Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 507/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19, art. 6, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr XXXIX/210/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: § 2 ust. 2, § 4, § 11, § 12, § 22, § 25 ust. 4, § 32 ust. 3, § 39, § 46 i § 50; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Słupia uchwałą z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr XXXIX/210/2018, na

podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994) w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1152), w § 1 uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia, stanowiący załącznik do uchwały.

W załączniku do uchwały Rada Gminy Słupia między innymi uchwaliła:

§ 2. Ilekroć w regulaminie niniejszym używa się określeń:

2. "odbiorca usługi" - należy przez to rozumieć każdego kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, zwanego dalej " odbiorcą"

3. "gmina" - należy przez to rozumieć podmiot prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków, zwanego dalej "Gminą".

§ 4. We wszystkich sprawach nieregulowanych w niniejszym regulaminie mają zastosowanie przepisy ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

§ 11.1. Umowy są zawierane na czas nieokreślony z zastrzeżeniem ust. 2

2. Gmina zawiera umowy na czas określony:

1) gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustawiony na czas określony

2) na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci.

§ 12.1. Rozwiązanie umowy następuje przez złożenie przez strony stosownych oświadczeń w formie pisemnej.

2. Rozwiązanie umowy może nastąpić:

- za porozumieniem stron w każdy uzgodnionym czasie

- za wypowiedzeniem przez jedna ze stron z zachowaniem 1 miesięcznego okresu wypowiedzenia

- na skutek od odstąpienia od umowy,

- na skutek wygaśnięcia umowy,

3. Strony rozwiązują umowę za porozumieniem stron w każdym czasie poprzez złożenie zgodnych oświadczeń woli.

4. Umowa ulega rozwiązaniu za wypowiedzeniem:

1) Gmina ma prawo wypowiedzieć umowę właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające spełnienie, spełnienie warunków określonych w ust. 1 w szczególności zaistnieją warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostawę wody i odprowadzone ścieki dla poszczególnych Odbiorców usług w tym budynku.

5. Gmina może odstąpić od umowy poprzez oświadczenie Gminy doręczone Odbiorcy na 20 dni przed terminem odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w przypadkach przewidzianych w art. 8 ust. 1. ustawy.

6. Umowa wygasa w przypadku:

1) śmierci Odbiorcy usług będącego osobą fizyczną,

2) utraty przez odbiorcę prawa do korzystania z nieruchomości,

3) zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji strony będącej Gminą,

4) utraty przez Gminę zezwolenia na prowadzenie działalności,

7. Rozwiązanie Umowy skutkuje zastosowanie przez Gminę środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług.

§ 14. Podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, w związku z przyłączeniem do sieci następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego w ramach realizacji przyłączy prac budowlano-montażowych.

§ 22. Z tytułu nieterminowego regulowania należności Gmina nalicza ustawowe odsetki.

§ 25.4. W uzasadnionych przypadkach Gmina może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieregulowanym stanie prawnym.

§ 26. Do wniosku Odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza:

2. aktualną mapę sytuacyjną do celów projektowych w skali 1:500 lub mapę zasadniczą w skali 1:1000, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci: wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu,

§ 32.1. Gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi.

3. Poziom do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Gminy opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy.

§ 34.4 Do wniosku (o odbiór przyłącza) należy załączyć:

2) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;

§ 39. Wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenie usług, w szczególności gdy:

1. z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków,

2. dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska.

§ 46. Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą i Jednostką Straży Pożarnej.

§ 50. W sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 328 z późn.zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 2 pkt 2 i 3, § 4, § 11 i § 12, § 14, § 22, § 25 ust. 4, § 26 pkt. 2 i § 34 ust. 4 pkt 2, § 39, § 46, § 32 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 3, § 50 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Słupia stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, skarżący zarzucił naruszenie: art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), dalej zwanej "ustawą" w związku z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiące istotne naruszenie prawa, poprzez to, że w zaskarżonych zapisach Rada przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W uzasadnieniu skargi odnośnie § 2 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego Regulaminu skarżący wskazał, że w zapisie tym zostały zawarte pojęcia związane z gospodarką wodną i ściekową, które zostały zdefiniowane w art. 2 ustawy. Artykuł 19 ust. 5 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu przedmiotowy regulamin prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, że zawarcie w skarżonym zapisie definicji "odbiorca usługi" i "gmina" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Odnośnie § 4 i § 50 zaskarżonego Regulaminu, skarżący wskazał, że zapis ten zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą, co nie jest dopuszczalne.

