Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 977/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 102 ust. 1 zd. 2, art. 105 ust. 1-2, art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie scalenia oraz podziału nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...], podjęta na podstawie art. 103 ust. 5, art. 104, art. 105, art. 106 ust. 3 i art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwana dalej u.g.n. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 736) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2004 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 2, poz. 6 z dnia 4.01.2005 r.

Na wniosek właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów przeznaczonych, w tym planie pod budownictwo mieszkaniowe, po przeprowadzeniu analizy okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania scaleniowego Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału wymienionych w niej nieruchomości, położonych w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L., a objętych planem nr [...].

W dniu 10 marca 2009 r. odbyło się zebranie informacyjne uczestników postępowania scaleniowego, w toku którego wybrana została rada uczestników scalenia.

W dalszej kolejności pismem z dnia 16 marca 2009 r. K. G., właścicielka działki nr ewid. 5278, złożyła wniosek o wyłączenie jej nieruchomości ze scalenia i cofnęła zgodę na dokonanie podziału tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu dodatkowego zebrania uczestników scalenia i uzyskaniu zgody uczestników na wyłączenie działki nr 5278 ze scalenia i podziału Rada Miejska [...] uchwałą

z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości i wyłączyła ze scalenia część działki o nr 5278 o pow. 0,8041 ha.

Następnie sporządzony został projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, który na posiedzeniu rady uczestników scalenia w dniu 29 października 2009 r. został pozytywnie zaopiniowany do wyłożenia. Projekt ten został wyłożony do wglądu uczestnikom postępowania w dniach od 10 do 30 listopada 2009 r. o czym wszyscy uczestnicy postępowania scaleniowego zostali powiadomieni. W trakcie wyłożenia uczestnicy scalenia zgłosili zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych w projekcie uchwały terminów realizacji urządzeń komunalnych oraz żądanie przyśpieszenia zakończenia postępowania scaleniowego.

Uwzględniając część żądań uczestników scalenia, dotyczących skrócenia terminów realizacji wybudowania infrastruktury urządzeń komunalnych, Rada Miejska

[...] podjęła uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L.

Uwierzytelnione kserokopie uchwały zostały przesłane uczestnikom postępowania, a informacja o podjęciu uchwały została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim [...] w dniach od 30.04 do 7.06.2010 r. oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wobec niezłożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niezłożenia skargi do sądu administracyjnego Burmistrz [...] wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów

[...] dotyczących ujawnienia nowego stanu po scaleniu i podziale nieruchomości, a wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010 r. złożonym do Sądu Rejonowego w L. Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie nowego stanu w księgach wieczystych, zgodnie z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. R. Ł., K. G., H. K., C. A. T., N. W. T. zgłosili sprzeciw wobec niezgodnego z pierwotnymi ustaleniami ustalenia granic działek nr 6712 i 6716 i złożyli wniosek o rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości. Wyjaśnili, że wyrażali zgodę na pomniejszenie działek o 2,5 mb,

a w rzeczywistości ich działki pomniejszone zostaną o 5 mb.

W odpowiedzi Burmistrz [...] poinformował w/w osoby o przebiegu dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił kwestię pomniejszenia powierzchni działek, a także wyrażenia zgody przez ww. na dopłatę w gotówce za różnicę w powierzchni wynikającą z niemożliwości przydzielenia po scaleniu nieruchomości w powierzchni w pełni równoważnej.

W dniu 13 lipca 2010 r. uprawniony geodeta dokonał czynności wyznaczenia, utrwalenia (stabilizacji) i wskazania na gruncie uczestnikom postępowania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału, z której to czynności sporządzony został protokół.

Kolejnym (niepodpisanym) pismem z dnia 15 lipca 2010 r. R. Ł., K. G., H. K., C. A. T., N. W. T. podtrzymali swój sprzeciw i rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz wyznaczenia drogi dojazdowej do działek. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej podał, że nie znalazł podstaw do zmiany uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r., skierowanym do Burmistrza [...], M. K. wskazał, że w toku postępowania z działki nr 5292 wydzielono nieruchomość o pow. 0,1471 ha z przeznaczeniem na drogi i co do tej części pozbawiono go prawa własności. W związku z powyższym wniósł o przekazanie mu na własność innej nieruchomości, wartościowo i powierzchniowo zbliżonej do ww. powierzchni, z zastrzeżeniem ewentualnych dopłat. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przyznawania działek zamiennych za grunty przejęte pod drogi w wyniku scalenia. Za zajęty grunt gmina może wypłacić odszkodowanie. Nadto przyznanie zamiennej działki byłoby sprzeczne z przepisami dotyczącymi scalenia i podziału nieruchomości, jak również z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nakazują zbywanie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w drodze przetargu.

W dalszej kolejności pismem z dnia 25 sierpnia 2010r. A. G., D. C., W. L., B. M. oraz M. K. – zastępowany przez D. K. złożyli do Burmistrza Miasta [...] żądanie przeprowadzenia zmian w podziale działek tj. dróg w okolicy cmentarza żydowskiego. Stwierdzili, że nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr 6720 o szerokości 15m oraz na drogę na działce nr 5263/1 o szerokości 12m, które to powstały niezgodnie z założeniami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgłoszony został sprzeciw co do podziału działki nr 6724, która obejmuje teren zabytkowego wąwozu i wszelkiego rodzaju zabudowa nie może tam zostać zrealizowana.

Ustosunkowując się do powyższego Burmistrz [...], w piśmie z dnia 10 września 2010 r. nr [...] podniósł, że merytoryczną podstawą scaleń

i podziałów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. W uchwalonym w dniu [...] listopada 2004r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] droga, objęta wnioskiem ww., oznaczona jest symbolem 2KD, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 do 12m. Zatem przyjęte zostały minimalne szerokości ulic zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Szerokość drogi – działki nr 6720 w liniach rozgraniczających wynosi zgodnie z rysunkiem planu od 10 do 12m. W pasie tym przewidziano oprócz budowy jezdni i chodników, również prowadzenie nowych sieci infrastruktury technicznej. Za niezasadne organ uznał dodawanie przez wnioskujących, do wydzielonego pasa drogowego, istniejącej w terenie drogi polnej, znajdującej się poza granicą gruntów objętych scaleniem i podziałem, która to powstała z części cmentarza żydowskiego i już na etapie sporządzania planu miejscowego została wyłączona z opracowania, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20.02.1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej. Końcowo organ wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało zakończone, a nowy stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów [...] i w księgach wieczystych.

W dniu 26 października 2010 r. (data wpływu do Sądu) skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. K. – zastępowany przez pełnomocnika adwokata M. O. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale zarzucił naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem

i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi

i pod poszerzenie dróg istniejących. Nadto zarzucił utworzenie drogi na działce ewid. nr 6720 niezgodnie z założeniami ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu M. K. podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały działka o nr ewid. 5292 (jego własności) została podzielona na nowe działki o nr ewid. 6727, 6728, 6729, 6730. Z części działki 5292 utworzona została również działka o nr 6720 z przeznaczeniem na gminne drogi publiczne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane zostało, że droga przebiegająca wzdłuż nieruchomości M. K. miała mieć szerokość maksymalnie 12 metrów. Zgromadzona w toku postępowania scaleniowego dokumentacja nie wskazywała na sprzeczność z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero w trakcie czynności okazania granic nieruchomości po scaleniu, okazało się, że droga biegnąca przez działkę ma szerokość 15m, a nie jak przewidziano w planie – 12m. Powyższe świadczy o tym, że uchwała scaleniowa podjęta została wbrew założeniom przewidzianym w planie miejscowym, co stanowi naruszenie art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Wbrew wymogom zawartym w art. 105 ust. 1 u.g.n., zaskarżona uchwała nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. W szczególności nie pozwala na zweryfikowanie czy powierzchnia każdej nieruchomości pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Zaskarżona uchwała nie zawiera jasno sformułowanych wywodów pozwalających na ocenę jej poprawności, w szczególności w zakresie przestrzegania zapisów powołanego wyżej art. 105 ust. 1 u.g.n. Powyższa wada stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. M. K. dodał, że pismem z dnia 25 sierpnia 2010r. i 10 września 2010r. wezwał Burmistrza Miasta [...] do usunięcia nieprawidłowości związanych z szerokością drogi położoną na działce ewid. nr 6720, a wobec nieuwzględnienia wezwań, koniecznym było skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Reasumując wskazał, że jego interes prawny został naruszony poprzez bezpodstawne pozbawienie go własności części należącej do niego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przytaczając przebieg postępowania, raz jeszcze wskazał, że powstała w wyniku scalenia działka o nr 6720, została wydzielona stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z rysunkiem planu droga w liniach rozgraniczających ma szerokość od 10-12m i taka szerokość została wyznaczona

i utrwalona na gruncie. Za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 105 ust. 1 u.g.n., bowiem w załączniku nr 6 do uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. – tj. w rejestrze nieruchomości w kolumnie pod nazwą "Grunt przeznaczony pod drogi" wykazano pomniejszenia każdej nieruchomości o powierzchnie niezbędne pod nowe drogi i poszerzenie dróg istniejących. Nadto z załącznika nr 5 do ww. uchwały wynika jednoznacznie, że szerokość działki nr 6720 – drogi lokalnej, w liniach rozgraniczających wynosi od 10 do 12m szerokości.

Ustosunkowując się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, M. K. – zastępowany przez adw. M. O., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. (data wpływu do Sądu – 31.12.2010 r.) wskazał, że porównanie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik graficzny do uchwały z dnia [...] listopada 2004 r.) z mapą i projektem scalenia i podziału nieruchomości (załącznik nr 5 do uchwały z [...] kwietnia 2010r.) prowadzi do wniosku, że treść powyższych dokumentów jest ze sobą sprzeczna. Oba dokumenty opracowane zostały w skali 1:1000, zatem działki, w tym droga winny charakteryzować się identycznymi wymiarami. Na rysunku miejscowego planu oraz mapie scalenia szerokość drogi jest tożsame, natomiast wyrysowane na mapie scalenia działki mają mniejsze wymiary niż te zamieszczone na miejscowym planie. Wobec powyższego, geodeta posługujący się mapą scaleniową w toku czynności związanych z wyznaczaniem granic, wyznaczył drogę o szerokości ponad 17m (tj. o 5m szerszą od założeń w miejscowym planie). To spowodowało, że działka o nr ewid. 6727 uległa zmniejszeniu o ok. 0,0166 ha, a działka o nr ewid. 6729 o około 0,019 ha. Fakt, że mapa scalenia (stanowiąca element uchwały o scaleniu) została sporządzona błędnie stanowi uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek rozpoznanie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1022/10 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu uchwała ta podjęta została z naruszeniem przede wszystkim art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Wydzielenie działek gruntu pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących prowadzi do pomniejszenia powierzchni nieruchomości dotychczas posiadanych przez właścicieli czy też użytkowników wieczystych, a więc z tego powodu ustawodawca statuuje zasadę, że pomniejszenia dokonuje się proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem, w porównaniu do powierzchni działek wydzielonych pod nowe drogi czy poszerzenia istniejących. Skoro więc art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o pomniejszeniu o powierzchnię niezbędną do wydzielenia lub poszerzenia dróg i pomniejszeniu proporcjonalnym do powierzchni wszystkich nieruchomości oraz do ogólnej powierzchni dróg, to z uchwały o scaleniu i podziale powinno to w sposób nie budzący wątpliwości wynikać. Powinno zostać wykazane, że pomniejszenia działek dokonano i że nastąpiło to na wydzielenia lub poszerzenie dróg w niezbędnym zakresie oraz że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości i dróg. Ani skarżona uchwała, ani też zebrane w toku postępowania dowody nie wskazują, aby przyjęte zostały zasady proporcjonalnego pomniejszenia do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz, że pomniejszenie nieruchomości nastąpiło o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowa drogę, czy też poszerzenie drogi już istniejącej. Skarżonej uchwały nie poprzedza też opracowanie geodezyjne wykazujące łączną powierzchnię wszystkich nieruchomości objętych scaleniem a także łączną powierzchnię nieruchomości (działek) przeznaczonych do wydzielenia pod drogę, podczas gdy dopiero te dwie wielkości pozwalają na ustalenie proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni, która przypada na każdego uczestnika. Konsekwencją wskazanych istotnych uchybień było to, że nie znając łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości, a także nieokreślenie niezbędnej powierzchni pod budowę (poszerzenie) drogi nie można było skarżoną uchwałą prawidłowo wykonać dyspozycji przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n. przydzielając, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, nieruchomości składające się z takiej liczby działek, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej, zaś dopiero jeżeli nie ma możliwości wydzielenia nieruchomości o powierzchni równoważnej - ustalić dopłaty w gotówce.

Na skutek wniesionej przez Gminę Miasto [...] skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I OSK 814/11 uchylił powyższy wyrok, a sprawę przekazał WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 §2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1273, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez zaniechanie dokonania oceny dopuszczalności wniesienia skargi przez M. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2011r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Powołując się na treść wyżej wskazanych przepisów podniósł, że złożenie skargi do sądu administracyjnego obliguje ten sąd do ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a zatem, czy skarżący – przed złożeniem skargi do sądu - wezwał radę gminy do usunięcia naruszenia kwestionowaną uchwałą.

Z zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny, w wyroku tym w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego nie stanowi zaś okoliczności domniemanej z faktu jej rozpatrzenia przez sąd, lecz musi być przedmiotem oceny sądu, skoro niespełnienie ustawowych warunków dopuszczalności złożenia skargi skutkuje jej odrzuceniem wykluczającym dokonywanie przez sąd jakiejkolwiek oceny zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie dopuszczalność drogi sądowej uwarunkowana jest oceną charakteru czynności skarżącego poprzedzających wniesienie skargi, co powinno być przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

W konsekwencji wskazanego naruszenia, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały błędnie przyjmując, że art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n. powoduje konieczność wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób nie budzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne i poszerzenie istniejących dróg. Zgodnie z cyt. przepisem, powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Przepis ten nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne, dlatego wynik wykładni tego przepisu dokonanej w zaskarżonym wyroku nie mógł skutkować uznaniem tej uchwały za nieważną. Nieważność uchwały nie może bowiem być wynikiem zabiegów interpretacyjnych obowiązującego prawa, lecz musi wynikać z zestawienia oceny jej treści i procedury jej podjęcia z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu prawa określającego te kwestie. Z tego względu uwzględniono również zarzut skargi kasacyjnej dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n., skutkującej uznaniem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały za nieważną w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Z kolei stosownie do przepisów art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, W-wa 2006, s. 191).

Wypada też przypomnieć, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 268 ze zm.) prezentowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18.03.2002 r. IV SA 3348/01, niepubl, z dnia 27.04.2004 r., SA/BK 1480/99, niepubl.).

Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy, orzekający ponownie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie został związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 814/11, albowiem nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym obecnie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prawna ocena legalności zaskarżonej uchwały nie daje żadnych podstaw do uznania, iż uchwała ta, tj. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rady Miejskiej [...] Nr [...] w sposób istotny naruszyła prawo.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwość – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona przez M. K. w niniejszej sprawie dotyczy uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, która bez wątpienia kwalifikuje się do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Istotnym bowiem kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (zob. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 26.09.1996 r., sygn. akt IV ARN 45/96, OSN AP i US 1997/8/125). Zasługuje także na uwagę wyrażony przez M. Bogusza pogląd, że "podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienia, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia – niezgodność z prawem" (por. Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. s.12, s. 64 i nast.).

