Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Gminy Rogoźno z dnia 24 października 2017 r. nr XXVII/156/2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 9, § 17, § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę na uchwałę nr XXVII/156/2017 Rady Gminy Rogóźno z dnia 24 października 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogóźno.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych;

istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w przepisie § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych;

istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisów zawartych w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, stanowiących, że człowiek jest winien zwierzęciu opiekę oraz że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 18 ust. 2, 3 pkt a, b, d i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązków usuwania z miejsc publicznych pozostawionych przez zwierzęta domowe odchodów, niepozostawiania zwierząt bez dozoru, jeśli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia, niewprowadzania ich na tereny cmentarzy, placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk i innych terenów o podobnym charakterze, a także obiektów użyteczności publicznej i placówek handlowych, a także opatrzenia posesji, gdzie przebywają psy rasy mogącej stworzyć zagrożenie lub psy agresywne, estetyczną i czytelną tabliczką z informacją "UWAGA PIES";

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 18 ust. 3 pkt c załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisów zawartych w art. 6 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz art. 78 i 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń i zakazanie szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 9, § 17 i § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżący podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy.

W przepisie § 18 ust. 1 uchwałodawca powtórzył regulację ustawową wynikająca z przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które nakazują człowiekowi zapewnić ich humanitarne traktowanie, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w treści uchwały materii już uregulowanej ustawą.

Przepis § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały zabrania gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych.

Zdaniem Prokuratora regulacja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje, bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, na przykład ustawa o odpadach, a zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Prokurator podkreślił, iż przepis § 17 załącznika do uchwały, wskazujący, jakimi zasadami powinni się kierować właściciele nieruchomości w zakresie dążności do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, pozbawiony jest doniosłości prawnej. Trudno, bowiem zaakceptować pogląd, iż z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że prawodawca miejscowy może nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, wielokrotnego używania produktów i opakowań, jak również unikania produktów nie nadających się do recyklingu lub kompostowania.

Przepisy § 18 ust. 2, ust. 3 pkt a, b i d i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożyły na właścicieli zwierząt domowych obowiązki usuwania z miejsc publicznych pozostawionych przez zwierzęta domowe odchodów, niepozostawiania zwierząt bez dozoru, jeśli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia, niewprowadzania ich na tereny cmentarzy, placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk i innych terenów o podobnym charakterze, a także obiektów użyteczności publicznej i placówek handlowych, a także opatrzenia posesji, gdzie przebywają psy rasy mogącej stworzyć zagrożenie lub psy agresywne, estetyczną i czytelną tabliczką z informacją "UWAGA PIES".

Prokurator zaznaczył, iż tego rodzaju obowiązki i zakazy nie wynikają z zakresu upoważnienia ustawowego określonego w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ograniczenia nałożone przez prawodawcę miejscowego nie mogą, bowiem dotyczyć miejsc publicznych, a jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na swoich nieruchomościach. Przepisy uchwały nakładające na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem psa i oznakowaniem nieruchomości Prokurator uznał za wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 18 ust. 3 pkt c załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym zakazuje się szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia, Prokurator uznał, że przepis ten stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacjami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, jak również przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepisy art. 6 ust. 1aw zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie zwierząt wskazują bowiem, iż tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione. Ponadto zaskarżony przepis załącznika do uchwały nie może znajdować się w regulaminie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany w art. 78 i art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczyć mogą między innymi obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Rady Gminy Rogoźno obowiązki nałożone na właścicieli zwierząt domowych zwłaszcza psów w § 18 ust. 2,3 pkt a,b,d i ust. 4 mieszczą się w ramach przytoczonego upoważnienia ustawowego i nie sposób tutaj mówić o przekroczeniu jego zakresu.

Organ podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b rada gminy jest upoważniona do określenia w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Regulując te zasady w § 9 regulaminu zakazano gromadzenia śniegu, lodu, błota, i innych zanieczyszczeń w pojemnikach na odpady komunalne. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 Rada Gminy jest upoważniona do określenia w regulaminie między innymi warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Naturalną konsekwencją tego upoważnienia ustawowego jest ustanowiony w § 9 regulaminu zakaz dewastowania pojemników poprzez wrzucanie do nich gorącego popiołu, żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych. Zakazy te wynikają wprost z upoważnienia ustawowego upoważniającego radę gminy do określenia zasad technicznej eksploatacji pojemników.

W ocenie organu zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 rada gminy uprawniona jest do określenia w regulaminie także innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przyjęty jako załącznik do Uchwały Nr XXXII/545/17. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 maja 2017 r. Plan Gospodarki Odpadami Województwa Kujawsko -Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028 w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność ograniczania wytwarzania odpadów w tym komunalnych. (Por. str. 30 pkt. 2.1.1 "Istniejące środki służące zapobieganiu powstawania odpadów i ocena ich użyteczności" Wprowadzenie w przepisie § 17 regulaminu wymogu przestrzegania zasad w zakresie dążenia do ograniczenia powstawania odpadów wynika, zatem wprost z wymogów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a skonkretyzowanie tych wymogów w regulaminie uzasadnione jest upoważnieniem zawartym w powołanym wcześniej przepisie art. 4 ust 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących powtarzania w regulaminie sformułowań zawartych w regulacjach ustawowych organ zgodził się, że jest to uchybienie zasadom prawidłowej legislacji. Nie można jednak go uznać za istotne naruszenie prawa. Zawarcie w regulaminie ogólnej deklaracji zapożyczonej z ustawy o ochronie zwierząt "że człowiek jest winien zwierzęciu opiekę oraz że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania" nie narusza niczyich praw ani interesów prawnych, stanowi jedynie powielenie ogólnie przyjętej w cywilizowanym świecie normy moralnej usankcjonowanej prawnie w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Podobnie rzecz się ma z powielonymi w regulaminie regulacjami z Kodeksu wykroczeń dotyczącymi zakazu szczucia psów lub doprowadzania do stanu, w którym pies może się stać niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz.1289 zwanej w skrócie "u.c.p.g." lub "ustawą").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji

dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że:

Ad. 1) W § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że: "Zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych."

Sąd w pełni podziela stanowisko Prokuratora uznając zarzut za zasadny. Ww. przepis jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, który zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte dyspozycją § 9 zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim zaś w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.

Ad. 2) Zgodnie z § 17 zaskarżonej uchwały: "Właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych poprzez:

1) świadomy wybór produktów pod kątem ilości i zawartości;

2) wielokrotne używanie produktów i opakowań;

3) stosowanie odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów;

1) unikanie produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania;

4) unikanie produktów "nadmiernie" opakowanych".

Zarówno, bowiem u.c.p.g., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych.

Ad. 3) W § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono, że "Właściciele zwierząt domowych zobowiązani są do zapewnienia im opieki i humanitarnych warunków życia". W przepisie tym Rada Gminy powtórzyła regulację ustawową wynikająca z przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które nakazują człowiekowi zapewnić ich humanitarne traktowanie, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w treści uchwały materii już uregulowanej ustawą.

Ad. 4) Według § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały ,,Właściciele i opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do usuwania z miejsc publicznych pozostawionych przez nie odchodów.

Ust. 3 Właściciele i opiekunowie zwierząt domowych, a w szczególności psów zobowiązani są do:

nie pozostawiania zwierząt bez dozoru, jeśli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia;

nie wprowadzania ich na tereny cmentarzy, placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk i innych terenów o podobnym charakterze;

d) nie wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej i placówek handlowych.

Ust. 4 Posesje, gdzie przebywają psy rasy mogących stworzyć zagrożenie lub psy agresywne powinny być opatrzone estetyczną i czytelną tabliczką z informacją ,,UWAGA PIES".

Wskazany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulamin w tym zakresie stanowi, bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/1, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych m.in. na tereny placów zabaw i urządzonych miejsc przeznaczone do zabaw dla dzieci, placówek handlowych i gastronomicznych, cmentarzy. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27.11.2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27.11.2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7.10.2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17.12.2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia Regulaminu, zawarte w § 18 ust. 2, 3 pkt a, b, d i ust. 4, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę miasta całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej.

Zapis § 18 ust. 4 załącznika do Regulaminu podlegał stwierdzeniu nieważności, ponieważ nakłada obowiązki dotyczące innych miejsc niż publiczne. Również posłużenie się przez organ w ww. przepisie uchwały sformułowaniem "estetyczną" stanowi zwrot niedookreślony, który można rozumieć w różny sposób, w zależności od osobistych opinii różnych osób.

Ad. 5) W § 18 ust. 3 pkt c załącznika do Regulaminu zapisano, że "Właściciele i opiekunowie zwierząt domowych, a w szczególności psów zobowiązani są do stosowania zakazu szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia".

W tym przypadku należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora, że przepis ten stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacjami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, jak również przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepisy art. 6 ust. 1aw zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie zwierząt wskazują bowiem, iż tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione. Ponadto zaskarżony przepis załącznika do uchwały nie może znajdować się w regulaminie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany w art. 78 i art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.

Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. ,Nr 100, poz. 908) w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że powtórzenie przepisu może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 243/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dublująca zapis zawarty w obowiązującej ustawie lub regulująca w sposób odmienny kwestię ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Mając na uwadze powyższe wywody Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.