Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1829/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1 art. 15 ust 2 pkt 1 i 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 4 § 7 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. B. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 592/18 w sprawie ze skargi K. H. na Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r., nr XVIII/174/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku – rejon ulic Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 592/18, po rozpoznaniu skargi K. H. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 29 października 2007 r., nr XVIII/174/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku - rejon ulic Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza (dalej: plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej to jest § 67 pkt 4 lit. "q" i "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...] (punkt 1); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej załącznika numer 2d to jest wzornika zabudowy bojarskiej TYP D w zakresie obowiązku zachowania kąta nachylenia połaci dachowych na działce o numerze geodezyjnym [...] (punkt 2), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 3) oraz zasądził od Rady Miejskiej Białegostoku na rzecz skarżącego zwrot części kosztów postępowania sądowego (punkt 4).

Jak stwierdził Sąd I instancji, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) doszło do naruszenia zasady sporządzenia planu, godzącego w interes prawny skarżącego w odniesieniu do jego działki nr [...]. Działka ta znajduje się w zbiegu ulic [...] (tj. drogi dojazdowej KD-32D) i [...] (KD-31D). Szerokość ulicy [...] przewidziano w tekście planu wskaźnikiem zakresowym 11-14 m (§ 67 pkt 4 lit. "r"), a ulicy [...] 7-9 m (§ 67 pkt 4 lit. "q"). Z tekstu planu nie wynika, na jakich odcinkach ulic obowiązuje szerokość 11, 14, 7 czy 9 metrów bądź szerokość pośrednia. Wobec tego nie wiadomo, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy [...] i [...] na wysokości działki skarżącego o nr [...]. Dodatkowo, tych parametrów "wskaźnikowych" nie uwidacznia rysunek planu, co świadczy o braku zgodności treści planu z jego częścią graficzną. Wbrew twierdzeniom organu, brak precyzyjności w określeniu szerokości linii rozgraniczających ulic będzie miał wpływ na wyliczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki nr [...] oraz innych wskaźników, niezbędnych przy projektowaniu lokalizacji zabudowy na tej działce. Nie chodzi przy tym (wbrew argumentom organu) o wskazanie w planie konkretnych parametrów dróg, lecz ich linii rozgraniczających, co zdaniem Sądu, należy zaliczyć do parametrów układu komunikacyjnego.

Podkreślono nadto, że budynek z wzornika typu D składa się z dwóch części - niższej i wyższej. W wyższej części obiektu - dach czterospadowy kopertowy musi zostać skonstruowany na rzucie kwadratu, a tym samym będzie posiadał taki sam kąt nachylenia połaci dachowych. Niższa część budynku tzw. "dobudówka" posiada dach trójspadowy. Szczegółowa analiza parametrów wyznaczanych dla wzornika typu D tj. kątów nachylenia dachów (w widełkach 11° a 20°), długości niższej kalenicy, szerokości niższej kondygnacji budynku (950 m do 1050 m) wykazała zaś, że w sensie technicznym, budynek wg wzornika D nie jest możliwy do wykonania w sposób zgodny z ustaleniami planu. W przypadku bowiem spełnienia dwóch narzuconych planem parametrów, nie pozostanie w zgodzie trzeci parametr (kąt, długość lub szerokość). W ocenie Sądu kontrargumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę (str. 13) są nieprzekonujące wobec rzeczowej i profesjonalnej opinii rzeczoznawcy architekta W. J.. Nieprawnione jest twierdzenie organu, że jeżeli nawet we wzorniku typu D pojawiła się nieścisłość to nie oznacza, że działka skarżącego została pozbawiona możliwości zabudowy, gdyż może skorzystać ze wszystkich wzorników, za wyjątkiem wzornika typu E. Skoro inwestor (skarżący) dokonał wyboru wzornika typu D dla przyszłej inwestycji, to powinien mieć możliwość jej zrealizowania. Brak takiej możliwości, w sensie technicznym, stanowi o naruszeniu zasady sporządzenia planu w tym zakresie, prowadząc do stwierdzenia częściowej nieważności uchwały (art. 28 ust. 1 upzp). Działając w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego, w pkt 2 wyroku Sąd stwierdził nieważność w zachowaniu kąta nachylenia połaci dachowych narzuconych w zapisie planu do wzornika typu D uważając, że dowolność inwestycyjna w tym zakresie, pozwoli zachować pozostałe parametry budynku, realizowanego według wzornika typu D.

W pozostałej części skarga została oddalona. W ocenie Sądu, ustalenia planu są precyzyjne i rygorystyczne jeśli chodzi o sposób zagospodarowania działek, zwłaszcza leżących w strefie ochrony konserwatorskiej, obejmującej część terenu o symbolu 5.3 MN.