Odnośnie § 11 i § 12 zaskarżonego Regulaminu skarżący podniósł, że ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków. Brak jest zatem podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów, a także okresu ich obowiązania. Potwierdza to treść art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Odnośnie § 14 zaskarżonego Regulaminu wnoszący skargę podniósł, że art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Uprawnienie to nie może być zatem ograniczane poprzez wydanie dodatkowych uzgodnień. Skoro bowiem art. 6 ust. 2 zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6. Ustawodawca nie zawiera bowiem w przepisach rangi ustawy delegacji dla konstytuowania w regulaminie nowych warunków zawarcia umowy, odmiennych od warunków określonych w ustawie.

Co do § 22 zaskarżonego Regulaminu skarżący podał, że ustalenie przez radę konsekwencji za opóźnienia w zapłacie faktury w postaci naliczania odsetek należy do sfery stosowania ustanowionego prawa, na podstawie którego przedsiębiorstwo będzie uprawnione do określenia wysokości odsetek za opóźnienia w zapłacie faktury. Wskazanie przez radę możliwości naliczania odsetek wykracza poza upoważnienie ustawowe dotyczące stanowienia o sposobie rozliczeń między stronami.

Co do § 25 ust. 4 zaskarżonego Regulaminu Prokurator zaznaczył, że przepisy ustawy, dla przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej określonej nieruchomości, nie wprowadzają wymogu przedstawienia jej statusu prawnego, czy też posiadania tytułu prawnego do korzystania z niej. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego. Także art. 6 ust. 4 ustawy nie wymaga od osoby korzystającej z takiej nieruchomości wykazania się tytułem prawnym. Uchwała rady gminy nie może zatem uzależnić przyłączenia do sieci od wskazania przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym swojego statusu prawnego w stosunku do niej.

Odnośnie § 26 pkt 2 i § 34 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu autor skargi podniósł, że za przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy zobowiązanie do przedkładania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia. Wśród elementów, jakie powinno zawierać zgłoszenie, ustawa Prawo budowlane również nie nakazuje przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Nie znajduje również uzasadnienia, nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. W art. 6 ust. 2 ustawy wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów.

Zdaniem skarżącego w § 39 zaskarżonego Regulaminu w sposób nieuprawniony poszerzono wskazany enumeratywnie w art. 8 ust. 1 ustawy katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

Odnośnie § 46 zaskarżonego Regulaminu Prokurator zaznaczył, że obowiązek dostawy wody na cele przeciwpożarowe obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa, o jakiej mowa powyżej nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r. II SA/G1 120/18).

Odnośnie § 32 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 3 zaskarżonego Regulaminu skarżący podniósł, że treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 5. pkt 5 ustawy). Ponadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Prokurator też stwierdził, że regulacja zawarta w § 32 ust. 1 zdanie pierwsze nie wypełnia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Nie określa bowiem technicznych warunków, których spełnienie zapewnia dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Regulamin powinien określać przesłanki, po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych czy kanalizacyjnych. Natomiast rada nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Słupia wniosła o jej oddalenie, wskazując jedynie, że skarżony regulamin odpowiada przepisom prawa i został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, a zarzuty skargi nie znajdują przekonywającego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2018.1302 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 us t. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U.

2018.994 t.j. ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. (art. 19 ust. 2 – 4 u.z.z.w.).

