Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 755/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, 59
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 657 zł (sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póz. zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej - u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania E. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r., znak: [...], którą zgłoszono sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania kondygnacji mieszkalnych (piętro i poddasze) w budynku usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i nr [...], położonych w N. przy ul. G., realizowanego przez inwestora E. L. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...].

Oceniając prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji i zasadności wydanej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że zgromadzony przez PINB w N. materiał dowodowy wskazuje, iż E. L., zgodnie z dyspozycją art. 54 u.p.b., w dniu 6 marca 2013 r. dokonała zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru użytkowania części mieszkalnej (piętro i poddasze) w opisanym wyżej budynku.

Przepis art. 54 u.p.b. stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zakończenie budowy jest pewnym stanem faktycznym i polega na zaprzestaniu prowadzenia prac związanych z wznoszeniem obiektu budowlanego. Dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oznacza uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony. Zakończenie budowy nastąpi przede wszystkim w sytuacji, gdy zostało złożone zawiadomienie spełniające warunki określone w ustawie i organ nie złoży sprzeciwu do tak dokonanego zgłoszenia. Artykuł 57 u.p.b. określa jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz przewiduje, że w sytuacji złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami organ jest obowiązany wezwać inwestora do uzupełnienia dostrzeżonych braków, a inwestor ma obowiązek braki te uzupełnić. Uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, oraz mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 21-dniowego terminu do wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, jeżeli braków tych nie uzupełniono. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa termin do wniesienia sprzeciwu. Organ bowiem musi mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że organ pierwszej instancji dostrzegając braki zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych braków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Zgodnie z ustaleniami PINB w N., E. L. nie uzupełniła wszystkich braków zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, by organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji takiej organ powinien wnieść sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. Co prawda przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu, niemniej jedna w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być przykładowo ustalenie, że nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy, pomimo wezwania przez organ. Za takim rozwiązaniem przemawia treść ustawy Prawo budowlane, charakter postępowania zgłoszeniowego oraz fakt, że wskazane rozwiązanie nie wywołuje w istocie negatywnych skutków dla strony, gdyż może ona po skompletowaniu prawidłowych dokumentów ponownie dokonać zgłoszenia. W orzecznictwie wskazuje się także, że przesłanki do wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Nie określając wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, prawodawca wyszedł z założenia, że nie sposób przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu. Co do zasady organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie dopełnił wszystkich istotnych wymogów w procedurze zgłoszenia użytkowania albo odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego lub od innych warunków pozwolenia na budowę.

W konsekwencji już sam fakt nieprzedłożenia przez E. L. kompletu dokumentów, pomimo wezwania do uzupełnienia zgłoszenia stosownym postanowieniem, obligował organ nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania.

Decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest decyzją, która z zasady wydawana jest w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, a termin jej wydania przez organ jest ściśle wyznaczony. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdorazowo ustalenie stanu faktycznego sprawy i dopiero w oparciu o te ustalenia podjęcie decyzji co do dalszych czynności urzędowych.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż "powodem wydania mniejszej decyzji nie jest tylko brak wypełnienia żądań wynikających z postanowienia PINB w N. z dn. 25.03.2013 r., ale również stwierdzony brak realizacji warunku z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a dotyczący kwestii zagospodarowania terenu (jego utwardzenia) ".

W tym miejscu należy wskazać, że decyzją PINB z dnia 8 kwietnia 2010 r., znak: [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie części usługowej, obejmującej kondygnację piwnic oraz parteru przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W decyzji stwierdzone zostało, że pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone "pod następującymi warunkami: - wykonania robót budowlanych w zakresie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. zakończenie docieplania pozostałych ścian budynku, utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym i pisemnego powiadomienia PINB w N. o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie do 31 sierpnia 2010 r.; - wykonania robót budowlanych wykończeniowych w części mieszkalnej budynku obejmującej piętro oraz poddasze i pisemnego powiadomienia PINB w N. o wykonaniu powyższego obowiązku, w terminie do 31 marca 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest stanowisko PINB w N. co do niewykonania przez inwestora warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie dotyczącym utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym. Ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym wykazała, że inwestor nie wykonał zarówno nałożonego na niego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązków utwardzenia części parkingu przed budynkiem usługowym, jak i robót wykończeniowych w części mieszkalnej budynku, w terminie określonym w decyzji pozwolenia na użytkowanie.

Celem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W oparciu o art. 59 ust. 2 u.p.b. właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie uzależnić użytkowanie tego obiektu od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.b., gdy obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 "pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót". W pierwszym przypadku pozwolenie na użytkowanie będzie skuteczne, to znaczy wejdzie do obrotu prawnego dopiero po wykonaniu określonych w nim robót. W drugim przypadku, pozwolenie na użytkowanie wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, gdy stanie się ostateczne.

W związku z niewykonaniem przez E. L. obowiązków wskazanych w decyzji PINB w N. z dnia 8 kwietnia 2010 r., znak: [...], zasadnym będzie rozważenie przez organ pierwszej instancji wszczęcia procedury określonej w art. 162 § 2 k.p.a., w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z dokumentacji złożonej przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia 6 marca 2013 r. wynika, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostką brukową parkingu przed budynkiem usługowym, a także na utwardzeniu/remoncie istniejącego ciągu pieszego wzdłuż budynku i na działkach nr [...] i nr [...] zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy do celów projektowych, na której kolorem czerwonym zostały zaznaczone nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz oświadczenie kierownika budowy z dnia 5 marca 2013 r., które zostało dołączone do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 6 marca 2013 r.

Zdaniem WINB w K. istnieje rozbieżność pomiędzy zadeklarowanymi parametrami utwardzenia parkingu przed budynkiem usługowym w projekcie budowlanym, a zrealizowanymi robotami budowlanymi w tym zakresie. Oświadczenia kierownika budowy oraz przedłożone do zgłoszenia rysunki zamienne obiektu wskazują, że budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, tym samym zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może być prawnie skuteczne.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b., nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budową i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Inwestor w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji dokonał zmiany w zakresie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Skoro ustalenia organu pierwszej instancji budzą uzasadnione wątpliwości co do rozbieżności paramentów budynku z założeniami projektowymi, to wątpliwości te stanowią przesłankę do zajęcia negatywnego stanowiska organu w sprawie zgłoszenia obiektu do użytkowania i uzasadniają złożony sprzeciw.

Należy przy tym zauważyć, że powzięcie przez organ nadzoru budowlanego informacji o dokonaniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje w myśl przepisu art. 50 ust. 1 pkt. 4 u.p.b., do wszczęcia tzw. postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest zbadanie, czy zrealizowany z odstępstwami obiekt budowlany został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Z wyżej wymienionych względów nie było zatem możliwe przyjęcie w trybie art. 54 u.p.b. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania kondygnacji mieszkalnych (piętro i poddasze) w przedmiotowym budynku usługowo-mieszkalnym. Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za zasadne i odpowiadające prawu, wydano decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB w K. podał, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia w części stanowią na nie odpowiedź.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...], E. L. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postepowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że inwestor nie wykonał warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również dopuścił się istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę zakresie dotyczącym utwardzenia kostką brukową parkingu przed budynkiem usługowym oraz utwardzenia/remontu istniejącego ciągu pieszego wzdłuż budynku oraz na działkach nr [...] i nr [...];

- art. 54 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy;

- błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wydaną decyzję, polegający na przyjęciu, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy organy administracyjne zaniechały przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w tym zakresie;

- błędne ustalenie stron postępowania poprzez pominięcie spadkobierców po zmarłym właścicielu działki nr [...];

- naruszenie art. 97 § 1 k.p.a.

Uzasadniając powyższe E. L. kwestionowała zasadność stanowiska obu organów, że już samo nieprzedłożenie w terminie kompletu dokumentów niezbędnych do zgłoszenia użytkowania winno skutkować w niniejszej sprawie zgłoszeniem sprzeciwu. Skarżąca nie miała bowiem realnej możliwości przedłożenia brakującej dokumentacji, której uzyskanie zależne jest od wydania odpowiednich decyzji Burmistrza Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów indywidualnych, gdyż decyzja z dnia 29 maja 2014 r. znak: [...], została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia 13 maja 2015 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w zakresie objętym zaskarżeniem. Organ administracji mając o tym wiedzę winien wstrzymać się z wydaniem niniejszej decyzji do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów zawieszając postępowanie albowiem jego rozstrzygnięcie zależne jest od decyzji innego organu.

W zakresie wskazanych odstępstw od warunków udzielonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak: [...], E. L. wskazywała, że organy administracji błędnie ustalił stan faktyczny. Zdaniem skarżącej powinny one szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny zgodnie z przepisami Ustawy prawo budowlane, jak również ocenić czy te istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw, a jeżeli tak to jakich, organy administracji winny w pierwszej kolejności ustalić wyczerpująco stan faktyczny, na który składa się w stan wykonanych robót. Istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji albo odstępstw, które nie będą mogły być zaakceptowane. Ustalenia powyższego organy winny dokonać mając na uwadze również ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie winno nastąpić poprzez przeprowadzenie oględzin i skontrolowanie prawidłowości w zakresie wykonanych prac. Skarżąca nadmienia, że prace wykonane przez nią nie zmieniły w żaden sposób powierzchni biologicznie czynnej na działce [...]. Wykonane prace polegały na naprawie ogrodzenia i wymianie starych zniszczonych płyt betonowych na ciągu pieszym, co do których prac uzyskała ustną zgodę organu. W czasie opadów teren ten staje się terenem błotnistym wobec powyższego wykonane prace, polegające na wymianie zniszczonych płyt betonowych na nowe, nie stanowią istotnego odstępstwa od udzielonego przez organ zezwolenia.

Skarżąca wskazywała dalej, że stronami niniejszego postępowania powinni być również spadkobiercy po właścicielu działku [...], niemniej jednak według jej wiedzy postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone. Organ pierwszej instancji arbitralnie ustalił krąg spadkobierców w innej toczącej się sprawie ( [...]) nie biorąc pod uwagę, że spadkobiercami po zmarłym mogą być również inne osoby spoza kręgu tych ustawowo wskazanych. Wyżej powołana okoliczność świadczy o nierzetelnym prowadzeniu postępowania i może grozić jego nieważnością, gdyż spadkobiercy, którzy nie zostali wezwani do udziału w sprawie skutecznie będą mogli zanegować całe postępowanie, w którym pozbawiono ich prawa do ochrony ich interesu. Do czasu ustalenia tej kwestii postępowanie winno zostać zawieszone, a organ winien dokonać tego z urzędu, zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje. W przedmiotowej sprawie organu obu instancji nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto niektóre z poczynionych ustaleń należy uznać za dowolne.

W szczególności z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. L. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...] w N. (usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr [...]), wraz z infrastrukturą techniczna, tj.: - przyłączem wodociągowym z istniejącej na działce inwestora miejskiej sieci wodociągowej; - przyłączem do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej z działki nr [...] (ul. G.); - 5 miejsc postojowych otwartych na działkach nr [...] i nr [...]; - 2 zjazdów indywidualnych z drogi miejskiej (dr [...]) na teren inwestycji; przyłącza energetycznego kablem ziemnym ze słupa nr 14 usytuowanego na działce nr [...] po działkach nr [...] i nr [...] do działki nr [...] oraz wykonania linii zalicznikowej; - przyłącza kanalizacji opadowej do istniejącej studzienki na działce nr [...] - a także na rozbiórkę istniejących budynków mieszkalnych oraz gospodarczych kolidujących z projektowana inwestycją.

Zamiar użytkowania przedmiotowej inwestycji był przez E. L. etapowany. Przed datą dokonania przedmiotowego zawiadomienia z dnia 6 marca 2013 r. inwestorka uzyskała bowiem ostateczna decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części usługowej obejmującej kondygnacje piwnic oraz parteru budynku mieszkalno-usługowego, z wyłączeniem użytkowania tymczasowej platformy transportowo-towarowej zamontowanej w szybie do czasu montażu windy towarowo-osobowej spełniającej wymagania Urzędu Dozoru Technicznego oraz przystąpienie do jej użytkowania po uzyskaniu decyzji zezwalającej na eksploatację, pod warunkami: - wykonania robót budowlanych w zakresie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. zakończenie docieplania pozostałych ścian budynku, utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym i pisemnego powiadomienia PINB w N. o wykonaniu powyższego obowiązku, w terminie do 31 sierpnia 2010 r.; - wykonania robót budowlanych wykończeniowych w części mieszkalnej budynku obejmującej piętro oraz poddasze i pisemnego powiadomienia PINB w N. o wykonaniu powyższego obowiązku, w terminie do 31 marca 2012 r.

Co charakterystyczne, w powyższym rozstrzygnięciu wskazano, że obiekt zrealizowano nie tylko na podstawie decyzji z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak: [...], ale również decyzji ją zmieniającej z dnia 29 stycznia 2010 r., znak: [...], obie wydane przez Starostę [...].

Wśród załączników do zawiadomienia brak decyzji Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak: [...]. Dokumentu tego nie zgromadziły także z urzędu organy nadzoru budowlanego obu instancji. Nadto bez stosownych wyjaśnień pominęły one w ocenach i rozważaniach treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak: [...].

Już li tylko powyższe uchybienie przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy uznać za istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem nie jest widomym, w jaki sposób zostało zmienione pierwotne pozwolenia na budowę, udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...]. Brak wskazanej decyzji nie pozwala ani na akceptację postanowienia z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], ani wydanych następnie w toku instancji decyzji.

Niezależnie od tego budzi wątpliwości żądanie od E. L. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zjazdów indywidualnych - z uwagi na pkt 2 decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie nowych warunków lub stanowiska zarządcy drogi dopuszczających możliwość użytkowania istniejących zjazdów, jako tymczasowych, lub zmieniające termin. Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynikają bowiem jednoznacznie podstawy do formułowania takich żądań. Dodatkowo kwestia budowy zjazdów winna być zagadnieniem zamkniętym z uwagi na dopuszczenie do użytkowania części usługowej budynku i treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]. W aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie w trybie art. 238 §1 k.p.a. z dnia 12 lutego 2013 r. skierowanego do B. L. oraz postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 marca 2013 r., znak: [...], nie mniej jednak wskazane dokumenty nie pozwalają na dokonanie koniecznych ustaleń w tym zakresie, które powinny poczynić organy nadzoru budowlanego.

Podobne wątpliwości, niemożliwe do usunięcia bez szczegółowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, budzi żądanie od E. L., w ramach niniejszego postępowania, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], przedłożenia: stanowiska zarządcy drogi i jego zgody na utwardzenie pasa drogi miejskiej, przedłożenie opinii projektanta w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz istotności wprowadzonych zmian z uwagi na zmianę zakresu zagospodarowania terenu o działkę nr [...] i w związku z tym wykazania prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane. Z twierdzeń E. L. wynika bowiem, że dokonała ona remontu, tj. wymiany zniszczony płyt chodnikowych na powyższej działce, co nie upoważnia do traktowania takich robót budowlanych, jako jednej inwestycji z realizowaną na podstawie decyzji decyzja Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...]. Nadto skarżąca dołączyła żądane oświadczenie projektanta, którego rzetelności skutecznie nie zakwestionowano.

Wątpliwości na tle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jako sprzeczne z tym materiałem, budzą również stwierdzenia zawarte w kontrolowanych decyzjach o niewykonaniu przez E. L. warunków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], co miałoby upoważnić do wyciagnięcia negatywnych dla inwestorki konsekwencji prawnych. W aktach sprawy dostępne jest bowiem pismo E. L. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 5 lipca 2010 r., w którym informuje ona, że zgodnie z powyższą decyzją inwestorka zakończyła docieplenie pozostałych ścian budynku i utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem Ponadto pismem z dnia 9 października 2012 r. E. L. informowała organ, że wykonane zostało: docieplenia ścian budynku, utwardzenie kostka brukowa parkingu, roboty wykończeniowe w budynku obejmujące piętro i poddasze. Jak podawała, do wykonania zostało zabezpieczenie balkonów w części mieszkalnej i w tym zakresie składała wniosek o przedłużenie terminu wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2013 r. Wydając kontrolowane decyzji organy obu instancji nie odniosły się do tych dokumentów, jak również nie wyjaśniły czy i jak został rozpatrzony wniosek inwestorki o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie terminu wykonania zabezpieczenie balkonów w części mieszkalnej.

Dodatkowo uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji w części dotyczące wskazań na istotne odstąpienie przez inwestorkę obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko nie uwzględnia zmian takiej decyzji, ale ma w istocie charakter blankietowy, aktualny dla bliżej nieokreślonej ilości różnych stanów faktycznych. Uzasadnienie w tej części sprowadza się bowiem do powołania treści przepisów prawa oraz stwierdzenia o wystąpieniu istotnych odstępstw, z ogólnikowym wskazaniem na zgromadzoną dokumentację. Również wskazanie co do rozbieżności paramentów budynku z założeniami projektowymi nie zostało bliżej umotywowane.

Poza już wymienionymi wcześniej dokumentami w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie kierownika budowy z dnia 5 marca 2013 r. wraz oznaczonymi przez niego w dniu 4 marca na kserokopiach kart projektu budowlanego nieistotnymi zmianami oraz fotografiami elementów budynku, dzienniki budowy, mapa z pomiaru powykonawczego przyjęta do składnicy geodezyjnej dnia 24 listopada 2009 r., mapa z pomiaru powykonawczego przyjęta do składnicy geodezyjnej dnia 28 czerwca 2010 r ., poświadczone przez PINB w N. za zgodność z oryginałem karty projektu budowlanego dotyczącego budowy zjazdów z drogi miejskiej i mapy dla celów projektowych zawierającej niektóre uzgodnienia, protokoły kontroli i sprawdzenia oraz oświadczeń dotyczących określonych instalacji. Znaczenie tych dowodów nie zostało poddane ocenie w żadnej z kontrolowanych decyzji. Nadto w żadnej z nich nie wyjaśniono, czy i dlaczego w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje regulacje z art. 54 u.p.b., a nie przepisy art. 59 ust. 4a i 5 u.p.b.

Wszystkie wytknięte wyżej uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowią dodatkowa podstawę do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r., znak: [...].

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5 u.p.b. i art. 54 u.p.b. należy zatem uznać za zasadne. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut pominięcia udziału w sprawie właścicieli działki nr [...] albowiem w myśl art. 59 ust. 7 u.p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z kolei ocena zarzutu dotyczącego naruszenia naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowania przed innym organem k.p.a. nie jest możliwa bez uprzedniego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnienia decyzji zmieniającej decyzję decyzja Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...].

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę arrt. 145 §1 pkt 1 li. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach postepowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.