Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 46/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 46/07

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji południowej obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr (...).

Stan sprawy jest następujący.

W dniu 30 czerwca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", złożył do Wojewody (...) wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla zadania "Budowa południowej obwodnicy m. S. w ciągu drogi krajowej nr (...)".

W dniu 3 sierpnia 2005 r. inwestor, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954), wniósł o kontynuację wszczętego postępowania na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie w / w ustawy.

Wojewoda (...). w dniu (...) września 2005 r. wydał decyzję nr (...), którą ustalił lokalizację południowej obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr (...).

Od w / w decyzji odwołanie złożyli M. K., K. M., J. K., P. C. i Z. B.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda (...). w dniu (...) kwietnia 2006 r. wydał decyzję znak (...) o ustaleniu lokalizacji południowej obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr (...).

Od w / w decyzji odwołanie wniósł Z. B., będący właścicielem Stacji Paliw Płynnych BZ, który zarzucił Wojewodzie (...) rażące naruszenie interesu prawnego stacji paliw i interesu społecznego oraz zbyt lakoniczne uzasadnienie tej decyzji, bez wskazania jakie przeprowadzono czynności w celu usunięcia przyczyn uchylenia wcześniejszej decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono, że na części terenu stacji zaprojektowano obwodnicę systemu "pełna koniczyna" oraz, że przy wydawaniu przez UMiG S. decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. sprawdzono możliwości wpisania zaprojektowanej obwodnicy w układ komunikacyjny stacji paliw. Wskazano, że pierwotnie projektowano rozwiązanie obwodnicy systemu "pół koniczyny" i w dniu (...) maja 1998 r. DODK K. wydał decyzję o zgodzie na lokalizację stacji paliw oraz włączenia komunikacyjnego stacji paliw do drogi krajowej nr (...) zgodnie z projektem układu drogowego zatwierdzonego w dniu (...) grudnia 1998 r. przez Urząd Wojewódzki w K.

Zdaniem odwołującego się w zatwierdzonym decyzją projekcie istnieje tylko jedna możliwość zjazdu na stację paliw z tzw. drogi zbiorczej, a droga (...) jest oddzielona od stacji barierkami ochronnymi na całej długości. Zaprojektowany zjazd na drogę zbiorczą znajduje się zbyt daleko od stacji, przez co nie będzie widoczny dla kierowców, a zainstalowanie w przyszłości tablicy informacyjnej jest nie do przyjęcia, bo nikt nie będzie korzystał ze zjazdu na stację, która nie będzie widoczna. W związku z powyższym, ustalona decyzją Wojewody (...) lokalizacja podważa sens istnienia stacji benzynowej i w efekcie może doprowadzić do jej likwidacji.

Ponadto zarzucono, że decyzji o lokalizacji z nikim nie konsultowano, a zajęcie 2000 m2 terenu stacji blokuje całkowicie wjazd na stację i zmienia całkowicie układ komunikacyjny, co kłóci się z wcześniejszymi decyzjami. Lokalizacja obwodnicy zaburzy system gospodarki wodno-ściekowej, a zbliżenie węzła do stacji paliw spowoduje przekroczenie dopuszczalnej wielkości hałasu.

Odwołujący się wskazał również, że projektowana inwestycja znajduje się w strefach ochrony konserwatorskiej oraz że znajduje się tu zabytkowy cmentarz, nowo wybudowana oczyszczalnia ścieków i nowe budynki mieszkalne.

Zdaniem odwołującego się decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. nic nie zmienia, została oparta o wcześniejszą decyzję i nie przedstawiono żadnych nowych rozstrzygnięć co do realizacji obwodnicy, które nie naruszałyby rażąco jego interesu prawnego.

Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji z dnia (...) października 2006 r. uznał, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006r. nie narusza prawa.

Organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a Wojewoda (...) zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy zawiadomił o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Organ podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 7 ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu drugiej instancji przebieg obwodnicy miasta S. został ustalony prawidłowo. Minister Budownictwa uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

W uzasadnieniu wskazano, że z treści raportu oddziaływania na środowisko stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie decyzji wynika, iż przyjęty do realizacji

IV SA/Wa 46/07

południowy przebieg obwodnicy miasta S. został dostosowany do Miejscowego Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. oraz skorelowany ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S.

