Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1144/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od [...]na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1144/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr. [...]).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy Nowa Sucha decyzją z [...] grudnia 2009 r. (nr [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Wniosek o wznowienie tego postępowania złożyła w dniu 17 marca 2011 r. [...].

W sprawie tej zapadło kilka orzeczeń organów administracji oraz wyrok WSA w Warszawie (z dnia 17.05.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 173/13). Finalnie, Wójt Gminy Nowa Sucha postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2009 r. (nr [...] a następnie decyzją z [...] lutego 2014 r. (nr [...]), po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, stwierdził wydanie decyzji Wójta Gminy Nowa Sucha z [...] grudnia 2009 r. z naruszeniem prawa. Wydana we wznowionym postępowaniu decyzja została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...]czerwca 2015 r. (nr [...]), a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie prowadząc to postępowanie, Wójt Gminy Nowa Sucha decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]w miejscowości Orłów. Rozpatrując odwołanie wniesione od tej decyzji przez [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2017 r. (nr [...]) uchyliło decyzję Wójta Gminy Nowa Sucha z [...] czerwca 2016 r. oraz orzekło, że ustalająca warunki zabudowy decyzja Wójta Gminy Nowa Sucha z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kolegium orzekło także, iż przedmiotowy akt jednak nie podlega uchyleniu, z uwagi na upływ 5 lat od dnia jego doręczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów składających się na akta sprawy wynika, iż decyzja Wójta Gminy Nowa Sucha z [...] grudnia 2009 r. stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2010 r. To zaś oznacza upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a, nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji. Dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez obydwa organy, jeśli orzeczenie organu I instancji zostanie zaskarżone. Podkreślił organ odwoławczy, że zobligowany jest uwzględnić upływ tych terminów. Na gruncie sprawy powyższe oznacza, że choć decyzja Wójta Gminy Nowa i Sucha z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to nie może zostać uchylona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję SKO w Warszawie z [...] marca 2017 r. wniosła [...]. Zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 12.12.2017 r. "uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...]czerwca 2016 r." Zwrócił uwagę, że po wznowieniu postępowania na wniosek strony, w pierwszej kolejności organ administracji musi ustalić, czy wystąpiła wskazywana, ustawowa podstawa wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie była to podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie bez własnej winy [...]udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]grudnia 2009 r. nr [...]). Wskazywał sąd I instancji, że jeżeli podstawa wznowienia wystąpi, wówczas organ musi wyjaśnić, czy jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego, obowiązkiem organu administracji jest zbadanie, czy wystąpiła przeszkoda do uchylenia decyzji wymieniona w art. 146 § 1 k.p.a. Jeżeli wystąpiła tego rodzaju przeszkoda, to organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jeżeli nie wystąpiła przeszkoda z art. 146 § 1, wówczas organ bada wystąpienie przeszkody z art. 146 § 2 k.p.a. Jeżeli ta ostatnia przeszkoda wystąpi, to organ także ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Akcentował WSA w Warszawie, że brak uczestnictwa strony, bez własnej winy w postępowaniu, wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 (por. wyrok NSA z 25 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 540/88). Zwrócił też uwagę, że przedstawione ustalenia muszą w postępowaniu wznowieniowym poczynić organy obu instancji, ponieważ strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy wznowieniowej (art. 15 k.p.a.). WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa należy odróżnić od stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej, o którym mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu I instancji, skoro strona, która uważa, że poniosła szkodę przez wydanie niezgodnej z prawem decyzji, ma prawo do ubiegania się o odszkodowanie, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem tej decyzji (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego), to organ orzekający o wznowieniu postępowania, nie mogąc uchylić decyzji na skutek przedawnienia wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., ma obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji organ wznowieniowy musi zweryfikować, czy kwestionowana decyzja jest wadliwa nie tylko formalnie (np. poprzez naruszenie przy jej wydaniu art. 10 § 1 k.p.a.), ale też, czy jest wadliwa materialnie, tzn. czy przepisy prawa materialnego tworzące stan prawny sprawy zakończonej tą decyzją zostały naruszone. Wskazywał WSA w Warszawie, że dopiero ustalenie materialnej wadliwości decyzji (gdyby taka wystąpiła) pozwoliłoby stronie na wykazanie przed sądem powszechnym, że pomiędzy niezgodną z prawem decyzją, a zaistnieniem rzeczywistej szkody, wystąpił tzw. adekwatny związek przyczynowy. Trudno natomiast przyjąć, że taki związek wystąpi już w przypadku samej bezskutkowej niezgodności decyzji z prawem, choć w toku postępowania wznowieniowego może okazać się, że kontrolowana decyzja jest wadliwa tylko formalnie. Akcentował sąd I instancji, że jeżeli organ wznowieniowy stwierdzi wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, to musi zarazem wskazać, na czym stwierdzone naruszenie polegało, a następnie wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Podkreślił zarazem, że zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc stwierdzenie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, nie daje podstaw do uchylenia się przez organ administracji od rozstrzygnięcia sprawy. Formułując to stanowisko, odwołał się WSA w Warszawie do poglądów piśmiennictwa prawniczego (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, 2017 r.) oraz orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1846/13).

