Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg W. W. i B. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 lutego 2010 r. nr LVI/386/10 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska w Mosinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z uchwałą nr XII/61/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mosina", podjęła uchwałę Nr LVI/386/10 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina.

W. W. i B. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 4 lipca 2022 r. złożonym w formie elektronicznej wnieśli skargi na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z 25 lutego 2010 r. nr LVI/386/10, w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Mosina, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest konkretnie: naruszenie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z zastrzeżeniem brzemienia tej ustawy z daty 25 lutego 2010 r. (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220, dalej u.o.p.) poprzez zaniechanie uzgodnienia studium, po jego zmianie w toku procedury planistycznej, z Dyrektorem W. P. N..

W uzasadnieniu skarg skarżący wskazali, że skargi poprzedzili wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz posiadają prawa rzeczowe do działek [...] i [...] położonych w obrębie granic Studium w gminie Mosina. Działki te zostały przez Studium wyłączone z zabudowy przez objęcie ich zupełnie zbędnym łącznikiem ekologicznym. Zagadnienie to dotyczy bezpośrednio przedstawionego zarzutu naruszenia procedury sporządzenia zaskarżonego aktu. Kwestia ukształtowania i istnienia łączników ekologicznych związana jest z istnieniem w granicach i otoczeniu Studium Wielkopolskiego Parku Narodowego. Zdaniem skarżących uwarunkowania dotyczące ochrony przyrody zostały określone w uchwale studialnej wadliwie. Polemika w tej kwestii jest jednak utrudniona, gdyż Studium nie uzyskało wymaganego uzgodnienia ze strony Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego, czego wymaga art. 10 ust. 6 u.o.p.

W ocenie skarżących należy stwierdzić nieważność studium w całości z powodu wady proceduralnej dotyczącej go w całokształcie, natomiast z punktu widzenia interesu skarżącym chodzi przede wszystkim o wadliwe określenie uwarunkowań dotyczących szeroko rozumianej ochrony przyrody i zbędne wprowadzenie na ich działkach przeznaczenia w postaci zbyt szerokiego łącznika ekologicznego. Jest to przeznaczenie, które stosownie do kierunków Studium LVI/386/10 oznacza tereny wyłączone z zabudowy.

Skarżący wskazali, że Studium LVI/386/10 było na przestrzeni lat trzykrotnie podważane. Na witrynach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Mosina znajdują się wpisy informujące, że studium to było zaskarżane przez Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego, Prokuratora Rejonowego w Śremie oraz A. S.A. Skargi pierwszych dwóch podmiotów zwracały uwagę na zagadnienie, które jest istotne dla skarżących, jednak skargi te zostały odrzucone. Natomiast skargę A. S.A. oddalono, jednak skarga ta odnosiła się jedynie do konkretnej działki istotnej z punktu widzenia poboru wód i nie objęła swym zakresem w ogóle kwestii z zakresu ochrony przyrody. Skarżący zaznaczyli, że skarga A. S.A. rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 702/10 nie zamyka drogi do zaskarżenia Studium przez podmioty, które posiadają inne działki i mają interes, aby podnieść zarzuty dotyczące innych obszarów regulacji prawnych, w szczególności z zakresu ochrony przyrody.

Uzasadniając zarzut skarg, skarżący wskazali, że Studium LVI/386/10 objęło obszar Wielkopolskiego Parku Narodowego, a więc obszar objęty ochroną w rozumieniu u.o.p. Zgodnie z art. 10 ust. 6 u.o.p. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych studiów mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.

