Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 134/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę nr XIV/109/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] w K.. Skarżący zarzucił tej uchwale naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium;

2) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w procedurze planistycznej stanowiska niektórych organów uzgadniających projekt planu miejscowego;

3) art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu istotnych zmian w projekcie planu bez powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie;

4) art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia i wyłożenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie w planie na potencjalnych inwestorów obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

7) art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane linii zabudowy, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, oraz poprzez zawarcie w treści planu niejasnych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania poszczególnych terenów;

8) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnego określenia granic strefy sanitarnej od cmentarza oraz granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III;

9) art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali;

10) art. 1 ust. 2 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

11) art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K., a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Wskazał również, że nieruchomości te znajdują się w następujących obszarach wyznaczonych w planie miejscowym:

– działka nr [...] - część północna [...] - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa [...] -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działka nr [...] - część północna [...] - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa [...] -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działki [...] i [...] - [...] - Teren zabudowy mieszkalnej,

– działki [...] i [...] - [...] - Teren tras komunikacyjnych.

Skarżący podkreślił, że jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę, a pozostałe działki zostały przeznaczone pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz tereny tras komunikacyjnych, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. Ponadto w uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy przeanalizowano postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działek skarżącego, a także sprecyzowano naruszenia proceduralne, które, zdaniem skarżącego, miały miejsce w trakcie uchwalania zaskarżonego planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnośnie procedury planistycznej organ podał, że ogłoszenie Prezydenta Miasta K. o przystąpieniu do sporządzania planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] ukazało się w prasie - Tygodnik Grodzki nr [...] (55) z dnia 18 listopada 1994 r., a obwieszczenie Prezydenta Miasta K. o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta K.. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów właściwych do uzgadniania projektu planu. Pismem z dnia 12 marca 1997 r. wystosowano zawiadomienie do organów właściwych do uzgodnienia, o konferencji uzgadniającej projekt planu. W dniu 20 marca 1997 r., w budynku Urzędu Miasta K. przy [...] odbyła się konferencja uzgadniająca, na której przedstawiono rozwiązania planistyczne projektu planu dla tego obszaru. Przedmiotowy projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia. Następnie zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osoby określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25 kwietnia 1997 r. zostało opublikowany komunikat prasowy Zarządu Miasta K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta K. na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 maja do 17 czerwca 1997 r. Złożone protesty i zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] zostały rozpatrzone uchwałą nr [...] Zarządu Miasta K. z dnia 31 lipca 1997 r. W dniu 30 stycznia 1998 r. opublikowany został w Tygodniku Grodzkim nr [...] (194) komunikat Zarządu Miasta K. informujący o terminie sesji Rady Miasta, na której rozpatrywane będą nieuwzględnione zarzuty i protesty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta K. na tablicach ogłoszeń UMK. Następnie Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz uchwałą nr [...] z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] rozpatrzyła ww. protesty i zarzuty odnoszące się do rozwiązań planistycznych przyjętych w projekcie planu. Skargę na sposób rozpatrzenia zarzutu wniósł W. W.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA/Kr [...] oddalił skargę. Następnie, stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w Tygodniku Grodzkim nr [...] (245) w Dzienniku [...] z dnia 5 marca 1999 r. opublikowane zostało zawiadomienie Prezydenta Miasta K. informujące, że w dniach 17 i 31 marca 1999 r. o godzinie 11.00 w sali obrad Miasta K. w Urzędzie Miasta K. odbędą się sesje Rady Miasta w programie których przewiduje się I i II czytanie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta K. na tablicach ogłoszeń UMK. W dniu 31 marca 1999 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K..

Organ podkreślił, że po podjęciu przez Radę Miasta ww. uchwały Wojewoda [...], na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 27 kwietnia 1999 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. 184. Organ zaznaczył, że dowody na dokonanie, wymaganych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czynności proceduralnych sporządzania projektu planu znajdują się w dokumentacji planistycznej.

Rada Miasta zakwestionowała legitymację skargową A. B., twierdząc, że ustalenia planu miejscowego nie naruszyły uprawnień skarżącego wynikających z jego prawa własności do nieruchomości. Organ wskazał, że skarżący nabył ww. nieruchomości ponad 8 lat po uchwaleniu planu miejscowego. Zatem w dacie podejmowania przez Radę Miasta uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. skarżący nie był właścicielem działek [...], [...], [...], [...] obr. [...], w K.. Rada powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK [...]. Rada podniosła też, że nabywając przedmiotowe działki, skarżący powinien znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. Zatem zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji skarżącego, a co za tym idzie nie naruszyła jego interesu prawnego.

Odnośnie zarzutu braku zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium Rada wyjaśniła, że ustawodawca przepisami ustawy z 1994 r. zobligował gminy do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz początkowo brak studium nie wykluczał prowadzenia postępowań planistycznych. Dopiero na mocy nowelizacji przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, od dnia 24 grudnia 1997 r. zaczął obowiązywać przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający na organ sporządzający projekt planu, przed zaopiniowaniem i uzgodnieniem projektu planu, zbadanie spójności rozwiązań planistycznych z dokumentem studium. Zatem w czasie, gdy toczyła się procedura związana z uchwaleniem zaskarżonego planu, przepisy prawa nie nakładały na Radę obowiązku badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Rada podkreśliła, że przedmiotowy miejscowy plan został uzgodniony w dniu 7 kwietnia 1997 r. z Państwową Służbą Ochrony Zabytków, natomiast w dniu 28 marca 1997 r. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K.. Organy te wniosły zastrzeżenia do przedłożonego im projektu, lecz w uchwalonym projekcie planu, zastrzeżenia organu ochrony zabytków nie zostały uwzględnione, ponieważ część działki nr [...] obr. [...] ostatecznie pozostała w terenie [...] (1,29 ha) przy ul. [...].

W ocenie Rady wszelkie zmiany w projekcie planu były efektem podejmowanych czynności planistycznych. Również w przypadku zmiany przepisów prawa (zmiana rozporządzenia), dokonywano stosownego dostosowania przepisów do opracowywanego projektu. W efekcie, uchwalony plan miejscowy, stanowi rezultat przeprowadzonych czynności planistycznych. Zmiany projektu planu, które nastąpiły po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, były efektem wprowadzenia do projektu ustaleń wynikających z wniesionych protestów i zarzutów oraz konieczności przeredagowania projektu uchwały, celem uzyskania spójności przyjętych rozwiązań planistycznych. Rada podkreśliła, że wprowadzone zmiany posiadają charakter niewielkich modyfikacji, polegających na doprecyzowaniu i uzupełnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych.

Rada wyjaśniła, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze została sporządzona w styczniu 1997 roku, przez zespół autorski, w skład którego wchodzili prof. dr hab. J. L., dr M. S., mgr J. B. i mgr M. C.. W związku z tym, brak było podstaw do niewyłożenia go wraz z projektem planu do publicznego wglądu w terminie od 15 maja 1997 r. do 17 czerwca 1997 roku. Rada stwierdziła, że pominięcie w stosownym ogłoszeniu informacji, że opracowany dokument wykładany jest do publicznego wglądu wraz z prognozą, nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w tym zakresie.

Organ wskazał również, że plan ogólny Miasta K. z 1994 r. w swojej treści zawierał szereg norm, które nakładały na inwestorów obowiązek sporządzenia: koncepcji zagospodarowania terenu zawierającej m. in. zasady kompozycji przestrzennej (§ 23 ust. 1 pkt 1 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), ekspertyzy wpływu na krajobraz naturalny (i) lub kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej (§ 58 ust. 1 pkt 2 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), koncepcji urbanistycznej lub koncepcji urbanistycznej połączonej z projektem scalania gruntów (§ 58 ust. 1 pkt 5 postanowień planu ogólnego z 1994 r.). Zatem, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice, organ planistyczny doprecyzował w projekcie planu ustalenia dotyczące obowiązku sporządzania projektu zagospodarowania terenu, uwzględniającego wytyczne w przedmiocie konieczności zachowania ładu przestrzennego, w sposób nawiązujący do postanowień planu ogólnego z 1994 r. Takie działanie organów planistycznych wynikało z treści art. 17 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał na organy planistyczne obowiązek usunięcia sprzeczności pomiędzy obowiązującymi kolejno planami zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem uznać, zdaniem Rady, że obowiązujące przepisy, w tym przepisy gminne, wykluczały możliwość nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w toku prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego.

Odnośnie zarzutu wadliwego wyznaczenia linii rozgraniczających w planie miejscowym Rada powołała się na art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podkreśliła, że wybór poszczególnych elementów planu jest uzależniony występującymi uwarunkowaniami faktycznymi (potrzebami), a więc brak któregoś z wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy elementów, nie stanowi automatycznie o wadliwości planu. Rada wyjaśniła, że organy planistyczne uznały, że określony na rysunku planu sposób wyznaczenia linii rozgraniczających wymaga uzupełnienia o stosowne ustalenia tekstu planu. Wynikało to z faktu, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000. W związku z tym, szerokość linii rozgraniczającej na rysunku planu (o grubości 1 mm) odpowiada w rzeczywistości pasowi terenu o szerokości 2 m. Ponieważ zaś linie rozgraniczające nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, zostały wprowadzone zapisy, które umożliwiają dokonanie korekt w zakresie parametru określonego planem, celem dostosowania przebiegu linii do podziałów ewidencyjnych, a co w przyszłości umożliwi racjonalne zagospodarowania terenów. W ocenie organów planistycznych, ze względu na skalę planu, koniecznym było ustalenie możliwości doprecyzowania przebiegu linii rozgraniczających w zakresie określonym w tekście planu w celu wykluczenia dokonywania nieracjonalnych podziałów nieruchomości i umożliwienia prawidłowego zagospodarowanie terenów objętych ustaleniami planu. Takie działanie zapewniło adresatom planu większą pewność wykonywania prawa własności, ponieważ linie rozgraniczające można uszczegółowić do przebiegu granic działek ewidencyjnych, jako doprecyzowanie rysunku planu.

Ponadto Rada wyjaśniała, że organy planistyczne uznały, iż wyznaczenie w planie linii zabudowy i wskaźników zabudowy w sposób określony w planie, jest wystarczające dla poszczególnych terenów objętych ustaleniami planu. Ponadto nie każdy teren wyznaczony w planie miejscowym wymaga określenia wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a niejednokrotnie, wyznaczenie kilku wskaźników, w sposób zupełny określa ramy, w jakich można dokonać zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.

Rada podała, że wykreślenie na rysunku planu granic stref sanitarnych od cmentarza oraz granic występowania stanowisk archeologicznych było uwarunkowane występującymi okolicznościami faktycznymi w sprawie, co jednak nie stanowi elementu obligatoryjnego postanowień planu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jedynie element informacyjny, przypominający inwestorom o konieczności uwzględniania wymogów wynikających z innych przepisów prawa. Rada podkreśliła, że w obszarze objętym ustaleniami planu występują dodatkowe uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych i dlatego, organy planistyczne ustaliły dla poszczególnych terenów stosowne przeznaczenie i warunki ich zagospodarowania.

Organ stwierdził, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, umożliwiającej odczytanie kategorii przeznaczenia terenu oraz określonych na rysunku planu niektórych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Natomiast wszędzie tam, gdzie ustalenia zawarte na rysunku planu mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do przesądzeń planistycznych, stosowne uściślenia zostały zawarte w tekście planu.

Zdaniem Rady wszystkie ustalenia planistyczne stanowią efekt uwzględnienia w toku sporządzania planu miejscowego dla osiedla [...] wymogów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w efekcie podjętych działań został opracowany plan miejscowy, który w sposób kompleksowy reguluje przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów. Rada zaznaczyła, że przedmiotowy plan funkcjonuje od przeszło 15 lat, na jego podstawie zmienia się sposób użytkowania terenów nim objętych, zaś przyjęte ustalenia planistyczne są jasne i zupełne, co pozwala właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wydawać stosowne pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Rada podniosła, że regulacja zawarta w planie miejscowym, ograniczenie prawa własności skarżącego dokonane zaskarżonym miejscowym planie nie były dowolne i nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego.

Na rozprawie w dniu 1 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego przyznał, ustosunkowując się do stanowiska organu, że działki nr [...] i [...] nie stanowią i nie stanowiły w dniu wniesienia skargi własności skarżącego, ponieważ zostały wcześniej przejęte przez gminę na podstawie decyzji administracyjnej pod budowę drogi. Oświadczył też, że nie ma wiedzy, jakie było przeznaczenie działek, będących aktualnie własnością skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał aktywny udział w trakcie uchwalania planu. Podał, że numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem części działek pod budowę drogi. Sprecyzował, że upatruje naruszenia interesu prawnego w przeznaczeniu jego nieruchomości na cele zieleni miejskiej, podczas gdy, jego zdaniem, teren ten powinien być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, podobnie jak teren sąsiedni. Wskazał, że orzeczenia NSA potwierdzają, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że skarżący przez wiele lat nie miał zamiaru prowadzenia inwestycji i naruszenie jego interesu prawnego nie było dla niego tak dotkliwe. Obecnie jest zainteresowany zmianą zagospodarowania działek, które nie są zabudowane. Wg pełnomocnika skarżącego, wykazał on w sposób dostateczny naruszenie interesu prawnego skarżącego przez wskazanie samej treści określonych ustaleń planu wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z prawa własności i jego zdaniem nie ma znaczenia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości, nawet gdyby ówcześnie miała to być Gmina albo Skarb Państwa.

Pełnomocnik organu oprócz danych co do aktualnego właściciela wskazanych w skardze działek, również nie posiadał wiedzy, co do poprzedniego ich właściciela, poprzednich oznaczeń działek i ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że do chwili obecnej skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.

Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, stwierdzając, że skarżący nie wykazał, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Sąd podniósł, że skarżący jest właścicielem nieruchomości (działek nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w K.) położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K., które nabył kilka lat po wejściu w życie zaskarżonego planu. Nabywając nieruchomość po uchwaleniu planu skarżący nabył zatem prawo własności nieruchomości ukształtowane przez zaskarżony plan, a zatem zaskarżając go, tym bardziej precyzyjnie powinien wskazać i wykazać naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego. Ogólne wskazanie, że plan nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze, podczas gdy przewiduje ją na terenie sąsiednim nie jest jeszcze wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. II OSK [...] uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W ocenie NSA, z akt sprawy wynika, że należące do skarżącego działki nr [...], [...], [...], [...] według zaskarżonego planu miejscowego są częściowo (działka [...] i [...]) przeznaczone pod tereny zabudowy jednorodzinnej (02.M4), a częściowo pod tereny miejskiej zieleni publicznej (02.ZP). Z treści planu miejscowego (§ 16 ust. 2 pkt 2a) wynika, że na terenach miejskiej zieleni publicznej (02.ZP) dopuszcza się w szczególności lokalizację obiektów kultury (galerii, plenerowych, amfiteatrów, kin otwartych), ścieżek rowerowych, urządzonych ciągów spacerowych oraz urządzeń rekreacji, placów zabaw, a także towarzyszących im pojedynczych obiektów handlu i gastronomi. Skarżący kwestionuje przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny zieleni miejskiej publicznej, jako nazbyt daleko wkraczające w sferę jego uprawnień właścicielskich. Zatem przeznaczenie w planie miejscowym części jego nieruchomości pod zieleń miejską publiczną wskazuje – w ocenie NSA - na to, że jego interes prawny i uprawnienie zostały naruszone w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony plan miejscowy ogranicza bowiem możliwość skorzystania przez skarżącego z prawa zabudowy nieruchomości, ingerując w znacznym stopniu w uprawnienia skarżącego do korzystania z przedmiotu własności, a nawet pośrednio może prowadzić do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na to, że część jego nieruchomości może zostać przeznaczona na cele publiczne.

Ponadto z rozważań NSA wynika, że okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomości objęte planem miejscowym kilka lat po uchwaleniu planu pochodzącego z 1999 r., nie pozbawia samo przez się skarżącego uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie planu, jeżeli postanowienia uchwały naruszają aktualny interes prawny skarżącego, jako właściciela tych nieruchomości. Natomiast ocena, iż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, skutkuje obowiązkiem Sądu I instancji, dokonania merytorycznej oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, pełnomocnik skarżącego podał, iż skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], natomiast pełnomocnik organu przedłożył rysunek planu w części obejmującej działki należące do skarżącego, z dokładnym podaniem przeznaczenia dla tych działek w zaskarżonym planie, wraz z powierzchniami przeznaczenia (k.142-146 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...] ponownie oddalił skargę.

Sąd wojewódzki opowiedział się za prezentowanym w orzecznictwie poglądem, wedle którego zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Podkreślił, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA w Krakowie zauważył, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego z dnia 5 grudnia 2013 r., które zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierało jedynie zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na tereny zieleni miejskiej z ograniczeniem zabudowy, z powołaniem się na przepisy art. 61 ust 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem granice rozpoznania skargi zostały wyznaczone przez wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i ograniczają się do zarzutu, czy uchwalając przedmiotowy plan, organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego. Poza granicą rozpoznania, pozostają natomiast późniejsze zarzuty, podniesione dopiero w skardze.

W dalszej części uzasadnienia wyroku II SA/Kr [...] zajęto się oceną zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Przypomniał, że zaskarżony plan został uchwalony kilkanaście lat wcześniej, rejon K., którego dotyczy, był wtedy zurbanizowany w bardzo nieznacznym stopniu, a ta jego część, gdzie znajdują się nabyte przez skarżącego działki, była praktycznie w ogóle niezabudowana i bardzo słabo uzbrojona w infrastrukturę miejską. W ocenie sądu wojewódzkiego przyjęte w skarżonym planie rozwiązania, aby niektóre tereny w tym rejonie przeznaczyć na stworzenie układu komunikacyjnego, czy aby pas terenu wzdłuż drogi przeznaczyć na infrastrukturę miejską, taką jak m. in. ścieżka rowerowa, urządzone ciągi spacerowe, urządzenia rekreacji, place zabaw, galerie plenerowe, kina otwarte, czy parki i ogrody miejskie, z punktu widzenia interesu publicznego, jest działaniem jak najbardziej celowym i uzasadnionym. Takie rozwiązania, jakie przyjął w tym zakresie organ planistyczny, oceniono jako konieczne w "cywilizowanym, dużym mieście europejskim". Teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa, ale również konieczny, szeroko rozumiany układ komunikacyjny, czy zorganizowana zieleń publiczna wraz z infrastrukturą miejską. Podkreślono przy tym, że teren [...] nie przebiega wyłącznie przez działki skarżącego, lecz przez wszystkie działki, które są usytuowane wzdłuż drogi. Nie jest więc tak, że to wyłącznym kosztem skarżącego, organ planistyczny postanowił zorganizować infrastrukturę miejską w tym rejonie, ponieważ aby ukształtować zachowującą cywilizowane standardy infrastrukturę miejską, partycypują w tych kosztach także inni właściciele działek w tym rejonie położonych.

Sąd wojewódzki podkreślił, że tylko część działek została objęte terenem o przeznaczeniu [...], co prowadziło do wykluczenia ich w takim zakresie spod zabudowy. Pozostała część tych działek, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (02.M4). Oznacza racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych, gdyż wprowadzone ograniczenia nie są dla skarżącego nadmierne i nie naruszają istoty jego prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku odnośnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, nie wymaga uzasadnienia, to nie jest dopuszczalne, opierając się na motywach zawartych w tym wezwaniu konstruowanie przez sąd administracyjny zakresu zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sposób zawężający i sprzeczny z wolą strony skarżącej, wynikającej z tego wezwania. Jeśli strona wskaże w wezwaniu konkretne przepisy uchwały, to nie oznacza to, że w skardze i w pismach procesowych w toku postępowania sądowo-administracyjnego nie może wskazać dodatkowych przepisów, artykułów i ustępów niż uczyniła to w wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa wniesionym w trybie art. 101 u.s.g.

NSA wyraził również pogląd, że przedwczesne byłoby dokonywanie ocen odnośnie naruszeń pozostałych przepisów prawa materialnego – ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro sąd wojewódzki do większości zarzutów skargi w tym aspekcie w ogóle się nie odniósł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W sprawie, która była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych I i II instancji, skarżący wykazał, że spełnił określony w art. 101 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r,. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017. 1875, dalej w skrócie u.s.g.), warunek uprawniający do skutecznego zaskarżenia w dniu 4 . 02. 2014 r. uchwały. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie powołanego unormowania jest bowiem jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK [...]; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK [...]) . W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że jest on właścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], [...] i [...], położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym.

W pierwszej kolejności należy zważyć, że Sąd rozpoznaje niniejszą skargę po uchyleniu wyrokiem NSA z dnia 15. 11 2017 r. II OSK 525//16 wyroku WSA w Krakowie z dnia 4.11. 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 983, którym sąd I instancji skargę B. oddalił. W przedmiotowej sprawie zapadły również wcześniejsze wyroki tj. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr [...], którym oddalono skargę A. B.. Wyrok ten został następnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Powodem, dla którego NSA uznał wyrok WSA z 21 maja 2014 r. za nieprawidłowy było przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu skarżącego, ponieważ nie wykazał kto był w dacie uchwalenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości stanowiących obecnie własność skarżącego oraz jakie było przeznaczenie tych nieruchomości przed uchwaleniem kwestionowanego planu miejscowego. W ocenie NSA sąd jest obowiązany także w tym przypadku dokonać oceny legalności przedmiotowego planu miejscowego. Z kolei, w wyroku WSA z dnia 4.11. 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...] powodem oddalenia skargi była uznanie, że wnoszący skargę jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wyznacza ramy zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie zostało ono sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego i zawierało jedynie zarzut naruszenia władztwa planistycznego, z uwagi na zajęcie części nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni miejskiej z ograniczeniem zabudowy. Dokonując oceny planu w granicach tego zarzutu WSA uznał, że rozwiązania przyjęte w § 16 ust. 1 i 2 pkt. 2 skarżonego planu miejscowego są jak najbardziej celowe i dopuszczalne, a nawet konieczne ponieważ teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Teren oznaczony symbolem [...] nie przebiega wyłącznie przez działki skarżącego, ale przez wszystkie działki usytuowane wzdłuż drogi, a przede wszystkim nie została naruszona istota praw własności ponieważ skarżący nadal może na części działek budować. NSA rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA z dnia 4.11. 2016 r. uznał jednak, że A. B. nie jest związany zarzutami wezwania do usunięcia naruszenia prawa ponieważ zakres skargi może być szerszy niż zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli tak to sąd I instancji błędnie nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, a zatem wyrok WSA z 4.11. 2016 jest przedwczesny.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] w K..

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. W rozpoznawanej powyższe kwestie zostały pozytywnie przesądzone w ww. wyrokach NSA, stosownie bowiem do normy z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK [...]).

Przechodząc więc do oceny zaskarżonej uchwały należy poczynić kilka ogólnych uwag. Trzeba zatem wskazać, że sądowa kontrola ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, której przestrzeganie ma na celu ochronę prawa obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego.

Postępowanie w sprawie uchwalenia zaskarżonego planu zostało rozpoczęte pod rządami ustawy z 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. 1989 nr 17, poz. 99 ze zm.) podaniem do publicznej wiadomości komunikatu Prezydenta Miasta K. z 2 .11. 1994 r. o przystąpieniu do sporządzania szczegółowego planu zagospodarowania osiedla [...] w K. z określeniem granic opracowania stosownie do treści art. 28 ust. ww. ustawy. Komunikat ten został opublikowany w Tygodniku Grodzkim w dniu 18 .11. 1989 r. Po wejściu w dniu 1 stycznia 1995 r. ustawy z 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 1999 r., nr [...] z późn. zm., dalej w skrócie u.z.p.), kolejne etapy sporządzenia przedmiotowego planu były procedowane zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą. Ustawy ta stanowiła w art. 7, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, zaś art. 8 ust. 1 cyt. ustawy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Przystępując do oceny zarzutów skargi A. B., należy podnieść, że przedmiotem badania sądu administracyjnego, pod względem zgodności z prawem jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie do art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło zatem uzyskanie stosownych uzgodnień projektu planu, opinii stosownych organów, czy też jak podnosi skarżący badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, Burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawy. Przepis ten stanowi zaś, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej studium. W skardze, strona skarżąca wywodzi, iż w sprawie doszło do naruszenia jej interesu prawnego z uwagi na okoliczność, że zaskarżona w sprawie uchwała, wydana została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Zarzut ten jednak należy uznać za całkiem chybiony, ponieważ przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a został wprowadzony do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopiero nowelizującą ustawą z 22 .08.1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U 1997.111.726), obowiązująca od dnia 24 grudnia 1997 r. Trzeba też wskazać, że w dacie uchwalenia skarżonego planu na terenie objętym planem nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy wynika też iz w dacie wejścia w życie ww. noweli projekt przedmiotowego planu miejscowego posiadał już wszystkie uzgodnienia, a w dniu 25 kwietnia 1997 r. został opublikowany komunikat prasowy o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy czym organ nie ponawiał wyłożenia projektu planu. Nie można też uznać, że doszło do naruszenia unormowań z art. 67 ust. 3 w z, z ust 1 u.z.p., zgodnie z którym rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed utratą mocy planów obowiązujących w dacie wejścia w życie u.z.p., co następuje jednak - jak wynika z art. 67 - po upływie 5 lat od dnia wejścia życie ustawy z zastrzeżeniem pkt 2. Mając powyższe na uwadze nie można również zarzucić, że był on procedowany bez uprzedniego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przez Radę Miasta, co pozwala zasadnie uznać, że zaskarżona w sprawie uchwała nie została uchwalona z naruszeniem prawa, poprzez brak dokonania oceny spójności planu miejscowego określonego ta uchwałą z polityką przestrzenną gminy.

Także kolejne etapu sporządzenia przedmiotowego planu były procedowane zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 do 31 marca 1999 r. , nadto dla obszaru objętego planem nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków rozwoju, brak było również uregulowań w zakresie unormowanym obecnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 .08. 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U 2003, nr [...]). W ustawie pod rządami której podjęta została zaskarżona uchwała, ustawodawca ustalił wymaganą w art. 18 ust. 2 pkt 1 do 14 u.z.p. procedurę uchwalania planu oraz skutek jej niezachowania określony w art. 27 ust. 1 tej ustawy, tj. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W związku z powyższym, przed przystąpieniem do dalszej oceny procedury stanowienia przedmiotowego planu miejscowego należy jednak poczynić dwie dodatkowe uwagi. Po pierwsze dokonując oceny w wyżej wskazanym zakresie nie można pominąć faktu, że uregulowania obowiązującej wówczas ustawy miały z jednej strony znacznie bardziej ogólny charakter w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą z 27. 03. 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej w skrócie u.p.z.p.). Zarazem jednak norma z art. 27 ust. 1 u.z.p. wprowadzała znacznie bardziej rygorystyczne konsekwencje naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w porównaniu z normą z art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którą dopiero istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, naruszenia trybu jego sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wprowadzenie przesłanki istotności naruszenia trybu stanowienia planu miejscowego należy ocenić jako ze wszech miar zasadne, gdyż nie każde naruszenie szczegółowej procedury stanowienia planu miejscowego stanowić będzie istotne naruszenie prawa. Nie można więc zbyt pobieżnie i rygorystycznie oceniać planów stanowionych w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z 7.07. 1994 r. gdy obowiązująca w tym zakresie ustawa jest zdecydowanie bardziej liberalna. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zachowanie przepisów dotyczących postępowania przy uchwalaniu lub zmianie planu miejscowego ma przede wszystkim na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktu planistycznego. Podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia, zmiany planu gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uzasadnia przyjęcie, iż także w odniesieniu do przedmiotowego planu nie każde naruszenie trybu przyjęcia tej uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Trzeba przy tym uwzględnić fakt, że skarga na przedmiotową uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, a zatem nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa w tym także prawa dotyczącego trybu postępowania, trzeba jeszcze wykazać, że owo naruszenie godzi w interes strony skarżącej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący, który wniósł skargę dopiero po ośmiu latach od nabycia własności ww. działek podnosząc zarzuty naruszenia wymagań z art. 18 i art. 10 u.z.p. nie wykazał, iż naruszenia te miały istotny charakter i godziły w sferę przysługujących mu uprawnień i obowiązków. W tej sytuacji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzuty te należy ocenić jako chybione i nie mające charakteru istotnych naruszeń prawa. I tak, bez znaczenia jest zarzut niesporządzenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko wymaganej zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., w sytuacji gdy w przedłożonych aktach sprawy znajduje się egzemplarz prognozy sporządzonej w 1997 r. Należy się także zgodzić, że ogłoszenie informacji o wyłożeniu projektu planu do wglądu w dniach od 15 maja do 17 czerwca 1997 r. z pominięciem informacji o wyłożeniu prognozą stanowi pominięcie nie mające wpływu na możliwość zapoznania się również z prognozą. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 przez brak m. in. wyznaczenia dla wszystkich terenów wymaganych linii zabudowy, min. i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w sytuacji parametry te zostały ustalone w zależności od potrzeb, w tym w częściowo w ustaleniach ogólnych. Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego wyznaczenia granic strefy sanitarnej wokół cmentarza i granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III należy zauważyć, że nie stanowią one elementu obligatoryjnego planu miejscowego i podlegają odrębnym uregulowaniom, a nadto projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 2.04. 1997 r. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 1 u.z.p. przez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Należy wskazać, że ustalenia te są dokonywane w zależności od potrzeb (art. 10 ust. 1 u.z.p.) analogicznie zresztą jak i pozostałe ustalenia wymienione w punktach od 1 do 11. Należało też uwzględnić, że rysunek planu został wykonany w skali 1:2000, a w ówcześnie obowiązujących regulacjach brak wymogów odnoszących się do rysunku planu wskazanych w § 5-12 ww. rozporządzenia z 26. 08. 2003 r. Nie było też ustawowych przeciwskazań dla ustalenia orientacyjnych linii rozgraniczających (por. wyrok NSA z 5.04. 2016r. sygn.. akt II OSK [...]). Nadto należy mieć wzgląd na racjonalne zagospodarowanie poszczególnych działek, a także ówcześnie obowiązujące standardy sporządzania załączników graficznych do planu miejscowego, które uzasadniały posłużenie się również orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia zmian do planu już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 15 maja do 17 czerwca 1997 r. w wyniku wniesionych protestów i zarzutów, bez ponowienia etapu wyłożenia należy wskazać, że w znaczącej części zmiany te miały charakter redakcyjny, zwiększający spójność i precyzyjność ustaleń i tylko w niewielkim zakresie modyfikowały wcześniejsze ustalenia. Nadto należy mieć na uwadze, w kontekście rozpatrywanej skargi, że skarżący nie wskazał, że jakakolwiek z tych zmian miała wpływ na zakres jego praw i obowiązków, co w ocenie Sądu ma znaczenie istotne. Brak również podstaw do uznania, iż przedmiotowy plan miejscowy wprowadzał niedozwolone obowiązki jak wskazano w skardze "nieprzewidziane przepisami prawa" jak np. graficzne przedstawienie zasad wkomponowania budynków i ogrodzeń (§ 1 ust. 3 pkt 2a tiret 6 przedmiotowego planu miejscowego) , a to ze względu na treść art. 17 ust. 1 u.z.p. zobowiązujący do usuwania sprzeczności pomiędzy dotychczas obowiązującymi planem a ustaleniami przedmiotowego planu. W zakresie należy mieć na uwadze ustalenia planu ogólnego z 1994 r. nakładające między innymi obowiązek kompozycji przestrzennej (§ 23 ust. 1 pkt. 1 planu ogólnego). Co do zarzutu nieuwzględnienia stanowiska niektórych organów uzgadniających trzeba wskazać że z wykazu uzgodnień przedłożonych do akt administracyjnych sprawy wynika, że warunek wskazany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K. nie podlega uwzględnieniu, w części nie zostało także uwzględnione uzgodnienie z Państwową Służbą Ochrony Zabytków (w zakresie działki nr [...] obr. [...]), jednakże uchybienie te nie wpłynęły w żadnym zakresie na uprawnienia strony skarżącej. Należy też dodać, że organ nadzoru, któremu zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 13 u.z.p. została przekazana przedmiotowa uchwała o planie miejscowym nie stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Radę Miejską K. przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zakresu władztwa planistycznego gminy oraz pozbawienia skarżącego przysługującego mu konstytucyjnie i podkonstytucyjnie chronionego prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...] i [...] objętych ustaleniami przedmiotowego - Sąd również i w tym zakresie nie podzielił stanowiska skarżącego. Przede wszystkim należy wskazać, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której, uchwalono zaskarżoną w sprawie uchwałę, jest jedną z ustaw, której regulacja pozwala na ograniczenie własności nieruchomości. Co prawda przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa, jednakże pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07. 1994 r. ( w tym art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1) jak również obowiązującej aktualnie ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 6 ust. 2 w zw. z. art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1), gdyż ww. przepisy wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić – jak to uczynił skarżący- że doszło do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 , art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z 30. 11. 2015 r., sygn. akt [...]). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia dotyczące sposobu i zakresu wykonywania prawa własności uchwalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach i nie naruszają istoty tego prawa, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślić trzeba, że prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, które nie podlega żadnym ograniczeniom, ograniczenia takie przewidują przepisy praw, w tym prawa konstytucyjnego. Należy przywołać wyrok NSA z 25. 05. 2009 r. sygn. akt II OSK [...], w którym wskazano, że " (...) prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. [...] Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK [...]. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." (por. też wyrok WSA w Krakowie z 30.11. 2015 r. sygn. akt II SA/Kr [...].

Odnosząc powyższe do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego teren należący do skarżącego tj. teren oznaczony jako działki ewid. Nr [...] i [...] w części północnej jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną (symbol planu [...]) , a w części południowej pod tereny miejskiej zieleni publicznej (symbol planu [...]). Stosownie do ustaleń § 12 ust. 2 planu miejscowego w granicach terenu zabudowy jednorodzinnej (M4) dopuszcza się ponadto lokalizację budynków mieszkalno-usługowych (pkt. 1) i zieleni publicznej (pkt. 2) w ust. 3 § 12 planu został określony wskaźnik intensywności zabudowy jako niemogący przekraczać 0,4. Przy czym § 12 ust. 4 pkt.2 szczegółowych ustaleń dla terenów oznaczonych symbolem planu [...] dopuszcza m. in. lokalizację usług jedynie w obiektach wbudowanych w budynki mieszkalne (lit. a). Zgodnie z ustaleniami § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a terenach o symbolu 02. ZP – tereny miejskiej zieleni publicznej dopuszcza się lokalizację elementów tzw. "małej architektury" (fontann, altan, murów oporowych, ścieżek, pomników itp.), pojedynczych obiektów kultury (m. in. galerii plenerowych, amfiteatrów, kin otwartych), ścieżek rowerowych, urządzonych ciągów spacerowych, urządzeń rekreacji, placów zabaw a także towarzyszących im pojedynczych obiektów handlu o gastronomii. Dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...], w których znajdują się dwie działki skarżącego: nr [...] i [...] ustalono w § 13 ust. 7 w związku z ust. 3 jako przeznaczenie podstawowe gruntów zabudowę mieszkalną , punkcie 2 dopuszczono lokalizację budynków użyteczności publicznej na wydzielonych działkach (...), budynków usług komercyjnych i zieleni publicznej, nadto w ust. 7 ustalono wskaźnik intensywności wynoszący min 0,7, max 0,85. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny skarżącego, gdyż ograniczają jego uprawnienia właścicielskie w swobodnym dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Podkreślić należy, że Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, iż gmina z mocy art. 2 ust. 1 i art. 3 u.z.p. posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i że w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego, przy czym jak wynika z przytoczonych ustaleń przedmiotowego planu miejscowego skarżący ma duże możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości także na cele budowlane. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta nadużyła przyznane jej władztwo planistycznego.

Konkludując, w ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wątpienia należało dokonać kontroli zaskarżonej ustawy w świetle naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Skoro jednak brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska K. przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, a nadto brak jest również podstaw do uznania, że dostrzeżone naruszenia w zakresie trybu stanowienia planu miały wpływ na naruszenie jej interesu prawnego - skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.