Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1431/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. a, art. 28 ust. 2, art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1792/14 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. N. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1792/14 ze skargi P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dzwonnicy 18-sto dzwonkowej z kurantami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. o nakazie rozbiórki budynku dzwonnicy o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] w G., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w G. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce jest realizowana dzwonnica konstrukcji drewnianej na fundamencie betonowym o wymiarach 2,90 m x 8,00 m i wysokości ok. 10 m, kryta gontem.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. PINB zawiadomił, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowej dzwonnicy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr [...] w G., w trakcie których stwierdzono, że jest na niej zrealizowany obiekt budowlany - dzwonnica konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowo-kamiennym, o wym. 8,10 m x 3,05 m, wysokość ok. 10 m, dach czterospadowy kryty gontem. Biorący udział w oględzinach P. N. oświadczył, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie kwiecień-maj 2014 r., bez pozwolenia lub zgłoszenia i pełni funkcję sakralną. Do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał P. N. rozbiórkę budynku dzwonnicy, zlokalizowanego na działce nr [...] w G., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że dzwonnica z kurantami nie jest obiektem małej architektury, zatem konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na jej budowę. W sprawie nie zachodzą przesłanki, umożliwiające na zasadzie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego odstąpienie od nakazu rozbiórki, bowiem zrealizowany bez pozwolenia obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M.

W zakresie ustalenia kręgu stron postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że odległość obiektu od granic z działkami innych podmiotów jest na tyle duża, że nie narusza zasady oddziaływania inwestycji, a jedynie w przypadku działki nr [...] wynosi 1,8 m, jednakże ze względu na fakt, że jej właścicielem jest inwestor, za stronę postępowania został uznany wyłącznie P. N.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się P. N.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji co do okoliczności stanu faktycznego oraz oceny prawnej. Stwierdził, że możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej jest w niniejszej sprawie wykluczona z powodu niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Działka nr [...] znajduje się zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] i uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2006 r. [...]) w jednostce strukturalnej "ZN" - tereny zieleni nieurządzonej. Plan co do zasady nie przewiduje możliwości zabudowy terenów zlokalizowanych w jednostce strukturalnej ZN, wskazując, że w obszarze tym zlokalizowane są tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne pełniące funkcję izolacyjną od intensywnego zagospodarowania, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo (pola uprawne, łąki, pastwiska). Plan ten dopuszcza jedynie budowę obiektów niekubaturowych (np. szlaki turystyczne, ścieżki rowerowe, pola kempingowe), obiektów małej architektury oraz urządzeń infrastruktury technicznej. [...] WINB podniósł, że kwestię oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie należy oceniać w aspekcie jego rozbiórki, a nie dalszego funkcjonowania, dlatego bez znaczenia pozostaje fakt wydawania przez dzwonnicę dźwięków w różnych tonacjach.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Krakowie wniósł P. N., zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., przez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie zasady dwuinstancyjności ze względu na lakoniczność uzasadnienia i brak własnych ustaleń organu drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż inwestor P. N. wybudował na działce nr [...] w G. obiekt budowlany, określony przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji jako "budynek dzwonnicy 18-sto dzwonkowej z kurantami, konstrukcji drewnianej" oraz, że nie legitymował się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę tego obiektu.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił czy organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że na budowę opisanego obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie stosownego pozwolenia. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotem rozbiórki jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wysokości 10 m, kryty gontem. Obiekt posiada instalację elektryczną oraz sterowanie elektryczne bicia dzwonów, wydobywających dźwięki w różnych tonacjach.

Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego materiału dowodowego w aktach administracyjnych dołączonych do skargi wskazuje, że obiekt budowlany, stanowiący przedmiot zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę, z pewnością nie jest obiektem małej architektury, o czym świadczą choćby jego wymiary. Ponadto nie można przyjąć, że każdy obiekt kultu religijnego jest z definicji obiektem małej architektury. Poza wszystkim jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, trudno przyjąć, aby budynek stanowiący w istocie konstrukcję dla instalacji urządzeń o napędzie elektrycznym, wydobywającej dźwięki, jest obiektem kultu religijnego, tzn. stanowi przedmiot powiązany bezpośrednio z uzewnętrznianiem przeżyć religijnych osób wierzących w sferze publicznej. Budynek dzwonnicy może jedynie pełnić funkcję sakralną w tym znaczeniu, że ze względów kulturowych przyjęte jest towarzyszenie budynkom kościelnym, w których sprawowany jest kult religijny, urządzeń i instalacji, emitujących dźwięki, np. dzwony czy kuranty.

Biorąc zaś pod uwagę, że z analizy przepisów art. 29-31 Prawa budowlanego wynika, iż jedynie zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego do kategorii obiektów małej architektury zwalniałoby inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, że na budowę dzwonnicy skarżący obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy, w rozstrzygnięciach organów obu instancji orzekających rozbiórkę, pominięto fakt, że budynek drewnianej dzwonnicy posiada instalację elektryczną oraz instalację dźwiękową, przez co nieprecyzyjnie określono przedmiot rozbiórki, naruszając w ten sposób przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie błędnie postąpiły organy nadzoru budowlanego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. W niniejszej sprawie, dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zastosowanie znajdzie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obowiązek organu administracji co do ustalenia kręgu stron postępowania, zgodnie z normami wynikającymi z przepisów prawa, jest bezwzględny i niedopuszczalne jest uzależnianie potrzeby wskazania zainteresowanych stron od okoliczności pobocznych. Stąd wadliwe jest stanowisko organu drugiej instancji, który uznał za zbędne ustalanie obszaru oddziaływania, a co za tym idzie – kręgu stron postępowania w sytuacji, gdy obiekt nie będzie nadal funkcjonować, ale zostanie poddany rozbiórce.

Rzeczą organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie powinno być w związku z tym zbadanie, jak kształtuje się obszar oddziaływania obiektu dzwonnicy, z uwzględnieniem faktu, iż w obiekcie znajduje się instalacja, emitująca dźwięki w różnych tonacjach.

Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej: u.p.o.ś.) ustanawia zasadę ochrony przed hałasem oraz przewiduje normy w zakresie zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska. Ponadto, organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę, że oceny stanu akustycznego środowiska i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych wskaźnikami hałasu LDWN i LN oraz z uwzględnieniem pozostałych danych, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu. Tereny, dla których dokonywana będzie ocena stanu akustycznego środowiska, określa powiatowy program ochrony środowiska (art. 117 u.p.o.ś.). Rada powiatu może, w drodze uchwały, wyznaczyć obszary ciche w aglomeracji lub obszary ciche poza aglomeracją, uwzględniając szczególne potrzeby ochrony przed hałasem tych obszarów i podając wymagania zapewniające utrzymanie poziomu hałasu co najmniej na istniejącym poziomie (art. 118b u.p.o.ś.).

Organy nadzoru budowlanego powinny zatem ustalić krąg stron pod kątem oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania, biorąc pod uwagę emisję hałasu, pochodzącą z urządzeń zamontowanych w dzwonnicy oraz z uwzględnieniem regulacji obowiązujących na terenie G., o ile zostały sporządzone przez uprawnione organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten odnoszący się do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy właściwy jest przepis art. 28 K.p.a.,

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem emisji hałasu, pochodzącej z urządzeń zamontowanych w dzwonnicy, w sytuacji gdy prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania dzwonnicy ogranicza się jedynie do działek stanowiących własność inwestora,

- art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że przedmiot postępowania, jakim jest dzwonnica nie obejmuje zamontowanych w nim instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej, w sytuacji gdy dzwonnica ta stanowi budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, które pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania i nie stanowią odrębnego przedmiotu postępowania.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 28 i 10 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, nie uwzględniając oddziaływania obiektu polegającego na emisji hałasu, pochodzącego z urządzeń zamontowanych w dzwonnicy, a tym samym naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, w sytuacji gdy hałas to okoliczność faktyczna, która może uzasadniać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na postawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie może być jednakże podstawą do uznania, że wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu określonego poziomu dźwięku dzwonów, ustalonego w oparciu o przepisy tej ustawy, będą stronami postępowania, którego przedmiotem jest legalność obiektu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie decyzji było niejednoznaczne, bowiem nieprecyzyjnie określono przedmiot rozbiórki z uwagi na pominięcie istniejącej w obiekcie instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej, w sytuacji gdy z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zatem sformułowanie rozstrzygnięcia nie powoduje wątpliwości, że nałożony przez organ obowiązek rozbiórki obejmuje obiekt wraz z wszystkimi instalacjami i urządzeniami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, iż sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu powodowało wątpliwości co do zakresu obowiązku, z uwagi na to, że niewymieniono istniejących instalacji. Przedmiotem rozbiórki jest budynek, a zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Tak więc jeżeli decyzją nakazano rozbiórkę budynku "dzwonnicy 18-sto dzwonkowej z kurantami" konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wysokości 10 m wybudowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości G., bez wymaganego pozwolenia na budowę - to zdaniem organu, nie ma wątpliwości jaki obowiązek będzie podlegał wykonaniu.

W ocenie organu także stanowisko Sądu, że do ustalenia kręgu stron postępowania zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Na podstawie utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, krąg stron postępowania dotyczącego samowoli budowlanej ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu takim nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012, sygn. II OSK 1578/11; lex 1367332). Organ nie kwestionuje zasady, że źródłem interesu prawnego mogą być normy spoza prawa budowlanego, a wiec również przepisy o ochronie środowiska.

Organ podkreślił ponadto, że żadna osoba trzecia nie zgłosiła akcesu uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Realizacja obiektu objętego legalizacją, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Wobec powyższego ewentualna ochrona przed hałasem jest możliwa w postępowaniu przed organami ochrony środowiska na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, w której przewidziano środki prawne służące konkretyzacji takiej ochrony. Hałas wywoływany przez zamontowaną w obiekcie instalację dźwiękową nie stanowi podstawy do uznania, że właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu określonego poziomu dźwięku dzwonów, ustalonego - zgodnie ze wskazaniami Sądu - w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska, będą stronami postępowania, którego przedmiotem jest legalność obiektu. Zdaniem skarżącego obszar oddziaływania dzwonnicy ogranicza się jedynie do działek stanowiących własność inwestora. Brak występującego naruszenia warunków technicznych i brak ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów powoduje, że uwzględniono wszystkie strony posiadające interes prawny w postępowaniu. Tym bardziej, że przeznaczenie terenów okalających budynek dzwonnicy określone jest jako tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nakaz rozbiórki budynku dzwonnicy nie obejmuje zamontowanych w nim instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce. Nie oznacza to jednak, że w przypadku wydawania decyzji o rozbiórce budynku niezbędne jest, poza wydaniem nakazu rozbiórki tego budynku, enumeratywne wyliczenie instalacji i urządzeń wchodzących w jego skład. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W sytuacji zatem gdy dzwonnica stanowi budynek, a instalacje i urządzenia techniczne pozostające z nim w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania, wchodzą w jego skład, w rozstrzygnięciu organu nakazującego rozbiórkę tego budynku zbędne jest dodatkowe wyszczególnianie instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej.

Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten odnoszący się do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono jednoznacznie, że krąg stron postępowania dotyczącego samowoli budowlanej ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu takim nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. ma zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012, sygn. akt II OSK 1578/11 lex 1367332, z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06 i z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07 lex nr 483242).

Tym samym błędne było nałożenie na organ pierwszej instancji przez Sąd pierwszej instancji obowiązku ustalenia dla przedmiotowej inwestycji (dzwonnicy) obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlanego, z uwzględnieniem faktu, że w obiekcie tym znajduje się instalacja, emitująca dźwięki w różnych tonacjach.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał także przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wyprowadzić interes prawny osób trzecich w rozumieniu art. 28 K.p.a., uprawniający do uznania ich za stronę prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego. Do takich ustaleń nie prowadzi ogólnikowe odwołanie się do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.) i zawartej w niej zasady ochrony przed hałasem. Sąd pierwszej instancji nie ustalił chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną powołanej ustawy a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że decyzja administracyjna wydana w prowadzonym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes takiego podmiotu nie może być hipotetyczny lecz bezpośredni, konkretny, realny i musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wiadomo na jakiej podstawie uznano, że hałas wywoływany przez zamontowaną w budynku dzwonnicy instalację dźwiękową stanowi podstawę do uznania, że właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu określonego poziomu dźwięku dzwonów będą stronami postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.

Zasadnie podkreśla się ponadto w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a żadna z osób trzecich nie zgłosiła akcesu uczestniczenia w nim jako strona. Organy orzekające stwierdziły brak występującego naruszenia warunków technicznych i brak ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów co uzasadniało przyjęcie, że uwzględniono wszystkie strony posiadające interes prawny w postępowaniu. Nie bez znaczenia jest również, że przeznaczenie terenów okalających budynek dzwonnicy określone jest jako tereny otwarte, trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo. Kwestia ewentualnego wyznaczenia przez radę powiatu, w drodze uchwały, obszarów cichych w aglomeracji lub obszarów cichych poza aglomeracją, mogła być natomiast ustalona w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.