Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2196/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona danych osobowych
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 1 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1,11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku I. i K. T. o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych (zgodnie z załączonym projektem budowlanym), polegających na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego [...]w [...] przy ul. [...] nie zezwolił I. i K. T. na prowadzenie prac budowlanych polegających na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan sprawy wyjaśniając, że pałacyk myśliwski [...]w [...]wraz z parkiem i kapliczką, wchodzi w skład zespołu wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]sierpnia 1997r. pod numerem [...] (aktualny numer rejestru [...]).

Został wybudowany w ostatniej dekadzie XIX w. z inicjatywy hr. Z. W., prawdopodobnie wg projektu inż. W. H..

Budynek składający się z dwóch skrzydeł usytuowanych prostopadle względem siebie zlokalizowano na wznoszącej się w kierunku północno-wschodnim skarpie, w otoczeniu drzew. W 1945r. władze miasta [...] kupiły od spadkobierców majątku teren z parkiem, pałacykiem, kapliczką, zabudowaniami gospodarczymi i urządziły tu Szpital [...]. W okresie tym wykonano bliżej nieokreślone prace remontowe i adaptacje dotyczące pałacyku i budynków gospodarczych.

Dalsze przebudowy pałacyku następowały w 1972r. i 1985r. W ich wyniku jednoosiowa, parterowa przybudówka od strony zachodniej, mieszcząca sień, została ujednolicona pod względem gabarytów i formy z parterowym skrzydłem budynku. W elewacji północnej, powyżej gzymsu koronującego, wymurowano niewielką ściankę kolankową, w której zamontowano okna nowo powstałych pomieszczeń mieszkalnych. Zaadaptowaną w ten sposób część strychu przykryto dachem pulpitowym.

W 2000r. w wyniku pożaru całkowitemu zniszczeniu uległa więźba dachowa parterowego skrzydła pałacyku oraz pomieszczenia mieszkalne znajdujące się na strychu.

Odbudowy i adaptacji obiektu na potrzeby hotelu podjął się jego nowy właściciel. Roboty polegały głównie na konstrukcyjnym zabezpieczeniu stropów i ścian obwodowych oraz usunięciu części ścian działowych na parterze. Nad skrzydłem zachodnim podniesiono nieco dach i utworzono poddasze użytkowe. W połaciach dachowych, nad gzymsem koronującym, wstawiono od strony północnej pięć lukarn, a od południowej - cztery lukarny i wystawkę.

Ryzalit z wejściem głównym został przebudowany poprzez likwidację trójkątnego szczytu i dwuspadowego dachu, które zastąpiono tarasem z tralkową balustradą. Niewielki taras znajdujący się po wschodniej stronie ryzalitu poszerzono (wysunięto na południe) i skomunikowano z nowo powstałymi schodami o lustrzanym układzie. Od strony południowej znacznie obniżono teren, na skutek czego powiększeniu uległ cokół budynku. W elewacji północnej ujednolicono rytm i formy dekoracji okien. Elewacja zachodnia z dość przypadkowo rozmieszczonymi otworami okiennymi została przekształcona w jednoosiową z oknami (o jednakowych obramieniach) na dwóch kondygnacjach. Nad częścią centralną elewacji wschodniej, powyżej gzymsu koronującego, dodano trójkątny szczyt. Od strony północnej odtworzono otwór drzwiowy prowadzący na taras.

W 2002r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]wydał decyzję zezwalającą na rozbudowę i przebudowę pałacyku myśliwskiego w powyższym zakresie.

Roboty prowadzone były w oparciu o projekt budowlany, który wprowadzał zmiany dopuszczone ze stanowiska konserwatorskiego. Nieznaczne podniesienie kalenicy dachu oraz dodanie lukarn nie wpłynęło w istotny sposób na proporcje brył budynku. Zastosowany w lukarnach detal architektoniczny powtarzał historyczną formę obramień okiennych.

W latach 2006-2008 remont pałacyku kontynuowali jego obecni właściciele. Brak danych o pierwotnym układzie i wyglądzie pomieszczeń budynku, adaptacje i przebudowy wynikające z różnych funkcji oraz zniszczenia w wyniku pożaru spowodowały, że [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]nie ingerował w sposób aranżacji i wystroju wnętrz obiektu.

[...]sierpnia 2010r. Państwo T. wystąpili do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z prośbą o zaakceptowanie koncepcji dobudowy oranżerii do północnej elewacji pałacyku.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]w odpowiedzi na powyższe pismo, poinformował I. i K. T., że planowana inwestycja wymaga ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. Jednocześnie sprecyzował jednoznacznie negatywną opinię na temat proponowanego zamierzenia, traktując ją jako zalecenia konserwatorskie.

W dniu [...]września 2010r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]otrzymał z Urzędu Miasta w [...]projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego (o oranżerię) na działkach nr ewid. [...]i [...]położonych przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...]października 2010r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]lutego 2011r. uchylił w/w postanowienie z dnia [...]października 2010r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, z uwagi na przekroczenie przez organ terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia.

W dniu [...]października 2010r. Prezydent Miasta [...]wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy, w której znalazło się stwierdzenie, że wojewódzki konserwator zabytków, nie zajął stanowiska.

W dniu [...] stycznia 2011r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]o zbadanie prawidłowości postępowania dotyczącego wydania przez Prezydenta Miasta [...]w/w decyzji.

[...]lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uznało, że skoro decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, to zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...]marca 2011r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]odmówił I. i K. T. pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na rozbudowie o oranżerię danego pałacu myśliwskiego [...].

Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy (decyzja z [...]maja 2012r.).

Ponownie rozpoznając sprawę [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...]lipca 2012r. odmówił inwestorom pozwolenia na prowadzenie wyżej wskazanych robót budowlanych.

Decyzja ta została także uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( decyzja z [...] stycznia 2013r.) i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...].

W toku postępowania organ ustalił, że planowana inwestycja miała polegać na dobudowaniu do elewacji północnej pałacyku, parterowej, podpiwniczonej oranżerii o wymiarach 8,17 m x 17,75 m z dwuspadowym dachem krytym blachą, tarasu oraz schodów zewnętrznych. Żelbetowa konstrukcja oranżerii (odsunięta od budynku głównego na odległość 150 cm) zostałaby z nim trwale połączona żelbetowymi płytami na poziomie istniejącego tarasu i zadaszenia oranżerii przysłoniętymi od strony wschodniej i zachodniej drewnianymi żaluzjami. Całość otoczona tzw. gabionami.

Dobudowanie oranżerii, zdaniem organu, spowodowałoby całkowite zasłonięcie tylnej elewacji, a tym samym pozbawienie jej wszelkich walorów kompozycyjnych i stylistycznych przywróconych w trakcie odbudowy.

Rozwiązanie konstrukcyjne wskazane w projekcie budowlanym, polegające na zastosowaniu płyt żelbetowych na poziomie stropu nad piwnicą i w partii dachu, stanowiłoby bardzo poważną, bezpośrednią ingerencję w substancję zabytku.

Wybudowanie oranżerii wiązałoby się także z radykalnym przekształceniem terenu po północnej stronie pałacyku, który został zlokalizowany przy skarpie stanowiącej fragment naturalnego wzniesienia (o proweniencji wzgórza świadczy choćby przebieg warstwic na mapie sytuacyjno-wysokościowej). Jego usytuowanie na skłonie zbocza w otoczeniu drzew przedstawia fotografia z lat 30-tych XX w. (zbiory Muzeum Historyczno-Archeologicznego w [...]). Na planie pochodzącym z 1931r. (zasoby Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w [...]) widoczna jest - w niemal niezmienionym do dziś kształcie - skarpa z biegnącymi po niej schodami prowadzącymi do parku oraz trasa przy północnej elewacji budynku. Sytuację taką oddają także zdjęcia z lat 80-tych XX w. oraz karta ewidencyjna wykonana w 1985r. (archiwum [...]w [...]).

Wartością, dla której zespół przy ul. [...]został wpisany do rejestru zabytków, jest m.in. fakt, że zachowały się jego najistotniejsze części składowe: pałacyk, kapliczka i park.

Założenie nie przetrwało do dziś w swojej pierwotnej formie, jednak nadal funkcjonuje jego dawna granica biegnącym po skarpie wzdłuż ul. [...]. Czytelny jest także historyczny układ funkcjonalno-przestrzenny, na który składają się: część reprezentacyjna z pałacykiem i wnętrzem zajezdnym przed elewacją frontową, park oraz teren z zabudową gospodarczą zaadaptowaną obecnie na potrzeby hotelu.

Budowa oranżerii sięgającej niemal do górnej krawędzi skarpy prowadziłaby, zdaniem organu do całkowitego zniszczenia fragmentu historycznego układu kompozycyjnego i likwidacji tworzących go elementów takich jak: skarpa, schody, taras.

Realizacja oranżerii - ze względu na opisane wyżej konsekwencje dla zabytku, wynikające z jej: lokalizacji powodującej deformację sylwety pałacyku i zwiększenie powierzchni zabudowy o ok. 40%, żelbetowej konstrukcji, przerośniętej skali i formy nieprzystającej do obiektu historycznego jest ze stanowiska konserwatorskiego nie do przyjęcia. Byłby to jeden z przejawów bardzo intensywnej działalności inwestycyjnej prowadzonej przez właścicieli na terenie zespołu, związanej głównie z jego aktualną funkcją.

Stosunkowo mały obszar założenia jest obecnie maksymalnie wykorzystywany w sposób nie zawsze zgodny z jego zabytkowym charakterem (chaotyczne wprowadzenie nowych elementów zagospodarowania pozbawionych walorów estetycznych, brak spójnego, konsekwentnego kierunku aranżacji przestrzeni).

Realizacja tego rodzaju inwestycji w ocenie byłaby sprzeczna z celami, jakie stoją u podstawy ochrony zabytków, wyrażonymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności z trwałym zachowaniem zabytku, jego zagospodarowaniem i utrzymaniem oraz zapobieganiem zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

W świetle art. 5 w/w ustawy, niedopuszczalne jest, aby właściciel zabytku zobowiązany do sprawowania nad nim opieki, polegającej m.in. na korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, realizował - w myśl swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej - szkodliwe dla zabytku zamierzenia.

Odnosząc się do stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2013r. organ wyjaśnił, że wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacu [...].

Wskazał nadto, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji odstąpiono od wyznaczania maksymalnej nie przekraczanej linii zabudowy z uwagi na ograniczony teren inwestycji.

Analizując te ograniczenia organ uznał, że ukształtowanie terenu objętego bezpośrednim wpływem planowanej inwestycji, jak i oddziaływaniem tej inwestycji, spowoduje że:

- ulegnie zniszczeniu zabytkowy charakter skarpy, która ulegnie deformacji poprzez zatracenie pierwotnego charakteru wzajemnej relacji między Pałacykiem Myśliwskim, a terenem,

- gabaryty, jak i forma projektowanej oranżerii nie będą harmonizowały z ukształtowaniem terenu i w znacznym stopniu spowodują przysłonięcie północnej elewacji pałacu,

- likwidację schodów o historycznym znaczeniu, a gabaryty projektowanej oranżerii oraz współczesna jej aranżacja w sposób dominujący przesłaniać będzie elewację ogrodową pałacu, likwidację historycznego tarasu i schodów.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy zawierała niespójne wewnętrznie, niemożliwe do zrealizowania zapisy (dobudowanie do elewacji północnej pałacyku oranżerii o wskazanych parametrach nie pozwala na zachowanie walorów kompozycyjnych obiektu zabytkowego w tym jego detalu architektonicznego oraz ma istotne braki, gdyż nie uwzględnia w ogóle rozbiórek historycznych elementów związanych bezpośrednio z budynkiem pałacyku i będących integralną częścią zagospodarowania oraz ukształtowania terenu objętego ochroną konserwatorską, nie przeprowadza także analizy ich wartości).

Projekt budowlany dobudowy oranżerii do pałacyku myśliwskiego w żaden sposób nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy określonych w przytoczonych wyżej punktach. Gabaryty i forma projektowanej rozbudowy nie harmonizują z otoczeniem i nie tworzą całości architektonicznej z istniejącym budynkiem. Rozwiązanie projektowe nie nawiązuje do istniejącej formy architektonicznej zabytkowego obiektu, nie zachowuje jego walorów kompozycyjnych w tym detali architektonicznych.

Projekt ignoruje także zapisy decyzji dotyczące ograniczenia terenu inwestycji.

Przekroczenie zakresu możliwości wykorzystania ograniczonego terenu inwestycji, prowadzi do zniszczenia elementów małej architektury (tarasu, schodów) oraz do radykalnej deformacji skarpy - znajdujących się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Na mapie do celów projektowych, która jest integralną częścią projektu budowlanego, wskazane wyżej elementy pozostają w obrycie nowego obiektu, choć brak jest zgody na ich rozbiórkę (wymaganej przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - art. 36), nie ma oceny ich wartości historycznej, kompozycyjnej i stanu technicznego.

Ponadto dokumentacja nie zawiera projektu zagospodarowania terenu wraz z konfiguracją skarpy oraz zakresem jej deformacji, odniesionego do inwentaryzacji istniejącego stanu ukształtowania terenu, murów oporowych i schodów.

Podsumowując swoje ustalenia [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]uznał, że projekt budowlany pn. "Dobudowa oranżerii do pałacu [...]w [...]", opracowany przez Grupę [...], nie spełnia kryteriów dokumentacji, na podstawie której można byłoby wydać pozwolenie na prowadzenie robót - w objętym nią zakresie. Realizacja tego zamierzenia prowadziłaby do naruszenia warunków ochrony konserwatorskiej zabytku wpisanego do rejestru i spowodowałaby bardzo istotny uszczerbek dla wartości całego zespołu pałacyku myśliwskiego [...].

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2013r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania I. T. i K. T., od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...] marca 2013r., odmawiającej pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego [...], w oparciu działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko powtórnie przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania i podkreślił, że realizacja inwestycji o parametrach i lokalizacji określonych w projekcie budowlanym wpłynie negatywnie na wartości pałacu [...]jak i na kompozycję zabytkowego założenia pałacowo - parkowego.

Relacje przestrzenne pomiędzy pałacem, a planowaną inwestycją nie zostały określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wynikają one natomiast z przedłożonego projektu budowlanego określającego, że nowy obiekt będzie trwale połączony z zabytkowym pałacem żelbetowymi stropami, a oranżeria zasłoni północną elewację pałacu. Ponadto oranżeria zostanie wzniesiona w miejscu historycznego tarasu i schodów oraz częściowo w miejscu naturalnie ukształtowanego wzgórza,

stanowiącego element zabytkowego założenia parkowego. Powyższe działania inwestycyjne doprowadzą do zniszczenia zabytkowego tarasu i schodów prowadzących na skarpę, jak i część samej skarpy oraz zafałszują wygląd północnej elewacji pałacu poprzez zasłonięcie architektonicznie opracowanej elewacji północnej i trwale jej związanie z oranżerią.

Oznacza to, że określone w projekcie budowlanym zamierzenia inwestycyjne są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdzie wskazano, że gabaryty i forma projektowanej zabudowy powinny harmonizować z otoczeniem i tworzyć całość architektoniczną z istniejącym budynkiem.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie oranżerii został uzgodniony przez organ ochrony zabytków Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że uzgodnienie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o warunkach zabudowy, nie obliguje organu konserwatorskiego do wyrażenia zgody na realizację inwestycji niezgodnej z doktryną konserwatorską. Zgodnie z zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają charakter ogólny i w stosunku do obiektów i terenów zabytkowych zostają uszczegółowione na etapie projektu budowlanego. W niniejszej sprawie oceniono z konserwatorskiego punktu widzenia te aspekty inwestycji, których nie określono w uzgodnionym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zostały uszczegółowione w analizowanym projekcie budowlanym.

Wyjaśnił także, że w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zostało określone w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości chronione danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Wydawanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności w rozstrzygnięciu sprawy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący.

W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma na celu dowolności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe decyzje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli I. T. i K. T..

Decyzji zarzucili naruszenie: art. 35 kpa podnosząc, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli w dniu [...]marca 2013r., natomiast decyzja ostateczna wydana została w dniu [...]września 2013r; art. 36 § 1 kpa poprzez brak kolejnego zawiadomienia przez organ o terminie załatwienia sprawy.

Ponadto podnieśli, że organy ochrony zabytków nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wcześniej pozytywnie uzgodniły decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Postępowanie wszczęte wnioskiem I. i K. T. o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych (wg załączonego projektu budowlanego) polegających na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego [...]w [...], zakończyło się odmową pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku wg załączonego projektu budowlanego.

W sprawie niesporne jest, że pałacyk myśliwski wraz z parkiem i kapliczką wchodzi w skład zespołu wpisanego do rejestru zabytków decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]sierpnia 1997r. pod nr [...].

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że decyzja organu konserwatorskiego, jak sam Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, oparta została o tzw. uznanie administracyjne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest ugruntowane stanowisko wskazujące, że decyzje wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należą właśnie do rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2007r. sygn. II OSK 1657/06; wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2011r. sygn. I SA/Wa 1021/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2006r. II SA/Go513/06).

Podstawowy argument podnoszony w tych orzeczeniach, które łączą kompetencję wojewódzkiego konserwatora zbytków z działaniem w warunkach uznania administracyjnego, jest oparty na stwierdzeniu, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wskazuje przesłanek wydania pozwolenia, wobec czego organ może samodzielnie, według własnych kryteriów opartych na wiedzy i doświadczeniu konserwatorskim (doktrynie konserwatorskiej) rozważyć celowość wydania zgody na konkretne zamierzenie inwestycyjne.

Przypomnieć w związku z tym należy, że o uznaniu administracyjnym w znaczeniu wykształconym w nauce prawa administracyjnego, a następnie przyjętym w orzecznictwie (np. postanowienie TK z 1 września 2008r., Ts 178/08, OTK 2008, nr 5B poz. 216; wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2007r. II SA/Gd 412/07, LEX nr 294551; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007r. V SA/Wa 1349/07, LEX nr 462521) można mówić w sytuacji, w której ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej kompetencję do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej przewidzianych w sposób wyraźny w ustawie i równowartościowych pod względem prawnym rozwiązań.

Uznanie administracyjne nie występuje, jeżeli organ administracji zobowiązany jest do podjęcia określonego działania w każdym przypadku zajścia określonych prawem przesłanek. Odrębną kwestią pozostaje, że wspomniane przesłanki mają w przeważającej mierze charakter nieostry z uwagi na to, że zostały one skonstruowane z wykorzystaniem szeregu wyrażeń niedookreślonych w rodzaju "zabytek", "otoczenie" czy "wartość historyczna", jak to ma miejsce w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 kpa. Prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa organ administracji ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (tak w wyroku z dnia 6 lutego 2008r. V SA/Wa 2408/07 lex 4805520) istotna dla rozstrzygnięcia.

Sąd dostrzega jednocześnie, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowane jest odmienne stanowisko (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011r. I SA/Wa 232/11, NSA z 26 lipca 2012r. II OSK 756/11) niemniej stanowisko uznające decyzje organów ochrony konserwatorskiej za rozstrzygnięcie mające charakter decyzji związanych pozostaje w mniejszości.

Wskazać w związku z tym należy, że decyzja wydana na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być zgodna nie tylko z ogólnymi zasadami kpa i wynikającymi z nich dyrektywami interpretacyjnymi: przekonywania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony, ale także być starannie uzasadniona. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego, dokonanie subsumpcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte koniecznymi argumentami powinno być ich konsekwencją.

W niniejsze sprawie organ odmawiając pozwolenia na rozbudowę o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego nie naruszył reguł postępowania administracyjnego.

Odniósł się w sposób wyczerpujący i przekonywający do istniejącego stanu faktycznego. Wyjaśnił dlaczego nie jest możliwe, w ustalonych okolicznościach wyrażenie zgody na prace budowlane polegające na rozbudowie o oranżerię dawnego pałacyku myśliwskiego [...]. Organ podkreślił, że określone w przedłożonym projekcie budowlanym zamierzenie inwestycji doprowadzi do zniszczenia zabytkowego tarasu i schodów prowadzących na skarpę, jak i część samej skarpy oraz zafałszuje wygląd północnej elewacji pałacu poprzez zasłonięcie architektonicznie opracowanej elewacji północnej i trwale jej związanie z oranżerią.

Oznacza to w ocenie organu, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdzie wskazano, że gabaryty i forma projektowanej zabudowy powinny harmonizować z otoczeniem i tworzyć całość architektoniczną z istniejącym budynkiem.

W ocenie Sądu przedstawione uzasadnienie w sposób dostateczny wskazuje przyczyny, dla których organ nie wyraził zgody na realizację nowej zabudowy i nie można - odmówić słuszności temu stanowisku.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i nie nosi cech dowolności.

Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Także podniesione w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa, które miałby wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.