Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego W. S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie przepisów art. 138 5 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm. - dalej także: "uSG") w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641), po rozpatrzeniu odwołania [...] SG W. S. (dalej jako: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] dotyczącej odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący funkcjonariusz W. S. pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w [...].

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący W. S. wniósł do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o zwrot kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r. z miejsca zamieszkania - [...], ul. [...] do miejsca pełnienia służby, tj. Placówka Straży Granicznej w [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej - działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania, tj. [...], ul. [...] do miejscowości pełnienia służby tj. Placówki Straży Granicznej w [...], za miesiąc kwiecień 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, "funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletu za przejazd koleją lub autobusami". Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, iż wydane na podstawie art. 97 § 3 uSG rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powtarza ustawową formułę, że zwrot kosztów dojazdu zależny jest od zajmowania lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby.

Powołując się na zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, iż skarżący W. S. zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...], w domu stanowiącym własność funkcjonariusza. Organ pierwszej instancji wskazał, że żona oraz córka skarżącego funkcjonariusza posiadają również zameldowanie stałe pod w/w adresem. Organ zauważył, że skarżący funkcjonariusz oznajmił, że wspomniani członkowie rodziny nie zamieszkują z nim w miejscu, które wskazuje we wnioskach o zwrot kosztów dojazdu, tj. ul. [...],[...]. Organ wskazał, że skarżący pod w/w adresem z przyczyn osobistych zamieszkuje sam. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, iż z informacji uzyskanych z Wydziału Kadr i Szkolenia wynika, iż skarżący funkcjonariusz posiada w w/w lokalu zameldowanie tymczasowe od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] lipca 2024 r., o czym poinformował Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej stosownym raportem. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że skarżący funkcjonariusz wskazał również, iż miejscem, w którym często przebywa i zamieszkuje wraz córką i małżonką jest dom rodziców znajdujący się w [...] przy ul. [...]. Z kolei, jak zauważył organ pierwszej instancji, w oświadczeniu dotyczącym ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, jako miejsce zamieszkania, skarżący wskazał miejscowość [...], dom przy ul. [...] (gdzie - jak oświadczył – zamieszkuje wraz z żoną i córką). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał, że skarżący funkcjonariusz oznajmił, iż jego centrum życiowe skupia się w dwóch miejscach: [...] oraz w [...], gdzie przebywa cyt. "prawie codziennie w związku z opieką nad członkami rodziny (matka, ojciec) i skąd najczęściej dojeżdżam do pracy". Ponadto, organ pierwszej instancji podniósł, iż skarżący funkcjonariusz oświadczył, że "(...) obecnie najczęściej przebywam w [...], jednak częściej dojeżdżam z [...]. gdzie zajmuję lokal, rano odważę żonę do pracy, stołuje się, pomagam niepełnosprawnym rodzicom".

W związku z powyższym, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uznał, iż złożone przez skarżącego funkcjonariusza wyjaśnienia pisemne dotyczące jego uprawnień do zwrotu kosztów dojazdu są mało czytelne i niewystarczająco spójne.

Organ pierwszej instancji zauważył ponadto, że wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień, skarżący funkcjonariusz odmówił udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, stwierdzając, iż - w jego ocenie - "poprzednie wyjaśnienia są wystarczające i kwestie dotyczące zwrotu kosztów dojazdu zgodnie z ustawą o SG oraz rozporządzeniem dotyczącym zwrotu kosztów dojazdu winno się rozpatrywać przy uwzględnieniu wskazanego w ustawie o SG i rozporządzeniu o zwrocie kosztów dojazdu terminu "miejsce zajmowania lokalu", a nie terminu "miejsce zamieszkania" w myśl Kodeksu Cywilnego".

Mając na względzie powyższe, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że zarówno ustawa o Straży Granicznej, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia resortowe nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", a więc dla ustalenia treści powołanego wyrażenia konieczne jest odwołanie się do przepisu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W tej sytuacji, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uznał, że rozstrzygając o miejscu zamieszkania, organ stwierdzić musi łączne występowanie dwóch przesłanek, tj. fakt przebywania przez funkcjonariusza w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu w niej. Organ wskazał, że o zamieszkiwaniu z zamiarem stałego pobytu mówi się zatem wtedy, gdy występują okoliczności, które pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wciągnięcie wniosku, że wskazana miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej osoby.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji uznał, że na podstawie zgromadzonych dowodów, stwierdzić trzeba, iż centrum życiowe skarżącego funkcjonariusza, który posiada rodzinę i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, znajduje się tam, gdzie toczy się życie rodzinne, gdzie przebywa rodzina, gdzie wypoczywa, gdzie przyjmuje wizyty innych członków rodziny lub znajomych, utrzymuje kontakty z sąsiadami, gdzie przyjmuje i nadaje korespondencję. W konsekwencji, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że mając na uwadze sytuację rodzinną skarżącego funkcjonariusza, należałoby uznać, iż centrum życiowe jego rodziny nie skupia się w miejscu, które strona skarżąca wskazuje we wniosku o zwrot kosztów dojazdu, tj. ul. [...],[...].

Ponadto, analizując powyższe informacje, organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż miejsce zamieszkania skarżącego funkcjonariusza, które podaje on w oświadczeniu dotyczącym ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, tj. [...], ul. [...] jest niespójne z miejscem zamieszkania podawanym we wnioskach o zwrot kosztów dojazdu, tj. [...], ul. [...].

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uznał, że oświadczeniu o zamieszkiwaniu we wskazanej przez daną osobę miejscowości muszą towarzyszyć codzienne czynności będące jego wyrazem, w szczególności administracyjne, cywilnoprawne, czy też rodzinne, dlatego też w przedmiotowej sprawie.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do dochodzonego świadczenia w postaci zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania, tj. [...], ul. [...] do miejscowości pełnienia służby, tj. do Placówki Straży Granicznej w [...].

Od powyższej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie w całości wniosku o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu z zajmowanego lokalu mieszkalnego do miejsca pełnienia służby, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób mało precyzyjny,

- naruszenie art. 77 k.p.a. - poprzez brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także

- naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, iż organ pierwszej instancji myli pojęcia, albowiem analizuje i uzależnia przyznanie spornego świadczenia od ustalenia miejsca zamieszkania, pomimo, iż właściwy przepis takim pojęciem się nie posługuje. Skarżący, powołując się na przepisy zawarte w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniach wykonawczych, w których - jego zdaniem - unormowano w sposób systemowy i spójny problematykę związaną z zaopatrzeniem mieszkaniowym funkcjonariuszy Straży Granicznej - wskazał, że funkcjonariuszowi zajmującemu lokal w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu.

Skarżący zauważył, że rozpatrując kwestię zaopatrzenia mieszkalnego skarżącego, organ winien wziąć pod uwagę, iż skarżący pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w [...] i posiada lokale mieszkalne w sąsiadujących z sobą miejscowościach, tj. [...], gdzie odległość pomiędzy granicami administracyjnymi gminy [...] i [...] wynosi 30,60 km, a także w miejscowości [...], gdzie odległość pomiędzy granicami administracyjnym wynosi 28,41 km.

Zdaniem skarżącego, z powyższego stanu faktycznego wynika, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego ani równoważnik pieniężny za brak kwatery, w związku z tym, że pomiędzy granicami administracyjnymi Gminy [...] i [...] odległość jest za mała o 1 kilometr i 590 metrów.

Według skarżącego, na skutek błędnej subsumcji oraz wykładni art. 97 ustawy o SG, polegającej na przyjęciu, że termin "miejsce zamieszkania" jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu", organ pierwszej instancji odmówił przyznania należnego zwrotu kosztów dojazdu, uznając, że skoro miejscem zamieszkania (w myśl art. 25 k.c.) skarżącego jest miejscowość [...], które nie jest miejscowością pobliską, ponieważ odległość pomiędzy granicami administracyjnymi gmin wynosi o 600 metrów za dużo, to skarżącemu nie należy się zwrot ponoszonych kosztów dojazdów, pomimo, że bezspornie ponosi on znacznie koszty owych dojazdów.

Skarżący wskazał, że w związku z wystąpieniem w dniu [...] maja 2016 r. z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r., skarżący w toku czynności wyjaśniających udzielił pisemnie odpowiedzi w dniu [...] czerwca 2016 r., przesyłając jednocześnie w załączeniu kopię tytułów prawnych do lokali znajdujących się w miejscowości [...].

Funkcjonariusz wyjaśnił, że obecnie jego centrum życiowe skupia się w dwóch sąsiadujących z sobą miejscowościach, tj. w [...] i [...].

Skarżący wskazał, że adres [...], ul. [...], znajduje się w miejscowości nie uznanej za miejscowość pobliską z uwagi przekroczenia odległości pomiędzy granicami gmin o 600 metrów. Skarżący wskazał również adresy zajmowania lokalu w miejscowości uznanej za miejscowość pobliską, tj. mieszkanie [...] ul. [...], którego jest właścicielem i którego posiadanie pozbawia go równoważnika za brak kwatery (przedstawiając kopię aktu notarialnego), a także adres [...] ul. [...], pod którym znajduje się dom jego rodziców, a w którym skarżący zajmuje lokal mieszkalny do wyłącznej dyspozycji (załączając pisemne oświadczenie potwierdzające tytuł do zajmowania lokalu). Skarżący podniósł, iż we wniosku o zwrot kosztów dojazdów wskazano jeden z tych adresów.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji, odmawiając skarżącemu zwrotu kosztu dojazdów z miejsca zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej, nie podał podstawy prawnej, dokonując znacznego zawężenia pojęciowego użytego faktycznie przez ustawodawcę terminu "miejsce zajmowania lokalu". Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że zawarty w art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariuszom Straży Granicznej, termin "miejsce zajmowania lokalu" nie oznacza "miejsca zamieszkania" w rozumieniu art. 25 k.c. Według skarżącego, brak możliwości zastosowania analogii wynika wprost z ustawy o Straży Granicznej, albowiem w ustawie o Straży Granicznej oprócz terminu "miejsce zajmowania lokalu" określonego w art. 97 tej ustawy, występuje w innym artykule również termin "miejsce zamieszkania", rozumiany zgodnie z dyspozycją art. 25 k.c., np. w art. 118 § 1 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto, skarżący wskazał, że w art. 91a ustawy o Straży Granicznej ustawodawca dokonał w jednym przepisie prawnym rozdziału pojęciowego, formułując dwa terminy "miejsce zamieszkania" i "miejsce położenia nieruchomości". Zdaniem skarżącego, zastosowanie przez organ pierwszej instancji zwężenia znaczeniowego terminu "miejsce zajmowania lokalu" stoi w opozycji do przyjętej w polskim prawodawstwie i orzecznictwie zasady argumentum a major ad minus. Skarżący uznał, że pogląd, iż termin "miejsce zamieszkania", rozumiany zgodnie z art. 25 k.c., nie jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu" znajduje swoje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 667/15, odniósł się do kwestii rozgraniczenia tych dwóch pojęć, rozstrzygając sprawę związaną ze zwrotem kosztów dojazdów z "miejsca zajmowania lokalu" przez funkcjonariusza Policji, któremu przyznał prawo do zwrotu kosztów dojazdów z miejsca, w którym nie mieszkał w myśl przepisów k.c., tylko z miejsca "zajmowania lokalu". Skarżący zauważył, że we wspomnianym wyroku Sąd stwierdził, iż "(...) Posłużenie się w ustawie o Policji - przy normowaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby - pojęciem "zajmowania lokalu" uznać należy za słuszne, gdyż uwzględnia cel, jakiemu służy, jak i uwarunkowania społeczno-gospodarcze. Wszak można zajmować lokal, w którym się nie mieszka, w rozumieniu art. 25 k.c.., a przebywa się w nim i posiada się prawa do dysponowania nim chociażby w określonych celach, jak np. w celu skrócenia drogi dojazdu do pracy. Niejednokrotnie osoba nabywa lokal i zajmuje go, jednakże nie zamieszkuje w nim".

Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał wprost, że w kwestii zwrotu kosztów dojazdów z miejsca zajmowania lokalu, niedopuszczalne jest uzależnienie tej rekompensaty ponoszonych kosztów od tego, czy funkcjonariusz faktycznie w tym miejscu zamieszkuje w myśl art. 25 k.c.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji, skupiając się na ustalaniu miejsca zamieszkania, skupił się na przesłance pobocznej, gdy tymczasem, zdaniem skarżącego, najważniejszą przesłanką przy wszelkiego rodzaju roszczeniach rekompensacyjnych, którą organ zignorował jest ustalenie, czy skarżący ponosi koszty.

Skarżący podniósł, że zwrot kosztów dojazdów nie jest wynagrodzeniem, premią, ani żadną korzyścią. Jest częściowym oddaniem pieniędzy, które skarżący zapłacił z własnych środków finansowych, aby móc realizować obowiązki służbowe. Według skarżącego, idea rekompensowania ponoszonych kosztów przez funkcjonariuszy wiąże się z tym, że za pełnioną służbę funkcjonariusz otrzymuje wynagrodzenia, a nie płaci własne środki pieniężne za możliwość wykonywania swych obowiązków. Zdaniem strony skarżącej, organ pierwszej instancji w ustaleniach faktycznych zignorował podstawową przesłankę, którą należy ustalać przy wszelkiego rodzaju roszczeniach rekompensacyjnych. W konsekwencji, jak zauważył skarżący, z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, iż stwierdzono, czy skarżący ponosi koszty, a wręcz można równie dobrze wywnioskować, że skarżący zamieszkuje w miejscu pełnienia służby.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, wyjaśnił on organowi, że przebywa codziennie w [...], a pobyt tam ma związek z zajmowaniem lokalów mieszkalnych. Skarżący podniósł, iż z [...] dojeżdża do miejsca pełnienia służby, gdzie często nocuje. Skarżący wskazał, że bardzo często przed służbą udaje się do [...], gdzie przede wszystkim wykonuje czynności związane z opieką nad rodzicami i niejednokrotnie powiązane to jest również z odwożeniem żony do pracy. Następnie, po załatwieniu tych spraw, udaje się z [...] do miejsca pełnienia służby. Skarżący podniósł, iż przed służbą pełnioną w godz. 19:00-7:00 przebywa w jednym z zajmowanych mieszkań, gdzie między innymi pomaga rodzicom posiadającymi II grupę inwalidzką (skarżący zauważył, że organ w toku poczynionych ustaleń nie zażądał przedstawienia dokumentacji medycznej, którą skarżący posiada do wglądu).

Zdaniem skarżącego, w związku z niepełnosprawnością rodziców, można przyjąć, że rodzice mieszkający w [...] są członkami rodziny, w myśl art. 93 ustawy o Straży Granicznej, albowiem "Członkami rodziny funkcjonariusza (...) są rodzice ze względu na wiek albo niezdolność do pracy albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia". Według skarżącego, powołany przepis cyt. ustawy nie uzależnia jego stosowania od posiadanych środków na życie rodziców, ale wskazuje możliwość jego stosowania w związku z ułomnością fizyczną i brakiem zdolności do pracy, która nie musi być zarobkowa.

Skarżący uznał, że treść art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraźnie wskazuje, że ustawodawca - dokonując wyraźnego rozróżnienia pojęć "miejsce mieszkania", rozumianego w świetle art. 25 k.c., oraz "miejsce zajmowania lokalu" - przewiduje wystąpienie różnych stanów faktycznych, a więc nie tylko tych najczęściej spotykanych w praktyce, w których organ może przyjąć "sztampowe" mechanizmy prawne, gdzie funkcjonariusz w miejscowości pobliskiej posiada tytuł prawny do tylko jednego lokalu, skąd dojeżdża do pracy, więc siłą rzeczy jest to jego miejsce zamieszkania, w myśl art. 25 k.c., choć otrzymuje zwrot kosztów dojazdów z miejsca zajmowania lokalu. Tymczasem, jak zauważył skarżący, wystąpić mogą inne stany faktyczne, chociażby takie, jak skarżącego, gdzie w sąsiadujących miejscowościach funkcjonariusz posiada więcej, niż jedną nieruchomość.

Skarżący uznał, że w myśl powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 667/15, przy ustalaniu zwrotu kosztów dojazdów nie ma znaczenie, czy miejscowość, z której się dojeżdża, jest miejscowością, w której się zamieszkuje, w rozumieniu art. 25 k.c. W ocenie skarżącego, strona wnioskująca o zwrot kosztów dojazdu, nie ma obowiązku wykazywać, co w posiadanych przez siebie lokalach robi i z kim w nich przebywa, czy też spotyka się. Istotne jest bowiem to, że fakt ich posiadania pozbawia skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak kwatery dwukrotnie wyższego niż zwrot kosztów dojazdów. Zdaniem skarżącego, istotne jest to, że dojeżdża z tej miejscowości i ponosi znaczne koszty, których rekompensata się należy. Skarżący stwierdził, że nawet, jeśli zdarzy się, iż skarżący uda się do służby z miejscowości [...], to według obliczeń organu nie zmniejsza jego kosztów, gdyż w tej sytuacji skarżący pokonuje dystans o 2,19 km większy, niżby pokonywał z [...]. Skarżący zauważył, że nigdy nie wnosił roszczeń o zwrot kosztów za wspomnianą różnicę.

Skarżący podkreślił, że ustawa o Straży Granicznej w rozdziale 12 ujmuje całościowo, systemowo problematyką zaopatrzenia mieszkalnego funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zdaniem strony skarżącej, przepisy tego rozdział w części mają charakter socjalny, a część z nich, jak te dotyczące zwrotu kosztów dojazdów, odnoszą się do kwestii rekompensaty w ramach ogólnie rozumianej przyzwoitości.

Skarżący podniósł, że nigdy nie korzystał z głównych dobrodziejstw socjalnych przewidzianych w ustawie, gdyż nie zapewniono mu kwatery, ani rekompensaty za jej brak. Niemniej, skarżący uznał, że sytuacja, w której funkcjonariusz ponosiłby znaczne koszty za możliwość pełnienia służby, jest niedopuszczalna. Skarżący zauważył, że w przypadku jego sytuacji, koszty dojazdów wahają się w przedziale od 450 złotych do 600 złotych miesięcznie, licząc dojazdy z [...]. Tymczasem, rekompensata waha się w wysokości ok. 180 złotych.

Zdaniem strony skarżącej, pozbawienie jej tej częściowej rekompensaty w wyniku prawotwórstwa organu, sprzeczne jest z celowością dyspozycji norm prawnych zawartych w przepisach Rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, co w konsekwencji podważa sens funkcjonowania w ramach struktury Straży Granicznej komórek odpowiedzialnych za realizowanie polityki gospodarki mieszkaniowej Straży Granicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący funkcjonariusz jest zameldowany w miejscowości [...], ul. [...] (adres ten wskazany jest w oświadczeniu do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2016), zaś zamieszkuje w [...] przy ul, [...] (zameldowanie tymczasowe do 2024 r. - adres ten skarżący wskazał w korespondencji i we wniosku o zwrot kosztów dojazdu). Jednocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, funkcjonariusz w toku postępowania złożył wyjaśnienie z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym wyjaśnił, iż jego centrum życiowe skupia się w dwóch miejscach, tj. w [...] oraz w [...] ul. [...] - w miejscu zamieszkania rodziców, gdzie zajmuje lokal zgodnie z umowa użyczenia, skąd najczęściej dojeżdża do pracy. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że skarżący funkcjonariusz w powyższym wyjaśnieniu zawarł również informację, iż obecnie najczęściej przebywa w [...], jednak częściej dojeżdża do pracy z [...], gdzie zajmuje lokal, odwozi żonę do pracy, pomaga niepełnosprawnym rodzicom.

Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że Kodeks cywilny, na który powołuje się skarżący funkcjonariusz, stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, skarżący funkcjonariusz w swoich wyjaśnieniach podaje 3 różne miejsca zamieszkiwania.

Organ odwoławczy podniósł, iż [...] jest miejscowością dalszą wobec miejsca pełnienia służby, dlatego zamieszkiwanie w niej nie daje uprawnień do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu. Organ odwoławczy wskazał, że lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...], który skarżący funkcjonariusz wskazuje we wniosku o zwrot kosztów dojazdu, jest miejscem, gdzie funkcjonariusz zamieszkuje bez członków rodziny, albowiem skarżący wskazał w piśmie wyjaśniającym, iż rodzina przebywa w lokalu mieszkalnym w [...] przy ul. [...].

Mając powyższe na uwadze, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że organ pierwszej instancji słusznie wywnioskował, iż w opisanym stanie prawnym i faktycznym, zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o którym mowa w art. 97 ustawy o Straży Granicznej, nie może być przyznany.

Organ odwoławczy zauważył, że w dniu [...] października 2016 r. wysłał do skarżącego funkcjonariusza pismo nr [...], wzywając w nim skarżącego - w trybie art. 50 k.p.a. - do uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez wskazanie we wniosku o zwrotu kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r. w części dotyczącej dni pełnienia służby, w których dniach dojeżdżał do służby z [...]. Pismo to, jak wskazał organ odwoławczy, mimo dwukrotnego awizowania, nie zostało podjęte przez skarżącego.

Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że zgodnie z art. 10 k.p.a., obowiązany był zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sytuacji, organ odwoławczy, ustosunkowując się do wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym w postaci oświadczenia B. i W. S. z dnia [...] listopada 2016 r. wraz załączoną dokumentacją medyczną – stwierdził, że odmówił przeprowadzenia wspomnianego dowodu uzupełniającego, ponieważ skarżący funkcjonariusz już wcześniej podawał adres rodziców, jako jeden z trzech adresów, pod którymi przebywa. Z kolei, jeśli chodzi o dołączoną dokumentację medyczną oraz oświadczenie rodziców skarżącego funkcjonariusza, organ odwoławczy uznał, że dokumenty te pozostają bez związku ze sprawą.

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, iż został spełniony warunek wskazany w art. 10 k.p.a., tym bardziej, że skarżący funkcjonariusz nie ustosunkował się do wezwania z dnia [...] października 2016 r., ani nie uzupełnił wniosku o zwrotu kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r., o którego uzupełnienie wnioskował organ drugiej instancji.

Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że brak wskazania jednoznacznego miejsca pobytu nie pozwala na ustalenie uprawnień funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem organu odwoławczego, wskazanie w wyjaśnieniu trzech miejsc przebywania nie stanowi wyraźnej informacji, z którego miejsca, danego dnia skarżący funkcjonariusz dojeżdżał na służbę. W ocenie organu odwoławczego, podanie we wniosku o zwrot kosztów dojazdów powyższej informacji, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do przyznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za te dni, w których funkcjonariusz faktycznie dojeżdżał z miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że zwrot kosztów dojazdu jest należnością, którą przyznaje się pod warunkiem uprzedniego wydatku poniesionego przez funkcjonariusza, o czym stanowi § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, w jakich dniach i skąd funkcjonariusz dojeżdżał, co - zdaniem organu odwoławczego - jest o tyle istotne, że organ Straży Granicznej, przyznając należność z tytułu zwrotu funkcjonariuszowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, musi być przekonany o celowości i słuszności wydatkowania środków pochodzących z budżetu państwa.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez brak należytej aktywności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 8 k.p.a. - z uwagi na przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób nieprzejrzysty, co w konsekwencji nie spełnia kryterium budowania zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez brak jakiegokolwiek informowania skarżącego odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jego sferę prawną;

- naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego i niepozwalający na prześledzenie motywów podjętego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 97 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. - poprzez ich błędną interpretację dokonaną w wyniku nieuprawnionego podmienienia pojęć występujących w treści norm prawnych, stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji, a także - poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie "zmodyfikowanych" przez organ przepisów, pomimo, iż faktyczna treść w/w przepisów uzależnia przyznanie świadczenia od wystąpienia innego stanu faktycznego, niż ten wskazany przez organy obu instancji, a w konsekwencji - niesłuszną odmowę uwzględnienia odwołania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organ odmówił skarżącemu zwrotu kosztu dojazdów z miejsca zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej, argumentując w niezgodnie z treścią normy prawnej określonej w art. 97 ustawy o Straży Granicznej, że uprawnienie to przysługuje jedynie z "miejsca zamieszkania" rozumianego zgodnie z dyspozycją art. 25 kodeksu cywilnego, co wiąże się z zastosowaniem normy art. 28 k.c., zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Tymczasem, skarżący wyjaśnił, iż informował organ, że przebywa codziennie w [...], a pobyt tam ma związek z zajmowaniem lokalów mieszkalnych. Skarżący wskazał, że z [...] dojeżdża do miejsca pełnienia służby, gdzie często nocuje. Skarżący zauważył, że bardzo często przed służbą udaje się do [...], gdzie przede wszystkim wykonuje czynności związane z opieką nad rodzicami i niejednokrotnie powiązane to jest również z odwożeniem żony do pracy. Następnie, jak wskazał, po załatwieniu tych spraw, udaje się z [...] do miejsca pełnienia służby. Skarżący oświadczył, że przed służbą pełnioną w godz. 19:00-7:00 przebywa w jednym z zajmowanych mieszkań, gdzie między innymi, pomaga rodzicom posiadającymi ll grupę inwalidzką.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci oświadczenia rodziców oraz licznej dokumentacji medycznej, uznając, iż nie ma to związku ze sprawą. Skarżący zarzucił, iż nie zgadza się z powyższym poglądem organu, gdyż przeprowadzenie wspomnianych dowodów ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ dowody te wskazują, dlaczego skarżący przebywa w miejscowości [...], skąd dojeżdża do służby.

Skarżący wskazał również, że w toku postępowania zwrócił uwagę na adres zajmowania lokalu w miejscowości uznanej za miejscowość pobliską, tj. mieszkanie [...] ul. [...], którego jest właścicielem i którego posiadanie pozbawia go równoważnika za brak kwatery, a także adres [...] ul. [...], pod którym znajduje się dom jego rodziców, a w którym zajmuje lokal mieszkalny do wyłącznej dyspozycji (załączając pisemne oświadczenie potwierdzające tytuł do zajmowania lokalu). Jednocześnie, skarżący zauważył, że we wniosku o zwrot kosztów dojazdów wskazał jeden z tych adresów.

