Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32, 38
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 108/12 w sprawie ze skargi K. P. na rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego K. P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 108/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. P. na rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...],działając na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), odwołał [...] K. P. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji [...] i z dniem 24 lutego 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji.

W dniu 21 lipca 2011 r. wszczęto postępowanie administracyjne oraz zaproponowano K. P. najwyższe wolne stanowiska służbowe, w tym m.in. dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału [...] w 8 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,85 kwoty bazowej, co wynosi 2.820 zł miesięcznie. W związku z tym, iż zainteresowany nie zapoznał się z materiałem zgromadzonym w sprawie, pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. poinformowano go o zamiarze mianowania na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału [...]. W dniu 5 września 2011 r. do Wydziału Prezydialnego, Kadr i Doskonalenia Zawodowego KMP w [...] wpłynęło pismo ww. funkcjonariusza wraz z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie dowodu z książki etatowej KMP w [...],celem wyjaśnienia, jakie ruchy kadrowe na stanowiskach oficerskich w grupach zaszeregowania wyższych od 8 miały miejsce w okresie od dnia 24 lutego 2011 r. do dnia 3 września 2011 r., a nadto o wskazanie, jakie ruchy kadrowe są przewidywane w ciągu kolejnych 3 miesięcy. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Komendant Miejski Policji w [...] nie uwzględnił żądania K. P.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] z dniem 1 października 2011 r. mianował [...] K. P. na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z uposażeniem w 8 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,85 kwoty bazowej, co wynosi 2.820 zł miesięcznie, i dodatkiem służbowym w kwocie 900 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego K. P. zaliczony był do 11 grupy zaszeregowania, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, tj. 3.960 zł miesięcznie i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.400 zł miesięcznie. Przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji [...] w [...] K. P. pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...] w [...].

Komendant wyjaśnił, że podstawą mianowania policjanta na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] była analiza sytuacji kadrowej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na dzień [...] lipca 2011 r., uwzględniająca posiadane wykształcenie cywilne i resortowe, staż i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza. Organ podkreślił, że zaproponowane stanowisko dyżurnego jest jedynym, najwyższym stanowiskiem ze stopniem etatowym oficera (nadkomisarza) i najbardziej zbliżonym do posiadanych przez policjanta kwalifikacji. Komendant podniósł, że przepisy ustawy o Policji dotyczące powoływania i odwoływania ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów rozdziału 5 ustawy o Policji, albowiem odwołani zostają w dalszym ciągu w służbie. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że do [...] K. P., odwołanego ze stanowiska służbowego Komendanta, nie mają zastosowania zasady określone w art. 38 ustawy o Policji, a tym samym nie może mieć zastosowania art. 103 ww. ustawy, gdyż reguluje on kwestie uposażenia policjantów przeniesionych, a nie odwołanych, na niższe stanowisko służbowe.

Ponadto organ wskazał, że wskutek zmiany przepisów dotyczących stawek uposażenia zasadniczego oraz odpowiadających im mnożników kwot bazowych dla poszczególnych stanowisk w Policji parametry uposażenia na stanowisku naczelnika (obecnie wydziału, co wynika ze zmian organizacyjnych zaistniałych w 2009 r.) przedstawiają się następująco: 9 grupa uposażenia zasadniczego, mnożnik 2,15 kwoty bazowej, co wynosi 3.280 zł miesięcznie. Wysokość dodatku funkcyjnego policjantów zajmujących stanowisko naczelnika wydziału [...] w komisariatach Policji podległych KMP w [...] wynosi obecnie 850 zł miesięcznie.

Od powyższego rozkazu personalnego K. P. złożył odwołanie do Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, zarzucając fakt mianowania go na stanowisko niższe, niż to, które zajmował przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji [...] w [...] oraz błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w [...],nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. P. wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie rozkazów personalnych, zarzucając im rażące naruszenie przepisów prawa, w tym: art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wobec braku uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji w zakresie nieustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu, co w konsekwencji uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości i legalności decyzji; art. 107 § 3 kpa wobec braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji; art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wobec nierozważenia, czy została spełniona przesłanka braku możliwości mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe równorzędne względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem, tj. stanowisko Naczelnika Sekcji [...] Komisariatu Policji [...] w [...] ; art. 7 kpa wobec nieuprawnionego odstąpienia od porównania równorzędności stanowiska, na które został mianowany K. P., ze stanowiskiem, jakie zajmował przed powołaniem; art. 107 § 3 kpa wobec niewykazania, iż stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału [...] KMP w [...] zaszeregowane w 8 grupie uposażenia zasadniczego, na które mianowano skarżącego, jest równorzędne ostatnio zajmowanemu (przed powołaniem) stanowisku z mianowania, czyli stanowisku Naczelnika Sekcji [...] Komisariatu Policji [...] w [...] ; art. 140 w związku z art. 108 § 1 kpa wobec nierozpoznania podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo niewykazania przesłanki "niezbędności" ze względu na interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy i jakie uprawnienia związane z zajmowanym stanowiskiem i uposażeniem zachowuje funkcjonariusz Policji odwołany ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania.

WSA w Białymstoku wskazał, że zgodnie z art. 6e ust. 1 w związku z art. 6d ust. 1 ww. ustawy o Policji, funkcjonariusza zajmującego stanowisko komendanta komisariatu Policji można odwołać w każdym czasie. Stosownie do art. 6e ust. 3 w związku z art. 6d ust. 1 tej ustawy, policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Komendant powiatowy (miejski) Policji, zgodnie ze swoimi uprawnieniami, mianuje policjanta odwołanego ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, który pozostawał w jego dyspozycji, na nowe stanowisko służbowe. Zdaniem Sądu, przepis ten nie określa precyzyjnie warunków, jakim powinno odpowiadać to stanowisko służbowe, a więc, czy to ma być to samo stanowisko służbowe, jakie zajmował funkcjonariusz przed powołaniem, czy też wyższe, równorzędne bądź niższe. Obowiązująca przez okres 6 miesięcy od daty odwołania ochrona wartości uposażenia jest zasadniczym przewidzianym w ustawie przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji komendanta.

Sąd podkreślił, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. Wynika to z braku ustanowienia w tym przepisie konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta. Stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 325/06.

W ocenie WSA w Białymstoku, użyte w powyższym przepisie wyrażenie "w każdym czasie" wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Określenie to, bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet bardzo szeroki zakres swobody w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. W tym względzie Sąd przytoczył tezy z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podając, iż w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, w myśl którego policjant obejmujący stanowisko na podstawie powołania nie ma gwarancji, że po odwołaniu z niego obejmie stanowisko równorzędne stanowisku zajmowanemu z powołania, jednakże odwołany funkcjonariusz nie traci gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne wobec zajmowanego przed powołaniem. Przy mianowaniu wcześniej odwołanego funkcjonariusza na nowe stanowisko organ winien bowiem uwzględniać parametry stanowiska służbowego, jakie ten zajmował w służbie przed objęciem stanowiska z powołania. Natomiast, dokonując oceny równorzędności stanowisk służbowych, bierze się pod uwagę nie tylko wysokość uposażenia, ale również parametry uposażenia zasadniczego, dodatek do uposażenia zasadniczego i stopień etatowy. W sytuacji gdy mianowanie na stanowisko równorzędne wobec stanowiska zajmowanego przed powołaniem nie jest możliwe z przyczyn organizacyjnych i w grę wchodzi mianowanie funkcjonariusza na stanowisko niespełniające wymogów równorzędnego, mianowanie to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Jednym z etapów zastosowania normy przewidzianej w tym przepisie jest wynikające z art. 38 ust. 4 ustawy umożliwienie funkcjonariuszowi wypowiedzenia się co do mianowania, a w konsekwencji w kwestii dalszego trwania stosunku służbowego, bowiem gdy nie wyrazi on zgody na mianowanie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może zostać zwolniony ze służby.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia podjęte w rozpoznawanej sprawie zawierają argumentację, iż w związku z upływem 6 miesięcznego okresu pozostawania skarżącego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...],dokonano przeglądu stanowisk, na które funkcjonariusz mógłby zostać mianowany i stwierdzono, że zaproponowane stanowisko dyżurnego jest jedynym, najwyższym stanowiskiem ze stopniem etatowym oficera (nadkomisarza), najbardziej zbliżonym do posiadanych przez ww. funkcjonariusza kwalifikacji, które to stanowisko pozwoli wykazać się posiadanymi umiejętnościami i umożliwi wykorzystanie nabytego przez zainteresowanego doświadczenia.

Sąd zwrócił uwagę, że Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. poinformował stronę o najwyższych wolnych stanowiskach służbowych, w tym m.in. o stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych [...] KMP w [...]. Funkcjonariusz posiadał też wiedzę na temat prowadzonych konkursów na stanowiska kierownicze (przystąpił do konkursu na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] i znalazł się w rezerwie kadrowej Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku). Został on również zapoznany z warunkami płacowymi na tym stanowisku. Ponadto strona skarżąca, stosownie do treści art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, miała możliwość wypowiedzenia się co do zaproponowanego mu stanowiska, co też uczyniła w piśmie z dnia 3 września 2011 r. Zaskarżona decyzja nie miała zatem charakteru dowolności i mianowanie skarżącego na nowe stanowisko odpowiadało potrzebom służby i było zgodne z nabytymi przez niego w czasie służby w Policji kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym. Wysokość przyznanego stronie uposażenia jest zgodna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatku do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), a przyjęty mnożnik kwoty bazowej odpowiada grupie zaszeregowania przewidzianej dla stanowiska dyżurnego Zespołu Dyżurnych [...] KMP w [...]. Z tych powodów Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa.

W ocenie WSA w Białymstoku, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 kpa, polegający na odstąpieniu od porównania równorzędności stanowiska, na które skarżący został mianowany, ze stanowiskiem, jakie zajmował przed powołaniem. Organ I instancji wykazał bowiem, że ocena równorzędności stanowiska została przeprowadzona zgodnie z trzema kryteriami: kompetencyjnym, hierarchicznym i finansowym, stanowisko zaś naczelnika wydziału na szczeblu Komendy Miejskiej Policji nie jest stanowiskiem równorzędnym pod względem kompetencji i hierarchii ze stanowiskiem naczelnika wydziału w Komisariacie Policji w [...]. Hierarchicznie wydział w zakresie tożsamej realizacji zadań w KMP w [...] jest komórką organizacyjną zwierzchnią względem wydziału w Komisariacie Policji. Bezpośrednim przełożonym naczelnika wydziału w KMP jest Komendant Miejski Policji w [...],natomiast bezpośrednim przełożonym naczelnika wydziału w Komisariacie Policji jest Komendant Komisariatu Policji, który podlega Komendantowi Miejskiemu Policji. Jedynie pod względem wysokości uposażenia można dopatrywać się równorzędności stanowiska naczelnika wydziału w KMP w [...] i Komisariacie Policji w [...]. Jednak w zależności od wielkości etatowej jednostki Policji stanowiska te mogą różnić się wysokością mnożnika kwoty bazowej.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, organy zasadnie stwierdziły, że do odwołania skarżącego ze stanowiska służbowego nie mają zastosowania zasady określone w art. 38 ww. ustawy i prawidłowo podniosły, że przepisy ustawy o Policji dotyczące powoływania i odwoływania ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów rozdziału 5 ustawy o Policji, albowiem odwołani zostają w dalszym ciągu w służbie. Oznacza to, w ocenie Sądu, że do [...] K. P., odwołanego ze stanowiska Komendanta, nie mają zastosowania zasady określone w art. 38 ustawy o Policji, a tym samym nie może mieć zastosowania art. 103 ww. ustawy, gdyż reguluje on kwestie uposażenia policjantów przeniesionych, a nie odwołanych, na niższe stanowisko służbowe.

WSA w Białymstoku uznał również za nieuzasadnione zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że książka etatowa jest prowadzona przez komórkę kadrową na jej wewnętrzne potrzeby i służy bieżącemu nanoszeniu w niej zmian. Nie jest dokumentem umożliwiającym odtworzenie ruchów kadrowych. Źródłem wiedzy w zakresie powołania czy mianowania na stanowiska służbowe dla Komendanta Miejskiego Policji w [...] są rozkazy personalne, które z uwagi na ochronę danych osobowych funkcjonariuszy nie mogą być dowodem w sprawie. Z kolei, w ocenie Sądu, w zakres oceny legalności decyzji personalnych organów Policji nie wchodzi polityka kadrowa kierownictwa Policji i słuszność podejmowanych decyzji z punktu widzenia realizacji określonych założeń etatowych.

Sąd podkreślił, że organ przedłożył wykaz stanowisk obsadzonych w okresie od dnia 23 lutego 2011 r. do dnia 19 września 2011 r., który potwierdza, że na datę mianowania skarżącego nie było wakatu na stanowisku wyższym, niż zostało mu przyznane (stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych [...] KMP w [...]), z grupą zaszeregowania niższą o jedną w porównaniu z posiadaną przez niego przed powołaniem. Skarżący też nie wykazał, by organ posiadał wyższe, od zaproponowanego, stanowiska służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom. W ocenie Sądu, organ tym samym nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego. Wydanie decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa, w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

WSA w Białymstoku za nieuzasadniony także uznał zarzut naruszenia art. 140 w związku z art. 108 § 1 kpa, podając, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane było interesem społecznym, wynikającym z zadań i obowiązków Policji.

Dlatego też, przyjmując zgodność z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012, poz. 270), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 i art. 38 ww. ustawy o Policji, polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz Policji po odwołaniu ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania nie zachowuje gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem, a w związku z tym organ, mianując odwołanego funkcjonariusza na stanowisko służbowe, nie jest zobowiązany do badania możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe, równorzędne do stanowiska zajmowanego przed powołaniem.

Ponadto, podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa wobec pominięcia przez Sąd I instancji faktu, iż decyzja organu administracji publicznej, której uzasadnienie faktyczne nie zawiera wszystkich elementów określonych przepisami prawa (w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu), a w przypadku decyzji uznaniowej – również wyczerpującego odniesienia do treści art. 7 kpa, jest wadliwa, wszak pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec przeprowadzenia dowodu z dokumentu przedłożonego przez organ na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r., którego treść kwestionował skarżący jako niepełną i nierzetelną, w sytuacji, gdy kompetencją Sądu było sprawdzenie prawidłowości ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego w przypadku pojawiających się wątpliwości, a nie przeprowadzanie tego postępowania przez Sąd w celu merytorycznego rozstrzygnięcia załatwionej decyzją administracyjną sprawy; art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) wobec dowolnej oceny dowodu w postaci wykazu wakatów stanowisk w KMP w [...] w okresie od dnia 23 lutego 2011 r. do dnia 19 września 2011 r., prowadzącej do uznania, iż na datę mianowania skarżącego nie było wakatu na stanowisku wyższym, niż przyznane skarżącemu, mimo, iż prawidłowa ocena informacji podanych przez organ w piśmie prowadzi do wniosku przeciwnego; art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc wobec sprzecznego z zasadami wiedzy i logiki uznania, że na datę mianowania skarżącego nie było wakatu na stanowisku wyższym, niż zostało mu przyznane, mimo, że organ, mając wiedzę o sytuacji kadrowej podległej jednostki, w tym o planowanych zmianach kadrowych związanych np. z odejściem funkcjonariusza na emeryturę i zwolnieniem stanowiska, czy przemianowaniem etatu, mógł mianować skarżącego na to stanowisko, jako równorzędne do wcześniej zajmowanego, z datą, z którą stało się ono wolne; art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc wobec uznania za wiarygodne informacji wskazanych przez organ w dokumencie złożonym w toku postępowania sądowego, mimo, iż skarżący na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. kwestionował ich treść jako niezupełną i nieodzwierciedlającą faktycznej sytuacji kadrowej w KMP w [...] w podanym okresie, a nadto w dniu 25 kwietnia 2012 r. złożył pismo procesowe wraz z załączonymi doń dokumentami potwierdzającymi nierzetelność przedłożonego przez organ wykazu wakatów; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kpa wobec pomięcia przez Sąd I instancji uchybienia organu II instancji przepisom postępowania administracyjnego, polegającego na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i jego niewłaściwej ocenie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 140 w związku z art. 108 § 1 kpa wobec uznania, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było prawidłowe, mimo niewykazania przez organ przesłanki "niezbędności" ze względu na interes społeczny.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I stancji jest niezasadne, bowiem w sposób niesprawiedliwy traktuje funkcjonariuszy, którzy przyjmując powołanie do sprawowania zwykle odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, po odwołaniu z pełnienia tychże stanowisk, nie mają zapewnionego "powrotu" na poprzednie stanowisko służbowe, jakie zajmowali przed powołaniem. Brak gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem oznacza, iż funkcjonariusz powołany na inne stanowisko służbowe ponosi nieuzasadnione żadnymi powodami ryzyko, iż po odwołaniu (nawet po kilku latach, jak skarżący) nie wróci na poprzednie stanowisko służbowe czy nawet na stanowisko równorzędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zwykle w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego są konsekwencją zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Toteż Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania koncentruje na analizie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako mających podstawowe znaczenie prawne dla sprawy.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 32 i art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), przyjmując, że funkcjonariusz Policji po odwołaniu ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania nie zachowuje gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem, a w związku z tym organ Policji, mianując odwołanego funkcjonariusza na stanowisko służbowe, nie był zobowiązany do badania możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe, równorzędne względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem. Sąd I instancji istotnie wyprowadził błędne wnioski co do tego, w jakich okolicznościach przepisy art. 32 i art. 38 w związku z art. 6e ust. 1 i art. 6d ust. 1 ustawy o Policji winny mieć zastosowanie. Nie można bowiem przyjąć, że odmienną jest sytuacja funkcjonariusza Policji odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania i funkcjonariusza przenoszonego do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym, skoro ten pierwszy, po przeniesieniu do dyspozycji, nadal pozostaje w służbie, podobnie zresztą jak w sytuacji drugiego z funkcjonariuszy, zaś w obu tych przypadkach, po odwołaniu z dotychczas zajmowanych stanowisk, ma dojść do mianowania ich na innych stanowiskach służbowych. Właściwy przełożony, zgodnie ze swoimi uprawnieniami, mianuje na inne stanowisko służbowe zarówno policjanta odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania i przeniesionego do jego dyspozycji, jak i funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku nie z powołania, i czyni to według tych samych zasad, jakim podlegają wszyscy policjanci. Nie ma zatem powodów, by różnicować sytuację prawną funkcjonariusza Policji po odwołaniu go ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania. Niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji mówiące o tym, że skarżący został prawidłowo przeniesiony na niższe stanowisko służbowe względem tego, jakie zajmował przed powołaniem, przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd, że art. 38 ustawy o Policji w sytuacji skarżącego nie ma zastosowania, a jest to przepis regulujący właśnie kwestię przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Zgodnie z art. 6e ust. 1 w związku z art. 6d ust. 1 ww. ustawy o Policji, funkcjonariusza zajmującego stanowisko komendanta komisariatu Policji można odwołać w każdym czasie. Stosownie do art. 6e ust. 3 w związku z art. 6d ust. 1 tej ustawy, policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Choć ustawa o Policji nie zawiera normy prawnej, która wprost określałaby sytuację funkcjonariusza Policji odwołanego z funkcji piastuna organu Policji (komendanta lub jego zastępcy), ani też przepisu określającego warunki, jakim powinno odpowiadać stanowisko służbowe, na które taki policjant winien zostać mianowany (przeniesiony), to nie może budzić wątpliwości, że przeniesienie do pełnienia służby na ogólnych zasadach policjanta odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania powinno odbywać się właśnie według reguł obowiązujących wszystkich policjantów. Na taki wniosek pozwala samo odwołanie i przeniesienie do dyspozycji policjanta, który wskutek tych czynności nie może podlegać innym regulacjom, niż tylko ogólnym, skoro nie ma w tym zakresie przepisów szczególnych, a policjant pozostaje w służbie. Innymi słowy, zmiana statusu funkcjonariusza pozostającego dotychczas na stanowisku służbowym z powołania, dokonywana z chwilą odwołania z tego stanowiska, przywraca temu policjantowi status funkcjonariusza mianowanego. Brak przepisu, który wprost regulowałby tę kwestię, nie oznacza, że wyłączone jest stosowanie ogólnych zasad obowiązujących przy mianowaniu (przenoszeniu) funkcjonariuszy Policji. Przyjmując za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas w prosty sposób doszłoby do powstania skutków niemożliwych do pogodzenia z zasadą Państwa praworządnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i uchybiałoby zasadzie równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że stosunek służbowy z powołania nie korzysta z takiej ochrony, jaką gwarantują inne formy zatrudnienia. Brak ochrony jego trwałości wynika z samej istoty powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok powodów merytorycznych, pełne zaufanie, jakim darzy ją organ powołujący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 648/07, publ. LEX nr 472367).

Osoba wyrażająca zgodę na objęcie funkcji piastuna organu Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i z brakiem pewności co do mianowania jej na stanowisko, jakie zajmowała przed powołaniem. Jednakże brak gwarancji ustawowych w tym zakresie nie oznacza swoistego automatyzmu, powodującego, że funkcjonariusz piastujący funkcję organu Policji z chwilą odwołania go z tej funkcji ma być mianowany na stanowisku niższym względem stanowiska służbowego zajmowanego przed powołaniem. Odwołanie ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania, bez względu na przyczyny, nie może bowiem samo w sobie uruchamiać mechanizmu nakładania swoistej sankcji w postaci przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r. o sygn. akt II SA 3768/01 (publ. LEX nr 151417) stwierdził, że w razie odwołania policjanta w trybie art. 6e ustawy o Policji nie ma wprost zastosowania art. 38 ustawy o Policji. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, bowiem art. 38 tej ustawy określa przypadki, w jakich policjant jest przenoszony lub może być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. Natomiast poza przypadkami wymienionymi w art. 38 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne stanowisku poprzednio zajmowanemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 220/00, publ. LEX nr 56609). Oznacza to, że właściwy organ Policji, odwołując policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania, nie może niejako "za karę" przejść od razu do mianowania funkcjonariusza na niższym stanowisku służbowym, czyniąc z art. 38 ustawy o Policji sankcjonującą dla niego normę administracyjnego prawa materialnego.

Odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania powoduje, że funkcjonariusz przenoszony jest najpierw do dyspozycji właściwego przełożonego, co wynika z treści art. 6e ust. 3 ww. ustawy o Policji. Zatem od decyzji właściwego przełożonego zależy, w jaki sposób zostanie ukształtowany stosunek służbowy odwołanego z funkcji organu Policji funkcjonariusza. Decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże ze skutkiem ponownego zadysponowania osobą odwołanego funkcjonariusza, wszak odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek bowiem odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania przestaje on pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Zmiana treści stosunku służbowego, dokonywana poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. W stosunkach służbowych, w tym także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji, nie występuje postać modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych. Kolonia Limited, Wrocław 2000, str. 110).

Oczywiście idealną dla funkcjonariusza odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania byłaby sytuacja powrotu na stanowisko zajmowane przed powołaniem, niemniej jednak z przyczyn natury obiektywnej może okazać się to niemożliwe. Nieistnienie jakichkolwiek gwarancji w tym względzie, o czym była mowa wyżej, nie pozbawia funkcjonariusza odwołanego z funkcji piastuna organu Policji możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko służbowe względem tego, jakie zajmował przed powołaniem. Skoro bowiem zmiana statusu funkcjonariusza pozostającego dotychczas na stanowisku służbowym z powołania, następująca z momentem odwołania go ze stanowiska, przywraca mu status funkcjonariusza pełniącego służbę według ogólnych zasad dotyczących wszystkich funkcjonariuszy, toteż funkcjonariusz taki – oprócz tego, że może być awansowany – podlega generalnej regule zapewniającej mu możliwość przeniesienia na stanowisko służbowe równorzędne stanowisku zajmowanemu przed powołaniem. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Z treści tych przepisów wynika w szczególności, że na niższe stanowisko służbowe można przenieść policjanta, z różnych przyczyn, gdy nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne. Przepis art. 38 ust. 4 ustawy o Policji stanowi, że przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe wymaga jego zgody, przy czym niewyrażenie zgody na takie przeniesienie może prowadzić do zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Zatem właściwy przełożony uprawniony jest na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe policjanta odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Sądowa kontrola decyzji uznaniowej nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem, czy decyzja nie nosi cech dowolności. Dla oceny legalności takiej decyzji niezwykle ważne jest jej uzasadnienie, w którym organ Policji powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność stanowiska służbowego, w tym jego parametry w zakresie uposażenia zasadniczego, wysokości dodatku służbowego i stopnia etatowego. Okoliczność, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia bowiem organu Policji od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji. Z kolei w przypadku braku stanowisk równorzędnych, organ Policji winien zaproponować odwołanemu ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania funkcjonariuszowi konkretne stanowisko (stanowiska) bezpośrednio niższe, celem ustosunkowania się do propozycji i ewentualnego wyrażenia zgody na jego objęcie (art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Policji).

Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje bezpośredniemu przełożonemu przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej czy zasadach typowania policjantów do przeniesienia służbowego w związku z dokonywanymi lub planowanymi zmianami organizacyjnymi. Niemniej jednak to na właściwym przełożonym spoczywa obowiązek wykazania, że odwołany z funkcji piastuna organu Policji funkcjonariusz nie może zostać mianowany (przeniesiony) na stanowisko równorzędne temu, jakie zajmował przed powołaniem do pełnienia tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie w kontekście oceny prawidłowości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – z jednej strony – organy Policji zanegowały stosowanie do sytuacji funkcjonariusza odwołanego z funkcji piastuna organu Policji ogólnych zasad przenoszenia (mianowania) policjantów, z drugiej zaś – zastosowały wobec odwołanego policjanta tryb przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, łącząc jednak ten tryb z trybem przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe. Świadczy o tym nie tylko sposób procedowania, ale także motywy decyzji. Organy stwierdziły bowiem, że zaproponowane stanowisko dyżurnego jest jedynym, najwyższym stanowiskiem ze stopniem etatowym oficera (nadkomisarza), najbardziej zbliżonym do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, które to stanowisko pozwoli mu wykazać się posiadanymi umiejętnościami i umożliwi wykorzystanie nabytego przez zainteresowanego doświadczenia. Tego rodzaju argumentacja wskazuje, że organ Policji traktuje stanowisko dyżurnego w kategoriach stanowiska równorzędnego poprzednio zajmowanemu sprzed powołania, jednocześnie wiedząc, że nie jest to stanowisko równorzędne, choćby pod względem uposażeniowym, uzyskując przy tym zgodę funkcjonariusza na jego objęcie. Jednoczesna realizacja obu tych trybów rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych intencji organu Policji, co nie pozostaje bez wpływu na mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, jako że tryb przeniesienia na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ww. ustawy o Policji) w przypadku policjanta odwołanego ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania wchodzi w grę dopiero po wykazaniu braku możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe względem stanowiska zajmowanego przed powołaniem (art. 32 ust. 1 ww. ustawy o Policji), a orzekające w sprawie organy Policji tego nie wykazały.

W tym stanie rzeczy, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, którego jedynie dalszą konsekwencją są uchybienia proceduralne, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając zaś naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 38 ww. ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił oba wydane w sprawie rozkazy personalne, stosując w tym względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.