Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 339/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1-4, art. 15, art. 103
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 89 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2014 r., nr XLIII/818/14 w przedmiocie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie stwierdza nieważność uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2014 r. nr XLIII/818/14 w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie


UZASADNIENIE

Jednym pismem procesowym z (...) r., sygn. akt Ap II Pa 35/15, Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu następujące uchwały podjęte przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej jako: "Sejmik Województwa" lub "Organ"):

1) uchwałę nr XXVIII/519/12 z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XXVIII/519/12").

Skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 337/15;

2) uchwałę nr XXXVIII/754/13 z dnia 28 października 2013 r. w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XXXVIII/754/13").

Skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 338/15;

3) uchwałę nr XLIII/818/14 z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XLIII/818/14").

Skarga na tę uchwałę – rozpoznawana w niniejszym postępowaniu – została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 339/15.

Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.w.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie: "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tych uchwał, stanowiących akty prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami dotyczącymi funkcjonowania szpitala.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Sejmik Województwa działając na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 217; dalej w skrócie: "u.d.l.") na sesji w dniu 26 listopada 2012 r. podjął Uchwałę nr XXVIII/519/12 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Koninie (dalej w skrócie: "WSZ w Koninie"). W § 4 tej uchwały przewidziano jej wejście w życie "z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego.

Prokurator wyjaśnił, że o zaliczeniu tej uchwały do ww. kategorii decydują: (i) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, (ii) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, (iii) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej – przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 u.d.l., co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 u.d.l. statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący, którym w odniesieniu do WSZ w Koninie jest Województwo Wielkopolskie. Organem Województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest, według art. 89 ust. 1 u.s.w., Sejmik Województwa – który podjął zaskarżoną uchwałę. Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza zaś, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarcza, gdy zawarta w takim akcie, przynajmniej jedna norma o charakterze abstrakcyjno-generalnym, będzie skierowana do nieograniczonego kręgu adresatów.

Oceniając Uchwałę nr XXVIII/519/12 przez pryzmat wymienionych cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego Prokurator stwierdził, że uchwała ta:

– została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l.,

– ma charakter abstrakcyjny, nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma zatem też charakter generalny,

– została wydana przez organ samorządu terytorialnego,

co w sumie sprawia, że zaliczyć ją należy do aktów prawa miejscowego.

Zatem, jak wskazał Prokurator, będąc aktem prawa miejscowego, uchwała ta winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mimo to jej § 4 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Skarżący podkreślił, że właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 Konstytucji RP). Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Ponadto Prokurator wskazał, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że niedopełnienie obowiązku publikacji uchwały pozbawia też obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi uregulowaniami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania szpitala.

Na marginesie Prokurator zauważył, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład, uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu – o czym stanowił art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.z.o.z."). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski, nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczać do kategorii aktów prawa miejscowego – statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego (bądź terenowy organ administracji rządowej). Charakter statutu zmienił się jednak, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał podmiotowi tworzącemu, w tym przypadku sejmikowi wojewódzkiemu.

Dalej Skarżący zauważył, że mimo iż przedmiotowa uchwała jest obecnie aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to nie zawarto w niej określenia stosownego vacatio legis, wymaganego w świetle art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

W podsumowaniu Prokurator stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w., ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXVIII/519/12.

Dalej Prokurator wskazał, że ww. uchwała została zmieniona Uchwałą nr XXXVIII/754/13 (w części dotyczącej § 4 ust 1 pkt 2 i § 5 ust. 4 pkt 2 Statutu) oraz Uchwałą nr XLIII/818/14 (w części dotyczącej § 1 pkt 1, § 5 ust. 4 i § 10 ust. 2 Statutu). W § 3 obu tych uchwał zmieniających zawarto również postanowienia, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" i obu tych uchwał nie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tymczasem, jak podkreślił Skarżący, nie tylko uchwalenie statutu podmiotu leczniczego, lecz również dokonywanie jakichkolwiek zmian statutów, będących aktami prawa miejscowego, wymaga promulgacji. Z przedstawionych względów również i te uchwały winny, zdaniem Prokuratora, zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa, zastępowany przez radcę prawnego D.S., wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pełnomocnik Organu wskazał, że, wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego, lecz aktami kierownictwa wewnętrznego, w związku z czym nie podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W jego ocenie już z samej prawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 u.s.w. dokonanej z uwzględnieniem art. 18 pkt 1 u.s.w. wynika, że aktami prawa miejscowego są tylko takie uchwały sejmiku województwa, które dotyczą przynajmniej jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 18 pkt 1 u.s.w. lub są podejmowane na podstawie upoważnień udzielonych w innych przepisach tej ustawy albo ustaw odrębnych, gdzie prawodawca wyraźnie zaliczył konkretny rodzaj spraw do aktów prawa miejscowego.

Tymczasem statuty wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w skrócie: "s.p.z.o.z."), nadawane i zmieniane przez sejmik województwa na podstawie przepisów art. 42 u.d.l., nie są statutami województwa w rozumieniu art. 18 pkt 1 lit. a u.s.w., ani nie należą do spraw z zakresu zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, o których mowa w art. 18 pkt 1 lit. b u.s.w. Kompetencje sejmiku województwa do podejmowania uchwały będącej faktycznie aktem prawa miejscowego i regulującej pewne zasady gospodarowania mieniem należącym do wojewódzkich samorządowych s.p.z.o.z. jest przewidziana przez odrębne przepisy – art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. Zdaniem pełnomocnika, z oczywistych względów, statutów s.p.z.o.z. nie można również podciągnąć pod zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 18 pkt 1 lit. c u.s.w.). Także w odrębnych od art. 18 pkt 1 u.s.w. przepisach ustawy o samorządzie województwa nie ma podstaw dla przyjęcia poglądu, że ww. statuty są aktami prawa miejscowego. Prawodawca w stosunku do statutów wojewódzkich samorządowych s.p.z.o.z. nie zastosował – tak jak w szeregu innych przypadków – sformułowania pozwalającego bezspornie zaliczyć je do aktów prawa miejscowego. Dlatego też nie jest spełniony w przypadku tych statutów kolejny z warunków wypływających z art. 89 ust. 1 u.s.w., polegający na "wskazaniu w odrębnej ustawie na cechowanie się przez te statuty charakterem aktów prawa miejscowego".

W ocenie autora odpowiedzi na skargę analiza obowiązującego porządku prawnego pozwala stwierdzić, iż w kwestii ustalenia, jakie przepisy są aktami prawa miejscowego, ustawodawca stosuje technikę legislacyjną polegającą na tym, że wprost nazywa przepisy uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: "j.s.t.") aktami prawa miejscowego lub – co do samorządu województwa – ustawodawca tak konstruuje ustawę, aby można było przepisy uchwalane przez sejmik województwa zaliczyć do aktów prawa miejscowego jedynie wtedy, gdy przepisy te normują sprawy określone w art. 18 pkt 1 u.s.w. W żadnym razie natomiast nie można przypisać ustawodawcy wadliwego działania przejawiającego się w tym, że w sposób dowolny, odmienny niż uprzednio przedstawiony, może sobie wedle swobodnego, czy wręcz "chaotycznego" (bez żadnego kryterium) uznania ustalać, które sprawy należą do przepisów prawa miejscowego, gdyż wówczas wykładnia przepisów prawa bardziej przypominałaby wróżbiarstwo aniżeli czynność opartą na logice.

Dalej pełnomocnik Organu wskazał, że, wbrew twierdzeniom skargi, uchwała sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego samorządowego s.p.z.o.z. nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, bowiem adresowana jest nie do pewnej kategorii adresatów, ale właśnie do jednego konkretnego zakładu opieki zdrowotnej (w skrócie: "z.o.z.") – zawsze bowiem statut normuje ustrój i funkcjonowanie jednego podmiotu, którego dotyczy. Ponadto nie wskazuje jakichkolwiek rodzajowych, powtarzalnych norm postępowania, ale jest akurat jedną, niepowtarzalną czynnością kreującą konkretny statut lub jego zmianę i w tym sensie nie może taka uchwała zawierać abstrakcyjnych norm prawnych. W szczególności zaś:

– statuty wojewódzkich samorządowych z.o.z. nie stanowią podstawy dla jakichkolwiek roszczeń przysługujących innym, niż uregulowany statutem zakład, osób fizycznych i prawnych. Statuty te nie nakładają na inne podmioty żadnych obowiązków i nie przyznają im żadnych praw;

– prawo do wykonywania określonej działalności leczniczej i jej zakres, w tym prawo do korzystania ze wszelkich świadczeń zdrowotnych, nie wynika ze statutów s.p.z.o.z., ale z faktycznie posiadanych środków finansowych przez dany zakład, zakontraktowanych w NFZ lub pozyskanych z innych źródeł;

– także prawa pacjenta, prawa i obowiązki lekarzy, pielęgniarek i położnych nie wypływają ze statutów s.p.z.o.z., lecz z ustaw normujących te zagadnienia.

Ponadto pełnomocnik Organu zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 7 u.d.l. s.p.z.o.z. może prowadzić nie tylko jednostka samorządu terytorialnego, lecz również uczelnia medyczna oraz Skarb Państwa reprezentowany przez: ministra, centralny organ administracji rządowej lub wojewodę – przy czym status prawny zakładów prowadzonych przez każdy z tych podmiotów jest taki sam, jak prowadzony przez j.s.t. Nadanie lub zmiana statutu s.p.z.o.z. prowadzonego przez uczelnię medyczną z całą pewnością nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, w tym aktem prawa miejscowego. Nie można zatem, w ocenie pełnomocnika, stworzyć takiej interpretacji prawa, iżby statut lub zmiana statutu s.p.z.o.z. prowadzonego przez j.s.t. była prawem miejscowym, natomiast taka sama czynność wobec takiego samego podmiotu podejmowana przez uczelnię wyższą już waloru aktu prawa miejscowego nie posiadała.

Pełnomocnik Sejmiku Województwa za całkowicie chybiony uznał także zarzut skargi dotyczący pozbawienia obywateli możliwości zapoznania się ze statutem i jego zmianą wskutek nieopublikowania uchwał w tym przedmiocie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślił, że udostępnianie uchwał sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego s.p.z.o.z. dokonywać może się w rozmaitych formach, ale obowiązkową formę stanowi zamieszczenie takiej uchwały w bezpłatnym Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez właściwy urząd marszałkowski oraz przez s.p.z.o.z. Przy tym częstokroć okazać się może, że wyszukiwanie uchwały o nadaniu czy też zmianie statutu w BIP jest znacznie łatwiejsze dla obywateli, aniżeli śledzenie publikacji uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nieopublikowanie uchwały organu j.s.t. w takim dzienniku nie pozbawia obywateli dostępu do tej uchwały.

Autor odpowiedzi na skargę podkreślił również, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż przez wieloletni okres obowiązywania ustawy o działalności leczniczej żaden z organów nadzoru i kontroli, w tym również prokuratura, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (vide: wyrok z 05.03.2015 r., IV SA/Po 650/14), nie kwestionował podejmowania przez Sejmik Województwa uchwał w sprawie nadania i zmiany statutu s.p.z.o.z., które nie podlegały promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie pełnomocnika Organu było to stanowisko słuszne i jeśli teraz bez ważnego uzasadnienia ulegnie ono zmianie, to rodzi się niebezpieczeństwo zburzenia ustalonego w Województwie ładu prawnego, a nawet narażenia na szkodę interesu publicznego w służbie zdrowia.

Na rozprawie w dniu 08 lipca 2015 r. strony podtrzymały swe dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu Uchwała nr XLIII/818/14 Sejmiku Województwa w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie, zaskarżona przez Prokuratora pismem procesowym z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt Ap II Pa 35/15. Objęte tym samym pismem skargi Prokuratora na Uchwałę nr XXVIII/519/12 nadającą ów statut WSZ w Koninie (zwany dalej "Statutem") oraz na zmieniającą Statut Uchwałę nr XXXVIII/754/13 zostały rozpoznane i rozstrzygnięte przez Sąd w tym samym dniu, acz w odrębnych postępowaniach, toczących się pod sygn. akt, odpowiednio: IV SA/Po 337/15 oraz IV SA/Po 338/15.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię wymagającą rozstrzygnięcia, wokół której ogniskował się także spór pomiędzy stronami, stanowił charakter prawny Uchwały nr XXVIII/519/12 w sprawie nadania statutu WSZ w Koninie, podjętej przez Sejmik Województwa na podstawie, jak wynika z jej treści, art. 42 ust. 4 u.d.l. – czy mianowicie uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Prokuratora, znajdujące dodatkowe oparcie w poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63), w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego (tak też m.in.: wyroki NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12 oraz z 10.10.2012 r., II OSK 1819/12, a także prawomocne wyroki WSA: z 05.04.2012 r., IV SA/Wr 81/12; z 06.12.2012 r., II SA/Go 928/12; z 03.12.2013 r., II SA/Ol 871/13; z 13.02.2014 r., II SA/Bk 855/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; podobnie w doktrynie: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; zob. też M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42). Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Taka uchwała nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63).

Szczegółowa argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem została przedstawiona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 337/15 i pozostaje aktualna także w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – co zwalnia z powielania tych argumentów w niniejszym uzasadnieniu.

Wypada zatem jedynie powtórzyć, że pod rządem obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, w sytuacji, gdy statut s.p.z.o.z. (tu: Statut WSZ w Koninie) nadawany jest uchwałą organu j.s.t. (tu: Uchwałą Sejmiku Województwa, nr XXVIII/519/12), nie widać już żadnych istotnych racji, które przemawiałyby przeciwko uznaniu takiej uchwały za akt prawa miejscowego.

W konsekwencji status taki należy przypisać także każdej uchwale zmieniającej tak uchwalony statut s.p.z.o.z. (tu: Uchwale nr XXXVIII/754/13 oraz Uchwale nr XLIII/818/14). Nowelizowanie aktów normatywnych musi być bowiem każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych (zob. orzeczenie TK z 07.06.1989 r., U 15/88, OTK 1989/1/10; tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 115).

Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania lub zmiany statutu s.p.z.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Konkludując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona Uchwała nr XLIII/818/14, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 83 ust. 1 in fine u.s.w. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.