Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2040/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 33
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/14 w sprawie ze skargi [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania organu I instancji w pozostałej części oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1269/14), w sprawie ze skargi [...] w P., uchylił| | |

|decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty | | |

|Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działek o nr ew. [...], [...],[...], a w pozostałej części skargę oddalił. | | |

|Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: | | |

| W dniu [...] marca 2003 r. Przedsiębiorstwo [...] w P. udzieliło Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w K. pełnomocnictwa do podejmowania | | |

|wszelkich czynności zmierzających do realizacji zadania polegającego na rozbudowie sieci łączności [...]. | | |

|Następnie [...] kwietnia 2003 r. wpłynął, złożony przez Przedsiębiorstwo "[...] w K., w imieniu [...] wniosek o pozwolenie na budowę dla ww. zamierzenia | | |

|inwestycyjnego, a decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], Starosta Siemiatycki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu | | |

|[...] z siedzibą w K., działającemu w imieniu [...] pozwolenia na budowę. | | |

|Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wnieśli W.C., M.G., W.K., J.M. i J.M. | | |

|Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. | | |

|decyzji Starosty Siemiatyckiego w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...] i [...] w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. | | |

|decyzji. | | |

|W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 | | |

|pkt 4 K.p.a., tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, gdyż stosownie do art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może| | |

|być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W związku z tym Przedsiębiorstwo [...] będące osobą prawną, nie mogło być | | |

|pełnomocnikiem [...], a Starosta Siemiatycki błędnie przyjął, że pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2003 r., uprawniało Przedsiębiorstwo [...] do | | |

|podpisania i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu [...]. Wskazany brak formalny wniosku w zakresie wadliwego pełnomocnictwa nie został | | |

|uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 K.p.a. w zw. z art. 103 § 1 K.c. Przedmiotowy wniosek, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w | | |

|postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, został merytorycznie rozpatrzony przez Starostę Siemiatyckiego, co jest niedopuszczalne na gruncie| | |

|art. 33 § 1 K.p.a. Zatem Starosta Siemiatycki dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 K.p.a. zobowiązującego organ do działania na podstawie | | |

|przepisów art. 33 § 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także - wobec ich niezastosowania - | | |

|do rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. | | |

|Dalej organ wskazał, że niezależnie od powyższego decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., Nr [...] została błędnie skierowana | | |

|do Przedsiębiorstwa [...] w K. Tymczasem inwestorem była [...] w P. i ww. spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. | | |

|Jednocześnie z akt organu Starosty Siemiatyckiego nie wynika, aby pomiędzy [...] w P., a Przedsiębiorstwem [...] w K. zawarta została umowa o zastępstwo| | |

|inwestycyjne. | | |

|Ponadto Wojewoda Podlaski nie stwierdził, aby decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., nr [...], obarczona była którąkolwiek z | | |

|pozostałych wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. | | |

|W konsekwencji Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej | | |

|działek [...], [...], [...], [...], [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. | | |

|Od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2014r., w zakresie w jakim organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty | | |

|Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., Nr [...], odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo [...] w P., zaś w części odmawiającej stwierdzenia | | |

|nieważności ww. decyzji Starosty Siemiatyckiego odwołanie wnieśli W.C., M.G., J.M. oraz W.K. | | |

|Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję | | |

|Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] natomiast w pozostałym zakresie uchylił | | |

|zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.  | | |

|W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego w zakresie w jakim nie dotyczy działek nr ew. [...], [...] oraz | | |

|[...], wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającym na merytorycznej ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku | | |

|rozpatrzenia wniosku podmiotów nie będących stroną, a w konsekwencji z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 6 | | |

|K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. O ile właścicielem działki nr ew. [...] jest W.K., właścicielem działki nr ew. [...] jest M.G., a J.M., legitymuje się | | |

|tytułem prawnym do działki nr ew. [...], to W.C. nie legitymuje się tytułem prawnym do którejkolwiek z nieruchomości objętych sporną inwestycją. Nie | | |

|ustaliwszy powyższej kwestii Wojewoda Podlaski wszczął postępowanie w stosunku do całej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w weryfikowanym | | |

|rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2014r., zajął merytoryczne stanowisko w stosunku do całej decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października | | |

|2003r., Nr [...], pomimo że interes prawny wnioskodawców ograniczał się wyłącznie do działek nr ew. [...], [...] oraz [...]. Zatem postępowanie przed | | |

