Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 943/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację "F. I." w L. (dalej: Strona, Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, Organ, IZ PO KL) z dnia [...] 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP) z dnia [...] 2016 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] 2011 r. została zawarta pomiędzy Skarżącym a Województwem L. umowa o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" o nr [...], na podstawie której przyznano dofinansowanie na realizację projektu w wysokości 777 310,00 zł. Projekt realizowany był od [...]2012 r. do [...] 2013 r. Głównym celem projektu było: "zwiększenie konkurencyjności 80 przedsiębiorstw z terenu województwa l. poprzez podniesienie kwalifikacji zawodowych i umiejętności interpersonalnych ich 130 pracowników do [...] r." Zgodnie z umową o dofinansowanie Strona zobowiązana była do stosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] 2015 r. projektu pt.: "[...]" stwierdzono, iż doszło do naruszenia zapisów podrozdziału 3 1.3.1 Wytycznych kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (dalej "Wytyczne"), poprzez odstąpienie przez Skarżącego od obowiązku przeprowadzenia zasady konkurencyjności na rzecz zastosowania procedury rozeznania rynku. Zespół kontrolujący uznał, że w stosunku do najmu na terenie miasta L. sali wykładowej, sali komputerowej, sali wykładowej na doradztwo oraz biura projektu Strona zobowiązana była do przeprowadzenia procedury zasady konkurencyjności.

W związku z naruszeniem przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, Instytucja Pośrednicząca nałożyła korektę finansową w wysokości 100 % wartości wydatków dotyczących zakupu usługi wynajmu pomieszczeń w ramach realizowanego projektu. Powyższa korekta finansowa została nałożona zgodnie z dokumentem pt.: "Wytyczne dotyczące określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS" (dalej: Wytyczne zasady konkurencyjności), będącym załącznikiem nr 14 do umowy o dofinansowanie.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu zwrotu środków, IP poinformowała pismem z dnia [...] 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, zaś w dniu [...]2016 r. została wydana decyzja administracyjna organu I instancji, którą organ zobowiązał Odwołującego do zwrotu środków w wysokości 67 940,00 zł dotyczących niezastosowania zasady konkurencyjności przy najmie sali wykładowej, sali komputerowej, najmie sali na doradztwo na terenie miasta L.. Odnośnie do najmu biura projektu organ I instancji wskazał, że umowy zawarte z wykonawcami przed okresem kwalifikowalności projektu są ważne i w odniesieniu do nich nie ma wymogu stosowania zasady konkurencyjności. Tym samym organ I instancji w ww. zakresie uznał wydatki za kwalifikowalne. Strona odwołująca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła odwołanie do Ministra Rozwoju. W dniu [...] 2016 r. decyzją (znak: [...]) Minister Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister Rozwoju wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazanymi przepisami k.p.a. oraz ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji i jej uzasadnienia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek Województwa L. wydał decyzję z dnia [...] 2016 r., w której zobowiązał Odwołującego do zwrotu kwoty w wysokości 67 940,00 zł w związku z nałożeniem korekty finansowej w wysokości 100 %, z uwagi na naruszenie przez Skarżącego zasady konkurencyjności w ramach realizowanego projektu nr [...].

Strona odwołująca nie zgodziła się z powyższymi ustaleniami i odwołała się od decyzji Marszałka.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. znak [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] 2016 r. (znak: [...]), zobowiązującą do zwrotu środków dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur, w kwocie 67 940 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku, gdy planowane do udzielenia w tym samym czasie, w ramach projektu zamówienia mają to samo przeznaczenie i mogą być wykonane przez jednego wykonawcę, mamy do czynienia z jednym zamówieniem. Innymi słowy, za jedno zamówienie należy uważać takie, które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne i gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu. Zamówienie spełniające powyższe przesłanki należy uznać za jedno zamówienie nawet wówczas, gdy udzielane jest w częściach. Dodatkowo, przy ocenie tożsamości zamówienia (sumowaniu zamówień) należy uwzględniać również postanowienia Wspólnego Słownika Zamówień ustanowionego w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 213/2008 z dnia 28 listopada 2007 r zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2195/202 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) oraz dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych w zakresie zmiany CPV. Odrębne zamówienia występują w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy. Zgodnie z przyjętą we Wspólnym Słowniku Zamówień strukturą systemu klasyfikacji trzy pierwsze cyfry określają grupy usług, cztery pierwsze cyfry określają klasy, natomiast pięć pierwszych cyfr określa kategorie.

Dla ustalenia czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia, a także tożsamość czasowa zamówienia. Zgodnie z pkt 4 podrozdziału 3.1.3.1 Wytycznych obowiązującymi beneficjenta w trakcie realizowania projektu: "Beneficjent ustala, czy w przypadku zlecenia usług, dostaw i robót budowlanych występuje jedno zamówienie, czy tez odrębne zamówienia, biorąc pod uwagę łączne spełnienie następujących kryteriów:

a) tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi, dostawy i roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu);

b) tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie);

c) tożsamość podmiotowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę)".

W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do spełnienia kryterium tożsamości czasowej ze względu na zawarcie umów, których termin realizacji odpowiadał okresowi realizacji projektu. Jak wynika z danych zawartych w umowach zawartych na najem sal wykładowych, sal wykładowych na doradztwo oraz sal komputerowych na terenie miasta L. w ramach realizowanego projektu okres zawieranych umów odnosił się do zaplanowanych działań w ramach realizowanego projektu nr [...], tj. [...] r. Z tego powodu w ocenie IZ PO KL nie budzi wątpliwości, że warunki decydujące o tożsamości czasowej zamówienia zostały w niniejszym przypadku spełnione.

Co do tożsamości podmiotowej, w ocenie IZ PO KL nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe zamówienie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę. Potwierdza to fakt zaistniały w niniejszej sprawie, że w ramach przeprowadzonych przez Stronę rozeznań rynku kierowała swoje zapytanie m.in, do tych samych podmiotów (tj. D. Sp. z o. o., L. P. S.A. w L., [...]w L., C.). Z informacji zamieszczonych na stronie internetowej ww. podmiotów, (tj. D. Sp, z o. o., L. S.A. w L., [...] w L.) wynika, że w ramach swojej działalności ofertują wynajmem sal wykładowych, sal wykładowych na doradztwo i komputerowych. Ponadto, umowa na wynajem ww. sal szkoleniowych w ramach projektu nr [...] została zawarta z tym samym wykonawcą – D. Sp. z o.o.

W odniesieniu do tożsamości przedmiotowej zamówienia należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przedmiot zamówienia był jeden i ten sam. Był nim bowiem wynajem sal szkoleniowych, które mają to samo przeznaczenie, tj. prowadzenie w nich zajęć szkoleniowo - doradczych, co zostało również zawarte w pkt 3.3 wniosku o dofinansowanie projektu "kursy będą realizowane w formie wykładów i ćwiczeń (...) każdy kurs będzie obejmował dodatkowo 4 godz. doradztwa związanego z tematyką szkolenia". Zarówno sale wykładowe, sale na doradztwo jak i sale komputerowe są przystosowane do prowadzenia wykładów, ćwiczeń i doradztwa. Co więcej, Fundacja w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wskazuje, iż sala wykładowa na kursy i sala wykładowa na doradztwo mają tożsame zastosowanie: "w projekcie na usługi szkoleniowo - doradcze były wykorzystywane rodzajowo różne sale szkoleniowe/pracownie: sala wykładowa na teoretyczne zajęcia szkoleniowo-doradcze (sala wyposażona wyłącznie w stoliki i krzesła do prowadzenia wykładów i ćwiczeń niewymagających dostępu do specjalistycznego sprzętu)(...)".

Co więcej, IZ PO KL zauważa, że posługując się kodami CPV należy zauważyć, że wynajem sal wykładowych, na doradztwo i komputerowych posługuje się jednym i tym samym kodem CPV - 70220000-9 Usługi wynajmu lub leasingu nieruchomości innych niż mieszkalne.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zamówienia na ww. usługi zaplanowane do realizacji w ramach projektu cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową. Zdaniem IZ PO KL w ramach realizowanego projektu, Strona powinna była przeprowadzić jedno zamówienie na przeprowadzenie usługi wynajmu sal wykładowych, sal na doradztwo i komputerowych w projekcie nr [...] w oparciu o zasadę konkurencyjności umożliwiając jednocześnie składanie ofert częściowych na ww. usługi. Tym samym organ odwoławczy przychylił się do zdania organu I instancji, że Strona odwołująca naruszyła zasadę konkurencyjności, poprzez brak jej zastosowania pomimo takiego obowiązku wynikającego z umowy o dofinansowanie.

W ocenie Ministra - na podstawie zgromadzonych dowodów - ustalono jednoznacznie, że wydatki na wynajem sal w ramach projektu przekroczyły kwotę 14 tysięcy euro. W związku z powyższym Skarżący, na podstawie umowy o dofinansowanie zobowiązany był do stosowania zasady konkurencyjności. Wydatki na wynajem sal wykładowych, pracowni komputerowych, sal na doradztwo, spełniają przesłanki tożsamości zamówień i należało je traktować jako jedno zamówienie. W ocenie organu odwoławczego przedstawiono dokładną analizę kwestionowanych zamówień pod kątem spełniania przez nie kryteriów jednego zamówienia, tj. tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej. Przeprowadzona analiza jednoznacznie wskazuje, że kwestionowane zamówienia cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową. W związku z powyższym Strona powinna była przeprowadzić jedno zamówienie na przeprowadzenie usługi wynajmu sal wykładowych, sal na doradztwo i komputerowych w ramach projektu w oparciu o zasadę konkurencyjności umożliwiając jednocześnie składanie ofert częściowych na ww. usługi. Tymczasem Skarżący naruszył zasadę konkurencyjności, do której stosowania był zobowiązany na podstawie § 20b umowy o dofinansowanie projektu oraz podrozdziału 3.1.3 Przejrzystość i konkurencyjność wydatków Wytycznych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja "F. I.", wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów, jak też i decyzji poprzedzającej w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

Organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "ufp") poprzez:

- brak uwzględnienia mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wniosków dowodowych złożonych przez Skarżącą na etapie postępowania przed organem II instancji zmierzających do wykazania praktyki organu I instancji polegającej na traktowaniu jako odrębne zamówienia wydatków związanych z wynajmowaniem poszczególnych rodzajów sal przez innych niż Skarżąca beneficjentów, począwszy od [...] r. do przeprowadzonej u strony kontroli doraźnej, poprzedzonej powzięciem przez organ I instancji wiedzy na temat treści pisma Departamentu EFS Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r (znak: [...]);

a w konsekwencji

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego stanowiska organu I instancji w zakresie aprobaty dla braku łączenia w jedno zamówienie zakupu usług najmu sal, u wszystkich beneficjentów będących stronami umów o dofinansowanie z organem I instancji;

- błędne ustalenie stanu faktycznego jakoby fundacja w ramach projektu "[...]" zrealizowała jedno zamówienie w rozumieniu zasady konkurencyjności na najem sal na kwotę przekraczającą 14 tys. euro netto, podczas gdy w ocenie Skarżącej, nie zrealizowała ona zamówienia powyżej 14 tys. euro netto na najem sal wykładowych w L., pracowni komputerowych, sal na doradztwo;

- zastosowanie przez organ niewłaściwego taryfikatora, na podstawie którego została wyliczona kwota korekty finansowej w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych przedstawionych do rozliczenia przez Fundację;

- brak dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez niedokonanie weryfikacji pełnej dokumentacji rekrutacyjnej w ramach projektu "Z. ", a tym samym wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków - niezgodnych ze stanem faktycznym.

2. art 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów władzy publicznej w szczególności, poprzez:

- nieoczekiwaną i pozostającą w sprzeczności z utrwaloną praktyką organu zmianę stanowiska w zakresie łączenia wydatków związanych z usługami polegającymi na najmie pomieszczeń oraz wykładni terminów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej zamówienia w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej jako: "Wytyczne");

- dokonania analizy wpływu nowej interpretacji na sytuację wszystkich projektodawców w województwie l., udając, że kwestia ta dotyczy tylko Skarżącej;

- niedbałym i nierzetelnym prowadzeniu postępowania kontrolnego przez organ przejawiającego się m.in. w błędnych informacjach w zakresie terminów i kwot, od których Skarżąca była zobowiązana do naliczania odsetek;

- przedstawieniu sprzecznych informacji w zakresie obowiązków Skarżącej wynikających z dokumentu "Zasady finansowania w ramach PO KL";

- brak odpowiedzi przez organ I instancji na pismo Skarżącej z dnia [...] 2015 r.;

- brak uwzględnienia uchybień popełnionych przez organ I instancji obowiązków informacyjno-kontrolnych, polegających na nierzetelnej kontroli merytorycznej przedłożonego przez Skarżącą wniosku o płatność za okres od [...] do [...] r., poprzez brak poinformowania Skarżącej przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia o wadliwie przeprowadzonej procedurze rozeznania rynku przez Skarżącą;

- bezzasadne przyjęcie, że Skarżąca w sposób celowy nie zastosowała zasady konkurencyjności dążąc do zawarcia umów najmu pomieszczeń z podmiotem powiązanym osobowo.

Wskazano również na błędy w ustaleniach faktycznych polegające na:

- wadliwym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację finansowanego z udziałem środków europejskich projektu z naruszeniem procedur, podczas gdy w ocenie strony, nie była ona zobligowania do stosowania zasady konkurencyjności w odniesieniu do zamówienia na wynajem lokali;

- wadliwym przyjęciu przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, w piśmie z dnia [...] r., błędnej interpretacji o wystąpieniu tożsamości przedmiotowej pomiędzy salami wykładowymi,

- wadliwym przyjęciu przez Ministerstwo infrastruktury i Rozwoju, w piśmie z dnia [...] r., błędnej interpretacji o tożsamości czasowej w przedmiotowym projekcie;

- wadliwym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnionym jest sposób ustalenia korekty w wymiarze 100 %.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), mające zastosowanie w tym konkursie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że Strona skarżąca realizowała projekt pt.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz 9 i 11 u.f.p. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, jak też możliwości stosowania taryfikatora - w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 383 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

Z kolei z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

W tym miejscu należy przypomnieć, że definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Przez nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechanie) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta [...]2011 r. pomiędzy Stroną skarżącą a Województwem L..

Na podstawie § 3 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] 2011 r. Beneficjent oświadczył, iż zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 6 umowy (Wytyczne ujęte są w pkt 5, gdyż błędna numeracja punktów została zastosowana w § 1 umowy), tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (wersja z dnia 15 grudnia 2011 r. oraz z dnia 14 sierpnia 2012 r., dalej zwanych Wytycznymi), jak również zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych. Dodatkowo zgodnie z przepisem § 20b ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązany był przy udzielaniu zamówienia stosować zasadę konkurencyjności opisaną szczegółowo w Wytycznych, natomiast zgodnie z przepisem § 20b ust. 2 Beneficjent został poinformowany, iż w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności, IP może zastosować korekty finansowe, zgodnie z załącznikiem nr 14 do umowy o dofinansowanie projektu.

Dodatkowo zgodnie z przepisem Rozdziału 3, Podrozdziału 5 Wytycznych ocena kwalifikowalności wydatków odbywa się na etapie wyboru projektu, etapie realizacji projektu oraz podczas kontroli projektu.

Z kolei Rozdział 3, Podrozdział 1, Sekcja 3, Podsekcja 1 Wytycznych, który odnosi się do zasady konkurencyjności (treść przywołanego uregulowania jest tożsama w obu wersjach Wytycznych), stanowi m. in. :

1) Zasada konkurencyjności dotyczy wszystkich zamówień w ramach projektu przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VA T), z zastrzeżeniem pkt 2.

2) Zasady konkurencyjności nie stosuje się do:

a) zamówień dotyczących zadań wykonywanych przez personel zarządzający projektu;

b) zamówień dotyczących zadań wykonywanych przez personel projektu, z którym Beneficjent w okresie co najmniej jednego roku przed złożeniem

wniosku o dofinansowanie projektu współpracował w sposób ciągły lub powtarzalny. (...)

4) Usługi, dostawy i roboty budowlane sumowane są w ramach danego projektu realizowanego przez Beneficjenta. Beneficjent ustala, czy w przypadku zlecania usług, dostaw i robót budowlanych występuje jedno zamówienie, czy też odrębne zamówienia, biorąc pod uwagę łączne spełnienie następujących kryteriów:

a) tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi, dostawy i roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu);

b) tożsamość czasowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę);

c) tożsamość podmiotowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę).

5) W celu spełnienia zasady konkurencyjności Beneficjent zobowiązuje się do:

a) Wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie Beneficjent zobowiązany jest do upublicznienia powyższego zapytania ofertowego co najmniej na swojej stronie internetowej o ile posiada taką stronę; zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty, informację o wagach punktowych lub procentowych przypisanych do poszczególnych kryteriów oceny oferty, sposobu przyznawania punktacji za spełnienie danego kryterium oraz termin składania ofert, przy czym termin na złożenie oferty powinien wynosić nie mniej niż 10 dni roboczych od dnia ogłoszenia zapytania ofertowego;

b) wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny; wybór oferty jest dokumentowany protokołem.

6) Kryteria oceny, o których mowa w pkt 5 lit. b, mogą określać wymagania dotyczące zatrudnienia osób niepełnosprawnych, bezrobotnych lub osób, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym. Kryterium oceny może również dotyczyć ograniczenia możliwości złożenia oferty wyłącznie do podmiotów ekonomii społecznej.

7) Dla udokumentowania zawarcia umowy z wykonawcą i protokołu konieczna jest forma pisemna; dla pozostałych czynności związanych z udzieleniem zamówienia dopuszczalna jest forma elektroniczna i faks.

8) Beneficjent nie może udzielać zamówienia podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo, z zastrzeżeniem pkt 12 lit b. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu Beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu Beneficjenta czynności związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na:

a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej;

b) posiadaniu co najmniej 10 % udziałów lub akcji;

c) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta,

d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.

Beneficjent umieszcza informację na temat zakresu wykluczenia w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 5 lit. a. Wykonawca dołącza do oferty oświadczenie o braku ww. powiązań.

9) Protokół, o którym mowa w pkt 5 lit. b, jest dokumentem potwierdzającym prawidłowość wyboru wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. Protokół powinien zawierać co najmniej:

a) informację, do jakich co najmniej trzech potencjalnych wykonawców Beneficjent wysłał zapytanie ofertowe lub informację o tym, że na rynku nie istnieje trzech potencjalnych wykonawców wraz z uzasadnieniem wskazującym na obiektywne przesłanki potwierdzające ten fakt;

b) informację o sposobie upublicznienia zapytania ofertowego przez Beneficjenta;

c) wykaz ofert, które wpłynęły do Beneficjenta w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wraz ze wskazaniem daty wpłynięcia oferty do Beneficjenta oraz z podaniem tych danych z ofert, które stanowią odpowiedź na kryteria oceny ofert;

d) informację o wagach punktowych lub procentowych przypisanych do poszczególnych kryteriów oceny, sposobu przyznawania punktacji za spełnienie danego kryterium;

e) wskazanie wybranej oferty wraz z uzasadnieniem wyboru;

f) datę sporządzenia protokołu i podpis Beneficjenta lub osoby upoważnionej przez Beneficjenta do podejmowania czynności w jego imieniu;

g) następujące załączniki:

i. potwierdzenie udokumentowania publikacji zapytania na stronie internetowej (np. druk zrzutu ekranu),

ii. złożone oferty wraz z oświadczeniami wykonawców o braku powiązań, o których mowa w pkt 8,

iii. oświadczenie/oświadczenia o braku powiązań z wykonawcami, którzy złożyli oferty podpisane przez Beneficjenta lub osoby upoważnione do zaciągania zobowiązań w imieniu Beneficjenta lub osoby wykonujące w imieniu Beneficjenta czynności związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy.

