Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1486/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 lipca 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku K. C. pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], i [...] obr.jw. przy ul. [...] w Krakowie".

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Towarzystwo [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 września 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji SKO w [...] wskazało, że na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną , o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w odległości min. 50m. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Dołączono do niej również zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy.

Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działka nr [...] obr. [...].

Jak wskazuje organ I instancji - działka stanowiąca teren inwestycji położona jest w zachodniej części Krakowa w granicach otuliny Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w rejonie zabudowy o niskiej intensywności. W części przewidzianej pod inwestycję kubaturową obejmuje on dwie płaskie, niezainwestowane i niezagospodarowane działki nr [...] i [...]. Obszar analizowany wyznaczony w oparciu o front działki zawiera prawie wyłącznie wolne od zainwestowania otwarte tereny zieleni naturalnej; najbliżej zlokalizowany obiekt kubaturowy dostępny z tej samej drogi publicznej to budynek nr [...] na działce nr [...], mieszczący się po przeciwnej stronie ulicy. Udział powierzchni biologicznie czynnej wzdłuż ulicy [...] ze względu na obecność obszarów otwartych bardzo wysoki.

Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonej analizy architektoniczno -urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, iż z urzędu wiadome jest, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", niemniej jednak proces planistyczny dla tego etapu nie został zakończony.

Nadto w aktach sprawy zalegają decyzje administracyjne wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa ustalające warunki zabudowy dla działek sąsiednich względem terenu objętego niniejszym postępowaniem, co nie pozostaje bez znaczenia w świetle aktualnie obowiązującej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. (k. nr 115 i 121).

Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno -urbanistycznych, zauważono, że organ I instancji ustalił linię zabudowy w odległości około 10 m od granicy działki drogowej nr [...]. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji (w załączniku nr 3) wyjaśniono, że wzdłuż zachodniej krawędzi ul. [...] przebieg istniejącej linii zabudowy wyznacza usytuowanie budynku nr [...] (dz. nr [...]) w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...] w.w. ulicy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] ustalono na poziomie 7% +- 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 16% i zawiera się w przedziale od 7% do 29%, przy czym ze względu na szczególne położenie działek objętych wnioskiem w sąsiedztwie terenów otwartych zasadnym jest wyznaczenie przedmiotowego parametru na poziomie 7%, przy jednoczesnym zachowaniu tolerancji +-1%.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji na dz. nr [...] i [...] ustalono na poziomie min. 80%.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej (elewacji zachodniej) wyznaczono dla na poziomie 9,0 m, w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskazując jednocześnie, w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 9 m. Wyjaśniono, że wnioskowany wskaźnik wynosił 11 m, niemniej uwzględniając wydłużone horyzontalnie proporcje inwestowanych działek, z uwagi na brak uwarunkowań przestrzennych determinujących konieczność realizacji nowej zabudowy o szerokości elewacji frontowych zgodną ze średnią, możliwym jest ustalenie przedziału zgodnego z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego tj. w przedziale 7,2m do 10,8 m.

Z kolei wysokość głównej kalenicy dachu ustalono na 8 m z tolerancją +-0,5m, a wysokość okapu dachu w przedziale 3,0 - 4,0 m. Ustalono dach połaciowy dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 30° do 40°, o głównym układzie kalenicy zbliżonym do równoległego/prostopadłego w stosunku do frontu działek objętych wnioskiem. Dopuszczono zastosowanie okien połaciowych, lukarn i facjat, jako form doświetlenia poddasza.

W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość okapów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi od 4 m do ok. 7m, natomiast wysokości ich głównych kalenic przebiegają na poziomie od ok. 8m do 12m. Średnie parametry wysokościowe wynoszą 5m do okapu oraz 9 m do kalenicy. Z uwagi na specyfikę lokalizacji planowanej inwestycji przedmiotowe parametry wysokości ustalono nieco poniżej średniej.

Kolegium uznało, że ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób racjonalny.

W treści decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie od ul. [...], poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, z uwagi na bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi.

Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W treści zaskarżonej decyzji prawidłowo określono ilość miejsc parkingowych tj. 2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, zgodnie z treścią Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Nr LIII/723/12.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" organ I instancji miał podstawę do prowadzenia postępowania, w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie zapisy Studium nie mogą stanowić podstawy do orzekania przez organ prowadzący postępowanie główne, bowiem nie stanowią prawa miejscowego. Jednocześnie w sytuacji wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", przy jednoczesnej sprzeczności zapisów planu z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, decyzja zostanie wygaszona.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo [...] w K., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu Przestrzennym oraz naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego i ustawy o ochronie przyrody. Inwestycja jest niezgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedsięwzięcie planowane jest poza istniejącym pasem zabudowy wkraczając w obszar niezabudowanych terenów rolnych położonych na terenie otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a także w obszar korytarza ekologicznego sieci ECONET-PL, strefę kształtowania systemu przyrodniczego oraz obszar wymiany powietrza.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona błędnie.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został określony w takiej a nie innej wielkości oraz przybrał wyraźnie owalny kształt a sam projektowany obiekt nie znajduje się w jego centrum.

Analiza wprowadza w błąd odwołując się w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa do zabudowy na działce nr [...]. Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie warunku, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Warunek ten nie jest spełniony, ponieważ działka nr [...] położona jest po drugiej stronie ulicy i nie można w stosunku do niej wyznaczyć linii zabudowy dla zabudowy na działkach nr [...] i [...].

Analiza architektoniczno-budowlana pomija :

• położenie w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz obszarze wymiany powietrza określonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa,

• położenie na terenie obszaru węzłowego ECONET-PL będącego elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym.

Całość inwestycji położona jest na terenie otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego a realizacja inwestycji będzie miała wpływ na przyrodę na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa.

Wniosek dotyczy nieruchomości wyznaczonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz obszarze wymiany powietrza. Wg. zapisów Studium, powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) powinna wynosić min. 90%. Wydana decyzja pozostaje w rażącej rozbieżności z zapisami Studium, którego zapisy powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy (wyrok NSA sygn. II OSK 1250/08) . Tymczasem zapisy Studium zostały całkowicie pominięte, nawet jako dowód w sprawie.

Pominięte zostały również zapisy opinii Wydziału kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa, że "przedmiotowy teren znajduje się na obszarze otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ponadto położony jest wg ustaleń zawartych w Studium w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, w terenach zieleni nieurządzonej - ZR (wg. ISDP warstwa KI), która generalnie nie jest planowana do zabudowy" (podkreślenie TNROP).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przede wszystkim nie wyjaśniono, w jaki sposób wyznaczono granice obszaru analizowanego. W wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji) stwierdzono jedynie, że zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. W pkt 3 lit. "d" tego załącznika stwierdzono, że "szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi około 13 m.". Wprawdzie autor analizy nie posłużył się w tym kontekście określeniem frontu działki, tylko szerokości terenu, jednak trzeba stwierdzić, że front działki liczy 13 metrów, a zatem jego trzykrotność jest mniejsza niż 50 metrów. W takiej sytuacji granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości 50 metrów od granic terenu inwestycji, a ewentualne zwiększenie tej wartości wymaga uzasadnienia. Tymczasem jak wynika z załącznika nr 4 do decyzji organu I instancji obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 55 metrów od granic terenu inwestycji. Zwiększenie tej odległości o dodatkowe 5 metrów nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Z tego względu uzasadniony okazał się zarzut skargi, iż w sytuacji, gdy obszar analizowany wykracza poza minimalne wartości wynikające z rozporządzenia, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność obszaru analizowanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się obowiązek uzasadnienia przyjętych ponad minimum wartości dla granic obszaru analizowanego. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 3036/15 (LEX nr 2406633) NSA wskazał: "Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość nie jest pozbawiona znaczenia, skoro wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 774/15 (LEX nr 2283949): "Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy".

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2876/15, LEX nr 2353353).

Nie wiedząc, jakimi argumentami kierował się autor analizy przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego nie można wykluczyć, że w niniejszej sprawie celem takiego działania było właśnie poszukiwanie działki uzasadniającej planowaną zabudowę.

W zaskarżonej decyzji Kolegium błędu tego nie dostrzegło, powtarzając jedynie, że "Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w odległości min. 50 m.". Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jednocześnie trzeba stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut skargi, iż "w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został określony w takiej a nie innej wielkości oraz przybrał wyraźnie owalny kształt a sam projektowany obiekt nie znajduje się w jego centrum". Prawdą jest, że obszar analizowany ma kształt owalny, jednak wynika to z faktu, że działki objęte wnioskiem mają kształt prostokąta. Wbrew omawianemu zarzutowi teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego tj. granice obszaru analizowanego w każdym miejscu oddalone są o tę samą odległość od granic działek.

Wątpliwości budzi również sposób ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. W załączniku 3 do decyzji organu I instancji (wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej część tekstowa) stwierdzono, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym waha się od ok. 7 do ok. 11 metrów, średnia to ok. 9 metrów. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono szerokość na 11 metrów. Z uwagi na fakt, że szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 13 metrów autor analizy za właściwe uznał ustalenie tego parametru zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia ("Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%."). Daje to możliwość realizacji zabudowy o szerokości 7,2 – 10,8 metra.

Autor analizy dopuścił, więc realizację budynku o szerokości niemal takiej, jaka wskazywana była we wniosku.

W tym miejscu należy przypomnieć, że planowana inwestycja obejmuje dwa budynki mieszkalne jednorodzinne – jeden bliżej ul. [...], a drugi nieco dalej od drogi publicznej w stronę wschodnią. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z warunków wydania decyzji WZ jest wymieniony: "teren ma dostęp do drogi publicznej". Nie chodzi jednak wyłącznie o dostęp terenu inwestycji w ogólności, lecz również każdego planowanego w ramach tej inwestycji budynku. Należy zapewnić dojazd do drogi publicznej również dla tego drugiego budynku, znajdującego się dalej od drogi – co oznacza, że trzeba niejako "zarezerwować" właściwą szerokość dojazdu do tego budynku. Wobec stwierdzonej w niniejszej sprawie konfiguracji terenu musi to odbyć się kosztem szerokości elewacji frontowej budynku znajdującego się bliżej drogi publicznej.

W protokole przyjęcia strony z 18 września 2017 r. (k. 233 akt administracyjnych) inwestor zmienił zakres wniosku – zamiast planowanej pierwotnie budowy 3 budynków mieszkalnych na działkach nr [...], [...] i [...] wniósł o warunki zabudowy dla dwóch budynków na działkach nr [...] i [...]. Do protokołu tego inwestor załączył "kopie map z wrysowanym terenem inwestycji" – k. 235. Na rysunku tym zaznaczono drogę od strony północnej terenu inwestycji oraz dwa planowane budynki. Rysunek ten jednak w żaden sposób nie może być uznany za miarodajny, bowiem wyrysowane budynki mają szerokość elewacji frontowej ok. 3 metrów, a powierzchnię zabudowy ok. 18 - 20 m2, – podczas gdy zarówno we wniosku, jak i w decyzji przyjęto, że każdy z budynków będzie mieć ok. 80 metrów powierzchni zabudowy. Z tego względu omawiana mapa z rysunkiem poglądowym nie odzwierciedla faktycznego zamierzenia inwestora określonego we wniosku.

Dodatkowo trzeba pamiętać o wymogach wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), dotyczących lokalizowania budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki. Wprawdzie przyjmuje się w orzecznictwie, że przepisy tego rozporządzenia stosowane mogą być wyłącznie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2018 r., sygn. II SA/Kr 117/18, z dnia 19 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 886/18) – jednak trzeba pamiętać, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)".

Zasadą wynikającą z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 jest lokalizacji budynków w odległości od granicy działki:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Do pierwotnego wniosku skarżący dołączył opis, rysunki i zdjęcia poglądowe budynku, który ma okna we wszystkich czterech elewacjach. Gdyby założyć, że zarówno od północnej, jak i od południowej granicy musi zostać zachowana odległość po 4 metry, to dopuszczalna byłaby budowa budynku o szerokości elewacji frontowej jedynie 5 metrów. Jeżeli nie byłoby okien w tych elewacjach – szerokość elewacji frontowej mogłaby zwiększyć się do 7 metrów, jednak minimalna szerokość określona w decyzji wynosi 7,20 m.

Na marginesie można zauważyć, że w opisie tego budynku znajduje się zapis, że jest on przeznaczony "na bardzo wąską działkę", która może mieć 14 metrów szerokości, podczas gdy teren inwestycji nie spełnia tego warunku, mając tylko 13 metrów szerokości.

Reasumując: przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) mają, co do zasady zastosowanie na kolejnym etapie procesu budowlanego tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę, które lokalizuje konkretnie inwestycję w stosunku do granic działki, jednak nie można ich całkowicie pomijać już na etapie ustalania parametrów nowej zabudowy. Skoro, bowiem warunki zabudowy ustalone w decyzji WZ wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, to winny być one ustalone w taki sposób, aby wydanie pozwolenia na budowę było możliwe.

Wątpliwości budzi również sposób ustalenia parametru linii zabudowy. Podkreślenia wymaga, że przy ul. [...] znajduje się tylko kilka budynków mieszkalnych w jej południowej części, od strony zachodniej. Po tej stronie drogi, po której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie ma zabudowy – co wynika z załączników graficznych do decyzji organu I instancji. W analizie stwierdzono, że obszar ten cechuje niski stopień zainwestowania i wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto stwierdzono, że "ze względu na brak jednorodnie wykształconej linii zabudowy (...), a także w celu stworzenia czytelnego wspólnego układu budynków na działkach sąsiednich oraz obiektu projektowanego na terenie objętym wnioskiem – linię nowej zabudowy należy wyznaczyć, (...) jako lustrzane odbicie linii zabudowy na działce zabudowanej nr [...], stanowiącej najbliższe sąsiedztwo".

To, co autor analizy określa "brakiem jednorodnie wykształconej linii zabudowy" jest w istocie brakiem jakiejkolwiek linii zabudowy po stronie wschodniej ul. [...].

Sposób ustalenia linii zabudowy uregulowany został w § 4 rozporządzenia, zgodnie, z którym:

"1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

Na podstawie ust. 4 § 4 można, co do zasady dopuścić wyznaczanie linii zabudowy, jako lustrzane odbicie zabudowy znajdującej się po przeciwnej stronie drogi publicznej, jednakże musi to wynikać z analizy w sposób przekonujący i zgodny z rzeczywistością i bardziej szczegółowy niż dotychczas.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można każdej okoliczności rozważać niezależnie od pozostałych, lecz łącznie trzeba wziąć pod uwagę, że:

a) w obszarze analizowanym znajdują się "prawie wyłącznie wolne od zainwestowania otwarte tereny zieleni naturalnej",

b) jedyny budynek dostępny z tej samej drogi publicznej znalazł się (tylko fragmentarycznie) w obszarze analizowanym, tylko ze względu na jego powiększenie w stosunku do wartości minimalnej określonej w rozporządzeniu

c) teren planowanej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego ma front o szerokości około 13 metrów.

Oczywiście na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy możliwe jest pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącego, czy też nie, bowiem byłoby to przedwczesne. Jeżeli jednak organ, a przede wszystkim autor analizy stwierdza dopuszczalność takiej zabudowy, to analiza powinna zawierać bardziej szczegółowe uzasadnienie. Dokładnego rozważenia wymaga czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy możliwe jest spełnienie niezbędnego warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest kontynuacja zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa - skoro w obszarze analizowanym znajdują się "prawie wyłącznie wolne od zainwestowania otwarte tereny zieleni naturalnej".

Nie budzi natomiast wątpliwości parametr powierzchni zabudowy. Planowana zabudowa obejmuje 2 budynki, każdy z nich ma powierzchnię zabudowy po 80 m2, a zatem łącznie daje to zabudowę 160 m2 działek o łącznej powierzchni 2143 m2 (k. 45 i 47 akt administracyjnych). Powierzchnia zabudowy wynosi, więc 7%, co jest niższe od średniej w obszarze analizowanym, co należy zaaprobować wobec faktu, że bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji działki są niezabudowane.

To samo można odnieść również do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która jest przyjęta na poziomie niższym niż średnia w obszarze analizowanym.

W tym miejscu należy odnieść się do przywołanego w zaskarżonej decyzji Kolegium art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Zdaniem Kolegium za ustaleniem warunków zabudowy w niniejszej sprawie przemawia fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji WZ dla znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek: [...], [...], [...] i [...] z roku 2016 oraz dla działki nr [...] z roku 2015. Rzeczywiście kopie tych decyzji, a właściwie fragmenty kopii znajdują się w aktach sprawy, bowiem zostały przez wnioskodawcę dołączone do zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Trzeba jednak podkreślić, co Kolegium pominęło, że inwestor dołączył również decyzję z 2008 roku odmawiającą mu ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z uwagi na brak działki, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Dodatkowo zaś nie można mówić w tej sytuacji o "takim samym stanie faktycznym i prawnym", bowiem decyzja z 2016 roku obejmuje znacznie większy front działki, a co za tym idzie – znacznie większy obszar analizowany, natomiast decyzja z 2015 roku dotyczy zabudowy zlokalizowanej po drugiej stronie ul. [...]. Stan faktyczny w tych sprawach jest, więc odmienny.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pominięto zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i wprawdzie wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie ma znaczenia w procedurze ustalania warunków zabudowy. Taki pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2568/18 i powołane tak orzecznictwo: "z uwagi na wewnętrzny charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (z woli prawodawcy nie jest on aktem prawa miejscowego), a także zakres zagadnień, które reguluje oraz sposób ich wyrażania, ustalenia studium pozostają bez znaczenia dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak niemalże jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie. W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w sprawie studium, pomimo iż wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium stanowi wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji (zob. wyroki NSA: z 19.05.2016 r., II OSK 2185/14; z 30.05.2012 r., II OSK 643/12; z 23.06.2010 r., II OSK 1025/09; z 22.12.2010 r., II OSK 1203/10; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, str. 81-96).).

Powołano przez skarżącego wyrok NSA w sprawie sygn. II OSK 1250/08 zawiera pogląd odosobniony, który nie utrwalił się w orzecznictwie w latach późniejszych.

Jak wynika z powyższego, poszczególne zarzuty skargi w większości okazały się nieuzasadnione, jednak kontrola zaskarżonej decyzji dokonana z urzędu musiała prowadzić do wniosku, że została ona wydana bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a zatem z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i w konsekwencji podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.