Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2002/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2018 r., doręczonym [...] sierpnia 2018 r., II Oddział ZUS w P. (dalej: "ZUS") zawiadomił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "spółka", "skarżąca" lub "strona") o zamiarze wszczęcia kontroli.

Pismem z [...] września 2018 r. ZUS wezwał stronę do przedłożenia poleceń wyjazdów służbowych za lata 2015-2017 dot. następujących osób: Ł. B., A. K., G. S., T. C., A. B., P. M., A. J., K. W., P. M., G. W., A. M., W. Ś., oraz faktur VAT dotyczących noclegów wymienionych osób za lata 2015 - 2017. Na dostarczenie tych dokumentów wyznaczono termin do [...] września 2018 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o przerwanie czynności kontrolnych od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r. w związku z koniecznością przygotowania dokumentów. Czynności kontrolne zostały przerwane zgodnie z przedłożonym wnioskiem od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r.

[...] września 2018 r. przekazano inspektorowi kontroli ZUS upoważnienie do reprezentowania skarżącej udzielone adwokatowi K. G.. Pismem z [...] września 2018 r. ZUS wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia ww. dokumentów w terminie do [...] września 2018 r.

Pismem z [...] września 2018 r. spółka wniosła sprzeciw na prowadzone czynności, wskutek czego inspektor kontroli ZUS wstrzymał czynności kontrolne do dnia doręczenia postanowienia o sposobie rozpatrzenia sprzeciwu. Postanowieniem z [...] września 2018 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w P. postanowił kontynuować czynności kontrolne. Pismem z [...] października 2018 r. spółka wniosła zażalenie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ"), który postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora II Oddziału ZUS w P..

Osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek wniosła pismo z [...] października 2018 r. zatytułowane "wniosek o wyłączenie pracowników ZUS wraz ze sprzeciwem wobec prowadzonego postępowania". W odpowiedzi na to pismo, Dyrektor II Oddziału ZUS w P. wydał decyzję z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Prezes ZUS decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję II Oddziału ZUS w P. z [...] października 2018 r.

Pismem z [...] listopada 2018 r. inspektor kontroli Zakładu wystosował do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu [...] listopada 2018 r., w miejscu, w którym wykonywane były czynności kontrolne, celem złożenia wyjaśnień. Pismem z [...] listopada 2018 r. spółka została wezwana do przedłożenia dokumentacji. W dniu [...] listopada 2018 r. w siedzibie płatnika składek przesłuchany został Z. K. - członek zarządu spółki, z czego sporządzono protokół przesłuchania. Spółka przedłożyła upoważnienie do jej reprezentowania z [...] listopada 2018 r. udzielone A. B. oraz upoważnienie do jej reprezentowania z [...] listopada 2018 r. udzielone M. N.. Pismem z [...] listopada 2018 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał stronę do przedłożenia dokumentów na dzień [...] listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. sporządzony został protokół przyjęcia wyjaśnień od osoby upoważnionej do reprezentowania skarżącej, tj. A. B..

Następnie skarżąca wniosła pismo z [...] listopada 2018 r. zatytułowane "wniosek o wyłączenie pracowników wraz ze sprzeciwem od czynności kontrolnych, dokonanych przez inspektorów kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] listopada 2018 r., z zawiadomieniem o wniesieniu sprzeciwu". Decyzją z [...] listopada 2018 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Prezes ZUS decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora II Oddziału ZUS w P. z [...] listopada 2018 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ZUS stwierdził nieważność decyzji Dyrektora II Oddziału ZUS w P. z [...] listopada 2018 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji własnej z [...] stycznia 2019 r. Prezes ZUS stwierdził, że pismo sakrżącej z [...] listopada 2018 r. powinno być załatwione w formie postanowienia. Pismo to dotyczyło naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 z późn. zm.) dalej: "p.p." w zakresie wykonywania czynności kontrolnych z [...] listopada 2018 r., polegających na przesłuchaniu Z. K., a tym samym II Oddział ZUS w P. zobowiązany był je załatwić i rozpatrzyć w formie postanowienia.

Wskutek decyzji Prezes ZUS z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor II Oddziału ZUS rozpoznał ponownie pismo skarżącej z [...] listopada 2018 r. poprzez wydanie w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienia znak: [...]o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

[...] lipca 2019 r. do Prezes ZUS wpłynęło zażalenie skarżącej na postanowienie z [...] czerwca 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes ZUS, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu Prezes ZUS stwierdził, że nie dopatrzył się zarzucanego przez spółkę naruszenia prawa, a czynność przesłuchania Z. K., której dotyczy sprzeciw z [...] listopada 2018 r., była wykonywania na podstawie i w granicach prawa. Sporządzony z tej czynności protokół przesłuchania uwzględniał wszystkie wypowiedzi, w trakcie odczytywania protokołu następowało jego uzupełnienie o treści wskazywane przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki. Organ przytoczył treść art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), dalej jako "u.s.u.s." i zwrócił uwagę, że pomimo wielokrotnych pisemnych wezwań kierowanych do spółki do przedłożenia żądanych dokumentów, strona uchylała się od tego obowiązku. Z uwagi na fakt, że zachodziła konieczność wyjaśnienia przedłożonych niekompletnych dokumentów przez stronę, inspektor kontroli Zakładu był zobowiązany na podstawie ww. przepisów do przesłuchania Z. K.. Ocena czy zostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego, należy do inspektora kontroli Zakładu, zatem ocena, jakie czynności powinien wykonać inspektor kontroli Zakładu nie należy do płatnika składek. Płatnik składek lub osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek na podstawie art. 50 ust. 1 p.p. mają prawo brać udział w wykonywaniu czynności kontrolnych. Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s., inspektor kontroli Zakładu ma prawo w trakcie przeprowadzania kontroli przesłuchiwać płatnika składek, zaś na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, płatnik składek jest zobowiązany udzielać wyjaśnień kontrolującemu. W związku z tym przesłuchanie płatnika składek było zgodne z prawem. Zdaniem Prezesa ZUS inspektor kontroli Zakładu miał też prawo na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s., żądać przedłożenia dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Dokumenty związane z zakresem kontroli, które zostaną wydane przez płatnika składek, stanowić będą podstawę do dokonywania ustaleń opisanych w protokole kontroli. W związku z tym żądanie potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów związanych z zakresem kontroli ma na celu ich uwierzytelnienie. Dalej Prezes ZUS stwierdził że działania inspektorów kontroli Zakładu były działaniami zgodnymi z prawem, dlatego nie istnieją podstawy do ich wyłączenia. W sprawie nie zostały również przedstawione okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na bezstronność w postępowaniu inspektora kontroli Zakładu, zatem brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Dyrektora II Oddziału ZUS w P., odstąpienia od wykonywania czynności kontrolnych oraz stwierdzenia nieważności postanowienia. Brak jest również podstaw faktycznych do wyłączenia Dyrektora II Oddziału ZUS w P.. W ocenie organu odwoławczego nie doszło również do przekroczenia czasu trwania kontroli. Postanowienie z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych jest konsekwencją wydanej przez Prezesa ZUS decyzji z [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 2019 r. Skutkowało to po stronie II Oddziału ZUS w P. obowiązkiem załatwienia sprzeciwu z [...] listopada 2018 r. w formie postanowienia. W związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawa. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi zaś na toczące się postępowania przed WSA w Warszawie, w związku ze złożonym skargami, czynności kontrolne nie są wykonywane. II Oddział ZUS w P. pismem z [...] stycznia 2019 r. poinformował spółkę, że w związku z wnioskiem, zawartym w skardze z [...] listopada 2018 r. do WSA w Warszawie, wykonywanie czynności kontrolnych wyznaczonych na [...] stycznia 2019 r. zostało anulowane oraz że wyznaczenie nowego terminu kontroli zostanie wskazane w odrębnym piśmie. Oznacza to, że w związku z wnioskiem skarżącej czynności kontrolne nie były wykonywane od [...] listopada 2018 r. Do tego dnia czynności kontrolne były wykonywane przez 12 dni roboczych, natomiast w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek wskazanych zostało 18 dni roboczych, czyli czas trwania kontroli nie został przekroczony. Prezes ZUS uznał za nieuzasadniony zarzut wydania postanowienia po upływie terminu 3 dni. W sprawie zachowany został termin 3 dni do załatwienia sprzeciwu z [...] listopada 2018 r. Dyrektor II Oddział ZUS w P. wydał w terminie 3 dni decyzję z [...] listopada 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Z kolei w terminie 3 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji Prezes ZUS z [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 2018 r., Dyrektor II Oddział ZUS w P. wydał postanowienie z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zdaniem organu art. 59 ust. 8 p.p. znajdowałby zastosowane, gdyby w terminie 3 dni roboczych wniesiony sprzeciw w ogóle nie został rozpatrzony. Tymczasem w niniejszej sprawie sprzeciw został rozpatrzony w terminie 3 dni roboczych.

Spółka zaskarżyła powyższe postanowienie Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1) art. 59 ust 7 i 8 p.p. poprzez przekroczenia czasu do rozpoznania sprzeciwu przedsiębiorcy w terminie 3 dni od dnia wniesienia oraz wydania postanowienia w dniu [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych,

2) art. 59 ust 9 i 10 p.p. poprzez przekroczenie czasu do rozpoznania zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2019 r. przez Prezesa ZUS i wydanie postanowienia w dniu [...] sierpnia 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia,

3) art. 55 ust 1 pkt 2 p.p. poprzez przekroczenie czasu możliwości przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 59 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynowaniu czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców stanowi, że nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7 jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Określony w art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców termin do rozpatrzenia sprzeciwu ma więc charakter materialnoprawny i jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nieprawidłowa jest dokonana przez organy wykładnia art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców w taki sposób, że w przypadku stwierdzenia nieważności pierwotnego rozstrzygnięcia organu kontroli, wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu, otwiera się organowi kontroli ponownie trzydniowy termin do rozpatrzenia sprzeciwu, który miałby być liczony od daty uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności. Analizowany przepis jednoznacznie określa, jako początek biegu terminu do rozpatrzenia przez organ sprzeciwu, datę otrzymania przez organ kontroli sprzeciwu, a regulacja zawarta w art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców traktuje brak wydania rozstrzygnięcia w tym terminie jako równoznaczne z odstąpieniem od czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 7 i 8 Prawa przedsiębiorców mają bowiem zapewnić kontrolowanemu przedsiębiorcy szybkie rozpoznanie wniesionego sprzeciwu. Konsekwencją materialnoprawnego charakteru terminu z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców jest niemożność zniweczenia skutków jego upływu przez jakiekolwiek czynności procesowe, w tym również na skutek orzeczeń wydawanych przez organy wyższego stopnia w postępowaniach, w których kontrolowane jest rozstrzygnięcie organu kontroli w przedmiocie sprzeciwu. Na taką interpretację charakteru terminu z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców wskazuje również treść art. 59 ust. 9 tej ustawy, który określając zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ drugiej instancji w wyniku rozpoznania zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, nie przewiduje możliwości przekazania sprawy organowi kontroli do ponownego rozpoznania – organ odwoławczy może tylko utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie albo uchylić je i odstąpić od czynności kontrolnych.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wpłynął do organu kontroli [...] listopada 2018 r., a postanowienie o kontynowaniu czynności kontrolnych organ kontroli wydał [...] czerwca 2019 r. Rozpatrując sprzeciw po upływie wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców trzydniowego terminu organ kontroli działał z naruszeniem art. 59 ust. 7 i ust. 8 Prawa przedsiębiorców. Ponieważ organ kontroli nie rozpoznał sprzeciwu w terminie 3 dni od jego wniesienia, jest to równoznaczne z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym sprzeczne z prawem jest postanowienie Prezesa ZUS utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi – [...] zł, wynagrodzenie adwokata - [...] zł i opłata od pełnomocnictwa - [...] zł.