Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2763/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...](dalej: PPIS) pismem z [...] września 2018 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązaną [...] jako opiekuna prawnego od obowiązku poddania małoletniego syna [...] (ur. [...] września 2009 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] września 2018 r. nr [...] wystawionym przez PPIS. Powyższe wystąpienie zostało poprzedzone upomnieniem doręczonym zobowiązanej 13 sierpnia 2018 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119, art. 121 § 2 oraz art. 15 § 2 i art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., nałożył na [...] grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego z [...] września 2018 r., wzywając zobowiązaną do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Równocześnie organ wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego (część B, pkt 5) w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Pismem z [...] października 2018 r. zobowiązana zgłosiła do Wojewody [...] zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, które w wyniku ich rozpoznania przez wierzyciela - PPIS - postanowieniem z [...] listopada 2018 r. zostały uznane za nieuzasadnione. Zażalenie zobowiązanej na ww. postanowienie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oddalił, utrzymując w mocy kontrolowane postanowienie PPIS postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczyły: braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), niewykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., Wojewoda [...] uznał zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.

Utrzymując w mocy postanowienie Wojewody [...] Minister Zdrowia w postanowieniu z [...] października 2019 r. stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniego syna [...] było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił, że nie można stwierdzić zarzuconego przez zobowiązaną naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. W uzasadnieniu postanowienia zindywidualizowany został również przedmiot i zakres, określony został również szczegółowo obowiązek, którego dotyczy postanowienie. Kwestia niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto, jak wynika szczegółowo z akt sprawy (w tym upomnienia PPIS), zobowiązana była informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Akta sprawy, jak zauważył Minister Zdrowia, jednoznacznie wskazują równocześnie na to, że zobowiązana nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka. Dlatego zarzut sformułowany przez zobowiązaną należało uznać za chybiony. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, Minister Zdrowia wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239), dalej: u.z.z.z.c.z.l. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym, jak zauważył Minister, jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 933/16. Podkreślił również, że to na zobowiązanej jako rodzicu spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych celem potwierdzenia lub wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, a w aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych lub dokumentów potwierdzających poinformowanie Wojewody o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13, Minister Zdrowia wskazał jednocześnie, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Za nietrafne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego. Nie zgodził się również z zarzutem zaistnienia w sprawie jednej z przesłanek powodujących nieważność postępowania egzekucyjnego, w szczególności przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Minister zauważył, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród tych środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązaną grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanej od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. W ocenie Ministra wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Wojewody [...] je poprzedzającego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.z.c.z.l. poprzez zaliczenie Komunikatu GIS do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c.z.l. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego [...] w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku "są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka";

- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu GIS, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.z.c.z.l. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie GIS, co wskazuje, że skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia, 19. roku życia;

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary, stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie;

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej: EKPCz oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

- art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Skarżąca wniosła ponadto o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 11 u.z.z.z.c.z.l. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim GIS ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, strona wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (określonego jako Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej), dalej: ETPCz, o wykładnię treści art. 8 ust. 1 EKPCz, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 EKPCz i do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego skarżąca wniosła zarzuty, które zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. objętym skargą zostały oddalone z uwagi na ich niezasadność, co powoduje, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość wydania przez Ministra Zdrowia wskazanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu jednocześnie należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2258/12; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1737/12; wyrok NSA z 14 września 2007 r. sygn. I OSK 522/07). Co równie istotne, zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego powinno być poprzedzone postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34 § 1 u.p.e.a. ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego.

Za niesporne uznać trzeba w sprawie ustalenie, że skarżąca jest przedstawicielem ustawowym małoletniego syna [...] pozostającego pod jej władzą rodzicielską, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 u.z.z.z.c.z.l., zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią. Jednocześnie wskazać należy, że skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – PPIS z [...] września 2018 r. nr [...] (poprzedzonego upomnieniem doręczonym zobowiązanej 13 sierpnia 2018 r.). Minister Zdrowia, kierując się stanowiskiem wierzyciela (postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie uznania zarzutów skarżącej za nieuzasadnione), w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich kwestii, które skarżąca w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] podniosła, domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na niedopuszczalność jego dalszego prowadzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, albowiem całkowicie niezasadnie skarżąca postawiła w sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), jak i jego niewykonalność (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Należy przypomnieć, że wymagalność obowiązku stanowi przesłanką dodatnią prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W piśmiennictwie wskazaną cechę charakteryzującą obowiązek definiuje się jako tę właściwość obowiązku, która pozwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Wymagalność jest zatem stanem obowiązku istniejącym w określonym czasie łączonym z chwilą określającą najwcześniejszą możliwość żądania przez wierzyciela wykonania obowiązku (por. L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 260-261).

Jeżeli wymagalność odnosić do obowiązku poddania obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, to ma ona zasadniczo związek z momentem, w którym rozpoczął swój bieg termin podania osobie małoletniej dawki szczepionki określonej przedziałem wieku, w jakim się ona znajduje i obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę aprobuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2399/17, zgodnie z którym przepis § 3 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych nie określa granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia, wobec czego poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżąca – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku syna skarżącej (ur. [...] września 2009 r.) obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia ([...] września 2018 r.) doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule czterem chorobom, tj. błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) – pierwszą dawkę szczepienia przypominającego dziecko powinno przyjąć w szóstym roku życia (po ukończeniu piątego roku życia).

Sąd podkreśla, że obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw wskazanym wyżej chorobom wymienionym w treści tytułu wykonawczego ma charakter prawny, albowiem wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. u.z.z.z.c.z.l., będąc skonkretyzowany odpowiednimi przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że GIS ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok w formie komunikatu, gdyż zawarte w nim zostały jedynie specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia (okresy życia, odstępy czasowe, warianty zaszczepienia, sposób podania szczepionki). Komunikat ten jest wydawany celem wykonania obowiązku nałożonego ustawą i nie można mu przypisywać charakteru samoistnego źródła prawa (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1504/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1089/16). Sąd w pełni podziela stanowisko M. Boratyńskiej, zgodnie z którym komunikat o kalendarzu szczepień ma status zbliżony do rekomendacji medycznych, dostarczając jedynie wykładni aktualnego stanu wiedzy medycznej z zakresu szczepień ochronnych pomocnej przy konkretyzowaniu norm zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (por. M. Boratyńska [w:] System Prawa Medycznego. Regulacja prawna czynności medycznych, Tom II. Część 1, red. M. Boratyńska, P. Konieczniak, Warszawa 2019, s. 742-743). To, czy w przyszłości powinna mu zostać nadana inna forma prawna w celu wyeliminowania pojawiających się odnośnie do jego charakteru wątpliwości wynikających z przyjętego w Konstytucji katalogu źródeł prawa, które także skarżąca w niniejszym postępowaniu zaakcentowała, jest uzależnione od decyzji ustawodawcy i wszystkie formułowane aktualnie w tym względzie wypowiedzi powinny być postrzegane wyłącznie jako wnioski de lege ferenda (por. A. Dzięgielewska, Glosa do wyroku NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 933/16 Prz. Pr. Konst. 2018, nr 3, s. 174-175). Powyższe powoduje, że to, iż obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszanym w formie komunikatu przez GIS nie oznacza zatem, że ich zakres – jak błędnie postrzega to strona skarżąca – powinien być traktowany jako oderwany od powszechnie obowiązującej materii normatywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.c.z.l. wynika, iż wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.c.z.l.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.c.z.l.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.c.z.l.). W złożonej skardze skarżąca powołała się na wymóg poprzedzenia szczepienia ochronnego badaniem kwalifikacyjnym, wskazując, że jej syn nie miał przeprowadzonych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu. Tak formułowanego stanowiska Sąd jednakże nie może podzielić, albowiem – wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej - badanie kwalifikacyjne nie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W przywołanym wyżej wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1089/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie bowiem stwierdził, że analizowanej regulacji nie można rozumieć inaczej niż w sposób, zgodnie z którym obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 u.z.z.z.c.z.l. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, na którą składają się nierozerwalnie dwie dopełniające się czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie doustnej szczepionki lub wykonanie u pacjenta iniekcji. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 1312/13; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2654/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę powyższe zapatrywanie w pełni aprobuje, co powoduje, że pozbawionym skuteczności pozostawać musi zarzut skarżącej dotyczący niewykonalności obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom, jeżeli uwzględni się, że wskazywany brak badania kwalifikacyjnego dziecka bezspornie wynikał wyłącznie z faktu niestawienia się skarżącej z synem w podmiocie leczniczym w terminie umożliwiającym poddanie się szczepieniu, a nie z powodu istnienia obiektywnych przeszkód niemożliwych do usunięcia przez zobowiązanego (por. R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 228-229). Sąd podkreśla, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania lub inne względy sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Oznacza to, że formułowanego przez skarżącą zarzutu wierzyciel nie był zobowiązany uwzględnić, co trafnie miały na uwadze organy egzekucyjne orzekające w sprawie, kierując się dyspozycją art. 34 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Za niezasadny Sąd uznaje zarzut dotyczący naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych grzywna w celu przymuszenia stanowi środek najmniej dokuczliwy dla zobowiązanego. Ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny (300 zł) nie może zostać uznana za nadmierną, a zarazem nieadekwatną z punktu widzenia ustawowego celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącą grzywna. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje twierdzenia, że może ona stanowić dla budżetu domowego rodziny skarżącej obciążenie, to oczywiście nieuprawniony i gołosłowny pozostaje zarzut ustalenia grzywny na zbyt wysokim poziomie. Przeczy temu już ten wniosek interpretacyjny, który sama skarżąca zamieściła w uzasadnieniu skargi (s. 9 skargi), zauważając, że wymierzając grzywnę, organ był zobowiązany wyważyć dwa interesy – interes zobowiązanego i interes publiczny wynikający z zasady efektywności egzekucji administracyjnej. Z tego punktu widzenia za grzywnę naruszającą prawo postrzegać należy grzywnę, która wykracza poza wymiar dyscyplinujący, ale również taką, która nie stanowi jakiejkolwiek dolegliwości finansowej dla osoby zobowiązanej, ewentualnie wywołana grzywną dolegliwość finansowa jest na tyle niska, że trudno ją uznać za instrument ekonomicznego nacisku do skłonienia adresata grzywny do podjęcia czynności nakierowanej na spełnienie obowiązku. Kierując się powyższymi względami, skarżąca powinna mieć na uwadze, że wysokość nałożonej na nią grzywny w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru nie jest wysoka, skoro, jak trafnie zwrócił uwagę organ egzekucyjny, stanowi ona jedynie 1/33 maksymalnej kwoty, jaką organ mógł na zobowiązaną zgodnie z prawem nałożyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza przepisów u.p.e.a., a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu instytucji rozpatrzenia zarzutów ujawnia skarżącej jako zobowiązanej podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności podstawę uznania wymagalności nałożonego na nią obowiązku (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Zakresem sporządzonego uzasadnienia postanowienia, wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie musiało zostać objęte wymienienie przez Ministra Zdrowia poszczególnych chorób, przeciwko którym syn skarżącej nie został zaszczepiony, uwzględniając, że informacja ta wynikała z treści postanowienia organu I instancji, została również odpowiednio określona w tytule wykonawczym, do którego organ egzekucyjny bezpośrednio się odwołał. Błędnie powołany w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznaje za wadliwość niemającą wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że organ odwoławczy w świetle zamieszczonego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia uznającego zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym jednoznacznie za nieuzasadnione niewątpliwie zdecydował o utrzymaniu w mocy kontrolowanego postanowienia Wojewody [...], wobec czego niepowołanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. musi być w tych warunkach traktowane jako skutek popełnienia omyłki pisarskiej.

W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika jednoznaczny obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68). Niezależnie jakie znaczenie przypisywać temu niezwykle pojemnemu treściowo i wielowymiarowemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład, na co zwraca uwagę Sąd, bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi stanowiącego dobro publiczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2443/18). Z przyjmowanych definicji zdrowia publicznego wynika, że rozwój systemów ochrony zdrowia musi być postrzegany całościowo, przez co jego umacnianiu powinien zawsze towarzyszyć "zorganizowany wysiłek społeczności" ("the organized efforts of society"), jeżeli posłużyć się w tym zakresie określeniem definicyjnym D. Achesona (1988), które trafnie akcentuje współzależność stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek. Tego rodzaju uwarunkowanie determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez stronę skarżącą prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została wysoka odporność populacyjna. Uwagę tę Sąd kieruje do skarżącej, uznając, że aktualnie jej znaczenie tym bardziej uwidacznia zagrożenie, jakie dla zdrowia zbiorowości wywołuje koronawirus SARS-CoV-2 prowadzący do wywołania ostrej choroby zakaźnej określanej jako Covid-19 (ang. Coronavirus Disease 2019) o cechach pandemicznych. Ogólnoświatowe wysiłki w stworzeniu szczepionki na tę chorobę i jej upowszechnienie mogą przez długi czas nie dawać zadowalających rezultatów, co być może powinno skłonić stronę skarżącą do krytycznej refleksji nad swoją postawą względem egzekwowanego obowiązku szczepień w tych przypadkach, gdy szczepionki przeciwko równie poważnym albo nawet groźniejszym dla osób małoletnich zachorowaniom aniżeli COVID-19 zostały wynalezione, stały się powszechnym standardem, a masowość ich stosowania stwarza podstawę, by uznać je co do zasady za w pełni bezpieczne, zastrzegając, że do ich podania osobie małoletniej dojdzie po przeprowadzeniu szczegółowego wywiadu lekarskiego i ocenie jej aktualnego stanu zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany dodatkowo podkreślić, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotne, Warszawa 2016, s. 190 i n.).

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. We wnioskowanym w skardze zakresie, co ujawniają wcześniejsze rozważania, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Objętemu skargą postanowieniu nie można również postawić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 EKPCz. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje stanowisko już wyrażane przez ten Sąd we wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którym obowiązkowe szczepienie jako przymusowy zabieg lekarski może stanowić ingerencję w gwarantowane na mocy wskazanego wyżej przepisu prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie samej Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1271/19). Skarżąca zasadnie zauważa, że art. 8 ust. 2 EKPCz dopuszcza ingerencję władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę, a ponadto koniecznej w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, zdaniem Sądu, uzasadnione dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii. Zdaniem Sądu, ogólny interes społeczeństwa oraz interes indywidualny poszczególnych jednostek, które nie mogą zostać poddane szczepieniom ochronnym i z tego względu są szczególnie narażone na niebezpieczeństwo zachorowania bądź śmierci w przypadku epidemii choroby zakaźnej, do której powstania przyczynić mogą się jednostki, które pomimo braku przeciwskazań uchyliły się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych, sprzeciwia się uznaniu, że te szczególnego rodzaju przymusowe zabiegi medyczne wykonywane w stosunku do osób, wobec których nie stwierdzono przeciwskazań do poddania się szczepieniom, naruszają art. 8 ust. 1 EKPCz.

Sąd uznaje, że sformułowany w skardze wniosek o dokonanie wykładni art. 8 ust. 1 EKPCz dotyczył wystąpienia przez Sąd do ETPCz, a nie, jak mylnie zostało to wyrażone, do TSUE, jeżeli skarżąca jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz. Odnosząc się do tego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa w kontekście jego dopuszczalności, że sprawa dotycząca interpretacji lub stosowania praw i wolności gwarantowanych w Konwencji i jej protokołach dodatkowych, tak jak to ujmuje wniosek skargi, może się stać przedmiotem opinii doradczej Trybunału wydawanej na żądanie sądu pytającego, niemniej wskazany instrument wynika z przepisów Protokołu nr 16 do EKPCz, którego Rzeczpospolita Polska dotąd nie ratyfikowała. W związku z tym, pomimo że Protokół ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r., nie ma on w polskim porządku prawnym charakteru aktu obowiązującego. Skarżąca na jego treść nie może się w związku z tym skutecznie powoływać, wnosząc skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r. Zagadnieniem już tylko pobocznym pozostaje to, że wydanie opinii doradczej w "ważnych kwestiach dotyczących interpretacji lub stosowania praw i wolności określonych w Konwencji i jej protokołach" następuje na wniosek "najwyższych sądów i trybunałów", które powinny zostać wskazane przez strony Konwencji w deklaracjach składanych razem z dokumentami ratyfikacyjnymi (art. 1 ust. 1 i art. 10 Protokołu nr 16). O ile, jak się wydaje, Naczelny Sąd Administracyjny może być kwalifikowany jako najwyższy sąd w rozumieniu powołanych przepisów EKPCz, o tyle cechy tej z pewnością nie można nadać orzekającemu w niniejszej sprawie sądowi (Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie), przez co nawet wzgląd na tenże wymóg formalny każe analizowane żądanie zamieszczone w skardze odrzucić jako oczywiście nieuprawnione.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.