Skarżący zarzucił, iż niezależnie od błędnej interpretacji przepisów art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, organy obu instancji dopuściły się naruszenia norm postępowania administracyjnego, albowiem nie dokonały należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i nie dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego tak stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dopuszczając się w konsekwencji nienależytego wyjaśnia przesłanek spornego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem - zgodnie z utrwaloną linią orzecznicza - uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować m.in. ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżąca w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1323/94, LEX nr 26918, czy też wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt SA/Lu 1056/97, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 lub wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1185/05). Skarżący zauważył, że istotne braki uzasadnienia, w tym brak prawidłowego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu kwalifikowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1998 r., sygn. akt lll SA 1436/96, LEX nr 36196).

Skarżący zarzucił, że jeśli chodzi o same kwestie związane z art. 97 ustawy o Straży Granicznej, organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób rozumie treść tego przepisu i dlaczego odmawia jego pozytywnego zastosowania.

Zdaniem strony skarżącej, skoro skarżący podniósł w odwołaniu zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 97 uSG, rolą organu odwoławczego było szczególne przyjrzenie się temu przepisowi w aspekcie okoliczności niniejszej sprawy. Tymczasem, jak zauważył skarżący, zamiast tego organ odwoławczy przytoczył jedynie literalne brzmienie wspomnianego przepisu, nie dokonując jego prawidłowej interpretacji, co de facto doprowadziło do nienależytego rozpoznania sprawy. Skarżący uznał, że obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie, jak należy rozumieć art. 97 uSG, a także odniesienie się do podniesionych w tym zakresie zarzutów przez skarżącego.

Skarżący zarzucił ponadto, że bardzo istotnym mankamentem postępowania odwoławczego jest nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącego po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem i pouczeniu o możliwości zgłoszenia nowych wniosków dowodowych. Tymczasem, według skarżącego, dowód z przesłuchania przywołanych osób był istotny, gdyż osoby te miały wiadomości na temat codziennego mieszkania i funkcjonowania skarżącego, a więc też wykonywania pracy i wyjeżdżania do niej. Skarżący zarzucił, iż brakuje tak naprawdę wyjaśnienia, dlaczego nie przeprowadzono w/w dowodu, a kwestię tą organ winien szczegółowo zbadać w ramach obowiązującej w tym postępowaniu zasady prawdy materialnej.

Skarżący zauważył, że nie uchylał się od udziału w sprawie, zgłaszał dowody, zaprezentował należyty sposób interpretacji wspomnianego art. 97 uSG, a więc jeżeli organ odwoławczy miał inne zdanie winien prawidłowo i czytelnie sygnalizować to skarżącemu, który mógłby wówczas ukierunkować swoją aktywność dowodową.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów poczynionych w odwołaniu, jednak - jak zauważył - powyższe uchybienie formalne jest konsekwencją zignorowania przez organ odwoławczy najpoważniejszego zarzutu podniesionego w odwołaniu, a mianowicie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 97 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. Zdaniem skarżącego, interpretacja terminu "miejsce zajmowania lokalu", użytego w art 97 ustawy o Straży Granicznej, poprzez odwołanie się do terminu "miejsce zamieszkania", w rozumieniu k.c., ma istotne znaczenie prawne, gdyż zawęża krąg osób uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów dojazdów, a w konkretnej przedmiotowej sprawie - pozbawia skarżącego przysługującego mu roszczenia.

Według strony skarżącej, organ odwoławczy dokonał znacznego zawężenia pojęciowego użytego faktycznie przez ustawodawcę terminu "miejsce zajmowania lokalu", albowiem - jak stwierdził skarżący - nie ulega wątpliwości, że zawarty w art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. termin "miejsce zajmowania lokalu" nie oznacza "miejsca zamieszkania", w rozumieniu art. 25 k.c. Skarżący uznał, że brak możliwości zastosowania analogii wynika wprost z ustawy o Straży Granicznej, w której oprócz terminu "miejsce zajmowania lokalu" określonego w art. 97 uSG, występuje w innym przepisie również termin "miejsce zamieszkania", w rozumieniu dyspozycji art. 25 k.c., czego przykładem jest m.in. art. 118 § 1 ustawy o Straży Granicznej.

Skarżący zarzucił, że zastosowanie zawężającej interpretacji znaczenia terminu "miejsce zajmowania lokalu", świadczy o dopuszczeniu się przez organ odwoławczy naruszenia przyjętej w polskim prawodawstwie i orzecznictwie zasady argumentum a major ad minus.

Skarżący ponownie wskazał również, że pogląd, iż termin "miejsce zamieszkania", rozumiany zgodnie z art. 25 k.c., nie jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu" znajduje swoje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 667/15, w którym Sąd ten poruszył kwestię rozgraniczenia tych dwóch pojęć.

Mając powyższe na uwadze, skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy, skupiając się na ustalaniu miejsca zamieszkania, skupił się na przesłance pobocznej i nieistotnej, gdy tymczasem najważniejszą przesłanką przy wszelkiego rodzaju roszczeniach rekompensacyjnych, którą organ zignorował, jest ustalenie, czy skarżący ponosi koszty. Skarżący zauważył, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, czy skarżący ponosi koszty.

Skarżący stwierdził, że ustawodawca, dokonując wyraźnego rozróżnienia pojęć "miejsce zamieszkania" rozumianego w myśl art. 25 k.c. oraz "miejsce zajmowania lokalu", przewidział wstąpienie różnych stanów faktycznych, a więc nie tylko tych najczęściej spotykanych w praktyce.

Zdaniem skarżącego, w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 667/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraźnie stwierdził, że przy ustalaniu zwrotu kosztów dojazdów do miejsca pełnienia służby, nie ma znaczenia, czy miejscowość, z której funkcjonariusz dojeżdża, jest miejscowością, w której ten funkcjonariusz zamieszkuje, w myśl art. 25 k.c.

Skarżący uznał, że ustawodawca wyodrębnił dwa świadczenia związane z dojazdem do miejsca pełnienia służby, tj. zwrot kosztów dojazdów i dodatek za brak kwatery w przypadku niemożliwości zapewnienia funkcjonariuszowi kwatery. Według skarżącego, powyższe rozgraniczenie świadczeń należy analizować całościowo, przy zastosowaniu wykładni systemowej. Zdaniem skarżącego, ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy funkcjonariusz dojeżdża do miejsca pełnienia służby z miejscowości, z której odległość pomiędzy gminami wynosi więcej niż 30 km, wówczas stosuje się normy dotyczące zapewnienia lokalu mieszkalnego lub równoważnika za jego brak, a jeśli odległość ta nie przekracza wspomnianego dystansu - zastosowanie mają normy dotyczące zwrotu kosztów dojazdu. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozbawienia funkcjonariusza, który poniósł koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby, należnego świadczenia, a jedynie przekroczenie lub nie przekroczenie wspomnianego dystansu warunkuje, które świadczenie otrzyma. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nieuwzględnienie jego żądania - pomimo bezspornie ponoszonych kosztów - jest niezgodne z interpretacją celowością spójnych norm i intencją ustawodawcy.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji bezzasadnie generalizują, gdyż ich ustalenia skupione były na wskazaniu miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c., a nie na okolicznościach będących przedmiotem postępowania. Skarżący zauważył, że skoro właściwy przepis stanowi, iż zwrot kosztów dojazdów przysługuje z miejscowości pobliskiej, to posiadając do dyspozycji więcej, niż jeden lokal, skarżący nie musi wskazywać, z którego z lokali dojeżdża, albowiem przy ustaleniu spornego uprawnienia bierze się pod uwagę granice administracyjne gminy, a nie konkretny adres. Skarżący uznał jednocześnie, że pomimo, iż na wzorze wniosku o zwrot kosztów dojazdu nie ma miejsca na wpisanie więcej, niż jednego adresu, to nie znaczy, że funkcjonariusz nie może posiadać więcej, jak jedno miejsce zajmowania lokalu. Skarżący zauważył, że we wniosku wskazał dni pełnienia służby, czyli poniekąd dni, w których dojeżdżał do służby. Według strony skarżącej, wszelkie nieścisłości pomiędzy wzorem wniosku a ustawą o Straży Granicznej i cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mają jakiegokolwiek prawnego znaczenia, gdyż źródłem obowiązującego prawa w Polsce jest m.in. ustawa i rozporządzenie, a nie wzór wniosku.

Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy, powołując się na § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazał, że: "zwrot kosztów dojazdów jest należnością, którą przyznaje się pod warunkiem uprzedniego wydatku poniesionego przez funkcjonariusza (...), zaś z zebranej w sprawie dokumentacji nie wnika, w jakich dniach i skąd funkcjonariusz dojeżdżał. Jest to o tyle istotne, że organ, przyznając należność do zwrotu funkcjonariuszom, musi być przekonany o celowości i słuszności wydatkowania środków budżetu Państwa". Zdaniem skarżącego, powyższa argumentacja organu odwoławczego wydaje się niespójna i niezrozumiała, gdyż skarżący wyjaśniał, że przeważnie dojeżdża z [...], jednak mogło się zdarzyć, że dojazd do miejsca pełnienia służby odbył się z miejscowości [...]. Skarżący zauważył, że wówczas za możliwość pełnienia służby wydatkował kwotę wyższą, niżby wydatkował dojeżdżając z [...], jednak wnosi o zwrot kwoty niższej, niż wydatkował, a pomimo tego, organ nie może powziąć przekonania o celowości i słuszności wydatkowanych środków oraz nie wskazuje faktu poniesienia kosztów, pomimo że skarżący podniósł to w skardze. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, z przytoczonego przez organ odwoławczy rozumowania można wręcz wywnioskować, że skarżący nie ponosi żadnych kosztów dojazdów do służby.

W wyniku analizy wniesionej przez stronę skarżącą skargi na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., Komendant Główny Straży Granicznej - powołując się na przepisy art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], a także uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w całości oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że dokonał ponownej weryfikacji akt sprawy i ustalił, iż w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że miejscowość [...] jest miejscowością dalszą do miejsca pełnienia służby. Powołując się jednocześnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 262/16, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, iż skoro ustawodawca w ustawie o Straży Granicznej użył określenia "droga publiczna", to organ, wydając decyzję, musi ustalić odległości pomiędzy miejscowościami, w których funkcjonariusz zamieszkuje i miejscowością, w której pełni służbę i wykazać, iż został spełniony warunek określony w ustawie, czego organy nie uczyniły.

Wobec powyższego, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. - poprzez nieuprawnione zastosowanie autokontroli, o której mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w ramach zastosowanej autokontroli organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów wniesionej wcześniej skargi, a więc - skoro ich nie brał pod uwagę - to nie można mówić o uwzględnieniu jakiegokolwiek stanowiska skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, uchylenie wcześniejszej decyzji w ramach autokontroli zostało dokonane wbrew istocie wynikającej z przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., jak i wbrew interesowi samej strony skarżącej, albowiem w tych warunkach strona będzie na nowo czekała na rozstrzygnięcie organów tylko po to, żeby za jakiś czas ponownie złożyć skargę do sądu z tymi samymi zarzutami.

Strona skarżąca podniosła, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej prezentowany jest dość jednoznaczny pogląd, iż autokontrola, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie służy poprawianiu każdego błędu, jaki został - zdaniem organu - popełniony, ale przewidziana została konkretnie w celu uwzględnienia stanowiska strony skarżącej i podjęcia decyzji merytorycznej. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2926/15 - skarżący stwierdził, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której orzeka co do istoty żądania. W konsekwencji, jak wskazał skarżący, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z wydaniem decyzji w trybie autokontroli, może nastąpić jedynie w przypadku wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołując się ponadto na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 791/16, skarżący stwierdził, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem strony skarżącej zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji, skarżący zauważył, że prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że organ nie zastosował się do wskazanych powyżej warunków zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem organ nie odniósł się nawet do zarzutów skarżącego i na pewno nie załatwił sprawy decyzją merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że warunek ścisłego związku treści żądania z treścią rozstrzygnięcia nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji, ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania. Zdaniem organu, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. - podobnie jak wcześniej art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej, który dokonuje kontroli działalności organów administracji jedynie pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, choć pozostaje on niewątpliwie w ścisłym związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, przy braku odmiennych postanowień, należy przyjąć, że organ jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim samym zakresie, jak sąd administracyjny, a więc w zakresie wyznaczonym w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 252). Ponadto, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 825/06, LEX nr 903768, organ odwoławczy wskazał, że najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej powinno być zbadanie, czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, a zatem, czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej).

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący w złożonej skardze z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej m.in. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez brak należytej aktywności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że wykonując uprawnienie autokontrolne określone w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany był rozpatrzyć również przywołany powyżej zarzut i uznał go za uzasadniony. Organ odwoławczy zauważył również, iż nie mógł jednocześnie pominąć okoliczności, że m.in. w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 262/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ, wydając decyzję musi ustalić odległości pomiędzy miejscowościami, w których funkcjonariusz zamieszkuje i w której pełni służbę, albowiem brak określenia tej odległości skutkuje niemożliwością stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 97 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie, nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a takie właśnie było żądanie skargi. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie miał również możliwości przeprowadzenia z urzędu dowodów na tę okoliczność. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia nieprawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz podzielając zarzuty postawione przez skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - powyższe działanie należy uznać za prawidłowe w świetle przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 225/17, stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie mógł w trybie autokontroli wydać orzeczenia kasacyjnego. Jednocześnie, skarżący zauważył, iż organ odwoławczy w spornej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nawet nie odniósł się do zarzutów zawartych w samej skardze, tak, jakby w ogóle ich nie było. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. spowodował to, że w przypadku utrzymania skarżonej w tym postępowaniu decyzji kasacyjnej, rozpoznanie wcześniejszej skargi (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 185/17) będzie bezprzedmiotowe, co przedłuży znacząco postępowanie, a strona skarżąca znów przez czas postępowania dwuinstancyjnego nie pozna zdania organu odnośnie swoich wcześniejszych zarzutów.

W wyniku rozpatrzenia skargi, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 610/17, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zarzucając w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy, wydając sporną decyzję dopuścił się naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wyraźnie podkreślił, iż bezwzględnym warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest określony w art. 54 § 3 p.p.s.a. wymóg "uwzględnienia skargi w całości", co wymaga uznania za zasadne zarówno zawartych w skardze zarzutów i wniosków, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Sąd uznał, że przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z skierowanej przez stronę skargi do sądu. Sąd wskazał, że sama okoliczność obiektywnego naruszenia prawa nie jest wystarczająca do zastosowania instytucji autokontroli, albowiem koniecznym jest skorygowanie własnego działania w sposób pożądany przez stronę w skardze. Jednocześnie, WSA w Warszawie stwierdził, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości (vide: A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA /w:/ Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, s. 312; podobnie: K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym, PiP z 2004 r. zeszyt nr 1, s. 60 i nast.; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 162 i nast.; także: wyroki NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 564/97, z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, ONSAiWSA z 2005 nr 1, poz. 9; podobnie /w:/ uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA z 2000 r. nr 3, poz. 94). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1232/14, skład orzekający wyjaśni, jak należy rozumieć przesłankę "uwzględnienia skargi w całości" wskazaną w art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd przyjął, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Ponadto, Sąd uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna bezwzględnie rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji oraz w sposób ostateczny o sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że obowiązkiem Komendanta Głównego Straży Granicznej, wydającego w trybie autokontroli decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz dokonanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej na nowo konkretyzacji normy prawa administracyjnego. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w ramach zastosowanej autokontroli organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów merytorycznych wniesionej wcześniej skargi, co oznacza, że uchylenie wcześniejszej decyzji w ramach autokontroli zostało dokonane wbrew istocie art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej, wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] stycznia 2017 r., nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy co do całości, jednocześnie, w żadnym zakresie nie uwzględnił skargi oraz zarzutów skarżącego, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji w trybie instytucji autokontroli.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że skoro organ odwoławczy w ogóle nie podzielał zarzutów skargi, bądź też nie podzielał niektórych zarzutów strony skarżącej oraz nie uwzględnił w całości jej wniosków, kwestionując przedstawioną w skardze ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie powinien stosować instytucji autokontroli, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania.

Powyższy wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 610/17, uprawomocnił się, a więc Sąd zobowiązany był do rozstrzygnięcia skargi z dnia [...] grudnia 2016 r. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze - wskazał, że słuszność podniesionych przez niego zarzutów odnośnie wadliwie ustalonego stanu faktycznego potwierdził sam organ odwoławczy, wydając decyzję autokontrolną. Skarżący podkreślił ponadto, że jednym z ważniejszych powodów zamieszkiwania w [...] była konieczność pomagania rodzicom, w szczególności schorowanej matce (skarżący na okoliczność potwierdzenia bardzo złego stanu zdrowia matki załączył do pisma procesowego jej akt zgonu). Tymczasem, jak zauważył skarżący, organ oddalił wniosek dowodowy, stwierdzając w sposób wadliwy, że ustalenie, dlaczego skarżący przebywa w [...] i dojeżdża do miejsca pełnienia służby nie ma znaczenia dla sprawy, dowodząc jednocześnie, że "miejscem zamieszkania" skarżącego, w myśl art. 25 k.c., jest [...]. Zdaniem skarżącego, takie działanie organu było nieprawidłowe, albowiem przepis art. 97 ustawy o Straży Granicznej nie uzależnia przyznania zwrotu kosztów dojazdów z miejscowości, w której znajduje się "miejsce zamieszkania", zgodnie z art. 25 k.c., lecz wyłącznie z miejscowości "miejsca zajmowania lokalu". Ustosunkowując się z kolei do argumentu organu odwoławczego, w którym wskazano na fakt nieodebrania pisma wzywającego stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, skarżący podkreślił, iż nie odebrał owego pisma, albowiem termin awizowania pokrywał się z terminem jego szkoleń w [...] i w [...], na które został wysłany przez Straż Graniczną. Skarżący uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, czy w przypadku ustalenia dni dojazdu z [...], otrzymałby on za te dni zwrot kosztów dojazdu na podstawie art. 97 ustawy o Straży Granicznej, a także nie wyjaśnił, jaką rekompensatę otrzymałby za dni dojazdu z [...], skąd - według obliczeń organu - jest dalej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania, tj. [...], ul. [...] do miejscowości pełnienia służby, tj. Placówka SG w [...] za miesiąc kwiecień 2016 r. - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Sąd uznał, iż organy Straży Granicznej obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się przede wszystkim naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności naruszenia art 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie niezgodnie z treścią normy prawnej określonej w art. 97 ustawy o Straży Granicznej, że uprawnienie to przysługuje jedynie z "miejsca zamieszkania", rozumianego zgodnie z dyspozycją art. 25 kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, w następstwie wadliwie zinterpretowanych norm prawa materialnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że termin "miejsce zamieszkania" jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu" i odmowy przyznania należnego zwrotu kosztów dojazdu, organy dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niedokonaniu należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i braku przeprowadzenia prawidłowej subsumpcji ustalonego tak stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne.

Tym samym, Sąd uznał, że zarówno Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, wydając sporną decyzję administracyjną z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i Komendant Główny Straży Granicznej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. - dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletu za przejazd koleją lub autobusami.

Z kolei, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stanowi, iż funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby w wysokości ceny:

1) miesięcznego biletu imiennego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego lub miesięcznego biletu imiennego na przejazd autobusem, o ile z miejscowości pobliskiej nie ma połączenia kolejowego, albo

2) biletów jednorazowych na przejazd środkiem publicznego transportu zbiorowego, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w pkt 1.

Przepis § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1.

Należy zauważyć, że skarżący w toku postępowania wyjaśnił, że obecnie jego centrum życiowe skupia się w dwóch sąsiadujących z sobą miejscowościach, tj. w [...] i [...]. Niemniej, skarżący poinformował jednocześnie organ, że przebywa codziennie w [...], a pobyt tam ma związek z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, z którego dojeżdża do miejsca pełnienia służby. Skarżący wyraźnie zauważył ponadto, że bardzo często przed służbą udaje się do [...], gdzie przede wszystkim wykonuje czynności związane z opieką nad rodzicami oraz odwożeniem żony do pracy, a następnie dopiero, po załatwieniu tych spraw, udaje się z [...] do miejsca pełnienia służby.

W ocenie Sądu, uznać należy, że organy Straży Granicznej, odmawiając skarżącemu zwrotu kosztu dojazdów z miejsca zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, dokonały przede wszystkim niewłaściwej interpretacji normy prawnej określonej w art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując, że sporne uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu przysługuje jedynie z "miejsca zamieszkania", rozumianego zgodnie z dyspozycją art. 25 kodeksu cywilnego, co wiąże się z zastosowaniem normy art. 28 k.c., zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Tymczasem, jak słusznie podniósł skarżący, Komendant Główny Straży Granicznej dokonał znacznego zawężenia zakresu pojęcia użytego faktycznie przez ustawodawcę, pomimo, iż zawarty w art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. termin "miejsce zajmowania lokalu" nie oznacza "miejsca zamieszkania", w rozumieniu art. 25 k.c.

Sądu uznał, że rozgraniczenie tych dwóch pojęć jest wyraźne, a więc organ Straży Granicznej, rozstrzygając sprawę związaną ze zwrotem kosztów dojazdów z "miejsca zajmowania lokalu" przez funkcjonariusza Straży Granicznej, nie może uzależnić wypłaty tej należności z tytułu ponoszonych kosztów dojazdu od tego, czy funkcjonariusz faktycznie w tym miejscu zamieszkuje, w rozumieniu art 25 k.c.

W ocenie Sądu, posłużenie się w ustawie o Straży Granicznej, przy normowaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, pojęciem "zajmowania lokalu" uznać należy za słuszne, gdyż taka regulacja uwzględnia cel, jakiemu służy ta należność. Nie ulega bowiem, że można zajmować lokal, w którym się nie mieszka, w rozumieniu art 25 k.c., a przebywa się w nim i posiada się prawa do dysponowania nim, chociażby w określonych celach, jak np. w celu skrócenia drogi dojazdu do pracy.

W tym miejscu, należy zgodzić się ze skarżącym, iż termin "miejsce zamieszkania", rozumiany zgodnie z art. 25 k.c., nie jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu", co znajduje swoje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Gl 667/15.

Warto jednocześnie zauważyć, że brak możliwości zastosowania analogii obu tych pojęć wynika również wprost z ustawy o Straży Granicznej, w której oprócz terminu "miejsce zajmowania lokalu" określonego w art. 97 ust. 1 uSG, występuje w innym przepisie również termin "miejsce zamieszkania", w rozumieniu dyspozycji art. 25 k.c., czego przykładem jest m.in. art. 118 § 1 ustawy o Straży Granicznej.

Sąd uznał ponadto, iż niezależnie od błędnej interpretacji przepisów art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r., organy Straży Granicznej obu instancji dopuściły się naruszenia norm postępowania administracyjnego, albowiem nie dokonały należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i nie dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego tak stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy te dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy Straży Granicznej obowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej, uwzględniając powyższą zasadę, zobowiązane były dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Warto jednocześnie zauważyć, że organy administracji były ponadto obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, skoro skarżący podniósł w odwołaniu zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, rolą organu odwoławczego było szczególne przyjrzenie się temu przepisowi w aspekcie okoliczności niniejszej sprawy. Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący, zamiast tego organ odwoławczy przytoczył jedynie literalne brzmienie wspomnianego przepisu, nie dokonując jego prawidłowej interpretacji, co de facto doprowadziło do nienależytego rozpoznania sprawy.

Skarżący słusznie zarzucił ponadto, że bardzo istotnym mankamentem postępowania odwoławczego jest nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, gdy tymczasem, uznać należy, że dowód z przesłuchania powołanych osób był istotny, zaś organ nie wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadzono w/w dowodu.

Zdaniem Sądu, przeprowadzenie wspomnianych dowodów ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ dowody te wskazują, dlaczego skarżący przebywa w miejscowości [...], skąd dojeżdża do miejsca pełnienia służby.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dopuszczając się w konsekwencji nienależytego wyjaśnia przesłanek spornego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem - zgodnie z utrwaloną linią orzecznicza - uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować m.in. ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżąca w odwołaniu zarzutów.

Zdaniem Sądu, wadliwa interpretacja terminu "miejsce zajmowania lokalu", użytego w art 97 ustawy o Straży Granicznej, poprzez niewłaściwe odwołanie się do terminu "miejsce zamieszkania", w rozumieniu k.c., ma istotne znaczenie prawne, gdyż poprzez zawężenie krąg osób uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów dojazdów, organy nie ustaliły prawidłowo wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji - pozbawiły skarżącego przysługującego mu roszczenia.

W następstwie powyższych uchybień, organ odwoławczy, skupiając się na ustalaniu miejsca zamieszkania, ograniczył się do analizy przesłance pobocznej i nieistotnej, gdy tymczasem najważniejszą przesłanką przy wszelkiego rodzaju roszczeniach rekompensacyjnych, którą organ zignorował, jest ustalenie, czy skarżący ponosi koszty.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wydając zarówno zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., organy Straży Granicznej obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej, pełnej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się, co do legalności (zasadności) podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jej treści organ nie wskazał wyraźnie, dlaczego - pomimo podniesionych przez stronę skarżącą argumentów i przedłożonych materiałów dowodowych – brak było podstaw do przyznania stronie zwrotu kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r.

Mając na względzie to, iż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organy Straży Granicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - uznał zatem, że ponownie rozpoznając sprawę, organy te zobowiązane będą zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki. Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to organy Straży Granicznej winny ustalić, czy - w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa - spełnione zostały w sprawie przesłanki do przyznania stronie skarżącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem Sądu, organ winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji.

W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m. in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o Straży Granicznej, organy zobowiązane są w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiąc kwiecień 2016 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.