Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 71/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk (spr.), WSA ( del.) Jolanta Rosińska, Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu W. decyzjami z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...]r. nr [...] udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K.

( zwanej dalej "A" ) zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. Dwoma kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] organ ten przedłużył wcześniej udzieloną "A" zgodę na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej. W sumie tymi pięcioma decyzjami wyłączono z produkcji rolniczej kilkadziesiąt działek gruntów zlokalizowanych w obszarze polderu "[...]" obręb K. k.m. [...], które "A" wydzierżawiła do "B" w G..

Po wydaniu tych decyzji Starosta W., działając na wniosek "B" w G., zatwierdził decyzję z dnia [...] r. nr [...] gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "[...]". W decyzji tej stwierdził, że objęty eksploatacją [...] teren polderu uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny i wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Zmienione klasyfikacją grunty dzierżawione przez "A" zaliczono do nieużytków (N), terenów różnych ( Tr), obszarów eksploatacji kruszyw (K) oraz wód stojących (Ws). W oparciu o dokonaną zmianę klasyfikacji "A" wystąpiła następnie z wnioskiem do Starosty o uchylenie opisanych na wstępie pięciu decyzji tego organu w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej argumentując, że wobec utraty rolniczego charakteru przez grunty, na których "A" prowadzi wydobycie [...], brak jest w konsekwencji podstaw do dalszego ponoszenia przez nie opłat z tytułu ich wyłączenia z produkcji rolniczej.

Starosta W. zawiadomieniem z dnia [...]r. [...] poinformował "A" o braku podstaw do wydania wnioskowanych decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w dniu wydania decyzji o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów stanowiły one użytki rolne kl. II i III. Zatem wyłączenie takie było konieczne w świetle przepisów ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolniczych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). "A" nie zgodziła się z tym stanowiskiem i wniosła od doręczonego zawiadomienia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żądając merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wskazując, że stanowisko Starosty powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało stanowisko odwołującego się dotyczące zakwalifikowania opisanego "zawiadomienia" jako decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia wskazało, że pismo "A" organ I instancji winien potraktować jako wniosek o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa pięciu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość.

W związku z opisanym rozstrzygnięciem Starosta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] w całości wygasił z dniem [...] r., kiedy ta decyzja zatwierdzająca zmienioną klasyfikację gruntów stała się ostateczna, pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających "A" na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

W następstwie tego "A" wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych dotychczas opłat, które nałożono wygaszonymi decyzjami. W związku ze zgłoszonym roszczeniem organ ten z kolei wystąpił do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Pismem z dnia [...] r. Kolegium poinformowało "A" o wszczęciu z urzędu postępowania m.in. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...].

Uzasadniając tę decyzję Kolegium podało, że decyzja Starosty W. rażąco naruszała przepisy ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przywołana ustawa w art. 11 ust. 1 stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonych do klas I, II, III oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustala natomiast obowiązek ponoszenia stosownych należności oraz opłat rocznych i stanowi, że obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Kolegium stwierdziło też, że grunt wyłączony czasowo z produkcji rolniczej nie przestaje być gruntem rolnym, a na czas wyłączenia jest jedynie użytkowany nierolniczo. Zmiana zaś gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonana już po ich wyłączeniu z produkcji rolniczej, którą stwierdzono ich rolniczą nieprzydatność i wyjęto z katalogu gruntów objętych ochroną, nie może powodować anulowania opłat z tytułu wyłączenia. SKO przywołało też zawarty w rozdziale piątym analizowanej ustawy art. 20 ust. 1, który nakłada na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obowiązek ich rekultywacji na własny koszt. Ponadto zgodnie z ust. 4 tego artykułu rekultywację prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Oczywistym zatem jest, stwierdziło Kolegium, że wydobycie kopalin zawsze powoduje pogorszenie stanu gruntu, który powinien zostać przywrócony przez dokonanie jego rekultywacji. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów Kolegium uznało, że decyzja Starosty W. rażąco narusza prawo, co wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku rozpoznania wniosku "A" o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] r.

"A" Spółka z o.o. na powyższą decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ( sygn. akt II SA/Gl 558/04 ).

Niezależnie od tego "A" w dniu [...] r. ( zatem dwa dni po wniesieniu skargi do Sądu ) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podanie o stwierdzenie nieważności na drodze administracyjnej decyzji wydanej w dniu [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] r. z tej przyczyny, że podjęte zostały z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Zdaniem "A" decyzję Starosty W. mógł wyłączyć z obrotu prawnego wyłącznie Wojewoda [...], nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zadania starosty, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

W następstwie tego podania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności swej własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja własna z dnia [...] r. nr [...].

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia o rozumieniu kpa ( i Ordynacji podatkowej ) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że decyzja SKO z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] r. nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponieważ nie stwierdzono także innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności wskazanej przez wnioskodawcę decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powtórzyła zarzut niewłaściwości SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r., wskazując iż w sprawie tej właściwy był Wojewoda, co wynika z art. 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nadto skarżąca podała, że mimo stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. w obiegu prawnym pozostaje decyzja tego organu z [...] r. zatwierdzająca gleboznawczą klasyfikację gruntów, którą była decyzja podstawowa dla dalszych decyzji w tym z dnia [...] r., a ponieważ stwierdzona nieważność tej ostatniej decyzji powinna skutkować także niezgodności z prawem decyzji z [...]r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] r. W jej uzasadnieniu organ powtórzył argumentacje wykazującą właściwość Kolegium do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r.

Odnosząc się do pozostawania w obiegu decyzji Starosty W. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów SKO wyraziło pogląd, iż zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonana po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a tym samym wyjęciu takiego gruntu z katalogu gruntów chronionych, nie może stanowić podstawy do wygaszenia opłat z tytułu wyłączenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. zarzuciła jak w odwołaniu: brak właściwości SKO do orzekania w sprawie, a także lakoniczne uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji tego organu z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają ani prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od ustalonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tego powodu stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezpośrednio ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowaną decyzją z dnia [...] r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] r., którą z kolei utrzymano w mocy decyzję SKO z [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]r.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzja SKO z [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...] r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie oznaczonej nr II SA/GL 682/04, w której w dniu 25.01.2006 r. został wydany wyrok oddalający skargę "A" Sp. z o.o. ( nieprawomocny ).

W ocenie składu orzekającego należy więc przyjąć, że decyzja z dnia [...] r. odpowiada prawu, bowiem w następstwie jej kontroli pod względem zgodności z prawem, skarga ta nie została oddalona.

Powyższe oznacza, iż w obowiązującym postępowaniu kontroli podlegają decyzje SKO z [...] r. utrzymujące w mocy decyzję tego organu z [...] r, a kontrola ta – jak wskazano wyżej – zmierza do ustalenia czy decyzją z [...] r. jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd SKO, iż decyzja ta jak i decyzja z [...] r. nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 kpa.

W szczególności nie ma racji skarżąca zarzucając, że SKO nie było właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu kpa i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawy ustrojowe z 1998 roku reformujące administrację publiczną w Polsce zniosły wcześniej obowiązujący podział na właściwości Kolegium jako organu drugiego stopnia w sprawach jedynie z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i na właściwość wojewodów w sprawach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

W obecnym porządku prawnym samorządowe kolegia odwoławcze właściwe są zarówno w sprawach zadań własnych jak i zleconych, chyba że przepis szczególny ustanawia właściwość innego organu. Jednakże ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanawia właściwości innego organu w sprawach indywidualnych objętych jej zakresem. W szczególności przepisem takim nie jest art. 26 ust. 1 ustawy, na który wskazuje skarżąca, bowiem nie dotyczy on rozpoznawania odwołań lub zażaleń, a kwestii sprawowania kontroli stosowania przepisów ustawy w zakresie uwidocznionym w art. 27 ustawy.

Wszystkie argumenty skarżącej co do braku właściwości kolegium nie mają oparcia w obowiązującym prawie. Oznacza to, że nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie są także takimi przesłankami : niepełne ( zdaniem skarżącej ) uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] r. ani pozostawanie w obiegu decyzji Starosty W. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Postępowanie nie doprowadziło do ustalenia żadnej innej wady kontrolowanej decyzji w zakresie podanym w art. 156 § 1 kpa, a w związku z tym rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. jest zgodna z prawem.

Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z zm.) skarga podlegała oddaleniu.