Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2073/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.3 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30, art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2378/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., I SA/Wa 2378/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1959 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. w zakresie ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. o pow. 3.004 m² zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom 3 karta 37, o oznaczeniu katastralnym obręb G., parcela [...], należącej do J. S., F. D., M. K. i S. S.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1959 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie ustalając odszkodowanie w kwocie 3.325 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 1959 r. (numer nieczytelny) Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z [...] kwietnia 1959 r.

Wnioskiem z dnia 3 października 1998 r. M. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r., podnosząc że organ wywłaszczeniowy pominął w zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę dopuszczalności wywłaszczenia, a brak odniesienia w sentencji decyzji, jak też w jej uzasadnieniu do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2000 r.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia "nieruchomości" [winno być "nieważności"] orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2003 r., I SA1223/01 (dalej wyrok I SA1223/01) uchylił powyższe decyzje, wskazując, że postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone, gdyż organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego zaskarżone orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osób wpisanych w księdze wieczystej jako ustawowi spadkobiercy E. S. w sytuacji, gdy zgodnie z prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po E. S., spadkobiercami po niej z mocy testamentu zostali M. K. i F. D. Sąd wskazał nadto, że organ nadzoru nie dysponował prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po F. D., nie ustalił wszystkich stron postępowania, nie wskazał jaki jest obecnie stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, a swoje ustalenia czynił na podstawie szczątkowych akt sprawy wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie do czasu nadesłania postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S., a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1959 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1959 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia w/w nieruchomości i stwierdził nieważność powyższych orzeczeń w zakresie ustalonego za wywłaszczenie odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Prezydenta Miasta G. Minister Infrastruktury podniósł, że organ nadzoru w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku I SA 1223/01 i wykonując te wytyczne organ nadzoru ustalił, że kwestionowanym orzeczeniem wywłaszczeniowym organ wywłaszczył z nieruchomości o pow. 3.004 m² - J. S., F. D., M. K. i S. S., przyznając stosownie odszkodowanie w kwocie 3.325 zł.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ustaliło krąg osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie pisma Sądu Powiatowego w Gdyni Wydziału II Cywilnego Oddziału Rejestrowo - Hipotecznego z 6 września 1956 r., w którym Sąd stwierdził, że spadkobiercami nieruchomości wypisanymi w księdze wieczystej G. - tom III, wykaz liczba 37 są: J. S., S. S., M. K., F. D.

Organ wywłaszczeniowy dysponując taką informacją wszczął i prowadził postępowanie w stosunku do tych osób.

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70, dalej u.z.t.w.n.).

Minister wskazał, że cele dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie, określono w art. 3 u.z.t.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Organ nadzoru ustalił, że celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa wału ziemnego, który miał spełniać rolę pasa izolacyjnego oddzielającego tory kolejowe od realizowanego osiedla [...] w G. Zasada jego budowy i przebieg zatwierdzono łącznie z planem szczegółowym osiedla, a potwierdzeniem niezbędności przedmiotowej inwestycji było, jak wynika z wniosku o wywłaszczenie, zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej, które jednak nie zachowało się w aktach archiwalnych.

Organ nadzoru stwierdził, że została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., bowiem wskazany cel wywłaszczenia tj. budowa wału ziemnego stanowił realizację celu publicznego. Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynika z kwestionowanych orzeczeń, rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Organ nadzoru ustalił, że w aktach archiwalnych brak jest ofert dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanych do spadkobierców nieruchomości. Znajdują się w nich jednak pisma F. D. i M. K. z 17 lipca 1958 r., stanowiące odpowiedź na otrzymane przez nie wezwania do zawarcia umowy kupna - sprzedaży, w których obie ustosunkowały się negatywnie co do treści tych wezwań. Uzasadnienie wniosku wywłaszczeniowego zawiera informację, że oferta skierowana do S. S. wróciła z adnotacją, że adresat zmarł a spadkobiercy nie są znani. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że przesłanki określone w art. 6 u.z.t.w.n. zostały spełnione.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 15 u.z.t.w.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, powierzchnią nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań. Do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego i poświadczony odpis z księgi wieczystej lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczonych przez właściwy sąd. Pismem z 2 sierpnia 1958 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m. in. odnośnie przedmiotowej nieruchomości o pow. 3.004 m² z ogólnej powierzchni 31.606 m² stanowiącej własność zmarłej E. S. Do wniosku załączono m. in. odpis zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, plan sytuacyjny, odpis z księgi wieczystej liczba 37, odpowiedzi na wezwanie do zawarcia umowy M. K. i F. D., odpis pisma Sądu Powiatowego w Gdyni wskazujący spadkobierców nieruchomości wpisanych w księdze wieczystej G. – tom III wykaz liczba 37.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że wymagania określone w art. 15 ustawy zostały spełnione.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n., o wszczęciu postępowania Organ do Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomił za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Zawiadomieniem z 11 sierpnia 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało J. S., F. D., M. K. i S. S. – nieznanego z miejsca zamieszkania – o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej dnia 22 grudnia 1958 r. występujący w imieniu F. D. mąż L. D. oświadczył, że S. S. nie żyje – zginął w obozie koncentracyjnym.

Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy mimo że posiadał wiedzę, że S. S. nie żyje, to uczynił go stroną decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej. Organ nadzoru zauważył, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Minister uznał, że kwestionowane orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa, przez skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a w związku z powyższym decyzja organu II instancji utrzymująca je w mocy również wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Minister zaznaczył, że słusznie organ nadzoru w decyzji z [...] września 2009 r. stwierdził, że biegły ustalając odszkodowanie w sposób nieuprawniony zastosował dodatkowo nieprzewidziany w sprawie wskaźnik zmniejszający odszkodowanie, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 6 u.z.t.w.n. Skoro brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby nieżyjącej, to brak było również podstaw do ustalenia na rzecz tej osoby odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że kwestionowane orzeczenia dotknięte są w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, by wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta G. z 23 listopada 2004 r. i załączonej do niego mapy geodezyjnej, wywłaszczona nieruchomość stanowi część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność gminy Miasta G., a z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika, że stan prawny w/w działek nie uległ zmianie. Nie nastąpiło także przekształcenie lub przeniesienie na podmiot trzeci własności wywłaszczonej nieruchomości, którego to skutku organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym.

Minister stwierdził, że wobec braku uwzględnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. jest ono również obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, a zatem reformatoryjne rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nie narusza art. 139 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. reprezentujący gminę Miasta G. i wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucając jej błędne zastosowanie i zinterpretowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie w jaki sposób uchybienia wpłynęły zarówno na ważność decyzji jak i na wysokość ustalonego odszkodowania oraz art. 139 k.p.a. przez naruszenie zakazu reformations in peius.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro organ wywłaszczeniowy dysponował dokumentem urzędowym określającym krąg ustawowych spadkobierców E. S., przy braku innych środków dowodowych potwierdzających okoliczność śmierci S. S., to musiał włączyć go w krąg spadkobierców po zmarłej właścicielce nieruchomości. W ocenie skarżącego skierowanie decyzji do S. S. traci jakiekolwiek znaczenie w obliczu wyniku postępowania spadkowego po E. S. z 1992 r., w którym ustalono, że jedynie M. K. i F. D. są jej spadkobierczyniami na mocy testamentu z 1935 r. A skoro w/w osoby były stronami postępowania wywłaszczeniowego i skierowano do nich orzeczenia wywłaszczeniowe, to śmierć S. S. nie miała żadnego wpływu na ważność decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę skarżących.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ nadzoru wykonał wytyczne wyroku I SA 1223/01. Sąd I instancji zgodził się z Ministrem Infrastruktury, że badane w trybie nadzoru orzeczenia wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skierowane zostały do osoby zmarłej. Art. 8 k.c. przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe organ wywłaszczeniowy prowadził w stosunku do osoby nieżyjącej tj. S. S., uznanego przez organ za spadkobiercę ustawowego nieżyjącego właściciela wywłaszczanej – E. S. Wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem dojdzie do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Z akt administracyjnych wynika, że w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń wywłaszczeniowych S. S. nie żył. Jego zgon został formalnie potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z 22 sierpnia 1990 r., I Ns 645/90 – uznaniem za zmarłego. Jednakże organ wywłaszczeniowy mimo, że podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 22 grudnia 1958 r. uzyskał informację, że S. S. zmarł w obozie koncentracyjnym, uczynił go stroną postępowania administracyjnego, odejmując mu w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 8 kwietnia 1959 r. prawo własności wywłaszczanej nieruchomości i przyznając mu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie Sądu I instancji, nie ma żadnego znaczenia, że śmierć S. S. została potwierdzona formalnie dopiero w 1990 r., gdyż to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia kręgu osób będących stronami w sprawie. Słusznie Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skoro brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby nieżyjącej, to brak było również podstaw do ustalenia na rzecz tej osoby odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Okoliczność, że spadkobiercami właścicieli przedmiotowej nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej w dacie wywłaszczenia okazały się na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z 13 kwietnia 1992 r., I Ns 1294/90 M. K. i F. D., które dziedziczyły po zmarłej w 1935 r. E. S. na podstawie testamentu, w ocenie Sądu I instancji nie wpływa na możliwość uznania orzeczeń wywłaszczeniowych czyniących stroną postępowania wywłaszczeniowego osobę nieżyjącą za orzeczenia niewadliwe.

Wskazał, że art. 139 in fine [k.p.a.] ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius, lecz zakaz ten nie obowiązuje, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona ze względu na ochronę porządku prawnego i interesu społecznego. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, decyzja z [...] września 2009 r. została obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, przez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu, że organ wywłaszczeniowy, kierując decyzję wywłaszczeniową do osoby zmarłej, rażąco naruszył prawo.

Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła Gmina Miasta G. i Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentowani przez r. pr. K. W., zarzucając naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego:

- art. 8, 9, 29 i 31 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. XXXIII § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – przepisy wprowadzające Kodeks cywilny przez ich błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej (1959 r.) organ wywłaszczeniowy skierował ją do S. S. jako osoby nieżyjącej, mimo że uznanie go zmarłego nastąpiło na mocy postanowienia sądowego z 1990 r., a w dacie wywłaszczenia S. S. mógł zostać w świetle prawa uznany co najwyżej za osobę zaginioną;

- art. 52 ust. 1 i 2 obowiązującego w dacie wywłaszczenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez jego niezastosowanie, co skutkowało nieznanie, że dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędowo zostało stwierdzone;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogąc mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że ze względu na skierowanie decyzji do osoby (w dacie wywłaszczenia) zaginionej, mimo skierowania jej również do wszystkich pozostałych stron postępowania, skutkuje nieważnością postępowania wywłaszczeniowo– odszkodowawczego i wydanego na jego podstawie orzeczenia.

Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z: 14.11.2001 r., I SA 2462/99; 20.9.2002 r., I SA 428/01; 11.3.2008 r., I OSK 1959/06; 30.9.2009 r., I OSK 1429/08, Lex nr 595138).

Oceny tej nie zmienia fakt, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (J. Borkowski: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 179-180, nb 2, s. 202-203, nb 7) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci – z tą chwilą traci ona zdolność reagowania na czynność władzy. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby, nakładająca obowiązki na osobę zmarłą, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (J. Borkowski – op. cit. s. 630, nb 35).

Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (wyrok NSA z 6.6.2012 r., I OSK 829/11, Lex nr 1216580).

Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami stanu faktycznego aprobowanego zaskarżonym wyrokiem. Skarżący kasacyjnie nie mogą zatem skutecznie powoływać się na sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym twierdzenie, że decyzja została skierowana "do osoby (w dacie wywłaszczenia) zaginionej". S. S. nie żył od wielu lat w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i w dacie wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r. i decyzji z [...] lipca 1959 r. - nie mógł zatem być osobą zaginioną, jak to dowolnie przyjmuje autor skargi kasacyjnej. Obowiązkiem organu wywłaszczeniowego było w sytuacji, w której w toku rozprawy wywłaszczeniowej dnia 22 grudnia 1958 r. uzyskał on wiarygodną i zgodną z doświadczeniem życiowym informację, że S. S. (w chwili agresji Niemiec na Polskę będący mieszkańcem G.), zginął w czasie II wojny światowej w obozie koncentracyjnym, zawiesić postępowanie w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych S. S. we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym. Zagadnienie to było bowiem zagadnieniem prejudycjalnym w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. okazał sie nieusprawiedliwiony.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (wyrok NSA z 28.11.1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/2/101, akceptowany przez J. Borkowskiego – op. cit. s. 612, nb 5). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 8, 9, 29 i 31 k.c w zw. z art. XXXIII § 1 p.w.k.c. przez ich błędną interpretację. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, przy czym obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie, jakie rozumienie treści normy prawnej uważa on za właściwe (wyrok NSA z: 13.9.2005 r., II OSK 16/05; 23.2.2005 r., OSK 539/04; 2.2.2005 r., OSK 1026/04, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 446, uw. 3). Autor skargi kasacyjnej wymogu tego nie spełnił – w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie przedstawia, w jaki jego zdaniem sposób należało prawidłowo rozumieć treść normy prawnej, dekodowanej z przywołanych przepisów art. 8, 9, 29 i 31 k.c. w zw. z art. XXXIII § 1 p.w.k.c. Już z tej przyczyny zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna popada w wewnętrzną sprzeczność – mimo, że skarżący kasacyjnie wskazują, że "w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej (1959 r.)" należało stosować przepisy wówczas obowiązujące, choć autor skargi kasacyjnej ich nie wskazuje, powołując jedynie ogólnie "wcześniejszy dekret z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe" (jednak bez wskazania konkretnego przepisu), co czyni ów zarzut konstrukcyjnie wadliwym, to z drugiej strony zarzuca naruszenie art. 8, 9, 29 i 31 k.c. w zw. z art. XXXIII § 1 p.w.k.c., które wówczas nie obowiązywały.

Jednakże dekret z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe (Dz. U. nr 40, poz. 223), został uchylony z dniem 1 października 1950 r. (art. 1§ 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego – Dz. U. nr 34, poz. 312) i w dacie orzekania decyzjami wywłaszczeniowymi już nie obowiązywał.

Adresatem normy wywiedzionej z art. XXXIII § 1 p.w.k.c. jest wyłącznie sąd powszechny, orzekający począwszy od dnia 1 stycznia 1965 r. (art. 1 p.w.k.c.), zatem wskazywane przepisy kodeksu cywilnego, nie mogły być wzorcem kontroli w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowych obu instancji, zapadłych w 1959 r.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. XXXIII § 2 p.w.k.c., ani naruszenia art. XVI i XVII § 1 bądź 2 p.w.p.o.p.c.

Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311, dalej p.o.p.c.), obowiązującej w dacie wywłaszczenia, istnieje domniemanie, że zaginiony zmarł w chwili, określonej w orzeczeniu o uznaniu za zmarłego. Jako chwilę domniemania śmierci zaginionego oznacza się chwilę, która według okoliczności jest najbardziej prawdopodobna, a w braku wszelkich danych – pierwszy dzień terminu, z którego uznanie za zmarłego stało się dopuszczalne (art. 24 p.o.p.c.). Utrwalonym jest pogląd Sądu Najwyższego, że w sprawie o uznanie za zmarłego sąd orzekający winien dążyć do ustalenia daty, która w świetle okoliczności sprawy jest najbardziej prawdopodobna jako data śmierci zaginionego (orzeczenie SN z 21.2.1953 r., C.2948, OSN 4/53/122, PiP 5-6/53/821, NP 7/53/64, akceptowane przez J. Ignatowicza w: Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, W. Pr. 1958 r., s. 67-68 uw. C1).

Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, który winien być uzasadniony wyjaśnieniem, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd winien zastosować (wyrok NSA z 14.10.2005 r., I FSK 107/05, akceptowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 47, uw. 4), czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Powołanie przez Wojewódzki Sąd art. 8 k.c. stanowi w istocie odesłanie do tożsamego w swej normatywnej treści art. 6 p.o.p.c., obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych. Zgodnie z tymi regulacjami, zdolność prawna człowieka wygasa z chwilą jego śmierci (S. Dmowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Część ogólna, LexisNexis 2011 s. 74, uw. 5, s. 78, uw. 14). Regulacje te stosuje się w postępowaniu administracyjnym (art. 10 r.p.a. i odpowiadający mu obecnie normatywnie art. 30 § 1 k.p.a.; J. Borkowski – op. cit. s. 200-203, nb 1-7).

Zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 obowiązującego w dacie wywłaszczenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341, zm. z 1934 r., nr 110, poz. 976, z 1936 r., nr 3, poz. 16, dalej r.p.a.), jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie zaś zarzutem naruszenia prawa materialnego, jak to błędnie ujęto w skardze kasacyjnej. Przepis ten w swej normatywnej treści odpowiada przepisom art. 76 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazują wyraźnie dowodu, który Sąd miałby nieprawidłowo ocenić z punktu widzenia art. 52 ust. 1 i 2 r.p.a. Przywołany bez koniecznej precyzji "dokument urzędowy (sądowy), określający krąg spadkobierców ustawowych po E. S.", to pismo Sądu Powiatowego w Gdyni Wydziału II Cywilnego Rejestrowo-hipotecznego z 6 września 1956 r. Dokument ten mógł wskazywać jedynie treść zapisów w księdze wieczystej, nie mógł natomiast rozstrzygać, kto jest spadkobiercą po E. S., bo to ustalić mógł wyłącznie sąd powszechny w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku (art. 46, art. 47 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe Dz. U. nr 60, poz. 328). Z tej przyczyny pismo Sądu Powiatowego w Gdyni Wydziału II Cywilnego Rejestrowo-hipotecznego z 6 września 1956 r. nie było dokumentem sporządzonym w przepisanej formie i nie było sporządzone przez powołany do tego organ państwowy właściwy do orzekania (właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie (odpowiednio – B. Adamiak – op. cit. s. 337, nb 3).

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.