Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 35/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr [...] oraz postanowienie Starosty Strzeleckiego z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego N. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez N. C. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...], wydana w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta Strzelecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenie na przebudowę, zmianę konstrukcji dachu oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a.

Wnioskiem z dnia 18 maja 2018 r. A. P. wystąpiła o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, w związku z planowaną realizacją nowych okien w istniejącej ścianie usytuowanej w odległości od 0,3 m do 1,23 m od granicy działki sąsiedniej (nr b) oraz w dachu w odległości od 0,75 m do 2,99 m od granicy działek sąsiednich (nr c i b).

Wobec powyższego, wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r., Starosta Strzelecki wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo.

W dniu 5 czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju udzielił Staroście Strzeleckiemu stosowanego upoważnienia.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą lub P.b. Starosta Strzelecki, udzielił A. P. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie okien w ścianie budynku w odległości od 0,3 m do 1,23 m od granicy tej działki ( od strony południowo-wschodniej) oraz w dachu w odległości od 0,75 m do 2,99 m od granicy działki (od strony południowo-wschodniej).

Następnie, na wniosek A. P., decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, Starosta Strzelecki zmienił decyzję własną z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], w zakresie wykonania otworów okiennych w elewacji południowo-wschodniej oraz zmiany lokalizacji i wymiarów otworów okiennych i drzwiowych w pozostałych elewacjach, według załączonego projektu zmian, orzekł, że pozostała część decyzji pozostaje bez zmian i zatwierdził projekt budowlany. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania i wskazał, że zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł N. C. Zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym w związku z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, iż nie wyrażał zgody na lokalizację nowych otworów okiennych, ze względu na wykonywanie robót niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zbyt małą odległość od jego działki. Podniósł, że ustalenia dokonane na zlecenie organu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, co do wykonanych robót, nie są zgodne z prawdą, gdyż dokonano istotnych zmian w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. Zdaniem odwołującego, organ nie zweryfikował jego informacji i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a w uzasadnieniu powołał się na udzielone przez ministra upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Powołując treść art. 9 Prawa budowlanego odwołujący wywodził, że przypadek, w którym ma dojść do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych musi być szczególnie uzasadniony, odstępstwa nie powinny powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, użytkowych i stanu środowiska, a organ ma obowiązek ocenić, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek. Dodał, że winno się brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej oraz powinno się wyważyć interesy indywidualne i interes publiczny, a także ocenić, czy zostały poszanowane występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. W związku z tym, że na postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 nie przysługuje zażalenie, przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo powinny zostać przedstawione w decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak wskazania takich przesłanek. Odwołujący wskazał, że wydana zgoda na odstępstwa powoduje pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych jego nieruchomości oraz narusza jego dobra osobiste w postaci prawa do prywatności. Odległość budynku jest bowiem zbyt mała do granicy, a zgoda na odstępstwa oznacza, że odległość pomiędzy oknem pomieszczenia (sypialni) w jego budynku, a oknami dachowymi inwestorki wyniesie ok. 5,5 m (usytuowane naprzeciwko siebie). Tym samym faktycznie uniemożliwi otwieranie okna w sypialni i korzystanie z tego pomieszczenia.

Pismem z dnia 3 października 2018 r. Wojewoda Opolski wystąpił do N. C., na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., o wyjaśnienie w jaki sposób zmiana konstrukcji dachu, poprzez wykonanie otworów okiennych oraz zmiana usytuowania okien w elewacji południowo-wschodniej przebudowywanego budynku, spowoduje pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości oraz zdrowotno-sanitarnych.

Odpowiedzi na powyższe odwołujący udzielił pismem z dnia 12 października 2018 r., w którym wskazał na argumentację powołaną w odwołaniu, dodatkowo wyjaśnił, że pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości oraz zdrowotno-sanitarnych będzie polegało na tym, iż nie będzie mógł otwierać okna w sypialni i łazience, aby była zachowana prawidłowa wentylacja, jak również naruszone będzie prawo do prywatności w tych pomieszczeniach. Dodatkowo, będzie zmuszony zamontować rolety na oknach w sypialni i łazience ograniczające dostęp światła dziennego, a sąsiedzi wyglądając przez okna będą znajdowali się na jego nieruchomości. Załączając dokumentację zdjęciową wskazał też, że wykonanie spornych otworów okiennych może spowodować wchodzenie do tych okien dymu z kotłowni usytuowanej przy jego budynku mieszkalnym. Nadto, niezachowanie przewidzianej prawem odległości wiąże się z negatywnym wpływem na bezpieczeństwo przeciwpożarowe przedmiotowych budynków.

