Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1888/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1, 2, 3, 3a i 5, art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 1, 5 pkt 15, ust. 5, 6 i 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: § 6 pkt 2, § 7 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubasz z dnia 25 lutego 2019 r. nr IV/38/19 w sprawie uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubasz 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna prawem; 2. zasądza od Gminy Lubasz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2019 r. Rada Gminy Lubasz (dalej jako "Rada Gminy") podjęła Uchwałę nr IV/38/19 (zwaną dalej "Uchwałą") w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubasz (zwanego dalej "Studium"), która weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3 Uchwały).

Pismem z 16 października 2020 r. (znak: KN-I.0552.67.2020.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej zwany "Wojewodą" lub "Skarżącym"), reprezentowany przez r. M., zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o orzeczenie o jej niezgodności z prawem – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od Gminy Lubasz (zwanej dalej "Gminą") na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił w pierwszej kolejności, że analiza ustaleń bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (zwanego dalej "Bilansem"), opracowanego na potrzeby zmiany studium, oparta na zawartych w nim zestawieniach liczbowych budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych oraz nie pozwala w pełni zweryfikować jego ustaleń w kontekście brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej w skrócie "u.p.z.p."). W ocenie Wojewody zestawienie, wynikających z pisemnych wyjaśnień Wójta Gminy Lubasz (zwanego dalej "Wójtem") z 17 lipca 2020 r., wartości zapotrzebowania na nowa zabudowę (pkt 1) oraz chłonności terenów położonych na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę (pkt 2) prowadzi do wniosku, że przy uwzględnieniu oszacowanego zapotrzebowania na nową zabudowę oraz chłonności terenów istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i terenami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę w ilości nie większej niż: 28 992 m2 dla funkcji mieszkaniowej; 25 999 m2 dla funkcji usługowej; 87 572 m2 dla funkcji produkcyjnej. Tymczasem wyznaczone w Studium wielkości powierzchni użytkowych zabudowy dla poszczególnych funkcji dopuszczone poza obszarami zwartej zabudowy i terenami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę (pkt 3) znacznie przekraczają wskazane powyżej wartości. W odniesieniu do powyższych wyników niezrozumiałe są również wnioski zawarte w Bilansie oraz w treści Studium (rozdz. VII), potwierdzone także w piśmie Wójta z 17 lipca 2020 r., wskazujące na możliwość zwiększenia powierzchni pod zabudowę mieszkaniową i produkcyjną w kolejnych zmianach studium. Ponadto Skarżący podkreślił, że przedstawione przez Wójta w piśmie z 17 lipca 2020 r. wartości chłonności nie są tożsame z wartościami zawartymi w Bilansie. Poza tym w ww. piśmie Wójt stwierdził, że zarówno we wnioskach zawartych w Bilansie, jak i w syntezie ustaleń Studium omyłkowo podano błędnie wartość, o jaką dopuszcza się zwiększenie zabudowy produkcyjnej, tj. 11% zamiast 21%.

Mając na uwadze powyższe rozbieżności oraz wątpliwości interpretacyjne, Wojewoda stwierdził, że Bilans sporządzony na potrzeby zmiany studium nie może stanowić podstawy do określenia warunków i ustaleń wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto w odniesieniu do tych zasad Skarżący stwierdził, że:

- z naruszeniem art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064; dalej w skrócie "p.g.g.") oraz § 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej w skrócie "rozp.proj.stud.") na rysunkach zmiany studium nie ujawniono lokalizacji udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego Klempicz MD i Klempicz dz. 341. Ponadto zarówno w części tekstowej, jak i graficznej Studium pominięto informację o występowaniu na terenie Gminy terenów górniczych Klempicz MD i Klempicz 1;

- wbrew dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. b rozp.proj.stud. w zmianie studium nie zamieszczono informacji o występowaniu na terenie gminy kolejowych terenów zamkniętych, ani nie oznaczono ich graficznie na rysunkach studium. Ograniczono się wyłącznie do zamieszczenia w treści studium informacji, że dla terenów zamkniętych nie sporządza się miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). W dodatku informacja ta jest błędna, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w m.p.z.p. ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, jednakże przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, tj. kolejowych terenów zamkniętych;

- wbrew wymogom wynikającym z § 7 pkt 3 i 5 rozp.proj.stud. w treści Studium nie zawarto ustaleń szczegółowych w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla terenów o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Wprawdzie w piśmie z 25 maja 2020 r. Wójt wyjaśnił, że ustalając warunki zagospodarowania ww. terenów należy korzystać z ustaleń, które w treści Studium zostały przypisane do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy usługowej, ale – jak zauważył Wojewoda – ustalenia te dotyczą dwóch odrębnych kategorii terenów, a konstrukcja treści Studium nie wskazuje na takie zamierzenie jego autora. Ponadto w Studium nie zawarto wprost informacji, która wskazywałaby na taką interpretację jego ustaleń, a dla wszystkich pozostałych terenów określono indywidualne wskaźniki;

- w pkt 5.1.6 rozdz. III zał. nr 1 do Uchwały zamieszczono ustalenia w zakresie rozwiązań technicznych zmniejszających uciążliwości występujące w zasięgu oddziaływania dróg wojewódzkich, a także poruszania się po tych drogach pojazdów nienormatywnych, które wykraczają poza zakres ustaleń regulowanych przez studium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubasz "przychylił się do niej", uznając za zasadne wskazane w niej uchybienia, i jednocześnie wniósł o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Wójt stwierdził, że:

- bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę zawiera błędy, które mogły wpłynąć na ustalenia zawarte w uchwalonym Studium,

- w treści oraz na rysunkach Studium brakuje informacji o lokalizacji udokumentowanych złóż kruszywa mineralnego oraz pominięto informację o występowaniu na terenie Gminy terenów górniczych,

- nie zamieszczono informacji o występowaniu na terenie Gminy kolejowych terenów zamkniętych oraz nie wyznaczono ich granic na rysunkach Studium,

- treść Studium nie zawiera ustaleń szczegółowych w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla terenów o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Lubasz wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr IV/38/19 Rady Gminy Lubasz z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubasz – w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Rozpoznawszy zaś – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem, że uchwała jest niezgodna z prawem), sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Zarzuty podniesione w skardze Wojewody dotyczą wyłącznie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Przystępując do ich merytorycznej analizy, należy zauważyć na wstępie, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis wymienia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p., mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – w tym sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę w sposób wadliwy (bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz), tudzież nierzetelne oszacowanie chłonności obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 lub 3 u.p.z.p. – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na bilansie wadliwie sporządzonym.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd analiza zaskarżonej uchwały oraz przedłożonych akt sprawy wykazała bowiem zasadność zarzutów szczegółowo opisanych w skardze Wojewody, dotyczących istotnych wad bilansu terenów, na którym oparto ustalenia Studium. Przyznał to zresztą sam organ Gminy, stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę zawiera błędy, które mogły wpłynąć na ustalenia zawarte w uchwalonym Studium.

Ponadto Wojewoda wykazał, że nawet w stosunku do tak nierzetelnie sporządzonego bilansu doszło w Studium do "przewymiarowania" wielkości powierzchni użytkowej nowej zabudowy dla poszczególnych funkcji przewidzianej w Studium poza obszarami zwartej zabudowy i terenami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. Przykładowo dla funkcji mieszkaniowej określono zapotrzebowanie na nową zabudowę w wysokości 94 208 m2, a w Studium, poza obszarami zwartej zabudowy i terenami przeznaczonym w planach miejscowych pod zabudowę, wyznaczono jeszcze 204 516 m2 powierzchni użytkowej zabudowy.

Wszystko to oznacza, że zaskarżone Studium zostało sporządzone z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – co już uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, trafne okazały się również pozostałe zarzuty skargi, wytykające kolejne istotne naruszenia zasad sporządzania studium, do jakich doszło w zaskarżonej Uchwale. Wypada zauważyć, że wystąpienie tych naruszeń również zostało przyznane przez organ Gminy w odpowiedzi na skargę.

I tak, w treści oraz na rysunkach Studium brakuje informacji o lokalizacji na obszarze objętym Studium udokumentowanych złóż kruszywa mineralnego (Klempicz MD i Klempicz dz. 341) oraz pominięto informację o występowaniu na terenie Gminy terenów górniczych (Klempicz MD i Klempicz 1). Uchybienia te trafnie zostały zakwalifikowane przez Wojewodę jako istotne naruszenie:

- art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, z późn. zm.; w skrócie "p.g.g.") – zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się m.in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin;

- § 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; w skrócie "rozp.proj.stud.") – wydanego na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. – zgodnie z którym to przepisem rysunek projektu studium powinien zawierać m.in. określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych.

W treści Studium nie zamieszczono również informacji o występowaniu na terenie Gminy kolejowych terenów zamkniętych oraz nie wyznaczono ich granic na rysunkach Studium – uchybiając w ten sposób, w stopniu istotnym, przywołanym w skardze przepisom:

- art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p. – zgodnie z którym w studium określa się w szczególności granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

- § 7 pkt 1 lit. b rozp.proj.stud. – w myśl którego rysunek projektu studium powinien zawierać granice terenów zamkniętych.

Ponadto treść Studium nie zawiera ustaleń szczegółowych w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla terenów o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia:

- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. – który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

- § 6 pkt 2 rozp.proj.stud. – zgodnie z którym ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Poza tym Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zamieszczone w pkt 5.1.6 ("Kierunki rozwoju systemów komunikacji infrastruktury technicznej – Wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych" – Warunki dla dróg wojewódzkich oraz terenów przyległych do tych dróg") rozdziału III ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego") Studium (którego tekst stanowi załącznik nr 1 do Uchwały) ustalenia ("warunki") w zakresie rozwiązań technicznych zmniejszających uciążliwości występujące w zasięgu oddziaływania dróg wojewódzkich, a także poruszania się po tych drogach pojazdów nienormatywnych (lit. e i lit. f), z uwagi na ich przedmiot, wykraczają poza zakres materii podlegającej regulowaniu w studium, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym – w ocenie Sądu – owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.

Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały – która nie jest aktem prawa miejscowego i która terminowo została przedłożona organowi nadzoru – upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest niezgodna z prawem (pkt 1 sentencji wyroku). Orzeczenie innej treści byłoby w tym przypadku nieadekwatne (por. wyroki NSA: z 14.04.2011 r., I OSK 12/11; z 14.11.2018 r., II OSK 2733/16 – CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego, ustalone według stawek minimalnych, na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.