Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2807/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007  art. 153 ust 5
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 76/19 w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 76/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do załatwienia wniosku S. S. z 13 kwietnia 2018 r. w części dotyczącej żądania przekazania wszystkich dokumentów wytworzonych "po pierwszej" i "po drugiej" rozmowie kwalifikacyjnej, poza dokumentami już udostępnionymi, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 13 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej naboru do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu z 2 lutego 2018 r., nr 1/2018, w postaci:

- wszystkich dokumentów, jakie zaistniały po pierwszej i unieważnionej rozmowie kwalifikacyjnej, w tym arkuszy ocen poszczególnych członków Komisji i wyniku końcowego Komisji oraz wszystkich innych dokumentów, jakie zaistniały w sprawie. W tym zakresie skarżący domagał się również podania szczegółów (powodów) unieważnienia pierwszej rozmowy kwalifikacyjnej,

- wszystkich dokumentów, jakie zaistniały po drugiej rozmowie kwalifikacyjnej, w szczególności arkuszy ocen poszczególnych członków Komisji i wyniku końcowego Komisji.

We wniosku skarżący wyjaśnił, że żądanie dotyczy także dokumentów lub decyzji Dyrektora o unieważnieniu wyników rozmowy kwalifikacyjnej wraz z adnotacjami o powodach unieważnienia oraz decyzji o powołaniu nowego składu Komisji i wszystkich innych dokumentów dotyczących tego naboru. Ponadto wniósł o podanie imienia i nazwiska przedstawiciela Ministerstwa Finansów, który był obecny podczas pierwszej i drugiej rozmowy kwalifikacyjnej.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 27 kwietnia 2018 r., nr 1601.IWK.0150.38.2018.4, organ przekazał skarżącemu wszystkie decyzje regulujące składy prowadzące postępowanie kwalifikacyjne do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu nr 1/2018 z 2 lutego 2018 r. oraz podał imiona i nazwiska przedstawicieli Ministerstwa Finansów obecnych podczas obu rozmów kwalifikacyjnych. W pozostałym zakresie organ wyjaśnił, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W myśl art. 153 ust. 5 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o KAS" tylko wynik postępowania kwalifikacyjnego stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a wszelkie informacje dotyczące przebiegu postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu czy upublicznieniu.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął, że informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż art. 153 ust. 5 ustawy o KAS stanowi przepis szczególny do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.d.i.p. Przepis art. 153 ust. 5 ustawy o KAS powinien być interpretowany w ten sposób, że wszystkie informacje o wynikach postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowią informację publiczną. W konsekwencji organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego w części dotyczącej żądania przekazania wszystkich dokumentów wytworzonych "po pierwszej" i "po drugiej" rozmowie kwalifikacyjnej, poza dokumentami już udostępnionymi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w części dotyczącej żądania przekazania wszystkich dokumentów wytworzonych "po pierwszej" i "po drugiej" rozmowie kwalifikacyjnej, poza dokumentami już udostępnionymi, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie w toku rozpoznawania sprawy rodzaju dokumentów, których udostępnienia żądał skarżący, i wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego nieuprawnione przyjęcie, że rodzaj informacji, których udostępnienia żądał skarżący stanowi informację publiczną.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) przez nieuprawnione przyjęcie, wobec niezbadania rodzaju dokumentów, których udostępnienia żądał skarżący, że żądane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji, gdy przedmiotem żądania były dokumenty nieposiadające waloru oficjalności i niepochodzące od organu, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., oraz nieustalenie rodzaju "organu" który wytworzył będące przedmiotem żądania skarżącego informacje,

3. § 15 obowiązującego w dacie przeprowadzania naboru rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r. w sprawie informacji o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej oraz postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz.. 449, ze zm., dalej rozporządzenie) przez nieustalanie rodzaju dokumentów, jakie powstają w toku postępowania kwalifikacyjnego po przeprowadzonym etapie testu kompetencji i badania, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że dokumenty wytworzone "po pierwszej" i "po drugiej" rozmowie kwalifikacyjnej stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor IAS w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od S. S. na rzecz Dyrektora IAS w Opolu zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym lub na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Sposób sformułowania zarzutów i ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej, czyni konieczne przypomnienie, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w rozpoznaniu wniosku z 13 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ odpowiedział na wniosek pismem z 27 listopada 2018 r. i częściowo udostępnił żądane dokumenty. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zasadność skargi mając na względzie stan prawny obwiązujący na ten dzień. Zatem aby skarga kasacyjna była skuteczna powinna zmierzać do wykazania naruszenia przez Sąd przepisów w brzmieniu obowiązującym 27 listopada 2018 r. Tymczasem uzasadnienie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w głównej mierze opiera się na wykładni art. 152 ustawy o KAS w zmienionym istotnie brzmieniu, które nastąpiło po tej dacie. Takie stanowisko autorki skargi kasacyjnej oparte jest na zaaprobowaniu stanowiska sądu, że rozpoznanie wniosku powinno odbyć się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie rozpoznania wniosku. Autorka skargi kasacyjnej zapomniała jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku na podstawie stanu prawnego, który powinien zastosować Sąd pierwszej instancji - tu z 27 listopada 2018 r. Zatem argumentacja organu przedstawiona na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej oparta na treści art. 152 ustawy o KAS w brzmieniu późniejszym, jest nietrafna.

Następna kwestia, którą należy wyjaśnić to to, że w sprawie w przedmiocie bezczynności organu o udostępnienie informacji publicznej, Sąd przede wszystkim ocenia czy żądanie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli według organu żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to do uwolnienia przez Sąd od zarzutu bezczynności wystarczające jest wystosowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informującego o tym stanowisku. Natomiast w sytuacji gdy Sąd dojdzie do wniosku, że żądanie dotyczy informacji publicznej, to zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, stosownie do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię art. 153 ust. 5 ustawy o KAS doszedł do przekonania, że wszystkie żądane dokumenty stanowią informację publiczną, zatem zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. To oczywiście nie znaczy, że Sąd zobowiązał organ do udostępnienia informacji. Z tych względów irrelewantna dla rozstrzygnięcia co do bezczynności organu jest kwestia podnoszona przez organ, że informacje o wyniku postępowania kwalifikacyjnego kandydatów do służby w Służbie Celno-Skarbowej w komórkach, w których są wykonywane czynności określone w art. 113-117, art. 118 ust. 1-17, art. 119 ust. 1-10, art. 120 ust. 1-6, art. 122-126, art. 127 ust. 1-5, art. 127a ust. 1, 2 i 6-12, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1, 2 i 5 i art. 133, nie podlegają upowszechnianiu ani udostępnianiu. Kwestia ta mogłaby być brana pod uwagę na etapie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, z powodu ograniczenia prawa dostępu do tej informacji, ale nie w sytuacji twierdzenia, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

Bezczynność jako przedmiot niniejszej sprawy, wskazuje również na oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego zastosowanie jest możliwe ale w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja lub postanowienie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podstawą częściowego uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, tj. zobowiązania organu do załatwienia wniosku był art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oparty na twierdzeniu, że Sąd dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ nie ustalił rodzaju dokumentów, których udostępnienia żądał skarżący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ustaleń jakich miał dokonać Sąd pierwszej instancji był zdeterminowany prawem materialnym. Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. oraz art. 153 ust. 5 ustawy o KAS w brzmieniu obowiązującym na 27 listopada 2018 r. W oparciu o wykładnię art. 153 ust. 5 ustawy o KAS Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wszystkie informacje o wyniku postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowią informację publiczną. Przy czym uznać należy, że pojęcia wyniku postępowania kwalifikacyjnego nie należy interpretować wąsko, tak jak postuluje organ, tj. jako końcowego rezultatu tego postępowania - lecz szeroko jako rezultat poszczególnych ustaleń objętych wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 153 ust. 5 ustawy o KAS. Zatem nie podważono wskazanej wyżej wykładni tego przepisu, mającej decydujące znaczenie dla kwalifikacji żądanych informacji. Z uwagi na przedstawione tu stanowisko Sądu I instancji, oraz zakres żądanej informacji określony we wniosku, zbędne było dalsze ustalanie rodzaju dokumentów żądanych prze wnioskodawcę.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazała, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czy Sąd błędnie wyłożył wskazane przepisy czy je niewłaściwie zastosował. Ponadto nie wskazała, które konkretnie normy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r. zostały naruszone. Tymczasem art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i § 15 wskazanego rozporządzenia składają się z bardzo wielu jednostek redakcyjnych, regulujących odmienne stany prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 3 lit. g) u.d.i.p. ale nie podano argumentacji przemawiającej za ich naruszeniem i nie nawiązano do treści zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r., należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano § 15 ust. 7 tego rozporządzenia wydaje się, że w kontekście kwalifikacji żądanych dokumentów jako wewnętrznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem trudno doszukać się powiązania tej argumentacji z zarzutem naruszenia § 15 rozporządzenia sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. W związku z brakiem możliwości ustalenia jakie normy prawa naruszył Sąd, zarzuty naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r. należy uznać bezskuteczne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

W skardze kasacyjnej nie wskazano przekonywujących argumentów, które podważyłyby stanowisko Sądu I instancji kwalifikujące żądane informacje jako informacje publiczne. Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że stosownie do treści art. 153 ust. 7 ustawy o KAS, który stanowi, że informacje o wyniku postępowania kwalifikacyjnego stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym – żądane informacje są informacjami publicznymi. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy ponadto wskazać, że z przedstawionej wyżej wykładni pojęcia informacji publicznej wynika, że informacją publiczną mogą być zarówno dokumenty wytworzone przez organ, który je posiada jak i niewytworzone przez ten organ ale służące do wykonywania przez niego zadań publicznych. Zatem nawet przy założeniu, że jak twierdzi w skardze kasacyjnej DIAS, żądane dokumenty nie pochodzą od niego, to wystarczające jest, że są w jego posiadaniu i służą do wykonywania zadań publicznych, tj. do zatrudnienia funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nie budzi też wątpliwości Sądu kasacyjnego, że żądane dokumenty są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Stanowią bowiem utrwalone i podpisane oświadczenia woli lub wiedzy osób wchodzących w skład powołanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie przepisów prawa zespołu do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, tj. funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, złożone w ramach ich kompetencji wynikających z przepisów prawa, które zostały złożone do akt postępowania kwalifikacyjnego. Zatem wbrew twierdzeniem organu, dokumenty te mają walor oficjalności.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem organu, że żądane dokumenty nie pochodzą od organu, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Trzeba przypomnieć, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozpoznając wniosek i w toku postępowania przed Sądem I instancji nie kwestionował, że jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej a nawet częściowo udostępnił żądane dokumenty. To także nie budziło wątpliwości Sądu Pierwszej instancji, który prawidłowo uznał, że "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej", a takim jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Wbrew stanowisku DIAS, zespół do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego nie jest odrębnym od DIAS organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej DIAS nie przeprowadził wywodu prawnego potwierdzającego to stanowisko organu. Odnosząc się do tego twierdzenia, stwierdzić zatem jedynie należy, że zespół do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, z którego dokumentów żąda wnioskodawca, został powołany przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na podstawie przepisów ustawy o KAS, rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r. i przepisów wewnętrznych Izby Administracji Skarbowej. Zatem zespół ten został powołany do przedstawienia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kandydatów do służby spełniających wymagania określone w przepisach prawa, celem ewentualnego ich przyjęcia do służby. Wobec tego powołany zespół działa w imieniu i na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i nie jest innym niż określony w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. organem władzy, w szczególności organem wewnętrznym, którego dokumenty, zdaniem DIAS nie stanowiłyby informacji publicznej. Bez wpływu na takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to, że zespół, stosownie do § 15 ust 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 lutego 2018 r. sporządza i przedstawia kierownikowi jednostki organizacyjnej listę kandydatów na stanowiska służbowe w określonej kategorii stanowisk służbowych, którzy uzyskali z rozmowy kwalifikacyjnej co najmniej 4,5 punktu, wraz z wynikami poszczególnych etapów postępowania oraz informacją o posiadaniu kwalifikacji dodatkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z twierdzeniem organu, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne. Dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności (prywatne). Udostępnieniu nie podlegają dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (tak np. NSA w wyrokach z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12 i z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Pogląd ten znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 13 listopada 2013 r. P 25/12, OTK-A 2013/8/122), który wskazał, że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze wytworzenia informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia i z tej przyczyny przyjmuje się, że część wytwarzanych dokumentów stanowi "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak np. NSA w wyrokach z 20 września 2016 r. I OSK 2649/15 i z 17 października 2013 r. I OSK 1105/13). Jednak kwalifikacja żądanego dokumentu jak wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy. Sporządzone przez zespół dokumenty związane z poszczególnymi wynikami ustaleń zespołu w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym, stanowią oficjalne stanowisko zespołu mające znaczenie dla kandydatów aplikujących do Służby Celno-Skarbowej. Znaczenie to szczególnie wzrasta w sytuacji negatywnego wyniku zakresie któregokolwiek z wymagań określonych w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym. Dlatego nie sposób zaliczyć dokumentów wytworzonych przez zespół do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do dokumentów wewnętrznych. Końcowo trzeba jeszcze raz przypomnieć, że ustawodawca wprost wskazał, że informacje o wyniku postępowania kwalifikacyjnego stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.