Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2546/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., znak: KOA/3927/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 6 października 2022 r., znak: KOA/3927/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań T. I. i A. I. od decyzji Wójta Gminy C. z [...] lipca 2022 r., nr [...] - uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że J. B. wnioskiem złożonym 28 marca 2022 r. (skorygowanym 12 kwietnia 2022 r.), wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego oraz myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce [...] w obr. geodezyjnym C., gm. C. Wójt Gminy C. decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyższej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Organ odwoławczy przytoczył art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), a także § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego. Za front przyjęto szerokość przylegającą do działki nr [...], z której zostanie zlokalizowany główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość frontu działki to 21 m, co daje obszar analizowany w odległości 63 m od granic terenu inwestycji.

SKO uznało, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, co potwierdza mapa stanowiąca załącznik nr 3 do decyzji. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym zlokalizowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługowa, handlowo-usługową oraz przemysłową. Z uwagi na występowanie w obszarze funkcji handlowo-usługowej, a więc zbieżnej z planowaną dla inwestycji - planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji. W analizie wskazano, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej oraz w odległości 8 m od granicy przedmiotowej działki z droga powiatową, zlokalizowana na działce nr [...] (ul. [...]). Określone przez organ I instancji linie zostały wykreślone na mapie stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji, w sposób opisany w analizie.

Jednakże z analizy nie wynika, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji w ustaleniach, gdyż możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie wyników analizy, jest możliwa dopiero w przypadku braku sytuacji opisanych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia. Z analizy nie wynika również, czemu organ przyjął odległość 8 m od granicy drogi publicznej. Sprawa ta wymaga więc odpowiedniego przeanalizowania i przedstawienia ustaleń w wynikach analizy, w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W zakresie powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynoszą od 8,77% do 29,32%. Średni wskaźnik zabudowy dla terenu analizowanego wynosi 14,50%. Zróżnicowanie wskaźnika wynika z wielkości działek oraz charakterem zabudowy. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy od 10% do 29,32%, co spowodowane jest koniecznością dostosowania parametrów planowanych budynków do zabudowy już istniejącej nie zaburzając tym samym ładu przestrzennego oraz architektonicznego. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe przepisy dają podstawę, aby ustalić wskaźnik na poziomie innym niż średni. Jednakże wymagane jest, aby wynikało to z wyników analizy. Zasadą powinno być ustalenie wskaźnika na poziomie średnim, natomiast możliwość ustalenia innego wskaźnika musi zostać szczegółowo i przekonywająco wykazane w analizie, biorąc pod uwagę nadrzędną zasadę - konieczność zachowania ładu przestrzennego. SKO uznało, że w stosunku do tego wskaźnika analiza nie zawiera informacji pozwalających stwierdzić, czy ustalenie to jest prawidłowe. Z punktu widzenia średniej, zawsze występują wartości niższe i wyższe niż ta średnia, więc sama w sobie taka okoliczność nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia wartości wskaźnika na poziomie wyższym niż średnia. Działanie takie musi być usprawiedliwione w konkretnych okolicznościach sprawy, wynikając z okoliczności faktycznych np. sposobu zagospodarowania i zabudowy działek sąsiednich lub położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, sposobu kształtowania zabudowy wzdłuż dróg itp. W analizie nie wskazano na żadną konkretną okoliczność stanowiącą podstawę przyjęcia wskaźnika, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach.

Zastrzeżenia SKO w tym zakresie budziły też bardzo szeroko ustalone zakresy wskaźnika, gdyż w dolnym zakresie jest on nieznacznie wyższy od minimalnego w obszarze, a w górnym zakresie jest równy maksymalnemu. Świadczyłoby to de facto, że organ umożliwia zastosowanie dowolnego wskaźnika z tego przedziału, a więc nawiązania do dowolnego obiektu w obszarze, choćby w żaden sposób nie było on w jakiś szczególny sposób powiązany z terenem inwestycji (np. co do sąsiedztwa czy funkcji). Działanie takie świadczy o dowolności ustaleń. Oparcie swoich ustaleń na podstawie wyników analizy jest wprawdzie uznaniowe, nie może mieć jednak charakteru dowolnego. W sprawie muszą występować konkretne okoliczności pozwalające na dane ustalenia, co wymaga przedstawienia ich w sposób pozwalających zweryfikować prawidłowość takich ustaleń, a więc i wyniku analizy.

We wniosku określono powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w przedziale od 22,15% do 53%. Ustalenie warunków zabudowy dokonywane będzie w stosunku do konkretnego obiektu, wskazanego przez wnioskodawcę. To wnioskodawcę obciążać będą wszelkie niedokładności, omyłki, błędy w określeniu planowanej inwestycji. Tak więc nawet gdyby w niniejszej sprawie stwierdzono możliwość ustalenia warunków zabudowy, to decyzja odnosić się będzie do obiektu wskazanego we wniosku.

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy. Niespełnienie choćby jednej powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro w zakresie jednego ze wskaźników planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji, gdyż przekracza wskaźnik intensywności zabudowy, to inwestycja taka nie będzie tworzyła ładu przestrzennego z istniejącą zabudową.

Zdaniem SKO, organ I instancji nie wyjaśnił przede wszystkim prawidłowo przyjętego wskaźnika, jak i nie wyjaśnił stronie wskazanych powyżej okoliczności w zakresie ustaleń analizy i ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy (art. 9 k.p.a.).

Organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przypadku niezgodności wniosku z ustaleniami analizy, rolą organu I instancji będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienie sprawy, zwłaszcza w kontekście braku ustalenia ze stroną ewentualnej zmiany wnioskowanego przez nią wskaźnika.

Organ I instancji nie zawarł w analizie ustaleń co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zwłaszcza kontekście wartości wskazanych we wniosku, jak i nie przedstawił, jak to zagadnienie kształtuje się w obszarze analizowanym, gdyż stosownie do tych ustaleń powinien ocenić jak ten wskaźników powinien kształtować się na terenie inwestycji. W decyzji ten wskaźnik określono na 40%. Sprawa wymaga więc również wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania i przedstawienia wyników w analizie. Analiza nie zawiera wskazania konkretnych wielkości wskaźników na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. Brak tych danych nie pozwala stwierdzić jak konkretnie w obszarze analizowanym kształtują się w rzeczywistości dane wskaźniki czy parametry. Jest to również istotne z punktu widzenia oceny, czy wyniki analizy pozwalając na odejście od generalnych zasad kształtowania nowej zabudowy określonych w rozporządzeniu.

W analizie wskazano, że średni wymiar szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi 10,31 m. Budynki w obszarze posiadają szerokości elewacji frontowych od 4,10 m do 19 m. Wskazano, że elewacje budynków nie są jednorodne. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej ustalono na od 10 m do 19 m. SKO stwierdziło, że i one nie są w żaden racjonalny sposób wyjaśnione, a zwłaszcza nie wskazano z czego mają w ogóle wynikać przyjęte szerokości - do czego się organ odwołuje w swej analizie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dokona przedstawienia w analizie okoliczności wpływający na takie, a nie inne przyjęte wartości. Jednocześnie organ I instancji skonfrontuje swoje ustalenia z parametrami wskazanymi we wniosku (od 10 do 30 m dla budynku handlowo-usługowego i od 15 do 25 m dla myjni samoobsługowej), które odbiegają od ustaleń decyzji.

Organ I instancji wskazał, że budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 1,5 m do 6,5 m. Średnia to 3,93 m. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: dla budynku handlowo-usługowego - od 2,50 m do 6,50 m, a dla budynku myjni - od 4 m do 6 m. Wskazano, że wielkości te zawierają się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizowanego. W ocenie SKO, powyższe ustalenie organu I instancji nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Fakt, że ustalone wielkości mieszczą się w przedziale występującym w obszarze nie wyjaśnia jakimi powodami kierował się organ ustalające te konkretne wielkości. Oparcie ustaleń o wyniki analizy oznacza, że organ nie stosuje generalnych zasad zawartych w pozostałych ustępach § 7 rozporządzenia. Takie działanie musi zostać oparte o szczególne okoliczności wymagające odejścia od tych zasad. Skoro organ I instancji w ogóle nie przedstawił takich powodów, to ustalenia decyzji w tym zakresie nie są w żaden sposób uzasadnione i nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Sprawa wymaga więc ponownego przeanalizowania w toku ponownie prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ I instancji odniesie się w toku ponownie prowadzonego postępowania do kwestii wysokości wskazanej we wniosku, która wynosi; dla budynku handlowo-usługowego - 9 m, a dla myjni - od 4 m do 6 m.

Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym wysokość głównej kalenicy wynosi od 3 m do 10,30 m. Ustalono tę wysokość: dla budynku handlowo-usługowego - od 6,5 m do 9, a dla budynku myjni - od 4 m do 6 m, wskazując że wysokości te mieszczą się w przedziel wielkości w obszarze analizowanym. Wyznaczona wysokości nawiązuje do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całości w myśl zasad wynikających z ustawy. W zakresie geometrii dachów wskazano, że w obszarze występują dach płaskie, dwuspadowe oraz wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 5° do 45°; kierunki głównych kalenic są równoległe lub prostopadłe w stosunku do frontu działki. Dla projektowanych budynków wskazano w analizie dach płaski, jednospadowy o kącie nachylenia do 30° z główną kalenicą w przybliżeniu równolegle lub prostopadłe do frontu działki. Ustalona geometria, jak stwierdzono w analizie, znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy.

SKO stwierdziło, że powyższe ustalenie organu I instancji nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Fakt, że ustalone wielkości co do wysokości mieszczą się w przedziale występującym w obszarze nie wyjaśnia jakimi powodami kierował się organ ustalające te konkretne wielkości. Stwierdzenie, że parametry te są prawidłowe wymagałoby zwłaszcza wskazania jak parametry w tym zakresie kształtują się do poszczególnych rodzajów obiektów z uwagi na ich funkcję, położenie w stosunku do terenu inwestycji, tak aby rzeczywiście móc uznać, że następuje ustalenie harmonijnego, nie naruszającego ładu przestrzennego, sposobu kształtowania nowej zabudowy. Skoro organ I instancji w ogóle nie przedstawił takich powodów, to ustalenia decyzji w tym zakresie nie są w żaden sposób uzasadnione i nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Sprawa również wymaga ponownego przeanalizowania w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W zakresie geometrii dachów organ I instancji wskazał na dach płaski, pomimo występowania innych rozwiązań w obszarze analizowanym w tym zakresie, nie przedstawiając powodu, dla którego ten układ jest prawidłowy. Nie wskazano dlaczego kąty nachylenia ustalono bez wartości minimalnej, a wartość maksymalna jest niższa niż występująca w obszarze. Jednocześnie SKO wskazało na konieczność odniesienia się organu I instancji, w toku ponownie prowadzonego postępowania, do kwestii wysokości wskazanej we wniosku, która wynosi: dla budynku handlowo-usługowego - 9 m, a dla myjni - nie określono. Ważnym zagadnieniem jest również kwestia, że we wniosku wskazano dla obydwu budynków dachy łukowate, a więc nie występujące w obszarze analizowany. Ustalenie decyzji pozostaje w zdecydowanej sprzeczności z wnioskiem.

Odnosząc się do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wskazano w decyzji, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Organ odwoławczy uznał, że powyższe ustalenie jest prawidłowe. Potwierdza to mapa stanowiąca załącznik do decyzji, wskazująca na przyleganie przedmiotowej działki do pasa drogi publicznej - ul. [...]. Z kolei, odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w decyzji wskazano, że teren inwestycji ma odpowiednie uzbrojenie - wnioskodawca dostarczył promesę gwarantującą uzbrojenie przedmiotowego terenu w sieć wodociągową oraz kanalizacje sanitarną oraz energię elektryczną. Warunek w powyższym zakresie został spełniony, co potwierdzają złożone wraz z wnioskiem opinia Gospodarki Komunalnej w C. z 8 czerwca 2020 r. i warunki przyłączenia [...] S.A. z [...] lipca 2020 r. Warunkiem z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest, aby teren nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W tym zakresie organ I instancji nie wypowiedział się w decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji o działce nr [...] wynika, że jest to działka o użytku RV i PsV. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji odniesie się do tego zagadnienia, wyjaśniając okoliczności związane ze spełnieniem przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz Mazowieckiego Parku Krajobrazowego - otulina. Przedmiotowa decyzja powinna była być przez organ I instancji uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co miało w sprawie miejsce. Pismem z 2 czerwca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie decyzji. Organ ten nie zajął w sprawie stanowiska, co w świetle treści art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. stanowi o uznaniu uzgodnienia za dokonane. Jednocześnie tę samą uwagę należało podnieść do wskazanej w uzasadnieniu decyzji okoliczności związanej z położeniem terenu inwestycji na terenie udokumentowanych złóż wód podziemnych (GZWP nr [...] oraz cześć centralna GZWP nr [...], traktowana jako oddzielny zbiornik). Art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W tym zakresie organ I instancji wystąpił pismem z 2 czerwca 2022 r. do Marszałka Województwa Mazowieckiego, który jest właściwym organem geologicznym. Również i ten organ nie zajął stanowiska w sprawie. Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie decyzji z Wodami Polskimi, Zarządem Dróg Powiatowych w O. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O., dokonując w tym zakresie prawidłowego uzgodnienia.

W uzupełnieniu - na żądanie organu I instancji - wniosku wnioskodawca (email z 20 kwietnia 2022 r.) wyjaśnił w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, iż planowane jest zatrudnienie do 10 osób, czas pracy 24h, przeznaczenie - obiekt handlowo-usługowy związany z motoryzacją (wulkanizacja, serwis, diagnostyka), sprzedaż artykułów spożywczych, przemysłowych i akcesoriów motoryzacyjnych, wielkość odpadów - około 2001, powierzchnia sprzedaży - około 200 m.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozporządzeniu brak jest wymienionej inwestycji w zakresie wskazanym we wniosku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania T. I., SKO wyjaśniło, że przywołane punkty rozporządzenia odnoszą się do takich inwestycji, które w sposób oczywisty nie pokrywają się z planowaną inwestycją, w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznało, że inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie SKO, generalnie większość zarzutów skarżącego znajduje potwierdzenie. Chodzi przede wszystkim o wskazane wady analizy, co stanowi również o naruszeniu przepisów w zakresie postępowania dowodowego. Większość ustaleń analizy jest niewystarczająco uzasadniona, aby przyjąć za wykazaną możliwości ustalenia warunków co do poszczególnych parametrów inwestycji w wielkościach przyjętych w decyzji. Istotna jest również kwestia różnic w wynikach analizy i parametrów wnioskowanych. Z tego względu ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wnioskowane parametry wymaga ponownego rozpatrzenia. Strona powinna zweryfikować swoje zamierzenie inwestycyjne stosownie do wyników analizy, rolą zaś organu jest zapewnienie stronie czynnego udziału, wyjaśnienie okoliczności sprawy i ich znaczenia dla jej wyniku. Na tym etapie postępowania nie jest możliwym jeszcze stwierdzenie, czy wnioskowane parametry będą możliwe do uwzględnienia, a gdyby miały ulec zmianie, to na jakie. W sprawie koniecznym jest ponowienie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy zagadnień.

Odnosząc się do odwołania A. I., SKO uznało podniesione przez nią zarzuty za uzasadnione, z uwagi na wskazane wady analizy oraz postępowania. Zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zapewnił stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się do nich oraz zajęcia stanowiska w sprawie. Z uwagi na uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia, kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Z kolei, w zakresie kwestii konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na kumulację oddziaływań – SKO nie posiada wiedzy w tym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeanalizuje to zagadnienie oraz przedstawi swoje ustalenia w uzasadnieniu decyzji.

Odnośnie kwestii zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - zgodnie z art. 9 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4), a studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5). W ocenie SKO, zapisy studium nie mogą wiązać organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Z uwagi na nie wiążący charakter studium, odniesienie się do jego zapisów może być uwzględnione jedynie na zasadzie odniesienia się w kontekście wyników analizy, a więc oceny czy zaplanowane w studium kierunki kształtowania zabudowy powinny i w jaki sposób wpływać na planowaną inwestycję np. z punktu widzenia planowanego sposobu przeznaczenia i zagospodarowania terenu w przyszłości, co może mieć ew. znaczenie przy ocenie czy planowana inwestycja wpisuje się w przyszłe rozwiązania planistycznej. Koniecznym jest jednak uwzględnienie w tym zakresie zagadnienia prawa do zabudowy, wynikającego z prawa własności. Z uwagi na brak przedstawienia, jak kształtują się zapisy studium w tym zakresie - nie można odnieść się do kwestii czy okoliczność w tym zakresie ma wpływ na wynik sprawy. W zakresie pozostałych zagadnień poruszonych w odwołaniu, odniesiono się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w celu wyeliminowania wskazanych wad analizy, jak i wyjaśnienia podniesionych wątpliwości, co do jej wniosków, a także przeprowadzić dodatkowe ustalenia w zakresie zarzutów odwołania.

T. I., pismem swego pełnomocnika, datowanym na 16 listopada 2022 r., wniósł sprzeciw od decyzji SKO w Warszawie z 6 października 2022 r., znak: KOA/3927/Ar/22, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił:

"1) naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa - przez błędne wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zamiast wydania decyzji merytorycznej (w sytuacji podstaw do wydania decyzji odmownej),

2) naruszenie art.7 kpa, art.8 § 1 kpa, art.9 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 15 kpa - przez błędne pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w tym w związku z brakiem ustosunkowania się do części zarzutów skarżącego z odwołania - a w rezultacie m. in. brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, brak merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), niewłaściwe niepełne uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 kpa), przyjęcie błędnych niepełnych podstaw przy uchyleniu decyzji,

3) naruszenie art. 138 §2 kpa oraz art. 138 §2a kpa - przez błędne wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa oraz błędne wskazania odnośnie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącego opisał ustalenia dokonane przez organ odwoławczy (przytaczając jego fragmenty). Wyjaśnił, że organ trafnie wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor wyznacza jego przedmiot przez wskazanie podstawowych parametrów - a w razie niemożności wydania decyzji określonej wnioskiem, powstaje konieczność wydania decyzji odmownej. Zatem w sytuacji, gdy zaskarżony organ ustalił, że wyznaczona wnioskiem przez wnioskodawcę oczekiwana decyzja i jej przedmiot nie jest zgodny z lokalizacją i zabudową oraz przepisami prawa – organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną o odmowie wydania wnioskowanej decyzji, zamiast decyzji kasatoryjnej.

SKO nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania, tj. odnośnie zarzutu z punktu 1.5) odwołania naruszenia art. 104 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji w postępowaniu przez osobę nieuprawnioną do jej wydania. W sytuacji wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji SKO wskazało błędne wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa oraz błędne wskazania odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Nietrafne są wytyczne i wskazane okoliczności w odniesieniu do kwestii, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymogu uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku planowanej inwestycji. Nietrafne (co najmniej przedwczesne i niezweryfikowane) są ustalenia i oceny zaskarżonego organu odnośnie zarzutów z odwołania (a tym samym związane z tym wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa oraz błędne wskazania odnośnie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji).

Skarżący uznał również za błędne m.in. wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa oraz błędne wskazania odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji - odnośnie okoliczności, że przedsięwzięcie w zakresie wulkanizacji nie jest objęte np. stosowaniem § 2 ust.1 pkt 18, § 3 ust.1 pkt 1, pkt 14, pkt 16, pkt 20-22, pkt 35-37 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jego zdaniem, do dokonania stosownych wyczerpujących ustaleń i ocen odnośnie planowanej inwestycji, konieczne jest uwzględnienie charakterystyki wulkanizacji i procesu wulkanizacji. Skarżący (przytaczając i opisując ich definicję) stwierdził, że zaskarżony organ nie uwzględnił charakterystyki wulkanizacji i procesu wulkanizacji, a tym samym błędnie (co najmniej przedwcześnie) stwierdził że przywołane punkty rozporządzenia odnoszą się do inwestycji, które w sposób oczywisty nie pokrywają się z planowaną inwestycją.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony w tej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W tym też zakresie tut. Sąd wziął pod uwagę, że organ odwoławczy miał rację, stwierdzając że braki uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie przyjęcia wskaźników zabudowy innych, niż wynikające z analizy urbanistycznej nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Takie bowiem uzasadnienie, dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji uniemożliwiłoby inwestorowi skorzystanie z prawa do kontroli instancyjnej ustaleń o charakterze uznaniowym. Naruszyłoby to art. 15 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo do tego, aby istotne dla niej ustalenia z zakresu swobodnej oceny analizy urbanistycznej, dokonane były przez dwa organa, a nie tylko organ odwoławczy. Co więcej, słusznie w tym zakresie wyjaśniło SKO, że zarówno poprawna analiza urbanistyczna, jak i wysnuwane z niej wnioski wiążące później dla strony powinny być dokonywane z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jeżeli więc ustalony stan faktyczny przez organ I instancji pozwalał co do zasady na przyjęcie uśrednionych parametrów inwestycji, to odstąpienie od takich wskaźników wymagało nie tylko odniesienia się organu do analizy urbanistycznej, ale również wnikliwego i nie dowolnego dokonania jej oceny z jednoczesnym uzasadnieniem potencjalnych odstępstw od wartości uśrednionych. Taki wymóg nakłada na organa administracyjne również art. 11 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo poznać przesłanki, którymi kierował się organ I instancji ustalając konkretne – a niewynikające z analizy urbanistycznej – wartości kształtujące dopuszczalną (zdaniem organu) zabudowę.

Ustalenia z analizy urbanistycznej – jako uzasadnienie faktyczne decyzji w rozumieniu art. 107 3 k.p.a. – powinny być przez organ I instancji podstawą do zastosowania przewidzianych w prawie możliwości odstępstw od średnich wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu prawnym więc należało – na co słusznie zwraca uwagę SKO - wskazać na prawne podstawy zastosowania odstępstw, ale w odniesieniu do okoliczności odstępstwa te uzasadniających.

Uwagi powyższe dotyczą zarówno ustaleń organu I instancji w zakresie przyjętego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak i dokładności określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ustalenia szerokości elewacji frontowej inwestycji w odniesieniu do już istniejących w obszarze analizy, ustalanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wobec istotnych rozbieżności wyników analizy urbanistycznej i oczekiwań strony) i górnej kalenicy oraz geometrii dachu.

Za zasadne uznać też należy, że SKO stwierdziło (niemające znaczenia dla treści rozstrzygnięcia) naruszenie przez organ I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż "przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zapewnił stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się do nich oraz zajęcia stanowiska w sprawie".

Wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie były możliwe do usunięcia w trybie art., 136 § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi II instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Z natury rzeczy nie stanowi więc dla organu odwoławczego podstawy do dokonania zaniechanej przez organ I instancji oceny dowodów i zaniechanego uzasadnienia stanowiska prawnego odstąpienia od uśrednionych parametrów w warunkach nowej zabudowy. Art. 136 k.p.a. in principio umożliwia ze względów ekonomiki postępowania dokonanie organowi II instancji uzupełnienia dowodów. Tym niemniej, jeżeli zebrane dowody nie zostały należycie ocenione lub w ich kontekście nie zostały przedstawione przez organ I instancji przesłanki rozstrzygnięcia odmiennego (np. w zakresie średnich parametrów w obszarze analizowanym) to nie są to wady postępowania, które sanować może organ II instancji. Należy wówczas uznać, że decyzja pierwszoinstancyjną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwe istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś jest podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma wówczas zastosowanie, gdy sprawa jest na tyle wyjaśniona, że można ją załatwić w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., ale organ I instancji dokonał błędnej subsumpcji prawnej poprawnie ustalonego stanu faktycznego lub wadliwie zastosował prawo.

Odnośnie zaś zarzutów podniesionych w sprzeciwie, dotyczących "błędnych wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa oraz błędnego wskazania odnośnie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji" wyjaśnić należy, co następuje. SKO nie zakwestionowało w zaskarżonej decyzji dokonanej przez organ I instancji wykładni przepisów prawa, które miały znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a jedynie ich prawidłowe (wobec braków w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej) w tym stanie faktycznym zastosowanie. Tym samym, organ odwoławczy nie mógł w sposób wiążący zastosować (i tego nie uczynił) art. 138 § 2a k.p.a. określając jakiekolwiek wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Organ zakwestionował też poprawność zastosowania przez organ I instancji tych przepisów postępowania administracyjnego, które – w zakresie omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO - dotyczyły oceny zebranych dowodów i uzasadnienia decyzji. Tym samym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, poprawnie organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).

SKO nie mogło też – wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie - naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tego przepisu nie zastosowało.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.