Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 575/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. "A" z siedzibą w M. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr (...) Zarząd Województwa działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2014 - 2020 (dalej jako: "IZ"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 lutego 2021 r. (...), zobowiązującą beneficjenta Stowarzyszenie (...) z siedzibą w M. (dalej jako: "strona skarżąca") do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 2.254.640,90 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 10 lutego 2017 r., na podstawie umowy nr (...) o dofinansowanie projektu pt.: (...) (zwanego dalej "projektem") współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 przyznano stronie skarżącej dofinansowanie w łącznej kwocie 2.254.640,90 zł.

Projekt realizowany był w formule partnerstwa polegającego na podziale obowiązków i zadań związanych z realizacją projektu pomiędzy stronę skarżącą a partnerów. Wskazano, że w przypadku projektu nr (...) i równolegle realizowanego przez stronę skarżącą projektu nr (...) partnerami były następujące podmioty: Powiat G., Gmina P.G., Gmina C.W., Gmina K., Gmina P., Gmina P., Gmina S.D. oraz Gmina T.W..

Strona skarżąca oraz partnerzy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami wynikającymi m.in. z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w celu uzyskania dofinansowania a także jego końcowego rozliczenia zobowiązani byli złożyć podpisy pod składanym wnioskiem o dofinansowanie. Podpisy każdorazowo składane były pod wnioskiem o dofinansowanie i załącznikami do niego na różnych etapach: na etapie ubiegania się o dofinansowanie, na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie (wniosek o dofinansowanie stanowi podstawowy załącznik do umowy o dofinansowanie podpisywanej przez IZ i skarżącą), a także na późniejszych etapach - jeśli w toku realizacji projektu zaistniała konieczność zmiany wniosku - zgodnie z regułami wynikającymi z § 23 umowy o dofinansowanie, w którym określono tryb zmian w projekcie.

Strona skarżąca w dniu 3 października 2019 r. złożyła dwa zaktualizowane egzemplarze wniosku nr (...) o sumie kontrolnej (...).

W dniu 8 października 2019 r. przeprowadzono weryfikację zaktualizowanych przez stronę skarżącą wniosków o dofinansowanie. Wątpliwości IZ wzbudziły podpisy oraz pieczątki części partnerów, co do ich autentyczności, ponieważ wyglądały jak nadrukowane kolorową drukarką. Wskazywały na to strona 35 oraz załączniki nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7 do wniosku o dofinansowanie nr (...) o sumie kontrolnej (...) .złożonego dnia 3 października 2019 r.

Podpisy części partnerów złożone na pozostałych wnioskach strony skarżącej o dofinansowanie, złożonych na wcześniejszych etapach, również wzbudziły wątpliwości IZ. Podejrzenie nadrukowanych podpisów odnosiło się do projektu nr (...) i wersji wniosku o dofinansowanie o następujących sumach kontrolnych: (...) z dnia 4 września 2019 r., (...) z dnia 23 lipca 2019 r., (...) z dnia 9 lipca 2019 r., (...) z dnia 18 czerwca 2019 r.

Wskazano, że w dniu 24 października 2019 r. (...) strona skarżąca ponownie złożyła wnioski o dofinansowanie o sumie kontrolnej tożsamej ze złożonymi uprzednio wnioskami z dnia 3 października 2019 r. (...). Wnioski te zostały opatrzone podpisami, których odręczne naniesienie nie budziło wątpliwości natomiast umiejscowienie podpisów i pieczęci różniło się od tego, które widniało na wniosku złożonym do IZ w dniu 3 października 2019 r. Wskazuje na to pismo z dnia 2 grudnia 2020 r. (znak: (...), (...)) stanowiące odpowiedź na zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia, w których powoływał się on na zwykłą pomyłkę przy składaniu wniosku o dofinansowanie. W piśmie tym wyjaśniono, że złożone w dniu 24 października 2019 r. wnioski z odręcznymi podpisami nie są tożsame z tymi, które beneficjent pierwotnie przedłożył IZ w dniu 3 października 2019 r. Wskazano, że pomimo, iż wniosek złożony 3 października 2019 r. oraz wniosek złożony 24 października 2019 r. mają tożsame sumy kontrolne, to podpisy i pieczęcie na przedłożonym w dniu 24 października 2019 r. wniosku znajdują się w innych miejscach w stosunku do wniosku złożonego dnia 3 października 2019 r. poddanego weryfikacji IZ z dnia 8 października 2019 r. Także znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza biegłego wskazuje, że wnioski z nadrukowanymi podpisami i pieczęciami składane były przez stronę skarżącą już wcześniej nie tylko w projekcie nr (...), ale także w projekcie nr (...), którego dotyczyło postępowanie nr (...).

IZ wskazała, że z uwagi na uzasadnione podejrzenia o możliwości popełnienia czynu zabronionego skierowano do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie. Postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G., w dniu 24 listopada 2019 r. wszczęto śledztwo pod sygnaturą (...), w sprawie przedłożenia w okresie od 25 października 2018 r. do 3 października 2019 r. w G. wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 06.02. Usługi Społeczne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, w celu uzyskania dotacji z podrobionymi pieczęciami i podpisami osób uprawnionych do reprezentowania partnerów, tj. o czyn z art. 297 § 1 ustawy – Kodeks karny. Postępowanie to połączono z innym, prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową postępowaniem (w sprawie o sygn. (...)) dotyczącym innych projektów realizowanych przez stronę skarżącą (projekt o nr (...))

W dniu 9 września 2020 r. Prokuratura Rejonowa w G. przekazała IZ sprawozdanie z badań, przeprowadzonych przez powołanego biegłego sądowego w zakresie badań dokumentów i pisma, z którego wynika, że analizie poddano następujące dokumenty związane z projektem:

- wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 3 października 2019 r. (suma kontrolna (...)) w zakresie, w którym na złożonych przez stronę skarżącą dokumentach wyszczególnionych w sprawozdaniu w punktach od 22 do 27 znajdowały się podpisy i odbitki pieczęci;

- wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 5 września 2019 r. (suma kontrolna (...)) w zakresie, w którym na złożonych przez stronę skarżącą dokumentach wyszczególnionych w sprawozdaniu w punktach od 28 do 33 znajdowały się podpisy i odbitki pieczęci;

- wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 23 lipca 2019 r. (suma kontrolna (...)) w zakresie, w którym na złożonych przez stronę skarżącą dokumentach wyszczególnionych w sprawozdaniu w punktach od 34 do 39 znajdowały się podpisy i odbitki pieczęci;

- wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 9 lipca 2019 r. (suma kontrolna (...)) w zakresie, w którym na złożonych przez stronę skarżącą dokumentach wyszczególnionych w sprawozdaniu w punktach od 40 do 45 znajdowały się podpisy i odbitki pieczęci;

- wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 18 czerwca 2019 r. (suma kontrolna (...)) w zakresie, w którym na złożonych przez stronę skarżącą dokumentach wyszczególnionych w sprawozdaniu w punktach od 46 do 51 znajdowały się podpisy i odbitki pieczęci.

Analiza przeprowadzona przez biegłego miała udzielić odpowiedzi na pytania, czy podpisy osób widniejących na dokumentach przedstawionych do badania oraz widniejące na nich pieczątki zostały naniesione/przystawione (pieczęć) odręcznie czy przy pomocy środków technicznych np. kopiarki, skanera lub innego urządzenia.

Wnioski wynikające z przeprowadzonych przez biegłego badań znajdujące się na stronach 93 -101 przedmiotowej opinii i wskazują, że:

1. wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 3 października 2019 r. (suma kontrolna (...)) i załączone do niego oświadczenia:

- nie zawierają pierwopisów ręcznych w postaci podpisów;

- odwzorowania podpisów naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego);

- nie zawierają odbitek pieczęci;

- odwzorowania pieczęci naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego).

2. wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 05.09.2019 r. (suma kontrolna (...)) () tylko w obrębie niektórych pieczęci zawiera pierwopisy ręczne podpisów. Pozostałe realizacje (dot. Wójtów wskazanych w treści ekspertyzy) to odwzorowania podpisów naniesione metodą techniczną (atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej). Ponadto Oświadczenie o kwalifikowalności podatku VAT Partnera załącznik nr 4 (30*/) oraz Oświadczenie o kwalifikowalności podatku VAT Partnera załącznik nr 6 (32*/) do wniosku o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 05.09.2019 r. (suma kontrolna (...)):

- nie zawiera pierwopisu ręcznego w postaci podpisu;

- odwzorowanie podpisu naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego);

- nie zawiera odbitek pieczęci;

- odwzorowania pieczęci naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego).

3. wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 23.07.2019 r. (suma kontrolna (...)) (...) i załączone do niego oświadczenia:

- nie zawierają pierwopisów ręcznych w postaci podpisów;

- odwzorowania podpisów naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego);

- nie zawierają odbitek pieczęci;

- odwzorowania pieczęci naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego).

4. wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 09.07.2019 r. (suma kontrolna (...)) (...) i załączone do niego oświadczenia:

- nie zawierają pierwopisów ręcznych w postaci podpisów;

- odwzorowania podpisów naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego);

- nie zawierają odbitek pieczęci;

- odwzorowania pieczęci naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego).

Wskazując na powyższe IZ, stwierdziła że wniosek strony skarżącej o dofinansowanie z dnia 27 września 2019 r. narusza § 24 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, który stanowi, że IZ może rozwiązać umowę, jeżeli strona skarżąca złoży podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu.

Pismem z dnia 6 października 2020 r. IZ , na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 umowy, rozwiązała w trybie natychmiastowym umowę nr (...) o dofinansowanie projektu, wzywając jednocześnie stronę skarżącą do zwrotu w terminie 14 dni całości otrzymanego dofinansowania w wysokości 2.254.640,90 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania skarżącej środków dofinansowania. IZ podkreśliła, że pismo to strona skarżąca odebrała w dniu 9 października 2020 r., zatem termin do zwrotu środków upłynął w dniu 23 października 2020 r.

W piśmie z dnia 22 października 2020 r. strona skarżąca wskazała, iż wniosek o dofinansowanie z dnia 3 października 2019 r. przedłożyła przez pomyłkę polegającą na tym, że kopie uznane zostały za oryginały i przedstawione do IZ. Kopie te były przygotowane celem przygotowania kompletów dokumentacji dla ośmiu partnerów projektu oraz że wykonano je w kolorze dobrej jakości, co zdaniem skarżącej może uzasadniać popełnioną pomyłkę. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 24 października 2019 r. przekazała do IZ komplety wniosków o dofinansowanie zawierające oryginalne podpisy i pieczęcie partnerów projektu i czynność ta powinna konwalidować zwykły błąd człowieka. Zaznaczono, że środki dofinansowania zostały już wykorzystane przez skarżącą w celu realizacji przedmiotu umowy, w związku z czym żądanie zwrotu środków jest bezskuteczne i narusza zasady współżycia społecznego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 lutego 2021 r. Zarząd Województwa wskazał, że ziściły się przewidziane w umowie o dofinansowanie przesłanki do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie. Umowa w tym zakresie wskazuje, że dofinansowanie podlega zwrotowi, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w przypadku stwierdzenia, że dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; dalej powoływanej w skrócie jako "u.f.p."). Wskazano, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego procedury te wynikają także z zawartej umowy o dofinansowanie.

Wskazano, że z uwagi na rozwiązanie na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 w trybie natychmiastowym umowy nr (...), strona skarżąca powinna była zwrócić przyznane jej dofinansowanie w całości do dnia 23 października 2020 r, co nie nastąpiło i stanowiło naruszenie § 26 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 kwietnia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia 4 lutego 2021 r., Zarząd Województwa wskazał, że środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane.

IZ podniosła, że strona skarżąca wykorzystała środki przekazane jej na podstawie umowy o dofinansowanie nr (...) z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach (...), do których stosowania była zobowiązana podpisując w dniu 10 lutego 2017 r. umowę o dofinansowanie. Poprzez naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy rozumieć przede wszystkim procedury wskazane w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Obowiązek zwrotu przez skarżącą dofinansowania wynika wprost z paragrafów umowy o dofinansowanie tj. § 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 26 ust. 1 i 4 i § 13 ust. 1 pkt 2.

W ocenie organu podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. IZ odnosząc się do argumentacji związanej ze wskazanym w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. terminem "wykorzystywanie środków niezgodnie z przeznaczeniem" zwróciło uwagę, że ta przesłanka nie stanowiła materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej w związku z czym nie zachodziła w tym zakresie potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego i badania, czy a jeżeli tak to w jakim zakresie strona skarżąca wykorzystała przekazane jej środki publiczne niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie zarzutu strony skarżącej, że żadne z kilku popełnionych przez nią uchybień nie polegało na wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, IZ podkreśliła że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że to nie ta kwestia stanowiła powód uruchomienia przewidzianej w umowie o dofinansowanie procedury, wynikającej z zastosowania § 24 ust: 1 pkt 2 w zw. z § 26 ust. 1 i 4 i § 13 ust. 1 pkt 2 Umowy. Przyczyną rozwiązania w trybie natychmiastowym umowy o dofinansowanie nie była zidentyfikowana w trakcie kontroli niekwalifikowalność wydatków w łącznej wysokości wynoszącej 287.038,58 zł, lecz wystąpienie nadużyć finansowych w projekcie związanych ze złożeniem do IZ dokumentów opisanych w § 24 ust. 1 pkt 2 umowy.

Odnośnie zarzutu, że przyznane stronie skarżącej środki zostały już wydane na cele związane z projektem, IZ posiłkując się orzecznictwem europejskim, podkreśliła, iż przekazanie środków na realizację projektu współfinansowanego ze środków publicznych nie zwalnia instytucji zarządzającej, z obowiązku dochodzenia i żądania ich zwrotu, w sytuacji gdy środki pobrane przez Beneficjenta zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami. Beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi. W przekonaniu IZ prawidłowa jest ocena, że niedokonanie przez skarżącą zwrotu udzielonego dofinansowania (pomimo ziszczenia się przewidzianych w umowie na tę okoliczność warunków) należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. W ocenie organu niezwrócenie przez stronę skarżącą środków dofinansowania podlegających zwrotowi na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 26 ust. 1 i 4 i § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie stanowi bezpośrednią i rzeczywistą szkodę w budżecie unijnym - są to środki, które winny być zwrócone w terminie określonym w tejże umowie w przypadku ziszczenia się przewidzianych w niej przesłanek.

IZ zaznaczyła, że ani treść zawartej umowy o dofinansowanie nr (...) ani przepisy procedury administracyjnej nie wymagają prawomocnego wyroku sądu karnego do ustalenia przewidzianej w § 24 ust. 1 pkt 2 przesłanki rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym.

W ocenie IZ nie może uznać za wiarygodne twierdzenia, że złożenie wniosku w dniu 3 października 2019 r. miało jedynie charakter zwykłej pomyłki. W ocenie organu twierdzeniu temu można by dać wiarę w sytuacji jednostkowego (incydentalnego) przypadku, jednakże w realiach sprawy, zdarzenie to - jak wskazuje ekspertyza biegłego - miało miejsce w dłuższym przedziale czasowym, nie było jednostkowe i odnosiło się do dwóch realizowanych przez skarżącą projektów o bardzo dużej wartości, w ramach których przeprowadzone wcześniej czynności kontrolne wykazały poważne nieprawidłowości, o których strona skarżąca wiedziała (w tym niekwalifikowalność wkładu własnego mająca wpływ na zachowanie właściwego montażu finansowego projektu).

IZ podkreśliła przy tym, że z dokumentu sporządzonego przez biegłego wynika, że tylko w odniesieniu do projektu nr (...) pierwszy wniosek zawierający techniczne odwzorowanie podpisu datowany jest na 9 lipca 2019 r. a zatem na długo przed dniem 3 października 2019 r, w którym według twierdzenia strony skarżącej jedynie przez pomyłkę miało dojść do złożenia kopii "wykonanej w kolorze dobrej jakości". Z ekspertyzy wynika że, na niektórych egzemplarzach (w ramach jednej strony wniosku) - część podpisów miała charakter odręczny a część stanowiła w rzeczywistości odwzorowanie metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego). Wskazuje na to chociażby strona 84 ekspertyzy, która w odniesieniu do wniosku z dnia 5.09.2019 r. o sumie kontrolnej (...) przybliża, które podpisy zostały naniesione ręcznie oraz określa, że pozostałe podpisy znajdujące się na tym dokumencie zostały odwzorowanie metodą techniczną.

W ocenie IZ wyniki ekspertyzy przeczą twierdzeniu strony skarżącej, zawartemu w piśmie z dnia 22 października 2020 r., iż to że kopie wykonano w kolorze dobrej jakości tłumaczy dokonaną omyłkę. Zdaniem IZ nie można zwykłą pomyłką w wydruku i w przedłożeniu dokumentów wytłumaczyć faktu, że część znajdujących się na tej samej karcie podpisów jest odręczna a część stanowi odwzorowanie techniczne.

Ponadto w ocenie IZ pomyłkę w złożonych wnioskach podważa to, że złożone później tj. 24 października 2019 r. wnioski z odręcznymi podpisami nie są tożsame z pierwotnymi wnioskami złożonymi w dniu 3 października 2019 r. Pomimo, iż obydwa wnioski mają tożsame sumy kontrolne, to podpisy i pieczęcie na przedłożonym wniosku w dniu 24 października 2019 r., znajdują się w innych miejscach niż na wniosku złożonym w dniu 3 października 2019 r.

IZ podkreśliła również, że prowadzone przez Prokuraturę Rejonową postępowanie przygotowawcze pod sygn. (...) ma wielowątkowy charakter i obejmuje swoim zakresem nie tylko projekty nr (...) i nr (...), których dotyczyły prowadzone przez IZ postępowania (...) i (...), ale także inny projekt o nr (...), który razem z projektem nr (...) był pierwotnie objęty postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową pod sygn. (...) (postępowanie w tej sprawie włączono do sprawy prowadzonej pod sygn. (...)). To postępowanie przygotowawcze (tj.(...)) nie było zainicjowane złożonym przez IZ zawiadomieniem, ale w zależności od jego ustaleń w ramach postępowania przygotowawczego prowadzonego dalej pod sygn. (...) może stanowić przedmiot dalszej oceny IZ pod kątem prawidłowej realizacji przedsięwzięcia, na które Beneficjentowi przekazano środki publiczne.

Stowarzyszenie (...) z siedzibą w M., reprezentowane przez pełnomocnika z wyboru, wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie przekazania sprawy Zarządowi Województwa do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że doszło do naruszenia procedur umożliwiających rozwiązaniem umowy o dofinansowanie i nakazaniem zwrotu środków, podczas gdy strona skarżąca przedłożyła wymagane oryginały dokumentów, wskutek czego konwalidowała błąd związany z brakiem przedłożenia oryginałów,

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie faktu zrealizowania projektu oraz całokształtu postępowania strony skarżącej w trakcie realizacji projektu, co skutkowało naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Strona skarżąca podniosła, że istotnym jest to, że pomimo pomyłki przedłożono oryginały dokumentów koniecznych do zawarcia umowy o dofinansowanie oraz wypłaty środków dofinansowania.

W ocenie strony skarżącej nie doszło do naruszenia żadnej procedury przy wypłacie żądanych środków, gdyż wypłacone dotychczas środki zostały przekazane na podstawie wcześniej już zweryfikowanych i zaakceptowanych wniosków, a nie na podstawie kwestionowanych przez IZ co do autentyczności wniosków o dofinansowanie projektu z dnia 27 września 2019 r. i z dnia 18 czerwca 2019 r.

Organowi orzekającemu zarzucono brak wykazania naruszenia konkretnej normy prawnej, powołując jedynie ogólnie uregulowania wskazane w ustawie o finansach publicznych i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, co narusza te przepisy, a ponadto nie budzi zaufania strony skarżącej do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny strona skarżąca uczyniła decyzję Zarządu Województwa utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 4 lutego 2021 r. zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 2.254.640,90 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania środków do dnia zapłaty, otrzymanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie, nr (...), zawartej na realizację projektu pod nazwą (...)

Kwestię sporną w sprawie stanowiło ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do orzeczenia wobec strony skarżącej o zwrocie środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie, na podstawie umowy o dofinansowanie, nr (...), zawartej na realizację projektu pod nazwą (...).

Strona skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej oceny stany faktycznego i wyciągnął z niego nieprawidłowe wnioski. Strona skarżąca podniosła, że zakwestionowany przez organ wniosek w kwestii autentyczności złożonych na nim podpisów, stanowił omyłkowo złożoną kopię oryginalnego wniosku. W ocenie strony skarżącej nie doszło do naruszenia procedur umożliwiających rozwiązanie umowy o dofinansowanie i nakazanie zwrotu środków, gdyż strona skarżąca przedłożyła wymagane oryginały dokumentów, wskutek czego konwalidowała zaistniały błąd. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podniosła nadto, że pojęcie "zwrotu" użyte w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej powoływanej w skrócie jako: "u.f.p.") winno być rozumiane jako zwrot należności pobranej wcześniej z naruszeniem procedur. Ponadto musi istnieć związek pomiędzy naruszeniem procedury a wykorzystaniem środków, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na uwadze tak zarysowany przedmiot sporu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Natomiast w myśl art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9.

Wskazać należy, że "innymi procedurami" w rozumieniu ww. przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p. są m.in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin -procedura- nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny [określić ją można np. jako - unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy (por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i – z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA – zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. (...) Należy także zgodzić się z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, że konsekwencją użycia przez ustawodawcę tak nieprecyzyjnego terminu jest przyjęcie założenia, że każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (zob.: W. Miemiec, Budżet środków europejskich jako podstawowe źródło finansowania projektów z udziałem bezzwrotnych środków unijnych [w:] Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce: aspekty prawno-finansowe, Wrocław 2012, s. 170), szczególnie, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "procedury" przyjęło bardzo szeroki zakres, obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2014 r.; sygn. akt II GSK 1546/12 oraz z dnia 8 maja 2014 r.; sygn. akt II GSK 249/13).

W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (zob. w tej materii m.in wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2020 r.; sygn. akt I GSK 1607/18; z dnia 12 października 2018 r.; sygn. akt I GSK 1016/18; z dnia 17 października 2019 r.; sygn. akt I GSK 1384/18; ponadto zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r.; sygn. akt I SA/OI 37/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r.; sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w § 24 ust. 1 pkt 2 umowy nr (...) zawartej w dniu 10 lutego 2017 r. pomiędzy Województwem, reprezentowanym przez Zarząd Województwa pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej a Stowarzyszeniem (...) z siedzibą w M. zapisano, że Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy beneficjent złoży podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania w ramach umowy, w tym uznania ze kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika bezsprzecznie, że strona skarżąca po zawarciu ww. umowy przedłożyła IZ dokumenty noszące ww. cechy.

W sprawozdaniu z badań biegły sądowy z zakresu badań dokumentów i pisma, przekazanym przez Prokuraturę Rejonową w G. stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 3 października 2019 r. (suma kontrolna (...)) i załączone do niego oświadczenia nie zawierają pierwopisów ręcznych w postaci podpisów; odwzorowania podpisów naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego); nie zawierają odbitek pieczęci; odwzorowania pieczęci naniesiono metodą techniczną - atramentem, najprawdopodobniej przy użyciu drukarki atramentowej (ew. urządzenia kopiującego/wielofunkcyjnego).

Analogiczne rozważania biegły poczynił nadto wobec:

- wniosku o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 05.09.2019 r. (suma kontrolna (...)) (28);

- oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT Partnera załącznik nr 4 (30*/) oraz oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT Partnera załącznik nr 6 (32*/) do wniosku o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 05.09.2019 r. (suma kontrolna (...)):

- wniosku o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 23.07.2019 r. (suma kontrolna (...))i załączonych do niego oświadczeń:

- wniosku o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia 09.07.2019 r. (suma kontrolna (...)) (40) i załączonych do niego oświadczeń.

W ocenie Sądu organ orzekający zasadnie nie uznał wyjaśnień strony skarżącej o popełnionej pomyłce w złożonych wnioskach, ponieważ trafna jest jego ocena, że zadeklarowaną pomyłkę podważa to, że złożone później tj. 24 października 2019 r. wnioski z odręcznymi podpisami, które według twierdzenia skarżącej stanowiły oryginał, nie są tożsame z pierwotnymi wnioskami złożonymi w dniu 3 października 2019 r., które zadeklarowane zostały jako kopia. Trafnie organ podkreślił, że pierwotny wniosek z dnia 3 października omyłkowo złożony w formie kopii, nie mógł stanowić kopii wniosku złożonego w dniu 24 października 2019 r., gdyż podpisy i pieczęcie na przedłożonym wniosku w dniu 24 października 2019 r., znajdują się w innych miejscach niż na wniosku pierwotnym złożonym w dniu 3 października 2019 r.

Bezsporne jest zatem, że strona skarżąca naruszyła postanowienia z § 24 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, do przestrzegania których była zobowiązana, podpisując umowę o dofinansowanie projektu.

Należy w tym miejscu wskazać, że zawarta umowa przewidywała wprost konsekwencje wystąpienia w projekcie kwalifikowalnej postaci nieprawidłowości w postaci nadużycia finansowego. Skutkiem złamania podstawowych zasad realizacji i rozliczania projektów, dofinansowanych ze środków unijnych jest odmowa lub zwrot całości dofinansowania. Tego rodzaju środek o charakterze zapobiegawczym i odstraszającym został przyjęty na gruncie zasad horyzontalnych obejmujących wszystkie krajowe programy operacyjne, jak też w ramach przedmiotowej umowy o dofinansowanie zawartej przez IZ ze stroną skarżącą. Przystępując do realizacji projektu strojna skarżąca miała więc pełne rozeznanie na temat grożących jej skutków o charakterze cywilnoprawnym oraz administracyjnym, które zaktualizują się w razie posłużenia się dokumentami podrobionymi, przerobionymi lub stwierdzającymi nieprawdę.

W ocenie Sądu, zaprezentowana przez stronę skarżącą wykładnia art. 207 u.f.p. i sformułowane na tej podstawie stanowisko co do braku podstaw do wydania decyzji orzekającej o zwrocie całej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że strona skarżąca kilkukrotnie posłużyła się wadliwymi dokumentami. Z kolei naruszeniem procedur będzie każde niespełnienie wymogów stanowiących element składowy zawartej umowy. W umowie strona ubiegająca się o środki zobowiązuje się bowiem do ściśle określonego działania i przestrzegania określonych reguł. Przyjmuje więc zobowiązanie do przestrzegania procedury przewidzianej w umowie. Naruszenie tych warunków winno być więc postrzegano właśnie jako naruszenie procedury, o jakiej mowa art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. Należy nadto wskazać, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, albowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda taka nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce niesprawiedliwość, wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Zasadnie więc organ orzekający uznał, że w momencie złożenia przez beneficjenta dokumentów poświadczających nieprawdę, podstawa do wypłaty dofinansowania w istocie odpada, a dofinasowanie wypłacone winno podlegać zwrotowi. Określone zachowanie beneficjenta jest bowiem oceniane patrząc przez pryzmat projektu jako całości, w trakcie okresu jego realizacji (kwalifikowalność poniesionych wydatków jest oceniana w trakcie całego okresu realizacji projektu oraz po jego zakończeniu). Nie można nadto tolerować niezgodnych z prawem zachowań beneficjenta, a w konsekwencji przyzwalać na zatrzymanie przez niego środków, których w istocie nie powinien otrzymać. Beneficjent przedkładając poświadczające nieprawdę dokumenty dopuścił się zatem naruszenia procedur. W przedmiotowej sprawie nie było więc możliwości odstąpienia od zwrotu środków czy też orzeczenia o częściowym zobowiązaniu strony skarżącej do zwrotu środków. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK1862/12). Z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03).

W reasumpcji Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zarząd Województwa przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Na tle poczynionych powyżej rozważań pozostają bez znaczenia, podnoszone w skardze argumenty, że projekt dotyczył realizacji ważnego społecznie projektu.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo. W związku z tym na postawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia sadów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.