Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1665/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/10 w sprawie ze skargi J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Na mocy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1974 r. Rep. A nr [...], M. N., K. B., J. N., I. R. i A. R. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr 3775/176, 3777/176, 3779/176, 432/176, 949/179, 950/176, 951/176, obrębu R. o łącznej powierzchni 15,28 arów - z przeznaczeniem pod budynek usług socjalno-technicznych.

Decyzją z dnia [...] października 1987 r., Nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej R. Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na okres 99 lat m. in. wyżej opisane działki, na podstawie art. 20 i 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W uzasadnieniu decyzji podano, że działki przeznaczone zostały pod budowę zespołu mieszkalno-usługowego zgodnie z decyzją z dnia 30 grudnia 1985 r.

Wnioskiem z dnia 15 października 1995 r., uzupełnionym dalszymi pismami, J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W., domagali się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] października 1987 r. z uwagi na przeznaczenie działek na inny cel niż określony w umowie nabycia ich na rzecz Państwa.

Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 października 1987 r. Swoje rozstrzygnięcie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymało w mocy decyzją z dnia 2 października 1997 r.

W wyniku rozpoznania skargi J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1769/97, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] października 1997 r. z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Sąd przesądził, iż wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych z pominięciem rozstrzygnięcia co do bytu prawnego budynków i urządzeń rażąco naruszało przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy także rozważyć występowanie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] października 1987 r., została wydana z naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. zwrócili się do SKO w Katowicach o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia 16 listopada 1999 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy wskazali w uzasadnieniu wadliwość powołanej w decyzji Kolegium podstawy prawnej (art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a.), brak wskazania jakie naruszenia wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji z 1987 r. wystąpiły i na jakiej podstawie i w oparciu o jakie okoliczności Kolegium uznało, że decyzja z 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 16 listopada 1999 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało między innymi, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Mogą je zatem uzasadniać jedynie kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnej, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z 1999 r. niewątpliwie zarzucić można, iż uzasadnienie nie zawiera wszystkich okoliczności, które organ uznał za udowodnione wydając rozstrzygniecie. Jednakże Kolegium nie dopatrzyło się w kwestionowanej decyzji wady stanowiącej przesłankę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, iż decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. budzi zastrzeżenia w zakresie powołanej podstawy prawnej, jak i uzasadnienia prawnego i faktycznego, co nie oznacza jednakowoż, że doszło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując podkreśliło, że w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. podstawa prawna jej wydania nie obejmuje rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, jednakże nie jest wadliwa i nie jest z tym rozstrzygnięciem sprzeczna. Natomiast treść uzasadnienia faktycznego i prawnego pomimo swej wadliwości, jest zgodna z sentencją, która podjęta została po wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2010 r., w uzasadnieniu przytaczając in extenso argumenty wskazane w decyzji utrzymanej w mocy.

Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach Sąd ten wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 260/10, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, w sposób niewystarczający rozpatrzył całokształt okoliczności faktycznych i prawnych. W szczególności Sąd zalecił, aby organ rozważył, czy wystąpiły jakiekolwiek wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r., a następnie przeprowadził stosowne ustalenia co do nieodwracalności skutków prawnych decyzji z 1987 r.

Rozpatrując po wyroku WSA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu organ dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pod kątem ich wystąpienia w odniesieniu do decyzji SKO z dnia [...] listopada 1999 r. Organ przyznał, że weryfikowanej decyzji można zarzucić, iż jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich okoliczności, które organ uznał za udowodnione wydając rozstrzygnięcie. Wada ta nie stanowi jednak w ocenie Kolegium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie dopatrzył się również innych wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1999 r. Rozważając kwestię nieodwracalności skutków prawnych wskazano, że dla dokonania oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. W związku z tym, jeżeli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga działań organu, do których nie jest umocowany, to skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny. Przyznano, że w decyzji z 1999 r. nie podano jakie nieodwracalne skutki wywołała decyzja z 1987 r., jednakże w ocenie organu wynikają one z materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu odwoławczego. Materiał ten wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była kilkukrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co stanowi o wystąpieniu nieodwracalnych skutków w stosunku do decyzji z 1987 r. Zatem za prawidłowe w tym zakresie należy uznać rozstrzygnięcie weryfikowanej decyzji SKO z 1999 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 7-9 k.p.a., a także naruszenie art. 2, 20, 21, 23, 31 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 tejże Konstytucji. Wnieśli o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, iż decyzja SKO w Katowicach z dnia 16 listopada 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem praw podmiotowych skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Dalej Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dostrzeżone uchybienia w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się z zarzutem niewskazania podstawy prawnej, jak i wadliwego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, jednakże z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie oraz na istniejącą w przepisach prawa podstawę do wydania takiej decyzji, nie uznał, że z tego powodu decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności. Zwrócił uwagę, że decyzja z 1999 r. w istocie czyni zadość postulatom skarżących, albowiem przesądza, że decyzja z 1987 r. jest dotknięta wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Daje temu wyraz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, które odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1769/97. W wyroku tym Sąd jednoznacznie ocenił, że wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych z pominięciem rozstrzygnięcia co do bytu prawnego budynków i urządzeń rażąco naruszało przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zawarte w decyzji z 1999 r. rozstrzygnięcie oznacza w istocie, że decyzja z 1987 r. jest w całości dotknięta wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne, nie można było stwierdzić jej nieważności, lecz można było jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, decyzja z 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Za takie należy bowiem uznać dokonanie obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego w ten sposób, iż prawo to przeniesione zostało na rzecz osób trzecich. Dodatkowo Sąd zauważył, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., a więc wydaną jeszcze przed wydaniem weryfikowanej decyzji, Prezydent Miasta R. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr 4624/176 w prawo własności (k. 79 akt administracyjnych). Odnosząc się natomiast do wskazywanej przez skarżących okoliczności, że z wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia 28 października 1996 r. wynika nieważność decyzji Urzędu Miasta w R. z dnia [...] października 1987 r. w sprawie przekazania terenu skarżących w wieczyste użytkowanie na rzecz RSM w R., jak również nieważność umowy z dnia 26 stycznia 1995 r. w sprawie sprostowania umowy użytkowania wieczystego z dnia 7 marca 1988 r. Sąd stwierdził, że wyrokiem tym sąd cywilny orzekł jedynie o nieważności umowy z dnia 26 stycznia 1995 r., rep. A 417/95. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zniwelowane zostały pozostałe skutki, jakie wywarła decyzja z 1987 r.

Ze względu na to, iż w art. 156 § 2 k.p.a. nie wprowadza się żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w piśmiennictwie i orzecznictwie podejmowano próby wskazania przesłanek, jakimi należy kierować się w celu wyodrębnienia skutków prawnych nieodwracalnych od wszystkich innych, powodowanych wejściem decyzji administracyjnej do obiegu prawnego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W uzasadnieniu zawarto m.in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09).

Sąd dostrzegł, że uzasadnienie i wyjaśnienie wystąpienia tych skutków winno było się znaleźć w decyzji z 1999 r. Uchybienie to nie może być jednak uznane za uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji, a to z uwagi na fakt, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że decyzja z 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w opisanym wyżej rozumieniu. Jedynie w sytuacji, gdyby skutki takie nie wystąpiły, można byłoby rozważać naruszenie art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/10, wnieśli J. N., U. R., I. B., A. R., D. R. i M. W., reprezentowani przez adwokata B. R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

a) art. 156 § 1 ust. 2 [powinno być pkt 2] k.p.a. w zw. z art. 2, 7, 8 ust. 2, 21 i 32 Konstytucji poprzez nietrafne przyjęcie, iż mimo bezspornych wadliwości decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 1999 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo, iż decyzja ta jest wadliwa, organ administracji publicznej naruszył prawo, w tym bezpośrednio Konstytucję, pogwałcono ochronę prawa własności i prawa dziedziczenia skarżących, faworyzowano w sprawie własność osób trzecich, ze szkodą dla poprzednich właścicieli,

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż w sprawie nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję, dotkniętą nieważnością w ramach postępowania administracyjnego,

2. przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy przez uchybienie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6-12 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepisy kompetencyjne k.p.a. mogą stanowić podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia i nie stanowią rażącego naruszenia prawa mimo, iż takie stanowisko koliduje także wyraźnie z zasadami ogólnymi k.p.a.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę poprzez orzeczenie, iż decyzja SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 1999 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Precyzując wnioski na rozprawie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że za rażącym naruszeniem prawa w zaskarżonej decyzji przemawia jej oczywistość, charakter przepisu, a przede wszystkim racje ekonomiczne, które wywoła dla skarżących, jako poszkodowanych w sprawie wywłaszczenia zbędnie ich nieruchomości. Dlatego też zaskarżona decyzja na pewno "nie budzi zaufania" do organu administracyjnego praworządnego państwa (art. 2 Konstytucji).

Na podstawie zaskarżonej decyzji, poszkodowani nie uzyskali dla siebie korzystnego rozstrzygnięcia sądowego w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie, właśnie ze względu na niewyeliminowanie decyzji SKO w Katowicach z dnia [...].11.1999 r., nr [...] z obrotu prawnego, co wynika wprost z wyroku Sądu Okręgowego Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia 16.06.2004 r., sygn. II C 287/03 i Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 16.03.2005 r., sygn. I ACa 1815/04.

W praworządnym państwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej można upatrywać w rażącym naruszeniu zarówno prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym lub kompetencyjnym, jak również przepisów procesowych, a takiego zachowania w zaskarżonym wyroku brak, ograniczono się do wykładni k.p.a., zgodnie z duchem PRL, gdzie nagminnie łamano święte prawo własności. Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...].11.1999 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w praworządnym państwie decyzja administracyjna nie może być dla stron niejasna, stanowić rodzaj rebusu prawnego i w efekcie prowadzić do niekorzystnych rozstrzygnięć dla poszkodowanych, co ma miejsce w konkretnej sprawie.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. reguluje dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego gdy jedna z nich występuje niemożliwe jest stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Pierwszą z tych negatywnych przesłanek jest upływ czasu, drugą - fakt, że dotychczasowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego względu w decyzji SKO z dnia [...].11.1999 r. nie można ustalić w sposób pewny, przekonywujący i klarowny, czy nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji dotyczy sfery faktów, czy sfery prawa. Z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, można racjonalnie stwierdzić, iż "nieodwracalność" w decyzji SKO z dnia [...].11.1999 r. odnosi się do sfery faktów, tj. wyburzenia budynków Skarżących na wywłaszczonej nieruchomości, a zatem rozumując racjonalnie, tychże budynków w sposób odwracalny nie można było zwrócić wywłaszczonym i taka jest logika wynikająca ze stanu faktycznego sprawy i ustaleń tejże decyzji.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny, wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Należy podzielić szeroko umotywowane stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16.12.1996 r., OPS 7/96, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność", skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 20.03.2000 r., OPS 14/99).

Jest oczywiste w sprawie, iż takie odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania niepożądanych skutków prawnych, które decyzja ta wywołała dla Skarżących. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jej oczywistość i ułomność, doprowadzi do koR.ty dotychczasowej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie, że nieodwracalne skutki prawne to takie, które organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie stosownego aktu.

Z zaskarżonej kasacją sprawy wynika w sposób zasadny konstatacja, iż dotychczasowe orzecznictwo w zakresie priorytetu ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli, poniosło fiasko, prowadzi bowiem do akceptowania w państwie prawa bezprawia urzędniczego w zakresie dokonanych transakcji w złej wierze z oczywistym pokrzywdzeniem poprzednich właścicieli. Ochrona działań organów administracji publicznej sprzecznych z prawem, prowadzi do nadużyć, jak w sprawie objętej kasacją, gdzie działkę o pow. 572 m2 w ramach tej samej nieruchomości zbyto osobom trzecim, które z kolei sprzedały działkę "Deutsche Bank", gdzie wzniesiono pięciokondygnacyjny budynek banku.

Dlatego należy przyjąć i ustalić, jako zasadę prawną w podobnych sprawach, iż podjęcie czynności cywilno - prawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie własności, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie może stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dotychczasowa praktyka i wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. pozbawia poprzedniego właściciela zbędnie wywłaszczonej i następnie zbytej nieruchomości, uprawnienia (legitymacji) w postępowaniu cywilnym, co w sytuacji ewidentnego braku dobrej wiary organów administracyjnych w sprawie, jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności w nawiązaniu do Konstytucji RP.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło do odzyskania przez Skarżących własności nieruchomości, bowiem w sprawie nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności ze względu na szczególne okoliczności sprawy, tj. zbycia nieruchomości w złej wierze z pogwałceniem ochrony osób trzecich, tj. właścicieli nieruchomości zbędnie wywłaszczonej. Skarżący kasacyjnie po raz kolejny odwojują się do uchwały NSA z dnia 20.03.2000 r. OPS 14/99, która ustaliła, iż "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji".

Ponadto decyzja SKO z dnia 16.11.1999 r. w sposób bezzasadny łamie podstawowe zasady działania organu administracyjnego odnośnie warunków wydania decyzji w praworządnym państwie (art. 6 k.p.a.), w tym dyR.tyw zawartych w art. 7 i 8 k.p.a., że organ administracji państwowej, stojąc na straży praworządności (...) winny mieć na względzie także słuszny interes obywateli i swoim postępowaniem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (tak wyrok NSA z dnia 01.08.1985 r., SAB/Gd21/85). Decyzja wydana bez powołania podstawy prawnej i bez podania stanu faktycznego sprawy, jest zatem decyzją rażąco naruszającą regulacje zawarte w art. 107 k.p.a. SKO w Katowicach w zaskarżonej decyzji naruszyło również podstawowe gwarancje procesowe określone w art. 7, 8, 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy k.p.a. mają swoje korzenie w systemie totalitarnym, dlatego wymagają wykładni zgodnej z zasadami dobrej wiary, słuszności, rozumienia funkcji prawa w nawiązaniu do Konstytucji RP i jej preambuły, by uniknąć literalnego odczytania tekstu przepisu k.p.a., jak w zaskarżonym wyroku.

Argumentacja skargi kasacyjnej została następnie rozszerzona w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2013 r., w którym dodatkowo zwrócono uwagę na wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia 28 października 1996 r. I C 900/95/3, w którym ustalono nieważność umowy sprostowania umowy użytkowania wieczystego z dnia 26 stycznia 1995 r. Podniesiono też, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 30 grudnia 1985 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu realizacyjnego zespołu mieszkalno usługowego, stanowiącej podstawę wydania decyzji z dnia [...] października 1987 r. o użytkowaniu wieczystym. Ponownie odwołano się do uchwały z dnia 20.03.2000 r. OPS 14/99.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

W pierwszej kolejności uściślenia wymaga przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r., utrzymującej w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] listopada 1999 r. orzekającej, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] października 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotem decyzji z dnia [...] października 1987 r. było natomiast oddanie w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej R. Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na okres 99 lat nieruchomości, które wcześniej (w 1974 r.) zostały wywłaszczone w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, które zmierzałyby do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Jest to okoliczność istotna, gdyż Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu administracji, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej R. Spółdzielni Mieszkaniowej w R. stała się po dniu wydania decyzji z [...] października 1987 r. przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, w wyniku którego osoby trzecie nabyły prawo własności do nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] października 1987 r. To zaś stanowiło podstawę do stwierdzenia w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o nieodwracalności skutków prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 21 października 1987 r., a w konsekwencji o orzeczeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch kwestii. Pierwsza sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., które zostały naruszone – zdaniem autora skargi kasacyjnej – poprzez to, że w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] października 1987 r., a jedynie jej niezgodność z prawem, mimo że w opinii skarżących kasacyjnie, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż "w sprawie nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję, dotkniętą nieważnością w ramach postępowania administracyjnego". W kwestii właściwego rozumienia odwracalności skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności skarga kasacyjna odwołuje się głównie do poglądów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99. Druga kwestia (zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dotyczy zaś naruszenia przez decyzję z dnia 16 listopada 1999 r. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6-12 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepisy kompetencyjne k.p.a. mogą stanowić podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

Zauważyć na wstępie należy, że treść obydwu zarzutów nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Przede wszystkim nie są one kierowane pod adresem orzeczenia Sądu I instancji, ale przeciwko decyzji z dnia 16 listopada 1999 r., a zarzut drugi ponadto nie został powiązany z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Nie stanowiło to jednak zasadniczej przeszkody do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionych zarzutów.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93), do której odwołują się skarżący kasacyjnie, została zawarta teza, że "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji." Okoliczności faktyczne i prawne, w oparciu o które została podjęta ta uchwała, odbiegają jednak od tych, z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a które nie zostały skutecznie podważone w zarzutach skargi kasacyjnej. W uchwale chodziło o postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą Skarb Państwa nabył nieruchomość oddaną następnie w użytkowanie wieczyste, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności samej decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, który następnie stał się przedmiotem obrotu cywilnego. Jednakże zasadnicza rozbieżność sprowadza się do tego, że w uchwale "odwracalność" skutków prawnych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny powiązał z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, w chwili oddania jej w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji i nie wykazali, że są one błędne lub niepełne, w szczególności, że w chwili obrotu cywilnoprawnego nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1987 r. Skarżący kasacyjnie wspominają jedynie (i to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez odpowiedniego zarzutu w jej podstawach), o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ewentualny zwrot nieruchomości nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia nie wywiera jednak skutku ex tunc, tak jak decyzja stwierdzająca nieważność aktu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Aktualne orzecznictwo, w stanach faktycznych podobnych do ustalonego przez Sąd I instancji, potwierdza, że "Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego" (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2012 r., I OSK 1875/11, LEX nr 1113255). Sąd w obecnym składzie podziela ten pogląd, na tle okoliczności faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę orzekania w tej sprawie. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w sferze faktów, tj. wyburzenia budynków Skarżących na wywłaszczonej nieruchomości, lecz o skutki prawne będące następstwem czynności cywilnoprawnej.

Nie polega również na prawdzie stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że niewyeliminowanie decyzji SKO w Katowicach z dnia [...].11.1999 r., było przeszkodą do zasądzenia odszkodowania w wyroku Sądu Okręgowego Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia 16.06.2004 r., sygn. II C 287/03 i Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 16.03.2005 r., sygn. I ACa 1815/04. Z tego ostatniego wyroku wynika, że "powodowie nie wykazali szkody i związku przyczynowego przewidzianego w art. 361 K.c. spowodowanego wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a." (str. 11 uzasadnienia wyroku).

Jeśli zaś chodzi o ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6-12 k.p.a.), mimo że nie do końca poprawnie sformułowany, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że brak wskazania w decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia (organ w decyzji z dnia 16 listopada 1999 r. wskazał jedynie na przepisy kompetencyjne), jest niewątpliwie wadą prawną tej decyzji (naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a.), ale nie jest to wada powodująca nieważność decyzji, jeżeli podstawa materialnoprawna do działania organu w rzeczywistości istniała, a tak było w tym przypadku. Stanowił ją art. 158 § 2 k.p.a. Tego typu uchybienie organu możliwe było do wyeliminowania w drodze zwykłych środków zaskarżenia lub w drodze skargi do sądu administracyjnego, ale w okolicznościach tej sprawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja SKO z dnia [...] listopada 1999 r. nie została jednak zaskarżona do WSA. Istnieją wprawdzie wątpliwości, który z przepisów art. 138 k.p.a. SKO zastosowało w decyzji z dnia 16 listopada 1999 r., ale w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu, ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.