Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1402/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A L kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po wszczęciu na wniosek A L postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L K i S S pozwolenia na budowę obiektów budowlanych w etapie I w miejscowości [...] gm. [...], na działkach nr ewid. [...] budynku handlowo-gastronomicznego o kubaturze 1701 m3, powierzchni zabudowy 507,92 m2, powierzchni użytkowej 436,39 m2 wraz z tarasem, zbiornika gazu płynnego o pojemności 4850 l podziemnego do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika podziemnego wód deszczowych o pojemności 50 m3, separatora ropopochodnych, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe - dwukomorowy o pojemności 2 x 5 m3, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr [...], parkingi, place i chodniki - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. wszczął na wniosek A L postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...].

A L domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r.

Wnioskodawca jest właścicielem działki nr ewid. [...], położonej w bliskim sąsiedztwie z działką nr ewid. [...], objętej decyzją. Działki graniczą ze sobą narożnikami. Organ uznał, że A L ma interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ musiał sprawdzić m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2000 r. ustalającą, na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych we wsi [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

Wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, Wójt Gminy [...] zatwierdził budowę następujących obiektów budowlanych w I etapie inwestycji:

- budynek handlowo-gastronomiczny o kub. 1701 m3 , pow. zabudowy 507,92 m2, pow. użytkowej 436,39 m2 wraz z tarasem Nr 3,

- zbiornik gazu płynnego o pojemności 4850 l podziemny do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego,

- zbiornik podziemny wód deszczowych o pojemności 50 m3,

- separator ropopochodnego (obiekt nr 12);

- dwukomorowy zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe (obiekt nr 14);

- dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr 8, parkingów, placów i chodników.

Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy uzyskali od Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych postanowienie z [...] marca 2000 r., którym uzgodniono koncepcję zagospodarowania terenu pod budowę obiektu obsługi podróżnych typu MOP-III przy drodze [...] [...]. w m. [...] w km. 101 + 500.

W dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej - art. 4a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem droga krajowa Nr [...] na odcinku [...] nie została zakwalifikowana jako autostrada czy droga ekspresowa. Wobec powyższego przedsięwzięcie określone w badanej decyzji nie można określić mianem MOP, o którym mowa w § 114 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w dniu wydania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z [...] marca 2003 r. - lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi.

Mimo, że planowane zamierzenie nie jest MOP, wydanie przez zarządcę drogi pozytywnej opinii o lokalizacji przedmiotowej inwestycji dawało inwestorom możliwość wystąpienia do właściwych organów administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie decyzji pozwolenia na budowę zjazdu i wjazdu na drogę (właściwość wojewody) i budowę badanego przedsięwzięcia.

Przed wydaniem kontrolowanej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr [...] do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu w m. [...] i wyjazdu publicznego z ww. obiektu.

Zgodnie z § 111 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km (...). Następna stacja paliw usytuowana przy prawej stronie jezdni tej samej drogi krajowej Nr [...] usytuowana jest w odległości około 2,6 km.

Jednak skoro planowane zamierzenie nie jest MOP, a droga przy której jest lokalizowane nie stanowi drogi klasy S w dacie wydania kontrolowanej decyzji, to wymóg określony w § 111 ust. 2 nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Nr 17 z 8 grudnia 2000 r., droga krajowa Nr [...] na odcinku [...] została zaliczona do klasy GP. W myśl § 123 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż:

1) 5 km - poza terenem zabudowy,

2) 2 km - na terenie zabudowy.

Organ wskazał, że powyższy przepis dotyczy usytuowania zjazdu do stacji paliw, a nie usytuowania zamierzenia określonego w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Przedmiotem tej decyzji nie była bowiem budowa zjazdów.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., zostały przedstawione, oprócz obiektów wskazanych w sentencji decyzji, także obiekty budowlane, które były przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], tj. stacja paliw płynnych z wiatą, czteroma zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne (4 x 50,0 m3) i instalacją paliwową z dystrybutorami oraz stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe (2 x 4,95 m3) i instalacją gazową z dystrybutorem.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490) obowiązującego w dniu 18 czerwca 2003 r., inwestycja określona w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 2003 r., zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), obowiązującymi w dniu 18 czerwca 2003 r., inwestorzy po przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko uzyskali od Starosty [...] decyzję z dnia [...] marca 2003 r., uzgadniającą pod względem ochrony środowiska "Projekt budowlany stacji paliw W. - zewnętrzne sieci wod. - kan." i "Projekt budowlany stacji paliw W. - technologia stacji - instalacja paliwowa" (...) w skład której wchodzą: stacjonarna stacja paliw płynnych o pojemności magazynowej 200 m3 z budynkiem handlowo gastronomiczny, stanowiska tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan, ujęcie wód podziemnych, parkingi, drogi i place manewrowe oraz lokalna sieć infrastruktury technicznej.

Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych. Została też pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę ochrony przeciwpożarowej.

Projekt został wykonany przez uprawnionych projektantów. Do projektu budowlanego zostały dołączone zaświadczenia o wpisie projektantów na listę członków samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).

Ponadto inwestorzy złożyli oświadczenia, pod odpowiedzialnością karną, o posiadanym prawie do dysponowania określonymi działkami na cele budowlane.

Wniosek inwestorów z dnia [...] grudnia 2000 r. o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż w sprawie nie zaistniało naruszenie prawa, które miałoby cechy rażącego, a także nie wystąpiła, żadna inna przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do twierdzenia A. L., że decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana w wyniku przestępstwa, organ uznał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadzwyczajne tryby postępowania nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. Kwalifikowane wady postępowania usuwane są w ramach wznowienia postępowania, a kwalifikowane wady decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

A. L. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że uwzględniając funkcję, przeznaczenie, formę oraz cechy charakterystyczne spornej inwestycji, A. L. słusznie został uznany za stronę mającą legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r. nr [...].

Inwestycja zatwierdzona badaną decyzją, obejmuje budowę:

1) budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 1) wraz z tarasem (obiekt nr 3);

2) zbiornika gazu płynnego podziemnego o pojemności 4850 I do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 9);

3) zbiornika podziemnego wód deszczowych (obiekt nr 11);

4) separatora ropopochodnego (obiekt nr 12);

5) dwukomorowego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe (obiekt nr 14);

6) dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr 8, parkingów, placów i chodników;

7) studni głębinowej.

W projekcie zagospodarowania terenu zaplanowane zostały także inne obiekty budowlane.

Wójt Gminy T. decyzją z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], zmienił zakres omawianej inwestycji w ten sposób, że dodał do niego stację paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4 x 50 m3 i instalacją paliwową z dystrybutorami; stację dystrybucji paliw gazowych [...] z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2 x 4,95 m3 i instalacją gazową z dystrybutorem.

W projekcie zagospodarowania terenu zaplanowany został również budynek motelu z warsztatem (obiekt nr 13). Inwestorzy wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2000 r., nie zwracali się o udzielenie pozwolenia na budowę motelu z warsztatem. Z części tekstowej projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że pozostawiono rezerwę terenu pod planowaną w II etapie budowę motelu z warsztatem. Tym samym, decyzja Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nie udzielała pozwolenia na budowę motelu z warsztatem.

Nadto organ wskazał, że sporna inwestycja nie obejmuje pozwolenia na budowę zjazdu publicznego oraz wyjazdu publicznego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2002 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. oraz S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr [...] (W.- P.– W.) w km [...] + [...] poprzedzonego pasem wyłączenia do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu w m. W. gm. T.oraz budowę wyjazdu publicznego z ww. obiektu na prawą jezdnię drogi krajowej nr [...] w km [...] + [...] z pasem włączenia.

W projekcie zagospodarowania terenu, obiekty budowlane zaplanowane zostały na działkach o nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] [...], [...] oraz w niewielkiej części na działce o nr ewid. [...].

Odnosząc się do kwestii zakresu inwestycji - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2000 r. nie wynikało, aby inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę tylko dla wybranych obiektów wskazanych w decyzji Wójta Gminy T.z [...] czerwca 2003 r. Uwzględniając powyższe, organ II instancji uznał, że naruszony został przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu kwalifikowanym "rażącym".

Nadto z projektu budowlanego wynikało, że inwestycja podzielona została na etapy. Inwestorzy wnioskiem z 25 lipca 2003 r. wystąpili o dodanie do zakresu inwestycji obiektów wskazanych następnie w decyzji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...].

Brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia związany jest także z faktem zgodności inwestycji z warunkami technicznymi (brak rażącego naruszenia prawa).

Wójt Gminy T. decyzją z [...] stycznia 2000 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami – [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], we wsi W. (...).", z terminem ważności do 30 grudnia 2000 r.

Inwestorzy – L. K. i S. S., złożyli w dniu [...] grudnia 2000 r. (data prezentaty) wniosek o "wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...)", a zatem przed upływem terminu wyznaczonego ww. decyzją o warunkach zabudowy. O zachowaniu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyduje data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Tym samym, nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika, że na dzień 14 marca 2003 r. inwestorzy byli współwłaścicielami między innymi działek o nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], oraz [...].

Tym samym, nie zostały naruszone w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mimo, że decyzją z [...] czerwca 2003 r. Wójt Gminy T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę także na działkach o nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...],[...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] , to z projektu budowlanego wynika, że nie zostały na nich przewidziane jakiekolwiek roboty budowlane. Pozwolenia na budowę, po spełnieniu wymagań określonych przepisami, udziela się jedynie wtedy, gdy na działce został zaprojektowany jakikolwiek obiekt budowlany.

W tym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Wójt Gminy T., zatwierdzając decyzją z [...] czerwca 2003 r. projekt budowlany i udzielając inwestorom, pozwolenia na budowę na dz. o nr ewid [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racie ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja.

W ocenie GINB brak jest szczególnie negatywnych skutków społeczno- gospodarczych stwierdzonego wyżej naruszenia. Udzielono wprawdzie pozwolenia na budowę na nieruchomościach które były ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę, ale nie zostały na nich zaplanowane roboty budowlane (w ramach projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., nr [...]). Mimo, że kontrolowana decyzja wymienia powyższe nieruchomości, to jednak na jej podstawie nie można realizować tam robót budowlanych.

Starosta T.decyzją z [...] marca 2003 r., uzgodnił pod względem ochrony środowiska, warunki inwestycji, w skład której wchodzą: stacjonarna stacja paliw płynnych o pojemności 200 m3 z budynkiem handlowo gastronomicznym, stanowiska tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan, ujęcie wód podziemnych, parkingi, drogi i place manewrowe oraz lokalna sieć infrastruktury technicznej, realizowanej na działkach nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...] [...], [...], [...], [...],.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z [...] lutego 2003 r., uzgodnił bez uwag sporną inwestycję.

Decyzją Wójta Gminy T.z [...] stycznia 2000 r., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami - [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...],,[...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...],, we wsi W.

Sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków określonych w powyższej decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., w szczególności dotyczących dopuszczalnego przeznaczenia terenów inwestycyjnych - 18 B(KS) - strefa przekształceń o dominującej funkcji komunikacji, w której dopuszcza się: lokalizację obiektów związanych z obsługą tras komunikacyjnych, lokalizację obiektów wymagających dobrego dostępu do tras komunikacyjnych.

Jakkolwiek fragment inwestycji został zaprojektowany na działce nr ewid. [...], której nie wskazano w części tekstowej decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2000 r., to z części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że działka ta znajduje się w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Wobec braku spójności części tekstowej oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Tym samym nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 35. ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją decyzji Wójta Gminy T.z [...] czerwca 2003 r., nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek handlowo-gastronomiczny (obiekt nr 1) został zaprojektowany w znacznie większych odległościach, niż minimalne wskazane w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Także projektowany taras (obiekt nr 3) nie narusza wymogu określonego w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Inwestycja nie narusza także pozostałych warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w szczególności dotyczących usytuowania studni (§ 31), zbiorników bezodpływowych na nieczystości płynne (§ 36).

Ponadto, decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1067 - według stanu na dzień 18 czerwca 2003 r.).

W szczególności, planowane zbiorniki i związane z nimi rurociągi technologiczne zostały zaprojektowane w odległościach większych niż 3 m od fundamentu budynku handlowo-gastronomicznego (§ 106 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 20 września 2000 r.).

Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mł. bryg. inż. B. G., upr. nr [...].

Dalej organ odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430).

Zgodnie z § 111 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 3,0 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy A, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 1). Odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 2).

Drogi klasy "A" to autostrady, natomiast drogi klasy "S" to drogi ekspresowe (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.).

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z [...] marca 2000 r., zaopiniował koncepcję zagospodarowania terenu pod budowę obiektu obsługi podróżnych typu MOP-III przy drodze S-[...] W. – P.w m. W. w km. [...] [...].

Jednocześnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2001 r., odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283). Zgodnie z nim droga krajowa nr [...] na odcinku W. – P. nie została zakwalifikowana jako autostrada, czy droga ekspresowa. Jako droga ekspresowa została zakwalifikowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 sierpnia 2003 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 174, poz. 1683), które weszło w życie w dniu 22 października 2003 r.

Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2003 r., wynika, że droga krajowa nr [...] zaliczała się do dróg klasy GP - główne ruchu przyspieszonego.

Skoro w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, droga krajowa nr [...]nie była zaliczona do dróg klasy "A" - autostrady, ani dróg klasy "S" - drogi ekspresowe, to nie został w sposób rażący naruszony § 111 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Stosownie do § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r., na drodze klasy GP odległość miedzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy, 2 km - na terenie zabudowy. Zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4.

Inwestycja nie obejmowała zjazdu publicznego, na budowę którego udzielono pozwolenia ww. decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. Nie został w sposób rażący naruszony § 123 ust 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Dalej organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy T.z [...] czerwca 2003 r. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. o nr ewid [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...],[...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W pozostałym jednak zakresie, decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez inną ocenę stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...], (utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy T.z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], ze względu na upływ czasu), GINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., dotyczyła decyzji Wójta Gminy T.z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], a nie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wójta Gminy T.z [...] czerwca 2003 r., nr [...].

Ponadto decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], została wydana w trybie wznowieniowym, a nie nieważnościowym. Oba tryby nadzwyczajne charakteryzują inne zasady. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności.

GINB wskazał, że wydanie decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów bądź też w wyniku przestępstwa nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz są to przesłankami wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Jako niezasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoływany jako wiążący wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16, dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], a nie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T.z [...] czerwca 2003 r., nr [...].

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na sprzeczności z treścią wyroku Sądu Okręgowego w P. z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt [...], organ wskazał, że zgodnie z powyższym wyrokiem ówczesny Wójt Gminy T. oraz pracownik Urzędu Gminy T. zostali skazani za przestępstwo przekroczenia uprawnień/niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 kk). Natomiast projektanci spornej inwestycji zostali skazani za przestępstwo z art. 271 § 1 kk. Powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu.

Zarzuty związane z ważnością decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczą decyzji Wójta Gminy T. z [...] czerwca 2003 r., ale późniejszej decyzji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...].

Mając na uwadze powyższe, organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. złożył A. L.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzeniu materiału dowodowego, niewykazaniu "braku oczywistego naruszenia prawa", "charakteru przepisu, który został naruszony" oraz "racji ekonomicznych lub gospodarczych" uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego braku odniesienia się do okoliczności, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. jest niezgodna z warunkami technicznymi i wydana po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy, co zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury dnia[...] czerwca 2005 r.

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej przejawiające się w innej ocenie stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r.

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej przez pominięcie wiążących wytycznych sądowych w zakresie ustalenia, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana w wyniku przestępstwa.

- art. 9 i 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do chronologii procesu inwestycyjnego, który nie mógł zakończyć się wydaniem decyzji ze względu między innymi na brak decyzji o warunkach zabudowy, wniosku inwestorów, projektu technicznego.

- art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej sądów.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak stwierdzenia nieważności decyzji, lakoniczne uzasadnienie pozostające w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16 oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w P[...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...].

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnej subsumcji, uznanie prawidłowości badanej decyzji mimo braku warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku uzgodnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L., ponadto braku dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, co stanowiło czyn przestępczy z art. 231 § 1 kk.

Skarżący wskazał, że organ II Instancji w sposób "wybiórczy" ocenił materiał dowodowy - uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo, że:

- decyzja Wójta Gminy T.z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych we wsi W., była ważna do dnia 30 grudnia 2000 r.

- decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lipca 2000 r. wskazywała na konieczność wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych ze względu na brak zachowania odpowiedniej odległości między planowanym obiektem należącym do Spółki T., a sąsiednim obiektem.

- Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 28 listopada 2000 r. do skarżącego A. L. wskazywało na brak możliwości legalnej realizacji inwestycji i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę przez L. K. i S. S. do czasu uzyskania przez Wojewodę [...] upoważnienia do udzielenia odstępstwa od przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

- Generalny Dyrektor Dróg Publicznych pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. wskazał na braku udzielenia przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Wojewodzie [...]emu upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu §123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

- postanowieniem Wójta Gminy T. z dnia [...].12.2000 r. zawieszono postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji paliw dla inwestorów L. K. i S. S. do czasu rozstrzygnięcia odstępstwa wymogu zachowania odległości od sąsiedniego obiektu,

- postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówiono inwestorom L. K. i S. S. zgody na odstępstwo od przepisu § 111 ust 2 oraz § 123 ust 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla projektowanego MOP - III w miejscowości W..

- decyzją Wojewodę [...] nr [...] umorzono postępowanie administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę urządzeń obsługi komunikacyjnej projektowanego MOP - EU w miejscowości W. przez inwestorów L.K. i S.S.. Doszło do zakończenia postępowania administracyjnego, przedmiotem którego miało być wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw.

- decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2002 r. udzielono zgody na wykonanie wjazdów do obiektu (bez stacji paliw) na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2002 r.

- decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] wydano pozwolenie na budowę wjazdów do obiektu (bez stacji paliw).

- postanowieniem Wójta Gminy T.z dnia [...] lutego 2003 r. zawieszono postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw.

- L. K. i S. S. wnioskiem z 12.03.2003 r. wystąpili o potwierdzenie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2000 r., która wygasła z dniem [...] grudnia 2000 r.

- Wójt Gminy T.pismem z dnia [...] marca 2003 r. uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2000 r. nadal obowiązuje.

- wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. L.K. i S. S. wystąpili o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] poprzez dodanie stacji paliw.

- decyzją Wójta Gminy T.z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] rozszerzono decyzję nr [...], o budowę stacji paliw.

Skarżący dopomagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie przedstawił chronologii zdarzeń mających miejsce w postępowaniu administracyjnym związanym z kwestionowanymi decyzjami. Nie odniósł się do ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku skazującym Sądu Okręgowego w P. z dnia [...].12.2011 r., sygn. akt [...].

Sąd ten uznał I. N. (Wójta Gminy T. ) za winnego tego, że w okresie od 13.03.2003 r. do 21.08.2003 r. w T., będąc funkcjonariuszem publicznym - Wójtem Gminy T. przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków przy wydaniu decyzji administracyjnych z wniosku L.K.a i S.S. z dnia [...].12.1999r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP - III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi W., Gm. T. w ten sposób, że nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust 2 i § 123 ust 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie w dniu [...]czerwca 2003 r. wydal decyzję nr [...] stanowiąca pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych, czym samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie w dniu [...] sierpnia 200 3r. wydał decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...], poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L. ponadto wydał ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, tj. popełnienia czynu z art. 231 § 1 kk.

W ten sposób zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja nr [...] została wydana w sposób sprzeczny z przepisami Prawa budowlanego.

W stosunku do G.S., Sąd uznał go za winnego tego, że w okresie od 13.03.2003 r. do 10.09.2003 r. w T. będąc funkcjonariuszem publicznym - inspektorem budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w T., biorąc udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku L.K.a i S.S. z dnia 19.12.1999 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi W., Gm. T. przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy przez organ gminy w ten sposób, że w opracowaniach decyzji administracyjnych nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001 r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust 2 i § 123 ust 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo- gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe oraz dróg wewnętrznych, w której samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...] poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Z., Biuro w L., opracował ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, ponadto w dniu 10.09.2003r. nadał jej klauzulę wykonalności, czyniąc ją prawomocną, pomimo iż nie miał dowodu doręczenia jednej z oznaczonych stron, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L., tj. popełnienia czynu z art. 231 § kk.

Przedstawiona w skardze chronologia zdarzeń, pozostająca w logicznym związku przyczynowo-skutkowym dowodzi, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Cały proces inwestycyjny był obarczony rażącymi naruszeniami.

Nadto obecne rozstrzygnięcie, jest sprzeczne z wcześniejszą decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia 24 maja 2018 r. Wojewoda [...] powołał się wówczas na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/16, zapadłe w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 951/15.

Obecnie doszło do odmiennej oceny stanu faktycznego przez Wojewodę (zaaprobowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), co podważa zaufanie co rozstrzygnięć administracyjnych.

W kontekście ustaleń dokonanych w wyroku Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] oraz oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16 ocena Wojewody [...] jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa.

[...] Sp. z o.o. (która posiada obiekt w odległości poniżej 5 km od obiektu wybudowanego w wyniku przestępstwa należącego do Spółki [...]) dochodziła od Gminy T. kwoty 4 588 403 zł. wraz z odsetkami ustawowymi. Podstawą pozwu był prawomocny skazujący wyrok karny Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. , sygn. akt [...]

Sąd Okręgowy w P. T. wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. zasądził od Gminy T.na rzecz Spółki [...] kwotę 4 068 445,28 zł. wraz z odsetkami ustawowymi od grudnia 2013 r.

Po rozpoznaniu apelacji Gminy T.- Sąd Apelacyjny w L. I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] - oddalił apelację.

Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt I ACa 412/17, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w L.

Obecnie Spółka [...]w kolejnym procesie odszkodowawczym przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...] dochodzi kwoty 10.469.207 zł .

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Słuszny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to jest uwzględnienia faktu, że w prawomocnym wyroku karnym Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] , stwierdzono wydanie badanej przez organy decyzji, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.

W tym kontekście należy wskazać na art. 11 p.p.s.a., który stanowi, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Ratio legis zasady związania sądu administracyjnego skazującym wyrokiem sądu karnego jest dążenie do uniknięcia rozbieżności w orzecznictwie sądów karnych i innych, w związku z przypisaniem jakiejś osobie popełniła przestępstwa. Wiążąca wypowiedź w tym zakresie pochodzi od sądu karnego i inne sądy nie mogą jej podważać, czy też ponownie badać okoliczności, które są istotne dla stwierdzenia, kto i jaki czyn zabroniony ustawą popełnił.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji zależała między innymi od tego, czy organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne dające podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, zatem orzeczenie sądu zależy też od oceny zebranych przez organ administracji danych o faktach istotnych w sprawie.

Wadliwe ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych istotnych w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd kontrolowanego aktu, tego rodzaju uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 11 p.p.s.a., sprawia, że adresatami tej zasady stają się pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Sąd musiał uznać za błędne ustalenia organów, jeżeli nie korespondują one z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego (wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2009 r., II GSK 727/08, LEX nr 515971; z dnia 3 lutego 2009 r., II FSK 1534/07, LEX nr 486222, i WSA w Krakowie z dnia 17 września 2007 r., I SA/Kr 1084/05, LEX nr 452519).

Artykuł 11 p.p.s.a. ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy istnienie wyroku karnego nie jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy, ale wyrok ten ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej. Rozwiązanie to eliminuje potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych faktów w postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym.

Sąd administracyjny jest związany zawartymi w sentencji wyroku skazującego ustaleniami okoliczności sprawy i typem czynu przypisanego sprawcy (wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., II FSK 93/14, LEX nr 1519073; z dnia 30 kwietnia 2013 r., I FSK 914/12, LEX nr 1336111; z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 355/08, LEX nr 530047).

Wyrok karny ma istotne znaczenie w zakresie postępowania dowodowego oraz wywodzonych na jego podstawie ustaleń faktycznych. To, co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny (strona podmiotowa i przedmiotowa przestępstwa oraz czas jego popełnienia), nie może być już odmiennie ocenione w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

W tym kontekście przypomnieć należy, że Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] - stwierdził, że I. N. w okresie od 13.03.2003 r. do 21.08.2003 r. będąc Wójtem Gminy T. przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków przy wydaniu decyzji administracyjnych z wniosku L.K.a i S.S. z dnia [...].12.1999r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP - III wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ten sposób, że nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie w dniu [...] czerwca 2003 r. wydał decyzję nr [...] stanowiąca pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych, czym samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie w dniu [...] sierpnia 2003r. wydał decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...] poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L. i, ponadto wydał ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 1 kk.

W stosunku do G. S. , Sąd Okręgowy w [...] uznał, że w okresie od 13.03.2003 r. do 10.09.2003 r. będąc inspektorem budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w T., biorąc udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku L.K.a i S.S. z dnia [...].12.1999 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi W., przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy przez organ gminy w ten sposób, że w opracowaniach decyzji administracyjnych nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2001 r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo- gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe oraz dróg wewnętrznych, w której samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...] poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Zachodni, Biuro w L., opracował ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, ponadto w dniu [...].09.2003r. nadał jej klauzulę wykonalności, czyniąc ją prawomocną, pomimo iż nie miał dowodu doręczenia jednej z oznaczonych stron, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w L. tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § kk.

Taki opis przypisanych oskarżonym czynów nie został uwzględniony przez organ, jako mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanymi decyzjami w kontekście ich niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, całkowicie pominęła zawartą w prawomocnym wyroku skazującym stronę przedmiotową czynu zakwalifikowanego jako przestępstwo.

Skoro w wyroku karnym stwierdzono, że określone działanie podmiotu występującego w postępowaniu administracyjnym w roli organu administracji było naganne i naruszało wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane oraz kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowiło przestępstwo, to obecnie organ nie może pominąć tej oceny.

Okoliczność, że toczyło się postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy T.z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...], na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji, opisu czynu karalnego przypisanego oskarżonym. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym wyrok sądu karnego miał wiążące znaczenie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności nie występuje już automatyzm uwalniający organ z potrzeby oceny stanu faktycznego w odniesieniu do zastosowanych przez organ przepisów - w kontekście istnienia przesłanek nieważności.

W takiej sytuacji potencjalnym powodem stwierdzenia nieważności byłyby bowiem nie sam fakt wydania wyroku skazującego za przekroczenie lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ale ustalone przez organ w toku postępowania nieważnościowego wadliwości w zastosowaniu przepisów (wynikające również z treści wyroku skazującego), mające znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. Istnienie wyroku karnego nie jest tu determinantą sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, ale ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych.

Jakkolwiek Sąd nie stwierdził dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez odmienną ocenę stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r. (wobec słusznie wskazywanych przez organ odrębności obu postępowań nadzwyczajnych), to jednak należy zauważyć, że postępowanie o wznowienie, wykazało szereg wadliwości badanego postępowania o pozwolenie na budowę.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] – mając na względzie wszystkie trzy przesłanki nieważności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. W zależności od dokonanych na nowo ustaleń i ocen, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.