Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2226/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 18
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 309/11 w sprawie ze skargi B. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 309/11, oddalił skargę B. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

B. A. W. w dniu 3 września 2008 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w Łomży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych w roku podatkowym 2007 oraz kopię orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.

Prezydent Miasta Łomży decyzją z dnia [...] października 2008 r. nie przyznał wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że B. A. W. nie spełnia przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Dochód rodziny w roku kalendarzowym 2007 w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 743,47 zł miesięcznie a przepisy ustawy oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przewidują, że świadczenie to przysługuje jeżeli dochód rodziny nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę. Dochód rodziny przekracza zatem kwotę progową o 160,47 zł.

B. A. W. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie tego przepisu w sposób nieuwzględniający okoliczności, że skarżąca posiada dwoje dzieci z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, co prowadzi do jej dyskryminacji. Zarzuciła także naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym a mianowicie art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału w sposób wyczerpujący skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno niepełnosprawne dziecko. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Obszerne uzasadnienie odwołania można sprowadzić do tezy, że decyzja organu pierwszej instancji jest błędna z tego powodu, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy jedynie rodzin posiadających jedno dziecko niepełnosprawne a rodzina odwołującej się ma dwoje takich dzieci. Stąd też nie ma on bezpośredniego zastosowania do jej rodziny a jego zastosowanie do jej rodziny prowadzi do dyskryminacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 2 przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, czyli jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie. Przepisy te wprowadzają odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że świadczenia rodzinne przysługują jeżeli dochód ten nie przekracza kwoty 504 zł. W ocenie organu odwoławczego już chociażby z zestawienia treści tych dwóch przepisów wynika, że rodziny w których jest dziecko niepełnosprawne są w rozpatrywanym zakresie w lepszej sytuacji w stosunku do pozostałych rodzin (gdyż wysokość dochodu takich rodzin może być wyższa o 79 zł). Podano, że odwołująca się w uzasadnieniu odwołania wywodzi, że przepisy art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 dotyczą jedynie rodzin, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko niepełnosprawne. Rodziny, które mają więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne powinny być potraktowane inaczej. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem i podał, że przepisy art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy kwocie dochodu nie przekraczającego kwoty 583 zł zarówno tym rodzinom, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko niepełnosprawne, jak również tym rodzinom, które wychowują więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał w jakikolwiek sposób przyznać korzystniejsze warunki przyznawania świadczeń rodzinnych rodzinom mającym więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, to uczyniłby to bądź formułując w inny sposób treść art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy (np. ustalając wyższe progi dochodowe dla rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego), bądź też formułując inne, dodatkowe przepisy w tym zakresie. Skoro brak takich regulacji, to nie można zgodzić się z żądaniem odwołującej się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w ramach interpretacji celowościowej lub też innej interpretacji cytowanych przepisów. Byłaby to bowiem nadinterpretacja skutkująca stwierdzeniem przez organ wyższego stopnia nieważności takiej decyzji jako decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nadto organ wywiódł, że nie można zakładać, iż "w trakcie procesu legislacyjnego fakt istnienia rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego uszedł uwadze legislatora i powstała swego rodzaju luka w prawie". Gdyby tak się stało, to biorąc pod uwagę okres obowiązywania ustawy (weszła ona w życie z dniem 1 maja 2004 r.) i liczne jej zmiany, luka ta już dawno byłaby zlikwidowana, bądź to w ramach nowelizacji omawianych przepisów, bądź też poprzez dodanie nowego przepisu regulującego sytuację rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego.

B. A. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 2 z zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z:

- art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. ratyfikowanego w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. z 1977r., nr 38, poz. 167) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 169) w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim zrównuje on przewidziany jako warunek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci jest zgodny z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem,

2. przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów z art. 7, art. 77 ust. 1, art. 136 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej w rodzinie jedno niepełnosprawne dziecko, a także całkowite pominięcie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nakazującego rozpatrzyć szczególny przypadek skarżącej w sposób odpowiadający celowi ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zapewnienie rodzinie środków utrzymania na poziomie wyższym aniżeli potrzeby egzystencjalne.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie, ze względu na spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2008 r. II SA/Bk 823/07 ze względu na tożsamość przedmiotową i formalną obu spraw oraz o przedstawienie TK pytania prawnego czy przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim zrównuje przewidziany jako warunek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 lutego 2009 r. zawieszono postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed NSA ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2008 r. II SA/Bk 823/07. Postępowanie to zostało podjęte na zgodny wniosek stron w dniu 15 czerwca 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia 3 września 2009 r. postępowanie zawieszono ponownie do czasu udzielenia przez TK odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione w przedmiotowej sprawie, a dotyczące tego czy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt P 41/09 TK orzekł, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. podjęto postępowanie sądowe w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do art. 2 pkt 2 świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł – art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy. Od dnia 1 września 2006 r. progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczają wydawane kolejno na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy przepisy wykonawcze, a mianowicie:

- w okresie od 1 września 2006 r. do 31 października 2009 r. przez § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903).,

- w okresie od 1 listopada 2009 r. przez § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz. 1058) przy czym przedmiotowe progi nie uległy zmianie w stosunku do określonych wcześniej w ustawie i nadal wynoszą – odpowiednio – 504, 00 zł i 583,00 zł. Wysokość progów określona przepisami wykonawczymi znajduje swoje odniesienie w ustawie o świadczeniach rodzinnych odpowiednio w art. 5 ust. 1 i ust. 2.

Stosownie do przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Zdaniem Sądu I instancji organy dokonały ustaleń w zakresie uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej dochodu opierając się na dokumencie uznanym przez ustawodawcę za dokument autorytatywny w tych sprawach. Przepis § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. nr 105 poz. 881 ze zm.) stanowi bowiem, iż wymagane zaświadczenie o uzyskanym dochodzie, to zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Prawidłowe wyliczenia matematyczne dokonane przez organ doprowadziły do ustalenia, że w sprawie przekroczona została kwota progowa, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Z wyliczeń tych wynika, że dochód roczny w 2007 r. rodziny skarżącej wyniósł 35.686,77 zł, miesięczny 2.973, 90 zł, miesięczny w przeliczeniu na osobę 743,47 zł. Ustalona przez organy kwota miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę nie jest kwestionowana przez samą skarżącą.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w 2007 r. przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanego świadczenia.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt P 41/09 TK orzekł, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu I instancji treść tego wyroku czyni bezzasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 z zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez zaniechanie dokonania analizy sytuacji majątkowej skarżącej w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno dziecko niepełnosprawne. W świetle tego wyroku bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Państwo Polskie, ratyfikując w dniu 19 grudnia 1966 r. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych, zaś w dniu 3 marca 1977 r. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjęło na siebie zobowiązanie odpowiednio do przeciwdziałania wszelkiej dyskryminacji i do przestrzegania zasady równości obywateli wobec prawa. Wyrazem przyjętych zobowiązań jest wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości obywateli wobec prawa. Z treści wyroku TK wynika, że regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd Wojewódzki skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

B. A. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącej Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzestając na ocenie jego konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 20121 r. P 41/09 w aspekcie zgodności z art. 2, 32, 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd powinien dokonać szczególnie starannej wykładni w/w przepisu w zgodzie z wynikającą z art. 18 Konstytucji RP zasadą ochrony rodziny, a więc także, a może przede wszystkim rodziny posiadającej dzieci niepełnosprawne. O tym, że art. 18 Konstytucji stanowi wzorzec normatywny dla oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP świadczy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005r. K 16/04; wyrok z dnia 16 lipca 2007r. SK 61/06; wyrok z dnia 4 września 2007r. P 19/07; wyrok z 23.06.2008r. P 18/06; wyrok z dnia 22 lipca 2008r. P 41 /Ol; wyrok z dnia 22 lipca 2008r. K 24/07; wyrok z dnia 11 maja 2011 r. SK 11 /09). Jeśli zatem odnieść wzorzec normatywny zakodowany w treści art. 18 Konstytucji RP do treści art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie do zaakceptowania jest taka wykładnia tego przepisu, która nie czyni różnicy pomiędzy rodziną posiadającą jedno dziecko niepełnosprawne, a rodziną która takich dzieci posiada więcej. Jest rzeczą bezsporną i niekwestionowaną w realiach niniejszej sprawy zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2011r. P 41/09, że rodzina posiadająca dwoje i więcej dzieci niepełnosprawnych musi ponosić większe koszty związane z ich utrzymaniem i rehabilitacją oraz występującą w takim wypadku częściej koniecznością całodziennego, osobistego sprawowania nad nimi opieki przez jednego z rodziców, co prowadzi do rezygnacji z pracy zawodowej, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jeśli zatem zrównamy pod względem kryterium dochodowego pozwalającego na uzyskanie świadczeń rodzinnych rodzinę, która posiada jedno dziecko niepełnosprawne z rodziną, która takich dzieci posiada więcej, tak jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku, to w istocie zakwestionujemy sens sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi przez ich rodziców, a co za tym idzie wyraźną deklarację normodawcy, wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP, że to właśnie rodzina znajduje się pod szczególną opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżącej również sposób ustalania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest daleki od doskonałości. Kwota 583,00 zł stanowiąca próg dochodowy w przypadku rodziny posiadającej dziecko niepełnosprawne nie uległa zmianie, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 31 grudnia 2003r. Norma art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładana w zgodzie z art. 18 Konstytucji, w przypadku rodzin posiadających więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, powinna pomijać kryterium dochodowe, ustalone w tym przepisie oraz w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 230, poz. 903).

Kolejnym istotnym zagadnieniem jest w oparciu o jaki przepis należy ustalać progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w w/w sprawie zdaje się wynikać, że podstawą do ustalenia takich progów jest przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 230, poz. 903) oraz przepis § 1 pkt 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. W przypadku przyjęcia, że próg dochodowy jest wyznaczany przepisami w/w rozporządzeń, sądy administracyjne obu instancji mogą samodzielnie ocenić zgodność tych przepisów z Konstytucją, bowiem stosownie do jej art. 178 ust. 1 sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Możliwość samodzielnej oceny przez sąd administracyjny zgodności przepisów rozporządzeń z Konstytucją jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 oceny zgodności przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie oznacza, że przepis ten nie może podlegać ponownej ocenie w oparciu o inne wzorce normatywne. Związanie powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wydanym w następstwie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, dotyczy bowiem zgodności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wymienionymi przepisami Konstytucji w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim wydatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych.

Przepis art. 18 Konstytucji stanowiący, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, może więc stanowić dalszy wzorzec konstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niewątpliwie w procesie wykładni tego przepisu należy uwzględnić również normatywną treść wypływającą z art. 18 Konstytucji. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten umieszczony został w Rozdziale I Konstytucji określającym podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że art. 18 proklamujący zasadę ogólną, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką państwa stanowi podstawę do rekonstrukcji normy określanej jako programowa ( wyrok z dnia 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03). Przepis ten wyznacza cele państwa w tym zakresie, a na władzy ustawodawczej spoczywa obowiązek wypełnienia treścią konstytucyjnych terminów "ochrona" i "opieka" rodziny ( wyrok z dnia 9 maja 2000 r., sygn. U 6/98). Jednakże art. 18 Konstytucji nie wyczerpuje wszystkich ustrojowych unormowań odnoszących się do rodziny. Do tej chronionej konstytucyjnie wartości nawiązał ustrojodawca w art. 71 ust. 1 postanawiając, że Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. W ujęciu tego przepisu "dobro rodziny" obejmuje również aspekt materialny, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P41/09 nie dopatrując się niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 Konstytucji w zakresie określonym w tym orzeczeniu. Art. 18 Konstytucji jest więc wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 ust. 1, tyle tylko, że w ostatnio powołanym przepisie zasada ochrony i opieki państwa nad rodziną znalazła swą konkretyzację w sposób szerszy, gdyż obejmuje także aspekt materialny.

Słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że ustawodawca dostrzegając potrzebę zastosowania preferencji dla rodzin z dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, korzystniej dla tych rodzin uregulował kryterium dochodowe. Ustawodawca wypełnił w tym zakresie treścią art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi zasadę ochrony państwa i opieki nad takimi rodzinami. Nie można w tej sytuacji podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia dalszych preferencji dla rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych narusza konstytucyjne postanowienia art. 18 (ochrony i opieki państwa nad rodziną). Wskazać jedynie należy, że przepis ten nie określa praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi, gdyż stanowi normę ujętą w postaci zasad polityki państwa, nie zaś praw jednostki, stąd nie może stanowić podstawy indywidualnego roszczenia ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99). Ustawodawca realizując zaś tę zasadę polityki państwa dysponuje swobodą w wyborze formy i zakresu pomocy dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi. Z tych wszystkich względów nie można zgodzić się ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia normy prawnej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia zasady ochrony państwa i opieki nad rodziną wyrażoną w art. 18 Konstytucji.

Odnosząc się z kolei do tej części zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną, w której błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych upatruje w tym, że nie uwzględnia wadliwego, niezgodnego z treścią art. 18 Konstytucji sposobu ustalania kryterium dochodowego należy stwierdzić, że także mechanizmy dotyczące ustalania progu dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny zostały w ustawie o świadczeniach rodzinnych określone w sposób wpływający na sytuację materialną rodziny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy kwoty, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 podlegają weryfikacji co 3 lata z uwzględnieniem wyniku badań progu wsparcia dochodowego rodzin. Weryfikacja tych kwot odbywa się z udziałem Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych ( art. 19 ust. 1 ustawy). W sytuacji zaś nieuzgodnienia kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, ich wysokość ustalana jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów ( art. 19 ust. 4 ustawy ). Ponownie odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 należy wskazać, że prawodawca w ramach ustalonych zasad konstytucyjnych dysponuje pewnym marginesem swobody w ustalaniu progu egzystencjonalnego. Nie było zatem podstaw, aby zakwestionować omawianą regulację. W rezultacie Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję prawidłowo uznał, że przekroczenie kwoty progowej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkować musiało odmową przyznania żądanego w sprawie świadczenia.

Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 Konstytucji okazał się nieusprawiedliwiony. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.