Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 335/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi F sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności – z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]– decyzji Starosty [...]z [...] września 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] , w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...][...],[...], obręb [...][...], jedn. ewid. [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Jak ustalił organ, w dniu [...] lipca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...]wpłynął wniosek [...]sp. z o.o., reprezentowanej przez K R, o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Farmy Wiatrowej w [...] , na działkach nr ewid. [...].[...][...],[...]położonych w [...], na działkach nr ewid. [...] , [...],[...],[...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]

położonych w [...] , na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...].

Pismem z [...] września 2016 r., znak: [...], Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek inwestora - [...] Sp. z o.o., postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] w części obejmującej 3 elektrownie wiatrowe: [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...],[...]na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...],[...]na działkach nr ewid. [...][...][...],[...], położonych w [...].

W dalszej kolejności, pełnomocnik wnioskodawcy, w piśmie z [...] września 2016 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], złożył oświadczenie o wyłączeniu z postępowania elektrowni wiatrowej [...], na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...], w związku z rezygnacją z jej budowy.

Mając na uwadze ww. wniosek inwestora, Starosta [...]decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] , w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...].

W dniu [...] maja 2019 r. inwestor - [...]Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1, w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku inwestora, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] września 2016 r., znak: [...].

Wojewoda [...]podając motywy swojego rozstrzygnięcia wskazał, że analiza akt sprawy nie potwierdza zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, dotyczących wywierania presji na inwestorze, mającej doprowadzić do wyłączenia poszczególnych turbin z zakresu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z [...] września 2016 r. wniósł o wyłączenie z postępowania części inwestycji obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...], obręb [...], jedn. ewid. [...], w związku z rezygnacją z jej budowy.

Wojewoda [...] wskazał ponadto, że nie podziela argumentacji strony, jakoby organ powiatowy wymusił na stronie rezygnację z inwestycji, dla których nie przedłożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych efektem omiatania łopat siłowni wiatrowych, gdyż w wezwaniu z dnia [...] lipca 2016 r. do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, organ wskazał jedynie na konieczność przedłożenia takiego dokumentu, jako wymaganego przez art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ wojewódzki zauważył, że żadna ze stron nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie.

Wojewoda [...]uznał zatem, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona, w tym nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa.

W ustawowym terminie [...]Sp. z o.o. złożyła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Na skutek rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, GINB decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...].

Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji wskazał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

GINB wyjaśnił ponadto, że istotne znaczenie dla analizy kontrolowanej sprawy ma pojęcie "rażącego naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa"). O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

W ocenie GINB, Starosta [...]prawidłowo zastosował przepisy postępowania, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (nie może zostać wszczęte z urzędu). Organ wskazał, że to wnioskodawca (w tym przypadku [...]Sp. z o.o.) decyduje o przedmiocie żądania, jest jego dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Tym samym oznacza to, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

GINB nie stwierdził przy tym, aby Starosta [...]rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a., wydając decyzję z [...] września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej elektrowni wiatrowej [...] albowiem z chwilą cofnięcia wniosku przez [...]Sp. z o.o. odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało Starostę [...]do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...].

Organ drugiej instancji uznał ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie potwierdza zarzutów dotyczących wywierania przez Starostę [...]presji na inwestorze, mającej doprowadzić do wyłączenia poszczególnych turbin z zakresu wniosku o pozwolenie na budowę oraz do podnoszonej okoliczności, że pracownicy starostwa stawiali inwestorowi ultimatum co do ograniczenia inwestycji, które skłoniły inwestora do wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...].

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja Starosty [...]z [...]września 2016 r., umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] , w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...], obręb [...], jedn. ewid. [...]., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] ,sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej także "inwestorem" bądź "skarżącą"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 9 zdanie 2 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, a ponadto naruszenie art. 7 k.p.a.

Powołując się na argumenty zaprezentowane w odwołaniu, skarżąca wskazała, że inwestor mógł zostać skutecznie wprowadzony w błąd przez Starostę [...] i jego pracowników, co do możliwości uzyskania pozwolenia na budowę także dla siłowni oznaczonej symbolem [...]. Dopiero w późniejszym czasie inwestor doszedł do przekonania, że wycofał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla Farmy Wiatrowej [...]w części obejmującej siłownię E-13d, działając pod wpływem błędu wywołanego działaniem pracowników Starostwa Powiatowego Powiatu [...].

Skarżąca podnosi, że nie do przyjęcia jest stanowisko GINB, zgodnie z którym, organ ten nie jest uprawniony do badania w postępowaniu nieważnościowym motywów, które skłoniły inwestora do wycofania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, stoi to w rażącej sprzeczności z normą zakodowaną w art. 7 k.p.a. Ponadto organ zignorował wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącą na powyższą okoliczność w toku postępowania.

Dalej skarżąca nie zgadza się również z argumentacją organu, co do niezaskarżenia w trybie odwoławczym decyzji Starosty [...]o umorzeniu postępowania, gdyż w jej ocenie, okoliczność ta nie może mieć znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Zdaniem autora skargi, nie do zaakceptowania jest także stanowisko GINB, który chce stawiać znak równości pomiędzy wymogiem badania prawidłowości decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. "w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji" czego skarżąca nie kwestionuje, z badaniem prawidłowości orzeczenia w trybie nieważnościowym "w oparciu o zamknięty materiał dowodowy". Z gruntu czym innym jest bowiem pewien obiektywnie zaistniały stan faktyczny, a czymś innym materiał dowodowy, zgromadzony w celu jego ustalenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]

i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Argumentację zaprezentowaną w skardze, pełnomocnik skarżącej szeroko umotywował również w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r., wskazując dodatkowo na wyrok Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...], w którym Sąd uznał, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie było konieczne przedłożenie oświadczeń dotyczących prawa dysponowania nieruchomościami, nad którymi występuje tzw. "efekt omiatania" łopatami wirników poszczególnych siłowni wiatrowych. Zdaniem skarżącej, to brak ww. oświadczeń był z kolei przyczyną nakłaniania jej przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...]do wycofania niektórych wniosków o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest także wyjaśnić, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania – nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy oceniając decyzję Starosty [...]z [...] września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...], w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] obręb [...], jedn. ewid. [...], z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie doszły do wniosku, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie.

Przypomnienia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak już wskazano na wstępie, organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).

Przy tym oczywisty charakter naruszenia stanowi tylko jedną z trzech przesłanek składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają - występujące zasadniczo kumulatywnie - trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest więc każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki - gospodarcze lub społeczne - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 579/19; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (tak: NSA w wyroku z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu [...] września 2016 r., do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika [...]Sp. z o.o. - K R - zawierające oświadczenie o wyłączeniu z postępowania o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...], w związku z rezygnacją z jej budowy.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tak sformułowane przez pełnomocnika inwestora oświadczenie, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do woli cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakreślonej części.

Konsekwencją powyższego, była decyzja Starosty [...]z [...] września 2016 r., który działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...], właśnie w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...].

Jak wynika z dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministacyjnym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, wyrażonej w formie decyzji, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1064/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 791/10).

Wymaga wyjaśnienia, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...], którego inicjatorem była strona skarżąca jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (nie może zostać wszczęte z urzędu). Świadczy o tym m.in. treść przepisów art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, wskazująca komu może być wydane pozwolenie na budowę i w oparciu o jakie dokumenty przedkładane przez wnioskodawcę.

Należy wskazać, że to wnioskodawca - w tym przypadku [...] Sp. z o.o. - decyduje o przedmiocie żądania, którego jest dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Tym samym oznacza to, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2011 r.,

II OSK 246/10 "w przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony (takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę), cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.".

Z chwilą cofnięcia wniosku przez [...] sp. z o.o. odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało Starostę [...]do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] , w części obejmującej elektrownię wiatrową [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w [...].

Mając na uwadze zarzuty skargi, konieczne wydaje się wyjaśnienie, że przy ocenie ww. decyzji o umorzeniu postępowania, dokonywanej przez pryzmat przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., nie mają przy tym znaczenia przyczyny cofnięcia wniosku. Istotny jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie w zasadzie zgodnie przyjmuje się, że wady wymienione w art. 156 § 1 muszą tkwić w samej decyzji. Istotne wady postępowania to zaś wady wskazane w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Można więc stwierdzić, że wady powodujące wznowienie postępowania to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności decyzji – materialne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Nie ma to co prawda charakteru bezwzględnego, albowiem wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54).

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest także pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame.

Zdaniem Sądu, nie sposób natomiast przyjąć, aby którakolwiek z wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także przesłanka "rażącego naruszenia prawa", mogła być odnoszona do ewentualnej wadliwości przebiegu postępowania w postaci akcentowanego w skardze naruszenia przez organ prowadzący to postępowanie zasady wynikającej z art. 9 ust. 2 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że skarżąca upatruje pogwałcenia ww. normy prawnej przez Starostę [...], w sprzeniewierzeniu się przez organ wynikającemu z niej nakazowi czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Tymczasem, nawet ewentualne błędne informowanie wnioskodawcy o treści obowiązujących przepisów prawa materialnego, wynikające z ich wadliwej interpretacji przez organ administracji, nie może być poczytywane jako ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, o którym mowa powyżej, objęte sankcją nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywoływany przez skarżącą przepis art. 9 k.p.a. nie może być w każdych okolicznościach rozumiany w ten sposób, że zwalnia stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wskazana norma prawna nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96, LEX nr 30854), w którym trafnie przyjęto, że użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Również w wyroku z 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1867/16, LEX nr 2345673) NSA stwierdził, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Stanowisko to jest tym bardziej aktualne w rozpoznawanej sprawie, w której inwestor jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się działalnością gospodarczą w zakresie inwestycji objętych wnioskiem. Tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (sygn. akt III RN 12/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 375) wskazał, że "Obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracyjny o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.), nie zwalnia przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą (art. 1 i 2 ustawy z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej, Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konsekwencji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, wedle których sama tylko możliwość mylnego pouczenia inwestora przez organ o wymaganiach stawianych w przepisach prawa materialnego, stanowi w rozpatrywanym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niemniej, jak trafnie dostrzegł GINB, z akt postępowania przed Starostą [...]w żadnym razie nie wynika nawet, aby sporna sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną na gruncie art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Treść § 2 art. 14 k.p.a. wskazuje, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, ale wówczas gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Mimo to treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

W aktach przedmiotowej sprawy nie została natomiast utrwalona jakakolwiek czynność organu wskazująca na poinformowanie inwestora o konieczności przedłożenia przez niego dokumentów wskazujących na prawo do dysponowania działkami położonymi w obszarze potencjalnego efektu omiatania łopatami siłowni wiatrowych, które w ocenie skarżącej nie były wymagane przepisami Prawa budowlanego. W świetle jednoznacznej dyspozycji przywołanego art. 14 k.p.a., tego rodzaju działanie organu powinno przybrać postać pisemnego wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Tymczasem, jak słusznie dostrzegł Wojewoda [...] , ze znajdującego się w aktach administracyjnych wezwania Starosty [...]z dnia [...]lipca 2016 r., znak: [...]wynika li tylko, że organ powiatowy w sposób generalny wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dokumentację wymaganą w każdym przypadku art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. o dokumentację obejmującą: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, itp., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do złożenia wyjaśnień odnośnie rozbieżności dotyczących adresu Spółki.

W tym względzie należało uznać, że podnoszone przez skarżącą okoliczności i wnioski dowodowe, mogłyby co najwyżej prowadzić do ustalenia, iż w sprawie zachodziły rozbieżności pomiędzy inwestorem, a organem, wynikające w istocie rzeczy z odmiennej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, w zakresie dokumentacji wymaganej przy składaniu wniosku o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. To z kolei musi skutkować stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej w takim jego stopniu, aby wywołało to doniosłe skutki społeczno-gospodarcze, nie dające pogodzić się z zasadą praworządności.

Warto w tym miejscu także zauważyć, że okoliczności podnoszone przez skarżącą mogłyby, a w zasadzie powinny być przedmiotem analizy organów, w sytuacji gdyby przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach zwykłej procedury odwoławczej i dotyczyło merytorycznej oceny decyzji o udzieleniu bądź odmowie wydania pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania, organy wyższej instancji mogą oceniać prawidłowość wskazanego rozstrzygnięcia, w kontekście przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zaś kontroli decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w takim zakresie zostało ocenione.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za słuszne uzasadnienie stanowiska organów, które potwierdziło, że Starosta [...] nie naruszył w sposób rażący art. 105 § 1 k.p.a. Starosta wydając decyzję z [...]września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej elektrowni wiatrowej E-13d prawidłowo zastosował przepisy postępowania administracyjnego.

Sąd nie dopatrzył się jednocześnie w decyzji Starosty [...]innych wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem przesłanek, dla których można by uznać, że decyzja o umorzeniu postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...], w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ewid.: [...],[...][...] , [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz, że zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy samego prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku.