Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4072/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 376/18 w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 376/18 po rozpoznaniu skargi [...] w [...] (Skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (Wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddalił skargę.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z [...] grudnia 2017 roku Starosta [...] (Starosta) orzekł m.in. o zwrocie na rzecz M. K., W. K., S. K., W. K. oraz T. K. w udziałach wskazanych w decyzji, nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], objętej KW nr [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, o odmowie zwrotu części działki nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającej działce nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] o pow. [...] ha, i [...]o pow. [...] ha.

Odwołanie od tej decyzji złożył wniósł Skarżący zarzucając brak ustalenia przez organ czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w dalszej kolejności brak ustalenia aktualnego przeznaczenia działki w kontekście możliwości jej zwrotu.

Wojewoda postanowieniem z [...]lutego 2018 roku stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji Starosty.

W podstawie prawnej organ powołał przepis art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że we wstępnym postępowaniu organ bada dopuszczalność odwołania. Jego niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie posiada legitymacji prawnej do jego wniesienia, zgodnie z art. 28 K.p.a.

Wojewoda podał, że nie można utożsamiać kwestii własności nieruchomości z wykonywaniem czynności (obowiązków) natury faktycznej, związanych z utrzymywaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi, administrowaniem. Skarżący został powołany przez Gminę Miasto [...] (Gmina), aby wspierać realizację zadań przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta [...] (Prezydent). Przez ten fakt nie nabył żadnych praw rzeczowych czy obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta. Jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej nie może być zatem podmiotem praw rzeczowych czy obligacyjnych na nieruchomości, a w szczególności nie realizuje praw rzeczowych przysługujących Gminie, która była stroną postępowania zwrotowego uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie podejmowane przez Skarżącego działania, mieszczące się w granicach określonych w ustawie o drogach publicznych, podejmowane są w imieniu i na odpowiedzialność Prezydenta, czyli zarządcy dróg na terenie Miasta, a nie właściciela nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Sam Prezydent nie był z tego tytułu stroną postępowania zwrotowego, którą jest Gmina, a którą reprezentował jako jej organ wykonawczy (przedstawicielski), a nie zarządca drogi. Z akt sprawy nie wynika także by udzielał on komukolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy albo własnym.

Wojewoda stwierdził, że powyższe okoliczności powodują, że odwołanie, w którym wyraźnie wskazano, że wnoszącym je jest Skarżący jest niedopuszczalne.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 roku poz. 2222 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych), jest Skarżący, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi. Skarżący wykonuje zadania Prezydenta, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych). Zatem wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Dlatego też niedopuszczalne jest odwołanie złożone przez te jednostkę działającą w sposób samodzielny. W ocenie Wojewody w stanie faktycznym sprawy można mówić co najwyżej o posiadaniu przez działającego samodzielnie Skarżącego interesu faktycznego, a taki stan nie daje przymiotu strony przysługującego tylko i wyłącznie podmiotom posiadającym interes prawny w sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem sprawy był zwrot działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...] w [...]. Powołując się na art. 19 ust. 5, art. 21 o drogach publicznych wskazał, że Prezydent zarządza drogami publicznymi na terenie [...]. Może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, taką jednostkę utworzono na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 1997 roku nr [...] i jest nią właśnie Skarżący. Skarżący zauważył, że według art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi (jako jednostka) sprawuje nieodpłatny trwały zarząd (rozumiany jako prawo) gruntami w pasie drogowym istniejących dróg publicznych. Ten rodzaj trwałego zarządu istnieje z mocy prawa i nie wymaga wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Skarżący wywiódł, że trwały zarząd jest oderwany od kwestii własności dróg wobec czego przysługuje zarządowi dróg. Tylko zarząd dróg ma prawo trwałego zarządu gruntami w pasach drogowych dróg publicznych i tylko on włada gruntami. Z faktu sprawowania trwałego zarządu wynikają określone uprawnienia podmiotowe.

Reasumując skarżący stwierdził, że z mocy prawa sprawuje trwały zarząd gruntami w pasach drogowych dróg publicznych na terenie [...]. Jest to uprawnienie podmiotowe. Nie ma znaczenia czy trwały zarząd jest wpisany w księdze wieczystej czy nie, gdyż wynika on z samej ustawy o drogach publicznych. Wpis do księgi prawa nie tworzy, ma znaczenie deklaratoryjne. Powyższe powoduje, że niesłuszne jest stanowisko Wojewody, który stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stronami postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyjaśnił, że w sprawie sporne było, czy ocena organu odwoławczego, że Skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organu zasługiwał na akceptacje. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że sprawując z mocy prawa (ustawy o drogach publicznych) trwały zarząd gruntami w pasach drogowych (działki objęte postępowaniem zwrotowym zajęte są pod pas drogi publicznej – ul. [...]) posiada określone uprawnienia podmiotowe

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania są – co do zasady – aktualny właściciel (tu Gmina) oraz poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Stronami postępowania mogą być osoby, do których zastosowanie znajdą przepisy art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast inne podmioty mogą posiadać status strony takiego postępowania, jeżeli wykażą posiadanie interesu prawnego, który musi być interesem własnym, indywidualnym, konkretnym, obiektywnie sprawdzonym i aktualnym.

Sąd wskazał, że w sprawie nie było sporu co do tego, że własność działek objętych postępowaniem zwrotowym przysługiwała Gminie. Gmina posiada osobowość prawną, mogła więc zostać wyposażona w mienie, do którego przysługują jej tytuły prawnorzeczowe albo obligatoryjne (art. 2 ust. 2 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 446, dalej "ustawa o samorządzie gminnym"). Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który pełni funkcje przedstawicielskie (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy w/w).

Do gmin należy m.in. własność dróg gminnych, a ściślej nieruchomości zabudowanych takimi drogami, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z mocy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś w ust. 5 postanowiono, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zadania zarządcy dróg określone zostały m.in. w art. 20 ustawy w/w. Zadania te nie muszą być przez ten organ realizowane samodzielnie, bowiem Gmina ma możliwość, w celu wykonania zadań ustawowych (w szczególności z art. 7 ust. 1 u.s.g., w tym dotyczących dróg gminnych), tworzenia jednostek organizacyjnych (art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym) i powierzania im określonych zadań. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 – 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jednostka taka nie może jednak czynić nic więcej niż jej powierzono i do czego uprawniony bądź zobowiązany jest zarządca drogi. Na terenie Gminy taką jednostką powołaną przez Radę Gminy jest Skarżący.

Sąd wyjaśnił, że wbrew stanowisku Skarżącego, iż źródłem jego interesu prawnego są przepisy ustawy o drogach publicznych, z mocy których w imieniu zarządcy dróg na terenie miasta [...] sprawuje zarząd nad tymi drogami, nie można kwestii własności nieruchomości utożsamiać z wykonywaniem czynności (obowiązków), zazwyczaj natury faktycznej, związanej z utrzymaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi. Jednostka ta została powołana wyłącznie po to, by wspierać realizacje zadań przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta. Jednakże przez ten fakt nie nabyła żadnych praw rzeczowych ani obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta. Jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej nie może być podmiotem praw rzeczowych czy obligacyjnych na nieruchomości, w szczególności też nie realizuje praw rzeczowych przysługujących Gminie, która była stroną postępowania zwrotowego, a którą w tym postępowaniu reprezentował Prezydent jako jej organ wykonawczy a nie zarządca drogi. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by Prezydent udzielił komukolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy albo własnym. Wskazał również, ze w roli pełnomocnika mogłaby występować tylko osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 K.p.a.). Umocowania na tej podstawie nie można więc byłoby udzielić jednostce organizacyjnej Gminy.

Końcowo sąd podniósł, że przy ocenie statusu Skarżącego jako strony postępowania zwrotowego nie mógł być pomocny także art. 22 ustawy o drogach publicznych, bowiem określony w nim zakres uprawnień dotyczy tylko administrowania gruntami w istniejącym pasie drogowym (nie dotyczy kwestii związanych z jego powstaniem, modyfikacją i likwidacją).

Skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi sądu pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku poz. 121, z późn. zm.; dalej : "ustawa o gospodarce nieruchomościami"),

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w tym przepisie, to znaczy nie uchylił zaskarżonego postanowienia, pomimo że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., to znaczy nie uchylił zaskarżonego postanowienia pomimo, że organ odwoławczy, jeżeli nawet stwierdził, że odwołujący się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie, a nie postanowienie o niedopuszczalności odwołania;

- art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego Skarżącego w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego przepis ten jest kluczowy dla oceny posiadania statusu strony postępowania przez Skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Starostę, działki objęte wnioskiem o zwrot wchodziły w skład działki [...], którą jej poprzedni właściciele zbyli na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym [...] w 1970 roku. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją Wydziału [...] Prezydium Miejskiej Rady w [...] z [...] września 1969 przeznaczona była pod poszerzenie ulicy [...]. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący podnosił, że teren odpowiadający działce nr [...] stanowi w całości pas drogowy ul. [...] jako drogi powiatowej i ul. [...]. Organ pierwszej instancji nie kwestionował przysługiwania Skarżącemu prawa trwałego zarządu do działki [...], jednak uznał, że nie stanowi to przeszkody do zwrotu tej części nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w akcie notarialnym z [...] października 1970 roku.

W świetle tak ustalonych a nie kwestionowanych okoliczności faktycznych uznać należy, że podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia przez sąd prawa materialnego to jest art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadniony.

Z mocy art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Taką jednostką, co nie jest sporne w niniejszej sprawie, jest Skarżący. W konsekwencji, Skarżącemu z mocy art. 22 ust. 1 przysługuje nieodpłatny trwały zarząd gruntów znajdujących się w pasie drogi.

Pojęcie trwałego zarządu zdefiniowane jest w art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z mocy powołanego przepis trwały zarząd to forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Władanie to wiąże się z korzystaniem z nieruchomości w zakresie wynikającym z aktów ustanawiających trwały zarząd. Okoliczność, że z trwałym zarządem wiąże się uprawnienie do korzystania z nieruchomości oznacza, że możliwe jest przyznanie jednostce organizacyjnej wykonującej trwały zarząd uprawnień mających na celu ochronę tego prawa. Stanowisko takie wynika z istoty trwałego zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Gdyby tak było, to nie mogłaby prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu. W konsekwencji uznać należy, że jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd przysługuje prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości oddanej w trwały zarząd (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 roku, I OSK 1906/16 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że nie można upatrywać braku podstaw do występowania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym przez jednostkę organizacyjną wykonującą trwały zarząd w braku przysługiwania jej osobowości prawnej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Skarżący prawidłowo powoływał się na art. 29 k.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądowa takim jednostkom przysługuje z mocy art. 25 § 2 p.p.s.a.

Końcowo sąd wskazuje, że sprawa zwrotu nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...] października 1970 roku była już raz przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi wniesionej przez Gminę oraz Skarżącego od decyzji Wojewody z [...] września 2013 roku. Prawomocnym wyrokiem z 11 lutego 2014 roku (II SA/Rz 1109/13) wydanym na skutek wniesienia powyższych skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji.

Podsumowując uznać należy, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podmiotowi wykonującemu trwały zarząd do nieruchomości objętej wnioskiem przysługuje przymiot strony.

Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za zasadny. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji powinien był bowiem uchylić zaskarżone postanowienie z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., podzielić należy wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. zachodzi konieczność umorzenia postępowania odwoławczego decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak w realiach niniejszej sprawy uchybienia tego nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy. Podstawowym powodem, dla którego sąd kasacyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji było bowiem naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że podmiotowi sprawującemu trwały zarząd nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje przymiot strony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego Skarżącego jest niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wyjaśnił dlaczego w jego ocenie art. 22 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, że stanowiska tego Skarżący nie podzielił nie może być utożsamiona z naruszeniem powołanego przepisu.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku co do przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podmiotowi sprawującemu trwały zarząd z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i rozpozna odwołanie wniesione przez Skarżącego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego uiszczony przezeń wpis od skargi ([...] złotych) i od skargi kasacyjnej ([...] złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie w wysokości [...] złotych tytułem postępowania przed sądem pierwszej instancji, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 265) oraz kwotę [...] złotych tytułem sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, stosownie do brzmienia § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) powołanego rozporządzenia.