Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2294/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art, 7 31 uust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 6. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] 1. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] z siedzibą w [...], dalej ("Spółka" lub "skarżący"), w dniu [...] sierpnia 2019 r. wywiodła skargę na uchwalę [...] Rady [...] z dnia [...]., wraz z załącznikiem graficznym, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] numer [...], (dalej "uchwała"), w części dotyczącej następujących postanowień tego aktu:

1) § 29 ust. 1 wiersz 3 pkt. 2 w zw. z § 7 ust. 3 dla obszaru J1 ZP,

2) § 35 ust. 6 w zakresie obszaru 6KPJ,

3) § 4 ust. 18 pkt. 1-22,

4) §4 ust. 23 w zakresie alei pieszo -jezdnych- KPJ,

5) § 5 ust. 2 pkt 1 c wyraz alei pieszo - jezdnych - KPJ,

6) § 7 ust. 1 pkt 1 wyrazy KDW oraz KPJ,

7) § 7 ust. 1 pkt 2 wyrazy: drogi wewnętrzne, aleje pieszo - jezdne (tereny KDW,

KPJ),

8) §7 ust. 3,

9) § 10 ust. 1 i 2 w odniesieniu do alei pieszo-jezdnej - KPJ oraz zieleni urządzonej -ZP,

10) § 12 ust. 4 pkt 2,

11) §14 ust. 6 pkt 3 i 4,

12) § 16 ust. 1 pkt 1,2 i 3 w zakresie alei pieszo - jezdnych - KPJ,

13) § 16 ust. 3 pkt 3 i 6,

14) §16 ust. 4 pkt 4,

15) § 16 ust. 7 pkt 2, 3,4 i 5,

16) § 17 ust 2 pkt 4 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

17) § 17 ust 3 pkt 6 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

18) § 17 ust 4 pkt 5 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

19) § 17 ust 5 pkt 2 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

20) § 17 ust 6 pkt 3 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

21) § 17 ust 7 pkt 2 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

22) § 17 ust 8 pkt 3 wyrazy: alei pieszo - jezdnych - KPJ,

wraz z rysunkiem planu (załącznikiem graficznym) w zakresie oznaczonym symbolem 6 KPJ, w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], składającej się z niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...].

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 3 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia, 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej: upzp), w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), poprzez nadużycie władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym zajęciu znacznej części nieruchomości skarżącej na cele publiczne, nie znajdujące podstawy w obowiązujących przepisach prawa;

2. art. 6 ust. 1 i 2 upzp, przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości, naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.), poprzez zaliczenie alei pieszo-jezdnej do kategorii dróg publicznych i wprowadzenie ruchu kołowego na ciąg pieszo-jezdny nie będący drogą w rozumieniu przepisów powyższej ustawy;

3. art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., określanej dalej jako Kpa), w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego właściciela działki, z interesem publicznym, zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne, istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i uniemożliwienie zagospodarowania gruntu, którego skarżący jest właścicielem;

4. art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 upzp, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, wobec przeznaczenia terenu w niewspółmiernym wymiarze na potrzeby komunikacji oraz terenów zielonych, kierując się wyłącznie kwestią wyglądu estetycznego danej części miasta;

5. art. 1 ust. 1 pkt. 2 upzp, wskutek naruszenia ładu przestrzennego, w wyniku wydania wyroków, stwierdzających nieważność uchwały w części, w zakresie obszarów komunikacyjnych, oznaczonych symbolem 6 KPJ oraz 7 KDW oraz brak dokonania w związku z tym zmiany uchwały w pozostałym zakresie, tj. jednostek uchylonych wyrokami, co powoduje zaburzenie ładu przestrzennego.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. stwierdzenie nieważności:

a) w zakresie postanowień, dotyczących obszaru 6 KPJ oraz wszystkich pozostałych wskazanych w wywiedzionej skardze postanowień,

b) rysunku planu (załącznika graficznego), obejmującego obszar o symbolu 6 KPJ,

2. zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi z dnia 16 września 2019 r. na skargę [...] na uchwałę z dnia [...] r. Rada Miasta [...], wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi skargę organ wywodził, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego służą realizacji wartości chronionych prawem. Rada [...], uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, korzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Własność nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. K 46/07 wyraził stanowisko, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 upzp (ład przestrzenny; walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości, wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poprzez ustalenia planu miejscowego, w oparciu o art. 4 i 6 upzp, następuje określenie granic prawa własności w odniesieniu do nieruchomości. W ocenie organu, wprowadzone miejscowym planem ograniczenia, pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Rada wskazała na przepisy upzp, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W ocenie organu nie można zasadnie wywodzić, że brak możliwości zagospodarowania działki, w sposób określony w planie dla danego obszaru, w związku z ustanowieniem wskaźników i przeznaczenia zagospodarowania działki, a priori stanowi naruszenie ww. przepisów ustawy. Sąd powinien dokonać w tej mierze oceny czy to niewątpliwie restrykcyjne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy i od tej oceny uzależnić dopuszczalność ww. ograniczeń (w tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa, przywołując wyrok NSA z dnia 11 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09).

Zdaniem organu, zarówno zieleń publiczna, jak i ciągi piesze, mieszczą się w kategorii celów publicznych.

Nadto Rada argumentowała, że niezabudowane lub zabudowane bardzo rozproszoną zabudową tereny [...], a jest to ważny dla całej [...] kompleks zieleni, pełniący istotne funkcje aerosanitane (oczyszczające powietrze, łagodzące wahania temperatur), ochronne (przed hałasem i nasileniem wiatrów) oraz zdrowotno - rekreacyjne. Zachowanie na nich możliwie dużych przestrzeni wolnych od zabudowy nie tylko samo w sobie pełni funkcje przyrodnicze ale również umożliwia przepływ powietrza na tereny otaczające (kanały napowietrzające).

W ocenie organu, występują więc co najmniej dwie przesłanki, zawarte w art. 31 Konstytucji: ochrona środowiska oraz zdrowie ludzi. Zgodnie z upzp podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Ponadto w art. 1 ust. 2 upzp wymieniony został przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości innych, niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca do ich ochrony w planowaniu przestrzennym przywiązuje zatem szczególną wagę. Uwzględnianie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego, za podjęty zgodnie z przepisami upzp.

Na podstawie art. 72 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.), wykonane zostało opracowanie ekofizjograficzne, na potrzeby sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...]. Zgodnie z tym opracowaniem, w celu zapewnienia odpowiednich warunków aerosanitarnych w mieście niezbędne jest: - zachowanie wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowanych, a w szczególności na terenach korytarzy wymiany powietrza -projektowanie układów zabudowy, sprzyjających przewietrzaniu. Korytarz wymiany powietrza, tzw. podskarpowy, w którym położone są tereny objęte skargą, przebiega wzdłuż południowego fragmentu [...] (mapka opracowania ekofizjograficznego do Studium (schemat Nr 11.9) - planistyczny system wymiany i regeneracji powietrza w załączeniu).

Nadto Rada wyjaśniła, że opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], sporządzono opracowanie ekofizjograficzne tego obszaru.

W pkt.2.10 tego opracowania zatytułowanym: "Warunki klimatyczne" poddano analizie klimat lokalny [...] i role w tym klimacie systemu wymiany i regeneracji powietrza (str. 29 i n.). Wynika z niego, że decydującym czynnikiem, umożliwiającym wymianę powietrza w [...] jest tzw. miejska bryza, dzięki której chłodne i czyste powietrze napływa ze strefy zewnętrznej w kierunku centrum, na miejsce nagrzanego i zanieczyszczonego powietrza. Rada przytoczyła następujący fragment: "Powyższy efekt bryzowy wykorzystuje warszawski system wymiany i regeneracji powietrza, mający duże znaczenie w utrzymaniu względnie dobrej jakości powietrza atmosferycznego. Podstawą jego skuteczności są tzw. kliny napowietrzające- niezabudowane pasy terenu skierowane ku centrum miasta. Jako, że napływ chłodniejszego i cięższego powietrza z zewnątrz odbywa się w warstwie przyziemnej nawet niewielkie przegrody terenowe w istotny sposób hamują ten korzystny dla stanu czystości atmosfery miasta proces."

W dalszej części ekofizjografii zawarto stwierdzenia, dotyczące istotnej roli wiatru w procesie wymiany powietrza w centrum miasta. Podkreśla się, że już dziś średnia prędkość wiatru na stacji Uniwersytetu [...], położonego w centrum [...] jest niższa o ok. 30% w stosunku do notowanej na [...]. Zabudowa miejska stanowi główna przeszkodę osłabiającą prędkość wiatru. Tylko przy silnych wiatrach ponad 7 m/s (tylko 13 % sytuacji spotykanych na [...], gdzie siła wiatru jest jak na [...] bardzo duża) wymiana zanieczyszczeń powietrza w mieście może odbywać się bez udziału bryzy miejskiej i klinów napowietrzających.

Zdaniem autorów ekofizjografii (str. 30): "Można stwierdzić, że miejski system wymiany i regeneracji powietrza (kliny nawietrzające) może przyczynić się do wzrostu efektywności napływu czystego powietrza w kierunku centrum [...], aż w 87% występujących w [...] sytuacji pogodowych. Szczególnej uwagi nabiera ów system na terenach narażonych na inwersje, gromadzenie się zanieczyszczeń i pozostających w cieniu aerodynamicznym [...], jak obszar tzw. [...]."

Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w kształtowaniu zabudowy, w tym układ (kierunek) zabudowy oraz terenów zielonych i dróg, duża gęstość siatki ulic na kierunku przewietrzania oraz ograniczona wysokość zabudowy i długość elewacji poszczególnych budynków, zmniejszająca ryzyko wystąpienia barier mechanicznych na kierunku przewietrzania, stanowią konsensus, pomiędzy interesem właścicieli gruntów, interesem społecznym, tj. jakością życia wszystkich mieszkańców [...].

Organ uchwalający plan, realizując interesy lokalnych właścicieli gruntów, dopuścił zabudowę na obszarze korytarza wymiany powietrza, jednak w sposób, który nie zakłóci funkcjonowania systemu napowietrzania miasta. Korytarze napowietrzania tworzą określony system, który może sprawnie funkcjonować tylko w całości. Dopuszczenie do jego zabudowy w sposób niekontrolowany, spowoduje nieodwracalne skutki dla całej [...], pogarszając jakość życia mieszkańców.

W ocenie Rady, przyjęcie zarzutów Skarżącej oznaczałoby, że mogłaby powstać zabudowa o całkowicie innej funkcji i odmiennych parametrach, która bez uregulowań planu miejscowego mogłaby zaburzyć system napowietrzania miasta.

Nadto Rada podkreśliła brak interesu prawnego w zakresie nieruchomości, których Skarżąca nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Skarżąca może wykazać interes prawny w odniesieniu do działki, której jest właścicielem, z uwagi na realny charakter interesu prawnego.

Tymczasem Skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w zakresie innych nieruchomości, odnośnie do zaskarżenia przepisów ogólnych, dotyczących wszystkich terenów KDW, KPJ i ZP, obszaru bezpośredniej ochrony stoku [...], gdzie ustala się zakaz wprowadzania ogrodzeń i zakaz realizowania kondygnacji podziemnych w budynkach oraz budowli podziemnych (§ 14 ust. 6 pkt 3 i 4), zakazu stosowania ekranów akustycznych (§ 7 ust. 3), ogólnych ustaleń dot. zasad lokalizowania parkingów i miejsc parkingowych na terenach komunikacji (§ 16 ust. 7 pkt 2,3,4 i 5).

Ustosunkowując się do unieważnienia zapisów ustaleń ogólnych uchwały, dotyczących terenów dróg wewnętrznych (KDW), alei pieszo-jezdnych (KP-J), terenów zieleni urządzonej (ZP), zachowania linii zabudowy w odległości 4m od KPJ, zakazu ogrodzeń terenów komunikacji (KDW, KPJ), rezerw dla sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, gazowych elektroenergetycznych, teletechnicznych, urządzeń do zbierania i segregacji odpadów - w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych dróg KDW i alei pieszo-jezdnych KPJ, a także ustaleń szczegółowych dla terenów objętych planem, Rada wywodziła, że w celu wyeliminowania niekorzystnych zjawisk w krajobrazie oraz zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zasadne są przemyślane ustalenia, znajdujące się w obowiązującym planie miejscowym.

W ocenie organu, sposób działania Skarżącej "jest całkowicie wbrew zasadzie równości, oznaczającej obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych". Na obszarze objętym planem zastosowano takie same ustalenia dla działki Skarżącej, jak w stosunku do działek sąsiadujących, w taki sposób, by stworzyć uporządkowany układ kwartałów, który funkcjonalnie i przestrzennie stanowi jednorodny, harmonijny koncept urbanistyczny, uwzględniający dbałość o przyszłe osiedle, które w założeniu nie narusza interesu społecznego.

Odnosząc się do przebiegu procedury planistycznej, Rada wyjaśniła, że złożono uwagę, dotyczącą przedmiotowej działki przy [...], tj. protest przeciwko zmniejszaniu wysokości zabudowy - postulowano o 4 kondygnacje, przeciwko zmniejszaniu powierzchni zabudowy i wyznaczaniu terenów zieleni. W Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Prezydenta [...], wyjaśniono, że obszar objęty planem w całości położony jest w zasięgu strefy ochrony krajobrazu kulturowego [...] KZ-K, wyznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Na terenach tych ustala się ograniczenie wysokości zabudowy dolnego tarasu [...] (tereny poniżej skarpy) do wysokości 2/5 skarpy. Wysokość stoku skarpy w rejonie planu wynosi ok. 12 do 18 m, przeważnie 15 do 16 m. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wymogi Studium dla obszaru planu przyjęto wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, nie więcej niż 11 m. Zgodnie ze Studium obszar planu stanowią część Systemu Przyrodniczego Warszawy. Studium ustala dla wschodniej części działki obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 70% powierzchni biologicznie czynnej, jako zieleni na gruncie rodzimym, a dla rejonu zachodniej części działki przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną ZP (wzdłuż stoku skarpy), z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej. W związku z warunkami określonymi w Studium, nie można zrealizować propozycji zawartych w uwadze.

Dalej Rada wskazała, że na etapie wyłożenia wpływały uwagi "przeciwko" zbyt dużej ilości dróg publicznych i braku dróg wewnętrznych oraz zbyt dużej ilości terenów zieleni". Zgodnie z ww. Zarządzeniem uwagi te zostały "uwzględnione w części, dotyczącej zmiany części dróg publicznych w drogi wewnętrzne, gdyż plan miejscowy, na skutek złożonych uwag podczas wyłożenia przewidział likwidację części dróg gminnych lub ich przekształcenia w drogi wewnętrzne", natomiast "w zakresie terenów zieleni uwagi zostały nieuwzględnione", gdyż "zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego [...]. Studium ustala obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchni biologicznie czynnej, jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90% na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP."

Wszystkie pozostałe uwagi, składane do projektu planu na etapie wyłożenia do publicznego wglądu, dotyczące nieruchomości położonych na terenach, dla których plan ustala ZP i MNE potraktowano w ten sam sposób. Na etapie rozpatrywania uwag nie wpłynęła żadna uwaga, dotycząca ciągu pieszo-jezdnego 6KPJ ani do drogi wewnętrznej 7KDW.

Obszar objęty planem ma charakter rolny, obecnie w większości niezabudowany, przewidziany dla realizacji nowej dzielnicy mieszkaniowej dla około 5000 mieszkańców, w związku z powyższym przeznaczenie terenów pod zabudowę wymagało wyznaczenia w planie siatki ulic, a ocenę zapisów planu z punktu widzenia jednej działki, bez uwzględnienia kontekstu urbanistycznego i przyszłego zagospodarowania organ ocenił jako nieuprawnioną i niewłaściwą.

Odnosząc się do usytuowania i parametrów aktualnie istniejących ulic, organ stwierdził, iż w związku z tym, że istniejąca [...] nie spełnia wymagań drogi publicznej została przeznaczona w planie pod ciąg pieszy. Funkcję [...] przejął w planie projektowany ciąg pieszo-jezdny 6KP-J, który ma uzasadniony przebieg i ciągłość wzdłuż stoku [...], objętej bezpośrednią i pośrednią ochroną. Stanowi zatem racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną i stanowi ograniczenie prawa własności w taki sam sposób działki Skarżącej, co dla sąsiednich działek w tym rejonie.

Rada wskazała, że ciąg pieszo jezdny, oznaczony symbolem 6KPJ, określony został jako teren alei pieszo-jezdnej. Lokalizacja tego ciągu komunikacyjnego w bliskim sąsiedztwie [...] i terenu zielonego zaprojektowanego wzdłuż skarpy, została wskazana jako specyficzna forma ciągu komunikacyjnego, który różni się od innych KPJ zmienną szerokością czy zazielenieniem (wprowadzono tutaj zieleńce). Przedmiotowa aleja ma spełniać nie tylko funkcję komunikacyjną, ale również ma pełnić istotną i reprezentacyjną funkcję w układzie urbanistycznym, podkreślającą rolę skarpy i jej sąsiednich terenów zielonych.

Walory estetyczne także muszą mieć kluczową rolę w planowaniu miasta, chociażby w kontekście odbioru przestrzeni przez jej przyszłych użytkowników. Przy sporządzaniu projektu planów miejscowych, patrząc na większy powierzchniowo obszar, niż np. przy decyzji o warunkach zabudowy, urbaniści mogą kreować odpowiednią formę urbanistyczną, mogącą stanowić wartościowe środowisko, uwzględniające np. aspekty higieniczne, psychologiczne, społeczne, itp.

Z kolei droga [...], zgodnie z obecnym przeznaczeniem, została określona jako wewnętrzna, dla której przewidziano szerokość w liniach rozgraniczających 10,0 m przy czym droga ta została wyznaczona "solidarnie" - tzn. po 5,0 m szerokości z działki Skarżącej i 5,0 m z działki sąsiedniej. Przy określaniu szerokości uwzględniono możliwość wykonania jezdni i chodników.

Jeżeli chodzi o podważanie zapisów, dotyczących grodzenia terenów zielonych, to organ podkreślił, iż tereny przyskarpowe powinny stanowić otwarty ciąg zieleni, nie poprzedzielany wygrodzeniami poszczególnych nieruchomości. Samo przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną, stanowi o konieczności jego otwarcia dla wszystkich. W postępującej obecnie intensywnej urbanizacji, grodzeniu osiedli i poszczególnych budynków, koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania miasta staje się zapewnienie otwartych terenów zieleni publicznej. Organ przytoczył fragmenty opracowania Bożeny Degórskiej - Problemy planowania struktur przyrodniczych Obszaru Metropolitalnego Warszawy związane z żywiołową urbanizacja przestrzeni." Mazowsze, Studia Regionalne 10, 89-106, 2012 r.

Zdaniem Rady, przy formułowaniu ustaleń planu organ ważył interes publiczny i interesy prywatne. Organ zaznaczył, że projekt planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, posiada wszystkie niezbędne, wymagane prawem uzgodnienia formalne, zgodnie z wymogami upzp, a Prezydent [...] ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt planu. Dostęp do informacji został zapewniony poprzez m.in. BIP, a projekt planu, wraz z prognozą został wyłożony do publicznego wglądu od 7 stycznia 2008 r. do 7 lutego 2008 r.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że przedmiotowy teren zlokalizowany jest w Studium w terenie [...], co oznacza tereny o przewadze zabudowy jednorodzinnej ze wskazaniem średniej wysokości zabudowy 12 m. Projektanci planu zaproponowali odpowiednie wskaźniki zabudowy dla poszczególnych kwartałów urbanistycznych tak, by plan był zgodny ze Studium.

Zgodnie z Rozdziałem XIII pkt 2 w Studium wysokości określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Według treści Studium wysokości zabudowy zostały uśrednione i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

Ponadto w części B ww. rozdziału Studium zatytułowanej: "Wytyczne, dotyczące określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska", zawarto ustalenia zgodnie, z którymi realizacja ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów wymaga w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia warunków i zakresu ochrony ww. obszarów dla: obszarów SPW, które obejmować powinny nakazy w zakresie: obowiązującego na danym obszarze wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zachowania istniejących terenów zieleni zakazy i ograniczenia zabudowy, rozbudowy, nadbudowy.

Odnosząc się do poglądów, wyrażanych w orzecznictwie Rada stwierdziła, że w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1331/11, Sąd ten uznał, że nie przekroczono uprawnień planistycznych (wyrok dotyczył tego samego planu). Sąd stwierdził w ww. wyroku, że "z uwagi na konieczność zapewnienia w pierwszej kolejności prawidłowej cyrkulacji powietrza, mającej znaczenie nie tylko dla terenu na którym położone są działki skarżącej spółki ale dla całej warszawy, uznać należy, iż organ nie naruszył przysługującego mu władztwa planistycznego, wprowadzając ograniczenia co możliwości zabudowy tego obszaru." Skarżąca chciałaby zwiększyć możliwość zabudowy swojej działki, poprzez wyeliminowanie terenów zieleni oraz dróg i alei, co – w ocenie Rady - stoi to w sprzeczności z nadrzędną potrzebą ochrony systemu napowietrzania miasta [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. (karta 60 i nast. akt sądowych sprawy), Skarżąca kwestionowała prawidłowość twierdzeń organu w zakresie realizacji celu publicznego. W ocenie Spółki, park musi być samorządowy i ogólnodostępny, aby mógł być uznany za realizację celu publicznego. Również teren KPJ czyli aleje pieszo-jezdne nie mogą być w ten sposób postrzegane.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się dnia 15 lipca 2020 r., Skarżąca podtrzymała zmianę treści petitum, zgodnie z treścią pisma procesowego z dnia 5 lutego 2020 r. W piśmie tym Skarżąca wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, w zakresie terenów, oznaczonych symbolem J1 ZP oraz 6 KPJ. Podała, że nieruchomość została de facto wywłaszczona.

W trakcie rozprawy, Rada Miasta złożyła załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] lipca 2020 r., w którym przedstawiła m.in. fragmenty: Studium, opracowania ekofizjologicznego, podkreślając potrzebę ustanowienia korytarzy powietrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., dalej jako "usg") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad prawnych, powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 upzp. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

W art. 28 ust. 1 upzp przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), określonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 upzp przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

3. Odnosząc się do kwestii wstępnych, warunkujących możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, tj. legitymacji Skarżącej i dopuszczalności jej wniesienia, Sąd wskazuje, Spółka jest właścicielem nieruchomości, położonej w [...] przy [...], składającej się z niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Nieruchomość położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I, co implikuje, że Skarżąca posiada interes prawny do złożenia niniejszej skargi.

