Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1038/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 , art. 80 ust. 3e i 3g  3d i art. 90 ust. 3e i 3g, art 90 ust. 1a-1c
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 798/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia (...) stycznia 2016 r. uchwały nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. K.na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 798/16 w sprawie ze skargi Miasta K. na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) stycznia 2016 r. Nr uchwały (...)w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchylił uchwałę Nr (...)Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) stycznia 2016r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr (...) Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2015r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania w zakresie orzekającym nieważność § 4 ust. 2 uchwały oraz części D załącznika nr 2 do uchwały oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 grudnia 2015 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr (...)w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Uchwałą Nr (...)z dnia (...) stycznia 2016 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: RIO) działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 20102 r., poz. 1113 ze zm.) orzekło nieważność w części uchwały Nr (...)Rady Miasta K. z dnia (...) grudnia 2015 r. w zakresie § 3 ust. 16, § 4 ust. 2, § 11 uchwały oraz części D załącznika Nr 2 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 80 ust. 4, 80 ust. 3g, art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 – dalej: u.o.s.o.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że z brzmienia art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o. wyraźnie wynika, że organy, o których mowa w ust. 3e (art. 80 i 90), mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zdaniem RIO regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i części D załącznika Nr 2 do uchwały stanowiące o obowiązku zawierania danych osobowych uczniów w składanych w Urzędzie Miasta K. informacjach o faktycznej liczbie dzieci związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś z etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Z tej przyczyny RIO doszło do przekonania, że zakwestionowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o. (uzasadnienie do uchwały RIO nr (...)str. 3).

Rada Miasta K. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w zakresie orzeczenia nieważności § 4 ust. 2 uchwały z dnia (...) grudnia 2015 r. i postanowiła w tym zakresie o złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów - są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007).

Sąd podkreślił, że stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W szczególności w myśl art. 90 ust. 2b u.o.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.o.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3 e i art. 90 ust. 3e u.o.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o.).

W opinii Sądu wprowadzenie zakwestionowanych przez RIO zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji beneficjentów - § 4 ust. 2 i części D załącznika Nr 2 do uchwały jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów. Zgodnie z art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o., gmina w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawodawca wychodzi z prawidłowego założenia, iż organ dotujący, tj. Miasto K., tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę (co jest szczególnie istotne w przypadku przedszkoli ze względu na art. 14 pkt 1 i 2 u.o.s.o. - wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku 3 lat, w szczególnych przypadkach, dzieci, które ukończyły 2,5 roku). W ocenie Sądu przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy). Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r. ,sygn. I SA/Gd 1321/11 Sąd wskazał, że "prawo kontroli udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasadny weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli".

Sąd podkreślił również, że rada Miasta K. korzystając z prerogatyw nadanych jej przez ustawodawcę określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji m.in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych list uczniów. Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, jakimi jest dotacja na uczniów przedszkoli/szkół/placówek publicznych dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego oraz na uczniów przedszkoli/szkół/placówek niepublicznych, jest przesłanką odpowiadającą zasadzie wyrażonej w ustawie o ochronie danych osobowych, w której dopuszcza się przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego - patrz art. 23 ust.1 pkt 4 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 80 ust. 3e i 3 g oraz art. 90 ust. 3e i 3g u.o.s.o. poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie przez Sąd, że ponieważ ustawodawca przyznał organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek, w tym prawo przetwarzania danych osobowych uczniów w związku z przeprowadzaniem tej kontroli oznacza to, że ustawodawca miał na myśli szeroko rozumianą kontrolę bieżącą przyznawanych dotacji w związku z czym Sąd uznał, że żądanie od beneficjenta dotacji comiesięcznej informacji o danych osobowych każdego ucznia tj. imienia i nazwiska, nr PESEL, adresu zameldowania i zamieszkania jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli bieżącej przyznawanych dotacji w celu ustalenia faktycznego miejsca, okresu pobierania nauki i wieku osób pobierających naukę, podczas gdy w ocenie skarżącego Kolegium Izby z wykładni językowej art. 80 ust. 3e i 3g oraz art. 90 ust. 3e i 3 g w związku z art. 80 ust 2-3b 1 art. 90 ust 1a-3b u.o.s.o. wynika, że:

- ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji na każdego ucznia nie może zatem budzić wątpliwości, że przetwarzanie danych osobowych poza prowadzoną kontrolę nie znajduje upoważnienia ustawowego i nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli oraz składanie takich danych w ramach rozliczenia otrzymanych dotacji nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli,

- prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznawanych niepublicznym/publicznym szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetu jednostkom samorządu terytorialnego mogą kontrolować organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i w art. 90 ust. 1a-3b, czyli organy właściwe do udzielania i rozliczania dotacji na każdego ucznia, czyli dotacji, które są oparte na zbiorze uczniów niepublicznego/publicznego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły gdzie każdy uczeń jest elementem zbioru uczniów identyfikowanym liczbą a więc danymi zanonimizowanymi ucznia nie zaś identyfikowanym danymi osobowymi ucznia takimi jak imię i nazwisko, nr PESEL, adres zameldowania i zamieszkania w związku z czym organy te jedynie w toku kontroli pobrania należnej w danym roku budżetowym dotacji na każdego ucznia (kontrola następcza) mogą przetwarzać dane osobowe uczniów.

W tej sytuacji § 4 ust. 2 Uchwały Nr (...) Rady Miasta K. z dnia(...) grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (dalej: Uchwałą) i część D załącznika nr 2 do Uchwały wykracza poza delegację art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 3e i 3g i art. 90 ust. 3e i 3g u.o.s.o. a tym samym Uchwała Nr (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) stycznia 2016 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr (...)Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K.osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania nie narusza prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też w przypadku, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że uchwały organu stanowiącego j.s.t., wydawane na podstawie art. 80 ust. 4 u.o.s.o. oraz na podstawie art. 90 ust. 4 u.o.s.o., są aktami prawa miejscowego, gdyż zawierają normy generalne i abstrakcyjne (adresowane do szkół i placówek niepublicznych na terenie danej j.s.t.). Jako akty rangi "wykonawczej" muszą posiadać odpowiednie ramy prawne w postaci przepisów ustawowych. Z tego względu postanowienia zawarte w uchwałach powinny ściśle trzymać się zakresu przedmiotowego i podmiotowego zarezerwowanego dla tych uchwał. Ponadto, uchwały te nie powinny powtarzać przepisów zamieszczonych już w innych uchwałach lub ustawach.

Zgodnie z art. 80 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 80 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Zgodnie z art. 80 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Z kolei zgodnie z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Wskazane wyżej przepisy określają między innymi granice oraz zakres upoważnienia udzielonego organom stanowiącym j.s.t. Zauważyć jednak należy, że przepis te wprowadzają wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych. Spostrzeżenie do dotyczy dotacji przyznawanych na podstawie art. 80 oraz na podstawie art. 90 u.o.s.o.

W ramach pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Innymi słowy, organ może żądać danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania beneficjentowi dotacji.

Natomiast, w ramach drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm art. 90 ust. 3e, 3g, a także art. 90 ust. 3e, 3g u.o.s.o. Wyrazem tego jest zatem wprowadzenie norm o charakterze technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich może być prowadzona kontrola. W tym miejscu organ udzielający dotacji może odnosić się do danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz dokumenty zawierające dane osobowe, w tym także wskazujące na miejsce zamieszkania.

Zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach (udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli), do przedłożenia których zobowiązuje organ wydający przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o., jest więc różny. Punktem wyjścia do wyznaczenia granicy między tymi dwoma zakresami są przepisy ustawy, z którymi - jak wcześniej zostało stwierdzone - uchwała nie może być sprzeczna. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielenia i rozliczenia dotacji wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą), włącznie z profilaktyką społeczną. Zatem te dwa wskaźniki powinny determinować treść uchwały w zakresie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Natomiast w zakresie odpowiadającym drugiemu z etapów kluczowe znaczenie odgrywają art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3e u.o.s.o.., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowość pobrania i wykorzystania przyznanych dotacji, a także art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do przetwarzania danych osobowych uczniów - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że organ może pozyskiwać i przetwarzać dane osobowe uczniów pozyskane w toku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc wówczas, gdy beneficjent jest w trakcie (lub po) realizacji przyznanej mu dotacji, a nie w czasie ubiegania się o nią. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że czym innym są tzw. czynności sprawdzające, prowadzone na bieżąco, niejako "zza biurka", dokonywane w siedzibie organu i mające na celu zweryfikowanie danych przedstawionych przez beneficjenta w celu uzyskania i rozliczenia dotacji, od czynności, podejmowanych w ramach kontroli, której przebieg powinien być wyraźnie uregulowany przez organ. Oznacza to, że na każdym etapie weryfikowania rozliczenia dotacji organ może żądać dokumentów, choć ich zakres może być różny, zwłaszcza, gdy dotyczą one danych osobowych konkretnych uczniów.

Tożsame stanowisko w zakresie wykładani przepisów u.o.s.o. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 993/18.

Konkludując należy przyjąć, że objęta nadzorem RIO uchwała Rada Gminy K., nie mogła w świetle prawa wprowadzać obowiązku dostarczania wskazanych w niej dokumentów poza trybem kontrolnym, ponieważ wykraczało to, poza granice zakreślone w u.o.s.o. Uchwała nie może regulować obiegu dokumentów inaczej, niż czyni to sama ustawa. Dane osobowe uczniów (osób małoletnich) podlegają szczególnej ochronie. Zatem należy przyznać rację Kolegium RIO, że ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji (na etapie udzielania i rozliczania dotacji) do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania danych osobowych określonych w § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. oraz w części D załącznika nr 2 do tej uchwały. Informacje w tym zakresie organ udzielający dotacji może natomiast otrzymać na etapie kontroli wykorzystania dotacji.

Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty ujęte w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten ponownie rozpoznając skargę uwzględni wykładnię przepisów u.o.s.o. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).