Skarga na uchwałę rady gminy może być zatem złożona do sądu administracyjnego, jak wynika z cyt. wyżej normy prawnej (art. 101 ust. 1), dopiero po uprzednim wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia tą uchwałą. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na tej normie prawnej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSA i WSA 2007/3/60) wskazując, że do terminu wniesienia takiej skargi ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin ten wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił.

W przytoczonej wyżej uchwale stwierdzono również, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została skarżącemu doręczona później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

M. K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarł w piśmie z dnia 25 sierpnia 2010 r. (doręczonym Burmistrzowi Miasta [...] w dniu 26.08.2010 r., w stosunku do którego organ zajął stanowisko w piśmie z dnia 10 września 2010 r. (udzielając negatywnej odpowiedzi na wezwanie), doręczonym M. K. w dniu 14 września 2010 r., zatem od tej daty ustalić należy bieg terminu do wniesienia skargi. Trzeba wskazać, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kieruje się do organu, który podjął uchwałę. Skierowanie wezwania do wójta lub burmistrza (prezydenta) nie czyni jednak takiego wezwania bezskutecznym, bowiem osoby te – jako powołane do reprezentowania gminy na zewnątrz są zobowiązane do nadania wezwaniu z art. 101 ust. 1 ustawy – prawidłowego biegu. Brak odpowiedzi ze strony organu podejmującego uchwałę na wezwanie do usunięcia naruszenia oraz negatywna odpowiedź wójta lub burmistrza otwierają drogę do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Nie jest do pogodzenia z sensem art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej wykładnia, która pozbawiałaby stronę możliwości wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z tego tylko względu, że wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane zostało do wójta lub burmistrza zamiast przewodniczącego organu podejmującego uchwałę. Nie może obywatel ponieść ujemnych skutków prawnych wadliwego działania reprezentanta gminy, jakimi z mocy ustawy jest wójt lub burmistrz (prezydent); wyrok NSA z dnia 20.06.1991 r., sygn. akt SA/Gd 282/91, nie publ., podobnie postanowienie NSA z dnia 8.08.2006 r. II OSK 1009/2006 i z dnia 23.06.2008 r., II OSK 338/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3.09.2010 r., II SA/Po 14/10.

Stwierdzić zatem należy dopuszczalność skargi wniesionej przez M. K. Poprzedzona ona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie (wpłynęła do organu w dniu 7.10.2010 r.). W konsekwencji możliwa jest więc merytoryczna ocena sprawy.

Sprawy scalenia i podziału nieruchomości regulują przepisy rozdziału 2-go działu III – go ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie (art. 108) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736).

Scalenie w istocie polega na połączeniu w jedną całość rozdrobnionych, czy położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie usytuowania. Jednocześnie scalenie prowadzi do pozyskania terenów dla budowy dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiających eksploatację nowo wydzielonych działek. Podział na nowo obszaru scalonego musi uwzględniać ustawowe prawo każdego uczestnika scalenia do otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego, tj. powierzchni gruntu objętego scaleniem pomniejszonego o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących (art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zabezpieczeniu tych uprawnień uczestników postępowania scaleniowego służy sformalizowana procedura scaleniowa.

Powołana powyżej ustawa wymaga do wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek, przystąpienia do scalenia i podziału właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem oraz objęcia procesem scalenia gruntów zabudowanych tyko na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych. Nadto z ustawy wynika konieczność powiadomienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wszczęciu postępowania scaleniowego i o wyłożeniu do wglądu projektu scalenia, których adresy są znane. Samo zaś wszczęcie procedury scaleniowej musi być poprzedzone dokonaną przez organ wykonawczy gminy analizą okoliczności uzasadniających scalenie, w tym przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu ustalonych w planie miejscowym, wniosków o scalenie, dotychczasowej przestrzennej struktury nieruchomości, stanu istniejącej infrastruktury technicznej i potrzeby jej rozbudowy, analizy kosztów postępowania scaleniowego i możliwości sfinansowania przez gminę wydatków związanych z budową i rozbudową infrastruktury technicznej oraz zgodności dokumentów określających stan prawny nieruchomości z danymi z katastru nieruchomości. W opiniowaniu projektu scalenia oraz złożonych w okresie wyłożenia projektu uchwały do wglądu, zastrzeżeń, uwag i wniosków uczestników scalenia, pomagać może rada uczestników scalenia wybrana z grona uczestników scalenia na ich wniosek.

Analiza dokumentacji nadesłanej wraz z odpowiedzią na skargę nie daje podstaw do zakwestionowania poprawności formalnoprawnej procedury scaleniowej, poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Z dokumentacji tej wynika, że formalne wszczęcie procedury scaleniowej nastąpiło na wniosek właścicieli nieruchomości posiadających ponad 50 % ogólnej powierzchni gruntów przeznaczonych do scalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Nr [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 4.01.2005 r. Nr 2, poz. 6) w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L. Skarżący był w grupie osób wnioskujących o przeprowadzenie procedury scaleniowej, co wynika z wykazu właścicieli nieruchomości wnioskujących o scalenie i podział zawartego w dokumentacji scaleniowej. Uchwała intencyjna o rozpoczęciu procedury scaleniowej została podjęta przez Radę Miejską [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. Nr [...] (zmieniona w dniu [...].04.2009 r. uchwałą Nr [...]), opublikowana w sposób zwyczajowo przyjęty (również jej zmiana). Na zebraniu informacyjnym w dniu 10 marca 2009 r. uczestnicy scalenia zostali zapoznani m.in. w wynikami dokonanej przez Burmistrza analizy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, a także dokonanie wyboru rady uczestników scalenia (w liczbie 3 osób). Z nadesłanej dokumentacji scaleniowej wynika też, że skarżący powiadamiany był o czynnościach wymagających indywidualnego powiadomienia, w tym więc o wyłożeniu do wglądu projektu scalenia i o podjętej uchwale (doręczonej wraz z pismem z dnia 5.05.2010 r. [...]). Rada uczestników pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości przed wyłożeniem do publicznej wiadomości (pismo z dnia 29.10.2009 r.).

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze M. K. Sąd stwierdza, że zasadniczo sprowadzają się one do kwestionowania powierzchni (jej "zaniżenia") działki nr 6727 i 6729, powstałych z podziału stanowiącej jego własność działki nr 5292, wskutek niezgodnego z planem miejscowym wytyczenia drogi lokalnej, tj. działki nr 6720 utworzonej również z działki nr 5292. Wywodzi on bowiem, że w planie miejscowym przewidziano drogę lokalną przebiegającą wzdłuż jego nieruchomości o szerokości maksymalnie 12 m, natomiast w trakcie okazania granic, jakoby okazało się, że szerokość działki nr 6720 jest niezgodna z tym planem. Według skarżącego szerokość ta wynosi 15 m, a nawet 17 m (co wynika np. z pisma skarżącego z dnia 8.12.2010 r.). Stanowi to naruszenie art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o g.n., nadto skarżona uchwała nie zawiera "wywodów" pozwalających na ocenę jej poprawności, w szczególności w zakresie zgodności z art. 105 ust. 1 ustawy o g.n., co jest wadą – w ocenie skarżącego – która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje więc w "bezpodstawnym" pozbawieniu własności części należącej do niego nieruchomości.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem skargi o naruszeniu art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o g.n., który stanowi: "Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy", jak i z argumentacją przedstawioną na jego poparcie.

Scaleniem i podziałem objęta została stanowiąca własność skarżącego działka nr 5292 o powierzchni 1,022 ha poł. w L. W wyniku tych czynności powstały nowe działki, które zostały przyznane skarżącemu: działka nr 6727 – o pow. 0,1895 ha, działka nr 6728 – o pow. 0,2339 ha działka nr 6729 – o pow. 0,2064 ha i działka nr 6730 – o pow. 0,2453 ha, a także utworzona została działka nr 6720, która przeszła na własność Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem na gminne drogi publiczne (wraz z innymi działkami wymienionymi w § 1 pkt 3 lit. m zaskarżonej uchwały). Wbrew zarzutom skarżącego, szerokość drogi (działki nr 6720) w liniach rozgraniczających wynosi 10-12 m (została wyznaczona i utrwalona na gruncie) i jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, w którym przewidziana droga o symbolu 2KD w liniach rozgraniczających posiada szerokość od 10-12 m. Powyższe wynika, i nie budzi wątpliwości Sądu, z zał. nr 5 do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatytułowanego "Mapa z projektem scalenia i podziału nieruchomości w skali 1:1000" oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego, stanowiących załączniki tej uchwały – odpowiednio nr 4 i 5. Natomiast twierdzenia skarżącego, przy okazji wspomnianego zarzutu, świadczą o braku konsekwencji, skoro podaje on w skardze i pismach kierowanych do Sądu różną szerokość tej drogi (15, 17 m). Nadto z kontrolowanej dokumentacji scaleniowej wynika, że protokół z wyznaczenia, utrwalenia i wskazania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości z dnia 13 lipca 2010 r. został podpisany przez reprezentującą skarżącego żonę D. K., bez uwag i zastrzeżeń. Stąd też twierdzenie w skardze, jakoby wówczas ujawniła się skarżącemu niezgodna z planem miejscowym szerokość drogi ((dz. Nr 6720), należy uznać za chybione, tym samym zarzut skarżącego nie może być skuteczny.

Błędnie także zarzucono w skardze naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym powyżej wyroku z dnia 6 września 2011 r., I OSK 814 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje konieczność wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób niebudzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg. Powyższy przepis nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne...".

W świetle powyższego zarzut skarżącego nie może być skutecznie podnoszony. Prawidłowość natomiast zastosowania powyższej normy prawnej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wynika w szczególności z załącznika nr 6 zatytułowanego "Rejestr nieruchomości z wykazem zmian gruntowych dotyczących scalenia i podziału nieruchomości położonych w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza żydowskiego w L.", jego analizy i kontroli. Wykazano w nim obszar objęty scaleniem i podziałem, a także w sposób dostatecznie klarowny ogólną powierzchnię gruntów przewidzianych pod projektowane drogi – jak również powierzchnię wydzieloną z każdej działki objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię niezbędną pod nowe drogi i poszerzenie już istniejących (wyliczoną jednakowym procentem) – powierzchnię gruntu przeznaczoną do wydzielenia właścicieli i powierzchnię gruntu do obliczenia ekwiwalentu. Nadto w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały postanowiono, w związku z przyznaniem powierzchni nie w pełni równoważnej, o przyznaniu m.in. właścicielowi działki nr 5292 (skarżącemu) dopłaty w gotówce zgodnie z art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy o g.n. (powierzchnia gruntu do obliczenia ekwiwalentu należna skarżącemu, w myśl zał. 6, wynosi 0,0138 ha).

W konsekwencji, nie można więc zgodzić się z zarzutem "zaniżenia" powierzchni przyznanych skarżącemu, w wyniku scalenia i podziału, działki nr 6727 i nr 6729 o wielkości wymienione w pismach z dnia 8 grudnia 2010 r. i z dnia 29 listopada 2011 r., w których jednakże nie wyjaśnił skarżący, w jaki sposób dokonał wyliczeń uzasadniających sformułowanie tegoż zarzutu.

Zaskarżenie uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym cyt. wyżej może być skuteczne tylko wtedy, gdy uchwała ta została jednocześnie podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Skoro zarzuty skarżącego względem zaskarżonej przez niego uchwały nie znajdują wsparcia w materiale zebranym w sprawie, tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności tej uchwały. Z urzędu natomiast Sąd nie znajduje powodów do takiego usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.