Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2105/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 43 i art. 44
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1073/11 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r. nr KOA/611/Op/11 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1073/11 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r. nr KOA/611/Op/11 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Łomianek decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r., nr OPS/8144/FA/90/2010, po rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia 29 października 2010 r., na podstawie art. 1a, art. 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego na V. S. W uzasadnieniu organ stwierdził, że miesięczny dochód rodziny K. K. w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę 725 zł, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Pismem z dnia 2 lutego 2011 r., nadanym w urzędzie pocztowym w Łomiankach 3 lutego 2011 r., K. K. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Łomianek z dnia 10 grudnia 2010 r., nr OPS/8144/FA/90/2010. Strona zaznaczyła, że decyzję otrzymała 20 stycznia 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. nr KOA/611/Op/11 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 2 marca 2011 r. wystąpił do Urzędu Pocztowego w Łomiankach o wyjaśnienie sposobu doręczenia skarżącej decyzji z dnia 10 grudnia 2010 r. Po uzyskaniu wyjaśnień Poczty Polskiej organ uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona zastępczo, na podstawie art. 44 K.p.a., w dniu 6 stycznia 2011 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 3 lutego 2011 r., tj. z uchybieniem 14-dniowego terminu, który upłynął w dniu 20 stycznia 2011 r. Organ zaznaczył, że osobisty odbiór kwestionowanej decyzji w dniu 20 stycznia 2011 r. bezpośrednio w Ośrodku Pomocy Społecznej pozostaje bez znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła K. K. twierdząc, że prosiła OPS w Łomiankach o nieprzesyłanie korespondencji drogą pocztową, ponieważ zarówno listy, jak i awiza nie trafiają do niej i są odzyskiwane po dłuższym okresie. Skarżąca stwierdziła, że zobowiązała się do odbierania korespondencji osobiście w Ośrodku, po uprzednim telefonicznym zawiadomieniu. Zaznaczyła, że po otrzymaniu informacji, iż przesyłka zawierająca odmowną decyzję w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego została wysłana pocztą, wobec nieotrzymania listu ani awiza, decyzję odebrała w placówce OPS w Łomiankach w dniu 20 stycznia 2011 r. Odwołanie wniosła w terminie 14 dni od tej daty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że art. 44 K.p.a. reguluje instytucję tzw. doręczenia zastępczego, zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, urząd ten przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie z § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W przedmiotowej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Burmistrza Łomianek z dnia 10 grudnia 2010 r. nie spełnia wszystkich wymogów z art. 44 K.p.a. Zdaniem Sądu, aby uznać pismo za doręczone w trybie art. 44 K.p.a. niewystarczające jest samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki. Musi w aktach sprawy znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynika, jak działał doręczający. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, LEX 304129; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 201/08, LEX 518516; wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Op 314/07, LEX 437617; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 417/07, LEX 345717; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, LEX 441051; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07, LEX 360227; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, LEX 53460; wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 2552/99, LEX 76110).

Sąd stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 10 grudnia 2010 r. oraz z wyjaśnień Poczty Polskiej S.A. UP w Łomiankach z dnia 22 marca 2011 r. wynika jedynie fakt podwójnej awizacji przesyłki (23 i 30 grudnia 2010 r.) i umieszczenia awiza w skrzynce odbiorczej adresata. Brak jest natomiast informacji, czy skarżąca została prawidłowo powiadomiona o możliwościach, miejscu i terminie odbioru przesyłki. Bez wyjaśnienia przez organ ww. kwestii doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane w trybie art. 44 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności nie będzie możliwe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prowadząc ponownie postępowanie powinno uznać odbiór osobisty decyzji w dniu 20 stycznia 2011 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Zaskarżając wyrok w całości Kolegium zarzuciło wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 44 K.p.a., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że Kolegium uchybiło wymienionemu przepisowi K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2011 r. okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowienia") z powołaniem się na wymieniony przepis, a zwłaszcza nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie zaistniało domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Domniemanie to jest domniemaniem usuwalnym i może zostać obalone przeciwdowodem. W przedmiotowej sprawie strona takiego dowodu nie przedstawiła. Nie można przyjąć za dowód obalający przedmiotowe domniemanie oświadczenia strony, że nie otrzymała zawiadomienia o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w placówce pocztowej w sytuacji, gdy strona nie przedstawiła żadnych okoliczności uprawdopodabniających ten fakt. W toku postępowania wyjaśniającego Kolegium uzyskało informację, że zawiadomienia o nadejściu przesyłki (pierwotne i ponowne) zostały umieszczone w skrzynce odbiorczej, którą posiada adresatka. Domniemania doręczenia nie podważa także zarzut, że Kolegium nie uzyskało informacji, czy strona została prawidłowo powiadomiona o możliwościach, miejscu i terminie odbioru przesyłki. Istotnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej przesyłki nie wynika, że pozostawiono zawiadomienie o miejscu i terminie odbioru zaskarżonej decyzji. Fakt podwójnego awizowania przesyłki wynika z zawartych na kopercie adnotacji listonosza, zaś przepisy K.p.a. nie wymagają, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczona była informacja o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Przepisy określają jedynie, że tego rodzaju informacje muszą znaleźć się w treści awizo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II GZ 49/10 (LEX nr 606584).

W kwestionowanym wyroku Sąd zobowiązał Kolegium do uznania za skuteczny odbiór osobisty decyzji w dniu 20 stycznia 2011 r., o ile wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności nie będzie możliwe przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ. Tymczasem jedynym dowodem wskazanych przez Sąd okoliczności jest awizo będące ewentualnie w dyspozycji Pani K., która nie wnosiła zastrzeżeń co do jego treści i nie kwestionowała prawidłowości informacji o możliwościach, miejscu i terminie odbioru przesyłki. Natomiast nie wydaje się, aby była ona zainteresowana przedłożeniem do akt awizo, skoro brak tego dowodu z góry przesądza o sposobie rozstrzygnięcia zawisłego sporu na jej korzyść. Z całą mocą należy podkreślić, że Pani K. nie powołała żadnych zarzutów wskazujących, że zaistniały braki w informacji o możliwościach, miejscu i terminie odbioru przesyłki, co ewentualnie przeszkodziłoby jej w odebraniu przesyłki listowej.

W opinii Kolegium stanowisko zawarte w kwestionowanym wyroku przesądza, że każde doręczenie zastępcze a priori należy uznać za bezskuteczne, bowiem poza awizem będącym w dyspozycji adresata organ nie jest w stanie dowieść, że adresat został prawidłowo poinformowany o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Taka interpretacja powoduje, że przepis art. 44 K.p.a. staje się normą martwą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r. wydane zostało z naruszeniem art. 44 K.p.a. wskutek uznania przez Kolegium, iż doręczenie zastępcze decyzji K.K. było skuteczne.

W tym względzie trzeba przede wszystkim podkreślić, że w myśl art. 42 § 1 K.p.a. zasadą jest, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Od zasady tej przepisy art. 42 § 2 i § 3, art. 43 oraz art. 44 K.p.a. dopuszczają odstępstwa tak co do wymogu osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i co do miejsca doręczenia. Aby jednak można było przyjąć, że miało miejsce skuteczne doręczenie pisma adresatowi, muszą zostać spełnione wymagania określone ww. przepisami.

Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza.

W aktach administracyjnych sprawy, w toku której zapadło zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania znajduje się wystawione przez organ administracji pierwszej instancji zwrotne potwierdzenie odbioru pisma (decyzji) adresowanego do K.K. ul. K., (...), o nr OPS/8144/FA/90/2010, bez oznaczenia daty, na odwrocie którego brak jest zakreślenia (ew. wpisania) przez doręczyciela, w jakim miejscu (na drzwiach mieszkania, w skrzynce pocztowej oddawczej, czy też w określonym ściśle miejscu na posesji) zostało pozostawione awizo zawierające zawiadomienie o pozostawieniu pisma (decyzji) wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia.

Wskazane wady doręczenia zaliczyć należy do istotnych, z powodu których należy uznać, iż doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łomiankach z dnia 10 grudnia 2010 r. w stosunku do K. K. nie nastąpiło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo iż miało wątpliwości, czy przesyłka została w tym trybie doręczona, gdyż - jak wynika z akt sprawy - zarządziło jej reklamację, to jednak zawarte w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. wyjaśnienia poczty uznał za miarodajne, pomimo iż z jego treści wynika, iż uznano błędne działanie doręczyciela i stwierdzono konieczność zobowiązania go do "prawidłowego opracowywania przesyłek".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie już wyjaśniano, że aby uznać za skutecznie doręczone pismo organu w tym trybie (art. 44 k.p.a.), musi w aktach sprawy znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie, jak działał doręczający. Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający (brak informacji o miejscu pozostawienia awiza), to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07, Lex nr 360227, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 794/10, Lex nr 1068869, także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 201/08, Lex nr 518516).

Skoro - jak wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego poświadczenia odbioru - brak jest zamieszczenia na nim przez doręczyciela informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, gdyż przesłanki uzasadniające jego zastosowanie nie zostały spełnione.

Na niezrozumieniu istoty sprawy polega argumentacja Kolegium, iż dla przyjęcia domniemania doręczenia stronie pisma w trybie art. 44 K.p.a. wystarczy zaznaczenie, że przesyłkę dwukrotnie awizowano i że dla obalenia takiego domniemania strona powinna wykazać, że nie otrzymała zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w placówce pocztowej. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, jak błędnie przyjmuje Kolegium, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela.

W tej sytuacji istotnym błędem Kolegium było przyjęcie jako miarodajnego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawierającego informacji o tym, że adresatka została powiadomiona o miejscu pozostawienia pisma oraz terminie, w jakim może go odebrać. Nie było więc podstaw do uznania, że datę doręczenia K.K. decyzji z dnia 10 grudnia 2010 r. można ustalać na zasadzie określonej w art. 44 K.p.a. Trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością.

W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a. jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że narusza ono art. 44 K.p.a. i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.