Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 112/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. uchylił poprzednią decyzję Starosty [...]z dnia 12 maja 2021 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę K. S., obejmującą nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego poddasza nieużytkowego na pokoje hotelowe w budynku [...] na działkach nr ewid. 160/8 i 160/10 w miejscowości [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta [...], kierując się wskazaniami zawartymi w ww. decyzji, pismem z dnia 28 września 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy [...] o wyjaśnienie zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej m.p.z.p.), dotyczących ustaleń dla jednostek oznaczonych symbolami 06MN i 040RL.

W odpowiedzi z dnia 4 października 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy w [...] poinformował organ I instancji, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalonego w dniu 31 maja 2006 r. uchwałą nr LVII/387/06 Rady Miejskiej w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 181 poz. 2124 z 21 lipca 2006 r., ze zm. wprowadzonymi uchwałą nr LX/364/10 Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz.Urz. Woj. [...] Nr 247 poz. 2443), dalej też jako "m.p.z.p.", na przedmiotowych działkach można rozbudować istniejącą zabudowę wyłącznie z zachowaniem następujących zasad:

- na terenie oznaczonym symbolem RL - jeśli istniejąca zabudowa ma charakter siedliskowy maksymalnie o 50% powierzchni istniejącej zabudowy,

- na terenie oznaczonym symbolem MN: rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowo- usługowej, gdzie powierzchnia usługowa nie może przekraczać 50% powierzchni zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę K. S., obejmującego nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego poddasza nieużytkowego na pokoje hotelowe w budynku [...] na działkach nr ewid. 160/8 i 160/10 w miejscowości [...], w gminie [...] – z uwagi na fakt, że realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na rozbudowie, na terenie jednostki oznaczonej symboli 040RL - teren dolesień, jest niezgodna z zapisami m.p.z.p.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie (na skutek rozpatrzenia odwołania K. S.), powołało się na regulację § 11 m.p.z.p., dotyczącą parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Zgodnie z tą regulacją symbolem 06MN oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, których uciążliwość funkcji usługowych nie może przekraczać granic działki, takich jak ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza, wód i ziemi oraz ponadnormatywne oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania i drgań, zgodnie ze standardami ochrony środowiska określonymi w przepisach odrębnych utrzymuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej przebudowę i rozbudowę. Dla istniejących budynków, których forma architektoniczna nie spełnia wymogów określonych w planie, zaleca się stopniową zmianę ich formy w trakcie remontów i przebudów. Analizując zgodność rozwiązań projektowych z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie części poddasza hotelowego usytuowanego na jednostce oznaczonej symbolem 06MN organ odwoławczy stwierdził, że zapisy planu dopuszczają takie zamierzenie budowlane. Z kolei symbolem 040RL w m.p.z.p. oznaczono tereny dolesień, stanowiące: użytki rolne, łąki, pastwiska, elementy tras turystycznych, wewnętrzne drogi dojazdowe, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Dla terenów objętych tym symbolem ustala się:

1) nakaz utrzymania istniejącego użytkowania z rygorem zachowana trwałości drzewostanów i ich wzbogacania,

2) prowadzenie gospodarki leśnej w oparciu o ustalenia aktualnych planów urządzania lasów dla terenów lasów państwowych oraz uproszczonych planów urządzania lasów stanowiących własność Skarbu Państwa,

3) w zagospodarowaniu należy uwzględnić potrzeby wynikające z prowadzenia ewentualnych szlaków turystycznych - pieszych i rowerowych oraz ścieżek dydaktycznych,

4) realizacja przeznaczenia dopuszczalnego uwarunkowana spełnieniem warunków wynikających z przepisów szczególnych,

5) nakaz ochrony granic las - pole i las - woda przez tworzenie na obszarach lasu pasą ochronnego złożonego z roślinności zielonej, krzewów, niskich drzew i luźnego piętra górnego,

6) zakaz realizacji obiektów kubaturowych za wyjątkiem służących prowadzeniu gospodarki leśnej oraz działań powodujących degradację środowiska,

7) utrzymuje się istniejącą zabudowę siedliskową, dopuszcza się jej przebudowę, remont i rozbudowę o maksymalnie 50% powierzchni zabudowy.

Reasumując SKO stwierdziło, że obowiązujące przepisy m.p.z.p. jednoznacznie zakazują realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie jednostki oznaczonej symbolem 040RL (teren dolesień), jest ona niezgodna z zapisami m.p.z.p. w zakresie pkt 7, którego treść jest wiążącą dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wynika to również ze wspomnianej wyżej informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta i Gminy w [...].

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy, zapisy miejscowego planu oraz projekt budowlany przedmiotowej inwestycji stwierdził, że:

- przedmiotowy obiekt hotelowy powstał legalnie na podstawie decyzji Starosty [...]nr 6/53/99 z dnia 7 lipca 1999 r. znak: AB.-7351/6/53/99 udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę motelu o salę konsumpcyjną wraz z przyłączem kanalizacji do zbiornika na ścieki sanitarne oraz instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o., energii elektrycznej na działkach nr 160/2 i 160/3 w miejscowości [...] gmina [...], zmienionej decyzją Starosty [...]nr 215/07 z dnia 29 maja 2007 r. znak: AB-7351/6/20/07, w części dotyczącej rozbudowy o zaplecze gastronomiczno-hotelarskie, następnie przeniesionej decyzją Starosty [...]z dnia 19 listopada 2013 r. znak: AB.6740.573.2013.RB oraz zmienioną decyzją Starosty [...]z dnia 30 grudnia 2014 r. znak: AB.6740.582.2014.RB w zakresie obejmującym zmianę podstawowych parametrów budynku wraz ze zmianą zagospodarowania terenu,

- ww. inwestycja została zakończona i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2016 r. znak: PINB-NP.5131.5.7.2016.MB,

- działalność gospodarcza w budynku podlegającym nadbudowie i przebudowie prowadzona była legalnie przed datą wejścia w życie m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 31 maja 2006 r.,

- aktualnie projektowane roboty budowlane dotyczące poddasza hotelowego znajdują się na dwóch jednostkach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolem 06MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 040RL - teren dolesień.

Obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny zakazują realizacji wnioskowanego obiektu na terenie oznaczonym symbolem 040RL. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Skoro strona nie zapobiegała w stosownym czasie i przy użyciu przysługujących jej środków niekorzystnym w jej ocenie ustaleniom planu, nie może polemizować na etapie postępowania o pozwolenie na budowę z jego ustaleniami (w tym przypadku dotyczy to rozbudowy na terenie oznaczonym symbolem 040RL). Biorąc pod uwagę normatywne definicje budynku mieszkalnego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zabudowy zagrodowej oraz analizę układu funkcjonalnego budynku, inwestycja de facto stanowi rozbudowę i nadbudowę budynku, którego podstawowa funkcja dotyczy usług związanych z turystyką, rekreacją, organizacją imprez okolicznościowych. Zabudowa zagrodowa oznacza w istocie istnienie siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Planowana zabudowa nie nosi takich cech zabudowy. Jak wykazano wyżej, lokalizacja przedmiotowego budynku na terenie dolesień wynika bezpośrednio z zapisów miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na tym terenie i wynikającej z niego lokalizacji obiektu na danym obszarze. Zapisy planu obowiązującego w dacie złożenia wniosku są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają wpływu na treść tych ustaleń.

Niezależnie od powyższego, przedmiotowej inwestycji nie można zakwalifikować jako siedlisko. Wprawdzie przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska", jednak zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem siedlisko jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny oraz zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1083/20). Dodatkowo organ wyjaśnił, że na części działki nr ewid. 160/10 położonej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 06MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, możliwa jest realizacja przedmiotowej rozbudowy o gabarytach spełniających wymogi § 11 pkt 1 tego planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S. zarzucił decyzji Wojewody:

1. naruszenie art. 35 w zw. z art. 34 i inne u.p.z.p. w związku z projektem uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Miasto [...], poprzez pominięcie, że przepis ten warunkowo dopuszcza przeznaczenie gruntu i jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem na przyszłość;

2. naruszenie art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z § 11 i § 16 m.p.z.p. poprzez sprzeczne z zasadą wyrażoną w naruszonym przepisie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych norm aktu prawa miejscowego na niekorzyść, wbrew dyrektywie rozstrzygania ich na korzyść strony;

3. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 6, 7 i 8 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1-19, § 11 ust. 10 pkt 1-7 oraz § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że projekt jest niezgodny z m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja odpowiada przepisom zagospodarowana przestrzennego:

1) na działkach ewidencyjnych nr 160/8 i 160/10 zgodnie z art. 35 u.p.z.p. umożliwia się utrzymanie dotychczasowego użytkowania terenu; obecnie działki te wykorzystywane są na funkcje związane z usługami hotelarskimi, są zabudowane, a przedmiotowa inwestycja dotyczy tylko i wyłącznie istniejących zabudowań,

2) w ustaleniach szczegółowych m.p.z.p. dla terenu 06MN oraz dla terenu 040RL dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu (teren ten jest zabudowany w sposób legalny na podstawie decyzji Starosty [...]wymienionej w pkt 10), przy czym obliguje się do poprawy walorów estetycznych obiektów istniejących; w tym przypadku jest to podniesienie wysokości poddasza do wysokości pozostałych części budynku;

3) dla terenu 06MN na którym znajduje się większa część nadbudowy obiektu budowlanego m.p.z.p. w § 11 ust. 10 pkt 13 wprost wskazuje, iż "utrzymuje się istniejącą zabudowę i dopuszcza się jej przebudowę i rozbudowę", przy czym nadbudowa polegająca na zwiększeniu wysokości istniejącego poddasza w obiekcie hotelowym jest rozbudową obiektu budowlanego.

4. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. w § 11 ust. 1 pkt 1-19, § 11 ust. 10 pkt 1-7 oraz § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że projekt jest niezgodny z m.p.z.p. – opierając się na zacytowanych przez Gminę [...] zapisach m.p.z.p., bez dokonania ich analizy i zestawienia ze stanem faktycznym, tj. istniejącymi zabudowaniami na działkach oznaczonych 06MN i 040RL;

5. rażące naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z faktem wykonania przez stronę obowiązków wynikających z postanowienia Starosty [...]z dnia 26 marca 2021 r., wzywającego do usunięcia nieprawidłowości, z uwagi na fakt, iż wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte, a przedłożony projekt nie zawierał nieprawidłowości;

6. art. 80 K.p.a. w § 11 oraz § 16 m.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji 8 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej wykładni zapisów planów zagospodarowania przestrzennego i uznanie, że inwestycję zaprojektowano z naruszeniem ustaleń m.p.z.p., w sytuacji gdy przy prawidłowym wyważeniu praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te mogą zostać ograniczane, zaś nade wszystko zgodnie wykładnią językową § 11 oraz § 16, należało dość do wniosku, że planowana inwestycja pozostaje zgodna z wymogami ładu przestrzennego dla tego obszaru;

7. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

8. rażące naruszenie art. 32 ust. 4 i art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. w § 11 ust. 1 pkt 1-19, § 11 ust. 10 pkt 1-7 oraz § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że projekt jest niezgodny z m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja odpowiada zapisom m.p.z.p., co potwierdza również fakt, że Rada Miejska przystąpiła do prac nad zmianą m.p.z.p.:

a) uchwała nr LXI/352/2017 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r . w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] obejmującego sołectwo [...] zmieniona uchwałą Nr IX/61/2019 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 marca 2019 r. oraz uchwałą nr XXXVIII.231.2020 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 lipca 2021 r.;

b) uchwała nr LIII.337.2021 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] obejmującego sołectwo [...] zmienionej – w załączeniu wraz z mapami projektowymi; zgodnie z planowaną zmianą m.p.z.p. obszaru w części C nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III oraz leśny na cele nierolnicze i nieleśne;

c) projekt uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia m.p.z.p.

9. art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez jego błędne zastosowanie i błędne wskazanie jako podstawę prawną wydanej decyzji;

10. art. 36 ustawy Prawo budowlane - poprzez niewłaściwą jego wykładnię i niezastosowanie, choć zostały spełnione wszystkie przesłanki;

11. art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 16 m.p.z.p. oraz z art. 35 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, że przedłożony projekt jest niezgodny z ustaleniami prawa miejscowego, podczas gdy możliwe jest wykorzystanie terenów, których przeznaczenie plan zmienia, w sposób dotychczasowy, a planowana inwestycja odpowiada zapisom m.p.z.p.;

12. art. 7 oraz art. 12 K.p.a. - poprzez brak wnikliwego zbadania projektu budowlanego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a przez to sformułowanie błędnych wniosków co do przedłożonego projektu budowalnego, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego;

13. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 16 m.p.z.p. oraz z art. 35, art. 36 u.p.z.p. – poprzez pominięcie podstaw prawnych decyzji Starosty [...]ego:

a) nr 215/07 z dnia 29 maja 2007 r. znak: AB-7351/6/20/07, zmieniającej uzyskane przez inwestora pozwolenie budowalne w części dotyczącej rozbudowy o zaplecze gastronomiczno-hotelarskie na działkach 160/2 i 160/3,

b) z dnia 19 listopada 2013 r. znak AB.6740.573.2013.RB;

c) z dnia 30 grudnia 2014 r. znak AB.6740.582.2014.RB w zakresie obejmującym zmianę podstawowych parametrów budynku wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wydanych w obecnym stanie prawnym, a zezwalających inwestorowi na utrzymanie istniejącego sposobu użytkowania i pominięciu okoliczności, że planowana inwestycja odpowiada zapisom m.p.z.p.;

14. zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. - poprzez nierozpoznanie przez organ wszystkich kwestii zawartych w przedłożonej dokumentacji projektowej, nieustosunkowanie się do kwestii, które zostały przez skarżącego wyjaśnione w złożonych wyjaśnieniach;

15. art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ przedstawienia argumentów na poparcie zarzutów braku zgodności projektu z m.p.z.p. w odniesieniu do prawa użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób;

16. art. 80 K.p.a. w § 11 ust. 1 pkt 1-19, § 11 ust. 10 pkt 1-7 oraz § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że projekt jest niezgodny z m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja odpowiada zapisom m.p.z.p.;

17. art. 80 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 10 pkt 1 i 7 w zw. z § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że projekt jest niezgodny z m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja odpowiada zapisom m.p.z.p., a m.p.z.p. nakazuje w pkt. 1 utrzymanie istniejącego użytkowania, a w pkt 7(9) dopuszcza przebudowę, rozbudowę i remont istniejącej zabudowy siedliskowej;

18. art. 80 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 10 pkt 1 i 7 w zw. z § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i uznanie, że m.p.z.p. nie dopuszcza funkcji usługowej dla terenu oznaczonego symbolem RL, podczas gdy m.p.z.p. nakazuje w pkt. 1 nakaz utrzymania istniejącego użytkowania, a w pkt 9 dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i remont istniejącej zabudowy siedliskowej – przy jednoczesnym braku zdefiniowania zabudowy siedliskowej;

19. art. 80 K.p.a. w § 11 ust. 10 pkt 1 i 7 w zw. z § 16 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału i pominięcie faktu, że część obiektu przeznaczona jest na cele mieszkaniowe inwestora i jego rodziny, tym samym mieszkanie, co stanowi szerokorozumianą zabudowę siedliskową, a nie tylko i wyłącznie lokal usługowy;

20. art. 7 w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i dowolne definiowanie pojęcia "siedlisko", a tym samym naruszenie zasady in dubio pro reo w znaczeniu negatywnym, tj. w znaczeniu, które to pojęcie nie zawiera definicji legalnej ustawowej, przedłożony projekt nie jest sprzeczny z m.p.z.p, co winno skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę;

21. art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a. ponieważ decyzja z dnia 12 maja 2021 r. jest nieczytelna, niezrozumiała i trudno określić przesłanki jakimi organ kierował przy jej wydawaniu oraz brak określenia adresata decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i udzielenie pozwolenie na budowę, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...]odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego poddasza nieużytkowego na pokoje hotelowe w budynku [...] na działkach nr ewid. 160/8 i 160/10 w miejscowości [...], w gminie [...]. Powodem takiej decyzji była niezgodność tak określonej inwestycji z zapisami m.p.z.p.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako "u.P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 3 u.P.b. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony

i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. II OSK 729/18). Może to mieć miejsce jednak jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, budynek, którego ma dotyczyć planowana przez inwestora nadbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania, powstał legalnie na podstawie decyzji Starosty [...]z dnia 7 lipca 1999 r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę motelu o salę konsumpcyjną wraz z przyłączem kanalizacji do zbiornika na ścieki sanitarne oraz instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o., energii elektrycznej, zmienionej decyzją Starosty [...]z dnia 29 maja 2007 r. w części dotyczącej rozbudowy o zaplecze gastronomiczno-hotelarskie, następnie przeniesionej decyzją Starosty [...]z dnia 19 listopada 2013 r. oraz zmienioną decyzją Starosty [...]z dnia 30 grudnia 2014 r. znak: AB.6740.582.2014.RB w zakresie obejmującym zmianę podstawowych parametrów budynku wraz ze zmianą zagospodarowania terenu. Inwestycja została zakończona i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2016 r., a działalność gospodarcza w budynku podlegającym nadbudowie i przebudowie prowadzona była legalnie przed datą wejścia w życie m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 31 maja 2006 r.

Aktualnie projektowane roboty budowlane dotyczące poddasza hotelowego zostały umiejsowione na dwóch jednostkach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolami: 06MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 040RL - teren dolesień.

Organy nie kwestionują możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji w ramach terenu oznaczonego symbolem 06MN, gdzie zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 13 m.p.z.p. utrzymuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej przebudowę i rozbudowę. Zdaniem organów m.p.z.p. nie dopuszcza natomiast możliwości realizacji tej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 040RL. W tym zakresie organy odwołują się do brzmienia § 11 ust. 10 m.p.z.p., odnoszącego się m.in. do terenów dolesień (RL), zgodnie z którym dla takich terenów ustala się:

1) nakaz utrzymania istniejącego użytkowania z rygorem zachowana trwałości drzewostanów i ich wzbogacania,

2) prowadzenie gospodarki leśnej w oparciu o ustalenia aktualnych planów urządzania lasów dla terenów lasów państwowych oraz uproszczonych planów urządzania lasów stanowiących własność Skarbu Państwa,

3) w zagospodarowaniu należy uwzględnić potrzeby wynikające z prowadzenia ewentualnych szlaków turystycznych - pieszych i rowerowych oraz ścieżek dydaktycznych,

4) realizacja przeznaczenia dopuszczalnego uwarunkowana spełnieniem warunków wynikających z przepisów szczególnych,

5) nakaz ochrony granic las - pole i las - woda przez tworzenie na obszarach lasu pasą ochronnego złożonego z roślinności zielonej, krzewów, niskich drzew i luźnego piętra górnego,

6) zakaz realizacji obiektów kubaturowych za wyjątkiem służących prowadzeniu gospodarki leśnej oraz działań powodujących degradację środowiska,

7) utrzymuje się istniejącą zabudowę siedliskową, dopuszcza się jej przebudowę, remont i rozbudowę o maksymalnie 50% powierzchni zabudowy.

Zakaz nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu organy wywodzą, powołując się także na pisemne stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy w [...], z treści punktu 7) przytoczonego ust. 10. SKO w związku z tym wprost stwierdza, że obowiązujące przepisy m.p.z.p. "w sposób jednoznaczny zakazują realizacji przedmiotowego obiektu na terenie jednostki oznaczonej symbolem 040RL".

Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić.

Prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Prawo do zagospodarowania nieruchomości, o którym mowa w art. 6 u.p.z.p. dotyczy zarówno realizacji nowych inwestycji na działkach nie zagospodarowanych, jak również możliwości dokonywania zmian w istniejącej zabudowie na działkach zurbanizowanych. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczą także istniejącej zabudowy. Jeżeli jednak ustalenia planu wprowadzają zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości lub jej części, czyniąc to korzystanie niemożliwym lub istotnie ograniczonym, zmiany te powinny wynikać wprost z ustaleń planu. Nie można ich natomiast domniemywać albo wyprowadzać z rozszerzającej wykładni ustaleń planu (wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2847/15).

W ocenie Sądu w świetle powyższych uwag dotyczących sposobu interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieuprawnione jest twierdzenie, że § 11 ust. 10 m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] uchwalonego w dniu 31 maja 2006 r. (z późn. zm.) zawiera zakaz nadbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania obiektu skarżącego. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że budynek ten nie stanowi zabudowy siedliskowej, której charakter ze swej istoty nawiązuje do zabudowy zagrodowej, a zatem związanej z działalnością rolniczą. W niniejszym przypadku istniejąca zabudowa ma charakter mieszkaniowo-usługowy, skarżący prowadzi w niej działalność hotelarsko-gastronomiczną. Do takiego rodzaju zabudowy zapisy § 11 ust. 10 m.p.z.p. w ogóle się nie odnoszą. Trudno zatem mówić o tym, że wprowadzają zakaz nadbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania obiektu wchodzącego w skład takiej – legalnie istniejącej – zabudowy. W szczególności zaś nie można wywodzić takiego zakazu z treści § 11 ust. 10 pkt 7 (prawdopodobnie mylnie oznaczonego jako "9") m.p.z.p. Zapis ten wprowadza bowiem ustalenia dotyczące wyłącznie zabudowy siedliskowej. Trzeba zwrócić uwagę, że początkowa część tego przepisu brzmi: "Utrzymuje się istniejącą zabudowę siedliskową (...)". Uznanie, że przepis ten dopuszcza na analizowanym terenie przewidzianą w nim przebudowę, remont i rozbudowę wyłącznie w ramach zabudowy siedliskowej prowadziłoby do wniosku, że – stosując ten sam sposób wnioskowania (a contrario) – należałoby przyjąć, iż na tym terenie nie utrzymuje się innego niż siedliskowa rodzaju zabudowy. Tego rodzaju wykładnia i wyprowadzony z niej wniosek z oczywistych względów są nie do przyjęcia. Wyprowadzenie zatem z treści przywoływanego przez organ § 11 ust. 10 pkt 7 m.p.z.p. zakazu nadbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania w przypadku zabudowy innej niż siedliskowa byłoby zatem w ocenie Sądu niczym innym jak zastosowaniem wykładni rozszerzającej na niekorzyść skarżącego i przysługujących mu uprawnień właścicielskich. Podobnie zakazu takiego nie można wywodzić z § 11 ust. 10 pkt 6 m.p.z.p., który dotyczy realizacji obiektów kubaturowych. W rozpatrywanym przypadku chodzi bowiem o modyfikację już istniejącego obiektu – poprzez nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania. W konsekwencji należy przyjąć, że § 11 ust. 10 m.p.z.p. nie przewiduje ustaleń dotyczących nadbudowy, przebudowy bądź zmiany sposobu użytkowania innego niż siedliskowa rodzaju zabudowy, a tym bardziej zakazów w tym zakresie, które – jak wyżej podniesiono – powinny być w sposób wyraźny i jednoznaczny wyartykułowane w zapisach miejscowego planu.

Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę na okoliczność podnoszoną w skardze, a związaną z zaawansowanymi pracami planistycznymi nad zmianą m.p.z.p., gdzie zgodnie z wyłożonym do wglądu projektem zmiany uchwały działki objęte terenem inwestycji zostały oznaczone symbolem U2, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa (zmiana przeznaczenia m.in. gruntów rolnych klas I-III oraz leśnych na cele nierolnicze i nieleśne).

W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszyły w sposób istotny art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z § 11 ust. 10 pkt 7 m.p.z.p. i w związku z tym w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację związaną z wykładnią zapisów m.p.z.p.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego (500 zł).