Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2369/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 4, art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 149 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., po rozpatrzeniu zażalenia A. L., postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] 6, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] 6, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...].

Na powyższe postanowienie A. L. wniósł zażalenie wskazując, że budynek znajdujący się na nieruchomości ma charakter domu wielorodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) – dalej zwanej "ustawą" z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Jak wynika z art. 1 ust. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy - należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zwane dalej "zaświadczeniem" wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną w [...] przy ul. [...] 6, dla której urządzona jest KW nr [...]. Z KW nr [...] wynika, że w dziale I-O (oznaczenie nieruchomości) sposób korzystania działki został wpisany jako B - tereny mieszkaniowe, zaś w dziale I-Sp (spis praw związanych z własnością) sposób korzystania tej nieruchomości został opisany jako "działka gruntu w wieczystym użytkowaniu przeznaczona pod zabudowę warsztatem mechaniki pojazdowej".

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2007 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej na mieszkaniową oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku przy ul. [...] 6, kategoria obiektu I i XVII. Z "Projektu architektoniczno-budowlanego zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej na mieszkaniową oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku ul. [...] 6" wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 400,8 m2, w tym powierzchnia części warsztatowo-usługowej (usytuowanej w przyziemiu budynku) - 158,6 m2, zaś powierzchnia części mieszkalnej (usytuowanej na I i II piętrze budynku) - 242,4 m2.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej nieruchomości znajduje się również budynek niemieszkalny o pow. 3m2.

Kolegium zauważyło, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przez które rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Zdaniem organu odwoławczego skoro przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem niemieszkalnym oraz budynkiem mieszkalnym, w którym powierzchnia usługowa przekracza 30% powierzchni użytkowej budynku, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia SKO w [...] wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Mając na względzie powyższą deﬁnicję oraz fakt, że w przedmiotowym budynku nie zostały wyodrębnione żadne lokale, nie można uznać, aby budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości był budynkiem wielorodzinnym.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 3, a także art. 4 ust. 1 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że budynek znajdujący na nieruchomości, w stosunku do której odwołujący wnosi o wydanie zaświadczenia o przekształceniu jest budynkiem jednorodzinnym podczas, gdy faktycznie jest to budynek spełniający kryteria budynku wielorodzinnego czego konsekwencją było bezpodstawne odmówienie skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści; 2) art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez przyjęcie, że w budynku znajdującym się na nieruchomości położonej przy ul. [...] 6 dopuszcza się wydzielenie jedynie jednego lokalu mieszkalnego podczas, gdy z dokumentacji technicznej budynku wynika, że dopuszczalne jest wydzielenie w nim dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r.; 2) zobowiązanie organu I instancji, w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 1 ustawy potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 6, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...] w prawo własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępnie należy odnieść się do celu wprowadzenia ustawy do porządku prawnego. Z uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy nr VIII.2673) wynika, że zasadniczym celem niniejszej ustawy jest eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Rozwiązania zaproponowane w projekcie mają charakter kompleksowy - zakładają m.in.: 1) objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną, tj. wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe, 2) eliminację powstawania w przyszłości współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe przez tzw. "opóźnione" przekształcenie z dniem oddania budynku do użytkowania i znaczące ograniczenie przypadków ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Według zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Z art. 1 i art. 1a ustawy wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy.

Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.

Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego" nie definiując tych pojęć na użytek ustawy.

Wobec tego, że w art. 1 ustawy ustawodawca użył zwrotu "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w zakresie ustalenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej na gruncie trzeba odwołać się do przepisów Prawa budowlanego, określających kategorie techniczno-budowlane budynków mieszkalnych.

Jeśli bowiem określony termin został zdefiniowany w języku prawnym, to należy go rozumieć w sposób zgodny z tym znaczeniem. Należy mu zatem przypisać znaczenie, jakie nadał mu ustawodawca, a niewynikające z języka potocznego (L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 104).

Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy po przepisy o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy - Prawo budowlane). Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne.

Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się zatem budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 tego rozporządzenia).

Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zdaniem Sądu przy stosowaniu definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też kwalifikacji budynku mieszkalnego jako wielorodzinnego nie można odwoływać się do definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego lub innego wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Ustawa ta ma zastosowanie do ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub innych, co w praktyce wiąże się z dalszą ich sprzedażą na rzecz osób trzecich i powstaniem tzw. wspólnoty mieszkaniowej.

Tymczasem – co do zasady - właściciel budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie korzysta z niego w taki sposób, że wyodrębnia w nim samodzielne lokale mieszkalne celem ustanowienia w takim budynku odrębnej własności lokali, aby je następnie zbyć na tzw. wolnym rynku.

Najczęściej taki właściciel zamieszkuje w tego rodzaju budynkach mieszkalnych sam lub wraz z rodziną. Zdarza się też, że prowadzi w tym budynku dodatkowo działalność gospodarczą, czy wykonuje wolny zawód na własny rachunek. Nierzadkie są przypadki, że właściciel takiego budynku wynajmuje część powierzchni użytkowej budynku na cele mieszkaniowe lub inne osobom trzecim, które niekoniecznie zainteresowane są korzystaniem z lokalu spełniającego standardy "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Zdaniem Sądu zastosowanie definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego w sprawach o potwierdzenie przekształcenia praw znacznie ograniczyłoby stosowanie ustawy w stosunku do właścicieli gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i małymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a to nie było celem ustawodawcy.

