Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 2/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...]. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w całości; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 1.117 zł (słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany) od decyzji Państwowego powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS, organ pierwszej instancji) w L. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego, ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59) i art. 48a ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1, 4 i 12 i art. 64 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu orz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 239) zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji bazując na policyjnej notatce urzędowej z dnia [...]. ustalił, że strona w dniu [...] nie zastosowała się do, obowiązujących w stanie epidemii, określonych ograniczeń i nakazów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697), tj. do nakazu określonego sposobu przemieszczania się, a nadto, do obowiązku stosowania środków profilaktycznych, zakrywających usta i nos w miejscach ogólnodostępnych. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że w dniu [...] strona przemieszczała się pieszo ulicą [...]/[...] w L. wraz z dwoma mężczyznami, bez zachowania odległości nie mniejszej niż dwa metry od siebie oraz bez zakrycia ust i nosa.

Jako podstawę wydania decyzji wymierzającej stronie karę administracyjną w kwocie 5.000 zł organ pierwszej instancji powołał przepisy - art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu orz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697).

Jak jednocześnie wynika z decyzji organu pierwszej instancji, organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. uznając, że orzeczona kara jest adekwatna do wagi, sposobu oraz okoliczności naruszenia prawa oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony.

Na etapie odwołania od tej decyzji, DPWIS wezwał stronę, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. do pisemnego ustosunkowania się do treści notatki urzędowej z dnia [...]., sporządzonej przez Funkcjonariusza Komisariatu Policji w L. wraz z przedstawieniem ewentualnych wniosków dowodowych w zakresie swojego stanowiska.

W dniu 20 maja 2020 r. do DPWIS we W. wpłynęły pisemne wyjaśnienia strony, w których strona utrzymywała, że w chwili zatrzymania przez Policję miała zakryte usta i nos przy pomocy szalika, oraz, że zachowywała dystans 2 metrów. Zobowiązany wnosząc o uchylenie decyzji podnosił, że jest uczniem szkoły zawodowej i pozostaje na utrzymaniu rodziców.

Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. strona została wezwana do wskazania danych personalnych osób z którymi przemieszczała się w dniu 20 kwietnia 2020 r. w czasie skontrolowania przez Policję, pod rygorem pominięcia dowodów z przesłuchania wskazywanych przez stronę świadków. W odpowiedzi na to wezwania strona wskazała, że nie jest w stanie podać dokładnych adresów osób, z którymi przemieszczała się w dniu 20 kwietnia 2020 r. w czasie zdarzenia.

W dniu 22 lipca 2020 r. DPWIS w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji PPIS w L. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie w charakterze świadków: M. B. i M. W. Zlecone przesłuchanie miało na celu wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wersją wydarzeń wynikającą z policyjnej notatki urzędowej, a wersją wydarzeń podaną przez stronę w pisemnych wyjaśnieniach złożonych w postępowaniu odwoławczym.

W dniu 1 września 2020 r. do organu wpłynęło pismo PPIS w L., że wyżej wymienione osoby, wezwane w charakterze świadków nie stawili się na przesłuchanie.

W dniu 16 września 2020 r., DPWIS na podstawie art. 136 k.p.a. ponownie zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie wspomnianych świadków z zastrzeżeniem rozważenia zastosowania art. 88 k.p.a. w przypadku nieuzasadnionego stawiennictwa świadka.

W dniu 15 października 2020 r. do organu wpłynęło pismo PPIS w L., że wyżej wymienione osoby, ponownie wezwane w charakterze świadków nie stawili się na przesłuchanie.

Pismem z dnia 16 października 2020 r. strona została zawiadomiona, na podstawie art. 10 k.p.a., o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym.

Bazując na zebranym materiale dowodowym, powołaną na wstępie decyzją DPWIS zaskarżoną – w drodze odwołania – decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Ustalając stan faktyczny sprawy organ drugiej instancji kierował się treścią policyjnej notatki urzędowej z dnia [...], a także, pisemnymi wyjaśnieniami strony w zakresie, w jakim nie były one sprzeczne z ta notatką. W rezultacie organ drugiej instancji ustalił, że w dniu [...] o godz. 2.05 w L. , przy ul. [...]/[...] M. G. przemieszczał się wraz dwoma innymi mężczyznami, tj. M. B. oraz M. W., wracając do domu, nie stosując zakrywania ust i nosa oraz nie zachowując odległości 2 metrów od innych osób.

Organ podniósł, że w postępowaniu strona jedynie ograniczyła się do kwestionowania urzędowej notatki policyjnej, podając swoją wersję wydarzeń. Zwrócił uwagę, że strona niekonsekwentnie podawała różne informacje co do osób uczestniczących w zdarzeniu, unikała wskazania świadków i ich danych (co podważało wiarygodność jej wyjaśnień), a ostatecznie wskazani świadkowie nie stawili się na przesłuchania.

Na tle przyjętych ustaleń faktycznych organ odwoławczy wskazał, że strona dopuściła się naruszenia następujących obowiązków i zakazów z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii: § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2.

