Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 44/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1; art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; art. 6 ust.1; art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 17 pkt 1; art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 12 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym także dotycząca treści składanych wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny.

2. Stanowisk wyrażanych przez podmioty składające wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać w kategoriach korespondencji prywatnej, a więc ich udostępnienie nie podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej.

3. Jeżeli ustawodawca przewidział podanie treści wniosków do planu miejscowego do publicznej wiadomości na etapie wyłożenia projektu planu, to tym samym przesądził, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i  ust. 1 pkt 3 lit. "c" ustawy o informacji publicznej. Niedopuszczalną byłaby taka wykładnia, wedle której wnioski do planu stają się informacją publiczną dopiero z momentem ich zamieszczenia w wykazie wniosków, o którym mowa w §12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), a przed tym zdarzeniem stanowią tylko korespondencję prywatną. Nie można również przyjąć, że treść wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną tylko w takim zakresie, w jakim organ dokona ich streszczenia w wykazie, zaś w pozostałym zakresie stanowią one informację o charakterze prywatnym.

TEZY

1. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym także dotycząca treści składanych wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny.

2. Stanowisk wyrażanych przez podmioty składające wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać w kategoriach korespondencji prywatnej, a więc ich udostępnienie nie podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej.

3. Jeżeli ustawodawca przewidział podanie treści wniosków do planu miejscowego do publicznej wiadomości na etapie wyłożenia projektu planu, to tym samym przesądził, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i  ust. 1 pkt 3 lit. "c" ustawy o informacji publicznej. Niedopuszczalną byłaby taka wykładnia, wedle której wnioski do planu stają się informacją publiczną dopiero z momentem ich zamieszczenia w wykazie wniosków, o którym mowa w §12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), a przed tym zdarzeniem stanowią tylko korespondencję prywatną. Nie można również przyjąć, że treść wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną tylko w takim zakresie, w jakim organ dokona ich streszczenia w wykazie, zaś w pozostałym zakresie stanowią one informację o charakterze prywatnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Fularski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. H. z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego P. H. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. P.H., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Prezydenta W. o udzielenie informacji o postępowaniu dotyczącym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], to jest o tym, czy i jakie wnioski (w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wpłynęły na etapie przed przygotowaniem projektu zmiany ww. miejscowego planu, z przytoczeniem treści stanowisk autorów tych wniosków i proponowanych przez nich zmian planu. Zainteresowany wniósł o przekazanie mu żądanej informacji w odrębnym piśmie, bądź w formie kserokopii złożonych wniosków, po wcześniejszym usunięciu danych osobowych wnioskodawców (w przypadku osób fizycznych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent W. poinformował zainteresowanego, że wnioski składane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają cech dokumentów publicznych, są bowiem dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Charakter informacji publicznej posiada natomiast sposób rozpatrzenia przez organ wykonawczy wniosków zgłoszonych do planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrzenie wniosków następuje na etapie sporządzenia projektu planu miejscowego. Aktualnie sporządzany jest projekt planu i w toku prac analizowane są wnioski, a następnie zostanie sporządzony wykaz wniosków, obejmujący m.in. treść wniosków oraz rozstrzygnięcie Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosków, który – jako dokument urzędowy – po podpisaniu przez Prezydenta W., stanowi informację publiczną, w rozumieniu powołanej ustawy, i będzie udostępniony zaraz po podpisaniu.

W dniu [...] stycznia 2013 r. P.H. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W., podnosząc, że jego wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie przekazano mu żądanych informacji ani też nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty, których kopii strona się domaga, mają charakter dokumentów prywatnych, o czym zainteresowany został poinformowany w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., to zaś wyklucza zarzut bezczynności i świadczy o bezzasadności wniesionej skargi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że po sporządzeniu wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), udostępni skarżącemu wykaz wniosków.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 marca 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżącego wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniom Prezydenta W., żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie zostały mu przekazane zgodnie z wnioskiem. W myśl art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym także dotycząca treści składanych wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny. Nie ma w tym postępowaniu miejsca na korespondencję prywatną. Podmioty składające wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynią to w sprawie publicznej, zaś ich intencją jest jedynie uzewnętrznienie własnego stanowiska w przedmiocie, którego zakres i cel determinuje publiczny walor samego zamierzenia, prowadzącego przecież do przyjęcia aktu prawa miejscowego, względnie wprowadzenia doń odpowiednich zmian.

Toteż informacja określona przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r., a dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], w szczególności o tym, czy i jakie wnioski (w trybie art. 17 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wpłynęły na etapie przed przygotowaniem projektu zmiany ww. miejscowego planu, z przytoczeniem treści stanowisk autorów tych wniosków i proponowanych przez nich zmian planu, posiada walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Prezydenta W., dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w świetle jej przepisów, oznacza, że informacja ta zawiera informację o sposobie realizacji zadań organu, tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i ust. 1 pkt 3 lit. "c", będąc rodzajem informacji o sposobie przyjmowania aktów normatywnych i stanowienia aktów publicznoprawnych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że wnioski, pisma i podania stron w ich indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej, są bowiem dokumentami prywatnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można zaakceptować poglądu, że wnioski składane w ramach postępowania planistycznego mają charakter korespondencji prywatnej, tym bardziej, że postępowanie w tym przedmiocie nie zmierza do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy obywatela, lecz prowadzone jest w celu przyjęcia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Z tego względu stanowisk wyrażanych przez podmioty składające wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać w kategoriach korespondencji prywatnej, zwłaszcza że składając wnioski, podmioty te dążą do odpowiedniego ukształtowania prawa miejscowego, które obowiązywać ma powszechnie na danym terenie.

Procedura prawodawcza zmierzająca do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą publiczną, dotyczy bowiem przyszłej treści aktu prawa miejscowego. Dlatego też nie można przyjąć, że jej pewna część, a wynikająca z art. 17 pkt 1 in fine ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawą publiczną nie jest. W stanowisku prezentowanym przez organ administracji pominięty został cel procedury przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie wprowadził tej procedury w celu stworzenia ram dla prywatnej korespondencji kierowanej do organów administracji publicznej, ale w celu zagwarantowania transparentności działań tychże organów, które mają wpływ na treść stanowionego prawa. Jak już zostało zaznaczone, wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wnioskami w sprawach indywidualnych. Nie dotyczą one sprawy administracyjnej prowadzonej wyłącznie w celu urzeczywistnienia interesu prawnego osoby składającej wniosek w drodze decyzji administracyjnej, zmierzają natomiast do ukształtowania przepisów prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Pozbawienie obywatela prawa wglądu w treść wniosków złożonych na podstawie art. 17 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie spowodowałoby ograniczenie możliwości kontroli zasadności rozpatrzenia tych wniosków w formie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym kontekście nietrafna jest argumentacja Prezydenta W., zmierzająca do wykazania, że wnioski do planu miejscowego nie stanowią informacji publicznej z tego powodu, że ich treść (w wersji skróconej) zostanie umieszczona w wykazie wniosków, sporządzonym według wzoru, który stanowi załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i wyłożona do publicznej wiadomości wraz z projektem planu. Wychodząc z reguł wykładni celowościowej i systemowej, jeżeli ustawodawca przewidział podanie treści wniosków do planu miejscowego do publicznej wiadomości na etapie wyłożenia projektu planu, to tym samym przesądził, że stanowią one informację publiczną. Niedopuszczalną byłaby taka wykładnia, wedle której wnioski do planu stają się informacją publiczną dopiero z momentem ich zamieszczenia w wykazie wniosków, a przed tym zdarzeniem stanowią tylko korespondencję prywatną. Nie można również przyjąć, że treść wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną tylko w takim zakresie, w jakim organ dokona ich streszczenia w wykazie, zaś w pozostałym zakresie stanowią one informację o charakterze prywatnym. Stanowisko takie byłoby w istocie wewnętrznie sprzeczne, gdyż dana (ta sama) informacja nie może być w części informacją publiczną, a w części informacją prywatną. Spoczywający na organie obowiązek upublicznienia treści wniosków w wykazie nie zmienia charakteru tej informacji z informacji prywatnej na informację publiczną, wszak informacja zawarta we wniosku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od chwili jego złożenia jest informacją publiczną, jako że odnosi się do sprawy publicznej.

O zakwalifikowaniu danej informacji do kategorii pojęciowej "informacji publicznej" decyduje jej charakter, treść i przeznaczenie, a nie sama nazwa nośnika informacji (wniosek, podanie, skarga, etc.), czy też moment, w którym organ jest obowiązany podać ją do publicznej wiadomości. Tworzenie wykazu jest tylko formą upublicznienia treści wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to wnioski od momentu ich złożenia korzystają z waloru informacji publicznej, wszak dotyczą sprawy publicznej. Z chwilą utworzenia wykazu i jego upublicznienia, osnowa wniosków do planu zaczyna funkcjonować w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanym zapoznać się z przedstawioną przez organ zawartością złożonych wniosków i to bez konieczności formułowania indywidualnych żądań w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli bowiem informacja publiczna zostanie upubliczniona, nie ma wobec tego potrzeby udostępniania jej na wniosek (pod warunkiem, że całość informacji publicznej znajdzie się w obiegu publicznym). W takiej sytuacji wystarczy, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia odeśle zainteresowanego do publikatora. Natomiast przed utworzeniem wykazu i jego upublicznieniem, możliwość zapoznania się z treścią wniosków do miejscowego planu istnieje w trybie indywidualnych żądań, realizowanych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak słusznie zwraca uwagę skarżący, organ mógł zatem wykorzystać w celu udostępnienia informacji publicznej wykaz sporządzany obligatoryjnie w trybie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też projekt tego wykazu obejmujący zestawienie wniosków i ich treść. W przypadku zaś, gdy taki wykaz bądź projekt wykazu nie został jeszcze przygotowany, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi udzielenie informacji zgodnie z żądaniem.

Wnioski składane w trybie art. 17 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być kierowane zarówno przez osoby fizyczne, osoby prawne, jak i władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co niejednokrotnie ma miejsce. Udostępnienie informacji o treści wniosków do planu dopiero po ich rozpoznaniu, a zatem po przygotowaniu projektu planu, nie wypełnia celu, w jakim skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej. Celem takiego wniosku jest bowiem uzyskanie informacji o treści wniosków zgłoszonych do planu na etapie przed sporządzeniem projektu planu. Wnioski złożone na podstawie art. 17 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywierają wpływ na kształt projektu planu w tym znaczeniu, że organ przygotowujący projekt planu bądź je uwzględnia, dostosowując odpowiednio projekt planu, bądź ich nie uwzględnia. Odmowa uwzględnienia wniosku jest podstawą przyjęcia w projekcie planu odmiennego, niż zaproponowane we wniosku, rozwiązania planistycznego, które może być przedmiotem uwag, kierowanych w trybie art. 17 pkt 11 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwagi do projektu planu mogą być zgłaszane przez wszystkie osoby zainteresowane, zatem nie tylko przez osoby, które złożyły wnioski do projektu planu i nie tylko w zakresie złożonych przez siebie wniosków, ale co do wszystkich postanowień projektu planu. Do poprawnego sformułowania uwag do wyłożonego projektu planu konieczna jest nie tylko znajomość uzasadnienia poszczególnych rozwiązań planistycznych, ale również i znajomość argumentacji wnioskodawców, którzy dane rozwiązania zaproponowali. Wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera jedynie zwięzłe przytoczenie treści wniosku, bez jego uzasadnienia, oraz rozstrzygnięcie. W tej sytuacji jedynym źródłem informacji o przyczynach, dla których wnioskodawca zaproponował dane rozwiązanie, a także pośrednio, jakich argumentów organ nie podzielił, nie uwzględniając wniosku, jest treść uzasadnienia takiego wniosku. Należy przy tym podkreślić, że to nie skutki prawne składanych wniosków przesądzają o tym, czy dana informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz to, czy żądana informacja dotyczy sprawy publicznej, a w analizowanym przypadku tak właśnie jest. Prezentowana przez Sąd ocena prawna żądanej przez skarżącego informacji i kwalifikowanie jej jako informacji publicznej koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA zmienił stanowisko przedstawione w swoim wcześniejszym wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 385/10 (publ. LEX nr 647919), odchodząc od tezy, że wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący w swym wniosku określił, w jaki sposób żądana przez niego informacja winna być mu udostępniona, toteż Prezydent W. nie powinien mieć wątpliwości co do formy i sposobu jego realizacji. Gdyby jednak organ nie mógł uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanych przez zainteresowanego form i sposobów jego realizacji, w tej kwestii winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby zatem organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w takiej sytuacji powinien wezwać wnioskodawcę, by wskazał powody, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak w tym przypadku konieczne jest wyjaśnienie zainteresowanemu w wezwaniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wskazanie, na czym w rzeczy samej polega proces jej przetworzenia. Jest to potrzebne ze względu na ocenę prawidłowości kwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, której udziela się wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast odmawia się jej udostępnienia, jeśli warunek ten nie zostanie przez niego wypełniony.

W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. P.H. nie otrzymał od organu żądanej informacji publicznej, organ też nie odesłał zainteresowanego do publikatora (wykazu), nie podjął zatem czynności materialno – technicznej. W sprawie nie doszło również do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź odesłanie do publikatora (wykazu, jeśli ten funkcjonuje w obiegu publicznym i umożliwia weryfikację treści złożonych wniosków), bądź wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo organu z dnia [...] grudnia 2012 r., zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez organ, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżącego P.H. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.