W kolejnym piśmie, z dnia 22 listopada 2018 r., N. C., zakwestionował jako przesłankę wydania zgody na odstępstwo okoliczność zapewnienie warunków mieszkaniowych w związku ze statusem rodziny, jako rodziny zastępczej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy art. 9 ust. 2, art. 36a ust. 1 i ust. 5 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także zapisy § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wskazał, że dla zakresu robót objętych zmianą pozwolenia na budowę inwestorka otrzymała zgodę. Została ona udzielona postanowieniem Starosty Strzeleckiego z dnia 14 czerwca 2018 r., w oparciu o stosowne upoważnienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2018 r., który zaakceptował odstępstwo od warunków wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 warunków technicznych. Ani w treści upoważnienia, ani w treści postanowienia Starosty Strzeleckiego nie wskazano przy tym, że podstawą udzielonej zgody jest fakt, iż rodzina inwestorki pełni funkcję rodziny zastępczej. Wojewoda wskazał, że przepis art. 9 ust. 2 P.b. nie precyzuje przesłanek dopuszczalności odstąpienia od warunków technicznych. Z treści pisma z 12 października 2018 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej przez pełnomocniczkę odwołującego wynika natomiast, że przynajmniej trzy okna w ścianie od strony jego posesji istniały przed 2008 r., kiedy zmienił się właściciel. Tym samym odstępstwo, jakie zostało wydane odnosi się de facto do stanu, który istniał. Przytoczone warunki techniczne nie przewidują możliwości usytuowania otworów okiennych od granicy z działką sąsiednią od sposobu przeznaczenia części pomieszczeń (uprzednio nie były one pomieszczeniami mieszkalnymi), jak również nie uzależniają możliwości ich sytuowania od wielkości otworów. Nie ma również regulacji, która ograniczałaby możliwość usytuowania okien dachowych w budynkach, które są usytuowane wyżej niż okna w zabudowie istniejącej. Skoro inwestor uzyskał odstępstwo od warunków technicznych w zakresie wskazanym we wniosku, to przyjęto, że w przedmiotowej sprawie realizacja inwestycji nie doprowadzi do zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia. Zaznaczając, że praktycznie każda inwestycja realizowana w bliskim sąsiedztwie, zwłaszcza w zabudowie miejskiej (lub wiejskiej, jak w przedmiotowej sprawie), powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, a ochronie podlegają wyłącznie interesy prawne osób trzecich, nie zaś interesy faktyczne, Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odwołujący odnosi swoje zarzuty do kwestii związanej z prawem do prywatności, która ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Żadna norma nie wprowadza ograniczeń w zakresie korzystania (względnie wentylowania) z pomieszczeń przy realizacji inwestycji na działce sąsiedniej, a Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze do ustawy nie odnoszą się do kwestii relacji międzysąsiedzkich związanych z poszanowaniem prawa do prywatności sąsiadów. Stosownie też do art. 4 P.b., o tym w jakim zakresie nieruchomość zostanie zagospodarowana decyduje wyłącznie wola inwestora ograniczona przez przepisy powszechnie obowiązujące. Końcowo Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na działce stanowiącej teren oznaczony symbolem [...] i jest zgodna z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla wsi [...] (Dz. Urz. Woj. poz. [...] z dnia [...]) oraz, że decyzja organu I instancji została wydana w trybie zmiany pozwolenia na budowę, a brak wskazania w jej podstawie prawnej art. 36a P.b. nie stanowi naruszenia, które uzasadniałoby jej uchylenie.

Nie godząc się z zapadłą decyzją N. C., zwany dalej również skarżącym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Podniósł w niej, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z brakiem całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniem i błędnym rozpatrzeniem całości materiału dowodowego;

- art. 9 ust. 2 P.b. poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych bez udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej działki budowlanej, posiadającego status strony;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez niezagwarantowanie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niedokonanie weryfikacji przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (poza uzyskanym odstępstwem).

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty Strzeleckiego z dnia 14 czerwca 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywodził, że sporne roboty budowlane w postaci "zmiany konstrukcji dachu" w istocie stanowią nadbudowę istniejącego obiektu, gdyż wykonane już prace budowlane związane są ze zwiększeniem kubatury budynku między innymi poprzez podniesienie wysokości ścian kolanowych, na których oparta została nowa konstrukcja dachu. Wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zgody na odstępstwo nie został uznany za stronę, a jego interes prawny jako właściciela sąsiedniej działki budowlanej został naruszony. Ponadto, w jego ocenie, decyzja Starosty Strzeleckiego nie zawiera wzmianki o oknach w dachu, lecz wskazuje na "wykonanie otworów okiennych w elewacji południowo-wschodniej oraz zmiany lokalizacji i wymiarów otworów okiennych i drzwiowych w pozostałych elewacjach". Organy obu instancji skupiły się też jedynie na przepisie dotyczącym odległości okien od granicy z sąsiednią działką budowlaną, całkowicie pomijając przepisy zawarte w pierwszej części § 12 rozporządzenia. Nie sprawdzono, czy przedłożone rozwiązanie projektowe jest zgodne np. z regulacją zawartą w § 271-273, a także czy projektowane okna nie są narażone na przesłanianie istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej (np. pełnym ogrodzeniem). Dodatkowo, w podstawie prawnej decyzji Starosty Strzeleckiego nie wskazano na art. 36a Prawa budowlanego albo art. 155 K.p.a., a zatwierdzenie nią nowego projektu budowlanego powoduje, że obecnie pozostają w obrocie prawnym dwa zatwierdzone projekty budowlane, albo tylko drugi bez opracowań branżowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii związanej z nazwą inwestycji przyjętą w sentencji wyjaśnił, że nie jest ona sprzeczna z zakresem zmian wskazanych w projekcie. Odmienne, od pierwotnego zamierzenia rozwiązania projektowe odnoszą się do wykonania cytowanych okien dachowych oraz okien w ścianie od strony elewacji południowo-wschodniej. Ponadto zmieni się wielkość i lokalizacja okien od strony północno-zachodniej i północno-wschodniej (str. 1 projektu zamiennego). Opis wskazany w sentencji decyzji z dnia 24 sierpnia 2018 r. jako zmiany w zakresie wykonania otworów okiennych w elewacji południowo-wschodniej oraz zmiany lokalizacji i wymiarów okiennych i drzwiowych w pozostałych elewacjach według załączonego projektu zmian jest zgodny ze szczegółowymi rzutami projektu budowlanego i nie wymagał dodatkowego doprecyzowania w zakresie rozmieszczenia poszczególnych otworów w danej elewacji. Dokładne umiejscowienie okien oraz zmiana ich wielkości i lokalizacji wskazana została w projekcie zamiennym.

Na rozprawie, pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi akcentując, że nie wyjaśniono przyczyn udzielania zgody na odstępstwo w treści zapadłej decyzji. Stwierdził, że skarżący wbrew twierdzeniom organu ma chroniony przepisami budowlanymi interes prawny, a organy pominęły przepisy przeciwpożarowe oraz kwestie związane z zacienianiem i przesłanianiem.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił z kolei, że wniosek do ministra zawierał uzasadnienie, które stanowi analizę przyczyn pozwalających na udzielenie odstępstwa i odstępstwo obejmuje również przepisy przeciwpożarowe. Do kwestii zacieniania nie był w stanie się odnieść. Wyjaśnił, że zmiana pozwolenia na budowę dokonywana jest w trakcie wykonywania robót budowlanych i stąd organ nie ma podstaw do prowadzenia własnych ustaleń w przypadku stwierdzenia przez PiNB, że budowa jest realizowana w innym zakresie niż udzielone pozwolenie, a to właśnie ten organ był władny wszcząć odpowiednie postępowanie.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania – A. P., wnosił o oddalenie skargi wskazując, że pierwotny projekt obejmował analizę zacienienia i wynikało z niej, że przebudowa nie miała wpływu na powyższe. Ponadto, w trakcie przebudowy budynku notorycznie przeprowadzane są kontrole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z póżn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Jednocześnie, w myśl art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że kontrolą sądową mogą być objęte także inne niż zaskarżony akty.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia z dnia 14 czerwca 2018 r. wykazała, że akty te, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję dotyczyło zmiany pozwolenia na budowę, udzielonego inwestorce decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 27 kwietnia 2018 r. Zostało ono wszczęte na podstawie wniosku inwestorki z dnia 22 czerwca 2018 r. Fakt, że o zmianę pozwolenia wystąpiono w trakcie realizacji robót budowlanych - przed ich wykonaniem, nie czynił bezprzedmiotowym postępowania co do zmiany pozwolenia na budowę.

Materialną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), zwanej nadal P.b. lub ustawą. Wprawdzie przepis ten, jak podnosił skarżący, nie został wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, jednak wadliwość ta została skorygowana w decyzji odwoławczej, w której wskazano, że decyzja została wydana w tym trybie. Na podstawie art. 36a ust. 3 P.b. do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, odpowiednio do zakresu zmiany, zastosowanie znajdowały również przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego, wobec czego ich powołanie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiło istotnej wadliwości.

Sporna zmiana pozwolenia na budowę dotyczyła wykonania okien w budynku mieszkalnym, w tym okien dachowych i okien w ścianie od strony południowo-wschodniej z odstępstwem od wymogów techniczno-budowlanych wynikających z § 12 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) zwanego nadal rozporządzeniem.

Uwzględniając zakres zatwierdzonych zmian, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że w sentencji decyzji organu I instancji, nie został on precyzyjnie określony. Orzeczono bowiem, że decyzję o pozwoleniu na budowę zmienia się w zakresie "wykonania otworów okiennych w elewacji południowo-wschodniej oraz zmiany lokalizacji i wymiarów otworów okiennych i drzwiowych w pozostałych elewacjach, według dołączonego projektu zmian". Nie wskazano tym samym, że zmiany wprowadzone zatwierdzonym projektem zamiennym obejmowały także wykonanie okien dachowych. W ocenie Sądu wadliwość ta, choć zasługująca na dostrzeżenie i podlegająca usunięciu w ponownym postępowaniu, nie była jednak istotna. Treść uzasadnienia decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu pozwalały bowiem na jednoznaczne ustalenie zakresu dokonanych decyzją zmian.

Oceniając natomiast legalność udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co do okien dachowych i okien w ścianie od strony południowo-wschodniej oraz legalność pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w tym zakresie (co stanowi zasadniczy przedmiot sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy) Sąd uznał, że zmieniając w niniejszej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzając projekt zamienny organy nie dokonały koniecznych ustaleń i oceny co do okoliczności uzasadniających takie odstępstwo. W konsekwencji też nie rozważyły przesłanek dopuszczalności zatwierdzonego zaskarżoną decyzją odstępstwa, co stanowiło wadliwość mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiającą dokonanie kontroli legalności przyjętego odstąpienia.

Podkreślić przyjdzie, że przepisy techniczno-budowlane stanowią przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które powinny być przestrzegane w procesie budowlanym. Dopuszczona przez ustawodawcę instytucja odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, która uregulowana została w art. 9 P.b., ma natomiast charakter szczególny i stanowi wyjątek od zasady realizowania budowy zgodnie z przepisami prawa. Wobec tego jej zastosowanie wymaga uzasadnienia, które powinno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym, w toku postępowania wyjaśniającego, materiale dowodowym.

W niniejszej sprawie, wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 9 ust. 2 i ust. 3 P.b. poprzedzone zostało postępowaniem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiających wykonanie w budynku od strony południowo-wschodniej okien w ścianie w odległości od 0,30 do 1,23 m od granicy działki oraz okien umieszczonych w dachu w odległości od 0,75 m do 2,99 m. W ramach tego postępowania, na podstawie art. 9 ust. 3 P.b., Minister Inwestycji i Rozwoju, udzielił Staroście Strzeleckiemu upoważnienia do udzielenia zgody na ww. odstępstwo.

Dostrzec jednak należy, że wydając takie upoważnienie, minister nie rozważał i nie oceniał w żaden sposób okoliczności uzasadniających konieczność wprowadzenia odstępstwa. W treści upoważnienia z dnia 5 czerwca 2018 r. wyraźnie wskazał, że na jego podstawie to organ administracji architektoniczno-budowlanej może udzielić, bądź odmówić zgody na odstępstwo w trybie art. 9 ust. 2 P.b. Jednocześnie poinformował, że objęte postępowaniem odstępstwo nie może stać w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. W konsekwencji ustalenie i ocena, czy dopuszczalne jest w świetle obowiązującego porządku prawnego wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków ustalonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, należało do Starosty Strzeleckiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego w sprawie do wyrażenia zgody i dokonania zmiany pozwolenia na budowę.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że upoważnienie wydane przez ministra na podstawie art. 9 ust. 3 P.b. nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach inwestora w zakresie planowanego odstępstwa. Ma ono charakter aktu wewnętrznego, kreującego stosunek prawny pomiędzy organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ministrem właściwym do wydania określonych przepisów techniczno-budowlanych (por. T. Asman i Z. Niewiadomski [w:] red. Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, str. 163-168). Nie rozstrzyga ono bezpośrednio o tym, czy możliwe i dopuszczalne jest dokonanie odstępstwa. Kwestia ta podlega badaniu przez organ właściwy do wyrażenia zgody na odstępstwo, w myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, który to ma obowiązek ocenić, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zachodzą przesłanki udzielenia takiej zgody, czy też nie.

Przesłanki udzielenia omawianej zgody określone zostały w art. 9 ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P.b. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Wskazany w art. 9 ust. 1 P.b. - jako przesłanka odstąpienia "przypadek szczególnie uzasadniony" stanowi klauzulę generalną, której treść powinna być ustalona przez organ w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego. Dotyczy on takich stanów faktycznych, w których z uwagi na różnego rodzaju szczególnie ważne okoliczności, nie jest możliwe zastosowanie ogólnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Podkreślić przy tym trzeba, że zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, istniejące warunki odnoszące się do nieruchomości, której dotyczą roboty budowlane, stan zagospodarowania tej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, a w świetle zasad wiedzy technicznej także warunki proponowanych rozwiązań. Konieczne jest dokładne wyjaśnienie i rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. To z kolei wymaga dokonania oceny przesłanek odstąpienia także w odniesieniu do poszczególnych elementów wniosku, o którym mowa w art. 9 ust. 3 P.b. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 P.b. każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega z kolei m.in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 P.b.). Należy też pamiętać, że o ile brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo, o tyle - w świetle art. 9 ust. 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia. W zależności od dokonanej oceny może on bowiem, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/16 i z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2495/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 602/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Realizacja ww. obowiązków organów w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych związanych z realizacją planowanej zmiany inwestycji oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia o wyrażeniu zgody na odstępstwo.

Zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Stosownie zaś do art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. zarówno uzasadnienie postanowienia udzielające zgody na odstępstwo, jak i uzasadnienie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę pozwolenia na budowę, powinno zawierać wyczerpującą argumentację, wyjaśniającą stronom w sposób jednoznaczny zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając tę kwestię.

Wydane w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9 ust. 2 P.b., postanowienie Starosty Strzeleckiego o udzieleniu zgody na odstępstwo (z dnia 14 czerwca 2018 r.) nie zawiera żadnych merytorycznych rozważań. Jego uzasadnienie sprowadza się jedynie do wskazania na udzielenie przez ministra stosownego upoważnienia. W żadnej mierze nie zostały zatem spełnione, nawet w minimalnym stopniu, wskazane wyżej wymogi. Także wydana przez Starostę decyzja w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nie odpowiadała i nie zawierała rozważań dotyczących zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie zgody na odstępstwo. Uzasadnienie decyzji organu I instancji ograniczało się bowiem wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i ogólnych stwierdzeń, że roboty budowlane realizowane są zgodnie z poprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę, odstępstwa od pierwotnego projektu nie są istotne, zamierzenie budowlane jest zgodne z planem miejscowym, a inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Postanowienie wydane w sprawie na podstawie art. 9 ust. 2 P.b. nie mogło stanowić przedmiotu odrębnego zaskarżenia i stąd podlegało kontroli w toku instancji w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Skarżący wnosząc odwołanie zakwestionował prawidłowość zgody udzielonej przez organ architektoniczno-budowlany na zatwierdzone odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jako naruszającej jego interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości – działki nr b graniczącej od strony południowo-wschodniej z nieruchomością objętej pozwoleniem na budowę, a mimo to organ odwoławczy nie dokonał ponownej analizy i oceny wystąpienia bądź nie szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 P.b.

Organ odwoławczy nie tylko nie dokonał wymaganych ustaleń i rozważań w zakresie przesłanek udzielenia zgody na odstępstwo, tj. nie wyjaśnił, aby w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący udzielenie takiej zgody, ale także nie rozważył zgodności zamierzenia budowlanego objętego zmianą, z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kwestią zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W zaskarżonej decyzji nie wskazano nadto, aby zastosowanie odstępstwa było celowe z uwagi na szczególnie ważne okoliczności.

Przypomnieć należy, że postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo dotyczyło wyłącznie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Powyższe oznaczało, że organy obu instancji miały obowiązek rozważyć treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego miało być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Powyższy obowiązek oznaczał, że zatwierdzając projekt zamienny organy powinny ustalić, czy ta zmieniona inwestycja spełniać będzie nadal wymogi wynikające z przepisów prawa (art. 5 ust. 1 P.b.), w szczególności uwzględnić sposób zagospodarowania działki sąsiadującej z elewacją południową-wschodnią. Z uwagi na zakres zatwierdzonego decyzją odstępstwa należało dokonać analizy poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym i skarżącego, jako właściciela nieruchomości graniczącej z tą częścią budynku, na której przewidziano roboty budowlane objęte odstępstwem. Organy powinny dokonać w tym zakresie ustaleń stosownie do zasad wynikających z K.p.a. Jako niewystarczające w tym względnie uznać należy odniesienie się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii związanej z prawem skarżącego do prywatności.

Dostrzec bowiem trzeba, że w postępowaniu odwoławczym skarżący wskazywał na okoliczność związaną ze sposobem zagospodarowania jego nieruchomości, tj. na fakt istnienia kotłowni. Ponadto, z załączonych przez niego zdjęć wynika, że od strony budynku objętej spornymi robotami na działce skarżącego istnieje ogrodzenie, a z projektu budowlanego - w jego części nie objętej zmianą wynika, że inwestycja może oddziaływać na działki sąsiednie i może ograniczać ich przyszłe zagospodarowanie. Już chociażby uwzględniając te okoliczności organy zobowiązane były zatem dokonać ustaleń co do szczególnie uzasadnionego przypadku odstąpienia od warunków techniczno-budowlanych, także w kontekście zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zatwierdzone odstępstwo mogło mieć wpływ na nieruchomość skarżącego w rozumieniu 9 ust. 3 pkt 1 P.b. Rozważając zasadność udzielenia zgody na odstępstwo organy powinny natomiast uwzględnić wszelkie uwarunkowania związane zarówno z zagospodarowaniem działki objętej inwestycją, jak i działek sąsiednich.

Reasumując, stwierdzić należy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 4 P.b. i art. 5 P.b.). Stąd też, w ramach analizy "przypadku szczególnie uzasadnionego" warunkującego odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych należy rozważyć, czy chronione przez instytucję odstępstwa prawo zabudowy inwestora nie ingeruje w sposób niedopuszczalny przez prawo w interesy prawne osób trzecich. W konsekwencji organy zobowiązane są poddać analizie ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji oraz ustalić, czy planowane roboty budowlane spełniają inne niż objęte odstąpieniem wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, w kontekście podnoszonego zarzutu w odwołaniu dotyczącego posadowienia kotłowni.

W niniejszej sprawie, nie poczyniono żadnych ustaleń i oceny co do zaistnienia okoliczności stanowiących szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający udzielenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, a także nie dokonano analizy co do wpływu na zagospodarowanie działek sąsiednich, w tym działki skarżącego, ani też czy wykonanie spornych okien nie naruszy innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organy obu instancji nie przedstawiły również w sposób dostateczny w uzasadnieniach decyzji procesu dedukcyjnego, który doprowadził je do takiej treści rozstrzygnięć, jakie podjęte zostały w sprawie. W konsekwencji przyjąć należało, że nie rozpoznano sprawy w sposób prawidłowy i naruszono art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w tym w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd, w pkt 1 wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo.

Na podstawie art. art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności należy dokonać jednoznacznych ustaleń i oceny co do możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w tym także rozważyć kwestię poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i spełnienie innych niż objęte odstąpieniem warunków techniczno-budowlanych. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione zarówno w postanowieniu wydanym na podstawie art. 9 ust. 2 P.b., jak i w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę o zmianę pozwolenia na budowę.