Organ podniósł, że efektem planowanej inwestycji będzie stworzenie bezpiecznego odcinka obwodnicy, która umożliwi tranzytowy przejazd przez S. z ominięciem centrum miasta. Obecnie funkcjonujący układ komunikacyjny w centrum miasta nie jest przystosowany do wzrastającego systematycznie ruchu pojazdów. W raporcie przewidziano, że obwodnica przejmie około 80 % ruchu odbywającego się obecnie przez centrum miasta po istniejącej drodze nr 78. Zdaniem organu przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców miasta, stanu sanitarnego powietrza oraz klimatu akustycznego w centrum S.. Projektowana obwodnica oddali zasięg swojego oddziaływania od terenów zabudowy oraz innych terenów chronionych, przenosząc je na

i

tereny nie zainwestowane. Jak wykazano w raporcie oddziaływania na środowisko planowana inwestycja nie będzie oddziaływała w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu na zabudowę mieszkaniową oraz na inne tereny chronione.

Organ podniósł, że w raporcie wykazano również, że projektowana inwestycja nie koliduje z obszarami podlegającymi ochronie z mocy obowiązujących przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zasobów przyrody, świata zwierzęcego i dóbr kultury.

Zdaniem Ministra Budownictwa niezasadne jest stanowisko, że będzie tylko jedna możliwość zjazdu na stację paliw z tzw. drogi zbiorczej, ponieważ droga (...) będzie oddzielona od stacji barierkami. Dostęp do stacji benzynowej będzie zapewniony zarówno z drogi krajowej nr 1 jak również z planowanej obwodnicy. Zdaniem organu przedwczesne są więc obawy, że ustalona lokalizacja i układ komunikacyjny obwodnicy podważa sens istnienia stacji. Z drogi krajowej nr 1 będzie można zjechać na stację benzynową poprzez jezdnię zbiorczo- rozprowadzającą, natomiast z drogi nr (...) za pomocą łącznicy. Wynika z tego, że przyjęte rozwiązanie spełnia wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu fakt, że wjazd nie będzie odbywał się bezpośrednio z jezdni drogi krajowej nr 1, tylko z równoległej drogi zbiorczo - rozprowadzającej wynika z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu i uwzględnienia przepisów technicznych dotyczących projektowania, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z 1999 r.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63, poz. 735). Wskazano, że jeżeli odwołujący się uważa, że zaprojektowany zjazd na drogę zbiorczą jest zbyt oddalony od stacji benzynowej, to będzie mógł wystąpić do zarządcy drogi krajowej

IV SA/Wa 46/07

nr 1 o właściwe oznakowanie zjazdu i umieszczenie informacji o znajdującej się tam stacji benzynowej.

Organ zaznaczył, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie zatwierdza projektu technicznego drogi. Decyzja ta określa linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych nie przesądzając o szczegółowych rozwiązaniach technicznych. Projekt budowlany zostanie uszczegółowiony na następnym etapie przygotowania inwestycji, jakim będzie przygotowanie dokumentacji budowlanej wymaganej do wystąpienia o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Na tym etapie kwestia ta może zostać jeszcze raz rozpatrzona.

Minister Budownictwa nie uznał za zasadny zarzut braku konsultacji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji w drodze wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S. oraz w drodze publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej. Natomiast na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy organ poinformował, że w publicznie dostępnym wykazie prowadzonym przez Wydział Środowiska i Rolnictwa (...) w K. został zamieszczony wniosek złożony z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji obwodnicy miasta S.. W obu informacjach poinformowano strony o miejscu, gdzie można będzie zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Zdaniem Ministra Budownictwa o tym, że informacja o wszczęciu postępowania dotarła do mieszkańców S. świadczy fakt, że w trakcie wyłożenia do wglądu dokumentacji strony wnosiły uwagi i wnioski, na które udzielono im pisemnej odpowiedzi. Ponadto o wydaniu decyzji poinformowano strony postępowania w drodze wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S. oraz opublikowania obwieszczenia w prasie lokalnej.

Organ podniósł, iż lokalizacja obwodnicy nie zaburzy systemu gospodarki wodno-ściekowej i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnej wielkości hałasu. Wskazał, że w części III zaskarżonej decyzji Wojewoda (...) bardzo szczegółowo określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, jakie będzie musiał spełnić projekt obwodnicy. Podniesiono, iż szczególną uwagę organ zwrócił na określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska wodnego, wskazując w punkcie 5, że budowa i użytkowanie drogi nie może powodować zakłóceń stosunków wodnych na obszarze jej lokalizacji i terenach przyległych. W punktach 7 i 8 części III decyzji wskazano natomiast poziom hałasu, jakiego nie może przekroczyć przenikające do środowiska oddziaływanie drogi i nałożono wymóg, aby projekt budowlany zawierał rozwiązania

IV SA/Wa 46/07

ograniczające hałas przenikający do środowiska o skuteczności gwarantującej dotrzymanie tych poziomów.

Odnosząc się do twierdzenia odwołującego się, że projektowana obwodnica znajduje się w strefach ochrony konserwatorskiej organ podniósł, że w części III decyzji Wojewody (...) wyjaśniono, iż planowana inwestycja nie znajduje się w strefach ochrony konserwatorskiej oraz zalecił, aby w projekcie budowlanym uwzględnić uwagi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. zawarte w piśmie z dnia (...) lipca 2005 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że decyzja z dnia (...) kwietnia 2006 r. nic nie zmienia we wcześniejszej decyzji i że nie przedstawiono nowych rozstrzygnięć co do realizacji obwodnicy, które nie naruszałyby rażąco jego interesu prawnego organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydając nową decyzję nie mógł zmienić lokalizacji planowanej inwestycji ani przedstawionych przez inwestora rozwiązań dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Za realizację projektowanego przedsięwzięcia odpowiedzialny jest inwestor, który samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. W związku z tym Wojewoda (...), rozpatrując wniosek złożony przez inwestora ocenił, czy spełnia on przesłanki wskazane w przepisach ustawy, ale nie mógł dokonać zmian w przedstawionym przez inwestora zamierzeniu. Organ podkreślił, że decyzja z dnia (...) kwietnia 2006 r., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu drugiej instancji z dnia (...) stycznia 2006 r., właściwie określiła linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zatwierdziła projekt podziału nieruchomości, niemniej nie mogła ona przedstawić nowych rozwiązań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia drogowego.

Konstatując Minister Budownictwa stwierdził, że - w związku z powyższymi ustaleniami - nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, że decyzja Wojewody (...) rażąco narusza interes prawny stacji paliw i interes społeczny.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) października 2006 r. wniósł Z. B., której zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz procesowego w stopniu wpływającym na wynik postępowania, a w konsekwencji wnoszę o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych objętych decyzją lokalizacyjną i od lat prowadzi tam stację paliw, która została wybudowana i funkcjonuje z zachowaniem wszystkich wymagań prawa, w tym

IV SA/Wa 46/07

prawa budowlanego oraz przepisów odnoszących się do ochrony środowiska, a opisana działalność gospodarcza stanowi jedyne źródło utrzymania skarżącego. Skarżący wskazał, że nie sprzeciwia się przeznaczeniu części jego działki na teren pod lokalizację drogi, ale sprzeciw jego budzi jedynie taka lokalizacji wspomnianej drogi, która znacząco utrudni dojazd do jego stacji paliw, a w konsekwencji spowoduje zmniejszenie dochodów, konieczność redukcji zatrudnienia oraz pogorszenie jego sytuacji życiowej. Skarżący zaznaczył, że jego stacja znajduje się obecnie przy (...), która jest silnie obciążona ruchem i obsługuje pojazdy z niej zjeżdżające. Zamierzona lokalizacja ma doprowadzić do znaczącego utrudnienia tego zjazdu, można szacować że doprowadzi to do zmniejszenia obrotów co najmniej o 50%. Przy uwzględnieniu kosztów stałych spowoduje to, że dochody skarżącego mogą spaść nawet o 70 %.

Zdaniem skarżącego istnieje możliwość ustalenia lokalizacji połączenia projektowanej drogi krajowej z istniejącą (...) w taki sposób, który pozwoli na łatwy zjazd do stacji paliw i zachowanie praw skarżącego. Okoliczności te w opinii skarżącego w pełni uzasadniają ocenę, że skarżącemu przysługuje interes prawny w opisanej sprawie.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 k. p. a. oraz 77 k.p.a.), a zwłaszcza bez rozważenia prawem chronionych interesów wszystkich stron postępowania, a nadto z naruszeniem prawa ochrony środowiska.

Wskazano następnie, iż zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o stan prawny, który obowiązywał przed dniem 28 lipca 2005 r., a zatem z zachowaniem wymagań dotyczących tzw. postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 i nast. prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r.). W związku z tym Z. B. zarzucił, że w zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji w sposób przekonywujący nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono stanowiska strony mimo zgłaszanych przez nią uwag. Z uzasadnienia powyższych decyzji wynika wprawdzie, że inwestor udzielił odpowiedzi w sprawie tych uwag, tyle że nie wiedząc (w oparciu o decyzję), na czy polegała ich istota, nie sposób ocenić prawidłowości decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego organ bezkrytycznie faworyzuje interesy wnioskodawcy i wręcz uchyla się od ustalenia, na czym polega interes pozostałych stron postępowania i dlaczego nie zasługuje on na ochronę.

