Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 906/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 307 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: art. 32, art. 89 ust. 1, ust. 9, art. 153 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Miejskiej na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 797 ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2017 r. Rada Miasta, powołując się w na podstawę z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 r. poz. 446 ze zm), art. 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2017, poz. 59 ze zm.) w zw. z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. , poz. 60 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. (opubl. Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 3250 z dnia 14 września 2017 r.)

W § 1 ww. uchwały wskazano, że w uchwale nr [...] z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. załącznik zmienianej uchwały otrzymuje brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta (§ 2). W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola, w obowiązujących statutach przedszkole dla których gmina miejska jest organem prowadzącym zawarte zostały zapisu wskazujące, iż w uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych miejscach, jeżeli organ prowadzący zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami. W związku z powyższym, w celu uporządkowania merytorycznego, treść załącznika została uzupełniona o wskazane możliwości prowadzenia przez publiczne przedszkola oddziałów w innych budynkach. Na postawie zmienionej treści załącznika dokonane zaś zostaną kolejne zmiany w statutach jednostek podległych.

W załączniku do uchwały wymieniono 7 znajdujących się na terenie gminy przedszkoli miejskich oraz 2 znajdujące się na jej terenie oddziały przedszkolne. Zmiana polegała na tym, że w odniesieniu do miejskich przedszkoli wymienionych w załączniku pod poz. 2-7 opisano, że ww. przedszkola są przedszkolami z oddziałami mieszczącymi się w innych budynkach niż siedziby tych przedszkoli. Wymieniono tam m.in. Miejskie Przedszkole nr [...] im. [...] Al. [...], z oddziałami w budynku przy ul. [...] w S. (pkt 4 załącznika).

M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. Uchwała została zaskarżona w części:

- § 1 uchwały w zakresie w jakim nadaje brzmienie załącznikowi do uchwały rady Miasta z dnia 26 lutego 2014 r. Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. poprzez określenie w pkt 4 tego załącznika, iż Miejskie Przedszkole Publiczne nr [...] im. [...] Al. [...] w S. realizuje wychowanie przedszkolne w oddziałach w budynku przy ul. [...] w S.

- § 3 uchwały.

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

- naruszenia art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez zastosowanie przy podejmowaniu czynności na rok szkolny 2017/2018 stanu prawnego, który nie obowiązuje od 1 września 2017 r.;

- naruszenia § 11 ust. 2 rozporządzenia ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli poprzez zlokalizowanie poszczególnych oddziałów przedszkolnych przedszkoli w różnych budynkach w sytuacji, gdy w danej sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek do podejmowania takich działań, a faktycznie jedynie chęć ominięcia przez organ prowadzący przedszkola prawa dzieci do kontynuowania wychowania przedszkolnego w tej samej placówce;

- naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez ustalenie sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych niezgodnie z obowiązującym stanem faktycznym w dniu podejmowania uchwały, a także uwzględniając przedszkole w zmienionym kształcie (struktura organizacyjna) bez przeprowadzenia właściwej procedury jego przekształcenia;

- art. 94 Konstytucji ustanawiając akt prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego;

- art. 2 Konstytucji oraz wynikającej z tego przepisu zasady zaufania obywateli do państwa poprzez zmianę form organizacyjnych placówek oświaty po zakończonym postępowaniu rekrutacyjnym.

Mając na uwadze powyższe, skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, w części w jakiej została zaskarżona przez niego w przedmiotowej skardze.

Skarżący podkreślił, że w dniu zakończenia rekrutacji do Przedszkola Miejskiego nr [...] oddziały zamiejscowe nie istniały (ani formalnie, ani faktycznie). Rozwiązanie organizacyjne przewidziane w zaskarżonej uchwale zostało zaakceptowane przez [...] Kuratora Oświaty. Niemniej w wydanej opinii do jej projektu wskazano, że "rekrutacja do nowoutworzonych z dniem 1 września 2017 r. oddziałów przedszkolnych musi odbywać się zgodnie z przepisami Prawa oświatowego i nie może być dokonana z naruszeniem uprawnień wychowanków przyjętych do przedszkoli na dotychczasowych zasadach". Zaznaczył, że § 11 ust. 2 rozporządzenia ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli stanowi swego rodzaju normę gwarancyjną – ma na celu ochronę dzieci przez nieuzasadnionymi zmianami organizacyjnymi przedszkola, w tym zmianami otoczenia realizowania przez nie wychowywania przedszkolnego. Uzasadnione przypadki to zaś takie, które są korzystniejsze dla dzieci, a nie dla organów prowadzących przedszkola. Nie sposób się zatem zgodzić aby taka przesłanka istniała w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy jest możliwość zapewniania przez gminę opieki dzieciom przyjmując też inne rozwiązania organizacyjne, niewymagające zmian organizacyjnych przedszkoli już istniejących. Skarżący ponownie podkreślił, że w jego ocenie jedynym celem podjęcia uchwały było obejście przez organ stanowiący przepisów dotyczących prawa dzieci do kontynuowania wychowania przedszkolnego w placówce, do której były już one przyjęte.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia prawa. Obowiązujące przepisy w ocenie organu dopuszczają bowiem ustalenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów poprzez utworzenie oddziałów przedszkolnych poza siedzibą przedszkola tj. poza budynkiem siedziby przedszkola – odpowiednią normą kompetencyjną jest w tym zakresie art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego.

W piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. skarżący odniósł się do prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl natomiast art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została w art. 50 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zbadania przez Sąd czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również czy skarżący wykazał, że posiada legitymację do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że te warunki zostały spełnione, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2017, poz. 59 ze zm., zwanej dalej "Prawem oświatowym") w zw. z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. , poz. 60 ze zm., dalej zwana "p.w.p.o.").

Zgodnie z art. 307 ust. 2 p.w.p.o. "Czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Uchwała w sprawie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, która ustalała tę sieć od roku szkolnego 2017/2018 powinna zostać podjęta w oparciu o art. 32 ust. 1 p.o. . Zgodnie z tym przepisem "Rada Miasta ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych".

Zakres przedmiotowy omawianej uchwały wskazuje na to, że dotyczy ona sfery administracji publicznej (została "podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej").

Dalej Sąd jest obowiązany do ocenić czy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Zaskarżona uchwała dotyczyła wprowadzenia zmian w ustalonej uchwałą nr [...] sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. i prowadziła do utworzenia nowych oddziałów przedszkoli w innych budynkach tj. poza siedzibą przedszkola. W sytuacji, gdy skarżący jest mieszkańcem gminy i zarazem rodzicem dziecka uczęszczającego do Miejskiego Przedszkola Publicznego nr [...] im. [...] w S., które w związku z wprowadzoną zmianą miało realizować wychowanie przedszkolne również w oddziałach w budynku przy ul. [...] w S., do którego to oddziału syn skarżącego miał uczęszczać, to przyjąć należy, że regulacje przyjęte przez gminę w ww. uchwale z dnia 30 sierpnia 2017 r. dotyczą bezpośrednio sfery praw dziecka, a w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że skarżący, jako przedstawiciel ustawowy dziecka uczęszczającego do przedszkola ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r. rażąco narusza prawo.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego, który stanowi, że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Zgodnie z art. 32 ust. 3 Prawa oświatowego sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 90 ust. 1ba ustawy o systemie oświaty, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy o systemie oświaty, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Ten ostatni przepis stanowi, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Dodać należy, że zgodnie z art. 31 ust. 4 powołanej ustawy dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

Ustalenie sieci, o której mowa w ust. 1 i 2, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3 ( art. 32 ust. 4 powołanej ustawy).

Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że do sieci powinny należeć wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminy.

Analiza przepisu art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzi do wniosku, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Uchwała podjęta na podstawie przepisu ma zatem charakter deklaratoryjny. Tym samym nie może ona ustalać sieci przedszkoli na przyszłość tj. obejmować oddziałów nieistniejących w dacie jej podjęcia, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Wymaga bowiem podkreślenia, że ww. przepis nie daje radzie gminy upoważnienia do tworzenia nowych miejsc, w których będzie realizowane wychowanie przedszkolne.

Podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy, jak wynika z jej uzasadnienia, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola przewidujące możliwość tworzenia oddziałów zlokalizowanych w różnych miejscach, uzupełniła treść załącznika do poprzednio obowiązującej uchwały ustalającej sieć przedszkoli, poprzez wskazanie możliwości prowadzenia przez publiczne przedszkola oddziałów w innych budynkach.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że utworzenie oddziałów przedszkolnych w innych budynkach wymagało zastosowania art. 89 ust. 1 i następne w związku z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego.

Należy najpierw zwrócić uwagę na treść art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Wskazany przepis zawiera legalne określenie znaczenia w tym akcie prawnym zwrotu "szkoła" poprzez nakazanie stosowania jego przepisów dotyczących szkoły również do przedszkoli. Zatem do przedszkoli odnosi się art. 89 tej ustawy, jak i pozostałe przepisy tej ustawy, w których mowa jest o szkole.

Sąd podziela prezentowane w skardze stanowisko, że utworzenie oddziałów przedszkoli poza ich siedzibami wymagało przeprowadzenia procedury przekształcenia tych placówek, w tym zawiadomienia rodziców i kuratora, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, o planowanych zmianach rodziców dzieci oraz kuratora oświaty. Jak wiadomo, taka procedura nie została przeprowadzona. Jakkolwiek w Prawie oświatowym nie ma definicji pojęcia "przekształcenia szkoły", należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne, z wyjątkiem wyłączenia szkół/przedszkoli z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół, powodujące zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 Prawa oświatowego. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Rz 755/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 240/09). W ocenie Sądu wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany polegające na utworzeniu nowych oddziałów przedszkoli umiejscowionych poza ich siedzibami prowadzą do ich przekształcenia organizacyjnego, zatem wymogi zawarte w art. 89 omawianej ustawy winny zostać uwzględnione w tym procesie. Dodatkowo należy zauważyć, że na skutek podjęcia uchwały rodzice dzieci sześcioletnich, w tym skarżący, zostali pozbawieni prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci. Skarżący wskazywał, że składał deklarację o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 153 ust. 2 Prawa oświatowego, pomimo tego jego dziecko nie mogło uczęszczać, jak dotychczas, do oddziału przedszkola mieszczącego się w jego siedzibie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 307 ust. 2 p.w.p.o. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta powołała się na art. 32 Prawa oświatowego. Z kolei ogólne odwołanie się w uzasadnieniu uchwały do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. z 2002 r., poz. 624 ze zm.), jakkolwiek błędne, nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Należy bowiem zauważyć, że § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli ( Dz. U. poz. 649) wprowadza możliwość zlokalizowania oddziałów w innych lokalach. Przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości, jeżeli organ prowadzący przedszkole zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami.

Z kolei należy się zgodzić ze skarżącym, że w Rada Miasta nie wykazała, co legło u podstaw podjęcia uchwały o takiej treści. Tymczasem w § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia mowa jest o zlokalizowaniu oddziałów w różnych lokalach w "uzasadnionych przypadkach". Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad, którymi kierował się organ przy jej podejmowaniu.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że przepis ten nie daje podstaw do zlokalizowania poszczególnych oddziałów przedszkoli w budynkach, bowiem w przepisie tym mowa jest o możliwości zlokalizowania oddziałów w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. każdy oddział przedszkola znajdujący się w budynku przy ul. [...] w S. ma oddzielne wejście do budynku i oddzielne pomieszczenia.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, skarżący twierdzi bowiem, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż taki charakter mają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej. Wskazano, że uchwała ta nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Nadto wskazano, że brak jest w Prawie oświatowym analogicznego, jak w przypadku ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę przepisu nakazującego publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W § 8 zaskarżonej uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zaś obowiązek jej publikacji wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy ustawy, gdyż ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. W doktrynie prawa konstytucyjnego stwierdzono, że: " prawo do nauki odnosi się do wszelkich szczebli i form kształcenia. Artykuł 70 wymienia trzy szczeble o koniecznym charakterze: szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe oraz szkoły wyższe. Nie ulega też wątpliwości (zob. wyrok TK z 8 stycznia 2013 r., K 38/12), że art. 70 odnosi się też do przedszkoli (...) (por. między innymi uwagi do art. 7 Konstytucji RP w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II). Przyjęta reforma szkolna spowodowała, że w chwili obecnej obowiązek szkolny jest realizowany już na etapie przedszkolnym, poprzez wprowadzenie obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego obejmującego dzieci w wieku 6 lat (vide powołany wcześniej art. 31 ust. 4 Prawa oświatowego). Zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest zadaniem własnym gminy ( art. 31 ust. 8 powołanej ustawy).

Z uwagi na powyższe Sąd stoi na stanowisku, że podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego, stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 prawa oświatowego.

Sąd, orzekając na podstawie art. 134 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości należy bowiem zauważyć, że takimi samymi wskazanymi wyżej wadami dotknięty jest załącznik do uchwały nie tylko w zaskarżonym skargą punkcie 4 , ale również w punktach 2, 3 i 5 – 7. Nie można zatem znaleźć uzasadnienia, by pozostawić w obrocie prawnym akt naruszający w szerszym zakresie, tym bardziej, że Sąd nie jest związany granicami skargi i podnoszonymi w niej zarzutami.

Nadto, przy tak skonstruowanej uchwale brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności jedynie w części dotyczącej wymienionych w pkt 2-7 załącznika oddziałów przedszkoli, bowiem w takiej sytuacji zaskarżona uchwała nie miałaby racji bytu. Należy bowiem zauważyć, że uchwała tylko w części dotkniętej wadą kwalifikowaną wprowadzała zmiany do uprzednio ustalonej sieci przedszkoli.

Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części może dotyczyć tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14, wyrok WSA w Lublinie z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 198/15). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie adwokackie w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Nakład pracy pełnomocnika, który ograniczył się w tym przypadku do udziału w rozprawie aplikantki radcowskiej ( zaznaczyć przy tym należy, że skarga została sporządzona osobiście przez skarżącego) nie uzasadniał przyznania kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną.