Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2649/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania jednojezdniowej obwodnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2003r. wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania jednojezdniowej obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] od km [...] do km [...] -

na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, iż inwestor Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2003r. wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej obwodnicy podniósł, iż wykonał wszystkie roboty budowlane wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z obowiązkiem zgłosił wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem odwołującego się sprzeciw nie jest zasadny, ponieważ wykonano wszystkie urządzenia ochrony środowiska wynikające z przepisów, ponadto zgodnie z nałożonymi obowiązkami wydłużono ekrany akustyczne i wymieniono okna w budynkach mieszkalnych. Poza tym nie jest możliwe doprowadzenie do zmniejszenia emisji hałasu środkami technicznymi. Inwestor podniósł, iż organ I instancji nie wskazał jakie czynności winien podjąć, żeby uzyskać zgodę na użytkowanie. Ponadto odwołujący się wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została doręczona inwestorowi po upływie 14 dni od daty zgłoszenia tj.12 marca 2003r., co jest naruszeniem prawa materialnego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż odwołanie jest nieuzasadnione.

Organ I instancji w dniu 6 marca 2003r. przeprowadził kontrolę i stwierdził, że wydłużenie przez inwestora ekranów akustycznych, wymiana okien w budynkach mieszkalnych nie spowodowały dotrzymania dopuszczalnych norm hałasu przenikającego do środowiska na obszarze sąsiadującym z przedmiotową inwestycją. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do kontroli spełnienia wymogów ochrony środowiska określonych w art.76 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. Zgodnie z w/w art.76 jednym z wymagań ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego /.../ jest dotrzymanie na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998r./ Dz. U. nr 66 poz.436/ świadczy o tym że inwestycja nie spełnia określonych przepisami wymagań ochrony środowiska i dlatego uznać należy, że sprzeciw organu I instancji jest uzasadniony. Ponadto wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do określania sposobu uniknięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie jest tez zasadny zarzut zajęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stanowiska po upływie 14 dni. Pismo inwestora zawiadamiające o zamiarze przystąpienia do użytkowania wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 lutego 2003r. W związku z tym określony w art.56 ustawy Prawo budowlane termin do wniesienia sprzeciwu upływał dnia 10 marca 2003r. Organ I instancji zaskarżoną decyzję wysłał do strony w terminie do wniesienia sprzeciwu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła :

- naruszenie prawa materialnego poprzez rozszerzającą wykładnię art.56 Prawa budowlanego polegającą na twierdzeniu przez organy ochrony środowiska, że ich sprzeciw do wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie drogi nie jest ograniczony żadnymi aktami indywidualnymi wydanymi w danej sprawie lecz normami ochrony środowiska i jest to kontrola niczym nie ograniczona, podczas gdy sprzeciw może dotyczyć tylko niespełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z wydanego w danej sprawie pozwolenia na budowę,

- nie uwzględnienie przez organ II instancji faktu, że sprzeciw został

złożony po terminie tj. w 16 dniu od daty złożenia wniosku o zamiarze przystąpienia do użytkowania drogi ,co powoduje jego bezskuteczność. Skarżący powołał się tu na wyrok NSA ośrodek zam. W Krakowie z dnia 11 grudnia 2002r. sygn.akt II S.A./Kr 965/02.

Skarżący podniósł, ze roboty budowlane wykonał zgodnie z pozwoleniem na budowę i po ich zakończeniu i odbiorze złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organy orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji art.56 Prawa budowlanego uznając ze mogą zgłosić sprzeciw w każdej sytuacji kiedy uznają że warunki ochrony środowiska nie są dochowane podczas gdy inwestor może uzyskać pozwolenie na użytkowanie kiedy ściśle spełni warunki pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodał, obszernie uzasadniając swoje stanowisko, że przepisy ustawy Prawo budowlane, Prawo ochrony Środowiska jednoznacznie wskazują, że inwestor ma obowiązek wykonać obiekt budowlany zarówno zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę jak również przepisami zawartymi w innych aktach prawnych w tym przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał ,ze zarzut złożenia sprzeciwu po terminie jest nieuzasadniony. Zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2003r. termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem 10 marca 2003r. List polecony zawierający decyzję o sprzeciwie został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 10 marca 2003r. Zgodnie z art.57 par.5 kpa termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Przywołany w skardze wyrok NSA nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, ponieważ mają wiążący charakter tylko w sprawie której orzeczenie dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący jako przyczynę wadliwości zaskarżonej decyzji wskazał naruszenie przepisu art.56 ustawy Prawo budowlane z 1994r.- po pierwsze poprzez błędną jego interpretację, a po drugie poprzez wydanie decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu po upływie terminu tj. 14 dni, o którym mowa w ustępie drugim tego przepisu.

Art.56 ust.1 i 2 cyt. ustawy stanowi : inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy:

1) Inspekcji Ochrony Środowiska,

2) Inspekcji Sanitarnej,

3) Państwowej Inspekcji Pracy,

4) Państwowej Straży Pożarnej,

o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania.

2. Niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag

W pełni zgodzić się należy z zarzutem skargi, iż organy obu instancji nie zachowały terminu wskazanego w cyt. wyżej art.56 ust.2.

Jest oczywistym, że termin określony w art.56 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz.U.nr 106 z 2000r. poz.1126 ze zm/, na podstawie którego wydano decyzje w niniejszej sprawie jest terminem prawa materialnego. Do biegu tego terminu nie ma zastosowania przepis art.57 par.5 kpa będący normą procesową adresowaną do strony postępowania administracyjnego a nie do organu.

Nie można się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, że o zachowaniu powyższego terminu miałaby decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję wyrażającą sprzeciw.

Termin 14 dni wskazany w art.56 ust.2 jest terminem dla organu, co oznacza, że tylko w tak określonym czasie, organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji spełnienia przesłanek omawianego przepisu.

Wydanie decyzji przez organ poza wskazanym w art.56 ust.2 terminem uznać należy za nie mające prawnego umocowania, a zatem naruszające prawo materialne. Upływ powyższego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie.

Podkreślić należy, iż w świetle art.56 sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy obiekt budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania jest zakończone albo milczeniem organu albo wyrażeniem w formie decyzji sprzeciwu oznaczającym zakaz użytkowania.

I tu Sąd w pełni podziela pogląd reprezentowany przez NSA w powołanym w skardze wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. sygn.akt II S.A. /Kr 965/02/,choć dotyczy on terminu o jakim mowa w art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane, ale rozpatrywany problem ma identyczny charakter, iż taka decyzja, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby i dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny.

Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawy, w której decyzja została sporządzona, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków i ani organ, ani strona nie są nią związani.

Wobec tego określony w art.56 ust.2 prawa budowlanego termin, jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji, co oznacza, że decyzja zostaje wydana a sprzeciw zgłoszony z dniem doręczenia decyzji stronie.

W niniejszej sprawie inwestor wniósł do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania w dniu 24 lutego 2003r. a decyzja o sprzeciwie doręczona została 12 marca 2003r. Zatem decyzja została doręczona po upływie terminu 14 dni czyli sprawa nie została załatwiona w terminie wskazanym w ustawie.

Ponieważ termin z art.56 ust.2 nie został zachowany, z tego względu decyzje obu organów jako naruszające prawo materialne podlegają uchyleniu. W tej sytuacji zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił na podstawie art.145 par.1 ust.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ orzekł jak w wyroku. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.