Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 624/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 3a i pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 76/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2017 r. [...] S.A. z siedzibą w Gdańsku (dalej zwana "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o zobowiązanie współwłaściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] - tj. [...] do udostępnienia części tej nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...] – [...]..

Starosta Włocławski decyzją z 26 kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 124b ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – dalej zwanej "K.p.a.", odmówił zobowiązania [...], właścicielki ww. działki, do udostępnienia części tej nieruchomości, w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...] -[...].

W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wnioskodawca na wezwanie organu udzielił dodatkowych wyjaśnień wskazując, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych przedstawiania konkretnych okoliczności potwierdzających wyeksploatowanie i wysoką awaryjność linii. Ponadto oświadczył, że ww. remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN, tj. wartości napięcia, oddziaływania pola elektromagnetycznego, zmianie nie ulegnie również przebieg linii napowietrznej (trasa linii pozostanie bez zmian). Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, że remont nie obejmie całej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...] -[...] tylko jej fragmenty będące w złym stanie technicznym. Wnioskodawca przedstawił też zakres prac obejmujących planowany remont linii energetycznej SN 15 kV.

Jak podał organ w Wytycznych do modernizacji ww. linii wskazano zakres prac obejmujących modernizację linii napowietrznej SN 15kV GPZ [...] -[...] na odcinku o długości 10,3 km (od odłącznika 5168 do odłącznika 6641) oraz od stanowiska nr 1 (odłącznik 5213) do stanowiska nr 116 (odłącznik 5180) na długości 11,7 km. Modernizacji podlega linia SN 15 kV o długości 22 km. Zgodnie z Wytycznymi inwestora w opracowanym projekcie wymiany przewodów należy ująć istniejące odgałęzienia linii nie wyszczególnione w wytycznych w zakresie wymiany przewodów od stanowiska linii głównej do pierwszego odłącznika (jedno przęsło). Ponadto w wytycznych wskazano, że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniem awaryjności oraz dla poprawy przyszłych potrzeb przepustowości sieci.

Ponadto organ zaznaczył, że jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] -[...]" na przedmiotowej linii ma nastąpić wymiana przewodów z typu AFL-6 o przekroju 35 mm² i AFL-6 o przekroju 25 mm² na GREEN PAS o przekroju 70 mm². Zdaniem organu spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zastosowanie nowych przewodów o większym przekroju umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej.

W ocenie organu z powyższego wynika, że wskazane prace nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu. Wymianie podlegają bowiem wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na długości 22 km, tj. jak wynika z wniosku wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor zarzucając naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej zwany "Wojewodą") decyzją z 9 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie okolicznością sporną jest remontowy charakter planowanych prac, pozostałe przesłanki dotyczące udostępnienia nieruchomości natomiast nie budzą wątpliwości.

Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z załączonych do wniosku z 23 stycznia 2017 r. "Wytycznych programowych na modernizację odgałęzień linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] -[...]", wynika, że aktualne odgałęzienia linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] -[...] wykonane są przewodami typu AFL-6 35 mm2 natomiast odgałęzienia linii z przewodów AFL-6 35 mm2 i AFL-6 25 mm2, na żerdziach wsporczych typu BSW-13.5, ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10 i ŻS-12. Zakres modernizacji będzie natomiast obejmował wymianę przewodów gołych typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i 35 mm2 na przewody niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST o przekroju 70 mm2. Wskazano, że fundamenty i ustroje projektowanych żerdzi należy dobrać zgodnie z wybranym typem i konstrukcją słupa przy pomocy gotowych elementów prefabrykowanych oraz betonowych w otworach wierconych.

Organ zwrócił uwagę, że twierdzenie inwestora, że zastosowane przewody nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenia bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej, nie zostały poparte żadnymi dokumentami mogącymi potwierdzić aktualny stan i zaprzeczyć informacjom zawartym w "Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] - [...] ". Organ wskazał również, ze inwestor nie przedstawił również szczegółowej charakterystyki słupów, rodzaju konstrukcji, materiału wykonania, rozstawu i ilości linek, sposobu posadowienia słupów itd. W związku z powyższym organ odwoławczy nie dał wiary złożonym przez wnioskodawcę wyjaśnieniom, które pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem Wojewody zastąpienie na przedmiotowej linii przewodów (i to o zmienionym przekroju), słupów, wymiana fundamentów, izolatorów oznaczać będzie całkowitą (lub częściową) rozbiórkę dotychczasowego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie nowego i to o zmienionych parametrach – co nie może być zakwalifikowane jako remont.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji z art. 124b ust. 1 u.g.n. wynika, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Zdaniem Sądu I instancji w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) – dalej zwanej "Prawem budowlanym". Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Analizując powyższą definicję stwierdził, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa została natomiast zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Sąd wskazał, że Inwestor zapewniał w toku postępowania, że planowany remont nie doprowadzi do zmiany parametrów technicznych linii.

Organy obu instancji dostrzegając sprzeczność twierdzeń Skarżącej z informacjami zawartymi w "Wytycznych do modernizacji" oraz niedookreślenie we wniosku planowanego zakresu robót podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia tych wątpliwości. Strona nie przedstawiła jednak żądanych wyjaśnień i dokumentów – w szczególności szczegółowego opisu robót planowanych na działce objętej wnioskiem (w tym informacji o rodzajach przewodów istniejących i planowanych do instalacji) oraz danych co do parametrów linii SN relacji GPZ [...] – [...] (ze wskazaniem parametrów, które będą właściwe dla linii po wykonaniu planowanych prac modernizacyjnych). Organy, były zatem uprawnione do wywiedzenia wniosków negatywnych dla strony – to znaczy przyjąć za gołosłowne twierdzenia co do efektów planowanych prac modernizacyjnych. Analizując zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił jakie dowody uwzględnił i jakie okoliczności wziął pod uwagę czyniąc ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom Skarżącej nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalając zakres planowanych prac mógł przeprowadzić dowody z dokumentów będących w posiadaniu Skarżącej (dokumentacja techniczna, dokumentacja projektowa) i przy bierności spółki w ich przedstawieniu organ był uprawniony do poczynienia ustaleń jedynie w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Z "Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] – [...] " wynika aktualny stan linii napowietrznej na całej jej długości (w tym przekroje zastosowanych przewodów), jak również konieczność przeprowadzenia w ramach modernizacji między innymi prac związanych z tzw. obostrzeniem linii elektroenergetycznej (zastosowaniem środków technicznych zwiększających niezawodność pracy linii oraz bezpieczeństwo w sąsiedztwie linii w sytuacji tzw. skrzyżowania linii z przeszkodą terenową (budynki, drogi, nasypy, kominy itp.). Okoliczność ta wymagała poczynienia przez organy pełnych ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowych urządzeń - w tym przewodów z nim związanych, albowiem chociażby zastosowanie powyższych środków zabezpieczających może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała w sposób prawidłowy zakresu planowanych prac. Nie określiła ich we wniosku, a w dalszym toku postępowania wskazywała jedynie na wymianę przewodów – bez zmiany ich przekrojów – co pozostawało w wyraźnej sprzeczności z "Wytycznymi" dla planowanych prac modernizacyjnych. Skarżąca co więcej nie wyjaśniła tych sprzeczności. Zasadnie zatem kwalifikacja planowanych robót dotyczących linii SN -15 kV GPZ [...] – [...] mogła być dokonana w oparciu o jedyny dokument zawierający dane techniczne ("Wytyczne"), a ten nie dawał podstaw do jednoznacznego wykluczenia, że zakres planowanych prac spełni przesłanki określone w art. 3 pkt 7 a p.b.

Sąd podkreślił, że uzasadnieniem dla złożenia przez spółkę wniosku była konieczność "modernizacji" linii SN na długości 22 km, związanej z "poprawą przepustowości sieci". W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, które to stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek - wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy).

Jak wskazał Sąd I Instancji słusznie wskazała skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie podnosząc, że ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie (rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami), to jednak nie zauważyła, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Natomiast zasadnie wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.

Podsumowując Sąd wskazał, że nie sposób zatem podzielić zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez Skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 23 marca 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Gdańsku dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...] -[...] i została oparta na tych samych podstawach kasacyjnych, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 440/19, sygn. akt I OSK 47/19 i I OSK 48/19, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 49/19; z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2791/18, sygn. akt I OSK 3442/18, sygn. akt I OSK 3564/18, sygn. akt I OSK 3486/18, sygn. akt I OSK 3894/18, sygn. akt I OSK 3527/18, sygn. akt I OSK 3489/18, sygn. akt I OSK 3847/18, sygn. akt I OSK 2791/18.sygn. akt I OSK 2793/18, sygn. akt I OSK 2794/18, sygn. akt I OSK 3565/18, sygn. akt I OSK 3488/18 i z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2785/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Przypomnienia wymaga, że we wniosku z 23 stycznia 2017 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę działki nr [...] do udostępnienia części tej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] -[...], wskazując, że remont całej linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że "stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych na chwilę obecną wymaga dokonania niezbędnych prac eksploatacyjnych i remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilanych z tej linii odbiorców zarówno indywidualnych jak i instytucjonalnych". Z Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN 15 kV GPZ [...] -[...] wynika, że linię napowietrzną SN 15 kV GPZ [...] -[...] wybudowano w 1971 i 1973 r. (punkt 2. PRZEDMIOT OPRACOWANIA). Inwestor oświadczył, że "remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN". Do wniosku dołączono mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji i Wytyczne programowe. W piśmie z 28 marca 2017 r. pełnomocnik inwestora ponownie wskazał, że "linia ma ponad 30 lat (...), ponad trzydziestoletnie linie są już wyeksploatowane i wymagają remontu".

Kwestia sporna w rozstrzyganej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właścicielki ww. działki została bezspornie spełniona.

Natomiast warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym całości podziela stanowisko wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej/ Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestor ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala bowiem uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na ww. działce objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy również ze stanowiskiem, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora prace na działce nr [...] mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...] -[...] i polegać będą na wymianie istniejących słupów oraz przewodów, a nie zmienią się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku oraz załączonej do niego mapy i dokumentów, które zostały zgromadzone w aktach sprawy, w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na ww. działce, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Z tego względu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 23 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n., załączonej mapy, pism Spółki z 17 lutego 2017 r., 28 marca 2017 r. i prawidłowo odczytanych Wytycznych.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji nietrafnie również uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci oraz zakres oddziaływania pola elektromagnetycznego. Sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. Z analizy zebranego materiału dowodowego nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. We wniosku oraz w Wytycznych nie podano, że dotychczasowe stacje transformatorowe zostaną zastąpione nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął, co uszło uwadze także organom obu instancji, kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "zwiększonej możliwości przesyłania energii elektrycznej". Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Kwestia niezawodności i zmniejszenia awaryjności linii jest w Wytycznych dominująca.

Należy mieć także na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV będzie z korzyścią również dla uczestniczki postępowania, która korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na ww. działce w wyniku remontu nie zmieni się, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).