Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1118/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Rzemiosła Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2237/06 w sprawie ze skargi Związku Rzemiosła Polskiego na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2237/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związku Rzemiosła Polskiego na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], Prezydent Miasta [...] W., w oparciu o art. 98 § 1 kpa, zawiesił postępowanie z wniosku Domu Towarowego [...] S.A. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową budynku wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażem podziemnym "Dom Towarowy [...]" oraz rozbiórkę kiosku i pawilonu portierni przy ul. [...] w W.. Postanowienie to doręczone zostało Związkowi Rzemiosła Polskiego w dniu 27 marca 2006r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia skarżący złożył w dniu 24 kwietnia 2006r. Wskazał, iż został pominięty w postępowaniu administracyjnym i pozbawiony tym samym praw strony.

Postanowieniem z dnia [...], organ II instancji przywrócił termin do wniesienia zażalenia, a następnie postanowieniem z tego samego dnia umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podniósł, iż stosownie do art. 141 § 1 kpa uprawnienie do wniesienia zażalenia przysługuje stronie, którą zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w świetle art. 28 ustawy – Prawo budowlane, atrybut strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę posiada inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie z dokumentów dostarczonych przez inwestora w dniu 28 czerwca 2006 r. wynika, że skarżący nie dysponuje już prawem do terenu ani też do usytuowanego na nim budynku. Powyższy fakt wynika przede wszystkim z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cywilny oddalającego apelację od wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nieważność umowy oddania w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa, a Centralnym Związkiem Rzemiosła. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro w dacie rozpatrywania przez ten organ zażalenia skarżący nie był ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości sąsiedniej to nie przysługują mu prawa strony. W konsekwencji ze względu na fakt, iż zażalenie wniósł podmiot, który w danej sprawie nie ma interesu prawnego, postępowanie zażaleniowe należało umorzyć.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne ustalenia co do przymiotu strony oraz art. 10 w zw. z art. 8 kpa poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym i tym samym uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego aktu co do zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego i żądań strony. Skarżący podniósł jednocześnie, iż zwrócił się ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w trybie art. 4241 kpc. W konsekwencji, w przypadku uwzględnienia skargi nie będzie istniała podstawa w oparciu, o którą organ II instancji umorzył postępowanie, gdyż nadal jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wszystkie te okoliczności, w sytuacji gdyby organ umożliwił mu czynny udział w postępowaniu zażaleniowym, miałyby wpływ na wynik sprawy, gdyż organ zawiesiłby postępowanie do czasu zakończenia postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego albo nie umorzyłby postępowania ze względu na utratę przez skarżącego charakteru strony.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym, inwestor wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podzielając argumenty przedstawione przez organ, podniósł, iż postępowanie zażaleniowe było prowadzone przez skarżącego wyłącznie w celu opóźnienia procesu inwestycyjnego. Wskazał ponadto, iż z prawomocności wyroku sądu powszechnego wynika możliwość jego wykonania i nieistotne w tym momencie jest samo złożenie skargi o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Skarga ta może bowiem wywołać skutek prawny dopiero od chwili jej ewentualnego uwzględnienia przez Sąd Najwyższy, a zatem do tego momentu prawomocny wyrok sądu jest skuteczny i wykonalny. W związku z powyższym, organ II instancji słusznie oparł na nim rozstrzygnięcie.

W dniu 16 lutego 2007 r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo inwestora przekazujące dwa zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W.-[...] w W. X Wydział Ksiąg Wieczystych, z których wynika, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wpisane na rzecz Związku Rzemiosła Polskiego zostało wykreślone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznawszy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem, oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który precyzuje pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd zauważył, iż organ II instancji prowadząc postępowanie zażaleniowe zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy podmiot wnoszący zażalenie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem, czy dysponuje statusem strony tego postępowania. Ustalenia w tym zakresie powinny odbyć się w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia faktyczne organu I instancji, jak i okoliczności ujawnione w trakcie prowadzonego postępowania. Zauważył, iż w świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest natomiast wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie ze zgromadzonego przez organ II instancji materiału dowodowego wynika bezspornie, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. V Wydział Cywilny oddalił apelacje pozwanych od wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nieważność umowy oddania w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa, a Centralnym Związkiem Rzemiosła. W związku z tym, o ile w postępowaniu przed organem I instancji skarżący mógł być uznany za stronę postępowania, o tyle po złożeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji i po tym jak Sąd Okręgowy prawomocnym wyrokiem stwierdził, iż nie posiada on prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nie można było uznać, że jest nadal stroną tego postępowania.

