Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2134/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50,51 ust. 1 pkt 2, 52, 53,54
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 353/17 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 353/17 oddalił skargę B. J. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy T.decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], ustalił warunki lokalizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej [...] na terenie działek nr [...],[...] i [...] oraz części działek nr [...] i [...], położonych w obrębie C., gmina T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazując, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązał Gminę T. do uzupełnienia wniosku, sporządzenie części graficznej analizy na kopii prawidłowej mapy, dokładne ustalenie, czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje sieć wodociągowa oraz określenie potencjalnego kręgu podmiotów, którym może służyć planowane zamierzenie inwestycyjne.

W odpowiedzi na wezwanie Gmina wniosła o rozszerzenie zakresu złożonego wniosku o działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb C., z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C., gmina T., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 32/13). Jednocześnie przedłożyła mapę na cały zakres inwestycji, opis techniczny i zakres projektowanej sieci wodociągowej oraz wyjaśniła, że planowana sieć zalicza się do inwestycji liniowych i ma zostać położona pod powierzchnią terenu. Lokalizację sieci przewidziano w pasach drogowych oraz w gruntach prywatnych. Sieć ta przeznaczona jest do zasilania w wodę gospodarstw domowych wsi C. oraz T., a jej celem jest połączenie dwóch sieci wodociągowych w tych miejscowościach, co pozwoli uniknąć przerw w dostawie wody. W efekcie sieć ta będzie służyć mieszkańcom zarówno wsi C. jak i T..

Skarżąca i A. J. pismem z dnia 21 listopada zwrócili się do Wójta o wykonanie w ramach planowanej inwestycji przyłącza wodociągowego, poprzez montaż nawiertki wraz z wyprowadzeniem rurowym i zaworem dla działki nr [...] będącej ich własnością oraz o zlokalizowanie w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] hydrantu.

Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej K.p.a.) i art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej u.p.z.p.), ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej z rur [...] o długości ok. 1900 m na terenie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie C., gmina T..

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że projektowana jest budowa sieci wodociągowej z rur [...] o długości ok. 1900 m realizowana zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Urząd Gminy T. Wszelkie kolizje z istniejącym i projektowanym uzbrojeniem technicznym należy eliminować na warunkach gestorów tych sieci; instalację zaprojektować poza koroną drogi, w uzasadnionych przypadkach w razie konieczności w odległości min. 2 m od krawędzi jezdni asfaltowej drogi powiatowej. Projektowane przejście poprzeczne pod drogą należy zaprojektować przewiertem sterowanym bez naruszania konstrukcji nawierzchni jezdni w rurze ochronnej a komory przeciskowe zlokalizować poza pasem drogowym drogi powiatowej. Wójt ustalił również warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazując, że: lokalizacja na terenie otuliny Parku Krajobrazowego "[...] ", gdzie obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]); pas terenu przewidzianego pod realizację inwestycji liniowej, przebiegający przez teren leśny nie może przekroczyć szerokości 2 m; w część działek nr [...],[...] i [...] znajdują się stanowiska archeologiczne nr [...] i [...], objęte ograniczoną ochroną archeologiczno - konserwatorską; dla inwestycji zlokalizowanych w strefie ograniczonej ochrony archeologicznej ustala się obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego a w przypadku, gdy w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych na działkach nie objętych ochroną, dojdzie do odkrycia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, należy: a) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; b) zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; c) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Wójt ustalił również warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że realizacja inwestycji winna zapewnić poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wójt nie uwzględnił jednocześnie wniosku skarżących stwierdzając, że inwestycja objęta decyzją jest inwestycją celu publicznego, a wnioskowane przez nich przedsięwzięcie nie jest taką inwestycją. Beneficjentem żądań nie jest społeczność a wyłącznie skarżący, którzy żądając wykonania przyłącza do ich niezabudowanej działki rolnej, zamierzają uzbroić w ten sposób teren przed realizacją indywidualnego celu. Wnioskowane przedsięwzięcie to infrastruktura techniczna, której warunki realizacji określa Prawo budowlane.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. które, po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ zaakceptował kontrolowaną decyzję zauważając jedynie, że uzasadnienie sporządzone przez organ pierwszej instancji nie jest obszerne, to wobec uwzględnienia żądania wnioskodawcy przy braku sprzeciwu zainteresowanych co do planowanej inwestycji jest wystarczające. Zgodził się zarazem, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego zaś wniosek skarżącej jest realizacją jej indywidualnego celu. Żądając wykonania przyłącza do niezabudowanej, rolnej działki skarżąca zmierza do uzbrojenia terenu i realizacji prywatnego celu, a nie celu publicznego.

