Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 346/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku Jacka Pilcha sprawy ze skargi G. Ś. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r., nr XVII/400/08 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek skarżących nr [...], [...], [...], [...] i [...], 2. zasądza od Rady Miasta Gdyni na rzecz skarżących G. Ś. i A. K. solidarnie kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.( ust. 1) oraz że załącznikami do tej uchwały są: 1) tekst Studium stanowiący załącznik nr 1; 2) rysunki Studium (od nr 2-1 do nr 2-4) stanowiące załącznik nr 2; 3) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiące załącznik nr 3 ( ust.2). Tekst Studium czyli załącznik nr 1 do uchwały składa się z dwóch części. W części I określono uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, a w części II kierunki zagospodarowania przestrzennego. We wstępie wyjaśniono, że część Studium dotycząca "kierunków"( o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ma charakter ustaleń wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym część ustaleń określająca ogólne cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowujących dalsze prace planistyczne, w tym prace polegające na sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w G. nad rzeką K. Rzeka ta oddziela działki skarżących od terenów Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Do G. Ś. należą działki [...] i [...] ( kw [...]), a do A. K. działka nr [...] ( kw [...]). Zapisy Studium odnoszące się do nieruchomości skarżących zawarte są w części II tekstu Studium w ustaleniach odnoszących się do funkcji zieleni i wypoczynku. Wśród wymienionych tam wiodących elementów przestrzeni o funkcjach wypoczynkowych lub predysponowanych do zagospodarowania rekreacyjnego wskazano na dolinę rzeki K. Wedle dalszych zapisów tekstu Studium dolina rzeki K. wraz z jej dopływami ma zostać przystosowana dla potrzeb spacerowych poprzez utworzenie ścieżek wśród dolin i tworzyć tzw. ciąg rekreacyjno – ekologiczny ( rozdział XI pkt 6.2, str. 59 tekstu Studium). W rozdziale XIX punkcie 1.2 tekstu Studium określono tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi. Określono, że na części graficznej pokazano obszary przyległe do cieków, które mogą ulec podtopieniu oraz obszary, które w planach zagospodarowania przestrzennego powinny być wyłączone z zabudowy i przeznaczone do retencjonowania nadmiaru wód opadowych i roztopowych. Wyjaśniono, że analizy najbardziej zagrożonych miejsc wystąpieniem wód z koryta przeprowadzono w oparciu o przepustowość koryta w wybranych przekrojach dla stanu istniejącego. Odnośnie rzeki K. stwierdzono, że wszystkie jej odcinki są narażone na wystąpienie wody z koryta z wyjątkiem km 1+215 do 1+410, km 1+775 oraz km 15+165. Wskazano, że ochrona przeciwpowodziowa wymaga wydzielenia doliny rzeki spod wszelkiej zabudowy i przeznaczenia jej, zgodnie z jej naturalną funkcją do retencjonowania wód. W części graficznej Studium tj. w załączniku nr 2 (rysunku nr 2-2) teren działek skarżących oznaczony został kolorem niebiesko – białym i żółto – niebieskim, co zgodnie z legendą oznacza, że jest to teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i przeznaczony pod funkcję zieleni miejskiej (parki, skwery, bulwary).

W dniu 20 października 2009 r. skarżący G. Ś. i A. K. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjętą uchwałą w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. w części odnoszącej się do ich nieruchomości. Zarzucili Radzie brak podstaw do uznania, że teren ich działek jest zagrożony zalewaniem wodami rzeki K. oraz że powinien być w związku z tym przeznaczony na cele związane z urządzeniem zieleni publicznej. Celem wykazania, że działki [...] i [...] znajdują się całkowicie poza terenami potencjalnie zagrożonymi zalewaniem wodami rzecznymi, a działka nr [...] znajduje się w strefie zagrożenia zalewaniem jedynie w znikomej części skarżący powołali się w wezwaniu na sporządzone na ich zlecenie opracowanie pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece K. na odcinku od KM 4+000 do KM 3+3650 w G." autorstwa E. W., M. S. i P. Z. Opracowanie to w momencie wezwania Rady było w jej posiadaniu z racji prowadzonego równolegle postępowania związanego ze skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu. Autorzy ekspertyzy po wykonaniu specjalistycznych obliczeń przyjęli, że w istocie wszystkie wyżej wymienione działki z wyjątkiem jedynie częściowo działki [...] znajdują się poza strefą zagrożenia powodziowego. Dodatkowo w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wyjaśnili, że ich działki bezpośrednio sąsiadują z obszarem lasu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, który oddziela od ich nieruchomości jedynie rzeka K. Wskazali, że rozciągające się po drugiej stronie rzeki obszary TPK od lat są wykorzystywane na cele rekreacyjne. Zarzucili, że planowanie urządzenia niewielkiego parku na terenie ich nieruchomości stanowi niedopuszczalną ingerencję w ich prawo własności i jest działaniem całkowicie zbędnym i niedopuszczalnym. Wnieśli o zmianę Studium przez przesunięcie granic terenu zagrożonego zalewaniem wodami rzecznymi zgodnie z powołanym opracowaniem i pozostawieniem dla ich nieruchomości dotychczasowego sposobu zagospodarowania tj. funkcji ogrodniczej z możliwością zabudowy na cele mieszkalne.

Rada Miasta odmówiła uwzględnienia wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Uchwały w tym przedmiocie doręczone zostały skarżącemu G. Ś. w dniu 30 listopada 2009 r., a A. K. 9 grudnia 2009 r.

W dniu 23 grudnia 2009 r. G. Ś. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich działek powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając brak podstaw do uznania terenu ich działek za tereny zalewowe powołali się na wskazany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dokument tj. opracowanie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P=1% na rzece K. na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w G". Zarzucili, że przyjęte zaskarżoną uchwałą Studium nie oddaje aktualnego i rzeczywistego zasięgu terenów zalewowych. Zakwestionowali opracowanie na podstawie którego Rada uchwalając Studium wyznaczyła tereny zalewowe tj. opracowanie z 2006 r. wykonane przez Biuro A w G. pn. "Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w G.", w którym przyjęto, że działki skarżących znajdują się na terenie zalewowym dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia zalania 2% i 1 %, czyli takich które mogą wystąpić raz na 50 lat i 100 lat. Zarzucili, że opracowanie to w części odnoszącej się do działek skarżących sporządzone zostało na podstawie nieaktualnych map sytuacyjno – wysokościowych przedstawiających zaniżone wartości punktów wysokościowych. Dodatkowo skarżący podnieśli, że opracowanie, którym posłużyła się Rada sporządzając Studium zakłada istnienie jednego zbiornika retencyjnego, gdy tymczasem rozbudowa pobliskich osiedli wymaga wybudowania trzech takich zbiorników. Ich wybudowanie z kolei – według twierdzeń skarżących – spowoduje, że stan zagrożenia zalewaniem w ogóle nie będzie występował. Dalej w skardze skarżący zakwestionowali przeznaczenie ich nieruchomości w Studium pod funkcję zieleni miejskiej. Wywodzili, że takie ograniczenie ich własności mogące w przyszłości skutkować ich wywłaszczeniem jest niedopuszczalne i stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Twierdzili, że możliwe jest utworzenie planowanego przez Radę parku miejskiego nad rzeka K. z wyłączeniem terenów ich działek z uwagi na wystarczający dla tego celu pas terenu pomiędzy korytem rzeki, a ich działkami. W skardze poruszone zostały również kwestie dotyczące przeznaczenia w Studium i uchwalonym na jego podstawie miejscowym planie działek sąsiadujących z działkami skarżących oznaczonych numerami [...] i [...]. Wskazano bowiem, że pomimo iż według zapisów Studium działki te -tak jak i działki skarżących -znalazły się w strefie zagrożenia powodziowego, to niezgodnie z tym zapisem w późniejszym planie zostały wyłączone ze strefy zalewowej wodami rzecznymi i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Zdaniem skarżących powyższe działanie Rady oprócz tego, że narusza art. 9 ust. 4, 17 pkt 4, 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wskazuje, że Rada dowolnie nie respektuje własnych ustaleń zawartych w Studium, a poczynionych na podstawie opracowanej "Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w G.".

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada podważyła możliwość zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Powołała się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przytaczając stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych wywodziła, że studium jako akt planowania wiąże wyłącznie organ przy uchwalaniu planu, a zatem z jego postanowień podmioty spoza kręgu organów administracji nie mogą wywodzić dla siebie żadnych praw, studium nie może też być podstawą nałożenia na te podmioty obowiązków administracyjnych. Podkreśliła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy obowiązującej powszechnie. Jako akt organu gminy nie może zatem naruszać niczyich uprawnień w sposób bezpośredni. Rada wskazała, że skarga powinna odnosić się do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła następnie, że w uchwalonym Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno – ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie jej doliny dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Wskazała, że dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującym koryto rzeki i tereny przyległe. Zarzuty skarżących dotyczące nierównego potraktowania skarżących i właścicieli działek nr [...] i [...] w postępowaniu planistycznym prowadzonym na podstawie zaskarżonego Studium Rada uznała za niezasadne. Z wyjaśnień Rady w tym przedmiocie wynika, że w trakcie sporządzania planu wyznaczony zasięg terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi został "uszczegółowiony". Rada wskazała: "W 2006 r. została wykonana przez Biuro A Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej". Koncepcja ta dotyczy całej hydrografii miasta. W ramach ww. opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. Natomiast zasięg terenów potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzecznymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G., terenu położonego na zachód od ulicy Ł. został uszczegółowiony w stosunku do zasięgu wyznaczonego w Studium w oparciu o szczegółowe rzędne piętrzeń zawarte w wersji tabelarycznej tej Koncepcji. Rysunek Koncepcji wykonany został na mapie topograficznej w skali 1:10 000, natomiast plan miejscowy sporządzony został na mapie zasadniczej w ustawowo określonej skali 1:1 000. Sporządzenie planu miejscowego w większej niż koncepcja skali umożliwiło szczegółowe wyznaczenie zasięgu terenów zalewowych. Ponadto przy sporządzaniu planu wzięto pod uwagę dokonane zmiany ukształtowania terenu. Część obszaru, na którym zlokalizowane są działki będące własnością skarżących, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną- różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu rzeki wynosi ok. 0,5 m. Działki bezpośrednio z nimi graniczące położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Wykonane zostały sztuczne podniesienia poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta K. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu m. in. działki nr [...] i [...]". Pozostałe zarzuty skarżących w ocenie Rady albo odnoszą się do planu, albo są niezasadne.

W dalszych pismach skarżący dodatkowo zarzucili Radzie niedopuszczalną już po uchwaleniu Studium zmianę jego załącznika nr 2 rysunku nr 2-2 w odniesieniu do działek sąsiednich, a także niedopuszczalność przeznaczenia terenów działek skarżących na cel związany z urządzeniem zieleni miejskiej. W ich ocenie taki cel wykracza poza katalog dopuszczalnych celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 89/10 stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2468/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania celem dokonania oceny zaskarżonego Studium pod względem zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji wykroczył poza granicę swych kompetencji i zastosował oceny merytoryczne, podczas gdy sąd administracyjny został wyposażony w zdecydowanie węższe, a zarazem odmienne kompetencje, obejmujące badanie, czym trafnie skarga zarzuca, że ustawowe reguły przygotowania i uchwalenia studium zostały naruszone. Właśnie ocena legalności działania Rady uchwalającej zaskarżone Studium powinna stać się przesłanką wydania wyroku przez Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt wykorzystania w dniu 27 lutego 2008 r. dokumentu z 2006 r. nie jest w sposób oczywisty niedopuszczalny, choć nie można wykluczyć, że wykorzystanie takiego dokumentu może być zakwestionowane, ocenione jako nieprawidłowe. Jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił w adekwatny i przekonujący sposób dlaczego niedopuszczalne było oparcie Studium na dokumencie sprzed 2 lat. Tym dowodem nie może być dokument z 2009 r., chyba że zostanie stwierdzone, że dokument z 2009 r. dowodził niewiarygodności, nieadekwatności bądź niemiarodajności dokumentu z 2006 r. według stanu wiedzy, jaką w dniu 27 lutego 2008 r. powinien był posiadać planista gminny działający profesjonalnie i ze starannością, jaką od niego należy wymagać.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r. skarżący stwierdził, że teren zalewowy został wyznaczony w oparciu o wadliwe opracowanie z 2006r., co również potwierdza dokonana przez organ w tymże Studium zmiana przeznaczenia terenu z zalewowego na budowlany.

Prokurator Okręgowy w Gdańsku, który pismem z dnia 19 kwietnia 2011r. zgłosił udział w postępowaniu w sprawie, wniósł o uwzględnienie skargi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ( akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga G. Ś. i A. K. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008r. dotyczy uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący w dniu 20 października 2009 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi na to wezwanie otrzymali w dniach 30 listopada i 9 grudnia 2009 r., zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli w dniu 23 grudnia 2009r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżących z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zagadnienie legitymacji procesowej w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i wywoływało rozbieżności interpretacyjne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że założenia o braku legitymacji nie można opierać na stwierdzeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Nie można też nie zauważać znaczenia, jakie dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można podzielić poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Ustalenia studium mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Lex nr 304089). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, uchwalenie miejscowego planu następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W aktualnym stanie prawnym, od dnia 21 października 2010r., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Nie ma zatem wątpliwości, że ustalenia zakażonego Studium determinują treść przyszłych rozwiązań planistycznych.

Na podstawie zaskarżonego w niniejszej sprawie Studium Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 22 października 2008 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K., terenu położonego na zachód od ulicy Ł. obejmujący m. in. nieruchomości skarżących. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. w sprawie II SA/Gd 130/10 tut. Sąd stwierdził nieważność postanowień planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego G. Ś. Rada Miasta wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010r. sygn. akt II OSK1756/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tejże sprawie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując w uzasadnieniu, że wynik postępowania toczącego się w niniejszej sprawie w przedmiocie studium, może mieć wpływ na wynik sprawy dotyczącej planu. Fakt ten potwierdza również, jak istotny wpływ i znaczenie ma przedmiotowa uchwała o studium dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium ( wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Nakazuje to rozważać posiadanie interesu prawnego skarżących już na etapie uchwalenia studium (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Lex nr 497584). Jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10, Lex nr 597554).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Istota skargi sprowadza się bowiem do tego, że skarżący zakwestionowali przeznaczenie stanowiących ich własność nieruchomości w zaskarżonym Studium, w sposób istotnie ograniczający prawo własności. Zaskarżona uchwała o Studium narusza więc interes prawny skarżących, jako że jej postanowienia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego przeznaczają działki skarżących na cele urządzenia zieleni miejskiej i wprowadzają zakaz ich zabudowy.

W związku z tym należy rozważyć, czy wprowadzone zaskarżonym studium ograniczenia, mogące się stać realnymi i bezpośrednimi na skutek uchwalenia planu miejscowego, zostały ustanowione w zgodzie z prawem, w szczególności czy o takiej niezgodności z prawem świadczą okoliczności, na które wskazywali skarżący.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że kształtowanie polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego dokonywane jest w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Tryb postępowania w sprawie uchwalania studium reguluje art. 11 ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia studium, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. To samo dotyczy uchwalania studium.

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Mając na uwadze powyższe przepisy, jak również treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w następnej kolejności dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia działek skarżących są szczegółowe. Studium wyznaczyło przeznaczenie tego terenu w sposób precyzyjny, a nie jedynie ogólny. Wprawdzie z przepisów nie wynika obowiązek wyznaczenia na rysunku studium granic poszczególnych działek, jednakże w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w studium nadano konkretne przeznaczenie działkom skarżących i rozgraniczono obszary o różnym przeznaczeniu. W tekście Studium jest bowiem odesłanie do części graficznej Studium, w której na rysunku nr 2-2 teren działek skarżących został oznaczony jako teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i przeznaczony pod funkcję zieleni miejskiej. Stan ten potwierdzają również sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania wyrysy ze Studium (k. 53,54 akt).

Wskazać przy tym należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się działki nr [...] i [...], które również na rysunku Studium nr 2-2 zostały oznaczone jako teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi. Natomiast na rysunku Studium nr 2-1 działki sąsiednie znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z jednoczesnym oznaczeniem minimalnego udziału 60-80% powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy działka skarżącej A. K. w całości, zaś działki skarżącego G. Ś. w znacznej części znajdują się na wyłączonym z zabudowy terenie zieleni urządzonej (rysunki planu w aktach organu oraz k. 53, 54 i 190 akt niniejszej sprawy).

Taka sytuacja rodzi wątpliwości, czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących, czego jednakże w toku niniejszego postępowania nie uczyniła.

Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia w tej kwestii dotyczące okoliczności zaistniałych na etapie sporządzanie planu miejscowego, kiedy to nastąpiło szczegółowe wyznaczenie zasięgu terenów zalewowych z uwzględnieniem dokonanych zmian ukształtowania terenu, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjętych w czasie uchwalania Studium rozwiązań w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 7 września 2011r. pełnomocnik Rady wyjaśnił, że oba rysunki 2-1 i 2-2 pokazują inna problematykę, przy czym Studium nie wypowiada się gdzie ma być zabudowa, a gdzie zieleń, gdyż to jest przedmiotem planu.

Z wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń części tekstowej Studium wynika natomiast, że prawie wszystkie odcinki rzeki K. są narażone na wystąpienie wody z koryta, a ochrona przeciwpowodziowa wymaga wydzielenia doliny rzeki spod wszelkiej zabudowy i przeznaczenia jej, zgodnie z jej naturalną funkcją, do retencjonowania wód.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące nierównego potraktowania skarżących i właścicieli działek nr [...] i [...] w postępowaniu planistycznym dotyczącym uchwalenia zaskarżonego Studium są zasadne.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. M.in. w sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010r., II OSK 123/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji stwierdzić należy, iż uprawnienia Rady do ustalania wiążących przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części Studium zostały nadużyte.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jest natomiast podstaw do uznania, że przy wyznaczaniu obszaru terenów zalewowych doszło do naruszenia zasad czy też istotnego naruszenia trybu uchwalania studium.

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz.U. nr 118, poz.1233) dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Z ust. 2 wynika natomiast, że dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być zaś aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy.

W niniejszej sprawie Rada przystąpiła do uchwalenia Studium uchwałą z dnia 26 października 2005r., natomiast przekazanie projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień miało miejsce w dniu 28 czerwca 2007r.

W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania wykorzystania przez Radę, przy uchwalaniu przedmiotowego Studium, opracowanej we wrześniu 2006 r. przez Biuro A. Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", a dotyczącej całej hydrografii miasta. W ramach tegoż opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Nadto, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do stwierdzenia niewiarygodności, nieadekwatności bądź niemiarodajności tegoż opracowania z 2006r. W szczególności zaś, zdaniem Sądu, nie dowodzi tego w żadnym razie, sporządzone na zlecenie skarżącego i dołączone do skargi, opracowanie z lutego 2009 r. pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece K. na odcinku od KM 4+000 do KM 3+3650 w G." autorstwa E. W., M. S. i P. Z.

Zgodnie bowiem z aneksem z dnia 30 kwietnia 2009r. do tegoż opracowania (k.15 akt) różnice w przebiegu granic zasięgu strefy zalewów wyznaczonej w opracowaniu z 2009r. i granicami wyznaczonymi w opracowaniu z 2006r. wynikają ze szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu zalewowego i barymetrii dna rzeki, po niwelacji przeprowadzonej w styczniu 2009r. Nadto w opracowaniu z 2009r. wykonano aktualne, szczegółowe pomiary geodezyjne i barymetryczne, które wykorzystano do wyznaczenia dokładnego przebiegu granic stref zalewowych.

Również w wyjaśnieniu do tegoż opracowania z dnia 30 maja 2011r. (k.178-178 akt) jego autorzy stwierdzili, że różnice między opracowaniami z 2006r. i 2009r. wynikają z bardziej szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu wzdłuż rzeki oraz jej doliny, a także aktualnej barymetrii dna rzeki - niwelacja przeprowadzona w styczniu 2009r. W opracowaniu z 2006r. zastosowano właściwą metodykę. Przy czym ukształtowanie terenu ulega zmianom w czasie. W opracowaniu z 2009r. wykonano aktualne na 2009r. i szczegółowe pomiary, które wykorzystano do wyznaczenia przebiegu granic stref zalewowych, stąd zaś wynika inny przebieg w stosunku do opracowania z 2006r. W obu opracowaniach została wykorzystana ta sama metoda, przy czym w opracowaniu z 2009r., wobec gęściej przyjętych i geodezyjnie uaktualnionych przekrojów obliczeniowych terenu i koryta rzeki, przebieg strefy zalewu należy uznać za dokładniejszy, a przede wszystkim uwzględniający aktualny, rzeczywisty stan terenu.

Stwierdzić nadto należy, wbrew zarzutowi skarżących, że Studium zostało pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 14 września 2007r.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała natomiast w toku niniejszego postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżących w zakresie czy to zieleni miejskiej (rysunek 2-2 Studium), czy też zieleni urządzonej (rysunek 2-1 Studium), czy wreszcie zieleni ogólnodostępnej, o której mowa w piśmie z dnia 14 września 2011r. W piśmie tym Rada stwierdziła w szczególności, że ma prawo do wskazania w studium terenu przeznaczonego na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny do tych terenów, ale nie jest to konieczne przed uchwalenie studium i planu.

Na rozprawie w dniu 7 września 2011r. pełnomocnik Rady wyjaśnił natomiast, że Rada ma prawo wyznaczania takich terenów bez względu na to czy będą one wywłaszczane, czy też wykupione od właścicieli.

Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień ( art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Niezależnie od tego wskazać należy, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na cele publiczne.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe" (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1959/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku z dnia 25 maja 2005r., dotyczącym wprawdzie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (sygn. akt II OSK 1900/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże odnoszącym się do tej samej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Sąd ten wskazał nadto, że Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach.

Wskazać nadto należy, że z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji stwierdzić należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy). Te same zasady muszą być stosowane już na etapie uchwalania studium, w którym które określa się obszary, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przeznaczenie działek skarżących na zieleń publiczną, miejską ani też ogólnodostępną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przyjęcie możliwości ustalenia funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a więc wbrew wymogom określonym w art. 21 ust 2 Konstytucji, a jednocześnie z naruszeniem wskazanej powyżej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W świetle tych wszystkich okoliczności Sąd uznał, że ustalając w Studium, w odniesieniu do działek skarżących, uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu, wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Tym samym organ naruszył zasady sporządzania studium.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego