Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 47/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 roku nr [...] po rozpatrzeniu odwołania

spółki [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [....] przy ulicy

[...][...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i [...] z obrębu [...] przedstawionego na wstępnym projekcie podziału na załączonej mapie zasadniczej z uwagi na brak zgody Skarbu Państwa jako właściciela terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość do którego wykonywanie praw Skarbu Państwa powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych

utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2016 r. spółka [...] złożyła wniosek o podział nieruchomości w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (tj. Dz. U. z 2014r.,poz.518 ze zm.) położonej przy ulicy [...][....] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu [...] dla której jest urządzona księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym dla [...][...], zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ( w przypadku braku planu decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego).

Wydział Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...][...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r., nr 52,poz.496) działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajdują się w strefie terenów usługowo-mieszkaniowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...].

Działki znajdują się w strefie uciążliwości projektowanego układu drogowego co najmniej drogi ekspresowej lub autostrady ([...] obwodnicy [...], dalej autostrady [...]) oznaczonej symbolem [...], wschodnie części w/w działek znajdują się w strefie stanowiska archeologicznego nr [...], przeważające części w/w działek znajdują

się w zasięgu strefy ochrony archeologicznej. Natomiast na działce [...] wyznaczono pasma lub szpalery przyulicznej zieleni wysokiej.

Pismem Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] września 20l6r., poinformowano inwestora, że miejscowy plan zagospodarowania rejonu [...][...], uchwalony Uchwalą Nr [...] Rady Gminy

[...-...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r., Nr 52, poz. 496) ustala obsługę komunikacyjną dla obszaru [...],

w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, od strony ulic [...-...], [...] i [...-...].

Pismem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2016r., nr [...] poinformowano wnioskodawcę, że złożony do zaopiniowania projekt podziału zakłada obsługę komunikacyjną projektowanych działek z ulicy [...-...] poprzez działki nrew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w formie służebności przejścia i przejazdu, a następnie poprzez projektowane działki [...], [...] i [...]. Takie rozwiązanie nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania rejonu [...][...], uchwalonego Uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...-...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r., Nr 52, poz. 496) a także jest zgodne z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 782 z późn. zm.) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z

dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. 2015r., poz. 1422).

Pismem z dnia [...] listopada 2016r. poinformowano inwestora, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dla ulicy

[....-...] iż możliwe są skrzyżowania wyłącznie wyznaczone na rysunku planu z dopuszczeniem włączeń dojazdowych lub dróg wewnętrznych w odległościach nie mniejszych niż 150m. od siebie z tego powodu, że zarządcą ulicy [...-...] (obecnie [...][...]) jest Zarząd Dróg Miejskich w [...] należy przedłożyć stosowne uzgodnienia włączenia tych dróg do ulicy [...].

W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia [...] listopada 2016r., inwestor pismem wniesionym w dniu [...] grudnia 2016r. poinformował, że dla budowy dróg dojazdowych i wewnętrznych został wykonany projekt budowlany - część drogowa. Do projektu dołączono opinię komunikacyjną" nr [...] z dnia [...] września 2008r. Zarządu Dróg Miejskich, która uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...], polegająca na możliwości włączenia do ul. [...] i ul.

[...-...] ruchu drogowego. Opinia ta była ważna wraz z rysunkiem

do dnia [...] września 201 [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. inwestor dodatkowo wyjaśnił, że

budowa ulic została wykonana na podstawie projektu budowlanego z

2008r.- część drogowa, gdzie opracowany został system dróg

wewnętrznych na obszarze [...] położonych w granicach dróg [...] [...-...] i [...]. Ulice projektowane na potrzeby obsługi komunikacyjnej "[...]" lokalizuje się na działkach o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Budowa dróg została zakończona w 201 O r. i są one użytkowane. Do pisma zostało załączone zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z plikiem dokumentów.

Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Biuro Geodezji i Katastru wystąpiło do inwestora o wyjaśnienie nw. kwestii.

Działka nr ew. [...], o podział której inwestor występuje, powstała wskutek zatwierdzenia projektu podziału na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. W decyzji tej rozstrzygnięto, ze projektowana działka nr [...] przewidziana jest do połączenia z nieruchomością sąsiednią. Brak jest

informacji, że decyzja ta została wyeliminowana z obiegu prawnego.

