Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 409/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust.1,2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 marca 2014 r. nr LIX/385/14 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 2 pkt 1 zdanie drugie, § 2 pkt 2 zdanie drugie, § 2 pkt 5 we fragmencie "oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt", § 6, § 7 pkt 2 we fragmencie "pod nadzorem Wydziału Komunalnego" załącznika do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240(dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski zaskarżył w części uchwałę Nr LIX/385/14 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na 2014 rok. Skarżący zarzucił, że § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 6 we fragmencie "Koordynatorem działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Prezydenta Miasta Głogowa jest Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie,", § 7 ust. 2 we fragmencie "pod nadzorem Wydziału Komunalnego" załącznika do uchwały istotnie naruszają art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej skarżący zarzucił, że § 2 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały istotnie narusza art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340), art. 30 ust. 2 pkt 2 oraz 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Następnie skarżący zarzucił, że § 2 ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 5 we fragmencie "oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt." załącznika do uchwały istotnie naruszają art. 11a ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Nadto skarżący wskazał, że § 6 załącznika do uchwały we fragmencie "współpracujący ściśle w tym zakresie z organami Inspekcji Weterynaryjnej" istotnie narusza art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 2 ust. 1 zdanie drugie, ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 5 we fragmencie "oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt.", § 6, § 7 ust. 2 we fragmencie "pod nadzorem Wydziału Komunalnego" załącznika do uchwały. Nadto skarżący zażądał zasądzenia do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że Rada Miejska w Głogowie na sesji w dniu 25 marca 2014 r. podjęła uchwałę Nr LIX/385/14 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na 2014 rok. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 4 kwietnia 2014 r. Ze względu na fakt, iż upłynął termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski utracił możliwość stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie. Zważywszy jednak na zaistniałe istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Miejskiej w Głogowie, pojawiła się konieczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda zauważył, że ustawa o ochronie zwierząt wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu i procedury jego podjęcia. W zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia wymagań ustawy poprzez wprowadzenie regulacji poza normą upoważniająca. W § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 6 załącznika do uchwały rada wprowadziła odpowiednio następujące zapisy: "2. Wykonawcami programu są: 1) Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie. 2) Wydział Środowiska Urzędu Miejskiego w Głogowie. (...).", "Koordynatorem działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Prezydenta Miasta Głogowa jest Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie, współpracujący ściśle w tym zakresie z organami Inspekcji Weterynaryjnej, samorządem lekarsko-weterynaryjnym, stowarzyszeniami oraz organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.". Także w § 7 ust. 2 we fragmencie "pod nadzorem Wydziału Komunalnego" załącznika do uchwały rada wprowadziła regulacje dotyczące konkretnego wydziału Urzędu Miejskiego w Głogowie.

