Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  § 1, 80, 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 141 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 20 kwietnia 2020 r. wniesionego przez J. L. od postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], w którym oddalono skargę na bezczynność wierzyciela - Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad właściciela działek o nr ew. [...] i [...] obręb K., gm. R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. J. L. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., który to organ, zdaniem skarżącego nie doprowadził do zgłoszenia zmiany danych w ewidencji melioracji wodnych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania wywołanego skargą na bezczynność wierzyciela - Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad właściciela działek o nr ew. [...] i [...] obręb K., gm. R..

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie - Prezes Wód Polskich postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylił ww. postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na konieczność rozpatrzenia całego materiału dowodowego

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP) postanowił oddalić skargę na bezczynność wierzyciela - Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad właściciela działek o nr ew. [...] i [...] obręb K., gm. R..

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. L., wnosząc o uchylenie postanowienia i rozpatrzenie wniosku, czy to z urzędu czy na wniosek strony oraz doprowadzenie ewidencji melioracji wodnych do stanu rzeczywistego i zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. J. L. wniósł uzupełnienie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r.

Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano, że w dniu 13 września 2018 r. J. L. wniósł do Zarządu Zlewni w P. PGW WP wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek strony o zmianę ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Wnosząc o powyższą zmianę Odwołujący wskazał, że miałaby ona dotyczyć zmiany funkcji: z rowu melioracyjnego na rów drogowy na odcinku położonym w granicach drogi [...] Obwodnicy P. etap – [...], [...], aż do ujścia w rzece S., w związku z decyzją Prezesa PGW WP z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. PGW WP odmówił wszczęcia postępowania o zmianę ewidencji poprzez zmianę funkcji rowu melioracyjnego SK-57 położonego w miejscowości K., gmina R., na rów drogowy oraz wykreślenia z ewidencji melioracji wodnych ww. rowu na odcinku od rzeki S. do drogi ekspresowej [...], tj. w km 0+000 - 0+830. W swoim uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że wnioskowany do zdjęcia z ewidencji odcinek rowu SK-57, stanowi własność Gminy R., która jako właściciel nieruchomości podtrzymała stanowisko, że rów SK-57 jest rowem melioracyjnym i z racji odwadniania przyległych gruntów rolniczych pełni funkcję melioracyjną. Ponadto w świetle powyższego, w przedmiotowej sprawie nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 196 ust. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w którym to właściciel urządzenia melioracji wodnych zgłasza do Wód Polskich zmianę danych, o których mowa w ust. 12, w terminie 30 dni od dnia wystąpienia tych zmian.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J. L. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. PGW WP w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o zmianę ewidencji melioracji wodnych poprzez zmianę funkcji rowu melioracyjnego SK-57 na rów drogowy i wykreślenie z niej wymienionego rowu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt: ll Sa/Po 353/19 WSA oddalił skargę J. L. na postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu wskazał, że skoro z wnioskiem o zmianę danych wystąpiła osoba nie będąca właścicielem urządzenia melioracji wodnych, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. w trybie art. 196 ustawy Prawo wodne, a właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego, aby zainicjować i uczestniczyć w takim postępowaniu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał, że pismem z dnia 29 lipca 2019 r. Pan J. L. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP, który to organ, zdaniem skarżącego nie doprowadził do wystąpienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad właściciela działek o nr ew. [...] i [...] do zgłoszenia zmiany danych w ewidencji melioracji wodnych na podstawie art. 6 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019, poz. 1438 dalej u.p.e.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej została uregulowana w ustawie z dnia 17

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019, poz. 1438 z późn. zm.) (dalej: u.p.e.a.). Podkreślono, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, który nie wykonał w terminie obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji i postanowień. Organ odwoławczy ocenił, że zarówno stan faktyczny jak i prawny w przedmiotowej sprawie nie wskazują by doszło do uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków.

Organ odwoławczy zauważył, że decyzja administracyjna jest aktem władczym, który stanowi ingerencję w prawa lub obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, wydanym przez upoważniony do tego organ. Powołano, że skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego i wobec tego załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, o której mowa w art. 104 k.p.a., jest możliwe tylko wtedy gdy obowiązuje przepis prawa materialnego pozwalający na taką ingerencję i istnieje właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii w drodze indywidualnych aktów (decyzji).

Organ odwoławczy stwierdził, że Zarządy Zlewni wykonujące zadania Wód Polskich są bezspornie organem, do którego kompetencji należy prowadzenie ewidencji urządzeń melioracji wodnych, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2020 poz. 310 z późn. zm.). Jednakże organ odwoławczy wskazał, że nie wydaje on w tym przypadku decyzji administracyjnej, albowiem przepisy ustawy - Prawo wodne nie przewidują takiej formy działania przy prowadzeniu tychże ewidencji. Powołano, że prowadzenie ewidencji jest regulowaną formą działania administracji poprzez dokonywanie czynności materialno-technicznych, które wywołują skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Organ uznał, że skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego, dającej podstawę do działania organu w formie władczej, to nie można mówić o bezczynności organu.

Odnosząc się do zawartych w uzupełnieniu zażalenia zarzutów, to organ odwoławczy stwierdził, że tak naprawdę dotyczą one innych postępowań prowadzonych na wniosek J. L.. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją urządzeń melioracyjnych z 1980 r. oraz innych materiałów archiwalnych, rów SK-57 to urządzenie wodne (urządzenie melioracji szczegółowych), zlokalizowane na terenie Gminy R., o całkowitej długość ok. 2320,00 m. Wskazano, że odbiornikiem rowu SK-57 jest rzeka S..

W dalszej kolejności organ powołał, że do urządzeń wodnych melioracji szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Wskazano, że rowem jest zgodnie z art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy jego ujściu. Rowy stanowią własność właściciela gruntów, na obszarze których się znajdują, więc ich utrzymanie należy do właścicieli gruntów lub do spółki wodnej, jeżeli ma ona to zadanie określone w celach statutowych. Nie wszystkie rowy są urządzeniami melioracji wodnej, pełnią bowiem tę funkcję jedynie te, które służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Nieobjęte tą kategorią są rowy, które pełnią jedynie funkcje odwadniające drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Organ wyjaśnił, że szczegółowy cel, jak i wymagania, które powinny spełniać urządzenia odwadniające drogę, w tym rowy (§ 101 i § 102), określono w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124 z późn. zm.). Stwierdzono również, że ziemny, nieumocniony rów drogowy stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem drogowym, a zatem w sytuacji, gdy jego wykonanie (przebudowa, rozbudowa, rozbiórka) wiąże się z robotami budowlanymi związanymi z tym obiektem, powinien zostać objęty pozwoleniem na budowę w ramach tych robót, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470 z późn. zm.).

Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowy rów znajduje się w ewidencji melioracji wodnych, o których mowa w art. 196 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ale zauważył, że o charakterze urządzenia melioracji wodnej nie decyduje jego umieszczenie w ewidencji prowadzonej, w tym przypadku, przed 1 stycznia 2018 r. przez zarząd melioracji i urządzeń wodnych (a obecnie Wody Polskie), gdyż ewidencja taka ma jedynie charakter rejestrowy, deklaratoryjny i nie tworzy stanu prawnego. Ewidencja melioracji wodnych jest wyłącznie rejestrem publicznym opisującym rodzaj i położenie urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Organ wskazał, że o charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób, w jaki zostało pierwotnie urządzone oraz funkcja, jaką pełni dla danego terenu. Podkreślono, że w świetle przepisów Prawa wodnego, nawet brak zakwalifikowania urządzenia, o którym mowa w art. 197 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, nie wyklucza istnienia urządzenia wodnego na tym terenie, natomiast świadczy jedynie o tym, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych. Natomiast znajdą tu zastosowanie ogólne przepisy dotyczące urządzeń wodnych, których utrzymywanie polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). Powołano, że wszystkie rowy nieuszczelnione należy zakwalifikować jako urządzenia wodne, przy czym w zależności od pełnionych funkcji będą one należeć do różnych grup urządzeń. Rowy odwadniające drogi, położone w pasie drogowym, są urządzeniami technicznymi tych dróg, a rowy odwadniające osiedla mieszkaniowe są elementem zagospodarowania terenów budowlanych. Specyficzny rodzaj urządzeń wodnych stanowią urządzenia melioracji wodnych, do których zaliczane są m. in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Podkreślono, że wskazane rowy oraz budowle, aby spełnić definicję melioracji wodnych, muszą służyć określonym celom, które zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 195 na gruncie obowiązującej ustawy, tj.: regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, natomiast na gruncie ustawy, która wówczas obowiązywała, dodatkowo jeszcze ochrony użytków rolnych przed powodziami. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ujściowy odcinek rowu SK-57 stanowi rzeka S.. Wskazano, że ponieważ urządzenie wodne ma kształtować zasoby wodne lub służyć korzystaniu z nich - do katalogu tego będą się zaliczać właśnie rowy trawiaste, które umożliwiają infiltrację wód. Urządzenia takie będą powodować obniżenie poziomu wód gruntowych na terenach przyległych (rów suchy) bądź też podniesienie poziomu tych wód lub nawet ich stagnację (rów wypełniony wodą).

Z uwagi na powyższe organ ocenił, że rów - w tym również rów drogowy - jest urządzeniem wodnym. W przypadku kwalifikacji danego urządzenia jako rowu nie jest istotne, czy figuruje on w ewidencji urządzeń melioracji wodnych jako rów, gdyż znaczenie ma przede wszystkim określenie jego rzeczywistej funkcji.

W odniesieniu do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że Dyrektor Zarządu Zlewni w P. PGW WP i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. PGW WP "uznaje ewidencję melioracji wodnych za wiążącą i tym samym rów SK-57 za rów melioracyjny", zaś Prezes Wód Polskich stoi na przeciwstawnym stanowisku, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach niniejszej sprawy nie znajduje się decyzja, bądź postanowienie, na podstawie której nastąpiłaby zmiana funkcji rowu melioracyjnego SK-57 na funkcję rowu drogowego. Organ podkreślił, że zarówno ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jak i obecnie obowiązująca, nie zawiera wprost definicji rowu drogowego, ani nie mówi o funkcji rowu drogowego. Powołano, że warunki na jakich powinno odbywać się odprowadzanie wód opadowych z obiektów inżynierskich zostały szczegółowo określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Przydrożne rowy ziemne, nie tylko odprowadzają wody z odwodnienia pasa drogowego, ale również z terenów przyległych i wpływają na stan stosunków wodnych na tych terenach, czyli kształtują zasoby wodne, zatem są urządzeniami wodnymi.

Organ II instancji stwierdził, że zawarta w aktach sprawy decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., na której mógł oprzeć swoje przekonanie Odwołujący odnośnie rowu SK-57, jako rowu drogowego wskazuje, że celem melioracji wodnych jest regulacja stosunków wodnych i w efekcie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienie jej uprawy. Przepis ten wyraźnie podkreśla (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), że melioracje służą przystosowaniu środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększając zdolność produkcyjną gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed degradacją oraz powodzią. Tymczasem, jak wskazał słusznie Prezes Wód Polskich, z akt sprawy wynika, że rów SK-57 na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] i decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] stanowi odbiornik wód opadowych z dróg publicznych. W związku z powyższym, ewentualna zmiana funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego SK-57 lub jego szkodliwego oddziaływania na grunty, nie jest związana z jego nienależytym utrzymywaniem, o którym mowa w art. 64 b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Organ wskazał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2010 r. wydanych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy drogowej), udzieliły pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód: wprowadzania ścieków - wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego SK-57. Organ zwrócił uwagę, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków - wód opadowych i roztopowych decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wygasło z dniem 21 kwietnia 2019 r. Natomiast pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków - wód opadowych i roztopowych decyzją Starosty P. z dnia [...] września 2010 r., zostało udzielone do dnia 31 sierpnia 2020 r.

Kolejno organ wyjaśnił, że w sprawie tej ma zastosowanie art. 205 i art. 206 Prawa wodnego, który dotyczący urządzeń melioracji wodnych. Według art. 205 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Powołano, że w piśmiennictwie wskazuje się, że melioracje wodne wiążą się przede wszystkim z regulowaniem stosunków wodnych w gruntach. Melioracje wodne w rolnictwie realizowane są z reguły na podstawie udziału zainteresowanych. W tej sytuacji obszar oddziaływania nie może obejmować zarówno gruntów niewymagających melioracji, jak też nieużytków rolnych i gruntów zabudowanych. Jeśli ktoś posiada grunty niewymagające melioracji, to zdecydowanie nie powinien ponosić kosztów utrzymania rowu melioracji wodnych. Utrzymywać ten rów powinien ten kto odnosi z jego funkcjonowania korzyści, czyli ten komu jest on potrzebny. Wynika to z zapisów ustawy Prawo wodne w art. 205 i 206 ww. ustawy. Natomiast ewidencja melioracji wodnych nie reguluje zasad utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, te sprawy reguluje ustawa - Prawo wodne. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 ww. ustawy).

W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 grudnia 2018 r., Wójt Gminy w R. poinformował, że J. L. nie jest właścicielem urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego o symbolu SK-57 w km 0+000 do 0+200 znajdującego się na działce o nr ewid. [...] obręb K.. Ponadto, Wójt Gminy R. jako właściciel ww. nieruchomości podtrzymał stanowisko, że przedmiotowy rów jest rowem melioracyjnym w administracji Gminnej Spółki Wodnej R. i z racji odwadniania przyległych gruntów rolniczych pełni funkcję melioracyjną.

Organ II instancji podzielił ocenę sprawy przedstawioną w rozstrzygnięciu Dyrektora RZGW w P. PGW WP. Powołano, że ze stanem bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uregulowanym ustawą z 17 czerwca 1966 r., mamy do czynienia w sytuacji, gdy podmiot stojący na straży wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji w trybie przewidzianym w tej ustawie nie podejmuje działań, które by zmusiły zobowiązanego do spełnienia ciążącego na nim obowiązku, w przypadkach gdy nie wykonał on obowiązku dobrowolnie. Do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy przede wszystkim realizacja czynności określonych w decyzjach administracyjnych. W rozpoznawanym stanie faktycznym, jak wynika z akt sprawy, nie ma podstaw do zarzucenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w P. PGW WP, że pozostaje w stanie bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad właściciela działek o nr ew. [...] i [...] obręb K., gm. R..

J. L. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2020 r. Skarżący uzupełnił skargę zarzucając, że postanowienie wydane przez organ I instancji winno zostać uchylone z uwagi na wydanie tego rozstrzygnięcia przez organ podlegający wyłączeniu na mocy k.p.a. Strona wskazała, że Dyrektor RZGW PGWWP wydał jako biegły sądowy opinię w sprawie rowu Sk-57 położonego na działce nr [...] i działce nr [...] ob. ew. K.. Powołano, że w aktach sprawy brak jest stanowiska właściciela działek [...] i [...]. Skarżący powołał ustalenia biegłych sporządzających opinię w sprawie prowadzonej przed sądem powszechnym odnośnie funkcji rowu, jak również niekorzystnego oddziaływania na jego nieruchomość. Kserokopie kilku stron powoływanej opinii zostały przez Skarżącego dołączone do pisma z dnia 6 sierpnia 2020 r.

Organ – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r. narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. do obowiązków organu odwoławczego należało podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby interes strony nie został naruszony. Organ zobowiązany był do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach oraz odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organu winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji. Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów.

Mianowicie z dokumentów znajdujących się w aktach sądowadministracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że organ kilkakrotnie był wzywany do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy. Pierwsze wezwanie z dnia 24 sierpnia 2020 r. dotyczyło właściwego przekazania uzupełnienia skargi oraz uzupełnienia akt o urzędowy dowód doręczenia zaskarżonego postanowienia i nadesłania postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Kolejno pismem z dnia 21 września 2020 r. wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dokumentacji zawartej na dwóch płytach CD, które zostały przekazane przy piśmie organu z dnia 30 lipca 2020 r. W dniu 20 listopada 2020 r. do organu skierowano kolejne wezwanie o nadesłanie dowodu doręczenia zaskarżonego postanowienie nr [...] skarżącemu, oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pisma z dnia 29 lipca 2019 r. J. L. stanowiącego skargę na bezczynność wierzyciela, zażalenia z dnia 20 kwietnia 2020 r. J. L. na postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. Zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. ponownie wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych o pismo z dnia 29 lipca 2019 r. J. L. stanowiące skargę na bezczynność wierzyciela Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., który to organ nie doprowadził do wystąpienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, właściciela działek o nr ew. [...] i [...] do zgłoszenia danych w ewidencji melioracji wodnych (informując, że w aktach sprawy znajduje się pismo dotyczące gminy R. a nie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r., postanowienia organu II instancji z dnia [...] grudnia 2019 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zainicjowanego pismem J. L. z dnia 26 sierpnia 2019 r.

