Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1306/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 par 1 i 2, art 174 pkt 1 i 2, art 190 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par 2 ust 1 okt 7, par 3, par 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 16/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Ojczyzna w Świdnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 16/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ekologicznego OJCZYZNA w Świdnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Świdnicy, po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na nowo projektowanej wieży antenowej na nieruchomości położonej w Świdnicy przy ul. S. Organ pierwszej instancji wskazał, że złożony przez inwestora wniosek odpowiada ustawowym wymogom, a z dołączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez M. C. wynika, że w świetle obowiązujących przepisów dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji w ocenie organu nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zachodzą zatem podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W toku postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 25 marca 2008 r. do udziału na prawach strony dopuszczono Stowarzyszenie Ekologiczne "Ojczyzna" w Świdnicy. Organ nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia kwestionującej przyznanie planowanemu przedsięwzięciu statusu inwestycji celu publicznego. Wskazał bowiem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej odpowiada treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który do celów publicznych zalicza urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji.

Odwołując się od wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podniosło zarzut przyjęcia nieuzasadnionego założenia, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko. Oprócz tego w odwołaniu podniesiono, że przedsięwzięcie nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego, w następstwie jego realizacji nastąpi naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiednich – oznaczonych numerami działek A i B, a także, że decyzję oparto na zmanipulowanych przez korporacje telekomunikacyjne danych o mocy emisji stacji bazowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Świdnicy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium prawidłowe jest zaliczenie stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Stronie odwołującej się wyjaśniono, że w tego rodzaju postępowaniu nie rozstrzyga się o szkodliwości planowanej inwestycji, a brak jest również podstaw do zaliczenia jej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie uwzględniono również argumentu dotyczącego uznania za strony właścicieli nieruchomości o numerach A i B.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie Ekolologiczne "Ojczyzna" w Świdnicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., (sygn. akt II SA/Wr 97/09) oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "Ojczyzna" w Świdnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "Ojczyzna"

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1723/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądził koszty postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów wskazujących na wadliwie zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego, z tego względu, że realizuje ją podmiot prywatny prowadzący działalność komercyjną. Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że kryterium przedmiotowe a nie podmiotowe było i jest jedynym, które winno być brane pod uwagę przy ocenie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołując się do treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniono, że jako jeden z celów publicznych wskazano budowę urządzeń służących łączności publicznej. Ustawodawca nie sprecyzował co prawda jak należy rozumieć ten zwrot, nie ma jednak wątpliwości, że jest on związany z użytym w art. 2 pkt 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) pojęciem publicznej sieci telekomunikacyjnej, którą jest sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Takim urządzeniem (będącym elementem sieci) jest niewątpliwie stacja bazowa telefonii komórkowej. W konsekwencji, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, nawet jeżeli jest realizowana przez podmiot prywatny jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do celów publicznych i wymaga – w określonych ustawą warunkach – wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za nieusprawiedliwioną uznano grupę zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną sprowadzających się do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego i pozbawieniu ich udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, w żaden sposób nie ograniczono uprawnień osób będących, czy też mogących być stroną tego postępowania, skoro nie wykazano, aby osoby te pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania uwag, czy wreszcie kwestionowania wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. NSA zauważył również, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty. Za nieuzasadniony uznano nadto zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wywodząc, że po pierwsze Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, stąd nie mógł się dopuścić jego naruszenia w tej postaci, a po drugie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter odrębny od postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych racji uznano również zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, skoro w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, unormowanie wynikające z treści powyższego przepisu nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń ani też rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Akceptacji Sądu drugiej instancji nie zyskał też zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. skoro realizacja uprawnienia określonej osoby do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, może być dokonywana wyłącznie przez te osoby, nie zaś przez osoby trzecie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również wyrażonego w skardze kasacyjnej zapatrywania w kwestii naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 pkt 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchyleniu dyrektywy Rady 90/313/EWG, uznając, że zarzut ten zasadza się na próbie podważenia prawidłowości przyjętej w tym zakresie regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ściślej zaś niepełnej transpozycji do polskiego systemu prawa tego aktu prawa unijnego, i jako taki nie może być kierowany pod adresem organów administracji i Sądu I instancji.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zarówno na etapie postępowania administracyjnego (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, w odwołaniu od tej decyzji), jak i postępowania przed Sądem I instancji skarżące Stowarzyszenie wielokrotnie zwracało uwagę, że istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie poprawności i rzetelności opracowania, dołączonej do wniosku, kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie będącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stowarzyszenie podważało nie tylko konkluzję tego dokumentu, opracowanego na zlecenie inwestora przez M. C., ale przede wszystkim przesłanki, na podstawie których postawiono wniosek o niezakwalifikowaniu zamierzenia inwestycyjnego do tego rodzaju przedsięwzięć, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które to przepisy należało stosować w dacie orzekania przez organy z mocy art. 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu II instancji trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że organy obydwu instancji bezkrytycznie oparły się na tym dokumencie przedstawionym przez inwestora, niebędącym dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokument ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegał bowiem swobodnej ocenie, włącznie z możliwością przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Skoro ustawodawca dopuszcza przeprowadzenie takiego dowodu w stosunku do dokumentów urzędowych, to tym bardziej istnieje możliwość skorzystania ze środków dowodowych wobec dokumentów prywatnych. Jak dalej wskazano - umknęło Sądowi I instancji, że w sytuacji sformułowania tego rodzaju zarzutów przez stronę postępowania w stosunku do jednego z dowodów w sprawie, rzeczą organów w omawianej materii było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 k.p.a.), czy też przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 k.p.a.). Należało mieć w polu widzenia, że art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. wyraźnie zaś wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji - samo ogólne stwierdzenie, że argumentacja Stowarzyszenia jest nieprzekonująca nie jest wystarczające, zwłaszcza, że na poparcie swojego stanowiska strona przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalnej do ich prawidłowej weryfikacji. Nie chodziło przy tym o podważanie zasadności unormowania wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że umknęło Sądowi, że organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły potrzeby wyjaśnienia spornej kwestii, jak również nie podały żadnych racjonalnych powodów, dla których nieprzekonująca okazała się dla nich argumentacja strony skarżącej w tym względzie. Dopiero poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie, a w szczególności wykazanie prawidłowości i rzetelności kwalifikacji dokonanej przez inwestora, otwierało drogę do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem ta kwestia na etapie postępowania administracyjnego nie została przesądzona, a bezkrytyczne przyjęcie argumentacji tylko jednej strony stanowi istotne naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej. Usprawiedliwiony jest więc wniosek, że od poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie uzależniony był dalszy kierunek postępowania. Gdyby bowiem zarzuty Stowarzyszenia okazały się trafne, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło ich zasadność, wówczas wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione było od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (art. 71 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Prowadzi to do konstatacji, że powyższe uchybienie przepisom postępowania, jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji, mogło mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy. W nawiązaniu do powyższych uwag za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny również zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, wywodząc, że niewątpliwie niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niesie za sobą ryzyko dopuszczenia do powstania urządzenia, którego funkcjonowanie spowoduje niekorzystne dla zdrowia i życia ludzkiego warunki. W tym właśnie aspekcie, prezentowana w toku postępowania administracyjnego postawa organów oraz brak skutecznej reakcji Sądu I instancji, mogą – w ocenie Sądu II instancji - być uznane za naruszenie przywołanego przepisu Konstytucji.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżące Stowarzyszenie – nawiązując do powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazało na konieczność sumowania oddziaływania mikrofalowych pól elektromagnetycznych od wszystkich anten stacji bazowej. W ocenie Stowarzyszenia na przyległe do stacji bazowej nr [...] działki nr A i nr B "wkroczą" mikrofalowe pola elektromagnetyczne o parametrach wielokrotnie przekraczających wartości normatywne, co też spowoduje nieuprawnioną degradację środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. stwierdził, że po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż tak decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie za art. 190 p.p.s.a jest związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji poddając ponownej kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na nowo projektowanej wieży antenowej w Świdnicy przy ul. S., polegającej na budowie wieży antenowej kratowej, montażu urządzeń nadawczo – odbiorczych i zasilających w kontenerze u podnóża wieży, montażu trzech anten sektorowych typu BSA 003 (GSM900/UMTS) o mocy promieniowania izotropowo anten 2875W każda, trzech anten sektorowych typu 001(GSM 1800) o mocy promieniowania izotropowo anten odpowiednio 3281W każda, montażu jednej parabolicznej anteny radiolinii typu RLA 38-06 o mocy promieniowania izotropowo anteny EIRP = 2692W, wskazał iż miał na uwadze wykładnię dokonaną przez NSA. Uwzględniając również ocenę prawną zawartą w/w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r. Sąd I instancji uznał, że ocenę, czy objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie należy do znacząco oddziałujących na środowisko, należy przeprowadzić, mając na względzie postanowienia § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 z późn.). Sąd I instancji przytaczając treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, oraz § 4 analizowanego aktu, stwierdził, iż obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było niebudzące wątpliwości wskazanie, czy planowana inwestycja w świetle wskazanych powyżej regulacji normatywnych zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy uznaniu, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacznie znacząco oddziaływać na środowisko, wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego uzależnione byłoby od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Sąd I instancji wskazał, że ustalenie powyższej okoliczności wymagało z kolei od organów orzekających w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały, podkreślając, że podstawowy dowód, na którym oparto ustalenia faktyczne sprawy, stanowił dostarczony przez inwestora i na jego zlecenie sporządzony dokument, pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Wynika z niego, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd I instancji wskazał, iż przedstawione opracowanie stanowi bez wątpienia środek dowodowy, który organ obowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszą sprawę. Przywołując treść art. 75 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż sporządzona w niniejszej sprawie "Kwalifikacja..." winna być pojmowana jedynie jako jeden z dowodów zgromadzonych dla potrzeb rozstrzygnięcia i jak każdy dowód w sprawie podlegała ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Co więcej, w świetle uregulowań procesowych istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Sąd I instancji wskazując na treść art. 76 k.p.a. stwierdził, że obligowało to organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem przyznanych mu ustawą środków dowodowych, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego czy też możności przeprowadzenia rozprawy. Przedłożony w niniejszej sprawie dokument, mógł być uznany za miarodajny dopiero wówczas, gdy wynik przeprowadzonego w sposób niebudzący wątpliwości postępowania wyjaśniającego, bezspornie przesądzałby o prawidłowości uwag w nim zawartych. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jeżeli więc – tak jak w niniejszej sprawie - oparł się na wnioskach wynikających z przedłożonego dowodu ("Kwalifikacji..."), to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji organy w toku prowadzonego postępowania w całości oparły ustalenia faktyczne na dowodach przedłożonych przez inwestora – stwierdził, że samodzielnie nie podjęły natomiast żadnych czynności mających na celu, po pierwsze, zebranie wszystkich dowodów istotnych w sprawie - jak np. opinia biegłego - a po wtóre, skonfrontowanie prezentowanych przez Stowarzyszenie poglądów z argumentacją inwestora. Temu zaś ostatniemu służy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organów w niniejszej sprawie - w świetle przywołanego powyżej § 4 rozporządzenia - było przeanalizowanie niniejszej inwestycji mając na względzie nie tylko równoważną moc promieniowania izotropowo dla planowanej pojedynczej anteny, ale także jej powiązanie z innymi, gdyż przedsięwzięcie to zakłada m.in. montaż sześciu anten sektorowych. Tymczasem organ oparł swoje przekonanie na przywoływanej "Kwalifikacji..", w której autor ograniczył się do oceny równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej. Wskazanie mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi jednak tylko swoisty wycinek oceny, charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne. W ocenie Sądu I instancji tak ustalony stan faktyczny wyklucza bowiem możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania czy inwestycja ta znacząco oddziałuje na środowisko. Nadto organy nie przedstawiły motywów, dla których w ich ocenie, bezzasadnym było zsumowanie mocy wszystkich anteny przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli już organ uznał, że przedłożona kwalifikacja jest prawidłowa w świetle okoliczności faktycznych i mających zastosowanie regulacji prawnych, to winien to wyczerpująco uzasadnić, w szczególności ukazując dlaczego zasadnym było odmówienie racji twierdzeniom strony przeciwnej zawartym tak w opinii do projektu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r. jak i złożonym odwołaniu. W niniejszej sprawie, organy nie uczyniły jednak zadość ciążącemu na nich obowiązkowi należytego umotywowania podjętej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że tym kontekście uwzględnić należało, że nie tylko inwestor, ale i dopuszczone – postanowieniem Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia [...] marca 2008 r. - na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne "Ojczyzna", ma prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Sąd I instancji wskazał, że niedopełnienie obowiązku uzasadnienia decyzji w sposób pozwalający na uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej, stanowi nadto naruszenie art. 11 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a. Bowiem z treści decyzji zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postępowania pierwszo - instancyjnego, wywodząc, że odpowiadało ono obowiązującym przepisom i zgodne było z regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisami odrębnymi oraz uznając jednocześnie, że argumenty polemiczne Stowarzyszenia odnoszące się do szkodliwości dla ludzi i środowiska są nietrafne. Powyższa argumentacja nie wydaje się być wystarczająca i przekonująca także i z tego względu, że w odwołaniu strona skarżąca przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalistycznej, co też winno uzasadniać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Sąd I instancji uznał, iż powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji Prezydenta Świdnicy z dnia [...] listopada 2008 r., nie było zgodne z przepisem z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Także więc organ odwoławczy rozstrzygając merytorycznie sprawę ma nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, podejmie odpowiednie czynności prowadzące do ustalenia w sposób jednoznaczny, przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), tj.:

a) naruszenie § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w zw. z art. 173 ustawy z dnia 3.10.2008 r., poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zastosowanie w sprawie § 4 rozporządzenia powinno polegać na zsumowaniu mocy wszystkich anten mających wejść w skład projektowanego przedsięwzięcia;

- błędną wykładnię § 4 polegającą na uznaniu, że w odniesieniu do anten skierowanych w różnych azymutach możliwe jest zsumowanie parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia;

b) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 173 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r., poprzez wskazanie kryteriów kwalifikujących planowane przedsięwzięcie (jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), nieprzewidzianych w tych przepisach;

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgodnie z którymi projektowane przedsięwzięcie ma się składać z sześciu anten sektorowych, z których:

- dwie mają być zawieszone na wysokości +49 m npt i skierowane na azymut 55°;

- dwie mają być zawieszone na wysokości +29 m npt i skierowane na azymut 170°;

- dwie mają być zawieszone na wysokości +29 m npt i skierowane na azymut 280°;

oraz z jednej anteny radioliniowej;

b) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie niejasnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności co do sposobu zsumowania mocy wszystkich anten, jakie mają wejść w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej;

c) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie oceny prawnej niezgodnej z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r.;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nakazując zsumowanie wszystkich anten wchodzących w skład stacji bazowej Sąd I instancji po pierwsze pominął, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r. kwalifikacji w ogóle nie podlegają radiolinie. Tymczasem radiolinia ma wejść w skład projektowanej stacji. Po drugie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób w jego ocenie możliwe jest zsumowanie mocy promieniowanej izotropowo w odniesieniu do anten, skierowanych na trzy różne azymuty. W ocenie skarżącej nie jest to technicznie możliwe. Fakt, iż anteny są skierowane w trzech kierunkach powoduje, iż w odniesieniu do wszystkich sześciu anten sektorowych nie jest możliwe wskazanie parametru tego samego rodzaju, charakteryzującego skalę przedsięwzięcia. Parametr taki co najwyżej można wskazać wyłącznie dla par anten sektorowych skierowanych na ten sam azymut. Tym samym nakazując zsumować moc wszystkich (tzn. 7) anten przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo Sąd I instancji zastosował kryterium niezgodne z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zestawienie przez Sąd I instancji treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z treścią przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie pozwoliłoby stwierdzić, że antena radioliniowa nie jest uwzględniana przy kwalifikacji przedsięwzięcia w celu ustalenia, czy jest ono przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto analiza azymutów, na jakie skierowane mają być anteny sektorowe pozwoliłaby prawidłowo rozważyć, czy w sprawie możliwe jest zsumowanie mocy sześciu projektowanych anten. Brak tej analizy powoduje, iż wskazania co do dalszego postępowania są niejasne, niezgodne z obowiązującymi przepisami oraz w - ocenie skarżącej - praktycznie niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Ekologiczne "OJCZYZNA" wniosło o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że metodologię sumowania parametrów szkodliwych oddziaływań wg § 4 Rozporządzenia z dnia 09.11.2004 r. (powinien precyzyjnie wskazać (ustalić) Sąd I instancji, jest nierealny i bezzasadny. Podniesiono, że metodologia sumowania parametrów decydujących o szkodliwym oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinna być opracowana przez inwestora i samodzielnie oceniona przez organ (przy ewentualnym zastosowaniu art. 84 k.p.a.), na którym spoczywa ciężar dowodu przy wystawieniu decyzji administracyjnej. Zaznaczono, że metodyka obliczeń sumarycznej gęstości mocy PEM w dowolnym punkcie wokół stacji bazowej, jest znana biegłym sądowym z dziedziny radiokomunikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s. 474 ). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał się na przepis art. 190 p.p.s.a. i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się w zasadzie do jednej kwestii, która zdaniem skarżącej kasacyjnie ma istotne znaczenie dla ponownego rozpoznania sprawy. Mianowicie skarżąca kasacyjnie uważa, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia "nakazał zsumowanie mocy wszystkich anten jakie mają wejść w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowe". Z tak kategorycznym stwierdzeniem trudno się zgodzić, gdyż wypowiadając się w tej kwestii Sąd I instancji nie zajął tak zdecydowanego stanowiska. Przedstawił swoje wątpliwości, że "organy w uzasadnieniu podjętych decyzji nie przedstawiły również motywów, dla których w ich ocenie, bezzasadnym było zsumowanie mocy wszystkich anteny przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo". Faktycznie powyższe sformułowanie jest może nieprecyzyjne i może sugerować taką interpretację § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, jak to przedstawiono w skardze kasacyjnej, to nie stanowi jednak stanowczego nakazu dla organów ponownie przeprowadzających postępowanie administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczegółowe rozważania w powyższym zakresie powinny być dokonane przez organy a w razie konieczności przez biegłych posiadających odpowiednie kwalifikacje z dziedziny radiokomunikacji. Pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak stanowi § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zatem ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to aby organy rzetelnie stwierdziły, czy dla przedmiotowej inwestycji należało sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko, który wprawdzie został złożony do akt sprawy przez inwestora, ale jedynie jako materiał dowodowy, który nie posiada waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. w konfrontacji z zarzutami podnoszonymi przez Stowarzyszenie Ekologiczne "OJCZYZNA".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy zobowiązane są szczegółowo wyjaśnić czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, czego wymaga przepis § 2 ust. 1 pkt 7 przywołanego wyżej rozporządzenia, a w razie potrzeby winny dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z przepisu § 4 rozporządzenia, którego treść jest następująca "Parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się". Natomiast odnośnie radiolinii to z § 2-3 powyższego rozporządzenia wynika, że anteny linii radiowej jako takie samodzielnie nie podlegają jego przepisom. Powyższe oznacza, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się wówczas, kiedy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii, natomiast ich istnienie i parametry należy uwzględniać przy stosowaniu regulacji z § 4.

Prawidłowa jest natomiast konkluzja Sądu I instancji, iż organy naruszyły wskazane przez sąd przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, czy w świetle rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. planowane przedsięwzięcie wymaga czy też nie, przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej zgody na jego realizację.

Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, iż skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała oddaleniu.