Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1080/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4g, art. 132 ust. 3a i ust. 2, art. 227
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 4 i 5; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. L. kwotę 1036 (słownie: jeden tysiąc trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] lutego 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpoznał odwołanie K. L. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] lutego 2016 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...][...]-[...]-[...] oraz przyznaniu na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości K. [...] L. kwoty [...] zł, pomniejszonej o zwaloryzowaną kwotę, tj. [...] zł, wypłaconą na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r., [...] W wyniku rozpoznania ww. odwołania Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r. i w tym zakresie orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...][...]-[...]-[...],

2. powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł,

3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5% jej wartości,

4. zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty [...] zł, zwaloryzowanej do wysokości [...] zł, wypłaconej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r.,

5. ustaleniu na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości K. [...] L. odszkodowania w wysokości [...] zł, pomniejszonego o kwotę już wypłaconego odszkodowania tj. o kwotę [...] zł,

6. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...]-[...]-[...]. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2444/12, uchylił ww. decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia rzeczywistych kosztów poniesionych przez skarżącego na wykonanie bramy wjazdowej do nieruchomości. Ponadto konieczne było ustalenie, czy na przedmiotowych działkach znajdował się zjazd do nieruchomości. Podzielono również zarzuty skarżącego dotyczące wyceny trawnika znajdującego się na przejętym gruncie wskazując, że biegły powinien racjonalnie uzasadnić kryteria jego zaliczenia do IV klasy. Decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że organ I instancji nie wypełnił wszystkich zaleceń wskazanych w zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2013 r.

II.2.1. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...]-[...]-[...] oraz przyznaniu na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości - skarżącego kwoty [...] zł, pomniejszonej o zwaloryzowaną kwotę, tj. [...] zł, wypłaconą na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r.

II.2.2. Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżący na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wniósł o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., co do rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku zapłaty odsetek od odszkodowania od kwoty [...] zł za okres od [...] lutego 2011r. do [...] listopada 2011 r. oraz od kwoty [...] zł za okres od [...] lutego 2011 r., do [...] lutego 2016 r.

II.2.3. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji własnej z [...] lutego 2016 r., co do rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku zapłaty odsetek od ustalonego w decyzji odszkodowania.

II.3. Odwołanie od powyższej decyzji z [...] lutego 2016 r. wniósł skarżący.

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. i w tym zakresie orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...]-[...]-[...],

2. powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł,

3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5% jej wartości,

4. zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty [...] zł, zwaloryzowanej do wysokości [...] zł, wypłaconej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r.,

5. ustaleniu na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości K. [...] L. odszkodowania w wysokości [...] zł, pomniejszonego o kwotę już wypłaconego odszkodowania tj. o kwotę [...] zł,

6. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji.

Minister w pierwszej kolejności Minister podniósł, że co prawda pełnomocnik skarżącego wskazał, że odwołanie wnosi jedynie od odmowy ustalenia odsetek za zwłokę jednakże z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało zawarte w postanowieniu wydanym w trybie art. 111 k.p.a. (uzupełnienie co do treści rozstrzygnięcia), w tym miejscu należy wskazać, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub odmowie uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego I pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2000 r. II SA/Gd 1783/98 (OWSA 2002 r" Nr 1, poz. 23). Konsekwencją powyższego jest brak środków zaskarżenia, jakie przysługiwałyby stronie od decyzji uzupełniającej lub postanowienia o odmowie uzupełnienia, bowiem kontroli instancyjnej podlega wyłącznie decyzja, która objęta była wnioskiem ojej uzupełnienie. Podkreślić należy także, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji (postanowienia) przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania (zażalenia) na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do uznania, że odwołanie dotyczy jedynie odmowy ustalenia odsetek za zwłokę. Następnie, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister powołał art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 oraz wskazał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] stycznia 2016 r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego J. C. (uprawnienia nr [...]). Aktualność ww. operatu szacunkowego została potwierdzona na dzień [...] lutego 2017 r. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Biegły ustalił, że szacowana nieruchomość położona jest w obrębie [...] [...], bezpośrednio przy drodze krajowej, w otoczeniu zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Stanowi ona działki gruntu o nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Na nieruchomości znajdują się budowle oraz naniesienia roślinne. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy ustalił, że szacowana nieruchomość położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] nr 15 z dnia 5 czerwca 2000r. poz. 336), uchwałą nr [...] - (Dz. Urzędowy Woj. [...]Nr 15 z 5 czerwca 2000 r., poz. 337) oraz uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2006 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] nr [...] z dnia 15 marca 2007 r. poz. 1063), w terenie zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych - U/P. Wartość rynkową gruntu jako przedmiotu prawa własności, określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W celu wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od listopada 2012r. do dnia wyceny, w rejonie głównych traktów komunikacyjnych, przede wszystkim przy drodze krajowej. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod usługi, należy zaliczyć: położenie (30%), otoczenie (30%), stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (20%) oraz walory inwestycyjne (20%). W wyniku obliczeń określono wartość rynkową gruntu na kwotę [...] zł ([...] zł/m2). Wartość odtworzeniową składników budowlanych (ogrodzenia, utwardzenia z kostki brukowej, oświetlenia i pylonu reklamowego) określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych z uwzględnieniem stopnia zużycia na kwotę [...] zł, a składników roślinnych na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Organ przywołał art. 134 ust. 1, ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i wyjaśnił, że biegły prawidłowo stwierdził, iż cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, tym samym wycena nieruchomości prawidłowo została przeprowadzona w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod usługi, co jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ II instancji wskazał, że w sprawie w dniu [...] grudnia 2010 r. właściciel nieruchomości otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zaś nieruchomość wydał inwestorowi [...] stycznia 2011 r., tj. przed upływem ustawowego 30 dniowego terminu. Zatem Wojewoda [...] prawidłowo powiększył należne odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości i ustalił ostatecznie wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego odmowy uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. o odsetki za zwłokę należy wyjaśnić, iż odsetki te mogą być naliczone dopiero po upływie terminu płatności odszkodowania, określonego w art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ zauważył, że warunkiem powstania roszczenia o zapłatę odsetek jest uprzednie ustalenie świadczenia głównego i jego wymagalność. Na gruncie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wskazać, że przejęcie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo odszkodowanie jest elementem koniecznym decyzji o odszkodowaniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym. Skoro w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił termin wypłaty odszkodowania (14 dnia, od dnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania) to od tego terminu należałoby liczyć ewentualne odsetki. Zdaniem Ministra prawidłowo Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] marca 2016 r. odmówił uzupełnienia decyzji własnej z [...] lutego 2016r. co do rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku zapłaty odsetek od ustalonego w niniejszej decyzji odszkodowania, wskazując że warunkiem powstania roszczenia o zapłatę odsetek jest uprzednie ustalenie świadczenia głównego i jego wymagalność. Tak więc o wymagalności odszkodowania można mówić dopiero wówczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna i upłynął termin określony przez ustawodawcę na zapłatę tego odszkodowania. Skarżący nieprawidłowo wywodzi prawo do odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania z faktu, że decyzja o odszkodowaniu nie została wydana w terminie określonym w art. 12 ust. 4 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest to bowiem obligatoryjny termin na wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania lecz jest to termin instrukcyjny. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w związku z uchyleniem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r., na podstawie której wypłacono [...] listopada 2012 r. skarżącemu kwotę [...] zł, kwota ta powinna być wzięta pod uwagę przy ustaleniu odszkodowania po raz kolejny. Tak więc nowo ustalona kwota odszkodowania na podstawie decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r. powinna zostać pomniejszona o kwotę wypłaconego odszkodowania. Jednakże odszkodowanie ustalone na podstawie decyzji następnie uchylonej, które zostało wypłacone stronom, powinno odpowiadać wartości z chwili ponownego ustalenia odszkodowana, tak aby zniwelować różnice w wartości wypłaconego odszkodowania pomiędzy chwilą wypłaty, a chwilą ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W oparciu o dane ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obliczono, że odszkodowanie wypłacone w dniu [...] listopada 2012r. na rzecz skarżącego w kwocie [...] zł zwaloryzowane na chwilę orzekania wynosi [...] zł. W związku z powyższym orzeczono reformatoryjnie o przyznaniu na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości skarżącego kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy nowo ustaloną kwotą odszkodowania w wysokości [...] zł pomniejszoną o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r., tj. [...] zł.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze wniósł, o uchylenie jej w części dotyczącej zasadności kwoty waloryzacji tj. co do punktów 4 i 5 zaskarżanej decyzji oraz w zakresie braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez błędną interpretację polegającą na błędnym uznaniu, że waloryzacja odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ma miejsce jeżeli strona skutecznie złoży odwołanie w zakresie odszkodowania za wywłaszczony nieruchomość podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, że w ww. sytuacji kwota odszkodowania nie podlega waloryzacji; ewentualnie jeżeli sąd uznałby, że w sprawie wysokość odszkodowania w przedmiotowej sprawie powinna podlegać waloryzacji, skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust. 2 u.g.n. poprzez zastosowanie w sprawie tj. dokonanie waloryzacji odszkodowania wypłaconego w dniu [...] listopada 2012 r. na podstawie Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości pomimo, że ww. obwieszczenia są ogłaszane od 14 października 2015 r. co skutkowało błędną kwotą waloryzacji;

- naruszenie art. 227 u.g.n. poprzez niezastosowanie w stanie sprawy tj. dokonanie waloryzacji odszkodowania wypłaconego w dniu [...] listopada 2012r. na podstawie? obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości z pominięciem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Do czego zobowiązywał art. 227 u.g.n.

2. naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 481 § 1 k.c. w związku z 132 u.g.n. wz. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w związku poprzez odmową uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., co do rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Z przepisu tego wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zaś zastosowania, w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1092/11). W ocenie Skarżącego intencją ustawodawcy nie było zobowiązywanie osób, którym wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, do obowiązku jego zwrotu, a następnie wypłacanie odszkodowania na podstawie kolejnej decyzji określającej wysokość odszkodowania (w wyższej kwocie). Sytuacja ta doprowadziłaby bowiem do "swoistego karania" osób korzystających i przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, iż kwota odszkodowania była kwotą należną skarżącemu w wyniku odwołania przyznano mu kwotę wyższą. W takiej sytuacji nie było więc podstaw do stosowania w sprawie art. 132 ust. 3 a u.g.n. Podobnie wypowiedział się WSA Warszawie w innych sprawach dotyczących innych nieruchomości skarżącego w wyrokach z 24 listopada 2016 r IV SA/Wa 1544/16 oraz z 24 listopada 2016 r IV SA/Wa 1545/16. W przedmiotowej sprawie organ dokonał niewłaściwej waloryzacji wypłaconego odszkodowania. Odszkodowanie w kwocie [...] zł. zostało wypłacone skarżącemu w dniu [...] listopada 2012 r. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji dokonano waloryzacji na podstawie obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników zmian cen nieruchomości. W treści uzasadnienia nie wskazano wskaźników zmian cen jakich nieruchomości użyto do waloryzacji, skarżący jedynie może podejrzewać, że użyto wskaźników zmian cen dla lokali mieszkalnych. W niniejszej sprawie dokonano waloryzacji kwoty wypłaconej w dniu [...] listopada 2012 r. przy użyciu wskaźników opublikowanych dopiero od 14 października 2015 r. co w ocenie Skarżącego skutkowało błędną kwotą waloryzacji. Organ w żaden sposób nie wskazał czy i na podstawie jakich wskaźników dokonał waloryzacji w okresie od wypłacenia pieniędzy do dnia opublikowania obwieszczenia Prezesa GUS z 14 października 2015 r. w sprawie wskaźników zmian cen dla lokali mieszkalnych w drugim kwartale 2015 r. z podziałem na województwa. Zauważyć należy, że dopiero 14 października 2015 r. utracił moc art. 227 u.n.g. nakazujący stosować do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonywanych przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ podczas wydawania inkryminowanej decyzji nie zastosował wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, co w ocenie Skarżącego poskutkowało niesłusznym podwyższeniem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania o ok. [...] zł.

