Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1594/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 106 par 3, 133 par 1, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 3/16 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 26 października 2015 r., nr ... w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016r., sygn. akt II SA/Gd 3/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 26 października 2015r., nr ... w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W motywach rozstrzygnięcia wyroku z dnia 2 marca 2016r. Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ procedował w trybie przepisów art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Z treści art. 217 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, wyjaśniające ewentualne wątpliwości związane z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje się go wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009r., sygn. akt I OSK 104/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ... i ... w S., prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Co do zasady przepisy art. 48 Prawa budowlanego, regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przewidują, że o ile samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to dopuszczona jest jej legalizacja. W pierwszej zatem kolejności samowolny inwestor zobowiązany postanowieniem organu winien przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też procedura legalizacyjna, jak wynika z akt niniejszej sprawy, poprzedzała złożenie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na zbadaniu stanu zabudowy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym położonym na działkach nr ... i ... oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił.

Na terenie obejmującym działki skarżącego nr ... i ... obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami W., A. K., M. oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S., zatwierdzony uchwałą Nr ... Rady Miasta S. z dnia 13 sierpnia 2004r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 118 poz. 2073 z dnia 29 września 2004r.). Działki skarżącego o numerach ... i ... objęte są postanowieniami karty terenu nr 16M, na której dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi 20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek mniejszych niż 900 m2.

Zdaniem Sądu, celem ustalenia zgodności dokonanej przez skarżącego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr ... i ... ze wskazanymi postanowieniami planu miejscowego należało w pierwszej kolejności ustalić stan prawny zabudowanych działek oraz charakter istniejącej tam zabudowy. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że każda z jego działek o nr ... i ..., stanowi odrębną nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121), zwanej dalej k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawowym dowodem wyodrębnienia prawnego określającym stan prawny nieruchomości jest księga wieczysta, którą każda z tych działek posiada. Założenie księgi wieczystej lub wpisanie wyodrębnionej granicami zewnętrznymi powierzchni gruntu do istniejącej księgi wieczystej decyduje o tym, czy staje się ona nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, czy też wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą. Tak więc dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, nie stają się na skutek skupienia ich w ręku jednej osoby automatycznie jedną nieruchomością (tak S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis/el. 2008). Przy czym należy pamiętać, że tego rodzaju postrzeganie nieruchomości gruntowych ma wymiar przede wszystkim cywilistyczny, istotny z punktu widzenia obrotu prawnego. Wymiar publicznoprawny natomiast, reprezentowany m.in. przez przepisy ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199), zwaną dalej u.p.z.p., a wcześniej ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przez postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wymusza uwzględnienie przy wykładni planów takiego rozumienia nieruchomości, który wpisywałby się w cele tych regulacji i ich zadania. Obowiązujący plan miejscowy (uchwała Rady Miasta S. nr ..., z dnia 13 sierpnia 2004r.) procedowany był na podstawie przepisów ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z mocy przepisu przejściowego - art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Niemniej stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak w obecnym stanie prawnym - art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.), plan miejscowy realizuje wymogi wśród których są m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Elementem tego ładu są między innymi lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.), stanowiące normy określone w planie miejscowym, które obowiązują podmioty inwestujące na terenie objętym planem.

W § 3 uchwały o planie, jako wyjaśnienie do ustaleń szczegółowych zawartych w kartach terenu, przywołano następującą definicję: "teren przeznaczony pod zabudowę = powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu; do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków markiz występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego". W powiązaniu z przywołanymi postanowieniami odnoszącymi się do karty terenu nr 16M, ustalającymi dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla działek określonej wielkości (20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek mniejszych niż 900 m2) mamy do czynienia z normami kształtującymi dopuszczalną zabudowę na terenie objętym planem miejscowym, które to normy obowiązany jest wyłożyć i zastosować organ administracji wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Celem określenia w planie miejscowym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest utrzymanie na danym terenie pożądanej przez planistów wielkości powierzchni zabudowanej. Wskaźnik ten jest istotnym narzędziem planistycznym pozwalającym na kontrolowanie wielkości zabudowy dla osiągnięcia zamierzonego ładu przestrzennego. Dla określenia tego wskaźnika ad casum należy brać pod uwagę specyficzne okoliczności właściwe dla danej sprawy. Sam charakter działki podlegającej zabudowie nie ma takiego znaczenia z punktu widzenia wymogów urbanistycznych. W świetle obecnie obowiązującej definicji działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) wydaje się, że istotnym jest, ażeby działka ta spełniała warunki do zabudowy. Wobec tego ciężar zarzutów skarżącego został niewłaściwie rozłożony.

Sąd I instancji uznał, że bezsprzecznie działki skarżącego o nr ... i ... stanowią odrębne nieruchomości gruntowe i nie tworzą w sensie cywilistycznym jednej nieruchomości. Każda z tych działek jest również odrębną nieruchomością budowlaną. Jednak w rozumieniu planistycznym działki te stanowią teren zabudowy i zagospodarowania dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeżeli budynek mieszkalny jednorodzinny, jak w niniejszej sprawie, położony jest na dwóch działkach stanowiących dwie odrębne nieruchomości gruntowe, to zgodnie z art. 48 k.c. stanowi on część składową każdej z tych nieruchomości gruntowych, a tym samym parametry zabudowy określające ten budynek muszą być rozważane łącznie w odniesieniu do dwóch działek. Analizowanie powierzchni zabudowy budynku skarżącego oddzielnie w odniesieniu do każdej z działek spowodowałoby obejście wymogu ustalonego parametru zabudowy dla działek większych, którą w istocie nieruchomości skarżącego tworzą i które wspólnie stanowią teren zabudowy w rozumieniu obowiązującego planu, dla budynku jednorodzinnego. Budynek ten w stanie aktualnym dla skarżonego rozstrzygnięcia, nie jest podzielony liniami poziomymi, ani poprzecznymi i nie stanowi dwóch nieruchomości. Z tej przyczyny wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego możliwość podziału tego budynku i dokonania obliczenia każdej z części przynależnej do poszczególnych działek w celu ustalenia spełnienia wymogu wielkości zabudowy w stosunku do wielkości działki jest niecelowy, jak również nieuzasadniony z punktu widzenia art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie było istotnych wątpliwości, które przy pomocy tego dowodu należałoby wyjaśnić, szczególnie też w kontekście przywołanych już wymogów procedowania w celu wydania zaświadczenia, w którym postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do potwierdzenia faktów istniejących, a nie potencjalnie możliwych, wykazywanych dowodami składanymi na etapie postępowania sądowego.

Sąd wyjaśnił, że na odnoszącej się do działek nr ... i ... karcie terenu nr 16M przewidziano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki w ten sposób, że dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 - 20%, a dla działek o powierzchni zabudowy mniejszej niż 900 m2 - 25%. W tym aspekcie podział ewidencyjny działek skarżącego potwierdzający ich status prawny jako dwóch odrębnych nieruchomości gruntowych nie ma kluczowego znaczenia dla oceny spełnienia wymogów planu. Budynek skarżącego - mieszkalny jednorodzinny, posadowiony jest na obu działkach skarżącego łącznie i zgodnie z przedłożonym w toku postępowania sądowego wypisem z ewidencji gruntów ma powierzchnię 223 m2. Wprawdzie organ ustalił prawidłowo na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia powierzchnię zabudowy o wielkości 235 m2, niemniej nawet wykazanie korekty nie zmienia prawidłowej oceny organów, bowiem obiekt, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy 199,6 m2. Organy nie mogły zatem wydać skarżącemu zaświadczenia zgodnego z jego wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił również, że w niniejszym postępowaniu nie można było skutecznie kwestionować postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikają określone zasady i parametry zabudowy. Celem wzruszenia ustaleń planu miejscowego można jedynie wszcząć postępowanie skargowe określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), nie zaś postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z treścią planu.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała zmiana w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, która zmieniła się z wielkości przyjętej prawidłowo w postępowaniu administracyjnym 235 m2 na 223 m2, skoro nadal przewyższa dopuszczalne 20% powierzchni działki objętej zabudową - łącznie 998 m2, czyli 199,6 m2.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady prawa do zabudowy oraz ograniczenia prawa własności Sąd wskazał, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości. Stąd, zdaniem Sądu, teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd I instancji orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W skardze kasacyjnej J. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. postanowień karty terenu nr 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr ..., tj. Uchwały Rady Miasta S. nr ..., z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami W., A. K., M. oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. (zwanej dalej "Miejscowym Planem") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) nieruchomość gruntowa, dla której Sąd Rejonowy w S., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr ... (zwana dalej "nieruchomością I") oraz nieruchomość gruntowa, dla której Sąd Rejonowy w S., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ... (zwana dalej "nieruchomością II") stanowią łącznie teren zabudowy i zagospodarowania dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy dla obu nieruchomości prowadzone są dwie odrębne księgi wieczyste i stanowią one dwie odrębne działki budowlane mogące stanowić teren zabudowy dla dwóch różnych budynków,

b) skoro nieruchomość I oraz nieruchomość II są zabudowane jednym budynkiem to powierzchnię zabudowy należy odnosić do całego terenu, na którym znajduje się budynek (czyli do nieruchomości I oraz nieruchomości II łącznie), podczas gdy wskaźnik zabudowy dotyczy relacji odrębnie pomiędzy nieruchomością I oraz nieruchomością II a ich powierzchniami, a w konsekwencji przyjęcie, iż należy zastosować wskaźnik 20% powierzchni zabudowy do sumy powierzchni obu nieruchomości, podczas gdy powinien zostać zastosowany wskaźnik 25% powierzchni zabudowy dla każdej z nieruchomości (25% odrębnie dla nieruchomości I oraz 25% dla nieruchomości II),

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 380, zwanej dalej "k.c.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jeżeli budynek mieszkalny jednorodzinny położony jest na dwóch działkach stanowiących dwie odrębne nieruchomości gruntowe, to stanowi on część składową każdej z tych nieruchomości gruntowych, a tym samym parametry zabudowy określające ten budynek muszą być rozważane łącznie w odniesieniu do dwóch działek, podczas gdy de facto jeżeli w przestrzeni obu nieruchomości znajduje się budynek, który nie został podzielony, to żadna z jego "części", znajdujących się po obu stronach granicy nieruchomości, nie spełnia wymagań niezbędnych do uznania jej za budynek w rozumieniu prawa cywilnego (zarówno na nieruchomości I, jak i na nieruchomości II pozostawione są struktury, niebędące w granicach każdej z tych nieruchomości budynkami w rozumieniu prawa cywilnego),

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niecelowy jest wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego możliwość podziału budynku i dokonania obliczenia każdej z części przynależnej odpowiednio do nieruchomości I oraz nieruchomości II w celu ustalenia spełnienia wymogu wielkości zabudowy w stosunku do wielkości odpowiednio nieruchomości I oraz nieruchomości II, bowiem nie ma istotnych wątpliwości, które przy pomocy tego dowodu należałoby wyjaśnić, podczas gdy w istocie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane prze stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, czyli zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. postanowień karty terenu nr 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr ..., tj. Uchwały Rady Miasta S. nr ..., z dnia 13 sierpnia 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami W., A. K., M. oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. wskazać należy, że zarzut ten sformułowano wadliwie. Jak wskazano na wstępie precyzja i jasność zarzutów jest rzeczą istotną. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nie może w związku z tym zastępować strony składającej środek odwoławczy w precyzowaniu zarzutów, czy też ich uzasadnienia i poszukiwać naruszeń prawa innych, niż wskazane przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Jednak z uwagi na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż chodzi o pkt 4.3 karty terenu nr 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr ..., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie doprecyzowanie zarzutu umożliwia jego merytoryczne rozpoznanie.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że powierzchnia każdej z działek, na których posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny należący do skarżącego wynosi 499 m2, zarówno działki nr ..., jak i nr ... (łącznie 998 m²).

