Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 658/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2011r. Prezydent Miasta wydał na podstawie art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13,15 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję, którą nałożył na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczoną siecią wodociągową w terminie od dnia [...].01.2010r. do dnia [...].03.2011r., tj. 454 dni. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego to 7,70 m2. Wysokość kary - 383,10 zł.

Podstawę prawną decyzji I instancji stanowiły również przepisy Uchwały Nr LIX/671/2005 Rady Miasta z dnia [...] października 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta (Dz. Urz. Woj. Nr 84 z dnia 18 listopada 2005r. poz. 1432) zmienionej Uchwałą Nr LXXIl/869/2006 Rady Miasta z dn. [...] czerwca 2006r. (Dz. Urz. Woj. Nr 52 z 18 lipca 2006r. poz. 1159) zmienionej Uchwałą Nr XIV/207/2007 Rady Miasta z dn. [...] czerwca 2007r. (Dz. Urz. Woj. Nr 78 z 30 lipca 2007r. poz. 1119) zmienionej Uchwałą LVI/918/2009 Rady Miasta z dnia [...].06.2009 (Dz. Urz. Woj. Nr 89 z dnia 29.07.2009 poz. 1116) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, z 2000r. poz.1071 ze zm.).

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. stało się właścicielem przewodu wodociągowego umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Podmiot ten nie wystąpił z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi oraz naliczenia opłat za pozostające w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, w związku z czym organ wszczął postępowanie administracyjne, co uzasadnił poniższymi okolicznościami.

Na wniosek z dnia [...] maja 2007r. o wydanie zezwolenia oraz naliczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2007r. zezwolił inwestorowi tj. P.P.H.U "K" Sp. z o .o . Zakład Pracy Chronionej na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] sieci wodociągowej wraz z przyłączem o długości 92,5 mb i średnicy 0,09 mb oraz kanalizacji sanitarnej tłoczonej o długości 113 mb i średnicy 0,063 mb do budynku nr 77 o łącznej powierzchni rzutu poziomego 15,60m2. Decyzją tą nałożył również opłatę.

W dniu [...] marca 2009r. do Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta wpłynął wniosek z informacją o zmianie właściciela umieszczonej w pasie drogowym sieci wodociągowej zgodnie z Porozumieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz z prośbą o wygaszenie decyzji z dnia [...] maja 2007r. Zważywszy na fakt, iż wyżej wymienione Porozumienie zawarte zostało z D.P., a decyzja zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej wydana była na firmę "K" Sp. z o. o. organ przeprowadził czynności wyjaśniające. Ustalił, iż pierwotnym właścicielem umieszczonej sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami jest D.P.; świadczy o tym decyzja zezwalająca na lokalizację urządzeń w pasie drogowym wydana przez Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006r., umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem "K" Sp. z o. o. a D.P. oraz Porozumienie nr [...] zawarte w dniu [...] kwietnia 2007r. w sprawie wykupu odcinka sieci wodociągowej w ul. [...] od działki nr [...] do działki [...] długości 85,5mb pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o. o. a D.P..

Na podstawie zgromadzonych dowodów Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] lipca 2009r. stwierdzającą wygaśnięcie w całości decyzji z dnia [...] maja 2007r.

W związku z tym, iż skarżąca Spółka nie wykupiła od pierwotnego inwestora całości umieszczonych urządzeń w pasie drogowym, pismem z dnia [...] lipca 2009r. D.P. wystąpiła z prośbą o naliczenie opłat za umieszczone przyłącze wodociągowe o długości 7,83 i średnicy 0,09 mb oraz sieć kanalizacji sanitarnej o długości 114 mb i średnicy 0,063 mb.

Decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2009r. Prezydent Miasta nałożył opłatę na D.P. za umieszczone w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009r. nowy właściciel tj. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. został zawiadomiony o braku wpływu wniosku w celu uzyskania zezwolenia i naliczenia opłat za pozostające w pasie drogowym ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przewód wodociągowy. Organ poinformował także Spółkę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zabronione i skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Odpowiadając na powyższe pismo Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. pismem z dnia [...] stycznia 2010r. wystąpiło z postulatem o rozważenie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego.

Następnie Przedsiębiorstwo pismem z dnia [...] lutego 2010r. poinformowało organ, iż kwestia legalności obciążenia PWiK Sp. z o.o. opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego i umieszczenia urządzeń sieciowych stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który orzekł unieważnić wydane decyzje.

Spółka podniosła, iż zachodzi tożsamość sytuacji faktycznej, wyroki mają charakter prejudycjalny, skutkiem czego staje się bezprzedmiotowe żądanie uiszczenia przez Spółkę opłat.

Pismem z dnia [...] marca 2010r. organ poinformował Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., o konieczności uregulowania stanu prawnego pozostających w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Wyjaśnił również, że ul. [...] jest drogą publiczną zaliczaną do kategorii dróg powiatowych, dla której obowiązuje ustawa z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych. Przypomniał także o tym, iż należy złożyć do Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta wniosek o wydanie zezwolenia i naliczenie opłat za pozostające w pasie drogowym urządzenia, które zostały wykupione przez Spółkę.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r. Przedsiębiorstwo [...] nie podzieliło stanowiska organu. Stwierdziło bowiem, że nie jest adresatem obowiązku publiczno - prawnego co do umieszczonego w pasie drogowym przewodu wodociągowego wybudowanego przez D.P..

Następnie organ w uzasadnieniu podkreślił, że w przypadku uchylania się od odpowiedzialności uiszczania opłat rocznych nowy właściciel powinien usunąć z pasa drogowego przewód wodociągowy. Zarząd PWiK nie podzielił argumentacji organu. W kolejnej korespondencji wskazał, że "Przedsiębiorstwo nigdy nie umieszczało w pasie drogowym wspomnianych urządzeń, stąd też stoi na stanowisku, że nie może być adresatem żądania." Zwrócił uwagę również, że żaden z przywołanych przez organ przepisów nie zawiera regulacji mówiącej o tym, że nowy właściciel zobowiązany jest do ponoszenia kosztów związanych z pozostającymi w pasie drogowym urządzeniami infrastruktury technicznej.

W związku z powyższym zarządca drogi ustalił karę pieniężną stanowiącą

10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej przez rzut poziomy urządzenia tj. długość: 85,5 mb i średnica: 0,09 mb, łączna powierzchnia 7,70m2, stawki opłat za zajęcie 1m2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (454 dni) tj. w okresie od [...] stycznia 2010r. do [...] marca 2011r.

Odwołanie do decyzji organu I instancji złożyło Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o.. W pierwszej kolejności strona skarżąca podniosła, że ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 5 obowiązek uiszczania opłaty wiąże z umieszczeniem urządzeń w pasie drogowym, a nie ich eksploatowaniem. Biorąc pod uwagę, że pojęcie "umieścić" dotyczy jednorazowej czynności faktycznej związanej z usytuowaniem w sposób trwały jakiegoś urządzenia w określonym miejscu, może być ono adresowane wyłącznie do inwestora, który wybudował wspomniany w decyzji fragment sieci wodociągowej. To nie kto inny tylko właśnie ów inwestor umieścił wspomniane w decyzji urządzenie infrastruktury technicznej w postaci fragmentu instalacji wodociągowej w pasie drogowym i tylko on z tego tytułu ponosić winien obowiązek publicznoprawny opisany w ustawie o drogach publicznych. To prawda, że skarżąca Spółka stała się prawnym dysponentem urządzeń infrastruktury technicznej, z faktu tego nie wynika jednakże, iż wspomniany obowiązek publicznoprawny uiszczania opłaty z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przeszedł na skarżącą.

Jeśli więc skarżąca Spółka nie mogła być adresatem obowiązku publicznoprawnego z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to tym samym nie mogła też być adresatem kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego

z art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy. Tym samym wydana decyzja jest obarczona błędem dyskwalifikującym jej byt prawny. Ponadto strona wskazała, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie organu z dnia [...] marca 2011 r. wydane następnego dnia po wydaniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że postępowanie w sprawie trwa nadal i ma być zakończone [...] kwietnia 2011 r.

Następnie strona skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definiujący pas drogowy. Zdaniem strony analiza przywołanego pojęcia pozwala na sformułowanie wniosku, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 kc o przestrzennej formule granicy własności o jakiej traktuje art. 140 kc. Uwzględniając przywołane regulacje prawne w stanie faktycznym sprawy konieczne zdaniem strony wydaje się ustalenie, jaka wielkość gruntu zlokalizowanego pod powierzchnią pasa drogowego jest niezbędna do swobodnego wykonywania prawa własności przez zarządcę drogi. Przedsiębiorstwo stwierdziło, że badając wskazaną okoliczność należy wziąć pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, którym jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego

i zarządzanie drogą jako częścią pasa drogowego. Takich rozważań w kontekście przestrzennego określenia granic pasa drogowego w sprawie zabrakło, skutkiem czego sprawa na pewno nie dojrzała do rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] lipca 2011r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Na początku organ wskazał, że droga przy ulicy [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, jej przebieg został ustalony uchwałą Nr XXXI/328/2004 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj., Nr 47 poz. 849). W niniejszej sprawie mają więc zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Dalej organ omówił przeprowadzone w sprawie postępowanie wraz z przytoczeniem treści przepisów ustawy o drogach publicznych mających w sprawie zastosowanie.

Podniósł też, że w związku ze zmianą właściciela sieci wodociągowej, na wniosek P.P.H.U. "K" Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej, decyzją z dnia [...] lipca 2009r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Oddziału Dróg stwierdzono wygaszenie decyzji z dnia [...] maja 2007r. zezwalającej P.P.H.U. "K" Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] sieci wodociągowej z przyłączem oraz kanalizacji sanitarnej tłoczonej do budynku nr 77 i jednocześnie nakładającej opłatę za umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2009r. powstał zakaz dalszego zajmowania pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie w nim m.in. odcinka sieci wodociągowej od działki [...] do działki [...] o długości 85,50 mb. PWiK Spółka z o.o. jako nowy właściciel odcinka sieci wodociągowej od działki [...] do działki [...] o długości 85,50 mb była zobowiązana do uregulowania sytuacji administracyjno-prawnej związanej z lokalizacją wyżej wskazanego urządzenia w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. [...]). Szerszy dostęp do pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tym samym jeżeli Spółka była zainteresowana zajmowaniem pasa drogowego to powinna była wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na jego zajęcie, w przeciwnym wypadku miała obowiązek usunąć z pasa drogowego urządzenie stanowiące jej własność.

Zdaniem Kolegium przy dokonywaniu interpretacji obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie można kierować się jedynie wykładnią językową, opierającą się na semantycznym znaczeniu zawartych w tym przepisie pojęć. Trzeba także uwzględnić kontekst, w jakim zostały one użyte, jak również cel wprowadzonej przez ustawodawcę regulacji. Nie można bowiem zapominać o szczególnym przeznaczeniu pasa drogowego. Jego przestrzeń jest zarezerwowana do prowadzenia ruchu. Wszelkie czynności niezwiązane z zarządzaniem drogą i potrzebami ruchu objęte są zakazem wynikającym z art. 39 ust. 1 ustawy. Ustawodawca w art. 40 ust. 1 i 2 warunkowo pozwala na zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami bądź potrzebami ruchu drogowego. "Umieszczenie urządzeń" jest czynnością o trwałym skutku, jakim jest zajęcie pasa drogowego. To właśnie z utrzymywanie takiego trwałego skutku w postaci zajmowania pasa drogowego, a nie tylko z samą czynnością usytuowania urządzeń w pasie drogowym ustawodawca wiąże obowiązek uzyskania zezwolenia oraz uiszczania opłat. Wskazuje na to przede wszystkim sposób wymierzania opłat przyjęty w art. 40 ust. 5 ustawy. Są one pobierane za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Nadto jednym z obligatoryjnych elementów zezwolenia jest wyznaczenie dozwolonego terminu korzystania z pasa drogowego. Upływ tego terminu powoduje zakaz dalszego zajmowania pasa drogowego, zaś kontynuowanie zajmowania pasa, a więc utrzymywanie skutku w postaci zajęcia pasa drogowego, wymaga wydania nowego zezwolenia lub zmiany dotychczasowego.

Dalej Kolegium podało, iż jego zdaniem o tym, jaki jest zakres prawa własności decyduje jej przeznaczenie. O przeznaczeniu pasa drogowego decyduje jego rdzenny element, jakim jest droga. Zajęcie pasa drogowego na inny cel niż prowadzenie ruchu, w każdym przypadku będzie wiązało się z niedogodnościami w realizacji podstawowej funkcji drogi - funkcji komunikacyjnej. Umieszczenie instalacji wodociągowej pod powierzchnią pasa drogowego, bez względu na głębokość takiego zabiegu, zawsze związane jest z utrudnieniami w korzystaniu z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, chociażby z uwagi na konieczność wykonywania remontów, modernizacji sieci wodociągowej. Stąd Ustawodawca pozwala warunkowo na zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymanie i ochrona dróg. Szerszy dostęp do pasa drogowego może wynikać tylko z zezwolenia zarządcy drogi, który w ten sposób czuwa nad stanem dróg. PWiK Spółka z o.o. przejęła na własność odcinek sieci wodociągowej w rejonie ul. [...] od działki [...] do działki [...] długości 85,50 mb, zajmujący pas drogowy drogi publicznej. Zajmowanie pasa drogowego przez umieszczone tam urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o które zobowiązany był wystąpić nowy właściciel, jeżeli był zainteresowany utrzymywaniem skutku w postaci zajmowania pasa drogowego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy omówił sposób wyliczania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i stwierdził, że kara została wymierzona we właściwej wysokości.

Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się Spółki, że organ I instancji dopuścił się naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 104 § 2 i art. 123 § 1 i 2 kpa przez wydanie [...] marca 2011r. decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty i jednocześnie przedłużenie postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. czasu trwania postępowania w tej samej sprawie do dnia [...] kwietnia 2011r., jednak zauważyło, że naruszenie to nie ma wpływu na wynik postępowania.

Skargę na decyzję SKO wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., w której zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenia prawa procesowego a to art. 140 w związku z art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego rygorom proceduralnym wymaganym przez prawo,

- naruszenie prawa materialnego a to art. 3, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 40 ust. 2, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, a także art. 140 i 143 kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że stroną obowiązku publicznoprawnego, a w ślad za tym stroną postępowania w niniejszej sprawie jest skarżąca Spółka,

- obrazę prawa materialnego - art. 39 ust. 3 i 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że zezwolenia, o którym mowa w przywołanym przepisie, wymaga zajmowanie pasa drogowego przez następcę prawnego inwestora, który już takie zezwolenie uzyskał.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności podniosła, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa, mającym zastosowanie do decyzji odwoławczych, uzasadnienie prawne decyzji ostatecznej powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa i - co zrozumiałe uwzględniając specyfikę procesową takiej decyzji - powinno zawierać ustosunkowanie się do argumentów prawnych zawartych w odwołaniu. Tymczasem decyzja organu II instancji tej ustawowej dyrektywie nie odpowiada. Spółka w swym odwołaniu podniosła szereg argumentów prawnych na poparcie swojego stanowiska, które organ odwoławczy albo przemilczał bądź też potraktował jako a priori niezasadne bez próby rzeczowej polemiki. A przecież na organie odwoławczym spoczywał ustawowy obowiązek prawidłowego uzasadnienia prawnego swego stanowiska poprzez m.in. ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu.

Następnie skarżąca podała, że nie posiadała statusu inwestora budowy urządzenia, którą realizował zainteresowany właściciel nieruchomości przy

ul. [...], a jego obowiązki w tym zakresie uregulowane są przede wszystkim w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organy obu instancji w ogóle pominęły fakt, że w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych posłużono się terminem "umieszczania", a nie "umieszczenia" urządzeń w pasie drogowym, co wskazuje na to, że przepisy dotyczące opłat i kar za zajęcie pasa drogowego odnoszą się wyłącznie do procesu budowlanego i czasu, w którym ten proces przebiega. Biorąc to pod uwagę - w ślad za argumentacją odwołania –Spółka podniosła, że pojęcie "umieścić" dotyczy czynności faktycznej związanej z usytuowaniem w sposób trwały jakiegoś urządzenia w określonym miejscu. To wskazuje, że może być adresowane wyłącznie do podmiotu faktycznie dokonującego takiej czynności. Ponadto przywołany przepis wiąże go z "umieszczaniem" urządzeń, nie zaś z ich późniejszym eksploatowaniem. Jeśli więc pas drogowy został już raz legalnie zajęty, to nie ma w szczególności podstaw prawnych do wygaszenia decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i to w trybie art. 162 kpa tylko z tej przyczyny, że zmienił się dysponent prawny owego urządzenia. Cywilnoprawny transfer praw i obowiązków właścicielskich nie rodzi transferu obowiązku publicznoprawnego, a w istocie do tego sprowadza się konstrukcja prawna objawiona decyzjami obu organów.

Analizując definicję pasa drogowego strona sformułowała wniosek, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Natomiast zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Uwzględniając przywołane regulacje prawne, zdaniem skarżącej koniecznym było ustalenie, jaka wielkość gruntu zlokalizowanego pod powierzchnią pasa drogowego jest niezbędna do swobodnego wykonywania prawa własności przez zarządcę drogi ul. [...]. Badając wskazaną okoliczność należało wziąć pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, którym jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a ponadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią. W tym celu niezbędne było dokonanie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a następnie porównanie wielkości pasa drogowego znajdującego się pod powierzchnią gruntu z głębokością, na jakiej zostało umieszczone urządzenie.

W niniejszej sprawie, brak jest rozważań organów obu instancji w omawianym zakresie, co w ocenie Spółki stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero właściwe ustalenie głębokości pasa drogowego, a następnie prawidłowe zestawienie tej wielkości z głębokością, na jakiej zostało umieszczone sporne urządzenie, pozwolić może na ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło i to nielegalnie do zajęcia pasa drogowego co mogłoby uniemożliwiać prawidłowe utrzymanie tej drogi gminnej i bezpieczne jej wykorzystywanie.

Na koniec Spółka wskazała, że nie prowadzi działalności komercyjnej, lecz jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej realizuje zadania własne Gminy przez nią samą określone i narzucone w formie uchwały, na której treść żadnego formalnego wpływu nie ma. Wobec tego powstaje pytanie o prawną dopuszczalność nakładania obowiązku publicznoprawnego na Spółkę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, ze skarżąca Spółka nie podniosła nowych okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

§ 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod

względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), za podstawę rozstrzygnięcia biorąc akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestie związane z ustaleniem granic pasa drogowego, jego ochrony, zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy pt. "Pas drogowy". Pas drogowy wraz z obiektami i urządzeniami zostaje wyodrębniony z przestrzeni z chwilą oddania drogi do użytku. Jako zgodny z prawem należy traktować stan, w którym przestrzeń pasa drogowego wolna jest od jakichkolwiek postaci ingerencji niezwiązanych z przeznaczeniem drogi (P. Zaborniak w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa od drogach publicznych. Komentarz, Wydanie 1, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 446). Rolą, jaką pełni pas drogowy jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią.

Możliwe jest zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z zarządzaniem drogą lub prowadzeniem ruchu drogowego na zasadzie wyjątku (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy), ale wymaga to zezwolenia zarządcy drogi udzielonego decyzją administracyjną. Stanowi o tym wprost art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Między innymi zezwolenie to konieczne jest na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2).

Przenosząc powyższe okoliczności na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za konieczne wskazanie, iż w całości podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Skarżący w żaden sposób ustaleń tych nie podważył, co w konsekwencji skutkuje przyjęciem stanowiska, że inwestycja P.P.H.U. K sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej polegająca na umieszczeniu za zgodą Prezydenta w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej drogę powiatową sieci wodociągowej z przyłączem i kanalizacją sanitarną nie jest związana z koniecznością obsługi drogi ani z potrzebami ruchu drogowego.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej Spółki odnośnie nieustalenia przez organy wielkości gruntu zlokalizowanego pod powierzchnią pasa drogowego, która jest niezbędna do swobodnego wykonywania prawa własności przez zarządcę drogi. Definiując "pas drogowy", przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi o liniach granicznych gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Dookreślenie "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" niewątpliwie należy odnieść należy do gruntu, nie zaś do jego powierzchni nad i pod powierzchnią tego gruntu.

Wobec tego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, by dolną granicę pasa drogowego wyznaczało położenie najniżej w danym miejscu umieszczonego urządzenia technicznego, związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także związanego z potrzebami zrządzania drogą (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 780/08). Nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który dał odpowiedź na pytanie : na jakiej konkretnej głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego. Ustalenie, czy określone urządzenie infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, jak np. sieć wodociągowa, znajduje się w pasie drogowym, podlega każdorazowo badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II GSK 136/08).

Dodatkowo należy podzielić stanowisko Kolegium, że umieszczenie instalacji wodociągowej pod powierzchnią pasa drogowego, niezależnie od głębokości jego umieszczenia, wiąże się z utrudnieniami w korzystaniu z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, chociażby z uwagi na konieczność przeprowadzania prac remontowych sieci wodociągowej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa sieć wodociągowa niewątpliwie znajduje się w pasie drogowym.

Dlatego też jej umieszczenie powinno zostać poprzedzone zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie zostało udzielone P.P.H.U. K Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2007r. W decyzji tej Prezydent zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (p) (kategoria drogi: powiatowa) sieci wodociągowej z przyłączem i kanalizacji sanitarnej tłocznej do budynku nr 77, o powierzchni rzutu poziomego 15,60 m2. Okres umieszczenia organ oznaczył od dnia [...] maja 2007r. Jednocześnie decyzją tą, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek uiszczenia stosownej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustalenie wysokości opłaty oraz wskazanie sposobu jej uiszczenia są bowiem niezbędnymi elementami decyzji wyrażającej zgodę.

Wskutek zmiany właściciela spornego odcinka sieci wodociągowej, na wniosek P.P.H.U. K Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2009r., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2009r. na podstawie art. 162 § 1 kpa stwierdził wygaszenie decyzji z dnia [...] maja 2007r., uznając ją za bezprzedmiotową.

Sąd akceptuje stanowisko organu, że w sytuacji zmiany właściciela urządzenia umieszczonego już w pasie drogowym, dokonanego na skutek jego zbycia innej osobie istnieje konieczność wygaszenia decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym i naliczającej stosowne opłat. Stan taki prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji co do jej podmiotu w części dotyczącej określenia rocznej opłaty, ponieważ zmianie uległ stan faktyczny, który stanowił podstawę określenia opłaty. W danych okolicznościach nie istnieje już po stronie zbywcy obowiązek, odpadła bowiem przyczyna jego powstania ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009r. , sygn. akt II SA/Rz 111/09 ).

Obowiązek uiszczania opłaty obciąża więc wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Obciążanie w dalszym ciągu dotychczasowego właściciela opłatami rocznymi z tytułu umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym byłoby nielogiczne, prowadzące do przyjęcia stanowiska, że niezależnie od tego kto jest właścicielem urządzenia, kto posiada i korzysta z niego, to osoba która dokonała jego umieszczenia w pasie drogowym zawsze uiszcza opłatę roczną. Taki pogląd nie zasługuje na akceptację.

W ocenie Sądu, wobec bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] maja 2007r. w części dotyczącej nałożenia na P.P.H.U. K Sp. z o.o. obowiązku uiszczania rocznej opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym odcinka sieci wodociągowej, słusznie Prezydent Miasta stwierdził jej wygaśnięcie. Decyzja Prezydenta Miasta z [...] lipca 2009r., wobec jej niezaskarżenia, weszła do obrotu prawnego i uzyskała status ostateczności. Została ona również doręczona do wiadomości nowemu właścicielowi spornego odcinka sieci wodociągowej – Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o.. Strona skarżąca miała więc świadomość, że nabyty przez nią odcinek sieci istnieje w pasie drogowym bez funkcjonującego w obrocie prawnym stosownego zezwolenia. O konieczności wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta celem naliczenie wymaganej prawem opłaty skarżąca Spółka była kilkakrotnie informowana przez organ, o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pisma z dnia [...] grudnia 2009r. (k. 27 akt administracyjnych), [...] marca 2010r. (k. 34) oraz z [...] czerwca 2010r. (k. 39). Przedsiębiorstwo [...] sp. Z o.o. uparcie jednak odmawiało złożenia stosownego wniosku twierdząc, że nie było inwestorem spornego odcinka sieci, a ponadto opłata za zajęcie pasa drogowego dotyczy "umieszczania" w nim urządzeń, a nie ich eksploatacji. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił sposób wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazując jednocześnie, że w przypadku umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej (w niniejszej sprawie sieci wodociągowej) stawka za zajęcie pasa określana jest w wymiarze jednego roku, a stawki roczne obowiązują nie tylko przez pierwszy rok, ale również przez kolejne lata zajęcia pasa drogowego przez urządzenie. Oznacza to, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pobiera się opłaty coroczne, za cały okres pozostawania urządzenia w pasie drogowym (podobnie por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 353/06; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 150/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 października 2006r., sygn. akt III SA/Łd 264/06; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 81/08). Powyższe potwierdza również treść przepisu art. 40 ust. 13a ustawy, zgodnie z którym opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.

Konkludując, stwierdzić należy, że niezależnie od tego, kto jest właścicielem urządzenia opłata co roku powinna być uiszczana. Oczywistym jest, że podmiot, który zbył sporny w niniejszej sprawie odcinek sieci wodociągowej nie ma obowiązku ponoszenia opłat za cały okres jego istnienia w pasie drogowym, natomiast za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że opłata taka będzie obciążała każdorazowego właściciela sieci, a więc obecnie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o..

Zdaniem Sądu, Przedsiębiorstwo wiedząc o braku w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa, a co za tym idzie o bezprawnym jego zajmowaniu, powinno było wystąpić z wnioskiem do Prezydenta Miasta o jego udzielenie. Brak stosownego zezwolenia rodzi natomiast skutki w postaci konieczności zapłaty kary (art. 40 ust. 12), której wysokość w przedmiotowej sprawie została wyliczona w sposób prawidłowy. Nie można więc zarzucić organom prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że fakt iż udziałowcem Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. jest Gmina przemawia przeciwko nałożeniu na skarżącą Spółkę na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przedsiębiorstwo [...] spółki z o.o. od momentu wpisania do rejestru przedsiębiorców posiada osobowość prawną, jest zatem odrębnym podmiotem prawnym, co sprawia, że ponosi odpowiedzialność z tytułu niewykonania obowiązku publicznoprawnego.

Z tych wszystkich względów, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.