Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 445/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 4, 8, 76, 77 par. 1 , art. 80., art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, II. Zasądza na rzecz P. C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez P. C., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem W. C.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2020 r. (wpływ do organu dnia 22 czerwca 2020 r.) skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad ojcem W. C.

Decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem W. C.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na dwie przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Pierwszą stanowi okoliczność, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność powstała w jej przypadku w wieku 64 lat i już z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako drugą przesłankę świadczenia organ wskazał fakt pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r, co w jego ocenie również uniemożliwia przyznanie dochodzonego przez stronę świadczenia, wobec zaistnienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, zdaniem organu pierwszej instancji skoro wnioskodawca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, to tym samym nie nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń opiekuńczych, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz poprzez przyjęcie, że w sytuacji wnioskodawcy nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei uniemożliwiło ww. dokonanie wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Działające jako organ odwoławczy SKO w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia na wstępie przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 b i ust. 5, art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mających zastosowanie w sprawie.

Kolegium wskazało, że "w dniu 22 czerwca 2020 r." skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad ojcem W. C., wdowcem, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 30 września 2020 r. z ustaleniem, że w jego przypadku niepełnosprawność istnieje od 2 dnia lipca 2019 r. Kolegium wskazało, że w sprawie ustalono, iż W. C. w związku z przebytym udarem mózgu ma niedowład lewej strony ciała, w związku z czym wymaga stałego leczenia specjalistycznego - korzysta z poradni dermatologii, kardiologii, reumatologii oraz psychologicznej. Stan zdrowia znajduje potwierdzenie w dokumentacji medycznej zalegającej w aktach sprawy.

W ww. wniosku pełnomocnik strony oświadczył, że "na podstawie przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych P. C. (dokonując wyboru świadczenia) jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Wskazał także, że na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. w przypadku uwzględnienia przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, koniecznym będzie uprzednie uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] 2019 r. przyznającej ww. specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednocześnie wniósł o niewstrzymywanie wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procedowania niniejszego wniosku i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto, jak podało Kolegium z przeprowadzonego w dniu 9 lipca 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca wraz ze swoją partnerką oraz jej dwójką dzieci zamieszkują razem z osobą wymagającą opieki. Ojciec wnioskodawcy wymaga pomocy osoby drugiej, którą - jak oświadcza- sprawuje jego syn. P. C. pomaga ojcu w codziennych czynnościach pielęgnacyjnych, tj. np. przy toalecie, czy też ubieraniu się. Nadzoruje też przyjmowanie przez ojca leków, organizuje i towarzyszy mu podczas wizyt lekarskich oraz przygotowuje i podaje posiłki. Według oceny dokonanej przez organ pomocowy czynności, które wykonuje wnioskodawca sprawując opiekę nad niepełnosprawnym uniemożliwiają mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Powyżej ustalony zakres sprawowanej opieki nad ojcem został potwierdzony przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 listopada 2020 r. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego zakres sprawowanej opieki obejmuje: pomaganie ojcu w codziennym funkcjonowaniu, planowaniu i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, wykupywaniu i podawaniu lekarstw, przygotowywaniu posiłków, pomoc w toalecie i zakładaniu odzieży. Podczas tego wywiadu wnioskodawca wyjaśnił także, że jego ojciec był aktualnie badany przez powiatowy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, jednakże nie został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności tylko uznano, że jest osobą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne, ponieważ trwa w tym zakresie postępowanie odwoławcze.

Do akt sprawy przedłożono także świadectwo pracy z treści którego wynika, że skarżący był ostatnio zatrudniony na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/2 etatu w okresie od 1 lutego 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., a stosunek pracy ustał za porozumieniem stron.

Ustalono nadto, że decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. organ pomocowy przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Z kolei decyzją wydaną w dniu [...] 2020 r. przyznał ww. świadczenie na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r, tj. do dnia ważności orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. W dniu 22 grudnia 2020 r. P. C. przedłożył organowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydane w dniu 4 grudnia 2020 r. stwierdzające, że W. C. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2021 r.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji, nie uwzględnił uwag organu odwoławczego, zawartych w poprzednio wydanej decyzji i po raz kolejny dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze poprzednie orzeczenie Kolegium, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organ pierwszej instancji miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13 została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Niezależnie od powyższego Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej nad ojcem opieki uniemożliwiał mu w sposób zupełny, nawet w niewielkim wymiarze czasowym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Według Kolegium sama pomoc osobie wymagającej opieki w czynnościach deklarowanych przez stronę, tj. pomoc przy kąpieli, umawianie wizyt lekarskich i towarzyszenie przy ich odbywaniu, przygotowywanie posiłków oraz lekarstw nie wymagają codziennego i permanentnego zaangażowania opiekuna. Kolegium wskazało, że skarżący podniósł nadto, że wspólnie z ojcem gospodarstwo domowe prowadzi partnerka wnioskodawcy, która nie jest aktywna zawodowo, wychowuje dwoje małych dzieci, zatem mogłaby np. przygotować śniadanie, czy obiad również W. C. Nadto ojciec skarżącego nie jest osobą leżącą i na tyle obłożnie chorą, która wymagałaby całodziennej pielęgnacji i opieki. Z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji medycznej, tj. w szczególności Karty Wypisowej z Dziennego Domu Opieki Medycznej z dnia 2 stycznia 2020 r. wynika, że W. C. poprawił sprawność ogólną oraz wydolność chodu. Po płaskim terenie na krótkich odcinkach porusza się samodzielnie, bez zaopatrzenia ortopedycznego, na dłuższych korzysta z jednej kuli łokciowej, natomiast na schodach w biernej asekuracji krokiem dostawnym. Wymaga jedynie pomocy (ale nie całodziennej opieki) w niektórych czynnościach dnia codziennego (mycie się, ubieralnie, przygotowywanie posiłków).

Kolegium powołało się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt l OSK 69171, zgodnie z którym zakres faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie przez opiekuna takiej osoby pozostają z sobą w związku przyczynowym.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału w żaden sposób nie wynika, że ojciec skarżącego nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności wnioskodawcy. Pomiędzy sprawowaną przez odwołującego się opieką nad ojcem, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika również, aby W. C., posiadający co prawda orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, był niesamodzielny w większości sfer życia. Z powyższych przyczyn nie sposób przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem, rzeczywiście nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, chociażby w niewielkim wymiarze czasowym, zważywszy na okoliczność, że wraz z osobą niepełnosprawną zamieszkuje wspólnie partnerka skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, normującego sytuację zbiegu świadczeń, Kolegium wskazało, że złożony w tym przedmiocie w dniu 22 czerwca 2020 r. wniosek o wyborze świadczenia został złożony warunkowo, a wobec tego nie wszczynał on postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w myśl art. 61 § 3 k.p.a. Dodatkowo, pełnomocnik skarżącego wniósł w tym wniosku o niewstrzymywanie wypłacania pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, który był pobierany przez stronę, jak wynika z przekazanych akt sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r.

Wyjaśniło Kolegium, że na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jednakże sformułowania "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. "Ustala się" oznacza, że muszą być ustalone wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił SKO naruszenie przepisów:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nie ma bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego;

- art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a to faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem oraz przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl przepisu art. 27 ust. 5 ww. ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - syn, a opieka sprawowana jest nad ojcem W. C., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 20 września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 30 września 2020 r. z ustaleniem, że w jego przypadku niepełnosprawność istnieje od 2 lipca 2019 r.

Z powyższego wynika, że niepełnosprawność W. C. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia; nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia.

Zdaniem Sądu zasadnie podniosło orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Pomimo, że trafnie zauważyło Kolegium powyższe kwestie, to w ocenie Sądu błędem było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Orzekające w niniejszej sprawie w drugiej instancji SKO uznało, bowiem, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, gdyż zakres sprawowanej opieki nie stoi, zdaniem Kolegium, na przeszkodzie w podjęciu przez skarżącego pracy choćby w niepełnym rozmiarze.

W związku z tak kategorycznym stwierdzeniem Kolegium, zwrócić należy uwagę, że ten aspekt winien być jednakże dogłębnie wyjaśniony. Po pierwsze, w kontekście stwierdzenia przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że opieka w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być "(...) stała i długoterminowa (...)" przypomnieć należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Podkreślić trzeba, że nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).

Każdy zatem przypadek wymaga w tym względzie indywidualnej, wnikliwej oceny.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, co podniosło nawet samo Kolegium, że ojciec skarżącego jest osobą schorowaną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, przebył udar mózgu, co spowodowało u niego niedowład lewej części ciała. Potwierdza to dokument w postaci Karty informacyjnej – Pododdziału [...] Szpitala Powiatowego [...] w B z dnia 20 stycznia 2020 r., z którego wynika, iż nie porusza się on samodzielnie tylko przy pomocy kuli. Ma niedowład połowiczny lewostronny, wymaga pomocy w samoobsłudze oraz w codziennej egzystencji. "(...) Pacjent z wycofany społecznie, ma trudności w nawiązywaniu kontaktów (...)",z objawami depresyjnymi o łagodnym nasileniu. Z kolei z dokumentu – Karta wypisowa z Dziennego Domu Opieki Medycznej, na który powołało się Kolegium, rzeczywiście wynika, jak podniosło Kolegium, że: "(...) pacjent poprawił sprawność ogólną oraz wydolność chodu. Po płaskim terenie na krótkich odcinkach porusza się samodzielnie, bez zaopatrzenia ortopedycznego, na dłuższych korzysta z jednej kuli łokciowej". W tym samym jednak dokumencie stwierdzono, że ojciec skarżącego " (...) ma niedowład kończyn lewych średnio 4 w skali Lovetta. Upośledzona sprawność manipulacyjna ręki lewej (...)" oraz, że "(...) wymaga pomocy w niektórych czynnościach dnia codziennego (mycie się, ubieranie, przygotowanie posiłków (...)". Potwierdzenie znalazło to również w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, że istnieje konieczność pomocy syna w codziennym funkcjonowaniu, który pomaga w toalecie i zakładaniu odzieży, a ponadto przygotowuje i podaje ojcu posiłki, leki, odbywa i planuje wizyty lekarskie. Nie do zaakceptowania jest więc sytuacja, że Kolegium na poparcie podjętego rozstrzygnięcia wybiórczo wybrało ze wskazanego co dopiero dokumentu zawarte w nim stwierdzenia, a pominęło inne.

W związku z tym w ocenie Sądu za przedwczesne, bez dokonania oceny wszystkich dowodów we wzajemnej łączności i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, należało ocenić stanowisko Kolegium, że już tylko ze wskazanych i wykonywanych czynności opiekuńczych oraz ze stwierdzenia, iż ojciec skarżącego "(...) Po płaskim terenie na krótkich odcinkach porusza się samodzielnie, bez zaopatrzenia ortopedycznego, na dłuższych korzysta z jednej kuli łokciowej", wynika spełnienie się negatywnej przesłanki, jaką jest niesprawowanie opieki w zakresie powodującym konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez skarżącego, warunkującej otrzymanie przez niego żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organy orzekające muszą zatem ustalić i ocenić bez cienia wątpliwości, czy stwierdzony przez lekarzy niedowład lewej części ciała wymagającego opieki ojca skarżącego powoduje tak dalece dysfunkcję jego w codziennym funkcjonowaniu, że pomoc skarżącego jest ciągle niezbędna. W tym kontekście organy muszą więc uwzględnić także stwierdzenia zawarte we wskazanym dokumencie, że "(...) wymaga pomocy w niektórych czynnościach dnia codziennego (mycie się, ubieranie, przygotowanie posiłków (...)". Dopiero ocena całokształtu okoliczności sprawy we wzajemnej łączności powinna dać organom odpowiedź na pytanie, czy ojca skarżącego można pozostawić bez opieki skarżącego lub innych osób na dłuższy okres czasu, czy też jest to wykluczone, bo nie jest on w stanie bez pomocy tych osób w najprostszych czynnościach dnia codziennego egzystować samodzielnie. W konsekwencji więc, że czynności opiekuńcze, które są niezbędne do wykonania są na tyle absorbujące skarżącego, bez wyręczenia się pomocą innych osób współzamieszkujących, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niewielkim rozmiarze.

Wobec powyższego stwierdzenie przez Kolegium, że czynności opiekuńcze są do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niewielkim rozmiarze nie jest póki co uprawnione. Z akt sprawy nie wynika, aby inne osoby jeszcze oprócz skarżącego zajmowały się jego ojcem lub były w stanie się nim opiekować. Z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że rodzeństwo skarżącego nie sprawuje i nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem z uwagi na zobowiązania zawodowe, założenie własnych rodzin.

W powyższych aspektach należy więc dokonać jednoznacznych ustaleń.

Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego co do istnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ powołał się w tym zakresie na brzmienie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Niewątpliwie celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania wymienionych tam świadczeń. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje jednak rozwiązać problem kumulacji świadczeń w odmienny sposób niż uczyniły to w przedmiotowej sprawie organy. Przepis ten nie wyklucza możliwości przyznania innego świadczenia bądź jego zmiany w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek lecz statuuje prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia dla niej korzystniejszego.

W okolicznościach faktycznych sprawy skarżący dokonał takiego wyboru, poprzez złożenie wniosku w dniu 22 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z oświadczeniem, że "jedynie w przypadku ustalenia spełnieni przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19).

Skarżący miał więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, iż dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe.

Podkreślić również należy, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19 (Lex nr 2677670) wskazał, że: "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.". W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ powinien przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru

i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.

Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń".

Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć problem zbiegu świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), ewentualnie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19.

Sąd orzekający podziela w pełni poglądy judykatury wskazujące, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 360/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19).

Reasumując, w świetle powołanego powyżej orzecznictwa, które orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja związana zarówno z brakiem możliwości uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy, jak też brakiem podstawy ustawowej do rozliczenia pobranego przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego z przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym – nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że orzekające organy naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, nie dążąc tym samym do osiągnięcia prawdy obiektywnej. Zasada ta jest bowiem realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 7 i 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego, czemu w tej sprawie w szczególności uchybiły orzekające organy.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. Organy powinny ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i należycie oceniony, czy skarżący spełnił ustawowe przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: oplata za czynności radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1, lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).