Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1707/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 5, art. 76 ust. 2 i 3, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców – stowarzyszenia ogrodowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców – stowarzyszenia ogrodowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców – stowarzyszenia ogrodowego w [...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.S.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1231/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Polskiego Związku [...] - [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek [...], nieruchomości zajmowanej przez [...] "[...] ", ozn. jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], położone w obrębie [...], jedn. ewid. [...] - [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Polskiego Związku [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek [...], nieruchomości zajmowanej przez [...] "[...] " ozn. jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść wybranych przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017r., póz. 2176) i stwierdził, że ogród działkowy "[...] " położony w [...] (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) powstał około 1930 r. i od tego czasu używany był jako ogród przyzakładowy Fabryki [...] w [...], a po nacjonalizacji jako pracowniczy ogród działkowy [...]. Obecnie, przedmiotowe działki nadal stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym: działka nr [...] - osób fizycznych; działka nr [...] - [...] Sp. z o.o. w [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...] - [...] S.A. Z tego względu organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że obciążenie tych działek prawem użytkowania wieczystego powoduje wyłączenie możliwości zastosowania art. 76 i art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a ponadto zestawienie cech użytkowania wieczystego z ograniczonym prawem rzeczowym (użytkowanie) prowadzi do wniosku, że ich równoczesne wykonywanie jest niemożliwie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 466/19, organ odwoławczy wskazał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości, czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to zatem, że przedmiotowe nieruchomości zostały rozdysponowane w myśl art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 2204). Zgodnie z tym przepisem, do zasobu nieruchomościami Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będąca przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przysługiwało "[...] " S.A., to należy uznać, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomości te były trwale rozdysponowane i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dodać należy, że obecnymi użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są: [...] Sp. z o.o. w [...], [...] S.A. oraz osoby fizyczne, ale zmiana podmiotów w zakresie użytkowania wieczystego nastąpiła pod regulacją tego samego rodzaju, a mianowicie dotyczącą właśnie użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem Polskiego Związku [...] o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez [...] "[...] " w [...]. W ocenie Kolegium w przedstawionym stanie faktycznym zasadna jest odmowa stwierdzenia nabycia przez Polski Związek [...] prawa użytkowania opisanych powyżej działek.

Oddalając skargę Polskiego Związku [...] na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, spełnienie choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak prawidłowo ustalił organ, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przysługuje osobom fizycznym (działka nr [...] - KW nr [...]); [...] Sp. z o.o. w [...] (działka nr [...] - KW nr [...]) oraz [...] S.A. (działki nr [...], nr [...], nr [...] - KW nr [...]), przy czym zmiany użytkowników wieczystych nie mają w sprawie znaczenia, istotne jest to, że w każdym przypadku użytkowanie wieczyste powstało po raz pierwszy przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych czyli przed 2014 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to zatem, że przedmiotowe nieruchomości zostały rozdysponowane w myśl art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przysługuje osobom fizycznym (działka nr [...]); [...] Sp. z o.o. w [...] (działka nr [...]) oraz [...] S.A. (działki nr [...], nr [...], nr [...]), to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2408/18, system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Zatem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w treści art. 76 ust. 2 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji art. 76 ust. 2 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. kc. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Zgodnie z art. 252 kc rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Skoro zatem nieruchomość zajęta pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nie jest przy tym rzeczą organu administracyjnego badanie w jaki sposób prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest "wykonywane", a w kontrolowanym postępowaniu zbadanie księgi wieczystej celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest całkowicie wystarczające. Organy nie mają bowiem żadnych podstaw prawnych do badania wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, jedynie bowiem sąd powszechny na podstawie art. 240 kc może rozwiązać użytkowanie wieczyste przed upływem określonego w umowie terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Nawet gdyby użytkownik wieczysty swojego prawa nie "wykonywał" to - w przeciwieństwie do służebności – prawo to nie wygasa na skutek jego niewykonywania przez określony czas. Ponadto, charakter niniejszej sprawy jest tego rodzaju, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest całkowicie zbędne, a nadto niewymagane przepisami szczególnymi. Natomiast ustalenia organów w ramach postępowania dowodowego polegają w gruncie rzeczy na zgromadzeniu odpowiednich dokumentów koniecznych do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości na których zlokalizowany jest ogród działkowy, celem właściwego zastosowania przepisów art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik skarżącego do Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 75 ust. 2 i 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie osoby trzeciej,

- art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród,

- art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176), powołanym we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji działające w niniejszej sprawie, nie podważyły przedstawionego powyżej sposobu nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania oraz charakteru prawnego decyzji służącej potwierdzeniu tego nabycia z mocy samego prawa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy całkowicie jednak pominęły skutki prawne wynikające z takiego sposobu nabycia prawa ukształtowanego przez samego ustawodawcę.

Nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. ustawodawca uwarunkował zaistnieniem przynajmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. Ani jednak Sąd I instancji, ani też organy administracji nie rozważyły zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w powołanym art. 76 ust. 1, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że teren zajęty w przedmiotowej sprawie pod rodzinny ogród działkowy, jakkolwiek pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jednak został rozdysponowany na rzecz innych jednostek organizacyjnych również powstałym z mocy prawa na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem użytkowania wieczystego, co w ocenie organów administracji i Sądu I instancji wyklucza dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji nie dostrzegły, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające nawet z tytułu prawnorzeczowego. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.

Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), ponieważ brak w powołanym art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom ogrodowym w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wiadomo przy tym na jakiej podstawie zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji rozważyli dopuszczalność zastosowania powołanego art. 76 ust. 2 jedynie w kontekście art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych, itd.

Nie ma również podstaw prawnych twierdzenie, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazując na istnienie takich ogrodów co najmniej 30 lat. Ilekroć bowiem klauzula nienaruszania praw osób trzecich miałaby warunkować uregulowanie tytułu prawnego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego znajdującego się we władaniu określonego podmiotu, tylekroć ustawodawca zawsze dotychczas dawał temu wyraz wprost, np.: w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.).

Należy przy tym podkreślić, że o ile Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak pominął zdanie drugie tego przepisu, w którym ustawodawca literalnie zastrzegł, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu z mocy samego prawa nie może naruszać praw osób trzecich.

Warunki nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. dotyczą tylko istniejących już rodzinnych ogrodów działkowych, gdzie istnienie to – w myśl art. 76 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – ma miejsce co najmniej 30 lat. Trudno zatem przypisać ustawodawcy zastosowanie, niewysłowionej przez niego w przepisach powołanej ustawy, reguły nienaruszania praw osób trzecich przy nabyciu prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, gdy nabycie to ustawodawca przypisał, z wyjątkiem warunku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, rodzinnym ogrodom działkowym istniejącym i funkcjonującym od co najmniej 30 lat, a więc przez odpowiednio długi czas, w którym osoby trzecie - mające tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych – nie realizowały swoich zadań na tym gruncie i nie doprowadziły do uzyskania stanu faktycznego umożliwiającego realizację tych zadań, powołując się na przysługujący tytuł prawny do tych gruntów zwykle dopiero po złożeniu przez stowarzyszenie ogrodowe wniosku o wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i organów administracji, nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy. Uposażenie przez ustawodawcę stowarzyszeń ogrodowych w prawo użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z preambułą do tej ustawy, służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

Celem ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – według jej preambuły – jest m.in. zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Z tego względu nie jest dopuszczalne poszukiwanie takiej wykładni przepisów tej ustawy, która wyłączy lub zniweczy jej cel zwłaszcza wtedy, gdy ogród działkowy istnieje na gruncie od kilkudziesięciu już lat przy jednoczesnym niepodejmowaniu, jak dotychczas, jakichkolwiek działań przez publicznego właściciela gruntu lub jego użytkownika wieczystego służących ochronie wykonywania własności lub wykonywania prawa użytkowania wieczystego względem istniejącego ogrodu działkowego.

Jedynie na marginesie rozważań prawnych należy podkreślić, że wnioskodawca przedłożył dokumenty urzędowe świadczące o istnieniu rodzinnego ogrodu działkowego już od 1930 r., z których wynika, że poprzednik prawny obecnych użytkowników wieczystych terenu zajętego pod ogród działkowy nigdy nie kwestionował prowadzenia działalności ogrodniczej, która nie stanowiła treści wykonywania przez użytkownika wieczystego przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa, których naruszenie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej – błędnie uznano przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego za wykluczające zastosowanie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię powołanego art. 76 ust. 2 dokonując stosownych ustaleń, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione i w jakim zakresie przesłanki warunkujące powstanie prawa użytkowania z mocy samego prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.