Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 799/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r., nr XXVIII184/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w dniu 30 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/184/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017r. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz 446 ze zm. ) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.).

Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 kwietnia 2017 r. pod pozycją 968.

2. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją "w szczególności" w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 2b i pkt 6b, ust. 3 pkt 2 uchwały.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w §1 ust. 2 pkt 2b i 6b uchwały danych lekarza weterynarii, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, jak też sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących;

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w §1 ust. 2 pkt 3b uchwały podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska,

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niesprecyzowanie w §1 ust. 3 pkt 2 uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu.

W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W motywach skargi wywodził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności stanowi akt planowania i ma charakter wykonawczy. Uchwała w przedmiocie programu wpływa na sytuację wszystkich mieszkańców miasta i gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, gdyż zawiera normy stanowiące podstawę prawną do dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt, itp. Celem programu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. O generalnych charakterze uchwały w przedmiocie programu przesądza to, że na podstawie tych regulacji, podmioty znajdujące się poza strukturami administracyjnymi gminy zobligowane są zachowywać się w sposób uregulowany w akcie. O abstrakcyjności normy prawnej stanowi natomiast możliwość jej wielokrotnego stosowania. Właściwa wydaje się taka wykładnia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy winna corocznie do 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy. Może on również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobieganiu bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w ustawie. Zobowiązany jest bowiem do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Dla skutecznej realizacji zadań gminy właściwym jest określanie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści programu przemawia także krótki, roczny okres jego obowiązywania. Zasadne jest więc dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadanie programowi ogólnych ram, które dopiero wymagałby dalszej konkretyzacji. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie natomiast zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania.

Odnosząc się do kwestionowanych regulacji uchwały Prokurator zarzucił, że w §1 ust. 2 pkt 2b wskazano, iż działania zmierzające do ograniczenia populacji kotów wolno żyjących, polegające na poddaniu ich zabiegom sterylizacji i kastracji wykonywane będą przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę. Podobnie w §1 ust. 2 pkt 6b nie podano danych lekarza weterynarii, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów,

Rada Miejska nie wskazała jakichkolwiek danych dotyczących społecznych opiekunów (karmicieli), którzy będą pomagali w opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym w jaki sposób opiekunowie ci są możliwi do zidentyfikowania, czy są wpisani na listę opiekunów, itp.

Nadto w §1 ust. 2 pkt 3b uchwały Rada nie wskazała podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska.

W ocenie Prokuratora kwestionowane zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie wskazują wprost podmiotów zajmujących się opieką nad kotami, nie precyzują danych lekarza weterynarii, który ma zajmować się sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących, jak też usypianiem ślepych miotów, nie konkretyzują również podmiotu mającego zajmować się odławianiem zwierząt w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska. W uchwale w sposób bardzo ogólny wskazano podmioty mające zapewnić realizację w/w konkretnych zadań, nie wskazując ich nazwy, adresu siedziby. Ograniczenie się do ogólnych zapisów nie daje gwarancji czytelności samego programu, a w konsekwencji jego realizacji, a dodatkowo godzi w obowiązujące przepisy. Przepisy stosowane przy uchwalaniu programu są w swej wymowie jednoznaczne i wymagają kompleksowego uregulowania zawartych w nich kwestii bez względu na lokalne uwarunkowania, w szczególności iż uchwala obowiązuje przez okres 1 roku.

W ocenie skarżącego, rażącym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest również niewskazanie w §1 ust. 3 pkt 2 uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu w sytuacji gdy przepis ust. 5 art. 11a ustawy zawiera wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W uchwale Rada Miejska ograniczyła się jedynie do wskazania, że na ten cel przeznaczona zostanie kwota 18.000 zł.

Zdaniem Prokuratora, sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Oznacza to, że rada gminy nie może uchylić się od uregulowania tej kwestii w programie. Konieczne jest, w związku z tym, obligatoryjne wskazanie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W uchwale Rady Gminy takie wskazania nie zostały zawarte. Ograniczono się jedynie do wskazania na jakie cele środki zostaną przekazane, bez wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na ich realizację.

Końcowo Prokurator wskazał, że organ jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, stąd każda norma musi być realizowana w sposób ścisły, żeby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie nie wypełniałby w całości obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej.

3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentujący Gminę, wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Zdaniem organu, zarzuty skargi pozostają nieuzasadnione gdyż przyjęty zaskarżoną uchwałą program zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Wbrew wywodom skargi program precyzuje, że "działania zmierzające do ograniczenia populacji kotów wolno żyjących wykonywane będą przez Lekarza Weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę" (§ 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ). Rada Miejska określiła zatem sposób realizacji tego zadania, a umowę z lekarzem weterynarii zawarł organ wykonawczy w dniu [...] marca 2017 r. Wynikają z niej nie tylko dane osobowe lekarza weterynarii lecz również powierzone mu czynności ( kopia umowy w załączeniu).

Analogicznie organ odniósł się do zarzutu niewskazania danych lekarza weterynarii, który zajmować się będzie usypianiem ślepych miotów.

Zarzut Prokuratora, że nie podano danych podmiotu, który zajmie się odławianiem zwierząt w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska jest nieuzasadniony, ponieważ w pkt 3b Rada postanowiła, że w takim przypadku doraźne odławianie zostanie zlecone podmiotowi, który posiada odpowiednie, wymagane prawem zezwolenie i sprzęt. Nie można z góry określać takiego podmiotu, gdyż wymaga to zawarcia kolejnej umowy i wniesienia kolejnej opłaty za tzw. "gotowość". W przypadku takiej okoliczności organ wykonawczy ma upoważnienie Rady do zawarcia umowy doraźnej. Przepis nie wymaga, aby program tak szczegółowo podawał dane wszystkich podmiotów, które mogłyby te zadania wykonywać. Organizacja doraźnego, zastępczego odławiania obciąża organ wykonawczy, który ma obowiązek zadanie to zrealizować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt.5 ustawy przez niewskazanie określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na ten cel organ stwierdził, że uchwała w § 1 ust. 3 pkt. 1 określa wysokość środków przeznaczonych w roku budżetowym 2017 na realizacje programu, natomiast w pkt 2 litera a,b,c,d,e,f określa sposób ich wykorzystania. Wskazanie konkretnych kwot na poszczególne zadania jest niemożliwe gdyż uzależnione jest to od sytuacji, zdarzeń i potrzeb, czego na etapie opracowywania programu nie można przewidzieć. Taka szczegółowość nie jest wymagana nawet w budżecie gminy. Podanie sztywnych kwot wiąże się z procedurą zmiany uchwały w przypadku ich przekroczenia na któryś z celów lub w przypadku niewykorzystania na dany cel.

4. W wyniku zobowiązania Sądu organ Gminy przedłożył dokumentację zmierzającą do wykazania dochowania wymogów w zakresie uprzedniego zaopiniowania programu przez powiatowego lekarza weterynarii, działające na terenie gminy organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich.

5. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej jako: Ppsa) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 Ppsa).

7. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 r. podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ( tj. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt - Dz.U. z 2016 r., poz.2102, która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. ) - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina ( ust. 5 art. 11a ustawy ). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy ( ust. 7 ). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu ( ust. 8 ).

Uwzględniając wskazany przez ustawodawcę sposób regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy uznać, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" ( vide: art. 11a ust. 2 in principio). Program ten stanowić ma bowiem wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

8. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że mimo iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. ( vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

9. W myśl art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o sg, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 ustay o sg). W myśl art. 93 ustawy o sg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 Ppsa. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 Ppsa prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 Ppsa w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

10. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

11. W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych ( vide: wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, i z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się w orzecznictwie, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane.

Szczególnie istotne jest też to, że omawiany program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt czy gospodarstwo rolne zapewniające miejsce zwierzętom gospodarskim, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypiania ślepych miotów czy sterylizacji lub kastracji. Określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do właściwego lekarza weterynarii.

12. Podzielając przytoczoną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd uznał, że zasadne pozostawały zarzuty skarżącego Prokuratora skierowane przeciwko § 1 ust. 2 pkt 2b z doprecyzowaniem, że chodzi o tiret drugie i pkt 6b zaskarżonej uchwały ze względu na fakt, iż brak w nich skonkretyzowania podmiotu ( lekarza weterynarii ), któremu powierzone zostaną przez fakt zawarcia umowy wskazane zadania w zakresie zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Naruszają one bowiem regulacje przepisów art. 11a ust. 2 odpowiednio pkt 4 i pkt 6 ( a nie jak wskazał Prokurator pkt 2 i pkt 6 ).

Odnosząc się do stanowiska organu w tym zakresie stwierdzić należy, że skonkretyzowanie podmiotu przez odesłanie do umowy, którą zawrze Gmina ( w istocie jej organ wykonawczy ) z lekarzem weterynarii nie realizuje wymogów ustawowych. Jak już bowiem wskazano w orzecznictwie akcentuje się wykonawczy charakter programu opieki nad zwierzętami, wskazując jednoznacznie, że nie zostanie on zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane gdyż przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

13. Sąd natomiast nie podzielił stanowiska Prokuratora co do tego, iż istotnie narusza prawo § 1 ust. 2 pkt 3b uchwały. Argumentacja mająca przemawiać za uwzględnieniem zgłoszonych pod jego adresem zarzutów przytoczona w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Skonkretyzowany został bowiem podmiot (pkt 3a), który realizować będzie zadanie wskazane w pkt 3 ust. 2 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a w pkt 3c i d ustalone zastały zasady odławiania bezdomnych zwierząt. Zdaniem Sądu, nie zachodziła zatem potrzeba bliższego skonkretyzowania podmiotu, który jedynie w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska, doraźnie przeprowadzi odławianie bezdomnych zwierząt. Jak trafnie zwrócił uwagę organ dotyczy to wyjątkowych sytuacji, niemożliwych z góry do przewidzenia. Z tego względu nie jest ani konieczne, ani możliwe wskazywanie w treści uchwały, jakim konkretnie podmiotom Gmina zleci doraźne odławianie zwierząt.

14. W skardze Prokurator nie sformułował zarzutów pod adresem regulacji § 1 ust. 2 pkt 2b w odniesieniu do zadania z pkt 2 ust. 2 art. 11a ustawy. W uzasadnieniu jednakże zarzucił, że Rada nie wskazała jakichkolwiek danych dotyczących społecznych opiekunów (karmicieli), którzy będą pomagali w opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym w jaki sposób opiekunowie ci są możliwi do zidentyfikowania, czy są wpisani na listę opiekunów, itp.

W tej kwestii wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale określono sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, przez sprecyzowanie, że następować to będzie przez zakup i podawanie karmy w miejscach bytowania (skonkretyzowanych co do adresów ) i ze wskazaniem, że zadanie to realizowane będzie przez Gminę we współpracy ze społecznymi opiekunami – karmicielami kotów. Nie został natomiast wskazany konkretny podmiot odpowiedzialny za realizację zadania z pkt 2 ust. 2 art. 11a ustawy.

W związku z tym stwierdzić należy, że powierzenie bliżej niesprecyzowanym społecznym opiekunom realizacji obowiązku dokarmienia bezdomnych kotów nie stanowi wystarczającej konkretyzacji - w sferze podmiotowej - obowiązku określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy. O ile nie ma podstaw do wskazywania w samej treści uchwały imion i nazwisk społecznych opiekunów, którzy działają na zasadzie dobrowolności i bez wynagrodzenia i których dane osobowe podlegają ochronie prawnej, to konieczne jest określenie podmiotu, który będzie odpowiedzialny za realizację tego obowiązku, choćby było to jednostka organizacyjna gminy wydająca karmę lub inny podmiot, którego obowiązki w tym zakresie można byłoby wywieść z innych postanowień uchwały. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie i w tym aspekcie wskazane regulacje uchwały naruszają prawo w sposób istotny.

15. Zasadne okazało się natomiast stanowisko Prokuratora w odniesieniu do regulacji § 1 ust. 3 uchwały. W jego pkt 1 Rada przeznaczyła na realizację programu kwotę 18 000 zł wskazując w pkt 2, że te środki finansowe będą wydatkowane na wskazane w tym punkcie cele. Wymienione w nim cele (lit. a-f ) zasadniczo odpowiadają zadaniom nałożonym na gminę. Jednakże analizowany § 1 ust. 3 uchwały w przedstawionym na wstępie kształcie w sposób niewłaściwy realizuje delegację ustawową wynikającą z powołanego art. 11a ust. 5 ustawy. W sposób niedostateczny określa bowiem sposób wydatkowania tych środków, przeznaczając łączną kwotę na cele wynikające z art. 11a ust. 2 ustawy, bez ich konkretyzacji z rozdzieleniem na poszczególne cele i zadania. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Podzielając stanowisko orzecznictwa w tym zakresie za niezasadne uznać należało odmienne stanowisko organu Gminy zaprezentowane w tym zakresie odpowiedzi na skargę.

16. Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji.