziału Egzekucji PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec "firmy [...] sp. k." zostało skierowane przez Głównego Specjalistę ds. Reklam w urzędzie PINB dopiero w dniu 23 stycznia 2019 r. (k. 52). Tym samym, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. przesądzono, że zobowiązanym w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest inwestor.

Jak wskazano w opisie stanu faktycznego sprawy, tytuł wykonawczy nr [...] z [...] czerwca 2019 wystawiono jednak na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]". Uczyniono tak zapewne po powzięciu informacji o wykreśleniu spółki będącej inwestorem z rejestru przedsiębiorców KRS. Tytuł wykonawczy został też doręczony spółdzielni, lecz w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który ujawniałby czynności spółdzielni następujące po doręczeniu jej tytułu wykonawczego. Nie ma też jednak żadnej informacji, która wyjaśniałaby zmianę podmiotu zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Można tylko zakładać, że upomnienie Nr [...] skierowane do inwestora bez kopii dla spółdzielni uznano za spełnienie warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Okoliczności zmiany zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym nie wyjaśnia też kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Nr [...] z [...] lutego 2020 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero zaskarżone postanowienie organu odwoławczego ([...] WINB) wspomina na str. 5 uzasadnienia przepis oznaczony jako art. 28a u.p.e.a. z sugestią, że jest to podstawa do zmiany osoby zobowiązanego i prowadzenia egzekucji wobec skarżącej spółdzielni.

Taki sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego należało uznać za niezgodny z prawem. Z żadnego dokumentu, ani z innego źródła nie wynikał fakt, że skarżąca spółdzielnia mogła być uważana za następcę prawnego inwestora [...] sp.k. z siedzibą w [...]. Między wskazanymi podmiotami nie istniała żadna więź prawna wynikająca z przepisów prawa cywilnego lub prawa handlowego, która uzasadniałaby przeniesienie obowiązków inwestora ([...] ...) na bezpośredniego właściciela gruntu – spółdzielnię. Istniejąca między stronami umowa najmu z 14 kwietnia 2011 r. między spółdzielnią a [...] sp. z o.o. przewidywała jedynie udostępnienie nieruchomości gruntowej (działka nr ewid. [...]) dla potrzeb umieszczenia podświetlanego nośnika reklamowego, przy czym najemca zobowiązany został do dopełnienia wszystkich formalności techniczno-prawnych, w szczególności obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego. W świetle przepisów prawa cywilnego właściciel gruntu miał tylko obowiązek znoszenia (pati) działań inwestora na określonym fragmencie działki nr ewid. [...]. Umowa została zawarta na okres 5 lat do dnia 14 maja 2016 r. z możliwością automatycznego przedłużenia na kolejny pięcioletni okres (k. 18-20 akt PINB). Dodatkowo, 14 kwietnia 2011 r. zostało zawarte porozumienie trójstronne w sprawie przejścia uprawnień spółki [...] sp. z o.o. z tytułu umowy najmu na spółkę [...] sp. k. z siedzibą w [...] (załącznik do skargi do WSA, akta [...] WINB, karty nienumerowane). Nie ma zatem żadnego dowodu, że skarżąca spółdzielnia stała się następcą prawnym inwestora odpowiedzialnego za samowolną budowę i utrzymanie nośnika reklamowego.

Zasada ograniczonych skutków ukształtowania stosunków cywilnoprawnych, nawet prawnorzeczowych dla zakresu obowiązków z zakresu prawa publicznego znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, przyjęto zasadę, że nawet podział przedmiotu współwłasności do odrębnego używania (quoad usum) między współwłaścicielami nieruchomości nie ma wpływu na obowiązki z zakresu prawa budowlanego i wiąże tylko strony stosunku cywilnoprawnego (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1125/17).

Na marginesie można zauważyć nieprawidłowość działania inwestora i właściciela gruntu: ww. umowa najmu z 14 kwietnia 2011 r. udziela najemcy prawa do korzystania z działki nr ewid. [...], a organ nadzoru budowlanego ustalił, że nośnik reklamowy zlokalizowany jest na działce nr ewid. [...]. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia w zakresie postępowania egzekucyjnego.

Stwierdzenie faktu braku między inwestorem a spółdzielnią więzi prawnej, która byłaby podstawą następstwa prawnego w zakresie obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego obciąża organ pierwszej instancji jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, który faktycznie przyjął założenie o istnieniu takiego następstwa prawnego. Błąd popełnił też organ odwoławczy, który utrzymał w mocy postanowienie PINB. Zdaniem Sądu w przedstawionym stanie rzeczy w prowadzonym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis ten przewiduje bowiem organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nawet jeśli organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Należy przy tym podkreślić, że następstwa prawnego spółdzielni wobec inwestora nie można też wyprowadzać ze wspomnianego przez organ drugiej instancji art. 28a u.p.e.a. Przepis ten (§ 1 zdanie 1) przewiduje, że postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy jednak tylko w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Wskazany przypis znajduje więc zastosowanie dopiero w momencie gdy do zmiany podmiotu zobowiązanego dochodzi już po wystawieniu tytułu wykonawczego, a nie przed tą czynnością. Wiemy natomiast, że w rozpatrywanej sprawie było inaczej, gdyż zobowiązanym wskazanym w tytule wykonawczym była spółdzielnia. Zasady kontynuacji postępowania egzekucyjnego nie można jednak zastosować w niniejszej sprawie, gdyż powołany art. 28a § 1 u.p.e.a. ma charakter wyjątku (lex specialis) od zasady tożsamości zobowiązanego wyrażonej w art. 27 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. Reguły rozumowań prawniczych przyjęte w polskiej kulturze prawnej zakazują więc stosowania wykładni rozszerzającej, tj. wykładni opartej na wnioskach z wykładni pozajęzykowej, które mają szerszy zakres niż wynik wykładni językowej. Regułę tę wyraża krótko stara paremia: Exceptiones non sunt extendendae.

Ponadto przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego musi być stwierdzone urzędowym dokumentem, o czym wprost stanowi art. 28a § 1 zdanie 2 u.p.e.a. (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 60/18). Zmiana zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym nie może dokonać się automatyczne, wyłącznie z mocy prawa, na przykład w wyniku zniknięciu jednego podmiotu (np. w wyniku wykreślenia go z rejestru publicznego) i ustaleniem przepisów prawa, które pozwalałyby na uznanie innego podmiotu, np. właściciela nieruchomości za zobowiązanego.

W opinii Sądu zmiana zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym nie może dokonać się też samoczynnie z mocy przepisu prawa, który przewiduje objęcie obowiązkami merytorycznym kilku różnych podmiotów. Dla przykładu art. 52 pr.bud. określa zasady ponoszenia kosztów inwestycji budowlanej w ten sposób, że to "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 [pr.bud.]". Wymienienie w jednym przepisie trzech typów podmiotów, które mogą uczestniczyć w procesie budowlanym, w tym zwłaszcza inwestora i właściciela, nie oznacza, że w stosunkach prawnych ukształtowanych na podstawie tego procesu mamy dowolność nakładania obowiązków związanych z niezgodnie z prawem prowadzonym postępowaniem budowlanym na taki podmiot, wobec którego organowi łatwiej będzie prowadzić postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, a tym bardziej postepowanie egzekucyjne w administracji. Konstrukcja art. 52 pr.bud. stanowi odzwierciedlenie podstawowego przepisu mówiącego o stronach postępowania w sprawach budowlanych. Art. 28 ust. 2 pr.bud. przewiduje bowiem, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". O udzielenie pozwolenia na budowę mogą się ubiegać tylko te podmioty, które wymienione są we wskazanym art. 28 ust. 2 pr.bud. czym innym jest jednak uprawnienie (!) do występowania w roli strony w jednym postępowaniu (interes prawny), a czymś zupełnie innym kwalifikacja któregoś z takich podmiotów jako zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Oczywiście zależność między różnymi zespołami norm prawa publicznego nie jest ani tak złożona, jak mogłoby się wydawać w związku z powyższymi uwagami, ani tak prosta, jak przyjęły to organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie. W nauce prawa i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki, nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązki tego rodzaju jak nakaz rozbiórki pozostają w mocy i przechodzą na następcę prawnego, wobec którego prowadzone jest postepowanie egzekucyjne. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego budynku a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel. Zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżącej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 469/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 453/07). Przedstawiona kontynuacja postępowania egzekucyjnego ma jednak zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie budzi wątpliwości okoliczność, że w sprawie występuje następstwo prawne. Taką okoliczność organ musi jednak ustalić i przekonująco (zgodnie z art. 28a § 1 u.p.e.a.) uzasadnić. W rozpatrywanej sprawie tego nie uczyniono.

W świetle przedstawionych zasad prawa wynikających z przepisów lub ustalonych w praktyce sądowoadministracyjnej należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie z zakresu postępowania egzekucyjnego doszło do naruszenia nie tylko art. 29 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego organ egzekucyjny naruszył art. 15 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko spółdzielni i przesłania jej stosownego upomnienia. Konsekwentnie wadliwe były również dalsze czynności egzekucyjne PINB włącznie z wystawieniem tytułu wykonawczego oraz późniejszym postanowieniem nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zasadny jest więc zarzut skargi, że organ pierwszej instancji naruszył art. 119 § 1 u.p.e.a. Wskazane czynności nie mogą więc być uznane za dokonane zgodnie z prawem i skutecznie.

Godzi się też przypomnieć zasadę wyrażoną m.in. niedawno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2020 r, sygn. akt II SA/Kr 14/20, a mianowicie, że jeżeli podstawą postępowania egzekucyjnego jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, a między datą decyzji o rozbiórce i czynnościami egzekucyjnymi upłynął znaczny odcinek czasu, to organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności umożliwić zobowiązanemu wykonanie decyzji rozbiórkowej, a dopiero gdy takie działania okażą się nieskuteczne sięgnąć po inne środki, w tym po grzywnę w celu przymuszenia.

W tym kontekście wymierzenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości można uznać za niezgodne z zasadą proporcjonalności. Naruszono zatem art. 121 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

10. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny ustali, czy obowiązek rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego na działce nr ewid. [...] nadal wymaga prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jeśli stwierdzi taką potrzebę, to ustali osobę zobowiązaną do wykonaniu obowiązku i dokona wszystkich czynności przewidzianych przez prawo w taki sposób, aby uniknąć naruszeń prawa które miały miejsce w rozpatrywanej sprawie.

11. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. powołanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na fakt, że stosowane w sprawie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd uznał, że nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia przedstawione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 1.500 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).