Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2442/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

września 2012 r. ([...]/12), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze

zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z

2010 r., Nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] -

utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta

[...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]/2012), umarzającą postępowanie, wszczęte na

wniosek Miasta [...], w sprawie wstrzymania budowy budynku handlowo -

usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul.

[...] w [...] (dz.nr [...],[...],[...],[...],[...]) przy pasie

drogowym ul. [...] i [...] w [...] prowadzonych bez zezwolenia

na wznowienie robót budowanych.

Organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].11.2009 r. kontrolę co do zgodności

wykonywanych robót z decyzją PINB Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]/08

zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie

robót i ustalił, że budynek handlowo-usługowy w budowie bez zmian, od kontroli w dniu

[...].01.2007 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych, zaś w budynku oznaczonym

jako budynek projektowany prowadzone są roboty budowlane. Według dziennika

budowy wznowienie robót nastąpiło [...].06.2009 r.

PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...].12.2009 r. umorzył postępowanie

wszczęte wnioskiem z [...].10.2009 r.

Postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. [...] WINB zawiesił z urzędu

postępowanie odwoławcze, które podjął postanowieniem z dnia [...].03.2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...].03.2011 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał

sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powiatowy decyzją z dnia

[...].09.2011 r. ponownie umorzył postępowanie, które i tym razem decyzją z dnia

[...].12.2011 r. organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

organowi I instancji.

PINB Miasta [...] ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz trzeci umorzył

postępowanie w tej sprawie.

Organ odwoławczy podał, że uchylając uprzednią decyzję wskazał na

konieczność ustalenia, jakie roboty wykonano po wyroku WSA z dnia 18.06.2009 r., VII

SA/Wa 438/09, bowiem decyzja nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia

się wyroku, zatem do wydania wyroku inwestor mógł je wykonywać. Organ powiatowy

ustalił, że zgodnie z dziennikiem budowy po [...].06.2009 r. wykonywano strop nad

piwnicami, roboty powyżej stropu opisane w protokole z oględzin z dnia [...].11.2009 tj.

ściany parteru, I piętra, ściany kolankowe poddasza, strop nad parterem, strop nad I

piętrem oraz wewnętrzną klatkę schodową w części oznaczonej na planie

zagospodarowania projektu zamiennego jako budynek projektowany. Od [...].11.2009 r.

inwestor nie prowadzi żadnych robót.

W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko, że postępowanie

stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie prowadzono bowiem zgodnie z ww.

wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do zaprzestania kontynuowania robót

budowlanych bez zezwolenia na wznowienie robót i w tym przedmiocie wydano

decyzję. Organ powiatowy prawidłowo wskazał, że wniosek z dnia [...].10.2009 r. nie

dotyczył wydania nakazu rozbiórki, a wstrzymania robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu wykonywania robót budowlanych po [...].06.2009 r.

organ odwoławczy wyjaśnił, że organ powiatowy prowadzi postępowanie naprawcze

odnośnie ww. budynku.

Organ wskazał, że na decyzję z dnia [...].03.2011 r. uchylającą decyzję z dnia

[...].12.2009 r. inwestor złożył skargę do WSA w W-wie. Następnie skargę kasacyjną od

wyroku WSA z dnia 08.02.2012 r., VII SA/Wa 1110/11. Przed NSA postępowanie nie

zostało zakończone.

W związku z niewstrzymaniem przez Sąd wykonania decyzji z [...].03.2011 r.

organ I instancji zobowiązany był prowadzić postępowanie zgodnie z argumentacją

organu wojewódzkiego. Wskazał, że zarzuty odnośnie nieprawidłowości w prowadzeniu

budowy Miasto [...] winno składać w w/w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], zarzucając naruszenie art.

6, 7, 77 § 2, 80,105 i 107 kpa oraz 48, 50 ust. 4, 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Podał, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18.06.2009 r. VII

SA/Wa 438/09, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na decyzję z dnia [...].01.2009 r.

umarzającą postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

zamienny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega

wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pomimo uchylenia przez Sąd ww.

inwestycji inwestor prowadził prace budowlane. W związku z powyższym skarżący

zwrócił się o podjęcie czynności według właściwości.

W ocenie skarżącego powyższe rozstrzygnięcie rażąco narusza przepisy

postępowania, jak i art.48, 50, 50a i 51 ustawy. Organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80

kpa wbrew którym nie ustalono, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy, a w

szczególności, czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub na wznowienie robót.

W świetle decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2004 r. inwestor

posiadał prawo do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku

mieszkalnego, nie posiadał natomiast prawa do odbudowy budynku. Zgodnie z art. 3

pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w

określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i przebudowę, nadbudowę obiektu

budowlanego. W przypadku inwestycji prowadzonej przez J. R.

wymagane było pozwolenie na odbudowę, które nigdy nie zostało wydane, co prowadzi

do konkluzji, iż inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę.

Organy pominęły fakt że fundamenty istniejącego budynku i część ścian

rozebrano, na co inwestor nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę. Organy nie zbadały,

czy w sprawie obowiązuje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót. Zgodnie

bowiem z art. art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po

upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana

decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 ustawy. W toku postępowania organ

nie przeprowadził dowodów na okoliczności wymienione w art. 48 ust. 2 ustawy, to jest

zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem lub decyzją o warunkach

zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

Powyższe braki w postępowaniu dowodowym doprowadziły do uznania

postępowania za bezprzedmiotowe. Organ II instancji wychodząc z założenia, że skoro

roboty budowlane nie są już prowadzone, uznał że wstrzymanie robót jest zbędne.

Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja rażąco naruszyła także art. 50a

pkt 2 ustawy. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skoro Miasto [...] nie

zwróciło się z wnioskiem o rozbiórkę części budynku samowolnie wykonanego po

wydaniu postanowienia o wstrzymaniu, to organy są związane wnioskiem strony. W ten

sposób naruszono art. 6 i 7 kpa. Prawo zaś nakazuje w tym przypadku rozstrzygnąć

sprawę w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z urzędu, a nie na wniosek strony.

Organ powiatowy stwierdził, że po wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2007 r. o

wstrzymaniu robót i po uchyleniu wyrokiem z dnia [...].06.2009 r. decyzji zezwalającej na wznowienie robót - inwestor wykonywał prace budowlane, a zatem istnieje przedmiot

rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie wykazał jakiego elementu materialnego stosunku

prawnego zabrakło, skoro hipoteza art. 50a ustawy została wypełniona. Wspomniane

postępowanie naprawcze jest prowadzone w odniesieniu do samowoli budowlanej

popełnionej przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót w dniu [...].02.2007 r.,

natomiast roboty wykonane później nie są objęte tym postępowaniem.

Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wbrew

art. 107 § 1 i 3 kpa nie wskazuje, na jakich dowodach organ się oparł, którym odmówił

wiarygodności i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji.

Następnie skarżący przedstawił argumentację odnośnie posiadania interesu

prawnego w niniejszej sprawie w zw. z art. 19 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej

decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym

postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej

ppsa.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz

kolejny umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Miasta [...], w sprawie

wstrzymania budowy ww. budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowy,

nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.

Skarga jest zasadna, bowiem organy nadzoru budowlanego nienależycie zebrały

i oceniły materiał dowodowy, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, błędnie

stosując przy tym instytucję umorzenia postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009r. Miasto [...] domagało się podjęcia

przez organ nadzoru budowlanego natychmiastowych działań zmierzających do

zaprzestania kontynuowania robót budowlanych, a zatem wstrzymania przedmiotowej

budowy wskazując, że inwestor - pomimo braku wymaganego zezwolenia na

wznowienie robót budowlanych, w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009r., VII SA/Wa 438/09 - nadal kontynuuje

budowę. Okoliczność ta była podnoszona również w kolejnych pismach Miasta [...]

(pismo z dnia [...] grudnia 2009r. ).

W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 a pkt 2 ustawy

właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania

ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze

decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu

postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Podkreślić przy tym trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych

wydane w trybie art. 50 ustawy nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym

w administracji a zabezpieczeniem jego wykonania jest właśnie art. 50a ustawy.

Powołana regulacja dotyczy zatem przypadków nierespektowania przez

inwestora nakazów wstrzymania budowy, nakładając na organy nadzoru budowlanego

obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po

ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten

dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizujących samowolę

budowlaną na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2 ustawy oraz na podstawie art.

50 ustawy.

Wydanie decyzji w oparciu o pkt 1 znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie

pkt 2 - co wymaga podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy - uniemożliwia

prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do

czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.

W zależności od oceny, organ zobligowany jest wydać decyzję o nakazie

rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu

adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do

stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien

dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki

konkretnego obiektu budowlanego. Nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do

poprzedniego stanu ma wyraźnie restytucyjny charakter. Jego istotą jest przywrócenie

obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Natomiast wydanie drugiej z decyzji powoduje

skutki bardziej dotkliwe dla inwestora.

W związku z powyższym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było

jednoznaczne ustalenie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała

zastosowania regulacja, o której mowa w art. 50 a ust. 2 ustawy.

W konsekwencji, jako błędne należało ocenić stanowisko organu odwoławczego,

że organ powiatowy prawidłowo wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października

2009r. nie dotyczył wydania nakazu rozbiórki tylko wstrzymania robót budowlanych, a

skoro zgodnie z dokonanymi ustaleniami inwestor od [...] listopada 2.009r. nie prowadzi

żadnych robót, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem dokonanie

wnikliwej analizy, w tym w oparciu o dziennik budowy, czy inwestor prowadził roboty po

ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uwzględniając okresy, w

których nie był uprawniony do ich kontynuowania.

Zbadania będzie wymagała również kwestia rozbiórki i budowy od postaw

istniejącego budynku mieszkalnego, jak podnosiło Miasto [...]. W przypadku

potwierdzenia powyższych okoliczności organy winny prowadzić odrębne postępowanie

w trybie art. 48 ustawy.

Nadto, organy winny mieć na uwadze, że ze względu na ustrojową zasadę prawa

strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i

prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być

interpretowany rozszerzająco. Jeżeli podmiot uprawniony żąda rozstrzygnięcia sprawy,

nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. O bezprzedmiotowości

postępowania nie stanowi bowiem ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż

oznacza ona konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją

co do istoty.

W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz 105 § 1 kpa

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit 2 i art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2

sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.