Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3378/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3378/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu [...] Sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w [...], na nieruchomości o nr ew. [...] obr.[...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

W dniu [...] listopada 2013 r. do Urzędu Miasta w [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Opinią sanitarną z dnia [...] grudnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko,

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Raport został złożony w dniu [...] września 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko, W odpowiedzi na wezwanie inwestor przedłożył w dniu [...] września 2014 r. nowy raport uwzględniający uwagi zawarte w piśmie Urzędu Miasta oraz zawierający uaktualnioną podstawę prawną.

Opinią sanitarną z dnia [...] października 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował przedsięwzięcie inwestycyjne bez zastrzeżeń. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r Burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1397 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

Art. 82 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 z późn. zm.) określa wymagania, jakie powinna spełniać pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W żadnym z przepisów powyższej ustawy nie określono natomiast wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.

Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w

razie:

1. Niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy),

2. Odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy)

3. Brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie art. 81 ustawy),

4. Gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, ze przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy).

Ponadto zdaniem organu należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownych będzie mogło mieć również miejsce w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Analiza treści uzasadnienia organu pierwszej instancji prowadzi zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że podstawę wydania decyzji odmownej stanowiły następujące okoliczności:

- niezgodność z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - dalej poś,

- zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć zagrożonych wystąpieniem poważnej awarii w rozumieniu art. 3 pkt 23 poś,

- stanowisko lekarzy wyrażone podczas procedury z udziałem społeczeństwa,

- zasada przezorności wyrażona w art, 191 ust. 2 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, między innymi zawierać:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78.

W powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, iż pomimo tego, że w raporcie nie zakwalifikowano przedsięwzięcia do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, z uwagi na fakt występowania w toku procesu technologicznego niebezpiecznych substancji zagrażających życiu i zdrowiu ludzi, planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć zagrożonych wystąpieniem poważnej awarii w rozumieniu art, 3 pkt 23 poś. Zdaniem organu odwoławczego ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się spółki, że ryzyko wystąpienia poważnej awarii stanowi kryterium, które organ pierwszej instancji bierze pod uwagę przy określeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie na inwestora został nałożony obowiązek uwzględnienia w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii. W przedłożonym raporcie oraz jego uzupełnieniu wskazano, że na podstawie wytycznych znajdujących się w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r, zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 30, poz. 208) oraz wykonanych obliczeń i analiz zawartych w raporcie wynika, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako zakład o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Organ pierwszej instancji nie wykazał, że wystąpiły przesłanki kwalifikujące przedmiotowe przedsięwzięcie do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. O powyższym nie może stanowić bliżej nieokreślone stanowisko lekarzy, na które organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji. Organ nie dokonał własnych obliczeń kwestionujących dane zawarte w raporcie. Zarzut stawiany raportowi powinien być oparty o wykazanie jego niezgodności z art. 66 ustawy, a także przepisem prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagań wynikających z ww. art. 66. Raport ma charakter dokumentu prywatnego, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym, możliwość zgłoszenia wniosków zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii (kontropinii) sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Do akt sprawy nie dołączono dokumentu podważającego treść raportu, brak jest również innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na niespełnienie przez inwestora konkretnych wymagań ochrony środowiska.

Organ zauważył, że nawet zaliczenie danej inwestycji do zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a zgodnie z art. 82 ust, 1 lit d w decyzji należy określić wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o niezgodności z art. 73 ust. 3 poś, zgodnie z którym w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. W przepisie tym jest mowa o budowie i rozbudowie, czyli czynnościach uregulowanych w Prawie budowlanym, zatwierdzanych w drodze pozwolenia na budowę jak również o lokalizacji inwestycji poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji (to następuje na kolejnych etapach: w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę). Przepisy dotyczące ocen środowiskowych mają służyć wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Dlatego postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję. Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasada przezorności została zrealizowania poprzez przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zasada przezorności nie zobowiązuje instytucji lub osoby, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska.

W warunkach przedmiotowej sprawy istotne jest , że w niniejszej sprawie zostało wydane pozytywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (postanowienie z dnia [...] października 2014 r.). Uzgodnienie w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Burmistrz Miasta [...] w zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie odniósł się do uzgodnienia. Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne nie zastosuje się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające w ramach dyspozycji art.77 § 1 Kpa ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich powodów postanowienie akceptujące daną inwestycję zostało pominięte. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest odniesienie się do wydanego w sprawie uzgodnienia. W sprawie została wydana pozytywna opinia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2014 r. Opinia nie została poddana ocenie organu orzekającego w sprawie decyzji środowiskowej. Wprawdzie organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii nie mniej jednak organ winien się odnieść do jej treści. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy a także art. 7, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Burmistrz Miasta [...] nie rozpatrzył całego materiału dowodowego opierając się jedynie na wybranych elementach. W art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określone zostały wymogi prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, wśród nich istotne znaczenie ma uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien objaśnić tok myślowy prowadzący do zastosowania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Objaśnienie to będzie trafne jeżeli zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zakresie mieści się także obowiązek organu do poddania ocenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego.

W ocenie organu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w związku z czym zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając następujących przepisów mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 80 ust.1 pkt 1 oraz 85 ust. 2 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("Ustawa OOŚ") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy mają zastosowanie do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2. art. 138 §1 pkt 2) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ Ił instancji;

3. art. 138 §2 Kpa polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy w świetle okoliczności sprawy zasadne było merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji;

3. art. 15 Kpa polegające na pozbawieniu Spółki prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że stwierdzone przez organ naruszenia nie mają rażącego charakteru i istotnego wpływu na możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwentnie, w świetle przepisów Kpa SKO powinno merytorycznie rozpatrzyć sprawę. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa " Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ". Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą przyjmuje się, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności, która nakazuje organowi II instancji ponowne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że "Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 KPA możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ / instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 KPA i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu".

Z literalnej wykładni art. 80 ust.1 pkt 1 i art. 85 ust.2 lit b ustawy OOS wynika, że mają one zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach — za takim stanowiskiem przemawia w szczególności treść wskazanych przepisów, która wprost odwołuje się do decyzji środowiskowej (...) organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach "uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...)"). Taka interpretacja jest zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych z której również wynika, że art. 80 ust.1 pkt 1 oraz art. 85 ust. 2 lit b Ustawy OOŚ mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwentnie wskazane przepisy, nie będą miały zastosowania do przypadku, w którym organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli takiego jak przypadek Spółki. Tym samym przyjęcie przez SKO, że Burmistrz wydając decyzję odmawiającą Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego Przedsięwzięcia naruszył przepisy art. 80 ust.1 pkt 1 oraz art. 85 ust.2 lit b Ustawy OOŚ i uznanie tych nieprawidłowości za wystarczające do uchylenia decyzji Burmistrza nie jest prawidłowe i zasadne.

Z treści decyzji SKO można domniemywać, że naruszenie przepisów postępowania, na które wskazuje SKO, polega na nie odniesieniu się przez Burmistrza w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do uzgodnienia RDOŚ oraz opinii Inspektora Sanitarnego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak dlaczego stwierdzone naruszenie przepisów postępowania jest na tyle istotne, że nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że brak odniesienia się w Decyzji Burmistrza do stanowisk organów uzgadniających stanowi wadę postępowania. Natomiast w ocenie Spółki nie jest to wada mająca istotny wpływ na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Spółka złożyła kompletną i spójną dokumentację, jaka jest wymagana do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W trakcie trwającego postępowania Przedsięwzięcie uzyskało pozytywne uzgodnienie RDOŚ (jakie jest warunkiem koniecznym do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) oraz pozytywną opinię Inspektora Sanitarnego. Z proceduralnego punktu widzenia, Burmistrz także dokonał wymaganych przez Ustawę OOS czynności, (I) przeprowadził ocenę oddziaływania Przedsięwzięcia na środowisko, (II) na bieżąco informował strony i społeczeństwo o działaniach podejmowanych w związku z prowadzonym postępowaniem, (III) wystąpił do właściwych organów o wydanie uzgodnień, (IV) zapewnił udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Spółka natomiast dwukrotnie złożyła szczegółowe wyjaśnienia w związku z wniesionymi uwagami społeczeństwa. W konsekwencji Burmistrz przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko (postępowanie wyjaśniające) oraz dysponował pełnym materiałem dowodowym jaki jest niezbędny do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W swojej Decyzji SKO nie wskazało na jakiekolwiek braki w materiale dowodowym uniemożliwiającym mu merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy, wręcz przeciwnie stwierdziło, że "Do akt sprawy nie dołączono dokumentu podważającego treść raportu, brak jest również innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na niespełnienie przez inwestora konkretnych wymagań ochrony środowiska " co pozwala przyjąć, że SKO nie miało żadnych zastrzeżeń co do raportu przekazanego przez Spółkę. Konsekwentnie, należy uznać, że SKO (podobnie jak Burmistrz) dysponowało kompletnym i pełnym materiałem dowodowym niezbędnym i wystarczającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, SKO nie zakwestionowało także ustaleń faktycznych dokonanych przez Burmistrza, co jest niezbędne w przypadku wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: (I) teren na którym zlokalizowana będzie planowana inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (II) planowane Przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, (III) Burmistrz nie zaproponował alternatywnego wariantu, na który Spółka nie udzieliła zgody, (IV) realizacja planowanego Przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (Przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko wodne). Natomiast odmowa Burmistrza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego Przedsięwzięcia nastąpiła z powodów innych niż wynikające z przepisów Ustawy OOS, co stanowi naruszenie tej ustawy. SKO podzieliło stanowisko Spółki, zgodnie z którym wskazane przez Burmistrza powody odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia nie zasługują na uwzględnienie - w tym zakresie SKO w zupełności podzieliło argumentację podniesioną przez Spółkę w odwołaniu.

W świetle powyższego trudno uznać, aby w sytuacji gdy SKO dysponowało kompletnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza powodów, dla których Burmistrz nie przychylił się do uzgodnienia RDOŚ oraz opinii Inspektora Sanitarnego było na tyle istotne, aby uprawniało SKO do wydania decyzji kasacyjnej. Z decyzji Burmistrza wprost wynika, że "organ uznał, że słuszne są obawy i zastrzeżenia licznej grupy społeczeństwa, która wypowiedziała się podczas procedury z udziałem społeczeństwa wyrażając swój sprzeciw dla planowanej inwestycji ze względu na możliwość wystąpienia awarii i konsekwencji z nią związanych" (cytując stanowisko lekarzy, którzy wypowiedzieli się w ramach procedury z udziałem społeczeństwa), a tym samym logiczne jest, że rozpatrując materiał dowodowy Burmistrz przychylił się do stanowiska społeczeństwa, a nie organów uzgadniających. Konsekwentnie, nawet gdyby Burmistrz wyjaśnił motywy, dla których nie zgodził się z uzgodnieniem RDOS oraz opinią Inspektora Sanitarnego w uzasadnieniu swojej decyzji to i tak nie miałoby to żadnego wpływu na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym decyzja powinna zostać wydana zgodnie z wnioskiem Spółki. Jednocześnie należy pamiętać, że rozpatrując odwołanie SKO posiada kompetencje do usunięcia niektórych wad postępowania organu I instancji. Zgodnie z Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji tylko ponowne administracyjne rozpoznanie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej przez SKO, pomimo braku ku temu przesłanek naruszyło zasadę dwuinstancyjności - Spółka została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna do wydania której organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie powyższego przepisu stanowi niewątpliwe wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy będącej konsekwencją zasadniczej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą tej zasady jest dwukrotna ocena dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dla zapewnienia więc realizacji tej zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest wystarczające jedynie wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć. Dlatego rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji stanowi obowiązek organu odwoławczego, od którego wyjątek przewiduje art. 138 § 2 K.p.a., jednak tylko w ściśle określonej sytuacji. Sytuacja ta związana jest z tak poważnym naruszeniem zasad postępowania przez organ pierwszej instancji, które doprowadziło do wydania decyzji przez ten organ, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został zgromadzony w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Innymi słowy wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. W takim przypadku konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zakres braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy właśnie przez wzgląd na stosowanie zasady dwuinstancyjności, uniemożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego.

Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają więc charakter wyjątkowy. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami wynikającymi z oceny prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które bez wpływu na zasadę dwuinstancyjności mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji bez dokonania analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie jej jedynie na wybranych elementach materiału dowodowego, ze względu na brak poddania ocenie ustaleń raportu o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko, jak też nie wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia pozytywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie uzgadniające) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia), na co wskazuje niespełniające wymogów określonych w art. 85 w/w ustawy uzasadnienie decyzji.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zdaniem sądu w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Twierdzenie organu, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został przez organ wykazany, gdyż organ nie skonkretyzował potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania i jego zakresu. W odróżnieniu od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie wskazuje, iż nie istniały powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji co do oceny prawnej. Braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie są w takiej sytuacji powodem do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie stanowią naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy w sposób stanowczy stwierdził, że wskazane w decyzji organu pierwszej instancji powody nie mogły stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć zagrożonych wystąpieniem poważnej awarii w rozumieniu art.3 pkt 23 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie na inwestora został nałożony obowiązek uwzględnienia w raporcie oddziaływania na środowisko ryzyka wystąpienia poważnej awarii i jak wskazuje raport oraz jego uzupełnienie, przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako zakład o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Przy tej ocenie wywiódł, że organ pierwszej instancji nie wykazał, by wystąpiły przesłanki kwalifikujące przedsięwzięcie do kategorii tego rodzaju zakładów, jak też że podstawą takiej oceny nie mogło być bliżej nieokreślone stanowisko lekarzy, na które organ ten powołał się w uzasadnieniu decyzji, a do akt sprawy nie dołączono dokumentu podważającego treść raportu, jak też dokumentów, które mogłyby wskazywać na niespełnienie przez inwestora konkretnych wymagań ochrony środowiska. Dalej organ wskazał, że nawet potencjalne zagrożenia wystąpienia poważnej awarii nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ale podstawę do określenia wymogów jej przeciwdziałania. Nie podzielił również stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 73 ust.3 ustawy prawo ochrony środowiska, z uwagi na to, że przesłanka tego przepisu może być badana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, a nie na etapie postępowania związanego z oceną zagrożeń dla środowiska. Nie zgodził się z rozumieniem zasady przezorności zaprezentowanym przez organ pierwszej instancji wykazując, że sprowadza się ona do tego, że w przypadku wystąpienia wątpliwości co do skutków realizacji przedsięwzięcia należy profilaktycznie przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Wywiódł także, że sprzeciwu społeczeństwa nie można traktować jako prawa veta, które obliguje organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Zarzucił organowi pierwszej instancji, że pominął tak istotną okoliczność jak uzgodnienie RDOŚ, które ma charakter wiążący dla rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań i pozytywną opinię organu opiniującego i mimo takiego obowiązku nie wyjaśnił przyczyn pominięcia tych stanowisk w uzasadnieniu decyzji.

To właśnie są elementy odmiennej oceny prawnej, wskazującej więc na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie zebranego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, który wywodzi w uzasadnieniu swojej decyzji, że pozostał do wyjaśnienia tak istotny zakres sprawy, że konieczne jest skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oczywiście dokonana przez organ odwoławczy ocena nie jest pełna, gdyż dokonana została tylko w kontekście przesłanek wskazanych przez organ pierwszej instancji jako podstawy odmownej decyzji. Jednak z pewnością wskazuje ona na możliwość wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia i brak potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ nie wskazał żadnych konkretnych wytycznych co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzja kasatoryjna nie służy zaś temu, by organ pierwszej instancji zmienił swoje stanowisko w sprawie.

Zasadnie organ odwoławczy ocenił, że decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 1 i 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż niewątpliwe wymogi określone w tych przepisach dotyczą każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić uzgodnienie RDOŚ, a uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać stanowisko organu w odniesieniu do wszystkich wskazanych w tych przepisach elementów. Jednak uzasadnienie organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wydając rozstrzygnięcie organ ten kierował się wyłącznie interesem społeczności lokalnej, pomijając jak stwierdził wypełnienie przez wnioskodawcę warunków formalnych do uzyskania decyzji pozytywnej.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.