Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1688/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 133 par 1, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 261/10 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz A. W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 261/10, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z następującym uzasadnieniem.

[...] – dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni - [...] maja 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, pakiet "Rolnictwo ekologiczne", realizowany w ramach wariantów: uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (S02a02) realizowany na obszarze 1,22 ha, trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02) na obszarze 54,21 ha, oraz uprawy sadownicze, w tym jagodowe, z certyfikatem zgodności (S02d02) na powierzchni 98,94 ha.

Skarżąca dodatkowo zadeklarowała ubieganie się o zwiększenie płatności ze względu na zbilansowanie produkcji roślinnej ze zwierzęcą. Upoważniona jednostka certyfikująca (JC) COBICO Sp. z o.o. potwierdziła, że strona spełnia wymogi rolnictwa ekologicznego na powierzchni 1,22 ha w ramach wariantu S02a02, na powierzchni 54,21 ha w ramach wariantu S02b02 oraz na powierzchni 98,94 ha w ramach wariantu S02d02.

W dniu [...] maja 2007 r. gospodarstwo skarżącej wytypowano do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2007 r., którą przeprowadziło w dniach: od [...] grudnia 2007 r. Biuro Kontroli na Miejscu we W.; [...] grudnia 2007 r. Biuro Kontroli na Miejscu w Z.G..

W protokołach kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości mające wpływ na wnioskowaną płatność:

1. Na działce rolnej A, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]) wykazano, że zadeklarowana powierzchnia działki użytkowana rolniczo 49,72 ha jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu. Deklarowany rodzaj uprawy (porzeczka czarna) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę na omawianej działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór.

2. Na działce rolnej B, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), wykazano, że zadeklarowana powierzchnia działki użytkowana rolniczo 36,93 ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu (33,67 ha). Deklarowany rodzaj uprawy (łąka trwała) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy na tej działce rolnej stwierdzili niekoszony ugór.

3. Na działce rolnej C, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), wykazano, że zadeklarowana powierzchnia działki użytkowana rolniczo 37,02 ha jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu (38,43 ha). Deklarowany rodzaj uprawy (porzeczka czarna) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy na tej działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór.

4. Na działce rolnej D, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), zadeklarowano łąkę trwałą na powierzchni 13,08 ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu (14,12 ha) jest większa od powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę. Inspektorzy na tej działce rolnej nie potwierdzili faktu istnienia łąki trwałej, lecz niekoszony ugór.

5. Na działce rolnej E, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), zadeklarowano powierzchnię działki użytkowaną rolniczo 1,22 ha z uprawą gryki. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu była zgodna ze stanem faktycznym, lecz rodzaj uprawy stwierdzony nie był zgodny z deklaracją. Inspektorzy na działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór.

6. Na działce rolnej F, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...], na której zadeklarowano porzeczkę czarną na powierzchni 7,98 ha, inspektorzy stwierdzili 8,79 ha niekoszonego ugoru.

7. Na działce rolnej G, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), wykazano, że zadeklarowana powierzchnia działki użytkowana rolniczo 4,20 ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu (3,76 ha). Deklarowany rodzaj uprawy (łąka trwała) nie był zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy na tej działce stwierdzili niekoszony ugór.

8. Na działce rolnej H, działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...]), zadeklarowano powierzchnię działki użytkowaną rolniczo (4,22 ha), z uprawą porzeczki czarnej. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi zmierzyli powierzchnię działki rolnej 5,02 ha. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę stwierdzili, że działka jest odłogowana i nie jest na niej prowadzona działalność rolnicza.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu decyzją z [...] października 2008 r. uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2008 r. z powodu nierozpatrzenia przez organ I instancji zebranego materiału dowodowego.

Następnie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu z [...] października 2008 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżona decyzja nie spełniała przesłanek decyzji kasacyjnej wymienionych art. 138 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości odnośnie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku co do ich powierzchni i rodzajów użytkowania jako nieuprawnionych do otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych. Ze względu na wykryte różnice pomiędzy stanem zadeklarowanym przez producenta a stwierdzonym podczas kontroli na miejscu, nie naliczono płatności dla pakietu rolnictwo ekologiczne. Stwierdzony podczas kontroli na miejscu rodzaj użytkowania to ugór (działki rolne A, B, C, D, E, F i G) bądź odłóg (działka rolna H), nieobjęte wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Na działkach B, D i G, na których zadeklarowano ekologiczny trwały użytek zielony, stwierdzono niewykoszony ugór.

Zdaniem organu, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego, który deklaruje powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek. Potwierdza sam prawdziwość tych danych własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku. Producent ma obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym. Składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, producent rolny zobowiązuje się do:

1) przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolno środowiskowych przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji;

2) przestrzegania, na obszarze całego gospodarstwa rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm);

3) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

a) o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt,

b) o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego;

4) udostępniania osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania wszystkich dokumentów związanych z przeprowadzaną kontrolą;

5) prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym.

Treść tych zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878), w którym skarżąca podpisała przy wniosku z 14 maja 2007 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że planowane zmiany w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego winny być poprzedzone zmianą planu rolnośrodowiskowego i zgłoszeniem takiego zamiaru we właściwym biurze powiatowym Agencji. Aneks do planu rolnośrodowiskowego zmieniający rodzaj uprawy, sporządzony w styczniu 2008 r., przesłano do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] lutego 2008 r. W związku z tym wcześniejsze zabiegi wykonywane od miesiąca lipca 2007 r., polegające m.in. na zaoraniu uprawy porzeczki czarnej, przygotowaniu gruntów oraz nasadzenia maliny, były realizowane niezgodnie z planem rolnośrodowiskowym. Skarżąca nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianach co do wykorzystania gruntów oraz wielkości powierzchni prowadzonych upraw. Nie zgłosiła także okoliczności mogących być przyczyną nieudatności uprawy. Za taką informację nie można uznać pisma złożonego w dniu [...] lutego 2008 r. Nastąpiło to bowiem już po kontroli w gospodarstwie, czyli po powzięciu przez stronę informacji o stwierdzeniu nieprawidłowości. Pierwsze pisemne powiadomienie Agencji, zawierające m.in. wyjaśnienia producenta, informacje o zmianach wprowadzonych w gospodarstwie nastąpiło także dopiero po dacie inspekcji, pomimo iż strona co najmniej dwukrotnie od momentu podjęcia decyzji o zmianie kierunku produkcji oraz powzięciu wiadomości o nieudatności plantacji porzeczki czarnej stawiła się osobiście w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR, w dniu [...] lipca 2007 r. oraz [...] grudnia 2007 r.

Organ podkreślił, że płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" ma charakter powierzchniowy. Kontrola JC odnosi się natomiast do metod gospodarowania oraz produktów rolnych. Przedmioty kontroli wykonywanej przez JC i Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR są zatem odmienne. Celem kontroli na miejscu w gospodarstwie strony było zbadanie, czy powierzchnia gruntów zgłoszonych do płatności we wnioskach ARiMR oraz roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Organ przyznał, że kontrola w dniach [...] [...] grudnia 2007 r. dotyczyła wniosku w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jej przedmiot w zakresie powierzchni i rodzaju upraw jest jednak zbieżny z kontrolami wykonywanymi w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Stąd organy orzekające miały obowiązek wykorzystania wyników tych kontroli. Ich pominięcie stanowiłoby rażące naruszenie art. 77 k.p.a. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów organ I instancji uznał zasadnie, że w dniach kontroli nie było zadeklarowanych upraw na działkach zgłoszonych przez producenta. Wynika to z protokołów pokontrolnych oraz materiału zdjęciowego wykonanego przez inspektorów terenowych. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 613/08, oddalając skargę [...].

Organ podał, że przedstawiony przez stronę materiał dowodowy ma na celu wykazanie założenia i istnienia na kontrolowanym gruncie plantacji porzeczki czarnej przed terminem kontroli na miejscu. Kopia faktury nr [...]z dnia [...] r. potwierdza fakt zakupu przez stronę sztobrów porzeczki czarnej, podobnie jak wydruki przelewów z dnia [...] r. Nie jest to jednak sporne w sprawie. Brak podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych na plantacji porzeczki czarnej, susza oraz obecność szkodnika, doprowadziło do jej degradacji. Wskazuje na operat z dnia [...] stycznia 2008 r. Co do działki rolnej nr [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], operat wykazuje swobodny i nadmierny rozrost roślinności w międzyrzędziach, spowodowany przypuszczalnie brakiem regularności koszeń w trakcie sezonu wegetacyjnego. Na działce rolnej 4 położonej na działce ewidencyjnej [...] wskazuje postępujący rozrost przylegającego do upraw zbiorowiska leśnego, krzewów i samosiejek drzew (gł. sosna i brzoza) oraz brak jej utrzymania zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Obszerny materiał zdjęciowy obrazuje stan poszczególnych działek rolnych zgłoszonych przez stronę do płatności. Według organu, bezspornie brak jest na wskazanych gruntach plantacji porzeczki czarnej. Stan plantacji porzeczki czarnej wskazuje, iż producent nie stosował skutecznych zabiegów w celu utrzymania lub podwyższania żyzności i biologicznej aktywności gleby.

Organ stwierdził, że dołączona do akt sprawy w dniu [...] grudnia 2007 r. opinia pracownika Katedry Sadownictwa Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż zawiera jedynie odpowiedzi na hipotetyczne pytania strony. Z operatu z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, iż nasadzone w latach 2005-2007 sztobry porzeczki czarnej uległy biodegradacji, a w czasie lustracji terenowej na omawianych działkach znajdowała się prawidłowo założona plantacja maliny. Autor operatu jednak nieprecyzyjnie określa datę założenia plantacji maliny na późną jesień 2007 r. Mogło to zatem nastąpić po wykonaniu kontroli na miejscu, czyli po dacie [...] grudnia 2007 r. Operat ten nie może więc stanowić dowodu na okoliczność, że w dniu inspekcji na spornych działkach znajdowała się prawidłowo założona plantacja maliny. W związku z tym organ przyjął, że operat nie potwierdza istnienia plantacji porzeczki czarnej na dzień przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz na dzień sporządzania tych dokumentów. Potwierdza to słuszność kwalifikacji gruntów dokonanej przez inspektorów terenowych. Nieprawidłowe jest więc twierdzenie odwołania, że od jesieni 2007 r. na działce była plantacja maliny, która jest rośliną dotowaną w ramach wariantu S02d02. Zdaniem strony, w sytuacji gdy malina należy do tej samej grupy upraw - płatność powinna zostać przyznana w pełnej wysokości do tego wariantu. Inspektorzy terenowi nie stwierdzili jednak na działkach, gdzie zgodnie z deklaracją wnioskodawcy powinna znajdować się uprawa porzeczki, występowania plantacji maliny. Stwierdzili natomiast ugór bądź odłóg. Samo przygotowanie gleby (na zdjęciach widoczne są świeżo wyorane redliny) do nasadzenia plantacji nie świadczy o tym, iż plantacja istniała. Zadaniem inspektorów jest stwierdzenie faktycznego stanu użytkowania działek w momencie ich lustracji, a zamiarów producenta rolnego.

Organ wskazał na różnice między właściwością jednostki certyfikującej a właściwością organów ARiMR. Podkreślił, że na podstawie z art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) dokumenty sporządzane przez jednostkę certyfikującą nie stanowią przeciwdowodu do protokołów z kontroli na miejscu wykonywanej przez inspektorów ARiMR.

Oddalając skargę [...] na powyższą decyzję WSA we Wrocławiu wskazał, że przeprowadzona w grudniu 2007 r. w gospodarstwie skarżącej kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości co do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku obejmujące ich powierzchnię oraz rodzaj użytkowania, co wykluczało je z płatności rolnośrodowiskowych na 2007 r. Wykryto różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta a powierzchnią stwierdzoną. Kontrola stwierdziła rodzaj użytkowania ugór na działkach rolnych A, B, C, D, E, F i G) oraz odłóg na działce rolnej H.

Sąd podkreślił, iż wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności ONW, oraz płatności JPO i UPO za 2007 r.. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące postępowanie dowodowego. Sąd stwierdził w szczególności, że postępowanie to, którego istotnym składnikiem były wyniki kontroli na miejscu z grudnia 2007 r., było prawidłowe. W związku z tym WSA uznał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW za zgodną z prawem. W konsekwencji Sąd wyrokiem z 14 października 2009 r., sygn. III SA/Wr 612/08, oddalił skargę strony w przedmiocie odmowy przyznania stronie płatności ONW. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej dotyczących głównie wad postępowania dowodowego, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 69/10, oddalił skargę kasacyjną. Po wydaniu tego wyroku skarżąca cofnęła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. III SA/Wr 613/08 w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję odmawiającą płatności JPO oraz UPO za 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. II GSK 214/10 umorzył postępowanie w tej sprawie.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, z uwagi na to, że prawomocnymi wyrokami sądowymi uznano postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji w sprawie płatności ONW, JPO oraz UPO za zgodne z prawem, WSA uznał za bezzasadne zarzuty podniesione przez wnioskodawczynię co do wad postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Według Sądu, bezzasadny jest także zarzut braku podstawy prawnej do przyjęcia wyników kontroli na miejscu z grudnia 2007 r. za podstawę decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2007 r. Skarżąca prowadzi niespornie ekologiczną produkcję żywności zgodnie z wymogami rozporządzenia EWG nr 2092/91 w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.Urz. WE L 198, z późn. zm.). Potwierdza to Certyfikat wydany przez [...]. Produkty z gospodarstwa rolnego skarżącej mogą być więc wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego. Dokumenty wydawane przez [...] stwierdzają jednak wyłącznie spełnienie przez producenta rolnego wymagań uregulowanych powołanym rozporządzeniem. Celem kontroli jednostki certyfikującej nie jest natomiast określenie powierzchni oraz rodzaju upraw (roślin w plonie głównym) na działkach rolnych w gospodarstwie producenta w ramach poszczególnych grup płatności rolnośrodowiskowych. Organ II instancji trafnie stwierdził, że przedmioty kontroli wykonywanej przez JC i Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR są odmienne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec tego, że płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne", ma charakter powierzchniowy, celem kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony skarżącej było zbadanie, czy zgłoszone we wnioskach do ARiMR: powierzchnia gruntów do płatności rolnośrodowiskowej oraz roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Organ II instancji zgodnie z ustalonym stanem faktycznym sprawy przyznał, że kontrola w dniach [...]grudnia 2007 r. dotyczyła wniosku obejmującego płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Sąd stwierdza jednak, że wbrew zarzutom skargi, organy orzekające słusznie przyjęły, że przedmiot tej kontroli w zakresie obejmującym powierzchnię i rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Stąd też organy orzekające, rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe, obowiązane były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy uznały zatem trafnie, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej.

WSA podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zebrane dowody oceniono bowiem prawidłowo, we wzajemnym ich związku oraz dopuszczono wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowość postępowania dowodowego w sprawach płatności za 2007 r. pozytywnie zweryfikowano w dwóch prawomocnych wyrokach Sądu. W tym kontekście Sąd podkreśla, że na podstawie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwa.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji względnie o uchylenie go w części w jakiej WSA oddalił skargę dotyczącą zaskarżonych decyzji w zakresie odmowy przyznania płatności do działek rolnych A oraz C. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Kasator zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i w konsekwencji oparcie zaskarżonego wyroku na niezgodnych z prawdą okolicznościach wynikających z nieprecyzyjnej wiedzy własnej Sądu;

2) art.153 p.p.s.a. poprzez wbrew wiążącej Sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GZ 39/10 poprzez dopatrzenie się wiążącego w sprawie rozstrzygnięcia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 613/08;

3) art. 141 § 4 w związku z 3 § 1 p.p.s.a. i 133 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, dla których uznał je za nieuzasadnione – poza lakonicznym przytoczeniem treści przepisów. Uniemożliwia to wgląd w motywy Sądu, polemikę z nimi oraz kontrolę instancyjną. Narusza to również, poprzez w istocie odmowę merytorycznego rozpoznania skargi, prawo do procesu opisane w art. 2 i 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz stanowi naruszenie wywodzonej z powyższych zasady dwuinstancyjności opisaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP;

4) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 75, 76, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że raport z kontroli na miejscu jest jedynym dopuszczalnym dowodem w zakresie sposobu użytkowania działek rolnych i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przepisom postępowania przez organy obu instancji, co mogło skutkować nieuchyleniem zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w stosunku do skarżącej nie zostały wydane decyzje odmawiające płatności systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatność ONW za rok 2007. W decyzjach tych przyznano [...] wnioskowane płatności, z zastosowaniem jedynie kilkuprocentowych sankcji wynikających z nieznacznych niezgodności w zakresie dobrej kultury rolnej. W związku z tym nietrafne jest stwierdzenie WSA, jakoby wyniki kontroli obejmującej działki będące przedmiotem postępowania I instancji były podstawą wydania decyzji odmawiających płatności sprawach obszarowych i ONW. Podczas tej kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w stosunku do działek rolnych A oraz C oraz nie były one przedmiotem postępowania tak w sprawie płatności systemów wsparcia bezpośredniego, jak i ONW. Tym samym ustalenia w tych postępowaniach w zakresie działek A i C w ogóle nie były dokonywane tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym dotyczącym płatności JPO UPO i ONW. Kwestia ta jest istotna o tyle, że działki te stanowią 60% gospodarstwa kasatora, a prawie 90% powierzchni, na której wnioskodawczyni deklarowała realizacje wariantu S02d02 w roku 2007. Z tych powodów dopatrzenie się przez WSA związku między postępowaniami w sprawie przyznania płatności JPO, UPO i ONW a zasadnością odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych w wariancie S02b02 do działek A oraz C nie znajduje uzasadnienia.

Skarżąca podkreśliła, że postępowania w przedmiocie przyznania płatności systemów wsparcia bezpośredniego oraz ONW mają odmienny przedmiot od postępowań dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Według stanu prawnego w 2007 r., warunki ich przyznawania były odmienne. Postępowania administracyjne w każdej z tych spraw prowadzone było oddzielnie. W sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych wnioskodawczyni z racji innych wymogów ich przyznawania wnioskowała przeprowadzenie dowodów, których nie prezentowała w innych postępowaniach, a materiał zgromadzony w tej sprawie jest dalece obszerniejszy. Nie sposób w związku z tym zaakceptować poglądu, że legalność działania organu w innym postępowaniu zwalnia Sąd od badania legalności aktów administracyjnych tegoż organu, jeżeli dotyczą tej samej strony, a przedmiot postępowania jest "zbliżony".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok wydany został bez zbadania sprawy oraz bez odniesienia się do zasadniczej części zarzutów. Pozbawiło to skarżącą prawa do realnej możliwości obrony swoich praw. Postępowania w przedmiocie przyznania różnych płatności pomocowych dla rolnictwa i tak posiadają konstrukcję procesową znacznie utrudniającą stronom realne dochodzenie swoich praw w sytuacjach spornych. Kontrole na miejscu z zasady przeprowadzane są pod nieobecność rolnika - co budzić może wątpliwości w kontekście realizacji zasady jawności i czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto przeprowadzane są one przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, czyli organ II instancji, co nie może realnie pozostać bez wpływu na decyzje wydawane przez organ podstawowy, faktycznie ograniczając zasadę dwuinstancyjności. Tym bardziej - w ocenie kasatora - dla "wyrównania szans" w tych szczególnych postępowaniach administracyjnych, wskazane byłoby egzekwowanie od organów ARiMR bezwzględnego przestrzegania wymogu oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie kwestionujące wyniki kontroli na miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Pierwszy zarzut odnoszący się do art. 133 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stosownie do treści tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany na podstawie materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego aktu administracyjnego.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie nadesłanych przez organ akt sprawy.

Za naruszenie tego przepisu nie można uznać zaakceptowanych przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych będących następstwem wadliwej oceny materiału dowodowego, nawet gdyby stanowisko Sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego.

Skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego szerokie uzasadnienie obejmuje również zarzuty zawarte w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poza przytoczeniem przepisów prawa, które w ocenie Sądu I instancji miały zastosowanie w niniejszej sprawie, sprowadza się do stwierdzenia ("Sąd stwierdza"), że wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2007 r. stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiającej skarżącej przyznania za 2007 r. płatności ONW oraz JPO i UPO.

Decyzje te poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Ostatecznie w sprawie dot. ONW skarga kasacyjna [...] została oddalona wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt GSK 69/10). Natomiast wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 613/08 oddalający skargę na decyzję odmawiającą przyznania płatności JPO i UPO za 2007 r. stał się prawomocny wobec cofnięcia skargi kasacyjnej.

Z powyższego stanu faktycznego i prawnego Sąd I instancji wysnuł wniosek, iż wymienione wyroki wskazują na to, iż postępowanie dowodowe w ww. sprawach przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a wobec tego bezzasadne są zarzuty podnoszące wady postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że nie odmówiono skarżącej przyznania za 2007 r. płatności JPO i ONW.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.01.2011 r. sygn. akt II GSK 69/10 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14.10.2009 r. oddalającego skargę ww. na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] r. przyznającą skarżącej za 2007 r. płatność ONW do 151,71 ha gruntów rolnych, naliczając jednocześnie sankcję z tytułu różnicy w powierzchni deklarowanej a stwierdzonej.

Jeśli zaś chodzi o płatności obszarowe JPO i UPO, to z powołanego przez Sąd I instancji wyroku z dnia 17.06.2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 613/08) wynika, iż decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) do 135,87 ha gruntów za 2007 r., natomiast odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do deklarowanej powierzchni 1,22 ha.

Z powyższego wynika, że źródło ogólnikowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest inne w swej treści niż przyjął Sąd I instancji. Bazując w zasadzie na rozstrzygnięciach dot. płatności obszarowych ONW, JPO i UPO, Sąd I instancji nie poddał wnikliwej analizie zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że ww. płatności obszarowe oraz płatność rolnośrodowiskowa to zupełnie różne płatności oparte na różnym stanie prawnym i różnych warunkach przyznawania, o czym, jak błędnie zarzucił autor skargi kasacyjnej (pkt 2), nie decyduje uchylone przez NSA postanowienie WSA we Wrocławiu w przedmiocie zawieszenia postępowania (II GZ 39/10).

Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do legalności zaskarżonej decyzji na tle wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, obejmującego określony pakiet, tj. rolnictwo ekologiczne, realizowany w 3 wariantach:

1. S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatami zgodności – na obszarze 1,22 ha,

2. S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatami zgodności – na obszarze 54,21 ha,

3. S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności na obszarze 98,94 ha.

"Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", jak stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się w zasadzie do przytoczenia stanu spraw dot. płatności obszarowych ONW, JPO i UPO i uzależnienia wyniku niniejszej sprawy od wyników ww. spraw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem Sądu I instancji będzie precyzyjne wskazanie jakie ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie dopłat rolnośrodowiskowych i dlaczego zostały zaaprobowane przez Sąd. Czytelność zaakceptowania przez Sąd ustaleń faktycznych oraz stosowania właściwych przepisów prawa wskazuje m.in. na potrzebę podania oznaczenia określonymi symbolami (typu A, B itd.) działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, rodzaju upraw deklarowanych i stwierdzonych na tych działkach, a następnie stanowiska organów orzekających.

W aktualnym stanie sprawy kontrola legalności zaskarżonej decyzji stała się niemożliwa z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).