Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 24 września 2019 r. E. Z. (dalej "Skarżąca"), reprezentowana przez r. pr. P. O., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady Gminy R. (dalej "Rady") nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego: R., B., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., poz. [...] (dalej "plan" albo "uchwała") w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści uchwały symbolem 2R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...], obrębu [...]), co do § 4 pkt 7) oraz § 4 pkt 10) lit. a) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do w/w terenu.

Skarżąca zarzuciła Radzie podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p." albo "ustawy"), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej "Studium"), uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 7) oraz § 4 pkt 10) lit a) zaskarżonej uchwały na całym obszarze oznaczonym symbolem 2R (w tym na działce stanowiącej własność Skarżącej) zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z treścią Studium - Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, na obszarze, na którym położona jest wskazana powyżej działka Skarżącej (tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej), dopuszczalna jest zabudowa. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść uchwały w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

2. art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art 21 ust. 1, art 31 ust 3, art 64 ust 3, art. 87 ust 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Wskazać należy, że w kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działce stanowiącej własność Skarżącej. Działka ta jest co prawda działką rolną, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony przez Radę Gminy R. zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Zaznaczyć bowiem należy, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

Podnoszone w treści niniejszej skargi zarzuty mieszczą się w granicach interesu prawnego Skarżącej, bowiem gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to Skarżąca byłaby uprawniona do wykorzystywania stanowiącej jej własność działki gruntu o nr ew. [...], obrębu [...], w sposób zgodny z jej naturalnym - jako działki rolnej - przeznaczeniem. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa Skarżącej.

W konsekwencji podniesienia w/w zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 2R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...]) w zakresie zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, co następuje:

(i) W Dzienniku Urzędowym wskazano błędną datę podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę (w Dzienniku wskazano datę [...] lipca 2017 r., podczas gdy uchwałę podjęto w dniu [...] lipca 2018 r.);

(ii) Skarżąca jest właścicielem działki gruntu oznaczonej nr ew. [...], obrębu [...], położonej na obszarze 2R uchwalonego planu miejscowego, co oznacza, iż przysługuje jej interes prawny w kwestionowaniu postanowień przedmiotowego planu, naruszających wprost przysługujące jej prawa, w tym prawo własności do powyższych nieruchomości;

(iii) Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. postanowienia planu miejscowego obligatoryjne powinny pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a postanowieniami obowiązującego Studium, co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności tegoż planu.

Zgodnie z 4 pkt 7) oraz 9 4 pkt 10) lit a) uchwały na całym obszarze oznaczonym symbolem 2R (w tym na działce stanowiącej własność Skarżącej) dopuszcza się wyłącznie użytkowanie rolnicze i zakazuje się możliwość zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium. Zgodnie bowiem z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, określonymi w Studium, na obszarze, na którym położona jest wskazana powyżej działka Skarżącej (tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej), nie dość, że nie wyłącza się możliwości zabudowy, to wprost taka zabudowa jest dopuszczalna. Na stronie 15 i 16 Studium szczegółowo omówiono możliwości realizacji zabudowy na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie przewidując zakazu zabudowy, za wyjątkiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (za taki obszar nie jest uznawany teren oznaczony w MPZP symbolem 2R).

W kontekście powyższego uchwalenie planu miejscowego, w treści którego zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, którego postanowienia jak najbardziej przewidują możliwość wznoszenia budynków i budowli na obszarze oznaczonym symbolem 2R zaskarżonego planu.

Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność.

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium - tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17.

Analiza wskazanych powyżej postanowień uchwały oraz ustaleń przyjętych przez Radę w obowiązującym Studium pozwala twierdzić, że pomiędzy przedmiotowymi ustaleniami zachodzi rażąca sprzeczność.

(iv). Wykluczając jakąkolwiek zabudowę na obszarze 2R, Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie należy wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały przez ustawodawcę wartości, które powinny być uwzględnione przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada nie sprostała przede wszystkim obowiązkowi precyzyjnego wykazania z jakich względów akurat ten obszar gminy winien być objęty zakazem zabudowy. Mając na uwadze faktyczne ukształtowanie terenu oraz niską klasę bonitacyjną położonych na tym obszarze gruntów stwierdzić należy, że wprowadzenie powyższego zakazu nie ma nic wspólnego z chęcią kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych na konkretnym obszarze.

