Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 799/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. (znak: (...)) wydaną po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji poprzednio podjętej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, P I N B w (...)(...), działając na podstawie art. 49b ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał A N – inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego na terenie działki nr (...), obręb (...) w (...)(...) przy ul. (...)(...)(...)

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający opisał szczegółowo przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w toku pierwszoinstancyjnym, a następnie wyjaśnił, że w ustalonym na podstawie czynności dowodowych stanie faktycznym i po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału należało uznać, że A N wybudowała w (...) roku w warunkach samowoli budowlanej wolnostojący budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy (...) m2. Inwestor nie dokonała zgłoszenia zamiaru realizowania tego budynku w organie administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego należało uruchomić postępowanie naprawcze w celu umożliwienia inwestorowi zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej.

Ponadto powiatowy organ nadzoru budowlanego podał w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2016 roku (znak(...)) nałożono na AN obowiązek przedłożenia określonych dokumentów zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego.

We wskazanym terminie strona nie przedłożyła nakazanych dokumentów, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (decyzja rozbiórka z dnia (...) sierpnia 2016 roku).

Mając na uwadze rozstrzygnięcie odwoławcze w dniu (...) marca 2018 roku ponownie wezwano inwestora do przedłożenia w terminie do (...) kwietnia 2018 roku dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej, jednocześnie pouczając o trybie art. 49c ustawy - Prawo budowlane o możliwości złożenia wniosku do W D o odstąpienie od opłaty legalizacyjnej bądź jej zmniejszenie, czy też rozłożenie na raty.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik działający z upoważnienia A N pismem z dnia (...) marca 2018 roku poinformował, że jego mocodawczyni nie zamierza przedkładać żadnych dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu na terenie działki nr (...) obręb (...) w (...)(...)

Zdaniem pełnomocnika postanowienie naprawcze nie podlega wykonaniu z uwagi na uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji z dnia (...) sierpnia 2016 roku.

W zakończeniu uzasadnienia P INB w (...)(...) wskazał, że art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mówi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Decyzja powyżej opisana została w toku instancyjnym zaskarżona przez AN, reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania powiatowego organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie pełnomocnik odwołującej się zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D W I N B decyzją z dnia (...) r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił obszerny, szczegółowy opis postępowania prowadzonego w sprawie, w którym uwzględniono poszczególne czynności dowodowe i czynności orzecznicze organów właściwych instancyjnie, a następnie wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w przedmiotowej sprawie inwestor w sposób samowolny wybudował budynek gospodarczy w miejscu, w którym znajdował się inny obiekt budowlany tj. (...)

Przedmiotowa (...) została posadowiona na działce (nr(...), obręb (...) w KG) przez matkę inwestorki H J około (...) lat temu tj. ok. (...) roku.

Zdaniem organu odwoławczego ze złożonych w toku postępowania oświadczeń świadków wnioskować należy, że (...) mająca początkowe wymiary ok. (...) metry szerokości i (...) metrów długości, została skrócona, zdemontowano też w niej wszystkie okna, przeszklenia, pozostawiając jedynie stelaż/szkielet stalowy (wcześniej stalowo-drewniany).

Taki stan faktyczny potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna i materiał filmowy.

W uzasadnieniu organ orzekający zwrócił też uwagę, że pod pozostałościami po szklarni (pod stalowym stelażem/szkieletem) nie było żadnego utwardzenia terenu, ani fundamentu. Wobec powyższego bezpodstawnym jest jakiekolwiek twierdzenie, iż dokonano jakichkolwiek robót budowlanych na obiekcie budowlanym jakim była(...)

. W ocenie organu pozostałości po szklarni, czyli samego stelażu nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, należy stwierdzić, że przedmiotowy stelaż (pozostałość po szklarni) nie jest żadnym z wymienionych w tej definicji obiektów.

Organ uznał też, że inwestorka, wykorzystała pozostałości po poprzednim obiekcie budowlanym (szklarni), do budowy nowego obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczego, a z chwilą wykorzystania tego stelaża zaczął on stanowić element nowego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), roboty budowlane zostały przeprowadzone w istotnym zakresie i doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (obiektu budowlanego) o zupełnie innych wymiarach, kształcie i przeznaczeniu, przez co nie mogły one stanowić remontu szklarni jak podnosi strona skarżąca.

Stwierdził ponadto, że znajdujący się aktualnie na działce nr (...) obręb (...) w (...) przy ulicy (...)(...)(...) , obiekt budowlany, jest budynkiem gospodarczym. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wszystkie powyższe cechy spełnia przedmiotowy obiekt budowlany wykonany przez A N. Jak wynika z protokołów kontroli oraz ze zdjęć przedmiotowego obiektu budowlanego posiada on dach dwuspadowy kryty papą, posadowiony jest na fundamencie (ze zdjęć jednoznacznie wynika, iż został zrobiony szalunek, a "niesort" kamienny został związany betonem), który przenosi obciążenia budynku na grunt, podkreślić należy, iż o tym czy mamy do czynienia z fundamentem nie przesądza to z czego został on wykonany. Ponadto bez wątpienia budynek jest trwale związany z gruntem, gdyż jego konstrukcja nie jest lekka, łatwa do przeniesienia (w związku z czym nie można twierdzić, że jest to obiekt tymczasowy), a ponadto jak wynika ze zdjęć jest posadowiony w taki sposób, iż może opierać się czynnikom zewnętrznym mogących go zniszczyć bądź spowodować przesunięcie, co stanowi o jego trwałym związaniu. Niepodważalny również jest fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wydzielony z przestrzenni przegrodami budowlanymi, tj. (...) ścianami stanowiącymi zamkniętą całość wraz z oknami i drzwiami wejściowymi. Funkcja przedmiotowego budynku była niejednokrotnie podkreślana przez A N w oświadczeniach, w których kategorycznie stwierdzała, że stanowi on pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są różne rzeczy, przy czym nie jest to altana, którą zamierzała wybudować na podstawie zgłoszenia. O takiej funkcji budynku świadczą również, rzeczy jakie w nim się znajdywały w czasie kontroli m. in: ławka, stół, parasol, rower. Przy czym bez wątpienia nie jest to altana, gdyż nie jest to budowla o konstrukcji lekkiej, ażurowej, a to są cechy wyróżniające taki obiekt budowlany w znaczeniu językowym, ponieważ w ustawie Prawo budowlane nie zawarto definicji legalnej "altany".

W dalszej części uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego odnosząc się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora, podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano odbudowy, nadbudowy, przebudowy, czy też remontu obiektu budowlanego, w tym wypadku szklarni, gdyż taki obiekt nie istniał, poprzez różne roboty budowlane, jak demontaż okien/przeszklenia, skrócenie konstrukcji utraciła ona wszystkie cechy, jakie mogły wyróżniać ją jako obiekt budowlany. W związku z tym dokonane przez AN prace, jak położenie dachu, obicie deskami (właściwie wykonanie ścian), montaż okien, drzwi wejściowych, zmiana konstrukcji dachowej (o czym świadczą zdjęcia i filmy zamieszczone w aktach sprawy), spowodowały, iż dokonano budowy obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (...). Wobec powyższego wszystkie wykonane prace, należało potraktować jako wykonanie nowego obiektu budowlanego, nawet w sytuacji gdy były dokonywane w różnym czasie to bez wątpienia powstał inny obiekt budowlany niż (...).

Następnie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że P I N B w (...) prawidłowo uznał za wymagane w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy – Prawo budowlane, którego treść w całości przywołał.

Ponadto organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor działała w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie dysponowała pozwoleniem na budowę ani nie dokonała zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego.

Biorąc pod uwagę wymiary przedmiotowego budynku ustalone podczas oględzin tj. (...) mx(...) m wys. (...) m, jest to budynek gospodarczy o powierzchni mniejszej niż (...) m2, w związku z czym mając na uwadze, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2) ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...) o powierzchni zabudowy do (...) m2 (...), to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane taka budowa wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ pierwszej instancji wydając postanowienie z dnia(...) czerwca 2016 r. o znaku: (...) zobowiązał inwestora tj. A N na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku, podkreślenia wymaga fakt, iż ww. postanowienie nie zostało zaskarżone wraz z odwołaniem od decyzji PINB w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. o znaku: (...) oraz nie wzruszono go w żaden inny przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego sposób.

Strona zobowiązana natomiast pomimo licznych pism organu pierwszej instancji informujących na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (pismo z dnia 23 listopada 2017 r., z dnia 19 marca 2018 r.), o możliwości przedłożenia wymaganych dokumentów potrzebnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku do dnia wydania zaskarżonej decyzji, ani podczas toczącego się postępowania odwoławczego. Nadto w piśmie z dnia (...) marca 2018 r. (data wpływu do PINB w(...)) pełnomocnik A N stwierdził, że "jego Mocodawczyni nie zamierza przedkładać żadnych dokumentów umożliwiających legalizację rzekomo samowolnie wybudowanego obiektu na terenie działki nr (...) obr. (...) w (...) ".

Powyższe, jednoznacznie wskazuje, iż wystąpiła przesłanka z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane tj. strona nie przedłożyła dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wobec czego zasadnym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane tj. nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia takich robót budowlanych.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na terenie, w którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy (...)(...) w (...) , który to został przyjęty uchwałą R M w (...) nr (...) z dnia (...) maja 2012 r. nie przewiduje możliwości budowy budynku gospodarczego w miejscu, w którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem, co wynika z zapisów ww. planu tj. § 5 w tabeli nr 2 kolumnie C pkt 4 lit a oraz z pisma U M w (...), w którym stwierdzono, że taki budynek gospodarczy wybudowany w miejscu wskazanym na mapie i jego "trwała adaptacja" jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu.

Konkludując organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, tj. wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazanie inwestorowi AN rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, na terenie działki nr (...) obręb (...) w (...) przy ul. (...) .

Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, iż obowiązki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane należy nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przy czym kolejność osób wymienionych w tym artykule nie jest przypadkowa, ale każdorazowo organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, która z osób wymienionych w tym artykule będzie miała realną możliwość wykonania tego obowiązku. Skoro, ustalono inwestora samowoli budowlanej, który wykonał większość robót budowlanych związanych z przedmiotowym obiektem tj. A N, to zasadnym było nałożenie na nią obowiązku, gdyż równocześnie jest też współwłaścicielem nieruchomości, na której wybudowała budynek gospodarczy i niezasadnym byłoby nakładanie obowiązków na pozostałych współwłaścicieli w sytuacji, gdy nie przyczynili się do dokonanej samowoli budowlanej.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 30 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 5 i 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, gdyż jak już wyżej wyjaśniono prace wykonane przez A N nie były remontem konstrukcji niezwiązanej na stałe z gruntem, a były jak prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji robotami budowlanymi polegającymi na budowie obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczego. Równocześnie prawidłowo przyjęto w takim przypadku zastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż takie samowolne roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia. Organ wskazał przy tym, że P I N B w (...) nie naruszył art. 7 ani art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zostały podjęte wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a stan faktyczny został ustalony bezsprzecznie, równocześnie działając w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a na gruncie zebranego materiału dowodowego działał z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ nie naruszył art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż powyższą zasadę ogranicza art. 7a § 2, a w przedmiotowym przypadku ważny interes publiczny w tym interes państwa polegający na przestrzeganiu przepisów prawa w tym Prawa budowlanego i działania w zgodzie z tym prawem przez jego obywateli, sprzeciwia się, aby wątpliwości interpretacyjne, co do normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony. Przy czym zaznaczyć, należy że wątpliwości interpretacyjnych nie powinny budzić pojęcia budynku i budowy, gdyż ustawa Prawo budowlane przewidziała dla tych pojęć definicje legalne.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A N, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

W petitum skargi działający imieniem A N pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 5 i 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że:

a) prace wykonane przez A N na terenie działki nr (...) obręb (...) w (...), na starej konstrukcji niezwiązanej trwale z gruntem, stanowią roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego, objęte obowiązkiem zgłoszenia do W A i B S P,

b) obiekt zlokalizowany na działce nr (...) obręb(...) w (...) jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a o jego trwałym związaniu z gruntem ma świadczyć to, że nie jest to konstrukcja lekka i nie jest możliwe jej przeniesienie za pomocą siły mięśni,

2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 49b ustawy - Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, przy braku podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie,

b) art. 78 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 136 § 1 kpa, poprzez pominięcie wniosku dowodowego strony (zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) o dopuszczenie dowodu z wyciągu z opinii biegłego sądowego inż. J S nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia dowodu zgłoszonego przez stronę,

c) art. 7a § 1 kpa, poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, przeciwko której wszczęto postępowanie, wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni pojęć "budynek gospodarczy", "tymczasowy obiekt budowlany", "budowa", zawartych w przepisach ustawy - Prawo budowlane,

3. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść orzeczenia, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym i zasadami logiki przyjęcie, że:

a) obiekt posadowiony na działce nr (...) jest budynkiem gospodarczym, przy czym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono, że konstrukcja posadowiona jest na niesorcie kamiennym, a więc nie jest trwale związana z gruntem,

b) prace polegające na remoncie obiektu (obicie deskami stalowej konstrukcji małej szklarni ogrodowej) stanowią budowę wymagająca zgłoszenia organowi,

c) A N dokonała przebudowy obiektu, poprzez rzekome podwyższenie konstrukcji, pomimo że poza zeznaniami EC, materiał dowodowy nie wskazuje, że doszło do jakiejkolwiek przebudowy obiektu, ani tym bardziej do budowy nowego obiektu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

W doręczonej Sądowi w dniu (...) października 2018 r. odpowiedzi na skargę D WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i motywy podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Stosownie do tak wyrażonej zasady wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu lub czynności będącej przedmiotem zaskarżenia oraz z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Korzystając z tego uprawnienia Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, poprzedzającą decyzję zaskarżoną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane.

Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej określonym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa albo w przepisach szczególnych.

Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Wymaga tego zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa, gwarantowana art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego niezbędne jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym - stosownie do treści tego przepisu -jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji - wynika, że obiekt ten nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jego realizacja wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.

Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie uprawniały do uznania, że inwestor realizując przedmiotowy budynek gospodarczy nie zastosował się do wymogu ustawowego, regulowanego art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, powyżej wskazanego.

Należy też zwrócić uwagę, że przywołana powyżej ustawa w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu inwestycyjnego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na skutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek i wolą inwestora albo na orzeczeniu nakazu rozbiórki w warunkach ustawowo określonych.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zastosowały drugi wariant uzyskania stanu zgodności z prawem, nakazując rozbiórkę samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku gospodarczego przy zastosowaniu przepisu art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast we wskazanym w przywołanym przepisie ust. 2 art. 49b ustawodawca postanowił, że:

"Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego."

(Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - jak jednoznacznie wynika z treści przepisu - nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego orzeka w postanowieniu o pozostałych obowiązkach wskazanych przez ustawodawcę.)

Należy przy tym zwrócić uwagę, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa, było oceniane krytycznie i uznawane za przejaw odstąpienia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Akcentowano to, że ograniczenie ustaleń dokonywanych w sprawie do stwierdzenia, że obiekt budowy lub jego część wykonuje się lub wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ nie odpowiada wymogowi ustalenia prawdy obiektywnej a poprzez to standardom państwa praworządnego.

Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie zasady proporcjonalności w procesie stanowienia prawa.

Z zasady tej wypływa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie - nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu.

Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Wskazano też, że przepis art. 48 ust. 1, który pozostawia się w znowelizowanym brzmieniu można zastosować dopiero, gdy w następstwie czynności właściwego organu, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

(Trybunał Konstytucyjny orzekał w odniesieniu do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ale przywołana argumentacja może być - w ocenie Sądu - zastosowana również w odniesieniu do art. 49b tej ustawy ze względu na zbieżność problematyki.)

Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane regulujących procedury naprawczą i legalizacyjną, wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tych przepisów nie wykazując zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych.

Zważyć też należy, że wobec treści art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i dorobku judykatury administracyjnej przyjęto, że orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wydawane jest wówczas, gdy właściwy organ nadzoru budowlanego ustali w sposób jednoznaczny, że wykorzystanie procedury legislacyjnej nie będzie skuteczne, bowiem wobec istoty naruszenia prawa nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodności z prawem w sposób inny aniżeli poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 290/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/GO 833/14).

W tym kontekście Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie podziela i uznaje za zasadne stwierdzenie organów orzekających w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, że skorzystanie z procedury legalizacyjnej czy naprawczej przez samowolnego inwestora jest prawem inwestora, który dokonuje wyboru wariantu, w jakim nastąpi doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że z treści odwołania wniesionego w imieniu A N od decyzji P I N B w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. (znak: (...) ) i zawartych w nim wniosków wynika – wbrew twierdzeniom organów, że pełnomocnik kwestionuje również zasadność postanowienia organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 2016 r. (znak: (...) ) podjętego na podstawie art. 49b ust. 2 – Prawo budowlane.

Uchylenie zaskarżonej wówczas w toku instancyjnym decyzji przez D W I NB decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. (Nr(...)) z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oznacza również utratę bytu prawnego orzeczeń podjętych w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji, pozbawionych samoistnego środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie odnosi się to do wskazanego powyżej postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia (...) czerwca 2016 r.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że omawianym postanowieniem PIN B w (...) zobowiązał inwestora dodatkowo – zapewne uwzględniając wówczas i obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych – do przedłożenia dokumentu-oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zważyć jednak należy, że tak określony dokument jest wymagany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę i stanowi – stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – warunek jego wydania.

Sąd nie kwestionuje konieczności wykazania się samowolnego inwestora w toku procedury legalizacyjnej prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale potwierdzonym w wiarygodny sposób. Ustawodawca nie uprawnił organów nadzoru budowlanego do żądania, aby samowolny inwestor wykazywał to prawo sformalizowanym dokumentem zastrzeżonym dla procedury regulującej tryb wydawania pozwolenia na budowę.

Dodatkowo wskazać też należy, że zgodnie z prezentowanym aktualnie wobec omawianej kwestii stanowiskiem judykatury administracyjnej, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje samowolnego inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien – stosownie do art. 9 kpa – pouczyć o rodzajach dokumentów jakimi prawo to może być potwierdzone z uwzględnieniem trybu z art. 199 kc i możliwością zawieszenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu uzasadnienia Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że – w ocenie Sądu – dowolne i nieuprawnione jest tak autorytatywne stwierdzenie przez organy obu instancji istnienia negatywnej przesłanki legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy (...) w(...), przyjętymi uchwałą R M w (...) Nr (...) z dnia (...) maja 2012 r. Zdaniem Sądu przyjęta przez organy orzekające ocena w tym zakresie wynika z nieprawidłowej interpretacji treści pisma skierowanego w dniu (...) lutego 2018 r. do P IN B w (...) przez działającego z upoważnienia B M (...) Z B .

Niezależnie od kwestii powyżej wskazanych zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że organy właściwe mimo zgromadzenia na obecnym etapie postępowania obszernego materiału dowodowego i starannego przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości istotnych w sprawie okoliczności.

Przede wszystkim – mimo sygnalizowania tej kwestii przez skarżącą w toku postępowania instancyjnego – nie wyjaśniono, czy (...) została zrealizowania przez jej matkę w sposób legalny, czy w warunkach samowolnego działania inwestorskiego. Jest to o tyle znaczące, że organy w uzasadnieniach orzeczeń podejmowanych w sprawie wyjaśniają, że wybudowała obiekt gospodarczy wykorzystując część konstrukcji istniejącej wcześniej na przedmiotowej działce (...)i. Ponadto organ oznaczając wykonany przez A N obiekt zamiennie posługują się określeniami: budynek gospodarczy, pomieszczenie gospodarcze mimo, że pojęcie "budynek" jest legalnie zdefiniowane i możliwość jego stosowania uwarunkowane jest posiadaniem przez dany obiekt cech wskazanych przez ustawodawcę, natomiast pojęcie "budynek gospodarczy" zostało wyjaśnione w akcie podustawowym i w zakresie stosowania go podlega takim samym regułom (art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Zdaniem Sądu rezultat zrealizowanych robót budowlanych powinien uzyskać jednoznaczną kwalifikację, tym bardziej, że determinuje ona często istotę i treść czynności podejmowanych przez uprawnione organy na podstawie ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu – wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego – nieuprawnione jest też stanowcze twierdzenie organów obu instancji, że przedmiotowy obiekt jest w sposób trwały związany z gruntem.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy ponownie wskazać, że warunkiem prawidłowego zastosowania przy orzekaniu przepisu prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych w niej okoliczności.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym temu wymogowi nie zadośćuczyniły.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja P I NB w (...) wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, taryfowo określone.