Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz 348
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1985/14, uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 1990 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa działki nr. [...] o pow. 0,1728 ha, położonej we wsi A. gm. W., uchylił powyższą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 1990 r.

Po przeanalizowaniu akt sprawy i rozpatrzeniu odwołania organ podniósł, że przejecie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.71). W myśl art. 9 cyt. ustawy : "Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się nadal we władaniu Państwa...".

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem takie przejecie mogło nastąpić tylko jeżeli spełnione zostały łącznie dwie przesłanki tj. objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawiania tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa.

Pod pojęciem władania (gospodarowania) należy, zdaniem organu, rozumieć przeprowadzenie w lesie czynności gospodarczych takich jak zalesienie, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz pozyskanie drewna.

W zaskarżonej decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 1990 r. jako czynności gospodarcze wymieniono zalesienie przedmiotowej działki przez Nadleśnictwo C. w 1955 r. Natomiast na podstawie analizy materiału dowodowego ustalono, że wśród zgromadzonych akt nie ma dokumentów świadczących o wykonaniu wyniesionego w decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. zalesienia przedmiotowej działki w 1955 r. Ponadto z mapy przeglądowej drzewostanów obrębu C. wg. stanu na 1 stycznia 1999 r. wynika, zdaniem organu, że zalesienia spornej działki dokonano około 1960 roku. Z kolei zeznania świadka dotyczące zalesienia działki, na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości tj. działki o numerze hipotecznym [...] w oddziale [...] lecz działek [...] i [...] w oddziale [...].

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. nie wykonano na przedmiotowej nieruchomości żadnych czynności gospodarczych.

Wśród zgromadzonego materiału dowodowego nie odnaleziono także zapisów potwierdzających spełnienie drugiej przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czyli wykonania na przedmiotowej nieruchomości leśnej przez Lasy Państwowe czynności gospodarczych w dacie wydania przedmiotowej decyzji tj. około dnia [...] kwietnia 1990 r.

Zatem zebrany materiał dowodowy wskazuje, zdaniem organu, iż nie zostały spełnione obie przesłanki objęcia nieruchomości we władanie Państwa na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tymczasem zgodnie z powołanym wyżej przepisem przejęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy spełnione zostały łącznie obie przesłanki wymienione w art. 9 ustawy tj. przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz przesłanka pozostawania tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa.

Wobec powyższego decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 1990 r. naruszyła prawo w stopniu rażącym i w związku z tym należało stwierdzić jej nieważność.

Organ podkreślił, że postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się to fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Ostatnią przesłanką wymagającą zbadania są skutki społeczne, jakie wywoływała decyzja.

W przedmiotowej sprawie organ orzekający uznał, że decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 1990 r. narusza prawo w stopniu rażącym. W związku z tym organ II instancji, działając w trybie odwoławczym, uchylił zaskarżoną decyzje Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 1990 r.

Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. i art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) poprzez błędne uznanie, że decyzja OZLP z 1990 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Środowiska.

