Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2461/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 425/22 w sprawie ze sprzeciwu V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.4150.143.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 425/22, oddalił sprzeciw V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.4150.143.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 15 lutego 2022 r., nr 37/2022 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz dwóch stacji transformatorowo-rozdzielczych średniego napięcia, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości S., obręb [...], gmina Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja polega na budowie elektrowni słonecznej o mocy przekraczającej 500 kW, uznało że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w stosunku do m.in. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej: "u.o.z.e."). Zdaniem SKO, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Z tego też względu w ocenie Kolegium, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (a więc również przesłanek z pkt 1 i 2) przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "roporządzenie MI").

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazało też, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium oraz wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny, dokonując szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji Kolegium Spółka V. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem:

1. decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

2. nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego czy też prowadzenia dodatkowych rozważań przez organ I instancji,

3. rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało o błędną wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, że dokonując błędnej wykładni ww. normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 3 i art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 2a k.p.a. określając wytyczne w zakresie stosowania tych przepisów, które – mając na względzie obowiązek uwzględnienia tych wytycznych przez organ niższego stopnia – prowadzą do:

- przedłużenia postępowania, które będzie nieuzasadnione i naruszające interesy prawne oraz ekonomiczne wnioskodawcy,

- rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostanie oparte wyłącznie o tę nieuprawnioną, błędną wykładnię stojącą w sprzeczności z gramatyczną oraz systemową, a także funkcjonalną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a także w sprzeczności z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyznanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przymiotu źródła prawa powszechnie obowiązującego, które zdaniem Kolegium ma być podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie wskazało na braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji w zakresie zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że po przeprowadzeniu rozważań co do zakresu postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji w kontekście spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., był zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów u.p.z.p. W ocenie Sądu, odniesienie się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast od powyższej kwalifikacji zależała ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od przesądzenia, czy farma fotowoltaiczna, stanowiąca zgodnie z treścią wniosku inwestora system fotowoltaiczny o mocy 9 MW oraz powierzchni zabudowy ponad 10 ha, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej). Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Literalne brzmienie przywołanej ustawy uzasadniałoby przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a tym samym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym oznaczałoby to, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Według Sądu I instancji taka interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z ograniczeniem do reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowa. Sąd wskazał, iż mając na uwadze powyższe, zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Unormowania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazują, że celem ustawodawcy jest, aby inwestycje obejmujące rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Według Sądu, ponadto nie można nie zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie RM"), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Na marginesie Sąd zauważył, że decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 26 kwietnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, planowana inwestycja zaliczona została właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b wskazywanego powyżej rozporządzenia. Wszak inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 9 MW, zaś obszar podlegający przekształceniu wynosi ponad 10 ha.

Zdaniem Sądu I instancji, treść przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 500 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie miał podstaw do odstąpienia od analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co skutkowało wadliwością decyzji organu I instancji. Z uwagi zaś na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 u.p.z.p. i zważywszy że konieczny do wyjaśnienia pozostaje znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne było uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od wyroku Sądu I instancji dwaj pełnomocnicy Skarżącej wnieśli niezależnie od siebie i w różnych terminach pisma procesowe zatytułowane "skarga kasacyjna".

Skargę kasacyjną z dnia 28 września 2022 r. (data prezentaty 29 września 2022 r.) wniósł w imieniu Skarżącej r. pr. S. K. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a, poprzez jego zastosowanie jako przepisu o charakterze wynikowym i oddalenie sprzeciwu Skarżącej w wyniku dokonania przez WSA w Łodzi błędnej oceny legalności decyzji organu II instancji (SKO w Łodzi), co jest konsekwencją naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., do czego doprowadziła błędna wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., polegająca na przyjęciu, iż w zakresie jego dyspozycji nie znajdują się urządzenia odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej powyżej 500 kW i tym samym w sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.,

2. w konsekwencji zarzutu z pkt 1 - naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że prawidłowa ocena legalności decyzji organu II instancji (SKO w Łodzi) w połączeniu z właściwą wykładnią przywołanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 61 ust. 3) winna skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, a tym samym uchyleniem decyzji SKO w Łodzi;

II. wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to:

1. naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, która prowadzi do wadliwej oceny legalności decyzji organu II instancji (SKO w Łodzi) i tym samym do zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 61 ust. 1 w zakresie pkt 1 i pkt 2 tejże ustawy - poprzez przyjęcie, że mimo literalnego brzmienia ww. przepisu (art. 61 ust. 3), nie ma on zastosowania do urządzeń odnawialnego źródła energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a więc dla takich urządzeń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest analizowanie tzw.: "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępność do drogi publicznej,

2. z ostrożności procesowej - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. związane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny legalności decyzji organu II instancji (tym samym niewłaściwego jego zastosowania skutkującego uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia), mimo że ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie dawały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a wręcz przeciwnie - uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego odwołania od decyzji organu I instancji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r. w całości, rozpoznanie sprzeciwu i wydanie orzeczenia reformatoryjnego – uwzględniającego sprzeciw od decyzji organu II instancji, a tym samym uchylenie decyzji SKO w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r. (znak SKO.4150.143.2022), ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Drugim pismem procesowym, określonym jako "Skarga kasacyjna", z dnia 23 września 2022 r. (data prezentaty 30 września 2022 r.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionym w imieniu Skarżącej przez adw. M. K., zaskarżono wyrok w całości zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie wniesionego sprzeciwu, pomimo że w sprawie nie może być mowy o naruszeniu przepisów postępowania, nieprawidłowościach postępowania wyjaśniającego, czy chociażby konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części – decyzja Wójta Gminy Z. nr 37/2022 z dnia 15 lutego 2022 r., znak sprawy nr ZU.6730.348.2022 nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, nie zachodzi nadto potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, czy też prowadzenia dodatkowych rozważań przez organ pierwszej instancji, a skoro tak to obowiązkiem Sądu I instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, celem przekazania sprawy w celu wydania decyzji o merytorycznym, a nie kasacyjnym charakterze,

b. art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie wniesionego sprzeciwu, a to, pomimo że decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zawiera nie tylko przekonywującego uzasadnienia wskazującego na konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ale również nie odnosi się do wykazania przesłanek stanowiących o wykazaniu braku możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, czego skutkiem jest wadliwość wydanego wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji organu drugiej instancji,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, mimo iż literalna, systemowa oraz funkcjonalna wykładnia przedmiotowego przepisu bezsprzecznie wskazuje, iż szczególny charakter inwestycji polegający na budowie elektrowni słonecznej - instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., wyłącza konieczność prowadzenia postępowania w kierunku oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że według art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skargę kasacyjną może wnieść każdy z uprawnionych podmiotów, wymienionych w art. 173 § 2 p.p.s.a., ale żadnemu z nich nie przysługuje prawo do wniesienia więcej niż jednej skargi kasacyjnej na to samo orzeczenie (wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1267/17, LEX nr 2750443).

Z tego też względu i równocześnie z uwagi na to, że drugie z wskazanych pism procesowych wpłynęło z zachowaniem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, należało je potraktować nie jako samodzielny środek zaskarżenia, ale jako uzupełnienie treści skargi kasacyjnej z dnia 28 września 2022 r., w tym również w zakresie dopuszczalnego jeszcze w tym czasie przytoczenia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 1136/16).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego, ponieważ to on determinuje akurat w tym przypadku zakres postępowania wyjaśniającego, co zresztą zostało to dostrzeżone przez Sąd I instancji oraz Skarżącą. Stąd też należy zgodzić się z Sądem I instancji, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Problem wyłaniający się na tle niniejszej sprawy sprowadza się co prawda do oceny charakteru planowanej inwestycji, z tym że jej kwalifikacja niesie ze sobą odpowiedź na pytanie o to, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i czy równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To natomiast zależy od wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a następnie uznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9 MW jest lub nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa ww. przepisie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stanowisko Sądu I instancji, według którego, dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od wypełnienia przez nią wymogów określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., opiera się na: 1) wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; 2) uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji; 3) przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM.

Odnosząc się do tak umotywowanego stanowiska Sądu należy stwierdzić, że: po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że przepis ten sam w sobie z analizowanego punktu widzenia nie przysparza wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym postuluje się sprawdzanie znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnia.

Wykorzystanie w realiach niniejszej sprawy użycia przez Sąd I instancji systemowej metody wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie jest właściwe. Co prawda wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.

Ponato wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia w procesie stosowania prawa.

Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej.

Po trzecie, nie można zgodzić się z uznaniem, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM. Brak związku tego przepisu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wykorzystania jego treści do interpretacji pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli pojęcie zaczerpnięte z jednego aktu normatywnego ma mieć zastosowanie w innym akcie, to dzieje się to za sprawą stosownego odesłania. W przepisach u.p.z.p. nie ma zaś odesłania do stosowania rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu RM przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zabudowy przemysłowej nie jest znane przepisom u.p.z.p. Zatem uznanie farmy fotowoltaicznej za urządzenie zabudowy przemysłowej na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powinno rzutować na kwalifikację semantyczną "instalacji odnawialnego źródła energii" przy ustaleniu warunków zabudowy. Poza tym brzmienie przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 500 kW nie przynależy kategorialnie do urządzeń zabudowy przemysłowej, lecz stanowi instalację odnawialnego źródła energii i w rezultacie korzysta ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie należy przychylić się do zarzutów Skarżącej, według których, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do błędnej oceny decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji do oddalenia na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. wniesionego przez Skarżącą sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się natomiast zarzucanego naruszenia art. 64e i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, polegające na odniesieniu się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.

Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadkach (które nie miały miejsca w niniejszej sprawie), w których przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji doprowadzi do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 152/22, LEX nr 3368907 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4909/21, LEX nr 3353530).

Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W okolicznościach kontrolowanej sprawy przepis ten nie miał zastosowania, zaś Skarżąca nie uzasadniła powodów przywołania go w ramach podstawy kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. Przedmiot rozpoznania sprzeciwu jest ograniczony do oceny przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem jak już wcześniej wyjaśniono, odniesienie się w zaskarżonym wyroku do art. 63 ust. 3 u.p.z.p. dotyczyło wykładni tego przepisu w kontekście przesłanek przewidzianych art. 138 § 2 k.p.a. Nie mogło natomiast dotyczyć jego stosowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ponownie rozpatrując odwołanie weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.