Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 7, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 372/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. nr XLVII/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa - os. Gotyk" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 372/21 oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na uchwałę nr XLVIII/1290/20 Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa - os. Gotyk" (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 3 ust. 1 upzp, art. 4 ust. 1 upzp, art. 6 ust. 1 upzp, art. 9 ust. 4 upzp, art. 15 ust. 1 upzp, art. 20 ust. 1 upzp, art. 28 ust. 1 upzp - polegające na nieuwzględnieniu skargi i niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części, na skutek niestwierdzenia naruszeń ww. przepisów upzp spowodowanego wadliwym ustaleniem przez Sąd I instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03 ze zm., dalej Studium);

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 3 ust. 1 upzp, art. 4 ust. 1 upzp, art. 6 ust. 1 upzp, art. 9 ust. 4 upzp, art. 15 ust. 1 upzp, art. 20 ust. 1 upzp, art. 28 ust. 1 upzp - poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

c) art. 141 § 4 Ppsa - poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 3 ust. 1 upzp, art. 4 ust. 1 upzp, art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa podczas uchwalania zaskarżonej uchwały granic władztwa planistycznego oraz brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego (co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego);

b) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 upzp - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w żądanej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

3.4. Biorąc pod uwagę powyższe nie można podzielić stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 3 ust. 1 upzp, art. 4 ust. 1 upzp, art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni urządzonej (ZP6). Nie sposób uznać, aby w tym zakresie naruszono wymogi ładu przestrzennego oraz wprowadzono ograniczenia prawa własności sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Organ wskazał, że określenie statusu planistycznego tego terenu nie miało znamion dowolności, lecz stanowiło w istotnej części (z wyłączeniem działki nr [...]), kontynuację ustaleń zawartych w obowiązującym od 3 grudnia 2006 r. do 4 grudnia 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód", w którym znajdował się on w obszarze zieleni publicznej urządzonej, z zakazem zabudowy, oznaczonym symbolem [...], a w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r. działki nr [...], [...], [...] znajdowały się w przeważającej części w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej [...]. Ponadto o takim przeznaczeniu nieruchomości zdecydowały uwarunkowania przyrodnicze nieruchomości (duży uskok terenu), a także fakt, że teren bezpośrednio przylegający do działek skarżącej został zagospodarowany na skutek realizacji bezpośrednio sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nieruchomości skarżącej jako stanowiące jedynie wąski pas między sąsiednimi działkami, z uwagi na ich parametry oraz uwarunkowania (duży uskok terenu), nie mogły zostać uznane za teren mogący być objęty zamierzeniem inwestycyjnym w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wskazał organ, analiza aktualnych, jak i poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych, jednoznacznie wykazuje, że w stosunku do działek skarżącej zachowana została ciągłość planistyczna i dążenie do utrzymania ogólnodostępnej zieleni.

3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni prawidłowa jest ocena Sądu I instancji dotycząca procesu ważenia interesu publicznego i prywatnego. Należy się zgodzić, że w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej dotychczas teren zielony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, prawo własności nie zostało ograniczone, a jedynie nie doszło do ulepszenia statusu planistycznego i dopuszczenia zabudowy. Ustalając status planistyczny nieruchomości trzeba bowiem uwzględniać również inne wartości m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp). Zachowanie terenu zieleni z uwagi na ukształtowanie terenu i jego położenie uzasadniało utrzymanie ograniczeń w możliwościach zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Na marginesie należy zaznaczyć, że sytuacja każdego terenu i jego statusu planistycznego musi być rozpatrywana z uwzględnieniem konkretnych okoliczności, te natomiast były diametralnie odmienne od tych, które stanowiły podstawę uwzględnienia skargi w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2811/20.

3.6. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela również stanowisko Sądu I instancji co do zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. W tej materii należy wyjaśnić, że w ujęciu systemowym, w świetle art. 9 ust. 4 upzp, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno postrzegać się jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia dla działek skarżącej przeznaczenia [...], jako sprzecznego z postanowieniami studium. Taka sprzeczność, która stanowiłaby podstawę do unieważnienia planu nie zachodzi. Kluczowe znaczenie dla oceny tej kwestii ma to, że takie przeznaczenie jednoznacznie mieści się w dopuszczalnej funkcji terenów oznaczonych w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW. W ramach tego terenu jako funkcję dopuszczalną wskazano zieleń urządzoną i nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleń izolacyjna. Przy tym udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo przez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu. Tym samym zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 upzp jest nieusprawiedliwiony.

3.7. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dwa pierwsze wskazują na naruszenie przepisów wynikowych tj. art. 147 i art. 151 Ppsa w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W związku z bezzasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego są one jednak nieusprawiedliwione.

3.8. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zostało wyjaśnione dlaczego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa.

3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.