Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 138 § 2 pkt 1 i art. 268a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1334/14 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 maja 2014 r. R.S. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Dębicy o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z lat 2010–2014, wydanych w sprawach zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem 057 i 058. Po ustaleniu, że zakres żądanej informacji obejmuje 53 wyroki stanowiące około 300 stron kserokopii, a uczynienie zadość wezwaniu wiązałoby się z dużym nakładem pracy związanym z odnalezieniem akt w archiwum, przeczytaniem wyroków wraz z uzasadnieniami i ich zanonimizowaniem, pismem z dnia 26 maja 2014 r. Prezes SR poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W piśmie tym wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni powodów, dla których uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. R.S. podał, że żądana informacja jest informacją prostą w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782), a zatem nie musi on uzasadniać swojego wniosku. Sąd jest bowiem w posiadaniu objętych wnioskiem wyroków, a zatem ich zgromadzenie i zanonimizowanie stanowi w istocie proste czynności techniczne, zaś sam wniosek oceniać należy jako niesprawiający większych trudności w jego realizacji.

Decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR odmówił udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu powtórzył w całości argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia 20 maja 2014 r. wskazując dodatkowo, że anonimizacja tekstu wyroków i uzasadnień nie ogranicza się do usunięcia imion i nazwisk lub nazw stron, lecz jest czynnością wymagającą wysiłku intelektualnego i musi być przeprowadzona w taki sposób, aby w tekście nie pozostały żadne informacje, które umożliwiłyby identyfikację stron, a sam tekst nie stał się wskutek tych zabiegów niezrozumiały. Tak dalece idąca ingerencja w treść dokumentów uzasadnia przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, które musi być uzasadnione istnieniem szczególnego interesu publicznego. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca interesu takiego nie wykazał, co obligowało do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, kwestionującego prawidłowość uznania jego wniosku jako żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, decyzją Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr VII W – 0194-62/14, wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z upoważnienia Prezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podał, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji informacji prostej i informacji przetworzonej, a zatem każdy przypadek musi być rozpatrywany indywidualnie, przy uwzględnianiu okoliczności występujących w danej sprawie. Uznał, że w rozpoznawanej sprawie żądany przez wnioskodawcę zbiór informacji stanowił informację publiczną przetworzoną, podzielając w całości stanowisko Prezesa SR. Prawidłowo zatem Prezes SR wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, a po bezskutecznym upływie terminu odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.

Niezależnie od powyższego Wiceprezes SO wskazał, że R.S. składał wnioski o doręczenie wyroków wraz z uzasadnieniami za kolejne lata ze wskazaniem określonych symboli kolejno do Sądu Rejonowego w Rzeszowie, Sądu Rejonowego w Dębicy, Sądu Okręgowego w Rzeszowie i Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie, co stanowi przykład na nadużywanie prawa do informacji publicznej przez odwołującego. Przytaczając zaś na poparcie swoim poglądów orzeczenia sądów administracyjnych potwierdza, że ma on dostęp do internetu, a zatem w interesującym go zakresie może korzystać z portalu orzeczeń sądów powszechnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wiceprezesa SO oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa SR.

Podał, że zarówno samo sporządzenie kserokopii dokumentów będących w posiadaniu SR w Dębicy, jak i ich zanonimizowanie, nie stanowi przetworzenia informacji, a zatem nie uzasadniało uznania, że wnioskował on o informację przetworzoną. Czynności te nie prowadzą bowiem do powstania nowej informacji, składającej się z informacji prostych. Fakt, że skarżący objął swoim wnioskiem żądanie udostępnienia wielu dokumentów nie może stanowić powodu do uznania tych informacji za informację przetworzoną. Wniosek nie zmuszał organu do wykonania żadnych analiz, zestawień lub innych intelektualnych zabiegów dotyczących wnioskowanych dokumentów. To, że udostępnienie tych dokumentów musi poprzedzać pracochłonne usuwanie danych osobowych i kopiowanie uzasadnień żądanych orzeczeń, nie może być uznane za przetworzenie informacji prostej. Działania te stanowią czynności techniczne, które w każdej sytuacji podejmuje organ celem wyselekcjonowania żądanego dokumentu.

W dniu 4 listopada 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe zawodowego pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach przyznanego prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Wiceprezes SO wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 1334/14 oddalił skargę i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu.

W sprawie Sąd w pełni podzielił stanowisko Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie co do kwalifikacji prawnej żądanej przez skarżącego informacji. Organy właściwie zinterpretowały, a następnie zastosowały wobec zgłoszonego żądania przepis art. 3 pkt 1 u.d.i.p. Uznał, że zakres i treść informacji żądanej przez skarżącego nakazywała uznać, że domagał się on udostępnienia nie informacji prostej, lecz przetworzonej.

Sąd przypomniał, iż w świetle tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu wykładnia językowa tej regulacji prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy wnioskodawca żąda dostępu do informacji przetworzonej, to winien on wykazać, że za udostępnieniem tej informacji przemawiają szczególnie istotne dla interesu publicznego względy. Wykazywania tych szczególnych powodów udostępniania informacji nie ma obowiązku podmiot, który żąda od organu jedynie informacji nieprzetworzonej czyli informacji prostej.

WSA w pełni utożsamił się z poglądem WSA w Poznaniu wyrażonym w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., o sygn. akt IV SA/Po 940/14, Lex nr 1575922, na temat treści i istoty pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W wyroku tym stwierdzono wyraźnie, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, skarżący żądał od Prezesa Sądu Rejonowego w Dębicy informacji obejmującej 53 wyroki wraz z uzasadnieniami stanowiące około 300 stron. Niewątpliwie rodzaj tych informacji nakazywał do zgłoszonego żądania stosować przepisy u.d.i.p., skoro była to informacja o jakiej mowa w art. 1 tej ustawy. Zdaniem WSA w Rzeszowie w pełni podzielić wypada ocenę organów sądów powszechnych, iż uczynienie zadość skierowanemu do nich wezwaniu wiązałoby się z dużym nakładem pracy, nie tylko polegającym na usuwaniu danych osobowych, czyli z tzw. anonimizacją. Sąd ten podkreślił, że aby wytworzyć żądaną przez skarżącego informację należałoby po pierwsze przeszukać archiwum Sądu, odnaleźć akta spraw według kryteriów wskazanych przez skarżącego, czyli przy uwzględnieniu określonych numerów repertoriów, następnie skopiować 300 stron z 53 wyroków, dokładnie przeczytać te wszystkie wyroki w celu wyodrębnienia danych osobowych i ich zanonimizowania. Nie można więc twierdzić jak podnosi skarżący, że mamy tu do czynienia z informacją prostą w wytworzeniu. Jak wskazał WSA w Rzeszowie, z całą pewnością informacja objęta wnioskiem nie jest informacją, której przekazanie nie wiązałoby się z przetwarzaniem, w tym wytwarzaniem, nowej informacji, gdyż żądana przez niego informacja wymaga od podmiotu publicznego, jakim jest Sąd, podjęcia zdecydowanie ponadstandardowych czynności angażujących pracowników administracji sądowej obejmujących szereg odpowiedzialnych i wymagających znacznego skupienia czynności technicznych oraz intelektualnych.

Ponieważ R.S. żądał od organów informacji przetworzonej w rozumieniu wyżej przytoczonych regulacji u.d.i.p., to zasadnie w ocenie Sądu pierwszej instancji został on wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania szczególnie istotnych dla interesu publicznego powodów przekonujących do zaakceptowania trudu przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w postaci 53 wyroków wraz z uzasadnieniami. Ponieważ skarżący nie starał się wykazać, że za jego żądaniem przemawia coś więcej niż indywidualna potrzeba posiadania informacji publicznej, to zasadnie zdaniem WSA w Rzeszowie wydano względem jego wniosku decyzję negatywną. Ma ona pełne oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego jak i procesowego.

Sąd pierwszej instancji jako niezasadne uznał wszystkie z podniesionych przez skarżącego i jego pełnomocnika zarzutów co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut braku umocowania do wydania zaskarżonej decyzji przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie w imieniu Prezesa tego Sądu. Otóż w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia upoważnienia nr 32/2013. Z jej treści w sposób niewątpliwy wynika, iż Sędzia Sądu Okręgowego A.B. został przez Prezesa tego Sądu umocowany do podejmowania decyzji związanych z rozpoznawaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA, zakres tego umocowania obejmuje również rozpoznawanie przez Wiceprezesa Sądu środków odwoławczych od decyzji organów pierwszej instancji. Rozpoznawanie odwołań w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej, odbywa się bowiem poprzez wydawanie decyzji o czym stanowi treść powyższego upoważnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.S. Postawił w niej wyrokowi siedem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący jest informacją przetworzoną, w sytuacji gdy takiego charakteru nie można jej przypisać przy prawidłowej wykładni przepisu. Doprowadziło to do bezpodstawnego wydania decyzji odmownej.

Po drugie, naruszenie art. 22 § 2, 3 i 4 prawa o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 17 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji w drugiej instancji z wyraźnym wskazaniem, że jest to "decyzja w sprawie [...] Wiceprezesa Sądu Okręgowego A.B." działającego z upoważnienia Prezesa Sądu Okręgowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzji winna być wydana przez Prezesa Sądu Okręgowego i to on powinien być uwidoczniony w decyzji.

Po trzecie, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego zastosowanie, w szczególności zaś decyzja organu drugiej instancji została wydana po upływie terminu określonego w tymże przepisie.

Po czwarte, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. u.d.i.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania podanych w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej.

Po piąte, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który w istocie nie wykazał, na jakiej podstawie została wydana decyzja, nadto samo uzasadnienie jest nielogiczne, nieprecyzyjne i niejasne.

Po szóste, naruszenie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. przez wydanie przez osobę, która nie może być uznana za organ wyższego stopnia, jak również za pełnomocnika w rozumieniu art. 268a k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie upoważnienia dla A.B. do "wydawania decyzji związanych z rozpoznawaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej" nie obejmuje wydawania decyzji w tym przedmiocie jako organ odwoławczy.

Po siódme, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w szczególności nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skarżącego wyartykułowanych w skardze, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za nieusprawiedliwiony. Art. 3 ust. 1 u.d.i.p. określa przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej i konkretyzuje katalog usprawnień przysługujących jednostce. Art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób istotny ogranicza prawo do dostępu do informacji publicznej, stanowiąc, że dostęp do uzyskania informacji przetworzonej, jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponieważ ustawodawca używając, w przywołanej powyżej normie prawnej, pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie doktryny i orzecznictwa. Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste, zbiór wyników z uzasadnieniami wydanych w latach 2010–2014, w sprawach zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem "057" i "058" nie istniał w chwili złożenia wniosku. Dla jego wytworzenia, jak wskazuje organ i Sąd I instancji konieczne byłoby wyodrębnienie akt według wskazanych przez skarżącego kryteriów a następnie sporządzenie i zorganizowanie około 300 stron maszynopisu. Podmiot zobowiązany musiałby zatem podjąć ponadstandardowe czynności angażujące pracowników administracji sądowej, obejmujące działania techniczne i intelektualne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie w takich sytuacjach uznawano, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. w sprawie sygn. I OSK 792/11).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie, wobec czego należy uznać, że stanowiska zarówno organu jak i Sądu I instancji, są trafne, a żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Za nietrafne należy również uznać zarzuty dotyczące oddalenia skargi przez Sąd administracyjny, pomimo licznych uchybień z jakimi wydana została zaskarżona decyzja.

Termin, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. jest terminem instrukcyjnym, a jego uchybienie nie rodzi żądnych skutków procesowych. W badanej sprawie decyzja wydana została wprawdzie po upływie 14 dni, ale opóźnienie nie było znaczące. Ponadto w żadnym wypadku nie jest to przyczyna mogąca być samoistną podstawą uchylenia decyzji administracyjnej. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., bowiem decyzja Prezesa Sądu Okręgowego zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Nie można w tej sytuacji zgodzić się również z zarzutem, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie pomimo wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a. przez zaakceptowanie faktu, że decyzja wydana została przez osobę, która nie ma może być uznana za organ wyższego stopnia, jak również pełnomocników w rozumieniu art. 268a k.p.a. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że osoba podpisana pod decyzją została upoważniona (zgodnie z art. 268a k.p.a.) do podejmowania decyzji związanych z rozpoznawaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu upoważnienie do rozpoznania wniosku jest także upoważnieniem do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W decyzji błędnie wskazano jako organ wydający decyzję wiceprezesa Sądu Okręgowego. Działał on bowiem w imieniu i z upoważnienia Prezesa Sądu Okręgowego, który jest organem reprezentującym ten Sąd na zewnątrz. Jednak zarzut ten, pomimo że trafny, nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Wywołane w ten sposób uchybienie formalne nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zresztą w komparycji wyroku wskazał jako organ, którego decyzja została zaskarżona, Prezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Nie został również naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.