Z uzyskanych informacji wynika, że projekt Studium z 2010 r. został stosownie do art. 10 ust. 6 u.o.p. przedstawiony Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego, jednak ten uzgodnił je negatywnie. Mimo to Studium LVI/386/10 uchwalono, gdyż Burmistrz Mosiny zasłaniał się faktem, iż negatywne uzgodnienie wpłynęło po upływie 14 dniowego terminu określonego w art. 89 u.s.g. W ocenie skarżących Studium LVI/386/10 istotnie narusza tryb studialny, gdyż art. 10 ust. 6 u.o.p. został naruszony. W trakcie procedury planistycznej skierowano bowiem do Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego pismo z 7 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 10 ust. 6 u.o.p. W piśmie tym Burmistrz nie zakreślił Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego żadnego terminu na odpowiedź. Pismem z 7 sierpnia 2009 r. nr [...] Burmistrz zwrócił się do Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego o uzgodnienie projektu Studium w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Pismo wpłynęło do Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego w dniu 10 sierpnia 2009 r. Negatywne stanowisko Dyrektora Parku odnośnie Studium przedstawione zostało w postanowieniu datowanym na dzień 28 sierpnia 2009 r., znak: [...] Postanowienie zostało nadane na adres Gminy Mosina w dniu 28 sierpnia 2009 r. Powyższe oznacza, że uchwalenie Studium LVT/386/10 nastąpiło wobec negatywnego uzgodnienia ze strony Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego, a więc wydano je z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania (art. 28 u.p.z.p.).

Skarżący podkreślili, że do uzgodnienia z art. 10 ust. 6 u.o.p. nie stosuje się art. 25 ust. 1 u.p.z.p., gdyż art. 11 pkt 4 i 5 u.p.z.p., do których się wymieniony art. 25 u.p.z.p. się odwołuje, nie dotyczą akurat uzgodnień z dyrektorem parku narodowego (inaczej jest w procedurze uchwalania planów miejscowych, gdzie uzgodnienia z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p. podpadają pod art. 25 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że nie można usprawiedliwiać uchwalenia Studium LVI/386/10 faktem, że w wyniku bezskutecznego upływu 14 dni nastąpić miało milczące uzgodnienie pozytywne projektu studium przez Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego. Do uchwalenia studium uzgodnienie powinno było być pozytywne.

Na marginesie dodano, że nawet gdyby uznać, że w procedurze studialnej zakończonej uchwałą LVI/386/10 art. 25 ust. 1 u.p.z.p. miał zastosowanie, to i tak przepis ten nie wywołałby skutku prawnego pozytywnego uzgodnienia. Termin dokonania uzgodnienia zakreśla art. 25 ust. 1 u.p.z.p. — jest to 14 do 30 dni. W piśmie uzgodnieniowym z dnia 7 sierpnia 2009 r. nr. [...] Burmistrz Mosiny terminu nie zakreślił, a tym samym jeżeli już jakikolwiek termin miałby obowiązywać, to termin 30 dniowy. W takim natomiast terminie Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego wydał negatywne postanowienie. Końcowo dodano, że w procedurze studialnej, do uzgodnień studium z dyrektorem parku narodowego, nie stosuje się art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. Nawet gdyby nie podzielić powyższego poglądu, to należałoby przyjąć, że w sprawach współdziałania uregulowanych u.p.z.p. stosuje się art. 106 k.p.a. Jest to zupełnie inny rodzaj współdziałania, aniżeli określony w art. 89 u.s.g.

Skarżący dodali, że projektu studium z 2010 r. nie uzgodnił również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu określając jednocześnie warunki uzgodnienia (postanowienie z 30 kwietnia 2009 r., [...]). W postanowieniu tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraźnie zaznaczył, że "z uwagi na położenie terenu objętego studium w Wielkopolskim Parku Narodowym oraz jego otulinie, projekt Studium wymaga ponownego uzgodnienia z Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego, zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U Nr 2, poz. 880 ze zmianami). Projektowane jest przeznaczenie terenów położonych na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego, którego granica pokrywa się ze specjalnym obszarem ochrony siedlisk [...] oraz obszarem specjalnej ochrony ptaków [...], na cele turystyczne i rekreacyjne - tzw, "[...]" oraz planowana jest zmiana zagospodarowania dwóch innych fragmentów Parku - między innymi sanatorium w L. ". Pomimo powyższego ostateczny projekt studium został przedstawiony jedynie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu i uzgodniony 23 września 2009 r., [...]. Projekt Studium nie został przedstawiony natomiast do ponownego uzgodnienia Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Mosinie wniosła o ich odrzucenie lub, ewentualnie, oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg organ wskazał, że wniesione w formie elektronicznej skargi nie zostały podpisane i składający je pełnomocnik nie załączył pełnomocnictwa. W ocenie organu skarżący nie są również uprawnieni do ich wniesienia z powodu braku interesu prawnego, a tym samym braku legitymacji skargowej. Skarżący ograniczyli się do stwierdzenia, że posiadają prawa rzeczowe do działek [...] i [...] położonych w obrębie granic Studium w gminie M.. Działki te zostały przez studium wyłączone z zabudowy przez objęcie ich łącznikiem ekologicznym. Stwierdzenia tego nie sposób w żaden sposób uznać za wykazanie interesu prawnego skarżących. Organ wskazał, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie kreuje po stronie skarżących żadnych praw lub obowiązków.

Ze szczególnej ostrożności procesowej organ stwierdził, że skargi winny zostać oddalone.

Uzasadniając powyższe organ wskazał, że tylko część obszaru Gminy znajduje się na obszarze W. Parku Narodowego. Zaskarżone studium dotyczy obszaru całej Gminy, a zatem zarówno terenu objętego Wielkopolskim Parkiem Narodowym i jego otuliną jak i terenu położonego poza tą formą ochrony przyrody. Stąd też zakres uzgodnienia dotyczył tylko i wyłącznie tej części Studium, która dotyczy parku narodowego i jego otuliny. Zatem, jeżeli skarżący zarzucają organom Gminy brak uzgodnienia projektu studium z organem ochrony przyrody, którego zakres uzgadniania dotyczy tylko części obszaru Gminy, to skarżący mogą co najwyżej wnosić o stwierdzenie nieważności części uchwały. Brak jest bowiem przepisu, który nakładałby na Burmistrza Gminy Mosina obowiązek uzgadniania z Wielkopolskim Parkiem Narodowym projektu studium w zakresie obszaru znajdującego się poza parkiem i jego otuliną. Organ wskazał także, że działki skarżących o nr ewid. [...] i [...] położone są poza obszarem Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz jego otuliny. Tym samym uzgodnienie z Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego nie dotyczyło w ogóle jakichkolwiek praw skarżących. Organ zaznaczył przy tym, że postanowieniem z 8 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 324/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Wielkopolskiego Parku Narodowego na uchwałę Nr LVI/386/10 Rady Miejskiej w Mosinie z 25 lutego 2010 r.

Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kompetencje zarówno Rady Miejskiej w Mosinie jak i Burmistrza Gminy Mosina reguluje u.p.z.p. W myśl przywołanej ustawy Rada Miejska w Mosinie podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzedzone rozpatrzeniem złożonych w trakcie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu uwag. Do Burmistrza Gminy Mosina jako organu wykonawczego należy przeprowadzenie procedury określonej w art. 11 u.p.z.p. w tym sporządzenie projektu studium. To do kompetencji Burmistrza Gminy Mosina należy występowanie o uzgadnianie i opiniowanie projektu studium. Tym samym, kompetencje kto uzgadnia projekt studium, a kto opiniuje projekt studium są ściśle określone i wykonywane są przez różne organy. Innymi słowy organ prowadzący procedurę sporządzania studium nie jest tożsamy z organem uchwalającym ten akt.

W związku z powyższym Burmistrz Gminy Mosina pismem z 20 października 2008 r. nr [...] doręczonym dnia 22 października 2008 r. wystąpił do Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego na podstawie art. 11 pkt 8, art. 23, art. 25 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego zakreślając 21 dniowy termin dokonania tychże uzgodnień. Zatem termin dokonania uzgodnienia upływał dnia 12 listopada 2008 r. W ustalonym terminie nie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Mosinie żadne pismo Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego w sprawie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też pismem nr PP.MS.7322-4/07 z dnia 5 grudnia 2008 r. Burmistrz Gminy Mosina poinformował Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego o upływie wyznaczonego terminu, dziękując tym samym za pozytywne uzgodnienie projektu studium. W odpowiedzi pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. nr [...], które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Mosinie dnia 10 grudnia 2008 r., Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego stwierdził, że nie uzgadnia przedłożonego projektu studium. Stanowisko Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego wpłynęło zatem 28 dni od upływu 21 dniowego terminu wskazanego przez Burmistrza Gminy Mosina we wniosku.

W toku procedury sporządzania projektu studium Burmistrz Gminy Mosina wystąpił również na podstawie art. 10 ust. 6 i art. 30 ust. 3 u.o.p. o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina. Ówczesne brzmienie art. 11 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 u.p.z.p. zawierało zamknięty katalog organów opiniujących i uzgadniających projekt studium. W przedmiotowym przepisie nie było żadnego odniesienia do organów opiniujących i uzgadniających na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast w przypadku sporządzania projektu planu miejscowego, w art. 17 pkt 7 lit. c tejże ustawy znajdowało się odwołanie do organów właściwych do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych np. u.o.p. W art. 24 ust. 1 u.p.z.p., uregulowane zostało, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w art. 25 ww. ustawy, iż termin dokonania uzgodnień nie może być krótszy niż 21 dni. Jednocześnie w art. 10 ust. 6 i art. 30 ust. 3 u.o.p. nałożony został obowiązek uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru [...] z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco oddziaływać na obszar [...]. Z tego też względu tj. brak odwołania w art. 11 u.p.z.p. do organów opiniujących i uzgadniających na podstawie przepisów odrębnych, nie było możliwe zastosowanie trybu określonego w art. 24 ust. 1, w terminie określonym w art. 25 tejże ustawy do uzgodnienia studium na podstawie art. 10 ust. 6 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Równocześnie w u.o.p. nie został określony ani tryb dokonywania uzgodnień, ani termin w jakim powinno to uzgodnienie nastąpić. Brak odniesienia w art. 11 u.p.z.p. do u.o.p. i brak w u.o.p. określenia trybu i terminu dokonywania uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego spowodowały, że nie było podstawy prawnej, aby uznać, iż ma tutaj zastosowanie art. 24 u.p.z.p. w zakresie trybu jak i art. 25 ww. ustawy w zakresie terminu dokonania uzgodnień. Stąd też, w zakresie procedury sporządzania studium, w ocenie organu występuje konieczność zastosowania 14 dniowego terminu określonego w art. 89 u.s.g.

Burmistrz Gminy Mosina wystąpił pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. doręczonym dnia 10 sierpnia 2009 r. Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego o uzgodnienie na podstawie art. 10 ust. 6 u.o.p. projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr tu-PK-0-03/69/09 które zostało nadane dnia 28 sierpnia 2009 r. i doręczone do Urzędu Miejskiego w Mosinie dnia 31 sierpnia 2009 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu studium. Jednakże uchybił terminowi określonemu w art. 89 ust. 2 u.s.g. i tym samym projekt studium został uznany za przyjęty w brzmieniu przedłożonym przez Burmistrza Gminy Mosina. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pismem z 23 września 2009 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Mosinie dnia 28 września 2009 r. uzgodnił projekt studium w zakresie obszaru [...]

Końcowo organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA Po 702 10, oddalającym skargę A. S.A. w P. na zaskarżoną uchwałę, stwierdził, iż sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała także naruszenia trybu i zasad sporządzania studium. Sąd wskazał m.in., że projekt studium przedłożono do zaopiniowania właściwym organom, uzgodniono z właściwymi organami i po wprowadzeniu zmian do projektu wynikających z opinii i uzgodnień wyłożono do publicznego wglądu na wymagany czas

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 18 sierpnia 2022 r. doręczonym pełnomocnikowi na elektroniczną skrzynkę pełnomocnika skarżących w dniu 21 sierpnia 2022 r. (vide k. 198 akt) wezwano go do uzupełnienia braków formalnych skarg poprzez ich podpisanie i złożenie pełnomocnictwa procesowego. Powyższe braki należało uzupełnić w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skarg.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących pismem z 22 sierpnia 2022 r. przesłała podpisane elektronicznie skargi wraz z pełnomocnictwami udzielonymi jej przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 7 listopada 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), kontrola uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z 25 lutego 2010 r. Nr LVI/386/10 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że przedmiotowe skarga spełniają warunki formalne, umożliwiające ich merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Podstawę prawną wniesionych skarg stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25 lutego 2010 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy p.p.s.a. na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w sprawie wystosowane (pismo z dnia 29 kwietnia 2022 r.) a odpowiedzi udzielono uchwałą z 23 czerwca 2022 r. nr LXVIII/578/22 (k. 35-37 akt), a zatem skarga z 4 lipca 2022r. jest dopuszczalna i została złożona w terminie .

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dostrzec zatem należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela gruntu jest utrudnione. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu co do zasady studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, chociaż bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w wyjątkowych przypadkach może mieć miejsce. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, iż studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreślają skarżący, ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących mu praw do tych nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania należących do nich działek.

Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazali, co jest niesporne, że przysługują im uprawnienia właścicielskie do działek o numerach [...] i [...]. Działki te są objęte zakresem zaskarżonego Studium i leżą w granicach łącznika ekologicznego wyłączonego z zabudowy. Zgodnie ze studium na terenach łączników ekologicznych dopuszcza się prowadzenie rolniczej działalności produkcyjnej bez prawa zabudowy (sady, pastwiska, uprawa roli). Niezależnie zatem od kwestii, czy wskazany zapis obiektywnie narusza prawo, z pewnością narusza on interes prawny skarżących, poprzez ograniczenie prawa własności, a konkretnie - co do sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu. W przypadku bowiem pozostawienia wskazanego zapisu, procedując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny jest związany brzmieniem tego zapisu i nie może przewidzieć zabudowy na tym terenie, ze względu na związanie planu zapisami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skarg, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (jak też studium), istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego (studium) konieczne jest więc ustalenie zakresu związania sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Oznacza to, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 i postanowienia z 29 maja 2009 r., II OSK 737/09 oraz z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09). Dopuszczalne jest ponowne zaskarżenie planu miejscowego (studium), lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy skarżący opiera swój interes prawny o własny, odmienny interes prawny, co należy rozumieć jako interes prawny, którego źródłem jest prawo własności odrębnej nieruchomości. Przepis art. art. 101 ust. 2 u.s.g. należy interpretować tak, aby zapewnić ochronę prawną tym wszystkim, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone chwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem, wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy będzie podstawą odrzucenia kolejnej skargi tylko wtedy, gdy dotyczyć ona będzie okoliczności ocenionych przez sąd administracyjny w poprzedniej sprawie i uznanych za zgodne z prawem. Można powiedzieć, że na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 313/10).

Kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 702/10, tutejszy sąd oddalił skargę wniesioną przez A. S.A. na uchwałę kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wątpliwości Sądu nie budziła legalność procedury planistycznej. Sąd zaznaczył, że sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu, sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, który to dokument wraz z projektem studium przedłożono do zaopiniowania właściwym organom, uzgodniono z właściwymi organami i po wprowadzeniu zmian do projektu wynikających z opinii i uzgodnień wyłożono do publicznego wglądu na wymagany ustawą czas. Odbyła się także publiczna dyskusja nad projektem studium, z której protokół znajduje się w aktach sprawy. Na ostatnim etapie Burmistrz rozstrzygnął uwagi do projektu studium, wprowadził do projektu studium zmiany wynikające z pozytywnie rozpatrzonych uwag i przedstawił Radzie Miejskiej projekt studium wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag. Sąd ten nie dopatrzył się także niezgodności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium. Z tego wynika, że co do zasady analiza trybu przygotowania zaskarżonej uchwały została już dokonana.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 10 ust. 6 u.o.p. poprzez zaniechanie uzgodnienia studium, po jego zmianie w toku procedury planistycznej, z Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 u.o.p. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomości należące do skarżących znajdują się poza obszarem Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz poza obszarem jego otuliny: skarżący nie twierdzą, że ich nieruchomości położne sa na terenie WPN albo jego otuliny i nie zakwestionowali twierdzenia w tej kwestii zawartego w odpowiedzi na skargę. Obszar studium, na którym leżą nieruchomości skarżących nie podlegał zatem uzgodnieniu z Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego. W zakresie indywidualnego interesu prawnego skarżących brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że nieprawidłowość uzgodnień z Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności planu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co nakazywało skargi oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.