Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 341/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...]r. odmawiającą przyznania płatności na zalesianie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w dniu 19 czerwca 2012r. K. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. T. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2012. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził spełnienie warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Jak wynika z części C planu zalesienia gatunki biocenotyczne winny zostać posadzone w liczbie 200. Plan nie określał przy tym jakimi gatunkami biocenotycznymi miał posłużyć się skarżący, stąd w omawianym przypadku zastosowanie znajduje § 11 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. nr 48, poz. 390, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 19 marca 2009r. Zgodnie z tym przepisem rolnik wykonuje zalesienie przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W dniu 17 maja 2013r. skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W dniu [...]r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie działania "Zalesianie gruntów rolnych i inne niż rolne". W toku kontroli inspektorzy stwierdzili m.in., iż gatunki biocenotyczne zasadzono pojedynczo na całej zalesionej powierzchni. Z przedłożonych w toku kontroli przez skarżącego faktur zakupu sadzonek (oraz późniejszego potwierdzenia tegoż ustalenia przez skarżącego i nadleśnictwo) wynikało, iż posłużył się on takimi gatunkami biocenotycznymi jak: lipa (160 sztuk – jak wynika z uzupełniającego postępowania dowodowego użyty gatunek lipy to lipa drobnolistna), kasztan (20 sztuk) i pigwa (20 sztuk). Wyżej wymienione gatunki nie zostały wymienione w pkt 3 "Gatunki domieszkowe i biocenotyczne" załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. Tym samym nie zostały spełnione warunki kwalifikowalności z § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. W ocenie organu drugiej instancji powyższego ustalenia nie zmienia odpowiedź Nadleśnictwa S. stwierdzająca, iż gatunki wysadzone przez skarżącego pozytywnie wpłyną na udatność uprawy. Nie wpływa na rozstrzygnięcie także fakt, iż skarżący już po kontroli na miejscu usunął sadzonki pigwy i kasztanowca i dokonał nasadzeń gatunków biocenotycznych wymienionych w pkt 3 załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., tj. po 20 sztuk głogu jednoszyjkowego oraz gruszy pospolitej. Zmiana (nowe nasadzenia) dotyczyła jedynie części gatunków biocenotycznych – pozostawiona lipa drobnolistna również nie znajduje się w pkt 3 załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. – objęta załącznikiem jest jedynie odmiana szerokolistna. Zmiany nastąpiły po przeprowadzeniu przez organ kontroli na miejscu i wykryciu nieprawidłowości. Nie spełniono tym samym (w zakresie premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej) przesłanek z art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Producent rolny nie poinformował organu na piśmie w stosownym czasie, iż wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia. Nie jest również relewantna podnoszona przez skarżącego, w podaniu z dnia 8 października 2013r., okoliczność niewiedzy oraz zakupu gatunków biocenotycznych od podmiotu zajmującego się profesjonalnie sprzedażą sadzonek. Pomoc wspólnotowa nie jest przyznawana z urzędu, lecz tylko na wniosek strony. Strona ma obowiązek zapoznać się z regulacją działania oraz ma obowiązek, jeśli oczywiście chce skutecznie ubiegać się o pomoc, spełnić wszystkie warunki stawiane przez ustawodawcę wspólnotowego i krajowego. Tak więc dokonując zakupu sadzonek wpierw skarżący winien ustalić jakimi gatunkami może dokonać zalesienia w szczególności, iż plan zalesienia tego nie precyzował. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący skorzystał z pomocy instytucji doradczych, czy zwrócił się o opinię do organu. W ocenie organu drugiej instancji można zatem przyjąć, że skarżący nie dołożył w omawianym zakresie należytej staranności, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż już w chwili składania wniosku (sekcja XII) podkreślany i wymagany jest obowiązek zapoznania się z obowiązkami związanymi z zalesieniem. Składając wniosek strona oświadcza także, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań. Nie można zatem uznać, iż skarżący wykazał brak swej winy. Nie będzie zatem miał zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Brak również podstaw do przyjęcia iż doszło do oczywistej omyłki. Zresztą zastosowanie regulującego ją przepisu dotyczyłoby sytuacji gdy błędami dotknięty byłby wniosek pomocowy, w rozpoznawanej sprawie zaś mamy do czynienia z błędami w realizacji prawidłowo wypełnionego wniosku. Z tych względów organ drugiej instancji uznał, że w zakresie premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w sprawie winien zostać zastosowany art. 18 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2011r. Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, i nie spełniono warunku określonego w § 11 ust 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.

W zakresie wsparcia na koszty zalesienia organ podniósł, że kwota zmniejszenia wsparcia wynikająca ze stosowania art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, wyznaczana jest w oparciu o powierzchnie niekwalifikujące się do przyznania pomocy, na których stwierdzono niedochowanie obowiązku wykonania zalesienia przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Ponieważ strona nie dokonała zalesienia gatunkami biocenotycznymi wymienionymi w pkt 3 tego załącznika, stąd organ odmówił całkowicie wsparcia na zalesienie.

W skardze na powyższą decyzję K. M. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną interpretację; oraz 2) nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 18 ust 1 pkt. b rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną interpretację, która pomija treść art. 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Skarżący stwierdził też, iż podtrzymuje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – punkty od 1 do 5, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. stwierdził, "że wnioskodawca spełnia warunki i wymogi do przyznania pomocy na zalesienie". Postanowienie zawiera pouczenie o wykonaniu zalesienia, a punkt pierwszy tegoż pouczenia brzmi "Zalesienie musi zostać wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia." Uczestnictwo w programie nakładało na skarżącego obowiązek założenia uprawy leśnej oraz jej pielęgnacji zgodnie z opracowanym przez nadleśniczego planem zalesienia z dnia [...]r. Głównym zadaniem planu zalesienia jest wyposażenie rolnika w fachową informację na temat wykonania prac zalesieniowych oraz zabiegów pielęgnacyjnych na założonej uprawie leśnej. Składając zamówienie na zakup sadzonek do Nadleśnictwa w O., skarżący stosownie do planu zalesienia z dnia [...]r. zamówił sadzonki w ilości i gatunku określonym w części "C" (str.6) planu zalesienia. Z uwagi na fakt, że nie było możliwości zakupu wszystkich sadzonek wymienionych w planie zalesienia w jednym nadleśnictwie, skarżący musiał złożyć zamówienia w kilku miejscach. Najbogatszą ofertę miało Nadleśnictwo O. Dlatego też skarżący złożył dwa zamówienia: jedno w Nadleśnictwie w O., a drugie w Nadleśnictwie P. Jak wynika z faktury VAT nr [...] z dnia [...]r. Nadleśnictwo O. sprzedało rolnikowi : sadzonki brzozy w ilości 1.000 sztuk, sadzonki dębu bezszypułkowego w ilości 1.150 sztuk, sadzonki kasztana w ilości 20 sztuk, sadzonki lipy w ilości 160 sztuk, sadzonki pigwy w ilości 20 sztuk, sadzonki sosny w ilości 8.760 sztuk. Łącznie – 11.110 sztuk za kwotę 2.778,42 zł. Natomiast w Nadleśnictwie P. skarżący zakupił 600 sztuk modrzewia za kwotę 354,46 zł, co potwierdza faktura VAT nr [...] z dnia [...]r. W dniu zakupu leśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa O., który realizował zamówienie z gatunków biocenotycznych zaproponował: lipę, pigwę i kasztana. Skarżący zakupił 160 sztuk lipy oraz po 20 sztuk pigwy i kasztana. Skarżący nie był wówczas świadomy, że zaproponowane przez leśniczego sadzonki nie zostały ujęte w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. jako gatunki biocenotyczne tym bardziej, że sprzedający sadzonki leśniczy miał świadomość, że realizuje zamówienie dla beneficjenta w ramach działania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, ponieważ te zamówienia były realizowane w pierwszej kolejności po rozpoczęciu wiosennej działalności nadleśnictwa. W ocenie skarżącego były to dobre gatunki biocenotyczne, ponieważ przy poprzednim zalesianiu jakie realizował, w planie zalesienia, jako gatunki biocenotyczne wskazano właśnie kasztan i pigwę (załącznik nr 4 do pisma z dnia 8 października 2013r.). Natomiast lipę zakupił z uwagi na jej walory, jako pożytek pszczeli, bo sam prowadzi pasiekę pszczelą i wie jak ważna jest lipa, jako baza pokarmowa dla pszczół, które obecnie są dziesiątkowane przez pestycydy stosowane w gospodarstwach rolnych przy produkcji roślinnej. Dla rolnika było bez znaczenia czy jest to lipa szerokolistna, czy drobnolistna dlatego, że oba gatunki lipy należą do gatunków lasotwórczych i stanowią wyśmienity pożytek dla pszczół. W załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. zostały wymienione dwa gatunki zarówno lipa szerokolistna, jak i drobnolistna. Nadto leśniczy nie informował, jaki gatunek lipy sprzedaje, a na fakturze VAT z dnia [...]r. widnieje jedynie zapis "sadzonki lipy". Warunki atmosferyczne w kwietniu 2013r. uniemożliwiały wcześniejszy zakup sadzonek i rozpoczęcia prac polowych, bo do pierwszej dekady kwietnia 2013r. leżał śnieg, a ziemia była zmarznięta. Przy użyciu zakupionych sadzonek wnioskodawca przystąpił do wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Od [...] (data zakupu pierwszych sadzonek) do [...] r. (data protokołu z odbioru gruntów zalesionych przez Nadleśnictwo S.) skarżący wykonał zalesienie działki nr 130 o powierzchni 1,54 ha używając do tego łącznie 11.400 sztuk sadzonek. W tym czasie wykonał również ogrodzenie 2 metrową siatką metalową o długości 447 metrów bieżących, do którego potrzebował ponad 150 pali drewnianych o wysokości 2,60 metra. Zdaniem skarżącego z protokołu sporządzonego w dniu [...] r. przez komisję z Nadleśnictwa S. wynikało, że zalesiania dokonano zgodnie z planem. Jako gatunki biocenotyczne zostały użyte sadzonki lipy, kasztana i pigwy nasadzone jednostkowo przy zachowaniu prawidłowej formy zmieszania. Komisja nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń i uwag ani nie wprowadzała zmian składu użytych sadzonek. Nadleśniczy przeprowadził kontrolę w gospodarstwie rolnym – zgodności wykonania zalesienia z planem zalesienia i wystawił zaświadczenie potwierdzające taką zgodność. W przypadku braku zgodności z planem zalesienia istnieje możliwość dokonania poprawy wykonanego zalesienia. Wówczas rolnik koryguje zalesienie zgodnie ze wskazówkami nadleśniczego i ponownie występuje o wydanie zaświadczenia. W niniejszym przypadku Nadleśniczy po przeprowadzonej kontroli nie miał uwag i potwierdził wykonanie zalesienia zgodnie z planem. Niezwłocznie, bo 17 maja 2013r., skarżący przesłał do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego z dnia [...]r. oraz protokół komisji sporządzony z odbioru zalesionego gruntu z dnia [...]r. Następnie w dniu [...]r. pracownicy reprezentujący Łódzki Oddział Regionalny ARiMR przeprowadzili wizytację zalesionej działki nr 130 i sporządzili raport z czynności kontrolnych. Podczas kontroli wykonali szczegółowe pomiary poszczególnych kęp zasadzonych sadzonek, dokonali pomiaru długości wykonanego ogrodzenia, skontrolowali całość dokumentacji zgromadzonej przez rolnika. Zakres kontroli był szczegółowy i dokładny. Inspektorzy terenowi nie stwierdzili uchybień co potwierdzili kodem "GR1 nie stwierdzono uchybień" w odniesieniu do gospodarstwa. Podczas kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że pigwa i kasztan (po 20 sztuk każdego) nie zostały wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. W celu wyjaśniania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. zwrócił się pismem z dnia [...]r. do Nadleśnictwa w S. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. nadleśnictwo poinformowało m.in., że uprawa została założona zgodnie z planem zalesienia, a sadzonki w postaci pigwy i kasztanowca wpłyną dodatnio na założoną uprawę. Dnia 5 października 2013r. skarżący z własnej inicjatywy podjął działania naprawcze, polegające na usunięciu sadzonek pigwy i kasztanowca z działki nr 130, a następnie dosadził po 20 sztuk sadzonek gruszy pospolitej i głogu jednoszyjkowego, o czym zawiadomił Biuro Powiatowe ARiMR w P. T. w piśmie z dnia 8 października 2013r. i wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o: 1.załączenie do akt sprawy rachunku z dnia [...]r. nr [...] na okoliczność zakupu gatunków biocenotycznych w postaci sadzonek gruszy pospolitej i głogu jednoszyjkowego; 2.załączenie do akt sprawy opisanej płyty CD, zawierającej dokumentację fotograficzną na okoliczności wykonanego dosadzenia roślin biocenotycznych w dniu 5 października 2013r.; 3.przeprowadzenie ponownych oględzin działki nr 130 położonej w obrębie ewidencyjnym Kamocka Wola, gm. Aleksandrów na okoliczność potwierdzenia, że skarżący zachował planowy udział gatunków biocenotycznych w powierzchni zalesienia oraz potwierdzenia prawidłowego nasadzenia sadzonek; oraz 4.załączenie do akt sprawy kserokopii części planu zalesienia dla działek nr [...], [...], [...], [...] na okoliczność użycia w tym planie sadzonek pigwy i kasztanowca.

Jednakże Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. w dniu [...]r. wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesienie. Zdaniem skarżącego przyjmując nawet, że niekwalifikowalne jest 200 sztuk gatunków biocenotycznych, to pozostałe 11.200 sztuk sadzonek, podobnie jak i ogrodzenie o długości 447 metrów bieżących nie budzi żadnych zastrzeżeń. Z tego względu, w przekonaniu skarżącego, wykonał on plan zalesienia w 98,25%, a zatem ewentualnie tylko 1,75% mogło zostać uznane za niekwalifikowalne do płatności. Tymczasem organ drugiej instancji uznał, że cały projekt jest niekwalifikowalny z powodu zawinionego przez skarżącego pojedynczego zasadzenia roślin biocenotycznych w postaci pigwy, kasztana i lipy (łącznie 200 sztuk) na całej powierzchni zalesionej. Nie może być mowy o niekwalifikowalności całego zalesienia, w sytuacji gdy zakwestionowane zostały jedynie sadzonki biocenotyczne w ilości 200 sztuk na 11.400 użytych do zalesienia. Uzasadniając zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 skarżący podkreślił, że pigwa i kasztan zostały usunięte z działki nr 130 w dniu [...]r., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i zostały zastąpione sadzonkami głogu jednoszyjkowego i gruszy pospolitej. Beneficjent nie ponosi żadnej winy za powstanie niekwalifikowalnej kwoty, co zgodnie z art. 30 in fine rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. wyklucza dokonanie jakichkolwiek zmniejszeń. Zdaniem skarżącego o braku winy świadczy, iż plan zalesienia nie określał rodzaju gatunków biocenotycznych ani powierzchni, na jakiej mają zostać posadzone "biocenotyki". Jako charakterystyka sadzonek i wymogi przygotowania określony został jedynie wymóg "sadzonki pochodzące z regionu nasiennego 601". Natomiast forma zmieszania określona została jako "pojedynczo po 5 sztuk (str. 6 tabelka "C" planu). W tym zakresie jest również rozbieżność z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., który określa formę zmieszania gatunków stosowanych w zalesieniu, tj. "jednostkowe – dotyczy gatunków biocenotycznych, domieszkowych i modrzewia na żyznych siedliskach." W rezultacie skarżący użył gatunków biocenotycznych, które nie zostały wymienione w załączniku nr 1, ale zastosował prawidłową formę zmieszania jaką określa załącznik nr 2 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. Skarżący zamówił sadzonki w profesjonalnej jednostce – Nadleśnictwie O., właściwym regionie nasiennym i był przekonany że gatunki biocenotyczne zaproponowane przez leśniczego występują w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. Skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt w terminie do dnia 20 maja. Nie tylko leśniczy stwierdził poprawność zalesienia zaświadczeniem z dnia [...]r., ale również inspektorzy terenowi ARiMR w Ł. w swoim raporcie nie mieli uwag do wykonania planu zalesienia, co potwierdzili raportem z czynności kontrolnych z dnia [...]r. Nadleśnictwo S. pismem z dnia [...]r. kolejny raz potwierdziło, że zalesienie zostało wykonane zgodnie z planem. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 18 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 65/2011 skarżący podniósł, iż przepis ten przewiduje dwie możliwości zareagowania na niespełnienie kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru – możliwość zmniejszenia lub nieprzyznania pomocy objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ uznał za zasadne nieprzyznanie pomocy, a nie dokonanie jej zmniejszenia i pominięto ust. 2 art. 18. Stwierdzona przez ARiMR niezgodność w zakresie 200 sadzonek biocenotyków nie uzasadnia, tak w zakresie rozmiaru, zasięgu jak i trwałości, odmowy przyznania płatności a jedynie dokonanie ewentualnego jej zmniejszenia. Niespełnienie przez skarżącego kryterium z art. § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. nie wpływa w żaden sposób na cel, jakiemu miały służyć niespełnione kryteria. Gatunki biocenotyczne mają być korzystne dla szeroko pojętego ekosystemu. Użyte przez skarżącego sadzonki kasztana, pigwy i lipy niewątpliwie spełniają tą funkcję. Potwierdza to pismo Nadleśnictwa w S. z dnia [...]r., w którym stwierdzono, że uprawa została założona zgodnie z planem zalesienia, a sadzonki w postaci pigwy i kasztanowca wpłyną dodatnio na założoną uprawę, podobnie jak i sadzonki lipy, niezależnie od tego czy będzie to lipa drobno czy szerokolistna. Niezgodność dotyczy 0,03 ha, podczas gdy całość przedsięwzięcia objęła obszar 1,54 ha i nie ma ona wpływu na całość operacji. Brak też jakichkolwiek podstaw do uznania, że stwierdzona niezgodność ma charakter trwały, gdyż zakwestionowane sadzonki kasztana i pigwy zostały usunięte z zalesionej powierzchni przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i zastąpione sadzonkami gruszy pospolitej i głogu jednoszyjkowego w dniu [...]r. Nie jest zapewne celem prawodawcy krajowego ani wspólnotowego ograniczanie pomocy z powodu drobnych niezgodności, które nie mają wpływu na całość przedsięwzięcia. Natomiast działania organu wydającego decyzję w obu instancjach należy uznać za działanie nieproporcjonalne w stosunku do stwierdzonych uchybień.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ ustosunkował się w piśmie z dnia [...]r. do sformułowanych w skardze, a popartych sporządzonymi wykresami, argumentów w zakresie niezastosowania w sprawie zmniejszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 173), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. nr 48, poz. 390, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 19 marca 2009r., rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2011r. Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011; a także mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest odmowa przyznania płatności na zalesienie na 2012r., tj. na zalesienie, w tym koszty ogrodzenia zakładanej uprawy leśnej; premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości i nie jest też kwestionowane przez organy agencji i skarżącego, to, że składając wniosek o przyznanie tej pomocy skarżący oświadczył (potwierdzając to własnoręcznym podpisem), iż są mu znane warunki jej przyznania, w tym warunki kwalifikowalności wniosku; załączony do wniosku o przyznanie pomocy sporządzony przez właściwe nadleśnictwo plan zalesienia w zakresie gatunków biocenotycznych nie określał rodzaju gatunków biocenotycznych; organ agencji wstępnie oceniając wniosek postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził spełnienie niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Z akt administracyjnych wynika też, iż skarżący kilkakrotnie aneksował plan zalesienia, w tym także po wydaniu wskazanego postanowienia, do wniosku o zalesienie załączył zaświadczenie nadleśnictwa o wykonaniu planu zalesienia zgodnie z planem, a w wyniku przeprowadzonej przez organ agencji kontroli na miejscu stwierdzono, iż zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia objęta wnioskiem o przyznanie pomocy jest prawidłowa, natomiast stwierdzono nieprawidłowości w wykonaniu planu zalesienia polegające na tym, iż w dniu kontroli w zakresie gatunków biocenotycznych zasadzono po 20 szt. pigwy i kasztanowca (łącznie 40 szt.) oraz posadzono 160 szt. lipy drobnolistnej, niewymienionych w pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., co w sumie daje 200 szt. drzew na 11.400 szt. wszystkich posadzonych drzew. Te nieprawidłowości stanowią przedmiot sporu między stronami w sprawie. Organ uważa bowiem, iż wniosek nie spełnia warunków kwalifikowalności co do całej powierzchni (cała zadeklarowana powierzchnia jest niekwalifikowana), gdyż w stosunku do całej powierzchni nie dochowano warunku kwalifikowalności w zakresie gatunków biocenotycznych posadzonych w grupach po 5 szt., a skarżący ponosi winę za stwierdzone rozbieżności, składając wniosek o pomoc złożył oświadczenie, iż znane są mu warunki przyznawania pomocy, powinien był więc zapoznać się z treścią rozporządzenia jeśli zamierzał skutecznie ubiegać się o pomoc, mógł też skorzystać z pomocy profesjonalnego doradcy czy organu agencji, a wobec niesprecyzowania w planie zalesienia rodzaju gatunków biocenotycznych winien najpierw ustalić, jakimi gatunkami może dokonać zalesienia. Nie ma też zastosowania oczywista omyłka, gdyż ta dotyczy błędu wniosku, tymczasem w sprawie wniosek był prawidłowy, tyle że został on nieprawidłowo zrealizowany. Podniósł nadto, iż podjęte przez wnioskodawcę działania naprawcze dotyczyły jedynie części gatunków biocenotyczych, tj. pigwy i kasztanowca, w miejsce których po przeprowadzonej kontroli zasadzono gruszę pospolitą i głóg jednoszyjkowy, natomiast nadal pozostała lipa drobnolistna zamiast szerokolistnej. Za istotne organ uznał to, iż zmiana ta została dokonana po przeprowadzeniu przez organ kontroli na miejscu i wykryciu nieprawidłowości. Skarżący – powołując te same okoliczności faktyczne stwierdzonych nieprawidłowości – odmiennie je interpretuje. Uważa on, iż nie ponosi winy w stwierdzonych nieprawidłowościach, gdyż plan zalesienia nie wskazywał konkretnych gatunków biocenotycznych, które mogą zostać użyte do zalesienia; plan sporządzał profesjonalne nadleśnictwo, nie miało ono wątpliwości co do prawidłowości wykonania planu zalesienia, także organ agencji nie miał tych wątpliwości, wydając postanowienie o spełnieniu warunków; dokonywał zakupu roślin w profesjonalnej placówce, mającej świadomość celu ich nabycia; nie miał świadomości, że zaproponowane rośliny nie zostały wymienione w załączniku; był przekonany, że zaproponowane gatunki przez leśnika mieszczą się w załączniku; realizując poprzedni plan zalesienia również zasadził pigwę i kasztan, co nie było kwestionowane przez agencję; innych 40 rolników w ten sam sposób co on wykonało zalesienie, a organ nie zakwestionował ich wniosków. Podkreślił, że dla rolnika bez znaczenia jest to, czy lipa jest drobno – czy szerokolistna, gdyż oba te gatunki są gatunkami lasotwórczymi i stanowią wyśmienity pożytek dla pszczół, co potwierdziło nadleśnictwo. Ponadto skarżący podniósł, iż dokonał czynności naprawczych przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż w miejsce pigwy i kasztanowca posadził gruszę pospolitą i głóg jednoszyjkowy. Dokonując zaś wyliczeń matematycznych i przedstawiając je w formie graficznej (wykresów) stwierdził, że wykonał plan zalesienia w 98,28%, gdyż na 11.400 szt. zgodnie z planem posadził 11.200 szt. drzew i krzewów. W jego ocenie zatem tylko 1,75% mogło zostać uznanych za niekwalifikowane do płatności. Powyższe okoliczności w jego ocenie wykluczają jakiekolwiek zmniejszenia na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 65/20011 czy odmowę przyznania pomocy. Według skarżącego stwierdzone nieprawidłowości nie uzasadniają odmowy pomocy czy jakichkolwiek zmniejszeń na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż niespełnienie tego kryterium w żaden sposób nie wpływa na cel, jakiemu miały służyć kryteria kwalifikowalności. Gatunki biocenotyczne mają być korzystne dla szerokorozumianego ekosystemu, a pigwa i kasztanowiec spełniają tę funkcję, wpływają one co potwierdziło nadleśnictwo dodatnio na założoną uprawę, poza tym niezgodność obejmuje 0,03 ha na zadeklarowany obszar 1,54 ha, co oznacza iż jest to niezgodność drobna. Porównanie argumentacji obu stron prowadzi do wniosku, że osią sporu w sprawie jest to, czy stwierdzone nieprawidłowości są takimi, które w ogóle wyłączają przyznanie pomocy ewentualnie uzasadniają zastosowanie zmniejszeń, a to dlatego, iż są one albo "nieznaczne", albo niezawinione przez skarżącego.

Rozstrzygnięcie togo sporu wymaga zaprezentowania dość zawiłej regulacji tak unijnej, jak i krajowej. Na poziomie ustawodawstwa unijnego pomoc na zalesienie zaliczana jest do osi 2 tytuł IV Sekcja 2 "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.277.1. Zgodnie z art. 36 lit b i) oraz 43 ust. 1 tego rozporządzenia wsparcie, o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez pierwsze zalesienie gruntów rolnych, zaś wsparcie to obejmuje tylko jeden lub więcej z następujących elementów: koszty założenia, roczną premię na zalesiony hektar w celu przyczynienia się do pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat, oraz roczną premię na hektar w celu przyczynienia się do pokrycia straty dochodu wynikającego z zalesienia przez maksymalny okres 15 lat. Na poziomie krajowym formy pomocy reguluje § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., wymieniając wsparcie na zalesienie (w tym koszty grodzenia uprawy leśnej), premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową. Wprowadzenie tego unijnego rozwiązania ma – co wprost akcentuje sam ustawodawca unijny i co wynika także z tytułu sekcji – na celu przyczynienie się do ochrony środowiska naturalnego, zapobieganie zagrożeniom naturalnym, jak również łagodzenie zmian klimatycznych. Z tego względu za priorytet w ramach tej osi uznaje on rozszerzenie i ulepszenie zasobów leśnych poprzez pierwsze zalesienie gruntów rolnych, jak i innych terenów nie rolnych. Pozostawia przy tym państwom członkowskim określenie "warunków" pierwszego zalesienia. Każde takie zalesienie powinno zostać – co podkreśla ustawodawca unijny w swoich intencjach wprowadzenia tego rodzaju pomocy - dostosowane do warunków miejscowych i zgodne ze środowiskiem naturalnym oraz zwiększać różnorodność biologiczną. Oznacza to, że ustawodawca polski – przyjmując, a następnie realizując koncepcję ochrony środowiska naturalnego – zgodnie z celem unijnym i korzystając z przyznanej przez ustawodawcę unijnego autonomii – czego wyrazem jest załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. – uwzględniając warunki krajowe w zakresie środowiska naturalnego dokonał selekcji gatunków drzew i krzewów, za pomocą których uznał, że będzie dokonywane zalesienie gruntów, a w konsekwencji rozszerzane zasoby leśne. Świadczy o tym choćby to, że w pkt 1 tego załącznika wskazano gatunki drzew objętych regionalizacją nasienną, w pkt 2 zaś nieobjęte tą regionalizacją, a w pkt 3 uzupełniające ekosystem gatunki domieszkowe i biocenotyczne. Wybór ten zapewne był podyktowany rodzimymi potrzebami ochrony środowiska i stanem środowiska naturalnego, w tym w zakresie stanu poszczególnych gatunków drzew. Skoro zatem w spornej w tej sprawie kwestii gatunków biocenotycznych - gatunków tych jest więcej niż zawiera ich wykaz zawarty w pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., to oznacza to jedynie tyle, iż z uwagi na dotychczasowy stan środowiska naturalnego w Polsce za niezbędne polski ustawodawca uznał dla "odbudowy" czy poprawy ekosystemu jedynie wymienione gatunki. W ten sposób ustawodawca dał wyraz, iż dąży do odtworzenia czy poprawy stanu środowiska właśnie w tym a nie innym zakresie, oraz że te właśnie elementy w ekosystemie traktuje jako priorytetowe i zarazem ważne dla stanu tego ekosystemu. W przeciwnym razie wykazem objąłby również inne gatunki o cechach identycznych jak gatunki wymienione w wykazie. Konsekwencją tego wyboru jest to, iż użycie innych gatunków niż wskazane w wykazie dla celów pomocy na zalesienie musi być bezwzględnie traktowane jako "niekwalifikowane", choćby nawet inne gatunki użyte do zalesienia również były gatunkami biocenotycznymi. Przyjęcie natomiast, iż można dowolnie zastępować gatunki wymienione w wykazie innymi o podobnych właściwościach czy funkcjach po pierwsze, zbędnym czyniłoby w ogóle tworzenie takiego wykazu, skoro zamiany takie bez konsekwencji mogłyby być dokonywane, po drugie unicestwiałoby to przyjęty przez krajowy "program" i kierunki cel ochrony środowiska w zakresie określonych elementów ekosytemu. Z tego względu dowolne zastosowanie gatunków biocenotycznych musi być traktowane jako istotne naruszenie warunków udzielania tego rodzaju pomocy, zaś wszystkie te argumenty skargi koncentrujące się wokół tego, iż pigwa i kasztanowiec czy nawet lipa drobnolistna są również gatunkami biocenotycznymi, a wręcz o większych wartościach lasotwórczych czy jako pożytek dla pszczół – za nie zasługujące na uwzględnienie. Nie ma zatem racji skarżący, iż posadzenie innych gatunków biocenotycznych nie stanowi istotnej nieprawidłowości. Nie sposób się też zgodzić ze skarżącym, iż pomimo stwierdzonej rozbieżności cel, jakiemu miało służyć niespełnione kryterium został osiągnięty, gdyż posadzono gatunki korzystne dla całego ekosystemu. Sadząc inne gatunki niż wymienione w załączniku skarżący nie zrealizował stawianego przez ustawodawcę celu ochrony określonych w załączniku elementów ekosystemu, co nie zmienia faktu, iż w kategoriach pozaprawnych ten cel (z punktu widzenia nauk o botanice) mógłby być uznany za zrealizowany. Rzecz jednak w tym, iż przy przyznawaniu wsparcia unijnego nie chodzi o realizację jakiegokolwiek celu choćby zbieżnego z założonym przez ustawodawcę, lecz o cel konkretnie wskazany i zamierzony przez ustawodawcę. Celem tym zaś jest odtworzenie ekosystemu o określonych elementach. Dokonanie zalesienia przy użyciu innych gatunków ma tę konsekwencję, że ekosystem o wskazanych przez ustawodawcę elementach nie zostaje "odnowiony", co oznacza niespełnienie warunku kwalifikowalności w całości. Niezachowanie tego celu musi zatem rzutować na ocenę przesłanek niezastosowania zmniejszeń, o czym będzie szczegółowo odrębnie do poszczególnych form pomocy. W konsekwencji tego, przechodząc na grunt prawa krajowego niewątpliwie stwierdzić należy, iż skarżący nie spełnił warunków kwalifikowalności wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie obejmującej koszty zalesienia wraz z kosztami grodzenia zakładanej uprawy, premię zalesieniową i pielęgnacyjną na etapie realizacji wniosku. Kryteria kwalifikowalności wniosku o pomoc na zalesienie w spornym między stronami zakresie reguluje § 4 ust. 1pkt 2 i 3, § 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. Stosownie do tych przepisów pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, z wyłączeniem jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, zarządzających mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów o lasach, jeżeli zobowiązał się po pierwsze, do a) wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach o lasach (pkt 2 ust. 1 § 4); oraz po drugie - do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie (pkt 3 § 4). Kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, weryfikując wniosek o pomoc, ustala: 1) łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia wskazaną we wniosku; 2) spełnienie warunków określonych w § 4 albo 5 ust. 2 (ust. 2 § 10). Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określanych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 (ust. 3 § 10). Rolnik wykonuje zalesienie: przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia (pkt 1 ust. 2 § 11). Z tych jednoznacznych w treści przepisów wynika, iż po pierwsze, kryterium kwalifikowalności wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie jest wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia przy użyciu sadzonek wymienionych w załączniku nr 1, po drugie, że celem ustawodawcy było odbudowanie ekosystemu jedynie w zakresie gatunków wymienionych w tym wykazie. Podnieść ponadto należy, iż wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia przy użyciu gatunków wymienionych w załączniku stanowi warunek bezwzględny uzyskania pomocy na zalesienie. Tak określony warunek kwalifikowalności nie ma charakteru "nieproporcjonalnalnego" (jak podnosi skarżący), zbyt uciążliwego, "niesprawiedliwego", skoro bowiem tak skonstruowany krajowy wykaz gatunków zmierzał - zgodnie z pozostawioną woli państw członkowskich autonomią - do ochrony środowiska w określonych jego elementach przy uwzględnieniu warunków lokalnych i zalesienie gruntów miało właśnie zmierzać do kształtowania ekosystemu o tych właśnie elementach. Działania te miały doprowadzić do uzupełnienia niedoboru poszczególnych elementów (drzew i krzewów) w określonym lokalnym ekosystemie. Nie można więc sprowadzać tego kryterium do nieistotnego, a do tego sprowadza się w istocie argumentacja skargi, skoro według skarżącego nie ma istotnego znaczenia jakimi gatunkami biocenotycznymi zastanie zalesiony grunt. Jeśli wnioskodawca nie spełnia z uwagi na to kryterium warunku kwalifikowalności wniosku co do całej powierzchni objętej wnioskiem, to w konsekwencji - o ile nie zaistnieją szczególne przypadki wyłączające stosowanie zmniejszeń czy wyłączeń wsparcia - nie przysługuje wsparcie co do wszystkich wnioskowanych form wsparcia. Niezależnie od tego, iż w niniejszej sprawie tylko to kryterium kwalifikowalności jest sporne między stronami należy podkreślić, iż ustawodawca wprowadza szereg innych kryteriów kwalifikowalności wniosku o pomoc na zalesienie. I tak, są to warunki kwalifikowalności dotyczące wymogów samego producenta rolnego, warunki dotyczące samego gruntu tak co do powierzchni, jak i jego rodzaju, czy warunki w zakresie przestrzegania w gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska. Zwrócenie na nie uwagi - choćby tylko sygnalizacyjnie - ma istotne znaczenie dla drugiej istotnej w sprawie kwestii, tj. kwestii "zmniejszeń" wnioskowanej pomocy, a to z tego względu, iż ustawodawca różnicuje zasady pomniejszeń, wyłączeń czy wykluczeń z pomocy w zależności od stwierdzonej niezgodności czy nieprawidłowości (niespełnionego kryterium kwalifikowalności). Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący – na co wskazują wykresy skargi i wyliczenia procentowe powierzchni i ilości użytych sadzonek – wiąże zmniejszenia z jednej strony ze "znikomym stosunkowym" udziałem kwalifikowalności i nie kwalifikowalności wniosku (tak co do ilości sadzonek, jak i powierzchni), z drugiej zaś brakiem winy w stwierdzonych nieprawidłowościach, a nadto szczególnie mocno akcentuje podjęte przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej czynności naprawcze. Tymczasem trzeba podkreślić, iż ustawodawca unijny konstruując ten dość skomplikowany system "pomniejszeń" ściśle wiąże owe pomniejszenia z danym konkretnym naruszonym kryterium kwalifikowalności wniosku. Ma to tę konsekwencję, iż nie można przenosić "niejako automatycznie" zasad pomniejszeń stosowanych np. przy zawyżeniu zadeklarowanego obszaru na stwierdzone nieprawidłowości czy naruszenia innego kryterium kwalifikowalności, np. tak jak w niniejszej sprawie, na kryterium kwalifikowalności w zakresie gatunków biocenotycznych, chyba, że ustawodawca w danym przypadku nakazywałby je stosować odpowiednio, co jednak nie miało miejsca w sprawie. Stąd też ustosunkowanie się do zasadniczego zarzutu skargi, koncentrującego się niezależnie od wcześniejszych rozważań wokół "bezpodstawnej" zdaniem skarżącego odmowy udzielenia wnioskowanego wsparcia, wymaga odrębnego, tak jak to zresztą uczynił organ agencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustosunkowania się do zmniejszeń stosowanych w przypadku poszczególnych form pomocy na zalesienie.

Na poziomie unijnym podstawę stosowania zmniejszeń, wykluczeń w odniesieniu do środków w ramach osi 2, a więc i w przypadku pomocy na zalesienie – określa część II rozporządzenia nr 65/2011, przy czym ustawodawca unijny w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 różnicuje warunki zmniejszeń i wyłączeń w przypadku kosztów zalesienia oraz – używając krajowej terminologii - premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej. Stosownie do lit. a tego przepisu tytuł I stosuje się do wsparcia przyznanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia nr 1698/2005 (a więc na zalesienie), jednakże akapit drugi tegoż przepisu nie ma zastosowania do środków, o których mowa w art. 36 lit. b ppk (i) (a więc na zalesienie) rozporządzenia nr 1698/2005 w zakresie kosztów założenia. W konsekwencji tego do wsparcia na zalesienie w zakresie kosztów założenia ma zastosowanie tytuł II części drugiej rozporządzenia nr 65/2011, w tym zawarty w nim art. 30, do pozostałych środków pomocy na zalesienie, a więc do premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej - tytuł I części II rozporządzenia nr 65/2011, w tym art. 18 oraz odpowiednio stosowany na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 65/20011 przepis art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009.

W przypadku wsparcia na zalesienie w zakresie kosztów założenia, obejmujących tak koszty na zalesienia, jaki i ewentualne grodzenie uprawy leśnej, na mocy art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 płatności oblicza się na podstawie tego, co uznano za kwalifikowalne podczas kontroli administracyjnych. Państwo członkowskie sprawdza wniosek o płatność otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do wsparcia. Państwo członkowskie określa: a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi wyłącznie w oparciu o wniosek o płatność; b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku o płatność. Jeżeli kwota określona zgodnie z lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z lit. b) o więcej niż 3 %, do kwoty określonej zgodnie z lit. b) należy zastosować zmniejszenie. Kwota zmniejszenia stanowi różnicę między tymi dwiema kwotami. Zmniejszenie nie ma jednak zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty. Analiza tego przepisu dowodzi, iż płatność jest przyznawana wyłącznie relatywnie do tego, w jakim zakresie wniosek został uznany za kwalifikowalny (tj. pomoc jest przyznawana adekwatnie do kwalifikowalności wniosku), ustawodawca różnicuje przy tym wysokość płatności od % stwierdzonej niekwalifikowalności wniosku, a ponadto wprowadza wyjątek od zastosowanego zmniejszenia. Z woli ustawodawcy unijnego zmniejszenie pomocy stosuje się bowiem jeśli różnica między kwotą kwalifikowalną a niekwalifikowalną przekracza 3% i jednocześnie wnioskodawca nie jest w stanie udowodnić, że nie ponosi winy za wyłączenie niekwalifikującej się kwoty. Przepis ten posługuje się pojęciem "kwalifikowalne", "kwalifikowalności wniosku o pomoc". Kwalifikowalność zaś jest równoznaczna ze spełnieniem określonych w przepisach tak unijnych, jak i krajowych warunków kwalifikowalności wniosku, w tej sprawie tym spornym kwalifikowanym warunkiem jest wykonanie planu zalesienia zgodnie z planem zalesienia przy użyciu gatunków biocenotycznych wskazanych w pkt 3 rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast podnoszona obszernie w skardze, tak opisowo, jak i za pomocą wykresów i wyliczeń matematycznych, możliwość różnicowania wysokości pomocy w zależności od wielkości skutków niewykonania planu zalesienia, w tym w zakresie udziału procentowego gatunków biocenotycznych w stosunku do całej liczby posadzonych sadzonek oraz udziału powierzchni zajętej przez gatunki biocenotyczne w stosunku co całej powierzchni objętej wnioskiem o pomoc, czy naruszenia warunków - od ich znikomego charakteru. Zresztą w toku rozprawy pełnomocnik skarżącego przyznał to, podnosząc, iż w przypadku zalesienia przepisy nie przewidują pomniejszeń płatności w związku z zadeklarowaną powierzchnią gruntu, uznał jednakże, iż z uwagi na to że stwierdzone nieprawidłowości nie są wynikiem jego celowych działań zastosowanie powinny mieć przepisy art. 18 i art. 30 rozporządzenia unijnego. Ponieważ w tej sprawie nie jest sporne to, iż zadeklarowana powierzchnia objęta wnioskiem została podana w sposób prawidłowy, to nie można niejako przez analogię – jak tego oczekuje skarżący odwołujący się do procentowych udziałów całego gruntu i obsadzonego gatunkami biocenotycznymi – przenosić zasad zmniejszeń stosowanych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości co do obszaru na kryterium kwalifikowalności wniosku w postaci rodzaju gatunków biocenotycznych. Na marginesie podnieść należy, iż kwalifikowalność wniosku jest oceniania w zakresie każdego kryterium kwalifikowalności, co oznacza, iż w danej sprawie może się zdarzyć, iż organ agencji stwierdzi tylko nieprawidłowości w zakresie jednego kryterium lub więcej kryteriów. Przepis art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 – w odniesieniu do oceny stopnia naruszeń – posługuje się kryterium % i stanowi o kwalifikowalności całego wniosku, a nie z uwagi na konkretne kryterium kwalifikowalności. A skoro ustawodawca odrębnie reguluje – czego dowodem są choćby przepisy tytułu I części II rozporządzenia nr 65/2011 – zasady pomniejszeń płatności np. w odniesieniu do wielkości obszaru, liczby zwierząt i innych kryteriów kwalifikowalności, to tym samym nakazuje odrębnie stosować zmniejszenia w zależności od niespełnionego kryterium kwalifikowalności wniosku. W przypadku mającego zastosowanie w sprawie kryterium kwalifikowalności nie wprowadził możliwości zmniejszeń np. w sposób wskazany w skardze, co oznacza, iż w odniesieniu do tego kryterium ich stosowanie w ten sposób jest niedopuszczalne. Nie bez znaczenia ma to, iż w przypadku zmniejszenia w odniesieniu do wielkości zadeklarowanego obszaru ustawodawca wprost wiąże zmniejszenie z kryterium kwalifikowalności (zadeklarowaną powierzchnię) i określa % zmniejszenia (art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011). W przypadku zwierząt z kolei mówi o ilości zwierząt. Na gruncie art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi natomiast o kwalifikowalności wniosku jako całości, a więc we wszystkich jego kryteriach kwalifikowalności. W ocenie Sądu nie jest prawidłowe wiązanie powierzchni "zajętej pod" sporne gatunki biocenotyczne z całą zadeklarowaną we wniosku powierzchnią czy wiązanie ilości sztuk gatunków biocenotycznych z całością posadzonych drzew i wywodzenie z tego odpowiednio, iż obszar zajęty pod nie w stosunku do objętego wnioskiem stanowi nieznaczny ułamek, znacznie mniejszy niż 3%, o którym mowa w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Sporne w sprawie kryterium kwalifikowalności z uwagi na jego cel jest – wskazano na wstępie rozważań - wiązane z całą powierzchnią objętą wnioskiem. Nawet jeśli gatunki biocenotyczne zostały posadzone grupowo po pięć sztuk w kępce, to nie sposób nie dostrzec tego, iż kępki te zostały ulokowane na całej powierzchni objętej wnioskiem, co oznacza, iż cały obszar pomimo niewielkiej ilości gatunków biocenotycznych w stosunku do ogólnej liczby posadzonych drzew i krzewów został zalesiony niezgodnie z tym kwalifikowanym kryterium. Ponadto, co już wcześniej zostało szeroko omówione, posadzenie innych gatunków niż wymienione w załączniku z uwagi na cel ochrony nie może być uznane za nieistotne czy jako drobna niezgodność. Co równie ważne a co jest pomijane przez pełnomocnika tylko w zakresie pigwy i kasztanowca wnioskodawca dostosował wniosek do warunków kwalifikowalności, a nadto uczynił to w sytuacji kiedy organy przeprowadziły już kontrolę na miejscu i stwierdziły nieprawidłowości i gdy w stosunku do tego rodzaju nieprawdłowości ustawodawca nie przewidział możliwości podejmowania przez beneficjenta czynności naprawczych, co skutkowałoby zachowaniem prawa do płatności. Nadal pozostało 160 szt. lipy drobnolistnej nie wymienionej w pkt 3 załącznika nr 1. W konsekwencji oznacza to, iż cały wniosek nie spełnia warunków kwalifikowalności. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wyłączenia z niego obszaru "zajętego pod" sporne gatunki. Jako dodatkowy pośredni wspierający argument podnieść można to, iż ustawodawca przewidział w przypadku pomocy na zalesienie zmniejszenia w odniesieniu do powierzchni, naruszenia zasad zarządzania lub dobrej kultury rolnej (art. 16 i art. 21 rozporządzenia nr 65/2011, art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, § 13 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.) czy zasady wzajemnej zgodności (art. 19 rozporządzenia nr 65/20011 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, art. 28c i 28b ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, § 20-23 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.), a także określił przypadki uznawane za drobną niezgodność: brak dowodu zakupu sadzonek, niewykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki, niewykonanie cięć pielęgnacyjnych drzew określonych w planie zalesienia (§ 1 pkt 5 i 21 w zw. z zał. 6 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.). Żaden z tych przypadków nie ma jednakże co nie budzi żadnych wątpliwości zastosowania w tej sprawie, a skarżący o czy będzie dalej szczegółowo nie wykazał braku winy w stwierdzonej nieprawidłowości.

W przypadku wsparcia na zalesienie w formie premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej do zmniejszeń zastosowanie ma z kolei art. 18 ust. 1 lit. b i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz odpowiednio stosowany art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do tych przepisów pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (art. 18 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 65/2011). Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków (ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011). Jednakże obniżek nie stosuje się gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Nie stosuje się ich do tej części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku (art. 73 rozporządzenia nr 1129/2009). Analiza tych przepisów dowodzi jednoznacznie, iż zmniejszenia mają zastosowanie w razie niespełnienia innych kryteriów kwalifikowalności niż związane z wielkością obszaru lub liczbą zadeklarowanych zwierząt w sytuacji gdy uzasadnia to rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Wyjątki od zmniejszeń z kolei są stosowane gdy rolnik wykaże, że złożył wniosek zgodnie ze stanem faktycznym lub nieprawidłowości nie są przez niego zawinione, oraz jednocześnie zawiadomi o nieprawidłowości organ agencji przed zawiadomieniem go o kontroli i organ wcześniej nie poinformuje go o nieprawidłowościach. Pamiętać jednakże należy, iż wyjątki te z wyrażonej wprost woli ustawodawcy mają jedynie odpowiednie zastosowanie do wsparcia na zalesienie. Owo odpowiednie stosowanie oznacza więc w tym przypadku poinformowanie organu o wykonaniu zalesienia niezgodnie z pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. lub o braku winy w stwierdzonych nieprawidłowościach i uczynienie tego przed zawiadomieniem o przeprowadzonej kontroli na miejscu i poinformowaniu przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy z organem, iż wniosek skarżącego także w zakresie premii nie spełnia warunków kwalifikowalności w całości, bowiem w przypadku zalesienia gruntu gatunkami niewymienionymi w załączniku nie uwzględnia się - odmiennie niż przy niespełnieniu kryteriom obszarowego - powierzchni zalesionej zgodnie z warunkami kwalifikowalnymi do zalesionej z pominięciem powierzchni zalesionej niezgodnie z tymi warunkami. W sytuacji gdy – jak już szczegółowo wskazano – nieprawidłowości odnosiły się do całej powierzchni objętej wnioskiem nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż stwierdzona w toku kontroli na miejscu niezgodność miała charakter drobny z uwagi na niewielki procentowy udział posadzonych gatunków biocenotycznych do ogólnej liczny posadzonych drzew. Nieprawidłowości tego rodzaju odnosiły się bowiem do całego wniosku. W konsekwencji – jak już wskazano – nie sposób przyjąć tak jak to sugeruje skarżący, iż ciężar gatunkowy nieprawidłowości, jego skutki, jak i długość okresu ich trwania uzasadniał zastosowanie zmniejszenia, a nawet wykluczał odmowę udzielenia pomocy. W sytuacji bowiem kiedy zalesiono grunt innymi gatunkami biocenotycznymi niż wskazane przez ustawodawcę trudno uznać, iż cel odnowienia środowiska naturalnego w zakresie zakładanych przez ustawodawcę określonych elementów ekosystemu, a w konsekwencji i zamierzone przez ustawodawcę skutki zalesienia zostaną zrealizowane, oraz że ta niezgodność, zwłaszcza z uwagi na pozostawienie lipy drobnolistnej, nie będzie miała charakteru trwałego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż przesłanki negatywne przyznania pomocy zostały spełnione, zaś przesłanki zastosowania zmniejszeń nie zostały spełnione. Skarżący nie poinformował bowiem organu agencji przed datą zawiadomienia o kontroli na miejscu o wykonaniu planu zalesienia innymi gatunkami biocenotycznymi niż wymienione w pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. ani też że nie ponosi winy za tą niezgodność.

Niezależnie od formy wsparcia na zalesienie gruntów nie została też spełniona w sprawie wspólna dla tych form przesłanka braku winy w zaistniałej nieprawidłowości. Nie uzasadniają bowiem braku winy skarżącego w powstaniu stwierdzonych nieprawidłowości podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności. Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącego, wedle którego nie był on świadomy, że zaproponowane mu przez leśniczego sadzonki nie zostały ujęte w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. jako gatunki biocenotyczne, zwłaszcza, iż leśnik wiedział w jakim celu je sprzedaje, a w planie zalesienia brak jest wskazania konkretnych gatunków biocenotycznych, jak i powierzchni na jakiej mają być posadzone. Okoliczność ta dowodzi niedbalstwa, braku należytej staranności po stronie skarżącego, który ubiegając się o przyznanie pomocy nie zapoznał się uprzednio z obowiązującą w tym zakresie regulacją prawną i nie ustalił jakimi gatunkami biocentycznymi może dokonać zalesienia, w szczególności jeśli plan zalesienie ich nie precyzował. Postępując w ten sposób wziął na siebie ryzyko ewentualnego wykonania zalesienia niezgodnie z warunkami kwalifikowalności, a w konsekwencji i godził się ze skutkami z tego wynikłymi, tj. odmową udzielenia wnioskowanej pomocy na 2012r. Z obowiązku ustalenia warunków nie zwalnia skarżącego fakt, iż sadzonki kupował w profesjonalnej jednostce – nadleśnictwie. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, który podniósł, że powszechnie wiadome jest udzielanie pomocy na wniosek, nie zaś z urzędu, co ma tę konsekwencję, że wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z regulacją i spełnić wszystkie unijne i krajowe warunki, jeśli chce skutecznie uzyskać pomoc. Zasadnie też organ zauważył, iż beneficjent mógł skorzystać z pomocy profesjonalnej instytucji doradczej czy też zwrócić się o pomoc do organu. Tymczasem ani w odwołaniu, ani w skardze, ani nawet w toku rozprawy sądowej strona skarżąca nie podnosiła żadnych okoliczności wskazujących, że z takiej pomocy korzystała i że została wprowadzona w błąd. Natomiast w oparciu o skargę można wywieść, że zaniechanie w ustaleniu gatunków biocenotycznych było wynikiem błędnego przekonania skarżącego, iż pigwa i kasztanowiec są gatunkami biocenotycznymi wymienionymi w załączniku. Jak bowiem podkreślił pełnomocnik w skardze owo błędne przekonanie zostało wywiedzione z własnej praktyki skarżącego, który dokonując zalesień innych gruntów zastosował te właśnie gatunki. Błędne przekonanie nie świadczy jednakże o braku winy jeśli wnioskodawca nie podjął odpowiednich działań by posiąść właściwą informację a oparł się jedynie na własnym wcześniejszym błędzie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność dokonania zalesienia tymi gatunkami na innych gruntach skarżącego, jak i przez innych znanych rolników z tzw. okolicy nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia nabyte niezgodnie z prawem, w sytuacji gdy organ nie wytypował innych wniosków do weryfikacji nie stanowią praw słusznie nabytych podlegających ochronie. Tylko zaś prawa nabyte zgodnie z prawem są "niewzruszalne", tj. nie mogą one być cofnięte. W niniejszej sprawie w stosunku do działki nr 130 nie doszło jednak nawet do nabycia przez skarżącego praw niesłusznych (pomimo wydania postanowienia o spełnieniu warunków przez wniosek), gdyż wniosek skarżącego podlegał dopiero rozpoznaniu i weryfikacji. Wstępna ocena spełnienia warunków przez wniosek nie jest bowiem równoznaczna z przyznaniem pomocy, ta uzależniona jest bowiem od spełnienia dalszych warunków, w tej sprawie właściwego wykonania zalesienia. Oznacza to, iż nie można z praw nabytych niesłusznie (niezgodnie z prawem) czy nabytych zgodnie z prawem, lecz w innym stanie prawnym wywodzić korzystnych skutków do nabycia tych praw za inny okres czy też przez inne podmioty. Chybiony jest również argument w zakresie pozostawienia na zalesianym gruncie lipy, której gatunek nie został skarżącemu wskazany przez leśniczego podczas zakupu, gdyż w tym zakresie wnioskodawca najpóźniej w dacie zakupu powinien był ustalić jaki rodzaj tego gatunku zakupuje. Nie ustalając tego wziął na siebie ryzyko takie samo jak nie ustalając gatunków biocenotycznych wymienionych w załączniku. Także zaakceptowanie dokonanego zalesienia przez nadleśnictwo, brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do zalesienia, nie wprowadzenie żadnych zmian do składu użytych sadzonek nie wyłącza automatycznie winy skarżącego w powstaniu stwierdzonej podczas kontroli nieprawidłowości jeśli obiektywnie oceniane okoliczności wskazują, że skarżący zaniechał jakichkolwiek działań, aby uchronić się przed skutkami ewentualnych przyszłych nieprawidłowości. Ponadto cele kontroli wykonanego zalesienia przeprowadzanej przez nadleśnictwo i organy agencji, jak i oceniane kryteria są odmiennie. Ewidentnym dowodem na to jest to, że z punktu widzenia nadleśnictwa nie było istotne to jakimi gatunkami biocenotycznymi zalesiony został grunt, podczas gdy z punktu widzenia przyznania pomocy okoliczność ta miała kluczowe znaczenie. Dla analizowanej tu przesłanki ważna jest też wskazana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż skarżący składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, iż są mu znane warunku jego przyznania, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Jeśli zatem nawet składając to oświadczenie nie zapoznał się z tymi warunkami, to tym bardziej nie można twierdzić, iż nie ponosi winy w zaistnieniu nieprawidłowości. Odpowiedzialności za te uchybienia nie może zatem teraz zrzucać na karb swojej niewiedzy, skoro nie zapoznał się z własnej winy z warunkami.

Wbrew przekonaniu skarżącego w odniesieniu do spornego w tej sprawie kryterium kwalifikowalności ani ustawodawca unijny, ani krajowy – co wynika wprost ze wskazanych przepisów – nie przewiduje możliwości podjęcia działań naprawczych jako wynik stwierdzonych nieprawidłowości. Takie działania byłyby możliwe jedynie w odniesieniu do premii i to tylko wówczas gdyby sam wnioskodawca tak jak tego wymaga art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 zawiadomił organ o nieprawidłowościach przed dokonaniem przez organ kontroli na miejscu lub zawiadomieniem o nieprawidłowościach, co jednak w tej sprawie – jak już wskazano – nie miało miejsca. Ponadto skarżący usunął jedynie pigwę i kasztanowiec, sadząc w ich miejsce gruszę pospolitą i głóg jednoszyjkowy, pozostawił natomiast nadal lipę drobnolistną. Oznacza to, iż gdyby nawet działania naprawcze chroniły od negatywnych skutków stwierdzonych nieprawidłowości to i tak nie zostały one wykonane w całości. Nie można też utożsamiać – co zdaje się sugerować skarga - zawartego w protokole z kontroli zapisu o braku uchybień w odniesieniu do gospodarstwa z prawidłowością złożonego wniosku i prawidłową jego realizacją. Przede wszystkim prawidłowo złożony wniosek winien spełniać wszystkie kryteria kwalifikowalności, a nie tylko w zakresie zgodności deklarowanej i rzeczywistej powierzchni gospodarstwa. Ta zresztą nie jest kwestionowana w tej sprawie przez organ. Poza tym sam skarżący przyznał w skardze, że podczas kontroli organ stwierdził, że pigwa i kasztan nie zostały wymienione w załączniku, to zaś przeczy przekonaniu skarżącego, iż w toku kontroli organ agencji nie stwierdził uchybień. Z kolei okoliczności, tj. to, że pigwa i kasztanowiec dodatnio wpływają na założoną uprawę; że zachowano planowany udział gatunków biocenotycznych w powierzchni zalesienia oraz że prawidłowo dokonano nasadzenia sadzonek, nie mieszczą się w pojęciu braku winy.

Z tych względów nie sposób zarzucić organowi agencji wadliwej wykładni, a następnie wadliwego zastosowania wskazanych w zarzutach skargi przepisów prawa materialnego. W konsekwencji zaprezentowanej wyżej regulacji prawnej i oceny okoliczności faktycznych za prawidłową uznać należy odmowę udzielania skarżącemu wnioskowanej pomocy w całości. Stosownie bowiem do powołanego przepisu art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 płatność oblicza się na podstawie wniosku uznanego za kwalifikowany w części kwalifikowalnej do pomocy. Z kolei na mocy § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i art. 21 rozporządzenia nr 65/2011, a w przypadku wsparcia na zalesienie - zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 65/2011. Skoro zaś w niniejszej sprawie z uwagi na rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości cały wniosek został uznany za niekwalifikowalny, co oznacza, że obszar zatwierdzony (tzn. zweryfikowany pozytywnie) jest równy zero, a zastosowanie do stawek wartości "0" zawsze daje wynik zerowy. W efekcie kwota niekwalifikowana (kwota przekroczenia) wynosi 100%. Kwota przekroczenia jest przy tym liczona według wzoru: stawka [S] i powierzchnia wskazana we wniosku [W] pomniejszona o stawkę [S] i powierzchnię zatwierdzoną [Z], tj. S*W-S*Z, przy [Z] równym zero. Oznacza to, iż kwota przekroczenia jest równa kwocie wyliczonej na podstawie złożonego wniosku. W konsekwencji kwota wsparcia wynikającą z wniosku, tj. obliczona na podstawie złożonego wniosku, jest w całości niekwalifikowana, a kwota przekroczenia przekracza 3%, skoro wynosi ona 100%.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w petitum skargi poprzez odwołanie do zarzutów odwołania, których ocenę z uwagi na ich "blankietowe sformułowanie" Sąd niestandardowo zawarł na końcu rozważań uzasadnienia wyroku. Zwykle są one analizowane na początku rozważań, a to dlatego, że dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego umożliwia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a następnie prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Nie bez znaczenia miało tu też i to, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się nie do braków w ustaleniach faktycznych, lecz wokół dokonanej przez organ agencji oceny tychże ustaleń. Koncentrują się one – jak wynika z odwołania - wszak wokół trzech kwestii, a mianowicie niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącego dowodów na okoliczność dosadzenia roślin biocenotycznych (głogu jednoszyjkowego i lipy pospolitej); wadliwej oceny dowodów poprzez pominięcie złożonych dowodów oraz faktu przyznania pomocy na zalesienie co do innych działek skarżącego i innym rolnikom pomimo użycia do zalesienia również pigwy i kasztanowca; oraz nienależyte, tj. ogólnikowe, uzasadnienie decyzji nie realizujące zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwiające jej kontrolę, w tym niewyjaśnienie faktów uznanych za udowodnione, oraz niewskazanie dowodów, na których oparto decyzję, przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej złożonym przez skarżącego dowodom.

Wbrew zarzutom skarżącego dokonana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dowodów jest – pomimo zwięzłości rozważań, zwłaszcza w zakresie przesłanek zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 - prawidłowa, jest ona zgodna z doświadczeniem życiowym i logiczna, a co najważniejsze znajduje oparcie w załączonych aktach administracyjnych. Została ona dokonana na podstawie tych wszystkich dowodów, które z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotnymi zaś dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przyznania wsparcia na zalesienie gruntów rolnych były okoliczności takie jak: wielkość zadeklarowanej powierzchni; wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia przy użyciu sadzonek gatunków biocenotycznych wymienionych w pkt 3 załącznika do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.; wpis rolnika do odpowiedniej ewidencji; zobowiązanie rolnika do wykonania planu zalesienia gruntów w określonych warunkach oraz prowadzenia i pielęgnacji założonej uprawy przez wskazany w przepisach okres, a także do przestrzegania wymogów i norm, w tym w zakresie zarządu i dobrej kultury rolnej; oraz uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zalesienia. Istotne też są okoliczności z punktu widzenia reguł dotyczących zmniejszeń i wyłączeń. W tym więc zakresie organy obowiązane były prowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające, a w rozstrzygnięciu uwzględnić ocenę tylko tychże okoliczności. Z tego obowiązku – co potwierdzają załączone akta administracyjne i uzasadnienie zaskarżonej decyzji – organy prawidłowo wywiązały się pomijając pewne nieistotne wadliwości. Wynikająca z przepisu art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została w niniejszej sprawie zrealizowana, strona poznała zasadnicze motywy rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez organ ocena jest przekonująca pomimo tego, że organ nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz przesłanek zmniejszenia wsparcia w zakresie premii. Brak ten jakkolwiek świadczy o wadliwości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niemniej jednak nie miał on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tylko brak o takim charakterze obligował Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. c ppsa. Za istotną wadliwość kontrolowanego akt uznaje się przy tym taką wadliwość, która gdyby nie zaistniała to można przypuszczać, że zapadłaby decyzja innej treści niż zaskarżona. Natomiast braki uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie oceny dowodów i argumentacji strony nie mającej znaczenia z punktu widzenia materialnych przesłanek rozstrzygnięcia nie dyskwalifikują decyzji. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie podnosi, iż organy nie są obowiązane odnosić się do wszystkich zarzutów strony, lecz tylko do tych, które są istotne z punku widzenia zastosowania normy prawa materialnego (np. wyrok WSA w Ł. z dnia 20 marca 2012r., I SA/Łd 936/12). Tymczasem zgłoszone przez skarżącego dowody na okoliczność usunięcia przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej pigwy i kasztanowca oraz posadzenie w ich miejsce głogu jednoszyjkowego i lipy pospolitej czy przyznanie pomocy innym rolnikom nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyznania pomocy na zalesienie. Jak już bowiem szczegółowo wskazano przy dokonywaniu wykładni mających zastosowanie do pomocy na zalesienie norm prawa materialnego, w przypadku stwierdzenia w toku kontroli na miejscu niespełnienia warunku kwalifikowalności w zakresie gatunków biocenotycznych ustawodawca nie przewidział możliwości uchylenia się od skutków tych nieprawidłowości poprzez podjęcie przez beneficjenta działań naprawczych, zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem jako prawa niesłusznie nabyte nie mogą podlegać ochronie. Dodatkowo uzupełniając dotychczasowe rozważania podnieść należy, iż wbrew zarzutom odwołania podstawy działań naprawczych nie stanowi przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., a to dlatego, iż przepis dotyczy niemającego zastosowania w tej sprawie kryterium kwalifikowalności, jakim jest nieprzestrzeganie zasad wzajemnej zgodności. Co istotne kryterium to odnosi się do działań beneficjenta po przyznaniu pomocy i ma związek z przestrzeganiem w gospodarstwie rolnym zasad w zakresie zarządzania i dobrej kultury rolnej. Tymczasem organ agencji nie stwierdził w stosunku do gospodarstwa skarżącego nie przestrzegania tychże zasad. Z tych względów przemilczenie tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi istotnego naruszenia.

Wbrew przekonaniu skarżącego pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie nie gwarantuje uprzednie wydawane postanowienie o spełnieniu warunków przyznania pomocy. Postanowienie to stwierdza bowiem jedynie spełnienie przez wniosek warunków udzielenia pomocy, tj. że wniosek został złożony prawidłowo (§ 10 ust. 4 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.). Nie jest to równoznaczne z prawidłowością jego realizacji. Są to dwa odrębne zagadnienia. Tymczasem bezwzględnym warunkiem udzielenia pomocy jest wykonanie zalesienia zgodnie z zatwierdzonym planem zalesienia przy użyciu sadzonek określonych w załączniku (§ 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.). W przeciwnym razie zbędna byłaby np. regulacja § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 czy § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r., nakładająca na beneficjenta obowiązek zawiadomienia organu agencji o wykonaniu zalesienia i przedłożenia zaświadczenia nadleśnictwa, jak i odmowa przyznania pomocy na zalesienie właśnie z uwagi na nie wykonanie tego obowiązku czy wreszcie w razie stwierdzenia niewykonania zalesienia zgodnie z planem.

Zgodzić natomiast należy się ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji może być nieczytelne. Od tak wyspecjalizowanego organu jakim są organy agencji można oczekiwać większej staranności i większego profesjonalizmu w uzasadnianiu rozstrzygnięć. Tymczasem uzasadnienie to, zwłaszcza w zakresie przesłanek zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 65/2011, może być niezrozumiałe dla osoby nie znającej zawiłości tak skomplikowanej regulacji unijnej i krajowej. W tym zakresie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisał, że kwota zmniejszenia wsparcia na zalesienie wynikająca z zastosowania tego przepisu wyznaczana jest w oparciu o powierzchnie niekwalifikujące się do przyznania pomocy, na których stwierdzono niedochowanie obowiązku wykonania zalesienia przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzinnych, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Tymczasem wskazany przepis stanowi o kwalifikowalności wniosku. W wykonaniu wezwania Sądu do ustosunkowania się do zarzutów skargi, organ w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił szczegółowo swój tok rozumowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podnosząc m.in., że art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 nie różnicuje skutków niewykonania planu zalesienia, w tym w zakresie udziału procentowego gatunków biocenotycznych w stosunku do całej ilości posadzonych sadzonek oraz udziału powierzchni zajętej przez gatunki biocenotyczne w stosunku do całej zadeklarowanej powierzchni, a niespełnienie warunku posadzenia gatunków biocenotycznych wskazanych w załączniku skutkuje uznaniem, iż cały deklarowany obszar nie spełnia kwalifikowalności. Oczywiście ten szczegółowo zaprezentowany tok rozumowania winien znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż strona otrzymując decyzję powinna uzyskać pełną, wyczerpującą informację o przyjętych przez organ przyczynach odmowy. Uzasadnienie powinno być tak skonstruowane, by strona – nie mająca specjalistycznej wiedzy w danej dziedzinie – na jej podstawie mogła poczuć się w pełni poinformowana, co oczywiście nie musi automatycznie oznaczać, że poczuje się ona przekonana do argumentów organu. Okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza jednakże naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009r., I SA/Łd 1329/08). Pomimo wskazanej wadliwości z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednakże, iż skoro zalesienia nie dokonano gatunkami biocenotycznymi wymienionymi w pkt 3 załącznika to należało całkowicie odmówić wsparcia na zalesienie. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji można odczytać, iż organ agencji odmówił pomocy w całości z uwagi na to, iż na całej objętej wnioskiem powierzchni nie dokonano zalesienia wymaganymi gatunkami biocenotycznymi, co w powiązaniu z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 prowadzi do wniosku, że do wyliczenia kwoty niekwalifikowanej organ przyjął powierzchnię kwalifikowaną zero, co przyznał we wskazanym piśmie. Oczywiście przy tak sformułowanym uzasadnieniu trzeba niejako "dopowiedzieć sobie" szczegółowy tok rozumowania organu, co w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady przekonywania stanowi niewątpliwie wadliwość tej decyzji. Nie jest to jednak taka wadliwość, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet bowiem gdyby nie było tej wadliwości to i tak zapadłaby decyzja takiej samej treści jak zaskarżona, co oznacza, iż odpowiada ona prawu. Uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie w celu uszczegółowienia czy "poprawienia" argumentacji organów sprzeciwia się zasada ekonomiki i szybkości rozpoznawania spraw tak przez sąd administracyjny, jak i organ agencji, a także zasada pewności sytuacji prawnej wnioskodawcy. Uchylenie decyzji stwarzałoby bowiem jedynie iluzję pozytywnego załatwienia sprawy pomocy na zalesienie, gdyż w toku ponownego rozpoznawania sprawy skarżący nie mógłby uzyskać w tym stanie faktycznym korzystnej decyzji, tj. decyzji o przyznaniu wnioskowanego wsparcia na zalesienie. Z kolei argument skargi pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań w zakresie kosztów ogrodzenia nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, iż koszty grodzenia mieszczą się - jak to wynika z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. - w pojęciu wsparcia na zalesienie, w tym zaś zakresie organ zawarł ocenione wcześniej przez Sąd rozważania. Także brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi istotnego naruszenia w sprawie, stwierdzenie bowiem niekwalifikowaności wniosku w całości z uwagi na dokonanie zalesienia niezgodnie z pk 3 załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. oznacza, iż rozmiar niezgodności, ich zasięg i trwałość są wielkie, skoro odnowa środowiska naturalnego o określonych elementach ekosystemu nie zostaje zrealizowana. Może co prawda powstać wątpliwość, czy celowe jest wyjaśnianie w uzasadnieniu braku zastosowania zmniejszeń, skoro cały wniosek organ uznaje - jak wprost wynika z uzasadnienia - za niekwalifikowany, a więc skutkujący odmową pomocy w całości. Jeśli się jednak weźmie pod uwagę zasady demokratycznego państwa prawnego to należałoby w tej sytuacji choćby tylko wskazać w uzasadnianiu decyzji przyczyny nie dokonywania w sprawie oceny przesłanek zmniejszenia pomocy.

Wobec nie uwzględnienia skargi wniosek o zasądzenie kosztów postępowania podlega oddaleniu. Sąd zasądza bowiem zwrot kosztów postępowania od organu stosownie do art. 200 ppsa jedynie wówczas, gdy uwzględnia skargę. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 106 § 3 ppsa Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten uznaniu Sądu pozostawia decyzję co do uzupełnienia dowodów w sprawie, a decyzja ta jest uzależniona od zaistnienia przesłanki pozytywnej, jaką jest konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, oraz brak przesłanki negatywnej, jaką jest nadmierne przedłużenie postępowania. Oceniając wniosek dowodowy skarżącego Sąd uznał, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przede wszystkim podnieść należy, iż pełnomocnik skarżącego w toku postępowania administracyjnego złożył analogiczny wniosek na okoliczność dokonania nasadzeń gatunków biocenotycznych po przeprowadzonej kontroli na miejscu, a objęte wnioskiem dowody znajdują się w aktach administracyjnych. Nie ma więc konieczności ponawiania dowodu istniejącego w aktach. Ponadto - jak już wskazano w odniesieniu do nieuwzględnienia analogicznego wniosku przez organ agencji – okoliczności objęte wnioskiem dowodowym nie są istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, skoro ustawodawca nie uzależnił udzielenia wsparcia od podjęcia przez beneficjenta działań naprawczych po przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wreszcie Sąd administracyjny przeprowadza tylko dowody z dokumentów, co oznacza, iż brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodu z ponownych oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o wsparcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

ab