Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 324/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 6, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 - 7, art. 23 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-P. w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 2, § 25, § 26 i § 27.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 5 listopada 2012 r. Nr XXXIV/376/12 Rada Miasta Białystok przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. nr 224, poz. 1342 ze zm.), dalej: ustawa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2012 r., poz. 3725 (ostatni tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 5346).

Skargę na uchwałę złożył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy B. w B. Zakwestionował uchwałę w części obejmującej regulację § 8 ust. 1, 2 i 3 oraz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 32 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy, poprzez nieuprawnione ustalenie minimalnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego.

Zdaniem Prokuratora, w zakwestionowanym zakresie uchwałę podjęto bez upoważnienia ustawowego, a w szczególności zawężono granice wynikającego z art. 4 ustawy obowiązku gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w tym zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Upoważnienie ustawowe nie pozwala tymczasem na wyłączenie pewnych kategorii mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, a ten skutek wywiera wprowadzenie kryterium minimalnego dochodu uprawniającego do ubiegania się o lokal mieszkalny na czas nieoznaczony. Upoważnienie ustawowe do wprowadzenia kryterium dochodowego należy rozumieć celowościowo, jako kryterium dochodu maksymalnego. Odmienne rozumienie uzasadniające wprowadzenie tzw. zdolności czynszowej, prowadzi do wyłączenia obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych, nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Pozostaje również w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady przyznawania pomocy osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Przyjęte regulacje naruszają, w ocenie Prokuratora, przepisy art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono odmienne, w stosunku do obowiązujących przed jej wejściem w życie, zasady wynajmowania lokali. Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego została w uchwale określona jako procent kwoty najniższej emerytury, a podstawą obliczenia dochodu uczyniono dochód wszystkich członków gospodarstwa domowego za okres 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o wynajęcie lokalu oraz poprzedzających miesiąc doręczenia wnioskodawcy oferty zawarcia umowy najmu. Zmodyfikowano dotychczasowe zasady wysokości dochodu, bowiem:

- podniesiono wysokość dochodu umożliwiającą wynajęcie lokali socjalnych w taki sposób, że umożliwiono wynajęcie tych lokali wszystkim osobom, które dotychczas mogły wynająć lokal na czas nieoznaczony; określono procentowo granice dochodu umożliwiającego zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (125-150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych, 175-200 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych) – ta grupa do dnia wejścia w życie uchwały nie mogła wynająć lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W ten sposób objęto pomocą mieszkaniową osoby niebędące w stanie opłacać rynkowego czynszu najmu, a z drugiej strony umożliwiono zasiedlenie lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony przez osoby, które są w stanie opłacać czynsz jaki zgodnie z postanowieniami wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy trzeba opłacać za takie lokale;

- wprowadzono dodatkowy próg dochodowy przy nawiązywaniu umów najmu lokali socjalnych na kolejne okresy (w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego 135 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych i 185 % w gospodarstwach jednoosobowych). W ten sposób zapobiegnięto sytuacjom, w których niewielkie przekroczenie dochodu przez gospodarstwo domowe najemcy lokalu socjalnego uniemożliwiało zawarcie umowy najmu na kolejny okres, a jednocześnie sytuacja tego gospodarstwa nie uległa zmianie w takim stopniu, by mogło wynająć lokal na zasadach rynkowych;

- zwolniono niektórych wnioskodawców z obowiązku spełniania kryterium dochodowego (w sytuacji zamian lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony, obowiązku zapewnienia lokali zamiennych, gdy obowiązek zapewnienia lokalu wynika z przepisu prawa, w przypadku obowiązku zapewnienia lokali socjalnych zagwarantowanego wyrokiem sądu, w sytuacjach szczególnych: utraty lokalu wskutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru, zapewnienia lokali repatriantom, jak też w innych przypadkach wskazanych w uchwale nawiązywania umowy na lokal zajmowany dotychczas).

Zdaniem organu, delegacja art. 21 ust. 3 ustawy zawiera określenie "w szczególności", zatem katalog elementów koniecznych treści uchwały nie ma charakteru zamkniętego, zaś jeśli chodzi o dochód – w upoważnieniu nie określono czy chodzi o dochód maksymalny, czy minimalny. Rada posiada uprawnienie do określenia wysokości dochodu w taki sposób, aby w pełni tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, przy zachowaniu zasad racjonalnego gospodarowania posiadanym zasobem. Dlatego zgodne z prawem jest ustalenie w uchwale kryteriów dochodowych w taki sposób, aby pomoc otrzymał każdy kto jest w trudnej sytuacji materialnej. Na podstawie zaskarżonej uchwały nie zostanie pozbawiony pomocy żaden z wnioskodawców o niskich dochodach, a o rodzaju umowy najmu zadecyduje wysokość dochodu z uwzględnieniem, że osoby nieposiadające dochodu lub posiadające go w niskiej wysokości uzyskają pomoc w formie najmu lokalu socjalnego, w przypadku którego czynsz jest równy bądź niższy połowie stawki najniższego czynszu obowiązującego w mieszkaniowym zasobie gminy (art. 23 ust. 4 ustawy). Zdaniem organu, taka regulacja jest zgodna z prawem i sprawiedliwa społecznie. W innym bowiem przypadku, osoba posiadająca dochód w wysokości np. 100 zł na członka gospodarstwa domowego - otrzymałaby pomoc gminy w postaci najmu lokalu, którego czynsz kształtuje się w wysokości 9, 76 m2, co w przypadku 40m2 mieszkania daje obciążenie finansowe w wysokości 390, 40 zł (czynsz), do czego doliczyć należy opłaty za świadczenia dodatkowe typu woda, centralne ogrzewanie, energia elektryczna. Obciążenie kształtuje się zatem w skali miesiąca na poziomie 1000 zł. Stąd ustalono kryteria w ten sposób, aby każdy z wnioskodawców mógł otrzymać pomoc adekwatną do potrzeb i możliwości finansowych. Określenie dochodu minimalnego nie pozbawia wnioskodawcy pomocy gminy, kwalifikuje go jedynie do zawarcia umowy najmu z obciążeniem finansowym odpowiednim dla jego sytuacji materialnej. Organ również wskazał, że powołany przez Prokuratora wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie II SA/Go 100/11 dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. gdy wprowadzone w uchwale progi maksymalne i minimalne dochodu wykluczały osoby najuboższe z jakiejkolwiek pomocy gminy. Stan wynikający z zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały jest inny, bowiem każdy wnioskodawca, którego dochód za okres ostatnich 12 miesięcy w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego wynosi do 150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwa wieloosobowych oraz do 200 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych, ma prawo uzyskać pomoc w postaci najmu lokalu.

Podczas rozprawy w dniu 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik organu przedłożyła dokumenty z prowadzonego przed Wojewodą postępowania nadzorczego dotyczącego legalności zaskarżonej uchwały. Skarżący Prokurator wniósł o zakreślenie terminu na zapoznanie się z dokumentami i możliwość ustosunkowania się do nich oraz wskazał, że rozważa modyfikację skargi.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2019 r. Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że: podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 32 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy, poprzez nieuprawnione ustalenie minimalnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony; nie podtrzymał wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 2 i 3. Prokurator sformułował także dodatkowe zarzuty:

1. istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3531 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, naruszenie zasady swobody umów i uregulowanie w § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 27 ust. 1 uchwały w zakresie sformułowania "na okres 1 roku" takich kwestii jak czasokres umowy czy kaucja zabezpieczająca, podczas gdy jest to materia cywilnoprawna do uregulowania w drodze umowy cywilnoprawnej;

2. istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne wprowadzenie w § 5 ust. 3 uchwały pozaustawowych dodatkowych warunków, których spełnienie umożliwia ubieganie się o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego, tj. niezalegania z czynszem lub rozłożenia na raty płatności. Zdaniem Prokuratora, zawężono w ten sposób krąg potencjalnych najemców lokali socjalnych, podczas gdy ustawa nie upoważnia do określenia takich warunków i nie uzależnia przedłużenia umowy od ich spełnienia;

3. istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne wskazanie w rozdziale 3 uchwały w § 11 pkt 2 "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", wśród kryteriów ubiegania się o najem lokalu, co najmniej rocznego okresu przebywania w mieście z zamiarem stałego pobytu przy braku tytułu prawnego do zamieszkiwania w jakimkolwiek lokalu, podczas gdy brak tytułu prawnego nie należy do warunków zamieszkania, a nadto wystarczającym jest przebywanie w mieście z zamiarem stałego pobytu bez określenia czasu przebywania;

4. istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 ustawy przez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne wprowadzenie w § 25 ust. 1 – 7, § 26 ust. 1 – 7, § 27 pkt 1 i 3 pozaustawowych dodatkowych warunków, których spełnienie umożliwia ubieganie się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony lokalu opuszczonego przez najemcę lub po jego śmierci, tj. między innymi: niezaleganie z opłatami, brak tytułu prawnego do innego lokalu, zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa z najemcą przez co najmniej 5 lat, a przypadku ubiegania się o najem lokalu socjalnego po śmierci najemcy - zamieszkiwanie ze zmarłym najemcą do jego śmierci, niezaleganie z opłatami. Zdaniem skarżącego, ustawa nie upoważnia do określenia takich warunków.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 5 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1, § 11 pkt 2, § 25 ust. 1 – 7, § 26 ust. 1- 7, § 27 pkt 1 i 3 oraz wyeliminowanie z § 27 ust. 1 sformułowania "na okres 1 roku".

Zdaniem Prokuratora, dla oceny legalności wprowadzenia kryterium minimalnego (§ 8 ust. 1 uchwały) nie ma znaczenia argument organu, że żaden z wnioskodawców nie jest pozbawiony pomocy gminy, bowiem osoby o niskich dochodach lub ich nieposiadające uzyskują pomoc w postaci najmu lokalu socjalnego. Wprowadzenie gwarancji płatności czynszu jest niezgodne z prawem niezależnie od rodzaju najmu, na co wskazują sądy administracyjnego (wskazał wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., II SA/Ke 414/16). Skarżący wskazał, że nie podtrzymuje zarzutów skargi dotyczących § 8 ust. 2 i 3 uchwały, bowiem nie wprowadzono w tych przepisach kryterium minimalnego dochodu.

Odnośnie dodatkowych zarzutów Prokurator wskazał w sposób następujący:

- przepis art. 23 ust. 1 i 3 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego. Długość trwania najmu lokalu socjalnego określają strony umowy najmu, podobnie jak w przypadku konieczności uiszczenia kaucji zabezpieczającej i jej wysokości;

- ustawa nie uzależnia również przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego od niezalegania z płatnością lub rozłożenia zaległości na raty;

- nieuprawniony jest warunek rocznego przebywania w mieście bez posiadania tytułu prawnego do zamieszkania w lokalu, bowiem warunki kwalifikujące do poprawy zamieszkania określono w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy i są to okoliczności zamieszkania faktyczne a nie prawne;

- zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po jego śmierci należy rozumieć jako tryb czynności podejmowanych w tego typu sytuacjach. W zakresie pojęcia tryb nie mieści się wprowadzenie warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez 5 lat, prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, niezalegania z opłatami, brak tytułu prawnego do innego lokalu, podobnie jak określenie rocznego terminu zawarcia umowy najmu w § 27 uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2019 r., stanowiącym ustosunkowanie się do zmodyfikowanych zarzutów skargi, pełnomocnik organu wskazał, że w zaskarżonej uchwale skorzystano z możliwości wprowadzenia innych postanowień niż materia wprost wymieniona w art. 21 ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy. Możliwość tę wyprowadzono z użytego w tym przepisie sformułowania "w szczególności". Dodatkowe regulacje dotyczą:

- czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego – zdaniem pełnomocnika, ustawa nie precyzuje okresu zawarcia takiej umowy, w tym w art. 5 ustawy wskazano jedynie sformułowanie "na czas oznaczony". W Kodeksie cywilnym maksymalny czas trwania najmu lokalu to 10 lat (art. 661 § 1 K.c.). Bezzasadnie skarżący wskazuje na konieczność regulowania czasu trwania najmu umową, podczas gdy uregulowanie tego w uchwale w sprawie zasad wynajmu powoduje, że każdy mieszkaniec zna istotny element przyszłej umowy – czas jej trwania;

- pobierania kaucji – w art. 6 ust. 1 ustawy przewidziano możliwość uzależnienia zawarcia umowy najmu od zapłaty kaucji i dopuszczono "określenie kwestii z tym związanych na poziomie lokalnym". Na tym poziomie możliwe są zatem dalsze zwolnienia z tego obowiązku, np. w przypadku wychowanków domów dziecka, co uczyniono w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały. Pełnomocnik wskazał, że skoro nie ustalono w ustawie, w jakich przypadkach kaucja ma być pobierana, to ustalenie tych zasad w uchwale jest istotne dla wszystkich osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu, podobnie jak ustalenie wysokości kaucji. Pogląd zaś, że rada gminy nie jest uprawniona do regulowania zasad dotyczących kaucji jest prezentowany, ale w tych przypadkach, które dotyczą spraw kaucji uregulowanych w ustawach (zwrotu, waloryzacji);

- możliwości zawarcia, łącznie z umową najmu, umowy dotyczącej wykonania przez najemcę remontu lokalu;

- wskazania okresu, w jakim obowiązuje złożona przez Gminę oferta wynajęcia lokalu (jak wskazał pełnomocnik organu, przepisy art. 66 K.c. nie zawsze są odpowiednie z uwagi na zbyt krótki okres obowiązywania oferty);

- określenia warunków umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na kolejny okres, gdyż ustawa tego nie precyzuje. Pełnomocnik organu wskazał, że w uchwale przyjęto założenie, iż nie jest podstawą do przedłużenia umowy najmu zachowanie najemcy polegające na zaleganiu z wnoszeniem opłat, które – zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy – jest podstawą do wypowiedzenia najmu. Nie jest uzasadnione automatyczne przedłużanie umowy, którą należy wypowiedzieć. W § 5 uchwały nie wprowadzono również żadnych dodatkowych kryteriów do zawierania pierwszej umowy najmu lokalu socjalnego. Odnośnie zawierania umowy na kolejne okresy sformułowano jedynie wymóg niezalegania z czynszem lub rozłożenia na raty. Wprowadzono również warunki dla osób, które pragną zamiast wynajmowanego dotychczas lokalu socjalnego wchodzącego do grupy A wynająć inny lokal socjalny niewchodzący do tej grupy – warunki te nie dotyczą jednak zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w ogóle;

- zasady postępowania z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę oraz z osobami, które nie wstąpiły w stosunek najmu po jego śmierci i po opuszczeniu lokalu przez najemcę. Pełnomocnik organu wskazał, że w takich przypadkach najem co do zasady wygasa, a osoby zamieszkujące powinny być skierowane do postępowania windykacyjnego. W celu zapewnienia ochrony prawnej dla osób spokrewnionych innych niż wymienione w art. 691 § 1 K.c., uznając prawa tych osób do lokalu o ile zajmowane mieszkanie stanowi dla nich centrum interesów życiowych i długo w mieszkaniu zamieszkują przy braku przesłanek do wypowiedzenia wynikających z art. 672 i 687 K.c., organ uznał, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy stanowi podstawę do wprowadzenia stosownej regulacji w uchwale. W zakwestionowanej regulacji wskazano, aby w lokalu wynajmowanym na czas nieoznaczony, opuszczonym przez najemcę pozostały osoby, które w przypadku śmierci najemcy mogłyby wstąpić w najem na podstawie art. 691 K.c., pod warunkami określonymi w przepisach uchwały, co jest stanowiskiem wynikającym z zasad racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym). Tak samo potraktowano w uchwale osoby, które nie wstąpiłyby w stosunek najmu po śmierci najemcy na podstawie art. 691 K.c. Inaczej potraktowano osoby pozostające w lokalu po śmierci najemcy lokalu socjalnego. W stosunku do nich zaproponowano zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na okres jednego roku pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w uchwale i przy zachowaniu terminów do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy najmu.

W pozostałym zakresie pełnomocnik organu wskazał w sposób następujący:

- możliwość uregulowania okresu, na jaki mają być zawierane umowy najmu lokalu socjalnego wynika z kształtowania polityki gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a zasady tej polityki muszą być spójne z jej całokształtem, w tym treścią wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca nie uregulował precyzyjnie w ustawie okresu zawarcia umowy, to w celu wyeliminowania subiektywnych lub przypadkowych decyzji okres ten wskazano w zaskarżonej uchwale. Regulacja ta jest systemowym ustosunkowaniem się do kwestii zawierania umów najmu nie tylko lokali niebędących odrębną własnością, ale także wyodrębnionych, będących odrębnymi nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu gminy oraz domów mieszkalnych i pozostaje w korelacji z art. 25 ust. 1 u.g.n. Pełnomocnik zaznaczył nadto, że w § 5 uchwały uregulowano zawarcie kolejnej umowy najmu a nie przedłużenie umowy;

- odnośnie warunku zamieszkiwania kwalifikującego do poprawy sformułowanego w § 11 pkt 2 uchwały, tj. warunku przebywania w Mieście przez okres co najmniej jednego roku z zamiarem stałego pobytu nie mając tytułu prawnego do zamieszkiwania w żadnym lokalu, to zdaniem pełnomocnika organu błędnie argumentuje Prokurator, iż wyłącznie w ustawie (art. 4 ust. 1 i 2) określono krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych bez możliwości wprowadzenia dodatkowych warunków w uchwale. Tymczasem, przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wskazuje na zadania własne gminy a nie krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umożliwia podejmowanie działań celem wynajmowania lokali mieszkalnych gospodarstwom domowym. Jeżeli jednak nawet interpretować ten przepis jako wprowadzający warunki, to wyłącznie dwa: niski dochód i przynależność do wspólnoty samorządowej, a nie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dopiero przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy umożliwia gminie wynajęcie lokalu, jeśli mieszkańcy mają "jakoś" zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale ich warunki mieszkaniowe wymagają poprawy. Nadto, o tym, że art. 4 ustawy nie wprowadza dodatkowych kryteriów, świadczą również regulacje ustawowe dotyczące dostarczania przez gminę lokali zamiennych i socjalnych: obowiązki te mają być wypełniane niezależnie od dochodu i warunków mieszkaniowych tych osób (z przepisów wynika, że nie mają one tytułu prawnego do lokalu lub mogą go utracić, zaś w przypadku lokali socjalnych chodzi też o realizację wyroków sądowych, w którym osobom eksmitowanym przyznano prawo do takiego lokalu). Jak wskazał pełnomocnik organu, do gospodarowania lokalowym zasobem gminnym należy stosować wyłącznie zasady wynikające z przepisów odnoszących się do tego zasobu, a nie art. 4, co potwierdza treść art. 4 ust. 3 ustawy;

- warunki mieszkaniowe kwalifikujące do poprawy określone w § 11 uchwały nie zawierają dodatkowych kryteriów mogących postawić w niekorzystnej sytuacji osoby spełniające kryteria dochodowe i kryteria dotyczące warunków zamieszkiwania, dzięki regulacji § 11 wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej są w tej samej sytuacji w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy najmu, bowiem: gmina może im wynająć lub podnająć lokal mieszkalny, gdy w ogóle nie mają warunków mieszkaniowych (nie mają mieszkania, zajmują lokal bez tytułu prawnego), niebawem mają utracić możliwość zamieszkiwania (w sensie fizycznym), mogą utracić tytuł prawny do lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo mieszkają w złych warunkach pod względem technicznym i powierzchniowym. Wszystkie te przesłanki spełniają cechę warunków zamieszkiwania. Niektóre punkty mają wręcz wyrównać sytuację osób, które bez wprowadzenia tych kryteriów znalazłyby się w gorszej sytuacji. Dotyczy to w szczególności osób czasowo i bez własnej woli przebywających poza granicami miasta (opuszczających domy dziecka, placówki opiekuńczo-wychowawcze, opuszczających zakłady karne). Bez postanowień § 11 uchwały nie można byłoby im wynająć lokalu zanim by nie przyjechały do miasta i nie osiadły w nim z zamiarem stałego pobytu, podczas gdy wiadomo, że po opuszczeniu placówki nie mają tytułu prawnego do żadnego lokalu. Pominięcie tych osób stawiałoby pod znakiem zapytania sens postanowień uchwały i mogłoby w praktyce generować zwiększanie bezdomności. Pełnomocnik wskazał, że z osobami wymienionymi w § 11 uchwały gmina i tak byłaby zobowiązana zawrzeć umowy najmu, z tym że zasady tego najmu byłyby mniej czytelne. Stąd przepis ten nie ma charakteru stanowiącego a bardziej formalny i łącznie z treścią § 13 uchwały tworzy spójny system;

- w § 12 uchwały (warunki zamieszkiwania kwalifikujące do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego) nie wprowadzono warunków innych niż kryterium dochodowe i brak tytułu prawnego do lokalu, wyjątki dotyczą wyłącznie osób, którym sąd przyznał prawo do lokalu socjalnego w wyroku eksmisyjnym;

- określone przez organ w § 25-27 uchwały warunki stanowią wyjątek w stosunku do pozostałych kryteriów i zasad, których określenia wymaga delegacja ustawowa w art. 21 ust. 3, w tym dotyczących wysokości dochodu, warunków zamieszkiwania, kryteriów wyboru osób. Zdaniem organu, upoważnienie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uzasadnia wprowadzenie kryteriów innych niż np. wymienione w art. 23 ust. 2 ustawy, bowiem zasady te mają uregulować sytuację osób, które zamieszkują w lokalu, do którego z przyczyn losowych utraciły tytuł prawny. Zdaniem organu intencją art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy jest stabilizacja sytuacji takich osób i ochrona ich przed nagłą koniecznością opróżnienia lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g., którego brzmienie nie uległo zmianie od dnia podjęcia uchwały, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Konsekwencją tej regulacji jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie jako CBOSA).

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Może uzupełniać regulacje ustawowe, ale wyłącznie odnośnie kwestii wyraźnie uregulowanych w upoważnieniu. Istotnym naruszeniem prawa jest m.in. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, które może być wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego.

Należy również wskazać, że sądy administracyjne zostały wyposażone przez polskiego prawodawcę w uprawnienie do kontroli legalności działalności administracji publicznej, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Kryterium sprawowanej kontroli nie jest zatem celowość działalności administracji publicznej, czyli zamiar osiągnięcia określonego rezultatu i motywy za takim działaniem stojące, jeśli nie mieszczą się one expressis verbis w zakresie upoważnienia. Wyprzedzając kolejne rozważania trzeba zauważyć, że zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej z uwagi na materię kontrolowanej uchwały.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2).

W myśl art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Dla pełnego obrazu regulacji dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy wskazać również należy na treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1); Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2).

Wskazane przepisy art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy uprawniają do wniosku, że materia szeroko nazwana "zasadami wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" jest złożona, wieloaspektowa i pozostaje na pograniczu dwóch gałęzi prawa: cywilnego i administracyjnego. Tym bardziej zatem przy konstruowaniu zasad wynajmowania na poziomie gminnym uwzględniać należy obowiązującą w prawie publicznym regułę, iż dozwolone jest wyłącznie to, do czego uprawnia ustawa (w przeciwieństwie do prawa prywatnego, w którym dozwolone jest wszystko to, co nie zostało zakazane). W konsekwencji, aktem administracyjnym nie powinno się kształtować relacji regulowanych prawem cywilnym. W przypadku zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niewątpliwie etap podejmowania uchwały w tym przedmiocie oraz etap rozpatrywania i załatwiania wniosków o wynajęcie lokalu (kwalifikowania do ujęcia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy) są etapami administracyjnymi, w przeciwieństwie do etapu zawarcia umowy i jej warunków, który ma charakter prywatnoprawny (vide uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, dostępna w CBOSA).

Mając powyższe ogólne uwagi na względzie wyprowadzić należy, odwołując się do treści przepisów art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy, że podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń lub ograniczeń, w szczególności podmiotowych, uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń czy ograniczeń, niemieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Sąd zauważa przy tym, wyliczenie upoważniające w art. 21 ust. 3 ustawy jest co prawda katalogiem otwartym, a zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zamieścić w uchwale także dodatkowe regulacje, ale nie może to nastąpić dowolnie.

W tym kontekście w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu wprowadzenia minimalnego kryterium dochodowego w § 8 ust. 1 uchwały jako regulacji podjętej z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały, "Lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok może zostać wynajęty na czas nieoznaczony wnioskodawcy, którego średni miesięczny dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego, za okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o wynajęcie lokalu i miesiąc doręczenia wnioskodawcy oferty zawarcia umowy najmu wynosi w gospodarstwie jednoosobowym powyżej 175% do 200% kwoty najniższej emerytury, a w gospodarstwie wieloosobowym wynosi powyżej 125% do 150% kwoty najniższej emerytury". Zdaniem sądu, regulacja ta istotnie narusza prawo. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony byłoby niedopuszczalne. Zasadą wynikającą z art. 20 ust. 2 ustawy jest wynajmowanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieoznaczony. Do wyjątków (gdy umowa najmu może być zawarta na czas oznaczony) zalicza ustawodawca w tym przepisie wynajmowanie lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Odczytując przepis art. 20 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy należy dojść do wniosku, że wprowadzenie dochodu minimalnego wbrew regulacji ustawowej wyklucza niektóre osoby o niskich dochodach z możliwości zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony. Dochód minimalny ustalony dla umów na czas nieoznaczony w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest zatem dodatkowym warunkiem zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony, którego to warunku ustawa nie przewiduje. Tymczasem decyzja, jaki rodzaj umowy zostanie zawarty (na czas nieoznaczony – jako zasada, na czas oznaczony – jako wyjątek) należy do organu wykonawczego gminy w ramach zadania gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Zdaniem sądu, ustawa nie formułuje dla rady gminy upoważnienia do wskazywania rodzaju umowy jaka może być zawarta, co w istocie ma miejsce przy wprowadzeniu dochodu minimalnego w §8 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Powtórzyć również należy, jako trafną i którą sąd podziela, argumentację przywoływaną w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wskazuje się w nich, że w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy może chodzić wyłącznie o dochody maksymalne. Odmienne rozumienie pojęcia ‘kryterium dochodowego" prowadziłoby do błędnego wniosku, że gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w sposób wskazany w art. 20 ust. 2 ustawy, jeśli chodzi o osoby najbiedniejsze. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 omawianej ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wprowadzenie zaś zdolności czynszowej powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych na czas nieoznaczony będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. np. wyrok w sprawie II SA/Ke 414/16 z dnia 16 czerwca 2016 r.; II SA/Go 220/18 z dnia 10 maja 2018 r.; z dnia 23 października 2014 r., III SA/Gd 664/14; III SA/Łd 981/17 z dnia 10 stycznia 2018 r. oraz powołane w tych orzeczenia wyroki, dostępne w CBOSA). Omawiane ograniczenie, jako nieznajdujące prawnego umocowania w żadnej ustawie, sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie obowiązującego prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy, jak też art. 32 i 94 Konstytucji RP.

Zdaniem sądu, nie ma wpływu na powyższą interpretację przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy okoliczność, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o "wysokości dochodu uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego", natomiast w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy mowa jest o tym, że umowa lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która spełnia m.in. warunek nieprzekraczania dochodu określonego w uchwale rady gminy. Mogłoby to sugerować, że dochód dla zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego jest dochodem maksymalnym w rozumieniu art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, a dochód dla zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony może być określony zarówno jako maksymalny jak i minimalny. Zdaniem sądu, wiodące znaczenie powinna mieć jednak zasada z art. 20 ust. 2 ustawy (wyżej omówiona) oraz to, że gmina ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe osób najbiedniejszych. Wprowadzenie kryterium dochodu minimalnego te dwie reguły przełamuje w sposób nieuprawniony, wykluczając część osób z możliwości zawarcia jednego z rodzajów umów.

Trafny pozostaje także zarzut skargi dotyczący § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały, przy czym sąd – stwierdzając istotne naruszenie prawa w tym zakresie – ocenił ten przepis również w jego pozostałej części, jako pozostającej w związku z fragmentem objętym skargą. Doprowadziło to sąd do oceny o konieczności jego wyeliminowania w całości.

Mianowicie w § 5 uchwały uregulowano kwestię czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego (w tym lokalu socjalnego typu A) i możliwość zawarcia umowy najmu takiego lokalu na kolejny okres. W poszczególnych ustępach § 5 uchwały wskazano, że: pierwszą umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na okres jednego roku (ust. 1); kolejne umowy najmu lokalu socjalnego zawiera się z tym samym najemcą na okres 2 lat (ust. 2); umowy, o których mowa w ust. 2, mogą być zawierane, jeżeli: 1) wnioskodawca spełnia warunki opisane w § 8 ust. 3 i nie zalega z opłatami za zajmowanie lokalu lub zawarł umowę o rozłożeniu na raty płatności należności oraz uregulował przynajmniej połowę tych należności oraz bieżące opłaty za zajmowanie lokalu; 2) wnioskodawca należy do osób wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy i spełnia warunki opisane w § 8 ust. 3 (ust. 3); w umowie najmu lokalu socjalnego uwzględnia się możliwość wypowiedzenia tej umowy z przyczyn wymienionych w ustawie (ust. 4); najemcy lokali socjalnych grupy A mogą ubiegać się o wynajem lokalu socjalnego niewchodzącego do grupy A jeżeli nadal spełniają warunki opisane w § 12 pkt 1 oraz: 1) zamieszkiwali w lokalu socjalnym grupy A co najmniej 6 miesięcy i w tym okresie nie zalegali oraz nadal nie zalegają z opłatami za zajmowanie lokalu; 2) ani najemca ani członkowie jego gospodarstwa domowego w okresie zamieszkiwania w lokalu socjalnym grupy A nie dokonywali czynów wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy (ust. 4).

Tymczasem problematyka dotycząca czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego oraz przedłużenia tego najmu, uregulowana jest i to w sposób odmienny w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy, zgodnie z którym: umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony (ust. 1); umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Zdaniem sądu, analiza powyższych przepisów oraz zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy uprawnia do wniosku, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalenia w uchwale okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, tj. umowa pierwsza i umowa kolejna (ewentualnie przedłużenie tej umowy), co w istocie nastąpiło w § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzeczeniach sądów administracyjnych, że długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają - stosownie do art. 3581 Kodeksu cywilnego - strony umowy tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Uprawnienia organu wykonawczego gminy w tym zakresie wynikają z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i upoważnienia do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej: u.g.n. Władcze uregulowanie przez radę gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego (vide np. wyroki w sprawach: IV SA/Po 149/13 z dnia 8 maja 2013 r., IV SA/Gl 216/16 z dnia 28 lipca 2016 r.; III SA/Łd 82/19 z dnia 12 kwietnia 2019 r., CBOSA).

Wyeliminowanie przepisu § 5 uchwały w pozostałym zakresie wynika natomiast z następujących powodów:

- w ust. 3 pkt 1 tego przepisu w sposób nieuprawniony uzależniono zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego od warunków nieprzewidzianych w ustawie: niezalegania z opłatami lub od zawarcia umowy o rozłożenie płatności na raty, uregulowania co najmniej połowy tych należności oraz bieżących opłat. Zauważyć należy, że co prawda w zaskarżonej uchwale mowa jest o zawarciu umowy na kolejny okres, jednak jest to w istocie rodzaj przedłużenia umowy, bowiem dotyczy tego samego lokalu i tych samych podmiotów stosunku prawnego. Jak natomiast wynika z art. 23 ust. 3 ustawy, przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego jest możliwe jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Sytuacja uzasadniająca zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego to niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niski dochód, a nie niezaleganie z opłatami lub zawarcie umów umożliwiających spłatę zaległości czy inne okoliczności związane z płatnościami. Te warunki, wprowadzone w uchwale, nie są warunkami ustawowymi. Co prawda wprowadzenie warunku niezalegania z opłatami jest niewątpliwie elementem racjonalnego gospodarowania mieniem, ale sposób postąpienia ze stosunkiem najmu w związku z zaleganiem z płatnościami ustawodawca wprowadził w przepisie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy. Natomiast nie sformułował radzie gminy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia warunku niezalegania z opłatami w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (vide art. 21 ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy). Tym samym warunek ten, wynikający z treści zaskarżonej uchwały, jest pozbawiony normatywnego oparcia;

- regulacja ust. 3 pkt 2 pozbawiona zostaje z kolei normatywnego sensu przy wyeliminowaniu § 5 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały. Wprowadzono w niej bowiem dodatkową kategorię osób, z którymi można zawrzeć kolejną umowę najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony (wskazuje na osoby wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy, tj. m.in. kobiety w ciąży, niepełnoprawnych małoletnich, obłożnie chorych, emerytów i rencistów, bezrobotnych, osoby wymienione w uchwale rady gminy). Do ograniczenia zawarcia kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego do tych kategorii podmiotów ustawa nie upoważnia;

- w ust. 4 wprowadzono regulację zbyteczną, bo odwołującą się do możliwości wypowiedzenia umowy najmu z przyczyn wymienionych w ustawie. Zdaniem jednak sądu, przyczyny ustawowe wypowiedzenia obowiązują niezależnie od tego, czy organ gminy wymieni je expressis verbis w uchwale czy też odwoła się do konkretnego przepisu ustawy. Co prawda zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu jest względny a nie bezwzględny, bowiem należy uwzględnić kontekst aktu prawnego i to, czy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 2884/16 oraz II OSK 1935/18, CBOSA). Zdaniem jednak sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim uzasadnionym powtórzeniem czy odwołaniem się do regulacji ustawowej;

- w ust. 5, który dotyczy lokali socjalnych typu A, wprowadzono w punkcie 1 warunek niezalegania z opłatami, co – jak wyżej wskazano - jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego w przypadku regulowania najmu lokali socjalnych. Natomiast wprowadzony w ust. 5 pkt 2 tego przepisu warunek niedokonywania czynów, o których mowa art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy (m.in. użytkowania lokalu sprzecznie z umową, niezgodnie z przeznaczeniem, zaniedbywania), jest warunkiem wynikającym z istoty umowy najmu i nie został przewidziany w art. 23 ust. 3 ustawy jako dodatkowy warunek przedłużania (zawierania kolejnej umowy) w przypadku najmu lokalu socjalnego.

Argumentacja odwołująca się do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i uregulowania materii cywilnoprawnej przemawia również za wyeliminowaniem w całości § 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: zawarcie na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu uzależnione jest od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej należności wynajmującego z tytułu najmu, z wyjątkiem umów najmu szczegółowo wymienionych w pkt 1 – 2 tego przepisu (ust. 1); kaucja, o której mowa w ust. 1, pobierana jest w całości przed zawarciem umowy najmu w wysokości dwunastomiesięcznego czynszu za dany lokal obowiązującego w dniu zawarcia umowy najmu (ust. 2). Odnośnie kaucji ustawodawca wypowiedział się jednoznacznie w art. 6 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Stosownie do treści art. 6 ust. 2, kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Regulacja ustawowa nie zawiera upoważnienia rady gminy do wydania w tym zakresie przepisów wykonawczych, a zatem organ w sprawie niniejszej nie był władny do ustanowienia obowiązku wpłacania kaucji i to w wysokości określonej w przepisie § 6 ust. 1 i 2 uchwały. Ustawodawca nie przesądził tym samym obligatoryjnego charakteru kaucji oddając tym samym inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu. Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może (nie zaś "powinno być") uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu podlega zwrotowi i to bez względu na datę jej wpłacenia (art. 6 ust. 1 i 4 ustawy). Świadczenie w postaci zwrotu kaucji ma charakter cywilnoprawny, a w związku z tym podlega reżimowi przepisów Kodeksu cywilnego. Skoro zatem w ustawie brak jest regulacji szczegółowej dotyczącej kaucji zabezpieczającej, to obowiązują reguły zawarte w art. 3581 Kodeksu cywilnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, funkcją tego przepisu jest zapewnienie ochrony prawnej jednej ze stron stosunku zobowiązaniowego, która ze względu na zaistnienie określonych okoliczności, w razie jego rozwiązania, poniosłaby uszczerbek. Stąd też należy podzielić stanowisko m.in. WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 216/16 oraz WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wr 77/09, zgodnie z którym w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym treść upoważnienia określonego we wspomnianych przepisach ustawy, rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie obowiązku wpłaty i ustalania sztywnej wysokości kaucji zabezpieczającej. Postanowienia takie może zawierać jedynie umowa najmu między stronami, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do regulowania wysokości kaucji będzie organ wykonawczy - jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Wprowadzenie zakwestionowanej w skardze regulacji do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest przekroczeniem kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczeniem w zakres kompetencji organu wykonawczego. Poprzez zakwestionowaną regulację organ przekroczył zakres delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy.

Skutecznie zarzucił również Prokurator przekroczenie upoważnienia ustawowego wprowadzeniem w § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały warunku kwalifikującego do zawarcia umowy najmu w postaci przebywania w mieście co najmniej od roku z zamiarem stałego pobytu nie mając tytułu prawnego do zamieszkiwania w żadnym lokalu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że przesłanka rocznego okresu zamieszkiwania różnicuje w sposób nieuprawniony mieszkańców wspólnoty samorządowej na poziomie uchwały, podczas gdy takiego zróżnicowania nie wprowadza ustawa i nie upoważnia organu gminy do jego wprowadzenia. Skoro bowiem wspólnota samorządowa to ogół mieszkańców (art. 1 ust. 1 u.s.g.), to mieszkańcem gminy można być niezależnie od okresu zamieszkiwania. Okres ten nie stanowi również "warunku zamieszkiwania kwalifikującego do poprawy" (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy), bowiem do takich warunków należą okoliczności faktyczne takie jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu, a nie okres zamieszkiwania i pozotawania członkiem wspólnoty samorządowej. Podobnie warunek nieposiadania tytułu prawnego do lokalu nie stanowi warunku zamieszkiwania, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, bowiem nie jest warunkiem faktycznym a prawnym. Ponadto, analiza treści § 11 i § 12 wskazuje, że §11 odnosi się także do umów najmu na czas nieoznaczony. Tymczasem zawarcie umowy takiego najmu nie może być uzależnione od nieposiadania tytułu prawnego do lokalu, bowiem taki warunek ustawodawca wprowadził expressis verbis wyłącznie przy najmie lokalu socjalnego w art. 23 ust. 2 ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zakaz wprowadzania wyłączeń podmiotowych w postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu nie oznacza, że osoba mająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego musi taki lokal z zasobów mieszkaniowych gminy uzyskać. Nie ma przeszkód, aby określone w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy warunki zamieszkiwania oraz zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu były tak skonstruowane, aby uwzględniały także taką okoliczność jak posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez mieszkańca ubiegającego się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy. Mogą to być np. przesłanki (warunki) pozwalające na kwalifikowanie takiej osoby w dalszej kolejności w stosunku do osób, które nie mają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Nie istnieje zatem ustawowy zakaz uwzględnienia w kryteriach kwalifikujących okoliczności polegającej na posiadaniu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta powinna być jednak uregulowana inaczej a nie jako prowadząca do wyłączenia (vide np. wyrok w sprawie III SA/Kr 100/18 z dnia 24 kwietnia 2018 r., CBOSA).

Jako uzasadniony należy również ocenić zarzut skargi skierowany wobec przepisów wprowadzających dodatkowe warunki uzyskania tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego konkretne osoby nie wstąpiły po śmierci najemcy (§ 25 – 26 uchwały). Zasadnie Prokurator argumentuje, że doszło i w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji a nie kryteriów materialnoprawnych, tym bardziej gdy ich wprowadzenia nie przewiduje upoważnienie ustawowe. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa warunek wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres co najmniej 5 lat przed opuszczeniem przez niego lokalu (§ 25 ust. 1, § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały), bowiem jest to przesłanka materialnoprawna a nie określenie zasad postępowania. Podobnie jak wprowadzenie w stosunku do osób pozostających w lokalu po śmierci najemcy lub opuszczeniu przez niego lokalu warunku nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu (§ 25 ust. 1 pkt 1, § 26 ust. 1 pkt 2). Niewątpliwie nie jest to "zasada postępowania" ale okoliczność merytoryczna. Nadto zauważyć należy, że w § 25 i §26 uchwały uregulowano kwestie związane z najmem na czas nieoznaczony, a w przypadku takiego najmu ustawodawca – jak wyżej wskazywano – nie wprowadza warunku nieposiadania tytułu prawnego jako kryterium zawarcia umowy (odmiennie niż w przypadku lokalu socjalnego). Również niezaleganie z opłatami (§ 25 ust. 1 pkt 2, § 26 ust. 1 pkt 4) nie jest "zasadą postępowania" (trybem wykonywania czynności), ale okolicznością materialnoprawną nieprzewidzianą ustawowo.

Jeśli chodzi o regulację § 27 ust. 1, która dotyczy wstępowania określonych osób w najem lokalu socjalnego po śmierci najemcy, to trafnie Prokurator zakwestionował wprowadzoną w uchwale możliwość zawarcia takiego najmu wyłącznie na okres jednego roku. Tymczasem rada gminy nie posiada upoważnienia do sztywnego regulowania czasu najmu lokalu socjalnego (co wyżej już wyjaśniono przy okazji kontroli § 5 zaskarżonej uchwały i wyjaśnienia sposobu rozumienia art. 23 ust. 1 ustawy). Podobnie jak i warunek zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci i niezalegania z opłatami (§ 27 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały) nie jest "zasadą postępowania" (vide wyroki w sprawach III SA/Łd 83/18 z dnia 11 kwietnia 2018 r. oraz III SA/Łd 86/18 z dnia 28 marca 2018 r., dostępne w CBOSA). Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza także art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Już na marginesie zauważyć należy, że "zasady postępowania w stosunku do osób, który pozostały w lokalu" nie oznaczają również upoważnienia do określenia kategorii osób, w stosunku do których te zasady można wprowadzić.

Stwierdzenie nieważności § 25-27 uchwały w całości było uzasadnione z uwagi na to, że wyeliminowanie tych przepisów fragmentaryczne (w zakresie wyżej wskazanym dotyczącym kryteriów materialnoprawnych) powodowałoby ich nieczytelność, zwłaszcza że kolejne ustępy tych regulacji odwołują się do wcześniejszych zawierających zakwestionowane kryteria. W całokształcie treść tych przepisów pozostaje ściśle powiązana. Także nie sposób nie zauważyć, jak wyjaśnił pełnomocnik organu, że przepisy te zostały wprowadzone w określonym celu (przyznania pierwszeństwa osobom w nim wymienionym ze względu na spełnienie ww. kryteriów). Zatem uprawniony jest wniosek, że cała ich treść jest wynikiem określonej koncepcji przyjętej ze względu na te a nie inne osoby. Tym samym pozostawienie regulacji 25 – 27 w części, nie realizowałoby w sposób kompleksowy upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy określonego jako "zasady postępowania". Stąd należało sporne przepisy wyeliminować w całości celem ponownego zrealizowania upoważnienia ustawowego, tym razem w sposób zgodny z prawem, a nadto kompleksowy i czytelny.

Odnośnie treści § 25-27 to należy wskazać na marginesie, że choć przepisy te określają krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu nieco szerzej niż przepis art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego (włączają np. wnuki najemcy, rodzeństwo, rodziców), to jednak w przepisie Kodeksowym sformułowano warunek "stałego zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci" bez określenia okresu stałego zamieszkiwania. Tym samym sąd powszechny w każdym indywidualnym przypadku kwalifikuje zamieszkiwanie jako "stałe". Daje to większe możliwości niż sztywne określenie pięcioletniego obowiązkowego okresu zamieszkiwania, co ma miejsce w uchwale w § 25-26. Tym samym argumentacja pełnomocnika o wyjściu naprzeciw osobom wskazanym w § 25 – 26 uchwały nie do końca realizuje założony cel.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały obejmowała ocenę zgodności z prawem zakwestionowanych rozwiązań. Sąd zwolniony był natomiast z oceny celowości wprowadzenia takich regulacji. Nie kwestionując zatem słuszności argumentacji odwołującej się do zasad życiowego doświadczenia i przyjętych założeń gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, należy wskazać, że argumenty te pozostawały poza możliwością oceny sądu.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia (uchwała z dnia 5 listopada 2012 r.) i zakres zaskarżenia wynikający z ostatecznie zmodyfikowanej skargi (vide pismo Prokuratora z dnia 12 lipca 2019 r.), jak również uwzględniając, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 2, § 25 – 27. W tym zakresie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.