Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3444/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
659
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 2/18 w sprawie ze skargi G. C. i M. Z. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 3444/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 2/18 w sprawie ze skargi G. C., M. Z. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że Starosta [...] przewlekle prowadził postępowanie, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżący - M. Z. - pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wniósł do Starostwa Powiatowego w [...] żądanie o "sprostowanie błędu na mapie po modernizacji obręb [...] działki nr [...]."

W związku z tym, pismem z dnia [...] lipca 2016 r., Starosta [...] zwrócił się do podmiotu sporządzającego operat ewidencji gruntów i budynków o ustosunkowanie się do podniesionych we wniosku zastrzeżeń, który to w piśmie z dnia [...] października 2016 r. stwierdził, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy, a uwidoczniony w nim przebieg granic nieruchomości jest poprawny. Również takie stanowisko, w piśmie z dnia [...] października 2016 r., skierowanym do wnioskodawcy, potwierdził Starosta [...], przedłużając uprzednio, pismem z dnia [...] września 2016 r., termin załatwienia sprawy.

Skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył w dniu [...] listopada 2016 r. ponownie wniosek o zmianę danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej działki.

Organ, zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2016 r. (k. 159 akt administracyjnych), poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy do dnia [...] marca 2017 r.

W dniu [...] marca 2017 r. (k. 162 akt administracyjnych), Starosta zawiadomieniem przedłużył następnie ten termin do dnia [...] kwietnia 2017 r., po czym, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (k. 165 akt administracyjnych), termin ten został przedłużony do dnia [...] czerwca 2017 r. W tym dniu zawiadomieniem (k. 169 akt administracyjnych), Starosta przedłużył po raz kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2017 r. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. (k. 186 akt administracyjnych), Starosta przedłużył termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] października 2017 r., wzywając skarżących (pismo z dnia [...] września 2017 r.; k. 182 akt administracyjnych) o sprecyzowanie, czy ich pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest ponagleniem, czy też zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wobec zmian ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) i regulacji intertemporalnych ustawy zmieniającej (art. 16 tejże ustawy).

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania za zasadne.

Starosta [...], zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r., przedłużył termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r. (k. 192 akt administracyjnych).

Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2017 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r., wnieśli skargę do WSA w Krakowie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Suskiego przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Podniósł w szczególności, że nie mógł załatwić tej sprawy w oparciu o dowody przedstawione przez wnioskodawców. Nie było też możliwe jej załatwienie w oparciu o dowody znane z urzędu. Zakończenie tego postępowania możliwe jest w oparciu o dokumentację techniczną uzyskaną w wyniku postępowania w trybie zamówienia publicznego. Zawiadamiał więc strony o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy zasłaniając się uzyskaniem środków finansowych w budżecie powiatu celem zlecenia opracowania niezbędnej dokumentacji. Okoliczność ta wpłynęła też na czas trwania postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Wskazał, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] sprawy z wniosku skarżących o aktualizację danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie nieruchomości skarżących – działki nr [...].

Wyjaśnił, że z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ występuje zatem wówczas, gdy będzie można skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Sąd wskazał, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast przewlekłość będzie miała charakter rażący wówczas, gdy poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Wyjaśnił, że sąd, rozpatrując skargę na przewlekłość, ogranicza się do kontroli, podobnie jak przy bezczynności organu, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA w Krakowie z regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2101), wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego, której domagali się skarżący, następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, jak stanowi to § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034).

Sąd stwierdził, że zawarte w ewidencji dane o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, wskazane w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, mogą być aktualizowane z urzędu, jak i na wniosek (art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Nadto, że w niniejszym przypadku postępowanie o aktualizację operatu ewidencyjnego zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r., a nie dopiero z dnia [...] listopada 2016 r. Natomiast analiza akt administracyjnych, jak i pism procesowych wskazuje, że Starosta [...] do dnia wyrokowania nie wydał w sprawie żadnego aktu administracyjnego. Nie podjął więc żadnego rozstrzygnięcia, zarówno co do istoty sprawy, jak i w inny sposób kończącego postępowanie, czy też stosownego aktu tamującego dalszy bieg terminu załatwienia tej sprawy. W ocenie Sądu, takiego stanu rzeczy nie zmienia wielokrotne i nieuzasadnione przedłużanie terminów załatwienia tej sprawy. O ile z postawionego Staroście zarzutu niezałatwienia sprawy i przewlekłego jej prowadzenia, mógłby się on uwolnić poprzez usprawiedliwienie powodów przedłużenia terminu jej załatwienia rzeczywiście koniecznością pozyskania niezbędnych środków finansowych na realizację opracowania niezbędnej dokumentacji geodezyjnej, której wykonawca, także przez panujący reżim regulacji prawnych, musi być wyłoniony w drodze zamówienia publicznego, to argumentacji tej Starosta używał począwszy od zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 159 akt administracyjnych) aż do dnia [...] października 2017 r., kiedy to poinformował skarżących, że wyłoniono wykonawcę pracy geodezyjnej, ale nie ukończył on jeszcze swoich czynności, w związku z tym wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r. (k. 192 akt administracyjnych). Jednak od tego dnia, aż do momentu wyrokowania, nie podjął żadnych czynności władczych, czy też procesowych. Sąd w pełni podzielił stanowisko, zawarte w wyroku z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 31/17, że wprawdzie organ formalnie wypełnił obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a. - to znaczy powiadamiał strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia, to jednak takie działanie, nie może ani zastępować meritum sprawy, ani też ograniczać kompetencji sądu administracyjnego do oceny zasadności owych przedłużeń w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Działanie organu, ograniczające się tylko do wysyłania stronie zawiadomień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy było, w ocenie Sąd, nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli o władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz naruszało zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym każdy organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę za zasadną, stwierdzając jednocześnie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. i wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt.

Zdaniem WSA w Krakowie do uznania, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów i to nawet kilkukrotne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności powodujące zwłokę organu oraz jego działania w toku mają więc także znaczenie dla tej oceny.

Sąd podkreślił, że mimo bardzo znacznego opóźnienia w załatwieniu tej sprawy, nie zakończyło się ono wydaniem od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia wyrokowania (21 marca 2018 r.) jakiegokolwiek aktu administracyjnego i dlatego stwierdził, że taki sposób prowadzenia niniejszej sprawy przez organ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto w ocenie Sądu, jeżeli przedłożona dokumentacja przez wnioskujących o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie dała ku temu podstaw, to nie oznacza to, że organ był zwolniony od uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji. W świetle bowiem art. 22 ust. 3 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego starosta może nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, tylko jeżeli nie jest to możliwe w inny sposób i w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529). Zdaniem Sądu, konieczność uzyskania dokumentacji przez organ nie mogła stanowić więc usprawiedliwionej przyczyny długotrwałości prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w niniejszej sprawie. Skoro wyłoniony wykonawca nie ukończył czynności geodezyjnych Starosta [...] mógł ponaglać biegłego, czy też biegłych geodetów do zakończenia tych czynności. Najpierw jednak winien ich upoważnić pisemnie do wykonania tych czynności, a akta administracyjne sprawy nie odzwierciedlają podejmowanych działań przez Starostę [...] w tym zakresie po dacie [...] grudnia 2017 r.

W ocenie WSA w Krakowie, Starosta [...] nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Sąd stwierdził, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000 zł mieści się w wysokości określonej art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatne do stanu przewlekłego działania organu i nieuzasadnionych czynności procesowych podejmowanych w tej sprawie.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Starosta [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w celu uzupełnienia postępowania w nakazanym kierunku, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym także kosztów zastępstwa procesowego.

Zrzucił on WSA w Krakowie:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b, 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 37 w zw. z § 36, 44, 45, 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędne ich zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12 § 1, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie przewlekle prowadził postępowanie oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że WSA przyjął jako datę początkową złożenia wniosku dzień [...] lipca 2016 r., podczas gdy skarga wskazywała datę późniejszą, tj. [...] listopada 2016 r., a w rzeczywistości wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków wraz z załącznikami sporządzony przez pełnomocnika stron wpłynął do Starostwa w dniu [...] listopada 2016 r. Nadto, w celu szybszego zakończenia postępowania, w interesie zainteresowanych było dostarczenie odpowiedniej - prawidłowej - dokumentacji geodezyjnej, będącej podstawą aktualizacji operatu EGiB. Wnioskodawca został poinformowany o dostarczeniu dokumentacji w piśmie z dnia [...].10.2016 r. Dokumentacja taka została złożona przez pełnomocnika stron, lecz nie mogła stanowić podstawy zmian danych ewidencyjnych, ponieważ złożone dokumenty okazały się niekompletne. Z tego względu Starosta [...] mógł odmówić wydania stosownej decyzji, wziął jednak pod uwagę zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a., oraz nienarażanie strony na koszty uzupełnienia dokumentacji i mając na względzie wnikliwe wyjaśnienie sprawy, a także dobro stron i zakończenie postępowania wydaniem decyzji o aktualizacji danych EGiB, Starosta z urzędu zlecił ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...].

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w celu szybszego zakończenia postępowania, taką dokumentację techniczną przyjętą do powiatowego zasobu, mógł także dostarczyć wnioskodawca, na podstawie art. 24 ust. 2 b lit. h Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ale to związane byłoby z koniecznością poniesienia przez niego stosownych kosztów. Nadto, zgodnie z przepisami prawa Starosta odpowiada za utrzymanie operatu EGiB w aktualności, a stosowna dokumentacja nie wpłynęła od wnioskodawcy, urząd postanowił wyłonić wykonawcę do wykonania takiej dokumentacji, po zabezpieczeniu środków w budżecie powiatu. Nie był to jednak obligatoryjny wymóg, którego można było żądać od wnioskodawcy pod rygorem wydania decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie EGiB, a dobra wola organu, zważywszy na fakt, że dokumenty załączone do wniosku z dnia [...].11.2016 r. nie stanowiły podstawy dokonania zmian w EGiB, jakie wymagane są przepisami prawa. Brak wystarczających środków w budżecie powiatu, wobec niezaplanowania takich wydatków w roku 2016, spowodował przesunięcie terminu załatwienia tej sprawy, a także wszystkich podobnych spraw, na rok 2017 r.

W skardze kasacyjnej wskazano, że po wygospodarowaniu środków w budżecie starostwa, praca została zlecona firmie Zakład Usług Geodezyjno-Kartograficznych I Komputerowych [...] s. c. [...]. R. R. z [...], o czym Strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia [...].10.2017 r.

Wykonawca ukończył czynności ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], składając operat techniczny z przeprowadzonych czynności. Dokumentacja została wpisana do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...] grudnia 2017 r. o identyfikatorze ewidencyjnym [...], a jej analiza będzie podstawą do właściwego wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Organ podkreślił, że na terenie wsi [...] w latach 2014-2015 została przeprowadzona kompleksowa modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków przez firmę geodezyjną wyłoniona przez GUGiK z Warszawy w ramach projektu [...]. Po zakończeniu prac wpłynęło do tut. urzędu ponad 290 zastrzeżeń i różnych uwag. Wiele z tych spraw (również ta rozpatrywana) wymagały przeanalizowania dokumentacji źródłowej od czasów założenia ewidencji gruntów, tj. od 1970 r., dokumentacji wieczysto-księgowej, jak również archiwalnej sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że materiały geodezyjne, obejmujące tereny po zaborze austriackim, a w ich następstwie mapa ewidencji gruntów obarczona była znacznymi rozbieżnościami pomiędzy wieloletnim stanem użytkowania, a mapą ewidencyjną, która też przedstawia stan prawny w księgach wieczystych. Przeprowadzona modernizacja EGiB nie poprawiła do końca tego stanu, stąd też niezadowolenie właścicieli. Stanu tego nie poprawiono przede wszystkim podczas przeprowadzanych w latach 70-tych i 80-tych uwłaszczeń, pomimo wieloletnich stanów posiadania. Są to zaszłości historyczne, których rozstrzygnięcie w drodze postępowania administracyjnego wymaga nie tylko dokładnego zbadania wszelkich dokumentów źródłowych, które mogą świadczyć o słuszności skarżących, ale także, w przypadku ich braku, uzyskania dokumentacji technicznej, będącej podstawą wprowadzenia odpowiednich zmian w obowiązującym operacie EGiB.

W ocenie organu, WSA w Krakowie całkowicie pominął wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności oraz specyfikę obszaru powiatu suskiego oraz zasady funkcjonowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koncentrując się jedynie na formalno-prawnych przesłankach. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu o pozorności przedłużania terminów załatwiania sprawy, skoro równolegle oprócz tych czynności wykonywane były starania na uzyskanie środków finansowych na wykonanie zleconych prac, a następnie musiała być przeprowadzona procedura przetargowa w celu wyłonienia wykonawcy zgodnie z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych, co oczywiście wiązało się z upływem czasu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podkreślając, że jest ona niewłaściwie sformułowana, a wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12 § 1, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie przewlekle prowadził postępowanie oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tym zakresie nie można przypisać mu uchybienia, ponieważ podjął on czynności zmierzające do załatwienia sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną - w świetle art. 12 k.p.a. - koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć również sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 20.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14; J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. I choć ocena charakteru przewlekłości pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania rażąco narusza prawo, czy też nie, to pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim wskazuje się, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pozwala na pewne uogólnienie i przyjęcie, że chodzi o istotne uchybienie obowiązującym przepisom. Wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia tak szerokiego postępowania dowodowego, jak czyni to organ. Kryteria te zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba oceniać przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy.

Powoływane w toku postępowania dowody, zebrane w aktach postępowania administracyjnego, wskazują, że zasada szybkości i koncentracji postępowania z art. 12 k.p.a. została naruszona w sposób rażący. W sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczący aktualizacji danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków, został złożony w dniu [...] lipca 2016 r., co uznał sam organ w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., skierowanym do przedsiębiorstwa [...] nr [...]. Od tej daty należy liczyć początek postępowania w sprawie.

Od tego czasu do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji organ nie wydał w sprawie żadnego aktu administracyjnego. Czynności organu sprowadzały się w istocie do wysyłania w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] października 2017 r, a więc przez 10 miesięcy, kolejnych zawiadomień do strony o przedłużenie terminu, wskazując jako argument konieczność wyłonienia w trybie zamówień publicznych wykonawcy na wykonanie prac geodezyjnych. Pomijając fakt tak długiego postępowania w celu wyłonienia wykonawcy, znacznie przekraczającego zwykły cykl zamówienia publicznego trwającego z reguły do około ....., warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 8 przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.), procedur zamówień publicznych nie stosuje się do zamówień o wartości mniejszej niż wyrażona w złotówkach kwota 30.000 euro. Nadto, jak wynika ze sprawozdania Prezesa Zamówień Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w roku 2017, przeciętnie zamówienia publiczne prowadzone w procedurze uproszczonej były przeprowadzane w latach 2016-17 około 30 dni, a w procedurze zwyklej około 90 dni (s. 35). Powoływanie się zatem przez organ na "czynnik obiektywny", jakim miał być długi okres postępowania w sprawie wyłonienia wykonawcy prac geodezyjnych, jest w świetle ww. danych bezpodstawne, a zaniechania organu w tym zakresie nie mogą obciążać strony. Tym bardziej, że to organ powinien dokonywać czynności o charakterze organizacyjno-technicznym w taki sposób, aby przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Tak samo, jak nie można obciążać zaniechaniem prowadzenia czynności postępowania strony, która - zdaniem organu - przedstawiła niekompletne dokumenty. Ten argument skarżącego kasacyjnie jest nieprzekonujący, skoro kilkakrotnie informując wnioskodawców o przedłużeniu terminu w okresie od listopada 2016 r. do października 2017 r – nie wezwał ich do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Ustalenia Sądu I instancji - wskazujące, że w istocie czynności Starosty [...] miały charakter pozorny i nie są usprawiedliwione - należy uznać za uzasadnione.

Zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b, 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznej, § 37 w zw. z § 36, 44, 45, 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędne ich zastosowanie, należy również uznać za bezzasadny. Sąd I instancji oceniał bowiem postępowanie Starosty [...] wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który w rozdziale 7 działu I statuuje jasno terminy przedłużania sprawy. W tym zakresie wskazane wyżej przepisy prawa materialnego nie statuują odrębnych reguł postępowania, pozwalających na przedłużanie czynności procesowych. Stwierdzić bowiem należy, że art. 24 ust. 2b, 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa jedynie na czym polega aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (ust. 2b) oraz formę rozstrzygnięcia dla odmowy dokonania aktualizacji (ust. 2c). Z kolei w § 36-37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawarto tryb postępowania w sprawie ustalania przebiegu granic działek, w § 44 wskazano na kompetencje starosty, związane z prowadzeniem ewidencji, a w § 45-47 - na czym polegają czynności z zakresu aktualizacji operatu ewidencyjnego. Żaden z ww. przepisów nie określa innych, niż określone w k.p.a., terminów zakończenia postępowania ani samodzielnych podstaw, usprawiedliwiających niedotrzymanie ogólnych terminów załatwiania spraw.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.