Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 110/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5; art. 145a § 1; art. 145b § 1; art. 149 § 2; art. 151;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83 ust. 1 pkt 1; art. 83a ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. umarzającej postępowania wznowieniowe dotyczące ostatecznej decyzji Marszalka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., zezwalającej Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. na usunięcie z terenu nieuchronności położonej przy ul. [...](dz ew. nr [...] z [...]) w W., będącej własność Miasta [...] W., 3 drzew (topól kanadyjskich o obwodach pni: 233 cm, 215 cm i 301 cm, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., uzależniając zezwolenie od wykonania określonych nasadzeń zastępczych oraz odmawiając wydania zezwolenia na usunięcie drzew z gatunku topola balsamiczna o obwiedzie pnia 240 cm i topola kanadyjska o obwodzie pnia 252 cm – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 22 marca 2019 r. M. O. zamieszkały w W. zwrócił się do Marszałka o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją oraz o wstrzymanie wykonalności decyzji wskazując, że teren objęty zezwoleniem na usunięcie drzew rosnących przy al. [...](droga osiedlowa) znajduje się w najbliższym otoczeniu jego miejsca zamieszkania, tj. na obszarze dz. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. W.. Postanowieniem [...] marca 2019 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] wznowił, na wniosek M. O., postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją Marszałka z dnia [...] października 2018 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. umorzył postępowania wznowieniowe.

Kolegium po rozpatrzeniu odwołania Strony, podzieliło ustalenia organu I instancji, który wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Organ odwoławczy wyjaśnił, że domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, strona ta musi wykazać przysługujący jej interes prawny a więc wskazać normę prawa materialnego, z której wywodzi swe uprawnienie do bycia stroną. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o usunięcie drzew lub krzewów i jednocześnie stronami postępowania są wyłącznie posiadacze nieruchomości (w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu) oraz właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania, ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego - praw rzeczowych do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. nr [...], a świetle zgromadzonych akt, tych praw nie posiada. Zatem, w ocenie Składu Orzekającego, nie zaistniała powołana przesłanka wznowienia z art, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił również że powołanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 105 § 1 k.p.a., nie oznacza, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

M. O. zarzucił powyższej decyzji Kolegium:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 28 k.p.a., w tym związku z art. 86, art. 16 i art. 74 Konstytucji RP, art. 20, 21, 41 i 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 13 i 14 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4.11.1950 r., oraz postanowieniami Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25.06.1998 r., poprzez odmowę uznania Skarżącego za stronę i dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Wobec powyższego wniesiono o na podstawie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa.

W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynika m.in. z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący bowiem jest "mieszkańcem przedmiotowej wspólnoty samorządowej ([...]. W.) i współwłaścicielem mieszkania w W., w budynku posadowionym na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością wspólnoty samorządowej. Skarżący jest więc niejako współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości wspólnoty samorządowej." Poza tym zdaniem Strony – mając na uwadze art. 86 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o ochronie przyrody – ma obowiązek dbania o stan przyrody i ochronę środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 19 lutego 2021 r. uczestnik postępowania Miasto W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszalka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., zezwalającej Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]W. na usuniecie z terenu nieuchronności położonej przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w W., będącej własnością Miasta W., 3 drzew w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., uzależniając zezwolenie od wykonania określonych nasadzeń zastępczych.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia wszczęte zostało na wniosek skarżącego z 22 marca 2019 r. Strona podniosła, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. wnosi o wznowienie postępowania wskazując jednocześnie, że przymiot strony postępowania przysługuje jej w sposób bezsporny z uwagi na jej miejsce zamieszkania w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego działaniem przedmiotowej decyzji. Zdaniem wnioskodawcy bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, gdyż o planowanej wycince dowiedział się "z anonimowych ogłoszeń". W jego przekonaniu w sprawie naruszono interes prawny jego oraz nieoznaczonej liczby innych osób, poprzez uniemożliwienie powzięcia wiedzy o wszczętym i prowadzonym postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew. Strona podniosła, że w toku postępowania nie uwzględniono wielu istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wniosku Strona wyjaśniła kwestie, które jej zdaniem nie były uwzględnione (np. usytuowanie zadrzewień, zagadnienia historyczne, stan drzew), a które uzasadniałyby uchylenie ww. decyzji.

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji z dnia [...] października 2018 r., zezwalającej Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. na usuniecie z terenu nieuchronności położonej przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w W.. Następnie zawiesił postępowanie w przedmiocie zawieszenia na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W.. w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji z [...] października 2018 r. W dniu 8 kwietnia 2019 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że stronie nie przysługuje prawo złożenia odwołania. Marszałek postanowieniem z [...] lipca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie wniosku z 22 marca 2019 r.

Należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono zatem odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, które zostało zaprezentowane w niniejszym postępowaniu, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ilekroć jednak w takim przypadku legitymacja wnioskodawcy zostanie później w toku postępowania zweryfikowana negatywnie, tylekroć można rozważać albo umorzenie postępowania wznowionego, albo odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 k.p.a. Organy zastosowały to pierwsze rozwiązanie – zdaniem Sądu, zasadnie. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 k.p.a. jawi się bowiem jako adekwatna w innych przypadkach – wtedy, gdy okazuje się, że wniosek o wznowienie postępowania składa wprawdzie strona, ale nie stwierdzono pozostałych elementów podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. niezawinionego braku udziału tejże strony w postępowaniu).

Kluczowe w niniejszej sprawie – na wskazanym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy skarżący miał legitymację procesową i w konsekwencji powinien mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Marszalka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., zezwalającej Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. na usuniecie drzew z terenu nieuchronności położonej przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w W..

W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji przyjęły, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2018 r. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, to jest takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku są wyłącznie posiadacze nieruchomości. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane w toku postępowania jedynym właścicielem działki, na której mają być usunięte drzewa objętym zezwoleniem jest Miasto W.. Wobec takich ustaleń nie można zatem przyjąć, że skarżący (sąsiad) jest stroną postępowania, tj. posiada interes prawny w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, na działce do której nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe. Zdaniem Sądu Organy zasadnie uznały, że postępowanie wznowieniowe należało z powyższych przyczyn umorzyć.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Przepis ten ma jednak wyłącznie charakter deklaracji, jego konkretyzacja następuje na szczeblu ustawowym, a więc w niniejszej sprawie ustawy o ochronie przyrody. Wobec treści przepisów ustawy zwykłej (ustawy o ochronie przyrody), powołanej w treści niniejszego uzasadnienia, nie można zarzucić skutecznie naruszenia generalnej normy art. 86 Konstytucji RP, jeżeli organ wykonuje uprawnienia ustawowe, tj. w rozpatrywanej sprawie ustanawiające możliwość – pod określonymi warunkami – usunięcie drzew przez właściciela nieruchomości, na której się znajdują. Poza tym nie ma wpływu na wynik sprawy fakt, że skarżący jest mieszkańcem wspólnoty samorządowej (art. 16 Konstytucji RP). O przynależności do danej wspólnoty samorządowej decyduje wyłącznie fakt zamieszkiwania na jej terenie. Powyższe okoliczności świadczą jedynie o interesie faktycznym strony a nie o jego interesie prawnym, który dopiero dawałby podstawę do uznania skarżącego w niniejszej sprawie jako stronę w postępowaniu o wycięcie drzew w myśl art. 83 ustawy o ochronie przyrody.

Należy wyjaśnić, że istotą wspomnianego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1759/16, CBOSA).

Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.