Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2835/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 20 ust. 3, 4, 5 oraz 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości N., gmina H.; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Gminy H. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. (dalej także jako skarżący lub spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miejskiej w H. nr [...] z dnia [...] września 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N. w gminie H.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

W dniu [...] września 2012 r. Rada Miejska w H. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N. w gminie H.

Pismem z dnia 29 listopada 2012r. P. Spółka z o.o. spółka komandytowa wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści uchwały lub do pisemnego ustosunkowania się do kwestii podniesionych w piśmie. Rada Miejska w H. nie uwzględniła wezwania spółki do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści planu. Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. skarżący wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na powyższą uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części, tj. w zakresie § 15 ust. 14, § 20 ust. 3, 4, 5 oraz 11 oraz § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012r., poz.647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy,

2) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez brak określenia przez organ w § 28 uchwały wysokości stawek procentowych w stosunku do wszystkich terenów,

3) art. 17 pkt 12 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia procedury planistycznej, tj. niedokonanie ponownych uzgodnień przez organ w zakresie uwzględnionych uwag złożonych przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2012 r., które zostały wprowadzone do projektu planu,

4) art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób indywidualny wszystkich uwag zgłoszonych przez skarżącą, w tym pominięcie uwagi nr 4 zgłoszonej w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r.,

5) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie przez organ zmiany w § 15 ust. 14 uchwały w wyniku uwzględnienia uwagi nr 6 skarżącej w treści odmiennej niż wskazanej w załączniku nr 2 uchwały, jak również zmiany w § 20 uchwały poprzez wprowadzenie w jej treści czterech ustępów o numerach 3, 4, 5 oraz 11, które nie były efektem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu przez uprawnione osoby, lecz wyłącznie inicjatywą organu, który po dokonaniu zmian nie ponowił czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

6) art. 140 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącej w prawie własności działki ew. nr [...] w wyniku wprowadzenia przez organ w § 20 uchwały ustępu 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno - usługowych".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 15 ust. 14 uchwały, § 20 ust. 3, 4, 5 oraz 11 uchwały oraz § 28 ust. 2 uchwały, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 488/13) oddalił powyższą skargę. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym przez stronę zakresie. Sąd nie dopatrzył się zarówno naruszenia zasad sporządzania planu, jak i istotnego naruszenia trybu. Nie doszło również do naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez określenie sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Co do ostatniej kwestii Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącej w prawie własności działki ew. nr [...] w wyniku wprowadzenia przez organ w § 20 uchwały ustępu 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno - usługowych". W ocenie Sądu wojewódzkiego Rada wprowadzając taki zapis do planu nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego i nie naruszyła interesu prawnego spółki.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2015r. (sygn. akt II OSK 2615/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jako zarzuty skargi kasacyjnej wskazano:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Miejską w H. w § 20 uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. ust. 11 o treści "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych" nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego skarżącej,

b) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem obrad i zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w H. w sposób zgodny z przepisami prawa, co ma potwierdzać treść załącznika nr 2 do uchwały,

c) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że:

- Rada Miejska w H. nie była zobowiązana do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponieważ nie dokonała odmiennego niż organ wykonawczy rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą, w sytuacji gdy Rada Miejska w H. w § 20 uchwały wprowadziła cztery ustępy o numerach 3, 4, 5 oraz 11, których nie zawierał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony do publicznego wglądu, jak również ustępy o numerze 3, 4, 5 oraz 11 nie zostały wprowadzone przez Burmistrza Miasta H. w trybie określonym w art. 17 pkt 13 u.p.z.p., co tym samym obligowało Radę Miejską w H. do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

- skarżąca zobowiązana była wskazać, "w jakim zakresie i z którymi organami lub instytucjami miałoby nastąpić ponowne uzgodnienie lub opiniowanie miejscowego planu", podczas gdy adresatami art. 17 pkt 13 u.p.z.p. i 19 ust. 1 u.p.z.p. są odpowiednio Burmistrz Miasta H. oraz Rada Miejska w H. i tym samym do wymienionych organów należała decyzja w jakim zakresie i z kim uzgodnienia powinny być ponowione,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi skarżącej i nie stwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały we wskazanym przez skarżącą zakresie, pomimo naruszenia przez Radę Miasta w H. przepisów dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności istotnego naruszenia art. 6 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia, a także art. 17 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 19 ust. 1 u.p.z.p.,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym nie zweryfikowanie, czy zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy obligatoryjnie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak również czy Rada Miejska w H. rozpatrzyła każdą z uwag zgłoszoną przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. w sposób merytoryczny i kompleksowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skierowanych na naruszenie przepisów prawa procesowego. Natomiast jako usprawiedliwione uznał naruszenie przepisów o charakterze materialnym tj. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Wobec powyższego Sąd wojewódzki uznał, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę i mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015r. (sygn. akt II OSK 2615/13), należy wskazać, iż przy podjęciu omawianej uchwały doszło zarówno do naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu, jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. NSA w jednoznacznym i wyczerpującym stanowisku zawarł wykładnię podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (te przepisy zaważyły o uwzględnieniu skargi kasacyjnej) na tle tej konkretnej sprawy i ową wykładnią obecnie rozpoznający skargę sąd wojewódzki w pełni jest związany. Tym samym została wyłączona możliwość przywołania i wykorzystania innych poglądów w zakresie interpretacji przepisów prawa, wypracowanych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd wojewódzki uprzednio wydając wyrok dopuścił się naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącej w prawie własności działki nr ew. [...] w wyniku wprowadzenia przez organ w § 20 uchwały ustępu 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych". W tym miejscu należy nadmienić, że wskazany wyżej § 20 planu reguluje zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem od MN/U1 do MN/U3 tj. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu powierzchni usługowej. Z kolei w piśmie strony skarżącej z dnia 30 listopada 2015r. potwierdzono, że z działek stanowiących własność skarżącej w obszarze MN/U3 znajduje się jedna działka o nr ew. [...].

Jak wskazał NSA wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości Rada Miejska powinna działać zgodnie z zasadą konieczności i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności, które wynikają z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie w § 20 ust. 11 uchwały zakazu rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków skarżącej jest ograniczeniem nadmiernie dolegliwym i tym samym naruszającym zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sytuacji doszło do naruszenia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., Gminie przysługuje owo władztwo realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Z drugiej natomiast strony przywołane prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Określona w przepisie art. 3 ust 1 u.p.z.p zasada władztwa planistycznego gminy nie oznacza arbitralności i dowolności gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej bowiem organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Z tych przyczyn NSA uznał, a obecnie sąd wojewódzki powtarza to stanowisko, że wprowadzenie zakazów rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno-usługowych znajdujących się na działce ew. nr [...] (leżącej w obszarze MN/U3) jest ograniczeniem prawa własności przysługującego skarżącemu, nadmiernie dotkliwym i tym samym naruszającym zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dalej jako zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób indywidualny wszystkich uwag zgłoszonych przez skarżącą. Mianowicie poprzednio rozpoznając sprawę sąd wojewódzki wadliwie uznał, że wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012r. do projektu planu miejscowego były przedmiotem obrad i zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w H. w sposób zgodny z przepisami prawa. NSA natomiast przywołał bogate orzecznictwo tegoż sądu i sfomułował pogląd, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

Dalej stwierdzono, że ustawodawca nie narzucił formy, w jakiej rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, rozstrzyga w kwestii danej uwagi. Z tego względu najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (vide wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 589/2010, z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 713/2010, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1989/2011). Przeprowadzona przez NSA analiza treści protokołu z obrad [...] sesji Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2012r. doprowadziła do wniosku, że uwagi zgłoszone do projektu planu nie były rozpatrywane merytorycznie, ponieważ przedmiotem obrad były wyłącznie wnioski złożone przez Komisję Zagospodarowania Przestrzennego, Gospodarki Komunalnej i Inwestycji, a głosowanie nad projektem uchwały, która zawierała w załączniku nr 2 listę uwag nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych, odbyło się w sposób formalny bez merytorycznego rozpatrzenia przez Radę Miejską zgłoszonych uwag i jakiejkolwiek dyskusji w zakresie zgłoszonych uwag.

Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.p.z.p.: "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.". Jak wskazała Spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści Uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., brzmienie § 20 planu zostało istotnie zmienione w porównaniu do brzmienia § 20 projektu planu, który został wyłożony do publicznego wglądu, przy czy wprowadzone zmiany nie były efektem rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu przez osoby uprawnione, w tym skarżącą. W § 20 uchwały zostały dodane cztery nowe ustępy, w tym kwestionowany przez skarżącego zakaz rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno- usługowych. Skoro w § 20 uchwały Rada Miejska w H. na etapie otrzymania od Burmistrza H. projektu planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła cztery dodatkowe cztery ustępy o numerach 3, 4, 5 oraz 11, których nie zawierał projekt miejscowego planu zagospodarowania, to zobligowana była do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., wyłącznie w zakresie części projektu planu objętego zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie wprowadził bowiem żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu planu uwag. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę.

NSA zawarł także stanowisko, że charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości. Z kolei czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Przytoczone stanowisko NSA wiąże sąd wojewódzki w tej konkretnej sprawie, co oznacza, że zakres rozpatrzenia skargi został ograniczony do wskazanego zakresu zaskarżenia. Tym przedmiotem zaś był § 15 ust. 14, § 20 ust. 3, 4, 5 oraz 11 oraz § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Ponieważ wykładnia przepisów prawa zgłoszonych w skardze kasacyjnej, zaprezentowana wyczerpująco przez NSA, doprowadziła tenże Sąd do jednoczesnej oceny zaskarżonej uchwały na tle zastosowania analizowanych norm prawa materialnego zawartych w u.p.z.p., sąd wojewódzki przyjmując te rozważania za własne doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana zarówno z naruszeniem istotnego trybu jego sporządzenia, jak i naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonym (na podstawie art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie zaskarżenia Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie podzielając tych zarzutów.

Wobec powyższego Sąd uznaje za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącej w prawie własności działki ew. nr [...] w wyniku wprowadzenia przez organ w § 20 uchwały ustępu 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych".

Także jako zasadny w świetle stanowiska NSA należało uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób indywidualny wszystkich uwag zgłoszonych przez skarżącą. Mianowicie nie budzi wątpliwości w świetle w zasadzie jednolitego orzecznictwa NSA, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu, ale uwagi muszą zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Tymczasem jak wynika z protokołu z obrad [...] sesji Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2012r. uwagi zgłoszone przez skarżącą do projektu planu nie były rozpatrywane merytorycznie, a przedmiotem obrad rady na tej sesji - jak wynika z tego protokołu - było szereg spraw, wymagających podjęcia uchwały. W pkt 15 protokołu (k. 110 akt sądowych) spisano przebieg posiedzenia Rady Miejskiej w zakresie uchwalenia ocenianego planu. Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że generalnie uwagi zgłoszone do projektu planu nie były przedmiotem obrad, a tym bardziej indywidualnej oceny każdej z nich. Jak wskazał NSA oznacza to naruszenie istotne trybu uchwalenia planu.

Tożsama konkluzja dotyczy naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z kolei art. 17 pkt 13 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Skoro dodano w § 20 planu cztery dodatkowe ustępy wskutek uwzględnienia uwag do projektu planu konieczne było ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie. Jak stwierdził NSA w takiej sytuacji Rada zobligowana była do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., wyłącznie w zakresie części projektu planu objętego zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie wprowadził bowiem żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu planu uwag. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę. Ponieważ uwzględnione uwagi dotyczyły § 20 ust. 3, 4, 5 oraz 11 uchwały (teren MN/U3), zaniechanie ponownych uzgodnień było naruszeniem trybu uchwalenia planu. Stąd stwierdzono nieważność tych zapisów planów odnośnie działki nr ew. [...] znajdującej się w obszarze MN/U3. Kwestionowany bowiem § 20 planu dotyczy obszaru MN/U3, a w tym obszarze znajduje się jedynie działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego.

Odnośnie pozostałych działek skarżącego położone są one na obszarze planistycznym dróg KD, mieszkaniowym MN oraz ZL, co wynika z treści pisma skarżącej z dnia 30 listopada 2015r, które to pismo zostało potraktowane jako załącznik do protokołu rozprawy, a w tym zakresie plan nie był kwestionowany.

Skarżący natomiast wnosił o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 14 uchwały, a zapisy te odnoszą się do obszaru terenów od 1U1 do 1U19. U. W obszarze 1U 10 znajdują się natomiast cztery działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...]. Zapis § 15 ust. 14 dotyczy nakazu zachowania minimum 30% powierzchni każdej działki jako powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy ustala do 1,0.

Wskaźniki zabudowy przewiduje art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Zgodnie z przywołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Należało rozważać zapis powyższego przepisu w brzmieniu poprzednio obowiązującym ze względu na brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871). Przepis ten stanowi, że do planów w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku kontrolowanego planu uchwała w sprawie przystąpienia do jego sporządzenia została podjęta w dniu [...] lutego 2009r., a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Przepis ten nie zawierał obowiązku określenia w planie miejscowym minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Odnosił się on ogólnie do obowiązku określenia wskaźnika intensywności zabudowy. Tym samym nie można czynić skutecznie zarzutu, że w planie nie przewidziano maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy. Prawodawca uznał, że celem realizacji jego zamierzeń wystarczające będzie ustalenie jedynie wskaźnika maksymalnego zabudowy. Zdefiniował ten wskaźnik w § 5 ust. 1 pkt c) planu. Mianowicie należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych mierzonych w obrysie zewnętrznym wszystkich budynków zlokalizowanych na działce lub terenie do powierzchni danej działki lub terenu. Definicja ta pozostaje w zgodzie z zapisami rozporządzenia. § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego pozwala na konkluzję, że wskaźnik intensywności zabudowy, którym posługiwał się przepis art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p charakteryzowany był poprzez takie kryteria jak: wielkość powierzchni zabudowy, wysokość projektowanej zabudowy i geometria dachu. Oznacza to, że wskaźnik intensywności zabudowy opisuje zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Wskaźnik intensywności zabudowy dotyczył generalnie zabudowy nie tylko w układzie rzutu poziomego budynków, ale również w przestrzeni. Tym samym zdefiniowanie tego wskaźnika zaprezentowane w planie jest zgodne ze wskazanymi wyżej przepisami. Skoro w § 15 ust. 14 plan przewidział wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy do 1,0 to oznacza, że zabudowa może mieć tyle kondygnacji, aby suma powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych mierzonych w obrysie zewnętrznym nie przekroczyła powierzchni całej działki lub terenu inwestycyjnego, przy czym jednocześnie konieczne jest zachowanie powierzchni biologicznie czynnej minimum 30% powierzchni każdej działki. Na wymóg ustalenia powierzchni biologicznie czynnej wskazuje z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia. Nadmienić należy, że organ uznał za zasadne jedynie dla obszaru 1U2 utrzymanie bardziej korzystnych paramentów niż dla pozostałych obszarów 1U, a jest tych obszarów łącznie 19. Skarżący tego nie akceptuje, ale jednocześnie nie wskazuje okoliczności z jakich powodów miałoby być inaczej odnośnie obszaru 1U10. Z załącznika graficznego do planu wynika natomiast, że obszar 1U10 jest terytorialnie oddalony dużą odległością od podawanego obszaru 1U2, pozostaje natomiast w otoczeniu pozostałych obszarów 1U, co w pełni uzasadnia przyjęcie dla niego jednolitego kryterium jakie mają prawie wszystkie obszary 1U, jeśli chodzi o wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy. Z tego względu w ocenie Sądu Rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego obejmując cały obszar 1U wskaźnikiem maksymalnej intensywności zabudowy do 1,0, za wyjątkiem obszaru 1U2. Nadmienić należy, że poprzednio rozpoznając skargę Sąd wojewódzki nie podzielił tego zarzutu, a skarżący nie zaskarżył tego stanowiska do NSA. Niemniej obecnie rozpoznający skargę Sąd stwierdza, że zarówno przy ustaleniach §15 ust. 4 planu nie doszło do naruszenia zasad uchwalania planu (w tym nie zostało przekroczone władztwo planistyczne), jak również istotnego naruszenia trybu, co powodowało konieczność oddalenia skargi w tej części. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i równości.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W związku z powyższym organ w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalił stawkę procentową - 30% dla terenów w nim wymienionych, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, natomiast dla terenów wymienionych w ust. 2 § 28 stawka procentowa nie została wyznaczona ze względu na to, że wartość tych terenów wskutek uchwalenia planu nie wzrasta.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd zgodnie z którym obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., polegający na ustaleniu przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje jedynie wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej (por.: wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 i z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10). Brak akceptacji powyższego zarzutu wymagał także oddalenia w tej części skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w pkt 1. i 2. wyroku. Orzeczenie w pkt 3. znajduje uzasadnienie w art. 152 § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.