Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 296/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 222
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 85 a ust. 1 i 2, art. 87 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez koncesji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 296/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2012 r. [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Decyzje te wydano w następującym stanie sprawy:

Pismem z 14 października 2008 r. Komenda Powiatowa Policji [...] zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z zapytaniem o posiadanie przez M. R. koncesji na wydobywanie kopalin w związku z występowaniem na działkach w Ł. nielegalnego wyrobiska górniczego. W piśmie Starosty [...] z 16 października 2008 r. wyjaśniono, że w toku przeprowadzonych oględzin na działkach nr 1805 i 1815 w Ł. ustalono, że prowadzone jest na nich przez M. R. bez wymaganej koncesji wydobycie piasku.

Pismem z 14 listopada 2008 r. Komenda Powiatowa Policji [...] zawiadomiła Starostę o wszczęciu przeciwko M. R. postępowania karnego. 9 kwietnia 2009 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego odpis aktu oskarżenia z 25 marca 2009 r. przeciwko M. R., a 12 sierpnia 2009 r. odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z 18 maja 2009 r. [...] uznającego M. R. za winnego popełnienia m. in. przestępstwa z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., dalej: "uPgg z 1994") polegającego na wydobywaniu bez wymaganej koncesji kopalin pospolitych ze złóż w postaci piasku w ilości co najmniej 24.844,45 m3 i wartości co najmniej 306.978,83, następnie sprzedawanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Pismem z 24 sierpnia 2010 r. Starosta Powiatu [...] zawiadomił M. R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Następnie decyzją z [...] września 2010 r. ustalił M. R. przedmiotową opłatę w kwocie 1.049.429,38 zł. Wskutek odwołania strony decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejne dwie decyzje Starosty Powiatu [...] wydane w przedmiotowej sprawie, a to z [...] stycznia 2011 r. i z [...] sierpnia 2011 r. były uchylane decyzjami SKO odpowiednio z [...] lutego 2011 r. nr [...] i z [...] grudnia 2011 r. nr [...], a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W następnie prowadzonym postępowaniu decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] ustalił M. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" M.R. w miejscowości [...] za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji na działkach o nr ewid. 1805 i 1815 w Ł. opłatę eksploatacyjną w kwocie 1.326.097,54 zł, zobowiązując stronę do jej zapłaty w terminie 14 dni na wskazane rachunki bankowe Gminy [...] (60 % ww. kwoty wynoszącej 795.658,52 zł i stanowiącej dochód gminy) oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (40 % ww. kwoty wynoszącej 530.439,02 zł i stanowiącej dochód funduszu). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 87 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 uPgg z 1994, art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, dalej: "uPgg z 2011"), art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: "O.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz poz. 28 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 215, poz. 1357 z późn. zm., dalej także jako: rozp. RM z 2008).

Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika, że w związku z toczącym się przeciwko M. R. postępowaniem karnym Starosta Powiatu [...] wstrzymał się z podejmowaniem czynności w sprawie administracyjnej. Natomiast po otrzymaniu odpisu wyroku Sądu Rejonowego [..] z 12 maja 2009 r. [...] uznającego M. R. za winnego m. in. tego, że od czerwca 2004 r. do października 2008 r. wydobywał w Ł. bez wymaganej koncesji kopaliny pospolite w postaci piasku w ilości co najmniej 24.844,45 m3 i wartości co najmniej 306.978,84 zł, który następnie sprzedawał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, tj. o przestępstwo z art. 118 ust. 1 pkt 2 uPgg z 1994, za które wymierzono mu karę i zobowiązano do naprawienia szkody wyrządzonej Gminie [...] przez zapłatę kwoty 306.978,48 zł, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie opłaty eksploatacyjnej za prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji. W oparciu o treść powyższego wyroku ustalono ilość wydobytego przez stronę piasku w wymiarze 24.844,45 m3. Natomiast powołany w sprawie biegły S. M. ustalił gęstość nasypową piasku w stanie luźnym (gęstość objętościową, ciężar objętościowy) na poziomie 1,39 Mg/m3. Dane te stanowiły dla organu podstawę wyliczenia pozyskanej przez stronę kopaliny w ilości 34.533,79 Mg (ton). Podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, stosownie do art. 85a uPgg z 1994, ustalono w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny wynoszącej dla piasku w dniu wszczęcia postępowania 0,48 zł, stosownie do postanowień powołanego wyżej rozp. RM z 1984, co łącznie oznaczało przyjęcie kwoty opłaty w wysokości 1.326.097,54 zł.

W odniesieniu do podnoszonych przez stronę zarzutów organ I instancji uznał, że podwyższona opłata eksploatacyjna stanowi odrębną sankcję administracyjną niezależną od kary orzeczonej wyrokiem karnym. Jej orzeczenie nie stanowi o naruszeniu zakazu ponownego karania za to samo naruszenie, tj. wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Orzeczona opłata nie ulegała również przedawnieniu. Stosownie do art. 87 ust. 1 uPgg z 1994 do opłat określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p. o zobowiązaniach podatkowych. Przedmiotową opłatę naliczono za cały okres wydobywania kopaliny, tj. od 2004 do 2008 r.

W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2012 r. M. R. podniósł zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że został dwukrotnie ukarany za to samo przewinienie – wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, tj. wyrokiem sądu karnego i decyzją administracyjną. Wyrokiem tym został także zobowiązany do naprawienia szkody na rzecz Gminy [...]. Strona zakwestionowała również prawidłowość ustaleń ilości wydobytej kopaliny, ponieważ biegły opiniujący w sprawie nie posiadać miał uprawnień do wykonywania badań złóż. Odwołujący się wywodził, że naliczona opłata uległa przedawnieniu, ponieważ decyzja organu I instancji została mu doręczona 20 lipca 2012 r., a zatem po upływie 3 lat, o których mowa w art. 68 § 1 O.p., liczonych od 31 grudnia 2008 r., tj. od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania M. R. powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2012 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w postawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 85a uPgg z 1994 w zw. z art. 222 uPgg z 2011 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (w podstawie prawnej decyzji SKO błędnie podało pozycję, pod którą opublikowano w Dzienniku Ustaw cyt. rozporządzenie, prawidłowe wskazanie publikatora to Dz. U. z 2008 r., Nr 215, poz. 1357).

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji okazała się prawidłowa. Zgodnie z art. 85a uPgg z 1994 w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Z wyroku Sądu Rejonowego [..] z 18 maja 2009 r. wynikało, że M. R. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od czerwca 2004 r. do października 2008 r. w Ł. wydobył bez wymaganej koncesji kopaliny pospolite w postaci piasku w ilości co najmniej 24.844,45 m3. Opłata eksploatacyjna za wydobycie 1 tony piasku i żwiru wynosiła 0,48 zł. Dlatego też niezbędne było ustalenie gęstości objętościowej (wagi) wydobytej kopaliny. W tym celu powołano biegłego, który obliczył średnią wagę kopaliny na 1,39 Mg/m3. Wartości te pozwoliły zatem na ustalenie opłaty eksploatacyjnej w wysokości 1.326.097,54 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że biegły w sposób prawidłowy ustalił wagę ilości wydobytego przez stronę bez wymaganej koncesji piasku. Samą natomiast ilość wydobytego przez M. R. piasku przyjęto z ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym. Organ odwoławczy uznał również, że skazanie za popełnienie przestępstwa z art. 118 ust. 1 pkt 2 uPgg z 1994 nie stanowiło przeszkody do naliczenia opłaty eksploatacyjnej z art. 85a cyt. ustawy. Jej ustalenie nie stanowiło naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikającego z powołanego przepisu zakazu orzekania dwukrotnie w tej samej sprawie. Zobowiązanie to nie uległo także przedawnieniu.

Z decyzją SKO nie zgodził się M. R. wnosząc do sądu administracyjnego skargę i domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie, art. 85a uPgg z 1994 przez błędne ustalenie opłaty eksploatacyjnej, art. 84 ust. 8 uPgg z 1994 przez przyjęcie braku podziału okresu rozliczeniowego, art. 87 uPgg z 1994 przez brak odpowiedniego zastosowania przepisów O.p. oraz art. 21 i 68 § 1 O.p. przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia. Sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nie zebranie wystarczającego materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, że biegły posiadał uprawnienia w zakresie zleconej opinii, przyjęcie że badanie próbek wykonało certyfikowane laboratorium, brak ustalenia i opracowania przez biegłego metodyki poboru próbek piasku, brak przeliczenia parametrów statystycznych i geodezyjnych złóż oraz ustalenie nieprawidłowych wielkości nasypowych w stanie luźnym. Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie sformułowanych zarzutów, w istocie tożsamych z dotychczas formułowaną argumentacją strony, prezentowaną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ przywołując poglądy doktrynalne wywodzi, ze odpowiedzialność administracyjna wyrażająca się w obowiązku uiszczenia nałożonej opłaty eksploatacyjnej ma charakter samodzielnej sankcji, niezależnej od sankcji karnej z tytułu popełnienia przez skarżącego przestępstwa. Raz jeszcze zrekapitulowano przepisy uPgg z 1994, które miały w sprawie zastosowanie, a w konsekwencji prowadziły do wniosku, że ustalenie opłaty miało swe uzasadnienie prawne. Co do zarzutu przedawnienia to ma on być nietrafny z tej przyczyny, że bezpośrednie stosowanie art. 68 § 2 (zapewne chodziło organowi o przepis O.p.) dotyczącego braku powstania zobowiązania podatkowego, jeżeli decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego została doręczona po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, "niweczyłoby represyjny charakter opłaty wynikającej z art. 85a". Zwracając uwagę na dyspozycję art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p. podkreślono, że zobowiązanie "podatkowe" powstało z dniem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. odnośnie braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to przywołując ustalenia biegłego dezawuowano skargę w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu jeden z zarzutów skargi, odnoszący się do przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej jest uzasadniony, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co nakazywało uchylić decyzje obu instancji (art. 135 Ppsa).

W sprawie przedmiotem kontroli Sądu poddane są decyzje dotyczące ustalenia opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Nie jest kwestionowane, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie uPgg z 2011, przeto z mocy art. 222 cyt. ustawy należało do niego stosować "dotychczasowe przepisy". Art. 222 uPgg z 2011 stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Tymi "dotychczasowymi przepisami" były niewątpliwie przepisy uPgg z 1994. W podstawie prawnej organu I instancji powołano się na dyspozycję art. 85a uPgg z 1944, który w ust. 1 stanowił, że "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania", zaś w ust. 2, że "Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta; 2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny". Zgodnie z art. 86 ust. 1 uPgg z 1994 "Opłaty, o których mowa w art. 84, art. 85 i art. 85a, stanowią, z zastrzeżeniem ust. 2, w 60 % dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność objęta koncesją, w 40 % natomiast dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jeżeli działalność ta jest prowadzona na terenie więcej niż jednej gminy, opłaty stanowią dochód tych gmin; w przypadkach określonych w art. 84 i art. 85a ust. 1 - proporcjonalnie do ilości wydobywanej kopaliny, a w przypadkach określonych w art. 85 i art. 85a ust. 3 - proporcjonalnie do wielkości przestrzeni objętej działalnością". Z kolei wedle art. 87 ust. 1 uPgg z 1994 "Do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom".

Stan faktyczny sprawy w ocenie Sądu jest bezsporny. M. R. nie posiadając koncesji na wydobywanie kopaliny – piasku, prowadził działalność gospodarczą w postaci wydobywania tego piasku w miejscowości Ł. i sprzedawał ten piasek. Za czyn ten został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z 18 maja 2009 r., [...]. Ilość nielegalnie wydobytej kopaliny i jej wartość została ustalona cyt. wyrokiem sądu karnego. Niesporne jest, że o fakcie prowadzenia nielegalnego wydobycia kopaliny Starosta Powiatowy [...], a więc organ właściwy do ustalenia opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. b uPgg z 1994, dowiedział się w październiku 2008 r., zaś postępowanie wszczął dopiero w 2010 r. Niesporne jest także, że opłata ustalona decyzją organu I instancji odnosiła się do czynu M. R., jaki miał miejsce w latach 2004-2008, a ściślej wedle wyroku sądu karnego ustał w październiku 2008 r. Z treści decyzji Starosty jednoznacznie wynika, że ustalona w niej opłata odnosi się za taki właśnie okres wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji przez skarżącego. Niesporne jest także, iż decyzja ustalająca opłatę została wydana [...] lipca 2012 r., a następnie SKO zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymało ją w mocy.

W ocenie Sądu w sprawie istotne znaczenie dla oceny legalności utrzymanej w mocy przez SKO decyzji Starosty [...] ustalającej opłatę eksploatacyjną z tytułu wydobywania bez wymaganej koncesji piasku przez skarżącego w latach 2004-2008 ma odesłanie z art. 87 ust. 1 uPgg z 1994, wedle którego do opłat z tego tytułu stosuje się przepisy O.p. o zobowiązaniach podatkowych. Wedle art. 21 § 1 O.p. zawartego w dziale III tej ustawy zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe" zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: 1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania; 2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2011 r., I GSK 100/10 (LEX nr 1080721) wskazano, że przedawnienie określone w przepisach art. 68 § 1 i art. 68 § 2 O.p. dotyczy wyłącznie przedawnienia wydania konstytutywnej decyzji ustalającej i oznacza, że wydanie po terminie przez organ pierwszej instancji tego rodzaju decyzji nie powoduje powstania zobowiązania podatkowego. Nie odnosi się ono natomiast do deklaratoryjnej decyzji określającej, którą można wydać aż do upływu przedawnienia samego zobowiązania podatkowego. W cyt. wyroku podkreślono, że charakter decyzji podatkowych jest zależny od sposobu powstania zobowiązania podatkowego, którego dana decyzja dotyczy. Zobowiązanie podatkowe powstaje albo z dniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1), albo z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2). Gdy podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokona zapłaty zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości podatkowej lub stwierdza nadpłatę (art. 21 § 3).Jak wynika z brzmienia art. 21 § 1 O.p. czynnikiem przesądzającym o charakterze decyzji podatkowej jest sposób powstania zobowiązania podatkowego. Jeżeli zobowiązanie podatkowe powstaje w drodze wydania i doręczenia podatnikowi decyzji, wówczas jest to decyzja konstytutywna. Natomiast, jeżeli zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa (z mocy nastąpienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania), wówczas wydana decyzja podatkowa jest decyzją deklaratoryjną. Występujący w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zwrot traktujący o decyzji "ustalającej" wysokość zobowiązania użyty został w odniesieniu do decyzji konstytutywnych. Dla decyzji powstających w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 tej ustawy, to jest decyzji deklaratoryjnych, w odróżnieniu od decyzji ustalających, przyjęto nazwę decyzji określających. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjna na podstawie art. 85a ust. 1 uPgg z 1994 ma charakter decyzji konstytutywnej, albowiem tworzy ona nowy stan prawny, nie zaś potwierdza stan, który powstał już z mocy wystąpienia zdarzenia określonego w przepisach.

Przyjęcie ustaleń co do charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej podejmowanej na podstawie art. 85a ust. 1 uPgg z 1994 ma kapitalne znaczenie z punktu widzenie zastosowania konstrukcji przedawnienia, zawartej w przepisach O.p. odnośnie zobowiązań podatkowych. Jak to uprzednio wskazano zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Okres przedawnienia przedłuża się do 5 lat, gdy podatnik nie złoży deklaracji w przewidzianym prawem terminie, a także gdy w złożonej deklaracji nie ujawni wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego (art. 68 § 2 O.p.). W judykaturze podkreśla się, że istotą przepisu art. 68 § 1 O.p. jest to, że zobowiązanie do ustalenia opłaty na skutek przedawnienia w ogóle nie powstaje. Prawo do ustalenia tego zobowiązania przez organ administracji publicznej ustaje bowiem z chwilą upływu trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym organ administracji powinien doręczyć decyzję ustalającą to zobowiązanie. Przy czym okoliczności braku działania organu administracji, jeżeli chodzi o niedoręczenie decyzji w wymaganym terminie, są dla powstania skutku przedawnienia do określenia zobowiązania obojętne, albowiem po upływie okresu przedawnienia ustaje prawo do wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., II GSK 963/09, LEX nr 746366). Sąd podziela prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 października 2011 r. (II SA/Bk 131/11, LEX nr 1253535) wywód, iż stosując odpowiednio przepisy O.p. do "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej stwierdzić należy, że aby nie nastąpiło przedawnienie prawa do doręczenia decyzji wymiarowej, powinna być ona doręczona zobowiązanemu do uiszczenia opłaty przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek jej uiszczenia, tj. od końca roku kalendarzowego w którym wydobywano kopaliny bez wymaganej koncesji.

Przenosząc powyższe wywody na realia sprawy, w której zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje okres przedawnienia do doręczenia decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną upłynął końcem 2011 r. Wydanie decyzji przez Starostę [...] ustalającą opłatę eksploatacyjną w dniu [...] lipca 2012 r. i następnie jej doręczenie oznacza, że organ I instancji nie uwzględnił, że doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. oraz art. 87 ust. 1 i art. 85a ust. 1 uPgg z 1994. Utrzymanie w mocy takiej decyzji przez SKO oznacza z kolei, że organ odwoławczy uchybił cyt. przepisom w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nietrafnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę wskazuje na dyspozycję art. 68 § 2 O.p. Cyt. przepis stanowi, że: "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". W ocenie Sądu powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie, albowiem dla ustalenia "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej nie ma znaczenia składanie jakiejkolwiek deklaracji przez przedsiębiorcę. Sąd uznaje przy tym, że toczące się postępowanie karne przeciwko skarżącemu, a związane z nielegalnym wydobyciem kopaliny nie miało znaczenia dla biegu terminu przedawnienia do wydania i doręczenia decyzji ustalającej "podwyższoną" opłatę eksploatacyjną.

Z powyższych względów uzasadnione było uchylenie decyzji obu instancji. Pozostałe zarzuty skargi, wobec skuteczności zarzutu dotyczącego przedawnienia wydania i doręczenia decyzji ustalającej opłatę są już bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach nie orzekano, albowiem skarżący do momentu zamknięcia rozprawy nie złożył w tym zakresie stosownego wniosku.