Nie kwestionując wysokości wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł organ odwoławczy wyjaśnił, że kara ta mieści się w ustawowych granicach wynikających z przepisu art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który to przepis określa ustawowe granice wymiaru kary między 5.000 zł a 10.000 zł, jak również, mieści się w ustawowych granicach wynikających z przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia tej kary. Zwrócił uwagę, że naruszenie zakazu zakrywania ust i nosa oraz nakazu zachowania odległości nie mniejszej niż 2 metry miało charakter jednorazowy, ale nie przypadkowy, ani nie mimowolny. Ponadto, swoim zachowaniem strona naruszyła również zakaz spotkań. Organ odwoławczy zaakcentował również, że do naruszeń prawa doszło w nocy, w okolicznościach związanych ze spożywaniem alkoholu. Podkreślił, że wymierzona kara uwzględnia warunki osobiste strony (uczącej się jeszcze, pozostającej na utrzymaniu rodziców).

Decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: DPWIS) z dnia [...] stała się przedmiotem skargi, jaką skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji, ewentualnie, uchylenie jej w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił:

1) naruszenie przepisów, które powodują, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności w postaci art. 48a ust. 1 w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł w sytuacji, w której to wspomniany przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, nadto, skarżący nie był – w świetle przepisów ww. ustawy – osobą chorą bądź podejrzewaną o zakażenie;

2) naruszenie art. 48a ust. 1w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł w sytuacji, w której to przemieszczanie się trzech osób ulicą nie może być uznane za imprezę, spotkanie lub zebranie wskazane w przytoczonym przepisie rozporządzenia;

3) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia odległości w jakiej przemieszczał się skarżący i towarzyszące mu osoby;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;

5) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w postaci ustalenia odległości w jakiej przemieszczał się skarżący i towarzyszące mu osoby;

6) naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz z przesłuchania strony);

7) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o notatkę sporządzoną przez funkcjonariuszy Policji, podczas gdy dowód taki jest sprzeczny z prawem;

8) naruszenie art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kara administracyjna w wysokości 5.000 zł jest adekwatna w stosunku do warunków skarżącego.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu została poddana decyzja DPWIS we W. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję PPIS w L. z dnia [...] o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz do obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym.

Okoliczności sporne w sprawie dotyczą zarówno przyjętych przez organy orzekające w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Z treści skargi a także z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący kwestionuje stawiany mu zarzut nie respektowania w dacie zdarzenia - obowiązku zakrywania ust i nosa oraz nakazu przemieszczania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 metry od drugiej osoby.

Niezależnie od tego podnosi, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowiące podstawę przypisania mu wspomnianego deliktu administracyjnego, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, sposób prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nie był wolny od uchybień procesowych, którą to uwagę należy kierować przede wszystkim pod adresem organu pierwszej instancji. Doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...]) wraz z wydaną już (także w dniu [...]) decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej za niezastosowanie się do określonych obowiązków i nakazów z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii niewątpliwie stanowiło wyraz naruszenia art. 10 k.p.a. i to niezależnie od sposobu oceny stopnia późniejszej współpracy skarżącego w ustaleniu stanu faktycznego (jaką to gwarancję procesową zapewnił stronie już organ drugiej instancji). O ile można się zgodzić z organami inspekcji sanitarnej, że sytuacja epidemiologiczna co do zasady uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu postępowania (art. 10 § 2 k.p.a.), to w okolicznościach faktycznych sprawy, priorytet nadany zasadzie szybkości postępowania doprowadził do ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w stadium postępowaniu, przy braku wykazania przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a

Mając na uwadze wynik czynności procesowych jakie podjął organ drugiej instancji a które ukierunkowane były na ustalenie prawdy obiektywnej, Sąd podziela stanowisko DPWIS co do tego, że skarżący nie zdołał skutecznie zakwestionować ustaleń zawartych w notatce policyjnej. W konsekwencji, zgadza się Sąd z przyjętym w zaskarżonej decyzji wnioskiem organu drugiej instancji, że skarżący nie wykazał, by przebieg okoliczności zdarzenia jakie miało miejsce w dniu [...] w czasie zatrzymania skarżącego i jego znajomych przez policję był inny aniżeli ustalony w zaskarżonej decyzji.

Pomimo tej konkluzji co do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na kontekst normatywny sprawy, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Jak powszechnie wiadomo, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433).

Wskazać również należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające m.in. na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zmiany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegały m.in. na wprowadzeniu do tej ustawy art. 46a, art. 46b oraz art. 48a.

W myśl art. 46a ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ww. ustawy w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie stanowił z kolei, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

Co równie istotne, w dacie zdarzenia skutkującego nałożeniem na skarżącego kary administracyjnej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697). Rozporządzenie to zostało wydane w powołaniu na art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem organu pierwszej instancji, które to stanowisko podtrzymał następnie organ odwoławczy, w okolicznościach faktycznych sprawy skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku i nakazu jakie zostały sformułowane w treści odpowiednio – §

18 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (w zaskarżonej decyzji organ omyłkowo wskazał § 17 ust. 1 pkt 1a ww. rozporządzenia).

Co się tyczy brzmienia powołanego przez organ § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to przepis tego rozporządzenia stanowił, że: Do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa m.in. :

2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym:

a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych;

b) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny,

c) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach),

d) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 i 568) oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania.

O ile zgodzić się należy z organem administracji publicznej, że okoliczności zdarzenia udokumentowanego urzędową notatką policyjną z dnia [...] odnosiły się do miejsca ogólnodostępnego w rozumieniu § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (przepis ten wymienia jedynie przykładowo miejsca noszące taki właśnie charakter), to jednocześnie nie można nie dostrzec, że w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie nie było podstaw prawnych do uznania, że obowiązek zakrywania ust i nosa ma charakter powszechny i powszechnie obowiązuje w miejscach ogólnodostępnych. Należy zauważyć, że w zakresie objętym sporem, regulacja z § 18 ust. 1 pkt 2 (w ogólności) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykraczała poza delegację ustawową, albowiem na dzień wydania tego rozporządzenia nie obowiązywały żadne wytyczne ustawowe dotyczące regulowania rozporządzeniem obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu z dnia 27 października 2020 r. "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca decyduje się na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia ...]., sygn. akt [...] i z dnia [...]., sygn. akt [...])".

Powołany przez organ w zaskarżonej decyzji przepis art. 46b pkt 4 ustawy o ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych do dnia 29 listopada 2020 r. stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Takie brzmienie tego przepisu nie uprawniało prawodawcy do wprowadzenia powszechnego obowiązku, o jakim traktuje § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Należy zauważyć, że art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów".

Co w sprawie najistotniejsze, wspomniana ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie do art. 46b wspomnianej ustawy pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu".

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawowy (profilaktyczny) nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r. Podobny pogląd przedstawił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 927/21. Konsekwencją powyższego jest konstatacja, że statuowany § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek (profilaktyczny) zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym, a którego naruszenie zarzucono skarżącemu, został wprowadzony do obrotu prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej, a zatem, nie miał koniecznego umocowania w ustawie.

W nawiązaniu do przypisywanego stronie deliktu administracyjnego z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to trzeba przypomnieć, że przepis ten normował zasady przemieszczania się w stanie epidemii stanowiąc m.in., że pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na wskazane przez prawodawcę wyjątki, nie występujące w sprawie).

Sąd nie ma wątpliwości, że wspomniana regulacja, nakładająca (do odwołania) obowiązek zachowania przy przemieszczaniu się pieszo (z wyłączeniami) odległości nie mniejszej niż 2 metry od poszczególnych osób, stanowiła ingerencję w prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji. W istocie, mamy tu do czynienia z przypadkiem, w którym ograniczenie swobodnego poruszania się obywateli zostaje wprowadzone aktem wykonawczym do ustawy. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/20 (wraz z przedstawioną tam pogłębioną argumentacją), że uprawnienie do tego rodzaju władczego ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywatelskich nie można było scedować na organ nieparlamentarny (rząd). Wyłącznie bowiem ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Stanowi o tym wprost art. 52 ust. 3 Konstytucji RP W myśl tego przepisu, wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Jak trafnie wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki".

W ocenie Sądu, stanowiący podstawę upoważnienia ustawowego do wydania wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów art. 46a i 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie może być traktowany jako spełniający surowe wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów, Sąd, jako związany tylko ustawami i Konstytucją RP, odmówił zastosowania w sprawie nie tylko z § 18 ust. 1 pkt 2, ale także § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Konsekwencją powyższego jest uznanie za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podnoszone w skardze kwestie związane z wymiarem kary, naruszeniem art. 89 § 2a k.p.a., czy mocą dowodową notatki urzędowej. Na marginesie tego ostatniego zarzutu Sąd wskazuje, że dowód z urzędowej notatki policyjnej mieści się w normie z art. 75 § 1 k.p.a, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd oczywiście dostrzega, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego z ustawą lub Konstytucją. Jak już wspomniano, takie uprawnienie, a nawet obowiązek posiada natomiast już sąd administracyjny. Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA). Jak ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)".

Uzupełniając już tylko dotychczasowe rozważania należy w tym miejscu krytycznie ocenić (z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania) stanowisko organu drugiej instancji, który na etapie postępowania przed tym organem przypisał skarżącemu popełnienie także deliktu administracyjnego z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a który nie stanowił przedmiotu oceny naruszenia prawa ze strony skarżącego przez organ pierwszej instancji. Pozostawiając na uboczu już kwestię samej podstawy prawnej rangi ustawowej do regulowania rozporządzeniem materii wskazanej w § 14 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia, należy natomiast w tym miejscu dodatkowo zaakcentować, że treść tego przepisu odnosi się do zakazu organizowania (podkreślenie Sądu) zgromadzeń. Z materiału aktowego sprawy nie wynika natomiast, by organ prowadził postępowanie dowodowe ukierunkowane na ustalenie tej przesłanki.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W nawiązaniu do alternatywnego żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organowi wydania decyzji bez podstawy prawnej (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem trzeba mieć tu na uwadze, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a jednocześnie, nie są one uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją lub ustawą aktów niższego rzędu, jaką to kompetencję posiadają sądy administracyjne.

Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w całości.

O zwrocie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę zwrotu kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 900 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł tyłem opłaty skarbowej.