Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 668/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. oraz A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 795/10 w sprawie ze skargi B. B. oraz A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B. B. oraz A. B. solidarnie kwotę 547 (słownie: pięćset czterdzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. i A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2007 r., pozwolił B. i A. B. na prowadzenie prac remontowo-budowlanych domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. [...] w W., polegających na m.in. na zmianie pokrycia dachu z blachy płaskiej na dachówkę ceramiczną wraz ze zmianą konstrukcji nośnej wraz z dopasowaniem świetlików w kształcie wolich oczu, ściśle według przedstawionej dokumentacji projektowej.

Kontrola obiektu, na którego remont wydano pozwolenie, przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2008 r., wykazała, że prace polegające na wykonaniu świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu zostały zrealizowane niezgodnie z pozwoleniem tj. o większych parametrach i w zdeformowanym kształcie niż w projekcie, stanowiącym integralną część decyzji pozwalającej na prace. Z tego względu, decyzją z [...] lutego 2008 r. Stołeczny Konserwator Zabytków nakazał skarżącym doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, tj. realizację prac budowlanych polegających na budowie świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu budynku w zabudowie bliźniaczej ul. B. [...] w W., zgodnie z pozwoleniem z dnia [...] września 2007 r., w terminie do dnia 31 marca 2008 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej jako: ustawa o ochronie zabytków.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] stycznia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek przy ul. B. [...] w W. znajduje się w zabytkowym obszarze "A." (układ ulic i zabudowa), wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] września 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Budynek ten jest zabytkiem, ponieważ z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżących na decyzję z [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowość zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie budzi wątpliwości, gdyż skarżący naruszyli zakres i warunki prac określone w pozwoleniu na wykonanie prac remontowo-budowlanych. Sąd podzielił pogląd organu w przedmiocie dopuszczalności zastosowania art. 45 ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do przedmiotowego budynku, pomimo że nie jest on indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Zakres ochrony budynków znajdujących się w historycznym układzie urbanistycznym i zespole budowlanym wyznaczają definicje określone w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Budynek będący elementem tej historycznej zabudowy podlega ochronie w takim zakresie aby chronić cechy, o których mowa w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. W ocenie Sądu, prowadzenie prac we wnętrzu takiego budynku, niemających znaczenia dla wyglądu zewnętrznego, takiej ochronie już by nie podlegało.

W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli następujące zarzuty :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że przepis ten może być zastosowany także w stosunku do obiektu, który nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji były dotknięte wadami skutkującymi ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że organy administracyjne dopuściły się rażących naruszeń wskazanych przepisów kpa, co miało wpływ na rozstrzygnięcia objęte tymi decyzjami.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1008 zł, tj. w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dowodzi, że w zaskarżonym wyroku dokonano niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem strony, art. 45 ust. 1 tej ustawy sankcjonuje określone zachowania, których przedmiotem jest wyłącznie zabytek indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Budynek, którego dotyczy wydane pozwolenie oraz zaskarżone decyzje nie jest zaś takim obiektem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący wyjaśnili zaś, że na mocy zaskarżonych decyzji nakazano im doprowadzić świetlik w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu do stanu zgodnego z decyzją z [...] września 2007 r., gdyż organy ustaliły, że świetlik ten ma inne, niż wynikające z projektu stanowiącego integralną część tego pozwolenia, parametry i zdeformowany kształt. W ocenie strony, parametry te wynikają jednak z rysunków technicznych będących integralną częścią pozwolenia konserwatorskiego. Szczegółowa analiza tych rysunków prowadzi zaś do wniosku, że rysunki te zawierają różne i sprzeczne ze sobą dane (wymiary, rzędne), co do parametrów przedmiotowego świetlika. Strona sprecyzowała, że parametry świetlika wskazane w rysunku nr 8 pozostają w sprzeczności z jego parametrami wskazanymi w pozostałych rysunkach projektu – w szczególności z rysunkami nr 3,6,10. Sprzeczność ta dotyczy rzędnej wysokościowej szczytu kalenicy (górnej krawędzi) świetlika. Z rysunków nr 3, 6, 10, wynika, że szczyt kalenicy powinien znajdować się na wysokości 5,57 m licząc od poziomu 0 budynku. Natomiast rysunek projektu nr 8 wskazuje ten sam parametr (szczyt kalenicy) na wysokości 5,10 m od poziomu 0 budynku. Skarżący podnieśli, że wprawdzie przedmiotowy parametr nie został na rysunku nr 8 zwymiarowany, ale można go ustalić dokonując linijką pomiaru odległości od poziomu 0 budynku do szczytu kalenicy świetlika i posługując się wskazaną na rysunku skalą. Sprzeczność podanych parametrów powoduje, że przedmiotowa decyzja nie może być przez skarżących prawidłowo wykonana, co więcej, bez odpowiedniej modyfikacji jej treści jest niewykonalna.

Uzasadniając zarzuty naruszenia wskazanych skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. skarżący wskazali, że niezgodność wybudowanego świetlika z pozwoleniem konserwatorskim organy stwierdziły na podstawie oględzin, w trakcie których wykonano jedynie zdjęcia obiektu, a nie wykonano żadnych pomiarów i innych badań świetlika. Skarżący zarzucili także organom, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, dlaczego świetlik wykonany w obecnym kształcie jest sprzeczny z wymogami i założeniami konserwatorskimi obszaru "A.". W postępowaniu odwoławczym organ pominął zaś przedłożoną opinię dr hab. inż. arch. K. G., z której wynika brak jakiegokolwiek negatywnego wpływu obecnych kształtów i wymiarów świetlika na walory tego obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż wskazane we wniesionym środku odwoławczym.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, w świetle którego, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do błędnej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten może być zastosowany także w stosunku do obiektu, który nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, że powołany przepis nie mógł zostać zastosowany w tej sprawie z tego względu, iż budynek przy ul. B. [...] w W., położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego "B." oraz większego historycznego zespołu budowlanego "A." (decyzja nr [...] z [...].09.1980 r.), nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. W świetle art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., II OSK 216/11). W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku (wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Z powołanych względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi budynek przy ul. B. [...] w W. oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Nie jest więc trafne stanowisko skarżących, że ich nieruchomość nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo wpisana do rejestru zabytków jako odrębny zabytek nieruchomy. Nieruchomość będąca budynkiem może być bowiem objęta różnymi formami ochrony, które determinują zakres ochrony tego budynku. Zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej (które nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony jakimi są objęte.

Konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej wynika jednakże z tego, że Sąd I instancji nie dokonał ustaleń niezbędnych do stwierdzenia, czy przepis, którego wykładnię oraz zastosowanie w tej sprawie skarżący kwestionują, rzeczywiście mógł być w tej sprawie zastosowany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że pozwolenie konserwatorskie na remont i przebudowę nieruchomości znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej (wpisanej do rejestru zabytków) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, m.in. wymaganych prawem budowlanym, co wynika bezpośrednio z treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy określają zatem relacje pomiędzy prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków. Treść tych przepisów wskazuje, że w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wymaga zatem od inwestora uzyskania tak pozwolenia konserwatorskiego, jak i pozwolenia na budowę (ew. zgłoszenia robót budowlanych), co wynika już wyraźnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W świetle powołanych przepisów, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków, wymaga uzyskania pozwolenia właściwego starosty. Uzyskanie takiego pozwolenia jest zatem warunkiem sine qua non zgodnego z prawem rozpoczęcia prac remontowo-budowlanych przy obiekcie podlegającym opiece konserwatorskiej. Taka kolejność uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wynika także z treści art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w świetle którego pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei przepis art. 39 ust. 1 prawa budowlanego stanowi wyraźnie, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten koresponduje zarazem z treścią art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Reasumując, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, wydane przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków, nie zastępuje pozwolenia na budowę, które inwestor obowiązany jest uzyskać od organów administracji architektoniczno-budowlanej w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego.

Wyjaśnienie, czy prace remontowo-budowlane prowadzone przy nieruchomości położonej przy ul. B. [...] zostały zrealizowane legalnie, tj. czy inwestor posiada pozwolenie organów budowlanych na ich przeprowadzenie, ma następnie zasadnicze znaczenie dla ustalenia zasadności i prawidłowości wydania decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W przypadku remontu i przebudowy obiektu podlegającego opiece konserwatorskiej kolejność wydawania decyzji przez właściwe organy budowlane oraz konserwatorskie – jak wskazano powyżej - nie pozostaje bez znaczenia. Brak pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oznacza bowiem prowadzenie tych robót w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji rodzi obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Należy zauważyć, że aczkolwiek zastrzeżenie dotyczące konieczności uzyskania stosownych pozwoleń na przeprowadzenie robót remontowo-budowlanych zawierało pouczenie zawarte w decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2007 r., to kwestia relacji zachodzących pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a zaskarżoną decyzją nakazującą doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, w następstwie stwierdzonego przez nadzór konserwatorski niewłaściwego wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy, nie została rozważona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd I instancji niezasadnie przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie będąc związany granicami skargi, Sąd powinien był zwrócić organom uwagę na konieczność ustalenia, czy po [...] września 2007 r. było wydane inwestorowi pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych. Akta sprawy nie zawierają decyzji organów budowlanych w tym przedmiocie, zaś w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podali, iż nie mają wiedzy odnośnie do tego, czy inwestor występował do właściwych organów o pozwolenia na budowę lub czy dokonano zgłoszeń dotyczących robót budowlanych po decyzji z [...] września 2007 r. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji, wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Należy zauważyć, iż w sytuacji, kiedy roboty remontowo-budowlane wykonano z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, a zatem nielegalnie, to oddalenie skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nakazującą doprowadzenie zabytku do stanu zgodnego z pozwoleniem konserwatora zabytków wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odnosiłoby się do prac wykonanych bez pozwolenia budowlanego. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sanowałoby niezgodną z prawem praktykę skarżących, polegającą na obejściu przepisów prawa budowlanego, które wymagają od inwestora – jak wskazano powyżej - posiadania także pozwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków. W świetle art. 2 ustawy o ochronie zabytków, niedopuszczalna jest zaś taka interpretacja jej postanowień, która prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami prawa budowlanego (Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz pod. red. M. Cherki, Warszawa 2010, s. 20). W tych warunkach należało więc przyjąć, że w sprawie o nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, wymaga ustalenia, czy na roboty budowlane przy zabytku inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia na podstawie przepisów prawa budowlanego. Powyższe względy uzasadniają potrzebę wyjaśnienia legalności prowadzonych robót, a w dalszej kolejności oceny, czy istotnie doszło do nieprawidłowego wykonania decyzji stołecznego konserwatora zabytków o pozwoleniu na przeprowadzenie prac remontowo-budowlanych na nieruchomości skarżących. Pamiętać bowiem należy, że dokumentacja budowlana niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę albo dołączona do zgłoszenia robót budowlanych może okazać się również pomocna przy ocenie, czy istotnie doszło do wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem. Uchylenie zaskarżonego wyroku jest zatem niezbędne z tego względu, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji na podstawie fragmentarycznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj. nie posiadając pełnej wiedzy odnośnie do okoliczności sprawy, od których zależy prawidłowość dokonania oceny decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że kwestia legalności prowadzonych robót budowlanych przy nieruchomości skarżących, powinna zostać wyjaśniona przed Sądem I instancji, który dysponuje środkami procesowymi w celu usunięcia wątpliwości występujących w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należało zarazem stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania wszelkie rozważania o prawidłowości wykonania robót remontowo-budowlanych przy nieruchomości należącej do skarżących zgodnie z posiadanym pozwoleniem konserwatorskim (decyzją z dnia [...] września 2007 r.) są przedwczesne. Ocena zarzucanych przez skarżących naruszeń proceduralnych zostanie dokonana przez Sąd I instancji po uprzednim ustaleniu, czy inwestor dysponował pozwoleniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie robót budowlanych przy nieruchomości albo dokonał zgłoszenia robót. Sąd I instancji oceni również skutki prawne w tym zakresie i ich znaczenie w sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do wniosku pełnomocnika skarżących o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, uznając, że udział pełnomocnika w niniejszej sprawie poddany ocenie uwzględniającej charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, nie może być oceniony jako uzasadniający zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego we wnioskowanej wysokości.