Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1232/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 - 3 i § 1a oraz § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji dotyczącej podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom zdrowotnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) odrzucił skargę J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji dotyczącej podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom zdrowotnym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

WSA w Warszawie odrzucił skargę. Sąd przypomniał treść art. 3 § 1 i 2 art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i następnie wyjaśnił, że pozytywne określenie właściwości oznacza, że skarga do sądu administracyjnego dopuszczalna jest tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. A contrario, skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu

Spółka zaskarżyła bezczynność Prezesa w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Przed Sądem Okręgowym w K. toczy się sprawa z odwołania skarżącej od tej decyzji. W toku postępowania Sąd Okręgowy w K. wydał zarządzenie celem poprawienia danych zawartych w decyzji organu. Wykonując zarządzenie Sądu organ dokonał poprawienia decyzji postanowieniem o sprostowaniu z dnia [...] marca 2018 r., po czym przesłał tak poprawioną decyzję wraz z postanowieniem do Sądu i bezpośrednio do Spółki pouczając, że od tego postanowienia zażalenie nie przysługuje zgodnie z przepisem art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.), dalej: u.s.u.s. Pomimo tego faktu, Spółka złożyła zażalenie na postanowienie oraz wniosek o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia, które przekazane zostały do postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w K.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie przed ZUS w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a., niemniej jednak natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że k.p.a. przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Art. 180 § 1 k.p.a., stanowi że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze, a nadto stanowi, że do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a.

Przepisami szczególnymi są regulacje zawarte w u.s.u.s. Zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy regułą jest zaskarżanie do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że u.s.u.s. stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Stosownie do art. 83b ust. 2 zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Nie ma zatem zastosowania art. 113 § 3 k.p.a. Po wniesieniu przez stronę odwołania do sądu nie może dojść do zmiany merytorycznej zaskarżonej decyzji, chyba, żeby była to decyzja na korzyść odwołującego się. Takie stwierdzenie nie odnosi się do dopuszczalności sprostowania oczywistej omyłki, przez organ rentowy po wniesieniu odwołania do sądu. W toku postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych możliwe jest zatem sprostowanie decyzji przez organ rentowy. Sąd pracy i ubezpieczeń społecznych powinien uwzględnić treść decyzji nadaną jej po sprostowaniu. Może jednak pominąć zmianę wynikającą ze sprostowania jeżeli wkracza ona w merytoryczną treść rozstrzygnięcia i nie jest zmianą na korzyść odwołującego się. Możliwe jest badanie przez sąd ubezpieczeń społecznych prawidłowości sprostowania decyzji przez organ rentowy, zwłaszcza dokonanego w czasie trwania postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych. Odnosi się to do sytuacji kiedy sprostowanie nie znajduje podstawy w art. 113 § 1 k.p.a. i ingeruje w treść orzeczenia o uprawnieniach lub obowiązkach stron, to jest w sytuacji kiedy w istocie prowadzi do zmiany decyzji w drodze sprostowania, a zmiana ta nie jest zmianą na korzyść strony wnoszącej odwołanie. Wobec treści art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego. W postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych odwołanie do sądu służy jedynie od decyzji (nie od postanowienia).

Spółka zaskarżyła postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przyznania statusu uczestnika osobom fizycznym i prawnym, które były stronami postępowania administracyjnego — ich praw i obowiązków dotyczyło postępowanie przed organem administracyjnym — organem rentowym — Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto zostały wymienione w osnowie postanowienia, na które skarżąca złożyła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na jego złożenie, a którego brak rozpoznania był przedmiotem skargi na bezczynność organu, gdyż wynik postępowania dotyczy interesu prawnego tych osób,

b. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 123 u.s.u.s. — w związku z przepisem art. 180 § 1 i 2 k.p.a. — w związku z przepisem art. 83b ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz w związku z przepisem art. 113 § 3 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi i uznanie, że sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne, pomimo że postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego podlega zaskarżeniu zażaleniem, które rozpoznawane jest w trybie administracyjnym;

c. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 123 u.s.u.s. w związku z przepisem art. 180 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 155) — dalej: kpc — w związku z art. 111 k.p.a. — poprzez uznanie, że wydanie postanowienia o sprostowaniu decyzji na skutek zarządzenia Sądu Powszechnego zobowiązującego organ rentowy wydający decyzję do jej uzupełnienia skutkuje wyłączeniem możliwości strony zaskarżenia postanowienia o sprostowaniu decyzji w drodze przewidzianej przepisami powszechnie obowiązującymi.

II. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt I lit. b powyżej - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

a. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 123 u.s.u.s. w związku z przepisem art. 180 § 1 i 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 144 k.p.a. w związku z przepisem art. 134 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i jej odrzucenie w sytuacji, w której Prezes ZUS uznając niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego nie wydal w tym przedmiocie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2019 r. T. Sp. z o.o. poparła w całosci skargę kasacyjną Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Kontroli kasacyjnej, w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, zostało poddane postanowienie WSA o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. WSA uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (skarga na bezczynność jest pochodną skargi). Skarżąca przedmiotem swojej skargi na bezczynność uczyniła brak przewidzianych na gruncie k.p.a. czynności wobec rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Wobec tego, że w postępowaniu w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji zażalenie nie przysługuje, nie podlega ono też kontroli sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się to stanowisko, twierdząc że należało przyjąć tryb weryfikacji postanowienia o sprostowaniu na drodze sądowoadministracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego podlega zaskarżeniu zażaleniem, które rozpoznawane jest w trybie administracyjnym.

Zarzutem, który uderza w sedno tego problemu jest zarzut postawiony w pkt I b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 - 3 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 i 2 u.s.u.s. i w związku z art. 113 § 3 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym i wymiaru składek, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. w związku z art. 180 § 2 i art. 476 § 2 k.p.c. należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Są to sprawy rozstrzygane w drodze decyzji, a do postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w tych sprawach stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 123 u.s.u.s. - w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Potwierdza to także uregulowanie zawarte w art. 180 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 181 k.p.a. wskazano z kolei, że organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 tego kodeksu. Z unormowań tych wynika, że w sprawach uregulowanych przepisami o ubezpieczeniach społecznych – te przepisy mają zastosowanie, natomiast w pozostałym zakresie przepisy k.p.a. mają zastosowanie wprost.

Analiza przepisów regulujących postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wskazuje, że po rozpatrzeniu sprawy na etapie administracyjnym i wydaniu decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie tryb odwoławczy – "do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego" (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Powierzenie rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznym sądom powszechnym oznacza bowiem, że od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł postępowania cywilnego. Odwołanie pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999, nr 16, poz. 529 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 29 maja 2006 r., sygn. akt I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173).

Należy jednak zauważyć, że mimo przeniesienia od tego momentu merytorycznego rozpoznania danej sprawy indywidualnej z zakresu ubezpieczeń społecznych na etap postępowania cywilnego sprawa ta nie znika całkowicie z obszaru zainteresowań organu administracji, który ją rozpoznawał w postępowaniu administracyjnym (tak samo jak nie znika sprawa, w której, zgodnie z właściwym trybem, wniesiono by skargę do sądu administracyjnego).

Zdaniem organu, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych odrębna regulacja trybu odwoławczego zawarta w art. 83 u.s.u.s. (a także w art. 83a) w sposób kompleksowy reguluje postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w postaci możliwości wniesienia odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Natomiast celem regulacji ustawowych (art. 83b ust. 2 u.s.u.s.) było uniknięcie dwóch dróg postępowania (administracyjnej i sądowej) i pozostawienie sądowi możliwości oceny postępowania przed organem rentowym w ramach orzekania o prawach i obowiązkach stron. Stanowisko to podzielił WSA, uznając, że na gruncie art. 83b u.s.u.s. od postanowienia, w przedmiocie sprostowania decyzji nie przysługuje ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia, w konsekwencji postanowienie to nie jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

W uchwale z 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UPZ 3/10) Sąd Najwyższy, przesądzając że dla weryfikacji decyzji w przedmiocie nieważności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wskazywał, że "Zasada trybu odwoławczego ustanowionego w systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że od decyzji Zakładu »przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego«. Nie ma tu administracyjnego postępowania w jego - według Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznych - stadiach instancyjnych, nie ma też nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wadliwych, w specjalnych - również dwuinstancyjnych - trybach. Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest «odwołanie do sądu» (por. art. 83 ust. 2), które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzje, na drogę postępowania sądowego. Tak samo jednolicie jest skonstruowana zasada działania Zakładu «Zakład wydaje decyzje» jak i zasada drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu."

W uchwale tej Sąd Najwyższy podkreślał kompleksowość regulacji dotyczącej pełnej weryfikacji decyzji administracyjnej przez sąd cywilny na skutek odwołania, zapewniającej pełnię ochrony praw zainteresowanego. Wynika ona, według tego Sądu, przede wszystkim ze zderzenia modeli przyjętej kontroli sądowej - na drodze cywilnoprawnej, jak i odmiennego modelu – sądowoadministracyjnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że "Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego - sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby - według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego - właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie." Podobne stanowisko, co do wyłączności drogi cywilnej - weryfikacji prawidłowości postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. - przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OPS 1/13). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Objęcie omawianych decyzji trybem zaskarżania uregulowanym w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zapewnia efektywne rozstrzyganie ogółu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przez sądy powszechne."

