Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 287/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 2, art. 11b ust.1, art. 12 ust 4 i 4a, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 3 pkt 2 - 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i określa że nie może ona być wykonana, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2012 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia 23 września 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta R. zwrócił się do Starosty W. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy P. na terenie Gminy Miasta R. na odcinku od ul. S. do posesji nr [...] w R. wraz z chodnikiem, kanalizacją deszczową i przebudową infrastruktury. Do wniosku załączono dokumenty: opinię Burmistrza dotyczącą budowy części ul. P. w R., opinię Zarządu Powiatu W., pismo o opinię do Zarządu Województwa, mapę w skali 1: 500 części ul. P. przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z podaniem ich kategorii, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, projekt budowlano-wykonawczy drogowy, kanalizacji deszczowej, przebudowy sieci wodociągowej oraz remont studzienek rewizyjnych kanalizacji sanitarnej, przebudowy sieci gazowych, urządzeń teletechnicznych i elektrycznych, a także pozytywne opinie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektora Muzeum Archeologicznego i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Burmistrz Miasta R. złożył ponadto wniosek z 11 sierpnia 2011 r. o nadanie decyzji zezwalającej na przedmiotową inwestycję drogową rygoru natychmiastowej wykonalności.

Starosta W. decyzją z 23 września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11 a ust. 1, art.. 11 f ust. 1 i ust. 3, art. 12 i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy P. na terenie Gminy Miasta R. na odcinku od ul. S. do posesji nr [...] w obrębie [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...], [...] (powstała z podziału działki [...]), [...], [...], [...] – część: [...] - część [...], [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] – część, [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]), [...] (powstała z podziału działki [...]). Jednocześnie Starosta zatwierdził podziały nieruchomości znajdujących się w obrębie przedmiotowej inwestycji, w tym podział działki nr [...] obr. [...] stanowiącej współwłasność skarżącego, na działki [...] i [...]. Sposób podziału nieruchomości przedstawiony został na mapach z projektami podziału stanowiącymi załączniki od nr 2A- 2 L do decyzji. Organ zatwierdził ponadto projekt budowlany objętej wnioskiem inwestycji, z zachowaniem określonych w decyzji warunków. W odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem (w tym wydzielonej działki nr [...]) określił, że stają się one własnością Gminy Miasta R.. Swojej decyzji Starosta W. nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z 4 sierpnia 2011 r., do którego dołączono wymagane prawem dokumenty i opinie. Do wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem zostały wysłane zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także zawiadomiono pozostałe strony zamieszczając obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta R., w Starostwie Powiatowym w W. i w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych Gminy R. i Starostwa Powiatowego w W.. W odniesieniu do pisma pełnomocnika skarżącego wniesionego w toku postępowania organ wskazał, że nie ma ono wpływu na zakres wniosku inwestora i nie ma podstaw prawnych, by wymagać w tym zakresie korekty wniosku. Ponadto przedmiotowa inwestycja jako przedsięwzięcie o długości poniżej 1 km nie wymaga przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że pismo to przesłał do inwestora, który oświadczył, że inwestycja będzie prowadzona w interesie wszystkich mieszkańców R.. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ wyjaśnił, że szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane, co służyć ma przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg. W ocenie organu wykazanie przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 17 ustawy obliguje organ do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ inwestycja ma istotne znaczenie dla społeczności lokalnej, wpłynie bowiem na poprawę bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego. Ponadto inwestor uzasadniając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał na fakt ubiegania się o dofinansowanie na 2012 rok inwestycji z Narodowego Programu Dróg Lokalnych, oświadczając, że uzyskanie zgody na realizację inwestycji drogowej jest warunkiem terminowego złożenia wniosku o dofinansowanie. W tej sytuacji decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest wg inwestora niezbędna.

W ocenie pełnomocnika skarżącego wyrażonej w odwołaniu od decyzji Starosty W., organ uzasadniając nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności użył argumentów ogólnikowych i nie uwzględnił specyfiki sprawy. Zdaniem odwołania potrzeba zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej nieruchomości. Powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie spełnia kryteriów zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Uzasadnieniem nie może być również to, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować wydłużenie trwania inwestycji. W ocenie odwołania nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić jedynie w wyjątkowej, indywidualnie uzasadnionej sytuacji, przy zaistnieniu okoliczności o charakterze niestandardowym, z samej definicji nie mogących wystąpić w każdym przypadku budowy drogi publicznej. Nie może być również uzasadnieniem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności aplikowanie inwestora o dofinansowanie z Narodowego Programu Dróg Lokalnych, ponieważ podmiot ubiegający się o takie dofinansowanie nie jest zobligowany do dołączenia do wniosku o dofinansowanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyposażonego w rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto skutkiem nadania rygoru nie mogą być czynności w sferze materialnoprawnej, lecz jedynie w sferze praktycznej. Zdaniem odwołującego się organ naruszył prawo również poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania projektowanej drogi na środowisko, do czego zobligowany był przez art. 11a ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 96 ust. 1 tej ustawy organ powinien rozważyć, czy realizacja inwestycji drogi publicznej może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar natura 2000. Organ tymczasem na żadnym etapie postępowania tej kwestii nie badał. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że nie zawarł w decyzji wymaganych prawem określeń i warunków, a ograniczył się do zdawkowego i ogólnikowego potraktowania wymogu zawartego w art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. polegającego na nałożeniu na organ obowiązku szczegółowego opisania warunków wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ wydając decyzję nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pominął bowiem fakt, że wniosek inwestora nie uwzględniał propozycji i sugestii mieszkańców R., którzy wielokrotnie składali pisma protestacyjne, w których sugerowali, że stworzenie drogi o ruchu jednokierunkowym byłoby lepszym rozwiązaniem, gdyż nie pociągałoby za sobą konieczności wywłaszczenia właścicieli części działek. Jak podniesiono w odwołaniu, organ powinien był ocenić zasadność planowanych rozwiązań drogowych w kontekście zachowania ustawowego wymogu uwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich, aby arbitralność decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie stanowiła obejścia prawa dla realizacji innych celów aniżeli cele, którym służy ustawa. Organ powinien był to uczynić zwłaszcza w kontekście licznych protestów mieszkańców. Na koniec wniesiono o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji z powodu jej wadliwości.

Wojewoda decyzją z 13 marca 2012 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w punkcie 1 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w punkcie 2 w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora jest kompletny, to znaczy zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest dla przedsięwzięć mogących zawsze oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do takich przedsięwzięć zaliczają się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 kilometra. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana na długości 324,22 m, nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji wydając decyzję był związany wnioskiem inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji i nie posiadał uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 11 a ustawy starosta jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, i nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej oraz do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Organ podzielił natomiast argumenty pełnomocnika skarżącego w odniesieniu do zarzutu nieuzasadnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda uznał, że fakt ubiegania się przez inwestora o dofinansowanie inwestycji z Narodowego Programu Dróg Lokalnych nie jest wystarczającym powodem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a wskazane przez organ pierwszej instancji okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności są ogólnikowe i nie należą do ustawowych przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze na decyzję Wojewody w części dotyczącej punktu 2 tj. w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji skarżący zarzucił błędną interpretację art. 11 e w zw. z art. 11 a ust. 1 i w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że organy właściwe do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie mają obowiązku dokonywania oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że organy administracji mają obowiązek zbadać, czego w przedmiotowej sprawie nie zrobiły, czy wnioskowana inwestycja nie narusza powszechnie obowiązującego prawa, tym bardziej, że w toku postępowania kwestia nadmiernej ingerencji w prawo własności osób wywłaszczanych była podnoszona przez strony. Powołano się na art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten jest w ocenie skarżącego zasadą ogólną obowiązującą także w procesie wydawania zaskarżonej decyzji. Zarzucono ponadto naruszenie art. 21 Konstytucji w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. 9 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wywłaszczenie skarżącego ponad możliwy, konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego.

