Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1  i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zwraca z urzędu skarżącej M. K. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. K. jest uprawniona do emerytury w ZUS od dnia 1 października 2017 r. i jednocześnie sprawuje bezpośrednią oraz całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Mąż porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. M. K. posiada orzeczenie z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 marca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż niepełnosprawność u ww. istnieje od 42-go roku życia.

W związku z powyższym organ stwierdził, mając na uwadze art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przy ustalonym stanie faktycznym byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W odwołaniu M. K. wyjaśniła, że jako opiekunka męża, który zachorował w wieku 42 lat i od tego czasu jest osobą niepełnosprawną, czuje się dyskryminowana i poszkodowana, w odróżnieniu od opiekunów osób, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wieku do 18 lat (25 lat) pobierających wnioskowane świadczenie w kwocie 1 830,00 zł. Wskazała, iż jest to niesprawiedliwe i nierówne traktowanie. Skarżąca powołała się nadto, na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r. sygn. K 38/13, który, jak podkreśliła, przesądził o sprzeczności z prawem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniającego możliwość uzyskania wsparcia od spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, bezczynność organów państwowych w wykonaniu tego orzeczenia nie powinna pozwalać na tak drastyczną dyskryminację, zwłaszcza w stosunku do ludzi, którzy wsparcia od organów państwowych potrzebują w pierwszej kolejności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 października 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczenia rodzinnych i wyjaśniło, że wbrew twierdzeniem organu I instancji, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, z punktu widzenia ww. przepisu, skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki mężem M. K. A zatem okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie stanowi przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO podkreśliło również, że wraz z wnioskiem z dnia 28 lipca 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż od 1 października 2017 r. ma ustalone prawo do emerytury ZUS na dowód czego dołączyła decyzję ZUS z dnia 12 października 2017 r. o przyznaniu emerytury oraz decyzje z dnia 1 marca 2018 r. i 1 marca 2019 r. o waloryzacji emerytury. Wobec powyższego w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka negatywna do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczenia rodzinnych, w postaci pobierania emerytury. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest ustalenie prawa do danego świadczenia wymienionego w nim. Zdaniem Kolegium wyklucza to możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. W tym stanie rzeczy zasadnie organ l instancji orzekł, iż nie został spełniony warunek przewidziany przepisami prawa, bowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co wyklucza możliwość przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, a także przyznania takiego świadczenia pomniejszonego o wypłacaną emeryturę.

Odnosząc się do treści odwołania, SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada praworządności została przyjęta w procedurze administracyjnej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z normami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa są ustawy (art. 87 Konstytucji). Z kolei ustawa o świadczeniach rodzinnych jest aktem prawnym funkcjonującym w ramach systemu przepisów realizujących konstytucyjną zasadę pomocy rodzinom. Dopóki ustawa bądź przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania. Tymczasem, powołany wyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m. in. do emerytury. Przepis ten nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne jak i wyrównania różnicy pomiędzy tymi świadczeniami. Zatem, posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) - w niniejszej sprawie do emerytury - wyklucza możliwość uzyskania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem albo wyrównania różnicy pomiędzy świadczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) ustawy, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy. Zaś powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jednoznaczny w swej treści i wątpliwości nie budzi.

Na koniec Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy do tzw. decyzji związanych. Organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia choćby jednej z nich, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zarzuciła:

- błędną wykładnię art 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych oraz ograniczającą się do literalnego brzmienia przepisów;

- niezastosowaniem się do przepisów Konstytucji RP - art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 69, prowadzącym do wydania decyzji z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy adm. dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M. K.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) – dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. dokonanej przez organy, a mianowicie do wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego, w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy poprzestając bowiem na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie organów, treść ww. przepisu jest jednoznaczna i przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organy pominęły całkowicie wykładnię celowościową, funkcjonalną i systemową tego przepisu. Nadto SKO, pomimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa, nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania, nie wyjaśniło skarżącej, która od lata sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, dlaczego nie zastosowano w stosunku do niej prokonstytucyjnej wykładni ww. artykułu prezentowanej w orzecznictwie sądów , znanej organowi co najmniej od dwóch lat, naruszając przy tym art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256).

Zgodnie bowiem z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, zaakcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w powołanym wyżej przepisie przedmiotowe świadczenie wynosiło 420 zł i było niższe niż świadczenia w nim wymienione. W obecnych realiach odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Jak słusznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, pomimo, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd w zakresie uznania, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych.

Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r., 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że jak już wyżej wspomniano, po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Rozwiązania ustawowe były zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do zasady równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z całą pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2478/20, zgodnie, z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania na przykład trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w sprawach o sygn. akt I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego (pkt 1), pielęgnacyjnego (pkt 2), specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3), dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (pkt 4) lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1270) - dalej jako u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Podsumowując wskazać należy, że organy dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odmówiły przedwcześnie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa materialnego, w stopniu które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy winny ustalić, czy zostały spełnione przez stronę wszystkie przesłanki do przyznania tego świadczenia, w tym powinny wyjaśnić, czy sprawowana przez skarżącą opieka nad jej niepełnosprawnym mężem jest stała lub długoterminowa uniemożliwiająca podjęcie ewentualnego dodatkowego zatrudnienia (wywiad środowiskowy powinien wskazywać na aktualny stan zdrowia niepełnosprawnego oraz zakres koniecznych czynności opiekuńczych), a gdy okaże się, że jedyną przeszkodą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury, organy winny zachować się w sposób wyżej wskazany.