Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 389/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 5 lutego 2015r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A.W. na postanowienie Starosty T. z 30 lipca 2014 r., znak: [....] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Kwestionowanym postanowieniem nałożono na A.W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [....] z dnia 14 lipca 2014 r., tj. rozbiórki obiektu budowlanego (garażu - 2 boksy), usytuowanego na działce nr [....] (obecnie działka nr ....), obr. [....] w Z. oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł .

Orzekając w ten sposób Wojewoda [....] wskazał na następujące okoliczności.

W dniu 28 maja 1986 r. A.W. wystąpił do Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na postawienie garażu murowanego na parceli stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [....] ( działka nr [....] obr. [....] ), przedkładając jako załącznik dwa egzemplarze projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 31 lipca 1986 r. Naczelnik Miasta Z. i Gminy T. udzielił A.W. pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę tymczasowego garażu na okres 10 lat, na terenie położonym w Z. przy ul. [....] , działka nr [....] , obr. [....] w Z.

Upomnieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., znak: [....] , Starosta T. (będący w przedmiotowej sprawie zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym) wezwał A.W. do dokonania rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego.

Ze względu na fakt, iż w terminie wskazanym w upomnieniu nie została przez A.W. wykonana rozbiórka obiektu, tytułem wykonawczym z 14 lipca 2014 r. nakazano zobowiązanemu wykonanie powyższego obowiązku, określając go, jako " Obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego (garażu - 2 boksy) usytuowanego na działce ewid. nr [....] (obecnie działka ewid. nr [....] ) obr. [....] w Z. W klauzuli znajdującej się w tytule wykonawczym powiadomiono również o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej.

Następnie, Starosta T. wydał postanowieniem z 30 lipca 2014 r., znak: [....] , na które A.W. wniósł w terminie zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia podał, że postępowanie prowadzone było bez zachowania należytej staranności urzędniczej, tj. niezgodnie z przepisami k.p.a.

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób Wojewoda [....] przytoczył treść art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 1 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił następnie, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W zakresie zagadnień regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane, postępowanie egzekucyjne może być wdrożone w przypadkach: obowiązku rozbiórki budynku tymczasowego, nakazu rozbiórki obiektu nałożonego prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego, obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac na działce sąsiedniej. W przypadku, gdy inwestor wybudował na podstawie decyzji tymczasowy obiekt budowlany przewidziany do rozbiórki (jak w przedmiotowym przypadku po upływie 10 lat), to obowiązek rozbiórki takiego obiektu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Tym samym w powyższej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ drugiej instancji podkreślił, że inwestor zobowiązany jest do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji bez konieczności podejmowania działań przez organy administracji. Jeżeli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas organem właściwym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki jest organ, który wydał decyzję pozwolenia na budowę lub organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji będący jego następcą prawnym. Organ ten jest w tego rodzaju sprawach zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Przepisy zobowiązują go do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

A.W. uzyskał od Naczelnika Miasta Z. i Gminy [....] pozwolenie na budowę inwestycji garażu (zgodnie z załączonym projektem składającego się z dwóch boksów) na okres 10 lat. Zatem, jednocześnie z uzyskaniem uprawienia do budowy ww. tymczasowego obiektu budowlanego, z którego to uprawnienia A.W. skorzystał, na inwestorze spoczął obowiązek rozebrania obiektu po upływie 10 lat od jego wybudowania. Skoro po upływie powyższego terminu zobowiązany nie rozebrał przedmiotowego obiektu, to Starosta T. zobowiązany był, po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego wszczętego wystawieniem tytułu wykonawczego, do nałożenia na A.W. , uchylającego się od wykonania ciążącego na nim obowiązku, grzywny w celu przymuszenia.

Podstawowym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Jej celem jest skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter osobisty i wyjątkowy, dlatego też organy winny ją stosować dopiero po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Sposób naliczania oraz wysokość grzywny zostały określone w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna nakładana w celu przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane nie może przekraczać z zasady (z zastrzeżeniem wyjątku wynikającego z art. 121 § 5 ww. ustawy) kwoty 10 000 zł. Zatem w sposób prawidłowy Starosta T. ustalił wysokość grzywny.

Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 125 § 1-2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Skoro celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, to zgodnie z powyższym przepisem w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

A.W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżając w całości postanowienie Wojewody [....] z dnia 5 lutego 2015r., znak: [....] , skarżący domagał się się jego uchylenia, uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego - garażu - objęte decyzją Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia 31 lipca 1986 r., znak: [....] , dotyczyło budowy jednego boksu garażowego czy tez dwóch, czy i kiedy K.D. uzyskała pozwolenie na budowę jednego boksu garażowego objętego projektem budowlanym A.H. , jakie oznaczenie geodezyjne posiada nieruchomość, na której znajduje się garaż, w sprawie rozbiórki którego toczy się postępowanie egzekucyjne. Nadto zarzucał naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez to, że Starosta T. w Z. i Wojewoda [....] wdrożyli postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie mimo, że brak jest podstawy prawnej (wynikającej wprost z ustawy) do żądania od skarżącego rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego po upływie terminu, na jaki udzielono pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącego wadliwe są ustalenia, że na nim spoczywa obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego, tj. garażu posiadającego dwa boksy. Organy egzekucyjne nie zadały sobie trudu, by poczynić prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Skarżący, który mieszkał i mieszka nadal nieopodal w/w nieruchomości wraz z inną osobą ( K.W. ) podjęli wspólnie działania mające na celu pozyskanie garaży dla posiadanych samochodów. W tym celu udali się do właściciela w nieruchomości - Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. , o wydzierżawienie im na ten cel części nieruchomości, a po uzyskaniu wstępnej zgody wspólnie zlecili opracowanie projektu budowlanego. W projekcie tym jako inwestorzy wskazani zostali skarżący i K.W. Posiadając ów projekt zarówno skarżący, jak i wskazana osoba trzecia wystąpili do Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. o wydanie im pozwoleń na budowy garażu - każdemu z nich osobnego garażu (boksu). Decyzją z dnia 31 lipca 1986 r. Naczelnik Miasta Z. i Gminy T. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę tymczasowego garażu na okres 10 lat, a wskazana osoba trzecia inną decyzją uzyskała pozwolenie na budowę tymczasowego garażu na okres 10 lat. W oparciu o dwa pozwolenia na budowę zostały wybudowane oba boksy garażowe, jeden przez skarżącego a drugi przez wskazana osobę trzecią. Po ich wybudowaniu skarżący przystąpił do użytkowania jednego boksu, a drugi boks zaczęła użytkować wymieniona osoba trzecia. Stan taki trwał do ubiegłego roku, kiedy to skarżący po otrzymaniu upomnienia zwrócił się do właściciela terenu - Burmistrza Miasta Z. , o rozwiązanie umów dzierżawy terenu pod garażami i nieodpłatne przekazanie garaży Gminie Miasto Z. Burmistrz Miasta Z. wyraził zgodę na rozwiązanie umów dzierżawy z dniem 30 czerwca 2014 r. i nieodpłatne przekazanie garaży Gminie Miastu Z. , wyznaczając na dzień 31 lipca 2014 r. termin przekazania. W wykonaniu tych zobowiązań, w dniu 31 lipca 2014 r. skarżący przekazał Gminie Miasto Z. opróżniony jeden boks garażowy wraz z kompletem kluczy. Wcześniej drugi boks garażowy został przekazany Gminie Miasto Z. przez K.D. (poprzednio ....). Od tego czasu nieruchomość wraz z jej częściami składowymi - boksami garażowymi, znajduje się w wyłącznym posiadaniu właściciela, tj. Gminy Miasto Z . W zaistniałej sytuacji obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego, o którym mowa wcześniej winien być ewentualnie nałożony na Gminę Miasto Z. , a nie na skarżącego.

Skarżący wywodził, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odmiennie od obowiązującej obecnie ustawy przewidywała możliwość udzielenia pozwolenia na budowę na czas określony. Po upływie okresu na, który zostało udzielone pozwolenie obiekt budowlany podlegał rozbiórce. Kwestia ta była unormowana w art. 38 ustawy, zgodnie z którym inwestor (właściciel, zarządca) był obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu zaznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2). Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstawał z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony byłoby nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczyło bowiem materii już rozstrzygniętej. Zważyć jednak należy, że z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 w/w ustawa utraciła moc, co wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dziś więc nie ma podstawy prawnej (wynikającej wprost z ustawy) do żądania od inwestora, właściciela czy zarządcy nieruchomości rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego po upływie terminu, na jaki udzielono pozwolenia na budowę.

A.W. podkreślał, że nie przysługuje żadne uprawnienie do władania wspomnianą nieruchomością, czy też jej częścią składową (boksem garażowym) i nie może wykonać jego rozbiórki. Rozbiórka obiektu naraziłaby skarżącego na zarzut naruszenia miru domowego (art. 193 k.k.), zniszczenia mienia (art. 288 k.k.), naruszenia własności (art. 222 k.c.), zniszczenia mienia skutkującego odpowiedzialnością odszkodowawczą (art. 415 k.c.). Działania organów administracji nie mogą prowadzić do nałożenia na podmiot obowiązku, którego wykonanie skutkowałoby taką odpowiedzialnością.

Skarżący zwracał nadto uwagę na fakt, że Wojewoda [....] poszukiwał akt dotyczących wydania rzeczonych pozwoleń na budowę, ale czynił to wadliwie. Zamiast szukać akt dotyczących pozwolenia na budowę wydanego na rzecz K.W. szukał akt dotyczących K.W. Taki sposób poszukiwania nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Dalej skarżący podnosił, iż art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b obecnie obowiązującego Prawa budowlanego stanowi, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Z kolei art. 36 ust. 1 pkt 2 stanowi, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. W stanie niniejszej sprawy nie ma takiej decyzji. Skoro nie ma decyzji, która określa termin rozbiórki garażu (jednego boksu), to nie ma tym samym, płynącego wprost z tej ustawy obowiązku jego rozbiórki. Artykuł 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Artykuł. 30 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje z kolei, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art, 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Budowa wskazanego wcześniej garażu nie została poprzedzona zgłoszeniem, bo w tamtym czasie nie było takiego obowiązku. Uchwalając w 1994 r. ustawę Prawo budowlane ustawodawca nie przewidział rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, co do których po rządami poprzednio obowiązującej ustawy wydane było czasowe pozwolenie na budowę. Przewidział jedynie rozbiórkę tymczasowych obiektów budowlanych, ale tylko w przypadku gdy w decyzji był określony termin ich rozbiórki lub gdy upłynął termin ich użytkowania określony w zgłoszeniu.

Skarżący zwracał również uwagę, że pozwolenie na budowę, o którym mowa wcześniej, wydane było w odniesieniu do położonej w Z. , w obrębi [....] , działki nr [....] . Tymczasem w toku egzekucji żądano od skarżącego rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, który usytuowany jest na działce położonej w obrębie [....] , ale oznaczonej nr [....] . Oczywiste jest, że działka nr [....] , wskazana w pozwoleniu na budowę, nie jest tożsamą z działką nr [....] , wymienioną w upomnieniu, tytule wykonawczym i zaskarżonym zażalenie postanowieniu Starosty T. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który mógłby wskazywać na to, że działka nr [....] , to ta sama co działka nr [....] .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowane postanowienia zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm. – dalej oznaczana jako u.p.e.a.).

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w decyzji administracyjnej, a potem w tytule wykonawczym. Nie może być w nim już badane to, co ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym, czyli m. in. zasadności nakazu rozbiórki. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Artykuł 26 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (ten sam organ), nie ma podstaw do wystawiania odrębnego wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji.

Wskazać należy, że wynikający z art. 29 § 1 u.p.e.a. obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej powiązany jest z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także z podstawami umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, że zobowiązany może wnieść zarzuty w terminie siedmiu dni. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu do złożenia zarzutu na podstawach tam wskazanych powoduje bezprzedmiotowość lub bezskuteczność czynności zobowiązanego i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie takiego zarzutu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II FSK 2615/10, Lex Omega nr 1410622 oraz z dnia 27 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1435/10, Lex Omega nr 1113603, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2013r., sygn. akt I SA/Kr 1345/13, Lex Omega nr 1383901 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt I SA/Gd 638/13, Lex Omega nr 1363697).

Zgodnie jednak z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Z porównania treści art. 33 § 1 oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. wynika, że część podstaw zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek albo z urzędu. W tym zakresie brak zgłoszenia zarzutu przez zobowiązanego nie zwalnia organu egzekucyjnego od badania, czy nie zachodzą przeszkody dla prowadzenia postępowania. Również te podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zobowiązany mógł zgłosić w formie zarzutów, ale nie uczynił tego w terminie, winny być rozważone przez organ egzekucyjny z urzędu. Brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazuje bowiem wyraźnie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się powyższe zagadnienie w taki właśnie sposób. Wskazuje się, że unormowanie art. 29 u.p.e.a. nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1419/10, Lex Omega nr 1132078). Podstawy do umorzenia postępowania powinny być zatem badane na każdym etapie sprawy, w szczególności przed zastosowaniem środków egzekucyjnych.

W zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji i ewentualnego zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Czynności wyjaśniające nie zostały uregulowane w przepisach u.p.e.a., stąd zgodnie z art. 18 tej ustawy, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu wyjaśniającym znaczenie będą zatem mieć przede wszystkim przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, co wynika z art. 126 k.p.a.

Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy egzekucyjne nie zweryfikowały w wystarczający sposób dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, które to rozważania winny być elementem uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny. W szczególności nie dokonały wyczerpującej oceny czy egzekwowany obowiązek, mający charakter niepieniężny, jest wykonalny i na czym w istocie polega (art. 59 § 1 ust. 5 u.p.e.a.). Powyższe winny uczynić w stanie faktycznym sprawy tym bardzie, że we wskazanym kierunku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego gromadzono materiał, a także podejmowano czynności wskazujące na istnienie we wskazanych zakresie uzasadnionych wątpliwości. Próbę uzyskania stosownego materiału podjęto także już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

I tak, Starosta T. , będący w niniejszej sprawie wierzycielem, skierował w dniu 1 kwietnia 2014r. do A.W. oraz K.D. (dawniej ....) upomnienie w sprawie dokonania rozbiórki obiektu budowlanego (garażu – 2 boksy), usytuowanego na działce nr [....] (obecnie działka nr ....), obr. [....] w Z. , wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 lipca 1986r., znak [....] (k. 30 akt organu I instancji). Następnie zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu oględzin w terenie (k. 34 akt organu I instancji), przy czym wskazał w nim wyłącznie na przepisy k.p.a., co w połączeniu z brakiem szczegółowego pouczenia stron o prawach i obowiązkach, mogło wprowadzić strony w błąd odnośnie charakteru prowadzonego postępowania.

Zważyć należy następnie, że Starosta T. prowadził czynności wyjaśniające, zwracając się do Urzędu Miasta Z. o nadesłanie akt i dokumentacji planistycznej dotyczącej spornych garaży (pismo z dnia 13 marca 2014r., k. 5 akt organu I instancji). Nie wiadomo, w ramach jakiego postępowania czynności te były dokonywane, ponieważ postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte dopiero 14 lipca 2014r. (tytuł wykonawczy, k. 53 akt organu I instancji). W ramach tych czynności pozyskano m. in. dwie decyzje o tym samym znaku sprawy: [....] , wydane przez Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. w dniu 31 lipca 1986r.

Zauważyć należy, że egzemplarze te różnią się istotnie pomiędzy sobą, pomimo że dotyczą tego samego obiektu budowlanego i bazując na tym samy zatwierdzonym projekcie budowlanym. Decyzja wydana na wniosek A.W. , obejmuje m. in. udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji w całości w części obejmującej budowę tymczasowego garażu na okres 10 lat (k. 21, 23 akt organu I instancji). Natomiast decyzja, wydana na wniosek K.W. , obejmuje udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji w całości. Po słowach "w części obejmującej..." nie zostało nic wpisane. Również ta decyzja obejmowała zatem pozwolenie na całość inwestycji, zaś została określona jako plan realizacyjny i budowa garażu przy ul. [....] obok istniejących trzech garaży (k. 22 akt organu I instancji). Obie decyzje należy traktować jako odrębne, skoro każda z nich wydana została po rozpatrzeniu wniosku jednej osoby, niemniej jednak orzeczenia wydano do tego samego znaku postępowania, w tej samej dacie. Dotyczą one budowy tego samego garażu, zatem zarówno A.W. , jak i K.W. byli na podstawie tych decyzji współuprawnieni do wybudowania garażu. Niemniej jednak decyzja, wydana na rzecz K.W. nie zawiera zastrzeżenia, że garaż ma być tymczasowy. Nie można uznać przy tym za wystarczające wyjaśnień Burmistrza Miasta Z. , że w decyzji wydanej dla K.W. popełniono oczywistą omyłkę, polegającą na zagubieniu części jej treści dotyczącej tymczasowości obiektu (pismo z dnia 27 maja 2014r., k. 47 akt organu I instancji).

W obrocie prawnym pozostają zatem dwie decyzje, wydane odnośnie tego samego obiektu, sprzeczne pomiędzy sobą w zakresie charakteru obiektu, jako tymczasowego. Skoro dwie osoby posiadały z mocy omówionych decyzji równoległe uprawnienia, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wyegzekwowania obowiązku rozbiórki wyłącznie wobec A.W. Ewentualna egzekucja winna być kierowana do obu uprawnionych z decyzji osób, czyli do A.W. oraz K.D. Temu zaś na przeszkodzie stoi fakt, że decyzja skierowana do K.D. nie zawierała zastrzeżenia o terminowości obiektu budowlanego. Organy egzekucyjne nie rozważyły tej okoliczności w kontekście wykonalności egzekucji.

Pominięto w sprawie również i tę okoliczność, że obecnie działka nr [....] , obr. [....] w Z. , nie stanowi własności A.W. , ale należy do Gminy Miasta Z. (k. 28 akt organu I instancji). Jak zresztą wynika z innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (pisma skarżącego z dnia 17 grudnia 1985 r., 28 maja 1986 r., 11 listopada 1985r., k. 8-10 akt organu I instancji), A.W. najpewniej nigdy nie posiadał tytułu prawnego jak właściciel do tej działki. W zakresie wykonalności obowiązku należało zatem rozważyć również to, czy skarżący może dokonać rozbiórki obiektu, który nie stanowi jego własności albowiem wzniesiony jest na takim niestanowiącym jego własności gruncie.

W nauce prawa przyjmuje się zasadnie, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (zob. D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex/el. 2010, komentarz do art. 59, pkt 3.6.3.). O ile wykonanie rozbiórki cudzego obiektu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez właściwy organ oraz po nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie prowadziłoby do dokonania czynu zagrożonego karą, o tyle mogłoby rodzić po stronie skarżącego odpowiedzialność odszkodowawczą (cywilną). Wskazuje to na niewykonalność obowiązku o charakterze prawnym, na co zwracano także uwagę w skardze.

Wszystkich tych okoliczności, mających wpływ na dopuszczalność prowadzenia egzekucji, nie rozważono w postępowaniu egzekucyjnym pomimo istnienia materiałów sygnalizujących problem wykonalności obowiązku. Organy egzekucyjne winne były przeanalizować kwestię wykonalności obowiązku jeszcze przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tym bardziej, że zobowiązany nie wniósł co prawda zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, ale wykazywał uprzednio aktywną postawę w quasi postępowaniu administracyjnym. Organu obu instancji powinny były zatem rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania najpóźniej przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. O ile takich przeszkód było brak stosowne rozważania w konkretnym, specyficznym stanie faktycznym sprawy winno odzwierciedlać postanowienie o nałożeniu grzywny.

W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należały uznać za wydane przedwcześnie i wyeliminować z obrotu prawnego. Rzeczą organów egzekucyjnych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy dopuszczalne jest dalsze prowadzenie egzekucji z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.