Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3264/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Op 39/18 w sprawie ze skargi Fundacji [..] z siedzibą w K.-K. na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle w przedmiocie informacji publicznej. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt: II SAB/Op 39/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [..] z siedzibą w K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do rozpoznania wniosku Fundacji [..] z siedzibą w K.-K. z dnia 26 lutego 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym zasądził od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz skarżącej Fundacji zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Fundacja [..] z siedzibą w K.-K. wystąpiła w drodze wiadomości e-mail z wnioskiem z dnia 26 lutego 2018 r. do Prezydenta Kędzierzyna-Koźla o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytań:

- "jak wysoko oprocentowana jest lokata środków w wysokości 10 mln zł, o której mowa w odpowiedzi na interpelację radnego T.S., i na jaki okres została założona;

- kto założył tę lokatę (urząd miasta czy (..));

- zysk z oprocentowania trafi do budżetu miasta czy do budżetu (..);

- ile ostatecznie wyniosła sprzedaż portu, skoro w interpelacji mówi się o części środków, które trafiły na lokatę;

- jaka jest wysokość pozostałych środków ze sprzedaży portu, a pozostających na koncie (..);

- czy środki znajdują się na oprocentowanym koncie czy też na innej lokacie? Jak wysoko oprocentowana jest ta kwota;

- z ostatniego zdania odpowiedzi na pierwszą część można wnioskować, że pozostała kwota środków ze sprzedaży może pozostać w (..)? Dlaczego, skoro we wcześniejszych deklaracjach padały informacje, że środki mają zostać spożytkowane na inwestycje dla budżetu miasta?"

W odpowiedzi z dnia 12 marca 2018 r. pracownik Urzędu Miasta poinformował, że "termin udostępnienia zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostaje wydłużony do dwóch miesięcy ze względu na konieczność sprawdzenia, czy wnioskowane dokumenty są informacją publiczną".

Następnie w dniu 14 marca 2018 r. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle poinformował, że "interpelacja T.S. dotyczyła finansowych konsekwencji sprzedaży nieruchomości - tzw. Portu przez (..) w kontekście dwustronnych porozumień między gminą Kędzierzyn-Koźle a (..) w zakresie umówionego ścisłego współdziałania w procesie realizacji istotnych dla miasta inwestycji. Realizacja tychże przedsięwzięć winna odbywać się w ten sposób, że zamiennie gmina lub (..), będzie przeznaczała środki ze sprzedaży ww. nieruchomości na konkretne prorozwojowe inwestycje, lub inwestycje infrastrukturalne. Aktualnie środki pieniężne, uwzględniając odprowadzone daniny publicznoprawne (w tym VAT), pozostają w dyspozycji (..), ulokowane w banku - zgodnie z aktualnym oprocentowaniem. Treść odpowiedzi na wskazaną interpelację nie przesądza o definitywnym przeznaczeniu środków pieniężnych z transakcji. Istotnym pozostaje, aby odczytywać działania gminy w kontekście realizacji inwestycji miejskich w płaszczyźnie współdziałania ze Spółką (..), w której gmina ma ponad 90% udziałów i poprzez stosowny nadzór właścicielski oraz ścisłą współpracę z (..), realizuje i będzie realizowała inwestycje dla mieszkańców, bądź to w ramach budżetu miasta, bądź to poprzez (..)".

Uznając powyższą odpowiedź za nieodpowiadającą żądaniu wniosku, Fundacja [..] z siedzibą w K.-K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podjęte działania zwalniają go z zarzutu bezczynności oraz zwracając uwagę, że treść odpowiedzi jasno i precyzyjnie informuje skarżącą, że pytania dotyczące wysokości oprocentowania lokat uzyskanych ze sprzedaży ww. nieruchomości przez Spółkę oraz inne szczegółowe informacje związane z transakcją winny zostać skierowane do Spółki, zaś mając na względzie jawność działań w samorządzie, udzielono skarżącej pisemnej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśniając podstawy uznania danych o działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem za dotyczące informacji o sprawach publicznych oraz uznając, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, do którego skierowany został wniosek, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że zaistniały przesłanki do uznania bezczynności organu, wobec braku podjęcia przez zobowiązany organ odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. Sąd I instancji przypomniał, że bezczynność organu w przypadku wniosku o dostęp do informacji publicznej ma miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, wyjaśnienia przedstawione w piśmie organu z dnia 14 marca 2018 r. są niejasne i niezrozumiałe, nie odnoszą się do konkretnych pytań, o które zwracała się skarżąca Fundacja. Organ nie podał wprost, które dane stanowią bądź nie, informację publiczną, jak i nie wyjaśnił precyzyjnie i w sposób zrozumiały, odnoszący się do poszczególnych punktów przedmiotowego wniosku, którymi informacjami dysponuje bądź nie, a które z kolei są umieszczone w BIP. Organ nie wyjaśnił także, jakich kwestii dotyczyła przywoływana interpelacja radnego T.S., w związku z czym nie można było ocenić, czy treść pisma skierowanego do Fundacji stanowi pełną odpowiedz na pytania zadane w przedmiotowym wniosku.

W ocenie Sądu powyższe świadczy więc o bezczynności Prezydenta Kędzierzyna-Koźla, który do dnia rozpoznania skargi nie załatwił wniosku o udzielenie informacji publicznej w nakazany prawem sposób. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy i wadliwego zakwalifikowania zgłoszonych przez skarżącą żądań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy żądane dane dotyczyły działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem, podczas gdy prawidłowa wyładnia ww. normy prowadzi do wniosku, iż poza sferą publiczną w zakresie funkcjonowania gminy pozostają sprawy związane z posiadanymi środkami finansowymi i ich przeznaczeniem przez Spółki Kapitałowe z udziałem gminy. Wniosek zatem zaadresowany do gminy wykroczył poza granice informacji publicznej, bowiem kwestia uzyskiwanych przez Spółkę ze sprzedaży nieruchomości komercyjnych – środków pieniężnych nie styka się w żaden sposób z zaspakajaniem/wykonywaniem zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a w istocie należy do danych o sprawach majątkowych Spółki;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się WSA do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. do braku obowiązku udostępniania informacji, o którą wnosił skarżący w BIP i niewyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe,

- art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy skarżąca otrzymała natychmiastową informację o możliwości uzyskania wnioskowanej informacji w wersji papierowej, jednakże odmówiła postulując zamieszczenie informacji w BIP-ie,

- dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego poprzez ustalenie: a) iż żądane dane dotyczyły działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem, podczas gdy analiza materiału sprawy – treści wniosku i odpowiedzi na wniosek, wprost prowadzi do konstatacji, iż pytania dotyczyły majątku Spółki z udziałem gminy, a które to majątki nie są tożsame, b) iż organ nie wyjaśnił, jakich kwestii dotyczyła przywołana interpelacja radnego T.S., podczas gdy Skarżąca dysponowała treścią interpelacji i powołuje się na jej treść na wstępie wniosku a ponadto zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym i statucie gminy – interpelacje oraz odpowiedzi na interpelację są zamieszczane w BIP-ie, c) iż organ do dnia rozpoznania przez Sąd skargi nie załatwił wniosku skarżącej z dnia 26 lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy z materiału sprawy wynika, iż organ w przypisanym ustawowo terminie udzielił odpowiedzi, wskazując dodatkowo – ponad informacje zamieszczone w BIP, iż sfera pytań dotyczy majątku Spółki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dowolnie przyjął, iż organ zobowiązany jest do wykonania wniosku w sposób w nim wskazany, podczas gdy w dyspozycji art. 8 ust. 3-4 ustawy (o dostępie do informacji publicznej – przyp. NSA) brak jest takiego zakresu normy. W ocenie organu wniosek powinien zostać skierowany do (..) Spółka z o.o. z siedzibą w K.-K., której jedynym z trzech wspólników jest Gmina Kędzierzyn-Koźle. Nadto organ zarzucił, w odniesieniu do pytań zawartych we wniosku, że wiedza o tym, kto zbył nieruchomość jest wiedzą powszechną, tak samo jak wiedza o tym, że środki pochodzące ze sprzedaży stanowią własność Spółki, a rolą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawne edukowanie wnioskodawców. Inne pytania odnosiły się natomiast do informacji będących w wyłącznej dyspozycji Spółki – (..) Spółka z o.o., jednak Prezydent – w ramach tzw. dobrej administracji udzielił wyjaśnień dotyczących odpowiedzi na interpelację radnego. Dodatkowo wskazał w odpowiedzi na wniosek, jakie są zamierzenia dotyczące skutków sprzedaży i przeznaczenia środków na inwestycje w mieście.

W ocenie organu pytania wniosku nie dotyczyły jednak majątku Gminy Kędzierzyn-Koźle, majątek objęty pytaniami wniosku stanowi bowiem własność Spółki a nie Gminy. Niemniej jednak, mając na uwadze jawność działań w samorządzie – w tym także przy udziale spółek kapitałowych z udziałem gminy, udzielono pisemnej informacji wnioskodawczyni. Według skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że żądane dane dotyczyły działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem, podczas gdy w rzeczywistości dotyczyły danych o sprawach majątkowych Spółki.

Skarżący kasacyjnie w odniesieniu do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał, że są one uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd w realiach tej sprawy ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty objętego zarzutem skargi kasacyjnej problemu materialnoprawnego.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej: u.d.i.p. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni. Naruszenie to w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "w stanie faktycznym sprawy żądane dane dotyczyły działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem, podczas gdy prawidłowa wyładnia ww. normy prowadzi do wniosku, iż poza sferą publiczną w zakresie funkcjonowania gminy pozostają sprawy związane z posiadanymi środkami finansowymi i ich przeznaczeniem przez Spółki Kapitałowe z udziałem gminy". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek zaadresowany do gminy wykroczył poza granice informacji publicznej, bowiem kwestia uzyskiwanych przez Spółkę ze sprzedaży nieruchomości komercyjnych – środków pieniężnych nie styka się w żaden sposób z zaspokajaniem/wykonywaniem zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a w istocie należy do danych o sprawach majątkowych Spółki.

Zarzut powyższy nie mógł osiągnąć skutku w realiach niniejszej sprawy.

Sposób jego sformułowania wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie przede wszystkim zmierza do podważenia oceny stanu faktycznego sprawy, usiłując wykazać, że konkretne informacje objęte żądaniem wniosku z dnia 26 lutego 2018 r. w ogóle nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne. Po drugie, granice ustawowego pojęcia informacji publicznej zdeterminowane są – w ocenie organu skarżącego kasacyjnie - charakterem i zakresem zadań realizowanych przez podmiot będący adresatem wniosku. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem, że skoro kwestia środków pieniężnych uzyskiwanych przez Spółkę ze sprzedaży nieruchomości komercyjnych dotyczy spraw majątkowych tej Spółki i "nie styka się" w żaden sposób z zaspokajaniem (wykonywaniem) zadań gminy, to wniosek z dnia 26 lutego 2018 r. wykroczył poza granice informacji publicznej. Wreszcie - po trzecie – strona skarżąca kasacyjnie dodatkowo alternatywnie podnosi, że nie posiadała żądanych informacji. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem stanowisko Sądu I instancji zobowiązujące ją do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., podczas gdy, w jej ocenie, w niniejszej sprawie nie było podstaw do udzielania informacji publicznej na wniosek, skoro organ nie posiadał informacji – co więcej uznając równocześnie, że nie jest to w ogóle informacja, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź jest "ewentualnie publiczna".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tego względu stanowisko organu skarżącego kasacyjnie koncentrujące się na ocenie treści wniosku z dnia 26 lutego 2018 r. i będącym konsekwencją tej oceny wskazaniu, że konkretne informacje objęte żądaniem tego wniosku nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne, nie mogło być uwzględnione w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Również w odniesieniu do tej części omawianego zarzutu, w której organ skarżący kasacyjnie wskazując, że granice ustawowego pojęcia informacji publicznej zdeterminowane są charakterem i zakresem zadań realizowanych przez podmiot będący adresatem wniosku, nawiązuje do wykładni art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., nie było podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., "Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych". Sąd I instancji przeprowadził wykładnię ustawowej definicji informacji publicznej, zakodowanej w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. trafnie przyjmując, że do kwestii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej odnosi się w realiach tej sprawy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a ustawowe rozumienie pojęcia informacji publicznej zdeterminowane jest przedmiotowo pojęciami "sprawy publicznej" oraz "działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne" i nie jest istotne przez kogo tego rodzaju informacje zostały wytworzone (strona 6 uzasadnienia). Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość traktowania jej jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia wnioskowanej informacji, a nie sam charakter tej informacji jako informacji publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku, a zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Na marginesie można jedynie wskazać, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie oparte na twierdzeniu o braku obowiązku sprawowania funkcji edukacyjnej w zakresie obowiązującego prawa i w ten sposób usiłującej usprawiedliwić brak prawidłowej, w świetle przepisów u.d.i.p., reakcji na wniosek stoi w wyraźnej i oczywistej sprzeczności ze standardami tzw. "dobrej administracji", na którą powołuje się organ. Nie jest przy tym jasne, czy strona skarżąca kasacyjnie odwołuje się do zasad k.p.a. (w tym do art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, a więc nie zakazującego sprawowania w realiach konkretnej sprawy m.in. funkcji edukacyjnej w zakresie obowiązującego prawa), czy do przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Nie jest także jasne w ogóle z jakich przyczyn organ uznaje, że wystosowanie pisma z dnia 14 marca 2018 r., nawet w ramach tzw. "dobrej administracji", mogłoby zwolnić go z zarzutu bezczynności wobec wniosku złożonego w oparciu o u.d.i.p., nakładającą na podmioty zobowiązane wskazane w niej, właściwe formy reakcji na wniosek.

Nie mogły również odnieść skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić należy, że skarga kasacyjnie nie zawiera szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do zarzutów naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania.

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieustosunkowaniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz niewyjaśnieniu organowi dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy przede wszystkim, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Sąd rozpoznając sprawę, ocenił stanowisko skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do każdego z argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tego wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co legło u podstaw uznania, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd wyjaśnił, i to w sposób wyjątkowo szczegółowy, dlaczego uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie za nieprawidłowe. Uzasadnienie wyroku jest logiczne i spójne oraz w sposób bardzo przystępny wyjaśnia, że organ nie wskazał ani które dane stanowią informację publiczną, a które nie, ani także jakimi informacjami dysponuje, a które zostały umieszczone w BIP. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że wyjaśnienia organu przedstawione w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. są niejasne i niezrozumiałe. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jak ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, "podczas gdy skarżąca otrzymała informację o możliwości uzyskania wnioskowanej informacji w wersji papierowej jednakże odmówiła postulując zamieszczeniem informacji w BIPie".

Niezależnie od tego, że przedstawione w zarzucie okoliczności w sposób bezsprzeczny nie są spójne ze stanem faktycznym sprawy, w której organ w dniu 14 marca 2018 r. wystosował do wnioskodawczyni pismo stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 26 lutego 2018 r., rozpatrywany zarzut nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Mając bowiem na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, stwierdzić należy, że zasadność zarzutu błędnego zastosowania przepisów p.p.s.a. określających kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania, a takie właśnie przepisy są objęte poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi art. 149 p.p.s.a., mogłaby być rozważana i oceniana jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami u.d.i.p. Tego wymogu konstrukcyjnego zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, czyniąc ją już chociażby z tego względu nieskuteczną. Skoro istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej działania były zgodne z regulacjami u.d.i.p. i w konsekwencji, czy można było organowi zarzucić bezczynność, to zarzut skargi kasacyjnej, aby mogła ona osiągnąć skutek, nie mógł ograniczać się wyłącznie do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (w dodatku bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 p.p.s.a. jako mający charakter ogólny (blankietowy) i określający kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, których prawidłowość stosowania kontrolowana była przez Sąd I instancji, a którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała bezczynność organu uzasadniająca zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do rozpatrzenia wniosku i stwierdzającemu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa skutecznie zarzucić naruszenia omawianego art. 149 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie tego typu przepisu jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie wymagałaby zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności, tymczasem w skardze kasacyjnej w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia – (dodatkowo nieprecyzyjnie wskazanego) art. 149 p.p.s.a. – przepisów tych nie powołano.

Sygnalizowany wyżej brak precyzji w skonstruowaniu zarzutu naruszenia zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu kompetencyjnego, również dyskwalifikował skuteczność tego zarzutu. Należy podkreślić, że art. 149 składa się z dalszych jednostek redakcyjnych - paragrafów i punktów (§ 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b, § 2), a Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Podkreślić przy tym trzeba, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano jednostki lub jednostek redakcyjnych powołanego przepisu art. 149 p.p.s.a., ani nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, zaś umieszczone szczątkowe wyjaśnienie zarzutu pozostawało w kompletnym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do formułowania stanowiska w zakresie ostatniego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. zarzutu "dokonania błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego", skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu, który przez tę błędną ocenę został naruszony. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, do czego obliguje stronę skarżącą kasacyjnie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć dokładne wskazanie konkretnej podstawy wraz z określeniem tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niegódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 776). Wymogów powyższych w zakresie omawianego zarzutu skarga kasacyjna nie spełnia.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.