Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 896/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 45, art. 54, art. 57
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E.G. i J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E.G. i J.G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

10 sierpnia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu przez inwestorów E.G. i J.G. jednorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją nr [...] z [...] września 2012r., wydaną przez Starostę Powiatowego.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. PINB wezwał inwestorów do przedłożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania następujących dokumentów:

a) informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, podpisaną przez geodetę sporządzającego inwentaryzację geodezyjną,

b) protokół z wykonanego odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej z udziałem kierownika robót elektrycznych pod nadzorem którego roboty te zostały wykonane,

c) kserokopię uprawnień budowlanych kierownika robót elektrycznych z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego,

d) protokół odbioru przyłącza energetycznego lub umowy z zakładem energetycznym,

e) protokół z odbioru wewnętrznej instalacji wod-kan-c.o z udziałem kierownika robót sanitarnych, pod nadzorem którego roboty te były wykonane,

f) kserokopię uprawnień budowlanych kierownika robót sanitarnych z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego,

g) protokół odbioru przyłącza wod-kan. lub umowę na dostawę i odprowadzanie ścieków.

20 sierpnia 2015 r. wpłynęło do PINB oświadczenie inwestorów z [...] sierpnia 2015 r., iż nie dostarczą pism, informacji i umów określonych w pkt 1-7 wezwania, gdyż nie są one wymagane w procedurze zgłoszenia zakończenia budowy budynku na mocy art. 57 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy wyjaśnili, że do wniosku o zakończeniu budowy dołączyli wszystkie dokumenty wymagane art. 57 Prawa budowlanego.

[...] sierpnia 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...], w której powołując się na art. 54, art. 57 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej geodezyjnie Nr [...].

Uzasadniając sprzeciw PINB wskazał, że inwestorzy nie uzupełnili w terminie zawiadomienia o zakończeniu budowy w zakresie wymaganego: oświadczenia kierownika robót sanitarnych z kopią uprawnień budowlanych do kierowania robotami sanitarnymi z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego pod nadzorem, którego były wykonane roboty sanitarne, oświadczenia kierownika robót elektrycznych z kopią uprawnień budowlanych do kierowania robotami elektrycznymi wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego pod nadzorem, którego były wykonane roboty elektryczne.

W związku z tym organ stwierdził, że inwestorzy - wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 42 ust. 4 u.p.b. - nie zapewnili objęcia funkcji kierownika robót w specjalności branży sanitarnej ani elektrycznej. Organ wskazał, iż w myśl art. 42 ust. 1 u.p.b. inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 4 u.p.b. przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. Odnosząc treść powyższych przepisów do przedmiotowej sprawy organ zauważył, iż z załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy uprawnień kierownika budowy – R.S. wydanych na podstawie § 4.2, § 6.1 i 3, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz. 46 określanego dalej jako rozporządzenie MGTiOŚ ), w żaden sposób nie wynika, aby kierownik ten miał uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi branży sanitarnej, czy elektrycznej. Organ dodał, iż kierownik budowy na stronach: 5, 6 i 8 dziennika budowy Nr [...], nie mając ku temu wiedzy technicznej branżowej, potwierdził prowadzenie ww. robót budowlanych bez nadzoru osób z właściwymi uprawnieniami, co wskazuje na brak zdatności do bezpiecznego użytkowania obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.G. i J.G. zarzucając PINB naruszenie art. 41 ust. 4 pkt 1 u.p.b, poprzez "nie spełnienie" przez PINB przed ich zawiadomieniem o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy "narzucenia" przyjęcia obowiązków kierowania robotami budowlanymi przez kierowników robót, jeśli takie były wymagane. Ponadto w ocenie odwołujących domaganie się przez PINB dodatkowych protokołów i umów wykracza poza wymagania art. 57 pkt 4 u.p.b.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. , poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ) - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

WINB stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, że zaszły podstawy do wydania sprzeciwu z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestorów wymaganych, a określonych w art. 57 ust. 1 u.p.b, dokumentów, pomimo wezwania wystosowanego przez PINB o uzupełnienie niekompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednakże zdaniem WINB sprzeciw jest zasadny z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestorów dokumentów innych niż te które wskazał PINB w uzasadnieniu decyzji jako okoliczności do wniesienia sprzeciwu.

WINB wskazał, że inwestorzy, pomimo wezwania wystosowanego przez PINB na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b, nie dołączyli do zawiadomienia o zakończenia budowy informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzonej przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 u.p.b. W ocenie WINB za taką "informację" nie można uznać dołączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwentaryzacji geodezyjnej budynku i przyłączy, w postaci mapki sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 sporządzonej przez Geodetę Uprawnionego inż. J.C.. Mapka ta przedstawia usytuowanie budynku wyłącznie graficznie. Natomiast z jej treści nie wynika wprost i jednoznacznie, ani nawet pośrednio, jakie jest usytuowanie budynku w kontekście lokalizacji ustalonej w projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

WINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorzy, pomimo wezwania PINB na podstawie art. 57 ust. 4 u.p.b, nie dołączyli do zawiadomienia o zakończeniu budowy potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy. Przedstawione wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy dokumenty w żadnym razie nie wyjaśniają tej kwestii. W szczególności brak jest wśród tych dokumentów protokołów odbioru przyłączy albo umów z przedsiębiorstwami dostarczającymi media, które potwierdzałyby wykonanie i odbiór przyłączy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji WINB wskazał, że podziela w części stanowisko PINB odnośnie braku udokumentowania przez inwestorów prawidłowości wykonania robót instalacyjnych – w zakresie wewnętrznej instalacji: wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej. WINB wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 u.p.b. inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. WINB zaznaczył, iż istotne znaczenie w kwestii dokumentowania objęcia w procesie budowlanym poszczególnych funkcji przez podmioty posiadające wymagane uprawnienia zawodowe ma art. 45 ust. 2 u.p.b. , zgodnie z którym jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym powierzono kierownictwo, nadzór i kontrolę techniczną robót budowlanych, przy czym osoby te powinny również w dzienniku budowy potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji. Powyższego wpisu zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm. określanego dalej jako rozporządzenie MI ) dokonuje się na pierwszej stronie dziennika budowy poprzez zamieszczenie imienia i nazwiska lub nazwy (firmy) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Osoby te potwierdzają podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. Takie jednak zapisy nie znalazły się w dzienniku budowy. Niemniej inwestorzy dostarczyli wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy protokoły badań i sprawdzeń wykonanych instalacji. W związku z powyższym – zdaniem WINB – zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów w toku procesu inwestycyjnego musi skutkować wniesieniem sprzeciwu w trybie art. 54 u.p.b. Zgłaszając bowiem taki sprzeciw organ powinien mieć na uwadze cel jakiemu ma służyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jest ono bowiem składane w celu potwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu z projektem i przepisami prawa oraz potwierdzenia zdatności do jego bezpiecznego użytkowania. Natomiast w ocenie WINB poprawność wykonanych robót instalacyjnych elektrycznych można wywieść z dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokołów pomiarów instalacji elektrycznych, sporządzonych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Jednak nie sposób takiego wniosku sformułować odnośnie pozostałych instalacji wykonanych w przedmiotowym budynku. Dołączone bowiem do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokoły z odbioru technicznego wewnętrznej instalacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i centralnej wody użytkowej z [...].02.2014 r. oraz odbioru technicznego instalacji wodnokanalizacyjnej z [...].11 2014 r. podpisane zostały przez osobę, która jak wynika z tych dokumentów nie posiada uprawnień budowlanych w tym zakresie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli inwestorzy E.G. i J.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 4 u.p.b. poprzez przyjęcie, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego niezbędnym jest złożenie oświadczenia kierownika robót sanitarnych i elektrycznych oraz kserokopii uprawnień budowlanych kierownika robót sanitarnych i elektrycznych wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego, mimo, że przepis art. 57 u.p.b. dotyczy wyłącznie kierownika budowy,

2. art. 57 ust. 4 u.p.b poprzez przyjęcie, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego niezbędnym jest złożenie innej aniżeli przedłożona informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania (...), przy czym organy I i II instancji w żaden sposób nie wyjaśniają jaka informacja byłaby właściwa,

3. prawa procesowego – art. 56 ust. 2 u.p.b polegającego na pominięciu przez WINB uchybienia przez PINB terminowi 14 dni do zgłoszenia sprzeciwu, albowiem zawiadomienie inwestorów zostało zgłoszone w dniu [...] sierpnia 2015 r. a decyzja PINB została wydana dopiero [...] sierpnia 2015 r., a zatem z przekroczeniem terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy przewidują inaczej. Zatem - co do zasady - jedynym kryterium stosowanym przez sąd jest kryterium legalności, a nie kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, odpowiednio mającego albo mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuję na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się słuszne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu uchybienia przez PINB 14-dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Zdaniem Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. 14-dniowy termin z art. 54 u.p.b, w przypadku wezwania inwestora do uzupełnienia dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentów, liczy się od daty uzupełnienia tych dokumentów lub od upływu wyznaczonego terminu do ich złożenia. W rozpoznawanej sprawie termin ten został dochowany, w sytuacji gdy skarżący mieli uzupełnić dokumenty do 21 sierpnia 2015 r. (wezwanie doręczono im 14 sierpnia 2015 r.), zaś decyzja o sprzeciwie wydana została [...] sierpnia 2015r., po otrzymaniu pisma (oświadczenia) skarżących z [...] sierpnia 2015 r. Przyjęcie stanowiska, że dla terminu z art. 54 u.p.b nie ma znaczenia czy inwestor do zawiadomienia o jakim mowa w art. 57 ust. 1 dołączył wszystkie prawidłowo sporządzone i wymagane dokumenty wypaczałoby sens tej regulacji i w praktyce uniemożliwiałoby na tym etapie kontrolę zakończenia procesu budowlanego.

W dalszej kolejności oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy wskazać, że prawo organu nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego tj. art. 54 u.p.b. Po upływie 14 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie do wydania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie natomiast odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w u.p.b. Przepisy te nie mogą być jednak stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy. Wówczas w obiegu prawnym pozostaje wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie. Organ II instancji może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie. Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą po temu przesłanki, a w szczególności gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozszerzył zakres sprzeciwu organu pierwszej instancji. Podstawą bowiem sprzeciwu PINB było uznanie, że zawiadomienie o zakończeniu budowy posiada braki, bowiem w dzienniku budowy brak jest wpisów imion i nazwisk osób uprawnionych do podjęcia się pełnienia funkcji kierowników robót branżowych (sanitarnych i elektrycznych). Tymczasem organ odwoławczy przyjął, iż zgłoszenie zawiera jeszcze inne braki, tj. nie zawiera informacji o jakiej mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 u.p.b w zakresie zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także inwestorzy nie dołączyli do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokołów odbioru przyłączy albo umów z przedsiębiorstwami dostarczającymi media. Organ odwoławczy także częściowo podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku udokumentowania przez inwestorów prawidłowości wykonania robót instalacyjnych - w zakresie wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej. Jeżeli natomiast chodzi o kwestie związane z poprawnością wykonania robót instalacyjnych elektrycznych, zdaniem organu odwoławczego, można wywieść z dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokołów pomiarów instalacji elektrycznych, że zostały one sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Nie można jednak tego powiedzieć jeżeli chodzi o pozostałe instalacje wykonane w przedmiotowym budynku.

Niewątpliwie zatem organ odwoławczy rozszerzając zakres sprzeciwu i przekraczając termin do jego złożenia, naruszył treść art. 54 u.p.b.

Odnosząc się do tego, czy PINB uprawniony był do wzywania inwestorów do przedłożenia oświadczeń kierownika robót sanitarnych oraz kierownika robót elektrycznych, pod nadzorem których zostały wykonane roboty budowlane, z kopią uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego o objęciu przez nich stanowiska kierownika wymienionych powyżej robót, wskazać należy, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Takie oświadczenie kierownika budowy mgr. inż. R.S. zostało złożone, a powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż chodzi tu tylko o oświadczenie kierownika budowy, a nie kierowników robót. Jednakże zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 u.p.b inwestor do powyższego zawiadomienia obowiązany jest dołączyć również dziennik budowy, który stanowi - zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.b - dokument urzędowy przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Stąd też dziennik budowy jest jednym z istotnych dowodów podlegających ocenie przez organ przed wydaniem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu albo zaniechaniem wydania takiej decyzji. W związku z tym - zgodnie z art. 57 ust. 4 u.p.b - inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty określone w art. 57 ust. 1, w tym również dziennik budowy, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

W niniejszej sprawie organ nadzoru dostrzegł, iż brak jest w dzienniku budowy oświadczeń kierowników robót sanitarnych i elektrycznych. Słusznie bowiem skonstatował, iż wspomniany powyżej kierownik budowy ma jedynie uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie specjalności konstrukcyjno – budowlanej – jako projektant w tej specjalności. Wynika to zarówno z treści użytych pieczęci, jak i z załączonego do oświadczenia zaświadczenia Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1987r. nr [...] stwierdzającego przygotowanie do pełnienia przez mgr. inż. R.S. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które to uprawnienie zgodnie z art. 104 u.p.b zachował w dotychczasowym zakresie po wejściu w życie u.p.b. Zgodnie z obowiązującym w chwili nadawania uprawnień wspomnianemu powyżej kierownikowi budowy § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie są uprawnione również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz do oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą pełnić funkcję projektanta.

Zgodnie z art. 42 ust. 4 u.p.b przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. W związku z tym inwestorzy obowiązani byli do zapewnienia kierowników robót w specjalności instalacyjnej (sanitarnej i elektrycznej) i ujawnienia tej okoliczności w dzienniku budowy. W myśl bowiem art. 45 ust. 2 u.p.b, przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji. Powyższy przepis koresponduje z § 6 ust. 2 rozporządzenia w myśl, którego na pierwszej stronie dziennika budowy inwestor zamieszcza imię i nazwisko lub nazwę (firmę) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Osoby te potwierdzają podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. Takie jednak zapisy nie znalazły się w dzienniku budowy. Stąd też mając na uwadze powołany art. 57 ust. 4 u.p.b w powiązaniu ze wspomnianymi kompetencjami organów nadzoru budowlanego dotyczącymi badania kwestii związanych ze sprawdzeniem posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji (art. 84 a ust. 1 pkt 2 u.p.b) organ uprawniony był do skierowania wezwania o przedłożenie wspomnianych oświadczeń.

Samo powierzenie robót wyspecjalizowanym podmiotom, prowadzącym działalność gospodarczą nie jest tożsame z powierzeniem obowiązków kierownika robót rozumieniu art. 42 ust. 4 u.p.b. Zresztą określone uprawnienia w zakresie samodzielnych funkcji w budownictwie przysługują nie podmiotom gospodarczym tylko osobom. Dlatego też samo umieszczenie w dzienniku budowy powyższych podmiotów jako wykonawców robót nie może być utożsamiane z ustanowieniem kierowników robót. Wyraźnie te kwestie odróżnia § 6 ust. 2 rozporządzenie, tylko bowiem kierownik budowy i kierownicy robót składają podpis i datę potwierdzając oświadczenie objęciu powyższych funkcji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny rozważył znaczenie powyższego naruszenia przepisów u.p.b. Słuszne - zdaniem Sądu - jest jego stanowisko, że nie każde naruszenie przepisów w toku procesu inwestycyjnego musi skutkować wniesieniem sprzeciwu w trybie art. 54 u.p.b. Zgłaszając bowiem taki sprzeciw organ powinien mieć na uwadze cel jakiemu ma służyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jest ono bowiem składane w celu potwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu z projektem i przepisami prawa oraz potwierdzenia zdatności do jego bezpiecznego użytkowania. Odwołując się natomiast do ogólnych zasad prawa budowlanego wyrażonych w art. 5 ust.1 u.p.b., wskazać należy na pkt 1 c tego przepisu w myśl, którego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania. Skoro więc poprawność wykonanych robót instalacyjnych elektrycznych można wywieść z dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokołów pomiarów instalacji elektrycznych, sporządzonych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, to w powyższym zakresie nie było podstaw do zgłaszania sprzeciwu. Inaczej jest jednak w odniesieniu do wykonanych instalacji sanitarnych, centralnego ogrzewania, centralnej wody użytkowej i instalacji wodnokanalizacyjnej. Organ odwoławczy uznał, że załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokoły z odbioru powyższych prac nie potwierdzają, że zostały one podpisane przez osobę mającą w tym zakresie stosowne uprawnienia. Jednakże na tym organ odwoławczy poprzestał, nie poczyniwszy żadnych własnych ustaleń czy osoba która podpisała protokół z [...].02.2014 r. z odbioru technicznego wewnętrznej instalacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i centralnej wody użytkowej oraz protokół z [...].11.2014 r. - odbioru technicznego instalacji wodnokanalizacyjnej, posiada uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w powyższych zakresach. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż termin określony w art. 54 u.p.b. i wymieniona w art. 57 u.p.b dokumentacja jaką należy załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalniał organu II instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zachowania norm prawnych i zasad postępowania o jakich mowa w art. 7 i 77 §1 k.p.a., nakładających na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania całości materiału dowodowego, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Podkreślenia wymaga w tym miejscu ponownie, iż termin 14 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do zgłoszenia sprzeciwu. Tym samym to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu pierwszej instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie podlegać mogła uchyleniu jedynie decyzja WINB i nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu oraz dokonania ustaleń, czy naruszenie art. 42 ust. 4 u.p.b. miało jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo użytkowania spornego obiektu .

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200, 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a - zasądzić od WINB na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku), które sprowadzają się do: wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) , 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).