Wstępny projekt podziału nie uwzględnia rozstrzygnięć zawartych w powyższej decyzji. Z tego względu organ wniósł o rozważenie dokonania korekty podziału, ewentualne wskazanie przesłanek na podstawie których inwestor uznaje, że brak jest podstaw do uwzględnienia wcześniejszych rozstrzygnięć.

Inwestor wskazuje, że dostęp do drogi będzie odbywał się zgodnie z opinią komunikacyjną nr [...]. Z analizy doręczonej przez inwestora dokumentacji technicznej wynika, że-jedna z projektowanych dróg

przebiega przez działkę oznaczona jako [...] z obrębu [...], która zgodnie z przedłożonym projektem podziału ma podlegać podziałowi. Zatem zdaniem organu konieczne jest wskazanie, w jaki sposób ma zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej dla każdej z projektowanych do wydzielenia działek. Z tego względu niezbędnym jest uzgodnienie z

zarządcą ul. [...], tj. z Zarządem Dróg Miejskich jakim ciągiem dróg wewnętrznych dla nowoprojektowanych działek będzie odbywał się wjazd w ulicę [...].

Ponadto organ wniósł o wyjaśnienie czy służebności wpisane w dziale [...] księgi wieczystej [...] przebiegają przez działki ew. nr [...] i [...]z obrębu [...] objęte wnioskiem o podział.

W odpowiedzi na powyższe pismo inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2017r wyjaśnił, że dojazd do działek powstałych w wyniku podziału będzie

się odbywał przez układ istniejących dróg wewnętrznych (dróg na działkach nr [...], [...], [...], [...]). Na tę okoliczność załączył opinię ZDM pozytywnie opiniującą dostęp do drogi ul. [...], przy czym w piśmie tym ZDM zawarł warunek, iż zostaną ustanowione stosowne służebności przejścia i przejazdu przez te działki. Inwestor warunek ten uznał za bezzasadny, bowiem wszystkie te działki są w użytkowaniu wieczystym [...] (inwestora).

Służebności wskazane w dziale [...] obejmują działkę [...] oraz Służebność, która obejmuje obie działki ew. [...] i [...] była ustanowiona

do czasu zrealizowania dróg publicznych wyznaczonych w MPZP - zapisy

[...] w związku z tym straciła znaczenie "dla nieruchomości władnącej".

Inwestor w załączeniu doręczył odbitkę mapy zasadniczej z korektą wstępnego projektu podziału z połączeniem.

Pismem z dnia [...] maja 2017r. Wydziału Architektury i Budownictwa

dla Dzielnicy [...] zwrócił inwestorom uwagę na fakt, że przedstawiona

ww. koncepcja podziału jest niezgodna z decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany na budowę systemu

dróg wewnętrznych ma obszarze [...] położonych w granicach planowanych dróg: [...-...], [...] i [...] oraz jest niezgodna z decyzją zamienną Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Złożony do zaopiniowania projekt podziału zakłada obsługę komunikacyjną projektowanych działek z ulicy [...-...] (obecnie [...]) poprzez działki nr ew. , [...], [...] i [...] z obrębu [...] w formie służebności przejścia i przejazdu. Takie rozwiązanie nie narusza ustaleń, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania rejonu [...][...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy

[...][...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r., Nr 52, poz. 496) pod warunkiem respektowania zapisów wynikających z § 11 ust. 4 pkt 2 stanowiących, ze: dla ulicy [...-...] ([...]) skrzyżowania wyłącznie wyznaczone na rysunku planu z dopuszczeniem wyłączeń ulic dojazdowych lub dróg wewnętrznych w odległościach nie mniejszych niż 150m. od siebie oraz od skrzyżowań wyznaczonych na rysunku planu, według uzgodnień z zarządcą drogi.

Pismem z dnia [...] czerwca 20l7r, nr [...] Skarb Państwa, reprezentowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych w [...] , nie wyraził zgody na podział nieruchomości [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] i [...] położonej przy ul. [...][...], przedstawiony na załączonej mapie zasadniczej - wstępny projekt podziału, opracowany na zlecenie [...]

Decyzją nr [...]. Z dnia [...] sierpnia 2017r. Prezydent [...] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości [...]. położonej w [...],w dzielnicy [....], przy ul. [...][....], oznaczonej jako działka ew. nr [...] [...] i [...] [...] z obrębu

[...]. przedstawianego na wstępnym projekcie podziału na załączonej mapie zasadniczej, z uwagi na brak zgody Skarbu Państwa jako właściciela terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość, którego wykonywanie praw Skarbu Państwa powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. spółka [...]. odwołała się od ww. decyzji. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I

- art. 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

- art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art.6, 8 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że powyższa decyzja została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej, w związku z czym spełnia

przesłankę nieważności określona w art. 156 §1 pkt 2 KPA (decyzja wydana bez podstawy prawnej).

Kolegium rozpatrując sprawę uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ podniósł, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art.97 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub użytkownik wieczysty, bowiem podmioty te są

władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu (art. 97 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie istotnym jest rozstrzygnięcie, czy właściciel

gruntu może skutecznie się sprzeciwić podziałowi nieruchomości. W komentarzu do art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, autorstwa Ewy Bończak-Kucharczyk wyrażono pogląd, że o tym, jak nieruchomość zostanie podzielona, decyduje co do zasady jej właściciel, jednak jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone w przypadkach, gdy z mocy wyraźnego przepisu ustawy podział może być dokonany z urzędu lub na wniosek podmiotu niebędącego właścicielem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 r., II SA Rz 648/07,LEX nr 485372; wyrok NSA z dnia 13 lipca 200 r., II SA/Gd 1024/99, LEX nr 44203).

Natomiast z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 marca

2015 r., sygn. akt. III CZP 116/14 wynika w sposób jednoznaczny, że "użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste". Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że (...) "z

art. 223 k.c. wynika uprawnienie użytkownika wieczystego do

rozporządzania tylko jego prawem. Z uprawnienia do rozporządzania

prawem użytkownika wieczystego nie wynika zaś uprawnienie do decydowania o nieruchomości, na której to prawo zostało ustanowione. Pojęcie nieruchomości związane jest tylko z prawem własności. W uprawnieniu do rozporządzaniu prawem użytkownika wieczystego nie

mieści się wobec tego to, co wiąże się tylko z prawem własności, czyli uprawnienie do decydowania o tym, jaka część powierzchni stanowi przedmiot własności". A w dalszej części uzasadnienia Sąd Najwyższy zauważa: (...) "że użytkowanie wieczyste jest ściśle związane z wierzytelnością, jaka przysługuje, jaka przysługuje właścicielowi nieruchomości. Ma on przez czas trwania jego prawo wierzytelność do

użytkownika wieczystego o zapłatę, określonej w umowie o ustanowienie tego prawa opłaty. Przyznanie użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do podziału lub łączenia nieruchomości, na której ustanowione jest prawo, byłoby równoznaczne z przyznaniem dłużnikowi uprawnienia do

decydowania o wielkości jego długu. Dłużnik zaś bez zgody wierzyciela nie może zmieniać zakresu swojego obciążenia, ani zbywać długu (art. 519

k.c.). Wyjątek, gdy chodzi o zbycie długu związanego z użytkowaniem wieczystym, dopuszcza tylko art. 233 kc., który zezwala na rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego, zezwala również w sposób dorozumiany na wstąpienie nabywcy tego prawa w dług z nim związany.

Natomiast zdaniem SN dopuszczenie do dokonywania podziału lub łączenia nieruchomości przez użytkownika wieczystego może prowadzić do naruszenia interesów właściciela: Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Wykorzystanie nieruchomości publicznych wiąże się z długookresowymi planami określającymi ich przeznaczane z punktu widzenia zaspokojenia różnorakich interesów całej wspólnoty. Gdyby przyznać uprawnienie do podziału lub łączenia nieruchomości

użytkownikowi wieczystemu, mogłoby to wyraźnie kolidować z realizacją

tych planów".

Zdaniem organu uprawnienie użytkownika wieczystego do złożenia wniosku o podział nieruchomości nie oznacza, że może on skutecznie domagać się dokonania tego podziału z pominięciem konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wnoszony podział.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] z siedzibą w [...] zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 93 ust. 1 i art.. 97 ust. 1 u.g.n., art. 6, 7, 8, 11, 15, 77 §1,

80, 107 §3 oraz art. 138 §1 pkt. 1 KPA wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że:

[...] jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, co w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną.

W toku przeprowadzonego w przedmiocie ww. wniosku postępowania administracyjnego Prezydent [...] ustalił iż nie ma przeszkód

do zatwierdzenia wnioskowanego przez [...] podziału

nieruchomości na gruncie przepisów obowiązującego prawa (w szczególności na gruncie przepisu art. 93 ust.1 i nast. Ustawy o gospodarce nieruchomościami ).

Niezależnie jednak od powyższego ustalenia, Prezydent [...] decyzją nr [....] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił wnioskowanego przez [...] zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał,

iż [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej

nieruchomości. Jej właścicielem jest natomiast Skarb Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Agencja Nieruchomości

Rolnych (dalej "ANR"). Zdaniem Prezydenta [...] (opartym na stanowisku Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 13 marca

2015 r., sygnatura: III CZP 116/14). dokonanie podziału nieruchomości

przez jej użytkownika wieczystego wymaga zgody właściciela.

Wobec odmowy przez ANR wyrażenia zgody na podział ww. nieruchomości (pismo ANR z dnia [....] czerwca 2017 r.), Prezydent [...] uznał że zachodzą podstawy negatywnego załatwienia wniosku [...] i odmówił zatwierdzenia wnioskowanego podziału nieruchomości. Odmowa ANR była jedyną wskazaną przez organ pierwszej instancji przyczyną odmowy zatwierdzenia wnioskowanego podziału nieruchomości.

Odwołując się od tej decyzji [...] podniósł, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie uchwały SN z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura III CZP 116/14,a nie na podstawie obowiązujących przepisów prawa (zarzut naruszenia art. 7 i 87 ust.1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.),

- niezastosowanie materiałoprawnych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (m.in, zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dalej również zwana .u.g.n.).

- nie uwzględnił rozróżnienia pomiędzy podziałem cywilnym nieruchomości, którego dotyczy ww. uchwała SN z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14, a podziałem geodezyjnym

nieruchomości, regulowanym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jedyną wskazaną przez organy obydwu instancji merytoryczną przyczyną odmowy zatwierdzenia wnioskowanego przez użytkownika wieczystego podziału nieruchomości, jest brak zgody na taki podział jej właściciela. Jednocześnie, zarówno Prezydent [...], jak i SKO swoje stanowisko w tej mierze opierają jedynie na ww. uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14. Innych podstaw prawnych odmowy zatwierdzenia podziału organy te nie wskazują.

Jednak orzeczenia Sądu Najwyższego (jak i innych sądów) nie wchodzą w skład systemu źródeł prawa RP. Tym samym, orzeczenia takie (zawarte w nich tezy), nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie (w postępowaniu administracyjnym, sądowym lub innym postępowaniu prawnym).

W niniejszej sprawie organy naruszyły, zdaniem skarżącej, tym razem poprzez niezastosowanie również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 93 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 tej ustawy.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają bowiem materialnoprawne warunki i przesłanki dopuszczalności geodezyjnego

podziału nieruchomości. W szczególności z art. 93 ust. 1 tej ustawy wynika,

iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku lego planu stosuje się przepisy art. 94.

Wnioskowany przez [...] S.A. podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...][...], uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...][....] z

dnia [...] stycznia 2001 r. Spełnione są również wszelkie inne prawne wymagania zatwierdzenia wnioskowanego przez skarżącą projektu

podziału.

Natomiast zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Powołany wyżej przepis nie ogranicza kręgu podmiotów, na wniosek których można dokonać podziału geodezyjnego do wyłącznie do właściciela, ani nawet właściciela i użytkownika wieczystego. Oznacza to, że nawet osoba trzecia (spoza stosunku prawa własności lub użytkowania wieczystego) może zainicjować taki podział, o ile będzie legitymować się interesem prawnym. Nie sposób uznać zatem, że Ustawodawca nie przewidział uprawnienia użytkownika wieczystego do inicjowania podziału geodezyjnego i uzyskania zatwierdzenia takiego podziału w drodze

stosownej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, interes prawny posiada właściciel nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty

Już tylko z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, przenoszenie tez Sądu Najwyższego z ww. Uchwały z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14 prowadzi do wniosków sprzecznych z samym literalnym brzmieniem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Nie ma zatem zdaniem skarżącej żadnych prawnych podstaw do powoływania tych tez SN w niniejszej sprawie.

Tym samym, wydając decyzję odmowną w niniejszej sprawie organy obydwu instancji orzekły z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego i wbrew przewidzianym w tych przepisach warunkom oraz przesłankom dopuszczalności zatwierdzenia podziału.

Krótkiego komentarza wymaga również, zdaniem skarżącej,

wykładnia stanu prawnego sprawy - a konkretnie przepisów art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n., zaprezentowana przez SKO w treści uzasadnienia skarżonej decyzji (uzasadnienie skarżonej decyzji, str. 5). SKO bowiem z jednej strony wprost potwierdziło, iż użytkownikowi wieczystemu przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału. Z drugiej jednak wywodzi, iż uprawnienie to nie oznacza, że użytkownik wieczysty może skutecznie domagać się podziału z pominięciem zgody właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy nie wskazuje już jednak żadnej prawnej podstawy w postaci przepisu prawa materialnego (poza ww. uchwała SN), z której konieczność uzyskania takiej zgody wyprowadza. Komentując zatem taką argumentację organu odwoławczego można tylko stwierdzić, iż trudno

o bardzie wyrazisty przykład wykładni przepisów wprost sprzecznej z samą ustawą (wykładnia contra legem).

Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie samo odwoływanie się do ww. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14 jest zdaniem skarżącej całkowicie chybione.

Skarżąca wywodzi, że czym innym jest podział geodezyjny, a czym innym cywilny podział nieruchomości.

Podział geodezyjny polega bowiem - ujmując rzecz najogólniej - na wydzieleniu z jednej lub kilku istniejących działek ewidencyjnych kilku

nowych działek ewidencyjnych. Podział ten jest regulowany przez przepisy materialnego prawa administracyjnego, w szczególności przez ustawę o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami prawa geodezyjnego

kartograficznego. Zaznaczenia wymaga, iż podział ewidencyjny nie oznacza cywilnego podziału nieruchomości.

Podział cywilny nieruchomości oznacza natomiast iż z jednej nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego (art. 46 § 1 kodeksu cywilnego), wydziela się jej część z której powstaje inna - nowa nieruchomość w rozumieniu prawa cywilnego. Następuje to przez

wydzielenie części dotychczasowej nieruchomości z prowadzonej dla niej księgi wieczystej i założenie dla wydzielonej części nowej księgi wieczystej, co powoduje powstanie nowej nieruchomości w sensie cywilnoprawnym. Podział ten regulują przepisy szeroko rozumianego prawa cywilnego, w szczególności przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o księgach wieczystych

i hipotece.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest niewątpliwie podział geodezyjny nieruchomości.

SN w badanej Uchwale (na którą powołał się organ pierwszej instancji) niewątpliwie rozpatrywał wyłącznie problem cywilnoprawnego

wyodrębnienia nieruchomości w drodze czynności prawnej dokonanej przez użytkownika wieczystego. Przedmiotem analizy było zatem wydzielenie

przez podział nieruchomości zupełnie nowej nieruchomości aspekcie

cywilistycznym i wieczystoksięgowym. W ramach tej uchwały SN nie wypowiadał się natomiast w żaden sposób na temat podziału geodezyjnego (tj. tworzenia w ramach istniejącej nieruchomości w rozumieniu cywilnoprawnym nowych działek ewidencyjnych) i obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zagadnienie podziału geodezyjnego nieruchomości, w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było w

ww. uchwale w ogóle poruszane.

Stąd wywodzenie przez organy obydwu instancji wniosków i opieranie rozstrzygnięcia na podstawie poglądów SN wyrażonych w uchwale z dnia 13

marca 2015 r.. sygnatura: III CZP 116/14 jest, zdaniem skarżącej, z gruntu błędne i nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Odwoływanie się w niniejszej sprawie do przedmiotowej uchwały SN jest błędne również z tego względu, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ustawodawca wprost przewidział dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości przez użytkownika wieczystego (bez zgody właściciela) i z podziałem takim związał określone skutki prawne - także powstające z mocy samego prawa.

Niezależnie od powyżej opisanych zarzutów , zdaniem skarżącej decyzja SKO jest wadliwa pod względem stricte formalnym. Rażąco narusza bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, iż organ odwoławczy załatwił i rozstrzygnął sprawę zupełnie niezależnie od zarzutów odwołania. W tej części uzasadnienia, które zawiera własne stanowisko organu odwoławczego, SKO przytoczyło tylko: art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n. wraz z krótkim skomentowaniem tego przepisu, następnie przywołało fragment komentarza Ewy Bończak - Kucharczyk oraz fragment ww.

uchwały SN z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14. Natomiast w zakresie wyjaśnienia własnego stanowiska w sprawie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia:

Zdaniem składu orzekającego uprawnienie użytkownika wieczystego do złożenia wniosku o podział nieruchomości nie oznacza, że może on skutecznie domagać się pominięcia konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wnoszony podział."

Tym samym, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu. Pominął je całkowicie. Można wręcz odnieść wrażenie, iż organ odwoławczy wydał swoją decyzję zupełnie niezależnie od odwołania [...] i jego treści.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego własnego stanowiska organu odwoławczego co do zasadniczych merytorycznych zagadnień dotyczących przedmiotowej sprawy.

Naruszenia te w istotny sposób wpłynęły na ostateczne

rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego już tylko z tych przyczyn stricte formalnych skarżona decyzja, zdaniem skarżącej,winna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko

wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego

w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest to, czy użytkownik wieczysty może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste bez zgody jego właściciela (w rozpoznawanej sprawie Skarbu Państwa), czy też taka zgoda jest konieczna.

Przedmiotem badania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiająca zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w

[...], w dzielnicy [...] przy ulicy [...][...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przedstawionego na wstępnym projekcie podziału na załączonej mapie zasadniczej z uwagi na brak zgody Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości obejmującej sporne działki, do której wykonywania praw Skarbu Państwa powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych.

Wniosek o podział nieruchomości w trybie art.9 ustawy o gospodarc nieruchomościami złożyła Spółka [...], użytkownik wieczysty w/w działek.

Podstawą odmowy zatwierdzenia podziału spornej nieruchomości

przez organ jest uchwała SN z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt III CZP 116/14.

Zasady geodezyjnego (ewidencyjnego) podziału nieruchomości

zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) w art. 92 - 100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej

działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn.

Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo

-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nic wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności. Trzeba przypomnieć, że według przyjętej w piśmiennictwie nomenklatury "podział prawny" nieruchomości sprowadza się do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych i odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych. Dokonanie "podziału prawnego" nieruchomości zawsze poprzedzone jest "podziałem ewidencyjnym" tzn. wyodrębnieniem osobnej działki z istniejącej już działki gruntu poprzez określenie jej granic, powierzchni i oznaczenie numeru oraz wprowadzenie tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dopiero tak zdefiniowana działka gruntu po ewidencyjnym odłączeniu jej od pozostałej części i osobnym oznaczeniu w katastrze nieruchomości na skutek czynności prawnej prowadzącej do zmiany właściciela czyli tzw. "podziału prawnego" bądź polegającego na założeniu osobnej księgi wieczystej tzw. "podziału wieczystoksięgowego" może stać się osobną nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 kc czy też przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Sam natomiast ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany w toku postępowania administracyjnego, jak już wskazano, nic wywołuje negatywnych skutków w zakresie prawa własności.

Zatem podział ewidencyjny dokonywany jest albo w drodze decyzji administracyjnej, albo w wyniku sporządzenia operatu podziałowego nieruchomości objętej planem miejscowym na podstawie przepisów prawa i geodezyjnego i kartograficznego, albo w wyniku rozstrzygnięcia przez sąd.

Nie budzi jednak wątpliwości, że z przepisów art. 92 - 99 u.g.n. wynika, że zasady te dotyczą podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) nieruchomości,

za wyjątkiem art. 96 ust. 2 i 3 oraz 98 ust. 1 u.g.n.

Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost,

że ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości przez użytkownika wieczystego.

Utrwalony jest pogląd, że z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel i użytkownik wieczysty, ponieważ tylko na wykonywanie tych praw może oddziaływać skutek ewidencyjny podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu (wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r. I SA/Wa 1518/ 05).

Do wniosku o podział nieruchomości należy przedłożyć dowód

stwierdzający przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wnioskowanej do podziału, by na tej podstawie organ orzekający ocenił dopuszczalność prowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Decyzja zatwierdzająca geodezyjny podział nieruchomości

sankcjonuje podział nieruchomości sporządzony przez geodetę. Decyzja

taka stanowi urzędowe stwierdzenie, że podział geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę jest zgodny z obowiązującym prawem oraz że może stanowić podstawę dla podziałów prawnych oraz

wieczystoksięgowych.

Ze względu na to, że decyzja zatwierdzająca geodezyjny podział stanowi urzędowe potwierdzenie zgodności takiego podziału z obowiązującym prawem, ma ona charakter deklaratoryjny.

Omawiana decyzja jest decyzją związaną. W sytuacji, gdy dołączony

do wniosku o podział, sporządzony przez uprawnionego geodetę projekt podziału odpowiada warunkom określonym w art 93 u.g.n., względnie w art. 94 u.g n albo w art. 93 u.g.n., względnie w art.94 u.g.n., albo w art.95 u.g.n., właściwy organ nie może odmówić zatwierdzenia, jeżeli zgodnie z art.93

ust. 2 u.g.n. podział taki jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a tak jest w rozpatrywanej sprawie).

Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na działki,

po uostatecznieniu się, uzyskuje przymiot trwałości. Jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych ustawowo (art. 16 § 2

k.p.a.). Trwałości tej decyzji nie może wzruszyć późniejsza zmiana ani uchwalenie nowego planu miejscowego. Z decyzji bowiem płyną skonkretyzowane uprawnienia, które jako dobrze nabyte podlegają konstytucyjnie gwarantowanej ochronie. Zmiana planu miejscowego lub uchwalenie nowego skutkowałyby utratą ważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na działki jedynie wtedy, gdyby skutek taki określił ustawodawca, tak jak to uczynił w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.64 ust.1 u.p.z.p.).

Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na działki należy do kategorii aktów administracyjnych odnoszących się do rzeczy. Jak już powiedziano, decyzja ta nadaje status prawny nieruchomości, której dotyczy. Uprawnienia z tego wynikające nie są zatem związane z osobą, która jako mająca interes prawny doprowadziła do wydania tej decyzji, lecz dotyczą każdego, kto ma interes prawny rozporządzaniu daną nieruchomością, przede wszystkim w rozporządzaniu prawem do niej. Oznacza to, że decyzja taka udzielona np. poprzedniemu właścicielowi nieruchomości może posłużyć do przeprowadzenia podziału prawnego

przez każdoczesnego jego następcę prawnego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę uprawnienie do dokonania przez wieczystego użytkownika podziału geodezyjnego, (czy też wieczystoksięgowego lub prawnego) gruntów mieści się w granicach przyznanych mu ustawowych uprawnień do rozporządzania tym prawem.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że przecież do fizycznego

podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może dojść także w postępowaniach działowych: w sprawach o dział spadku, zniesienie

współwłasności, czy podział majątku wspólnego o ustaniu wspólności małżeńskiej. Właściciel nie będzie uczestnikiem takiego postępowania, nie mając w tym interesu prawnego, w rozumieniu art. 510 § 1 k.p.c. Skutki wszystkich tych czynności muszą być ujawnione w systemie wieczystoksięgowym przez założenie nowej księgi wieczystej lub przyłączenie odłączonej części nieruchomości do innej księgi wieczystej (-), co nastąpi z inicjatywy użytkownika wieczystego a nie właściciela.

Mając na uwadze charakter i istotę prawną regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem Sądu przedmiotowej uchwały SN z dnia z dnia 13 marca 2015 r., sygnatura: III CZP 116/14 nie sposób odnosić do spraw związanych z geodezyjnym podziałem nieruchomości. Dotyczy

ona bowiem zupełnie innych zagadnień i problematyki prawnej.

Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r. (sygn. akt: III

CZP 116/14) nie dotyczyła bwiem podziału geodezyjnego działek gruntów

na podstawie art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami co wynika z samej jej treści, lecz podziału cywilnego (cywilnoprawnego wyodrębnienia nieruchomości w drodze czynności prawnej dokonanej przez użytkownika wieczystego). W ramach tej uchwały SN nie wypowiadał się natomiast w żaden sposób natemat podziału geodezyjnego, co słusznie podnosi skarżąca spółka. Natomiast zagadnienie podziału geodezyjnego nieruchomości w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było w w/w uchwale SN w ogóle poruszane.

Dlatego też wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o uchwałę SN z dnia 13 marca 2015 (sygn.. akt III CZP 116/14) jest nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu do dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości przez użytkownika wieczystego nie jest potrzebna zgoda właściciela tej nieruchomości ( w rozpatrywanej sprawie Skarbu Państwa i działającej w jego imieniu Agencji Własności Rolnej).

Na uwzględnienie zasługuje też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procesowych ( a zwłaszcza art. 107 § 3 KPA ), ponieważ organ wydając rozstrzygnięcie nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie przedstawił także własnego stanowiska co do

merytorycznych zagadnień dotyczących przedmiotowej sprawy.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że

nie tylko zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie

odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu

pierwszej instancji. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1629 ze zm.) orzekł jak w sentencji.