Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 615/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 171, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a § 1, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 90 poz 631
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity
article: art. 123
journal: Dz.U. 2018 poz 1293
law: Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 27/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 27/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpoznaniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji przestawił ustalony stan faktyczny wskazując, że pismem z dnia 28 kwietnia 2014r. S. wniosło do Ministra o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu [...]. W uzasadnieniu wniosku S. wskazało, że jest organizacją o elitarnym charakterze i zapewnia reprezentatywność środowiska [...], działając zarówno na rzecz członków stowarzyszenia, jak i [...] niezrzeszonych. Obszernie wymieniło, z wyszczególnieniem na lata 2004 - 2013, działania mające na celu pogłębianie i popularyzację wiedzy o sztuce [...]poprzez zbieranie i publikowanie informacji, organizację warsztatów i wykładów, patronat nad wydawnictwami branżowymi, a także działania zmierzające do ochrony prawnej działalności twórczej [...]. Minister postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu [...] został złożony w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dnia 6 maja 2008r. wnioskodawca złożył bowiem wniosek o zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] między innymi właśnie na polu [...], natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ostatecznie odmówił udzielenia S. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami [...] na wszystkich wskazanych we wniosku polach eksploatacji, w tym na polu [...]. Decyzja z dnia [...] lipca 2011r. została podtrzymana wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 1994/12. Odmawiając wszczęcia postępowania Minister stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m. in. "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" oraz zauważył, że przedłożony dnia 28 kwietnia 2014r. przez S. wniosek pokrywa się z poprzednim, negatywnie rozpatrzonym wnioskiem w zakresie pola [...]. Tym samym uznał, że sprawa udzielenia zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi [...] na polu [...] została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną w rozumieniu ww. przepisu. Skoro zatem decyzja merytorycznie rozstrzygająca w przedmiocie obecnie złożonego wniosku byłaby dotknięta nieważnością, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., istnieje "uzasadniona przyczyna", dla której postępowanie nie może być wszczęte, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Utrzymując w mocy powyższe postanowienie Minister uznał, że wszystkie przytoczone w zaskarżonym postanowieniu argumenty pozostają aktualne i uzasadniają stanowisko, zgodnie z którym wniosek S. z dnia 20 czerwca 2015r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz że dokumenty, argumenty i tezy zawarte we wniosku nie spotkały się z jakąkolwiek odpowiedzią ze strony Ministra organ ten stwierdził, iż w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jest to bowiem decyzja czysto formalna, która nie kończy się rozstrzygnięciem wydanym co do istoty sprawy. Na uwzględnienie, zdaniem organu, nie zasługuje również argument S., iż w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi tożsamość sprawy. Sam upływ czasu nie jest przesłanką stanowiącą o zmianie stanu faktycznego i jako jedyny nie może przesądzać, iż w sprawie nie występuje tożsamość przedmiotowa. Wraz z upływem czasu muszą bowiem zaistnieć nowe okoliczności, które nie były przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W niniejszym postępowaniu, w ocenie organu, wraz z upływem czasu nie wystąpiły nowe okoliczności, które uzasadniałyby wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie. Stowarzyszenie prowadzi w dalszym ciągu działalność analogiczną w stosunku do tej, która była analizowana w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2011r., tj. prowadzi działania polegające na rozwoju i popularyzacji wiedzy o sztuce [...] oraz ochronie prawnej działalności [...]. Działalność popularyzatorska została w obu wnioskach rozpisana na lata i w rozpatrywanym wniosku z dnia 28 kwietnia 2014r. lista tych działań została rozwinięta o kolejne okresy, jednak de facto są to czynności o takim samym charakterze i nie uzasadniają twierdzenia, iż nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. S. nie przedstawiło również żadnych nowych twierdzeń mogących wskazywać na to, że od czasu wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi na wymienionych we wniosku polach eksploatacji, w tym na polu [...], prowadzona jest nowa, odmienna od wskazanej uprzednio działalność w zakresie zbiorowego zarządu prawami autorskimi [...]. Ta sama pozostała również argumentacja wskazująca na zasadność uzyskania przez S. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie.

W skardze na powyższe postanowienie S. zarzuciło naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że sprawa aktualnie rozpoznawanego wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2014 r. o udzielenie S. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów audiowizualnych, w zakresie praw [...], na polu eksploatacji - wyświetlanie, jest tożsama ze sprawą zainicjowaną poprzednim wnioskiem skarżącego z dnia 6 maja 2008 r., która została zakończona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) odmawiającej S. udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), a więc że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, podczas gdy brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia o istnieniu w analizowanym zakresie tożsamości sprawy w jej aspekcie przedmiotowym; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż wstępny etap badania wniosku złożonego przez S. wykraczał poza wymogi formalne umożliwiające zastosowanie tego przepisu, w szczególności z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tożsamości sprawy w jej aspekcie przedmiotowym, zwłaszcza że ewentualna tożsamość treści składanych wniosków sama w sobie nie stanowi jeszcze o przedmiotowej tożsamości spraw tymi wnioskami inicjowanych; 3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. - w szczególności poprzez nieuwzględnienie całego zgłoszonego przez stronę materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; art. 104 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) poprzez brak wykładni tego przepisu oraz brak jego zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2014 r. oraz sentencję i motywy decyzji z dnia [...] lipca 2011r., wskazującą na zakres postępowania zakończonego tymże orzeczeniem, nie sposób stwierdzić, aby w obu przypadkach chodziło o tę samą sprawę. Przy czym decyzja organu z dnia [...] lipca 2011r. nie załatwiała sprawy definitywnie. Oznacza to, że inne podmioty mogły wystąpić z wnioskiem podobnym do tego jakie złożyło Stowarzyszenie, co więcej S. mogło wystąpić ponownie o zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, powołując się jednak na nowe okoliczności. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiając udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi jako podstawowy argument wskazał, że - stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - może udzielić zezwolenia wyłącznie stowarzyszeniu dającemu rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami. Minister wyjaśnił, że za takie okoliczności uznaje w szczególności reprezentatywność danego stowarzyszenia dla danej kategorii uprawnionych, liczbę członków, strukturę organizacyjną stowarzyszenia, zaplecze kadrowe i finansowe, a także dotychczasową działalność stowarzyszenia w zakresie reprezentacji podmiotów uprawnionych i wykonywania zarządu powierzonymi mu prawami na zasadach cywilnoprawnych, tj. bez korzystania ze szczególnych uprawnień przysługujących wyłącznie organizacjom zbiorowego zarządzania. Minister dodatkowo wskazał, że właściwy zarząd prawami autorskimi wymaga, aby organizacja zbiorowego zarządzania dysponowała strukturą organizacyjną umożliwiającą skuteczne inkasowanie i repartycję wynagrodzeń. W szczególności konieczne jest zapewnienie obsługi finansowo-księgowej oraz prawnej, a także odpowiedniego aparatu administracyjnego. Stanowisko organu zaaprobował NSA, wskazując między innymi, że Stowarzyszenie nie posiada wyspecjalizowanych struktur, które umożliwią mu spełnienie funkcji efektywnego zarządcy praw, należytego poboru i rozdziału tantiem. NSA podkreślił jednakże, iż organ nie może określać ogólnych kryteriów co do przesłanek udzielenia zezwolenia, musi odnosić się do aktualnych możliwości wnioskującego stowarzyszenia. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uznać należy, że odmowa wszczęcia postępowania byłaby uzasadniona jedynie wtedy, gdyby Stowarzyszenie złożyło ponownie ten sam wniosek lub wniosek oparty na identycznych przesłankach. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Po pierwsze, do wniosku zostały dołączone załączniki, które w ocenie Stowarzyszenia wpływają na ocenę rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami, a obejmują okoliczności powstałe po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011r. W szczególności chodzi o aktualną listę członków Stowarzyszenia i zestawienie polskich filmów wyświetlanych w latach 2005-2014. Istotniejsze jest jednak to, że wniosek został ograniczony w porównaniu z poprzednim wyłącznie do zbiorowego zarządzania prawami autorskimi na polu eksploatacji – wyświetlanie. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazuje, że zakres wnioskowanego uprawnienia jest na tyle wąski, że posiadane struktury umożliwią mu spełnienie funkcji efektywnego zarządcy praw, należytego poboru i rozdziału tantiem. Na poparcie tego stanowiska przedstawiło stosowną argumentację. Nie przesądzając, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja jest na tyle przekonywująca, że pozwala na uwzględnienie wniosku, Sąd uznał, że sprawa załatwiona decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2011r. nie jest tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 r. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska organów, że w sprawie zachodziła przeszkoda przedmiotowa do uruchomienia postępowania z wniosku skarżącego. Ponadto zdaniem Sądu nie sposób uznać za organami, aby ewentualna decyzja wydana na skutek postępowania uruchomionego z wniosku skarżącego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, dotknięta była wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sytuacja taka powstanie wówczas, gdy dojdzie do wydania kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających tę samą sprawę co do istoty, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość spraw będzie zaś miała miejsce, gdy w obu tych sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie tak rozumiana tożsamość nie ma miejsca. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać. Orzeczenia te oparto na błędnych ustaleniach i w konsekwencji wydano z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia te przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania tej decyzji, tj. okoliczności braku po stronie S. struktury inkasowo-administracyjnej koniecznej do dokonywania inkasa, podziału i wypłaty wynagrodzeń podmiotom uprawnionym, w konsekwencji czego Sąd przyjął, że okoliczności faktyczne obydwu spraw są różne, a zatem nie ma podstaw do zastosowania w sprawie ww. przepisów art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

3) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamieszczenie w treści uzasadnienia wyroku rozważań pozostających w sposób oczywisty bez związku z przedmiotem sprawy, prawdopodobnie dotyczących zupełnie innej sprawy rozpatrywanej przez ten sam skład orzekający.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie oddalenie skargi S. na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że błędne jest stanowisko Sądu, iż w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] lipca 2011r. W sprawie rozstrzygniętej tą decyzją S. wniósł o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami [...] utworów audiowizualnych na kilkunastu polach eksploatacji, w tym na polu "wyświetlanie" (pkt 3 wniosku S. z 6 maja 2008 r.). Powodem odmowy udzielenia zezwolenia był brak struktury administracyjnej do prowadzenia czynności inkasa, podziału i wypłaty wynagrodzeń podmiotom uprawnionym oraz brak rękojmi co do możliwości stworzenia i utrzymania takiej struktury. W toku tego postępowania S. samo zresztą przyznało, że takiej struktury nie ma i mieć nie potrzebuje, ponieważ określone czynności może wykonywać w jego imieniu inna organizacja zbiorowego zarządzania na podstawie porozumienia zawartego przez obydwie organizacje, a na zawieranie takich porozumień ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych zezwala. Natomiast w ocenie Ministra przewidziany w art. 104 ust. 3 tej ustawy wymóg rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami oznacza, że każda organizacja zbiorowego zarządzania musi być zdolna do stworzenia i utrzymania odpowiedniej struktury inkasowo-administracyjnej. Ponadto, zdaniem Ministra, nowe okoliczności, na które powołuje się S., pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy - stanowią one bowiem jedynie rozwinięcie okoliczności i tez, które organ już dawno uznał za wykazane. Istotne dla sprawy jest to, że to nie te okoliczności stanowiły podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia - okolicznością uzasadniającą tę odmowę był brak po stronie S. struktury organizacyjnej (inkasowo- administracyjnej) koniecznej do dokonywania czynności inkasa, podziału i wypłaty wynagrodzeń, która to okoliczność występuje również w przedmiotowej sprawie. Istotny dla sprawy stan faktyczny pozostał zatem niezmieniony. Organ zwrócił też uwagę na fragment uzasadnienia wyroku przytoczony w pkt 21 (str. 12 uzasadnienia wyroku), w którym rozważania WSA dotyczą "wniosku skarżącego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych", co pozostaje bez żadnego związku z przedmiotem sprawy i jest w ocenie organu prawdopodobnie przypadkowym przeniesieniem do uzasadnienia wyroku rozważań dotyczących innej sprawy rozpatrywanej przez ten sam skład orzekający.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie w całości i obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 – CBOSA, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15 - LEX nr 2384121; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 - LEX nr 2394062).

Za uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, należy uznać powagę rzeczy osądzonej – res iudicata. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nie zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie wniosku S. z dnia 28 kwietnia 2014r. o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu eksploatacji - wyświetlanie.

Przypomnieć należy, iż z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednocześnie podkreślić należy, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Na tle powyższych przepisów szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej ( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J.Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

S. złożyło w dniu 28 kwietnia 2014r. wniosek o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu eksploatacji - wyświetlanie. Istotnie, jest to drugi wniosek S. o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, lecz nie można uznać tego wniosku za tożsamy z wnioskiem z dnia 6 maja 2008r. W dniu 6 maja 2008r. S. złożyło wniosek o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do [...] utworów audiowizualnych na następujących polach eksploatacji: 1) nadawanie; 2) reemisja; 3) wyświetlanie; 4) publiczne odtwarzanie (odtworzenia mechaniczne); 5) odtwarzanie publiczne w czasie i miejscu określonym przez odbiorcę; 6) reprodukowanie, bez względu na wykorzystywaną technikę, na egzemplarzach przeznaczonych dla własnego użytku osobistego; 7) utrwalanie na nośnikach; 8) wprowadzanie do obrotu; 9) najem; 10) użyczanie; 11) rozpowszechnianie przy zastosowaniu innych środków publicznego udostępniania utworów; 12) wykorzystywanie w innych utworach; 13) ustalanie i dochodzenie wynagrodzenia w przypadkach, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na określone korzystanie; 14) dochodzenie wszelkich roszczeń z tytułu naruszeń praw autorskich do [...]; 15) dochodzenie należnej [...] części opłat od czystych nośników i urządzeń kopiujących utwory audiowizualne, dla własnego użytku osobistego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., którą odmówił udzielenia S. wnioskowanego zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] - na wszystkich wskazanych we wniosku polach eksploatacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2057/11 uchylił powyższe decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2014r., sygn. II OSK 1994/12 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011r. uznając, że "przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by Stowarzyszenie dawało rękojmię należytego zarządzenia powierzonymi prawami. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by Stowarzyszenie, posiadało odpowiednią strukturę organizacyjną do zarządzania. (...) odmowa udzielenia zezwolenia pozostawała w zgodzie z art. 104 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych."

Powyższe oznacza, iż decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polach eksploatacji wskazanych we wniosku z dnia 6 maja 2008r. pozostaje w obrocie prawnym.

Zauważyć należy, iż we wniosku z dnia 28 kwietnia 2014r. S. wystąpił jedynie o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu eksploatacji - wyświetlanie. Jest to zatem wniosek nie pokrywający się z wnioskiem z dnia 6 maja 2008r. Nadto okoliczność, że w 2008r. zachodziły podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na wszystkich wskazanych we wniosku z dnia 6 maja 2008r. polach eksploatacji oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011r., nie oznacza automatycznie, że S. nie może wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi [...] na polu eksploatacji – wyświetlanie – jak to uczynił wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014r. Kwestia bowiem, czy wnioskodawca daje rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami stanowi przesłankę materialnoprawną udzielania zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Ocena, czy wnioskodawca daje rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami autorskimi zależy m.in. od zakresu wniosku. Okoliczność, iż S. nie dawało rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami autorskimi przy tak szeroko sformułowanym wniosku jak wniosek z dnia 6 maja 2008r. nie oznacza automatycznie, że nie daje rękojmi zbiorowego zarządzania powierzonymi prawami autorskimi przy tak "wąskim" sformułowaniu wniosku jak wniosek z dnia 28 kwietnia 2014r. Te kwestie jednak wchodzą w zakres merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem nie mogły stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania z wniosku S. z dnia 28 kwietnia 2014r.

Jak stanowił art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego udziela zezwolenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, organizacjom dającym rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami.

Przepis ten utracił moc z dniem 19 lipca 2018r. – art. 123 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnym (Dz.U. z 2018, poz.1293).

Z uwagi na diametralnie inny zakres wniosków - z dnia 6 maja 2008 r.(bardzo szeroki zakres wniosku) i z dnia 28 kwietnia 2014r. (zakres stanowiący niewielką część poprzedniego wniosku) – należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość elementów przedmiotowych. Inny bowiem jest przedmiot wniosków i inny pozostaje na mocy tych wniosków zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tym samym inna jest tożsamość przedmiotowa, gdyż nie zachodzi tożsamość treści praw i obowiązków spraw objętych tymi wnioskami. Ten sam jest tylko podmiot będący adresatem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011r. i składający wniosek w niniejszej sprawie. Nadto upływ czasu w pewnych sytuacjach może spowodować zmianę stanu faktycznego i prawnego. Podkreślić też należy – o czym wyżej była już mowa – że kwestie objęte merytorycznym rozpatrzeniem sprawy nie mogą stanowić argumentów przy wydawaniu rozstrzygnięcia formalnego, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Okoliczność, czy strona posiada takie cechy, które pozwalają uznać, że daje rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 28 kwietnia 2014r. (na polu – wyświetlanie) podlega ocenie na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niniejsza sprawa winna być rozpatrzona przez organ merytorycznie, gdyż wniosek strony z dnia 28 kwietnia 2014r. wszczął postepowanie w nowej sprawie, nie objętej res iudicata.

Zauważyć należy, iż gdyby podzielić stanowisko prezentowane przez organ, to ta sama strona nigdy nie mogłaby wystąpić ponownie o udzielenie zezwolenia.

W tym stanie rzeczy, rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość spraw, a więc Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miał podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Chybione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się bowiem zarzucanego mu naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wprawdzie w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji zamieszczony został fragment nie dotyczący niniejszej sprawy, lecz nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił kwestie dotyczące tożsamości spraw i naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił się też naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż wziął pod uwagę decyzję z dnia [...] lipca 2011r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 1994/12 i oceniając zakres rozstrzygnięcia objęty powyższą decyzją i zakres wniosku z dnia 28 kwietnia 2014r. zasadnie uznał, że nie zachodzi tożsamość spraw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.