Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 346/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 185 par 1, art. 190,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz M. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2) zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor ARR przyznał M. M. (dalej: ,,Strona", ,,Skarżący") wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 1.722.555,12 zł do 12,80 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór".

W dniach [...] stycznia – [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono, że powierzchnia upraw pomidora podana przez producenta warzyw we wniosku stanowiła powierzchnię 12,80 ha, natomiast nie była tożsama z ustaleniami z kontroli krzyżowej przeprowadzonej w Grupie Producentów Owoców i Warzyw [A.] Sp. z o. o., gdzie powierzchnia uprawy została podzielona na powierzchnię upraw: pomidora – 12,50 ha; - ogórka - 0,30 ha.

Dyrektor ARR decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Orzekając na skutek odwołania Prezes ARR decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił orzeczenie Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor ARR decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. i odmówił producentowi warzyw udzielenia wsparcia z tytułu przeprowadzenia "zielonego zbioru" na powierzchni 12,80 ha uprawy pomidora.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji uznał, że producent warzyw nie dotrzymał warunków mechanizmu WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielony zbiór" w rozumieniu przepisów prawa unijnego i krajowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes ARR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą, po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.

W uzasadnieniu, Organ podkreślił, że decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23. ze zm.; dalej: k.p.a.). Podstawą wznowienia było ujawnienie na podstawie protokołu [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nowych okoliczności faktycznych, czyli rozbieżności powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia oraz prowadzenie na tej samej powierzchni, w okresie "zielonych zbiorów", zbioru pomidorów w celach handlowych.

W ocenie organu odwoławczego producent warzyw nie dokonywał faktycznie "zielonego zbioru" w zadeklarowanym okresie, a dokonywał tylko jednorazowej czynności usunięcia z krzaków niedojrzałych owoców, którą przeprowadził w trakcie zbiorów dojrzałych owoców. W ocenie organu strona nie dokonała właściwego działania "zielony zbiór", tylko przeprowadziła zabieg agrotechniczny, tzw. regulację gron, polegającą na tym, że w nadmiernie rozbudowanych gronach (o nadmiernej liczbie owoców) część owoców (w stadium niedojrzałości) usuwa się celem uzyskania jednakowej wielkości pozostałych na gronach owoców. Ponadto organ zakwestionował prawidłowość zgłoszonej we wniosku powierzchni zajmowanej przez rośliny ogórków.

M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14, oddalił skargę skarżącego. Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji został zobowiązany przez NSA do dokonania rzetelnej oceny postępowania organu, co do przesłanek wznowienia postępowania oraz zarzutów sformułowanych w skardze oraz dokonania kontroli jej legalności.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w toku całego postępowania kwestię sporną stanowiło ustalenie rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie WSA wskazał, na związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15 oznaczającą w istocie konieczność stwierdzenia, że organy zaniedbały uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do definicji "zielonych zbiorów". WSA zaznaczył, że rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2012 r. – dalej: rozporządzenie nr 701/2012) wprowadziło istotne zmiany w tym zakresie, w szczególności przyjmując odmienne regulacje dotyczące przeprowadzania "zielonych zbiorów", sposób obliczania kwoty wsparcia z powierzchni na ilość produktów objętych działaniem. WSA podkreślił brak technicznej możliwości zastosowania tej zmienionej regulacji do zdarzeń objętych rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.160.71 - dalej: rozporządzeniem nr 585/2011). Jednocześnie WSA wskazał, że nowelizacja rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 534/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 – dalej: rozporządzenie nr 543/2011) nie ma zastosowania do stanów faktycznych/stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia jej w życie.

Sąd I instancji sformułował tezę, że z chwilą rozpoczęcia "zielonych zbiorów" zbiór normalny, handlowy był niedopuszczalny. W ocenie WSA nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja dotycząca długości okresu "zielonych zbiorów". Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia ta została uregulowana odmiennie w ustawodawstwie unijnym dopiero od 1 września 2012 r., ale zmienione też zostały zasady obliczania kwoty wsparcia. W stanie prawnym i przy zasadach obliczania wsparcia w czerwcu 2011 r. nie można przyjąć odmiennej interpretacji dotyczącej sposobu przeprowadzania zielonych zbiorów.

Sąd I instancji wskazał, że organ powinien jeszcze raz uzasadnić, w sposób szczegółowy i przekonujący zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W szczególności organ powinien wyjaśnić, analizując zapisy kontroli czy fakty i dowody, na które się powołuje, jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania istotnie nie były znane kontrolującym, a zatem i organowi wydającemu decyzję z [...] września 2011 r. Ponadto WSA zaznaczył, że po przeprowadzeniu powyższej analizy, organ powinien po raz kolejny przeanalizować czy ustalenia kontroli uwieńczone protokołem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają okoliczności czy też dowody istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Końcowo WSA stwierdził naruszenie art. 8 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że pracownik ARR – R. G. (Dyrektor OT ARR w G.) brał udział w wydaniu pierwotnej decyzji. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia Sądu I instancji, zaskarżając wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów, zastępstwa procesowego.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1) art. 190 p.p.s.a. tj. zasady związania wykładnią dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez NSA w odniesieniu do rodzaju zarzutów, jakie winny podlegać rozpoznaniu w toku ponownego rozpoznania sprawy, a także wykładnią w odniesieniu do zakresu dalszej kontroli legalności decyzji organów przez Sąd I instancji, polegającego de facto na rozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego uprzednio sformułowanych w postępowaniu przez skarżącego pomimo, że z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego w tym zakresie było przedwczesne (zwłaszcza, że Sąd I instancji uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym z całkowicie innych przyczyn, a zatem wykładnia tych przepisów nie była niezbędna do załatwienia sprawy), jak i polegające na uznaniu, że jedyną wadliwością działania organów było niewystarczające uzasadnienie istnienia przesłanek wznowienia, nie zaś sama niewłaściwa weryfikacja ziszczenia się (bądź nie) przesłanek wznowienia postępowania, w tym weryfikacja ustalenia, czy okoliczności podnoszone przez organ w ogóle miały miejsce w rzeczywistości (w sytuacji, gdy NSA wyraźnie stwierdził, że nie zbadano w sposób prawidłowy, czy te okoliczności w ogóle zaistniały, abstrahując od tego czy mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania);

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie przez Sąd I instancji wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku w zakresie wskazania co do dalszego postępowania (z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji) poprzez zawarcie w uzasadnieniu sprzecznych wskazówek odnośnie do tego, jakie powinny być podjęte działania przez organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

B. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię Preambuły Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (dalej jako ,,Rozporządzenie 585/2011") oraz art. 85 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 84 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (dalej jako ,,Rozporządzenie 543/2011") poprzez uznanie, że przepisy te wyznaczają rozumienie pojęcia "zielonych zbiorów" w sposób, który uzasadnia tezę, iż niedopuszczalne było prowadzenie zbioru niedojrzałych pomidorów i jednoczesne zbieranie pomidorów dojrzałych na tożsamym obszarze (lecz z innych roślin), podczas gdy zbiór handlowy dojrzałych pomidorów podczas działania "zielone zbiory" nie został żadnym przepisem zakazany, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z Preambuły do Rozporządzenia nr 585/2011 czy też art. 85 ust. 2 i ust. 3 lub art. 84 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 543/2011;

b) błędną wykładnię art. 84 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 543/2011 w wersji angielskiej poprzez uznanie, że brzmienia tego przepisu w wersji angielskiej nie można interpretować jako dopuszczającego dokonywanie zbioru owoców dojrzałych po rozpoczęciu zielonego zbioru, tak aby po zakończeniu działalności na krzakach nie pozostały żadne owoce, podczas gdy sformułowanie "total harvesting", co Sąd I instancji sam przyznał, oznacza całościowe, nie zaś łączne zbiory, co implikuje konieczność interpretowania przepisów unijnych tak, jak nakazywałoby to ich brzmienie w innych wersjach językowych, a ponadto, wykładnię tego przepisu w sposób dozwalający na zbiór pomidorów dojrzałych pomimo rozpoczęcia "zielonych zbiorów" umożliwia już choćby to, że art. 84 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 543/2011 takiego zakazu nie wprowadza;

c) błędną wykładnię - w wersji obowiązującej w okresie dokonywania "zielonych zbiorów" przez skarżącego: art. 85 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (dalej ,,Rozporządzenie nr 1580/2007"), art. 84 ust. 1 lit. a), ust. 2 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Rozporządzenia nr 543/2011, a także art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 585/2011 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że nie umożliwiają one dokonywania zbioru owoców dojrzałych po rozpoczęciu "zielonego zbioru", podczas gdy przepisy te nie wprowadzają zakazu w tym zakresie i tym samym działanie takie czynią działaniem dozwolonym (niezakazanym);

d) błędną wykładnię art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 585/2011 w zw. z art. 112 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1580/2007 i art. 110 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 543/2011, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości dokonania zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem "zielone zbiory" po rozpoczęciu "zielonych zbiorów", w sytuacji gdy taki zakaz nie wynika wprost z brzmienia przepisu ani z przepisów, do których ten przepis się odwołuje;

e) niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wykładni pojęcia "zielonych zbiorów" art. 110 ust. 1 i ust. 2 i art. 121 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 543/2011, jak i art. 112 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 1580/2007 w sytuacji, gdy również z przepisów tych wynika, że rzekomo niedozwolone działanie polegające na prowadzeniu zbioru handlowego po rozpoczęciu "zielonych zbiorów" było dopuszczalne, a dodatkowo, takie zachowanie nie zostało wskazane w katalogu enumeratywnych przesłanek cofnięcia udzielonego wsparcia/nałożenia kary (gdyby w istocie działanie takie było niedopuszczalne, to byłoby ono poddane określonej sankcji).

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W ocenie NSA skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA trafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna formułuje dwa zarzuty. Dalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., niż naruszenia art. 190 tej ustawy, dlatego Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do poprawności uzasadnienia skarżonego wyroku.

Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają prawem określone elementy uzasadnienia wyroku, zatem przepis ten wskazuje na formalne elementy uzasadnienia, a nie na ich merytoryczną poprawność. Wprawdzie w niektórych przypadkach może pojawić się ścisły związek między wymogiem formalnym a treścią uzasadnienia, gdy stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd za podstawę orzekania nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy, to jednak wymogi formalne uzasadnienia należy odróżnić od jego merytorycznej poprawności. Braki w zakresie formalnym, czyli zbudowanie uzasadnienia wyroku z pominięciem nakazanych prawem części, zawsze muszą być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast uchybienia w warstwie merytorycznej mogą być odnoszone do naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a nie treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wypełnia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie posiada wskazane w tym przepisie elementy i istotne ustalenia ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, to jednak, co trafnie podnosi skarga kasacyjna, zbędnie podejmuje rozważania kwestii materialnych, w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa ma charakter procesowy. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że nie spełnia warunków wskazanych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim analiza jego treści nie pozwala jednoznacznie ustalić jaki jest zakres obowiązków organów w ponownie prowadzonym postępowaniu, a to przesądza, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji musiał być uznany za zasadny.

Podkreślić należy, że elementem niezbędnym uzasadnienia wyroku przy uwzględnieniu skargi jest zawarcie w nim wytycznych dla organów, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie skarżonego wyroku w tym zakresie jest wadliwe przede wszystkim dlatego, że w sposób ogólny i enigmatyczny określa zakres obowiązków organów, jakie są niezbędne dla prawidłowej oceny podstawy wznowieniowej. Stwierdzenie, że organy mają jeszcze raz uzasadnić w sposób szczegółowy i przekonujący wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Organy ten obowiązek wykonały w zaskarżonych decyzjach i postanowieniu wznowieniowym, więc Sąd I instancji powinien ocenić, czy zrealizowały ten obowiązek zgodnie z prawem, a nie odsuwać taką ocenę w bliżej nieokreśloną przyszłość.

W ocenie NSA trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. Sposób ujęcia tego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona wiąże treść art. 190 p.p.s.a. z prawidłowością uzasadnienia wyroku. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zbędnie podjął rozważania z zakresu materialnego sprawy, skoro nie została przesądzona dopuszczalność prawnego podniesienia tych problemów, a więc wznowienia wobec ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnień materialnych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. Podkreślić należy, że w chwili wyrokowania ta decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego, toteż ona kształtowała i kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną.

W sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji i zakończonej skarżonym wyrokiem problemem prawnym była ocena ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, nawiązując do wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, że organy powinny jednoznacznie wypowiedzieć się co do podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo tego nie uczyniły wznawiając postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2011 r. W tym zakresie Sąd I instancji nie zrealizował wytycznych sądu kasacyjnego z wyroku z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., bo to on miał dokonać oceny czy organy wykazały przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podjęcie przez ten Sąd rozwiązań z zakresu prawa materialnego jest wadą uzasadnienia skarżonego wyroku, ale też jest faktem, który nie zmienia zakresu związania wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2016 r. Związanie, o jakim stanowi art. 190 p.p.s.a., musi być odnoszone do tego elementu (zakresu) rozpoznawanej sprawy, który wprost wynika z wyroku kasacyjnego. W tym zakresie podkreślić należy, że NSA uchylając wyrok WSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14 określił zakres związania dla Sądu I instancji i wskazał, że odnosi się on do oceny podstaw i prawidłowości wznowienia postępowania z powołaniem się przez organy na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie NSA stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogą być oceniane zarzuty skierowane pod adresem przepisów materialnych, bo ustalenia będą mogły być prowadzone dopiero po przesądzeniu zasadności wznowienia postępowania administracyjnego.

Zatem z tego powodu podjęcie przez Sąd I instancji rozważań w zakresie podstaw materialnych związanych z pojęciem "zielonych zbiorów" nie może mieć wpływu na zakres rozpoznawanej sprawy przez organy, chociaż musi być wiązane z oceną poprawności skażonego wyroku. Zatem za trafne należy uznać prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że rozważania kwestii materialnych sprawy nie były w żaden sposób konieczne do rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji. Co więcej, ponieważ były poza zakresem sprawy, to przekroczyły związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a., są niewiążące dla organów rozstrzygających sprawę i są równocześnie naruszeniem art. 190 p.p.s.a. Poza tym są nieskuteczne, bo wkraczałyby w sferę wykonywania administracji, a Sąd I instancji nie ma takich uprawnień. Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. okazał się także skuteczny.

Z powodów wcześniej wskazanych za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenia prawa materialnego. Na kontrolowanym etapie postępowania są to zarzuty przedwczesne, bo te rodzaje naruszeń mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie przesądzone, że istniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.