Zdaniem organu nadzoru w tych przepisach Rada Miejska w Głogowie unormowała kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania Urzędu Miejskiego w Głogowie. Należy wskazać, że materia ta - zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który określa m.in. organizację urzędu gminy w drodze zarządzenia. Prezydent Miasta Głogowa, zarządzeniem nr 6 z dnia 27 marca 2013 r. uregulował organizację Urzędu Miejskiego w Głogowie. Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w Głogowie stanowi załącznik do zarządzenia nr 6. Paragraf 13 tego załącznika określa organizację poszczególnych wydziałów Urzędu Miejskiego w Głogowie. Kompetencje i zadania Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego w Głogowie uregulowane są w ust. 6 § 13 załącznika do zarządzenia, a kompetencje i zadania Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w Głogowie uregulowane są w ust. 7 § 13. Ponadto art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określa, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy, a ust. 5 tego przepisu, że jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu, a tym samym to w jego kompetencji leży zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu określonych zadań. Organ nadzoru zwraca również uwagę na treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to do kompetencji wójta, w tym wypadku Prezydenta Miasta Głogowa, należy szczegółowe określanie sposobu wykonania uchwały rady gminy, a więc przedmiotowego programu. Tym samym należy uznać, że rada, przyjmując kwestionowane przepisy bez podstawy prawnej, wkroczyła w sferę uprawnień prezydenta, co należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Następnie skarżący wskazał, że w § 2 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały rada uchwaliła: "Zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach dokonywane są przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, Policji, Straży Pożarnej.". Zdaniem skarżącego oznacza to, że rada poprzez regulację dotyczącą zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach, postanowiła, że miejsce w schronisku dla zwierząt zapewnione zostanie jedynie pewnej kategorii zwierząt bezdomnych, tj. tym, które zostaną zgłoszone wyłącznie przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, Policji, Straży Pożarnej. Brak jest bowiem możliwości zgłoszenia bezdomnego zwierzęcia przez osoby spoza grona upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, Policji, Straży Pożarnej. Norma taka, zdaniem organu nadzoru, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy. Ustawa wymaga bowiem, by zadanie to realizowane było w odniesieniu do wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko takich, które zostały zgłoszone przez określone podmioty lub jednostki. Ponadto, z powodów wskazanych już powyżej, kwestionowana regulacja narusza również - w zakresie, w jakim nakłada na Policję określone obowiązki - art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, w zakresie jakim nakłada obowiązki na Straż Pożarną - art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz - w zakresie, w jakim wkracza w materię organizacji urzędu gminy - art. 30 ust. 2 pkt 2 oraz 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Kolejno skarżący wskazał, że rada w § 2 ust. 2 zdanie drugie załącznika do uchwały wprowadziła zapis: "Zwierzętom odebranym na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie o ochronie zwierząt, zebranym z terenu Gminy Miejskiej Głogów przez w/w instytucje oraz stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt", a we fragmencie ust. 5 załącznika do uchwały uchwaliła: "oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt.". Zdaniem organu nadzoru również i w tym wypadku rada przekroczyła upoważnienie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy. Program uchwalany na podstawie tego przepisu obejmuje swoim zakresem jedynie koty wolno żyjące, zwierzęta gospodarskie, zwierzęta biorące udział w zdarzeniach drogowych oraz zwierzęta bezdomne, za które uważane są jedynie te zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone, a ich właściciela lub osoby, pod opieką której trwale dotąd pozostawały, nie można ustalić. Zwierzęta odebrane właścicielom nie spełniają tej definicji, a zatem uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy nie może regulować zagadnień z nimi związanych. Wskazać ponadto należy, że kwestię postępowania ze zwierzętami odebranymi właścicielom reguluje art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Kwestie określone w § 2 ust. 2 i ust. 5 (we fragmentach w jakich dotyczą zwierząt odebranych właścicielowi ze względu na zaniedbanie lub złe traktowanie) załącznika do przedmiotowej uchwały są zatem szczegółowo unormowane w ustawie, a więc niedopuszczalne jest ich powtarzanie czy modyfikowanie przez akt niższej rangi. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście praktykę powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalną. Argumentację powyższą potwierdzają również normy wyrażone w § 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej także "rozporządzeniem"), które wprost stanowią, że niedopuszczalne jest powtarzanie lub modyfikowanie w treści uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń.

Dalej skarżący podniósł, że w § 6 załącznika do przedmiotowej uchwały postanowiono: "Koordynatorem działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Prezydenta Miasta Głogowa jest Wydział Komunalny Urzędy Miejskiego w Głogowie, współpracujący ściśle w tym zakresie z organami Inspekcji Weterynaryjnej, samorządem lekarsko-weterynaryjnym, stowarzyszeniami oraz organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.".

Zdaniem wojewody, oznacza to, że w drodze tego przepisu rada nałożyła na organy Inspekcji Weterynaryjnej określone zadanie współpracy. Wskazać należy, że materia zadań Inspekcji Weterynaryjnej uregulowana została na poziomie ustawowym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej inspekcja ta realizuje zadania z zakresu ochrony zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Ustęp 2 tego przepisu wymienia natomiast przykładowy katalog szczegółowych obowiązków powierzonych Inspekcji Weterynaryjnej. Zdaniem organu nadzoru uregulowanie przedmiotowej materii na poziomie ustawowym wyklucza możliwość jej normowania w uchwale rady gminy. Ponadto wskazać należy, że akt podejmowany na podstawie art. 11aa ust. 1 ustawy -jako program działania gminy w określonym zakresie spraw - jest aktem prawa wewnętrznego, a zatem nie może nakładać dodatkowych zadań na podmioty niezależne organizacyjnie od organu, który go wydał, w tym także na samorząd lekarsko-weterynaryjny, stowarzyszenia oraz organizacje pozarządowe, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Powyższe potwierdza niedopuszczalność regulacji § 6 załącznika do przedmiotowej uchwały w zakresie nałożenia obowiązków na inne podmioty oraz ze względu na brak upoważnienia ustawowego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Głogowa wskazał, że środki finansowe na realizację programu przyjętego na mocy zaskarżonej uchwały są zabezpieczone w budżecie gminy. W związku z czym konieczne jest sprawowanie nadzoru nad ich wydatkowaniem i rzetelne rozliczenie. Dlatego wskazano koordynatora działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Prezydenta Miasta Głogowa tj. Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie.

Mając na uwadze fakt, że o bezdomnych zwierzętach informacje zgłaszano zarówno do Urzędu Miasta jak i na Policję czy Straż Pożarną, przekazane zostały telefony kontaktowe do Schroniska z prośbą o współpracę i przekazywanie sprawy właściwym służbom wyłapującym bezdomne zwierzęta. W obawie przed zapełnieniem schroniska zwierzętami spoza terenu Gminy Miejskiej Głogów, nałożono obowiązek przyjmowania zwierząt zgłaszanych przez wskazane instytucje tj. Urząd Miejski, Straż Pożarną, Policję. Pozwala to sprawować nadzór nad funkcjonowaniem schroniska i w pełni rozwiązuje problemy bezdomności zwierząt z terenu gminy. Umożliwienie wszystkim oddawania zwierzęcia do schroniska naraziłoby gminę na szybkie zapełnienie się miejsc zwierzętami spoza granic miasta.

W świetle powyższego, zdaniem organu gminy, nie występują przesłanki do stwierdzenia nieprawidłowości i nieważności fragmentów programu wskazanych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów Wojewody Dolnośląskiego w zakresie poszczególnych przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdził, że należy je wyeliminować z obrotu prawnego w części wymienionej w pkt I sentencji wyroku.

Należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały Nr LIX/385/14 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na 2014 rok jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856; dalej: u.o.z.), który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z., program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Natomiast obligatoryjne program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Odnosząc się do zaskarżonych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów uchwały, po pierwsze należy powiedzieć, że przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, w których rada wskazała konkretne wydziały Urzędu Miejskiego w Głogowie jako odpowiedzialne za realizację programu, naruszają prawo. I tak, w § 1 ust. 2 pkt 1 załącznika wskazano, że wykonawcą programu jest "Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie", w § 1 ust. 2 pkt 2 załącznika wskazano, że wykonawcą programu jest "Wydział Środowiska Urzędu Miejskiego w Głogowie". Nadto w § 6 załącznika do uchwały zatytułowanym "Koordynacja działań" wskazano, że "Koordynatorem działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Prezydenta Miasta Głogowa jest Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego w Głogowie, współpracującym [powinno być: współpracujący – przyp. sądu] ściśle w tym zakresie z organami Inspekcji Weterynaryjnej, samorządem lekarsko-weterynaryjnym, stowarzyszeniami oraz organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt.". W § 7 załącznika zatytułowanym "Realizacja Programu" w pkt 2 wskazano podmiot odpowiedzialny za realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami i wskazano, że odbywać się to ma "pod nadzorem Wydziału Komunalnego".

Analizując przywołane przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze skarżącym, iż naruszają one prawo. Trzeba powiedzieć, że zdaniem sądu rozpoznającego skargę, z przepisu art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. nie wynika norma prawna, która dawałaby radzie gminy (miejskiej) kompetencję do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy kwestii tego, który wydział (oddział, biuro czy inna komórka organizacyjna) urzędu gminy (miejskiego) ma wykonywać określone zadania wymienione w programie. Brak podstawy normatywnej w tym zakresie czyni przywołane przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały pozbawionymi podstawy prawnej, a to kwalifikuje je do stwierdzenia ich nieważności. Nadto z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika, że wójt jest wykonawcą uchwał rady gminy, a zatem brak podstaw do wskazywania w tym zakresie przez radę konkretnej komórki organizacyjnej w ramach urzędu gminy. Za trafnością wniosków skarżącego, podzielonych w tej części przez sąd, przemawia również treść przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem to wyłącznie do wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu gminy (miejskiego). To zaś potwierdza, że rada gminy (miejska) nie ma kompetencji do stanowienia w tym przedmiocie w uchwale podjętej na mocy art. 11a u.o.z.

Uwzględniając powyższe wspomnieć jedynie wypada, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co na gruncie niniejszej sprawy skutkowało stwierdzeniem nieważności § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały w całości (a więc w zakresie szerszym niż wnioskowany przez skarżącego) z racji tego, że przepis ten po wyeliminowaniu tylko kwestionowanego przez wojewodę fragmentu nie miałby w istocie treści normatywnej i nadal stanowiłby naruszenie prawa. Z tych względów konieczne było stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 1, § 1 ust. 2 pkt 2, § 6 i § 7 pkt 2 we fragmencie "pod nadzorem Wydziału Komunalnego" jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. w związku z art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że w § 2 pkt 1 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż "Zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach dokonywane są przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, Policji, Straży Pożarnej.".

Dokonując analizy tego przepisu załącznika do zaskarżonej uchwały sąd doszedł do przekonania, że narusza on prawo. Trzeba zauważyć, że z przepisu art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. nie wynika norma prawna, która dawałaby radzie gminy (miejskiej) kompetencję do zawężenia katalogu podmiotów uprawnionych do dokonywania zgłoszeń o bezdomnych zwierzętach. Tymczasem w załączniku do zaskarżonej uchwały rada wskazała konkretnie pracowników Urzędu Miejskiego oraz funkcjonariuszy Policji i Straży Pożarnej jako osoby uprawnione do dokonywania zgłoszeń. Takie działanie nie miało podstawy prawnej, co czyni je wadliwym. Pamiętać bowiem należy, że zadaniem gminy, które ma być określone w programie jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (vide: art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Zwierzęciem bezdomnym jest zaś zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało (vide: art. 4 pkt 16 u.o.z.). W ustawowej definicji zwierzęcia, któremu gmina ma zapewnić opiekę brak zatem przesłanki, że ma to być zwierzę zgłoszone przez pracowników Urzędu Miejskiego czy funkcjonariuszy Policji i Straży Pożarnej. Dokonanie przez radę takiego zawężenia populacji zwierząt objętych programem było nieuprawnione. Nieprzekonująca jest przy tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, jakoby przytoczone przepisy zaskarżonej uchwały miały przeciwdziałać obawie przed zapełnieniem schroniska zwierzętami spoza terenu gminy Głogów. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że zwierzęta bezdomne przemieszczają się nie zważając na granice gmin i raczej trudno rozpoznać – nawet pracownikom fachowych służb – z terenu jakiej gminy pochodzą dane osobniki.

W świetle powyższego konieczne było stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.o.z.

Następnie należy powiedzieć, iż w § 2 pkt 2 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zapewnia się miejsca w schronisku "Zwierzętom odebranym na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie o ochronie zwierząt, zebranym z terenu Gminy Miejskiej Głogów przez w/w instytucje [Urząd Miejski, Policja, Straż Pożarna – przy. sądu] oraz stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt".

Zdaniem sądu również ten przepis w cytowanym fragmencie narusza prawo. W ocenie sądu, trafne jest stanowisko skarżącego, że program uchwalany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje swoim zakresem jedynie koty wolno żyjące, zwierzęta gospodarskie, zwierzęta biorące udział w zdarzeniach drogowych oraz zwierzęta bezdomne. Natomiast zwierzęta odebrane właścicielom nie spełniają tej definicji, a zatem uchwała nie może regulować zagadnień z nimi związanych. Wobec tego należy dojść do wniosku, że rada uchwalając przywołany fragment programu działała bez podstawy prawnej i przepis załącznika do uchwały w cytowanym fragmencie należy wyeliminować z obrotu prawnego z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 u.o.z. Ten ostatni przepis stanowi ustawową regulację kwestii postępowania ze zwierzętami czasowo odebranymi właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podejmowanej z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Kolejno należało zauważyć, że w § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż jednym z działań będzie "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt rannych (w szczególności w przypadkach zdarzeń drogowych) oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt;". Zdaniem sądu należało stwierdzić nieważność § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały we fragmencie "oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji, a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt". Inkryminowany przepis w zakresie, w jakim reguluje los zwierząt odebranych przymusowo właścicielom nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy (miejskiej) uchwalającej program opieki i w stopniu istotnym narusza art. 11a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 u.o.z.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało ocenić opisane wady załącznika do zaskarżonej uchwały jako istotne naruszenie prawa. Wnioski te są uprawnione w świetle konieczności przestrzegania zasady, że organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W ocenie sądu, niewątpliwe jest, że uchwała podjęta we fragmentach bez podstawy prawnej jest w tym zakresie sprzeczna z prawem. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanych w sentencji wyroku fragmentach jako podjętej bez podstawy prawnej i z istotnym naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).