Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 707/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7b ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego T. D. Kancelaria Radcy Prawnego w K ul. [...] kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez W. B. – dalej skarżącego - decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dna 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie aktualizacji z wniosku skarżącego informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L jednostka ew. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r. za nr [...] uwzgledniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, polegającej na przywróceniu działek ew. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów).

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Skarżący zwrócił się do Starosty pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 11 sierpnia 2014 r. o aktualizację w zakresie działek ew. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w L, uzasadniając żądanie wydanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 o uchyleniu decyzji scaleniowej i koniecznością przywrócenia jego działek co do powierzchni i konfiguracji do stanu, jaki zaistniał przed zatwierdzeniem projektu scalenia gruntów. Dodał, że stanowiące jego własność grunty według stanu przed scaleniem nie są objęte posiadaniem przez inne osoby, ani nie były przedmiotem obrotu prawnego.

Starosta decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji z wniosku skarżącego informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L jednostka ew. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r. za nr [...], uwzgledniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 o uchyleniu decyzji scaleniowej, polegającej na przywróceniu działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów).

Organ przyjął, że ze względu na uchylenie w całości decyzji scaleniowej nie jest możliwe wprowadzanie indywidualnie zmian dla poszczególnych podmiotów ewidencyjnych polegających na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczeń działek ewidencyjnych sprzed scalenia w zakresie ich właściwości. Prawomocny wyrok skutkował eliminacją z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów. Odpadła z tego względu podstawa prawna ujawnienia zmian w księgach wieczystych.

W odwołaniu od ww. decyzji W. B., domagając się jej uchylenia stwierdził, że Starosta wprowadził nową ewidencję na podstawie nieprawomocnej decyzji scaleniowej, która następnie została uchylona prawomocnym wyrokiem sądowym. Starosta, odmawiając zaktualizowania operatu ewidencyjnego do stanu prawnego na gruncie wynikającego z uchylenia decyzji scaleniowej w istocie zdaniem skarżącego neguje prawomocny wyrok sądowy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, opisał na wstępie zasady prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania aktualizacji, odwołując się do treści przepisu art. 2 pkt 8, 24 ust. 2 b pkt 1, 23 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o ewidencji gruntów i budynków oraz § 10, 11, 12, 35, 44 pkt 2, 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 542, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Z przepisów tych wynika, że podstawą wprowadzenia zmiany danych do ewidencji może być ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ ustalił, że Starosta dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy z [...] 2006 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r., nr [...] oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 15 marca 2010 r., za nr [...]. Złożono również stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane.

Działki objęte niniejszym postępowaniem wykazano w nowo założonej księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel figuruje W. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skarg uczestników scalenia wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy oraz wskazał, że decyzja nie może być wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Eliminacja decyzji scaleniowej z obrotu prawnego oznacza, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych oraz, że uchylone zostają skutki wynikające z decyzji scaleniowej. Skoro brak jest aktualnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego. Stan ewidencji ukształtowany uchyloną decyzją nie jest już wobec tego aktualny, co nie oznacza, że nie wiążący i nie powoduje to sytuacji, że nie jest ważna ewidencja założona wskutek uchylonej decyzji, czyli po zatwierdzeniu projektu scalenia. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności.

Stan po dokonanym scaleniu został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej nr [...]. Aktualnie w dziale pierwszym ww. księgi figurują działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,4618 ha, położone w L.

W toku postępowania scaleniowego sporządzono wykaz zmian, który obrazuje stan (wykaz działek) jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla skarżącego przed scaleniem gruntów oraz stan tej jednostki po scaleniu. Wynika z niego, że scaleniem objęto następujące działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni wynoszącej 1,7167 ha.

Z wykazu zmian wynika, że skarżący w wyniku scalenia stał się właścicielem działek nr: [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 1,4618 ha, co ujawniono w ww. księdze wieczystej.

Stan prawny powyższych działek w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem wykazanym w księdze wieczystej.

Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. Przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wpisów w księgach wieczystych, a przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, iż na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji prawo do nieruchomości w sposób niewątpliwy wynikający z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jest nim między innymi odpis księgi wieczystej, niemniej oznaczenia nieruchomości wykazuje się w dziale I księgi wieczystej na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Bez dokonania powyższych regulacji wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków pozostawałby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia ma taki charakter.

Zwrócono jednak uwagę, że żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jakie dokumenty winien zgromadzić oraz jakie podjąć czynności organ, który dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ostateczną decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz w oparciu o którą dokonano wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, a pozostawienia stanu wieczysto - księgowego ujawnionego na jej podstawie.

Według organu odwoławczego pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Ponadto, żądana przez wnioskodawcę zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości.

W świetle przepisów art. 23 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja winna być dokonana na podstawie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych, określające, które dane uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Niemożliwe jest przywrócenie stanu sprzed scalenia wprost, z pominięciem sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Niemożliwe jest także sporządzenie takiej dokumentacji wybiórczo, dla wybranych działek np. objętych wnioskiem zainteresowanego, gdyż zmiana w zakresie jednej działki, wywołuje w okolicznościach scalenia gruntów zmianę w zakresie kolejnej itd. Sporządzenie dokumentacji winno być poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na obszarze objętym scaleniem, po dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia mogły mieć miejsce zdarzenia wywołujące nieodwracalne skutki prawne.

