Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1800/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2938/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2938/12 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zw. dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku - odmówił zmiany decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., i nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku przy ul. M. w W. poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1739/08, uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt: II OSK 622/09, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1276/10, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt: II OSK 2555/10, oddalił skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od ww. wyroku z dnia 28 września 2010 r.

W dniu 13 lipca 2012 r. do organu wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" o zmianę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2008 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z ww. rozstrzygnięcia.

Następnie organ omówił zasady rządzące postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. i wskazał, że przepis ten ustanawia przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby można było skutecznie zmienić lub uchylić ostateczną decyzję. Warunki te są następujące: - decyzja musi przysparzać prawo (lub nakładać obowiązek), - zgoda stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji, - brak sprzeciwu przepisów szczególnych, - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Następnie wskazał, że na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może".

W przeciwieństwie do postępowania głównego w omawianej sprawie dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. zmierzające do wnioskowanej zmiany obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w części dotyczącej terminu, nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach tego postępowania organ administracyjny dokonuje weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w zakresie wnioskowanym przez stronę tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w przepisie art. 155 k.p.a.

W ocenie organu w obecnym stanie faktycznym brak jest przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w zakresie wnoszonym przez wnioskodawcę. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" dysponowała wystarczającym czasem na wykonanie robót budowlanych wskazanych w sentencji ww. decyzji. Kwestia postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przeciwko J. Z., M. W., J. B. oraz P. K. o zapłatę (sygn. akt: IVC 1058/08), pozostaje bez wpływu na konieczność usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wyznaczenie nowego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest niecelowe i prowadziłoby do czasowego usankcjonowania stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. M. w W. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 730 § 1 k.p.c. "W każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia".

Konkludując organ stwierdził, iż analiza akt administracyjnych wykazała, że w omawianej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi orzekającemu uwzględnienie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". W tym stanie rzeczy tut. organ nie uznał racji wnioskodawcy i postanowił odmówić zmiany decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wskazując, że decyzja ma charakter uznaniowy lecz nie dowolny, że obecny stan obiektu nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi i ich mienia. Ponadto nakaz usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jest konsekwencją stwierdzenia wadliwego wykonania robót elewacyjnych przez wykonawcę remontu. W kwestii zaś odszkodowania z tytułu nieprawidłowego wykonania robót - Wspólnota dochodzi swoich praw w sądzie powszechnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 155 k.p.a., podkreślenia przy tym wymaga fakt, że zmiana decyzji w całości jak i w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku (o co w przedmiotowej sprawie występuje Wnioskodawca) w ww. trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 k.p.a. przesłanek.

Wyjaśnił organ, że poprzez nabycie prawa, o którym mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy również prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został bowiem pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabywa prawo (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. akt III RN 92/97 -OSNP 1998/10/290; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w w Warszawie z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Mazowieckiego WINB. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Rozpatrując odwołanie Wspólnoty organ zauważył, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Zakaz wzruszania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim niewątpliwie jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. To znaczy, że nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes stron lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego (por. wyrok NSA z dnia 01 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 820/11). Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej pewną gamę rozstrzygnięć. Przepis art. 155 k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, ich zgoda czy też brak zgody na zmianę takiej decyzji nie powinna być w tej sytuacji rozważana. Także uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę takiej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Na marginesie wyjaśnił, że co prawda Wnioskodawca we wniosku z dnia 12 lipca 2012 r. nie wskazuje jednoznacznie na tryb postępowania, w którym ma być zmieniona decyzja Mazowieckiego WINB z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], jednak zarówno z pisma uzupełniającego ww. wniosek z dnia 30 lipca 2012 r., jak i z wniesionego do GINB odwołania z dnia 31 sierpnia 2012 r. wynika, że akceptuje on postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a.

Wskazany przez Wnioskodawcę powód, dla którego istnieje konieczność zmiany decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku nie daje podstaw, w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień, do zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 155 k.p.a.

W skardze Wspólnota wskazała, że Mazowiecki WINB odmówił zmiany decyzji bez dokonania wszechstronnych wyjaśnień. Jeszcze raz (podobna argumentacja znalazła się w odwołaniu) wskazała, że nakaz usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jest konsekwencją stwierdzenia wadliwego wykonania robót elewacyjnych przez wykonawcę remontu - termomodernizacji, z którym od połowy 2008 roku w Sądzie Okręgowym w Warszawie toczy się proces o odszkodowanie.

Wspólnota wskazała, że w uzasadnieniu wniosku o zmianę decyzji zostało wskazane, iż aktualnie, na potrzeby procesu sądowego, sporządzana jest przez biegłego sądowego opinia dla ustalenia, czy istnieją wady w wykonanym remoncie i ociepleniu elewacji budynku. W związku z powyższym istnieje konieczność dokonywania oględzin, wykonywania odkrywek oraz prowadzenia specjalistycznych badań laboratoryjnych. Wykonanie zaś nakazanych decyzją robót doprowadziłoby do istotnego utrudnienia, czy wręcz uniemożliwienia ustalenia przez biegłego zakresu i przyczyn zaistniałych wad. Dodatkowo we wniosku było wskazane, że wykonane zostały stosowne roboty zabezpieczające, zatem nie istnieje ryzyko wystąpienia zagrożenia dla ludzi lub mienia. W uzupełnieniu wniosku przekazano dokumenty potwierdzające, iż wyeliminowany został potencjalny stan zagrożenia dla ludzi i mienia, poprzez wykonanie robót zabezpieczających elewacji. Okoliczność złożenia tych dokumentów, ich treść oraz znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie znalazły jednakże żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak jakby organ I instancji zupełnie je pominął.

Wspólnota wskazała również, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się przedłużeniu terminu wykonania obowiązku. Prawo budowlane w przepisie art. 66, będącym podstawą nałożenia obowiązku w niniejszej sprawie, pozostawia organom nadzoru budowlanego "luz decyzyjny" w zakresie ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego każdorazowo ocenia charakter zaistniałych nieprawidłowości i indywidualnie - odpowiednio do okoliczności danej sprawy ustala termin wykonania obowiązku. Co więcej, w przypadku obowiązków obejmujących dokonanie wielu czynności (jak w niniejszej sprawie) nie istnieją przeszkody do zróżnicowania terminów wykonania tych czynności.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne strona skarżąca wskazała, że potwierdza ono istnienie sfery uznaniowości przy wydawaniu decyzji przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie ustalania terminu wykonania obowiązku. Niewątpliwie w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku przepis art. 66 Prawa budowlanego nie narzuca w sposób sztywny i bezwarunkowy określonego działania organu administracji, pozostawiając w tym zakresie luz decyzyjny. Oznacza to dopuszczalność zastosowania art. 155 K.p.a. w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpoznać merytorycznie odwołanie i ocenić, czy zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 155 K.p.a. do zmiany decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zaniechanie w tym zakresie oznacza naruszenie omawianego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 155 k.p.a., a zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu, podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowił podstawę do wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Obliguje on organ do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności w nim wskazanych.

Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organy zobowiązane były ocenić, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] (wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego).

Sąd I instancji wskazał, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.).

A zatem, zdaniem Sądu I instancji uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051).

Sąd I instancji wskazał, że rację należy przyznać stronie skarżącej, że choć decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna o tyle - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Nie daje to jednak, zdaniem Sądu I instancji podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca Wspólnota mogła dochodzić zmiany decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli mniej więcej do końca sierpnia 2009 roku. Skarżąca Wspólnota wniosek o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu złożyła zaś po upływie 3 lat od dnia jego upływu, bo dopiero w dniu 13 lipca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji zmiana - czyli przedłużenie terminu na wykonanie prac określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. spowodowałoby przedłużanie stanu pozostawania budynku w złym stanie technicznym, a zatem naruszającym przepisy prawa budowlanego. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, w ocenie Sądu I instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. odpowiada prawu. Organ nie mógł bowiem uwzględnić wniosku strony o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu, który już upłynął.

W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze Sąd I instancji uznał za bezzasadne. Wskazał, że zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącą Wspólnotą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., jest bowiem ogólnikowe, zabrakło w nim omówienia wszystkich przesłanek wskazanych w przepisie art. 155 k.p.a., oraz nie w pełni odnosi się do zarzutów odwołania. Naruszenie to nie daje jednak podstawy do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Bez znaczenia, zdaniem Sądu I instancji pozostaje przy tym fakt prowadzenia przez skarżącą Wspólnotę od kilku lat postępowania odszkodowawczego w stosunku do wykonawcy robót budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny jest taki, że budynek -być może właśnie wskutek nieprawidłowego wykonania robót przez ich wykonawcę- jest w złym stanie technicznym, co nie ma w niniejszej sprawie znaczenia bowiem nie zmienia faktu, że budynek nadal pozostaje w złym stanie technicznym i nadal do wykonania pozostaje obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Zaś obowiązek ten wykonać musi Wspólnota jako odpowiedzialna za budynek i jego stan techniczny.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca Wspólnota i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, jeżeli termin wykonania tego obowiązku upłynął, podczas gdy z powołanego przepisu nie wynika takie ograniczenie,

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. nie jest możliwe w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego jeżeli termin wykonania tego obowiązku upłynął, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawia stronę m.in. możliwości polemizowania z oceną prawną sprawy, zawartą w zaskarżonym wyroku.

Wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uznał, bez bliższego uzasadnienia tego stanowiska, że zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. nie jest możliwe w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek jeżeli termin wykonania tego obowiązku upłynął, a w związku z powyższym oddalił skargę.

Wskazano, że przede wszystkim rozważenia wymaga charakter decyzji o nakazie usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, jako decyzji tworzącej prawo. Niewątpliwie decyzja ta jest źródłem obowiązku dokonania nakazanych czynności, a zobowiązanie to traktować należy jako uprawnienie, bowiem zakres orzeczonego nakazu wyznacza zakres obowiązku, a zatem nabywa ona prawo w tym rozumieniu, iż nie można od niej żądać dokonania czynności wykraczającej poza zakres nakazu, jak też wykonania obowiązku przed upływem terminu i wyznaczonego w decyzji administracyjnej, a w przypadku ewentualnych takich żądań osoba ta może się takim żądaniom przeciwstawić, korzystając m.in. ze środków ochrony, zawartych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po upływie wyznaczonego terminu decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie wygasa, przeciwnie, upływ terminu otwiera drogę do egzekwowania nałożonego obowiązku. Upływ terminu nie może być w tym przypadku traktowany jako okoliczność uniemożliwiająca zastosowanie art. 155 K.p.a., skoro sam obowiązek nadal pozostaje.

Stanowisko Sądu I instancji jest zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie nieadekwatne do charakteru decyzji, która była objęta wnioskiem o zmianę terminu wykonania. Natomiast znajdowałoby ono zastosowanie do takich decyzji, które tworzą prawo na czas ściśle określony, które to prawo wygasa wraz z upływem terminu.

Podniesiono, że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, po upływie terminu na wykonanie nakazanego obowiązku stanowi właśnie taką decyzję, której cel nie został jeszcze zrealizowany, o jakiej mowa w cytowanym wyżej wyroku.

Wykładnia art. 155 K.p.a. powinna zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie prowadzić do wniosku, iż jest możliwe stosowanie tego przepisu w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego i dokonanie zmiany terminu wykonania obowiązku także wówczas, gdy termin wykonania tego obowiązku upłynął.

Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. nie jest możliwe w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego jeżeli termin wykonania tego obowiązku upłynął.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogu tego nie spełnia. Stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia o niedopuszczalności zmiany terminu wykonania obowiązku, który to termin upłynął, bez podania motywów takiej wykładni przepisu art. 155 K.p.a.

Wskazano, że utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje lakoniczność uzasadnienia, brak przedstawienia argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem jako istotną wadę, mającą wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiającą stronę m.in. możliwości polemizowania z oceną prawną sprawy. Naruszenie powyższe powinno w ocenie skarżącego kasacyjnie skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, a zarzut skargi kasacyjnej znajduje uzasadnienie m.in. w treści przytoczonych poniżej orzeczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego, które okazały się nieuzasadnione.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą odmówiono na podstawie art. 155 kpa zmiany ostatecznej decyzji własnej uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy i nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie terminu do ich wykonania. Wykonanie robót budowlanych zostało orzeczone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje usunięcie wskazanych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zatem decyzją nakładającą na stronę obowiązek. Organ jest zobligowany do wydania w określonych okolicznościach decyzji takiego rodzaju, a na jej zmianę nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, nie jest to bowiem decyzja uznaniowa.

Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest dopuszczalna jednak jedynie w sytuacji gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W rozpoznawanej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma ona bowiem w tym względzie charakter związany. Zasadnie Sąd I instancji wskazuje, że choć decyzja nakładająca obowiązki w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nie może być zmieniona na mocy art. 155 kpa, to istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania określonych decyzją obowiązków, jednak tylko w sytuacji gdy termin ten nie upłynął.

Nie można zatem za prawidłowe uznać zarzutów skargi kasacyjnej stanowiących jedynie polemikę z takim stanowiskiem Sądu I instancji. Tym samym nie można przyjąć, jak chce skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zastosowanie przepisu art. 155 kpa nie jest możliwe w stosunku do decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowanego jeżeli termin wykonania tego obowiązku upłynął.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ukształtowany należy uznać pogląd, że skuteczne kwestionowanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest możliwe, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wszystkich elementów wymaganych prawem, przez co nie pozwala na kontrolę instancyjną, a także uniemożliwia stronie formułowanie zarzutów kasacyjnych wobec tego orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji w uzasadnieniu zawarł rozważania w kwestionowanym przez Wspólnotę zakresie. Ich prawidłowość nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. nie stanowi wyrażenie przez sąd w pisemnym uzasadnieniu stanowiska, z którym skarżący nie zgadza się.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.