Wobec tego - zdaniem Sądu – bardziej adekwatne jest posługiwanie w tego typu sprawach definicją z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), która, poza wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ma zastosowanie w relacjach właściciel budynku–lokator i w sytuacjach, gdy lokator godzi się na zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych w lokalu niespełniającym standardu "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wedle tego przepisu lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Oznacza to, że lokalem w takim rozumieniu jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jest nim także taki lokal, który nie spełnia w sensie techniczno-budowlanym przesłanki samodzielności, ale nadaje się do zamieszkania i służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Takim lokalem może też być pracownia twórcy.

Z kolei definicję lokalu użytkowego zawiera § 3 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tą definicją lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Nie jest to zatem: 1) zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia, 2) pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia, 3) pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych w rozumieniu § 3 pkt 13 rozporządzenia.

Na dopuszczalność potwierdzenia przekształcenia gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi, w których nie ustanowiono odrębnej własności lokali wskazuje art. 4 ust. 7 ustawy.

Poza przedstawioną wyżej kwestią trzeba zwrócić uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ustawodawca celowo zrezygnował z przekazania spraw o potwierdzenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się zasadniczo poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). W tego typu sprawach zastosowano tryb wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 kpa). Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa. Zaświadczenie jest instytucją postępowania administracyjnego, zatem w celu zapewnienia pełnej ochrony praw obywateli dostępny będzie na podstawie kpa tryb kwestionowania odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (tj. w przypadku gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, tj. nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia). Jako że zaświadczenie ma potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu, zrezygnowano z wykazywania w zaświadczeniu beneficjenta przekształcenia. Zatem zaproponowano, aby zaświadczenie zawierało: oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu będzie zamieszczona również informacja o obowiązku wnoszenia opłat rocznych przekształceniowych, a także o wysokości i okresie wnoszenia tych opłat. W tym zakresie zaświadczenie również nie tworzy nowych praw, czy obowiązków dla beneficjenta, a jedynie potwierdza wysokość opłaty przekształceniowej opartą o dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz okres jej wnoszenia. Podstawą wymiaru opłaty i okresu płatności jest przepis ustawowy (art. 3 ust. 2 i 6 projektu). Zaproponowano, aby tryb doręczania zaświadczeń maksymalnie uprościć, gdyż za skuteczne ich doręczenie będzie uznawane wysłanie na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków, bądź inny adres, na który wysyłana była korespondencja dotycząca użytkowania wieczystego.

Skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel właściciel budynku mieszkalnego faktycznie wykorzystuje substancję budynku, w szczególności, czy wykorzystuje ten budynek do prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a ustawy), czy preferencyjnych bonifikat (art. 9a ust. 1 ustawy).

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.

Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo bazujący na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się jedną reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem bazować na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.

Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.).

Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 tego rozporządzenia).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr 44 o pow. 349 m2, według danych z kartoteki budynków, zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o 3 kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 188 m2. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Część działki zajmuje także inny budynek (niemieszkalny) o jednej kondygnacji naziemnej i powierzchni zabudowy 3 m2, bez wyodrębnionych lokali.

Z kartoteki budynku nie wynika jednak, jaką kategorię techniczno-budowlaną reprezentuje przedmiotowy budynek mieszkalny, czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy budynek mieszkalny wielorodzinny.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest możliwe w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Z projektu architektoniczno-budowlanego z [...] lipca 2006 r., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2007 r., dziennika budowy z [...] kwietnia 2007 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] 6 nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku poprzez wprowadzenie funkcji mieszkalnej. Kierownik budowy oświadczył, że inwestycja ta została zakończona. W budynku tym w przyziemiu jest część warsztatowa wraz z częścią socjalno-biurową, natomiast na 1 i 2 piętrze znajdują dwa zespoły pomieszczeń, które mogą służyć do celów mieszkaniowych, jako dwa lokale mieszkalne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Zatem budynek mieszkalny przy ul. [...] 6, mimo, że w mniejszej części wykorzystywany jest na działalność usługową (warsztat mechaniki pojazdowej) należało zakwalifikować jako budynek mieszkalny wielorodzinny w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W przedmiotowym budynku jest możliwość wydzielenia trzech lokali, tj. dwóch lokali mieszkalnych i jednego lokalu użytkowego. Większość lokali ma charakter mieszkalny.

Nie jest to zatem budynek mieszkalny jednorodzinny. W tym ostatnim można bowiem wydzielić maksymalnie dwa lokale, tj. albo dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o określonych parametrach powierzchniowych.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonali wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane i art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali uznając, że znajdujący się na gruncie przy ul. [...] 6 budynek mieszkalny nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wobec braku zaświadczeń o wyodrębnieniu w tym budynku samodzielnych lokali.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] uzna, że budynek mieszkalny przy ul. [...] 6 jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Poza tym organ wyjaśni, czy istniejący w granicach działki nr [...] budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 3 m2 jest budynkiem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy (budynkiem umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego wielorodzinnego), czy budynkiem, o którym mowa w art. 1a ustawy (innym budynkiem).

Sąd zauważa, że w kartotece budynków znajdującej się w aktach sprawy brak informacji o rodzaju przedmiotowego budynku niemieszkalnego według KŚT (Klasyfikacji Środków Trwałych), czy klasie tego budynku według PKOB (Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych), o których wspomina § 63 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z treści skargi wynika tylko, że budynek o pow. zabudowy 3 m2 stanowi pomieszczenie gospodarcze do przechowywania przez mieszkańców budynku różnych ich przedmiotów i że wobec tego służy prawidłowemu korzystaniu z budynku mieszkalnego.

Na obecnym etapie sprawy Sąd nie mógł zastosować art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy spraw administracyjnych załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnych lub postanowień. W niniejszej sprawie przedwczesne jest zastosowanie tego przepisu, ponieważ organ I instancji winien wyjaśnić i ocenić status budynku niemieszkalnego o pow. zabudowy 3 m2 w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).