Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1360/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 909/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej i poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Wa 909/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte w sprawie przydziału funkcjonariuszowi przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu wskazano, że funkcjonariusz jest funkcjonariuszem służby stałej od [...] lipca 2006 r. W dniu [...] lipca 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego, organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ Oddział posiada do zasiedlenia odpowiedni lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza.

W dniu 5 września 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przydziału przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze art. 61 § 2 k.p.a. organ wystąpił o zgodę strony na prowadzenie postępowania administracyjnego. Funkcjonariusz po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania, odmówił zgody na wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wniósł o jego umorzenie. Powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., organ umorzył postępowanie, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak zgody strony na jego prowadzenie.

Po rozpoznaniu odwołania strony, która kwestionowała zasadność wszczęcia postępowania w sprawie przydziału mieszkania i parametry mieszkania, w tym jego lokalizację, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, w związku z § 2, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowany w decyzji organu I instancji stan faktyczny sprawy, wskazując, iż w tej decyzji jako podstawę prawną mylnie powołano art. 104 i 105 § 1 k.p.a., bowiem podstawą prawną jest art. 61 § 2 k.p.a., który nakazuje organowi uzyskać zgodę strony na prowadzenie postępowania administracyjnego, a w przypadku nieuzyskania zgody – umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że funkcjonariusz takiej zgody nie wyraził, dlatego też postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego zostało umorzone.

W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wszczynanie postępowania z urzędu bez uwzględnienia szczególnego interesu strony, niewyjaśnienie podstawy prawnej wszczęcia postępowania w uzasadnieniu, nieuzasadnienie dlaczego twierdzenia Odwołującego nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu,

- naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą prawną, mianowicie decyzja organu I instancji dotknięta jest wadliwością prawną (podana błędna podstawa prawna) i nie powinna znajdować się w obiegu prawnym,

- naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 78, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów oraz twierdzeń zgłoszonych przez pełnomocnika Skarżącego dołączonych do odwołania od decyzji,

- naruszenie art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa, zawieranie w uzasadnieniu decyzji informacji niepolegających na prawdzie oraz nie mających odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, mianowicie poprzez błędne twierdzenia, że w momencie zapoznania się z aktami przez skarżącego i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. w aktach sprawy znajdowała się informacja dotycząca wysokości czynszu lokalu, podczas gdy w momencie zapoznawania się z aktami przez skarżącego brak było informacji dotyczącej wysokości czynszu i skarżący został pozbawiony przez organ II instancji możliwości wniesienia uwag co do wysokości czynszu,

- naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie informacji o wysokości czynszu skarżącemu zamiast pełnomocnikowi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. 118, poz. 1014) poprzez niewłaściwą jego interpretację,

- naruszenie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy zawartych w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie zawartych zarówno w odwołaniu od decyzji, jak również w załączonym do odwołania zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanego przez Miejskiej Przedsiębiorstwo Gospodarski Samochodowej w [...], informacji, iż brak jest komunikacji autobusowej [...] i odwrotnie, funkcjonariusz nie mógłby dotrzeć środkami komunikacji autobusowej na czas do pracy, brak również środków komunikacji kolejowej, zatem wydając decyzje organy nie uwzględniły interesu ogólnospołecznego oraz konieczności zapewnienia przez organ możliwości przystąpienia przez funkcjonariusza do służby bez zbędnej zwłoki i przeszkód.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje uzasadnienie w przepisie art. 61 § 2 k.p.a. Za bezsporne w sprawie uznano, że skarżący, funkcjonariusz w służbie stałej, w dniu [...] lipca 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ Oddział posiada do zasiedlenia odpowiedni lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Wobec powyższego w dniu 5 września 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przydziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Na mocy art. 61 § 2 k.p.a. organ był jednak zobowiązany do uzyskania zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego. Wobec odmowy jej udzielenia i żądania umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, organ było zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 61 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez błędne uznanie, że proponowany lokal znajduje się w miejscowości pobliskiej, podczas gdy brak jest środków bezpośredniej komunikacji publicznej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, dojazd środkami komunikacji publicznej z przesiadkami powoduje, że odległość pomiędzy miejscowością, w której znajduje się proponowany funkcjonariuszowi lokal, a miejscem pełnienia służby znacznie przekracza 30 km co powoduje, że przedmiotowy lokal nie powinien być funkcjonariuszowi proponowany.

2/ na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 107 § 3 i 10 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych co do sytuacji życiowej, rodzinnej, mieszkaniowej i zawodowej skarżącego mimo, iż były w posiadaniu stosownych dowodów. Pominięto między innymi okoliczności wskazane w piśmie z dnia [...] listopada 2014 roku oraz w innych pismach i dowody dołączone do akt sprawy;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżącego i uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

c) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. przez wszczęcie postępowania bez uwzględnienia szczególnego interesu strony;

d) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie decyzji obu organów za prawidłowe, podczas gdy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku nie zawierała właściwej podstawy prawnej umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wbrew ważnemu interesowi strony, o jakim mowa w art. 61 § 2 k.p.a. Sąd I instancji pominął także, że brak jest środków bezpośredniej komunikacji publicznej do miejsca pełnienia służby, proponowany lokal nie odpowiada wobec tego wymaganiom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że przedmiotem postępowania nie była kwestia przydziału lokalu, lecz umorzenia postępowania wszczętego z urzędu, wbrew woli strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany uzasadnieniem skargi kasacyjnej, wobec czego wadliwa argumentacja podnoszona w uzasadnieniu zarzutów nie ma negatywnego wpływu na ich uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Nie mógł wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 92 ust. 3 (wadliwie oznaczonego w skardze kasacyjnej jako pkt 3) ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 116, poz. 675 ze zm.), a to z tego powodu, że wobec formalnego charakteru wydanego przez organy rozstrzygnięcia, w sprawie nie były badane przesłanki materialnoprawne dotyczące przydziału lokalu. W sprawie organy nie orzekły o przydziale lokalu mieszkalnego, a tylko wówczas mogłoby podlegać badaniu, czy przydzielany lokal znajduje się w miejscowości pobliskiej i poprzez jego przydział jest realizowane prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Skoro przepis art. 92 ust. 3 ustawy nie był stosowany w sprawie i brak było podstaw do jego zastosowania, to nie mogło dojść do jego naruszenia, oddziałującego na wynik sprawy.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenie postępowania dowodowego – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 10 k.p.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca brak ustaleń co do sytuacji życiowej, rodzinnej, mieszkaniowej i zawodowej skarżącego. Skoro w sprawie nie orzekano o przydziale lokalu mieszkalnego, to ustalenia w tym zakresie pozbawione były znaczenia i ich zaniechanie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie mógł także uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w ten sposób, że decyzja organu I instancji nie zawierała właściwej podstawy umorzenia. Pomijając, że nie jest jasne, z jakiego powodu powołano w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. , skoro nie wskazano na żadną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zarzut ten pomija w zupełności związaną z dwuinstancyjnością zasadę merytorycznego rozstrzygnięcia organu II instancji. Zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji, w zakresie, w jakim jego stanowisko zostało zmienione przez organ II instancji, nie mogą uzasadniać naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutu jest wadliwa co do zasady, niezależnie od tego, czy samo umorzenie postępowania było uzasadnione.

Za skuteczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty dotyczące przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 61 § 2 k.p.a., niezależnie od trafności argumentów podniesionych dla ich uzasadnienia.

Sąd I instancji uznał za okoliczność bezsporną w sprawie, że funkcjonariusz w 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W aktach administracyjnych wniosek ten się znajduje, nie kwestionowały jego złożenia także organy obu instancji. Nie ustalono też, aby doszło do jego cofnięcia. Konsekwencją tego wniosku było także to, że wobec braku stosownego lokalu, funkcjonariuszowi przyznano i zaczęto wypłacać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik ten nie stanowi realizacji samodzielnego uprawnienia funkcjonariusza, jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to zastępczo przyznaje się funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. z 2002 r., nr 118, poz. 1014 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery.

Mimo poczynienia takich ustaleń faktycznych w sprawie, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że przeprowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o przydziale mieszkania funkcjonariuszowi, celem zrealizowania jego prawa do lokalu mieszkalnego, o jakim stanowi art. 92 ust. 1 ustawy, wymaga zgody funkcjonariusza. Niewątpliwie lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi decyzją, na jego pisemny wniosek, co regulują w szczególności przepisy § 6 i 15 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przewidzianych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r., nr 99, poz. 898 ze zm.). Pominięto jednak w sprawie zupełnie okoliczność, że wniosek taki przez funkcjonariusza został złożony, a jego prawo w tym zakresie zastępczo jest realizowane poprzez wypłatę równoważnika. Skoro funkcjonariusz złożył w 2006 r. wniosek o przydział lokalu, a jego prawo do otrzymania odpowiedniego lokalu mieszkalnego jest uznawane, albowiem nadal jest mu wypłacany równoważnik pieniężny, zaś organ wszczyna postępowanie w celu jego przydzielenia, to nie można jednocześnie twierdzić, że funkcjonariusz winien wyrazić zgodę na prowadzenie postępowania, a postępowanie to jest inicjowane z urzędu. Pozostaje wszak w obiegu prawnym wniosek funkcjonariusza z 2006 r., który nie utracił swej skuteczności i winien być rozpatrzony, skoro zaistniały okoliczności umożliwiające realizację zasadniczego prawa funkcjonariusza, jakim jest uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości, której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jak zawrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1844/11, wypowiedź funkcjonariusza Straży Granicznej skierowana do organu wyrażająca wolę otrzymania przezeń mieszkania jest prośbą o przyznanie publicznoprawnego uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej, czynnością procesową z zakresu postępowania administracyjnego, jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Wadliwie zatem i wbrew przyjętym w sprawie ustaleniom Sąd I instancji uznał, że postępowanie w sprawie przyznania lokalu nastąpiło z urzędu i wymagało dla swego prowadzenia zgody strony, zaś wobec jej braku, podlegało umorzeniu. Brak jest w szczególności spójności między zaakceptowanymi przez Sąd I instancji ustaleniami faktycznymi co do złożenia przez funkcjonariusza wniosku o przydział lokalu, dotychczasowym brakiem przydzielenia takiego lokalu, a konkluzją o wszczęciu postępowania w sprawie przydzielenia lokalu z urzędu i koniecznością uzyskania zgody funkcjonariusza na jego prowadzenie. Ten brak spójności potwierdza naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 61 §, 2 k.p.a. a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie okoliczności sprawy związane z faktem złożenia przez funkcjonariusza wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdujące potwierdzenie zarówno w aktach administracyjnych, jak i przyjęte przez organy obu instancji w opisie stanu faktycznego, pozwalają na uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, co pozwala na rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie.

Wydane w sprawie decyzje o umorzeniu postępowania ze względu na brak zgody funkcjonariusza naruszają art. 61 § 2 k.p.a. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach gdy w postępowaniu wszczynanym na wniosek, brak jest takiego wniosku, a szczególnie ważny interes strony wymaga przeprowadzenia postępowania. Jeżeli wniosek taki został złożony i nie został załatwiony poprzez jego merytoryczne rozpoznanie, to nie ma podstaw do stosowania art. 61 § 2 k.p.a. Weryfikowanie, czy lokal mieszkalny spełnia standardy wymagane przepisami prawa, w tym dotyczące jego położenia, może się odbyć wyłącznie w decyzji orzekającej co do istoty i załatwiającej sprawę merytorycznie, a nie w decyzji o umorzeniu postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego za obie instancje postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MS z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804).