Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 957/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. P. wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] oraz utrzymaną w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] marca 1972 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była uzasadniona z uwagi na fakt, że nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję tj. pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. W ocenie organu nadzoru, organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające i prawidłowo uzasadnił decyzję odmowną, a rozstrzygnięcie zostało oparte na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego uszczegółowionego zapisami decyzji lokalizacyjnej.

W dniu 31 lipca 2015 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek [...] reprezentowanych przez radcę prawną K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżące wskazują, iż dla oceny, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 dekretu istotne są przepisy obowiązujących planów miejscowych, bowiem decyzje lokalizacyjne pozbawione były jakiegokolwiek w tym zakresie znaczenia. Na uzasadnienie tego twierdzenia skarżące powoływały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 976/08. Równocześnie zdaniem skarżących, brak wykazania w decyzji planu z którym- w ocenie organu - nie można pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadnia zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie skarżących, obowiązujący w dacie wydania decyzji w 1972 r. plan miejscowy nie wykluczał wykorzystania nieruchomości przez byłych jej właścicieli. Organ nadzoru do oceny legalności decyzji dekretowej powinien był wziąć pod uwagę wyłącznie zapisy planu przestrzennego. Zdaniem skarżących całkowicie niezasadne jest przyjęcie, iż przy wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. organ wziął pod uwagę art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w jego oparciu rozważył, czy istnieją inne niż wynikające z planu miejscowego przesłanki uzasadniające odmowne rozpoznanie wniosku dekretowego. Skoro w zaskarżonej decyzji z 1972 r. nie wskazano podstawy prawnej określonej w art. 54 ustawy z 1958 r. to niedopuszczalne jest na obecnym etapie sprawy założenie, w oparciu o które organ nadzorczy przyjął, iż podstawą odmowy przyznania prawa byłym właścicielom była treść tego przepisu.

Jednocześnie skarżący podnosili, iż wywłaszczenie nieruchomości pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. nie miało swojego uzasadnienia w art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz w przepisach Konwencji Wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1961 r. o stosunkach dyplomatycznych, bowiem przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej jakichkolwiek rozstrzygnięć, ale też nie stwarzały obowiązku zapewnienia przez państwo gruntu na cele takie jak budowa szkół.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli, tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ dekretowy odmawiając ustanowienia użytkowania wieczystego wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budową szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A.

Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w art. 7 ust 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej.

Organ wskazał, że zgadzając się z powyższym, konieczne jest jednocześnie podkreślenie, iż tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua nun prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opinii uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] czerwca 2015 r. wynikało, że nieruchomość przy ulicy [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu 25 listopada 1948 r. tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. W związku z tym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy w dniu [...] lutego 1949 r. jest wnioskiem złożonym w terminie.

Organ wskazał, ze materialnoprawną przesłanką warunkującą przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] wskazywał art. 7 ust 2 wspomnianego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03 (publ. LEX nr 191287) jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego o przyznaniu prawa własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, opubl. LEX nr 47874).

Organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1972 r. była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonał na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 1995 r. sygn. akt I SA 1241/94, publ. ONSA 1996/2/94).

Podjęte przez organ naczelny w niniejszej sprawie czynności wskazują, iż planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są zapisy Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzonego uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (publ. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 listopada 1969 r., nr 15/93-94).

Organ wskazał, że po dokonaniu analizy rysunku powyższego planu z dnia 10 lipca 1969 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UO, gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny usług-oświaty (opracowanie geodezyjne z dnia 16 czerwca 2015 r.).

Biorąc pod uwagę powyższe organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) stanowiącą, iż dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Zdaniem organu nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżących, iż konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła być dokonana na podstawie decyzji lokalizacyjnej lub innych materiałów pomocniczych. Równocześnie organ podkreślił, iż powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 976/08 nie wskazuje, iż decyzje lokalizacyjne są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki wynikającej z art. 7 dekretu. Niniejszy wyrok nie rozstrzyga powyższej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w nim wyłącznie o tym, czy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją za przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. można uznać złożenie przez stronę postępowania do akt sprawy decyzji lokalizacyjnej.

Organ ustalił na podstawie opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] stycznia 2016 r., iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1972 r. objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod inwestycję polegającą na budowie szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A.

Organ nadzoru ustalił również, że na całej nieruchomości położonej przy ul. [...], znajdowało się gospodarstwo rolniczo-ogrodnicze wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi.

Organ ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany, rozszerzając między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ustawy z 1958 r. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna na cele:

a) użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

b) planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego;

c) organizacji spółdzielczych i organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Na terenie W. niemożliwe było bowiem prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa.

Organ przyjął, że w takiej sytuacji dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. wzorcem kontroli należało uczynić przepis art. 54 ustawy z 1958 r. Zdaniem organu fakt niepowołania w orzeczeniu dekretowym wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia tego, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowana decyzja dekretowa nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1421/09).

Funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny usług - oświaty zakreślona była dość ogólnie. Dopiero konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w decyzji lokalizacyjnej nr [...] która wpisała powyższy obszar pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. Nie ulega wątpliwości, iż przeznaczenie części nieruchomości hip. [...] wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. było przeznaczeniem tego terenu pod inwestycję, która powodowałaby wywłaszczenie nieruchomości gdyby przedmiotowa nieruchomość nie była objęta dekretem warszawskim.

Organ wskazał, iż konieczność udostępnienia nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję wynikała z łączących Polskę relacji międzynarodowych, bowiem zgodnie z art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18.04.1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232) Państwo przyjmujące udzieli wszelkich ułatwień w pełnieniu przez misję jej funkcji. W interesie państwa było i jest bowiem utrzymywanie dobrych relacji międzynarodowych i wypełnianie zawieranych na arenie międzynarodowej umów. Państwa na zasadzie wzajemności i w oparciu o regulacje międzynarodowe, w tym o Konwencję Wiedeńską z dnia 18 kwietnia 1961 r. dążyły do ułatwiania pełnienia misji dyplomatycznych. Stąd też przeznaczenie części nieruchomości hip. [...] pod inwestycję tj. budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. miało służyć powyższym celom. Podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mieli zatem legitymacji do realizacji określonego w decyzji lokalizacyjnej nr [...] celu tj. wybudowania szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia [...] listopada 1962 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10.12.1962 r., Nr 24, poz. 86-90) przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo - Administracyjnych [...], którego przedmiotem działania było zarządzanie i pełnienie funkcji bezpośredniego inwestora budownictwa państwowego realizowanego dla potrzeb placówek zagranicznych przez Prezydium Rady Narodowej w m. W.

A. P. wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. Nr oraz utrzymaną w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...].

Zaskarżonym decyzjom zarzucała:

1) naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U.z 1945, Nr 50, poz.279) zwany dalej "Dekretem" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] nie mogła być wykorzystana przez jej dotychczasowych właścicieli, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania prawa własności czasowej i w konsekwencji pominięcie, iż przy wydaniu orzeczenia z dnia [....] marca 1972 r. doszło do rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja lokalizacyjna nr [...] stanowi podstawę do odmownego rozpoznania wniosku dekretowego, kiedy to w rzeczywistości wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego winny być brane pod uwagę przy jego ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego pominięcia, iż obowiązujący plan miejscowy przeznaczający nieruchomość pod funkcję oświatowo-usługową, wobec braku przepisów prawa zakazujących realizację tej funkcji przez osoby prywatne, nie wykluczał pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego.

- naruszenie art. 7 ust. 2 Dekretu w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę niepublicznej w rozumieniu prawa polskiego szkoły, uzasadniało wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozpoznania wniosku dekretowego.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny Wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji, w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) zwanego dalej "dekretem", gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej działaniem ww. dekretu, (jego następcy prawnego) o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W. (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opinii uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] czerwca 2015 r. wynikało, że nieruchomość przy ulicy [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu 25 listopada 1948 r. tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. W związku z tym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony do Zarządu Miejskiego W. w dniu [...] lutego 1949 r. był wnioskiem złożonym w terminie.

Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1972r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wskazując, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A.

Powyższe wskazuje, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego oparta została w tym przypadku wyłącznie na treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Mimo więc, że w dacie orzekania przez Prezydium obowiązywał już przepis art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w ww. art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a ten ostatni przepis dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta - gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile był to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Okoliczność ta nie mogła jednak - niejako automatycznie - przemawiać za tym, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została w tym przypadku oparta także na podstawie ww. ustawy gruntowej z 1958 r. O ile bowiem przepis art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu przewidywał, iż właściciel gruntu, prawni jego następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujący mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do tego gruntu a Gmina zobowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (zatem w tym przypadku, przy spełnieniu ww. przesłanki, przepis nakazywał wydanie decyzji pozytywnej), o tyle w przypadku przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten bowiem jedynie przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej.

Pomimo wskazanych różnic w obu aktach prawnych organ błędnie przyjął, że w takiej sytuacji dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. wzorcem kontroli należało uczynić przepis art. 54 ustawy z 1958 r. Należy w tym zakresie przyznać rację skarżącemu, że z uwagi na odmienność obu tych regulacji prawnych (dekretu i ustawy z dnia 12 marca 1958r.) różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, z dnia 15 lipca 2015r. I OSK 2663/13).

Mimo błędnej w tym zakresie interpretacji przepisów przez organ nadzoru zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Należy podkreślić, że organ nadzoru nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz badał, czy kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1972 r. była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonał na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 1995 r. sygn. akt I SA 1241/94, publ. ONSA 1996/2/94).

Podjęte przez organ naczelny w niniejszej sprawie czynności wskazują, iż planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są zapisy Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzonego uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (publ. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 listopada 1969 r., nr 15/93-94). Organ wskazał, że po dokonaniu analizy rysunku powyższego planu z dnia 10 lipca 1969 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UO, gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny usług-oświaty (opracowanie geodezyjne z dnia 16 czerwca 2015 r.).

Organ ustalił na podstawie opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] stycznia 2016 r., iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1972 r. objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod inwestycję polegającą na budowie szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A.

Ocena przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu wymaga określenia funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania. Taka konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego została w przedmiotowej sprawie dokonana na podstawi decyzji lokalizacyjnej.

Powyższa analiza jest o tyle istotna gdyż pozwala na uzyskanie odpowiedzi, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego, a przeznaczonej na szkołę dla dzieci pracowników Ambasady A., przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową, jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184), a taka szczególna forma ma zastosowanie także do użytkowania wieczystego, jako obowiązującego już w dacie orzekania dekretowego prawa rzeczowego. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w sprawie niniejszej niosłoby również dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego, ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział (tak też NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2014r., I OSK 598/13).

Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1972r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wskazując, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest zgodnie z decyzja lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. Podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mieli legitymacji do realizacji określonego w decyzji lokalizacyjnej nr [...] celu tj. wybudowania szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie przez powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej w W nr [...] z dnia [...] listopada 1962 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 grudnia 1962 r., Nr 24, poz. 86-90) przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo - Administracyjnych [...], którego przedmiotem działania było zarządzanie i pełnienie funkcji bezpośredniego inwestora budownictwa państwowego realizowanego dla potrzeb placówek zagranicznych przez Prezydium Rady Narodowej w W.

W ocenie Sądu niemożliwym zatem w realiach niniejszej sprawy było uwzględnienie wniosku dekretowego przez ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa wieczystego użytkowania na rzecz osoby fizycznej, a tym samym rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, prawidłowo organ przyjął, że udostępnienie nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję wynikało z łączących Polskę relacji międzynarodowych, bowiem zgodnie z art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232) Państwo przyjmujące udzieli wszelkich ułatwień w pełnieniu przez misję jej funkcji. W interesie państwa było i jest bowiem utrzymywanie dobrych relacji międzynarodowych i wypełnianie zawieranych na arenie międzynarodowej umów. Państwa na zasadzie wzajemności i w oparciu o regulacje międzynarodowe, w tym o Konwencję Wiedeńską z dnia 18 kwietnia 1961r. dążyły do ułatwiania pełnienia misji dyplomatycznych. Stąd też przeznaczenie części nieruchomości hip. [...] pod inwestycję tj. budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. miało służyć powyższym celom. Podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mieli zatem legitymacji do realizacji określonego w decyzji lokalizacyjnej nr [...] celu tj. wybudowania szkoły dla dzieci pracowników Ambasady A. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie przez powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1962 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 grudnia 1962 r., Nr 24, poz. 86-90) przedsiębiorstwo państwowe Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo - Administracyjnych [...], którego przedmiotem działania było zarządzanie i pełnienie funkcji bezpośredniego inwestora budownictwa państwowego realizowanego dla potrzeb placówek zagranicznych przez Prezydium Rady Narodowej w W.

Zaskarżona decyzja odpowiadała zatem prawu a organ nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze w zakresie powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Kontrolowana przez organ w trybie nadzoru decyzja była bowiem zgodna z dyspozycją art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy należało przyjąć, że organ rozpoznając sprawę dopełnił obowiązki przewidziane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wykazując niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Poprzez właściwą wykładnie prawa materialnego i braku naruszeń prawa procesowego. nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.