Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2292/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par.1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 10 lit c, art. 28, art. 40a
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych partii przetworów ziemniaczanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej F. S.A. z siedzibą w L. kwotę 2867 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. S.A. z siedzibą w L. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, który działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej też k.p.a.,

- art. 21, art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.) - dalej też jako ustawa o jakości handlowej, w związku z art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 10 lit. c, art. 4 ust.1, art. 6 ust. 2 tej ustawy

- § 2 ust. 1 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U., Nr 137, poz. 966 z późn. zm.) - dalej też jako rozporządzenie w sprawie znakowania,

- art. 5, 8, 16, 17 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. L 031, z dnia 01.02.2002) – dalej też jako Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 -

po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wymierzającej karę pieniężną wysokości 15000 zł. za wprowadzenie do obrotu trzech partii przetworów ziemniaczanych o niewłaściwej jakości handlowej – zafałszowanych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:

Jak wynika z akt administracyjnych, w trakcie przeprowadzonej kontroli w zakresie jakości handlowej przetworów owocowych i warzywnych mrożonych w przedsiębiorstwie skarżącej w dniach [...], [...], [...], [...], [...] września 2009 r. przez upoważnionych pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w G. (dalej: [...]WIJHARS), dokonano sprawdzenia poprawności oznakowania następujących partii przetworów ziemniaczanych:

- 3.600 kg frytek p.n. "P." 10 mm, opakowanie 2,5 kg, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 09.09.2009 r.,

- 29.030,4 kg frytek p.n. "B.", opakowanie 600 g, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 07.09.2009 r.,

- 25.575 kg frytek p.n. "F.", karbowane 12 mm, opakowanie 2,5 kg, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 07.09.2009 r.

W protokole kontroli sporządzonym [...] września 2009 r. ustalono m.in., że przy produkcji partii frytek pobranych do badań jakościowych do wody w procesie blanszowania dodawany był pirofosforan disodowy E 450i w ilości potrzebnej do uzyskania stężenia śr. 0,7% w celu przeciwdziałaniu powstawania ciemnych plam na ziemniakach. Jednakże stwierdzono niezgodność oznakowania frytek poprzez brak formy prawnej oraz adresu producenta (Frytki Ziemniaczane "p." 10 mm oraz Frytki "B.") z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie znakowania. Strona poinformowana została o możliwości złożenia uwag przed jego podpisaniem, jak również prawie do odmowy jego podpisania, jak i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni od podpisania protokołu kontroli.

Poza sporem pozostaje, że protokół został podpisany bez uwag i strona w zakresie podniesionym w protokole kontroli wnosiła o podanie podstawy prawnej zarzutu braku nazwy formy prawnej oraz producenta na opakowaniu.

W piśmie z [...] września 2009 r. zwróciła się do organu o bardziej szczegółowe uzasadnienie powyższej niezgodności ze wskazaniem podstawy prawnej, ponieważ nie zgadzała się z wynikiem kontroli dotyczącym znakowania wyrobu - w przypadku obu opakowań deklarowała nazwy firm wprowadzających wyrób do obrotu.

W dniu [...] listopada 2009 r. organ sporządził zalecenia pokontrolne w których wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną stwierdzonego uchybienia, a powołując się na definicje ustawowe terminów: "producent" i "obrót" wskazał, że strona jest zarówno producentem jak i wprowadzającym do obrotu omawiane artykuły spożywcze. Dodatkowo wskazał, że kontrola prawidłowości oznakowania opakowań wykazała brak informacji o stosowanej w produkcji wyrobów gotowych substancji dodatkowej pirofosforanu disodowego E 450i. Stwierdził, że substancja ta spełnia wymagania definicji zawartej w § 26 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1094) jako substancja, która zachowuje istniejącą barwę. Wskazano na nieudokumentowanie przez spółkę braku obecności substancji dodatkowej w produkcie gotowym i nieumieszczenie informacji o stosowanej substancji w produkcie gotowym, co uznał za nieprawidłowość niosącą znamiona zafałszowania. Jednocześnie udzielił 14 dniowego terminu na usunięcie tej nieprawidłowości poprzez wprowadzenia do oznakowania produktów gotowych dane identyfikujące producenta oraz zamieszczenie w wykazie składników informacji o stosowanych substancjach dodatkowych dozwolonych pod rygorem kary pieniężnej zgodnie z art. 40 a ust. 2 ustawy o jakości handlowej.

W piśmie z [...] listopada 2009 r. spółka wyraziła gotowość dostosowania się do wymagań prawa informując, że rozpoczęła pracę nad zmianami tekstów w matrycach drukarskich z deklaracją zawierającą informacje o E 450i i do końca 2010r. wymieni wszystkie opakowania. Natomiast w sprawie znakowania opakowań jednostkowych przez skarżącego stała na stanowisku, że prawodawstwo europejskie daje wybór, co do deklarowania nazwy podmiotu wprowadzającego do obrotu. Wnosiła o udzielenie jej terminu celem przedstawienia organowi stanowiska Ministerstwa Rolnictwa do którego się zwróciła. Na opakowaniu umieszczona jest deklaracja podmiotu wprowadzającego jej wyrób do obrotu i nie ma nakazu jednoczesnego umieszczania na folii producenta i sprzedawcy.

W piśmie z [...] lutego 2010 r. [...]WIJHARS ponownie wezwał do wykonania w pełnym zakresie zaleceń pokontrolnych ustalając termin ich realizacji do [...] marca 2010 r. pod rygorem kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 a ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Jednocześnie organ wskazał, że dyrektywy UE nie są aktami prawa bezpośrednio obowiązującymi w państwach członkowskich, przy czym powołał się na bezpośrednio obowiązujący art. 3 pkt 8 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002.

Jednocześnie, pismem z tej samej daty organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewłaściwą jakością 3 partii wymienionych wyżej wyrobów ziemniaczanych ze względu na zafałszowanie polegające na nieumieszczeniu w oznakowaniu opakowań jednostkowych informacji o stosowanej substancji dodatkowej dozwolonej – pirofosforanu disodowego E 450i.

Pismem z [...] lutego 2010 r. skarżąca poinformowała organ, że nie jest właścicielem folii opakowaniowej. Wskazała, że potrzebuje czasu na przygotowanie dużej ilości nowych matryc drukarskich, a jednocześnie w miarę postępu sprzedaży zużycie przynajmniej w części starej folii w celu ograniczenia strat finansowych. Przy czym zawiadomiła organ, że od grudnia 2009 r. wprowadziła zweryfikowane opakowania dla jednego z klientów, załączając kopie gotowego opakowania oraz umieściła informację na swoich stronach internetowych o stosowanym przez nią pirofosforanie disodowym. Jako realny termin pełnego wprowadzenia oznakowania – zgodnie z załączonym harmonogramem wskazała 2010 r. Jednocześnie załączyła korespondencję z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w L., do której zwróciła się jako organu sprawującego nadzór, o zezwolenie na stosowanie dotychczasowych wzorów folii do czasu zweryfikowanych opakowań.

Pismem z [...] marca 2010 r. strona poinformowała organ, załączając pismo B. K. Dyrektora Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009 r. wskazujące, że wymagania dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych zostały wdrożone m.in. przepisami ustawy o jakości handlowej w art. 7 ust 2 i art. 3 ust. 9 wskazując, że w oznakowaniu środka spożywczego należy podać dane przynajmniej jednego z trzech podmiotów posiadających działalność zarejestrowaną na terytorium któregoś z państw członkowskich Unii Europejskiej: producenta artykułów rolno-spożywczych, paczkującego te artykuły lub wprowadzającego je do obrotu - zależnie od umowy między nimi.

W dniu [...] marca 2010 r. strona złożyła żądane przez organ kopie faktur sprzedaży, którą realizuje przez podmioty powiązane oraz sprawozdanie finansowe za 2009 r. W piśmie z [...] kwietnia 2010 r., powołując się na zalecenia pokontrolne, strona dodatkowo wyjaśniła, ze jest jednym z kilku zakładów produkcyjnych wytwarzających dla A. B.V. w Holandii, która m.in. dostarcza szczegółowe specyfikacje i wytyczne jakościowe dotyczące surowców, produktów i opakowań, wykonuje projekty opakowań (deklaracje i teksty), zleca zadruk folii na opakowania jednostkowe, jest właścicielem marki i znaku towarowego "[...]", zarządza planowaniem, logistyka i dystrybucją.

Pismem z [...] kwietnia 2010 r. organ zawiadomił stronę o wyznaczeniu terminu zakończenia postępowania na [...] kwietnia 2010 r. informując o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

[...]WIJHARS w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr: [...], wymierzającą spółce karę pieniężną wysokości 15 000 zł. za wprowadzenie do obrotu trzech partii przetworów ziemniaczanych o niewłaściwej jakości handlowej – zafałszowanych. Uzasadniając okoliczności wpływające na wysokość tej kary i oceniając stopień szkodliwości czynu organ I instancji powołał się na przesłanki zawarte w art. 40 a ust. 5 ustawy o jakości handlowej uznając winę strony jako umyślną i znaczną szkodliwość społeczną czynu. Ocenił, że brak informacji o obecności w składzie produktu substancji dodatkowej dozwolonej pirofosforanu disodowego E 450i wprowadza w błąd konsumentów i narusza ich interes ekonomiczny. Przy ustaleniu wysokości kary wziął pod uwagę przychód osiągnięty przez podmiot w 2008 r.

Ponadto stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania nie były stwierdzone w toku kontroli i wskazane w zaleceniach pokontrolnych z [...] listopada 2009 r. nieprawidłowości oznakowania dwóch partii frytek polegające na niepodaniu na opakowaniach jednostkowych informacji o producencie tych wyrobów, bowiem nieprawidłowości te stanowią o "niewłaściwej jakości opisanych partii artykułów rolno-spożywczych lecz nie są wadami oznakowania wskazującymi na zafałszowanie.

Strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej jako GIJHARS). Zarzuciła organowi bezpodstawne nałożenie kary pieniężnej oraz nietrafną kwalifikację czynu jako zafałszowanie. Podniosła m.in., że przedmiotową decyzję oparto na nieprawidłowej kwalifikacji pirofosforanu disodowego E459i, który w zupach i bulionach stanowi dodatek dozwolony, a w innych środkach spożywczych jest substancją pomagającą wyłącznie w przetwarzaniu w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 37 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., dołączyła dodatkowe materiały dowodowe w postaci uwierzytelnionych tłumaczeń z języka angielskiego pism: Dyrektoriatu Generalnego ds. Zdrowia i Konsumentów Komisji Europejskiej z dnia [...].06.2009 r. i z dnia [...].04.2010 r. oraz pisma Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórstwa Ziemniaków (EUPPA) z dnia [...].04.2010 r. Zarzuciła, że art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej nie znajduje zastosowania, bowiem do przyjęcia kategorii produktu zafałszowanego, w produkcie muszą być wprowadzone zmiany, w tym dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, a taka sytuacja nie miała miejsca. Sygnalizowała, że w spornym wypadku E450i pełni rolę substancji pomagającej w przetwarzaniu, natomiast nie pełni żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na treść art. 3 pkt 5 oraz art. 4 ust 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o jakości handlowej podniósł, że oznakowanie artykułów rolno – spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta. Ocenił, że w oznakowaniu opisanych na wstępie trzech partii przetworów ziemniaczanych producent nie podał informacji w składzie o zawartości dozwolonej substancji dodatkowej o nazwie pirofosforan disodowy E 450i, co było niezgodne z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania oraz art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Odnosząc się do zarzutu odwołania co do braku obowiązku podawania w składzie frytek zawartości E 450i wskazał, że substancja ta znajduje się w wykazie dozwolonych substancji dodatkowych pod pozycją 162 w tabeli 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1094). Organ odwoławczy przyznał, że pirofosforan disodowy jest związkiem chemicznym powszechnie stosowanym w procesach technologicznych w celu zapobiegania ciemnieniu ziemniaka i według twierdzeń strony stosowana jest do kąpieli zanurzeniowej. Stężenie wodnego roztworu pirofosforanu sodu stosowanego w procesie wynosi średnio 0,7%, maksymalna wartość to 1%. Ocenił, że powyższa funkcja pirofosforanu disodowego odpowiada definicji stabilizatora zawartej w § 26 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych. Stanowi on, że dozwolonymi substancjami dodatkowymi są m.in. substancje stabilizujące (stabilizatory), które umożliwiają utrzymanie odpowiednich fizycznych lub chemicznych właściwości, na przykład zachowują lub intensyfikują istniejącą barwę środka spożywczego. Dla prawidłowej kwalifikacji pirofosforanu disodowego, nie ma znaczenia fakt, iż substancja ta dodawana jest podczas kąpieli zanurzeniowej w procesie blanszowania. Pirofosforan disodowy nie jest substancją pomagającą w przetwarzaniu, która nie spełnia żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym, wręcz przeciwnie, ma za zadanie zachować właściwy kolor przetworów ziemniaczanych (frytek mrożonych) w całym okresie przechowywania, również w trakcie przygotowania ich w zakładach żywienia zbiorowego lub we własnym zakresie przez konsumenta.

Organ podkreślił, że strona, pismem z dnia [...] listopada 2009 r., skierowanym w odpowiedzi na zalecenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w G., z dnia [...] listopada 2009 r., potwierdziła, że jest świadoma, iż wobec nowego podejścia prawodawstwa europejskiego, pirofosforan disodowy nie może być traktowany jako substancja pomagająca w przetwarzaniu (substancja techniczna), lecz jako substancja dodatkowa dozwolona, która powinna być wskazana w składzie surowcowym frytek. Przedsiębiorca jako dowód w sprawie złożył tłumaczenie uwierzytelnione z języka francuskiego pisma R. K., Dyrektora ds. Jakości i Obsługi Technicznej F. B.V., z dnia [...] października 2009 r., który powołując się na decyzję Zjednoczenia Europejskich Przetwórców Ziemniaków, decyzję Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stanowisko Komisji Europejskiej oraz decyzję Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów, wyraził podobne stanowisko w sprawie. Zgodnie z tym stanowiskiem, pirofosforan disodowy należy oznaczać na wszystkich opakowaniach podsmażonych, schłodzonych lub zamrożonych produktów ziemniaczanych, do których został on dodany. Musi być określona funkcja tego dodatku (środek stabilizujący) oraz jego numer E albo jego funkcja i pełna nazwa. R. K. podkreślił, że powyższą zmianę w oznakowaniu należy wprowadzić niezwłocznie, gdyż ustawodawstwo europejskie nie przewiduje możliwości zastosowania okresu przejściowego.

Odnosząc się do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., w postaci uwierzytelnionych tłumaczeń z języka angielskiego pism: Komisji Europejskiej - Dyrektoriatu Generalnego ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia [...].06.2009 r. i [...].04.2010 r., organ wskazał, że powyższe pisma również potwierdzają konieczność wyszczególnienia w składzie produktu dodatku stosowanego w produkcji lub przygotowaniu artykułów żywnościowych, który jest obecny w produkcie gotowym, nawet gdy występuje w zmienionej formie. Komisja Europejska zaleca aby "bezzwłocznie zapewnić oznaczenie występowania diwodoro – pirofosforanu (V) sodu we wstępnie smażonych i mrożonych produktach z ziemniaków". Organ odwoławczy wskazał, że pismo Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórców Ziemniaków z dnia [...].04.2010 r., do swoich członków informuje o trwających pracach Komisji Zdrowia i Techniki Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórców Ziemniaków nad przygotowaniem listy produktów z ziemniaków, w oznakowaniu, których nie ma konieczności wyszczególnienia składzie diwodoro – pirofosforanu (V) sodu, ze względu na fakt, że pełni on funkcję technologiczną tylko w składnikach tych produktów. Pismo to nie może jednakże stanowić wykładni obowiązującego prawa i należy je traktować jako początek prac nad zmianą regulacji w tym zakresie. Zaznaczył, że przedstawione przez stronę materiały dowodowe dotyczą interpretacji Dyrektywy 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, która została implementowana do przepisów prawa krajowego poprzez Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U., Nr 137, poz. 966 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia opakowany środek spożywczy znakuje się, podając informacje dotyczące wykazu składników występujących w środku spożywczym. Podaje się ich numer i nazwę oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą ta substancja pełni w środku spożywczym; przy czym zaznaczył, że pośród funkcji technologicznych wymienionych w załączniku nr I do w/w rozporządzenia wymieniono również "stabilizatory". Są to substancje, jak wynika z pkt 24 załącznika nr I rozporządzenia nr 1333/2008 umożliwiające utrzymanie właściwości fizyczno – chemicznych środków spożywczych. Stabilizatory obejmują substancje umożliwiające utrzymanie w środkach spożywczych jednorodnej dyspersji dwóch lub większej liczby wzajemnie nierozpuszczalnych substancji, substancje stabilizujące, zachowujące lub wzmacniające istniejącą barwę środków spożywczych i substancje zwiększające zdolność środków spożywczych do wiązania w tym do tworzenia wiązań poprzecznych pomiędzy białkami, umożliwiających wiązanie się elementów środków spożywczych, a tym samym uzyskiwanie produktów rekonstytuowanych. Takim dodatkiem, w ocenie organu odwoławczego, pełniącym funkcję stabilizatora jest pirofosforan disodowy E450i.

Jednocześnie organ, wskazując na obowiązujące prawo wspólnotowe wskazał, że sprzeciwia się ono każdej praktyce, także dotyczącej znakowania artykułów rolno – spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Wobec powyższego uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, co do tego, że nieprawidłowość polegająca na braku informacji o obecności substancji dodatkowej dozwolonej E450i wskazuje na jej zafałszowanie.

Z tego względu, powołując się na art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej wskazał, że WIJHARS w G. miał obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, która nie mogła być niższa niż 1000 zł. Wymierzona kara stanowi 0,008% przychodu strony w 2008 r.

W obszernej skardze złożonej do tutejszego Sądu skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną, na podstawie protokołu kontroli, okoliczności nie podania przez spółkę informacji o zastosowaniu pirofosforanu disodowego w oznakowaniu 3 partii przetworów ziemniaczanych, art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych dotyczących zastosowania E 450i przy produkcji przedmiotowych partii frytek, obecności i funkcji technologicznej E 450i w produkcie końcowym oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do zapoznania się i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie art. 3 pkt 36 i 37 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225, z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 lit. a i art. 3 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008) i uznanie, że pirofosforan disodowy nie jest substancją pomagającą w przetwarzaniu oraz uznanie, że substancja dodatkowa nie może jednocześnie stanowić substancji pomagającej w przetwarzaniu.

Zarzuciła także naruszenie postanowienia § 5 ust. 8 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez przyjęcie, że informacja o zastosowaniu w produkcji pirofosforanu disodowego podlega ujawnieniu w formie wykazu w oznakowaniu produktu.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6 ust 2 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 40 a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt. 10, podniosła niewłaściwe przyjęcie, że oznakowanie wprowadza w błąd konsumenta oraz zakwalifikowanie tych artykułów jako zafałszowanych.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r., w toku postępowania przed Sądem skarżąca zwróciła uwagę, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że pirofosforan disodowy (E450i) pełnił w przetworach ziemniaczanych (frytkach) podwójną rolę i substancji dodatkowej dozwolonej i substancji pomagającej w przetwarzaniu. Wcześniej, tj. w zaskarżonej decyzji nie uznawał tej ostatniej funkcji, przypisując E450i wyłącznie zadanie zachowania właściwego koloru przetworów ziemniaczanych w całym okresie przygotowania.

Tym samym wskazała, że stanowi to o tym, że decyzja organów obu instancji nie zawierały wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących zastosowania E450i przy produkcji frytek oraz rozmiaru obecności tej substancji i pełnienia bądź nie przez nią funkcji technologicznej tak w trakcie procesu wytwarzania frytek, jak i w produkcie końcowym. Uznała to za kluczowe rozstrzygnięcie sprawy.

Stąd też, zdaniem skarżącego, organy obu instancji winny były poczynić rzetelne ustalenia odnośnie tego:

- na czym dokładnie polega cel (efekt) technologiczny zastosowania E450i w przypadku produkowanych przez skarżącego przedmiotowych przetworów ziemniaczanych, w szczególności jakim reakcjom chemicznym zapobiega zastosowanie pirofosforanu disodowego, jak długo zachodzi potrzeba przeciwdziałania takim reakcjom chemicznym w procesie produkcji tych przetworów (czy po dokonaniu obróbki termicznej przedmiotowych przetworów ziemniaczanych zachodzi w ogóle ryzyko ciemnienia ziemniaków wywołana tym potrzeba osiągnięcia tego celu przy użyciu pirofosforanu),

- na jakim etapie osiąga się (utrzymuje się) ów cel (efekt) technologiczny zastosowania pirofosforanu disodowego przypadku produkowanych przez skarżącego przetworów ziemniaczanych, w tym zwłaszcza czy technologiczne działanie pirofosforanu disodowego utrzymuje się również po zakończeniu procesu blanszowania przetworów ziemniaczanych, a jeśli tak, to do jakiego momentu można mówić o aktywnym oddziaływaniu pirofosforanu disodowego,

- czy pirofosforan sodu (lub jego pozostałości/pochodne) jest obecny w produkcie końcowym, a jeśli tak, to w jakim wymiarze (zwłaszcza w porównaniu z etapem blanszowania) i czy owa zawartość pirofosforanu sodu (jego pozostałości) w produkcie końcowym jest na tyle duża, że pozwala na przyjęcie, że substancja ta rzeczywiście kontynuuje (lub nie) swoje technologiczne oddziaływanie (zapobiega ciemnieniu ziemniaków) na produkt końcowy przez cały okres przechowywania, również trakcie wykorzystywania przetworów ziemniaczanych przez odbiorców końcowych (konsumentów finalnych i zgodnie z ich przeznaczeniem).

Zdaniem skarżącej ustalenia te winny były zostać poczynione przez organ tym bardziej, że skarżący w odwołaniu sygnalizował, że w spornym wypadku E450i pełnił rolę substancji pomagającej w przetwarzaniu. Substancja ta nie pełni żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym, gdyż jego stan stabilizuje się poprzez obróbkę termiczną – wstępne podsmażanie, schłodzenie i głębokie zamrożenie i brak jest już wówczas ryzyka ciemnienia ziemniaków, któremu to procesowi miałby zapobiegać pirofosforan disodowy.

Odnośnie obowiązku uwzględnienia E450i w wykazie składników w ramach oznakowania przetworów ziemniaczanych w postaci frytek, nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że potwierdzenie roli pirofosforanu disodowego jako substancji dodatkowej dozwolonej (stabilizator barwy) nakłada na producenta obowiązek wskazywania jego obecności w oznakowaniu produktu niezależnie od tego, że E450i pełni również rolę substancji pomagającej w przetwarzaniu, albowiem żaden z przepisów prawa krajowego ani unijnego z tego obowiązku nie zwalnia.

Powołała się na § 5 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie znakowania, który mówi, że nie uznaje się za składniki (a w konsekwencji, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia a contrario, nie podaje w wykazie składników) substancji pomagających w przetwarzaniu. Przepis § 5 ust. 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie ogranicza się jedynie do tych substancji pomagających w przetwarzaniu, które nie są jednocześnie dozwolonymi substancjami dodatkowymi (o ile takowe istnieją).

Zdaniem skarżącej wątpliwości nie pozostawia zwłaszcza przepis art. 6 ust. 4 lit. c ppkt ii) tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 109 z dnia 6 maja 2000r., str. 29), który stanowi, iż za składniki nie są uważane dodatki i enzymy, które są zastosowane jako środki pomocnicze w przetwarzaniu.

W ocenie skarżącej, jest więc dokładnie odwrotnie niż to wywodzi organ – mianowicie, o ile w danym wypadku dozwolona substancja dodatkowa (dodatek) zastosowana jest jako środek pomocniczy w przetwarzaniu, to nie jest ona uznawana za składnik i w konsekwencji nie podaje się jej na oznakowaniu.

Powołała się nadto na zasadę przeniesienia mającą zastosowanie w analizie § 5 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania, który nie uznaje za składniki (a w konsekwencji, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia a contrario, nie podaje w wykazie składników) dozwolonych substancji dodatkowych i enzymów, których obecność w danym środku spożywczym wynika z tego, że były one zawarte w jednym lub większej ilości składników tego środka spożywczego, pod warunkiem że nie pełnią one funkcji technologicznej w tym środku spożywczym. Przepis ten wdraża art. 6 ust. 4 lit. c ppkt ii) tiret pierwszy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/13/WE. Za nieuzasadnione uznała twierdzenie organu, że zasada przeniesienia dotyczy wyłącznie środków spożywczych wieloskładnikowych. Treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, str. 16) nie ogranicza się wyłącznie do wieloskładnikowych środków spożywczych.

Skarżąca podniosła, że sporne przetwory ziemniaczane nie są, wbrew twierdzeniom organu, produktem jednoskładnikowym, lecz wieloskładnikowym – obok ziemniaków ich składnikiem jest również olej roślinny.

Zwróciła uwagę, iż na zasadę przeniesienia w kontekście E450i powołuje się nie tylko Europejski Związek Przetwórców Ziemniaków (EUPPA), ale również Komisja Europejska – Dyrektoriat Generalny ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., formułując ogólniejszej zresztą natury wniosek, zgodnie z którym dodatek zapobiegający odbarwieniu składnika podczas jego produkcji, który nie pełni żadnej funkcji technologicznej w gotowym produkcie, nie powinien być ujmowany w wykazie składników.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że w protokole kontroli z [...] września 2009 r. nie wytknięto w sposób wyraźny nieprawidłowości oznakowania frytek w zakresie § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania – brak w tym zakresie w protokole ustalenia faktycznego połączonego z jednoczesną oceną prawną. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o jakości handlowej wyraźnie wymienia konieczne elementy protokołu kontroli, w tym m. in. opis stanu faktycznego stwierdzonego w wyniku kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem ujawnionych nieprawidłowości oraz, jeżeli to możliwe, z podaniem przyczyn ich powstania, a także osób odpowiedzialnych za ich zaistnienie. Skoro wolą ustawodawcy stan faktyczny stwierdzony w wyniku kontroli ma być ujęty w formę opisu w protokole kontroli, i to opisu dokonanego przez organ , to – według skarżącego – opisu tego nie mogą zastąpić załączone do protokołu wyjaśnienia skarżącego z dnia [...] września 2009 r., czy też nawet kserokopie etykiet partii spornych przetworów ziemniaczanych. Czym innym jest bowiem gromadzenie materiału dowodowego, a czym innym poczynienie i przełożenie na pismo (protokół) ustaleń faktycznych na ich podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Skoro, ustalenia protokołu wyznaczają granice przyszłego postępowania, to brak w protokole ustaleń co do nieprawidłowości w oznakowaniu w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie znakowania jest tym samym równoznaczny z brakiem stwierdzenia tego rodzaju nieprawidłowości w toku kontroli. Fakt, iż skarżąca podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń tego nie zmienia – jeżeli brak było w protokole ustaleń w przedmiocie. niepodania w oznakowaniu przetworów ziemniaczanych E450i, to tym samym brak było substratu, do którego skarżący mógłby był się odnieść przez ewentualne zastrzeżenia do protokołu. Zdaniem skarżącego, zalecenia pokontrolne i wezwanie do usunięcia nieprawidłowości mogą dotyczyć jedynie nieprawidłowości już stwierdzonych w protokole. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy o jakości handlowej i posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "nieprawidłowości", jest wątpliwie, czy zalecenia pokontrolne mogłyby obejmować takie nieprawidłowości, co do których w protokole kontroli poczyniono jedynie same ustalenia faktyczne, bez wskazania na niezgodność z określonymi normami prawnymi.

W ocenie skarżącego, jedynie art. 30 b ustawy o jakości handlowej wprowadza możliwość pokontrolnego poinformowania o ustaleniach faktycznych, bowiem po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 (tj. kontroli warunków składowania i transportu artykułów rolno-spożywczych) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanej jednostce informację pokontrolną zawierającą zwięzły opis ustaleń i wnioski pokontrolne. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem sporu są zarzuty dotyczące znakowania, a nie składowania czy transportu i przepis art. 30 b nie znajduje zastosowania.

W odpowiedzi na skargę i stanowisko skarżącej zajęte w powołanym piśmie, organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności wskazał, że istotne jest dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że o ile została potwierdzona rola pirofosforanu disodowego jako substancji dodatkowej dozwolonej (stabilizatora barwy), to producent ma obowiązek wskazania jej obecności w oznakowaniu produktu – niezależnie od tego, że substancja te pełni również rolę substancji pomagającej w przetwarzaniu. Żaden z przepisów prawa unijnego jak również krajowego nie zwalnia od obowiązku umieszczenia w oznakowaniu informacji o substancji dodatkowej, która jednocześnie spełnia funkcję substancji pomagającej w przetwarzaniu, co oznacza, że brak jest podstaw do podważania obowiązku podawania na opakowaniu informacji o obecności E450i.

Odnosząc się do kwestii, że pirofosforan disodowy znalazł się w gotowych frytkach na skutek "przeniesienia", organ wskazał, że proces ten dotyczy środków spożywczych wieloskładnikowych z obecnością tej substancji w jednym ze składników użytych do produkcji środka spożywczego. W sytuacji, kiedy substancja dodatkowa zawarta jest w jednym ze składników, nie pełni już żadnej funkcji w wyrobie gotowym, to nie ma obowiązku – zgodnie z § 5 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania – podawania jej w składzie produktu, gdyż nie jest uznawana za składnik. Zdaniem organu, przepis ten nie dotyczy frytek, gdyż one są produktem jednoskładnikowym. W procesie produkcji używa się bowiem surowych ziemniaków, które zostają pocięte na słupki, a następnie blanszowane w wodzie z dodatkiem pirofosforanu disodowego, dopiero wstępnie smażone i mrożone. Organ nie zgodził się zatem z tezą, że E450i był substancją dodatkową dozwoloną, która znalazła się w gotowych frytkach na skutek "przeniesienia" i wobec faktu, że nie spełnia żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym (frytkach), to nie powinna być wykazana w składzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U.02.153.1269 ze zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wymaga przy tym podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej p.p.s.a.

Skarżąca oparła skargę na zarzucie naruszenia prawa procesowego i materialnego, jednakże by dokonać oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego należało w pierwszej kolejności ustalić, czy przyjęty stan faktyczny uzasadniał ich zastosowanie. Innymi słowy, zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia – mającego istotny wpływ na wynik sprawy – przepisów postępowania. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest bowiem – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego.

Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, rozważenie i prawidłowa ocena zgromadzonych dowodów, stosowanie do art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu prawa strony do możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.) . Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne.

Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie przyjęcie przez organ odpowiedzialności za naruszenie przez stronę prawa materialnego, czego konsekwencją jest wymiar kary pieniężnej oparte jest na ocenie ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o dowód, jakim jest protokół przeprowadzonej kontroli.

Nie można odmówić racji skarżącej, że protokół kontroli zawiera istotne wady mające wpływ na tok postępowania administracyjnego i mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy przyjął bez zastrzeżeń ustalenia organu I instancji, a te wskazywały, że strona nie kwestionowała ustaleń kontroli i korzystała z przysługującego jej czynnego prawa do udziału w postępowaniu, składania wyjaśnień i dowodów, że nie podjęła skutecznych działań mających na celu eliminację wyrobów nieodpowiadających wymaganiom jakościowym, a stan faktyczny przemawia za wprowadzeniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Zaakceptował również wymiar kary i ocenę o znacznym stopniu szkodliwości czynu, przy uwzględnieniu charakteru zafałszowania, przypisując skarżącej, jako profesjonaliście winę umyślną. Uznał także znaczny zakres naruszenia wobec wielkości i wartości partii towaru, przy czym działalność skarżącej nie była przedmiotem wcześniejszej oceny organów.

Należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w art. 28 przewiduje określoną procedurę przeprowadzania kontroli i procedurę następczego działania organu w przypadku, gdy w protokóle ustali nieprawidłowości, bądź ich nie ustali.

Po pierwsze, art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej wskazuje, że z przebiegu kontroli sporządza się protokół, jeżeli przepisy Unii Europejskiej lub przepisy odrębne w zakresie rynków rolnych nie stanowią inaczej.

Z zapisu ust. 2 pkt 4 i 5 w/w ustawy wynikają wymogi co do zawartości protokołu m.in., że zawiera w szczególności opis stanu faktycznego, stwierdzonego w wyniku kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem ujawnionych nieprawidłowości oraz, jeżeli jest to możliwe, z podaniem przyczyn ich powstania, a także osób odpowiedzialnych za ich zaistnienie i opis nieprawidłowości usuniętych w toku kontroli.

Z kolei ust. 2a mówi jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanemu zalecenia pokontrolne i wzywa do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

Ust.3 stanowi, że protokół należy przedstawić kierownikowi jednostki kontrolowanej, a w razie jego nieobecności - zastępcy kierownika lub innej osobie upoważnionej do zastępowania kierownika, a w razie nieobecności tych osób - osobie uczestniczącej w przeprowadzaniu kontroli. W konsekwencji, ust. 4 przewiduje, że przed podpisaniem protokołu osoby, o których mowa w ust. 3, mają prawo wnieść do niego swoje uwagi.

Ust. 5 wskazuje, że protokół kontroli podpisuje osoba, o której mowa w ust. 3; w razie odmowy złożenia podpisu przeprowadzający kontrolę zamieści o tym wzmiankę w protokole. Ust. 6 stanowi, że z wykonanych w toku kontroli czynności, w tym zabezpieczenia artykułów rolno-spożywczych, dokumentów lub innych przedmiotów, dokonania oględzin, pobrania próbek lub przeprowadzenia innych dowodów sporządza się odrębne protokoły, chyba że w toku czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości. Z ust. 6a wynika, że o sporządzeniu odrębnych protokołów z wykonania poszczególnych czynności, o których mowa w ust. 6, należy uczynić wzmiankę w protokole kontroli.

Co istotne dla oceny okoliczności przedmiotowego protokołu, zdanie 2 ust. 6a stanowi, że w razie niestwierdzenia nieprawidłowości powyższe czynności kontrolne dokumentuje się w protokole kontroli.

Oznacza to, że co do zasady protokół kontroli zawiera stan faktyczny w zakresie przedmiotu ustaleń organu, ale dopiero stwierdzone w nim nieprawidłowości wymagają przekazania kontrolowanemu zaleceń pokontrolnych i wezwania do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie (ust. 2a).

Przekładając powyższe normy na okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zawarty w protokóle kontroli z [...] września 2009 r. opis stanu faktycznego zawierał tylko jedną stwierdzoną nieprawidłowość, od której organ I instancji – po wymianie pism ze stroną, po wydaniu zaleceń pokontrolnych - ostatecznie odstąpił. Dotyczyła ona mianowicie oznakowania dwóch partii frytek polegającego na niepodaniu na opakowaniach jednostkowych informacji o producencie tych wyrobów. Zarzuty te, kwestionowane już w ramach uwag do protokołu, nie były przedmiotem wszczętego po kontroli postępowania, bo jak stwierdził organ I instancji nieprawidłowości te stanowią o "niewłaściwej jakości opisanych partii artykułów rolno-spożywczych lecz nie są wadami oznakowania wskazującymi na zafałszowanie". Na marginesie należy dodać, że strona konsekwentnie nie zgadzała się z tym zarzutem posiłkując się interpretacją prawa przez Ministerstwo Rolnictwa jako autora rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych, które implementowało Dyrektywę 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, na której cele się powoływała jak i obowiązek prounijnej wykładni implementowanych norm.

Należy przy tym podkreślić, że zarzut, od którego organ odstąpił był jedynym zarzutem w protokóle kontroli przez blisko dwa miesiące, kiedy to w zaleceniach pokontrolnych z [...] listopada 2009 r. po raz pierwszy pojawiła się, stwierdzona jako nieprawidłowość – kwestia obowiązku oznaczenia na opakowaniu pirofosforanu disodowego E450i.

Okoliczność ustalenia tego obowiązku, a następnie dopiero zakresu odpowiedzialności (oceny stopnia winy producenta i wymiaru kary) ma, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy oba organy przyjęły, że "producent nie podjął skutecznych działań mających na celu eliminację wyrobów nieodpowiadajacych wymaganiom jakościowym" (strona 4 decyzji I instancyjnej). Z powyższego zapisu nie wynika, czy zarzut dotyczy działań nie podjętych w wyniku zaleceń pokontrolnych, czy działań co do zasady jeszcze przed kontrolą.

Nie ulega jednak wątpliwości, że zarzuty w zakresie naruszenia prawa powstały dopiero w zaleceniach pokontrolnych, kiedy strona została pozbawiona istotnego etapu postępowania, mającego miejsce przed podpisaniem ustaleń protokołu kontroli, kiedy miała prawo nie tylko wniesienia swoich uwag co do zarzucanych nieprawidłowości, kwestionowania ich i wykazywania swoich racji, ale – co istotne - miała możliwość natychmiastowego podjęcia działań zmierzających do naprawienia ewentualnych uchybień i tym samym do minimum zniwelowania konsekwencji - chociażby w kwestii wymiaru ewentualnej kary. Nie można też pominąć, że – jak ustalił organ I instancji - była to pierwsza kontrola [...]WIHARS u tego producenta. Kwestia ta jest o tyle istotna, że po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych, gdzie organ zakreślił bardzo krótki termin ich wykonania (zmiana opakowań przy dużej skali produkcji i zewnętrznych firmach dostarczających opakowania i etykiety) i mimo, że co do zasady z zarzucanym uchybieniem się nie zgadzała, to podjęła działania naprawcze, o których organ informowała przedkładając na to dowody.

Należy także podkreślić, że budzi wątpliwości przyjęcie przez organ I instancji stwierdzonych nieprawidłowości w kategoriach "znacznego stopnia szkodliwości czynu", to nie był on taki oczywisty, skoro nie został podniesiony jako nieprawidłowość podczas kontroli, zaś podjęte działania producenta po zaleceniach pokontrolnych, pozostały poza jakąkolwiek oceną organu przy wymiarze kary opartej o normę art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości handlowej (ust. 2 dotyczy skutków nie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli). Także, rozpatrzone w całokształcie okoliczności odwołanie, zupełnie nie odnosi się do przesłanek o których mowa w art. 40a ust. 5, co wskazuje, że organ odwoławczy nie badał sprawy wymierzenia kary pod kątem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych. Jedyną przesłanką była wielkość jego obrotów.

Należy podkreślić, że przyjęcie przez organ odpowiedzialności administracyjnej skarżącej za naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 4 stanowi o istocie sporu. Sporna jest bowiem kwestia, czy poczynione ustalenia pozwalają na przypisanie jej wprowadzania do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, co podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Tym samym, badając prawidłowość ustaleń faktycznych należy, po pierwsze, odpowiedzieć na pytanie, czy przeprowadzone postępowanie pozwala przypisać skarżącej co do zasady wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Dodać należy, że przepisy te nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a odpowiedzialność administracyjna producenta co do naruszenia obowiązujących go norm musi być ustalona ponad wszelką wątpliwość.

Definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego określa art. 3 pkt 10) ustawy o jakości handlowej jako produktu, który wprowadza dwie kategorie zafałszowania. W pierwszej, skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo w drugiej, gdzie chodzi o produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Należy zauważyć, że organ przypisuje skarżącej naruszenie art. 3 pkt 10 lit c ustawy o jakości handlowej, czyli drugiej z wymienionych wyżej kategorii w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie wykazał przesłanek wskazujących na wyczerpanie dyspozycji tego przepisu, a także nie było w tym kierunku prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek ustaleń i dowodów wskazujących, by w badanym produkcie "zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów", w szczególności jeżeli, że w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania i ocenianego nie wynika, by skarżąca działała w celu ukrycia rzeczywistego składu frytek, czy podała niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, skoro organ nie ustalał, czy produkt gotowy zawiera jeszcze jakiekolwiek wartości pirofosforanu disodowego E450i.

Braków tych nie usuwa także art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej określający, co kryje się pod ustawowym terminem "jakość handlowa". Są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

W toku postępowania organ wskazywał na obowiązek wyszczególnienia w składzie produktu dodatku E450i, który jest obecny jest w produkcie gotowym. Poza sporem pozostaje, że toczą się pewne prace nad zmianą, by nie było konieczności wyszczególnienia w składzie pirofosforanu disodowego E450i właśnie ze względu na to, że pełni on funkcję technologiczną tylko w składnikach tych produktów. Potwierdza to pismo Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórstwa Ziemniaków z [...] kwietnia 2010 r. do swoich członków informujące o trwających pracach w Komisji Zdrowia i Techniki Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórstwa Ziemniaków oraz o przygotowaniu listy produktów ziemniaczanych, w oznakowaniu których nie ma konieczności wyszczególnienia w składzie E450i.

Jednakże te okoliczności także nie stanowią o zaistnieniu przesłanek przypisujących skarżącej wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych w rozumieniu wskazanego art. 3 pkt 10 lit c ustawy o jakości handlowej i odpowiedzialności o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W obecnym stanie prawnym obowiązuje Dyrektywa 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnosząca się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, która została implementowana do przepisów prawa krajowego przez Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U., Nr 137, poz. 966 z późn. zm.)

Podkreślić zatem należy, że wg. § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, co także zauważył organ, znakuje się podając informacje dotyczące wykazu składników występujących w środku spożywczym. Podaje się ich numer i nazwę oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą ta substancja spełnia w środku spożywczym. Należy zauważyć, że w załączniku I do rozporządzenia wymieniono również stabilizatory, które są dodatkiem umożliwiającym w środkach spożywczych utrzymania – jak E450i – jasnej barwy ziemniaków. Funkcja E450i odpowiada definicji stabilizatora, który umożliwia utrzymanie odpowiednich fizycznych lub chemicznych właściwości, a w niniejszej sprawie dotyczy to zachowania barwy przez ziemniaki, które naturalnie ciemnieją. Nie wyjaśniony jednak w toku postępowania administracyjnego był fakt, czy substancja ta spełnia funkcję technologiczną w wyrobie gotowym w całym okresie przechowywania, skoro okoliczność ta została przyznana dopiero na etapie odpowiedzi na skargę.

Natomiast § 6 ust. 1 pkt 1) cyt. rozporządzenia wskazuje, że zamieszczając w wykazie składników dozwolone substancje dodatkowe, podaje się ich nazwę lub numer oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą ta substancja pełni w środku spożywczym, biorąc pod uwagę rodzaje funkcji pełnionej przez dodatki do żywności w środkach spożywczych wymienione w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, str. 16). Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej mówi o tym, że do znakowania artykułów rolno-spożywczych stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Pirofosforan disodowy E450i znajduje się w wykazie dozwolonych substancji smakowych pod pozycją 162 w tabeli 2 rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1097). Poza sporem jest, że stosowany jest do kąpieli zanurzeniowej surowego ziemniaka przed jego smażeniem.

Należy podkreślić, że w toku postępowania organ wskazywał, że, że dodatek E450i nie pomaga w przetwarzaniu. Jego stanowisko zostało zmienione dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie przyznał, że E450i pełni w przetworach ziemniaczanych rolę podwójną: substancji dodatkowej oraz substancji pomagającej w przetwarzaniu. Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, tego rodzaju brak oznakowania kontrolowanego środka spożywczego, nie wypełnia dyspozycji art. 3 pkt 10 lit c ustawy o jakości handlowej i odpowiedzialności o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy wprowadzenia do obrotu zafałszowanego produktu, co oznacza także naruszenie prawa materialnego.

Skarżący główny nacisk kładzie na kwestię, że E450i nie pełni żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym, dlatego nie było obowiązku uwzględnienia go w wykazie składników. Organ wysuwa tezę odmienną, ale na podstawie powołanych dowodów i tak wskazanej podstawy prawnej odpowiedzialności skarżącej, nie można przyznać mu racji.

W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny obecność i występowanie tego dodatku w produkcie gotowym, który był przedmiotem kontroli. Inną rzeczą jest bowiem udział dozwolonego dodatku stosowanego we wstępnym procesie technologicznym, a inną obecność, czyli występowanie w produkcie końcowym. Tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zmienił stanowisko co do oceny tego dodatku przyznając, że E450i pomaga w przetwarzaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy słuszny jest zarzut skarżącej spółki, że na podstawie protokołu kontroli nie zostało udowodnione, a tym bardziej wyjaśnione, czy zastosowanie dodatku E450i do kąpieli zanurzeniowej, czyli dodawanego do wody w procesie blanszowania: umytego, obranego i pokrojonego ziemniaka, a następnie dopiero osuszonego, podsmażonego w tłuszczu roślinnym, schłodzonego i zamrożonego – oznacza jego obecność w produkcie końcowym, czyli głęboko mrożonych produktach ziemniaczanych (frytkach).

Z drugiej strony nie można pominąć, że organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że substancja ta nie pomaga w przetwarzaniu, nie spełnia żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym. Przy czym, pominął i nie odniósł się do zakładowego dokumentu normalizacyjnego i raportów produkcyjnych, więc można by przyjąć, że poza sporem pozostaje zarówno etap produkcji, ilość i funkcja technologiczna zastosowanego dodatku. Tak jednakże nie jest, bowiem sporna jest jego funkcja technologiczna i to, czy jest substancją pomagającą w przetwarzaniu. Nie mniej jednak zarzut nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych partii frytek mrożonych tylko wtedy jest skuteczny, jeśli ten składnik technologiczny występuje, czyli pozostaje obecny nadal w produkcie końcowym wprowadzanym do obrotu.

Należy także zauważyć, że protokół kontroli z [...] września 2009 r. nie zawierał zarzutów co do nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych partii frytek w świetle § 2 ust.1 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U., Nr 137, poz. 966 z późn. zm.). Należy podnieść, że § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że informację, o której mowa w rozporządzenia 2 ust. 1 pkt 1 podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie.

Co istotne, przepisu tego nie stosuje się do ust. 6 o dozwolonych substancjach dodatkowych, których obecność wynika z tego, że były one zawarte w jednym lub większej ilości składników tego składnika złożonego, jeżeli pełnią one funkcję technologiczną w gotowym środku spożywczym.

Istotne braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego, stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mają zatem istotny wpływ ma ustalenie odpowiedzialności strony w oparciu o podaną podstawę prawną, której konsekwencją jest wymierzenie kary pieniężnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania, ustalając stan faktyczny w kierunku stanowiącym materialną podstawę przyjętej odpowiedzialności strony i podejmie rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń nie budzących wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.p.s.a. , a o kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200.