Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 200/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Drogi publiczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1, art. 159 pkt 2, art. 112, art. 114, art. 134 par. 3, art. 132 ust. 1a, art. 9, art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 389, art. 158
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008r. sprawy ze skarg A. S. i Wójta Gminy T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę; I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której uchyla ona pkt. II decyzji Starosty [...] z [...] znak [...], II. oddala skargi w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części określonej w punkcie 1 wyroku. /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2000 r. znak [...] Wójt Gminy [...], działając na wniosek A. S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w [...], gmina T. P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność A. S. oraz obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...]m², działka nr [...] o powierzchni [...]m² oraz nr [...] o powierzchni [...]m², zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność A. S.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Baranowo – Chyby zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/278/2000 z dnia 27 czerwca 2000 r. Rady Gminy Tarnowo Podgórne (Dz.Urz. Woj. Pozn. z 18 sierpnia 2000 r. Nr 55, poz. 671) działki o nr: 499 o powierzchni 483 m², 524 o powierzchni 1 137 m², 530 o powierzchni 2 308 m², 545 o powierzchni 2 720 m², 557 o powierzchni 1 369 m², 568 o powierzchni 1 350 m², 579 o powierzchni 1 349 m², 589 o powierzchni 1 990 m², 612 o powierzchni 4 134 m², powstałe w wyniku podziału, zostały przeznaczone pod drogi.

Gmina T. P. pismem datowanym na dzień [...]2004 r. zaproponowała A. S. wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki w wysokości symbolicznej złotówki, której to oferty A. S. nie przyjął.

W dniu [...]2006 r. A. S. złożył wniosek o wydanie decyzji określającej odszkodowanie za wyżej wymienione działki, których własność przeszła z mocy prawa, na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzji podziałowej Wójta Gminy T. P. z dnia [...]2000 r. na rzecz Gminy T. P.

Decyzją z dnia [...] (znak[...]) Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i 4 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz A. S. odszkodowanie w łącznej w kwocie 339 700 zł, za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy T. P. działki, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w dacie podziału w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], jako własność A. S. (pkt I). Ponadto Starosta określił, iż odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę T. P. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt II).

W ocenie Starosty spełnione zostały przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ulice oznaczone symbolem KD i opisane jako "drogi dojazdowe", w przebiegu których znajdują się działki o nr 499, 524, 530, 545, 557, 568, 579, 589, 612 o łącznej powierzchni 1,6840 ha mają charakter dróg publicznych – gminnych, co wynika z obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/278/2000 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 55, poz. 671), jak również z decyzji Wójta Gminy T. P. nr [...] z dnia [...]. W związku z tym w odniesieniu do tych działek nastąpił skutek prawny z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, co oznacza, że z mocy prawa stały się własnością Gminy T. P. Organ jednocześnie stwierdził, że złożone w sprawie przez wnioskodawcę dokumenty świadczą o tym, że negocjacje prowadzone w przedmiotowej sprawie zakończyły się wynikiem negatywnym i strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za wyżej wymienione działki, powstałe w wyniku podziału pod drogi publiczne gminne. W ocenie organu A. S. nie mógł rozporządzić odszkodowaniem, które jeszcze nie zostało ustalone, a w dacie zawarcia umowy z dnia [...] 1999 r. dotyczącej nieodpłatnego przekazania gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, działki o nr: [...] nie istniały i nie była znana ich powierzchnia. Ponadto organ stwierdził, iż wola strony nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy – art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec braku uzgodnień pomiędzy stronami zaszła konieczność wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Organ I instancji powołując się na treść art. 128, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdził, iż oszacowania wartości nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy podejściem porównawczym, przy pomocy metody korygowania ceny średniej. Wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień [...] 2000 r. i przeciętnych cen transakcyjnych z dnia [...] 2006 r. została określona na kwotę 20,17 zł/m². Organ, pomimo zarzutów pełnomocnika A. S., nie znalazł podstaw do zakwestionowania wniosków zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] 2006 r., ponieważ uznał ten operat za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i Gmina T. P.

Wójt Gminy T. P. podniósł, iż A. S. w umowie zawartej z Gminą z dnia [...] 1999 r., której postanowienia należy tłumaczyć zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, zrzekł się odszkodowania, bowiem strona wiedziała, że nie będzie miała do niego prawa.

A. S. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1, art. 134, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 i 2, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podnosząc, iż wskazane przepisy rangi ustawowej nakazują ustalenie odszkodowania według wartości rynkowej zwiększonej na podstawie możliwego w planie sposobu użytkowania, a biegły nie zastosował skierowanej do niego wytycznej z ust. 2 § 36 rozporządzenia wykonawczego pomimo tego, że brak cen transakcyjnych dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi (ust. 1) był ewidentny. W ten sposób z przepisu o znaczeniu marginalnym (§ 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego) uczyniono przepis konstytucyjny przeoczając, że przepisy wykonawcze mają zapewnić wykonanie zasad ustawowych odnoszących się do odszkodowania. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji co do istoty bez jej przekazywania Staroście.

Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił pkt II decyzji organu I instancji i nadał mu brzmienie: Ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę T. P. na rzecz p. A. S., jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego.

Jako kluczowe dla rozpoznania przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał przepisy art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156, art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zdaniem organu dla rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znaczenie to, czy nastąpiło przejście z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi, gdyż tylko wystąpienie takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ wskazał w tym zakresie na potrzebę poddania analizie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i projektu podziału w dacie wydania decyzji podziałowej. W oparciu o treść art. 7, art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie uchwalenia planu miejscowego oraz posiłkując się zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ odwoławczy stwierdził, iż odszkodowanie przysługuje wyłącznie za grunty wydzielone pod drogi publiczne w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, bowiem w momencie wydzielania działek pod takie drogi nie ma jeszcze aktu prawnego o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych.

Wskazując na treść art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie, kiedy decyzja Wójta Gminy T. P. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr: [...] stała się ostateczna organ odwoławczy stwierdził, iż działki, których dotyczy decyzja organu I instancji z dnia [...] r. przeszły na własność Gminy, bowiem prawomocna decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielone działki przeznaczone były zarówno w planie, jak i w decyzji podziałowej pod drogę publiczną. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Gminy, iż A. S. w umowie z dnia [...] 1999 r. zrzekł się odszkodowania, bowiem oświadczenie to uznał za nieskuteczne; wola stron nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy ustawy, a nadto oświadczenie to zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej. Organ wskazał także na uchybienia zawartej umowy co do formy czynności prawnych i skutków niezachowania wymaganej formy (art. 158 i art. 73 ust. 2 Kodeksu cywilnego). W ocenie organu okoliczność złożenia przez A. S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy T. P. nie ma wpływu na tok postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej, że A. S. nigdy później nie zgodził się na bezpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości, ani na proponowane przez Gminę odszkodowanie w wysokości symbolicznej złotówki, a na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie m.in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie. Wobec takiego stanu rzeczy należało decyzją administracyjną ustalić odszkodowanie na rzecz A. S..

Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ podkreślił, iż na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia został sporządzona na cele, dla których ma być wykorzystana, czy rzeczoznawca zastosował właściwie przepisy ustawy i rozporządzenia. Organ stwierdził, iż w tym celu poddał analizie operat szacunkowy z dnia [...] 2006 r. Ogólne zasady wyceny gruntów zwarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zaś szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i zasady sporządzania operatu określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w szczególności w § 36 tego rozporządzenia, który w ust. 1 nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego.

Organ podkreślił, iż rzeczą oczywistą jest, że cena (w przedmiotowej sprawie na kwotę 20,17 zł/m²) nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę jest inna niż cena nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo. Organ II instancji uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnoprawnym i jest zgodny ze standardami zawodowymi, jest kompletny i przydatny dla celu dla jakiego został sporządzony, a zarzuty pełnomocnika A. S. okazały się bezpodstawne.

Uzasadniając zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 132 ust. 1 i art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że należało zmienić orzeczenie zawarte w pkt II tej decyzji obejmujące wskazanie terminu zapłaty ustalonego odszkodowania.

Skargi na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczestnicy postępowania odwoławczego: Gmina T. P. i A. S..

Gmina T. P. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca Gmina zarzuciła, iż stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania jest błędne. Zdaniem Gminy z treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie temu świadczeniu charakteru bardziej cywilnoprawnego, o czym świadczy wprowadzenie uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a organem w sprawie wysokości odszkodowania i pozbawienie organu kompetencji do jednostronnego kształtowania tego świadczenia. Gmina podkreśliła, że w umowie z dnia [...] 1999 roku strony uzgodniły nie tylko nieodpłatne przekazanie dróg przez właściciela na rzecz Gminy, ale także sfinansowanie przesz A. S. kosztów opracowania planu. Umowa ta miała charakter umowy wzajemnej z której wynika, iż Gmina T. P. zobowiązała się do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] przy jednoczesnym zobowiązaniu się A. S. do partycypacji w kosztach planu oraz nieodpłatnym przekazaniu przez niego dróg mających charakter dróg publicznych. Wskazując na treść art. 353¹ kc oraz art. 61 i art. 65 kc stwierdził, iż z umowy zawartej w dniu [...] 1999 r. niewątpliwie wynika, iż zamiarem Gminy było przystąpienie do opracowania planu miejscowego pod warunkiem, że strony, tj. Gmina oraz A. S., wspólnie w określonych umową proporcjach sfinansują koszty opracowania planu, a ponadto że A. S. przekaże nieodpłatnie na rzecz Gminy drogi, które powstaną w projekcie planu.

A. S. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego zarzucił zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 98 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) oraz przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości ... (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109), jak również prawa procesowego, w szczególności art. 35 i art. 36 kpa. Skarżący podkreślił, iż domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty, które z racji ich atrakcyjności są zbywane za stosunkowo dużą cenę (na terenie [...] w 2007 r. grunty są sprzedawane w cenie średnio 400 zł za 1 m², a zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odszkodowania winno się przyjmować wartość – cenę z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Skarżący nie zgodził się ze sposobem ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie zbadanych transakcji z lat 2004-2005, gdyż organ I instancji pominął problem gwałtownego wzrostu cen nieruchomości gruntowych do 2007 r., a nadto nie dostrzegł niedopuszczalności porównania cen z terenu [...] z terenem [...]. W ten sposób doszło do rażących naruszeń przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazanych w skardze, a nakazujących ustalenie i wypłacenie słusznego odszkodowania z uwzględnieniem aktualnych cen gruntów przyległych do działek drogowych. Skarżący zarzucił również przewlekłość postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na obydwie skargi, odnosząc się odrębnie do zawartych w nich zarzutów, uznał je za niezasadne i wniósł o ich oddalenie. Organ podkreślił, iż okoliczność złożenia przez A. S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy T. P. nie ma wpływu na uprawnienie do odszkodowania, które na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie. W odpowiedzi na zarzutu A. S. organ odwoławczy ponownie podniósł że należy odróżnić obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, które można odnotować na rynku (w operacie szacunkowym z dnia 22 grudnia 2006 roku na str. 8 w pkt 6.1). od obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, którego rzeczywiście nie można odnotować.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania, gdyż stosownie do art. 36 kpa zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 201/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 200/08 sprawę ze skargi A. S. i sprawę ze skargi Gminy T. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesione przez A. S. i Gminę T. P. skargi na decyzję Wojewody [...] [...] z dnia [...] roku uznać należało za nieuzasadnione w części w której utrzymuje ona w mocy Decyzję Starosty [...] z [...] roku znak [...].

Zarzuty Gminy T. P. sprowadzają się do zakwestionowania podstawy prawnej i faktycznej dla przyznania A. S. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – grunty wydzielone pod drogi publiczne - działki położone w miejscowości [...] Gmina T. P. (Nr [...]) przeznaczone pod drogi publiczne, a to wobec faktu, iż A. S. w dniu [...] 1999 roku zawarł umowę w której w § 3 zobowiązał się przekazać Gminie T. P. nieodpłatnie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych.

Oceniając powyższy zarzut, należy wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę wydania decyzji podziałowej został przyjęty uchwałą Nr XXXVI/278/2000 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000 roku, a zatem w momencie zawarcia umowy na którą powołuje się Gmina, nie istniał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący podstawę dla wydzielenia spornych działek.

Na tym etapie, a więc przed uchwaleniem miejscowego planu przestrzennego, nie były zatem znane żadne dane pozwalające określić przedmiot umowy, a mianowicie wielkość, szczegółowe położenie, przebieg, a także charakter przyszłych dróg, co więcej nie było jeszcze pewności że takie drogi w ogóle powstały.

Złożone w tych warunkach przez A. S. w dniu [...] 1999 roku oświadczenie nie może być uznane za skuteczne zrzeczenie się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, zwłaszcza wobec literalnej treści tego oświadczenia, w którym A. S. zdecydował się w przyszłości przekazać nieodpłatnie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych.

Do takiego przekazania – przeniesienia własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nigdy między stronami nie doszło.

A. S. nigdy, a w szczególności po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie złożył w przepisanej formie aktu notarialnego, oświadczenia w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości wydzielonych zgodnie z planem pod drogi publiczne, natomiast wystąpił, po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji podziałowej o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 97 tej ustawy podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy), lub z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy).

Ta ogólna reguła dotyczy również gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, które tylko w jednym przypadku przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego – a mianowicie gdy podział został dokonany na wniosek właściciela (art. 98 ust. 1 ustawy). W każdym innym przypadku (podział z urzędu, lub na wniosek osoby która ma w tym interes prawny) własność działek wydzielonych pod drogi publiczne przechodzi na Skarb Państwa lub jednostki samorządowe jedynie w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia.

Istnieją zatem dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji gdy dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogi publiczne na wniosek właściciela, przejście prawa własności następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast w drugiej sytuacji podział nieruchomości następuje z urzędu (może też nastąpić na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny), a po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155 do 170 Kodeksu cywilnego, i wymaga m. inn. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Nie ma przy tym przeszkód prawnych, by właściciel gruntu zawierając umowę dokonał przeniesienia własności nieruchomości nieodpłatnie. W niniejszej sprawie, strony z takiego trybu jednak nie skorzystały, Gmina nie przeprowadziła podziału nieruchomości z urzędu na swój koszt i nie doszło do zawarcia cywilnoprawnej umowy przenoszącej własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Gminę T. P.

Skoro istnieją różne tryby postępowania, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia że A. M., składając w dniu [...] 1999 roku oświadczenie, że działki gruntu przeznaczone w mającym powstać w przyszłości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, przekaże Gminie nieodpłatnie, miał na myśli zrzeczenie się odszkodowania należnego mu na gruncie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy podział nieruchomości ostatecznie dokonany został na jego wniosek.

W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 98 ust. 3, który w powiązaniu z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej jeżeli spełnione będą następujące przesłanki:

- dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną,

- nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem

- właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Starosty o ustaleniu odszkodowania, a w konsekwencji decyzja Wojewody [...], zostały wydane z naruszeniem prawa.

Powyższe nie oznacza, że właściciel nieruchomości nie mógł się zrzec odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest to sytuacja inna niż nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości do którego w niniejszej sprawie nie doszło. Nie doszło również do skutecznego zawarcia umowy przedwstępnej, zobowiązującej do zawarcia umowy przenoszącej na Gminę nieodpłatnie własność nieruchomości w przyszłości, już chociażby dlatego, że w [...] 1999 roku nie było możliwe określenie przedmiotu umowy w sposób pozwalający na jego identyfikację (przebieg, położenie i wielkość działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie był znany) zgodnie z wymogami określonymi w art. 389 Kodeksu cywilnego, niezależnie od kwestii związanych z formą w której czynność ta winna być dokonana (art. 158 Kodeksu cywilnego).

Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy).

W orzecznictwie Sądów Administracyjnych, reprezentowany jest w związku z powyższym pogląd, że dopiero z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, znajduje zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 ustawy, a więc powstaje po stronie byłego właściciela roszczenie o odszkodowanie i dopiero na tym etapie otwiera się droga do podjęcia rokowań w przedmiocie uzgodnienia jego wysokości, a więc również zrzeczenia się prawa do odszkodowania (por. wyroki w sprawie I SA 1658/00, I SA/Wa 2128/04, I OSK 417/06, a także III SA/Po 221/06 z dnia 21 listopada 2006 r. oraz I OSK 238/07 z 28 lutego 2008r.).

Niezależnie zatem od wcześniej wskazanych wątpliwości co do oceny dokonanych przez strony w dniu [...] 1999 roku uzgodnień, należy przyjąć iż uzgodnienia dokonane zanim podział nieruchomości został dokonany, nie mogą mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Żaden przepis dotyczący przesłanek podziału nieruchomości nie uzależnia dokonania tego podziału od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ jest zobligowany, wydać decyzję na wniosek uprawnionego o zatwierdzeniu tego podziału, bez żadnych dodatkowych warunków.

Z przytoczonych względów za nieuzasadnione należało uznać zarzuty Gminy T., iż A. S. skutecznie zrzekł się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne.

Przechodząc do skargi A. S. należy w pierwszy rzędzie ocenić trafność zarzutów naruszenia przez Wojewodę [...] art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.),w związku z aprobatą operatu szacunkowego, opartego na metodzie wyceny wskazanej w ustępie 1 art. 36 tegoż rozporządzenia. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było w ocenie skarżącego naruszenie w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130, 134,150,151,153 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Należy wskazać, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rozdziale 3 reguluje ono, zgodnie z treścią art. 159 pkt 2 ustawy, sposoby określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym między innymi gruntów przeznaczonych lub przejętych pod drogi publiczne (§ 36 Rozporządzenia).

Powołany przepis określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne ( § 36 ust. 1 Rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich gruntów, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ( § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku Gminy T. P.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego, że co do zasady nie jest dopuszczalne stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem brak jest w obrocie transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W tym miejscu należy bowiem przypomnieć o czym była mowa wcześniej, że przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odbywa się poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami na zasadach określonych w Rozdziale 3 Działu III Ustawy o gospodarce nieruchomościami , a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia i to również wówczas gdy wiąże się to z podziałem nieruchomości, a projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, - Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 356).

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112, 114 ustawy).

Również w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określony w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224-231 kc), przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość ex post decyzji o wywłaszczeniu (por. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 398).

Tak więc przyjęcie, jak wywodzi skarżący A. S., iż należy wykluczyć z zasady możliwość stosowania za podstawę wyceny przepisu art. 36 ust. 1. Rozporządzenie i wycena gruntów wydzielonych pod drogi publiczne winna odbywać się wyłącznie poprzez porównanie z wartością gruntów przylegających do gruntów wydzielonych pod drogi publiczne ( § 36 ust. 2 Rozporządzenia) uznać należy za nieuzasadnione. W niniejszym przypadku rzeczoznawca majątkowy, jak wynika z treści pkt [...] oraz [...] operatu szacunkowego z dnia [...] 2006 roku zidentyfikował na podstawie aktów notarialnych i przyjął do porównania [...] transakcji z rynku lokalnego obejmujących grunty położone na terenie Gminy T. P. ([...]) przeznaczone pod drogi publiczne. Transakcje te były zawarte w latach 2004 -2006 r. Zastosowanie więc § 36 ust. 1 Rozporządzenia było w niniejszym przypadku możliwe, wobec występowania materiału porównawczego obejmującego transakcje dotyczące umowy sprzedaży dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Mając więc na uwadze, że analizowany przepis Rozporządzenia Rady Ministrów w sposób jednoznaczny określa kolejność wyboru materiału porównawczego, dla przeprowadzenia wyceny brak podstaw dla uznania za zasadny zarzut skarżącego, iż rzeczoznawca majątkowy winien był dokonać wyceny uwzględniając ceny gruntów przyległych do działek wydzielonych pod drogi publiczne, a wiec zastosować § 36 ust. 2 Rozporządzenia. Co się zaś tyczy przedziału czasowego z którego pochodzą przyjęte do porównania transakcje, należy wskazać iż 2 letni okres z którego pochodzą transakcje przyjęte do porównania nie budzi zastrzeżeń w sytuacji gdy rzeczoznawca zastosował poprawkę z tytułu upływu czasu na poziomie 0,002% miesięcznie wskazując, iż analiza rynku obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi z terenu powiatu [...] w okresie od 2004 do 2006 roku wskazywała nieznaczny wzrost wartości na poziomie ok. 2 % w skali roku (pkt. [...] operatu).

Skarżący tego trendu wzrostu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w żaden sposób nie zakwestionował, sprowadzając swoje zarzuty, do ogólnikowego twierdzenia, że grunty na terenie [...] są sprzedawane za znacznie wyższą cenę, niż wartość przyjęta w operacie oraz wskazania na konieczność stosowania w niniejszej sprawie wyceny według zasady określonej w § 36 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów (a więc przez porównanie do gruntów przyległych do działek przeznaczonych pod drogi publiczne), do czego jednak nie było podstaw.

Podobnie, stawiając zarzut o niedopuszczalności porównania wartości gruntów z terenu miejscowości [...] z terenem [...], skarżący w żaden sposób zarzutu tego nie uzasadnił, w szczególności nie przedstawił żadnych argumentów, że miejscowości takie jak [...] położone na terenie tej samej Gminy co [...] nie są "rynkiem właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" o którym mowa w § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów, określającym podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Zastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów, nie stoi również w sprzeczności z treścią art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności § 3 tego przepisu. Wartość nieruchomości zgodnie z tym przepisem określa się według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, o ile jej przeznaczenie zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku znak [...], i co nie było sporne w niniejszym postępowaniu, przedmiotem podziału były grunty użytkowane jako rolne klasa bonitacji [...], z których w wyniku podziału wydzielono grunt przeznaczony pod drogi publiczne. Nie budzi większych wątpliwości, iż przejęcie gruntów dotychczas przeznaczonych na cele rolne lub leśne pod drogi publiczne i zabudowę powoduje zwiększenie ich wartości.

Potrzeba określenia wartości tych gruntów według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest realizowania przepisem art. 36 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, nakazującym w pierwszej kolejności dokonywać wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne przy zastosowaniu podejścia porównawczego z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Trudno również podzielić zarzuty skarżącego A. S. co do naruszenia przez Wojewodę [...], kolejnych wskazanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro skarżący nawet nie sprecyzował na czym owo naruszenie i odstępstwo od wymogów określonych tymi przepisami miałoby polegać.

Wojewoda [...], podobnie jak Starosta [...] szczegółowo uzasadnił dlaczego uznaje, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, określającego zasady sporządzania operatów szacunkowych.

Ustalając wysokość należnego A. S. odszkodowania, organy administracji szczegółowo zanalizowały treść tego operatu w kontekście powołanych wyżej przepisów i prawidłowo w ocenie Sądu uznały, że sporządzony operat odpowiada wymogom określonym przez powyższe przepisy.

W tej sytuacji nie znajduje zatem również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można bowiem podzielić poglądu, że ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi odszkodowanie nie odpowiada zasadzie słuszności (ekwiwalentności), wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Uznać natomiast należy iż wydając zaskarżoną decyzję i zobowiązując Gminę T. P. do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, do Sądu administracyjnego, Wojewoda [...] naruszył przepis art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten wprowadza obowiązek wypłaty odszkodowania należnego na podstawie odrębnej decyzji w terminie 14 dni od dnia w którym orzeczenie stało się ostateczne.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku, niewątpliwie stanowiła odrębne orzeczenie zasądzające odszkodowanie określone w art. 132 ust. 1 a ustawy (wydane po zajściu wydarzenia powodującego przejście z mocy prawa własności nieruchomości). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami którą błędnie, poprzez art. 132 ust. 1 ustawy zastosował Wojewoda [...], wydając rozstrzygnięcie którym uchylono punkt II decyzji Starosty [...] i nadano mu nowe brzmienie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dna 23 listopada 2007 roku , III SA/Po 1052/06). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...], oddalając skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 powołanej ustawy.

/-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik /-/M. Kwiecińska

E.W.