Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 630/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 18 ust. 1d i ust. 1c
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 2 listopada 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących W. B. i M. B. kwotę 4.641 zł (cztery tysiące sześćset czterdzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, 1c i 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. – zwanej dalej "ustawą") w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.") oraz art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm. – zwanej dalej "u.k.w.h."), Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 20.777 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 427 mkw., położonej w obrębie miasta L., KW nr [..], na rzecz M. B., W. B., J. M. i I. M. oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [..] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. budowa ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 24 lipca 2015 r., a następnie zmieniona została decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na jej własność. Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [..].

Starosta stwierdził, że według stanu na dzień wydania jak i w dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem ww. nieruchomości był A. S. Natomiast w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawnione były następujące prawa:

1. hipoteka umowna łączna kaucyjna w wysokości 250.000 zł wpisana na rzecz M. B., W. B., J. M.i I. M.,

2. hipoteka przymusowa łączna kaucyjna w wysokości 95.713,40 zł wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział,

3. hipoteka przymusowa łączna w wysokości 19.766,10 zł wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.,

4. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości 1.604 zł wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.,

5. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości 1.265 zł wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.,

6. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości 26.845,10 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

7. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości 26.199 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

8. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości 139.257,65 zł wpisana na rzecz J. G.,

9. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości 52.200,10 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

10. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości 14.034,90 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

11. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości 39.401,60 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

12. hipoteka przymusowa w wysokości 19.988,20 zł wpisana na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. jako organu reprezentującego Skarb Państwa,

13. hipoteka przymusowa w wysokości 29.316,84 zł wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w L.,

14. hipoteka przymusowa w wysokości 19.839 zł wpisana na rzecz Gminy Miasto.

Powołując się na treść art. 12 u.k.w.h. organ pierwszej instancji uznał, że kolejność spłaty wierzytelności powinna odpowiadać kolejności wpisów hipotek. Z tej przyczyny organ przyznał odszkodowanie w pierwszej kolejności wierzycielowi hipotecznemu, którego prawo zostało wpisane do działu IV księgi wieczystej jako pierwsze.

Organ wyjaśnił też, że na jego zlecenie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 5 sierpnia 2015 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 20.777 zł. Wartość nieruchomości określono na dzień 5 sierpnia 2015 r., według stanu na dzień 12 czerwca 2015 r., stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), tj. przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli - Burmistrz Miasta, zarzucając m.in. nieprawidłowe sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2015 r., a także J. G., wskazując na błędnie ustalony podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 582/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 5 sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że z art. 65 ust. 1 u.k.w.h. wynika, iż hipoteka może być ustanowiona jedynie na zabezpieczenie wierzytelności, a wierzytelność ta musi być wierzytelnością oznaczoną i musi wynikać z określonego stosunku prawnego. Hipoteka jest zatem prawem akcesoryjnym, związanym z wierzytelnością, którą zabezpiecza. Oznacza to, że jej istnienie i treść zależą od tej wierzytelności. Na gruncie ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe ustanowienie hipoteki, która nie jest zależna od istnienia wierzytelności.

Zdaniem Sądu, z treści art. 18 ust. 1c ustawy wynika wprost, że odszkodowanie zmierza do zaspokojenia wierzyciela hipotecznego z nieruchomości (odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami).

Jeżeli tak, to - po pierwsze - mając na uwadze akcesoryjny charakter hipoteki koniecznym jest dokonanie ustaleń co do wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpiecza. O konieczności takich ustaleń świadczy art. 18 ust. 1i ustawy, zgodnie z którym podmiot, na rzecz którego ustanowiona została hipoteka, na żądanie organu, ma obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie osoby, którym przyznano odszkodowanie, mimo wezwania organu, nie udzieliły informacji, o której mowa w powyższym przepisie. Organ nie dokonał też jakichkolwiek innych ustaleń w tym zakresie. Tym samym, przyznając odszkodowanie określonym wierzycielom hipotecznym, organ zignorował istnienie wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpieczała.

Po drugie, mając na uwadze charakter odszkodowania wynikający

z art. 18 ust. 1i ustawy, Sąd przyjął, że w przypadku, gdy odszkodowanie to ma zaspokoić wierzycieli hipotecznych, winien zostać uwzględniony art. 75 u.k.w.h. Zgodnie z tym przepisem zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z nieruchomości następuje według przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym, chyba że z nieruchomości dłużnika jest prowadzona egzekucja przez administracyjny organ egzekucyjny. A zatem, w ocenie Sądu, to przepisy regulujące sądowe i administracyjne postępowania egzekucyjne winny mieć zastosowanie przy ustaleniu kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych z przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zastosowany przez organy w tym zakresie art. 12 u.k.w.h. regulujący pierwszeństwo ograniczonych praw rzeczowych ujawnionych w księdze wieczystej dotyczy ustalenia wewnętrznej hierarchii takich praw, na wypadek kolizji pomiędzy nimi. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania przy określeniu kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych.

Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda poczynił stosowne ustalenia co do istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie na wywłaszczonej nieruchomości, a następnie rozważył przyznanie odszkodowania z uwzględnieniem art. 75 u.k.w.h.

Po ponownym rozpoznaniu tej sprawy - Wojewoda - decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty z 2 listopada 2015 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 20.777 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej łącznej zwykłej ustanowionej na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 427 mkw., położonej w obrębie [..] miasta L.,

KW nr [..], na rzecz J. G. oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że kwestia jaką należy ustalić w niniejszym postępowaniu to pierwszeństwo w przyznaniu odpowiedniemu wierzycielowi hipotecznemu uprawnienia do otrzymania przedmiotowego odszkodowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w dziale IV księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości zostały ujawnione hipoteki, oraz wyjaśnił,

iż z analizy tej księgi wieczystej oraz odpisów dokumentów z Sądu Rejonowego w L., na podstawie których zostały ustanowione ww. hipoteki na przedmiotowej nieruchomości, wynika, że wierzycielami hipotecznymi uprawnionymi do otrzymania odszkodowania nie są: M. B., W. B., J. M. i I. M. Wśród pozyskanych odpisów dokumentów z akt ww. księgi wieczystej znajduje się bowiem nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym Sądu Okręgowego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII [..], wydany z powództwa J. G., zaopatrzony w klauzulę wykonalności z dnia 15 grudnia 2009 r., z którego wynika, że J. G. na podstawie tego tytułu jest uprawniony do "prowadzenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości dłużnika solidarnego Pana A. S. położonej w L., dla której SR prowadzi księgę wieczystą [..]".

Organ odwoławczy dodał, że w aktach niniejszej sprawy brak jest innych dowodów na istnienie wierzytelności związanych z hipotekami ujawnionymi w ww. księdze wieczystej i dlatego decydujące znaczenie w przedmiotowym postępowaniu ma tytuł wykonawczy wierzyciela hipotecznego J. G., uprawniający do egzekucji przeciwko właścicielowi z nieruchomości, w związku z powyższym ten wierzyciel hipoteczny powinien być zaspokojony w pierwszej kolejności.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy, sporządzony w dniu 5 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [..]. Organ zaznaczył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w tej sprawie nie wskazał na jakiekolwiek uchybienia bądź wątpliwości dotyczące sporządzonej wyceny, zatem brak jest podstaw do kwestionowania niniejszego dokumentu. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w całości podtrzymuje argumenty przedstawione w decyzji z dnia 5 sierpnia 2015 r., w zakresie w jakim dotyczą one uznania zarzutów zawartych w odwołaniu Burmistrza Miasta za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję W.i M. B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o przyznaniu odszkodowania J. G., pomimo tego, że:

- Wojewoda nie ustalił, komu z podmiotów uprawnionych i wpisanych w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej jako wierzyciele hipoteczni przysługuje wierzytelność zabezpieczona hipoteką i na poczet której z wierzytelności (zabezpieczonych hipoteką ujawnioną

w ww. księdze wieczystej) odszkodowanie powinno zostać zaliczone,

- skarżący, których wierzytelność została zabezpieczona hipoteką wpisaną do ww. księgi wieczystej na pierwszym miejscu, mają wierzytelność wynikającą z tytułu wykonawczego - Aktu Notarialnego - Oświadczenia o poddaniu się egzekucji z dnia 5 grudnia 2008 r., Rep. "A" nr [..], opatrzonego klauzulą wykonalności nadaną postanowieniem Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia 31 stycznia 2017 r.,

sygn. akt I Co [..],

2. art. 18 ust. 1c ustawy poprzez nieustalenie świadczenia głównego wierzytelności przysługującej W. i M.B. zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami również zabezpieczonymi tą hipoteką ustanowioną na przedmiotowej nieruchomości, tj. nieustalenie tego, że wierzytelność przysługująca skarżącym od A. S. zabezpieczona hipoteką wpisaną do księgi wieczystej wynika z tytułu wykonawczego, tj. ww. Aktu Notarialnego - Oświadczenia o poddaniu się egzekucji z dnia 5 grudnia 2008 r., zgodnie z którym A. S. ma obowiązek zapłaty na rzecz skarżących tytułem należności głównej kwotę 234.611 zł,

3. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1c ustawy poprzez błędne przyjęcie, że to na poczet wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wpisaną na rzecz J. G. powinno zostać zaliczone odszkodowanie, pomimo tego, że Wojewoda okoliczność tę ustalił wyłącznie na podstawie akt księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości KW [..], a tym samym organ pominął konieczność ustalenia, czy skarżącym przysługuje tytuł wykonawczy uprawniający ich do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z ww. nieruchomości celem wyegzekwowania wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wpisaną do tej księgi pod pozycją pierwszą oraz konieczność ustalenia okoliczności, czy na dzień wydania ww. decyzji o przyznaniu odszkodowania J. G. w ogóle ww. wierzytelność jeszcze przysługiwała,

4. art. 9, art 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. niepoinformowanie skarżących o obowiązku udzielenia przez nich informacji o stanie wierzytelności przysługujących im na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu,

- pozbawienie w zasadzie skarżących możliwości faktycznego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przez nich w niniejszej sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; skarżący wskazali, że pismem z 19 czerwca 2017 r. zostali wprawdzie powiadomieni przez Wojewodę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów jednak w terminie zaledwie 3 dni od otrzymania tego pisma, mając natomiast na uwadze to, iż ww. pismo zostało im doręczone w dniu 29 czerwca 2017 r. (czwartek)

o godz. 18.00 oraz to, że mieszkają oni ok. 80 km od G., jak również to, że wyznaczony im termin na dokonanie powyższych czynności upływał w dniu 2 lipca 2017 r. (sobota), wyznaczenie im tak krótkiego terminu na dokonanie ww. czynności było tylko pozornym umożliwieniem im skorzystania z ww. ich praw, gdyż w zasadzie nierealnym,

- nieinformowanie i niewyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewody przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- niewyjaśnienie i nieustalenie przez Wojewodę na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, na rzecz jakiej wierzytelności (tj. komu przysługującej) zabezpieczonej hipoteką ustanowioną na przedmiotowej nieruchomości, odszkodowanie powinno zostać przyznane, tj. pominięcie tego, że skarżącym taka wierzytelność przysługuje,

5. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niezastosowanie się przez Wojewodę przy wydaniu zaskarżonej decyzji do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt

II SA/Gd 582/16, tj. całkowite pominięcie przez ten organ, a wręcz zignorowanie zalecenia Sądu, że przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ powinien dokonać ustaleń co do wierzytelności, które zabezpieczały hipoteki ustanowione na przedmiotowej nieruchomości, w tym ustalenia czy wierzytelność ta przysługuje podmiotom, którym ww. odszkodowanie zostało przyznane.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej postawie przyjął, że wierzytelność J. G. wobec A. S. w ogóle jeszcze na dzień wydania tej decyzji istnieje oraz w jakiej jest wysokości, a tym samym na jakiej podstawie przyjął, iż to na jego rzecz odszkodowanie powinno zostać przyznane. Ponadto organ nie wskazał również, na jakiej postawie przyjął, że skarżącym nie przysługuje odszkodowanie, skoro nawet nie zbadał, czy ich wierzytelność jeszcze im przysługuje i w jakiej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu.

Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty o ustaleniu na rzecz M. B., W. B., J. M. i I. M odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w L., która stała się własnością Gminy Miasta w dacie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej łącznej zwykłej ustanowionej na ww. nieruchomość na rzecz J. G.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 582/16. Dlatego dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść

art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wydanym poprzednio w tej sprawie, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 1276/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku

(por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 582/16, mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła bowiem żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania tam zawarte. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że przy ustalaniu kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych należy uwzględnić treść art. 75 u.k.w.h., nie zaś art. 12 tejże ustawy. Nadto, wobec treści art. 18 ust. 1c ustawy oraz z uwagi na akcesoryjny charakter hipoteki, za konieczne Sąd uznał dokonanie ustaleń co do wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpiecza, przy czym jako podstawę do żądania od wierzycieli hipotecznych informacji o wysokości świadczenia głównego wraz z odsetkami Sąd wskazał treść art. 18 ust. 1i ustawy. W konsekwencji, formułując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd uznał, że koniecznym jest dokonanie ustaleń co do istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie na wywłaszczonej nieruchomości oraz rozważenie przyznania odszkodowania z uwzględnieniem

art. 75 u.k.w.h.

Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., organ II instancji był tą oceną prawną związany. Nie mógł zatem - ponownie rozpatrując sprawę - inaczej ocenić przesądzonych już wcześniej przez Sąd, a przedstawionej powyżej, kwestii. Także Sąd rozpoznający niniejszą skargę był, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany oceną prawną wyrażoną w opisanym powyżej wyroku.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, powinien był zając się kwestią ustalenia, m.in. w trybie art. 18 ust. 1i ustawy, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, faktu istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie na nieruchomości zajętej pod realizację inwestycji drogowej.

Zasadnicze znaczenia ma w tym zakresie ustalenie istnienia wierzytelności hipotecznych, albowiem zgodnie z art. 18 ust. 1d ustawy kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa

w ust. 1 (tj. w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji), wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Aby zatem ustalić podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, niezbędnym jest ustalenie w drodze postępowania wyjaśniającego, samego faktu przysługiwania tego prawa.

Z kolei ustalenie wysokości wierzytelności hipotecznych ma znaczenie dla ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem w świetle

art. 18 ust. 1c ustawy jest ono ustalane w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, zaś odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Jak to słusznie przyjęto w piśmiennictwie, właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości uprawnieni są do otrzymania odszkodowania umniejszonego o kwotę odszkodowania należnego podmiotom ograniczonych praw rzeczowych, które istniały w dniu wydania pierwszoinstancyjnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłacane jest bowiem bezpośrednio podmiotom tych praw. Odszkodowanie to powinno przy tym odpowiadać wartości wygaszanych ograniczonych praw rzeczowych (M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", wyd. 2, C. H. Beck, 2010, str. 286).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ujawnionych zostało czternaście wpisów na rzecz różnych podmiotów dotyczących hipotecznego zabezpieczenia wierzytelności. W tej sytuacji, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 582/16, o kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych z ustalonego odszkodowania decyduje treść art. 75 u.k.w.h. Zgodnie z tym przepisem, zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z nieruchomości następuje według przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym, chyba że z nieruchomości dłużnika jest prowadzona egzekucja przez administracyjny organ egzekucyjny. Przepis art. 1025 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 155) – dalej "k.p.c.", wskazuje kolejność zaspokojenia z kwoty uzyskanej z egzekucji poszczególnych kategorii należności, zaliczając należności zabezpieczone hipoteką do kategorii piątej. Z kolei - zgodnie z art. 1026 § 1 k.p.c. - jeżeli suma objęta podziałem nie wystarcza na zaspokojenie w całości wszystkich należności i praw tej samej kategorii, należności zaliczone w artykule poprzedzającym (a zatem w art. 1025 k.p.c.) do kategorii czwartej i piątej są zaspokojone w kolejności odpowiadającej przysługującemu im pierwszeństwu, inne zaś należności – stosunkowo do wysokości każdej z nich.

Aby zatem prawidłowo ustalić kolejność zaspokojenia hipotek, które wygasły z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było wyjaśnienie, czy wierzytelności zabezpieczone ujawnionymi w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nadal przysługują wierzycielom hipotecznym, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Wierzyciele hipoteczni, na żądanie organu mają obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką (art. 18 ust. 1i ustawy). Dopiero po uzyskaniu informacji o istnieniu i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipoteką organ może przystąpić do ustalenia kolejności ich zaspokojenia z odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Mimo wyraźnych wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie, ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy nie dokonał ustaleń w zakresie istnienia i wysokości wszystkich wierzytelności zabezpieczonych ujawnionymi w księdze wieczystej hipotekami (jak wynika z ustaleń organu I instancji, w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisano 14 hipotek). Poprzestał jedynie na ustaleniu - w oparciu o dokumenty księgi wieczystej, że jeden z wierzycieli hipotecznych – J. G. uzyskał nakaz zapłaty, zaopatrzony w klauzulę wykonalności, uprawniający go do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z przedmiotowej nieruchomości, uznając tę okoliczność za przesądzającą o zasadności przyznania odszkodowania temu właśnie wierzycielowi. Poza tym organ odwoławczy stwierdził jedynie lakonicznie, że z analizy księgi wieczystej oraz odpisów dokumentów z Sądu Rejonowego, na podstawie których zostały ustanowione hipoteki na przedmiotowej nieruchomości, wynika, że wierzycielami hipotecznymi uprawnionymi do otrzymania odszkodowania nie są: M. B., W. B., J. M. i I. M. Organ nie wskazał przy tym jakie konkretnie dokumenty analizował i dlaczego uznał, że nie stanowią one podstawy do przyjęcia, że ww. osoby są wierzycielami hipotecznymi uprawnionymi do odszkodowania. Nie odniósł się także w jakikolwiek sposób do pozostałych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ujawnionymi w księdze wieczystej.

Należało zatem stwierdzić, że organ odwoławczy - przyznając ustalone odszkodowanie ww. wierzycielowi hipotecznemu, naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 582/16, nieuprawnione było bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy bez ustalenia, komu przysługiwały wszystkie hipoteki ujawnione księdze wieczystej oraz jaka jest wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonych hipotekami oraz odsetek zabezpieczonych tymi hipotekami. Uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., który wskazuje na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy sprawy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, co narusza art. 77 § 1 k.p.a., zaś braki materiału dowodowego skutkowały poczynieniem oceny dowodów w sposób dowolny i sprzeczny z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w sprawie. Jak słusznie wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, w tym w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Sąd uznał również za zasadny zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżącym doręczono zawiadomienie w trybie ww. przepisu w dniu 29 czerwca 2017 r., zakreślając termin 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W toku postępowania odwoławczego, toczącego się po wydaniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 stycznia 2017 r., zgromadzono dodatkowy materiał dowodowy w sprawie, co do które strony winny były mieć prawo do wypowiedzenia się, a także złożyć ewentualne przeciwdowody. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korzystanie z prawa do czynnego udziału w postepowaniu nie może być iluzoryczne a taka sytuacja - z uwagi na wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z rozszerzonym materiałem dowodowym - miała miejsce w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

Sąd zważył nadto, że zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się treścią tego przepisu, Sąd - odnośnie decyzji organu pierwszej instancji – stwierdził, że decyzja ta została oparta na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 sierpnia 2015 r., w którym ustalono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 20.777 zł. W toku postępowania przed organem drugiej instancji rzeczoznawca majątkowy przedłożył klauzulę aktualizacyjną z dnia 5 sierpnia 2016 r., potwierdzającą aktualność ww. operatu szacunkowego.

W związku z powyższym należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa

w art. 154. Należy również zauważyć, że uległ zmianie z dniem 1 września 2017 r. przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. - dotyczący kwestii potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) nadano temu przepisowi następujące brzmienie: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych, wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 i 5 ww. ustawy zmieniającej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4); do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy

art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia (ust. 5).

W świetle powyższego uregulowania prawnego stwierdzić należy, że operat szacunkowy, będący podstawą do oszacowania wartości nieruchomości przejętej w przedmiotowej sprawie – sporządzony w dniu 5 sierpnia 2015 r., mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (po jego aktualizacji) jedynie do dnia 5 sierpnia 2017 roku. Oznacza to konieczność sporządzenia w tej sprawie operatu szacunkowego ponownie, przy czym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga, aby dowód z operatu szacunkowego, jako dowód zasadniczy w przedmiotowej sprawie, został poddany ocenie organów oraz stron postępowania w dwóch instancjach. Dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy niezbędnym było zatem uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, nie jest możliwe bez sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego.

Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi (624 zł), kosztów zastępstwa procesowego (4.000 zł) oraz opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz

§ 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Sąd nie miał podstaw aby w tej sprawie zobowiązać organ do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. może to uczynić jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku uwzględnienia skargi przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności organy zobowiązane będą uwzględnić wskazania dotyczące sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy wynikające z tego wyroku oraz poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gd 582/16, w tym poczynić stosowne ustalenia co do istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ujawnionymi w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, ustalić podmiot uprawniony, w świetle art. 75 u.k.w.h., do uzyskania odszkodowania oraz ustalić wysokość odszkodowania biorąc pod uwagę wartość nieruchomości wynikającą z aktualnego operatu szacunkowego.