Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1137/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 28, art. 147, art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1778/11 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz L. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną deklarację z [...] lipca 2010 r., nr [...] odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 i art. 149 § 2 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa A. w K., pow. C. oraz orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego w dnia [...] listopada 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej tego przedsiębiorstwa.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż Minister Gospodarki po rozpoznaniu wniosku J. M. oraz M. D. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa A. w K., pow. C. oraz orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego w dnia [...] listopada 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej tego przedsiębiorstwa.

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2003 r. L. K. zwróciła się do Ministra Gospodarki o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Podniosła, że przed wydaniem przez Ministra Gospodarki decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, albowiem [...] stycznia 1990 r. została oddana w użytkowanie wieczyste J. Z., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. prawo to zostało przekształcone w prawo własności. W ocenie skarżącej jest to nowa okoliczność (w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, który ją wydał.

L. K. podkreśliła, że w dniu [...] października 2003 r. zawarła z J. Z. umowę majątkową małżeńską rozszerzającą wspólność majątkową także na niniejszą nieruchomość. Ma zatem interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...].

W dniu 11 lutego 2004 r. L. K. uzupełniła wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 listopada 2003 r. o podstawę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, że skoro własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wpisana była w księdze wieczystej na inne osoby niż Skarb Państwa, osoby te powinny być stroną postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy, po rozpatrzeniu wniosku L. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa A. w K., pow. C. oraz orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego w dnia [...] listopada 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej tego przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Gospodarki odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 i art. 149 § 2 k.p.a. uchylenia w/w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister omówił szczegółowo tryb i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

W ocenie Ministra decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.. Nie można bowiem przyjąć, że L. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż w dniu wydania decyzji nie była współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej mienie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (działki nr [...] położonej w K.). Akt notarialny (rep. A Nr [...]), na mocy którego rozszerzono wspólność ustawową małżeńską na wszelki majątek nabyty w czasie trwania związku małżeńskiego J. Z. i L. K. został sporządzony w dniu [...] października 2003 r., a więc niemalże dwa lata po wydaniu kwestionowanej decyzji przez Ministra.

Zdaniem organu nie można także uznać, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ów nowy fakt i dowód (akt notarialny rep. A Nr [...]) nie był znany organowi, gdyż nie istniał w dniu wydania decyzji.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. L. K. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie podstawą wniosku o wznowienie postępowania były samodzielnie dwie przesłanki – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie wnioskodawczyni okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi orzekającemu, było nie to, że istniała małżeńska umowa majątkowa, ale to, że nieruchomość w dacie [...] grudnia 2001 r. nie pozostawała już własnością Skarbu Państwa (nieruchomość została w dniu [...] stycznia 1990 r. oddana w użytkowanie wieczyste J. Z., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. prawo to zostało przekształcone w prawo własności). Zatem Minister Gospodarki mógł co najwyżej ograniczyć się do stwierdzenia, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Zawarcie umowy majątkowej małżeńskiej ma to znaczenie, że z dniem zawarcia umowy L. K. uzyskała legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r.

Po ponownej analizie całokształtu materiału dowodowego sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r.

L. K. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 380/11 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem uznał, że przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., zaskarżoną do Sądu, Minister Gospodarki ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister dokonał oceny przesłanki wznowienia, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powtarzając argumentację prawną zaprezentowaną w tym zakresie w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. podkreślił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji prawo własności do spornej nieruchomości (boksu garażowego wolnostojącego oraz działki położonej w K. nr [...] o powierzchni 82 m2) przysługiwało wyłącznie J. Z., na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 1990 r. Natomiast fakt rozporządzania prawem do nieruchomości, objętej postępowaniem administracyjnym, po jego zakończeniu nie może skutkować "obciążeniem" tego postępowania kwalifikowaną wadliwością, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęcie innej interpretacji stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W ocenie Ministra, stwierdzenie, że L. K. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., a w konsekwencji nie została pominięta przez organ jako strona tego postępowania, nie uprawniało Ministra Gospodarki do oceny wniosku L. K. w zakresie istnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Minister stwierdził jednocześnie, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Przyjął, że oświadczenie J. Z. złożone w dniu 26 listopada 2004 r., że wraz z żoną – skarżącą przeglądał w listopadzie 2003 r. akta księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości jest prawdopodobne, jednakże wbrew temu oświadczeniu wywiódł, iż brak zapisu w kontrolce udostępniania akt księgi wieczystej świadczy o tym, iż zdarzenie takie nie miało miejsca.

L. K. decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2011 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest legitymowana czynnie do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., gdyż nie jest stroną tego postępowania. Podkreśliła, że legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania był J. Z. J. Z. nie był stroną tegoż postępowania, nie został o postępowaniu zawiadomiony, gdyż organ administracji prowadzący postępowanie nie miał wiedzy o fakcie nabycia na podstawie decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. przedmiotowej nieruchomości przez J. Z.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1778/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu wskazane uchybienie organu było wynikiem przyjęcia błędnego założenia, że stroną postępowania o wznowienie postępowania może być tylko strona postępowania zwykłego lub strona, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. Czym innym bowiem jest ocena interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego, a czym innym wykazanie się interesem prawnym w postępowaniu zwykłym i wykazanie wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ winien zbadać interes prawny strony występującej z podaniem o wznowienie, tj. legitymację do wystąpienia z tym żądaniem, bez względu na wskazane we wniosku podstawy do wznowienia. Jeżeli skarżąca legitymowała się tytułem własności do działki nr [...] położonej w K., to uznać należało, iż ma interes prawny (art. 28 k.p.a.) do żądania wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z 2001 r., która dotyczyła m.in. tej nieruchomości. Z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 334/99, publ. Lex nr 54133).

Organ winien był zatem po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., dokonać merytorycznej oceny wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Każda bowiem z tych przesłanek ma inny charakter, a wystąpienie którejkolwiek z nich (rozłącznie) winno skutkować wydaniem decyzji uchylającej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 decyzję dotychczasową i rozstrzygnięciem na nowo o istocie sprawy.

Tymczasem Minister Gospodarki ponownie orzekając w sprawie na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r. (wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ograniczył się jedynie do zbadania istnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w ogóle nie odniósł się do tego, czy przedstawione przez skarżącą okoliczności są "istotnymi dla sprawy nowymi okolicznościami faktycznymi (...) istniejącymi w dniu wydania decyzji, nie znanymi organowi, który wydał decyzję" (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Organ stwierdził wręcz, że skoro L. K. "nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., tym samym nie została pominięta przez organ jako strona tego postępowania" to nie jest on uprawniony do badania, czy wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym właśnie zakresie zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest wadliwa i jako taka podlega uchyleniu przez Sąd.

Jednocześnie zgodzić się należy z organem w zakresie oceny drugiej z powołanych przez skarżąca przesłanek określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Wskazana podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu rozumieć należy zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego (przygotowawczych), jak też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Brak winy strony będzie miał miejsce w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa oraz w przypadku, gdy strona – prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym – nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu będzie występowało m.in. w sytuacji, gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozostałych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału.

Jak wynika z akt sprawy w dacie wydania przez Ministra Gospodarki kwestionowanej decyzji ([...] grudnia 2001 r.) prawo własności do boksu garażowego wolnostojącego oraz działki położonej w K. (nr [...]) przysługiwało wyłącznie J. Z. W dniu [...] stycznia 1990 r. J. Z., będąc w związku małżeńskim ze skarżącą, zawarł ze Skarbem Państwa umowę kupna-sprzedaży tej nieruchomości oraz umowę wieczystego użytkowania (akt notarialny Rep. A II Nr [...]). Następnie, na mocy decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym J. Z., przekształcone zostało, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w prawo własności.

Następnie od dnia [...] października 2003 r. małżonkowie J. Z. i L. K., drogą umowy, rozszerzyli wspólność ustawową małżeńską (akt notarialny rep. A. Nr [...]). Na podstawie tej umowy małżonkowie nabyli prawa do wszelkiego majątku nabytego w czasie trwania związku małżeńskiego przez każdego z nich z jakiegokolwiek bądź tytułu.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że za stronę, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r. nie może być uznana L. K., gdyż w chwili wydania decyzji, nie była ona współwłaścicielką spornej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca mogłaby skutecznie podnieść jedynie w sytuacji, gdyby będąc stroną postępowania zwykłego (posiadając interes prawny) została pominięta w tym postępowaniu w sposób nieuprawniony przez organ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem z przyczyn wskazanych wyżej słusznie organ nie uwzględnił skarżącej jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r.

Niemniej jednak otwarta jest kwestia zaistnienia tej podstawy wznowienia w stosunku do J. Z., tj. jego pominięcia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2011 r. Jak słusznie jednak zauważył Minister Gospodarki, w myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Organ administracji publicznej nie jest więc uprawniony do wznowienia postępowania w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną z urzędu.

Dodatkowo Sad wskazał, że wstępne badanie wniosku o wznowienie postępowania winno również obejmować badanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. W niniejszej sprawie ustalenia organu poczynione w tym względzie naruszają, w ocenie Sądu, art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na marginesie Sąd stwierdził, że kwestia terminowości wniosku o wznowienie postępowania została przesądzona przez organ w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 i art. 146 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister Gospodarki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów Sąd I instancji uznał, iż dostrzeżone przez niego wątpliwości w kwestii ustaleń organu w przedmiocie legitymacji procesowej skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], uzasadniały stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż mogły mieć one wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy jak wskazał organ w niniejszej sprawie ustalenie w kolejnej fazie postępowania, że termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a zatem powyższa kwestia nie ma wpływu na wynik sprawy oraz na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Sąd uznał, że organ naruszył art. 7 k.p.a. dokonując badania wniosku wznowieniowego skarżącej pod kątem zachowania terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 12 kwietnia 2005 r.;

2) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 146 oraz 151 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dla organu, że w razie ustalenia, iż w niniejszej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Minister Gospodarki winien wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec o istocie sprawy, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. z uwagi na to, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat, co oznacza, iż wskazanie Sądu obliguje organ do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa;

3) art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ naruszył art. 7 k.p.a. badając kwestię zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ zbadał powyższą kwestię przeprowadzając na tę okoliczność dowód z przesłuchania męża skarżącej –J. Z. oraz dowód z kontrolki udostępniania akt księgi wieczystej, które to dowody następnie poddał ocenie kierując się wiedzą, zasadami doświadczenia życiowego i logiki;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie – wszczętej na wniosek – nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej uchylenia ww. decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., w okolicznościach, w których, nie został przez skarżącą zachowany termin określony w art. 148 § 2, k.p.a., a już z pewnością w art. 148 § 1 k.p.a. odnoszący się do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jednocześnie jak stwierdził Sąd I instancji, w odniesieniu do skarżącej nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Drugą podstawą skargi kasacyjnej są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 147 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a w związku z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2001 r., podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca posiadała legitymację procesową w przypadku, gdy w dacie wydania ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nie przysługiwało jej prawo własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w K. o pow. 82 m2 co oznaczało, iż nie mogła być ona stroną postępowania zwykłego, a umowa rozszerzająca wspólność ustawową małżeńską z dnia [...] października 2003 r. nie spowodowała następstwa procesowego, o którym mowa w art. 30 § 4 k.p.a., tj, iż zastąpiła stronę postępowania – osobę, której wówczas przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości – który w dalszym ciągu jest w chwili obecnej współwłaścicielem tej nieruchomości i przysługuje mu przymiot strony postępowania wznowieniowego;

2) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 147 i 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania, w którym zbadana została kwestia terminowości wniosku o wznowienie postępowania jest "przesądzające" w tym zakresie i uniemożliwia poddanie tej kwestii ocenie organu w toku kolejnej fazy postępowania, podczas gdy jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie w przypadku uchybienia terminu, to nie oznacza to, że okoliczność ta nie może być przedmiotem oceny organu, jeżeli z akt sprawy wynika, że termin ten nie został zachowany.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) orzeczenie o kosztach, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego wywodzono z naruszenia art. 147 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.c. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Według art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Legitymację do wznowienia postępowania ma strona, a zatem jednostka, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Art. 28 k.p.a. opiera przyznanie jednostce przymiotu strony na przesłance materialnoprawnej – przesłance interesu prawnego. Nie wprowadza przesłanki formalnej – udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny niezależnie od tego czy uczestniczył w postępowaniu zwykłym. W pełni prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że należy odróżnić legitymację do żądania wszczęcia postępowania (art. 147 w związku z art. 28 k.p.a.), od ustalenia przesłanki wadliwości postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której wystąpienie daje podstawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Druga grupa zarzutów wyprowadzonych w skardze kasacyjnej, postawionych przez podniesienie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 153, art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 148 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. związano z ograniczeniem dopuszczalności wznowienia postępowania przesłanką zachowania terminu. Zgodnie z art. 148 k.p.a. "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2)". Ograniczenie terminu skuteczności czynności strony żądania wszczęcia postępowania jest jedną z gwarancji ochrony trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Uchybienie terminu powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie, stanowiąc podstawę do odmowy, w formie postanowienia, wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W razie jednak gdy po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania art. 149 § 1 k.p.a.) ujawniona zostaje okoliczność, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, postępowanie staje się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Żądanie wszczęcia postępowania wniesione z uchybieniem terminu jest bezskuteczne, a zatem brak jest podstaw do jego prowadzenia.

Według art. 151 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą w istocie sprawy". Zamknięta regulacja podstaw wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji – decyzję o odmowie wydaje organ, gdy stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, wyłącza dopuszczalność rozszerzającej interpretacji, obejmują tego rodzaju decyzją przypadki niedopuszczalności postępowania.

Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak to Sąd określił "na marginesie", o przesądzeniu kwestii terminowości wniosku o wznowienie postępowania w postanowieniu nie można zaliczyć do oceny procesowej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.