Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1319/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1910/18 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr DKGO-420/465/2017/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 1910/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniach od 30 stycznia do 28 lutego 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: Mazowiecki WIOŚ, organ I instancji) przeprowadził kontrolę interwencyjną w prowadzonej przez E. S., ww. działalności gospodarczej. W trakcie kontroli ustalono, że w dniu 31 stycznia 2017 r. skarżąca przyjęła do unieszkodliwienia odpady powstałe w wyniku czyszczenia rowu odwodnieniowego i rzeki (...) o ww. kodzie 16 10 01* zawierające niebezpieczne substancje, na skutek zanieczyszczenia olejem napędowym ww. rowu i rzeki, do którego doszło w dniu 28 stycznia 2017 r. Odpady te, w ilości 5,5 Mg zostały przekazane do unieszkodliwienia przez Miasto i Gmina R.. Podczas kontroli ustalono także, że E. S., prowadząca powyższą działalność nie posiadała żadnych uregulowań formalno-prawnych w zakresie zbierania i przetwarzania przedmiotowych odpadów niebezpiecznych, co zostało odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...].

W związku z ustaleniami kontroli Mazowiecki WIOŚ w piśmie z 20 marca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie przetwarzania ww. odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia.

W dniu 6 kwietnia 2017 r., pełnomocnik strony wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnił, że w dniu 28 stycznia 2017 r. Miasto i Gmina R. prowadziło akcję ratowniczą w związku z zanieczyszczeniem rzeki (...). W toku akcji ratowniczej wytworzone zostały odpady o kodzie 16 10 01*. Prowadzący akcję ratowniczą zwrócili się do E. S. jako przedsiębiorcy z prośbą o unieszkodliwienie 5,5 Mg przedmiotowych odpadów wytworzonych w toku tej akcji. Jak wskazała strona, wychodząc naprzeciw prowadzącym akcję ratowniczą przejęła te odpady w celu ich unieszkodliwienia. Jednocześnie nie została poinformowana o kodzie tych odpadów i nie posiadała wiedzy odnośnie ich właściwości, podobnie jak nie posiadała wiedzy o tym, że na przetwarzanie tych odpadów powinna posiadać zezwolenie.

Mazowiecki WIOŚ powołaną decyzją wymierzył skarżącej, prowadzącej ww. działalność gospodarczą, z powyższego tytułu karę pieniężną w wysokości 50 000 zł.

Skarżąca w piśmie z 30 listopada 2017 r., wniosła odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w całości.

GIOŚ w decyzji z 17 kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej E. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą X. E. S., ul. (...), 05-250 [...], od decyzji Mazowieckiego WIOŚ z 20 czerwca 2017 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł; za zbieranie i przetwarzanie odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 10 01* - uwodnione odpady ciekłe zawierające substancje niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia - uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekł, wymierzając skarżącej z powyższego tytułu administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

W skardze E. S., prowadząca działalność gospodarczą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy przepis ten w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a koniecznym do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym konieczne jest wyjaśnienie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w szczególności że do przetworzenia odpadów doszło wskutek ich przyjęcia przez [...] od organów prowadzących akcję ratowniczą i na wyraźną prośbę tych organów;

- art. 199 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach przez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się: a) nadużyciem przez organ uznania administracyjnego i wymierzeniem kary pieniężnej całkowicie nieadekwatnej do okoliczności sprawy, stwierdzonych naruszeń i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi i środowisko; b) we wzięciu pod uwagę przy ocenie wysokości kary pieniężnej przesłanek nie określonych w art. 199 ustawy o odpadach, w szczególności oparciu wysokości kary na analizie rynkowego kosztu bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 10 01*, jednocześnie bez wskazania na podstawie jakich wytycznych czy dokumentów organ dokonał takiej analizy, co czyni jego ustalenia dowolnymi.

Wskazując na powyższe naruszenia, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie wymiaru kary pieniężnej w wysokości 20 000,00 zł i umorzenie postępowania w tym zakresie.

W uzasadnieniu m.in. wskazał, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, że działania skarżącej nie miały na celu osiągnięcia jakichkolwiek korzyści, a były jedynie przejawem pozytywnej odpowiedzi na prośbę o udzielenie pomocy organom publicznym prowadzącym akcję ratowniczą. Odpady nie zostały wytworzone przez X. i to nie w jego obowiązku była szybka ich "utylizacja". X. dokonał przetworzenia odpadów w dobrej wierze na wyraźną prośbą Urzędu Miasta i Gminy R.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę E. S. w uzasadnieniu wyroku powołał się na treść art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.); 194 ust. 3 u.o.; art. 199 u.o.

Powodem wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 194 ust.4 u.o., było niekwestionowane stwierdzone przez organy jak i stronę, że skarżąca przyjęła do unieszkodliwienia odpady powstałe w wyniku czyszczenia rowu odwodnieniowego i rzeki (...) o kodzie 16 10 01* - uwodnione odpady ciekłe zawierające substancje niebezpieczne, powstałe na skutek zanieczyszczenia olejem napędowym ww. rowu i rzeki, do którego doszło w dniu 28 stycznia 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji, także, podnoszony przez skarżącą fakt, że nie wiedziała o konieczności uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z zasadą ignorantia iuris nocet (łac. nieznajomość prawa szkodzi) nie można zasłaniać się nieznajomością normy prawnej. W praktyce wyraża się ona tym, że nikt nie może podnosić, iż zachował się niezgodnie z normą dlatego, że nie wiedziała o jej istnieniu. Jak wynika zaś z akt sprawy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od wielu lat na podstawie decyzji nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz określenia ich rodzaju z dnia 2 października 2013 roku. Zatem nałożenie kary administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy jest uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy, analizując materiał dowodowy, w szczególności rodzaj, zakres i czas trwania przedmiotowego naruszenia uznał, że okoliczności sprawy usprawiedliwiają nałożenie kary administracyjnej w niższej wysokości niż nałożonej przez Mazowieckiego WIOŚ.

W ocenie Sądu I instancji, rozważając wymiar kary organ odwoławczy wziął bowiem pod uwagę fakt, że odpadów nie było dużo (5,5 Mg) i ostatecznie sposób ich przechowywania nie stworzył zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. Jednakże niebezpieczny charakter odpadów, jak również nieznany ich skład, a także okoliczność braku wymaganych prawem pozwoleń na gospodarowanie tego rodzaju odpadami słusznie uzasadniały wymiar kary na poziomie 20 000 zł. Ponadto, co niemniej istotne, zgromadzone odpady należało niezwłocznie usunąć z miejsca na ten cel nie przeznaczonego. Skutkiem naruszenia była konieczność zagospodarowania zgromadzonych odpadów i ponoszenia tego przedsięwzięcia kosztów. Organ odwoławczy przeanalizował rynkowy koszt bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów, tzn. profesjonalnego transportu i unieszkodliwienia tożsamych odpadów w uprawnionej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, który odpowiadał wysokości nałożonej na skarżącą kary.

W skardze kasacyjnej E. S. reprezentowana przez r.pr. Ł. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd zawiera błędy w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a to wskutek przyjęcia że GIOŚ jako profesjonalista nie powinien nawet uprawdopodobnić wysokości rynkowego kosztu usunięcia odpadów, mimo że na tej podstawie w ramach uznania administracyjnego określa wysokość kary, co zarazem nie spełnia zasady przekonywania i jest uznaniem czysto dowolnym, czego nie dostrzegł Sąd oceniając zgodność z prawem decyzji administracyjnej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, niespełniającego wymogów przewidzianych przez przepisy ustawy;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisu prawa materialnego tj. z art. 199 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach przez ich błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że na wymiar administracyjnej kary pieniężnej wpływ mają również hipotetyczne skutki naruszenia przepisów, nawet jeżeli naruszenie to nie wpłynęło na życie i zdrowie ludzi i środowisko;

II. Mając na względzie powyższe zarzuty oraz ich uzasadnienie, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie w toku badania legalności zaskarżonej decyzji co prawda słusznie zauważył, że decyzja GIOŚ miała charakter uznaniowy, nie dostrzegł przy tym jednak, że decyzja taka nie może nosić cech dowolności. Gdyby WSA dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji musiałby dojść do wniosku, że decyzja ta nie odpowiada przepisom prawa. WSA winien był zauważyć przede wszystkim, że GIOŚ wydając zaskarżoną decyzję działał w sposób dowolny. W przedmiotowej sprawie nie wskazane zostały żadne przesłanki usprawiedliwiające twierdzenia GIOŚ jakoby kara 20 000,00 zł odpowiadała rynkowej wartości "utylizacji" odpadów. Ponadto GIOŚ w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie lakonicznie wskazał, że nałożona kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Organ w dalszej części uzasadnienia nie wskazał w jaki sposób miarkował ustalanie wysokości kary i dlaczego, w jego ocenie, niezasadnym byłoby nałożenie kary w niższej wysokości (skoro nie doszło wskutek naruszenia prawa do żadnego zagrożenia, a samo naruszenie było co najmniej zainicjowane przez organy gminy. Nawet gdyby przyjąć, że przyjęty przez GIOŚ sposób wyliczenia wysokości kary byłby uzasadniony, to samo stwierdzenie GIOŚ o poczynieniu ustaleń co do "rynkowych kosztów" jest niewystarczające. Mimo stwierdzenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że zostały przeanalizowane koszty bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów, GIOŚ nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, nie wskazał według jakich wytycznych dokonał powyższej analizy, na podstawie jakich dokumentów, w oparciu o jaką technologię, itd. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji jest tymczasem obligatoryjnym składnikiem ważnej decyzji wydanej przez organ administracji.

