Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 256/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 37 i art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg B. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. T. W. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 20 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań B. P. (dalej: skarżąca),

• od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., znak [...], uchylającą decyzję własną z dnia [...] 2012 r. znak [...] przyznającą skarżącej od dnia 1 października 2012 r. bezterminowo zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne,

• od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., znak [...], odmawiającej skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności

– utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie pranym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta po rozpatrzeniu z urzędu sprawy B. P., działając na podstawie art. 106 ust. 1, 4 i 5 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej uchylił decyzję z dnia 24 października 2012 r. znak: [...] przyznającą skarżącej zasiłek stały od dnia 1 października 2012 r. bezterminowo w wysokości 44,00 zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie powyższej decyzji skarżąca miała przyznany zasiłek stały od 1 października 2012 r. bezterminowo w wysokości 44,00 zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, a od dnia 6 czerwca 2014 r. ustalono nową wysokość zasiłku stałego na kwotę 36,50 zł miesięcznie.

W listopadzie 2014 r., podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu organ ustalił, ze uległa zmianie sytuacja rodzinna skarżącej, w związku z powyższym organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia zasiłku stałego. W toku prowadzonego postępowania skarżąca oświadczyła, że mieszka z córką N. P. oraz matką D. Z., jednak z matką prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Fakt ten potwierdziła matka skarżącej, która oświadczyła, że córka z wnuczką gospodarują samodzielnie, same sobie gotują i kupują żywność, dokładają się natomiast do opłat za prąd i gaz, a środki czystości kupowane są na zmianę.

Organ wskazał, że ustalenie czy skarżąca wraz z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe jest elementem istotnym dla oceny stanu faktycznego sprawy, jednak wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego to sfera faktów, a nie tylko oświadczeń.

W toku wywiadu pracownik socjalny ustalił, że wszystkie osoby mają swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń w mieszkaniu, korzystają wspólnie ze sprzętów znajdujących się w lokalu oraz sprzętów kuchennych (garczki, talerze, sztućce itp.) Matka skarżącej korzysta z dodatku mieszkaniowego, a we wniosku o jego przyznanie oświadczyła, że jej gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, tj. wnioskodawcy, córki B. oraz wnuczki N., a dochody członków gospodarstwa domowego za okres od lipca 2014 r. do września 2014 r. wynoszą 5.901,91 zł i składają się na nie renta, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Na tej podstawie oraz w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że skarżąca z córką oraz z matką tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Nadto organ wskazał, że skarżąca jest zaliczona do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, pobiera świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które jest dochodem córki, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Córka skarżącej jest zaliczona do osób niepełnosprawnych, jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, jest uczennicą Gimnazjum. Matka skarżącej pobiera świadczenie rentowe, które obciążone jest egzekucją administracyjną oraz dodatek mieszkaniowy. Skarżąca oświadczyła, że nie posiada innych dochodów i nie podejmuje żadnej pracy dorywczej, a ojciec dziecka nie interesuje się córką nie pomaga finansowo.

Dochód rodziny skarżącej wynosi 2.283,81 zł (zasiłek rodzinny na córkę wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego 186,00 zł + świadczenie z funduszu alimentacyjnego 500,00 zł + dodatek mieszkaniowy 391,16 zł + renta matki 1.053,65 zł + zasiłek pielęgnacyjny 153,00 zł = 2.283,81 zł), a na osobę 761,27 zł (2.283,81 zł: 3 osoby = 761,27 zł).

Organ powołał art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Organ wskazał, że nastąpiła zmiana w sytuacji osobistej skarżącej, zatem zachodzą podstawy do zastosowania ww. przepisu.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456,00 zł. Niezdolność do pracy i spełnienie kryterium dochodowego własnego oraz dochodu na osobę w rodzinie muszą wystąpić łącznie.

Dochód rodziny skarżącej wynosi 2.283,81 zł, a na osobę w rodzinie 761,27 zł. Natomiast dochód własny skarżącej wynosi 186,00 zł. Skarżąca spełnia zatem warunek co do wystąpienia niepełnosprawności oraz własnego dochodu. Brak jest jednak spełnienia warunku dochodowego na osobę w rodzinie ponieważ dochód ten wynosi 761,27 zł. Zatem ze względu na brak spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uchylono decyzję z dnia [...] 2012 r. znak: [...] przyznającą zasiłek stały.