Sąd I instancji zgodził się jednocześnie z twierdzeniem inwestora wyrażonym w piśmie z dnia 30 listopada 2006 r., iż wniesienie skargi w trybie art. 4241 kpc nie było dla organu II instancji w żaden sposób wiążące. W ocenie Sądu, nie mogło także stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, biorąc pod uwagę możliwość wniesienia wspomnianej skargi w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, stałoby bowiem w sprzeczności z obowiązującą zasadą wykonalności prawomocnych orzeczeń sądowych.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu skarżącego o niezapewnieniu mu udziału w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu, organ II instancji stwierdzając, że nie posiada on przymiotu strony nie mógł mu zapewnić udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie bowiem z obowiązującymi regułami procesowymi organ zapewnia udział jedynie stronom, a nie każdemu podmiotowi, który zgłosi takie żądanie.

Reasumując, Sąd stwierdził, iż organ II instancji w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając, iż skarżący nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości położonej przy ul. [...], a zatem nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Interes prawny skarżącego nie wynika również z innej skonkretyzowanej normy prawa materialnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest.:

– art. 10 § 1 w zw. z art. 8 kpa, polegającego na niezapewnieniu mu czynnego udziału w umorzonym postępowaniu oraz odmowę tych praw przez Sąd,

– art. 141 § 1 w zw. z art. 28, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa poprzez ustalenie, że nie był stroną postępowania,

– art. 39 w zw. z art. 40 § 2 kpa poprzez niedoręczenie mu odpisów, leżących u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, pism i załączników składanych przez inwestora, a tym samym uniemożliwienie mu ustosunkowania się co do jego twierdzeń i zarzutów,

2) art. 47 § 1 w zw. z art. 75 i art. 67 § 5 ppsa poprzez niedoręczenie jego pełnomocnikowi odpisów, leżących u podstaw zaskarżonego wyroku, pism procesowych i ich załączników złożonych do akt sprawy przez inwestora, a tym samym pozbawienie go prawa do zajęcia stanowiska w zakresie twierdzeń i zarzutów zawartych w tych pismach,

3) art. 125 § 1 pkt 1 ppsa poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego pomimo złożenia w dniu 16 grudnia 2006 r. przez Miasto [...] W. skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...], którego uchylenie przez Sąd Najwyższy oznaczałoby brak podstaw do umorzenia postępowania,

4) art. 106 § 3 i § 4 w zw. z art. 113 § 1 ppsa poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony oraz co do podstaw zawieszenia postępowania.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w momencie złożenia środka zaskarżenia w dniu 26 kwietnia 2006 r. skarżący posiadał przymiot strony, gdyż wyrok Sądu Okręgowego zapadł dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r. W niniejszej sprawie można mówić zatem co najwyżej o utracie przymiotu strony w czasie trwania postępowania, a nie jego braku. W takiej natomiast sytuacji podmiot, któremu raz przyznano przymiot strony, korzysta z pełni praw wynikających z art. 8 i 10 kpa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej natomiast sprawie, organ II instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania nie tylko nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, ale również uniemożliwił mu zajęcie przed jego podjęciem stanowiska co do dowodów, materiałów i żądań inwestora w oparciu, o które wydał postanowienie. Skarżącego pozbawiono tym samym praw strony w oparciu o fakty i pisma, które nie zostały mu doręczone, a rozstrzygnięcie podjęto nie czekając na zajęcie przez niego stanowiska co do tych nowych okoliczności.

Pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, iż postępowanie sądowe w sprawie o stwierdzenie nieważności prawa użytkowania wieczystego nie zostało jeszcze zakończone, gdyż Miasto [...] W. złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego. Na etapie postępowania przed Sądem I instancji istniały zatem podstawy do zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż wyroki sądów powszechnych w zakresie ustalenia nieważności aktów notarialnych ustanawiających prawo użytkowania wieczystego nie kreują nowego porządku prawnego, gdyż mają wyłącznie charakter deklaratywny. W konsekwencji, w przypadku uwzględniania wspomnianej skargi kasacyjnej, nie będzie istniała podstawa w oparciu, o którą organ II instancji umorzył postępowanie, gdyż skarżący nadal jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nieporozumieniem jest ponadto twierdzenie jakoby wyrok Sądu Okręgowego podlegał wykonaniu. Wszystkie powyższe okoliczności, gdyby organ umożliwił mu czynny udział w postępowaniu, miałyby zatem wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż skarżący podał wprawdzie na czym polegają naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów, jednakże uzasadnienie części zarzutów nie jest na tyle szczegółowe, żeby pozwalało na ustalenie uchybień procesowych Sądu I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczą następujących podstaw kasacyjnych: art. 47 § 1 w zw. z art. 75 i 67 § 5 ppsa, a także art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Pełnomocnik inwestora zauważył jednocześnie, iż zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa jest fakultatywne i tylko od oceny sądu administracyjnego zależy, czy uzna on, że inne postępowanie sądowe wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy przed tym sądem. Niepodjęcie przez Sąd I instancji decyzji o zawieszeniu postępowania z urzędu miało natomiast swoje uzasadnienie w tym, że wyrok Sądu Okręgowego jest prawomocny, a więc znajduje się w obrocie prawnym i musi być respektowany. Wniesienie od tego wyroku sui generis nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest skarga kasacyjna, która może zostać przyjęta do rozpatrzenia lub nie, samo przez się nie może natomiast oddziaływać na postępowanie sądowoadministracyjne. Pełnomocnik inwestora stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 4 w zw. art. 113 § 1 ppsa jest niezrozumiały, natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oparty został na argumentacji podnoszonej już wcześniej w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż przepis art. 176 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna zawierała nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, a więc wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które zostały naruszone przez sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, lecz również nakłada na autora skargi obowiązek ich uzasadnienia. W niniejszej sprawie, pomimo powołania się w podstawie skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skarżący zarzucił Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji, przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego będą tylko zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. W odniesieniu do tej podstawy ustawowej, wskazać natomiast należy, że dla uznania jej za usprawiedliwioną niezbędne jest wykazanie przez autora skargi, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty do wyroku błędnie wskazał sygnaturę akt sprawy, w której ten wyrok został wydany. Jedynie w części wstępnej skargi podał sygnaturę wyroku dotyczącego kontroli postępowania zażaleniowego przed organem administracji. Mając jednak na uwadze oznaczenie przedmiotu zaskarżenia we wstępnej części skargi kasacyjnej, błąd ten można było uznać jako błąd pisarski. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały również jednoznacznie sformułowane jako odnoszące się do wyroku dotyczącego kontroli postępowania zażaleniowego przed organem administracji. Mimo tych wad w konstrukcji skargi, zarzuty podniesione w podstawie kasacyjnej uznano za odnoszące się do postępowania sądowego, poprzedzającego wydanie przez Sąd I instancji wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2237/06, oraz postępowania administracyjnego, zakończonego postanowieniem Wojewody M. z dnia [...], umarzającym postępowanie zażaleniowe w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową budynku wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażem podziemnym "Dom Towarowy [...]" oraz rozbiórkę kiosku i pawilonu portierni przy ul. [...] w W..

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, iż w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących przebiegu postępowania przed Sądem I instancji. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, powołanych w punkcie 2 podstawy kasacyjnej, wskazać należy, iż w niniejszej sprawie, Sąd I instancji w rzeczywistości nie stosując zasady oficjalności doręczeń nie dostarczył pełnomocnikowi skarżącego pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez organ i inwestora, będącego uczestnikiem tego postępowania. Skarżący nie wykazał jednak aby stwierdzone uchybienie procesowe Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego pisma te nie leżały u podstaw zaskarżonego wyroku. W świetle art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje bowiem wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania przez ten sąd jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 ppsa. Powyższe oznacza również, że co do zasady sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie jego wydania, a nie były znane organowi administracji publicznej, uwzględnia, ale wyłącznie, gdy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 317-318). W niniejszej sprawie, Sądowi I instancji nie można natomiast zarzucić, że dokonana przez niego kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, oparta została na wybiórczo skompletowanym materiale dowodowym. Złożone przez strony postępowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma procesowe w pełni korespondowały z ustaleniami dokonanymi przez organ w toku postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, i w skardze tego nie zarzucono, że nie był znany stronie skarżącej wskazywany zarówno przez organ administracji jak i Sąd I instancji wyrok Sądu Okręgowego w W., jak i zawiadomienie o wykreśleniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna w zakresie w jakim opiera się na omawianym zarzucie nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W dalszej kolejności odnieść należy się do podniesionego w pkt 3 podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zauważyć należy, iż zawieszenie postępowania na podstawie przytoczonego przepisu zależy od uznania sądu. Przepis ten nie nakłada bowiem na sąd obowiązku zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia opisanych w nim okoliczności. W sytuacji, gdy sąd poweźmie wiadomość o tych okolicznościach powinien jednak rozważyć celowość wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Celowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 pkt 1 § 1 ppsa powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 302).

W niniejszej sprawie, naruszenie omawianego przepisu przez Sąd I instancji polegało, w ocenie skarżącego, na braku zawieszenia postępowania sądowego pomimo złożenia w dniu 16 grudnia 2006 r. przez M. [...] W. skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...], oddalającego apelacje pozwanych od wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nieważność umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa, a Centralnym Związkiem Rzemiosła, którego następcą prawnym jest skarżący. Zauważyć jednak należy, iż skarżący powołał się na przedmiotową okoliczność dopiero w skardze kasacyjnej. Trudno jest tym samym czynić Sądowi I instancji zarzut braku rozważenia celowości zawieszenia postępowania sądowego z tej przyczyny, skoro okoliczność ta nie została podniesiona przez skarżącego w toku postępowania przed tym Sądem. Zauważyć jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 365 § 1 kpc, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarga kasacyjna jako nadzwyczajny środek odwoławczy, służący od prawomocnych orzeczeń, nie wywołuje natomiast charakterystycznego dla zwyczajnych środków odwoławczych skutku suspensywnego w postaci wstrzymania uprawomocnienia się zaskarżonego danym środkiem orzeczenia. W konsekwencji, zawieszenie postępowania na tej podstawie kłóciłoby się z zasadą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt-cie 4 podstawy kasacyjnej, stwierdzić natomiast należy, iż sposób jego sformułowania uniemożliwia w istocie ocenę jego zasadności. Skarżący nie wskazał bowiem jakie konkretne dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy, zostały przez Sąd I instancji pominięte przy wyrokowaniu i w jaki sposób ich pominięcie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał również na czym polegało naruszenie w niniejszej sprawie art. 106 § 3 i 4 ppsa. W konsekwencji, podstawa kasacyjna w części, w jakiej oparta została na tym zarzucie nie może być również uznana za usprawiedliwioną.

Na zakończenie odnieść należy się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przytoczonych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, że stwierdzenie przez organ II instancji, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania czyni koniecznym umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Brak podmiotu uprawnionego do wniesienia zażalenia czyni postępowanie zażaleniowe bezprzedmiotowym. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w każdym przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten może występować od początku postępowania i ujawnić się dopiero w jego trakcie, może również powstać w trakcie postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, które powstają bądź na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych. W niniejszej sprawie, organ II instancji, opierając się na wskazanych wyżej wyrokach sądów powszechnych ustalił, że skarżący utracił przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową budynku wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażem podziemnym "Dom Towarowy [...]" oraz rozbiórkę kiosku i pawilonu portierni przy ul. [...] w W., w toku którego wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania, na które zażalił się skarżący. W tych warunkach za prawidłowe uznać należy zatem umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi bowiem konsekwencję utraty przez skarżącego statusu strony w postępowaniu głównym. Zauważyć jednocześnie należy, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony odbywa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), a nie art. 28 kpa, przywołany w podstawie kasacyjnej. Zgodnie też z tym pierwszym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie, z uwagi na stwierdzenie przez sąd powszechny nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa, a Centralnym Związkiem Rzemiosła, skarżący utracił prawo do przedmiotowego gruntu i posadowionych na niej budynków. W konsekwencji, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, o ile w początkowej fazie postępowania mógł być uznany za stronę tego postępowania, o tyle po uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w W., nie można było nadal traktować go jako strony, a postępowanie zażaleniowe wszczęte na skutek złożonego przez niego zażalenia należało umorzyć.

Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącego, że nawet pomimo uznania przez organ II instancji, że utracił on status strony postępowania, powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu zażaleniowym, a przed wydaniem postanowienia możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zakresie dotyczącym jego legitymacji do bycia stroną postępowania. Obowiązek organu, wynikający z art. 10 § 1 kpa, nie oznacza jednak obowiązku doręczania z urzędu przez organ II instancji odpisów pism i ich załączników, składanych w toku postępowania przez pozostałe strony. Co do zasady strona może bowiem zapoznać się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w siedzibie organu. W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby skarżący po złożeniu zażalenia podejmował jakiekolwiek próby skorzystania z przysługującego mu prawa czynnego udziału w postępowaniu mimo, że od momentu wniesienia zażalenia do wydania postanowienia przez organ II instancji upłynął okres ponad 4 miesięcy. Organowi II instancji można by wprawdzie zarzucić, że przed wydaniem postanowienia nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym podczas tego postępowania materiałem dowodowym, jednakże w warunkach niniejszej sprawy uchybienie proceduralne organu w tym zakresie nie mogłoby być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż przedłożony przez inwestora wyrok Sądu Okręgowego w W. był znany skarżącemu, gdyż wydany został na skutek apelacji złożonej przez niego od wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...]. W skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał natomiast jak zapoznanie się z odpowiedzią inwestora na zażalenie oraz przedłożonymi wyrokami sądów powszechnych przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. W skardze skarżący powołał się wprawdzie na fakt złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W., lecz w istocie nie wynika z niej kiedy przedmiotowa skarga została złożona, a żaden dowód na jej złożenie nie został przedstawiony. Nawet jednak przyjmując, że skarżący złożył tą skargę przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji, stwierdzić należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że okoliczność ta nie powodowała konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie. Kwestia ważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], z której skarżący wywodził swoje prawa do przedmiotowej działki, została bowiem prawomocnie rozstrzygnięta, a wydany w tej sprawie wyrok uzyskał moc prawnie wiążącą. Wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem tego wyroku skutku tego nie niweczy. W konsekwencji, Sąd I instancji słusznie uznał, że w warunkach niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.