Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1886/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 1 i 2 art. 188 art. 203 pkt 1 art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 5 art. 37 ust. 1 pkt 2 art. 40 art. 70 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 873/11 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bartoszycach z dnia [...] września 2010 r. [...], 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz M.W. kwotę 1287 zł (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 873/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bartoszycach, działając na podstawie art. 84a ust. 2, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., "dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.") i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez W. i S.W. garażu na działce nr A, przy ul. W. w Bisztynku.

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy strona stwierdziła, że miała pozwolenie na budowę, ale ze względu na upływ czasu nie mogła go przedstawić, zaś organ nie był w stanie wykazać faktu popełnienia samowoli budowlanej.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 478/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż stwierdził, że z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniono czy w stanie faktycznym sprawy doszło do samowoli budowlanej. W celu wyjaśnienia tej wątpliwości Sąd wskazał na konieczność analizy wszystkich dostępnych materiałów źródłowych, np. zbiorów dokumentów, map geodezyjnych, ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków przewidzianych w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Decyzja ta została uchylona przez Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego nie ustalono bowiem, jaką funkcję pełnił przedmiotowy obiekt budowlany i kiedy został wybudowany.

PINB decyzją dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., kolejny raz uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że w sprawie zastosowanie mają art. 37 i następne ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bartoszycach decyzją z dnia [...] września 2010 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu podał, że w latach 1960-1970 inwestorzy wybudowali drewniany budynek gospodarczy, do którego w latach 80 - tych dobudowali skład opału. W toku postępowania nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, że budowę wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a inwestorzy oświadczyli, że obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB wywiódł, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, obowiązujących w dacie powstania samowoli, nie było wystarczające do uznania, że niedopuszczalnie pogorszyły się warunki użytkowe dla otoczenia. Powyższe wyłączyło możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z inwentaryzacją techniczno-budowlaną i orzeczeniem o stanie technicznym budynku gospodarczego, inwestorzy wykonali wszystkie zalecenia dotyczące przedmiotowego budynku i może on być bezpiecznie użytkowany. Organ stwierdził, że nakazanie inwestorom na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, byłoby sprzeczne z § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpoznaniu odwołania M.W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji wykluczył istnienie przesłanek wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to stosownie do art. 40 powołanej ustawy, powinien był wydać decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie zaś, że obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki, wyłącza wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy. Wówczas legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. nastąpi z datą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 1 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy stwierdził, że należy wykazać czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 37 tej ustawy, a następnie po stwierdzeniu zdatności do użytku wykonanego obiektu - wydać decyzję na podstawie art. 42.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 22/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, w sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał bowiem konieczności przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w pełnym zakresie, co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego powinien był samodzielnie ocenić czy winna zostać wydana decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, czy też – w przypadku jeśli obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki, wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. byłoby zbędne. Rolą organu odwoławczego było również zweryfikowanie zaistnienia w sprawie przesłanek wynikających z art. 37 tej ustawy i zbadanie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że sporna inwestycja jest zgodna z obowiązującym w dacie zakończenia budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, z orzeczenia technicznego z dnia 15 października 2008 r. wynikało, że budynek nadaje się do użytku. Na konstrukcji szkieletowej obiektu dołożono miecze między słupami a płatwią ściany podłużnej budynku, całość drewna zaimpregnowano środkiem ognioochronnym i grzybobójczym, a ściany i wrota budynku pokryto blachą trapezową. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nie było również podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy, gdyż inwestorzy wykonali wcześniej zalecenia wynikające z orzeczenia technicznego. Powyższe uzasadniało wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WINB stwierdził ponadto, że decyzja ta winna być wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie art. 40 ust. 3 tej ustawy, jak błędnie powołał organ pierwszej instancji. Powyższe uchybienie nie dyskwalifikowało jednak tej decyzji, gdyż prawidłowa podstawa prawna istnieje. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że warunki techniczne regulują usytuowanie obiektów w stosunku do sąsiednich działek budowlanych wobec tego doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem może odbyć się jedynie przez wypełnienie warunków bezpieczeństwa pożarowego. Wykonanie przez inwestorów zaleceń zawartych w ocenie technicznej, tj. zaimpregnowanie drewna środkiem ognioochronnym, uczyniło zadość przepisom przeciwpożarowym i doprowadziło przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu, nie zaistniało w sprawie również niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, gdyż obiekt ten istnieje od 1962 r. i przez okres kilkudziesięciu lat nikt nie zgłaszał do niego zastrzeżeń, a aby nakazać jego rozbiórkę, przesłanka pogorszenia warunków użytkowych powinna zaistnieć w dacie jego budowy, a nie po wielu latach od jej zakończenia. Organ odwoławczy stwierdził, że problem dojazdu do nieruchomości skarżących powinien być rozwiązany na gruncie przepisów prawa cywilnego.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.W. zarzuciła, że nie wyjaśniono podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w sposób pełny i adekwatny do okoliczności sprawy. Stwierdziła, że usytuowanie spornego obiektu utrudnia dojazd do budynku, w którym znajduje się m.in. jej lokal mieszkalny, a ponadto utrudnia dostęp światła słonecznego do okien jej lokalu mieszkalnego, co wpływa na stan jej zdrowia. Powyższe, w ocenie skarżącej, przesądza o istnieniu przesłanki "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia". Natomiast, fakt, że obiekt ten może utrudnić ewentualną akcję przeciwpożarową lub inną, wymagającą specjalistycznego, większego sprzętu, wypełnia przesłankę "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia". Skarżąca podniosła, że sporny garaż posadowiony jest w sposób, który narusza przepisy rozporządzenia regulujące usytuowanie obiektów budowlanych. Zaznaczyła, że obiekt ten ogranicza prawa pozostałych użytkowników wieczystych gruntu, gdyż jest przeznaczony do wyłącznej dyspozycji inwestorów, a ponadto wymusza korzystanie z sąsiednich nieruchomości w celu uzyskania odpowiedniego dostępu do lokali przez mieszkańców budynku przy ul. W. Te okoliczności zostały pominięte przez organy nadzoru budowlanego, a w ocenie skarżącej, wypełniają hipotezę art. 37 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżąca wywiodła ponadto, że pokrycie budynku środkiem ogniochronnym nie było wystarczające do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. uznał, iż skarga nie jest zasadna wskazując, iż stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W. i S.W. w latach 1960-1970 samowolnie wybudowali niepodpiwniczony, drewniany budynek gospodarczy. Budynek ten znajduje się na działce nr A w Bisztynku, przeznaczonej w dacie wzniesienia obiektu i obecnie pod zabudowę wielorodzinną adaptowaną (vide: zaświadczenie Burmistrza Bisztynka z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz § 14 uchwały Nr XXIX/141/06 Rady Miejskiej w Bisztynku z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bisztynek). Budynek ten, o wymiarach: 4,00 m x 6,00 m i wysokości 2,1 m - 3,0 m, wykonano w technologii tradycyjnej, ściany zewnętrzne o konstrukcji drewnianej szkieletowej, jedna ze ścian od zewnątrz obita blachą trapezową, wewnątrz ściany drewniane, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. W orzeczeniu technicznym, sporządzonym w toku postępowania wszczętego w sprawie budowy opisanego wyżej budynku garażowo-gospodarczego, zalecono inwestorom dodanie do konstrukcji szkieletowej tego obiektu mieczy między słupami a płatwią ściany podłużnej budynku, zaimpregnowanie drewna środkiem ognioochronnym i grzybobójczym oraz pokrycie ścian i wrót blachą trapezową w jednolitym kolorze, w celu uszczelnienia budynku i poprawy jego estetyki. Zalecenia te zostały wykonane przez inwestorów, co zostało potwierdzone w orzeczeniu technicznym w dniu 15 października 2008 r. Autor tego dokumentu stwierdził również, że budynek nadaje się do użytkowania. Sąd I instancji wskazał, iż kwestią sporną jest czy w opisanym stanie faktycznym prawidłowo organy nadzoru budowlanego udzieliły inwestorom pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też winny były orzec o rozbiórce tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość usunięcia skutków samowoli budowlanej albo w drodze przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizacji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przywołując treść art. 40 tej ustawy Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami nie jest samodzielną podstawą do zastosowania art. 37. Z cytowanego przepisu wynika bowiem, że warunkiem orzeczenia o przymusowej rozbiórce obiektu jest równoczesne wystąpienie przesłanki braku zgodności obiektu budowlanego lub jego części z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz spowodowanie tym naruszeniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tak więc orzeczenie nakazu rozbiórki jest środkiem ostatecznym, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w przepisach zagrożeń lub pogorszenia na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 409/10, LEX nr 760271). Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ich istnienia nie wykazała także skarżąca. Zdaniem skarżącej, "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" należy upatrywać w tym, że lokalizacja garażu utrudni ewentualną akcję przeciwpożarową w budynku mieszkalnym przy ul. W. lub inną, bliżej nie określoną interwencję, bądź jego remont. Działania te, wymagające zastosowania specjalistycznych, większych pojazdów, będą musiały być przeprowadzone z naruszeniem praw osób trzecich, polegającym na przejeździe przez cudzą nieruchomość. Sąd I instancji zaznaczył, że groźba dla życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwo dla mienia, o którym mowa w cytowanym przepisie muszą być realne, a nie teoretyczne. Tak więc hipotetyczna możliwość powstania pożaru budynku mieszkalnego nie przesądza o tym, że sporny garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Niewątpliwie również konieczność przejazdu przez nieruchomość osób trzecich nie stanowi "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia". Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że utrudnienie dojazdu do budynku i konieczność przejazdu przez sąsiednią nieruchomość, na której nie ustanowiono służebności drogi koniecznej, ograniczenie dostępu światła słonecznego do okien lokalu mieszkalnego i brak możliwości korzystania przez pozostałych użytkowników wieczystych z całej nieruchomości wspólnej, stanowią o "niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia". Sąd I instancji zaznaczył, że sporny budynek gospodarczy o wysokości 2,1 m - 3,0 m położony jest w odległości 6,5 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego (vide: protokół kontroli z dnia 11 marca 2010 r.) wobec czego trudno przyjąć, że rzeczywiście w niedopuszczalny prawnie sposób ogranicza on nasłonecznienie pokoi w mieszkaniu skarżącej. Sąd I instancji wskazał, iż dojazd służb ratowniczych do budynku mieszkalnego jest możliwy w związku z czym nie można uznać, ze garaż przeszkadza w ratowaniu ludzi i mienia. Na uwagę zasługuje fakt, że sporny obiekt istnieje prawie 50 lat. Przez cały ten czas istniała możliwość dojazdu do posesji skarżącej. Jego wybudowanie nie spowodowało więc utrudnień w dojeździe do budynku mieszkalnego. Obecnie – jak wyjaśniły D.Z. i H.G. w zażaleniu z dnia 12 listopada 2008r. zmieniły się stosunki własnościowe na sąsiednich działkach i ich właściciele nie wyrażają zgody na dojazd po ich działkach"., jednakże nie jest to zmiana spowodowana innym zagospodarowaniem terenu (co można by rozpatrywać w kategorii pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a zmiana w stosunkach sąsiedzkich wymagająca ustaleń między mieszkańcami bloków, lub rozstrzygnięć prawnych. Sąd I instancji dodał, że zastrzeżenia dotyczące istnienia tego budynku skarżąca zgłosiła dopiero w dniu 20 maja 2008 r., a pismo Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Bisztynku, kierowane do członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w sprawie zaprzestania przejazdu przez sąsiednią działkę, datowane jest na dzień 26 marca 2010 r. Podobnie, wzniesienie spornego obiektu na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym wspólnoty mieszkaniowej, w tym inwestorów, i przez to ograniczenie pozostałych użytkowników wieczystych w prawie korzystania z nieruchomości wspólnej, nie stanowi tej przesłanki. Sąd I instancji wskazał, że fakt samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego również na gruncie nie pozostającym w całości w dyspozycji inwestora, brak zgody właściciela gruntu lub nie przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wykluczają legalizacji samowoli budowlanej na zasadach przewidzianych w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze wskazano także na możliwość zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten przewiduje fakultatywność wydania decyzji o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w sytuacji gdy jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 tego artykułu. Biorąc pod uwagę cele prawa budowlanego, Sąd przyjął, że ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 to takie skutki samowoli budowlanej, które naruszają wartości chronione przepisami powszechnie obowiązującymi, takie jak w szczególności zdrowie i bezpieczeństwo, elementy przyrodnicze środowiska, zabytki, itp. Ponadto, te "inne ważne przyczyny", o których mowa w art. 37 ust. 2, muszą istnieć w dacie budowy, nie mogą pojawić się później, gdyż przy założeniu ich normatywnego charakteru, zezwalałoby na łamanie zasady lex retro non agit, co w demokratycznym państwie prawnym i w świetle innych zasad konstytucyjnych jest nie do przyjęcia (tak NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1599/06, LEX nr 429313). W ocenie Sądu I instancji tak rozumianą "ważną przyczyną", wbrew stanowisku skarżącej, nie są trudności z dojazdem do budynku mieszkalnego dużych pojazdów. Sporny obiekt budowlany nie spełnia zatem przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji, podlega on rygorom art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 1 tej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3). Sąd I instancji stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego były uprawnione do oceny, że nie występuje konieczność wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Inwestorzy, wykonując zalecenia zawarte w opinii technicznej, doprowadzili bowiem sporny obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. Skoro w rozpoznawanej sprawie przywrócono, w drodze robót budowlanych, stan zgodny z prawem, to prawidłowo zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wniosła M.W. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 Nr 38 poz. 229), przez uznanie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występują przesłanki określone tymi przepisami, uzasadniające wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku, wyrażające się w stwierdzeniach, że w stanie faktycznym sprawy nie istniały przesłanki spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia oraz nie występują ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy prawo budowlane, przy jednoczesnym pominięciu wymogów przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 tego prawa, obligującego do stosowania przepisów odnoszących się do ustalonych norm w tym do lokalizacji budynku.