Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 57/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 8 § 1 i 2, art. 79 § 2, art. 138 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Teza: Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), wiążą organ pierwszej instancji.

TEZY

Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), wiążą organ pierwszej instancji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił M. N. (zwanej też dalej "Stroną" lub "Skarżącą") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, K. J.. Organ I instancji wskazał, że w związku z tym, iż nie da się określić daty powstania niepełnosprawności ojca, brak jest podstaw prawnych do przyznania Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ I instancji podniósł, że powoływanie w tym kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r."), nie może zasługiwać na uwzględnienie, skoro powoływany wyrok nie zmienił sytuacji prawnej, albowiem do dnia dzisiejszego (mimo zapowiadanych zmian w ustawie) przepis art. 17 ust. 1b nadal obowiązuje. Ponadto organ I instancji wskazał, że Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, ponieważ ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym organ I instancji uznał, że spełniona została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Na skutek odwołania wniesionego przez Stronę, SKO – decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) – uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko, SKO wskazało, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przełożyło się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wyrok TK o sygn. akt K 38/13 został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Odnosząc się z kolei do drugiej podstawy odmowy Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, SKO wskazało, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Z uwagi jednak na fakt, że na podstawie niepełnego materiału dowodowego brak było możliwości ustalenia, jaki jest stan zdrowia M. J., ile ma lat, czy pracuje, czy pobiera rentę lub emeryturę, SKO przekazało sprawę do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej oceny podstaw do przyznania Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz – przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. – odmówił M. N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem K. J.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podaniem z [...] maja 2020 r. Strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoim ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do [...] kwietnia 2023 r. Z orzeczenia tego nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2016 r. K. J. jest osobą niepełnosprawną, z uwagi na problemy zdrowotne nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga opieki osób innych. Zamieszkuje razem z żoną M. J., która ma [...] lata i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] października 2019 r. (choruje na zaćmę, inne zaburzenia siatkówki, jaskrę pierwotną, zgłasza problemy z kręgosłupem oraz wylewami do oka). W związku z tym M. J. nie ma możliwości sprawowania opieki nad mężem ze względu na swój stan zdrowia. Organ I instancji ustalił, że opiekę nad K. J. sprawuje córka M. N., która codziennie przyjeżdża do ojca, świadczy na jego rzecz pomoc usługową, prowadzi gospodarstwo domowe, robi zakupy, pomaga w przygotowywaniu posiłków, umawia wizyty lekarskie, jeździ z nim do lekarzy, wykupuje leki i pilnuje, by ojciec regularnie je przyjmował. Strona nie pracuje zawodowo, pobiera natomiast w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem specjalny zasiłek opiekuńczy. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji uznał, że Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż ten pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że w niniejszej sprawie spełniona została negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uzasadniająca odmowę ww. świadczenia. Ponadto nie da się określić daty powstania niepełnosprawności K. J., w związku z czym nie sposób uznać, aby ziściły się w analizowanej sprawie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Od tej decyzji Burmistrza odwołanie do SKO złożyła Strona, reprezentowana przez ad Ż., który – zarzuciwszy:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK o sygn. akt K [...] doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego

– wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji Burmistrza nr [...], i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. N. prawa do świadczenia.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. – nowy skład orzekający SKO powtórzył stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji SKO zapadłej w niniejszej sprawie, że organ I instancji bezzasadnie w tej sprawie nie zastosował wyroku TK z 21 października 2014 r. Zarazem jednak ów skład orzekający stanął na stanowisku, że fakt nieposiadania przez M. J. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi okoliczność uniemożliwiającą przyznanie Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z którego wynika, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki, jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem M. J. nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a zatem nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, skoro do świadczenia tego uprawniona jest w pierwszej kolejności M. J.. Na poparcie swych twierdzeń, SKO przywołało wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, obszernie przez organ zreferowany. Na tle przytoczonych wywodów, SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wykazała, aby żona K. J. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym tracą na znaczeniu okoliczności w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez żonę K. J. i sprawowania tej opieki przez Skarżącą. SKO zauważyło też, że oprócz ustaleń z wywiadu środowiskowego z [...] sierpnia 2020 r. w materiale dowodowym brak jakichkolwiek innych dowodów na to, że M. J. nie jest w stanie opiekować się mężem.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. N., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy tej decyzji rażącą obrazę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2020 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. [...]) odmawiającą Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, K. J..

W ocenie SKO uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż K. J. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona, M. J., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stał również art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia – oraz okoliczność, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność K. J..

