Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3636/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1149
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jednolity.
article: art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 96 ust. 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: § 91 ust. 1, § 92 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 259
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów  papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem  członkowskim.
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1868/15 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 4.050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1868/15, oddalił skargę S.W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Komisja Nadzoru Finansowego (w skrócie: Komisja, KNF), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o nadzorze) oraz art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o skarżących publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o ofercie), po rozpatrzeniu wniosku S.W. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 90 000 zł, w związku z rażącym naruszeniem obowiązków, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie przez Firmę Handlową "[A.]" S.A. (obecnie w upadłości likwidacyjnej) w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu Firmy Handlowej "[A.]" S.A. (dalej: [A.] S.A., Spółka).

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że wszczęcie postępowania w stosunku do skarżącego było skutkiem wydania w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzji administracyjnej nakładającej na Spółkę karę pieniężną w wysokości 150 000 zł na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie oraz jednoczesnego uznania, że Spółka naruszyła obowiązki określone w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w sposób rażący poprzez niewykonanie obowiązku lub nienależyte wykonanie obowiązku z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z

przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. Nr 33, poz. 259 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie) w zakresie terminowego przekazywania raportów rocznych, półrocznych i skonsolidowanych za lata 2009, 2010 i 2011. Organ wskazał, iż w okresie kiedy dochodziło do opisanych naruszeń, skarżący jako członek Zarządu Spółki pełnił funkcję dyrektora finansowego (od 31 maja 2007 r. do 2 listopada 2011 r.). Z uwagi na zajmowane stanowisko brał udział w pracach nad raportami okresowymi, sporządzał skonsolidowane sprawozdanie finansowe, współpracował z biegłymi rewidentami prowadzącymi badania i przeglądy sprawozdań finansowych, wysyłał raporty za pomocą ESPI służącego do przekazywania do publicznej wiadomości, KNF oraz spółki prowadzącej rynek regulowany raportów bieżących i okresowych, nadzorował prace działu finansowego, księgowego oraz kadr, co znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków. Skarżący akceptował oraz przekazywał za pomocą ESPI raporty okresowe co do których stwierdzono naruszenie przez spółkę ustawy o ofercie w zakresie publikacji. Organ wskazał także, iż decyzja nakładająca karę na Spółkę została wydana [...] grudnia 2013 r., zaś decyzja pierwszoinstancyjna nakładająca karę na skarżącego została doręczona mu 23 maja 2014 r., tzn. z zachowaniem 6 miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, który upływał 10 czerwca 2014 r.

Organ podważył zasadność twierdzenia skarżącego, że nie należał on do kręgu osób zarządzających i nie może ponosić odpowiedzialności za niewykonanie obowiązków przez inne osoby wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności korespondencji z biegłymi rewidentami oraz zeznań pozostałych członków zarządu: K.N. oraz R.H. wynika, iż zagadnienia związane ze sprawozdawczością bieżącą i okresową należały do sfery działalności, za którą odpowiadał skarżący. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niesprawowania przez skarżącego nadzoru i kontroli nad spółkami zależnymi, oddziałem samobilansującym tzn. podmiotami, które nie przekazywały w terminie sprawozdań, organ wskazał, iż zarząd w spółce akcyjnej jest podstawowym organem dedykowanym do podejmowania działań w imieniu reprezentowanej osoby prawnej.

Organ nie znalazł również podstaw do znaczącego obniżenia nałożonej kary pieniężnej i wskazał w tym względzie na szczegółową analizę sytuacji majątkowej skarżącego. Zdaniem KNF nałożona kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, o czym przesądzają takie okoliczności jak waga i rodzaj naruszonych obowiązków przez zarządzaną przez skarżącego Spółkę, konsekwencje powstania i czas trwania stanu niezgodnego z prawem, a także liczba i powtarzalność naruszeń.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania i pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, na których została oparta.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja wydawana na jego podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. W ocenie sądu organ nadzoru ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, z zachowaniem reguł postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo KNF przyjęła, że [A.] SA dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków wskazanych w art. 56 ustawy o ofercie, a tym samym skarżący jako członek zarządu Spółki, odpowiedzialny jest za rażące naruszenie obowiązków. WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że w sumie doszło do dwunastu przypadków naruszeń art. 56 ustawy o ofercie oraz pięciokrotnego nieterminowego przekazania raportów okresowych oraz siedmiokrotnego przekazania raportów okresowych z naruszeniem przepisów rozporządzenia określających jego elementy składowe. Sąd podzielił pogląd organu, że zaistniałe naruszenia miały wpływ na zmniejszenie wiarygodności oraz użyteczności publikowanych raportów okresowych.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego sąd stwierdził, że skarżący błędnie rozumie zawarte w § 91 ust. 1 pkt 1 oraz 92 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "pismo prezesa zarządu lub osoby zarządzającej emitenta". W ocenie sądu organ słusznie stwierdził, iż skoro nie został w ówczesnym czasie wybrany prezes zarządu, to ww. pismo nie mogło być podpisane przez prezesa zarządu, dlatego kluczowe znaczenie ma określenie zakresu treściowego pojęcia osoby zarządzającej emitenta. KNF zasadnie stwierdził, że przez osobę zarządzającą emitentem należy rozumieć nie tylko likwidatora, syndyka, ale również członka zarządu. WSA podkreślił, że obowiązek z § 91 i § 92 rozporządzenia dotyczący publikacji raportu rocznego i skonsolidowanego sprawozdania rocznego wymaga, aby podlegający publikacji raport posiadał wszystkie wymienione w przywołanych przepisach elementy. Sąd zauważył, że ówcześnie obowiązujące rozporządzenie nie przewidywało możliwości dokonywania korekt raportów okresowych, bowiem możliwość dokonywania korekt jednostkowych oraz skonsolidowanych raportów okresowych została wprowadzona dopiero rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 kwietnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie z 19 lutego 2009 r. (dalej cyt. jako: rozporządzenie zmieniające) z dniem 1 lipca 2012 r. Negatywnie sąd ocenił praktykę polegającą na wprowadzaniu poprawek do już opublikowanych sprawozdań, jak miało to miejsce w przypadku jednostkowego oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2009 r. oraz jednostkowego sprawozdania za 2010 r. Powoduje to bowiem rozbieżność treściową pomiędzy wersją sprawozdania opublikowaną, a wersją sprawozdania poddaną ostatecznej weryfikacji przez podmiot uprawniony.

Sąd uznał, że wymierzona kara została nałożona prawidłowo, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do przekroczenia uznania administracyjnego. Ustalając wymiar kary pieniężnej organ prawidłowo odniósł się do czasu trwania, wielokrotności i powtarzalności zaistniałych naruszeń i zasadnie stwierdził, że przez ponad półtora roku spółka publikowała raporty okresowe, które były albo przekazywane do publicznej wiadomości z opóźnieniem albo nie spełniały wymogów zawartych w rozporządzeniu (od 3 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r.). Ponadto w okresie sprawowania funkcji członka zarządu spółki przez skarżącego Spółka, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie opublikowała skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2010 r. Obowiązek informacyjny w tym zakresie został przez Spółkę dopełniony dopiero 18 października 2012 r., przy czym skarżący pełnił funkcję członka zarządu do 2 listopada 2011 r. W ocenie sądu wymierzona kara nie pozbawi skarżącego i jego rodziny środków utrzymania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego i zaskarżając wyrok w całości wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów procesu za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej cyt. jako: o.p.) w zw. z art. 4 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) polegające na przyjęciu, iż dopuszczalnym jest wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o zdarzenia z lat 2009 i 2010, podczas gdy od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały te zdarzenia będące podstawą nałożenia kary finansowej upłynęły 3 lata, albowiem decyzja o nałożeniu kary została doręczona w dniu 23 maja 2014 r., a tym samym za okres lat 2009 i 2010 nie mogła już powstać (być nałożona) kara pieniężna, gdyż kary pieniężne należne za zdarzenia zaistniałe w latach 2009, 2010 uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2013 r. i nie mogły powstać;

2. art. 56 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zw. z art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 4 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt. 2 o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego, albowiem organ uznał za podstawę do wymierzenia kary i ustalenia jej wysokości zdarzenia co do których z uwagi na upływ trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały te zdarzenia, niedopuszczalnym było nałożenie kary, co stanowiło przekroczenie uznania administracyjnego, gdyż podstawą wymierzenia kary i ustalenia jej wysokości mogą być jedynie te zdarzenia, co do których wydanie decyzji nie uległo przedawnieniu (zobowiązania do zapłaty kary powstało);

3. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zw. z art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 4 o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doszło do rażącego naruszenia obowiązków ustawowych, podczas gdy stan faktyczny ustalony w sprawie tego nie uzasadnia, albowiem wskazane naruszenia to jedynie nieznaczne opóźnienia w opublikowaniu sprawozdań, natomiast pozostałe naruszenia wskazywane są w sposób ogólnikowy tzn. np. rozbieżności w publikowanych dokumentach, brak prawidłowej oceny przez uprawnione podmioty (audytorzy), jednakże bez wskazania na czym polegały konkretne rozbieżności, czy były istotne, czy np. tylko redakcyjne, bez wskazania na czym polegały konkretne wadliwości w ocenach uprawnionych podmiotów;

4. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podstawą do wymierzania kary pieniężnej i określenia jej wymiaru może być zakres obowiązków wynikających z umowy o pracę łączącej skarżącego z ukaraną Spółką, podczas gdy dla wymierzenia kary i jej wymiaru nie ma to żadnego znaczenia;

5. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 368 § 1 k.s.h. i 371 § 1 k.s.h. oraz w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalnym jest różnicowanie kar nakładanych na poszczególnych członków zarządu za te same czyny, podczas gdy członkowie zarządu odpowiedzialni za te same czyny winni być ukarani w podobny sposób, a niedopuszczalnym jest nakładanie kar tak rażąco zróżnicowanych tj. kary wyższej o 200 %, czy niemal 300 % od pozostałych wymierzonych kar;

6. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zapłacenie kary nie pozbawi skarżącego oraz jego rodziny środków do życia, podczas gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyraźnie wynika, iż wymierzona kara przekracza roczne dochody skarżącego, nie posiadającego innego zbywalnego majątku, a jest on jedynym żywicielem swojej rodziny (żona i dwoje dzieci);

7. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zw. z art. 382 § 1 k.s.h. w zw. z art. 383 § 1 w zw. z art. 389 § ks.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący mógł wymusić na radzie nadzorczej wybór audytorów, podczas gdy nie miał takich możliwości, a nawet możliwość zwołania posiedzenia rady nadzorczej z określonym porządkiem obrad nie jest tożsama z powzięciem uchwał, czy decyzji objętych porządkiem obrad;

8. art. 6 ust. 2 oraz ust. 3 pkt b i c Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /dalej cyt. jako: konwencja/, art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 2 i ust 3 lit. a Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych /dalej cyt. jako: pakt/ poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i pozbawienie skarżącego prawa do obrony oraz faktyczne uchylenie domniemania niewinności poprzez przyjęcie, iż rażące naruszenia obowiązków wynika z decyzji z [...] grudnia 2013 r. wydanej wobec Spółki na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie (skarżący nie brał udziału w tamtym postępowaniu), podczas gdy w niniejszym postępowaniu karnoadministracyjnym skarżący winien mieć pełne prawo do obrony, a tym samym winno mu być udowodnione w dotyczącym go postępowaniu karnoadministracyjnym, w którym może się bronić, iż doszło do rażącego naruszenia obowiązków;

9. art. 96 ust. 6 ustawy o opłacie, art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 Konwencji i art. 15 ust. 1 Paktu poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) poprzez przyjęcie, iż fakt dopuszczenia przez przepisy późniejsze możliwości dokonywania korekt nie ma wpływu na ukaranie (wymiar kary) za dokonanie rzekomych korekt, podczas gdy zasadą prawa międzynarodowego i art. 2 Konstytucji RP jest, iż zmiana przepisów na korzystniejsze musi być uwzględniana na korzyść sprawcy, a tym samym dopuszczenie przez późniejsze przepisy możliwości dokonywania korekt, winno być uwzględnione przy wymierzaniu kary;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń prawa procesowego, a w szczególności naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegających na utrzymaniu w mocy decyzji wydanych z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego i opartych na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a to:

przyjęciu, iż przekroczenia terminów były rażące, podczas gdy w czasie, gdy skarżący był członkiem zarządu przekroczenia te były nieznaczne, a niedopuszczalnym jest przypisywanie skarżącemu odpowiedzialności za opóźnienia powstałe po dniu, w którym przestał być członkiem Zarządu oraz za opóźnienia, które uległy przedawnieniu,

dowolne ustalenie, iż skarżący mógł zmusić radę nadzorczą do wyboru audytorów, podczas gdy nie miał on takich możliwości, co więcej nie może on ponosić odpowiedzialności za działania rady nadzorczej, o ile bowiem skarżący ponosi odpowiedzialność za działania swoich organów, w tym rady nadzorczej, to nie można tej odpowiedzialności przypisać członkowi zarządu,

całkowicie dowolne ustalenie, iż doszło do wielokrotnego naruszenia art. 56 ustawy o ofercie, podczas gdy możemy mówić jedynie o 6 zdarzeniach:

złożeniu jednostkowego raportu rocznego za 2009,

złożeniu skonsolidowanego raportu rocznego za 2009,

złożeniu skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2010 r.

złożeniu jednostkowego raportu rocznego za 2010 r.,

złożeniu skonsolidowanego raportu rocznego za 2010,

złożeniu skonsolidowanego raportu rocznego za I półrocze 2011 r.,

całkowity brak ustalenia na czym konkretnie polegały rażące uchybienia tj. :

zmiany w składanych raportach, w szczególności np. brak ustalenia na czym polegały rzekome różnice w sprawozdaniu rocznym za rok 2009 pomiędzy sprawozdaniem badanym, a sprawozdaniem opublikowanym, brak ustalenia czy były to jedynie zmiany redakcyjne, czy istotne zmiany merytoryczne (str. 22 uzasadnienia wyroku WSA),

różnice pomiędzy wstępnymi projektami raportów audytorów, a ich finalnymi wersjami,

całkowicie dowolne przyjęcie, iż zakres obowiązków z umowy o pracę może być podstawą do nałożenia kary pieniężnej i określenia jej wysokości, podczas gdy podstawą nałożenia kary i określenie jej wysokości może być jedynie pełnienie funkcji członka zarządu,

całkowicie dowolne ustalenie, iż kara nałożona na skarżącego nie przekracza rocznych dochodów skarżącego i jego rodziny i nie pozbawia skarżącego i jego rodziny środków utrzymania, podczas gdy z prostego rachunkowego wyliczenia w oparciu o ustalony stan faktyczny wynika, iż nałożona kara przekracza roczne dochody skarżącego i jego rodziny,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze poprzez fakt, iż uzasadnienie wyroku przez WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów podnoszonych w skardze;

3. z ostrożności procesowej naruszenie art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń prawa procesowego, a w szczególności naruszenia art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 2 § 2 o.p. w zw. z art. 4 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt. 2 o.p. poprzez przyjęcie, iż dopuszczalnym jest wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o zdarzenia z lat 2009 i 2010, podczas gdy od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały te zdarzenia będące podstawą nałożenia kary finansowej upłynęły 3 lata, albowiem decyzja o nałożeniu kary została doręczona w dniu 23 maja 2014 r., a tym samym za okres lat 2009 i 2010 nie mogła już powstać - być nałożona - kara pieniężna, gdyż kary pieniężne należne za zdarzenia zaistniałe w latach 2009, 2010 uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2013 r. i nie mogły powstać.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu ustosunkował się do jej zarzutów oraz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut najdalej idący, tj. zarzut przedawnienia. W skardze kasacyjnej (w punktach I.1 i I.2 oraz pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 2 § 2 o.p. i art. 4 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 2 lit. a i art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, poprzez brak ich zastosowania i przekroczenie granic uznania administracyjnego z powodu przyjęcia, że dopuszczalne było wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o zdarzenia z lat 2009 i 2010, podczas gdy kary pieniężne należne za te zdarzenia uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2013 r., przez co sąd naruszył art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut przedawnienia nie jest zasadny. Zdaniem NSA możliwość skutecznej reakcji organu nadzoru na naruszenie prawa nie była ograniczona w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. na podstawie art. 68 § 1 o.p.

Art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, stanowiący podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.". Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji ustawa o ofercie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się o.p. Z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór nad rynkiem kapitałowym zgodnie z ustawą o ofercie. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego. Do specyfiki oraz funkcji administracyjnych sankcji pieniężnych, nakładanych w związku z deliktem administracyjnym, nie przystają przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 o.p., odnoszące się do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową stosowaną wobec nich przez ustawodawcę oraz ich funkcje - dotyczące sfery stosunków publicznoprawnych w zakresie świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego. Należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią wprawdzie dochód budżetu państwa, jednak nie mają one na celu zapewnienia wpływów do budżetu państwa. Ich celem jest reakcja na stwierdzone naruszenie prawa (delikt administracyjny) poprzez oddziaływanie prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne (jako środków nadzoru).

Należy zatem podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie (por. m.in. wyroki NSA z 20 września 2019r., sygn. akt II GSK 2392/17; 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12).

Pogląd, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajdował i nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie, potwierdza także to, że obecnie obowiązujące przepisy w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nie odsyłają do przepisów o.p., lecz przewidują szczególną regulację zawartą w k.p.a. Do k.p.a. wprowadzono mianowicie dział IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne", przewidując w art. 189g § 1 i 2 k.p.a. pięcioletni termin przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przepis ten ma zastosowanie również do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie o.p., co jest konsekwencją zmian wprowadzonych z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidujących, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie przewidziano stosowania tych regulacji do spraw wszczętych i zakończonych w administracyjnym toku instancji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 68 § 1 o.p., a więc niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nieuwzględnienia w tej sprawie przedawnienia wynikającego z o.p., podniesione w punktach I.1 i I.2 oraz pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej.

Nie są także zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji wydanych z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego i opartych na błędnie ustalonym stanie faktycznym (punkty II 1. lit. a-d petitum skargi kasacyjnej).

Błędu w ustaleniu stanu faktycznego skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwie dokonanej w tej sprawie ocenie, że stwierdzone naruszenia obowiązków publikacyjnych, których zaistnienia skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, były rażące w rozumieniu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przewiduje, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest ściśle powiązany z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, zastosowanie bowiem ust. 6, tj. nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej jest możliwe jedynie wówczas, kiedy karą pieniężną z tego tytułu nałożono na spółkę, a od wydania wobec spółki decyzji nie upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Nakładając zatem na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika jednak dodatkowo, że warunkiem nałożenia kary na członka zarządu jest stwierdzenie, że naruszenie obowiązków miało charakter rażący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, z zachowaniem reguł postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że naruszono jego prawo do obrony, bo decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia o nałożeniu na niego kary miały ustalenia poczynione w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary na Spółkę, a w tamtym postępowaniu skarżący nie był stroną i nie mógł się bronić. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, nakładając na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Prawidłowo zatem w tej sprawie powołano te wszystkie naruszenia, które zostały wobec spółki stwierdzone w prowadzonym uprzednio wobec niej postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo zaś, co wynika z przytoczonych powyżej regulacji, organ winien był dokonać oceny, czy naruszenie obowiązków miało charakter rażący i - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - takiej oceny dokonał. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest zresztą niekonsekwentne, gdyż z jednej strony twierdzi on, że takiej oceny w tym postepowaniu nie dokonano powielając jedynie ocenę z postępowania prowadzonego wobec spółki, a z drugiej strony zarzuca przekroczenie przez tej ocenie granic uznania, a zatem jednak uznaje, że taka ocena była w tej sprawie dokonywana.

Według NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że w tej sprawie doszło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z przekroczeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. Dokonana przez organ w tej sprawie ocena ustalonego stanu faktycznego była prawidłowa i nie przekroczyła granic przyznanego organom uznania administracyjnego. Komisja, w ramach sprawowanego nadzoru, kierując się celami tego nadzoru, dokonała oceny stwierdzonych naruszeń z punktu widzenia przesłanki ich rażącego charakteru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie i szczegółowo wskazano te cechy charakteryzujące stwierdzone naruszenia obowiązków publikacyjnych, które zdaniem Komisji przesądziły, że należało je zakwalifikować jako rażące. Wskazano mianowicie, że czynnikami wskazującymi na rażący charakter naruszeń była ich wielokrotność (w sumie doszło bowiem do dwunastu przypadków naruszenia ustawy o ofercie), powtarzalność (doszło do pięciokrotnego nieterminowego przekazania raportów okresowych oraz siedmiokrotnego przekazania raportów okresowych z naruszeniem przepisów rozporządzenia określającego jego elementy składowe) oraz waga (zaistniałe naruszenia wpłynęły wydatnie na zmniejszenie wiarygodności oraz użyteczności publikowanych raportów okresowych). Uznając, że stwierdzone naruszenia były rażące, organ wziął pod uwagę również fakt, że popełniane były przez długi czas - spółka publikowała raporty okresowe z opóźnieniem albo niespełniające wymogów wynikających z obowiązujących przepisów przez ponad 1,5 roku (pierwsze z naruszeń miało miejsce 3 maja 2010 roku, tj. z dniem publikacji opóźnionego raportu rocznego za 2009 rok, natomiast ostatnie z naruszeń miało miejsce w dniu 31 sierpnia 2011 roku, tj. z dniem publikacji skonsolidowanego raportu półrocznego za pierwsze półrocze 2011 roku). Organ wziął nadto pod uwagę fakt, że w okresie sprawowania funkcji członka zarządu spółki przez skarżącego, spółka nie opublikowała skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2010 roku. Ten obowiązek publikacyjny został przez spółkę wypełniony dopiero w dniu 18 października 2012 roku, a skarżący był członkiem zarządu aż do dnia 2 listopada 2011r.

W ocenie NSA wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie przez organ przesłanek, które spowodowały uznanie stwierdzonych naruszeń za rażące, a w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary, powoduje niezasadność zarzutu, że w tej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem NSA trafnie ocenił sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji Komisja nałożyła na skarżącego karę pozostając w wyznaczonych przez ustawę ramach, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że Komisja kwalifikując stwierdzone naruszenia obowiązków publikacyjnych jako rażące, przekroczyła dopuszczalne granice uznania administracyjnego. Według NSA Komisja prawidłowo uzasadniła przyjęte stanowisko, trafnie wskazując te elementy, które w jej ocenie świadczyły o rażącym charakterze naruszeń i obszernie je opisując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie doszło zatem do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń procesowych.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że dowolne było stwierdzenie komisji, że naruszenia były wielokrotne, skoro można mówić jedynie o 6 zdarzeniach (zarzut II.1. c petitum skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie potwierdza, że chodziło o opóźnione złożenie 6 różnych raportów, za różne okresy. Trafnie zatem ocenił organ, że nie było to zdarzenie jednokrotne, lecz wielokrotne. Nie stanowiło więc przekroczenia granic uznania stwierdzenie przez organ, że to naruszenie obowiązków publikacyjnych było wielokrotne.

Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że skarżącego kasacyjnie ukarano za okres, kiedy już nie był członkiem zarządu (punkt II.1.b petitum skargi kasacyjnej). Organ precyzyjnie wskazał w decyzji w jakim okresie skarżący pełnił tę funkcję i precyzyjnie wskazał do jakich naruszeń doszło w czasie, gdy skarżący tę funkcję pełnił i tylko te naruszenia uwzględnił.

Nie jest również uzasadniony zarzut podniesiony w punkcie II.1.d petitum skargi kasacyjnej - odnoszący się do stwierdzonego naruszenia polegającego na niedopuszczalnej zmianie treści pomiędzy tekstem pierwotnym a publikowanym - że nie przeanalizowano na czym dokładnie polegały różnice pomiędzy tymi tekstami i czy były one istotne. Naruszeniem wymogów przewidzianych w ustawie było samo stwierdzenie dokonania zmian w tekście. Nie miało zatem znaczenie na czym dokładnie te zmiany polegały.

W konsekwencji za niezasadny uznać również należy powiązany z powyższymi zarzutami procesowymi zarzut materialnoprawny, a mianowicie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez uznanie, że naruszenie obowiązków ustawowych było rażące (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej).

Jak już o tym była mowa powyżej, nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w punkcie I.8, zarzucająca pozbawienie skarżącego prawa do obrony z powodu braku statusu strony w postępowaniu prowadzonym wobec spółki na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie. Powiązanie kary nakładanej na członka zarządu z karą nakładaną na spółkę wynika wprost z ustawy. Art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przewiduje bowiem, o czym była już mowa powyżej, że w sytuacji, kiedy wydana została wobec spółki decyzja nakładająca karę pieniężną za naruszenie obowiązków przewidzianych w ustawie o ofercie, Komisja może nałożyć karę także na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu. Możliwość nałożenia kary nie została uzależniona od udziału członka zarządu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki. Jedynym wymogiem przewidzianym w ustawie, warunkującym nałożenie kary na członka zarządu, jest wykazanie, że doszło do rażącego naruszenia obowiązków wynikających z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Ten zaś wymóg został w rozpoznawanej sprawie spełniony, o czym była mowa powyżej.

Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt I.9 petitum skargi kasacyjnej dotyczący późniejszej zmiany przepisów, umożliwiającej dokonywanie korekt w publikowanych raportach. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą aktualności, organ administracyjny rozpoznaje sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień rozstrzygnięcia. Późniejsza zatem zmiana przepisów co do zasady nie ma wpływu na treść tego rozstrzygnięcia.

Nie są też uzasadnione zarzuty błędnych ustaleń faktycznych i błędnej wykładni art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, poprzez niezasadne wzięcie pod uwagę zakresu obowiązków skarżącego wynikającego z umowy o pracę (punkt I.4 oraz punkt II.1.lit.e petitum skargi kasacyjnej). W rozpoznawanej sprawie organ przeanalizował szczegółowo zakres obowiązków, jakie obciążały skarżącego, wynikający z ustalonego w spółce podziału zadań pomiędzy poszczególnych członków zarządu. Wzięto pod uwagę całokształt okoliczności prawnych i faktycznych w sprawie. Poczynione ustalenia dotyczące obowiązków skarżącego w spółce zostały oparte na wynikach prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności na dowodach z przesłuchania świadków. Na ich podstawie organ szczegółowo opisał jakie obowiązki miał w spółce skarżący, prawidłowo uwzględniając fakt, że był on jednym z trzech członków zarządu i biorąc pod uwagę przyjęty pomiędzy nimi podział zadań i obowiązków. Organ wziął pod uwagę pełnioną przez skarżącego funkcję członka zarządu oraz faktycznie podejmowane przez niego w ramach podziału zadań pomiędzy poszczególnymi członkami zarządu czynności związane z przekazywaniem informacji okresowych. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że organ skoncentrował się wyłącznie na zakresie jego obowiązków wynikających z umowy o pracę na stanowisku dyrektora finansowego, łączącej skarżącego ze spółką. Nie ma też jednak racji, że fakt, że skarżący pełnił w spółce funkcje dyrektora finansowego, odpowiedzialnego za finanse i księgowość spółki, powinien był zostać przez organ pominięty jako pozostający bez jakiegokolwiek wpływu na ustalenie rzeczywistego podziału zadań pomiędzy poszczególnymi członkami zarządu.

W konsekwencji, nie jest też zasadny podniesiony w punkcie I.5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 388 § 1 k.s.h. oraz art. 371 § 1 k.s.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest różnicowanie kar nakładanych na poszczególnych członków zarządu za to samo naruszenie i kwestionujący wymierzenie skarżącemu kary w innej wysokości niż kara wymierzona pozostałym dwóm członkom zarządu i powiązany z nim zarzut błędnej wykładni art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w związku z art. 382 § 1 k.s.h. w związku z art. 383 § 1 w związku z art. 389 k.s.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący mógł wymusić na radzie nadzorczej wybór audytorów (punkt I.7 i II.1.b petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że odpowiedzialność za naruszenie obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o ofercie obciąża co do zasady wszystkich członków zarządu. Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie, że ta odpowiedzialność ma być identyczna, tzn. że wymierzona poszczególnym członkom zarządu kara ma być w tej samej wysokości. Taka zasada nie wynika z obowiązujących przepisów. Przepisy, które przywołuje skarżący kasacyjnie, nie zawierają zakazu różnicowania wysokości kar wobec poszczególnych członków zarządu.

Nie tylko skarżący, ale także pozostali dwaj członkowie zarządu zostali ukarani. Wobec poszczególnych członków zarządu prowadzone były odrębne postępowania administracyjne, w których organ nakładał kary, kierując się zindywidualizowanymi przesłankami (w jednej z tych spraw zapadł prawomocny wyrok NSA z 20 września 2019r., sygn. akt II GSK 2372/17, oddalający skargę kasacyjną członka zarządu spółki). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, nakładając na skarżącego karę w wysokości 90 tys. zł, organ nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wymiar tej kary został bowiem szczegółowo uzasadniony przez organ, z prawidłowym powołaniem się na okoliczności uzasadniające karę w tej wysokości. Komisja obszernie uzasadniła nałożenie na skarżącego takiej wysokości kary, zasadnie wskazując na ustalenia poczynione w tej konkretnej sprawie w odniesieniu do skarżącego. Ustalając wysokość kary, Komisja wzięła pod uwagę pełnioną przez skarżącego funkcję członka zarządu, jak również faktycznie podejmowane przez skarżącego czynności w spółce, związane z przekazywaniem informacji okresowych, a zatem stopień jego przyczynienia się do powstania naruszenia obowiązków informacyjnych. Organ trafnie zwrócił uwagę także na to, że skarżący z racji wykonywanych w spółce obowiązków, dysponował szerokim zakresem wiedzy, umożliwiającym prawidłowe wykonanie przez spółkę obowiązków informacyjnych. Nie stanowi zatem naruszenia prawa fakt, że skarżący został ukarany karą znacznie wyższą niż inni członkowie zarządu.

Należy podkreślić, że dla oceny, czy wymierzona skarżącemu kara jest zgodna z prawem, istotne znaczenie ma nie relacja wysokości tej kary do kar wymierzonych pozostałym członkom zarządu, lecz to, czy nałożona na skarżącego kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia i czy spełnia przewidziane w ustawie inne kryteria wprowadzone przez ustawodawcę dla ustalenia jej wysokości. W odniesieniu do tego rodzaju kary ustawodawca przewidział bowiem, że może ona zostać wymierzona "do wysokości 100.000zł" oraz że wymierzając ją należy uwzględnić "w szczególności sytuację finansową strony" (art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie).

W rozpoznawanej sprawie te wymogi ustawowe zostały spełnione. Nakładając karę organ wymierzył ją w wysokości 90 tys. zł, a zatem poniżej maksymalnej dopuszczalnej w ustawie granicy, tj. poniżej 100 tys. zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny wymierzenia kary w takiej właśnie wysokości. Organ wskazał mianowicie, że wziął pod sytuację finansową skarżącego. Organ powołał się w szczególności na poczynione w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalenia, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości o wartości około 500 000 zł, obciążonej do kwoty około 320 000 zł. Organ, badając sytuację finansową strony, oparł się także na zeznaniach skarżącego dotyczących wysokości uzyskiwanych przez niego zarobków i wskazał ich wysokość w 2012 roku (96 tys. zł, biorąc pod uwagę dochód z tytułu umowy o pracę i prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej) oraz w 2013 roku (57 000 zł). Organ wskazał również, że na chwilę wydawania decyzji aktualne wynagrodzenie skarżącego wynosiło 5995 zł miesięcznie. Dokonano również szczegółowej analizy zadłużenia skarżącego z tytułu kredytu hipotecznego, pożyczki oraz poręczenia, uwzględniając łączne miesięczne obciążenie z tytułu spłaty zobowiązań w kwocie 1950 zł. Wzięto też pod uwagę fakt, że skarżący ma na utrzymaniu żonę i dwójkę dzieci.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary, organ - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie - nie tylko przeanalizował i uwzględnił sytuację finansową skarżącego, lecz także wziął pod uwagę inne okoliczności. Wskazał mianowicie, że wysokość tej kary jest adekwatna do zakresu obowiązków obciążających skarżącego w spółce, a także wagi i rodzaju naruszonych obowiązków, konsekwencji powstania tych naruszeń oraz czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, a także liczby i powtarzalności stwierdzonych naruszeń. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organ zasadnie powołał się także na prewencyjne funkcje kary, zarówno w zakresie prewencji indywidualnej, jak i ogólnej.

Prawidłowe uzasadnienie przez Komisję wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej powoduje, że nie może być również uznany za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie (punkt I.6 i II.f petitum skargi kasacyjnej). Sam wskazywany przez skarżącego fakt, że wysokość kary przekroczyła jego roczne dochody nie oznacza, że kara została wymierzona sprzecznie z prawem. Należy dodatkowo podkreślić, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu tych zarzutów nie wskazuje argumentów mających świadczyć o tym, że organ nałożył karę w sposób pozbawiający jego rodzinę środków do życia, lecz koncentruje się na niezasadnym jego zdaniem zróżnicowaniu wysokości kary nałożonej na poszczególnych członków zarządu. To zaś zróżnicowanie, jak już wyżej zostało wskazane, nie narusza prawa. Należy zatem uznać, że przy wymiarze kary w wysokości 90 tys. zł nie doszło do przekroczenia granic przyznanego organowi uznania.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i nie ustosunkowano się w nim do istotnych zarzutów podnoszonych w skardze. Skarżący kasacyjnie podkreśla w uzasadnieniu tego zarzutu, że sąd poprzestał na powtórzeniu za organem elementów ustalonego stanu faktycznego dotyczącego obowiązków skarżącego jako członka zarządu i dyrektora finansowego, podczas gdy powinien był "wnikliwie zbadać kto ponosi winę za nieterminowe realizowanie obowiązków informacyjnych", a nie bezkrytycznie przyjąć ustalenia organów (str. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nietrafny jest więc zarzut niepełnego stanowiska co do stanu faktycznego i nieustosunkowania się do istotnych zarzutów skarżącego.

Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie przez sąd poglądu prawnego, nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Tymczasem w tej sprawie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie próbował w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez organ naruszeń. Skarżący kasacyjnie polemizował zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii, które nie były przez skarżącego poruszane w skardze. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były zasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 4050 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji wyroku).