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozpoznanie skargi; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż do oceny dokonanej przez W. i S.W. samowoli budowlanej należy stosować przepisy ustawy prawa budowlanego z 1974 r. łącznie z przepisami wykonawczymi odnoszącymi się do tego aktu. Posadowienie budynku na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę w świetle przepisów musi ponadto spełniać normy szczegółowe w zakresie jego lokalizacji (art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego). Normy lokalizacji budynków określało rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Podniesiono, iż z ustaleń faktycznych wynika, że usytuowanie rzeczonego budynku na działce nr A w Bisztynku względem znajdującego się na niej budynku mieszkalnego i gospodarczego, nie spełniało norm określonych ww. rozporządzeniem. Wskazano, iż ratio legis przyjęcia w rozporządzeniu określonych odległości między budynkami podyktowane było dwoma względami. Pierwszy, to zabezpieczenie zabudowy przed pożarem, co wynika z różnicowania tych odległości w zależności od rodzaju materiału użytego do ich budowy. Drugi, to uciążliwość danego budynku dla otoczenia. Z protokołu kontroli z dnia 11 marca 2010 r. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy de facto pełni funkcję garażu i jest usytuowany w odległości 6,5 m od budynku mieszkalnego. Przy jego samowolnej lokalizacji nie zostały więc zachowane normatywne odległości wynikające z przepisów rozporządzenia w zakresie zabezpieczenia zabudowy budynkami przed pożarem, jak również uciążliwości, co naruszyło uzasadniony interes osób trzecich w rozumieniu prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w toku postępowania o usunięcie skutków samowoli budowlanej odstępstw od warunków określonych rozporządzeniem nie sposób usankcjonować. Ponadto, inwestor nie miałby możliwości uzyskania stosownego zezwolenia na budowę przy lokalizacji naruszającej prawem przewidziane normy. Podniesiono, iż nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że inwestorzy wykonując zalecenia zawarte w opinii technicznej, doprowadzili sporny obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Jednocześnie wskazano, iż stan naruszenia przepisów prawa, które stały na straży bezpieczeństwa powszechnego (zagrożenia przeciwpożarowego) i interesów osób trzecich (znoszenia uciążliwości), istniał w dacie budowy. Inne traktowanie przepisów prawa nie sposób akceptować. Zdaniem skarżącej zaskarżone orzeczenie uznające, iż sporny obiekt budowlany nie spełnia przesłanek przymusowej rozbiórki określonych przepisami 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie. Podniesiono, iż naruszenie obowiązujących norm w zakresie lokalizacji spornego budynku, powodowało z istoty samego prawa skutki określone przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który przewiduje obligatoryjny nakaz w postaci przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Ponadto wskazano, iż w praktyce dominuje stanowisko, że samowola budowlana, która pozbawia innych współwłaścicieli (użytkowników) gruntu możliwości jego swobodnego używania, stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków otoczenia w rozumieniu powołanego przepisu prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie prawa materialnego: art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wymienionych przepisów.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, że kwestia legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz jego dalszy byt powinny być rozważane na podstawie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, również należy mieć na uwadze przepisy wykonawcze związane z tym aktem prawnym. Mianowicie do 1 stycznia 1981 r. obowiązywało zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29.06.1966 r. (Dz.Bud. nr 10 poz. 44) z uwagi na treść art. 70 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., a dopiero po tej dacie zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Do oceny samowoli budowlanej należy mieć na uwadze przepisy z okresu realizacji inwestycji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych budynek gospodarczy (garaż) został zrealizowany na przełomie lat 60 – 70 – tych ubiegłego wieku (najprawdopodobniej ok. 1965 r.), a więc przyjęcie, iż miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 8 lipca 1980 r. jest błędne. W materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przepisów zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r., nie zajmuje się tym także ocena techniczna z 15.10.2008 r. Powyższe świadczy, iż całkowicie przedwczesne było udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bez wcześniejszych ustaleń i oceny w odniesieniu do właściwych przepisów wykonawczych czy budowa obiektu budowlanego powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz czy możliwe jest wyeliminowanie ewentualnych naruszeń. Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być jednak wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Oczywiście samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z " niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ", które automatycznie skutkuje rozbiórką. Konieczne jednak będzie dokładne ustalenie czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ nadzoru budowlanego powinien ustalić i ocenić, czy możliwa jest legalizacja spornego obiektu w odniesieniu do wyżej wskazanych przepisów wykonawczych oraz realizacji obiektu z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego i oceni czy przedmiotowy obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości na której został zrealizowany. Fakt, iż budynek istnieje od kilkudziesięciu lat nie świadczy, że nie jest on uciążliwy dla mieszkańców nieruchomości oraz jej właścicieli od chwili jego realizacji. Przedmiotowa samowola budowlana trwa do momentu, kiedy zostanie ewentualnie zalegalizowana lub zostanie orzeczony nakaz rozbiórki i upływ czasu nie ma tu żadnego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.