Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 312/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 par. 1, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 46 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 4, art. 50 ust. 1-5,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M. K. – W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2007 r., Nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r., Nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym oraz drugim nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. – W. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. – W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku.

Skarżąca domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; art. 8 kpa oraz

art. 9 kpa, polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, czym poderwane zostało zaufanie do działania organów administracji; art. 10 § 1 kpa, polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią w drodze decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

Zaskarżona decyzja została podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), po ustaleniu następującego stanu faktycznego.

Przedmiotowy budynek – segment skrajny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] realizowano z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 października 1986 r. Nr [...] wydanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. Wymieniona decyzja następnie została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] na skarżącą M. K. - W..

Organ nadzoru budowlanego, działając na postawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wszczął postępowanie, w trakcie którego postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie, w wyniku kolejnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego została wydana, w dniu 19 listopada 2001 r., w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, decyzja Nr [...] nakładająca, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: przedłożenia inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta.

Po dostarczeniu przez inwestora dokumentacji, organ I instancji decyzją z dnia 5 września 2003 r. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K..-W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia 15 stycznia 2004r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi m.in. na uchybienia stwierdzone w dokumentacji, brak uzgodnienia projektu z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w zakresie usytuowania budynku oraz brak dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wymaganej z uwagi na przynależność obiektu do trzeciej kategorii geotechnicznej.

W dniu 4 lipca 2004 r. inwestor złożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację, w tym projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K. z datą "maj 2004 r." wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy. Następnie, w dniu 30 lipca 2004 r. zostało dostarczone uzgodnienie Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w zakresie lokalizacji wjazdu na posesję inwestora.

W wyniku oceny przedłożonej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki nakazane decyzją z dnia 19 listopada 2001 r., co stało się podstawą wydania decyzji z dnia 19 listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt architektoniczno – budowlany dokończenia budowy z maja 2004 r. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, w szczególności pod kątem uchybień i braków wskazanych w decyzji z dnia 15 stycznia 2004 r. organ II instancji stwierdził, że braki te zostały częściowo uzupełnione. Została opracowana dokumentacja geologiczno - inżynierska zawierająca opinię odnośnie stateczności skarpy. Przedłożony został również nowy projekt dokończenia robót – z maja 2004r., w którym wyeliminowano wskazane niezgodności w zakresie warunków technicznych. Projekt ten w części budynku ul. [...], przylegającej do budynku ul. [...] przewidywał jednakże o jedną kondygnację więcej niż projekt z lipca 2001 r. Powołując się na opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. N. "Orzeczenie techniczne dotyczące oceny wpływu budynku położonego przy ul. [...] na przyległy budynek Nr [...]. G., marzec 2002 rok", autor części konstrukcyjnej mgr inż. S. K. przedstawił wzmocnienie konstrukcji fundamentowania ściany "przy sąsiedzie" dla nowego schematu obciążeń.

Właściciele budynku przy ul. [...] zakwestionowali rozwiązanie przedstawione w projekcie dokończenia z maja 2004 r. przedkładając jako dowód kontrekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. F. G..

W powyższej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do dr inż. L. N. o zajęcie stanowiska w wyżej opisanej sprawie w odniesieniu do nowo projektowanego w maju 2004 r. budynku przy ul. [...]. Autor "Orzeczenia technicznego (...)" z marca 2002 r. w piśmie z dnia 10 marca 2005 r. stwierdził, że opracowana dokumentacja na dokończenie budowy budynku nr 28, jest niezgodna z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia technicznego, a także, że nadbudowa piętra nad tarasem przyległym do budynku Nr [...] jest jego zdaniem niedopuszczalna.

Uwzględniając powyższe stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. L. N., organ II instancji uznał, że "Orzeczenie techniczne(...)" z marca 2002 r. nie może być wykorzystane w odniesieniu do nowo opracowanego projektu dokończenia robót z maja 2004 r., dlatego decyzją z dnia 16 marca 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. nr [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę znajdującego się w budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] .

W kolejnym postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r. organ II instancji uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie PINB decyzją z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczy ustalił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia 11 grudnia 2006 r. z uwagi na różne stanowiska projektantów i rzeczoznawców w kwestii warunków technicznych, jakie spełniać ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. [...] , organ I instancji przeprowadził w dniu 5 czerwca 2007 r. rozprawę administracyjną. Podczas tej rozprawy z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawców i projektantów ustalono, że zarówno projektanci jak i rzeczoznawcy podtrzymują wcześniej zajęte stanowisko w przedmiotowej sprawie. Nieobecny na rozprawie rzeczoznawca budowlany dr inż. L. N. przysłał pismo z dnia 28 maja 2007 r., w którym nawiązując do swojej ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku opracowanej w 2002 r. stwierdził, że podtrzymuje wnioski w niej zawarte. Nadto podał, że wydanie pozwolenia na kontynuowanie budowy wymaga wzmocnienia fundamentów na granicy parceli według przedstawionej koncepcji, zabetonowanie kanału rewizyjnego w garażu i nienadbudowywanie pomieszczenia nad tarasem przyległym do granicy parceli. Przedłożony przez skarżącą projekt dokończenia przedmiotowej budowy nie uwzględnia wymienionych powyżej wskazań.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomimo kilkuletniego postępowania w przedmiotowej sprawie, inwestor nadal nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 listopada 2001 r.

Przyjęte w przedłożonym projekcie rozwiązania projektowe, w przypadku kontynuacji budowy tego obiektu, spowodują zagrożenia dla sąsiedniego budynku przy ul. [...] . Zatem przedłożony przez skarżącą projekt architektoniczno-budowlany z maja 2004 r. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] nie może być zatwierdzony. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr [...], z którego wynika, że przedmiotowy projekt dokończenia robót nie był uzgodniony z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta, co między innymi jest wymogiem decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

Organ II instancji powołał się na treść art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i w przypadku, gdy budowa została zakończona – wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ inwestor złożył w dniu 4 lipca 2004 r. wraz z dokumentacją taki wniosek, organ był obligowany do jego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona dokumentacja nie spełnia wymogów przewidzianych w decyzji z dnia 19 listopada 2001 r. i z tych względów uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 kpa organ uznał je za bezzasadne wskazując, że strona już od siedmiu lat bierze czynny udział w postępowaniu. Dodatkowo organ podał, że nałożony na inwestora obowiązek dotyczył m.in. warunków technicznych, jakie spełnić ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku. Z tych względów organ miał obowiązek sprawdzenia przedłożonej dokumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 września 2008 r. reprezentujący uczestniczkę postępowania I. M. – H. pełnomocnik procesowy - adwokat J. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarga "pochodzi od pełnomocnika, który nie miał umocowania do działania w okresie, w którym wniesienie skargi było dopuszczalne". W przypadku nieodrzucenia skargi, strona wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli określa art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek reprezentującego uczestniczkę postępowania I. M. – H. pełnomocnika procesowego, o odrzucenie skargi pochodzącej od nieumocowanego pełnomocnika. W ocenie Sądu wniosek ten jest bezzasadny.

Przepisy dotyczące pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte są w Rozdziale 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 36 pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, 2) do prowadzenia poszczególnych spraw, 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Z kolei w przepisie art. art. 37 § 1 wskazano, że osoba uprawniona do reprezentowania strony przed sądem obowiązana jest, stosownie do dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej.

Z akt sądowych wynika, że pełnomocnik strony skarżącej – adwokat K. G., do wniesionej skargi (z dnia 17 marca 2008 r.) nie dołączył pełnomocnictwa procesowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 kwietnia 2008 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych skargi, między innymi nadesłania przedmiotowego pełnomocnictwa "do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnym". Zarządzenie zostało wykonane w zakreślonym terminie, pełnomocnik poza odpisem skargi złożył pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą w dniu 23 kwietnia 2008 r., wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2008 r. pełnomocnik powołał się na udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo do jej reprezentowania z dnia 11 sierpnia 2005 r., dołączone do akt administracyjnych, lecz obejmujące również upoważnienie do sporządzania, wniesienia i popierania skargi do WSA (vide: pismo i pełnomocnictwo procesowe k. 13-14).

Wprawdzie data udzielonego pełnomocnictwa jest późniejsza od daty złożenia skargi, ale okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie powoduje zastosowania rygoru z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi.

Jest w niniejszej sprawie niesporne, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi K. G. w postępowaniu administracyjnym, a obejmowało ono również, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, czynności związane z postępowaniem sądowoadministracyjnym (vide: fotokopia pełnomocnictwa z 11.08.2005 r. k. 293 akt administracyjnych I instancji t. 5). Jest niesporne, że pełnomocnictwo to nie zostało odwołane. Oznacza to, że pełnomocnik posiadał stosowne umocowanie również do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym w postępowaniu sądowym poddać się musi określonym rygorom formalnym, wynikającym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do wymogu określonego w art. 46 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik strony jest zobowiązany dołączyć do akt sądowych pełnomocnictwo przy pierwszej czynności procesowej, którą w niniejszej sprawie było wniesienie skargi.

Obowiązek ten został przez ustawodawcę potraktowany jako wymóg formalny stawiany pismu procesowemu, którego niezachowanie wywołuje konieczność wezwania strony o jego uzupełnienie w terminie siedmiu dni, ze skutkiem wynikającym z art. 49, a w odniesieniu do skargi – z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nie ma przy tym zwolnienia od tego obowiązku przez fakt, że pełnomocnictwo, upoważniające również do występowania przed sądem administracyjnym, zostało złożone w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie pełnomocnik mógł był sporządzić uwierzytelniony odpis z pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych, o ile nie dysponował jego kopią, jednakże strona, co jest w sposób oczywisty dopuszczalne, mogła również udzielić pełnomocnictwa stricte procesowego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca udzieliła kolejnego, tym razem szczególnego pełnomocnictwa do występowania w tej konkretnej sprawie przed sądami administracyjnymi (WSA i NSA) i takie pełnomocnictwo dołączono do akt sądowych, w ustawowym terminie zakreślonym dla uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym należy ocenić, że działający w imieniu skarżącej pełnomocnik posiada nieprzerwane, od dnia 11 sierpnia 2005 r. umocowanie do jej zastępowania w kontrolowanej sprawie administracyjnej oraz do wniesienia skargi i jej popierania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co wykazał także szczególnym pełnomocnictwem procesowym złożonym na potrzeby niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

W tych okolicznościach sprawy, odrzucenie skargi wyłącznie z tego powodu, że pełnomocnictwo (dołączone jako uzupełnienie braków formalnych skargi) zostało formalnie udzielone w dacie późniejszej niż wniesienie tej skargi, byłoby nie tylko bezzasadne ale i stanowiłoby, zdaniem Sądu, nadmierny i nieuzasadniony rygoryzm, powodujący ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 254/05 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odrzucenia skargi.

Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W szczególności kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego, art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że przepisy art. 50 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normują szczególny tryb legalizacji wszelkich robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem przepisów tej ustawy, innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb ten dotyczy również budowy obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Z okoliczności sprawy wynika, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w maju 2001 r., a w dniu 7 czerwca 2001 r. przeprowadzony został dowód z oględzin obiektu budowlanego na działce nr [...] Km [...] przy ul/ [...] (vide: k. 11, 12, 54 akt administracyjnych I instancji t. 1). Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego – skrajnego segmentu budynku szeregowego w zabudowie jednorodzinnej – prowadzone są z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności poprzez poszerzenie o 640 cm oraz przesunięcie w stronę ulicy [...], po czym działając na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych ((vide: k. 63 akt administracyjnych I instancji t. 1). Z ustaleń organu wynika, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z dnia 24 października 1986 r., Nr [...], wydana została dla Spółdzielni Mieszkaniowej A , a następnie przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] na skarżącą M. K. – W., w zakresie budynku mieszkalnego segmentu budynku szeregowego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] Km [...] przy ul. [...] (vide: k. 1, 2 akt administracyjnych I instancji t. 1). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak ustalono, pozostawała w obrocie prawnym decyzja PINB podjęta w dniu 19 listopada 2001 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek złożenia następujących dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych d stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: inwentaryzacji budowlanej stanu istniejącego segmentu, orzeczenia technicznego zawierającego ocenę samowolnie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz ocenę wpływu obiektu na przylegający segment przy ul. [...] oraz projektu budynku zawierającego sposób doprowadzenia obiektu do zgodności uzgodnionego przepisami technicznymi, uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta (vide: k. 102 akt administracyjnych I instancji t. 1).

Po złożeniu przez inwestora przedmiotowych dokumentów, wydana została przez PINB decyzja z dnia 5 września 2003 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. K.. - W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia 15 stycznia 2004 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania przed tym organem, w dniu 4 lipca 2004 r. została złożona przez skarżącą, będąca przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć, poprawiona i uzupełniona dokumentacja obejmująca projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K., sporządzona z datą "maj 2004 r.", wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy (vide: wniosek k. 218 akt administracyjnych I instancji t. 1, załączniki t. 3 i 4)).

Jak ustalił organ I instancji, w aktach sprawy znajdują się rozbieżne opinie oraz ekspertyzy składane przez strony postępowania: orzeczenia techniczne autorstwa L. N. i K. D. złożone przez skarżącą; opinia geotechniczna wykonana przez dra inż. W. C. z Katedry G. W. B. W. i I. Ś. P. G., dołączona po pisma Ireny M. – H. wniesionego do organu nadzoru budowlanego 22 sierpnia 2002 r.; opinia L. N. z dnia 10 marca 2005 r.; ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego dr inż. F. G. sporządzona na zlecenie skarżącej; opinie autora części konstrukcyjnej kolejnych wersji projektów sporządzanych od 2001 r. mgr inż. S. K.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB, przedstawiając odmienne stanowiska wymienionych rzeczoznawców i specjalistów oraz, jak to określono "skrajne warunki dopuszczenia do wznowienia budowy przedmiotowego budynku", ocenił organ, że opracowany projekt zamienny z 2004 r. w części konstrukcyjnej nie jest właściwy w odniesieniu do opinii, orzeczeń technicznych i ekspertyz, stanowiąc przy tym "składankę" rysunków pochodzących z różnych dat, od roku 2001 do 2005. Nadto przyjęte w projekcie dokończenia budowy rozwiązania projektowe w przypadku kontynuacji budowy spowodują zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. [...]. Takie stanowisko zaaprobował organ odwoławczy, podobnie jak i ocenę, że mimo złożenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. inwestor nadal nie wykonał obowiązków nałożonych opisaną wyżej decyzją z dnia 19 listopada 2001 r.

Z tak ustalonego zasadniczego stanu faktycznego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wszczęte zostało w roku 2001 według regulacji przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy, opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2000 r., Nr 106, poz. 1126.

Zgodnie z obowiązującą wówczas regulacją, art. 50 ust. 1 przewidywał, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Z kolei przepis art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z dnia 19 listopada 2001 r., Nr [...] przewidywał, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone wyżej przepisy zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r., Nr 93 poz.888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r., przy czym ta ostatnia nowela pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie organy administracji, o czym była mowa powyżej, za podstawę wydanych decyzji przyjęły treść art. 51 w brzemieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r., Nr 93 poz.888). Stanowisko takie należy uznać za wadliwe. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Regulacja ust. 2 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, przepis prawa materialnego znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest art. 51 Prawa budowlanego, podlega zastosowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., to jest do dnia 11 lipca 2003 r.

Jak wynika z ustaleń organu II instancji oraz akt sprawy administracyjnej, na dzień 11 lipca 2003 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), brak było ostatecznej decyzji kończącej niniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 106, poz. 1126. W obrocie prawnym, po wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, co jest w niniejszej sprawie niesporne, pozostawało do tego dnia jedynie postanowienie PINB z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymujące roboty budowlane, oraz decyzja PINB podjęta w dniu 19 listopada 2001 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek złożenia opisanych wyżej dokumentów. Ta ostatnia decyzja w sposób oczywisty narusza przepis, który stanowił materialnoprawną podstawę jej wydania, bowiem podkreślić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kpa. Jest to uzupełnienie materiału dowodowego, dla którego właściwą formą byłoby postanowienie a nie decyzja. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy podejmuje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w okolicznościach niniejszej sprawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., natomiast kończy postępowanie w tym trybie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a lub ust. 2.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organy administracji dokonały naruszenia przepisu przejściowego, art. 7 ust. 1 noweli do Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., w konsekwencji prawa materialnego - przepisu art. 51 ust. 4 i 5 w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Wskazać również trzeba, niezależnie od opisanej wadliwości, na błędne zastosowanie wymienionego przepisu, poprzez wydanie decyzji o treści, która nie była w art. 51 przewidziana.

Jak opisano wyżej, w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane (będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji) w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wynika, że w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i zależności od wyniku tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5 (nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).

Zdaniem Sądu, niewykonanie obowiązku oznacza zarówno sytuację, gdy inwestor w ogóle nie wykonał nałożonych obowiązków, jak też sytuację, gdy organ sprawdzając wykonanie przez inwestora obowiązku dokonuje negatywnej oceny przedłożonych dokumentów. Wprawdzie w ustępie 4 mowa jest o wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednakże w ocenie Sądu możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej, natomiast decyzja odmowna nie znajduje uzasadnienia. Przekonuje o tym również dalsza treść tegoż przepisu, wyraźnie stanowiącego, że w przypadku zakończenia budowy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 381/07, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, przepis art. 51 ust. 5 "uznać należy za lex specialis w stosunku do regulacji z ust. 4 tego samego artykułu, mający zastosowanie wtedy, gdy nałożony obowiązek nie został wykonany. Skoro przepis ten ma wprost zastosowanie do sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku, to trzeba uznać, iż w sytuacji spełnienia dyspozycji do zastosowania tego przepisu zbędne i nieracjonalne, a przy tym sprzeczne z dyspozycją art. 12 § 1 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania) byłoby wydawanie wcześniej decyzji odmawiającej zatwierdzenia takiego projektu i odmawiającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych".

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły również z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118).

Opisane wyżej naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 718), dotyczące organów obu instancji, miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie art. 51, w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., przewiduje w sytuacji niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jedynie zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Ponadto Sąd, działając na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), objął kontrolą również decyzję PINB z dnia z dnia 19 listopada 2001 r.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z tych przyczyn Sąd skontrolował również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...], albowiem decyzja ta pozostaje w granicach niniejszej sprawy administracyjnej, która wyznacza tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu także ta ostania decyzja narusza prawo, ponieważ będący jej podstawą a przytoczony wyżej, art. 51 ust. 1 pkt 2, nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych przez organ czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a nie przedstawienia dokumentów – ocen, orzeczeń technicznych i projektów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tym kontekście zarzut skargi naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego należy uznać za uzasadniony, choć z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Natomiast zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania w ocenie Sądu są zasadne jedynie częściowo, w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 kpa). Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, w aktach znajdują się liczne opinie i ekspertyzy, składane przez skarżącą i uczestniczkę postępowania, o treści sprzecznej bądź wzajemnie się wykluczającej. Dowody te podlegają ocenie pod kątem przydatności dla rozstrzygnięcia, na zasadach określonych w art. 80 kpa, przy czym nie jest wystarczające stwierdzenie ich sprzeczności, tak jak to uczynił organ I instancji, wymagają bowiem rzetelnej oceny co do prawidłowości i wiarygodności, a tego w rozstrzygnięciach obu organów zabrakło. Wprawdzie przed organem I instancji przeprowadzone zostały, i słusznie zważywszy na zakres sporu, rozprawy administracyjne ustalające sporne elementy postępowania dowodowego, jednakże w sytuacji, gdy każdy rzeczoznawca pozostaje przy swoim stanowisku, należało rozważyć wniosek uczestniczki postępowania I. M. – H., z dnia 8 lipca 2002 r., o powołanie przez organ niezależnego biegłego (vide: pismo k. 120 akt administracyjnych I instancji, t. 1). Podkreślić bowiem trzeba, że to na organie spoczywał obowiązek dokładnego oznaczenia czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), a nie przerzucanie tego obowiązku na inwestora poprzez nakazanie mu złożenia projektu dokończenia robót budowlanych. W konsekwencji wadliwości przeprowadzonego postępowania naruszony został, poza wymienionymi wyżej przepisami, również art. 107 § 3 kpa, gdyż zabrakło w uzasadnieniu, szczególnie organu odwoławczego, odniesienia się do skonkretyzowanych zarzutów strony skarżącej, odwołującej się między innymi do konkretnie wyrażonych stanowisk przez rzeczoznawców D. i N.. Opisane naruszenia miałyby istotne znaczenia dla sprawy tylko wówczas, gdyby postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo, to jest w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Ponieważ tak nie jest, naruszenie przy tym przez organy przepisów postępowania nie ma charakteru rozstrzygającego.

Tę sama uwagę należy odnieść do zarzutów naruszenia ogólnych zasad postępowania, wyrażonych w art. 8-10 kpa. Oczywiście wadliwość przeprowadzonego postępowania, wynikająca w znacznej mierze z błędnie zastosowanej podstawy prawa materialnego, podrywa zaufanie do działania organów administracji, jednakże ani brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, ani też uniemożliwienie jej zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranych materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji, nie miałoby istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego na marginesie należy wskazać, że strona skarżąca czynnie uczestniczy od samego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w tym od dnia 11 sierpnia 2005 r. z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, korzysta przy tym z prawa przeglądania akt, otrzymuje żądane kserokopie pism, składa w terminie środki odwoławcze od decyzji, zatem zarzut nieinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych czy też uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranych materiałów, nie został należycie wykazany.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję poprzedzającą oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...], i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.

Rozpatrujący sprawę ponownie organ I instancji, stosując dla potrzeb niniejszego postępowania tryb przewidziany dla samowolnego odstępstwa od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, określony w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) dokona ustaleń niezbędnych dla oznaczenia czynności, które winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). Wskazać przy tym należy, co wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, że prace budowlane związane z budową przedmiotowego budynku nie zostały zakończone. Następnie stosownie do okoliczności, podejmie organ decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1a lub ust. 2 Prawa budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek skarżącej, zgodnie z art. 200 w związku z art. art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając, że na poniesione koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego w wysokości 257,00 zł.