Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 304/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 § 3 , art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 ,
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.) z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania

1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Agencji) w K. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego [...] w K. (Kierownik Agencji) z [...] r.

nr [...] o ustaleniu S. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 78.173,57 zł.

1.2. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Agencji decyzją z [...]r. przyznał S. P. płatność rolnośrodowiskową na rok [...]

w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 44 469,25 zł. Przyznając płatność

w decyzji stwierdzono, iż terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest dzień [...]r. Płatności przyznane powyższą decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu [...]r. Następnie strona złożyła wniosek kontynuacyjny na rok [...], w którym dokonała zmiany w realizacji zobowiązania. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli Kierownik Agencji decyzją z [...]r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok [...] w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 76.369,20 zł. Płatności przyznane powyższą decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy

[...] r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny na rok [...]. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli Kierownik Agencji z [...]r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok [...]w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 69.408,75 zł. Następnie do Agencji wpłynął [...]r. wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

1.3. W dniach [...] r. w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone kontrole w zakresie wzajemnej zgodności, kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w wyniku których - dla działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 27 ha, stwierdzono powierzchnię 23,08 ha oraz m.in. zarzucono, że na rolnik nie usunął lub nie złożył w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a także że rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej, stwierdzono nieodpowiednie przeznaczenie plonu, ponadto na części powierzchni stwierdzono, że rolnik nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin ponadto stwierdzono nieodpowiednie przeznaczenie plonu i nie potwierdzono występowania w siedzibie stada klaczy o nr [...]. Kontrolowany nie wyraził zgody na podpisanie raportu z kontroli. Oświadczył, że na działce rolnej A wykoszona została mniejsza powierzchnia ze względu na rozrost zakrzaczeń sprzyjających pakietowi ptasiemu, natomiast całkowity zbiór skoszonej biomasy uniemożliwił podmokły teren oraz intensywne opady deszczu. W zakresie działki rolnej BB strona oświadczyła, że całkowity zbiór skoszonej biomasy był niemożliwy ze względu na panujące niekorzystne warunki pogodowe, natomiast

w zakresie działek rolnych C i F, strona oświadczyła, że koszenia dokonała

w czerwcu kosiarką dyskową, natomiast po zbiorze biomasy nastąpiły obfite deszcze, które spowodowały bujny odrost roślinności. Ponadto strona poinformowała, że jest

w posiadaniu oświadczenia osoby wykonującej ww. czynności przy koszeniu

i zbiorze. W dniu [...]r. strona wniosła zastrzeżenia do raportu

z czynności kontrolnych w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości dla działek rolnych A, BB, C, F, G i H wraz z oświadczeniami P. P. oraz Ł. T. . W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca złożył protokół

z lustracji użytków zielonych położonych na działkach ewidencyjnych [...] sporządzony przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...] na okoliczność potwierdzenia wykoszenia łąk trwałych na działkach rolnych C i E oraz oświadczenia czterech świadków na okoliczność potwierdzenia wystąpienia szkód w uprawach. Ponadto oświadczył, że ze względu na termin wykonania koszenia na działce rolnej A przypadający do [...] oraz dwutygodniowy okres na dokonanie zbioru siana wypadający w dniach [...], a także termin powiadomienia o kontroli, nie powiadomił Kierownika Agencji o zaistniałych okolicznościach uznając, że powyższy termin upływał [...]r.

1.4. Organ ustalił ponadto, że w przekazanym do Agencji wykazie producentów, którzy w [...]r. spełnili wymagania dotyczące, produkcji metodami ekologicznymi, [...] potwierdziła w gospodarstwie S. P. realizację wariantu uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 2 ha oraz wariantu trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 57,40 ha. W międzyczasie Kierownik Agencji decyzją z [...]r. ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 3563,78 zł przyznanych za rok [...]. Następnie decyzją z [...]r. Kierownik Agencji przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok [...]w łącznej kwocie 26.104,63 zł. Kierownik Agencji [...]r. wszczął

z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wnioskodawcy kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

1.5. Dyrektor Agencji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca

2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 ze zm.) dalej "ustawa z 7 marca 2007 r.", pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych (...) Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2014.1438 ze zm.). Warunki i tryb przyznania płatności dla rolników, którzy podjęli zobowiązania rolnośrodowiskowe przed 15 marca 2014 r. reguluje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.), dalej "Rozporządzenie". Organ wskazał na § 4 ust 2 i 3 Rozporządzenia regulujący obowiązki rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz § 38 ust. 1 i 2 Rozporządzenia zgodnie, z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości,

w części dotyczącej 1. działek rolnych lub 2. zwierząt ras lokalnych lub 3. miedz śródpolnych - w stosunku, do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że

w określonych przypadkach, wymienionych w załączniku nr 7 do Rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu lub gdy zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem. Organ wskazał ponadto na art. 35 ust. 2-4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r.

str. 48) - dotyczący konsekwencji niespełnienia omawianych zobowiązań.

1.6. Dyrektor Agencji wyjaśnił, że ustalenie stronie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jest następstwem kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej przeprowadzonej w zakresie realizowanego przez stronę zobowiązania. W § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia określono, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolno środowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolno środowiskowych. Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana rolnikowi corocznie przez cały okres realizacji przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest podejmowane przez rolnika na 5 lat i w razie przyznania mu pierwszej płatności rolno środowiskowej jest on obowiązany realizować to zobowiązanie przez ten okres. Zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przed upływem 5-letniego okresu powoduje, co do zasady, konieczność zwrotu przez tego rolnika wsparcia, całości lub części, w zależności od wielkości stwierdzonego zaniechania w realizacji zobowiązania. Organ wskazał ponadto na § 6 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia regulujący kwestię możliwości zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie realizacji zobowiązania. Powołał też § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia określający sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi i w jakiej części oraz § 39 ust. 4 wskazujący na sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi. Wskazał na art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1974/2006 określający kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku których państwa członkowskie nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Organ zdefiniował również termin trwałych użytków zielonych, o których mowa w ramach wariantu 3.1, powołując się na art. art. 2 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009 r.

1.7. Dyrektor Agencji wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszej decyzji, nie może być postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego [...] w K. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, bowiem było ono postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów oraz niedochowanie zobowiązania powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych

w wysokości 78.173,57 zł. Wysokość współczynników procentowych stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów lub wariantów została określona w załączniku nr 7 do Rozporządzenia. Jednocześnie organ przedstawił sposób wyliczenia ww. kwoty (str. 11-13 uzasadnienia decyzji).

1.8. Dyrektor Agencji stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tj. pomyłka organu (art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE)

nr 65/2011), przedawnienie (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady

nr 2988/95), wysokość ustalonych kwot (art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r.). Wyjaśnił ponadto, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, strona zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki i powołał przepisy mające zastosowanie w tym zakresie,

w tym stosowne odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej.

1.9. W odniesieniu do kwestii wznowienia postępowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, Dyrektor Agencji ustalił, że strona złożyła skargę na postanowienie Prezesa [...] z [...] r. nr [...] r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Dyrektora Agencji z [...] r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Agencji z [...] r. nr [...] w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok [...]. Decyzja ta funkcjonuje więc w obiegu prawnym i jest ostateczna. W ocenie organu skutkuje to tym, że zarzut, iż w toku jest postępowanie o wznowienie postępowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości jest bezpodstawny.

2. Skarga do Sądu

2.1. Na powyższą decyzję S. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających ze zobowiązań do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz nieuwzględnienie przez organ faktu, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Agencji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

2.2. W ocenie skarżącego działania podejmowane przez Agencję można uznać za "działania w złej wierze" osób kontrolujących i wykonujących czynności prawne. Zarzucił, że nie uwzględniono oświadczeń osób, które potwierdzały, m.in. koszenie użytków zielonych i zbiór oraz że nie uwzględniono protokołu z lustracji przeprowadzonej przez pracownika [...] [...] w [...]r., jak

i dodatkowych wyjaśnień do protokołu wskazujących na szereg sprzeczności

w twierdzeniach osób kontrolujących, które skarżący szczegółowo wymienił.

Skarżący podniósł ponadto, że kontrola w [...] r. nie wykazała uchybień, wręcz przeciwnie podniesiono, że została wykoszona cała powierzchnia, zaś

w [...] r. operuje się twierdzeniami "zakrzaczenia i zadrzewienia" wieloletnie. Organy nie ustosunkowały się do tych sprzeczności. Poza tym skarżący wyjaśnił, że działka rolna A nr 1010 składa się z dwóch działek. Podczas kontroli w [...]r. wykazano, że powierzchnia działki A zgadza się z powierzchnią deklarowaną, nieścisłości wynikały z powierzchni działki E, natomiast w roku [...] kontrolujący stwierdzili nieścisłości na działce A, co jest bardziej krzywdzące, niż na działce E.

2.3. W ocenie skarżącego z powyższego wynika, że postępowanie nie było przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego,

w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).

2.4. Skarżący wskazał też na inne nieprawidłowości popełnione, jego zdaniem, przez organ, tj. niedotrzymanie terminu wydania decyzji nr [...], która powinna być wydana do [...] r., a została nadana [...] r. oraz nieścisłości w decyzji nr [...] dotyczące m.in. błędnych dat wydawanej decyzji.

2.5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

2.6. Na rozprawie [...]r. pełnomocnik organu oświadczył, że opisane mechanizmy ustalenia kwoty do zwrotu za poszczególne lata, m.in. ustalane procentowo oraz przy pomocy kodów, np. E5 wynikają z zastosowania art. 38 Rozporządzenia, w tym załącznika 7. Wskazał, że wynika to z interpretacji tego przepisu.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2016.718) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wprost w niej wskazanych.

3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] w sprawie ustalenia i zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Kwoty te, wskazane w zaskarżonej decyzji, zostały skarżącemu wypłacone jako płatności rolnośrodowiskowe za lata [...].

3.3. Analiza procesu decyzyjnego organów prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia ram prawnych, jakie dla tego procesu wyznaczają przepisy prawa materialnego i procesowego.

3.4. W pierwszym rzędzie odnosząc do ustaleń w zakresie nienależnych płatności należy wskazać, że ramy prawne żądania przez organ zwrotu takich należności wyznaczają przepisy Rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2016 r. Stosownie bowiem do treści § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przepisy dotychczasowe stosuje się do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w sprawach objętych postępowaniami: wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wszczęto zawiadomieniem z [...]r., tj. po [...]r., to organ nie mógł stosować przepisów dotychczasowych.

3.5. W Rozporządzeniu rolnośrodowiskowym zostały rozróżnione warunki przyznania płatności od wymogów, jakie powinny być przestrzegane w ramach wariantów poszczególnych pakietów. Realizując normę kompetencyjną art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 prawodawca krajowy, m.in. w § 38 i § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uregulował kwestie nienależnie pobranych płatności, przypisując im różne skutki, a tym samym konsekwencje dla rolnika. Przy czym, co należy podkreślić, również w tych przepisach wyraźnie odróżnia się sytuacje kiedy nienależna płatność jest implikacją niespełnienia warunków przyznania płatności bądź braku realizacji wymogów konkretnych pakietów pomocowych. Przepis § 38 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguluje sytuacje kiedy stwierdzone zostaną uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika poszczególnych wymogów, co zasadniczo powoduje przyznanie płatności w danym roku w zmniejszonej wysokości (inaczej w ust. 6 § 38 przewidziano, że stwierdzone uchybienie powoduje konieczność zwrotu płatności w odpowiedniej części). Analiza treści § 38 tegoż rozporządzenia prowadzi do wniosku, że regulacja ta ma na celu wyposażenie organów w instrumenty pozwalające im na bieżące reagowanie w sytuacji, gdy w trakcie realizacji poszczególnych pakietów pomocowych rolnik nie przestrzega konkretnych wymogów. Stwierdzone uchybienia skutkują, co do zasady, pomniejszeniem płatności w danym roku (ten mechanizm organy stosowały w stosunku do skarżącego w kolejnych latach).

Z kolei przepis § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa sytuacje, w których organ ma możliwość żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowych. I tak w ust. 1 przewiduje konieczność zwrotu płatności jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Kolejne ustępy tego paragrafu w sposób szczegółowy opisują sytuacje kiedy i w jakim zakresie płatność podlega zwrotowi, m.in. w ust.2 pkt 1, "gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu".

Wynik dokonanej wykładni językowej, systemowej i celowościowej treści przepisu § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprzeciwia się stanowisku organu, który upatruje możliwości żądania zwrotu płatności, utożsamiając przesłankę niespełnienia warunków przyznania płatności z przesłanką niespełnienia wymogów realizacji danego wariantu pomocy. Wprost stwierdzić należy, że treść § 39 ust.1 in fine Rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje jako podstawę zwrotu niespełnienie warunków przyznania płatności, a nie nieprzestrzeganie wymogów w ramach określonego pakietu. Przesłanki zwrotu płatności i jego zakres przy nieprzestrzeganiu wymogów realizacji określonego pakietu bądź dokonaniu innych niedozwolonych zmian przez rolnika w ramach realizacji danego pakietu zostały uregulowane w pozostałych przepisach § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W niniejszej sprawie organ ustalając kwotę zwrotu płatności, odnosząc się do lat realizacji programu (2010 r., 2011 r., 2012 r. i 2013 r.) niezasadnie wykorzystał również mechanizm (w tym sankcyjny) opisany w § 38 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który jak wyżej wskazano, co do zasady nie służy temu celowi. Stosowanie tej normy w sprawie potwierdził też na rozprawie pełnomocnik organu (pkt 2.6.). W tym miejscu, w zakresie stosowanie § 38 i § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy odwołać się również do ugruntowanej już linii orzeczniczej (m.in. zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 365/17 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Sankcja zaś, o której mowa w § 38 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 385/15 oraz z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 2918/14 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w oparciu o regulację § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

3.6. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że z art. 11 k.p.a. wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że bez prawidłowego uzasadnienia decyzji strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie decyzji poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. To z uzasadnienia decyzji strona czerpie informacje o ustalonym i przyjętym przez organ do rozpoznania stanie faktycznym oraz o swojej sytuacji prawnej. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Organ (nie po raz pierwszy – przyp. Sądu w oparciu o fakty znane z urzędu), w uzasadnieniu nie przedstawia ustaleń faktycznych i dokonanej ich kwalifikacji prawnej (uzasadnienie podstawy prawnej). Tym samym uzasadnienie nie odzwierciedla procesu stosowania prawa (subsumpcji), a organ w swym działaniu ogranicza się do zrelacjonowania przebiegu postępowania, również w zakresie nie mającym żadnego znaczenia dla kwalifikacji materialnoprawnej, i przytoczenia ogólnie treści wielu przepisów, nie wskazując konkretnie na treść mającą zastosowanie w danej konkretnej sprawie, tj. w kontekście ustalonych faktów. Należy przypomnieć, co powinno zresztą być oczywiste dla osób realizujących swe zadania decyzyjne, że uzasadnienie decyzji ma precyzyjnie odzwierciedlać proces stosowania prawa i to w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, co wynika z istoty podejmowania decyzji administracyjnych (konkretyzacja uprawnień bądź obowiązków adresata działań organu administracji publicznej). Wymogów tych nie spełnia prezentowana przez organ treść przypominająca swego rodzaju informator – ogólny szablon. Strona ma prawo wiedzieć, a organ obowiązek precyzyjnie wskazać, jaka treść prawa stała się podstawą dla nałożenia na stronę obowiązku (jego rodzaju i wysokości w przypadku obowiązków finansowych), czy też pozbawienia jej uprawnienia.

3.7. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.