Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 164/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, artr. 156 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/14 w sprawie ze skarg Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. i T. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił opisaną w sentencji zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia kontrolowane w sprawie decyzje zapadły na skutek wniosku T. J. z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia b. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej (dalej WKZ) z dnia [...] maja 1950 r., nr [...], mocą którego "z urzędu w trybie nadzoru" uchylono dokument nadania ziemi z [...] maja 1946 r. przyznający poprzednikowi wnioskodawcy – F. J. na zasadzie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej dekret, 9,70 ha ziemi stanowiącej własność Skarbu Państwa w miejscowości N., jak również orzeczono o uznaniu F. J. za uprawnionego do otrzymania działki, której wytyczenie miało nastąpić w ramach prac regulacyjnych. Potwierdzono ten akt decyzją o klasyfikacji i szacunku działki z [...] stycznia 1947 r. Uchylając ów dokument wspomnianym orzeczeniem WKZ powołała się m.in. na art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), a w uzasadnieniu podała, że w gromadzie N. prowadzona jest regulacja, w związku z czym zachodzi konieczność zmiany granic i obszaru w/w działki, na co strona nie wyraziła zgody. W ocenie wnioskodawcy orzeczenie z [...] maja 1950 r. rażąco narusza art. 101 wspomnianego rozporządzenia, gdyż nie było podstaw do uchylenia dokumentu nadania ziemi z [...] maja 1946 r., nadto zostało wydane przez organ niewłaściwy. Pierwszą decyzją – z dnia [...] lipca 2013 r. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r., bo uznał je za zgodne z prawem. Pogląd ten oparł na konkluzji, iż dokument nadania ziemi rażąco naruszał art. 13 dekretu, który przewidywał nadanie do 5 ha ziemi średniej jakości, tymczasem nadano nim ponad 9 ha. Nie podzielił natomiast zarzutu niewłaściwości WKZ w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją, zapadłą w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uchylił powyższą decyzję i stwierdził, iż orzeczenie WKZ z [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, a z uwagi na upływ 10 lat od jej doręczenia nie można stwierdzić jej nieważności. Powołał się na art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a. W jej uzasadnieniu podał, iż orzeczenie to zostało wydane przez organ niewłaściwy, bo wojewódzkie komisje ziemskie nie były organami nadzoru, a uprawnienia te służyły wówczas organom rad narodowych. Ta wada wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz upływ czasu uzasadnia stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Natomiast nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia prawa orzeczeniem z [...] maja 1950 r. poprzez wadliwe przyjęcie, iż dokument nadania ziemi z dnia [...] maja 1946 r. jest dotknięty wadą rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie podtrzymał poprzednio prezentowane stanowisko.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skarg T. J., który zarzucił jej:

1. błędne przyjęcie, że art. 12 dekretu w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1946 r. (dzień wydania dokumentu nadania ziemi) bezwzględnie zakazywał nadawania ziemi o powierzchni większej niż 5 ha;

2. błędne przyjęcie, że F. J. nie mógł otrzymać w drodze nadania nieruchomości o powierzchni większej niż 5 ha;

3. błędne przyjęcie, że ww. dokument nadania ziemi wydany został z rażącym naruszeniem prawa;

4. błędne przyjęcie, że istniała podstawa prawna pozwalająca na uchylenie przez organ administracji tego dokumentu;

5. błędne przyjęcie, że dokument nadania ziemi z [...] maja 1946 r. jest nieważny;

6. błędne przyjęcie, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] maja 1950 r. nie było dotknięte rażącym naruszeniem prawa,

nadto Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej Agencja), która zarzuciła z kolei naruszenie:

1. art. 5 pkt c w zw. z art. 8 pkt b dekretu z dnia 13 września 1946 r. – o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340), § 40 rozporządzenia wykonawczego do dekretu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 72 i art. 101 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., poprzez błędne przyjęcie, że Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie P. nie była organem właściwym do orzekania w przedmiocie uchylenia przedmiotowego dokumentu nadania ziemi, a w konsekwencji

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] maja 1950 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, umotywowane obszernie w uzasadnieniach skarg, wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze Agencji. Uznał bowiem, że brak było podstaw do uchylenia w trybie nadzwyczajnym dokumentu nadania ziemi z [...] maja 1946 r., gdyż nie mogły jej stanowić ujawnione w uzasadnieniu orzeczenia z [...] maja 1950 r. powody, a to regulacja i konieczność skorygowania granic działek. Postępowanie prowadzone w trybie art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. było postępowaniem nadzorczym, a więc kontrolnym, w toku którego badaniu podlegać mogły materialnoprawne wady decyzji. Na takie wady, jakimi miałby być dotknięty dokument nadania ziemi z [...] maja 1946 r. jednak orzeczenie z [...] maja 1950 r. nie wskazywało. W szczególności, w ocenie Sądu meriti nieuprawnione jest dopatrywanie się rażącego naruszenia prawa w przyznaniu areału o powierzchni ponad 9 ha, podczas gdy przepisy przywidywały 5 ha. Okoliczność ta nie wypełnia przesłanki oczywistości naruszenia jasnego przepisu prawa, a skutki aktu nadania ziemi nie są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Do naruszenia art. 12 ust. 2 dekretu nie mogło dojść, gdyż w dacie wydawania owego aktu zawierał on sformułowanie, wedle którego obszar "...gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości...". Przewidywał przeto możliwość wyjątkowego nadania ziemi o większej powierzchni. Sąd I instancji zauważył, iż kategoryczne stwierdzenie w tym zakresie zawierał przepis art. 13 ust. 2 dekretu w pierwotnej wersji, która jednak obowiązywała do 18 stycznia 1945 r. Ta konkluzja, jego zdaniem, winna doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o ile nie zachodzą nieodwracalne skutki w rozumieniu ar. 156 § 2 tej ustawy. Zwrócił wreszcie Sąd ten uwagę na fakt naruszenia orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. procedury administracyjnej, gdyż w postępowaniu nadzorczym nie mogło dojść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem w orzeczeniu tym rozstrzygnięto sprawę poprzez stwierdzenie, iż F. J. przysługuje prawo uzyskania innej działki. Natomiast podzielił Sąd Wojewódzki pogląd organu o niewłaściwości Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej, przedstawiając rozważania w tej materii oparte o analizę stosownych przepisów. W konsekwencji czego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej. Polecił organowi zbadanie skutków orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. i dokonanie oceny ich w świetle regulacji z art. 156 § 2 in fine K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie zapadłych w sprawie decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli legalności orzeczenia z [...] maja 1950 r., w konsekwencji czego naruszył art. 156 §1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to: art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 12 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, iż nadanie ziemi o powierzchni przekraczającej znacznie normy określone w ostatnim przepisie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi.

Wskazując na powyższe podstawy postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż nie zdecydowano o przyznaniu F. J. konkretnego gruntu. Potwierdzono tylko jego uprawnienie w tej materii. Wada ta nie ma wpływu na treść decyzji, nie ma więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Poza tym organ wskazał, iż oceniając legalność wspomnianego orzeczenia zmuszony był dokonać również oceny dokumentu nadania ziemi z [...] maja 1947 r. Tenże okazał się rażąco wadliwy, gdyż przyznawał obszar znacznie przekraczający dopuszczalne normy powierzchni. Różnica sięgająca bez mała dwukrotności ustawowej normy, nie może być uznana za mieszczącą się w granicach swobody organu, nawet przy uwzględnieniu sformułowania "w zasadzie". Dlatego orzeczenie dotychczasowe uznał za prawidłowe, zatem zapadłe decyzje stwierdzające tylko naruszenie prawa za legalne, zaś zaskarżony wyrok je uchylający za nietrafny.

T. J. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, dowodząc prawidłowości stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia dotyczące podstaw nieważności decyzji uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie.

Przedmiotem skargi była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Nota bene dotyczy to również dotychczasowej decyzji nią objętej, co słusznie skonstatował Sąd Wojewódzki. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności orzeczenia b. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie P. z dnia [...] maja 1950 r. uchylającego w trybie nadzoru dokument nadania ziemi z dnia [...] maja 1947 r. Wedle twierdzeń Sądu meriti organ niewłaściwie je ocenił, nadto sprawa wymagała poczynienia ustaleń co do skutków dotychczasowego orzeczenia. W tym miejscu godzi się wskazać, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza - mniej rygorystyczna - niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Tym bardziej należy zawęzić tę ocenę w przypadku kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji, która wydana została w trybie nadzoru. Generalnie nie jest uznawane za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.), podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej", nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.).

W tym kontekście można dowodzić, że obowiązujący w dacie wydawania orzeczenia dotychczasowego przepis art. 12 ust. 2 dekretu był nieprecyzyjny i wymagał pogłębionej i zindywidualizowanej wykładni. Stanowił bowiem, że obszar "...gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości...". Posłużył się bowiem nieostrym zwrotem "w zasadzie". Jeżeli jednak zważyć na fakt, że powierzchnia przedmiotowego gospodarstwa wynosiła ponad 9,7 ha, to w rzeczy samej znacznie przekraczała ten obszar, nadając brzmienie temu zwrotowi nieadekwatne do jego rozumienia, jak i do intencji ustawodawcy. Niepodobna bowiem uznać za niemające znaczenia prawie jednokrotne przekroczenie tej normy obszarowej, co zasadnie dostrzegł organ. Można zatem z tego powodu bronić stanowiska o rażącym naruszeniu prawa aktem nadania z ziemi z dnia [...] maja 1946 r., a więc zasadności jego uchylenia przez orzeczenie dotychczasowe. W takiej sytuacji nie sposób postawić temu orzeczeniu zarzutu rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że wybór jednego wariantu wykładni (tu przepisu o normach obszarowych) obecnie może być uznany za wadę, lecz nie rażącą. Trzeba pamiętać, iż oceniamy aktualnie tę przesłankę łagodniej niż w odniesieniu do decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym po raz pierwszy. I nie jest to wynikiem poszukiwania drogi zaakceptowania orzeczenia dotychczasowego, jak stwierdził Sąd meriti, lecz skutkiem oceny całokształtu okoliczności sprawy, bo nawet przy dostrzeżeniu wady decyzji ocenianej w poprzednim postępowaniu, a niedostrzeżonej w decyzji nadzorczej, można ją obecnie uwzględnić. Przy czym należy stwierdzić, że uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. nie jest jedynym wyznacznikiem wad aktu nadania ziemi, stąd niepodobna przy jego ocenie ograniczać się do wskazanej w nim kwestii regulacji i zmiany granic jako czynnika motywującego do wzruszenia decyzji. Za tym poglądem przemawia również brak niedających się do zaakceptowania obecnie skutków prawnych orzeczenia z [...] maja 1950 r., które nie wymagają jego eliminacji z obrotu prawnego. Nawet przy przyjęciu odmiennej koncepcji, wedle której uchybienie w akcie nadania ziemi nie było rażące, zatem orzeczenie dotychczasowe błędnie je uchyliło, trzeba zbadać, jakie akt spowodował zmiany, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd meriti. Bowiem w każdym razie nieodwracalne skutki decyzji wykluczają stwierdzenie jej nieważności. Wydaje się, że takowe spowodowało orzeczenie z [...] maja 1950 r. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ich badanie jest zbędne. Oto bowiem identyczny efekt wywołuje upływ terminów określonych w art. 156 § 2 K.p.a. Co prawda obowiązujące pozytywne brzmienie tego przepisu w tej części nie odnosi się do przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz ta regulacja została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015), stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, lecz zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Zatem przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, iż należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Z taką sytuacją spotykamy się w tej sprawie, w której poddane kontroli nadzorczej orzeczenie zapadło w roku 1950, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. Tego rodzaju stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje także w innych sprawach, w szczególności z zakresu reformy rolnej, której proces został przecież dawno zakończony, ale nie tylko (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2331/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, publ. CBOSA). W niniejszej dostrzegł potrzebę ustabilizowania stosunków prawnych ukształtowanych w okresie 66 lat. W takich sytuacjach art. 158 § 2 K.p.a. przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie zapadło. Jest ono uzasadnione wobec stwierdzenia niewłaściwości organu orzekającego w dniu [...] maja 1950 r., co słusznie dostrzeżono w sprawie, a co zresztą jest już przesądzone, skoro nie zostało zakwestionowane w kasacji. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wyklucza stwierdzenie nieważności w razie upływu 10 lat od dnia doręczenia decyzji.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja jawi się jako trafna. Tym bardziej, że chybiony jest argument zasadzający się na wadliwym merytorycznym rozstrzygnięciu zawartym w orzeczeniu z [...] maja 1950 r. Słuszność tego poglądu co do zasady nie wymaga komentarza, wszak do niniejszej sprawy nie ma on odniesienia, gdyż orzeczenie to nie rozstrzygało sprawy merytorycznie. Co prawda w jego osnowie znalazło się stwierdzenie, iż F. J. uznano "za uprawnionego do otrzymania działki, której wytyczenie nastąpi w ramach prac regulacyjnych", to jednak nie jest to argument przemawiający za ową tezą. Rozstrzygnięcie merytoryczne musi przybrać nie tylko odpowiednią formę, ale i treść. Mianowicie taką, która przyznaje adresatowi realne uprawnienia lub obciąża go realnymi obowiązkami, a więc rozstrzyga władczo. Nadto nadającą się do egzekucji i mającą solenny charakter. Takich cech nie ma przytoczone wyrzeczenie. Stwarza ono tylko podstawę do przyznania jego adresatowi praw w przyszłości i to praw nieokreślonych, skoro nie wskazano w nim ani powierzchni działki, ani jej położenia ani wreszcie terminu, w jakim realizacja tego uprawnienia miałaby nastąpić. Wadliwy jest odmienny pogląd Sądu meriti w tym zakresie, skoro nie wskazano ani konkretnej daty ani konkretnego zdarzenia, od którego termin miałby być liczony (określenie, że nastąpi to w ramach prac regulacyjnych nie spełnia wymogu konkretności). Zatem z tego powodu orzeczenie badane w sprawie nie narusza prawa, zwłaszcza w sposób rażący.

Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. A skoro sprawa została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Czyniąc to miał na względzie przytoczone okoliczności i argumenty, które skutkowały oddaleniem obu skarg na zasadzie art. 151 P.p.s.a., jako że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Co mając na uwadze, na mocy art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 207 § 2 tej ustawy.

Na koniec wypada zwrócić uwagę Sądowi I instancji na potrzebę większej staranności przy sporządzaniu uzasadnienia, gdyż na jego str. 3 znalazły się zwroty niedotyczące tej sprawy.

-----------------------

1