Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 616/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej również: "Uchwała", "Plan"). Uchwała ta została zaskarżona przez W. L. (dalej również: "skarżący") w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], położonych w [...] przy ul. [...] z uwagi na niewyznaczenie w Planie linii zabudowy w odniesieniu do terenów [...] oraz [...].

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] września 2010 r. Rada Miasta [...] (dalej również "Rada") podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., poz. [...]). Następnie uchwała ta została zmieniona – w zakresie nieistotnym dla niniejszej sprawy – uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., poz. [...]).

II.2 W. L. jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], a dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o numerach [...] oraz [...]. Działka ewidencyjna o numerze [...] położona jest na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolami 76 UA(UP), 80 ZP(U)-p, 2 KD-GP, 44 KPJ oraz 45 KPJ. Z kolei działka ewidencyjna o numerze [...] położona jest na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolami 80 ZP(U)-p, 2 KD-GP oraz 45 KPJ. Symbol UA(UP) oznacza tereny usług administracji z dopuszczeniem usług produkcyjnych (§ 4 ust. 12 Planu). Symbol ZP(U)-p oznacza tereny zieleni ogólnodostępnej z dopuszczeniem usług (§ 4 ust. 14 i 21 pkt 2 Planu). Symbol KD-GP oznacza tereny dróg publicznych (§ 4 ust. 18 Planu). Natomiast symbol KPJ oznacza tereny ciągów pieszo – jezdnych. W ustaleniach szczegółowych, w § 24 ust. 2 Planu dla terenu oznaczonego symbolem 76 UA(UP) ustalono m. in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, że: a) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej – 50%; b) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej – nie określa się; c) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej – 1,4; d) maksymalna wysokość zabudowy – 18 m; e) linie rozgraniczające zgodnie z rysunkiem planu; f) linie zabudowy – nie wyznacza się; g) obowiązują ustalenia § 5 ust. 2 pkt 12 i 13; h) geometria dachów według § 5 ust. 2 pkt 10; i) elewacje budynków – według § 5 ust.2 pkt 11; j) ogrodzenia – według § 5 ust. 3 pkt 7. W § 25 ust. 2 Planu dla terenu oznaczonego symbolem 80 ZP(U)-p ustalono m. in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, że: a) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki – 30%; b) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej – 60%; c) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy działki – 0,3; d) maksymalna wysokość zabudowy – 3,5 m; e) ustala się, że teren ma być zagospodarowany zgodnie z §9 ust. 2 pkt 2 jako skwer miejski z elementami małej architektury i uzupełniony pawilonami parkowymi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii i rekreacji; f) ogrodzenia – dopuszcza się stosowanie żywopłotów o wysokości 1,2 m.

II.2. W dniu 15 listopada 2017 r. W. L., reprezentowany przez adwokata, wezwał Radę Miasta [...] (dalej również: "Rada") do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu wezwania do Urzędu Miasta: 22 listopada 2017 r.). Rada nie odpowiedziała na to wezwanie.

III.1. W skardze z 15 stycznia 2018 r. W. L., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 4 pkt 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r.") - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie linii zabudowy w treści planu w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul.[...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w stosunku do w/w działek ewidencyjnych, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że tak z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wymóg wskazania linii zabudowy w planie miejscowym. Z kolei brak linii zabudowy (linii rozgraniczanych) stanowi istotne naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności planu w stosunku do terenów, na których brak jest linii zabudowy.

III.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W ocenie Rady skarga winna zostać odrzucona, ponieważ skarżący nie wykazał, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, której dotyczy kwestionowana część planu, a w konsekwencji, że przysługuje mu interes prawny w jego zaskarżeniu. Nadto skarżący nie wykazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia jego interesu prawnego, tj. że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Wskazując na bezzasadność skargi, organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym została podzielona na wiele jednostek terenowych. Wobec tego nieruchomość obejmująca działki ewidencyjne [...] oraz [...] nie obejmuje jedynie wskazanych przez skarżącego terenów oznaczonych symbolami 76 UA(UP) oraz 80 ZP(U)-p. W szczególności nieruchomość znajduje się również w terenach drogi publicznej i ciągów pieszo – jezdnych, dla których to plan nie przewiduje rozwoju zabudowy i które to zostały w planie określone jako tereny inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 76 UA(UP) organ wskazał, że nie wyznaczono dla niego linii zabudowy, przy czym nie miało to oznaczać, że w terenie tym wyklucza się zabudowę, lecz sporządzający plan założył, że w tym terenie lokalizacja zabudowy musi pozostawać w zgodzie z innymi przepisami prawa, jak np. ustawą o drogach publicznych, warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i in. W przepisach tych określono warunki lokalizowania obiektów względem dróg i granic działek, a w zamyśle sporządzającego plan przepisy te są wystarczające do kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie. Wobec tego brak linii zabudowy dla terenu 76UA(UP) na rysunku planu nie jest błędem, lecz konsekwencją przytoczonego powyżej ustalenia o niewyznaczaniu linii zabudowy dla tego terenu. Spójność ustaleń tekstowych i rysunkowych jest w tym przypadku również zachowana. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 80 ZP(U)-p organ wskazał, że teren ten ma zostać zagospodarowany zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 Planu, czyli w postaci przestrzeni publicznej, jako skwer miejski z elementami małej architektury i uzupełniony pawilonami parkowymi z zakresu handlu detalicznego, gastronomii i rekreacji. Organ wskazał również na definicję pawilonu parkowego, zawartą w § 2 ust. 1 pkt 45 Planu, zgodnie z którą pawilon parkowy jest obiektem budowlanym tymczasowym o funkcji: sportowej, rekreacyjnej, wystawienniczej, gastronomicznej, posiadający maksymalnie jedną kondygnację nadziemną, o wysokości nie większej niż 4 m i o powierzchni użytkowej nie większej niż 30 m2. Z uwagi na to, że dla omawianego terenu nie przewidziano trwałej zabudowy rozumianej jako budynki, a funkcje usług mogą być realizowane jedynie w obiektach tymczasowych, to zakładając tymczasowość zagospodarowania i jednocześnie jego ciągłą zmienność, ustalanie linii zabudowy nie spełniałoby swojej roli jako determinanta ładu przestrzennego, gdyż plan miejscowy na terenie 80ZP(U)-p nie dopuszcza realizacji obiektów, co do których jest potrzeba wyznaczania tych linii. Dalej organ zaznaczył, że ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wymogu określenia w planie wszystkich linii zabudowy. Nie ma także wymogu wyznaczenia linii zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi. W konsekwencji brak wyznaczonych linii zabudowy na terenach 76UA(UP) i 80ZP(U)-p w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie może być pojmowany jako naruszenie prawa ustalonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wynika z błędnie przeprowadzonego procesu planistycznego, lecz jest świadomym sformułowaniem zasad wynikających ze specyfiki tych terenów. W przypadku terenu 76UA(UP) uznano, że właściwości lokalizacyjne dla zabudowy wskazane w przepisach odrębnych są wystarczające, a w przypadku terenu 80 ZP(U)-p nie dopuszczono takich form zagospodarowania, co do których istniałaby potrzeba wyznaczania linii zabudowy. Organ zwrócił również uwagę, że w trakcie sporządzania planu właścicielem nieruchomości było [...], a użytkownikiem wieczystym osoba fizyczna inna niż Skarżący, tym niemniej w trakcie prowadzenia procedury planistycznej do przedmiotowego terenu nie złożono ani wniosków do planu, ani uwag do wykładanego do publicznego wglądu projektu planu, co oznacza, że w żaden sposób nie negowano postanowień miejscowego planu dla nieruchomości objętej skargą.

III.3. Na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że naruszenia interesu prawnego upatruje w pojawiających się u potencjalnych nabywców wątpliwościach co do możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do działek, co do których w planie miejscowym nie wyznaczono linii zabudowy. Reprezentująca Prezydenta [...] A. S. (urbanista ze [...] Biura Architektury i Planowania Przestrzennego) oświadczyła, że w odniesieniu do terenu 76UA(UP) można wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę, zaś w odniesieniu do terenu 80ZP(U)-p nie przewidziano budowy budynków w rozumieniu prawa budowalnego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Niewyznaczenie w Planie linii zabudowy w odniesieniu do terenów 76UA(UP) i 80ZP(U)-p nie narusza prawa. Tereny te mogą być zagospodarowane zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Planu (zob. zwłaszcza § 24 i 25 Uchwały). Kwestie odległości od granic działek sąsiednich lub drogi publicznej regulują wówczas powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

IV.2. Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia należy zastosować wymóg uprzedniego wezwania zgodnie z art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA). Skarżący dochował tego wymogu. Po drugie, skarga została wniesiona w terminie 60 dni od doręczenia organowi wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Po trzecie, skarżący wykazał na etapie postępowania sądowego, że jest właścicielem działek o numerach [...] i [...], obręb [...]. Strona ma co do zasady prawo do kwestionowania postanowień planu miejscowego regulujących sposób zagospodarowania terenu, którego jest właścicielem (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 i 45 Konstytucji RP). Każdy plan miejscowy ogranicza bowiem prawo własności nieruchomości. Należy dodać, że skarżący nie jest pozbawiony interesu prawnego w złożeniu skargi tylko z tego powodu, że nabył on działkę po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia własnej skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 55). W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo podnieść, że potrzeba udzielenia ochrony sądowej (w aspekcie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego) może być uzasadniona również pojawiającymi się wątpliwościami co do zgodności z prawem określonych postanowień planu miejscowego oraz wątpliwości co do ich interpretacji przez organy administracji publicznej. Jednym z celów sądowej kontroli aktów prawa miejscowego jest bowiem stabilizacja sytuacji prawnej kształtowanej danym aktem prawa miejscowego (art. 184 Konstytucji RP w wz. z art. 2 Konstytucji RP).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały ([...] września 2010 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

VI.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia procedury sporządzenia planu, a w skardze tego rodzaju zarzutów nie sformułowano. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy nie narusza zasad sporządzenia planu miejscowego niewyznaczenie w Planie linii zabudowy w odniesieniu do terenów 76UA(UP) oraz 80ZP(U)-p. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały), w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 6 Rozporządzenia z 2003 r., ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W myśl zaś § 7 pkt 8 Rozporządzenia z 2003 r., projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Powołane wyżej przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia z 2003 r. muszą być interpretowane w powiazaniu z pozostałymi regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z uwzględnieniem funkcji, jakim ma służyć wyznaczenie linii zabudowy. Innymi słowy, wykładnia językowa powołanych norm winna być uzupełniona o wykładnię systemową i celowościową. Otóż parametr urbanistyczny w postaci linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, czyli takiemu ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wyznaczenie linii zabudowy może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny prawodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Podzielić należy pogląd, że nie istnieje bezwzględny obowiązek określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę linie zabudowy. Konieczność ustalenia takich linii jest uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy, w tym kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy za koniecznością wyznaczenia linii zabudowy przemawiają względy zachowania ładu przestrzennego. Innymi słowy, obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, Nb 7). Jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Użycie tego akurat parametru nie zawsze będzie konieczne. W szczególności brak wyznaczenia linii zabudowy należy odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z liniami zabudowy wyznaczonymi w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy (por. np. wyroki NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12 oraz z dnia 12 września 2017 r., II OSK 350/17 – CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że oba sporne tereny 76 UA(UP) oraz 80 ZP(U)-p otoczone są drogami publicznymi. Już z tego powodu nie występuje tu konieczność wyznaczenia linii zabudowy w związku z potrzebą zachowania ładu przestrzennego w aspekcie utrzymania zabudowy w jednej linii na działkach sąsiednich. W odniesieniu do terenu 80 ZP(U)-p (tereny zieleni ogólnodostępnej) nie jest w ogóle dopuszczalne sytuowanie budynków w rozumieniu prawa budowalnego, a jedynie elementów małej architektury oraz pawilonów parkowych z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii i rekreacji (§ 25 ust. 2 Planu). Z kolei teren 76 UA(UP) może być zabudowanymi budynkami wykorzystywanymi na usługi administracji z dopuszczeniem usług produkcyjnych, zgodnie z określonymi w § 24 ust. 2 Planu warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Brak w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz otoczenie tego terenu drogami publicznymi, czyni zbędnym wyznaczanie w Planie dla tego terenu linii zabudowy. Brak tych linii nie może być oczywiście interpretowany jako zakaz zabudowy, który to zakaz musi zresztą wynikać albo z przepisu powszechnie obowiązującego albo z konkretnego postanowienia danego planu (zob. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Tymczasem w przypadku terenu 76 UA(UP) nie tylko, że takiego zakazu nie wprowadzono, ale teren ten w sposób jednoznaczny został przeznaczony pod zabudowę. Nieprzekraczalne linie zabudowy w odniesieniu do terenu 76 UA(UP) wynikają z odpowiednich powszechnie obowiązujących przepisów, w tym powołanych wyżej aktów prawnych (tj. ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.