W ocenie Skarżącej osiągnięcie ewentualnego celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania tzw. uciążliwych przedsięwzięć możliwe było poprzez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Rada pominęła fakt, że grunty rolne, to nie tylko grunty o charakterze stricte uprawnym, ale także grunty, na których możliwe jest lokowanie budynków i budowli, które pozostają w związku z produkcją rolniczą, tj. silosy zbożowe, obory, wiaty lub inne budynki gospodarskie.

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to też każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności danych podmiotów.

Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, przepisy nie zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Nawet uchwalenie planu miejscowego zgodnie z procedurą nie oznacza, że może on naruszać prawo własności - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2069/14.

Reasumując, organy gminy w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego mogą co prawda ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, przy czym granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznaczają każdorazowo konstytucyjne zasady równości oraz proporcjonalności. W przedmiotowej sprawie Rada naruszyła obie z powyższej wskazanych zasad, a - jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r.; II OSK 240/13 - przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

(v) Poza naruszeniem samej procedury planistycznej Rada nie przeprowadziła jakichkolwiek badań i analiz, które potwierdzałyby zasadność wprowadzenia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie oznaczonym symbolem 2R. Władztwo planistyczne nie może być traktowanej jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Podniesione powyżej zarzuty co do tzw. nadużycia przez Radę władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości powinny być rozpatrywane w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części będzie miała miejsce wówczas, gdy nastąpi naruszenie zasad sporządzania studium lub miejscowego planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku wykazania naruszenia jednej z powyższych zasad w zakresie ingerencji władz publicznych w zakres uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobów korzystania z nieruchomości, stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu w związku z naruszeniem zasad jego sporządzania.

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 października 2019 r., Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, iż brew stanowisku skargi kwestionowane zapisy planu nie stoją w sprzeczności z postanowieniami studium, a są konsekwencją tych postanowień. Ustanowiony planem zakaz zabudowy znajduje uzasadnienie w polityce przestrzennej gminy, którą organ ma prawo kształtować w oparciu o przeprowadzone analizy, warunki miejscowe, ład przestrzenny oraz zasadę zrównoważonego rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę należało oddalić, albowiem wbrew stanowisku skargi zaskarżona część uchwały Rady nie jest obarczona istotnymi naruszeniami prawa, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania dotkniętych nimi postanowień uchwały z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowią postanowienia §4 pkt 7 i 10 lit.a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę na podstawie art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:

2.1. Posiadanie przez Skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż Skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały (tj. działki nr ewid. [...] z obrębu [...]).

2.2. Bezsporne jest również to, iż w/w interes prawny Skarżącej został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich w/w warunków jest ewidentne, a to w świetle przyporządkowania w planie nieruchomości Skarżącej do obszaru oznaczonego symbolem 2R (tereny rolnicze), na którym obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy (§4 pkt 7 i 10 lit.a planu). Należy podzielić stanowisko skargi, iż zakaz tego rodzaju obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącą. Przyjąć bowiem należy, iż teoretycznym punktem odniesienia, przy ocenie, czy dany plan miejscowy umożliwia właścicielowi nieruchomości wykonywanie prawa własności w sposób pełny czy też wykonywanie to ogranicza (abstrahując w tym miejscu od oceny, czy ograniczenie takie jest legalne, tj. czy nie przekracza granic władztwa planistycznego), jest sytuacja, w której plan umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości w szerokim zakresie. Istotnym elementem w/w standardu jest bezspornie możliwość zabudowania nieruchomości.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe. Stwierdzenie w/w naruszenia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem.

Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art.101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art.91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stosownie do powyższego:

3. Sąd nie podziela stanowiska skargi co do tego, iż postanowienia §4 pkt 7 i 10 lit.a planu wydane zostały, jako sprzeczne z postanowienia studium, z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego:

3.1. Art.9 ust.1 u.p.z.p. stanowi, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Treść studium oraz procedurę jego uchwalania uregulowano w art.10 – 12 ustawy.

Art.9 ust.4 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Art. 15 ust.1 zdanie pierwsze ustawy stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Stosownie do art.20 ust.1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2525/18, publ. CBOSA: "Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w pierwotnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu jego zgodności". Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność" (np. wyroki NSA z: 7 maja 2008 r. II OSK 114/08, 27 września 2007 r. II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, pamiętać należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.".

Jak z kolei wskazano w wyroku NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17, publ. CBOSA: "Należy wskazać, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym ich charakter może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu (w tym przez sformułowanie określonych zakazów). Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. W okolicznościach konkretnej sprawy, z uwagi na określoną ogólność ustaleń studium, doprecyzowanie konkretnych zakazów dotyczących konkretnego terenu nastąpi w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Wynika z tego, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.".

3.2. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy zamieszczono w załączniku nr 2 do uchwały Rady o uchwalenia studium. W pkt 2.1. załącznika p.t. "Kierunki i wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów dla poszczególnych terenów funkcjonalnych, w tym wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" zawarto – w odniesieniu do terenów "rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów rolniczych o wysokiej jakości z przewagą gruntów III klasy bonitacyjnej" – m.in. następujące ustalenia:

- (tiret pierwsze) dopuszcza się obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej, mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy,

- (tiret piąte) dopuszcza się także pozostawienie obszarów w użytkowaniu rolniczym przeznaczonym pod rozwój produkcji roślinnej,

- (tiret szóste) adaptuje się istniejące zainwestowanie zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę na warunkach dotyczącej nowej zabudowy,

- (tiret dziewiąte) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- (tiret dziesiąte) udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 30% = 50%,

- (tiret jedenaste) udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej: 50% - 70%,

- (tiret dwunaste) wysokość zabudowy – do 12 m.

W pkt 2.2. załącznika odniesiono się natomiast do obszarów wskazanych do objęcia zakazem i ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania na podstawie przepisów odrębnych. Przywołana jednostka redakcyjna odwołuje się do pięciu sytuacji tego rodzaju, dotyczących inwestowania w pobliżu lub w granicach: 1) napowietrznych linii elektroenergetycznych, 2) cmentarzy, stref ochronnych ujęć wody, 3) N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, 4) Obszaru specjalnej ochrony ptaków Doliny W. i M. [...]) terenów górniczych.

W oparciu o przywołane zapisu studium Skarżąca formułuje stanowisko, iż studium jednoznacznie dopuszcza realizowania zabudowy na całym obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów rolniczych o wysokiej jakości z przewagą gruntów III klasy bonitacyjnej (za wyjątkiem zabudowy związanej z lokalizacją przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), a ograniczenie lub wyłączenie tego prawa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, wskazanych w pkt 2.2. Skarżąca podnosi zatem konsekwentnie, iż w sytuacji, w której do jej działki nie znajduje zastosowania żadna z sytuacji, o których mowa w pkt 2.2. studium, to postanowienia planu winny bezwzględnie dopuszczać zabudowę tego gruntu takimi budynkami, jak np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory.

Nie można zaprzeczyć, iż w/w językowo – systemowa wykładnia przywołanych zapisów studium, dokonana przez Skarżącą, dostarcza istotnych argumentów na rzecz tezy, iż intencją studium mogło być umożliwienie realizacji zabudowy na wszystkich gruntach związanych z gospodarką rolną (z zastrzeżeniem przypadków objętych przepisami szczególnymi). W ocenie Sądu jednakże nie jest to jedyny dopuszczalny sposób wykładni analizowanych postanowień studium w oparciu o kryteria językowo – systemowe. W sytuacji, w której omawiany fragment studium nie operuje jednoznacznym, generalnym stwierdzeniem, iż na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów rolniczych dopuszcza się realizację zabudowy innej niż związana z lokalizacją przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zachowaniem parametrów ustalonych w tiret dziesiąte – dwunaste, nie jest wykluczone w ocenie Sądu przyjmowanie, że: (-) jednoznaczne zagwarantowanie prawa zabudowy gruntu odnosi się wyłącznie do obszarów przeznaczonych pod obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej (tiret pierwsze), a to z uwagi na fakt, iż istnienie odpowiedniej zabudowy jest oczywistym warunkiem prowadzenia w/w obsługi działalności produkcyjnej, (-) prawo zabudowy gruntów przeznaczonych wyłącznie pod produkcję roślinną (które to grunty studium wyodrębnia w tiret piątym), do której to produkcji istnienie zabudowy nie jest niezbędne, nie zostało w studium zagwarantowane (co jednakże nie wyklucza ustanowienia takiego uprawnienia w planie miejscowym), ewentualnie odnosi się (w kontekście przebudowy i rozbudowy zgodnie z postanowieniami tiret szóstego) wyłącznie do takich gruntów z tej kategorii, na których jest już zrealizowana zabudowa. Zdaniem Sądu w/w wątpliwości co do wykładni zapisów studium Gminy należy rozstrzygnąć – uwzględniając dyrektywy interpretacyjne, wskazane w przywołanym wcześniej orzecznictwie sądowym – w kierunku zapewniającym niezbędną elastyczność w konstruowaniu planów miejscowych, umożliwiając tym samym przesądzanie o dopuszczalności lub niedopuszczalności zabudowy gruntów, o których mowa w tiret piątym, tj. gruntów pozostawionych w użytkowaniu rolniczym, przeznaczonym pod rozwój produkcji roślinnej, właśnie w procedurze planistycznej.

4. Sąd nie podziela stanowiska skargi co naruszenia w sprawie art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art 21 ust. 1, art. 31 ust 3, art.64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż co do zasady przepisy u.p.z.p. upoważniają organ do planistyczny do ustanowienia w planie zakazu zabudowy określonych terenów. Stosownie bowiem do art.15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, iż z uprawnienia tego Gmina nie może korzystać w sposób dowolny.

Jak trafnie podkreślono w przywołanym już wcześniej wyroku NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17, publ. CBOSA, prawo własności podlega ochronie na gruncie Konstytucji RP przewidzianej w art. 64 ust. 3, aczkolwiek nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać ograniczeń, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te, co jasno wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą, jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zagwarantował gminie wyłączne prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prawo to określane mianem władztwa planistycznego nie może jednak nosić cech dowolności i powinno być realizowane przez organy uchwałodawcze gminy z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa w tym zasad określonych w ustawie oraz norm konstytucyjnych, które wyznaczają dopuszczalne granice ingerencji w prawo własności. Aby nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, organ musi przede wszystkim respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności, czyli ustalić, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zatem, ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważenia dwóch dóbr (wartości), w tym wypadku interesu publicznego z interesem prywatnym, których pełna realizacja jest niemożliwa (np. wyroki NSA z: 11 stycznia 2017 r. II OSK 932/15 - Lex nr 2248125, z 30 października 2018 r. II OSK 2679/16 - Lex nr 2593296, 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2047/15 - Lex nr 2316302).

W ocenie Sądu ustalony w planie zakaz zabudowy terenu o symbolu 2R nie narusza granic władztwa planistycznego Gminy, w tym nie narusza wymogu proporcjonalności ograniczenia prawa własności w stosunku do chronionego interesu publicznego. Podkreślenia wymaga, iż plan konsekwentnie wyodrębnia zwarte strefy: 1) zabudowy gruntów rolnych (tereny RU – tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, położonej we wschodniej części obszaru objętego planem) oraz 2) strefę wolną od takiej zabudowy (część środkowa i zachodnia). Uznać należy, iż oczywistą intencją ustanowienia strefy wolnej od zabudowy było zagwarantowanie przeznaczenia gruntów rolnych tej strefy ściśle i bezpośrednio na potrzeby produkcji roślinnej, nie wymagającej dodatkowej infrastruktury. W wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1026/17, publ. CBOSA, w którym występował zbliżony stan faktyczny, NSA przyjął, iż nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności w sytuacji, w której: (-) cały obszar został wyłączony spod zabudowy, a działka właściciela nieruchomości, wnoszącego skargę stanowi tylko część tego obszaru, (-) obszar ten nie podlegał zabudowie ani na podstawie wcześniej obowiązujących planów miejscowych, ani też studium nie przewidywało zabudowy jako kierunku zagospodarowania. Stanowisko to należy podzielić.

Odnotować także należy (aczkolwiek co do zasady okoliczność ta sama w sobie nie stanowiłaby przeszkody do wyeliminowania przez Sad z obrotu prawnego takiego postanowienia planu, które naruszałoby prawo w sposób istotny), iż w toku postępowania planistycznego Skarżąca nie wniosła do projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, żadnych uwag, w tym w szczególności uwag postulujących dopuszczenie na jej działce zabudowy.

5. Bezspornie trafnie wskazała Skarżąca na rozbieżność w oznaczeniu daty podjęcia zaskarżonej uchwały, zachodzącą pomiędzy tekstem uchwały, znajdującym się w aktach planistycznych Rady, przekazanych Sądowi (data ta to 26 lipca 2018 r. – data prawidłowa) a tekstem uchwały, opublikowanym w publikatorze (data ta do 26 lipca 2017 r. – data oznaczona wadliwie). Wprawdzie niejasne są okoliczności powstania w/w wadliwości tekstu opublikowanego w publikatorze, niemniej stan ten nie prowadzi do istotnego naruszenia prawa, albowiem w szczególności nie wpłynął w żaden sposób na wejście uchwały w życie (w § 10 uchwały wskazano bowiem, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia). Materia ta winna być przedmiotem sprostowania na zasadach wskazanych w art.17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.