Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 2/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Anna Mierzejewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.F. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie: dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowanie w zakresie punktu 1, 2 i 5 wniosku W.F. z dnia 21 listopada 2005 r. o udzielenie informacji publicznej; 2) odrzucić skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądzić od Szefa Służby Cywilnej na rzecz skarżącego W.F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 listopada 2005r. W.F. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem w formie elektronicznej o udostępnienie informacji dotyczącej pisma Urzędu Patentowego RP z dnia 14 stycznia 2004r. skierowanego do Szefa Służby Cywilnej, w tym:

1) z jaką datą pismo to zostało przyjęte w Urzędzie Służby Cywilnej,

2) pod jaką sygnaturą i z jaką datą oraz w jakich zbiorach pism przychodzących zostało ono zarejestrowane w USC,

3) czy, zdaniem Szefa Służby Cywilnej, pismo to spełnia wymogi dokumentu oraz czy należy je traktować jak akt powołania i powierzenia obowiązków zastępującemu dyrektora generalnego,

4) czy pismo to jest wystarczające, by stanowić dowód umocowania prawnego do wykonywania wszelkich czynności z zakresu kompetencji dyrektora generalnego,

5) z jaką datą dyrektor generalny Urzędu Patentowego RP T. B. odszedł z tego stanowiska.

Skarżący w formie elektronicznej ponowił swój wniosek o udzielenie przedmiotowych informacji w dniu 7 grudnia 2005r.

W dniu 19 grudnia 2005r. W.F. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa Służby Cywilnej, polegającą na nieudzieleniu informacji dotyczącej wskazania daty przyjęcia przez Urząd Służby Cywilnej pisma Dyrektora Generalnego Urzędu Patentowego z dnia 14 stycznia 2004r., numeru sprawy w USC, ze wskazaniem rejestru, w którym odnotowano sprawę, udzielenia opinii na temat charakteru tego pisma i jego skutków prawnych oraz wskazania daty rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Generalnym Urzędu Patentowego. Wniósł o zobowiązanie organu do wykonania ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej, zastosowanie dyspozycji przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec uporczywego naruszania przez SSC przepisów ustawy i obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych.

W dniu 27 grudnia 2005r. p.o. Dyrektor Sekretariatu Służby Cywilnej Urzędu Służby Cywilnej w formie elektronicznej wyjaśnił W.F., że pismo Dyrektora Generalnego Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 stycznia 2004r., informujące Szefa Służby Cywilnej o wyznaczeniu Pana C.P. jako osoby zastępującej Dyrektora Generalnego Urzędu Patentowego RP wpłynęło do Urzędu Służby Cywilnej w dniu 14 stycznia 2004r.; pismo zostało zarejestrowane w dniu 15 stycznia 2004r. pod sygnaturą [...], w wykazie rzeczowym akt – "Wykaz osób zastępujących dyrektorów generalnych urzędów". W zakresie punktu 3 i 4 wniosku z dnia 21listopada 2005r. poinformowano W.F., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zaś odnosząc się do punktu 5 wskazano, że rozwiązanie stosunku pracy z T.B. na stanowisku Dyrektora Generalnego Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło z dniem [...] kwietnia 2004r.

W dniu 5 stycznia 2006r. Szef Służby Cywilnej udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego organ podał, że skarga winna ulec odrzuceniu, ponieważ zgodnie z art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a w niniejszej sprawie skarżący przed złożeniem skargi nie wezwał Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, bowiem skarżący uzyskał w dniu 27 grudnia 2005r. informacje, o które wnioskował, natomiast w części dotyczącej punktu 3 i 4 jego wniosek nie mógł być załatwiony, gdyż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2006r. W.F. wyjaśnił, że bezczynność organu trwa w zakresie punktu 3 i 4 jego wniosku z dnia [...] listopada 2005 r., natomiast co do punktu 1, 2 i 5 organ udzielił informacji dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec wniosku Szefa Służby Cywilnej o odrzucenie skargi, rozważenia wymaga kwestia jej dopuszczalności. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, zaś organ stawia zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia.

Wniosek, że skarga winna zostać odrzucona organ wywodzi z treści art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Z uwagi na to, iż przepis ten odwołuje się do paragrafu poprzedzającego, dokonując analizy przedmiotowego zagadnienia, koniecznym jest uwzględnienie również jego brzmienia. Art. 52 § 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższego nie sposób jednak podzielić stanowiska Szefa Służby Cywilnej, że skarga winna zostać odrzucona z powodu uchybienia przepisowi art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie pogląd ten koresponduje z tezą zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004r. o sygn. akt II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005/2/33), niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie tezy tej nie podziela.

Warto zauważyć, że art. 52 § 4 przedmiotowej ustawy mówi o innych aktach, nie mówi natomiast o bezczynności, a ta przecież jest przedmiotem skargi. Trudno uznać, by pojęcie "inny akt" było tożsame z pojęciem "bezczynności". Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o art. 52 § 3 ww. ustawy. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wspomina natomiast nic o bezczynności.

Gdyby nawet na chwilę przyjąć, że dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie winna być oceniana pod kątem art. 52 § 4 przedmiotowej ustawy, to jednak wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógłby się ostać, gdyż W.F. uczynił zadość cytowanej regulacji. Dowodem na to jest pismo skarżącego z dnia 7 grudnia 2005r., przekazane do organu drogą elektroniczną, mające w istocie charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd badał dopuszczalność skargi także w świetle innych regulacji, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby interesującej nas kwestii.

Sąd zwraca uwagę, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, ale także podmioty niebędące organami administracji publicznej i to może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Również nie bez znaczenia są tu krótsze terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw (służy walce z czasem, który jest marnotrawiony). Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem celu w czasie, celu, którym jest uzyskanie informacji.

W przypadku wydania decyzji odmownej organ administracyjny lub podmiot niebędący organem ma obowiązek pouczyć stronę o przysługującym jej środku odwoławczym, ze wskazaniem organu lub podmiotu właściwego do jego rozpatrzenia (art. 107 § 1 kpa). Jeśli jednak wnioskodawca skieruje swój wniosek np. do stowarzyszenia korzystającego z majątku publicznego, to w sytuacji bezczynności stowarzyszenia może być zupełnie zdezorientowany, do jakiego podmiotu miałby zwrócić się z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa.

Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do kpa tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (chyba, że bezczynny byłby minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej). Z kolei z drugiej strony, gdyby jednak uznać ten pogląd za prawidłowy, to i tak skarga w niniejszej sprawie byłaby dopuszczalna, albowiem Szef Służby Cywilnej jest organem centralnym w randze Ministra.

Mimo wszystko, w ocenie Sądu, wątpliwa wydaje się prawidłowość również i tego stanowiska. Trzeba bowiem pamiętać, że osoba, która żąda udostępnienia informacji publicznej, swój wniosek składa nie po to, by jej odmówiono. Trudno zatem wymagać, by wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Konkludując formalną część rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie wyraża pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej (podmiotu niebędącego organem administracji publicznej) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia.

Skarga w istocie w części podlega odrzuceniu, jednakże z zupełnie innego powodu, aniżeli wskazywał Szef Służby Cywilnej.

Analizując wniosek W.F. z dnia 21 listopada 2005r. w części dotyczącej punktu 3 i 4 należy podzielić stanowisko organu, że pytania zawarte w tych punktach nie mają charakteru informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów.

Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być próbą podjęcia polemiki z organem, nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a wniosek o ich udostępnienie nie może być środkiem do ich kwestionowania.

Treść wniosku skarżącego w części dotyczącej punktu 3 i 4 w istocie jest próbą nawiązania "dialogu" z organem na zasadzie udzielenia wyjaśnień czy też wskazówek prawnych. Innymi słowy, skarżący zwrócił się o udzielenie porady prawnej celem wykorzystania jej w jednostkowej sprawie. Sprawa nie ma więc charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa. Nie może być więc rozstrzygana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres przedmiotowy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Skoro więc w niniejszej sprawie nie mogła zostać zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, to tym samym skargę na bezczynność organu należało uznać za niedopuszczalną i w konsekwencji podlegającą odrzuceniu.

Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.

Przepis art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Bezczynność organu ustała w dniu 27 grudnia 2005r., a więc już po wniesieniu przez skarżącego skargi do Sądu, jednakże jeszcze przed jej rozpoznaniem.

W przypadku skarg na bezczynność organu, sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie udzielenie informacji w dniu 27 grudnia 2005r. przez Szefa Służby Cywilnej w zakresie punktu 1, 2 i 5 wniosku z dnia 21 listopada 2005r. uczyniło rozpoznanie sprawy bezprzedmiotowym w tej części.

Dlatego też, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie umorzył postępowanie.

Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu na uwzględnienie wniosku o zastosowanie wobec Szefa Służby Cywilnej dyspozycji przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 i art. 209 przedmiotowej ustawy. Zasądzona od Szefa Służby Cywilnej na rzecz W.F. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.