Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 399/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 27/12 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych (sygn. akt I SA/Gl 27/12).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W. F. wnioskiem złożonym w dniu 24 czerwca 2011 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił nie umarzać wnioskodawcy należności z tytułu składek w łącznej kwocie 240 116,01 zł, w tym:

a) składek na ubezpieczenie społeczne za prowadzącego działalność za okres 06/2004, 08/2004-12/2004, 01/2005-09/2005, 11/2005-12/2005, 01/2006-02/2006, 04/2006-06/2006, 9/2006, 11/2006-12/2006, 01/2008-12/2008, 02/2009-04/2009 w kwocie 15 904,76 zł,

b) składek na ubezpieczenie zdrowotne za prowadzącego działalność za okres 05/2004-06/2004, 08/2004-12/2004, 01/2005-02/2005, 04/2005-09/2005, 11/2005-12/2005, 01/2006-02/2006, 05/2006-09/2006, 11/2006-12/2006, 02/2007-12/2007, 01/2008-09/2008, 11/2008-12/2008, 01/2009-04/2009 w kwocie 7 527,33 zł,

c) składek na Fundusz Pracy za prowadzącego działalność za okres 07/2005-09/2005, 11/2005-12/2005, 01/2006, 04/2006-07/2006, 09/2006, 11/2006-12/2006, 01/2007-12/2007, 01/2008-07/2008, 11/2008-12/2008, 01/2009-04/2009 w kwocie 1 427,99 zł,

d) składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 06/2004, 08/2004-12/2004, 01/2005-09/2005, 11/2005-12/2005, 01/2006, 05/2006-06/2006, 09/2006, 12/2006, 01/2007-12/2007, 01/2008-05/2008, 07/2008, 11/2008-12/2008, 02/2009-04/2009 w kwocie 131 953,95 zł,

e) składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 07/2005-09/2005, 11/2005-12/2005, 01/2006, 04/2006-06/2006, 09/2006, 12/2006, 01/2007-12/2007, 01/2008-07/2008, 11/2008-12/2008, 01/2009-04/2009 w kwocie 18 954,98 zł,

f) odsetek za zwłokę od należności za osobę prowadzącą działalność naliczonych na 24 czerwca 2011 r. w kwocie 4 743,00 zł,

g) odsetek za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek naliczonych na 24 czerwca 2011 r. w kwocie 28 772,00 zł,

h) odsetek za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych naliczonych na 24 czerwca 2011 r. w kwocie 30 436,00 zł,

i) kosztów upomnienia za okres 02/2007-04/2007, 06/2007-12/2007, 01/2008-07/2008, 11/2008-12/2008 w kwocie 396,00 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wspomnianą decyzję.

W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 2-3a ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.)., jak również w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

W kontekście art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., organ zwrócił uwagę na skuteczne prowadzenie przeciwko wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Zaakcentował też, że strona jest właścicielem nieruchomości i dwóch samochodów, co powoduje niemożność stwierdzenia bezskuteczności przymusowego dochodzenia należności.

Odnosząc się z kolei do przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz we wskazanym wyżej rozporządzeniu, Prezes ZUS zwrócił uwagę, że wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz 19-letnim synem i 2-letnią córką. Na dochody rodziny składają się: dochód z działalności gospodarczej (około 10 343,30 zł miesięcznie), a także dochód żony (520 zł miesięcznie). Dostrzegając wysokość opłat bieżących (11 660 zł) oraz brak płynności w ich płatnościach organ zauważył, że zaleganie z ich uiszczeniem nie stanowi przeszkody do posiadania dwóch samochodów. Wziął pod uwagę także zobowiązania kredytowe, stwierdzając, że nie służy im pierwszeństwo spłaty przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. Podniósł także, że wnioskodawca nie udokumentował wydatków związanych z leczeniem jego córki. Zauważył, że uzyskiwany dochód miesięczny (2 500 zł na członka rodziny) przekracza próg kryterium dochodowego uprawniający do uzyskania wsparcia rodziny, zaś jej status materialny nie plasuje jej na granicy minimum egzystencji. Zaznaczył, że stałą opiekę nad niepełnosprawną córką sprawuje żona wnioskodawcy, która nie pracuje zawodowo.

Organ podkreślił, że udzielenie pomocy de minimis w formie umorzenia należności składkowych musi uwzględniać przesłanki zarówno prawa krajowego, jak i wspólnotowego, które wyznaczają warunki dopuszczalności takiej pomocy. Odmowa umorzenia należności w ocenie organu nie narusza przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy de minimis. Naruszenie tych przepisów mogłoby mieć natomiast miejsce w sytuacji udzielenia takiej pomocy przedsiębiorcy wbrew zasadom w nich określonym.

