Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1295/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006r. sprawy ze skargi D. s.r.o. z siedzibą w Czechach na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. s.r.o. z siedzibą w Czechach kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].10.2004 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym

(Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.3.1. załącznika do tej ustawy nałożył na D. s.r.o. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym: Podczas kontroli drogowej w dniu [...].10.2004 r. w miejscowości R. na drodze krajowej nr [...] skontrolowano pojazd marki [...] nr rej. [...] ciągnący przyczepę marki [...] nr rej. [...]. Kierowca okazał do kontroli dokument przewozowy CMR [...]. Na podstawie tego dokumentu a także faktury nr [...]

i [...] stwierdzono, że firma D. s.r.o. zakupiła otręby pszenne

w firmie M. s.r.o. i odsprzedała je firmie V. sp. z o.o. w C.

W czasie kontroli ustalono, iż towar ma być dostarczony do firmy C. sp. z o.o.

w R. Pojazd został odtransportowany do miejsca rozładunku gdzie ustalono na podstawie dokumentu przyjęcia surowca faktycznego nadawcę

i odbiorcę towaru. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż wykonywany był przewóz kabotażowy. Na taki przewóz strona nie przedstawiła wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził nadto, iż nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego

o 1 godzinę i 22 minuty jednakże odstąpił od nałożenia kary za powyższe naruszenie gdyż łączna kara nałożona podczas kontroli drogowej nie może przekroczyć

15.000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji w części, jak podał odwołujący, dotyczącej nałożonej kary pieniężnej za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, wniósł on o uchylenie decyzji

i umorzenie postępowania w tym zakresie.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że z treści protokołu jak również z treści wydanej decyzji wynika, iż przewóz uznano za przewóz kabotażowy wyłącznie ze względu na fakt, iż importer, który zakupił w przedsiębiorstwie strony przewożony towar a następnie odsprzedał dalej (spółka V.) ma siedzibę na terytorium RP. O ile bowiem z protokołu wynika, gdzie towar miał być wyładowany nie ma nawet słowa wzmianki o rzekomym miejscu załadunku w Polsce – a ustalenie takiego faktu i miejsca jest niezbędne do wykazania przez organ, że przewóz kabotażowy miał miejsce. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie organ I instancji mógł rozstrzygnąć przez przeprowadzenie dowodu z analizy tarczy tachografu

i przesłuchania kontrolowanego kierowcy. Jednak tych czynności w sprawie nie podjęto i pominięto okoliczność, iż spółka V. dokonując zakupu towaru określiła jego dostawę jako warunki DDP – do miejscowości R. Organ

w sposób niedopuszczalny, zdaniem strony przyjął, iż miejsce siedziby nadawcy lub odbiorcy jest tożsame z miejscem załadunku i rozładunku, które są wyznacznikami tego czy dany przewóz można uznać za przewóz kabotażowy w rozumieniu ustawy, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 19 w zw.

z art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Rzeczywistym miejscem załadunku towaru była jednak miejscowość K. na Słowacji a miejscem przeznaczenia R.

w Polsce co oznacza, iż przewóz nie spełnia ustawowych przesłanek do uznania go za przewóz kabotażowy w myśl ustawy. Ustalenie przez organ "faktycznego nadawcy i odbiorcy towaru" w żaden sposób nie ma związku z rzeczywistym miejscem załadunku i rozładunku towaru, które może być (i w tym przypadku było) zupełnie inne. Wskazuje to również na sprzeczność w samej treści decyzji

i protokołu, gdzie organ z jednej strony uznaje za podstawę nałożenia kary fakt ustalenia "faktycznego nadawcy i odbiorcy towaru" a drugiej zaś wyraźnie pisze, iż "wykonywanie przewozu kabotażowego wymaga posiadania zezwolenia dopuszczającego przewóz wykonywany przez przewoźnika zagranicznego

z miejscem załadunku i rozładunku na terenie Polski.

Jednocześnie podniesiono w odwołaniu, że żaden przepis nie zakazuje, by kupujący (V. sp. z o.o.) zakupiony towar odsprzedał innemu podmiotowi (C. Polska sp. z o.o.) i wskazał swojemu dostawcy (D. s.r.o.) miejsce rozładunku na warunkach DDP – magazyn swojego kontrahenta w R. Strona zwróciła również uwagę na przepis art. 4 ustawy o transporcie drogowym

i podniosła, iż w jej ocenie przejazd kontrolowanego pojazdu jest przewozem na potrzeby własne.

Decyzją z dnia [...].04.2005 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z l.p. 1.3.1. załącznika do tej ustawy w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy

o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 204,

poz. 2088), Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że skarżący, przedsiębiorca zagraniczny, wykonywał w chwili kontroli przewóz pomiędzy miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej pojazdem zarejestrowanym za granicą. Podczas kontroli, przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, kierujący pojazdem okazał bowiem dokumenty, na podstawie których jednoznacznie można stwierdzić, że przewożony towar najpierw został przez skarżącego zakupiony w firmie M. s.r.o.

z siedzibą w Słowacji (dokument przewozowy CMR [...]), a następnie skarżący sprzedał ten towar V. sp. z o.o. z siedzibą w C. (faktura

nr [...]). W trakcie kontroli ustalono też, że towar należący już do V. sp. z o.o. z siedzibą w C. skarżący ma przewieźć do przedsiębiorstwa C. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dokument przyjęcia surowca z dnia

[...] października 2004 r.). Następnie kontrolowany pojazd został odtransportowany do miejsca rozładunku gdzie ustalono faktycznego nadawcę i odbiorcę – nadawcą było V. sp. z o.o., a odbiorcą C. sp. z o.o. Bezspornym jest zatem,

w ocenie organu, że przedsiębiorca zagraniczny D. s.r.o. wykonywał między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz kabotażowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dla definicji przewozu kabotażowego nie ma znaczenia czy przewóz miał charakter przewozu na potrzeby własne, czy też transportu drogowego, bowiem ustawodawca posługuje się jedynie określeniem przewozu bez wskazania jego charakteru, istotne jest jedynie aby był on wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy czym powyższa definicja nie posługuje się pojęciem załadunku czy rozładunku i zmiana charakteru przewozu nie jest uzależniona dokonaniem czynności realnych, na które to wskazuje skarżący. Nie było zatem potrzeby ustalenia, czy załadunek miał miejsce w Polsce.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił ustalenia organu

I instancji co do skrócenia odpoczynku dziennego uznając, iż strona naruszyła przepisy rozporządzenia nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia

20.12.1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

W skardze na tę decyzję D. s.r.o. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 w zw. z art. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie przez organ, iż miejsce siedziby nadawcy lub odbiorcy jest tożsame

z miejscem załadunku i rozładunku, które są wyznacznikami tego czy dany przewóz można uznać za przewóz kabotażowy w rozumieniu ustawy i naruszenie art. 7 i 9 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia a w związku z tym sprzeczność ustaleń organu ze stanem faktycznym sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi spółka ponowiła argumentację przedstawioną

w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co w sprawie wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. – Dz. U. z 2002 r.,

Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Należy przy tym podnieść, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego

z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stałą się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego, interpretowanym oraz stosowanym w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo.

Zasądzając karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów art. 4 pkt 12 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym

w zw. z lp. 1.3.1. załącznika do tej ustawy – poprzez błędną interpretację definicji przewozu kabotażowego, dokonaną w sposób sprzeczny z zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, tj. wbrew dyspozycji art. 1 ust 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93.

Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.

Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje w chwili obecnej system prawa narodowego – krajowego i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy). Zatem wykładnia prawa winna być dokonywana zarówno przez Sąd, jak i organy administracji publicznej zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego – zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem.

Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim jest wyprowadzany z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia

25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, iż w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego.

Wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś – zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) – wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez normodawcę wspólnotowego.

Pojęcia występujące w prawie krajowym, które mają swoje odpowiedniki

w prawie europejskim, muszą być używane w takim znaczeniu, jakie nadają im dyrektywy, czy rozporządzenia. Dotyczy to zwłaszcza pojęć określonych

w definicjach legalnych, zawartych w niektórych rozporządzeniach, czy też dyrektywach wspólnotowych. Dotyczy to również wykładni niektórych pojęć ogólnych, którym wiele uwagi poświecono w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide: L. Florek "Wykładnia prawa pracy zgodna z prawem wspólnotowym (W:) Teoria i praktyka wykładni prawa:, red. P. Winczorek, Liber 2005

s. 345-353 i powołane tam orzecznictwo ETS).

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93

z dnia 25 października 1993 r. każdy przewoźnik zajmujący się zarobkowym drogowym przewozem rzeczy, posiadający licencję wspólnotową, zgodnie

z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 881/92, jest uprawniony, na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu, do wykonywania czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy w innym Państwie Członkowskim, zwanego dalej odpowiednio "kabotaż" oraz "przejmujące Państwo Członkowskie", bez konieczności posiadania siedziby przedsiębiorstwa lub innej instytucji na jej terytorium.

Z przepisu powyższego jasno wynika, iż według unormowań wspólnotowych kabotażem jest wyłącznie wykonywanie czasowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy w innym Państwie Członkowskim.

Zdaniem Sądu wspólnotowe przepisy prawa wtórnego, ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie stanowią wyraźnie, iż kabotaż odnoszony winien być wyłącznie do wykonywania usług transportowych (przewozów rzeczy) na rzecz osób trzecich.

Stanowisko to znajduje – w ocenie Sądu – potwierdzenie również

w doktrynie, która odnosząc się do zagadnienia kabotażu drogowego w kontekście wspominanego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 – stwierdza, że kabotaż oznacza wykonywanie usług transportowych (tak m.in.: R. Ostrihansky /w:/ "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki" pod red. J. Barcza, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 876).

Tym samym z przewozem kabotażowym mamy do czynienia wyłącznie wtedy, gdy świadczona jest usługa o charakterze zarobkowym polegająca na przewozie po drogach towarów lub osób.

Zdaniem Sądu, co należy podnieść dodatkowo, nie oznacza to, iż przewozy kabotażowe de facto wykonywane są wyłącznie przez przewoźników zagranicznych, albowiem z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika jedynie, iż tylko przewoźnicy zagraniczni mogą wykonywać przewóz kabotażowy w ramach uzyskanego zezwolenia. Tak więc, jeśli przedsiębiorca zagraniczny, albo inny podmiot pochodzący z kraju członkowskiego Wspólnoty Europejskiej lub kraju trzeciego nie będący przewoźnikiem (a nawet w ogóle nie będący przedsiębiorcą), świadczy na terenie Polski usługę o charakterze zarobkowym polegającą na przewozie po drogach towarów na rzecz osób trzecich i czyni to bez zezwolenia (którego zresztą nie może uzyskać w świetle art. 29 ust.1 cyt. ustawy), to winien

w takiej sytuacji podlegać karze pieniężnej w wysokości 15.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3.1. załącznika do tej ustawy.

Powołując się na definicję przewozu kabotażowego zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym – organy obu instancji nieprawidłowo oraz wbrew unormowaniom wspólnotowym – przyjęły zatem, iż jakikolwiek przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi przewóz kabotażowy, którego wykonywanie bez zezwolenia podlega karze pieniężnej określonej w lp. 1.1.3 załącznika do ustawy

o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu stosując prowspólnotową wykładnię prawa krajowego należy uznać, iż z przewozu kabotażowego trzeba wyłączyć przewozy wykonywane przez przedsiębiorcę zagranicznego na potrzeby własne, mające charakter niezarobkowy

i wykonywany pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 4 pkt 4 a)-d_ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W takim jednak zakresie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno jednak poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Zgodnie zaś z przepisem

art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98 nie publik.)

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż decyzje organów obu instancji naruszają wskazane przepisy prawa materialnego, jak i reguły procedury administracyjnej

w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie wyjaśnienia i poczynienia stosowanych ustaleń, czy skarżąca spółka wykonywała czasowy zarobkowy transport drogowy rzeczy na terytorium Polski, a więc przewóz kabotażowy bez zezwolenia, czy też przewoziła towar w okolicznościach uzasadniających przyjęcie, iż wykonywany był przewóz na potrzeby własne.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji zgodnie

z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.