Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2804/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 ust. 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Op 301/16 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia[...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Op 301/16 odrzucił skargę M. G. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 20 maja 2016 r. M. G., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na powyższą uchwałę, podnosząc, że działa w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - zwanej dalej: "u.s.g."), w związku z art. 3 § 2 pkt 6, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.").

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) § 25 ust. 2 uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [....] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta O. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r., poz. 310 – zwanego dalej: "rozporządzenie") poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które nie zawiera w szczególności przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały, nie odnosząc się jednocześnie do kluczowych zagadnień, istotnych z perspektywy regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz pomijając dokumenty wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia,

2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez podjęcie decyzji o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic, pomimo braku uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także braku jego znajomości, co doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta O. na Prezydenta Miasta O., podczas gdy organem wyłącznie uprawnionym do występowania z wnioskiem o zmianę granic jest Rada Miasta O.,

3) § 25 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta O. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały przez organ stanowiący samorządu powiatowego, podczas gdy Rada Miasta O. powinna działać i podejmować swoje uchwały tylko i wyłącznie na podstawie przepisów u.s.g..

W oparciu o powyższe podstawy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 3, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała na zasadność podnoszonych zarzutów, wyjaśniając, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [....] wywodzi z przepisów prawa ustrojowego w zakresie sprawowania rzetelnego urzędu publicznego. Podkreślono, że brak uprzedniego zapoznania się z treścią wniosku o zmianę granic i podjęcie zaskarżonej uchwały bez jego znajomości oraz brak świadomości motywów podjęcia tego aktu, które winny zostać wyrażone w jego uzasadnieniu, uniemożliwił skarżącemu wykonywanie obowiązków wynikających ze sprawowania mandatu radnego czym naruszono jego interes prawy jako radnego Miasta O..

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. z uwagi na brak legitymacji M. G. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały; ewentualnie - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Wnioski o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika złożyły Gminy: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz [...]. Wnioski te zostały następnie cofnięte (pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r.).

W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2016 r. skarżący domagał się oddalenia wniosku organu o odrzucenie skargi, podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. Stwierdził, że w sprawie został naruszony jego interes prawny, a także uprawnienie wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Miasta O. Wyjaśnił, że nie chodzi tutaj o samo zaskarżenie uchwały podjętej wbrew stanowisku wyrażonemu w głosowaniu, ale o fundamentalne kwestie związane z całkowicie błędnym trybem przygotowania i procedowania wniosku o zmianę granic miasta O. Podkreślił, że każdy radny ma prawo i obowiązek działać w sposób określony w art. 23 ust. 1 u.s.g., zgodnie z rotą złożonego ślubowania (art. 23a u.s.g.), a w zaistniałej sytuacji - związanej z podejmowaniem zaskarżonej uchwały - został pozbawiony możliwości realizowania przysługującego mu uprawnienia wynikającego wprost z § 28 ust. 1 Statutu Miasta O., zgodnie z którym prawo do zgłaszania poprawek projektów uchwał służy wszystkim radnym oraz Prezydentowi Miasta. Gdyby Prezydent Miasta O. i Rada Miasta O. postępowali prawidłowo, wówczas sama treść wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, kierowanego w imieniu Rady Miasta O., powinna być przedmiotem obrad Rady, a każdy radny, w tym skarżący, miałby zapewnione prawo zapoznania się z treścią uchwały spełniającej wymogi określone w § 25 ust. 2 Statutu Miasta O.. Tylko bowiem w tym przypadku można byłoby mówić o godnym, rzetelnym i uczciwym sprawowaniu mandatu radnego oraz o zapewnieniu rzeczywistej możliwości realizowania uprawnień statutowych. Skarżący przedłożył nadto w załączeniu treść prezentacji omówionej podczas sesji w dniu 24 marca 2016 r. oraz treść wniosku (bez załączników), wnosząc o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie.

W kolejnym piśmie procesowym skarżący ponowił argumentację dowodzącą istnienia po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...].

Pismami procesowymi z dnia 2 i 9 sierpnia 2016 r. Rada Miasta O. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz domagała się odrzucenia wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania zainteresowanych Gmin oraz Powiatu O.. Natomiast w piśmie z dnia 23 września 2016 r. Rada wnioskowała o umorzenie postępowania wobec podjęcia w dniu 19 lipca 2016 r. przez Radę Ministrów rozporządzenia, którym włączono do dotychczasowego obszaru miasta Opole obszary wymienione w stosownym wniosku. Ze stanowiskiem o bezprzedmiotowości postępowania nie zgodził się skarżący i wskazał na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy.

W motywach postanowienia odrzucającego skargę Sąd pierwszej instancji rozważając kwestię legitymacji czynnej skarżącego do wniesienia skargi na wskazaną wyżej uchwałę, podniósł, że art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powołał się M. G., nie daje podstaw do skarżenia aktów organów gminy (podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej) w interesie publicznym, a niewskazanie przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Poza wskazaniem zadań i obowiązków radnych, wynikających z art. 23 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.s.g. oraz powołaniem się na § 28 ust. 1 Statutu Miasta O., który to przepis dotyczy procedury podejmowania uchwał, nie wywiódł on w żaden sposób, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Sąd podkreślił, że uprawnienie do badania obiektywnej wadliwości uchwały, mającej wynikać z naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w trakcie jej podejmowania, nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Dlatego, powołany § 28 ust. 1 Statutu Miasta O., nie uprawniał do przyznania skarżącemu legitymacji skargowej. Ponadto Sąd, działając z urzędu, również nie stwierdził, by przedmiotowa uchwała naruszyła interes prawny czy uprawnienie M. G.. W tej mierze Sąd podzielił prezentowane w licznych orzeczeniach stanowisko, wedle którego legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym.

Wskazując, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych przepisów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, zaakcentowano, iż radny - tak jak każdy zainteresowany podmiot - musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie. Natomiast pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś samo podważanie legalności uchwały gminy przez radnego nie świadczy jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Prawo zgłaszania poprawek do projektów uchwał oraz spoczywający na radnym obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty, a także godnego, rzetelnego i uczciwego sprawowania urzędu, nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowić o istnieniu po stronie skarżącego własnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały z dnia 24 marca 2016 r., jak zresztą i każdej innej uchwały. Przyjęcie przeciwnego stanowiska sprowadzałoby się bowiem do zaakceptowania wadliwego poglądu, że każdy radny może skarżyć każdą uchwałę, a więc w istocie do stwierdzenia, że o jego legitymacji skargowej przesądza sam fakt bycia radnym. Reasumując Sąd stwierdził, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył, ani też innych uchwał organu stanowiącego (lub wykonawczego), które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego.

W związku z szeroko eksponowanym w skardze i pismach procesowych stanowiskiem o nieuprawnionym przekazaniu przez Radę kompetencji Prezydentowi Miasta O. i z uwagi na powiązanie tego stanowiska z zarzutem pozbawienia skarżącego przysługujących mu uprawnień jako radnego, Sąd wyjaśnił, że to radzie gminy, a nie jej członkom (radnym) przysługują określone ustawowo kompetencje.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia M. G., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż legitymacja skargowa przysługuje skarżącemu wyłącznie w przypadku naruszenia jego interesu prawnego, nie zaś w przypadku naruszenia przysługujących mu uprawnień i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej, mimo iż skarżący w sprawie taką legitymację posiada,

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.g., art. 23a ust. 1 u.s.g. oraz § 28 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta O. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do rzetelnego, godnego, i uczciwego sprawowania urzędu radnego w sposób uwzględniający dobro wspólnoty samorządowej gminy, prawo do zapoznania się z treścią głosowanej uchwały i prawo zgłaszania poprawek do jej projektu nie stanowi uprawnienia, którego naruszenie pozwalałoby na wniesienie skargi i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej, mimo iż skarżący w sprawie taką legitymację posiada;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a także art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. i art. 5a u.s.g. w zw. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 184 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, w wyniku czego uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż uprawnienia skarżącego do rzetelnego, godnego i uczciwego sprawowania urzędu radnego, a także do zapoznania się z treścią głosowanej uchwały i zgłaszania poprawek do projektu uchwały, a także prawo jawności działania organów gminy obejmujące w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów gminy oraz konieczność uwzględnienia w podejmowanych rozstrzygnięciach stanowiska mieszkańców, zostały naruszone, co pozbawiło skarżącego prawa do sądu oraz kontroli działalności administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta O., wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.- zwanej dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. zmierzających do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – zwanej dalej: "u.s.g."): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zawarte w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie bowiem interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne" (W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tą uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest przy tym wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, iż M. G. upatrywał naruszenia swojego interesu, jako radnego, w tym, że został pozbawiony prawa do rzetelnego wykonywania obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu przez brak możliwości zapoznania się z treścią wniosku o zmianę granic miasta, a także motywami podjęcia skarżonej uchwały, które winny zostać wyrażone w jej uzasadnieniu. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie art. 23 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.s.g., a także § 28 ust. 1 Statutu Miasta O. nie stanowią przepisów prawa, które uprawniałyby skarżącego pełniącego funkcję radnego, do wystąpienia z żądaniem uchylenia Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...]w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Stosownie zaś do art. 23a ust. 1 u.s.g. przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców". Z kolei § 28 ust. 1 Statutu Miasta O. przewiduje prawo m.in. radnych do zgłaszania poprawek do projektów uchwał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie wpływają na sferę prawną skarżącego jako radnego, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały. Skarżący nie dowiódł, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przywołane w skardze okoliczności naruszenia uprawnienia do "rzetelnego, godnego i uczciwego sprawowania urzędu radnego" nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu; por. wyrok z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09 [w:] CBOSA). Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska skarżącego, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady gminy, a jednocześnie wskazujący, iż uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek posiadania interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wywodzono w uchwale TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK w 1994 r., cz. II, s. 161-175) oraz wyrokach TK z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7A/2008, poz. 121) oraz z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) skarga z art. 101 ust. 1 ustawy nie stanowi środka nadzoru, lecz jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. wskazał, że przez interes powszechny wszystkich mieszkańców gminy rozumie identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej. Nieuprawnione jest więc wyprowadzanie legitymacji skargowej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej w przypadku gdy podmiot wywodzi ją jednocześnie z przepisów stanowiących o rzetelnym, godnym i uczciwym sprawowaniu mandatu radnego.

Wobec powyższych rozważań należało przyjąć, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., odrzucając skargę M. G. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Stwierdzając brak bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawną skarżącego, Sąd nie miał obowiązku badania sprawy w jej całokształcie, w szczególności dokonywania dalszych ustaleń i merytorycznego rozpoznania skargi w kontekście ewentualnych naruszeń prawa. W takim wypadku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., o czym zasadnie orzeczono zaskarżonym wyrokiem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.