Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 451/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] odmówił Panu J. Dz. przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przyznania płatności obszarowych za rok 2009.

W przedmiotowej sprawie prośbę o przywrócenie terminu złożył pełnomocnik wnioskodawcy Pan P. Dz., działający na podstawie umocowania zawartego w akcie notarialnym z dnia 24 czerwca 2003 r. Organ wskazał, że prośba została rozpatrzona odmownie z uwagi na brak uprawdopodobnienia przyczyny uniemożliwiającej dokonanie czynności w terminie. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia przywrócenie terminu zgodnie z art.58 Kpa jest możliwe po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: wnioskodawca musi uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, prośbę należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wreszcie jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zatem jak podkreślił organ strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia, której nie mogła zapobiec pomimo dołożenia najwyższej staranności.

Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] wnioskodawca nie uprawdopodobnił należycie przyczyny uniemożliwiającej mu dokonanie czynności w terminie. W postanowieniu zaznaczono, iż w związku z wykryciem w czasie kontroli we wniosku Pana J. Dz. o przyznanie płatności na rok 2009 błędów polegających na nie podaniu powierzchni działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych, na których były położone, wystosowano do wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2009 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych (potwierdzenie odbioru z dnia 16 czerwca 2009 r.). Pan P. Dz. stawił się w biurze ARiMR w dniu 15 lipca 2009 r. i złożył prośbę o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wraz z załącznikami tj. zwolnieniami lekarskimi (3 szt.). Jednocześnie dopełnił czynności co do której był określony termin. Ze zwolnień organ wywnioskował, że pełnomocnik wnioskodawcy był niezdolny do pracy w okresie od 17 maja 2009 r. do 15 lipca 2009 r. Ponadto pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. pełnomocnik wyjaśnił, że powodem niedotrzymania terminu był kilkumiesięczny zły stan zdrowia i że w chwilach lepszej kondycji zdrowotnej starał się załatwić bieżące i zaległe sprawy administracyjne gospodarstw. Do pisma załączył zwolnienie lekarskie za okres od 16 lipca 2009 r. do 4 sierpnia 2009 r.

Organ ocenił, że z załączonych zaświadczeń lekarskich wynikało, iż choroba Pana P. Dz. nie wystąpiła nagle, ale trwała już w momencie odebrania wezwania do usunięcia braków formalnych. W związku z tym nie uznał tego za okoliczność faktyczną uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu. Organ podkreślił, że przeszkoda zaistniała w odniesieniu do pełnomocnika strony, więc czynności mogła dokonać strona postępowania osobiście.

W dniu [...] stycznia 2010 r. do Biura Powiatowego we Włocławku wpłynęło zażalenie Pana J. Dz. na postanowienie Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2010 r. Zażalenie przekazano do Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 1 lutego 2010 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu oraz o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR art.35 § 3 oraz art.36 § 1 Kpa.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu ponownie omówiono przesłanki wynikające z art.58 Kpa. Organ wskazał, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy, zaś podstawową przesłanką jest brak winy w uchybieniu terminu. Brak winy należy oceniać w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Dyrektor powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że za przeszkodę nie do przezwyciężenia można przykładowo uznać przerwę w komunikacji, nagłą chorobę nie pozwalającą na wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar. Zaznaczył, że uprawdopodobnienie to środek zastępczy dowodu w znaczeniu ścisłym, nie dającym pewności a jedynie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, zwolniony z formalizmu dowodu i dopuszczalny w przypadkach przewidzianych przepisem prawa. W ocenie organu powołanie się przez stronę na okoliczność długotrwałej choroby pełnomocnika nie jest wystarczająca do uznania braku winy w nieterminowym dokonaniu czynności. Na podstawie załączonych zaświadczeń lekarskich brak było zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR podstaw do przyjęcia, iż choroba Pana P. Dz. w okresie biegu terminu do usunięcia braków, miała charakter nagły, a tylko nagła choroba nie pozwala na wyręczenie się inną osobą. W uzasadnieniu wskazano, że nawet długotrwała choroba lub całkowita niezdolność do pracy nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej i nadania tego pisma przez pocztę lub domownika. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Pan P. Dz. występuje jako reprezentant wnioskodawcy i nie było żadnych przeszkód, by czynność wskazana w wezwaniu nie mogła być dokonana przez stronę osobiście lub przez innego wyznaczonego pełnomocnika. Poinformowanie strony oraz organu o zaistniałej sytuacji było obowiązkiem pełnomocnika. W takiej sytuacji organ mógłby zastosować instytucję przewidzianą w art.51 Kpa, czego z resztą domagał się skarżący.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] art.35 § 1 oraz art.36 § 1 Kpa organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy wraz z wnioskiem zostały przekazane do Biura Kontroli Wewnętrznej [...], który prowadzi w tej sprawie postępowanie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Pan J. Dz. złożył w dniu [...] kwietnia 2010 r. (data wpływu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art.58 § 1 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art.7 Kpa poprzez brak jego zastosowania oraz art.8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym w skardze złożono wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...].

