Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 211/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. L. i L. L. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 maja 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących A. L. i L. L. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. L. i L. L. (zwanych dalej też wnioskodawcami lub skarżącymi) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB) z dnia 9 lipca 2020 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia 26 maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia - na wniosek skarżących - postępowania naprawczego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 października 2007 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. A w [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej dla wsi: [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], w części dotyczącej m.in. działki nr a, obręb [...].

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: GINB) - po rozpatrzeniu odwołania A. L. i L. L. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 grudnia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek skarżących, nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na ww. decyzję GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1643/16, oddalił skargę kasacyjną skarżących od powyższego wyroku.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie postępowania naprawczego z powodu wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem przepisów. Wnioskodawcy dowodzili, że decyzja Starosty [...] nr [...] w części dotyczącej działki nr a - obręb [...], stanowiącej po podziale działki o numerach b i c, jest obarczona wadą w zakresie niezgodności usytuowania sieci kanalizacji sanitarnej z ustaleniami wynikającymi z decyzji Burmistrza [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących, powyższa okoliczność została potwierdzona w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1263/15. Ponadto skarżący podnieśli, że pozwolenie na budowę sieci zostało wydane bez zgody wszystkich współwłaścicieli, co oznacza, iż inwestorzy nie mieli podstaw do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej kwestii odwołali się do wyroku NSA z dnia 23 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1882/15.

Na skutek powyższego wniosku, postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania naprawczego w związku z wydaną przez Starostę [...] decyzją z dnia 16 października 2017 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr a w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył ustalenia i stanowisko GINB wyrażone w decyzji z dnia 2 kwietnia 2015 r. wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] oraz stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1263/15. Następnie organ zacytował treść art. 61a K.p.a. i stwierdził, że do odmowy wszczęcia postępowania powinno dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący ponowili argumentację przedstawioną we wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 r. i wyjaśnili, że podstawę ich żądania stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm), zwanej dalej Prawem budowlanym. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem PINB i dowodzili, że organ pominął okoliczność, iż przedłożony do decyzji o pozwoleniu na budowę protokół uzgodnień z dnia 7 marca 2007 r. podpisany został tylko przez jedną współwłaścicielkę nieruchomości nr a – E. D., podczas gdy właścicielami tej działki była jeszcze trójka dzieci zmarłego T. D., w tym pełnoletni K. D. Natomiast brak zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości nr a powoduje, że decyzja nr [...] posiada od samego początku wadę kwalifikowaną. Skarżący wskazali nadto na oczywistą sprzeczność spornego pozwolenia na budowę z decyzją Burmistrza [...] nr [...], w części dotyczącej działki nr a. Akcentowali także, że pozwolenie zostało wydane mimo braku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Na tej podstawie wnieśli o przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] nr [...], w części obejmującej działkę nr a. Dalej argumentowali, że wprawdzie nie jest możliwie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, ale - w ich ocenie - pozwolenie to zostało wydane w oparciu o dokumenty, które nie potwierdzały praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących, OWINB postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i omówił przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie wyjaśnił, że jedną z przesłanek do wydania postanowienia w trybie powyższego przepisu jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo będą to sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego, odmowa wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek skarżących jest zasadna, ponieważ decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski odmówił - na wniosek skarżących - stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r. Natomiast WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1263/15 oddalił skargę A. i L. L. na powyższe rozstrzygnięcie. Z kolei NSA wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1643/16, oddalił skargę kasacyjną skarżących od tego wyroku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył ustalenia i stanowisko zawarte w decyzji GINB, z których wynika, że ze względu na charakter inwestycji liniowej przesunięcie jej lokalizacji jest nieznaczne, gdyż wynosi ok. 5 m. Ponadto naruszenie to nie godzi w prawo własności. Jeśli zaś chodzi o usytuowanie sieci kanalizacji sanitarnej w obrębie działki nr a, to zostało ono uzgodnione z ówczesną właścicielką działki, co potwierdza protokół uzgodnień z dnia 7 marca 2007 r. Właścicielka nieruchomości wyraziła zatem zgodę na taką lokalizację inwestycji, która została następnie przewidziana w projekcie budowlanym, tj. ok. 5 m od terenu określonego liniami rozgraniczającymi w decyzji z lutego 2007 r. Ponadto GINB uznał, że analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania decyzji. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz sprawdzenia. Został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W dalszej części uzasadnienia OWINB wskazał na ocenę wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1263/15, zgodnie z którą treść uzgodnienia zawarta w protokole z dnia 7 marca 2007 r. pozwala na przyjęcie, że inwestor nie był związany konkretną lokalizacją inwestycji na działce nr a. Sąd dostrzegł, że przebieg inwestycji wskazany w projekcie zagospodarowania terenu odbiega od przewidzianego w decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przekracza o pięć metrów linie rozgraniczające teren przewidziany dla przedmiotowej inwestycji liniowej, jednak Sąd podzielił stanowisko organów, że wskazanego przekroczenia linii rozgraniczających teren inwestycji nie można było ocenić jako rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właśnie ze względu na liniowy charakter inwestycji. W omawianym wyroku znalazło się również stwierdzenie, że wprawdzie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek niezbędnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistość naruszenia oraz to, że przepis jest jasny w swej treści, lecz nie została spełniona trzecia przesłanka dotycząca skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Niewątpliwie bowiem przeprowadzenie inwestycji liniowej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej poprawi warunki bytowania wielu jej użytkowników i nie wywołuje daleko idących negatywnych skutków w zakresie zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie organ odwoławczy wskazał na związanie organów prawomocnym orzeczeniem Sądu, wynikające z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz uznał, że w badanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji oraz sądy administracyjne zajęły jednoznaczne stanowisko zarówno co do przebiegu inwestycji na działce skarżących, jak i co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem OWINB, stanowisko w tej sprawie jest wiążące nie tylko dla uczestników postępowań sądowo-administracyjnych, ale także dla innych organów. Skoro zatem kwestie podnoszone we wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 r., a następnie w zażaleniu zostały prawomocnie przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1643/16, to obecnie PINB nie ma uprawnień do podważania powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Tym samym przyjąć należy, że skarżący żądając wszczęcia postępowania naprawczego z uwagi na wadliwy przebieg inwestycji oraz brak prawa inwestora do dysponowania terenem, na którym inwestycja została zrealizowana, podważają prawomocne orzeczenia ww. Sądów i ignorują dokonane tam ustalenia. Przy czym na poparcie swych żądań nie przedstawiają nowych okoliczności czy dowodów, niż będące podstawą dotychczasowych zarzutów. Reasumując, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka o charakterze przedmiotowym, która uniemożliwia wszczęcie postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Sprawa legalności lokalizacji sieci kanalizacyjnej, jak i prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądów administracyjnych obu instancji i aktualnie nie ma podstaw do podejmowania w tym zakresie działań naprawczych.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili ogólnie naruszenie art. 28 K.p.a., a ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzeprowadzenie w sposób właściwy, rzetelny i wyczerpujący postępowania dowodowego. Na podstawie tych zarzutów wnieśli o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, wszczęcie postępowania naprawczego, uznanie skarżących za stronę postępowania oraz zwrot kosztów postępowania.

W motywach skargi A. i L. L. podnieśli, że wbrew twierdzeniom organu, toczące się postępowanie przed NSA nie jest tożsame z postępowaniem naprawczym, o które wnioskowali w piśmie z dnia 21 kwietnia 2020 r. Zdaniem skarżących, usunięcie wad inwestycji zrealizowanej na podstawie nieprawidłowo wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe w trybie art. 51 i nast. Prawa budowlanego. Skarżący wskazali też, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji budowlanej stanowi podstawę wznowienia opartą o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła po analizie wyroków WSA w Warszawie i NSA, które rozstrzygnęły prawomocnie kwestie stanowiące podstawę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 20 października 2020 r. skarżący podtrzymali stanowisko przedstawione w skardze i uzupełnili swoją argumentację w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponownie podnieśli, że przeprowadzenie postępowania naprawczego umożliwiłoby doprowadzenie usytuowania sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem. Nie zgodzili się też z organem, że kwestia legalności sieci oraz prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była przedmiotem oceny NSA. Dodatkowo wskazali, że w ramach dostępu do informacji publicznej uzyskali dokumenty dotyczące inwestycji pn. "Odprowadzanie ścieków sanitarnych z miasta [...] oraz wsi gminy [...]", w tym decyzję środowiskową z dnia 26 września 2005 r., z której wynika, że nie przewidziano usytuowania sieci kanalizacyjnej na działce nr a. Poza tym w decyzji tej określono, że realizacja przedsięwzięcia na terenie mieszkaniowym spowoduje ograniczenia użytkowania w pasie 10 m wzdłuż osi kanalizacji. W pasie tym będzie obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie OWINB z dnia 9 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 26 maja 2020 r., którym odmówiono skarżącym wszczęcia postępowania naprawczego w związku z wydaną przez Starostę [...] decyzją nr [...], w części dotyczącej działki nr a w [...]. Odmowę wszczęcia postępowania oparto o przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem Sąd zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego i nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w zaskarżonym postanowieniu nie zostały sformułowane wnioski i oceny dotyczące meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Ostatnio poczyniona uwaga jest konieczna dla wyjaśnienia, że w sytuacji, gdy nie doszło do merytorycznego załatwienia wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 r., wszystkie zarzuty i argumenty skarżących dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego związanego ze sporną inwestycją nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd. Z tej samej przyczyny Sąd nie analizował również złożonych przez skarżących dokumentów.

Z treści przytoczonego art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny przedmiotowe, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wyrażone zostały niedookreślonym zwrotem "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, nie zostały one przez ustawodawcę skonkretyzowane i wobec tego każdorazowo winny być oceniane w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przy czym podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, poza zacytowaniem art. 61a K.p.a., w ogóle nie omówił i nie wyjaśnił podstaw zastosowania tego przepisu w odniesieniu do okoliczności wskazanych we wniosku skarżących o wszczęcie postępowania naprawczego. Jeśli zaś chodzi o organ odwoławczy, to nie zakwestionował on statusu skarżących jako stron wnioskowanego postępowania, jak błędnie wskazano w skardze, lecz uznał, że zaistniała przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania naprawczego, wynikająca z powagi rzeczy osądzonej. W tym zakresie OWINB powołał się na decyzję GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r., którą - po rozpatrzeniu odwołania skarżących - utrzymano w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A. L. i L. L., nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce z o.o. A w [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Organ odwoławczy odwołał się też do wyroku WSA w Warszawie i wyroku NSA, w których dokonano kontroli legalności opisanej wyżej decyzji GINB. Na tej podstawie przyjął, że sprawa objęta wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. została już rozstrzygnięta wskazaną decyzją GINB. Zdaniem Sądu, rację mają skarżący, gdy zarzucają, że powyższe stanowisko OWINB jest nieprawidłowe i skutkowało w okolicznościach niniejszej sprawy błędnym zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a.

Podkreślić należy, że we wniosku o wszczęcie postępowania, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, skarżący domagali się przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego z powodu wykonania robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w części obejmującej ich działkę (przed podziałem o numerze a) w sposób odbiegający od ustaleń decyzji lokalizacyjnej i sprzecznie z przepisami prawa. W zażaleniu dodatkowo wyjaśnili, że ich wniosek dotyczył przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że wystąpiła tożsamość sprawy ze sprawą już prawomocnie rozstrzygniętą decyzją GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r.

Stosownie do powyższego wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną niewątpliwie stanowi przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Omawiana przesłanka powinna być uwzględniana na każdym etapie postępowania, w tym w postępowaniu zwykłym, gdyż przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa i wiążąca. Jednakże zastosowanie ww. przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że zachodzi tożsamość sprawy, która będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wynika natomiast, że nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej wydaniem decyzji GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r. oraz sprawy, której dotyczy obecnie oceniane postanowienie. Przede wszystkim ww. decyzja GINB została wydana w zainicjowanym przez skarżących postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]. Postępowanie to jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego istota polega na zbadaniu, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Prawidłowość decyzji Starosty [...] była zatem badana przez Wojewodę Opolskiego, a następnie GINB wyłącznie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organy te oceniały, czy ww. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a także czy wystąpiły inne przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. I tylko w tym zakresie organy wypowiedziały się w decyzjach wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., dokonując kontroli legalności decyzji GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r., przedstawił ocenę prawną w granicach sprawy określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., co sprowadzało się do zbadania prawidłowości prezentowanego przez organy stanowiska, że zakwestionowana przez skarżących decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym też kontekście Sąd I instancji wyraził pogląd, że przekroczenia o pięć metrów linii rozgraniczających teren inwestycji nie można było uznać za rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właśnie ze względu na jej liniowy charakter. Przy czym Sąd przyjął, że spełnione zostały dwie z trzech przesłanek niezbędnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa - to jest oczywistość naruszenia, jak i to, że przepis jest jasny w swej treści, jednak nie została spełniona trzecia przesłanka dotycząca skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Powyższa ocena Sądu I instancji została zaakceptowana przez NSA w wyroku z dnia 25 maja 2018 r., który oddalił skargę kasacyjną skarżących. W tych okolicznościach, w przekonaniu składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób zasadnie twierdzić, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ w decyzji GINB z dnia 2 kwietnia 2015 r. z pewnością nie były rozpoznawane kwestie legalności spornej sieci kanalizacyjnej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, o co wnioskowali skarżący. Innymi słowy, w tej sprawie nie można mówić o tożsamości sprawy, gdyż wniosek stron dotyczył zbadania okoliczności faktycznych i dokonania ich oceny na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie były podstawą oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że zakres sprawy, w kontekście którego oceniana jest jej tożsamość, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się wszczęcia postępowania przez inny organ i w innym zakresie niż był objęty wcześniejszym postępowaniem, a mianowicie chodziło o zbadanie okoliczności faktycznych w kontekście realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w decyzji lokalizacyjnej spornej inwestycji oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. W związku z tym odmowa wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z powodu powagi rzeczy osądzonej była nieprawidłowa, co słusznie zarzucono w skardze.

W ocenie Sądu, obowiązkiem organów obu instancji było dokładne ustalenie treści żądania skarżących i rozważenie, czy w świetle sformułowanych w nim zarzutów uzasadnione jest wszczęcie właściwego postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która - stosownie do art. 84a ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego - obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny wniosku skarżących, co doprowadziło do przedwczesnej i nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy odmowy wszczęcia postępowania, z powołaniem się na wadliwą argumentację mającą świadczyć o wystąpieniu przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 K.p.a. Z kolei organ pierwszej instancji, jak już zasygnalizowano wcześniej, w ogóle nie omówił zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniósł jej do okoliczności sprawy, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że nie dopatrzył się w podaniu stron cech żądania, które powinien załatwić merytorycznie. Tak wydane rozstrzygnięcie, które pozbawione jest wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego nie mieści się w standardach procedury administracyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.) i już choćby z tego powodu podlega uchyleniu. W tym miejscu zastrzec trzeba, że Sąd oceniał stanowisko OWINB przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a to nie oznacza, że przy ponownym badaniu wniosku organy pozbawione są możliwości rozważenia kwestii wystąpienia ewentualnych przeszkód we wszczęciu postępowania w kontekście żądania skarżących i stosownych przepisów Prawa budowlanego, w szczególności wskazanego przez wnioskodawców przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.