Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 378/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego P.J. kwotę 755 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] października 2003r. znak: [...]., na. podstawie art. 104 kpa oraz art. 61 w zw. z art. 7 ust. 2 , art. 83 ust. l oraz art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn., Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) a także art. 7 ust. l ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80 póz. 718/) nakazał P.J. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynków gospodarczych, wykorzystywanych na warsztat stolarski, zlokalizowanych na działce nr "1" w miejscowości L., wymienionych i opisanych w punktach od 1 do 3 w uzasadnieniu w/w decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 26 sierpnia 2003r. ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowane są następujące obiekty wchodzące w skład warsztatu stolarskiego:

1. budynek warsztatu stolarskiego o wymiarach, tj. 10,05 m x"3,60 m x 1,55 m x 7,60 m x 6,80 m. Obiekt składa się z warsztatu stolarskiego, w którym znajdują się maszyny i urządzenia, z wiaty o konstrukcji drewnianej, pod którą stoją dwie maszyny do drewna, oraz podzespoły do krzeseł i stołów, oraz z pomieszczenia socjalnego, tj. pokoju śniadań, szatni- i pomieszczenia sanitarnego. Opisano ogólnie konstrukcję obiektu. Jak podał właściciel nieruchomości, pomieszczenie o wymiarach 10,05m x 3,60m dobudowane zostało do budynku warsztatu stolarskiego ok. 7 lat temu, na podstawie zgłoszenia w UG L. jako budowa budynku gospodarczego. Wg. powyższego oświadczenia warsztat stolarski funkcjonuje od 1986r.

2. warsztat stolarski z dobudowaną suszarnią stalową oraz kotłownią, z poddaszem użytkowym, zadaszony dachem dwuspadowym symetrycznym pokrytym dachówką ceramiczną; w budynku tym na poddaszu zlokalizowana jest malarnia. Według oświadczenia właściciela budynek został wybudowany w okresie dwudziestolecia międzywojennego i jest użytkowany jako warsztat stolarski od 1934 roku, suszarnia funkcjonuje od 1992r.

3. budynek mieszkalno-gospodarczy będący w budowie, budowany na podstawie decyzji Wójta Gm. L. z dnia [...].05.2002r. nr [...]. Na miejscu remontowanego budynku znajdował się budynek tartaku, zgodnie z projektem rozebrany. Budynek wykonywany jest zgodnie projektem i pozwoleniem na budowę. W realizowanej dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego obiektu-gospodarczego /nr 4 na szkicu sytuacyjnym/ usytuowano maszyny do obróbki drewna.

Organ ustalił, że zezwolenia i zgłoszenia, na które powołał się P.J. wydane są na budowę budynków gospodarczych a nie na budowę warsztatu stolarskiego, gdyż nie zezwalały na to uwarunkowania planu miejscowego. Zgodnie z wypisem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. obowiązującego od dnia 14 lipca 2003r. działka nr "1" położona jest w terenach oznaczonych symbolem "A 13 UTL, MP - zabudowa letniskowa i mieszkalno - pensjonatowa. Tereny zainwestowane zabudową letniskową, wczasową /D.W. "M."/ mieszkaniową i mieszkalno-usługową. Zakłada się adaptację istniejącego zainwestowania z możliwością modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów mieszkalnych, letniskowych i turystycznych. Dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-pensjonatowymi spełniającymi kryteria ustalone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: charakter willowy, wysokość do 2,0 kondygnacji, dach dwuspadowy z pokryciem ceramicznym, niski fundament i realizowanymi wg. projektów indywidualnych uzgodnionych na etapie koncepcji ze służbami konserwatorskimi, tereny A 13 UTL, MP i A 13 a UTL, MP objęte ścisłą strefą ochrony parkowo-krajobrazowej. Usługi podstawowe nieuciążliwe, w tym usługi turystyczne. Niewskazane-obiekty i urządzenia uciążliwe dla środowiska". Warsztat stolarski zaliczany jest do obiektów uciążliwych, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /.../, w § 3 ust. 5 b wymieniono stolarnie. Z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 7.07.2003r. skierowanego do organu prowadzącego postępowanie wynika, że zakład stolarski P.J. nie posiada wymaganych zezwoleń na użytkowanie.

