Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1083/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 w zw. z art. 127 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 05 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1040/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi I. C., uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji I. C., polegającej na realizacji budynku inwentarskiego (hodowla królików) do 50 DJP w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego na działce nr [...] [aktualnie nr [...]] w miejscowości D. w gminie K., stwierdzając, że działka ma dostęp do drogi publicznej.

We wniosku z dnia 4 stycznia 2010 r. inwestor domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy. Podniósł, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce, dla której brak jest dostępu do drogi publicznej; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [dalej: "rozporządzenie wykonawcze"] poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostępności do drogi publicznej; art. 7, art. 9 i art. 77 kpa poprzez: zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej i brak informowania strony o skutkach prawnych wynikających z niewyodrębnienia działki stanowiącej drogę, zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wszczęło z dniem 23 lutego 2010 r. na wniosek inwestora postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że podniesiony w podaniu inicjującym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarzut braku dostępu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do drogi publicznej jest nieuzasadniony, gdyż – jak wynika z akt sprawy – przedmiotowa działka w dacie wydawania badanej decyzji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną będącą częścią działki oznaczonej nr [...], z której inwestor korzystał w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce. Ponadto w ocenie organu w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy była niewykonalna.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podniósł, że Kolegium błędnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., niesłusznie uznając, iż działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie o istnieniu dostępu do drogi publicznej nie przesądza faktyczne korzystanie z dostępu do drogi publicznej, bowiem dostęp ten musi też być legalny, natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez ustalenia tego, czy teren planowanej inwestycji ma tak rozumiany dostęp do drogi publicznej. Inwestor zarzucił także naruszenie art. 40 kpa poprzez zaniechanie doręczenia stronie pisma Wójta Gminy K. z dnia 2 marca 2010 r. oraz zakwestionował oryginalność załączonego do tego pisma oświadczenia W. G., a także zasadność uwzględnienia w sprawie oświadczenia M. D. Podniósł również, że Kolegium nie uwzględniło w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół kontroli robót budowlanych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [w P. - dalej: PINB w P.] z dnia 13 października 2008 r., w którym stwierdzono, iż działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm., aktualnie Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 861/10 z uwagi na naruszenie art. 27 § 1a kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce, gdy decyzja niewątpliwie dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 kpa. Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., Kolegium wskazało, że działka nr [...], na której planowano inwestycję, miała w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], co wynika z akt sprawy i z oświadczenia ówczesnej właścicielki działki nr [...]. W ocenie organu przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąc o dostępie do drogi publicznej, nie wymaga badania, czy dostęp ten ma charakter "legalny". Wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną - ex tunc, od dnia wydania decyzji, Kolegium stwierdziło, że wnioski pełnomocnika inwestora dotyczące przeprowadzenia postępowania co do aktualnego korzystania z drogi nie mają znaczenia w sprawie. Za nietrafny Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 40 kpa.

Przekazując organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2012 r. wskazał na konieczność pełnego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu (oceny materiału zgromadzonego w postępowaniu) okoliczności dotyczących dostępu działki nr [...] ([...]), dla której ustalono warunki zabudowy, do drogi publicznej, co będzie wymagało jednoznacznego ustalenia charakteru i dostępności drogi przebiegającej przez działki nr [...] i [...] w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zwrócił w tym wyroku uwagę na wykładnię dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się do stanowiska judykatury, stwierdził, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywnie spełnienie obu tych przesłanek, a w przypadku połączenia komunikacyjnego działki z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, której powszechna dostępność nie jest oczywista, możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana w jednej z kilku form wskazanych w uzasadnieniu. Podsumowując, Sąd stwierdził, że dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii organ będzie mógł dokonać prawidłowej oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a jeśli tak, to czy stwierdzone naruszenie ma charakter rażący.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na czynności, jakie zostały wykonane przez ten organ w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazał, że z analizy pozyskanych map ewidencyjnych sporządzonych przez Geodetę Powiatowego w P. obejmujących działki nr [...],[...] i [...] wynika, iż działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], co nie wymagało korzystania z innych działek, w szczególności z działki nr [...]. Stan taki w ocenie Kolegium potwierdza również kopia mapy zasadniczej dołączona przez inwestora do wniosku ustalenie warunków zabudowy, na której część działki nr [...] oznaczona jest jako "droga". Zdaniem Kolegium dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...] miał charakter legalny, na co wskazuje oświadczenie M. D. – właścicielki działki nr [...] do kwietnia 2009 r., z którego wynika, że na działce znajduje się droga, która została udostępniona inwestorowi w okresie, kiedy ten realizował budynek inwentarski i nigdy nie zabraniała inwestorowi przejazdu przez tę nieruchomość. Kolegium podniosło także, że o legalności dostępu działki nr [...] do drogi publicznej w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy świadczy również pismo inwestora z dnia 24 sierpnia 2009 r. Wskazując, że ocenę legalności decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania i powołując art. 16 § 1 i art. 156 § 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, że przedmiotowa działka miała faktyczny i legalny dostęp do drogi publicznej w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego analizę protokołu kontroli robót budowlanych PINB w P. z dnia 13 października 2008 r. Kolegium uznało za pozbawioną znaczenia dla sprawy, a zarazem zaznaczyło, że protokół ten dotyczył ponownej kontroli robót budowlanych, zatem brak dostępu do drogi publicznej nie został stwierdzony podczas poprzedniej kontroli, zaś inwestor, rozpoczynając i budując obiekty wskazane w tym protokole, swobodnie korzystał z dojazdu do swojej działki przez drogę na działce nr [...].

Kolegium wyjaśniło również, że pomimo braku "odrębnego" zbadania legalności dostępu do drogi publicznej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, co przy tym nie jest wymagane przez przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, bezsprzecznie wymienione przez Kolegium pisma i fakt rzeczywistego korzystania przez inwestora przez kilka lat z drogi na działce nr [...] należy uznać za legalny. Co do pozostałych wniosków i zarzutów inwestora Kolegium zajęło stanowisko analogiczne, jak w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. I. C. – działając za pomocą zawodowego pełnomocnika procesowego, który następnie wypowiedział pełnomocnictwo – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 75, art. 77 i art. 78 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez:

- poczynienie błędnych ustaleń w przedmiocie dostępności działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...] pomimo sprzecznych pisemnych oświadczeń M. D. – właścicielki działki nr [...] w tym przedmiocie i pominięcie przeprowadzenia dowodu z pisma, w którym osoba ta wyraziła zakaz korzystania przez skarżącą z nieruchomości nr [...];

- nieuwzględnienie, że ustalenia protokołu kontroli PINB w P. z dnia 8 kwietnia 2008 r. prowadzą do zakwestionowania dowodu z oświadczenia M. D., iż jeszcze w kwietniu 2009 r. skarżąca miała zapewniony dostęp do drogi publicznej;

- błędne wnioskowanie z treści pisma skarżącej z dnia 24 sierpnia 2009 r., że wynika z niego legalny charakter dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, podczas z pisma tego można wyprowadzić co najwyżej wniosek, że do sierpnia 2008 r. właściciel działki nr [...] tolerował fakt korzystania przez skarżącą z tej nieruchomości, co jednak nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia legalnego charakteru dostępu do drogi publicznej, na co też zwrócił uwagę tutejszy Sad w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2012 r.;

- błędne ustalenie, że dla zapewnienia nieruchomości skarżącej do drogi publicznej nie jest wymagane korzystanie z działki nr [...], podczas gdy przejście przez tę działkę jest konieczne celem zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej;

2. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 77 kpa oraz art. 8 kpa poprzez:

- niezastosowanie się do wskazań tutejszego Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. poprzez zaniechanie wyczerpującego wypowiedzenia się co do stwierdzonego w protokole kontroli robót budowlanych nr [...] PINB w P. z dnia 13 października 2008 r. braku dostępu terenu do drogi publicznej oraz ustalenia faktu wykonania wcześniejszej kontroli, jak i rozbieżności stanowisk organów orzekających w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i organu nadzoru budowlanego;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy, mimo wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działka, dla której ustalono warunki zabudowy, nie miała w dacie wydania decyzji dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. Zdaniem strony Kolegium niezasadnie pominęło przeprowadzenie dowodu z pisma M. D. – właścicielki działki nr [...] (skierowany do skarżącej zakaz poruszania się po tym gruncie), wskazanego we wniosku z dnia 14 lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które stało w sprzeczności z innym oświadczeniem tej osoby, przyjętym jako podstawa ustaleń faktycznych w sprawie. Zdaniem strony zgromadzenie w aktach postępowania dwóch wykluczających się oświadczeń tej samej osoby w zakresie uprawnień skarżącej do korzystania z działki nr [...] i niewyjaśnienie przyczyn takiej sprzeczności, przy jednoczesnym daniu wiary temu oświadczeniu właścicielki działki nr [...], które przedstawił Wójt Gminy K., wskazuje na rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nienależyty rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Ponadto podniosła, że Kolegium całkowicie pominęło jej oświadczenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż miała zapewniony dostęp do działki nr [...] tylko z uwagi na długotrwałą nieobecność właściciela tej nieruchomości, bowiem M. D., od lat zamieszkująca poza granicami Polski, w czasie realizowania inwestycji przez skarżącą nie wiedziała, że teren jej działki służy skarżącej za dostęp do drogi publicznej, zaś po powzięciu tej wiadomości, M. D. w tym zakresie niezwłocznie zabroniła skarżącej poruszania się po swoim gruncie, co również poddaje w wątpliwość fakt tolerowania przez tę osobę korzystania z jej działki przez skarżącą. Skarżąca podniosła również, że przejście przez działkę nr [...] jest konieczne dla zapewnienia jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, co jej zdaniem potwierdził także tutejszy Sąd w wyżej przywołanym wyroku, jak i ustalenia poczynione w toku prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C. sygn. akt [...] postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, w którym biegły w projekcie drogi koniecznej wskazał, że droga ta przebiega przez działki nr [...] oraz [...].

W ocenie strony decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 2 (ustalenie, że tren ma dostęp do drogi publicznej) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie go do stanu faktycznego w tym przepisie nieujętego (brak dostępu do drogi publicznej). Na wagę tego naruszenia mają wpływ także negatywne skutki gospodarcze i społeczne, które dotknęły skarżącą jako inwestora.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]), jak również zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie nowy pełnomocnik skarżącej (brat) podtrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz podał, że w Sądzie Rejonowym w C. toczy się sprawa o ustanowienie drogi koniecznej, w trakcie której sporządzono opinie biegłych geodetów, które okazał Sądowi i zobowiązał się nadesłać ich kserokopie.

W piśmie z dnia 27 marca 2013 r. skarżąca przedstawiła Sądowi kopie przedmiotowych opinii, jak również dalsze materiały na potwierdzenie, że działka nr [...] [poprzednio [...]] oddzielona jest od działki nr [...] działką nr [...] – pasem gruntu szerokości 2,2 m, jak i stanowisko aktualnych właścicieli działki nr [...] co do możliwości wytyczenia na działce nr [...] drogi koniecznej.

W okresie odroczenia terminu ogłoszenia wyroku Sąd ustalił, że przedłożone Sądowi przez Kolegium akta administracyjne sprawy o sygn. akt [...] stanowiły całość, jaką dysponował ten organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie tak organ, jak i Sąd wiąże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1040/11, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."). Kolegium, pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie wyjaśniło jednak wszystkich okoliczności, na które Sąd wskazał organowi uwagę w tym wyroku, ponadto poczyniło częściowo nienależycie uzasadnione, a częściowo błędne ustalenia faktyczne w sprawie.

Przypomnieć należy, że skarżąca we wniosku z dnia 20 stycznia 2010 r. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (której oznaczenie później zmienione zostało na nr [...]), wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 7, art. 77 oraz art. 9 kpa poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki, która nie ma dostępu do drogi publicznej, powiązane z zaniechaniem przeprowadzenia analizy urbanistycznej w odniesieniu do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy (naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Ponadto podnosiła, że decyzja o warunkach zabudowy była ze względu na brak dostępu działki do drogi publicznej trwale niewykonalna w dniu jej wydania, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 5 kpa.

Ostatni z podniesionych argumentów był całkowicie nietrafny, skoro, jak przyjęto w judykaturze, decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu ze względu na jej przedmiot. Jest to bowiem jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast ona stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (ma charakter deklaratywny), przy czym z promesy tej strona skutecznie skorzystała, skoro na jej podstawie uzyskała pozwolenie budowlane, następnie zmienione kolejną decyzją wydaną w tym przedmiocie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 maja 2005 r. sygn. kat II OZ 557/06, z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1316/08 i z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 144/12 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aktualne pozostaje jednak rozstrzygnięcie, czy Kolegium prawidłowo zbadało sprawę pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a konkretnie, czy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. dla działki nr [...] naruszył w sposób rażący art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. w powiązaniu z uzupełnionymi materiałami postępowania prowadzi do wniosku, że organ ponownie, pomimo uchylenia przez tutejszy Sąd poprzedniej decyzji wydanej w sprawie i sformułowania konkretnych wytycznych co do dalszego postępowania, nie wyjaśniło należycie, czy działka nr [...] miała zapewniony "legalny" dostęp do drogi publicznej w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem właśnie od rozstrzygnięcia tej podstawowej kwestii zależy stwierdzenie, czy weryfikowana decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną powodującą nieważność decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy było zatem rozstrzygnięcie, czy pomimo niedostatków analizy urbanistycznej i uzasadnienia tej decyzji ustalenie, że teren, dla którego wydano warunki zabudowy (działka nr [...]) miała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej. W tym też celu organ mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, którego wyniki w powiązaniu z oceną materiału procesowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i rozstrzygnięcie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego odpowiada prawdzie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Kolegium nie tylko dokonało błędnej, niepełnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym, pod kątem wskazywania przez zgromadzone materiały na istotne wady prawne decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Więcej, nie odniosło analizy tych dowodów do akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. w sprawie znak: [...], celem ostatecznej weryfikacji decyzji wydanej w tym postępowaniu. Nie rozważyło również celowości sięgnięcia do akt postępowania w przedmiocie wydania, a następnie zmiany, pozwolenia na budowę prowadzonego przez Starostę P. znak [...] i [...]. W każdym razie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium na tego rodzaju wnikliwe i bezpośrednie zbadanie akt postępowania zwyczajnego ani też w razie potrzeby akt innych postępowań dotyczących procesu budowlanego nie wskazuje. Niezasadne też było odstąpienie od próby uzyskania pogłębionych informacji z PINB w P. z powołaniem argumentacji, że pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro protokół kontroli robót budowlanych z dnia 13 października 2008 r. dotyczył ponownej kontroli robót budowlanych prowadzonych na działce – już wtedy oznaczonej nr [...], a brak dostępu do drogi publicznej nie został stwierdzony podczas poprzedniej kontroli, to inwestor, rozpoczynając i budując obiekty wskazane w tym protokole, swobodnie korzystał z dojazdu do swojej działki przez drogę na działce nr [...]. Ustalenie takie jest dowolne i co najmniej przedwczesne. Poza tym cechuje się tym podstawowym błędem, że pomija, iż ewentualne swobodne korzystanie z takiego dojazdu mogło mieć czasowo miejsce (z różnych powodów) pomimo braku legalnego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

Całkowicie błędnym ustaleniem w niniejszej sprawie jest stwierdzenie przez Kolegium, że działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], co nie wymagało korzystania z innych działek, w szczególności z działki nr [...]. Jest to ustalenie sprzeczne wnioskami wynikającymi z analizy załącznika graficznego dołączonego do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i pozostałymi materiałami zgromadzonymi w aktach postępowania zwykłego znak: [...], jak i z materiałami kartograficznymi pozyskanymi przez Kolegium. Warunkiem skorzystania przez inwestora/właściciela działki nr [...] z drogi wewnętrznej urządzonej na działce nr [...] był uprzedni przejazd przez wąski pas gruntu wchodzący w skład działki nr [...], który oddziela (i oddzielał) działkę nr [...] od działki nr [...], bowiem te działki bezpośrednio do siebie nie przylegają. I nawet gdyby – co w sprawie w sposób oczywisty nie miało miejsca – inwestor nie musiał korzystać z działki nr [...] aby dostać się z działki nr [...] do działki nr [...], poprzez którą niewątpliwie prowadził dojazd do drogi publicznej, to ewentualne alternatywne prowadzenie dojazdu do działki nr [...] lub nawet do samej drogi publicznej, wymagałoby i tak korzystania z innej nieruchomości, a mianowicie działki nr [...]. Również materiały przedstawione przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowym pośrednio wskazują, że dojazd taki odbywał się w naturalny sposób przez działki nr [...] i [...] i taki jej przebieg wytyczył biegły rzeczoznawca na potrzeby postępowania o ustanowienie drogi koniecznej (k. 81 – 85 akt sąd.). Treść pisma Wójta Gminy K. z dnia 27 października 2009 r. znak [...] (k. 44 kat I inst.) również jednoznacznie wskazuje, że dojazd z działki nr [...] do drogi publicznej następował przez drogę będącą częścią działki nr [...] oraz częścią działki nr [...] położonej pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Pismo to wspomina także o nabyciu przez inwestora działki nr [...] w drodze tzw. "podziału rolnego" i już w umowie sprzedaży powinien zostać uwzględniony dojazd do powyższej działki.

Kolegium pominęło jednak wnioski wynikające z powyższych dowodów, w istocie gołosłownie stwierdzając, że dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] nie wymagał korzystania z innych działek. Już ten podstawowy błąd dyskwalifikował zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Dalej należy stwierdzić, że Kolegium dokonało dowolnej oceny dowodów dotyczących faktycznego usytuowania działki nr [...] względem działek sąsiednich i sposobu jej połączenia z drogą publiczną (z D.). Stwierdzenie, że działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] organ oparł na materiałach kartograficznych, które istotnie wskazywały na oznaczenie pasa gruntu biegnącego wzdłuż działki nr [...] jako drogi (dr i dr/jz), jednak pominęło – jak już wspomniano – fakt, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki nr [...], a sama droga (przy założeniu, że faktycznie była urządzona na tym gruncie) przebiegała najpierw po działce nr [...] (od strony drogi publicznej), a następnie po działce nr [...]. Nadto na uzasadnienie uznania dostępu do drogi publicznej za legalny Kolegium wskazało na oświadczenie M. D. (właściciel działki nr [...] do kwietnia 2009 r.) Istotnie w aktach postępowania organu I instancji znajduje się oświadczenie nieopatrzone datą (k. 46 akt I inst.), z którego wynika, że na działce nr [...] znajduje się droga publicznie dostępna i właściciel tej działki nigdy nie zabraniał skarżącej oraz wykonawcom budowy realizowanej na działce nr [...] przejazdu przez tę nieruchomość. Niemniej jednak w oświadczeniu tym były właściciel działki nr [...] stwierdza, że działka ta przylega do działki nr [...], co z kolei stoi w sprzeczności z pozostałymi materiałami postępowania (kopie mapy zasadniczej – k. 28-26 akt I inst., 116-115 akt II inst., pismo Wójta Gminy K. z dnia 27 października 2009 r. i z dnia 21 października 2010 r. – ostatnie pismo zawarte w aktach sądowych, k. 92). Ponadto w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium została przedstawiona kopia oświadczenia (poświadczona za zgodność przez pełnomocnika strony – k. 114 akt II inst.), w którym M. D., nie wskazując adresata, zakazuje poruszania się i przejeżdżania samochodami po jej gruncie. Z charakteru tego pisma wynika, że jest ono reakcją, najprawdopodobniej na propozycję skarżącej dotyczącą ustanowienia służebności lub sprzedaży części gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Samo w sobie nie dowodzi ono braku dostępu – w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy – działki nr [...] do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (braku zgody właściciela tej działki), ale nie może być pomijane przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym i w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Co więcej, przyjmując, że dojazd z działki nr [...] do drogi publicznej następował poprzez działkę nr [...], a zarazem nie wymagał przejazdu przez działkę nr [...], Kolegium w istocie uchyliło się od oceny wiarygodności dowodu w postaci nieopatrzonego datą oświadczenia podpisanego "G." (oryginał w aktach organu I instancji – k. 45 akt I inst.). Pismo to nie wskazuje przy tym na wydanie sformalizowanej zgody na korzystanie z części działki nr [...] w celu przejazdu, lecz jedynie następcze oświadczenie o niesprzeciwianiu się przejazdu przez tę nieruchomość. W stosunku do tego pisma wyraził następnie (bez wskazania daty) krytyczne stanowisko W. G., który stwierdził, że był przeciwny przejazdom samochodów po jego działce, jak i zaprzeczył, iżby je podpisał (kserokopia pisma poświadczona za zgodność z oryginałem przez SKO w dniu [...] sierpnia 2012 r.).

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że Kolegium wprawdzie trafnie stwierdziło, iż nie ma znaczenia dla sprawy ustalanie aktualnych możliwości korzystania z drogi przez skarżącą właścicielkę działki nr [...], jednakże samo zaniechało wyczerpującej weryfikacji materiałów postępowania zwykłego, uzupełnionych materiałami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w warunkach zabudowy, co do tego, czy trafne było stwierdzenie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z 2005 r., że w chwili wydania tej decyzji działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kolegium powinno mieć na uwadze, że nie o jakikolwiek dostęp w tym wypadku chodzi (polegający na jakiejkolwiek faktycznej możliwości przechodu i przejazdu przez działki sąsiednie), lecz dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. na co też jednoznacznie zwrócił organowi uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IIK SA/o 1040/11).

W ten sposób kolejna decyzja wydana w sprawie przez Kolegium została wydana z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy odpowiadał rzeczywistości w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Stwierdzone przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie naruszenia prawa dotyczące przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. art. 127 § 3 kpa, niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie rozważań jeszcze raz należy podkreślić, że wydanie warunków zabudowy dla działki, która w sposób oczywisty w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozbawiona była legalnego dostępu do drogi publicznej stanowi rażące naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie takiego stanu rzeczy wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec tego Kolegium powinno wnikliwie i jednoznacznie ocenić zgromadzony materiał w postępowaniu zwykłym, poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem wniosków wynikających z przeprowadzenia należycie ocenionych dowodów uzupełniających w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tylko logiczne, konsekwentnie wynikające jedne z drugich i wewnętrznie spójne wnioski, oparte na analizie całokształtu materiału procesowego – przy braku odpowiednich rozważań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy – mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy działka nr [...] miała zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Natomiast jeżeli Kolegium nie znajdzie dodatkowych – względem materiału stanowiącego podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy – okoliczności wzmacniających, a nie zastępujących ustalenia organu I instancji w powiązaniu z oceną uwarunkowań komunikacyjnych w sąsiedztwie działki nr [...] w dacie wydania warunków zabudowy, których analiza prowadziłaby do jednoznacznych wniosków pozwalających na stwierdzenie, że działka w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy miała zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ obowiązany będzie stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno łącznie uwzględnić rozważania i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz te, które zostały sformułowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Po 1040/11.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. (punkt II sentencji), mając na uwadze wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz uwzględniając fakt reprezentowania strony w postępowaniu sądowym (na etapie wnoszenia skargi) przez zawodowego pełnomocnika.

Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji).