Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 1, pkt 3, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K. i Z. K. kwotę 1 014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 15 września 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie wykonania placu składowego materiałów budowlanych na działce nr ewid. gr. 2127 przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy ustalił, że w południowej granicy ww. działki ustawiono blaszak o wym. 6,0x5,0 m oraz kontener samochodowy o wym. 2,2x4,0 m. Działka jest ogrodzona pełnym ogrodzeniem betonowym od strony wschodniej, południowej, zachodniej i ażurowym od strony ul. [...]. Przy wschodniej granicy działki na terenie nieutwardzonym składowane były drewniane szpule oraz złożone na paletach elementy napędowe (listwy) do bram przesuwnych. Przy granicy zachodniej stwierdzono złożone słupy elektryczne wibrowane, fundamenty prefabrykowane pod słupy stalowe, około 20 szt. pustych szpul drewnianych i palet. Natomiast w północno-wschodnim rogu działki złożone były rury osłonowe na kable, trzy szpule z kablami, szafki elektryczne prefabrykowane. Na terenie działki zaparkowany był samochód skrzyniowy z tzw. HDS oraz dwie przyczepy do przewożenia słupów i szpul z kablami. PINB ustalił także, że na powierzchnię działki nawieziono i rozsypano warstwę tłucznia o grubości około 10-15 cm, który samoistnie się zagęścił (uleżał).

Podczas kontroli właściciele działki, M. i M.K., którzy jednocześnie prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka Jawna, zobowiązali się wywieźć z terenu działki materiały budowlane i usunąć z powierzchni gruntu nawieziony tłuczeń i spryzmować go na terenie działki oraz rozebrać blaszak o wymiarach. Pismem z 30 listopada 2020 r., wyżej wymienieni poinformowali o dokonaniu rozbiórki blaszaków oraz wyjaśnili, że tłuczeń nie został zebrany z terenu, ponieważ uzyskali zgodę na zmianę sposobu użytkowania działki. Do pisma załączyli zaświadczenie Starosty Powiatowego w [...] z [...] listopada 2020 r. znak: [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ww. działki na plac składowania materiałów budowlanych.

W dniu 2 grudnia 2020 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę sprawdzającą, stwierdzając wykonanie likwidacji istniejącego wcześniej nielegalnie składu materiałów budowlanych i rozbiórkę obiektów tymczasowych. Zdaniem organu I instancji wykonane wcześniej utwardzenie powierzchni gruntu na części obszaru działki nie stanowi samo w sobie obiektu budowlanego, którego istnienie wymagałoby dalszego działania organu nadzoru budowlanego.

Następnie z inicjatywy B. i Z.K., zawiadomieniem z dnia 13 maja 2021 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia pn.: "zmiana sposobu użytkowania działki na plac składowania materiałów budowlanych w m. [...] obręb 5 przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. 2127".

W dniu 2 czerwca 2021 r. organ powiatowy przeprowadził na terenie działki oględziny z udziałem stron, w trakcie których ustalono, że spółka [...], przystąpiła do obecnego zagospodarowania działki nr 2127 na plac składowy końcem listopada 2020 r., po dokonaniu zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...], a od momentu przystąpienia do użytkowania działki przez spółkę nie były wykonywane żadne prace budowlane związane z obecnym sposobem użytkowania, obecny sposób utwardzenia terenu działki istniał przed przystąpieniem do jej użytkowania przez spółkę. Oględziny wykazały, że obszar na którym dokonano wysypania tłucznia jest taki sam, jak ustalono podczas kontroli dokonanych na działce w 2020 r. W dniu oględzin na działce były składowane materiały budowlane elektryczne.

PINB wskazał, że działka nr 2127 jest działką budowlaną, dla której obowiązują ustalenia zawarte w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr 1/05 obszaru [...] w [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), gdzie teren ten oznaczony jest symbolem "U-1" z przeznaczeniem pod usługi, bez wskazania ich zakresu. Przeprowadzona przez organ powiatowy analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że zgłoszony Staroście sposób urządzenia i użytkowania działki jest zgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP. Organ nie stwierdził konieczności nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") i które to doprowadzą do zgodności z przepisami. PINB podał, że teren działki przystosowany jest przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych i nie można mieć wątpliwości, że utwardzona częściowo kamieniem łamanym otwarta przestrzeń, na której znajdują się elektryczne materiały budowlane i samochody ciężarowe oraz puste szpule drewniane jest w istocie placem składowym.

Wobec powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówił [...] Spółka Jawna nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych na terenie ww. działki nr ewid. 2127, związanych ze zmianą sposobu użytkowania działki na plac składowania materiałów budowlanych, do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S.B. oraz B. i Z.K., właściciele działek sąsiednich.

S.B. podniosła między innymi, że MPZP nie wskazuje jakie usługi w terenie oznaczonym symbolem U-1 są dopuszczalne i mogą być prowadzone, natomiast z uwagi na fakt, iż ww. działka znajduje się w obszarze, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna należy dopuścić usługi podstawowe, usługi zaspokajające codzienne potrzeby mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów, obiekty o małym zasięgu świadczeń, skład materiałów budowlanych w żaden sposób zaleceń tych nie wypełnia i rażąco narusza ustalenia Planu. W ocenie odwołującej plac składowy stanowi budowlę, która nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29-31 u.P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podała również, że skład materiałów budowlanych istnieje już od trzech lat, nigdy nie był zupełnie pusty i nigdy nie został zlikwidowany, zgłoszenie dotyczyło zatem obiektu istniejącego, w związku z czym Starosta nie wnosząc sprzeciwu zaakceptował samowolę budowlaną.

B. i Z.K. zaskarżonej decyzji zarzucili między innymi naruszenie art. 48 w zw. z art. 3 z art. 29 w zw. z art. 30 u.P.b. poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo ustalenia, że plac składowania materiałów budowlanych stanowi obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 u.P.b. poprzez jego błędne zastosowanie wobec uznania, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania działki dokonane przez inwestora stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 u.P.b., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej legalizacji wykonanych robót budowlanych, podczas gdy prawidłowe ustalenie przez organ I instancji, że plac składowania materiałów budowlanych stanowi obiekt budowlany i wymaga uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę uzasadnia zastosowanie innego trybu postępowania (w sprawie samowoli budowlanej).

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 września 2021 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że choć Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu do omawianego zgłoszenia, to jednak utworzony w powyższy sposób plac składowy oraz miejsca postojowe stanowią obiekty budowlane, które zgodnie z przepisami u.P.b. nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że podstawę do przeprowadzenia postępowania naprawczego stanowi art. 51 ust. 7 u.P.b. W związku z tym, że przedmiotowy plac składowy został już utworzony brak było podstaw do wstrzymywania robót budowlanych w formie postanowienia. Nie stwierdzono również, aby obiekt stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, ani też aby naruszał przepisy techniczno-budowlane. Ponadto w ocenie organu odwoławczego sposób urządzenia i użytkowania działki nr 2127 jest zgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP. Zdaniem PWINB w sprawie nie zaistniała więc sytuacja, w której organ byłby zobligowany do orzeczenia zaniechania dalszych robót budowlanych czy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że likwidacja nielegalnego placu składowego na działce nr 2127 została potwierdzona przez PINB w protokole kontroli z dnia 2 grudnia 2020 r. i fakt ten znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej. Podał również, że przy braku sprzeciwu organu w przypadku wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem nie można przyjąć działania w warunkach samowoli budowlanej nawet w przypadku jeśli zgłoszenie dotyczyło inwestycji, dla której wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. i Z.K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika - adwokata, opisanej wyżej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 48 w zw. z art. 3 w zw. z art. 29 w zw. z art. 30 u.P.b., poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo ustalenia, że plac składowania materiałów budowlanych urządzony na działce nr ewid. 2127 stanowi obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał;

b) art. 71 u.P.b., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania działki dokonane przez inwestora stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 u.P.b., choć z ustaleń organów wynika, że właściciele działki nr ewid. 2127 zlikwidowali skład materiałów budowlanych, a jednocześnie samo utwardzenie gruntu nie stanowi obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie art. 71 u.P.b., pomimo, że obiekt budowlany, którego dotyczyło zgłoszenie zmiany, nie istniał;

c) art. 41 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nawiezienie tłucznia i utwardzenie powierzchni gruntu nie stanowi prac przygotowawczych oraz nie wymaga pozwolenia na budowę, pomimo ustalenia przez organ, że utwardzenie gruntu na działce nr ewid. 2127 stanowi część składową urządzonego placu składowania materiałów budowlanych wymagającego pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia właściciele ww. działki nie uzyskali;

d) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust 1 w zw. z art. 71 u.P.b., poprzez jego błędne zastosowanie wobec uznania, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania działki dokonane przez inwestora stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 u.P.b., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej legalizacji wykonanych robót budowlanych, podczas gdy prawidłowe ustalenie przez organ, że plac składowania materiałów budowlanych stanowi obiekt budowlany i wymaga uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę, którego nie posiada, uzasadnia zastosowanie innego trybu postępowania;

e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nieustaleniu oraz niewyjaśnieniu w sposób należyty wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, na jego dowolnej i pozostającej w sprzeczności z zasadami logiki ocenie oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że doszło do nielegalnego urządzenia na działce nr ewid. 2127 placu składowania materiałów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 u.P.b.;

b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji z uwagi na uchybienie przepisom prawa procesowego, jak i materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na terenie działki 2127 przy ul. [...] obręb 5 w [...], związanych ze zmianą sposobu użytkowania, wydaną między innymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.

W niniejszej sprawie kontroli organu poddano, powstały na działce 2127 plac składowy. Organy zgodnie stwierdziły, że został on zrealizowany na podstawie zgłoszenia Staroście [...], pomimo tego, że wymagał pozwolenia na budowę. Generowało to przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b., w wyniku którego organy ustaliły, że przeznaczenie działki jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz że brak jest podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w trybie art. 51 u.P.b.

Z powyższym stanowiskiem nie zgadzają się skarżący, właściciele sąsiedniej działki nr 2128 wskazując, że w sprawie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozstrzygając spór w sprawie odpowiedzieć należy na następujące pytania: z jakim obiektem budowalnym mamy do czynienia, jaka jest właściwa procedura jego realizacji, i czy dochowano jej warunków, a jeśli nie, jaka jest procedura naprawcza, ewentualnie czy zachodzi konieczność nałożenia określonych obowiązków.

Jak już zaznaczono przedmiotem kontroli jest plac składowy. Jest on niewątpliwie obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 u.P.b.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 u.P.b. obiektem budowlanym jest m.in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 u.P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie to jest przykładowe.

Ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji placu składowego, rozstrzyga treść załącznika do u.P.b., który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi, jak też art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e u.P.b., który określając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji robót budowlanych jako składu budowlanego w odróżnienia od utwardzenia gruntu, którego realizacja nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane według treści na dzień wszczęcia postępowania) istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13).

W niniejszej sprawie utwardzenie terenu związane było z powstaniem placu składowego, co w oczywisty sposób powodowało konieczność uzyskania do jego realizacji pozwolenia na budowę, z czym zgadzają się w zasadzie organy wyciągając jednak nieprawidłowe wnioski.

Z akt sprawy, w tym protokołu kontroli z 15 września 2020 r. wynika, że inwestorzy zrealizowali plac składowy już na przełomie lutego/marca 2020 r. nawożąc teren działki tłuczniem, warstwą grubości około 10-15 cm oraz sprowadzając na teren działki materiały budowlane w tym drewniane szpule po kablach elektrycznych, listwy napędowe do ram przesuwnych, słupy elektryczne, fundamenty pod słupy stalowe, prefabrykowane, rury osłonowe na kable, 3 szpule z kablami, szafki elektryczne prefabrykowane ( protokół kontroli z 15 września 2020 r.).

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 września 2020 r., która odbyła się, co należy podkreślić, w związku z zawiadomieniem skarżących z dnia 19 maja 2020 r. ( postanowieniem z [...] listopada 2020 r. PINB w [...], utrzymanym w mocy postanowieniem WINB w [...] z [...] lutego 2021 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego placu składowego – z uwagi na stwierdzenie, że postępowanie może toczyć się tylko z urzędu), inwestorzy zobowiązali się dobrowolnie usunąć z terenu działki: materiały budowlane do dnia 30 września 2020 r., nawieziony kamień oraz blaszak do dnia 30 listopada 2020 r.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2020 r. ustalono, że właściciele nieruchomości dokonali rozbiórki usytuowanych przy południowej granicy działki tzw. "blaszaków" - stalowego budynku magazynowego oraz usunęli stojący obok blaszaka kontener samochodowy. Jednocześnie ustalono, że nawiezione i rozplantowane na części terenu kruszywo nie zostało spryzmowane na działce, a właściciele dokonali w dniu 20 listopada 2020 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania działki na skład materiałów budowlanych z 4 miejscami postojowymi.

Powyższe ustalenia stały się podstawą będących przedmiotem kontroli Sądu decyzji o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., wszczętego ponownie na skutek zawiadomienia skarżących z 26 kwietnia 2021 r.

Organy stwierdziły, że istniejący przed 15 września 2020 r. skład materiałów budowlanych został w wyniku działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zlikwidowany i w dniu kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2020 r. nie istniał. Wykonane wcześniej utwardzenie powierzchni gruntu na części obszaru działki poprzez nawiezienie i rozgarnięcie kruszywa łamanego nie stanowiło samo w sobie obiektu budowlanego, którego istnienie wymagałoby dalszego działania organu nadzoru budowlanego. Na tych podstawach stwierdziły, że inwestorzy urządzili plac składowy materiałów budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania działki. Przyznały, że utworzony tym sposobem obiekt budowlany -plac składowy i miejsca postojowe nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dlatego przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu o którym mowa w art. 71 ust. 5 pkt 1 stanowi przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. tj. realizacji robót budowlanych, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3.

Cytując następnie treść art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. organy stwierdziły, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bądź przywrócenia go do stanu poprzedniego.

Zgłoszony Staroście Powiatowemu w [...] przez [...] sp.j. sposób urządzenia i użytkowania działki pn. "zmiana sposobu użytkowania działki na plac składowania materiałów budowlanych na terenie działki 2127 w [...] jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 1105 obszaru [...] w [...]. Dołączony do zgłoszenia plan sytuacyjny działki przewiduje, że powierzchnia utwardzonego terenu wynosi 1325,97 m, natomiast powierzchnia biologicznie czynna 1053,03 m2, co stanowi 44,26 % obszaru działki i jest większa od 30 % wymaganej przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Ponadto z części opisowej planu sytuacyjnego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczać się będzie do działki 2127. Zmiana sposobu zagospodarowania nie zakłada wpływu na działki sąsiednie.

Powołany przez organy przepis art. 51 został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym: Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. W rozdziale tym zamieszczono między innymi przypadki realizacji robót budowlanych dokonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu ( przepisy art. 48-49 u.P.b.) oraz tzw. inne przypadki objęte art. 50 i n. u.P.b., w tym robót budowlanych dokonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 u.P.b. – art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b.

Mimo licznych wątpliwości co do tego, jakich przypadków dotyczy art. 50 ust. 1 pkt 3, w orzecznictwie przyjęto pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 26). Sąd nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 P.b. powinno być także prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego), (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14).

Z przedstawionych okoliczności faktycznych w sprawie bezspornie wynika, że do realizacji placu składowego doszło już na przełomie lutego i marca 2020 r. Już wówczas inwestorzy podjęli działania, które miały na celu nie tylko utwardzenie gruntu, które co należy podkreślić nie było związane ze zwykłym użytkowaniem działki budowlanej, ale również jego przeznaczenie pod plac składowy, o czym świadczył zakres rozplantowania kruszywa, jak również zgromadzone na nim materiały budowlane, a co potwierdził protokół kontroli z 15 września 2020 r., jak również 9 października 2020 r.

W sprawie nie ma również sporu co do tego, że na realizację placu składowego konieczne było pozwolenie na budowę. Nie ulega także wątpliwości, że inwestorzy w chwili realizacji zamierzenia nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia, ani zgłoszenia, co kwalifikowało podjęte przez nich prace jako samowolne i powodujące konieczność uruchomienia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 P.b.

Nie może powyższego zmieniać fakt, że w wyniku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego z placu składowego usunięto materiały budowlane, by następnie, nie usuwając znajdującego się na działce utwardzenia, działając na podstawie art. 71 P.b. dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na plac składowy. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że poprzez usunięcie składowanych na placu materiałów teren ten przestał pełnić funkcję placu składowego. Nawiezienie na działkę tłucznia i rozmieszczenie na niemal całej powierzchni działki wskazywało na to, że celem nie było zwykłe korzystanie z działki budowlanej, ale właśnie wykorzystanie jej pod plac składowy, co potwierdziło dokonane w późniejszym czasie zgłoszenie.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 P.b. zgłoszenie o którym mowa w art. 71 ust. 2 P.b. należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. (...)

Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, a ztaką sytuacją, w ocenie Sądu mieliśmy do czynienia w sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że w konsekwencji działań inwestorów doszło de facto do obejścia przepisów prawa dotyczących wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, czego organy nie wzięły pod uwagę.

Realizacja zamierzenia na podstawie zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu daje gwarancje inwestora, że prace dokonane na podstawie dokonanego zgłoszenia korzystają z przymiotu legalności, o ile inwestor działa zgodnie z przepisami i nie wprowadza organu architektonicznego w błąd. Zakres ochrony zaufania inwestora jest limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta może zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 443/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1695/15; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2030/15). Okoliczności związane z zachowaniami in fraudem legis muszą zostać wykazane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jeśli nie zostaną one wykazane, zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. pozostaje tryb naprawczy, dla którego podstawę w tym wypadku stanowi art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Wprawdzie w zgłoszeniu o zmianie sposobu użytkowania gruntu inwestor wskazał, że powierzchnia jest już utwardzona, jednak organ architektoniczny nie musiał wiedzieć, że organ nadzoru budowlanego w wyniku kontroli nakazał usunięcie znajdujących się na działce zarówno utwardzenia, jak również znajdujących się materiałów budowlanych. Tym sposobem inwestor wykorzystał procedurę do obejścia przepisów nakazujących uzyskanie pozwolenia budowlanego, na co poniekąd otrzymał przyzwoleniem organów nadzoru budowlanego, które dysponowały całym materiałem dowodowym.

Usunięcie z placu składowego materiałów budowlanych pozostawiając utwardzenie gruntu, a następnie zgłoszenie zmiany sposoby użytkowania obiektu na plac składowy i ponowne umieszczenie na działce materiałów budowlanych, dowodzi tego, że plac składowy powstał przed datą zgłoszenia, a podjęte przez inwestorów działania miały wyłącznie na celu zalegalizowanie nielegalnie powstałego placu składowego za pomocą procedury zgłoszeniowej.

Akceptacja postępowania organów nadzoru budowlanego prowadzi do legalności działań inwestycyjnych, które poprzez etapizację realizacji budowy prowadzą do pominięcia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Idąc tym torem inwestor chcąc bez pozwolenia na budowę realizować plac składowy mógł w pierwszej kolejności dokonać utwardzenia gruntu, co nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, by następnie, jak w niniejszej sprawie, dokonując wyłącznie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu doprowadzić do legalności, tak przeprowadzonego procesu inwestycyjnego bez udziału stron postępowania, z pominięciem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, przedstawienia stosownych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Wykonanie placu składowego, na którego wykonanie inwestorzy nie mieli pozwolenia na budowę, musi być uznane za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową i w konsekwencji jako jedna budowla, całościowo, a nie w częściach musi być poddana ocenie przez przepisy prawa budowlanego.

W ocenie Sądu działanie inwestorów prowadziło do obejścia przepisów dotyczących wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, które nie pozwala na zastosowanie łagodniejszych przepisów tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. tj. wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 P.b. ( tak w wyroku NSA, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3157/17).

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że wykonanie placu składowego w oparciu o przyjęte zgłoszenie zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu działki nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, a więc zastosowanie w sprawie, miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać, czy budowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. W świetle powyższego słuszne okazały się zarzuty naruszenia art. 48 P.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O koszach Sąd orzeł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).