Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 135/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2, ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 46 a ust. 7 pkt 1d
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. B. E. – S. K., R. Sp. j. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 135/12

UZASADNIENIE

Decyzją z [...].08.2008 r. znak [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach zezwolił w stosunku do działki leśnej nr [...] na zmianę części jej powierzchni (0,4388 ha) na użytek rolny, a w stosunku do pozostałej części (0,4560 ha) odmówił tego zezwolenia. Wskazał, że zmiana powinna polegać na usunięciu drzewostanu, oczyszczeniu, wykarczowaniu i pełnym zagospodarowaniu powierzchni z przeznaczeniem na grunt rolny. Odstąpienie od wykonania tej zmiany do 06.08.2009 r. spowoduje utratę mocy decyzji w części w jakiej nie zostanie zrealizowana. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dokonano wizji lokalnej stwierdzając porośnięcie działki przerzedzonym drzewostanem sosnowym w wieku około 45 lat, niskiej jakości hodowlanej i zdrowotnej, zaatakowanym przez pasożyty, co uzasadnia odlesienie i powiększenie powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni. Odmówiono odlesienia części działki stanowiącej drzewostan lepszej jakości.

Przeprowadzone w Urzędzie Miejskim w B. kontrole: wewnętrzna i Najwyższej Izby Kontroli wykazały szereg nieprawidłowości przy wydaniu powyższej decyzji, o których poinformowano Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wszczęło ono z urzędu postanowieniem z [...].02.2011 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].08.2008 r.

Decyzją z [...].03.2011 r. znak [...] SKO stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia odlesiającego. Organ wskazał na negatywne wyniki kontroli wewnętrznej i przeprowadzonej przez NIK oraz wyjaśnił, że analiza sprawy uzasadnia przyjęcie wydania decyzji w warunkach nieważności. Przede wszystkim rażąco naruszono, w ocenie Kolegium, przepisy postępowania administracyjnego, bowiem nie wyjaśniono, czy zaszły szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu uzasadniające odlesienie. Wskazano, że decyzja o odlesieniu ma charakter rozstrzygnięcia wydawanego w sytuacjach wyjątkowych, co wynika z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, stąd wyjaśnienie tej okoliczności było niezbędne. Brak również w aktach sprawy protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej potwierdzającej wizję lokalną, której przeprowadzenie wskazano w uzasadnieniu decyzji. Naruszono także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem nie powiadomiono o nim współwłaściciela odlesianej działki – A. B. Wskazano, że złożenie wniosku o odlesienie ma charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zatem powinno nastąpić za zgodą wszystkich współwłaścicieli działki, a tej nie uzyskano. Zdaniem Kolegium doszło również do wydania decyzji w warunkach jej nieważności z mocy prawa, poprzez niezastosowanie przepisów art. 46 i 46 "a" prawa ochrony środowiska obowiązujących w dacie orzekania o odlesieniu. Zgodnie z ich brzmieniem na datę [...].08.2008 r. konieczne było przedłożenie decyzji środowiskowej w postępowaniu o zmianę lasu na użytek rolny. Brak tej decyzji we wniosku o wszczęcie postępowania zobowiązywał organ do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Przedmiotowego wezwania nie dokonano i decyzji środowiskowej nie uzyskano. W konsekwencji należało zastosować art. 11 prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Jak wskazał organ, choć powyższy przepis został uchylony, to oceny rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się na datę jego wydania, bowiem ma ono charakter deklaratoryjny. Jeśli zatem w tej dacie spełnione były przesłanki nieważności, to późniejsze uchylenie przepisu nie może mieć wpływu na kształt rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności.

Od powyższej decyzji P. B. E. – S. w B. złożyło wiosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności, art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie odwołującego się o wszczęciu postępowania nieważnościowego, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niewskazanie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,

- przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię: art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjęciem, że wnioskodawczyni nie wykazała wystarczających przesłanek przemawiających za zmianą lasu na użytek rolny, art. 11 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 46 "a" ust. 7 pkt 1 "d" prawa ochrony środowiska w brzmieniu na dzień [...].08.2008 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak decyzji środowiskowej stanowił naruszenie powodujące nieważność decyzji z mocy prawa bez jednoczesnego wskazania wagi i wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że mimo posiadania przez Spółkę E. – S. interesu prawnego nie doręczono jej postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wywodzono, że wskazane przez SKO naruszenia przepisów procesowych poprzez niezawiadomienie współwłaściciela działki o postępowaniu w przedmiocie odlesienia oraz brak umożliwienia jej zapoznania się z aktami sprawy, jak również wskazany przez SKO brak zgody współwłaściciela działki na jej odlesienie, nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Wywiedziono, że tryb stwierdzania nieważności dotyczy wyłącznie badanej decyzji, a nie sposobu procedowania. Zakwestionowano stanowisko, że każde naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska powoduje nieważność decyzji z mocy samego prawa. Zdaniem odwołującego się należy ocenić w takiej sytuacji skalę naruszeń oraz to, czy naruszenie może skutkować negatywnym wpływem na stan środowiska.

Przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w B. postanowieniem z [...].06.2011 r., utrzymanym w mocy [...].07.2011 r., odmówiło zawieszenia postępowania nieważnościowego do czasu prawomocnego rozpatrzenia wniosku E. – S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o odlesieniu z [...].08.2008 r. Wskazało, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w takim wypadku zastosowania, bowiem kwestia wystąpienia przesłanki wznowienia nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu nieważnościowym. Postanowieniem z 13.10.2011 r. w sprawie II SA/Bk 671/11 tutejszy sąd odrzucił skargę na postanowienie z [...].07.2011 r.

Decyzją z [...].12.2011 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...].03.2011 r. Przede wszystkim przyznało, że brak doręczenia Spółce E. - S. postanowienia wszczynającego postępowanie nieważnościowe stanowi uchybienie, bowiem wymieniona Spółka jako obecny właściciel działki nr [...] posiada interes prawny do udziału w nim. Oceniono jednak, że przedmiotowa wada nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z [...].03.2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, w tym "konieczny do uzupełnienia zakres sprawy pozostawał bez istotnego wpływu na samo rozstrzygnięcie ze względu na przesłanki stwierdzenia nieważności". Również strona nie wykazała, aby wystąpiły inne warunki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji organu gminy. Kolegium wyjaśniło, że podstawową przesłanką stwierdzenia nieważności było wydanie decyzji o odlesieniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej wojewody, wymaganej przez obowiązujący w dacie orzekania o odlesieniu przepis art. 46 "a" ust. 7 prawa ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa (art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a.), co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie orzekania o odlesieniu art. 11 prawa ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium pozostałe wskazane wady w postaci: niepowiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, niepowiadomienie męża wnioskodawczyni o toczącym się postępowaniu i nieuzyskanie jego zgody na odlesienie – stanowiły o rażącym naruszeniu przepisów art. 30 w związku z art. 64 §4 k.p.a. W jego ocenie zwłaszcza niezbadanie czy E. B. jako współwłaścicielka była legitymowana do samodzielnego wystąpienia o zmianę klasyfikacji gruntu na użytek rolny spowodowało, że skierowano decyzję o odlesieniu wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli rozstrzygając o prawach drugiego bez jego wiedzy i zgody. Kolegium zgodziło się również z odwołującym, że dla stwierdzenia nieważności decyzji o odlesieniu konieczne było ustalenie skali naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska. Takiej oceny dokonało rozpoznając wniosek zgłoszony na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. i wskazując, że powyższa wada jest istotna, bowiem brak decyzji środowiskowej uniemożliwia ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan środowiska w sytuacji, gdy zostało ono zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach było niewskazanie w decyzji z [...].08.2008 r. wystąpienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu". Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do zawieszenia postępowania, o co w kilku wnioskach wnosił odwołujący się. Nie miał w szczególności w sprawie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie występuje zagadnienie prawne wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik postępowania nieważnościowego. Również nie było podstaw do zawieszenia na podstawie art. 98 k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy sytuacji, gdy o zawieszenie wnosi strona, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie. Tymczasem przedmiotowa sprawa została zainicjowana z urzędu. Wyjaśniono, że co do części wniosków o zawieszenie nie wydawano odrębnych postanowień, bowiem zmierzały one do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i nie powoływano w nich okoliczności nowych, które miałyby wpływ na inną niż wyżej wskazana ocenę kwestii zawieszenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyło do sądu administracyjnego P. B. E. – S. zarzucając naruszenie przepisów procesowych:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa przy jednoczesnym niewykazaniu istotności naruszeń,

