Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku E. S., A. W. (obecni następcy prawni: P. B. i J. K.), A. M., P. L., K. K., A. K., A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego im w użytkowanie wieczyste.

Minister uwzględnił, że decyzją z [...] kwietnia 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Następnie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 1999 r., działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1993 r. w części dotyczącej lokali nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] i odpowiadającego im prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu.

Wnioskiem z [...] grudnia 2003 r. T. J., M. P., M. P., M. P., J. P., M. K. wystąpili o stwierdzenie wydania orzeczeń dekretowych z [...] kwietnia 1955 r. i [...] października 1954 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali nr [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego im w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu decyzji nadzorczej organ wskazał, że teren przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach, natomiast wówczas na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek mieszkalny 3-kondygnacyjny, a zatem było możliwe dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym Minister uznał, że organy dekretowe, odmawiając przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu przeznaczenie w planie pod zabudowę mieszkaniową społeczną, rażąco naruszyły prawo wydając zaskarżone orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. i decyzję z dnia [...] kwietnia 1955 r. Jednocześnie, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co pozwoliło stwierdzić nieważność orzeczeń dekretowych w zakresie lokali nr [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. wystąpili: E. S., A. W., A. M., P. L., K. K., A. K. i A. P. wskazując, że zaskarżona decyzja godzi w interes prawny właścicieli lokali nr [...] w budynku położonym przy ul. [...]. W związku z zaistniałymi nieodwracalnymi skutkami prawnymi w postaci sprzedaży tych lokali poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych, organ powinien stwierdzić wydanie orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze, że obecnie właściwym w sprawie jest Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Dz. U. poz. 1718), Minister podzielił ocenę, że przy wydawaniu orzeczeń dekretowych doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie organ uznał, że brak było przeszkód do takiego orzeczenia w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister wyjaśnił, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...], a w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr: [...] (stanowiąca własność [...], oddana w użytkowanie wieczyste) i [...] (stanowiąca współwłasność osób fizycznych). Niniejsze postępowanie dotyczy jedynie części ww. nieruchomości tj. lokali mieszkalnych nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) i praw z nimi związanych.

Przedmiotowa nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...], stanowiła współwłasność M. P., T. P. i J. P. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].02.1949 r. nr [...]; zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].05.1992 r. L. dz. [...]). Obecnie następcami prawnymi M. P., T. P. i J.P., są: M. P., J. P., M. K., J. J., M. S., K. R., I. E., a także spadkobiercy R. K. (zm. dn. [...].06.2012 r.) tj. P. K., T. A. i M. K. (B.). Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zatem, jak podkreślił Minister, ocena legalności orzeczeń dekretowych powinna zostać dokonana w zgodzie z jego uregulowaniami oraz innymi przepisami obowiązującymi w dniu wydania ww. orzeczenia. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nastąpiło w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], tj. w dniu [...] kwietnia 1949 r.

W dniu [...] lutego 1949 r. J. P., T. P. oraz M. P., złożyli wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu powyższej nieruchomości [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono przeznaczeniem przedmiotowego gruntu w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową społeczną. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] kwietnia 1955 r. utrzymało w mocy ww. orzeczenie.

Minister dalej podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie orzeczeń dekretowych stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.

o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju; Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm. -

planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi zatem o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego organu I instancji czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którym znajdowała się na terenie strefy IIa – sposób zabudowy luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 30% powierzchnia zabudowy. Na przedmiotowym terenie obowiązywał także szczegółowy plan zabudowania tj. plan ogólny terenów [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] marca 1938 r. ogłoszony w Dzienniku Zarządu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1938 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę grupową o 3 kondygnacjach przeznaczonych na pobyt ludzi, z dopuszczeniem urządzania pomieszczeń na drobne warsztaty rzemieślnicze, nieuciążliwe dla otoczenia, sklepy, lokale biurowe, rozrywkowe jak sale zebrań, kasyna, kawiarnie, restauracje, kina itp. (por. opinia geodezyjna głównego specjalisty A. G. - uprawnienia zawodowe geodety nr [...] - z dnia [...].04.2020 r.).

W dacie wydania orzeczeń dekretowych na przedmiotowej nieruchomości mieścił się budynek frontowy, murowany, 3-kondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny, o pow. zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m2 z czynnymi instalacjami sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz, elektryczność (zob. opis budynków Resortu Techniczno-Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...].12.1948 r., sprawdzony w terenie w dniu [...].05.1955 r.). Z analizy materiału dowodowego wynika, że nie było wystarczających podstaw, by móc uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie. Do dnia dzisiejszego nieruchomość zabudowana jest budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły zapisów obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie rozważyły, czy zgodnie z tym planem dotychczasowi właściciele mogli korzystać z przedmiotowej nieruchomości. Tak więc organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej lokali nr [...] i praw z nimi związanych, nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przez jej ówczesnych właścicieli z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu.

Ponadto organy dekretowe nie wyjaśniając szczegółowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, bez odniesienia się do ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odebrały byłym właścicielom wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszyły także art. 44, 75, 92 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341).

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Ministra, należało stwierdzić, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. w części dotyczącej lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego im w użytkowanie wieczyste.

Przechodząc do ustalenia, że badane w trybie nadzoru orzeczenia dekretowe w ww. zakresie wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Minister zauważył, że okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W skład przedmiotowej nieruchomości [...] wchodzą obecnie dz. ew. nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] posadowiono budynek w którym wyodrębniono lokale mieszkalne, spośród których pierwotną podstawą nabycia lokali oznaczonych numerami: [...] i [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali były decyzje administracyjne. Minister podkreślił, że w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Minister podkreślił, że dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą

danym prawem, w niniejszej sprawie prawem ustanowienia użytkowania wieczystego

związanego z prawem własności lokali na części przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczył również, że kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe. A zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] i [...] i praw z nimi związanych, położonych w budynku przy ul. [...] nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r.

W ocenie Ministra, poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia wskazują, że organy dekretowe wydając kwestionowane orzeczenia dopuściły się naruszenia prawa, które trzeba zakwalifikować jako rażące. Z materiału dowodowego wynika jednocześnie, że nie wywołały one nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 i 20 k.p.a.) i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, w której grunt, co do którego zostało wydane orzeczenie, stanowi własność [...], a w związku z powyższym właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Mając powyższe na uwadze Miasto wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Równocześnie zwrócono się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., stwierdzając, że decyzja ta jest dotknięta tą samą wadą, co decyzja organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi zauważono, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przez Prezydenta [...], jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie Minister (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPS 7/00). W treści zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego ma być właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Miasta przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył swoją właściwość, ponieważ z uwagi na to, że nieruchomość, co do której orzekał, stanowi własność [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie miał kompetencji do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik J. J., M. S., K. R. i I. E., wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie decyzje pozostają w zgodzie z przepisami prawa.

Zaskarżone decyzje wydane były w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem w ramach sprawowanego przez Ministra nadzoru stała się decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1955 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. Nieważność opisanej części orzeczeń dekretowych stwierdzona zaskarżonymi decyzjami wynikała z przyjęcia, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa tj. art. 7 ust. 2 dekretu, przy jednoczesnym ustaleniu, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że skarga kwestionując decyzję Ministra podnosi zarzut jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r., jako wydanych przez organ niewłaściwy.

Sąd nie podzielił tego zarzutu, mając na uwadze treść art. 157 § 1 k.p.a. zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, że postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zakończyła decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (decyzja z [...] kwietnia 1955 r.). Organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...], jest w takim przypadku organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym. Skoro zaś nad naczelnym organem administracji, jakim było Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, nie ma organu wyższego stopnia, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji jest minister (art. 17 pkt 3, art. 18 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.), a nie – jak wywodzi skarga – samorządowe kolegium odwoławcze. Przywołana w skardze uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, nie dotyczy sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Uchwała ta bowiem wskazywała samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej, a nie decyzji organu odwoławczego, którym w warunkach rozpoznawanej sprawy było Ministerstwo Gospodarki Komunalnej. Podkreślić trzeba, że odmienna wykładnia przepisów kompetencyjnych dokonana w przywołanym w skardze wyroku tutejszego Sądu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 335/11, została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1416/14 (CBOSA) uznana za odosobnioną. Podkreślono przy tym, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem, w przypadku gdy przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jest decyzja wydana przez naczelny organ administracji, to właściwym do rozpatrzenia sprawy jest ten organ, niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja.

Brak było zatem podstaw do uznania prawidłowości twierdzeń skargi, które zmierzały do wykazania nieważności wydanych w tej sprawie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Przechodząc do kontroli wydanych w sprawie decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, Sąd uznał, że orzeczenia te nie uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Istota prowadzonego w tej sprawie postępowania nieważnościowego sprowadzała się do oceny, czy odmowa przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego im w użytkowanie wieczyste, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że w określonych warunkach faktycznych doszło do naruszenia przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wobec ustalenia istotnego, kwalifikowanego ciężaru naruszenia prawa w stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając powyższe cechy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe pozostawało ustalenie, czy zrealizowane zostały przesłanki ustalone w art. 7 ust. 2 dekretu, a w szczególności, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy dało się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli z gruntu. Jak wynika z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r., teren nieruchomości [...] przy ul. [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową społeczną. W myśl obowiązującego "Ogólnego planu zabudowania [...]" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. położenie nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach. Z pozyskanej przez organ opinii biegłego geodety wynika również, że według planu ogólnego terenów [...], zatwierdzonego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] marca 1938 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę grupową o 3 kondygnacjach przeznaczonych na pobyt ludzi, z dopuszczeniem urządzania pomieszczeń na drobne warsztaty rzemieślnicze, nieuciążliwe dla otoczenia, sklepy, lokale biurowe, rozrywkowe jak sale zebrań, kasyna, kawiarnie, restauracje, kina itp. Znajdujący się w aktach sprawy opis budynków na posesji przy ul. [...] z dnia [...] maja 1955 r. (str. 17 akt własnościowych) wskazuje zaś, że na przedmiotowym gruncie w tym czasie znajdował się budynek frontowy, 3 kondygnacyjny, podpiwniczony mieszkalny, o powierzchni zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3, w budynku czynne były instalacje sieci miejskiej: wodociąg, kanalizacja, gaz i elektryczność. Jak wynika z pisma z [...] listopada 1954 r. istniejący budynek przewidziany został do adaptacji (k. 7 akt własnościowych). Powyższe zatem pozwala przyjąć, że nie sposób wykazać sprzeczności w korzystaniu z nieruchomości przy ul. [...] przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania przez organ dekretowy na gruncie istniała bowiem zatem zabudowa, która nie była sprzeczna z zapisami planu. Skoro więc zabudowa przedmiotowej nieruchomości odpowiadała założeniom planu zagospodarowania tego terenu, uznać należało, że orzeczenie administracyjne z [...] października 1954 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego im w użytkowanie wieczyste, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko Ministra w zakresie przyjęcia, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć taką sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia – na drodze postępowania administracyjnego – skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.

W wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2084/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał pogłębionej analizy orzecznictwa w zakresie nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Odwołując się do tej argumentacji, jak i w pełni podzielając poczynione spostrzeżenia, Sąd pragnie jedynie wskazać na kluczowe w tej kwestii zagadnienia. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że źródłem prawa aktualnych użytkowników wieczystych dawnej nieruchomości [...] i właścicieli znajdujących się na nich budynków nie jest decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale ewentualnie decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego i w dalszej kolejności zawarta umowa cywilna. Powoduje to ustalenie, że zaistniała kolizja praw (aktualnych użytkowników wieczystych i byłych właścicieli) może być dalej badana, ale wyłącznie na płaszczyźnie weryfikacji owych decyzji i dalszych umów cywilnoprawnych. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] nie mogą być zatem oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Dopóki bowiem akty te nie zostaną wzruszone czy podważone we właściwych dla tego celu postępowaniach (administracyjnym - jeżeli chodzi o decyzję stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego czy cywilnym - jeżeli chodzi o skuteczność zawartych umów), dopóty aktualny status prawny nieruchomości nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie.

Należy zatem zgodzić się z orzekającym w tej sprawie Ministrem, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osób trzecich w udziałach odpowiadających sprzedanym lokalom nr [...] w budynku przy ul. [...], nie może być traktowane jako nieodwracalny skutek kwestionowanej decyzji. Jest to bowiem wynik kolejnych decyzji, stwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego, których istnienie w obrocie nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ze skutkiem ex tunc przez stwierdzenie jej nieważności.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.