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wykazał on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a podejmowane przez niego działania nie mogą być kwalifikowane jako niedbalstwo lub nienależyte dbanie przez pełnomocnika o interesy mocodawcy. Skarżący podkreślił, że choroba Pana P. Dz. była poważna i uniemożliwiała mu normalne funkcjonowanie. Mógł się poruszać, lecz nie był w stanie należycie dbać o interesy mocodawcy. Nie mógł z kolei wyręczyć się inną osobą, gdyż nie miał z nikim kontaktu, jako że co do zasady przebywał w domu sam. W ocenie strony organ nie wykazał czy i z jakimi osobami pełnomocnik dzieli gospodarstwo domowe, więc argument o możliwości posłużenia się innym domownikiem był nietrafny. Strona nazwała to nieuprawnionymi dywagacjami organu na temat tylko i wyłącznie teoretycznych możliwości, jakimi dysponował Pan P. Dz..

Zdaniem skarżącego stanowisko, iż czynność określona wezwaniem mogła zostać dokonana przez stronę osobiście lub przez innego pełnomocnika przeczy idei ustanawiania pełnomocnika w sprawie. Skarżący nie wyraził woli osobistego działania w sprawie i nie podejmował czynności samodzielnie, przede wszystkim z uwagi na pracę zawodową. Jak wywodzi strona nie można nakładać obowiązku osobistego działania na kogoś, kto ma ustanowionego pełnomocnika. W skardze zgodzono się z tezą, że wszelkie negatywne konsekwencje działania pełnomocnika ponosi strona osobiście, lecz nieuprawnione jest przerzucanie obowiązków pełnomocnika na stronę.

W ocenie strony jej pełnomocnik uczynił zadość wymaganiom staranności, troskliwości i ostrożności w prowadzeniu sprawy swojego mocodawcy. Nie dopuścił się żadnego zawinionego czynu i tylko przebywanie na zwolnieniu lekarskim uniemożliwiło mu spełnienie ciążącego na nim obowiązku. Ponadto podkreślono w skardze, że Pan P. Dz. nie jest zawodowym pełnomocnikiem i tym samym inne powinny być kryteria oceny jego zawinienia lub braku winy niż przy ocenie osoby adwokata czy radcy prawnego.

Zdaniem strony uzasadnienie postanowienia organu II instancji to jedynie powielanie tego typu uzasadnień w podobnych przypadkach, bez dogłębnej analizy konkretnego przypadku. Sprowadza to sprawę jedynie do jej przedmiotowego charakteru, nie nieuwzględniając interesu strony. Uzasadnienie postanowienia zawiera w ocenie strony wiele ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń, które równie dobrze mogłyby być zamieszczone w uzasadnieniach innych postanowień. Strona zarzuciła, że tak lapidarne i jednoznaczne stwierdzenia mogłyby się znaleźć w uzasadnieniu, lecz jako wnioski końcowe, poprzedzone gruntowną analizą materiałów sprawy. Organ kontrolując zaskarżone orzeczenie nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych uprzednio, zwłaszcza jeśli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszystkie wątpliwości winny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu, z powołaniem się na konkretne przepisy bądź odwołaniem się do konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy. Nie dające się rozstrzygnąć wątpliwości winno się rozstrzygać na korzyść strony skarżącej.

Zdaniem skarżącego organy administracji naruszyły podstawową zasadę postępowania administracyjnego czyli wynikającą z art.7 Kpa zasadę prawdy obiektywnej i podejmowania wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z kolei uprzednie informowanie pełnomocnika skarżącego o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a następnie jego celowe oddalenie i zmuszenie go do uruchomienia procedury zażaleniowej czyni jedynie pozory załatwienia sprawy. Jest to sprzeczne z art.8 Kpa i nie pogłębia zdaniem strony zaufania obywateli do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ uznał za całkowicie bezzasadne zarzuty naruszenia art.7 oraz art.8 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się w przedmiotowej sprawie do interpretacji treści art.58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071, dalej jako Kpa) zawierającego regulację instytucji przywrócenia uchybionego terminu. W szczególności chodzi tutaj o wyjaśnienie, co ustawodawca miał na myśli używając stwierdzenia "uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu". Powyższe wątpliwości powinno rozwiać orzecznictwo sądów administracyjnych, które wielokrotnie wypowiadały się na ten temat. Na szczególne podkreślenie zasługuje wyrok NSA z dnia 5 września 2002 r., w którym Sąd wypowiedział się, iż "Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar. Tak samo więc np. samo zwolnienie lekarskie nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu" (sygn. I SA/Ka 1313/01).

Podkreślić należy również wyjątkowy charakter instytucji przywrócenia terminu. W związku z powyższym przesłanka braku winy w uchybieniu terminu winna podlegać ocenie obiektywnym miernikiem staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy. Strona powinna wykazać, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Do tego powinna być to przeszkoda nie do przezwyciężenia tj. przeszkoda, której strona nie mogła usunąć przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Organy administracji stanęły na stanowisku, iż długotrwała choroba nie mieści się w zakresie ustawowej przesłanki braku winy. Stanowisko to poparto przede wszystkim bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. Z kolei strona skarżąca nie zgodziła się z powyższym twierdząc, iż stan zdrowia pełnomocnika strony uniemożliwiał mu należyte dbanie o interesy mocodawcy i tym samym może być uznany za okoliczność uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej.

Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art.58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni brak swojej winy w jego uchybieniu. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż okolicznością uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu jeśli chodzi o kwestie zdrowotne jest tylko nagła choroba. Podobnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r., który uznał, iż "Wyjazd na urlop, jak również zwolnienie lekarskie nie uprawdopodabnia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Wskazać należy, iż choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W związku z tym samo zwolnienie lekarskie nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Nie jest ono bowiem równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią" (sygn. II OSK 1162/08). W związku z powyższym warto wskazać także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., który stwierdził, iż "W odróżnieniu od nagłej choroby, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, długotrwała niedyspozycja nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej – sporządzenia odwołania i nadania tego pisma za pośrednictwem poczty – osobiście lub przez domownika" (sygn. VIII SA/Wa 408/07).

W świetle powyższego Sąd nie miał żadnych wątpliwości, iż długotrwała choroba nie mieści się w katalogu okoliczności mogących uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu.

Pełnomocnik strony skarżącej składając wniosek o przywrócenie terminu przedstawił zwolnienie lekarskie, z którego wynika iż mamy w sprawie do czynienia z chorobą długotrwałą. Wskazuje na to zarówno okres obejmujący zwolnienie, jak również opisany stan zdrowia Pana P. Dz.. Jak wskazano w skardze i wcześniejszych pismach pełnomocnik mógł chodzić i nie można wywnioskować, by jego choroba miała charakter nagły. Podkreślić należy, iż niezdolność do pracy trwała od 17 maja 2009 r., zaś wezwanie do usunięcia braków formalnych odebrane zostało przez pełnomocnika w dniu 16 czerwca 2009 r. Strona nie dostarczyła żadnych dowodów na to, by wykazać, iż pełnomocnik nie miał możliwości wyręczyć się osobą trzecią (np. innym domownikiem) lub nadać pisma przez pocztę.

Sąd pragnie podkreślić, iż z instytucji pełnomocnictwa wynika obowiązek pełnomocnika powiadomienia mocodawcy o przeszkodach, które uniemożliwiają mu podejmowanie czynności wynikających z umocowania. Pełnomocnik w przedmiotowej sprawie nie wykazał się w tym zakresie należytą starannością w prowadzeniu sprawy swojego mocodawcy. Pan P. Dz. już po odbiorze wezwania nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, choćby telefonicznie, o zaistniałej sytuacji i niemożności stawienia się w Biurze Powiatowym we [...]. W związku z tym zasadna jest argumentacja organu, że czynność uzupełnienia braków mogła być wykonana osobiście przez stronę lub innego pełnomocnika, gdyby tylko pozostający na zwolnieniu lekarskim pełnomocnik wykazał się obiektywną starannością i zawiadomił swojego mocodawcę o nadzwyczajnych okolicznościach wyłączających jego udział w sprawie. Jak wiadomo negatywne konsekwencje zaniedbań pełnomocnika obciążają stronę. Warto podkreślić, iż przepisy procedury administracyjnej nie przewidują ograniczenia co do liczby ustanowionych w sprawie pełnomocników.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisów art..7 oraz art..8 Kpa, gdyż postępowanie prowadzono z poszanowaniem zasad wynikających ze wspomnianych przepisów. Organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie wnioskującej o jego przywrócenie. Ponadto nie można uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa. Strona na każdym etapie postępowania była informowana o swoich prawach oraz wzywana do składania wyjaśnień. Ponadto na każdym etapie postępowania miała możliwość wglądu do akt sprawy i realną możliwość przedstawiania okoliczności mogących uprawdopodobnić własne twierdzenia.

W ocenie Sądu strona nie wskazała żadnych okoliczności mogących uprawdopodobnić brak jej winy w uchybieniu terminu i w konsekwencji pozwolić na jego przywrócenie.

Wobec powyższego wszystkie argumenty skargi należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.