Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3767/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Ewa Machlejd, Sędzia WSA, Sędziowie { NSA Halina Kuśmirek, As. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg B. Z., A. W., S. D., R. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Znak : [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargi oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2002 roku, Nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę budynku biurowo – handlowo – usługowego [...] w G. przy ulicach [...], [...] i [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą – etap I.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania [...], ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2002 roku.

Pismem z dnia [...] września 2002 roku, B. Z. podając, iż działa jako pełnomocnik właścicieli złożyła wniosek o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2002 roku. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2002 roku jako pełnomocnik właścicieli B. Z. złożyła wniosek o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2002 roku i wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że właściciele nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] (działka o nr ew. [...]) zostali pominięci w sposób świadomy w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2003 roku, Nr [...] Wojewoda P. wezwał B. Z. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie aktualnego wypisu z księgi wieczystej udowadniającego prawo wnioskujących do nieruchomości oraz aktualnego pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli tego terenu do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe pismo B. Z. złożyła wniosek

o zawieszenie postępowania do chwili rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy

w G. sprawy ujawnienia prawowitych właścicieli w księdze wieczystej [...]. Wniosła też o uchylenie siedmiodniowego terminu na przedłożenie żądanych dokumentów z księgi wieczystej [...] i przedłużenie go do dnia [...] czerwca 2003 roku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, Nr [...] Wojewoda P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda P. stwierdził,

że ponieważ wnioskodawczyni nie dołączyła do wniosku wymaganych dokumentów (mimo wezwania do jego uzupełnienia) sprawa została rozpoznana w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy materiały.

Analiza akt sprawy zdaniem Wojewody wykazuje, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę ustalił strony postępowania na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia 10 listopada 2000 roku. Zgodnie z treścią tego wypisu właścicielem działki nr [...] wpisanej do księgi wieczystej [...] był M. B., któremu przyznano przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Przedstawiona przez wnioskodawczynię kopia aktu notarialnego sprzedaży działki o nr ew. [...] z 1948 roku oraz kopie postanowień Sądu Rejonowego w G. o przejęciu spadku nie są dokumentem potwierdzającym prawo B. Z. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentem takim może być aktualny odpis z księgi wieczystej bądź stosowne umowy cywilnoprawne. W aktach sprawy znajduje się tylko wypis z księgi wieczystej [...] z 1972 roku, w której jako właściciel wpisany jest M. B. oraz roszczenie o przeniesienie prawa własności na rzecz B i S. W.. Brak jest natomiast w aktach sprawy aktualnego dokumentu potwierdzającego prawo wnioskującej do dysponowania działką objętą księgą wieczystą [...] na cele budowlane. Brak jest również dowodu na zachowanie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art.148§1 i §2 kpa. Okoliczności te zdaniem Wojewody P. powodują, iż nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania to zdaniem Wojewody P. mógłby być on rozpoznany gdyby postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zostało wszczęte. Ponieważ brak jest jednak podstaw do wszczęcia takiego postępowania wniosek o zawieszenie postępowania uznać należy za bezprzedmiotowy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła jako pełnomocnik właścicieli działki B. Z. podnosząc zarzut, że w Sądzie Rejonowym w G. w Wydziale Ksiąg Wieczystych w księdze wieczystej [...] od 10 stycznia 1948 roku znajduje się oryginał aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1948 roku kupna – sprzedaży nieruchomości znajdującej się w G. przy ul. [...] i ul. [...]. Akt ten sporządzony został przez E. H. pełniącego obowiązki sędziego Sądu Okręgowego i zarazem notariusza w G.. M. B. przeniósł prawo własności nieruchomości na rzecz S. W. i B. W., a w księdze wieczystej [...]znalazło się roszczenie o wpis do działu II Kw nowych właścicieli. Rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, kto jest właścicielem nieruchomości ma sporządzony akt notarialny. Wniosek o wznowienie postępowania zdaniem B. Z. został sporządzony prawidłowo i zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148§1 i §2 kpa. We wniosku przywołano podstawy wznowienia postępowania. Spełnione też zostały wszystkie wymagania postawione przez Wojewodę w piśmie z dnia [...] maja 2003 roku. Otrzymane przez nią pełnomocnictwa są wiarygodne i aktualne, gdyż nigdy nie zostały odwołane przez jej rodzeństwo.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2003 roku.

W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania może złożyć tylko strona

i tylko w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się

o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W aktach sprawy brak jest dokumentu upoważniającego B. Z.

do występowania przed organami administracji publicznej w sprawach

podmiotów wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania. Załączone przez nią pełnomocnictwo dotyczy reprezentowania wymienionych w nich osób

w sprawie prowadzonej przez sąd cywilny i nie może być uznane jako pełnomocnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Mimo wezwania skarżącej do dostarczenia aktualnego pełnomocnictwa B. Z. nie dopełniła tej czynności.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył złożyła B. Z. pełnomocnik A. W., S. D., R. W. i W. W.. W skardze podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2003 roku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Może ono nastąpić jedynie z powodów enumeratywnie wymienionych w art.145 kpa i art.145a kpa. Zasady wszczęcia postępowania wznowieniowego są odmienne od zasad określających wszczęcie postępowania zwykłego. Zwykłe postępowanie zgodnie z treścią art. 61§1 kpa wszczynane jest automatycznie na żądanie strony z chwilą złożenia przez nią wniosku. Nie jest wymagane wydanie odrębnego rozstrzygnięcia, które warunkowałoby jego wszczęcie. Jeżeli postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez osobę nie będącą stroną to organ administracji wydaje wówczas decyzję o umorzeniu wobec jego bezprzedmiotowości z powodów podmiotowych. Inaczej jest w przypadku postępowania wznowieniowego. Zgodnie z treścią art.149§1 kpa organ administracji publicznej musi wydać odrębne postanowienie o wszczęciu postępowania. Następuje to wówczas gdy zostanie wstępnie stwierdzone, że wniosek pochodzi o od strony postępowania, został złożony w terminie oraz, że strona powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art.145 kpa i 145a kpa. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, iż brak jest jednego z tych elementów organ administracji winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego może więc nastąpić z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas gdy organ administracji stwierdza z absolutną pewnością już na tym wstępnym etapie postępowania, że osoba, która składa wniosek o wznowienie postępowania nie jest stroną i nie ma potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń w tej kwestii. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 08 października 1999 roku, sygn. akt I SA 1611/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego".

Jeżeli istnieją wątpliwości czy osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania jest stroną czy też nie organ administracji publicznej winien wznowić postępowanie i w toku tego postępowania rozstrzygnąć czy osobie składającej wniosek przysługuje status strony po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie już w chwili złożenia wniosku istniała możliwość ustalenia w sposób niewątpliwy, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie został złożony przez strony postępowania. Nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania wznowieniowego i ustalania dopiero w jego toku czy wnioskodawczyni i osobom przez nią reprezentowanym przysługuje status strony postępowania.

Wniosek złożony został przez B. Z. w imieniu własnym oraz A. W., S. D., R. W. i W. W.. Wniosek uzasadniony został tym, że są oni właścicielami działki o nr ew. [...] i zostali pominięci jako strony w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Osoby te jak wynika z akt sprawy są spadkobiercami S. W. i B. W., którzy zakupili przedmiotową działkę od M. B.. Zakup nastąpił w formie aktu notarialnego. Analiza treści tego aktu wskazuje jednak, że kupno przedmiotowej działki przez poprzedników prawnych skarżących nastąpiło tylko ze skutkiem zobowiązującym, a nie rozporządzającym. Zawarta umowa nie przenosiła na nich prawa własności działki. Nabywcy uzyskali jedynie roszczenie o zawarcie w przyszłości umowy na mocy której przeniesiono by na nich własność tejże działki. Wynika to wprost z treści § 4 tego aktu notarialnego, gdzie znajduje się stwierdzenie, iż "stawający do aktu zezwala i wnosi o ujawnienie w księdze wieczystej G. wykaz liczba [...] roszczenia nabywców o przeniesienie własności tej nieruchomości po idealnej połowie równych praw i części". Z kolei w §5 aktu notarialnego znajdują się zapisy z których wynika, że "stawający zobowiązuje się na każde wezwanie kupujących stanąć do notariusza celem spisania odnośnej umowy" oraz, że "na wypadek gdyby z jakichkolwiek przyczyn nie mógł zjawić się dla spisania aktu udziela nabywcom nieodwołalne i obowiązujące jego spadkobierców pełnomocnictwo do zdziałania tej umowy w jego imieniu". W szczególności "nabywcy są uprawnieni do wyrażenia w tej umowie zgody na przejście własności tej nieruchomości ze sprzedającego na kupujących lub osoby trzecie oraz do uznania i powoływania w tej umowie niniejszego, obligatoryjnego kontraktu kupna – sprzedaży....". W księdze wieczystej również ujawniono, że nabywcy mają roszczenie o przeniesienie własności tej działki na swoją rzecz.

Uiszczenie zapłaty za nabywaną nieruchomość nie zmienia charakteru zawartej umowy. Tym samym zdaniem Sądu spadkobierców S. W. i B. W. nie można uznać za właścicieli działki o nr ew. [...]. W dacie wniesienia wniosku jak również w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania, a jedynie interes faktyczny. Jak wynika z oświadczenia skarżącej B. Z. złożonego na rozprawie stan prawny działki nie uległ dotychczas zmianie. Interes prawny wnioskodawcy posiadaliby wówczas gdyby stali się właścicielami przedmiotowej działki. W tym celu musieliby jednak zawrzeć umowę o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby na nich własność tej działki.

Skoro wnioskodawcy nie byli właścicielami działki, a jedynie mają roszczenie o przeniesienie na ich rzecz własności to jak już wcześniej wspomniano nie posiadali oni interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego lecz jedynie interes faktyczny. Tym samym nie mogą być oni uznani za stronę postępowania. W tej sytuacji za prawidłową uznać należy więc decyzję Wojewody P. w której rozstrzygnął on o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Uzasadnienie decyzji organów administracji publicznej tak pierwszej jak i drugiej zawiera kilka błędnych poglądów prawnych, które jednak nie miały wpływu na trafność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt sprawy B. Z. wezwana została do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez siebie wniosku poprzez dołączenie odpisu z księgi wieczystej oraz pełnomocnictw uprawniających ją do reprezentowania A. W., S. D., R. W. i W. W.. Braki te nie zostały przez nią uzupełnione. Skutkiem nie uzupełnienia braków formalnych zgodnie z treścią art.64§2 kpa jest pozostawienie wniesionego podania bez rozpoznania. Rozpoznaniu wówczas winien podlegać więc jedynie wniosek B. Z., a wnioski osób przez nią reprezentowanych winny zostać pozostawione bez rozpoznania. Naruszenie art.64§2 kpa nie było zdaniem Sądu na tyle istotne by mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art.33§4 kpa w sprawach mniejszej wagi organ administracji może nie żądać pełnomocnictwa jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia. Organy administracji publicznej mogły więc rozpoznać sprawę mimo braku posiadania właściwego pisemnego pełnomocnictwa przez B. Z. od osób, które reprezentowała. Nie można jednak tak jak to czyni to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzić, iż z faktu, że skarżąca nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w imieniu osób przez nią wymienionych to nie przysługuje osobom tym status strony postępowania. O tym, że osobom tym status taki nie przysługuje decyduje treść aktu notarialnego i wynikający z niego stan prawny działki o nr Ew [...].

Nie jest też wymagane wbrew twierdzeniom Wojewody P. by strona postępowania musiała wykazać, iż przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg taki dotyczy jedynie inwestora. Osoba nie będąca inwestorem dla wykazania, iż przysługuje jej status strony winna jedynie wykazać, iż przysługuje jej prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Nie można też podzielić poglądu Wojewody P., iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego może być w niniejszej sprawie naruszenie terminu określonego w art.148§2 kpa do złożenia wniosku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem tego terminu. Jeżeli Wojewoda miał wątpliwości czy wniosek złożony został w terminie to winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające np. wezwać osobę składającą wniosek do wypowiedzenia się kiedy dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2002 roku.

Wymienione uchybienia jak już wcześniej wspomniano nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec faktu, iż B. Z. i osoby przez nią reprezentowane nie są właścicielami działki o nr ew. [...] (jak też nie przysługują im inne prawa rzeczowe do tej działki) nie mogą oni być uznani za stronę postępowania wznowieniowego. Zasadnym więc było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.