Analiza całości akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie, zawartości dokumentów znajdujących się na płytach CD, jak również dokumentów nadesłanych przez organ w odpowiedzi na wezwania sądu, prowadzi do wniosku, że Sąd orzekający w sprawie nie jest w stanie dokonać merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem organ nie przesłał całości akt sprawy.

Mianowicie w aktach sprawy i w nadesłanych dokumentach brak jest pisma J. L. z dnia 29 lipca 2019 r. stanowiącego skargę na bezczynność wierzyciela Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., który to organ nie doprowadził do wystąpienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, właściciela działek o nr ew. [...] i [...] do zgłoszenia danych w ewidencji melioracji wodnych. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo J. L. z dnia 29 lipca 2019 r., ale stanowiące skargę na bezczynność wierzyciela Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., który to organ nie doprowadził do wystąpienia gminy R., właściciela działki o nr ew. [...] do zgłoszenia danych w ewidencji melioracji wodnych. Pismo o tożsamej treści zostało nadesłane również w dniu 11 marca 2021 r. Dodatkowo organ nadesłał pismo J. L. z dnia 25 stycznia 2019 r. "skarga na bezczynność", ale w treści tego pisma J. L. jako przedmiot roszczenia sformułował wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec właściciela działki [...] (a więc gminy R.). Jednocześnie z treści uzasadnienia postanowienia Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] wynika, że Skarżący po złożeniu zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., do akt sprawy złożył kilka pism procesowych wnosząc o dołączenie do sprawy innych decyzji i konkretnych pism procesowych. W nadesłanych aktach sprawy brak jest również nie tylko wniosku J. L. inicjującego postępowanie w sprawie ale również zawiadomienia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zwrócić również należy uwagę, że w nadesłanych aktach administracyjnych zamieszczono kilkakrotnie te same dokumenty, dotyczące różnych postępowań administracyjnych (związanych ze spornym rowem Sk-57). Ponadto dokumenty te nie zostały zamieszczone w chronologiczny sposób, co w powiązaniu z faktem, że części dokumentów brakuje, skutkuje brakiem możliwości skontrolowania prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu w sentencji rozstrzygnięcia organ wskazał działki o nr ew. [...] i [...] będące własnością Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ale w uzasadnieniu organ w ogóle nie odniósł się do przedmiotowych nieruchomości i znajdującego się na nim rowu, wskazując jedynie na stronie 7 uzasadnienia, że Wójt Gminy R., jako właściciel nieruchomości dz. ew. [...] obręb K., podtrzymał stanowisko, że przedmiotowy rów jest rowem melioracyjnym, pozostającym w administracji Gminnej Spółki Wodnej R. i pełni funkcję melioracyjną. Ten fragment uzasadnienia jest tożsamy z fragmentem uzasadnienia postanowienia Nr [...] dotyczącego bezczynności wierzyciela względem Gminy R., właściciela działki o nr ew. [...].

Powołane wyżej okoliczności świadczą o braku należytego i wnikliwego prowadzenia postępowania w sprawie i w istocie uniemożliwiają kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia również art. 80 k.p.a., albowiem wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego, ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji była przedwczesna. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien skompletować cały materiał dowodowy i w sposób chronologiczny załączyć do akt sprawy. Dopiero po skompletowaniu materiału dowodowego organ będzie w stanie dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i kolejno dokonać oceny sprawy, która winna być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a, przy uwzględnieniu zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi.