Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 237/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w K. z dnia [...] r., nr [...]; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...].11.2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku M. D. złożonego dnia [...].09.2015 r. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...].09.2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012 dla R. D., utrzymał w całości zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...].05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek R. D. o przyznanie płatności obszarowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012.

W dniu [...].11.2012 r. decyzją nr [...] Kierownik BP ARiMR w K. przyznał Panu R. D. jednolitą płatność obszarową w wysokości 13213,68 zł do powierzchni wnioskowanej 18,09 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 3149,47 zł do powierzchni wnioskowanej 14,87 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 976,23 zł do powierzchni 3,18 ha.

Decyzja uwzględniała w całości żądanie rolnika, a wobec tego, że wnioskodawca nie złożył żądania doręczenia decyzji, to zgodnie z art. 19 ust. 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, decyzja pozostała jedynie w aktach sprawy. Według art. 19 ust. 10 tej za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony.

Płatność została przelana na rachunek bankowy producenta rolnego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...].01.2013 r.

W dniu [...].02.2015 r. do BP ARiMR w K. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu R. D., z którego wynika, iż zmarł w dniu [...].12.2012 r., a więc przed doręczeniem decyzji przyznającej płatność obszarową na rok 2012.

W dniu [...].02.2015 r. Kierownik BP ARiMR w K. na podstawie art. 30 § 4, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2012 dla R. D. i pozostawił w aktach sprawy.

W dniu [...].06.2015 r. do BP ARiMR w K. wpłynął wniosek M. D. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych i płatności ONW w przypadku śmierci rolnika w raz z załącznikami w postaci postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym R. D. (data uprawomocnienia [...].04.2013 r.), oświadczenia B. D., iż jest współspadkobiercą po zmarłym R. D., pełnomocnictwa oraz pisma skarżącego w sprawie uznania wniosku transferowego za rok 2012.

W dniu [...].06.2015 r. Kierownik BP ARiMR w K. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego lub śmierci rolnika lub następstwa prawnego innego niż śmierć, które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku przekazania gospodarstwa lub śmierci rolnika lub następstwa prawnego został złożony po wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...].06.2015, co stanowi przekroczenie 7- miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 2. ustawy o płatnościach.

Postanowieniem z dnia [...].08.2015 r., nr [...] Dyrektor D. Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...].09.2015r. do Kierownika BP ARiMR w Biura Powiatowego wpłynęło pismo skarżącego, w którym wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2012 dla R. D., bowiem w ocenie skarżącego organy Agencji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2012 w sytuacji śmierci rolnika, która miała miejsce przed doręczeniem decyzji.

W dniu [...].10.2015 r. w związku z wezwaniem organu, wpłynęło pismo, w którym skarżący podnosi, iż Kierownik BP zobowiązany jest podjąć wszystkie dopuszczalne prawem czynności mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu wydanej z naruszeniem prawa.

W dniu [...].11.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku złożonego w dniu [...].09.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania została wydana dla R. D., zaś M. D. nie jest stroną w sprawie, bowiem nie nastąpiło w terminie 7 miesięcy od śmierci R. D., wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, zarzucając organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 11, 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż wniosek złożony przez spadkobiercę nie inicjuje nowego postępowania w przedmiocie płatności lecz daje możliwość kontynuowania postępowania wszczętego przez spadkobiercę i otrzymywania dotacji w przypadku spełnienia warunków do jej otrzymania. Wobec powyższego nieprawidłowe było umorzenie postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012 R. D.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. utrzymując w nocy zaskarżone postanowienie zważył, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. o treści: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, postanowienie organu I instancji zostało wydane prawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał także, iż warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2012 regulowała ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust 1 ustawy w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy; la) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu albo umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu; 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego. Według natomiast art. 22 ust. 2. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Spadkobierca podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (ust. 3).

W ocenie organu stan faktyczny w sprawie jest bezsprzeczny, a dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżący uchybił terminowi na złożenie wniosku transferowego wraz z wymaganymi załącznikami.

Regulacje zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach wyraźnie wskazują, iż w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku dołącza się dokumenty wymienione w art. 22 ust. 4 i 6 ustawy.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący złożył wniosek transferowy o przyznanie płatności obszarowych w przypadku śmierci rolnika w dniu [...].06.2015 r. Ażeby skutecznie przejąć uprawnienia wynikające z wniosku R. D., skarżący powinien w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, czyli daty zgonu spadkodawcy, który nastąpił w dniu [...].12.2012 r. (akt zgonu nr [...]), czyli maksymalnie do dnia [...].07.2013 r., złożyć wniosek o przyznanie płatności do Kierownika Biura Powiatowego Agencji wraz z wymaganymi dokumentami. Złożenie wniosku o przyznanie płatności w dniu [...].06.2015 r., czyli niemal 2 lata po upływie ww. terminu nie może być potraktowane, jako wstąpienie przez stronę do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy w trybie powołanych wyżej regulacji. Organ podkreślił, iż wyznaczony przez ustawodawcę 7 miesięczny termin na złożenie wniosku przez spadkobiercę ma charakter terminu materialnoprawnego i nie podlega przywróceniu.

Dalej organ uzasadniał, że z uwagi na fakt, iż nie wpłynął wniosek spadkobiercy po zmarłym R. D. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności obszarowych na rok 2012 w przypadku śmierci rolnika przed doręczeniem decyzji w terminie określonym art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, w dniu [...].02.2015 r. Kierownik BP ARiMR w K. na podstawie art. 30 § 4, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzje nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2012 i pozostawił w aktach sprawy. Powyższe było czynnością materialno-techniczną, a więc działaniem niebędącym rozstrzygnięciem administracyjnym wiążącym organ i stronę w trybie art. 110 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle tego przepisu, byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji oraz następuje związanie organu własną decyzją. Decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie wchodzą do obrotu prawnego. W/w decyzja nie weszła do obrotu prawnego, bowiem w dniu jej wydania nie istniał podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje np. śmierć podmiotu uprawnionego. Tym samym nie jest możliwe wzruszenie jej w trybie nadzwyczajnym.

Zdaniem organu skarżący nie wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, bowiem nie złożył wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Wobec powyższego podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a ( stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek)., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W konsekwencji, przyjęcie takiej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie przed wszczęciem danego postępowania, gdyż postępowanie może być wszczęte tylko wtedy, gdy wniosek taki złożył legitymowany do tego podmiot. Skarżący nie jest więc stroną postępowania wszczętego wnioskiem R. D. o przyznanie płatności obszarowych na rok 2012.

Według organu odwoławczego z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów:

1. art. 61 a ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie wskutek tego, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 roku o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności na roku 2012 R. D.,

2. art. 16 kpa wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnej w związku z art. 105 § 1 kpa przez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie w jej wyniku, że nie jest dopuszczalne - w przypadku śmierci strony postępowania po wydaniu decyzji - uchylenie decyzji lub wzruszenie w innym trybie nadzwyczajnym i wystarczy jedynie umorzenie postępowania, oraz że umorzenie postępowania co do płatności za 2012 rok (w uwagi na śmierć strony) zostało prawidłowo dokonane przez organ I instancji,

3. art. 7 i 8 w zw. z art. 80 kpa przez niewyjaśnienie w postępowań ii: jakie znaczenie dla postępowania w przedmiocie płatności za 2012 rok na gruncie obowiązującego prawa miały czynności skarżącego dokonane wobec Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. obecności S. D. w dniu [...].04.2013 roku.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień, uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego w K. nr [...] z dnia [...].02.2015 roku na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 135 p.p.s.a; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych; dopuszczenie i uwzględnienie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności wskazań, w poniższym uzasadnieniu.

W ocenie skarżącego posiada on jak najbardziej interes prawny w zainicjowaniu postępowania co do uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 roku o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012 R. D., po śmierci którego skarżący wstąpił do postępowania administracyjnego. Wobec skarżącego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. została wydana decyzja nr [...] z dnia [...].11.2015 roku, na podstawie której ustalona została kwota nienależnie pobranych płatności do gruntów za rok 2012 w wysokości 17.339,38 zł. Jest to kwota płatności, które uprzednio zostały przyznane za rok 2012 spadkodawcy skarżącego – R. D. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja o przyznaniu płatności R. D. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez wydanie decyzji o umorzeniu płatności postępowania decyzją nr [...] i dnia [...].02.2015 roku z uwagi na śmierć wnioskodawcy. Skutkiem tego, według organu, dopłaty do gruntu za 2012 rok stały się nienależne, w konsekwencji czego organ orzekł wobec skarżącego jako spadkobiercy R. D. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zdaniem skarżącego, stanowisko organów obu instancji o braku interesu prawnego w zakresie żądania uchylenia decyzji z dnia [...].02.2015 roku po stronie skarżącego jest błędne.

Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na śmierć strony w miejsce decyzji o przyznaniu płatności za 2012 rok, skutkiem czego doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, a następnie w konsekwencji do wydania wobec skarżącego decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za 2012 rok, w sposób oczywisty miało wpływ na obowiązki skarżącego. Należy zatem uznać, że po jego stronie istnieje interes prawny wyrażający się w dążeniu do korzystania ze wszelkich środków prawnych, które będą zmierzały do wykazania, że nałożony na niego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest w świetle przepisów prawa niezasadny, a także że świadczenia przyznane uprzednio jego poprzednikowi prawnemu (co do których następnie miała miejsce sukcesja skarżącego) były należne oraz że skarżący ma uzasadnione w świetle przepisów prawo do ich zatrzymania.

Zdaniem strony odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, wówczas gdy żądanie takie zgłasza podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga postępowania wyjaśniającego, względnie gdy okoliczność taką można stwierdzić w wyniku prostych czynności organu. W niniejszej sprawie interes prawny widoczny jest prima facie i brak oczywistości takiego wniosku dla organu budzi zdziwienie. Skoro bowiem organ ustala kwotę nienależnie pobranych dopłat wobec skarżącego (co wynika to z jego wejścia w pozycję prawną spadkodawcy R. D.), to odpowiednio skarżący ze swojej strony powinien mieć możliwość wpływania na swoją sytuację prawną z tym związaną m.in. przez możliwość podejmowania działań prawnych wobec decyzji i innych orzeczeń oddziaływujących na sytuację prawną R. D. (wydanych już po jego śmierci), a w konsekwencji także na sytuację prawną skarżącego.

Na marginesie skarżący podniósł, że gdyby nawet ewentualnie przyjąć argumentację organu II instancji, że skarżący stroną nie jest, to postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszenie prawa, tj. decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 roku o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012 R. D. powinno zostać wszczęte z urzędu z uwagi na wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Ponadto skarżący wskazał, że do przeoczenia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję doszło m.in. wskutek tego, że organ ten całkowicie pominął wielokrotnie podnoszone okoliczności dotyczące czynności dokonanych przez skarżącego wiosną 2013 roku wobec Kierownika Biura Powiatowego w K., w obecności S. D. Z dokumentów będących w posiadaniu ARiMR (w szczególności pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 roku z pieczęcią Agencji oraz podpisem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i wniosku o płatności na rok 2013 złożonego w maju 2013 roku) wynika, że Kierownik Biura Powiatowego co najmniej w dniu [...] kwietnia 2013 roku powziął informację o śmierci R. D. Miało to miejsce przed upływem 7 miesięcy, o jakich mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem skarżącego należy uznać, że złożył on w tym terminie oświadczenie, że będzie kontynuował wnioski o płatności oraz że wyraził on chęć wstąpienia do toczącego się postępowania po śmierci R. D. Skarżący podkreślił, że przepisy nie wykluczają, by złożenie takiego wniosku mogło nastąpić także ustnie, zatem prawidłowa identyfikacja zachowania strony powinna zostać dokonana przez organ. Skarżący uznał wówczas, że skoro organ poinformował, że zostały dopełnione wszystkie formalności związane ze śmiercią R. D., to wypełnił on wszelkie wymogi związane z przejęciem pozycji prawnej po spadkodawcy, zarówno w zakresie postępowań przyszłych, jak również w zakresie postępowania dotyczącego płatności za 2012 rok. Zarówno organ I jak i II instancji nie zajęły się czynnościami dokonanymi przez skarżącego wobec ARiMR wiosną 2013 roku, nie ustaliły jaki był ich charakter, w szczególności czy mogły być - np. w sposób dorozumiany - potraktowane jako złożenie przez skarżącego wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. Organ w zaskarżonej decyzji odnotowuje jedynie okoliczność, że wniosek o przyznanie płatności przez skarżącego został złożony w dniu [...].06.2015 roku. Brak jest jednak dostrzeżenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu dostarczenia aktu zgonu R. D. do BP ARiMR w K. wiosną 2013 roku oraz innych temu towarzyszących czynności m.in. złożenia pełnomocnictwa, a tym bardziej wyjaśnienia jakie miały one znaczenie. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego te czynności nie mogą być przez niego uznane za wniosek o wstąpienie do postępowania na miejsce zmarłej strony. Stwierdzenie, którym posłużył się organ, że stan faktyczny w sprawie jest bezsprzeczny jest niezgodne z rzeczywistością. Nie czyniąc wnikliwych ustaleń w tym zakresie, organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i 8 w zw. z art. 80 kpa.

W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji jakoby decyzja z dnia [...].02.2015 roku nie była rozstrzygnięciem administracyjnym, lecz wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Fakt, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Błędne są zatem wywody o tym, że w przypadku tego orzeczenia mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem) oraz że nie jest możliwe wzruszenie tej decyzji w trybie nadzwyczajnym.Stanowisko takie z przyczyn oczywistych jest nie do zaakceptowania.

Zdaniem skarżącego na podstawie akt sprawy nie można wysnuć wniosku o tym, że brak uprawnienia skarżącego do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty. Nie zachodzą również inne przyczyny na gruncie art. 6la § 1 kpa, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Na poparcie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...].11.2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego złożonego dnia [...].09.2015 r. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].02.2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2012 dla R. D. Odmawiając na mocy art. 61a § 1 k.p.a. skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie, organy obu instancji uznały, że w sprawie nie nastąpiło w przeciągu 7 miesięcy od dnia śmierci producenta rolnego R. D. wstąpienie spadkobiercy (w osobie skarżącego) do toczącego się na wniosek wymienionego producenta postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012. W przekonaniu organów skarżący złożył wniosek o dwa lata spóźniony, gdyż winien był to uczynić maksymalnie do dnia [...] lipca 2013 r., zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; zwanej dalej "ustawą"). Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności za 2012r. dopiero [...].06.2015r. Skoro skarżący nie wstąpił do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2012, to należało z kolei odmówić również wszczęcia postępowanie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącego o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu rolnego z dnia [...].02.2015 r. o umorzeniu postępowania o przyznanie płatności na rok 2012 w stosunku do spadkodawcy R. D. gdyż skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. i nie ma interesu prawnego w żądaniu uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu w kwestii obowiązujących w omawianej materii uregulowań prawnych należy najpierw podnieść, że zgodnie z art. 18 ust.1 i ust. 2 powołanej ustawy wnioski o przyznanie płatności składane są co roku w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin do złożenia wniosków określony w art. 18 ust. 2 ustawy jest terminem nieprzekraczalnym i nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy). Z lektury akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez R. D. [...] maja 2012 r., a zatem w przepisanym prawem terminie. Złożenie w terminie przez rolnika wniosku o przyznanie płatności wszczęło postępowanie w przedmiocie ich przyznania, lecz wnioskodawca zmarł w dniu [...] grudnia 2012 r., przed doręczeniem mu w trybie art. 19 ust. 10 ustawy decyzji w przedmiocie płatności. Płatność została jednak przelana na rachunek bankowy producenta rolnego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...].01.2013 r.

Przepis art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie przysługują spadkobiercy spełniającemu warunki określone w art. 22 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy, jeżeli spadkobierca wstąpi do toczącego się postępowania w terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy i spełni pozostałe warunki określone w art. 22 ust. 3-7 ustawy. Wstąpienie spadkobiercy nie oznacza zatem uruchomienia nowego postępowania, lecz kontynuację dotychczasowego z tym, że dochodzi – przy spełnieniu wskazanych warunków - do zmiany podmiotowej postępowania.

Badając spełnienie przez spadkobiercę tego formalnoprawnego warunku jakim jest w pierwszym rzędzie złożenie w terminie wniosku w celu wstąpienia do postępowania zainicjowanego przez zmarłego rolnika należy wskazać, że i w tym przypadku organ winien kierować się zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy a mianowicie organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądania, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z art. 3 ust. 1 ustawy z kolei wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zastosowanie zatem znajduje przepis art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania, z którymi podmioty te występują wobec organów administracji publicznej

Na tym tle należy podkreślić, jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09 (LEX nr 919874) - wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem. Wniosek, o którym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest uzewnętrznionym przejawem woli osoby uprawnionej do wstąpienia do wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności.

Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Takiemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie treść art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowiącego, iż elementem wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności na miejsce spadkodawcy powinien być numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołączona do wniosku kopia wniosku o przyznanie tego numeru, gdyż przepisy ustawy o płatnościach nie wyłączają stosowania art. 64 § 2 k.p.a., czyli możliwości usunięcia ewentualnych braków formalnych takiego wniosku poprzez zobowiązanie strony do uzupełnienia o opisane dane i dokumenty określone w ust. 3 i 4 art. 22 ustawy. Ustawa nie wyłącza również obowiązków organu z art. 67 i 72 k.p.a., a dotyczących powinności sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, co w szczególności dotyczy (art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a.) przyjęcia wniesionego ustnie podania oraz (art. 72 k.p.a.) utrwalenia w aktach za pomocą pisemnej adnotacji podpisanej przez pracownika, lub w formie dokumentu elektronicznego, tych czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania.

Jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy skarżący zarówno w sprawie o przyznanie płatności za rok 2012, jak i w sprawie z wniosku o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania konsekwentnie utrzymywał, że po śmierci w dniu [...] grudnia 2012 r. wnioskodawcy, a przed upływem siedmiomiesięcznego terminu z art. 22 ust. 2 ustawy, tj. w kwietniu 2013 roku złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów, a [...] maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności obszarowych i ONW za 2013 r. i w maju tegoż roku wraz z ojcem, któremu miał udzielić pełnomocnictwa, stawił się osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji celem poinformowania o swej woli przejęcia płatności po zmarłym oraz z pytaniem, czy należy złożyć dodatkowe dokumenty, na co otrzymał odpowiedź przeczącą. Twierdzi skarżący, że w tej sprawie odbył wraz z ojcem spotkanie z Kierownikiem Biura Powiatowego – któremu przedłożono akt zgonu oraz postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku .

Organy w ogóle się do tych twierdzeń skarżącego nie odniosły, nie zaprzeczyły im, milcząc w tym względzie mimo obowiązku, jaki spoczywa na nich chociażby z racji wymogów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z ukształtowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, co dotyczy również uzasadniania orzeczeń podejmowanych w formie postanowień. Podkreślić należy, że wydając zaskarżone orzeczenie w dniu [...].11.2015r. organ I instancji pominął kwestię, że po wydaniu w dniu [...].02.2015r. decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do spadkodawcy, ten sam organ rolny wszczął postępowanie w stosunku do spadkobiercy – skarżącego o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2012 i wydał decyzję w dniu [...].11.2015r. nakazującą skarżącemu zwrot nienależnie pobranych płatności. Ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, że w związku z wniesieniem skargi na postanowienie z dnia [...].08.2015 r., Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR o utrzymaniu w mocy postanowienia Kierownika BP ARiMR z dnia [...].06.2015 r o odmowie skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za 2012r w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego lub śmierci rolnika lub następstwa prawnego innego niż śmierć, które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji, Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.02.2016r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 908/15 uchylił zaskarżone postanowienia.

Tymczasem należało wyjaśnić stan faktyczny sprawy chociażby poprzez sprawdzenie kompletnych akt spraw dotyczących nadania skarżącemu numeru ewidencyjnego, przyznania płatności bezpośrednich i ONW za 2013 r., jak również innych spraw toczących się przed organem rolnym z udziałem skarżącego celem ustalenia czy wówczas i we wskazanym terminie skarżący powoływał się na okoliczność śmierci poprzedniego wnioskodawcy lub ten fakt dokumentował i z jakim zamiarem to czynił. Poza tym godzi się zauważyć, że zgłoszenie tego rodzaju okoliczności faktycznej, istotnej z racji unormowań regulujących sytuację prawną następców prawnych (spadkobierców) – po pierwsze, może oznaczać właśnie żądanie, o którym mowa w treści art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy – czyli udzielenia niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tego rodzaju żądanie zaś może być zgłoszone ustnie, ustawa bowiem nie wprowadza ograniczeń co do formy w tej mierze. Działania organu są sformalizowane w tej materii, jak wyżej wskazano i jeśli nie w formie protokołu, to co najmniej należało sporządzić adnotację (notatkę służbową) z faktu udzielenia pouczenia – postępowanie bowiem było w toku jeśli okazałoby się, że nie upłynął termin 7 miesięcy i śmierć pierwotnego wnioskodawcy nastąpiła przed doręczeniem decyzji. Po drugie, skoro nie ma przeszkód procesowych by odebrać ustne oświadczenie wiedzy i woli w zakresie przejęcia płatności rolnych i sporządzić protokół z tej czynności przyjęcia ustnego wniosku oraz pouczenia co do obowiązujących wymagań – należało ocenić, czy nie doszło do uchybień organu w tym zakresie, to jest zaniechania dokonania tej czynności procesowej lub błędnego pouczenia. Jest to o tyle istotne, iż bez względu na uregulowania cytowanego art. 3 ustawy, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może powodować dla strony ujemnych konsekwencji, a wątpliwości co do stanu faktycznego, nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r., sygn. akt III ARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, LEX nr 1071133).

Organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, czy twierdzenia skarżącego są miarodajne. Nie podano, czy w jakikolwiek sposób odnotowano fakt bytności skarżącego w siedzibie organu, w 2013 rok, jaki był cel wizyty i czy sporządzono notatkę służbową ze spotkania w Biurze Powiatowym oraz jakich informacji udzielono, w jakiej dacie i w jakim kontekście powzięto po raz pierwszy informację o śmierci poprzedniego producenta rolnego, czy i kiedy w 2013 roku skarżący okazał dokumenty w postaci odpisów aktu zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku etc.

W tej sytuacji trzeba uznać, że w sposób mający wpływ istotny na wynik sprawy nie wyjaśniono stanu faktycznego, co narusza reguły art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., a także stanowi naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W konsekwencji naruszono również art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem skarżący powoływał się na fakt skutecznego w jego mniemaniu złożenia w terminie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, to ewentualna odmowa w razie ustalenia upływu terminu powinna nastąpić w formie decyzji odmawiającej przyznania płatności z omawianego tytułu.

Wobec braku wyczerpujących ustaleń faktycznych nie można na tym etapie przesądzić, jak przyjęły organy, że skarżący rzeczywiście uchybił terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy. Tym samym nie można ocenić, że skarżący nie ma legitymacji, interesu prawnego, jak przyjęły organy, w kwestionowaniu z kolei decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznanych spadkodawcy płatności za rok 2012, która to decyzja skutkowała z kolei wydaniem przez organ rolny decyzji wobec skarżącego o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Rzeczą organu zatem w ponownym postępowaniu będzie - z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych - wyeliminowanie dostrzeżonych nieprawidłowości oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych związanych z poinformowaniem organu przez skarżącego o zamiarze przejęcia płatności po spadkodawcy, na które to okoliczności skarżący się powołuje, jak wyżej opisano. Organ winien ustalić, czy twierdzenia skarżącego są wiarygodne i jeśli tak, to jakimi rzeczywistymi intencjami się kierował, w szczególności wyjaśni, czy wolą skarżącego było wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy oraz w jakim terminie dokonał czynności powiadomienia organu, a także czy i jaka była treść udzielonego mu pouczenia. Po dokonaniu stosownych ustaleń organ winien wydać decyzję odnoszącą się do przyznania bądź odmowy przyznania płatności, a w związku z powyższym rozważyć dalej kwestię legitymacji, interesu prawnego strony w żądaniu uchylenia postanowienia o umorzeniu postępowania o przyznaniu płatności za rok 2012 wydanej w stosunku do spadkodawcy.

W świetle powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) i art.135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w części dotyczącej żądania na gruncie art. 135 p.p.s.a. zniesienia z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. albowiem zważywszy na istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej związane z nieustaleniem stanu faktycznego sprawy byłoby działaniem przedwczesnym przesądzanie co do merytorycznej prawidłowości tej decyzji ostatecznej. Zależnie od ustaleń organ będzie władny wdrożyć z urzędu środki prawne celem zniesienia jej z obrotu prawnego. Orzeczenie o kosztach oparto na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt III).