Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2092/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 317/18 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 317/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.R.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] cofnął skarżącemu J.R. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B na okres czterech lat, z uwagi na fakt, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres czterech lat.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. J.R. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrócenie mu dokumentu uprawniającego go do kierowania pojazdami kategorii A, C, C+E, D, D+E, T, gdyż orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie kategorii B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, C, D, C+E, D+E, T. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, z uwagi na treść art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), nie jest możliwe zwrócenie czy też wydanie skarżącemu prawa jazdy kategorii A, C, D, C+E, D+E. Kolegium zwróciło jednak uwagę na fakt, że J.R. wniósł również o zwrot prawa jazdy kategorii T i w tym zakresie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi przesłanki negatywnej do zwrotu prawa jazdy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu skarżącemu J.R. prawa jazdy kategorii A, C, D, C+E, D+E. Organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko o braku możliwości zwrotu prawa jazdy z uwagi na wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., z którego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio, z uwagi na treść art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A, B+E, C, C+E, D, D+E, ponieważ ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów.

Nadto, organ I instancji stwierdził, że J.R. może ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii T, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu prawa jazdy kategorii T do czasu otrzymania orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Zdaniem Kolegium, z uwagi na treść art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, nie jest możliwe zwrócenie czy też wydanie skarżącemu prawa jazdy kat. A, C, D, C+E, D+E. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że przepisy stanowiące podstawę prawną przedmiotowej decyzji są niezgodne z Konstytucją, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta znajduje się poza jego kompetencją. Nadto, Kolegium wskazało, że to ustawodawca przewidział pewne dodatkowe ograniczenia niewynikające z wyroku sądu karnego.

W skardze na powyższą decyzję, J.R. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym także Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga J.R.nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być zwrócone w zakresie kategorii A, C, D oraz C+E, D+E w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...], II Wydział Karny orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres czterech lat.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie ma więc art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, skoro orzeczony wobec skarżącego zakaz obejmuje kategorię uprawnień B, a skarżący domaga się zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, D, C+E, D+E. Wobec jednoznacznej treści przepisów, uprawnione jest stwierdzenie, że z woli ustawodawcy okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, w zakresie kategorii prawa jazdy, wynikająca z treści prawomocnego wyroku karnego, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy aniżeli objęte orzeczonym przez sąd zakazem.

Sąd podkreślił, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197). Dodał, że stanowisko takie prezentowane jest także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszcza ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby zaś możliwa. W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 1034/16.

Sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie były istotne okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku Sądu Rejonowego orzekającego wobec skarżącego o zakazie prowadzenia pojazdów kategorii B, a samo jego wydanie. Organy administracyjne są związane treścią wyroku i nie mogą dokonywać odmiennej oceny okoliczności, które doprowadziły do jego wydania. Poza tym organy administracyjne są związane treścią przepisów prawa, a te stanowią wprost, że prawa jazdy kategorii wymienionych w ustawie, nie można wydać lub zwrócić osobie, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i nie pozostawiają organom administracyjnym możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.R..

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a w konsekwencji, iż przepis ten pozwala na nałożenie dodatkowej - poza sankcją karną - sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowej kategorii, odzyskanie dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych - wyższych - kategorii, podczas gdy właściwa interpretacja art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami przepisów prowadzi do wniosku, iż przepisy te są niezgodne z art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

2. art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię, tj. brak zastosowania przez Sąd I instancji wykładni rozszerzającej (jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16) i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do wykładni literalnej art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego, a nadto iż wykładnia literalna, której dokonał Sąd I instancji sprzeczna jest ze stanowiskiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział II Karny, który wydając wyrok z dnia [...] marca 2017 r. (sygn. [...]) wymierzył skarżącemu środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów wyłącznie kategorii B, podkreślając przy tym, iż mając na uwadze okoliczności sprawy należało odstąpić - wbrew wnioskowi prokuratora - od wymierzenia skarżącemu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych;

3. art. 42 § 2 Kodeksu karnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wydanie orzeczenia sprzecznego z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział lI Karny z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], orzekającego wobec skarżącego wyłącznie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, nie zaś również kategorii A, C, D, C+E, D+E;

4. art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez Sąd I instancji na przepisach art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, które są sprzeczne z ww. przepisami Konstytucji RP, albowiem ustawodawca pozostawił sądowi powszechnemu, nie zaś organowi administracyjnemu, rozstrzygnięcie czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym, należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też z uwagi na ważkie – stwierdzone w konkretnej sprawie – okoliczności, ograniczyć zakres tego zakazu wyłącznie do kategorii B; jak również poprzez oddalenie skargi skarżącego przez Sąd I instancji, uznając za właściwe rozstrzygnięcie organów, które oparły swoje rozstrzygnięcia o regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie w jakim uniemożliwiają one zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w sprawie regulacji ustawowych, niezgodnych ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji RP;

Z kolei, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskutek braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej, a mianowicie poprzez jej niepełne i niewyczerpujące uzasadnienie, podczas gdy sprawa wymagała wskazania sposobu rozumienia przywołanych przepisów, ich interpretacji, w szczególności w oparciu o powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...], orzekając wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, w domyśle i bezpośrednio chciał pozbawić skarżącego także pozostałych, posiadanych już kategorii prawa jazdy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowi to nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki. Ponadto, przepis art. 12 ustawy o kierujących pojazdami jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął orzeczony środek karny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Z prawidłowo ustalonego i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, że skarżący kasacyjnie J.R. posiadał prawo jazdy kategorii A, B, C, C+E, D, D+E, T, a prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], orzeczony został wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres czterech lat.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy, przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: pkt 2 - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D, pkt 3 - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Treść powyższych przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 (pkt 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej) zostały bezpośrednio powiązane przez skarżącego kasacyjnie z naruszeniem przepisów Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 nie naruszają przepisów Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że regulacje zawarte w tych przepisach stanowią nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 stwierdził, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. W związku z powyższym, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasady ne bis in idem. Wskazać należy, że sankcja administracyjna realizuje przy tym cele prewencyjne i zabezpieczające. Należy również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone powyżej stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które ma również zastosowanie w tej sprawie. Wskazać nadto należy, że powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przykładowo można wskazać wyroki z dnia: 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 oraz 21 stycznia 2020 r., I OSK 1891/18 (dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, nie można zgodzić się z odosobnionym stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja przepisów ustawy o kierujących pojazdami musi uwzględniać chronione konstytucyjnie wartości nadrzędne, a jak stanowi, trafnie przywołany przez Sąd I instancji, przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne jest ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Stąd też zarzuty dotyczące niezgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami z art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP należało uznać za niezasadne. Przewidziana w przepisach ustawy o kierujących pojazdami podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnego - sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa każdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów nie narusza bowiem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 42 § 2 Kodeksu karnego.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Z zestawienia ww. przepisów wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania bądź zwrotu tego dokumentu został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. To treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 tejże ustawy implikuje wniosek, że właściwy organ nie może wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Samo zdarzenie prawne (fakt skazania i orzeczenia wobec środka karnego), wywołuje określone skutki prawne. Konsekwencje wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 Kodeksu karnego) pociągają za sobą również skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Orzeczenie odmowy zwrotu prawa jazdy nie może być w związku z tym uznane za sprzeczne z treścią wyroku karnego. Na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B na okres czterech lat, natomiast w zaskarżonej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu prawa jazdy zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierującymi pojazdami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie zaakceptował legalność wydanych przez orzekające w sprawie organy wobec skarżącego decyzji, mocą których skarżącemu odmówiono zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, C+E, D, D+E z uwagi na orzeczony wobec niego wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy na okres czterech lat. Skutkiem orzeczenia tego zakazu, zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, nie był dopuszczalny zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie pozostałych wymienionych w zaskarżonej decyzji kategorii.

Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne i nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a istota sporu dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił i wyjaśnił stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację i stanowisko prawne Sądu I instancji. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.