Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 610/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 61 par. 1, 106, 217 par. 1, 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej – A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. [...] Prezes [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej przekazał do załatwienia zgodnie z Właściwością wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] dotyczący zmiany na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej położonej w [...] ul. [...] prowadzonej przez przedsiębiorcę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i objęciu funkcji kierownika tej apteki od dnia [...] maja 2016 r. przez Panią mgr farm. A. K. w celu wydania opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki. Pani mgr farm. A. K. jest członkiem Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] stąd właściwa ze względu na przynależność do Izby jest Okręgowa Rada Aptekarska OlA w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do potwierdzenia posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki wezwała Panią mgr farm. A. K. w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia braków formalnych wniosku i udokumentowania faktu zaliczenia drugiego okresu edukacyjnego obejmującego lata 2009-2013 w ramach ciągłych szkoleń farmaceutów oraz przedstawienia świadectw pracy/ umów o pracę potwierdzających fakt posiadania odpowiedniego stażu pracy w zawodzie farmaceuty, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jak wynika z potwierdzenia odbioru tej korespondencji została ona odebrana przez zainteresowaną osobiście w dniu [...] maja 2016 r. Termin zatem na uzupełnienie braków formalnych upływał w dniu [...] czerwca 2016 r. Wobec nie przedłożenia przez Zainteresowaną stosownych dokumentów w wyznaczonym terminie pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] poinformowała Panią mgr farm. A. K. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na niedostarczenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia posiadania rękojmi należytego prowadzania apteki.

Zaliczenie drugiego okresu edukacyjnego nastąpiło po przedłożeniu przez zainteresowaną odpowiednich dokumentów w dniu [...] czerwca 2016 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Pani mgr farm. A. K., jak również podmiot prowadzący aptekę ponownie wystąpili o wydanie opinii dotyczącej rękojmi prawidłowego prowadzenia ww. apteki.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] poinformował OIA w [...] o wyrażeniu czasowej zgody na pełnienie przez Panią mgr farm. A. K. funkcji kierownika ww. apteki w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. oraz o wszczęciu z urzędu postępowania kontrolnego wobec przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w związku z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 i art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), tj. w zakresie obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki, kontroli realizacji recept oraz prawidłowości obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Przedmiotowa kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2016 r. wykazała brak obecności farmaceuty w godzinach otwarcia apteki oraz szereg nieprawidłowości w przedmiocie realizacji recept, m.in. wydawania przez personel nieposiadający kwalifikacji zawodowych (techników farmaceutycznych) produktów leczniczych zawierających w swoim składzie środki odurzające, substancje lecznicze bardzo silnie działające, wystawianie odpisów recept. Ponadto lista obecności pracowników apteki w miesiącu maju 2016 r. wykazała, że Pani mgr farm. A. K. zatrudniona w tej aptece jako jej kierownik od dnia [...] maja 2016 r. nie była w ogóle obecna w tej aptece.

Podsumowanie wszystkich kontroli przeprowadzonych w ww. aptece przedstawia drugie pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], które w zakresie dot. Pani mgr farm. A. K. potwierdziło brak uwzględnienia jej na liście obecności w aptece w maju 2016 r. oraz tym samym brak jej obecności w tym okresie w aptece, pomimo formalnego objęcia przez nią funkcji kierownika apteki od dnia [...] maja 2016 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do OIA w [...] o informacje dotyczące Pani mgr farm. A. K. związane z przebiegiem jej pracy zawodowej, aktualnym zatrudnieniem na terenie województwa [...] oraz czy było wobec niej prowadzone postępowanie przed Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] OIA w [...] udzieliła informacji o przebiegu pracy zawodowej, o aktualnym zatrudnieniu Pani mgr farm. A. K. w aptece [...] przy ul. [...] w [...] należącej do [...] Sp. z o.o. jako farmaceuta (co wynika z rejestru farmaceutów prowadzonego przez OIA w [...]) oraz o braku prowadzonego wobec niej postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej.

Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie opinii dotyczącej pełnienia funkcji kierownika apteki osobie dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki, działając na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn, zm.), § 10 ust. 2 pkt 9 Regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w Warszawie stanowiącego załącznik do uchwały Nr VII/2016, XXIX Okręgowego Zjazdu Aptekarzy OIA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2016 r., w sprawie regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku pani mgr farm. A. K., zam. w [...] przy al. [...], postanowiło odmówić wydania Pani mgr farm. A. K. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...] jako jej kierownik.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym ustaleń [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w ww. aptece, pomimo zatrudnienia Pani mgr farm. A. K. w ww. aptece od dnia [...] maja 2016 r. jako jej kierownik nie stwierdzono obecności zainteresowanej w tej aptece przez ponad miesiąc od formalnego rozpoczęcia pełnienia tej funkcji. Udokumentowany brak obecności w aptece jej kierownika pozwala stwierdzić, że dana osoba nie jest w stanie wywiązywać się w prawidłowy sposób z zadań kierownika wymagających jego stałej obecności w aptece.

Wskazano, iż zgodnie bowiem z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pismo WIF w [...] ma walor dokumentu urzędowego stanowiącego dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zwłaszcza przy braku dowodów przeciwnych.

Wskazano również, iż takie zachowanie osoby pełniącej funkcję kierownika apteki świadczyć może o lekceważącym podchodzeniu przez daną osobę do obowiązków kierownika. Fakt równoczesnego świadczenia pracy jako farmaceuta przez Panią mgr farm. A. K. w aptece znajdującej się w [...] przy ul. [...], wskazuje również na tylko pozorne podjęcie się przez nią funkcji kierownika apteki położonej w odległości kilkuset kilometrów od drugiego miejsca wykonywania przez nią zawodu farmaceuty, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie wobec niej posiadani rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Podkreślono, iż powyższe zachowanie Pani mgr farm. A. K. uzasadnia również skierowanie w tej sprawie wniosku do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w celu ewentualnego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez Panią mgr farm. A. K. przepisów dotyczących wykonywania zawodu farmaceuty skutkujących odpowiedzialnością zawodową.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, Prezydium ORA OIA w [...] postanowiło odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez Panią mgr farm. A. K. rękojmię należytego prowadzenia apteki położonej w [...] przy ul. [...], jako jej kierownik.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Pani mgr farm. A. K. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę z dnia [...].07.2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...].

W dniu [...] października 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej po rozpatrzeniu zażalenia Pani mgr farm. A. K., na uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia rękojmi należytego prowadzenia apteki zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] jako jej kierownik postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę

Prezydium NRA stanęło na stanowisku, że żaden farmaceuta nie może należycie prowadzić apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik, gdy stwierdzono wobec niego na podstawie kontroli organów inspekcji farmaceutycznej liczne nieprawidłowości dotyczące funkcjonowania apteki ogólnodostępnej.

Wskazano, iż prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 88 ust. 5 dotyczący zadań kierownika apteki, art. 92 nakładającego obowiązek przebywania w godzinach otwarcia apteki farmaceuty. Ponadto osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, która nie przebywa fizycznie w aptece, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

Prezydium NRA powyższe wyprowadziło przede wszystkim na podstawie korespondencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z Okręgową Izbą Aptekarską dotyczącą przebiegu pracy zawodowej skarżącej i aktualnego zatrudnienia.

Wskazano, iż organy samorządu aptekarskiego mając na uwadze zebrany w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] materiał dowodowy nie mogły i nie mogą odpowiedzialnie stwierdzić, że skarżąca, będąc farmaceutą, daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Pani A. K. - dalej skarżąca. domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją poprzedzającej w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego wyłączenia członków organu Prezydium NRA i udział w postępowaniu zażaleniowym toczącym się przed Prezydium NRA przez dwóch członków, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej uchwały Prezydium ORA OIA w [...] (mgr farm. M. B., mgr farm. M. W.), co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego,

2) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7 w zw. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich (u.i.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 88 ust. 1, 2 i 5, art. 92 i 99 ust. 4a ustawy prawo farmaceutyczne (p.f.) w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. poprzez bezpodstawne, swobodne dokonanie przez organy samorządu aptekarskiego oceny dotychczasowych działań skarżącej w zakresie przestrzegania przepisów prawa i standardów etycznych na podstawie informacji wynikających z korespondencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) jako kryterium rozstrzygania o tym czy dana osoba jako kierownik daje rękojmię, podczas gdy to inspekcja farmaceutyczna jest organem wyłącznie i ustawowo kompetentnym do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy p.f., rozstrzygania czy doszło do naruszenia przepisów i jako jedyny władny jest wydawać wiążące decyzje w tym przedmiocie,

3) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2b ust. 1 u.i.a. i art. 88 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z art. 99 ust. 4a p.f. oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji ustanawiających zasadę domniemania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi, pomimo spełniania przez skarżącą warunków formalnych oraz jednoczesnego braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które potwierdzałyby w sposób jednoznaczny wątpliwości organu, co do postawy skarżącej z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty oraz przepisów prawnych dotyczących wykonywania zawodu farmaceuty,

4) naruszenie art. 88 ust. 1, 2 i 5 p.f., 99 ust. 4a p.f. w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. poprzez nieuprawnioną swobodną ocenę prawną zachowania skarżącej przez organy samorządu aptekarskiego w procedurze wydania zaświadczenia oraz dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie "korespondencji z WIF", podczas gdy tylko dane wynikające z prowadzonej przez samorząd aptekarski ewidencji, rejestru bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, mogą stanowić podstawę wydawania zaświadczeń, a te dane w odniesieniu do skarżącej przesądzają o spełnianiu przez skarżącą wymogów pozwalających na potwierdzenie posiadania rękojmi,

5) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji statuujących zasadą legalizmu oraz praworządności poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki z uwagi na rzekomo stwierdzone w toku kontroli WIF wobec kierownika liczne niedookreślone przez NRA nieprawidłowości dotyczące funkcjonowania apteki, niestwierdzone we właściwym i prawem przewidzianym postępowaniu żadną ostateczną decyzją, ani prawomocnym wyrokiem obciążającym skarżącą, przy jednoczesnym spełnianiu przez skarżącą wszystkich formalnych wymogów koniecznych do potwierdzenia i rękojmi należytego prowadzenia apteki,

6) § 10 ust. 2 pkt 9 Regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie (Załącznika do uchwały Nr VII/2016 z dnia 2 kwietnia 2016 r.) i § 4 pkt 5) uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki poprzez błędne negatywne zaopiniowanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...] przez skarżącą jako kierownika, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego powinno prowadzić Organ do ustaleń o braku udokumentowanych przez właściwe organy protokołami kontroli lub formalnymi ocenami powtarzających się rzeczywistych przypadkach niewypełnienia lub nienależytego wypełniania przez skarżącą obowiązków i zadań wymienionych w art. 88 ust. 4 i 5 Prawa farmaceutycznego, przy jednoczesnym braku innych negatywnych przesłanek do stwierdzenia rękojmi,

7) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczącego istotnych dla stwierdzenia rękojmi faktów tj. aktualnego zatrudnienia oraz rzeczywistego czasu pracy skarżącej jako kierownika w aptece ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...] i tym samym należytego wykonywania w tym czasie zadań kierownika, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia przedstawionych przez skarżącą dowodów, jako dowodów miarodajnych dla ustalenia stanu, którego poświadczenia żądała skarżąca i obalenia informacji z "korespondencji WIF", nieuzasadnione ograniczenie koniecznego postępowania wyjaśniającego i oparcie błędnych ustaleń co do czasu pracy skarżącej w aptece w [...] przy ul. [...], rzekomej nieobecności skarżącej w aptece przez ponad miesiąc od formalnego rozpoczęcia pełnienia funkcji kierownika, a także rzekomej nieobecności farmaceuty w czasie godzin pracy apteki w poszczególne dni maja 2016 r., na informacjach pochodzących z korespondencji WIF z [...] czerwca 2016 r, [...], AD (która nie jest żadnym formalnym rozstrzygnięciem wydanym po przeprowadzeniu właściwego postępowania administracyjnego z udziałem skarżącej), bez przeprowadzenia przedstawionych przez skarżącą przeciwdowodów obalających informacje z korespondencji WIF,

8) naruszenie art. 88 ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 92 p.f., poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawa wymaga w aptece stałej obecności kierownika apteki jako warunku prawidłowej realizacji jego zadań i wykonywania zawodu oraz błędne uznanie, że skarżąca dopuściła się uchybienia jakimkolwiek obowiązkom kierownika apteki,

9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 217, 218 i 219 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy uchwały odmawiającej wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...] jako jej kierownik, podczas gdy nie występują żadne przesłanki obalające domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki, a skarżąca spełnia wszystkie formalne wymogi konieczne do potwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki i pełnienia funkcji kierownika apteki.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzucanych przez skarżącą naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego wyłączenia członków organu Prezydium NRA i udział w postępowaniu zażaleniowym toczącym się przed Prezydium NRA przez dwóch członków, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej uchwały Prezydium ORA OlA w [...] (mgr farm. M. B., mgr farm. M. W.), co stanowi w ocenie skarżącej przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, Prezydium NRA wskazuje na jego niezasadność. Wśród podpisów w końcowej części uchwały przy nazwisku mgr farm. M. B. oraz mgr farm. M. W. widnieje adnotacja "wyłączony". Oznacza to, że niniejsze osoby nie brały udziału w rozpatrywaniu sprawy skarżącej, co oznacza iż nie brały również udziału w głosowaniu nad podjęciem uchwały w sprawie skarżącej. Skarżąca wskazuje, że uchwała podjęta została przy udziale 8 osób na ogólną liczbę 11 członków Prezydium, w związku z czym wywodzi skutek w postaci istnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Prezydium NRA nie może zgodzić się z powyższym. Wskazać należy, iż liczba 8 członków wynika z ogólnej liczby obecnych członków na posiedzeniu Prezydium NRA, nie stanowi zaś liczby członków biorących udział w głosowaniu nad podjęciem niniejszej uchwały. Dwoje z nich zostało wyłączonych, nie mając tym samym żadnego wpływu na przebieg głosowania.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do pozostałych jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu, zarówno uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2016 r. jak i utrzymana nią w mocy uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oba organy dopuściły się naruszenia art. 6, 7, 8 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Niezasadne jest również powołanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 217 k.p.a., a także potwierdzenie tej procedury przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi na wstępie Sąd wskazuje, że nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi dotyczący ewentualnego wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzucanych przez skarżącą naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego wyłączenia członków organu Prezydium NRA i udział w postępowaniu zażaleniowym toczącym się przed Prezydium NRA przez dwóch członków, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej uchwały Prezydium ORA OlA w [...] (mgr farm. M. B., mgr farm. M. W.), co stanowi w ocenie skarżącej przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd orzekający w tej sprawie wskazuje na jego niezasadność. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę wśród podpisów w końcowej części uchwały przy nazwisku mgr farm. M. B. oraz mgr farm. M. W. widnieje adnotacja "wyłączony". W ocenie Sądu oznacza to, że niniejsze osoby nie brały udziału w rozpatrywaniu sprawy skarżącej, co oznacza iż nie brały również udziału w głosowaniu nad podjęciem uchwały w sprawie skarżącej. Co prawda w górnej części str. 21 uchwały wskazuje się, że uchwała podjęta została przy udziale 8 osób na ogólną liczbę 11 członków Prezydium, to jedyna analiza dalszej części strony 21 uchwały wskazuje wyraźnie, że za uchwałą głosowało 6 członków a przy podpisach wskazano kto był wyłączony. W związku z powyższym w ocenie Sądu liczba 8 stanowi jedynie o liczbie obecnych członków na posiedzeniu Prezydium NRA, nie stanowi zaś liczby członków biorących udział w głosowaniu nad podjęciem niniejszej uchwały.

Skarżąca w swym piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. skierowanym do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] wniosła o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą jako kandydata na kierownika. W jasny więc sposób wnioskodawczyni zakreśliła ramy wszczętego przez nią postępowania przed Okręgową Radą Aptekarską w [...].

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] nr [...] postanowiło odmówić wydania Pani mgr farm. A. K. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...] jako jej kierownik.

Przepis art. 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem żaden przepis pf nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opiniowania kandydata na stanowisko kierownika apteki.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 cyt. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. mogą być zatem wyłącznie fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (argument z art. 218 § 1 k.p.a.). Art. 217 i 218 k.p.a. nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej.

Uprawnienia takiego w żaden sposób nie należy przy tym wywodzić z treści art. 218 § 2 k.p.a. upoważniającego organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Celem wyjaśnienia mogą być tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie (p. J. Borkowski, Komentarz do art. 217 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 728 i 730).

Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r. I SA 645/98, LEX nr 45634).

Z treści inicjującego postępowanie przed Okręgową Radą Aptekarską w [...] pisma skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. nie wynika aby występowała ona o wydanie jej zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Wręcz przeciwnie materia żądania czyli uzyskania opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi prowadzenia apteki przez skarżącą w oczywisty sposób wykluczała możliwość wydania w tym przedmiocie zaświadczenia.

W pierwszej kolejności, odnośnie samej dopuszczalności wydania przez organy samorządu aptekarskiego opinii w przedmiocie rękojmi kandydata na kierownika apteki, Sąd uznaje za zasadne wskazać na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w swym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt III ZS 1/15. SN gdzie wprost wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa (System Legalis, Numer 1263238).

Przechodząc z kolei już do zagadnienia samego pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki", wskazać należy, że nie ma ono definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność) (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie [...]. Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Z drugiej strony jednak "nie można przyjąć, że rękojmia [w ogóle] nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Korenba, komentarz do art. 101 pf LEX).

Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, rozstrzygnięcie w przedmiocie rękojmi wymaga per se dokonania przez organ oceny wyrażającej swoje stanowisko wobec danej osoby. W żadnym przypadku nie znajduje tu więc zastosowania tryb wydania zaświadczenia, w ramach którego organ może jedynie potwierdzić określone fakty albo stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (p. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; identycznie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429).

Według oceny Sądu, sam charakter wyrażenia przez organ opinii odnośnie rękojmi implikujący konieczność oceny całokształtu cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danej osoby w kontekście stawianych mu wymagań, rodzi po stronie organu zarówno obowiązek poczynienia szerokich ustaleń faktycznych, jak i podjęcia oceny prawnej. Taki charakter działań organu nie pozwala mu w konsekwencji na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rękojmi w oparciu o przepisy normujące kwestię wydawania zaświadczeń.

Sądowi znana jest treść uchwały z dnia 27 czerwca 2007 r. Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki Nr IV/125/2007, z której § 8 organy wywodzą, że w przypadku wystąpienia przez farmaceutę o wydanie opinii w przedmiocie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki organ podejmuje uchwałę w trybie 217 k.p.a., jednak Sąd orzekający w tym składzie powyższego zapisu uchwały nie uznaje za prawidłowy ze względów powyżej wskazanych.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było podjęcie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] rozstrzygnięcia w oparciu o art. 217 k.p.a. natomiast przez Naczelną Radę Aptekarską wydanie uchwały z podaniem art. 218 k.p.a. Tryby postępowania określone powyższymi przepisami nie mają zastosowania w sprawie. Z tego też względu skoro organy samorządu aptekarskiego swoim działaniem dopuściły się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 217 i 218 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę Okręgowa Rada Aptekarska w [...] zobowiązana będzie do rozpoznania wniosku skarżącej z uwzględnieniem charakteru żądania bez powoływania się na art. 217 k.p.a. Będzie przy tym zobowiązana do uwzględnienia ujętych w uzasadnieniu uwag, wskazań i oceny prawnej.

Co więcej, konieczne jest wskazanie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] właściwej podstawy prawnej dla wydania opinii w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na jej kierownika. Jest to o tyle istotne, że ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznaczałoby to, że wydawana opinia samorządu ma walor jedynie stanowiska organu, a złożona ewentualnie w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego.

Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.