Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 422/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 184, art. 258 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1141/09 w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1141/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę N. P. (dalej skarżącego) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Sąd I instancji wydał orzeczenie w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 7 października 2008 r. N. P. złożył wniosek umorzenie zaległości składkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w okresie od 1995 r. do 2005 r. Wyjaśnił, że prowadził dwa sklepy z pamiątkami na terenie U. J. W czasie prowadzonej działalności podjął leczenie psychiatryczne, cierpi na zaburzenia omamowo-urojeniowe i dziewięć razy przebywał w szpitalu psychiatrycznym. Nie może znaleźć zatrudnienia. Uznany został za osobę niezdolną do pracy i przyznano mu prawo do renty inwalidzkiej. Zaległości podatkowe jak twierdzi powstały w okresie panującego kryzysu w kraju datującego się od 2001 r. Wcześniej zatrudniał dwóch pracowników natomiast w dniu 11 września 2005 r. zmuszony był wyrejestrować działalność gospodarczą. Żona wnioskodawcy wystąpiła o rozwód, ale nadal zamieszkują razem w mieszkaniu skarżącego, razem wychowując troje dzieci w tym jedno niepełnosprawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (Nr [...]) ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności za osobę prowadząca działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15.024,84 zł w tym składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. Ponadto ZUS w punkcie II decyzji odmówił umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 11.164,13 zł w tym składki na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odsetki za zwłokę; w punkcie III orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. ZUS wskazał, że na gruncie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) nie zachodzą przesłanki do umorzenia tych należności. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umorzyć zaległości z tytułu składek Zakład może tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w art. 28 ust 3. Wyliczenie to jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje możliwość umorzenia tych należności. Jak podkreślono, przepisy dają jedynie możliwość umorzenia, ale nie stanowią dla ZUS-u obowiązku aby takiego umorzenia dokonać. Zakład wzywał skarżącego do przedstawienia dokumentów uzasadniających umorzenie, tj.: wyroku orzekającego rozwód, aktualnego odpisu z KW, aktu notarialnego posiadanego mieszkania, oraz aktualnych zaświadczeń o stanie zdrowia. Dokumenty te nie zostały przedłożone. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych informacji i zaświadczeń związanych z wydatkami jakie ponosi na rodzinę i jej bieżące utrzymanie, tj. zaległości czynszowych. Zakład wskazał także na brak aktualnych informacji o stanie zdrowia, prowadzonym leczeniu skarżącego i ewentualnej niezdolności do pracy.

W dniu 26 marca 2009 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączając brakującą dokumentację. Poinformował także, iż jest bezrobotny od listopada 2007 r. i jest na etapie poszukiwania pracy i w związku z tym obecnie uczestniczy w szkoleniu zorganizowanym przez Urząd Pracy. ZUS w punkcie I decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15.024, 84 zł., zaś w punkcie II orzekł o odmowie umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 11.164,13 zł.; natomiast w punkcie III orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 5.474, 52 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że pomimo tego, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność, określona w art. 28 ust 3 pkt. 1-6 u.s.u.s., to mając jednak na uwadze art. 28 ust 3a przedmiotowej ustawy - stanowiący, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnianych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności – organ uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek podyktowany sytuacją rodzinną i finansową wnioskodawcy dający podstawy do umorzeniu należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W pozostałym zakresie brak było podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia bowiem do umarzania zaległości składkowych za pracowników w części finansowanej przez płatnika nie ma zastosowania przepis art. 28 ust 3a u.s.u.s. W takim przypadku podstawą umorzenia może być tylko stwierdzona całkowita nieściągalność zaległości, która w tej sprawie nie występuje bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości w postaci lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. N. [...], z którego ewentualna egzekucja może zostać przeprowadzona.

ZUS w pkt. III decyzji umorzył nadto postępowanie w zakresie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych argumentując, że w stosunku do tego typu należności wykluczone jest w ogóle podjęcie rozstrzygnięcia zarówno pozytywnego jak i negatywnego, gdyż stosownie do treści art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy.

Na punkt II tej decyzji N. P. złożył skargę do WSA, w której domagał się ponownego przeanalizowania jego sytuacji rodzinnej i finansowej oraz orzeczenia o umorzeniu także zaległości za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wskazał, iż Prezes ZUS wadliwie ustalił, że w przypadku tej kategorii zaległości nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Zaprzeczył by posiadał majątek mogący być przedmiotem egzekucji a z powodu likwidacji firmy, braku pracy, stałego leczenia bez spodziewanej poprawy, nie stać go na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych w tym zakup lekarstw, żywności oraz na opłacanie należności czynszowych. Dodatkowo po orzeczeniu rozwodu ustalono alimenty dla małoletnich dzieci, których nie jest w stanie płacić.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności a przesłanka ta nie zachodzi bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości, a nadto gdyby nawet skarżący udowodnił przesłanki umorzenia to organ w ramach swobodnego uznania, może wydać decyzję odmowną mając na uwadze interes ogólnospołeczny.

Pismem z dnia 17 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego dokonał uzupełnienia skargi wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie pkt. II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał na trudną sytuację życiową i majątkową skarżącego, na fakt, iż skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, posiada zaległości czynszowe, po uzyskaniu rozwodu płaci alimenty, korzysta z pomocy Caritas i MOPS. Skarżący ponadto ma niepełnosprawnego syna, brakuje mu środków finansowych na jego leczenie, a także na podstawowe środki do życia tj. żywność, środki czystości, opłaty za media. Jedyny majątek jaki posiada skarżący to lokal mieszkalny w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Zarzucił też, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawną odmowę zastosowania. Nadto wadliwym było przyjęcie braku całkowitej nieściągalności zaległości bowiem sytuacja skarżącego jest na tyle dramatyczna, iż pozbawienie go lokalu mieszkalnego, co sugeruje ZUS, jest nie do zaakceptowania. W wyniku ewentualnej egzekucji powstałoby zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika, co jest niedopuszczalne.

WSA wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji w niniejszej sprawie była zasadność odmowy umorzenia skarżącemu zaległości składkowych w zakresie wskazanym w punkcie II decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2009 r. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 cytowanego przepisu ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Sąd I instancji na wstępie zauważył , iż decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola Sądu obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to znaczy, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi.

WSA podkreślił, iż badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem przeprowadzonym przez ZUS i zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego.

Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji nie zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz wyjaśnienia i uzasadnienia niemożności zastosowania w sprawie przepisu art. 28 ust. 3a tej ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko ZUS w tym ostatnim zakresie było w pełni prawidłowe bowiem przepis art. 28 ust 3a ustawy oraz § 2 pkt. 1 wymienionego rozporządzenia jednoznacznie stanowią, iż Zakład może w uzasadnionych przypadkach umorzyć, pomimo braku całkowitej nieściągalności, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek. Niedopuszczalnym byłoby więc stosowanie tych przepisów do umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W tym bowiem przypadku podstawą umorzenia, jak słusznie ocenił ZUS mogła być tylko całkowita nieściągalność. Zdaniem Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność.

Jak podkreślił Sąd - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w żaden sposób nie neguje faktu, że skarżący w chwili obecnej znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej jednakże bezspornym jest, iż skarżący jest także właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] objętego KW [...], położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., jest osobą, co do której nie ma udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy zarobkowej, co wynika w sposób bezsporny z dołączonego do akt postępowania zaświadczenia lekarskiego o zdolności do pracy w Centrum Carrefour. W 2007 r. skarżący pobierał rentę a zatem skoro w dacie składania wniosku o umorzenie renty już nie pobierał, to wnioskować należy, iż odzyskał zdolność do pracy. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o ukończeniu przez niego kursu z "Małej przedsiębiorczości", Skarżący wykazuje się przedsiębiorczością, o czym świadczy fakt ubiegania się o przyznanie środków unijnych na podjęcie działalności gospodarczej (obecnie wniosek jego znajduje się na liście rezerwowej). W ocenie Sądu I instancji, powyższe działania oraz stan zdrowia i wiek (45 lat), nie świadczą o braku perspektyw na odzyskanie przez skarżącego możliwości zarobkowania, co w konsekwencji prowadzić może choćby do częściowej spłaty zaległości składkowych nawet w ramach ewentualnego układu ratalnego.

Istotnym w ocenie WSA jest także to, że ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15 024, 84 zł. Nie ulega wątpliwości, że umorzenie zaległości w znacznej części przez organ stanowi dla skarżącego duże odciążenie finansowe.

Konkludując WSA stwierdził, że w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji skargę oddalił.

Od tego wyroku pełnomocnik (z urzędu) N. P. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 28 ust 3 u.s.u.s. polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd, b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Kasator wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania,

2) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów

pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie uiszczonych przez skarżącego w całości ani w części.

W uzasadnieniu kasacji jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia zaległości składkowych za pracowników w części finansowanej przez płatnika, gdyż nie została stwierdzona przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości. W związku z przyjętą przez ustawodawcę konstrukcją przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sposób bardzo szeroki, w art. 1 § 2 tejże ustawy zostały określone podstawy zaskarżenia - "pod względem zgodności z prawem". W taki sam również sposób określone są granice rozpoznania sądowego. Wniesienie zatem skargi do sądu administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania, w trakcie którego sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny powinien wszelkimi dostępnymi środkami zmierzać do kontroli wykonywania administracji na całej przestrzeni i we wszelkich aspektach dotyczących danej, określonej sprawy w szczególności pod kątem prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz trafności ich wykładni.

W przedmiotowej sprawie WSA nie dokonał kompleksowej wykładni zagadnienia, czy w tej sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości na podstawie art. 28 ust 3 u.s.u.s.. Sąd I instancji potraktował ww. przepis w sposób literalny, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykładni celowościowej. Zdaniem autora kasacji nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, iż sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Jak zostało to wykazane, skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, nie figuruje jako właściciel pojazdu, posiada zadłużenie w Urzędzie Skarbowym, posiada zaległości czynszowe, jest rozwiedziony, płaci alimenty na dzieci w kwocie 300 zł, korzysta z pomocy Caritas i MOPS, nie posiada przychodów pozwalających zabezpieczyć minimalny byt swojej rodziny. Syn skarżącego ma orzeczoną niepełnosprawność, wymaga stałej opieki oraz rehabilitacji. Ponadto sam skarżący cierpi na zaburzenia omamowo - urojeniowe i nadciśnienie tętnicze.

Skarżący mieszka z rodziną, tj. trójką dzieci, w tym z jednym niepełnosprawnym wymagającym stałej opieki, oraz z byłą żoną. Jedynym majątkiem, jaki posiada skarżący, jest lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje on wraz z rodziną. Należy zaznaczyć, iż mieszkanie obciążone jest hipoteką na rzecz banku, celem zabezpieczenia kredytu udzielonego przez bank.

Obecnie skarżącemu brakuje środków na zakup lekarstw dla niepełnosprawnego syna jak i dla siebie, a także na podstawowe środki do życia tj. żywność, środki czystości, opłaty za media. Sytuacja skarżącego jest na tyle dramatyczna, iż pozbawienie go lokalu mieszkalnego jest nie do zaakceptowania. Wedle skarżącego WSA całkiem dowolnie dokonał analizy jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Skarżący nie jest w stanie opłacić I zaległych składek, ponieważ pociągnęłoby dla niego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, w szczególności w przypadku egzekucji z lokalu mieszkalnego, który skarżący zajmuje wraz z rodziną.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszenie przez WSA art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej jako p.u.s.a.) poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd. Należy przypomnieć, iż art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej." § 2 natomiast stwierdza, że: "Kontrola, o której mowa jest w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej." Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Dalej należy zauważyć, iż zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie § 4 tego artykułu ustawy, który stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Podkreślić trzeba, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego tutaj wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona, ustalił prawidłowo jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została także uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 452-453 i powołane tam pozycje). Nie znajduje zatem w tej sprawie uzasadnienia zarzut sformułowany w kasacji, iż WSA przedstawił w zaskarżonym wyroku stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano w

kasacji na naruszenie a to art. 28 ust 3 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Należy podkreślić, iż w rozpatrywanym przypadku, zgodnie z przyjętą prawidłowo i dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny literalną wykładnią art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. – stanowiącego niekwestionowana podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników – należności z tego tytułu mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Należy zauważyć, iż zawarty w ust. 3 tego artykułu katalog przypadków nieściągalności składek, wystąpienie których może uzasadniać wniosek o ich umorzenie, jest katalogiem zamkniętym. Obejmuje on następujące przesłanki:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Użycie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "mogą być umarzane" wskazuje, iż wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. daje jedynie możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku a decyzja ma charakter uznaniowy.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionej wyżej interpretacji rozpoznanie wniosku w zakresie dotyczącym objętych skargą kasacyjną składek na ubezpieczenie (ubezpieczonych – niebędących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia) ustalenia wymagało czy występują przesłanki całkowitej nieściągalności jak i czy nie zachodzą okoliczności wykluczające uwzględnienie wniosku. Należy zauważyć, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu nie jest wynikiem samodzielnych ustaleń. WSA uprawniony jest bowiem jedynie do oceny czy ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organ, nie uchybiają przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w rozpoznawanej sprawie nie kwestionował zasadności stwierdzenia, iż sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, "...jednakże bezspornym jest, iż skarżący jest także właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] objętego KW [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. Ponadto należy wskazać, że skarżący jest osobą, co do której nie ma udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy zarobkowej, co wynika w sposób bezsporny z dołączonego do akt postępowania zaświadczenia lekarskiego o zdolności do pracy w Centrum Carrefour. W 2007 r. skarżący pobierał rentę a zatem skoro w dacie składania wniosku o umorzenie renty już nie pobierał, to wnioskować należy, iż odzyskał zdolność do pracy. W aktach sprawy zalega także zaświadczenie o ukończeniu przez niego kursu z "Małej przedsiębiorczości", którego celem było przygotowanie do sporządzenia biznes planu i prowadzenia w przyszłości własnej działalności gospodarczej. Skarżący wykazuje się przedsiębiorczością, o czym świadczy fakt ubiegania się o przyznanie środków unijnych na podjęcie działalności gospodarczej. Obecnie wniosek jego znajduje się na liście rezerwowej." (cyt. z s. 6 uzasadnienia wyroku WSA). W ocenie Sądu I instancji, powyższe działania oraz stan zdrowia i wiek (45 lat), nie świadczą o braku perspektyw na odzyskanie przez skarżącego możliwości zarobkowania, co w konsekwencji prowadzić może choćby do częściowej spłaty zaległości składkowych nawet w ramach ewentualnego układu ratalnego. Nie można także tracić z pola widzenia, iż organ rentowy umorzył skarżącemu znaczną część zaległych należności, tj. umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15.024,84 zł., co stanowi niemal 50 % ogółu zaległych należności skarżącego. Przy czym zaakcentować trzeba, iż przesłanki umarzania nieopłaconych składek za osobę prowadzą działalność gospodarczą oraz nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników nie są tożsame. Stwierdzenie istnienia uzasadnionego przypadku umorzenia należności z tytułu składek – innego niż całkowita nieściągalność – może mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek.

Zatem w objętym skarga kasacyjną zakresie stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu nie został skutecznie podważony, jest więc wiążący dla oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż poczynione ustalenia nie dawały podstaw do przyjęcia, że została spełniona którakolwiek z siedmiu przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a decydujących o możliwości umorzenia przez ZUS nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 564/09 – LEX nr 596942). Nie sposób także nie zauważyć, iż w kasacji jej autor nie wskazał, konkretnie która lub które z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w niniejszej sprawie zachodzą, pozostając przy ogólnym wskazaniu na cały ust. 3 tegoż artykułu oraz poprzestając na ogólnej konstatacji, iż skarżący nie jest w stanie opłacać zaległych składek, "...ponieważ pociągnęłoby to dla niego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, w szczególności w przypadku egzekucji z lokalu mieszkalnego, będącego ośrodkiem życia rodzinnego..." Takie sformułowanie pośrednio tylko może wskazywać na przesłankę trzecią, tj.: "nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa." W ocenie NSA słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził, przyznając rację ZUS-owi, iż nie można uznać, że posiadanie przez skarżącego mieszkania, które stanowi jego własność nie jest majątkiem, z którego można egzekwować należność. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ podkreślił, iż nie stwierdził całkowitej nieściągalności, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., bowiem z ustaleń wynika bowiem, iż skarżący jest w posiadaniu majątku nieruchomego w postaci lokalu mieszkalnego, na którym Zakład może ustanowić hipotekę przymusową jako zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zaległych składek. ZUS ma także możliwość przymusowego dochodzenia należności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn.zm.) i aktualnie prowadzone jest wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego K.-P. Należy dodać, że argument podniesiony w skardze kasacyjnej, iż skarżący nie może opłacać zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników, ponieważ pociągnęłoby to dla niego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, nie może być wzięty pod uwagę w przypadku tego rodzaju zaległych składek, gdyż do tychże składek nie stosuje się art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a tym samym nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przesłanki wskazane w § 3 tegoż rozporządzenia ZUS wziął natomiast pod uwagę w niniejszej sprawie umarzając skarżącemu należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15.024, 84 zł.

Reasumując należy stwierdzić, iż zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie prawa materialnego a to art. 28 ust 3 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest niezasadny. Należy dodać, iż prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował dokonanie przez ZUS literalnej wykładni przepisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem. Wobec tego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O przyznaniu kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości przez skarżącego pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zostanie wydane postanowienie w oparciu o art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.