Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 387/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 1, art. 66, art. 67, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, z późn. zm., w skrócie "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], M. Z., Ł. W., P. K., R. B., K. P., J. M. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] na odcinku [...] (granica woj. [...]) - [...] - [...] - [...] - [...] (do węzła [...]); Odcinek I: granica woj. [...] - węzeł [...] (bez węzła), etap 1 - granica woj. [...] - węzeł [...]. Początek inwestycji w km 603+459,97, koniec inwestycji w km 622+185,00. Zadanie realizowane w województwie [...], w powiecie [...], w gminie [...] w miejscowościach: [...], [...], [...] i w gminie [...] w miejscowościach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w województwie [...], w powiecie [...], w gminie [...], w miejscowości [...]" - uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019r. Nr [...] i orzekł w tym zakresie jak w punktach od I do III decyzji, a w pozostałej części (pkt IV) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 28 grudnia 2018 r., zmienionym i uzupełnionym w trakcie postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] na odcinku [...] (granica woj. [...]) - [...] - [...] - [...] [...] (do węzła "[...]"); Odcinek I: granica woj. [...] - węzeł "[...]" (bez węzła), Etap 1 - gr. województwa [...] - węzeł [...]". Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Po przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli: Stowarzyszenie [...], M. Z., Ł. W., P. K., R. B., K. P., J. M. oraz inwestor.

Ponadto, Stowarzyszenie [...], zaskarżyło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zwane dalej "postanowieniem uzgadniającym".

Minister ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz decyzji, jak również rozpoznał zarzuty podniesione przez strony skarżące.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11 d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu przedmiotowy projekt budowlany zgodny jest z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] na odcinku [...] - [...] - [...] - [...] - [...] ([...]/[...]),

- decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylającą w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach,

- postanowieniem uzgadniającym,

- decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, sprostowaną postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 1a specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470).

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. decyzję RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ww. pozwolenie wodnoprawne.

Z uwagi na nałożony w decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku"), Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał postanowienie uzgadniające.

Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej.

Wynikało to między innymi ze zmian w przedłożonej organowi II instancji dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zmiany, szczegółowo opisane zostały w decyzji. Nadto Minister uznał, że argumentacja przedstawiona przez inwestora zarówno we wniosku o uzupełnienie decyzji, jak i w odwołaniu przemawiały za dokonaniem zmiany decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy skorygował też omyłkę występującą w decyzji Wojewody [...].

Rozpatrując odwołania Minister wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14 i z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych,a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa, organ jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w kwestiach podniesionych przez odwołujące się strony. Inwestor, odniósł się do uwag skarżących stron, wskazując, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zdaniem Ministra bezzasadny był zarzut Stowarzyszenia skierowany wobec postanowienia uzgadniającego, tj. naruszenia art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego, mimo że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów prawa (w zakresie poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska chomika europejskiego, przyjętych działań minimalizacyjnych, tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni).

W ocenie Ministra także zarzuty naruszenia:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz pkt 4 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 5 pkt 1d w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi oraz śmiertelności osobników chronionego gatunku na jezdni, a w konsekwencji szkody w środowisku,

- art. 88 ust. 1 - 5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 - 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 11 c specustawy drogowej w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny, pomimo iż zawiera braki i błędy merytoryczne (np. brak ujawnienia licznej populacji chomika europejskiego w miejscu projektowanej inwestycji), tym samym raport nie mógł stanowić podstawy decyzji,

- art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez brak dokładnego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza co do występowania na terenie inwestycji chomika europejskiego, brak oceny oddziaływania inwestycji na to zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla chomika, braku odpowiedniego wygrodzenia jezdni zabezpieczającego przed śmiertelnością), wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym.

Minister rozpoznał podnoszone zarzuty Stowarzyszenia sprowadzające się do wskazania na brak prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, wobec nierzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie występowania chomika europejskiego oraz brak działań minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na chomika europejskiego.

W tym kontekście organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2343/17) podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, są w pewnym zakresie ograniczone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji.

Postanowienie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje.

Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z powodu wyłączenia stosowania co do niego dyspozycji art. 106 § 5 kpa, niemniej nie może to oznaczać, że postanowienie to zostało wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest bowiem dostępna dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w toku odwołania od decyzji organu I instancji (art. 142 kpa).

Fakt, że kontrola decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17).

Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], przed wydaniem ww. postanowienia, uzyskał opinię [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], jak również Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, czyniąc zadość wymogowi z art. 90 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Minister przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego i w jej efekcie doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Według organu odwoławczego z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony występujących w miejscu realizacji inwestycji gatunków zwierząt.

W ocenie organu odwoławczego w postanowieniu uzgadniającym w sposób prawidłowy zostały zdefiniowane warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. Zdaniem Ministra uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko.

Jako niezasadne ocenił zarzuty Stowarzyszenia, co do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonanego na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wskazał, że dokument ten spełnia wymogi określone w art. 66 i art. 67 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podobnie jak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2343/17).

Według Ministra, nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Metodyka inwentaryzacji przyrodniczej została przeprowadzona zgodnie z zasadami prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i jest wystarczająca dla określenia zarówno możliwego wpływu planowanej drogi, jak i niezbędnych do podjęcia działań minimalizujących.

W inwentaryzacji przyrodniczej stanowiącej wkład do raportu będącego załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zamieszczono wyniki faktycznie stwierdzonych w terenie gatunków zwierząt, w tym 6 gatunków ssaków chronionych (cztery spośród nich to nietoperze). W trakcie obserwacji terenowych, prowadzonych od dnia marca 2017 r. do dnia stycznia 2018 r., obejmujących trasę projektowanej drogi ekspresowej S[...] w buforze do 550 m po każdej stronie od osi projektowanej drogi, nie stwierdzono obecności chronionego chomika europejskiego. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że podczas przeprowadzania przedmiotowej inwentaryzacji chomik nie występował na terenie przewidzianym pod inwestycję.

W oparciu o dane zgromadzone w trakcie inwentaryzacji przyrodniczej przeanalizowane zostały wszystkie możliwe oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, a ustalenia w tym zakresie zawarte zostały w raporcie do ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Z raportu wynika, że określono potencjalne zagrożenia dla występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji zwierząt, związane z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia w zakresie zmian podlegających ponownej ocenie, jak również zaproponowano szereg rozwiązań technicznych i organizacyjnych zarówno dla fazy realizacji, jak i dla fazy eksploatacji inwestycji, mających na celu minimalizację strat w środowisku.

Raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są co do zasady dokumentami kompleksowymi, opisującymi różne elementy środowiska, sporządzone przez osoby znające się na poszczególnych grupach flory i fauny, hydrologów, geologów, osoby zajmujące się oceną wpływu oddziaływań hałasy czy emisji do powietrza itp.

Minister po analizie raportu przedłożonego przez inwestora uznał, że spełnia on wymogi formalne (ustawowe), sporządzony został w sposób rzetelny i kompleksowy, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. Raport, w tym inwentaryzacja przyrodnicza, zostały przyjęte jako podstawowe dowody w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia uzgadniającego i decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Podważenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogłoby nastąpić jedynie, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12).

Stowarzyszenie takiego dokumentu jednak nie przedłożyło. Za taki nie może być uznane odwołanie Stowarzyszenia i pisma złożone w toku postępowania odwoławczego, w tym przedstawione przez Stowarzyszenie stanowisko Międzynarodowej Grupy Roboczej ds. Chomika Europejskiego.

Powyższy dokument oraz tezy zawarte w odwołaniu nie stanowią przeciwdowodu do kompleksowej analizy uwarunkowań środowiskowych niniejszej inwestycji, a tym samym nie można uznać ich za skuteczny środek do podważenia prawidłowości inwentaryzacji przyrodniczej i całego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonych na potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Stwierdzenie Stowarzyszenia, że nie uwzględniono powszechnie dostępnych informacji zawartych w Atlasie Ssaków Polski oraz wyników badań naukowych prowadzonych na terenie powiatu miechowskiego, wskazujących na występowanie licznej populacji chomika europejskiego, nie mogło być zaprzeczeniem, że inwentaryzacja przyrodnicza została sporządzona w sposób rzetelny i spójny.

Z pisma inwestora z dnia 19 maja 2020 r., wynikało że stanowiska chomika europejskiego występują w kwadracie 13Nj, jednak obszar ten znajduje się ok. 3 km poza zasięgiem odcinka, którego dotyczy decyzja. Z informacji, na które powołało się Stowarzyszenie, wynikało, że w czterech kolejnych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski leżących na północ od kwadratu 13Nj, chomik europejski nie występuje. Nie występuje on także w pozostałych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski będących w zasięgi przedmiotowej inwestycji. Ponadto, badania monitoringowe wykazały, iż nawet na potwierdzonych stanowiskach gatunku, zagęszczenie zwierząt jest niewielkie i sięga 5 nor na hektar, a nierzadko wynosi mniej niż 1 nora na hektar, przy czym jedna nora to zwykle jeden osobnik.

Organ podkreślił, że mimo, iż inwentaryzacja przyrodnicza nie wykazała na badanym terenie obecności chomika europejskiego, to biorąc pod uwagę fakt, iż chomik europejski jest gatunkiem typowym dla rolnego obszaru [...], kierując się zasadą przezorności, organ środowiskowy wskazał w ww. postanowieniu na możliwą obecność tego gatunku w rejonie planowanego przebiegu trasy drogi ekspresowej S[...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zmienił i uszczegółowił zapis zawarty w pkt 4 decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach (modyfikującym pkt 1.1.2.20 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach) poprzez orzeczenie, iż: "Przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany przez osoby nadzoru przyrodniczego, w szczególności specjalistę herpetologa i teriologa, pod kątem występowania chronionych płazów i innych drobnych zwierząt, w szczególności chomika europejskiego. (...) W przypadku stwierdzenia obecności zasiedlonych nor chomika europejskiego wymagane jest uzyskanie decyzji derogacyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika, ich przeniesienie na siedliska zastępcze bądź niszczenie ich siedlisk występowania oraz nor". Powyższy warunek ustalony został w pkt I.2 postanowienia uzgadniającego i uzasadniony na stronie 16 zaskarżonego postanowienia.

Zatem nałożono na inwestora obowiązek kontrolowania terenu przed przystąpieniem do prac budowlanych przez osoby z nadzoru przyrodniczego m.in. teriologa, a w przypadku stwierdzenia występowania chomika europejskiego w terenie - obowiązek uzyskania, w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody, decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do objętego ochroną chomika.

Organ środowiskowy uznał, iż prowadzenie nadzoru przyrodniczego (który ma podejmować odpowiednie działania minimalizujące i ograniczające wpływ drogi na populację chomika europejskiego) i w razie konieczności uzyskanie stosownych decyzji derogacyjnych, jest wystarczającym działaniem minimalizującym i ograniczającym wpływ projektowanej drogi na ewentualne siedliska i populację chomika europejskiego.

Nadzór przyrodniczy stanowi element weryfikacji zmiennych uwarunkowań przyrodniczych i umożliwia wprowadzenie na etapie realizacji prac budowlanych działań ochronnych dla gatunków niestwierdzonych w ramach przygotowania inwestycji.

Ponadto, rozwiązania projektowe przyjęte w zaskarżonej decyzji, umożliwiają bezkolizyjne przemieszczanie się zwierząt, a w konsekwencji zapobiegające wystąpieniu szkody w środowisku.

Jak wskazano w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w celu ochrony małych zwierząt lądowych oraz płazów zaprojektowane zostały ogrodzenia stanowiące zabezpieczenie przed wtargnięciem tych zwierząt na jezdnię (siatka drogowa). Wysokość siatki projektowanego ogrodzenia będzie wynosić 250 cm ponad terenem i zagłębienie w gruncie na 50 cm. Z akt sprawy wynika, że stosownie do wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ciągu projektowanej drogi zaprojektowano 8 przejść dla zwierząt, z czego 5 to przejścia dla dużych i średnich zwierząt, przydatnych również dla małych zwierząt oraz przepusty dla płazów.

Dodatkowo, aby zachęcić zwierzęta do migracji przez urządzone przejścia zapewniono bezpieczeństwo migracji oraz zoptymalizowano najścia pod względem ich funkcjonalności i przyjazności. Rowy drogowe na powierzchni najść na przejścia będą zarurowane i nie będą stanowiły przeszkody w poruszaniu się zwierząt. Na pozostałych odcinkach rowy drogowe i urządzenia związane z odwodnieniem drogi znajdują się poza linią siatki drogowej i nie są dostępne dla zwierząt. W dolnych przejściach dla zwierząt w promieniu 50 m od przejścia, nie zaprojektowano skarp umocnień cieku - rzeki Nidzicy o spadku większym niż 1:1,5. Do umocowania brzegów w tych miejscach przewidziano płyty ażurowe z mieszanką traw i palisady z palików. Z kolei w strefie najść na przejścia dla zwierząt dużych i średnich przewiduje się rozmieszczenie karp korzeniowych oraz głazów, uniemożliwiających przejazd np. samochodem. Elementy te będą jednocześnie stanowiły mikrosiedliska dla małych zwierząt. W przypadku przejść dla zwierząt małych, średnich, płazów i gadów zieleń naprowadzająca na przejścia pełni głównie funkcję maskującą obiekty budowlane oraz stanowi osłonę przed potencjalnymi drapieżnikami żerującymi w pobliżu przejścia. Ponadto, przy siedliskach płazów zaplanowano płotki zabezpieczające z metalowej siatki o oczkach nie większych niż 5x5 mm i wysokości 60 cm ponad powierzchnię terenu zakopanej na głębokość 30 cm (pkt I.2 postanowienia uzgadniającego). Pomimo, iż w rejonie inwestycji nie ma bogatych siedlisk płazów, zastosowano zabezpieczenie dodatkowe w postaci płotków naprowadzających szlakami migracji małych zwierząt i płazów, na odcinkach po 100 m od osi przejścia. Powyższe zabezpieczenie zaplanowano na ogrodzeniach wszystkich otwartych zbiorników, umożliwiając wejście na teren drogi zwierzętom.

Wydając przedmiotowe postanowienie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] oparł się nie tylko na przedłożonym przez inwestora raporcie, ale wziął także pod uwagę będące w jego posiadaniu informacje m in. co do chomika europejskiego.

W toku postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], zakończonego wydaniem postanowienia uzgadniającego, Stowarzyszenie nie przedstawiało zastrzeżeń w powyższej kwestii.

Odnosząc się do wskazywanej przez Stowarzyszenie konieczności wykonania dolnych przejść dla chomika europejskiego co 100-150 m wraz z konstrukcjami naprowadzającymi, Minister wskazał, że organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym określił niezbędne środki ochronne względem chomika europejskiego, w przypadku wystąpienia tego gatunku na terenie objętym inwestycją. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest zaś władny do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, w tym przyjętych środków ochronnych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wydając postanowienie uzgadniające, w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ocenił całokształt materiału dowodowego, a ocena ta nie jest dowolna.

Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). W pkt IV decyzji Wojewody [...] pn. "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska" organ słusznie odwołał się do warunków realizacji przedsięwzięcia określonych m.in. w postanowieniu uzgadniającym, wskazując na konieczność ich uwzględnienia na etapie realizacji inwestycji drogowej.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 kpa, poprzez wydanie decyzji, mimo że jej przebieg narusza obowiązujące zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]).

Wprawdzie § 3 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały przewiduje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, jednakże z ust. 2 tego paragrafu wynika, iż zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć, dla których ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru. Z rozstrzygnięć środowiskowych nie wynika zaś, by taki negatywny wpływ na ochronę przyrody występował w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia (str. 28 oraz 32-33 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach).

Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zgodny był z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym. Nie doszło do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 kpa.

Jako bezzasadny, Minister ocenił zarzut naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez brak zgodności pomiędzy zakresem decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżoną decyzją.

Stosownie do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjątkiem w tym zakresie, dopuszczającym modyfikacje środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, jest możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 88 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Biorąc pod uwagę, że ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie przeprowadzana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ustawodawca w art. 88-95 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie określił autonomiczne zasady jej przeprowadzania.

Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdziła konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś inwestor przedłożył, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na rodzaj, skalę oraz charakter przedsięwzięcia oraz możliwość wystąpienia istotnych różnic w przedstawionych wstępnych rozwiązaniach projektowych.

W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko projektowanego odcinka trasy drogi ekspresowej S[...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dostrzegł, że w wyniku doszczegółowienia zakresu prac zaszła konieczność wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu wydania decyzji środowiskowej. Jednak organ środowiskowy podkreślił, iż przedstawiony w projekcie budowlanym oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zakres inwestycji mieści się w granicach działek objętych decyzją RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że inwestor zobowiązany był do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ przyjęcie projektu budowlanego spowodowało zmiany, które nie zostały ocenione na etapie decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczała wprowadzanie zmian w projekcie w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co zostało wykonane.

