Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ograniczenie stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie wynikające z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, kiedy to ma miejsce przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

TEZY

Ograniczenie stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie wynikające z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, kiedy to ma miejsce przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 28 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 910/12 w sprawie ze skargi G. S. i K. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz G. S. i K. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 910/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. i K. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu.

Niniejsze rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynął wniosek G. S. oraz K. S. o wszczęcie postępowania w sprawie użytkowania w sposób zagrażający zdrowiu ludzi obiektu budowlanego (wiaty magazynowej) posadowionej w B. przy ul. S. [...] oraz o wydanie zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: pr.bud.). Do wniosku dołączono pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. informujące pełnomocnika wnioskodawców o wynikach kontroli pomiaru hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez Z. S. na przedmiotowej nieruchomości. Wyniki kontroli nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu. Z treści pisma wynikało także, że nie stwierdzono prowadzenia prac w części budynku, w stosunku do której przedsiębiorca nie posiada pozwolenia na użytkowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego – wiaty magazynowej na działkach nr [...], [...] i [...] w B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że toczy się przed nim postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu w związku z jego wykonaniem z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w tej sprawie organ nie stwierdził zaś użytkowania będącego w budowie obiektu. Zdaniem organu w sytuacji, gdy obiekt ten nie został formalnie oddany do użytkowania, brak jest jednocześnie podstaw do wydania zakazu jego użytkowania. Mając na uwadze powyższe, ze względu na brak przesłanek materialnoprawnych dla prowadzenia żądanego postępowania, organ odmówił jego wszczęcia. Podkreślił ponadto, że w sprawie użytkowania obiektu zarówno w procesie inwestycyjnym, jak i po oddaniu obiektu do użytkowania, wnioskodawcy nie posiadają statusu strony.

Zażalenie na to postanowienie złożyli G. S. i K. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a., a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wnoszący zażalenie podnieśli, że kontrola przedmiotowego obiektu była przeprowadzona przez organ powiatowy dwa lata temu, w związku z czym nie można się powoływać na jej ustalenia. W ocenie żalących się organ powinien na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud. wymierzyć inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z nałożeniem na ten organ obowiązku przeprowadzenia kontroli mającej na celu stwierdzenie nielegalnego użytkowania wiaty magazynowej zrealizowanej na działkach nr [...], [...] i [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W opinii organu II instancji PINB w C. prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu, bowiem przeprowadzone w budynku czynności kontrolne nie wykazały, żeby był on użytkowany przez inwestora. Organ II instancji podkreślił następnie, że podmiot, który nie jest inwestorem nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 pr.bud. stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Przepis ten zawęża wyłącznie do inwestora krąg stron postępowania zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem organu wojewódzkiego należy również zgodzić się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie można było wszcząć postępowania na podstawie art. 66 pr.bud. i zakazać użytkowania spornego obiektu, budynek ten nie jest bowiem użytkowany i nie wydano w stosunku do niego pozwolenia na użytkowanie.

G. S. i K. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie tym aktem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie, a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 7 pr.bud. oraz naruszenie art. 57 ust. 7, art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pr.bud., przez dokonanie ich błędnej interpretacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie stwierdził brak po ich stronie legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, odwołując się do brzmienia art. 59 ust. 7 pr.bud. W niniejszej sprawie powinien bowiem znaleźć zastosowanie art. 28 k.p.a. Organowi II instancji zarzucono także brak zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących organ I instancji nie podjął też żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 910/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Sąd zauważył, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był art. 61a § 1 k.p.a. Uznał, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają wskazanej normy, ponieważ organy te dokonały trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Przywołany przepis posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący we wniosku z dnia [...] r. żądali od PINB w C. wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego (wiaty magazynowej) i wydania zakazu jej użytkowania. Sąd powołał się na treść art. 55 pkt 1 i 2 pr.bud. z których wynika, że inwestor będzie mógł legalnie przystąpić do użytkowania wiaty magazynowej znajdującej się na działkach nr [...], [...] i [...] w B. dopiero po otrzymaniu decyzji organu nadzoru budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Artykuł 57 ust. 1 pkt 6 pr.bud. wskazuje natomiast, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczynane jest na wniosek inwestora. Oczywistym jest, zdaniem Sądu, że przed uzyskaniem stosownego pozwolenia inwestor nie może legalnie użytkować obiektu, bezprzedmiotowe jest zatem uruchamianie postępowania w przedmiocie decyzji zakazującej użytkowania takiego obiektu.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest tylko inwestor. Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 pr.bud. stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazuje się przy tym, że przepis ten, jako lex specialis zawęża krąg stron postępowania w stosunku do postanowień art. 28 k.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z analizy orzecznictwa NSA wynika, że okoliczność, iż sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 pr. bud. (...) powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji opowiedział się za przeważającym w orzecznictwie poglądem, że właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaznaczając jednakże, że stanowisko to nie pozbawia tych podmiotów ochrony prawnej w innych postępowaniach. Sąd stwierdził ponadto, że skarżący są stroną postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego obiektu. W ramach tego postępowania mają oni zapewniony pełny dostęp do akt administracyjnych tej sprawy i mogą zgłaszać w sprawie stosowne wnioski dowodowe, jak również korzystać ze środków prawnych przeciwdziałających bezczynności organów czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący nie posłużyli się w swoim wniosku żadnym dowodem wskazującym, że emisja hałasu czy drgań, na którą powoływali się skarżący w piśmie złożonym przy wniosku o wszczęcie postępowania, związana jest z nielegalnym użytkowaniem przedmiotowej wiaty magazynowej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r. wnieśli G. i K.S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 57 § 7 pr.bud. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły wszczęcia na żądanie skarżących postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez inwestora,

2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 57 § 7 pr.bud. – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie dysponowali interesem prawnym, który uzasadniałby nadanie im przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez inwestora,

3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 59 § 7 pr.bud. w związku z art. 28 k.p.a. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że stroną w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jest tylko i wyłącznie inwestor, a także przyjęcie, że postępowanie w tym przedmiocie jest tożsame z postępowaniem w sprawie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu,

4) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie okoliczności pominięcia jakichkolwiek czynności dowodowych przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, a które to czynności miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności niedokonania czynności kontrolnych obiektu będącego przedmiotem postępowania,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek świadczących o zasadności uwzględnienia skargi, tj. pomimo naruszenia przez organ odwoławczy norm prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując zaskarżone postanowienie, podszedł do sprawy nazbyt formalistycznie, przyjmując w całości pogląd organów nadzoru budowlanego, który musi budzić na tle całokształtu sprawy poważne wątpliwości, tym bardziej że akta administracyjne przesłane do Sądu są bardzo skromne objętościowo. W oparciu o przesłane akta nie można wyjaśnić wszystkich wątpliwości.

Po pierwsze, nie wiadomo czy w dalszym ciągu w obrocie prawnym jest pozwolenie na budowę – decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [....], budowa wiaty magazynowej była realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, co zgodnie z art. 36a ust. 2 pr.bud. powinno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po drugie, nie wiadomo czy się zakończyło i z jakim skutkiem postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowej wiaty magazynowej, która rzekomo okazała się budynkiem, jak wynik z uzasadnienia ww. postanowienia.

Trudno orzekać w jednym wąskim aspekcie sprawy (art. 57 ust. 7 pr.bud.), kiedy nie ma informacji o całokształcie postępowania w tej sprawie i kiedy nie wiadomo co w tej sprawie robią organy nadzoru budowlanego; czy nie ma tu miejsca "przewlekłe prowadzenie postępowania" (art. 37 § 1 k.p.a.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania jedynie "z urzędu", należy więc przyjąć, że ma tu w pełni zastosowanie zasada wynikająca z art. 61 § 1 k.p.a.

W art. 57 ust. 7 pr.bud. nie ma żadnych wskazań, ani ograniczeń co do tego kto powinien być stroną tego postępowania. Wiadomo stroną będzie zawsze podmiot, który przystąpił nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego i z tego powodu powinna być mu wymierzona kara, o której mowa w tym przepisie, nie wyklucza to jednak z postępowania innych stron samo przez się.

W związku z powyższym do stron powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., który ma zawsze zastosowanie jeżeli ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie wprowadzi innych szczególnych regulacji w tym zakresie (lex specialis). Przykładem takich regulacji w Prawie budowlanym wprowadzających wyjątek od zasady, są przepisy art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7, nie można jednak ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

Nie ma więc żadnych podstaw do tego, żeby ograniczenia wynikające z art. 59 ust. 7 pr.bud. przenosić na inne przepisy, jak uczyniono w tym przypadku stosując w sprawie z art. 57 ust. 7 pr.bud. Zgodnie z brzmieniem ust. 7 art.59 pr.bud. ma on zastosowanie "w sprawie pozwolenia na użytkowanie", a nie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud., nie są to tożsame postępowania.

Poza tym przepis art. 59 ust. 7 pr.bud., nie ma też zastosowania w tych przypadkach, w których wcześniej konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 pr.bud. lub postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48–49 pr.bud. (wyroki NSA z: 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, Lexis.pl nr 2473314, 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, Lexis.pl nr 2553622).

W związku z powyższym trafne są zarzuty zamieszczone w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Przymiot strony w tej sprawie powinien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie miał tu zastosowania art. 59 ust. 7, jak błędnie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 57 ust. 7 jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Przyjęcie powyższego stanowiska przesądza o tym, że skarżący powinni być stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie mógł więc mieć w takiej sytuacji zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., co czyni zasadnym również zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Konsekwencją powyższych rozważań i uwzględnienia wskazanych tam zarzutów skargi kasacyjnej, musi być również uznanie zasadności naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, powinien zażądać od organów nadzoru budowlanego dodatkowych informacji i wyjaśnień w kwestiach, o których była mowa na wstępie, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud. jest tu tylko pewnym fragmentem, a kara wymierzona w tym postępowaniu ma zmusić inwestora do szybkiego zakończenia postępowania naprawczego i uzyskania zgodnie z prawem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co nie jest obojętne i nie jest tylko interesem faktycznym dla skarżących.

Realizacja obowiązków wynikających z art. 54 i 55 pr.bud. leży w sferze interesu publicznego, mieści się więc w tym także poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 (OTK-A 2009, nr 5, poz. 64).

W interesie prawnym skarżących nie leży wymierzenie inwestorowi kary z art. 57 ust. 7 pr.bud., ale mają oni interes (prawny) w tym, aby w obszarze oddziaływania obiektu, w którym zamieszkują, obiekty budowlane były realizowane zgodnie z obowiązującym prawem – tzn. przed przystąpieniem do użytkowania inwestor powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

Ograniczenie kręgu stron tylko do inwestora w sprawach z art. 57 ust. 7 pr.bud., nie leży w interesie społecznym, gdyż sam inwestor nie będzie nigdy zainteresowany w tym, aby zgłosić do właściwego organu, że przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 pr.bud.

W związku z powyższym, ograniczenie stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie wynikające z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, kiedy to ma miejsce przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 pr.bud.) tymczasem, jak wynika z akt sprawy w wyniku wniesienia skargi przez G. i K. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził na terenie budowy, w przedmiocie przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego dwie kontrole, jedną w 2009 r. a drugą w 2010 r., co nie świadczy o nadmiernej aktywności organów nadzoru budowlanego. Trudno więc się dziwić, że w 2012 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania na ich żądanie, skoro sprawa od kilku już lat nie może być załatwiona w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.