W odwołaniu skarżąca wskazała, że organ błędnie obliczył dochód je rodziny, poprzez uwzględnienie dochodu jej matki. Zaprzeczyła również, że prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2, art. 7, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 5 i art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz wskazał, że powodem uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały było uznanie, skarżąca tworzy wraz ze swoją matkę prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co dodatkowo zostało potwierdzone we wniosku D. Z. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zatem miesięczny dochód rodziny wynosi 2.320,31 zł i przypada na 3-osobowe gospodarstwo domowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie B. P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności relacji skarżącej z matką i charakteru ich wspólnego zamieszkiwania;

- art. 80 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób uznaniowy, sprzeczny z zeznaniami skarżącej i jej matki;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. - przez nieuwzględnienie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącej rzetelnego zapoznania się z aktami postępowania, a także niewydanie jej pomimo pisemnego wniosku odpisu znajdującego się w aktach sprawy dokumentu;

- art. 81 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ za udowodnione okoliczności stanu faktycznego podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, mimo że skarżąca przed jego wydaniem nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, albowiem ustanowiono jej 2-dniowy termin na zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji;

2. rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 6 pkt 10 i 14 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z o pomocy społecznej, poprzez błędną subsumpcję ustaleń faktycznych do tych przepisów, a także błędną wykładnie art. 6 pkt 14 ustawy polegającą na uznaniu, iż rodziną w rozumieniu ustawy są osoby wspólnie ze sobą zamieszkujące lecz nie prowadzące gospodarstwa domowego;

W uzasadnieniu decyzji skarżąca wskazała, że zarówno ona jak i jej matka utrzymują się samodzielnie, osobno kupują jedzenie i spożywają posiłki, zamieszkują w odrębnych pomieszczeniach. Zatem organ błędnie ocenił, że sam fakt, iż skarżąca i jej matką korzystają z pomieszczeń wspólnych i sprzętów kuchennych przemawia za uznaniem, że tworzą one wspólne gospodarstwo domowe. Ocena taka jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, prowadzi bowiem do wniosku, że za osobę w rodzinie należałoby uznać także np. studentów wspólnie wynajmujących mieszkanie. Orzecznictwo dotyczące pojęcia rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej zgodnie akcentuje, że poza samym dzieleniem mieszkania istotne jest nadto ustalenie, czy istnieje podział zadań związany z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. I OSK 618/13, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji skarżącej i jej matki brak jest takiego podziału zadań i współpracy, skarżąca i jej matka żyją na własny rachunek. Dokładanie się przez skarżącą do rachunków nie wynika z realizacji obowiązku wspierania się wzajemnego członków rodziny, ale w istocie jest obowiązkiem cywilnoprawnym realizowanym przez skarżącą, gdyż jej matka uzależniła od tego możliwość jej przebywania w mieszkaniu, a skarżąca przystała na to, ponieważ nie stać jej na wynajęcie własnego mieszkania. Nadto niezbędną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie przez daną osobę na utrzymaniu osoby, z którą tworzy się gospodarstwo domowe (tak: rok NSA w Warszawie z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. I SA 1995/97, LEX nr 45807). Skarżąca nie jest w żaden sposób utrzymywana przez matkę, która sama osiąga minimalne dochody. Skarżąca ma prawo korzystać z urządzeń znajdujących się w domu, jednakże nie ma prawa nimi rozporządzać. Skarżąca nie ma równych praw do zajmowanego mieszkania i znajdujących się w im ruchomości, więc nie można mówić, iż występuje pomiędzy tymi osobami wspólnota domowa. W toku postępowania nie wyjaśniono czy pomiędzy skarżącą a jej matką występuje konflikt, który mógłby świadczyć o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. O takim konflikcie świadczy złożenie przez matkę skarżącej bez jej wiedzy wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Za konfliktem przemawiają także inne okoliczności, zwłaszcza osobne gospodarowanie przez skarżącą i jej matkę. Matka skarżącej żywi urazę do swojej córki od czasu związku skarżącej z ojcem N. Skarżąca była ofiarą przestępstwa znęcania i zwróciła się o pomoc swojej matki, co tylko utwierdziło ją w przekonaniu, iż miała rację oponując przeciwko związkowi skarżącej. Matka skarżącej pozwoliła córce zamieszkać w mieszkaniu, jednakże od początku zaznaczyła, że córce nie wybaczyła i nie będzie jej pomagać w wychowaniu córki. Wszystkie te okoliczności przemawiają jednoznacznie, za uznaniem, że pomiędzy skarżącą a jej matką występuje sytuacja konfliktowa, co jednocześnie uniemożliwia uznanie, iż prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. W toku postępowania naruszono także podstawowe prawa strony wynikające z przepisów p.p.s.a. Stronie wyznaczono bardzo krótki, ledwie dwudniowy termin na zapoznanie się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, pomimo, że organowi znana była sytuacja skarżącej, jej własna niepełnosprawność, a także niepełnosprawność jej córki i związane z tym trudności w zapewnieniu córce opieki. Organ zdając sobie sprawę z tego stanu rzeczy winien znaczyć stronie realny termin, w którym mogłaby ona zapoznać się z aktami postępowania.

Nadto organ całkowicie zignorował wniosek skarżącej z dnia 3 grudnia 2014 r. o wydanie jej kopii wywiadu środowiskowego z aktach sprawy. Skarżąca została co prawda poinformowana, że wnioskowany dokument otrzyma za 7 dni, jednak do dnia wysłania niniejszej skargi go nie otrzymała, co uniemożliwiło jej rzeczowe odniesienie się do zgromadzonych w toku sprawy dowodów, z których wywiad środowiskowy był najważniejszy. Nadto skarżąca wskazała, że jej sytuacja nie zmieniła się od czasu przyznania jej zasiłku stałego, jednak organ doszedł do odmiennych wniosków. Nie wskazano w uzasadnieniu decyzji żadnych nowych okoliczności, które usprawiedliwiłyby zmianę stanowiska organu. Taki stan rzeczy świadczy o pewnej uznaniowości decyzji, której podstawy nie znikają z ustawy czy orzecznictwa, lecz z przekonania konkretnej osoby rozstrzygającej z ramienia organu o sytuacji skarżącej.

Odnośnie zasiłku celowego:

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca zwróciła się z w dniu 17 listopada 2014 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że pomimo odmiennych oświadczeń skarżącej i jej matki, że skarżąca wraz ze swoją córką i matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, ponieważ mają swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń w mieszkaniu i korzystają wspólnie ze sprzętów znajdujących się w lokalu oraz sprzętów kuchennych. Nadto matka skarżącej korzysta z dodatku mieszkaniowego, a we wniosku o jego przyznanie oświadczyła, że jej gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, tj. jej jako wnioskodawcy, skarżącej i jej córki, a dochody członków gospodarstwa domowego za okres od lipca 2014 r. do września 2014 r. wynoszą 5.901,91 zł. W świetle tych faktów oraz w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że skarżąca z córką oraz z matką tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Organ wskazał także, ze skarżąca jest zaliczona do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Pobiera świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Córka N. jest zaliczona do osób niepełnosprawnych, jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego oraz jest uczennicą Gimnazjum.

Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym, mieszczącym się w bloku. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki. Koszty utrzymania mieszkania to kwota około 800,00 zł (czynsz 593,00 zł, energia elektryczna 117,53 zł, gaz 93,80 zł), a po uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego około 410,00 zł. Termin zapłaty ostatniego rachunku za energię elektryczną upłynął w dniu 28 października 2014 r. Dochód rodziny skarżącej z października 2014 r. wyniósł 2.320,31 zł (zasiłek rodzinny na córkę wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego 186,00 zł + świadczenie z funduszu alimentacyjnego 500,00 zł + dodatek mieszkaniowy 391,16 zł + renta matki 1.053,65 zł + zasiłek pielęgnacyjny 153,00 zł + zasiłek stały 36,50 zł = 2.320,31 zł), a na osobę 773,44 zł (2.320,31 zł: 3 osoby = 773,44 zł). Natomiast kryterium dochodowe dla trzyosobowego gospodarstwa domowego to kwota 1.368,00 zł.

W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia finansowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. poz. 1013), zgodnie z którą kryterium dochodowe zostało podwyższone do wysokości 150% kryterium dochodowego rodziny, tj. w przypadku rodziny skarżącej kwoty 1.368,00 zł. Tymczasem dochód rodziny skarżącej wynosi 2.320,31 zł. Zatem rodzina skarżącej nie kwalifikuje się dochodowo do pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, gdyż dysponuje dochodem, z którego jest w stanie zakupić żywność.

Organ wskazał także, że rodzina skarżącej nie pozostała bez pomocy ze strony gminy, ponieważ korzysta z dodatku mieszkaniowego. Nadto, decyzją z dnia [...] 2014 r. przyznano rodzinie skarżącej pomoc w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia, a w bieżącym roku wypłacono rodzinie skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku stałego, sześciu zasiłków celowych na zakup żywności współfinansowany ze środków Wojewody, pięciu zasiłków celowych oraz dwóch specjalnych zasiłków celowych. Łączna wysokość udzielonej pomocy w 2014 r. zamknęła się kwotą 2.591,00 zł.

Od tej decyzji strona odwołała się wskazując, iż organ błędne obliczył dochód jej rodziny poprzez uwzględnienie dochodu D. Z. Skarżąca zaprzeczyła by prowadziła z matką wspólne gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" (456 zł na osobę) – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Organ podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/ Lu 1107/12), który wskazał iż "w razie wspólnego zamieszkiwania córki z matką, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s., o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami, krótkotrwały, a nie stały charakter wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących." Tymczasem, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne z powyższych okoliczności wyłączających wspólne gospodarowanie. Fakt wspólnego gospodarowania potwierdza również wykazanie przez D. Z., we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, B. P. oraz jej córki jak również pobieraniu tego dodatku dla wspólnie zamieszkiwanego lokalu mieszkalnego. Na tej podstawie organ uznał, że łączny miesięczny dochód rodziny skarżącej wynosi 2.320,31 zł i przypada na trzyosobowe gospodarstwo domowe. Dochód rodziny składa się ze świadczeń otrzymywanych przez skarżącą i jej córkę oraz renty D. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami. Granice "uznania administracyjnego" nie zostały przekroczone przez organ I instancji co jasno wynika z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania i w związku z powyższym organ odwoławczy nie dostrzegł możliwości ingerencji w decyzję uznaniową podjętą w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności relacji skarżącej z matką i charakteru ich wspólnego zamieszkiwania;

- art. 80 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób uznaniowy, sprzeczny z zeznaniami skarżącej i jej matki;

2. rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 6 pkt 10 i 14 ustawy o pomocy społecznej - poprzez błędną subsumpcję ustaleń faktycznych do tych przepisów, a także błędną wykładnie art. 6 pkt 14 ustawy polegającą na uznaniu, iż rodziną w rozumieniu ustawy są osoby wspólnie ze sobą zamieszkujące lecz nie prowadzące gospodarstwa domowego;

W uzasadnieniu decyzji skarżąca podniosła te same zarzuty, co uprzednio w skardze na decyzję w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały. Podkreśliła także, że jej sytuacja materialna nie uległa w żadnej mierze poprawie, wobec czego nieuzasadniona jest odmowa przyznania zasiłku celowego bez podania nowych okoliczności, które by to usprawiedliwiały. Podniosła także, że pomimo stosownego wniosku, nie uzyskała wglądu w akta sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje stanowisko w obydwu tych sprawach i wniosło oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skargi są zasadne.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).

W myśl art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez judykaturę, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji.

Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy, wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09 i z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane powyżej stanowisko. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą zatem w swojej treści nakładać na jej adresatów obowiązku z datą wsteczną, ani stanowić o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia z datą wsteczną. Taki sposób orzekania jest nieuprawniony i należy oceniać jako naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., która uchyliła decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. znak: [...] przyznającą skarżącej zasiłek stały od dnia 1 października 2012 r. bezterminowo, została wydana z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji osobistej skarżącej, mogły ewentualnie powodować ustanie pobierania zasiłku stałego na przyszłość, ale nie z mocą wsteczną, tj. od dnia 01 października 2012 r.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań, istota sporu w przedmiotowych sprawach dotyczyła ustalenia, czy skarżąca wraz ze swoją córką prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, czy też, jak ustalił organ - wspólnie z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji czy organy zasadnie odmówiły skarżącej dalszego prawa do zasiłku stałego oraz zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.

Istotną okolicznością faktyczną, która powinna zostać prawidłowo ustalona w toku niniejszego postępowania, jest sposób w jaki skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają definicje zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy, osoba samotnie gospodarująca – to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Natomiast w myśl art. 6 pkt 14 tej ustawy, rodzina – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1997/97, LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania (por.wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 71/11 i sygn. akt II SA/Lu 81/11, dostępne http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy rozumieć to pojęcie. Przyjąć jednak należy, że pojęcie rodziny w ustawie o pomocy społecznej nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie zarówno skarżąca, jak i jej matka konsekwentnie utrzymują, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Samodzielnie gotują, kupują żywność, a jedynie wspólnie uiszczają opłaty za prąd i gaz, a także na zamianę kupują środki czystości. Dodatkowo w skargach skarżąca oświadczyła, że pozostaje z matką w konflikcie i gdyby miała pieniądze, to by się wyprowadziła. Matka pozwoliła jej zamieszkać w jej mieszkaniu, po tym, jak skarżąca stała się ofiarą przestępstwa znęcania, jednak zastrzegła, że nie będzie jej pomagać przy wychowaniu dziecka i musi łożyć na utrzymanie mieszkania.

Istotną okolicznością jest także, że skarżąca nie pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż posiada swoje dochody, porównywalne z dochodami matki. Zatem za zasadne należy uznać zarzuty skarżącej, że przyjęta przez organy w zaskarżonej decyzji teza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z córką ma charakter dowolny i wbrew twierdzeniom organów nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sam fakt złożenia przez matkę skarżącej oświadczenia, że wspólnie ze skarżącą i jej córką prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe, celem uzyskania dodatku mieszkaniowego, nie wyklucza zasadności twierdzeń skarżącej o tym, że oświadczenie to zostało złożone bez jej zgody i wiedzy, a wręcz jest dowodem na pozostawanie skarżącej z matką w konflikcie. Wskazać także należy, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, że jedynie zamieszkuje z matka pod wspólnym adresem, jednak dokonuje odrębnych zakupów żywności, środków czystości a nadto osobno przygotowuje sobie posiłki, zajmuje osobny pokój, a jedynie wspólnie z matką korzystają z kuchni i łazienki. Razem z matką nie dokonują żadnych uzgodnień co do wspólnych wydatków lub innych aspektów gospodarczych. Matka skarżącej nie dysponuje środkami wystarczającymi do utrzymania jej samej.

Sąd nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest trudne do zweryfikowania. Jednak organy nie podjęły wszystkich dostępnych im działań, które pozwoliłyby na weryfikację tego twierdzenia. Ocena w przedmiocie prowadzenia gospodarstwa domowego została dokonana przez organy przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy. Ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego muszą być szczegółowe i precyzyjne, tak aby można udowodnić stronie, czy gospodaruje jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Należy także ustalić czy skarżąca i jej matka dzielą się częścią obowiązków domowych oraz czy skarżąca w jakikolwiek sposób ma wpływ na podejmowanie ważnych dla gospodarstw domowego decyzji (np. o naprawach lub planowanych wydatkach).

Dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a.

Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zdaniem Sądu, organy nie wykazały, aby w przymiotowej sprawie nastąpiła zmiana osobistej skarżącej. Organy dokonały jedynie odmiennej od dotychczasowej oceny sytuacji osobistej skarżącej, co jednak nie mieści się w przesłankach powołanego przepisu prawa, uzasadniających uchylenie decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku stałego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu organów, wynik wywiadu środowiskowego w żaden sposób jednoznacznie nie wykazał, że skarżąca wraz z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W konsekwencji organy nie wykazały, że dochód skarżącej przekracza 456 zł na osobę i zasadnym było pozbawienie skarżącej prawa do zasiłku stałego.

Podobnie organy nie wykazały, że w przypadku rodziny skarżącej zostało przekroczone kryterium dochodowe wynoszące 1.368 zł, a w konsekwencji, że rodzina skarżącej nie kwalifikuje się dochodowo do pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej niewydania jej kopii wywiadu środowiskowego, pomimo, że o to zwracała się do organu, należy pouczyć skarżącą, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2).

Natomiast w myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W aktach sprawy nie ma wniosku skarżącej o wydanie żądanego dokumentu, a zatem sprawa ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), jak w punkcie III sentencji wyroku.