Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 927/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1023/13 w sprawie ze skarg Z. K. oraz następców prawnych po A. S.: S. S., E.B., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1023/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Z. K. oraz następców prawnych po [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przedmiotem skarg Z. K. oraz następców prawnych po [...] (dalej skarżący) jest decyzja z [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z 2[...] marca 2009 r.) Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda), którą utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) Starosty Powiatu S. (dalej Starosta) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zaskarżonej części odnoszącej się do umorzenia postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzję z [...] października 2008 r. Starosta wydał po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego podaniami [...]. Uprzednia jego decyzja w tej sprawie z [...] stycznia 2007 r. [nr [...]] została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2007 r. [nr [...]], przy czym wyrokiem z 19 września 2007 r. II SA/Rz 422/07 WSA w Rzeszowie uchylił obie wymienione decyzje z uwagi na nieustalenie przez organy następców prawnych zmarłej strony.

W § 1 rozstrzygnięcia z [...] października 2008 r. Starosta stwierdził, że nieruchomość oznaczona nr ewid. [...]objęta [...] o pow. 0,0103 ha w S. W., stanowiąca własność Skarbu Państwa, stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]sierpnia 1959 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. (dalej Prezydium WRN). W § 2 orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz [...] w odpowiednich udziałach, zobowiązując ww. w § 3 do łącznego zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 782 zł w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. W § 5 decyzji Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy S. W. i działki nr ewid. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynikało, że działka nr ewid. [...] o pow. 1981 m² powstała z pgr [...], a działka nr [...]o pow. 429 m² z pgr [...]. Właścicielami hipotecznymi pgr [...] byli [...], przy czym w toku postępowania ustalono ich następców prawnych. Parcela gruntowa [...] o pow. 144 m² została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium WRN z [...] sierpnia 1959 r. na wniosek Zakładu Energetycznego w T. za odszkodowaniem. Ta część nieruchomości stanowiąca w chwili orzekania działkę oznaczoną nr [...] stała się zbędna ze względu na cel nabycia i z tego względu orzeczono o jej zwrocie na rzecz następców prawnych byłych właścicieli.

W stosunku do parceli [...] postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto przed 1 września 1939 r. i nie zostało ono zakończone. Stosownie do art. 46 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 12 marca 1958 r.], nieruchomości będące we władaniu Państwa, w stosunku do których wszczęte przed 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone, przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Dotychczasowym właścicielom na ich wniosek przyznawano z tego tytułu odszkodowanie, przy czym nie ustalono dowodu, że wypłacono je za parcelę [...].

Mając na względzie dyspozycję art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn) Starosta przyjął, że instytucja zwrotu w nich uregulowana odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze postępowania wywłaszczeniowego, na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej.

Za bezsporne uznał, że w trybie takim nie zostały nabyte działki nr [...]. W art. 216 ugn wymieniono jedynie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie obejmując tą regulacją unormowania zawartego w art. 46 uztwn. Starosta wyjaśnił, że na kwotę podlegającą zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zwrotu działki nr [...] złożyło się zwaloryzowane odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie 52 zł i wzrost wartości tej działki z tytułu poczynionych na niej nakładów w kwocie 730 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu [...] wniósł pełnomocnik W.H., kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w § 5 decyzji z [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu wymienionych tam nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń, czy działki nr [...] stały się zbędne dla Skarbu Państwa i zarzucił naruszenie art. 216 ugn w zw. z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z 12 marca 1958 r. W odwołaniu powołano stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 1997 r. nr [...]Wojewody T. (dalej decyzja z [...] czerwca 1997 r.) na tle ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał decyzję z [...] października 2008 r. w zaskarżonej części w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonuje się w trybie przepisów ugn, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 216 ugn. W przepisie tym powołano różne akty prawne, na mocy których Skarb Państwa przejął lub nabył własność nieruchomości, a które objęte zostały regulacją dotyczącą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Nie wymieniono w nim jednak art. 46 uztwn, co w ocenie organu oznacza, że nie jest możliwe zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na tej podstawie regulacji zawartej w rozdziale 6 działu III ugn. Nieruchomości, o których była mowa w art. 46 ustawy z 12 marca 1958 r., a zatem działki nr [...], nie zostały nabyte na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych i nie było konieczne ustosunkowanie się, czy nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Z decyzją Wojewody Podkarpackiego nie zgodzili się [...], wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

A. S. zarzuciła nienależyte wyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności sprawy związanych z faktem, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak też czy w 1938 r. ubiegający się o wywłaszczenie nie zawarł z poprzednim właścicielem w prawem przewidzianej formie umowy nabycia nieruchomości lub jej zamiany, co mogłoby skutkować zastosowaniem art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. W ocenie skarżącej pozbawienie prawa własności na podstawie art. 46 uztwn również stanowiło wywłaszczenie, nadto art. 216 ugn cechować ma niekonstytucyjność.

We wspólnej skardze [...] podnieśli zarzut niezgodności art. 216 ugn rozumianego w ten sposób, że nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 46 uztwn. W ocenie tych skarżących art. 216 ugn nie ma charakteru enumeratywnego lecz wyłącznie przykładowy, w przeciwnym razie byłby niezgodny z Konstytucją, uprzywilejowując tych byłych właścicieli nieruchomości, które zostały przejęte wyłącznie na podstawie tytułów w nim wymienionych. W skardze powołano się na stanowisko zajęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S.W. w decyzji z [...] kwietnia 1997 r. i wyrażone przez Wojewodę T. w decyzji z [...] czerwca 1997 r. na tle ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również w decyzji Starosty z [...] stycznia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z 9 lipca 2009 r. II SA/Rz 433/09 odrzucono skargę [...], ponieważ w ustawowym terminie skarżące nie uzupełniły jej braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu. Postanowieniem z 28 października 2009 r. II SA/Rz 433/09 Sąd odrzucił wniosek S. B. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi.

Z powodu śmierci stron postępowania, postanowieniem z 10 maja 2010 r. II SA/Rz 433/09 zawieszono postępowanie sądowe, a następnie podejmowano czynności, w wyniku których ustalono następców prawnych uczestniczki [...]. Skargę wniesioną przez A. S. podtrzymał S. S. (k. 283, tom II). Wobec tego postanowieniem z 11 października 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie, a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 1023/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie WSA w Rzeszowie na podstawie art. 151 ppsa skargi oddalił.

Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa. Problematykę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normują przepisy rozdziału 6 działu III ugn. "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ". Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140" (art. 136 ust. 3 ugn).

Z kolei art. 137 ugn określa w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, zaś w ust. 2, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 ugn). Z mocy art. 216 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, przepisy działu 6 Działu III ugn stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych m in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79].

Sąd uznał, że niesporne jest, że nieruchomość, na którą składają się działki nr [...] o zwrot której wystąpiono, została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 46 uztwn. Ta okoliczność nie była przez skarżących kwestionowana i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Z kopii dokumentów dołączonych do akt wynika, że na podstawie orzeczenia i wniosku Urzędu Wojewódzkiego we L. z lipca 1938 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe względem pgr [...] o ówczesnej pow. 45a 03 m² i za tę nieruchomość decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1965 r. przyznano odszkodowanie (k. 23, 36 akt administracyjnych). Wcześniej wniesionego odwołania J. K. od pierwotnej decyzji w kwestii odszkodowania (odmownej) nie uwzględniła Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (k. 40 - kopia decyzji z 26 września 1963 r.). W obu tych orzeczeniach wzmiankowano, że wobec pgr [...] postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto przed 1 września 1939 r. Decyzję o odszkodowaniu utrzymano w mocy decyzją Komisji Odszkodowawczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1966 r. (k. 49).

Istota sprawy, w ocenie Sądu I instancji, sprowadza się do oceny trafności umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 46 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 uztwn "Nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa", z kolei ust. 2 tego przepisu określał, że "Właścicielom tych nieruchomości naczelnik powiatu przyzna na ich wniosek odszkodowanie według zasad przewidzianych w dotychczasowych przepisach albo zwolni od przejęcia na własność Państwa i zwróci posiadanie nieruchomości, jeżeli stanowi ona grunt rolny i jest Państwu zbędna dla celów, dla których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte". Zgodnie z art. 216 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, a więc odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, miały mieć odpowiednie zastosowanie do wskazanych w tym przepisie konstrukcji prawnych przejęcia lub nabycia nieruchomości. Art. 216 ust. 1 ugn stanowił m in., że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 uztwn, nie wymieniono zaś w nim trybu ujętego dyspozycją art. 46 uztwn.

Sąd nie podzielił prezentowanego w skargach poglądu, wedle którego art. 216 ust. 1 ugn ma mieć charakter przykładowy, przeciwnie - opowiedział się za tymi poglądami judykatury, w których podkreśla się, że art. 216 ugn konstruuje w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja, lecz jako lista zamknięta. Jest to bowiem norma o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd przywołał wywody, w których wyeksponowano, że pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", w świetle art. 216 ugn, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie obowiązujących ustaw (dekretów z mocą ustaw) regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem.

Bezsporne, zdaniem Sądu, jest, że w stosunku do nieruchomości wobec które[j] starosta umorzył postępowanie nie wydawano decyzji o wywłaszczeniu, a przeszła ona na własność Skarbu Państwa w trybie art. 46 ust. 1 uztwn. Za nieruchomość tę przyznano odszkodowanie w 1965 r. i takiego trybu nabycia nieruchomości nie wskazano w art. 216 ust. 1 ugn. Skoro brak było podstaw materialnoprawnych do orzekania o zwrocie nieruchomości, słusznie Starosta w tym zakresie umorzył postępowanie "zwrotowe", gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Z mocy art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umarza się postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Jeżeli art. 216 ust. 1 ugn nie wymienia art. 46 ust. 1 uztwn jako regulacji, do której zastosowanie mogą mieć przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, to oznacza to, że nieruchomość przejęta na jego podstawie nie podlega zwrotowi w trybie administracyjnym, co uzasadnia jego umorzenie (per analogiam stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10.2.2011 r., I OSK 537/10, Lex 990261, co do bezprzedmiotowości postępowania odnośnie zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy z 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność państwa za zaległe należności).

W kwestii przywoływania stanowisk zajętych przez różne organy, a odnoszących się do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości przejętej w trybie art. 46 ust. 1 uztwn, Sąd uznał, że nie miało to znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Jeżeli chodzi o decyzję z [...] stycznia 2007 r. Starosty S., Sąd wyjaśnił, że została ona uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 19 września 2007 r., II SA/Rz 422/07 (k. 266 akt administracyjnych). Odnośnie decyzji z [...] czerwca 1997 r. Wojewody T. - była to decyzja kasatoryjna, podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję z [...] kwietnia 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S. W. i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja tą nie był związany Starosta S. rozpoznający w trybie przepisów ugn żądanie zwrotu nieruchomości, bowiem z mocy art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ugn, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Odnośnie zarzutu braku konstytucyjności art. 216 ust. 1 ugn w zakresie, w jakim pomija on tryb nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 46 uztwn, Sąd wskazał, że sędziowie w zakresie orzekania są niezawiśli i podlegają Konstytucji oraz ustawom. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania konstytucyjności ustaw, do czego jest powołany Trybunał Konstytucyjny, w skargach nie powołano tego typu argumentacji, która dawałaby orzekającemu Sądowi asumpt do wystąpienia o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności art. 216 ust. 1 ugn w zakresie wskazywanym przez skarżących.

Sąd informacyjnie dodał, że już po wniesieniu skarg, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 19 maja 2011 r., SK 9/08 (OTK-A 2011/4/34; Dz. U. z 2011, nr 115, poz. 673, Lex 824233, dalej wyrok SK 9/08) orzekł, że art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...) jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 47 ust. 1 uztwn stanowił, że "W okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu". Sąd ocenił, że wyrok SK 9/08 nie odnosi się do przepisu prawa, który był przedmiotem uwagi orzekających w sprawie organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. P.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez WSA, że odpowiednie stosowanie rozdziału 6 dział III ustawy nie ma zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy interpretując i stosując art. 216 ugn należy stosować nie wykładnię gramatyczną, lecz wykładnię rozszerzającą, mając na względzie treść art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Wniosła o:

1. uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie i decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...]marca 2009 r.; 2. zasądzenie na rzecz strony Z. K. zwrotu kosztów postępowania od Wojewody Podkarpackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 216 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że art. 216 ugn zawiera wyczerpujący katalog aktów normatywnych, odejmujących w okresie po II wojnie światowej własność nieruchomości (odpowiednio - wyroki NSA z: 3.10.2000, IV SA 2179/98; 21.11.2000, IV SA 2172/00; 22.1.2009 r., I OSK 158/08; 27.4.2011, I OSK 990/10, Lex 1081100; 20.6.2001, II SA/Gd 2869/00 z akceptującą glosą E. Łętowskiej - OSP 2002/4/53; krytyczna glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA z 29.10.2001, II SA/Kr 786/01 - OSP 2002/9/119; uchwała SN z 24.9.1992, III AZP 12/92, Lex 10910; postanowienie SN z 1.5.1993, I CRN 41/93 - OSNC 1993/10/185; T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2010 s. 334 i orzecznictwo akceptowane w przypisie 89; G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 1052, uw. 13, 16; A. Prusaczyk, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015 r., s. 1295-1297, nb 19-26; wyrok WSA w Poznaniu z: 27.12.2012 r., IV SA/Po 580/12, Lex 1334461; 28.3.2013 r., II SA/Po 122/13, Lex 1320813; wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2013 r., I SA/Wa292/13, Lex 1807208).

Niedopuszczalne jest, by w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ugn (wyrok NSA z 18.3.2015 r., I OSK 1698/13, Lex 1665689). Art. 216 ugn konstruuje w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja, lecz jako lista zamknięta. Wyliczenie enumeratywne wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i stosowanie analogii (wyrok NSA z: 22.1.2009 r., I OSK 158/08; 27.4.2011 r., I OSK 990/10, Lex 1081100; 2.10.2004 r., OSK 771/04; 3.10.2000 r., IV SA 2179/98; wyrok WSA w Lublinie z: 4.3.2008 r., II SA/Lu 796/07; 26.3.2008 r., II SA/Lu 43/08, akceptowane przez A. Prusaczyka – op. cit., s. 1297, nb 26).

Tym samym postulowana przez autora skargi kasacyjnej "możliwość rozszerzającej interpretacji tego przepisu stosownie do potrzeb tak by rozstrzygnięcie organu w danej sprawie było zgodne z Konstytucją" nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazują na to kolejne nowelizacje art. 216 ugn. Tylko bowiem dodanie do katalogu aktów wymienionych w art. 216 ugn dalszych regulacji ustawowych bądź dalszych przepisów uprzednio wymienionych aktów, wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny pominięć legislacyjnych, mogło prowadzić do usunięcia niekonstytucyjności wcześniejszego brzmienia art. 216 ugn. Przykładowo: w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/16, przepisem art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492, dodano ustęp 2 do art. 216, o treści: "2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).".

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w wyniku wyroku SK 9/08, przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429), ustawodawca nadał nowe brzmienie ustępowi 1 art. 216 ugn, dodając do art. 6 także art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, tego typu pominięć legislacyjnych nie sposób uzupełniać w drodze wykładni prawa Sądów administracyjnych, bowiem wymaga to w każdej sytuacji interwencji ustawodawcy.

Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej przez Sąd I instancji przemawia uzasadnienie wyroku SK 9/08. Trybunał Konstytucyjny wskazał w szczególności, że pominięcie w przepisie art. 216 ust. 1 ustawy art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. jest pominięciem swoistym. Przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może "dodawać" art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy. Przyjętej przez sądy administracyjne wykładni art. 216 ust. 1 ustawy nie może zmieniać Trybunał, skoro nie należy do jego kompetencji powszechna wykładnia przepisów prawnych (cz. III pkt 2.3 uzasadnienia wyroku SK 9/08). Wyrok Trybunału oznacza, że konieczna będzie interwencja ustawodawcy w celu uwzględnienia w art. 216 ust. 1 ustawy art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., wśród przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, aby usunąć orzeczoną niekonstytucyjność. Trybunał nadmienia, że po interwencji ustawodawcy, o której wspomniano wyżej, zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którą ubiega się skarżący, nastąpi na podstawie przesłanek określonych w rozdziale 6 działu III ustawy (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku SK 9/08).

Nie w każdej tego typu sprawie Trybunał Konstytucyjny dopatruje się niezgodności pominięcia w art. 216 ugn konkretnej ustawy z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (przykładowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2008 r., SK 43/07 i racje przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku).

Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania "na rzecz strony Z. K." (s. 2 pkt 2 skargi kasacyjnej) nie mógł być uwzględniony nie tylko z tego powodu, że skarga kasacyjna uległa oddaleniu (art. 204 ppsa). Skarżącą kasacyjnie była wyłącznie S. B. i mogła ona dochodzić kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie na swoją rzecz.