Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,11,77,80,81,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 127/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr.sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w dniu 29 lutego 2016 r., sprawy ze skargi R.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem znak [...]wydanym dnia 12 sierpnia 2015r. na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 i pkt 7 oraz art. 34 § 4 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 124 k.p.a. uznał zarzuty R. P., wniesione w sprawie postępowania egzekucyjnego toczącego się na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]z dnia 23 kwietnia 2015r. w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia – za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu organ omówił instytucję zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazał też, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy zaliczyć do danin publicznych, a jej wysokość określana jest przez właściciela w składanej deklaracji. Na jej podstawie opłata jest uiszczana (art. 21 ust. 2 o.p.), a wykazana w deklaracji kwota jest zobowiązaniem do zapłaty.

Dalej organ wskazał, że dla nieruchomości położonej przy ul. K.w K. R.P.l złożył dwie deklaracje o wysokości płaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obie podpisał osobiście, wskazując w nich adres zamieszkania (ul. K.) oraz adres do korespondencji (J.), na który kierowana była wszelka korespondencja. Z uwagi na brak uregulowania należności do zobowiązanego skierowano upomnienia, które doręczono w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.), a następnie do organu egzekucyjnego przesłano tytuł wykonawczy.

Prezydent Miasta uznał zarzuty za niesłuszne. Wskazał, że upomnienia doręczano na adres wskazany w deklaracjach jako adres do korespondencji. W kwestii błędu co do osoby zobowiązanego organ podniósł, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach R. P. jest uprawniony do złożenia deklaracji, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia spornej opłaty.

R. P., nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wniósł w terminie zażalenie. Domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości.

Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na uznaniu zarzutów za nieuzasadnione w sytuacji gdy to zarządca nieruchomości był zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na uznaniu zarzutów za nieuzasadnione w sytuacji gdy organ nie doręczył skarżącemu w sposób prawidłowy upomnienia;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że współwłaściciel części ułamkowej nieruchomości jest zobowiązany do uiszczenia całości opłaty za gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy został ustanowiony zarządca.

Postanowieniem znak [...], wydanym dnia 4 grudnia 2015r. na podstawie art. 18, art. 33 § 1 pkt 4, art. 34 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zobowiązany nie może skutecznie powołać w zażaleniu nowego zarzutu. Dalej wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalił fakt wysłania upomnień oraz dwukrotnego ich awizowania. Szeroko opisał tryb doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a. oraz stwierdził, że upomnienia zostały wysłane na adres wskazany przez skarżącego. Zdaniem Kolegium zarzut braku doręczenia upomnienia uznać należy za niezasadny. Kolegium uznało też, że przerzucenie obowiązku ponoszenia opłaty na zarządcę nieruchomości nie jest możliwe.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w terminie R. P.. Skarżący domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że współwłaściciel części ułamkowej nieruchomości jest obowiązany do uiszczania całości opłaty za gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy ustanowiony został zarządca;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na uznaniu zarzutów za nieuzasadnione w sytuacji gdy organ nie doręczył skarżącemu w sposób prawidłowy upomnienia;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 615 i art. 935 k.p.c. polegające na uznaniu zarzutów za nieuzasadnione w sytuacji gdy to zarządca nieruchomości był zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami;

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zbliżone wymogi ustawa przewiduje w odniesieniu do postanowienia – stosownie do art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Rzeczą Kolegium było rozpatrzenie zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji, a nadto odniesienie się do wszystkich kwestii, poruszonych w zażaleniu. Taki obowiązek jest niezależny od tego, czy zarzuty zażalenia mieszczą się w granicach zarzutów, podniesionych w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w terminie, przewidzianym w art. 27 § 1 ust. 9 tej ustawy. Jeżeli podniesienie w zażaleniu konkretnych kwestii nie jest dopuszczalne, ponieważ zobowiązany nie wniósł w stosownym zakresie zarzutów w ustawowym terminie, to taką okoliczność organ odwoławczy powinien wskazać.

Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 k.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Organ administracji publicznej ma obowiązek przekazania wszystkich materiałów sprawy w taki sposób, aby wydany przez niego akt administracyjny poddawał się sądowej weryfikacji. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Należy też pamiętać, że stosownie do art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Okoliczności, wynikających z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożyło akta w takim stanie, że wymykają się one sądowej kontroli, czyniąc ją niemożliwą. W zakresie zarzutu niedoręczenia upomnienia Kolegium powołuje się na poczynione na podstawie akt sprawy ustalenia, zgodnie z którymi doszło do doręczenia dwóch upomnień: z dnia 23 lutego oraz z dnia 19 marca 2015r. oraz że upomnienia te wyekspediowano na adres, wskazany przez skarżącego w deklaracjach. Na podstawie tych ustaleń Kolegium stwierdziło, że doszło do poprawnego, zgodnego z art. 44 k.p.a. doręczenia upomnień.

Powyższe ustalenia nie znajdują oparcia w przekazanym materiale dowodowym. W aktach, które Kolegium przedstawiło, brak deklaracji, nie sposób zatem zweryfikować poprawności twierdzeń co do tego, jaki adres wskazywał w nich skarżący. Brak również upomnień oraz zwrotnego potwierdzenia ich odbioru – akta sprawy zaczynają się dopiero od dowodów doręczeń zawiadomienia o zajęciu środków pieniężnych. Prawidłowość doręczenia upomnienia – która stanowiła jeden z zarzutów wobec prowadzonej egzekucji – nie może zostać zatem w żaden sposób zbadana przez Sąd. Niekompletność akt powoduje, że ustalenia w zakresie doręczenia upomnień uznać trzeba za przedwczesne, dowolne i nie poparte dowodami. Skuteczności doręczenia upomnienia oraz tego, jaki adres wynikał ze złożonych deklaracji nie sposób również uznać za udowodnione fakty w świetle art. 81 k.p.a. Akta sprawy, przedłożone przez organ, posiadają ciągłą numerację od k. 1 do k. 41 (z jednym skreśleniem mało czytelnej numeracji na k. 28), co świadczy o tym, że opisane przez Kolegium deklaracje oraz dowody doręczenia upomnień nigdy się w nich nie znajdowały, a skarżący nie miał możliwości zapoznać się z nimi. Z tego powodu należało uchylić zaskarżone postanowienie.

Rzeczą Kolegium będzie zatem skompletowanie akt sprawy w taki sposób, aby wszystkie istotne ustalenia faktyczne oparte były na znajdującym się w nich materiale dowodowym, z którym skarżący będzie mógł się zapoznać.

Uchylenie postanowienia na podstawie opisanych uchybień czyni dalszą sądową kontrolę twierdzeń i ustaleń organów egzekucyjnych przedwczesną. Należy jednak zauważyć, że organy administracji publicznej całkowicie pominęły kwestię prawidłowości doręczenia w sytuacji, kiedy strona już po złożeniu deklaracji zmieniła adres zamieszkania, dopełniając zresztą obowiązków ewidencyjnych. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium weźmie zatem pod uwagę także i to, że po złożeniu deklaracji nie toczyło się żadne postępowanie, wobec czego na skarżącym nie ciążył wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek informowania właściwego organu o zmianie adresu, zaś skutku doręczenia nie sposób wyprowadzać z treści art. 41 § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej Kolegium winno też uwzględnić treść art. 2 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosownie do którego jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością, a w takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Oczywistym jest przy tym, że konieczność dokładnej weryfikacji tego zarzutu zaktualizuje się dopiero po ustaleniu ponad wszelką wątpliwość, że w ogóle doszło do skutecznego doręczenia upomnień.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II orzeczenia, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.