Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2733/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: II OSK 2733/16
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 179/16 w sprawie ze skargi W. N. na uchwałę Rada Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 179/16, uwzględniając skargę W. N. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. N. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...]. Autorka skargi wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w związku z:

1. Błędnym przyjęciem, że uchwała jest wyłącznie zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., która to dotyczyła jedynie niewielkiej części terenu[...] , a obecnie dotyczy całego obszaru[...];

2. Wyznaczeniem w studium jedynie orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik retencyjny, w tym na nieruchomości skarżącej oraz brak podstaw do lokalizacji planowanego zbiornika na tym terenie, oraz

3. Niespójności pomiędzy częścią graficzną a tekstową zmiany studium, jak i niespójności w samym tekście, m.in. w kwestii dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W motywach skargi jej autorka podkreśliła, że jest współwłaścicielką nieruchomości składającej się z dwóch działek położonych w [...] przy ulicy[...]. W dniu 21 grudnia 2015 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako: "u.s.g."), złożyła ona wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które jednak Rada Miejska nie odpowiedziała.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), dlatego uwaga składu orzekającego powinna być skupiona na przeanalizowaniu procedury planistycznej, mimo że zarzuty skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. Autorka skargi w jej argumentacji skupia się w pierwszej kolejności na podważeniu możliwości zaplanowania w studium zbiornika retencyjnego na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność, co ogranicza prawo właściciela w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Sąd podkreślił, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z powodów merytorycznych. Wojewoda w motywach przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego zwrócił uwagę na brak zaplanowania stref ochronnych wokół turbin wiatrowych, brak wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania oznaczonych konkretnymi symbolami terenów, sprzeczność między regulacjami tekstowymi, a rysunkami oraz negatywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatem uzyskało przymiot prawomocności. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ w niezbędnym zakresie ponowił procedurę planistyczną. Tymczasem uwzględniając rodzaj uchybień rozważyć należało powtórzenie procedury już od sporządzenia studium, czyli od czynności wymienionych w art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej, jako: "u.p.z.p"). Organ tych czynności nie podjął, co oprócz dokumentów załączonych do akt administracyjnych potwierdza także zestawienie czasowe między wydaniem przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego, a podjęciem kontestowanej w skardze uchwały. Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r., a studium uwarunkowań organ uchwalił w dniu[...] r. Upływ 20 dni kalendarzowych nie pozwolił na ponowienie w procedurze uchwalania studium uwarunkowań, określonych czynności. Jedyne co w tym okresie poczynił organ to wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie, który ponownie (pismo z dnia 24 października 2014 r.) zajął negatywne stanowisko. Pomimo to organ podjął kwestionowaną w skardze uchwałę.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby, przy powtórnym wyłożeniu projektu uchwały, zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne. Innymi słowy, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Tym samym, za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono parametry zabudowy dozwolonej na tym terenie. Podsumowując powyższe i sięgając do treści prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdził, że na skutek jego wydania niezbędne było dokonanie zmian w zapisach studium (na przykład w zakresie stref ochronnych wokół turbin i wskaźników zabudowy), co łączy się z koniecznością dokonania ponownych obwieszczeń i powtórzenia procedury począwszy od czynności przewidzianych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, iż ustalenia studium określają przyszły sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zmiana przeznaczenia terenu będąca wynikiem uwzględnienia prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego winna zatem być podana do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia projektu studium. Organ nie podjął tych czynności, co przemawia za stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa wobec treści art. 28 ust. 2 in fine u.p.z.p. W odniesieniu do negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podkreślić wypada, iż gdy uchwałodawca nie podzielał stanowiska organu opiniującego powinien wystąpić z zażaleniem na to postanowienie (art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.), a nie podejmować kontestowaną uchwałę. Jednocześnie, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie stanowi miejsca na polemikę ze stanowiskiem organu opiniującego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2012 roku, II SA/Łd 30/12 oddalił skargę P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta[...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skoro kwestionowana uchwała nie odnosiła się do terenu całego miasta, w jedynie do określonego jego fragmentu, to skarżący – P. N. będący współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się poza terenem objętym zapisami uchwały, nie miał interesu prawnego w jej kwestionowaniu, co przesądziło o oddaleniu jego skargi. Wbrew twierdzeniom skargi, z tego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że skoro kwestionowana wówczas uchwała z dnia [...] r. dotyczyła tylko ograniczanego obszaru miasta, to organ nie mógł na tej podstawie dokonać zmiany studium dla obszaru całego miasta. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie chociażby z tego powodu, że podstawą zainicjowania w niniejszej sprawie procedury planistycznej była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta[...]", zatem inny akt niż w przypadku uchwały z dnia [...] r. Ponadto – wbrew argumentom autorki skargi – okoliczność, że P. N. w terminie wyznaczonym przez organ złożył uwagi do projektu uchwały nie obligowało organu do ich uwzględnienia, a jedynie do ich rozważenia. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, które mają charakter merytoryczny, Sąd podkreślił, iż wobec konieczności ponownego sporządzenia studium, ustosunkowanie się do nich jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz odrzucenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie gmina, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 28 ust. 2, w związku z art. 11 pkt 4 i następnych u.p.z.p. polegającą na przyjęciu że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...]r. powodowało konieczność ponowienia kroków proceduralnych z art. 11 pkt 4 i następnych u.p.z.p., przed przyjęciem zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez wadliwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, zaś jako zarzut ewentualny poprzez wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, że sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przejawiającą się w sprzeczności pomiędzy treścią sentencji wyroku a uzasadnieniem. WSA bowiem, przy przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, winien orzec o niezgodności uchwały z prawem, a nie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, co jest zastrzeżone dla przypadków nieistotnego naruszenia prawa.