Od powyższej decyzji W. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od wymienionych w nim składek został rozpatrzony na podstawie art. 28 ust. 1-3, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wspomnianego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie oznacza to jednak braku konieczności zastosowania przepisów prawa unijnego odnoszących się do zasad udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom. Wbrew jednakże twierdzeniu skarżącego normy te należy stosować łącznie. Sąd I instancji podniósł, że brak wyraźnego powołania się na dany przepis czy to w sentencji, czy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie oznacza, iż organ go nie stosuje.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Gliwicach po zacytowaniu treści art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. uznał, że skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości oraz dwóch samochodów i nadal prowadzi działalność gospodarczą, a ponadto przeciwko niemu prowadzona jest skutecznie egzekucja to nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje fakt, że określone składniki majątkowe skarżącego stanowią przedmiot zabezpieczenia wierzytelności osób trzecich, czy też są wykorzystywane w prowadzonej przez niego osobistej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji odniósł się również do przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że osiągane przez skarżącego dochody i struktura jego wydatków przy uwzględnieniu stanu rodzinnego, w tym bytowego i zdrowotnego członków jego rodziny, nie uzasadniają twierdzenia, że skarżący udowodnił brak możliwości opłacenia przedmiotowych należności z uwagi na zbyt uciążliwe skutki dla niego i rodziny. Skarżący ma możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych własnych i rodziny, mimo opłacenia należnych składek (dochód na członka rodziny 2 500 zł miesięcznie). Straty, na które wskazuje, nie zostały poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia pozbawiającego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nieuczciwa konkurencja oraz brak informacji o możliwości i zagrożeniu deregulacją rynku w związku z uwolnieniem importu dla towarów sprowadzonych m. in. z Chin oraz brak ceł "zaporowych" stabilizujących rynek wewnętrzny nie mogą być traktowane jako klęska żywiołowa czy inne nadzwyczajne zdarzenie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek. Oznacza to, że ZUS nie ma prawnego obowiązku umorzenia takich należności. Uznanie administracyjne nie może jednakże oznaczać dowolności, stąd przy wydawaniu takiej decyzji organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie spełniono ten wymóg.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący odmiennej oceny dowodów co do stanu przedsiębiorstwa skarżącego raz jako pozostającego w zbyt trudnej sytuacji, by ubiegać się o pomoc de minimis (decyzja ZUS z dnia 15 lutego 2010 r.), a raz kierując się wyłącznie przepisami krajowymi (zaskarżona decyzja). Należy bowiem zauważyć, że organ szczegółowo wskazał przyczyny, dla których uznał, że nie występują – w sferze materialnej, rodzinnej czy zdrowotnej – symptomy pojawiających się lub pogłębiających trudności, z uwagi na które spłata należności nie byłaby możliwa. Ustalenia tego dokonano na dzień wydania zaskarżonej decyzji (4 listopada 2011 r.), a więc w innych okolicznościach faktycznych niż istniejące w dacie 15 lutego 2010 r.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył W. F. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w przypadku wniosku o umorzenie należności złożonego w ramach ubiegania się o udzielenie pomocy publicznej de minimis organ władny jest wydać decyzję wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego dokonując analizy oceny sytuacji materialnej i faktycznej wnioskującego, jednocześnie w aspektach osoby fizycznej jak i prowadzącej działalność gospodarczą (majątek osobisty, majątek przedsiębiorstwa) z pominięciem oceny przesłanek wynikających z ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.) mimo, że wnioskujący wszystkie te przesłanki spełnił (organ rentowy w decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r. potwierdził ten fakt), co dało wyraz zaaprobowaniu przez Sąd powyższego stanowiska organu rentowego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, mimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że przepisy krajowe i unijne w tym względzie należy stosować łącznie, a nie rozłącznie.

2. poprzez niezasadne niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności art. 107, co skutkowało nierozpatrzeniem wniosku W. F. w zakresie przesłanek udzielenia pomocy de minimis, dając błędny prymat przepisom prawa krajowego w zakresie możliwości rozstrzygania o umorzeniu należności w stosunku do przepisów prawa unijnego warunkujących możliwość rozstrzygania o przyznaniu lub odmowie udzielenia pomocy de minimis, skutkując nieuzasadnioną odmową zbadania przesłanek dotyczących pomocy de minimis w przypadku ustalenia, iż nie są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma (zarówno w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności głównej, jak i samych odsetek), takimi samymi co do treści, ale odmiennymi co do ustaleń faktycznych zastosowania przepisów (raz krajowych, raz unijnych) decyzjami. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wobec sprzeczności ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu, postawieniu przeciwnych wniosków na podstawie tego samego materiału dowodowego, badaniu sprawy we wzajemnie sprzecznych relacjach oceny przesłanek udzielenia pomocy de minimis. Organ odmówił udzielenia pomocy przyjmując, że samo spełnienie przesłanek ustawowych z art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń powoduje możność zaniechania analizy sprawy w zakresie wniosku o pomoc de minimis, a więc wymogów unijnych, co stanowi bezprawne uzależnienie kryteriów udzielenia pomocy de minimis, które nakazuje by przedsiębiorstwo nie znajdowało się w trudnej sytuacji, od przesłanek pozostających we wzajemnej sprzeczności na kanwie ustawy systemowej, gdzie mowa o całkowitej nieściągalności należności.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewłaściwie oceniony. Organ podał nieprawdziwe informacje dotyczące dochodów uzyskiwanych przez skarżącego oraz przez jego małżonkę, które to fakty i dokumenty przy prawidłowej ocenie i uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd zaaprobował fakt nadużycia przez organ polegający na dążeniu do przedłożenia przez skarżącego dowodów potwierdzających polepszenie sytuacji gospodarczo - ekonomicznej przedsiębiorstwa skarżącego celem spełnienia przesłanek podyktowanych przepisami unijnymi, po to by następnie w oparciu o przepisy prawa krajowego ten sam materiał dowodowy ocenić względem skarżącego jako osoby fizycznej, w sposób umożliwiający wydanie decyzji negatywnej, w oparciu o przepisy krajowe, jak również poprzez niezasadne potraktowanie zarzutów skargi jakoby kierowane w aspekcie tylko uznaniowości decyzji administracyjnej, podczas gdy zakres podnoszonego uznania administracyjnego dotyczył kwestii zarówno samodzielnego wyboru zastosowanych przez organ przepisów krajowych, czy unijnych oraz oceny dochodowości dokonywanej przez organ w stosunku do skarżącego jako do podmiotu gospodarczego i jako osoby fizycznej i dodatkowo szeroko rozumianej uznaniowości przejawiającej się w dowolności oceny materiału dowodowego dla potrzeb poparcia stanowiska organu rentowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Z przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii związanych z relacją przepisów krajowych regulujących procedurę umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne z normami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego o przyznawaniu przedsiębiorcy pomocy de minimis.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ w sposób nieuprawniony rozpoznał wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie na podstawie przepisów ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.) pomijając przepisy regulujące instytucję pomocy de minimis, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący spełniał przesłanki określone w ostatnio powołanych przepisach, które w jego ocenie uprawniały do umorzenia zaległych składek, a organ powinien ocenić sytuację skarżącego w kontekście przepisów o pomocy de minimis.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej.

W prawie Unii Europejskiej funkcjonuje traktatowa zasada o zakazie pomocy Państw Członkowskich dla przedsiębiorców, która mogłaby zakłócić lub grozić zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Od tej zasady zostały wprowadzone ściśle określone w Traktacie, a także w przepisach prawa wtórnego wyjątki. Poza zakresem zakazu pomocy państwowej pozostaje pomoc de minimis. Pod tym pojęciem należy rozumieć wsparcie udzielane przedsiębiorcom przez Państwo, które z uwagi na stosunkowo niewielkie rozmiary nie wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej. Pomoc taka z uwagi na swój rozmiar oraz podmiot, do którego jest skierowana (małe i średnie przedsiębiorstwa) nie narusza wolnej konkurencji i rynku wewnętrznego.

Należy zauważyć, że prawo unijne wprowadza pewne ogólne ramy dopuszczalności udzielania przez Państwa Członkowskie pomocy de minimis, których nie można przekroczyć. Nie wynikają z niego natomiast szczegółowe reguły postępowania w sprawach o udzielenie pomocy państwowej określonej grupie przedsiębiorców. Ustalenie takich procedur jest zastrzeżone dla prawodawcy krajowego. W polskim porządku prawnym istnieją wewnętrzne regulacje prawne dotyczące udzielania różnego rodzaju pomocy.

Umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne stanowi formę pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcy, o której mowa wyżej. Obowiązek uiszczania tego typu daniny jest bowiem powszechny, a odstąpienie przez organy rentowe od jej ściągnięcia ma charakter wyjątkowy i jest możliwe po spełnieniu przez ubiegającego się ściśle określonych przesłanek. Jak wspomniano, przesłanki te określa prawodawca krajowy. Nie jest zatem tak, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, że zainteresowany podmiot może żądać rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na podstawie przepisów ogólnie regulujących zasady przyznawania pomocy de minimis w sprawie, która w krajowym porządku prawnym ma określony reżim prawny. Nie jest też tak, że organ może dowolnie, w ramach swojego uznania, wybrać przepisy, na podstawie których rozpozna sprawę. Tryb i przesłanki umorzenia należności określają bowiem przepisy prawa materialnego tj. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji wyłącznie na ich podstawie, z pominięciem przesłanek wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności art. 107 Traktatu.

Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu (art. 107 Traktatu w obecnym brzmieniu), w tym: 1) postępowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację; 2) zasady współpracy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy, w zakresie pomocy publicznej; 3) zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej; 4) zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej; 5) zasady monitorowania pomocy publicznej. Zakres regulacji ustawowej wynikający z art. 1 ustawy wskazuje wprost, że ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisów takich nie zawiera także powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, który określa jedynie wymogi formalne wniosku o przyznanie pomocy de minimis (m. in. obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem zaświadczeń i informacji).

Z kolei art. 107 ust. 1 Traktatu, wskazany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. W ust. 2 wymienione są natomiast sytuacje, w których pomoc państwowa jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Przepis ten nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy (ulgi) w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Takich norm prawnych nie zawiera również wskazane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L. z 2006 r., Nr 379 s.5). Rozporządzenie określa jedynie zasady przyznawania pomocy de minimis. Dla udzielenia pomocy konieczne jest, jak wskazano wyżej, przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która konkretyzuje przesłanki udzielenia takiej pomocy, jej przeznaczenie i ewentualnych beneficjentów.

Wobec powyższego należy uznać, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że podstawą prawną uprawniającą do wszczęcia postępowania o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Analizując sytuację skarżącego w kontekście przesłanek określonych w powołanych przepisach organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do umorzenia wskazanych przez skarżącego zaległych należności. Skoro tak, to należy stwierdzić, że skarżącemu nie została udzielona pomoc państwowa. Zatem nie było podstaw, aby ustalać, czy spełniał on kryteria do udzielenia pomocy de minimis, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów.

Na marginesie wskazać można, że ustawodawca w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), która weszła w życie po wydaniu zaskarżonego wyroku, zdecydował się na uregulowanie kwestii nieopłaconych składek, obejmujących okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. W świetle przyjętych w tej ustawie rozwiązań prawnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności, o których w niej mowa, stanowi pomoc publiczną, a ZUS, jako podmiot udzielający pomocy zobligowany jest do dokonywania oceny, czy udzielenie danego środka przedsiębiorcy będzie stanowiło pomoc publiczną oraz prawidłowej kwalifikacji pomocy jako pomocy de minimis. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 552/12).

Reasumując należy stwierdzić, że organ rentowy rozpatrując wniosek przedsiębiorcy o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne powinien stosować łącznie zarówno przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też wskazane wyżej przepisy regulujące pomoc de minimis. Należy to jednak rozumieć w ten sposób, że ocena przesłanek umożliwiających udzielenie zainteresowanemu podmiotowi pomocy de minimis jest dopuszczalna wówczas, gdy spełnia on przesłanki uprawniające do ulgi (umorzenia należności), w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., jest nieuzasadniony. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, że organ dysponując tymi samymi ustaleniami faktycznymi raz wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności na podstawie przepisów o pomocy de mininis, a kolejną decyzję odmowną oparł o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy zauważyć, że wskazana przez skarżącego decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2010 r., którą organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieuiszczonych składek, powołując się na przepisy europejskie o pomocy de mininis została następnie uchylona decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny odmówił umorzenia wskazanych należności powołując się tym razem na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że organ rozpoznający sprawę na skutek wniesionego przez stronę wniosku o jej ponowne rozpoznanie nie jest związany oceną prawną i faktyczną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ma zatem nie tylko prawo, ale obowiązek uchylić decyzję, która w jego ocenie, została wydana z naruszeniem prawa.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. ustanawiającego zasadę przekonywania. Celem tej zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem NSA organ w sposób klarowny wyjaśnił skarżącemu powody rozpoznania jego wniosku w trybie określonym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, że dopiero uwzględnienie jego wniosku uruchomiłoby procedurę weryfikacji wniosku pod kątem możliwości udzielenia pomocy de minimis.

W pozostałej części zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją przyjęcia tezy zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów materialnoprawnych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy postępowania. Zdaniem NSA organ w zaskarżonej decyzji prawidło i rzetelnie ocenił zebrany materiał dowodowy w kontekście przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. Nie miał natomiast, jak wskazano wyżej, obowiązku oceny stanu faktycznego w świetle przesłanek umożliwiających udzielenie skarżącemu pomocy de minimis, gdyż brak było podstaw do jej udzielenia.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.