Kolejnym zarzutem skarżącego jest brak oceny przez organ przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i brak krytycznego odniesienia się do jego treści w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił Ministrowi Budownictwa, że nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego (na etapie postępowania odwoławczego) dowodu z oględzin, ani też nie wyjaśnił, z jakich przyczyn zrezygnował z tego środka dowodowego.

IV SA/Wa 46/07

Zdaniem Z. B. nastąpiło również naruszenie art. 10 k. p. a. poprzez brak zawiadomienia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych tam materiałów i zgłoszonych żądań. Stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, a brak jest dowodu świadczącego o tym, że organ orzekający w sprawie zapewnił stronom (w tym skarżącemu) taką możliwość.

Kolejnym zarzutem skarżącego jest niepowiadomienie go o postanowieniach wymienionych w art. 3 i art. 5 ustawy organów, które opiniowały wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, przez co pozbawiono go możliwości ich zaskarżenia (art. 106 k.p.a.).

Ponadto w sprawie wydano wcześniej decyzje ostateczne, które zapewniały ochronę interesów skarżącego przez zapewnienie zjazdu z (...)bezpośrednio do stacji paliw i do których skarżący się dostosował. Są to decyzje: Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w K. z dnia (...) maja 1998 r. (...)w sprawie uzgodnienia projektu technicznego układu drogowego, Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) czerwca 1998 r. (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 1998 r. (...) w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zmienia te koncepcje, z uszczerbkiem dla interesów skarżącego.

Skarżący zarzucił także sprzeczność zaskarżonej decyzji z ustaleniami organu pierwszej instancji, gdyż Wojewoda (...). wyraźnie stwierdza, że jego decyzja dotyczy terenu objętego ochroną konserwatorską, podczas gdy Minister Budownictwa twierdzi dokładnie odwrotnie, tyle że powołując się na decyzje organu pierwszej instancji.

Skarżący wskazał, że wbrew argumentom zaskarżonej decyzji przeszkodą w zmianie lokalizacji nie są przepisy powołanych rozporządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) oraz z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63, poz. 735). Minister Budownictwa nie podjął próby wykazania, z którymi przepisami w / w rozporządzeń miałoby kolidować stanowisko skarżącego.

Ponadto w skardze podniesiono, iż stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy również informacja o podjęciu decyzji organu drugiej instancji musi zostać podana do publicznej wiadomości, do czego jednak nie doszło, co narusza prawa pozostałych stron postępowania.

Powyższe wskazuje zdaniem skarżącego, że zaskarżona decyzja, podobnie zresztą jak decyzja organu pierwszej instancji, podjęta została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt2k. p. a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

IV SAM/a 46/07

W uzasadnieniu podniesiono, że obawy, iż zamierzona inwestycja spowoduje zmniejszenie obrotów stacji paliw, co w konsekwencji spowoduje spadek jego dochodów, są przedwczesne, ponieważ projektowany układ drogowy zapewni dostęp do stacji benzynowej zarówno uczestnikom ruchu odbywającego się po drodze krajowej nr (...), jak jest to obecnie, ale również ze stacji będą mogli korzystać użytkownicy nowej drogi krajowej nr (...), którzy obecnie omijają stację, przejeżdżając przez centrum S.

Zdaniem organu nie można uznać, że zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k. p. a. oraz art. 77 k. p. a. z uwagi na podjęcie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, szczególnie bez rozważenia prawem chronionych interesów wszystkich stron postępowania i z naruszeniem prawa ochrony środowiska, gdyż wskazał argumenty przemawiające za podjętym przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięciem oraz przyczyny, z powodu których zarzuty przedstawione w odwołaniu przez skarżącego nie mogły zostać uwzględnione.

Wskazano, że Wojewoda (...) wskazał wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, które będą musiały zostać uwzględnione w trakcie projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji. W związku z powyższym nie można uznać, że interesy osób trzecich nie zostały przez organ uwzględnione w wydanym rozstrzygnięciu. Fakt, że uwagi stron wnoszone w trakcie postępowania organ przekazywał do inwestora wynika z

konieczności dokonania analizy tych wniosków i oceny możliwości ich uwzględnienia. Tej oceny może dokonać wyłącznie inwestor, który uznając uwagi stron za uzasadnione i możliwe do realizacji może ewentualnie wykonać zmiany w projekcie przedstawionym we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zmian takich nie może dokonać ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy.

Nie można także, zdaniem organu, zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że decyzje obu organów nie odnoszą się do treści raportu oddziaływania na środowisko. Wojewoda (...) bardzo szczegółowo określił warunki jakie będzie musiał spełnić projekt obwodnicy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury. Wskazane przez organ warunki wynikają z ustaleń raportu oddziaływania projektowanej drogi na środowisko, który został sporządzony na potrzeby planowanej obwodnicy miasta S. Raport oddziaływania na środowisko został również przeanalizowany w trakcie postępowania odwoławczego.

W ocenie Ministra Budownictwa nie nastąpiło naruszenie art. 10 k. p. a. Strony miały możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w trakcie prowadzonego przez organ postępowania, mogły wnosić uwagi i wnioski. O przekazaniu akt sprawy do organu odwoławczego strony zostały poinformowane przez Wojewodę (...) pismem przekazującym odwołania wraz z aktami sprawy.

IV SA/Wa 46/07

Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku powiadomienia skarżącego o postanowieniach organów opiniujących planowane przedsięwzięcie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że opinie o których stanowią przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy winny być wydane w trybie art. 106 k. p. a. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ. Ustawa nie uzależnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej od zajęcia stanowiska przez inny organ, ponieważ niewydanie opinii traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Również art. 106 § 2 k. p. a. mówiący, że "organ załatwiający sprawę zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę" świadczy o tym, że przepis ten nie ma zastosowania do wydania opinii w sprawie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ponieważ o wydanie opinii, które stanowią załączniki do wniosku występuje inwestor, a nie organ załatwiający sprawę, czyli wojewoda.

W opinii organu błędne powołanie się w zaskarżonej decyzji na ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii terenu objętego ochroną konserwatorską jest omyłką spowodowaną błędem pisarskim, która jednakże nie miała wpływu na treść podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, tym bardziej, iż w obu decyzjach podkreślono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić uwagi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., zawarte w piśmie z dnia (...) lipca 2005 r.

Jako nieprawdziwy należy uznać zarzut braku zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji przez Ministra Budownictwa. Zgodnie z przepisem art. 7 pkt 4 ustawy obwieszczenie informujące o wydaniu zaskarżonej decyzji zostało opublikowane na stronach (...) "Gazety Wyborczej" w dniu (...) listopada 2006 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S. od dnia (...) listopada 2006 r. do dnia (...) listopada 2006 r. W związku z art. 49 k. p. a. zawiadomienie o decyzji w drodze obwieszczenia na podstawie szczególnego przepisu ma skutki doręczenia decyzji stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

IV SA/Wa 46/07

Zgodnie z art. 4 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy k. p. a., z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Stosownie natomiast do art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą przed organem odwoławczym następuje powtórne rozpatrzenie i rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Biorąc pod uwagę powyższy przepis stwierdzić należy, że Minister Budownictwa właściwie przeprowadził postępowanie odwoławcze. Sąd nie doszukał się w decyzji organu drugiej instancji wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obiegu prawnego.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy właściwy zarządca drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, składa wniosek o ustalenie lokalizacji drogi po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz burmistrza miasta. W warunkach niniejszej sprawy opinie takie zostały przedstawione i stanowią załącznik nr 4 decyzji organu pierwszej instancji (uchwała nr (...) Zarządu Województwa S. z dnia (...) lipca 2005 r, postanowienie Zarządu Powiatu B. nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...). Ponadto wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 6 li. e-f ustawy dotyczący opinii dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...), opinii dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych (pismo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) oraz właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów (pismo (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...), które również znajdują się w załączniku nr (...) decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. Niezasadny jest przy tym zarzut skarżącego, że niepowiadomienie go o postanowieniach wymienionych w art. 3 i art. 5 ustawy organów, które opiniowały wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, spowodowało pozbawienie go możliwości ich zaskarżenia w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko do opinii będących wyrazem współdziałania innego organu przy

IV SA/Wa 46/07

załatwianiu sprawy, a z taka sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Opinie znajdujące się w aktach administracyjnych zostały uzyskane z inicjatywy inwestora, a nie organu załatwiającego sprawę, stąd nie mają charakteru opinii, o których mowa w art. 106 k. p. a. Co za tym idzie nie przysługuje od nich prawo do wniesienia zażalenia, stąd mimo nie doręczenia przedmiotowych opinii skarżącemu nie zostały naruszone jego uprawnienia, ponieważ nie przysługuje od nich zażalenie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej, a ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Wymogi te stosuje się odpowiednio, na mocy art. 7 ust. 4 ustawy, do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Zarzut skarżącego polegający na tym, że nie dokonano zawiadomienia w trybie powyższego przepisu nie można uznać za zasadny, ponieważ obwieszczenie o wydaniu decyzji Ministra Budownictwa zostało opublikowane na stronach (...) "Gazety Wyborczej" w dniu (...) listopada 2006 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S. od dnia (...) listopada 2006 r. do dnia 30 listopada 2006 r. Art. 49 k. p. a. stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro szczególny przepis ustawy (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4) przewiduje możliwość zawiadamiania stron o wydaniu decyzji za pośrednictwem obwieszczenia, które zostało dokonane, to doręczenie zaskarżonej decyzji uważa się za dokonane po upływie okresu wskazanego w art. 49 k. p. a., a więc nie naruszono uprawnień stron do zapoznania się z treścią decyzji.

Zgodnie z zaskarżoną decyzją obwodnica miasta S. przecinać ma działkę należącą do skarżącego, na której zlokalizowana jest stacja paliw. Skarżący nie kwestionuje samej zasadności budowy obwodnicy, ale wniósł o taki jej przebieg, który zapewniłby łatwy dojazd do stacji paliw. W związku z tym zarzutem stwierdzić należy, że analiza rysunku (...) zawartego w załączniku nr (...) decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, iż taki dojazd zostanie zapewniony. Projektowany układ drogowy umożliwi bowiem dostęp do stacji nie tylko podróżującym drogą krajową nr (...) (poprzez jezdnię zbiorczo-rozprowadzającą), lecz także kierującym pojazdami po drodze krajowej nr (...) (poprzez łącznicę), w ciągu której znajduje się planowana obwodnica, a którzy obecnie przejeżdżając przez centrum miasta S. omijają stację paliw należącą do skarżącego. Tak utworzony układ drogowy spełnia przesłankę dotyczącą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zawartą w

IV SA/Wa 46/07

art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie zatwierdza projektu technicznego drogi. Nie jest zasadne więc przytoczenie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z 1999 r.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63, poz. 735), gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, ale nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na następnym etapie przygotowania inwestycji, jakim będzie przygotowanie dokumentacji budowlanej wymaganej do wystąpienia o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Niemniej jednak pozostaje to bez wpływu na zasadność podjętej przez organ decyzji dotyczącej samej lokalizacji drogi, a nie warunków technicznych, jakie ma ona spełniać.

Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i - następnie - techniczno-wykonawczych inwestycji. W związku z tym Wojewoda (...) nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu obwodnicy. W związku z tym przytoczone przez skarżącego decyzje ostateczne, które zapewniały zjazd z drogi krajowej nr 1 bezpośrednio do stacji paliw nie mogły wpłynąć na korektę przebiegu planowanej obwodnicy.

Sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko znalazł wyraz w decyzji organu pierwszej instancji poprzez określenie warunków, jakie będzie musiał spełnić projekt obwodnicy. Był on więc tylko materiałem pomocniczym, na podstawi którego Wojewoda (...). ustalił wymogi, które muszą być zachowane, aby środowisko było chronione.

Stosownie do art. 10 § 1 k. p. a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Ministra Budownictwa powyższego przepisu poprzez brak zawiadomienia stron o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych tam materiałów i zgłoszonych żądań wskazać należy, że strony miały możliwość zapoznania się z materiałem

IV SA/Wa 46/07

dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji i mogły do niego wnosić uwagi i wnioski. W postępowaniu odwoławczym nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego, gdyż organ orzekł na podstawie dowodów zgromadzonych przez Wojewodę (...) Choć więc po zakończeniu postępowania odwoławczego formalnie nie wystosowano zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 k. p. a., ale o uprawnieniu do zapoznania się z aktami postępowania i składania wyjaśnień pouczono strony wcześniej - w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Trzeba zauważyć, że skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k. p. a. nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k. p. a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W skardze natomiast nie podano, dokonania jakich czynności skarżący został pozbawiony.

Podzielić trzeba stanowisko organu, że błędne powołanie się w zaskarżonej decyzji na ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii terenu objętego ochroną konserwatorską jest omyłką spowodowaną błędem pisarskim, która nie miała wpływu na treść podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, gdyż zarówno w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r., jak i w zaskarżonej decyzji podkreślono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić uwagi zawarte w w / w piśmie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...).

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.