Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 937/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 3a; art. 29 ust.2 pkt 5, ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a; art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.a i c; art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję L. W. I. N. B. w L. z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki utwardzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] r. znak: [..]; II. zasądza od L. W. I. N. B. w L. na rzecz S.G. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2018r. S. G. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że na działki nr [...], położone w miejscowości J., nawieziono odpady, które następnie przysypano piaskiem tworząc w ten sposób drogę. Utworzony nasyp uniemożliwia jej wjazd na łąkę. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2018 r. ustalono, że działka nr ewid.[...] stanowi drogę gruntową. Na odcinku przylegającym do działki nr ewid.[...] wykonano podłoże z gruzu betonowego, przysypanego pospółką i piachem. Podłoże tworzą również większe elementy odpadów np. fragmenty krawężnika betonowego (najdłuższy o wymiarze ok. 1 m). Długość wysypanego odcinka wynosi ok. 103,43 m, a szerokość w przybliżeniu 3,80 m (szerokość drogi i rowu to ok. 7,98 m). Różnica poziomów pomiędzy drogą, a łąką S. G. wynosi miejscami ok. 40 cm. Właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że wobec wykonania przez gminę nowej nawierzchni na drodze bez stosownego pozwolenia wnosi o rozbiórkę i usunięcie nawiezionego nielegalnie materiału. Zastępca Burmistrza O. L. oświadczył, że prace wykonane zostały z funduszu sołeckiego. Rozpoczęto je w grudniu 2017 r., a zakończono w kwietniu 2018r. Gmina po wykonaniu robót wykonała pomiary, z których wynikało, że działka nr [...] nie została naruszona. Przewidywany zakres robót na drodze gruntowej na działce nr [...] obejmował nawiezienie gruzu betonowego i przysypanie go pospółką. Gmina nie zgłaszała, ani nie występowała do Starostwa Powiatowego w L. o pozwolenie na budowę. Organ ustalił, że w dniach od 15 maja 2018r. do dnia 12 czerwca 2018r. na drodze została przeprowadzona kontrola przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Do protokołu kontroli załączono plan wydatków Funduszu Sołeckiego na 2017 r. i kopię faktury Nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. za remont dróg gminnych w J.. Z protokołu kontroli wynika, że gmina zapewniła przejezdność drogi gruntowej gminnej poprzez jej utwardzenie na długości ok. 106 m przy użyciu gruzu pochodzącego z remontów, na wysokości łąki położonej na działce nr [...]. Pod warstwą piasku stanowiącą wykończenie drogi znajdowały się odpady gruzu budowlanego, także w postaci dużych elementów, nie stwierdzono obecności eternitu, szkła, butelek itp., zaś w trawie w bezpośrednim sąsiedztwie drogi stwierdzono obecność drobnego gruzu. Droga została podniesiona o ok. 30 cm względem działki nr [...]. Droga ma podłoże torfowe, w związku z czym podjęto decyzję o wykonaniu podbudowy z gruzu betonowego i pokrycie go pospółką. Prace zakończono w kwietniu 2018 r. Uznając, że gruz może być wykorzystywany do utwardzenia powierzchni Wojewódzki inspektor Ochrony Środowiska nie stwierdził naruszeń prawa. Urząd Miejski w O. L. w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 06 lipca 2018 r. poinformował, że utwardzony pas drogi na działce nr ewid.[...] przylega bezpośrednio do działki nr ewid.[...] (rów) i jest odsunięty średnio ok. 1 m względem granic działki nr ewid.[...] Powyższe informacje potwierdza inwentaryzacja powykonawcza nasypu wykonana przez gminę we własnym zakresie (pismo z dnia 16 lipca 2018 r.). Z analizy mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że szerokość działki nr ewid.[...] na wysokości działki nr ewid.[...] wynosi ok. 5,0 m (szerokość utwardzenia stwierdzona podczas oględzin to ok. 3,80 m); ponadto od strony wschodniej działki należącej do S. G. znajduje się inna droga - działka nr ewid.[...] W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. odmówił nałożenia na G. L. obowiązku rozbiórki utwardzenia przedmiotowej działki. Organ podał, że konsekwencją nadania z dniem 28 czerwca 2015 r. nowego brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dodanie wymogu wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem wyrobów budowlanych) jest to, że o kwalifikacji danej konstrukcji jako obiektu budowlanego decyduje wybudowanie jej z wyrobów budowlanych. Zatem inwestycja nie może być uznana za obiekt budowlany, jeśli nie zastosowano wyrobów budowlanych przy jej realizacji. W jego ocenie droga znajdująca się na działce gruntu nr ewid.[...] jest w rzeczywistości jedynie rozjeżdżonym gruntem. Zważywszy na to nie odpowiada definicji ustawowej obiektu budowlanego i nie może być uznana za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia, wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Do utwardzenia fragmentu drogi gruntowej położonej na działce nr [...] użyto gruzu budowlanego posypanego pospółką i piachem. Taki tłuczeń nie powinien być kwalifikowany jako wyrób budowlany. Jest to odpad, który w świetle przepisów może być użyty do utwardzenia powierzchni. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz. U. z 2015 r. poz. 93 ) odpady w postaci gruzu budowlanego mogą być wykorzystane m.in. do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki lub posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania. Droga znajdująca się na działce nr ewid.[...] - pod względem technicznym – nie odpowiada również wymogom ustawy o drogach publicznych. Samo utwardzenie niewielkiego odcinka nieruchomości nie powinno być kwalifikowane jako budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Działania tego typu mogą doprowadzić do możliwości przejazdu lub przechodu przez daną nieruchomość, jednak nie sposób zakwalifikować samego wysypania tłucznia, czy innego materiału jako budowy obiektu przeznaczonego do ruchu drogowego. Wysypanie tłucznia będzie zatem stanowić utwardzenie gruntu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tego rodzaju roboty zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie wymagają aktualnie również zgłoszenia do organu administracji architektoniczno budowlanej. Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 nie definiuje "utwardzenia powierzchni", czy sformułowań pozwalających na stwierdzenie jakiego rodzaju roboty kwalifikowane mogą być jako mieszczące się w zakresie "utwardzenia powierzchni". Istotą jest faktycznie samo utwardzenie gruntu, bez konieczności analizy, jakiego rodzaju czynności prowadzić mają do uzyskania tego celu. W ocenie organu I instancji wysypanie nawierzchni kruszywem, żwirem, tłuczniem lub innym podobnym materiałem nie powinno być równoznaczne z wykonaniem obiektu budowlanego w postaci drogi tj. obiektu liniowego stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem roboty wykonane na odcinku drogi gruntowej położonej na działce nr [...] nie noszą cech samowoli budowlanej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do nakazania rozbiórki utwardzenia.

Po rozpoznaniu odwołania S. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Wyjaśniając rozstrzygnięcie podniósł, że przez utwardzenie powierzchni gruntu należy rozumieć wykonanie nowej powierzchni o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały (m.in. utwardzeniem takim będzie wylanie płyty betonowej lub warstwy kamienno-żużlowej związanej z betonem, ułożenie kostki brukowej, czy płyt betonowych). Powinno być wykonane według określonej technologii. Konieczne jest usunięcie ziemi rodzimej (humusu), korytkowanie (wykop) w miejscu utwardzenia, układanie warstwami wraz z zagęszczeniem właściwych warstw podbudowy. Tutaj takie roboty nie miały miejsca. W omawianym przypadku nastąpiło nawiezienie na pewny obszar działki nr ewid.[...] (drogi gruntowej), tj. na długości 103,43 m i szerokości około 3,80 m (na wysokości działki nr ewid.[...] stanowiącej łąkę) gruzu porozbiórkowego oraz pospółki i piasku. Elementy te nie są w sposób trwały powiązane ze sobą i z podłożem. Oprócz wskazanych wyżej czynności polegających na nawiezieniu gruzu, pospółki i piasku nie były wykonywane inne prace, w wyniku których użyto wyrobów budowlanych powodujących powstanie nowej trwałej nawierzchni o charakterze niepodzielnym, czy wyposażono szlak komunikacyjny w urządzenia techniczne. Powyższe wskazuje, że wykonane podłoże posiada charakter nietrwały, podlegający ewentualnemu usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża, nie stanowi więc utwardzenia powierzchni gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wykonane prace nie spowodowały też powstania budowli ziemnej. Nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające regulacjom Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Wykonane prace nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Nie można zatem wykonanej inwestycji zakwalifikować jako budowy drogi, na wykonanie której wymagane byłoby pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego w świetle unormowania art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane zakres wykonanych czynności pozwala je zakwalifikować jako prace związane z bieżącą konserwacją. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia. W wyniku wykonanych na działce nr ewid.[...] robót nie zmieniło się przeznaczenie tej działki, tj. przeznaczenie drogi, jej układ funkcjonalny i parametry techniczne. Były to natomiast niewątpliwie prace mające na celu utrzymanie drogi gruntowej dojazdowej w dobrym stanie, tj. stanie umożliwiającym dojazd do nieruchomości. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego - droga jest obiektem liniowym zarazem budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Droga ma odpowiadać technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast z zebranych dowodów w sprawie wynika, że droga gruntowa na działce nr [...] nie posiada urządzeń technicznych, wyznaczonych krawędzi jezdni ani warstwy utwardzonej. Wysypanie gruzu, pospółki i piasku nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu, nie stanowi wykonania przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter trwały. Wysypanie materiałami drogi gruntowej nie odpowiada też technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Wykonane przez G. L. prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Okoliczność ta powoduje, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w myśl, którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła S. G.. Zaskarżonym decyzją zarzuciła, że wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zastosowaniu jego dyspozycji, bowiem według oceny organu I instancji zebrany materiał dowodowy rzekomo wskazuje, że G. L. dokonał wyłącznie zgodnego z prawem utwardzenia działki budowlanej, na co nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, a faktycznie zgodnie z zebranym materiałem dowodowym inwestor dokonał budowy drogi jako obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, na co wymagane jest pozwolenie na budowę. Podobnego błędu dopuścił się również organ II instancji, umarzając postępowanie I Instancji; art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie przez oba organy I i II instancji do niniejszej sprawy; art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu na działce nr [...] robót budowlanych wykonywanych bez posiadanego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez brak odniesienia się wydanej decyzji organu I instancji do podnoszonej przez skarżącą kwestii związanej pozbawieniem jej dostępu do działki Nr [...] na skutek nie wykonaniu w wybudowanej nielegalnie drodze zjazdu. W ocenie skarżącej organy obu instancji naruszyły też przepisy prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa, polegające na zaniechaniu przez organy I i II instancji podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, art. 7a kpa polegające na braku rozstrzygnięcia kwestii zapewnienia zjazdu na działkę, art. 7b kpa polegające na braku należytego współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez brak zwrócenia się do Starostwa Powiatowego o wyjaśnienie zasadności działań Burmistrza przy wykonywaniu spornej drogi - mimo złożonego wniosku dowodowego przez stronę skarżącą, art. 8 kpa polegające na braku zaufania i bezstronności organu II instancji, na skutek stawiania przez organy w pozycji uprzywilejowanej inwestycji, którym wykonawcą jest Urząd Gminy w O. L. i Burmistrza Miasta, który wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję mając poparcie partii aktualnie rządzącej; art. 11 kpa polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia przez oba organy wszystkich przesłanek, którymi kierowały się podczas wyjaśniania sprawy, art. 12 kpa, polegające na małej wnikliwości organów w prowadzeniu sprawy i bezzasadne opóźnienia w jej załatwianiu, art. 7 kpa polegające na zaniechaniu obowiązku wyczerpującego zebrania przez organy materiału dowodowego, jak również bezpodstawnego odrzucenia wniosków dowodowych, brak wyjaśnienia powodów nie zapewnienia dojazdu skarżącej do działki oraz brak wyjaśnienia zarzutu naruszenia granicy działki skarżącej, art. 80 kpa polegające na braku oceny przez oba organy całokształtu zebranego materiału dowodowego i przeprowadzenie tendencyjnej i spłyconej oceny tego materiału i art. 105 § 1 kpa polegającym na błędnej ocenie organu II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i rażące naruszenie obowiązujących przepisów poprzez błędne uznanie, że wykonane prace nie były pracami budowlanymi oraz, że sprawa ta nie podlega jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki utwardzenia drogi gminnej nr [...]

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Trafnie podnosi się w skardze, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Niewłaściwe jest przekonanie organu I instancji, że wysypanie nawierzchni działki kruszywem i tłuczniem, a następnie zasypanie piaskiem nie powinno być traktowane w okolicznościach sprawy jako faktyczne wykonanie drogi, czyli obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 ustawy, ale jako utwardzenie terenu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Bez wątpienia powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy ma charakter przepisu szczególnego. Zatem jako przepis szczególny powinien być poddawany ścisłej wykładni. Zagadnienie dotyczące prawnej kwalifikacji tego rodzaju robót było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z dnia 11 grudnia 2013r. ( II OSK 1722/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 19 grudnia 2017r. ( II OSK 701/16 opubl. w CBOSA) przekonując, że w celu ich prawidłowej kwalifikacji prawnej jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 ustawy – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b., nie stanowiąc budowy drogi (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677), o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Jest oczywiste, że w tym kontekście omawiane roboty nie mogły zostać potraktowane jako utwardzenie działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust.2 pkt. 5 ustawy z tego choćby powodu, że nie nawiązywało do żadnej innej zabudowy znajdującej się na tym terenie, a pełniło samodzielną funkcję. Ponadto przeciwko założeniu prezentowanemu przez organ przemawiaj również sposób w jaki zostały wykonane. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 27 czerwca 2018 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego (k. 28 do 41 akt adm.) jak i protokołu kontroli z dnia 15 maja 2018 r. (k. 49 – 50 akt adm.) na odcinku działki nr [...] przylegającym do działki nr ewid.[...] wykonano podłoże z gruzu betonowego, przysypanego pospółką i piachem. Podłoże tworzą również większe elementy odpadów np. fragmenty krawężnika betonowego (najdłuższy o wymiarze ok. 1 m). Długość wysypanego odcinka wynosi ok. 103,43 m – 106 m, a szerokość w przybliżeniu 3,80 m (szerokość drogi i rowu to ok. 7,98 m). Różnica poziomów pomiędzy działką nr [...], a odcinkiem działki nr [...], na który nawieziono gruz, pospółkę i piach wynosi 30 - 40 cm. Z obu protokołów oraz z wyjaśnień udzielonych w toku postępowania administracyjnego przez G. L. (k. 13 akt adm.) wynika również, że przed nawiezieniem gruzu betonowego, pospółki i piachu na odcinek działki nr [...] przylegającym do działki nr [...] miał on nawierzchnię torfową porośniętą łąką (k. 12 i k. 28 akt adm.). Wynika to też z dokumentacji fotograficznej (k. 39 i 41 akt adm.). Zatem w wyniku przeprowadzonych prac nawierzchnia odcinka działki nr [...] przylegającego do działki nr [...] położona jest obecnie wyżej, zmienił się też sam jej rodzaj. Zmianie uległy więc parametry techniczne, jak i funkcjonalne. W toku postępowaniu ustalono również, że nawiezienie dokonane na działkę nr [...] na wysokości działki nr [...] było podjęte celem remontu drogi gminnej na wniosek mieszkańców (k. 13 akt adm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego na przykład dla pojazdów mechanicznych, czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane ( wyroki NSA z dnia 18 października 2016r. II OSK 3370/14, 28 listopada 2014 r. II OSK 1147/13, 13 listopada 2015 r. II OSK 577/14 i 14 czerwca 2017 r. II OSK 2625/15 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tego też względu nie można zgodzić się także z organem odwoławczym, trafnie wprawdzie kwestionującym zakwalifikowanie utwardzenia działki w kategorii ujętej w art. 29 ust. 2 pkt. 5 prawa budowlanego, ale formułującym równie nietrafny wniosek, że w wyniku robót budowlanych nie doszło do powstania obiektu budowlanego, a tym samym przedmiotowe utwardzenie działki nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Żadnym również sposobem nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, według którego czynności związane z nawiezieniem na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu stanowi bieżącą konserwację, nie będącą robotami budowlanymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna utrwalone jest stanowisko, że bieżąca konserwacja polega wyłącznie na zabiegach nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie, w celu jej zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania jej w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem ( wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. II OSK 704/05 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 486/10 – opubl. w CBOSA). Bieżąca konserwacja polega więc na dokonywaniu czynności zmierzających do zachowania stanu używalności konstrukcji i jej przydatności do użytku zgodnego z przeznaczeniem, nie zaś na jej wymianie ( wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 3 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 587/98 – opubl. w CBOSA). Zatem w wyniku bieżącej konserwacji obiektu nie może dojść do zmiany jego parametrów (takich jak np. wysokości), ani też uzyskaniu nowych, uprzednio nie posiadanych właściwości. Jeżeli więc w wyniku robót przeprowadzonych na odcinku działki nr [...], przylegającym do działki nr [...], wysokość działki nr [...] względem działki [...] uległa zmianie (zwiększyła się) i działka nr [...] na powyższym odcinku uzyskała nową, uprzednio nie posiadaną, nawierzchnię (nawierzchnia torfowa, łąka zastąpiona została nawierzchnią z gruzu betonowego posypanego pospółką i piachem) to nie można przyjąć, aby było to następstwem bieżącej konserwacji. Czynności w ramach bieżącej konserwacji muszą być bowiem dokonywane na istniejącej części obiektu i polegają na zachowaniu jej w należytym stanie, a więc bez nadawania jej, jak już wskazano, nowych parametrów. Uzasadnione jest natomiast przekonanie przeciwne, że na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenie na budowę. Przy czym dla uznania, że w wyniku nawiezienia na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu wybudowano obiekt budowlany - drogę nie stoi na przeszkodzie, że tak powstała droga nie spełnia kryteriów drogi publicznej wynikających z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Skoro bowiem art. 3 pkt 3a mówi ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi w nim o każdy rodzaj drogi, w tym te których nie można zaliczyć do kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ( wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. II OSK 3370/14 – opubl. w CBOSA). Tym samym do drogi powstałej na działce nr [...] na odcinku przyległym do działki nr [...] nie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Te bowiem mają zastosowanie jedynie do dróg publicznych (§1 ust. 1 rozporządzenia). Przyjęciu, że w wyniku nawiezienia na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu wybudowano drogę nie stoi też zakwalifikowanie w rejestrze gruntów i budynków działki nr [...] jako drogi. Z unormowania art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) wynika, że ewidencji gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. (I OSK 1174/17 opubl. w CBOSA) dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów i budynków jest więc wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza jedynie stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Tym samym zapis w ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] stanowi drogę świadczy jedynie o tym, że działka ta przeznaczona została na drogę nie zaś, iż ta faktycznie została urządzona. Nie ma racji organ I instancji, że ze względu na to, iż do budowy drogi na działce nr [...] użyto materiałów nie stanowiących wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.) uniemożliwia przyjęcie, że wybudowano obiekt budowlany - drogę. Użycie bowiem w definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 zwrotu "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" nie oznacza, że obiekt budowlany by być za taki uznany musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych. Nie wynika to z brzmienia art. 3 pkt 1. Dokonując jego analizy należy wziąć pod uwagę to, że ustawodawca nie stwierdza w nim, iż obiekt budowlany musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych. Ponadto uwzględnić trzeba, że ustawodawca mógł zezwolić jedynie na legalną budowę, odpowiadającą wymogom ustawy o wyrobach budowlanych, o czym świadczy definicja obiektu budowlanego oraz art. 10 ustawy Prawo budowlane. Jeśli w praktyce naruszono by wymagania, dotyczące obowiązku stosowania wyrobów budowlanych spełniających odpowiednie kryteria, to nie oznacza, że powstały w wyniku ich użycia obiekt nie jest obiektem budowalnym (przy spełnieniu dalszych przesłanek). Byłby to obiekt budowlany, tyle że niespełniający wymogów prawnych. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania. Sąd podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2018r.( II SA/Gl 565/18 opubl. w CBOSA ). W konsekwencji błędna wykładnia art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie powstał obiektu budowlany i tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją natomiast naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w skutek czego dokonał on błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane było przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi samowola budowlana i tym samym zastosowania nie ma art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Skoro bowiem budowa drogi nie stanowi robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a regułą jest podejmowanie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), którego G. L. nie posiada, co też nie było w toku postępowania kwestionowane, inwestycja mająca miejsce na działce nr [...] powinna być rozważania w kategorii samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 powołanej ustawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzje oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.