Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 133, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy oddala skargę. Lp/


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy Ł.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek U. i M. G., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 35/19 o powierzchni 0,42 ha, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości położonej w R. gm. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów przed podziałem jako działka 35/17 o powierzchni ogólnej 3,05 ha, stanowiącej własność U. i M. G., dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą Nr [...].

Organ I instancji ustalił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], znak: [...] zatwierdzono podziałki działki nr 35/17 położonej w obrębie [...], stanowiącej własność U. i M. małż. G. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano, że wskutek podziału działki nr 35/17, wydzielono działkę nr 35/19 z przeznaczeniem na drogę.

Organ I instancji podniósł, że zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] rzeczona nieruchomość położona była na terenach strefy rekreacyjno-wypoczynkowej oraz gruntach wyłączonych z produkcji rolnej na cele nierolnicze na podstawie zgody Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] Urząd Miasta i Gminy w Ł. w dniu [...] wydał pozytywną opinię w sprawie możliwości podziału działki z warunkiem zaprojektowania drogi dojazdowej z placem manewrowym odpowiedniego kształtu i wielkości. Podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. stwierdzono o przejściu na własność Gminy Ł. działki nr [...], wydzielonej pod drogę dojazdową w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Jednocześnie wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł.

W tak ustalonym stanie faktycznym, organ uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, poz. 50) decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jednocześnie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 19 lutego 2018 r. organ I instancji ww. decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił odszkodowanie za rzeczoną nieruchomość, która w jego ocenie przeszła na własność Gminy jako zajęta pod drogę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Ł., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz U. i M. małż. G. z pominięciem faktu, iż droga wydzielona w wyniku podziału działki będącej ich własnością nie stanowiła i nie stanowi drogi gminnej. Ponadto zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności niepoddanie ocenie charakteru wydzielonej drogi wskazanej w decyzji podziałowej, a nadto wskazanych przez Burmistrza Ł. okoliczności wykluczających istnienie przesłanek do przyjęcia własności wydzielonej drogi przez Gminę Ł.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 19 października 2018 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, odwołując się do treści art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż podejmowane były próby ze strony U. i M. G., reprezentowanych przez pełnomocnika, wypracowania rzeczonego uzgodnienia w zakresie odszkodowania, jednakże nie przyniosły one oczekiwanego skutku. Przyczyną, która uniemożliwiła już na początku wypracowanie wspólnego stanowiska, było ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy Burmistrza Ł.. Zdaniem Burmistrza, wydzielona droga nie stanowi drogi publicznej i nie została przejęta przez Gminę Ł.. Brak jest zatem w ogóle podstaw do ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Burmistrz stał na takim stanowisku konsekwentnie przed wszczęciem postępowania, w jego toku przed organem I instancji, wreszcie wyraził rzeczoną ocenę sprawy również w odwołaniu od decyzji.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie należało ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Argumentując to stanowisko organ II instancji przywołał orzeczenie NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1485/06. W jego uzasadnieniu powołano się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05), w którym wskazano, że Polska, odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału, naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne, niezbędne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (por. m.in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dn. 21 lutego 1986 r., Series A nr 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61).

Ponadto organ II instancji wskazał, że dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego

W dalszych motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do argumentu odwołującego, że wydzielona działka nie stanowi publicznej drogi gminnej, wskazał, że należy mieć na uwadze, iż ww. decyzja podziałowa wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. IV CK418/05, Sąd Najwyższy odniósł się do opisanej problematyki przejścia na własność gminy wydzielonych wskutek decyzji podziałowych nieruchomości na gruncie przywołanej ustawy z 1985 r. Według ust. 5 art. 10 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że według definicji zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z poźn. zm.) ulicą jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Sąd Najwyższy stwierdził, że wykładnia celowościowa odwołująca się wyłącznie do zaspokajania interesu publicznego nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia wyłączenia z uwłaszczenia w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działek wydzielonych pod drogi ogólnodostępne, spełniające, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, kryteria ulicy, tylko dlatego, że drogi te nie zostały zaplanowane jako drogi publiczne w rozumieniu tej ustawy. Sąd zwrócił również uwagę, że ustawa z 1985 r. sama nie definiuje pojęcia ulicy, poza tym art. 10 ust. 5 nie zawiera w swej treści pojęcia "dróg publicznych", co wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia działek pod budowę ulic spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. W ocenie Sądu ulice stanowiące drogi na terenach zabudowy miast i wsi, przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, nie muszą należeć do żadnej z kategorii dróg publicznych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przywołana decyzja podziałowa stała się ostateczna pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ozn. jako dz. 35/17 pozostaje w obrocie prawnym. Próby jej wzruszenia nie przyniosły skutku.

W ocenie organu II instancji zarówno wykładnia Trybunału odnosząca się do obecnie obowiązujących przepisów, jak również stanowisko Sądu Najwyższego rzucające światło na wykładnię przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej, jako kryterium decydujące o przejściu wydzielonej nieruchomości na własność gminy, wskazują ogólną dostępność dróg. Organ II instancji dodał przy tym, że z protokołu z oględzin z dnia 8 września 2015 r. wynika, że przedmiotowa działka stanowi drogę dojazdową do powstałych w wyniku podziału posesji. W wypisie z rejestru gruntów oraz na mapie ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest również symbolem dr (droga).

Zdaniem organu odwoławczego działka nr 35/19 rzeczoną decyzją wydzielona została zatem pod ogólnodostępną drogę i w ten sposób ograniczono właściciela w korzystaniu z tej nieruchomości. Zgodnie z przytoczonym stanowiskiem, którym posiłkują się również sądy administracyjne i które organ rozpatrujący sprawę w pełni akceptuje, nieruchomość przeszła zatem na własność Gminy i należy się za nią odszkodowanie.

Następnie organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, powołując się na § 36 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), uzasadniając wybór transakcji wziętych pod uwagę przy wycenie stwierdził, że segment działek niezabudowanych tzw. drogowych to rynek bardzo ograniczony i wąski. Podniósł, że na podstawie tych transakcji nie jest możliwe ustalenie ani trendu czasowego, ani cech rynkowych i wag tych cech. Stąd transakcje te nie zostały przyjęte do dalszej wyceny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., przedmiotowa działka położona była na terenach strefy rekreacyjno-wypoczynkowej. Przywołany plan utracił ważność 31 grudnia 2003 r. Aktualnie teren wycenianej nieruchomości nie jest objęty planem, natomiast zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] działka znajduje się na terenach zainwestowanych, terenach zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Ponadto organ II instancji dodał, że rzeczoznawca wskazał, że w segmencie niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę letniskową, rekreacyjną notowany jest duży obrót. Na podstawie przyjętych do porównań nieruchomości ustalono, że średnia cena 1 m2 powierzchni wynosi 25,8 zł/m2. Obliczając wartość rynkową nieruchomości uwzględniono współczynnik korygujący w wysokości 0,713. W efekcie wartość jednostkowa 1 m2 wyniosła 18,4 zł/m2. Stąd wartość całej nieruchomości obliczona jako iloczyn powierzchni 0,4200 i wartości 1 m2 wyniosła 77.280 zł. Reasumując organu II instancji ocenił, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa i nie ma podstaw do zakwestionowania ujętych w nich wartości przedmiotowych nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., poz. 127), powoływanej dalej jako: "ustawa o gospodarce gruntami", w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do roku 2000 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o drogach publicznych", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr 35/19 została wydzielona pod budowę ulicy i w konsekwencji przeszła na własność Gminy Ł. z dniem, z którym decyzja o podziale stała się ostateczna, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, że działka ta nie została wydzielona pod budowę ulicy;

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie wymaga, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w momencie podziału określał przebieg powstałej w związku z wydzieleniem drogi, podczas gdy przepis ten stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeśli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co należy rozumieć w ten sposób, że wyznaczenie drogi dojazdowej w miejscu nieprzewidzianym w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym pod taką inwestycję, nie mogło rodzić następstw w postaci przejścia działki nr 35/19 na własność Gminy;

3. art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie z uwagi na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia ani istotnego ograniczenia praw właścicielskich U. i M. G. do działki nr 35/19 i zastosowanie ww. przepisu nie jest w związku z tym uzasadnione;

4. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy poprzez wywiedzenie z samego faktu, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. nr [...] z dnia [...] (dalej: "decyzja o podziale") zawiera w uzasadnieniu stwierdzenie o przejściu na własność Gminy Ł. działki nr 35/19 i w całości pozostaje w obrocie prawnym, skutku przejścia działki nr 35/19 na własność Gminy;

5. art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu doręczenia Gminie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze, skutkiem czego w niniejszej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym przesądza jej art. 233, a w konsekwencji niezastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Jednocześnie w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art.7 w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w rezultacie dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny statusu działki nr 35/19 jako działki wydzielanej pod budowę ulicy, z pominięciem istotnych elementów zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi dokumentów w postaci: zdjęć, mapki ewidencyjnej oraz pism z dnia 15 października 2012 r. i 30 października 2012 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy działka nr 35/19 przeszła na mocy art. 10 ust. 5 u.g.n. (lub ewentualnie na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.) na własność Gminy, z dniem kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, a w konsekwencji, czy w decyzji Wojewody zasadnie orzeczono o kwocie odszkodowania. Spór ten na płaszczyźnie materialnoprawnej dotyczy więc wykładni przepisu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania decyzji podziałowej (ewentualnie, czy w stanie faktycznym sprawy działka nr 35/19 przeszła na własność Gminy na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie pełnomocnika skarżącej z okoliczności sprawy wynika, że działka ta nie została wydzielona pod budowę drogi. Ponadto dodał, że powołany art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami nie definiuje pojęcia ulicy. Przyjęto, że pojęciu "ulicy" nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie o drogach publicznych, która w sposób kompleksowy regulowała zagadnienia związane z drogami. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie o gospodarce gruntami, uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do roku 2000 -"ulica" - to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych, niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W ocenie pełnomocnika takie rozumienie pojęcia ulicy na gruncie ustawy o gospodarce gruntami wynika z dyrektyw wykładni systemowej i zostało potwierdzone w podanym poniżej orzecznictwie, potwierdza również orzecznictwo sądów, w szczególności powoływany także w zaskarżonej decyzji wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt. IV CK 418/05). Zdaniem pełnomocnika organ w swoich rozważaniach pominął całość definicji pojęcia "ulica". Sąd Najwyższy w powołanym wyroku zwrócił także uwagę na fakt, że wydzielenie ma nastąpić pod budowę ulic. Kwestia wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami budziła spory i wątpliwości na gruncie poprzednio obowiązującego porządku konstytucyjnego. Ich wyjaśnieniu miała służyć uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. w sprawie sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 126), który wskazał, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Wprawdzie w związku z art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, jednak sama uchwała z jej uzasadnieniem może stanowić dodatkowe wzmocnienie wyrażanego poglądu.