Zgadzając się co do zasady z tymi poglądami wyrażonymi w cytowanych uchwałach, stwierdzić należy, że ochrona strony - przy przyjęciu stanowiska prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu WSA akceptującego stanowisko organu - zawodzi w sytuacji takiej, jak będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Należy zważyć bowiem, że postanowienie o sprostowaniu decyzji, z istoty swojej zapadające już po jej wydaniu, a nieraz i po jej skontrolowaniu przez sąd cywilny lub nawet po wykonaniu, nie podlegałoby żadnej kontroli. Jeśli uwzględni się zarazem, że sprawa oczywistej omyłki może być nieraz niezwykle kontrowersyjna i w istocie prowadzić do zmiany decyzji na niekorzyść strony (vide liczne orzecznictwo dot. oczywistych omyłek oraz błędów rachunkowych, z którego wynika, że w tym trybie prostowano i oznaczenie stron, i kwoty kar, prostowano również oznaczenie decyzji, w sprawie, w której stwierdzono nieważność decyzji innej, niż zamierzano, itd.), strona postępowania pozostawałaby bez żadnego zabezpieczenia Byłoby to, po pierwsze, nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każde rozstrzygniecie organu administracji musi podlegać kontroli w ramach postępowania administracyjnego (niezależnie od tego, jaki model tej kontroli ustawodawca wybierze - dewolutywny czy niedewolutywny). Po drugie, przyjęcie takiego rozwiązania pozbawiałoby w konsekwencji stronę zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, w tym jego aspekcie, który dotyczy możliwości uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej.

W tym miejscu zasadne będzie przywołanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej zwanego "TK") z 12 maja 2017 r. (sygn. akt SK 49/13, opubl. OTK-A 2017/41), w którym TK rozgraniczał obszary właściwości sądów administracyjnych i powszechnych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty prywatne. W orzeczeniu tym TK wskazał, że ustalając wykładnię przepisów regulujących właściwość sądów powszechnych i administracyjnych należy uwzględniać konstytucyjny standard prawa do sądu. Wykluczył możliwość takiej interpretacji przepisów ustawowych wyznaczających właściwość sądów administracyjnych i powszechnych, która mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której w jakichkolwiek sprawach w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji nie przysługiwałaby droga do sądu.

Uwzględniając zatem powyższe uwagi i nie tracąc z pola widzenia, że postępowanie przed organem rentowym w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 83 ust 1 u.s.u.s., jest postępowaniem administracyjnym, należy uznać, że słuszne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie może prowadzić do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji.

Stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. - jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład w tych sprawach wydaje decyzję; zgodnie zaś z ust. 2 - od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Uwzględnić zatem należy w dalszych wywodach, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego - w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jak wcześniej wspomniano, postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postanowienie takie nie kończy zatem postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s.. Zgodzić się również należy z autorem skargi kasacyjnej, że postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem. Na takie rozumienie art. 83b ust. 2 u.s.u.s. wskazał również trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 498/13), stwierdzając że wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji "wydawane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie jest więc postanowieniem wydanym »w toku postępowania« - w rozumieniu art. 83b ust. 2 u.s.u.s. Przysługuje zatem na nie zażalenie, zgodnie z ogólną zasadą z art. 113 § 3 k.p.a. (...), brak zaskarżalności postanowień wydawanych po zakończeniu postępowania pozbawiałby strony, przysługującego im, zgodnie z art. 45 Konstytucji RP, prawa do sądu."

Z tych też przyczyn stanowisko WSA co do niepodlegania postanowienia o sprostowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. zaskarżeniu zażaleniem, a w konsekwencji braku możliwości domagania się w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej – w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługiwało na podzielenie. W rezultacie bezpodstawna była argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

Uznanie trafności zarzutu postawionego w pkt I b petitum skargi kasacyjnej przesądziło o sposobie rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że został on podniesiony jedynie "na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt I lit. b)". W tym stanie rzeczy – wobec wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i z uwagi na uwzględnienie wskazanego wyżej zarzutu – pozostaje on poza kontrolą kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przyznania statusu uczestnika osobom fizycznym i prawnym, które były stronami postępowania administracyjnego.

Wskazać mianowicie należy, że w postępowaniu bezczynnościowym - bez względu na to jakiej procedury ono dotyczy, bo przecież nie zawsze będzie to k.p.a. - interes prawny podmiotu należy wiązać z bezczynnością organu. Innymi słowy o podmiotowym zakresie postępowania nie decyduje interes prawny wynikający z regulacji merytorycznej, na tle której dochodzi do bezczynności, ale sama bezczynność jest tą okolicznością, która przydaje ten interes podmiotowi, który twierdzi, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Zatem sam fakt niedziałania organu nie materializuje interesu prawnego podmiotów objętych postępowaniem, natomiast daje im możliwość zmaterializowania takiego interesu przez podjęcie prawem określonych czynności, np. złożenia ponaglenia lub wystąpienia wprost ze skargą, jeżeli przepisy prawa nie wymagają występowania z ponagleniem.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny musiał uznać omawiany zarzut, bo w bezczynności sprawą sądowoadministracyjną jest brak działania organu, a nie sprawa, której to niedziałanie dotyczy.

Poza tym przyjąć należy, że naruszenie interesu prawnego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podnoszone przez podmiot, którego interes został naruszony, a nie przez inne podmioty współuczestniczące w sprawie, bowiem z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego może złożyć podmiot, który ma interes prawny, co jest szerszą formułą niż wynikająca z art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że NSA w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. W ocenie NSA koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast stronie zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.