Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 148, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 119 ust. 2 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art.64 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4 , art. 98 ust. 1 i 3 , art. 99
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego "E" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" z [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E" I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Związku Międzygminnego "E" kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E".

Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż uchwała ta narusza istotnie prawo tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2016.250.). W świetle tego przepisu kompetencje do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przyznane zostały radzie gminy. Przepis ten stanowiący delegację ustawową do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku, precyzyjnie określa zakres praw, które mają być przedmiotem unormowania dokonanego przez lokalnego prawodawcę. W ocenie organu nadzoru nie daje on prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, organ stanowiący powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. W ocenie Wojewody skoro w regulaminie należy ująć wszystkie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak również konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. złożył Związek Międzygminny "E". Strona zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości oraz zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

błędną wykładnię art. 64 ust. 3 usg oraz § 6 Statutu Związku Międzygminnego "E" (Dz. Urz. Województwa z 2012r., poz. 1454) i przyjęcie, iż Związek Międzygminny "E" nie posiada kompetencji do stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach w zakresie określonym w w/w przepisie Statutu podczas gdy przejęcie z dniem ogłoszenia statutu części kompetencji z zakresu gospodarki odpadami przez Związek spowodowało, iż to na Związku, w zakresie określonym jego zadaniami, ciąży ustawowy obowiązek stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie działania Związku,

2) błędną wykładnię art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2016.250.) poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy do wydawania przez Związek Międzygminny aktów prawa miejscowego, podczas gdy jest to ustawowa podstawa tworzenia przez Związki Międzygminne, w przypadku przejęcia przez nie zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, właściwych aktów prawa miejscowego,

3) błędną wykładnię § 119 ust. 2 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. 2016.283., dalej: ztp) i przyjęcie, iż regulamin czystości i porządku nie może zostać stanowiony w kilku aktach prawa miejscowego podczas gdy rozdzielenie materii, którą należy uregulować w regulaminie między podmioty realizujące ustawowe zadania dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi warunkowane zakresem przejętych przez Związek zadań pozwala na ich regulację w kilku aktach w oparciu o przepis § 119 ust. 2 ztp.,

4) błędną wykładnię art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, iż uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E" nie wypełnia ustawowego upoważnienia, podczas gdy treść uchwały realizuje, w graniach kompetencji Związku, delegację ustawową w zakresie treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku,

5) naruszenie art. 91 ust.1 usg poprzez jej zastosowanie, podczas gdy uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E" jest zgodna z prawem.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ podał, iż nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym błędnej wykładni art. 64 ust. 3 usg oraz § 6 Statutu Związku. Zdaniem Wojewody, treść . 64 ust. 3 usg wskazuje bez wątpienia na to, iż warunkiem koniecznym do przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie ich w statucie związku. Na mocy przywołanego przepisu z dniem ogłoszenia statutu związku, wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku przechodzą na związek.

Organ podkreślił, iż zarówno skarżący, jak i Wojewoda prezentują zgodne stanowiska, iż z § 6 Statutu Związku Międzygminnego "E" jasno wynika jakie zadania, w ramach katalogu spraw zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy, zostały przekazane do właściwości Związku, a jakie pozostawiono we właściwości poszczególnych gmin. Tym samym, poza wszelką wątpliwością dla obu stron pozostaje fakt, iż organ stanowiący Związku Międzygminnego "E" w kwestionowanej uchwale uregulował jedynie te kwestie, które należą do jego wyłącznej kompetencji. Odnosząc powyższe do materii określonej przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ustawy, Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała nie zawiera regulacji dotyczących zagadnień określonych w pkt 1 lit. b i c, w pkt 3 w zakresie nieczystości ciekłych oraz pkt 6-8 art. 4 ust. 2 ustawy.

Organ podtrzymał również stanowisko, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania § 119 ust. 2 w zw. z § 143 zpt, stanowiący odstępstwo od zasady określonej § 19 ust. 1 zpt, iż na podstawie jednego upoważnienia wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E" .

Zostało ono podjęte na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016.446, dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Redakcja tego przepisu wskazuje, że o nieważności uchwały lub zarządzenia organ nadzoru może orzec jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 99 u.s.g. powołany przepis art. 91 stosuje się odpowiednio do związków międzygminnych.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Wskazany wyżej termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody ostał w niniejszej sprawie zachowany.

Uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E" została podjęta na podstawie oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2016.250, dalej jako u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust.3 u.s.g.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 4 ust 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem" oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dla oceny czy doszło do istotnego naruszenia cytowanego wyżej przepisu art. 4 u.c.p.g. konieczne jest rozstrzygnięcie dwóch kwestii: po pierwsze, czy mimo brzmienia art. 4 ust. 1 u.c.p.g. czy dopuszczalne jest uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego, a nie tylko przez radę gminy oraz po drugie, czy dopuszczalne jest uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku tylko w zakresie części zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a zgodnie z art. 172 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się (ust. 1), przy czym zasady, na jakich możliwe jest korzystanie z tego prawa określa ustawa (ust. 3). Doprecyzowaniem tej regulacji jest art. 64 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, iż związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 u.s.g.), a jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.).

Jak wynika z przytoczonych regulacji zawiązanie związku międzygminnego skutkuje tym, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu przez gminę zadań, która z kolei traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek.

W związku z powyższym na tle stosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139 j.t.) przyjęto w orzecznictwie, że w przypadku przekazania przez gminy na rzecz związku międzygminnego zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku, nie zaś rada gminy, która do związku przystąpiła (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 247/06, LEX nr 322183, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 329/10, LEX nr 741416, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2010r., sygn. IV SA/Po 24/10, LEX nr 675164, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II SA/Wr 178/15, LEX nr 1953598).

Również w przypadku przekazania związkowi międzygminnemu zadań określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to zgromadzenie związku jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych związkowi.

Dodatkowym i jednocześnie przesądzającym argumentem o kompetencji organu związku międzygminnego do wydawania regulaminu utrzymania czystości i porządku jest przepis art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Na podstawie tego przepisu związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia zarówno organom władzy lokalnej, jak i im równoważnym z mocy art. 69 ust. 2 u.s.g. organom związków międzygminnych szerokich i pełnych uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II FSK 1460/14, LEX nr 1929048).

Skoro zatem ani w u.s.g., ani też w u.c.p.g. nie ograniczono kompetencji związku międzygminnego do stanowienia prawa miejscowego, wyłączając taką możliwość w stosunku do regulaminu utrzymania czystości i porządku, to przyjąć należy, że z mocy art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. właściwy organ związku międzygminnego przejął kompetencje przysługujące radzie gminy także w zakresie uchwalanie takiego regulaminu.

Przechodząc do drugiej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii, a mianowicie dopuszczalności uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku tylko w zakresie części zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, należy zauważyć, iż ze statutu Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" wynika, że na rzecz związku przekazano wyłącznie zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. W sytuacji, w której gminy decydują się na przekazanie związkowi międzygminnemu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku, a wynikające z tej ustawy, nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Związek natomiast, z mocy przytoczonego wyżej art. 3 ust. 2a u.c.p.g., uzyskuje kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego tylko w zakresie zadań mu przekazanych.

Ponieważ zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpił podział zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. na dwa podmioty, nie ma w ocenie Sądu przeszkód, by zostały podjęte dwie uchwały przez dwa różne organy – pierwsza przez zgromadzenie związku - w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które to zadania zostały przekazane związkowi i druga uchwała przez radę gminy w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi. Tak też uczyniono uchwalając przedmiotowy regulamin Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E", w którym uregulowano zagadnienia ujęte pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 w zakresie odpadów komunalnych oraz pkt 5 art. 4 u.c.p.g., pozostawiając zagadnienia określone w pkt 1 lit. b i c, w pkt 3 w zakresie nieczystości ciekłych oraz w pkt 6-8 art. 4 u.c.p.g. do uregulowania w drodze regulaminów uchwalanych przez rady poszczególnych gmin tworzących związek.

Jak słusznie podniesiono w skardze rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej z.t.p.), które dopuszcza możliwość wydania na podstawie jednego upoważnienia ustawowego kilku rozporządzeń, pod warunkiem że w upoważnieniu da się wyodrębnić różne tematycznie sprawy o rozłącznych zakresach (§ 119 ust. 2 w zw. z § 143 z.t.p.). Zagadnienia związane z odpadami komunalnymi wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz pozostałe sprawy związane utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy wymienione w tym przepisie, nie są ze sobą nierozerwalne i ich zakresy niewątpliwie są rozłączne.

Pomimo zatem, że uchwała skarżącego Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" nie zawiera regulacji dotyczących zagadnień określonych w pkt 1 lit. b i c, w pkt 3 w zakresie nieczystości ciekłych oraz pkt 6-8 art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to w ocenie Sądu nie narusza przez to w sposób istotny przepisów prawa uzasadniając zastosowanie sankcji jej nieważności.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego kwestii przekazanych w upoważnieniu do uregulowania, traktuje się jako nieistotne naruszenie prawa, uznając, że brak danej regulacji może być uzupełniony kolejnym aktem (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., II OSK 325/05, LEX nr 190943, z dnia 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05. LEX nr 196724). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. (I OSK 2368/14, LEX nr 1636866) tzw. zaniechanie prawodawcze, polegające na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu, stanowi jedynie "nieistotne" naruszenie prawa, nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie, "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie. Wyjątków od tej zasady upatruje się w doktrynie jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) - wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego Gdańsk 2008 s. 198-200).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo że przedmiotowa uchwała nie reguluje całości materii przekazanej przez ustawodawcę do uregulowania prawodawcy lokalnemu w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to jednak niewątpliwie nie zachodzi żaden ze wskazanych wyżej skutków, a więc niewykonalność lub dyskryminacyjny charakter "niezupełnej" regulacji. Jak wskazano wyżej nie ma też żadnych przeszkód, by uzupełnienie przedmiotowego regulaminu nastąpiło w późniejszym terminie innym aktem, wydanym w tym przypadku przez inny organ, a więc radę gminy.

Reasumując należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a u.c.p.g. kompetencję do uchwalania aktu prawa miejscowego - regulaminu utrzymania czystości i porządku, który to regulamin może obejmować tylko część spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Należy zauważyć, iż przeciwne stanowisko zaprezentowane w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody wyłączające, wbrew woli tworzących związek gmin, kompetencje organu związku międzygminnego do wydawania takiego regulaminu, godziłoby w przywołane wyżej konstytucyjne zasady samodzielności gmin (art. 165 ust. 2) oraz swobody zrzeszania się (art. 172) wyrażające m.in. w prawie gminy do suwerennego decydowania o przedmiocie działalności utworzonego związku międzygminnego. Jak wskazuje się w doktrynie w zasadę samodzielności wpisuje się to, że tworzące związek gminy mają relatywnie dużą swobodę w zakresie ustalenia ustroju związku i zasad jego funkcjonowania. Ustawodawca jedynie w sposób ogólny i fragmentaryczny wyznacza ustawowe ramy instytucji związku i umożliwia - poprzez uregulowanie pozostałych zagadnień w statucie związku – uszczegółowienie, doprecyzowanie i uzupełnienie ramowej regulacji ustawy. Materii statutowej powierza się sprawy organizacji i funkcjonowania związku o zasadniczym znaczeniu. Jest to istotny element samorządności i jej części składowej – władztwa organizacyjnego członków związku. Umożliwia to dostosowanie rozwiązań prawnych do sytuacji członków związku i potrzeb społeczności lokalnych. (por. M. Ofiarska, Statuty związków międzygminnych – uwarunkowania prawne a praktyka, [w:] B. Dolnicki (red.), Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 303).

Należy zauważyć, że utworzenie związku międzygminnego umożliwia przekazanie realizacji zadań publicznych wyodrębnionemu pod względem organizacyjnym, prawnym i finansowym podmiotowi, którego głównym celem ma być realizowanie tychże zadań. Wyspecyfikowanie pewnej kategorii zadań i przekazanie jej związkowi służy niewątpliwie profesjonalizacji i koordynacji ich realizacji na obszarze przekraczającym pojedynczą jednostkę podziału administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy związek międzygminny jest organizacją gmin umożliwiającą im połączenie sił w celu łatwiejszego i o większej skali zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot gminnych. Związek - z woli zrzeszonych w nim gmin - wyręcza je w realizacji powierzonych mu zadań. Jego pozycja, oceniana pod kątem przedmiotu działalności, nie jest więc odmienna od pozycji zrzeszonych gmin (wyrok SN z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 409/10, LEX nr 863960).

Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wolą gmin tworzących związek było przekazanie mu tylko części zadań wynikających z ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie zadań z zakresu gospodarki odpadami, to prawidłowa wykładnia przepisów tej ustawy, nie powinna prowadzić do ograniczenia kompetencji organów związku w zakresie przekazanych mu zadań, w stosunku do kompetencji organów tworzących związek gmin.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E" z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku narusza prawo w sposób istotny uzasadniając stwierdzenie jej nieważności i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804.) wraz z uiszczoną opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.