Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 838/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6q ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 5, art. 9b ust. 2, art. 9n, art. 9q, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9x ust. 2, art. 9zb ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 39 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 69 ust. 3, art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2, art. 189e, art. 189f § 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: § 2 pkt 4, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skarg G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] [...] oraz [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] w C. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] w C. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; III. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] w C. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzjami:

1. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...],

2. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...],

3. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...],

utrzymało w mocy decyzje Zarządu Związku Międzygminnego [...] w C. (zwanego dalej "Związkiem"):

1. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], o nałożeniu na G. Sp. z o.o. (zwaną dalej "spółką") kary pieniężnej za nieterminowe złożenie – za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej "BDO") – rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] w wysokości [...] zł;

2. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za nieterminowe złożenie – za pośrednictwem BDO – rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy C. w wysokości [...] zł.

3. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za nieterminowe złożenie – za pośrednictwem BDO – rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. w wysokości [...] zł;

W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć wskazano, że opisanymi powyżej decyzjami Związek nałożył na spółkę kary pieniężne za nieterminowe złożenie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (UDO) – rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gmin, będących członkiem Związku. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej "u.c.p.g."), stanowiący, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. (tj. sprawozdanie roczne, które winno być składane nawet w sytuacji gdy w danym roku odpady nie były odbierane – jako tzw. sprawozdanie zerowe) podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Jak ustalił Związek spółka G. sp. z o.o., która powinna złożyć wymagane sprawozdanie – za pośrednictwem BDO – do dnia [...] sierpnia 2020 r., uczyniła to dopiero w dniu [...] października 2020 r., a zatem z 57-dniowym opóźnieniem.

Odwołanie od powyższych decyzji złożyła G. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji Związku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie połączenie i wspólne rozpatrzenie w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcie jedną decyzją odwołań od decyzji dotyczących poszczególnych gmin. Jak podkreślono w odwołaniu, spółka w dniu [...] grudnia 2019 r. otrzymała wpis do rejestru działalności regulowanej. Na podstawie wpisu zawarła umowę na prace porządkowe na terenie miasta P., jednak nie prowadziła działalności na rzecz innych gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego. Dodatkowo spółka powołała się na problemy techniczne związane ze składaniem sprawozdań zerowych, na skutek braku wcześniejszego powiadomienia jej o tym obowiązku przez Związek.

Rozpoznając wniesione odwołania Kolegium przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie składania rocznych sprawozdań, w tym tzw. "sprawozdań zerowych", zauważając następnie, że dla sprawy istotne pozostawało tylko to, że nie doszło do wykreślenia G. Sp. z o.o. z rejestru działalności regulowanej. Organ odwoławczy zauważył następnie, że gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zadaniem gminy, a w realiach przedmiotowej sprawy realizacja przedmiotowego zadania zostało przeniesiona na Związek Międzygminny "[...] w C., który stosownie do treści § 6 Statutu sprawuje również kontrolę nad wykonywaniem przez zobowiązane podmioty nałożonych obowiązków oraz nakładanie kar.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że pomimo utworzenia związku, gminy nadal istnieją w swoich granicach i mają swoich mieszkańców, których obsługuje związek i wynajęte przezeń firmy. Nadal też wymagane są sprawozdania zbiorcze dotyczące poszczególnych gmin (art. 9q u.c.p.g.), które mogą być przez związek przygotowane jedynie w oparciu o sprawozdania przedsiębiorców. Nie jest zatem możliwe złożenie przez firmę, odbierającą odpady z różnych gmin jednego sprawozdania dla całego obszaru działania związku. W razie zaś spóźnionego złożenia sprawozdań, dotyczących poszczególnych gmin konieczne jest nakładanie kar odrębnymi decyzjami.

W ocenie Kolegium zmiany wynikające z utworzenia związku międzygminnego sprowadzają się do tego, że kompetencje organów zrzeszonych gmin – określone wprost w u.c.p.g. – przechodzą na zgromadzenie związku (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Obowiązuje przy tym zasada, wyrażona w art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), że zarząd – jako organ administracji publicznej – może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Niewątpliwie takim pracownikiem jest także główny księgowy czy jego zastępca. Sam fakt, że osoba pełniąca powyższe funkcje podpisuje decyzje z upoważnienia zarządu, używając odpowiedniej pieczęci, pozwala zakładać istnienie stosownego upoważnienia. Stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Z treści cytowanej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest złożenie sprawozdania po terminie (niezależnie od powodów), przy czym wielkość opóźnienia decyduje o wysokości kary. W analizowanym przypadku sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem podobnie jak wielkość opóźnienia są niesporne. W tym stanie rzeczy za chybione Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego, podobnie jak wnioski dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało, że sprawie nie było podstaw do badania winy przedsiębiorcy oraz do miarkowania wysokości nałożonej kary, jak również do odstąpienia od jej wymierzenia.

Skargi na powyższe decyzje wniosła G. sp. z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, skutkujące dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 7 oraz art. 77 K.p.a. skutkujące nieprzeprowadzeniem postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, tj. pominięcie okoliczności związanych z wadliwością systemu BDO uniemożliwiającą złożenie sprawozdania w terminie, co wynika z korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami i tym samym przyjęcie, że skarżąca przekazał po terminie przedmiotowe sprawozdanie, w sytuacji gdy za opóźnienie nie odpowiadał skarżąca;

3. art. 8 § 1 K.p.a. pominięcie okoliczności, że niedotrzymanie terminu przez skarżącą, było spowodowane niedoinformowaniem skarżącego zarówno na etapie rejestracji przez Związek oraz na etapie składania sprawozdań za pośrednictwem systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), za co odpowiedzialność w całości ponoszą właściwe organy administracji;

4. naruszenie art. 9 K.p.a., przez zasygnalizowanie obowiązku sprawozdawczego w czasie uniemożliwiającym złożenie sprawozdania zerowego, a następnie zbyt późne powiadomienie o braku sprawozdań co zwiększyło rozmiar wymierzonej kary;

5. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że nie ma w sprawie żadnych wątpliwości co do treści normy prawnej, w sytuacji gdy wątpliwości istnieją, a dotyczą obowiązku wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Związek Międzygminny również w zakresie, który nie wynika z potrzeb przedsiębiorcy a więc na terenie gmin, na których nie zamierza odbierać odpadów komunalnych od właścicieli oraz niejasnej normy wyrażonej w art. art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy;

6. art. 8 K. p. a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania w tych gminach, w których Skarżący nigdy nie zamierzał prowadzić żadnej działalności, a jednocześnie organ właściwej gminy nie prowadził rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości tylko Związek Międzygminny i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącej;

7. art. 9c ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działalność skarżącej podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

8. art. 9n ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że w przypadku prowadzenia przez Związek Międzygminny rejestru działalności regulowanej i wpisu do takiego rejestru danego podmiotu, powstaje automatycznie obowiązek sprawozdawczy we wszystkich gminach wchodzących w skład Związku pomimo, braku zamiaru prowadzenie działalności w poszczególnych gminach w ogóle;

9. art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9 n ust. 6 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że również podmiot, który nigdy nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w danej gminie jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania zerowego;

10. art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że sankcji przewidzianej w tym artykule podlegają wszystkie podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez względu na fakt czy dany podmiot jest rzeczywiście podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;

11. art. 9x ust. 1 pkt 5 ww. ustawy przez naliczenie wielokrotności kary pieniężnej pomimo ciągu czynu, który powinien być oceniony jako jeden czyn;

12. art. 189e K.p.a. przez uznanie, że wadliwość i niejasność systemu BDO, nie może być zakwalifikowana w okolicznościach niniejszej sprawy jako siła wyższa;

13. art. 189f § 1 K.p.a. przez uznanie, że spóźnione złożenie sprawozdania zerowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie może uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary, pomimo, że sprawozdanie zerowe zostało złożone zanim Związkowi upłynął termin na przekazanie własnego sprawozdania z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, a więc na tamten moment dysponował pełną dokumentacją.

Równocześnie wniesiono o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentów: komunikat w sprawie terminu składania sprawozdań wójta, burmistrza lub prezydenta miasta opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Ochrony Środowiska oraz zaświadczenia o wykreśleniu wpisu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z dnia [...] lutego 2021 r.;

2. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Związku Międzygminnego ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

3. zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga na decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...], z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...], z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po [...].

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stawiane zarzuty oraz wniósł o przeprowadzenie dalszych dowodów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy argumentując, że brak jest podstaw do nałożenia na nią sankcji finansowych.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w C. decyzji administracyjnych nakładających administracyjną karę pieniężną za nieterminowe złożenie – za pośrednictwem BDO – rocznego sprawozdania za 2019 rok podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jak wskazuje analiza decyzje Związku zostały wydane przez działającego z upoważnienia Zarządu Zastępcę Głównego Księgowego.

Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzjach Związku, jedynie pośrednio Kolegium w zaskarżonych decyzjach podniosło, że z uwagi na utworzenie związku międzygminnego kompetencje organów zrzeszonych gmin – określone wprost w u.c.p.g. – przechodzą na zgromadzenie związku (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). W ocenie Kolegium obowiązuje przy tym zasada, wyrażona w art. 268a K.p.a. że Zarząd – jako organ administracji publicznej – może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Niewątpliwie takim pracownikiem jest także główny księgowy czy jego zastępca. Analiza powyższa musiała jednak zostać skonfrontowana z obowiązującymi przepisami prawa.

Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.

Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano, w § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" w C. (dalej "Statut"), przy czym Statut powyższy jest dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - https://czo-selekt.biuletyn.net/), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu).

Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym, odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.

Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "[...]" w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.

Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a K.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r., IV SA/Po [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do K.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i K.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., I SA/Lu 261/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a.

Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby bowiem do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Po 617/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako organu wykonawczego, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, że z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g,, który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., GSK 1056/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., I OSK 35/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Stwierdzając nieważność decyzji Kolegium Sąd wziął pod uwagę, że – jak wskazuje analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji organu odwoławczego – Kolegium odniosło się do kwestii upoważnienia osoby wydającej decyzje, jednak dokonana przez organ odwoławczy wykładnia również rażąco naruszała powołane powyżej przepisy.

Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie mógł wypowiedzieć się merytorycznie, co do prawidłowości samego wydanego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na upoważnionego pracownika. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów nie doliczono opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa, gdyż nie została ona uiszczona.

Zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu zastępstwa procesowego we wszystkich trzech rozpoznawanych skargach, Sąd uwzględnił treść art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może miarkować koszty postępowania, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie uznać należało za zasadne. Należy bowiem wskazać, że wszystkie wniesione skargi dotyczyły takiego samego stanu faktycznego i prawnego, cechuje je tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga choć została uwzględniona, to jednak nie na podstawie zarzutów sformułowanych w skardze, co stanowi dodatkowy argument umożliwiający miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.