W załączeniu skarżący dołączył wyciąg z planu gospodarczego urządzenia Nadleśnictwa C. na okres od [...] stycznia 1956 r. do [...] grudnia 1965 r. wraz z mapą oraz aktualna mapę z naniesiona działką ew. dawniej nr [...], na okoliczność spełnienia przesłanek do przejęcia niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu państwa zgodnie z decyzją OZLP z 1990 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie o stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny. W niniejszej sprawie przesłanka ta, zdaniem skarżącego, nie została spełniona, bowiem Minister Środowiska wydając swoją decyzję musiał dokonywać dodatkowej oceny dowodów. Ponadto, jak przyznaje Minister i wynika to też z materiału dowodowego do zalesienia nieruchomości doszło około 1960, po czym organ stwierdza kategorycznie, że materiał dowodowy, nie pozwala na przyjęcie, że działka została zalesiona do dnia [...] kwietnia 1958 r. Zdaniem skarżącego stwierdzenie zalesienia około 1960 r. pozwala przyjąć, że do zalesienia doszło do dnia [...] kwietnia 1958 r. Skarżący nie zgadza się z także ze twierdzeniem organu, iż na dzień wydania decyzji nieruchomość nie była we władaniu Skarbu Państwa. Nieruchomość ta objęta była bowiem planem urządzenia lasu już na okres 1956-1965. Tym samym, oczywistym jest, że znajdowała się w zarządzie Lasów Państwowych. Zwraca przy tym uwagę na specyficzny charakter gospodarki leśnej, w której zabiegi pielęgnacyjne są planowane w planach urządzenia lasu na okres 10 lat. Innymi słowy, czynności gospodarcze w lesie są wykonywane rzadziej niż np. w przypadku uprawy zbóż, co nie zmienia to jednak faktu, że dana nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych. W związku z powyższym skarżący zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, że w toku postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wywiedziono, że przed dniem [...] kwietnia 1958 roku. przedmiotowe grunty były we władaniu Państwa. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, bowiem, że przedmiotowa działka stanowi część uroczyska S., a zarządzającym tym terenem jest Nadleśnictwo C.(oddział [...], [...]), według zaświadczenia biura Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej z dnia [...] października 1987 r. znak [...], granica uroczyska S. (w granicach, którego znajdowała się działka leśna nr [...] o powierzchni 1728 m2 położonej we wsi A.) została ustalona protokołem granicznym nr [...] z dnia [...] września 1955 r., a protokół ten stanowi część składową operatu pomiarowego Nadleśnictwa C. Na podstawie tych dokumentów Nadleśnictwo C. władało przedmiotową działką od 1956 r. czyli przed dniem [...] kwietnia 1958 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu., który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, na podstawie art. 9 ust 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., niezbędne było, aby te nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy z 5 kwietnia 1958 r. i po tej dacie znajdowały się we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Władanie w tym znaczeniu oznacza faktyczne sprawowanie władzy, faktyczne zarządzenie nieruchomością z wyłączeniem jej właściciela. Przy czym władanie nieruchomością przez Państwo lub przez inny podmiot, któremu ją przekazano, w brzmieniu tego przepisu, nie musiało być związane z utratą własności, która następowała dopiero po wydaniu decyzji na podstawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Potwierdzeniem tego poglądu może być również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r.(W.5/90), gdzie stwierdza się , że o przejęciu nieruchomości na własność Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 ( z wyjątkiem określonych w ust. 2 tego artykułu) ustawy z dnia 12 marca 1958 r.(art.16 ust. 1 w tj. z 1989 r Dz. U. Nr 58, poz. 348 z późn. zm.)"decydują wyłącznie przesłanki wymienione w tym przepisie (-), bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia [...] kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw". W oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jednoznacznie, że o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych można było orzec w sytuacji, gdy przejmowana nieruchomość została objęta we władanie państwa do dnia wejścia w życie ustawy i nadal pozostawała w jego władaniu, lub została przekazana przez państwo we władanie innym osobom fizycznym bądź prawnym. Nie było przy tym konieczne ustalenie, ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez państwo.

Sąd I instancji wskazał, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, (wbrew twierdzeniom organu odwoławczego), że Lasy Państwowe wykonywały na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 0,1728 ha położonej we wsi A. gm. W. czynności władcze przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy (tj. [...] kwietnia 1958 r.) co spełnia pierwszą przesłankę warunkującą wydanie decyzji w trybie art. 9 ust. 1 wyżej cyt. ustawy). Zgromadzone dokumenty potwierdzają, że przedmiotowa działka stanowi część Uroczyska S. i znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa C. (oddz. [...], [...]), a z zaświadczenia Biura Urządzania Lasu i Geodezji leśnej z dnia [...]października 1987 r. wynika, że granica uroczyska ( w granicach którego znajduje się przedmiotowa działka) została ustalona protokołem granicznym nr [...] z dnia [...] września 1955 r., a protokół ten stanowi część składową operatu pomiarowego Nadleśnictwa C. Na podstawie powyższych dokumentów nieruchomość ta znalazła się w operacie urządzeniowym Nadleśnictwa C. od roku 1956 do 1985 r, czyli przed datą [...] kwietnia 1958 r.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko skarżącego, że władanie nieruchomością leśną ma specyficzny charakter, w której zabiegi pielęgnacyjne czy nasadzenia są planowane na wiele lat i wykonywane w inny sposób niż np. uprawy rolne. Zatem za objęcie tej nieruchomości we władanie należy uznać operat urządzeniowy Nadleśnictwa C. zgodnie z którym (co jest niesporne) planowo w latach 1958 – 60 dokonano zalesień, wcześniej przygotowując teren do zalesienia, a z planu urządzenia wynika, że w 1956 r. oddział [...] w którym znajduje się przedmiotowa działka stanowił powierzchnie niezalesioną. Natomiast inna mapa potwierdza, że na dzień [...] stycznia 1999 r. na tym terenie znajdowała się 40 letnia sosna (czyli zalesienie musiało nastąpić w 1958 r.) W dniu wydania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania przedmiotowej działki znajdowała się ona także we władaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Nadleśnictwo C. Zatem spełniona została także druga przesłanka art. 9 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy. Należy także mieć na uwadze okoliczność, że przedmiotowa działka wchodzi w skład uroczyska S., które ze względu na położenie ( M. Park Krajobrazowy), podlega ochronie i gospodarka leśna na tym terenie jest ograniczona ze względu na ochronę przyrody. Z tego powodu zaniechanie wycinek i pozyskiwanie z tego obszaru drzewa w dalszych latach po 1958 r. nie świadczy o braku władania nieruchomością, a tylko o wypełnieniu Planu Urządzenia Lasu poprzez rozsądne gospodarowanie taką nieruchomością.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że plany dotyczące gospodarki leśnej były sporządzane tylko i wyłącznie w celu prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych. Zatem gdyby sporna działka nie pozostawała we władaniu Państwa, to nie zostałaby objęta planem zagospodarowania na lata 1956-1962. Samo istnienie planu potwierdza w istocie przynależność działki do Skarbu Państwa.

Jednocześnie Sąd ten podzielił stanowisko organu, że zeznania świadka dotyczące zalesienia przedmiotowej działki, na które powołał się organ pierwszej instancji, nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości i nie mogą być brane pod uwagę. Jednak fakt ten nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Zgromadzone w toku postępowania dowody świadczą bowiem, wbrew stanowisku Ministra Środowiska, że zostały spełnione przesłanki art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17,poz. 71), a zatem istniała podstawa do wydania przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych decyzji z dnia [...] kwietnia 1990 r.

Sąd I instancji podkreślił, że oznacza to, że kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania porządkiem prawnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był bardzo rygorystyczny, jak i wiele innych podobnych mu przepisów z tamtych lat, przejmujących w trybie administracyjnym, bez odszkodowania, mienie należące do osób fizycznych lub osób prawnych. Nie zmienia to jednak faktu, że jest to w tym przypadku raczej ocena stanu prawa obowiązującego w danym czasie, a nie ocena aktu administracyjnego (decyzji), który został wydany w niniejszej sprawie, w oparciu o takie, a nie inne przepisy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi się opierać na przesłankach określonych w art. 156 § 1kpa, podobnie jak i kontrola działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd musi się ograniczać wyłącznie do badania zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem. Inne aspekty tej sprawy, poruszone przez W. K. a także zauważone przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanej powyżej uchwale, powinny być przedmiotem regulacji ustawowych w ramach zapowiadanej od lat reprywatyzacji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła W. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i oddalenia skargi.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wyrok ten wydany został bowiem z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że Minister Środowiska prawidłowo ustalił, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na objęcie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem przed [...] kwietnia 1958 r., w tym, że obsadzenie nieruchomości drzewami nastąpiło w roku 1960 lub 1961, oraz dowodów na posiadanie nieruchomości w chwili wydania decyzji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie i w sposób dowolny, wbrew dowodom wynikającym z akt postępowania i wyjaśnieniom organu w piśmie z [...] czerwca 2014 r. ustalił, iż obsadzenia nieruchomości dokonano w roku 1958;

b) art. 151 i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uchylenie decyzji, choć Minister Środowiska słusznie ustalił, iż pierwotna decyzja, której stwierdził nieważność, zawiera rażące naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

- art. 151 w zw. z art. 146 § 1. W zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez orzeczenie odnośnie kwestii objętych wcześniejszą decyzją Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2008 r., nieobjętej niniejszym postępowaniem, i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji był związany poglądem wyrażonym w niezaskarżonej i w dalszym ciągu istniejącej w obrocie prawnym wcześniejszej swojej decyzji;

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez błędne uchylenie decyzji, podczas gdy skarga na tę decyzję winna zostać oddalona z uwagi na jej bezzasadność;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) oraz art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z brzmienia po tekście jednolitym z 1989 r. (z uwagi na wydanie tekstu jednolitego Ustawy wywłaszczeniowej zmieniona została numeracja przepisów przez co art. 9 ustawy nadano numer 16) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że objęcie we władanie przez Państwo nieruchomości następuję przez sam zamiar dokonania na nim inwestycji, tj. objęcia danego obszaru operatem, np. operatem urządzeniowym, a utrzymanie władania nie jest warunkowane żadnymi czynnościami fizycznymi wobec nieruchomości, choć z treści tego przepisu wynika zarówno konieczność istnienia manifestowanego przez Państwo zamiaru władania rzeczą (animus) jak i fizycznego władania rzeczą przez Państwo (corpus), która to przesłanka nie została spełniona w niniejszej sprawie, gdyż pierwsza czynność władcza w postaci zalesienia nieruchomości objętej sprawą została dokonana, dopiero na początku lat 60 - tych ubiegłego wieku, tj. po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. wniosło o oddalenie skargi, w pełni zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Podnosząc zarzuty dotyczące przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 151, 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77,§ 1, i § 4 , 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne i dowolne, wbrew dowodom wynikającym z akt postępowania i wyjaśnieniom organu ustalenie, że obsadzenia nieruchomości dokonano w roku 1958.

Zarzut ten jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony uzasadnionych podstaw. Kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 1990 r., wobec czego ocena tej decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego, co w sprawie miało miejsce, badanie powinno nastąpić jedynie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji jedynie w oparciu o wynik odmiennej oceny dowodów. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

Dodatkowo w odniesieniu do prawa procesowego, co ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące naruszenie przepisów postępowania należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania

Zatem prawidłowo w okolicznościach przedmiotowej sporawy Sąd I instancji uchylił kontrolowaną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 1990 r., ponieważ stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło wyłącznie wskutek przeprowadzonej po upływie 24 lat odmiennej oceny stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1990 r., przy czym w postępowaniu badane były także dowody wytworzone po wydaniu przedmiotowej decyzji, takie jak mapa przeglądowa drzewostanów obrębu C. według stanu na [...] stycznia 1999 r.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 146 § 1. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie odnośnie kwestii objętych wcześniejszą decyzją Ministra Środowiska z 8 kwietnia 2008 r., nieobjętej niniejszym postępowaniem. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej błędnie interpretuje charakter wydanej wówczas przez Ministra decyzji kasacyjnej.

Stanowiący podstawę prawną decyzji z [...] kwietnia 2008 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie, w brzmieniu aktualnym na datę jej wydania, stanowił, że "przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Należy zatem przyjąć, że zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 240, jest zdania, że "poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania" instancji odwoławczej są dla pierwszej instancji wiążące).

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Środowiska uchylił poprzednią decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego. Zawarte w tej decyzji wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w żaden sposób nie ma wpływu na treść ponownego rozstrzygnięcia i nie wiąże także organu odwoławczego kontrolującego ponownie wydaną decyzję.

Zatem zarzut skargi kasacyjnej, sugerujący związanie Sądu I instancji poglądem wyrażonym we wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji, jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez uznanie, że objęcie we władanie przez Państwo nieruchomości następuję przez sam zamiar dokonania na nim inwestycji, choć z treści tego przepisu wynika zarówno konieczność istnienia manifestowanego przez Państwo zamiaru władania rzeczą (animus) jak i fizycznego władania rzeczą przez Państwo (corpus), która to przesłanka nie została spełniona w niniejszej sprawie, gdyż pierwsza czynność władcza w postaci zalesienia nieruchomości objętej sprawą została dokonana, dopiero na początku lat 60 - tych ubiegłego wieku, tj. po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej.

Także i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej pominął bowiem okoliczność, że kwestionowany wyrok stanowi wynik kontroli przez Sąd I instancji postępowania nieważnościowego, w którym ocena decyzji z [...] kwietnia 1990 r. powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, którą w pełni podziela skład NSA orzekający w niniejszej sprawie,: "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie" Skoro zatem przepis art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego zawiera nieostre pojęcie ‘władania", odmienna wykładnia tego pojęcia, dokonana przez organ kontrolujący decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.