|organem I instancji było bezprzedmiotowe w tej części i wymagało umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. | | |

|Organ odwoławczy natomiast podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, zgodnie z którym decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października | | |

|2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...] oraz [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 9, art. 33 § 1 oraz art. 64 § 2 i | | |

|art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie sposobu reprezentacji inwestora - [...] w P. Skoro [...] nie było | | |

|uprawnione do skutecznego wszczęcia postępowania w imieniu [...], to decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części | | |

|dotyczącej działek nr ew. [...], [...] oraz [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego,| | |

|gdyż oznacza, że organ administracji prowadził to postępowanie z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także stanowisko Wojewody, | | |

|wskazujące na obarczenie decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...] oraz | | |

|[...] wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowanie do podmiotu niebędącego stroną. Jednakże ww. okoliczność, mając na względzie | | |

|art. 156 § 2 K.p.a. nie mogła stanowić przesłanki do stwierdzenia, w ww. zakresie, nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ 10 | | |

|lat od dnia doręczenia tej decyzji. | | |

|Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyło Przedsiębiorstwo [...] w P. zarzucając naruszenie: | | |

|1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, | | |

|art. 33 i art. 156 § 1 pkt 4 poprzez ich nieprawidłową wykładnię, | | |

|2) przepisu prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. | | |

|Jednocześnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. | | |

|W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. | | |

|Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 roku, sygn.. akt VII SA/Wa 1269/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt a, | | |

|art. 151, 152, 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]| | |

|kwietnia 2014 r. znak [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w | | |

|części dotyczącej działek o nr ew. [...], [...],[...], a w pozostałej części skargę oddalił. | | |

|Sąd wskazał, że w części, w której uchyla ona decyzję organu pierwszej instancji i stwierdza nieważność decyzji kontrolowanej w postępowaniu | | |

|nieważnościowym - zapadła z naruszeniem prawa. Z tego względu w tej części decyzja ta podlegała uchyleniu. Sąd uznał za zasadne ograniczenie | | |

|postępowania nieważnościowego, prowadzonego na wniosek, wyłącznie do inwestycji zlokalizowanej na działce inicjatorów tego postępowania. Z tego | | |

|względu prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty odnośnie działek nr [...] | | |

|i [...] i umorzył postępowanie, ponieważ wnioskodawca W.C. nie legitymował się tytułem prawnym do którejkolwiek z nieruchomości objętych sporną | | |

|inwestycją. umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. | | |

|Odnosząc się jednak do pozostałej części decyzji organu II instancji Sąd stwierdził, że wprawdzie inwestor w postępowaniu zwykłym był reprezentowany| | |

|przez podmiot, który pełnomocnikiem nie mógł być, gdyż zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca | | |

|zdolność do czynności prawnych, to jednak ta wada postępowania nie wywiera żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor | | |

|utożsamia się z nią. Działanie pełnomocnika bez umocowania powinno być uzupełnione jako brak formalny w sprawie zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. | | |

|Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej w sytuacji, | | |

|kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym pełnomocnictwem, a organ nie wdrożył procedury z art. 64 § 2 k.p.a. Z powyższego| | |

|omówienia Sąd wyprowadził wniosek, że uchybienie organu polegające na niezastosowaniu trybu art. 64 § 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy do | | |

|stwierdzenia nieważności takiego aktu, gdyż jest to jedynie inne, czyli zwykłe, nie kwalifikowane, naruszenie prawa. Postępowanie nadzwyczajne w | | |

|sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy do wyeliminowania tylko najcięższych wad postępowania administracyjnego, zatem nie | | |

|każde uchybienie organu stanowi podstawę do uchylenia aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. | | |

|Wobec powyższego Sąd wskazał, że o ile wskazanie w decyzji pełnomocnika jako inwestora jest naruszeniem, to jednak z uwagi na okoliczność, iż w | | |

|sprawie nie ma wątpliwości kto faktycznie jest inwestorem, inwestycja jest pobudowana (społeczno-gospodarcze skutki stwierdzenia nieważności) to | | |

|należy uznać, że wada ta nie jest wadą kwalifikowaną (brak rażącego naruszenia prawa) i niezasadnie organ stwierdził nieważność decyzji Starosty w | | |

|tym zakresie. Sąd zgodził się, że na gruncie tej sprawy nie można konwalidować pełnomocnictwa, bo pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie| | |

|może być osoba prawna, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – Przedsiębiorstwo [...] w K., jednakże gdyby zaskarżona decyzja była wydana | | |

|w postępowaniu zwykłym, w tej sytuacji nie mogła by się ostać, bez uzupełnienia braków w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Badając decyzję w postępowaniu| | |

|nadzwyczajnym uchybienie organu polegające na niewezwaniu do usunięcia braków i wydaniu decyzji pomimo braku takiego wezwania, powinno podlegać | | |

|ocenie w aspekcie przesłanek tego postępowania, czyli kwalifikowanego naruszenia prawa tj. czy to naruszenie jest rażące, skoro nie było wątpliwości| | |

|kto był inwestorem, a sam inwestor utożsamia się z inwestycją oraz w kontekście skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje badana w postępowaniu| | |

|nieważnosciowym decyzja, a które przemawiają za pozostaniem decyzji Starosty w obrocie prawnym. | | |

|Sąd podzielił natomiast pozostałą argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie | | |

|jest obarczona innymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona. | | |

| | | |

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający przez pełnomocnika, zaskarżając w zakresie w jakim: uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], tj. pkt l; stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu, tj. pkt III; zasądzono od Skarżącego na rzecz [...] z siedzibą w P. zwrot kosztów postępowania sądowego, tj. pkt IV, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. w zaskarżonej części, tj. pkt l, III oraz IV i w tym zakresie oddalenie skargi oraz zasądzenie od [...] z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 33 § 1 Kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest sanowanie działania w charakterze pełnomocnika osoby prawnej w sytuacji, gdy ustanowienie pełnomocnikiem podmiotu innego, aniżeli osoba fizyczna jest bezskuteczne, a co za tym idzie nie ma zastosowania art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika osoby prawnej nie stanowi rażącego naruszenia art. 33 § 1 Kpa;

art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 64 § 2 Kpa, polegające na niewłaściwym

zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że brak wezwania do usunięcia braku

formalnego w postaci załączenia do podania prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa bądź podpisania podania przez mandanta wbrew jednoznacznej treści ww. przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia art. 64 § 2 Kpa;

art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1

ustawy Prawo budowlane, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie podania podmiotu, który nie mógł skutecznie zainicjować postępowania, nie stanowi wszczęcia postępowania administracyjnego i rozpatrzenia sprawy "z urzędu", a w konsekwencji rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa

budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stosownie do art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis ten, nie nasuwający żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym nie może zmierzać do obejścia przepisu procedury administracyjnej. W ocenie pełnomocnika Skarżącego, gdy pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym została ustanowiona osoba prawna, nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji, o których mowa w art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, dlatego przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania. Wada postępowania w postaci ustanowienia pełnomocnikiem strony osoby prawnej nie może być konwalidowana, a więc Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w K. nie mogło zostać skutecznie ustanowiona pełnomocnikiem inwestora i złożyć wniosek o pozwolenie na budowę. Pełnomocnik zauważył, że z zapatrywaniem Sądu pierwszej instancji można by się zgodzić, gdyby pełnomocnictwo udzielone zostało podmiotowi, który z mocy obowiązujących przepisów może zostać ustanowiony pełnomocnikiem, a dokonane przezeń czynności wykraczały poza zakres umocowania, bądź zostały podjęte bez wymaganego pełnomocnictwa i tylko na gruncie postępowania zwykłego z tego względu, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej nie gromadzi nowego materiału dowodowego, nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a jedynie ogranicza się do oceny legalności decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnictwo udzielone zostało podmiotowi nie mającemu zdolności do bycia pełnomocnikiem, a więc nie była możliwa, na gruncie przedmiotowej sprawy, konwalidacja czynności dokonanych przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się także z poglądem Sądu pierwszej instancji, że choć naruszenie art. 33 § 1 K.p.a. uznane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za "bezsprzeczne", to jednak nie wywołuje żadnego negatywnego skutku społecznego, albowiem "inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią". Pełnomocnik wskazał, iż regułą jest, że inwestor "utożsamia się" z własną inwestycją, co jednak samo w sobie nie wyłącza negatywnych skutków społecznych, a więc dotyczących szerszego grona, aniżeli inwestor. Nadto organy administracji publicznej nie mogą w sposób wybiórczy traktować przepisów procedury administracyjnej, przyznając im różną rangę i pomijając niektóre, jako uznane za mniej istotne. Odmienna praktyka, a więc akceptacja dla naruszeń podstawowych zasad postępowania administracyjnego, godzi w zasadę legalizmu (art. 6 Kpa) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa), utwierdzając obywateli w przekonaniu, że można postępować wbrew nakazom ustawowym (naruszając art. 83 ustawy zasadniczej i wynikający z niego obowiązek przestrzegania prawa przez każdego), co wydaje się pozostawać w opozycji do zasad demokratycznego i praworządnego państwa. Bez znaczenia przy ocenie skutków społecznych pozostaje okoliczność zrealizowania inwestycji, albowiem fakt ten nie powoduje wyeliminowania wady, jaką obarczona jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie brak formalny podania polegający na załączeniu wadliwie udzielonego pełnomocnictwa (umocowanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do działania w charakterze pełnomocnika) nie został jednak dostrzeżony przez Starostę Siemiatyckiego i pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 Kpa. – co stanowi oczywiste zaprzeczenie obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację strony. Organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w sprawie, a zatem, czy powołuje się na własny interes (obowiązek prawny). Wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oznacza, że organ administracji prowadził postępowanie "z urzędu", co w sposób rażący narusza art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Za podstawowy zarzut należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Podstawowy z tego względu, że reguluje dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji administracyjnej. Wywiedziony został jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy zarówno art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane są przepisami prawa materialnego, a to z tego względu, że regulują treść działania a nie tryb postępowania. Artykuł 156 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia przesłanki nieważności ukształtowanego stosunku materialnoprawnego decyzją administracyjną, a art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przesłanki warunkujące nabycie danego rodzaju obowiązku.

Zastosowanie sankcji nieważności decyzji jest dopuszczalne tylko w przypadku ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów prawa postępowania może być podstawą do zastosowania sankcji nieważności tylko w razie, gdy w wyniku ich naruszenia doszło do zastosowania konsekwencji prawnej przewidzianej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie prawnej.

W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wywiódł, że w zakresie ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, takich ciężkich naruszeń prawa materialnego uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr ewidencyjny [...], [...] i [...] nie było. Według art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Dla wyprowadzenia podstaw do zastosowania sankcji nieważności nie można ograniczyć ustaleń tylko do błędnego sformułowania w zakresie i znaczenia strony w decyzji. Tylko w razie gdy w oparciu o akta sprawy ustali się, że postępowanie było prowadzone wobec podmiotu, który w sprawie nie ma interesu prawnego, jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Przyjęcie w decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...] określenia strony: "zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w K., działającemu w imieniu Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w P., pozwolenia na rozbudowę sieci łączności [...], przez poprzedzenie określeniem podmiotu działającego w imieniu inwestora, nie uzasadnia wyprowadzenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa uzasadniających stosowanie sankcji nieważności tej decyzji w części. Nie daje takich podstaw też art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosuje w oderwaniu od całości materii zawartej w tej regulacji prawnej. Według art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę Siemiatyckiego decyzji z [...] października 2003 r. nr [...] "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Artykuł 32 ust. 4 pkt 1 ustanawia przesłankę udzielenia pozwolenia na budowę, a nie podmiot, który składa wniosek. nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę może być udzielone inwestorowi (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę może złożyć sam lub przez pełnomocnika. Złożenie wniosku nie przez inwestora nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie została również spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznanie za skuteczne czynności procesowe, dokonywane przez podmiot powołujący się na działanie w imieniu inwestora, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jeżeli inwestor potwierdza te czynności procesowe, a dowodem na to jest skarga [...] w P. do Sądu, nie można z pogwałceniem przepisów prawa procesowego wywodzić skutków materialnoprawnych zastosowania sankcji nieważności decyzji tworzącej prawa dla tego podmiotu. Takie łączenie skutków pogwałcenia przepisów prawa procesowego z następstwem materialnoprawnym utraty praw nabytych stanowi naruszenie jednej z podstawowych wartości konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wartości ochrony praw nabytych. Jest przez wykładnię rozszerzającą przesłanki rażącego naruszenia prawa, naruszeniem zasady ogólnej ochrony trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie praw procesowych strony ma następstwa tylko w razie, gdy strona powołuje się, że przez ich pogwałcenie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Inny podmiot będący stroną w postępowaniu w tej sprawie nie może z pogwałcenia praw procesowych nie dotyczących jego wyprowadzać dla siebie następstw prawnych.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 61 § 1, art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.