Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1087/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. (Spółka) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ zażaleniowy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji własnej o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku B. (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] – ustalił dla inwestora środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia "Budowa kompleksu instalacji bioetanolu drugiej generacji (B2G) w [...]".

Następnie na wniosek inwestora, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa) - nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. inwestor wystąpił o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia "Budowa kompleksu instalacji bioetanolu drugiej generacji (B2G) w [...]". We wniosku inwestor wskazał, że za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes inwestora. Dodatkowo w dniu 25 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło pismo stanowiące uzupełnienie do wniosku o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Inwestor wskazał, że w planowanej budowie kompleksu instalacji produkcji bioetanolu II generacji stosowane będą surowce niespożywcze (przede wszystkim słoma), pozyskiwane od rolników z regionu południowo- wschodniej Polski. W skład kompleksu wejdzie nowoczesna biogazownia i elektrociepłownia opalana biogazem oraz ligniną. Ważny interes społeczny, zdaniem inwestora, potwierdza także to, że planowana inwestycja ma na celu wzmocnienie pozycji spółki (z istotnym udziałem Skarbu Państwa) na rynku biokomponentów w paliwach ciekłych wykorzystywanych w transporcie. Inwestor dodał, że został ujawniony w wykazie infrastruktury krytycznej i jest zobowiązany do opracowania i wdrażania planów ochrony i rozwoju tej infrastruktury w celu skutecznej ochrony zdrowia i życia ludzkiego, środowiska naturalnego oraz mienia. Realizacja planowanego przedsięwzięcia, zdaniem inwestora, przyczyni się do utworzenia nowych oraz utrzymania istniejących miejsc pracy w Gminie.

Natomiast jako uzasadnienie istnienia wyjątkowo ważnego interesu inwestora - przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek strony z art. 108 k.p.a. - inwestor wskazał, że planowana do realizacji inwestycja została zakwalifikowana do dofinansowania na kwotę 45,8 mln zł, ze środków Unii Europejskiej w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata 2014 -2020 w ramach osi priorytetowej "Zmniejszenie emisyjności gospodarki" w działaniu "Wspieranie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych" pod warunkiem rozpoczęcia inwestycji w 2020 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że art. 108 § 1 k.p.a umożliwia organowi administracji nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej z urzędu bądź na wniosek strony. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i może zostać zastosowana jedynie w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek z tym, że rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany na wniosek strony - w przypadku, gdy strona powoła się na wyjątkowo ważny interes. Mimo, że istnienie ważnego interesu społecznego nie stanowi przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek strony, organ dokonał jej oceny przy uwzględnieniu zapisów raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia "Budowa kompleksu instalacji bioetanolu drugiej generacji (B2G) w [...]". Jak wynika z raportu realizacja przedmiotowej inwestycji uzasadniona jest ważnym interesem społecznym ze względu na ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia i życia ludzkiego i przyczyni się do osiągnięcia kluczowego celu, jakim jest wzrost bezpieczeństwa energetycznego poprzez dywersyfikację źródeł energii w skali mikro. Dzięki realizacji projektu powstaną technologie i instalacje, które znajdą zastosowanie w przemyśle. Natomiast produkcja biopaliw jako alternatywa dla tradycyjnych paliw, przyczyni się do zmniejszenia efektu cieplarnianego. Ponadto, zgodnie z zapisami raportu, realizacja przedsięwzięcia wpłynie na lokalną sytuację na rynku pracy. Uruchomienie produkcji zapewni zatrudnienie co najmniej 60 nowym pracownikom, a także dotychczas zatrudnionym przy innych instalacjach na terenie [....].

Przechodząc do oceny istnienia przesłanki wyjątkowo ważnego interesu strony, organ I instancji podzielił stanowisko inwestora, że uzasadniony on jest faktem możliwości pozyskania dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na realizację inwestycji, w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020. W świetle art. 108 § 1 k.p.a., przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, inwestor wykazał, że natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na jego wyjątkowo ważny interes, tj. uruchomienie dalszego postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji niezbędnych do pozyskania środków finansowych w formie dotacji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014 - 2020, Oś priorytetowa "Zmniejszenie emisyjności gospodarki" w działaniu "Wspieranie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych". Organ wskazał, że istotne jest także to, że projekt złożony przez inwestora został już wpisany na listę potencjalnych projektów rządowych do wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (stan na dzień 10 czerwca 2020 r.) oraz otrzymał wsparcie w ramach Polskiej Strefy Inwestycji na podstawie decyzji Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Wnioskowana kwota wsparcia to 45,8 mln zł z tym, że środki będą uruchomione pod warunkiem rozpoczęcia inwestycji w 2020 r. co potwierdzają przedłożone w dniu [...] lipca 2020 r. przez inwestora dokumenty jako uzupełnienie pisma z dnia [...] czerwca 2020 r., tj. decyzja o wsparciu Nr [...] Agencji Rozwoju Przemysłu S. A., Lista projektów rządowych do wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (według stanu na dzień [...] czerwca 2020 r.), Lista projektów z pozytywnym wynikiem oceny formalnej konkursu nr [...] zakwalifikowanych do kolejnego etapu oceny.

Organ I instancji wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest etapem procesu inwestycyjnego, a celem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności takiej decyzji jest przyspieszenie realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Istotne jest to, że skutkiem nadania nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegający na wykonaniu nałożonych nią warunków środowiskowych. Obowiązek taki będzie się aktualizował dopiero po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę i to dopiero wraz z rozpoczęciem realizacji inwestycji. Mimo, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, to jednak w okolicznościach przedstawionych przez inwestora nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest w ocenie organu uzasadnione. Co do celowości nadania rygoru organ uwzględnił także informacje przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. uzupełniającym wniosek o nadanie rygoru. Dane wynikające z tego pisma dotyczą stanu zaawansowania prac związanych z przygotowaniem planowanej do realizacji inwestycji, wysokości zaangażowanych dotychczas środków finansowych. Inwestor wskazał, że na realizację przedsięwzięcia do chwili obecnej poniósł znaczne nakłady finansowe, w tym na zakup licencji i dokumentacji projektowej. Obawia się więc, że wydłużenie procesu uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy kompleksu instalacji do produkcji bioetanolu, skutkować będzie nie tylko utratą możliwości prowadzenia dalszego procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskaniem kolejnych decyzji administracyjnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także może prowadzić do realnej straty finansowej, na którą składać się będą dotychczas poniesione nakłady w wysokości ponad 35 mln zł oraz utracona dotacja ze środków Unii Europejskiej w wysokości 45,8 mln zł. Straty te nie będą możliwe do wyeliminowania i spowodują nie tylko znaczną szkodę finansową, ale mogą zaważyć na losach Zakładu w [...].

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, że inwestor wykazał w sposób wyraźny zarówno ważny interes społeczny jak również istnienie po jego stronie przesłanki wyjątkowo ważnego interesu, a przedstawione przez niego argumenty na ich poparcie są wystarczające.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak całościowego zgromadzenia materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej w toku każdego postępowania ma obowiązek dążenia do realizacji zasady prawdy materialnej oraz wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnej weryfikacji zebranych dowodów, w oparciu o które możliwe jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki wyjątkowo ważnego interesu strony oraz interesu społecznego, a tym samym nietrafne przyjęcie, że możliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy żadna z ww. przesłanek nie wystąpiła, a twierdzenia organu I instancji nie zostały oparte na rzeczywistym stanie faktycznym i stanowią jedynie powielenie argumentacji inwestora, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Spółka podniosła, że decyzja środowiskowa nie stanowi aktu administracyjnego, który mógłby podlegać wykonaniu.

Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności uregulowana została w art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Istotą rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Z dyspozycji ww. normy wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany z urzędu lub na wniosek strony jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz ścieśniająco. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu następuje w drodze postanowienia, które podlega zaskarżeniu.

W pierwszej kolejności organ zażaleniowy wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zażaleniu, że decyzja środowiskowa nie stanowi aktu administracyjnego, który mógłby podlegać wykonaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m. in. decyzję o warunkach zabudowy czy też decyzję o pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi np. ubieganie się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegającej na realizacji nałożonych obowiązków, gdyż obowiązek ten będzie się realizował po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego ale nieostateczna decyzja środowiskowa posiadając przedmiotowy rygor będzie mogła zostać załączona do kolejnej decyzji administracyjnej. Dlatego też można w odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1791/17.

W ocenie organu zażaleniowego, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia "Budowa kompleksu instalacji bioetanolu drugiej generacji (B2G) w [...]", uzasadniono zarówno ważnym interesem strony, jak i ważnym interesem społecznym. Organ zgodził się z dokonaną przez organ I instancji oceną, że wydłużenie procesu uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji instalacji do produkcji bioetanolu, skutkować będzie utratą możliwości prowadzenia dalszego procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskaniem kolejnych decyzji administracyjnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także może prowadzić znacznych rozmiarów straty finansowej inwestora, na którą składać się będą dotychczas poniesione nakłady w wysokości ponad 35 mln zł oraz utracona dotacja ze środków Unii Europejskiej w wysokości 45,8 mln zł. Straty te nie będą możliwe do wyeliminowania i spowodują nie tylko znaczną szkodę finansową, ale mogą zaważyć na losach Zakładu w Jedliczu. Bez wątpienia też, ważnym interesem społecznym w rozpatrywanym przypadku jest wpływ inwestycji na ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Realizacja przedmiotowej inwestycji przyczyni się do osiągnięcia celu, jakim jest wzrost bezpieczeństwa energetycznego poprzez dywersyfikację źródeł energii. Dzięki realizacji inwestycji powstaną technologie i instalacje, które znajdą zastosowanie w przemyśle. Natomiast produkcja biopaliw jako alternatywa dla tradycyjnych paliw, przyczyni się do zmniejszenia uciążliwości dla środowiska. Ponadto realizacja przedsięwzięcia niewątpliwie wpłynie na lokalną sytuację na rynku pracy. Uruchomienie produkcji zapewni zatrudnienie co najmniej 60 nowym pracownikom, a także dotychczas zatrudnionym przy innych instalacjach na terenie [...]. Wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu, na potwierdzenie wskazanych okoliczności inwestor przedłożył stosowne dowody, które w ramach uznania administracyjnego podlegały ocenie organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze organ zażaleniowy stwierdził, że spełnione zostały przesłanki stanowiące podstawę do wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. Zarzuty postawione w zażaleniu nie zasługują zaś na uwzględnienie. Organ I instancji nadał powołanej wyżej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes inwestora, co opisał w kwestionowanym postanowieniu. Ocena czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności, należy niewątpliwie do organu, który wydał decyzję. W tej sprawie trafnie organ stwierdził istnienie takich przesłanek, a więc na wniosek przedsiębiorcy uznał, że występują przesłanki o jakich mowa w art. 108 § 1 k.p.a., do podjęcia postanowienia o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ustawowym terminie Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 108 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego - w szczególności brak przeanalizowania wszelkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaktualizowały się przesłanki umożliwiające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadto nie zaktualizowała się żadna z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a., co czyni nieuprawnionym zaskarżone postanowienie,

2) art. 15 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpoznania istoty niniejszej sprawy i proste powielenie nietrafnych ustaleń organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było ponowne przeanalizowanie całokształtu wszelkich okoliczności sprawy i samodzielne ich zweryfikowanie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie,

3) art. 11 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia czynności podjętych przez organ zażaleniowy, w tym wskazania dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości odkodowania pobudek podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie - będące przejawem realizacji zasady przekonywania - powinno zawierać szczegółowe wyjaśnienie motywów orzeczenia oraz wyjaśniać tok rozumowania organu administracji, w tym wskazywać dowody będące podstawą ustalenia okoliczności faktycznych.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że nie sposób przyjąć, iżby prawidłowej weryfikacji zostały poddane wszelkie okoliczności niniejszej sprawy, zaś organ zażaleniowy nie przeprowadził samodzielnej analizy wszelkich okoliczności - co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które de facto bezrefleksyjnie powiela twierdzenia organu I instancji. Zdaniem Spółki, pierwszą czynnością, która powinna była zostać podjęta w sprawie jest ocena, czy decyzja środowiskowa jest aktem administracyjnym wykonalnym (ergo czy można nadać tejże rygor natychmiastowej wykonalności). Przytaczając stanowisko wyrażone w doktrynie oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 715/09 Spółka stwierdziła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jako akt niewykonalny (będący swoistego rodzaju promesą dopuszczenia do realizacji przedsięwzięcia o wskazanych tam granicznych parametrach) jest niewykonalnym aktem administracyjnym. Zagadnienie to nie zostało precyzyjnie zweryfikowane, zaś jego wyjaśnienie (mające być także realizacją zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania) sprowadza się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do prostego stwierdzenia, iż dopuszczalne jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności omawianej decyzji. Organ zażaleniowy całkowicie pominął - wskazywane przez Spółkę w zażaleniu - twierdzenia dotyczące dysponowania przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach cechą "wykonalności". W konsekwencji niewykonalnemu aktowi administracyjnemu nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż prowadzi to do powstania sytuacji sprzecznej — tj. "umożliwiającej" wykonanie niewykonalnego orzeczenia. Powyższe potwierdza także - uwzględniając konieczność wykładni systemowej i celowościowej - treść art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, który ustanawia 10- letni termin swoistej ważności decyzji środowiskowej, liczony od dnia uostatecznienia się tej decyzji. Innymi słowy, ustawodawca wprost wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach - normująca istotne z punktu widzenia wartości jaką jest środowisko naturalne zagadnienia - może obowiązywać w obrocie prawnym dopiero po uzyskaniu waloru ostateczności (ergo przesądzeniu o jej prawidłowości, co wynika z tzw. domniemania legalności decyzji ostatecznych). Tym samym - nadanie rygom natychmiastowej wykonalności prowadziłoby do faktycznego ominięcia ww. regulacji w ten sposób, że doszłoby do nieuprawnionego wydłużenia naprowadzonego terminu. Taki pogląd jest niedopuszczalny z uwagi na obowiązek organów działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). W konsekwencji uznać należy, że decyzji środowiskowej nie można było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności.

Dalej Spółka wskazała, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09 Spółka wskazała, że nie jest dopuszczalne - co uczyniły organy - rozszerzające interpretowanie wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. przesłanek i przyjęcie ich aktualizacji w oparciu o niepoparte stosownymi dowodami twierdzenia inwestora. Spółka podkreśliła, że zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. jest możliwe wyjątkowo, jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy wykonanie danej decyzji jest konieczne w tym konkretnym momencie (tj. nie może zostać odłożone w czasie do czasu jej uostatecznienia) z uwagi na bezpośrednie i realne zagrożenie (konieczność ochrony) dóbr (wartości) chronionych wprost na mocy przepisów prawa lub aktów indywidualnych. Tymczasem żadne z twierdzeń inwestora wystąpienia ww. okoliczności nie potwierdza.

Wskazując na brak zasadności argumentacji dotyczącej przedłużenia procesu inwestycyjnego, zdaniem Spółki, przede wszystkim nie można tracić z pola widzenia faktu, że decyzja środowiskowa nie kreuje jakichkolwiek praw po stronie jej adresata. Oznacza to, że nie może ona stanowić samodzielnej podstawy do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a jedynie określa graniczne parametry przyszłego przedsięwzięcia. Decyzja ta jest pierwszą z koniecznych do uzyskania decyzji administracyjnych, zaś jej charakter jest porównywany do decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy - ostatnia ze wskazanych decyzji jest także aktem administracyjnym, który samodzielnie nie tworzy uprawnień a jedynie określa maksymalne parametry danej inwestycji. Analogicznie więc jak w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest możliwe nadanie decyzji o warunkach zabudowy rygoru natychmiastowej wykonalności, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 39716. Co więcej - nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej w sytuacji, kiedy została ona zaskarżona i jej legalność podlega weryfikacji organu odwoławczego mogłoby prowadzić do nieodwracalnych skutków. Wynika to z faktu, że wystąpienie przez inwestora na podstawie takiej decyzji (tj. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) o uzyskanie kolejnych decyzji umożliwiających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego może prowadzić do sytuacji, kiedy konieczne będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego kolejnych decyzji (np. decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o pozwoleniu na budowę) wydanych w oparciu o wadliwą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że jest również możliwa sytuacja, gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę i rozpocznie roboty budowlane, które z uwagi na wadliwość decyzji środowiskowej i wynikającą z tegoż nietrafność kolejnych orzeczeń będą musiały zostać wstrzymane. W efekcie w tej sytuacji nie tylko dojdzie do rzeczywistego wydłużenia procesu inwestycyjnego, ale również inwestor poniesie koszty znacząco wyższe od poniesionych na etapie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym w ocenie Spółki nie jest zasadne umożliwienie "wykonywania" decyzji środowiskowej, której legalność nie została jednoznacznie przesądzona.

W odniesieniu do potencjalnych strat finansowych po stronie inwestora Spółka stwierdziła, że poczynione dotychczas nakłady stanowią wydatki związane z przedsięwzięciem, których poniesienie (w tym ryzyko utraty) jest oczywistą konsekwencją zamiaru zrealizowania określonej inwestycji. Przyjęcie tychże wydatków (nakładów) jako ważnego interesu strony w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a. prowadziłoby w istocie do odebrania tej instytucji wyjątkowego charakteru i możliwości jej zastosowania de facto w stosunku do każdej inwestycji, której przygotowanie wymaga poniesienia określonych kosztów. Ponadto inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzających omawiane wydatki (ergo żaden z orzekających w sprawie organów nie poddał tej kwestii dogłębnej analizie). W rezultacie nie można tejże przesłanki uznać za podstawę zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. Następnie - nie powinno budzić wątpliwości, że utrata dofinansowana na realizację przedsięwzięcia (tj. okoliczność również związana z ryzykiem inwestycyjnym) nie przesądza o istnieniu wyjątkowo ważnego interesu strony. Negatywne konsekwencje mogące wystąpić po stronie inwestorów są częścią prowadzonej działalności gospodarczej (tj. każdy przedsiębiorca musi uwzględnić poszczególne rodzaje ryzyk), co oznacza, iż w tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej dużej inwestycji, a w związku z tym stałby są regułą, a nie wyjątkiem. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19. Zdaniem Spółki oczywistym jest bowiem, że przedsiębiorca - w tym przypadku będący ogólnopolską spółką prawa handlowego, dysponującą odpowiednim zapleczem technicznym i osobowym - nie może obciążać konsekwencjami swoich zaniechań w zakresie oceny ryzyka inwestycyjnego innych podmiotów prawa (tj. powodować uszczerbku dla praw tych podmiotów). Co więcej - kwestii utraty dofinansowania nie można także zakwalifikować jako przesłanki "zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami", bowiem dofinansowanie nie jest stratą, a jedynie może być postrzegane jako "utracona korzyść" (ergo nie jest ono objęte zakresem przedmiotowym tej przesłanki). Potwierdza to także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Sz 1212/18. W efekcie nie została spełniona kwalifikowana przesłanka z art. 108 § 1 k.p.a., co błędnie oceniły orzekające w sprawie organy.

Przechodząc do oceny zaktualizowania się przesłanki ochrony zdrowia lub życia ludzkiego Spółka zauważyła, że okoliczności te nie występują w niniejszej sprawie. Żadne z przywołanych przez inwestora twierdzeń nie uzasadnia istnienia stanu zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego. Co więcej - całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie, że wpływ inwestycji na ochronę środowiska miałby uzasadniać istnienie ważnego interesu społecznego. W istocie to realizacja przez inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia może negatywnie oddziaływać na środowisko (inaczej zbędne byłoby uzyskanie decyzji środowiskowej), a nie przyczynić się do jego ochrony. Natomiast odniesienie się do wzrostu bezpieczeństwa energetycznego jest również bezzasadne - bowiem to nie od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zależy realizacja tej inwestycji, ale od legalności (prawidłowości) decyzji środowiskowej - tym samym nie sposób przyjąć, iżby mogło to stanowić podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podobnie, tj. jako niedopuszczalną przesłankę Spółka ocenia odwoływanie się do potencjalnego wzrostu miejsc pracy. Powyższe jest bowiem zwyczajnym następstwem każdej inwestycji, z którą związana jest rozbudowa funkcjonującego zakładu. Nie jest to więc okoliczność nadzwyczajna, a więc uzasadniająca zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Spółka przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 612/18 podkreśliła, że wszystkie wymienione w art. 108 § 1 k.p.a. przesłanki muszą istnieć w sposób realny, a nie hipotetyczny. Zdaniem Spółki każda z przywołanych okoliczności ma bowiem jedynie potencjalny charakter i jest nieskonkretyzowaną możliwością, niepopartą jakimikolwiek faktami (dowodami). Potwierdza to więc brak możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Spółka wskazała, że nadanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności nie przesądza o możliwości przystąpienia do dalszych etapów procesu inwestycyjnego (ergo nie można przyjąć, iż zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. przyczyni się do zrealizowania którejkolwiek z omawianych kwestii), co jednoznacznie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. II SA/Kr 880/10. Nie można utożsamiać z "innym interesem społecznym" celowości szybkiego wykonania decyzji warunkowanej realizacją wcześniej zaplanowanych działań, jeżeli planowanie to nie było w pełni racjonalne, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. II SA/Ka 2108/01 - co oznacza, że brak prawidłowości (racjonalności) w podejmowaniu decyzji przez przedsiębiorcę nie może być sanowany przez organ administracji publicznej, który powinien każdą sprawę rozstrzygać obiektywnie (tj. bez uprzedniego nastawienia wobec podmiotu będącego inwestorem — w szczególności bez uprzywilejowania inwestycji podmiotów publicznych).

Finalnie Spółka stwierdziła, że nie można uznać za trafne odwołanie się przez organ zażaleniowy do działania w granicach uznania administracyjnego. Stosownie do art. 108 § 1 k.p.a., organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przystanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. I OSK 1892/11 - co oznacza, że skorzystanie z uznania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji obiektywnego istnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Tymczasem w sprawie nie udowodniono jakiejkolwiek z okoliczności wymienionych w naprowadzonym przepisie (ergo wydane w sprawie orzeczenia są wadliwe i wydane z przekroczeniem luzu decyzyjnego), co potwierdza także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, gdzie organ nie wskazał jakichkolwiek dowodów na okoliczność zrealizowania się przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2021 r. uczestnik postępowania: B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została oddalona jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw.

Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu kontroli legalnościowej zaskarżonego postanowienia, niezależnie granic skargi, w tym podniesionych w niej zarzutów, nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, a więc takich naruszeń, które ze względu na rodzaj lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Nie stwierdzono zatem wad prawnych, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Istota sporu między stroną skarżącą a kontrolowanymi organami sprowadza się do trzech podstawowych zagadnień prawnych. Zagadnienia te dotyczą problematyki nadania w drodze postanowienia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 108 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Po pierwsze, rozstrzygnięcia wymaga pytanie o dopuszczalność zastosowania ogólnej instytucji procesowej rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej (art. 108 k.p.a.) do szczególnego rodzaju decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko.

Zagadnienie powyższe jest rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady jednolicie. Sądy administracyjne przyjmują koncepcję wykonalności sensu largo orzeczeń administracyjnych. Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się za dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., II OSK 2598/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1066/15; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 2169/11). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Fakt, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności można mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych.

Po drugie, oceny wymaga sposób wykładni i zastosowania przesłanek materialnych, które stoją u podstaw kontrolowanych postanowień o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji (Burmistrza Gminy) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia: "Budowa kompleksu instalacji bioetanolu drugiej generacji (B2G) w [...]".

Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Ponadto zgodnie z art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2020 r. postanowienie na podstawie art. 108 § 1 i 2 k.p.a. po wydaniu ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., uwzględniając wniosek inwestora (B.) z dnia 16 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że nadanie rygoru następuje ze względu na "ważny interes społeczny" oraz "wyjątkowo ważny interes strony" (inwestora). Wskazane przesłanki odpowiadają zatem podstawie normatywnej z art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu również dokonana przez kontrolowane organy konkretyzacja interpretacyjna i subsumbcyjna powyższych przesłanek była w pełni legalna.

Należy zgodzić się z inwestorem (wniosek z dnia 16 czerwca 2020 r. oraz uzupełnienie wniosku z dnia 25 czerwca 2020 r.) oraz z organami pierwszej i drugiej instancji, że o spełnieniu przesłanki innego (niż ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami) interesu społecznego – prawidłowo zakwalifikowanego jako "ważny" (istotny) – przesądzają określone konkretne i aktualne okoliczności. Okoliczności te są również wystarczające, aby uznać, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ("niezbędne") w celu zapewnienia efektywnej i niezagrożonej realizacji określonych celów i wartości prawnych pozostających pod ochroną porządku prawnego. Organy wykazały w treści uzasadnień wydanych postanowień, że bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności dalszy proces inwestycyjny zostałby zablokowany, co skutkowałoby nie tylko poważnymi stratami finansowymi dla realizacji strategicznych inwestycji energetycznych Państwa (działającego za pośrednictwem Skarbu Państwa przez spółki kapitałowe) oraz samego inwestora, lecz także prowadziłoby do zaburzenia realizacji określonych celów publicznych. Do katalogu tych okoliczności należy zaliczyć przede wszystkim:

1) potrzeby związane z celami Państwa w zakresie zwiększania poziomu bezpieczeństwa energetycznego, dywersyfikacji źródeł energii, zwiększenia poziomu paliw odnawialnych i ochrony środowiska;

2) potrzeby związane z realizacją polityki energetycznej Państwa w zakresie dostosowania do kierunków wyznaczonych na poziomie polityki energetycznej Unii Europejskiej (zob. np. Narodowy Cel Wskaźnikowy w zakresie zwiększania udziału paliw odnawialnych i biokomponentów do produkcji energii, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24-25 i art. 23 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywę 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz.UE L 140 z05.06.2009, str. 16, z późn. zm.) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz. Urz. UE L 315 z14.11.2012, str. 1));

3) potrzeby lokalnego społeczeństwa w zakresie zwiększenia ofert na rynku pracy (planowane zatrudnienie ok. 60 nowych pracowników);

4) możliwość uzyskania przez inwestora dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020 inwestycji, która została wpisana na Listę projektów rządowych zakwalifikowanych do wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych.

Sąd podziela także ocenę organów, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia także "wyjątkowo ważny interes strony" w postaci konieczności przeciwdziałania realnej i poważnej stracie finansowej inwestora polegającej na utracie poniesionych już nakładów inwestycyjnych w wysokości 35 mln złotych oraz możliwości utraty dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w wysokości 45,8 mln złotych. Planowana inwestycja została bowiem wpisana na listę projektów rządowych, dla których możliwe jest wsparcie w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych. Dodatkowo od realizacji inwestycji uzależniona jest wykorzystanie wsparcia wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wydanej w imieniu Ministra Przedsiębiorczości i Technologii przez Agencje Rozwoju Przemysłu S.A..

Po trzecie, wobec szczegółowych ustaleń faktycznych organów oraz zgromadzonego materiału dowodowego (przede wszystkim przedłożone przez inwestora/wnioskodawcę załączniki do Uzupełnienia wniosku z dnia 25 czerwca 2020 r.), zagadnienie oparcia rozstrzygnięć w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym należy ocenić jako niebudzące uzasadnionych wątpliwości. Tym samym dalsze zarzuty strony skarżącej w tym zakresie podlegają oddaleniu jako bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.