Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1039/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 paar. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 grudnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. P. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 grudnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy G. - po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 listopada 2019 r. złożonego przez R. P. (zwanego dalej także jako: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") - odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. P.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej w skrócie jako: "u.ś.r.").

Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca spełnia warunki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu (R. P. jest synem M. P.), nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z oświadczeniem z dnia 27 listopada 2019 r. zakończył pracę zawodową w 2009 r., aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy i osoby niepełnosprawnej, bowiem nie zachodzą wątpliwości dotyczące sprawowania opieki. Wnioskodawca obecnie jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a przed przyznaniem tego świadczenia został przeprowadzony wywiad środowiskowy, który potwierdza, że R. P. sprawuję opiekę nad niepełnosprawna matką.

Organ wskazał ponadto, że jego zdaniem, nie zachodzą negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia uregulowane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., bowiem do wniosku R. P. dołączył oświadczenie, w którym poinformował, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją 13 listopada 2019 r., nr [...]. Natomiast M. P. jest wdową.

Jednakże, w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. P. (orzeczenie z dnia 22 listopada 2018 r.) nie wynika, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ wskazał, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności z ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie kreuje również nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania założonego przez R. P. - decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie związek taki nie zachodzi. Wnioskujący

o przyznanie świadczenia R. P. podał, że opiekuje się matką od stycznia 2019 r. Z załączonej do akt sprawy karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że M. P. od 2018 r. ma poważne problemy zdrowotne. Potwierdza to także orzeczenie o uznaniu M. P. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, datowane na 22 listopada 2018 r. W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że M. P. wymaga stałej obecności opiekuna, bowiem z ustaleń pracowników organu pierwszej instancji wynika, że może ona stwarzać zagrożenie dla swojego życia i zdrowia. Jednakże pomiędzy sprawowaniem opieki przez R. P. nad M. P., a rezygnacją przez niego z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy. Istotnym jest bowiem, że R. P. - zgodnie ze złożonym przez siebie oświadczeniem - po raz ostatni zatrudniony był w latach 2002 - 2009. W momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia nie pracował zarobkowo i nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Według natomiast wydruku z systemu informacyjnego ZUS R. P. był

w 2015 r. zarejestrowany jako osoba bezrobotna i pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Uprawnienie to utracił we wrześniu 2015 r. Zgodnie więc z tymi danymi R. P., podejmując się w styczniu 2019 r. opieki nad M. P., nie był zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej. W tym czasie nie był też osobą poszukującą pracy, bowiem nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Nawet gdyby przyjąć, że R. P. opiekował się M. P. już w 2018 r., to sprawowanie opieki nie wiązało się w jego przypadku z koniecznością rezygnacji z pracy albo z poszukiwań pracy. Po raz ostatni R. P. pracował w 2009 r., a zatem 9 lat przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad matką. Jako bezrobotny był natomiast zarejestrowany 3 lata wcześniej. W składanych przez siebie pismach nie wskazał, by w okresie 2015 - 2019 próbował podjąć jakiekolwiek zatrudnienie.

Końcowo SKO wyjaśniło, że niespełnienie wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki, odnoszącej się do związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia, bądź jego niepodejmowaniem, uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet więc gdyby przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przeszkoda związana

z wiekiem powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), to i tak świadczenie pielęgnacyjne nie mogłoby zostać przyznane.

R. P. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej wydanie poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznanie, że w sprawie nie występuję związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, podczas gdy prawidłowa zastosowana wykładnia przedmiotowego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w tym przepisie.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że nie spełnia on przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że schorzenia osoby niepełnosprawnej nie powstały w dniu wydania orzeczenia o niepełnosprawności, tylko znacznie wcześniej. Wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest potwierdzeniem istnienia schorzeń. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna doprowadzić do twierdzenia, że przez rezygnację

z zatrudnienia nie należy rozumieć samej rezygnacji z aktualnego zatrudnienia, lecz również należy za taką rozumieć, rezygnację z przyszłego zatrudnienia. To, że jest bezrobotny od wielu lat, nie oznacza, że obecnie nie może podjąć zatrudnienia lub nie podejmie go w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje

w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności nie wynika, iż niepełnosprawność M. P. powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia i nie później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ odwoławczy nie zajął jednoznacznego stanowiska zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek uregulowanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznał jednak, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem organu pomiędzy sprawowaniem opieki przez R. P. nad matką, a rezygnacją przez niego z zatrudnienia albo też niepodejmowania przez niego zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji

i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu, choć istotnie - jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 listopada 2018 r. wydanego na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. - pomimo wskazania, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność M. P. (ur. [...] 1947 r.) istnieje, a stopień niepełnosprawności datuje się od 30 października 2018 r., to jednak okoliczność ta, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności tych wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu tej kwestii, jak podkreślał skarżący w odwołaniu, konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak wskazał w uzasadnieniu skargi skarżący, jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania.

W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, jak wywodził organ pierwszej instancji, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji z tego obowiązku się nie wywiązał.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań Sądu należy wskazać, że organ wadliwie przyjął, że skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż z orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić, że niepełnosprawność jego matki powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., naruszając tym samym prawo materialne poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu.

Przechodząc do rozważenia zasadności stanowiska organu odwoławczego, że

w rozpoznawanej sprawie nie istnieje związek pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a koniecznością sprawowania nad niepełnosprawną matką opieki, należy odnotować, że organ w tym zakresie uznał, iż skarżący podejmując się w styczniu 2019 r. opieki nad M. P., nie był zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej. W tym czasie nie był też osobą poszukującą pracy, bowiem nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Organ zaznaczył przy tym, że nawet, gdyby przyjąć, że skarżący zaczął opiekować się matką już w 2018 r., to również i w tym wypadku sprawowanie opieki nie wiązało się z koniecznością rezygnacji z pracy albo

z poszukiwań pracy, bowiem R. P. ostatni raz był zatrudniony 9 lat wcześniej. Jako bezrobotny był zarejestrowany 3 lata wcześniej. Natomiast w składanych przez siebie pismach nie wskazał, by w okresie 2015-2019 próbował podjąć jakiekolwiek zatrudnienie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako - jego niepodejmowanie - z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.

Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez organ odwoławczy prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jego aktywność zawodowa ustała wcześniej, w tym przed powstaniem niepełnosprawności matki, nad którą sprawował opiekę, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także - od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Należy zatem z całą mocą podkreślić, że to czy skarżący we wcześniejszych okresach, pozostawał w zatrudnieniu i czy z niego rezygnował, pozostawało bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącego sprawującego opiekę nad niepełnosprawną matką i tego, czy obecnie spełniał - z uwagi na faktyczną opiekę sprawowaną nad matką - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżący wystąpił bowiem w październiku 2019 r., a z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego już w styczniu 2019 r., dlatego istotne dla sprawy pozostawało, czy aktualnie (w tym okresie sprawowania opieki) skarżący jest potencjalnie gotowy do pracy i czy sprawowana przez niego faktyczna opieka nad matką (jej rozmiar) uniemożliwia mu podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie.

Zatem w ocenie Sądu uwypuklenie takich aspektów sprawy, jak dotychczasowa "niedostateczna" aktywność zawodowa wnioskodawcy, nie może samo w sobie - w związku z tym co zostało powyżej wskazane - przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organy orzekające o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również - konieczny dla normalnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności - rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką czy też tak nie jest. W tym miejscu odnotować należy, że organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie negowały, że matka skarżącego ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej obecności opiekuna. Potwierdzają to, jak słusznie zauważyły organy w uzasadnieniach swoich decyzji, ustalenia dokonane przez pracownika socjalnego podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych na potrzeby postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. Jednocześnie organy wezmą pod uwagę okoliczność, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że skarżący dokonał wyboru świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. w tej materii wyroki: NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie I OSK 1676/18 oraz z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie I OSK 200/19, dotyczące zagwarantowania stronie przez organy prawa do wyboru świadczenia).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).