Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Chełmży z dnia 25 maja 2017 r. nr XXI/160/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, § 18 pkt 1 lit. d tiret piąte w zakresie "magazynowe", § 22 pkt 1 lit. d tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 23 pkt 1 lit. c tiret siódme w zakresie "magazynowe", § 25 pkt 1 lit. c tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 29 pkt 1 lit. d tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 31 pkt 1 lit. d tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 32 pkt 1 lit. c tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 33 pkt 1 lit. c tiret siódme w zakresie "magazynowe", § 34 pkt 1 lit. b tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 36 pkt 1 lit. b tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 39 pkt 1 lit. c tiret szóste w zakresie "magazynowe" - zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę na uchwałę Nr XXI/160/17 Rady Miejskiej Chełmży z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełmży dla terenu położonego pomiędzy ul. Dworcową, Polną i centralną częścią miasta Chełmża. Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

3. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 4 ust. 4 pkt 2 i 4, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, § 18 pkt 1 lit. d tiret piąte w zakresie "magazynowe", § 22 pkt 1 lit. d szóste w zakresie "magazynowe", § 23 pkt 1 lit. c tiret siódme w zakresie "magazynowe", § 25 pkt 1 lit. c tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 29 pkt 1 lit. d tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 31 pkt 1 lit. d tiret szóste w zakresie "magazynowe", § 32 pkt 1 lit. c tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 33 pkt 1 lit. c tiret siódme w zakresie "magazynowe", § 34 pkt 1 lit. b tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 36 pkt 1 lit. b tiret trzecie w zakresie "magazynowe", § 39 pkt 1 lit. c tiret szóste w zakresie "magazynowe".

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały stwierdził brak spójności tekstu uchwały i jej załącznika nr 1 (załącznika graficznego). Rada Miejska w § 4 ust. 4 pkt 2 i 4 zaskarżonej uchwały wyznaczyła tereny o przeznaczeniu: MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz MW/MN - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które nie zostały wyznaczone na załącznikach graficznych (załączniki nr 1, 2, 3 i 4 do przedmiotowej uchwały). Powyższe potwierdza brak spójności między częścią tekstową a graficzną przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..

Z treści § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Z kolei § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu. Nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Wyżej wymienione uchybienia prowadzić mogą do sytuacji, w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają wrażenie, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone.

Dalej Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w § 18 pkt 1 lit. d tiret piąte, § 22 pkt 1 lit. d szóste, § 23 pkt 1 lit. c tiret siódme, § 25 pkt 1 lit. c tiret szóste, § 29 pkt 1 lit. d tiret szóste, § 31 pkt 1 lit. d tiret szóste, § 32 pkt 1 lit. c tiret trzecie, § 33 pkt 1 lit. c tiret siódme, § 34 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 36 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 39 pkt 1 lit. c tiret szóste zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: 2MW/MN/U, 10MW/MN/U, 14MW/MN/U, 16MW/MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej), 6MW/U, 7MW/U, 8MW/U, 18MW/U, 24MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej), 17U, 19U, 21U (tereny zabudowy usługowej), w ramach przeznaczenia terenu dopuściła budynki magazynowe, pomimo braku w przeznaczeniu podstawowej funkcji magazynowej.

Z treści przywołanych wyżej zapisów uchwały wynika, że na ww. terenach wprowadzono jako przeznaczenie terenu sprzeczne funkcje, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz budynki magazynowe. Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą rozłącznych funkcji, w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz budynków magazynowych, stoi z sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową magazynową.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie można zatem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 26.09.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 398/17).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejny zarzut dotyczył § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a i b przedmiotowej uchwały, w którym wprowadzono, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, dla strefy "OW" obserwacji archeologicznej nakaz przeprowadzenia wykopaliskowych badań archeologicznych poprzedzających wszelką działalność inwestycyjną oraz prowadzenia prac ziemnych związanych z budową infrastruktury pod nadzorem archeologicznym oraz nakaz udostępnienia terenu do badań archeologicznych w razie stwierdzenia reliktów kultury materialnej. Cyt. zapis przedmiotowej uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie.

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem, zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z: 21.02.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3.08.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada Miejska Chełmży w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, bowiem nie przekroczono ram ustawowego działania, zaś zarzuty stawiane przez organ nadzoru nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, błędne jest twierdzenie Wojewody, że skarżona uchwała narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p, stanowiąc tym samym istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały.

Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w § 4 ust. 4 wymieniono tereny o przeznaczeniu występującym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że pomimo ujęcia w § 4 ust. 4 pkt 2 uchwały terenów o przeznaczeniu "MN/U" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz w § 4 ust. 4 pkt 4 terenów o przeznaczeniu "MW/MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej, w dalszych ustaleniach planu nie występują tereny o przeznaczeniu "MN/U" oraz "MW/MN". Analizując treść uchwały wraz z rysunkiem planu należy zauważyć, że ani w ustaleniach szczegółowych, ani też na rysunku planu nie ma terenów o ww. przeznaczeniu. Zatem plan miejscowy jest spójny i kompletny. Załącznik graficzny nie zawiera innych ustaleń niż treść uchwały. Uwzględniając powyższe, okoliczność ujęcia terenów o przeznaczeniu "MN/U" oraz "MW/MN" jedynie w § 4 ust. 4 pkt 2 i 4 uchwały nie stanowi naruszenia, o jakim mowa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenia niewymienione w powołanym przepisie należy traktować jako nieistotne, a więc nie stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie.

Na uwzględnienie nie zasługuje również, w ocenie Rady Miejskiej w Chełmży, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Budynki magazynowe w ramach zabudowy usługowej były przewidziane w uchwale nr XXX/250/06 Rady Miejskiej Chełmży z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełmża dla terenu położonego pomiędzy ul. Dworcową, północną granicą administracyjną miasta, Chełmińskim Przedmieściem i brzegiem Jeziora Chełmżyńskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 113, poz. 1676), która została zmieniona uchwałą będącą przedmiotem zaskarżenia. Głównym przeznaczeniem terenów, których błędne połączenie zarzuca skarżący, jest teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej. W ramach przeznaczenia dopuszcza się między innymi budynki magazynowe, gospodarcze i garażowe. Jako przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć natomiast rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, uzupełniające lub wzbogacające przeznaczenie podstawowe. Podkreślić przy tym należy, że obszar opracowania stanowi fragment większej jednostki wyznaczonej w planie. W kwestionowanej uchwale dopuszczono budynki magazynowe dla terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej, przy czym wskazuje się, że przy sporządzaniu opracowania ustalono, iż charakter istniejącej zabudowy pozwala na łączenie funkcji terenu takich jak: mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz magazynowa. Funkcje te nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a wręcz uzupełniają się wzajemnie. Co istotne, w ramach zabudowy usługowej występują również budynki magazynowe, które są niezbędne do przechowywania towaru. Tym samym przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy magazynowej jest ściśle związane z przeznaczeniem podstawowym. Powyższe potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazał, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie można pominąć przepisów ustrojowych, zgodnie z którymi do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Do realizacji zadań publicznych na rzecz wspólnoty i społeczności lokalnych powołane są gminy. Zgodnie z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, gmina, będąca podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te nie mogą być dorozumiane czy interpretowane rozszerzająco. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Rada Miejska wskazała, że nie dopuściła się modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące strefy "OW" ochrony konserwatorskiej zostały bowiem wniesione na podstawie pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu oraz w uzgodnieniu z nim. Dla obszaru objętego zmianą planu, który położony jest w strefach ochrony konserwatorskiej miejskiego krajobrazu kulturowego oraz ekspozycji historycznej panoramy miasta, określono parametry zabudowy i zagospodarowania terenu zapewniające zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych. Ponadto, wszelkie wprowadzone w planie miejscowym zmiany zostały zaopiniowane pozytywnie przez miejską komisję urbanistyczno-architektoniczną oraz uzgodnione z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wnosząc skargę Wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne – ergo nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy też naruszenie trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide np. wyrok WSA w Kielcach z 11.10.2018 r., II SA/Ke 545/2018, LEX nr 2577817). .

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXI/160/17 Rady Miejskiej Chełmży z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełmży dla terenu położonego pomiędzy ul. Dworcową, Polną i centralną częścią miasta Chełmża opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2017 r. pod poz. 2386.

Sąd uznał za zasadny zarzut nieważności § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a i b zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wyznacza się: "3. strefę "OW" obserwacji archeologicznej, w której obowiązują:

a) nakaz przeprowadzenia wykopaliskowych badań archeologicznych poprzedzających wszelką działalność inwestycyjną oraz prowadzenia prac ziemnych związanych z budową infrastruktury pod nadzorem archeologicznym,

b) nakaz udostępnienia terenu do badań archeologicznych w razie stwierdzenia reliktów kultury materialnej".

Jak słusznie zauważył skarżący, zapis przedmiotowej uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych, tj. art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Regulacja zawarta w art. 31 ust. 1a i 2 cyt. ustawy jest regulacją kompleksową i kształtowanie jej w sposób odmienny w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z nim: "1a. Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:

1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo

2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

2. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny."