Skarżąca wniosła skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując nieuwzględnienie złożonego przez nią wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że planowana przez Gminę na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie C., inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ta ma zasilać w wodę gospodarstwa domowe wsi C. i T. a jej celem jest połączenie dwóch sieci w tych miejscowościach, tak aby uniknąć przerw w dostawie wody na skutek awarii w jednej z tych miejscowości. Za bezsporne uznał przy tym, że dla terenu działek objętych planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że z uwagi na charakter inwestycji grunty te nie wymagają przekształcenia użytków. Inwestor przedstawił warunki wykonania sieci wodociągowej wskazane przez Urząd Gminy T. w piśmie z dnia [...] września 2015 r., nr [...] a także decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], zezwalającą Gminie T. na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntu rolnego wytworzonego z gleby pochodzenia organicznego klasy ŁV o powierzchni 6,94 m2 położonego w obrębie C., gmina T., z części działki nr [...], w celu budowy sieci wodociągowej. Przeprowadzona analiza wykazała, że wydanie decyzji jest możliwe. Sąd stwierdził jednocześnie zgodność inwestycji z art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 4 w zw. z ust. 5, art. 52 ust. 1 i 2, a także art. 54 u.p.z.p.

Sąd podkreślił, że inwestorzy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomieni zostali na piśmie. W aktach sprawy znajdują się odpowiednie pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru, z których wynika, że organ pierwszej instancji zawiadamiał wszystkich uczestników postępowania w sposób wymagany prawem. Końcowo Sąd wyjaśnił, że szczegółowe kwestie dotyczące technicznych rozwiązań inwestycji nie stanowią przedmiotu sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a będą rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Stąd też podniesiona przez skarżącą kwestia dotycząca możliwości podłączenia jej nieruchomości do sieci wodociągowej objętej przedmiotowym postępowaniem, w tym wniosek o wykonanie przyłącza oraz hydrantu w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, nie mogły być rozstrzygane w niniejszej sprawie.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie art. 54 pkt 2d w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. wyrażający się w:

a. braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji na etapie badania prawidłowości materialnej oraz legalności decyzji ostatecznej SKO w S. nr [...] wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, który to brak łącznej subsumpcji wyszczególnionych regulacji in ius skutkował:

- brakiem poddania przez Sąd pierwszej instancji analizie kwestii: "czy określenie lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej na terenie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie C. Gmina T. w sposób kreujący po stronie skarżącej wykonanie przyłącza wodociągowego dla stanowiącej własność skarżącej działki nr [...] (w tym lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] hydrantu), nie stanowi naruszenia dekodowanego z przywołanej regulacji art. 54 pkt 2d u.p.z.p. wymogu:

- określenia na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w samej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących interesów osób trzecich tj. właścicieli działek nie objętych zakresem planowanego przedsięwzięcia, ale znajdujących się w jego sąsiedztwie i objętych zakresem oddziaływania wskazanego przedsięwzięcia, a także: "dekodowanego z regulacji art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wymogu przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego a finalnie:

- skutkował uznaniem przez Sąd, iż decyzja SKO w S. z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy Decyzję Wójta Gminy T. nr [...] ma charakter kompletny i prawidłowy pod kątem materialnoprawnym.

-sama lokalizacja przedsięwzięcia obejmującego budowę sieci wodociągowej w miejscowości C. zatwierdzona mocą ostatecznej decyzji SKO w S. z dnia [...] lutego 2017 r. nie narusza w żadnym wypadku sytuacji prawnej skarżącej jako właściciela działki nr [...], w szczególności nie ogranicza w jakikolwiek sposób uprawnienia skarżącej do uzyskania dostępu do wody na potrzeby związane z gospodarowaniem działka nr [...]. w sytuacji gdy:

- szczegółowa analiza stanu faktycznego oraz prawnego zaistniałego w związku z lokalizacją przedsięwzięcia obejmującego wykonanie sieci wodociągowej w miejscowości C. dokonana przy kumulatywnym uwzględnieniu:

- regulacji art. 54 pkt 2d u.p.z.p.

- regulacji art. 53 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy prowadzi do konkluzji, iż:

- lokalizacja opisanego przedsięwzięcia w sposób określony w decyzji Wójta Gminy T. nr [...], a zatwierdzonej mocą decyzji ostatecznej SKO w S. nr [...] w istotny sposób oddziaływuie na uprawnienia skarżącej jako właścicielki działki nr [...], przede wszystkim:

- ogranicza w sposób realny możliwość skarżącej w zakresie uzyskania przyłącza do sieci wodociągowej. a finalnie:

-wyłącza możliwość skarżącej do korzystania z wody publicznej do celów związanych z prawidłowym gospodarowaniem działki nr [...]. Finalnie Sąd pierwszej instancji uznał prawidłowość stanowiska inkorporowanego w treści decyzji ostatecznej SKO w S. z [...] lutego 2017 r. uznającego kompletność i prawidłowość materialnoprawną decyzji Wójta Gminy T. nr [...], w tym:

-zawartą w decyzji SKO w S. ocenę, iż lokalizacja sieci wodociągowej w miejscowości C. nie wpływa w sposób ograniczający na zakres uprawnień kształtujących podmiotowe prawo własności skarżącej do nieruchomości nr [...], w sytuacji gdy

- w związku z faktem, iż merytoryczna ocena zawarta we wspomnianej decyzji SKO w S. sformułowana została w warunkach braku szczegółowej analizy;

- wpływu lokalizacji przedsięwzięcia na ochronę interesu skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi w zakresie ograniczeń związanych z dostępem do wody publicznej tj.: w warunkach braku analizy istotnej kwestii, której analiza w świetle regulacji art. 54 pkt 2 d , w zw. z art. 53 ust. 3,w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi warunek konieczny do określenia i zatwierdzenia danej lokalizacji inwestycji celu publicznego, w stosunku do wskazanej decyzji ostatecznej winna zostać zastosowana instytucja uchylenia w oparciu o regulacje art. 145 ust. 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.

2. naruszenie art. art. 55 w zw. z art. 50 ust. l w zw. z art. 54 pkt 2d u.p.z.p. wyrażające się w:

- braku kumulatywnej subsumpcji przez Sąd pierwszej instancji wyszczególnionych w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji, który to brak łącznego zastosowania przedmiotowych regulacji materialnoprawnych skutkował uznaniem przez Sąd pierwszej instancji na etapie kontroli prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności ostatecznej decyzji SKO w S. z [...] lutego 2017 r., iż:

- rozstrzygniecie zawarte w decyzji ostatecznej uznające irrelewantność ustalonej lokalizacji przedsięwzięcia w postaci sieci wodociągowej w miejscowości C. dla sytuacji prawnej skarżącej jako właścicielki działki nr [...], (przede wszystkim w kontekście utrudnienia dostępu w zakresie możliwości wykonania przyłącza gwarantującego dostęp do wodociągu i wody publicznej, w tym:

- rozstrzygnięcie uznające, iż kwestie związane z dostępem nieruchomości skarżącej do sieci wodociągowej poprzez wykonanie przyłącza mogą być dochodzone przez skarżąca na kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia, w szczególności:

- w postępowaniu w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięcia ma charakter prawidłowy, która to ocena merytoryczna Sądu pierwszej instancji skutkowała finalnie:

- utrzymaniem wskazanej decyzji ostatecznej SKO w mocy w sytuacji gdy z kumulatywnej subsumpcji oraz łącznej interpretacji regulacji art. 55, art. 54 pkt 2d oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wynika konkluzja, iż:

- organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia sieci wodociągowej w miejscowości C. będzie w pełnym zakresie związany treścią decyzji Wójta Gminy T. nr [...] oraz decyzji ostatecznej SKO w S. z [...] lutego 2017 r., w tym:

- zawartym w przedmiotowych decyzjach merytorycznych stanowiskiem, uznającym prawidłowość lokalizacji przedsięwzięcia w postaci sieci wodociągowej w miejscowości C.

-brak znaczenia lokalizacji przedsięwzięcia w postaci sieci wodociągowej w miejscowości C. dla interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości nr [...], w kontekście utrudnienia dostępu do wodociągu, która to dekodowana z regulacji art. 55 u.p.z.p. zasada związania w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany oraz udzielenia pozwolenia na budowę, implikować będzie:

-sytuację w której w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej organ właściwy dla jego przeprowadzenia i wydania stosownej decyzji nie będzie dokonywał odrębnych ustaleń związanych z kwestią:

- trudności w dostępie nieruchomości nr [...] do wody publicznej

- konieczności realizacji przedsięwzięcia w sposób umożliwiający wykonanie przyłącza wodociągowego z działki [...] oraz wykonania hydrantu, odwołując się w pełni do zapisów zawartych w decyzji Wójta Gminy T. [...] oraz decyzji ostatecznej SKO w S. uznających, iż przebieg przedsięwzięcia ma charakter propter legem, nie naruszając praw osób trzecich, w tym:

-nie powodując ograniczeń w zakresie dostępu nieruchomości skarżącej do wody publicznej.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, zasadność stanowiska zawartego w decyzji SKO w S. iż:

- decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia dla kwestii realizacji przez skarżącą uprawnienia w zakresie dostępu stanowiącej własność nieruchomości do wody publicznej, a powyższa kwestia może mieć znaczenie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy:

W świetle kumulatywnego zastosowania regulacji art. 55, art. 54 pkt 2d oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

- decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi pierwszoplanowy akt, określający nie tylko charakter i zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz także:

- wpływ lokalizacji na sytuację prawną osób trzecich, które to ustalenia (stanowiące w myśl regulacji art. 54 pkt 2d wskazanej ustawy obligatoryjne elementy ustawy o lokalizacji inwestycji celu publicznego) mają znaczenie dla organu wydającego decyzję zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę przedsięwzięcia stanowiącego inwestycje celu publicznego, wiążąc wskazany organ w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji uznał zatem prawidłowość materialnoprawną decyzji ostatecznej SKO w S., wydając rozstrzygniecie oddalające skargę skarżącej, w sytuacji gdy:

- wskazana decyzja SKO w S. jako zawierająca błędna ocenę zagadnienia znaczenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla sytuacji prawnej skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej względem planowanego przedsięwzięcia, w tym także znaczenia treści wskazanej decyzji dla ustaleń na dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia (w szczególności na etapie postępowania zatwierdzającego projekt budowlany oraz udzielającego pozwolenia na budowę) winna zostać objęta instytucją uchylenia w oparciu o regulacje art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.

3. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego orzeczenia (tj. podstawę skargi kasacyjnej statuowana na gruncie art. 174 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

- naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1c u.p.z.p. polegające na braku zbadania przez Sąd pierwszej instancji na etapie kontroli prawidłowości materialnoprawnej ostatecznej decyzji SKO w Słupsku z dnia 24 lutego 2017 r., czy zamieszczenie na tablicy informacyjnej przez Sołtysa C. informacji wymieniającej dane wrażliwe skarżącej w kontekście zawiadomienia o postępowaniu w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi istotne naruszenie zasad związanych z zamieszczeniem informacji o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji analizy przedmiotowej kwestii skutkował uznaniem przez Sąd prawidłowości materialnoprawnej stanowiska zawartego w decyzji ostatecznej SKO w S., uznającego, iż decyzja nr [...] ma charakter propter legem, przede wszystkim, iż została ona wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym prawidłowej realizacji wymogów prawnych związanych z zawiadomieniem o wszczęciu tego rodzaju postępowania oraz wydania decyzji w zakresie inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy:

-na etapie postępowania informacyjnego w toku postępowania zakończonego wydaną decyzją nr [...] Wójta Gminy T. doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa:

-obejmującego zamieszczenie na drzwiach stodoły (a więc w sposób zwyczajowo przyjęty) danych wrażliwych dotyczących skarżącej, których zamieszczenie nie miało podstawy materialnoprawnej, w szczególności nie wynikało z regulacji art. 53 ust. 1 u.p.z.p., normującej zasady zamieszczania obwieszczeń o wszczęciu postępowania w materii lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydania decyzji w tym zakresie. Która to kwestia nie została poddana merytorycznej analizie przez SKO w S. na etapie poprzedzającym wydanie decyzji nr [...]. Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość materialnoprawną decyzji ostatecznej SKO w S. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. wydając finalnie rozstrzygniecie w materii oddalenia skargi skarżącej, w sytuacji gdy wskazana decyzja SKO jako nie odnosząca się do istotnego zagadnienia obejmującego zamieszczenie w toku postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obwieszczenia zawierającego treści niezgodne z regulacją art. 53 ust. 1 u.p.z.p., w tym naruszające dobra osobiste skarżącej i ostatecznie uznająca prawidłowość postępowania w zakresie inwestycji lokalizacji celu publicznego w postaci sieci wodociągowej w miejscowości C., mimo zaistniałego naruszenia materialnoprawnego, winna zostać objęta uchyleniem na podstawie regulacji art. 145 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a.

Na postawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu temu sądowi. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod inwestycję celu publicznego, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Jak przyjmuje się w doktrynie (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę. Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem, poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z mocy art. 64 ust. 1 również decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi formułuje art. 56. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych).

Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mają charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tych decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168).

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2874/14, LEX nr 2142392).

Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11, LEX nr 1291851).

Stąd nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozważono ochrony jej interesu prawnego w zakresie możliwości dostępu należącej do niej nieruchomości do wodociągu. Jak wynika z opisu technicznego oraz dokumentacji graficznej stanowiącej załącznik do decyzji, dotyczy ona jedynie przebiegu projektowanego wodociągu i nie odnosi się do kwestii przyłączy wody oraz budowy hydrantów. Wskazuje jedynie możliwość zrealizowania tego typu inwestycji na wskazanym terenie. Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedmiotem oceny w ramach postępowania zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Nie można zatem twierdzić, że tak zaprojektowany przebieg wodociągu uniemożliwi w przyszłości podłączenie nieruchomości skarżącej do niego.

W tej sytuacji za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarzucające brak ustaleń w tym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że organy nie dokonały analizy w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. z cała pewnością nie świadczy o tym fakt, że nie uwzględniono wniosku skarżącej o objęcie tą decyzją przyłącza wody do nieruchomości skarżącej i budowy hydrantu. Jak już wyżej wskazano okoliczności te nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. postanowienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Jednak nie oznacza to konieczności dokładnego wskazywania miejsca posadowienia inwestycji na gruncie, jak również szczegółowego opisu technicznego inwestycji. W treści rozstrzygnięcia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagane jest dokładne określenie jedynie położenia terenu nią objętego, a nie precyzyjnego położenia inwestycji na tym terenie. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 470/20, LEX nr 3111128 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 546/18, LEX nr 3065538).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy zamieszczenie danych wrażliwych skarżącej w informacji o wszczęciu postępowania, nie stanowiło istotnego naruszenia zasad określonych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołany przepis określa jedynie sposoby informowania stron o wszczęciu postępowania i nie zawiera regulacji co treści takiej informacji. Nadto gdyby nawet przyjąć, że tego typu dane ze względu na ochronę danych osobowych nie powinny być tam umieszczone, to i tak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast w niemniejszej skardze takiego uzasadnienia brak.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.