Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 630/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 630/19

Uzasadnienie

Inspektor Ochrony Środowiska (dalej [...]WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z [...].05.2019r. nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od [...].02. do [...].03.2019r. kontroli w spółce pn. [...] S.A., [...] w [...], z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) na terenie działek o nr ewid. [...] ark. [...] i nr ewid. [...] artk. [...] przy ul. [...] w [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] zarządził :

1. Przestrzegać warunków posiadanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W terminie: na bieżąco.

2. Prowadzić działalność zbierania odpadów po uzyskaniu stosownego zezwolenia w tym zakresie. W terminie : niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.

3. Prowadzić zgodnie ze stanem faktycznym jakościowo-ilościową ewidencję wytwarzanych, przetwarzanych i zbieranych odpadów. W terminie: po otrzymaniu stosownego zezwolenia

4. Sporządzać rzetelnie zbiorcze zestawienia danych i rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W terminie: ustawowym.

5. Wprowadzać terminowo do Krajowej bazy raporty zawierającego informacje o wielkościach emisji substancji wprowadzanych do powietrza. W terminie: ustawowym.

W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśniono, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach od [...].02. do [...].03.2019 r. kontroli w skarżącej spółce na terenie działek o nr ewid. [...] ark. [...] i nr ewid. [...] artk. [...] przy ul. [...] w [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Z tego względu Inspektor Ochrony Środowiska, mając na uwadze stanowisko spółki do ustaleń kontroli, przedstawione w piśmie z dnia [...].03.2019 r., zarządził w punktach 1- 5 ich usunięcie.

Uszczegółowiając wspomniane nieprawidłowości wskazano.

Ad.1. Skarżąca posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydane decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2013 r. znak: [...] W wyniku przeprowadzonych w dniu [...].02.2019r. oględzin miejsca magazynowania odpadów stwierdzono, że nie wszystkie odpady (żelazo, stal i drewno) były magazynowane zgodnie z warunkami określonymi w w/w decyzji.

Ad.2. Na podstawie okazanej karty ewidencji odpadu o kodzie [...]*- odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) stwierdzono, że spółka w 2018 r. wytworzyła 203 Mg odpadów podkładów kolejowych, z czego 83 Mg przekazanych zostało w 2018 roku do zagospodarowania; masa pozostałych odpadów - 120 Mg; w 2019 r. - wytworzonych zostało 280 Mg i przekazanych do zagospodarowania 122 Mg. W związku z czym, na placu przy ul. [...] w [...] na dzień [...].02.2019r. zmagazynowanych zostało 278 Mg odpadów. Odpady te wytworzone zostały w innej lokalizacji, tj. w wyniku prowadzonych na terenie całej [...] prac związanych z utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, w tym realizacją inwestycji, modernizacją naprawami infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty) - niż miejsce ich magazynowania, które znajduje się w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019r., poz. 701 ze zm., dalej u.o.o.) magazynowanie odpadów to ich czasowe przechowywanie, obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Odebranie wytworzonych odpadów, przetransportowanie do innego miejsca i czasowe w nim przechowywanie, aż do momentu przekazania do zagospodarowania innemu podmiotowi odpowiada definicji zbierania odpadów, którą ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. W jej myśl zbieranie odpadów stanowi ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b u.o.o.

Skarżąca spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie ww. odpadów, które wymagane jest zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o.

Ad.3. Na potrzeby ewidencji odpadów skarżąca przedstawiła podczas kontroli karty ewidencji wytwarzanych i przetwarzanych odpadów oraz karty przekazania odpadów, które zaprowadzone zostały na obowiązującym wzorze dokumentu.

W wyniku prowadzonej działalności na terenie województwa [...], w szczególności w miejscu realizacji inwestycji, modernizacji i napraw infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty) skarżąca wytwarza odpady, które transportowane są m.in. na plac magazynowy przy ul. [...] w [...]. Tu - zgodnie z posiadanym zezwoleniem, wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...].04.2014 r., znak [...] - prowadzi ich przetwarzanie m.in. metodą [...] - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...]; co polega na wstępnej segregacji, drobnych naprawach i konserwacji poprzez wykorzystanie odpadów do wykonania np. elementów konstrukcyjnych - w szczególności dotyczy to odpadów metali żelaznych i metali nieżelaznych.

Przedstawiony sposób postępowania uznano za prowadzenie przetwarzania odpadów, a wytwarzane w jego wyniku przedmioty, które skarżąca traktuje jako "materiały staroużyteczne", uznano za odpady.

Dlatego też prowadzona przez skarżącą ewidencja odpadów - dopiero po "kwalifikacji" na placu magazynowym - prowadzona jest w sposób niezgodny ze stanem faktycznym. Odpady bowiem wytwarzane są w miejscu realizacji inwestycji, modernizacji i napraw infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty) i następnie zbierane oraz przetwarzane m.in. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o.o.: "Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji (...)".

Ad.4. Skarżąca przedstawiła podczas kontroli zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2017 r. Zestawienie to sporządzono na odpowiednim wzorze dokumentu i terminowo przekazano do Marszałka Województwa [...]. Sprawozdanie zostało sporządzone zgodnie z danymi zawartymi w prowadzonej ewidencji odpadów. Jednak ponieważ ewidencję wytwarzanych i przetwarzanych odpadów prowadzono niezgodnie ze stanem faktycznym, to przedmiotowe sprawozdanie sporządzone zostało niezgodnie ze stanem faktycznym.

Ad.5. Skarżąca, z uwagi na zakres korzystania ze środowiska, podlegała obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1271 ze zm.): "Podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1- 10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego". Podczas kontroli ustalono, że skarżąca po wymaganym terminie, tj. dnia [...].03.2019 r. zrealizowała obowiązek wniesienia do Krajowej bazy ww. raportu za 2018 rok.

Skargę na powyższe zarządzenie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] S.A., [...] w [...], z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. 9 ust. 2 oraz 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) poprzez:

1) ustalenie na podstawie wyników kontroli błędnego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że:

- skarżąca prowadziła gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją RDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie ich magazynowania, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno doprowadzić organ do wniosku, że zdarzenia opisane w zarządzeniu pokontrolnym miały charakter incydentalny, a zawarte w odpadach substancje nie mogły powodować szkód w środowisku wodno-gruntowym;

skarżąca prowadziła zbieranie odpadów o kodzie [...] tj. drewnianych podkładów kolejowych, bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno doprowadzić organ do wniosku, że co do materiałów i produktów uznanych za odpady skarżąca wprawdzie zbierała je, ale w miejscu wytworzenia, którym był plac magazynowy przy ul. [...] w [...], natomiast w odniesieniu do ponownie wykorzystywanych materiałów staroużytecznych nie można w ogóle mówić o zbieraniu odpadów, gdyż materiały te nie stanowiły odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., a skarżąca dokonywała ponownego użycia materiałów w postaci materiałów staroużytecznych;

- a z ostrożności procesowej - na wypadek niepodzielenia argumentacji w/w zarzutu co do zużytych podkładów kolejowych będących odpadami, właściwe ustalenie stanu faktycznego winno doprowadzić organ do wniosku, że skarżąca dokonywała jedynie

wstępnego magazynowania odpadów na terenie, do którego posiadała tytuł prawny, a więc zgodnie z posiadanym zezwoleniem;

- skarżąca klasyfikowała wytworzone i przetworzone odpady o kodzie [...] dopiero na placu magazynowym, a więc niezgodnie ze stanem faktycznym i tym samym sporządzała nierzetelne zbiorcze zestawienia danych o odpadach, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno doprowadzić organ do wniosku, że w analizowanej sytuacji odpady powstawały dopiero na placu magazynowym przy ul. [...], w związku z czym nie dochodziło do ich zbierania poza miejscem wytworzenia, a zatem prowadzone ewidencje odpadów odpowiadały rzeczywistości;

2) bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego wobec działań skarżącej, które nie stanowiły naruszenia ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że wszystkie zużyte podkłady kolejowe używane przez skarżącą stanowiły odpady o kodzie [...] podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że skoro skarżąca znajduje zastosowanie dla wytworzonych zużytych podkładów kolejowych, nie stanowią one odpadów;

2) art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezastosowaniem art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. i przyjęciem, że skarżąca dokonywała zbierania odpadów bez zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu oraz zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. winny doprowadzić organ do wniosku, że skarżąca odpady o kodzie [...] wytwarzała dopiero na placu magazynowym przy ul. [...] w [...] i dlatego była zwolniona z uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów;

3) a z ostrożności procesowej - w razie niepodzielenia argumentacji w/w zarzutu - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o.o. przejawiające się w przyjęciu, że skarżąca dokonywała zbierania odpadów bez zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że skarżąca prowadziła jedynie wstępne magazynowanie odpadów w miejscu, do którego posiadała tytuł prawny, a więc w konsekwencji nie stanowiło ono zbierania odpadów

4) art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarżąca prowadziła niezgodne z posiadaną decyzją RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r. przetwarzanie odpadów, podczas gdy:

- w przypadku materiałów staroużytecznych występuje ich ponowne użycie o którym mowa w art.3 ust.1 pkt 18 u.o.o. a przez to również zapobieżenie powstawania odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 33 u.o.o., w związku z czym organ niezasadnie nie zastosował tych przepisów;

- w odniesieniu do podkładów kolejowych będących odpadami skarżąca zbierała je w miejscu wytworzenia, ewentualnie jedynie wstępnie magazynowała.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę tego, że zdarzenia opisane w zarządzeniu pokontrolnym miały charakter incydentalny. Ponadto odpady w postaci żelaza i stali lub drewna nie zawierają składników, ani nie posiadają właściwości, które mogłyby zagrażać środowisku wodno-gruntowemu i nie są to odpady niebezpieczne. Dlatego trudno takie incydentalne zdarzenia uznać za naruszenie warunków posiadanego zezwolenia.

Skarżąca wyjaśniła, że wyróżnia trzy typy materiałów (produktów):

1. materiały nowe;

2. materiały do ponownego użytku, w tym materiały staroużyteczne;

3. odpady.

Drewniane podkłady kolejowe kwalifikowane są ze względu na stopień ich zużycia zgodnie z w/w klasyfikacją. Podkładów uznanych za materiały staroużyteczne, a więc nadające się do ponownego użycia, nie można uznać za odpady, gdyż spółka nie ma zamiaru ich pozbycia się ani nie musi się ich pozbywać. Przeznaczane są one bowiem do dalszego wbudowania w tory.

Tylko podkłady o znacznym stopniu użycia, które nie nadają się do ponownego wbudowania, zgodnie z procedurami obowiązującymi w spółce klasyfikowane są jako odpady o kodzie [...] i przekazywane wyspecjalizowanym podmiotom posiadającym zezwolenia na zbierania lub przetwarzanie odpadów.

W odniesieniu do ponownie wykorzystywanych materiałów staroużytecznych nie można mówić o zbieraniu odpadów, gdyż materiały te nie stanowiły odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Jeśli natomiast chodzi o materiały i produkty uznane za odpady wskazano, że skarżąca prowadziła jedynie ich wstępne magazynowanie jako ich wytwórca. Wstępne magazynowanie polegało jedynie na przewiezieniu ich na plac przeznaczony do ich magazynowania, do którego skarżąca posiada tytuł prawny, a więc zgodnie z posiadanym zezwoleniem na wytwarzanie odpadów. Magazynowanie to odbywało się z zachowaniem terminów wskazanych w art. 25 ust. 4, 5 i 6 u.o.o. W dalszej kolejności były one niezwłocznie przekazywane podmiotom posiadającym zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Dlatego też stwierdzenie organu, że dochodziło do ich zbierania jest nieuprawnione.

Odnośnie zarzutu organu zawartego w pkt 3 zaskarżonego zarządzenia nie zgodzono się, że skarżąca klasyfikowała wytworzone, przetworzone i zbierane odpady o kodzie [...] na placu magazynowym niezgodnie ze stanem faktycznym. Kwalifikacja podkładów mogła odbyć się dopiero na placu magazynowym przy ul. [...] w [...] po zebraniu wystarczającej ich ilości z różnych miejsc prowadzenia inwestycji kolejowych. Tylko tam bowiem istniały odpowiednie do tego warunki oraz przeszkoleni w tym celu pracownicy. Takim terenem nie mógł być teren prowadzenia prac budowlanych. Skoro tak, plac budowy nie mógł też stanowić miejsca wytworzenia odpadów o kodzie [...], gdyż na nim nie było jeszcze wiadomo, czy powstałe podkłady będą stanowić odpad czy materiały staroużyteczne. Taka kwalifikacja wymagała dokładnych oględzin, do przeprowadzenia których nie było warunków na placach budowy.

Na wypadek niepodzielenia w/w argumentacji skarżąca wskazała, że jeśli przyjąć, że odpady o kodzie [...] były wytwarzane na placach budowy, to na placu magazynowym przy ul. [...] w [...] następowało jedynie ich wstępne magazynowanie. Wstępność polegała na ich przewiezieniu ich na ten plac w celu zgromadzenia wystarczającej ich ilości pozwalającej na ich przekazanie wyspecjalizowanym podmiotom posiadającym zezwolenia na prowadzenie zbierania lub przetwarzania takich odpadów. Magazynowanie to odbywało się na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny. Jako takie nie mogło więc zostać zakwalifikowane jako zbieranie. Dlatego też kwalifikację odpadów, jak również ewidencję odpadów prowadzoną przez skarżącą należy uznać za prawidłową.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. przyjmując, że wszystkie zużyte podkłady kolejowe używane przez skarżącą stanowiły odpady o kodzie [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że skoro skarżąca znajduje zastosowanie dla wytworzonych zużytych podkładów kolejowych, nie stanowią one odpadów.

Skarżąca wskazała, iż materiały, którymi posługiwała się na moment przeprowadzenia kontroli przez [...]WIOŚ w [...] nie stanowiły odpadów. Wskazała także, iż definicja odpadu zawiera w sobie trzy możliwe podejścia do odpadów: 1) pozbycie się, 2) zamiar pozbycia się oraz 3) obowiązek pozbycia się.

W jej ocenie nie można tych trzech podejść łączyć ani stosować zamiennie, ani zapominać o tym, że zamiar pozbycia nosi w sobie pewien stosunek posiadacza danej substancji do tej substancji, który to stosunek pozwala mu uznać ją za odpad bądź nie. Tak samo jak ustawa o odpadach pojęcie "odpadu" definiuje Dyrektywa 2008/98/WE. Odpadem jest ta substancja lub przedmiot, dla których posiadacz nie znajduje zastosowania i dlatego się ich pozbywa.

Zarzucono, że organ nie wykazał skarżącej zamiaru pozbycia się stosowanych przez nią substancji i produktów, a skarżąca wykazała w toku kontroli, iż taki zamiar nie istniał.

W ocenie skarżącej organ dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. przyjmując, że skarżąca dokonywała zbierania odpadów bez zezwolenia poza miejscem wytworzenia, a ponadto bezpodstawnie nie zastosował przepisu art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., który przewiduje zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeśli to zbieranie odbywa się w miejscu wytworzenia. Jest to więc błąd subsumcji polegający na niewłaściwym "podciągnięciu" ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję normy prawnej.

Powstanie odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych nienadających się do ponownego wykorzystania, następowało dopiero na placu magazynowym, gdyż dopiero tam skarżąca dokonywała ich kwalifikacji. Z tego właśnie względu skarżąca mogła dokonywać ich zbierania bez zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o.o. podniesiono, iż skarżąca prowadziła jedynie wstępne magazynowanie odpadów w miejscu do którego posiadała tytuł prawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust.1 pkt 21 u.o.o. wyjaśniono, iż organ błędnie przyjął, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów poprzez wykorzystywanie zużytych podkładów kolejowych. Działania skarżącej należy przyjąć za ponowne wykorzystanie zdefiniowane w art.3 ust.1 pkt 18 u.o.o.

Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi [...]WIOŚ wskazał na definicję zbierania odpadów, zdefiniowaną w art. 3 ust. 1 pkt 34) u.o.o. Pod pojęciem zbierania odpadów - rozumie się " (...) gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów." Takie też działania prowadziła skarżąca, gdyż wytworzone przez siebie odpady, przetransportowywała z miejsca ich wytworzenia do innego miejsca i czasowo w nim przechowywała, tj. aż do momentu "przekazania do zagospodarowania innemu podmiotowi". W myśl przywołanej definicji zbieranie odpadów stanowi ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b u.o.o. Co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 8 u.o.o. z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się posiadacza odpadów, który poddaje je odzyskowi; a więc posiada stosowne zezwolenie w tym zakresie. Skarżąca posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydane decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2013 r. znak [...], zgodnie z którym wytwarzane odpady powinny być magazynowane zgodnie z punktem 1.4 ww. decyzji, (strona 10 z 13 ww. decyzji), cyt.: "Magazynowanie odpadów będzie odbywać się na terenie, do którego [...] S.A. ul. [...], [...], [...] w [...], al. [...], [...] posiada tytuł prawny, w miejscach wytworzenia (...)". Z ustaleń kontroli wynika, że przyjętą praktyką skarżącej jest to, że wytwarzane odpady m.in. o kodzie [...] - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) z miejsc ich wytworzenia przetransportowywane były do miejsc magazynowania, m.in. na teren przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 sygn. IV SA/Po 1081/16 (publ. LEX nr 2277761) już jednorazowe przyjęcie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania wypełnia przesłanki zbierania odpadów, zatem spółka nie ma racji przyjmując, że nie zbiera odpadów przy ul. [...] w [...].

Konsekwencją przeświadczenia skarżącej, że nie zbiera ona przedmiotowych odpadów, było prowadzenie niezgodnej ze stanem faktycznym ewidencji odpadów. Z analizy kart ewidencji odpadów okazanych podczas kontroli wynikało, że wszystkie odpady o kodzie [...] - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) były przez skarżącą wytwarzane przy ul. [...] w [...], a nie - jak to miało miejsce w rzeczywistości - zbierane. Odpady te wytwarzane były w miejscu świadczenia przez spółkę usług w zakresie remontów czy naprawy linii kolejowych, a następnie przewożone i zbierane na placu w kontrolowanym miejscu. Powyższe skutkowało złożeniem Marszałkowi Województwa [...] nierzetelnego zbiorczego zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2017 rok.

Skarżąca prowadzi działalność zbierania odpadów bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia, a co za tym idzie prowadzi dokumentację ewidencyjno-sprawozdawczą niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swą dotychczasową argumentację i dodatkowo podnosząc, że podtrzymuje zarzut dotyczący błędnego ustalenia, że wszystkie zużyte podkłady kolejowe stanowiły odpady (tj. w zakresie materiałów staroużytecznych), a te, które je stanowiły były zbierane bez wymaganego zezwolenia. Stwierdzenie czy podkład kolejowy stracił właściwości do zabudowy go na liniach kolejowych odbywa się w wyznaczonych miejscach, w tym przy ulicy [...]. Jednak wszystko i tak dokonuje się na terenie instalacji i na gruncie do którego skarżąca ma tytuł prawny. Do momentu przekwalifikowania podkładu na odpad przez specjalną komisję techniczną, skarżąca nie zamierza się go pozbyć.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o., proces zbierania odpadów należy odnosić wyłącznie do podmiotów, które prowadzą gospodarowanie odpadami, a nie wytwarzanie odpadów. Jeden podmiot wytwarza bowiem odpady na mocy pozwolenia na wytwarzanie odpadów - z instalacji, inny zaś dokonuje ich zbierania, pobierając za to opłaty od wytwarzającego odpady. Potwierdza to art. 41 u.o.o., który wyróżnia zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów i nie łączy tego z wytwarzaniem.

Tym samym zbieranie należy utożsamiać z działalnością polegającą na zbieraniu odpadów od innych podmiotów w celu ich transportu celem przetworzenia.

Definicja określona w art. 3 ust 1 pkt 34 u.o.o nie odnosi się do wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę. Skarżąca natomiast jest wytwórcą odpadów i prowadzi wyłącznie ich wstępne magazynowanie. Oznacza to, że proces zbierania odpadów nie dotyczy wytwarzania odpadów, a tylko gospodarowania odpadami, zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.o.o. Tym samym w przedmiotowej sprawie można mówić jedynie o wytwarzaniu odpadów, a nie o gospodarowaniu nimi.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma właściwe określenie miejsca wytworzenia odpadów. Z uwagi na brak definicji "miejsca wytwarzania odpadów" skarżąca określając miejsce wytwarzania odpadów kieruje się definicją zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez który rozumie się "jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami." W ocenie skarżącej teren zakładu to nieruchomości gruntowe, do których dysponuje ona tytułem prawnym. Nieruchomości gruntowe zakładu mogą składać się z wielu działek geodezyjnych. W przypadku zakładu którym zarządza skarżąca znaczna większość działek geodezyjnych ze sobą sąsiaduje, gdyż znajdują się pod obiektem liniowym, a dodatkowo jest to teren zamknięty, w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taki stan rzeczy powoduje, że teren kolejowy jest obszarem zwartym, składającym się z dużej liczby działek ewidencyjnych, gdzie procesy gospodarowania odpadami realizowane przez skarżącą zamykają się w granicach zakładu. Tym samym miejsce wytworzenia odpadów odpowiada terenowi zakładu

Pozwolenie na wytwarzanie odpadów z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wskazuje, że miejscem wytwarzania odpadów jest teren, na którym zlokalizowana jest instalacja. W decyzji wprost wskazano, że instalacją jest linia kolejowa, przez którą rozumie się drogę kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na które składają się odcinki linii, a także budynki i budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Oznacza to, ze jeśli przez daną działkę ewidencyjną przebiega linia kolejowa (grunt zajęty pod instalację), lub znajdują się na niej budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego, obszar całej działki należy uznać za teren, na którym zlokalizowana jest instalacja, a tym samym za miejsce wytwarzania odpadów. W przedmiotowej sprawie przez teren działki [...] (zaskarżone zarządzenie dotyczy działki [...], przyp. Sądu) i [...] przebiega linia kolejowa. Oznacza to, że na podstawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów działki te stanowią miejsce wytworzenia odpadów i mają zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 1a oraz załącznikiem nr 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.

transporcie kolejowym w aktualnym brzmieniu, linię kolejową stanowią grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy techniczne infrastruktury kolejowej. Mowa jest o całej działce ewidencyjnej niezależnie od terenu zajętego bezpośrednio pod elementy techniczne. Oznacza to, że jeśli przez daną działkę ewidencyjną przebiega linia kolejowa i na działce znajdują się budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego (grunt zajęty pod instalację), to obszar całej działki należy uznać za teren, na którym zlokalizowana jest instalacja a tym samym za miejsce wytwarzania odpadów.

Na terenie działek [...] i [...] zlokalizowana jest linia kolejowa o określonym numerze, posiadająca ustalony początek i koniec spełnione są przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym. Tak więc działki [...] i [...] są miejscem wytwarzania odpadów i dotyczy ich zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów. To samo ma zastosowanie do definicji linii kolejowej aktualnej w dniu uzyskiwania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Definicja odnosiła się do prowadzenia ruchu kolejowego, co odpowiada wyżej wymienionym aspektom. W ocenie skarżącej, jeśli wytwórca odpadów gromadzi odpady na terenie zakładu, gdzie zlokalizowana jest instalacja powodująca powstawanie tych odpadów, to występuje wstępne magazynowanie odpadów w miejscu wytworzenia. Gdyby wymagane było przetransportowanie odpadów poza obszar zakładu, gdzie nie jest zlokalizowana ta instalacja, to byłoby to zbieranie.

Zgodnie z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, magazynowanie odpadów odbywać się będzie na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny, w miejscach wytworzenia. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...]. 5 Miejscem wytworzenia odpadów jest instalacja - linia kolejowa przebiegająca przez nieruchomość przy [...]. powiązana z innymi liniami kolejowymi na terenie województwa [...], wraz z gruntem pod nimi. Tym samym magazynowanie odpadów odbywa się w miejscu ich wytworzenia. Nie ma podstaw do twierdzenia, że odpady zostały wytworzone w innej lokalizacji.

Lokalizacje demontażu elementów instalacji wzdłuż linii kolejowej, są jednocześnie miejscami wstępnego magazynowania, gdyż jest to zaprzeczeniem treści pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Te punktowe lokalizacje nie spełniają wymogów z art. 25 ustawy Prawa ochrony środowiska. Brak jest podstaw do twierdzenia, że instalacje będące obiektami linowymi, których eksploatacja powoduje wytwarzanie odpadów, powinny być traktowane inaczej w zakresie wyznaczania miejsc magazynowania odpadów niż inne instalacje - obiekty nieliniowe. Mniejsze instalacje wybudowane na terenie jednego zakładu posiadają wyznaczone miejsca gromadzenia odpadów w granicach tego zakładu. Różnica między zakładem prowadzonym przez skarżącą a innymi zakładami wynika jedynie z jego wielkości gdzie znaczącym parametrem instalacji jest długość.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwolnieni są wytwórcy odpadów, którzy wytworzone przez siebie odpady zbierają w miejscu ich wytworzenia. Intencją ustawodawcy w tym przepisie było podkreślenie, że w przypadku wytwórców odpadów może zachodzić wyjątkowa sytuacja, w której wytwórca prowadzi proces gromadzenia własnych odpadów, jednak nie jest on obowiązany do uzyskania zezwolenia na ich zbieranie, ponieważ proces ten dotyczy odpadów zgromadzonych w tym samym miejscu co wytwarzane. Podmiot ten korzysta z możliwości bezpośredniego przekazania własnych odpadów do podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów, a w tym celu samodzielnie gromadzi własne odpady w miejscu ich wytworzenia przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępnie je sortuje bez zmiany ich klasyfikacji.

Odmienną sytuacją, wymagającą uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, jest gromadzenie przez podmiot cudzych odpadów lub gromadzenie przez niego jego własnych odpadów w lokalizacji innej niż miejsce wytworzenia, czyli odpadów wytworzonych przez niego lub inne podmioty, które przeznacza do przetwarzania, które musi on przetransportować miedzy dwoma miejscami magazynowania np. między swoimi oddziałami.

Skarżąca nie prowadzi działalności polegającej na przyjmowaniu odpadów od innych podmiotów i gromadzenia swoich odpadów w lokalizacjach innych niż miejsce wytworzenia, tym samym nie prowadzi tymczasowego magazynowania odpadów, co jest immanentną cechą zbierania odpadów wymagającego uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Organ próbuje wywieść, że fakt posiadania przez skarżącą zezwolenia na przetwarzanie odpadów jednoznacznie oznacza obowiązek posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów, ponieważ zgodnie z definicją zbierania odpadów proces ten zawsze występuje przed przetwarzaniem. Uwadze organu umknął jednak fakt, że miejsca wstępnego magazynowania i miejsca tymczasowego magazynowania określone w decyzjach są wskazane w tych samych lokalizacjach (w pkt 4 decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] [...] oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]), a jednocześnie w miejscu ich wytworzenia. W tej sytuacji zatem powinien mieć zastosowanie przepis art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o.

W ocenie skarżącej w tej sprawie w ogóle nie można mówić o zbieraniu odpadów wymagającym uzyskania zezwolenia na zbieranie. W odniesieniu do ponownie wykorzystywanych materiałów staroużytecznych nie można mówić o zbieraniu odpadów, gdyż materiały te nie stanowiły odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Natomiast w przypadku materiałów i produktów uznanych za odpady w skarżąca prowadziła jedynie ich wstępne magazynowanie jako ich wytwórca. Wstępne magazynowanie odbywało się na terenie, do którego posiada ona tytuł prawny, a więc zgodnie z posiadanym pozwoleniem na wytwarzanie odpadów. Magazynowanie to odbywało się z zachowaniem terminów wskazanych w art. 25 ust. 4, 5 i 6 u.o.o. W dalszej kolejności były one niezwłocznie przekazywane podmiotom posiadającym zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Dlatego też stwierdzenie organu, że dochodziło do ich zbierania jest całkowicie nieuprawnione

Organ niewłaściwie zastosował art. 3 ust 1 pkt 34 u.o.o przyjmując, że skarżąca dokonywała zbierania odpadów bez zezwolenia poza miejscem wytworzenia, a ponadto bezpodstawnie nie zastosował przepisu art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., który przewiduje zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeśli to zbieranie odbywa się w miejscu wytworzenia. Jest to więc błąd subsumcji polegający na niewłaściwym "podciągnięciu" ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję normy prawnej.

Nie ma znaczenia, czy powstanie odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych nienadających się do ponownego wykorzystania następowało dopiero na placu magazynowym podczas ich kwalifikacji, czy w miejscu naprawy instalacji. Czynności te są realizowane na obszarze jednego zakładu, gdzie znajduje się źródło emisji. W badanej sprawie istotne jest, że źródło emisji jest obiektem liniowym, a wytworzone odpady są wstępnie magazynowane obok źródła ich powstawania, na obszarze jednego zakładu, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska. Dlatego nie można przyjąć, że skarżąca dokonywała ich zbierania bez zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli było w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z [...].05.2019r. nr [...] wydane przez Inspektor Ochrony Środowiska (dalej [...]WIOŚ) na skutek przeprowadzonej w dniach od [...].02. do [...].03.2019r. kontroli w spółce [...] S.A., [...] w [...], z siedzibą w [...] na terenie działek o nr ewid. [...] ark. [...] i nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Sąd orzekający podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Należy wskazać, że z art. 1 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej jako: "IOŚ") jest władczym aktem organu administracji publicznej, odrębnym od decyzji administracyjnej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 - wszystkie orzeczenia CBOSA - www.orzeczenia.nsa gov.pl).

W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Sąd wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a.

Ponadto zaskarżone zarządzenie nie było decyzją, ani postanowieniem. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku jego zaskarżenia, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a.

Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że w zakresie wytwarzania odpadów zasadniczo zalecenia zaskarżonego zarządzenia zostały sformułowane w bardzo ogólny sposób, sprowadzający się do konieczności przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu na wytwarzanie odpadów. Ponadto zobowiązano skarżącą do prowadzenia rzetelnej ewidencji i składania terminowo ustawowych raportów i zestawień. Należy mieć na uwadze, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych (co zresztą organ zaznaczył w pouczeniu). Jednocześnie zaskarżonym zarządzeniem zobowiązano skarżącą do uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów, co spółka robiła wcześniej bez pozwolenia.

Kluczowe znaczenie dla kontrolowanej sprawy ma ocena, czy skarżąca spółka zbierała odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a jeśli tak, to czy wymagane było w takim przypadku posiadanie przez nią pozwolenia na zbieranie odpadów, którego skarżąca niewątpliwie nie posiadała.

Istotą sporu jest przede wszystkim twierdzenie organu, że skarżąca zbiera odpady bez wymaganego pozwolenia i zobowiązanie jej do uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów. Ta konstatacja skutkowała stwierdzeniem przez organ innych nieprawidłowości będących skutkiem przyjęcia, że skarżąca zbiera odpady bez wymaganego pozwolenia. Skarżąca nie zgadza się z tym zarzutem podnosząc, że realiach tej sprawy w zakresie prowadzonych przez nią czynności nie jest wymagane uzyskanie przez nią pozwolenia na zbieranie odpadów.

W aktach sprawy brak było decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] (pozwolenie na wytwarzanie odpadów) oraz decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] (zezwolenie na przetwarzanie odpadów). Ponieważ treść obydwu decyzji miała istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi Sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego pozyskał kserokopie obydwu w/w decyzji.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu dotyczącego pkt 1 zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że skarżąca nie kwestionowała tego, że trakcie przeprowadzonej kontroli odpady w postaci żelaza, stali i drewna były magazynowane niezgodnie z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2013 r. znak: [...] Podnosiła natomiast, że jest to okoliczność nieistotna, gdyż występująca incydentalnie. W ocenie Sądu orzekającego nieistotne dla rozstrzygnięcia są okoliczności incydentalnego charakteru zdarzenia polegającego na magazynowaniu opadów (żelazo i stal, drewno) niezgodnie z warunkami posiadanej decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów. Skoro taka okoliczność wystąpiła podczas kontroli, to organ zasadnie uwzględnił to w zarządzeniu pokontrolnym. Ewentualny incydentalny charakter zdarzenia nie konwaliduje jego niezgodności z prawem. Ponadto bez znaczenia jest twierdzenie skarżącej spółki dotyczące tego, że odpady w postaci żelaza, stali i drewna nie zawierają składników, ani nie posiadają właściwości, które mogłyby zagrażać środowisku wodno-gruntowemu. Organ w zarządzeniu tej kwestii nie oceniał. Nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli istotnie takie sytuacje miały charakter incydentalny, to wyeliminowanie tego uchybienia nie będzie sprawiało skarżącej trudności.

Zarzut dotyczący pkt 2 zaskarżonego zarządzenia wymagał pogłębionej analizy, gdyż w ocenie Sądu to on jest zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie. Jego rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca spółka zbierała odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019r., poz. 701 ze zm., dalej u.o.o.), a jeśli tak, to czy owo zbieranie wymagało uzyskania przez skarżącą stosownej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

Według art.3 ust.1 pkt 6) u.o.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2019 r. o sygn. II OSK 2916/17 (publ. CBOSA) definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., o sygn. II SA/Op 497/18 (publ. CBOSA) okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem.

Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 u.o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. o sygn. II SA/Ke 769/17 (publ. CBOSA) wskazał, że odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go. Zatem możliwość odzysku odpadu nie wpływa na ocenę określonego towaru jako odpadu. Innymi słowy - nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk. Niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbywał się go lub zamierzał się wyzbyć. "Pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. (tak w wyroku WSA w Kielcach z 18 stycznia 2018 r. o sygn. II SA/Ke 789/17 (publ. CBOSA). Odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go, przy czym przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem, woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. II OSK 2642/15 (publ. CBOSA) także wskazano, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany").

Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (art. 3 ust. 1). Poprzedni akt prawodawstwa unijnego posługiwał się czasownikiem "usuwania" przedmiotu lub substancji (por. art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów). W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonego przedmiotu lub substancji powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz owego przedmiotu (substancji) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest obowiązany to uczynić. Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na posiadacza taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się danego przedmiotu lub substancji (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2016 r. II OSK 257/15; z 16 stycznia 2015 r. II OSK 1463/13).

Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r. II OSK 960/08; wyrok NSA z 12 marca 2013 r. II OSK 2132/11). Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpady pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie tym wskazuje się, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18 grudnia 2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska). Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. postanowienie TSUE z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, [...]). Przedstawiony kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. prowadzi więc do wniosku, że sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Skarżąca wskazała, że organ przyjął, że wszystkie zużyte podkłady kolejowe używane przez skarżącą stanowiły odpady o kodzie [...]. Organ wskazał, że spółka w 2018 r. wytworzyła 203 Mg odpadów podkładów kolejowych, z czego 83 Mg przekazanych zostało w 2018 roku do zagospodarowania; masa pozostałych odpadów - 120 Mg; w 2019 r. - wytworzonych zostało 280 Mg i przekazanych do zagospodarowania 122 Mg. W związku z czym, na placu przy ul. [...] w [...] na dzień [...].02.br. zmagazynowanych zostało 278 Mg odpadów.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy organ ustalił szczegółowe zamiary spółki wobec wszystkich podkładów kolejowych. Sąd orzekający opowiada się bowiem w świetle wcześniejszych wywodów za szeroką wykładnią pojęcia odpadów. Aprobuje tezę, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Dlatego też podkłady określone przez skarżącą jako staroużyteczne także należy uznać za odpady podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.

Nawet jednak jeśli by uznać, że część ze zgromadzonych odpadów, która została zakwalifikowana przez skarżącą jako materiały staroużyteczne (do ponownego wykorzystania) nie jest odpadami (czego Sąd nie uczynił), to pozostała część niewątpliwie stanowiła odpady. Skarżąca sama bowiem przyznała w skardze i w piśmie z [...].11.2019r., że część zgromadzonych i przetwarzanych podkładów kolejowych kwalifikowała jako nie nadające się do ponownego użycia. W ocenie Sądu nawet uwzględniając, że część z nich to materiały staroużyteczne, których skarżąca nie zamierzała się pozbyć, to pozostała część stanowi odpady, które zostały wytworzone właśnie w miejscach prowadzonych inwestycji kolejowych.

Niespornym więc jest, że na placu przy ul. [...] zgromadzone były odpady. Według interpretacji spółki (której Sąd nie podziela) była ich jednak mniejsza ilość niż to wskazał organ i przyjął Sąd. Kwestia ta nie ma istotnego wpływu na zapadły wyrok, gdyż przy ogólnym charakterze postanowień zarządzenia pokontrolnego nie powoduje to ich wadliwości. Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, że zgromadzono na placu mniejszą ilość odpadów niż wskazał organ, to istotne jest to, że co do zasady zgromadzono tam odpady.

Reasumując ten wątek niewątpliwie na placu przy ul. [...] w [...] skarżąca zgromadziła odpady o kodzie [...], które – jak przyznała sama skarżąca – były wytwarzane na placach budowy w miejscach prowadzenia inwestycji kolejowych, a następnie zostały przetransportowane na plac przy ul. [...], gdzie jak wskazała skarżąca następowało ich wstępne magazynowanie i przekazanie następnie wyspecjalizowanym podmiotom. Przy czym niesporne jest, że skarżąca na placu przy ul. [...] klasyfikowała zgromadzone podkłady na nadające się do ponownego użytku i na odpady nie nadające się do ponownego użytku.

Sąd zmuszony więc był ocenić skarżąca dopuściła się zbierania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 u.o.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Jest nim starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 pkt 1 i 4 u.o.o.). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów.

Niespornym jest, że skarżąca posiadała pozwolenie na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Nie posiadała natomiast pozwolenia na zbieranie odpadów.

W art. 3 pkt 21 u.o.o. ustawodawca zamieścił legalną definicję pojęcia przetwarzanie przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie odpadów nie jest pojęciem tożsamym z gospodarowaniem odpadami, ale stanowi jeden ze sposobów postępowania z odpadami, stosownie do art. 3 pkt 2 u.o.o. Artykuł 27 ust. 1 u.o.o. stanowi, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Stosownie do art. 41 ust. 1 u.o.o. przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. WSA w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 394/17), które skarżąca posiadała.

Definicja zbierania odpadów została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. i zgodnie z jego brzmieniem zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b u.o.o.

Co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o., zbieranie odpadów rozumiane zgodnie z przywołaną definicją, wymaga uzyskania zezwolenia. Od tej generalnej reguły, ustawodawca przewidział pewne wyjątki. W szczególności, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Z przywołanego przepisu, a contrario wyprowadzić należy wniosek, iż wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż miejsce ich wytworzenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów już zwolniony nie jest. Mając na uwadze powyższe zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Należy też podkreślić, że czym innym jest zbieranie, a czym innym przetwarzanie odpadów. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o., przetwarzanie to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o., zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b u.o.o.

Wobec powyższego należy zauważyć, iż zbieranie i przetwarzanie, obejmują inne zakresy działań w odniesieniu do odpadów. Zezwolenie na przetwarzanie odpadów uprawnia do przetwarzania określonego rodzaju odpadów z zastosowaniem określonego procesu odzysku bądź unieszkodliwiania. Nie uprawnia natomiast do zbierania odpadów. Jeżeli podmiot zamierza zarówno zbierać, jak i przetwarzać odpady, powinien uzyskać zezwolenie dla obu rodzajów działalności, oczywiście jeśli w konkretnej sytuacji jest ono wymagane (ustawodawca wprowadził bowiem zwolnienia z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów – m.in. w art. 45 u.o.o.).

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zbieranie odpadów uprawnia do prowadzenia zbierania odpadów. Działania polegające w szczególności na gromadzeniu odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, wypełniają kryteria zbierania zdefiniowanego w przywołanym art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o.

Niemniej jednak podkreślić wypada, iż w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Pomimo zatem tego, iż opisane czynności spełniają definicję zbierania z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o., o ile spełnione są warunki, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. - nie wymagają uzyskania zezwolenia na zbieranie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1–2 u.o.o. odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Natomiast odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, dalej u.p.o.ś.) lub technologię, o której mowa w art. 143 u.p.o.ś., do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Zasada bliskości odnosi się zatem generalnie do wszelkich odpadów.

Co do zasady, wytwórca odpadów, czasowo przechowuje odpady, a zatem prowadzi ich wstępne magazynowanie, które nie stanowi działalności polegającej na zbieraniu odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. Takie wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o. Warto zauważyć, iż w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., ustawodawca wprost przesądził, że wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Przyjmuje się, że zbieranie odpadów zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. polega na przyjmowaniu odpadów od ich wytwórców oraz innych posiadaczy odpadów (np. od innego zbierającego odpady, bowiem u.o.o. tego nie zabrania), gromadzeniu ich przed transportem do innych uprawnionych przedsiębiorców, wskazanych w art. 27 ust. 2 u.o.o. Zbieranie obejmuje również wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów, np. sprasowanie ich czy zbelowanie. W ramach zbierania dopuszczone jest tymczasowe ich magazynowanie w sposób określony w zezwoleniu na zbieranie odpadów. Magazynowanie to nie może trwać dłużej niż przez okres wskazany w art. 25 ust. 4, 4a i 4b oraz ust. 5 u.o.o.

W skardze skarżąca potwierdziła, że na plac magazynowy przy ul. [...] w [...] przywożono podkłady po zebraniu ich z różnych miejsc prowadzenia inwestycji kolejowych. Sąd podziela ocenę organu (co zresztą przyznała sama skarżąca), że przedmiotowe odpady wytworzone zostały w innej lokalizacji - tj. w wyniku prowadzonych na terenie całej [...] prac związanych z utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, w tym realizacją inwestycji, modernizacją naprawami infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty) - niż miejsce ich magazynowania, które znajduje się w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. magazynowanie odpadów to ich czasowe przechowywanie, obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Jak już wspomniano w myśl art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, natomiast z takiego zwolnienia nie korzysta już wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż to, w którym odpady zostały wytworzone. W tym kontekście nie zasługuje na aprobatę teza skarżącej, że nie ma znaczenia, czy powstanie odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych nienadających się do ponownego wykorzystania następowało dopiero na placu magazynowym podczas ich kwalifikacji, czy w miejscu naprawy instalacji. W jej ocenie skoro w jej przypadku czynności te są realizowane na obszarze jednego zakładu - gdzie znajduje się źródło emisji, które to źródło emisji jest obiektem liniowym, a wytworzone odpady są wstępnie magazynowane obok źródła ich powstawania, na obszarze jednego zakładu w rozumieniu Prawa ochrony środowiska – to należy przyjąć, że skarżąca wytwarzane przez siebie odpady zbierała w miejscu ich wytworzenia i była zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Należy jednak podkreślić, że art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia, natomiast z takiego zwolnienia nie korzysta już wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż to, w którym odpady zostały wytworzone. Przepis ten nie stosuje kryterium zakładu (jak by tego chciała skarżąca), lecz miejsca wytworzenia (kryterium geograficzne). Oczywiście w przypadku przeciętnego zakładu o relatywnie niedużej powierzchni wytworzenie odpadów na jego terenie i potem ich składowanie na terenie tego zakładu prowadzi do logicznego wniosku, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady zebrał w miejscu ich wytworzenia. Nie oceniając więc nawet tego, czy zasadna jest teza skarżącej, że jej zakładem jest także np. remontowana linia kolejowa położona w odległości 100 km od [...], należało się skupić na tym, czy w kontrolowanym przypadku odpady zebrane na placu przy ul. [...] w [...] zebrane zostały w miejscu ich wytworzenia. Dla Sądu orzekającego oczywistym jest, że znakomita większość zgromadzonych tam odpadów została wytworzona poza miejscem ich wytworzenia. Wytworzone bowiem zostały one najczęściej w miejscu prowadzonych budów i remontów z reguły prowadzonych w znacznej odległości od [...]. Przy ul. [...] nie wytwarzano odpadów, a jedynie sortowano i klasyfikowano jako odpady.

W świetle powyższego nie ma znaczenia stanowisko skarżącej, że "wszystko i tak dokonuje się na terenie instalacji i na gruncie do którego skarżąca ma tytuł prawny". (vide jej pismo z [...].11.2019r.). Skarżąca określając miejsce wytwarzania odpadów kierowała się definicją zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś., przez który rozumie się "jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami." Wskazała, że w przypadku jej zakładu znaczna większość działek geodezyjnych ze sobą sąsiaduje, gdyż znajdują się pod obiektem liniowym. To powoduje, że teren kolejowy jest obszarem zwartym, składającym się z dużej liczby działek ewidencyjnych, gdzie procesy gospodarowania odpadami realizowane przez skarżącą zamykają się w granicach zakładu. Tym samym jej zdaniem miejsce wytworzenia odpadów odpowiada terenowi zakładu.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 1a oraz załącznikiem nr 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym w aktualnym brzmieniu, linię kolejową stanowią grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy techniczne infrastruktury kolejowej. Mowa jest o całej działce ewidencyjnej niezależnie od terenu zajętego bezpośrednio pod elementy techniczne. Oznacza to, że jeśli przez daną działkę ewidencyjną przebiega linia kolejowa i na działce znajdują się budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego (grunt zajęty pod instalację), to obszar całej działki należy uznać za teren, na którym zlokalizowana jest instalacja a tym samym za miejsce wytwarzania odpadów.

Jej zdaniem skoro na terenie działek [...] i [...] zlokalizowana jest linia kolejowa o określonym numerze, posiadająca ustalony początek i koniec spełnione są przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, to działki [...] i [...] są miejscem wytwarzania odpadów i dotyczy ich zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie skarżącej, jeśli wytwórca odpadów gromadzi odpady na terenie zakładu, gdzie zlokalizowana jest instalacja powodująca powstawanie tych odpadów, to występuje wstępne magazynowanie odpadów w miejscu wytworzenia. Gdyby wymagane było przetransportowanie odpadów poza obszar zakładu, gdzie nie jest zlokalizowana ta instalacja, to byłoby to zbieranie.

Zgodnie z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny, w miejscach wytworzenia. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...], zaś miejscem wytworzenia odpadów jest instalacja - linia kolejowa przebiegająca przez nieruchomość przy [...] powiązana z innymi liniami kolejowymi na terenie województwa [...], wraz z gruntem pod nimi. Tym samym magazynowanie odpadów odbywa się w miejscu ich wytworzenia. Nie ma podstaw do twierdzenia, że odpady zostały wytworzone w innej lokalizacji.

Jej zdaniem lokalizacje demontażu elementów instalacji wzdłuż linii kolejowej, są jednocześnie miejscami wstępnego magazynowania, gdyż jest to zaprzeczeniem treści pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Te punktowe lokalizacje nie spełniają wymogów z art. 25 u.p.o.ś. Brak jest podstaw do twierdzenia, że instalacje będące obiektami liniowymi, których eksploatacja powoduje wytwarzanie odpadów, powinny być traktowane inaczej w zakresie wyznaczania miejsc magazynowania odpadów niż inne instalacje - obiekty nieliniowe. Różnica między zakładem prowadzonym przez skarżącą, a innymi zakładami wynika jedynie z jego wielkości gdzie znaczącym parametrem instalacji jest długość.

Powyższy wywód skarżącej nie znalazł aprobaty Sądu przede wszystkim dlatego, że jest sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., a także prowadzi do nadużycia i obejścia prawa. Przy takim sposobie rozumowania miejscem wytworzenia odpadów hipotetycznie mogłaby być np. linia kolejowa położona w [...] ok. [...] km od [...] i nie można by przyjąć, że doszło do zbierania odpadów. W art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. zwalnia się z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia, natomiast z takiego zwolnienia nie korzysta już wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż to, w którym odpady zostały wytworzone. Przepis ten ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy skarżąca była zwolniona z określonego w art.41 ust.1 u.o.o. obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Jak już wspomniano przepis art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. nie operuje pojęciem zakładu i nie odsyła w ogóle do kryteriów prawnych. Operuje jedynie kryterium miejsca wytworzenia odpadów. Przy czym w ocenie Sądu nieistotne jest, czy odpady zostały wytworzone na gruncie do którego dany podmiot ma tytuł prawny, czy też go nie ma. Kluczowe jest to, czy odpady zostały w innym miejscu w sensie geograficznym. Jest to logiczne i znajduje wsparcie także w wykładni celowościowej. Wytworzenie odpadów w innym geograficznie miejscu wiąże się z ich przetransportowaniem, co ma istotne znaczenie w kontekście ochrony środowiska, gdyż powoduje jego zanieczyszczanie. Zwolnienie określone w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. dotyczy więc sytuacji, gdy nie trzeba transportować wytworzonych odpadów, co jest pozytywne ze względów środowiskowych. Transport odpadów ma oczywiście negatywny wpływ na środowisko. Racjonalne jest więc zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów podmiotów, który wytwarzane przez siebie odpady zbierają w miejscu ich wytworzenia, a więc ich nie transportują i nie generują dodatkowych kosztów środowiskowych. Ich transportowanie wiąże się bowiem z oczywistym obciążeniem środowiska. W kontrolowanym przypadku co najmniej część, a najprawdopodobniej zdecydowana większość odpadów, została wytworzona daleko poza placem przy ul. [...] w [...], co zmusiło skarżącą do ich przetransportowania na ten plac. Dlatego też wypełnione zostały przesłanki zbierania odpadów unormowane w art.3 ust.1 pkt 34 u.o.o., gdyż w miejscu ich wytworzenia musiało dojść do ich wstępnego sortowania i gromadzenia przed transportem do miejsca ich przetwarzania przy ul. [...] w [...]. A jednocześnie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o.

Skarżąca spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie ww. odpadów, które wymagane jest zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. i nie obejmuje jej zwolnienie z tego obowiązku wynikające art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. Tym samym punkt drugi zarządzenia pokontrolnego został sformułowany prawidłowo.

Zarzut skarżącej dotyczący punktu trzeciego zaskarżonego zarządzenia jest również bezzasadny. Ponownie należy wskazać, że odebranie wytworzonych odpadów, przetransportowanie do innego miejsca i czasowe w nim przechowywanie, aż do momentu przekazania do zagospodarowania innemu podmiotowi odpowiada definicji zbierania odpadów, którą ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. To, czy spółka dokona klasyfikacji odpadów na miejscu ich wytworzenia (plac budowy), czy w miejscu magazynowania (jak w niniejszej sprawie) wynika wyłącznie z jej organizacji pracy (m.in. dopiero na placu magazynowym znajdują się wyszkoleni pracownicy do prowadzenia klasyfikacji odpadów). Tym samym punkt 3 zarządzenia został sporządzony zasadnie.

Odnośnie zarzutów dotyczących punktu czwartego zaskarżonego zarządzenia według Sądu orzekającego organ słusznie wskazał, że skarżąca wprawdzie przedstawiła podczas kontroli zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2017 r. sporządzone na odpowiednim wzorze dokumentu i terminowo przekazane do Marszałka Województwa [...], jednak sprawozdanie to zostało sporządzone zgodnie z wadliwymi danymi zawartymi w prowadzonej ewidencji odpadów. Skarżąca prowadzi działalność zbierania odpadów bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia, a co za tym idzie prowadzi dokumentację ewidencyjno-sprawozdawczą niezgodnie ze stanem rzeczywistym. A skoro prowadzi ewidencję wytwarzanych i przetwarzanych odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym, to przedmiotowe sprawozdanie sporządzone zostało niezgodnie ze stanem faktycznym.

Odnośnie punktu 5 zaskarżonego zarządzenia, to nie był on kwestionowany przez skarżącą. Sąd natomiast podzielił ocenę organu, że skarżąca podlegała obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1271 ze zm.): zgodnie z którym "Podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1- 10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego". Podczas kontroli ustalono, że podmiot po wymaganym terminie, tj. dnia [...].03.2019 r. zrealizował obowiązek wniesienia do Krajowej bazy ww. raportu za 2018 rok.

Końcowo Sąd podkreśla, że zaskarżonym zarządzeniem nie nałożono na skarżącą żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych.

Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a oddalono skargę.