c) art. 94 ust 2 u.s.g. poprzez niezastosowanie, jako lex specialis w stosunku do art. 147 § 1 P.p.s.a., co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia, którego treść nie koresponduje z treścią uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że w sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Istota przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej W.N.

Skarżąca złożyła skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. W wyroku z dnia 17 marca 2015 r, sygn. akt II OSK 1967/13 NSA zwrócił uwagę, że: "Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.".

Należy zbadać czy pomimo swojego charakteru prawnego studium - jego postanowienia wpływają/naruszają interes prawny konkretnych osób. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, konkretny, zindywidualizowany i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, iż uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W świetle powyższych rozważań zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonej skargi. Sąd nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" naruszenia interesu prawnego skarżącej. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie studium, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania studium lub istotnego trybu sporządzania studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego studium powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tej nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego podmiotu, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, dostępny [w:] CBOSA).

Należy podzielić zarzut skargi, że w zaskarżonym wyroku mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. Sąd Wojewódzki stwierdza bowiem, że doszło do istotnego naruszenia prawa, tymczasem treść rozstrzygnięcia wskazuje, że było ono nieistotne. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w sentencji: "stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa", to nie ma potrzeby, a nawet możliwości powtórzenia procedury planistycznej. Tego rodzaju orzeczenie nie eliminuje bowiem uchwały z obrotu prawnego. Jest ono stosowane w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa.

W razie ustalenia, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, dotknięta jest "istotnym" naruszeniem prawa, sąd administracyjny stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa stwierdza, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do art. 147 § 1 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, to Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza, że uchwała "została wydana z naruszeniem prawa". Przepis ten nawiązuje zatem m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż jest w nim właśnie mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę: "wydano z naruszeniem prawa", przy czym art. 91 u.s.g. dotyczy także uchwał będących aktami prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 u.s.g. Przepis art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia. Nie odnosi się to jednak z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W takim przypadku sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego, natomiast w razie nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., ale w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., że akt ten "wydany został z naruszeniem prawa" (por. M. Jagielska, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011 r., s. 534-535). Stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa" dotyczy nieistotnych wad prawnych, zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem" dotyczy istotnych wad prawnych aktu.

Sąd Wojewódzki uznał, że po stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta[...], organ nie ponowił procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Zdaniem Sadu, z uwagi na rodzaj uchybień wskazanych przez organ nadzoru, rozważyć należało powtórzenie procedury już od sporządzenia studium, czyli od czynności wymienionych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustalenia studium określają przyszły sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zmiana przeznaczenia terenu będąca wynikiem uwzględnienia prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego powinna być podana do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia projektu studium. Brak ponowienia tych czynności przemawia za stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa wobec treści art. 28 ust 2 u.p.z.p. Ponadto Sąd uznał, że uchwała została przyjęta pomimo negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Z materiału aktowego wynika, że w toku postępowania nadzorczego wszczętego zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. zmiany poprowadzone w wyniku uwzględnienia argumentów przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] roku, miały charakter albo czysto techniczny - redakcyjny, albo też nie dotyczyły nieruchomości osób zgłaszających uwagi. Dotyczyły one bowiem gruntów należących do gminy[...], oraz leżących w wydzielonych terenach dostawców mediów (w granicach wydzielonego terenu zakładu gazowniczego - stacji redukcyjnej gazu, a także w granicach wydzielonego terenu zakładu energetycznego - stacji transformatorowych składających się na rejonowy punkt zasilania). Dla inwestycji infrastrukturalnych wprowadzono do tekstu parametry zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Zatem zmiany w tym zakresie nie miały wpływu na zmianę przyszłej sytuacji prawnej sąsiednich nieruchomości (w stosunku do sytuacji sprzed wprowadzenia zmian).

Przytaczane przez Sąd zmiany dotyczące stref ochronnych wokół turbin absolutnie również nie miały wpływu na sąsiednie nieruchomości. Ich strefy ochronne mają się bowiem w całości mieścić wewnątrz terenów, gdzie ich lokalizacja została dopuszczona. Należy też podkreślić, że chodzi tu o turbiny wodne, które nie są urządzeniami oddziaływającymi na obszary o znacznych powierzchniach - tak jak ma to miejsce w przypadku turbin wiatrowych (a do nich Sąd się odwoływał). Niewątpliwie ustalenia studium w pewien sposób określają przyszły sposób wykonywania prawa własność nieruchomości i potencjalna zmiana przeznaczenia terenu powinna być podana do publicznej wiadomości drogą wyłożenia. Istotnie dzieje się to na etapie tworzenia projektu i wyłożenia go do publicznego wglądu (co było czynione dwukrotnie). Jednakże po rozpatrzeniu uwag i dokonywania korekt projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 11 u.p.z.p. obowiązku ponawiania procedury nie zawiera. Taki obowiązek dotyczy wyłącznie procedury planistycznej uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym należy stwierdzić, że co do zasady zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p., gdyż w odniesieniu do trybu uchwalania studium brak jest odpowiednika art. 19 u.p.z.p., który przewiduje powtórzenie czynności odnoszących się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w razie zmiany tego projektu przez radę gminy (por. Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004 r., s. 32). Tylko wówczas rada gminy powinna – po zaaprobowaniu nieuwzględnionych wcześniej przez wójta uwag – odesłać uchwałę w sprawie studium do ponowienia czynności planistycznych, gdyby przegłosowane uwagi spowodowałyby istotną zmianę treści studium, dezawuująca wcześniejsze ustalenia tego aktu planistycznego. W tej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Jak podniesiono wyżej studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Celem sformalizowanej procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego jest miedzy innymi zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść normatywna jako aktu prawa powszechnie obowiązującego będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/11, LEX nr 1070354).

Wprowadzone do przedmiotowego studium korekty, w żadnym wypadku nie wprowadzały zmian przeznaczenia. Należy też podkreślić, że w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, trudno w ogóle mówić o jednoznacznie zdefiniowanym przeznaczeniu, ponieważ studium ustala jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów. Wynika to zarówno z charakteru opracowania, jak też ze stopnia jego szczegółowości. Jest to bowiem dokument służący określeniu polityki przestrzennej gminy wykonywany w skali 1:10 000. Zarówno skala, jak też charakter tego dokumentu dotyczy bardziej zespołów nieruchomości niż pojedynczych działek, a także zespołu przeznaczeń (czyli funkcji), a nie pojedynczego, ściśle zdefiniowanego przeznaczenia. Stąd potencjalna zmiana przeznaczenia w istocie oznaczałaby zmianę kierunku w zmianach przeznaczenia. Wprowadzonych do projektu przedmiotowego studium korekt w żadnym razie za takie nie można uznać, a tym bardziej za takie, które wymagają stworzenia go od początku. Sąd wskazał na art. 11 pkt 4 u.p.z.p., jako krok procedury właściwy do powtórzenia. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że zmiany dokonane w projekcie były faktycznie korektami o charakterze technicznym, a nie merytorycznym. Korekty takie zaś, należy uznać raczej za autopoprawkę organu planistycznego, która nie powoduje konieczności ponowienia uzgodnień i uzyskiwania opinii (zatem nie jest to również krok proceduralny opisany w art 11 pkt 9 u.p.z.p.). Korekty wprowadzone w wyniku wskazanych naruszeń zasad sporządzania studium, (co było powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 10 października 2014 r.), należało zakwalifikować bardziej jako wynik rozpatrzenia uwag do projektu studium i powtórzyć krok proceduralny, który następuje po nim, czyli ponowić uchwalenie studium w wersji skorygowanej (po usunięciu naruszeń zasad jego sporządzania).

W tym kontekście, ponowne wystąpienie o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] miało na celu przekazanie organowi skorygowanych opracowań, czyli projektu studium oraz prognozę jego oddziaływania na środowisko, oraz ponowne wyjaśnienie wątpliwości organu sformułowanych we wcześniejszej opinii. Należy jednak zauważyć, że de facto dotyczy ona procedury równoległej z dziedziny strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z żadnego przepisu nie wynika absolutny obowiązek uwzględniania wszystkich uwag organów opiniujących. Organ sporządzający dokument planistyczny wprowadza zmiany jedynie wynikające z opinii. Nie jest to równoznaczne z obowiązkowym wprowadzaniem wszystkich uwag opiniodawcy. W szczególności uwag, których stopień szczegółowości nie jest adekwatny do stopnia szczegółowości opracowania poddanego opiniowaniu - co miało miejsce w przypadku przywoływanych opinii RDOŚ. Sporządzona do projektu studium prognoza nie dotyczyła również postępowania, w ramach którego opiniowanie odbywa się drogą postanowień, na które służy zażalenie. Przywołany przez Sąd w tym miejscu art. 24 ust 1 u.p.z.p., dotyczy wyłącznie sposobu uzgadniania projektów dokumentów planistycznych. Wobec takich okoliczności, po skorygowaniu wskazanych przez organ nadzoru naruszeń, Burmistrz [...] skierował projekt do Rady Miejskiej celem jego uchwalenia. Tym samym została wypełniona procedura zawarta w art 11 u.p.z.p.

Sąd wydał więc wyrok, biorąc pod uwagę sam fakt wprowadzenia zmian, nie rozpoznając ich charakteru i przyjmując a priori, że samo ich wprowadzenie powoduje zmianę sytuacji prawnej nieruchomości, których właściciele mogliby złożyć uwagi. Jak jednak wynika z powyżej przytoczonych okoliczności faktycznych, wyrok ten został wydany z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art 28 ust. 2 u.p.z.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Przede wszystkim Sąd oceni, czy uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr[...], w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...] , narusza realny i bezpośredni interes prawny skarżącej.

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu Wojewódzkiego, kosztami postępowania kasacyjnego.