Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1028/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie przebiegu ulicy dojazdowej wewnętrznej [...] przez działkę numer ewidencyjny: [...] we wsi [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących K. S. i M. S. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. i M. S. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi [...] i [...] w gminie [...] – część III, dalej jako "plan".

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Gminy w [...] podjęła w dniu [...] marca 2007r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru wyżej wskazanego. Pismem z dnia [...] stycznia 2017r., złożonym w organie w dniu [...] stycznia 2017r., skarżący jako właściciele działki nr ewidencyjny [...] położonej we wsi [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządnie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.), złożyli do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia przez działkę stanowiącą ich własność drogi wewnętrznej [...]. Twierdzą, że dodatkowe zawężenie działki przez drogę spowoduje ograniczenie możliwości jej zabudowy czyniąc ją nieprzydatną do wykorzystania zgodnie z postanowieniami planu tj. zabudowy domem jednorodzinnym. Przebieg drogi powoduje naruszenie przepisów Konstytucji nakazujących ochronę prawa własności. Wezwanie powyższe do usunięcia naruszenia prawa nie zostało rozpatrzone przez Radę Gminy.

Następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący żądając stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]

z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi [...] i [...] w Gminie [...] - część III, ze zmianami, w zakresie, w jakim przewiduje wewnętrzną ulicę dojazdową ([...]) na działce nr [...], gdyż narusza ona interes prawny skarżących. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie art. 64 § 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) przez nadmierne, nieuzasadnione i nieuprawnione ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących. Nadto naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. zasady proporcjonalności działania organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Na tych samych podmiotach ciąży także obowiązek finansowania powyższych zadań.

Twierdzą, że przebieg drogi wewnętrznej [...] dodatkowo zawęża i tak już wąską nieruchomość. Umieszczenie w planie wewnętrznej ulicy dojazdowej w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości. Zaplanowanie wewnętrznej ulicy dojazdowej wzdłuż dłuższej granicy działki oznacza, że staje się ona w praktyce jeszcze węższa. Uwzględnienie przewidzianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości od sąsiednich działek oraz znajdujących się na ich obszarze zabudowań, w praktyce znacznie ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości.

Ponadto umieszczenie wewnętrznej ulicy dojazdowej nakłada na skarżących dodatkowe obowiązki, w szczególności w postaci utrzymania, ochrony i oznakowania tej drogi, a także obciąża kosztami tych obowiązków. W zamian skarżący nie otrzymują żadnego ekwiwalentu gdyż przewidziana wewnętrzna ulica dojazdowa ([...]) ma na celu wyłącznie służenie interesom właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący zostaną obciążeni obowiązkiem i kosztem utrzymania drogi, która służy wyłącznie właścicielom innych nieruchomości.

Skarżący zwracają uwagę, że władztwo planistyczne gminy nie może być wykonywane w sposób arbitralny. W niniejszej sprawie Rada Gminy [...] nie wykazała celowości i racjonalności przeznaczenia istotnej części wąskiej działki skarżących na drogę wewnętrzną, umożliwiającą dojazd do sąsiednich nieruchomości. Rada Gminy [...] zdecydowała się ograniczyć prawo własności nie ze względu na wymogi ładu i porządku przestrzennego i wynikającą stąd konieczność realizacji potrzeb Gminy, lecz z uwagi na to, że arbitralnie przyznała prymat interesowi właścicieli sąsiednich nieruchomości nad prawem własności skarżących.

Zdaniem organu przy realizacji władztwa planistycznego należy uwzględniać ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. Z kolei przepis art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

Oznacza to, że przepisy Konstytucji RP zezwalają na ograniczanie prawa własności, jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie.

Przyznano, że po pierwsze skarga na plan została wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu. Podniesiono dalej odnośnie projektowanej drogi wewnętrznej [...], że zapisy planu w tym zakresie nie stanowią normy prawa lecz jedynie postulat. Gmina twierdzi, że konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wewnętrznej drogi dojazdowej będzie to, że część zachodnia w pasie 3 m działki nr [...] nie będzie objęta planem oraz pozostanie linia zabudowy pomiędzy granicami terenów [...] i [...] i włączenie ulicy oznaczonej [...] do drogi lokalnej oznaczonej [...], co nie było przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości żądania, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonego planu tj. części graficznej i tekstowej w zakresie przebiegu ulicy dojazdowej wewnętrznej [...] przez działkę skarżących.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny jako właściciele działki (wykazane załączonym do akt aktem umowy kupna), leżącej w obszarze kwestionowanego planu. Regulacje planu odnoszą się do wskazanej działki w ten sposób, że poprzez tę działkę ustalają przebieg drogi wewnętrznej [...]. Ograniczenie to stanowi naruszenie interesu prawnego, które następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący zostali pozbawieni możliwości wykonywania prawa własności poprzez wyłączenie części ich działki z zagospodarowania zgodnego z zapisami planu co do pozostałej części ich działki tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Część ich działki została przeznaczona pod skomunikowanie terenów leżących w głębi patrząc od drogi publicznej - ulicy [...]. Przy czym plan przewiduje system dróg wewnętrznych, nie zaś publicznych. Zatem w ocenie Sądu wykazali naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 2007r., przy czym procedura planistyczna została wszczęta przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717). W takim wypadku znajduje zastosowanie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to konieczność kontunuowania procedury w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.) i tym samym oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w kontekście przepisów zastosowanych przez organy planistyczne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych.

Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne co do zasady stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie.

Z powyższego względu wystąpiły wątpliwości czy przy takiej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy możliwe jest w ogóle wyznaczenie w planie uchwalonym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy dróg wewnętrznych.

Sąd orzekający opowiada się za takim stanowiskiem, wedle którego w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest wyznaczenie takich dróg w planie, jednak uprawnienie gminy winno być kontrolowane w tym wypadku wedle kryterium racjonalności i celowości wyznaczenia drogi wewnętrznej zamiast drogi publicznej.

Niewątpliwie sporna droga wewnętrzna przebiegająca po części działki skarżących jest częścią drogi wewnętrznej biegnącej także przez inne nieruchomości. Droga ta tworzy wraz z innymi drogami wewnętrznymi wyznaczonymi w planie w obszarze wyznaczonym drogami publicznymi: [...], [...], [...] i Drogą [...] spójny system komunikacyjny do obsługi wyznaczonych na tym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. System ten ma zapewniać komunikację obszaru zabudowanego z drogami publicznymi. Skomunikowanie bowiem z drogą publiczną terenu zabudowy jest koniecznym warunkiem wyznaczenia takiej funkcji. Zatem wyznaczenie terenów pod drogi jest konieczne, w szczególności, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie duże połaci terenu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową. Istota sprawy natomiast polega na tym czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając zamiast dróg publicznych drogi wewnętrzne.

Drogi wewnętrzne są jednym z rodzajów dróg przewidzianych przez polski system prawny. Mówi się o nich wyraźnie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440). Z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że mogą one być elementem systemu dróg, łącząc się z drogami publicznymi. Także z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) wynika, że drogi wewnętrzne mogą być składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie ma wiec przeszkód, pomimo braku wyraźnego ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 2, aby w omawianym planie wyznaczyć takie drogi.

Na taką możliwość wskazano również w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka. Mianowicie o możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określanie przebiegu dróg wewnętrznych również na działkach niepublicznych wypowiedział się tenże Sąd w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r. ze skargi nr 22531/05). W wyroku tym Trybunał nie zakwestionował samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do podmiotów prywatnych. Wręcz przeciwnie – przypomniał swoje utrwalone stanowisko, że państwo, na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem organu gminy pozbawiać możliwości kształtowania polityki przestrzennej, również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych połączonych z drogami publicznymi.

Innymi słowy wyznaczenie drogi publicznej w planie podlega analogicznym kryteriom jak wyznaczenie drogi publicznej tj. w kontekście nadużycia władztwa planistycznego i powiązanej zasady proporcjonalności.

Jednakże przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko zaplanowana droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12).

Oceny wymagała zatem okoliczność czy drogi wewnętrzne (a konkretnie fragment przebiegający przez działkę skarżących) określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zastępują systemu dróg publicznych. Koszty utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym było ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że wspomniane ciągi komunikacyjne rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na skarżących.

Zgodnie z przywoływanym już art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne.

Jak wynika z układu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie teren przeznaczony pod sporną drogę wewnętrzną ma w istocie charakter ogólnodostępny, bowiem służy skomunikowaniu znacznego obszaru, na którym położone są nieruchomości, z drogą publiczną. Cały kwartał położony w graniach czterech dróg publicznych wymagał skomunikowania z drogami publicznymi ze względu na nowe przeznaczenie na cele budownictwa mieszkaniowego. Dokonując oceny załącznika graficznego do planu i analizy w sieci tych dróg Sąd doszedł do przekonania, że sieć ta zastępuje sieć dróg publicznych. Mianowicie poprzez drogi wewnętrzne następuje skomunikowanie dróg publicznych – choćby poprzez [...], [...] i [...] nastąpi połączenie ulicy Droga [...] z ulicą [...]. Takie zaś połączenie powinno nastąpić drogą publiczną. Przy drogach wewnętrznych bowiem chodzi o skomunikowanie nieruchomości z droga publiczną, nie zaś jednej drogi publicznej z inną drogą publiczną. Zaproponowany sposób wyznaczenia dróg wewnętrznych skutkuje nieograniczonym dostępem osób do tych dróg i choćby zrobieniem "skrótu" pomiędzy ulicą Droga [...] i ulicą [...].

W konsekwencji oznacza to, że Rada Gminy w [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zaproponowane rozwiązania planistyczne powodują w istocie przerzucenie obowiązku urządzenia i utrzymania ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych na podmiot prywatny.

Nadto należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (vide wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany.

Nie można podzielić stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że zapis o drogach wewnętrznych nie ma charakteru normy prawa, lecz charakter postulatywny. Sąd nie podziela tego stanowiska. Otóż uchwała w sprawie planu miejscowego, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom dotyczącym zasad tworzenia prawa, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które stosuje się odpowiednio, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ponadto w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. W takiej sytuacji plan musiał zawierać konkretne przepisy, których stosowanie konstruowało normę prawa. W niniejszej sytuacji – skoro plan wyznaczył drogi wewnętrzne – stanowiły one treść normatywną planu, nie zaś niedookreślony i nie wiadomo od kiedy obowiązujący postulat. Wiąże się to z podstawowym zarzutem do planu tj. niespójności części tekstowej i graficznej planu. Otóż z części graficznej nie można wyczytać, że drogi wewnętrzne stanowią postulat. Wręcz odmiennie stanowią one element układu komunikacyjnego i jako taki został on oceniony w dotychczasowych rozważaniach Sądu. Mianowicie jako element dyspozytywny planu. Natomiast sformułowanie w części tekstowej (§ 27 ust. 2 planu) jest nieprawidłowe i niespójne z częścią graficzną.

Nie można także zbudowanej sieci dróg wewnętrznych potraktować jako części informacyjnej planu. Po pierwsze zniweczyłoby to sens wprowadzenia tych dróg. Po drugie poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003r., wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej. Z regulacji tych natomiast nie wynika, aby było dopuszczone przez prawodawcę istnienie zapisów planu o różnym charakterze związania dla adresatów.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności skarżących stanowiła nadużycie władztwa planistycznego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu w granicach interesu prawnego skarżących na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.