Gdyby więc WSA w Warszawie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji powinien dojść do wniosków, że GIOŚ nie zbadał w sposób wyczerpujący sprawy, a w efekcie zaskarżona decyzja miała cechy dowolności, a tym samym winna zostać uchylona. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem naruszył również przepisy prawa materialnego. Ustawodawca w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach określił administracyjną karę pieniężną na kwotę nie mniejszą niż 1 000 zł i zarazem nie większą od 1 000 000 zł. Jednocześnie stosownie do art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej organy administracji publicznej winny uwzględniać rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie, zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Wobec tego powyższe przepisy wskazują na możliwość miarkowania kary, w zależności od okoliczności wskazanych w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Możliwość miarkowania administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w powołanym przepisie oznacza, że nie można mówić o "mechanicznym i rygorystycznym" uregulowaniu sytuacji prawnej zobowiązanego.

WSA w Warszawie błędnie przyjął, że przy miarkowaniu kary należy wziąć pod uwagę również hipotetyczne następstwa niezgodnego z przepisami ustawy działania. W rzeczywistości jednak literalna wykładnia art. 199 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że na wymiar kary mają wpływ jedynie rzeczywiste skutki dokonanych naruszeń. W związku z powyższym prawidłowa ocena legalności zaskarżonej decyzji powinna doprowadzić do wniosku, że skoro działania skarżącej nie miały jakichkolwiek negatywnych następstw, to kara 20 razy wyższa od minimalnej jest zbyt wysoka i tym samym nieodpowiadająca dyspozycji art. 194 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ reprezentowany przez r.pr. J. W. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz GIOŚ kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że brak podjęcia postępowania nie stanowił uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 107 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone.

Przekazane skarżącej kasacyjnie odpady stanowiły odpad niebezpieczny opisany pod kodem 16 10 01* - uwodnione odpady ciekłe zawierające substancje niebezpieczne. Na skarżącej kasacyjnie, której działalność polega na gospodarowaniu odpadami, spoczywał obowiązek posiadania i przestrzegania warunków wymaganego zezwolenia. Skarżąca kasacyjnie nie posiadała stosownego zezwolenia ani na zbieranie, ani na przetwarzanie odpadów. Przekraczając zakres posiadanego zezwolenia winna była liczyć się z konsekwencjami takiego działania, w tym również z możliwością nałożenia kary w wysokości określonej przepisami, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.:Dz.U. z 2018 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o., ustawa o odpadach), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Przepis ten reguluje generalną zasadę reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Zasada ta przewiduje obowiązek uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji. Przyjęcie przez skarżącą kasacyjnie przedmiotowych odpadów zostało prawidłowo zakwalifikowane jako zbieranie, gdyż spełnia definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o., w myśl której przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o., przez unieszkodliwianie rozumie się proces nie będący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. W przepisach u.o. reglamentacja występuje jako zespół pozwoleń i zezwoleń zapewniających prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Sprowadza się ona do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska przez stosowanie instrumentów prawnych mających postać pozwoleń i zezwoleń w gospodarce odpadami.

Wyrazem obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest funkcja reglamentacyjno-ochronna przepisów u.o. Instrumenty reglamentacji ukierunkowane są zasadniczo na działania prewencyjne dotyczące odpadów. Skarżąca kasacyjnie, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą X. E. S., przejęła 5,5 Mg odpadów niebezpiecznych w celu ich unieszkodliwienia. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami, powinien liczyć się z tym, że prowadzenie tego rodzaju działalności obarczone jest określonymi obowiązkami. Jednym z takich obowiązków jest posiadanie wymaganego prawem zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami, określającego warunki stosownie do prowadzonej działalności. Brak dochowania tego obowiązku wiąże się z obowiązkiem poniesienia administracyjnej kary pieniężnej. Naruszenie, polegające na przyjęciu przez skarżącą kasacyjnie odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 10 01* zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], znak [...], czego strona nie kwestionuje, pomimo niepodpisania protokołu.

Odnosząc się do stanowiska, że skarżąca kasacyjnie, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą X. E. S., przejęła 5,5 Mg odpadów niebezpiecznych w celu ich unieszkodliwienia na prośbę funkcjonariuszy oraz że nie posiadała informacji o tym, że na zbieranie i przetwarzanie tych odpadów powinna posiadać zezwolenie, wyjaśnić należy, że nie mogą one stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami, powinien liczyć się z tym, że prowadzenie tego rodzaju działalności obarczone jest określonymi obowiązkami. Jednym z takich obowiązków jest posiadanie zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami, określającego warunki stosownie do prowadzonej działalności.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 199 w zw. z art. 194 ust. 4 u.o. Wskazać należy, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o., jest m.in. zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje co do zasady wymiaru kary, a jedynie jej wysokość oraz sposób uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i decyzji. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu nie wskazano skutków naruszenia.

Odnosząc się do tak zarysowanego stanowiska skarżącej wynikającego z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazać należy, co w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że strona prowadziła działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych bez zezwolenia. Ustalając wysokość kary za zbieranie i przetwarzanie odpadów niebezpiecznych bez zezwolenia, organy inspekcji ochrony środowiska działają w granicach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki z art. 199 u.o. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji szczegółowo przeanalizował zebraną w sprawie dokumentację i dokonał zmniejszenia wymierzonej kary, co szczegółowo uzasadnił na str. 7 - 8 decyzji.

Kara wymierzona na podstawie art. 194 ust. 1 pkt. 4 u.o. jest instrumentem zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.:Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Podstawę prawną dla zasady zapobiegania powstawaniu odpadów stanowi art. 18 ust. 1 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. W piśmiennictwie M. Górski uważa, że "zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko" (M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124). Jego zdaniem, zasada ta może być zamknięta w następujących sformułowaniach. "Podjęcie jakiejkolwiek działalności wpływającej bezpośrednio lub przez swoje efekty na stan środowiska wymaga wcześniejszego opracowania niezależnej analizy przewidywanego wpływu takiej działalności na stan środowiska, zawierającej również ocenę proponowanej technologii działań z punktu widzenia eliminacji możliwych zanieczyszczeń środowiska, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa – ocenę proponowanych zabezpieczeń. Wnioski zawarte w analizie są dla podmiotu podejmującego działalność wiążące. Podejmowanie działań, których efekty lub bezpośredni wpływ na środowisko są przy obecnym stanie wiedzy trudne do dokładnego określenia, musi odbywać się z zachowaniem nadzwyczajnej ostrożności" M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 125) .

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że na wymiar kary nie wpływają również hipotetyczne skutki naruszenia. Pojęcie skutków naruszeń należy rozumieć zgodnie z zasadą prewencji szeroko i traktować je łącznie z przesłanką wielkości zagrożenia. Zgodnie z treścią art. 199 u.o., przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

W ocenie NSA, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej przez GIOŚ, ponieważ organ ten uzasadnił wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 u.o. Wyjaśnić należy, że kary te funkcjonują w polskim ustawodawstwie już od dłuższego czasu i co do zasady są wymierzane wskazanym podmiotom za naruszanie wymagań ochrony środowiska, najczęściej określonych w skierowanym do takiego podmiotu akcie administracyjnym. Kary te powinny odgrywać przede wszystkim rolę prewencyjną, nie powinny być natomiast traktowane jako swoiste odszkodowanie za straty środowiskowe, wpłacane na rzecz Skarbu Państwa. Wymierzenie kary nie zwalnia z odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody, realizowanej na zasadach ogólnych, określonych głównie przepisami Kodeksu cywilnego, nie zwalnia także z obowiązku naprawienia ewentualnej szkody na zasadach określonych w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Administracyjne kary pieniężne są odrębnym środkiem niż opłaty. Kara w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy (Naczelny Sąd Administracyjny już dawno w jednym z wyroków podkreślił, że kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm. Zob. wyrok NSA w Warszawie z 6.01.1987 r., IV SA 667/86, LEX nr 9911).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że GIOŚ jako profesjonalista może całkowicie arbitralnie określić koszty utylizacji odpadów i wysokość kary. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ brak jest dowodów potwierdzających sposób wyliczenia kary, zaś w uzasadnieniu wyroku WSA brak jest analizy szczegółowej oraz argumentów.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że GIOŚ na str. 7-8 uzasadnienia decyzji wyjaśnił w jaki sposób ustalił wysokość wymierzonej stronie administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że rozważając wymiar kary wziął pod uwagę fakt, że odpadów nie było dużo i ostatecznie sposób ich przechowywania nie stworzył zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. Natomiast niebezpieczny charakter odpadów, jak również nieznany ich skład, a także okoliczność braku wymaganych prawem zezwoleń na gospodarowanie tego rodzaju odpadami przemawiały za wymiarem kary na poziomie 20 000 zł. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dokonał oceny zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z GIOŚ, który wyjaśnił, że kara pieniężna w wysokości 20 000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, przede wszystkim ze względu na rodzaj naruszenia i jego skutki. GIOŚ powołał się również w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie miał podstaw do podważenia oceny GIOŚ w zakresie wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.