Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 393/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 103
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 174 pkt 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt I SA/Wa 33/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 33/05 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 143 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz D. K. D.i K. C. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 143 m2, położoną w [...], uregulowaną w księdze wieczystej

KW nr [...].

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] odwołania organ stwierdził, że w sprawie obowiązek ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest bezsporny. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, do zapłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasta [...], gdyż na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] stwierdzono przejście na rzecz tej Gminy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Z materiału dowodowego wynikało, że ustalenie odszkodowania za wskazaną nieruchomość nastąpiło po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a więc zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również wartość tej nieruchomości podana w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z dnia 5 lipca 2004 r. określona została zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym zobowiązano ją do wypłaty odszkodowania za drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi gminnej. Powołując się na art. 73 ust. 2 tej ustawy skarżąca zarzuciła, że ul. [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, gdyż uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r. zaliczono ją do kategorii dróg lokalnych, a drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. W takim stanie faktycznym odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 2 tej ustawy wypłaca Skarb Państwa. Podniosła, że skoro w dacie 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę gminną, obowiązek wypłaty odszkodowania za tę działkę nie powinien spoczywać na Gminie [...].

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie podzielił stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 16 sierpnia 2004 r., która następnie została utrzymana

w mocy zaskarżoną do sądu decyzją Wojewody Mazowieckiego stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego przepisu, odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania zawarte są w ust. 4 i 5 powołanego artykułu. Zdaniem Sądu z art. 73 ust 1 ustawy wynika, że przesłankami, których łączne wystąpienie powodowało, iż grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub wskazanych jednostek, są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne i nie stanowiącymi własności podmiotów władających. Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości wydana została przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 18 lutego 2004 r. (nr [...]), decyzja ta w dniu 5 marca 2004 r. stała się ostateczna, nastąpiły więc przesłanki do przyznania D. D.i K. C. wnioskowanego odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika to z akt administracyjnych i czego nie kwestionuje skarżąca Gmina, nieruchomość, której dotyczył wniosek

o przyznanie odszkodowania stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność D. K. D.i K. C.. Jednocześnie nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracji zajęte w kwestii wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które zbieżne jest

z poglądem wyrażonym w obszernie uzasadnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004/1/17).

Sąd podkreślił także, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe.

Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia

1999 r. drogami gminnymi. Oznacza to, że dotychczasowy podział na drogi gminne i lokalne miejskie został zastąpiony zbiorczą kategorią dróg gminnych. Przepis ten dostosował przepisy ustawy o drogach publicznych do obowiązującego od 1990 r. modelu ustrojowego władzy lokalnej wynikającego z ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Sąd uznał, że skoro podstawową jednostką podziału terytorialnego i jednocześnie podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, brak jest podstaw do wyróżnienia dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach.

Zdaniem Sądu wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako wskazanie obowiązku dotyczącego zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Sąd stwierdził zatem, że brak jest podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - lokalne miejskie. Ponadto przyjęcie proponowanej przez skarżącą interpretacji omawianego przepisu prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, z których część byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określone jako gminne, zaś część byłaby zwolniona z tego obowiązku z tego tytułu, że drogi publiczne, którymi władały były określone jako lokalne miejskie.

Od powyższego wyroku Prezydent Miasta [...] wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października

1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. polegające na uznaniu, że drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r. były także drogi lokalne miejskie, co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 2 powołanej ustawy odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, natomiast Skarb Państwa wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do pozostałych dróg. Sąd odrzucił językową wykładnię powołanego przepisu rozszerzając jego zakres także na drogi lokalne miejskie, które w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowiły ustawowo odrębną kategorię dróg publicznych od dróg gminnych i nie stanowiły podgrupy dróg gminnych. Skarżący podkreślił, że językowa wykładnia przepisu może być odrzucona tylko wtedy, gdy nie jest wystarczająca do ustalenia normatywnej treści przepisu. W art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednoznacznie wskazano, że gmina płaci odszkodowanie za drogi będące

w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Ponadto z niczego nie wynika, że do dnia 31 grudnia 1998 r. drogi gminne jako wyodrębniona ustawowo kategoria dróg publicznych istniały tylko w gminach wiejskich, a w gminach miejskich miałyby istnieć jedynie drogi lokalne miejskie.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych posługując się pojęciem drogi publicznej gminnej na określenie tym mianem zarówno dróg gminnych, jak i dróg lokalnych miejskich, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były ustawowo rozdzielone na dwie odrębne kategorie dróg publicznych. W oczywistej sprzeczności z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozostaje pogląd Sądu, w myśl, którego Skarb Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za drogi nie będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (gminnymi i lokalnymi miejskimi). O ile według

art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za pozostałe drogi, to według literalnej treści powołanego art. 73 ust. 2 ustawy Skarb Państwa płaci odszkodowanie za inne drogi publiczne, niż drogi, które były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r., co

w kontekście powołanego art. 103 ust. 2 ustawy oznacza, że Skarb Państwa płaci odszkodowanie za wszystkie pozostałe drogi publiczne, z wyjątkiem dróg gminnych

z dnia 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie zaś z powołanym art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października

1998 r. drogi lokalne miejskie, jako wyodrębniona ustawowo dotychczas kategoria dróg publicznych, stały się drogami gminnymi dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r., co dla art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutkuje uznaniem, iż przepis ten, w sposób niewątpliwy i jednoznaczny, dotyczy tylko dróg gminnych, nie obejmując dróg lokalnych miejskich.

Treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w kontekście porządkowania nomenklatury dróg pozostających we władaniu gmin jako dróg jedynie gminnych i terminu ubiegania się o odszkodowanie nie ma zatem żadnego znaczenia dla wykładni art. 73 ust. 2. Drogi gminne już od dnia 1 stycznia 1999 r. obejmowały dotychczasowe drogi gminne i drogi lokalne miejskie, ale dla art. 73 ust. 2 pkt 1 pozostaje to bez znaczenia. Sąd nie wyprowadził jednak z przedstawionej okoliczności oczywistego wniosku, iż właśnie ze względu na ujednolicenie kategorii dróg gminnych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. (por. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.), w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca literalnie wskazał na obowiązek płacenia przez gminy odszkodowania tylko za te drogi, które były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie w dniu 1 stycznia 1999 r. Brak jest zatem podstaw prawnych do kwestionowania istnienia związku normatywnego pomiędzy art. 103 ust. 2 a wskazaną datą 31 grudnia 1998 r. w art. 73 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sąd przyjmując, że art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. obejmuje drogi zbiorcze gminne neguje tym samym istnienie normatywnego związku między art. 103 ust. 2, a art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.,

co należy uznać za naruszające te przepisy, które to naruszenie ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia przyjęty w zaskarżonym wyroku.

W konkluzji skargi kasacyjnej Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W związku z regulacją zawartą w art. 183 P.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że w tożsamej sprawie o sygn. akt I OSK 261/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/04, którym oddalono jej skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie stwierdziwszy nieważności postępowania, którą uwzględnia z urzędu (art. 183 P.p.s.a.), podzielił w pełnej rozciągłości argumentację Sądu zawartą we wskazanym wyroku z dnia 3 lipca 2007 r. Zaznaczyć trzeba, że w obu sprawach skargi kasacyjne zawierają identyczne podstawy kasacyjne.

Skarżący w swej skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z takim ukierunkowaniem skargi należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Powołanie się równocześnie na obie postacie naruszenia prawa - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w stosunku do tej samej normy prawa w stanie faktycznym w niniejszej sprawie wzajemnie się wyklucza.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich właściwości, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Do wypłaty odszkodowania ustawodawca zobowiązał gminy - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2).

Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia, prowadząca do przyjęcia stanowiska, że obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania, przewidziany w art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy odnosi się tylko do dróg gminnych, zaliczonych do tej kategorii w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc nie dotyczy dróg lokalnych miejskich, oparta na wykładni językowej jest błędna i przyjęcie jej prowadziłoby do wniosków sprzecznych z celami ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w tym przypadku wykładni językowej jest niewystarczające i trafnie Sąd pierwszej instancji uzupełnił ją o wnioski wynikające z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie sposób wyjaśnić treści przepisu art. 73 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy w powiązaniu tylko z uregulowaniami z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustawa ta w art. 2 ust. 1 określała kategorie dróg publicznych wymieniając drogi krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne i drogi zakładowe.

Podział ten obowiązujący na gruncie poprzedniego stanu prawnego, określającego kategorie dróg w powiązaniu ze strukturą terenowych organów administracji państwowej został w art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zmodyfikowany i dostosowany do zmian wprowadzonych w wyniku reformy administracji publicznej, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednakże już reforma przeprowadzona w 1990 r. wprowadziła jednostki samorządu terytorialnego, które stanowiły gminy w tym także gminy miejskie.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy wyciąga wniosek, że miał on charakter porządkujący, a objęcie dotychczasowych dróg gminnych i lokalnych miejskich jedną kategorią dróg gminnych wiązało się także z obowiązkiem wypłaty odszkodowania przez jednostkę samorządową za grunty zajęte pod drogi lokalne miejskie, stanowiące równorzędną z drogami gminnymi kategorię dróg, różniącą się tylko tym, iż władały nimi gminy o statusie miasta.

Jeśli więc jednostka samorządu terytorialnego (gmina miejska) istniała w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z mocy prawa właścicielem gruntu zajętego pod drogę lokalną to racjonalnym jest nałożenie na tę właśnie gminę obowiązku wypłaty odszkodowania, zwłaszcza, że od dnia 1 stycznia 1999 r. przestała istnieć kategoria dróg lokalnych miejskich, gdyż te stały się drogami gminnymi.

Odmienne traktowanie gmin miejskich, z obciążeniem Skarbu Państwa obowiązkiem wypłaty odszkodowania, pozostawałoby w sprzeczności z art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy (nakładającym na Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi pozostałe o kategorii ponadgminnej), a nadto naruszałoby konstytucyjną zasadę równości stwarzając sytuację uprzywilejowaną dla gmin miejskich, za które - pomimo uwłaszczenia ich - wypłacałby odszkodowanie Skarb Państwa, nie będąc do tego zobowiązanym na podstawie ustawy.

Literalna wykładnia, za którą opowiada się skarga kasacyjna byłaby nie do pogodzenia nie tylko z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, lecz także z przepisem art. 2 ustawy zasadniczej, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Jeśli więc beneficjentem na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) została Gmina [...], posiadająca status jednostki samorządu terytorialnego jeszcze przed dniem 1 stycznia 1999 r. (a to w wyniku reformy przeprowadzonej w 1990 r.) to za nieusprawiedliwione należało uznać obciążenie obowiązkiem odszkodowania Skarbu Państwa, mimo że ten właśnie w wyniku reformy przeprowadzonej w 1998 r. utracił władanie gruntami.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.