Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 684/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 21b ust. 14
journal: Dz.U. 2016 poz 1899
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Energii z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Energii na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Energii Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. którą ww. organ po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] od decyzji Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. ([...]), dalej: "Spółka" lub "Skarżąca", wystąpiła do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, dalej: "Prezes Agencji", o udzielenie interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej w trybie art. 10 u.s.d.g. i przedstawiła następujący stan faktyczny.

Spółka wykonuje na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej działalność gospodarczą polegającą na produkcji w składzie podatkowym wyrobów z wykorzystaniem m.in. olejów opałowych ciężkich zaklasyfikowanych do kodu CN 2710 19 62. Powyższe oleje opałowe ciężkie są wykorzystywane jako półprodukty do wyrobu końcowego produktu, który nie jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach (preparaty smarowe o kodzie CN 2710 19 99). Przedmiotowy olej opałowy ciężki każdorazowo posiada następujące parametry fizykochemiczne:

1) gęstość zawsze niższą niż 0,9 kg/I;

2) lepkość kinematyczną zawsze niższą niż 10 cSt w temperaturze 80°C;

3) zawartość siarki poniżej 1 %.

Spółka wskazała, że nabywa powyższe półprodukty z innych krajów UE

i dokonuje ich przywozu na terytorium RP w procedurze zawieszonego poboru akcyzy do składu podatkowego, gdzie wykorzystywane są do produkcji preparatów smarowych niebędących paliwami w rozumieniu ustawy o zapasach. W związku z powyższym Spółka zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w opisanym powyżej stanie faktycznym będzie zobowiązana do wnoszenia opłaty zapasowej określonej w art. 21b ustawy o zapasach.

W przebiegu postępowania organy wydały decyzję, tj. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] w której stwierdził, że stanowisko spółki jest nieprawidłowe. Ww. decyzja, po rozpatrzeniu odwołania strony, została decyzją Ministra Energii z dnia [...] września 2017r. nr [...] uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Agencji decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ponownie uznał, że stanowisko Spółki jest nieprawidłowe.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, Minister Energii decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] października 2017 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wewnętrznej sprzeczności, która powoduje, że sprawa nie została w sposób jednoznaczny merytorycznie rozstrzygnięta. Powyższe uniemożliwia organowi odwoławczemu prawidłowe wykonanie kontroli instancyjnej oraz konwalidacji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Agencji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej z wniosku Spółki z dnia 2 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż paliwa zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach to produkty naftowe określone w art. 2 pkt 2 lit. f-n tej ustawy, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość. Produkty naftowe wymienione w art. 2 pkt 2 lit, f-n, to odpowiednio: gaz płynny (LPG), benzyny silnikowe, benzyny lotnicze, paliwa typu benzyny do silników odrzutowych, paliwa typu nafty do silników odrzutowych, inne nafty, oleje napędowe, lekkie oleje opałowe i pozostałe oleje napędowe, ciężkie oleje opałowe, określone w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia nr 1099/2008.

Prezes Agencji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, iż definicja legalna paliw w ustawie o zapasach jest definicją zakresową, w sposób enumeratywny odsyłającą do definicji w rozporządzeniu nr 1099/2008, którego przepisy podlegają wykładni językowej. Definicja legalna paliwa nie odwołuje się do przepisów unijnych o Nomenklaturze Scalonej, dlatego nie należy jej utożsamiać z wykazem zawartym w rozporządzeniu w sprawie wykazu paliw, ani o ten wykaz poszerzać.

Na mocy § 6 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej, podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej stanowią min. ciężkie oleje opałowe oznaczone kodami CN 2710 19 62.

Organ I instancji podkreślił, iż z wniosku Spółki wynika, że sprowadzany przez nią produkt tj. olej opałowy ciężki, pomimo objęcia kodem CN dla określonej kategorii paliw, nie posiada jednocześnie właściwości przewidzianych dla tej konkretnej kategorii stosownie do definicji ujętej w ustawie o zapasach. W związku z powyższym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dodatkowych informacji w zakresie właściwości produktu. W odpowiedzi Wnioskodawca przesłał raport z kontroli nr [...] zawierający wyniki analizy chemicznej produktu. W ocenie Prezesa Agencji jego analiza prowadzi jednak do wniosku, że wobec braku określenia w nim innych parametrów fizyko-chemicznych produktu, w tym pełnego składu frakcyjnego, organ I instancji nie jest w stanie przeprowadzić merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku w zakresie jednoznacznego stwierdzenia, czy dany produkt jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach. Ocena stanowiska Wnioskodawcy wymagałaby, zdaniem organu I instancji, przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego.

W odniesieniu bowiem do składu frakcyjnego, podany w raporcie skład nie obejmuje parametrów dotyczących początku i końca destylacji, które są kluczowe przy kwalifikowaniu paliw do kategorii ujętych w rozporządzeniu nr 1099/2008. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, iż skoro może poruszać się wyłącznie w obrębie przedstawionego przez Wnioskodawcę stanu faktycznego a analiza wniosku wraz z uzupełnieniem wskazuje, że w oparciu o przedstawiony przez Wnioskodawcę stan faktyczny ustalenie, że przedmiotowy produkt nie jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach, to postępowanie w przedmiocie wydania interpretacji z obiektywnych powodów nie może być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem.

Organ I instancji podniósł, że w takich przypadkach ma zastosowanie art. 61 a k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 999/13, wykładnia a contrario przepisów z art. 10 i art. 10a u.s.d.g., regulujących tryb wydawania interpretacji w innych sprawach niż sprawy podatkowe, uprawnia do twierdzenia, iż do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem także art. 61 a k.p.a. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem regulacji zawartej w art. 61 a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji. Skoro celem wniosku złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. jest uzyskanie od organu administracji publicznej interpretacji w formie decyzji, to jest to wniosek o jakim stanowi art. 61 k.p.a. Treść tegoż wniosku konstytuuje bowiem postępowanie o udzielenie interpretacji w formie decyzji administracyjnej. Aczkolwiek interpretacja ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach, jedynie stanowi potwierdzenie istnienia lub nieistnienia określonych uprawnień i obowiązków w sferze prawa poprzez wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie, wraz z uzasadnieniem prawnym, tym samym nie jest pozbawiona składników władztwa.

Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ale też i instytucję odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ uzna, że występuje bezwzględna przeszkoda do jego wszczęcia, czyniąca wszczęcie postępowania niedopuszczalnym.

W ocenie organu I instancji nie bez znaczenia pozostaje również informacja zawarta w wezwaniu z dnia 17 stycznia 2017 r., w którym organ poinformował Wnioskodawcę, iż w razie braku jego uzupełnienia sprawa zostanie pozostawiona bez rozpoznania. Z tego względu w ocenie organu I instancji postępowanie wszczęte wnioskiem w dnia 2 stycznia 2017 r. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ 1 instancji uznał, iż niezależnie od przyjętego rozstrzygnięcia, pozostawienie sprawy bez rozpoznania i umorzenie postępowania, ma charakter formalny i wywiera tożsamy skutek w postaci nierozstrzygnięci a sprawy co do meritum, a różnica odnosi się wyłącznie do momentu powzięcia oceny, że w sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł do Ministra Energii – z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od ww. decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...].

W odwołaniu pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] kwietnia 2018 r. naruszenie:

- art. 10 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.s.d.g. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o dodatkowe ustalenia organu nieobejmujące wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności wyników badań produktu w zakresie składu frakcyjnego nieobejmującego początku i końca destylacji, do przedstawienia których organ był zobowiązany wezwać Stronę;

- art. 21b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3, pkt. 18 i pkt 19 ustawy o zapasach poprzez błędne przyjęcie, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy sprowadzony przez Stronę produkt nie jest paliwem w rozumieniu ustawy

o zapasach;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie pozostające w sprzeczności ze wskazanymi podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Strony do władzy publicznej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wezwanie do złożenia raportu z badania produktu nieobejmującego istotnych okoliczności takich jak parametry składu frakcyjnego nieprzedstawiające początku końca destylacji, i umorzenie postępowania z uwagi na nieprzedstawienie raportu obejmującego te parametry;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy

z uwagi na zakres zadanego pytania przez Stronę, niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z pominięciem istotnych okoliczności, które zostały wskazane przez Ministra Energii w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], do których uwzględnienia organ I instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy był zobowiązany, co w konsekwencji powinno skutkować wezwaniem Strony do przedstawienia wyników badań przedmiotowego produktu z uwzględnieniem wszystkich parametrów wynikających z definicji paliw zawartej w rozporządzeniu nr 1099/2008.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i stwierdzenie, iż stanowisko Spółki przedstawione we wniosku z dnia 2 stycznia 2017 r. o wydanie pisemnej interpretacji jest prawidłowe, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Minister Energii (dalej także jako: "organ odwoławczy") orzekając o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji, przytoczył następującą argumentację:

Zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku art. 10 ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej (dalej jako: "u.s.d.g.") przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis art. 10 ust. 3 u.s.d.g. stanowi natomiast, iż przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5 u.s.d.g. udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

Opłata zapasowa jest niewątpliwie daniną publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Treść wniosku o wydanie interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej w tym elementy, które winien zawierać stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe, do których przedstawienia przedsiębiorca jest obowiązany determinują przywołane poniżej przepisy statuujące obowiązek zapłaty opłaty zapasowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania

w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tj.

Dz. U. z 2016 r. poz. 1899, dalej jako: "ustawa o zapasach"), w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych ("zapasy interwencyjne"), które obejmują zapasy:

1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców;

2) agencyjne ropy naftowej i paliw, tworzone i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych.

Z art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach wynika natomiast, iż koszty tworzenia

i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach paliwa to produkty naftowe określone w pkt 2 lit. f-n, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość.

Z przepisu art. 2 pkt 3 lit. f-n wynika natomiast, iż paliwami są gaz płynny (LPG), benzyny silnikowe, benzyny lotnicze, paliwa typu benzyny do silników odrzutowych, paliwa typu nafty do silników odrzutowych, inne nafty, oleje napędowe, lekkie oleje opałowe i pozostałe oleje napędowe, ciężkie oleje opałowe - określone w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia 1099/2008, natomiast definicje zawarte w załączniku A, do którego odsyła obecnie załącznik B rozdział 4 rozporządzenia w sprawie statystyki energii, odwołują się do obiektywnych cech produktów naftowych - przede wszystkim do ich cech fizykochemicznych oraz ich obiektywnego, a nie faktycznego przeznaczenia.

Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę we wniosku prowadzi on działalność gospodarczą, polegającą na produkcji w składzie podatkowym wyrobów z wykorzystaniem m.in. olejów opałowych ciężkich zaklasyfikowanych do kodu CN 2710 19 62. Powyższe oleje opałowe ciężkie są wykorzystywane jako półprodukty do wyrobu końcowego produktu, który nie jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach (preparaty smarowe kod CN 2710 19 99). Jak wskazał Wnioskodawca przedmiotowy olej opałowy ciężki "każdorazowo posiada" następujące parametry fizykochemiczne: gęstość zawsze niższą niż 0,9 kg/l; lepkość kinematyczną zawsze niższą niż 10 cSt w temperaturze 80°C; zawartość siarki poniżej 1 %. Jak wynika zaś z rozporządzenia nr 1099/2008 w sprawie statystki energii ciężki olej opałowy to: "wszystkie resztkowe (ciężkie) oleje opałowe (w tym otrzymane w wyniku mieszania). Lepkość kinematyczna wynosi powyżej lOcSt w temperaturze 80 °C, temperatura zapłonu zawsze przekracza 50 °C, a gęstość jest zawsze wyższa niż 0.9 kg/l. Olej opałowy stanowi zbiór produktów, do którego należą olej opałowy o niskiej i wysokiej zawartości siarki".

Mając powyższe na uwadze Minister Energii uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] kwietnia 2018 r., zgodnie z którym wobec braku określenia we wniosku o wydanie interpretacji parametrów fizykochemicznych, w tym pełnego składu frakcyjnego, organ I instancji nie był w stanie przeprowadzić merytorycznej oceny ww. wniosku w zakresie jednoznacznego stwierdzenia, czy dany produkt jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach.

Z informacji wskazanych we wniosku o udzielenie przedmiotowej interpretacji, jak również raportu z kontroli nr [...] zawierającego wyniki analizy chemicznej oleju opałowego wykorzystywanego przez Spółkę, nie wynika czy ww. produkt tj. olejów opałowy ciężkich o kodzie CN 2710 19 62 mieści się w zakresie definicji oleju opałowego ciężkiego wskazanej w rozporządzenia nr 1099/2008 w sprawie statystki energii. Ocena stanowiska Wnioskodawcy wymagałaby zatem przeprowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego, co nie może mieć miejsca w postępowaniu w sprawie o wydanie interpretacji przepisów.

We wniosku z dnia 2 stycznia 2017 r. Spółka nie przedstawiła parametrów fizyko-chemicznych przedmiotowego oleju opalowego ciężkiego o kodzie CN 27101962, niezbędnych do określenia czy ww. substancja wykazuje właściwości określonego paliwa na podstawie ustawy o zapasach. Z tego też względu Prezes Agencji pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i przedstawienie badań laboratoryjnych tego produktu z uwzględnieniem podanych w wezwaniu parametrów.

W odpowiedzi na ww. wezwanie przy piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. Wnioskodawca załączył sprawozdanie z badań laboratoryjnych dla przywożonych przez Wnioskodawcę produktów.

Przedmiotowe sprawozdanie w ocenie organu odwoławczego stanowiło uzupełnienie wniosku o udzielenie interpretacji dotyczącej obowiązku zapłaty opłaty zapasowej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Prezes Agencji rozpatrywał wniosek w zakresie stanu faktycznego, jaki został przedstawiony przez Wnioskodawcę we wniosku z dnia 2 stycznia 2017 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Działanie organu sprowadzało się do dążenia do uzupełnienia przez Wnioskodawcę ww. wniosku w zakresie niezbędnym do wydania decyzji merytorycznej, w szczególności w zakresie wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego. Przedmiotowy wiosek z dnia 2 stycznia 2017 r. o wydanie wiążącej interpretacji nie zawierał bowiem żadnych szczegółowych parametrów fizyko-chemicznych ciężkiego oleju opałowego o kodzie CN 27101962. Wnioskodawca wskazał jedynie, iż parametry ww. substancji podane we wniosku nie spełniają wartości wskazanych w załączniku B rozdziale 4 rozporządzenia nr 1099/2008, dotyczących ciężkiego oleju opałowego. W istocie zatem Wnioskodawca nie przedstawiał organowi właściwości danego produktu, co umożliwiłoby weryfikacje stanowiska wnioskodawcy o tym, iż produkt ten nie jest paliwem. Wnioskodawca poprzestał w istocie na wskazaniu, jakich cech produkt ten nie posiada (gęstość zawsze niższą niż 0,9 kg/l; lepkość kinematyczną zawsze niższą niż 10 cSt w temperaturze 80°C; zawartość siarki poniżej 1 %). Z tak przedstawionych informacji nie można wywnioskować, czy opisany we wniosku produkt - ciężki olej opałowy o kodzie CN 27101962 jest paliwem

w rozumieniu ustawy o zapasach - jak słusznie uznał organ 1 instancji. Ponadto Wnioskodawca pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku, nie przedstawił wyczerpująco stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, Minister Energii stwierdza, iż zarzuty Spółki zawarte w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., dotyczące naruszenia przez Prezesa Agencji art. 10 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.s.d.g., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dodatkowe ustalenia nieobejmujące wszystkich istotnych okoliczności, w tym w szczególności wyników badań ww. produktu w zakresie składu frakcyjnego obejmującego początek i koniec jego destylacji - są bezzasadne.

Organ w postępowaniu w sprawie urzędowej interpretacji nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego, bowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego - stan ten jest stanem hipotetycznym, określonym przez wnioskującego interpretację. Może natomiast wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, jeżeli nie spełnia on wskazanych wyżej wymogów formalnych. Dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych nie jest bowiem istotne rzeczywiste wystąpienie określonych zdarzeń. Organ, udzielając interpretacji, przedstawia swój pogląd dotyczący rozumienia treści właściwych przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do sytuacji indywidualnej, wskazanej przez wnioskodawcę.

Stwierdzić należy, iż Prezes Agencji nie jest uprawniony do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Celem czynności organu polegającej na wezwaniu Spółki do uzupełniania braków formalnych wniosku (pismo z dnia 17 stycznia 2017 r.) nie było prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a jedynie jego doprecyzowanie - w zakresie niezbędnym do wydania decyzji merytorycznej. Tym samym zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, i 8 § 1 k.p.a, a także art. 138 § 1 k.p.a, należy uznać za niezasadne.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wobec zaskarżonej decyzji spółka podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.s.d.g. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o dodatkowe ustalenia organu nie obejmujące wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności wyników badań produktu w zakresie składu frakcyjnego obejmującego parametry początkowej i końcowej destylacji, do przedstawienia których Organ zobowiązany był wezwać Stronę;

2) naruszenia art. 21b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3), pkt. 18) i pkt 19) ustawy

o zapasach, w sytuacji gdy sprowadzony przez Stronę produkt nie jest paliwem

w rozumieniu ustawy o zapasach;

3) naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie pozostające w sprzeczności ze wskazanymi podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Strony do władzy publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wezwanie do złożenia raportu z badania produktu nie obejmującego istotnych okoliczności takich jak parametry składu frakcyjnego nie obejmujące początku i końca destylacji i umorzenie postępowania z uwagi na nie przedstawienie raportu z badania obejmującego te parametry;

4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy

z uwagi na zakres zadanego pytania przez Stronę, niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jakiejkolwiek części;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu

I instancji, w sytuacji gdy prawidłowe rozstrzygnięcie powinno polegać na uchyleniu decyzji Organu I instancji i wezwaniem Strony do przedstawienia wyników przedmiotowego produktu z uwzględnieniem wszystkich parametrów wynikających

z definicji paliwa z art. 2 pkt 2 lit. f-n rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 w sprawie statystyk energii.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o :

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Energii z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z [...] kwietnia 2018 r., znak [...];

2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Organ w trakcie postępowania przeprowadził postępowanie dowodowe żądając od wnioskodawcy wykazania wyników badań laboratoryjnych produktu z określeniem konkretnych parametrów obejmujących: lepkość kinematyczną w temp. 40°C, gęstość w 15°C oraz zawartość siarki.

W sytuacji gdy organ w trakcie postępowania żąda od strony przedstawienia wyników badań z uwzględnieniem konkretnych parametrów wymienionych w wezwaniu, należy uznać, że organ sam sobie przeczy umarzając postępowanie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Działanie takie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a.

W kontekście powyższej normy należy uznać za naganne umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Organ wskazuje, że nie może przeprowadzać postępowania dowodowego, a wcześniej wzywa Stronę do przedstawienia raportu z badania produktu. Zauważyć ponadto należy, iż w wezwaniu do przedstawienia raportu Organ wskazuje konkretne parametry, które mają zostać ujęte w przedstawionym wyniku z badania. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji Organ wskazuje, iż Strona nie przedstawiła wyników badania na okoliczności nie wynikające z wezwania tj. składu frakcyjnego obejmującego temperaturę destylacji, wobec czego należy umorzyć postępowanie. Takie działanie Organu w sposób jaskrawy narusza zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, gdyż Organ obarcza Stronę negatywnymi konsekwencjami swojej bierności. Organ, posiadając wiedzę, iż dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przedstawienie raportu obejmującego wszelkie konieczne okoliczności, w tym zakres destylacji produktu, powinien wezwać do złożenia stosownego raportu już na wstępie postępowania. W sytuacji gdy Organ stwierdził w trakcie postępowania, iż okoliczności te są konieczne dla wydania decyzji merytorycznej, powinien ponownie wezwać Stronę do przedłożenia stosownego raportu z uwzględnieniem wszelkich niezbędnych właściwości fizykochemicznych. Ponadto skarżąca powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie statystyki energii, w przypadku kategorii produktów przywożonych przez Stronę nie wystąpi możliwość uznania ich za olej napędowy. Wynika to z faktu, że rozporządzenie w sprawie statystyki energii wyraźnie wskazuje w przedmiotowych definicjach na przeznaczenie olejów napędowych oraz lekkich olejów opałowych do celów napędowych i opałowych, podczas gdy przywożone przez Stronę oleje opałowe ciężkie nie maja i nie mogą mieć takich zastosowań.

Organ Minister Energii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w szczególności podkreślił iż nie był w stanie przeprowadzić merytorycznej oceny wniosku w zakresie jednoznacznego stwierdzenia, czy dany produkt jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach. Z tego też względu postępowanie należało umorzyć na podstawie art.105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 & 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z tym, że w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny oceniając skargę na decyzję i postanowienia, akty lub inne czynności z zakresu administracji publicznej bada czy nie naruszają one przepisów proceduralnych, jak również czy zostały wydane zgodnie z prawem materialnym. Sąd, natomiast, nie uwzględnia przy orzekaniu zasad słuszności czy też zasad współżycia społecznego.

Podkreślenia również wymaga, że Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art.134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 zwanym dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści.

Przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ww. decyzja Ministra Energetyki utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej. Ze stanowiska organów zawartych w uzasadnieniach ich decyzji wynika, że ponieważ w sprawach dotyczących wydania interpretacji przepisów, organu nie prowadzą postępowania dowodowego, a skarżąca nie przedstawiła organowi właściwości danego produktu, co umożliwiałoby weryfikację stanowiska wnioskodawcy o tym, iż produkt ten nie jest paliwem – to postępowanie w przedmiocie wydania interpretacji z obiektywnych powodów nie może być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem. W ocenie organów w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art.105§1 kpa ponieważ "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty".

Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na cytowane orzecznictwo sądowe, "że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105§1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy."

Odnosząc powyższe do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i prawnego Sąd stwierdza, że powyższe stanowisko jest błędne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było specyficzne postępowanie o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów dotyczących opłaty zapasowej na podstawie art. 10 u.s.d.g.

Podkreślić należy, że podstawą normatywną zastosowania instytucji indywidualnej interpretacji jest art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. 2016, poz. 1829 z późn. zm.). Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Formą prawną działania organów administracji publicznej w zakresie interpretacji indywidualnej jest decyzja administracyjna. Interpretacja indywidualna zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 10a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku.

Sąd stwierdza, że postępowanie w przedmiocie indywidualnej interpretacji jest postępowaniem specyficznym, i to zarówno z uwagi na zwiększony (w porównaniu z innymi postępowaniami administracyjnymi) formalizm tego postępowania, zakres działania organów administracji publicznej, jak też termin, w którym organ administracji publicznej zobowiązany jest ten wniosek rozpoznać. Z uwagi na powyższe cechy charakterystyczne należy podkreślić, że postępowanie interpretacyjne oparte jest wyłącznie na stanie faktycznym przedstawionym przez wnioskodawcę i nie podlega uzupełnieniu przez organ (vide wyrok NSA z dn. z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2489/15, LEX nr 2350396).

Organ ogranicza się jedynie do wykładni treści właściwych przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w odniesieniu do określonej indywidualnie sprawy. Organ w postępowaniu w sprawie urzędowej interpretacji nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego, bowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego - stan ten jest stanem hipotetycznym, określonym przez wnioskującego o interpretację. Może natomiast wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, jeżeli nie spełnia on wskazanych wyżej wymogów formalnych. Dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych nie jest bowiem istotne rzeczywiste wystąpienie określonych zdarzeń. Organ, udzielając interpretacji, przedstawia swój pogląd dotyczący rozumienia treści właściwych przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do sytuacji indywidualnej, wskazanej przez wnioskodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09, LEX nr 523446).

Odnosząc powyższe stanu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdza, że wniosek oraz czynności podjęte przez organy odpowiadały normatywnym uwarunkowaniom określonym w cyt. przepisach art. 10 i 10a u.s.d.g.

Organy jednakże wadliwie rozstrzygnęły wniosek skarżącej spółki wydając decyzje o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie zaszła żadna przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art.105 § k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 105§1 kpa " gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (vide Komentarz do art.105 kpa Andrzej Wróbel LEX 2018 r.).

W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie brak jest jakiejkolwiek przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w zakresie wydania pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej.

Skarżąca spółka bowiem nie odstąpiła od żądania wydania interpretacji, nadal jest podmiotem prawnym, który funkcjonuje w obrocie prawnym, nie wystąpiły też inne przesłanki bezprzedmiotowości, w szczególności zmiana produktów będących przedmiotem działalności spółki, które nie podlegają regulacjom ustawy o zapasach.

Jeżeli organy rozpoznające wniosek skarżącej spółki na podstawie danych zawartych w tym wniosku oraz po jego uzupełnieniu przez załączenie sprawozdania z badań laboratoryjnych uznały, że w oparciu o tak przedstawiony stan faktyczny nie są w stanie określić, czy produkt wytwarzany przez spółkę jest czy też nie jest paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach – to stosownie do art. 10 ust.5 u.s.d.g. powinny odmówić wydania wnioskowanej interpretacji wskazując, że w zakresie przedłożonego stanu faktycznego i wskazanych danych, nie jest możliwe wydanie wnioskowanej interpretacji.

W tych okolicznościach zaskarżone decyzje o umorzeniu postępowania są wadliwe jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 10 u.s.d.g. oraz przepisów postępowania art. 105 §1 k.p.a, w sposób, który mógł w sposób istotny mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej spółki organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych wskazań i rozumienia przepisów art. 10 u.s.d.g oraz art.105 §1 k.p.a. i wydać stosowne prawidłowe rozstrzygnięcie, oczywiście jeżeli stan faktyczny sprawy nie ulegnie zmianie.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art.205§2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

| |