Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1454/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 2a, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 2d, art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1450/14 w sprawie ze skargi Gminy [A.] na rozstrzygniecie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie trybu udzielania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [A.] na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2015r., sygn. akt I SA/Gl 1450/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [A.] na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...], podjętą na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 254, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej u.s.o.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), Rada Miejska w [A.] zmieniła swoją uchwałę z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych prowadzonych na terenie Gminy [A.] przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych. Zmiana polegała na dodaniu mocą § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej § 5a w brzmieniu: "1. W razie rozpoczęcia działalności przez nową szkołę lub placówkę wskazaną w § 1 uchwały wysokość stawki dotacji w pierwszym roku może zostać podwyższona o 1/3 w stosunku do stawek określonych w § 2-5 uchwały. 2. Jeżeli podmiot uruchamiający nową szkołę lub placówkę prowadził lub prowadzi na terenie Gminy [A.] inne placówki wskazane w § 1, dotacja w wysokości wynikającej z ust. 1 przysługuje wyłącznie na rzecz uczniów uczęszczających do nowej szkoły lub placówki". Ponadto mocą § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej dodano również § 6a w brzmieniu: "Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą a podmiotem prowadzącym szkołę lub placówkę". Uchwała zmieniająca została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach w dniu 11 września 2012r.

Uchwałą z dnia [...] października 2012r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. nr 55, poz. 577 ze zm., zwanej dalej "ustawa o RIO") oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., stwierdziło nieważność uchwały z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w części określonej w § 1 pkt 1 - ze względu na istotne naruszenie przepisów art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o., poprzez dokonanie zróżnicowania stawek dotacji na jednego ucznia ze względu na czas rozpoczęcia działalności oświatowej. W uzasadnieniu uchwały RIO wskazała, że w art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego. Przepisy te nie dają podstaw dla organu stanowiącego do ustalania różnych stawek dla uczniów uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych tego samego typu. Zdaniem RIO, wprowadzając do uchwały z 2009r. zapisy różnicujące wysokość stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności, Rada Miejska w sposób istotny przekroczyła posiadane kompetencje określone postanowieniami art. 90 ust. 4 u.s.o.

Uchwałę RIO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [A.], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 91 u.s.g., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie,

2. art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia,

3. art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o., poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest zróżnicowanie stawek dotacji na jednego ucznia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2013r., sygn. akt I SA/Gl 1417/12 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznając, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za bezsporne uznał, że uchwała doręczona została RIO w dniu 11 września 2012r. Wobec tego trzydziestodniowy termin, w ciągu którego organ nadzorczy mógł wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, upłynął w dniu 11 października 2012r. Tymczasem uchwała RIO została doręczona w dniu 18 października 2012r. (nadana pocztą w dniu 16 października 2012r.), a więc po upływie ustawowego terminu.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 818/13 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że prawidłowa wykładnia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o RIO przemawia za tym, iż datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron. Zaskarżona uchwała została zatem wydana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien rozpatrzyć merytoryczne zarzuty zawarte w skardze.

Oddalając skargę po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014r. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., a zatem zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny.

Za zasadny natomiast Sąd I instancji uznał zarzut wadliwego doręczenia zaskarżonej uchwały, gdyż organ naruszył art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, uchwałę RIO należało doręczyć pełnomocnikowi Gminy, działającemu w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza, a nie Radzie Miejskiej. Jednakże Sąd I instancji zakwalifikował to naruszenie przepisów postępowania jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wskazana wadliwość nie miała wpływu na prawa strony i możliwość obrony jej interesów – Gmina terminowo bowiem wniosła skargę do Sądu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że działa w warunkach związania, gdyż w wyroku z dnia 22 lipca 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że zaskarżona uchwała została wydana z zachowaniem terminu ustawowego i jednoznacznie nakazał rozpatrzenie merytorycznych zarzutów zawartych w skardze.

Odnosząc się więc do zarzutów merytorycznych skargi Sąd I instancji stwierdził, że delegacja ustawowa zamieszczona w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje podstaw do wprowadzenia kryteriów różnicujących stawkę dotacji dla uczniów uczęszczających do placówek oświatowych tego samego typu zlokalizowanych na terenie skarżącej Gminy. Ani bowiem w tym przepisie, ani w żadnym innym przepisie prawa, ustawodawca nie upoważnił wprost jednostek samorządu terytorialnego do konstruowania i wprowadzania kryteriów różnicujących stawki dotacji dla uczniów uczęszczających do placówek oświatowych tego samego typu. Używając co do elementów składających się na tryb udzielania dotacji określenia "w szczególności", ustawodawca zastosował katalog otwarty, co pozwala na ujęcie w nim dodatkowych elementów. Nie są to jednak elementy dowolne. Po pierwsze, winny one mieścić się w zakresie trybu udzielania dotacji. Po drugie, winny być zbliżone rodzajowo do elementów już wymienionych przez ustawodawcę. Po trzecie, nie mogą ingerować w materię uregulowaną już w ustawie, bez wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy. Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie dodatkowego kryterium czasu rozpoczęcia działalności wypełnia wymóg pierwszy oraz drugi, nie wypełnia natomiast wymogu trzeciego, ponieważ prowadzi do powstania nowych – nieznanych ustawie – kategorii stawek dotacji oświatowych; co modyfikuje materię ustawową bez przyzwolenia ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie upoważnił jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia dodatkowych kategorii stawek lub różnicowania stawek w ramach danej kategorii ustawowej (wprowadzania dodatkowych podkategorii), to wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dodatkowego kryterium – czasu rozpoczęcia działalności przez placówkę oświatową, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia zawartego w ustawie. Sąd podzielił również pogląd organu nadzoru, że delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje żadnych podstaw do stosowania przez organ wykonawczy Gminy nieznanej ustawie podkategorii stawek na zasadach uznaniowych ("stawka dotacji ... może zostać podwyższona"). Również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej Gminy, że wprowadzenie zróżnicowanych stawek nie ma charakteru dyskryminującego Sąd wskazał, że przepis ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega wykładni ścisłej, a jego interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Z tych powodów Sąd I instancji za chybione uznał zarzuty naruszenia art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o., gdyż prawodawca lokalny wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały w tej części. Sąd nie podzielił także zarzutu nienależytego uzasadnienia uchwały RIO, gdyż w sposób jednoznaczny identyfikuje ono stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazuje na czym polegało istotne naruszenie prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [A.] wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] października 2012r., ewentualnie uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym w szczególności wynagrodzenia adwokata, według norm przepisanych.

Wyrokowi WSA w Gliwicach skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2a, 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o., poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest w uchwale podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. zróżnicowanie stawek dotacji w odniesieniu do placówek tego samego typu.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustawa o systemie oświaty nie poprzestaje jedynie na mechanicznym obowiązku dotowania, ale daje możliwość organom samorządu terytorialnego prowadzenia polityki edukacyjnej w szczególności poprzez ustalanie wysokości stawek dotacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stawki dotacji określone w ustawie mają charakter stawek minimalnych i w założeniu ustawodawcy gminy mają swobodę w ustalaniu wysokości stawek dotacji, byleby nie były one niższe niż określone w ustawie. Ustalenie stawek dotacji następuje w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. (w ramach podstawy obliczenia dotacji). Skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalne różnicowanie stawek dotacji. Ustawodawca nie upoważnił wprawdzie wprost jednostek samorządu terytorialnego do konstruowania i wprowadzania kryteriów różnicujących stawki dotacji, jednak w ocenie skarżącej kasacyjnie nie oznacza to, że organ stanowiący nie może tego uczynić. Zadania samorządu terytorialnego z zakresu edukacji są jego zadaniami własnymi, a ich wykonywanie nie może ograniczać się do mechanicznego odtwarzania kompetencji ustawowych, lecz oznacza poszukiwanie przez samorząd rozwiązania optymalnego z punktu widzenia społeczności lokalnej. Tymczasem przyjęcie stanowiska RIO oznaczałoby, że gmina nie mogłaby podwyższyć stawki np. na ucznia niepełnosprawnego albo wymagającego szczególnego toku nauczania. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wydatki w tym zakresie muszą być kwalifikowane i rozliczane indywidualnie. Uchwała w sprawie stawek dotacji musi więc być postrzegana jako instrument polityki społecznej i ma swoje umocowanie w ustawie, a rada ma stosunkowo dużą swobodą za pomocą jakich instrumentów taką politykę społeczną realizować i nie musi się ograniczać do środków wskazanych w samej ustawie o systemie oświaty. Rada przewidując możliwość podwyższenia dotacji posłużyła się kryterium niedyskryminującym, a wyższa stawka dotacji może mieć uzasadnienie w podwyższonych kosztach funkcjonowania nowej placówki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie sposób też kwestionować prawa jednostki samorządu terytorialnego do stymulowania rynku lokalnego. Organ stanowiący ma swobodę i może zróżnicować stawki dotacji dla placówek niepublicznych tego samego typu, byleby nie posługiwał się kryteriami dyskryminującymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2a, 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o., poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest w uchwale podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. zróżnicowanie stawek dotacji w odniesieniu do placówek tego samego typu. Z treści skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie ma swobody w ustalaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jej wykorzystania.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Powołane przepisy odnoszące się do finansowania szkół i placówek publicznych oraz szkół i placówek niepublicznych, wskazują między innymi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ustalają tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres ich kontroli. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi być zgodna z regulacjami ustawowymi. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnienia ustawowego pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Konstrukcja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. wyraźnie dowodzi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wprawdzie uregulować inne kwestie niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, wskazuje na to bowiem użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie "tryb udzielania i rozliczania dotacji". Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie, nie może być identyfikowany z zasadami oraz przesłankami udzielania dotacji, a zatem z warunkami koniecznymi dla uzyskania dotacji.

W analizowanym przepisie ustawodawca upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie proceduralnych zasad dotyczących trybu udzielania i rozliczania dotacji. Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie techniczne. W doktrynie za zgodne z ustawą uznaje się ustalenie w uchwale w ramach trybu udzielania dotacji wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, komentarz do art. 90). Przez "tryb udzielania" dotacji należy zatem rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji. W języku prawnym i prawniczym pojęciu "tryb" przypisuje się znaczenie sposobu działania sądu lub stron, formy rozpatrywania spraw (np. tryb zwykły i tryb nadzwyczajny w postępowaniu administracyjnym; por. także na tle prawa cywilnego m.in. A. Paterek von Sperling, Pojęcie trybu w kodeksie postępowania cywilnego (uwagi de lege lata i de lege ferenda), Państwo i Prawo nr 2 z 2017r., s. 109-114; także m.in. K. Makarewicz, A. Torbus, O wykładni pisemnych oświadczeń stron w postępowaniu cywilnym rozpoznawczym, Polski Proces Cywilny 2013, nr 1, s. 26 i 31; T. Ereciński, O uwarunkowaniach, potrzebie i zakresie nowego kodeksu postępowania cywilnego, Polski Proces Cywilny 2010, nr 1, s. 9-19).

Z kolei zawarte w analizowanym przepisie pojęcie "rozliczenie dotacji" odwołuje się do czynności o charakterze materialno - technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. "Tryb rozliczania" oznacza więc zasady i terminy zgłaszania danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła, ewentualnych korekt, itp. Koncentruje się zatem wokół obiegu danych o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej placówki oświatowej.

Z przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 90 ust. 2a, 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. wynika, że placówki oświatowe otrzymują dotację z budżetu gminy "w wysokości nie niższej niż (...) pod warunkiem, że podmiot prowadzący placówkę oświatową (...) poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci (...) nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Ustawodawca powiązał zatem udzielaną dotację z liczbą uczniów lub wychowanków danej placówki. Zasadnie ocenił organ nadzoru, że w art. 90 ust. 2a, 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego, ale przepisy te nie dają podstaw dla organu stanowiącego do ustalania różnych stawek dla uczniów uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych tego samego typu.

Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie lub nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z przytoczonym powyżej brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1882/14; także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2612/14).

Skoro delegacja ustawowa z art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje podstaw do wprowadzenia kryteriów różnicujących stawkę dotacji dla uczniów uczęszczających do placówek oświatowych tego samego typu zlokalizowanych na terenie gminy, należy podzielić przyjęty przez Kolegium RIO i zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd, że wprowadzenie przez Radę Miejską w [A.] dodatkowego kryterium przyznawania dotacji w postaci czasu rozpoczęcia działalności, prowadząc do powstania nowych, nieznanych ustawie kategorii stawek dotacji oświatowych, modyfikuje materię ustawową bez przyzwolenia ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie upoważnił jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia dodatkowych kategorii stawek lub różnicowania stawek w ramach danej kategorii ustawowej, to wprowadzenie w zaskarżonej uchwale tego dodatkowego kryterium stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia zawartego w ustawie. Delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje też żadnych podstaw do stosowania przez organ wykonawczy gminy nieznanej ustawie podkategorii stawek ustalanych na zasadach uznaniowych, zasadnie zatem zakwestionowano w rozstrzygnięciu nadzorczym zawarte w kwestionowanej uchwale sformułowanie "stawka dotacji może zostać podwyższona". Również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Przepis ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega wykładni ścisłej, a jego interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Z tych powodów za nieuzasadniony uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez Kolegium RIO ocenę, że w rozpoznawanej sprawie prawodawca lokalny wykroczył poza wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. granice upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania dotacji", wyszedł bowiem poza wyżej wskazany zakres znaczenia "trybu udzielania dotacji", co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały w tej części.

Pomimo, że wynikający z przepisu art. 94 Konstytucji związek aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie musi być tak ścisły jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji), to jednak również akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy do ustawy, a w przypadkach, gdy są one wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych - co ma miejsce w przypadku art. 90 ust. 4 u.s.g., zawierającego wytyczne co do treści aktu (analogiczne jak do wydawania rozporządzeń), mają charakter ściśle wykonawczy. Przyznana samorządowi terytorialnemu w ramach przysługującej mu samodzielności możliwość korzystania z różnorodnych instrumentów polityki społecznej, nie daje podstaw do wprowadzenia wyjątku od zasad rządzących stanowieniem prawa w formie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a takimi formami działania są będące aktami prawa miejscowego uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące dotacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.