Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 422/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 37a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLI/522/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

A. K. (dalej jako "strona" lub "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Dopiewo nr XLI/522/22 z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ul. [...] i [...], gmina Dopiewo (opubl. w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2022 poz. 1698, dalej jako "uchwała", "m.p.z.p." lub "Plan miejscowy") w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, to jest działki nr [...] (powstałej z działki [...]) położonej w D. , dla której Sąd Rejonowy P. w P. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę o nr KW [...]

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności Skarżącej i w konsekwencji naruszenie zakresu władztwa planistycznego przysługującego Organowi;

b) art. 2 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu planu uniemożliwiającego ocenę podstawowych parametrów wytyczanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 1 KD-D przez działkę Skarżącej, a więc uniemożliwiającego ocenę konieczności poszerzenia dotychczasowej działki drogowej o działkę Skarżącej, co jednocześnie skutkuje ingerencją w prawo własności w sposób stanowiący przekroczenie tzw. władztwa planistycznego Organu;

c) naruszenie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak jednoznaczności między częścią tekstową a graficzną planu i brakiem możliwości odczytania i oceny zapisów dotyczących szerokości dróg publicznych oznaczonych symbolem 1 KD-D;

d) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie dróg klasy dojazdowej "D" o szerokości odbiegających od wymagań technicznych i użytkowych określonych ww. normami prawa i w konsekwencji doprowadzenie do bezprawnej ingerencji w prawo własności Skarżącej;

e) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez objęcie skarżonym planem zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, podczas gdy właściwym aktem prawa miejscowego do określenia powyższych zasad jest tzw. "uchwała krajobrazowa";

f) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni "działki", nie zaś "działki budowlanej", co dotyczy § 9 ust. 2 pkt 9) i 10) skarżonej uchwały.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej nieruchomość Skarżącej, tj. działkę nr [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że jest właścicielem nieruchomości objętej m.p.z.p., która jest położona na obszarze oznaczonym w planie symbolami [...] i 1KD-D. Uchwała przeznacza część nieruchomości skarżącej pod drogi publiczne klasy D - drogi dojazdowe. Na załączniku graficznym do skarżonej uchwały uwidoczniono, że część działki zostanie przeznaczona pod ten typ drogi publicznej 1KD-D. Przeznaczenie części nieruchomości pod teren ulicy [...] - drogi publicznej, pozbawia możliwość korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli i prowadzić ma do wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Zakres ingerencji w prawo własności skarżącej jest nieuzasadniony, co prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu oraz narusza zasadę proporcjonalności. Na marginesie wskazano, że efektem wadliwego planu będzie zresztą nie tylko wywłaszczenie skarżącej, ale i zmiana przeznaczenia części gruntu pełniącego funkcję ogrodu z wartościowym zadrzewieniem. Tym samym wdrożenie planu wiązałoby się także z wycinką drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości. Wycinka niewątpliwie byłaby nieprzemyślanym niszczeniem enklawy zieleni stanowiącej siedlisko przynajmniej kilku chronionych prawem gatunków ptaków na terenie gminy.

W ocenie Skarżącej uchwała stanowi przejaw dowolności w wykonywaniu władztwa planistycznego, gdyż przekracza ona granice uznania planistycznego.

Skarżona uchwała w § 13 przewiduje, że tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczone symbolami 1KD-D - 2KD-D, będą o szerokości zgodnej z rysunkiem planu. Jednocześnie z rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały nie sposób odczytać jaka będzie szerokość drogi na odcinku wzdłuż granicy nieruchomości i na odcinku przebiegającym przez nieruchomość. Ustalić na podstawie rysunku można natomiast, że wytyczona w planie droga będzie przebiegała przez dotychczasową działkę drogową stanowiącą ulicę [...] oraz dodatkowo przez fragment nieruchomości. Wobec czego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ arbitralnie ustala przebieg drogi przez nieruchomość, nie uzasadniając tego potrzebą wytyczenia drogi o określonej szerokości. Skoro nieznana jest szerokość wytyczanej ulicy, nie sposób ocenić czy zaszły podstawy i czy było w jakikolwiek uzasadnione i dopuszczalne poszerzenie wcześniej istniejącej działki drogowej.

Zdaniem Skarżącej uchwała stanowi przejaw dowolności w wykonywaniu władztwa planistycznego, gdyż przekracza granice uznania planistycznego. W ocenie Skarżącej organ gminy nie wykazał, aby wprowadzona zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącej pozostawała w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których przyjęto ustalenia planu miejscowego. Uchwała jest przede wszystkim niedostatecznie sprecyzowana. Nie da się na jej podstawie ustalić, jaką szerokość drogi przyjęto, a więc czy np. przekracza ona maksima przewidziane przepisami szczególnymi, jak również nie sposób ocenić, czy przyjęta szerokość jest adekwatna dla potrzeb drogi dojazdowej do niewielkiego planowanego osiedla. W konsekwencji nie sposób ocenić, czy istniejąca działka drogowa nie okazałaby się do tego celu wystarczająca i czy konieczne jest poszerzenie istniejącej drogi o działkę skarżącej.

Poza tym z treści uchwały i załącznika graficznego nie sposób wywnioskować, dlaczego to właśnie część nieruchomości Skarżącej została przeznaczona pod drogę, a nie na przykład działki leżące po drugiej stronie drogi (gdyby okazało się, że rzeczywiście zachodzi potrzeba wytyczania drogi o takiej dużej szerokości).

Zdaniem Skarżącej powyższa wada uchwały stanowi też o jej niezgodności z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 poz. 2404, dalej "rozporządzenie MRT"). Normy te nakazują by istniała jednoznaczność między częścią tekstową, a graficzną planu. Skarżona uchwała nie zachowuje tej jednoznaczności. Część tekstowa odsyła w zakresie szerokości drogi do rysunku, który nie zawiera zapisów dotyczących szerokości drogi oznaczonej symbolem 1 KD-D wzdłuż nieruchomości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że rysunek będący załącznikiem graficznym do uchwały, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Dlatego też postanowienia planu należy odczytywać łącznie, a co za tym idzie oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne. Zatem rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną istotnie narusza zasady sporządzenia planu miejscowego. W konsekwencji powoduje to nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje.

W skardze wskazano, że interesująca skarżącą południowo-wschodnia granica planu miejscowego, została wytyczona w taki sposób, iż przebiega przez część szerokości istniejącej działki drogowej. W konsekwencji jedynie fragment ulicy [...] został objęty planem. Takie działanie Organu dodatkowo utrudnia możliwość oceny, czy z wykorzystaniem pozostałej części drogi (ulicy) nieobjętej planem, można by z powodzeniem zabezpieczyć funkcję komunikacyjną dla mieszkańców gminy. Nie można wykluczyć, że w oparciu o istniejącą działkę drogową, Organ mógłby osiągnąć własne cele, i to bez ingerencji w prawo własności osób trzecich. Brak racjonalnego uzasadnienia dla nieobjęcia planem całej szerokości działki drogowej - ulicy [...].

W ocenie Skarżącej wystarczające byłoby, gdyby droga wytyczona także kosztem nieruchomości, miała szerokość 5 metrów. Tymczasem Organ w m.p.z.p. planować mógł drogę znacznie szerszą, co nie zostało w żaden sposób umotywowane. Działanie takie, jeśli miałoby odbywać się kosztem gruntów prywatnych powinno być podejmowane jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które w ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzą. Projektowanie drogi o szerokości odbiegających od wymagań technicznych i użytkowych określonych normami prawa mogą prowadzić do bezprawnej ingerencji w prawo własności Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Rada podniosła, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany zgodnie z u.p.z.p. oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Wskazywane w skardze przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), zgodnie z §12 ust. 1 nie mają zastosowania do projektów miejscowych planów, dla których uchwały intencyjne podjęto przed dniem 24 grudnia 2021 r., a więc tak jak w przypadku skarżonego planu, dla którego prace planistyczne rozpoczęto na podstawie uchwały nr XVI/229/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewo w rejonie ul. [...] i [...], gmina Dopiewo.

Odpowiadając na zarzuty Skarżącej organ wskazał, że przyjęta w Plonie miejscowym szerokość pasów drogowych dla drogi publicznej 1KD-D spełnia wymogi rozporządzenia MTGM. W §7 ust. 1 rozporządzenia określono minimalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających z dopuszczeniem ich zwiększenia na podstawie ust. 3. Część docelowej drogi publicznej przebiegającej wzdłuż działki skarżącej - nieruchomość nr ewid. [...], stanowi jedynie poszerzenie pasa drogowego istniejącej drogi (ul. [...]) do szerokości 12,0 m w liniach rozgraniczających, celem uzyskania spójnych parametrów pasa drogowego drogi publicznej 1KD-D, wyznaczonego w granicach opracowania planu. Ponadto w ustaleniach planu odnośnie systemów komunikacji dopuszczono realizację miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi, co uzasadnia przyjęcie większego niż minimalny parametru dla drogi publicznej klasy dojazdowej, a więc szerokości 12,0 m w liniach rozgraniczających.

Na rysunku planu zaznaczono linią wymiarową szerokości poszczególnych ciągów komunikacyjnych, zarówno dróg wewnętrznych jak i dróg publicznych, w tym pasów terenów przeznaczonych na ich poszerzenie celem uzyskania wymaganych i założonych parametrów pasa drogowego. Faktycznie dla pasa drogowego wyznaczonego w obszarze działki nr ewid. [...] wzdłuż ulicy [...] wystąpiła omyłka drukarska i przy linii wymiarowej znajdującej się na rysunku planu nie pojawił się tekst przedstawiający faktyczną szerokość pasa terenu zajętego pod realizację drogi publicznej 1KD-D.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, tj. naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, rada gminy została upoważniona do wydania tzw. uchwały krajobrazowej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. organ stanowiący gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wbrew zarzutom Skarżącej przepis ten ma charakter fakultatywny.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni "działki" , nie zaś "działki budowlanej", co dotyczy §9 ust. 2 pkt 9) i 10) skarżonej uchwały. W m.p.z.p., w §2 pkt 3) wyjaśniono, że przez pojęcie działki użyte w treści ustaleń miejscowego planu należy rozumieć działkę budowalną w rozumieniu u.p.z.p.

Organ, wskazał, że plan miejscowy jest przede wszystkim realizacją założeń polityki przestrzennej gminy określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego ustalenia w zakresie zagospodarowania terenów przekłada się na projekt planu. Sama procedura opracowania dokumentów planistycznych, opiera się na konieczności uzyskania stosownych opinii i uzgodnień od organów właściwych w zakresie swoich kompetencji. W niniejszej sprawie wszystkie te analizy zostały wykonane i w ich wyniku skarżony organ doszedł do wniosku, że właściwą funkcją zagospodarowania terenów na terenie objętym planem, będzie ich przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej o parametrach kształtowania zabudowy charakterystycznych dla zabudowy występującej w sąsiedztwie obszaru objętego planem wraz z projektowanym układem komunikacyjnym dróg publicznych i wewnętrznych.

Dalej organ podniósł, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dopiewo, zatwierdzonym Uchwałą Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. ze zm., teren objęty opracowaniem planu, przeznaczony jest jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (o minimalnej powierzchni działki 700,0 m2), z możliwością przeznaczenia spornego terenu również pod tereny komunikacji drogowej.

W kontekście zarzutów skargi organ wskazał,, że ustalenia planu odpowiadają w pełni regulacjom u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych, tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem Skarżącej w przedmiocie naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 4. ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wytycznymi ustawy, a opracowanie projektu poprzedzone zostało wnikliwą analizą wszystkich komponentów środowiskowych, kulturowych i społecznych w wyniku których wypracowano optymalne założenia planistyczne. Zarzut Skarżącej, że organ przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie ograniczył możliwość korzystania ze swojej nieruchomości, jest twierdzeniem chybionym, ponieważ plan wprowadza na nieruchomościach tereny inwestycyjne, przeznaczając nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oraz dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej określono tereny dróg wewnętrznych 1KDW-4KDW, tereny dróg publicznych 2KD-D i 1KD-D, która jest przedmiotem sporu.

Organ zaznaczył, że podstawową zasadą projektowania dokumentów planistycznych jest zasada proporcjonalności, przez którą rozumie się projektowanie m.in. mające na celu umożliwienie prawidłowej komunikacji wszystkim terenom inwestycyjnym. W przedmiotowej sprawie, stało się to przedmiotem skargi, ponieważ na nieruchomości Skarżącej zabezpieczono pas terenu o szerokości 2,0 m pod przebieg drogi publicznej klasy dojazdowej 1KD-D stanowiącej poszerzenie istniejącej ulicy [...] do założonych parametrów 12,0 m. Droga 1KD-D jest główną drogą publiczną w granicach spornego planu, która ma służyć jako obsługa komunikacyjna terenów inwestycyjnych, w tym terenów usługowych (teren U), oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MN/U) wyznaczonych w miejscowym planie.

Organ stwierdził, że podstawowym zadaniem planu miejscowego, jako dokumentu mającego określać zasady zagospodarowania terenu, jest określanie w jego ustaleniach zasad obsługi komunikacyjnej terenów, poprzez zapewnienie dostępu wszystkich terenów inwestycyjnych do drogi publicznej w sposób najkorzystniejszy z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania i bezpieczeństwa.

Dalej Rada podniosła, że m.p.z.p. wprowadza również możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej (tereny oznaczone w planie symbolem MN/U), gdzie plan daje możliwość lokalizacji na jednej działce jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego lub jednego budynku mieszkalno- usługowego lub jednego budynku usługowego lub jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego. Szeroko rozumiana funkcja usługowa dopuszczona w ustaleniach planu wymaga zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich mieszkańców. Stąd też zaistniała konieczność wprowadzenia terenu drogi publicznej 1KD-D, której zadaniem jest zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów z dopuszczoną funkcją usługową.

Organ rozważał, w jaki sposób, przy osiągnięciu tożsamego celu, a więc zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, jak i zachowania racjonalnego gospodarowania, należy wytyczyć drogę publiczną klasy dojazdowej 1KD-D i doszedł do przekonania, uwzględniając właśnie zasadę proporcjonalności, że należy to uczynić w sposób, który jest w skardze kwestionowany. Rada dodała, że naruszenie prawa własności mieści się we władztwie planistycznym i organ korzystając z tego prawa uczynił to w sposób jak najmniej dolegliwy, a więc proporcjonalny. Wkroczył bowiem w sferę prawa własności w najmniej możliwym zakresie chcąc osiągnąć cele, na które wskazano powyżej. Przy projektowaniu omawianego układu komunikacyjnego, organ kierował się zasadami bezpieczeństwa i prawidłowej obsługi komunikacyjnej, a nie jak wskazano w skardze, miał na celu przekroczenie władztwa planistycznego. Zwrócono uwagę, że wprowadzenie na terenie Skarżącej przedmiotowej drogi publicznej ogranicza sposób korzystania z tej części nieruchomości i może godzić w interes skarżącej, jednakże przyjęcie drogi publicznej w miejscowym planie może umożliwić dochodzenie rekompensaty za utratę prawa własności.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzuty. Dodatkowo, odnosząc się do stanowiska organu z odpowiedzi na skargę wskazuje, że organ bezpodstawnie podaje, iż sporna droga to droga wewnętrzna (KDW), bowiem z planu wynika, że będzie to droga publiczna dojazdowa (1KDD). Nieprawdą jest również, że droga ta ma mieć szerokość 12 m, bowiem na niektórych odcinkach wynosi ona 7m. Pełnomocnik zakwestionował również konieczność lokalizowania miejsc parkingowych wzdłuż pasów drogowych, kosztem własności sąsiednich działek. Z przyjętych rozwiązań nie wynika dlaczego takie miejsca postojowe miałyby zostać wprowadzone. Pełnomocnik złożył do akt sprawy zdjęcia obrazujące aktualny stan ulicy [...] oraz drzewostan istniejący na ogrodzonej działce Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Dopiewo nr XLI/522/22 z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ul. [...] i [...], gmina Dopiewo (opubl. Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2022 poz. 1698, dalej w tekście jako uchwała, m.p.z.p. lub Plan miejscowy).

