Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/15 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. oddalił skargę wniesioną przez Gminną Spółdzielnię [...] w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,06 ha.

Pismem z dnia [...] lipca 1991 r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] wniosła odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, za pośrednictwem Wojewody [...], domagając się uchylenia decyzji. Wyjaśniła, iż sporne w tej sprawie mienie nabyła w latach 1961 – 1966 od wspólnoty wiejskiej i rolników indywidualnych, zabudowała je i włada nim jako właściciel.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] zwróciła się do Wojewody [...] o wyjaśnienie dlaczego Wojewoda [...] nie odniósł się do części jej odwołania z [...] lipca 1991 r. dotyczącego działki nr [...] położonej w [...]. W ww. piśmie Spółdzielnia wyjaśniła, iż na przedmiotowej działce wybudowała dwa pawilony handlowe za zgodą ówczesnych władz. Do pisma dołączono: uchwałę Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] w sprawie przekazania dla Gminnej Spółdzielni [...] w [...] placu pod budowę pawilonu handlowego, protokół z [...] listopada 1972 r. w sprawie wydzielenia działki gruntowej dla GS [...] w [...], opis i mapę, rejestr pomiarowy działki nr [...] z [...] grudnia 1972 r., wypis z rejestru gruntów dla działki [...] z [...] grudnia 1972 r., decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu po budowę Pawilonu Handlowego dla Gminnej Spółdzielni w [...] oraz umowę nr [...] z [...] lutego 1975 r. o wybudowanie pawilonu handlowo – administracyjnego i pawilonu handlowego "[...]", sieci zewnętrznych oraz dróg i placów.

Wojewoda [...] przesłał Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r. celem rozpoznania odwołania według właściwości instancyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła organowi I instancji akta celem przeprowadzenia przez ten organ czynności zgodnie z art. 132-134 kpa. Wojewoda [...] ponownie przesłał Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dokumentację sprawy celem rozpoznania odwołania Spółdzielni według właściwości instancyjnej informując jednocześnie, iż nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 kpa.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa, niedopuszczalność odwołania Gminnej Spółdzielni [...] w [...] z dnia [...] lipca 1991 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia Komisja podniosła, iż odwołująca się nie przedłożyła ani wcześniej, ani obecnie żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego mienia. Organ wskazał, iż stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, to jest takim który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., I SA/Wa 1456/04, Lex nr 192966).

W ocenie Komisji, ponieważ Spółdzielnia nie wykazała spełnienia tego warunku ani w odniesieniu do poprzednio skomunalizowanych sąsiednich nieruchomości przez nią zajmowanych, ani w odniesieniu do działki nr [...], żadnym dokumentem, rozpatrzenie jej odwołania z dnia [...] lipca 1991 r. jest niedopuszczalne. Odnośnie zasad postępowania w podobnych sprawach Komisja powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., I SA/Wa 1048/11.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gminna Spółdzielnia [...] w [...] wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

- art. 134 w zw. z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego wydanie mimo braku podstaw;

- art. 7 i 77 kpa - poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wnikliwego rozpoznania złożonych przez skarżącą dokumentów i bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu postanowienia, a także bez podjęcia działań umożliwiających skarżącej ustosunkowanie się do wątpliwości organu - jeśli takie miał - co do przysługujących mu praw;

- art. 125 § 3 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o przysługującej skardze do sądu administracyjnego;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do dokumentów złożonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przywołany przez organ wyrok sądu dotyczący zasad postępowania w podobnych sprawach zapadł w innym stanie faktycznym. Dotyczył bowiem kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w trybie art. 123 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie Spółdzielnia działa jako strona, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego i nie doszło do wydania żadnego postanowienia w tej sprawie w trybie art. 123 kpa. Skarżąca podniosła konieczność wnikliwego badania – przy rozstrzyganiu o legitymacji procesowej strony - czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. W jej ocenie, wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa dopuszcza się w zasadzie tyko w sytuacji, gdy podmiot nie wskaże elementów określających jego legitymację lub gdy wskazane przez niego w sposób oczywisty przeczą prezentowanemu przez niego stanowisku (por. wyrok NSA z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09). W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie wskazała ona podstawę swojego działania, to jest przysługujące jej prawo rzeczowe do nieruchomości. Nieuzupełnienie dokumentacji w sytuacji gdy odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu [...] maja 2014 r. (po 20 latach), organ nie wzywał do jej uzupełnienia, a strona co najmniej uprawdopodobniła swoją legitymację, jest w ocenie Spółdzielni co najmniej przedwczesne.

Zdaniem skarżącej, postanowienie tej treści w ogóle nie powinno zostać wydane w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie komunalizacji powinien zostać oddalony wobec istnienia przeszkody w postaci praw przysługujących Spółdzielni, co potwierdza treść uchwały Gromadzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1968 r., z której wynika, że nabycie działki nastąpiło odpłatnie, a także zatwierdzenie planu budowy z 1973 r. Skarżąca podniosła również, iż opis i mapa oraz wypis z rejestru gruntów datowane na [...] stycznia 1973 r. wymienia Spółdzielnię jako właściciela, a przed 1990 r. sporna działka nie miała urządzonej księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Sad wskazał, że przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzające niedopuszczalność odwołania Gminnej Spółdzielni [...] z [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zatem, przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji ma obowiązek ustalenia czy odwołanie pochodzi od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania.

Stroną postępowania - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie i to dopiero daje jej legitymację strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Krajowej Komisji Odwoławczej dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Gminnej Spółdzielni [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organu, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Nie wykazała ona bowiem interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Sąd stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.).

Sąd wskazał, że komunalizacja w trybie powołanego przepisu następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Nadto Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem [...] maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W ocenie Sądu, skarżąca w toku postępowania przed organami administracji nie wykazała, iż taki tytuł posiadała. Wbrew stanowisku skarżącej, jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nie wynika z przedłożonych przez nią przy piśmie z [...] kwietnia 2014 r., i wymienionych następnie w skardze dokumentów, to jest: uchwały Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] w sprawie przekazania dla Gminnej Spółdzielni [...] w [...] placu pod budowę pawilonu handlowego, protokołu z [...] listopada 1972 r. w sprawie wydzielenia działki gruntowej dla GS [...] w [...], opisu i mapy, rejestru pomiarowego działki nr [...] z [...] grudnia 1972 r., wypisu z rejestru gruntów dla działki [...] z [...] grudnia 1972 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu po budowę Pawilonu Handlowego dla Gminnej Spółdzielni w [...] oraz umowy nr [...] z [...] lutego 1975 r. o wybudowanie pawilonu handlowo – administracyjnego i pawilonu handlowego "[...]", sieci zewnętrznych oraz dróg i placów

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skoro skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu - to w sposób oczywisty nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Przy czym, uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie.

Ponadto, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 1 (a contrario) i art. 144 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie jednak w przypadku oczywistego braku legitymacji do złożenia odwołania organ stwierdza jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 kpa. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo bowiem przyjęła, po zapoznaniu się z aktami sprawy, iż w sprawie występuje oczywisty brak legitymacji do złożenia odwołania po stronie skarżącej jako podmiotu nie legitymującego się żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Zatem, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uznać trzeba za prawidłowe.

Niezasadne okazały się również w ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa. W odniesieniu do tych zarzutów wskazał Sąd, iż w świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej zostały zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnosić się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 kpa). W świetle powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa uznać należy za niezasadne. Stwierdzić należy, iż organ przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem żadne z podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie dają jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991 r.

Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 125 § 3 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez niezwarcie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o przysługującym skarżącej prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Istotnie bowiem zaskarżone postanowienie nie zawierało pouczenia o przysługującym skarżącej prawie. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła skargę w terminie i do właściwego sądu administracyjnego, co oznacza, w ocenie Sądu, że uchybienie organu w omawianym zakresie nie wpłynęło negatywnie na jej pozycję prawną. W oczywisty sposób brak tego pouczenia nie miał również wpływu na wynik sprawy, tj. na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. wniosła Gminna Spółdzielnia [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 i art. 3 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a przez przekroczenie ustawowego umocowania do wykonywania kontroli działalności administracji publicznej i dokonanie merytorycznej oceny dokumentów, co do których nie wypowiedział się organ administracji, a nie były to dokumenty dopuszczone w trybie art. 136 § 3 p.p.s.a,

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez Komisję przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

- art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie okoliczności, że odwołanie zostało wniesione w 1991 roku, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 61 a kpa, którego to wejście w życie dopiero zmieniło dotychczasową linię orzecznictwa dotycząca formy rozstrzygania o istnieniu legitymacji procesowej,

- art. 7 i 77 kpa przez wydanie wadliwego rozstrzygnięcia bez wnikliwego rozpoznania przez Komisję złożonych przez skarżącą dokumentów uprawdopodobniających przysługiwanie jej prawa do gruntu i bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu, a także bez podjecia działań umożliwiających ustosunkowanie się do wątpliwości organu, czego WSA jako sąd prawa a nie faktu nie mógł naprawić w ramach swojej kognicji, a samo odniesienie się do dokumentów w uzasadnieniu wyroku nie zawierało żadnego nawiązania do argumentacji przedstawionej w skardze,

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa przez brak odniesienia się przez Komisję w uzasadnieniu postanowienia do dokumentów złożonych przez skarżącą, czego nie może naprawić odniesienie się do nich przez WSA, jako że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające ale nie może zastępować organu w rozpatrzeniu konkretnych aspektów rozstrzyganej sprawy,

3. art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak właściwego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa tj. braku w uzasadnieniu postanowienia odniesienia się do dokumentów złożonych przez skarżącą, który to brak w istocie uniemożliwiał Sądowi kontrolę, czy Komisja wzięła pod uwagę złożone przez skarżącą dokumenty.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako że zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi jedynie w przypadku, gdy naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tego elementu nie zawiera, co już tylko czyni podniesione w niej zarzuty nieusprawiedliwionymi. Stawiając bowiem zarzuty na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony lecz również uzasadnić jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie nie sposób się dopatrzyć.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a przez przekroczenie ustawowego umocowania do wykonywania kontroli działalności administracji publicznej i dokonanie merytorycznej oceny dokumentów. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uzasadniony jest w sytuacji, gdy sąd niezasadnie nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, bądź przeprowadził je w sposób wadliwy, błędnie oceniając okoliczności faktyczne i prawne wynikające z tych dokumentów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził natomiast uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. W drodze tego zarzutu skarżąca kwestionuje w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy odnoszące się do kwestii posiadania przez nią przymiotu strony w niniejszej sprawie. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem kwestia prawidłowości rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnego naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów wykracza poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 p.p.s.a. - przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca nie zgadza się. Skoro więc Sąd I instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, to zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie jest całkowicie bezprzedmiotowy i jako taki nieskuteczny. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd I instancji orzekł wyłącznie na podstawie akt sprawy administracyjnej i znajdujących się tam dokumentów, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji nie można uznać, że Sąd zastąpił organ administracji w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa ani też art. 107 kpa. Organ po przeanalizowaniu złożonych przez skarżącą dokumentów doszedł bowiem do wniosku, że skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania komunalizacyjnego, jako że nie przysługuje jej żaden tytuł do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, co w sposób należyty uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, a co następnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podzielając w pełni te ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, w której zresztą nie wskazano na jakiekolwiek dowody, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę dokonanych przez organ, a następnie Sąd I instancji ustaleń.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w takiej sytuacji gdy kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie na podstawie art. 134 kpa, to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej strony skarżącej.

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił legalność postanowienia, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące i kompletne, całkowicie zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony.

Wskazać przy tym należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie obejmują w ogóle naruszenia art. 28 kpa, a zatem kwestia ta nie może być z tego powodu przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.