Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 182/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 28 listopada 2018 r., którą organ odmówił J.J. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 listopada 2018 r. wskazał, że wnioskodawcy decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, na stałe od 25 lutego 2011 r. Jednakże na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) decyzja z dnia 19 kwietnia 2011 r. wygasła. Od dnia 19 stycznia 2016 r. J.J. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką. Wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. J.J. ponownie zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji uzasadniając odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "u.ś.r." lub "ustawa". Organ wskazał, że z posiadanych dokumentów nie wynika, by wnioskodawca spełniał ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że stopień niepełnosprawności E.J. ustalono od dnia 25 lutego 2011 r. czyli 78 roku życia i nie sposób ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osobie sprawującej opiekę przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ I instancji podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał za sprzeczny z prawem i Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie usunął kryterium, na podstawie którego przyznawane jest świadczenie określone w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała po okresie dzieciństwa. Organy administracji publicznej nie są władne do decydowania o tym, czy stosować przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 i 1 a, art. 17 ust. 1 b u.ś.r., naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył art. 2 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b. oraz ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Wskazał, że skarżący należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ podkreślił, że z tego tytułu skarżący otrzymuje od dnia 19 stycznia 2016 r. specjalny zasiłek opiekuńczy.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przytoczył treść ww. przepisu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odwoławczy podkreślił, że u E.J., matki skarżącego, urodzonej w dniu 10 sierpnia 1932 r. stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 25 lutego 2011 r. a momentu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zauważył jednak, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu odwoławczego, wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej osób takich jak skarżący i muszą one czekać na rozwiązania ustawowe w tej materii. Organ nie podzielił stanowiska przedstawionego w powołanych w odwołaniu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut niezastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. organ odwoławczy uznał za niezasadny, wskazując, że przepis ten mógłby zostać zastosowany w sytuacji gdyby skarżący spełniał wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku gdy, w ocenie organów, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie było również podstaw do zastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

J.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i błędnym przyjęciu, że niemożliwość ustalenia od jakiej daty istnieje niepełnosprawność matki skarżącego - E.J., stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nie uwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że niemożliwość ustalenia od jakiej daty istnieje niepełnosprawność matki skarżącego- E.J., skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Skarżący zakwestionował stanowisko, by w niniejszej sprawie miała zastosowanie norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Skarżący podkreślił, że w świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1 b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej organy nie mogą nie brać pod uwagę

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała :1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Matka skarżącego, urodzona w dniu 10 sierpnia 1932 r, orzeczeniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 25 lutego 2011 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Rozstrzygniecie sporu w przedmiotowej sprawie wymagało oceny, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji cytowanego wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji, gdy w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, sąd administracyjny nie może okoliczności tej pominąć.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15, wyrok WSA [...] z dnia 9 maja 2019 r. sygn. III SA/Gd 187/19). Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. (pod poz. 1443) i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15, wyrok WSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. III SA/Gd 51/17, wyrok WSA z dnia 9 maja 2019 r. sygn. III SA/Gd 187/19). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Bk 464/15).

Odnosząc się do kwestii uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazać należy, że pobieranie tego zasiłku, co do zasady, wyłącza możliwość jednoczesnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art.17 ust.5 pkt.1 lit. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność ta nie wyłączała jednak możliwości przyznania świadczenia skarżącemu. Przepis art.17 ust. 5 pkt1 lit. b ustawy nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy. Art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionych równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a przepis ten wprowadza prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnia od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonał wyboru, składając oświadczenie z dnia 13 listopada 2018 r. o rezygnacji z pobierania specjalnego świadczenia opiekuńczego.

W tej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niezasadna i narusza art. 27 ust. 5 ustawy.

W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. II SA/Op 302/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. III SA/Kr 882/18).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Stosownie do art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, organy rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uwzględnić wnioski płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz treść oświadczenia skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r., złożonego drogą pocztową w dniu 16 listopada 2018 r. W świetle dokonanego w oświadczeniu wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, fakt pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

W celu zapewnienia realizacji zasady przewidzianej w art. art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy konieczne będzie w tej sytuacji cofnięcie skarżącemu uprawnień do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego od daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie zaakceptowano także możliwość wyrównania w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne różnicy między świadczeniami za okres wypłacania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego mimo przysługiwania w tym okresie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. III SA/Kr 882/18).

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 497 zł, w tym kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 1800 ze zm.) i kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.