Formalna zaś dopuszczalność wniesionego przez Spółkę środka zaskarżenia wynika stąd, że Skarżąca uczyniła zadość wymogom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 52 § 4 (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako Ppsa i pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z treści zaskarżonej uchwały. Przedmiotowe wezwanie, wraz z dowodem nadania Skarżąca dołączyła do skargi. Organ w dniu 7 lipca 2019 r. odebrał wezwanie, lecz do dnia złożenia skargi, Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi organu.

4. Odnosząc się do ogólnych wyznaczników materialnoprawnych uzasadnianego wyroku, Sąd zaznacza, że z mocy art. 3 ust. 1 upzp, gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" (w tym uwzględnienie ochrony środowiska, uwarunkowań przeciwpowodziowych i osuwiskowych) nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającej np. z prawa własności i konieczności zapewnienia ochrony poszczególnym wartościom.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (tak NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 oraz 28 stycznia 2016 r., CBOSA).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c.

Niewątpliwym jest fakt, iż w aspekcie prawa własności tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Wobec wskazanej uznaniowości na gminie tym bardziej spoczywa ciężar uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, jaka była treść uwag skarżących zgłaszanych w toku prac planistycznych.

W aspekcie konieczności uzasadnienia, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

W brakach w przedstawionym zakresie należy upatrywać przesłanek stwierdzenia nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie jest bowiem pozbawiony doniosłości prawnej zarzut naruszenia przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i art. 28 u.p.z.p., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w części (pkt I wyroku), na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

5. Przechodząc do kwestii merytorycznej Sąd zaznacza, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] - cz. [...], został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. Nieruchomość położona jest m.in. na obszarach, dla których zostało ustalone następujące przeznaczenie: J1 ZP, 6KPJ oraz 7KDW. Łącznie obszary te – zgodnie z brzmieniem skargi - zajmują ok. 38,5% całej nieruchomości Skarżącej Spółki.

Teren 6 KPJ, zgodnie z § 35 ust. 6 przedmiotowej uchwały, został przeznaczony na cele komunikacji, stanowiącej teren alei pieszo-jezdnych "teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego)" o szerokości w liniach rozgraniczających od 10,0 m do 26,0 m. Należy wskazać, że jest to nowy ciąg komunikacyjny, przecinający nieruchomość, pomimo, że wzdłuż zachodniej krawędzi nieruchomości przebiega istniejąca [...]. Obszar ten stanowi ok. 10 % całej nieruchomości Skarżącej.

Natomiast dla części nieruchomości, oznaczonej jako: J1 ZP, § 29 ust. 1 uchwały ustala "tereny zieleni urządzonej zgodnie z par. 4 ust. 18". Na terenie tym uchwała zabrania stawiania ogrodzeń i zobowiązuje do pozostawienia tej części, jako ogólnodostępnej. Zasadne jest twierdzenie Skarżącej, że prowadzi to do naruszenia jej prawa własności. Obszar ten – w ocenie Skarżącej - stanowi ok 28,5% nieruchomości.

Spółka wskazała, że zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalono różne jednostki planistyczne. Część nieruchomości ok. 54,5% wchodzi w skład terenu J4 MNE, ok. 28,5% w skład terenu J1 ZP, a pozostałą część - ok. 17% nieruchomości plan przeznacza na cele komunikacji: 6 KPJ, 7 KPJ, 7 KDW, oraz 16 KDD.

Tym samym plan wyłączył spod zabudowy i z możliwości korzystania przez właściciela ok. 45,5% powierzchni nieruchomości, przeznaczając je na różnego rodzaju ciągi komunikacyjne, w tym pieszo-jezdne oraz ogólnodostępną zieleń publiczną.

W trakcie rozprawy dnia 15 lipca 2020 r., pełnomocnik organu, na pytanie Sądu, odnoszącego się do rozbieżności między danymi przedstawianymi przez Skarżącą oraz przez organ, wyjaśnił że "na stronie 2 odpowiedzi na skargę pojawił się błąd, dotyczący procentowego określenia powierzchni, przeznaczonej na działce nr 46 pod zieleń i komunikację. Wskazuje, że powołane 16% odnosi się jedynie do samej komunikacji, a nie łącznie – zieleni i komunikacji. Na cele mieszkalne przeznaczono ok. 55%" (protokół z rozprawy, karta 73 akt sądowych).

Tak duży obszar wyłączenia, w ocenie Sądu, nie jest uzasadniony w kontekście zasady proporcjonalności, a zatem ogranicza prawo własności Skarżącej, w sposób naruszający art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Znaczna część nieruchomości została wyłączona spod władztwa Skarżącej. A Rada nie wyjaśniła dlaczego przyjęła właśnie taki miernik obszaru dla celów mieszkalnych. Sąd co prawda podziela ogóle spostrzeżenia Rady, dotyczące potrzeby istnienia korytarzy powietrznych, czy zieleni miejskiej, jednak brak jest uzasadnienia dla tak drastycznego zmniejszenia powierzchni, przeznaczonej dla celów mieszkalnych. Ogólny wzgląd na potrzebę zapewnienia realizacji celów publicznych dla miasta, wynikający – czego Sąd – nie kwestionuje np. z opracowań, załączonych do protokołu z rozprawy, nie uzasadnia per se, proporcji przyjętej przez organ. Ani dokumenty, wytworzone przez organ w procedurze planistycznej, ani odpowiedź na skargę, nie wyjaśniają tej proporcji, odwołując się jedynie do potrzeby istnienia korytarzy powietrznych, czy zieleni miejskiej. Brak zatem odniesienia się do przyjętych, szczegółowych uregulowań planu, wyrażonych w przeznaczeniu 55% nieruchomości na cele niemieszkalne. Organ nie może zatem skutecznie powoływać się na okoliczność, że przyjęcie innej proporcji byłoby niezgodne ze Studium uwarunkowań.

W związku z powyższym powoływanie się na Studium, a w szczególności na treść opracowań fizjograficznych nie oddaje procentowego przeznaczenia nieruchomości. Powołane przez organ opracowania oddają pewne tendencje, wskazują np., że zabudowa pogorszy potrzebny przepływ powietrza. Brak jest jednak gradacji procentowej tej zależności. Opracowania te nie doszczegóławiają w liczbowych parametrach, jaki stan zabudowy pozwoli na utrzymanie przepływu powietrza. Korelacja między intensywnością, wysokości zabudowy, a przepływem powietrza oraz znaczenie tego przepływu jest zatem w owych dokumentach uwidocznione, ale nie ma ścisłego wskazania na włączenie 45% spod przeznaczenia na cele mieszkalne. W kontekście braku uzasadnienia przyjęcia takiego właśnie rozwiązania, Sąd uznał że nie jest ono uzasadnione celami, dla których zostało wprowadzone.

Na podstawie ustaleń szczegółowych planu, analizowanych łącznie z przepisami ogólnymi, część nieruchomości Skarżącej, wchodząca w skład terenu J1 ZP, zgodnie z § 29 ust. 1 uchwały, została przeznaczona na cele zieleni urządzonej parku. Wprowadzając zakaz grodzenia terenu ustalono jednocześnie, że teren zieleni urządzonej powinien być ogólnodostępny. Oznacza to, że przez przyjęcie uchwały, organ odebrał skarżącej uprawnienie do korzystania z prawa własności rzeczy, jakim jest korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób. Dodatkowe ograniczenia prawa własności skarżącego wynikają z ustaleń planu, w szczególności z § 4 ust. 18 pkt. 1-22, § 7 ust. 3 uchwały, w których organ przyjął, że obszar J1 ZP ma mieć charakter ogólnodostępny i zakazał dokonywania wygrodzenia tego obszaru.

Dlatego istotne było stwierdzenie nieważności nie tylko postanowień planu, określających warunki danego obszaru, ale także tych postanowień ogólnych planu, ustalających warunki dla obszarów danego typu.

Natomiast część nieruchomości, wchodząca w skład terenu 6 KPJ, zgodnie z § 35 ust. 6 uchwały, została przeznaczona na cele komunikacji: "teren alei pieszo-jezdnych, teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego)", o szerokości w liniach rozgraniczających w przedziale od 10,0 m do 26,0 m. Należy wskazać, że teren 6 KPJ stanowi nowy ciąg komunikacyjny pomimo, że od strony zachodniej nieruchomości przebiega istniejąca [...] oznaczona w planie symbolem 6 KP, od strony wschodniej [...] (16 KDD), od strony północnej droga wewnętrzna oznaczona w planie symbolem [...], zaś od strony południowej aleja pieszo-jezdna oznaczona w planie symbolem [...]. Przy dopuszczeniu możliwości zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej na obszarze J4 MNE zapotrzebowanie na tak wiele i tak szerokich pasów komunikacji wydaje się przesadzone. Co więcej, co zasadnie podkreślała Skarżąca, odkreślić, że taki ciąg komunikacyjny nie został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ("rozporządzenie o drogach"). Przy czym nawet tam najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy jednojezdniowej o klasie ulicy dojazdowej wynosi 10,0 m, zaś organ dopuścił ciąg komunikacyjny o prawie trzykrotnej szerokości. Tym samym uniemożliwił skarżącemu zabudowę tego obszaru właśnie w maksymalnych granicach.

Zgodnie z treścią części szczególnej planu linię rozgraniczającą dla tej części planu rozszerzono nawet do 26,0 m w niektórych miejscach. Jak natomiast wynika z treści planu taki element komunikacyjno - estetyczny wynika tylko i wyłącznie z chęci poprawienia estetyki tej części miasta, a nie posiada podstaw w zasadach jakimi kierować się powinien organ w związku z tworzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie zwiększenie powierzchni obszaru, bezsprzecznie stanowi znaczne ograniczenie prawa własności nieruchomości Skarżącej.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że uchwała ogranicza prawo własności Skarżącej na rzecz komunikacji także z dwóch pozostałych stron. Po pierwsze, część Nieruchomości od strony północnej, wchodząca w skład terenu 7 KDW, zgodnie z § 34 ust. 5 uchwały, została przeznaczona na cele komunikacji: "drogę wewnętrzną o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m". Zgodnie z wiedzą skarżącego, przedmiotowa droga przeprowadzona została po istniejącej drodze wewnętrznej poprzez jej poszerzenie kosztem ograniczenia prawa własności skarżącego.

Po drugie, w § 33 ust. 32 uchwały ustalono, że część nieruchomości od strony wschodniej wchodząca w skład terenu 16 KDD została także przeznaczona na cele komunikacji: droga dojazdowa "teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna" o szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m, 18,0 m. W ocenie Skarżącej jest to szerokość większa, niż ustawowe minimum dla dróg lokalnych, chociaż droga ma charakter wyłącznie dojazdowy dla zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia o drogach najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy jednojezdniowej o klasie ulicy dojazdowej wynosi 10,0 m. Organ błędnie przy ustalaniu szerokości linii rozgraniczających przyjął założenia dla dróg, znajdujących się poza terenem zabudowy i nieprzeznaczonym pod zabudowę dla których ta szerokość wynosi 15 m.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organ procedując uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania terenu zobowiązany jest działać zgodnie z zawartą w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności. W zaskarżonym planie niewątpliwie doszło do niegodnego z właściwymi regulacjami prawnymi zakwalifikowania obszaru w ramach Uchwały, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności Skarżącej.

Zgodnie z § 35 ust. 6 przedmiotowej uchwały, organ określił przeznaczenie dla obszaru oznaczonego symbolem 6 KPJ jako aleje pieszo-jezdne, jednocześnie określając, że są to "tereny inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego)", co w ocenie Skarżącego oznacza niezgodnie z prawem nadanie przedmiotowemu obszarowi charakteru drogi publicznej, wbrew art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który traktuje o tym, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdowo, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane iv pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

6. Odnosząc się do argumentacji, przedstawionej w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że sam fakt udzielenia odpowiedzi na uwagi i zachowania procedury i wymogów formalnych nie przesądza o poprawności materialnoprawnej.

Sąd nie uznaje za zasadny zarzutu, dotyczącego zasady równości, ponieważ strona ma prawo skarżyć rozwiązania, przyjęte na jej działce, a już sam rysunek planu (wyrys przedstawiony przy piśmie organu z dnia 28 listopada 2019 r.), obrazuje poszerzenie ulicy, ciągu pieszo-jezdnego, w stosunku do innych działek niż Skarżącej.

7. Sąd, biorąc pod uwagę, że uwzględnienie wielowątkowych zarzutów, tj. w aspekcie korytarza powietrznego, zieleni miejskiej, przebiegu dróg czy nieproporcjonalnego przeznaczenia przedmiotowej działki na cele niemieszkalne, stwierdził nieważność postanowień planu odnośnie do części graficznej i tekstowej, w odniesieniu do przedmiotowej działki. Bez słusznie zakwestionowanych w skardze przepisów, plan nie mógłby - w ocenie Sądu - funkcjonować, jako integralny i wykonalny akt prawny.

8. Przedstawione względy przemówiły za orzeczeniem, wydanym na podstawie art. 147 § 1 Ppsa o stwierdzeniu nieważności planu, w opisanej w wyroku części, z uwagi na ziszczenie się przesłanki, określonej w art. 28 ust. 1 ustawy. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 Ppsa, uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wpisu (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.