Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 908/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 września 2010 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania odszkodowania na rzecz Towarzystwa z siedzibą w G., za przejętą z mocy prawa na własność Miasta - miasta na prawach powiatu nieruchomość: działkę nr [...], k.m. 58, obręb G., o pow.1871 m2 położoną przy ulicy W. w G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zajętą pod drogę powiatową.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2000 r. Towarzystwo z siedzibą w G., powołując się na przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie którego Gmina Miasta stała się właścicielem nieruchomości, wystąpiła do Prezydenta Miasta, z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, stanowiących własność Towarzystwa, a zajętych pod drogi publiczne oraz zawiązaną z nimi infrastrukturę. Złożony wniosek dotyczył m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], k.m. 58, obręb G., objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiąca część ulicy W., położonej w G. We wniosku Towarzystwo zgłosiło żądanie przyznania nieruchomości zamiennych podnosząc, że jest zainteresowane regulowaniem stanu prawnego nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych. W kolejnym piśmie z dnia 31 sierpnia 2000 r. Towarzystwo podtrzymało żądanie przyznania nieruchomości zamiennych.

Pismem z dnia 11 września 2000 r. Urząd Miasta poinformował wnioskodawcę, że aktualnie toczy się postępowanie, mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wskazanych przez Towarzystwo we wniosku i o dalszym postępowaniu będzie informowane odrębnymi pismami.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2001 r. Zarząd Miasta wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Miasta nieruchomości, w tym działki o nr [...] o pow. 1871 m2, stanowiącej fragment ulicy W., zapisanej w księdze wieczystej o nr [...], która na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Towarzystwa z siedzibą w G. Pismem z dnia 13 lutego 2001 r., Wojewoda wystąpił o uzupełnienie tego wniosku.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. Towarzystwo z siedzibą w G., wniosło o przyznanie odszkodowania za nieruchomości wymienione we wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r., a zajęte pod drogi publiczne.

W dniu 28 listopada 2007 r. na mocy decyzji Wojewody stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Miasta - miasta na prawach powiatu - nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1871 m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...], położona w G. przy ul. W., zajęta pod drogę powiatową, a będąca własnością Towarzystwa z siedzibą w G. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty, z zakresu administracji rządowej, odmówił przyznania odszkodowania na rzecz Towarzystwa z siedzibą w G. za nieruchomość, przejętą na mocy prawa na własność Miasta, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 1871 m2, położoną przy ulicy W.w G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zajętą pod drogę powiatową.

Od powyższej decyzji Towarzystwo z siedzibą w G. wniosło odwołanie do Wojewody.

W odwołaniu strona podniosła, że organ pierwszej instancji naruszył art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wniosek Towarzystwa z dnia 7 sierpnia 2000 r. nie został złożony w terminie, co skutkowało odmową przyznania odszkodowania. Nadto odwołujący podniósł, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom postępowania, tj. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie o skutkach nie złożenia wniosku w ustawowym terminie. W związku z powyższym Towarzystwo zawnioskowało o uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie. Ponadto wniosło również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W uzasadnieniu odwołania Towarzystwo powołało się przed wszystkim na wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r., który miał przemawiać za skutecznością i zasadnością żądania o odszkodowanie, a także wskazywało na naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu, zostały następnie podtrzymane i rozwinięte we wniesionej skardze.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wojewoda podkreślił, że brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, stanowi podstawę do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że działka oznaczona ewidencyjnie nr [...], k.m. 58, obręb G. o pow, 1871 m2, została zajęta pod drogę powiatową. Prawo własności do przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało Towarzystwu z siedzibą w G. Nie budzi wątpliwości organu, że wniosek z dnia 11 sierpnia 2006 r. Towarzystwa z siedzibą w G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, toteż nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, brak jest przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania. Wobec powyższego postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z kolei wniosek Towarzystwa z dnia 7 sierpnia 2000 r. złożony został przed 1 stycznia 2001 r. i nie dotyczył przyznania odszkodowania, lecz uregulowania stanu prawnego nieruchomości i przyznanie nieruchomości zamiennych, dlatego organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie mógł być potraktowany jako wniosek złożony, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ wskazał, na aprobowany powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. II CKN 601/00 podkreślił, iż właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, którzy na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jednie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Jednocześnie organ dodał, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest jednoznaczny i jego interpretacja nie budzi wątpliwości, roszczenie o odszkodowanie wygasa po upływie wskazanego w tym przepisie okresu, a zatem po dniu 31 grudnia 2005 r. Ponadto, w związku z faktem, że termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, mający charakter terminu materialnego, toteż nie ma możliwości jego przywrócenia. Ponadto terminy prawa materialnego nie mogą być ani przedłużane, ani skracane. W kwestii prekluzji roszczeń odszkodowawczych, wynikających z art. 73 ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych jest utrwalone i jednolite. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt Il SA/Lu 273/08, roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczność. Nie skorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości o własne interesy i nie może stanowić o niczyjej winie jak tylko podmiotu uprawnionego. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, iż upływ terminu materialnego przewidzianego w art.73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od którego zachowania należy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlega przywróceniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w' Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., II SA /Po 558/08).

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że nie są one trafne i podniesione kwestie nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wniosek Towarzystwa z siedzibą w G. skierowany do Prezydenta Miasta w dniu 7 sierpnia 2000 r. dotyczył przyznania nieruchomości zamiennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalone stanowisko, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawy z dnia 22 stycznia 2009 r. VII SA/Wa 1776/08). Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony (wyrok WSA z Warszawy z dnia 5 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 300/07). Żądanie strony zawarte w piśmie z dnia 7 sierpnia 2000 r. było jasno sformułowane. Jednocześnie, jak już wskazano zgłoszone żądanie nie wywoływało skutków prawnych w postaci uruchomienia procedury odszkodowawczej wynikającej z art.73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość strona złożyła w dniu 11 sierpnia 2006 r., czyli po upływie terminu do składania tych wniosków. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie mogło spowodować naruszenia przepisów prawa materialnego; albowiem zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2002 r. II SA 3126/00 ). Nadto nie sposób się zgodzić z twierdzeniem strony, że skutkiem złożenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r. jest jego bezskuteczność zawieszona, co oznaczałoby, że z dniem 1 stycznia 2001 r. niejako "odniósł" skutek prawny i od tej chwili organ winien prowadzić postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Pojęcie bezskuteczności czynności prawnej dotyczy stosunków cywilnoprawnych, które reguluje Kodeks Cywilny. Fundamentalną cechą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność podmiotów tych stosunków, a nie publicznoprawne podporządkowanie jednego podmiotu prawa innemu podmiotowi. Istotnym elementem dla określenia stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jednym z jego uczestników jest organ państwowy (lub społeczny), który występuje wobec pozostałych uczestników z mocy władzy zwierzchniej, związane zaś z tym stosunkiem świadczenia należą do zarządzającej i wykonawczej działalności państwa. Niniejsza zaś sprawa wynika ze stosunków prawnoadmnistracyjnych. Odnośnie zarzutu prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli, w tym strony do organów Państwa, to organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż organ pierwszej instancji procedował, naruszając art. 8 k.p.a. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją oraz interesem strony. Z art. 9 k.p.a. wynika obowiązek należytego informowania strony w toku postępowania o wszelkich okolicznościach prawnych i faktycznych. Jednakże ten obowiązek nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie strony co do wyboru optymalnego rozwiązania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2009r., II SA/Bd 241/09 ). Jak już wskazano wniosek Towarzystwa z dnia 7 sierpnia 2000 r. dotyczył przyznania nieruchomości zamiennych, a zatem nie budził wątpliwości. Wszelkie działania organu, wskazujące określony sposób postępowania w sprawie mogłyby świadczyć o zaangażowaniu organu w pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu jej sprawy. Stanowiłoby to bez wątpienia doradztwo prawne. W przedmiotowej sprawie niewątpliwe jest, że strona znała treść art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Także problematyka związana z konstytucyjnością rozwiązań, przyjętych w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była kilkakrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W żadnym z wyroków Trybunał nie znalazł podstaw do obalenia domniemania konstytucyjności ocenianych ustępów art. 73 ustawy przepisów wprowadzających. W wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 Trybunał podkreślił, iż przyjęta regulacja była przydatna do realizacji celu publicznego i zachowuje proporcję między realizacją celu publicznego a ciężarami nakładanymi na wywłaszczone podmioty. W kolejnym w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 r. jest zgodne z Konstytucją. Trybunał argumentował, że obowiązkiem ustawodawcy jest wyważenie interesu osoby wywłaszczonej oraz możliwości władz publicznych co do spełnienia wymagań regulacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Trybunału osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, mimo iż powinny wykazać się dbałością o swe prawa. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w ostatnim wyroku z dnia 15 września 2009 r., P 33/07 potwierdzili, że mechanizm potwierdzania wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Sędziowie Trybunału podtrzymali stanowisko zawarte w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosków o wypłatę odszkodowania jest zgodne z Konstytucją. Trybunał podkreślił, że przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną miał charakter epizodyczny, gdyż obejmował sytuacje faktyczne, jakie miały miejsce po 31 grudnia 1998 r. i służył potrzebie uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w różnych okoliczności faktycznych. Trybunał argumentował, że złożenie wniosku w określonym przez art. 73 ust.4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną terminie było wystarczającą czynnością, aby uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wystąpienie z tym żądaniem nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Trybunał zaznaczył, że byłemu właścicielowi, który miał interes prawny w ustaleniu, czy dana nieruchomość była objęta regulacją art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przysługiwały wszelkie uprawnienia przewidziane w przypadku przewlekłości postępowania administracyjnego, tj. zażalenie do organu wyższego stopnia oraz skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnośnie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego stwierdzono, że jest on bezprzedmiotowy, gdyż jak wykazano powyżej nie było przesłanek do ustalenia odszkodowania.

Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta winien był podjąć rozstrzygnięcie umarzające postępowanie, bowiem nie istniał przedmiot postępowania administracyjnego. Uchybienie to jednak nie daje podstaw dla odmiennej oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniosło Towarzystwo z siedzibą w G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisów postępowania, tj. art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 k.p.a. i domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy skarżąca wskazała, że jego naruszenie polega na:

- jego błędnej wykładni i przyjęciu, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej, nie stanowił wniosku o przyznanie odszkodowania w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy wniosek został skutecznie złożony przez skarżącą w oparciu o przepis art. 73 ustawy;

- jego błędnej wykładni i przyjęciu, że złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r. uniemożliwiło przyznanie odszkodowani na podstawie art. 73 ustawy, podczas gdy wniosek został skuteczne złożony przez skarżącą;

- oraz w związku z art.131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej nie wszczął postępowania o wypłatę odszkodowania za nieruchomość, z uwagi na fakt, że przedmiot wniosku nie został określony zgodnie z przepisem art. 73 ustawy, podczas gdy złożenie wniosku skutkowało wszczęciem postępowania o wypłatę odszkodowania w oparciu o przepis art. 73 ustawy;

Natomiast naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżącej o skutkach nie złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy przed upływem terminu, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania zakończonego skarżoną decyzją w sposób naruszający zaufanie obywateli, w tym strony do organów Państwa, oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nie wyjaśnienie wszystkich podstaw prawnych skarżonej decyzji - art.107 §1 i 3 k.p.a.

Argumentując swoje stanowisko skarżąca wskazała, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. zawierał podstawę żądania art. 73 ustawy, zaś przepis ten przewiduje tylko jedną formę zadośćuczynienia za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogi i jest to odszkodowanie. Nie istniała wątpliwość, w ocenie skarżącej, co do zakresu kierowanych roszczeń. Niemniej niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby twierdzenie, że skarżąca chciała, aby jego wniosek nie wywołał jakichkolwiek skutków prawnych. Błędne sformułowanie żądania, wynikające z omyłki, nie wpływało na fakt, że skarżąca złożyła wniosek w trybie art. 73 ustawy. Skarżąca nie została w jakikolwiek sposób poinformowana, że wniosek został sformułowany nieprawidłowo. Jeśli organ uznał, że wniosek jest sformułowany nieprawidłowo powinien w oparciu o art. 9 k.p.a. pouczyć o tym stronę, strona z powodu braku pouczenia nie może ponieść szkody. W realiach niniejszej sprawy, rozpoznanie wniosku nie wymagało ingerowania w roszczenie ani jego interpretowania. Ponadto, jeżeli organ nie chciał przychylić się do wniosku, to winien ustalić i wypłacić odszkodowanie w formie pieniężnej.

Przede wszystkim skarżąca wywodziła, że złożenie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r. nie może powodować jego bezskuteczności w zakresie zachowania terminu. O ile skarżąca zgadzała się, że przedmiotowy wniosek do dnia 1 stycznia 2001 r. nie mógł skutkować prowadzeniem przez organ postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania, to kwestionuje, że po tym dniu wniosek ten nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy. Skarżąca powoływała się w tym zakresie na bezskuteczność zawieszoną wniosku, przeciwstawiając ją bezskuteczności względnej, i jej zdaniem, wniosek odniósł skutek prawny z dniem 1 stycznia 2001 r. Skarżąca zakwestionowała wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06 oraz podniosła brak interpretacji przepisu art. 73 ustawy przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, wykładania tego przepisu wina iść w kierunku korzystnym dla obywatela, gdyż zasadą jest wypłata odszkodowania dla obywatela. Powoływała się na wykładnię funkcjonalną, gdyż zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie prawa do odszkodowania.

Skarżąca podniosła, że mimo zapewnienia, ze strony Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 11 września 2000 r. nie została powiadomiona o interpretacji przepisu art. 73 ust 4 ustawy. Organ orzekający z naruszeniem art. 8 k.p.a. zataił informację o ewentualnych problemach z uzyskaniem odszkodowania w przypadku złożenia wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r. Dopiero pismo z dnia 11 sierpnia 2006 r. spowodowało kontynuowanie i zakończenia postępowania. Tymczasem zaniechanie to, spowodowało u skarżącej powstanie szkody, co w państwie prawa jest niedopuszczalne (art. 9 k.p.a.). Działanie Prezydenta Miasta i Wojewody złamało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i zasadę demokratycznego państwa. Nie poinformowanie, wręcz zatajenie informacji narusza również przepis art. 9 k.p.a., jak i 8 k.p.a. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wniosek z 7 sierpnia 2000 r., nie stanowił wniosku o odszkodowanie. Ponadto organ nie ustosunkował się do stanowiska skarżącej, w którym wykazywano, że wykładnia literalna przedmiotowego przepisu jest niewystarczająca i należy posłużyć się instrumentami wykładni celowościowej. W tym zakresie uzasadnienie decyzji pozostaje więc w sprzeczności z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie podzielił stanowiska skarżącej w zakresie przywołanych przez niego zasad wykładni uniemożliwia kontrolę orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i już z tego powodu skarżona decyzja powinna zostać uchylona (wraz z decyzją organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi uznając, że podniesione zarzuty są niezasadne, a rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie Towarzystwo z siedzibą w G. nie zgadzało się z decyzją Wojewody z dnia 23 września 2010 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość - działkę nr [...], o pow.1871 m2 położoną w G., przy ulicy W., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], zajętą pod drogę powiatową.

W niniejszej sprawie podstawę prawną, która legła u podstaw odmownego rozstrzygnięcia, stanowił przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

I tak, zgodnie z art. 73 ust. 1 Ustawy - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ust. 2 tego art. odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 Ustawy).

Zaznaczyć należy, iż art. 73 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Przepis ten został znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym przepis ten odesłał, do zasad i trybu ustalania oraz wypłacania odszkodowania do przepisów art. 128 i nast. Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten wprowadził generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu ustawodawca przyjął, że podstawową przesłanka przyznania odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przyjęły, że skarżąca spółka nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, która to okoliczność była podstawą negatywnego rozstrzygnięcia. Natomiast skarżąca spółka twierdziła, że skuteczny wniosek złożyła już z dniem 7 sierpnia 2000 r.

Okoliczności faktyczne istotne w niniejszej sprawy pozostawały zasadniczo poza sporem. Okoliczność przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Miasta - miasta na prawach powiatu - działki nr [...], o pow. 1871 m2, położonej w G. przy ul. W., zajętej pod drogę powiatową, a stanowiącą własność skarżącej spółki, nie była kwestionowana. Potwierdziła tą okoliczność decyzja Wojewody z dnia 28 listopada 2007 r., [...], która stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2007 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do oceny zachowania przez skarżącą ustawowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie przywołanego przepisu Ustawy.

Tym samym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało odpowiedzieć na pytanie: czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać, że skarżąca spółka w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożyła skutecznie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania?

Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić, negatywnej odpowiedzi, z przyczyn wskazanych poniżej.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarżąca spółka nie twierdziła ani w toku postępowania przed organami administracyjnymi, ani we wniesionej skardze, aby wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożyła w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skarżąca spółka powoływała się natomiast na wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r., który w jej ocenie, stanowił wniosek o przyznanie odszkodowania i wywołał skutek prawny na dzień 1 stycznia 2001 r. Wniosek ten, jak wynika z prezentaty wpłynął w tej dacie, do Urzędu Miasta.

W ocenie Sądu, już sama li tylko ta okoliczność - nie złożenia wniosku w ustawowym terminie, jest czynnikiem determinującym rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie w tej sprawie, mamy bowiem do czynienia ze szczególnym charakterem terminu, jak i uwłaszczenia - regulacji aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie. Regulacja ta wyznaczyła - granice czasowe - w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 394/06 - wskazanie w przepisie art.73 ust.4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Przywołane orzeczenie, ma o tyle istotne znaczenie, że bezpośrednio nawiązuje do stanowiska skarżącej spółki, która starała się wykazać słuszność swojego poglądu o możliwości skutecznego złożenia wniosku o ustalenie przyznanie odszkodowania - przed ustawowym terminem. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić, choć nie został on przez ten Sąd uzasadniony, na co też powoływała się we wniesionej skardze skarżąca spółka. Brak uzasadnienia nie może jednak pozbawić tego stanowiska waloru trafności. Niewątpliwym jest, że wolą ustawodawcy była możliwość skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania tylko w tym, a nie w innym okresie czasu (terminie). Ramy czasowe do skutecznego złożenia wniosku zostały przez ustawodawcę jednoznacznie określone, a mianowicie: 1 stycznia 2001 r. - 31 grudnia 2005 r. Wobec jednoznacznego literalnego brzmienia tego przepisu, brak jest podstaw do przyjęcia innej jego interpretacji lub wykładni, które pozwalałyby na podważenie poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, co też starała się uczynić skarżąca spółka. Słusznie przy tym skarżąca spółka wskazała, że zamiarem Ustawodawcy nie było ograniczenie prawa do słusznego odszkodowania "a jedynie wyznaczenie terminu od którego odszkodowania mogą być skutecznie dochodzone". Stanowisko, co do niemożności złożenia skutecznego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, przed ustawowym terminem, tj. przed dniem 1 stycznia 2001 r. reprezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10, cbois.nsa.gov.pl/doc/C24DD97EEE, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, LEX nr 531041). Przyjęcie innego zapatrywania, które pozwalałoby na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które złożyły wniosek przed ustawowym terminem, i podmiotów, które złożyły wniosek po ustawowym terminie, niewątpliwie byłoby nieuprawnione i naruszałoby konstytucyjną zasadę równości.

W tym miejscu należy wskazać, a co nie jest obojętne dla powyższych poglądów, na charakter prawny przywołanego terminu. Nie podlega bowiem dyskusji, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 Ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to m.in., że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą spółkę takich okoliczności, jak nieznajomość prawa czy brak pouczenia przez organ o możliwości żądania odszkodowania, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym też zakresie, orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08 LEX nr 563128).

Konstytucyjność przywołanej regulacji nie może również budzić wątpliwości. Zagadnienie konstytucyjności przepisu art. 73 Ustawy było bowiem przedmiotem niejednokrotnego badania Trybunału Konstytucyjnego, w tym regulacji zawartej w ust. 4 tego przepisu. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucja RP w wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002. W tym też wyroku Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 Ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz wskazał, że przepis ten tworzy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w których powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej, w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań)". Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 uznał za zgodny z konstytucją art. 73 ust.1 i 5 Ustawy, a w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P. 33/07 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Jednakże możliwość wykorzystania wskazanych powyżej instytucji postępowania administracyjnego może być w praktyce utrudniona. Trzeba bowiem pamiętać, że wywłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających objęło właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W takiej sytuacji ustawodawca powinien mieć na względzie ustanowienie skutecznego mechanizmu informacyjnego dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. Upowszechnienie informacji o treści przepisów, które powodują utratę prawa majątkowego ex lege, powinno stanowić jeden z elementów gwarantujących skorzystanie z uprawnień, jakie przewidział ustawodawca". Z powodu braku tego mechanizmu informacyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jednak niezgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej Ustawy. W dalszej części wywodu Trybunał wskazał, że "rozstrzygnięcie ustawodawcy o zastosowaniu dla regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne szczególnego trybu wywłaszczenia nie powoduje konieczności szczegółowego określenia procedury. Wystarczające jest dokonane w art. 73 przepisów wprowadzających określenie administracyjnego charakteru postępowania zarówno w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, jak i ustalenia odszkodowania. Sposób prowadzenia sprawy, obowiązki organów wydających decyzje oraz przysługujące byłemu właścicielowi uprawnienia wynikają jednoznacznie z regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Nie ma więc podstaw do uznania, że ustawodawca przekroczył zakres przysługującej mu swobody regulacji".

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że skarżąca spółka mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Co jest zaś istotnym w sprawie, skarżąca spółka w terminie ustawowym takiego wniosku nie złożyła (a nawet nie twierdziła, aby taki wniosek złożyła w tym okresie złożyła). Zdaniem też Sądu, nie było też możliwe skuteczne złożenie takiego wniosku, wcześniej lub później, poza granicami czasowymi wyznaczonymi przez Ustawodawcę.

Skarżąca spółka powoływała się natomiast na wniosek złożony przed ustawowym terminem, tj. w dniu 7 sierpnia 2000 r. W ocenie Sądu, nie można podzielić jednak stanowiska skarżącej spółki, aby przedmiotowy wniosek mógł odnieść skutek prawny z dniem 1 stycznia 2001 r., już chociażby w świetle tylko poczynionych powyżej wywodów. Nie mniej, wniosek ten będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań Sądu. W tej sytuacji, nie można uznać, że została spełniona podstawowa przesłanka pozwalająca na uwzględnienie żądania, a mianowicie złożenia wniosku w ustawowym terminie.

Można tu dodać, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (nie tylko skarżąca spółka), mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (tak też: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27).

Przechodząc do dalszych rozważań, to zdaniem skarżącej spółki, pismo z dnia 7 sierpnia 2000 r., stanowiło wniosek o przyznanie odszkodowania, wszczęło postępowanie o jego wypłatę i zostało skutecznie złożone w oparciu o przepis art. 73 Ustawy.

Okoliczność i data złożenia wniosku w dniu 7 sierpnia 2000 r. była bezsporna. Poza sporem była również okoliczność złożenia pisma uzupełniającego ten wniosek w dniu 31 sierpnia 2000 r. (którą to datę potwierdza prezentata Urzędu Miasta).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem złożonego wniosku było uregulowanie stanu prawnego, m.in. spornej nieruchomości - "w drodze przyznania nieruchomości zamiennych". Skarżąca spółka w tym wniosku wskazała, że Gmina Miasta stała się w myśl przepisu 73 Ustawy, właścicielem nieruchomości zajętych pod drogi oraz infrastrukturę towarzyszącą, a także te nieruchomości wymieniła. Skoro skarżąca spółka przywołała ten artykuł Ustawy, to jego treść winna być jej znana, co nie przełożyło się na przedmiot zgłoszonego żądania. W nawiązaniu i uzupełnieniu tego wniosku, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2000 r. ponownie skarżąca spółka wskazała, że jest zainteresowana "uregulowaniem stanu prawnego opisanych we wniosku nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych".

Treść złożonych w 2000 r. pism przez skarżącą spółkę przekłada się bezpośrednio na dwa zasadnicze aspekty sprawy. Po pierwsze; treść złożonego wniosku jednoznacznie precyzowała, ale i determinowała - przedmiot żądania. A żądaniem tym, nie było ustalenie i wypłata odszkodowania, ale przyznanie nieruchomości zamiennych, po drugie; treść złożonego wniosku określała przedmiot żądania w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości. W takiej też sytuacji, nie można uznać, aby po stronie organu administracyjnego mógł powstać obowiązek domagania się od strony sprecyzowania treści żądania. Trudno też mówić o innym przedmiocie żądania, skoro jasno wynikał on z treści złożonego wniosku. Przytoczona w skardze w tym zakresie argumentacja, nie jest przekonywująca. Jak wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1547/99 - "w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści".

Trzeba w tym miejscu wskazać, że również zachowanie się samej skarżącej spółki przemawia przeciwko przedstawianej przez nią interpretacji wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że skarżąca spółka ostatecznie złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania lecz nastąpiło to dopiero po upływie prawie sześciu lat, od daty złożenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennych 2000 r. Poza sporem było, że skarżąca spółka złożyła pismo w dniu 11 sierpnia 2006 r., w którym jednoznacznie wskazała, że będzie się domagać "wypłaty odszkodowania za tak nabyte grunty w pieniądzu", nawiązując do wniosku złożonego w 2000 r. Treść tego pisma zatem potwierdza, że wcześniej skarżąca spółka nie domagała się zapłaty. Tym samym nie może nasuwać wątpliwości, że dopiero w tym piśmie, skarżąca spółka zawarła wniosek o wypłatę odszkodowania, a który to wniosek był wnioskiem również spóźnionym.

Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, starającej się nadać inne znaczenie złożonemu przez siebie wnioskowi - wbrew jego oczywistej treści.

Jednak, co jest istotnym, treść złożonego w 2000 r. wniosku, nie jest i nie może być rozstrzygająca dla zasadności zgłoszonego żądania. I to niezależnie od rodzaju zgłoszonego w nim roszczenia (nieruchomości zamiennych czy odszkodowania). Jak wynika bowiem z powyżej dokonanych rozważań wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł być skutecznie zgłoszony tylko w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W tym zaś okresie wniosek taki przez skarżącą spółkę nie został złożony.

Nawiązując w tym miejscu do wcześniejszych rozważań (odnośnie skutku jaki wywołuje wcześniejsze złożenie wniosku), to nie można podzielić poglądów o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie rozwiązań funkcjonujących na gruncie prawa cywilnego, a dotyczących bezskuteczności czynności prawnej (zawieszonej czy też względnej). Skarżąca spółka powołując się na bezskuteczność zawieszoną starała się wywieść, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. wywarł skutek z dniem 1 stycznia 2001 r., inicjując postępowanie o przyznanie odszkodowania. Należy w tym zakresie, podzielić stanowisko organu odwoławczego. Przeciwko przyjęciu takiej możliwości, przemawia bowiem nie tylko brzmienie Ustawy, ale przede wszystkim charakter instytucji w niej przewidzianej. Tryb zastosowany w tej Ustawie określany jest w doktrynie jako "swoisty tryb nacjonalizacji" (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz" pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa, 2005, str. 393). Tryb ten stanowi ingerencję państwa w prawo własności nieruchomości szeregu obywateli pozbawiając ich tego prawa w interesie publicznym związanym z funkcjonowaniem dróg publicznych w całym państwie. Ustawodawca przewidział szczególne uregulowania roszczeń osób pozbawionych mocą tej ustawy praw własnościowych. Określił on, iż wniosek o wypłatę odszkodowania może być złożony w ściśle oznaczony okresie, szczegółowy tryb i sposób ustalenia jego wysokości. Cywilistyczna swoboda kształtowania stosunku prawnego byłaby sprzeczna z istotą tego uregulowania.

W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że brak było materialnych podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącą spółkę żądania. Skarżąca spółka nie zgłosiła skutecznie wniosku w ustawowym terminie. Także wniosek o wypłatę "w pieniądzu" odszkodowania, zawarty w piśmie z dnia 11 sierpnia 2006 r., nie może zostać uznany za wniesiony skutecznie. Wniosek ten został złożony już po upływie ustawowego terminu, który obejmował okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro wniosek ten był spóźniony to również brak było podstawowej przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Trzeba tu zaznaczyć, że zasadniczy spór koncentrował się na wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r.

We wniesionej skardze, skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie, w jej ocenie, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Niewątpliwie organy administracji zobowiązane są działać zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Natomiast przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazuje jakie elementy winna zawierać wydana przez organ administracyjny decyzja.

Skarżąca spółka w skardze przede wszystkim zarzucała - "nie poinformowanie" o skutkach nie złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust 4. Ustawy, przed jego upływem. Tu powołała się na zapewnienie ze strony Prezydenta Miasta zawarte w piśmie z dnia 11 września 2000 r. o informowaniu jej o dalszym toku postępowania, co jednak nie nastąpiło. Na tym tle zarzuciła m.in. "zatajenie" informacji o ewentualnych skutkach nie złożenia wniosku w ustawowym terminie. Sformułowane na tle przepisów postępowania zarzuty (art. 8 i 9 k.p.a.), nie mogą jednak zniweczyć ustawowych skutków nie zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania (co stanowiło istotę sporu). Dlatego, projekt nie doręczonego pisma z dnia 17 października 2000 r. Prezydenta Miasta, w którym wskazano m.in., że odszkodowanie będzie ustalone i wypłacane "na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1.01.2001 r. do 31.XII.2005 r." nie jest i nie może być rozstrzygający dla sprawy. W przypadku natomiast bezczynności lub przewlekłości działania organu, strona może je zwalczać odpowiednimi środkami prawnymi np. poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Na długie "milczenie organu", jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, strona winna zareagować znacznie wcześniej. Jednak bierność organu, nie może bezpośrednio się przekładać na fakt nie złożenia przez stronę wniosku, ani tłumaczyć bezczynności strony. Ponadto obowiązek informowania będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań Sądu. Bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia, pozostaje podnoszona nieprawidłowość sporządzenia uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle zaś dokonanych powyżej rozważań, wnioski które ostatecznie legły u jego podstaw były zasadne. Przedmiotem analizy i oceny organów były istotne okoliczności dla sprawy, konieczne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, skuteczne podniesienie zarzutu w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w mniejszej sprawie. Skarżąca spółka nie wykazała, aby przywołane przez nią uchybienia, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym zaś dla rozstrzygnięcia sprawy było, że strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wniosek ten dla wywołania skutków prawnych musiał być złożony w konkretnej przestrzeni czasowej wyznaczonej przez Ustawodawcę. Brak takiego wniosku skutkował niemożnością uwzględnienia żądania strony. Termin ten nie podlega przywróceniu, a roszczenie wygasło (skutki nie złożenia wniosku w ustawowym terminie zostały już omówione na początku rozważań). Należy też w tym miejscu odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, lex nr 81779, wyrażonego na tle zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) w którym stwierdzono, że zasada ta nie może powodować naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (co ma miejsce w niniejszej sprawie).

Na tle przywołanych w skardze przez skarżącą spółkę przepisów k.p.a. należy, po pierwsze - rozgraniczyć obowiązek informowania od udzielania przez organ porad prawnych. Na co również wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można tu przywołać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r., w sprawie sygn. akt I SA/Łd 489/98, lex 32776, w którym wskazuje się, że art. 9 k.p.a. nie nakłada organy administracji, obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., II SA/Lu 273/08, cobis.nsa.gov.pl/doc/67088BCE5A - organy administracyjne nie mogą występować w roli doradcy strony, kompleksowo informującego stronę o wszelkich aspektach podejmowanych lub wymagających podjęcia działań.

Kwestia ta przekłada się również na zagadnienie skutków nieznajomości prawa. Nieznajomość prawa przez stronę nie może być utożsamiana z brakiem stosownej informacji przez organ. Sporna Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP, co stwarza domniemanie, że jej treść jest powszechnie znana, tzn. że każdy zna obowiązujące i dotyczące jego sytuacji i zachowań prawo i nie może powoływać się na jego nieznajomość dla uzasadnienia własnych działań albo zaniechań. Przyjęcie, że nieznajomość prawa tłumaczyć może określone działania bądź zaniechania, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2009 r., 36/2007 OTK ZU 2009/151).

Po drugie - należy rozdzielić obowiązek organu informowania od obowiązku strony starannego działania w postępowaniu. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca spółka po upływie sześciu lat zainteresowała się założonym wnioskiem (co oczywiście nie może tłumaczyć bezczynności organu). Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku przez organ informowania (lub też innych obowiązków), nie może prowadzić do automatycznego usprawiedliwienia zaniechania strony. Niewątpliwie, w postępowaniu administracyjnym ciąży na stronie obowiązek należytej dbałości o swoje interesy. Można tu dodać, że skarżąca spółka jest podmiotem prawa handlowego i jednocześnie przedsiębiorcą, którego obowiązuje podwyższony miernik starannego działania w prowadzeniu swoich spraw. Przedmiotem swojej działalności spółka akcyjna obejmuje m.in. doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania, zagospodarowania kupna i sprzedaży nieruchomości (vide: odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców nr KRS-u [...], dołączony do skargi).

Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.