Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 37b
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska - Wojnar, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Podgórzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. nr NK-N.4131.108.8.2021.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Podgórzyn (dalej: strona, skarżąca, Gmina) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 16 czerwca 2021 r. nr NK-N.4131.108.8.2021.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów.

Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Podgórzyn (dalej: Rada, Rada Gminy) podjęła uchwałę nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów (dalej: uchwała). W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się miesięczną zryczałtowaną dietę dla sołtysów w wysokości 400 zł. W § 4 uchwały postanowiono, że sołtysowi będącemu jednocześnie radnym nie przysługuje dieta ustalona dla sołtysów.

W dniu 16 czerwca 2021 r. Wojewoda wydał opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 4 uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że unieważnionym przepisem Rada Gminy pozbawiła sołtysa będącego jednocześnie radnym prawa do diety z tytułu wykonywania funkcji sołtysa. W ocenie Wojewody przedmiotowy przepis w sposób istotny narusza prawo, ponieważ nie uwzględnia charakteru świadczenia jakim jest dieta i w sposób istotny różnicuje sytuację sołtysów ze względu na pełnioną, bądź niepełnioną funkcję radnego. Wskazał organ na odrębność obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa, które nie dublują się z obowiązkami radnego Rady Gminy Podgórzyn.

Argumentował Wojewoda, że dieta jest formą finansowej rekompensaty za poniesione koszty związane z pełnieniem funkcji. Jej istota sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Istota diety powinna się więc sprowadzać do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem jednocześnie każdej z dwóch funkcji - radnego i sołtysa. Zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, a zatem nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa. Dokonane w § 4 uchwały zróżnicowanie sytuacji sołtysów ze względu na inne pełnione przez nich funkcje, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Zaznaczył Wojewoda, że zarówno art. 37b ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), jak

i inne przepisy ustanawiające prawo do świadczenia będącego ekwiwalentem poniesionych kosztów lub utraconych dochodów mają charakter autonomiczny względem siebie.

Gmina Podgórzyn wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) na rozstrzygniecie nadzorcze. Zarzuciła Gmina: 1) naruszenie prawa materialnego art. 37b ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że osobie sprawującej jednocześnie funkcję organu wykonawczego sołectwa (sołtysa) oraz pełniącej mandat radnego gminy przysługują dwa tytuły do otrzymywania diety i zwrotów kosztów podróży służbowej, podczas gdy osobie tej przysługuje tylko dieta z tytułu pełnienia funkcji radnego; 2) naruszenie prawa materialnego art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że § 4 uchwały różnicuje sytuację osób sprawujących funkcję sołtysa i tym samym narusza zasadę równości wobec prawa i dyskryminuje sołtysów pełniących jednocześnie funkcję radnego, podczas gdy ww. przepis odnosi się do osób będących w takiej samej sytuacji; 3) naruszenie prawa materialnego art. 7 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że § 4 uchwały był wydany bez podstawy prawnej i poza granicami prawa, podczas gdy był zgodny z art. 37b ust. 1 u.s.g.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasada wyrażona w § 4 uchwały jest zgodna z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 773/17 orzekł, że "połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Spór w sprawie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, który stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia diet dla sołtysów, w którym przewidziano, że sołtysowi będącemu jednocześnie radnym nie przysługuje dieta ustalona dla sołtysów. Podstawą wydania zaskarżonej regulacji § 4 uchwały, był art. 37b ust. 1 u.s.g., stanowiący, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada Gminy korzystając z przysługujących jej kompetencji przyjęła zasadę "jednej diety" w przypadku sołtysów pełniących jednocześnie obowiązki radnego gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, iż zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu stwierdził, że narusza on prawo. Sąd w zaistniałym sporze przyznał rację skarżącej Gminie.

Kwestia objęta sporem była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i Sąd w składzie jak w sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 174/19 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2019 r. sygn.. akt II OSK 3380/19 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Do tez zawartych w ww. wyrokach Sąd odwoła się, przyjmując je za własne.

Jako zasadny ocenia Sąd pogląd Wojewody, co do charakteru diety otrzymywanej przez radnych rady gminy w oparciu o przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podkreśla się, że dieta ta jest wyłącznie ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Odróżnia to dietę od wynagrodzenia z pracę, którego istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie pracownika, powstałe w związku z wykonywaniem przez niego pracy. Tymczasem wypłata diety ma jedynie rekompensować radnemu i/lub sołtysowi straty, jakie ponosi on w wyniku wykonywanych czynności przedstawicielskich np. w postaci utraty wynagrodzenia za pracę czy utraty dochodu z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej za czas, w którym radny wykonuje obowiązki związane z piastowaniem tej funkcji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 4406/14, czy wyrok NSA 211z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX).

Należności przysługujące radnym uregulowane zostały w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten, podobnie jak art. 37b ust. 1 u.s.g., zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata tytułu wykonywania funkcji społecznej (radnego) na rzecz gminy. Jednakże konstrukcja obu przepisów jest odmienna. W przeciwieństwie bowiem do zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. kategorycznego stwierdzenia "radnemu przysługują diety", w art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że rada gminy "może" ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 773/17, CBOSA).

Nie neguje Sąd wskazywanych przez Wojewodę różnic w zakresie obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i funkcji radnego, nie można jednak wywodzić z tego, że w sposób oczywisty różnice te przekładają się na powstanie po stronie sołtysa dodatkowych kosztów i strat, odrębnych i niezależnych od tych, jakie wiążą się ze sprawowaniem mandatu radnego. Tym samym już, brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniona została podstawowa przesłanka dotycząca jednakowej sytuacji podmiotów - sołtysów będących oraz niebędących radnymi - warunkująca ocenę z punktu widzenia art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje władzom publicznym w ten sam sposób traktować podmioty prawa charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W niniejszej sprawie, pomiędzy wskazanymi kategoriami adresatów normy prawnej zachodzą istotne różnice wynikające m.in. z faktu zagwarantowania w ustawie radnym prawa do diety i nie zagwarantowania tego prawa sołtysom, co również prowadzi do wniosku, że odmienne traktowanie w przepisach uchwały sołtysów nie będących radnymi oraz radnych będących sołtysami było dopuszczalne w świetle tej zasady (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., o sygn. II SA/Rz 496/113, CBOSA).

Upoważnienie z art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę tak co do oceny tej potrzeby, jak i co do ustalenia zasad, na jakich te świadczenia będą przysługiwały, w zależności od warunków i potrzeb lokalnych. Jak już podkreślono, kwestie finansowania działań sołtysów z woli ustawodawcy należą do właściwości organów gminy, która rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem.

W sprawie Rada nie przekroczyła granic wynikających z przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. przyjmując zasadę "jednej diety" w odniesieniu do sołtysów, którzy jednocześnie sprawują mandat radnego i pobierają diety z tego tytułu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.