Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1876/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. sp. j. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r., nakładającej na P. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nałożył na P. sp. j. - sprawcę zanieczyszczenia substancją ropopochodną przydrożnego rowu oraz pobocza drogi krajowej nr [...] w miejscowości R., (będącego następstwem uwolnienia oleju napędowego z uszkodzonego zbiornika paliwowego samochodu marki Scania, który uległ wypadkowi) obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez:

1) usunięcie paliwa z wód przydrożnego rowu oraz pobocza drogi krajowej nr [...] w miejscowości R. i doprowadzenie środowiska wodno-gruntowego do stanu właściwego,

2) przedłożenie sprawozdania z przebiegu prac usuwania paliwa z wód przydrożnego rowu i pobocza drogi krajowej nr [...] w miejscowości R. i doprowadzenia środowiska wodno- gruntowego do stanu właściwego, zawierającego m.in. wyniki badań gruntu i wód, dokumentujące przywrócenie środowiska do stanu właściwego, ze wskazaniem, że wyżej wymienione badania należy wykonać w laboratorium z wdrożonym systemem jakości w celu zapewnienia ich wiarygodności,

3) przedłożenie karty przekazania odpadu w postaci zanieczyszczonej ziemi uprawnionemu odbiorcy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło P. sp. j., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim wskazano na błędne ustalenia dotyczące podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie środowiska. Zdaniem skarżącego winę za wyciek oleju napędowego z samochodu należy przypisać przedsiębiorcy zajmującemu się profesjonalnie holowaniem pojazdów – K. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "P." w G., któremu właściciel pojazdu zlecił czynność wyciągania pojazdu z rowu. Ponadto zgłoszono zastrzeżenia co do przyjętego rozmiaru szkody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując przedmiotowe odwołanie, nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 262 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

- ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

- przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Przepis ten ma zastosowanie do podmiotów korzystających ze środowiska, przez które, zgodnie z art. 3 pkt 20 Poś rozumie się: 1. a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 przez przedsiębiorcę rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej; b) osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; c) osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki; 2. jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Z akt rozpatrywanej sprawy - jak podniósł organ odwoławczy - wynika, że w dniu 9 maja 2011 r. około godziny 3:00 na poboczu drogi krajowej nr [...] w miejscowości R. gmina N. (na wysokości słupków drogowych oznaczonych [...], [...]) wypadkowi uległ samochód marki Scania o numerze rejestracyjnym [...], należący do P. sp. j. Działania ratownicze podjęła Jednostka Komendy Powiatowej Państwowej Straży Powiatowej w P. Z miejsca zdarzenia odpompowano wówczas 2 m3 substancji ropopochodnej, a miejsce zdarzenia zabezpieczono sorbentem i zastawkami z belek słomianych. W dniu 10 maja 2011 r. w rowie nadal były widoczne ślady substancji ropopochodnej. Ze złożonego w sprawie odwołania wynika, że do wycieku oleju napędowego doszło podczas wyciągania pojazdu z rowu przez przedsiębiorcę zajmującego się profesjonalnie holowaniem pojazdów Pana K. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." w G., któremu właściciel pojazdu zlecił tę czynność.

Powyższych ustaleń, jak podnosi SKO, strona nie zakwestionowała na żadnym etapie postępowania. Spór dotyczy natomiast:

- podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie środowiska,

- powierzchni obszaru, który uległ zanieczyszczeniu.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż nie ulega wątpliwości, że szkoda powstała w środowisku, wywołana została w wyniku wypadku samochodowego, któremu uległ samochód należący do P. sp. j. Podmiot ten, w świetle przywołanej wyżej definicji zawartej w art. 4 pkt 20 ustawy - Poś, jest podmiotem korzystającym ze środowiska.

W ustawie - Prawo ochrony środowiska brak jest jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność bądź prowadzących do jej ograniczenia. Osoba popełniająca delikt administracyjny ponosi odpowiedzialność nawet, jeżeli nie ponosi winy lub działała pod wpływem błędu.

Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, na tle ustawy Prawo ochrony środowiska do odpowiedzialności administracyjnej nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego. Przepisy te znajdują jedynie zastosowanie przy odpowiedzialności cywilnej, która uregulowana została w art. 322 - 328 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dlatego też nie można w tym przypadku mówić o zwolnieniu z odpowiedzialności na zasadzie art. 429 Kodeksu cywilnego poprzez powierzenie wykonywania czynności profesjonalnemu przedsiębiorcy.

W postępowaniu w przedmiocie zobowiązania korzystającego ze środowiska do przywrócenia środowiska do stanu właściwego organ administracji nie ustala przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska. Spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 362 Poś musi skutkować automatycznym zobowiązaniem korzystającego ze środowiska do: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Powyższe - zdaniem organu odwoławczego - prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał do przywrócenia środowiska do stanu właściwego P. sp. j. - właściciela pojazdu, który w skutek wypadku spowodował szkodę w środowisku.

