Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2564/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. T. P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 388/12 w sprawie ze skargi Z. T. P. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 388/12 oddalił skargę Z. T. P. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W. Spółka z o.o. z siedzibą w P. w dniu [...] kwietnia 2008 r. wystąpiła do Burmistrza Kamienia Pomorskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z planowaną budową farmy elektrowni wiatrowych o nazwie "[...]", w obrębach geodezyjnych gminy Kamień Pomorski, zlokalizowaną w sąsiedztwie wsi J., S., M., J. i G..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], prowadzący postępowanie organ I instancji, zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w związku z zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 4 w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Inwestor w dniu 24 czerwca 2010 r. przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 oraz art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Burmistrz Kamienia Pomorskiego ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" w gminie Kamień Pomorski. Organ pierwszej instancji określił w decyzji rodzaj i miejsce realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. budowę 20 siłowni wiatrowych o łącznej mocy do 60MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Z.T.P. w S., które zarzuciło wydanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 52 i art. 56 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i obecnie obowiązujących przepisów art. 37 i art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu odwołania Towarzystwo zakwestionowało rzetelność sporządzonego w sprawie raportu środowiskowego w zakresie metodyki prac badawczych, waloryzacji fauny, braku analizy skumulowanego oddziaływania inwestycji z istniejącymi i projektowanymi farmami.

Decyzją z dnia 20 lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, iż wskazana w raporcie analiza oddziaływania inwestycji na środowisko we wszelkich jego aspektach, przy uwzględnieniu każdej z faz przedsięwzięcia jest wyczerpująca i wnikliwa, oparta na badaniach przeprowadzonych przez samych autorów tego opracowania, w ramach monitoringu przedinwestycyjnego (inwentaryzacja ornitologiczna i chiropterologiczna), jak też wykorzystująca wyniki badań i analiz zgromadzonych w gminie Kamień Pomorski w ostatnich trzydziestu latach. Wnioski raportu są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, poprzedzone zostały pełnym opisem metod badawczych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z.T.P. w S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2012 r. oraz uchylenie postanowienia z dnia 23 lutego 2012 r. prostującego w/w decyzję. Według skarżącej, decyzję organów obu instancji wydano w oparciu o raport obarczony istotnymi wadami, z uwagi na niewłaściwość metodyki zastosowanej przez autorów raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie udzielając odpowiedzi na powyższą skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe rozstrzygnięcie oraz argumenty użyte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny. Obowiązek sporządzenia raportu w oparciu o ust. 2 powołanego wyżej przepisu stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ pierwszej instancji, prawidłowo przyjął konieczność sporządzenia i przedstawienia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W postanowieniu tym wskazano, iż raport powinien zawierać elementy wymienione w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności winien uwzględniać wpływ na obszary ekologiczne NATURA 2000, zwracając uwagę, iż przedmiotowe przedsięwzięcie częściowo znajduje się na terenie ostoi ptasich.

W ocenie Sądu, raport przedstawiony przez inwestora zawiera wszystkie informacje, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w opisie swym uwzględnia aspekty oddziaływania inwestycji na elementy przyrody wymienione w postanowieniu organu uznającym konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi o niedopełnieniu przez organy wymogów w zakresie art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wszystkich dowodów istotnych dla sprawy i ich oceny, Sąd wskazał na specyfikę postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Podstawowym źródłem wiedzy o zamierzeniu inwestycyjnym, jest informacja umieszczona w raporcie oceny oddziaływania na środowisko. Raport ten jest załączany do wniosku, a żaden przepis ustawy nie ustanawia szczególnych wymagań w tym zakresie, jak miałoby to miejsce w przypadku opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Sąd stwierdził zatem, iż raport ten ma walor dokumentu prywatnego, a dane w nim zawarte podlegają ocenie organu, w ramach kompetencji płynących z art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi, iż organy nie dopełniły obowiązku poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, poprzez wszechstronne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Skarżące Towarzystwo powołuje się na brak rzetelnych ustaleń w zakresie fauny i flory występującej w obszarze analizowanym dla potrzeb planowanej inwestycji, a które powinny się znaleźć w treści opracowania. Sąd wyjaśnił stronie, iż płynące z treści raportu informacje, nie są wynikiem pracy organu w ramach podejmowanych przez niego działań z urzędu w zakresie poszukiwania okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia sprawy, lecz zestawieniem danych zgromadzonych przez autora raportu. Ustalenia poczynione w ten sposób, stanowią opinię na temat stanu faktycznego, prezentowanego przez samego wnioskodawcę. Nie oznacza to oczywiście zupełnego braku kontroli organu w tym zakresie. Raport podlega kontroli w ramach spełnienia wymogów ustawowych w zakresie ochrony środowiska, a ponadto w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego, na dowód tego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu, powyższym wymogom raport sprostał, zawiera on w swej treści nie tylko szczegółowe informacje o stanie środowiska w analizowanym obszarze, lecz również odniesienie się do występowania stwierdzonych tam gatunków roślin i zwierząt, ze wskazaniem tych zagrożonych, o których jest mowa w dyrektywie ptasiej i dyrektywie siedliskowej. Raport zawiera analizę negatywnych oddziaływań mogących wystąpić w związku z budową i eksploatacją farmy wiatrowej. W szczególności oceniono wpływ tej inwestycji na siedliska ptaków, nietoperzy, płazów, gadów oraz ssaków. Uwzględniono problematykę żerowisk i legowisk zwierząt w tym obszarze. Sformułowane wnioski wskazują na potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko, nie wyklucza to jednak możliwości budowy farmy elektrowni wiatrowych "Jarszewo". Według autorów raportu oraz uzgodnień organów, farma wiatrowa nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych, a także zaleceń wskazanych w postanowieniach uzgadniających uwarunkowania środowiskowe. Z raportu wynika ponadto, że inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na zdrowie ludzi, gdyż nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu do środowiska i zachowane są przy tym odległości od terenów, dla których występowałyby negatywne oddziaływanie dla środowiska i ludzi. W raporcie poddano również analizie możliwość kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z już istniejącymi w sąsiedztwie.

Sąd zwrócił także uwagę na zasadę, jaka wynika z reguł dowodowych postępowania administracyjnego, iż strona dla uwiarygodnienia swego stanowiska powinna przedstawić dowód na jego potwierdzenie. Inicjatywa dowodowa nie polega przy tym na przedstawieniu jakichkolwiek dowodów. Sąd przyznał słuszność stanowisku organu odwoławczego, iż miarodajnym i wiarygodnym sposobem w zakresie kwestionowania merytorycznej treści raportu, byłoby przedłożenie przez podnoszącego zarzut innego raportu, w którym dokonana byłaby szczegółowa analiza zagadnień oraz sformułowane wnioski, które w oczywisty sposób sprzeczne byłyby z treścią raportu przedłożonego przez wnioskującego o wydanie decyzji środowiskowej. Takiego rodzaju dowodu strona skarżąca nie przedstawiła. Powołane przez organ uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08 (Lex nr 526577), potwierdza prezentowane stanowisko, iż aby zarzut o wadliwości raportu nie był gołosłowny, to powinien być poparty ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Z.T.P. w S. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Kamienia Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r. wydanej bez przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd i instancji uchybień w postępowaniu polegających na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej bez przeprowadzenia samodzielnej oceny dowodu w postaci raportu oceny oddziaływania na środowisko złożonego w sprawie przez inwestora;

3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że prawo nie ustanawia szczególnych wymagań w odniesieniu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w konsekwencji akceptację podejścia polegającego na dokonaniu przez organ administracji wyłącznie formalnej oceny przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji uchybień w postępowaniu polegających na dokonaniu przez organy administracji dowolnej oceny dowodów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz analizy stanu środowiska przyrodniczego, przedłożonej przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Z.T.P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że raport stanowiący podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach chociaż formalnie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 52 Prawie ochrony środowiska - obarczony jest istotnymi brakami, jest wewnętrznie sprzeczny oraz oparty o błędną (z naukowego punktu widzenia) metodykę przyjętą do przeprowadzenia koniecznych badań, a więc nie spełnia kryterium odpowiedniej oceny. Skarżący wielokrotnie wskazywał na te wady, popierając swoje stanowisko dowodem w postaci analizy stanu środowiska obszaru, na który oddziaływać będzie planowane przedsięwzięcie. Przedmiotowa analiza sporządzona została przez członków Towarzystwa - osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje naukowe i będące autorami lub współautorami inwentaryzacji przyrodniczych stanowiących podstawę do wyznaczenia przedmiotowych obszarów Natura 2000. Organy obydwu instancji zaniechały jednakże wyjaśnienia stanu faktycznego w świetle wniosków wynikających z przedłożonej analizy, uznając, że kwestionowanie ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko możliwe jest jedynie przez inny raport nie zaś przez dokument prywatny, za jaki uznano analizę stanu środowiska obszaru, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja. WSA w Szczecinie utrzymując w mocy zaskarżone decyzje zaaprobował ten pogląd.

Podkreślono, że raport o oddziaływaniu na środowisko, chociaż sporządzany zwykle przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę naukową w danej dziedzinie, nie stanowi dowodu z opinii biegłego, a dokument prywatny, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W związku z tym możliwe jest zakwestionowanie ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia przez inny dokument prywatny, nie spełniający wszystkich wymagań formalnych raportu o oddziaływaniu na środowisko, o których mowa w art. 52 p.o.ś. Ocena zasadności twierdzeń przedstawionych w takim dokumencie prywatnym powinna podlegać ocenie stosownie do art. 80 k.p.a.. a zatem z zastosowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Kontrola taka nie została przeprowadzona w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Co za tym idzie, organ wydający decyzję naruszył art. 7 k.p.a. W konsekwencji decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję środowiskową została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności te nie zostały rozpatrzone przez Sąd I instancji, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W związku z tym. zarzut naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a. jest należycie uzasadniony.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż organ nie dopełniły obowiązku poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i wszechstronnego rozpatrzenia dowodów. Tymczasem decyzja SKO, podobnie jak wcześniejsza decyzja organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, oparta została jedynie na informacjach pochodzących z wadliwego raportu oceny oddziaływania na środowisko złożonego przez inwestora, bez podjęcia próby wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynikających z analizy przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie uwzględniły żadnych dowodów poza przedłożonym raportem oceny oddziaływania na środowisko, który jednak nie został poddany krytycznej ocenie. Odrzuciwszy zaś jako niewiarygodną analizę przedłożoną przez skarżącego nie dołożyły starań, by określić jej wartość merytoryczną. Taki stan rzeczy skutkuje wydaniem zezwolenia na inwestycję bez uprzedniego należytego upewnienia się, że można wykluczyć znaczący negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co narusza art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, W Spółka z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Kamienia Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" w gminie Kamień Pomorski.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżące kasacyjnie - Z.T.P. w S. oparło skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania powiązanych z naruszeniem prawa materialnego. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a

Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia dotycząca oceny przedłożonego przez inwestora w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji - raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został uznany przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie za sporządzony w sposób rzetelny i fachowy. Takiej oceny tego raportu nie podziela wnoszące skargę kasacyjną Z.T.P. w S.. Można jednak zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna zmierza nie tyle do podważenia ustaleń omawianego raportu, ile krytycznie ocenia zastosowane do analiz metody, a także wskazuje na uchybienia proceduralne popełnione przy jego ocenie przez organy administracji i Sąd, nie wykazując równocześnie, że miały one wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) prowadzący postępowanie Burmistrz Kamienia Pomorskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w związku z zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Inwestor – W. Spółka z o.o. - w dniu [...] czerwca 2010 r. przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" w gminie Kamień Pomorski. We wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazano, że raport powinien zawierać elementy wymienione w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności winien uwzględniać wpływ na obszary ekologiczne Natura 2000.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić generalną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że raport przedstawiony przez inwestora zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w opisie swym uwzględnia aspekty oddziaływania inwestycji na elementy przyrody wymienione w postanowieniu organu z dnia 14 sierpnia 2008 r. Tym samym, nie sposób zgodzić się z Towarzystwem, które w podstawach skargi kasacyjnej zarzuciło ogólnie naruszenie art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie wskazało jednak jakiego konkretnie elementu, informacji brakuje w sporządzonym dla przedmiotowej inwestycji raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska ma bardzo rozbudowaną konstrukcję, składa się z wielu ustępów, punktów i podpunktów.

Jak zauważył słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10 (Lex nr 787129): zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (obecnie art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a także przepisu prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w określonym przepisie art. 52 Prawa ochrony środowiska. Niewskazanie, jaką konkretnie jednostkę redakcyjną tego złożonego przepisu miałby naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, stanowi o pewnej wadliwości w tym zakresie wniesionej skargi kasacyjnej. Nie uniemożliwiło to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie się do tego zarzutu, a to z uwagi na jego ogólne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wadliwość ta jednak nie pozostawała bez wpływu na ocenę zasadności podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08, Lex nr 526577, przywołany także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Takich warunków nie spełnia, złożone w toku postępowania administracyjnego przez Z. T. P., pismo z dnia [...] lipca 2011 r. zawierające krytyczne uwagi do wybranych tylko elementów sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Towarzystwem także co do tego, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym. Tezie tej przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odniosło się do zawartości merytorycznej przedmiotowego raportu, odpowiadając tym samym na zarzuty Towarzystwa. Szczegółowe odniesienie się do ustaleń zawartych w raporcie znalazło się również w decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym i jako taki podlega ocenie organu jak każdy inny dowód, to – jak już wskazywano - dokument ten posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, Lex nr 1369033).

Uwzględniając powyższe, należy zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Jak wskazał więc trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11 (Lex nr 1358431): "Jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną". Z tych samych powodów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, Lex nr 1340187).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów są więc nieusprawiedliwione.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało także uznać, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) poprzez utrzymanie przez Sąd w mocy decyzji wydanej bez przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na obszary Natura 2000. Zgodnie z tym przepisem, planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu nie mógł zostać uwzględniony w sytuacji, w której jak już wynika z powyższych rozważań, Towarzystwu nie udało się skutecznie podważyć wartości dowodowej sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a który to raport zawiera ocenę istotności oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000 (rozdz. XXI raportu). Ponadto, zauważyć można, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody stanowi o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko (obszaru Natura 2000), co oznacza, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, lecz tylko te, których skala może być uznana za znaczącą (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Lex/el oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., II OSK 2561/10, Lex nr 992529). Jak stwierdzono tymczasem w raporcie, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie miała znaczącego wpływu na siedliska i gatunki chronione w ramach sieci Natura 2000, a wyłączenie z produkcji kilku hektarów gruntów ornych nie spowoduje żadnego znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego uznać należało za niezasadne, to również podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę Z. T. P. w S., powyższych przepisów nie naruszył.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.