- art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz nieuchylenie decyzji stwierdzającej nieważność z tego powodu, mimo że stronę pozbawiono faktycznie prawa do drugiej instancji,

- art. 98 w zw. z art. 101 k.p.a. poprzez nierozpoznanie formalne wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania,

- art. 10 § 1 i 15 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niewskazanie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji,

oraz zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że nie wykazano przesłanek uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny oraz ustalenie, że wnioskodawczyni nie mogła samodzielnie decydować o przeznaczeniu działki,

- art. 11, 46 ust. 1 pkt 2, 46 "a" ust. 7 pkt 1 "d" prawa ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez uznanie, że brak decyzji środowiskowej stanowił naruszenie powodujące nieważność decyzji z mocy prawa, bez wskazania jego wagi i wpływu na wynik sprawy oraz wpływu na stan środowiska.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że skarżący o toczącym się postępowaniu nieważnościowym dowiedział się dopiero z decyzji z [...].03.2011 r., a zatem nie wiedział o jego wszczęciu i nie miał możliwości zapoznać się z aktami sprawy i zgłosić wniosków dowodowych. W konsekwencji stronę pozbawiono prawa do udziału w dwóch instancjach. Zdaniem skarżącego rozpoznając ponownie sprawę nieważnościową SKO nie wyjaśniło, dlaczego stwierdzając naruszenia prawa nie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. i nie wyjaśniło wszechstronnie odstąpienia od jego zastosowania. Wskazano, że odstąpienie od wydawania postanowień rozpoznających wnioski strony o zawieszenie postępowania pozbawiło ją prawa do ich zaskarżenia. Zdaniem skarżącego stwierdzone przez SKO uchybienia procesowe nie mogły być kwalifikowane jako uchybienia rażące. Również Kolegium rozpoznało sprawę wychodząc poza granice postępowania nieważnościowego, które dotyczyć powinno tylko kontrolowanej decyzji, a nie postępowania poprzedzającego jej wydanie. W ocenie skarżącego nie wyjaśniono i nie zbadano, czy brak uzyskania decyzji środowiskowej był naruszeniem o tak dużej skali, że uzasadniał zastosowanie art. 11 prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 19.06.2012 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka była informowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek kontrolowane postępowanie nie było wolne od nieprawidłowości. Nie miały one jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli była decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia o odlesieniu gruntu i ustalająca wystąpienie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Zgodzić się należy z Kolegium, że dla ustalenia bądź wykluczenia sytuacji nieważności określonego rozstrzygnięcia administracyjnego istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie jego wydawania. Wymaga tego zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.).

W sprawie niniejszej należało zatem poddać ocenie rozstrzygnięcie o odlesieniu według stanu prawnego z [...].08.2008 r., co też nastąpiło.

Podstawą prawną wskazanej decyzji był art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach w brzmieniu ustalonym według teksu jednolitego tej ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 z późn. zm. (co prawda nie wskazano w decyzji wprost art. 13 ust. 2 – jednak żadna ze stron nie miała wątpliwości co do oparcia decyzji na tej normie). Zgodnie z jego treścią zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (ust. 2), a decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Z kolei stosownie do treści art. 46 ust. 4 pkt 7 obowiązującej w dacie odlesienia ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z poźn. zm.), dalej jako p.o.ś., przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, którą wydawał wojewoda (art. 46 "a" ust. 7 pkt 1 "d" p.o.ś.). Doprecyzowania tego wymagania dokonał ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) – wskazując, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc i przeprowadzenia postępowania środowiskowego (wydania decyzji środowiskowej) wymaga zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (w sprawie chodziło o grunt o powierzchni znacznie przekraczającej tę wielkość).

Konsekwencje naruszenia norm środowiskowych regulował art. 11 p.o.ś., zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska była nieważna.

Konfrontując treść rozstrzygnięcia o odlesieniu z powyższymi przepisami, określającymi warunki prawne, w jakich powinno zostać wydane, trafnie SKO oceniło ich niezachowanie – polegające przede wszystkim na braku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej – co kwalifikuje się jako wydanie decyzji dotkniętej wadą powodującą nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Do stwierdzenia nieważności na podstawie wskazanego przepisu (nieważność z mocy prawa) może dojść, gdy klauzula nieważności jest ustanowiona wprost w przepisie odrębnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w art. 11 p.o.ś.

Trafnie SKO dostrzegło, że współzastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 11 p.o.ś. nie może odbywać się automatycznie tzn. nie każde naruszenie norm ochrony środowiska powinno prowadzić do nieważności decyzji, ale tylko takie, które ze względu na jego wagę i wpływ na wynik sprawy ma charakter wady rażącej i może mieć istotny wpływ na stan środowiska. Wynika to przede wszystkim z charakteru instytucji stwierdzenia nieważności, w której chodzi o wykazanie, że istotność naruszenia przeważa stabilność decyzji ostatecznej chronionej przecież zasadą trwałości (art. 16 k.p.a.). W konsekwencji na gruncie art. 11 p.o.ś. wykluczono automatyzm w stwierdzaniu nieważności decyzji wydanych z naruszeniem norm ochrony środowiska (vide wyrok NSA z 25.08.2011 r., II OSK 1049, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem sądu Kolegium prawidłowo oceniło w sprawie konieczność rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. uznając, że brak decyzji środowiskowej przed wydaniem rozstrzygnięcia o odlesieniu jest wadą istotną i uzasadniającą zastosowanie sankcji z art. 11 p.o.ś. Zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - a do takich z mocy § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia z 09.11.2004 r. należała w dacie odlesiania zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni ponad 1 ha – nieuzyskanie decyzji środowiskowej wykluczało rzetelną ocenę wpływu inwestycji na środowisko. Groziło to dowolnością gospodarowania gruntami leśnymi o dużych powierzchniach, prowadzącą do ich degradacji, co ze względu na znaczenie lasów dla ekosystemu jest nie do zaakceptowania. Nie ma zatem wątpliwości, że nieuzyskanie decyzji środowiskowej przed rozstrzygnięciem o odlesieniu działek, jako wada istotna, skutkować powinno w sprawie niniejszej stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przez SKO przepisu art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11, art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46 "a" ust. 7 pkt 1 "d" p.o.ś.

Jak trafnie oceniło Kolegium, wada wyżej wymieniona – choć w zasadzie najpoważniejsza i przesądzająca o nieważności decyzji odlepiającej - nie była jedyną nieprawidłowością zobowiązującą do stwierdzenia nieważności.

Zgodzić się należy, że w sprawie mamy również do czynienia z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to poprzez niewyjaśnienie jakie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" przemawiały za zmianą charakteru działek na grunt rolny. Choć w rozstrzygnięciu został wskazany wyłącznie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, nie może być wątpliwości, że ustęp 2 tego przepisu również był podstawą decyzji oraz że "przekształcenie na grunt rolny dla powiększenia gospodarstwa rolnego", bez wskazania dodatkowych okoliczności, samo w sobie nie jest wystarczającą, szczególną przesłanką odlesienia. Słusznie SKO zauważyło, że skoro przepisy wymagają "szczególnego uzasadnienia", to dla wykazania tej okoliczności powinno być przeprowadzone wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, którego wyniki należało ocenić w uzasadnieniu decyzji. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach ma bowiem na celu eliminację nadużyć, a jego przestrzeganie powinno być szczególnie restrykcyjne. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z [...].08.2008 r. nie wynika, by zbierano materiał dowodowy w tym kierunku i by organ rozważał i poddawał wnikliwej ocenie szczególny charakter przesłanek odlesienia.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że ze sprawozdań pokontrolnych wynika, że sporne działki kilkadziesiąt dni przed odlesieniem zostały odsprzedane przez skarżącego małżonkom B. (20.06.2008 r.), a następnie po odlesieniu zawarto kolejną umowę sprzedaży (18.02.2009 r.), dzięki której skarżący odkupił już odlesioną działkę. W tych okolicznościach niezbadanie przez organ wystąpienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu" nabiera dodatkowego znaczenia i potwierdza słuszność restrykcyjnego przestrzegania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Zdaniem sądu wymienione wyżej wady skutkujące nieważnością w zupełności wystarczały do orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Kolegium dokonało również oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych nieważność polegająca na rażącym naruszeniu prawa procesowego jest stwierdzana rzadko, bowiem niektóre naruszenia prawa procesowego mogą być traktowane jako przesłanki wznowienia postępowania lub powodować tylko uchylenie decyzji (wyrok NSA z 16.09.2010 r., I OSK 1514/09, CBOSA). W ocenie sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Brak udziału A. B. w postępowaniu w przedmiocie odlesienia (na każdym jego etapie – złożenia wniosku o wszczęcie, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, doręczenia decyzji) powinien być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym i prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się natomiast do rozważań SKO dotyczących zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu to sąd nie widzi przeszkód, aby uznać za skuteczny wniosek inicjujący postępowanie o odlesienie zgłoszony wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli działki. Nie zmienia to jednak faktu, że o udziale w postępowaniu administracyjnym decyduje przede wszystkim kryterium interesu prawnego (który może wynikać ze współwłasności), a ustalenie wszystkich stron postępowania jest obowiązkiem organu je prowadzącego. Niewątpliwie więc A. B. powinien być stroną postępowania o odlesienie i adresatem decyzji końcowej, ale brak jego udziału należy oceniać w kontekście wznowienia.

Z kolei niewezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie o odlesienie poprzez przedłożenie decyzji środowiskowej został "pochłonięty" przez wadę nieważności z mocy prawa (ar. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 p.o.ś.). Przedmiotowej i wymaganej decyzji bowiem nie przedłożono.

Natomiast kilka uchybień procesowych miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu nie zachodzi w sprawie niniejszej taka sytuacja.

Skarżący zarzucił w ramach zarzutu naruszenia procedury niezawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, jak również brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wskazał na pozbawienie go faktycznie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy.

Zauważyć jednak należy, że specyfika postępowania nieważnościowego nie zmierza do ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale do stwierdzenia lub wykluczenia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Stąd nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego na taką skalę, jak w postępowaniu zwykłym. W kontrolowanej sprawie uchybienie w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu (umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonych materiałów) zostało naprawione przed rozpoznaniem wniosku zgłoszonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., co skarżący przyznał podczas rozprawy, a co wynika z pisma informacyjnego skierowanego do niego w dniu 12.08.2011 r. Mając na uwadze, że nie uzupełniano materiału dowodowego po wystosowaniu tego zawiadomienia – należy uznać brak wpływu powyższych naruszeń na prawa skarżącego.

Słusznie również SKO oceniło brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodu niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Uchybienie to, choć stanowi naruszenie prawa procesowego, to jednak nie powoduje sytuacji, w której "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nadto sam skarżący również o uzupełnienie materiału dowodowego co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia o nieważności nie wnosił.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również sposób procedowania SKO odnośnie zgłaszanych przez skarżącego licznych wniosków o zawieszenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 k.p.a. U podstaw wniosków leży wskazanie, że rozstrzygnięcie o nieważności powinno nastąpić dopiero po zakończeniu postępowań wszczętych przez tę stronę: wpadkowych – o zawieszenie postępowania i "głównych" – o wznowienie postępowania. SKO, jak samo wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, część z tych wniosków rozpoznało formalnie, a część załatwiło ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zasadą jest, że każdy wniosek procesowy strony powinien być załatwiony w sposób ustawą przewidziany, zwłaszcza gdy postanowienie go rozpoznające jest zaskarżalne. W okolicznościach sprawy niniejszej trudno jednak mówić o wpływie na wynik sprawy postępowania SKO odstępującego od wydawania takich postanowień. Należy ocenić, że w sprawie nie było wymagane rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, bowiem wszystkie okoliczności prawne niezbędne do zakończenia postępowania nieważnościowego zostały ustalone. W takiej sytuacji kilkukrotne zgłaszanie wniosków o zawieszenie z powołaniem się na te same okoliczności, o których już raz formalnie rozstrzygnięto, zmierzało do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Niewydanie postanowienia w przedmiocie kolego wniosku o zawieszenie nie mogło więc mieć wpływu na wynik sprawy.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że Spółka dwukrotnie skarżyła do sądu postanowienie SKO w przedmiocie odmowy zawieszenia: w sprawie II SA/Bk 671/11 skarga na postanowienie z [...].11.2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania została odrzucona wskutek nieuzupełnienia braków formalnych, a w sprawie II SA/Bk 4/12 ze skargi na postanowienie z [...].10.2011 r. umarzające postępowanie o zawieszenie - umorzono postępowanie sądowe na skutek cofnięcia skargi.

Reasumując wobec prawidłowej oceny SKO co do wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz wobec braku wpływu na wynik sprawy stwierdzonych w kontrolowanym postępowaniu naruszeń przepisów procesowych – sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.