W odniesieniu zaś do zarzutów strony dotyczących nieprawidłowego określenia powierzchni obszaru, który uległ zanieczyszczeniu, zdaniem SKO ustalenia organu pierwszej instancji nie noszą znamion dowolności.

Organ odwoławczy wskazał, że obszar zanieczyszczenia terenu substancją ropopochodną zidentyfikowany został podczas oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 10 maja 2011 r. pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. przy udziale Kierownika Zespołu Zarządzania Kryzysowego w P. Potwierdzeniem tego są wyniki badań wody pobranej przy drodze krajowej nr [...]. Próbki pobrane zostały w trzech miejscach: na wysokości słupka drogowego oznaczonego [...], na wysokości słupka drogowego oznaczonego [...] oraz 30 cm od widocznej plamy prawdopodobnego miejsca wycieku. W każdym z tych miejsc odnotowano silne zanieczyszczenie substancją ropopochodną.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyło P. Sp. j. z siedzibą w T., zwane dalej skarżącym, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 1 Poś poprzez

błędne przyjęcie, że skarżący negatywnie oddziaływał na środowisko.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom pierwszej i drugiej instancji, że w ogóle nie zajęły się kwestią tego, który podmiot korzystający ze środowiska doprowadził do zanieczyszczenia. Ustalenia w tym zakresie ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro paliwo wyciekło z ciężarówki skarżącego, to on ponosi wyłączną odpowiedzialność za zniszczenie środowiska. Skarżący wskazał, iż wyciek paliwa pojawił się dopiero na skutek wyciągania pojazdu skarżącego z rowu przez pracowników przedsiębiorstwa K. B. prowadzącego działalność gospodarczą "P.". To działania tego podmiotu doprowadziły do uszkodzenia pojazdu i wycieku paliwa z pojazdu skarżącego.

Skarżący podniósł również, iż organy obu instancji nie wyjaśniły rozbieżności dotyczących wielkości wycieku paliwa oraz w konsekwencji rozmiaru zanieczyszczenia środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art.362 ust.1 pkt.2) poś stanowiący, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Przepis art. 378 ust. 1 poś. stanowi, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta.

W pierwszej kolejności należało rozważyć najdalej idący zarzut skargi, dotyczący braku podstaw do nałożenia obowiązku na skarżącego. Jego zdaniem skoro wyciek paliwa pojawił się dopiero na skutek wyciągania pojazdu skarżącego z rowu przez pracowników przedsiębiorstwa K. B. prowadzącego działalność gospodarczą "P.", ten właśnie podmiot powinien zostać obciążony odpowiedzialnością z poś. Działania tego podmiotu, a nie skarżącego, doprowadziły do uszkodzenia pojazdu i wycieku paliwa z pojazdu skarżącego.

Zdaniem Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. W prawie polskim występują trzy rodzaje odpowiedzialności: cywilna, karna i administracyjna. Ten sam czyn może prowadzić do odpowiedzialności na gruncie więcej niż jednej dziedziny prawa.

Prawo ochrony środowiska zawiera Tytuł VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska". Tytuł VI poś reguluje wszystkie trzy rodzaje odpowiedzialności: odpowiedzialność cywilna zawarta została w art. 322-328 (dział I); odpowiedzialność karna uregulowana została w art.329-361 (dział II), a odpowiedzialność administracyjna w art. 362-375 (dział III). Sam ustawodawca zatem przewidział trzy rodzaje odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Koncepcja skarżącego, że w sprawie powinna mieć zastosowanie tylko odpowiedzialność cywilna, pozwalająca mu zresztą- jego zdaniem- na uchylenie się od odpowiedzialności w ogóle- sprzeczna jest z literalnym brzmieniem ustawy poś. Tylko w art. 322 poś zawarte jest odniesienie do kodeksu cywilnego, ale ten przepis znajduje się w tytule VI poś "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", w dziale I "Odpowiedzialność cywilna". Natomiast zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały na podstawie art. 362 poś, należącego do działu III, Tytułu VI poś "Odpowiedzialność administracyjna".

Skoro prawo ochrony środowiska, jako ustawa należąca do prawa administracyjnego, zawiera własne przepisy dotyczące odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko, brak podstaw do pomijania i nie stosowania tych przepisów po to, by (z korzyścią dla skarżącego) przejść na grunt prawa cywilnego i rozważać do odpowiedzialności za szkodę w środowisku tylko na podstawie kodeksu cywilnego. Oczywiście, że taki zabieg byłby korzystniejszy dla skarżącego, ale wówczas uchyliłby się on od odpowiedzialności na gruncie prawa ochrony środowiska, do czego całkowicie brak podstaw w sprawie niniejszej.

Przepis art. 362 poś, dotyczący odpowiedzialności administracyjnej, znajduje zastosowanie bez względu na to, czy działanie podmiotu zobowiązanego do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego było zawinione. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy (w zakresie kar pieniężnych takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1986 r., IV SA 704/86, ONSA 1987, nr 2, s. 66, czy w wyroku NSA z dnia 6 maja 1982 r., SA 74/82, Rzeczpospolita, 31 lutego 1982). Stanowisko to pozostaje aktualne również wobec art. 362 p.o.ś. Jak słusznie zauważa J. Gruszecki (Komentarz do art. 362 poś) w obecnym stanie prawnym nie ma rozwiązań bezpośrednio wskazujących na ograniczenie odpowiedzialności. W przeciwieństwie do postanowień art. 435 § 1 k.c., w art. 362 p.o.ś. dobrem chronionym jest środowisko (czyli interes społeczny), a nie interes indywidualny. Z tego zaś punktu widzenia zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, a nie ustalenie zawinienia lub wyłączenie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Istotne jest zaprzestanie negatywnego oddziaływania na środowisko, a to najłatwiej wyegzekwować od podmiotu prowadzącego działalność lub władającego nieruchomością, co nie wyklucza oczywiście jego roszczeń odszkodowawczych na zasadzie regresu w przypadku, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko jest skutkiem działania innych podmiotów czy też wydania wadliwych decyzji przez organ administracji.

Biorąc pod uwagę kompetencje sądu administracyjnego - dotyczące wyłącznie kontroli zaskarżonych orzeczeń organów administracji, kwestia odpowiedzialności podmiotu, wykonującego usługi holownicze, jest kwestią niezależną od stanowiącej przedmiot sprawy odpowiedzialności administracyjnej. Podmiotem zobowiązanym na gruncie poś może być tylko i wyłącznie skarżący, gdyż stanowi o tym w sposób nie budzący wątpliwości art. 362 poś.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są również zarzuty strony, dotyczące nieprawidłowego określenia powierzchni obszaru, który uległ zanieczyszczeniu. Dokonane w tym zakresie ustalenia organu pierwszej i drugiej instancji nie noszą znamion dowolności.

Organy wskazały, że obszar zanieczyszczenia terenu substancją ropopochodną zidentyfikowany został podczas oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 10 maja 2011 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. przy udziale Kierownika Zespołu Zarządzania Kryzysowego w P. Potwierdzeniem tego są wyniki badań wody pobranej przy drodze krajowej nr [...]. Próbki pobrane zostały w trzech miejscach: na wysokości słupka drogowego oznaczonego [...], na wysokości słupka drogowego oznaczonego [...] oraz 30 cm od widocznej plamy prawdopodobnego miejsca wycieku. W każdym z tych miejsc odnotowano silne zanieczyszczenie substancją ropopochodną.

Kwestia ilości paliwa, które wyciekło, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego, ze względu na brzmienie art. 362 poś.

Przepis ten nie uzależnia rodzaju zastosowanej odpowiedzialności administracyjnej od rozmiaru szkody w sytuacji, gdy organ zdecydował o nałożeniu obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Kwestie te miałyby znaczenie tylko w sytuacji wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w Dziale III Rozdział 1poś. Ponieważ w sprawie niniejszej mamy do czynienia z odpowiedzialnością niepieniężną- nałożeniem obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego- więc nie ma znaczenia, ile dokładnie substancji wyciekło do środowiska, ważne tylko, że substancje szkodliwe wyciekły do środowiska a skarżący powinien środowisko to przywrócić do stanu poprzedniego. Podnoszeniem tego typu kwestii skarżący stara się przedłużyć i tak już bardzo długie postępowanie administracyjne: środowisko uległo zanieczyszczeniu w dniu 9.05.2011, kiedy miał miejsce wypadek samochodu skarżącego, a do chwili orzekania przez tutejszy Sąd środowisko nadal jest zanieczyszczone, bo skarżący prezentuje wątpliwości co do ilości stwierdzonego wycieku. Każda ilość paliwa, według art. 362 poś, zobowiązuje organ do nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Wykonanie tego obowiązku nie polega na odpompowaniu ilości paliwa X, tylko na "przywróceniu do stanu poprzedniego", czyli oczyszczeniu miejsca zdarzenia. Działania skarżącego, zmierzające do przedłużenia trwania postępowania powodują, że być może obecnie nie ma już zanieczyszczenia środowiska w miejscu zdarzenia. Jeżeli jednak okazałoby się, że skarżący wykonał jakieś czynności w zakresie oczyszczania miejsca zdarzenia, rozważyć może regres w stosunku do podmiotu, który wykonywał usługę holowania.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.

\