Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 918/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta nr 769/2020 z dnia 22 października 2020 r. w sprawie odwołania przetargu pisemnego nieograniczonego na dzierżawę na okres 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej, wraz z częścią drewnianą zwaną molem oraz przystanią jachtową, stanowiącej własność Gminy Miasta postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z 22 października 2020 r. w sprawie odwołania przetargu pisemnego nieograniczonego na dzierżawę na okres 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej wraz z częścią drewnianą zwanej molem oraz przystanią jachtową położoną w S. przy Placu [..] zwaną dalej molem oraz przystanią jachtową, stanowiącą własność Gminy Miasta.

Skarżąca Spółka zarzuciła wydanemu zarządzeniu niezgodność z art. 38 § 4 oraz art.12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n) oraz pkt 30 zarządzenia nr [..] i pkt 16 zarządzenia nr [..].

Wniosła o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie oraz o nakazanie Prezydentowi Miasta dokończenia przedmiotowego przetargu na zasadzie art.101a § 2 u.s.g lub ewentualnie na zawarcie umowy dzierżawy ze skarżącą na warunkach złożonej przez nią oferty w przetargu. Jednocześnie Spółka domaga się nakazania organowi powstrzymanie się od ogłoszenia nowego przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości.

Wskazała skarżąca, że Rada Miasta w dniu 25 czerwca 2020r. podjęła uchwałę nr XVI/299/2020 o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie w drodze przetargu na okres 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej wraz z częścią drewnianą zwanej molem oraz przystanią jachtową położoną w S. przy Placu [..]. Na mocy zarządzenia nr [..] z 7 lipca 2020 r. od 8 lipca 2020 r. do 29 lipca 2020 r. umieszczona została w wykazie informacja o zamiarze wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości. Następnie w dniu 7 września 2020 r. Prezydent Miasta zarządzeniem nr [..] ogłosił przetarg. W dniu 7 października 2020 r. na podstawie zarządzenia nr [..] powołana została komisja przetargowa w najszerszym 7 osobowym składzie. Termin składania ofert upływał w dniu 8 października 2020 r. o godz. 12:00. W dniu 9 października 2020 r. odbyła się część jawna przetargu, wpłynęły 3 oferty z opłaconym wadium. Po otwarciu kopert komisja przystąpiła do części niejawnej przetargu udzielając informacji na pytanie przedstawiciela oferenta, że rozstrzygnięcie przetargu spodziewane jest na dzień 20 października 2020 r. Przedmiotowe zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z 22 października 2020 r. o odwołaniu przetargu zostało opublikowane na stronach BIP w dniu 23 października 2020 r.

Dalej skarżąca wskazała, że sposób postępowania w sprawie przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości znajduje źródło w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami w przepisie art. 38 § 4, w zarządzeniu nr [..] z 25 maja 2009 oraz nr [..] z 7 września 2020 wydanych przez Prezydenta Miasta. W ustawie oraz obu dokumentach, odpowiednio w pkt 30 oraz pkt 16 w/w zarządzeń wskazuje się na możliwość odwołania przetargu, ograniczając ją jednak wyłącznie do ważnych powodów.

W skarżonym zarządzeniu odwołującym przetarg, jako ważny powód wskazano w szczególności:

ochronę interesu gminy w celu zapobieżenia skutkom rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, w związku ze stanem epidemii ogłoszonym przez Ministra Zdrowia 20 marca 2020 r.;

istotną zmianę okoliczności, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania nie leży w interesie publicznym, której to zmiany nie dało się przewidzieć na etapie tworzenia regulaminu przetargu, w tym kryteriów wyboru oferty.

W ocenie skarżącej rzeczone okoliczności nie spełniają przesłanki ważności z co najmniej dwóch względów:

sytuacja epidemiologiczna nie zwalnia samorządu od podejmowania ze szczególną starannością działań mających na celu należyte wykonywanie zarządu majątkiem samorządowym, w tym uzyskanie możliwie najwyższego dochodu z dzierżaw takiego majątku, w szczególności w przypadku upłynięcia okresu dotychczas zawartych umów,

wskazywana w uzasadnieniu przesłanka istotnej zmiany okoliczności, o ile w ogóle, to miała miejsce w miesiącach wiosennych, bezpośrednio po ogłoszeniu stanu epidemii, a nie między ogłoszeniem przetargu (07.09.2020) a jego odwołaniem (22.10.2020). W okresie tym nie zaszły żadne nieprzewidziane zdarzenia związane z SARS-CoV-2, a tym samym powołanie się na zmianę okoliczności nie wypełnia nie tylko desygnatu pojęcia ważny powód, co także jakikolwiek powodu.

Prezydent w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia usprawiedliwia odwołanie przetargu m.in. w następujący sposób:

"Wystąpiła istotna zmiana okoliczności, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania, nie leży w interesie publicznym, a owej zmiany nie dało się przewidzieć na etapie tworzenia regulaminu przetargu, zwłaszcza kryteriów wyboru oferty, obowiązków dzierżawcy. Interes publiczny w ujęciu zadań polegających na gospodarowaniu mieniem komunalnym, to realizacja zadań ustawowych, dla których realizacji został ogłoszony przetarg. Art. 12. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.65 ze zm.) zobowiązuje organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zatem, interes publiczny w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem sytuacji finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji umowy dzierżawy przez przyszłego dzierżawcę. Obecna sytuacja epidemiologiczna negatywnie wpłynęła na działalność większości podmiotów, których plany inwestycyjne oraz rozwój działalności zeszły na drugi plan. Wiele podmiotów wskutek ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustaw i rozporządzeń musiało zamknąć lub ograniczyć swoją działalność, co negatywnie wpłynęło na ich kondycję finansową."

Kwestionując powyższe skarżąca wskazuje, że druga fala pandemii była przewidywana m.in. na podstawie modeli matematycznych, a skutki lockdown były znane już w maju, tak więc Rada Miasta podejmując uchwałę 25 czerwca 2020 r. oraz Prezydent Miasta wydając w dniu 7 lipca 2020 r. zarządzenie nr [..] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości, a następnie ogłaszając przetarg w dniu 7 września 2020 r. działali z wiedzą o stanie zagrożenia epidemiologicznego. Przyszli oferenci również wiedzieli o stanie zagrożenia epidemiologicznego i nie wydarzyło się nic, co mogłoby uzasadniać nadzwyczajną zmianę stosunków dla składających oferty i dla Gminy w stopniu uzasadniającym konieczność odwołania przetargu. Co więcej, poprzedni dzierżawca i Gmina publikowali informację o zmniejszonym poziomie odwiedzin i sprzedanych biletów na molo przed dniem ogłoszenia przetargu. Składając ofertę uprzedni dzierżawca i Gmina dysponowali pełną wiedzą o wpływie pandemii na frekwencję w trakcie całego okresu, w którym wystąpił lockdown. Nadto każdy z oferentów prowadził w roku 2020 działalność gospodarczą na terenie S. i problemy związane ze zmniejszoną frekwencją oraz zakazami administracyjnymi mającymi bezpośredni wpływ na biznes i jego dochodowość musiały im być znane (np. zamykanie restauracji, obowiązki sanitarne itd.). Dalej skarżąca wywodzi, że wiarygodność przywoływanej przez Prezydenta argumentacji wykazanej w skarżonym zarządzeniu, a mającej uzasadnić ważność przyczyn podważa fakt, iż w dniu 27 października 2020 r. na stronach BIP pojawiło się ogłoszenie C. (instytucji bezpośrednio podległej Wiceprezydent Miasta a jednocześnie Przewodniczącej Komisji Przetargowej w przedmiotowym przetargu p. J.). Przedmiotem tego ogłoszenia jest otwarcie procedury przetargu na wybór dzierżawcy pomieszczeń oraz części ogrodu C. z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną, a więc tożsamą jaka miała być prowadzona na molo.

Podkreśliła skarżąca, że nie może również ostać się argumentacja jaką w celu uzasadnienia wystąpienia przesłanki ważności odwołania przetargu przywołał Prezydent w poniższym zdaniu przedmiotowego zarządzenia:

"Konsekwencje walki z epidemią bezpośrednio uderzyły w stabilność finansową podmiotów gospodarczych, który nie przewidziano jeszcze kilka miesięcy temu podejmując uchwałę nr XVI/299/2020 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2020 w sprawie: wyrażenia zgody na wydzierżawienie w drodze przetargu na okres 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej wraz z częścią drewnianą zwanej molem oraz przystanią jachtową położoną w S. przy Placu [..] oraz tworząc warunki przetargu na dzierżawę mola wraz z przystanią jachtową."

Wskazała skarżąca, że otwarcie ofert odbyło się w dniu 9 października 2020 r., a S. był już w strefie żółtej od 24 września 2020 r., natomiast w czerwonej strefie od 3 października 2020 r. i nic nadzwyczajnego od tego dnia do dnia wydania przedmiotowego zarządzenia tj. 22 października 2020 r. nie wystąpiło. Liczba dziennych nowych zakażeń w S., jak i w woj. p. jest na średnim, ale ustabilizowanym poziomie w stosunku do kraju. W S. w dniach od 9 do 22 października 2020 r. odnotowano wg. SANEPID łącznie 130 nowych zachorowań na 36.000 mieszkańców, co nie może uzasadniać paraliżu miasta.

Profesjonalny podmiot miał możliwość i obowiązek w danych okolicznościach przewidywać wpływ sytuacji epidemiologicznej na prowadzenie biznesu. O tym, że skarżąca przewidywała skutki pandemii przygotowując ofertę świadczą zapisy jakie znajdują się w załączniku do oferty "Koncepcja funkcjonowania obiektu" autorstwa skarżącej (wskazanie na brak koncertu noworocznego 2020/2021 czy podsumowanie przewidujące wpływ Covid - 19 na prowadzenie działalności w najbliższym okresie).

W ocenie skarżącej twierdzenia organu mające uzasadniać wydanie skarżonego zarządzenia nie znajdują uzasadnienia w szeregu orzeczeń, gdzie wskazuje się, iż zasadność skorzystania z tej klauzuli nie może być dowolna.

W piśmie z 24 października 2020 r. Spółka wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia niezgodności z prawem poprzez złożenie oświadczenia, że przedmiotowe zarządzenie jest nieważne i nie podlega wykonaniu jako sprzeczne z prawem, a w szczególności z art. 12 oraz art. 38 § 4 u.g.n., art. 50 § 1 u.s.g oraz punktem 30 Regulaminu przetargów ustanowionego zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [..] z 25 maja 2009 r., a w konsekwencji dokończenie przedmiotowych czynności przetargowych w przetargu ogłoszonym na mocy zarządzenia nr [..] z 7 września 2020 r.

Dodała skarżąca, że każdy ze składających ofertę miał obowiązek zapoznania się z przedmiotem przetargu, jak i z dokumentacją przetargową. W pkt "9 i" Ogłoszenia o przetargu na dzierżawę nieruchomości (zarządzenie nr [..]) wskazano na obowiązek złożenia przez oferenta oświadczenia o zapoznaniu się i akceptacji treści wzoru umowy stanowiącej zał. nr 5. W związku z powyższym należy zakładać, iż każdy z oferentów dopuszczonych złożył takie oświadczenie, a więc znane mu były zapisy punktu 2.4 nakładające na oferenta - przyszłego dzierżawcę obowiązek samodzielnego oszacowania opłacalności prowadzenia biznesu, a jednocześnie zwalniające Gminę z dochodzonych odszkodowań w przypadku nieosiągnięcia zakładanych przez oferenta poziomu przychodów. Fakt ten oznacza, iż nie występuje w tym przypadku przesłanka interesu publicznego związanego z ryzykiem potencjalnego odszkodowania, jakie musiałaby Gmina wypłacić, gdyż każdy oferent składający ofertę całkowite ryzyko biznesowe wziął na siebie. W tej sytuacji każdy z podmiotów składających ofertę jest podmiotem profesjonalnym, żaden z oferentów nie ma przymiotu konsumenta, tak więc nie ma możliwości zasłaniania się słabym rozeznaniem, a należy oczekiwać od oferentów staranności wymaganej od podmiotów profesjonalnych. Jeżeli sytuacja oferenta była na tyle słaba lub obarczona niepewnością to logicznym jest, że nie powinien on ani wpłacać wadium ani tym bardziej składać oferty. Co więcej w trakcie publicznego otwarcia ofert w dniu 8 października 2020 r. nikt z obecnych przedstawicieli podmiotów składających oferty nie zgłosił żadnych uwag co do wymogów przetargu. Należy tu dodatkowo podkreślić, że nie stoi na przeszkodzie zakończenia procedur przetargowych ryzyko ewentualnego braku podpisania umowy przez wybranego oferenta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu, ponieważ interes Gminy był zabezpieczony wpłaconym wadium w wysokości aż 500.000 zł, co stanowi równowartość oczekiwanego przez Gminę czynszu za ponad 8 miesięcy, które to środki Gmina w wyniku nieprzystąpienia do umowy oferenta miałaby prawo zatrzymać i przeznaczyć na utrzymanie obiektu oraz przeprowadzenie nowych procedur przetargowych.

Prezydent uzasadniając odwołanie przetargu argumentuje:

"...Zatem, interes publiczny w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem sytuacji finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji umowy dzierżawy przez przyszłego dzierżawcę."

W przekonaniu Spółki powyższe jest niezasadne, bowiem na podstawie analizy dokumentów finansowych udostępnionych w zbiorach KRS przez wszystkich oferentów wynika, że ich kondycja finansowa jest bardzo dobra, posiadają ponadprzeciętne zasoby finansowe pozwalające na prowadzenie działalności w najbliższych latach, również w warunkach kryzysu. Nie bez znaczenia dla oceny powyżej podniesionego argumentu jest fakt, iż członkiem komisji przetargowej jest Skarbnik Gminy, a więc osoba zorientowana w dokumentach finansowych oferentów oraz posiadająca wiedzę ekonomiczną, pozwalającą na bieżąco ocenić dokumentację finansową oferentów. Nie wolno pominąć przy ocenie owego argumentu faktu, iż przedmiotowa umowa dzierżawy jest długoterminowa (10 lat), a więc nie można zakładać przywołanych negatywnych skutków COVID na wszystkie kolejne lata trwania umowy.

Dodała skarżąca, że oferenci mieli tylko 4 tygodnie na przygotowanie ofert przy czym dotychczasowy dzierżawca był w naturalnie uprzywilejowanej pozycji. Tak krótki termin nie przeszkodził pomimo pandemii w przygotowaniu i złożeniu ofert wiążących przez 3 oferentów. Co więcej nie odnotowano po ogłoszeniu przetargu żadnych zapytań wnioskujących o przedłużenie terminu na przygotowanie ofert, jak również pomimo pytań złożonych przez poprzedniego dzierżawcę dotyczących projektu umowy nie podnosił on (ani inny z oferentów) żadnych uwag związanych z sytuacją epidemiologiczną. Tak więc logicznym jest przyjęcie założenia, że nadzwyczajna zmiana warunków uzasadniająca odwołanie przetargu z ważnych powodów musiałaby wystąpić wyłącznie pomiędzy 9 a 22 października 2020 r. Takich zdarzeń nie było. Nie posiada skarżąca wiedzy kiedy nastąpiło wspomniane w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia obniżenie czynszu dla byłego dzierżawcy o kwotę 150.000 zł i jakie argumenty stały za uwzględnieniem wniosku o obniżenie. Wydaje się, że takie obniżenie nie powinno nastąpić w ostatnim miesiącu obowiązywania umowy tj. po złożeniu przez niego oferty w dniu 8 października 2020 r., a jeżeli wystąpiło wcześniej to jest to bez znaczenia dla oceny przesłanki ważności przyczyn odwołania przetargu ze względu na fakt, iż podmiot ten stanął do przetargu na warunkach określonych w ogłoszeniu akceptując je.

Usprawiedliwienie odwołania przetargu wskazane przez Prezydenta w zarządzeniu jako: "Ochrona interesu gminy uzasadniająca odwołanie przetargu jest usprawiedliwiona w niniejszym przypadku dla zapobieżenia skutkom rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 w związku z obowiązywaniem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz 491 ze zm.)." jest z gruntu rzeczy chybione, gdyż zerwanie procedury przetargowej w żaden sposób nie może się istotnie przyczynić do ograniczenia transmisji wirusa. Z treści przywołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia wynika, że było ono wydane już 20 marca 2020 r., a więc na długo przed procedowaniem uchwały przez Radę Miasta oraz kolejnymi czynnościami w przygotowaniu i prowadzeniu postępowania przetargowego. Dlatego też, taka przesłanka wskazana przez Prezydenta w skarżonym zarządzeniu nie może być uznana za prawdziwą. Co więcej odnośnie interesu gminy skarżąca polemizowała wskazując, że z punktu widzenia interesu publicznego Gminy jest pożądanym zawarcie umowy dzierżawy i osiąganie przychodów, a nie wydatkowanie środków na utrzymanie obiektu z budżetu Gminy, co obciążałoby mieszkańców oraz innych podatników. Na takie pojmowanie słusznego interesu Gminy wskazują wszystkie działania organów Gminy podjęte przed wydaniem skarżonego zarządzenia, a mające na celu oddanie przedmiotowej nieruchomości w dzierżawę. Opóźnienie w rozstrzygnięciu przetargu, a więc wyborze przyszłego dzierżawcy w ocenie skarżącej narusza wprost interes publiczny gminy poprzez fakt ograniczenia konkurencji, a przez to uzyskania mniej korzystnych warunków dzierżawy. Wiąże się to z koniecznością przygotowania przez oferentów odpowiednich narzędzi informatycznych wymaganych przez Gminę, a służących do ewidencji sprzedaży biletów wejścia na molo oraz gości w marinie. Takie systemy muszą być opracowane i wdrożone najpóźniej na dzień 30.04.2021 r. W sytuacji opóźnienia rozstrzygnięcia Gmina eliminuje innych niż uprzedni dzierżawca oferentów przez to, że uniemożliwia podmiotom wdrożenie dedykowanego narzędzia stawiając w uprzywilejowanej sytuacji jedynie poprzedniego dzierżawcę, który takie aktywa posiada lub inny podmiot, które może je od niego odkupić lub wynająć. Istotnym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość wymaga odpowiedniej obsługi oraz zasobów.

Całościowe uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia przywołane przez Prezydenta Miasta mające wykazać istnienie przesłanki ważności, jak wykazano powyżej, jest w ocenie skarżącej niezasadne i nierzetelne. Wydane zarządzenie nie posiada oparcia w faktach, a w związku z tym przyczyny wskazane jako uzasadniające odwołanie przetargu nie są rzeczywiste i odwołanie przetargu w oparciu o te przesłanki nie posiada waloru odwołania z ważnych przyczyn, co czyni skarżone zarządzenie aktem wydanym niezgodnie z prawem.

Wykazując posiadanie interesu prawnego we wniesieniu przedmiotowej skargi wskazała skarżąca, że skutkiem wydanego zarządzenia jest zniesienie procedury przetargowej bez możliwości zastosowania środków kontroli, a przez to uniemożliwienie dokonania wyłonienia najkorzystniejszej oferty i pozbawienie możliwości zawarcia odpowiedniej umowy cywilnej na dzierżawę nieruchomości przez skarżącą. W wyniku zniesienia procedury przetargowej poprzez odwołanie przetargu na mocy niewłaściwie zastosowanego art. 38 § 4 u.g.n skarżąca została pozbawiona możliwości poddania merytorycznej kontroli czynności przetargowych mających wpływ na rozstrzygnięcie przetargu określonych w art. 40 § 5 u.g.n.. Nadto Gmina nie dysponując zasobami oraz jednostkami organizacyjnymi mogącymi sprawować zarząd i działalność operacyjną nad obiektem po odwołaniu przetargu zmuszona została pilnie wydzierżawić obiekt na 3 miesiące do jednostki budżetowej jaką jest B. uzyskując za ten okres łączny czynsz w wysokości 15 tys. zł zamiast oferowanego w przetargu w wysokości ponad 175 tys. zł. Nadto B. wg informacji prasowych zatrudnił dotychczasowych pracowników poprzedniego dzierżawcy, co spowoduje poniesienie dodatkowych kosztów przez jednostkę budżetową Gminy szacowanych na ponad 86 tys. zł. Gmina również w wyniku zniesienia procedur przetargowych pozbawiła się wpływów z podatku od nieruchomości jakie zobowiązany byłby wnosić przyszły dzierżawca. Taki sposób zarządzania mieniem komunalnym powodujący wprost zmniejszenie dochodów Gminy o co najmniej 250 tys. zł za okres 3 miesięcy winien zostać poddany kontroli.

Podkreśliła skarżąca, że niniejszą skargę wniosła w oparciu o art. 101 § 1 oraz 101a § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według jego treści, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zasadność kontroli sądowo - administracyjnej wywodzi skarżąca z treści powołanych przez Prezydenta podstaw prawnych skarżonego zarządzenia. Jedną z tych podstaw stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który zalicza do zadań organu wykonawczego gminy gospodarowanie mieniem komunalnym. Powierzenie przez przepis prawa publicznego zadania polegającego na gospodarowaniu mieniem stanowi in genere o konieczności traktowania tych spraw jako spraw z zakresu administracji publicznej. Za tym podejściem przemawia nie tylko charakter normy kompetencyjnej, ale także podstawy wyodrębnienia i funkcje składników majątku komunalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi w oparciu o art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia, gdyż w chwili obecnej organ wykonawczy gminy nie ma legitymacji do wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości bez zgody Rady Miasta. Rada Miasta uchwałą Nr XX/340/2020 uchyliła uchwałę o wydzierżawieniu Mola na okres 10 lat, tym samym oznacza to, że Prezydent Miasta nie ma podstawy prawnej do jej wydzierżawienia na ww okres, nie ma również podstawy prawnej do prowadzenia procedury przetargowej w oparciu o akty prawne, które były podstawą do jego działań.

Następnie przedstawił argumentację o zasadności odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podnosząc braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Rozporządzanie przedmiotem własności obejmuje wyzbycie się własności, obciążenie prawa własności, zniesienie prawa własności. Obciążenie prawa własności może polegać na ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, bądź przez ustanowienie stosunku prawnego obligacyjnego. Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego.

Wnosząc o oddalenie skargi wskazał Prezydent Miasta, że podstawą do podjęcia zarządzenia nr [..] z 22 października 2020 r. były m.in. następujące akty prawne:

art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: Do zadań wójta należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd podejmuje on czynność związane m.in. z ogłaszaniem i odwoływaniem przetargów na dzierżawę nieruchomości gminnych.

art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami: Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Zarządzenie nr [..] w sprawie wydzierżawienia Mola na 10 lat: "16.Zastrzeżenie: Prezydentowi Miasta przysługuje prawo odwołania przetargu z ważnych powodów. Informację o odwołaniu przetargu wraz z podaniem powodów, podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości". Ponadto analogiczny zapis znajduje się w Regulaminie wprowadzonym zarządzeniem nr [..]o następującej treści: "30.Prezydentowi Miasta przysługuje prawo odwołania przetargu jedynie z ważnych powodów. Informację o odwołaniu przetargu wraz z podaniem powodów, podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości".

Zdaniem Prezydenta Miasta istniała ważna i aktualna podstawa do odwołania przetargu. W § 2 zarządzenia nr [..] wskazano, że uzasadnienie odwołania przetargu zawiera załącznik do niniejszego zarządzenia, natomiast w kolejnym paragrafie wskazano, że informacja o odwołaniu przetargu zostanie podana do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta, na stronie internetowej [..] i w Biuletynie Informacji Publicznej.

Okoliczności stanowiące podstawę odwołania przetargu zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu do zarządzenia, gdzie podano, że: ochrona interesu gminy uzasadniająca odwołanie przetargu jest usprawiedliwiona w niniejszym przypadku dla zapobieżenia skutkom rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 w związku z obowiązywaniem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz 491 ze zm.). Wystąpiła istotna zmiana okoliczności, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania, nie leży w interesie publicznym, a owej zmiany nie dało się przewidzieć na etapie tworzenia regulaminu przetargu, zwłaszcza kryteriów wyboru oferty, obowiązków dzierżawcy.

Interes publiczny w ujęciu zadań polegających na gospodarowaniu mieniem komunalnym, to realizacja zadań ustawowych, dla których realizacji został ogłoszony przetarg. Art. 12. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.65 ze zm.) zobowiązuje organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zatem, interes publiczny w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem sytuacji finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji umowy dzierżawy przez przyszłego dzierżawcę. Sytuacja epidemiologiczna negatywnie wpłynęła na działalność większości podmiotów, których plany inwestycyjne oraz rozwój działalności zeszły na drugi plan. Wiele podmiotów wskutek ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustaw i rozporządzeń musiało zamknąć lub ograniczyć swoją działalność, co negatywnie wpłynęło na ich kondycję finansową. Obecny wówczas dzierżawca "Mola" wystąpił do Gminy Miasta o obniżenie czynszu, uzyskując obniżkę czynszu dzierżawnego w związku z COVID na łączną kwotę 136.087,21 zł. brutto.

Dalej wskazał organ, iż obowiązujące dotychczas restrykcje i ograniczenia w wielu aspektach działalności gospodarczej są wynikiem działań na szczeblu krajowym, a nie zależą od woli właściciela gruntu, który zamierza osiągnąć jak najlepszy pożytek i dochód z przedmiotu dzierżawy. Właściciel zobowiązany jest do podejmowania racjonalnych decyzji dotyczących gospodarowania gruntami z uwzględnieniem zarówno racjonalności ekonomicznej, jak i niezbędności do wykonywania zadań publicznych lub potrzeby wykorzystania nieruchomości do innych ważnych celów.

Konsekwencje walki z epidemią bezpośrednio uderzyły w stabilność finansową podmiotów gospodarczych, których nie przewidziano jeszcze kilka miesięcy temu podejmując uchwałę nr XVI/299/2020 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2020 w sprawie: wyrażenia zgody na wydzierżawienie w drodze przetargu na okres 10 lat przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto dodano, że mając na względzie obecną sytuację w kraju i w Europie, gdzie nastąpił gwałtowny i nieprzewidziany nawet przez podmioty zobowiązane do wprowadzenia odgórnie obowiązujących obostrzeń wzrost zakażeń SARS-CoV-2 oraz infekcji COVID-19 należy skonkludować, że ma to istotny wpływ na zmianę okoliczności dot. sytuacji finansowej, gospodarczej i kadrowej, zarówno podmiotów przystępujących do przetargu jak i Gminy Miasta, a także to, że okoliczności tych w momencie tworzenia warunków przetargowych nie można było przewidzieć, stanowią one ważną przyczynę do odwołania przetargu.

Należy przypuszczać, że w dobie pandemii naczelnym interesem publicznym jest ustalenie i przestrzeganie zasad bezpieczeństwa epidemiologicznego celem powstrzymania rozprzestrzeniania się koronawirusa. Cel ten musi być realizowany nawet kosztem zysku i stanowi ryzyko finansowe dla potencjalnego komercyjnego operatora. Doświadczenie łagodnej fali koronawirusa, którą w dniu ogłaszania Zarządzenia uważano za zakończoną, pokazuje, że ograniczenia wynikające z dbania o bezpieczeństwo radykalnie zmieniają sytuację operatora obiektu (kwota umorzenia dla [..]).

Ogłaszając przetarg, zgodnie ze stanowiskiem rządu, traktowano epidemie za wygasającą. Radykalny nawrót epidemii nie tylko sprawia, że należy spodziewać się konieczności finansowego wsparcia dla operatora w postaci obniżki lub umorzenia czynszu, lecz także - w kontekście 10-letniego okresu dzierżawy - wymusza opracowanie kryteriów "odpornych" na kolejne nawroty podobnych epidemiologicznych klęsk. Traktuje się konieczność modyfikacji kryteriów jako leżącą w interesie zarówno Gminy jak i oferentów.

Ówczesna decyzja o rozpoczęciu roku szkolnego w systemie stacjonarnym utwierdziła Gminę w przekonaniu, że okoliczności epidemiologiczne nie będą miały wpływu na sytuację przetargową. Nagła zmiana stanowiska rządu oraz gwałtowny wzrost zachorowań wymusiły na organizatorze przetargu zmianę decyzji.

Poza tym organ miał na względzie rosnącą liczbę zachorowań zwłaszcza w kontekście dotychczasowej liczby i porównanie:

7 września 2020 r. (20 zachorowań w p., ani jednego zachorowania w S.)

22 października 2020 r. (567 zachorowań w p., 7 w S.:);

czerwona strefa: 3 października S. znalazł się w czerwonej strefie i to zrodziło wątpliwości czy przejęcie obiektu przez ewentualnego zwycięzcę przetargu będzie mogło odbyć się w sposób nie budzący wątpliwości i zastrzeżeń prawnych;

- 14 października 2020 r. - sztorm na molo, który osłabił konstrukcję drewnianej części, wymusił decyzję o dokonaniu remontu, którego cena szacowana jest na ok. 117 000 zł. Obiekt nie nadawał się do prawidłowego korzystania, co mogłoby stać się przyczyną roszczeń nowego, komercyjnego operatora, żądanie naprawy, odraczanie terminu zawarcia umowy, itp..

Obecnie Molo zostało wydzierżawione na rzecz jednostki budżetowej B. na podstawie zarządzenia nr [..] z 27 października 2020 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości zabudowanych wraz z częścią drewnianą zwanej molem oraz przystanią jachtową, położonych w S. przy Placu [..].

Umowa dzierżawy została zawarta w dniu 28 października 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r.

Ponadto w dniu 23 listopada 2020r. Gmina wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie oddania przedmiotowego gruntu w trwały zarząd na rzecz B. Postępowanie jest na etapie wyceny przedmiotowego gruntu. W świetle art. 12 u.g.n. skoro prawidłowa gospodarka nie polega na osiąganiu jak największego zysku z nieruchomości, decyzja o pozostawieniu Mola w dyspozycji Miasta jest jak najbardziej racjonalna. B. - jednostka budżetowa jest formą organizacyjną sektora finansów nieposiadającą osobowości prawnej, co oznacza, że w obrocie cywilnoprawnym nie działa we własnym imieniu, ale wyłącznie w ich imieniu i na ich rzecz Gminy Miasta.

W przedmiotowej sprawie zaznaczono, że w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych przez sektor finansów prywatnych w S. z powodu COVID-19, Prezydent Miasta podjął decyzję o obniżeniu czynszu za dzierżawę, najem, opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych czy lokali użytkowych należących do miasta, którego celem wsparcie dla przedsiębiorców m.in. utrzymania miejsc pracy w tych firmach, które mają do dyspozycji nieruchomości gminne czy lokale gminne:

Reasumując stwierdzono jednoznacznie, że powodem odwołania przetargu nie była obawa zakażeniem koronawirusem SARS-CoV-2 przez urzędników magistratu podczas wykonywania obowiązków w związku z organizacją przetargu, ale stan epidemii mający negatywny wpływ na kondycję finansową podmiotów w ogólności - wpływ na wiele działalności z branży turystyki, gastronomii, czy hotelarstwa, a z drugiej strony, stan ten wygenerował niespotykane dotąd zapotrzebowanie na produkty i usługi związane z zapobieganiem i walką z rozprzestrzeniającą się epidemią, nieprzydatne w dziedzinie będącej przedmiotem ogłoszonego i odwołanego przetargu.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz z zachowaniem wymaganej procedury. Podkreślił Prezydent, że w sprawie zaistniały ważne powody, a tym samym podstawa do odwołania przetargu.

W piśmie procesowym z 9 lutego 2021 r. skarżąca ustosunkowując się do otrzymanej odpowiedzi na skargę sprzeciwiła się wnioskom organu o odrzucenie wniesionej skargi. W zakresie wniosku o oddalenie skargi skarżąca odrzuciła argumentację przedstawioną przez Prezydenta Miasta i w całej rozciągłości podtrzymała swoją przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje też akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z 22 października 2020 r. w sprawie odwołania przetargu pisemnego nieograniczonego na dzierżawę na okres 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej wraz z częścią drewnianą zwanej molem oraz przystanią jachtową położoną w S. przy Placu [..] zwaną dalej molem oraz przystanią jachtową, stanowiącą własność Gminy Miasta. Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w CBOSA). Skarżący więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny jw.), a także wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca jest jednym z podmiotów, które złożyły ofertę w przetargu odwołanym zaskarżonym zarządzeniem. To w ocenie skarżącej pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego i faktycznego do złożenia skargi oraz zakwestionowania zaskarżonego zarządzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Badanie zasadności skargi dotyczy wykazania naruszenia tego interesu, gdyż dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwoli na ewentualne powiązanie zapisów zaskarżonego zarządzenia z prawną ochroną interesu skarżącego. Oznacza to, że strona skarżąca winna udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym powinna ona wskazać konkretny akt prawny, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

W związku z powyższym, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą (zarządzeniem), to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nadto, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić jednocześnie należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (tak NSA w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11).

Wbrew stanowisku strony skarżącej powołane w skardze okoliczności nie świadczą o naruszeniu jej interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18).

Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją lub zobowiązywał do czegokolwiek związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia.

Zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy w toku procedury przetargowej zakończonej zaskarżonym zarządzeniem nie zapadły jakiekolwiek decyzje dotyczące złożonych ofert. Tym samym skarżąca nie uzyskała jakiegokolwiek uprawnienia, które stanowiłoby podstawę kwestionowania zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 101 u.s.g.

Powyższa konstatacja powoduje, że Sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem zarządzenia sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na ten akt została wniesiona przez legitymowany podmiot. Jak już wyżej zauważono, nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie to nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Tym obowiązkom skarżąca nie sprostała, a niespełnienie przesłanki wykazania interesu prawnego i jego naruszenia skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.