Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1089/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. - przedstawicielki ustawowej M. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2092/12 w sprawie ze skargi M.L. - przedstawicielki ustawowej M. i P. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L., przedstawiciela ustawowego małoletnich M. i P. L., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. M.L. – przedstawiciel ustawowy małoletnich M. i P. L. - wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz dzieci. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że ojciec dzieci zmarł nagle.

Decyzją z dnia 17 lipca 2012 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że zmarły w wieku 33 lat ojciec dzieci posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 2 lata, 11 miesięcy i 14 dni. W latach 2005-2009 ojciec dzieci nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu, wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wskazał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlega również sytuacja materialna, która nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania.

M.L. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, iż decyzja ta jest krzywdząca dla jej dzieci.

Jej zmarły mąż robił doktorat i wówczas nie było innej możliwości zatrudnienia jak w oparciu o umowę o dzieło. Podkreśliła, że był bardzo zdolnym, obiecującym pracownikiem. Nie mógł przewidzieć, że nagle umrze z powodu silnego ataku [...].

Decyzją z dnia 24 września 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 17 lipca 2012 r. Organ podniósł, iż po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS podniósł, iż w sprawie nie stwierdził również braku niezbędnych środków utrzymania. Wnioskodawczyni posiada bowiem środki utrzymania z tytułu zatrudnienia w wysokości 3916,50 zł brutto. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 1305,50 zł. Prezes ZUS wyjaśnił przy tym, że brak niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. W celu ustalenia tego kryterium należy zatem posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2012 r. wynosi 799,18 zł. W niniejszej sprawie miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka 3 osobowej rodziny przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Wyjaśnił również, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby zaś posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Ponadto, Prezes ZUS podniósł, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.L. zarzuciła, że decyzja Prezesa ZUS jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że jej zmarły mąż poświęcił się nauce. Studia magisterskie rozpoczął w 1996 r., a zakończył w 2001 r. Studia doktorancie rozpoczął w 2001 r. i zakończył [...] 2009 r. W latach 2005-2009 r. w okresie studiów doktoranckich pracował w oparciu o zlecenia. Zaraz po zakończeniu studiów doktoranckich podjął pracę na podstawie umowy o pracę, tj. od 1 marca 2009 r. do 20 czerwca 2011 r. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona od 13 czerwca 2011 r. i zakończyła się przedwczesną śmiercią. Podkreśliła, że obecnie posiadane środki uniemożliwiają dodatkowe kształcenie dzieci i rozwijanie ich pasji.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest bowiem to świadczenie socjalne przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Podniósł także, że fakt, iż skarżąca nie posiada środków wystarczających na pokrycie wszystkich uzasadnionych potrzeb nie jest tożsamy z wykazaniem braku środków niezbędnych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przesłanek. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym stanie faktycznym, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia.

Za kwestię kluczową w sprawie Sąd Wojewódzki uznał fakt, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie spełniała przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Sąd podkreślił, że skarżąca z tytułu umowy o pracę uzyskuje dochód 3916,50 zł, co daje kwotę 1305,50 zł na jednego członka trzyosobowej rodziny. I choć w subiektywnym odczuciu skarżącej dochód ten z nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania, jakie posiada wnioskodawca, są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb.

Sąd zauważył, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2012 r. wynosiła 799,18 zł. Przyjęcie takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Wykazane przez skarżącą środki utrzymania mogą nie zaspokajać wszystkich jej potrzeb życiowych, ale nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, miały kluczowe znaczenie i w sposób jednoznaczny wskazują, iż skarżąca nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji nie zachodziła konieczność analizowania przez organ pozostałych przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ww. ustawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że łączne spełnienie przesłanek przyznania świadczenia nie zachodzi w sytuacji nieosiągnięcia wymaganego poziomu w przypadku jednej z przesłanek, nawet jeśli do jego osiągnięcia brakowało bardzo niewiele i nawet jeśli ów poziom dla pozostałych przesłanek został osiągnięty, a co do niektórych w stopniu ponadprzeciętnym oraz poprzez uznanie, że termin jednostkowy "niezbędne środki utrzymania" zawarty w tym przepisie należy odnosić do wysokości najniższej emerytury oraz renty rodzinnej określonych w art. 85 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie kwestionuje faktu, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku niezbędne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przypadku szczególnie silnego przekroczenia pułapu jednej z przesłanek, spełnienie pozostałej może zajść w niższym stopniu. Innymi słowy, gdy za przyznaniem świadczenia przemawiają okoliczności szczególne, nawet jak na zawartą klauzulę generalną "szczególnych okoliczności", fragmentu przepisu o "niezbędnych środkach utrzymania" nie można rozumieć mechanicznie poprzez automatyczne odesłanie do wysokości najniższej emerytury. Reguły semantyczne języka polskiego pozwalają stwierdzić, że podmiot, któremu brakuje niezbędnych środków utrzymania to podmiot, którego podstawowe potrzeby nie mogą być zaspokojone. Chodzi tu o zaspokojenie potrzeb w wyniku dokonywania czynności prawnych, dzięki którym nabywane są określone dobra służące bezpośrednio ich zaspokojeniu. Zgodnie z aksjologią współczesnych systemów prawnych chodzi nie tylko o potrzeby biologiczne, ale również o podstawowe potrzeby społeczne, zwłaszcza związane z kulturą i edukacją. Mechaniczne odniesienie zwrotu niedookreślonego jakiejś konkretnej wartości, np. konkretnej sumy pieniędzy stanowi w istocie rzeczy złamanie wyniku wykładni językowej. Gdyby ustawodawca chciał, aby świadczenie było przyznawane jedynie osobom, których dochody są niższe od świadczeń danego typu, mógł taką przesłankę wyrazić w treści przepisu.

Odnosząc się natomiast do zaistnienia szczególnych okoliczności skarżąca kasacyjnie wskazała, że zmarły był człowiekiem młodym, niecierpiącym na żadne choroby, a jego śmierć była wynikiem nierozpoznanej wcześniej białaczki, miała charakter nagły, a zmarły nie przyczynił się w najmniejszym stopniu do swej choroby, nie uprawiał ekstremalnych sportów, nie nadużywał używek etc. Przyczyną nieosiągnięcia wymaganego okresu zatrudnienia była specyfika zatrudnienia na studiach doktoranckich. Nie można twierdzić, że podjęcie tego rodzaju pracy było winą zmarłego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że prawodawca nie uwzględnił okresu studiów doktoranckich jako okresu składkowego lub nieskładkowego, gdyż sytuacje, w których taka kwalifikacja miałaby znaczenie na gruncie prawa zabezpieczenia społecznego są rzadkie, a skoro tak art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych winien znaleźć w nich zastosowanie. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia oznaczałoby, że studia doktoranckie stałyby się "pułapką" dla tych, którzy je podejmują i dla ich dzieci.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji wydanej w II i I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym m.in. kosztów zastępstwa procesowego, kosztów podróży pełnomocnika na trasie [...] oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 w/w ustawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki:

1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;

2) nie spełnia warunków ustawowych określonych w tym przepisie wskutek szczególnych okoliczności;

3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek;

4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Poza sporem pozostaje fakt, że wymienione warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w trybie art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia wskazano niespełnienie przesłanki w postaci braku niezbędnych środków utrzymania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadną należy uznać ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżąca nie spełniła warunku braku niezbędnych środków utrzymania. Prwidłowo Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać, iż wykazane środki utrzymania w kwocie 1305,50 zł miesięcznie na członka rodziny nie pozwalają zaspokoić niezbędnych potrzeb.

Orzecznictwo sądowe wypracowało utrwalony już pogląd, że skoro przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to należy ją oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., I OSK 1112/06, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., I OSK 292/11). Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów dokonywana jest w sposób najbardziej obiektywny. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wskazana kwota w istocie może nie być wystarczająca do pokrycia wszystkich potrzeb, ale z całą pewnością wystarczy na porycie potrzeb niezbędnych. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 powołanej ustawy, o czym już była mowa powyżej. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter. W niniejszej sprawie zaś nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co wyklucza przyznanie takiego świadczenia.

Ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych i obiektywnie trudnych do przezwyciężenia ich skutków.

Z uwagi na fakt, że przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy muszą być spełnione kumulatywnie, zasadnie odstąpiono od szczegółowego ustosunkowywania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do innych przesłanek, w tym do wystąpienia szczególnych okoliczności, skoro nie stwierdzono braku niezbędnych środków utrzymania.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że w przypadku, gdy jedna z przesłanek została spełniona w sposób wyraźny, bezsprzeczny (szczególne okoliczności), to pozostałe przesłanki mogą wystąpić w "słabszym" stopniu, jako że nie znajduje to uzasadnienia w przepisach prawa. Nawet, gdyby przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przedwczesna śmierć ubezpieczonego stanowi szczególną okoliczności uzasadniającą przyznanie omawianego świadczenia, bowiem nagły zgon ubezpieczonego powoduje dla członków jego rodziny pogorszenie sytuacji i to nie tylko materialnej, to nie można uznać na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy, że spełnienie tej przesłanki, w konkretnych, nadzwyczajnych okolicznościach może przemawiać za przyznaniem świadczenia, nawet przy braku spełnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienione w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1