Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 95/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę-


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 95/11

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) A. G. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w G.z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. - część wschodnia, w zakresie dotyczącym przeznaczenia części jego działki o nr. ew. [...] pod tereny wód powierzchniowych - rowy melioracyjne i oznaczenia symbolem 6WSr.

W ocenie Skarżącego, zapis taki tyczący wskazanej jego działki stanowi nadużycie władztwa planistycznego, przez nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności, a zrazem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Skarżący zaznaczył, iż w wyniku złożonego przez niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...].09.2010 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...].10.2010 r., którą doręczyła mu [...].11.2010 r.

W ocenie Skarżącego naruszone zostało konstytucyjnie chronione prawo własności przysługujące mu do wskazanej działki. Wskazując na regulacje art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że ustalenie w planie kwestionowanego przeznaczenia części jego działki nr [...] stanowi niezwykle dotkliwą i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności. Wytyczenie owego rowu prowadzi bowiem do niemożności zabudowania pasa gruntu

0. łącznej szerokości 12 m, przebiegającego przez środek działki. Zapis zaś § 13 ust.

1. pkt 1 lit. b planu uniemożliwia zabudowę w odległości bliższej niż 6 m od linii rozgraniczających rowy melioracyjne. Stwierdził nadto, iż na jego działce rów taki, czy też rurociąg drenarski nie istnieje. Rosną tam drzewa i krzewy, brak jest jakiegokolwiek zagłębienia w gruncie. Istnienie zaś tego rowu na mapie świadczy o jej nieaktualności. Skład glebowy działki [...] świadczy zaś o tym, iż jej grunty mają charakter przepuszczalny i nie wymagają odwodnienia wgłębnego bądź powierzchniowego. Powołał się przy tym na opracowanie J. B., Hydrografia i warunki wodne panujące w obrębie działki nr [...] m. S., Gm. K.. Dołączył też pismo Związku Spółek Wodnych w P. informujące, iż na działce nr [...] brak jest urządzeń melioracyjnych, będących w ewidencji Spółki.

W odpowiedzi na skargę, podobnie jak w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...].10.2010 r. odrzucającej wezwanie A. G. do usunięcia naruszenia prawa - Rada Miejska G.nie uwzględniła zarzutów Skarżącego. Wyjaśniła, że przedmiotowy rów oznaczony na rysunku planu symbolem 6WSr, widniejący na mapie ewidencyjnej jest sztucznym korytem prowadzącym wodę, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m. Plan nie wyznaczał nowych rowów melioracyjnych ani innych urządzeń wodnych. System odprowadzania wód deszczowych oparto na istniejących od ponad 20 lat urządzeniach i budowlach wodnych, podkreślając potrzebę ich zachowania i konserwacji. Z tego względu wyznaczano rowy wraz z terenami niezbędnymi do ich konserwacji i utrzymania - wolnymi od zabudowy. Likwidacja rowów melioracyjnych prowadzi zaś do naruszenia istniejących stosunków wodnych, zmiany w odpływie wody, co łączy się zazwyczaj z powstaniem szkody na gruntach sąsiednich. Rowy zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Ich wykonywanie oraz utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, o czym stanowią art. 74 ust. 1 i art. 77 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący winien więc, w ocenie organu, utrzymać to urządzenie wodne, a gdy tego zaniedbał - winien odtworzyć odcinek rowu biegnący po jego działce, pod groźbą kary grzywny, wynikającej z art. 193 cyt. ustawy. Plan nie nałożył więc w tym zakresie na Skarżącego nowego obowiązku, a jedynie podkreślił potrzebę zachowania dla dobra wspólnego istniejącego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje - w zakresie swojej właściwości - kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarga wniesiona została z zachowaniem przewidzianego na to terminu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r, sygn. akt li OPS 2/07, stosownie do którego, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wynika, iż organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia (art. 101 ust. 3 ustawy). Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Poza sporem jest, iż w niniejszej sprawie skarga wniesiona została w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia Skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność. Bezsprzecznie Skarżący posiada interes prawny w tej sprawie, albowiem jest właścicielem działki nr [...], obręb [...] S., o pow. 2,85 ha, co znajduje odzwierciedlenie w wypisie z ewidencji gruntów z dnia [...].11.2010 r., gdzie jako podstawa nabycia powołany został akt not. z 2000 r., a wśród użytków tej działki, poza lasem pokrywającym jej większą część figurują rowy, oznaczone symbolem W,

0. pow. 0,13 ha (k — 24 akt sądowych).

Rozważenia wymagało zatem, czy kwestionowanym zapisem § 13 ust. 1 pkt

1. lit. b owego planu - w odniesieniu do działki nr [...] - został naruszony i to w sposób nieuprawniony, służący Skarżącemu interes prawny, a więc czy nastąpiło to z przekroczeniem przez Radę tzw. władztwa planistycznego.

Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak zakreślonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przyjęte w ustawie z dnia z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje na to, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP.

Prawo gminy do naruszenia interesu prawnego właściciela działki nr [...] mieści się, w rozpatrywanym przypadku, w zakresie władztwa planistycznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie narusza w sposób nieuprawniony, wbrew zarzutom skargi, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy.

Nabycie prawa własności działki nr [...] legitymuje Skarżącego, jako jej właściciela, do podnoszenia wszystkich okoliczności, które mają wpływ na obecne obowiązywanie ustaleń planu miejscowego, kształtujących sposób wykonywania

przez niego własności.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy w sprawie planu

w płaszczyźnie formalnej, tj. ustalenia czy uchwała zawiera ustawowo określone elementy, i czy została podjęta z zachowaniem przewidzianych prawem wymogów oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, które wyjaśniałoby prawną dopuszczalność naruszenia interesu prawnego osób wnoszących skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie owego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu niniejszej sprawy Sąd nie stwierdza istnienia takich uchybień procesowych przy podejmowaniu tego planu, które musiałyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Co się zaś tyczy kwestionowanego zapisu planu w powiązaniu z rysunkiem planu w zakresie działki nr [...] nim objętej, to Skarżący nie dowiódł, a nawet nie podnosił, że dane na mapie, stanowiącej podstawę sporządzenia projektu planu były niezgodne z aktualnym rysunkiem zawartym w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co wyłącznie mogłoby mieć znaczenie w sprawie. Podnosił jedynie, że wykorzystana mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego (faktycznego co do braku przebiegu owego rowu melioracyjnego na działce o nr. [...]).

w myśl mającego w sprawie zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) oraz § 8 rozporządzenia w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rysunek planu sporządza się na mapie poświadczonej za zgodność, przechowywanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wyłącznie w przypadku braku takiej mapy dopuszcza się wykorzystanie dodatkowych map zawierających więcej danych. Treść wskazanych regulacji dopuszcza jedynie uzupełnienie treści mapy danymi nie zawartymi w zasobie, jednak wyklucza możliwość samodzielnego weryfikowania przez organ planistyczny danych zawartych na aktualnych mapach ewidencyjnych, pobranych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. w zakresie kwestionowanych urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych) na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja danych objętych ewidencją gruntów, może się odbyć jedynie w ramach odrębnych procedur wskazanych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w stosownych aktach wykonawczych. Organem właściwym w tej kwestii nie jest już jednak rada gminy ani inny organ jednostki samorządu terytorialnego tego szczebla. Należy podkreślić, iż ze stosownymi wnioskami, dotyczącymi dokonania zmian w ewidencji gruntów, może wystąpić bezpośrednio zainteresowana osoba, m. in. w oparciu o sporządzoną aktualną mapę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odrębną kwestią pozostaje ocena przez właściwy organ administracji, czy rzeczywiście istnieją przesłanki do dokonania żądanych zmian w ewidencji, w konkretnym przypadku.

Jednocześnie raz jeszcze należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący nie dowiódł, jakoby kwestionowane dane (rów melioracyjny na działce nr [...]), uwidocznione na mapie, stanowiącej podstawę sporządzenia projektu planu, były niezgodne z aktualną mapą znajdującą się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która stała się podkładem geodezyjnym rysunku owego planu - co wyłącznie mogłoby mieć znaczenie w sprawie. Podniósł jedynie, zarówno w wezwaniu jak i skardze, iż wykorzystana mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego (faktycznego, co do istnienia i przebiegu owego rowu).

Wymaga nadto podkreślenia, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w piśmie z dnia [...].03.2007 r., ustosunkowując się do projektu owego planu zaznaczył, iż na tym obszarze znajdują się urządzenia melioracyjne podziemne oraz rowy szczegółowe, podkreślając ich lokalizację, zgodą z ostemplowanym rysunkiem planu. Nadto Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. uzgodnił przedłożony mu projekt tego planu.

Z tej przyczyny stwierdzić należy, iż zakwestionowana ingerencja w prawo własności przysługujące Skarżącemu do działki ew. nr [...], poprzez uwidocznienie na rysunku planu rowu melioracyjnego, przebiegającego przez tę działkę oraz wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających tego rowu - nie naruszyła w sposób nieuprawniony interesu prawnego Skarżącego, usankcjonowała bowiem jedynie stan wynikający z mapy ewidencyjnej, pobranej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Radę. Nie wprowadziła, odnośnie zmeliorowania przedmiotowego obszaru, nowych ustaleń w stosunku do już uwidocznionych w podkładzie geodezyjnym. Nie prowadziła więc do naruszenia przez Radę tzw. władztwa planistycznego.

Reasumując - odnosząc się jednocześnie do zarzutu naruszenia przez organ art. 64 Konstytucji RP - wskazać należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m. in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów szeregu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Z kolei art. 32 Konstytucji RP ustanawia zasadę równości wobec prawa. Statuuje prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Wynika z niej nadto zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Ten przepis konstytucyjny również nie został naruszony kwestionowanym zapisem planu, w zakresie zobrazowanym rysunkiem planu w odniesieniu do działki nr [...].

Mając na uwadze poczynione w niniejszym wyroku wywody, ustalony stan faktyczny i prawny, stwierdzić należy, iż Rada Miasta G.w zaskarżonej uchwale w sprawie planu, nie naruszyła powołanych przepisów Konstytucji RP oraz pozostałych przepisów zarówno rangi ustawowej, jak i aktów wykonawczych w odniesieniu do ustaleń tyczących działki nr [...] (rowu melioracyjnego). Działanie organu było zatem zgodne z prawem.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji