Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 392/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.153 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1132
law: Ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz L. sp. z o.o. w W. kwotę [...](dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Dyrektor Izby Celnej w B. nałożył na L. Sp. z o.o. w W. (dalej także: Skarżąca, Strona, Spółka) karę pieniężną, o której mowa w art. 153 ust. 1 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2021 r. poz. 1132 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą", za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie informacji o beneficjencie rzeczywistym, o których mowa w art. 59 ww. ustawy w wysokości [...] zł.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek Strony decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektor Izby Celnej w B. (Dyrektor, organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Spółka w piśmie z [...] grudnia 2021 r., a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz piśmie uzupełniającym przyznała, że niedochowanie ustawowego terminu zgłoszenia do CRBR jest bezsporne, wynika z niedopatrzenia, jednak nie było celowe. Argumentacja ta, w opinii organu, nie stanowi jednak przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, może jedynie stanowić okoliczność łagodzącą przy ustalaniu jej wysokości.

Ustosunkowując się do wyjaśnień Spółki zawartych we wniosku organ wskazał na treść art. 58 ustawy, zgodnie z którym do zgłaszania informacji o beneficjentach rzeczywistych i ich aktualizacji są obowiązane spółki osobowe i spółki kapitałowe, w tym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, dla spółek, które zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przed dniem wejścia w życie przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych (CRBR, Rejestr) tj. przed 13 października 2019 r. - obowiązek zgłaszania informacji do CRBR zgodnie z art. 195 ustawy upływał w dniu 13 lipca 2020 r., ale z uwagi na problemy techniczne został przesunięty na dzień 17 lipca 2020 r. (był to termin ostateczny).

Organ podał, że jak wynika z KRS, Spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Przedsiębiorców [...] lipca 2019 r., a zatem ustawowy termin do dokonania zgłoszenia do CRBR upłynął [...] lipca 2020 r. Natomiast z CRBR wynika, że Spółka dokonała zgłoszenia [...] grudnia 2021 r., czyli 17 miesięcy po ustawowym terminie i po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary porządkowej. W związku z tym, w ocenie Dyrektora Izby Celnej w B., wystąpiły przesłanki do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, o której mowa w art. 153 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, podmioty wymienione w art. 58, które nie dopełniły obowiązku zgłoszenia informacji, o których mowa art. 59 ustawy, w terminie wskazanym w ustawie, podlegają karze pieniężnej do wysokości [...] zł. Na Spółkę nałożona została karę w wysokości [...] zł. Organ zaznaczył, że administracyjna kara pieniężna za niedopełnienie obowiązku wpisu do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych jest instrumentem prawnym o charakterze sankcji administracyjnej.

Dyrektor Izby Celnej w B. przed nałożeniem kary administracyjnej w pierwszej kolejności rozważył, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189 f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wykluczając wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w B., w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma. Organ wyjaśnił, że badając, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia należy badać rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność. Uwzględnić należy również czas trwania naruszenia. Długotrwałe pozostawanie w stanie zaniechania może bowiem wpływać na uznanie, iż w danym przypadku nie może być mowy o znikomej wadze naruszenia w kontekście istoty uchybionego obowiązku odczytanego przez pryzmat wykładni celowościowej, która go nałożyła. Ponadto, zdaniem organu, znikomość wagi naruszenia należy postrzegać także przez pryzmat skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej lub prywatnej. Element ten ma bowiem szczególne znaczenie przy wymierzaniu kary na podstawie art. 153 ustawy. Organ zwrócił również uwagę na znaczenie i rangę przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych oraz cel regulacji ustawy.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje również zastosowania przesłanka wymieniona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca uprzedniego prawomocnego ukarania Spółki za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ. W przedmiocie nałożenia zaskarżonej kary żaden inny organ nie miał bowiem możliwości nałożenia na Spółkę kary za nieterminowe zgłoszenie beneficjenta do Rejestru.

Z uwagi na powyższe oraz na zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej, zdaniem organu, nie było również podstaw do wdrożenia procedur określonych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w B., w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.).

Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ dokonał analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o dyrektywy wymienione w art. 189d k.p.a. Wyjaśnił, że regulacje wymienione w ww. przepisie, co do zasady nie mają wpływu na powstanie odpowiedzialności administracyjnej, określają jedynie rozmiar naruszenia, czyli odnoszą się do ustalenia wysokości danej kary, nie kwestionując jej zasadności. Dyrektor Izby Celnej w B. wziął pod uwagę przede wszystkim cel omawianych regulacji w kontekście ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Uwzględniając, że Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych (CRBR) powołany tą ustawą to system, w którym są gromadzone i przetwarzane informacje o beneficjentach rzeczywistych, tj. osobach fizycznych sprawujących bezpośrednią lub pośrednią kontrolę nad spółką. Organ stwierdził, że publiczny charakter Rejestru służy zwalczaniu i zapobieganiu niepożądanym zjawiskom wskazanym w ustawie, a także ochronie ważnego interesu publicznego. Zatem zarówno waga niedopełnionego obowiązku zgłoszenia beneficjenta jak i waga jego niedopełnienia, zdaniem organu, jest znacząca.

Odnosząc się do twierdzenia Strony, że jeżeli ktoś chciał zbadać sytuację i charakter Spółki mógł poprzestać na danych wynikających z KRS, gdyż tam są wszystkie dane o Spółce i jej beneficjentach rzeczywistych Dyrektor Izby Celnej w B. wyjaśnił, że na podstawie KRS można ustalić kto jest wspólnikiem spółki i jaki jest jej zarząd, brak jednak informacji, kto jest beneficjentem rzeczywistym. Kwestie te wyjaśnia bowiem definicja beneficjenta rzeczywistego zawarta w art. 2 ust. 2 pkt ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Przepis ten szczegółowo wyjaśnia kogo należy wskazać jako beneficjenta składając zgłoszenie do CRBR. Nie zawsze jest nim prezes czy wiceprezes, często jest nim wspólnik lub inna osoba nie wykazana bezpośrednio w KRS np. wspólnik innej spółki posiadającej udziały w tej spółce. Dane w CRBR nie są więc tożsame z ogólnodostępnymi danymi z KRS. Poza tym, Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych ma za zadanie nie tylko wskazać beneficjenta konkretnej spółki, lecz także wykazać czy w innych spółkach ta sama osoba jest beneficjentem, co daje możliwość weryfikacji i ustalenia czy beneficjent danej spółki ma lub miał powiązania z innymi spółkami. Takich informacji nie dostarczy więc KRS. Powoływanie się zatem na możliwość pozyskiwania informacji dotyczących beneficjentów z innego niż CRBR systemu organ uznał za nieuzasadnione.

Organ wyjaśnił, że przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej wziął pod uwagę dyrektywy wskazane w pkt 4 i 5 art. 189d k.p.a., jednocześnie uznając, że dyrektywy zawarte w pkt 1, 2 i 3 ww. przepisu nie mają zastosowania w sprawie. Przeanalizował stopień przyczynienia się Spółki do powstania naruszenia prawa oraz podjęte dobrowolnie działania mające na celu uniknięcie skutków tego naruszenia.

Badając stopień przyczynienia się Spółki do powstania naruszenia prawa, Dyrektor Izby Celnej w B. ustalił, że Spółka rozpoczęła działalność [...] lipca 2019 r. Obowiązek zgłoszenia beneficjenta do CRBR został wprowadzony w życie powołaną w sentencji decyzji ustawą z [...] marca 2018 r. o praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, która zaczęła obowiązywać 13 lipca 2018 r. W dniu rozpoczęcia działalności przez Spółkę, ustawa obowiązywała już zatem od roku nie był to więc nowy przepis. Wynikająca z ustawy data rozpoczęcia zgłaszania beneficjentów do CRBR została wyznaczona na 13 października 2019 r. (ostateczny termin zakończenia przesyłania zgłoszeń upływał 17 lipca 2020 r.) Spółka miała zatem 9 miesięcy na dokonanie zgłoszenia. W okresie tym L. Sp. z o.o. zgłoszenia nie przesłała. Dokonała tego dopiero [...] grudnia 2021 r., po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w terminie wskazanym w ustawie informacji, o których mowa w art. 59 ustawy. Zgłoszenie beneficjenta zostało więc bezsprzecznie złożone po ustawowym terminie, a więc z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązku ponosi wyłącznie Spółka i powoływanie się na idee demokratycznego państwa i związany z tym zdaniem spółki obowiązek jej powiadomienia o tym dokonaniu rejestracji jest nieuzasadniony. Podobnie jak powoływanie się na trudną "covidową" rzeczywistość. Rozpoczęcie rejestracji do CRBR, w tym dla L. Sp. z o.o. nastąpiło bowiem zanim w [...] czy na świecie pojawił się Covid-19. Ponadto organ zauważył, że zgłoszenie do CRBR składane jest w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, można go więc dokonać z każdego miejsca, w którym jest dostęp do internetu.

Rozpatrując przesłankę określoną w pkt 5 art. 189d k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny czy w sprawie istnieją przesłanki do obniżenia wymiaru kary wziął pod uwagę, że doszło do znacznego przekroczenia terminu rejestracji (17 miesięcy), co skutkuje naruszeniem prawa podlegającym karze. Wzięto jednak pod uwagę również okoliczności łagodzące, tj., że Spółka choć z opóźnieniem, to jednak dokonała zgłoszenia po wszczęciu wobec niej postępowania przez Dyrektora Izby Celnej w B., czyli niezwłocznie po powzięciu od organu informacji o braku rejestracji. Te okoliczności jako łagodzące wpłynęły na określenie wysokości kary na tak niskim poziomie [...] zł, w porównaniu do jej wymiaru maksymalnego [...] zł.

Wymierzając karę organ rozważył również przesłanki wymienione w pkt 6 art. 189d k.p.a., a w szczególności czy Spółka osiągnęła korzyści lub uniknęła strat, wskutek niedopełnienia przedmiotowego obowiązku. Uznano, że w przedmiotowej sprawie niedopełnienia obowiązku zgłoszenia informacji do CRBR w terminie, o którym mowa w art. 60 ustawy - nie można uznać za realną korzyść lub realną stratę. Przepis ten, zdaniem organu, nie ma więc zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania przepis wynikający z art. 189d pkt 7 k.p.a., który przy wymierzaniu kary, nakazuje analizę warunków osobistych. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie osób fizycznych, na które kara ma być nałożona. P. stroną postępowania jest osoba prawna czynnik ten nie był brany pod uwagę.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje pełne oparcie w przepisach obowiązującego prawa i jest zgodne ze stanem faktycznym wynikającym ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

. art. 189d k.p.a. poprzez jego zastosowanie w tej sprawie tj. nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy zachodziły przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia,

. art. 189f § 1 oraz art. 189f § 2 k.p.a. przez brak ich zastosowania w tej sprawie tj. uznania, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.) jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.) pomimo ich wystąpienia.

W związku z postawionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi Strona podtrzymała swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie. Podniosła, że w przypadku Spółki L. mamy do czynienia z naruszeniem, ale z naruszeniem znikomym, czyli takim, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa, nie wywołało i nie wywołuje żadnych skutków dla jakiegokolwiek organu, podmiotu czy osoby. Zostało także usunięte. Zaistniały więc - wbrew twierdzeniom organu - przesłanki zarówno do obligatoryjnego jak i fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary określone w art.189f k.p.a. Skarżąca zauważyła również, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1183), uchwalonej dnia 7 kwietnia 2017 r., wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego - w odczuciu społecznym - działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji i postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. (k. 47 akt sądowych). Wcześniej Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Wobec tego, że tylko organ wyraził wolę uczestnictwa w rozprawie zdalnej, to nie było podstaw do odstąpienia od skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Stan faktyczny ustalony przez organ nie jest sporny. Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej, na podstawie art. 58 ustawy, obowiązku zgłoszenia do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych informacji, o których mowa w art. 59 ustawy, w terminie wskazanym w art. 60 ustawy. Ostateczny termin dokonania zgłoszenia przez L. Sp. z o.o. upłynął [...] lipca 2020 r., a obowiązku tego dopełniła [...] grudnia 2021 r. Ustalenia nie są kwestionowane.

Dyrektor Izby Celnej wobec stwierdzenia powyższego naruszenia obowiązku terminowego zgłoszenia, nałożył na Spółkę karę pieniężną, przewidzianą w art. 153 ust. 1 ustawy. Wysokość kary wyniosła [...] zł. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a. zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189 f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.).

W świetle zarzutów skargi, w sprawie sporne jest w pierwszej kolejności niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a. - w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.) lub fakultatywnym (art. 189f § 2 i 3 k.p.a.). Skarżąca kwestionuje też samą wysokość kary, uważając ją za wygórowaną w świetle – w szczególności - kryteriów określonych w art. 189d k.p.a.

W pierwszej kolejności należy ocenić zatem zaskarżoną decyzję przez pryzmat niezastosowania art. 189f k.p.a., tj. odstąpienia od wymierzenia kary.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Izby Celnej w B. przed nałożeniem kary administracyjnej rozważył, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f k.p.a. i po rozważeniu tej kwestii wykluczył wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu stanowisko organu w tym względzie obarczone jest wadliwością tego rodzaju, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Zastrzec przy tym należy od razu, że Sąd dostrzega istotne uchybienia popełnione przez organ przy dochodzeniu do tej konkluzji (co do braku przesłanek zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 i 3 k.p.a.), nie oznacza to jednak, że Sąd stwierdza, iż naruszenie prawa było znikome lub że należało poprzestać na pouczeniu. Dokonanie oceny w tym względzie nie leży w gestii Sądu, lecz organu.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...). Skarżąca wskazując na art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. twierdzi, że organ nie miał podstaw do przesądzenia, że waga (charakter) naruszonych przez Skarżącą przepisów jest tego rodzaju, iż niemożliwym jest uznanie popełnionego przez Skarżącą naruszenia prawa za znikome, co z kolei zamyka drogę do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (nie jest przy tym kwestią sporną, że art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania).

To, że strona zaprzestała naruszania prawa, jest bezsporne. Pozostaje rozważyć, czy organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie można przyjąć, iż waga naruszenia jest znikoma.

Organ – co do zasady słusznie zdaniem Sądu - wskazał, że badając, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia "należy badać rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność ". Zdaniem organu, uwzględnić należy również czas trwania naruszenia prawa. Organ wyraził pogląd, że "długotrwałe pozostawanie w stanie zaniechania może wpływać na uznanie, iż w danym przypadku nie może być mowy o znikomej wadze naruszenia w kontekście istoty uchybionego obowiązku odczytanego przez pryzmat wykładni celowościowej, która go nałożyła". Ponadto, zdaniem organu, "znikomość wagi naruszenia należy postrzegać także przez pryzmat skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej lub prywatnej" i ten element zdaniem organu "ma szczególne znaczenie przy wymierzaniu kary na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy" (k. 32 akt admin.).

Analizując sprawę w kontekście wskazanych przez organ kryteriów Sąd nie znalazł w treści decyzji argumentów przemawiających za uznaniem, że rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność były przez organ rozważone i że ustalenia w tym względzie doprowadziły organ do uznania, iż o znikomości naruszenia nie może być mowy. Organ poza wskazaniem okresu, w którym Spółka pozostawała w opóźnieniu ze złożeniem zgłoszenie di CRBR, nie wskazuje, co rozumie przez "rodzaj i charakter naruszenia", trudno zatem spekulować, co dokładnie miał na myśli. W każdym razie, skoro organ pisze o rodzaju i charakterze "naruszenia", to nie może chodzić tu o rodzaj i charakter naruszanych norm, lecz o "rodzaj i charakter" działania podmiotu naruszającego prawo, cokolwiek miałoby to oznaczać. Organ w zasadzie nie analizuje "rodzaju i charakteru naruszenia", przez co Sąd rozumie brak wskazania na – przykładowo - stopień umyślności, czy też winy, celowość działania itp. Organ nie wypowiada się też o innych wymienionych przez siebie kryteriach, tj. ani o "intensywności" naruszenia, ani też nie wskazuje na zaistnienie jakiejkolwiek szkody. Organ koncentruje się na znaczeniu i randze przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych oraz wskazuje, że oceniając sprawę w kontekście art. 189f k.p.a. należy "mieć na uwadze cel regulacji ustawy". Należy zgodzić się z wywodami organu co do celu i znaczenia Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych. Zdaniem Sądu cel wprowadzenia Rejestru i jego znaczenie same w sobie nie wykluczają uznania, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Organ nie wskazuje na to, że Skarżąca Spółka jest podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy, terroryzmu czy też że – ostatecznie – beneficjentem rzeczywistym okazał się ktoś ukryty za fasadą tego podmiotu, a zagrożenie takie stwarzający. Nie ma zatem w decyzji odniesienia do tej konkretnej sprawy w kontekście ewentualnych, potencjalnych choćby zagrożeń płynących ze strony Skarżącej. Ogólne stwierdzenie, że rzetelność i wiarygodność Rejestru wpisuje się w cele ustawodawstwa krajowego i unijnego, mającego za zadanie skuteczne eliminowanie przywołanych zjawisk, za pomocą ustanowionych środków prawnych – nie zastępuje wskazania, czy ze strony Skarżącej jakiekolwiek zagrożenia płynęły. Jeśli nie płynęły – organ powinien był rozważyć ten konkretny przypadek, jaki w sprawie wystąpił, i mimo niewątpliwie istotnej rangi przepisów o CRBR, rozważyć indywidualnie to, czy okoliczności i charakter popełnionego przez Skarżącą naruszenia w istocie wykluczają uznanie go za znikomy.

Zatem, stanowisko organu co do apriorycznie w istocie rzeczy przyjmowanej niemożności uznania naruszenia popełnionego przez Skarżącą za "znikome" Sąd uznaje za naruszające art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. dotyczy nie tyle zbierania, ile rozpatrzenia materiału dowodowego. Naruszenie polega na tym, że organ swoje rozważania w tym względzie prowadzi na wysokim stopniu ogólności, nie indywidualizując ich. Jedyną okolicznością indywidualnie rozpatrywaną jest długotrwałość opóźnienia w zgłoszeniu danych do rejestru (od [...] lipca 2020 r. do [...] grudnia 2021 r.). Opóźnienie z całą pewnością nie było krótkotrwałe, jednak zdaniem Sądu organ powinien wziąć pod uwagę nie samą długość opóźnienia, lecz zarówno skutki naruszenia, jak i towarzyszące temu naruszeniu okoliczności. Spółka wskazuje na brak fakt, że ani nie osiągnęła korzyści w związku z uchybieniem terminowi zgłoszenia oraz dopełniła obowiązku po uzyskaniu wiedzy o popełnianym naruszeniu. Z decyzji nie wynika, aby organ te okoliczności rozpatrywał w kontekście oceny, czy naruszenie prawa miało charakter znikomy.

Swoim stanowiskiem, że sam charakter i waga naruszonych przepisów wyklucza uznanie naruszenia prawa za znikome, organ w ocenie Sądu dopuścił się także błędnej wykładni art. 189f § 1 k.p.a. Nie daje on podstaw do tego, aby sam charakter przepisów uznać za przeszkodę do uznania "znikomości" naruszenia prawa. Każdy przypadek zdaniem Sądu należy rozpatrywać indywidualnie, nie tylko przez pryzmat naruszonych przepisów, lecz przez pryzmat postawy podmiotu dopuszczającego się naruszenia prawa i przede wszystkim skutków, jakie to konkretne naruszenie prawa wywołało.

Sąd bynajmniej nie stwierdza, że naruszenie prawa miało charakter znikomy. Dokonanie oceny charakteru naruszenia leży w gestii organu, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę. Sąd wskazuje jedynie uchybienia, jakie organ popełnił i których powinien uniknąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na zakończenie tej części rozważań Sąd pragnie aprobująco powołać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowany w prawomocnym wyroku z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1889/20. Sąd ten stwierdził, że istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (który w niniejszej sprawie jest niewątpliwy), ale skutków, jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej.

Sąd przyjmuje również za własny następujący pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20: "Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego".

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien też wziąć pod uwagę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w następującej tezie wyroku z dnia 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21: "W świetle art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Wartości te wskazuje art. 189d pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego."

Oprócz przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obligatoryjnego przypadku odstąpienia od nałożenia kary, organ powinien był też rozważyć zasadność zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1 (a zatem także gdy waga naruszenia nie jest znikoma – przyp. Sądu), jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, i wówczas ma zastosowanie art. 189f § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Organ przeanalizował sprawę pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., lecz zdaniem Sądu również i w tym względzie dopuścił się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizę pod kątem potencjalnego zastosowania ostatnio wymienionych przepisów organ przeprowadził bardzo pobieżnie. Stwierdził w nawiązaniu do art. 189f § 2 k.p.a., że w przypadku spełnienia przewidzianych w przepisie warunków organ może – a nie musi - wyznaczyć stronie termin do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu nawet przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, organ nie ma obowiązku wyznaczenia stronie terminu na dopełnienie obowiązku, lecz decyzja w tym względzie zależy od uznania organu. Sąd nie zaprzecza, że organ korzysta tu ze znacznej sfery luzu decyzyjnego, lecz mimo to powinien kierować się jasnymi kryteriami, jego postępowanie nie może być całkowicie dowolne.

Reasumując, z decyzji wydaje się wynikać, że organ nie wyznaczył stronie terminu na dopełnienie obowiązku ponieważ nie miał takiego obowiązku (lecz tylko możliwość, uznaniową).

W kontekście potencjalnego zastosowania art. 189 § 2 i 3 k.p.a. organ zauważa ponadto, że przepis ten – co organ uważa za najistotniejsze - dotyczy przypadków, gdy odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłoby na spełnienie celów kary. Organ nie wskazuje jednak, jakie cele kary nie zostałyby spełnione przy zastosowaniu fakultatywnego odstąpienia od jej wymierzenia i poprzestaniu na pouczeniu. Nakładając karę pieniężną organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1345/20 wskazując, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że jest to nawiązanie do orzecznictwa na dość wysokim stopniu ogólności. W tej konkretnej sprawie kara administracyjna nie miała już do spełnienia funkcji motywującej, ponieważ obowiązek został wykonany. Organ ogólnie wskazał, że wymierzenie kary okazało się również niezbędne dla ochrony interesu publicznego i uznając, że mając na uwadze tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 K.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona. Zdaniem Sądu te ogólnikowe stwierdzenia nie wyjaśniają, dlaczego – wobec uprzedniego wykonania obowiązku przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania wobec Spółki – organ mimo wszystko uznał nałożenie kary za konieczne. Organ nie wskazuje, dlaczego w sprawie zasadnym było zastosowanie represji.

Konstrukcja art. 189f § 2 i 3 k.p.a. zdaniem Sądu wskazuje na to, że ważną, o ile nie podstawową funkcją kary administracyjnej nie jest ślepa i automatyczna represja jako odpowiedź na naruszenie prawa, lecz raczej skłonienie adresata normy do usunięcia naruszenia prawa (§ 2 pkt 1), tj. w tym wypadku wykonanie obowiązku zgłoszenia do CRBR. Taka funkcja kary (doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem) jawi się jako bardzo istotna – przynajmniej w tych wypadkach, gdzie nie mamy do czynienia z uporczywością, powtarzalnością naruszeń, działaniami przestępnymi itd. Skoro zaś obowiązek wcześniej został wypełniony, to powstaje pytanie, jaki cel miało zrealizować nałożenie kary i dlaczego było to konieczne.

Sąd ma istotne wątpliwości, czy na gruncie tej indywidualnej sprawy organ właściwie odczytuje funkcję art. 189f § 2 i 3 k.p.a., pisząc: "Obowiązkiem każdego jest przestrzeganie norm prawnych, a konsekwencją ich naruszenia jest właśnie nałożenie kary", zaś "odstąpienie od nałożenia kary jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami". Zdaniem Sądu nałożenie kary administracyjnej nie jest prostą i automatyczną konsekwencją stwierdzonego uchybienia. Takiego automatyzmu nie ma nawet w prawie karnym, a o tym, że nie powinno go być w prawie administracyjnym, dobitnie świadczy stosunkowo niedawno (z dniem 1 czerwca 2017 r.) wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dział IVa – "Administracyjne kary pieniężne".

W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji negatywnie oceniono to, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa.

Jak słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, "Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym." (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189f).

W literaturze przypomina się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa k.p.a. i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Trybunał dąży tym samym do szerokiego stosowania do nich gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. S. Dudziak przypomina również, że na konieczność uwzględniania poglądów Trybunału, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji, a co z tym się wiąże – potrzebę dokonywania weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej karę administracyjną wedle wymogów zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej, zwracał w Polsce również uwagę Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Autor ten konkluduje, że ustawodawca – co wprost zaakcentowano w uzasadnieniu projektu nowelizacji – uznał uwagi powyższych podmiotów za zasadne, w rezultacie czego całość regulacji poświęconych karom administracyjnym posiada bardzo ścisłe konotacje karne, a niektóre z uchwalonych instytucji prawnych stanowią wręcz dosłowne powtórzenie przepisów zawartych w części ogólnej Kodeksu karnego. S. Dudziak w cytowanym opracowaniu wskazuje też trafnie, że ustawodawca niestety nigdzie nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy wartościowaniu stopnia kwantyfikacji naruszenia prawa. Autor ten uważa w tej sytuacji, i Sąd to przekonanie podziela, że można w tym względzie (oczywiście z pewną ostrożnością) odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Zgodnie zaś z art. 115 § 1 k.k. – przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Podobieństwo kar administracyjnych i sankcji karnoprawnych jest na tyle duże, że posiłkowanie się przez organ administracji publicznej przy ocenie "wagi naruszenia prawa" standardami wyznaczonymi przez prawo karne jawi się jako w pełni uprawnione, a ponadto całkowicie zbieżne z ratio legis zmian wprowadzonych w 2017 r.

Zdaniem Sądu kontekst ten powinien mieć na względzie organ ponownie rozpatrujący sprawę. Zatem, konieczne na poziomie argumentacyjnym będzie odstąpienie od paradygmatu automatycznego ukarania podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, któremu zaskarżona decyzja hołduje. Zamiast tego organ będzie zobowiązany pochylić się nad okolicznościami popełnienia naruszenia, jego skutkami, postawą Skarżącej oraz tym, czy jej ukaranie jest konieczne, względnie z określonych względów choćby wskazane.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że również ocena co do braku przesłanek zastosowania pouczenia w miejsce kary, tj. możliwości zastosowania art. 189f § 3 k.p.a., zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ był w posiadaniu dowodów, że strona (choć z wielomiesięcznym opóźnieniem) dopełniła obowiązku zgłoszenia do CRBR, a decyzja nie wyjaśnia klarownie i przekonująco powodów, dla których nie było wystarczające pouczenie, lecz niezbędne było zastosowanie kary. Organ nie wskazuje przekonująco, dlaczego w sprawie zasadnym było od razu przejście do zastosowania sankcji, represji.

Na marginesie, Sąd jest zdania, że skoro kodeks przewiduje możliwość pouczenia (w miejsce ukarania) nawet wówczas, gdy to organ wykryje naruszenie prawa i wyznaczy stronie termin na jego usunięcie (art. 189f § 2 i 3 k.p.a.), to rozumując a fortiori należy przyjąć, że tym bardziej możliwe jest zastosowanie możliwości przewidzianej w § 3 gdy strona sama (a nie na wezwanie organu) usunęła naruszenie prawa, tj. dopełniła obowiązku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie dokona oceny możliwości zastosowania art. 189f § 3 uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Kończąc wątek dotyczący art. 189f k.p.a., Sąd zaleca, aby organ przedstawił jasną i jednoznaczną ocenę, dlaczego w ustalonych okolicznościach sprawy, sam fakt niezgłoszenia danych do Rejestru w wymaganym terminie musi pociągnąć za sobą wymierzenie kary, tj. dlaczego zdaniem organu zachodzi niemożność zastosowania przepisów art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn zachodzi potrzeba i konieczność takiego właśnie represyjnego oddziaływania, jakie w sprawie zastosowano (dlaczego naruszenie obowiązku organ uznał za tak znaczne).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi skierowanych przeciwko samemu wymiarowi kary administracyjnej, która zdaniem Skarżącej jest zbyt wysoka, należy wskazać, że zgodnie z art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.

Jednocześnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania pkt 7 powyższego przepisu, ponieważ odnosi się on do osób fizycznych.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/19, że przesłanki z pkt 1-6 opisane w art. 189d k.p.a. powinny być szczegółowo omówione w kontekście wymierzania określonej wysokości kary. I tak w szczególności istotna okazać się może przesłanka wagi i okoliczności naruszenia prawa (pkt 1). Badania wymaga też częstotliwość naruszeń w przeszłości (pkt 2).

Organ w zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że w świetle górnej granicy kary (1 mln zł), wymierzoną karę w kwocie [...]zł należy uznać za niską. Organ odniósł się w decyzji do poszczególnych kryteriów wynikających z cytowanego wyżej art. 189d pkt 1-6 k.p.a. Wziął przede wszystkim pod uwagę cel omawianych regulacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wskazał, że Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych (CRBR) to system, w którym są gromadzone i przetwarzane informacje o beneficjentach rzeczywistych, tj. osobach fizycznych sprawujących bezpośrednią lub pośrednią kontrolę nad spółką. Jednym z głównych zadań CRBR jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Posiadanie dokładnych i aktualnych danych o beneficjentach rzeczywistych ma kluczowe znaczenie dla zwalczania tych zjawisk, ponieważ uniemożliwia przestępcom ukrycie swojej tożsamości w skomplikowanej strukturze korporacyjnej. Niewątpliwie zwalczanie i zapobieganie tym zjawiskom służy ochronie ważnego interesu publicznego. Organ zwrócił tez uwagę na publiczny charakter rejestru, umożliwiający każdemu nieodpłatny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, zapewnia również większą kontrolę informacji przez społeczeństwo obywatelskie oraz przyczynia się do zwiększenia zaufania do rynku finansowego i uczestników obrotu gospodarczego. Z powyższego zdaniem organu wynika, że zarówno waga niedopełnionego obowiązku, jak i waga jego niedopełnienia jest znacząca.

Długość trwania opóźnienia w zgłoszeniu danych (od [...] lipca 2020 r. do [...] grudnia 2021 r.) organ uznał za znaczącą. W nawiązaniu do art. 189d pkt 2 k.p.a. organ nie stwierdził, aby Spółka w przeszłości nie wypełniła podobnego obowiązku. Tym samym, organ uznał, że ta przesłanka nie ma wpływu na wymiar kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu organ powinien była raczej uznać, że jest to okoliczność łagodząco wpływająca na wymiar kary – a nie okoliczność pozbawiona znaczenia przy wymiarze kary.

Oceniając stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a.) organ stwierdził, że naruszenie prawa było związane z brakiem działania Strony, lecz Dyrektor Izby Celnej B. wziął pod uwagę trwający w [...] stan pandemii, który mógł utrudnić wykonanie ustawowego obowiązku dokonania rejestracji w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych. Ta okoliczność – jak wskazał organ nakładając karę pieniężną – "wpłynęła na określenie wysokość kary na tak niskim poziomie w porównaniu do jej wymiaru maksymalnego". Od tej argumentacji organ zdystansował się jednak ponownie rozpoznając sprawę akcentując brak wpływu ograniczeń związanych z pandemią na możliwość dokonania zgłoszenia.

W kontekście art. 189 d pkt 5 k.p.a. organ stwierdził, że Skarżąca wykonała obowiązek zgłoszenia do CRBR po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jednakże mimo tego obniżono wymiar kary z uwagi na fakt dokonania rejestracji.

W nawiązaniu do 189d pkt 6 k.p.a. organ stwierdził, że naruszenie prawa nie przyniosło Spółce korzyści ani nie umożliwiło uniknięcia strat, co doprowadziło organ do konkluzji, że przepis ten pozbawiony jest znaczenia przy wymiarze kary Skarżącej. Zdaniem Sądu znów, raczej należałoby uznać że brak korzyści wyniesionych z naruszenia prawa jest okolicznością łagodzącą, a nie pozbawioną znaczenia.

Organ wprawdzie odniósł się w decyzji do kryteriów wynikających z art. 189d pkt 1-6 k.p.a. mimo to Sąd wyraża daleko idącą wątpliwość, czy wymierzona Skarżącej kara jest proporcjonalna do okoliczności. Niedostatki decyzji w tym zakresie każą stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania.

Wymierzając karę administracyjną organ powinien zatem kierować się w szczególności zasadą proporcjonalności. Zasada proporcjonalności wiąże się z miarkowaniem działań organów władzy publicznej i minimalizacją ich ingerencji w sferę praw i wolności. Zasada proporcjonalności zwana bywa też zasadą współmierności, miarkowania oraz adekwatności. Wyrażona jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kara pieniężna to ingerencja w prawo własności, dlatego istnieje tu przestrzeń prawna do odwołania się do zasady proporcjonalności.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21, zgodnie z którym "(...) Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa".

Nie ulega zatem wątpliwości, że kara administracyjna musi być proporcjonalna.

Tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności, oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów (por. A. Mudrecki, Zasada proporcjonalności w prawie podatkowym, Warszawa 2020, LEX). Kryterium konieczności (najłagodniejszego środka) nakazuje spośród dostępnych środków wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy dla jednostki.

Kryterium proporcjonalności sensu stricto jest zaś spełnione wówczas, gdy liczba i ciężar gatunkowy zalet danego środka przekracza liczbę wad (por. A. Mudrecki, tamże). Kryterium to wymaga pozostawanie stopnia uciążliwości danego środka w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (przeprowadzenie tzw. ważenia dóbr in concreto) – por. J. Bojke, Rola zasady proporcjonalności w wykładni przepisów prawa karnego materialnego, "Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ" 2015/1, "Z zagadnień prawa karnego", s. 108–109.

Zdaniem Sądu organ nie wykazał, aby nałożenie kary w takiej wysokości było konieczne do realizacji celu, jakiemu kara ta ma służyć. Słusznie wskazano w skardze, że obowiązek został spełniony niezwłocznie po uświadomieniu sobie przez Skarżącą obowiązku dokonania wpisu (co nastąpiło z chwilą doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary), zatem następczo orzeczona kara nie pełni już funkcji przynaglającej, dyscyplinującej. Zdaniem Sądu zachodzi przypuszczenie, że na plan pierwszy wysunął się element represyjny, ponieważ – w ocenie Sądu – nie można z góry zakładać, że kwota [...]zł nie jest wysoka. Organ nie wypowiada się co do potencjału finansowego i dochodów Skarżącej, nie wiadomo zatem, jak dalece dolegliwa jest ta kara dla Skarżącej, w jej indywidualnym wypadku. Wysokość kary powinna być zindywidualizowana do sytuacji pod względem przedmiotowym, ale i podmiotowym. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary, że została wymierzona na poziomie "jedynie" 0,5% kwoty górnego ustawowego zagrożenia, czy podkreślenie jej niskiego – w porównaniu z maksymalnym – wymiaru w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, niczego nie wyjaśnia. Nie wskazano przy tym, aby Skarżąca dopuściła się jakiegokolwiek innego naruszenia prawa w trakcie swojego istnienia. Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby naruszeniu prawa towarzyszyła uporczywość lub jakikolwiek godny napiętnowania cel. Organ wskazuje, że Skarżąca nie odniosła żadnej korzyści z popełnionego naruszenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 lub 2 i 3 k.p.a., organ zobowiązany będzie odnieść wysokość kary do ustalonych okoliczności popełnienia naruszenia prawa oraz postawy i finansowej zasobności Skarżącej, mając na względzie zasadę proporcjonalności. Luz decyzyjny, z jakiego korzysta organ wymierzający karę w ramach bardzo w tym wypadku rozległych ustawowych granic, nie oznacza bowiem całkowitej dowolności dokonywanych ocen i musi być limitowany wartościami płynącymi z zasad praworządności, sprawiedliwości, proporcjonalności czy zaufania obywateli do państwa (por. M. Śliwa-Wajda, 5. Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w świetle art. 189d k.p.a. [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, red. Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka, M. Stahl, Warszawa 2019, LEX). Sąd administracyjny oczywiście nie może zastąpić organu w ustaleniu wysokości kary. Może jednak i powinien badać nie tylko, czy miało miejsce naruszenie prawa i czy ogólne reguły proceduralne Kodeksu postępowania administracyjnego zostały zachowane, ale także to, czy organ administracji, rozpoznając sprawę, rozważył wszystkie wskazane okoliczności indywidualizujące wymiar kary i czy jego ustalenia są proporcjonalne, nie naruszają zasady bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) – por. M. Stahl, Sankcje administracyjne po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, red. J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz, Warszawa 2018, s. 91.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, o ile nadal uzna wymierzenie kary za konieczne, będzie się kierował powyżej sformułowanymi wytycznymi.

Mając powyższe uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a.

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz A. Olesińska