W ocenie skargi organy administracji naruszyły art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., przez brak określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustawodawca nakazuje w ten sposób organowi przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem art. 7 i 77 § 1 kpa, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc także wzięcia pod uwagę wniosków stron postępowania, czego organ nie uczynił. W konsekwencji nie ustalono istnienia w sprawie uzasadnionego interesu osób trzecich. Jednym z zarzutów skargi było również naruszenie art. 12 ust. 6 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z 10 marca 2003 r. poprzez brak prawidłowego określenia terminu do wydania nieruchomości w decyzji organu zarówno pierwszej oraz brak jakiegokolwiek określenia tego terminu w decyzji organu drugiej instancji, pomimo uchylenia przez ten organ rygoru natychmiastowej wykonalności, a tym samym uniemożliwienie stronie nieodpłatnego użytkowania nieruchomości do tak określonego terminu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w wyniku uchylenia przez organ drugiej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nadanej przez organ pierwszej instancji, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja organu pierwszej instancji bez nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności i bez określonego zgodnie z ustawą terminu do wydania nieruchomości. Nieodpłatne użytkowanie jest formą prawną dalszego władania nieruchomością przez jej byłego już właściciela lub użytkownika wieczystego, skoro podmioty te utraciły swoje prawo do nieruchomości wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Utrata tytułu prawnego do posiadania tych nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego powoduje powstanie z mocy prawnego tytułu prawnego do dalszego posiadania tych nieruchomości, ale już w postaci nieodpłatnego użytkowania i tylko do upływu określonego terminu. Wobec tego uchybienie obowiązkowi wskazania terminu nie krótszego niż wskazane w ustawie 120 dni do wydania nieruchomości stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy.

Organowi drugiej instancji zarzucono także naruszenie art. 15 kpa w związku z art. 107 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym do naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skargi, organ pominął także zarzut dotyczący braków w zakresie obligatoryjnych elementów decyzji. Decyzji zarzucono ponadto naruszenie art. 11 b ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie faktu wydania przez organ pierwszej instancji zgody na inwestycję drogową pomimo nieprzedłożenia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych prawem opinii organów i instytucji. W ocenie skargi wymagane prawem opinie powinny być dołączone do wniosku, inwestor ponadto zobowiązany jest udokumentować wystąpienie do właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego o wydanie opinii. W sprawie inwestor nie podjął działań zmierzających do uzyskania opinii jednostek samorządu terytorialnego. Na koniec podniesiono zarzut naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 7 w związku z art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego mimo tego, że projekt ten nie odpowiada wymogom prawnym wskazanym w przepisach odrębnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że złożony przez inwestora wniosek wbrew twierdzeniom skarżącego spełnia warunki nałożone przez art. 11 d ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Dołączony do niego projekt budowlany sporządzony został zgodnie przepisami szczególnymi. W ocenie organu organ pierwszej instancji był związany wnioskiem inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji, nie mógł także uzależnić wydania zgody od spełnienia przez inwestora warunków i świadczeń nieprzewidzialnych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się do badania, czy organy administracji rozpoznając sprawę nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Celem ustawy jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech zagadnień: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę. Wprowadzenie takiej szczególnej regulacji spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym organ pierwszej instancji wydając decyzję był związany wnioskiem inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji i nie posiadał uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 11 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ustalenie przebiegu planowanej inwestycji należy do kompetencji wnioskodawcy, starosta natomiast po ustaleniu, że lokalizacja inwestycji we wnioskowanym miejscu jest prawnie dopuszczalna, jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej oraz do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Organ orzekający prowadząc postępowanie ma obowiązek sprawdzić, czy wnioskodawca przygotowując wniosek dochował wszystkich wymaganych prawem warunków, nie ma natomiast, wbrew twierdzeniu skarżącego, kompetencji do zmiany przebiegu planowanej inwestycji. Pogląd taki jest podzielany przez orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 30 grudnia 2009 r., II OSK 1580/09, wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 984/10, wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., II OSK 1873/10 dostępne https://cbois.nsa.gov.pl).

Kolejnym zarzutem skargi z powołaniem się na przepisy Prawa budowlanego i Konstytucji było naruszenie przez organ orzekający w sprawie uzasadnionego interesu strony i wydanie decyzji, która w nadmierny i nieproporcjonalny do zamierzonego celu sposób ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności. W ocenie Sądu zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro mocą zaskarżonej decyzji wydzielona i przejęta na własność Gminy działka [...] przeznaczona jest w całości pod realizację inwestycji drogowej (a tak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego) to nie można uznać zasadności powyższego zarzutu. Niedopuszczalną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo własności byłoby przeznaczenie przejętej nieruchomości na inwestycję nie mającą charakteru inwestycji drogowej. Kwestionowanie uprawnienia organów do badania celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych i przebiegu trasy nie uprawniało skarżącego do stawiania zarzutu niedopuszczalnej ingerencji w jego prawo własności. Wskazać należy, że wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także przez przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu - zdaniem Sądu - nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżącego. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 21 Konstytucji.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 b ust. 1 ustawy zgodnie z którym właściwy zarządca drogi składa wniosek o którym mowa w art. 11 a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z ust. 2 art. 11 b niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Analiza wniosku złożonego w sprawie i załączonych do niego dokumentów wskazuje, że wymogi zawarte w cytowanym przepisie zostały spełnione. W aktach administracyjnych znajduje się i opinia Zarządu Powiatu W., i opinia Burmistrza. Wprawdzie brak jest opinii zarządu województwa, ale jest zastępujący ją wniosek inwestora o jej wyrażenie wraz z dowodem jego doręczenia temu organowi, co czyni zadość wymogom art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy.

Wbrew twierdzeniom skargi analiza akt postępowania administracyjnego, jego przebiegu i treści podjętych w sprawie rozstrzygnięć nie wskazuje na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 15, 107 § 1 i §3 kpa). Zarzuty w tym przedmiocie nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Organy obu instancji we właściwy sposób przeprowadziły postępowanie, a w wydanych decyzjach ustosunkowały się do twierdzeń i zarzutów stron. Wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne i prawne niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy.

Sąd za zasadny uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 16 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności nie zachodziła potrzeba określenia wskazanego w przepisie terminu. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 3 pkt 2 – 4 ustawy decyzja zaopatrzona w rygor zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia pomieszczeń, uprawnia zarządcę do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i uprawnia do rozpoczęcia robót. Skoro jednak organ odwoławczy uznał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło bezpodstawnie to powinien był odpowiednio wyznaczyć termin, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Z wyznaczenia takiego terminu organ odwoławczy zwolniony byłby tylko wówczas gdyby ustalił fakt zrealizowania inwestycji drogowej w oparciu o decyzję organu I instancji zaopatrzoną w rygor. Wyjaśnić należy, że określenie terminu z art. 16 ust. 2 ustawy ma to znaczenie, że do czasu jego upływu byłym już właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości (którzy utracili własność z chwilą wydania ostatecznej decyzji w sprawie) przysługuje uprawnienie do ich bezpłatnego użytkowania przez okres co najmniej 120 dni. Zaznaczyć trzeba, że samo rozpoczęcie robót przez inwestora, czy nawet ich częściowe zrealizowanie w oparciu o decyzję organu I instancji zaopatrzoną w rygor nie czyniło bezprzedmiotowym wyznaczenia terminu z art. 16 ust. 2 ustawy. Termin ten powinien być przez organ odwoławczy zastrzeżony dla tych właścicieli i użytkowników wieczystych, których działki jeszcze -do momentu rozpatrzenia odwołania -nie zostały objęte w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (por. art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy). Wyłącznie więc fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o nadany decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności wskazywałby na zbędność i niecelowość rozstrzygania przez organ odwoławczy (w przypadku uchylenia rygoru) o terminie z art. 16 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie brak jest w tym zakresie ustaleń. Organ odwoławczy w punkcie 1 swojej decyzji uchylił decyzję organu I instancji w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i to korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem skargi. W punkcie 2 utrzymał w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy nie ustalając jednak terminu z art. 16 ust. 1 ustawy. W rezultacie w obrocie prawnym pozostała decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej bez określenia obligatoryjnego jej elementu. Decyzja organu I instancji zezwalająca na realizację inwestycji drogowej musi albo określać termin z art. 16 ust. 1, albo zawierać rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei organ odwoławczy uchylając rygor powinien był ustalić zakres zrealizowania inwestycji w oparciu o decyzję organu I instancji zaopatrzoną w rygor i określić termin dla tych właścicieli i użytkowników wieczystych, co do których zarządca nie skorzystał z uprawnień związanych z rygorem. Kwestie te zatem organ II instancji wyjaśni i rozstrzygnie w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego w zaskarżonej części. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd określił, że uchylona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.