Argumentując zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można twierdzić, aby działka nr 35/19 była przeznaczona pod budowę ulicy. Tereny, na których położone są działki, powstałe w wyniku podziału są terenami rekreacyjnymi, rolnymi oraz leśnymi. Działka drogowa przez ponad 30 lat zachowała charakter nieutwardzonej drogi gruntowej bez żadnej infrastruktury, gdyż charakter nieruchomości nie uzasadnia budowy w tym miejscu ulicy. Dodał również, że wydzielenie gruntu nastąpiło pod realizację przyszłych małych inwestycji i na moment wydania decyzji brak tam było jakiejkolwiek zabudowy.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że charakter nieruchomości przyległych, które służą celom rekreacyjnym, nie uzasadnia budowy na tej działce ulicy oraz wyposażenie jej w elementy infrastruktury. Także w samej treści decyzji podziałowej działka nr 35/19 została określona jako droga dojazdowa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie mogło w związku z tym dojść do przejścia własności na Gminę Ł.. Wojewoda w sposób nieuprawniony zastosował więc art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę również na kwestię dostępności ulicy i podniósł, że fakt, iż droga stanowi jedynie dojazd do działek rekreacyjnych został wskazany także w operacie szacunkowym oraz decyzji o podziale. Działka nr 35/19 nie stanowi elementu układu komunikacyjnego miejscowości. Na działkach powstałych z podziału nie znajdują się także punkty usługowe, które uzasadniałyby konieczność używania drogi przez dużą liczbę użytkowników z najbliższego otoczenia. Organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował przepis i orzecznictwo wydane na jego podstawie, uznając, że sam fakt możliwości dojazdu do wydzielonych działek rekreacyjnych jest wystarczający. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło nawet do wydzielenia działek budowlanych i mieszkalnych, ale rekreacyjnych. Tym bardziej więc brak jest uzasadnienia dla uznania takiej ślepej drogi dojazdowej za ogólnodostępną. Ponadto pełnomocnik skarżącej zauważył, iż działka nr 35/19 nie posiada nadanej nazwy, także z tego powodu nie można jej uznać stricte za ulicę.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik podniósł, iż przejście działki drogowej z mocy prawa na gminę wskutek wydania decyzji o podziale jest formą wywłaszczenia. Wywłaszczenie ze swej natury ingeruje w prawa jednostek i powinno być dokonywane tylko, gdy przemawia za tym cel publiczny. Pełnomocnik dodał przy tym, że cel publiczny został już bezpośrednio wyartykułowany w art. 98 ust. 3 u.g.n., która skutek przejścia na własność m.in. gmin wskutek podziału określiła jedynie dla dróg publicznych. Z powyższego wynika, aby ulica mogła przejść z mocy prawa na rzecz gminy powinna służyć celom publicznym. Za taki cel, w ocenie pełnomocnika, nie można uznać dojazdu do wydzielonych kilkunastu działek letniskowych. Idąc tym tokiem rozumowania, że każda działka dojazdowa przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy, można by dojść do absurdalnych wniosków, w których gminy przejmowałyby na własność działki stanowiące dojazd do posesji jednego właściciela.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił także, iż organ nie odniósł się w swojej decyzji do tych wielokrotnie przedstawianych argumentów Gminy, wskazując jedynie, że przepisy i orzecznictwo nie wymaga, aby wydzielona droga miała kategorię drogi publicznej. Organ pominął zupełnie fakt, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] cała podlegająca podziałowi działka nr 35/19 położona jest na terenach strefy rekreacyjno - wypoczynkowej, nie został na jej terenie określony przebieg drogi.

Ponadto pełnomocnik dodał, iż skoro podział nieruchomości pozostawać musiał w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to wyznaczenie drogi dojazdowej w miejscu nieprzewidzianym w uchwale pod taką inwestycję, nie mogło rodzić następstw w postaci przejścia działki na własność Gminy. Skutek wywłaszczeniowy powinien obejmować drogi służące celom publicznym, a takie drogi powinny być uwidocznione w planie miejscowym.

W odniesieniu do podniesionego zarzutu naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, z uwagi na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia ani istotnego ograniczenia praw właścicielskich U. i M. G. do działki i zastosowanie ww. przepisu nie jest w związku z tym uzasadnione, pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ w sposób niczym nieuzasadniony uznał, że brzmienie wyroku Trybunału oraz już sam dostęp do drogi dojazdowej właścicieli pobliskich działek przesądza o zastosowaniu art. 1 do Pierwszego Protokołu Konwencji również w niniejszej sprawie. Ponadto pełnomocnik podniósł, że sama strona wnosząca o odszkodowanie w swoim piśmie z dnia [...] wystąpiła z prośbą o przejęcie przez Gminę za odszkodowaniem drogi o numerze 35/19. M. i U. G. w powołanym piśmie wyraźnie stwierdzili, że są właścicielami tej działki. W odpowiedzi Gmina wskazała na brak podstaw do przejęcia dróg za odszkodowaniem, z uwagi na fakt, że działka ma charakter drogi dojazdowej wewnętrznej do wydzielonych działek letniskowych. Gmina podniosła także możliwość ustanowienia na rzecz pozostałych właścicieli służebności lub przeniesienia własności udziałów.

Następnie pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, iż przywołane w niniejszej skardze orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części, wskazuje na brak skutków stwierdzenia o przejściu prawa własności zawartego w uzasadnieniu decyzji o podziale. Dodał przy tym, że sądy administracyjnie w sposób jednolity przyjmują, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia. W ocenie pełnomocnika skarżącej, przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami nie może być zastosowany w sprawie, z uwagi na sam fakt brzmienia uzasadnienia decyzji o podziale.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż od decyzji o podziale z dnia [...] Burmistrz Gminy złożył odwołanie do Wojewody S.. Odwołanie nie zostało rozpatrzone. Dopiero decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja ta wpłynęła do Gminy w dniu [...] . Zdaniem pełnomocnika należy uznać, że dopiero z tym dniem stała się ostateczna decyzja o podziale.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, iż na gruncie ustawy o gospodarowaniu gruntami w przypadku decyzji wydawanych na podstawie jej art. 10 ust. 5 gminom przysługiwał przymiot strony, jest potwierdzony w orzecznictwie. Pełnomocnik wskazał przy tym, że odwołanie wniesione przez Gminę spowodowało skutek braku uprawomocnienia się decyzji o podziale (decyzja o podziale nie stała się ostateczna). W związku z tym w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art.129 ust. 5 u.g.n. U. i M. G. nie zostali bowiem pozbawieni praw do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w tym czasie decyzja o podziale nie stała się ostateczna. Ponadto pełnomocnik dodał, że w związku z faktem skutecznego wniesienia odwołania przez Gminę Ł. od decyzji o podziale zastosowanie znajdzie art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym dla oceny czy doszło do przejścia działki drogowej z mocy prawa na gminę powinien mieć zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. Podstawą wypłaty odszkodowania powinien być natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n.

Jako kolejny argument na poparcie stanowiska prezentowanego w skardze pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona w piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. złożonym po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie toczącej się przed organem I instancji wskazała na definicję ulicy znajdującą się w ustawie o drogach publicznych, argumentując jednocześnie, że działka nr 35/17 ulegająca podziałowi nie jest i nie była terenem zabudowy, ani przeznaczonym do zabudowy. Żaden z organów nie zbadał tej kwestii i nie odniósł się do wniosku skarżącej. Organy nie wzięły także pod uwagę wielu istotnych kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy, a powoływanych w treści niniejszej skargi. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że z samego uzasadnienia decyzji wynika nawet, że organ opierał się jedynie na nieaktualnym protokole z oględzin sporządzanym w ramach pierwszego operatu szacunkowego.

Z kolei w uzasadnieniu zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w niej wskazanych pełnomocnik skarżącej stwierdził, że treść pisma U. i M. G. z 2012 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowań o odszkodowanie, wyraźnie wskazuje na to, że nawet oni uważali się za właścicieli działki nr 35/19, wnosząc o jej przejęcie przez Gminę. Dodatkowe zdjęcia i mapki wyraźnie przedstawiają zaś sposób wykorzystania i charakter działki nr 35/19, co pozwoli na dokładniejsze wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] uczestnicy postępowania: U. i M. G. przyłączając się do stanowiska Wojewody [...] przedstawionego w odpowiedzi na skargę i podzielając w pełni zawartą w niej argumentację, wnieśli o oddalenie skargi Gminy Ł. oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej Gminy poparł skargę i zawarte w niej wnioski dowodowe, a ponadto złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącej kwestionujące wystąpienie w sprawie ustawowych przesłanek przejścia nieruchomości na własność Gminy Ł. .

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 19 października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2018 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz U. i M. G. za przejęcie na własność Gminy Ł. działki nr 35/19 o powierzchni 0,42 ha w obrębie [...], gmina Ł. i zobowiązaniu Burmistrza Ł. do wypłacenia tego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W tym kontekście należy przede wszystkim wskazać, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2 powołanego artykułu). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3 wskazanego artykułu).

Z przywołanych regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę w wyniku podziału nieruchomości są: 1) nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz 2) brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi.

Sąd badając zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście przywołanych regulacji stwierdził, że w realiach tej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej przedmiotowe odszkodowanie.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, iż doszło do wydzielenia spornej działki nr 35/19 pod drogę i jej przejęcia na własność Gminy Ł., stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie trafnie wywiodły, iż sytuacja ta ma miejsce w kontrolowanej sprawie, podkreślając przy tym, że kwestionowana decyzja podziałowa była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji Wojewoda zasadnie podkreślił, że decyzji podziałowej służy domniemanie legalności, a co za tym idzie, wiąże ona co do rozstrzygnięcia i pozostałych obligatoryjnych składników, w żadnej przy tym mierze nie podlega ona ocenie w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w oparciu o analizę treści tej decyzji organy prawidłowo także przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod drogę, a projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. Kierując się następnie tymi ustaleniami prawidłowo przyjęły, że nieruchomość (działka gruntu) przeszła na własność Gminy Ł., co tym samym rodziło obowiązek ustalenia za nią odszkodowania na rzecz U. i M. G. Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje przy tym zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stwierdzenie, iż decyzja podziałowa stała się ostateczna już pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, podczas gdy w rzeczywistości stała się ona ostateczna dopiero po umorzeniu postępowania odwoławczego w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], którego próbę uruchomienia podjęła Gmina Ł., wnosząc odwołanie od decyzji podziałowej, które nie było rozpatrzone przez okres blisko 10 lat. Faktem jest bowiem, iż organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia tego odwołania i dopiero po definitywnym wyjaśnieniu kwestii ostateczności tej decyzji w drodze postanowienia z dnia [...] podjął postępowanie w sprawie zakończonej następnie decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...].

Podkreślić przy tym należy, na co trafnie uwagę zwrócił organ odwoławczy, że bez znaczenia prawotwórczego pozostaje zawarte w decyzji podziałowej stwierdzenie, iż działka przeszła na własność Gminy Ł.. Zmiana właściciela nastąpiła nie mocą tej decyzji, lecz z woli ustawodawcy. Te elementy, jak trafnie wskazał Wojewoda, nie podlegają ponownej ocenie, dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja podziałowa, tym bardziej zatem ocena ta nie może mieć miejsca w postępowaniu odszkodowawczym.

Poczynione w powyższym względzie ustalenia organów orzekających w sprawie przesądzają zatem o braku zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. Sąd w składzie niniejszym w pełni przy tym podziela stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne w przywołanych przez Wojewodę [...] wyrokach dotyczących przedmiotowej materii (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 892/17, wyrok WSA w Łodzi 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1093/09, a także wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1485/06, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego pozwala przyjąć, że należycie zostały wyjaśnione pozostałe okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym okoliczności leżące u podstaw przyjęcia, iż w sprawie doszło do spełnienia drugiej ze wskazanych przesłanek ustalenia odszkodowania. W tym względzie na aprobatę w szczególności zasługuje ustalenie, że ze strony uczestników postępowania, tj. U. i M. G. podejmowane były próby wypracowania uzgodnienia w zakresie odszkodowania, lecz nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Przyczyną tego stanu rzeczy, jak słusznie zauważył Wojewoda [..], było stanowisko Burmistrza Ł., który konsekwentnie twierdził, że wydzielona droga nie stanowi drogi publicznej i nie została przyjęta przez Gminę Ł.

Ponadto analizując treść operatu szacunkowego z perspektywy wskazanych na wstępie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 219 z późn. zm.) Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że operat ten został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, zresztą w tym zakresie strona skarżąca nie kwestionowała zaskarżonej decyzji.

Nadto odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wniosków dowodowych Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. zasadą jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający wyjątkowy, charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W kontekście przytoczonej regulacji wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczące przeprowadzenia dowodu ze zdjęć, mapki ewidencyjnej oraz pism z dnia 15 października 2012 r. i 30 października 2012 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Pierwszy z nich dotyczył bowiem przeprowadzenia dowodu ze zdjęć, które nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., pozostałe zaś nie mogły być uwzględnione, z uwagi na brak wystąpienia w niniejszej sprawie pierwszej z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek.

Uwzględniając powyższe Sąd - nie dopatrując się zasadności wskazanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.

RP