Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3277/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 15/14 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A.M. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 15/14, po rozpatrzeniu skargi A.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] r., działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., odmówił A.M. zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z wcześniejszą decyzją kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., którą uchylona została poprzednia decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] r. odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. wniósł A.M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym art. 4 tej ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu zakwestionował przede wszystkim uznanie przez organ, że cała działka stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w której ciągu zlokalizowane jest torowisko tramwajowe, jak i przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zarzucił niezastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce po upływie terminów określonych w tym przepisie.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi [...], prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewoda Wielkopolski, w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania uzupełnił materiał dowodowy m.in. poprzez wykonanie następujących czynności: pozyskał oświadczenie Starosty Poznańskiego o przesłaniu organowi II instancji całości akt dotyczących przedmiotowej sprawy i dokumentację fotograficzną przedmiotowego terenu; zgromadził zaktualizowaną mapę części działki nr [...] i nieaktualizowaną mapę działki nr [...] - wraz z wykreśleniem linii rozgraniczających ul. S.; przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których zaznaczono na mapie aktualny sposób zagospodarowania terenu; zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o zaznaczenie na mapie takiego obszaru, który jest w jego ocenie możliwy do zwrotu. Wojewoda przypomniał, że aktem notarialnym z dnia 27 maja 1975 r., rep. A II nr [...] Skarb Państwa nabył od Andrzeja Mateckiego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) własność nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. W., stanowiących działkę nr [...] o powierzchni 4 376 m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni 45 040 m2, zapisanych odpowiednio w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność A.M. Przy sporządzaniu aktu notarialnego przedłożono pismo Urzędu Dzielnicowego Poznań - Stare Miasto Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r., znak [...] stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy Piątkowo-Naramowice zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalone, a nieruchomości zapisane w KW [...] położone są na terenie planowanej dzielnicy.

Na wniosek A.M. z dnia 10 marca 2003 r. zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu w rejonie ulicy S., oznaczonych dawniej w ewidencji jako działki nr [...], stanowiących obecnie działki nr [...] oraz część działek nr [...]. Wywłaszczonej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr [...] oraz części działek: [...]. Natomiast działce nr [...] odpowiadają obecnie części działek nr [...].

W piśmie z dnia 20 marca 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy cofnął żądanie zwrotu w stosunku do działek powstałych po podziale działki nr [...], przejętych przez Skarb Państwa w 1975 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Starosta Poznański umorzył, ze względu na treść art. [...] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowanie o zwrot części nieruchomości położonych w Poznaniu w rejonie ul. S., a pozostających w użytkowaniu wieczystym Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej.

Obecnie prowadzone postępowanie dotyczy części działki nr [...] z arkusza mapy 11, obręb Piątkowo. Na działce nr [...] znajdują się m.in. urządzenia służące działalności przewozowej M. Sp. z o.o. w postaci torowiska tramwajowego, odwodnienia liniowego powierzchniowego i wgłębnego, skarp przekopu, nasypu (wału ziemnego z nasadzeniami) stanowiącego ekran akustyczny chroniący przed hałasem emitowanym przez eksploatowane tramwaje. Wojewoda wskazał również na wyniki oględzin, jakie miały miejsce na terenie części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym w dniach 27 lipca 2004 r. i 26 sierpnia 2005 r., jak i 16 września 2011 r. (z udziałem uprawnionego geodety), a także przedstawił stanowisko wnioskodawcy sformułowane na rozprawie administracyjnej w dniu 12 września 2005 r. co do tego, że możliwe jest wydzielenie fragmentu działki nr [...] leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie wału, gdyż analogicznie przy ul. S. (na południe od przedmiotowej działki - wzdłuż akademików) funkcjonuje parking, zaś przebiegająca pod tamtejszym parkingiem magistrala nie przeszkadzała w wydzieleniu działki, a podobna sytuacja występuje na narożniku ul. K. przy wiadukcie os. C.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w związku z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., w trakcie ponownie prowadzonego postępowania uzupełnił materiał dowodowy o wskazane przez Sąd dokumenty, w tym o czytelną mapę przedmiotowego obszaru oraz szczegółową dokumentację fotograficzną; na okoliczność ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania przeprowadzone zostały również oględziny nieruchomości, w trakcie których naniesiono na mapie schematyczne rysunki sposobu aktualnego zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zaznaczył, że w oględzinach uczestniczyły niemal wszystkie strony niniejszego postępowania (za wyjątkiem przedstawicieli ZDM), którym umożliwiono wnoszenie uzupełnień i zastrzeżeń co do treści protokołu z oględzin, wobec czego uznał, że opisany w protokole stan zagospodarowania jest bezsporny. Odwołując się do wyników oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2013 r., organ odwoławczy stwierdził stan zagospodarowania działki nr [...] (części objętej postępowaniem zwrotowym).

Przywołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.), Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 216 ust. 2 tej ustawy przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a jako cel wywłaszczenia określono budowę planowanej dzielnicy Piątkowo-Naramowice. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ odwoławczy uznał, że zgodnie z celem wywłaszczenia na dawnej działce nr [...], której odpowiada m.in. działka nr [...], której dotyczy postępowanie zwrotowe, miał zostać zrealizowany układ komunikacyjny - droga oraz Szybka Kolej Miejska (SKM) wraz z towarzyszącą temu układowi infrastrukturą drogową (w tym m.in. parkingami) oraz infrastrukturą związaną z mającymi powstać osiedlami mieszkaniowymi, w tym tereny zieleni osiedlowej. Wojewoda podkreślił, że poczynione ustalenia w tym względzie zyskały aprobatę Sądu, który w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. wskazał, że tak określony cel wywłaszczenia jest niewątpliwie zgodny z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia 27 maja 1975 r. jako planowana dzielnica Piątkowo-Naramowice. Następnie Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości m.in. znajduje się dwupasmowa ulica Szeligowskiego (po dwa pasy w każdą stronę), utwardzona kostka brukową droga pieszo-rowerowa, roślinność niska i wysoka, wjazdy dróg osiedlowych do osiedla B. Śmiałego, komora ciepłociągu, stacja transformatorowa, fragment utwardzonego kostka brukową parkingu, lampy oświetleniowe oraz tory PST, które przebiegają w wykopie z kanałami odwadniającymi. Zdaniem organu z powyższego wynika, że zagospodarowanie przedmiotowej działki wchodzi w skład tzw. infrastruktury osiedla i jest zgodne zarówno z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z 27 maja 1975 r., jak i Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych Piątkowo-Naramowice w dzielnicy Poznań - Stare Miasto z 1974 r. Wskazując, że inwestycje budowy dzielnicy mieszkaniowej Piątkowo-Naramowice zostały wykonane po terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda podkreślił, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany i w takim przypadku nie ma znaczenia termin realizacji tego celu. W tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa, jak i zwrócił uwagę na zaakceptowanie wykładni powołanego przepisu przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. Wobec tego uznał, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej część działki nr 258/32 nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie art. 137, które pozwoliłyby orzec o zwrocie tej nieruchomości; cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość jest nadal niezbędna na potrzeby realizacji tego celu i brak jest możliwości wydzielenia jakiegokolwiek fragmentu, który mógłby podlegać zwrotowi byłym właścicielom; okoliczność ta świadczy również o tym, że nie doszło do szeroko rozumianego wywłaszczenia ponad rzeczywistą potrzebę. Podkreślił także, że cel wywłaszczenia był bardzo szeroko zakreślony, wobec czego trudno jest zweryfikować na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, czy wywłaszczeniu mógł podlegać mniejszy obszar; tym bardziej, że w niniejszej sprawie szeroko rozumiane wywłaszczenie nie nastąpiło na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej. Niemniej jednak, w ocenie organu, uszczegółowienie w postępowaniu zwrotowym celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pokrywa się z realizacją inwestycji, która do dziś istnieje, stąd też brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do wywłaszczenia ponad rzeczywistą potrzebę. Reasumując tę część rozważań, Wojewoda stwierdził, że skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś nieruchomość jest nadal niezbędna dla realizacji tego celu, to rozstrzygniecie, czy cała nieruchomość wchodzi w obręb pasa drogowego drogi publicznej, tj. ul. S. (jak to wynika z dokumentacji prowadzonej przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu - dalej: ZDM) czy też jedynie jezdnia ul. S. winna znajdować się w tych granicach, pozostaje już jedynie kwestią poboczną. Wyjaśnił jednak, że z uwagi na wytyczne Sądu powołał geodetę na okoliczność ustalenia przebiegu linii rozgraniczającej ul. S. W tym zakresie organ stwierdził, że ZDM wielokrotnie, w tym m.in. w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. czy z dnia 31 maja 2011 r., informował, że działka nr [...] cz. z arkusza mapy 11 obręb Piątkowo znajduje się w liniach granicznych istniejącego układu komunikacyjnego w rejonie ul. S., w związku z czym stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; ponadto w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r. ZDM poinformował, że znajdujący się w liniach granicznych ul. S. (działka nr [...]) wał ziemny z nasadzeniami oraz torowisko tramwajowe w wykopie oddzielone pasem terenu zielonego od utwardzonej drogi, stanowi część pasa drogowego; w tym samym piśmie podkreślono, że znajdujące się w pasie drogowym urządzenia, jak i wał ziemny z nasadzeniami służą do prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu ul. S., a także PST; nadto stacja zasilania MPK znajduje się również w liniach granicznych przedmiotowej działki. Wojewoda dookreślił, że taka informacja została uzupełniona w piśmie ZDM z dnia 21 kwietnia 2011 r., w którym wskazano, że zieleń zlokalizowana na przedmiotowej działce spełnia ustawową definicję zieleni przydrożnej wg ustawy o drogach publicznych, a ponadto na przedmiotowej działce znajdują się dwa zjazdy z ul. S. Dalej organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 tej ustawy, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Omawiając kwestię, czy cała działka leży w liniach granicznych ul. Szeligowskiego (jak to jest wkreślane na mapach przedstawianych przez ZDM), czy jednak jedynie część tej działki znajduje się w tych liniach, Wojewoda wyjaśnił, że na mapach nadsyłanych przez ZDM wkreślone były "linie graniczne" drogi, natomiast w wyroku z 18 grudnia 2012 r. tutejszy Sąd nakazał powołać geodetę na okoliczność wykreślenia "linii rozgraniczającej" drogę, a pojęcia te nie są tożsame. Odwołując się do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), stwierdził, że ustawa ta posługuje się jedynie terminem "linie rozgraniczające", przez które należy rozumieć linie, które rozgraniczają teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, natomiast ZDM posługuje się terminem "linie graniczne drogi" czy "granice pasa drogowego". W tym zakresie Wojewoda odwołał się do art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazując na definicję drogi i pasa drogowego i stwierdził, że w liniach granicznych pasa drogowego może zawierać się grunt o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, np. grunt określony w zasobie geodezyjnym jako droga i tereny komunikacyjne inne i uznał, że taka też sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Dalej wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniami Sądu powołał geodetę, który sporządził mapę, na której została wkreślona linia rozgraniczająca ul. S.; "biegły wkreślił tę linię na sporządzonej przez siebie mapie kolorem niebieskim (linia przerywana) i w legendzie wskazał", że jest to granica sposobu użytkowania; linia ta nie pokrywa się z linią graniczną wskazywaną przez ZDM. Organ zarazem wyjaśnił, że swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie oparł na dokumentacji przedstawionej przez ZDM jako jednostkę posiadającą kompetencję do określania granic pasa drogowego, bowiem Wojewoda Wielkopolski ani uprawniony geodeta nie posiadają kompetencji do autorytatywnego określania przebiegu granicy pasa drogowego, tj. określenia, które drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia czy instalacje stanowią całość techniczno-użytkową, a które ich nie stanowią, i co za tym idzie - gdzie przebiega granica pasa drogowego.

Wojewoda z uwagi na zaistniały spór co do przebiegu linii granicznych pasa drogowego i linii rozgraniczających ul. S. od pozostałych terenów komunikacyjnych, abstrahując od tej kwestii, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki uprawniające do żądania zwrotu nieruchomości i już z tego tylko względu należało orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że w niniejszej sprawie szeroko rozumiane wywłaszczenie nie nastąpiło bowiem li tylko pod budowę ul. S., ale również na inne cele, które to cele zostały zrealizowane. Podniósł, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, wypełniając zalecenia Sądu, wystąpił również do pełnomocnika wnioskodawcy z prośbą o "wkreślenie na mapie terenu, który w ich ocenie możliwy jest do zwrotu", a z "dokonanego przez stronę wkreślenia wynika, iż w ocenie wnioskodawcy możliwe jest orzeczenie zwrotu całego terenu na zachód od krawędzi asfaltowej jezdni" ul. S., tj. zwrotu m.in. torów tramwajowych PST osadzonych w wykopie wału wygłuszającego czy też terenu, na którym znajduje się podstacja trakcyjna MPK, jednakże celem szeroko rozumianego wywłaszczenia była również budowa SKM - późniejszego PST, stąd też brak jest podstaw do żądania zwrotu torów tramwajowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Ponadto podniósł, że tutejszy Sąd w wyroku z 18 grudnia 2012 r. wskazał, że torowisko tramwajowe jako element ulicy stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Na zakończenie Wojewoda odniósł się do zarzutu sformułowanego w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 25 października 2013 r., w którym podniesiono, że organ II instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na organ w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. - w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w wyznaczonym przez Sąd zakresie, tj. pozyskania opinii biegłego geodety na okoliczność określenia linii rozgraniczających ul. S. Nie zgadzając się z tym zarzutem, Wojewoda wyjaśnił, że na zlecenie organu II instancji uprawniony geodeta sporządził mapę przedmiotowego terenu, na którą została naniesiona linia rozgraniczająca teren o różnym sposobie użytkowania, tj. teren oznaczony jako dr (droga) od terenu oznaczonego jako Ti (tereny komunikacyjne inne). Zaznaczył, że "Sąd w swoim wyroku nie określił, w jakiej formie geodeta ma dokonać powyższych ustaleń, w związku z powyższym wkreślenie przebiegu danej linii na mapie wydaje się być rozwiązaniem optymalnym." Ponadto podniósł, że trudno jednocześnie wyobrazić sobie formę opisową opinii geodety, w której biegły słownie miałby opisać szczegółowy przebieg linii rozgraniczającej bez umieszczania jej na mapie.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożył A.M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach wskazanych w tym przepisie oraz art. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że cała nieruchomość stanowi drogę publiczną oraz naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 7 i art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym jaka część działki stanowi drogę publiczną i wadliwą konstrukcję uzasadnienia, polegająca na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez organ II instancji do całości zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 15/14 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie Sąd szeroko przytoczył argumentację zawartą w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12 oraz wytyczne Sądu zawarte w tymże orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że w tej sytuacji skarżący nie może kwestionować tych okoliczności, co do których uprzednio wiążąco wypowiedział się wprost (stanowczo i jednoznacznie) Sąd, tym samym przesądzając trafność znacznej części ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej tych okoliczności. W tym zakresie stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku Sądu wiązało tak organy, jak i Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę.

Sąd wyjaśnił, że we wcześniejszym wyroku Sąd w wytycznych wskazał organowi odwoławczemu na potrzebę przede wszystkim ustalenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego stanu zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym oraz przebiegu ul. S. - co do linii rozgraniczających na południowym odcinku tej drogi, które to działania pozwoliłyby na ocenę, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości przedmiotowej nieruchomości i cała działka objęta postępowaniem może zostać uznana za niezbędną dla celu wywłaszczania oraz jaka część spornej nieruchomości jest zajęta pod drogę. Zarazem Sąd podzielił stanowisko organów administracji co do niecelowości przesłuchania byłego pracownika organu, który prowadził postępowanie zwrotowe, ponieważ Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym wyroku własnym i nie mógł ponownie badać sprawy w tym zakresie.

Kontrolując działanie organu II instancji, który zgodnie z wytycznymi tutejszego Sądu powinien był wyjaśnić sygnalizowane przez Sąd wątpliwości w ramach postępowania odwoławczego, przy wykorzystaniu wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu uzyskania miarodajnej (obiektywnej) podstawy rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd stwierdził należyte wywiązanie się przez organ odwoławczy z tych obowiązków. W ocenie Sądu Wojewoda Wielkopolski wypełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12 i wyjaśnił wszystkie istotne wątpliwości dotyczące tych okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda na podstawie okoliczności prawidłowo ustalonych, trafnie oraz wyczerpująco przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ustalił, jaki jest stan zagospodarowania części działki nr [...] i stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości tej nieruchomości i jest ona nadal niezbędna dla realizacji takiego celu, zatem brak jest podstaw do zwrotu całości lub części tej działki. Przy tym stan zagospodarowania przedmiotowej części nieruchomości został wnikliwie zbadany i wyjaśniony, przede wszystkim w wyniku oględzin bezpośrednich, z których został spisany szczegółowy protokół. Wobec powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa, skoro organ - nie tylko w tym zakresie, który powinien być uzupełniająco wyjaśniony, ale w odniesieniu do całości zebranego materiału dowodowego - wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawienia stanu sprawy nie można uznać za wybiórcze, skoro odnosi się ono do wszystkich istotnych aspektów, od których wyjaśnienia i oceny prawnej zależało rozstrzygnięcie sprawy. Ustalony ostatecznie przez Wojewodę obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki (części objętej postępowaniem zwrotowym) został przez ten organ trafnie scharakteryzowany jako odpowiadający w swej istocie założeniem Planu szczegółowego z 1974 r. Niewątpliwie budowa tzw. Trasy Średnicowej i PST, infrastruktury drogowej, mediów służących obsłudze inwestycji drogowych oraz infrastruktury i mediów służących pobliskim osiedlom mieszkaniowym, a także utrzymanie zieleni pielęgnowanej lub pozostawienie zieleni spontanicznej - jako służącej tak infrastrukturze komunikacyjnej (np. utwardzaniu wałów czy izolacji akustycznej), jak i pełniącej funkcję zieleni osiedlowej - treści tego planu odpowiada. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy Plan szczegółowy z 1974 r. w odniesieniu do osiedli Piątkowo-Naramowice został zrealizowany w dokładnie takim kształcie i zakresie, jaki został ówcześnie przyjęty przez władze Miasta Poznania. Kwestia ta została już w swej istocie przesądzona we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 grudnia 2012 r. Szczegółowo ustalony i opisany w zaskarżonej decyzji stan zagospodarowania części dawnej działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, że na przedmiotowej części działki nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że celem przedmiotowego wywłaszczenia nie była jedynie budowa ulicy; nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby orzec w przedmiotowej sprawie o zwrocie tej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość do dnia dzisiejszego jest nadal niezbędna na realizację tego celu. Wobec tego Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym jaka część przedmiotowej działki stanowi drogę publiczną, okazał się niezasadny. Całkowicie chybiony, w ocenie Sądu, jest także zarzut naruszenia przepisu art. 4 (jak się można domyślać: pkt 2) ustawy o drogach publicznych, bowiem Wojewoda nie uznał, że cała część nieruchomości objęta postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną. Wręcz przeciwnie, organ - odwołując się do niewątpliwie ustalonego stanu zagospodarowania działki, jak i celu wywłaszczenia - jednoznacznie wyraził stanowisko, że nie jest możliwe ani zwrócenie samej drogi (ul. S.), ani też pozostałych części działki nr [...], z uwagi na ich zagospodarowanie zgodne z celami wywłaszczenia, tj. infrastrukturą związaną z budową i funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego (zespołu osiedli).

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.M. W złożonej skardze zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 8 kpa polegającym na ustaleniu, że organy administracji publicznej w sposób dokładny i miarodajny ustaliły, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w całości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ ten naruszył obowiązek wynikający z powołanego art. 153,

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego.

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie się związanym treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedz na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Złożona skarga kasacyjna została uwzględniona ponieważ prawidłowy jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ ten naruszył obowiązek wynikający z powołanego art. 153. Wojewoda pomimo wiążących zaleceń wynikających z zapadłego już w sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadal przed podjęciem rozstrzygnięcia nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku (taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Dlatego też za całkowicie niezasadny uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie się związanym treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12. Związanie Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wcześniejszą oceną prawną wyrażoną przez ten Sąd wynika bowiem z literalnego, niebudzącego żadnych wątpliwości brzmienia powołanego przepisu art. 153.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie niezasadne.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12 uchylił wcześniejszą decyzję organu odwoławczego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyroku tym Sąd zawarł bardzo jasne, precyzyjne i dokładne zalecenia co do dalszego postępowania organu odwoławczego. Sąd wyjaśnił, dlaczego jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, jaki jest stan zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, jaka część spornej nieruchomości jest zajęta faktycznie i prawnie pod drogę publiczną, czy cała działka objęta niniejszym postępowaniem może zostać uznana za niezbędną dla układu komunikacyjnego, jaki planowano na etapie wywłaszczenia i jaki zrealizowano. Niezbędna jest również dokumentacja zdjęciowa. Reasumując Sąd uznał, że "zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z pominięciem obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w wyznaczonym przez Sąd zakresie. Organ w szczególności powinien zgromadzić taką dokumentację geodezyjną, która będzie dawała czytelny obraz stanu zagospodarowania działki objętej niniejszym postępowaniem, przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających ulicy Szeligowskiego – z uwzględnieniem jej przebiegu również w południowej części tej ulicy, zbadać na jakim obszarze w chwili obecnej droga publiczna faktycznie istnieje oraz czy jest możliwe wydzielenie części działki niezorganizowanej pod drogę (co mogłoby podlegać zwrotowi). Dopiero te ustalenia pozwolą ocenić, czy na całości przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany." Nie ma żadnych wątpliwości, że zakres i sposób przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego miał na celu usuniecie istniejących wątpliwości, co do braku możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Z analizy akt sprawy wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę tylko częściowo zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku oraz nie wykonał należycie wskazań i zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa praktycznie nie posiada żadnego pisemnego omówienia. Nie sposób bowiem za takie uznać znajdujących się w aktach sprawy żółtych karteczek z wyrywkowymi informacjami, których autor nie jest ujawniony. Także znajdujące się w aktach sprawy mapy, sporządzone przez geodetę, nie stanowią wystarczającej dokumentacji geodezyjnej, która miała zgodnie z zaleceniem Sądu, dawać czytelny obraz stanu zagospodarowania działki objętej niniejszym postępowaniem. Znajdujące się w aktach sprawy mapy nie mogą również być uznane za opinię biegłego geodety, którą Sąd zalecił sporządzić i z której w sposób bezsporny wynikałyby: faktyczny przebieg ulicy Szeligowskiego, zasięg terenu stanowiącego pas drogowy tej ulicy, dokładny opis i przebieg infrastruktury drogowej, opis i przebieg wydzielonej linii tramwajowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a w szczególności położenie i sposób zagospodarowania obszarów, które ze względu na swoje położenie i przeznaczenie mogłyby ewentualnie zostać zwrócone jako niewykorzystane zgodnie z określonym celem wywłaszczenia.

Należy podkreślić, że art. 84 § 1 kpa daje możliwość organowi, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, skorzystania w tym zakresie z opinii biegłego. Z przepisu tego organ może skorzystać także, jeśli zgromadzone w toku postępowania dowody zawierają sprzeczne ze sobą treści.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa działka ma dużą powierzchnię i jej części są zagospodarowane i wykorzystywane w różny sposób, dlatego niezbędne jest precyzyjne i niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego i prawnego dla każdej z tych części, aby rozstrzygnięcie sprawy ewentualnego zwrotu lub odmowy zwrotu konkretnej części nieruchomości nie budziło wątpliwości prawnych. Takiego rozstrzygnięcia nie można bowiem oprzeć jedynie na hipotetycznych możliwych obecnie lub w przyszłości funkcjach terenu. Strony postępowania muszą mieć możliwość odniesienia się do konkretnego, jasno sformułowanego, opartego na faktach i przepisach prawa rozumowania organu orzekającego, z którego wynika, dlaczego konkretny obszar spornej nieruchomości obecnie podlega lub nie podlega zwrotowi. Temu celowi służyły zalecenia zawarte w wiążącym organy i Sąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Elementem tego związania jest wymóg, aby poszczególne obszary spornej działki, różniące się sposobem zagospodarowania, zostały w toku postępowania określone, a przesłanki zwrotu zbadane odrębnie w stosunku do każdego obszaru.

Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie odwoławcze nadal nie wyjaśniło powstałych istotnych dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie zebrał, a tym samym także nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja ponownie wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powinien uzupełnić we wskazanym zakresie materiał dowodowy i ponownie rozpatrzeć całość sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zagospodarowania i przeznaczenia szerokiego pasa gruntu pomiędzy ul. S. a wykopem istniejącej linii tramwajowej oraz pasa gruntu u podstawy wału stanowiącego ekran akustyczny od strony osiedla. Swoje stanowisko organ wyczerpująco wyjaśni (zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa) w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, powołując się na odpowiednie materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie rozstrzyga, czy wskazane pasy gruntu mają podlegać zwrotowi. Jednakże rozstrzygnięcie w tym zakresie musi jednoznacznie i bez wątpliwości wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego prawnej analizy dokonanej przez organ.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.