Zwrócono uwagę, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 700).

Przedmiotowym scaleniem objęte zostały grunty położone w L. Grunty te tworzą obszar scalenia.

Organ raz jeszcze zaznaczył, że nie jest możliwe dokonanie aktualizacji polegającej na przywróceniu stanu sprzed scalenia w odniesieniu do pojedynczych działek. W wyniku scalenia gruntów powstały bowiem zupełnie nowe działki ewidencyjne, o odmiennym od poprzedniego przebiegu granic i odmiennym obszarze. Wydzielono także działki pod ulice i drogi publiczne.

W obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniana jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane są według określonych zasad, są niepowtarzalne. Niemożliwe jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (np. sprzed scalenia) oznaczeniu i nieaktualnych atrybutach. Sposób oznaczania działek w obrębie reguluje przepis § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto przywrócenie stanu sprzed scalenia wiąże się ze zmianą w zakresie prawa własności do danej działki. Tymczasem nowy stan prawny wykazany został w księdze wieczystej i do chwili obecnej brak nawet wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze z jej rzeczywistym stanem prawnym.

Przyczyną odmowy wprowadzenia żądanej zmiany jest również fakt, że z mającego stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić. W przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza poza techniczno - rejestracyjne kompetencje organu.

Obecnie niemożliwe jest zrealizowanie wniosku skarżącego bez sporządzenia stosowej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz bez pełnej analizy stanu prawnego gruntów objętych scaleniem a ponadto nie jest celowe sporządzenie dokumentacji geodezyjnej tylko dla działek określonych indywidualnym wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśniono, że decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt scalenia wsi L utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zatem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L dokonana została w oparciu o ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia wsi L.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że działki skarżącego w stanie przed scaleniowym nie były i nie są objęte żadnym obrotem prawnym wskazano, iż ze względu na specyfikę postępowania scaleniowego, z którym wiąże się przykładowo wydzielenie i urządzenie gruntów pod drogi i ulice, wskazano, że nie ma możliwości przywrócenia stanu sprzed scalenia wyłącznie w odniesieniu do działek wykazanych w jednej jednostce rejestrowej, również w sytuacji, gdy w odniesieniu do tych działek nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przywrócenie bowiem stanu sprzed scalenia w zakresie danej działki pociąga za sobą konieczność zmiany w zakresie kolejnych działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję W. B. powtórzył zarzuty odwołania. Podkreślił, że znamienna była treść orzeczenia NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14, w którym Sąd stwierdził, ze wniosek z 1984 r. o wszczęcie postępowania scaleniowego nie spełniał wymogów formalnych, bo nie został złożony przez większość właścicieli gospodarstw rolnych. W tej sytuacji zatwierdzenie decyzją postępowania scaleniowego odbyło się więc z rażącym naruszeniem prawa. Uważa, że zaskarżona decyzja w istocie zmierza wprost do zanegowania i zdeprecjonowania prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzających projekt scalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że odpowiadają one prawu.

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t., jedn., Dz. U.

z 2015 r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym

i kartograficznym), jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Istotnie, z powyższych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być jednak rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji

o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1Prawa geodezyjnego i kartograficznego) dotyczą wskazania właściciela,

a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe,

jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa

art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Szczegółowe natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawarte w ewidencji dane mogły być aktualizowane z urzędu lub na wniosek.

Z urzędu organ wprowadzał zatem zmiany wynikające z:

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- aktów notarialnych,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

"1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach."

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania skarżącego było "przywrócenie stanu przed scaleniem" na skutek, jak podniósł, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należało ze stanowiskiem orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego.

Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty.

Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Zauważyć także przy tym należy, że argument, iż nie doszło do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest zasadny. W wyroku uchylającym decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów sąd administracyjny wskazał jedynie na wątpliwości w tym względzie, których jednakże nie był w stanie zweryfikować. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącego, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Racje więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Ze stwierdzenia organów, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można w żaden sposób, jak zdaje się to czynić skarżący, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącego. Z tą bowiem kwestią wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy.

"Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10)."(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15; Lex nr 2023528).

Nie są więc to czynności dotyczące, jak trafnie zauważają organy, tylko działek ewidencyjnych skarżącego, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnosi organ, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Tak więc to, że jak podnosi skarżący, "Grunty stanowiące moją własność według stanu przed scaleniowego nie są objęte posiadaniem przez inne osoby, ani nie były przedmiotem obrotu prawnego." nic w tym względzie nie zmienia i nie może zmienić. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie zatem podnosi organ odwoławczy, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącego, bo musiałoby się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a skarżący prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działek ewidencyjnych, nie poparł podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne, to słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

W ocenie więc Sądu, w kontrolowanych decyzjach nie tkwią kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły również ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.