Zauważył WSA w Warszawie, że z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy Nowa Sucha kończąc w pierwszej instancji sprawę o wznowienie postępowania zakończoną decyzją tego organu z [...] grudnia 2009 r. nie przeprowadził postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i nie wyjaśniał sprawy w oparciu o przepisy art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie, organ I instancji, na skutek wniosku [...] z 4 listopada 2009 r., wydał drugą, merytoryczną decyzję o warunkach zabudowy działki nr [...]budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w związku z wskazanymi wyżej przepisami regulującymi tryb postępowania wznowieniowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie dostrzegając tego uchybienia, zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pozbawiło strony tegoż postępowania prawa do rozpoznania sprawy wznowieniowej w dwóch instancjach, co skutkowało naruszeniem przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Wg orzekającego sądu, uszło uwadze SKO w Warszawie, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w oparciu o przepis art. 146 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Nowa Sucha nie ustalił bowiem, kiedy decyzja z 29 grudnia 2009 r. została doręczona stronom. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, powołanie się na datę w której decyzja ta stała się ostateczna nie pozwala na powoływanie się na upływ terminu 5-letniego, ponieważ art. 146 § 1 k.p.a. uzależnia rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia od zdarzenia polegającego na doręczeniu decyzji stronie. Jeżeli jest więcej niż 1 strona postępowania, termin ten rozpoczyna się od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji jednej ze stron. W ocenie WSA w Warszawie, klauzula ostateczności naniesiona na kwestionowaną decyzję nie jest zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy utożsamił stwierdzenie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze stwierdzeniem wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy, obok egzemplarza decyzji z [...] grudnia 2009 r., znajdują się dwa potwierdzenia odbioru, podpisane przez [...]. Na drukach tych figuruje nr decyzji: [...]. Wskazał WSA w Warszawie, że Wójt Gminy Nowa Sucha nie ocenił tych dowodów doręczenia, nie ustalił z jaką datą zostały podpisane przez strony postępowania. Zauważył, że data dzienna wskazana na tych potwierdzeniach nie jest czytelna, może to być zarówno 9 grudnia 2009 r. jak też 29 grudnia 2009 r. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że dostrzeżone wątpliwości winien wyjaśnić organ I instancji, poprzez wezwanie, w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 51 k.p.a., [...]do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień, co do widniejącej na potwierdzeniu odbioru daty dziennej oraz co do tego, czy potwierdzenie to dokumentuje odbiór decyzji z [...] grudnia 2009 r., o ile taka właśnie data jest uwidoczniona na ocenianym dokumencie. To samo nakazał sąd I instancji odnośnie [...], z tym zastrzeżeniem, że organ prowadzący postępowanie musiałby skorzystać z tzw. pomocy prawnej (art. 52 w zw. z art. 50 § 1 i art. 51 k.p.a.). Podsumował orzekający sąd administracyjny, że przedstawionych czynności, w kontrolowanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził.

Dodatkowo zauważył WSA w Warszawie, że w aktach sprawy znajduje się sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sochaczewie z 27 stycznia 2014 r. wniesiony od decyzji z 29 grudnia 2009 r. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Tymczasem decyzja odwoławcza i decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. nie została doręczona Prokuratorowi, który ma prawa strony. Z akt sprawy nie wynika przy tym, czy sprzeciw ten został cofnięty przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wobec przedstawionych uchybień uznał WSA w Warszawie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z, art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy Nowa Sucha wziął pod uwagę to, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2009 r. wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana przez [...]. Wobec tego winien wyjaśnić także, czy w sprawie wystąpiła przeszkoda do uchylenia decyzji wskazana w art. 146 § 1 k.p.a. Jeżeli okaże się, że ta przeszkoda wystąpiła, Wójt Gminy Nowa Sucha winien również wyjaśnić, czy decyzja z 29 grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa i na czym to naruszenie polegało. Poza tym ustalając krąg stron postępowania wznowieniowego organ I instancji powinien ustalić, jakie znaczenie dla określenia stron postępowania wznowieniowego miał podział działki nr [...], a także to, czy Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sochaczewie cofnął sprzeciw z 27 stycznia 2014 r. od decyzji z [...] grudnia 2009 r. i wobec tego może być pominięty w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, opierając tę skargę na zarzucie naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 151 par. 2 i z art. 146 par. 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ orzekający po wznowieniu postępowania, nie mogąc uchylić decyzji na skutek przedawnienia wynikającego z art. 146 par. 1 k.p.a., ma obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa i musi zweryfikować, czy decyzja ta jest wadliwa nie tylko formalnie ale też materialnie, podczas gdy upływ terminu z art. 146 par. 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie;

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie organowi odwoławczemu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii doręczenia decyzji z dnia 29.12.2009 r. stronom postępowania z uwagi na brak czytelnych dat na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji (9.12.2009 lub 29.12.2009) podczas gdy w uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w aktach obok egzemplarza decyzji znajdują się dwa zwrotne potwierdzenia odbioru i nie sposób uznać, aby na tych potwierdzeniach widniała data sprzed wydania powyższej decyzji;

3. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie organowi odwoławczemu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii udziału w postępowaniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sochaczewie wobec wniesienia przez niego w dniu 27.01.2014 r. sprzeciwu od decyzji z [...].12.2009 r. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek [...]z 17.03.2011 r.;

4. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że ustalenia czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 par. 1 k.p.a. winny poczynić organy obu instancji, podczas gdy biegu powyższego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

5. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 kpa i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu niedostrzeżenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uchybienia te pozostają bez wpływu na wynik sprawy wobec zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 146 par. 1 kpa.

W oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania wyrażającą się w sformułowanych wyżej zarzutach, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia na rzecz organu administracji kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rozstrzygnięcie zawarte w ocenianym wyroku WSA w Warszawie uchyla "zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z dnia [...]r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...]r.". Tymczasem, zaskarżona i wskazana powyżej decyzja SKO w Warszawie, wbrew wyrzeczeniu sądu I instancji nie utrzymywała w mocy decyzji Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...]r. Orzekała bowiem o uchyleniu powyżej wskazanej decyzji w całości z jednoczesnym przyjęciem, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja organu pierwszoinstancyjnego (z dnia [...].12.2009 r.) została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.), jednakże z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia, nie podlega uchyleniu. Z powyższego porównania sentencji wyroku objętego skargą kasacyjną z kontrolowanymi przez ten sąd rozstrzygnięciami organów administracji wynika więc, że sentencja tego wyroku określająca przyjmowany kierunek rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w sprzeczności z rodzajem i charakterem decyzji wydanych w tej sprawie przez organy administracji. Powoduje to niejasność oraz brak pewności co do stanu sprawy ukształtowanego zaskarżonym wyrokiem, a przez to skutkuje koniecznością przyjęcia naruszenia - powołanego w skardze kasacyjnej - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego należało uznać, że zasadnie zarzucała skarga kasacyjna naruszenie wskazanego ostatnio przepisu w związku z art. 151 par. 2 i w związku z art. 146 par. 1 k.p.a. W tym zakresie skarga kasacyjna trafnie zarzucała sądowi I instancji nieuprawnione stanowisko, że organ administracji orzekający w trybie wznowienia postępowania, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przeszkody do uchylenia ocenianej decyzji (upływu tzw. terminu przedawnienia) - ma obowiązek ustalić zarówno formalne jak i materialne wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Należy zauważyć, że stosownie do art. 146 par. 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgodnie zaś z art. 151 par. 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zakres rozpoznania sprawy przez organy administracji orzekające w trybie wznowienia zależy więc zasadniczo od tego, czy w tej sprawie istnieją i stwierdzone zostaną przeszkody do uchylenia decyzji, wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. W wypadku bowiem wystąpienia takiej przeszkody (upływ określonego tym przepisem terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji) zastosowanie znajduje powołany wyżej art. 151 par. 2 k.p.a. Przepis ten określa zakres rozpoznania takiej sprawy przez orzekający organ administracji, ograniczając tenże zakres do "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". W analizowanym więc przypadku – wbrew stanowisku sądu I instancji - nie może być mowy o "pełnym badaniu sprawy", w tym polegającym na ustaleniu wystąpienia meterialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Taki bowiem, pełen zakres badania i rozpoznania sprawy wznowieniowej dopuszczalny jest w przypadku skorzystania przez organ administracji z kompetencji zawartej w art. 151 par. 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) lub w art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2 k.p.a. (tj. odmowy uchylenia decyzji z uwagi na to, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Wskazane wyżej kompetencje orzecznicze organu administracji orzekającego w trybie wznowienia postępowania aktualizują się jednak wyłącznie w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci upływu tzw. terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 par. 1 k.p.a. Zwrócenia przy tym uwagi wymaga treść art. 149 par. 2 k.p.a. Mówi on, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten jednak nie nakłada na organ administracji obowiązku badania tej istoty w każdej możliwej sytuacji procesowej. Zakres bowiem rozpoznania sprawy może być węższy (ograniczony), o ile przepisy dotyczące wznowienia postępowania, to przewidują. W sytuacji zaś wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 par. 2 k.p.a.) – wbrew stanowisku sądu I instancji – nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. Z art. 146 par. 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (por. też wyrok NSA z dnia 26.05.2015 r.; sygn. akt II OSK 2565/13 oraz z dnia 14.03.2017 r.; sygn. akt II OSK 1783/15). Za przyjęciem odmiennego poglądu nie mogą przy tym przemawiać, akcentowane przez sąd I instancji – potencjalnie możliwe roszczenia odszkodowawcze wynikające z wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Należy bowiem zauważyć, że do skutecznego zainicjowania cywilnego postępowania sądowego w oparciu o art. 417 i nast. kodeksu cywilnego, wystarczające jest wydanie decyzji o której mowa w art. 151 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 146 par. 1 k.p.a. Decyzja ta stwierdza bezprawność działania władzy publicznej. Ustalenia zaś czynione przez sąd powszechny w sprawie o wskazanym charakterze, a odnoszące się do szkody, i związku przyczynowego między szkodą a bezprawnością - są autonomiczne dla postępowania cywilnego, a przy tym różne (niezależne) od zakresu sprawy rozpoznawanej przez organ administracji w oparciu o art. 146 par. 1 k.p.a.

Trafny był także ten zarzut skargi kasacyjnej, który wskazywał na naruszenie przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. zarówno poprzez wadliwe zarzucenie organowi odwoławczemu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii doręczenia decyzji Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...].12.2009 r., jak też w zakresie niewyjaśnienia udziału prokuratora w postępowaniu. Odnośnie pierwszego z wyżej wskazanych zarzutów wskazać należy, że nie sposób wytykać organowi administracji wadliwość, co do daty odbioru spornej decyzji przez strony postępowania ([...]r.). Skoro bowiem przedmiotowa decyzja została bezspornie wydana w dniu [...].12.2009 r. to nie można w ogóle dopuszczać możliwości odbioru przez stronę postępowania tej decyzji w czasie, w którym akt ten nie funkcjonował jeszcze w obrocie prawnym (9.12.2009). Poza tym, akcentowana przez sąd I instancji kwestia daty odbioru spornej decyzji pozostaje bez jakiegokolwiek związku z zakresem ocen odnoszących się do okresu czasu ustalanego przez organy administracji na gruncie art. 146 par. 1 k.p.a. Niezależnie bowiem od którejkolwiek z dat wskazanych przez WSA w Warszawie, upływ 5 lat od wydania tej decyzji (art. 146 par. 1 k.p.a.) jest oczywisty i bezsporny. Także nietrafne były zalecenia sądu dotyczące konieczności ustalania daty odbioru decyzji Wójta Gminy Nowa Sucha z dnia [...].12.2009 r. przez strony postępowania w oparciu o dowód przesłuchania stron (w tym w trybie tzw. pomocy prawnej). Wskazać należy, że od momentu odbioru spornej decyzji upłynęło już prawie 10 lat i po takim czasie nieprawdopodobnym jest czynienie rzetelnych ustaleń w przedmiocie zakreślonym przez sąd I instancji. Odnośnie udziału prokuratora w sprawie stwierdzić należy, że z uwagi na moment wszczęcia kontrolowanego postępowania (17.03.2011 r.) i datę złożenia sprzeciwu przez prokuratora (27.01.2014 r.), ewentualne uchybienie w zakresie braku udziału prokuratora w postępowaniu, pozostaje bez jakiegokolwiek związku z wynikiem sprawy, a co stanowiło przesłankę uchylenia objętej skargą decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W tym też zakresie za trafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 kpa i art. 107 par. 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze i przyjmując przedstawioną wyżej zasadność zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej, NSA uchylił wyrok sądu I instancji. Jednocześnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a NSA rozpoznał skargę wniesioną przez [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. Skarga ta zaś, z przyczyn wyżej wskazanych nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie i trafnie przyjęło bowiem SKO w Warszawie, że upływ 5 lat od doręczenia decyzji wyklucza rozstrzyganie organów administracji orzekających w trybie wznowienia postępowania odnośnie istoty sprawy, w tym materialnoprawnych jej aspektów. W realiach ocenianego przypadku, trafnie więc orzekło SKO w Warszawie, że decyzja Wójta Gminy Nowa Sucha z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednakże nie podlega uchyleniu, z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu przez skarżącego - kosztów postępowania kasacyjnego stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.