Przeprowadzone postępowanie wykazało zdaniem organu, że użytkowanie budynków jest sprzeczne z ich przeznaczeniem oraz ustaleniami planu miejscowego i nie ma możliwości zmiany sposobu ich użytkowania - z gospodarczych na warsztat stolarski. Organ powołał nadto przepis art. 61 pr. bud., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 a także w art. 7.

Od powyższej decyzji odwołał się P.J. Zarzucił, że od 1934r. w wymienionych obiektach była prowadzona działalność gospodarczo-usługowa - tartak, oraz stolarnia. W 1986r. został uruchomiony warsztat stolarski, powiększony w 1991r., w momencie zgłoszenia działalności gospodarczej. Żadna instytucja nie wnosiła do tej pory uwag do prowadzonej działalności.

Organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...].01.2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 104 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 7 ust. l ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej podstawę prawną i w tym zakresie orzekł: na podstawie art. 51 ust l pkt l w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że zgodnie z dokonanymi przez inwestora zgłoszeniami, obiekty, których one dotyczyły miały być wybudowane i użytkowane jako budynki gospodarcze. Wg definicji zawartej w § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.2002.75.690) jako budynek gospodarczy - należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ustalenia dokonane przez organ I instancji potwierdziły, że w obiektach prowadzony jest warsztat stolarski służący do zawodowego prowadzenia stolarskiej działalności wytwórczej, a przechowywane w nim materiały, narzędzia i sprzęt są ściśle związane z tą działalnością. Już z powyższego wynika, iż wobec braku stosownej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów o przeznaczeniu gospodarczym, właściciel działki nr "1" dokonał samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania i wykorzystuje je do innych celów niż to podano w zgłoszeniach. Dokonana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna zarówno z uprzednio obowiązującym, jak i aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy L. Jak twierdzi właściciel działki działalność stolarska została wznowiona przez jego brata w 1986r., a on sam poprzez dobudowanie zgłoszonych obiektów i umieszczenie w nich maszyn i urządzeń stolarskich zintensyfikował dotychczasowy sposób użytkowania poprzez zwiększenie zakresu realizowanej działalności wytwórczej. Nie zmienia to jednak faktu, iż zgodnie z planem obowiązującym w 1986r., a także z planem aktualnym, sposób użytkowania przedmiotowych obiektów jest niezgodny z postanowieniami planów. Według planu obowiązującego uprzednio -do 14 lipca 2003r., działka nr "1" znajdowała się na terenie oznaczonym A 13 UTL, MP, co oznacza teren zabudowy letniskowej i mieszkalno-pensjonatowej z możliwością modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów mieszkalnych, letniskowych i turystycznych. Dopuszczono także prowadzenie na tym terenie prowadzenie usług podstawowych nieuciążliwych, w tym usług turystycznych. Ponadto teren oznaczony tym symbolem znajdował się w ścisłej strefie ochrony parkowo-krajobrazowej, na którym niedopuszczalne było lokalizowanie obiektów i urządzeń uciążliwych dla środowiska, odprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych i podziemnych ora wycinanie istniejącego drzewostanu. Zgodnie natomiast z postanowieniami planu obowiązującego od dnia 15 lipca 2003r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym i opisanym jak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

W przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 prawa budowlanego dokonanej bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy możliwe jest sanowanie sposobu użytkowania powstałego wskutek dokonania samowolnej zmiany poprzez nakazanie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wykonania określonych czynności. Ze względu na to, iż sposób użytkowania przedmiotowych obiektów jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, dlatego też w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że zbędne jest powoływanie w podstawie prawnej art. 61 pr. bud. Przepis ten wskazuje krąg podmiotów obowiązanych do utrzymywania i użytkowania obiektów zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie ma znaczenia, kto dokonał takiej zmiany, w tym doprowadził do zintensyfikowania działalność w sposób niezgodny z wymogami prawa. Adresatem określonych obowiązków jest bowiem aktualny właściciel. Ponadto organy nadzoru budowlanego-zgodnie ze swoją kompetencją, nie mogą wypowiadać się więc co do pertraktacji z organami gminy w sprawach zakupu terenu. Wobec niewłaściwie sformułowanej podstawy prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej podstawę prawną i orzekł w tym zakresie na nowo, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2004r., znak:[...] wniósł P.J.

