Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 471/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 471/10

UZASADNIENIE

Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. toczyło się postępowanie w sprawie indukowania napięcia elektrycznego na pokryciu dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w B. Zainicjowane ono zostało wnioskiem z 07 października 2008 r. złożonym przez S. K. współwłaściciela działki nr [...].

W trakcie postępowania, opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej na działce wnioskodawcy w dniu 20 października 2008 r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustalili następujące fakty. Na działce nr [...] znajduje się drewniany budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym, pokryty blachodachówką, wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1959 r. S. K. w 2007 r. wymienił pokrycie dachu budynku z dachówki cementowej na blachodachówkę. Inwestor nie posiada dokumentów potwierdzających legalność wykonanych prac. Nad budynkiem biegnie linia energetyczna wysokiego napięcia 110kV wykonana na podstawie zezwolenia na przeprowadzenie budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej z [...] grudnia 1959 r., zezwolenia na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej z [...] grudnia 1959 r. i zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1959 r. Linię remontowano w 1992 r. według rozwiązań projektu technicznego z listopada 1992 r.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z [...] października 2008 r., w którym zobowiązał S. K. do przedłożenia dwóch ekspertyz technicznych: 1. w zakresie zgodności pokrycia dachu z przepisami technicznymi z uwzględnieniem występowania linii wysokiego napięcia bezpośrednio nad budynkiem; zobowiązano do sprecyzowania, czy dopuszczalne jest w takiej sytuacji zastosowane pokrycie dachu, 2. w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z przepisami oraz prawidłowości zastosowanych materiałów budowlanych. Przedmiotowe postanowienie zostało uchylone w całości przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy budynek mieszkalny oraz linia energetyczna zostały wykonane zgodnie z pozwoleniami na budowę. Wskazał, że inwestor budynku ma obowiązek utrzymania go w dobrym stanie technicznym i w granicach tego obowiązku mieści się zmiana pokrycia dachowego, z tym że powinna być dokonana legalnie. Nie zgodził się natomiast z obciążaniem inwestora obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy w zakresie dopuszczalności wykonania pokrycia blachodachówką w sytuacji, gdy nad dachem biegnie linia wysokiego napięcia. W związku z propozycją zarządcy linii energetycznej P. D. B. co do zniwelowania istniejącego zagrożenia napięciem – polecił przeprowadzić rozprawę administracyjną w kierunku zawarcia porozumienia w celu wyeliminowania zagrożenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną, a następnie wydano dwa orzeczenia:

1. postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. (na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane) zobowiązano S. K. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót polegających na wymianie pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym, ze szczególnym uwzględnieniem wskazania, czy istniejące pokrycie dachowe z uwagi na indukowanie napięcia może pozostać w obecnej postaci.

Przedmiotowe postanowienie zostało uchylone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2009 r. w całości, który jednocześnie orzekł o zobowiązaniu inwestora w węższym zakresie tj. do przedłożenia oceny technicznej wyłącznie w zakresie zgodności wymiany pokrycia dachowego z odpowiednimi przepisami technicznymi. Wyeliminowano obowiązek wykazywania w ekspertyzie prawidłowości pokrycia dachowego;

2. postanowieniem z [...] lutego 2009 r. zobowiązano P. D. B. Sp. z o.o. do przedłożenia oceny technicznej stwierdzającej czy istniejąca linia energetyczna nad budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] stwarza zagrożenie dla użytkowników budynku, ze wskazaniem sposobu usunięcia zagrożenia.

Przedmiotowe postanowienie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w dniu [...] marca 2009 r. wyłącznie w zakresie terminu przedłożenia ekspertyzy – przedłużając ten termin.

Po przedłożeniu przez S. K. i P. D. w B. wymaganych ekspertyz technicznych – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] nakazał, aby S. K., w uzgodnieniu z P. D. oraz w oparciu przedłożoną ekspertyzę dotyczącą wpływu linii wysokiego napięcia na użytkowników budynku mieszkalnego na działce nr [...], wykonał uziemienie dachu budynku, uziom otokowy przy budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym oraz warstwy izolacyjne w pasie dwumetrowym wokół budynków w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości napięć dotykowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że pole elektromagnetyczne wytwarzane przez linię wysokiego napięcia nie stwarza zagrożenia dla ludzi i środowiska. Natomiast zagrożenie stwarza ładunek elektryczny indukujący się na metalowym pokryciu dachu i ta sytuacja powstała po zmianie tego pokrycia. Czynności nakazane w decyzji mają wyeliminować zagrożenie elektrycznością statyczną.

Kolejną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał P. D. B. Sp. z o.o. wykonać, w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną dotyczącą wpływu elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej 110 kV na użytkowników budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w B., prace polegające na ułożeniu we wskazany w decyzji sposób warstwy asfaltu pod słupem energetycznym nr 20 i wokół słupa, wykonać badania sprawdzające skuteczność zastosowania środka typu M 1,3 celem ochrony przed dotykiem bezpośrednim przy słupie oraz dostosować rezystancję uziomów do zgodności z przepisami i odpowiednimi wymogami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wymienione prace powinny wyeliminować nieprawidłowości związane z napięciem elektrycznym występujące wokół słupa energetycznego nr 20 na działce nr [...] przy ul. R. w B. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na skutek odwołania S. K. od decyzji z [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy w dniu [...] sierpnia 2009 r., uchylając jedynie część orzekającą o terminie wykonania czynności i ustalił nowy termin. Wskazał, że została wydana w oparciu o ekspertyzę sporządzoną przez niezależnych rzeczoznawców. Zwrócił uwagę, że P. D. podejmowała próby ulepszenia uziemienia na działce nr [...], jednak uniemożliwił to właściciel działki.

Na skutek skargi złożonej od powyższej decyzji przez S. K. – wyrokiem z 03 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 588/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił to rozstrzygnięcie oraz poprzedzające jego wydanie rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje zasady utrzymywania obiektów budowlanych i obowiązki w tym zakresie kieruje do właścicieli i zarządców. Zdaniem sądu organ błędnie ustalił źródło zagrożenia w sprawie, którym jest nie budynek mieszkalny (jego pokrycie dachowe, zmienione według zasad sztuki budowlanej), ale linia energetyczna wysokiego napięcia biegnąca nad nim, której zarządca powinien być zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (napięcia związanego z indukcją). S. K., w ocenie składu orzekającego, może być odpowiedzialny wyłącznie za samowolę budowlaną polegającą na zmianie pokrycia dachowego i w kierunku możliwości zalegalizowania tej samowoli powinno być prowadzone postępowanie w pierwszej kolejności. Sąd zwrócił uwagę na konieczność wyeliminowania nieprawidłowości związanych ze słupem energetycznym nr 20 na działce nr [...]. Wskazał także na konieczność ustalenia właściwego kręgu stron postępowania, który może ulec zmianie w sytuacji wykonania zaleconych czynności związanych z wykonaniem uziemienia wokół słupa i budynku gospodarczego, które są położone na granicy działki. Sąd polecił ocenę wpływu linii wysokiego napięcia na inne obiekty położone w jej sąsiedztwie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po wyroku z 03 grudnia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] nakazał P. D. B. Sp. o.o. - w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną dotyczącą wpływu elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej 110 kV na użytkowników budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w B. - wykonanie uziemienia dachu budynku, wykonanie uziomu otokowego przy budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym, wykonanie warstwy izolacyjnej wokół budynków w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości napięć dotykowych. Wskazał, że integralną częścią decyzji jest ocena techniczna autorstwa Z. T. przedłożona przez P. D.

W uzasadnieniu organ powołał wytyczne sądu administracyjnego z wyroku z 03 grudnia 2009 r. Przeważającą część uzasadnienia stanowi natomiast odniesienie się do stanowiska S. K. z wniosku z 22 lutego 2010 r. W tej kwestii wskazano na brak podstaw wstrzymywania przesyłu energii przez linię wysokiego napięcia, bowiem wnioski oceny technicznej nie zawierają wskazań w tym przedmiocie, a zalecają wykonanie innych zabezpieczeń. Zwrócono uwagę, że dokumentacja znajdująca się w aktach nie daje podstaw do podważania legalności budowy spornej linii energetycznej, wykonania poszczególnych jej części i zabezpieczeń przed spowodowaniem zagrożenia. Wskazano, że przedmiotem postępowania nie była linia energetyczna, ale okoliczność indukowania napięcia na dachu budynku mieszkalnego w związku z tą linią - biegnącą nad budynkiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. Zarzucił organowi nieustalenie przyczyny występowania napięcia na dachu budynku mieszkalnego, której nie wskazuje również przedłożona ocena techniczna autorstwa Z. T. Wskazał, że pracownicy P. D. wykonali na jego działce wyłącznie pomiary natężenia elektrycznego, natomiast faktycznie nie wykonali pomiarów odległości budynków od przewodów linii wysokiego napięcia, dlatego nie ustalono, czy odległości podane w ekspertyzie odpowiadają tym w rzeczywistości, a zatem czy linię wykonano zgodnie z projektem. Nie dowodzi tego, zdaniem strony, karta przeglądu linii oraz wykaz montażowy linii. Zakwestionował ocenę co do braku konieczności wymiany elementów linii jako niepopartą fachowymi przeglądami. Wskazał na konieczność sprawdzenia wzajemnego oddziaływania linii 110kV i sąsiedniej linii 15 kV oraz faktyczne natężenie prądu przesyłanego linią 110kV. Jego zdaniem napięcie zmierzone na budynku mieszkalnym (430V) i budynku gospodarczym (360V) – niższym o jeden metr wskazuje, że rozwiązaniem wykluczającym indukowanie się napięcia może być podwyższenie słupów utrzymujących linię.

Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w następujący sposób: nakazał P. D. B. Sp. z o.o. wykonanie uziemienia dachu budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] przy ul. R. [...] w B., wykonanie uziomu otokowego przy budynkach zgodnie z wytycznymi z oceny technicznej, wykonanie badania wartości napięć dotykowych i wrażeniowych przy słupie nr 20 i przy metalowych zwodach dachowych zainstalowanych przy obydwu budynkach – przed wykonaniem uziomów odprowadzających ładunki z metalowych dachów budynków. Wskazał, że jeżeli mierzone wartości napięć dotykowych przekroczą największą wartość dopuszczalną – należy wykonać warstwy izolacyjne (asfalt, trylinka, beton) w pasie dwumetrowym wokół budynków. Jako podstawę prawną wskazał art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wywiedziono, że sformułowane w rozstrzygnięciu obowiązki obciążające P. D. wynikają z oceny technicznej sporządzonej przez uprawnione osoby i w zasadzie pokrywają się z obowiązkami nałożonymi decyzją pierwszoinstancyjną. Uchylenie tej decyzji było wynikiem pominięcia w niej konieczności zbadania wartości napięć dotykowych wrażeniowych przy słupie nr 20 i metalowych zwodach dachowych, o które to obowiązki uzupełniono rozstrzygnięcie w II instancji. Przedłużono również termin wykonania obowiązków. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano, że organ wziął pod uwagę istniejącą faktycznie linię elektroenergetyczną oraz wnioski z oceny technicznej sporządzonej przez uprawnione osoby. Wskazał, że całkowite wyeliminowanie zagrożenia byłoby możliwe tylko w drodze likwidacji linii. Innym sposobem jest minimalizacja zagrożenia, stąd nałożono obowiązki zalecone w ocenach technicznych.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego S. K. wskazując powody niegodzenia się z proponowanymi rozwiązaniami. Akcentował brak analizy różnych wariantów rozwiązania zaistniałej sytuacji oraz niewyjaśnienie przyczyny stwierdzonego indukowania się napięcia. Argumentował, że zrealizowanie sugerowanego w kwestionowanej decyzji rozwiązania może naruszyć stabilność fundamentów domu i zakłócić komfort życia jego mieszkańców, jak też wpłynie negatywnie na estetykę budynku. Wskazał na inne budynki zlokalizowane pod tą samą linią – nieposiadające instalacji uziemiających, co podważa konieczność wykonania takich instalacji na jego budynku. Zdaniem strony nie wyjaśniono wniosku oceny technicznej dotyczącego niezachowania rezystancji słupów. S. K. wskazał, że według wyników pomiarów zatrudnionego przez niego geodety odległość dachu domu od linii wynosi nie jak podaje P. 12,80 m, ale 10,98 m, co podważa prawdziwość dokonanych ustaleń. Również zwrócił uwagę, że proponował P. D. wykonanie linii podziemnej, co nie spotkało się z akceptacją. Wyraził wątpliwość co do uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wykonanie prac wkraczających w granice jego działki. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył zarzuty odwołania zwracając uwagę na niesprawdzenie, czy linię wykonano zgodnie z wymogami projektu, brak oceny wzajemnego oddziaływania linii 110kV i sąsiedniej linii 15 kV oraz brak pomiarów faktycznego natężenia prądu przesyłanego linią 110kV. Zakwestionował ocenę co do braku konieczności wymiany elementów linii oraz ponownie zasugerował podwyższenie słupów utrzymujących linię.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z [...] lipca 2009 r. nakazująca P. D. wykonanie prawidłowego uziemienia słupa nr 20, zatem zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują podstaw. Przeprowadzenie oceny zagrożenia linii dla innych obiektów niż należące do skarżącego ma być przedmiotem odrębnego postępowania. Jako kwestię cywilną ocenił organ możliwość wykonania zabezpieczeń obiektów budowlanych na działkach sąsiednich.