Odnosząc się do zjawiska określonego jako "salami slicing" (umyślne dzielenie planowanej inwestycji na części w celu obniżenia parametrów przedsięwzięcia oraz ominięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to zdaniem organu działania takiego inwestorowi nie można zarzucić.

Inwestor na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uszczegółowił rozwiązania projektowe w porównaniu do etapu wydania decyzji środowiskowej, a całość przedsięwzięcia, obejmującego elementy doprojektowane, poddano ponownej ocenie oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Opisana sytuacja nie doprowadziła do uniknięcia oceny oddziaływania na środowisko, w związku z czym była dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Nie doszło również, zdaniem organu II instancji do naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Ministra, wskazywane przez inwestora: m.in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie jej z funduszy europejskich, uzasadniały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nadto nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami kpa, wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń Stowarzyszenia.

Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ związany był wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem uzgadniającym i nie miał kompetencji do badania czy kwestionowania okoliczności, które przeanalizował organ środowiskowy w ramach ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Dalej Minister szczegółowo ustosunkował się do zarzutów M. Z., P. K., R. B., K. P., J. M., Ł. W. - uznając je za chybione.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie:

1) art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz pkt 4 - pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej - poprzez nieprawidłowe określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi oraz śmiertelności chomika europejskiego na jezdni, co może spowodować wystąpienie szkody w środowisku;

2) art. 88 ust. 1 - ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 - pkt 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że zawierał braki, uchybienia i błędy merytoryczne;

3) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza w zakresie występowania na terenie inwestycji chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na ww. zwierzę, brak zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt (przepustów), brak odpowiedniego wygrodzenia jezdni zabezpieczającego chomika przed śmiercią na jezdni);

4) art. 11d ust. 1 pkt. 1-9, art. 11e i art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż przepisy te wyłączają merytoryczną kontrolę przez organ odwoławczy, zgodności projektu z wymogami ochrony środowiska, a w konsekwencji zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania;

5) art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, brak wzięcia pod uwagę powoływanych dokumentów, w tym stanowiska Międzynarodowej Grupy Roboczej ds. Chomika Europejskiego;

6) art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - poprzez brak zgodności pomiędzy zakresem decyzji środowiskowej, a zaskarżoną decyzją - część oddziaływań przedsięwzięcia, nie została w ogóle oceniona, w tym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

7) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej - poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku interesu społecznego.

Nadto, wobec zaniechania merytorycznego rozpoznania zarzutów w stosunku do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego warunki jego realizacji, zarzuciła naruszenie:

1. art. 90 ust. 1 i ust. 7. w zw. 91 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - poprzez zaakceptowanie postanowienia o uzgodnieniu i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że nie spełniało wymogów prawa (w zakresie: poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na siedliska chomika europejskiego, brak działań minimalizujących tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni), co doprowadziło do naruszenia art. 93 ust. 3 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także nienałożenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązku działań zapobiegawczych i ograniczających oddziaływanie na środowisko w postaci co najmniej odpowiednich przejść dla chomika europejskiego oraz szczelnego wygrodzenia jezdni;

2. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - poprzez przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy.

Stowarzyszenie wskazywało na kolizję przedmiotowego odcinka drogi S[...] ze stanowiskami chronionego chomika europejskiego, co wynika z Atlasu Ssaków Polski (https://www.iop.krakow.pl/Ssaki/gatunek/63 - kwadrat siatki o numerze 13 Nj), a także badań naukowych prowadzonych w terenie. W 2011 roku przeprowadzono monitoring występowania chomika europejskiego. Największa liczba aktywnych stanowisk stwierdzona została m.in. w powiecie [...]. Obecność chomika europejskiego udokumentowano podczas prac polegających na budowie obwodnicy Miechowa.

Informacje te zostały pominięte na etapie sporządzania raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Z ustaleń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], uzgadniającego realizację inwestycji, wynikało, że inwentaryzacja przyrodnicza nie potwierdziła na badanym terenie obecności chomika europejskiego. Niemniej z materiałów będących w posiadaniu organu wynikało, że przedmiotowe tereny są miejscem występowania chomika europejskiego, który powszechnie występuje na terenach rolniczych powiatu miechowskiego.

Organ nie wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o rzetelną inwentaryzację przyrodniczą. Projekt nie minimalizuje negatywnego oddziaływania inwestycji na ten chroniony gatunek. Chomik europejski jest gatunkiem ściśle chronionym w Polsce i w Unii Europejskiej.

Ujawnienie obecności chomika europejskiego musiałoby zostać uwzględnione przy określaniu rozwiązań projektowych tj. zaprojektowane przejścia dla zwierząt. Na przebiegu 18 km inwestycji zaplanowano jedynie 2 przejścia dla małych ssaków, przy czym żadne z nich nie jest dedykowane chomikowi. Nie zaplanowano odpowiedniego wygrodzenia jezdni. Zgodnie z zaleceniami ekspertów, powinno ono mieć wysokość 50 cm nad ziemią, pionowa ściana powinna być wykonana z materiałów o gładkiej powierzchni z tworzyw sztucznych o dużej sztywności z płyt stalowych lub polimerobetonu, w celu uniemożliwienia wspinania się oraz przegryzienia wygrodzenia. Przewieszka górna o szerokości minimum 5 cm i kącie 45 stopni. Część podziemna o wysokości 75 cm wykonana z oczek o średnicy 2,5 cm zagłębiona szczelnie w gruncie.

Fakt, iż w postanowieniu uzgadniającym określono działania ochronne względem tego gatunku (nałożono na inwestora obowiązek kontrolowania terenu przez przystąpieniem do prac budowlanych przez osoby z nadzoru przyrodniczego, a w przypadku stwierdzenia występowania chomika - obowiązek uzyskania stosownych decyzji derogacyjnych) nie jest wystarczającym działaniem minimalizującym i ograniczającym wpływ projektowanej drogi na chomika europejskiego. Obowiązek uzyskania decyzji derogacyjnej nie jest działaniem minimalizującym czy ograniczającym oddziaływania przedsięwzięcia.

Schwytanie i odłów chomika europejskiego w trakcie prowadzenia prac na etapie budowania inwestycji nie niweluje negatywnego wpływu inwestycji na stan zachowania tego gatunku

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykonany na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko, nie spełnia wymogów określonych w przepisach art. 66 i art. 67 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zwłaszcza w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej. Sporządzenie raportu nie zwalniało organu od własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych danych.

Minister wadliwie przyjął, że tylko "kontrraportem" można podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora. Przerzucanie na uczestnika postępowania obowiązku przedstawienia wiadomości specjalnych narusza art. 84 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy dokonał jedynie formalnej, pozornej kontroli ponownej oceny oddziaływania na środowisko dokonanej przez organ uzgadniający. Naruszało to art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego, a przez to również art. 91 ust. 2 Konstytucji RP i art. 47 Karty Praw Podstawowych.

Strona wnosiła o wystąpienie na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści:

"Czy prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą w celu zakwestionowania materialnej legalności decyzji, działań lub zaniechań, przewidziane w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. i art. 11 ust. 1 pkt b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko stoi na przeszkodzie uznaniu, że "innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą" może być organ, który nie jest właściwy rzeczowo do dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".

Zdaniem skarżącego, doszło także do przekroczenia linii rozgraniczających inwestycję i braku zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle wniosków zawartych w skardze podkreślić należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd - nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach procedury przewidzianej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, z późn. zm.). Stosowanie przepisów tej ustawy wymaga uwzględnienia jej charakteru prawnego, bowiem została ona uchwalona w celu uproszczenia i przyspieszenia procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych.

Specyfika ustawy powoduje, że organ orzekający nie posiada kompetencji nie tylko do dokonywania oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora w zakresie usytuowania i przebiegu drogi, ale nie może również wkraczać w merytoryczną ocenę wyspecjalizowanych organów środowiskowych, co słusznie zostało zaakcentowane w zaskarżonej decyzji.

Organy nie mogły zatem określić warunków realizacji inwestycji zasadniczo inaczej, niż ustalił je inwestor w przedłożonej do weryfikacji dokumentacji.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu odwoławczego, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, oraz mające pełne zastosowanie w rozpoznawanej skardze, albowiem w zasadniczej części zarzuty skargi stanowią ponowienie argumentacji zawartej w odwołaniu.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] kwestionowało rozstrzygnięcia organów obu instancji, upatrując uchybień w braku ochrony chomika europejskiego, z powodu błędnej inwentaryzacji przyrodniczej, braku oceny oddziaływania inwestycji na populację i siedliska tego gatunku, braku działań minimalizacyjnych (przejść dla zwierząt i nieodpowiedniego wygrodzenia jezdni), dopuszczenia do znaczącego oddziaływania barierowego drogi w tym skutku śmiertelności na jezdni, akceptacji ponownej oceny oddziaływania na środowisko obarczonej błędami merytorycznymi.

W ocenie Sądu Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rzetelnie rozpoznał liczne zarzuty Stowarzyszenia sprowadzające się w istocie do wskazania na brak prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, przeprowadzenie nierzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie występowania chomika europejskiego, a co za tym idzie brak działań minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na chomika europejskiego.

Słusznie organ odwoławczy podkreślał, że postanowienie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje.

W niniejszej sprawie organ zbadał, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i po pozytywnym ustaleniu, nie mógł odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy oceniał zarzuty dotyczące postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ale nie stwierdził w nim błędów, mających wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie nie miał podstaw do kwestionowania i modyfikowania postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe.

W postanowieniu uzgadniającym omówiono bowiem kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwej ochrony występujących w miejscu realizacji inwestycji gatunków zwierząt.

Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonany na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko, spełniał wymogi określone w art. 66 i art. 67 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zawierał wszystkie informacje, o których mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podobnie jak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2343/17).

Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe było wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W inwentaryzacji przyrodniczej wskazano gatunki zwierząt które faktycznie stwierdzone w terenie, w tym 6 gatunków ssaków chronionych (cztery to nietoperze). W trakcie obserwacji terenowych, prowadzonych od dnia marca 2017 r. do dnia stycznia 2018 r., obejmujących trasę projektowanej drogi ekspresowej S[...] w buforze do 550 m po każdej stronie od osi projektowanej drogi, nie stwierdzono obecności chronionego chomika europejskiego. Podczas przedmiotowej inwentaryzacji chomik nie występował na terenie przewidzianym pod inwestycję.

Metodyka inwentaryzacji przyrodniczej została przeprowadzona zgodnie z zasadami prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i była wystarczająca dla określenia zarówno możliwego wpływu planowanej drogi, jak i niezbędnych do podjęcia działań minimalizujących.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że wnioski raportu są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. Raport, w tym ww. inwentaryzacja przyrodnicza, musiały zostać zatem przyjęte jako podstawowe dowody w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia uzgadniającego i decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Podważenie jego ustaleń nie mogło nastąpić poprzez samo wskazanie na występowanie chomika europejskiego. Fakt, iż na terenie powiatu miechowskiego występuje chomik europejski, nie mogło być dowodem na to, że inwentaryzacja przyrodnicza została sporządzona w sposób nierzetelny.

Z pisma inwestora z dnia 19 maja 2020 r., wynikało bowiem, że stanowiska chomika europejskiego występują w kwadracie 13Nj, jednak obszar ten znajduje się ok. 3 km poza zasięgiem odcinka, którego dotyczy decyzja. Z informacji, na które powołało się Stowarzyszenie, wynikało, że w czterech kolejnych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski leżących na północ od kwadratu 13Nj, chomik europejski nie występuje. Nie występuje on także w pozostałych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski będących w zasięgi przedmiotowej inwestycji.

Ponadto, badania monitoringowe wykazały, iż nawet na potwierdzonych stanowiskach gatunku, zagęszczenie zwierząt jest niewielkie i sięga 5 nor na hektar, a nierzadko wynosi mniej niż 1 nora na hektar, przy czym jedna nora to zwykle jeden osobnik.

Zasadnicze znaczenie ma jednak to, że mimo, iż inwentaryzacja przyrodnicza nie wykazała obecności na badanym terenie chomika europejskiego, to kierując się zasadą przezorności, organ środowiskowy stwierdził w postanowieniu z [...] sierpnia 2019r. możliwą obecność tego gatunku w rejonie planowanego przebiegu trasy drogi ekspresowej S[...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zmienił zapis zawarty w pkt 4 decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach (modyfikującym pkt 1.1.2.20 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach) poprzez orzeczenie, iż: "Przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany przez osoby nadzoru przyrodniczego, w szczególności specjalistę herpetologa i teriologa, pod kątem występowania chronionych płazów i innych drobnych zwierząt, w szczególności chomika europejskiego. (...) W przypadku stwierdzenia obecności zasiedlonych nor chomika europejskiego wymagane jest uzyskanie decyzji derogacyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika, ich przeniesienie na siedliska zastępcze bądź niszczenie ich siedlisk występowania oraz nor".

Powyższy warunek ustalony został w pkt I.2 postanowienia uzgadniającego i uzasadniony na stronie 16 zaskarżonego postanowienia.

Organ środowiskowy uznał, iż prowadzenie nadzoru przyrodniczego (który ma podejmować odpowiednie działania minimalizujące i ograniczające wpływ drogi na populację chomika europejskiego) i w razie konieczności uzyskanie stosownych decyzji derogacyjnych, jest wystarczającym działaniem minimalizującym i ograniczającym wpływ projektowanej drogi na ewentualne siedliska i populację chomika europejskiego.

Nadzór przyrodniczy stanowi element weryfikacji zmiennych uwarunkowań przyrodniczych i umożliwia wprowadzenie na etapie realizacji prac budowlanych działań ochronnych dla gatunków niestwierdzonych w ramach przygotowania inwestycji.

Rozwiązania projektowe przyjęte w zaskarżonej decyzji, umożliwiają bezkolizyjne przemieszczanie się zwierząt na odcinku realizowanej inwestycji. Stosownie do wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ciągu projektowanej drogi zaprojektowano 8 przejść dla zwierząt, z czego 5 to przejścia dla dużych i średnich zwierząt, przydatnych również dla małych zwierząt oraz przepusty dla płazów. Wbrew zarzutom Stowarzyszenia, nie można uznać, aby w ramach przedmiotowej inwestycji nie przewidziano środków, które mogą ograniczyć oddziaływanie inwestycji - potencjalnie także w odniesieniu do chomika europejskiego.

Oceniając podnoszoną przez Stowarzyszenie konieczność wykonania dolnych przejść dla chomika europejskiego co 100-150 m wraz z konstrukcjami naprowadzającymi, Minister słusznie wskazał, że organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym określił niezbędne środki ochronne względem chomika europejskiego, w przypadku wystąpienia tego gatunku na terenie objętym inwestycją. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie był uprawniony do oceny skuteczności przyjętych środków ochronnych. Zobowiązany był uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 kpa, poprzez wydanie decyzji, mimo że jej przebieg narusza obowiązujące zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]).

Choć § 3 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały przewiduje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, to z ust. 2 tego paragrafu wynika, iż zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć, dla których ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Z rozstrzygnięć środowiskowych nie wynika zaś, by taki negatywny wpływ na ochronę przyrody występował w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia (str. 28 oraz 32-33 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach).

Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji miał obowiązek zbadania zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Słusznie uznał, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany był zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez brak zgodności pomiędzy zakresem decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, a zaskarżoną decyzją.

Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdziła konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś inwestor przedłożył, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie).

W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko projektowanego odcinka trasy drogi ekspresowej S[...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dostrzegł, że w wyniku doszczegółowienia zakresu prowadzonych prac zaszła konieczność wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu wydania decyzji środowiskowej. Jednak organ środowiskowy podkreślił, iż przedstawiony w projekcie budowlanym oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zakres przedmiotowej inwestycji mieści się w granicach działek objętych decyzją RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że inwestor zobowiązany był do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ przyjęcie projektu budowlanego spowodowało zmiany, które nie zostały ocenione na etapie decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczała wprowadzanie zmian w projekcie inwestycji w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co zostało wykonane.

Odnosząc się do zjawiska określonego jako "salami slicing" (umyślne dzielenie planowanej inwestycji na części w celu ominięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), to prawidłowa była ocena organu, że działania takiego inwestorowi nie można zarzucić.

Brak było również naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Treść art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Wskazywana przez inwestora m.in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, uzasadniały nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji szeroko ustosunkował się do zarzutów Stowarzyszenia.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, stwierdzić należy, że brak było podstaw dla wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w skardze. Pytanie prejudycjalne stanowi bowiem środek, który ma eliminować niezgodności między prawem krajowym, a prawem europejskim. Sąd na gruncie postępowania w przedmiotowej sprawie, niezgodności między prawem krajowym, a prawem europejskim nie dostrzegł.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.