Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Łukasz Krzycki Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że wymieniony pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., a całkowity okres służby wynosi 18 lat i 13 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok 5 miesięcy i 13 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 lata 5 miesięcy i 1 dzień. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby M. L. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego i ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazano, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, iż zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zatem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych stwierdzono, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Dalej podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Z kolei analizując drugą z przesłanek formalnych wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazano, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze uznano, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczono, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Reasumując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku 5 miesięcy i 13 dni, zaś całkowity okres służby strony wynosi 18 lat i 13 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., bowiem w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji na podstawie ustawy zaopatrzeniowej zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nie zgadza się z organem co do nieuznania, iż służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, nie była krótkotrwała. Z tego mianowicie powodu, że okres służby między dniem [...] lutego 1989 r., a dniem [...] września 1989 r. wynosił 7 miesięcy i 13 dni, zaś pozostały okres tzn. od [...] października do [...] lipca 1990 r. i poza tą datą był okresem nauki w [...] w [...]. Kryterium "krótkotrwałości służby" jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości i trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Jego zdaniem pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przedkładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Ten dysonans w jego sprawie jest wyraźnie widoczny. Ponadto rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...] został mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Odnośnie przytoczonych przez Ministra określeń słownikowych w tym zakresie, to właśnie służba przygotowawcza wyczerpuje znaczenie słów "krótkookresowa, czasowa, przejściowa" itd. W ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę emerytalną, wbrew wielu opiniom wprowadzono do treści art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, takie jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się wielokrotnie, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie wskazanych wyżej klauzul generalnych. Treść art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej pozostaje więc w sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Ministra została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 369/12). W tej sytuacji wniósł o zbadanie, czy Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a ponadto czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto zarzucił brak prawidłowej oceny stanu faktycznego. Resumując, spełnił wszystkie warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, ponieważ:

1. jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz tzw. "państwa totalitarnego" była "krótkotrwała", albowiem trwała 7 miesięcy i 13 dni w służbie przygotowawczej. Stanowi to ułamek łącznego okresu jego służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. W Policji, bez okresów równorzędnych, wysłużył 17 lat i 5 miesięcy tzn. nabył w pełni policyjne uprawnienia emerytalne.

2. po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu jego służby zgromadzone także w aktach osobowych.

3. wykonując obowiązki służbowe policjanta zgodnie z rotą przysięgi oraz regulacjami ustawowymi, wykonując czynności m.in. [...], policjanta Wydziału [...] oraz Referatu ds. [...] ryzykował realną utratą zdrowia oraz życia i fakt ten został potwierdzony w ostatecznym orzeczeniu Komisji Lekarskiej Podległej Ministrowi Właściwemu do spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]z którego wynika, że otrzymał [...] grupę inwalidzką w związku z pełnioną służbą w Policji.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.132), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 tegoż przepisu, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu nie jest decyzją związana, lecz uznaniową i w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Tymczasem badając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej doszedł Sąd do przekonania, że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Z tego mianowicie powodu, że – po pierwsze – zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zawierającym elementy ocenne i tym samym nieostre. W takich zaś sytuacjach organ jest zobligowany wykazać poprawność jego rozumienia i przedstawić w tym względzie przekonywające argumenty. Zatem powinien dokonać takiego skonkretyzowania i doprecyzowania tego sformułowania, aby było ono jasne i przejrzyste, przy czym musi uwzględnić charakter indywidualny stanu faktycznego każdej sprawy oraz kontekst normatywny, w którym sformułowanie to funkcjonuje. Innymi słowy, zabieg ten winien doprowadzić do przejrzystości pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że poza przesłankami "krótkotrwałości" i "rzetelności", o czym będzie mowa niżej, strona winna legitymować się "wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy (...) ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, jej charakteru i warunków w jakich ją pełnił, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącego oraz jego osiągnięć w służbie.

Analizując powyższą argumentację doszedł Sąd do przekonania, że takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku, jest wysoce niewystarczające. Z tego mianowicie powodu, że należy mieć przede wszystkim na uwadze i rozważyć w decyzji, czy skarżący angażował się w służbie, czego odzwierciedleniem mogą być np. nagrody, czy też odznaczenia. Wszak organ dysponował wiedzą, a wynika to z akt administracyjnych sprawy i samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skarżącemu M. L. wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe.

Zatem – w ocenie Sądu – za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również – a właściwie przede wszystkim – konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, a nawet całkowicie pominął to milczeniem, posiłkując się jedynie nieostrymi pojęciami "wybitnych zasług" i że służba ma "charakter wyjątkowy", w żaden sposób nie uzasadniając ich znaczenia.

W tej sytuacji kryteria organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolne, bowiem nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku, jest uzasadniona

Stąd też ocena rozpoznawanej sprawy w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej, i w konsekwencji organ w tym zakresie naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.

Podobnie rzecz się ma z przesłanką "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy. Rzeczą oczywistą dla Sądu jest, co podziela również organ w zaskarżonej decyzji, że jest to pojęcie nieostre. Jednakże – zdaniem Sądu – równie za nieostre należy uznać wskazane przez organ synonimy tego pojęcia. Trudno bowiem jednoznacznie i w sposób odpowiedzialny wykazać, że krótkotrwałość odnosi się do znaczenia np. nietrwałość, przelotność, chwilowość, przemijania... etc. Wszak pojęcia te równie dobrze mogą oznaczać lata, dekady, co i dni, tygodnie oraz miesiące. Również ewentualne posłużenie się antonimami, wydaje się tak samo nieskuteczne, co synonimami.

Natomiast rację należy przyznać organowi, że należy zastosować – co należy szczególnie zaakcentować i z czym Sąd się w pełni zgadza – przesłankę proporcjonalności. Organ wspomniał o tym w zaskarżonej decyzji wskazując, że "Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza". Przyjmując tę proporcję przez organ w ujęciu np. procentowym, byłoby – zdaniem Sądu – najbardziej uniwersalne, bowiem umożliwiłoby Sądowi kontrolę i w konsekwencji doprowadziłoby do ujednolicenia tego pojęcia zarówno przez organ, jak i przez Sąd.

Jednakże mimo tej jakże słusznej koncepcji, organ w dalszej części uzasadnienia decyzji całkowicie ją pominął i nie posługując się nią uznał, że 1 rok 5 miesięcy i 13 dni służby przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w porównaniu z całym okresem jej pełnienia wynoszącym 18 lat i 13 dni, nie można uznać na okres krótkotrwały, czego Sąd nie podziela. Z tego mianowicie powodu, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił w czasie służby skarżącego jedynie niespełna 8% i bezspornie, używając antonimów, nie jest to okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, nieskończony, permanentny... etc., lecz właśnie używając synonimów, krótkoterminowy, tymczasowy, przejściowy, przemijający... etc. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

Równie podobnie rzecz się ma z przesłanką "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2). Minister w niniejszej sprawie nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., powołując się na opinię Komendanta Głównego Policji przekazaną za pismem z dnia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr Kk - [...] w którym oceniono, że wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Zatem odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Innymi słowy, brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Skoro zatem służbę skarżącego uznano za "rzetelną", to tym samym została spełniona przesłanka ustawowa i niedopuszczalnym jest stosowanie przez organ w tej sytuacji wykładni rozszerzającej odnoszącej się do uznania, że za służbą pełnioną "rzetelnie" należy uznać taką, która oznacza wykonywanie obowiązków służbowych na "najwyższym poziomie" (...) "Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych". Analizując powyższe z jednej strony uznać należy, że Komendant Główny Policji bezspornie znał znaczenie słowa "rzetelność", a w każdym bądź razie organ nie zwrócił się do niego z wątpliwościami, czy aby na pewno zna znaczenie tego pojęcia.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie, przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Ponadto przed wyrażeniem oceny w tym zakresie, organ powinien przede wszystkim przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r. (na podstawie wskazanej przez siebie proporcjonalności) i rzetelności wykonywanych zadań. Innymi słowy, dokonując tej oceny, organ winien mieć na uwadze, że rozpoznanie niniejszej sprawy winno mieć charakter zindywidualizowany.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.