Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 844/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1-5, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu wniosku J. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. wnioskodawca zwrócił się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.". Ponieważ teren objęty wnioskiem nie był objęty planem miejscowym, w myśl art. 53 ust. 3 ustawy, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiły przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem. W celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy wyznaczono na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. W niniejszej sprawie inwestor jako załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę zasadniczą w skali 1:1000, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem wraz z oznaczeniem sąsiednich nieruchomości. Front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, to ta część działki budowalnej która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. Działka objęta wnioskiem ze względu na specyficzną geometrię nie posiada części frontowej. W tej sytuacji granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od działki, obszar ten obejmuje urbanistyczną całość. Nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, iż sporządzając analizę urbanistyczną należy uwzględnić wyłącznie legalnie zabudowane budynki sąsiednie. Z przeprowadzonej analizy wynika, że żadna z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem o zbliżonej funkcji, co uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sprawie nie został więc spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Został natomiast spełniony warunek którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Co do istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy) organ wyjaśnił, że istniejące uzbrojenie terenu w energię elektryczną jest wystarczające dla potrzeb zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej budynku. Z wniosku wynika, że na działce znajduje się studnia, która została zrealizowana nielegalnie. Organ I instancji nie był w stanie ustalić, czy woda czerpana ze studni nadaje się do spożycia przez ludzi. Na działce znajduje się także zrealizowany nielegalnie zbiornik bezodpływowy. Organ zwrócił uwagę, że działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a zgodnie z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowalnych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. W związku z tym może zaistnieć sytuacja, że nie będzie możliwa legalizacja zbiornika bezodpływowego. Podobnie sytuacja wygląda ze studnią, która najprawdopodobniej została wykonana niezgodnie z § 31 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Mimo wątpliwości organ I instancji uznał, że istniejące uzbrojenie terenu może być wystarczające do zamierzenia budowlanego. Teren działki nie stanowi gruntów rolnych i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy także został spełniony. Teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony zabytków, natomiast znajduje się obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "[...] Park Nadmorski", zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 14 kwietnia 2014 r. poz. 1637). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 tej uchwały, na terenie działki nr [...] obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem W-LIW – grunty nad rowami. Pod pojęciem zbiorniki wodne należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak i istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linie brzegu, bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i klasyfikację prawną. Urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym wymienione w art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268). Legalizacja budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej i zbiornika na nieczystości ciekłe, nie jest urządzeniem wodnym. W związku z tym na terenie przedmiotowej działki może obowiązywać zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie do 100 m od linii zbiornika wodnego. Ponadto, teren działki położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, która zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie uzyskał zgody wodnoprawnej, wobec powyższego niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponieważ warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie został spełniony, a ponadto inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59-64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby wszystkie warunki w nim określone były spełnione łącznie, tylko wówczas możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszym przypadku front działki ma szerokość 15 m, dlatego wyznaczony wokół działki 50 m obszar analizowany, spełnia wymóg § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze znajdują się co prawda legalnie zabudowane działki, ale nie mogą one stanowić punktu odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Położona w analizowanym obszarze działka nr [...] zabudowana jest bowiem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a działka nr [...] zabudowana jest zabudową pensjonatową. Zabudowa ta nie może stanowić odniesienia do wnioskowanej zabudowy rekreacji indywidualnej.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję J. M. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione,

2) naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że budynek mieszkalny położony na działce nr [...] znajdującej się w obszarze analizowanym, nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...]

3) naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na nie zastosowaniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy właścicielom działek nr [...], [...], [...], a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy właścicielowi działki nr [...], mimo tego, że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w granicach wyznaczonego pasa ochronnego brzegu morskiego i w obszarze chronionego krajobrazu "[...] Pas Nadmorski",

4) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i nie zbadanie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...] , co w rezultacie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organy pominęły dołączoną do wniosku o wydanie warunków zabudowy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy orzekające w sprawie uznały, iż nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym brak jest działki z legalną zabudową mogącą stanowić odniesienie dla zabudowy na działce nr [...]. Jak wskazano w analizie urbanistycznej działki położone w analizowanym obszarze zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną (dz. [...]) i zabudową pensjonatową (dz. [...]). W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i powinny zostać usunięte z obrotu prawnego. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej na obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a wystarczające jest gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 779/17. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w odległości 50 m spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się:

- zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej znajdująca się w odległości 170 m od strony północno-zachodniej na działkach nr [...], [...],

- zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...], znajdująca się w odległości ok. 190 m od strony północno-zachodniej,

- budynki o charakterze rekreacji indywidualnej znajdujące się w odległości ok. 850 m od strony południowo-wschodniej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zagrodowa

która wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie może być odniesieniem do zabudowy rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 779/17 kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skarżący podkreślił, że na działkach o nr [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] wybudowane zostały budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli działek pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącego, chybiona jest argumentacja Kolegium, że należąca do niego działka położona jest w strefie szczególnego zagrożenia powodzią i w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...] Park Nadmorski", co miałoby stać na przeszkodzie w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Na działkach nr [...], [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki skarżącego, także położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w tym samym obszarze chronionego krajobrazu, wybudowane zostały legalnie budynki mieszkalne. Takie działanie Kolegium narusza art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie stron postępowania, tj. skarżącego i właścicieli ww. działek którzy decyzję o warunkach zabudowy otrzymali, mimo tego, że działki te znajdują się w tej samej strefie zagrożenia powodziowego i obszarze chronionego krajobrazu. Skarżący zauważył, że nie mógł uzyskać przed złożeniem wniosku o warunki zabudowy pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ jest ono wydawane inwestorom planującym budowę obiektów budowlanych, a nie w celu legalizacji obiektów już wybudowanych. Ponadto, organy pominęły całkowicie stanowisko przedstawione w dołączonej do wniosku decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] który nakazał skarżącemu przywrócenie stanu nie powodującego zanieczyszczenia wód zgodnie z art. 77 ust. 11 ustawy Prawo wodne, w związku z gromadzeniem ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...], poprzez wyniesienie włazu zbiornika bezodpływowego na ścieki do rzędnej równej co najmniej 1 m n.p.m., co zagwarantuje jego szczelność.

4. Kolegium w odpowiedzi na skargę powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Kolegium zaznaczyło, że przed organami, w tym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., toczy się obecnie kilkadziesiąt postępowań dotyczących legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez właścicieli działek powstałych po podziale działek nr [...], poprzez ich zabudowę obiektami rekreacji indywidualnej. Odnosząc się do zarzutów skargi J. M. Kolegium wyjaśniło, że obszar analizowany wokół jego działki został wyznaczony prawidłowo w odległości 50 m. Wyznaczenie większych granic obszaru analizowanego nie miałoby znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika z analizy kompleksu działek powstałych po podziale działek nr [...] istniejąca legalnie zabudowa w tym kompleksie znajduje się tylko na działce nr [...] i jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, oraz na działce nr [...] (zabudowa o charakterze pensjonatowo-hotelowym). Działki te ze względu na ich funkcję oraz gabaryty nie mogą stanowić odniesienia dla działki zabudowanej obiektem rekreacji indywidualnej, nietrwale związanym z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.) - zwaną dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej rozporządzeniem.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

6. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa, o funkcji zbliżonej do zabudowy rekreacji indywidualnej, a zatem brak było możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka wnioskodawcy. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19 - nie publ.). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany.

7. W odpowiedzi na zarzuty skargi należy wyjaśnić, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

8. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do 50 m i tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno- urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działki zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (nr [...]) oraz budynkiem pensjonatowo-hotelowym (nr [...]) zabudowane są zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek którego wniosek dotyczy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym. W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia). Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu należącego do skarżącego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP z tego względu, że warunki zabudowy są ustalane indywidualnie dla każdej nieruchomości objętej wnioskiem, po spełnieniu wymagać określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu, decyzje obydwu organów odpowiadają prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co podniesiono w skardze, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.