Bezspornym jest także, że w miejscowym planie zagospodarowania dla terenu, na którym położone są działki nr ... i ..., przewidziano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki w ten sposób, że dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 - 20%, a dla działek o powierzchni zabudowy mniejszej niż 900 m2 - 25%.

Należy zauważyć w tym miejscu, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu orzekającego, że działki te objęte są kartą Nr 16 (karta terenu do m.p.z.p. nr M-4/01), zaś skarżący kasacyjnie wskazuje na kartę Nr 14, nie podważając przy tym stanowiska Sądu I instancji. Jednak zapisy obu kart (14 i 16, dotyczących przeznaczenia terenu: teren zabudowy mieszkaniowej M z dopuszczeniem usług nieuciążliwych do 50% pow. użytkowej budynku) w pkt oznaczonym 4.3 posiadają ten sam zapis odnośnie dopuszczalnego procentu terenu przeznaczonego pod zabudowę (dla działek do 900 m² - 25% pow. działki, dla działek powyżej 900 m² - 20% pow. działek), jako jednego z warunków kształtowania zabudowy.

Istotą sporu w sprawie jest to, czy należy zastosować wskaźnik zabudowy liczony odrębnie dla każdej z tych działek, czy też wskaźnik zabudowy powinien zostać ustalony w oparciu o ich łączną powierzchnię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy podział ewidencyjny działek nie ma kluczowego znaczenia dla oceny spełnienia wymogów planu. Budynek skarżącego – dom mieszkalny jednorodzinny, posadowiony jest na obu działkach ewidencyjnych skarżącego, a jego granice tworzą zewnętrzne krawędzie budynku. Stanowi on jednorodną całość o powierzchni 223 m2. W ocenie Sądu, nie można przyjąć sztucznego podziału budynku tylko po to, by umożliwić zastosowanie odrębnego wskaźnika zabudowy dla każdej z działek ewidencyjnych. Rację ma Sąd I instancji, że przy wykładni przedmiotowych przepisów planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę cel i zadania regulacji zawartych w planie. Plan miejscowy jest bowiem uchwalonym i obowiązującym prawem, które służy do realizacji celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zapewnienia ładu przestrzennego.

Ustalenia dla poszczególnych terenów obowiązują łącznie z ustaleniami ogólnymi planu. Zgodnie z § 3 planu teren przeznaczony pod zabudowę oznacza powierzchnię zabudowy wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Dopuszczalny procent terenu przeznaczonego pod zabudowę określa, wraz z dopuszczalną wysokością zabudowy, intensywność zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia z uwagi na niezgodność parametrów zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polegającą na tym, że realna powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę przekroczyła powierzchnię terenu zabudowy, dopuszczalną przez miejscowy plan zagospodarowania.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 48 Kodeksu cywilnego. Działka budowlana to pojęcie odrębne od pojęcia działki ewidencyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, budynek posadowiony na działkach ewidencyjnych stanowiących część działki budowlanej nie będzie stanowił części składowej każdej z działek ewidencyjnych, a będzie należał w całości do działki budowlanej. Działka inwestycyjna może obejmować kilka działek ewidencyjnych, na których realizuję się jedną inwestycję (objętą jednym pozwoleniem na budowę).

Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niecelowy jest wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego możliwość podziału budynku i dokonania obliczenia każdej z części przynależnej odpowiednio do nieruchomości I oraz nieruchomości II, wskazać należy, że organy rozpoznając sprawę opierają się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości w dacie orzekania. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd nie może zastępować organu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie było istotnych wątpliwości, które przy pomocy ww. dowodu należałoby wyjaśnić, tym bardziej że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7