Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 27 i 34, art. 44b i art. 44c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 15, art. 108, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79a ust. 6, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 80, art. 84c
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu 1) stwierdza nieważność punktu 2 zaskarżonej decyzji oraz punktu 3 poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 105 (sto pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w obiekcie [...], prowadzonym przez A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (zwana dalej również Spółką), wstrzymał wprowadzanie do obrotu oraz zatrzymał produkty o nazwach: a) [...], b) [...], c) [...], d) [...] - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 16 lipca 2014 r. (pkt 1). Jednocześnie organ zatrzymał produkty o nazwach a) [...] w ilości 14 sztuk, b) [...] w ilości 15 sztuk, c) [...] w ilości 15 sztuk, d) [...] w ilości 14 sztuk - na czas określony jak wyżej (pkt 2). Organ obciążył również stronę kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji, nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie [...], w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1 na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż do dnia 16 kwietnia 2013 r. (pkt 4) oraz nadał decyzji w pkt 1, 2 i 4 rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że przeprowadzona w dniu 15 stycznia 2013 r. kontrola obiektu [...] przy ul. [...] w [...], prowadzonego przez A Sp. z o.o. wykazała uchybienie, które narusza art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stwierdzono bowiem wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ wskazał również, że produkty te wprowadzono "w formie opakowań foliowych zgrzewanych na końcach oznakowanych, bez podania informacji o składzie oraz wielkości opakowania". W świetle powyższego organ uznał, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz - stosownie do art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - ich zatrzymanie. Natomiast decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzi, które zostało zagrożone wprowadzaniem do obrotu ww. produktów.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego - E. K., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji, a także domagając się uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym: art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że organ nie określił wysokości kosztów badań oraz nie wykazał niezbędności ich wykonania. Ponadto nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Spółki, podstawy tej z pewnością nie mogą stanowić wskazane przez organ doniesienia prasowe. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej kontroli, akcentując, że przed jej wszczęciem nie doręczono upoważnień oraz nie okazano legitymacji służbowych. W konsekwencji, żadne z ustaleń tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie, a okoliczność przeprowadzania badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły być wykorzystane w ewentualnym postępowaniu. Wskazano również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosował środek w postaci wycofania produktów ze sprzedaży, nie podał powodów zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie wskazał żadnych dowodów, które potwierdzałyby zasadność jego stanowiska. Poza tym organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu przez uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Końcowo stwierdzono, że nie rozpatrzono całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie podjęto niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie określonym w punktach: 1, 2, 4 oraz 5. Jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i orzekł o obciążeniu Spółki kwotą 2484,57 zł, tytułem pokrycia kosztów poniesionych na przeprowadzenie oceny i badań produktów zatrzymanych na mocy przedmiotowego nakazu. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że kontrola sanitarna, która odbyła się w dniu 15 stycznia 2013 r. przeprowadzona została zgodnie z prawem. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu posiadali bowiem dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zostały również zachowane wymogi określone w art. 80 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ w obiekcie nie zastano jego właściciela, ani osoby przez niego upoważnionej, a w trakcie kontroli obecna była K. A. - pracownica Spółki oraz trzech funkcjonariuszy Policji w charakterze świadków. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który został przekazany Spółce w dniu 16 stycznia 2013 r. i nie był przez nią kwestionowany. Prawidłowo również zastosowano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Niewątpliwie bowiem wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie organ stwierdził, że przeprowadzenie kontroli w warunkach określonych tym przepisem oznacza niedopuszczalność wniesienia przez stronę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, o czym stanowi art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Dalej, organ odwoławczy argumentował, że szkodliwość zatrzymanych produktów została potwierdzona bezpośrednio przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, a wyniki tych badań jednoznacznie określają, że produkty o nazwach [...], [...], [...] oraz [...] zawierają substancje o działaniu psychoaktywnym i stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Natomiast wykryte w tych produktach substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144 oraz 3,4-DMMC, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków, i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. Organ stwierdził, że udowodnienie przez przeprowadzone analizy laboratoryjne, iż oferowane do sprzedaży w sklepie [...] produkty stanowią środki zastępcze - a nie, jak deklarowano, saszetki zapachowe, elementy dekoracyjne - stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ odwoławczy uznał również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, ponieważ ustalono stan faktyczny oraz w sposób jasny wskazano przepisy prawne, które zostały naruszone. W celu szybkiego i skutecznego wyeliminowania zaistniałego zagrożenia zasadne było też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. dopalaczy. Ponadto organ uznał, że rozstrzygnięcie decyzji zawarte w pkt 3 mogło mieć dla strony wyłącznie charakter informacyjny, ponieważ nie była jeszcze znana konkretna kwota, którą Spółka miałaby zostać obciążona. Jednak na etapie postępowania odwoławczego kwota powyższa jest ustalona, a więc zasadne było wydanie orzeczenia w tym zakresie, z określeniem wysokości tych kosztów. Reasumując stwierdzono, że analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa wskazanych przez Spółkę. Strona postępowania nie zakwestionowała przekazanych wyników badań laboratoryjnych zatrzymanych produktów, które jednoznacznie wskazują, że zatrzymanie i wycofanie tych produktów z obrotu było w pełni uzasadnione. Podjęcie zatem działań przez Państwową Inspekcję Sanitarną okazało się w pełni zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast szkodliwość przedmiotowych produktów została w pełni wykazana w decyzji odwoławczej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym:

- art. 15 przez obciążenie Spółki kwotą 2.484,57 zł, tytułem kosztów badań, które nie były niezbędne i od którego to postanowienia strona nie mogła wnieść odwołania;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, co polegało na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości, na jakiej podstawie prawnej organ - wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu; niewystarczającym wskazaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze; niewyjaśnieniu okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia; niewyjaśnieniu przez organy obu instancji zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz okoliczności, na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu; braku wskazania, jakiemu konkretnie przestępstwu kontrola miałaby zapobiec, pomimo iż wielokrotnie powoływano się na taką okoliczność;

- art. 108 przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;

- art. 10 § 1 oraz art. 81 przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym:

- art. 27c ust. 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów wymienionych w decyzji;

- art. 27c ust. 3 pkt 2 przez jego zastosowanie w sytuacji braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane.

Ponadto Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mającym wpływ na wynik tej kontroli.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazano, że obciążenie Spółki kosztami oceny i badań w wysokości 2.484,57 zł pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji koszty te nie istniały, a ich zasadność i wysokość winna zostać zbadana w trybie dwuinstancyjnego działania organów administracji publicznej. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. Organ pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył złożonego sprzeciwu, a organ odwoławczy - w sposób sprzeczny z przepisami prawa - odmówił stronie prawa do rozpoznania złożonego środka zaskarżenia. W ocenie Spółki, organ błędnie też przyjął, że naruszenie art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi przestępstwo. Ponadto nie uzasadniono podstaw do zastosowania art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zarówno w decyzji, jak i w protokole kontroli. Zarzucono również, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych złożonych do sprawy o sygn. akt II SA/Op 254/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do § 1 pkt 2 wskazanego przepisu sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te w zakresie, w jakim rozstrzygają o obciążeniu strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów, wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności w tej części. W pozostałym zakresie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na ich uchylenie.

Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o PIS, oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zwanej dalej: u.p.n. Wedle przepisów wskazanych ustaw Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym do podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie narkomanii, polegających na prowadzeniu działalności zapobiegawczej oraz zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Powołany w decyzjach organów obu instancji przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast po myśli art. 4 pkt 34 u.p.n. "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Z kolei przepis art. 44c ust. 1 u.p.n. stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS, według którego w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). Zaś art. 27c ust. 3 u.p.n. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Z przytoczonych regulacji wynika, że przesłanką do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zaś art. 44c ust. 1 u.p.n. uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o PIS w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi.

Przenosząc powyższe regulacje prawne i uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie [...], [...], [...] i [...] oraz zatrzymania tych produktów - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 16 lipca 2014 r. (pkt 1 i 2 decyzji) oraz do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...] - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, lecz nie dłużej niż do dnia 16 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu, zaistniało bowiem podejrzenie, i to uzasadnione, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to - wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia - wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. W okolicznościach badanej sprawy organ pierwszej instancji został poinformowany o rozdawaniu saszetek zawierających "nieznane substancje", o nazwie [...] i [...], z dołączoną do saszetek informacją o możliwości ich zakupu w sklepie [...] w [...]. Podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w ww. obiekcie stwierdzono, że w prowadzonym przez skarżącą Spółkę sklepie oferowano do sprzedaży saszetki zapachowe zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które to produkty mogły stanowić środki zastępcze. Na saszetkach znajdowało się kilka ostrzeżeń (do użytku zewnętrznego, zakaz wysypywania, spożywania i kontaktu z żywnością, chronić przed dziećmi) oraz nazwa firmy: A Sp. z o.o. w [...]. Trafnie wywodził organ pierwszej instancji, kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, że brak wskazania składu produktów nazywanych środkami zapachowymi, elementami dekoracyjnymi, czy - w innych przypadkach - odświeżaczami powietrza, środkami do konserwacji komputerów itp., uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o tzw. dopalacze. Podejrzenie to potęgowała zbyt wysoka cena saszetek (30-50 zł) w stosunku do występujących na rynku środków zapachowych lub dekoracyjnych. Także niewielka ilość produktu nie była adekwatna do jego ceny. Zdaniem Sądu, już tylko z ukazanych powodów organ pierwszej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, jak i zatrzymania saszetek o nazwach [...], [...], [...] i [...], na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy w licznych doniesieniach prasowych podawano informacje o zatruciach po spożyciu środków zastępczych, określanych przez producentów jako zapachowe, odświeżacze powietrza itp. Dodać trzeba, że powszechnie znaną okolicznością jest szkodliwe działanie środków zastępczych, stwarzających realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Opisane podejrzenia co do charakteru zatrzymanych produktów znalazły swoje potwierdzenie w wynikach badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, z którymi w toku instancji zapoznano Spółkę. Analizy laboratoryjne próbek produktów wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu u.p.n. Wykryte substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144 oraz 3,4-DMMC, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków (szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. W tym stanie rzeczy trafnie wywodził organ drugiej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b u.p.n. W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka. Dodać można, że stosownie do zapisów Krajowego Rejestru Sądowego, jako przedmiot działalności A Sp. z o.o. wskazano m.in. produkcję wyrobów chemicznych oraz ich sprzedaż hurtową i detaliczną.

Podsumowując ten fragment wywodów wskazać raz jeszcze trzeba, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a z takim przypadkiem mamy do czynienia, państwowy inspektor sanitarny obowiązany jest m.in. do wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu (art. 27c ust. 1 ustawy o PIS). Natomiast zatrzymanie objętych decyzją organu pierwszej instancji produktów (pkt 2 sentencji) nastąpiło na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 1 u.p.n. i stało się konieczne w celu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłużej jednak niż do dnia 16 kwietnia 2013 r. (pkt 4 sentencji), wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia z art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.n. Wprawdzie potrzebę podjęcia tego ostatniego rozstrzygnięcia uzasadniono dość skrótowo, i to dopiero w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, iż nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia, zwłaszcza gdy zważyć, że podczas kolejnej kontroli sanitarnej sklepu [...], która odbyła się w dniu następnym po kontroli pierwszej, w obiekcie tym znajdowały się niektóre z zatrzymanych już poprzednio produktów ([...] i [...]) oraz kolejne produkty, co do których zachodziło podejrzenie, iż w rzeczywistości stanowią dopalacze ([...] i [...]). W opisanej sytuacji i z ukazanych powodów uzasadnione także było nadanie decyzji w pkt 1, 2 i 4 rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 5 sentencji). Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 108 § 1 K.p.a., po myśli którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Słusznie zatem przyjęły organy decyzyjne, że zagrożenie, jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze, stanowi przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a przedmiotowe rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia. Z powyższych przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o PIS oraz art. 108 K.p.a. należało uznać za niezasadne.

W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutów skarżącej Spółki w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o PIS, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie [...] w dniu 15 stycznia 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli nr [...] z dnia 15 stycznia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 15 stycznia 2013 r. Organ co prawda błędnie wskazał jako podstawę art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże ta wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ uprawnienie do takiego działania zostało przewidziane przez ustawodawcę w art. 79 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 80 ustawy, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Natomiast, jak już wykazano wyżej, ta przesłanka zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 ustawy, bowiem zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (ust. 1 pkt 4 art. 82 ustawy).

Odnosząc się do kolejnego do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia art. 84c ustawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym, Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości postępowania prowadzonego na skutek wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, zwłaszcza że organ w tej materii nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. powiadomił skarżącą Spółkę, że sprzeciw jest niedopuszczalny. Tylko zatem na marginesie wskazać można, że stosownie do art. 84c ust. 1 ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 ustawy). Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (będących w toku). Analiza przewidzianych w ustawie przepisów dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może doprowadzić do wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzygając więc, czy organ w prawidłowej formie rozpoznał wniesiony sprzeciw, stwierdzić trzeba, że był on bezskuteczny i w efekcie nie mógł wywołać zamierzonego przez skarżącą Spółkę skutku.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Zgodnie z art. 10 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od określonej w § 1 tego przepisu zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, jakie wynikało z wprowadzenia do obrotu zatrzymanych produktów, co zresztą zostało potwierdzone w wynikach badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie. Ponadto dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji, stosownie do art. 10 § 3 K.p.a., utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji z dnia 15 stycznia 2013 r. (k. 7 akt admin.), przyczyny odstąpienia od zasady ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.a., wskazując, że sprzedawane produkty mogą stanowić niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi. W konsekwencji powyższego należy również uznać, że nie został naruszony art. 81 K.p.a., który pozwala na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Ponadto nie potwierdziły się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W podjętych decyzjach przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego o wyniki badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu w zakresie, w jakim została utrzymana w mocy. Sąd stwierdził również, że postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów oraz ich zatrzymania, jak też nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...], zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. Zasada ta wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponadto - wbrew stanowisku skarżącej Spółki - organy uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego, o czym była już mowa wyżej.

Zasadny natomiast okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 15 K.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia o obciążeniu strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów, a naruszenie to zakwalifikować należy jako rażące. W tej mierze wskazać trzeba, że zgodnie zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 K.p.a. sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne mówiące o obciążeniu strony kosztami postępowania jest niczym innym jak powtórzeniem treści przepisu art. 27c ust. 4 ustawy o PIS, który stanowi, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu ponosi strona postępowania. Treść punktu trzeciego osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu: "obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji", nie może być zatem uznana za władcze rozstrzygnięcie w sprawie i ma jedynie charakter informacyjny. W omawianym zakresie jednostronne, władcze ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego miało bowiem polegać na określeniu wysokości tych kosztów, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego po raz pierwszy orzeczono o kosztach postępowania przez podanie konkretnej kwoty, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania w drodze odwołania nałożonego na nią obowiązku. W konsekwencji powyższego doszło do rażącego naruszenia art. 15 K.p.a. Z przedstawionych dotąd wywodów płynie wniosek, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest istotną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, opubl. ONSA z 1989 r. nr 1, poz. 36). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ merytoryczne rozstrzygnięcie o obciążeniu strony kosztami badań zostało wydane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, co stanowi o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast taka ocena Sądu skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności punktu 2 zaskarżonej decyzji oraz punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Z kolei, na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana.

Z uwagi na to, że nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art 151 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie czwartym wyroku, uzasadnia art. 206 P.p.s.a., który stanowi, że w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Miarkując wysokość zasądzonych kosztów Sąd miał na uwadze, że skarga została uwzględniona jedynie co do rozstrzygnięcia organów o obciążeniu strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów.