Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 5/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Przyznano sumę pieniężną
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik - Bury, Anna Tyszkiewicz – Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2014 r. 1) stwierdza, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) przyznaje od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2. 000 (dwa tysiące) złotych, 3) oddala skargę w pozostałej części, 4) zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 §1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. (data wpływu 2 stycznia 2017 r.) Gmina C. (dalej: Gmina, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Fundusz) zarzucając naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Gmina wniosła o:

1. zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu, albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] ([...]),

2. wymierzenie Funduszowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub też przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 P.p.s.a.,

3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek z dnia 23 marca 2015 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2014 r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie. Gmina udzieliła pisemnych wyjaśnień, pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę ponownie do udzielenia wyjaśnień w sprawie, a Gmina udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] Fundusz pozostawił wniosek Gminy bez rozpoznania. Od decyzji tej Gmina wniosła odwołanie, zaś decyzją Wojewody [...] z dnia [...] uchylono tę decyzję i sprawę przekazano Funduszowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 12 kwietnia 2016 r., po czym pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie, zaś Gmina pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. udzieliła ponownych wyjaśnień dołączając szereg dokumentów, w tym deklaracje podatkowe i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Postanowieniem z dnia [...] Fundusz ponownie wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2016 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...], z tych samych przyczyn, wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. Fundusz ponownie wezwał Gminę do nadesłania wyjaśnień. Gmina niezwłocznie udzieliła takich wyjaśnień. Postanowieniem z dnia [...] Fundusz wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia 30 września 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 września

2016 r. Fundusz wezwał Gminę do potwierdzenia aktualności danych zawartych w rejestrach gruntów. Skarżąca odpowiedziała, że nie jest w tej sprawie kompetentna zaś właściwym jest odpowiedni starosta. Postanowieniem z dnia [...] Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia 30 listopada 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]Fundusz przedłużył ten termin do dnia 31 stycznia 2017 r.

W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Fundusz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły bowiem trwa ono znacznie dłużej niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, a nadto niezasadnie wyznaczał terminy z art. 36 K.p.a., przy czym w postanowieniach tych nie wyjaśnił na czym miałoby polegać uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do poczynienia przez Fundusz własnych ustaleń odbiegających od deklaracji lub decyzji podatkowych, które to dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy. Podkreśliła, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1023 – dalej: rozporządzenie), złożony przez Gminę wniosek powinien wykazywać i wykazywał faktycznie roczne utracone dochody wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowej, za przedmiotowy rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia tego roku. Dlatego też Fundusz wyjaśniając sprawę winien wziąć pod uwagę te dokumenty i dane z nich wynikające co do zwolnienia opisanego w art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W wyniku podjętych przez Wójta Gminy, jako organu podatkowego, czynności sprawdzających brak było jakichkolwiek podstaw, ażeby kwestionować dane wynikające z tych deklaracji w zakresie przedmiotów zwolnionych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W tym kontekście zdaniem Gminy, dokonywanie przez Fundusz dalszych, bliżej nieokreślonych ustaleń, było działaniem pozornym. Dlatego też skarżąca, na podstawie art. 37 k.p.a. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz, jednakże Wojewoda [...] pozostawił to zażalenie bez jakiejkolwiek odpowiedzi, co jednak nie pozbawia skarżącej prawa do złożenia niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącej Fundusz nie wydał stosownej decyzji administracyjnej, ani też nie dokonał na rzecz Gminy zwrotu utraconych dochodów, czym naruszył przepis art. 35, a także art. 6 i art. 12 § 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Fundusz reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Fundusz wyjaśnił, że spornym wnioskiem Gmina wniosła o zwrot kwoty [...]zł. Wniosek ten sporządzony został według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. W pkt II wniosku podano dwa sztuczne zbiorniki wodne, oznaczone jako "Sztuczny zbiornik wodny o powierzchni [...]ha" oraz sztuczny zbiornik wodny [...] o powierzchni [...]ha", przy czym jako stawkę podatku Gmina wskazała [...]zł/ha tj. jak za grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do uzupełnienia błędów we wniosku i wyjaśnienie podstawy stosowania przyjętej stawki w podatku od nieruchomości. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Gmina udzieliła wyjaśnień. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. ponownie wezwano Gminę do usunięcia błędów, zaś Gmina odpowiedziała pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] Fundusz pozostawił wniosek Gminy bez rozpoznania, a w wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, decyzją z dnia [...]uchylił decyzję Funduszu wskazując m.in. na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Decyzja Wojewody wpłynęła do Biura Funduszu w dniu 12 lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia [...]Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 1 kwietnia

2016 r. Fundusz wezwał Gminę do złożenia wymienionej w piśmie deklaracji. Postanowieniem z dnia [...] wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy. W dniu 12 kwietnia 2016 r. do Biura Funduszu wpłynęło pismo Gminy z dnia 8 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami. Kolejnym pismem z dnia 5 maja 2016 r. Fundusz zwrócił się do A S.A. w K. o udzielenie informacji, czy przedmiotowe zbiorniki są zbiornikami retencyjnymi oraz o udostępnienie dokumentacji w postaci instrukcji gospodarowania wskazanymi zbiornikami, pozwoleń na użytkowanie zbiorników lub innych dokumentów dotyczących charakteru danego zbiornika, jego roli i funkcji jaką spełnia. Z kolei pismem z dnia 10 maja 2016 r. Fundusz zwrócił się do B Sp. z o.o. o te same informacje i dokumenty co w poprzednim piśmie. W odpowiedzi spółka z o.o. przesłała wnioskowane informacje i szereg dokumentów stanowiących dowody w sprawie, a to w dniu 24 maja 2016 r., zaś spółka akcyjna udzieliła wyjaśnień, jednak nie przesłała żadnych dokumentów. W związku z tym Fundusz ponownie zwrócił się do tej spółki o przesłanie kopii aktualnych lub ostatnich pozwoleń wodnoprawnych, będącego w jej zarządzie zbiornika bez nazwy (jednostka rejestrowa gruntów: [...]) uzyskując odpowiedź z dnia 15 czerwca 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. Fundusz przesłał Gminie postanowienie z dnia [...] wraz z pismem z tej samej daty wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2016 r.

W związku z uzyskaniem informacji, że zbiornik bez nazwy, będący w użytkowaniu spółki akcyjnej był zbiornikiem osadowym wód popłucznych, do którego odprowadzano ścieki przemysłowe, Fundusz zwrócił się pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. do Gminy o wyjaśnienie, czy uległa zmianie funkcja tego zbiornika, a jeżeli tak to na jakiej podstawie. Gmina odpowiedziała pismem z dnia 12 lipca 2016 r. o braku wiedzy w tym zakresie, wskazując na konieczność zastosowania art. 77 § 1 K.p.a. oraz stwierdzając, że wskazana okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. W tym stanie rzeczy Fundusz zwrócił się do spółki akcyjnej o udzielenie informacji dotyczących usunięcia wód popłucznych oraz osadów z wód popłucznych zbiornika bez nazwy. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. W dniu 16 sierpnia 2016 r. Fundusz przesłał Gminie postanowienie z dnia [...] wraz z pismem przewodnim wskazując nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 września 2016 r.

Pismem z dnia 16 września 2016 r. Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie aktualności wypisów i wydruków z rejestru gruntów na koniec roku podatkowego, zaś w dniu [...] przesłał Gminie postanowienie z tego samego dnia wraz z pismem przewodnim wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2016 r. Gmina pismem z dnia 11 października 2016 r. (data wpływu 21 październik 2016 r.) poinformowała o kompetencji co do potwierdzenia danych z rejestru właściwego starosty, do którego Fundusz zwrócił się pismem z dnia 8 listopada 2016 r. o udostępnienie wypisów z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. i 2015 r., dla konkretnych jednostek rejestrowych. W dniu 30 listopada 2016 r. przesłano Gminie postanowienie z dnia [...] wraz z pismem przewodnim, gdzie wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. Wypisy z rejestru gruntów wpłynęły do Biura Funduszu w dniu 8 grudnia 2016 r. Postanowiono także dopuścić dowód z wyciągu z Programu Ochrony Środowiska dla Gminy C. na lata 2014-2017, wydruków ze stron internetowych, wyciągu z publikacji M. R. oraz kopii pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 23 maja 2016 r. na okoliczność ustalenia kwalifikacji zbiorników wodnych wskazanych we wniosku Gminy.

Fundusz rozstrzygnął wniosek Gminy w drodze decyzji podjętej w dniu [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Fundusz wskazał na treść art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. podnosząc, że ani w aktach administracyjnych sprawy, ani w skardze i jej załącznikach nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, stąd wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jeśli Sąd uzna, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia

2011 r., sygn. akt III SAB/Po 42/14) Fundusz podkreślił, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zdaniem Funduszu jego rola w zakresie oceny wniosku danej gminy o zwrot utraconych dochodów nie polega wyłącznie na weryfikacji wniosku pod względem formalnym i rachunkowym oraz wypłacie żądanej kwoty. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 przesądziło, że zadaniem Funduszu jest zebranie materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, a Fundusz ma kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, w formie decyzji. Sama zasadność oraz wysokość żądania Gminy zależy od szeregu okoliczności faktycznych, przy czym zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalowych, które różnicują obowiązek podatkowy w zależności od rodzaju zbiornika. W toku postępowania zgromadzono do końca 2016 r. obszerny materiał dowodowy, na który składają się m.in. wielostronicowe, specjalistyczne opracowania, opinie i ekspertyzy z zakresu hydrologii, a dotyczące zbiorników wskazanych przez Gminę, których analiza wymagała odpowiedniej ilości czasu. Według Funduszu nie ma w aktach sprawy dokumentów, które byłyby zbędne, niepotrzebne, czy też nieprzydatne w celu ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.

W dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęły do Funduszu ostatnie z żądanych dokumentów, który wyznaczył okres niespełna dwóch miesięcy – do dnia 31 stycznia 2017 r., na załatwienie sprawy, tj. wydanie decyzji. Zdaniem Funduszu nie jest to nadmierny okres czasu, biorąc pod uwagę konieczność analizy obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. O każdej zmianie terminu zakończenia sprawy Gmina była powiadomiona, a nadto zwracano się do niej o udzielenie informacji istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Fundusz dodał, że także z uwagi na brak udzielenia wnioskowanej przez Fundusz informacji przez Gminę należało wystąpić ze stosownymi zapytaniami do innych podmiotów, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie dowodowe. O konieczności przeprowadzenia opisanych czynności świadczy choćby fakt, że we wniosku Gmina podała błędną i zawyżoną powierzchnię "zbiornika bez nazwy". Tym samym nie sposób przyjąć, żeby czynności podejmowane przez Fundusz miały charakter pozorny, były podejmowane jedynie, aby uniknąć bezczynności, czy też w nadmiernie odległych ostępach czasu, albo, aby zgromadzone w tej sprawie dowody były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na wezwanie Sądu skarżąca przedstawiła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane do Wojewody [...] z dnia 21 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 maja

2017 r., sygn. akt I SAB/Gl 4/17 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania tut. Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla rozstrzygnięcia, czy podejmowane przez organ czynności w niniejszej sprawie były zbędne dla jej merytorycznego załatwienia, a sprawa mogła zostać zakończona w krótszym terminie, potrzebne jest stwierdzenie, jaki był zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że z zapisów § 2 rozporządzenia wynika, że nie może ostać się teza Sądu I instancji, że fundusz weryfikuje stosowny wniosek o zwrot utraconych dochodów w zakresie i granicach innych, szerszych, niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia. Innymi słowy, że przeprowadza postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za przyjętym stanowiskiem, iż to wskazane unormowania rozporządzenia Ministra Środowiska w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określają zakres i granice postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu utraconych dochodów przemawia również i ten argument, że to gminny organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości jest jedynie właściwy – zarówno do wydawania stosownych decyzji podatkowych, co do podatku od nieruchomości od osób fizycznych (art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), jak i do weryfikowania prawidłowości składanych przez podatników, niebędących osobami fizycznymi, deklaracji (art. 6 ust. 9 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna, niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem wcześniej – po złożeniu deklaracji, w razie wątpliwości co do jej rzetelności – to organ podatkowy przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w szczególności może podjąć czynności kontrolne. Po stwierdzeniu, że deklaracja zawiera błędy, organ podatkowy, stosownie do art. 274 § 1 O.p., powinien zwrócić się do podatnika o złożenie stosownych wyjaśnień oraz o uzupełnienie deklaracji. Jeżeli podatnik nie zgodzi się skorygować deklaracji, organowi podatkowemu pozostaje wszczęcie postępowania podatkowego (art. 165 O.p.), którego rezultatem powinno być wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości.

Mając na uwadze okres czasu od wydania przez Fundusz decyzji z dnia [...] i brak informacji, czy decyzja ta jest ostateczna, czy też została uchylona oraz wniosek skarżącej o zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu Sąd zwrócił się do Funduszu pismem z dnia 11 września 2018 r. o podanie informacji, czy wydana decyzja jest ostateczna, czy też wniesiono od niej odwołanie. Fundusz pismem z dnia 20 września 2018 r. ( 24 września 2018 r. – data wpływu do Sądu) poinformował, że w dniu 15 lutego 2017 r. do Funduszu wpłynęło odwołanie Gminy od decyzji z dnia [...], które Fundusz wraz z aktami sprawy przekazał Wojewodzie [...]w dniu 20 lutego 2017 r. i do chwili obecnej brak jest informacji, czy Wojewoda [...] podjął decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyty w art. 190 P.p.s.a. termin "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż za niedopuszczalne uznać należy, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie tut. Sądu (por. wyroki z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 616/17 i 617/17; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 90/18 – wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyrokach tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że badając wniosek złożony na formularzu zgodnym z wzorem o jakim stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 6 rozporządzenia). Zatem sprawdza, czy dokument ten jest poprawny arytmetycznie oraz, czy zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione. Kontroluje, czy wskazana we wniosku gminy podstawa opodatkowania ma odzwierciedlenie w deklaracji (korektę deklaracji) podatkowej podatnika, bada stawkę podatku oraz rachunkowe wyliczenie kwoty zwolnienia. W ramach tego badania może sięgnąć do właściwej uchwały rady gminy, sprawdzając przyjęte we wniosku stawki podatku od nieruchomości.

W orzecznictwie przyjmuje się, że żaden organ nie może zastąpić organu podatkowego i orzekać o istnieniu braku przesłanek do zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, kwestionując tym samym skutecznie złożoną przez podatnika deklarację czy jej korektę (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Op 5/17; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 12/17).

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1a).

Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że pojęcie przewlekłości zostało obecnie zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. (nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z

2017 r. poz. 935) stanowi, że przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości świadczy także nieuzasadnione obiektywnie przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze utrwalony jest także pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stwierdza się zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12,).

Przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest – na mocy art. 36 K.p.a. - zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przepisie tym nie zostały jednak określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 K.p.a. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia.

Nadto wskazać również należy na generalną zasadę szybkości postępowania, wyrażoną we wspomnianym art. 12 § 1 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z nim organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne zostało zainicjowane wnioskiem Gminy z dnia 23 marca 2015 r. Pierwsza decyzja w spawie zapadła w dniu [...] (pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Funduszu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast po zwrocie akt przez Wojewodę [...] w dniu 12 lutego 2016 r. Fundusz aż 6 - krotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 12 kwietnia 2016 r., następnie postanowieniem z dnia [...] wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2016 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, kolejnym postanowieniem z dnia [...], z tych samych przyczyn, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2016 r. Dalej postanowieniem z dnia [...] Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia 30 listopada 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Fundusz przedłużył ten termin do dnia 31 stycznia 2017 r. Co więcej w dacie wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sprawa nie została jeszcze załatwiona, gdyż Fundusz dopiero w dniu [...] wydał decyzję.

Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania przez okres prawie 2 lat od daty złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów nosi cechy przewlekłości postępowania. Nie da się obronić tezy przeciwnej, chociażby z uwagi na czas trwania postępowania, wielokrotnego zwracania się do Gminy o te same informacje, które Gmina bezzwłocznie dostarczała. Dla przykładu można tutaj wskazać na pismo z dnia 16 września 2016 r., którym Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie aktualności wypisów z rejestru gruntów na koniec roku podatkowego. Po pierwsze Fundusz mógł to zrobić bez pośrednictwa Gminy, po drugie mógł to uczynić wcześniej, a nie z tego powodu wyznaczać kolejny termin załatwienia sprawy. Co więcej wszystkie czynności dowodowe podejmowane przez Fundusz okazały się zbędne w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17.

W okresie od dnia złożenia wniosku do daty wydania pierwszej decyzji w sprawie tj. do [...] Sąd nie dopatrzył się przewlekłości postępowania prowadzonego przez Fundusz. Natomiast w okresie od przekazania Funduszowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy przewlekłość postępowania niewątpliwie miała miejsce. Fundusz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, bowiem trwało ono znacznie dłużej niż było to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, aż 6 - krotnie wyznaczał kolejne terminy do jej załatwienia. Zważywszy chociażby na terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. prowadzone przez Fundusz w tym okresie postępowanie i podejmowane czynności wypełniały pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" w podanym wyżej rozumieniu.

Sąd stwierdził więc, że Fundusz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę (jak wskazano np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15).

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zakres prowadzonego przez Fundusz postępowania wynikał bowiem z błędnego przekonania o jego kompetencji w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, które zmierzały do ponownej weryfikacji danych wynikających z deklaracji podatkowej, a nie sprawdzenia wniosku jedynie pod względem rachunkowym i formalnym. Stanowisko to znalazło również wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchylony przez powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzedni wyrok tut. Sądu o sygn. akt. 4/17). Jednakże w najnowszym orzecznictwie pogląd ten został zakwestionowany.

Na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16). Przy tym, orzeczenie każdego z nich nie jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło w stopniu rażącym.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Wartość ta spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w

2018 r. nie może być wyższa niż 18.655,65 zł (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. – M.P. poz. 197).

Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Nie było bowiem podstaw do zobowiązania Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu, skoro Fundusz wydał decyzję w dniu [...], od której skarżąca wniosła odwołanie. Ponadto Sąd nie wymierzył Funduszowi grzywny, uznając, że wystarczające jest przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Zdaniem Sądu grzywna jako dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z

2018 r. poz. 265), zasądzając od Funduszu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się: uiszczony wpis sądowy - 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego - 480 zł.