Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 534/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 978/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 stycznia 2021 r., nr 69/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 978/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 stycznia 2021 r., nr 69/kadr/21, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Wnioskiem z 1 września 2017 r. skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie w stosunku od niego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową"). W uzasadnieniu wskazał, że w Służbie Bezpieczeństwa (SB) pracował krótko oraz, że praca ta mu nie odpowiadała. Podniósł, że pomimo młodego wieku i krótkiego stażu pracy miał odwagę otwarcie mówić o braku ochoty i angażowania się w realizację czynności, którymi zajmował się w SB. W związku z powyższym wystąpił konflikt pomiędzy nim a przełożonym, co było powodem wystawienia mu negatywnej opinii służbowej oraz wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie go do dalszej służby w Milicji Obywatelskiej. W dalszej części uzasadnienia opisał swoją pracę w Policji, w której wykonywał obowiązki służbowe w pionie dochodzeniowo-śledczym. J. K. przedstawił powyższy okres jako służbę wykonywaną z pełnym zaangażowaniem, pełnioną z narażeniem zdrowia i życia, dodatkowo w nienormowanym czasie pracy, niezależnie od warunków atmosferycznych i pory dnia. Podniósł, iż w następstwie ciężkiej i trudnej służby pogorszył się jego stan zdrowia, czego konsekwencją było odejście ze służby na zaopatrzenie emerytalne.

Decyzją z 26 lipca 2019 r., nr 1165/kadr/19, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2266/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił zaskarżoną ww. decyzję Ministra. Wskazał m.in., że organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ten wskazał, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczył, że okres 1 roku, 3 miesięcy i 15 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 21 lat, 5 miesięcy i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Sąd zgodził się z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez ponad rok, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez ponad 2 dekady.

Zdaniem Sądu powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd zaznaczył też m.in., że nie jest jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby J. K.. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. K., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Decyzją z 25 stycznia 2021 r., nr 69/kadr/21, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu 14 grudnia 2001 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z 21 marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr 342266/2017, wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia 1 października 1982 r. do dnia 15 stycznia 1984 r., tj. 1 rok, 3 miesiące i 15 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej tj. 2 miesiące i 17 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. przez IPN, nie wynika, aby J. K. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z 28 lutego 2019 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby J. K.. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wymienionemu karach dyscyplinarnych, jednocześnie poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział J. K. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ przytoczył art. 8a ustawy zaopatrzenowej. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia

i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zaznaczył, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne.

Minister przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Przywołał też poglądy prezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez J. K. służby wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 3 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 6% całego okresu służby. W ocenie Ministra wskazany wyżej okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, należy ocenić jako krótkotrwały. Tym samym uznano, że przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy została spełniona.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż J. K. w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, dodatkowo wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody pieniężne. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka uwzględniona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jednocześnie organ podkreślił, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię kompletnych akt osobowych o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu (zob. Ślubowanie z dnia 18.07.1980 r. strona akt IPN 0019, tu cyt. "(...) stać na straży interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i aktywnie uczestniczyć w umacnianiu jej ustroju socjalistycznego, służyć wiernie Ojczyźnie, Partii i Władzy Ludowej oraz strzec ustalonego przez prawo ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego, zwalczać wrogów, bez względu na miejsce ich działania, występujących przeciwko ustrojowi socjalistycznemu i interesom Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz przeciwko innym państwom socjalistycznym, przestrzegać praworządności socjalistycznej (...)".

Organ wskazał, że bezpośrednio po zakończeniu służby w Batalionie Centralnego Podporządkowania wchodzącego w skład Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej J. K. został mianowany na stanowisko milicjanta Komendy Milicji Obywatelskiej w [...] i skierowany na Specjalny Kurs Operacyjny Służby Bezpieczeństwa w Legionowie (zob. Wniosek Personalny z dnia 13 października 1982 r. strony akt IPN 0029-0030, w którym Naczelnik Wydziału V KWMO w [...] wnosi o, tu cyt. "(...)odwołanie z zajmowanego stanowiska, przeniesienie służbowe i mianowanie na stanowisko mł. inspektora na etacie st. inspektora w Wydziale [...] (...)", a uzasadnia powyższe, tu cyt. " (...) Mł. chor. J. K. po ukończeniu służby w BCP i podjęciu pracy w KMO w [...] skierowany został na specjalny kurs operacyjny SB w Legionowie. W dotychczasowej służbie wykazuje dużo zaangażowania i poczucia obowiązkowości. Posiada predyspozycje do pracy operacyjnej (...)". Organ stwierdził, że wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza operacyjnego (zob. Oświadczenie zainteresowanego z dnia 6 kwietnia 1983 r. strona akt IPN 0034, tu cyt. " (...) W związku z zaproponowaniem mi przeniesienia się do Rejonowej Służby Bezpieczeństwa w Komendzie Rejonowej w S., wyrażam zgodę na przeniesienie mnie na stanowisko inspektora (...), oraz (zob. Wniosek Personalny strona akt IPN 0033, w którym z-ca Komendanta Miejskiego Milicji Obywatelskiej d/s Służby Bezpieczeństwa w S. wnosi o, tu cyt. " (...) odwołanie z zajmowanego stanowiska, przeniesienie służbowe i mianowanie na stanowisko inspektora Wydziału V [...] (...)", a uzasadnia powyższe, tu cyt. "(...) Mł. chor. J. K. po ukończeniu specjalnego kursu operacyjnego SB podjął pracę w Wydziale V gdzie wykazuje duże zaangażowanie, poczucie odpowiedzialności i obowiązkowości. Posiada predyspozycje do pracy operacyjnej. W związku z reorganizacją i utworzeniem Służby Bezpieczeństwa w KMMO [...], wnoszę jak wyżej (...)".

Minister wskazał, że o zaangażowaniu J. K. w realizację zadań w strukturach SB może również świadczyć mianowanie na stanowisko pracownika stałego w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa (zob. opinia służbowa z dnia 2 listopada 1983 r. strony akt IPN 0036-0037, w której treści napisano, tu cyt. ,,(...) członek PZPR i ZSMP (...)", "(...) w październiku 1982 r. skierowany został do służby w SB w pionie V. Od J. 04.1983 r. zajmuje stanowisko inspektora Wydz. V SB RUSW w [...] (...)", "(...) W 1982 r. odbył trzymiesięczne przeszkolenie operacyjne SB. Mł. chor. J. K. organizuje pracę operacyjną na obiekcie Huta [...](...), (...) Proponuję po odbyciu służby przygotowawczej przenieść opiniowanego na pracownika stałego (...) ", dodatkowo zob. Raport z-cy Naczelnika Wydziału V SB RUSW w [...] z dnia 11 listopada 1983 r. strony akt IPN 0042-0043, tu cyt. "(...) W m-cu październiku ml chor. J. K. zaplanował odbycie 6 spotkań z TW, KO oraz kandydatem na TW (...)".

Minister stwierdził, że z powyższych informacji wynika, że wnioskodawca był w pełni świadomy co do zawodowej przynależności do SB, z czego czerpał konkretne korzyści. Biorąc powyższe pod uwagę, niewątpliwie J. K. identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, jak choćby uczestnictwo w Specjalnym Kursie Operacyjnym SB i prowadzenie pracy operacyjnej z Tajnymi Współpracownikami (TW). Jednocześnie z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że zainteresowany przynależał do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (zob. opinia służbowa z dnia 2 listopada 1983 r. strony akt IPN 0036-0037). Organ wskazał m.in., że nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Organ stwierdził, że przedmiotowa postawa, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazane we wniosku przez wymienionego argumenty, dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, otrzymanie nagród, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie w kontekście świadomości strony co do uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Organ stwierdził też, że osiągnięcia odnotowane przez J. K. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także zważywszy na wyżej opisaną postawę związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających żart. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu skarżący zarzucił brak prawidłowej oceny stanu faktycznego w jego sprawie. Zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie organ wykonał wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2266/19. Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, powołując się przy tym na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, na który to pogląd powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r.

W ocenie tego Sądu w sprawie organ nie naruszył przepisów prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Organ uwzględnił cały materiał dowodowy i na jego podstawie stwierdził, że przypadek skarżącego nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu ocena organu w niniejszej sprawie nie była dowolna, a zatem nie naruszono art. 80 k.p.a. Ustalenia stanu faktycznego znajdują oparcie w materiale dowodowym. Sąd przytoczył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że Minister, rozpatrując sprawę skarżącego po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., w zaskarżonej decyzji z 25 stycznia 2021 r. stwierdził, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a zatem uznał, że służba skarżącego, o której mowa w art. 13b powołanej ustawy, była krótkotrwała oraz stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Minister stwierdził też, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po 12 września 1989 r. zasługują na uznanie. Jednocześnie Minister podniósł w decyzji, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, które to twierdzenie organ oparł na służbie skarżącego w charakterze funkcjonariusza operacyjnego SB. Ustalenia organ poczynił na podstawie akt osobowych o sygn. [...]. Minister wykazał, że aktywność zawodowa skarżącego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. w służbie na rzecz państwa jako takiego, ale była bezpośrednio ukierunkowana na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (v. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Powyższego nie zmienia wskazanie przez skarżącego, że zgodnie z treścią notatki z dnia 11 listopada 1983 r. (w części, której organ nie przytoczył w decyzji) "wykonał jedynie częściowo plan spotkań – odbył mianowicie 1 spotkanie z TW i 1 z kandydatem na TW (...)". Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister, stwierdzając, iż sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku i decyzji oraz orzeczenie na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy". Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wskazane w tym przepisie przesłanki należy interpretować w oderwaniu od celów wprowadzenia ustawy, a także z pominięciem zasady sprawiedliwości społecznej oraz w oparciu wyłącznie o wyrywkowa analizę akt IPN, mimo iż regulacja zawarta w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uzasadnienia uznania skarżącego za osobę, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa "- z tego właśnie względu – zostały";

3. art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż narzucone członkostwo w PZPR oraz wyłącznie literalne i bez zaangażowania wykonywanie obowiązków w postaci kursów stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy uznania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", mimo iż zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wskazują, iż w tamtym okresie członkostwo w PZPR miało charakter narzucany i wielu obecnie uznanych autorytetów społecznych

i opozycyjnych jak np. L. B., J. D., L. M., J. K., B. L., D. R. czy J. P. mieli epizody takowego członkostwa i wykonywało swoje obowiązki służbowe, a mimo to nie są identyfikowani z poprzednim ustrojem totalitarnym;

4. art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż "utożsamianie się z ustrojem totalitarnym" oraz "identyfikowanie się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami" bez faktycznych działań i zachowań skarżącego, którego aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego" uzasadnia odmowę wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej;

5. art. 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu wskazanej normy pomimo, iż wprost wynika taka możliwość z Konstytucji, a było to uzasadnione:

a) obietnicą złożoną skarżącemu, podczas jego weryfikacji przed przyjęciem do Policji przez organy władzy publicznej działające wówczas w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, że będzie on w przyszłości traktowany identycznie jak funkcjonariusze powołani do służby;

b) koniecznością zastosowania wprowadzonej tą normą zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą ściśle wiąże się zasada ochrony praw słusznie nabytych, co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie, szczególnie w kontekście wątpliwości co do faktycznej realizacji obowiązków w organach totalitarnego państwa przez skarżącego;

6. naruszenie art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP wobec w wypadku skarżącego ewidentnie uznaniowego i nieweryfikowalnego podejścia do przesłanek "szczególnie uzasadnionych przypadkach", mimo iż bezsprzecznie spełnia on przesłanki z art. 8a ust 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, zaś w decyzji organ opiera się wyłącznie na części akt IPN i na nieuzasadnionych domniemaniach o "identyfikowaniu się realizowanymi przez ustrój zadaniami i funkcjami" przez skarżącego;

7. art. 67 ust. 1 i 2, art. 1 i art. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji administracyjnej arbitralnej, dowolnej, nieuzasadnionej, mimo iż skarżący spełnia wszystkie przesłanki z art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej;

8. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na arbitralnym przyjęciu za swoje argumentacji organu, bez podjęcia rozważań co do słuszności wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym szczególnie co do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, a także pominięcie przez organ ustaleń co do faktycznego działania skarżącego na rzecz "ustroju" i nieprzeprowadzenie wszechstronnego zbadania sprawy, ograniczając się wyłącznie do cytowania aktowego przebiegu służby skarżącego bez weryfikacji konkretnych akt spraw prowadzonych przez skarżącego lub w których skarżący brał udział, braku oceny jego zachowania pod kątem przyczyn i sposobu zakończenia służby, braku oceny wpływu działań skarżącego o charakterze obstrukcyjnym i sabotującym na fakt zakończenia służby i jednocześnie jego wzorowej służby po dniu 12 września 1989r., a w szczególności pominięcie treści Opinii Służbowej z dnia 2.11.1983 r. (k, 36 akt) oraz notatki służbowej z 8.11.1983 r. "o braku zaangażowania w służbie totalitarnej";

9. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na automatycznym przyjęciu za organem administracji, że skarżący pełnił służbę w organach totalitarnego państwa w sposób identyfikujący się z realizowanymi przez ustrój zadaniami i funkcjami, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jedynie, że brał udział w obowiązkowych szkoleniach, wykonywał zlecone czynności o charakterze administracyjnym oraz nie wykazano żadnego autentycznego przejawu zachowania skarżącego, iż jego działania czy wykonywanie obowiązków wywołało komukolwiek krzywdę, czy przyczyniło się chociaż w najmniejszym stopniu w realizacji zadań i funkcji ustroju, a jego obstrukcyjny charakter, brak zaangażowania w służbę, a nawet działania sabotujące przyczyniły się do niezwłocznego zakończenia służby;

10. art. 7 k.p.a. i 8 ust 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ogólnych prawa administracyjnego i braku wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 7 k.p.a.) oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) poprzez nieuzasadnione, arbitralne podjęcie decyzji odmownej, mimo spełnienia przesłanek ustawowych i braku merytorycznych, dowodowych i formalnych podstaw do wydania decyzji odmownej.

Zdaniem skarżącego naruszenie przez Sąd a quo przepisów p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że gdyby Sąd dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy, doszedłby do przekonania, iż wątpliwości budzi sam fakt identyfikowania się z realizowanymi przez ustrój zadaniami i funkcjami przez skarżącego, co w istocie stanowiło jedyną przesłankę decyzji organu i przyjętą przez organ za pewnik. Gdyby Sąd wydał skarżony wyrok z poszanowaniem reguł zawartych w zarzucanych mu przepisach, co najmniej podjąłby wątpliwości w trafności podstaw decyzji odmownej. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby sytuację skarżącego zrównywać z sytuacją osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zrzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 11 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 3 czerwca 2022 r.

skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Najdalej idącym zarzutem z punktu widzenia możliwości dokonania instancyjnej jest zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut ósmy). Zarzut ten jest uzasadniony.

Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia, lecz nie zawiera jej wyjaśnienia.

Materialnoprawna podstawą sprawy jest art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który ma następującą treść: 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustalając treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Organ wydając zaskarżoną decyzję wyraził swoje stanowisko w sprawie. Rolą Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli było dokonanie wykładni podstawy materialnoprawnej orzekania przez organ, skontrolowanie postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, z uwzględnieniem wszystkich środków dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym, dokonanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym także odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczyły błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz wadliwej oceny całości materiału dowodowego przez organ. Wszystkie te czynności myślowe Sądu poprzedzające wydanie wyroku powinny następnie zostać odwzorowane w pisemnym jego uzasadnieniu. Z obowiązku tego Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się prawidłowo. Skarżący w skardze wskazał kilka okoliczności, które jego zdaniem wskazywały, iż do jego osoby winien znaleźć zastosowanie przepis art., 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zwrócił uwagę, iż zmiana miejsca pracy z [...] na [...] była dla niego utrudnieniem, a nie etapem rozwoju w strukturach państwa totalitarnego, następnie, że uzyskanie statusu pracownika stałego było zjawiskiem normalnym dla osób, które przepracowały 3 lata i nie były karane. Następnie zakwestionował znaczenie notatki z 2 listopada 1983 r., wskazując na kolejne notatki, z których wynikało, iż powierzonych mu wówczas zadań nie wykonała planowo, co według niego miało świadczyć o zaniedbaniach w pracy i jego stosunku względem niej. Stosunek do wykonywanych przez niego zadań potwierdzić miał raport z 16 listopada 1983 r., z którego wynikać miało, że zlecone zadania wykonywał niedbale i niechętnie oraz że nie wykazywał umiejętności organizowania pracy operacyjnej. To zaś w konsekwencji miało przemówić za przeniesieniem go z SB do służby w MO. Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę, w której wyraźnie wskazano na powyższe dowody, powinien w pisemnym uzasadnieniu szczegółowo odnieść do zarzutów skargi, dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego, poszczególnych środków dowodowych, w tym także środków dowodowych w oparciu o które zbudował swoje stanowisko procesowe skarżący. Powinien był wyjaśnić, dlaczego okoliczności te nie miały znaczenia w rozpoznawanej sprawie i jakie dowody przemówił za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Niestety sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego w oparciu o który wydany został zaskarżony wyrok. Część zważeniowa uzasadnienia stanowi zlepek fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które wyrażają stanowisko organu. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zaś jednoznaczne stwierdzenie, iż stan faktyczny został ustalony przez organ prawidłowo, zgodnie z wymogami procesowymi i tym samym mógł się stać podstawą orzekania. W takiej sytuacji Sąd powinien był wyjaśnić skarżącemu dlaczego jego zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Inaczej mówiąc dlaczego wskazane przez niego dowody nie mogły zmienić oceny wszystkich innych dowodów przeprowadzonych w sprawie. Uzasadnienie wyroku nie zawiera tych elementów. Treści podane w uzasadnieniu zostały w sposób niejasny oraz uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia przepisu art. 134 § p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania prawa do specjalnego zasiłku celowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące niemożnością ustalenia stanu faktycznego w oparciu, o który został wydany zaskarżony wyrok, uniemożliwiło dokonanie jego kontroli instancyjnej, co przemówiło za jego uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W tym stanie rzeczy rozpoznanie pozostały zarzutów jest bezprzedmiotowe, bowiem tylko sporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. stwarza możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku przez pryzmat zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.