Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 71/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 pkt.1, art.59 ust.1, art.61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. nr [....] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części dz. nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na części dz. nr [....] obr. [....] oraz zjazdem z działki drogowej nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., Nr 267).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu [....] listopada 2012 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynął wniosek K.H. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Ponieważ teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że zakres obszaru analizowanego oraz czytelność obecnego charakteru terenów w nim zawartych, jako wyodrębnionych i zdefiniowanych zespołów o klarownych granicach obligują organ do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowana działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, której kontynuację pod względem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu) stanowić będzie wnioskowane zamierzenie na terenie działki nr [....]. Tym samym organ stwierdził, że inwestycja jest sprzeczna z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej nie będzie posiadała sąsiedztwa funkcjonalnego, nie będzie stanowiła elementu uzupełniającego, wkomponowanego w urbanistyczną całość z zastanym w obszarze analizowanym układem urbanistycznym. Naruszy zatem istniejący ład przestrzenny.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. H. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Odwołujący podniósł, że co najmniej dwie działki sąsiednie tj. dz. nr [....] i nr [....] dostępne z ul. [....] są zabudowane domami jednorodzinnymi, czyli budynkami o funkcji mieszkalnej (tożsamej z wnioskowaną), co zostało stwierdzone wprost w treści decyzji. Złamanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego zdaniem odwołującego polegało między innymi na: działaniu bez podstawy prawnej - organ stwierdził, iż zabudowa na działce nr [....] nie może stanowić kontynuacji funkcji ze względu na stan techniczny oraz że jest to zabudowa niezamieszkała; braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - organ nie wyjaśnił, dlaczego zabudowa na działce nr [....] nie stanowi kontynuacji wnioskowanej funkcji; wewnętrznej sprzeczności decyzji - organ wskazał, że na działkach nr [....] i nr [....] występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, po czym odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej; naruszeniu obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników do działań władzy publicznej – odwołujący zwrócił uwagę na próbę "ukrycia" faktu istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dz. nr [....] . Nadto wskazał, że punkcie 2 części tekstowej wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej zawarto wykaz funkcji występujących w obszarze analizowanym. Występowanie zabudowy mieszkaniowej stwierdzono jedynie po wschodniej stronie ul. [....] . Natomiast zabudowę na działce nr [....] (dostępną z ul.....) umieszczono w punkcie "drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej".

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 października 2013 r. znak: [....] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647).

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona przez mgr inż. arch. J.S. , wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (nr.....) dowodzi, że brak jest przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium, rzeczona analiza została sporządzona rzetelnie i jest wystarczającą podstawą dla uznania, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja pozytywna.

Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiza objęła obszar wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [....] oraz nie mniejszej niż 50 m, bowiem w odległości 384 m od granic terenu objętego wnioskiem. Opisując cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, autorka analizy wskazała, że działka ta położona jest w zachodniej części miasta, w obszarze rozciągającym się po zachodniej stronie ul. [....] i na północ od rzeki [....] , przy ul. [....] . Ulica [....] przecina zwarty, kilkudziesięciohektarowy obszar zieleni naturalnej i urządzonej w makrownętrzu krajobrazowym doliny [....] , zwanym [....] .

Przy granicy wschodniej działki nr [....] występuje drobny budynek o cechach mieszkalnych, obecnie nieużytkowany i popadający w ruinę. Działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [....] przy ul. [....] nie są zabudowane. Najbliższa do terenu inwestycji zabudowa znajduje się po wschodniej stronie na działkach nr [....] i [....] - jest to nieruchomość narożna względem ul. [....] i ul. [....]. Znajduje się na niej budynek (nr....) wpisany do ewidencji obiektów zabytkowych, użytkowany jako usługowy gastronomiczny. Od strony zachodniej terenu inwestycji wzdłuż ul. [....] dominują działki stanowiące zespoły ogrodów działkowych z drobną zabudową związaną z rekreacją działkową (są to działki nr nr [....] ) oraz tereny łąk i nieużytków. Od północy do działki nr [....] przylega teren kompleksu [....] (są to działki nr.......). Kolegium wskazało następnie, że na obszarach przyległych do ul[....] , po jej południowej stronie, sporadycznie występuje zabudowa tj. na działce nr [....] usytuowane są drobne parterowe zabudowania z płaskim dachem, użytkowane jako mała gastronomia. Na działce nr [....] znajdują się z kolei nieużytkowane drobne parterowe zabudowania. W głębi terenu, po południowej stronie ul. [....] na działce nr [....] znajduje się drobny parterowy budynek mieszkalny z gospodarczym - reprezentujący cechy dawnej, podkrakowskiej zabudowy wiejskiej tj. pozostałość dawnej zabudowy zagrodowej. Kolegium podkreśliło, że jak wskazano w analizie urbanistycznej, zakres obszaru analizowanego oraz czytelność obecnego charakteru terenów w nim zawartych, jako wyodrębnionych i zdefiniowanych zespołów o czytelnych granicach obligują do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowana działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, której kontynuacje pod względem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu) stanowić będzie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, a to z uwagi na brak istniejącej funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagospodarowania terenu na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tym samym inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ zaznaczył, że planowaniu przestrzennemu gminy Kraków od lat przyświeca idea powstrzymania zabudowy terenów otwartych, zielonych, jako cechujących się wysokimi walorami krajobrazowymi. Niewątpliwie dotyczy to także terenu wewnątrz którego znajduje się działka nr [....] objęta wnioskiem inwestora. Widocznym jest, że jego otwarty, wolny od zabudowy charakter stanowi kontynuację założeń planistycznych gminy a nowe obiekty kubaturowe stanowią co najwyżej uzupełnienie obiektów istniejących.

Kolegium uznało, że wobec zgromadzonego na potrzeby niniejszej sprawy materiału dowodowego, nie sposób nie zgodzić się z negatywną opinią autorki analizy architektoniczno - urbanistycznej, wobec planowanej inwestycji budowlanej.

Z map zalegających w aktach sprawy wynika, że istotnie teren inwestycji zlokalizowany jest wewnątrz terenów słabo zainwestowanych kubaturowo. Płaszczyznę obszaru analizowanego na trzy części dzielą działki drogowe ul. [....] oraz ul. [....] Intensywna zabudowa mieszkaniowa występuje głównie na wschód od działki nr [....] , po przeciwnej stronie ul. P. a zabudowa mniej intensywna, w większości o charakterze usługowym na południe od terenu inwestycji i pasa drogowego ul. [....].

Tak rozmieszczona zabudowa tworzy czytelny układ urbanistyczny, gdzie kompleks nieruchomości, do których należy objęta wnioskiem inwestora działka nr [....] pozostaje obszarem zielonym, otwartym, o istotnych walorach krajobrazowych.

Odnośnie pojęcie "działki sąsiedniej" organ wskazał, że zgodnie z powszechnym poglądem doktryny, pojęciu temu przypisuje się znaczenie szerokie, a wiec rozumie się przez nie nieruchomość lub jej część, położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która winna być z kolei określana dla każdego przypadku oddzielnie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, W-wa2006 r., T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004., wyrok NSA z 3 października 2006 r. LEX nr 289275). Konsekwencją wyżej przedstawionej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" jest z jednej strony to, że w analizie urbanistycznej pod uwagę brane są nie tylko budynki znajdujące się na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej i bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, lecz także na nieruchomościach bardziej oddalonych, a drugiej strony to, że nie każda zabudowa, mieszcząca się w granicach obszaru analizowanego - z racji przynależności do innego, zamkniętego układu architektonicznego - będzie traktowana jako kontekst dla projektowanej inwestycji.

W granicach obszaru analizowanego wyznaczonego na potrzeby niniejszej sprawy, znalazły się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, dostępne bezpośrednio z drogi publicznej stanowiącej ul. [....] a więc z tej samej drogi publicznej co działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym tj. działki nr [....] i sama działka nr [....] . Organ zgodził się jednakże z autorką analizy, iż zabudowa zlokalizowana na tychże działkach, nie może stanowić kontekstu urbanistyczno - architektonicznego dla zabudowy objętej wnioskiem K.H. Zabudowa ta nie pozwala bowiem na określenie wymagań dla planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ wyjaśnił, że obiekt posadowiony na działce nr [....] , na który składa się niewielki gabarytowo budynek mieszkalny wraz gospodarczym, ma charakter zabudowy zagrodowej. Bezspornie zabudowa ta nie koresponduje z zamierzeniem inwestycyjnym K.H.

Z kolei budynek znajdujący się na działce nr [....] , o cechach mieszkalnych, jak wynika z akt sprawy nie nadaje się do użytkowania, przeznaczony jest do rozbiórki, stąd ewidentnym jest, że nie można opierać się na jego parametrach w celu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego Kolegium wyjaśniło, że to, iż na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej znajdują się obiekty o tej samej funkcji, co funkcja zabudowy wnioskowanej, nie oznacza jeszcze spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - muszą być to bowiem obiekty o takich, gabarytach i walorach estetycznych, by nowa zabudowa mogła z nimi współgrać w sensie urbanistycznym i architektonicznym.

Zdaniem Kolegium, wyżej przytoczone argumenty niewątpliwie przemawiają za odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.H. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego główną przyczyną wadliwości decyzji jest bezkrytyczne przyjmowanie twierdzeń wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy jednoczesny traktowaniu procedury o ustalenie warunków zabudowy jak procedury dotyczącej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że na ternie objętym analizą istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zabudowa ta, zdaniem skarżącego może i powinna być podstawą do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Tym samym zostaje więc spełniony pierwszy aspekt dobrego sąsiedztwa. Skarżący zarzucił nadto, że organ nie określił pozostałych cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zamiast tego bezpodstawnie ustanowił szereg dodatkowych wymogów jakie musi spełniać zabudowa występująca na działkach sąsiednich. Skarżący podniósł, że niedopuszczalna jest odmowa wydania warunków zabudowy poprzez fakt, że istniejąca zabudowa sąsiednia o tej samej funkcji nie posiada cech, wskaźników, parametrów identycznych z planowaną zabudową. Zachowanie ładu przestrzennego stanowi jedynie wskazówkę interpretacyjną, która nie może stanowić samodzielnej podstawy ograniczenia zabudowy. Ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie na podstawie Konstytucji lub ustaw. Musi być wyraźne i nie można go domniemywać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w z dnia 11 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 lipca 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [....] oraz zjazdem z działki drogowej nr [....] przy ul. [....] w K. Zaznaczyć należy, że przedmiotowa działka nr [....] o powierzchni 1 2133 ha stanowi własność Gminy Miejskiej K.

Organy prowadzące kontrolowane postępowanie stanęły na stanowisku, że wydanie decyzji ustalające warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na brak przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem z uwagi brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę przychyla się do stanowiska organów.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że niespełnienie choćby jednego z warunków o jakich mowa w zacytowanym przepisie art. 61 ust. 1 prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy.

Wskazany przepis w pkt 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1738/09).

W orzecznictwie podkreśla się, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 44/12).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy została wykonana rzetelnie i w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Ze znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy analizy wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w obszarze rozciągającym się po zachodniej stronie od ul. [....] i na północ od rzeki [....] , przy ul. [....] . Ulica [....] przecina zwarty kilkudziesięciohektarowy obszar zieleni naturalnej i urządzonej w makrownętrzu krajobrazowym [....] zwanym [....] . Planowana zabudowa miałaby powstać w części przylegającej do ulicy na całej szerokości frontu tj. ok. 128 m i na głębokości względem działki drogowej ul. [....] około 15 m przy granicy zachodniej oraz około 63 m przy granicy wschodniej. W analizie wskazano, że teren działki jest płaski, niezagospodarowany, porośnięty zielenią. Działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [....] nie są zabudowane. Najbliżej położonymi działkami zabudowanymi są działki nr [....] i nr [....] . Są to działki położone narożnie względem ul. [....] i ul. [....] . Budynek zlokalizowany po wschodniej stronie tych działek użytkowany jest jako lokal gastronomiczny - "[....] ". Jego pierwotna część posiada wpis do ewidencji obiektów zabytkowych (jako zabytek drewnianej architektury mieszkalnej z końca XIX wieku). Z kolei od strony zachodniej terenu inwestycji wzdłuż ul. [....] dominują działki stanowiące zespoły ogródków działowych z drobną zabudową typową dla ogródków działkowych. Przykładowo w analizie wskazano, że są to działki nr nr [....] . Od strony północnej działki objętej terenem inwestycji przylega natomiast teren kompleksu [....] z budynkami uczelni oraz urządzeniami sportu i rekreacji. Są to działki od nr [....] do nr [....] .

Analizując treść sporządzonej analizy wskazać należy, że jej autorka wyodrębniła cztery zespoły o czytelnych granicach. Wskazała mianowicie, że od zachodniej strony ul. [....] (obszar 1) w kierunku północnym od ul. [....] znajduje się zespół uczelnianych obiektów sportowych i dydaktycznych (boiska, korty) z terenami zielonymi, a także w kierunku południowym od strony ul. [....] obiekty o charakterze magazynowym, warsztatowym, stacja benzynowa oraz obiekty gastronomiczne, jak również obiekty architektury militarnej zbudowane w ramach austriackiej Twierdzy K. (użytkowane jako usługowe). Obiekty te tworzą odrębny zespół usługowej zabudowy z układem komunikacyjnym dróg wewnętrznych. Zespół tej zabudowy położony jest w kompleksie zieleni stanowiącym przedłużenie obszaru [....] . Następnie autorka analizy wskazała, że od strony wschodniej ul. [....] w kierunku al. [....] (obszar 2) znajduje się teren otwartych [....] (kompleks zieleni miejskiej wpisany do rejestru zabytków), zaś pomiędzy ulicami [....] , [....] , [....] , znajduje się zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej wraz z zespołem osiedla willowej zabudowy międzywojennej "[....] " o charakterystycznym geometrycznym układzie urbanistycznym, wraz z pętlą tramwajową (obszar 3). Z kolei po północnej stronie al. [....] oraz na wschód od ul. [....] istnieje zespół terenów sportu i rekreacji, w tym tereny klubów sportowych [....] wraz z halami i stadionami (obszar 4). W analizie podkreślono, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się charakterystyczne dla tej części miasta układy urbanistyczne, konsekwentnie kształtowane przez dziesięciolecia, a nowe obiekty stanowią jedynie uzupełnienie istniejących zespołów.

W tym miejscu w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (por. wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 44/1) należy wskazać, iż działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem z części tekstowej oraz graficznej analizy wynika jasno, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna znajduje się w odrębnym, zwartym zespole zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej w [....] , po wschodniej stronie ul. [....] i obsługiwanym przez ten sam system dróg dojazdowych. Działka objęta wnioskiem skarżącego znajduje się natomiast po zachodniej stronie ul. [....] w obszarze na którym zabudowa mieszkaniowa nie występuje. Na terenie tym jedynie sporadycznie występuje drobna zabudowa parterowa. I tak zabudowa występująca na działce nr [....] użytkowana jest jako mała gastronomia. Z kolei na działce nr [....] znajdują się drobne zabudowania parterowe, które w ogóle nie są nieużytkowane. Na działce nr [....] znajdującej się po południowej stronie ul. [....] w odległości 900 m od działki objętej terenem inwestycji znajduje się natomiast drobny parterowy budynek mieszkalny, który stanowi pozostałość dawnej zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, że zabudowa zagrodowa nie jest pojęciem tożsamym, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie może być uznane za kontynuację funkcji budownictwa zagrodowego. Odnośnie z kolei budynku znajdującego się na samej działce objętej wnioskiem wskazać należy, że jak wynika z ustaleń organów, budynek ten jest nieużytkowany i przeznaczony do rozbiórki (nie posiada podłączenia w wodę, kanalizację oraz gaz).

Pomimo zatem tego, że w całym obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - występuje zabudowa mieszkaniowa, to stwierdzić należy, iż nie może ona stanowić punktu odniesienia dla określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w wyraźnie wyodrębnionym obszarze, zamkniętym z jednej strony ul. [....] , a z drugiej [....] . Obszar ten (obszar 3) tworzy swego rodzaju mikro całość urbanistyczną, stanowiącą strefę wyraźnie odróżnialną od pozostałych wchodzących w skład obszaru analizowanego.

Działka skarżącego wchodzi natomiast w obszar tzw. [....] (obszar 2) a zatem terenów przeznaczonych w głównej mierze pod zieleń publiczną. Działki stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji oraz działki w bliskim sąsiedztwie są niezabudowane, niezagospodarowane lub też użytkowane jako ogródki działkowe. Wyjątek stanowią działki nr nr [....] oraz nr [....] (dostępne z ul......) jednakże jak wskazano powyżej, zabudowę tych działek stanowią drobne, parterowe budynki, które w ogóle nie są użytkowne (działki nr.....) oraz zabudowa użytkowana jest jako mała gastronoma (działka nr....)

Wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała nr XII/87/03 Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r.) teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze korytarza przewietrzenia będącego podstawowym elementem ochrony klimatu i regeneracji powietrza w K. oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, z czego wynika konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Nadto zaznaczyć należy, że działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, zostały objęte zapisami uchwały Rady Miasta K. z dnia 10 lica 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [....] . Zgodnie z przyjętą uchwałą działki te przeznaczone zostały pod zieleń publiczną.

Podkreślić także należy, że jak wskazano w analizie charakter obszarów przyległych do ul. [....] na przestrzeni dekad nie uległ zmianie pozostając jako teren zielony. Środkowa i zachodnia część obszaru analizowanego, po stronie zachodniej ul. [....] , w tym przy ul. [....] przynależy do wielohektarowego zwartego zespołu terenów otwartych zieleni urządzonej oraz zieleni naturalnej (.....) i powiązana jest z kompleksem zieleni publicznej [....] oraz przyległych terenów sportu i rekreacji oraz szlakami spacerowymi z [....] , wzgórzem [....] . Z uwagi na rozległe wielohektarowe tereny bez zabudowy rejon ten charakteryzuje się panoramą na wyniesienie od wzgórza [....] po [....] z historycznymi elementami krajobrazu kulturowego: z [....] oraz [....] . Kompleks nieruchomości do których przynależy działka objęta wnioskiem inwestora pozostaje obszarem zielonym, otwartym, o istotnych walorach krajobrazowych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to że, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Gdy natomiast wykazana zostanie sprzeczność pomiędzy zabudową istniejącą, a planowaną przestaje być ona dopuszczalna.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją w której planowane zamierzenie inwestycyjne nie da się pogodzić z istniejąca funkcją terenu (ani pod względem zagospodarowania terenu, ani też użytkowania obiektów). Jak wskazano powyżej działka skarżącego wchodzi w obszar tzw. [....] , a zatem terenów przeznaczonych w głównej mierze pod zieleń publiczną, na którym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcją dominującą zagospodarowania tych terenów (dostępnych od ul.....) jest zieleń zorganizowana w przeważającej części w ramach zespołów ogródków działkowych. Istniejąca sporadyczna zabudowa stanowi zaś pozostałość, relikt dawnych obiektów o charakterze zagrodowym i gospodarczym, bądź też jest przejawem funkcji usługowej.

W realiach niniejszej sprawy taki rodzaj zabudowy nie stanowi kontekstu urbanistyczno – architektonicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie pozwalając na określenie wymagań dla planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Wyjaśnienia organów w niniejszej sprawie są wyczerpujące i wszechstronne, a sporządzona analiza określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.