Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 526/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 września 2010 r. Starosta G. działając m.in. na podstawie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wystąpił do Wójta Gminy G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji udzielającej M. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjno-Usługowe "N." (dalej P.H.P.U. "N."), koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "R." na części działki nr 170/5 o powierzchni 1,80 ha, położonej w miejscowości R., gmina G., powiat g..

Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) Wójt Gminy G. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że z załączonych do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego map i zapisów (tom 1 i 2) nie wynika możliwość wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Powyższy teren zgodnie ze studium ujęty jest jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Organ podniósł, iż w związku z tym, że Gmina G. nie posiada dla przedmiotowej działki planu zagospodarowania przestrzennego, powyższe studium jest dla niego wiążące przy dokonywaniu uzgodnień.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P.H.P.U. "N." M. N.. W uzasadnieniu wniesionego zażalenia skarżący wskazał, że:

w jego ocenie, organ pierwszej instancji swoje stanowisko stosuje do poszczególnych podmiotów gospodarczych w sposób wybiórczy;

w identycznej sytuacji prawnej organ pierwszej instancji uzgadnia pozytywnie koncesję dla kopalni S.F., w której również bierze udział;

według jego wiedzy udzielano koncesji na terenie gminy i gmin ościennych przy budowie autostrady A1 i te argumenty, jakie przytoczył organ pierwszej instancji przy odmowie, nie stanowiły przeszkody;

organ pierwszej instancji doskonale znał cel jego działań, gdyż na etapie opiniowania koncesji na poszukiwania kruszywa wyraził swoją pozytywną opinię;

organ pierwszej instancji znał również dokumentację geologiczną z dnia 9 września 2010 r., przyjętą bez uwag przez Starostwo Powiatowe w G., z której wynika, że teren objęty udokumentowanym złożem jest rolniczo niewykorzystywany i stanowi od kilku lat nieużytek klasy VI. W pkt 26 dokumentacji określono, że teren ten może być całkowicie zrekultywowany, czyli przywrócony do stanu pierwotnego, a nawet można tą przestrzeń uaktywnić rolniczo;

w takiej sytuacji zapis Studium "rolnicza przestrzeń produkcyjna" jest bardziej zwrotem językowym niż jednoznacznym stanem prawnym stosowanym na wszystkich terenach, gdzie nie ma przestrzennego planu zagospodarowania gminy. Strona zwróciła uwagę, że za ten stan prawny w gminie nie można "ukarać" podmiotu gospodarczego, tym bardziej, że działając na terenie tej gminy jak i innych gmin nie była to przeszkoda w uzyskaniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego;

udokumentowane złoże, ze względu na powierzchnię (mniej niż 2,0 ha) oraz przewidywane roczne wydobycie kopaliny (bez użycia materiałów wybuchowych) nie przekraczające 20 tys. m3, spełnia wymogi określone w art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze;

na jego zapytanie w Urzędzie Gminy na temat Przestrzennego Zagospodarowania dla terenu R. oświadczono, iż gmina jest tylko w posiadaniu mapy w skali 1:20 000 i nie istnieją na żadne inne dokumenty, które szczegółowiej opisywałyby sposób zagospodarowania tych terenów (Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego);

organ pierwszej instancji naraża jego firmę na straty finansowe, gdyż mógł na etapie opiniowania koncesji na poszukiwanie kruszywa wyrazić swoją negatywną opinię, czego nie uczynił;

organ pierwszej instancji swoim działaniem ogranicza działalność gospodarczą, nie mówiąc o tym, że gmina z tytułu opłaty eksploatacyjnej otrzymuje poważne środki finansowe;

organ pierwszej instancji przy tak dużym bezrobociu działa na szkodę mieszkańców, gdyż każda taka działalność ma wpływ na zmniejszenie tego bezrobocia, np. uaktywnia firmy transportowe itp.;

takie działania ograniczają inwestycje zarówno w mieście G. jak i w gminie, gdyż aktualnie są prowadzone na bardzo dużą skalę inwestycje drogowe, które wymagają tego typu materiałów, a niestety takie działania na pewno nie wpłyną pozytywnie np. na koszty tych inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Wójt Gminy G. wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił jednoznacznie oraz nie uzasadnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kopalin powinien w jego uzasadnieniu odnieść się do konkretnych ustaleń (zapisów) aktów planistycznych (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), które uniemożliwiają pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji, a nadto winien wskazać konkretne jednostki redakcyjne, planistyczne i inne informacje, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (w tym zakresie załącznikiem wydanego rozstrzygnięcia mogą być wypisy bądź mapy). SKO podniosło, że jego zdaniem w sytuacji, w której ogranicza się stronie prawo prowadzenia działalności gospodarczej, uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny powinno wskazywać powody, z jakich nie jest możliwe wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że organ nie wskazał dokładnie, jakie są zapisy i ustalenia studium dla przedmiotowego terenu oraz jakie konkretnie jednostki redakcyjne i planistyczne studium dotyczą tego terenu, a także nie wskazał numeru i daty uchwały rady gminy, którą powoływane przez niego studium zostało uchwalone, wobec czego w praktyce niemożliwa jest kontrola zaskarżonego postanowienia. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył zasadę przekonywania, określoną w przepisie art. 11 k.p.a., z uwagi na niedostateczne i ogólnikowe wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Wójt Gminy G. na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej zwane ustawą) oraz art. 106 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "R." P.H.P.U. "N." M. N. postanowił odmówić uzgodnienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym planowane zamierzenie uzgadniane jest zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G.. Dla terenu części działki nr 170/5 o pow. 1,80 ha położonej w miejscowości R. (R.) jest opracowane Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. przyjętego Uchwałą Nr XIV/117/2000 Rady Gminy Grudziądz z dnia 24 lutego 2000 r. (dalej określane jako Studium). Z załączonych do studium map i zapisów (tom 1 i 2) nie wynika możliwość wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Analiza Studium (tom I "tekst studium", rozdział IX uwarunkowania rozwoju dotyczące poszczególnych zespołów sołectw i wsi str. 132-135 - RUDA, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Pomocnicze Materiały Planistyczne - tom II "mapy studium": stan zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, strategia rozwoju) - powyższy teren zgodnie ze studium ujęty jest jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Planowane przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową jest niezgodne ze studium.

Zgodnie z zaleceniem SKO w T. w postanowieniu z dnia [...] r. organ wziął pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli przy wydawaniu niniejszego postanowienia. Interesy powyższe sprowadzają się do zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania dróg dojazdowych i ich utrzymania w okresie prowadzenia prac geologicznych i górniczych. Jest to jedyna droga dojazdowa do okolicznych działek. Ten interes stanowi między innymi przeciwwskazanie do prowadzenia wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, bowiem wnioskodawca nie daje gwarancji, iż zabezpieczy drogę dojazdową pod względem technicznym i będzie dbać o jej jakość, aby zminimalizować uciążliwości wynikające z realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. N., P.H.P.U. "N.". W uzasadnieniu wniesionego zażalenia skarżący wskazał, że:

ponownie podtrzymuje, że Wójt Gminy G. swoje stanowisko stosuje do poszczególnych podmiotów wybiórczo i do tego dochodzi słaba orientacja o terenie, na którym zamierza prowadzić swoją działalność;

podtrzymuje wszystkie uwagi zawarte w zażaleniu z dnia 2 października 2010 r.;

Wójt praktycznie nic nowego nie wniósł, a jedynie dołączył mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G.;

słaba orientacja wynika z tego, że działka 170/5 przylega bezpośrednio do drogi krajowej Grudziądz - Stolno, co absolutnie nie koliduje z interesem społecznym mieszkańców;

Wójt nie zadał mu pytania, w jaki sposób chce realizować to zadanie, a tylko z góry założył, że będzie problem z dojazdem do tej działki, którego nie jest w stanie rozwiązać;

sposób dojazdu do tej działki winien być uzgodniony "z Zarządcą Drogi, a nie z Urzędem Gminy, której droga nie podlega".

Reasumując żalący się stwierdził, że ponowna odmowa uzgodnienia i stawianie z góry słusznych tez wobec jego firmy świadczy tylko o subiektywnym i negatywnym stosunku do jego działalności.

W piśmie przewodnim, przy którym przysłano akta do SKO, organ pierwszej instancji wniósł o nieuwzględnienie zażalenia. Ponadto organ poinformował, że analizując zarzuty zażalenia dotyczące bezpośredniego przylegania przedmiotowej działki do drogi Grudziądz-Stolno, nie jest możliwe korzystanie z tej drogi do celów wydobywczych kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego ze złoża "R.". Organ wyjaśnił, że działka nr 170/5 nie posiada zjazdu do drogi krajowej Grudziądz-Stolno i tym samym wnioskodawca przed przystąpieniem do prac wydobywczych zobowiązany byłby do wybudowania wjazdu, który spełni właściwe parametry.

Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) SKO w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wywodził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie:

poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin;

wydobywania kopalin ze złóż;

bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.

W myśl art. 16 ust. 2a ustawy koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania:

obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha,

wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3,

działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta.

Stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 6 ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w ust. 2a, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego oraz zaopiniowania przez właściwego marszałka województwa. Z kolei ust. 4 w/w artykułu przewiduje, że z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż oraz bezzbiornikowego magazynowania substancji i składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura uzgodnienia następuje w formie postanowienia wydanego w trybie przepisu art. 106 k.p.a.

Powyższy przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 15 stycznia 1999 r., sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80).

Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż dla terenu, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast teren ten jest objęty Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Grudziądz przyjętym uchwałą nr XIV/117/2000 Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 24 lutego 2000 r. Mając zatem na uwadze art. 16 ust. 5 zd. 2 ustawy stwierdzić należy, iż podstawą uzgodnienia w przedmiotowej sprawie jest zgodność planowanej inwestycji z zapisami w/w studium. Jak już wskazywało Kolegium w poprzednim rozstrzygnięciu, co do zasady studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), niemniej jednak podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszym postępowaniu organ jest związany jego ustaleniami, co wynika z literalnej wykładni przepisu art. 16 ust. 5 ustawy niezależnie od charakteru tego aktu. Stanowisko takie znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym zakresie w szczególności powołać należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 703/10, LEX pod nr 610610), w którym Sąd przedstawił problematykę uzgodnienia w trybie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy oraz odniósł się do podnoszonych przez skarżącą kwestii niezgodności w/w przepisu z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nakazuje uzgodnienie w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy udzielenie koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na postawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl omawianego przepisu jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wykładnia językowa przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że organ współdziałający w postępowaniu koncesyjnym zobowiązany jest stosować wyłącznie kryteria określone w ustawie. Sformułowanie art. 16 ust. 5 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że określone w nim rozstrzygniecie musi mieć charakter zobiektywizowany - związany treścią planu miejscowego, a w przypadku jego braku zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów aniżeli tych, które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego. Fakt, że odmowa uzgodnienia koncesji została wydana bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uchybia zatem prawu. W takiej sytuacji następuje uzgodnienie koncesji na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można z faktu uzgodnień zgodnych z prawem, mających oparcie w jasno sformułowanym przepisie ustawy, wywodzić naruszenia norm konstytucyjnych. Ograniczenie prawa własności i wolności gospodarczej nastąpiło w drodze uregulowań ustawowych, ze względu na funkcję i przeznaczenie terenu. (...) Postępowanie z art. 16 ust. 5 ustawy nie może wykraczać poza problematykę w nim uregulowaną. W postępowaniu o dokonanie uzgodnienia nie stosuje się zatem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności. (...) Uzgodnienie może zostać dokonane tylko na podstawie planu miejscowego, a jeśli on nie istnieje, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie może wykraczać poza tę problematykę. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie ustalenie, czy zamierzona koncesja nie narusza ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku uzgodnień w trybie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy konieczna jest zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie wystarczy, aby działalność ta była niesprzeczna z powyższymi aktami planistycznymi, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 315/08, LEX nr 517975), w którym Sąd ten stwierdził, że w odniesieniu do kopalin wydobywanych metodą odkrywkową planowana działalność powinna być zgodna z planem miejscowym, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie. Nie jest zatem wystarczające, aby planowana działalność była niesprzeczna z planem miejscowym, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu, jak w wypadku działalności polegającej na wydobywaniu kopalin metodą podziemną.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji dokonując uzgodnienia przedmiotowego projektu koncesji obowiązany był ocenić, czy zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne ze studium. W tym zakresie organ ustalił, iż dla terenu, na którym planuje się przedmiotową eksploatację kruszywa, studium przewiduje przeznaczenie: rolnicza przestrzeń produkcyjna. Powyższe ustalenie potwierdzają załączone do rozstrzygnięcia mapy i legendy ze studium, a także nie było ono kwestionowane we wniesionych zażaleniach (tylko "w pierwszym zażaleniu" skarżący wskazał, że w jego ocenie "rolnicza przestrzeń produkcyjna jest bardziej zwrotem językowym niż jednoznacznym stanem prawnym stosowanym na wszystkich terenach gdzie nie ma przestrzennego planu zagospodarowania gminy" - co należy uznać za błędne stanowisko). Mając na uwadze powyższe, w opinii organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż w świetle takiego zapisu planowane przedsięwzięcie jest niezgodne ze studium, które wiąże organ w niniejszej sprawie, wobec czego należało odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu koncesji. Studium nie przewiduje bowiem na przedmiotowym terenie możliwości eksploatacji kopalin, lecz wprost określa przeznaczenie tych terenów jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznać należało za prawidłowe.

Natomiast zarzuty zgłoszone w obu zażaleniach nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są powoływane przez skarżącego okoliczności "wybiórczego" stosowania przepisów wobec różnych podmiotów i uzgadniania koncesji w innych w sprawach, gdyż przedmiotem oceny niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zgodności tej konkretnej, planowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i ustalenie zgodności bądź niezgodności w tym przedmiocie determinuje rozstrzygnięcie organu.

Ponadto skarżący bezpodstawnie powołuje się także na obecnym etapie na wcześniejszą, pozytywną opinię Wójta Gminy G. w przedmiocie koncesji na poszukiwanie kruszywa. Należy bowiem zauważyć, iż powyższa opinia została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 4 ustawy, który przewiduje, że z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Powyższy przepis - w odróżnieniu od przepisu ust. 5 w/w artykułu - wymaga "jedynie" opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (a nie uzgodnienia) oraz nie podaje, jakimi kryteriami kierować ma się organ opiniujący (tak jak to czyni art. 16 ust. 5 ustawy). Innymi słowy, w przypadku koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin przepisy nie przewidują obowiązku uwzględniania przy opiniowaniu koncesji, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym na etapie opiniowania koncesji na poszukiwanie kruszywa Wójt Gminy G. nie był zobligowany do uwzględnienia zapisów przedmiotowego Studium. Obowiązek uzgodnień z tymi aktami planistycznymi, z mocy art. 16 ust. 5 ustawy, dotyczy wyłącznie koncesji na działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż oraz bezzbiornikowego magazynowania substancji i składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że podjęcie działalności w zakresie poszukiwania (rozpoznawania) złoża kopaliny następuje wyłącznie na ryzyko przedsiębiorcy, w szczególności zaś rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie może przesądzać o przeznaczeniu go do eksploatacji (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 315/08, LEX nr 517975). Z wyżej przedstawionych względów za pozbawione podstaw uznać należy także zarzuty skarżącego związane z narażeniem jego firmy na straty finansowe.

Nie można także podzielić argumentacji skarżącego, iż za możliwością uzgodnienia projektu koncesji przemawia fakt, iż z dokumentacji geologicznej, przyjętej bez uwag przez Starostwo Powiatowe w G., wynika, że teren objęty "udokumentowanym złożem jest rolniczo niewykorzystywany i stanowi od kilku lat nieużytek klasy VI i może być całkowicie zrekultywowany, czyli przywrócony do stanu pierwotnego, a nawet można tą przestrzeń uaktywnić rolniczo". Jak już wielokrotnie podkreślano, przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w przedmiotowych aktach planistycznych. Nie można zatem zaaprobować stanowiska, iż zrekultywowanie terenu po zrealizowaniu inwestycji doprowadzi do stanu zgodnego ze studium, gdyż zgodność ta występować musi na etapie uzgadniania. W powołanym wyroku NSA stwierdził m.in., iż organ słusznie zwrócił uwagę na konieczność zgodności planowanego wydobycia metodą odkrywkową z zapisami regulacji stanowiącej podstawę uzgodnienia. Nawet czasowa utrata pierwotnego charakteru gruntu musi być kwalifikowania jako działalność sprzeczna ze studium, zwłaszcza w sytuacji, gdy na danym obszarze dojdzie do zmiany warunków wodno-glebowych, gdyż na terenie objętym inwestycją powstanie zbiornik wodny, którego do tej pory nie było i jego powstania nie przewiduje studium.

Dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia podnoszone przez organ pierwszej instancji okoliczności związane z interesem społecznym polegającym na zabezpieczeniu prawidłowego funkcjonowania dróg dojazdowych, gdyż nie to było przedmiotem uzgodnienia. Jak bowiem podnoszono, przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z aktami planistycznymi. Tym samym za chybione uznać także należało zarzuty skarżącego dotyczące tej kwestii.

Z uwagi na przedmiot niniejszego uzgodnienia bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy są także załączone przez skarżącego postanowienia innych organów opiniujące i uzgadniające projekt przedmiotowej koncesji, gdyż każdy z tych organów opiniuje bądź uzgadnia projekt koncesji w innym zakresie.

Od powyższego postanowienia skarżący P.H.P.U. "N." M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia uzasadnia poniższa wykładnia przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Otóż postępowanie przed Wójtem Gminy G. jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania przed Starostą G. o wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Zgodnie z treścią art. 105a ust. 1 ustawy, jeżeli uzależnia ona rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej (a takim w przedmiotowej sprawie jest starosta - zob. art. 101 pkt 3 przywołanej ustawy), od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ "uzgadniający" nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcia uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem wskazanego terminu 14 dni (art. 105a ust. 2 ustawy). W sprawie, która jest przedmiotem skargi, Starosta G. wystąpił o uzgodnienie do Wójta Gminy G. pismem z dnia 20 września 2010 r. Postanowieniem wydanym w dniu [...] r. Wójt Gminy G. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone zażaleniem, które zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia dopiero 9 marca 2011 r.

Co prawda przywołany wyżej art. art. 105a ust. 1 ustawy odnosi się expressis verbis do organu uzgadniającego, co można byłoby odnieść wyłącznie do organu I instancji, jednakże taki wynik wykładni jest nie do pogodzenia z wykładnią celowościową i istotą instytucji współdziałania. Konstrukcja art. 105a ustawy ma na celu przyspieszenie postępowania uzgadniającego i "zmobilizowanie" organów administracji do działania. Ma także służyć zwalczaniu przewlekłości tego postępowania i nieuprawnionemu powstrzymywaniu się od podjęcia rozstrzygnięcia. Stosowanie tego przepisu w postępowaniu uzgadniającym przed organem I instancji nie budzi większych wątpliwości. W ten sam sposób należałoby jednak, zdaniem strony skarżącej, potraktować sytuację, w której organem uzgadniającym staje się organ wyższego stopnia rozpatrujący zażalenie na postanowienie "uzgadniające" organu I instancji. W takiej bowiem sytuacji oczywistym jest, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego "wchodzi" na miejsce skarżonego postanowienia i to ono rozstrzyga kwestię uzgodnieniową. Tym samym art. 105a ust. 2 ustawy należy odnieść do organu rozpatrującego zażalenie i przyjąć, że również jego kompetencja jest ograniczona czasowo. Innymi słowy, po upływie 14 dni od otrzymania zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia wydane na podstawie art. 16 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy wygasa kompetencja organu wyższego stopnia do rozstrzygnięcia sprawy, przez co uprawniony jest wniosek, że rozstrzygnięcie w tej sprawie powinna być uznane za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej. Tylko ten sposób wykładni przywołanych przepisów zapewnia takie samo traktowanie wnioskodawcy niezależnie od instancji, przed którą toczy się postępowanie. Nie sposób bowiem uznać, że art. 105a ustawy ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast po wniesieniu zażalenia organ odwoławczy może rozstrzygać sprawę przez np. pół roku. W takim przypadku za każdym razem organ I instancji mógłby "załatwić" sprawę przez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt koncesji.

Upływ czasu spowodował wygaśnięcie kompetencji i brak możliwości rozstrzygania sprawy. Pomijając tę okoliczność SKO wydało postanowienie, działając z pominięciem (wbrew) przepisom prawa. Takie działanie kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie SKO jest zatem dotknięte istotną wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym stanie sprawy żądanie wyeliminowania wadliwego postanowienia jest w pełni uzasadnione. Ze względu na to, by (ewentualne) stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] r. nie spowodowało pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] r. (negatywnie opiniującego wniosek o koncesję), strona skarżąca wnosiła również o uchylenie na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tegoż postanowienia.

W razie nie podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przedstawionego wyżej stanowiska, wskazać należy na argumenty przemawiające za nietrafnością i wadliwością rozstrzygnięcia SKO. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium wyraźnie zaznaczyło, że cyt: "bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż dla terenu, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast teren ten jest objęty Studium (...)".

Z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2a i ust. 5 ustawy jednoznacznie wynika, że w sytuacji, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), uzgodnienie projektu koncesji następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W przypadku prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu koncesji (tzw. postępowania uzgodnieniowego) wykluczone jest odwoływanie się do poprzednio obowiązującego studium czy mpzp dla danego obszaru. Żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania uzgodnieniowego nie mają też zdarzenia przyszłe, np. projektowana zmiana aktualnie obowiązującego studium czy projekt (nowego) mpzp. Brak mpzp dla obszaru, którego dotyczy projekt koncesji, skutkuje koniecznością zaopiniowania tego projektu na podstawie obowiązującego w momencie rozstrzygania studium przez właściwego miejscowo wójta, działającego wyłącznie w granicach właściwości i kompetencji przyznanych mu przez przepisy prawa materialnego.

Analizując charakter prawny studium należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 5 w zw. z ust. 4 u.p.z.p.).

Elementy studium określa art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Według tego przepisu w studium określa się m.in: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że studium zawiera "diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (wyrok z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07, LEX nr 334317). Należy podkreślić, że kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5 art. 9 u.p.z.p., iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Bk 46/06, LEX nr 325125; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1707/06, LEX nr 348263; wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz II SA 106/00, LEX nr 57193.). Jak wskazał NSA, "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnego obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego" (wyrok z dnia 23 maja 2006 r., II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46).

W nauce prawa administracyjnego charakter studium nie budzi wątpliwości i zgodnie przyjmuje się, że jest to "akt kierownictwa wewnętrznego", czy też "akt gminnej polityki planistycznej" wiążący jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli gruntów (K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, CASUS 2006 r., nr 3, s. 22; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995 r., s. 20 - 26; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 87; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004, s. 54).

Zestawienie omówionych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że uzgodnienie projektu koncesji na wydobywanie kopaliny następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które to studium jest aktem planistycznym, "aktem kierownictwa wewnętrznego" wiążącym jedynie przy sporządzaniu mpzp.

Niewiążący charakter tego aktu przesądził o tym, że w ustawie Prawo górnicze i geologiczne ustawodawca określił studium jedynie jako podstawę uzgodnienia ("na podstawie studium") nie wprowadzając przy tym wymogu "spójności", "niesprzeczności" czy wręcz "zgodności" projektu koncesji z tym aktem. Przyjęcie bowiem wymogu "zgodności" czy "niesprzeczności" projektu koncesji ze studium wydaje się nie do pogodzenia w wynikającymi z Konstytucji RP zasadami swobody działalności gospodarczej (art. 22) i wyłącznie ustawowego ograniczania praw i wolności obywatelskich (art. 31 ust. 3). Pomijając, iż nie wynika to z brzmienia przepisów ustawy, to zakładałoby dopuszczalność oparcia rozstrzygnięcia o akt [studium], który nie ma charakteru aktu prawnego. Taka sytuacja niewątpliwie byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawnego RP.

Należy przyjąć, że dla pozytywnego uzgodnienia projektu koncesji na wydobywane kopalin nie jest wymagane, by obszar, którego dotyczy to zamierzenie inwestycyjne, wyraźnie odnosił się do złóż kopalin. Z całą pewnością możliwości pozytywnego uzgodnienia nie można wiązać z wyraźnym przeznaczeniem danego terenu pod np. wydobycie kopalin. Gdyby tak faktycznie było, to samo studium nie różniłoby się od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala przeznaczenie terenów (zob. art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji cytującego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r. (II SA/Bd 315/08, LEX nr 517975), w którym Sąd wyraźnie odniósł się do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadzając wymóg identyczności zamierzonej inwestycji z treścią planu. Jak stwierdził Sąd cyt.: "Nie jest zatem wystarczające, aby planowana działalność była niesprzeczna z planem miejscowym, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu (...)". Jak przyjęło Kolegium, cyt: "przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy" organ I instancji powinien cyt.: "ocenić, czy zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Grudziądz". W ten sposób organ odwoławczy w specyficzny sposób zinterpretował orzeczenie Sądu (dotyczące, co należy jeszcze raz podkreślić, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) "przenosząc" je do zupełnie innego stanu faktycznego, z pominięciem regulacji ustawowej. W efekcie wprowadził nieznany prawu stanowionemu wymóg zgodności zamierzonej działalności z treścią studium.

W pełni uzasadniony wydaje się wniosek, że właściwy organ administracji publicznej dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy zobowiązany jest zanalizować i ocenić wszystkie regulacje studium dotyczące danego obszaru, w tym w szczególności fragmenty dotyczące występujących bogactw mineralnych, kierunków rozwoju gminy, kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz zasad ochrony środowiska i przyrody. Uzgodnienie pozytywne może nastąpić po analizie wszystkich elementów studium odnoszących się do danego obszaru, co równoznaczne jest z przyjęciem, iż dopuszczalność pozytywnego uzgodnienia projektu koncesji może także pośrednio wynikać z treści studium.

W zakresie podstaw odmowy dokonania uzgodnienia projektu koncesji na wydobycie kopalin wskazać należy, że ze względu na charakter studium (akt planowania o charakterze wewnętrznie wiążącym) i przywołane wyżej regulacje systemowe należy kierować się wykładnią zawężającą.

Mając na uwadze, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego [ani żadnym innych aktem o charakterze powszechnie obowiązującym] odmowa uzgodnienia projektu koncesji powinna mieć miejsce w wyjątkowych, szczególnych przypadkach. Jako przykład można tu wskazać sytuację, gdy dany obszar według studium objęty jest np. ochroną konserwatorską bądź chronione są na nim jakieś szczególne formy przyrodnicze. W takim przypadku uzasadniona wydawałaby się jeszcze konieczność wykazania, iż rozmiar zamierzonego przedsięwzięcia może doprowadzić do kolizji z chronionymi wartościami i nie ma możliwości ochrony tych wartości przy pomocy innych instrumentów prawnych. Wśród innych przykładów można wskazać na sytuacje, gdy obszar zamierzenia inwestycyjnego pokrywa się z obszarem, na którym rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego czy też z obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych.

Żadna z takich okoliczności nie występuje w przedmiotowej sprawie. Określenie funkcji terenu jako "rolnicza przestrzeń produkcyjna" w żadnym stopniu nie pozostaje w sprzeczności i nie wyklucza ewentualnej działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin. Rozstrzygając sprawę organy administracji publicznej uwzględniając charakter prawny studium ocenić powinny także to, w jaki sposób ewentualna realizacja przedsięwzięcia na obszarze działki M. N. mogłaby wpłynąć na przewidzianą funkcję "rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Jeżeli wpływ ten byłby nieznaczny (np. z uwagi n powierzchnię działki), należałoby uwzględnić wniosek strony w zakresie planowanej inwestycji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, a mianowicie z powodu naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone przepisy to art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści powyższych przepisów organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienie) zaś powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśniające podstawy prawnej decyzji (postanowienie), z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było uzgodnienie projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "R." na części działki nr 170/5 w miejscowości R.. Postanowienie w tym przedmiocie wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia był art. 106 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym udzielenie koncesji na działalność w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast teren ten jest objęty Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Grudziądz.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do interpretacji zapisów Studium, w szczególności w zakresie możliwości wykorzystania części działki nr 170/5 do wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Koniecznym w związku z tym jest wskazanie, że przedłożone sądowi akta administracyjne nie zawierają Studium. Organ I instancji załączył do akt jedynie dwie mapki nazwane "stan zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" oraz "strategia rozwoju" wraz z legendami, z których ze względu na przyjętą skalę nie można odczytać położenia ani części, ani całości działki nr 170/5. W związku z tym poza kontrolą sądu pozostaje to, czy działka nr 170/5 rzeczywiście jest położona w obszarze przeznaczonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r., że, cyt.:

"Analiza Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego tom I "tekst studium", rozdział IX 135 RUDA, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Pomocnicze Materiały Planistyczne - tom II "mapy studium":

- stan zabudowy i zagospodarowania przestrzeni,

- strategia rozwoju"

niczego nie wyjaśnia, a wobec tego, że tekstu Studium nie załączono do akt, nie daje też możliwości odszukania według przedstawionych wskazań organu istotnych w sprawie zapisów. W tym też kontekście stwierdzenie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji ustalił, iż dla części działki 107/5 w Studium przewiduje się przeznaczenie "rolnicza przestrzeń produkcyjna" oraz że powyższe przeznaczenie potwierdzają załączone do rozstrzygnięcie mapy i legendy, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Podkreślić też należy, że SKO postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło wcześniej wydane (w dniu [...] r.) postanowienie organu I instancji także odmawiające uzgodnienie projektu decyzji koncesji na wydobycie kruszywa na przedmiotowej działce, nakazując organowi I instancji, aby załącznikiem nowego rozstrzygnięcia były wypisy bądź mapy tak, aby w sposób jasny i precyzyjny wskazać powody, z jakich nie jest możliwe wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wskazanie powyższe uznać należy za jak najbardziej słuszne i zgodne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Stwierdzić jednak należy, że nie zostały one przez organ I instancji zrealizowane przy wydawaniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...]r., a organ II instancji bezzasadnie przyjął, że uzasadnienie tego postanowienia w tym zakresie spełnia wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwym rozpoznanie zarzutów skargi kwestionujących ustalenia organów w zakresie przeznaczenia części działki 170/5 w Studium. Pozostałe zarzuty skargi zaś nie zasługują na uwzględnienie. Zwłaszcza brak przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu przekroczenia przez SKO terminu z art. 105a ust. 1 ustawy, który to termin odnosi się wyłącznie do organu I instancji. Taka interpretacja przepisu art. 105a ust. 1 ustawy jest zgodna z regułami wykładni językowej. Wskazano w tym przepisie bowiem, że początkiem 14-dniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko, jest dzień doręczenia projektu rozstrzygnięcia, który to projekt doręczony jest organowi uzgadniającemu I instancji.

Powyższe ustalenie uzasadniają rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach zgodnie z regułą wynikającą z art. 200 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie załączyć do akt takie fragmenty części opisowej i graficznej Studium, na podstawie których bez żadnych wątpliwości będzie można ustalić położenie części działki 170/5 (tej, której dotyczy przedmiotowy wniosek o udzielenie koncesji) i jej przeznaczenie w Studium. Jeżeli potwierdzone zostanie w ten sposób, że przedmiotowa część działki 170/5 jest rzeczywiście położona na obszarze oznaczonym jako rolnicza przestrzeń produkcyjna, to koniecznym byłoby również bliższe wyjaśnienie tego zwrotu w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych. Celowym byłoby w tym celu korzystanie z uzasadnienia uchwały w sprawie Studium, jeżeli takowe sporządzono.