Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1527/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 337/13 w sprawie ze skargi Gminy Cz. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Cz. na rzecz Ministra Finansów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 337/13, oddalił skargę Gminy Cz. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniach [...] września 2011 r. M. Urząd Wojewódzki w W. przeprowadził kontrolę, której przedmiotem było m.in. realizowanie przez Gminę Cz. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przy załatwianiu spraw oraz kwalifikowania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej określany jako GOPS) w Cz. osób i rodzin poszkodowanych w wyniku powodzi w 2010r. do przyznania świadczeń w formie zasiłków celowych z rezerwy celowej budżetu państwa. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w wystąpieniu pokontrolnym z [...] lutego 2012 r. zobowiązano Wójta Gminy Cz. do dokonania zwrotu środków w kwocie 223.046 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na realizację powyższych zadań.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Wójt Gminy Cz. wyjaśnił, że wskazana kwota nie została zwrócona, ponieważ została ustalona w oparciu o wycenę rzeczoznawcy powołanego przez Wojewodę oraz wydane na jej podstawie decyzje GOPS w Cz.

Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2012 r. M. Urząd Wojewódzki w W. Wydział Polityki Społecznej poinformował Wójta Gminy Cz. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Wojewoda M. określił Gminie Cz. kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa w 2010 r. w wysokości 223.046 zł oraz termin, od którego należy naliczać odsetki w sprawie. Wojewoda wskazał, że decyzjami z [...] września 2010 r. nr [...] i [...], [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz z [...] października 2010 r. nr [...], Kierownik GOPS w Cz. działając z upoważnienia Wójta, przyznał pomoc w formie zasiłków celowych do 100 tys. zł na łączną kwotę 223.046 zł, bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przyznając powyższe zasiłki celowe Kierownik GOPS w Cz. nie uwzględnił również całokształtu okoliczności i warunków życia, w jakich znajdowały się osoby wnioskujące o świadczenie z pomocy społecznej. Organ podał również, że Gmina Cz. nie dokonała rzetelnej analizy, oceny sytuacji osób i rodzin w celu zweryfikowania potrzeb przedstawionych we wnioskach. Przyczyniła się zatem do zgłoszenia do Wojewody M. zapotrzebowania na rzeczoznawcę do oszacowania strat poniesionych w gospodarstwie domowym w wyniku powodzi w celu przyznania zasiłku celowego do 100 tys. zł., w przypadkach, gdy nie zachodziły przesłanki do zgłoszenia zapotrzebowania i wypłacenia 4 świadczeń na łączną kwotę 223.046 zł, co nie znajdowało potwierdzenia w dokonanych w trakcie kontroli ustaleniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Cz.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Minister Finansów uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszej instancji nie zawiera dostatecznego uzasadniania faktycznego i prawnego, pozwalającego na weryfikację rozstrzygnięcia. Mianowicie brak w niej dokładnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, pozwalającego na właściwe dokonanie oceny sprawy. Minister Finansów wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznano pomoc czterem osobom: [...]. Decyzje te zostały wydane po rozpatrzeniu wniosków o przyznanie zasiłku celowego z uwagi na zdarzenie losowe jakie dotknęło wnioskodawców w wyniku zalania budynków mieszkalnych - zamieszkanych przez wnioskodawców i ich rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny każdego z przypadków w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego powinien być indywidualnie opisany, a przyczyny zakwestionowania zasadności przyznanej pomocy wyjaśnione precyzyjnie i odrębnie, to zaś wymagało dokładnej analizy stanu faktycznego przez organ I instancji.

Zdaniem Ministra Finansów, z uzasadnienia decyzji Wojewody M. poza zwróceniem uwagi na niewyjaśnienie sprawy przez Gminę Cz., nie wynika jednoznacznie o jakie okoliczności wynikające z ustaleń kontrolujących oraz o jaki całokształt okoliczności chodzi. Organ I instancji nie wykazał, że w wymienionych sprawach nie zachodziły przesłanki do zgłoszenia zapotrzebowania i wypłacenia świadczeń ani też, że warunki życia w jakich znajdowały się osoby wnioskujące o przyznanie pomocy, nie usprawiedliwiały przyznania im zasiłków celowych. Nie jest zrozumiałe, jakie znaczenie dla sprawy ma kilkakrotne odwoływanie się do braku uzasadnienia zgłoszenia do Wojewody M. zapotrzebowania na wykonanie usług rzeczoznawcy. Wojewoda M. nie odniósł się przy tym w żaden sposób do opinii biegłego jako dowodu w sprawie, zwracając jedynie uwagę na fakt, że z przedstawionego przez stronę postanowienia Prokuratury Rejonowej w N. D. M. o umorzeniu śledztwa wynika sposób użytkowania zalanych pomieszczeń. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności w zakresie wykorzystywania pomieszczeń na cele inne niż mieszkaniowe są istotne w sprawie. Wojewoda M. słusznie zwrócił uwagę na te kwestie, jednakże uczynił to jedynie na marginesie. Zdaniem Ministra Finansów, kwestiom tym należało poświęcić znacznie więcej uwagi, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym m.in. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto pomimo, że pochodzi od właściwego organu, została wydana w efekcie postępowania zawierającego liczne uchybienia formalne, które dodatkowo przesądziły o celowości jej wyeliminowania. Zawiadomienie z [...] kwietnia 2012 r. i dalsze pisma w sprawie zostały wydane przez M. Urząd Wojewódzki w W. Wydział Polityki Społecznej, który nie jest właściwy ani do wszczęcia postępowania, ani też do jego prowadzenia. Nieprawidłowość ta nie została dostrzeżona przez wydającego decyzję Wojewodę. Organ odwoławczy stwierdził również, że uchybieniem pozostaje także uznanie za stronę postępowania Wójta Gminy Cz. w sytuacji, gdy stroną jest Gmina Cz., reprezentowana przez jej Wójta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła Gmina Cz., domagając się jej uchylenia w części, w której organ odwoławczy orzekł o przekazaniu sprawy Wojewodzie M. do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie w części, w jakiej organ II instancji orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę, nie zaś o umorzeniu postępowania I instancji w całości, z uwagi na to, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ niewłaściwy. Skarżąca Gmina zarzuciła również naruszenie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w części, w której Minister Finansów stwierdzając - iż postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało wszczęte przez właściwy organ - nie orzekł o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że kontrola przeprowadzona w Gminie Cz. nie może prowadzić do oceny merytorycznej decyzji przyznającej taką pomoc. Kontrolujący nie byli uprawnieni do oceny merytorycznej decyzji pomocowych, a jedynie do kontroli prawidłowości procedur prowadzących do jej wydania oraz prawidłowości działań Gminy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy właściwie uznał, że zachodziła uzasadniona konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W ocenie WSA, Minister Finansów prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej uznając, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości. Uzasadnienie decyzji pierwszej instancji było nieprecyzyjne, a organ wydał decyzję merytoryczną, kiedy niewyjaśnione zostały okoliczności decydujące o prawidłowym sposobie zakończenia prowadzonego postępowania. Sąd podkreślił, że okoliczności te zostały zasygnalizowane przez Ministra Finansów w uzasadnieniu decyzji, co uzasadniało przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Zdaniem Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest dla skarżącej korzystne mimo, że zostało przez nią zakwestionowane. Organ odwoławczy słusznie wskazał na przedwczesność oceny dokonanej przez Wojewodę M. a wyrażonej w decyzji zobowiązującej Gminę do zwrotu do budżetu państwa dotacji w kwocie 223.046 zł. Przedwczesność ta związana była z nieprawidłowościami w prowadzeniu postępowania w zakresie ustaleń faktycznych, pozwalających na dokonanie prawidłowej oceny sprawy. Przyznana pomoc dotyczyła czterech osób, które złożyły wniosek o zasiłek celowy z uwagi na zdarzenie losowe, jakie ich dotknęło w związku z powodzią w maju i czerwcu 2010 r. na terenie Gminy Cz. Sąd wskazał, że nie wykazano, iż osoby te znajdowały się w takiej samej sytuacji, która jednocześnie nie uzasadniała przyznania zasiłków z uwagi na zdarzenie losowe. Sytuacja każdego z poszkodowanych winna być dokładnie wyjaśniona, w sposób zindywidualizowany, a przyczyny zasadności zwrotu takiej pomocy wyjaśnione w sposób precyzyjny. Organ nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku wnioskodawców nie zachodziły przesłanki do objęcia ich świadczeniami pomocowymi, a ich warunki bytowe nie usprawiedliwiały przyznania zasiłków celowych.

Sąd I instancji stwierdził, że kolejne nieprawidłowości dostrzeżone przez organ odwoławczy dotyczyły kwestii zapotrzebowania na wykonanie usług rzeczoznawcy, podczas gdy Wojewoda M. nie odniósł się w żaden sposób do opinii biegłego jako dowodu w sprawie. Zbyt mało przy tym uwagi poświęcił treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w N. D. M. z [...] marca 2012r. o umorzeniu śledztwa, które dotyka istotnych kwestii mających znaczenie przy orzekaniu o zwrocie zasiłków celowych. W związku z powyższym WSA podkreślił, że organ I instancji w sposób przedwczesny i arbitralny przyjął, iż w sprawie doszło do pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości. Organ I instancji naruszył zatem art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a jego decyzja była wewnętrznie niespójna.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Za nietrafny Sąd uznał pogląd skarżącej, iż organ II instancji winien umorzyć postępowanie przed organem I instancji w całości, z uwagi na fakt, że postępowanie to zostało wszczęte przez organ niewłaściwy. WSA przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie m.in. w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem takiego postępowania. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 65 k.p.a. w przypadku stwierdzenia niewłaściwości organu w toku prowadzonego postępowania, organ ten zobowiązany jest do przekazania sprawy organowi właściwemu. Natomiast w świetle tego przepisu stwierdzenie niewłaściwości organów nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pozwoli na przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, iż stroną postępowania jest Gmina Cz. reprezentowana przez jej Wójta.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Finansów trafnie wskazał na istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę M. Uchybienia te powodują, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie były w stanie skontrolować, czy w istocie wypełnione zostały wymogi do podjęcia decyzji o kwestionowanej w odwołaniu treści. Skoro zatem uchybienia organu I instancji doprowadziły do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu niepozwalającym na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaskarżona decyzja Ministra o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie narusza prawa, gdyż sprawa w istocie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zadaniem Wojewody M. będzie precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego z zagwarantowaniem stronie wzięcia udziału w postępowaniu i wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, że przedwczesne było wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącego w oparciu o niewystarczająco zgromadzony materiał dowodowy, co uzasadniało ponowne przeprowadzone w całości postępowania wyjaśniającego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji.

II

Skargę kasacyjną złożyła Gmina Cz.

Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 105 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania oraz jego późniejsze prowadzenie przez Urząd Wojewódzki zamiast organ właściwy, tj. Wojewodę M. nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i nie stanowi podstawy do jego umorzenia, a jest tylko podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, polegające na uznaniu, że postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe pomimo, że było wszczęte i prowadzone przez niewłaściwy organ oraz z udziałem niewłaściwej strony: Wójta zamiast Gminy, co doprowadziło do zastosowania art. 138 § 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie kasatora, Sąd powinien był uznać, że wszczęcie postępowania przez niewłaściwy organ przesądza o jego bezprzedmiotowości i konieczności umorzenia, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego powinna zostać wydana w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gmina wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że skutki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia a umorzenia postępowania na gruncie procedury administracyjnej są zupełnie różne. Z uwagi zaś na liczne uchybienia decyzji Wojewody M., zdaniem Gminy, zasadne jest żądanie umorzenia postępowania prowadzonego przez niewłaściwy organ.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Oba zarzuty kasacyjne w istocie dotyczą jednego tylko problemu, tj. zastosowania wadliwego rozwiązania procesowego polegającego na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zamiast umorzenia postępowania przed organem I instancji, w sytuacji kiedy pismo wszczynające postępowanie przed organem I instancji zostało sporządzone przez M. Urząd Wojewódzki zamiast przez Wojewodę M. i skierowane do Wójta Gminy Cz. jako do strony, zamiast do Gminy Cz.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie sformułowany, bowiem naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie właściwego rozwiązania procesowego, co jest w istocie przedmiotem zarzutu, musi być zakwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego nie zaś jako naruszenie prawa materialnego, jak to określił kasator. Omawiany zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony.

W sprawie niniejszej do naruszenia obu wskazanych przepisów nie doszło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja I instancji została wydana przez właściwy organ, tj. Wojewodę M. Ponieważ organ II instancji uznał, że decyzja ta była przedwczesna, gdyż sprawy nie wyjaśniono należycie a w toku postępowania doszło do nieprawidłowości, trafnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Nie ma żadnego uzasadnienia pogląd kasatora, że sprawa, mimo jej niewyjaśnienia powinna być umorzona na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania jest rozwiązaniem procesowym stosowanym w sytuacji, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe, co w sposób oczywisty nie ma miejsca w sprawie niniejszej, bowiem w ocenie organu istnieje wątpliwość, czy dotacja została wydatkowana w sposób prawidłowy i ta wątpliwość musi być wyjaśniona w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym organem będzie Wojewoda M. a stroną Gmina Cz.

Skierowanie przez M. Urząd Wojewódzki (zamiast przez Wojewodę M.), w toku postępowania przed organem I instancji, pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wójta Gminy Cz. (będącego reprezentantem Gminy Cz.) jako do strony, było niefortunne i stanowiło uchybienie procesowe, ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem Gmina poprzez swego Wójta podejmowała wszystkie procesowe działania w sprawie, a późniejsza decyzja została wydana przez organ właściwy czyli Wojewodę M. i skierowana do strony, czyli do Gminy Cz. Decyzja ta została jednak uchylona przez Ministra Finansów z uwagi na niewyjaśnienie sprawy, wobec czego postępowanie będzie prowadzone ponownie, bez uchybień.

Kwestie te wyjaśnił szczegółowo Sąd I instancji, a uzasadnienie jego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest zgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji całkowicie trafnie zaaprobował decyzję Ministra Finansów uchylającą decyzję Wojewody M. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania oraz bardzo wnikliwie swoje rozstrzygnięcie uzasadnił, zaś zarzut kasacyjny, kwestionujący poglądy Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku, pozbawiony jest jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.