Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1096/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. N.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania W. N. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego)- warunki zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej; przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb S.; położonej w P. przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji W. N. podniosła, iż zagrożenia związane z ewentualnymi powodziami są znikome, zaś istniejące wały przeciwpowodziowe zabezpieczają chroniące je budynki w sposób właściwy. Ponadto podniosła, iż sąsiadujące z wnioskowaną zabudową budynki sąsiednie również nie są usytuowane w regularny sposób i nie tworzą jednolitej zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa m.in. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem") podniósł, że Wydział Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydał negatywną opinię dotyczącą przedmiotu wniosku z uwagi na położenie w strefie zalewowej rzeki W., opinię o stanie technicznym istniejących pomieszczeń inwentarskich oraz bardzo duże koszty prowadzenia akcji ratunkowej (usypane tymczasowe wały przeciwpowodziowe w 2010 r. nie zabezpieczają zabudowań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego) konieczność pompowania wód podsiąkowych w okresie wezbrań. Dalej organ wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P., pismem z dnia [...] listopada 2011 r, poinformował, iż:

- zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, budynek gospodarczy na działce nr [...] wybudowany został ok. 1976 r. Obowiązywała wtedy ustawa Prawo wodne z 1974 r. (Dz, U z 1974 r., nr 38, poz. 230). Ustawa ta wprowadzała m.in. zakaz wnoszenia obiektów budowlanych na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej (działka nr [...] nie jest położona na tym obszarze) oraz na nie obwałowanych obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi określonych przez starostę (starosta nie określił tych obszarów);

- w 2001 roku weszło w życie nowe Prawo wodne (Dz. U z 2001 r., nr 115, poz. 1229) wprowadzające definicję obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy art. 82 ust. 2. W 2004 roku na podstawie ww. ustawy Dyrektor RZGW w P. opracował " Studium określające granice bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W." wskazujące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary zalewane wodami p=l % (prawdopodobieństwo wystąpienia raz na sto lat). Działka nr [...] położona była w obszarze zalewanym wodami o p=l%. Jednak na wykonanie obiektów budowlanych nie była wymagana decyzja zwalniająca Dyrektora RZGW z zakazów określonych w art. 82 ust. 2;

- zmiana ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2011 r., nr 32, poz. 159) wprowadziła kolejną definicję obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, są to m.in. obszary pomiędzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego oraz obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat. Działka nr [...] położona jest w tym obszarze, a rzędna wody o p=l% wynosi około 58,7 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wezbrania powodziowego o p=l%, analizowany obszar może zostać zalany warstwą wody o głębokości ok. 1,9 m. Zwrócono również uwagę, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy wynikające z art. 88l ust 1. Prawa wodnego. Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor RZGW w drodze decyzji może zwolnić z zakazów z art. 88l ust. 1. Jednym z zakazów jest zakaz wnoszenia obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - zatem wydanie decyzji może dotyczyć tylko obiektów, które mają być wykonane. W związku z powyższym Dyrektor RZGW nie ma możliwości prawnej legalizowania obiektów już wybudowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazała, iż wnioskowana zabudowa kontynuuje tylko niektóre parametry istniejącej zabudowy. Stwierdzono, iż budynek przeznaczony do legalizacji wybudowano w odległości 43 metrów od linii rozgraniczających ulicę S.. Znajduje się on w drugim szeregu zabudowy od tej ulicy. W analizowanym obszarze brak jest tak sytuowanej zabudowy i tym samym nie kontynuuje on żadnej istniejącej linii zabudowy.

Zdaniem organu nie został spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, iż co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, uwagi na fakt, iż wnioskowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy.

Ponadto organ podniósł, że wydanie decyzji uchwalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Działka wnioskodawcy objęta jest ww. zakazem, z powodu zlokalizowania jej na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat.

W ocenie organu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż objęta jest zakazem o którym mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła W. N. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwana dalej Prawem wodnym, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas, gdy wnioskowana inwestycja nie była sprzeczna z przepisami szczególnymi - art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7 i 77 Kpa, art. 80 Kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1,2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta P..

