Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2965/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. c, art. 54 par. 3, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3, art. 8, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 57 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 70/15 w sprawie ze skargi C. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 8 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 70/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 8 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Postanowieniem z dnia 29 września 2014r., nr ..., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., zw. dalej WINB, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez C. W., zw. dalej skarżącą, odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej PINB, z dnia 15 lipca 2014r., nakazującej skarżącej rozbiórkę wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr ..., obręb ewidencyjny W., gmina K., wiaty o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, o wymiarach w rzucie wynoszących ok. 1,82 m na 2,23 m.

W skardze na powyższe postanowienie C. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając mu naruszenie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sobota nie jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy i tym samym uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014r., nr ..., wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oraz art. 57 § 4 i art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., WINB uchylił w całości opisane na wstępie postanowienie własne z dnia 29 września 2014r., stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji PINB z dnia 15 lipca 2014r. zostało wniesione w terminie i podlega rozpatrzeniu, a ponadto stwierdził, że działanie organu odwoławczego nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia WINB stwierdził, że w dniu 18 sierpnia 2014r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze skargą na własne postanowienie z dnia 29 września 2014r. uznał, iż wskazany zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że skarżąca w dniu 1 sierpnia 2014r. odebrała przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji, zaś odwołanie nadała w urzędzie pocztowym w dniu 18 sierpnia 2014r. Upływ terminu na wniesienie odwołania następował w dniu 15 sierpnia 2014r., jednakże był to dzień wolny od pracy, zatem termin do wniesienia odwołania upływał skarżącej w dniu 18 sierpnia 2014r., albowiem sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie C. W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie go przez pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyjaśniła, że postanowienie z dnia 8 grudnia 2014r., wydane na skutek wniesionej przez skarżącą skargi, podpisane zostało przez tę samą osobę – M. L., co postanowienie z dnia 29 września 2014r. Stwierdzenie przez tę samą osobę, która wydała pierwotne postanowienie, że jej działanie nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, ani nie nastąpiło bez podstawy prawnej jest w swej istocie sprzeczne z celem unormowania zawartego w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. Nakaz wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, ma znaczenie z punktu widzenia zasady obiektywizmu oraz zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie osoba, która wydała zaskarżone postanowienie, dokonała natomiast oceny własnego działania, co wyklucza jakąkolwiek bezstronność i obiektywizm w orzekaniu, gwarantowane przez art. 24 § 1 k.p.a. Uznanie przedstawionego działania za prawidłowe, tj. dopuszczenie, aby pracownik organu uwzględniający skargę jednocześnie oceniał, czy w ramach wydanego przez niego postanowienia doszło do rażącego naruszenia prawa albo wydano je bez podstawy prawnej, czyniłoby przepis art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. całkowicie zbędnym. Stwierdzenie przez tę samą osobę, która wydała kwestionowane postanowienie, że jej działanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej, potencjalnie wpływa na możliwości dochodzenia przez skarżącą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Z uwagi natomiast na charakter naruszenia, konieczne było zaskarżenie postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że postępowanie, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., znacznie odbiega od klasycznego modelu postępowań odwoławczych – jest poza administracyjnym tokiem instancji, dlatego też nie znajduje tu zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy - postanowieniem z dnia 29 września 2014r. oraz postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014r. - orzekł o kwestii proceduralnej, tj. zachowaniu terminu do wniesienia odwołania przez C. W.. Rozstrzygnięcia te w żaden sposób nie odnosiły się do naruszeń prawa materialnego, tj. samowoli budowlanej objętej decyzją organu pierwszej instancji. Dlatego nie mogło być tu mowy o naruszeniu zasady bezstronności i obiektywizmu orzekania, tym bardziej o wyrobieniu sobie przez organ określonego poglądu w sprawie. Zatem - w ocenie organu odwoławczego - nie znajdowała zastosowania przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt. II OSK 1439/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w którym to wyroku stwierdzono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (postanowienia) nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji (postanowienia) uwzględniającego w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1064/10 wskazując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., które nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie podlega wyłączeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił również, że istotą instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest podjęcie przez organ czynności polegających - po pierwsze - na zapoznaniu się przez organ z wniesioną skargą, a po drugie - na rozważeniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do popełnienia błędu przy stosowaniu prawa. Zasadnym jest zatem, aby powyższe czynności autokontrolne, podejmowane były przez ten sam organ, również orzekający w tym samym składzie, w jakim orzekał on przy wydaniu zaskarżonego skargą aktu. Uprawnienia autokontrolne nie kreują w modelu postępowania administracyjnego dodatkowej (trzeciej) instancji, lecz są jedynie podstawą do przeprowadzenia weryfikacji przyjętego przez organ stanowiska zawartego w orzeczeniu ostatecznym. Potwierdzeniem prawidłowości zaprezentowanego w tej sprawie stanowiska są rozwiązania legislacyjne wprowadzone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r., poz. 658). Ustawą tą wprowadzono m.in. nowy przepis art. 179a p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu rozpoznaje skargę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Wprowadzenie w ww. przepisie kompetencji dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do przeprowadzenia tzw. autokontroli własnych orzeczeń, od których przysługuje skarga kasacyjna, nie zostało połączone z wprowadzeniem przepisu, który przewidywałby wyłączenie sędziego orzekającego w sprawie zakończonej orzeczeniem zaskarżonym skargą kasacyjną od prowadzenia sprawy w opisanym wyżej trybie autokontroli (por. art. 18 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy okoliczność, że postanowienie autokontrolne z dnia 8 grudnia 2014r., nr ..., wydała w imieniu WINB ta sama osoba, która wydała zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie tego organu z dnia 29 września 2014r. (stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 15 lipca 2014r.) nie ma znaczenia w kontekście art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały bowiem okoliczności wyłączenia pracownika organu, co oznacza, że zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu nie miało przy tym także znaczenia, że organ odwoławczy - orzekając w trybie, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., w tym samym składzie, w jakim orzekał przy wydaniu zaskarżonego skargą postanowienia, jednocześnie stwierdził, że jego działanie nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Orzeczenie to podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego, skoro od wydanego w trybie autokontroli postanowienia przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca zrealizowała swoje uprawnienie do zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego, wydanego w trybie autokontroli, jednak nie zawarła w skardze zarzutów co do tej części postanowienia, w którym organ stwierdził, że jego działanie nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem z urzędu zasadność tego stanowiska organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie organ odwoławczy go nie uzasadnił, jednak to naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że jego działanie nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej.

Sąd wskazał, że istotą sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem było zagadnienie, czy ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji był dzień 16 sierpnia 2014r. (sobota), czy też dzień 18 sierpnia 2014r., w którym to dniu skarżąca wniosła odwołanie. W postanowieniu wydanym w trybie autokontroli organ odwoławczy, kierując się treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSAiwsa 2011/5/95), w której przyjęto, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., przychylił się do stanowiska skarżącej, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji był dzień 18 sierpnia 2014r., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego skargą postanowienia.

Sąd wywiódł, że w niniejszej sprawie mieć należy na uwadze, że rażące naruszenie prawa nie występuje wówczas, gdy organ stosujący przepis prawa dokonuje jednej z możliwych jego wykładni. Sąd podkreślił, że ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawa, która zrównywałaby sobotę z dniem wolnym od pracy, tak jak przewiduje to przepis art. 83 § 2 p.p.s.a., czy też art. 12 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613).

Sąd argumentował, że wskazana wyżej uchwała została podjęta na skutek stwierdzonych poważnych rozbieżności w stosowaniu art. 57 § 4 k.p.a. w orzecznictwie sądowym, przy czym przepis ten został oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako niejasny i niejednoznaczny zwłaszcza w kontekście systemowym, gdyż w ramach tej samej gałęzi prawa – administracyjnego – inaczej kwestie objęte tym przepisem zostały uregulowane w art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej i art. 83 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji, zastosowania jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). W zakresie pojęcia "rażące naruszenie prawa" nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, ponieważ chodzi o oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1954/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przyjmuje się, że skoro dokonywano różnej wykładni przepisów, prowadzącej do odmiennych wniosków, to nie można uczynić organowi zarzutu - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) - że zastosowanie jednej z wykładni stanowi rażące naruszenie przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007r., I OSK 996/06, Baza Orzeczeń LEX nr 354678 oraz z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1518037 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pogląd powyższy, wyrażony na gruncie stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i określonej w tym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, należy odnieść do sytuacji, w której organ administracji publicznej, w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest zobligowany do stwierdzenia, czy jego działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał również, że nie można mówić o działaniu organu w tej sprawie jako o działaniu spełniającym przesłanki działania bez podstawy prawnej. Niewątpliwie bowiem istniały przepisy prawa, które umocowywały organ odwoławczy do wydania postanowienia z dnia 29 września 2014r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji. Podstawą prawną były przepisy art. 57 § 1 i 4, art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi i uznanie, że wskazany przepis k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a tym samym, że ten sam pracownik, który wydał zaskarżony akt, jest uprawniony do uwzględnienia skargi i oceny "samego siebie" pod katem tego, czy jego wcześniejsze działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (zd. 2 art. 54 § 3 p.p.s.a.),

2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi i uznanie, że rozstrzygnięcie przez tego samego pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu o tym, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, nie wpływa na bezstronność i obiektywizm w rozstrzyganiu sprawy w przedmiotowym zakresie, a zatem jest dopuszczalne w świetle art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego braku bezstronności w działaniu pracownika uwzględniającego skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i orzekającego o tym, że jego wcześniejsze działanie nie nosiło znamion działania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej, a przede wszystkim własnej oceny zaistniałego stanu faktycznego poprzez oparcie się na rozstrzygnięciu innej, niezwiązanej z niniejszą, sprawy (tj. sprawy o sygn. akt II OSK 1439/13),

4) art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że działanie organu nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ dokonał jednej z możliwych wykładni art. 57 § 4 k.p.a., tj. odmawiającej uznania soboty za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy, mimo że uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: Sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., rozstrzygając w sposób jednoznaczny ewentualne wątpliwości w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi i uznanie, że wskazany przepis k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a tym samym, że ten sam pracownik, który wydał zaskarżony akt, jest uprawniony do uwzględnienia skargi i oceny "samego siebie" pod kątem tego, czy jego wcześniejsze działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (zd. 2 art. 54 § 3 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, które jest także zgodne z ukształtowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji uwzględniającej w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przesłankę wyłączenia pracownika organu przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Zatem przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się do sytuacji, kiedy w danej sprawie toczy się postępowanie administracyjne i wiąże się z tym obowiązek działania organu (m.in. wydania decyzji). Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest ochrona istoty dwuinstancyjności, zapewnienie bezstronności przy dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) (p. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1439/13).

Jednak między wydawaniem przez organ administracji publicznej decyzji w trybie odwoławczym - w tym także w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.), a wydawaniem decyzji w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) istnieje zasadnicza różnica. Postępowanie odwoławcze regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś instytucja autokontroli unormowana została w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dotyczy decyzji (postanowień) ostatecznych. Instytucja autokontroli może być uruchomiona wyłącznie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i jest instytucją prawną, z której organ może, ale nie musi skorzystać.

Stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jeśli zatem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał zaskarżony akt, dostrzeże wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, to wówczas może skorzystać z instytucji autokontroli. Przepis pozwala na działanie organu administracji publicznej w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne), mimo, że nie ma postępowania administracyjnego w toku.

Należy więc przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w toku postępowania administracyjnego i dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej jest zobowiązany do określonego działania – w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (postanowienia) do rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zażalenia) lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli, unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Słuszne podniósł Sąd I instancji, że uprawnienie autokontrolne z art. 54 § 3 p.p.s.a. przysługuje organowi administracji publicznej, który wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję i jeśli organ ten dostrzeże własny błąd, może ten błąd naprawić, czyli skorzystać z instytucji autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można skutecznie twierdzić, że "przyznanie się przez organ administracji publicznej do popełnienia błędu" i uwzględnienie skargi narusza bezstronność i obiektywizm orzekania. (por. wyroki NSA z dnia: 14 stycznia 2015r., II OSK 1439/13; 24 lipca 2015r., II OSK 3050/13, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 836/15).

Należy także podkreślić, że organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uwzględnia skargę w całości. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia 29 września 2014r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez C. W. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2014r. Po wniesieniu przez C. W. skargi od tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, analizując sprawę w trybie autokontroli uznał, że odwołanie C. W. od decyzji PINB z dnia 15 lipca 2014r. zostało wniesione w terminie i stosując przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014r. uchylił w całości postanowienie własne z dnia 29 września 2014r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie okoliczność, że postanowienie autokontrolne z dnia 8 grudnia 2014r. wydała w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyznając się do popełnienia błędu w obliczaniu terminu, ta sama osoba, która wydała postanowienie z dnia 30 września 2014r. nie narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi i uznanie, że rozstrzygnięcie przez tego samego pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu o tym, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, nie wpływa na bezstronność i obiektywizm w rozstrzyganiu sprawy w przedmiotowym zakresie, a zatem jest dopuszczalne w świetle art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podnieść należy, że stosownie do art. 54 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. (Dz.U.2012.270), organ uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że organ (a tym samym pracownik uprawniony do działania w jego imieniu) uznając za słuszne podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia z dnia 30 września 2014r. oceniał, czy naruszenie miało charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie czy działano bez podstawy prawnej. Wynikiem dokonanej oceny jest umieszczenie w sentencji zaskarżonego postanowienia autokontrolnego stwierdzenia, że działanie organu odwoławczego nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i brakiem podstawy prawnej.

Zgodne z normą prawną działanie pracownika organu nie może zatem być uznane za naruszające art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że przez fakt wydania orzeczenia autokontrolnego przez tego samego pracownika doszło do braku bezstronności i obiektywizmu w rozstrzyganiu sprawy w przedmiotowym zakresie.

Wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą być natomiast rozważane przez bezpośredniego przełożonego pracownika w trybie art. 24 § 3 k.p.a,., m.in. na żądanie strony o jego wyłączenie od udziału w postępowaniu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego braku bezstronności w działaniu pracownika uwzględniającego skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i orzekającego o tym, że jego wcześniejsze działanie nie nosiło znamion działania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej, a przede wszystkim własnej oceny zaistniałego stanu faktycznego poprzez oparcie się na rozstrzygnięciu innej, niezwiązanej z niniejszą, sprawy (tj. sprawy o sygn. akt II OSK 1439/13).

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku ma dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak powyższych okoliczności. Po lekturze kontrolowanego uzasadnienia, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są jasno i precyzyjnie sformułowane, umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie poddaje się kontroli instancyjnej. Okoliczność, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach powołał się na wywody prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd podał, że wyrażone tam poglądy prawne w całości podziela.

Odnosząc się do czwartego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że działanie organu nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ dokonał jednej z możliwych wykładni art. 57 § 4 k.p.a., tj. odmawiającej uznania soboty za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy, mimo treści uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt I OPS 1/11 wskazać należy, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.

Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie).

W powołanej zarówno przez Sąd I instancji, jak autora skargi kasacyjnej uchwale z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt I OPS 1/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że panująca w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w zakresie upływu terminu kończącego się w sobotę pozostaje w sprzeczności z rozumieniem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, przedstawioną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. P 57/07 (OTK-A 2008 nr 10, poz. 178). Niejednolita linia orzecznictwa sądowego skutkowała uchwałą, w której stwierdzono, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 5 k.p.a.

Słusznie Sąd I instancji przyjął, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej działanie organu nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa, a zatem również i w tym kontekście, zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., nie był usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

14