Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1821/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 oraz § 1a, art. 153, art. 188, art. 190, art. 200 i art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 572/17 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. do rozpoznania wniosku D. S. z dnia 17 lipca 2013 r. w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku D. S. z dnia 17 lipca 2013 r., 4. stwierdza, że bezczynność określona w pkt 3 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. na rzecz D. S. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt II SAB/Wa 572/17 oddalił skargę D. S. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. D. S. wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: MPWiK, MPWiK w [...] W.) o udostępnienie mu w formie kserokopii lub formie elektronicznej informacji publicznej w postaci:

1. protokołów z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez tę spółkę w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2006 r. o nr [...];

2. wszystkich wyników badań laboratoryjnych osadów ściekowych przeprowadzonych przez lub na zlecenie MPWiK w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r., na podstawie których sformułowano oceny przedstawione w protokole wymienionym w pkt 1.;

4. (w liczbie porządkowej wniosku pominięto pkt 3) pełnej korespondencji pomiędzy Państwowym Instytutem Geologicznym w Warszawie (dalej: PIG) a MPWiK w powyższej sprawie;

5. wszystkich umów zawartych przez MPWiK w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r. na odbiór (zagospodarowanie) osadów ściekowych oraz załączników do tych umów;

6. ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S..

MPWiK w [...] W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówiło udostępnienia informacji zawartych w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku. MPWiK decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał swoją decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi D. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2142/13 uchylił powyższe decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1421/14 oddalił skargę kasacyjną MPWiK od tego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku spełniało wszystkie przewidziane prawem wymogi, przede wszystkim odnosiło się do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a odczytanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, uchylając kwestionowane decyzje, nie nastręczało żadnych trudności. NSA zaznaczył, że WSA nie wypowiedział się expressis verbis co do charakteru żądanych informacji, wskazał jednak na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 61 Konstytucji RP. Tym samym wskazał, że żądanie udostępnienia przedmiotowych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p. i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. MPWiK poinformowało D. S., że żądane przez niego w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. MPWiK wyjaśniło, że żądana w punkcie 6 ekspertyza została sporządzona wyłącznie na potrzeby prowadzonych z wnioskodawcą negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Nie stanowi zatem informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu drugiej stronie negocjacji i prawdopodobnie przeciwnikowi procesowemu. Zdaniem organu z identycznych przyczyn udostępnieniu nie podlega żądany w punkcie 1 wniosku protokół postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do informacji z punktów 2 i 4 wniosku, stwierdzono, że jako strona ewentualnego postępowania sądowego wnioskodawca będzie miał możliwość uzyskania tych dokumentów na podstawie art. 248 § 1 k.p.c. MPWiK podkreśliło, że u.d.i.p. nie może być wykorzystywana do zdobywania informacji w indywidualnych sprawach o charakterze cywilnoprawnym, w których stroną jest podmiot publiczny.

Skargę na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu informacji wskazanych w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. wywiódł D. S. W uzasadnieniu podniósł, że skierowane do niego pismo organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało podpisane przez Dyrektora Pionu MPWiK, bez załączenia pełnomocnictwa oraz bez wykazania podstawy prawnej do reprezentowania MPWiK. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił przyczyn odmowy uznania żądanych dokumentów za informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę MPWiK podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 17 lipca 2013 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1027/15 oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1795/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie sprostał obowiązkowi odpowiedzi na pytanie - czy żądane przez D. S. informacje stanowią informację publiczną. Założenie poczynione przez ten Sąd, zgodnie z którym wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie zostało poparte szczegółową analizą i oceną. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na to, że w sprawie nadal występuje zasadniczy brak w postaci nieudzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter żądanych informacji, który może zostać uzupełniony jedynie poprzez zbadanie jakiego rodzaju są dokumentami dokumenty wskazane we wniosku, w aspekcie rodzaju zawartych w nich informacji. Podkreślił, że Sądy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wypowiedziały się co do charakteru żądanej informacji, a jedynie pokreśliły, że "żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki, roszczeń cywilnoprawnych". Zdaniem NSA Sąd Wojewódzki nie sprostał wypełnieniu powyżej wskazanych wytycznych, wobec czego wnioski tego Sądu w postaci uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych są przedwczesne. Sąd kasacyjny zaznaczył, że najistotniejszą kwestią w sprawie jest udzielenie odpowiedzi, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy i dokonaniu oceny, czy żądane informacje są publiczne, a jeśli tak, to czy będzie należało rozważyć ewentualne ograniczenia w dostępie do nich.

Powołanym na wstępie wyrokiem wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność jest chybiona i konieczne jest jej oddalenie na podstawie art. 119, art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych, których dotyczy punkt drugi wniosku, to zagadnienie z zakresu informacji o środowisku, a ściślej - informacji o emisjach i zanieczyszczeniach - art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). W ocenie Sądu I instancji z tego względu, tj. z uwagi na uregulowania dostępu do informacji z pkt 2. wniosku w innej ustawie, wskazanie przez skarżącego w przedmiotowym wniosku trybu dostępu - jako dostępu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - jest niezasadne, albowiem w tym trybie nie można żądać dostępu do żądanej informacji. Ponieważ tryb dostępu do żądanej w pkt 2 wniosku informacji jest inny niż stanowi to ustawa o dostępie do informacji publicznej – nie można zasadnie zarzucać podmiotowi bezczynności w udostępnianiu żądanej informacji, zwłaszcza, iż obowiązki informacyjne z tej ustawy spoczywają na innej kategorii podmiotów (władze publiczne) niż podmiot wskazany we wniosku.

Odnosząc się do żądanych przez wnioskodawcę protokołów z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez MPWiK w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2006 r. o nr [...] oraz ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006 r., Sąd I instancji uznał, że są to dokumenty robocze i wewnętrzne, i jako takie nie mieszą się w kategorii informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba wyżej wskazane dokumenty sporządzone zostały na potrzeby MPWiK jako dokumenty służące załatwianiu konkretnej sprawy i realizacji zadań z zakresu stosunków handlowych tej spółki z określonym kontrahentem umów gospodarczych. Sąd podzielił ponadto stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, zgodnie z którym w drodze u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej strony.

Ustosunkowując się do udostępnienia pełnej korespondencji pomiędzy PIG a MPWiK, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wnioskodawca zakreślił swoje żądanie bardzo szeroko. Sąd wskazał, że informacja publiczna musi być konkretna i dotyczyć konkretnej sprawy publicznej, zaś sformułowanie "pełna korespondencja" nie jest desygnatem konkretnej sprawy publicznej, a odnosi się jedynie do bliżej nieoznaczonego zbioru dokumentów, bez ich bliższej konkretyzacji. Podkreślił, że skarżący, formułując wniosek, powinien zadbać, aby był on konkretny i jasno wskazywał konkretną kategorię sprawy publicznej, której udostępnienia żąda i która w swoim charakterze mogłaby być chociażby zbliżona do przykładowego katalogu spraw publicznych, wskazanych w art. 6 u.d.i.p. Ponadto zdaniem Sądu należy wziąć pod uwagę, że z samego faktu, że zarówno MPWiK, jak i PIG, są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej, nie wynika, że każda korespondencja pomiędzy tymi podmiotami ma charakter informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył D. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami (w tym o zobowiązanie MPWiK do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i do udostępnienia wnioskowanych informacji (dokumentów), jak i o stwierdzenie, że MPWiK dopuścił się bezczynności, i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku argumentacji dotyczącej charakteru wnioskowanych informacji (dokumentów) w sposób niepoddający się kontroli instancyjnej (brak jest bowiem w aktach sprawy dokumentów, których wniosek dotyczy, co uniemożliwia weryfikację twierdzeń Sądu odnośnie do ich charakteru i powoduje, że wywody Sądu na temat treści i charakteru tych dokumentów mają jedynie walor teoretyczny);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie przez Sąd niepełnego uzasadnienia wyroku w zakresie kwalifikacji informacji (dokumentów) wskazanych w punktach 1, 2 i 6 wniosku poprzez lapidarne wyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd uznał te informacje za niestanowiące informacji publicznej oraz w zakresie kwalifikacji informacji (dokumentów) wskazanych w punkcie 4 wniosku poprzez lapidarne wyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd uznał wniosek w tym zakresie za niepodlegający załatwieniu w trybie u.d.i.p., jak i uznał wnioskowane w tym punkcie informacje (dokumenty) za nieposiadające waloru informacji publicznej;

c) art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd faktu związania wykładnią wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1421/14) oraz wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1795/16, z której wynika, że wnioskowane dokumenty (w tym korespondencja pomiędzy MPWiK oraz Państwowym Instytutem Geologicznym w Warszawie) mogą być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p. (zatem uznanie przez Sąd, że wniosek w zakresie pkt 4 w takiej postaci, w jakiej został sformułowany - w ocenie Sądu w sposób niewystarczająco skonkretyzowany, nie może być załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - stanowi naruszenie zasady związania wykładnią), a dodatkowo poprzez pominięcie związania Sądu wykładnią zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r. z której wynikało, iż uznanie informacji za źródło danych o roszczeniach cywilnoprawnych nie uzasadnia odmowy jej udostępnienia,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że pismo MPWiK z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji tego podmiotu, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem w tym stanie rzeczy brak było skutecznego pisemnego poinformowania skarżącego o negatywnym zakwalifikowaniu wnioskowanych przez niego informacji jako informacji publicznej, zaś uwzględnienie przez Sąd tej okoliczności winno skutkować stwierdzeniem bezczynności MPWiK z uwagi na brak pisemnego poinformowania wnioskodawcy o przyjętej kwalifikacji informacji, nawet w razie ostatecznego zaaprobowania przez Sąd stanowiska MPWiK w przedmiocie kwalifikacji tych informacji.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2 wniosku) są informacją o emisji i zanieczyszczeniach podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie, podczas gdy informacje te nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacji o emisji i zanieczyszczeniach" i tym samym podlegają ocenie z perspektywy u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje (dokumenty) wskazane we wniosku w pkt 1, 2, 4, 6 nie stanowią informacji publicznej podczas gdy wszystkie te informacje miały walor informacji publicznych - stanowiły informacje o sprawach publicznych wytworzone przez lub odnoszące się do władzy publicznej: protokoły z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez MPWiK w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2016 r. oraz ekspertyza interdyscyplinarna z dnia [...] lipca 2006 r. nie były dokumentami wewnętrznymi (służyły realizacji zadań publicznych); wyniki badań laboratoryjnych nie stanowiły informacji o środowisku na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (informacji o emisji i zanieczyszczeniach) i winny być potraktowane jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; z kolei korespondencja pomiędzy MPWiK a Państwowym Instytutem Geologicznym nie dość, że nie miała charakteru wewnętrznego, to była skonkretyzowana, dookreślona i winna być potraktowana jako informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. MPWiK w [...] W. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jego ocenie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Za oczywiście niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku argumentacji dotyczącej charakteru wnioskowanych informacji (dokumentów) w sposób niepoddający się kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów, których wniosek dotyczy. Jednak skarżący nie dostrzegł, że na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. pełnomocnik MPWiK z pismem z dnia 26 listopada 2015 r. złożył do akt kopie żądanych przez skarżącego dokumentów. Zatem wbrew postawionemu zarzutowi Sąd pierwszej instancji ocenił żądane dokumenty w oparciu o ich kserokopie, które zostały załączone do akt niniejszej sprawy.

Za nieskuteczne należy także uznać zarzuty z punktu b, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wymagane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Rację ma skarżący kasacyjne, że Sąd pierwszej instancji poczynił tylko krótkie wyjaśnienie przyczyn, dla których uznał, że żądane informacje nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Pomimo tego uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku myślowego Sądu i poddaje się kontroli kasacyjnej, z jednym wyjątkiem. Dotyczy on kwestii zakwalifikowania przez Sąd zagadnienia ujętego w punkcie 2 wniosku z 17 lipca 2013 r. jako mieszczącego się w zakresie informacji o emisjach i zanieczyszczeniach - art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd nie wyjaśnił z jakiego powodu tak zakwalifikował te informacje, nawet nie podał, czy wyniki badań laboratoryjnych traktuje jako informacje o emisjach czy o zanieczyszczeniach. Wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, zatem stosownie do wymogów art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przemawia za tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, o czym będzie poniżej.

Tylko za częściowo zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. Trafnie bowiem zarzucono, że pominięcie przez Sąd faktu związania wykładnią wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1421/14) i w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1795/16), z której wyraźnie wynika, że uznanie informacji za źródło danych o roszczeniach cywilnoprawnych nie uzasadnia odmowy jej udostępnienia, jest naruszeniem tych przepisów. Sąd naruszył ww. przepisy mimo podkreślenia w uzasadnieniu wyroku, że kierował się wytycznymi wskazanymi w obu ww. wyrokach NSA. Sąd pierwszej instancji wbrew wykładni prawa dokonanej przez NSA przyjął, że niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego, bowiem takie działanie pozostaje bez związku z interesem publicznym. Naruszenie związania wykładnią NSA nie usprawiedliwia nawet powoływanie się na odmienne stanowisko NSA w innych sprawach co uczynił Sąd pierwszej instancji. W poprzednim wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14, NSA wskazał, iż "sąd w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się expresis verbis co do charakteru żądanej informacji, wskazał jednak na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 Konstytucji. Tym samym Sąd wskazał, że żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki roszczeń cywilnoprawnych". Z tego stanowiska należy wywnioskować, że negatywna weryfikacja danej informacji jako informacji publicznej nie może być oparta tylko na fakcie, że dokumenty wiążą się potencjalnie z dochodzeniem roszczeń cywilnoprawnych. Fakt ten powinien być irrelewantny dla kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej. Obowiązywanie art. 190 p.p.s.a. implikuje brak możliwości dokonywania innej wykładni niż wskazana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. A z tą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trzeba też zwrócić uwagę na to, że przepis art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu NSA, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSIC 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z glosą Z. Kmieciaka, tamże, s. 76-77, uznał, że sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu WSA, możliwe jest nawet w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że Sąd z naruszeniem wskazań NSA uznał, że wniosek w zakresie pkt 4 w takiej postaci, w jakiej został sformułowany (w ocenie Sądu w sposób niewystarczająco skonkretyzowany), nie może być załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy nie dostrzegł zagadnienia niedookreślonego sformułowania wniosku i uznał, że sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest zobowiązany do dokonania oceny informacji w kontekście definicji informacji publicznej. Nie świadczy to jednak o tym, iż NSA przesądził tym samym, że nie zachodzą jakiekolwiek inne przeszkody dotyczące wniosku, które uniemożliwiałyby jego rozpoznanie. Z tego względu twierdzenie Sądu, wedle którego, użyte w pkt 4 wniosku sformułowanie "pełna korespondencja" nie jest desygnatem konkretnej sprawy publicznej a odnosi się jedynie do bliżej nieoznaczonego zbioru dokumentów bez ich bliższej konkretyzacji, abstrahując od słuszności tego stanowiska, nie narusza wykładni ustalonej uprzednio w sprawie. Podobnie należy uznać, że wyrwany z kontekstu wywód NSA z uzasadnienia wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., że żądanie udostępnienia wnioskowanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., nie przesądzał, że żądane informacje są informacjami publicznymi, udostępnianymi na podstawie u.d.i.p.

Za bezskuteczny należy natomiast uznać zarzut art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że pismo MPWiK z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji tego podmiotu (zarzut z pkt d). Oczywiście trafnie skarżący zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, podnoszonego w skardze zarzutu. Należy jednak zauważyć, że z protokołu rozprawy przed NSA z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1795/16 wynika, że pełnomocnik MPWiK r. pr. K. K. przedstawiła do akt sprawy pismo z dnia [...] marca 2015 r. zawierające upoważnienie dla W. F. do prowadzenia postępowań, rozpatrywania wniosków i wydawania decyzji w sprawach udostępniania informacji publicznej (upoważnienie nr [...]). Upoważnienia tego nie kwestionował obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego. Skoro tak, to należy uznać, że pismo MPWiK do skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r., zostało podpisane przez Dyrektora Pionu Ścieków MPWiK W. F. jako osobę umocowaną do złożenia oświadczenia objętego jego treścią. Zatem zarzucane uchybienie w postaci naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zatem naruszenie to nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Trafne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2 wniosku) są informacją o emisji i zanieczyszczeniach podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie, podczas gdy informacje te nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacji o emisji i zanieczyszczeniach" i tym samym podlegają ocenie z perspektywy u.d.i.p. Zasadnie zauważył autor skargi kasacyjnej, że o ile trafna jest teza, że przepisy ustawy dostępie do informacji publicznej nie naruszają zasad udostępniania informacji na podstawie innych ustaw (i że mogą one zawierać przepisy o charakterze legi speciali w odniesieniu do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej), to ocena istnienia tej relacji winna być dokonywana ostrożnie, po wnikliwej analizie, czy w istocie odrębna regulacja odmiennie reguluje daną materię. Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, dotyczącym wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W przywołanej uchwale podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie uregulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznając, że wyniki badań osadów ściekowych są informacjami o emisjach lub zanieczyszczeniu. W ocenie Sądu kasacyjnego wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych nie stanowią informacji o emisji. Pojęcie "emisji" nie zostało zdefiniowane w ustawie o udostępnianiu informacji. Ustawa ta nie odsyła do definicji tego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2017 r. poz. 519), jak to ma miejsce w przypadku innych pojęć, np. pojęcia zanieczyszczenia, o czym poniżej. Oceniając to pojęcie na gruncie języka potocznego, emisją jest wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (https://sjp.pl/emisja). Z kolei na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 4) przez emisję rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancji, b) energii, takiej jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Oceniając zatem pojęcie "emisji" na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska uznać trzeba, że informacja o wynikach badań laboratoryjnych osadów ściekowych nie jest informacją o emisji. Przede wszystkim osady poddawane przedmiotowym badaniom nie były wprowadzane do powietrza, wody, gleby, ziemi a były przeznaczone do ich zagospodarowania przez wykonawcę zamówienia. Nie może być w tym wypadku mowy o ich wprowadzaniu do powietrza, wody, gleby czy ziemi. Z kolei pojęcie "zanieczyszczenia" na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zostało zdefiniowane poprzez odesłanie do ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 49 tej ustawy przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Mając tę definicję na względzie uprawnione również staje się stwierdzenie, że wyniki badań nie są informacją o zanieczyszczeniach. Wynika to również z faktu, że zanieczyszczenie musiałoby być najpierw zakwalifikowane jako emisja, co w omawianym przypadku nie może mieć miejsca. Dodatkowo, jak wskazano powyżej, przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku muszą być interpretowane i stosowane ściśle biorąc pod uwagę ich zasadniczo szczególny charakter wobec regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie brak było podstaw do uznania, że wnioskowana w pkt 2 wniosku informacja jest w istocie informacją o środowisku i nie podlega udostępnieniu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd naruszył ponadto art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacje wskazane we wniosku w pkt 1, 2, 4, 6 nie stanowią informacji publicznej. W odniesieniu do tego zarzutu punktem wyjścia jest ustalenie znaczenia pojęcia "informacja publiczna". Ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Ustawodawca konstytucyjny, formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 199/03). Podsumowując, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie żądane w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku informacje mają walor informacji publicznych – ponieważ stanowią informacje o sprawie publicznej, o faktach, zostały wytworzone przez osobę prawną samorządu terytorialnego lub na jej zlecenie i odnoszą się do tej osoby - podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Mając na uwadze przedstawione wyżej pojęcie informacji publicznej, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że protokoły z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez MPWiK w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2016 r. oraz ekspertyza interdyscyplinarna z dnia [...] lipca 2006 r. były dokumentami wewnętrznymi i mają ściśle roboczy i wewnętrzny charakter. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Za skarżącym kasacyjnie należy powtórzyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3357/15 "dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15)". Jak wskazuje się w orzecznictwie, do kategorii dokumentów wewnętrznych, niepodlegających udostępnieniu zaliczyć można na przykład wewnętrzną korespondencję, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu, korespondencję osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych (korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia), wewnętrzną korespondencję urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nieumieszczoną w aktach sprawy, informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ, opinie ekspertów mające jedynie charakter poznawczy, nieodnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, mające jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten organ, wykazy wejść i wyjść do ministerstwa, terminarze spotkań, kalendarze, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15). Zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie, że do ww. grupy nie może zostać zaliczony zarówno protokół (protokoły) postępowania wyjaśniającego (pkt 1 wniosku), jak i ekspertyza interdyscyplinarna ( pkt 6 wniosku) ani wyniki badań ( pkt. 2).

Jak już podano, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się m.in. do organu władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Wnioskowane informacje (dokumenty) tj. protokół (protokoły) postępowania wyjaśniającego, wyniki badań osadów ściekowych, korespondencja MPWiK z PIG oraz ekspertyza interdyscyplinarna odnoszą się do działalności MPWiK, tj. gospodarowania osadami ściekowymi, które odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych, jak i do faktów z tym związanych. Dokumenty zawierające przedmiotowe informacje zostały sporządzone przez pracowników MPWiK (wyniki badań i działania kontrolne utrwalone wnioskowanym protokołem podejmowane były na polecenie kierownictwa MPWiK) lub na zlecenie MPWiK co do prawidłowości zagospodarowania osadów ściekowych (ekspertyza interdyscyplinarna) albo dotyczyły prawidłowości wykonywania zadań publicznych (korespondencja z PIG). Przy czym wnioskowane informacje (dokumenty) stanowią informacje o sprawach publicznych, dotyczące także innych podmiotów niż skarżący, odbierających osady ściekowe od MPWiK (o czym świadczy chociażby fragment informacji (z protokołu) wymienionej w pkt 1: "Wyniki PIG w [...] z badań z OŚ wskazują, że MPWiK w [...] przekazywało odbiorcom osadów błędne informacje o jego składzie w zakresie zawartości żywych jaj pasożytów ATT.". W podsumowaniu można tu dodać, że nie powinno budzić wątpliwości, iż społeczeństwo powinno mieć możliwość oceny sposobu zagospodarowania osadów ściekowych i związanych z tym ewentualnych nieprawidłowości, jako pogarszających środowisko i zagrażających zdrowiu ludzi i zwierząt, właśnie poprzez dostęp do takich informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie należy zauważyć, że w związku z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji zasady związania wykładnią sformułowaną w niniejszym postępowaniu przez NSA (co stwierdzono już wyżej), nieuprawnione było powołanie się przez ten Sąd na to, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Niezależnie od związania w tym zakresie wykładnią NSA zawartą w wydanym już poprzednio wyroku w niniejszej sprawie, można tu wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, niewątpliwie należy MPWiK. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12). Przyjęcie, jak tego domaga się MPWiK a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że żądane dokumenty będące w posiadaniu wodociągowo-kanalizacyjnej spółki komunalnej "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym podmiotem, jest sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ponadto ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

Nietrafna jest też teza Sądu pierwszej instancji, wedle której zarówno protokół (protokoły) z postępowania wyjaśniającego, jak i ekspertyza nie są informacjami publicznymi ponieważ służą załatwieniu konkretnej sprawy i realizacji zadań z zakresu stosunków handlowych (umów gospodarczych) MPWiK ze skarżącym. Przypomnieć należy, że MPWiK realizuje zadania publiczne, zatem umowa zawarta przez skarżącego dotyczy również realizacji zadania publicznego, jakim jest zagospodarowywanie odpadów komunalnych. Nie sposób jest twierdzić, że pozyskanie tych dokumentów służyłoby realizacji interesu indywidualnego, jak to wskazał Sąd w uzasadnieniu, albowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 2) kategorycznie zabrania badania istnienia interesu w żądaniu określonych informacji. W konsekwencji nawet uznanie, że pozyskanie danej informacji służy realizacji partykularnego interesu nie może być podstawą uznania informacji za niemającą przymiotu publicznego. Mając powyższe na względzie, w ocenie NSA informacje (dokumenty) zawarte w pkt 1 oraz 6 wniosku miały przymiot "publicznych" a nie ściśle roboczych i wewnętrznych za jakie uznane zostały przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd również naruszył przepisy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej błędnie uznając, że nie jest informacją publiczną korespondencja pomiędzy MPWiK a PIG, albowiem sprawą o charakterze publicznym nie jest sprawa dotycząca realizacji umowy zawartej przez MPWiK a skarżącym, a ponadto, że wniosek skarżącego w zakresie pkt 4 nie jest wystarczająco doprecyzowany (dookreślony). Odnosząc się do tych tez wskazać należy, że umowa pomiędzy skarżącym a MPWiK dotyczy realizacji zadania publicznego. MPWiK jest spółką wykonującą zadania publiczne m.in. z zakresu zagospodarowywania odpadami komunalnymi. Rzeczona korespondencja nie jest tylko korespondencją dotyczącą umowy handlowej. Treść tej korespondencji wskazuje na to, że nie odnosi się tylko do realizacji umowy pomiędzy skarżącym i MPWiK ale dotyczy ogólnych okoliczności związanych z zagospodarowaniem osadów ściekowych. Zatem dotyczy ona wykonywania zadań publicznych i w związku z tym dotyczy sprawy o charakterze publicznym i faktów z tym związanych. Odnosząc się z kolei do twierdzenia o braku dookreślenia, konkretyzacji wniosku w zakresie pkt 4 to teza ta jest nieuzasadniona. W pkt 4 wniosku skarżący wniósł o udostępnienie informacji w postaci "pełnej korespondencji pomiędzy PIG w Warszawie a MPWiK w powyższej sprawie". Zatem wskazano podmioty, pomiędzy którymi toczyła się żądana korespondencja. Ponadto, o ile pkt 4 sam w sobie nie zawiera określenia co jest przedmiotem owej korespondencji, to niewątpliwie odsyła on do sprawy określonej we wcześniejszych punktach wniosku. Z kolei we wcześniejszym punktach wniosku mowa jest o protokołach z postępowania wyjaśniającego (pkt 1) oraz o wynikach badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2). Oznacza to, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego w zakresie korespondencji pomiędzy MPWiK a Państwowym Instytutem Geologicznym był wystarczająco skonkretyzowany, dookreślony. Nie jest zatem prawdą, że w omawianym przypadku sformułowanie "pełna korespondencja" nie jest desygnatem konkretnej sprawy publicznej, a odnosiła się jedynie do bliżej nieoznaczonego zbioru dokumentów, bez ich bliższej konkretyzacji. Zatem wniosek dotyczący tej korespondencji winien być potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Z wyżej przedstawionych wywodów wynika, że informacje żądane przez skarżącego zawarte w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku są informacjami publicznymi. Skoro tak, to wniosek w tym zakresie powinien zostać rozpoznany przez MPWiK w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem MPWiK odmówił udzielenia skarżącemu udostępnienia tych informacji, informując go pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., że nie są one informacjami publicznymi. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że MPWiK dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie tych informacji, wskazanej w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dlatego stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA zobowiązał MPWiK do rozpoznania wniosku skarżącego w punktach 1, 2, 4 i 6 w terminie 30 dni od zajścia okoliczności wskazanych w art. 286 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność MPWiK nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że MPWiK niezwłocznie po wpłynięciu wniosku wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji żądanych w punktach 1, 2, 4 i 6 wniosku. Zatem opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie wynika, ze złej woli tego podmiotu, lecz z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy tym należy tu podkreślić znaczny stopień skomplikowania sprawy, czego potwierdzeniem jest kilkukrotne już jej rozpoznawanie przez sądy administracyjne, co usprawiedliwia tak znaczne opóźnienie ze strony podmiotu zobowiązanego.

Ponownie rozpoznając sprawę MPWiK stosownie do treści art. 153 i art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do wskazanej wyżej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i udzieli żądanych informacji, bądź decyzją odmówi ich udostępnienia powołując się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

O kosztach postępowania sądowego (za obie instancje) od MPWiK na rzecz skarżącego kasacyjnie, na które złożyły się wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku, wynagrodzenie radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.