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowość analizy budzi poważne wątpliwości. Zupełne inne rezultaty dała analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części budynku warsztatowo-biurowego przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], arkusz [...] obręb S., położonej w P. przy ul S. [...] - a więc na sąsiedniej nieruchomości. W tej analizie stwierdzono: "Brak jednolitej linii zabudowy wzdłuż ulicy S. między innymi na ukształtowanie terenu (skarpy)". Skarżąca podniosła, że w oparciu o powyższą analizę Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy, określając linię zabudowy zgodną z linią elewacji frontowej budynku. Ponadto tylko pobieżne oględziny mapy pozwalają ustalić, iż na sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. [...] w P. zlokalizowane są budynki jeszcze bardziej cofnięte w tył działki niż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Skarżąca podniosła, że podstawę ustalenia linii zabudowy stanowi § 4 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Strona w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 476/07 podniosła, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia zawiera upoważnienie do innego niż podane w § 4 ust. 1-3 sposobu wyznaczenia linii zabudowy.". Zaś w wyroku z dnia 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II S/Kr 66/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził: "Należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy nie było możliwe na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6 c Prawa wodnego, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Stosownie do art. 88 d ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa wodnego, dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego i przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie do art. 88e. dla obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, sporządza się mapy ryzyka powodziowego.

W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy została sporządzona dla działki przy ul. S. [...] w P. mapa zagrożenia powodziowego i mapa ryzyka powodziowego. Tylko takie umieszczenie nieruchomości mogłoby prowadzić do konkluzji, że jest ona objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Nie budzi również wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie organ wskazał na dwie okoliczności.

Po pierwsze w ocenie organu planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ istniejący budynek nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy.

Drugą przesłanką na którą powołał się organ jest niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. niezgodność z przepisami szczególnymi jakim jest w ocenie organu art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.

Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie jedną z przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy było jak wspomniano wcześniej uznanie przez organ, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy będącej podstawą do wyznaczenia linii zabudowy.

W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku i specyfiki ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku w nowej linii zabudowy. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali o usytuowanie obiektu właśnie w nowej linii, naruszało § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Z załącznika do decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa. Ponadto wskazać należy, że w analizie urbanistycznej wskazano, iż "budynki w południowej części terenu analizy tworzą jednolitą linię zabudowy w odległości 9 -11 m od frontowych granic działek. W północnej części analizy linia zabudowy nie jest już tak regularna, tworzy uskoki od 1 do 16 i 25 m od frontowej granicy działki." Jak wynika z analizy i uzasadnienia decyzji organu I instancji organ nie uznał, że został spełniony warunek ustalenia linii zabudowy, ponieważ budynek przeznaczony do legalizacji znajduje się w drugim szeregu zabudowy od ulicy. W analizowanym obszarze brak jest tak sytuowanej zabudowy i tym samym nie kontynuuje on żadnej istniejącej linii zabudowy.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym tj. zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego, a nie mającego powstać obecnie, stąd też odwoływanie się przez organ do obecnie obowiązującej regulacji Prawa wodnego jest bezzasadne.

Zdaniem składu orzekającego przy ocenie samowoli budowlanej i prowadzeniu postępowania legalizacyjnego organy obowiązane są wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego, a nie do przepisów obecnie obowiązujących.

Przy czym zauważyć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia Prawa budowlanego przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP). Ustawodawca zmieniając przepisy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poszedł bowiem w kierunku możliwej ochrony również obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, jeżeli jest tylko prawna możliwość doprowadzenia do ich legalizacji. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia natomiast, przede wszystkim, argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Ponadto wskazać należy, że za odmową ustalenia warunków zabudowy nie mogą przemawiać okoliczności takie jak zły stan techniczny obiektu. Co prawda organ nie odwołał się wprost na powyższe ale poprzez przytoczenie negatywnej opinii Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywności de facto powyższą okoliczność brał również pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Kwestia stanu technicznego budynku, bezpieczeństwa ludzi i mienia jest oceniania przez organy do tego powołane tj. organu nadzoru budowlanego, a nie przez organy urbanistyczne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 Ppsa. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 Ppsa nie zostało wydane, bowiem z uwagi na negatywny charakter zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, po przeprowadzeniu postępowania, wyda stosowną decyzję mając przy tym na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, a przede wszystkim organ winien pamiętać, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a niezgodność z przepisami szczególnymi w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla samowoli budowlanej winna być oceniana w świetle przepisów obowiązujących w dniu realizacji inwestycji.