10) Beneficjent wysyła informację o wyniku postępowania do każdego wykonawcy który złożył ofertę.

11) Po przeprowadzeniu procedury uregulowanej w niniejszej podsekcji Beneficjent podpisuje umowę z wybranym, zgodnie z zasadą konkurencyjności, wykonawcą.

12) W przypadku, gdy pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców:

a) Beneficjent otrzyma tylko jedną ważną ofertę - uznaje się zasadę konkurencyjności za spełnioną;

b) Beneficjent nie otrzyma żadnej oferty - dopuszcza się zawarcie umowy z wykonawcą wybranym bez zachowania procedury, o której mowa w pkt 5, przy czym zawarcie umowy z podmiotem powiązanym jest dopuszczalne wyłącznie za zgodą podmiotu będącego stroną umowy oraz na wniosek Beneficjenta uzasadniający występowanie obiektywnych przesłanek, że na rynku nie istnieje inny potencjalny wykonawca danego zamówienia.

13) W trakcie realizacji zamówienia dopuszcza się wzrost wartości zamówienia udzielonego z zastosowaniem zasady konkurencyjności do wysokości 50% wartości zamówienia określonej w umowie z wykonawcą. W takim przypadku nie jest konieczne ponowne stosowanie zasady konkurencyjności.

Tym samym - zgodnie z przywołanym brzmieniem Rozdziału 3, Podrozdziału 1, Sekcji 3, Podsekcji 1 pkt 4 Wytycznych - usługi, dostawy i roboty budowlane winny być sumowane w ramach danego projektu realizowanego przez Beneficjenta. Następnie Beneficjent winien ustalić, czy w przypadku zlecania usług, dostaw i robót budowlanych występuje jedno zamówienie, czy też odrębne zamówienia, biorąc pod uwagę łączne spełnienie następujących kryteriów:

tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi, dostawy i roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu);

tożsamość czasowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę);

tożsamość podmiotowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę).

Zamówienia dotyczące usługi wynajmu sal na realizację zadań szkoleniowych i doradczych projektu (sal wykładowych, sal wykładowych na doradztwo oraz pracowni komputerowych na terenie miasta L.) cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową, o których mowa w wym. Wytycznych. Okres obowiązywania tych umów odnosił się do działań zaplanowanych w ramach realizowanego projektu ([...] ) oraz dotyczyły takich samych usług (najem pomieszczeń na cele szkoleniowe i doradztwa). Usługi najmu będące przedmiotem tych umów mogły być wykonane przez jednego wykonawcę, skoro w ramach przeprowadzonego rozeznania rynku na beneficjent wyłonił w zasadzie jednego wykonawcę, D. sp. z o.o., z którym zawarto umowy na wykonanie przeważającej części tych usług. Należy przy tym wskazać, iż na 21 umów zawartych w ramach projektu - chodzi o umowy dot. najmu sal wykładowych, sal komputerowych oraz sal wykładowych na doradztwo - z innymi wykonawcami zawarto 6 umów (wynajmujący odnośnie sali gimnastycznej oraz sali do masażu i fizjoterapii w ocenie organu został prawidłowo wyłoniony). Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że do zawarcia umów najmu sal wykładowych, sal komputerowych oraz sal wykładowych na doradztwo, doszło z uchybieniem zasady konkurencyjności, co stanowi naruszenie cyt. Wytycznych.

Ponadto zawarcie ze spółką, w której część udziałów miał prezes zarządu Skarżącego, umów na usługi najmu sal, podlegających zasadzie konkurencyjności, stanowiło naruszenie cyt. Wytycznych (podrozdział 3.1.3.1. pkt 8). Powiązania osobowe pomiędzy Fundacją i D. sp. z o.o. (odnośnie osoby Prezesa Fundacji A.S.) zostały udokumentowane odpisami z KRS tych podmiotów i nie budzą one wątpliwości.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Strony skarżącej dotycząca braku kwestionowania przez organ pierwszej instancji na wcześniejszym etapie realizacji projektu, zwłaszcza przy kontroli wniosków Beneficjenta o płatność, jak też kontroli przeprowadzonej u Beneficjenta, zastosowanej przez Stronę skarżącą praktyki dzielenia zamówień na zakup usług najmu sal. Okoliczność, iż organ I instancji wcześniej nie zauważył uchybień nie konwaliduje nieprawidłowości działania strony.

Niezasadny jest też podnoszony przez Stronę skarżącą zarzut nieprawidłowości w nałożeniu korekty finansowej 100% na wydatki dotyczące umowy najmu sal.

Z zapisów § 20 b umowy o dofinansowanie IP przy stwierdzeniu naruszenia zasady konkurencyjności może nałożyć korektę finansową zgodnie z Wytycznymi zasady konkurencyjności, będącymi załącznikiem nr 14 do umowy o dofinansowania projektu nr [...].

Zgodnie z stwierdzonymi naruszeniami, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają następujące kategorie:

- nr 3, tj. niedopełnienie obowiązku zamieszczenia zapytania ofertowego na stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) i w siedzibie przy jednoczesnym wysłaniu zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców (o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców), która skutkuje korektą finansową w wysokości 15%, oraz

- nr 10, tj. wybór oferty niezgodnej z kryteriami oceny ofert (skutkujące wyborem innego wykonawcy), która skutkuje korektą finansową w wysokości 100%.

Tym samym - mając na uwadze cyt. zapisy Wytycznych - w przypadku wystąpienia dwóch lub więcej kategorii naruszeń zasady konkurencyjności, wartość korekty finansowej ustala się według wskaźnika o wyższej stawce procentowej, zatem w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały korektę finansową w wysokości 100 %.

Zdaniem Sądu organy orzekające wykazały, że Skarżący swoim zachowaniem wypełnił w całości trzy przesłanki w zakresie wystąpienia nieprawidłowości. Charakter nieprawidłowości został określony w decyzji jako finansowanie z budżetu UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. naruszeniem umowy o dofinansowanie oraz treści Wytycznych. Naruszenie przepisów zostało szczegółowo omówione w decyzji wraz z odniesieniem do rozporządzenia nr 1083/2006 i legalnej definicji nieprawidłowości. Organy wzięły pod uwagę również wagę nieprawidłowości oraz fakt, że naruszenia mogłyby wpłynąć na wyniki postępowań i ilość złożonych ofert. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014r. (sygn. akt II GSK 289/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że szkoda, o której mowa w cyt. wyżej art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1803/2006 powstaje bowiem niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Sąd w wyroku wyjaśnił, że do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Stąd wytyczne Komisji dla ustalania korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych. Do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia.

Naruszenie wskazanych przepisów daje podstawę do zastosowania korekty finansowej w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych.

Art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 - dostępny tamże).

Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Podsumowując, uznać należy, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 definiującego nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest przy tym stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Wydatkowanie środków na najem sal z naruszeniem zasady konkurencyjności niewątpliwie mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych poprzez uzyskanie dofinansowania projektu ze środków unijnych w wysokości wyższej niż była niezbędna do prawidłowej realizacji projektu. Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Tym samym w ocenie Sądu zarzuty Strony skarżącej natury procesowej należy uznać za bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią Wytycznych i treścią umowy zostało dokonane właściwie.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty Strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez Skarżącą w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy wskazać, iż wniosek dowodowy, zawarty w piśmie z dnia 1 marca 2018 r., który dotyczył uwzględnienia dowodu wynikającego z wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1324/15, nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem dokumentem , na podstawie którego orzekały organy. Nadto wskazany przez Stronę skarżącą wyrok zapadł w innej sprawie, dotyczącej innej osoby, a jego treść nie jest wiążąca w rozpatrywanej sprawie w świetle postanowień art. 170 i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie dopatrzył się tym samym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.