Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 670/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 10 art 147 art 145 § 1 pkt 4 art 184
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 art 145 § 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 655/11 w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od J. M. i J. M. solidarnie na rzecz A. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych w Z. w rejonie ul. B..

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2000 r. I. i A. K. wystąpili do Burmistrza Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 190 m2, powierzchni całkowitej 450 m2, kubaturze 1300 m2, na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...] położonych przy ul. B. w mieście Z..

Burmistrz Z., decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, 3 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 zm. - zwanej ustawą o zaagospodarowaniu) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), zawiesił postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez I. i A. K. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja nie jest sprzeczna z Uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 1994 r. w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a ustalone w decyzji warunki wynikają z ustaleń tego planu dla terenów, w których położone są przedmiotowe działki:1. mieszkalnictwa niskiej intensywności położonych w jednostce strukturalnej "[...]" (oznaczonych na rysunku planu nr 1 symbolem 6 MN), 2. strefy podstawowej ochrony wartości kulturowych (oznaczonych na rysunku planu nr 1 granicą "K"), 3. strefy "A" obsługi w zakresie ciepłownictwa (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "23"), 4. strefy "A" zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "26"), 5. strefy obszaru górniczego (oznaczonej na rysunku planu nr 1 granicą "17". Wskazano, że projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. pod warunkami wskazanymi w pkt 9 decyzji. Co do określonych w decyzji warunków wynikających z planu, a dotyczących gabarytów projektowanego budynku i jego formy architektonicznej przytoczono zapis planu, zgodnie z którym Zarząd Miasta może odstąpić od powyższych warunków dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach, wysokich walorach estetycznych i nie stanowiących dysharmonii z otaczającym krajobrazem pod warunkiem akceptacji Zarządu Miasta, który może zasięgnąć opinii M.K.U.A.,a także, iż Zarząd Miasta może wyrazić zgodę na odstąpienie od warunków w zakresie minimum powierzchni, która musi pozostać biologicznie czynna oraz w zakresie podłączenia do scentralizowanego systemu grzewczego, jeżeli ich zachowanie jest niemożliwe z przyczyn technicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. pismem z dnia 17 marca 2000 r. oraz J. M. pismem z dnia 16 marca 2000 r.

Odwołujący się podnieśli, iż teren planowanej inwestycji leży w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych oraz że zabudowa przy ul. B. jest uporządkowana tak, że budynki stoją w dwóch rzędach równoległych do ulicy i są oddzielone pasem ogródków, a ten układ urbanistyczny kształtował się historycznie do lat sześćdziesiątych zapewniając obecnie korzystne warunki dla mieszkańców i dla zagospodarowania przestrzennego, to organ pierwszej instancji nie zbadał w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego wynikających z powyższego stanu ewentualnych uwarunkowań dla zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji na obszarze pomiędzy dwoma szeregami starszych i mniejszych domów. Z § 8 pkt 2 lit. a i c planu ogólnego dla tej strefy ustalono kierunki działań z zakresu gospodarki przestrzennej, m.in. zachowanie historycznego charakteru układu przestrzennego oraz nawiązywanie nowowprowadzonych elementów do charakteru historycznego układu przestrzennego przede wszystkim w zakresie sytuacji i skali. Wskazał nadto, iż treść § 15 ust. 3 planu w zw. z art. 15 ust. 1 i § 8 tekstu planu stanowią, że jeżeli ustalenia ustanowione dla stref polityki przestrzennej o jakich mowa m.in. w § 8 planu kolidują z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenie terenów objętych tymi strefami – obowiązujące są ustalenia ustanowione dla tych stref. Odwołujący się wskazał, iż pomimo tych zapisów organ I instancji nie rozpatrzył podnoszonych zarzutów odnoszących się do tej części planu odpowiadając na nie pismem z dnia 15 lutego 2000 r. znak [...], w którym organ wskazał, iż w miejscowym planie ogólnym Z. nie ma określenia "linii zabudowy" a jedynie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, w związku z czym istnieje dowolność lokalizacji budynku ograniczona jedynie przepisami prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się organ zaniechał badania i rozpatrzenia występowania ewentualnych uwarunkowań wynikających z położenia nieruchomości w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych i występowania wskazanego układu przestrzennego i jego elementów. Nadto wskazał, iż organ I instancji uznał, iż okoliczności dotyczące uwarunkowań należy rozpatrywać nie na etapie ustalania warunków zabudowy tylko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych zarzutów i nie wskazano dlaczego nie zostały one uwzględnione i zgłoszone. Wskazał również, iż uzgodnienie z Okręgowym Urzędem Górniczym w K. dotyczyło innej działki, tj. [...] w obrębie [...], która w dacie tych uzgodnień nie istniała, albowiem została podzielona na początku lat dziewięćdziesiątych na działki [...] oraz [...]. Ostatecznie podniósł, iż zawarty w decyzji zapis następujący po słowie "uwaga" daje uprawnienie zmiany postanowień nawet prawomocnej decyzji i to innemu organowi, tj. Zarządowi Miasta, nie mających w tym zakresie kompetencji.

Pismem z dnia 12 maja 2000 r. J. M. poza argumentami przedstawionymi już w odwołaniu dodał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wyrażonym w piśmie przewodnim z dnia 13 kwietnia 2000 r. sporządzonym w związku z przesłaniem odwołania do SKO. W piśmie tym przedstawiono stanowisko, iż uwarunkowania z art. 8 pkt 2 planu miejscowego stosuje się wyłącznie do obiektów wzniesionych przed 1940 rokiem i do przebudowy obiektów dysharmonijnych prowadzić może do wniosku, że przy lokalizowaniu obiektów kolidujących z wymogami z art. 8 pkt 2 planu nie powinno badać się uwarunkowań pod tym kątem a ewentualna ingerencja planu możliwa będzie dopiero po uznaniu wzniesionego obiektu za dysharmonijny. Podkreślono także, że odwołujący się nie został powiadomiony o wizji w terenie dokonanej przez pracowników Urzędu Z. w dniu 8 lutego 2000 r. , na co w skazuje organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z dnia 13 kwietnia 2000 r. Odwołujący przyznał jednak, że nie była ona istotna dla przedmiotowego postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wbrew zastrzeżeniom skarżących wniosek w sprawie nie jest sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, a zatem organ w myśl przepisu art. 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium fakt, iż organ nie odniósł się w sposób wystarczający do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony, pozostaje bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Kolegium w odniesieniu do zarzutu naruszenia "historycznego" układu zabudowy wskazało, iż przedmiotowe działki znajdują się w pośrednim pasie "ogródków" co wobec ich położenia w obszarze terenów budowlanych nie może być przeszkodą do ustalenia wnioskowanych warunków. Wniosek ten jest bowiem generalnie zgodny z miejscowym planem, a przy opisywanym położeniu działek zachowanie :"historycznego" układu zabudowy nie jest w rozpatrywanym przypadku możliwe, ani też konieczne. Przekreśliłoby bowiem w ogóle prawo inwestorów do zabudowy. Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw, by przypadkowo i fragmentarycznie ukształtowany dwurzędowy układ zabudowy kwalifikować jako "historyczny". Zdaniem Kolegium nie mają racji odwołujący się dowodząc nieuwzględnienia ustaleń ogólnych zawartych w § 8 pkt 2 lit. a, b, c planu - jest to bowiem norma ogólna funkcjonująca poprzez zapisy § 6, odniesione z kolei do ustaleń obowiązujących w jednostkach strukturalnych (§ 17-§ 24) oraz ustaleń zasad zagospodarowania opisanych w § 26. Zaskarżona decyzja nie narusza także podkreślanej przez skarżących nadrzędności ustaleń "strefowych" w stosunku do ustaleń szczegółowych w myśl zasady podanej w § 15 pkt 3. Zarzut tego typu byłby słuszny jedynie w przypadku faktycznie występującej kolizji ustaleń "nadrzędnych" w stosunku do ustaleń szczegółowych, a takiej kolizji skarżący nie dowiedli. W § 26 sformułowano ustalenia dotyczące strefy podstawowej ochrony wartości kulturowych, w tym także dopuszczalne ograniczenia, które dotyczą (w przypadku przebudowy, bądź rozbudowy) obiektów dysharmonijnych oraz starych budynków wybudowanych przed 1940 r. W myśl treści § 26 wprowadzanie innych ograniczeń (poza ogólnie obowiązującymi w zakresie kształtowania architektury) jest niedopuszczalne i stanowiłoby nadinterpretację ustaleń planu miejscowego. Kolegium wskazało, iż za bezpodstawne należy uznać kwestionowanie przez odwołujących się opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w K., albowiem oczywistym było, że skoro uzgodnienie nadzoru górniczego dotyczy działki nr [...], to jest wiążące dla działek powstałych z jej podziału. W odniesieniu do zarzutu dopuszczenia możliwości odstąpienia przez Zarząd Miasta od określonych w decyzji warunków Kolegium wyjaśniło, że ewentualne zmiany tych warunków dotyczą następnej fazy procesu tj. opracowania projektu budowlanego, a nadto jeżeli wyniknie rozbieżność w stosunku do warunków określonych w decyzji, decyzja ta będzie podlegać określonym procedurom zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym nie można uznać, że dojdzie do naruszenia zasady stabilności decyzji ostatecznej. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w stosunku do wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 13 kwietnia 2000 r. Kolegium wskazało, iż teza skarżącego jakoby z treści pkt 4 ww. pisma wynikało, iż organ rozpatrujący wniosek w sprawie warunków zabudowy nie był obowiązany do zachowania zasad obowiązujących w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych, wyjąwszy przypadki dotyczące obiektów wzniesionych przed 1940 r. nie znajduje odzwierciedlenia ani w treści decyzji, ani też ustaleniach planu miejscowego. Ostatecznie Kolegium wskazało, iż nie mają dla sprawy podstawowego znaczenia zarzuty dotyczące wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników organu I stopnia.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wnieśli J. M. i J. M. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7, 8, 10, 77, 89 § 2, 107 § 3 k.p.a. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniach. Wskazano, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego i pominęły istotne zarzuty zgłaszane przez skarżących w toku postępowania. Tymczasem powołując się na plan i jego normę ogólną zawartą w § 8.2 skarżący postulowali m. in. zbadanie czy i ewentualnie jakie ograniczenia i uwarunkowania wynikają dla planowanej inwestycji z jej położenia w strefie ochrony podstawowych wartości kulturowych (z czym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże kierunki działań z zakresu gospodarki przestrzennej, jak zachowanie charakteru historycznego układu przestrzennego oraz nawiązywanie nowo wprowadzanych elementów do charakteru historycznego układu przestrzennego przede wszystkim w zakresie sytuacji i skali) i w układzie zabudowy istniejącym od kilkudziesięciu lat wynikającym z historycznych uwarunkowań z niektórymi budynkami z początku wieku. Podnoszono przy tym, że lokowanie budynku o znacznej kubaturze i wysokości pomiędzy istniejącymi szeregami budynków przy południowo-zachodniej stronie posesji skarżących wpłynie negatywnie na warunki występujące na ich posesji. Te istotne według skarżących okoliczności zostały przez organ niesłusznie uznane za nie mające znaczenia w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odniesiono się do uwarunkowań związanych z położeniem nieruchomości w strefie ochrony podstawowych wartości kulturowych we wskazywanym układzie urbanistycznym i nie wskazano, aby prowadzone było w tym zakresie postępowanie dowodowe lub oględziny i nie ustosunkowano się do zgłoszonych zarzutów. Wskazali, iż dopiero po wniesieniu odwołania skarżącym doręczono pismo Urzędu Miasta skierowane do Kolegium, z którego dowiedzieli się oni, że w dniu 8 lutego 2000 r. pracownicy Urzędu Miasta Z. dokonali w przedmiotowym terenie oględzin, o czym strony nie były jednak powiadomione, a fakt przeprowadzenia tej czynności pominięto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz w piśmie Urzędu Miasta Z. z dnia 15 lutego 2000 r. sporządzonym tydzień po dacie owej czynności. Skarżący zarzucili, że uznając za konieczne przeprowadzenie oględzin organ pierwszej instancji nie skoncentrował się na zbadaniu uwarunkowań związanych z wyżej wskazanymi przez skarżących kwestiami, a przede wszystkim bez niezbędnych dokumentów i udziału stron poczyniono błędne ustalenia dotyczące rzekomej niezgodności zabudowy na posesji skarżących z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, o czym pismem z dnia 13 kwietnia 2000 r. zawiadomiono sąsiadów skarżących. Zdaniem skarżących opartym na treści pisma z dnia 13 kwietnia 2000 r. z nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin wywiedziono skutki wpływające na treść decyzji. Naruszono tym samym art. 7 i 8 k.p.a. Podtrzymano przy tym zarzut podnoszony już w odwołaniu, że w dniu 8 lutego 2000 r. nikt nie wchodził na ogrodzoną i zamkniętą posesję skarżących, a z terenu inwestycji bez ogrodzenia od strony północnej i zachodniej w lutym 2000 r. spod grubej warstwy śniegu nie mogły być widoczne znaki graniczne wskazujące północne granice działek. Wskazali również, iż gdyby przyjąć za stanowiskiem organu II instancji, że przeprowadzone oględziny nie są dowodem w sprawie, to decyzje obu organów wydano bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów dotyczących stanu występującego w terenie inwestycji, mimo, że zdaniem organu była potrzeba jego przeprowadzenia. W przypadku zaś uznania, że oględziny były dowodem w sprawie to sposób ich przeprowadzenia nastąpił z naruszeniem procedury. Zdaniem skarżących również stanowisko Kolegium, ze fakt, iż część oględzin nie mieszcząca się w ramach postępowania o warunki zabudowy nie została potraktowana jako dowód winien uzasadnić traktowanie jako dowód pozostałej części oględzin. Niezbędnych ustaleń nie mogą bowiem zdaniem skarżących zastąpić mapy obejmujące teren planowanej inwestycji i najbliższe sąsiedztwo. Tym samym stanowisko Kolegium nie opiera się na dowodach, gdyż nie przeprowadzono ich prawidłowo i nie ustalono kryteriów oceny układu. Ostatecznie wskazali, iż żaden z organów nie przeprowadził dowodu, by działka ew. [...] została wydzielona z dz. ew. [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, że oczywistą cechą skargi jest nadinterpretacja ustaleń obowiązującego planu miejscowego i budowa na tym tle hipotetycznej tezy o nadzwyczajnych zagrożeniach "układu historycznego", które rzekomo ma spowodować realizacja jednorodzinnego budynku mieszkalnego przez I. i A. K.. Niesłuszne są przy tym zarzuty nie ustosunkowania się organów do uwag i zastrzeżeń przedstawionych przez skarżących w toku postępowania instancyjnego, zarówno bowiem w wyjaśnieniach Urzędu Miasta Z. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2000 r., jak i w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zawarte jest odniesienie do zgłoszonych uwag. Organ odwoławczy wskazuje, że należy zwrócić uwagę, iż strefa ochrony "podstawowych wartości kulturowych" obejmuje znaczne obszary miasta Z., gdzie z pewnością występują rejony "historycznych układów zabudowy", co jednak nie oznacza, że należy ich dopatrywać się wszędzie, zaś kryteria ich kwalifikacji należą do właściwych organów służby ochrony zabytków. Tym samym przypisanie dwurzędowej zabudowie w rejonie działki skarżących (i w sąsiedztwie) cech "układu historycznego" jest inicjatywą skarżących i bezpodstawne jest w tej sytuacji żądanie, by to organy orzekające określały kryteria kwalifikacji zabudowy jako układu historycznego", skoro nie uczyniła tego Służba Ochrony Zabytków. Kolegium dodało, że w myśl § 26 pkt 1-3 tekstu planu miejscowego - uzgodnienia z organami Służby Ochrony Zabytków w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych (istnieje jeszcze strefa "podwyższonej ochrony" tych wartości) obowiązują jedynie w odniesieniu do obiektów istniejących dysharmonijnych oraz wzniesionych przed 1940 r. Przedwczesne są przy tym obawy skarżących o powstanie w ich sąsiedztwie obiektu o znacznej kubaturze i wysokości, który nadto miałby istotnie kolidować z "historycznym układem przestrzennym". Co do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia w sprawie dowodu z oględzin, Kolegium podkreśliło, że oględziny te miały na celu potwierdzenie położenia działek objętych wnioskiem inwestora w stosunku do istniejącej zabudowy, a w szczególności budynku skarżących. Organ I stopnia nie wywiódł z przeprowadzonych oględzin skutków, które istotnie miałyby wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Niezależnie od powyższego Kolegium stoi na stanowisku, że przedmiotowe oględziny przeprowadzone zastały z zachowaniem trybu określonego przepisem art. 85 k.p.a., zaś przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 1 i § 2 nie zostało uznane za konieczne przez organ orzekający, bowiem zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające. Dowody te zaś, to - prócz kopii mapy ewidencyjnej gruntów - w pierwszej kolejności ustalenia obowiązującego planu miejscowego i wniosek inwestora. Teza skarżących - jakoby na tej podstawie dokonano "błędnych ustaleń" z braku właściwego postępowania dowodowego - nie może być przyjęta, trudno bowiem oczekiwać, by w drodze dodatkowego postępowania organ orzekający w sprawie mógł podjąć inne ustalenia, niż wynikające wprost ze znanego położenia działki i odnoszących się do terenu objętego wnioskiem ustaleń planu miejscowego. W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżących opinii Okręgowego Urzędu Górniczego wskazano, że opinia ta - wydana w formie postanowienia z dnia [...] lipca 1998 r. opiewa na działki nr [...] i [...], jest zatem bezspornym, że dotyczy także działki nr [...] powstałej z podziału działki [...], przy czym decyzją została objęta działka nr [...] oraz działka [...]. Cały teren przeznaczony pod projektowaną inwestycję - w myśl ustalenia zawartego w pkt 1 decyzji organu I stopnia - posiada zatem wymagane uzgodnienie organu nadzoru górniczego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla działek nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych w Z. w rejonie ul. B.. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów niż wskazane przez skarżących. W ocenie sądu decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania szeregu stron, a także, iż nie doręczono im decyzji organów I i II stopnia. Sąd zwrócił uwagę, iż zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie doręczono właścicielom działki [...], albowiem w aktach sprawy przy ich nazwiskach figuruje adnotacja "wszyscy tablica ogłoszeń", bez wyjaśnienia podstawy prawnej takiego działania. Osobom tym nie doręczono również decyzji obydwu instancji. W rezultacie tych uchybień współwłaściciele wskazanej działki będący stronami postępowania nie brali w ogóle udziału w sprawie. Powołując się na treść art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r., nr 30, poz. 163) Sąd wskazał, iż gdyby przyjąć, że właścicielem ww. działki był kto inny, to stwierdzić należy, że również temu podmiotowi nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, ani też decyzji obydwu instancji wydanych w tym postępowaniu, a w konsekwencji pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika ponadto, że załączniki graficzne skierowano jedynie do inwestora. Oznacza to, że nie można przyjąć prawidłowości doręczenia pozostałym stronom postępowania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skoro nie skierowano do nich jednego z integralnych elementów decyzji, tj. jej załącznika graficznego. Sąd wskazał, iż art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania co oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym zdaniem Sądu naruszono również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych powodów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie, a to na skutek błędnego uznania, że współwłaścicielami działki nr [...] są Z. M., K. O., N. R., oraz Z. T. – Z., w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie były współwłaścicielami tej nieruchomości.

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium z [...] czerwca 2000 r. oraz decyzji ją poprzedzającej Burmistrza Z. z [...] lutego 2000 r. na skutek przyjęcia, że doszło do niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu pomimo, iż do takiego naruszenia nie doszło, w szczególności z uwagi na fakt, iż równolegle toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku dla A. K., w którym to postępowaniu właściciel działki nr [...] był stroną, a w z związku z tym miał świadomość ewentualnej możliwości obrony swych praw w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż decyzja organu I stopnia została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, albowiem osoby wskazywane przez Sąd jako współwłaściciele działki sąsiedniej tj. [...] nigdy nie byli jej współwłaścicielami. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż równolegle do niniejszego postępowania toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzjami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, gdzie właściciel działki nr [...] był stroną, której zapewniono czynny udział. Podniósł także, iż właściciel przedmiotowej działki nigdy nie skorzystał ze swych uprawnień do kwestionowania wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy status strony ma osoba, która o wydanie takiej decyzji występuje, zaś w odniesieniu do pozostałych stron ich status uzależniony jest od charakteru inwestycji. Ostatecznie z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II GSK 894/08) podniósł, iż w przedmiotowym stanie faktycznym, nawet przy założeniu, iż właściciel działki nie wiedział o toczącym się postępowaniu, to uchybienie to nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. M. i J. M. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r. ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują zakres jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a., stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił między innymi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie, a to na skutek błędnego uznania, że współwłaścicielami działki nr [...] są Z. M., K. O., N. R., oraz Z. T. – Z., w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie były współwłaścicielami tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 26 stycznia 2000 r. jako współwłaściciele działki nr [...] figurowali: Skarb Państwa, O. K., M.Z., R. N., T.-Z. Z. posiadający po 1/5 udziału (k. 3 akt sprawy administracyjnej). Również z treści rozdzielnika zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 26 stycznia 2000 r. wynika, iż osoby te nie zostały zawiadomione osobiście, a jedynie poprzez wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń (k. 8 akt sprawy administracyjnej). Bezsprzecznym jest również, iż w wyrysie z mapy ewidencyjnej Z. stanowiącej załącznik do decyzji organu I stopnia przy działce nr [...] jako właściciel figuruje spółka "T" spółka akcyjna z siedzibą w W., przy ul. M. [...] ujawniona w księdze wieczystej nr [...], której to spółce nie została doręczona decyzja organu I stopnia (k. 22 akt sprawy administracyjnej). Z decyzji Kolegium wynika również, iż decyzja organu II stopnia wynika, iż również ta decyzja nie została doręczona właścicielowi ww. działki (k. 48 v.).

Stosownie do przepisu art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Inne osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika więc, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie jest stroną postępowania sądowego, ale może zgłosić udział w tym postępowaniu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Oznacza to, że udział takiej osoby w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony zależy od woli tej osoby, tj. zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu sądowym. Do tej osoby należy ocena, czy zgłosi swój udział w postępowaniu sądowym, a także czy będzie powoływać się na to, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym oraz że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Co do zasady, nie mogą wyręczać tej osoby inne osoby, które są stronami lub uczestnikami postępowania sądowego, powołując się na to, że postępowanie dotyczy interesu prawnego innej osoby i że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone. Ma to szczególne znaczenie w sprawach o warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w których interes prawny poszczególnych osób uzasadniający ich udział w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym wymaga indywidualnej oceny odnoszącej się do sytuacji prawnej tych osób z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11).

W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że "Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269)" oraz wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadnił, iż kompetencje badania przez sąd administracyjny istoty wad aktu administracyjnego bada w pierwszej kolejności istnienie wad skutkujących nieważnością postępowania, następnie zaistnienie przyczyn wznowienia postępowania, a następnie pozostałych wad, albowiem wystąpienie istotniejszych wad eliminowanie potrzeby ustalania istnienia pozostałych wad.

Zauważyć jednak należy, że w przypadku wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału postępowania wymaga zaistnienia przesłanki z art. 147 k.p.a. Właśnie uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Skoro zatem w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które – tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną. Taka wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań. Otóż podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że odwlecze załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi będzie jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano decyzję zgodną z prawem.

Z tych względów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Inne podmioty nie mogą bowiem skutecznie na tę okoliczność się powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, stwierdził, że "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi".

Tym samym sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem nie mógł z urzędu uwzględnić zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest tylko i wyłącznie uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.