Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1616/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [... r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

W zaskarżonej decyzji z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (w dalszej części uzasadnienia określane również mianem Organu II instancji lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu B. (zwanego dalej – Starostą lub Organem I instancji) z [...] r., Nr [...], mocą której odmówiono wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne o kodach 17 01 01, 17 05 04 poza instalacjami i urządzeniami, według procesu odzysku R12 załącznika Nr 1 do ustawy o odpadach w B. przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...], obrąb G.. Materialnoprawną podstawą decyzji Organu I instancji był art. 41 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. po. 21 ze zm. – zwana dalej u.o.o.)

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W piśmie z [...] r. "A" G. P., M. P. sp. j. z siedzibą w W. (określana dalej jako Spółka lub Skarżący) wystąpiła z wnioskiem o wydanie jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, poza instalacjami w B. przy ul. [...]. Jednocześnie, jako materialnoprawną podstawę żądania wskazano art. 42 u.o.o. Do pisma Spółka dołączyła dokument zatytułowany "Operat gospodarki odpadami w zakresie przetwarzania odpadów "A" G. P. i M. P. spółka jawna z siedzibą przy ul. [...] w W.", sporządzony w [...] r. Z operatu tego wynika, ze Spółka zamierzała przetwarzać poza instalacjami, na działce nr [...] odpady o kodzie: 10 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów – w ilości [...] Mg/rok, oraz odpady o kodzie 17 05 04 gleba i ziemia , w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości [...] Mg/rok. Planowano, że odpady w postaci cegieł przewidziane do odzysku będą zbierane w pryzmach na utwardzonym terenie, te zaś miały być od siebie oddzielone i opisane. Jednocześnie, zostało wskazane, iż pryzmy będą miały szerokość nie większą niż 3m i nie będą wyższe niż 4 m. Celem zabezpieczenia nieruchomości sąsiadujących z działką, na której będzie prowadzone przetwarzanie odpadów, przed zanieczyszczeniem pyłowymi podczas rozładunku i załadunku materiału, zakładano, że samochody w trakcie tych czynności będą miały rozwinięte plandeki oraz rękawy do zsypu.

Planowane przetwarzanie odpadów poza instalacjami miało polegać na przeprowadzeniu oględzin oraz sprawdzeniu odpadów o kodzie 17 01 01 oraz 17 05 04 zgodnie z punktem 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Proces ten zgodnie z treścią tego rozporządzenia jest procesem R12 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Odpady przeznaczone od odzysku po przywiezieniu na miejsce miały być rozładowane, a następnie poddane oględzinom i sprawdzeniu przez pracowników firmy metodą wizualną (zawartości zanieczyszczeń obcych PN – 76/B-06714/12, obecności humusu PN – EN 1744-1:2010). Po przeprowadzonej ocenie odpad planowano umieszczać w pryzmach, a następnie miał być pobrany materiał do badań w akredytowanym laboratorium. Po przeprowadzonych analizach, sprawdzony w ten sposób odpad miał być wykorzystany jako surowiec przy budowie drogi, wałów, nasypów kolejowych, do utwardzania terenie, do produkcji mieszanek betonowych. Zakładano przy tym, że materiał ten będzie spełniał normy, w zależności od jego dalszego zastosowania, takie jak: PN-S-02205:1998 "Drogi samochodowe. Roboty ziemne. Wymagania i badania"; PN-EN-13450:2004 "Kruszywa na podsypkę kolejową" PN-EN 13242:2004 "Kruszywa do niezwiązanych i związanych hydraulicznie materiałów stosowanych w obiektach budowlanych i budownictwie drogowym"; PN-S-06102:1997 "Drogi samochodowe. Podbudowy z kruszyw stabilizowany mechanicznie"; PN-EN-13043:2004 "Kruszywa do mieszanek bitumicznych i powierzchniowych utrwaleń stosowanych standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi". Jeżeli zaś materiał nie spełniałby wskazanych wymogów, po nagromadzeniu odpowiedniej partii byłby on przekazywany do przetwarzania podmiotom posiadającym wymagane zezwolenia w tym zakresie.

Ponadto, we wniosku Spółka zaznaczyła, że odpady będą przygotowywane do transportu poprzez sortowanie wytworzonych odpadów oraz przygotowanie ich do transportu w innych lokalizacjach niż teren, gdzie ma być dokonywane przetwarzanie poza instalacjami. Spółka zaznaczyła, że przetwarzanie odpadów przez nią nie będzie się odbywać ani w instalacjach ani w urządzeniach.

Wniosek Skarżącego nie zyskał akceptacji Organu I instancji, który na mocy decyzji z [...]r. odmówił wydania zezwolenia objętego żądaniem Spółki. Swoje rozstrzygnięcie Starosta uzasadnił treścią aktu prawa miejscowego. W jego przekonaniu, zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z [...] r. w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy G. w rejonie [...] w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...]oraz [...].

Od decyzji tej Spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty. Ponadto zarzuciła ona Staroście:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 7 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej B. Nr [...]w związku z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzenie procesu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach 170101 i 170504 poza instalacjami i urządzeniami według procesu odzysku R12 załącznika nr 1 do ustawy o odpadach jest sprzeczne z wymienionym wcześniej miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach R12 załącznika nr 1 do u.o.o. w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują prowadzenia takiej działalności;

3) naruszenie przepisów postępowania , a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kodeksu postepowania administracyjnego, z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący stwierdził, że zgodnie z treścią § 7 ust. § 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...]z [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy G. w rejonie [...] w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...] oraz [...] dla terenu B1.U ustala się przeznaczenie: usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych.

Jednocześnie, usługi nieuciążliwe zostały zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, że są to działalności usługowe spełniające wymogi ochrony środowiska, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – zwana dalej u.u.i.o.ś), przy czym dopuszcza się działalności o dowolnej powierzchni zabudowy w rozumieniu niniejszej ustawy.

Zdaniem Skarżącego, wykładnia wskazanego przepisu aktu prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że na terenie oznaczonym symbolem B1.U dopuszczalne jest prowadzenie działalności polegającej na usługach nieuciążliwych tylko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. u.u.i.o.ś, z wyłączeniem takich usług nieuciążliwych, które polegają na składowaniu i przetwarzaniu odpadów, handlu hurtowym, handlu opałem oraz warsztatach i myjniach samochodowych. Z tego względu, w przekonaniu Spółki, usługa nieuciążliwa to działalności usługowe spełniające wymogi ochrony środowiska, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu, a skoro sporządzenie raportu wymagane jest tylko w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to usługa nieuciążliwa, o której mowa w miejscowym planie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z tym, według Spółki, usługi nieuciążliwe to takie przedsięwzięcia, czyli zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, które wymienione są w § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i jest to katalog zamknięty.

Wynika z tego, że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem B1.U dopuszczalne jest prowadzenie przedsięwzięć czyli zamierzenie budowlanych lub inną ingerencję w środowisko (usługi nieuciążliwe) z wyłączeniem takich usług nieuciążliwych, które polegają na składowaniu i przetwarzaniu odpadów, handlu hurtowym, handlu opałem oraz warsztatach i myjniach samochodowych

W dalszej części strona zwróciła uwagę, że z treści jej wniosku wynika, że przetwarzanie odpadów będzie dokonywane poza instalacjami, czyli nie będzie przedsięwzięciem w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie będzie w ogóle podlegało rygorom ustawy z 3 października 2008 r. u.u.i.o.ś. Zatem, zdaniem Spółki, skoro na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem B1.U. dopuszczono realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym bardziej dopuszczalne jest realizowanie usług o mniejszym odziaływaniu na środowisko, na zasadzie - co nie jest zakazane, jest dopuszczalne.

Na koniec Skarżący stwierdził, że realizacja jej działalności, którą wskazała we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest zgodna z planem miejscowym, gdyż w myśl § 2 ust. 3 pkt 3 tego aktu prawnego, na terenie oznaczonym symbolem B1.U obowiązuje tylko zakaz lokalizowania usług, dla których jest wymagane lub może nie być wymagane sporządzenie raportu, w rozumieniu u.u.i.o.ś., zaś jej działalność nie podlega reżimowi ustawy u.u.i.o.ś. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa i powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu, tj. ustaw. Nie można zatem dokonywać interpretacji przepisów prawa miejscowego w oderwaniu od innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Plan ten w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania przestrzennego określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla terenu oznaczonego symbolem B1.U, z pewnymi wyłączeniami, przewiduje się realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem Spółki, przyjęcie za Organem I instancji, że żaden inny rodzaj usług nie może być na tym obszarze prowadzony oznaczałoby, że niemożliwe byłoby także prowadzenie kiosku z prasą, bowiem taka działalność - tak samo jak proces odzysku poza instalacjami i urządzeniami - którego dotyczył wniosek, nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dzieje się tak, ponieważ – jak to ujęto - literalne rozumienie przepisów planu miejscowego, tak jak to czyni Organ I instancji, prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość prowadzenia jakiejkolwiek działalności nie będącej przedsięwzięciem w rozumieniu u.u.i.o.ś. Dlatego też, zdaniem Spółki, nie można podzielić stanowiska Starosty, że prowadzenie odzysku w procesie R12 jest niedopuszczalne z uwagi na literalną wykładnię przepisów planu, mimo, że z treści tej regulacji nie wynika wprost zakaz takiej działalności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Spółka podkreśliła, że podstawą orzekania przez organu stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, często z aktów prawnych o różnej randze. W przekonaniu Skarżącego, wnioskowanie zastosowane w przedmiotowej sprawie, pomimo, że zgodne z literą prawa, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego celem. W tym przypadku jest nim zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Jednocześnie, zwróciło ono uwagę na pewne uchybienia zaistniałe w toku postępowania, które jednak nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty.

Przede wszystkim Kolegium wskazało, że Organ I instancji nie zastosował art. 10 § 1 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej obowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Starosta wskazał art. 41 u.o.o., nie precyzując jednak, który z ustępów tego przepisu znajduje zastosowanie w sprawie. Powołując zaś art. 46 ust. 1 u.o.o. nie uściślił on, który punkt przepisu uzasadnia takie, a nie inne rozstrzygnięcie Organu I instancji. W przekonaniu Kolegium, podobna nieprecyzyjność dotyczy powołania art. 104 k.p.a. Starosta poprzestał bowiem na powołaniu całego artykułu, nie wskazując na konkretny jego paragraf.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Organ I instancji, poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Jak już jednak wcześniej wskazano, uchybienia te nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygniecie.

Z kolei, odnosząc się do treści odwołania Skarżącego, Kolegium zwróciło uwagę na to, że nie znajdują uzasadnienia zawarte w nim argumenty. W jego przekonaniu, Organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. Przesądza o tym treść § 7 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie stanowi on, iż na terenie, na którym swoją działalność chciałby prowadzić Skarżący możliwe jest wykonywanie usług nieuciążliwych, a jednocześnie na obszarze tym wykluczone jest m. in. przetwarzanie odpadów. Tym samym, w przekonaniu Organu II instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. Zamierzony przez Spółkę sposób gospodarowania odpadami jest bowiem sprzeczny z przepisami prawa miejscowego.

Skarżący nie zgodził się z ostateczną decyzją administracyjną i w piśmie z [...] r. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wspomniane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości i zasądzenie kosztów. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest § 7 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...]z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy [...] w rejonie [...] w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...]oraz [...]w zw. z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzanie procesu przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne o kodach 170101 i 170504 poza instalacjami i urządzeniami według procesu odzysku R 12 Załącznika Nr 1 u.o.o. jest sprzeczne z miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach 170101 i 170504 poza instalacjami i urządzeniami według procesu odzysku R 12 Załącznika Nr 1 u.o.o. w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują prowadzenia takiej działalności;

3) przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. - z uwagi na to, że organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

4) przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 k.p.a., polegające na niedokonaniu ponownej kontroli całej sprawy i tym samym powieleniu błędów organu I instancji podczas gdy organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie całą sprawę administracyjną.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wskazała, że zgodnie treścią wniosku przetwarzanie odpadów będzie dokonywane poza instalacjami czyli nie będzie przedsięwzięciem w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym w ogóle nie podlega rygorom ustawy z 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.o.ś.). W przekonaniu Skarżącego, planowane przez niego przedsięwzięcie nie tylko nie jest sprzeczne, ale jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem stanowi § 2 ust. 3 pkt 1 tego aktu prawnego, na terenie oznaczonym symbolem Bl.U obowiązuje tylko zakaz lokalizowania usług, dla których jest wymagane lub może nie być wymagane sporządzenie raportu w rozumieniu u.u.i.o.ś. zaś działalność Spółki nie podlega reżimowi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.o.ś.).

Skarżący podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa i powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu, tj. ustaw. W jego przekonaniu, organy skupiły się na wykładni literalnej. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy właściwe jest wzniesienie się ponad jej granice i dokonanie wykładni systemowej.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zagadnieniem spornym w relacjach między stronami postępowania sądowoadministracyjnego nie są ustalenia faktyczne dokonane w sprawie. Niezgodność stanowisk Organu II instancji oraz Spółki zasadza się natomiast na interpretacji przepisów prawa miejscowego (§ 7 ust. 1 oraz § 1 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 – ze zm.) – akt ten na potrzeby niniejszego uzasadnienia określany jest jako u.u.i.o.ś. Organy I oraz II instancji stały bowiem na stanowisku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość prowadzenia na spornym terenie działalności planowanej przez Skarżącego. Ten zaś wyraził pogląd przeciwny. W jego przekonaniu planowana przez niego działalność jest zgodna ze wspomnianym aktem prawa miejscowego. Dzieje się tak poprzez odesłanie terminologiczne z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W § 7 ust. 1 wspomnianego aktu prawa miejscowego przewiduje się, że w planowanym przez Skarżącego miejscu możliwe jest wykonywanie usług nieuciążliwych z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów. Jednocześnie, w § 1 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdefiniowano usługi nieuciążliwe. Są nimi działalności usługowe spełniające wymogi ochrony środowiska, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ten ostatni akt prawa nie dotyczy jednak Skarżącego.

Wszystko to pozwoliło Spółce stanąć na stanowisku, że skoro nie podlega ona rygorowi sporządzenie raportu w rozumieniu u.u.i.o.ś., to – tym samym - nie znajduje do niej odniesienia ograniczenie przewidziane w § 7 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił tego poglądu. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ulega więc wątpliwości, że tak długo jak zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostanie skutecznie zakwestionowania, wspomniane źródło prawa determinuje sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście, zastrzeżenia może wywoływać sygnalizowana przez Skarżącego podczas rozprawy praktyka zbywania przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na jego rzecz, a następnie wykluczenia (na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) możliwości prowadzenia na danym terenie działalności planowanej przez nabywcę, znanej uprzednio zbywającemu. Jak już jednak wspomniano, tak długo jak akt prawa miejscowego obowiązuje, Sąd nie może nie brać go pod uwagę formułując swoje rozstrzygnięcie. Jest to bowiem źródło prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej.

W tej sytuacji, treść wyroku Sądu była determinowana analizą postanowień wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wskazywanej wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stało się tak, ponieważ formułując ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usługi nieuciążliwe, których wykonywanie jest możliwe na terenie należącym do Spółki zostały zdefiniowane w specyficzny sposób – jako działalności usługowe spełniające wymogi ochrony środowiska, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponieważ zaś Skarżący nie jest adresatem wspomnianego aktu ustawowego, wywiódł on z tego wniosek, że planowana przez niego działalność gospodarcza nie jest uciążliwa dla środowiska (jest nieuciążliwa) i dlatego sprzeczna z prawem była decyzja Starosty oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Organu I instancji.

W przekonaniu Sądu takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia. Dzieje się tak, ponieważ formułując w § 1 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję usług nieuciążliwych lokalny prawodawca wcale nie uzależnia spełnienia przesłanki wykonywania usługi nieuciążliwej od podlegania regulacji prawnej zawartej w u.u.i.o.ś. Nie sposób więc twierdzić, że skoro Skarżący nie podlega u.u.i.o.ś., to tym samym, nie wykonuje ani usług uciążliwych, ani nie świadczy usług nieuciążliwych i z tego powodu nie dotyczą go ograniczenia wynikające z § 7 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystko bowiem, co nie jest zabronione, jest dozwolone.

Regulacja prawna zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest typowym odesłaniem terminologicznym, często wykorzystywanym w technice prawodawczej. W tym wypadku, zamiast w identyczny sposób, "przepisując" definicje w kolejnych aktach prawnych, ustawodawca (albo, szerzej – prawodawca) stosuje odesłania. Przykładem wykorzystania tej metody kształtowania tekstu prawnego jest chociażby Ordynacja podatkowa, w której art. 91 stanowi się, że do odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania podatkowe stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dla zobowiązań cywilnoprawnych. Nie oznacza to jednak, że jeżeli dany podmiot, czy dana sytuacja faktyczna nie jest objęta regulacją prawną Kodeksu cywilnego, brak jest podstaw do ukształtowania w odniesieniu do konkretnej jednostki życia społecznego odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej. Istotą opisanego rozwiązania prawnego jest bowiem właśnie to, że regulacja prawna, do której dokonywane jest odesłanie, nie znajduje zastosowania z mocy postanowień tej posiłkowo stosowanej regulacji normatywnej. Racją jej wykorzystania w konkretnym przypadku (w większym lub mniejszym zakresie) jest natomiast to, że prawodawca, w innym swoim akcie prawnym nakazuje posiłkowanie się tą "zewnętrzną" regulacją prawną.

Tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie. Nie ma w niej znaczenia okoliczność, że Skarżący nie podlega u.u.i.o.ś. Prawodawca, formułując w § 1 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taką a nie inną definicję usług nieuciążliwych nie zawęża bowiem oddziaływania tego aktu prawa miejscowego wyłącznie do zakresu podmiotowo – przedmiotowego wspomnianej ustawy. Na skutek tego zabiegu legislacyjnego nie dochodzi też do rozciągnięcia u.u.i.o.ś. na sytuacje, które z woli ustawodawcy nie są objęte tą regulacją prawną. W tej sytuacji nie sposób więc wywieść wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ograniczenia dotyczącego Spółki, a co za tym idzie, że niezgodne z prawem było wydanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.

W § 7 ust. 1 wspomnianego aktu prawnego wyraźnie stanowi się, że w planowanym przez Skarżącego miejscu możliwe jest wykonywanie usług nieuciążliwych z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów. Usługami nieuciążliwymi są zaś działania zdefiniowane w § 1 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez odesłanie terminologiczne do regulacji zawartej w u.u.i.o.ś. Sprawia to, że sytuacja prawna jest jasna. Zgodnie z postanowieniami aktu prawa miejscowego, nie można działalności prowadzonej przez Skarżącego określić mianem nieuciążliwej, a jednocześnie polega ona na składowaniu i przetwarzaniu odpadów (a, co najmniej, na przetwarzaniu odpadów). Sprawia to, że - biorąc pod uwagę treść planu miejscowego - ponad wszelką wątpliwość nie może być ona prowadzona na spornym terenie należącym do Skarżącego.

W przekonaniu Sądu, Organy I i II instancji prawidłowo zastosowały regulację prawną zawartą w akcie prawa miejscowego. Dotyczy to zarówno postanowień samego planu miejscowego, jak i regulacji ustawowej, z którą ten akt normatywny pozostaje w związku. Z tego względu, nie sposób podzielić zapatrywania Skarżącego co do naruszenia wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego i procesowego.

Poza przeanalizowanym już zarzutem naruszenia § 7 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionując legalność ostatecznej decyzji administracyjnej wskazał on na treść art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. Przepis ten stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Jak już jednak wykazano, analizując te postanowienia, nie sposób podzielić przekonanie Spółki co do obrazy wspomnianego przepisu ustawowego. To samo dotyczy zarzutów procesowych – naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.

W przekonaniu Sądu, Organ II instancji (podobnie zresztą jak Starosta) przestrzegał ustawowej zasady prawdy materialnej i podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Interes społeczny oraz słuszny interes obywateli nie jest jednak swoistą klauzula ogólną wyłączająca stosowanie norm prawa administracyjnego, wyprowadzanych z poszczególnych przepisów w procesie ich wykładni. Także inne działania procesowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego były prawidłowe. Słusznie zauważył Skarżący, że Organ II instancji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga całą sprawę administracyjną. Jego rola w postępowaniu nie jest więc wyłącznie kontrolna. Skoro jednak uznaje on zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, utrzymuje zaskarżona decyzje w mocy (por. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). W ten właśnie sposób przejawia się ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, zarzewiem sporu pomiędzy Skarżącym, a Organem II instancji (oraz Starostą) nie były ustalenia dowodowe. Niezgodność stanowisk sprowadzała się natomiast do kwestii interpretacyjnych. Ponieważ zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego na treść norm prawnych wynikających z przepisów było identyczne jak stanowisko Organu I instancji, weryfikacja prawidłowości decyzji nieostatecznej sprowadziła się do jej utrzymania w mocy. W tej sytuacji trudno, w ślad za Skarżącym, mówić o niedokonaniu ponownej kontroli całej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i - tym samym – o powieleniu błędów Organu I instancji.

Z wszystkich tych względów skarga została oddalona. Stało się tak na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – ze zm.).