Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 223/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 129, art. 130, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi A.F., A.P. i T.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T.F., A.F. i A.P., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] na cel publiczny, pod drogi dojazdowe, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wymienioną nieruchomość na rzecz współwłaścicieli nieruchomości: T.F. w wysokości [...] zł za udział 1/3 części, A.F. w wysokości [...] zł za udział 1/3 części i A.P. w wysokości [...] zł, za udział 1/3 części, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] na cel publiczny, pod drogi dojazdowe, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki: nr: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wymienioną nieruchomość na rzecz współwłaścicieli nieruchomości: T.F. w wysokości [...] zł za udział 1/3 części, A.F. w wysokości [...] zł za udział 1/3 części i A.P. w wysokości [...] zł, za udział 1/3 części, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę [...].

W odwołaniu T.F., A.F. i A.P. podnieśli, że ustalona wysokość odszkodowania jest za niska. Stwierdzili, że ceny sprzedaży działek w L. kształtują się w wysokości [...] zł za 1 m2. Ponadto wskazali, że przed wydaniem decyzji organ nie dokonał aktualizacji operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, że działając na podstawie art. 136 Kpa, pismem z dnia 13 listopada 2013 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego A.N. z prośbą o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 października 2012 r., stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. A.N. potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Wskazał, że w kwestii wartości gruntu nieruchomości, jak również naniesień roślinnych nie zaszły żadne istotne okoliczności mogące rzutować na aktualność określonej wartości nieruchomości. Stwierdził, że operat nie uwzględnia zmiany właściciela nieruchomości na skutek postępowania spadkowego po E.F.. Ponadto rzeczoznawca majątkowy A.N. potwierdził aktualność operatu szacunkowego, umieszczając stosowną klauzulę w tym operacie.

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwanej dalej "ugn" wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jego organu wykonawczego. Wniosek winien być poprzedzony rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy (art. 114 ust. 1 ugn).

Burmistrz [...], powołując się na art. 115 ust. 1 i art. 116 ust. 1 i 2 ugn, wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność E.F.. Z uzasadnienia wniosku wynika, że nieruchomość jest niezbędna na realizację celu publicznego, pod drogi dojazdowe, zaś przebieg powyższych dróg jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości L., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Rokowania dotyczące nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna i zamiany nie dały pozytywnego rezultatu. Do wniosku załączono m. in. dokumenty dotyczące rokowań z właścicielem nieruchomości, wypis i wyrys z ewidencji gruntów, odpis księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] zatwierdzającą z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie L., stanowiącej własność E.F., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, m.in. na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. wezwał strony: E.F. i Burmistrza [...] do zawarcia umowy o nabycie przedmiotowego gruntu i jednocześnie stosownie do art. 115 ust. 2 ugn, wyznaczył dwumiesięczny termin na jej zawarcie. Wobec braku porozumienia stron, zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2012 roku wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], w której nie ma wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych.

Po przedłożeniu postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] w sprawie spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości E.F., organ I instancji zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zawiadomił spadkobierców o toczącym się postępowaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz o terminie rozprawy administracyjnej w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych i dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Na rozprawie spadkobiercy byłego właściciela, tj. T.F., A.F. i A.P. stwierdziły, że nie zgadzają się z ustaloną wartością nieruchomości w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.N. w dniu 25 października 2012 r., żądając jego ustalenia w wysokości [...] zł za 1 m2 gruntu. Natomiast Burmistrz Gminy W. zgodził się z ustaloną wartością 1 m2 gruntu w wysokości [...] zł.

Starosta Powiatu [...] zaskarżoną decyzja orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] na cel publiczny, pod drogi dojazdowe, nieruchomości położonej w obrębie L., gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Zgodnie z art. 112 ust. 3 ugn wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy określony cel "pod drogi dojazdowe" w decyzji o wywłaszczeniu jest celem publicznym oraz czy nieruchomość mogła być nabyta w drodze umowy. Pojęcie "drogi publiczne", użyte w art. 6 pkt 1 ugn zdeﬁniowane zostało w art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) według którego droga publiczna jest drogą zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisów szczególnych.

Według wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości L., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) przedmiotowe działki położone są w terenie dróg publicznych-dojazdowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ugn opiera się na kryterium przedmiotowym. Decydujące znaczenie ma charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc, czy będzie to działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ugn. Zatem niewątpliwie budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać.

Wojewoda wskazał, że fakt prowadzonych rokowań o nabycie nieruchomości w drodze umowy został udokumentowany. Burmistrz W. w pismach z dnia 13 stycznia 2013 r. i 2 lutego 2013 r. wystąpił do E.F. z propozycją kupna wymienionej nieruchomości lub dokonania zamiany na działki gruntu położone w miejscowości L.. Jednak w odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 lutego 2013 r., strona nie wyraziła zgody na propozycję, żądając jednocześnie ceny [...] zł za m2 gruntu. W konsekwencji prowadzonych rokowań nie doszło do nabycia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek Burmistrza W., jak i postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu [...] spełniają wymogi przywołanych przepisów działu lll rozdziału 4 ugn i niewątpliwie realizacja dróg dojazdowych stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ugn. Sprawa wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy W. nie była kwestionowana przez strony postępowania.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje odszkodowanie, które ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie zaś do art. 130 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości ustalana jest według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda wskazał, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona w zaskarżonej decyzji, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.N. (uprawnienia nr [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaniżonej wysokości odszkodowania oraz prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, organ dokonał oceny jego wartości dowodowej i tym samym ustaleń w zakresie możliwości ustalenia wysokości odszkodowania na jego podstawie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien, zgodnie z art. 75 Kpa, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny, a w konsekwencji na podstawie art. 80 Kpa ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, tj. czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Wojewoda podniósł, że szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem". W art. 134 ust. 1 ugn została przyjęta generalna zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach (zgodnie z art. 135 ust. 1 ugn), gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ nieruchomości tego rodzaju nie występują w obrocie, dopuszcza się określenie wartości odtworzeniowej. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn (tj. na podstawie planu miejscowego lub w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast zgodnie z ust. 2 w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób zgodnie z ust. 3, 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Stosownie zaś do ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość. która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn). Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie poprzedzającym wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Zgodnie z art. 153 ust.1 ugn ceny te koryguje się, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Jak wskazał rzeczoznawca w operacie szacunkowym, zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., dla miejscowości L. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) przedmiotowe działki położone są w terenie dróg publicznych-dojazdowych. Zatem w niniejszej sprawie cel przejęcia nieruchomości (wywłaszczenia) jest tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym ustaleniem, biegły do określenia wartości nieruchomości zastosował przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami przy uwzględnieniu transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. W pkt 7 operatu biegły wyjaśnił, dobór nieruchomości podobnych, dokonał ich opisu w zakresie przeznaczenia, położenia, uzbrojenia i sąsiedztwa. Wskazał, że w badanym okresie, tj. od 2010 do 2012 r. rynek nieruchomości drogowych w gminie W. jest mało rozwinięty. Na podstawie dziewięciu transakcji (tabela str. 17 operatu) biegły ustalił, że średnia cena takich gruntów wynosi [...] zł za 1 m2. Stwierdził, że wielkość działki nie wpływa na wartość jednostkową 1 m2 gruntu. W pkt 7.2 operatu szacunkowego biegły stwierdził, że w wycenie nie zastosowano trendu czasowego, bowiem rynek nieruchomości jest aktualnie rynkiem w miarę stabilnym, nie zaobserwowano gwałtownych spadków, czy też wzrostu cen. Powyższe zostało poparte analizą zmiany cen na podstawie obrotu nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe i stosownymi obliczeniami w zakresie ustalenia miesięcznego trendu czasowego [...].

W dalszej części opracowania wyjaśniono jakie cechy rynkowe wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, tj. lokalizacja, dostęp oraz dojazd, wyposażenie w infrastrukturę techniczną oraz sąsiedztwo i otoczenie. Dokonano opisu cech rynkowych oraz ustalono procentowy, jak i kwotowy wpływ cechy na poziom cen tego rodzaju nieruchomości. Biegły dokonał charakterystyki nieruchomości wycenianej, jak i charakterystyki trzech obiektów porównawczych, a następnie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości stosując poprawki wynikające z podobieństwa nieruchomości szacowanej i nieruchomości wybranych do analizy. W wyniku czego ustalił, że wartość 1 m2 gruntu szacowanej nieruchomości wynosi [...] zł. Podsumowując dokonaną wycenę biegły wskazał, że ustalona wartość nieruchomości gruntowej na kwotę [...] zł mieści się w przedziale cen uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości podobnych (drogowych) położonych na lokalnym rynku nieruchomości. Z tego też względu oszacowana wartość jest wartością rynkową, możliwą do uzyskania w obrocie rynkowym przy jej sprzedaży.

Określenia wartości nasadzeń roślinnych rzeczoznawca dokonał metodą wskaźnikową w wysokości [...] zł. Ilość drzew, gatunek, grubiznę biegły określił na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 25 października 2012 r. z udziałem współwłaścicieli nieruchomości (do operatu szacunkowego załączono protokół z oględzin nieruchomości). Tak określona wartość nieruchomości w wysokości [...] zł, tj. wartość gruntu w wysokości [...] zł oraz wartość naniesień roślinnych w wysokości [...] zł stanowiła podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości stosownie do udziałów w nieruchomości, według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że dokonana ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości w zakresie wiarygodności, jak i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do kwestii wskazywanej przez odwołujących ceny 1 m2 – [...] zł, która winna być zastosowana do ustalenia wartości nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten nie może mieć wpływu na dokonane ustalenia w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzut ten nie został poparty jakimkolwiek dokumentem, w zakresie transakcji kupna sprzedaży nieruchomości o walorach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Zarzut ten stanowi zatem jedynie przeświadczenie strony, że ich nieruchomość winna mieć wyższą wartość, niż ustalona wartość przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda stwierdził, że biegły dokonał określenia trendu czasowego bazując na analizie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe, zlokalizowanymi w miejscowości L., zawartymi w okresie od 2010 r. do 2012 r. Z analizy tej wynika, że ceny takich nieruchomości kształtują się od [...] zł do [...] zł za 1 m2 gruntu. Jednak, z uwagi na zastosowany sposób wyceny nieruchomości, na podstawie tzw. transakcji drogowych, wynikający z cytowanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, transakcje te nie mogły stanowić podstawy ustaleń w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle dokonanej analizy operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób właściwy dokonał wyjaśnień w zakresie doboru procedury określenia wartości nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych, przy zastosowaniu do wyceny metody porównania parami. Opis tych nieruchomości nie budzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a ponadto istnieje możliwość ich identyﬁkacji i tym samym ustaleń w zakresie właściwego ich doboru. Nie stwierdzono aby operat szacunkowy naruszał obowiązujące przy sporządzeniu operatu przepisy prawa, w tym art. 153 ust. 1 ugn w zakresie doboru metody i podejścia wyceny nieruchomości oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie doboru nieruchomości porównawczych. Zatem na podstawie dokonanej przez organ odwoławczy analizy operatu szacunkowego, nie stwierdzono uchybień merytorycznych, jak i formalnych, które dyskwaliﬁkowałyby jego wartość dowodową w sprawie. Dlatego też, operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego bowiem na podstawie dokonanej jego oceny może on stanowić dowód w sprawie. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. stwierdził, że operat szacunkowy zachował swą aktualność, mimo upływu 12 miesięcy od jego sporządzenia.

Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Strony postępowania miały możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i ustaleń.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] A.F., T.F. i A.P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisu art. 112 ugnw zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą" poprzez błędne zastosowanie w sytuacji kiedy w okresie obowiązywania specustawy nie jest dopuszczalna realizacji inwestycji drogowej, w tym wywłaszczenia nieruchomości pod budowę takiej drogi, na podstawie ogólnych zasada określonych w ugn; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak zebrania i pełnej oceny materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia odszkodowania, w tym przede wszystkim dokonanie jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego, określającego wartość wywłaszczanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 10 Kpa poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazały, że podstawę materialną wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 112 ugn, zgodnie z którym przepisy rozdziału 4 działu Ill tej ustawy stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art, 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak podniesiono na wstępie ww. działki wywłaszczone zostały z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Cel wywłaszczenia określony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości L. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., zgodnie z którym działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe oznaczone symbolami [...]. Uwadze organów obu instancji umknęło jednak, że w chwili wywłaszczenia obowiązywały przepisy specustawy. Art. 1 tej ustawy określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa wprowadza specjalne uproszczone procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przejawia się to zarówno w lokalizacji inwestycji, jak i zasadach nabywania nieruchomości pod te cele. Ma ona zatem charakter lex specialis, co oznacza jednocześnie niemożności realizacji takich inwestycji na zasadach ogólnych, w tym zwłaszcza na podstawie przepisów Rozdziału 4 Działu Ill ugn. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego specustawa została wprowadzona w celu uproszczenia i przyspieszenia procedur realizacji inwestycji drogowych, a zastosowanie pełnego trybu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ugn i prawa budowlanego, powodowałoby znaczne opóźnienia. Specustawa stanowi przejaw racjonalności polityki przestrzennej ustawodawcy. Stanowisko to znalazło również odzwierciedlenie w orzecznictwie administracyjnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt Il SA/Gl 1329/08 stwierdził: "Również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie będą do niej miały zastosowania przepisy u.p.z.p., a to zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 11i ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Jeżeli wnioskodawca podtrzyma wniosek i zamiar realizacji spornej inwestycji to sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r." Tym samym w warunkach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o powołany przez organy art. 112 ugn. Jedyną dopuszczalną procedurą nabycia nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji drogowej są bowiem zasady określone w specustawie.

Skarżące powołały się na przepisy art. 156 ust. 1 ugn, § 56 rozporządzenia, art. 154 ust. 1, § 36 ust. 4 rozporządzenia i wskazały, że powyższe unormowania nie pozostawiają rzeczoznawcy majątkowemu pełnej dowolności przy wyborze sposobu wyceny. Aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosowanie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Zgodnie z art. 75 Kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność, dokonania przez organy administracji oceny operatu szacunkowego, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Skarżące uważają, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera błędy i sprzeczności, które dyskredytują go jako dowód w sprawie. Przede wszystkim wady te dotyczą analizy rynku transakcyjnego i wyboru transakcji porównawczych, trendu czasowego, doboru cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz wyceny drzewostanu. Po pierwsze, dostrzec trzeba, że analizując rynek transakcyjny rzeczoznawca majątkowy ograniczył się jedynie do analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi pod poszarzenie dróg gminnych, gdzie jedynym nabywającym była Gmina W. (s. 15-16 operatu szacunkowego). Spowodowało to znaczne zawężenie transakcji, które mogły zostać uznane za podobne i wykorzystane do procesu wyceny. Zawężenie to doprowadziło w konsekwencji do stworzenia bazy porównawczej z transakcji gdzie w istocie wystąpiły dwie ceny – [...] zł i [...] zł za 1 m2. Ostatecznie oszacowania wartości dokonano na podstawie trzech transakcji z ceną transakcyjną [...] zł za 1 m2. Tym samym już wstępna selekcja nieruchomości porównawczych pozwoliła przewidzieć, że wartość nieruchomości musiała oscylować w granicach właśnie [...] zł za 1 m2. Dobór nieruchomości pod względem kryterium cenowego jest całkowitym zaprzeczeniem zasad wyceny nieruchomości określonych w powołanych wyżej przepisach ugn i rozporządzenia. Po drugie, ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, ze transakcje porównawcze pochodzą z połowy 2010 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1768/08 stwierdził iż: "operat szacunkowy stanowiący podstawę do wyceny przedmiotowej nieruchomości, jako materiał porównawczy winien wskazywać jedynie transakcje gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych za okres nie dłuższy, niż dwa lata

Skarżące zauważyły, że rzeczoznawca majątkowy odstąpił od dokonania aktualizacji cen na datę sporządzenia wyceny. Niemniej jednak wyjaśnienia zamieszczone w tym zakresie przez biegłego nie mogą stanowić podstawy do uznania, że faktycznie nie zachodziła potrzeba zatasowania trendu czasowego. Ze strony 18 operatu szacunkowego wynika, że dla określenia zmian cen w czasie posłużono się bazą nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Tymczasem wywłaszczane działki mają przeznaczenie drogowe i w oparciu o taki segment rynku dokonano wyceny tych działek. Tym samym badaniu zmienności cen powinien podlegać właśnie ten rynek, a nie segment nieruchomości mieszkaniowych. Nie wiadomo bowiem, czy zmienność cen w czasie na rynku mieszkaniowym jest identyczna, jak na rynku drogowym. Już tylko ubocznie dostrzec trzeba, że nawet ustalenia biegłego w odniesieniu do rynku mieszkaniowego obarczone są błędem. Do badania trendu przyjęto transakcje z przedziału [...] kwietnia 2010 r. – [...] lutego 2012 r. Tymczasem wartość nieruchomości oszacowano na dzień 25 października 2012 r. (data sporządzenia operatu). Brak jest natomiast jakichkolwiek danych, które pozwoliłyby na uznanie, że nie doszło do zmian cen w czasie w okresie od [...] lutego 2012 r. do dnia sporządzenia wyceny (8 miesięcy). Stąd też aktualizacja cen na datę sporządzenia operatu musi zostać uznana za zbyt dowolną. Po trzecie, w przeprowadzonej wycenie rzeczoznawca majątkowy uznał, że na badanym rynku transakcyjnym wpływ na wartość nieruchomości mają takie cechy jak: lokalizacja, dojazd, dostęp, infrastruktura techniczna, otoczenie. Ze strony 19 operatu szacunkowego wynika, że ustaleń tych dokonano na postawie badań preferencji potencjalnych nabywców, a także konsultacji tychże badań z pośrednikami obrotu nieruchomościami. Jakkolwiek zgodzić należy się z twierdzeniem, że dobór cech wpływających na wartość nieruchomości należy do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, to nie może to jednocześnie oznaczać zwolnienia organu z kontroli tegoż wyboru pod względem logiki przyjętych założeń. Badanym przez biegłego rynkiem był rynek transakcji nieruchomościami drogowymi. Oczywistym jest, że celem, który przyświeca nabywcom nieruchomości drogowej (zwłaszcza w przypadku poszerzenia dróg gminnych) jest realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego. Prościej rzecz ujmując, nieruchomości drogowa nabywana jest w celu budowy na niej obiektu w postaci drogi. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego jakoby o cenie nieruchomości drogowych miałby decydować w znacznym zakresie (20% wpływu na cenę - s. 19 operatu szacunkowego) ich stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, w tym energię elektryczną, czy wodę. O ile bowiem cecha ta ma znaczenie na rynku transakcji mieszkaniowych, to w przypadku rynku drogowego bez znaczenia dla nabywcy pozostaje, czy nieruchomość wyposażona jest w energię elektryczną. Cecha ta w żaden sposób nie polepsza walorów gruntów, na których budowana będzie droga. nieruchomości.

Wątpliwości skarżących budzi także dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego szacunku drzewostanu. Jak wspomniano na początku oszacowania wartości drzew dokonano na podstawie opracowania K. Z. "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich". Wykorzystano przy tym cennik dla drewna według publikacji Nadleśnictwa [...]. Ze strony 23 operatu szacunkowego wynika, że cennik ten obowiązywał w okresie od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2012 r., a zatem już chwili sporządzenia operatu szacunkowego był nieaktualny. Co więcej dane te były całkowicie nieaktualne w chwili orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też zastrzeżenia budzi bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę [...] jako dowodu w sprawie klauzuli aktualizującej operat szacunkowy wystawionej w dniu 1 grudnia 2013 r. Z powyższym łączy się zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasad obligujących go do zapewnienia czynnego udziału w sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do treści art. 10 Kpa. Organ nie zawiadomił stron postępowania o zebranym w postępowaniu odwoławczym materiale dowodowym oraz o przysługującym im prawie wypowiedzenia się, co zebranych dowodów. Tym samym strony nie miały możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Jest to tym bardziej istotnie, że zarzuty odwołania w istocie odnosiły się właśnie do wysokości ustalonego odszkodowania. Naruszenie zatem zagwarantowanej stronie zasady czynnego udziału w postępowaniu należało uznać za kwaliﬁkowaną wadę procesową postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu organ dodatkowo wskazał, że stronom umożliwiono zapoznanie się z operatem szacunkowym, a sporządzenie klauzuli aktualizacyjnej nie spowodowało żadnej zmiany w jego treści. Wojewoda uważa, że zastosowany tryb wywłaszczenia był dopuszczalny, jako tryb niezależny od wywłaszczenia przewidzianego specustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy istota sporu pomiędzy A.F., T.F. i A.P., a Wojewodą [...] sprowadza się do trzech zagadnień. Po pierwsze - dopuszczalności zastosowania trybu wywłaszczenia na tzw. zasadach ogólnych, wynikających z przepisów Działu III Rozdziału 4 ugndo nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], przeznaczone pod drogi publiczne – drogi dojazdowe w miejscowym planie zagospodarowania gminy W. dla miejscowości L. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Po drugie - prawidłowości sporządzonej na użytek niniejszej sprawy w formie operatu szacunkowego z dnia 25 października 2012 r. opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, którego aktualność potwierdził rzeczoznawca majątkowy A.N. w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. Po trzecie – niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, mającego – zdaniem skarżących - istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o pierwszą kwestię Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zastosowany w niniejszej sprawie tryb wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod drogi publiczne był niedopuszczalny. Zacząć należało od tego, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o przepisy ugn jest nie tylko wydzielenie gruntów pod drogi publiczne (w momencie składania wniosku o wywłaszczenie działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...] były już geodezyjnie wydzielone z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]), ale też realizacja inwestycji drogowej, tj. budowa oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Z przepisu art. 112 ust. 1 ugn wynika, że przepisy Rozdziału 4 Działu III ugn stosuje się m.in. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Nie budzi sporu między stronami i wątpliwości Sądu, to, że wydzielone działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...] zostały przeznaczone pod drogi publiczne – gminne drogi dojazdowe (oznaczone odpowiednio symbolami: [...] w miejscowym planie zagospodarowania gminy W. dla miejscowości L. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Rację mają skarżący, że – co do zasady - wywłaszczenie pod inwestycje drogowe dokonywane jest w trybie przepisów tzw. specustawy drogowej. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości pod drogi gminne specustawa nie wyłącza możliwości nabywania nieruchomości przez gminę na cel publiczny na zasadach określonych w Rozdziale 4 Dziale III ugn. Takie wyłączenie dotyczy jedynie lokalizacji i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa pod drogi krajowe będące autostradami, co wynika z przepisu art. 44 specustawy.

Wbrew temu co twierdzą skarżący na przeszkodzie do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ugn nie stała norma wyrażona w przepisie art. 11i ust. 2 specustawy, która w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłącza zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy na skutek wniosku inwestora dana nieruchomość została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Wówczas to znaczenie mają ustalenia zawarte w decyzji o zrid, a nie ustalenia wynikające z planu miejscowego lub (w przypadku braku planu miejscowego) zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem jest to, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wnioskowano o wydanie w trybie specustawy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem zarzut zawarty w pkt I skargi jest nieuzasadniony.

Sąd nie dopatrzył się, aby Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 6 czerwca 2006 r. o sygn. akt K 23/05 sformułował wprost pogląd o wyłączeniu stosowania w sprawach lokalnych inwestycji drogowych przepisów ugn. Trybunał Konstytucyjny opowiedział się m.in. za legalnością wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach normujących lokalizację dróg oraz przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przepisów o ochronie przyrody w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości na cel publiczny. Trybunał podkreślił, że specustawa ma charakter epizodyczny. Rację mają skarżące twierdząc, że celem specustawy jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jednak Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Na gruncie specustawy chodzi zwłaszcza o przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych, co jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską, a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju.

Zdaniem Sądu, obowiązujące regulacje w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi gminne nie krępują podmiotu publicznoprawnego w wyborze trybu nabycia nieruchomości. Celem nadrzędnym jest to, aby wywłaszczenie przebiegło sprawnie, z poszanowaniem praw stron i aby wywłaszczony w rozsądnym terminie uzyskał słuszne odszkodowanie. To jaki tryb nabycia nieruchomości pod drogę gminną zostanie zastosowany w konkretnym przypadku jest uwarunkowane wieloma czynnikami: wielkością i charakterem inwestycji, ilością stron postępowania, stanem poczynionych przygotowań faktyczno-prawnych w procesie pozyskiwania gruntów na cel publiczny, istniejącym na dzień złożenia wniosku o nabycie nieruchomości. Zatem istnienie alternatywy w wyborze trybu nabycia nieruchomości pod drogi publiczne gminne ułatwia realizację zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie budowy dróg, ponieważ pozwala na zastosowanie właściwych instrumentów prawnych w gospodarowaniu przestrzenią publiczną, uwzględniających lokalne uwarunkowania.

Zdaniem Sądu, skoro na dzień złożenia przez Burmistrza W. wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, przewidujący drogi publiczne na terenie prywatnym, przedmiotowe działki gruntu były wydzielone geodezyjnie i znajdowały się w liniach rozgraniczających dróg publicznych, w sprawie chodziło o nabycie stosunkowo niewielkiej liczby nieruchomości pod inwestycję o charakterze lokalnym, realizowaną w stosunkowo małej miejscowości, to nieracjonalnym byłoby niejako "cofnięcie" procesu pozyskiwania gruntów na cel publiczny na etap złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (działki są już wydzielone, obowiązują ustalenia planu miejscowego). Sąd zwraca uwagę, że w warunkach niniejszej sprawy wywłaszczenie na zasadach ogólnych umożliwiło stronom otrzymanie odpisu decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nie tylko o wywłaszczeniu, ale i odszkodowaniu. Natomiast w trybie specustawy właścicielom nieruchomości nie doręcza się odpisu decyzji o zrid (zawiadamia się tylko o wydaniu decyzji). Specustawa drogowa nie przewiduje, aby już w decyzji o zrid ustalone zostało odszkodowanie. Na gruncie specustawy, po wszczęciu postępowania z urzędu, wydawana jest odrębna decyzja ustalająca wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4a specustawy).

Jeżeli chodzi o kwestię wysokości ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania to Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy był wiarygodnym dowodem i mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżące eksponują to, że sporządzony operat szacunkowy zawiera błędy i sprzeczności, które dyskwalifikują ten dowód. Ich zdaniem, niedostrzeżone przez Starostę Powiatu [...] i Wojewodę [...] wadliwości operatu dotyczą: 1) zawężenia przez rzeczoznawcę majątkowego analizy transakcji nieruchomościami drogowymi do transakcji nieruchomościami nabywanymi pod poszerzenie dróg gminnych, gdzie jedynym nabywającym była Gmina W.; 2) przyjęcia do porównań transakcji z okresu dłuższego, niż 2 lata od daty sporządzenia wyceny (z połowy 2010 r.); 3) odstąpienia przez rzeczoznawcę od aktualizacji cen na datę sporządzenia wyceny, w szczególności badanie zmian cen w czasie w segmencie rynku o przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie drogowym oraz pominięcie w badaniu okresu czasu między ostatnią transakcją z dnia [...] lutego 2012 r., a datą sporządzenia operatu szacunkowego - 25 października 2012 r.; 4) przyjęcia przy szacowaniu nieruchomości wywłaszczanej pod drogi publiczne takich cech cenotwórczych jak stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (energię elektryczną, wodę); 5) wykorzystania do wyceny drzewostanu cennika Nadleśnictwa [...], nieaktualnego w dacie sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1) Sąd zauważa, że zgodnie z art. 174 ust. 3 ugn to rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do określenia wartości nieruchomości, a skoro tak, to do niego należała analiza rynku nieruchomości, co wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy jako rynek właściwy ze względu na cel wyceny przyjął rynek lokalny – teren Gminy W., a więc rynek na którym położona jest wyceniana nieruchomość. Skoro wycenie podlegała nieruchomość nabywana pod poszerzenie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową (przeznaczenie drogowe określał plan miejscowy z 2011 r.), to biegły prawidłowo zastosował przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia badając w pierwszej kolejności transakcje nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi – tak jak nieruchomość wyceniana – w planie miejscowym na poszerzenie dróg gminnych z terenu miejscowości L., D., F.. W operacie szacunkowym biegły wskazał, że zawężenie rynku do trzech miejscowości wynikało ze stanu rozwoju wymienionych miejscowości (miejscowości typowo rolniczych zmieniających – tak jak wyceniana nieruchomość (str. 7 operatu) – charakter w kierunku zabudowy mieszkaniowej – miejsce zamieszkania dla ludzi o zatrudnieniu pozarolniczym (str. 16 operatu). Biegły wskazał, że na lokalnym rynku ceny wahają się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Z 9 wyselekcjonowanych transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej biegły wyodrębnił do porównań z zastosowaniem metody porównywania parami 3 transakcje (Tabela ze str. 17, transakcje nr 6, 8 i 9), gdzie cena za m2 wynosiła [...] zł. Po zastosowaniu poprawek korygujących związanych z lokalizacją nieruchomości cenę m2 gruntu biegły ustalił na kwotę [...] zł (str. 22 operatu).

Zdaniem Sądu, to, że nabywającym grunty drogowe przyjęte do porównań był jeden nabywca Gmina W. nie dyskwalifikuje operatu szacunkowego. W orzecznictwie NSA już na gruncie dawnego § 36 rozporządzenia podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące, a takim przepisem jest § 36 ust. 1, którego rzeczoznawca nie może ignorować. Poza tym NSA stanął na stanowisku, że zastosowanie § 36 rozporządzenia nie jest ograniczone tylko do przypadku przedstawionego w art. 134 ust. 4 ugn (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 18/12). Zdaniem NSA, brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi wyłączyć z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości. Treść tego rodzaju umów pozwala ustalić wartość rynkową nieruchomości. Stanowisko o braku elementów pozwalających, w myśl art. 151 ust. 1 ugn, uznać daną transakcję za rynkową należy ocenić negatywnie. Specyfika niektórych rodzajów transakcji nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 175/12). W orzecznictwie przyjęto także, że dyskwalifikowanie transakcji gruntami drogowymi tylko z powodu uznania, że ich ceny są niższe od cen nieruchomości pod zabudowę nie znajduje oparcia w przepisach ugn

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2), tj. przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi z okresu dłuższego, niż 2 lata (transakcje nr 6-9), Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyjaśnił powody wydłużenia okresu badania rynku. Według biegłego takie postępowanie uzasadnione było małą ilością transakcji nieruchomościami drogowymi występującymi na rynku lokalnym oraz brakiem zmiany wartości nieruchomości w badanym okresie (str. 15 i 16 operatu).

Jeżeli chodzi o zarzut sformułowany w pkt 3 z operatu szacunkowego rację mają skarżące, że biegły do analizy trendu czasowego posiłkował się transakcjami nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe. Rzeczoznawca wyjaśnił jednak, że takie postępowanie wynika z ograniczonego obrotu nieruchomościami drogowymi. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju sposób badania zmian cen w czasie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu wyceny nieruchomości i wobec tego nie pozbawia jej waloru dowodowego. Dla oceny wiarygodności operatu szacunkowego istotne jest stwierdzenie biegłego, co do tego, że w okresie 2010 r. do 2012 r. na analizowanym rynku nieruchomości wzrost cen nie występuje i można zaobserwować stabilizację cen oraz że średnia zmiany długookresowej jest na stałym poziomie (str. 18 i 19 operatu). Skarżące na etapie postępowania administracyjnego nie podważyły wiarygodności operatu szacunkowego poprzez złożenie kontrwyceny, z której wynikałoby, że w latach 2010 - 2012 na badanym rynku wystąpiły zmiany cen w czasie, uzasadniające określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Twierdzenia skarżących zaprezentowane dopiero w skardze, że takie postępowanie biegłego było błędne bez poparcia swego stanowiska stosownym przeciwdowodem należało potraktować jako polemikę z ustaleniami biegłego, która nie ma waloru dowodowego.

Mając na uwadze zarzut wskazany w pkt 4) Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jeżeli chodzi o wycenę nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn. Z przepisów tych wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości. Przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Sąd zwraca uwagę, że przepisy z zakresu wyceny nieruchomości drogowych nie ograniczają rzeczoznawcy w doborze cech cenotwórczych. Wobec tego biegły decyduje jakie cechy mają znaczenie dla wyceny konkretnej nieruchomości drogowej. W operacie szacunkowym biegły wskazał, że takie cechy jak: lokalizacja, dostęp, dojazd, infrastruktura techniczna i otoczenie decydują o cenie nieruchomości na badanym obszarze rynku, w tym w miejscowości L. Biegły wyjaśnił, że przeprowadził w tym zakresie badanie preferencji nabywców i konsultował te badania z pośrednikami obrotu nieruchomościami (str. 19 operatu). Sąd zwraca uwagę, że również i w tym zakresie skarżące nie przedstawiły przeciwdowodu podważającego wiarygodność opinii biegłego.

Jeżeli chodzi o wykorzystanie do wyceny drzewostanu nieaktualnego cennika Nadleśnictwa [...] to zgodzić należało się ze skarżącymi, że cennik dla drewna obowiązywał do [...] września 2012 r., a zatem na dzień sporządzenia wyceny nie był aktualny. Skarżące pomijają jednak to, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do tego zagadnienia. Biegły wyjaśnił, że przyjmując do obliczeń aktualne cenniki drewna publikowane przez Nadleśnictwo [...] wartość drzewostanu zmniejszyłaby się o około 5,6 %. Zdaniem biegłego, uwzględniając przyrost masy drzewostanu, nie spowodowałoby to istotnej zmiany wartości naniesień. Stanowisko biegłego w tym zakresie nie zostało zakwestionowane przeciwdowodem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sporządzonej na użytek niniejszej sprawy wycenie nie można było odmówić wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zarzucić sporządzenia operatu szacunkowego z naruszeniem konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wycenę nieruchomości drogowych, sposób sporządzania operatu szacunkowego, zawartych w ugn i rozporządzeniu. Wobec tego Starosta Powiatu [...] mógł posłużyć się operatem szacunkowym z dnia 25 października 2012 r. jako podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], pod poszerzenie dróg gminnych w miejscowości L..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia na etapie postępowania odwoławczego przepisu art. 10 Kpa Sąd zgodził się ze skarżącymi, że Wojewoda [...] winien zawiadomić strony o uzyskanym na etapie postępowania odwoławczego stanowisku rzeczoznawcy majątkowego w kwestii aktualności sporządzonej wyceny, zaprezentowanym w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. i umożliwić im przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do tego dowodu (art. 81 Kpa). Zdaniem Sądu, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. nie miało wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżące nie wykazały też, że przed wydaniem decyzji odwoławczej uzyskały przeciwdowód w postaci: 1) negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1a ugn, dyskwalifikującej operat szacunkowy z dnia 25 października 2012 r ; 2) kontroperatu szacunkowego, podważającego wiarygodność opinii o wartości nieruchomości sporządzonej na zlecenie organu; 3) opracowania lub ekspertyzy, o której mowa w art. 174 ust. 3a pkt 1 ugn w zakresie rynku nieruchomości drogowych, poddającej w wątpliwość poczynione przez biegłego w operacie szacunkowym ustalenia w zakresie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia).

Sąd zauważa, że istniejący na tle niniejszej sprawy spór między stronami w istocie koncentruje się na tym, że skarżące uważają, iż cena 1m2 wywłaszczanego gruntu winna wynosić co najmniej [...] zł za m2 (protokół rozprawy), ponieważ taką cenę skarżące uzyskałyby, gdyby sprzedawały grunt na tzw. wolnym rynku. Skarżące pomijają jednak to, że z dniem [...] lipca 2011 r., tj. z datą wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości L. przedmiotowa nieruchomość utraciła charakter nieruchomości mieszkaniowej i stała się w całości nieruchomością o charakterze drogowym. Wywłaszczenie nie dotyczyło zatem nieruchomości mieszkaniowej i w związku z tym wysokość ustalonego odszkodowania nie mogła być rezultatem wyceny nieruchomości mieszkaniowych. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania tzw. zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 3 ugn i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, pozwalająca podwyższyć wartość nieruchomości nawet o 50 %. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powodowało zwiększenia jej wartości, ponieważ zarówno przed wywłaszczeniem, jak i w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowa nieruchomość miała tożsame przeznaczenie (drogowe).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.