W trakcji postępowania skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia o odsetkach za zwłokę w wypłacie odszkodowana za wywłaszczenie, ponieważ czekał na wypłatę pełnego odszkodowania 5 lat. Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. art. 12 ust. 4g specustawy drogowej określił sztywny termin na wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania, a Wojewoda [...] nie przedłużał terminu zakończenia postępowania w tym przedmiocie. Tym samym prawidłowa decyzja tj. określająca wysokość odszkodowania na [...] zł. powinna zostać wydana najpóźniej w dniu 31 stycznia 2011 r. Taka decyzja nie była by zaskarżona przez K. L. i stała by się decyzją ostateczną po upływie 14 dni od doręczenia. Zgodnie z art. 132 u.n.g. zapłat odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Tym samym gdyby nie 5 letnia zwłoka organu w wydaniu decyzji ostatecznej zapłata odszkodowania nastąpiłaby w ciągu 14 dni od uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, czyli prawdopodobnie na początku marca 2011 r. Przyjmując 7 dni na doręczenie decyzji odwołującemu się decyzja zostałaby odebrana [...] lutego 2011 r. a wypłata odszkodowania powinna nastąpić do [...] marca 2011 r. Po tej dacie organ znajdował się w zwłoce z zapłatą odszkodowania. Wierzytelność wnioskodawcy do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...] zł. powstała w dniu [...] lutego 2011 r. Od tego dnia organ pozostawał w zwłoce z zapłatą odszkodowania. Dopiero w dniu [...] listopada 2011 r. Organ wypłacił odszkodowanie w kwocie [...] zł., czym częściowo spełnił roszczenie. W przedmiotowym postanowieniu organ odmówił uzupełnienia decyzji w przedmiocie odsetek opierając się na tym, że organ dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania. Organ nie wziął pod uwagę, że są to zupełnie inne instytucje prawne oraz, że waloryzacja jest wynagrodzeniem za zmianę wartości nieruchomości między wywłaszczeniem, a zapłatą odszkodowania, a należne odsetki są wynagrodzeniem za niemożność korzystania z kapitału. Waloryzacja jest też dużo niższa niż odsetki ustawowe. Poza tym decyzja organu, w której nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek jest decyzją niepełną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2015 r. I OSK 677/14 "W sytuacji, w której organ I instancji nie zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek (decyzja niepełna), nie można twierdzić, że organ II instancji, przy okazji rozpoznania odwołania od takiej decyzji, miał obowiązek orzec także w tym zakresie. Gdyby bowiem organ odwoławczy uczynił to, jego decyzja w tej części byłaby nieważna jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."). Odwołujący się stoi na stanowisku, że obowiązek wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości konkretyzuje się w terminie, w jakim Wojewoda [...] powinien zgodnie z ustawą wydać prawidłową decyzję odszkodowawczą, a nie w terminie, w którym ją faktycznie wydał. Przyjęcie innej interpretacji prowadzi do sytuacji, że organ może zwlekać 5 lat z wydaniem prawidłowej decyzji odszkodowawczej, obywatel nie posiada już wywłaszczonej nieruchomości i nie może z niej korzystać, nie otrzymuje też należnego odszkodowania i nie może korzystać z kapitału odszkodowania przez 5 lat, a Organ nie ponosi z tego tytułu żadnych konsekwencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. I OSK 1225/13).

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Zarzuty skargi koncentruję wokół dwóch zagadnień. Pierwsze zagadnienie to zasadność zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwoty wypłaconego skarżącemu w 2012 r. odszkodowania z uwzględnieniem waloryzacji tej kwoty (kwota wypłaconego odszkodowania to [...] zł, kwota po waloryzacji, o którą pomniejszono kwotę do wypłaty, to [...]). Na skutek dokonania tej waloryzacji wypłacone ostatecznie skarżącemu odszkodowanie było zatem niższe niż odszkodowanie ustalone w punkcie 3 zaskarżonej decyzji. Druga grupa zarzutów dotyczy zasadności odmowy uzupełniania decyzji Wojewody o rozstrzygniecie w przedmiocie odsetek.

IV.3.1. W ocenie Sądu skarżący trafnie zarzucił w skardze naruszenie art. 132 ust. 3a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W ocenie Sądu, w świetle brzmienia oraz celu powołanego przepisu waloryzacja na jego podstawie dotyczy tylko sytuacji, w której na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ostatecznie nie należy się w ogóle danej osobie lub w kwocie niższej lub pierwotnie wypłacona (wówczas waloryzacji podlega tylko nadwyżka na kwotą ostatecznie należną). Warto zauważyć, że obowiązek waloryzacji jest na gruncie cytowanego przepisu nierozerwalnie związany z obowiązkiem zwrotu odszkodowanie. Taki zaś zwrot może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wypłacone odszkodowania jest – w sensie materialnym - nienależne w całości lub w części. W takiej sytuacji celem waloryzacji zwracanej kwoty jest zapłata przez beneficjenta pierwotnej wypłaty wynagrodzenia za korzystanie z pieniędzy publicznych, które były – co okazało się następnie na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji – nienależne. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący otrzymałby kwotę przewyższającą to, co mu się słusznie należało z tytułu pozbawienia go własności nieruchomości. Przypomnieć należy, że ostatecznie odszkodowanie należne skarżącemu zostało ustalone przez Ministra na kwotę [...] zł, zaś skarżący dotychczas otrzymał tytułem tego odszkodowania jedynie jego część, tj. wypłaconą w 2012 r. kwotę [...] zł. Nie można zatem uznać, że odszkodowanie dotychczas wypłacone skarżącemu podlega zwrotowi jako nienależnie pobrane. Ergo, nie może być mowy o waloryzacji tej kwoty przy jej zaliczaniu na poczet wypłaconego odszkodowania. Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym wykładnię art. 132 ust. 3a przyjętą m. in. w wyrokach NSA z 24 stycznia 2014 r., I OSK 1596/12 oraz 3 lipca 2013., I OSK 322/12 oraz z 6 czerwca 2012 r., 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11– wszystkie dostępne w CBOSA). Warto dodać, że powołany kierunek wykładni art. 132 ust. 3a u.g.n. spotkał się z akceptacją w piśmiennictwie (por. np. M. Wolanin, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, IV wyd., Warszawa 2015, teza 18 do art. 132; P. Wojciechowski, Komentarz do art.132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 54).

IV.3.2. Stwierdzenie wadliwej wykładni art. 132 ust. 3a u.g.n. czyniło bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących kwestii, według jakich wskaźników organ miał dokonać waloryzacji (zarzuty te zostały zresztą sformułowane w skardze jako ewentualne względem zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3a). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie było bowiem podstaw w ogóle do pomniejszania wypłaty należnego odszkodowania o kwotę waloryzacji.

IV.3.3. Stwierdzenie naruszenia art. 132 ust. 3a u.g.n. uzasadniało uchylenie tych punktów zaskarżonej decyzji, w których orzeczono o waloryzacji (czyli wskazanych w petitum skargi punktów 4 i 5). Brak było natomiast podstaw do uchylenia punktu 6 zaskarżonej decyzji (skarżący o to nie wnosił), albowiem wskazana tam kwota dopłaty [...] zł bezspornie należy się skarżącemu i winna mu być zapłacona we wskazanym w tym punkcie decyzji terminie. Ponownie rozpoznając sprawę Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika m. in., że Minister winien ustalić ponownie kwotę podlagająca zaliczeniu tytułem wypłaconego już dotychczas skarżącemu odszkodowania (według stanu na dzień ponownego orzekania) i orzec o obowiązku wypłaty na rzecz skarżącego brakującej części odszkodowania, którego łączna kwota została ostatecznie ustalona na [...] zł.

IV.4. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące kwestii orzeczenia o odsetkach. Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n., o skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu, Minister trafnie przyjął, że w art. 132 ust. 2 u.g.n. chodzi o skutki zwłoki w zapłacie, a nie skutki zwłoki w ustaleniu odszkodowania. Innymi słowy, w świetle art. 132 ust. 2 w zw. z art. 481 k.c. podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej (por. np. orzecznictwo NSA powołane w wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 119/17, CBOSA) o odsetkach za opóźnienie w wypłacie odszkodowania zaszłyby dopiero wówczas, gdyby podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie dotrzymał terminu wypłaty odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Wbrew zarzutom skargi, taka wykładnia powołanego przepisu u.g.n. nie uwalnia organu administracji publicznej orzekającego o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości od ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za skutki przewlekłego prowadzenia postępowania odszkodowawczego (scil. niewydania w określonych terminach decyzji ustalającej odszkodowanie). Rzecz jednak w tym, że podstawą tej odpowiedzialności są ogóle przepisy o odpowiedzialności władzy publicznej za przewlekłe prowadzenie postępowania (w tym art. 417¹ § 3 k.c.; np. E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 359). W sprawach tych orzekają sądy powszechnie, a nie organ administracji (art. 1 i art. 2 § 2 k.p.c.).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ([...] zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.