Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136  ust. 3 w zw. z  art. 137  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. dalej jako ugn), uchylił pkt. 1 decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ([...]), stanowiącej własność Miasta [...].

W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie umowy sprzedaży z [...].06.1975 r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst Dz. U nr 10 z 1074 r. poz. 64, dalej jako ustawa), nieruchomość o powierzchni [...], położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], oznaczoną na mapie sytuacyjnej do celów wywłaszczeniowych nr KEM [...], DER [...] i w rejestrze pomiarowym w pozycji 160 jako działka nr [...] w obrębie [...], będącą własnością [...] małż. [...]. Nabycia dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami [...] na terenie położonym w rejonie ulic: [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r.

Wnioskiem z [...] kwietnia 1996 r. [...], działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...], wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W 1997 r. z tożsamym wnioskiem wystąpił [...]. Postępowanie toczyło się w wielokrotnie, w sprawie zapadło kilka wyroków sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2203/01, wyrok WSA z 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt 1 SA/Wa 541/11, wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2200/11, wyrok NSA z 28 maja 2013 r. wyrok NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1012/14, wyrok WSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 285/15).

Na skutek uchylenia decyzji, w ponownym postępowaniu Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dot. zwrotu dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne z obrębu [...] o nr: [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] i [...] -cz. o pow. część [...].

Od pkt 1 ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. odwołanie złożyli [...] (dalej jako skarżący). Orzekając w ramach odwołania organ podkreślił związanie w trybie art. 153 ppsa wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 285/15, który zapadł po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt 1 SA/Wa 541/11. Podał, iż wg WSA rozpoznając ponownie sprawę należało zbadać, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości na podstawie stanu prawnego, jaki powstał po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Wojewoda przywołał treść art. 136 ust. 3 ugn. Jak wyjaśnił, stosownie do art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc się do terminów określonych wart. 137 ust. 1 ugn organ przywołał wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 i stwierdził, iż istotą sprawy jest ustalenie, czy na spornej działce, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku ([...] kwietnia 1996 r. i [...] maja 1997 r.), a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a więc w tym przypadku w akcie notarialnym zbycia nieruchomości z 1975 r. zapadłym w oparciu o decyzję z [...] stycznia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego wraz z usługami "[...] ".

Organ podkreślił, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na wybudowanie osiedla mieszkaniowego składa się bowiem wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, oświatowych, sportowych jak zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi zaś integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem, któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe. Przywołując wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. 1OSK 846/13 (LEX nr 1658642) i wyrok NSA 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, LEX nr 1636858, wojewoda wyjaśnił, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu zaś teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli.

Wskazując na powyższe wojewoda podał, iż nie udało się pozyskać żadnych dokumentów, powstałych przed wywłaszczeniem, z których wynikałoby, jakie konkretne obiekty miały powstać na terenie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego. Wg decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. wraz z załącznikiem graficznym - celem wywłaszczenia aktualnej działki ew. nr [...] z obrębu [...] była budowa osiedla mieszkaniowego pn. "[...] ". Natomiast budowa szkoły środowiskowej wraz z obiektami sportowymi została przewidziana w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r.

Wg organu zredagowanie aktu wywłaszczeniowego w ogólny sposób uniemożliwia precyzyjne ustalenie katalogu form zagospodarowania terenu, których zrealizowanie będzie odpowiadało celom wywłaszczenia. Podał zatem, że przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (wyrok NSA z 27 listopada 2002 r. 1 SA 994/01). Wg wojewody teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, CBOSA).

Finalnie organ przyjął, że jedynym, konkretnym, weryfikowalnym i zamierzonym celem nabycia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, i że cel ten został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot tj. przed 1996 r. i oczywiście przed 2004 r.

Określona planem realizacyjnym osiedla [...], zatwierdzonym [...] stycznia 1976 r., budowa szkoły środowiskowej wg wojewody stanowi element osiedla mieszkaniowego, a istniejące aktualnie na ww. działce korty jako jej zaplecze sportowe obok innych boisk i terenów rekreacji sportowej – uzupełniają tę inwestycję jako zorganizowaną całość. W sprawie wykorzystano zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość, wykonane w latach: 1982, 1987, 1990, 1997 oraz 2005, powołany został także biegły fotogrametra. Z treści opracowania geodezyjnego wynika, że sytuacja odfotografowana na powiększonym fragmencie czarno-białego zdjęcia lotniczego wykonanego [...] maja 1982 r. pokazuje, że na ww. terenie trwa budowa osiedla mieszkaniowego, ale nie jest realizowany projekt budowy szkoły. Teren działki ewidencyjnej numer [...] to wówczas jedynie teren porośnięty w naturalny sposób darnią z kilkoma drzewami. Jak pokazuje fragment zdjęcia z [...] sierpnia 1987 r. trwa budowa budynku dydaktycznego szkoły, a na terenie działki ewidencyjnej [...] znajdowała się część baraku wchodzącego w zaplecze budowy. Fragment czarno-białego zdjęcia z 1990 r. pokazuje, że zostały wybudowane budynki dydaktyczne szkoły, nie została jeszcze ukończona budowa pływalni. Nie zmieniło się zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] w stosunku do 1987 r., na której znajdowała się część baraku i prowadzącej do niego drogi dojazdowej. Zgodnie z sytuacją odfotografowaną na zdjęciu z [...] maja 1997 r. na ww. gruncie powstała znacząca część obiektów sportowych, a na terenie działki ewidencyjnej numer [...] znajdowała się wówczas część boiska o niewiadomym przeznaczeniu, wraz z częścią okalającego go trawnika oraz część bieżni i przylegającej do niej ścieżki.

Wg wojewody szkoła środowiskowa na osiedlu [...], obecnie Szkoła Podstawowa nr [...], a dokładnie jej część dydaktyczna, została oddana w użytkowanie pod koniec 1987 r. Świadczy o tym protokół odbioru obiektów z dnia [...] września 1987 r. a część żywieniowa została oddana w użytkowanie pod koniec 1988 r. W aktach jest też kopia poświadczenia Nr [...] z dnia [...] -09-1997 r., znak [...] w sprawie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego: boisk sportowych (do koszykówki, siatkówki oraz kortów tenisowych), bieżni 4-torowej, rzutni kulą wraz z utwardzonymi drogami i przejściami, elementami małej architektury, wewn. ogrodzeniami, oświetleniem terenu i zielenią na terenie m. in. działki objętej żądaniem zwrotu oraz kopia protokołu przekazania-przyjęcia PT zespołu boisk sportowych na majątek szkoły.

Jak podał organ, powyższe dokumenty potwierdzają, że na terenie aktualnej działki ew. nr [...] z obrębu [...], przed dniem 22 września 2004 r. powstały elementy osiedla mieszkaniowego. Działka ta, w dniu złożenia pierwotnego wniosku o zwrot ([...] kwietnia 1996 r.), stanowiła zaplecze budowy szkoły, znajdowała się na niej część baraku i prowadzącej do niego drogi dojazdowej. W dniu [...] maja 1997 r., a więc 8 dni po złożeniu drugiego wniosku o zwrot, na terenie działki ewidencyjnej numer [...] znajdowała się część boiska o niewiadomym przeznaczeniu, wraz z częścią okalającego go trawnika oraz część bieżni i przylegającej do niej ścieżki. Z powyższego wynika, że po uporządkowaniu placu budowy grunt przedmiotowej działki wchodził w skład terenu szkoły i stanowił jej zaplecze sportowe, na którym ostatecznie znalazł się fragment kortów tenisowych, bieżni, utwardzonego chodnika i urządzony trawnik. Znajdujące się aktualnie na ww. działce korty tenisowe są używane dla celów dydaktycznych, a w niewielkim zakresie, w ramach działalności szkoły, korty są też udostępniane odpłatnie.

Reasumując, wojewoda przyjął, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...], został zrealizowany na ww. działce ew. nr [...], gdyż szkołą niewątpliwie stanowi część zorganizowanej całości. Ponieważ jednak w decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta [...] odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazał, że konkretnym celem wywłaszczenia była budowa szkoły środowiskowej, decyzję tę w zaskarżonej części uchylił i ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości zmieniając jednocześnie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, że konkretnym celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...] ".

W skardze na decyzję wojewody skarżący zarzucili mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy zachodzą ku temu (zwrotowi) faktyczne i ustawowe przesłanki;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, związanych z realizacją celu wywłaszczenia na nieruchomości opisanej w decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie decyzji pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w postaci obecnej działki nr [...] w szerszym zakresie (gdy chodzi o powierzchnię) została wywłaszczona pod budowę ogromnego osiedla mieszkaniowego. Osiedle to zostało wybudowane i nadal tereny leżące w jego granicach podlegają stopniowemu regularnemu zagospodarowywaniu.

Skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to rację ma organ gdy twierdzi, że jakiekolwiek zmiany lokalizacyjne czy też doprecyzowanie lokalizacji poszczególnych elementów osiedla dokonywane w późniejszym okresie (tu w 1976 r.) co do przeznaczenia i wykorzystania spornego terenu w stosunku do przewidzianej w założeniu bardzo ogólnej inwestycji z połowy lat 70-tych XX wieku powinny być uznane co najwyżej za doprecyzowanie sposobu zagospodarowania terenu, nie zaś jako modyfikacja celu wywłaszczenia, ten bowiem nadal pozostał i pozostaje ten sam. Teren kortów tenisowych stanowiących część sportową (zaplecze) szkoły publicznej, a wcześniej teren wykorzystywany na potrzeby budowy tejże szkoły jako elementu zorganizowanego ogromnego osiedla mieszkaniowego to niewątpliwie część zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, która wraz z innymi elementami infrastruktury stanowi zorganizowaną całość. W niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe [...], jako inwestycja złożona i wielopłaszczyznowa, powstawała etapami od 1975 r. i niewątpliwie zaistniała już przed 1996 rokiem, terminy ustawowe zostały zatem zachowane.

Wbrew zarzutom artykułowanym na rozprawie, organ nie skupiał się na 2004 r. i realizacji inwestycji przed tą datą, lecz nawiązywał do 1996 r. i do ogromnego tworu, jakim w XX wieku była budowa nowoczesnego osiedla w największym mieście w kraju. W świetle określonego ogólnie celu wywłaszczenia nie budzi wątpliwości, że budowa szkoły, poszczególnymi etapami realizacji – nie może być uznana za przekroczenie celu wywłaszczenia, skoro wpisuje się w całokształt infrastruktury i oświatowo-dydaktycznego "zaplecza" osiedla mieszkaniowego. W przypadku ww. osiedla nie można wobec tego twierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W kontrolowanej sprawie nie mamy nawet do czynienia ze zmianą planowanego zagospodarowania tej czy innej działki gruntu pochodzącej z wielkiego areału przeznaczonego na tę ogromna inwestycję. Stąd budowa szkoły zaplanowana w 1976 r. nie może być traktowana jako niezgodna z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, którym w tym wypadku była ogólnie zakreślona "budowa osiedla mieszkaniowego". Skoro nie ma dokumentów określających w 1975 r. szczegółowe przeznaczenie ww. terenu – to realizacja jakiegokolwiek elementu osiedla mieszkaniowego w jego granicach administracyjnych – każdorazowo będzie uważana za realizację celu wywłaszczenia.

Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że ww. działka została finalnie zagospodarowana na teren kortów szkolnych, gdyż nawet gdyby w ogóle teren ten nie został dotychczas "zabudowany" czy "zagospodarowany" to i tak jako element jednej wielkiej i zorganizowanej całości – ewoluującej i zmienianej dynamicznie w związku z rozwojem cywilizacyjnym miasta – w ocenie Sądu zostałby uznany za wykorzystany na część wciąż realizowanego osiedla mieszkaniowego. W dacie włożenia wniosku zwrotowego teren ten stanowił rodzaj boiska szkolnego, dla oddanej do użytkowania szkoły publicznej. Nie ma więc żadnych wątpliwości co do tego, że wpisywał się w infrastrukturę osiedlową.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa. Zaskarżona decyzja została punkt po punkcie szeroko i bardzo rzeczowo uzasadniona – z odniesieniem się do poszczególnych aspektów sprawy, jej stanu faktycznego a także z szerokim odwołaniem się do ugruntowanego i aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w szczególności do zapadłego ostatnio wyroku WSA – w ramach związania z art. 153 ppsa. Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji modelowo przedstawia sporne zagadnienie, powołuje wiążące regulacje i przywołuje bardzo szczegółowo szereg orzeczeń dotyczących oceny ram realizacji tego rodzaju dużych założeń inwestycyjnych, także tych wieloletnich i wieloetapowych.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż stanowiąca sportowe zaplecze szkoły publicznej część ogromnego zorganizowanego osiedla - nie odpowiada celowi wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Jedynie precyzyjnie określony przez organ cel wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia, czy cel ten został zrealizowany ściśle wg założenia inwestycyjnego. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 roku sygn. akt I OSK 3237/14).

W tym kontekście niezasadne są zarzuty skargi wywodzące, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie oraz że naruszył art. 7, 77 i 80 kpa. W sprawie dokonano analizy zdjęć lotniczych, powołano biegłego z zakresu fotogrametrii, bezprzedmiotowe wydaje się zatem pozyskanie kolejnej opinii (np. geodezyjnej), skoro lokalizacja wywłaszczonej w 1975r. nieruchomości nie budzi wątpliwości.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 80 kpa ani do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Organ wyłożył aspekty faktyczne i aspekty prawne sprawy w taki sposób, że Sąd przyjmuje je jak własne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji profesjonalnie odnosi się do istotnych aspektów sprawy.

Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.