Skarżąca A. K. jest właścicielką działki o nr ewid. [...], położonej w D. , która w całości znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Skoro postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla nieruchomości skarżącej oprócz przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (7MN) również przeznaczenie pod drogę publiczną (klasy dojazdowej 1KD-D i 2KD-D) to skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 poz. 559). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."). Inaczej mówiąc, naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Rozpoznając bowiem skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że prawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest zaś jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), a w szczególności zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3 m.p.z.p.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w obu przypadkach prawodawca zastrzegł, że takie naruszenie winno mieć charakter istotny. Nie każde zatem naruszenie zasad i trybu sporządzania planu będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r. II OSK 27/18, CBOSA).

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. W trakcie trwania procedury planistycznej zawiadomiono w miejscowej prasie, na stronie internetowej BIP oraz poprzez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jednocześnie zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu planu miejscowego, stosownie do wymogów u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami odrębnymi, opracowano Prognozę oddziaływania na środowisko oraz Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. W okresie od dnia 17 grudnia 2020 r. do dnia 8 stycznia 2021 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania został wyłożony do publicznego wglądu, a w dniu 8 stycznia 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu na którą nikt się nie stawił. Z czynności tej sporządzony został protokół. Drugie wyłożenie projektu Planu miejscowego miało miejsce w dniach od 18 lutego 2021 r. do 12 marca 2021 r. W tym ostatnim dniu odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu, w której uczestniczyła publiczność. Do projektu Planu zgłoszono dwie uwagi. W wyniku uwzględnienia części uwag do planu zostały wprowadzone zmiany i odbyło się ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Wyłożenie miało miejsce w okresie od 6 lipca do 28 lipca 2021 r., a w dniu 16 lipca 2021 r. odbyła się kolejna dyskusja publiczna. Uwagi można było składać do dnia 13 sierpnia 2021 r. na tym ostatnim etapie uwagi do projektu planu złożyły dwie osoby, w tym pełnomocnik Skarżącej A. K.. Uwag tych nie uwzględniono. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik nr 2 do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Uzasadnienie do uchwały w sprawie przyjęcia spornego Planu miejscowego w sposób wystarczający wyjaśnia przyczyny, dla których doszło do podjęcia prac planistycznych dla przedmiotowego terenu, zakończonych uchwaleniem Planu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym istotnego naruszenia zasad sporządzania planu nie wykazała uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części. W szczególności przepisy Planu miejscowego nie naruszają postanowień obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dopiewo, w szczególności co do przeznaczenia terenu objętego planem pod budownictwo mieszkaniowe.

W sprawie przedmiotem skargi uczyniono te zapisy uchwały, które przeznaczają część działki skarżącej pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 1KD-D (od strony ulicy [...]) i 2KD-D (ud strony ul. [...]). Zdaniem Skarżącej przeznaczenie przez Radę Gminy części jej nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę stanowi o nadmiernej ingerencji w prawo własności, z przekroczeniem władztwa planistycznego organu i naruszeniem zasady proporcjonalności. Ponadto Skarżąca zarzuca, że zachodzi rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu, bowiem ta druga nieprecyzyjnie obrazuje parametry drogi.

W odpowiedzi na ww. zarzuty organ wskazywał zaś, że przy uchwalaniu Planu miejscowego starano się wyważyć wszelkie interesy, a wkroczenie w prawo własności skarżącej miało miejsce z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Organ zwracał uwagę, że z przysługującego Gminie władztwa planistycznego wynika kompetencja do przeznaczania w miejscowym planie terenów również pod drogę publiczną.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Wobec tego gmina posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W ramach tych uprawnień gmina posiada także możność ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych. Rację ma skarżąca wskazując, że przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego, lecz w ocenie Sądu Rada Gminy Dopiewo nie dopuściła się jego naruszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA).

Ingerencja lokalnego prawodawcy winna uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Ingerencja w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).

Kontrolując Plan miejscowy Sąd nie dopatrzył się w jego postanowieniach, w zakresie w jakim odnoszą się do działki nr [...], nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności Skarżącej. Zwrócić należy uwagę, że drogi 1 KD-D i 2KD-D, wraz z drogami wewnętrznymi (KDW) stanowią układ komunikacyjny, który w zaskarżonej uchwale służy obsłudze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (m.in. działki skarżącej), terenów zabudowy mieszkaniowo- usługowej, terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz terenów zabudowy usługowej. W szczególności taką rolę pełni droga 1 KD-D, będąca główną drogą publiczną (zbiorczą) w granicach zaskarżonego planu. W ocenie Sądu zaprezentowany na załączniku graficznym układ komunikacyjny w sposób proporcjonalny obciąża wszystkie nieruchomości sąsiadujące z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. Drogi dojazdowe mają służyć skomunikowaniu terenu planu z istniejącymi już drogami publicznymi: ul. [...] i [...]. Projektowane drogi 1 KD-D i 2 KD-D w niewielkim stopniu wprowadzają potencjalne ograniczenia zabudowy na przyszłość na działce Skarżącej nr [...]. Należy mieć na uwadze, że pas przeznaczony pod drogę biegnie przy granicach działki i ma szerokość 2m, co w stosunkowo niewielkim stopniu wpłynie na zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, uwzględniając już istniejącą zabudowę położoną w głębi tej działki. W tym miejscu Sąd wskazuje, że o ile faktycznie wzdłuż ul. [...] nie zaznaczono na rysunku Planu (wzdłuż południowej granicy działki skarżącej) szerokości pasa gruntu przeznaczonego pod drogę, to szerokość ta (2m) wynika z oznaczenia szerokości pasa przeznaczonego pod drogę od strony ulicy [...] (droga 2 KD-D). Porównanie opisanego na rysunku Planu odcinka 2m od strony ul. [...], z odcinkiem wyrysowanym (oznaczonym, lecz nieopisanym "2m"- uwaga Sądu) na wysokości działki Skarżącej od strony ulicy [...], oraz z oznaczoną na rysunku Planu szerokością pasa gruntu przeznaczonego na drogę na dalszym przebiegu ulicy [...] (7m), pozwala przyjąć, że na wskazanym w skardze nieoznaczonym odcinku ulicy [...] ma on również szerokość 2m. Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie nie tylko w argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę, ale i w Systemie Informacji Przestrzennej gminy Dopiewo, gdzie na mapie w obrębie działki skarżącej od strony ul. [...] wskazano precyzyjnie szerokość 2 metrów. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu powinna zachodzić zgodność, lecz nawet brak wskazania szerokości 2 metrów od strony ul. [...] na załączniku graficznym Planu, nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, które prowadziłoby do uwzględnienia skargi w zaskarżonej części. W szczególności, że jak wyżej wskazano, parametr ten da się wyinterpretować na zasadzie porównania z szerokością pasa pod drogę wskazaną na rysunku Planu od strony ul. [...]. Ponadto, w opinii Sądu, parametry dróg w planie miejscowym nie muszą być określone w części tekstowej. W tym zakresie w § 13 zaskarżonego Planu miejscowego, który określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie szerokości dróg publicznych i wewnętrznych, zamieszczono odesłanie do rysunku planu, co jest zabiegiem dopuszczalnym, o ile parametry dróg można określić na podstawie rysunku planu. Jak wyżej wskazano, w przypadku spornego Planu miejscowego brak zamieszczenia na rysunku planu opisu szerokości drogi na wysokości części działki nr [...], wobec jasnego i precyzyjnego wrysowania dróg 2 KDD i 1 KDD oraz zamieszczenia takich opisów co do pozostałych odcinków tych dróg, nie pozwala uznać, że mamy do czynienia z istotną niejasnością zapisów Planu co do przebiegu drogi 1 KDD w obrębie działki Skarżącej.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że na załączniku graficznym nie oznaczono szerokości nieruchomości przeznaczonej pod drogę w obrębie zjazdów, lecz w tym wypadku ustalenie tych szerokości następuje na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (od 21 września 2022 r. akt ten zastąpiony jest przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych). Dodać należy, że uregulowania w zakresie minimalnych szerokości dróg określa Dział II ww. rozporządzenia, a w odpowiedzi na skargę wskazano w jaki sposób określone zostały parametry drogi, w tym z jakich względów poszerzono pas drogowy istniejącej drogi (ul. [...]) do szerokości 12 m - z uwagi na dopuszczenie realizacji miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi. Jako uzasadnione i racjonalne jawi się stanowisko organu, że konieczność poszerzenia istniejącej ul. [...] do szerokości 12 m wymagała przeznaczenia części nieruchomości należącej do skarżącej o szerokości 2m, skoro jej działka graniczy z ww. drogą publiczną. Ponadto, co obrazuje załączony do akt sądowych wydruk mapy tego terenu z G. oraz zdjęcia złożone przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie, po drugiej stronie tej drogi jest zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Sugerowane w skardze poszerzenie ulicy [...] kosztem tych nieruchomości skutkowałoby przebiegiem tej drogi w niedopuszczalnym zbliżeniu do ścian tych budynków. Zatem sugerowane w skardze rozwiązanie narażałoby organ planistyczny na uzasadniony zarzut naruszenia zasady racjonalności i proporcjonalności.

Nie mógł również prowadzić do uwzględnienia skargi argument o istniejącym na działce Skarżącej zadrzewieniu. Twierdzenia A. K., iż teren ten stanowi enklawę zieleni stanowiącej siedlisko chronionych ptaków były gołosłowne. Wniosek taki nie wynika z przeprowadzonej w toku procedury planistycznej Prognozy środowiskowej, jak i w Studium teren ten przeznaczono zasadniczo pod zabudowę mieszkaniową, bez szczególnych wymogów krajobrazowych i ochrony przyrodniczej. W skarżonym Planie znalazły się zapisy dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, które nie wprowadzają żadnych szczególnych obostrzeń środowiskowych dla terenów MN związanych z ochroną siedlisk (zob. § 5 m.p.z.p.).

Słusznie również zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że w Planie miejscowym jedynie zaplanowano przebieg drogi i w związku z tym zmieniono przeznaczenie nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednak definitywnego powstania drogi. Jeśli część działki skarżącej zostanie finalnie przejęta pod drogę publiczną, A. K. otrzyma rekompensatę (odszkodowanie).

Reasumując te rozważania Sąd stwierdził, że wytyczony przebieg dróg dojazdowych nie ogranicza w znacznym stopniu sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a ich przebieg służyć będzie obsłudze komunikacyjnej działki skarżącej, jak i działek sąsiednich objętych skarżonym planem. W ocenie Sądu przeznaczając w m.p.z.p. określone tereny pod zabudowę mieszkaniową, usługową czy produkcyjną gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i projektowanych dróg. W tym zakresie Sąd nie jest władny oceniać celowości czy racjonalności przyjętych rozwiązań. Po stronie Rady Gminy istniał obowiązek ustalenia zasad komunikacji, co w zaskarżonym akcie uczyniono. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 m.p.z.p. w zakresie w jakim odnosił się do działki skarżącej.

Przechodząc dalej do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko organu, iż zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest niezasadny, bowiem przepis ten ma charakter fakultatywny. Rację miał również organ odpowiadając na kolejny z zarzutów skarżącej, iż Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma w sprawie zastosowania, bowiem uchwałę intencyjną w przedmiocie planu miejscowego przyjęto w 2016 r.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z uwagi na definicję zawartą w § 2 pkt 3 m.p.z.p. Na marginesie Sąd wskazuje, że zasadniczo nie jest prawidłowym formułowanie definicji pojęć w Planie poprzez odesłanie ich do definicji z innych aktów prawnych. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Niemniej jednak Sąd stwierdził, że powyższe odesłanie do definicji ustawowej nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa, bowiem dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, CBOSA).

Podsumowując Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącej przy uchwalaniu Planu miejscowego nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, ale także nie doszło do naruszenia zasad równości oraz proporcjonalności w związku z ograniczeniem prawa skarżącej do dysponowania i zagospodarowania swojej nieruchomości, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne (przeznaczenia nieruchomości pod drogę dojazdową). Sąd rozumie argumenty Skarżącej, której interesy jako właściciela przez zaskarżone zapisy planu zostały naruszone, to jednak ograniczenie to nie miało charakteru nieproporcjonalnego, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej uchwały.

Mając to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.