Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 452/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2019 r., która utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 września 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego i zmiany decyzji z 25 sierpnia 2017 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. inwestor – A., wystąpił o zmianę w zakresie załącznika graficznego (projektu budowlanego) decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r. udzielającej mu pozwolenia na budowę dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego [.] wraz z usługami, osiedle [..], z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., c.w.u., wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, drenażem opaskowym, murami oporowymi w G. ul. [..], dz. nr [..], obręb [..]". Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego zmiennego oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu o następujące elementy: opis do projektu uzupełniony o obliczenia wykazujące spełnienie wymogów obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], uchwalonego uchwałą nr XXVI/602/04 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2004 r. w zakresie intensywności zabudowy, w związku z powiększeniem powierzchni całkowitej kondygnacji poddasza; zaprojektowanie antresoli w sposób nie przykrywający innych pomieszczeń kondygnacji znajdującej się poniżej.

W piśmie z dnia 21 września 2018 r. inwestor wyjaśnił, że zaprojektowano antresole w sposób prawidłowy, niewykraczający poza obrys mieszkań sąsiednich, znajdujących się poniżej, a jedynie części wspólne budynku oraz o powierzchni mniejszej, niż powierzchnia poddasza, z których jest wydzielona. Powierzchnia całkowita kondygnacji poddasza, w wyniku likwidacji ścian działowych na poziomie antresol, nie ulega zmianie, w związku z czym bilanse pozostają również bez zmian. Do przedmiotowego pisma inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego zmiennego, w którym w części opisowej (pkt 1.4) wskazano, że antresola nie tworzy dodatkowej kondygnacji, jest częścią kondygnacji poddasza, które nie zmieniło swoich gabarytów. Wielkość antresoli nie ma wpływu na wielkość powierzchni całkowitej, a co za tym idzie na intensywność terenu [...]. Tym samym wprowadzone w projekcie zmiany nie mają wpływu na wielkość wskaźników wymaganych zarówno w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nr XXVI/602/04 z dnia 22 grudnia 2004 r., jak i obecnie obowiązującym planie nr XXXIII/835/17 z dnia 28 czerwca 2017 r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 września 2018 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zmiennego i zmiany decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Według organu I instancji, na skutek wprowadzonych zmian projektowanych antresol nastąpi przyrost powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych z 4072,61m² do 4147,56m². Przyrost powierzchni użytkowej wiąże się z przyrostem powierzchni całkowitej, a w konsekwencji powiększeniem wskaźnika intensywności zabudowy. Brak wskazania w projekcie budowlanym spełnienia wymogu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], uchwalonego uchwałą nr XXVI/602/04 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2004 r., w zakresie intensywności zabudowy, obliguje organ do wydania decyzji odmownej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 13 maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W organ odwoławczy wskazał, że na terenie inwestycji aktualnie obowiązują zapisy uchwały Rady Miasta nr XXXIII/835/17 z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] (Dz. Urz. Woj. poz. 2981 z dnia 11 sierpnia 2017 r.), który w punkcie 5a karty terenów nr 041-043 wyznacza wskaźnik intensywności zabudowy "do 1,9, w tym dla kondygnacji nadziemnych, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych - do 0,9". Zatem Prezydent Miasta w postanowieniu z dnia 6 września 2018 r. przytoczył błędny plan miejscowy. Jednak zdaniem organu odwoławczego sformułowane w nim żądania były słuszne, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zgodnie z definicją określoną Polską Normą PN-ISO 9836 - "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" przez powierzchnię całkowitą należy rozumieć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadniczą do wyjaśnienia kwestią jest ustalenie, czy projektowane zmiany antresol powodują powiększenie powierzchni całkowitej zabudowy. Wyjaśnił, że antresola nie stanowi kondygnacji. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), należy przez nią rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Natomiast w stanie faktycznym sprawy, wbrew zapewnieniom inwestora o prawidłowości wykonanych antresol, stwierdzić należało, że projektowane antresole przykrywają także inne pomieszczenia kondygnacji znajdującej się poniżej, a nie wyłącznie pomieszczenia, z których zostały wydzielone. Potwierdza to również odpowiedź inwestora na postanowienie organu. Dla poszczególnych mieszkań dotyczy to następujących pomieszczeń: mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..] i [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..] i [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..] i [..], mieszkanie nr [..] - pomieszczenie [..] oraz mieszkanie nr [..] – pomieszczenie [..] i [..]. Tym samym należy stwierdzić, że po projektowanych zmianach antresole wykraczają poza przywołaną legalną definicję. Antresola nie może być bowiem usytuowana nad pomieszczeniami innymi niż pomieszczenie z którego została wydzielona. Przy czym wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. antresolą kondygnacji, tylko antresolą pomieszczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że po projektowanych zmianach pomieszczenia wydzielone nad lokalami II piętra (trzeciej nadziemnej kondygnacji) nie spełniają warunku antresoli. Ich przestrzeń o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi samodzielną, odrębną czwartą kondygnację budynku. Tym samym zaprojektowane zmiany zwiększą powierzchnię całkowitą zabudowy i będą miały również wpływ na wskaźnik intensywności zabudowy. Żądania Prezydenta Miasta wykazania spełnienia wymogów w zakresie wskaźnika intensywności oraz zaprojektowania antresol w sposób nie przykrywający innych pomieszczeń kondygnacji znajdującej się poniżej, zawarte w postanowieniu z dnia 6 września 2018 r., były zasadne.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor w toku postępowania odwoławczego przedłożył do pisma z dnia 8 kwietnia 2019 r. zawiadomienie Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2018 r. o wprowadzonych w dniu 6 lipca 2018 r. zmianach danych ewidencyjnych. Z treści przedmiotowego zawiadomienia wynika, że aktualna powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 4 647 m². Z kolei w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2017 r. podano, że powierzchnia całkowita części nadziemnych budynku wynosi 5492,01 m² (parter - 1393,77 m², I piętro - 1486 m², II piętro - 1486 m² i poddasze 1126 m²). Wskaźnik intensywności zabudowy dla kondygnacji nadziemnych, po uwzględnieniu aktualnej powierzchni działki, wynosi zatem 1,2 (5492,01 m²/4 647 m²) i jest większy niż dopuszczalny obecnie obowiązującymi zapisami planu (do 0,9). Wszelkie zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegające na zwiększeniu powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych będą zmierzały więc do zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy i tym samym pogłębienia niezgodności z zapisami obowiązującego planu miejscowego.

W świetle poczynionych ustaleń Wojewoda wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu I instancji z dnia 6 września 2018 r., a tym samym należało uznać, że mimo błędów uzasadnienia zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta, wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, została oparta na właściwych podstawach prawnych i jest zasadna, dlatego należało ją utrzymać w mocy. Zaznaczając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, zaś kwestia sporna sprowadzała się wyłącznie do jego oceny.

W skardze A. domagając się uchylenia decyzji Wojewody oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez faktyczne przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia w sprawie dopiero przez organ II instancji, w sytuacji, w której organ I instancji opierał się w rozstrzygnięciu na nieaktualnym akcie prawnym - nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) w art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) poprzez arbitralne i uznaniowe ograniczenie uprawnienia inwestora do zabudowy własnego gruntu, utrzymując w mocy rozstrzygniecie oparte na nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. k.p.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegający na wadliwym przyjęciu, że inwestor nie przedstawił kompletnego projektu budowlanego i zobowiązany był do jego uzupełnienia, podczas gdy z dokumentów przedstawionych przez niego wynika wniosek przeciwny;

- błędne i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie powierzchni terenu inwestycji, skutkujące pominięciem części powierzchni terenu przy obliczaniu powierzchni terenu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia intensywności zabudowy przez organ;

- dokonanie obliczeń powierzchni zabudowy w sposób nieustalony, bez wskazywania sposobu i metody obliczenia, uzyskanych wartości, co skutkowało wadliwym i dowolnym ustaleniem powierzchni i wadliwym ustaleniem intensywności zabudowy.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż inwestor przedstawił kompletny i prawidłowy projekt budowlany.

Uzasadniając przedstawione powyżej zarzuty skarżąca Spółka wskazała, że antresola nie jest kondygnacją, co wynika wprost z § 3 ust. 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem nie należy jej wliczać do powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych, a więc także do intensywności zabudowy. Ponadto, nie da się policzyć powierzchni całkowitej antresoli, bowiem nie jest ona zamknięta przegrodami od przestrzeni, nad którą jest otwarta, a powierzchnię całkowitą liczy się po obrysie ścian danej kondygnacji. Liczenie po obrysie przegrody ograniczającej przestrzeń otwartą pomieszczenia poniżej jest niezgodna z normą PN-ISO 9836:1997 pkt 5.1.3, która wyraźnie określa sposób liczenia powierzchni całkowitej w sytuacji pomieszczeń wyższych, niż jedna kondygnacja (wlicza się je tylko raz). Organy obu instancji nie odniosły się do przedstawionego problemu i nie wyjaśniły, w jaki sposób dokonano obliczenia rzekomego przekroczenia intensywności zabudowy.

Niezależnie od powyższego, skarżąca Spółka wskazała, że organ II instancji dokonał błędnego ustalenia, że obszar inwestycji uległ pomniejszeniu, co doprowadziło do błędnej konstatacji, że intensywność zabudowy uległa zwiększeniu. Zatwierdzony plan zagospodarowania terenu inwestycji wyraźnie wskazuje, że powierzchnia nieruchomości objętych zagospodarowaniem wynosi 31.831 m². Powierzchnia ta przyjęta jest za podstawę obliczeń intensywności zabudowy. Późniejsze podziały geodezyjne, które doprowadziły do podziału jednej działki na mniejsze, pozostają bez wpływu na powierzchnię terenu inwestycji. Nie można dokonywać obliczeń intensywności wybiórczo, uwzględniając tylko jedną działkę, pomijając pozostałą powierzchnię nieruchomości. Gdyby przyjąć tok rozumowania organu odwoławczego, to inwestor po zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu inwestycji nie mógłby dokonywać jakichkolwiek podziałów geodezyjnych. Nie mógłby również realizować inwestycji etapami, skoro organ na każdym etapie pomija zatwierdzone w toku innego postępowania ustalenia planu zagospodarowania terenu i dokonuje każdorazowo własnych wyliczeń z pominięciem parametrów terenu, nieruchomości, planu zagospodarowania terenu, przyjmując za podstawę obliczeń tylko część powierzchni inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody jako odpowiadające prawu, nie znajdując podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 września 2018 r. o odmowie zatwierdzenia skarżącej Spółce projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji tego organu z dnia 25 sierpnia 2017 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego [..] z usługami osiedle [..], w G. przy ul. [..], działka nr [..], obręb [..].

Potrzeba zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wynikała z wprowadzonych przez inwestora modyfikacji w części kondygnacji poddasza przede wszystkim poprzez rezygnację ze strychów nieużytkowych. W konsekwencji doszło do zwiększenia wysokości pokojów poprzez wycięcie stropów nad nimi i otworzenia przestrzeni aż do dachu ukośnego. Zrezygnowano ze stropów nad częścią korytarzy części wspólnych i wykonano nad nimi sufity podwieszane. Powiększono powierzchnie antresol o bezpośrednio przylegającą powierzchnię stropów pośrednich. Zdaniem organów obu instancji, powyższy zabieg projektowy spowodował, że w ten sposób uzyskane antresole nie spełniają wymogów definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem i należy je zakwalifikować do kondygnacji.

W tej sytuacji organ I instancji procedując wniosek skarżącej Spółki wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zaprojektowania antresoli w sposób nieprzykrywający innych pomieszczeń kondygnacji znajdującej się poniżej.

Wobec nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ I instancji zastosował konsekwencje prawne wynikające ze wskazanego przepisu odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Analizując postępowanie organów obu instancji oraz konfrontując zaprojektowane zmiany z wymogami Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Sąd doszedł do przekonania o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z § 3 pkt 19) rozporządzenia przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Natomiast według § 3 pkt 16 rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

W definicji antresoli jest mowa o dwóch rodzajach antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. Z antresolą kondygnacji mamy do czynienia wówczas, gdy antresola jest wydzielona z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji, co nie ma miejsca w tym przypadku. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż kondygnacja poddasza (czwarta kondygnacja nadziemna) projektowanego budynku nie jest jednoprzestrzenna, gdyż znajduje się na niej szereg pionowych przegród oddzielających poszczególne mieszkania zaprojektowane na tej kondygnacji. Nie można zatem przyjąć, że zaprojektowane nad IV kondygnacją powierzchnie stanowią antresolę kondygnacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lipca 2012 r., II SA/Lu 435/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie chodzi natomiast o antresole wydzielone z wnętrz pomieszczeń położonych na kondygnacji poddasza a nie z wnętrza jednoprzestrzennej kondygnacji, czyli mamy do czynienia z tzw. antresolą pomieszczeń. Aby można było uznać dane pomieszczenie znajdujące się nad stropem pośrednim za antresolę powinno ono stanowić górną część tego pomieszczenia, z którego jest wydzielone, a nie - jak w niniejszej sprawie - górną część innych pomieszczeń. Zatem zaprojektowane antresole wydzielone z poszczególnych pomieszczeń nie powinny przekraczać ich obrysów tzn. powinny znajdować się bezpośrednio nad ich stropem pośrednim. Definicja zawarta w § 3 pkt 19 rozporządzenia wskazuje, że antresola pomieszczenia to jego górna część oddzielona od dolnej stropem pośrednim. Podkreślenia wymaga, że chodzi o jedno pomieszczenie przedzielone w poziomie stropem pośrednim. Wskazuje na to konieczność zachowania warunku zawartego w definicji § 3 pkt 19 rozporządzenia, odnoszącej się do zapisu o znajdowaniu się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni wnętrza, z którego jest wydzielona. W istocie w zapisie tym zawarte są dwa wymogi, które powinny być spełnione jednocześnie:

1) znajdowania się nad przedzielającym je stropem pośrednim i

2) powierzchni mniejszej od powierzchni wnętrza.

Ten drugi wymóg mniejszej powierzchni antresoli od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona nie może być interpretowany w oderwaniu od wymogu znajdowania się antresoli nad przedzielającym je stropem pośrednim z wnętrza jej wydzielenia. Oznacza to, że w tej definicji używając określenia powierzchni mniejszej w istocie chodzi o powierzchnię tego stropu. W konsekwencji, na użytek pojęcia antresoli jej mniejsza powierzchnia powinna być odniesiona do powierzchni (a raczej obrysu) jej podłogi czyli stropu pośredniego i to nawet wówczas, gdy antresola jest wydzielona w górnej części poddasza (ze skosami) (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 528/12, LEX nr 1234931; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2792/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zabieg projektanta spowodował, że pomieszczenia zaprojektowane jako antresole, które nie powinny wykraczać poza obrysy pomieszczeń, z których zostały wydzielone, w istocie znajdują się również nad stropami innych pomieszczeń, w tym wchodzących w skład części wspólnych, tj. korytarzy, na które w projekcie zamiennym wyraźnie wskazuje projektant. Przy tym bez wpływu na ocenę i skutki prawne takiego zabiegu projektowego pozostaje zapewnienie strony, że powierzchnia stropu antresoli nie wykracza poza obrys mieszkań sąsiednich. Zaprzeczeniem definicji antresol jest już bowiem sytuacja, w której powierzchnia stropu antresoli wykracza poza obrys stropu pomieszczenia znajdującego się pod antresolą, z którego została ona wydzielona.

W niniejszej sprawie zarówno projekt zamienny wraz z załącznikiem graficznym, jak i wyjaśnienia inwestora nie pozostawiają wątpliwości, że powierzchnie stropu antresoli wykraczają poza obrys stropu pośredniego oddzielającego antresolę od pomieszczenia, z którego została wydzielona, tj. z pomieszczenia poddasza, co nie odpowiada warunkom zawartym w § 3 pkt 19 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. w przypadku budynku A w mieszkaniach nr: [..]-[..], a w budynku B w mieszkaniach nr: [..]-[..]. Wojewoda prawidłowo zdiagnozował powyższe nieprawidłowości wykazując, że antresole swoim obrysem wykraczają poza obrys pomieszczeń, z których zostały wydzielone w taki sposób, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, w tym części wspólnych. Porównanie rzutów poddasza i antresoli wskazuje, że:

1) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym znajduje się nie tylko nad stropem tego pokoju, ale również nad położonym niżej pomieszczeniem łazienki wchodzącym w skład tego mieszkania ([..]),

2) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym obejmuje swoim obrysem nie tylko to pomieszczenie, ale również położone poniżej pomieszczenie łazienki oznaczone [..],

3) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym obejmuje swoim obrysem nie tylko to pomieszczenie, ale również położone poniżej pomieszczenie łazienki oznaczone [..],

4) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym obejmuje swoim obrysem nie tylko to pomieszczenie, ale również położone poniżej pomieszczenia łazienek oznaczone [..] i [..],

5) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym obejmuje swoim obrysem nie tylko to pomieszczenie, ale również położone poniżej pomieszczenie łazienki oznaczone [..] i korytarz oznaczony [..],

6) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym oraz dwóch pokoi obejmuje swoim obrysem nie tylko te pomieszczenia, ale również położone poniżej pomieszczenie łazienki oznaczone [..] i korytarz oznaczony [..],

7) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym i pokoju obejmuje swoim obrysem nie tylko te pomieszczenia, ale również położone poniżej pomieszczenie łazienki oznaczone [..],

8) antresola przynależna do mieszkania [..] wydzielona z pokoju dziennego z aneksem kuchennym i pokoju obejmuje swoim obrysem nie tylko te pomieszczenia, ale również położone poniżej pomieszczenia łazienek oznaczone [..] i [..].

Wobec tego, że pomieszczenia wydzielone nad lokalami poddasza (czwartej nadziemnej kondygnacji) nie spełniały warunku antresoli należało uznać, że ich przestrzeń o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 rozporządzenia stanowi samodzielną, odrębną kolejną kondygnację budynku.

Tym samym, organ I instancji w istocie prawidłowo zastosował przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwał inwestora do dostosowania przedłożonego projektu zarówno do zgodności z przepisami technicznymi, jak również z wymogami obowiązującego planu miejscowego w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie Sądu, realizacja powyższego wezwania była również niezbędna dla zapewnienia zgodności projektu zamiennego z wymogami obowiązującego planu w zakresie wysokości zabudowy, który przewiduje 15 m i do 4 kondygnacji nadziemnych.

Bez znaczenia dla zasadności powyższego wezwania i jego skuteczności prawnej jest przy tym uchybienie organu I instancji polegające na przytoczeniu w postanowieniu z dnia 6 września 2018 r. nieobowiązującego już w tej dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/602/04 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2004 r., zamiast aktualnego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XXXIII/835/17 Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2017 r. W zakresie wymogu intensywności zabudowy dla kondygnacji naziemnych bowiem wskaźnik ten w obu planach jest identyczny i wynosi 0,9, co powoduje, że pomyłka organu I instancji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że również dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora nie była wolna od tego rodzaju omyłek, które nie zaważyły na jej ocenie. W sporządzonym dla inwestora projekcie budowlanym zamiennym na str. 1 części opisowej powołano się na kartę terenu nr [...], którą objęty był teren inwestycji w planie miejscowym z 2004 r., podczas gdy w planie miejscowym z 2017 r. inwestycja położona jest w jednostce 040-043.

W ocenie Sądu, postanowienie organu I instancji pomimo błędu, który się do niego wkradł, formułowało potrzebne i poprawne zobowiązanie w stosunku do inwestora celem zapewnienia zgodności proponowanej zmiany projektowej z planem miejscowym oraz wymogami technicznymi budynków. Organ bowiem konsekwentnie uznając, że zaprojektowane zmiany w obrębie antresol zlokalizowanych nad kondygnacją poddasza, nie odpowiadają definicji antresol z § 3 pkt 19 rozporządzenia, a stanowią kolejną kondygnację budynku, wezwał inwestora do wykazania zgodności wskaźnika intensywności zabudowy z wymogami planu, albowiem całkowita powierzchnia budynku mogła ulec zmianie oraz do przeprojektowania antresol w sposób odpowiadający cechom charakterystycznym tego elementu. Wezwanie organu miało właściwie charakter alternatywny, wychodzący na przeciw planom budowlanym inwestora. Z jednej strony bowiem organ wezwał inwestora do potwierdzenia spełnienia wymogu intensywności zabudowy, w wersji projektu zamiennego, w którym przeprojektowane antresole w istocie doprowadziły do powstania kolejnej kondygnacji, a z drugiej strony do ponownego przeprojektowania antresol, ażeby wpisywały się one w definicję rozporządzenia.

W tej sytuacji odpowiedź inwestora, który zaprzeczył powstaniu nowej kondygnacji twierdząc, że dokonano wyłącznie zmian w obrębie antresol niepowodujących zmian w powierzchni całkowitej kondygnacji, prawidłowo potraktowano jako brak usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co uzasadniało zastosowanie przez organ I instancji konsekwencji prawnych określonych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy miał pełne kompetencje do naprawnienia uchybień organu I instancji, które nie dyskwalifikowały podjętych przez niego czynności procesowych, w tym skuteczności prawnej postanowienia z dnia 6 września 2018 r., i wymagały wyłącznie doprecyzowania istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych. Dotyczy to chociażby sprostowania wadliwego posłużenia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojęciem powierzchni użytkowej lokali, której zwiększenie w oczywisty sposób pozostaje bez wpływu na całkowitą powierzchnię budynku i wielkość wskaźnika intensywności zabudowy, w świetle Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 zatytułowanej "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych".

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Sama bowiem czynność wniesienia odwołania, uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne – wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy prawa materialnego prawa administracyjnego. Należy wskazać, że do organ, który ma przyznaną przez prawo materialne kompetencję do działania jako organ odwoławczy, przechodzi cała sprawa administracyjna, stając się przedmiotem nowych działań jurysdykcyjnych. Tylko dodatkowym celem działania organu odwoławczego jest kontrola decyzji organu I instancji. Przy tym zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jego zakres ogranicza art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji, w której istnieje potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wojewoda procedował w tej sprawie w określonym już przez organ I instancji kontekście, na bazie materiału dowodowego już skompletowanego, wystarczającego do zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Doprecyzowania wymagały wyłącznie szczegóły zajętego przez organ I instancji stanowiska, co dokonało się bez szkody dla uprawnień procesowych stron postępowania i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Nie ograniczono przy tym prawa inwestora do zabudowy jego nieruchomości. Prawo budowlane jest narzędziem reglamentacji aktywności inwestycyjnej w budownictwie, wyznacza ramy jej legalności. W granicach wyznaczonych prawem miejscowym, przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi inwestor może realizować prawo do zabudowy. Działania organów obu instancji zmierzały wyłącznie do zweryfikowania prawnej dopuszczalności zamiarów projektowych inwestora. Kierunek tej weryfikacji był prawidłowy ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, których nieusunięcie przez inwestora spowodowało podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Powyższe okoliczności przesądziły o wyniku kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pełni uzasadniającym oddalenie skargi.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostało natomiast wadliwe, zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody w odniesieniu do zmiany parametru intensywności zabudowy w związku z podziałem geodezyjnym działki nr [..] i powstaniem działki nr [..], obejmującej inwestycję. Przy ocenie wpływu dokonanego podziału na parametry nowej inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym z pola widzenia nie można było bowiem stracić specyfiki niniejszej inwestycji, która jest tylko jednym z kilku etapów budowy osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, które realizowane są, tak jak budynek [..], w ramach odrębnych procedur o udzielenie pozwolenia na budowę, ale w oparciu o jeden zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu (decyzja z dnia 28.02.2017 r., zmieniona decyzją z dnia 11.08.2017 r.).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Etapowanie szerszego (np. wieloobiektowego) zamierzenia budowlanego polega na realizacji poszczególnych etapów tego zamierzenia na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanych w postępowaniach inicjowanych odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę. W takim wypadku do pozwolenia na budowę inwestycji stanowiącej pierwszy etap zamierzenia budowlanego należy dołączyć projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania terenu dla całości zamierzenia. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2018 r., II SA/Kr 663/18, wskazano, że "ustawodawca, nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego, przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, (...) w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego" (zob. także wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 2484/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w odniesieniu do przedsięwzięcia budowlanego poddanego etapowaniu, podstawę do badania zgodności projektu budowlanego, w zakresie projektu zagospodarowania terenu, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi taki projekt zagospodarowania terenu, który obejmuje całość przedsięwzięcia. Prawidłowość rozwiązań projektowych zastosowanych co do części inwestycji zależna jest więc od ich dostosowania do poszczególnych elementów projektu zagospodarowania terenu (np. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy) (tak NSA w wyroku z dnia19 grudnia 2018 r., II OSK 2381/18, LEX nr 2623121).

W konsekwencji, prawidłowy sposób weryfikacji intensywności zabudowy po zmianach zaproponowanych w projekcie zamiennym nie powinien odnosić się do działki nr [..] powstałej wskutek podziału, ale do całej działki nr [..] objętej zatwierdzonym i niezmienionym projektem zagospodarowania terenu. Podział nieruchomości obejmującej inwestycję budowlaną etapowaną, nie może mieć wpływu na zmianę wskaźnika intensywności zabudowy całej inwestycji, a zwiększenie całkowitej powierzchni jednego z budynków w inwestycji wieloetapowej winien być odnoszony do powierzchni całej działki przed podziałem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.

.