W piśmie z 25 sierpnia 2010 r. (k. 34) uczestnik postępowania P. D. w B. wyjaśnił, że w trakcie całego postępowania zgłaszał gotowość wykonania zabezpieczeń eliminujących indukcję napięcia na dachu budynku skarżącego, które to deklaracje i konkretne próby wykonania zabezpieczeń spotkały się ze sprzeciwem tej strony. Dopuszczając możliwość błędu w ustaleniu odległości między dachem budynku a linią wskazano, że odległość 10,98 m zmierzona przez geodetę zatrudnionego przez stronę, jest również zgodna z polskimi normami. Zmiana wysokości zawieszenia linii nie spowoduje wyeliminowania gromadzenia się ładunku statycznego na pokryciu dachu wykonanym z materiału przewodzącego. Wskazano na zastosowanie najwyższego stopnia zabezpieczeń przewodów spornej linii, wyłączeniu podczas pomiarów prowadzonych na potrzeby przedmiotowego postępowania urządzeń przesyłowych zlokalizowanych w sąsiedztwie działki nr [...], co zapewniło wiarygodność pomiaru natężenia w spornej linii oraz zwrócono uwagę na automatyczność zabezpieczeń i regulacyjną w stacjach 110/SN, która utrzymuje napięcia w dopuszczalnych granicach. Z uwagi na wysokie koszty i długotrwałość procesu wykluczono przebudowę spornej linii. Także wykluczono możliwość wstrzymania przesyłu energii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż głównie z przyczyn stwierdzonych przez sąd z urzędu, a w skardze niewyartykułowanych. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje możliwość uwzględnienia skargi także z przyczyn niepodanych przez skarżącego.

Jedynym kryterium oceny przez sąd administracyjny legalności aktów administracyjnych jest ich zgodność z prawem. Dlatego w sytuacji stwierdzenia braku takiej zgodności obowiązkiem sądu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

Podlegająca ocenie sądu w przedmiotowej sprawie decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w B. oraz decyzja organu I instancji zawierają wady zawarte w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. W sytuacji zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kpa sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji I instancji) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Niewątpliwie przedmiot postępowania w sprawie niniejszej jest skomplikowany i nietypowy. Sprawa była już raz poddana kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z 03 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 588/09 uchylił wcześniej wydane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) decyzje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z [...] sierpnia 2009 r.) oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Pozostawała w obrocie prawnym nieskarżona przez nikogo decyzja także z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydana w tej samej sprawie, na takiej samej podstawie prawnej, nakładająca na P. D. obowiązek wykonania w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną prac polegających na ułożeniu we wskazany w decyzji sposób warstwy asfaltu pod słupem energetycznym nr 20 i wokół słupa, badań sprawdzających skuteczność zastosowania środka typu M 1,3 celem ochrony przed dotykiem bezpośrednim przy słupie oraz dostosowania rezystancji uziomów do zgodności z przepisami i odpowiednimi wymogami.

W uzasadnieniu wyroku sąd ocenił, że przytoczone powyżej, zaskarżone do sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Stwierdził, że prowadząc sprawę indukowania napięcia na pokryciu dachu w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. R. [...] organ nadzoru budowlanego za zaistniały stan odpowiedzialnością obciążył zarówno skarżącego (w większej części), jak i P. D. w B. (wyłącznie w zakresie dotyczącym słupa energetycznego). Sąd dokonał wykładni art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wskazując, że adresatem decyzji opartej na jego podstawie może być tylko co do zasady właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uznając, że zagrożenie stwarza nie budynek S. K., a linia energetyczna 110 kV przebiegająca bezpośrednio nad nim, sąd wskazał, że zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie powołanego wyżej przepisu powinien być zarządca sieci – P. D., a nie skarżący. Zdaniem sądu skarżący może co najwyżej odpowiadać za samowolę budowlaną polegającą na zmianie pokrycia dachowego bez wymaganego prawem zgłoszenia, a organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zalegalizowania robót budowlanych, w którym to kierunku szło początkowo postępowanie, przy tym w ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w konsekwencji ustaliły, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i obiekt nadaje się do użytkowania. Stąd brak jest podstaw prawnych do żądania od skarżącego wyeliminowania powstałego stanu indukowania napięcia na dachu budynku.

W tym miejscu należy podkreślić, że z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu związane były zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i obecnie orzekający skład sądu. Podkreślić trzeba, że związanie dotyczy dwóch elementów orzeczenia sądu: oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, T. Ereciński, J. Kudowski, M. Jędrzejowski "Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego", Warszawa 2002, s. 826-827). Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek (wyrok NSA z 30.07.2009 r., II FSK 451/08; wyrok NSA z 06.11.2009 r., II FSK 940/08).

Odnośnie oceny prawnej o wiążącym charakterze, to linia orzecznicza podkreśla, że ocena ta musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu, w którym została sformułowana (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.04.2009 r., I SA/Go 116/09, Lex nr 507151). W wyroku z 21 lipca 2009 r. w sprawie II OSK 1196/08 (Lex nr 552837) NSA sformułował tezę, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. może być zrealizowane w dalszym – po wyroku – postępowaniu w sprawie, gdy zalecenia w zakresie dalszego postępowania są sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający domysłów, czy też interpretacji.

Tak rozumiane związanie z art. 153 p.p.s.a. nakłada na organy administracji rozpoznające sprawę po wyroku uwzględniającym skargę obowiązek przede wszystkim zrozumienia istoty dokonanej przez sąd oceny prawnej, jak i zawartych tam zaleceń co do dalszego postępowania. Tego elementu w sprawie niniejszej zabrakło, organy nadzoru budowlanego nie wyodrębniły oceny prawnej od ustaleń co do stanu faktycznego i ogólnych uwag sądu, automatycznie przekładając na P. D. nałożone wcześniej na S. K. obowiązki (w skasowanych przez sąd decyzjach z [...] lipca 2009 r. i z [...] sierpnia 2009 r.). Do tego uproszczono dokonaną przez sąd ocenę prawną i nie odniesiono jej do całej treści uzasadnienia wyroku z dnia 03 grudnia 2009 r. Doprowadziło to do wydania decyzji obarczonej wadą niewykonalności oraz skierowanej do adresata, który nie mógł być podmiotem nałożonych na podanej podstawie prawnej obowiązków. Są to przyczyny nieważności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, dlatego obecnie orzekający skład miał obowiązek tę nieważność stwierdzić.

Analizując wiążące orzeczenie tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 588/09 trzeba zauważyć, że sąd dokonał wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i jednoznacznie stwierdził, że obowiązki na podstawie tego przepisu mogą być nakładane na właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. Przesądził też o tym, że na tej podstawie prawnej nie można obowiązków nałożyć na S. K., a czynnościami zmierzającymi do utrzymania obiektu – linii wysokiego napięcia, w stanie niepowodującym szkodliwego działania, obciążony jest zarządca linii. Ta ocena wiązała zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i obecnie orzekający skład.

Rozpoznając ponownie sprawę jednak organy postąpiły automatycznie i bez zastanowienia – dosłownie przeniosły na P. D. w B. wcześniej nałożone na skarżącego na wskazanej podstawie prawnej obowiązki obejmujące czynności na jego nieruchomości. Pozostaje to w sprzeczności z wiążącą wykładnią sądu obejmującą podmioty zobowiązane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, w której sąd stwierdził: "adresatem decyzji opartej na w/w przepisie, może więc być, co do zasady tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego". Zarządcą linii energetycznej oraz jej elementów w postaci słupów jest P. D. w B. (obecnie po przekształceniu P. D. S.A. z siedzibą w L.), zatem na ten podmiot mogą być nałożone na podstawie omawianego przepisu obowiązki zmierzające do prawidłowego utrzymania obiektu, ale wykonywane na tym obiekcie lub jego elementach, nie zaś na nieruchomości innego podmiotu. Tymczasem zaskarżonymi decyzjami wszystkie obowiązki, jakie nałożono na P. obejmowały budynek i nieruchomość gruntową skarżącego. W uzasadnieniu kasacyjnego wyroku sąd nie wskazał, jakie obowiązki należy na P. nałożyć, w szczególności nie wypowiedział się, by były to te czynności, którymi obciążono właściciela budynku na dachu którego zaobserwowano indukowanie się napięcia. Wyrok sądu nakazywał przedsiębiorstwu energetycznemu usunięcie negatywnego zjawiska, ale nie wskazywał (i nie wiązał) w zakresie sposobu doprowadzenia do prawidłowego stanu. Do organów należała ocena i wybór obowiązków zarządcy linii energetycznej, którymi należało go obciążyć, obejmujących ten obiekt budowlany, przy tym pamiętać należy o funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z [...] lipca 2009 r. nr [...] obejmujących "czynności naprawcze" z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w stosunku do negatywnych zjawisk obejmujących słup nr 20.

W wyroku z 03 grudnia 2009 r. sąd nie dał organowi konkretnych wytycznych, podkreślając jedynie priorytetowy charakter sprawy ze względu na zagrożenia, tym bardziej organy nadzoru budowlanego winny były zastanowić się nad sposobem określenia obowiązków zakładu energetycznego w odniesieniu do negatywnego oddziaływania linii elektrycznej na dach budynków skarżącego – zgodnego z wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jeśli organy nie miały określonej wiedzy, mogły skorzystać ze specjalistycznych opinii, bowiem te ekspertyzy, które znajdowały się w aktach sprawy przewidywały możliwość wyeliminowania zjawiska indukowania ładunków energetycznych poprzez czynności na posesji skarżącego – co sąd w wyroku z 03 grudnia 2009 r. wyeliminował.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na fakt podnoszenia w odwołaniu zarzutów co do opinii wykonanej przez rzeczoznawcę Z. T. stanowiącej podstawę do rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji z [...] marca 2010 r., do których to zarzutów organ odwoławczy w zasadzie nie ustosunkował się. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest lakoniczne i autorytatywne, pomimo procesowego obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania. W tym przedmiocie skarga pozostaje zasadna.

Kolejnym przykładem braku analizy przez organy obydwu instancji stanowiska prawnego sądu zawartego w wyroku z dnia 03 grudnia 2009 r. jest pominięcie tego fragmentu uzasadnienia, w którym sąd analizuje sytuację prawną skarżącego wskazując, że wykonanie zmiany pokrycia dachu bez wymaganego zgłoszenia budowlanego podlega odpowiedzialności z tytułu samowoli budowlanej. Sąd jednoznacznie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zalegalizowania robót wykonanych bez zgłoszenia budowlanego. Co prawda sąd przyjął, że w tym kierunku było początkowo prowadzone postępowanie, a w konsekwencji ustalono, że samowolnie wykonane roboty zostały zrealizowane prawidłowo i nie dokończył wywodów w zakresie samowoli budowlanej, tylko odniósł rozważania do odpowiedzialności skarżącego z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego – to nie niwelowało to jednoznacznej oceny prawnej wyrażanej wcześniej w zakresie samowoli i nie zwalniało organów nadzoru budowlanego od wykonania czynności po stwierdzeniu samowoli budowlanej. Ta była niesporna, sam skarżący przyznał, że mniej więcej w 2007 r. wymienił bez zgłoszenia pokrycie dachowe z dachówki cementowej na blachodachówkę. W sytuacji powzięcia przez organ nadzoru budowlanego wiedzy o dokonanej samowoli budowlanej ma on obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie tejże samowoli.

Tym bardziej nawet przy braku konkretnych zaleceń sądu w uzasadnieniu wyroku, a przy zwróceniu przez sąd uwagi na problem samowoli, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinny przystąpić do postępowania w tym przedmiocie. Przy tym nie może być w jednej sprawie, w stosunku do tego samego podmiotu jednocześnie prowadzone postępowanie na podstawie art. 66 prawa budowlanego i art. 48 – 51 tej ustawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2006 r., II SA/Wr 697/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej nie zwrócono na kwestię samowolnej wymiany pokrycia dachu uwagi.

Podsumowując – organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uprościły ocenę prawną wynikającą z wyroku w sprawie II SA/Bk 588/09, nie dokonały analizy stanowiska sądu i wszystkich istotnych jego elementów, pominęły kwestię samowoli budowlanej skarżącego, a automatycznie przeniosły na P. D. obowiązki nałożone wcześniej na S. K., dotyczące czynności na jego nieruchomości. Doprowadziło to do sytuacji wydania decyzji niewykonalnej technicznie i prawnie oraz w stosunku do podmiotu, który, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie mógł być adresatem obowiązków polegających na wykonaniu robót na posesji innego podmiotu, który nie wyraża na to zgody.

W konsekwencji wydane decyzje naruszają też konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), mimo że celem ich jest ochrona obiektu budowlanego skarżącego. Wydane decyzje nakazują jednemu podmiotowi (P.) czynności na własności drugiego podmiotu (skarżący) wpływając na sposób wykonywania tej własności sprzecznie z jego wolą. Skarżący nie pozwalał na wejście pracowników P. na swoją posesję i w skardze podaje powody, dla których nie godzi się z takim ukształtowaniem ochrony jego budynku, jaka wynika z zaskarżonej decyzji. Zobowiązany podmiot nie posiada w zaistniałej sytuacji żadnych instrumentów prawnych dla wykonania nałożonych obowiązków. Dlatego decyzja jest niewykonalna prawnie i faktycznie.

P. D. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu na którym i wobec którego ma wykonać czynności, dlatego nie mógł być adresatem decyzji o treści sprecyzowanej przez organy nadzoru budowlanego.

Na podstawie wyroku z 03 grudnia 2009 r. organy miały obowiązek nałożenia na P. D. czynności zmierzających do usunięcia indukowania napięcia na dachu budynku skarżącego, ale czynności obejmujących zarządzany przez zobowiązanego obiekt – linię energetyczną, a w pierwszej kolejności miały przeprowadzić postępowanie w ramach stwierdzonej samowoli budowlanej. Tego nie wykonano. Ze stanowiska P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wynika, że inne niż wynikające z akt sprawy czynności nie były wobec skarżącego podejmowane. Sprawa samowoli budowlanej skarżącego nie może być pominięta. Organy nadzoru budowlanego są obowiązane do wszczęcia takiego postępowania w każdym przypadku stwierdzenia samowoli. W sprawie niniejszej w stosunku do S. K. prowadzono czynności wyłącznie na podstawie art. 81 c prawa budowlanego (postanowienia z [...].10.2008 r., z [...].01.2009 r., z [...].12.2009 r.) oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (decyzje z [...].07.2009 r. nr [...] oraz z [...] sierpnia 2009 r. – skasowane wyrokiem sądu z 03 grudnia 2009 r.).

Należy przeprowadzić postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na podstawie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Wynik postępowania legalizacyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na postępowanie w sprawie obowiązków P. D., dlatego do czasu jego zakończenia rozważeniu może być poddana kwestia zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej prowadzonego w stosunku do zakładu energetycznego. Do postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (na podstawie art. 50 – 51 prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego może wykorzystać ekspertyzy z niniejszego postępowania, przy czym mogą one nie być wystarczające z uwagi na inny zakres przedmiotowy postępowań. Tak samo niewystarczające mogą okazać się ekspertyzy dotyczące ewentualnych czynności P. D. Każdorazowo organ ma obowiązek podjąć indywidualne czynności i skorzystać ze środków dowodowych jakie wyłonią się w toku postępowania w danej sprawie. I tak postąpią w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego.

Skład orzekający w sprawie niniejszej zwraca też uwagę na szczególny charakter sprawy niniejszej i możliwość zagrożeń płynących z indukowania się napięcia na dachu budynku skarżącego. Obliguje to organy nadzoru budowlanego do priorytetowego traktowania czynności w tym postępowaniu i możliwie szybkiego jego zakończenia. P. D. jako zarządcę sieci obliguje do zapobiegania szkodliwemu działaniu linii, a skarżącego, posiadającego wiedzę co do indukowania się napięcia na dachu budynków – do ostrożności i zapobiegania dostępowi innych osób do miejsca zagrożenia.

Zdaniem sądu zainteresowane rozwiązaniem problemu strony (P. D. i skarżący) powinny przynajmniej do czasu zakończenia postępowania podjąć kroki zmierzające do tymczasowego zabezpieczenia obiektu. Z akt postępowania wynika, że skarżący nie godził się na wskazane w ekspertyzie sposoby zabezpieczenia polegające na wykonaniu uziemienia dachu, wykonania uziomu otokowego wokół budynku i warstwy izolacyjnej, ale – jak się wydaje – zgodnie można przyjąć rozwiązania tymczasowe zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa. Ostateczne rozwiązanie problemu dadzą decyzje administracyjne wydane na skutek postępowania prowadzonego po niniejszym wyroku. Także przypomnieć należy o ostatecznym charakterze drugiej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. (k. 117 akt adm.) nakładającej na P. obowiązki zabezpieczenia słupa energetycznego nr 20, która musi być wykonana. Organy nadzoru budowlanego zatem w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego na P. D. obowiązków zmierzających do wyeliminowania wpływu linii wysokiego napięcia na budynki skarżącego podejmą decyzję zależną od wyników postępowania legalizacyjnego. Wówczas ocenią, czy wystarczające podstawy do rozstrzygnięcia daje dotychczasowa ekspertyza, czy niezbędna będzie dodatkowa ekspertyza, sugerująca inne rozwiązania problemu indukowania się napięcia na dachu budynku skarżącego przewidująca rozwiązania możliwe prawnie i technicznie do wykonania przez P. D.

W toku postępowań winny pomyśleć o zachowaniu zasady ich szybkości i sprawności z uwagi na przedmiot sprawy oraz wydaje się być konieczne i celowe korzystanie przez organy nadzoru budowlanego z uprawnień do kontroli obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "b" oraz ust. 4 prawa budowlanego) celem zapewnienia warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia. W razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa ustawodawca przewidział uprawnienia z art. 69 ust. 1 prawa budowlanego.

Zważywszy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wady skutkujące nieważnością, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego.