Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 19/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par 2 pkt 1-4, art. 52 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 ust 7, art. 170 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi H.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] roku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w [...] poinformował H.W., iż na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) z dniem 1 marca 2017 roku będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Kolejnym pismem z dnia 30 maja 2017 r. (doręczonym 31 maja 2017 r.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował H.W., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: "ustawa" lub "p.w.u. o KAS") nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy). Podkreślono, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stosunek pracy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Jednocześnie, pismem z dnia 31 maja 2017 roku skarżąca wezwała organ do przedłożenia propozycji służby w służbie Celno – Skarbowej, wskazując, że nieprzedstawienie propozycji narusza jej dobra osobiste, tj. między innymi jej zdrowie, godność oraz dobre imię. Wskazała, że nie otrzymała żadnej propozycji (tj. propozycji służby lub propozycji pracy), co odbiera jako wyraźny sygnał, iż nie otrzyma żadnej propozycji i tym samym jej status funkcjonariusza ma wygasnąć za 3 miesiące. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie, nie otrzymała propozycji ze względu na wiek.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 roku organ wyjaśnił, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Organ zauważył, że propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ma charakteru decyzji. W związku z powyższym przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa.

W dniu 12 czerwca 2017 roku skarżąca wniosła pismo zatytułowane "odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby", zaskarżając je

w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji otrzymanej w dniu 31 maja 2017 roku i tym samym pozostawienie skarżącej jako funkcjonariusza w Służbie Celno - Skarbowej oraz przedłożenia jej propozycji służby zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W tym samym dniu, tj. 12 czerwca 2017 roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, którą w jej ocenie organ zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Organ administracji w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 roku, odpowiadając na powyższe odwołanie wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 31 maja 2017 roku Nr [...]. Jednocześnie poinformował, że podjęta decyzja o nieprzedstawieniu propozycji znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od informacji o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.

W kolejnym piśmie z dnia 7 lipca 2017 roku organ poinformował skarżącą, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej wskazanej w przepisie, w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub nieprzedłożenia takiej propozycji. Organ wskazał jednocześnie, że niezłożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego też środek zaskarżenia wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie przysługuje.

W dniu 11 lipca 2017 roku skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku oraz pomimo upływu ustawowego terminu na to, tj. 31 maja 2017 roku, co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. Wskazała także, że złożone przez nią odwołanie nie zostało przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie strona wniosła o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji służby.

W odpowiedzi na zażalenie, Szef KAS w piśmie z dnia 25 lipca 2017 roku poinformował, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zażalenie nie może być rozpatrzone przez we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna. W sytuacji braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują bowiem formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, H.W. zarzuciła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podniosła, iż posiada wykształcenie wyższe ekonomiczne, a służbę celną pełni od 1995 r., czyli łącznie 21 lat. Na przestrzeni tych lat realizowała zadania służbowe w komórce kontroli wewnętrznej i przeciwdziałania korupcji z przerwą w latach 2002-2003, związaną z pełnieniem obowiązków w komórce audytu wewnętrznego, powołanej ustawą do realizacji zadań wspierających działalność kierowników urzędów sektora finansów publicznych. Posiada uprawnienia audytora wewnętrznego potwierdzone zaświadczeniem o złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu na audytora wewnętrznego. Skarżąca podkreśliła, iż zadania służbowe realizowała w sposób rzetelny, z zachowaniem standardów kontroli, w tym zasady obiektywizmu przy przedstawianiu stanu faktycznego w kontrolowanym obszarze i dokonywaniu ocen dotyczących działalności badanych jednostek/komórek organizacyjnych, jak również oceny prac komisji przetargowych pod kątem zgodności ich działalności z ustawą o zamówieniach publicznych. Staranne, rzetelne i samodzielne wykonywanie przez nią zadań służbowych znalazło potwierdzenie w wysokich ocenach okresowych. Zaznaczyła, iż dla zachowania wysokiego poziomu merytorycznego realizowanych zadań stale podnosiła wiedzę i umiejętności służbowe, uczestnicząc w licznych szkoleniach, obejmujących oprócz zagadnień z zakresu cła i podatków również tematykę i warsztaty z analizy finansowej i ekonomicznej, zamówień publicznych, tematykę przeciwdziałania korupcji, zasad przeprowadzania samooceny jednostki organizacyjnej wg metody CAF. Wielokrotnie również prowadziła szkolenia z zakresu prewencji antykorupcyjnej, dedykowane dla funkcjonariuszy celnych i pracowników Izby Celnej w [...] i podległych urzędów celnych. Współuczestniczyła także w przygotowywaniu aktów kierowania wewnętrznego oraz innych dokumentów sporządzonych w ramach prewencji antykorupcyjnej.

Skarżąca dodała, iż we własnym zakresie podwyższała znajomość języka angielskiego, w tym również w obszarze związanym z realizacją zadań służbowych i posiada zaświadczenie o złożeniu egzaminu resortowego, potwierdzającego znajomość języka angielskiego o profilu ekonomiczno-handlowym. Wielokrotnie była wyróżniana za wzorową realizację zadań służbowych, jak również została odznaczona medalem złotym za długoletnią służbę.

W ocenie H.W., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Tą normą w jej ocenie jest przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Wskazał w pierwszej kolejności, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż doręczenie informacji o braku propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to akt proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można przyjąć lub odmówić przyjęcia. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne władcze działanie organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Osoba, do której skierowana jest propozycja zachowuje niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Propozycja zatrudnienia w jednostce KAS nie może być uznana za władczy akt organu rozumiany jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu.

Z ostrożności organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że niezłożenie skarżącej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 7 oraz art. 171 ustawy p.w.u. o KAS wprost umożliwia organowi nie wręczanie tego typu propozycji funkcjonariuszom. Wynika to z celu utworzenia KAS, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Do 28 lutego 2017 r. istniały bowiem trzy niezależne od siebie struktury :

- administracja podatkowa (16 izb skarbowych oraz 400 urzędów skarbowych),

- Służba Celna (16 izb celnych, 45 urzędów celnych i 141 oddziałów celnych),

- kontrola skarbowa (16 urzędów kontroli skarbowej).

Powyższe jednostki na poziomie regionalnym posiadały własne budżety, kadry oraz zarządzały majątkiem ruchomym i nieruchomym.

Rozproszenie i powielenie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a więc z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Zmiany objęły także zakres zadań poszczególnych organów KAS.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, iż biorąc pod uwagę konieczność realizacji wyznaczonych mu zadań, przy uwzględnieniu optymalnego i racjonalnego wykorzystania dostępnej kadry, w związku z treścią powołanych przepisów, miał prawo dokonać wyboru pracowników/funkcjonariuszy, którzy otrzymają propozycję dalszego zatrudnienia w KAS. Złożenie propozycji zatrudnienia wszystkim dotychczasowym pracownikom lub funkcjonariuszom w/w służb godziłoby w sens wprowadzenia reformy tych służb.

Zdaniem organu, niezasadnym więc jest podnoszenie, że Dyrektor IAS miał prawny obowiązek przedstawienia propozycji pracy lub służby w strukturach KAS i że nieprzedstawienie takiej propozycji stanowi naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Podkreślił, że na mocy przepisów szczególnych Dyrektor IAS miał autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę i nieprzedstawienia skarżącej takiej propozycji z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS.

Dodatkowo organ podniósł, że w odpowiedzi na złożone zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w [...], Szef KAS potwierdził prawidłowość przyjętego przez ten organ trybu postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę.

Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Zaznaczyć także należy, że skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o zwolnieniu ze służby zawartą w informacji o braku propozycji zatrudnienia z dnia 30 maja 2017 r. (sprawa o sygn. III SA/Łd 340/18) oraz skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania jakie złożyła od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w informacji o braku propozycji zatrudnienia, doręczonej 31 maja 2017 r. (sprawa o sygn. III SAB/Łd 18/18). W sprawie III SA/Łd 340/18 Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną uznając, że została wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji. W sprawie III SAB/Łd 18/18 Sąd stwierdził bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącej pisma z informacją o nieprzedstawieniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, tj. 31 maja 2017 r. należy wskazać, że w sprawie, zgodnie

z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 08.11.2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 07.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca w dniu 11 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 25 lipca 2017 r., wniosła przedmiotową skargę na bezczynność.

Następnie rozważenia wymaga najdalej idący zarzut podniesiony przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej tj. zarzut braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że w ocenie organu złożenie propozycji zatrudnienia, jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy lub służby nie jest decyzją, ani aktem lub czynnością, jak też innym aktem lub czynnością o których mowa w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Pismo informujące skarżącą o braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a także wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017, zdaniem organu, nie ma charakteru administracyjnoprawnego, co oznacza, iż nie wszczęto postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można też mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a.

W ocenie Sądu, pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...], informujące skarżącą o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługuje stronie odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Szersze stanowisko w powyższym zakresie przedstawione zostało przez Sąd w sprawie o sygn. III SA/Łd 340/18, ze skargi H.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 30 maja 2017 r. o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia, które uznane zostało przez WSA za decyzję o zwolnieniu ze służby.

Niezasadny jest zatem pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS, a do dnia 1 marca 2017 r., tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "p.w.u. o KAS") z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej: "ustawa o KAS"). Zgodnie z art. 159 p.w.u. o KAS, z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa, gdy chodzi o zasoby kadrowe ustanawia zasadę dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy.

Skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu podkomisarza, z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby (art. 165 ust. 3 p.w.u o KAS) .

Z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez nią służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS.

Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2).

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu.

Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi takiej propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor IAS podjął decyzję (wyrażoną w piśmie z dnia 30 maja 2017 r.) o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany. Zatem bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - a więc zawierające władcze rozstrzygnięcie - podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać, zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS, za decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że każdemu funkcjonariuszowi Celno-Skarbowemu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Jak zaznaczono wyżej, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co jak zaznaczono wyżej, w ocenie sądu wymagało wydania przez organ decyzji.

Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy, jak również funkcjonariusz mógł takiej propozycji nie otrzymać. Wynika to wprost z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.u. o KAS. Przepis ten stanowi, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 1 pkt 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3). Powyższa regulacja niewątpliwie odnosi się do skarżącej, jako do osoby pełniącej służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS.

O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić natomiast wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro z zapisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, że nie każdy funkcjonariusz celno-skarbowy otrzyma do 31 maja 2017 r. propozycję dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia w strukturach nowoutworzonej KAS, to nie można organowi stawiać zarzutu bezczynności polegającej na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej.

Należy jednak podkreślić, że w ocenie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W przypadku natomiast uznania, że brak jest możliwości przedłożenia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby, w decyzji o zwolnieniu ze służby Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien wyczerpująco przedstawić motywy takiego postępowania. Decyzja o zwolnieniu ze służby winna przy tym odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać szczegółowe uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do obligatoryjnego składania wszystkim funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, propozycji służby.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 ( publ. ONSA i WSA 2009/4/63 ) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi w sprawie, skoro skarżącemu przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] skutecznie postawić zarzutu bezczynności.

Z powyższych względów skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd rozpoznając skargę na bezczynności nie oceniał trafności i legalności nieprzedstawienia skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby, gdyż było to w pewnym zakresie przedmiotem oceny w sprawie III SA/Łd 340/18.

D.Cz.