Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1801/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28,138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140,222
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 928/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1801 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka z o. o. w P. (zwanego również dalej skarżącą Spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazującą temu organowi sprawę w przedmiocie warunków zabudowy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Miast i Gmin Swarzędz po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 7 listopada 2008 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z układem komunikacyjnym, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz części działki [...], położonych w [...] w rejonie ulic [...] i [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), a także naruszenie art. 7, art. 8 art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 i 5 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, wskazując na elementy jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz na tryb usunięcia braków złożonego podania (art. 64 § 2 k.p.a.), podkreślił, że podanie skarżącej Spółki nie spełniało ww. wymogów formalnych. Przede wszystkim wniosek został podpisany tylko przez jedną osobę i nie wiadomo przez kogo (podpis jest nieczytelny). Zgodnie zaś z zapisami znajdującego się w aktach sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorstców w Krajowym Rejestrze Sądowym, do reprezentowania Spółki uprawnieni są dwaj członkowie Zarządu, działający łącznie lub jeden członek Zarządu działający łącznie z prokurentem.

Nie wiadomo także, jaka mapa została załączona do wniosku. W aktach znajduje się wiele map, ale nie są to mapy, o których mowa w ww. przepisach. Dotyczy to również mapy stanowiącej załącznik do analizy tekstowej. Nie został spełniony także jest warunek art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. ustawy, albowiem brak jest przedstawienia w formie graficznej gabarytów projektowanego obiektu. Nie wiadomo, jaka ma być wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, nie wiadomo nawet ile budynków ma stanowić planowany zespół. Tylko z rysunku na mapie złożonej 3 grudnia 2008 r. można wnioskować, że chodzi o dwa budynki. Mimo powyższego, organ I instancji nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku i prowadził postępowanie w oparciu o niekompletny wniosek, co było niedopuszczalne. Skoro jednak organ I instancji uznał, iż wniosek Spółki spowodował wszczęcie postępowania, prowadził je i wydał decyzję, obecnie nie jest już możliwe wezwanie do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), a postępowanie musi zostać zakończone wydaniem decyzji.

Kolegium wskazało, że toku postępowania na mapie niewiadomego pochodzenia ustalono granice obszaru analizowanego. Analiza przeprowadzona w formie graficznej, co do zasady, nie budzi większych zastrzeżeń. Na mapie nie ma jednak działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy, przez którą miałby prowadzić dojazd do działek objętych wnioskiem (według wniosku, analizy tekstowej i decyzji). Działka, która mogłaby ten dostęp zapewnić oznaczona jest jako [...]. Analiza w formie graficznej nie została dołączona do decyzji i nie została podpisana przez Burmistrza ani przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu. Także wątpliwości budzi analiza w formie tekstowej.

Cytując treść § 9 ust. 1- 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ odwoławczy uznał, że naruszono ten przepis oraz że załączniki do decyzji nie zostały podpisane przez osobę, która podpisała decyzję zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia.

Sama decyzja narusza ponadto przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i jest nieprecyzyjna. Tymczasem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla obiektu budowlanego. Jeżeli jednak ma być ich więcej, to należy ustalić warunki osobno dla każdego obiektu, przy czym można to uczynić w jednej decyzji. Błędnie określono również wysokość budynków.

Z dokonanych w toku postępowania odwoławczego ustaleń wynika, że w sprawie z wniosku [...] Sp. z o. o. toczy się odrębne postępowanie o warunki zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje planowanego przedsięwzięcia. W aktach brak jest jednak ustalenia, czy Spółka ta legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Jeżeli decyzja taka jest faktycznie potrzebna, winna zostać wydana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym, Kolegium uznało, że wydanie nowej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję Spółka [...], wniosła o jej uchylenie i zarzuciła jej bezpodstawne rozpoznanie odwołania Z. K. w sytuacji, gdy nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący jest właścicielem działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę asfaltową. Na terenie tej działki nie istnieją żadne zabudowania, odwołujący tam nie mieszka, a z drogi stanowiącej jego własność inwestor nie zamierza korzystać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z ustaleń stanu faktycznego wynika, że działka nr [...] graniczy z działkami, na których inwestor zamierza przeprowadzić swoją inwestycję. W tym aspekcie Sąd podkreślił, że instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wskazując na poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że w orzecznictwie można spotkać się zarówno z poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru, jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie. Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje jednak bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Okoliczność, że działka sąsiednia jest drogą, z której inwestor nie zamierza korzystać nie wyklucza, że jej właściciel jest żywotnie zainteresowany zamierzeniem inwestycyjnym. Ten interes faktyczny właściciela działki nr [...] chroniony jest przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony prawa własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). To właśnie uprawnienia wynikające z tych powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego dowodzą o posiadaniu przez odwołującego interesu prawnego.

Nadto w ocenie Sądu decyzja kasacyjna organu odwoławczego w sposób zasadny uchyliła decyzję organu I instancji i w sposób należyty uzasadniła oraz wskazała, jakie uchybienia należy wyeliminować. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, uzupełniająco wskazując, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 7 listopada 2008 r. Wniosek ten był uzupełniany i poprawiany w dniach 19 i 24 listopada 2008 r. Powyższe jest istotne także i dlatego ponieważ z wniosku tego samego podmiotu wszczęte było postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy na tym samym terenie, a Sąd wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 262/08 uchylił decyzję Burmistrza Miasta Gminy Swarzędz z dnia [...] sierpnia 2007 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o. o. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być uwzględniona,

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował tego przepisu w efekcie nie uchylił decyzji organu II instancji, podczas gdy wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 28 k.p.a., albowiem organ odwoławczy za osobę legitymowaną do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uznał osobę nie mającą w tym postępowaniu interesu prawnego, a w konsekwencji nie mogącą być stroną postępowania,

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował tego przepisu i w efekcie nie uchylił decyzji organu II instancji, pomimo tego, że zostały spełnione ku temu przesłanki wobec naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającego na rozpoznaniu odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania i uchyleniu zaskarżonej tym odwołaniem decyzji, w sytuacji gdy organ z uwagi na brak po stronie odwołującego się legitymacji do złożenia odwołania obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego,

d. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób w ocenie Sądu udzielona skarżącej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miałaby naruszać przysługujące Z. K. prawo własności chronione art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Z. K. przysługiwał status strony postępowania o udzielenie skarżącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby w sprawach o ustalenie warunków zabudowy obowiązywała generalna reguła, że uprawnienie do bycia stroną postępowania w tym przedmiocie przysługuje właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Zasada taka nie została sformułowana w żadnym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej wyrażenie na gruncie obowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dla ustalenia statusu stron decydujące znaczenie ma przysługujący im w tym postępowaniu interes prawny, a nie fakt legitymowania się prawem rzeczowym do nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub pośrednio z terenem inwestycji. Stanowisko to jest powszechnie aprobowane i wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95) status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może, ale nie musi, przysługiwać właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Kwestia ta musi być każdorazowo badana przez organ administracji w powiązaniu z konkretnym stanem faktycznym, bo nie sposób na gruncie obowiązujących przepisów sformułować ogólnej reguły pozwalającej stwierdzić, kto jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei w późniejszym orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż to nie sąsiedztwo działek decyduje o posiadaniu przez określony podmiot przymiotu strony, lecz ocena interesu prawnego tych osób dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą w sprawie mieć zastosowanie.

Nadto skarżąca Spółka wskazała, że ocena Sądu, iż Z. K., będący właścicielem działki [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, "jest żywotnie zainteresowany zamierzeniem inwestycyjnym" z czego należy wywodzić jego interes prawny w postępowaniu o ustalenie skarżącej warunków zabudowy, podnosi faktycznie normy art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego do rangi interesu prawnego. Sąd nie sprecyzował jednak, na czym w jego ocenie ten interes prawny miałby polegać, co najwyraźniej uzasadnić należy tym, że takiego interesu prawnego Sąd nie potrafił wskazać z uwagi na jego brak. Powołanie się na art. 140 Kodeksu jako na źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie może zwalniać od obowiązku wykazania, w jaki sposób przysługujące właścicielowi nieruchomości prawo podmiotowe mogłoby zostać naruszone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącej konieczne jest wykazanie, że w konkretnym przypadku decyzja ustalająca warunki zabudowy wpłynie na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Natomiast fakt zainteresowania przez Z. K. rozstrzygnięciem sprawy stanowi jedynie o jego interesie faktycznym. Powoływanie się zaś na art. 222 Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne chociażby z tego względu, że nie stanowi on dla właściciela nieruchomości źródła prawa podmiotowego, a przesądza wyłącznie o roszczeniach, z jakimi może wystąpić na wypadek naruszenia tegoż prawa.

Niepowołanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie tylko pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stwarza poważne wątpliwości co do tego, czy Sąd należycie zbadał stan prawny sprawy, a w rezultacie czy prawidłowo zastosował normę art. 151 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. K., wnosząc o jej oddaleniu i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić należało, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, czy właściciel działki graniczącej z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, był stroną postępowania w sprawie, a więc czy był osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, podkreślić należało, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Powyższe rozróżnienie ze względu na bliskość położenia nieruchomości sąsiedniej, opisane w doktrynie jako ujęcie wąskie i szerokie pojęcia "działki sąsiedniej" (Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498) oraz analiza rozwoju historycznego kształtującej na jego tle linii orzeczniczej doprowadziła Sąd pierwszej instancji do konkluzji o istnieniu generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Tak ogólne stanowisko, dopuszczające każdorazowo właściciela takiej nieruchomości sąsiedniej do postępowania, należy jednak uznać za nadmierne uproszczenie, wymagające rozwinięcia i częściowej modyfikacji. Zasadnie jako takie zostało ono zakwestionowane przez skarżącą Spółkę.

Powyższa teza pomija podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż o udziale w tym postępowaniu danego podmiotu decydować będzie każdorazowo wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Legalne pominięcie tej reguły wymagałoby ingerencji ze strony ustawodawcy poprzez wprowadzenie odpowiedniej ustawowej regulacji. Słusznie przy tym zwraca uwagę w uzasadnieniu kasacji jej autor, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu takiego brak. Nie można, zatem wywodzić istnienia określonej reguły procesowej tylko i wyłącznie z interpretacji poglądów orzecznictwa, stosując przy tym reguły właściwe dla wykładni przepisów prawa, w których co istotne takiej reguły wprost nie wyrażano. Zaakcentować przy tym należy, że orzecznictwo, na które powołuje się zresztą Sąd pierwszej instancji, wskazywało jedynie na konieczność szerokiego rozumienia terminu działki sąsiedniej, a więc rozszerzenia katalogu stron tego postępowania, stwierdzając m.in. że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1732/07, LEX nr 515123).

Wskazując na powyższe, zauważyć również trzeba, iż nie można w konkretnym przypadku wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Wtedy też trudno byłoby poszukiwać istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm (por. wyroki z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, Lex nr 355287; z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11, niepubl.), pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z tych też przyczyn właściciel działki, który zgłasza się do udziału w takim postępowaniu, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, także w postępowaniu odwoławczym. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.), czy też jej braku.

Powyższe modyfikacje w zakresie formułowanych przez Sąd pierwszej instancji stwierdzeń nakazujące określenie przymiotu strony poprzez odniesienie się do normy art. 28 k.p.a. również w przypadku właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej (graniczącej) z działką będącą przedmiotem postępowania, nie oznaczają jednak z góry, iż całokształt oceny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny. Stwierdzić, bowiem należy, a na co zwrócono też uwagę we wniesionej kasacji, iż Sąd pierwszej instancji, pomimo formułowanych twierdzeń, dokonał także powiązania legitymacji strony z treścią art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego. O ile rację przy tym trzeba przyznać skarżącej Spółce, że art. 222 Kodeksu odnosi się jedynie do zakresu ochrony, jakiej może się domagać przed sądem powszechnym podmiot dla korzystania ze swojej własności, a więc nie może stanowić źródła interesu prawnego strony, o tyle jednak źródło takie może stanowić przepis art. 140 Kodeksu, określający treść prawa własności. Zgodnie z nim, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Oczywistym przy tym jest, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie, bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Zwrócić przy tym również należy uwagę, że ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie zatem uznać należało, iż zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, tj. budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z układem komunikacyjnym oraz ustalenie dla niego warunków zabudowy wprowadzać będzie ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej, należącej do strony odwołującej, wprowadzając ograniczenia w zakresie swobody wykonywania prawa własności. Sam, zatem już zakres planowanych prac pozwala na przyjęcie, że właściciel działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją ze względu na jej zakres ma interes prawny w uznaniu go za stronę niniejszego postępowania. Źródło jego interesu prawnego będzie stanowić w tym przypadku art. 140 Kodeksu cywilnego. Trudno przy tym wymagać, by odnoszono się do konkretnych naruszeń tego interesu, skoro ustalenia organu I instancji zostały zakwestionowane i wymagają ponownej oceny wszystkich okoliczności sprawy przez ten organ, a co nie było w sprawie kwestionowane.

W związku z powyższym, wobec braku istotnego wpływu na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego. Wobec natomiast prawidłowości w uznaniu legitymacji Z. K. do wniesienia odwołania oraz jego merytorycznego rozpoznania bezzasadnymi pozostawały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 28 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji przesądzała o bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów i wobec nie stwierdzenia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.