Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 3/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11c art. 11d ust. 1  art. 11f ust. 1 art. 12  ust. 4a ust. 4g ust. 5 art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], udzielającą Prezydentowi Miasta Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust.1, art.12 ust. 4, art.16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), powoływanej dalej jako ustawa, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa ul. A w Ł., na odcinku od ul. B do ul. C wraz z rozbudową ulic: C, D, E i B w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania skrzyżowań. W zakres inwestycji weszła między innymi nieruchomość należąca do A. P., oznaczona numerami ewidencyjnymi, w obrębie [...], jako działki 57/1(57/10, 57/11), położone w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji, objęte projektem podziału.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. P., kwestionując ją w części dotyczącej działki nr ew. 57/1. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niezagwarantowanie stronie prawa do wzięcia czynnego udziału w każdym lub choćby w jakimkolwiek stadium postępowania administracyjnego dotyczącego jej nieruchomości, uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat zgromadzonego w sprawie materiału oraz twierdzeń organu, a także uniemożliwienie stronie wykazywania uzasadnionej okolicznościami konieczności nabycia w/w nieruchomości w całości. Dodał, że wyżej wymienione uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisu prawa materialnego, art. 13 ust. 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy całokształt okoliczności w sprawie dawał asumpt do wykupu całej nieruchomości z uwagi na utratę przez nią swojego społeczno-gospodarczego przeznaczenia, poprzez niemożność przeprowadzenia na niej inwestycji budowlanych, do których to działka była przeznaczona; powyższe było wynikiem braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę na temat szczątkowo zebranego materiału w sprawie, okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w kontekście znacznego pomniejszenia działki budowlanej będącej własnością strony, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie sprawy, co w efekcie doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia opartego wyłącznie na założeniach poczynionych przez organ administracyjny, z zupełnym pominięciem słusznego interesu strony, który nie został w żaden sposób zweryfikowany, a możliwy był do dostrzeżenia, tylko w przypadku wnikliwego i zupełnego rozpoznania sprawy przez organ zobowiązany do jej merytorycznego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że zakresem decyzji została objęta między innymi należąca do niego nieruchomość, tj. działka nr 57/1, która wskutek decyzji została podzielona na dwie działki o nr 57/11 i 57/10. Sposób przeprowadzenia podziału sprawił, że należąca do strony działka budowlana, straciła swą właściwość i nie jest możliwe wykorzystanie jej w sposób zgodny z pierwotnym przeznaczeniem.

Odwołujący podniósł, iż nie był informowany o prowadzonym postępowaniu. O decyzji dowiedział się z obwieszczenia Prezydenta Miasta Ł., zaś możliwość uczestniczenia w postępowaniu na wcześniejszych etapach postępowania umożliwiłaby wskazanie dowodów na potwierdzenie stawianych przez stronę twierdzeń. W ocenie odwołującego, należało porównać interes społeczny oraz interes strony, zważyć je w taki sposób, aby każdy został w sposób dostateczny dostrzeżony, a rozstrzygnięcie nie godziło w żaden z nich w sposób niewspółmierny do pozostałego. Rozstrzygnięcie winno uwzględniać zarówno interes publiczny jak i interes strony, zaś niedopuszczalne jest stawianie jednego z nich ponad drugim, nieuwzględnianie treści praw leżących po stronie jednostki i przymusowe podporządkowanie jej woli interesowi organu administracyjnego. Podkreślił, że realnie utracił całość praw związanych z nieruchomością, gdyż nie ma możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji na tejże nieruchomości, bądź jej zbycia. Niemożliwe jest również przekształcenie działki na nieruchomość o przeznaczeniu rekreacyjnym, gdyż działka graniczy bezpośrednio z ruchliwą drogą, zaś organ administracyjny w zupełności pominął powyższe okoliczności.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.11 g ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, iż pismem z dnia 20 lutego 2013 r., uzupełnionym w dniu 17 kwietnia 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Ł. działający w imieniu Prezydenta Miasta Ł. wniósł o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej. Zarząd Województwa [...], pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r., zgodnie z dyspozycją art. 11 b ust. 1 ustawy, pozytywnie zaopiniował realizację tej inwestycji. W sprawie tej nie było umocowania prawnego do uzyskania opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu oraz wójta. Prezydent Miasta pełni bowiem jednocześnie rolę Starosty i organu wykonawczego gminy, organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego oraz gminy, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i gminy oraz reprezentuje powiat i gminę na zewnątrz (art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Organ ocenił, iż wniosek spełniał wymogi art. 11 d ust. 1, a przeprowadzone postępowanie realizowało wymogi art. 11 d ust. 5 i 6 ustawy oraz jest zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Do stron będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponadto pozostałe strony zostały poinformowane poprzez obwieszczenia, które ukazały się na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Ł., stronie internetowej Urzędu Miasta Ł. oraz w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o ewentualności wnoszenia uwag bądź zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego decyzja z dnia [...] wypełnia także warunki wynikające z treści art. 11 f ust. 1 ustawy. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Ł. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niedostatecznego informowania strony o toczącym się postępowaniu wyjaśniono, że nie jest on zasadny. Organ poinformował odwołującego się o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy, z którego odwołujący się skorzystał i zawiadomił go o wydaniu decyzji. Odnosząc się do kwestii żądania wykupu pozostałej części nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr 57/1 wyjaśniono że zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy w sytuacji, w której mamy do czynienia z przejęciem tylko części nieruchomości, oraz przy założeniu, że pozostała część na skutek przejęcia nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania nieruchomości na dotychczasowe cele, zarządca drogi obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do jej nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże w związku z zasadą zawartą w art. 6 k.c. ciężar udowodnienia, że pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, spoczywa na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jako osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Podkreślono, że takie żądanie nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy drogi publicznej. W sytuacji zaś gdy organ lub podmiot, o którym mowa uzna, że pozostała część przejętej nieruchomości, wbrew stanowisku wnioskującego, umożliwia prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele i odmówi zawarcia umowy - wnioskującemu pozostaje możliwość skierowania sprawy przed sąd powszechny, w postępowaniu cywilnym. Dodano, że na podstawie art. 136 k.p.a., pismami z dnia 26 sierpnia 2013 r. oraz 2 października 2013 r. organ wezwał inwestora do wypowiedzenia się co do możliwości ewentualnej zmiany przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji na należącej do skarżącego działce nr 57/1 zgodnie z jego oczekiwaniami bądź w przypadku braku takiej możliwości do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanego przez skarżącego żądania. Pismem z dnia 8 października 2013 r. inwestor wyjaśnił, że "działka nr 57/10, która powstała z podziału działki nr 57/1 została przeznaczona pod pas, znajdują się lub docelowo będą usytuowane następujące naniesienia: projektowana droga rowerowa, gazociąg, napowietrzna linia telekomunikacyjna, która ulega przełożeniu w związku z kolizją istniejącej sieci z projektowaną drogą rowerową, projektowany kanał technologiczny na potrzeby obsługi i monitoringu sygnalizacji świetlnej oraz ochronny pas zieleni izolujący tereny przyległe do pasa drogowego". Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia oraz zważywszy na to, że przepisy ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności, czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji uznano, że konieczność podziału działki skarżącego jest uzasadniona w przedstawionej formie i zakresie. Odnośnie zarzutu co do rozpoczęcia prac budowlanych pomimo wniesienia odwołania wyjaśniono, że kwestionowanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, o czym odwołujący został poinformowany.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. P., zaskarżając ją w całości. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia i przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji z pominięciem słusznego interesu strony;

- art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieudzielenie stronie w sposób wyczerpujący informacji na temat całokształtu okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz o potencjalnych następstwach prawnych, korzystnych lub niekorzystnych dla pozytywnego załatwienia sprawy, czym uniemożliwiono stronie podjęcie czynności zmierzających do wykazania istnienia stanu faktycznego odmiennego od przyjętego przez organ, przemawiającego za wydaniem rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ważnego interesu strony, tym samym objęcia decyzją całej nieruchomości położonej w obrębie [...], opisanej pod nr 57/1;

- art. 77 §1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w konsekwencji brak możliwości oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności wpływu dokonanego mocą decyzji podziału nieruchomości na jej dalszą funkcjonalność, wydanie decyzji wbrew podstawowym gwarancjom postępowania administracyjnego;

- art. 80 k.p.a., poprzez jego naruszenie wynikające z naruszenia art. 7 k.p.a., a w konsekwencji brak możliwości dokonania swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy te nie zostały wyczerpująco zgromadzone a także brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego służącego kompleksowej ocenie sytuacji, brak wskazania, jakim dowodom organ administracyjny dał pierwszeństwo, na jakich okolicznościach się oparł i dlaczego nie przeprowadził postępowania dowodowego w

celu wyjaśnienia sprawy, skoro nie wszystkie jej okoliczności były dostatecznie wyjaśniona, czym nie dawały podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności dlaczego pominął twierdzenia i dowody zgłaszane przez stronę dotyczące sposobu wykorzystania przez organ administracyjny części nieruchomości pomimo braku uzyskania pozwolenia od skarżącego i dlaczego treść uzasadnienia ograniczył tylko i wyłącznie do uzasadnienia prawnego.

Ponadto zarzucił obrazę art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niezastosowanie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie stały w kolizji z żadnym z przepisów specjalnych wyrażonych w ustawie.

W uzasadnieniu, skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu. Dodał, iż naruszenie art. 11 c ustawy jest konsekwencją naruszenia wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Niezastosowanie art. 11 c nastąpiło w ocenie skarżącego w sposób nieuzasadniony, gdyż przepisy ustawy nie stoją w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w razie braku powyższych przesłanek sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną kontrolował legalność zaskarżonego aktu w jego całokształcie, nie przekraczając granic sprawy, w której został podjęty (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta wykazała, że organy administracji nie naruszyły prawa, zarówno w zakresie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego.

Przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokalnej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie droga publiczna. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Własność podlega ochronie państwa, co gwarantuje Konstytucja RP w art. 21 ust. 1, ale jest też dopuszczalne odjęcie własności za odpowiednim odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Wskazuje się że własność powinna być wykonywana zgodnie z dobrem ogółu (orz. TK z 4 grudnia 1990 r., K 12/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 7, s.66). Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ona nienaruszalna. Mogą wszak zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. w toku budowy dróg. Drugi zaś warunek to wypłacenie słusznego odszkodowania (Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 21 Konstytucji RP, dostępny w LEX).

Ograniczenie praw jednostki w takim zakresie jak wynika to z zaskarżonej decyzji stanowi ingerencję organu administracji publicznej w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących, służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 643/12, LEX nr 1224060). W rozpoznawanej sprawie wykazano, iż i interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności.

Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku poszanowania prawa własności i naruszenia równowagi interesów na rzecz interesu publicznego. Należy bowiem pamiętać, że ograniczenie uprawnień skarżącego i pozbawienie go prawa własności będzie wynagrodzone stosownym odszkodowaniem, co wynika wprost z art. 12 ust. 4a, ust. 4g i ust. 5 oraz art. 18 ustawy. Odszkodowanie, o którym mowa, stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i zabezpiecza interesy dotychczasowego właściciela.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 11c ustawy. Przepis ten stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Spośród zasad ogólnych postępowania, których organ winien przestrzegać na podstawie art. 11c ustawy, wymienić należy zasadę należytego informowania stron o toczącym się postępowaniu, poprzez zawiadamianie osób będących stronami postępowania o poszczególnych jego etapach, a ponadto przez dokonywanie ogłoszeń publicznych.

Zgodnie z regulacją art. 11 ust. 5 ustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zawiadomienie zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy (art. 11 d ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy). Stosowną regulację dotyczącą doręczania decyzji i zawiadomienia o jej wydaniu zwiera przepis art. 11 f ust. 3 ustawy.

Organy administracji dochowały wymogów, przewidzianych tymi przepisami, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz doręczone mu zostały decyzje obu instancji (potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Nie została więc naruszona zasada ogólna udzielania informacji stronom, zawarta w art. 9 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że użyty w tym przepisie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12, LEX nr 1364262). Zwłaszcza, że strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym korzystała z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika i jej prawa były należycie chronione i zabezpieczone.

Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a., a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, mimo iż organy administracji wypełniły obowiązki przewidziane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób należyty to żądanie strony nie zostało zaspokojone. Skarżący domagał się bowiem od organu by na potrzeby inwestycji drogowej przejęta została cała jego nieruchomość oznaczona przed podziałem jako działka 57/1. Wskazywał, iż wywłaszczenie części oznaczonej po podziale jako działka 57/10 czyni zbędną pozostałą część bowiem uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem, pod budownictwo. A nie ma też możliwości innego jej zagospodarowania, ze względu na lokalizację przy drodze. Domagał się więc przejęcia przez gminę również działki nr 57/11. Żądanie to jednak nie mogło być zaspokojone w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, bowiem nabycie części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mówiąc innymi słowy, wniosek złożony na podstawie tego przepisu nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to - mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej - roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1932/10, LEX nr 1149273).

Ocenić należy iż organy administracji należycie wykonały obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które w przedmiotowym postępowaniu wyznacza treść art. 11d ust.1 ustawy, w zakresie kompletności wniosku. Stosownie do tego przepisu wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Organ wykonał zadanie zbadania kompletności wniosku w odniesieniu do wymogów przewidzianych powyższym przepisem oraz ocenił, iż przedłożona dokumentacja pozwala na wydanie decyzji.

Decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni zaś zadość art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji. Organ słusznie też ustalił, że inwestycja spełnia kryteria wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Wobec powyższego zarzut niewyjaśnienia czy niepowołania zastosowanych przepisów nie może odnieść skutku, bowiem wszystkie elementy istotne dla rozstrzygnięcia zostały ustalone i wyjaśnione w stopniu pozwalającym na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia.

Słusznie zaś podnosił Wojewoda [...], że organy w tym postępowaniu nie są uprawnione do badania celowości inwestycji, czy racjonalności przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i komunikacyjnych oraz projektowych. To leży wyłącznie w gestii inwestora. Analogicznie, jak w przypadku inwestycji ocenianych na podstawie ogólnych rozwiązań Prawa budowlanego, ustawodawca nie uprawnił ani organów administracji, ani sądu kontrolującego do weryfikacji słuszności i celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Art. 11 i ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem - zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 11 i ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa w sytuacji, gdy ich rola ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno - budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Organy te nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organ odwoławczy zwrócił się w tej kwestii do inwestora, w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), by wypowiedział się co do możliwości zmiany przebiegu drogi, a w przypadku braku takiej możliwości uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia żądań strony. Zaproponowane przez inwestora, a przyjęte przez organ rozwiązanie zakładało ograniczenie uprawnień właścicieli wskazując jednocześnie na realizację innych wartości, które w tej sytuacji słusznie zostały ocenione jako ważniejsze. Usprawiedliwiało to w tym konkretnym wypadku konieczność przedłożenia interesu społecznego nad interes indywidualny. Przy czym ustalony przebieg i wymiary planowanej drogi uzasadnione zostały względami techniczno-wykonawczymi oraz niezbędnością zajętej nieruchomości pod szczegółowo określone elementy inwestycji. Organ orzekający należycie odniósł się do spełnienia wymogów zawartych w przepisach prawa trafnie wywodząc, iż wobec tego, że zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji spełnienia wymogi formalnoprawne, nie była możliwa odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę organów, iż zasadność powstania inwestycji została wykazana powołaniem się na interes publiczny i oceniona w odniesieniu do interesu prywatnego skarżącego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LS