W art. 19 ust. 5 ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Słupia uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego - Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Słupia, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283 t.j.), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że:

1. zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji,

2. nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę oraz

3. zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie

w szerokim zakresie

- mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Z treści art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 t.j. ze zmianami), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy), stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, o czym była już wyżej mowa, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc przytoczony wyżej przepis delegacyjny u.z.z.w. do zapisów znajdujących się w zaskarżonej uchwale należy wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 3 zaskarżonego regulaminu (określonym w skardze jako § 2 pkt 3), ilekroć w tym regulaminie używa się określenia "gmina" – należy przez to rozumieć podmiot prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków, zwany dalej "Gminą". Wbrew zarzutowi skargi, zawarcie takiej definicji mieści się w przepisie delegacyjnym oraz nie narusza poglądu o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Należy bowiem zauważyć, że określenie "gmina", nie zostało zdefiniowane w u.z.z.w., gdyż w art. 2 pkt 1) tej ustawy, wyjaśniono jedynie, że użyte w ustawie określenie "gmina" oznacza także związek międzygminny i porozumienie międzygminne. Określenie pojęcia gminy znalazło się natomiast w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Ponieważ zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. definicją przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, którego prawa i obowiązki określać ma regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 u.z.z.w.), rozumie się przez nie przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, 1479, 1629, 1633 i 2212), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, zdefiniowanie określenia "gmina" w zaskarżonym przepisie § 2 ust. 3 Regulaminu, jako podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a więc w istocie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o jakim mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., było dopuszczalne i konieczne, w celu właściwego określenia, czyje w istocie prawa i obowiązki zostały w tym regulaminie określone. Delegacji do zdefiniowania tego określenia należy więc upatrywać we wstępnej części art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdzie ustawodawca zdecydował, że przedmiotowym regulamin ma określać prawa i obowiązki między innymi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Wadliwe natomiast, jako stanowiące zbędne powtórzenie definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 3 u.z.z.w., było określenie w § 2 ust. 2 (określonym w skardze jako § 2 pkt 2) zaskarżonego regulaminu, odbiorcy usługi. Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych zbieżne z argumentacją skarżącego Prokuratora (por. wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.2011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

Na uwzględnienie zasługiwało również żądanie stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w § 4 i 50 Regulaminu.

Oba te przepisy dotyczą tej samej materii, to jest odesłania w sprawach nieuregulowanych w zaskarżonym regulaminie do innych przepisów, przy czym hipoteza i dyspozycja pierwszego z nich, w całości mieści się w hipotezie i dyspozycji drugiego, co samo w sobie stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonego regulaminu. O ile bowiem § 50 regulaminu, w sprawach nieobjętych regulaminem każe stosować "przepisy prawa", a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, to § 4 odsyła tylko do u.z.z.w. oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Zbędne powtórzenie tej samej regulacji w ramach tego samego aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności powtórzonego w całości przepisu, tj. § 4 regulaminu. Należy jednak zgodzić się ze skarżącym prokuratorem, o ile twierdzi, że oba te przepisy istotnie naruszają prawo, tj. określony w art. 87 Konstytucji RP hierarchiczny system źródeł prawa. W przepisach tych zawarto bowiem zastrzeżenie, że w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie, zastosowanie mają przepisy prawa, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Wyraźnie więc w ten sposób zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawy i akty wykonawcze. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawami. Zastrzeżenie zawarte w obu zakwestionowanych przepisach może jednak znaleźć się tylko w aktach tego samego rzędu. Tymczasem kontrolowany Regulamin stanowiący akt prawa miejscowego, jest w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji określającym źródła prawa powszechnie obowiązującego, wymieniony na piątym miejscu po Konstytucji, ustawach, ratyfikowanych umowach międzynarodowych oraz rozporządzeniach.

Kolejne dwa zaskarżone przepisy Regulaminu znalazły się w Rozdziale 3 zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Przepis § 11 przewiduje, że umowy co do zasady są zawierane na czas nieokreślony, a na czas określony w przypadkach wymienionych w ustępie 2. Przepis § 12 natomiast reguluje kwestie rozwiązywania umów. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w Regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w Regulaminie. Próba ich uregulowania w Regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a gminą (rozumianą zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 3 Regulaminu), do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. O słuszności przedstawianego stanowiska odnośnie istotnej wadliwości zapisów § 12 Regulaminu dotyczących trybu i zasad rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07, CBOSA, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18 i powołany tam wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06).

Podobna argumentacja legła u podstaw uznania przez Sąd zasadności żądania unieważnienia zapisu zawartego w § 22 Regulaminu, gdzie stwierdzono, że "Z tytułu nieterminowego regulowania należności Gmina nalicza ustawowe odsetki". W tej kwestii należy jeszcze dodać, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Natomiast przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie uprawniał organu gminy do wprowadzania w regulaminie obowiązku uiszczania odsetek ustawowych. Odsetki od sumy pieniężnej należą się bowiem - zgodnie z art. 359 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm., dalej jako "k.c.") tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe (art. 359 § 2 k.c.). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że odsetki ustawowe to świadczenie akcesoryjne (dodatkowe, uboczne) i fakultatywne w tym znaczeniu, że ich wymagalność nie jest z mocy prawa obligatoryjna, w szczególności dla stron umowy o cywilnoprawnym charakterze. Dlatego nie mogą być naliczane niejako "z urzędu". Są należne tylko wtedy, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, a wówczas wierzyciel może (lecz nie musi) żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (art. 481 § 1 k.c.). W takich zaś okolicznościach postanowienie § 22 Regulaminu, które z odsetek ustawowych czyni należność pieniężną o obowiązkowym charakterze, tak w zakresie ustalenia ich wysokości, jak i obciążenia nimi odbiorcy usług, przeczy istocie tego rodzaju świadczenia. Tym samym kwestionowana regulacja zawarta w regulaminie nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie jest bowiem rolą Rady Gminy określanie podstawy prawnej oraz wysokości, a także nałożenie obowiązku żądania należności o charakterze akcesoryjnym, skoro kwestię tę przesądził sam ustawodawca.

Za naruszający prawo w istotnym stopniu należy uznać również przepis § 25 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią, "W uzasadnionych przypadkach Gmina może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym". Taki zapis Regulaminu jest sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., gdyż wynika z niego a contrario, że Gmina może nie wyrazić zgody na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i to taka sytuacja jest traktowana jako reguła, skoro zgodę na takie przyłączenie Gmina może wyrazić tylko "w uzasadnionych przypadkach". Tymczasem z przywołanego przepisu art. 6 ust. 4 ustawy wynika, że co do zasady umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co oznacza, że możliwość zawarcia umowy z taką osobą nie może być uzależniona od swobodnego uznania Gminy, co w istocie przewidywał zaskarżony zapis. Jak to trafnie również zauważył Prokurator, również z innych przepisów prawa, w szczególności z Prawa budowlanego nie wynika, aby posiadanie, czy też wykazanie posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości było konieczne dla zawarcia umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

W zakresie treści § 32 ust. 3 Regulaminu Sąd uznał, że zawarte w nim rozstrzygnięcie istotnie narusza przepisy art. 19 i 21 u.z.z.w., skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Kwestionowane postanowienie stanowiło, że poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17, lex nr 2464137 i tam: wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Poza tym problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Rada Gminy Słupia w zaskarżonym przepisie § 39 Regulaminu. Zgodnie z przywołanym przepisem delegacyjnym przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Pozostawienie powyższych przepisów regulaminu prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że taki zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. winien wskazywać ewentualnie sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie Regulaminu (§ 37 i 38). I tylko jako zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 39 regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dopuszczających wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 14 marca 2019 r., II SA/PO 43/19, 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA).

Odnośnie § 46 Regulaminu, Sąd podziela pogląd skarżącego Prokuratora, że narusza on art. 19 ust. 5 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Zaskarżony przepis przewiduje, że "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą i Jednostką Straży Pożarnej". Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest jednak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 tej ustawy, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18, lex nr 2482394). Należało zatem przyjąć, że przepis ten został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie dostrzegła tego, że zachodzi obawa, iż gdyby umowa, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również więc ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.

Ubocznie Sąd zauważa, że szereg spośród zaskarżonych przepisów zostało sformułowanych z naruszeniem zasady staranności stylistyczno-interpunkcyjnej, co samo w sobie na ogół nie byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności tak sformułowanych przepisów, ale niewątpliwie nie powinno mieć miejsca, przez co wymaga dostrzeżenia. Tytułem przykładu można tu wskazać przepisy § 12 ust. 4 w brzmieniu: "Gmina ma prawo wypowiedzieć umowę właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające spełnienie, spełnienie warunków określonych w ust. 1", przepis § 11. ust. 2 pkt 1 w brzmieniu: "Gmina zawiera umowy na czas określony: gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustawiony na czas określony", czy przepis § 12 ust. 2 tiret 3 w brzmieniu: "na skutek od odstąpienia od umowy".

W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis § 14 Regulaminu wprowadzający jako warunek podpisania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków podpisanie protokołów z prób i odbioru końcowego w ramach realizacji przyłączy prac budowlano-montażowych, został w skardze zakwestionowany z powodu jego sprzeczności z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Zdaniem Prokuratora, ostatnio wymieniony przepis określa wszystkie warunki zawarcia wspomnianej umowy, w związku z czym Regulamin nie może uzależniać zawarcia umowy od jakichkolwiek innych warunków nieprzewidzianych w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Z argumentacją taką nie można się zgodzić.

W art. 6 ust. 2 u.z.z.w. istotnie wskazane zostały dwa warunki, których spełnienie obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w okolicznościach niniejszej sprawy Gminę, co wyjaśniono już wyżej), do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Pierwszy z tych warunków dotyczy przyłączenia nieruchomości do sieci, a drugi wystąpienia przez osobę, której nieruchomość została przyłączona do sieci z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Analizując jednak sens pierwszego z tych warunków nie można nie dostrzec, że "przyłączenie nieruchomości do sieci", stanowi finalny efekt szeregu działań opisanych w rozdziale 5 Regulaminu, których dopełnienie jest konieczne, aby do takiego przyłączenia mogło dojść. Działania te obejmują między innymi złożenie przez osobę ubiegającą się o przyłączenie pisemnego wniosku o zapewnienie dostawy wody lub odbierania ścieków oraz przyłączenie i określenie warunków tego przyłączenia (§ 25 ust. 1 Regulaminu), określenie przez Gminę warunków przyłączenia (§ 27 Regulaminu), realizację prac projektowych oraz przeprowadzenie przy udziale upoważnionych przedstawicieli stron prób i odbiorów częściowych i końcowego potwierdzonych przez strony w protokołach (§ 29 Regulaminu) oraz odbiór przyłącza dokonywany na podstawie protokołu końcowego (§ 30 Regulaminu). Jak z tego widać, podważane przez Prokuratora w skardze jako bezpodstawne podpisanie przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego w ramach realizacji przyłącza, stanowi w istocie część niekwestionowanej w skardze procedury określania warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, do czego Rada gminy została upoważniona w delegacyjnym przepisie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Wskazanie w związku z tym w zaskarżonym § 14 Regulaminu jako warunku podpisania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, podpisania protokołów z prób i odbioru końcowego w ramach realizacji przyłączy prac budowlano-montażowych, stanowi w istocie konieczną, końcową część warunków przyłączenia do sieci, a nie jakiś nowy, nieprzewidziany w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie można więc mówić o naruszeniu przez ten przepis jakichkolwiek przepisów prawa.

Analogiczna do powyższej argumentacja przesądza również o braku podstaw do kwestionowania zapisu zawartego w § 26 pkt 2 Regulaminu, który wymaga obligatoryjnego załączenia do wniosku o przyłączenie do sieci aktualnej mapy sytuacyjnej do celów projektowych w skali 1:500 lub mapy zasadniczej w skali 1:1000, określających usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci: wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wskazany wymóg znalazł się w rozdziale 5 Regulaminu i odnosi się do warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. Nie stanowi natomiast jakiegokolwiek dodatkowego, nieprzewidzianego w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. warunku zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Wśród zakwestionowanych w skardze przepisów rozdziału 7 Regulaminu regulujących na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, znalazł się kolejny zakwestionowany przez skarżącego przepis dotyczący wymogu dołączenia do wniosku o odbiór przyłącza inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (§ 34 ust. 4 pkt 2 Regulaminu).

W uzasadnieniu braku podstaw prawnych do żądania przedłożenia przy odbiorze przyłącza inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a w konsekwencji nieważności takiego zapisu § 34 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, Prokurator przytoczył przepisy art. 29a ust. 1 i art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego określające wymagania stawiane przez prawo budowlane, jakie trzeba spełnić, aby wybudować przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne. Należy zauważyć, że skarżący w swej analizie pominął treść art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika między innymi, że obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a-20b (gdzie mieszczą się między innymi przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne), podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. Zwolnienie od obowiązku geodezyjnego wyznaczenia takich obiektów przewidziane w art. 43 ust. 1a pkt 1 Prawa budowlanego, dotyczy tylko właśnie geodezyjnego wyznaczenia, a nie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Oznacza to, że obowiązek sporządzenia takiej inwentaryzacji wykonanego przyłącza znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących, tj. w przytoczonych przepisach Prawa budowlanego. Skoro tak, to niezrozumiałe jest kwestionowanie przez Prokuratora nałożonego w zaskarżonym przepisie § 34 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, obowiązku załączenia takiej koniecznej do wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej do wniosku o dokonanie odbioru przyłącza. Nałożenie przez Radę Gminy takiego, czysto technicznego i porządkującego, a nie merytorycznego obowiązku, mieści się, zdaniem Sądu, w delegacji ustawowej znajdującej się w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.

Ostatni z zakwestionowanych przepisów, tj. § 32 ust. 1 zd. 1 Regulaminu, dotyczył prawa Gminy do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. Zdaniem Prokuratora taki zapis nie wypełnia upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., ponieważ nie określa technicznych warunków, których spełnienie zapewnia dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a jedynie określa przesłankę negatywną, tj. wyłączającą możliwość przyłączenia nowego odbiorcy do sieci, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który statuuje obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Odnośnie pierwszego z przytoczonych argumentów należy zauważyć, że określenie technicznych warunków dostępu do sieci może być realizowane zarówno w ujęciu pozytywnym, jak i negatywnym, zwłaszcza, że co do zasady, większość takich warunków technicznych może być formułowana zarówno poprzez określenie, jakie wymogi należy spełnić (np. przyłączenie do sieci może nastąpić w razie istnienia technicznych możliwości świadczenia usług), jak i poprzez wskazanie, brak spełnienia jakich wymogów eliminuje możliwość dostępu do sieci (np. przyłączenie do sieci nie może nastąpić w razie braku technicznych możliwości świadczenia usług). Zamieszczenie więc w zaskarżonym przepisie negatywnego warunku technicznego dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, mieści się w delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. i nie jest również sprzeczne z art. 15 ust. 4 tej ustawy.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że jedyny skonkretyzowany w tej odpowiedzi argument mający podważać zarzuty skargi, dotyczył niekwestionowanego w sprawie faktu pozytywnego zaopiniowania projektu Regulaminu, dokonanego postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 2 lipca 2018 r. W ocenie Sądu jednak, pozytywne zaopiniowanie projektu Regulaminu dokonane w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie pozbawia Prokuratora możliwości zaskarżenia na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonego przez radę gminy na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. i to mimo tego, że na postanowienie w sprawie takiego zaopiniowania służy zażalenie. Po pierwsze bowiem, z żadnego przepisu prawa nie wynika ograniczenie możliwości zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - zwłaszcza przez Prokuratora korzystającego w postępowaniu sądowo administracyjnym ze szczególnych uprawnień wynikających z art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. – uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego. Po drugie natomiast należy wyrazić pogląd, że zażalenie, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. służy umożliwieniu organowi gminy, który przygotował projekt regulaminu, doprowadzenia do ponownego skontrolowania postanowienia odmawiającego jego uzgodnienia. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby organ gminy, który przygotował projekt regulaminu, miał interes w zaskarżeniu postanowienia pozytywnie ten regulamin opiniującego. Należy też zauważyć, że wspomniane postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 2 lipca 2018 r. opiniujące pozytywnie projektu Regulaminu, zostało doręczone tylko Radzie Gminy Słupia.

Do drugiego zarzutu odpowiedzi na skargę Sąd nie jest w stanie się odnieść, gdyż sprowadzał się on wyłącznie do stwierdzenia, że "zarzuty skargi nie znajdują przekonywującego uzasadnienia".

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości. Wyeliminowanie zasadnie zakwestionowanych przez skarżącego zapisów pozwala bowiem na prawidłowe funkcjonowanie regulaminu. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie (tj. co do żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3, określonego w skardze jako § 2 pkt 3, § 14, § 26 pkt 2, § 34 ust. 4 pkt 2 i § 32 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.