Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 449/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 79, art. 10 par. 1, art. 7, art. 77, art. 80.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r., nr. [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz R. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja nr [...], Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 12 maja 2014 r. odmawiającą uchylenia – po wznowieniu postępowania, decyzji z dnia 27 maja 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], obręb [...].

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 27 maja 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółka Jawna pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], na działkach nr A, B k.m. [...], [...], obręb [...]. Poza wymienionymi domkami jednorodzinnymi, pozwolenie obejmowało także budowę ekranów akustycznych o długości 38 m oraz 72,6 m, wzdłuż ul. [...], celem zapewnienia mieszkańcom nowego osiedla wymaganego poziomu ochrony akustycznej, z uwagi na istniejący ruch kołowy. Wskazano, że ekrany te będą wykonane w formie muru - ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych wypełnionych ziemią, ułożonych na wale ziemnym i rozmieszczonych po obu stronach wjazdu na osiedle o łącznej wysokości (ekranu wraz z wałem) 2,80 m. Założono, że w wyniku wykonania tych ekranów uzyska się poziom tłumienia hałasu na poziomie 8-10 dB. Projekt dopuszczał również możliwość zastosowania innych rozwiązań technicznych lub systemowych konstrukcji ekranów przy zachowaniu wymaganego poziomu tłumienia hałasu. Powyższe pozwolenie na budowę Prezydent Miasta Opola przeniósł decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r., na rzecz B Sp. z o.o. – spółka komandytowa.

W dniu 7 lutego 2011 r. R. C. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta Opola z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 27 maja 2008 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podając, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym tego pozwolenia. Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r. Prezydent Miasta Opola wznowił postępowanie w sprawie, w trybie art. 149 § 1 w związku z art. 147 K.p.a.

Decyzją z dnia 11 października 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Opola, wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 1 oraz 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 27 maja 2008 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż z dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, czy nieruchomość należąca do R. C. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Ponadto, organ pierwszej instancji oceniał ekran akustyczny wykonany, a ten różni się od przewidzianego w projekcie budowlanym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając, że działka wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego osiedla, bowiem cały obszar w obrębie ul. [...] jest skażony akustycznie w związku z hałasem komunikacyjnym. W konsekwencji organ uznał, że podanie nie pochodzi od strony postępowania. W odwołaniu R. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania. Przedłożył również opinię sporządzoną przez profesora [...] w [...], J. Ż. z dnia 24 października 2011 r., wykonaną na zlecenie mieszkańców ulic: [...], [...], [...], a dotyczącą oceny wpływu ekranu akustycznego

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 kwietnia 2012 r. oraz orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 27 maja 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał na istotę "strony" w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, przywołując art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uznał, iż brak przymiotu strony postępowania nie uzasadnia umorzenia postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że działka należąca do skarżącego, oznaczona numerem ewidencyjnym C, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta Opola z 22 lutego 2001 r., nr XXXVII/504/01. Plan ten określa, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania terenu, co wynika z uciążliwości akustycznej ruchu komunikacyjnego od ul. [...]. Według organu, budowa osiedla łącznie z ekranem nie zmienia faktu, iż na działce skarżącego występuje ograniczenie w jej zagospodarowaniu. Skoro przekroczenie norm hałasu istniało w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 27 maja 2008 r., to tym samym - stwierdził organ - "nie można uznać R. C. za stronę postępowania, gdyż nie wykazał się indywidualnym interesem prawnym."

R. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 478/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd zwracał uwagę na regulacje zawarte w art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony, na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ale też ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Organy obu instancji powinny były odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu oraz ustalić, czy wykonany ekran akustyczny powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu, w tym w szczególności po drugiej stronie ul. [...]. W tej sprawie, ekrany miały powodować wytłumienie hałasu (na poziomie 8-10 dB) a ponadto, projekt budowlany dopuszczał zastosowanie innych rozwiązań technicznych lub systemowych konstrukcji ekranów przy zachowaniu wymaganego poziomu tłumienia hałasu. Z kolei, stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będzie ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Takiej okoliczności organy uzasadniając swoje stanowisko nie rozpatrywały. W zakresie wykonanych ekranów akustycznych organ odwoławczy powołał się na opinię projektanta S. S. ("ekran został wykonany w około 50 % z elementów wysoko absorpcyjnych o najwyższej klasie pochłanialności A4") - natomiast pominął opinię J. Ż., przyznając walor wiarygodności oświadczeniu złożonemu przez projektanta inwestora. Sąd wskazał, iż w tej sytuacji organ winien był rozważyć zasięgnięcie opinii innego, niezależnego biegłego celem ustalenia wpływu natężenia hałasu w obrębie inwestycji (ekranów akustycznych) na działkę skarżącego. Dodał również, iż przyznanie przez organ odwoławczy, że do wykonania ekranu akustycznego użyto innych materiałów niż przewidywał projekt, wobec braku badań w zakresie natężenia hałasu na działkach sąsiednich, nie uzasadnia uznania przez organ odwoławczy, że wykonany z innych materiałów ekrany akustyczny spełnia wymagania, co do poziomu wytłumienia hałasu przyjętego w projekcie budowlanym. Sąd stwierdził, że bez dokonania dogłębnej analizy organ przyjął, na podstawie zapisów projektu budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinii wydanej przez projektanta S. S., że wybudowany ekran akustyczny nie spowoduje przekroczenia uciążliwości w zakresie emisji hałasu, czy zanieczyszczeń. Stąd, przeprowadzone w ten sposób postępowanie dowodowe naruszyło przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zupełnie bezpodstawnie organ pominął ekspertyzę przedłożoną przez skarżącego, z której jednoznacznie wynika, że budowa ekranów akustycznych niewątpliwie oddziałuje na działki położone po przeciwnej stronie ul. [...]. Brak ustosunkowania się do opinii dostarczonej przez skarżącego w tej sytuacji jest nieusuwalny w toku sprawy sądowej i skutecznie podważa prawidłowość dokonanej oceny materiału dowodowego. Organy przedwcześnie przyjęły, że omawiany ekran akustyczny nie będzie niekorzystnie oddziaływać na działkę skarżącego i pozwoli na korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy wykazały brak przymiotu strony uprawniającego skarżącego do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, nie spełnia również wymogu określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania Niewystarczające jest samo zacytowanie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, że wykonane ekrany nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie hałasu i spalin. W zaleceniach Sąd podał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a., w tym zwrócić się do niezależnego biegłego o wydanie opinii w sprawie i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu Prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Prezydent Miasta Opola ponownie rozpoznał wniosek R. C. i decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 27 maja 2008 r., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu podał, że zlecił wykonanie ekspertyzy akustycznej dotyczącej wpływu ekranu akustycznego. Z opracowanej ekspertyzy akustycznej przez biegłego R. K. (z listy biegłych Wojewody Opolskiego) wynika, że wykonany ekran odpowiada przepisom i nie powoduje powstania jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Organ odniósł się także do opinii przedłożonej przez skarżącego. W świetle zebranego materiału dowodowego organ uznał, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania R. C. od ww. decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z 14 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Opola zawiera rozbieżność pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem.

Prezydent Miasta Opola, decyzją z 12 maja 2014 r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 27 maja 2008 r., nr [...] ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołał się R. C. Uznał, że organ I instancji "w sposób arogancki" naruszył przepis art. 7 i art. 77 K.p.a. W jego ocenie, trudno doszukać się bezstronności organu, skoro zlecono opracowanie opinii biegłemu z listy Wojewody Opolskiego. Ponadto, biegły działał na zlecenie organu "w czasie jedynie sobie wiadomym".

Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił istotę wznowienie postępowania, wyjaśniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, tryb oraz formę rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 K.p.a. Wskazał, iż w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie, w której żąda wznowienia. W tej materii przywołał brzmienie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zaakcentował, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa reguła dotyczy także spraw rozpatrywanych w trybie wznowienia postępowania. Skoro, w niniejszej sprawie R. C. żąda wznowienia postępowania, bowiem twierdzi, że bez własnej winy został pominięty w postępowaniu, stąd należało ustalić w jaki sposób nieruchomość należąca do wnioskodawcy jest położona względem spornej inwestycji oraz czy w związku z jej położeniem znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nawiązując do wyroku WSA w Opolu z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 478/12, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie, Prezydent Miasta Opola zlecił wykonanie ekspertyzy akustycznej dotyczącej wpływu ekranu akustycznego. Z opinii biegłego w zakresie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko wynika, że poziom hałasu w punkcie znajdującym się na wprost ekranu akustycznego (P1) był minimalnie wyższy niż poziom hałasu w obszarze, gdzie odbicia nie występowały (P2 - teren bez ekranu akustycznego, poza sferę fali dobitej). Uzyskana różnica poziomów dźwięku wynosi średnio 0,7 dB-a, przy czym głośniej było w punkcie P1, tj. na wprost ekranu akustycznego. Jednakże, wynik 0,7 dB zarejestrowano w odległości 15 m od krawędzi jezdni. W odległości większej różnica powinna maleć, ponieważ zwiększa się czas ekspozycji budynku mieszkalnego na hałas pochodzący z tych odcinków drogi na jakich ekran akustyczny nie występuje. Ponadto, symulacja komputerowa uzyskała zbliżony wynik tj. 0,6 dB. Organ wskazał, że w podsumowaniu ww. ekspertyzy biegły akcentował wysoki poziom hałasu od drogi, a nie ekranów. Powyższe potwierdza zapis planu, który w § 7 ust. 1 pkt 2 ustala obszary ograniczonego użytkowania terenu, co wynika z uciążliwości akustycznej ruchu komunikacyjnego, mierzonego od krawędzi jezdni od ulicy [...] (ul. [...]) w odległości 100 m. Zatem ustalenia planu stanowią, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość R. C., obarczony jest uciążliwością akustyczną w związku z ruchem komunikacyjnym od ul. [...]. Przekroczenie norm hałasu istniało zatem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 27 maja 2008 r. Jak wynika również z badań poziomu hałasu dla punktu pomiarowego P0, przekroczony jest dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia o 7,3 dB (przy dopuszczalnym poziomie dźwięku dla pory dnia 61 dB) oraz przekroczony jest dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy o 10,6 dB (przy dopuszczalnym poziomie dźwięku dla pory nocy 56 dB). W świetle powyższego organ uznał, że ograniczenie dla działki skarżącego wynika z planu, natomiast projektowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie wpływa na ograniczenie. Organ odniósł się także do opinii przedstawionej przez skarżącego. Stwierdził, że powstający hałas oraz spaliny nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Położenie działki skarżącego względem działek inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do R. C., które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, R. C. zarzucił organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 art. 79 i art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane - w kontekście art. 28 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż skoro biegły w punkcie P0 – granica nieruchomości, stwierdza, że "jest przekroczenie hałasu związane z barierą", to zdaniem skarżącego, jest to wystarczająca przesłanka do wznowienia postępowania z jego udziałem, jako strony. Organy natomiast powinny uwzględnić fakt, iż budowa domów na [...], "możliwa pod warunkiem budowy ekranów, nie powinna zwiększać uciążliwości w użytkowaniu już istniejących domów, które nie posiadają ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami, jak nowe budynki". Skarżący dodał, że błąd popełniony przez organy na etapie spornego pozwolenia, w chwili obecnej chcą za wszelką cenę przykryć tym, że odmawia się skarżącemu przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację swojego stanowiska zawartą w uzasadnieniu skażonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Dodał, że skarżący nie uczestniczył w badaniu i nie był powiadomiony o jego przeprowadzeniu. Wskazał na błędne ustawienie mierników, co do wysokości ekranów, jak i brak ich ustawienia w świetle okien. Zanegował pomiary, a w szczególności przyjete w opinii biegłego wielkości natężenia, nawiązując do pomiarów dokonanych przez Generalną Dyrekcję Dróg. Dodał, również na podnoszoną - już w postępowaniu administracyjnym – okoliczność, że ekran wywołuje także zwiększenie spalin.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że opinia była dla skrżącego dostępna w trakcie postępowania i mógł się z nią zapoznać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 27 maja 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], obręb [...].

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz objęta kontrolą również decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 478/12.

W związku z powyższym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Wyjaśnić przyjdzie, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.

Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999r., Sygn. akt I SA 1089/99, LEX nr 48019 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I SA/Gd 428/11, LEX nr 898923). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 i 1104099).

Ponadto, po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strony doprowadzą do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10, LEX nr 1070748).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., Sąd uznał, iż prawidłowo zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie wznowieniowie z wniosku skarżącego (art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i § 2). Wskazując równocześnie na przepisy art. art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że przy dokonywaniu oceny, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, niewystarczające i nieskuteczne były podejmowane próby przez organ w zakresie ustalenia statusu strony skarżącego. Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania dowodowego Sąd wskazał, że winno ono być przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a, w tym także organ powinien zwrócić się do niezależnego biegłego o wydanie opinii w sprawie i dopiero wówczas, dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu Prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Dokonując oceny legalności w tej sprawie (ze skargi z dnia 22 lipca 2014 r.), Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku, który - co należy podkreślić - na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie był prawomocny, a przez to wiążący dla składu orzekającego, w ocenie Sądu przyjąć należało, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., pomimo dysponowania przez organ opinią biegłego z listy Wojewody Opolskiego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, w nieustalonym rzetelnie i wszechstronnie przez organ stanie faktycznym, brak było podstaw do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., przy argumentacji niewystąpienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wywodzonej z przepisu art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji nie zastosowały się w pełni (w całej rozciągłości) do wskazań określonych w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., czym naruszyły także art. 153 P.p.s.a.

Dla rozstrzygnięcia tej sprawy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku, niezbędnym było rzetelnie ustalić - na podstawie wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z uwzględnieniem opinii w sprawie, sporządzonej na zlecenie organu przez niezależnego biegłego - czy skarżącemu przysługuje status strony, poprzez prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania spornych ekranów na nieruchomości sąsiednie, w tym skarżącego.

Według przywołanych wskazań, obok posiadanych przez organ dowodów, dodatkowym (podstawowym) dowodem jaki miał przeprowadzić organ, tj. dopuścić i ocenić stanowiła "opinia biegłego". Obowiązkiem organu było więc podjęcie czynności procesowej mającej wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, według reguł postępowania administracyjnego. Regułę postępowania zawiera także przepis art. 79 K.p.a., który stanowi, iż "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem" (§ 1), oraz, że "Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia" (§ 2). Przywołana regulacja jest wyznacznikiem do jej stosowanie w praktyce, bowiem określa uprawnienia procesowe uczestników postępowania administracyjnego oraz obowiązki organu. Realizacja uprawnień strony z art. 79 K.p.a. i we wskazanym zakresie następuje wyłącznie wówczas, gdy organ w sposób prawidłowy, zgodny z pozostałymi zasadami postępowania prowadzi postępowanie dowodowe. Organ nie jest władny odstąpić od obowiązku przewidzianego normami prawa, m.in. wynikającymi z art. 79 K.p.a. Nie wyłącza przestrzegania trybu określonego art. 79 K.p.a., wskazanie - co do środka dowodowego w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego - zawarte w wyroku sądu, w trybie art. 153 P.p.s.a.

W aspekcie realizacji prawa do udziału w czynnościach postępowania dowodowego z art. 79 K.p.a., ocenie podlega gwarancja zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Ograniczenie uprawnienia strony do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym określonym art. 79 K.p.a., stanowi jednocześnie naruszenie zasady udzielania informacji stronom (art. 9 K.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) wraz z przepisami gwarantującymi jej realizację (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

Podkreślić należny, że na zasadzie art. 75 § 1 K.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie administracyjnej, stąd podlega ona ocenie organu, tak jak każdy inny dowód, czyli bezwzględnie w aspekcie wymaganym art. 77 K.p.a., tj. rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko bowiem wszechstronna i rzetelna analiza całokształtu materiału dowodowego pozwali organowi na ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona, nie pomijając zasady procesowej odzwierciedlonej w dyspozycji art. 81 K.p.a., tj. prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, czyli konkretyzacji zasady czynnego udziału strony.

W rozpoznawanej sprawie natomiast dostrzec trzeba, że organ dostosowując się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., zwrócił się do niezależnego biegłego o wydanie opinii w sprawie i uzyskał ekspertyzę akustyczną dotyczącą wpływu ekranu akustycznego na istniejącą zabudowę mieszkaniową po drugiej stronie ulicy. Jednakże przy dokonywaniu czynności przez biegłego, w tym pomiarów poziomu hałasu, co miało podstawowe znaczenia dla treści tej opinii, nie uczestniczył skarżący. Tę okoliczność wyraźnie zaakcentował skarżący, a organ jej nie zanegował. Z lektury akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że wbrew dyspozycji art. 79 § 1 K.p.a. skarżący nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia omawianego dowodu i to co najmniej na siedem dni przed ich terminem. Tym samym nie została zrealizowana dyspozycja art. 79 § 2 K.p.a., gdyż stronę pozbawiono prawa brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, nie mógł zadawać pytań biegłemu i stronom oraz składać wyjaśnienia. W tej sprawie, dowód z opinii biegłego, co prawda wskazuje na brak wpływu spornych ekranów na nieruchomość skarżącego, niemniej jednak skarżący kwestionuje dokonane ustalenia (sposób, pomiary, wyliczenia) zawarte w tej opinii, tj. w niezbędnym dowodzie wskazanym w zaleceniach wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. W sytuacji, gdy skarżący podejmuje próby aktywnego uczestnictwa, w szczególności gdy kwestionuje wiarygodność i moc środków dowodowych wykorzystanych przez organ, gdy zgłasza szereg wątpliwości, wówczas dochowanie zawartych wymogów w art. 79 § 2 K.p.a. ma szczególne znaczenie w sprawie. Natomiast, brak wyczerpania trybu z art. 79 K.p.a. przez organ skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w sprawie, w formie zadawania pytań biegłemu i zweryfikowania jego ekspertyzy. Stąd, w rozpoznawanej sprawie opinia biegłego, jako dowód mogłaby mieć właściwą wartość dowodową wyłącznie w tedy, gdyby była właściwie przeprowadzona, a więc gdyby stronom, w tym skarżącemu zagwarantowano możliwość zadawania pytań biegłemu i składania wyjaśnień. Zdaniem Sądu, naruszenie art. 79 K.p.a., polegające na pozbawieniu strony możliwości zweryfikowania dowodu, podważa uznanie tego dowodu przez organ za wiarygodny i skutkuje oceną postępowania dowodowego organu, jako arbitralnego.

Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania (art. 10 § 1 Kp.a.), a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniu dowodowym (art. 79 K.p.a.). Nie czyni zadość zasadom czynnego i bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, jedynie zapoznanie się przez stronę z wynikami przeprowadzonego dowodu (opinii), jak tego oczekuje organ w niniejszej sprawie, podnosząc, iż "opinia była dla skarżącego dostępna w trakcie postępowania i mógł się z nią zapoznać", gdyż taka sytuacja prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań, składania wyjaśnień (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1931/10, LEX nr 115210; z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1853/10, LEX nr 1152072).

Powtórzyć przyjdzie, że przy przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, podobnie jak każdego innego dowodu, winny zostać zachowane wszystkie wymogi określone w art. 79 K.p.a. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem, ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać biegłemu pytania i składać wyjaśnienia.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie dopuściły się naruszenia przepisu art. 79 K.p.a., które w rezultacie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Pozbawienie skarżącego uprawnienia strony do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym, spowodowało równocześnie naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Naruszenie zatem przedstawionego obowiązku z art. 79 K.p.a., niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na przedstawione wyżej uchybienia, które czynią wadliwą zarówno zaskarżona decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji, koniecznym stało się wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego i ponowne zbadanie sprawy w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy uznać należało, że oba organy orzekające - wydając zaskarżone decyzje - naruszyły przepis art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ uwzględni także wskazania w zakresie postępowania dowodowego w tej sprawie, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy czym podkreślić należy, że aktualne są dla organu wskazania wynikające z wyroku wydanego na gruncie niniejszej sprawy w dniu 20 grudnia 2012 r., w tym dotyczące postępowania dowodowego oraz zwrócenia się do niezależnego biegłego o wydanie opinii w sprawie, z zachowaniem wymogów wynikających z przywołanych przepisów K.p.a.