Skarżący nie sprecyzował zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji. Podniósł jedynie, że aktualnie nie jest możliwe przeniesienie działalności stolarskiej do innego miejsca. Prowadzona przez niego od 1991r. działalność gospodarcza stanowi jedyne źródło utrzymania rodziny, oraz źródło dochodu dziesięciu zatrudnionych pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej powyższe zasady uprawniają sąd do dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu, mimo, iż skarga nie / naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego bądź postępowania, ani nie zawiera żadnych wniosków /poza wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji/.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zostało ono przeprowadzone w sposób naruszający przepisy prawa, w szczególności przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Także samo rozstrzygnięcie nie odpowiada treści i obowiązującej wykładni art. 107 § 1 kpa.

Zgodnie z treścią tego przepisu, oraz jednolitym i wielokrotnie podkreślanym w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie poglądem, rozstrzygnięcie decyzji jest tym jej elementem, który stanowi o ustaleniu prawa tj. o ustaleniu zobowiązania lub przyznaniu uprawnienia adresatowi decyzji. Powinno więc być sformułowane jasno i precyzyjnie, bez niedomówień i niedokładności, w sposób umożliwiający jego dobrowolne wykonanie adresatowi decyzji bądź wykonanie z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Nadto, obowiązek nałożony na adresata decyzji musi wynikać expressis verbis z treści rozstrzygnięcia, czyli z sentencji decyzji. Nie jest dopuszczalne domniemywanie rozstrzygnięcia z uzasadnienia decyzji, w szczególności z zawartego tam opisu stanu faktycznego (por. Kpa Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck 2005, kom. do art. 107 kpa, Wyrok NSA z 12.04.1999r. IV SA 1886/96, lex 48694, Wyrok WSA z 11.08.2005r. VII SA/Wa 1779/04, lex Nr 190796). Ostatni z przywołanych wyroków dotyczy co prawda odmiennego stanu faktycznego, lecz jego teza jak i stanowisko zawarte w uzasadnieniu znajduje odniesienie do powyższych uwag, ponieważ dotyczy ogólnych zasad formułowania rozstrzygnięcia, polegającego na nałożeniu na adresata decyzji konkretnych obowiązków. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ drugiej instancji, dokonując jedynie zmiany podstawy prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zawierającą błędne rozstrzygnięcie. Nakazano nią bowiem skarżącemu przywrócić poprzedni stan użytkowania budynków gospodarczych (....) wymienionych i opisanych w uzasadnieniu decyzji. Rozstrzygnięcie takie jest klasyczną ilustracją błędów, o których mowa wyżej i nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie nadaje się bowiem ani do dobrowolnego ani do przymusowego wykonania. Przepis art. 71 ust. 3 pr. bud. stanowi: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Tak sformułowany przepis wyraźnie wskazuje, że nakaz, o którym mowa musi być wyrażony w sentencji decyzji. Celem tego przepisu jest zobowiązanie właściciela lub zarządcy do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku, kiedy nie ma możliwości doprowadzenia stanu spowodowanego zmianą sposobu użytkowania do zgodności z przepisami prawa. Wykonanie decyzji ma zmierzać w tym przypadku do przywrócenia stanu poprzedniego, a więc sposób wykonania musi wynikać jednoznacznie z treści rozstrzygnięcia, a nie z uzasadnienia decyzji. W żadnym wypadku nie może stanowić przeszkody w sformułowaniu prawidłowego rozstrzygnięcia konieczność dokonania obszernego opisu jego przedmiotu, co jak można sądzić miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Nadto, skoro art. 71 ust. 3 pr. bud. mówi o nakazaniu przywrócenia "poprzedniego" sposobu użytkowania, nie jest wystarczające w sentencji decyzji wydanej na podstawie tego przepisu powtórzenie tylko jego treści. Organ winien wskazać w rozstrzygnięciu konkretnie, o przywrócenie do jakiego sposobu użytkowania chodzi, w przeciwnym wypadku niemożliwym będzie wykonanie decyzji, zaś w przypadku jej dobrowolnego wykonania, ustalenie, czy rzeczywiście obiekt jest użytkowany zgodnie z "poprzednim sposobem użytkowania".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest także innymi wadami postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dokonując oceny, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, organ powinien ustalić poprzedni (prawidłowy) sposób użytkowania obiektu, tj. jego przeznaczenie, które wynika z treści pozwolenia .na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustaleń takich dokonały organy w niniejszej sprawie jedynie częściowo, także w sposób naruszający przepisy kpa dotyczące postępowania dowodowego. Organy oparły swoje ustalenia w tej kwestii głównie na piśmie Urzędu Gminy w L. z dnia 25.08.2003r., wyjaśnieniach skarżącego, kserokopii decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...].05.2002r. nr [...] wraz z kserokopią załącznika do tej decyzji, oraz danych wynikających z przeprowadzonych w sprawie oględzin nieruchomości. Tak zebrane dowody i przeprowadzone postępowanie naruszają przepisy art. 7 kpa, 8 kpa, 75 kpa i 77 kpa. Z dowodów tych nie wynika bowiem jednoznacznie, które obiekty względnie ich części są użytkowane niegodnie z przeznaczeniem, jakie jest przeznaczenie poszczególnych obiektów znajdujących się na działce skarżącego lub ich części i w oparciu o jakie dowody, w szczególności dowody z dokumentów przeznaczenie to i poprzedni sposób użytkowania zostały ustalone. Nie jest wystarczającym dowodem samo pismo Urzędu Gminy informujące o wydanych skarżącemu pozwoleniach. I tak w punkcie l uzasadnienia decyzji pierwszoinstacyjnej organ ustalił jedynie, że dobudowane do warsztatu pomieszczenie o wymiarach 10,05 x 3,60m zostało wykonane na podstawie zgłoszenia do Urzędu Gminy dnia 25.09.1995r. Z powołanego wyżej zaświadczenia Urzędu Gminy w L. wynika, że skarżący dokonał zgłoszenia dobudowy pomieszczenia, ale w 1996r., a zgłoszenie to obejmowało "dobudowę murowanej szopy do istniejącej stodoły" o wymiarach 3,5m x 10 m, przy czym z treści zaświadczenia nie wynika, czy wymiary te dotyczyły planowanej dobudowy, czy istniejącej stodoły. Brak w aktach dokumentów obejmujących powyższe zgłoszenie uniemożliwia identyfikację tego obiektu, tym bardziej, że w powołanym pkt. 1 uzasadnienia mówi się o budynku warsztatu stolarskiego z dobudowanym pomieszczeniem, a nie o dobudowie do stodoły, nie ustalając kiedy i na jakiej podstawie został on wzniesiony, sam budynek (bądź stodoła) zajmując się tylko dobudową do niego. Opis tego budynku wyklucza ustalenie, iż jest to budynek stodoły. W punkcie drugim uzasadnienia ustalił organ, że na działce znajduje się budynek pochodzący z okresu dwudziestolecia międzywojennego wraz z dobudowaną suszarnią w starym blaszaku metalowym od 1992r. Nie przeprowadzono żadnych dowodów na okoliczność daty powstania budynku, daty i podstawy "dobudowania" suszarni, czyli blaszaka. Nie przeprowadzono też żadnych dowodów na okoliczność przeznaczenia tego budynku, pomijając twierdzenia skarżącego o funkcjonowaniu warsztatu stolarskiego od czasów przedwojennych. Ma to znaczenie w świetle art. 71 ust. 2 pkt. 2 pr. bud. bowiem za zmianę sposobu użytkowania uważa się nie tylko działanie opisane expressis verbis w tym przepisie ale i zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w ustawie. Ma to znaczenie także wobec twierdzeń skarżącego o funkcjonowaniu warsztatu od czasów przedwojennych. Całkowicie niejasne są ustalenia dotyczące opisanego w pkt. 3 decyzji budynku mieszkalno-gospodarczego, jak wynika z uzasadnienia, będącego w budowie. Powołując się na decyzję Wójta Gminy L. z [...].05.2002r., która jak wynika z jej treści, dotyczyła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego i istniejącego budynku gospodarczego na działce nr "2" (która podzieliła się na działki "1" i "3" -k. 20, kserokopia projektu podziału, bez potwierdzenia zgodności z oryginałem), ustalił organ, że budynek jest w budowie, że na miejscu remontowanego budynku znajdował się obiekt drewniany nazywany budynkiem tartaku, który został rozebrany. Skoro więc poprzednio istniejący budynek został rozebrany nie można mówić o remoncie istniejącego budynku. Decyzja z [...].05.2002r. opiewa nadto na wykonanie prac remontowych dotyczących dwóch istniejących budynków, co organ całkowicie przemilcza. Brak projektu stanowiącego załącznik do powyższej decyzji uniemożliwia poczynienie prawidłowych ustaleń. Nie wynika z żadnego dowodu aby budynek został zgłoszony do użytkowania, z opisu wynika, że w realizowanej dobudowie do budynku usytuowano maszyny stolarskie, nie wiadomo, czy prowadzona jest jakaś działalność w budynku, bądź dobudowie, równocześnie z kontynuowaniem budowy. Należy także zwrócić uwagę, że pozwolenie z dnia 25.05.2002r. nie dotyczy żadnej dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego. Pomimo to w konkluzji twierdzi się, że budynek jest wykonywany zgodnie projektem i pozwoleniem na budowę.

Jak wynika z powyższego, wyjaśnienia wymaga zatem szereg wątpliwości dotyczących dat powstania poszczególnych obiektów, ich przeznaczenia, poprzedniego sposobu użytkowania, a także ich legalności. Czym innym jest bowiem użytkowanie obiektu niegodnie z jego przeznaczeniem, czym innym natomiast wybudowanie obiektu bez istniejącej podstawy i prowadzenie w nim określonej działalności. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera niekompletne opisy obiektów, nie wiadomo który z nich odpowiada naniesionym na szkic wykonany podczas oględzin (podwójna numeracja obiektów na szkicu). Szkic ten zresztą nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie został podpisany przez osobę go sporządzającą, ani przez uczestników oględzin, co narusza zasady sporządzania protokołów przewidziane w art. 68 kpa. Brak aktualnej mapy nieruchomości z naniesionymi istniejącymi obiektami budowlanymi bądź budowlami, co utrudnia dokonanie dokładnych i koniecznych ustaleń. Uchybienia powyższe są istotne. Nie powalają na prawidłowe zastosowanie przepisu art. 71 ust. 3 pr. bud., ponieważ ustalenia dokonane przez organy są niepełne i niedokładne. Przy istniejącym stanie faktycznym na działce skarżącego (wielość obiektów) wymaga ścisłego określenia, których obiektów, bądź części obiektów ma dotyczyć obowiązek wynikający z art. 71 ust. 3 pr. bud.

Postępowanie zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności winno odpowiadać regułom ustalonym w powołanych przepisach kpa, gdyż przeprowadzone dotychczas reguły te narusza. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada nakazująca organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnego z rzeczywistością - art. 7 kpa, oraz ocena materiału godnie z treścią art. 77 kpa, a wcześniej dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie istniały żadne przeszkody, by organy prowadzące postępowanie uzyskały istniejącą dokumentację, dotyczącą obiektów znajdujących się na działce skarżącego (pozwolenia, projekty, zgłoszenia), a w przypadku jej braku przeprowadziły w miarę możliwości inne dowody, zgodnie zasadą oficjalności.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i wykorzystania go do innych celów, niż podano to w pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania stosownego pozwolenia wydanego w trybie art. 71 ust. l pr. bud. Pozwolenie takie może być wydane wówczas, gdy zostaną spełnione warunki z art. 32 i art. 35 pr. bud. w tym dotyczące zgodności zmiany planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia organów dotyczące samego faktu prowadzenia przez skarżącego działalności stolarskiej, czego sam skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje, oraz ustalenia dotyczące treści obowiązującego aktualnie jak i poprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie jednak, że prowadzona przez skarżącego działalność jest sprzeczna z postanowieniami tego planu wymaga uzasadnienia wykazania, że nie polega ona na prowadzeniu usług podstawowych, oraz, że jest uciążliwa dla środowiska, co musi wynikać ze stosownych dowodów przeprowadzonych w oparciu o obowiązujące przepisy. Powołanie się tylko na § 3 ust. 5b Rozporządzenia RM z 29.10.2002r. nie jest wystarczające. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się kserokopia Postanowienia Starosty W. dnia [...].08.2003r. nr [...], którym Starosta stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych położonych na działce nr "1" w L. na warsztat stolarski wraz z lakiernią. W postanowieniu tym ustalono także (pkt. 2) zakres raportu oddziaływania. Z treści postanowienia wynika, że wydane ono zostało na wniosek Urzędu Gminy w L. i nie dotyczyło postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Organ prowadzący postępowanie wbrew treści art. 32 pr. bud., który stosować należy odpowiednio w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 pr. bud. nie przeprowadził postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Dopiero wyniki takiego postępowania mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, czy prowadzona przez skarżącego działalność jest działalnością kolidującą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w jakim zakresie. Z samego tylko faktu istnienia postanowienia o konieczności sporządzenia raportu oraz z treści § 3 ust. l pkt. 5) b rozporządzenia RM z 24.09.2002r. (błędnie podana przez organy data wydania rozporządzenia) nie wynika uciążliwość prowadzonej przez skarżącego działalności. Przepis ten bowiem stanowi, że rodzaje przedsięwzięć w nim wymienione mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu tych przedsięwzięć na środowisko, nie zaś, że wymienione tam przedsięwzięcia zaliczane są do obiektów uciążliwych. Tym samym naruszono art. 71 w zw. z art. 32 i 35 pr. bud.

Wyjaśnienia wymaga- w związku z podnoszonymi przez skarżącego argumentami zawartymi w skardze- kwestia prowadzenia w budynkach położonych na działce działalności gospodarczej od 1991r. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy istnieją przesłanki do pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w decyzji o wpisie, jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ administracji państwowej wydający decyzję o wpisie nie może legalizować sposobu użytkowania obiektów wskazywanych jako miejsce wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej (Wyrok NSA z 5.07.2002 r., IV SA 2036/00, Mon. Pr. nr 19/2002, poz. 867).

Wskazane wyżej uchybienia mogły zostać usunięte przez organ drugiej instancji, który jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej od nowa i to pod względem legalności jak i celowości (Wyrok NSA z 24.06.1998 r., ONSA 3/1999, po. 85), co jednak nie nastąpiło, z naruszeniem art. 138 § l pkt. l kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów na działce skarżącego organ winien wziąć pod uwagę zarówno treść wskazanych wyżej, a naruszonych przepisów postępowania, jak i treść powołanych przepisów prawa materialnego, która wyznacza ramy koniecznego dla właściwego rozstrzygnięcia- tj. zastosowania normy art. 71 ust. 3 pr. bud. - postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia prawidłowo dowodów w sprawie. Nawet jednak, gdyby wszystkie dowody zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, to przy tak sformułowanym rozstrzygnięciu nie nadaje się ona do wykonania z przyczyn wskazanych na wstępie.

Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. 1) lit. c) i lit. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt. I sentencji. W oparciu o przepis art. 152 ppsa sąd określił pkt. II, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy.