Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 819/06 w sprawie ze skargi D. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 421 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez D. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...], którą to decyzją ustalono na rzecz B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy G. ustalił na rzecz B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej nieprzekraczającej 2.000 m- wraz z miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obrębu G..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i R. R. podnosząc, iż analiza obszaru objętego wnioskowaną inwestycją jest niepełna, gdyż pomija fakt, że ok. 80% obszaru bezpośrednio przyległego do terenu inwestycji stanowią działki o zabudowie jednorodzinnej. Zdaniem skarżących decyzja powyższa nie uwzględniała też zagrożenia dla zmotoryzowanych i pieszych w związku z dezorganizacją ruchu spowodowaną przedmiotową inwestycją, a ponadto pomijała fakt znacznego pogorszeniu stanu środowiska i zdrowia ludzi (hałas, emisja spalin, zanieczyszczenie terenu, przepustowość parkingu rzędu 600 pojazdów przy 60-70 miejscach parkingowych) w przypadku realizacji inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu powyższego odwołania uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż analiza obszaru objętego inwestycją jest prawidłowa i przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania temu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588). Z analizy zabudowy wynikało, iż oprócz zabudowy jednorodzinnej na terenie analizowanym występuje także zabudowa jednorodzinna z usługami na parterze, zabudowa wielorodzinna z usługami na parterze, zabudowa administracyjno-biurowa oraz wolnostojąca zabudowa usługowo-handlowa. W ocenie organu planowana inwestycja spełniała zatem warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Kolegium wskazało, iż z Zarządem Powiatu G. uzgodniono wniesione przez skarżących uwagi dotyczące ruchu, segregacji ruchu pieszych, oddzielenie chodnika od jezdni barierkami ochronnymi oraz wykonanie pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo.

Ponadto organ odwoławczy w związku z zarzutem skarżących stwierdził, iż teren przedmiotowej inwestycji w Planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w [...] r. posiadał status nieuciążliwych zakładów przemysłowych, a teren obejmujący działki sąsiednie, który miał status zabudowy jednorodzinnej, nie ma znaczenia, gdyż powołany plan już nie obowiązuje.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego D. i R. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swej skargi skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, w uzasadnieniu wydanych przez siebie decyzji dokonały pełnych i trafnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy jak też prawidłowo zastosowały obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Sąd stwierdził, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynikało, że na obszarze planowanej inwestycji istnieje zabudowa wielorodzinna z usługami na parterach, zabudowa administracyjno-biurowa, a co najistotniejsze dla przedmiotowej sprawy, także zabudowa usługowo-handlowa. Zdaniem Sądu zawarty w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek, aby planowana inwestycja była kontynuacją funkcji, parametrów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest spełniony, gdyż w pobliżu planowanej inwestycji istnieje już taka zabudowa usługowa, w tym między innymi obiekt handlowy zajmujący się sprzedażą materiałów budowlanych, a także sklep [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż lokowanie obiektów handlowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jest zjawiskiem normalnym, a przypadki zabraniające tego rodzaju lokalizacji, powinny wynikać wprost z zapisu planu czy przepisów szczególnych. Nie może być zaś ograniczane w formie administracyjnych zakazów.

Wskazując na art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali żadnego interesu prawnego, który by przemawiał za uchyleniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego w niej obiektu handlowego.

Przedstawione wyżej okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. R. i R. R., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia przepisu prawa materialnego, a to:

a) przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 144 Kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego, który podlega ochronie w myśl przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy interes prawny skarżących podlega ochronie zgodnie z następującymi przepisami:

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, zgodnie z którymi własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności;

- art. 144 k.c, zgodnie z którym, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

b) przepisu art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającym jest, aby jakakolwiek działka na obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, miała zbliżoną do planowanej zabudowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego i harmonii analizowanej przestrzeni i to powinien mieć przede wszystkim na względzie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż mimo niezgodności z prawem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zaniechał jej uchylenia i oddalił skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że interes skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja, nie podlega ochronie. Wbrew stanowisku Sądu, "skarżący mają interes prawny, zasługujący na ochronę", a oparty jest on na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji pominął, że planowana inwestycja ma być realizowana zaledwie 20-30 m od miejsca zamieszkania skarżących. Z dołączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa usługowo - handlowa istnieje tylko na 6 działkach. Analizowany teren jest w większości zabudowany domkami jednorodzinnymi, takimi jak dom skarżących. Sąd nietrafnie powołał się na istnienie "w pobliżu" sklepu [...]. Nie można porównywać sklepu, którego celem jest głównie zaspokajanie potrzeb mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych, z inwestycją polegającą na budowie sklepu wielkopowierzchniowego, w którym zakupy będą robić nie tylko mieszkańcy G., ale również pobliskich miejscowości.

Zdaniem skarżących Sąd dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie wystarcza, zdaniem skarżących, wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia i poszukiwanie na tym obszarze działek, które mają choćby zbliżoną do planowanej zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.

Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej tylko w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego to jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 144 Kodeksu cywilnego.

Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdził, iż skarżący nie mają w niniejszej sprawie interesu prawnego, bo to wiązałoby się z oddaleniem skargi bez dokonania merytorycznej oceny zarzutów. Natomiast Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż skarżący nie wykazali, aby kwestionowana przez nich decyzja naruszała ich interesy prawne. Stwierdzić trzeba, iż treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jak i wskazania zawarte w art. 144 k.c. były przedmiotem uwagi Sądu w zaskarżonym wyroku, w związku z zarzutami przedstawionymi przez skarżących i naruszenia tych norm zasadnie nie stwierdzono.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, bowiem mając przede wszystkim na względzie uregulowania wynikające z tego aktu wydana została decyzja, będąca przedmiotem niniejszej sprawy.

Za nieuprawniony uznać trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię.

Stanowisko skarżących, iż celem art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i harmonii analizowanej przestrzeni, jest o tyle wadliwe, że skarżący wskazują na potrzebę dość znacznego ograniczenia obszaru analizowanego dla dokonania ustaleń koniecznych do przeprowadzenia oceny w stosunku do planowanej zabudowy.

Tymczasem ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przedstawiony wyżej pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 64606, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (por. powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Istotna przy tym jest interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej". Jako działka granicząca miałaby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej.

Przytoczone wyżej okoliczności wskazywały na brak podstaw do oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tej normy przez jej niezastosowanie.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.