Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skargi A. D. i S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o naliczeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny w postaci kruszywa naturalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., (dalej SKO) przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1, art. 80. art. 84 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej k.p.a.), uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Starosty J. przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G. z dnia [...] r., nr[...] , odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. o naliczeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie, bez wymaganej koncesji, kopaliny w postaci kruszywa naturalnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia .

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G., działając z upoważnienia Starosty J. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą naliczył A.D.opłatę eksploatacyjną w kwocie 436.227.20 złotych za wydobycie, bez wymaganej koncesji, kopaliny w postaci 11854 ton kruszywa naturalnego w postaci żwiru, z terenu działek gruntu nr [...] i nr[...] , położonych na obszarze J.S. Decyzja ta stała się ostateczna, jednakże wnioskiem z dnia 1 lipca 2005 r. zobowiązany wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty J. z dnia [...] r., nr[...].

Wnioskodawca swoje żądanie oparł na wskazaniu opracowania sporządzonego przez pracowników naukowych Instytutu Nauk Geologicznych Uniwersytetu W., kwestionującego ustalenia "operatu pomiarowo-obliczeniowego ubytku mas ziemnych na terenie działek nr [...] i [...], obręb J.S.", na podstawie którego wymierzono opłatę eksploatacyjną. Opracowanie to miało stanowić nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi administracji publicznej, który wydał decyzję o wymiarze opłaty, i wyczerpywać przesłankę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G., działając z upoważnienia Starosty J., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, zakończonej decyzją nr [...] Starosty J. z dnia [...] r. W toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym zapadały kolejne decyzje organu I instancji, a to: decyzja z dnia [...] r., nr[...], z dnia [...] r., nr[...] , z dnia [...] r., nr[...], z dnia [...]r., nr [...] i decyzja z dnia [...] r., nr[...]. Rozstrzygnięciami tymi odmawiano uchylenia decyzji wymierzającej A. D. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, jednakże SKO w J. G. rozpoznając składane od ww. decyzji odwołania uchylało rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kasacyjny charakter posiadały następujące decyzje: z dnia [...] r., nr[...], z dnia [...] r., nr[...], z dnia [...]r., nr[...], z dnia [...]r. nr[...] , oraz z dnia [...]r. nr[...].

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G. w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r., jednakże tym razem SKO w J.G. rozpoznając złożone odwołanie decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcia te zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 657/12), gdyż Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty J. z dnia [...] roku. W przywołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zakwestionował prawidłowość odniesienia się przez organy decyzyjne do okoliczności przedmiotowej sprawy na tle oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G., działając z upoważnienia Starosty J. po ww. wyroku w dniu 8 lipca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą po raz kolejny odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...] o naliczeniu A.D. opłaty eksploatacyjnej za wydobycie, bez wymaganej koncesji, kopaliny w postaci kruszywa naturalnego, z terenu działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym J.S. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na wydobywanie przez A.D. kopaliny (kruszywa naturalnego - pospółki) w okresie od miesiąca grudnia 2001 r. do miesiąca sierpnia 2004 r. bez wymaganej koncesji. Organ przy naliczaniu opłaty uwzględnił operat pomiarowo-obliczeniowego sporządzony przez geologa i mierniczego górniczego, z którego wynika, że z działek nr [...] i [...], położonych w obrębie J.S., ubyło 11854 tony kopaliny. Następnie odwołując się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 2001 r. w sprawie stawek eksploatacyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1746 ze zm.), wskazano, iż opłata eksploatacyjna za wydobycie 1 tony kruszywa naturalnego wynosiła 0,46 zł, co przy wydobyciu 1 1854 ton daje kwotę 5482,84 zł., z kolei art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazuje na konieczność pomnożenia tej kwoty przez 80, co w ocenie organu uzasadniało wysokość opłaty eksploatacyjnej wymierzonej A.D. w wysokości 436.227,20 zł.

Analizując kwestię "nowych okoliczności", w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzono, że wielkość kubaturowa masy ziemi, od której naliczono opłatę eksploatacyjną, ustalona została na podstawie "operatu pomiarowo-obliczeniowego ubytku mas ziemnych na terenie działek nr [...] i [...], obręb J.S.", sporządzonego według stanu na dzień 17 sierpnia 2004 r. przez mierniczego górniczego i uprawnionego geologa. Obliczenia zostały wykonane na podstawie map przedstawiających stan rzeźby terenu przed i po podjęciu eksploatacji kopaliny. Podając źródło uzyskania mapy pierwotnej rzeźby terenu i mapy terenu po zakończonym wydobyciu wskazano, że wyniki pomiarów dokonanych przez J.P. oraz elementy pierwotnej rzeźby terenu wprowadzono do komputerowych programów geodezyjnych W. i M. i w ten sposób obliczono kubaturę ubytku mas ziemnych wynikających z różnicy pomiędzy pierwotną i aktualną na dzień pomiaru rzeźbą terenu, jednakże do obliczenia ubytków nie miał zastosowania parametr średniej miąższości ubytku mas ziemnych. Uwzględniając wyjaśnienia J.P. przyjęto, że powierzchnia całego terenu naruszonego eksploatacją wynosiła 4460 m², zaś przed dokonaniem pomiarów południowo-wschodnia część wyrobiska została poddana wstępnej rekultywacji polegającej na mechanicznym złagodzeniu skarpy wyrobiska przy użyciu spycharki, na skutek czego zatarciu uległy kontury wyrobiska, co uniemożliwiło dokładne obliczenie ubytku wybranych mas skalnych. Nadto z obliczeń wielkości tego ubytku została wyłączona południowo-wschodnia część tego wyrobiska, o powierzchni 1585 m². Ustalenie wielkości tego ubytku ograniczono do części wyrobiska (północno-zachodniej) o płaskim dnie i stromych skarpach eksploatacyjnych z wyraźnymi śladami maszyn urabiających. Powierzchnia przyjęta do obliczeń, ustalona po konturze ewidentnego wyrobiska, wynosi 2875 m², co odpowiada różnicy pomiędzy powierzchniami 4460 m² i 1585 m². Obliczona komputerowo wielkość ubytku na powierzchni 2875 m² wynosi 6697 m², taką wielkość podano w operacie i przyjęto ją jako podstawę do obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Organ I instancji wskazał, że przytoczona w operacie średnia miąższość ubytku mas ziemnych dla całej powierzchni objętej eksploatacją (tj. dla 4460 m²) w wysokości 1,5 m została ustalona poprzez podzielenie wyliczonej kubatury ubytków w ilości 6697 m² przez całą powierzchnię naruszoną eksploatacją tj. 44602 m². W związku z powyższym w obliczeniu tym wzięła udział powierzchnia 1585 m², dla której kubatury ubytków nie obliczano. Zdaniem organu I instancji informacja o średniej miąższości ubytku kopaliny, wynoszącej 1,5 m, ma charakter wyłącznie poglądowy dla zobrazowania całego obszaru naruszonego eksploatacją i nie może być wykorzystana do obliczenia rzeczywistej kubatury wydobytych nielegalnie mas skalnych. Jest to wielkość przybliżona, gdyż przy jej wyznaczaniu nie była brana pod uwagę kubatura ubytków w południowo-wschodniej części objętego eksploatacją obszaru, w której złagodzenie skarp spowodowało zatarcie konturu wyrobiska, a co za tym idzie uniemożliwiło dokładne obliczenie kubatury wydobytych mas skalnych.

Organ I instancji zauważył, że parametr średniej miąższości ubytku kopaliny nie był wykorzystany w operacie do obliczenia kubatury jej ubytku. Wskazał, że rzeczywista średnia miąższość ubytków kopaliny, na powierzchni, na której zostały one obliczone, wynosi 2,33 m, uzyskanej w wyniku podzielenia wielkości 66973 m² przez powierzchnię odpowiadającą 2875 m². Odnosząc się do zakwestionowania sposobu obliczenia ubytku mas ziemnych organ I instancji uznał, że przedstawiony przez A. S. sposób obliczenia kubatury ubytków mas ziemnych nie prowadzi do określenia rzeczywistej kubatury ubytków i ma na celu podważenie poprawności obliczeń kubatury ubytków mas ziemnych dokonanych przez J.P.

W kwestii zarzutu braku określenia rzeczywistego udziału kopaliny w danej jednostce masy ziemi, stanowiącej ubytek, organ I instancji podał, że całość wyliczonych ubytków mas ziemnych została z przedmiotowego terenu usunięta i wykorzystana, gdyż nie prowadzono przeróbki kopaliny celem oddzielenia ewentualnej frakcji użytecznej od nieużytecznej. W związku z tym obliczenie ubytku mas ziemnych odpowiada wielkości ubytku kopaliny. Zdaniem organu Prawo geologiczne i górnicze jednoznacznie określa, że złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zatem przedmiot wydobycia w myśl art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego spełnia w całości wymogi kopaliny. Pogląd ten ma także znajdować potwierdzenie w "szczegółowej mapie geologicznej S. w skali 1:25000, arkusz S.", opracowanej przez Instytut Geologiczny, gdzie przedmiotowy teren pokrywają piaski i żwiry wodnolodowcowe zlodowacenia środkowopolskiego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przeprowadził także analizę twierdzeń strony związanych ze sporządzoną na użytek prowadzonego postępowania opinią. Analiza ta polegała na wskazaniu konkretnego zarzutu i wskazaniu wyjaśnień powodujących nie uznanie go przez organ.

Rozstrzygnięcie organu I instancji oprotestowali odwołaniem S. i A.D. wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając żądanie autorzy odwołania wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r. i podali, że organ mimo wynikających z wyroku wskazań nie określił rzeczywistego udziału kopaliny w postaci piasku i żwiru w danej jednostce masy ziemi, stanowiącej ubytek. Ich zdaniem oceniając to zagadnienie organ I instancji, w uzasadnieniu wydanej decyzji, posłużył się argumentami czysto teoretycznymi, nie zaś empirycznymi. Nadto wskazano, iż mapa, na podstawie której sporządzony został "operat pomiarowy ubytku mas ziemnych" jest bardzo nieprecyzyjna i niemożliwe jest to, aby punkty wysokościowe, naniesione na mapie zasadniczej z 1979 r. mogły idealnie pokryć się z punktami zmierzonymi przez sporządzającego opracowanie J.P. Z kolei pismo Dyrektora Powiatowego Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. z dnia [...] r., nr[...], informujące, że mapa rzeźby terenu sprzed eksploatacji sporządzona została w 1979 r. uznano za niekorzystające z mocy dowodu z dokumentu urzędowego. Autorzy odwołania zanegowali możliwość użycia do obliczenia wielkości ubytku programu komputerowego, uznając to działanie za nieprzydatne, ponieważ pomierzono rzędne wysokościowe odmienne od tych, które są treścią mapy zasadniczej. Dokładność uzyskanego wyniku będzie ich zdaniem uzależniona od gęstości punktów w bazie pierwotnej, czyli punktów naniesionych na mapie pierwotnej z 1979 r. Ponieważ metoda interpolacji sprawdza się, gdy spadek terenu jest jednostajny, to uzyskany w wyniku jej zastosowania wynik obarczony jest błędem, a okoliczność tę pominął J. P. i organ I instancji.

Stanisława i A.D. jako okoliczności wskazujące na wadliwość decyzji podali, że:

- pominięto punkty znajdujące się poza obwodnicą ograniczającą obszar obliczeń, bez wyjaśnienia roli, jakie odgrywają, co jest niedopuszczalne,

- nieprawdą jest to, że do obliczenia kubatury ubytków mas ziemi przyjęto powierzchnię 2885 m², podczas gdy z wydanej opinii wynika, że ustalono ją od powierzchni 4460 m² mnożąc ją przez przyjęty współczynnik gęstości kopaliny, równy 1,77; uzyskana w ten sposób zostanie ilość wyeksploatowanego urobku w tonach, wykazana przez J.P. w sporządzonym operacie,

- skoro według organu I instancji przedmiotowy teren jest wolny od naturalnych procesów erozji, winien on ocenić ich intensywność i uwzględnić to w obliczeniach kubatury ubytku,

- z żadnego przepisu Prawa geologicznego i górniczego nie wynika, że określenie wielkości ubytku spowodowane eksploatacją górniczą ma być dokonane w miejscu jego dokonania, jak rozumie to organ I instancji; przykładem szerszego rozumienia pojęcia "miejsca dokonania eksploatacji" jest teren budowy hotelu "G." w K., z którego wywieziono nieporównywalnie większą ilość wydobytej kopaliny, pomimo tego, że na prowadzenie tych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia budowlanego, a wywieziony materiał nie został zbilansowany,

- obliczenia ilości mas ziemi, znajdujących się na hałdach na przedpolu wyrobiska, dokonano przy pomocy tego samego programu komputerowego, przy pomocy którego oszacowano ilość wydobytych mas ziemi; skoro zatem ten wynik obarczony jest błędem, to powiela się on w formularzach obliczeń, mapach, przekrojach geologicznych, co powoduje, że hałd tych nie uwzględniono w obliczeniach,

- ustawa Prawo geologiczne i górnicze oraz rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r., na podstawie którego nalicza się opłatę, odnosi się wyłącznie do materiału wysortowanego; pomimo tego organ I instancji traktuje przedmiotowa kopalinę, o której mowa w art. 6 pkt 1 tej ustawy, także jako wysortowany materiał. Zdaniem odwołujących się porównując zdjęcia ściany przedmiotowego wyrobiska ze zdjęciami wykonanymi w kopalni piasku, na pierwszy rzut oka widać, że są one ze sobą nieporównywalne, zachodzi ponadto sprzeczność pomiędzy twierdzeniem Starosty J., że w wydobytej masie ziemi znajduje się piasek i żwir z innym, sugerującym, że kopalina w tym miejscu ma pochodzenie wodno-lodowcowe. Już pochodzenie tej kopaliny wodno-lodowcowe oznacza, że naniesiony w tym miejscu materiał nie ma jednolitego charakteru.

Przed rozpoznaniem odwołania SKO w J. G. przeprowadziło w dniu [...] r. rozprawę administracyjną, dokumentując tą czynność protokołem załączonym do akt administracyjnych. Dodatkowo uzupełniono materiał dowodowy o "szczegółową mapę geologiczną S.", z zaznaczoną na niej lokalizacją działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym J. S. W oparciu o tą mapę organ ustalił, że nieruchomości objęte postępowaniem usytuowane są w konturze geologicznym występowania "piasków i żwirów wodnolodowcowych górnych".

W dniu [...] r. SKO w J.G. wydało decyzję nr[...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy tok postępowania oraz przytoczył istotne ustalenia wynikające z decyzji pierwszoinstancyjnej, by następnie uzasadnić przesłanki przemawiające za koniecznością jej uchylenia. Odnosząc się do aspektów formalnoprawnoprawnych organ odwoławczy wskazał na charakter decyzji z dnia [...] r., nakładającej na A.D., w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, opłatę eksploatacyjną, przytoczył regulacje związane ze wznowieniem postępowania zawarte w k.p.a., a także wskazał na skutki prawne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. zawierającego stanowisko w sprawie przesłanek wznowienia postępowania.

Szczegółowo oceniając stan sprawy administracyjnej SKO wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na opinii sporządzonej przez pracowników Uniwersytetu W. Instytutu Nauk Geologicznych, z której wynika, że "operat pomiarowo-obliczeniowy ubytku mas ziemnych na terenie działek nr [...] i [...]", w oparciu o który dokonano obliczenia objętości wyeksploatowanego z tego miejsca materiału, zawiera błędne wnioski końcowe. Błędy w operacie polegały na tym, że:

- na tekście tego operatu nie zaznaczono załączników oraz kierunków północy na mapce, co jest niezgodne z przyjętymi standardami i utrudnia ocenę wiarygodności wyników,

- powołane na mapce, zatytułowanej "obliczenie kubatury", pierwotne rzędne terenu nie istnieją na mapie z 1979 r. i nie zostało podane źródło ich pochodzenia,

- w tabeli - obliczenie objętości mas ziemi - tytuł jest niepoprawny, gdyż nie można obliczyć objętości masy,

- część pomierzonych punktów znajduje się poza obwodnicą ograniczającą obszar obliczeń i nie została wyjaśniona ich rola,

- powierzchnia obszaru objętego tą obwodnicą wynosi znacznie mniej niż 3000 m² i nie wiadomo na jakiej podstawie do obliczeń użyto powierzchni 4460 m²,

- nie uwzględniono przy obliczeniu wielkości ubytku faktu zachodzenia w badanym obszarze intensywnych naturalnych procesów erozyjnych,

- nie dokonano pomiarów w miejscach, w których wydobyty materiał został przemieszczony i użyty do podwyższenia terenu,

- nie wykazano, że w sprawie mamy do czynienia z kopaliną.

- nie wykazano, że w 100% wyeksploatowanego gruntu stanowi bilansowa kopalina,

- obliczony ubytek objętości nie jest wiarygodnie udokumentowany i nie uwzględnia przemieszczeń w obrębie działki oraz procesów naturalnych.

Oceniając ww. opinię oraz ustalenia wynikające z "wizji lokalnej przeprowadzonej przez Instytut w dniu [...]r.", zauważono, że wnioskujący o wznowienie postępowania wskazali, że w obserwowanym materiale występuje "niewysortowany rumosz skalny, w którym dominują nieobtoczone, ostrokrawędziste bloki, głazy i głaziki o rozmiarach do kilkudziesięciu cm". Ze względu na fakt, że kategoria kopalin ,,rumosz skalny" nie została wskazana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. i w załączniku do niego z dnia 27 października 2003 r. nieprawidłowo wyliczono ilość wydobytej kopaliny. Odnośnie rumoszu skalnego wnioskodawcy zauważyli, że stanowi on zazwyczaj odpad utrudniający eksploatację złóż żwiru i jest on zbyt mały by opłacalne było jego eksploatowanie jako kamienia budowlanego.

SKO w J. G. wskazało, że organ I instancji realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r., w wydanej decyzji odniósł się do zarzutów A. D. oraz S.D., zawartych w złożonym przez nich wniosku wznowieniowym. Twierdzenia strony organ I instancji rozpoznał w oparciu o operat pomiarowy ubytku mas ziemnych na terenie działek nr [...]i [...], obręb J.S., sporządzony przez mierniczego górniczego J. P. oraz geologa S.J., uzupełniające przesłuchania J.P. oraz szereg innych dowodów pisemnych. Organ decyzyjny I instancji przy uwzględnieniu powyższego opracowania ustalił, że przedmiotem eksploatacji była pospółka piaskowo-żwirowa w ilości 11 854 ton, czyli kopalina, w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, zaś działalność ta miała charakter zorganizowany oraz ciągły. Zaznaczono także, że przedmiotowe zagadnienie było przedmiotem badań organu odwoławczego, który przeprowadził rozprawę administracyjną, a w jej trakcie przesłuchał biegłych.

Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy uzupełniony w toku postępowania odwoławczego rozprawą administracyjną legł u podstaw stanowiska SKO, że treść operatu, na którym Starosta J. oparł się wymierzając A.D. opłatę za nielegalną eksploatację, budzi wątpliwości nie pozostające bez wpływu na trwałość decyzji z dnia [...] r. Oceniając dowód z "operatu pomiarowo-obliczeniowego ubytku mas ziemnych", organ odwoławczy uznał, że wątpliwości związane są z dwoma punktami, a więc same wnioski końcowe też budzą wątpliwości.

Autorzy operatu przyjęli, że powierzchnia naruszonego eksploatacją terenu wynosiła 4460 m², co skorygowano, w ten sposób, że biegły podał, iż przytoczona uprzednio wielkość dotyczy całej powierzchni terenu działek nr [...] i[...] , na których eksploatacja była prowadzona, podczas gdy do obliczenia kubatury ubytku mas ziemnych przyjęto powierzchnię mniejszą, wynoszącą 2875 m². Jako przyczyny rozbieżności podano, że w powierzchni tej nie uwzględniono wyrobiska, w jego południowo-wschodniej części, na której przeprowadzono zabiegi zbliżone do mechanicznej rekultywacji tego terenu. Dodatkowo z uzasadnienia decyzji Starosty J. wynika, że wydając decyzję w trybie wznowieniowym przyjęto, że rzeczywista średnia miąższość ubytków kopaliny, na powierzchni, na której zostały one przez biegłych obliczone, wynosi 2,33, co wynika z podzielenia wielkości 6697 m³ przez powierzchnię odpowiadającą 2875 m². Podane wielkości organ odwoławczy określił jako stojące w sprzeczności z treścią samego operatu, przyjętego przez organ I instancji jako podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r., gdyż wynika z niego, że "średnia miąższość ubytku mas ziemnych dla całej powierzchni wynosi 1,50 m". Wobec niejasności SKO w J.G. zgodziło się z zarzutem dotyczącym opinii zamieszczonym w złożonym odwołaniu, iż po pomnożeniu pierwotnego współczynnika miąższości z wykazaną w operacie wielkością powierzchni naruszonego eksploatacją terenu (4460 m²) otrzymujemy w przybliżeniu wielkość ubytku mas ziemnych, która stanowiła następnie podstawę do naliczenia A.D. wysokości opłaty eksploatacyjnej. Zdaniem SKO w sytuacji, gdy ustalenia w tym zakresie stały się przedmiotem zmiany, nie do końca wiarygodnie wyjaśnionej, osłabia to wiarygodność dowodu, na podstawie którego organ I instancji, działając w trybie wznowieniowym, oparł zasadnicze ustalenia faktyczne sprawy.

Kolejnym zagadnieniem na jakie zwróciło uwagę SKO w J.G., jako niepoparte wystarczającym materiałem dowodowym, było ustalenie ilości wydobytej kopaliny. Uczestnicy postępowania z opinii opracowanej na ich zlecenie wywiedli zarzut, że Starosta J. dążył jedynie do ustalenia ubytku "mas ziemnych", z terenu obu nieruchomości gruntowych, podczas gdy nie ma pewności co do tego, czy całość tego ubytku zawierała pospółkę żwirowo-piaskową. W trakcie rozprawy administracyjnej biegły W.Ś. podał, że według jego "terenowego" rozeznania udział kopalin w ubytku mas ziemnych nie przekraczał 15-35%, a ponadto stwierdzony przez niego w tym miejscu materiał stanowił w większości niewysortowany rumosz skalny, a w części także glinę. Przesłuchany na tej rozprawie biegły J.P. stwierdził, że w zakresie udzielonego mu przez Starostwo Powiatowe zlecenia mieściło się ustalenie wielkości tego ubytku, wynikającego z różnicy pomiędzy pierwotną i aktualną rzeźbą na tym terenie, nie zaś określenie rodzaju znajdującej się w tym miejscu kopaliny oraz jej udziału w masie tego ubytku. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak też oświadczeń, złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Starosty J., w ocenie SKO wynika, że organ I instancji przyjął, iż wydobyta przez A.D. z terenu działek nr [...] i [...], obręb J.S., masa ziemi nie była przez niego przetwarzana, uszlachetniana i w całości wykorzystano ją, w sposób zorganizowany oraz ciągły, do celów gospodarczych. Kolegium, analizując ten aspekt sprawy wskazało, że ustalenie to nie znajduje pełnego odniesienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Opiera się ono na założeniu, nie popartym innymi dowodowymi, przyjmującym, że istotnie materiał ten, po jego wydobyciu z terenu obu tych nieruchomości, nie był przez A.D. przetwarzany, a zatem w całości stanowił kopalinę, od której należy naliczyć opłatę eksploatacyjną w podwyższonej wysokości. W pierwszej kolejności o tym, czy istotnie takie przetwarzanie miało miejsce, czy też po wydobyciu wykorzystano ten materiał w całości, rozstrzygnąć można na podstawie dowodów z przesłuchania osób, które zajmowały się jego eksploatacją, a zatem nie tylko A. D., lecz również przedstawicieli firm, które użyczały mu sprzętu, służącego jej wykonywaniu. Ponadto, jak zaznaczył na przeprowadzonej przed Kolegium rozprawie W.Ś. nie jest możliwa taka sytuacja, aby eksploatowane w konkretnym miejscu kruszywo występowało w całości w całej masie wydobytych z niego mas ziemnych. Zauważył on również, że w tej konkretnej sprawie jest możliwe ustalenie wielkości kopalin (w tym piaskowo-żwirowych) w ogólnym ubytku mas ziemnych, powstałego na obu tych gruntach, lecz wymaga to przeprowadzenia dodatkowych specjalistycznych badań. Okoliczności te pozwoliły SKO w J.G. na przyjęcie, że materiał dowodowy, zebrany na dotychczasowym etapie postępowania jest niewystarczający do stwierdzenia prawidłowości wymiaru opłaty eksploatacyjnej, zarówno w decyzji Starosty J. z dnia [...] r. jak i decyzji z dnia [...] r.

Konkludując SKO w J.G. uznało za konieczne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Organ zauważył, że w toku ponownego badania sprawy należy, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, zweryfikować dane zawarte w operacie pomiarowym, na podstawie którego ustalono wielkość wymierzonej A.D. opłaty eksploatacyjnej oraz ostatecznie określić wielkość masy kopaliny, wydobytej przez wymienionego w ramach prowadzonej na gruntach działalności eksploatacyjnej. Kolegium poczyniło również uwagę, że nie ulega wątpliwości fakt, że przedmiotem prowadzonej na tych gruntach eksploatacji była kopalina, w rozumieniu, nadanym temu pojęciu w przepisie art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli S.D. i A.D., którzy wnieśli o stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż zaszła przyczyna określona w k.p.a. lub w innych przepisach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r., gdzie wskazano, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien określić rodzaj i ilość kopaliny znajdujący się w przedmiotowej masie ubytku ziemi. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że ,,nie ulega wątpliwości fakt, że przedmiotem prowadzonej na tych gruntach eksploatacji była kopalina, w rozumieniu, nadanym temu pojęciu w przepisie art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego", co miał przyznać słuchany na przeprowadzonej przed Kolegium rozprawie biegły. Skarżący podali, że SKO jest związane wyrokiem sądu i powinno ono zbadać czy organ I instancji wykonał zalecenia sądu. Ich zdaniem Starosta J. zlekceważył zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które obejmowało ustalenie rodzaju kopaliny i jej ilość w ubytku masy ziemi. W motywach skargi dokonano analizy twierdzeń biegłych wyrażonych w trakcie rozprawy administracyjnej względem uznania wydobytej masy ziemi i jej kwalifikacji na gruncie Prawa geologicznego i górniczego.

Dalsza argumentacja skargi związana była z oceną poszczególnych dowodów odnoszących się do wydobytej ziemi, współczynnika gęstości, toku rozprawy administracyjnej, skali mapy użytej do zbadania sprawy, rodzaju złoża na terenie objętym postępowaniem. Generalnie treść skargi związana jest z argumentacją negującą naliczenie samej opłaty, nieprawidłowe w ocenie skarżących odniesienie się przez organy do istoty sprawy i finalnego wskazania przez skarżących, że sprawa ze względu na upływ czasu powinna być zakończona, gdyż wykonane na nieruchomości prace związane były z zagospodarowaniem terenu pod przyszłe miejsce rekreacyjne.

W odpowiedzi na skargę SKO w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji i uznając, że zarzuty skargi nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kp.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja SKO w J.G., którą uchylono decyzję wydaną z upoważnienia Starosty J. przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o naliczeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie, bez wymaganej koncesji, kopaliny w postaci kruszywa naturalnego.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zagadnienie objęte prowadzonym w sprawie postępowaniem związane jest z regulacjami ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r., Nr 29, poz. 96). W oparciu o regulacje tej właśnie ustawy, a to o art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b Starosta J. wydał decyzję z dnia [...] r. wymierzającą A.D. opłatę z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Zgodnie z przywołanymi normatywami w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków właściwe organy ustalają w drodze decyzji prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Przepisy prawa materialnego są istotne w niniejszej sprawie z tej przyczyny, że obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciem organy weryfikowały prawidłowość zapadłej w 2005 r. ostatecznej decyzji, zaś naliczenie wysokości opłaty stanowi kluczowy problem.

Odnośnie przepisów procesowych należy zwrócić uwagę na treść art. 145 § 1 pkt 5 i art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszy z przepisów traktuje o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą "na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy, - (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz - G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan).

Z kolei z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika uprawnienie dla organu odwoławczego do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ma wyjątkowy charakter ponieważ wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.).

Dla pełnego zobrazowania przepisów jakie znalazły zastosowanie przy rozpoznawaniu skargi zwrócić też należy uwagę na treść art. 153 p.p.s.a zawierającego zapis, że ,,ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia".

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że opłata eksploatacyjna nałożona na skarżącego decyzją Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] została naliczona w oparciu, o przepisy prawa materialnego, gdzie jej wysokość warunkowana jest w szczególności ilością wydobytego kruszywa, która to przy zastosowaniu odpowiedniego wyliczenia pozwala na określenie kwoty jaka obciąża adresata decyzji. Na tle akt sprawy jednoznaczne jest, że organ decyzyjny naliczając opłatę brał pod uwagę operat pomiarowo-obliczeniowy ubytku mas ziemnych sporządzony przez uprawnionego geologa i mierniczego górniczego. Nieścisłości jakie zarzucono przedmiotowemu opracowaniu stanowiły przesłankę do wnioskowania o wznowienie postępowania. W kwestii twierdzeń związanych z ujawnieniem nowych dowodów jako przesłanki wdrożenia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnych wypowiedział się już ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 657/12). Organy administracyjne będąc związane wskazanym orzeczeniem miały zatem za zadanie uwzględnienie nowych dowodów, które, co należy podkreślić, dotyczyły tak istotnych kwestii wpływających na wysokość naliczonej opłaty jak: powierzchnia terenu poddanego eksploatacji, wielkość kubaturowa masy ziemi stanowiącej ubytek i wskaźnik miąższości ubytku mas ziemi pozwalający określić rzeczywisty udział kopaliny w danej jednostce masy ziemi stanowiącej ubytek.

Działający z upoważnienia Starosty J. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J.G., jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., nr [...], podjął się próby zweryfikowania pomiarów ujętych w opracowaniu uwzględnionym przy wydawaniu decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, odniósł się do zarzutów uczestnika postępowania, jak też do przedłożonej przez niego opinii, a także uwzględnił wytyczne ujęte w wyroku sądu administracyjnego. Nie znalazł jednak podstaw do wzruszenia badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] r. nr[...].

Stanowisko SKO w J.G. zajęte w decyzji z dnia [...] r., nr[...], wynikało z przyjęcia przez ten organ, że mimo prób wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji zebrany materiał dowodowy sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytania względem zawartego w operacie określenia powierzchni naruszonego eksploatacją terenu oraz przetwarzania wydobytego kruszywa. Na uwagę zasługuje fakt, że organ odwoławczy w trakcie postępowania drugoinstancyjnego nie poprzestał na analizie już zebranego materiału dowodowego lecz podjął się jego uzupełniania w celu zweryfikowania sprawy we własnym zakresie przeprowadzając rozprawę administracyjną. Załączony do akt administracyjnych protokół rozprawy, a także analiza poczynionych ustaleń w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej potwierdzają jednak w ocenie Sądu, że materiał dowodowy sprawy nie dowodzi jednoznacznie słuszności decyzji o odmowie uchylenia decyzji z 2005 r. w ramach postępowania wznowieniowego, jak orzekł organ I instancji. Pamiętać trzeba, że okoliczności na jakie słusznie zwróciło uwagę SKO w J.G. dotyczą wprost naliczonej opłaty eksploatacyjnej, a zatem warunkują prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Zaakcentowania wymają stanowiska biegłych prezentowane choćby w trakcie rozprawy administracyjnej, gdzie po pierwsze zwracano uwagę na fakt uwzględnienia w opracowaniu przez jednego z biegłych wyłącznie wielkości ubytku mas ziemi bez określenia jego rodzaju, a po wtóre wskazanie przez innego biegłego, że jest możliwe ustalenie wielkości kopalin w wydobytych masach ziemnych. Prawidłowo więc organ II instancji ocenił dotychczasowe ustalenia w sprawie jako niewystarczające i podał, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych specjalistycznych badań.

Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. przyjąć więc trzeba, że decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obrocie prawnym, jako że odmowa uchylenia decyzji w ramach postępowania ,,wznowieniowego" oparta została na niejednoznacznym i co istotne wymagającym uzupełnienia materiale dowodowym. Przyjęta w doktrynie zasada możliwości rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie również nie została naruszona. SKO w J.G. dostrzegając niespójność materiału dowodowego podjęło próbę wyjaśnienia wątpliwości w drodze rozprawy administracyjnej. Jak wskazują akta sprawy, działanie to okazało się nie tylko nieskuteczne lecz ugruntowało organ odwoławczy w przeświadczeniu o niezbędności prowadzenia głębszego postępowania wyjaśniającego związanego nawet z koniecznością sporządzenia ekspertyz czy opinii.

Na koniec odnosząc się do twierdzeń skargi należy zauważyć, że nie wpływają one na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wolą skarżących, co wynika z treści skargi jest definitywne zakończenie trwającej od kilku lat sprawy, zaś podnoszone zarzuty związane są nie tyle z niezadowoleniem z wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji, zgodnie zresztą z żądaniem odwołania, co zawarcie w uzasadnieniu tej decyzji poglądu o tym, że przedmiotem prowadzonej na gruntach działalności była kopalina w rozumieniu nadanym temu pojęciu w przepisie art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skutkiem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia będzie powrót sprawy na etap postępowania pierwszoinstancyjnego. W ramach tego postępowania strona ma prawo do czynnego w nim udziału, do składania wniosków dowodowych oraz żądań. Organ I instancji niejako ponownie podda analizie cały materiał dowody i zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego uzupełni go we wskazanym zakresie i kierunku. Co do samej kwalifikacji wydobytych mas ziemnych organ odwoławczy wyraził jedynie własną ocenę, którą zainteresowana strona ma prawo kwestionować w toku prowadzonego postępowania. W przeciwieństwie do związania organów prawomocnym wyrokiem sądu, ocena prawna wyrażona przez organ II instancji nie wiąże organu I instancji. Uprawnieniem organu odwoławczego jest przy uchyleniu decyzji wskazanie kierunku i zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozpoznania sprawy, a jak wynika z treści decyzji SKO w J.G. wskazanie takie zostało zawarte.

Sąd nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.