Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1178/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, 3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 32 ust. 6, art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2, art. 34 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4 pkt 3, par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: par. 36 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 153
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata J. S., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu T. G.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta T. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] miasta T. a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] miasta T., do czasu ujawnienia przez Starostę [...] granic prawnych i władania dla działek o nr [...], [...] i [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. Wydział Cywilny z dnia [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta T. na wniosek E. W., S. W. i M. W. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] miasta T. stanowiącą własność E. W., S. W. i M. W. a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] miasta T. będącą własnością T. G. W toku postępowania T. G. składał kilkukrotnie wnioski do Starosty [...] o ujawnienie granic prawnych i władania dla działek nr [...], [...] i [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. Wydział Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...]. Zgodnie z tym postanowieniem dokonany został podział nieruchomości przy ul. A 27 w T. zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez biegłego inżyniera E., który to plan i projekt stanowią integralną część postanowienia. W ocenie strony postępowania T. G. oraz organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, brak rozstrzygnięcia przez Starostę wskazanego zagadnienia wstępnego stanowi istotną przeszkodę w zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika ze złożonych przez T. G. dokumentów złożył on już wnioski do Starosty [...]. Nie występują przesłanki do wystąpienia Burmistrza Miasta T. do Starosty o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W zażaleniu na to postanowienie E. W., S. W. i M. W. podnieśli, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta T. na ich wniosek z dnia 13 kwietnia 2010r. W dniu [...] Burmistrz Miasta T. wydał postanowienie, w którym wskazał geodetę T. J. jako osobę właściwą do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomością (działką nr [...]) a nieruchomością T. G. (działką nr [...]). Na tej podstawie w dniu 22 czerwca 2010r. rozpoczęto czynności ustalenia granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] poprzez wznowienie punktów. W wyniku okazania na gruncie między stronami wybuchł spór, co do przebiegu granic, dlatego nie podpisano protokołu granicznego. W dniu 13 lipca 2010r. czynności wznowiono. Strony oświadczyły, że do zawarcia ugody nie dojdzie. Podpisano protokół graniczny opisujący zaistniałą sytuację. Strony zostały poinformowane o konieczności przekazania sprawy do sądu. Następnie Burmistrz Miasta T. wydał postanowienie zawieszające postępowanie do czasu ujawnienia przez Starostę [...] granic prawnych i władania działek nr [...], [...] i [...]. Rozstrzygnięcie o zmianie położenia granic prawnych i władania nieruchomości przez Starostę [...] nie jest możliwe do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Burmistrza w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i tym samym nie ma możliwości zmiany położenia spornej granicy zarówno w stosunku do danych ewidencyjnych, jak i w treści mapy zasadniczej. Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy bezpośrednio ich nieruchomości i wszelkie zamiany w przebiegu jej granicy będą miały wpływ na ich sytuację.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że nie jest zgodne z prawdą, iż postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania zostało wydane z urzędu, gdyż w piśmie z dnia 20 lipca 2011r. T. G. w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W istocie zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku strony – właściciela działki nr [...]. Organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego jako podstawy prawnej przeprowadzenia postępowania w sprawie uznanej za kwestię prejudycjalną i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Wnikliwa analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności: pism T. G. kierowanych do Starosty – [...], postanowienia tego organu z dnia [...], pism z dnia 12 sierpnia 2010r. i z dnia 12 lipca 2011r. oraz postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] prowadzi do wniosku, że istotą kwestii uznanej przez organ za zagadnienie wstępne jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym. Rozpatrzenie wniosku właściciela nieruchomości w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, zaś podstawę prawną do wydania stosownej decyzji stanowią przepisy art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Sprawy związane z aktualizacją operatu ewidencyjnego należą co do zasady do właściwości starosty, lecz na podstawie porozumienia z dnia [...] zawartego między Starostą [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy T. drugiemu z wymienionych organów (obecnie Burmistrzowi Miasta T.) zostało powierzone prowadzenie spraw wynikających z powołanej wyżej ustawy w odniesieniu do terenu miasta i gminy T., obejmujące, m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Zawarte porozumienie dotyczy tylko niektórych zagadnień z zakresu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie obejmuje ono kwestii sporządzania, czy aktualizowania mapy zasadniczej, pozostających w gestii Starosty [...]. Sam fakt, iż do rozpatrzenia sprawy głównej oraz kwestii, co do której zachodzi badanie prejudycjalności, właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli obie sprawy stanowią przedmiot odrębnych przedmiotowo postępowań, a spełnione są przesłanki określone we wskazanym przepisie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanie decyzji w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym i na mapie zasadniczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istotą rozgraniczenia nieruchomości jako odrębnego postępowania administracyjnego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentacji. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 tej ustawy przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jedynie gdy brak jest odpowiednich danych, są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się go na podstawie zgodnego oświadczenia stron bądź - wyjątkowo – jednej strony. Katalog dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości został szczegółowo określony w przepisach § 3 – 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453). Ma on charakter otwarty i obejmuje m.in. prawomocne orzeczenia sądów i ugody sądowe (§ 4 pkt 3), a w zakresie dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości: zarówno dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i - choć pod pewnymi warunkami - dokumenty nieznajdujące się w tym zasobie (§ 5, § 6). Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, należące do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie do właściwości sądów, zostało stworzone przez ustawodawcę specjalnie w celu rozwiązywania sporów dotyczących przebiegu granic nieruchomości i zapewnia kompleksowe rozpatrzenie wszystkich kwestii, które wiążą się z tym zagadnieniem, przy udziale uprawnionego geodety. Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie urzędowym zbiorem informacji, odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów, pełniącym funkcje informacyjno – techniczne i mającym charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W szczególności nie rozstrzyga ona sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Kwestia przebiegu granic nieruchomości dotyka bezpośrednio prawa własności i zakresu uprawnień właścicielskich, przez określenie zasięgu terytorialnego tego prawa. Ponadto, zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z obowiązujących przepisów wynika prymat postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nad postępowaniem w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, które w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości ma charakter wtórny w stosunku do tego pierwszego. Sprawa z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie ma wpływu na rozpatrzenie sprawy rozgraniczenia nieruchomości, a tym samym, że nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumenty podnoszone przez T. G. w pismach kierowanych do Starosty [...], dotyczące przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...], podlegają rozpatrzeniu w tym właśnie postępowaniu, które z założenia służy dokonaniu analizy całokształtu zagadnień związanych z wytyczeniem granic nieruchomości, przy uwzględnieniu wszystkich dostępnych dokumentów, o ile tylko spełniają wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Strony postępowania rozgraniczeniowego mają zagwarantowaną możliwość kwestionowania wydanych w nim rozstrzygnięć organu w formie odpowiednich środków prawnych bez potrzeby wszczynania innych, pobocznych postępowań.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G. domagając się jego uchylenia i utrzymania w mocy postanowienia Burmistrza Miasta T.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że zaskarżone postanowienie uniemożliwia właściwe ujawnienie granic prawnych między działkami nr [...], [...] i [...]. Właściwe ujawnienie granic według postanowienia z dnia [...], sygn. akt [...] polega na wskazaniu granic prawnych działki A.F. M. o powierzchni 5938 m2, podziale tej działki na działki o powierzchni 2969 m2 według planu inż. E. Granica podziału jest potwierdzona ugodą stron. Zaskarżone postanowienie narzuca odwrotną kolejność czynności, konsekwencją czego może być naruszenie prawomocnego postanowienia z dnia [...], sygn. akt [...].

Z pism Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia 27 grudnia 2006r., Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010r., Starosty Powiatowego w Ł. z dnia 28 lutego 2011r., postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wynika, że dla wznowienia granicy prawnej według postanowienia z dnia [...], sygn. akt [...], czyli wtórnego rozgraniczenia konieczne jest zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego przez organ pierwszej instancji. Dla ujawnienia granic prawnych i władania nie są wymagane żadne zmiany w ewidencji gruntów, czy księgach wieczystych, a tylko zmiany na mapach zasadniczych, co leży wyłącznie w gestii Starosty. Działki nr [...], [...] i [...] zostały rozgraniczone prawomocnymi postanowieniami Sądu o sygn. akt [...] i [...]. W obu przypadkach rozgraniczenie potwierdzono ugodą stron. Granica prawna, potwierdzona ugodą stron została błędnie naruszona, wskutek tego stała się sporną. W trakcie postępowania geodeta dwukrotnie w dniach 22 czerwca i 13 lipca 2010r. wskazywał inną granicę, ale za każdym razem nie była ona zgodna z postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądów administracyjnych jest wyłącznie badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, a nie rozpoznawanie merytoryczne spraw administracyjnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...] i nr [...], które zostało wszczęte na skutek wniosku M. W., S. W. i E. W.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętego w zaskarżonym postanowieniu, iż brak było podstaw do zawieszenia przez Burmistrza Miasta T. postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] położonych w T., obręb [...] z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ujawnienia przez Starostę [...] granic prawnych i władania dla działek nr [...], [...] i [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. z dnia [...], gdyż dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny w stosunku do postępowania rozgraniczeniowego.

Z twierdzeń zawartych w skardze i pismach skarżącego wynika, iż w jego przekonaniu dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. z dnia [...] winno poprzedzać rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia. Z akt sprawy wynika, że granica nieruchomości skarżącego i uczestników postępowania jest sporna i nie doszło do zawarcia ugody w toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Burmistrza Miasta T.

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443 – 444). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, gdyż właściwy jest inny organ lub sąd. Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza jednak, że organ administracji właściwy do rozstrzygania sprawy może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r., sygn. akt SA/Sz 990/00 nie publ.). Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/07 – Lex nr 340487).

Z przepisów normujących problematykę rozgraniczania nieruchomości: ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjnej i kartograficzne (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. nr 45, poz. 453 ze zm.) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz art. art. 153 K.c., a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) wynika, że zasadnym jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonym postanowieniu, co do braku podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego z wyżej wskazanej przyczyny.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta.

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 powyższej ustawy. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia. W art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie wskazano, że przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak jest tego rodzaju danych lub są one niewystarczające lub sprzeczne, to w myśl art. 31 ust. 3 tej ustawy ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze stron, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 32 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. W myśl § 3 tego rozporządzenia podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: stwierdzające stan prawny nieruchomości (pkt 1), określające położenie punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości. W § 4 wskazanego rozporządzenia określono rodzaje dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości wymieniając wśród nich prawomocne orzeczenia sądu i ugody (pkt 3). W jego § 5 ust. 1 wymieniono dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, zaś w § 7 przewidziano sytuację, gdy brak jest takich dokumentów wskazując, że za podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości można przyjąć dokumenty określone w § 4, jeżeli zawierają dane o przebiegu granicy. Dopiero sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, o czym stanowi § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt IV CKN 809/00 (Lex nr 55120), rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tego względu żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Dokonane ewentualnie poprzednio rozgraniczenie stwarza tylko stan prawny granic sąsiednich nieruchomości, będący pierwszoplanowym, ale jednym z kilku kryteriów rozgraniczenia przewidzianych art. 153 Kodeksu cywilnego. Nie wyłącza to dopuszczalności samego żądania ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 19 listopada 1999r., sygn. akt II SA 1384/99 (Lex nr 46228) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 574/00 (Lex nr 54190) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozgraniczenie w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma tylko pomocniczy charakter. Ustawodawca rozgraniczeniu w trybie administracyjnym nadał w zasadzie mediacyjny charakter. Strona niezadowolona z administracyjnego ustalenia przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi (art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r.).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny jest sam przebieg granicy między działką skarżącego a działką uczestników postępowania, zaś od czasu wydania przez Sąd Powiatowy w Ł. postanowienia w dniu [...] upłynęło ponad 40 lat. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że skutek długiego okresu samoistnego posiadania mogło dojść do zmiany stanu prawnego ukształtowanego postanowieniem z dnia [...]. Wprowadzenie do ewidencji gruntów danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami w oparciu o dokumentację sporządzoną w postępowaniu zakończonym wskazanym postanowieniem nie może w tej sytuacji przesądzać ostatecznie o granicach prawa własności skarżącego i uczestników postępowania tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż na obecnym etapie postępowania z uwagi na niezawarcie przez strony postępowania ugody oraz nieustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, zachodzi podstawa do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W tym wypadku to sąd powszechny będzie kontynuował postępowanie rozgraniczeniowe w oparciu o przesłanki określone w art. 153 K.c.

Należy w tym miejscu jeszcze zasygnalizować, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 153 K.c. pierwszym kryterium, według którego sąd powszechny dokonuje rozgraniczenia nieruchomości, jest kryterium aktualnego stanu prawnego. Pojęcie to obejmuje również ustalenie spornej granicy między nieruchomościami z uwzględnieniem skutków prawnych wynikających z zasiedzenia części nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu, jeżeli była w samoistnym posiadaniu przez okres przewidziany w art. 172 § 1 K.c. przez właściciela nieruchomości do niej przylegającej. Dopiero, gdy stan prawny nie zostanie ustalony dopuszczalne jest sięganie do dalszych "ostatniego stanu spokojnego posiadania" oraz "wszelkich okoliczności" (vide: postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2000r., sygn. akt I CKN 851/98 – Lex nr 50869; z dnia 10 listopada 2000r., sygn. akt. IV CKN 167/00 – Lex nr 536096, z dnia 13 czerwca 2002r., sygn. akt V CKN 1620/00 – Lex nr 56046, z dnia 5 grudnia 2003r., sygn. akt IV CK 255/02 – Lex nr 602078, z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt II CSK 206/06 – Lex nr 110083, z dnia 6 marca 2008r., sygn.. akt I CSK 422/07 – Lex nr 817496, z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt CSK 521/10 – Lex nr 108485).

Na obecnym etapie postępowania nie można natomiast wykluczyć, że ostatecznie wynik postępowania rozgraniczeniowego będzie zgodny z oczekiwaniami skarżącego.

Załatwienie przez Starostę [...] wniosku skarżącego o ujawnienie w ewidencji przebiegu granic na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu zakończonym postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. z dnia [...] nie stanowi w tej sytuacji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Zaznaczyć nadto trzeba, że z treści powoływanych przez skarżącego pism również nie wynika, aby dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków powinno poprzedzać rozstrzygniecie w sprawie rozgraniczenia. W postanowieniu z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. zwrócił uwagę jedynie, że Starosta winien załatwić wniosek skarżącego o aktualizację operatu ewidencyjnego dla działki nr [...] niezależnie od postępowania rozgraniczeniowego. Nie oznacza to jednak jeszcze nakazu załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, a tylko wskazanie, iż organ ten winien rozstrzygnąć wniosek.

Poza tym z uwagi na zgłaszane przez skarżącego wnioski dowodowe wyjaśnić należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, w rozpatrywanej sprawie - postanowienie (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz.U. z dnia 14 marca 2012r. poz. 270). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten uprawnia, lecz nie zobowiązuje sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy zatem dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest natomiast możliwe jedynie wówczas, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W wyroku z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05 (opubl. – ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przez nadmierne przedłużenie postępowania należy z kolei rozumieć konieczność odroczenia rozprawy.

W rozpatrywanej sprawie zbędnym było przeprowadzanie dodatkowych dowodów wskazywanych przez skarżącego, skoro istotne okoliczności dla jej rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny nie budzą wątpliwości.

W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

A.D.