Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2694/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust 1, art 7 ust 4, art 14
journal: Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.
article: art 10 ust 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 24
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bieszczadzkiego Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 223/12 w sprawie ze skargi Bieszczadzkiego Parku Narodowego na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 223/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Bieszczadzkiego Parku Narodowego na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:

Wyrokiem z 11 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Rz 937/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2009 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Bieszczadzkiego z [...] czerwca 2009 r., wygaszającą trwały zarząd Bieszczadzkiego Parku Narodowego w Ustrzykach Górnych w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,3424 ha. W następstwie powyższego rozstrzygnięcia Starosta Bieszczadzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie wygasił trwały zarząd Bieszczadzkiego Parku Narodowego w Ustrzykach Górnych w stosunku do wspomnianej wyżej nieruchomości. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r..

W następstwie powyższych rozstrzygnięć powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku S. C., Starosta Bieszczadzki orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez Bieszczadzki Park Narodowy w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0585 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Lesku Zamiejscowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych w Ustrzykach Dolnych. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.).

Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Bieszczadzkiego Parku Narodowego w Ustrzykach Górnych – państwowej jednostki budżetowej nie posiadającej osobowości prawnej, do sprzedaży których upoważniony jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sprzedaż takich nieruchomości odbywa się na zasadach powołanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.. W myśl jej art. 10 warunkiem skorzystania z uprawnienia do nabycia mieszkania na zasadach w niej określonych jest wystąpienie przez osobę uprawnioną z wnioskiem do organu reprezentującego Skarb Państwa. Wniosek taki został złożony przez uprawnionego najemcę S. C., który korzystał ze znajdującego się na działce budynku na podstawie umowy zawartej w 1973 r. z Nadleśnictwem Stuposiany, a następnie na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony z Bieszczadzkim Parkiem Narodowym. Starosta wyjaśnił również, że dla określenia przedmiotu postępowania dokonano podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Wobec spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek nabycia mieszkania na zasadach preferencyjnych zgodnie z art. 10 ust 2a powołanej ustawy niezbędne było wygaszenie trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem.

Bieszczadzki Park Narodowy złożył odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu. Ponadto zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w przedmiocie podziału nieruchomości. Zdaniem odwołującego się zbycie przedmiotowej nieruchomości wymaga decyzji Starosty wydanej w porozumieniu z Dyrektorem Parku, o które jednak Starosta nie występował. Ponadto nie jest możliwa sprzedaż lokali mieszkalnych czy też nieruchomości wewnątrz kompleksu chronionego, ponieważ wyłączałoby to nieruchomość ze strefy ochrony, a tym samym osłabiałoby skuteczność ochrony zasobów przyrodniczych. Wygaszenie trwałego zarządu i ustanowienie własności osób trzecich w ścisłym terenie Parku pozostaje ponadto w sprzeczności z ustawą o ochronie przyrody.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") i art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego złożenie w przepisanym terminie wniosku o wykupienie mieszkania stanowiącego własność Skarbu Państwa, a będącego w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, przez uprawnioną osobę wymagało wygaszenia trwałego zarządu nad taką nieruchomością. Obowiązek taki wynikał wprost z przepisu art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.. Skoro więc działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], jako zabudowana budynkiem mieszkalnym, była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w trwałym zarządzie Bieszczadzkiego Parku Narodowego, a wniosek o wykupienie został złożony przez uprawnioną osobę (najemcę), w terminie, to zaistniały określone w art. 10 ust. 2a ustawy przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu. Wojewoda zwrócił również uwagę, że wygaszenie trwałego zarządu nie zmienia granic Parku Narodowego i nie koliduje z ustawą o ochronie przyrody.

