Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 409/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. J. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą we W. z [...]r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z siedzibą we W. z [...]r. (nr [...]), wydaną w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2018 r.

Z ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 12 czerwca 2018 r. M. J. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej za 2018 r. We wniosku tym strona wystąpiła o płatność ekologiczną do wariantu 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni 26,24 ha, w tym, o przyznanie kosztów transakcyjnych na 2018 r. W dniu 18 grudnia 2018 r. strona złożyła zaświadczenie o liczbie koni, wystawione przez Dyrektora P. Związku Hodowców Koni w M.(zaświadczenie tego rodzaju, złożone przez stronę 14 grudnia 2018 r., nie zawierało podpisu osoby upoważnionej do jego wystawienia). Złożony przez stronę dokument potwierdzał, że strona na przestrzeni 2018 r. posiadał 20 sztuk koni, wpisanych do rejestru koniowatych. Ze złożonego wraz z tym dokumentem pisma wyjaśniającego strony wynikało, że opóźnienie w złożeniu zaświadczenia spowodowane było późnym znakowaniem źrebaków, co skutkowało późnym wystawieniem paszportów, które rolnik otrzymał z końcem listopada 2018 r.

Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 12.1., a także, odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Jednocześnie, organ ustalił obszar objęty zobowiązaniem ekologicznym na 26,26 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że rolnik nie posiadał wystarczającej liczby zwierząt aby spełnić warunek przyznania płatności ekologicznej, tj. co najmniej 0,3 DJ/ha, zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm., dalej: rozporządzenie ekologiczne). Zgodnie bowiem z § 9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego, liczbę DJP w przypadku koni ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, które to zaświadczenie, zgodnie z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego rolnik powinien złożyć do 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Organ wskazał, że zaświadczenie o posiadaniu koni zostało złożone po terminie, a zatem przy wyliczeniu DJP nie uwzględniono 20 sztuk zwierząt w nim wymienionych. Organ przywołał również treść § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego i na jego podstawie odmówił także refundacji kosztów transakcyjnych.

W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że ze względu na konieczność przeprowadzenia w 2018 r., w miejscu przetrzymywania koni, prac modernizacyjnych (wymiana słupów z drewnianych na betonowe oraz wymiana wszystkich żerdzi), bezpieczne znakowanie koni urodzonych w 2018 r. mogło nastąpić dopiero po zakończeniu prac remontowych (26 października 2010 r.), co z kolei miało bezpośredni wpływ na wydanie paszportów (koniec listopada 2018 r.) oraz na późne otrzymanie z P. Związku Hodowców Koni w M. zaświadczenia o liczbie koni.

Strona zwróciła także uwagę, że każdego roku, terminowo wywiązywała się z obowiązku dostarczania zaświadczenia o liczbie koni, oraz, że warunek posiadania 0,3 DJP na hektar trwałych użytków zielonych zawsze był spełniony. Zaakcentowała również, że w czasie corocznych kontroli jednostki certyfikującej, wobec strony nie odnotowano żadnych uwag w zakresie konieczności poprawy lub zmiany podejmowanych działań w ramach rolnictwa ekologicznego. Nawet najmniejszych zastrzeżeń czy uwag nie odnotowano także względem dobrostanu hodowanych [...].

Decyzją z [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżoną w drodze odwołania decyzję z [...]r. Organ drugiej instancji - podobnie jako orzekający wcześniej w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - uznał, że termin z § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia o liczbie koni po upływie tego terminu nie wywołuje skutków prawnych. Dokonując ogólnej charakterystyki terminów prawa materialnego organ w konkluzji wskazał, że termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wskazał, że skoro zaświadczenie o liczbie koni strona złożyła po 31 października 2018 r. (44 dni po tej dacie), to trafnie organ pierwszej instancji uznał, że wymienione w tym zaświadczeniu zwierzęta (konie) nie mogły zostać uwzględnione przy wyliczeniu DJP. Okoliczność ta skutkowała oceną niespełnienia warunku posiadania 0,3 DJP na hektar TUZ. W uzupełnieniu tego poglądu, a także w nawiązaniu do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wyraził pogląd, że dla spełnienia materialnoprawnych warunków do uzyskania płatności ekologicznej, rolnik musi dopełnić również wymogów formalnych, tj. złożyć odpowiednie dokumenty w odpowiednich terminach. Zdaniem tego organu, uzyskanie przez stronę certyfikatu nie oznacza automatycznie spełnienia przez nią przesłanek do uzyskania płatności ekologicznej.

Organ drugiej instancji nawiązał również do ciążącego na ubiegającym się o przyznanie płatności obowiązku zachowania należytej staranności w tym, by wniosek i załączniki spełniały wszystkie wymagane prawem wymagania. Odniósł się również organ drugiej instancji do faktu podpisania przez stronę oświadczenia wskazującego na posiadanie wiedzy w zakresie zasad przyznawania płatności.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wyraził pogląd, że nawet gdyby za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt I GSK 247/18 przyjąć, że termin do złożenia spornego zaświadczenia ma charakter procesowy, to strona nie spełniła przesłanek przywrócenia tego terminu o jakich traktuje art. 58 k.p.a. (nie zachowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz nie wykazała, że uchybienie terminowi było przez nią niezawinione).

Skorygował również organ drugiej instancji stanowisko organu pierwszej instancji co do powierzchni przyjmując, że wynosi ona 26,24 ha (zgodnie z tym co zadeklarowano we wniosku).

W skardze wniesionej na tę decyzję i skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, a także, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem strony, zaskarżona decyzja narusza:

1. § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego poprzez przyjęcie, że faktyczne posiadanie zwierząt przez rolnika w okresie od 15 marca do 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik dokonał wymaganych – na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – zgłoszeń do rejestru nie jest wystarczającą podstawą materialnoprawną do przyznania pomocy finansowej w postaci płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym, kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 12.1 Trwałe użytki zielone o okresie konwersji o łącznej powierzchni 26,26 ha;

2. art. 29 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 487) poprzez nieuwzględnienie celów wsparcia rolnictwa ekologicznego;

3. art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.) poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, co skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu, a w konsekwencji, wadliwym uznaniem, że strona nie spełniła warunków do przyznania płatności ekologicznej;

4. art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym i poczynionymi ustaleniami, a w konsekwencji, wadliwym uznaniem, że strona nie spełniła warunków do przyznania płatności ekologicznej;

5. art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnej oceny (w świetle obowiązujących regulacji prawa unijnego i krajowego) tego, jaki wpływ na realizację podjętego przez skarżącego zobowiązania ekologicznego miało opóźnienie w przedłożeniu zaświadczenia Związku Hodowców Koni o posiadanej liczbie zwierząt;

6. art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nierozpoznanie zawartego w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia Związku Hodowców Koni o posiadanej liczbie zwierząt.

W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że przyznanie płatności ekologicznej uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek materialnoprawnych, tj. posiadaniem przez rolnika zwierząt w okresie od 15 marca do 30 września danego roku oraz dopełnieniem obowiązku ich rejestracji na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Sporne zaświadczenie, wydawane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, stanowi wymóg formalny, porządkujący i ułatwiający potwierdzenie faktu tak posiadania, jak i rejestracji koni.

W ocenie strony, organy orzekające w sprawie, przenosząc punkt ciężkości z kluczowej dla sprawy kwestii posiadania i rejestracji koni na formalny jedynie wymóg złożenia oświadczenia w określonym terminie, wypaczyły w istocie sens norm statuujących materialne wymogi przyznania płatności ekologicznej. W tym kontekście strona dodała, że złożenie z opóźnieniem zaświadczenia, które jedynie potwierdza określony stan faktyczny, nie powinno być zrównywane w skutkach z niezrealizowaniem zobowiązania ekologicznego.

Skarżący dodatkowo podniósł, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji organ ten był w posiadaniu spornego zaświadczenia, a zatem miał wiedzę odnośnie do tego, że skarżący spełnia wymagane przepisami prawa wymogi przyznania płatności ekologicznej. Skarżący zarzucił również, że w sprawie pominięto treść jego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym zostały wyjaśnione przyczyny złożenia zaświadczenia po terminie. W rozwinięciu tego zarzutu skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a zatem treść sporządzonego przez niego odwołania powinna być potraktowana jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia spornego zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do odstąpienia od wyrażonego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm., dalej: rozporządzenie ekologiczne). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ustawa ta reguluje ogólnie zadania organów oraz zasady, warunki oraz tryb przyznawania i zwrotu m.in. płatności dla rolników w zakresie nieuregulowanym w powołanych w art. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzeniach unijnych.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym"; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.

W myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

Zgodnie z § 9 ust. 9 rozporządzenia ekologicznego, przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta: 1) posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru: a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni.

Stosownie do § 9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego, liczbę DJP oblicza się jako sumę iloczynów liczby poszczególnych rodzajów zwierząt i współczynników ich przeliczenia na DJP, które są określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia, według średniego stanu z okresu określonego w ust. 9, przy czym liczba zwierząt jest: 1) ustalana na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz, owiec i świń;

2) ustalana na podstawie danych zawartych w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b - w przypadku koni;

3) wskazana w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym - w przypadku zwierząt innych niż wymienione w pkt 1 i 2.

Zgodnie z § 9 ust. 11 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, zawiera m.in. wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika lub jego małżonka w okresie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, ze wskazaniem daty urodzenia tych koni.

Z kolei § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.

W stanie faktycznym sprawy, poza sporem pozostawał fakt, że skarżący, ubiegający się płatność ekologiczną, zaświadczenie o jakim mowa w § 9 ust. 11 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego (zawierającego wykaz koni) złożył po upływie terminu zakreślonego w § 9 ust. 12 tego rozporządzenia. Istota sporu koncentrowała się natomiast wokół skutków związanych z tą okolicznością.

Zdaniem organu wydającego zaskarżoną decyzję, termin wskazany w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa o charakterze materialnoprawnym.

Zdaniem strony z kolei, termin wskazany w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem proceduralnym, podlegającym przywróceniu, a nadto, samo jego uchybienie nie może pozbawiać rolnika prawa do pomocy finansowej w sytuacji, gdy rolnik spełniał wymagania materialnoprawne do przyznania takiej pomocy. Wskazując na powyższe strona argumentowała, że to warunek posiadania zwierząt i ich rejestracji uznać należało w sprawie za kluczowy dla przyznania wnioskowanej pomocy.

W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej.

Co się tyczy samego charakteru terminu na złożenie spornego zaświadczenia (czy jest to termin materialnoprawny, czy procesowy), to należy zwrócić uwagę, co dostrzega także organ drugiej instancji, że orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie jest jednolite i spotkać można stanowiska orzecznicze opowiadające się zarówno za procesowym, jak i materialnoprawnym charakterem tego terminu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 247/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 441/17, CBOSA) . Z tej perspektywy, skorzystanie przez stronę z procedury z art. 58 k.p.a. mogło nie być dla strony – działającej w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika – oczywiste. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę treść pisma strony z dnia 18 grudnia 2018 r. rzeczą organu było, co najmniej wyjaśnienie z udziałem strony, czy jej intencją nie było w istocie wystąpienie z takim wnioskiem. W szczególności, mając na uwadze dolegliwość konsekwencji jakie organ wiązał z uchybieniem tego terminu.

Przede wszystkim jednak w kwestii znaczenia niedochowania tego terminu, zdaniem Sądu w obecnym składzie, w istocie drugorzędne znaczenie ma ocena charakteru (materialnego lub procesowego - choć niewątpliwie przesądza on o skutkach w zakresie prawa materialnego) tego terminu na gruncie prawa krajowego, bowiem ocena znaczenia uchybienia terminu, o którym mowa w ust. 12 § 9 rozporządzenia ekologicznego musi być dokonana z uwzględnieniem tego, że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Cele te wskazywane są zwyczajowo w preambułach dyrektyw i rozporządzeń, a ponadto wynikają z regulacji szczegółowych aktów regulujących konkretne systemy wsparcia. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, doprecyzowanie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych, a tam gdzie może je kształtować, musi mieć na uwadze ograniczenia wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków. Oznacza to również, że interpretacja krajowych przepisów musi być dokonywana przy uwzględnieniu tych zasad.

Jak wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1305/2013), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu (zwane dalej zobowiązaniem ekologicznym). Tak więc wskazane w rozporządzeniu ekologicznym materialnoprawne wymogi dla otrzymania płatności mają oparcie w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, w myśl którego wsparcia w ramach tego działania udziela się na hektar użytków rolnych rolnikom lub grupom rolników, którzy dobrowolnie podejmują się konwersji na praktyki i metody rolnictwa ekologicznego lub utrzymania takich praktyk i metod określonych w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim. Celem wsparcia jest zachęcenie rolników do stosowania praktyk przyjaznych środowisku i uwzględniających wysokie standardy dobrostanu zwierząt, a otrzymywane płatności powinny się przyczyniać do pokrycia dodatkowych poniesionych kosztów i utraconych dochodów wynikających z podjętego zobowiązania ( pkt 23 preambuły rozporządzenia 1305/2013).

Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego adekwatnie do rozporządzenia 1307/2013 uzależnia otrzymanie płatności od realizacji na powierzchni co najmniej hektara zobowiązania metodami rolnictwa ekologicznego, a ponadto od bycia aktywnym rolnikiem i kontynuacji wspieranych praktyk przez 5 lat. Dla pakietu 12 realizacja zobowiązania obejmuje posiadanie trwałego użytku zielonego oraz posiadanie zwierząt.

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Taki charakter ma także wprowadzony z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy wymóg posiadania wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści ust. 9 pkt 1 § 9 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wskazanie posiadanych i zarejestrowanych zwierząt w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, stanowi wymóg formalny, porządkujący i ułatwiający potwierdzenie tak posiadania, jak i rejestracji koni. Innymi słowy, zaświadczenie powyższe służy potwierdzeniu, które zwierzęta spełniają warunek kwalifikowalności. Natomiast warunek przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego rejestracje w określonym terminie (do 31 października) ma charakter już czysto formalny, czego zresztą w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje. W rozpoznawanej sprawie nie jest przy tym okolicznością kwestionowaną przez organ posiadanie przez skarżącą zwierząt w liczbie wskazanej w zaświadczeniu Związku Hodowli Koni. Co więcej, formalny warunek dotyczący przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunków materialnych również został przez stronę dopełniony, jakkolwiek nastąpiło to z uchybieniem terminu.

Niespełnienie kryteriów kwalifikowalności jest niewątpliwie, w świetle art. 63 rozporządzenia 1306/2013, podstawą odmowy przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej. W świetle natomiast regulacji zarówno rozporządzenia 1305/2013, jak i pozostałych regulacji rozporządzenia 1306/201, a w szczególności przy uwzględnieniu (obowiązującego w stosunku do okresów premiowych rozpoczynających się po 1 stycznia 2015 r.) rozporządzeniu 1306/2013, jak równie rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 2014.06.20, dalej także: rozporządzenie 640/2014) brak jest, zdaniem Sądu, uzasadnienia dla przypisywania tego rodzaju konsekwencji uchybieniu natury czysto formalnej, dotyczącym terminu przedłożenia dodatkowej dokumentacji i niewpływającym na sposób realizacji celów systemu wsparcia.

Jak podkreślono powyżej, istotne jest natomiast, jakie skutki uchybieniom typu formalnego przypisuje ustawodawca unijny. Znaczenie przyjętych przez ustawodawcę krajowego wymogów formalnych dla poszczególnych płatności wyraża się w możliwości sprawnej i skutecznej weryfikacji danych podanych przez rolnika przed wypłata środków, a tym samym zapewnienia wymaganej przepisami wspólnotowymi kontroli udzielania wsparcia. Odmawiając skarżącemu przyznania płatności z uwagi na niezachowanie terminu do dopełnienia warunku formalnego w postaci dokumentu, organ powinien uwzględniać system konsekwencji i sankcji uregulowany w rozporządzeniu 1306/2013, jak również, w powołanym już wcześniej rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W Rozdziale III tego ostatniego aktu uregulowane zostały m.in. skutki uchybienia przez rolnika terminów składania dokumentów (wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji), których podstawową formą jest procentowe zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W odniesieniu do terminów na przedłożenie określonych dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do płatności ustawodawca unijny wskazał tez w preambule do rozporządzenia 640/2014 wskazano przy tym cele wprowadzenia tych regulacji, przez pryzmat których , zdaniem Sądu, należy oceniać także znaczenie uchybień formalnych dotyczących terminów składania dokumentów nawet przed wejściem w życie przepisów tego rozporządzenia. Wskazuje się tam, że chodzi o zapewnienie organom krajowym możliwości planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli, zaznaczając zarazem, że aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków składanych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z uwzględnieniem wyjątków związanych z działaniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Skutek wyprowadzony przez organy ARiMR z opóźnienia skarżącej przy złożeniu dokumentacji w rozpoznawanej sprawie jest nieproporcjonalnie bardziej dolegliwy.

Przytoczone regulacje, w szczególności w zestawieniu z pozostałymi przepisami rozporządzenia 640/2014 (a dotyczącymi uchybień w zakresie warunków utrzymania zwierząt) oraz regulacjami rozporządzenia 1306/2013 prowadzą do wniosku, że o ile nie zostaną zakwestionowane materialnoprawne warunki płatności, konsekwencje pozostałych uchybień są miarkowane, co świadczy o działaniu zasady proporcjonalności i efektywności. Skutki poszczególnych uchybień, w tym przy realizacji zobowiązań podejmowanych przy produkcji ekologicznej, zostały w zależności od charakteru i wagi zróżnicowane: począwszy od możliwości uwolnienia się od ich skutków na zasadach wskazanych właśnie w art. 64 rozporządzenia 1306/2013 w przypadkach siły wyższej lub innych, w których rolnik nie miał wpływu na powstanie uchybienia, poprzez zmniejszenia, zawieszenia, aż do całkowitej odmowy płatności (którą w art. 35 rozporządzenia 640/2014 przewidziano, o ile nie spełnione zostały kryteria kwalifikowalności) i obowiązku zwrotu płatności otrzymanych. Przyjęcie, tak jak uczynił to organ w rozpoznawanej sprawie, że uchybienie terminowi do dopełnienia formalnego warunku płatności uzasadnia całkowitą odmowę jej wypłaty pomimo, że zobowiązanie ekologiczne jest realizowane zgodnie z założeniami i celami systemu wsparcia, pozostaje w oczywistej sprzeczności przywołanymi wyżej przepisami i zasadą proporcjonalności oraz nie tylko nie służy realizacji celów systemu wsparcia, ale je wręcz niweczy.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska organu, przedstawionego w zaskarżonej decyzji i uznał, że błędnie zinterpretował on skutki warunku określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, a w konsekwencji błędnie zastosował § 9 i 16 tego rozporządzenia.

Uzupełniająco należy dodać, że wyrażony pogląd Sądu koresponduje ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 520/18 (CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest uwzględnić zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko Sądu.