Z § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Sprzeczne z prawem jest także dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie zawartych w ustawie kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. Modyfikowanie w przepisach aktu wykonawczego niższego rzędu materii uregulowanej przez ustawodawcę, przekracza upoważnienie ustawowe i stanowi naruszenie porządku prawnego. We wskazanym zatem zakresie należało stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejny zarzut skargi odnosił się do dopuszczenia we wskazanych z niej przepisach zaskarżonej uchwały na danym terenie budynków magazynowych, pomimo braku przeznaczenia terenu na funkcję magazynową. Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą terenów oznaczonych symbolami: 2MW/MN/U, 10MW/MN/U, 14MW/MN/U, 16MW/MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej), 6MW/U, 7MW/U, 8MW/U, 18MW/U, 24MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej), 17U, 19U, 21U (tereny zabudowy usługowej).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Na tym samym terenie mogą przy tym współistnieć różne funkcje, pod warunkiem jednak, że są one z sobą zgodne, spójne i uzupełniające, a przede wszystkim, że się wzajemnie nie wykluczają. Przy spełnieniu tych warunków istnieje możliwość stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania. Nie ulega wątpliwości, że na jednym terenie współistnieć może funkcja "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (MN), funkcja "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (MW) oraz co do zasady "tereny zabudowy usługowej" (U). Funkcje te się uzupełniają i trudno wręcz sobie wyobrazić zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza wielorodzinną, bez towarzyszącej jej funkcji usługowej, pod warunkiem jednak, że będą to usługi nieuciążliwe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że lokalizacja usług nieuciążliwych nie zmienia mieszkaniowego sposobu zagospodarowania terenów i co do zasady jest dopuszczalna także na terenach przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową (zob. np. wyrok NSA z 9.01.2018 r., sygn. akt II OSK 420/17).

Do funkcji nieuciążliwych nie sposób natomiast zaliczyć funkcji magazynowej/składowej. Jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), określającego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, załącznik ten wyraźnie rozgranicza funkcję mieszkaniową, usługową oraz techniczno – produkcyjną, obejmującą tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisów cyt. rozporządzenia nie wynika ani zakaz łączenia funkcji, ani też nakaz ich łączenia w określonych przypadkach, obowiązuje natomiast konieczność rozgraniczania terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak już wcześniej wskazano, funkcja mieszkaniowa i usługowa co do zasady wzajemne się uzupełniają, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że lokalizacja usług nieuciążliwych nie zmienia mieszkaniowego sposobu zagospodarowania terenów i co do zasady jest dopuszczalna także na terenach przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Funkcja mieszkaniowa wyklucza się jednak z funkcją magazynową. Budynki magazynowe, co do zasady, są budynkami dużych gabarytów, ich umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Zupełnie inny jest także ich charakter i przeznaczenie. Natomiast budynki, w których zlokalizowane są nieuciążliwe usługi, co do zasady stanowią jednocześnie budynki mieszkalne, bądź też przypominają je bryłą i gabarytami. Budynki magazynowe, z uwagi na ich funkcję składowania i przechowywania, są budynkami większymi, niejednokrotnie stanowiąc wielometrowe hale, wysokość strefy składowej w magazynach handlowych wynosi od 5,4 do 7,2 m, w magazynach halowych z kolei wysokość nie przekracza 12 m. Wysokość konstrukcji magazynu przemysłowego (wysokiego składowania) może natomiast wynosić aż 45 m.

Nie można uznać również funkcji magazynowej jako uzupełnienia funkcji usługowej, mowa bowiem o usługach nieuciążliwych, które co do zasady nie potrzebują zaplecza magazynowego. Usługi nieuciążliwe stanowią element infrastruktury społecznej i stanowią naturalne i konieczne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nie tylko zatem nie są sprzeczne z zabudową mieszkaniową, ale stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców i podnoszą one wręcz niejednokrotnie atrakcyjność danego terenu. Wszystkich tych przymiotów nie ma posiada zabudowa magazynowa.

Zarzut skargi polegający na wprowadzeniu jako przeznaczenia terenu sprzecznych funkcji, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz budynków magazynowych należało zatem uznać za zasadny z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1, a także art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analizując natomiast zarzut polegający na tym, że pomiędzy częścią graficzną a tekstową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występuje sprzeczność, wskazać trzeba, że Sąd dostrzegł wskazane naruszenie, stwierdzając jednak, że nie narusza ono przepisów prawa w sposób istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak zauważył skarżący, w § 4 ust. 4 pkt 2 i 4 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyznaczyła tereny o przeznaczeniu: MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz MW/MN - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które nie zostały następnie wyznaczone na załącznikach graficznych.

Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z treści § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Część tekstowa planu zawarta jest w treści uchwały, załącznik graficzny natomiast oznacza rysunek, który obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą zatem całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, zatem nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Sąd dostrzegł w części tekstowej i graficznej pewną niespójność polegającą na tym, że w części tekstowej zawarto symbole, które nie wystąpiły dalej w części graficznej, niemniej jest to naruszenie, którego nie można nazwać istotnym, nie powoduje ono bowiem żadnej rozbieżności, która miałaby miejsce w sytuacji, gdyby symbole z części tekstowej wystąpiły w części graficznej w zupełnie innym charakterze czy miejscu. Samego niewystąpienia w części graficznej elementów części tekstowej nie można traktować jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W tym zakresie zatem skarga podlegała oddaleniu.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, w oparciu art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.