Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1237/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1237/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...],[...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku S. B. o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym, na terenie działki o nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. w B., zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60), poprzez udzielenie zezwolenia na budowę nowego pawilonu handlowego w pasie drogowym oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis §12 regulujący zabudowę i zagospodarowanie działki budowlanej pozwala na budowę pawilonu handlowego na działce o innym przeznaczeniu.

Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. B. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym na terenie działki o nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. stwierdzając, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. B. w B. zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów prawa budowlanego. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że nieuprawniona jest interpretacja organu I instancji stwierdzająca, że przywołane przepisy w części wstępnej odwołania nie mają zastosowania do tymczasowych obiektów budowlanych. Podkreśliła, że przepisy określają jednoznacznie sposób budowy budynków oraz budowli nie wyłączając budynków tymczasowych. Trudno bowiem, w ocenie odwołującej, przyjąć stanowisko, że obiekty tymczasowe nie powinny spełniać wymogów, o których mowa w tym przepisie. Wskazała przy tym na brzmienie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, który zawiera definicję tymczasowego obiektu budowlanego i podniosła, że tymczasowy obiekt budowlany nie stanowi oddzielnej kategorii obiektów budowlanych, lecz jedynie obiekty budowlane o pewnej cesze. W ocenie odwołującej, ww. przepisy stosuje się również do tymczasowych obiektów budowlanych.

Podkreśliła ponadto, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż odległość projektowanego budynku od sąsiedniego budynku mieszkalnego może wynosić 2,5 m, skoro przepisy ustawy Prawo budowlane określają tą odległość na 4 m. Co istotne, zabudowa wolnej przestrzeni w znacznym stopniu ograniczyłaby powierzchnię terenów zielonych, jak również utrudniłaby swobodne przejście pomiędzy blokiem mieszkalnym przy ul. [...], a już istniejącym pawilonem handlowym pod nr [...].

Odwołująca zwróciła również uwagę na fakt, iż decyzja Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej nr [...] została wydana na okres od [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2012 r., w konsekwencji straci ważność w toku tego postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Wojewoda K.-P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w przypadku spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie oraz w art. 32 ust. 4 powołanej ustawy. Podał również, że w sprawie, w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie znajdzie zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, gdyż posiada wszystkie cechy budynku, m.in. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach oraz jest związany trwale z gruntem.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy budynek nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, bowiem jak wynika z przepisu art. 3 ust. 5 ustawy prawo budowlane, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek nie ma cechy tymczasowości, gdyż nie świadczy o tym stwierdzenie w decyzji organu I instancji, iż jego czas użytkowania jest przewidziany do czasu trwania umowy dzierżawy. Przede wszystkim czasowy charakter użytkowania powinien zostać określony wprost, zaś w niniejszej sprawie nie został wskazany wyraźnie okres, w którym budynek ma być użytkowany. Ponadto, nie zostało wskazane, o jaką umowę dzierżawy chodzi, nie wskazano żadnych cech ją konkretyzujących.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, zarzut ten organ uznał za zasadny. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W przedmiotowej sprawie działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja jest działką budowlaną w rozumieniu powołanego rozporządzenia i § 12 tego rozporządzenia będzie miał zastosowanie w sprawie.

Organ wyjaśnił również, że dla przedmiotowego rozstrzygnięcia istotny jest fakt, iż §12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy ustaleń tej decyzji, co do powierzchni zabudowy, oraz szerokości elewacji frontowej, zrealizowanie inwestycji możliwe jest jedynie na granicy z działką nr [...], na której jest posadowiony budynek nr [...] i w odległości 2,5 m od granicy z działką nr [...], na której jest posadowiony budynek nr [...]. W związku z tym wydana decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza, zarówno możliwość budowy w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, jak i na granicy z działką sąsiednią.

W związku z powyższym, organ II instancji wskazał, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy narusza prawo.

Organ odwoławczy podkreślił, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznie rozstrzyga o zgodności z przepisami usytuowania na działce planowanego obiektu budowlanego. Ewentualne zaś odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jak w niniejszej sprawie, od §12 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, powinny być uzyskane w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane, a nie przez decyzję o warunkach zabudowy.

Organ II instancji poniósł również, że w niniejszej sprawie, niezbędnym jest stwierdzenie zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w tym jego usytuowania, z przepisami prawa, po uprzednim uzyskaniu przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Nie zgadzając się z decyzją organu II instancji skargę złożył inwestor – S. B. wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że przepisy powołanego rozporządzenia powinny mieć zastosowanie w stosunku do obiektu będącego przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę;

b) błędną wykładnię § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "działka budowlana" obejmuje swoim zakresem działki gruntu położone w pasie drogowym;

c) błędną wykładnię art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tymczasowym obiektem budowlanym;

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 80 k.p.a. wskutek wadliwej i dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Zarzucił, że niezasadnie organ odmówił uznania przedmiotowego pawilonu handlowego za tymczasowy obiekt budowlany, pomimo tego, że obiekt ten posiada cechy tymczasowości. W ocenie skarżącego niewłaściwe jest też uznanie przedmiotowego pawilonu handlowego za budynek, podczas gdy nie jest on trwale związany z gruntem, oraz uznanie działki, na której ma być realizowana inwestycja za działkę budowlaną w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy stanowi ona pas drogowy.

Skarżący przytoczył brzmienie § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i podniósł, iż dla oceny, czy ww. rozporządzenie odnosi się do przedmiotowego obiektu należało przyporządkować obiekt definicji legalnej budynku sformułowanej w ustawie - Prawo budowlane, a następnie odnieść tę definicję do przepisów rozporządzenia regulujących zakres jego zastosowania. Na gruncie powyższego skarżący stwierdził, że definicja budynku wyklucza z tego pojęcia tymczasowy obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania ze względu na brak trwałego związania z gruntem. Pawilon handlowy nie stanowi również obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż zarówno ze względu na powierzchnię zabudowy jak i charakter obiektu nie wykazuje podobieństw do obiektów budowlanych w tym przepisie przykładowo wymienionych. W kontekście zatem § 1 w zw. z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, brak jest podstaw do uznania, iż przepis § 12 tego rozporządzenia ma zastosowanie do tymczasowych obiektów budowlanych. Skoro zatem pawilon handlowy nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury nie podlega przepisom § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżący wskazał, że potwierdzeniem powyższego stanowiska może być treść art. 39a ustawy Prawo budowlane. Z treści tego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że ustawodawca obok obiektów budowlanych wyróżnił tymczasowe obiekty budowlane, jako odrębną kategorię obiektu. W ocenie skarżącego zatem bezzasadnie organ nie zakwalifikował przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego.

Niezasadne jest również zakwalifikowanie przez organ II instancji pasa drogowego jako działki budowlanej w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia. Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana w obrębie pasa drogowego. Skarżący podniósł, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że taka też decyzja została dołączona przez skarżącego do wniosku o pozwolenie na budowę.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie zaś obowiązkiem organów było ustalenie, czy przedmiotem rozstrzygnięcia jest tymczasowy obiekt budowlany, jakie przeznaczenie ma teren, na którym będzie realizowana inwestycja oraz czy będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ II instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych i nieprawidłowej subsumcji uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie ww. rozporządzenie, a ponadto budynek będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tymczasowym obiektem budowlanym.

Skarżący wskazał również na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną w takim samym stanie faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy objęty wnioskiem o pozwolenie obiekt budowlany, określony przez inwestora jako budynek tymczasowy pawilonu handlowego, na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w B., który ma być wykonany wg projektu budowlanego z dnia [...] października 2010 r. powinien spełniać wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), a dokładnie § 12 ust. 1 tego aktu, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że w stosunku do powyższego obiektu powinny mieć zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia. Niezasadny zatem jest zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zlokalizowanie obiektu budowlanego również w pasie drogowym powoduje, że ma miejsce jego usytuowanie na działce budowlanej. Budowa takiego obiektu podlega wówczas ograniczeniom ww. rozporządzenia. Budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną według wymogów § 12 rozporządzenia nawet, jeżeli miejscem jego lokalizacji ma być pas drogowy.

Odnosząc się do interpretacji § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, stwierdzić należy, że brak definicji legalnej użytego w tym przepisie pojęcia "działka budowlana", zarówno w powołanym rozporządzeniu, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zawierającej delegację do wydania przedmiotowego aktu wykonawczego, nie stoi na przeszkodzie posłużeniu się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia przyjętymi w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Pojęcie "działki budowlanej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Przepis ten stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja powyższego pojęcia zawarta została również w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651). Przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Mając zatem na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, nie ma przeszkód aby przyjąć, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1718/06 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ II instancji nie przekroczył w przedmiotowej sprawie również granic swobodnej oceny dowodów. Należy zatem uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji uchylił pozwolenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym. Należy podkreślić w tym miejscu, że to nie nazwa obiektu decyduje o jego tymczasowości, lecz jego parametry techniczne. Każdy obiekt budowlany posiada określone granice czasowe jego użyteczności.

Zgodnie z definicją obiektu budowlanego tymczasowego zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przez obiekt ten należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji w ogóle nie odniósł się do trwałości technicznej obiektu budowlanego opracowanego w projekcie budowlanym, oraz nie rozważył okresu, w którym obiekt ten miał być przeznaczony do czasowego użytkowania.

Oznacza to, że organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora nie ocenił charakteru spornego obiektu.

W ocenie Sądu jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy. Błędem jest określenie użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego do czasu trwania umowy dzierżawy. Słusznie dostrzegł organ II instancji, że umowa dzierżawy może być przedłużana. Warunkowanie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego od umowy dzierżawy, która może być przedłużana prowadzi w ocenie Sądu do obejścia przepisów prawa i sanowania budowy obiektów budowlanych w odstępstwie od reżimów przepisów prawa budowlanego.

Należy podkreślić, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę stanowił art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby:

1) określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

2) określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych;

3) określa terminy rozbiórki:

a) istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania,

b) tymczasowych obiektów budowlanych;

4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

5) zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55;

Organ I instancji nie określił w decyzji czasu użytkowania tymczasowego obiektu poprzez wskazanie konkretnych ram czasowych, jak dni, czy tygodnie itp. Doszło zatem przy wydawaniu decyzji organu I instancji do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji słusznie wyraził również wątpliwości, co do potraktowania zaprojektowanego obiektu budowlanego jako tymczasowego, niezwiązanego trwale z gruntem.

Planowany obiekt zgodnie z projektem budowlanym ma stanowić budynek pawilonu handlowego warzyw i owoców. Budynek zaprojektowano w technologii lekkiej konstrukcji stalowej z lekką obudową warstwową i z monolityczną płytą żelbetonową izolowaną od gruntu. Płyta posadowienia bezpośredniego o konstrukcji żelbetonowej zesztywnionej płaszczyznowo niemasywnej użebrowanej i uwarstwionej. Budynek wg projektu ma zostać przykryty dachem płaskim o konstrukcji stalowej nośnej z przykryciem płytą warstwową. Posadowienie całego budynku ma być bezpośrednie z użyciem płyty żelbetonowej rozbieralnej (k-49 projektu budowlanego). Na stronie 51 projektu budowlanego opisano roboty ziemne. Zalecono, że w trakcie robót fundamentowych należy uważać, aby nie naruszyć struktury gruntów zalegających poniżej poziomu posadowienia płyty żelbetonowej. Przyjęto poziom posadowienia fundamentów piaskowych wynikających z uzupełnień gruntu na wysokości - 0,1 m wynikający z nierówności terenu oraz płycie posadzki. Płytę nośną posadzkową zaprojektowano o wysokości 14 cm w przęśle. Zalecono wykonanie płyty nośnej z użyciem stali S235JR i wieńca obwodowego.

Z konstrukcji płyty fundamentowej (k-67 projektu budowlanego) wynika, że płyta fundamentowa ma być zbrojona siatką z prętów Ø10, co 20/20 cm.

Według projektu z rzutu przyziemia (k-62 projektu) wynika, że obiekt ma składać się z następujących pomieszczeń: salonu sprzedaży o pow. 15,80 m2, zaplecza o pow. 2,70 m2, WC o pow. 1,69 m2. Zestawienie wszystkich pomieszczeń ma stanowić powierzchnię 20,19 m2.

Obiekt ma być przyłączony do kanalizacji (ma być wykonana studnia chłonna wód opadowych k-70, instalacja wodno-kanalizacyjna k-71).

O trwałym związaniu z gruntem obiektu budowlanego nie decyduje jego stałe techniczne umocowanie. O trwałym związaniu z gruntem ustawodawca mówi w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym. Pojęcie trwałego związania z gruntem należy postrzegać w znaczeniu technicznym. Z płaszczyzny prawa należy przenieść rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem.

W ocenianej sprawie parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna objętego pozwoleniem obiektu mogą świadczyć o tym, że stanowi on trwale związany z gruntem wolnostojący obiekt. To właśnie wielkość obiektu podyktowana względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, iż inwestor określił obiekt jako tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na uwadze, że posadowienie obiektu na gruncie wymaga przy tym szeregu prac badawczych struktury gruntu, prac polegających na odpowiednim zagęszczeniu gruntu, czy też prac niwelacyjnych, a więc czynności typowych dla procesu budowlanego. Załączony do akt sprawy projekt budowlany wskazuje na taki zakres prac. Nie można wobec tego zgodzić się z pewnego rodzaju uproszczeniem, że sporny obiekt nie jest obiektem trwale związanym z gruntem, a więc przenośnym i możliwe jest jego dowolne (swobodne) przemieszczanie do każdej innej wybranej lokalizacji.

Ponadto zauważyć wypada, że okoliczność, iż ustawodawca wprost w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował obiektów budowlanych w zależności od ich wielkości, masy, parametrów technicznych, kubatury, trwałego związania z gruntem nie oznacza, że nie wynika ona z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym.

Przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów należy podzielić stanowisko organu II instancji, że nie wyjaśniono charakteru spornego obiektu i nie oceniono na podstawie projektu budowlanego, czy jest to obiekt trwale związany z gruntem.

Powyższe uchybienia popełnione przez organ I instancji są ważne z punktu widzenia przyszłego postępowania i mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego należy uznać, że uchybienia organu I instancji popełnione przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że wyczerpują przesłankę art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.