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę ostatnią ocenę prawną, wyrażoną przez SKO – o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako córce dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Natomiast za błędne uznaje Sąd stanowisko SKO, jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł być sam fakt nieposiadania przez żonę K. J. (wymagającego opieki), a zarazem matkę Skarżącej, M. J., orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy przy tym zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skargi, w okolicznościach kontrolowanej sprawy kluczowej przesłanki dla krytycznej oceny skarżonego stanowiska SKO nie należy upatrywać w tym (a przynajmniej nie przede wszystkim), że stanowisko to bazuje na wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się, obecnie jak się wydaje dominujący, pogląd o konieczności przełamania rezultatów wykładni językowej ww. przepisu na rzecz jego wykładni systemowej, w tym prokonstytucyjnej, i celowościowej (por. np. chronologicznie późniejszy, niż powołany w zaskarżonej decyzji, wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2103/20, dostępny w CBOSA) – lecz w treści poprzednio zapadłej w tej sprawie decyzji SKO z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) i uwarunkowaniach prawnych, w jakich została ona wydana.

Przywołaną decyzją inny skład orzekający SKO uchylił poprzednią decyzję Burmistrza odmawiającą Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, SKO podzieliło dominującą, jak samo stwierdziło, w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Zarazem SKO zaznaczyło, że "odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka). Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku z małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki [...]. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę [...]. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego".

Mając na względzie zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., SKO w uzasadnieniu referowanej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. dalej stwierdziło, że: "[w] aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który potwierdzałby zły stan zdrowia żony Pana Kazimierza Januszewskiego, z akt sprawy nie wynika nawet ile ma lat. Z uzasadnienia decyzji nie wynika czy pracuje, czy pobiera rentę lub emeryturę. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien ustosunkować się do wszystkich okoliczności zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalił i przeanalizował wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika iż Pan K. J. pozostaje w związku małżeńskim. Organ nie ustalił czy jego żona jest w stanie zająć się chorym mężem. Powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia. Organ nie ustalił czy zachodzi obiektywny brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Powyższa okoliczność powinna zostać poświadczona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności bądź innym dokumentem potwierdzającym brak możliwości sprawowania opieki. Organ powinien ustalić czy współmałżonek osoby niepełnosprawnej jest (lub nie jest) w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzja organu I instancji jest obarczona wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.)".

Referowana decyzja SKO z [...] sierpnia 2020 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie cytowanego przepisu wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy wiążą organ I instancji (por. np. wyroki NSA: z 22.03.2007 r., II OSK 502/06; z 07.02.2014 r., I OSK 2297/12; z 27.02.2020 r., I OSK 2698/17 – CBOSA).

Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; zwanej dalej w skrócie "ZmKPA2017") – w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji (choć nie w sposób bezwzględny, o czym niżej). Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, przywołane już wyżej podobieństwo ww. regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. i związana z tym konsekwencja ocen co do ich (równie) wiążącego charakteru.

Po drugie, prawotwórczy charakter nowelizacji polegającej na dodaniu do art. 138 k.p.a. przepisu § 2a.

Ów charakter jest bezsporny i wynika już z powszechnie przyjmowanego założenia interpretacyjnego – wykazującego cechy domniemania wzruszalnego – w myśl którego w przypadku dokonywania przez ustawodawcę zmiany przepisów należy domniemywać prawotwórczy skutek takiej zmiany. Innymi słowy, każda zmiana tekstu prawnego powinna być uznawana za zmianę prawnie znaczącą, chyba że da się wywieść wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – których w tym przypadku nie widać. Oznacza to, że wolą ustawodawcy dodającego § 2a było dokonanie określonej zmiany stanu prawnego i związanej z nim praktyki stosowania prawa.

Wobec tego należy zauważyć, że przed wejściem w życie ww. nowelizacji w orzecznictwie sądowym nie kwestionowano możliwości wyrażania przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych określonych ocen lub poglądów prawnych, w tym dotyczących ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego, a jedynie stwierdzano, że nie wiążą one organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 09.05.2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Zatem celem omawianej nowelizacji nie mogło być "umożliwienie" organowi II instancji zawierania w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni prawa – bo taka nowela nie miałaby charakteru prawotwórczego, a jedynie stanowiła potwierdzenie spotykanej wcześniej praktyki orzeczniczej. Stąd wniosek, że celem omawianej zmiany legislacyjnej było właśnie nadanie takim wytycznym wiążącego charakteru, dotychczas im odmawianego.

Po trzecie, ratio legis dodania § 2a do art.138 k.p.a., objaśnione w uzasadnieniu do projektu ZmKPA2017 (druk nr 1183 Sejmu VIII kadencji).

W uzasadnieniu tym czytamy, że: "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji".

Nie ulega wątpliwości, że realne uniknięcie wzmiankowanego ryzyka "powielania" przez organ pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa uznanej przez organ odwoławczy za błędną – zwłaszcza w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji się z taką oceną organu wyższego stopnia nie zgadza – możliwe jest jedynie w sytuacji uznania wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa za wiążące organ pierwszej instancji.

Po czwarte, za takim sposobem rozumienia charakteru wytycznych z art. 138 § 2a k.p.a. opowiada się również część przedstawicieli doktryny i judykatury.

I tak, w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa".

Wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych wytycznych spotyka się także w doktrynie, z tym wszakże doprecyzowaniem – w ocenie Sądu w niniejszym składzie: najzupełniej zasadnym – że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138). Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ I instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37).

W ocenie Sądu żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W związku z tym należało uznać, że organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę po decyzji kasacyjnej SKO z [...] sierpnia 2020 r. związany był zarówno wskazaniami co do zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego (okoliczności wymagających wyjaśnienia), jak i odnośnie do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W ocenie Sądu organ I instancji zastosował się do wytycznych dotyczących zakresu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń. W szczególności ustalił, że M. J. legitymuje się orzeczeniem z [...] października 2019 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pozyskał kopię tego orzeczenia, a także poczynił dalsze ustalenia co do jej stanu zdrowia i ocenił (na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] sierpnia 2020 r.), że "Pani M. nie ma możliwości sprawowania opieki nad mężem ze względu na stan zdrowia".

Od razu należy zaznaczyć, że w kontekście tych ustaleń organu I instancji jako chybiony, a wręcz niezrozumiały jawi się wytyk uczyniony Stronie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, że "oprócz ustaleń z wywiadu środowiskowego [...] w materiale dowodowym brak jakichkolwiek innych dowodów na to, że M. J. nie jest w stanie opiekować się mężem". Skoro bowiem organ I instancji stanowczo ustalił i ocenił, już na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego – czemu następnie dał jasny wyraz w uzasadnieniu swej decyzji – że owa obiektywna niemożność opiekowania się niepełnosprawnym mężem zachodzi, to oczekiwanie od Skarżącej, przez SKO, przedkładania dalszych dowodów na ww. okoliczność jawi się jako bezpodstawne i sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Wszak z art. 79 § 2 k.p.a. jasno wynika, że co do zasady nie przeprowadza się dalszych dowodów na okoliczności już stwierdzone innymi dowodami. Jeżeli zaś SKO uznało ustalenia organu I instancji za niedostateczne (niedostatecznie udowodnione), to powinno przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 136 §1 k.p.a., a w szczególności wezwać Stronę do zaoferowania środków dowodowych na konkretne okoliczności uznane przez ten organ za wątpliwe lub nieudowodnione, stosownie do art. 10 i art. 79a w zw. z art. 140 k.p.a. – czego SKO nie uczyniło. Stąd jego ww. wytyk nie mógł zostać uznany za zasadny.

Wracając do oceny wypełnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji SKO, należy stwierdzić, że organ ten nie zastosował się do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – czym, zdaniem Sadu, naruszył te przepisy w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

SKO – rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] września 2020 r. – dostrzegło i napiętnowało uchybienie przez organ I instancji właściwej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast nie wytknęło analogicznego naruszenia odnośnie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. Co więcej, SKO w nowym składzie podzieliło wykładnię tego ostatniego przepisu przedstawioną przez organ I instancji, a istotnie odbiegającą od wykładni zaprezentowanej przez poprzedni skład SKO.

Sądowi w niniejszym składzie znane są orzeczenia, w których wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25.09.2012 r., II OSK 930/11, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że nawet akceptacja powyższej zasady nie może oznaczać całkowitej dowolności organu II instancji w odstępowaniu od poglądu prawnego – tu: co do właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – wyrażonego przez ten organ we wcześniejszej decyzji wydanej w danej sprawie. W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać bowiem w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2).

Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 8 Nb 5; wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832, wyrok NSA z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11; z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15; z 11.06.2015 r., IV SA/Po 186/15 – CBOSA; por. też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142). Należy zaznaczyć, że organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko.

W ocenie Sądu, SKO w składzie wydającym zaskarżoną decyzje nie wyjaśniło w sposób należyty powodów, które uzasadniałyby odstąpienie od wykładni przedstawionej w kontrolowanej sprawie przez poprzedni skład orzeczniczy tego organu. Takiego uzasadnienia nie może stanowić bowiem sam fakt niejednolitości orzecznictwa sądowego w kwestii właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i opowiedzenie się za drugim (w dodatku: raczej mniejszościowym) z prezentowanych w nim poglądów.

W braku wymaganego uzasadnienia, SKO po raz drugi rozpoznając sprawę powinno pozostać przy poprzednio wyrażonym stanowisku w kwestii właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym bardziej, że stanowisko to zdeterminowało także zakres postępowania wyjaśniającego, jaki został poruczony organowi I instancji – i przezeń wykonany – przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zakresie obowiązku zbadania, czy M. J. jest w stanie faktycznie opiekować się niepełnosprawnym mężem. Odstępując od tego stanowiska bez wymaganego uzasadnienia, SKO naruszyło w istotnym stopniu art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącej, ustalone według stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku – organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku, w szczególności co do konieczności respektowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, na jej obecnym etapie, sposobu wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przedstawionych w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] sierpnia 2020 r. W konsekwencji organ uzna, że brzmienie ww. przepisów nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, i opierając się na tym założeniu zweryfikuje pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do tego świadczenia.