Skarżący, generalnie, kwestionuje wprowadzenie do planu "elementów o charakterze informacyjnym" i załączników zawierających wzorniki, bez określenia ich charakteru prawnego co miałoby naruszać zasady sporządzania planu (art. 15 ust. 1,2,3 upzp), a w efekcie ograniczać możliwość zabudowy działki skarżącego (pkt 1,2 skargi). Powyższy zarzut nie jest jednak zasadny, bowiem oprócz standardowego używania, w planie, określeń typu: nakazów, zakazów, dopuszczeń czy ograniczeń, nie istnieje przepis zabraniający używania innych określeń. Użyte, w części tekstowej planu, w § 2 pkt 1 lit. b, c ,e, sformułowania: "rysunek o charakterze informacyjnym", czy "wzorniki do stosowania", nie są abstrakcyjne.

W dalszych częściach tekst planu nakazuje, na jakim obszarze będzie miała zastosowanie zabudowa według konkretnych wzorników zilustrowanych w załącznikach, do wyboru inwestora. Zwrócono przy tym uwagę, że wprowadzenie do planu tzw. wzorników jest istotą całego założenia planistycznego, zmierzającego do zachowania i odtworzenia starej zabudowy Bojar.

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części oddalającej skargę, tj. w pkt 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 upzp w zw. z § 4 i § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niedopuszczalnym wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały elementów o charakterze informacyjnym (niewiążącym) — m.in. w załączniku nr 2, a także w załączniku nr 3a, 3b, 3c, 3d, które bezpośrednio wpływają na sposób zagospodarowania działki skarżącego,

2) art. 1 ust. 2 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.zp. oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 28 u.p.zp. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na naruszeniu zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności, co w konsekwencji skutkowało jego bezpodstawnym i nadmiernym ograniczeniem, jak również brakiem należytego uzasadnienia ograniczenia tego prawa,

3) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kc oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu do planu miejscowego załączników Nr 2a-2g zawierających wzorniki budynków, które właściciel wykazanych w załączniku nr 2 nieruchomości ma nakaz realizować, bez określenia w planie miejscowym ich charakteru prawnego, definicji, a także jakiejkolwiek procedur (zasad) ich stosowania - co w konsekwencji narusza również prawo własności skarżącego, z uwagi na uniemożliwienie mu korzystania z przysługujących praw oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. brak wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego obywatela,

4) art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 upzp i art. 140 Kc, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na braku przyjęcia, że uchwała wydana została z przekroczeniem granic władztwa planistycznego polegającego na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu konkretnych lokalizacji obiektów w planie miejscowym tj. w załączniku nr 2 planu miejscowego,

5) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na naruszeniu zasady równości wobec prawa poprzez traktowanie określonych działek/terenów w planie miejscowym w sposób uprzywilejowany względem działki skarżącego, co polega na nakazaniu stosowania wskazanych wzorników w konkretnych lokalizacjach (tylko na niektórych działkach), bez żadnego prawnego i faktycznego uzasadnienia,

6) art. 15 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uchwaleniu planu miejscowego w sposób sprzeczny z ustawowymi zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w przywołanym przepisie tj. sprzeczności części tekstowej uchwały z załącznikami będącymi integralną częścią uchwały, polegającej na nakazaniu lokalizowania obiektu w określonym miejscu (zał. nr 2 planu miejscowego), która to lokalizacja przekroczy określoną w planie miejscowym - nieprzekraczalną linię zabudowy (zał. nr 1 planu miejscowego),

7) art. 15 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uchwaleniu planu miejscowego w sposób sprzeczny z zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w przywołanym przepisie tj. sprzeczności części tekstowej planu miejscowego określającej w całej strefie ochrony konserwatorskiej nakaz stosowania we wznoszonych obiektach dachów symetrycznych dwuspadowych, bez wskazania wyjątków w tym zakresie podczas, gdy wzornik określony w zał. 2d planu miejscowego, obowiązujący na terenie działki wskazanej w skardze, nakazuje realizację dachu wielospadowego kopertowego,

8) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia, poprzez wprowadzenie oznaczeń graficznych na rysunku planu, które są ustaleniami postulatywnymi — informacyjnymi (o czym stanowi § 2 ust. 3 planu miejscowego),

9) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp oraz art. 28 ust. 1 upzp w zw. art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu niezgodnych z ww. przepisami zakazów scalania i dzielenia istniejących parceli, poza nieprecyzyjnie określonym wyjątkiem tj. przywracaniem podziałów historycznych (o czym stanowi § 27 planu miejscowego), co w konsekwencji powoduje wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności,

10) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 18, § 20, § 23 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż mimo wadliwego wprowadzenia do uchwały szczegółowej regulacji dotyczącej ochrony zabytków w sposób wykraczający poza upoważnienie ustawowe oraz przyznane gminie władztwo planistyczne plan został uchwalony w sposób zgodny z określoną w ustawie procedurą,

11) art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 upzp oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustanowieniu w ww. przepisach planu miejscowego procedury uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z plastykiem miejskim tj. w sposób wykraczający poza upoważnienie ustawowe,

12) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na fakcie, iż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, które to działania powinny uzasadniać przyjęte w planie miejscowym postanowienia odnośnie ograniczenia prawa własności, jednakże Rada Miasta Białystok w powyższym zakresie takiego uzasadnienia nie sporządziła,

13) art. 17 pkt 13 upzp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu do planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, bez ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego,

14) art. 17 pkt 10 upzp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w zakresie zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu,

15) art. 17 pkt 9 upzp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyłożeniu do dyskusji publicznej planu, który nie został formalnie uzgodniony zgodnie z przepisami ustawy, bowiem uzgodnienie z Wojewodą Podlaskim — Wydziałem Zarządzania Kryzysowego z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]- miało charakter warunkowy, polegający na wprowadzeniu do planu miejscowego konkretnych zapisów z zakresu obrony cywilnej dotyczącej obronności RP, które nie zostały w całości uwzględnione;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 Ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w części, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność skarżonej uchwały w całości w zakresie działki stanowiącej własność skarżącego zgodnie z żądaniem zawartym w złożonej do WSA skardze,

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, co spowodowało oddalenie skargi w części, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem postanowień kwestionowanego planu miejscowego,

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, która w dużej części opierała się na powtórzeniu argumentacji podniesionej w piśmie procesowym (odpowiedzi na skargę) Prezydenta Miasta Białegostoku - bez własnej, dogłębnej analizy stanu faktycznego i zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze,

4) art. 134 § 1 Ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieodnoszącego się w całości do zarzutów podniesionych w skardze oraz w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się: w braku jednoznacznego stanowiska sądu w zakresie określenia charakteru prawnego załącznika nr 2 do planu miejscowego, tj. czy ma on charakter informacyjny czy też wiążący oraz opieraniu się na niedozwolonych przypuszczeniach i domysłach przejawiających się w stanowisku, że nieracjonalne jest kwestionowanie zapisów planu po kilku latach jego obowiązywania i "zapewne" powstania wielu inwestycji na jego podstawie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o nr [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła także Gmina Białystok, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1 i 4. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie linii rozgraniczających ulic [...] (KD-32D) i ul. [...] (KD-31D) na rysunku planu, a nie precyzyjnie w części tekstowej planu, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu miejscowego w części tekstowej § 67 pkt 4 lit. "q" i "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...],

2) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z 29 października 2007 r. jest wadliwa w części dotyczącej wskazania linii rozgraniczających ulic [...] (KD-32D) oraz [...] (KD-31D) na rysunku planu, a wada ta ma - zdaniem Sądu - charakter istotny, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia o stwierdzeniu nieważności części uchwały, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania, bowiem uchwała w tym zakresie odpowiada prawu, a nawet jeśli przyjąć, że miały miejsce jakieś uchybienia, to były one nieistotne w rozumieniu ww. przepisu i w związku z powyższym przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania,

3) § 7 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym rysunek planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie, a więc w przedmiotowym zakresie zgodnie z prawem strona przeciwna wskazała linie rozgraniczające w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...],

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy, a mianowicie oznaczenia parametrów

ulic [...] (KD-32D) i ul. [...] (KD-31D) w części graficznej planu,

2) art. 147 § 1 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez organ.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego Gmina Białystok wniosła o jej oddalenie.

5. Pismem z 21 maja 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Białystok w zaskarżonej części.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

6.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

6.3. Oceniając skargę kasacyjną skarżącego wskazać należy, że z wyjątkiem zarzutu nr 8, postawiono w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów. A zatem, skarżący w 14 zarzutach skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa przez ich błędną wykładnię. Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej determinują w fundamentalny sposób rozpoznania tej skargi.

6.4. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Podkreślić przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

6.5. Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 Ppsa. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

6.6. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżącego, zarzucił on naruszenie wskazanych w zarzutach 1-7 i 9-15 skargi kasacyjnej przepisów prawa poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przy czym nie wskazał jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa - niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd I instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Jeśli zaś intencją skarżącego było zarzucenie niewłaściwego zastosowania czy też niezastosowania określonych przepisów prawa, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zostały naruszone zostały zasady sporządzania planu, to skarżący winien postawić odpowiednio skonstruowane zarzuty. W szczególności strona winna wskazać, który przepis (które przepisy) prawa zostały niewłaściwie zastosowane bądź też niezastosowane, a w istocie wskazać, którego przepisu (których przepisów) prawa zastosowanie czy też brak zastosowania niewłaściwie ocenił Sąd I instancji. W niniejszej sprawie takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe zarzuty są niezasadne.

6.7. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia, poprzez wprowadzenie oznaczeń graficznych na rysunku planu, które są ustaleniami postulatywnymi - informacyjnymi (o czym stanowi § 2 ust. 3 planu miejscowego). Stwierdzić należy, że załącznik graficzny do planu miejscowego może zawierać zarówno ustalenia normatywne, jak i nienormatywne. Taką możliwość wyraźnie przewiduje przepis § 7 pkt 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, z woli prawodawcy, cześć graficzna zawiera w sobie tylko elementy normatywne wymienione w § 7 pkt 9 rozporządzenia, (które są ustaleniami planu miejscowego), chyba że rada gminy postanowi zamieścić w niej również elementy czysto informacyjne. Przy tym brak jest przepisu, który wprost nakładałby obowiązek wskazania w części tekstowej planu wykazu postanowień treści graficznej, które mają charakter obowiązujący. Przyjmuje się, że dane oznaczenie graficzne jest obowiązujące, jeśli znajduje odniesienie w części tekstowej planu (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. II OSK 2137/16).

6.8. Nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, jak i zarzut podniesiony przez Gminę Białystok dotyczący naruszenia przez art. 133 § 1 Ppsa. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 Ppsa.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 Ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i ustrojowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu planistycznym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd I instancji. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonej procedury planistycznej. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd całości akt sprawy. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić kontrolę legalności zaskarżonego aktu na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że Sąd I instancji dokonał innej oceny okoliczności sprawy niż winien zdaniem strony dokonać na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie oznacza naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Przepis ten nie służy do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w określonej kwestii.

6.9. Do kwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sąd nie służy także art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 Ppsa można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

6.10. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. ocenił bowiem legalność zaskarżonego aktu i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa.

6.11. Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Białystok dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 upzp, art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a) i § 7 pkt 7 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten koresponduje z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 upzp. I tak, w § 4 rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w pkt 9 lit. a) przewidziano, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z § 7 pkt 7 rozporządzenia wynika zaś obowiązek zawarcia w projekcie rysunku planu miejscowego linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.

6.12. W tym stanie rzeczy rację ma Sąd, że wzgląd na bezpieczeństwo prawne podmiotów, których nieruchomości w części stanowią rezerwę pod podlegający rozbudowaniu układ komunikacyjny, wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek. Tymczasem z tekstu planu miejscowego nie wynika, na jakim odcinku ulic [...] i [...]obowiązuje szerokość 11, 14, 7 czy 9 metrów bądź szerokość pośrednia. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że z tekstu zaskarżonej uchwały nie można odczytać, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy [...] i [...] na wysokości działki skarżącego. Linie rozgraniczające teren dróg i tereny o innym przeznaczeniu muszą dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie jak będzie przebiegać droga i jaką będzie mieć szerokość, gdyż realizacja dróg publicznych (ich budowa i rozbudowa) łączy się z utratą w przyszłości przez właścicieli określonych nieruchomości prawa własności do nieruchomości lub ich części przewidzianych pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej. Jeśli droga publiczna będzie miała różna szerokość to szerokość tej drogi winna wynikać w sposób jasny – bez konieczności dokonywania wykładni planu - z tekstu planu i rysunku planu, aby właściciele określonych nieruchomości mogli bez konieczności dokonywania żmudnych i specjalistycznych porównań i wyliczeń sprawdzić jaka część nieruchomości stanowiącej ich własność zostanie przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej. Tekst i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy i jaka część nieruchomości stanowiącej własność określonych podmiotów może być w przyszłości przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej, gdyż realizacja ustaleń planu realizacja łączy się w takich przypadkach z pozbawieniem prawa własności do nieruchomości lub jej części.

6.13. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - art. 14 pkt 8 upzp Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 upzp). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w tym zakresie zaskarżony plan miejscowy nie odpowiada powyższym wymogom. Podkreślić należy, iż przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp nakazuje także uwzględniać prawo własności, lecz jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Zauważyć należy, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 upzp). Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kc).Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jasność i przejrzystość planu miejscowego (tekstu i rysunku planu) pozwala na ocenę zachowania zasady proporcjonalności i ocenę działania gminy w granicach władztwa planistycznego. Jeśli plan miejscowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jaka część nieruchomości stanowiącej własność skarżących zostanie przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej, to nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to Gmina Białystok – że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 upzp.

6.14. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się także zarzucanego mu naruszenia art. 147 Ppsa, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku oraz art. 151 Ppsa oddalając skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym.