Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw z art. 101 ust. 1 u.s.g.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P., M. A. i M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B. postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. podjęła w dniu 24 lutego 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B..

W uchwale podjęto zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 roku ośmioletniej Szkoły Podstawowej w W. (§ 1) oraz wyrażono zamiar utworzenia w miejscowości W. S. [...] z dniem 1 września 2020 roku w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w W., F. S. P. nr [...] im. J. P. II w B. o strukturze organizacyjnej klas I - III wraz z oddziałem przedszkolnym (§ 2). Ponadto w uchwale przewidziano, że obwód dotychczasowej Szkoły Podstawowej w W. zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B. (§ 3); uczniom klas IV-VIII likwidowanej Szkoły Podstawowej w W. zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B.; uczniom zlikwidowanej szkoły zapewnia się bezpłatny transport i opiekę podczas dowozu (§ 4). Zgodnie z § 5 uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w W. zawiadamia się organ wykonawczy Inne - Burmistrza B., którego stosownie do § 6 uchwały zobowiązuje się i upoważnia do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia procesu likwidacji w szczególności do zawiadomienia o tym zamiarze: 1) rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w W., 2) Kuratora Oświaty w L. wraz z wystąpieniem o wydanie stosownej opinii dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B.. W § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi B.. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 8).

E. P., M. A. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę, wskazując, że są rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w W. i domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały, jako podjętej z naruszeniem prawa, co winno skutkować wyeliminowaniem uchwały z porządku prawnego.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności sprawy, ogólnikowe wskazanie przyczyn podjęcia decyzji o zamiarze likwidacji placówki, rozbieżne dane dotyczące zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, informacje o organizacji i sposobie bezpłatnego dowozu, jak również informacje dotyczące spraw kadrowych nauczycieli i pracowników niepedagogicznych likwidowanych szkół i placówek; w ocenie rodziców zamieszczenie w uchwale ogólnikowych stwierdzeń nie stwarza poczucia postępowania transparentnego oraz wprowadza chaos w zakresie właściwej szkoły, do której uczęszczać mają dzieci ze zlikwidowanej szkoły;

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, objawiający się w informowaniu rodziców o przedmiotowym postępowaniu w sposób nienależyty i nie prowadzący do dotarcia informacji do odbiorców;

III. naruszenie przepisów § 131 w zw. z § 143 w zw. z § 35 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez zaniechanie wskazania postanowień dotyczących pracowników likwidowanej placówki.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali powołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności i wyprowadzony z tych okoliczności zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w W.. Skarżący podnieśli między innymi, że rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w W. pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. przedstawili L. Kuratorowi Oświaty swoje niezadowolenie i sprzeciw wobec planów likwidacji placówki. Zdaniem rodziców szkoła jest odpowiednio wyposażona i przystosowana do prowadzenia zajęć edukacyjnych, posiada pracownię komputerową, salę gimnastyczną, bogato wyposażoną bibliotekę i nowoczesną kuchnię, Dzięki bliskiej lokalizacji szkoły i domu rodzinnego nauczyciele dobrze znają potrzeby i trudności swoich wychowanków oraz zapewniają im pomoc psychologiczno-pedagogiczną. Placówka spełnia funkcję opiekuńczą, dzieci mogą przebywać w świetlicy do późnych godzin popołudniowych. Szkoła Podstawowa w W. stwarza bezpieczne warunki nauki i umożliwia wszechstronny rozwój uczniów poprzez organizację różnych kół zainteresowań. Ponadto szkoła jest otwarta na potrzeby środowiska. W budynku szkoły odbywają się zebrania wiejskie oraz próby miejscowego zespołu śpiewaczego i chóru Cordial. Od lat Rada Rodziców wspierała działania szkoły poprzez dofinansowywanie wycieczek szkolnych, doposażenie placówki w pomoce dydaktyczne oraz wykonywanie prac remontowych. Następstwem projektowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w W. będzie utrudnienie uczniom dostępu do szkoły poprzez zwiększenie odległości i konieczność ponoszenie kosztów dojazdu do szkoły, utrudnienie uczniom dążenia do uzyskiwania lepszych wyników w nauce i zachowaniu, poprzez zmuszenie ich do skupienia wysiłków na procesie reintegracji w nowych społecznościach, aktualnie zupełnie dla nich obcych, brak specjalistycznej opieki uczniów ze specyficznymi potrzebami edukacyjnymi oraz brak podwyższenia stopnia racjonalności gospodarowania środkami z subwencji oświatowej. Do tej pory Szkoła Podstawowa w W. generowała bardzo duże oszczędności i wykazywała duże zainteresowanie dotacjami unijnymi, którymi nie była zainteresowana Gmina [...]. W ocenie skarżących przy uwzględnieniu powyższych argumentów podjęcie przedmiotowej uchwały jest mało racjonalne i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Czynniki ekonomiczne wynikające z likwidacji szkoły i utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B. nie pozwolą na wygenerowanie jakichkolwiek oszczędności wynikających z eksploatacji całego budynku w miejscowości W. S. 39 oraz jednocześnie z konieczności zapewnienia dzieciom z klas IV-VIII dowozu do szkoły mieszczącej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, wobec czego brak jakichkolwiek oszczędności doprowadzi do definitywnej likwidacji placówki w roku szkolnym 2020/2021. Skarżący zauważyli również, że w treści zaskarżonej uchwały nie znalazły się żadne postanowienia dotyczące pracowników likwidowanej placówki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący nie wykazali, że nie przysługuje im żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Organ zauważył, że skarżący nie wykazali również, na czym i w jakim zakresie zarzucane w skardze naruszenia wpływają na sferę praw i obowiązków skarżących. Tym samym skarżący nie wykazali interesu prawnego w uchyleniu zaskarżonej uchwały. W ocenie organu zarzuty sformułowane w skardze nie są zgodne z rzeczywistymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 95 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g zalicza do spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych, niż wymienione w punktach 1-14, sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Przepis art. 95 ust. 3 Prawa oświatowego stanowi, że w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV. Szkoła filialna, o której mowa w ust. 3, jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII (ust. 4).

Na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 21 ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 28a ust. 5 i ust. 7 pkt 2, art. 88 ust. 7, art. 89 ust. 1 i 13, art. 91 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 oraz art. 93 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.

W świetle powołanych przepisów zaskarżona uchwała stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta należy do zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy zamiaru likwidacji szkoły publicznej.

Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z opisanym przedmiotem skargi zauważyć należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego dotyczącego wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak przewidywał to art. 101 ust. 1 u.s.g w poprzednim brzmieniu. Zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu dotychczasowym. Z art. 17 ust. 2 wynika zaś, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy.

Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajduje zastosowanie w stosunku do takich aktów, które podjęte zostały po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 24 lutego 2020 r., a więc akt wydany po 1 czerwca 2017 r.

Zatem zaskarżona uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W związku z tym w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w aktualnym brzmieniu, co oznacza, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 24 lutego 2020 r. nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zarazem z przepisu art. 53 ust. 2a p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem.

Zgodnie jednak z przytoczonym wyżej przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu gminnego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących – tj. wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające przykładowo na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji ich uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, skarżący muszą zatem wykazać, że został naruszony ich własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżących, tym samym gwarantując im ochronę prawną. Wymaga podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12 oraz z 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lipca 2016 r., III SA/Łd 422/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 lipca 2017 r., II SA/Rz 725/17). Zatem zaskarżając dany akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że akt ten nie tylko narusza prawo, ale równocześnie bezpośrednio, w sposób negatywny wpływa na jego indywidualną sferę prawno-materialną, a więc pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień lub nakłada określone obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r., I OSK 1326/15).

Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przewiduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny.

Sytuacja opisana w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle treści wniesionej w tej sprawie skargi skarżący upatrywali legitymacji do zaskarżenia uchwały w fakcie bycia rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w W., której dotyczy zaskarżona uchwała w spawie zamiaru likwidacji wymienionej szkoły.

W kontekście tych twierdzeń, a także w nawiązaniu do wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych już pod rządem poprzednio obowiązujących, analogicznych unormowań ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowiska, zgodnie z którym rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi, należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi akt o charakterze w istocie intencyjnym, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa oświatowego. Zaskarżona uchwała jest aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła może ulec w przyszłości likwidacji. Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty, nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego ani nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt (tj. rady gminy) i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana, dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, następuje w postępowaniu dotyczącym likwidacji takiej szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest m.in. zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji, co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały likwidacyjnej (por. na tle poprzednio obowiązującego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 stycznia 2015 r., II SA/Ke 973/14 oraz z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ke 262/17).

Przedstawiony wyżej pogląd znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15, odwołując się do stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawową szczególną cechą przekształcenia szkół jest jej dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia. Uchwała o zamiarze rozpoczęcia przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, w związku z czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że nie może ona naruszać interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym brak jest możliwości jej skutecznego zaskarżenia.

W ocenie Sądu, choć przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wyrażone na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dotyczyło wprost uchwały w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, to jednak zachowuje ono swą aktualność również pod rządem obecnie obowiązującego art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego i adekwatność także w odniesieniu do uchwał w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, a to w związku ze zbieżnością obu regulacji oraz poddaniu jednakowemu ich reżimowi zarówno sytuacji likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia (na mocy odesłań z – odpowiednio – art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego).

W konsekwencji uznać należy, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, z uwagi na jej jedynie intencyjny i inicjalny charakter, nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a w szczególności interesów prawnych rodziców uczniów, ani samych uczniów tej szkoły (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ke 262/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 września 2019 r., IV SA/Po 230/19).

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w B. stanowiła jedynie wyraz intencji organu gminy i dopiero inicjowała proces likwidacji szkoły, uznać należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie mogły naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza brak możliwości skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił skargę