Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1053/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 13/20 o odrzuceniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017 w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 13/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017 w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat nieruchomości m.st. Warszawy i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, którego § 2 pkt 4 jest kwestionowany przez stronę skarżącą, zostało podjęte w oparciu o przepisy kompetencyjne ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 w powiązaniu z art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.).

Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia jest częścią tzw. "słowniczka" i wskazuje, że ilekroć w zarządzeniu jest mowa o dzierżawie, należy przez to rozumieć odpowiednio również najem z wyłączeniem możliwości pobierania pożytków. Sens tego sformułowania sprowadza się do rozszerzenia zawartych w zarządzeniu regulacji dotyczących dzierżawy nieruchomości także na ich najem z wyłączeniem możliwości pobierania pożytków. Rozszerzenia to ma przy tym charakter względny, bowiem takie rozszerzone rozumienie ma być dokonywane "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem specyfiki obu rodzajów umów.

Zdaniem Sądu skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego, a także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi. W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Zarządzenie stanowi deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty, ale deklaracja nie wiąże nie tylko przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ale także samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia. Związek pomiędzy zaskarżoną częścią zarządzenia a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę powinien polegać na tym, że zaskarżona część zarządzenia negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację. Zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia nie pozbawia skarżącej uprawnienia do korzystania z dzierżawionej nieruchomości, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżąca nie dysponowała roszczeniem cywilnym o przyznanie jej prawa najmu lub dzierżawy nieruchomości. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zarządzenia w zaskarżonej części wykluczyłoby skarżącą z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś całe zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego, jak zachowa się w przyszłości, to nie dochodzi, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia skarżącej ewentualnego zawarcia z organem umowy cywilnej oraz jej treści. Wiążący charakter zarządzenie ma jedynie w stosunku do zarządów dzielnic, kierowników jednostek organizacyjnych oraz Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. Skoro zatem zarządzenie (w tym i zaskarżony § 2 pkt 4) ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych. Paragraf 2 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia w sposób władczy nie ingeruje bowiem w sferę prawną strony skarżącej.

Wobec tak wskazanego przedmiotu zaskarżenia Sąd uznał, że § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat nieruchomości m.st. Warszawy i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent m.st. Warszawy nie jest żadnym z aktów o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w tym wskazanych w punktach 4, 5 i 6 tego przepisu, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie (błędnie zatytułowaną "Zażalenie") wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W., zarzucając naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez mylną ocenę zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości na okres do 3 lat.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że umowa, której przedmiotem mają być altanki śmietnikowe, tylko z nazwy ma charakter cywilnoprawny, faktycznie dotyczy obowiązków nakładanych w drodze administracyjnej, wynikających z aktów prawa administracyjnego, takich jak ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) i ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Również poprzez zaskarżoną regulację zmieniającą ustalone w prawie cywilnym zakresy poszczególnych umów cywilnoprawnych i administracyjny nakaz zawierania umów zgodnie w zaskarżona regulacją sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Brak jest możliwości realizacji podstawowej zasady stosunków cywilno-prawnych - zasady swobody umów.

W związku z powyższym Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 P.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, bo rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6).

Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 P.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Wspólnota zarzuciła Sądowi I instancji "naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez mylną ocenę zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości na okres do 3 lat". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 455/13 oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4451/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do powołanego art. 101 u.s.g. nie został dopełniony, bowiem przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie tego zarzutu uznać należy, że odnosi się on do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przepisie tym ustawodawca jednocześnie określił sekwencję dokonywanej przez sądy administracyjne oceny dopuszczalności skargi wniesionej na wymienione w nim uchwały lub zarządzenia. W jego świetle, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega zatem, czy kwestionowana uchwała lub zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Negatywne w tym zakresie ustalenie skutkuje bowiem brakiem kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy i w konsekwencji czyni zbędną ocenę interesu prawnego skarżącego, którego wykazywanie w takim przypadku staje się zbędne.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że w niniejszej sprawie podstawowym zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017 w zaskarżonej części zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tego obowiązku wywiązał się, ustalając że z uwagi na przedmiot, treść i podstawę wydania nie ma ono takiego charakteru. Istotnie, w zaskarżonym postanowieniu Sąd wypowiedział się, że skoro zarządzenie (w tym i zaskarżony § 2 pkt 4) ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych. Powyższe stwierdzenie było jednakże konsekwencją oceny dopuszczalności skargi na akt niezwiązany z działalnością administracji publicznej i jej odrzuceniem w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. podkreślić trzeba, że powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż w oparciu tylko i wyłącznie o ten przepis nie jest możliwe ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi ma charakter sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie zaskarżonego § 2 pkt 4 – charakter aktu prawa miejscowego, co z kolei czyni dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Zasadność wskazanego zarzutu mogłaby być rozważana i oceniana jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego jego zastosowania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, który stanowił podstawę zaskarżonego zarządzenia, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Zarzut skargi kasacyjnej nie może natomiast się ograniczać do wskazania naruszenia przepisów P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wyznacza generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. Jeżeli w okolicznościach danej sprawy sąd stwierdzi, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 5, to prawidłowym rozstrzygnięciem będzie odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14 oraz z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 623/18).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność postawionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącej kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa.

Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie zawiera adekwatnego rozwinięcia zarzutu, tj. nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby, że sprawa ma charakter administracyjny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest ogólnikowe i ma charakter wyłącznie polemiczny ze stanowiskiem Sądu I instancji. W pierwszej części jej autor wywodzi, że Wspólnota ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy, co jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach nie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bowiem skarga została odrzucona z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, a nie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej.

Argumentując, że zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy jest aktem związanym z działalnością administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, ponieważ dotyczy zawarcia umowy cywilnoprawnej skarżąca kasacyjnie stwierdza natomiast, że umowa, której przedmiotem mają być altanki śmietnikowe, tylko z nazwy ma charakter cywilnoprawny, faktycznie dotyczy obowiązków nakładanych w drodze administracyjnej, wynikających z aktów prawa administracyjnego, takich jak ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) i ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Powołanie się na bliżej nieokreślone przepisy ww. ustaw bez wskazania numeru artykułu i jego jednostki redakcyjnej oraz brak powiązania zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącymi materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że Wspólnota przedmiotem skargi uczyniła § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 maja 2017 r. nr 811/2017, który jest częścią tzw. "słowniczka". Tak też przedmiot ten określił Sąd I instancji, dokonując jedynie w niezbędnym zakresie oceny charakteru całego zarządzenia. Zarzuty powinny zatem odnosić się do tej zaskarżonej części zarządzenia i powinny być poparte stosowną argumentacją. W skardze kasacyjnej takich zarzutów natomiast nie przedstawiono ograniczając się do niejasnego wywodu, że "poprzez zaskarżoną regulację zmieniającą ustalone w prawie cywilnym zakresy poszczególnych umów cywilnoprawnych i administracyjny nakaz zawierania umów zgodnie w zaskarżona regulacją sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny.".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).