Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1664/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 6 w związku z
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: § 17
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
article: art. 188 w zw. z art. 151 i 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 877/07 w sprawie ze skargi Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem nr 22 z dnia 12 lutego 1948 r. (ogłoszone w Monitorze Polskim z dnia 30 kwietnia 1948 r., Nr 44, poz. 222, Ip. 528), na podstawie art.3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. RP Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 pkt a/ i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. RP Nr 16, poz. 62), przejął na własność Państwa Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" w W., ul. [...].

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2000 r. (uzupełnionym pismem z dnia 19 kwietnia 2001 r.), pełnomocnik Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w W., adwokat W. S., wystąpił do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, za podstawę żądania wskazując okoliczność, że w orzeczeniu tym nie podano prawidłowej podstawy prawnej przez przywołanie przepisu, to jest lit. A, B lub C ust. 1 art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania, które z przedsiębiorstw prowadzonych przez Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. zostało upaństwowione.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia, wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że zakłady produkcyjne w Ł. przy ul. [...] zakłady w S. przy ul. [...] oraz w T. przy ul. [...] stanowiły odrębne przedsiębiorstwa niezależne od siebie. Poszczególne zakłady produkcyjne nie tworzyły odrębnych podmiotów, a co za tym idzie nieuzasadnionym byłoby przejmowanie na własność Państwa każdego z tych zakładów z osobna.

W ocenie organu natomiast okoliczność, iż w podstawie prawnej orzeczenia z dnia 12 lutego 1948 r. nie wymieniono konkretnej litery ustępu 1 art. 3 ustawy stanowiącej podstawę upaństwowienia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem postępowanie w przedmiocie przejęcia na własność Państwa Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w W. zostało wszczęte w ustawowym terminie zakreślonym w art. 3 ust. 6 ustawy w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 105, poz. 66), to jest do dnia 31 marca 1947 r. Przedsiębiorstwo umieszczono w trzecim wykazie zakładów podlegających upaństwowieniu, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5 poz. 11 z dnia 31 marca 1947 r., rozpoczynając tym samym postępowanie nacjonalizacyjne.

Od decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r. pełnomocnik Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., podtrzymując wcześniejsze stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. podtrzymując argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto podniósł zarzut, iż błędnie przyjęto, że protokół zdawczo-odbiorczy Fabryki "[...]" w T. jest odrębnym protokołem, podczas, gdy w istocie jest on załącznikiem nr 18 do protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" w S. sporządzonego w dniu 20 czerwca 1952 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt IV SA 2963/03, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z siedzibą w W., wskazując, że spółka była pozbawiona możności obrony swych interesów, poprzez nienależyte powiadomienie pełnomocnika o rozprawie w dniu 17 września 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1920/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z powodu pozbawienia strony możliwości obrony jej praw.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., wskazując, że orzeczenie z dnia 12 lutego 1948 r. spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. RP Nr 3, poz. 17) w brzmieniu nadanym mu dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 72, poz. 394).

Sąd wskazał, że z treści art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 1 dekretu z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej wynika, że postępowanie nacjonalizacyjne powinno być wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r. W związku z tym, zdaniem Sądu nie można przyjąć, że ustawodawca formułując w przepisie warunek, że postępowanie powinno być wszczęte "przed dniem 31 marca 1947 r." miał w istocie na myśli, że może być ono wszczęte "do dnia 31 marca 1947 r." gdyż ustawodawca wyraźnie odróżnia od siebie te dwa sposoby obliczania terminu wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III RN 176/00, podkreślił, że "Datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstwa na podstawie przepisów art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) jest data ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw przechodzących na rzecz Państwa lub innych osób prawnych prawa publicznego oraz przejmowanych na własność Państwa (§ 17 i § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.)".

Przenosząc swoje rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ogłoszenie o przejęciu na własność Państwa Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w W. nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5, poz. 11 z dnia 31 marca 1947 r., co oznacza, że wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego nastąpiło po dacie określonej w art. 3 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a więc z naruszeniem wymienionego przepisu, które to naruszenie, w ocenie Sądu, miało charakter rażącego naruszenia obowiązującego w dacie wydania orzeczenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z faktu, iż w orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. zawarte zostało stwierdzenie, że przejęciu na własność Państwa podlega Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w W. nie można wyprowadzić wniosku, że znacjonalizowano osobę prawną, a nie przedsiębiorstwo. Treść orzeczenia oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzedzający jego wydanie, zdaniem Sądu wskazuje, iż intencją Ministra Przemysłu i Handlu było przejęcie przedsiębiorstwa należącego do Spółki. Natomiast wskazana przez skarżącego nieścisłość mogłaby być skorygowana w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.

Sąd nie zgodził się także z poglądem skarżącego, że Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. prowadziło pięć różnych przedsiębiorstw. W ocenie Sądu Spółka prowadziła jedno przedsiębiorstwo, w skład którego wchodziło klika zakładów, w związku z czym dopuszczalne byłoby przejęcie tychże zakładów w ramach jednego postępowania.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do przyjęcia, że niedokładne wskazanie podstawy prawnej decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem taki brak nie oznacza, że nie sposób ustalić w oparciu o jaki przepis prawa materialnego orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu zostało wydane. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, treść orzeczenia oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzedzający jego wydanie, pozwala na ustalenie przepisów prawa materialnego, które zastosował Minister Przemysłu i Handlu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z siedzibą w W., adwokat J. W., wnosząc o jego uchylenie, merytoryczne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów nacjonalizacyjnych, to jest art. 3 ust 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w związku z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zostało rozpoczęte z naruszeniem tych przepisów;

2) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 193 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest zasady reformationis in peius, poprzez zmianę wyroku na bardziej niekorzystny dla strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że wyrok Sądu Najwyższego, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, "nie będzie pomocnym, jako wydany w oparciu o inny stan prawny", wskazując, że Sąd Najwyższy oparł swoją interpretację na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1949 r., które weszło w życie 13 maja 1949 r., a rozporządzenie to w istotny sposób zmieniło pierwotne brzmienie § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 1947 r., o którym mowa w niniejszej skardze kasacyjnej. Natomiast stan prawny istniejący w chwili nacjonalizowania Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. nie obejmował nowelizacji z 1949 r. rozporządzenia z 1947 r., ani tym bardziej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, interpretację terminu wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego w niniejszej sprawie można oprzeć wyłącznie na przepisach rozporządzenia z 1947 r. w treści obowiązującej w dniu lub dniach tej nacjonalizacji, w myśl których wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego następowało w dniu pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczyło, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji określonych w § 16 tego rozporządzenia. W związku z tym, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 31 marca 1947 r.

Pełnomocnik skarżącej spółki zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, wskazując jako powód konieczność zbadania okoliczności pozbawienia strony prawa do obrony swoich interesów. Natomiast podczas ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uchylił zaskarżoną decyzję, jednak podając odmienne uzasadnienie, w efekcie czego nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie sytuacji strony w sytuacji, gdy tylko ona skarży prawidłowość postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O ile bowiem w przypadku wyroku z dnia 30 września 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku poprzestał jedynie na nakazaniu Ministrowi Gospodarki ponowne zbadanie, czy postępowanie nacjonalizacyjne wszczęto we właściwym terminie, o tyle w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., Sąd ten stwierdził w sposób kategoryczny, że postępowanie zostało wszczęte po terminie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), nie określały wprost daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego.

Zwrócono uwagę, że właściwe komisje działały jako organy właściwych ministrów, a więc jako organy administracji. Komisje te miały obowiązek ogłoszenia wykazu przedsiębiorstw podlegających procedurze nacjonalizacyjnej w dzienniku urzędowym województwa, na którego terenie położone było dane przedsiębiorstwo, z wyraźnym zastrzeżeniem, że w ogłoszeniu należy przytoczyć treść przepisów przyznających prawo składania zarzutów. Dopiero ogłoszenie w wykazie rozpoczynało procedurę administracyjną, gdyż etap wstępny toczył się bez udziału zainteresowanych stron, czyli właścicieli przedsiębiorstwa, a także związków samorządowych, międzykomunalnych, spółdzielni albo związków spółdzielni. Natomiast dopiero ogłoszenie wykazu w dzienniku urzędowym zapewniało stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym.

Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A wskazało że treść § 17 rozporządzenia obowiązująca w dacie nacjonalizacji tegoż Towarzystwa, nie stanowiła, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą przedłożenia wniosków dotyczących nacjonalizacji określonych przedsiębiorstw (§ 19 rozporządzenia). Takie brzmienie omawianego przepisu wprowadziło dopiero rozporządzenie z dnia 12 maja 1949 r. Wtedy też uchylono również § 19 rozporządzenia, przy czym podkreślono, że zmiana rozporządzenia z dniem 13 maja 1949 r. mogła dotyczyć wyłącznie postępowań będących już w toku, gdyż z dniem 30 marca 1947 r. ostatecznie upłynął termin do wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego.

W związku z tym uznano, że termin określony w art. 3 ust. 6 ustawy (w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r.) nie został dotrzymany, skoro wykaz nie został opublikowany przed dniem 31 marca 1947 r., lecz w dniu 31 marca 1947 r. Jednoznaczne bowiem brzmienie przepisu wskazuje, że ostatnim dniem, w którym wykaz mógł być opublikowany, aby nastąpiło wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego, był dzień 30 marca 1947 r. do godz. 24, przy czym nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że dzień 30 marca 1947 r. był niedzielą, czyli dniem wolnym od pracy. Termin bowiem określony w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej to prekluzyjny termin prawa administracyjnego materialnego, którego uchybienie skutkuje utratą możliwości wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. W tym miejscu wskazano, iż jest powszechną praktyką, że dzienniki promulgacyjne, jeśli jest taka potrzeba, ukazują się w niedziele, jak na przykład opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 11 z 1946 r. dekret z dnia 22 lutego 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, czyli w niedzielę 31 marca 1946 r.

Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. za pozbawiony podstaw uznało zarzut zmiany wyroku na bardziej niekorzystny dla strony skarżącej, wskazując, że zgodnie z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślono ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał w przedmiotowym postępowaniu skargę Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. na decyzje administracyjne odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Skarżącym w niniejszym postępowaniu było więc Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]", a nie [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" S.A. Natomiast zakaz reformationis in peius obejmuje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, a nie uczestnika postępowania, jakim w niniejszej sprawie były [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" S.A.

Podniesiono, że nawet, gdyby przyjąć, że zakaz reformationis in peius obejmuje uczestnika postępowania, który wcześniej złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnioną przez ten Sąd, to w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek przewidziany w § 2 art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1920/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. z powodu pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, czyli ze względu na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 wskazanej ustawy. Natomiast nieważność postępowania wyłącza zakaz reformationis in peius.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez Sąd Administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył Sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Zarzut dotyczący prawa procesowego polegał na wskazaniu, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 193 w związku z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zmianę wyroku na bardziej niekorzystny dla strony skarżącej.

Z art. 134 § 2 tej ustawy wynika, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Jak już była mowa wyżej, nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w K.-J., że Sąd pierwszej instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius.

Decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie, to jest decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. odmówiły stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa: Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" W. ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2004 r. na skutek skargi Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w W., uchylił obie wskazane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a więc z przyczyn procesowych, gdyż zdaniem Sądu nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. na skutek skargi kasacyjnej [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z siedzibą w W. z przyczyn nieważności na podstawie art.183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w określony zakresie było nieważne, to ocena zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego nie byłą możliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę po jej uchyleniu ponownie uchylił decyzje organów obu instancji, działając na skutek skargi Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w W. i zawarł w uzasadnieniu odmienną od uzasadnienia poprzedniego swojego wyroku ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył pełnomocnik [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z siedzibą w. Zatem racje ma pełnomocnik Towarzystwa Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w W., że zakaz reformationis in peius obejmuje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, a nie uczestnika postępowania, jakim są [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" S.A. z siedzibą w W. Natomiast uczestnik postępowania ma środki procesowe do zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, jeżeli nie godzi się z oceną wyrażoną przez ten Sąd, z czego w niniejszym postępowaniu uczestnik ten skorzystał.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że może się ono przejawiać w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej spawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 ust 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w związku § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62) poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zostało rozpoczęte z naruszeniem tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że przepis art. 3 ust. 6 powołanej wyżej ustawy stanowiący, że orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa przez Państwo w trybie tej ustawy może nastąpić tylko do dnia 31 grudnia 1946 r. został zmieniony dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 72, poz. 394). W wyniku tej zmiany art. 3 ust. 6 tej ustawy otrzymał brzmienie: "orzeczenie w trybie niniejszego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa".

W takiej treści przepis ten obowiązywał w dacie wejścia w życie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr 22 z dnia 12 lutego 1948 r., które jest w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.

Zarządzenie to stanowiło, że Towarzystwo Zakładów Chemicznych "[...]" – W. ul. [...], objęte było wykazem trzecim przedsiębiorstw przejmowanych na własność Państwa, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5, poz. II str. 8 z dnia 31 marca 1947 r. na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw przy Zarządzie m.st. Warszawy.

Nadto na podstawie art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 powołanej wyżej ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, to jest w dniu 19 lutego 1947 r.

Sad pierwszej instancji uznał, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego powołane wyżej zarządzenie nr [...] rażąco narusza prawo, gdyż postępowanie nacjonalizacyjne nie zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r.

Poglądu tego podzielić nie można.

Zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. postępowanie nacjonalizacyjne składało się z postępowania przygotowawczego, w czasie którego dokonywano spisu przedsiębiorstw przeznaczonych do nacjonalizacji, a następnie sporządzono wykazy przedsiębiorstw, które przechodzą lub podlegają przejęciu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego (§ 16-23). Wnioski o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego mogły składać wszelkie władze, urzędy i instytucje państwowe oraz samorządowe, a także wojewódzkie rady narodowe, izby przemysłowo-handlowe, osoby prawa publicznego, wojewódzkie komisje związków zawodowych i związki rewizyjne Spółdzielni.

Nie bez znaczenia prawnego jest, że w przepisie § 19 tego rozporządzenia użyto terminu "wszczęcie postępowania, dotyczącego przejścia lub przejęcia na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw określonych w § 14 tego rozporządzenia".

Wprawdzie ten etap postępowania nazwany "postępowaniem przygotowawczym odbywał się bez udziału właścicieli przedsiębiorstw," lecz przepisy "wszczęcie postępowania" łączyły z datą złożenia wniosku.

Za takim rozumieniem terminu "wszczęcie postępowania" nacjonalizacyjnego przemawia późniejsza nowelizacja tego rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 13 maja 1949 r. i nadała § 17 ust. 1 rozporządzenia brzmienie "wszczęcie postępowania następuje z chwilą przedłożenia wniosków określonych w § 19". Dopiero następny etap postępowania przewidywał ogłoszenie w Wojewódzki Dzienniku Urzędowym wykazów przedsiębiorstw sporządzonych w myśl przepisów § 17 i § 21 tego rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu). Z datą tego ogłoszenia przepisy rozporządzenia łączyły określone skutki prawne.

Po pierwsze jednocześnie z ogłoszeniem wykazu ustanowiono nadzór państwowy dla przedsiębiorstw objętych wykazem, które jeszcze nie znajdowały się pod zarządem, a po drugie właściciele mogli zgłosić w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wykazu zarzuty, że przedsiębiorstwo nie przechodni albo nie podlega przejęciu na własność Państwa (§ 26 i § 27 powołanego wyżej rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji przyjmując, że wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego nastąpiło po dacie określonej w art. 3 ust. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r. III RN 176/00 (OSNP 2001, nr 16, poz. 503) nie bacząc na to, że wyrok ten wydany został w zupełnie innych okolicznościach faktycznych. Mianowicie w sprawie tej Naczelny Sad Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzające nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, a Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego złożoną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostał się zatem, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2000 r., w którym Sąd ten przyjął jako datę wszczęcia postępowania – datę podniesienia przez pełnomocnika właścicieli przedsiębiorstwa, zarzutów co do tego, że dane przedsiębiorstwo nie może być przedmiotem upaństwowienia na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, gdyż jego właściciele są Polakami, co następnie spowodowało, że postępowanie w dalszym ciągu prowadzone było na podstawie art. 3 tej ustawy. W tych okolicznościach sprawy Sąd Najwyższy uznał, że data ogłoszenia w Dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw, przechodzących lub przejmowanych na rzecz Państwa, choćby na innej podstawie prawnej niż nastąpiło faktyczne przejęcie jest w okolicznościach tamtej sprawy data wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynikają jednak ogólne refleksje dotyczące wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. Podniesione zostało, że kwestia daty wszczęcia postępowania na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej jest niewątpliwie złożona, gdyż przepisy ani ustawy nacjonalizacyjnej, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. (w pierwotnym brzmieniu) nie precyzują tego, jakie zdarzenie uważa się za dzień wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. Nie rozwiewa tych wątpliwości również § 81 rozporządzenia, który odsyła do niektórych przepisów obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), gdyż przepisy tego ostatniego rozporządzenia nic nie stanowiły w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmowało się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej jaką podjął organ wobec strony.

W niniejszej sprawie nie zachowały się akta postępowania nacjonalizacyjnego, które toczyło się blisko sześćdziesiąt lat temu, dające podstawę do tak szczegółowych ustaleń.

W takim przypadku należy więc najkorzystniej dla byłych właścicieli przedsiębiorstwa przyjąć za datę pewną, datę ogłoszenia danego przedsiębiorstwa w wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, co nie oznacza, że postępowanie nacjonalizacyjne nie toczyło się wcześniej. Przed datą ogłoszenia wykazu należało bowiem sporządzić i zebrać wnioski dotyczące przedsiębiorstw przewidywanych do nacjonalizacji, sporządzić ich spis, a następnie wykaz, który miał zostać ogłoszony.

Zatem wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego następowało znacznie wcześniej niż data ogłoszenia wykazu. Gdyby jednak uznać, że datą pewną jest data ogłoszenia wykazu, to i tak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 3 ust. 6 powołanej ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

Określenie bowiem, że wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego mogło nastąpić przed dniem 31 marca 1947 r. oznacza bowiem, że nie mogło ono nastąpić po tym dniu, czyli po zakończeniu miesiąca marca tego roku.

Podnieść w tym miejscu należy, że powołana ustawa w dwóch różnych miejscach inaczej określała ten sam termin. W art. 3 ust. 6 stanowiła, ze orzeczenie nacjonalizacyjne w trybie tego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa, a w art. 8 wskazywała, że przedsiębiorstwa, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się pod zarządem państwowym, a nie podlegają przejęciu na własność przez Państwo w myśl przepisów niniejszej ustawy, będą najdalej do dnia 31 marca 1947 r. zwolnione od zarządu państwowego, a ich posiadanie przywrócone osobom uprawnionym w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy. Oznacza to, że jeżeli najpóźniej 31 marca 1947 r. nie zostanie przejęte przedsiębiorstwo, to w tym dniu 31 marca 1947 r. jego posiadanie winno zostać przywrócone właścicielom.

Nie ulega wątpliwości, że chodzi o ten sam termin 31 marca 1947 r. Dodatkowo przypomnieć trzeba, że w 1947 r. dzień 30 marca wypadał w niedzielę, a zatem ogłoszenie w dzienniku urzędowym mogło ukazać się dopiero w dniu 31 marca 1947 r.

Przepis § 81 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa przewidywał, że w postępowaniu określonym niniejszym rozporządzeniem mają odpowiednie zastosowanie między innymi art. 36-43 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Natomiast art. 39 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.) stanowił, że jeżeli koniec terminu przypada na niedzielę lub święto ustawowe, to za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Nawet, gdyby przyjąć, że istnieją wątpliwości co do takiego rozumienia przepisów, to podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 r., sygn. akt III SA 640/94 i z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Łd 1612/95, w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji). Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w swych kolejnych wyrokach: z dnia 6 lutego 1995 r. w sprawie II SA 1531/94 (opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37); z dnia 18 czerwca 1997 r. w sprawie II SA 422/96 (opubl. Pr. Bankowe 1998, nr 4, s. 27); z dnia 17 września 1997 r. w sprawie III SA 1425/96 (Lex nr 32626); z dnia 28 listopada 1997 r. w sprawie III SA 1134/96 (opubl. ONSA 1998, nr 3, poz. 101); z dnia 23 stycznia 1998 r. w sprawie II SA 1159/97 (Lex nr 41920); z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie V SA 870/98 (Lex nr 50194); z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie I SA/Ka 1582/98 (Lex nr 42914); z dnia 18 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1506/00 (Lex nr 81968).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej jest uzasadniony.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została na zarzucie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego, gdyż stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z siedzibą w W.e wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy jako nieuzasadnioną w świetle przytoczonych wyżej argumentów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.