Z decyzją Wojewody nie zgodził się Bieszczadzki Park Narodowy, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, naruszenie przepisu art. 138 § 1 zd. 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu wskutek wejścia w życie powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. i równoczesnego powstania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków na nim posadowionych na rzecz państwowej osoby prawnej - Bieszczadzkiego Parku Narodowego, dopuszczalne było stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu, podczas gdy zarząd ten wygasł z mocy prawa, a w jego miejsce powstało prawo użytkowania wieczystego.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie w zaskarżonej decyzji zmiany stanu prawnego spowodowanego ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. oraz konieczności zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy i stwierdzenia, że wobec wygaśnięcia trwałego zarządu z mocy prawa w czasie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r., a jej doręczeniem już w 2012 r. powinna ona ulec zmianie, ewentualnie zostać uchylona, a postępowanie umorzone, naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i doręczenie zaskarżonej decyzji w wersji nieuwzględniającej zmiany stanu prawnego w chwili jej wysłania do strony i doręczenia stronie. Podkreślił, że sporna nieruchomość z dniem 1 stycznia 2012 r. została ex lege oddana w użytkowanie wieczyste, a budynki przeszły na własność parku narodowego, zatem bezprzedmiotowe było orzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia trwałego zarządu, w sytuacji gdy trwały zarząd wygasł wcześniej.

Zarzucono też naruszenie przepisu art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest skuteczne i wykonalne przed rozpoznaniem skutecznie wniesionego na nie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenia, naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz wydanie decyzji w całkowitej i rażącej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Z art. 10 ust. 1 tej ustawy wynika prawo podmiotowe osoby uprawnionej, które jest realizowane na zasadach określonych w tej ustawie. Na jego podstawie mieszkania, stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6, przy czym uprawnienie to wygasa, jeśli wniosek nie zostanie złożony organowi reprezentującemu Skarb Państwa do 31 grudnia 2008 r.. Dla prawidłowego załatwienia sprawy z wniosku S. C. niezbędne było więc ustalenie, czy jest on osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, czy wniosek o nabycie mieszkania został złożony do właściwego organu do 31 grudnia 2008 r., jaki rodzaj mieszkania zajmuje - art. 2 pkt 3 lit. a) i b) ustawy oraz jakie rozmiary powinna mieć powierzchnia nieruchomości gruntowej zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, aby mogła być uznana za niezbędną do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nim związanych - art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy.

Powyższe ustalenia są podstawą wydania decyzji na podstawie przepisu art. 10 ust. 2a ustawy. Przepis ten stanowi, że po otrzymaniu wniosku właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Ustalenie osoby uprawnionej i faktu jej zamieszkiwania w mieszkaniu spełniające warunki określone w art. 2 pkt 3 ustawy oraz złożenie wniosku w prawem zakreślonym terminie wiąże organ i obliguje do wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. W ramach uznania administracyjnego rozstrzygana jest jedynie kwestia dotycząca obszaru działki zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, którego dotyczyć będzie wydawana decyzja.

Normę wynikającą z przepisu 10 ust. 2a ustawy należy wykładać z uwzględnieniem przepisu art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy. Oznacza to, że wygaszenie trwałego zarządu względem całości albo części nieruchomości powinno być dokonane w taki sposób, aby wyznaczona powierzchnia działki nie przekraczała rozmiarów niezbędnych do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nim związanych. Wyjaśnienie tej okoliczności znalazło odzwierciedlenie w decyzji Starosty Bieszczadzkiego, bowiem ustawa generalnie nie ma zastosowania do nabywania budynków gospodarczych (zgodnie z jej art.1 ust. 1, reguluje ona zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych). Objęcie decyzją budynków gospodarczych jest jednak możliwe i uzależnione od sposobu wyznaczenia obszaru gruntu zabudowanego jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym tak, aby można było w sposób prawidłowy i racjonalny korzystać z tego budynku i urządzeń z nim związanych. Brak tego związku uzasadnia wygaszenie trwałego zarządu tylko względem tych ich części, na których znajdują się budynki mieszkalne. Taką wykładnia przepisu art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II SA/Rz 937/09 oraz II SA/Rz 1224/10, którymi Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a..

Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo wyjaśniły uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego przez S. C.. Wynikają one z uprawnienia do stałego zamieszkiwania najemcy w przedmiotowym budynku na podstawie umowy najmu z 1 grudnia 1998 r., zawartej pomiędzy skarżącym a Bieszczadzkim Parkiem Narodowym jako wynajmującym. Wniosek został złożony do właściwego organu reprezentującego Skarb Państwa w terminie do 31 grudnia 1998 r. i dotyczy mieszkania w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy. Zasadnie zatem Starosta wygasił trwały zarząd względem oznaczonej działki wydzielonej zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Rzeszowie, stanowiącej obszar niezbędny do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nimi związanych.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących dopuszczalność wygaszania prawa trwałego zarządu w trybie art. 10 ust. 2a ustawy w związku z wejściem życie od 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw przyznającej Bieszczadzkiemu Parkowi Narodowemu osobowość prawną i nabyciem przez niego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych mu dotychczas w trwały zarząd (jako państwowej jednostce budżetowej) wraz z własnością położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali (art. 7 ust. 1), Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od regulacji art. 14 ustawy zmieniającej, nakazującej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosować przepisy dotychczasowe (a więc przepisy ustaw zmienianych), to zgodnie z jej art. 7 ust. 4, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie może naruszać praw osób trzecich. W przekonaniu Sądu I instancji w oczywisty sposób odnosi się to do praw nabytych przez te osoby na podstawie innych ustaw w zakresie, w jakim nowe uregulowania zawarte w ustawie o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw byłyby dla nich mniej korzystne (ustawa ta poprzez art. 1 pkt 14 do ustawy o ochronie przyrody dodała art. 104a i 104b zawierające samoistne zasady sprzedaży przez park narodowy nieprzydatnych mu budynków mieszkalnych, samodzielnych lokali mieszkalnych oraz samodzielnych lokali użytkowych przeznaczonych na garaże wraz z pomieszczeniami przynależnymi oraz prawem związanym z prawem własności lokalu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Bieszczadzki Park Narodowy, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, albo uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, wskazując naruszenie przepisu art. 7 ust 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 roku, nr 224, poz. 1337), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie w tej sprawie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przyjęcie, że pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu wskutek wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. i równoczesnego powstania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków na nim posadowionych na rzecz Bieszczadzkiego Parku Narodowego, nadal dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia tego zarządu, podczas gdy trwały zarząd wygasł już z mocy prawa, a adresat decyzji nie może być już uprawnionym z tytułu wygaszanego prawa, gdyż nie jest państwową jednostką organizacyjną, lecz państwową osobą prawną oraz naruszenie przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 roku, nr 224, poz. 1337), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że:

a) przepis stanowiący, że nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków na nim posadowionych przez powstałą z tym dniem nową państwową osobę prawną tj. park narodowy, nie może naruszać praw osób trzecich, ma zastosowanie w tej sprawie, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania, gdyż dotyczy kolizji

praw osób trzecich z nabyciem ex lege prawa nabycia użytkowania

wieczystego gruntu i własności budynków przez park narodowy jako

państwową osobę prawną (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej), a nie

dotyczy wygaśnięcia prawa trwałego zarządu (art. 7 ust. 2 pkt. 2

ustawy zmieniającej), tym samym powołanie się na ten przepis jest

bezprzedmiotowe, albowiem nie dotyczy on materii objętej zaskarżoną

decyzją, lecz zupełnie innej materii stwierdzenia nabycia z mocy prawa,

prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności, która dopiero

będzie przedmiotem deklaratoryjnej decyzji Wojewody, co w sumie

spowodowało, że niewłaściwe zastosowanie tego przepisu doprowadziło

do błędnego orzeczenia Sądu, który zamiast uchylić zaskarżoną decyzję

oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzyć

postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, wobec jego

wygaśnięcia w trakcie tego postępowania tj. z dniem 1 stycznia 2012 r., lecz w oparciu o inną ustawową podstawę prawną, oddalił bezpodstawnie skargę,

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że błędnie Sąd I instancji przyjął, iż osobom, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o niektórych zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 roku, nr 4, poz. 24 ze zm.) przysługuje prawo, podczas gdy osobom tym nie przysługuje żadne prawo tj. ani prawo obligacyjne, ani prawo

rzeczowe, za wyjątkiem uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o

dokonanie sprzedaży na ich rzecz zajmowanych przez nich lokali, bądź

nieruchomości, które w zależności od decyzji właściciela może być

wykonane bądź nie, co oznacza, że uprawnienie to ma wyłącznie

charakter prawno kształtujący i jako takie nie podlega ochronie

przewidzianej w powołanym przepisie,

Podkreślił także skarżący kasacyjnie, że błędnie Sąd I instancji przyjął, iż pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu wskutek wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. i równoczesnego powstania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków na nim posadowionych na rzecz państwowej osoby prawnej, nadal dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia tego trwałego zarządu, podczas gdy trwały zarząd wygasł już z mocy prawa, a w jego miejsce powstało inne prawo do nieruchomości tj. prawo użytkowania wieczystego,

W skardze kasacyjnej wskazano także na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że uprawnionemu do nabycia mieszkania w rozumieniu art. 10 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o niektórych zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 roku, nr 4, poz. 24 ze zm.) z chwilą złożenia w terminie wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 tej ustawy, przysługuje prawo, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 roku, nr 224, poz. 1337), podczas gdy przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 200 roku daje jedynie uprawnienie do ubiegania się o wykup mieszkania, którego konsekwencją może być, ale nie musi, decyzja w kwestii jego zbycia, która ma charakter uznaniowy, co w przedmiotowej sprawie, wobec braku zgody Bieszczadzkiego Parku Narodowego, nie może zostać w żaden sposób zrealizowane na drodze przymusowej,

W treści skargi zarzucono także naruszenie przepisu art. 14 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 roku, nr 224, poz. 1337), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w tej sprawie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialno prawny, a nadto żaden przepis przejściowy nie może być interpretowany w ten sposób, iż po wejściu w życie nowej ustawy statuować będzie fikcję prawną, według której wobec wszczętego postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu, ten trwały zarząd nadal będzie się utrzymywał na tym gruncie, a użytkowanie wieczyste nie powstanie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisu art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 roku, nr 4, poz. 24 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji trwały zarząd już wygasł w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., nr 224, poz. 1337), a w jego miejsce powstało prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynku, do którego wygaszenia z kolei powołany przez organ II instancji przepis nie ma zastosowania,

Autor skargi kasacyjnej wskazał także na naruszenie art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 roku, nr 97, poz. 1051, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i niezastosowanie, a tym samym usankcjonowanie podjęcia czynności zmierzających bezpośrednio do dokonania przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego jako strategicznego zasobu naturalnych kraju, co oznacza, że niezbędne jest uwzględnienie także uregulowania zawartego w art. 2 ustawy. Wykładnia tego przepisu może być różna, jednak z ustawy oraz uzasadnienia jej projektu wynika, że generalnym założeniem ustawodawcy było niedokonywanie zmian stosunków własnościowych w odniesieniu do strategicznych zasobów naturalnych kraju (por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I CSK 223/07, opubl. OSNC-ZD 2008/2/47).

W treści skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i nie uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uwzględnienia skargi, a tym samym naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia wobec naruszenia przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji odwoławczej z nie uwzględnieniem zmiany stanu prawnego przed jej wydaniem, a to nieuwzględnienie, iż sporna nieruchomość z dniem 1 stycznia 2012 r. została ex lege oddana w użytkowanie wieczyste, a budynki przeszły na własność parku narodowego, stąd też bezprzedmiotowe było orzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia trwałego zarządu wskutek decyzji uprawnionego organu, w sytuacji gdy trwały zarząd wygasł już wcześniej wskutek działania przepisu ustawy, a to uchybienie procesowe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kwestionowany wyrok utrzymuje w mocy decyzję II instancji pozostającą w sprzeczności z zmienionym stanem prawnym, odnoszącym się zarówno do adresata decyzji, jak i do wygaszanego prawa trwałego zarządu, który w dacie zarówno decyzji organu II instancji, jak i Sądu, adresatowi już nie przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach powoduje zaś rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze przepisów prawa. W powiązaniu z tymi zarzutami wskazał na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 roku, nr 224, poz. 1337), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w tej sprawie i przyjęcie, że pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu wskutek wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. i równoczesnego powstania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków na nim posadowionych na rzecz Bieszczadzkiego Parku Narodowego, nadal dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia tego zarządu jest chybiony, ponieważ dotyczy stanu faktycznego, który nie występuje w niniejszej sprawie, w którym decyzja ostateczna została wydania [...] grudnia 2011 r., przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (1 stycznia 2012 r.). W konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu w przedmiotowej sprawie jest uzasadnione.

Niezasadny jest także zarzut, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy w dacie wydania decyzji przez organ II instancji trwały zarząd Parku był już wygaszony z mocy prawa, a w konsekwencji nie mógł zostać wygaszony kontrolowaną decyzją. Przedmiotowa decyzja została wydana [...] grudnia 2011 r., natomiast wygaśnięcia trwałego zarządu nastąpiło wskutek wejścia w życie powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. W dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji możliwe było zatem wygaszenie trwałego zarządu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie. Także niezastosowanie tego przepisu było prawidłowe, ponieważ organy orzekały w dacie, kiedy wskazana ustawa jeszcze nie obowiązywała. Nieuzasadniony jest w tej sytuacji zarzut niedokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Organ administracyjny II instancji, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę rozstrzygania prze ten organ. Organ odwoławczy nie tylko bada prawidłowość decyzji organu I instancji, lecz również ponownie rozstrzyga sprawę. Natomiast sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. Zmiany stanu faktycznego i prawnego, zaszłe po wydaniu decyzji ostatecznej nie mogą zatem stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji przez sąd administracyjny.

Zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej, powstała po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ewentualnie podstawą do wystąpienia przez zainteresowane osoby do właściwego organu administracji, w terminie i trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, z żądaniem uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 roku, nr 97, poz. 1051, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i niezastosowanie, poprzez usankcjonowanie podjęcia czynności zmierzających bezpośrednio do dokonania przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego. Przywołany przepis art. 2 stanowi, że zasoby naturalne wymienione w art. 1 (w tym zasoby przyrodnicze parków narodowych) stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawach szczególnych. W przekonaniu Sądu II instancji takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym stanie faktycznym, przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli przedmiotowej decyzji w odniesieniu do obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. Stwierdził, że organy prawidłowo wyjaśniły uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego przez S. C.. Wynikają one z uprawnienia do stałego zamieszkiwania najemcy w przedmiotowym budynku na podstawie umowy najmu z 1 grudnia 1998 r., zawartej pomiędzy skarżącym a Bieszczadzkim Parkiem Narodowym. Wniosek został złożony do właściwego organu reprezentującego Skarb Państwa w terminie do 31 grudnia 1998 r. i dotyczy mieszkania w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania przepisem art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.).

Dodatkowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wskazał przepisy, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie miały zastosowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, kwestionujących dalszą dopuszczalność wygaszania prawa trwałego zarządu w trybie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa po wejściu życie od 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od regulacji art. 14 tej ustawy, nakazującej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosować przepisy dotychczasowe (a więc przepisy ustaw zmienianych), to zgodnie z jej art. 7 ust. 4, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie może naruszać praw osób trzecich. W przekonaniu Sądu I instancji w oczywisty sposób odnosi się to do praw nabytych przez te osoby na podstawie innych ustaw w zakresie, w jakim nowe uregulowania zawarte w ustawie o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw byłyby dla nich mniej korzystne (ustawa ta poprzez art. 1 pkt 14 do ustawy o ochronie przyrody dodała art. 104a i 104b zawierające samoistne zasady sprzedaży przez park narodowy nieprzydatnych mu budynków mieszkalnych, samodzielnych lokali mieszkalnych oraz samodzielnych lokali użytkowych przeznaczonych na garaże wraz z pomieszczeniami przynależnymi oraz prawem związanym z prawem własności lokalu). Powyższe przepisy nie miały jednak w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowania, ponieważ organ I i II instancji swoje rozstrzygnięcie wydały w oparciu o przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. W sprawie nie doszło do błędnego zastosowania wskazanych przepisów, ponieważ stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie wskazach w skardze kasacyjnej norm prawnych.

W konsekwencji uznając, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a..