Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1415/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 87 i 88
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Ke 17/09 odrzucające skargę G. Ś. na bezczynność Rady Powiatu w Kielcach w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie zmiany składu rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r. odrzucił skargę G. Ś. na bezczynność Rady Powiatu w Kielcach w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie zmiany składu rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. G. Ś., na podstawie art. 87 i 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na niepodjęcie przez Radę Powiatu w Kielcach uchwały w sprawie zmiany składu Rady Społecznej Świętokrzyskiego Centrum Matki i Noworodka - Szpital Specjalistyczny w Kielcach i powołania dr n. med. G. Ś. do pełnienia funkcji przedstawiciela Wojewody Świętokrzyskiego.

Skarżący przytoczył brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.), w myśl którego, w skład rady społecznej działającej przy publicznych zakładach opieki zdrowotnej wchodzi przedstawiciel wojewody, natomiast zgodnie z ust. 8 tego przepisu radę społeczną powołuje i odwołuje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, Rada Powiatu w Kielcach jako podmiot, który w danym przypadku utworzył Świętokrzyskie Centrum Matki i Noworodka - Szpital Specjalistyczny w Kielcach nie posiada uprawnień w kwestii decydowania kto ma być przedstawicielem wojewody w radzie społecznej. Z obowiązującej regulacji wynika bowiem, że wojewoda desygnuje swojego przedstawiciela a nie kandydata, którego uznaniowo może oceniać rada powiatu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ponadto, że pismami z dnia 13 maja 2008 r., 19 czerwca 2008 r., 1 października 2008 r. i 16 grudnia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski wzywał Radę Powiatu do podjęcia uchwały o powołaniu go na członka Rady Świętokrzyskiego Centrum Matki i Noworodka - Szpital Specjalistyczny w Kielcach. Do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia stosownych czynności w sprawie skarżący wezwał radę pismem z dnia 27 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę jako niedopuszczalną, gdyż w jego ocenie nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a zatem bezczynność w zakresie wydania decyzji, postanowień, które są zaskarżalne do Sądu, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona bezczynność organu w zakresie bezczynności uchwałodawczej do żadnej z tych form działania administracji publicznej nie należy. Zatem w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast szczególne rozwiązanie zawiera art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dopuszczający zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ powiatu czynności nakazanych prawem. W kontekście uregulowania, które w stosunku do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi lex specialis, także brak jest jednak podstaw do zakwalifikowania wskazanej przez skarżącego bezczynności jako niewykonywania czynności nakazanych prawem, albowiem Radzie Powiatu w Kielcach nie można przypisać obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w składzie rady społecznej w toku kadencji.

Organy, które utworzyły publiczne z.o.z. są obowiązane powołać radę społeczną. Obowiązek ten wynika z brzmienia art. 45 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym radę społeczną powołuje, odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. W skład rady społecznej działającej przy z.o.z. wchodzą osoby wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 45, w tym stosownie do pkt 2 lit. a tego artykułu jako członek - przedstawiciel wojewody.

W ocenie Sądu analiza postanowień ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zapisów statutu i regulaminu prowadzi do wniosku, że brak jest unormowań statuujących obowiązek rady społecznej dokonywania jednostkowych zmian w składzie rady w toku kadencji. Z tego względu Rada Powiatu nie ma obowiązku podjęcia uchwały w zakresie zmiany składu rady społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu złożył G. Ś. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię treści art. 45 ust. 1 pkt 2a i ust. 8 w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz § 11 pkt 2, 3, 4 Statutu Świętokrzyskiego Centrum Matki i Noworodka określającego sprawy nie uregulowane w ustawie (art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), a w szczególności określenie składu rady społecznej i czasu trwania jej kadencji (obowiązek ustawowy z art. 47 ust. 2 powołanej wyżej ustawy), poprzez przyjęcie, że unormowania zawarte w § 11 Statutu nie obligują Rady Powiatu do czynnego zachowania (podjęcia uchwały) w przypadku wyznaczenia nowego przedstawiciela wojewody w miejsce dotychczasowego,

- naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przez błędne przyjęcie, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych ponieważ zaskarżona bezczynność uchwałodawcza nie należy do wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i w kontekście przesłanek przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wojewódzki sąd administracyjny nie jest właściwy. Spowodowało to w konsekwencji błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Kielcach wniosła o jej oddalenie wskazując, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, bowiem odrzucając skargę nie mógł stosować tych przepisów. Natomiast zarzut błędnego zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest zbyt ogólnikowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa są trafne. Podkreślić należy, że pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. G. Ś., na podstawie art. 87 i 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), wniósł skargę na niepodjęcie przez Radę Powiatu w Kielcach uchwały w sprawie zmiany składu Rady Społecznej Świętokrzyskiego Centrum Matki i Noworodka - Szpital Specjalistyczny w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznał skargę jako niedopuszczalną, gdyż w jego ocenie nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji brak jest jednak podstaw do zakwalifikowania wskazanej przez skarżącego bezczynności jako niewykonywania czynności nakazanych prawem, albowiem Radzie Powiatu w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie statutu nie można przypisać obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w składzie rady społecznej w toku kadencji.

Analiza powyższego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na zasadność zarzutu błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Powiatu w Kielcach zarzut powyższy został sformułowany w skardze kasacyjnej w sposób ogólnikowy, to jednak prawidłowość tego zarzutu i jego zakres nie może budzić wątpliwości.

W przypadku skargi na bezczynność stwierdzenie jej niedopuszczalności z powodu braku kognicji sądu mogłoby stanowić podstawę do jej odrzucenia w przypadku gdyby dotyczyła ona czynności nie objętych właściwością sądów administracyjnych, (w rozpatrywanej sprawie nie dotyczyła czynności, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustalenie zatem przez Sąd I instancji, że Rada Powiatu w Kielcach w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej nie można przypisać obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w składzie rady społecznej w toku kadencji, a więc w konsekwencji stwierdzenie, że organ ten nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu powołanego art. 88 ust. 1, mogłoby stanowić podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. a nie jej odrzucenia z powodu braku właściwości sądu.

Wyrazem niekonsekwencji Sądu I instancji jest, że pomimo odrzucenia skargi dokonał on oceny wskazanej przez skarżącego bezczynności w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.). Przesądzenie natomiast w rozpoznawanej sprawie, że Rada Powiatu w Kielcach nie ma obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w składzie rady społecznej w toku kadencji oraz nie pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, może nastąpić w wyniku rozpoznania sprawy na rozprawie, a nie jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Postanowienie o odrzuceniu skargi kończy postępowanie sądowoadministracyjne procesowo, wyłącznie po dokonaniu ustaleń w kwestii istnienia przeszkody powodującej, iż nie jest możliwe rozpatrzenie skargi, nie doprowadzając do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podkreślić należy przy tym, że Sąd I instancji stwierdzając brak kognicji sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie dokonał ustaleń w kwestii czy uchwała w sprawie zmiany składu rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub zaniechanie jej podjęcia są wyłączone z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Dopiero ustalenie, że powołana wyżej uchwała lub zaniechanie jej podjęcia są wyłączone z trybu zaskarżenia przewidzianego w tym artykule dawałoby podstawę do przyjęcia, że uchwała ta ma charakter czynności wyłączonej spod kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać wykładni art. 88 powołanej ustawy, bowiem zarzut naruszenia tego przepisu nie został powołany w skardze kasacyjnej.

Nadmienić należy również, że podstawę odrzucenia skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a nie jak wskazał Sąd I instancji - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. , a także art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 8 w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz § 11 pkt 2, 3, 4 Statutu Świętokrzyskiego Centrum Matki i Noworodka. Przepisów tych Sąd I instancji odrzucając skargę w rozpatrywanej sprawie z powodu braku kognicji sądu administracyjnego nie mógł stosować, a w konsekwencji również naruszyć.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a., o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku wydania wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Takiej podstawy brak w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzucenie skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienie.