Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3795/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez P. G. (dalej: skarżący, powiat) jest decyzja Ministra Finansów (dalej: organ) z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2014 r. nr [...] zobowiązującą powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z przeprowadzoną kontrolą u skarżącego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi za okres obejmujący 2010 r., pismem z [...] października 2014 r., skorygowanym pismem z [...] grudnia 2014 r., Minister Edukacji Narodowej poinformował organ o uzyskaniu przez skarżącego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2010 r. wyższej od należnej o [...] zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 242,2366.

Pismem z 22 października 2014 r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Skarżący w piśmie z 5 listopada 2014 r. zajął stanowisko w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. we wskazanej powyżej wysokości.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z 28 maja 2015 r. Minister Edukacji Narodowej wypowiedział się w sprawie.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia środka zaskarżenia, organ powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył przepisy, na których się oparł oraz wskazał, że algorytm, na podstawie którego podzielono część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2009 r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi:

- P1=0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5 000 mieszkańców,

- P2=1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.),

- P7=0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych,

- P8=0,19 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi,

- P26=0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży,

- P34=11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,

- P40=0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., przez dyrektora:

1) [...], została zawyżona o 13 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagą P40, o 13 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P1, o 29 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P2 oraz o 13 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P26,

2) [...], została zawyżona o 4 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagą P40, o 8 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P2, o 4 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P7 oraz o 4 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P8,

3) [...], została zawyżona o 16 uczniów liczba uczniów przeliczona wagą P34,

4) [...], została zawyżona o 1 ucznia liczba wychowanków ogółem i liczba uczniów przeliczona wagą P40 oraz o 1 ucznia liczba uczniów przeliczona wagą P7,

nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 242,2366 uczniów.

W konsekwencji część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej, o 242,2366 liczby uczniów przeliczeniowych i wyniosła 20.033.997 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 242,2366 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 18.976.781,13 zł. Kwotę 1.057.215,87 zł, stanowiącą różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą powiat otrzymał na rok 2010, a kwotą ustaloną w wyniku wszczętego i przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, organ uznał za nienależną. Zatem kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że przedmiotem kontroli była prawidłowość otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji na rok 2010, a nie prawidłowość jej wykorzystania. Wyjaśnił, iż w przypadku, gdy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie korzystał z zakwaterowania w dniu 30 września 2009 r., nie mógł być uwzględniony w systemie informacji oświatowej w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Wykazanie w systemie informacji oświatowej wychowanków, którzy nie zostali doprowadzeni do [...] do dnia 30 września 2009 r., było niezgodne z rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2009 r., zgodnie z którym waga P34 przysługiwała wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 ze zm.), wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, nie zaś jedynie skierowana do placówki.

Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanych po dniu 30 września 2009 r. Podstawą objęcia dziecka kształceniem specjalnym, jest posiadanie aktualnego orzeczenia, wydanego przez zespół orzekający, działający w publicznej poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o której mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.). Kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych organizowane jest wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, z uwagi na niepełnosprawność dziecka/ucznia. Dlatego też działania szkoły lub placówki w zakresie organizacji kształcenia specjalnego, mogą rozpocząć się dopiero po dostarczeniu przez rodzica (opiekuna prawnego) lub pełnoletniego ucznia, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykazanie uczniów w systemie informacji oświatowej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania szkoła lub placówka posiada ww. dokument.

W momencie wykazywania przez szkoły i placówki prowadzone przez powiat danych o liczbie uczniów w systemie informacji oświatowej obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.), która określała terminy wykazywania przez szkoły danych w systemie informacji oświatowej o liczbie uczniów (na dzień 31 marca i na dzień 30 września każdego roku). Na podstawie tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.). Stosownie do § 6 pkt 1 lit. k ww. rozporządzenia, w ramach systemu informacji oświatowej zbierano dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o. Tak więc jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykazane przez szkoły i placówki w systemie informacji oświatowej dane o liczbie uczniów, w tym ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi stanowiły podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym i dla skarżącej.

Posiadanie przez uczniów aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wskazującego na określony rodzaj niepełnosprawności, uprawnia placówkę do wykazania ucznia przy odpowiednich wagach. Dotyczy to zarówno kwestii odpowiedniego etapu edukacyjnego, jak i kwalifikowania uczniów do rodzaju niepełnosprawności. Zarówno termin obowiązywania, jak i rodzaj niepełnosprawności, określa orzeczenie. W przypadku wątpliwości, należy wnioskować o doprecyzowanie orzeczenia przez poradnię. Z powyższego wynika, że inne dokumenty, np. orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), czy też opinie Rodzinnych Ośrodków Diagnostyczno-Konsultacyjnych, nie stanowią podstawy do objęcia dziecka kształceniem specjalnym, gdyż są wydawane do celów innych niż edukacyjne.

Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał następujące orzeczenia sądów administracyjnych: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12 i z 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1239/12 i z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu dla skarżącej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów, którzy na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź na skutek zakwalifikowania uczniów do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez niewypowiedzenie się co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju, w przypadku wydania decyzji zwrotowej,

b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, które ma istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nieustalenie, czy wykazani w systemie informacji oświatowej uczniowie [...] posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego według stanu na dzień 30 września 2009 r., co miało wpływ na wynik sprawy,

d) art. 78 k.p.a. poprzez odmówienie przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, tj. z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów przebywających w [...], co miało wpływ na wynik sprawy,

e) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku przesłanek do jego zastosowania;

II. naruszenie prawa materialnego:

a) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r., w tym przepisu § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 3 poprzez przyjęcie, iż waga P34 nie może być stosowana wobec wychowanków, którzy na dzień 30 września 2009 r. posiadają wydane przez właściwy podmiot skierowanie o umieszczeniu w ośrodków młodzieżowo wychowawczym, a którzy na ten dzień nie zostali jeszcze przyjęci do ośrodka,

b) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że ustalona dla powiatu część oświatowa subwencji ogólnej za 2010 r. jest wyższa od należnej, co stanowi niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu prawa materialnego (niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego oznacza tzw. błąd w subsumcji, a więc błąd w podciągnięciu konkretnego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej, czyli pod hipotezę danej normy; wyraża się także w doktrynie pogląd, że naruszenie to polega na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu związku, jaki występuje między faktem ustalonym w procesie a normą prawną).

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 (dalej: p.p.s.a.) skarżący zażądał przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci: skierowania [...], skierowania [...], skierowania z dnia18 września 2009 r., skierowania [...], pisma z dnia 5 stycznia 2010 r. o znaku skierowania [...], skierowania [...], skierowania [...], skierowania [...], skierowania M. S., skierowania [...], skierowania [...], skierowania [...], skierowania [...], skierowania D. D., skierowania [...] oraz skierowania [...] na okoliczność prawidłowego wykazania przez skarżącą wychowanków w systemie informacji oświatowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ oparł się wyłącznie na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w S. , a powołane przez niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w sprawach o całkowicie odmiennych stanach faktycznych. W tym kontekście podkreślił, że czym innym jest sytuacja, gdy jednostki samorządu terytorialnego w celu uzyskania stosownej części oświatowej subwencji ogólnej posługują się niewłaściwą dokumentacją (względnie orzeczenia zostały wydane po dniu wykazania wychowanków w SIO), a czym innym - sytuacja, gdy orzeczeń tych nie było w [...] na dzień przeprowadzenia kontroli, a znajdowały się w innych placówkach. W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne podjęto w dniach 6 listopada - 4 grudnia 2012 r., a zatem po upływie przeszło trzech lat od dnia 30 września 2009 r. W tak długim okresie oczywistym jest wystąpienie znacznej fluktuacji wychowanków, a co za tym idzie towarzyszącej im dokumentacji. Na powyższą okoliczność skarżący konsekwentnie wskazywał w toku postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, dopiero podjęcie czynności polegających na zwróceniu się do właściwego ośrodka o złożenie do akt sprawy brakujących orzeczeń i uzyskaniu odpowiedzi pozwalałoby w tym zakresie wydać stosowną decyzję. Tymczasem organ ograniczył się do powtórzenia tez zawartych w wynikach kontroli. Nie dokonał natomiast analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia – który nie był podnoszony w toku postępowania administracyjnego - organ wskazał, że w jego ocenie kwestia ta nie budzi wątpliwości; postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostałoby wszczęte i nie byłoby prowadzone, gdyby zobowiązanie uległo przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w zakreślonych tymi przepisami granicach, Sąd stwierdza, że nie naruszają one prawa.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na stronę obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W myśl art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. (znajdującym odpowiednie zastosowanie z mocy art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t.) decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., nie stanowi podstawy do wyliczenia oświatowej części subwencji ogólnej. Z uwagi na zawarty w art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. nakaz odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., do decyzji ustalających zwrot części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania ww. decyzji łączyć należy z przekazaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego danych, na podstawie których wyliczana jest część oświatowa subwencji ogólnej.

Stosownie do art. 27 u.d.j.s.t. wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t.) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 tej ustawy.

Niniejsza sprawa dotyczy oświatowej części subwencji ogólnej na rok 2010. Zasady dotyczące jej podziału uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Z treści załącznika do rozporządzenia określającego zasady podziału wynika, że podstawą jego wyliczenia są dane wynikające z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego, według stanu na dzień 30 września 2009 r. i dzień 10 października 2009 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej (SOi).

Z powyższego wynika, że początek biegu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej podlegającą zwrotowi oświatową część subwencji ogólnej wiązać należy z przekazaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego danych stanowiących podstawę dla wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej. Uwzględniając treść art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. uznać więc należy, że przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z upływem pięciu lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie danych stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, czyli z dniem 31 grudnia 2014 r.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc przed upływem terminu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez niewypowiedzenie się przez organ "co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju".

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.j.s.t., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 57 tej ustawy oraz:

1) art. 55 § 2 i rozdziału 7a tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w roku budżetowym kwot części wyrównawczej, równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej wraz z odsetkami;

2) rozdziału 6 i 7a tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w roku budżetowym kwot części oświatowej subwencji ogólnej.

3) rozdziału 6 i art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej;

4) art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części wyrównawczej, równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej wraz z odsetkami.

Jednak skoro kwestia przedawnienia została uregulowana w wyż. cyt. art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., to, nie mają zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Nadto zarzut dotyczący "możliwości przedawnienia" został przez skarżącego podniesiony dopiero na etapie skargi, a trudno dopatrywać się nieprawidłowości w tym, że organ nie wyjaśnił tej kwestii, jeżeli nie nasuwa ona wątpliwości.

W tym miejscu zaakcentować należy, iż okres przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego dotyczy tylko decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja drugoinstancyjna i to zarówno utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak i uchylająca ją i ustalająca zobowiązanie w kwocie niższej niż wskazana w decyzji organu drugiej instancji, może być wydana również po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji (por. Ordynacja podatkowa, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski. J. Zubrzycki, Warszawa, 2012. Str. 379, podobnie: Ordynacja podatkowa Komentarz praktyczny, B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Gdańsk 2015, str. 364, Ordynacja podatkowa Komentarz S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2015 str. 450).

Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie, względem skarżącego, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten prawidłowo został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jako determinujący sposób rozstrzygnięcia kwesti zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Minister Finansów dokładnie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 6 w związku z art. 107 k.p.a. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały ustalone m. in. w oparciu o przekazany przez Urząd Kontroli Skarbowej w S. wynik kontroli z [...] stycznia 2013 r. nr [...] przeprowadzonej u skarżącego w zakresie prawidłowości gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w 2010 r. Kontrolą objęto zgodność z prawem gospodarowania częścią oświatową subwencji ogólnej, a w szczególności prawidłowość realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia dla skarżącego na rok 2010. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w S. przeprowadził kontrolę w ramach kompetencji określonych w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 553, ze zm.; dalej: u.k.s.). Podstawę do przeprowadzenia kontroli stanowił art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s., który stanowił m.in., że do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Zatem podmiot ten, będący zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.k.s. organem kontroli skarbowej, był uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz do jej zakończenia wynikiem kontroli stwierdzającym nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s. (art. 11 ust. 2 pkt 3b w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a u.k.s.). Podkreślić też należy, że wynik kontroli jest dokumentem urzędowym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Brak jest również podstaw by stwierdzić po stronie organu naruszenie art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wbrew stanowisku skarżącej, Minister Finansów przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia skarżącego (w szczególności zawarte w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. stanowiącym zastrzeżenia do protokołu kontroli, w piśmie z 5 listopada 2014 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a także stanowisko wyrażone przez Ministra Edukacji Narodowej. Organ orzekający nie mógł uwzględnić interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i na tej podstawie odstąpić od zobowiązania skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Decyzje wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. należą do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że organ nie ma swobody w kwestii wyboru sposobu załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Natomiast wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ma zastosowanie w tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 760/10 publ. htpps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, odmienna od oczekiwanej przez skarżącego, ocena zebranego materiału dowodowego, nie może potwierdzać zarzutów w zakresie wadliwości ustaleń faktycznych czy też dowolności oceny tego materiału.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania był zwrot przez skarżącą nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Sytuację uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej reguluje cytowany wyżej art. 37 u.d.j.s.t.

W myśl art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art.71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnienia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Należy również wyjaśnić, że w okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz.463 ze zm.; dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust.1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h) ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

Należy zgodzić się z organem, że jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Dlatego niedopuszczenie przez organ innych dowodów na potwierdzenie liczby uczniów objętych kształceniem specjalnym nie narusza art. 75 i art. 78 k.p.a. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy - według stanu na 30 września 2009 r. – nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Obowiązkiem placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów i wychowanków posiadających przedmiotowe orzeczenia. Chodzi tu o faktyczną liczbę takich podopiecznych przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania w niej. Dlatego błędne było uwzględnienie przez skarżącego osób oczekujących na doprowadzenie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wykazanie takich osób skutkowało błędnymi danymi w aplikacji systemu informacji oświatowej. W okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa, obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.). Stosownie do przepisów § 4 ust. 1 – 3 tego aktu, bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku. Zapoznanie się z prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku nieletni potwierdza własnoręcznym podpisem. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

Konsekwencją uregulowań ustawowych dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756 ze zm.). Zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustalony został na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. Zgodnie z algorytmem, dodatkowymi wagami P2 i P34 mogli być przeliczani jedynie uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowani społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożeni uzależnieniem, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (P2=1,40) oraz wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (P34=11,000).

Zdaniem Sądu, Minister Finansów prawidłowo ustalił, że brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009r., a tym samym uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla P. G., zawyżonej liczby uczniów przy wskazanych w zaskarżonej decyzji wagach, co skutkowało skalkulowaniem kwoty subwencji z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 242,2366 i nienależnym pobraniem subwencji w kwocie 1.057.215,87 zł.

Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjaśnił, dlaczego warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu, części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącej na rok 2010, nie spełniali uczniowie nieposiadający na dzień 30 września 2009 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź niezakwaterowani (a jedynie skierowani) do placówki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Ponadto Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi (w postaci skierowań do [...] oraz pisma informującego o zwrocie dokumentów przez [...] do S. P. w Ś.) uznając, że przeprowadzenie dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Jak zostało wyjaśnione powyżej samo skierowanie osób do ośrodka wychowawczego bez faktycznego przyjęcia do placówki nie uprawniało do uwzględnienia skierowanych osób przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego na rok 2010 r.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.