Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 292/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 253a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 123 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr[...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej lokalizacji punktów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm. ), w związku z art. 8 i art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540), Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. Nr [...] odmawiającej Spółce zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, dotyczącej lokalizacji punktów gry na automatach o niskich wygranych w części Załącznika nr 1 w poz. 6.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił E. Sp. z o.o. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego w 111 punktach gier.

Wnioskiem z dnia 18 września 2009r., E. Sp. z o.o. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej o dokonanie zmiany zezwolenia z dnia [...]. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Wnioskowana zmiana polegać miała na zastąpieniu dotychczasowych lokalizacji punktów gry na automatach o niskich wygranych, ujętych w Załączniku nr 1 do powyższej decyzji w zakresie jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych, t.j. dotychczasowego:

1) poz 6 Bar J. na następujący punkt:

1) poz 6 Sklep M.

W trakcie postępowania Dyrektor Izby Celnej zwrócił się do Prokuratury Apelacyjnej o udzielenie informacji czy prowadzone jest pod nadzorem w/w prokuratury śledztwo w stosunku do E Sp. z o.o. W dniu [...]. otrzymał z Prokuratury informację, że w ramach prowadzonego śledztwa zostały zabezpieczone automaty w/w Spółki i, że są one poddawane stosownym, specjalistycznym badaniom, celem ustalenia ich legalności stosownie do wydanych zezwoleń oraz ich zakwalifikowaniu jako automaty o niskich wygranych.

Decyzją z dnia [...]. działając jako organ I instancji, Dyrektor Izby celnej odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] W uzasadnieniu organ celny wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który zabrania dokonywania zmian zezwolenia polegających na zmianie miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010r. ustawy o grach hazardowych, wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o tę ustawę. Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowania z wniosku Spółki należało stosować przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. W związku z tym wniosek spółki podlegał rozpatrzeniu nie w oparciu o art. 155 KPA, lecz art. 253a Ordynacji, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Istotne znaczenie ma także art. 135 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z jego treścią zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 13, przez oraz właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 wprowadzono zasadę, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

W ocenie organu w przypadku wniosku Spółki przepis szczególny, jakim jest art. 135 ustawy o grach hazardowych, nie pozwala na zmianę uprzednio wydanej decyzji poprzez zmianę miejsc urządzania gry na automatach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 120 i art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, organ stwierdził, że są bezzasadne. W ocenie Dyrektora Izby Celnej wyrażona w art. 121 § 1 Ordynacji zasada była realizowana w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Przejawiała się ona m.in. poprzez wskazanie naruszonych przepisów, zgromadzonych dowodów, jak również poprzez umożliwienie stronie udziału w postępowaniu dowodowym.

W zakresie naruszenia art. 253a Ordynacji podatkowej organ stwierdził, iż ten zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 253a Ordynacji - brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany.

Odpowiadając stronie na zarzut naruszenia art. 7, 8 Kpa organ stwierdził, że podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dyrektor Izby Celnej działał w sprawie wnikliwie i szybko, prowadził postępowanie w sposób niebudzący zastrzeżeń, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W związku z powyższym zarzut Strony odnośnie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać za bezzasadny.

W ocenie organu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z: art. 8, art. 118 i mi. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Zarówno przepis art. 51 ust. 1 jak i art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wskazują, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, może dokonać zmian koncesji lub zezwolenia. Z treści w/w przepisów nie wynika jednak obowiązek dokonania wnioskowanych przez podmiot zmian. Ustawodawca pozostawił zatem właściwym w tej materii organom prawo do dokonania zmian, których dokonanie jest uzależnione od jego uznania.

W ocenie Dyrektora Izby nie znajdują uznania także zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania podatkowego i administracyjnego oraz terminów załatwienia spraw, wskazane przez Spółkę, które w ocenie Skarżącego doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych. Organ w prowadzonym postępowaniu obowiązany jest działać w sposób mający na celu wydanie rozstrzygnięć w możliwie najkrótszym czasie (art. 35 Kpa, art. 125 Ordynacji podatkowej), jednak jego działania determinowane są dyspozycjami pozostałych przepisów dotyczących zasad ogólnych postępowania. Szybkie zebranie materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena wymaga równoczesnego przestrzegania innych zasad prawa, w tym prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, dwukrotnie przedłużał postępowanie z uwagi na konieczność dostarczenia przez pełnomocnika strony dokumentów dotyczących tytułu prawnego wnioskowanych lokali. Wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej terminy na załatwienie sprawy, nie są jedynymi terminami na załatwienie sprawy. Terminy na załatwienie sprawy, przewidziane w art. 139 Ordynacji podatkowej, mają charakter instrukcyjny, ich naruszenie nie wpływa na ważność dokonanych czynności. Ponadto terminy ustalone w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej są terminami przewidzianymi do załatwiania spraw. Świadczy o tym art. 141 § 1 Ordynacji przewidujący specyficzny środek prawny w postaci ponaglenia, który służy stronie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji. Dopiero przekroczenie ustalonych zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej terminów, w tym także tych przedłużonych stosownie do art. 140 § 1 tej ustawy, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Wobec powyższego organ stwierdził, że zwłoka w zakończeniu postępowania była uzasadniona, a Spółka była każdorazowo informowana o jej przyczynach i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu strony, że będąca podstawą decyzji ustawa o grach hazardowych, została wprowadzona z naruszeniem prawa wspólnotowego, organ wyjaśnił, że postanowienia tej ustawy nie zakazują prowadzenia działalności hazardowych, a jedynie ograniczają je co do miejsca świadczenia tych usług, w celu kontroli przestrzegania warunków urządzania takich gier. Organ powołał się na orzecznictwo krajowe, a także stanowisko prawodawcy europejskiego, przyjęte w formie tzw. soft law (rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie uczciwości gier hazardowych on-line) oraz poglądy sądów wspólnotowych. Z wywodów tych wynika, że zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym wskazuje się, iż ze względu na niebezpieczeństwa jakie niesie hazard dla porządku publicznego, działalność w tym zakresie może być poddana daleko idącym ograniczeniom.

Zdaniem organu ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE z 1998 r., seria L, nr 204, z późn. zm.), przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu – ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych i niektórych innych ustaw. Wskazane wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych bez obowiązku notyfikacji.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła E. Spółka z o.o. we W., domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. - art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych,

2. - art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa,

3. - art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Iit. a) w związku z art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 ustawy 1 dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych,

4. - art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republika Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącym przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej,

5. zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości , m.in. orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Sfaffanowi Lindbergowi;

- poprzez zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji narusza on wspomniane wyżej przepisy prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych i w konsekwencji odmowę dokonania zmiany udzielonego odwołującej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów

1. -art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2 oraz 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy - Ordynacja podatkowa

2. -art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

3. - art. 32 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych,

4. - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej,

poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż wydana została ona z nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy zwłoką i poprzedziło ją podejmowanie przez organ pozornych, niezgodnych ze wskazanymi przepisami działań mających zwłokę tę uzasadnić, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w 2010 r., to jest po wejściu w życie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, przewidującego zakaz dokonywania zmian zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2010 r. (karta 47-92 akt) skarżąca dodatkowo wniosła o:

I. Stwierdzenie przez Sąd braku mocy obowiązującej art. 135 ust. 2, art. 2 , art. 129 ust.1 i 2 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.) z powodu braku notyfikacji niniejszych przepisów jako przepisów technicznych, co jest wymagane przez Dyrektywę nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej: Dyrektywa 98/34/WE);

II. Zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z następującymi pytaniami w zakresie wykładni przepisów Dyrektywy 98/34/WE także w zakresie wykładni Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej:

Czy art. 135 ust. 2 u.g.h. (tj. przepis zakazujący zmiany zezwolenia na urządzanie gier co do miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych) w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 2 (przepisami zakazującymi urządzania gier na automatach o niskich wygranych) stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE i podlegają obowiązkowi notyfikacji na podstawie Dyrektywy 98/34/WE?

1) Czy art. 1 pkt 11, art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/WE (które definiując przepisy techniczne, jednocześnie nakładają na Państwa Członkowskie obowiązek dokonania ich notyfikacji) należy rozumieć w ten sposób, że niezastosowanie się przez Państwo Członkowskie ( ustanawiające krajowe przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przypadku stanowiąc u.g.h.), do niniejszych przepisów Dyrektywy nr 98/34/WE poprzez wprowadzenie do krajowego porządku prawnego art. 135 ust. 2, art. 2, art. 129 ust.1 i 2 u.g.h. - bez notyfikacji, skutkuje brakiem mocy obowiązującej nienotyfikowanych przepisów?

Czy art. 34 TfUE (zakazujący ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków równoważnych) należy rozumieć w taki sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gry (statuowanych przez art. art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h.), ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy swobody przepływu towarów?

3) Czy art. 56 TfUE (zakazujący ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług) należy rozumieć w taki sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gry (statuowanych przez art. art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h.), ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy swobody świadczenia usług?

Czy art. 49 TfUE ( zakazujący ograniczeń swobody przedsiębiorczości) należy rozumieć w taki sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gry (statuowanych przez art. art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h.), ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy swobody przedsiębiorczości?

III. Zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami co do zgodności art. 135 ust. 2, art. 2 ,art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej:

Czy u.g.h. (zatem także art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy), na podstawie której odmówiono skarżącej dokonania zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych) jest zgodna z art.1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP w zakresie w jakim ustawa ta (w tym przedmiotowe przepisy) została uchwalona z pominięciem konsultacji społecznych?

Czy u.g.h. (zatem także art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1i 2 przedmiotowej ustawy), na podstawie której odmówiono skarżącej dokonania zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych) jest zgodna z art . .123 ust. 1 Konstytucji RP w związku z faktycznym zastosowaniem trybu pilnego do uchwalenia przedmiotowej ustawy pomimo braku podstaw prawnych (które wymienia art. 123 ust. 1 Konstytucji RP) do zastosowania przedmiotowego przepisu?

2) Czy 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h. jest zgodny art. 2 Konstytucji RP (a konkretnie ze wskazanymi w orzecznictwie Trybunału zasadami ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku oraz ochrony ekspektatyw ukształtowanych maksymalnie ) w zakresie w jakim uniemożliwia dokonania zmiany zezwoleń poprzez zmianę miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych?

Czy 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h. jest zgodny art. 22 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia dokonania zmiany zezwoleń poprzez zmianę miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych i czy stanowi nieproporcjonalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej?

5) Czy 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 u.g.h. jest zgodny z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 9 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia [...] (Traktatu akcesyjnego), mimo iż z powodu braku przeprowadzenia notyfikacji zarówno całej u.g.h. ( jak i w/w przepisów - 135 ust. 2, art. 2, art. 129 ust.1 i 2 u.g.h) narusza on z art. 1 pkt 11, 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/WE?

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, uzasadniającymi jej usunięcie z obrotu prawnego.

W związku z sygnalizowaną wyżej zmianą przepisów regulujących zagadnienie urządzania gier na automatach na wstępie oceny wymaga kwestia właściwego zastosowania przez organ przepisów intertemporalnych i wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma art. 118 ustawo o grach hazardowych, zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" należy rozumie nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia, czy przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 ustawy z 1992 r.), ale także, jak w badanej sprawie – postępowań zmierzających do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1992 r.

W konsekwencji, mimo że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, organ prawidłowo przyjął jako podstawy rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania odsyła art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto w sprawie prawidłowo został uwzględniony przepis art. 135 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający szczególne zasady zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia i mający charakter lex specialis w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej.

W konkluzji należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania decyzji pod kątem właściwego zastosowania reguł intertemporalnych.

Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów podniesionych w skardze oraz uzupełnionych w piśmie procesowym z 8 października 2010 r., konieczne jest ich usystematyzowanie i ocena w kolejności.

Pierwszy z zarzutów opiera się na wyjściowym twierdzeniu, że przy pracach legislacyjnych nad ustawą o grach hazardowych doszło do naruszenia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy, jako zawierającej przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej także jako: dyrektywa w sprawie norm i przepisów technicznych lub dyrektywa nr 98/34/WE). W konsekwencji przepisy ustawy o grach hazardowych jako przyjęte z naruszeniem obowiązku notyfikacji muszą być uznane za bezskuteczne, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Zaistniała sytuacja prowadzi nie tylko do naruszenia przepisów wspomnianej dyrektywy, ale stanowi również naruszenie przepisów Konstytucji – zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), zasady praworządności (art. 7), zasady pierwszeństwa przed ustawami norm wyrażonych w ratyfikowanej umowie międzynarodowej oraz prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, w oparciu o ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską umowę konstytuującej taką organizację (art. 91 Konstytucji).

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących rzeczonego obowiązku notyfikacji.

Ratio legis rozwiązań przyjętych w dyrektywie stanowiło stworzenie instrumentu prawnego rozpowszechniania informacji o planowanych przez Państwa Członkowskie nowych regulacjach prawnych w dziedzinie przepisów technicznych. Przepisy te mogą stanowić bowiem istotną barierę w urzeczywistnianiu i rozwoju wspólnego rynku. Przedsiębiorcy działający na tym rynku w różnych państwach muszą mieć możliwość uwzględniania w fazie planowania gospodarczego przyszłych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Cel dyrektywy, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, realizowany jest m.in. poprzez wynikający z art. 8 obowiązek Państw Członkowskich przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy.

Od strony zakresu przedmiotowego dyrektywa ma zastosowanie do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego (art. 1 pkt 1 i 2). Działalność w zakresie urządzania gier na automatach nie podlega regulacjom dyrektywy jako usługa, gdyż nie odpowiada ona definicji usługi (przede wszystkim ze względu na to, że nie jest ona świadczona na odległość), co jednoznacznie rozstrzyga pkt 1 lit. d) załącznika V do dyrektywy, określającego "Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi".

Jak wynika ze sposobu interpretacji dyrektywy w orzecznictwie europejskim, przytaczanym zresztą w skardze, regulacje w dziedzinie organizowania gier na automatach mogą potencjalnie podlegać przepisom dyrektywy, odnoszącym się do produktów.

Jak wywiedziono wyżej, kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. Pojęcie "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy znacznie odbiega od rozumienia potocznego tego terminu. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne "to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Przepisy techniczne obejmują de facto:

– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Kwestionowane przez skarżącą przepisy krajowe – ustawa o grach hazardowych – nie odpowiadają cechom definicyjnym przyjętym w art. 1 pkt 3 Dyrektywy. Jak wynika z definicji normatywnej i z jej interpretacji w orzecznictwie TS UE, pojęcie to mieści w sobie regulacje odnoszące się wprost do wymaganych cech produktu. Nie można takiego charakteru przypisać normom regulującym zasady podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem określonego produktu, w szczególności wprowadzającym obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności (por. wyroki ETS z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie C-194/94 CIA Security International, pkt 25 oraz z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie C-267/03 Lindberg, pkt 59).

Z argumentacji skarżącej, popartej odwołaniem do orzecznictwa europejskiego wynika dążenie do zakwalifikowania kwestionowanych przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych jako "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W myśl art. 1 pkt 4 Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu.

Jako kluczowy argument w sprawie, mający potwierdzić zasadność argumentacji podanej w skardze, skarżąca powołuje orzecznictwo ETS, w szczególności wyrok w przytaczanej już wyżej sprawie Lindberg (C-267/03). W wyroku tym, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, została wyrażona następująca teza: "Przepisy krajowe, które zawierają zakaz urządzania gier losowych przy wykorzystaniu niektórych automatów do gier, mogą stanowić przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywą 94/10, o ile zostanie ustalone, że zakres spornego zakazu pozostawia jedynie miejsce na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, lub, w przeciwnym razie, jeśli zostanie ustalone, że zakaz ten może mieć istotny wpływ na skład, charakter lub sprzedaż wspomnianego produktu." (pkt 80). W ocenie sądu tezy wyrażone przez ETS (obecnie TS UE) w przytaczanej sprawie nie mają odniesienia do kwestionowanych przez skarżącą przepisów ustawy o grach hazardowych. Należy zwrócić uwagę, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do produktu (automatów do gier). Zakres regulacji jest więc zasadniczo odmienny.

Choć argument ten nie był bezpośrednio podniesiony w skardze, to należy zauważyć, że kwestia regulacji krajowych wprowadzających ograniczenia w zakresie urządzania gier na automatach była przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 26 października 2006 r. (C-65/05; Komisja przeciwko Grecji). Jedna z tez tego orzeczenia brzmi: "Ustawowe przepisy krajowe zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe, oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48" (pkt 61). Pełnomocnik skarżącej przywołuje ten wyrok jako uzasadnienie zarzutu naruszenia swobody przepływu towarów, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Ponadto powołuje się na wyrok z 4 czerwca 2009 r. (sprawa C-109/08; Komisja p. Grecji), stanowiący niejako konsekwencję wyroku z 2006 r., jako że w sprawie tej chodziło o nałożenia na Grecję sankcji za brak przyjęcia środków wymaganych do wykonania wyroku w sprawie C-65/05.

Należy stwierdzić, że przytaczany wyrok TS UE nie może znaleźć odniesienia do badanej sprawy, z uwagi na odmienności stanu prawnego. Oceniane przez Trybunał przepisy greckie miały znacznie szerszy zasięg, gdyż dotyczyły wszystkich gier (elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych) nie zaś tylko gier hazardowych, tak jak polskie (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych). Ponadto przepisy greckie wprowadzały zakaz gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, nie zaś jedynie ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym zakresie, tak jak regulacje polskie. Nie da się wreszcie obronić twierdzenia, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach (poza kasynami gier), skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych).

Nie można bezkrytycznie przenosić tez wyrażonych przez TS UE w odniesieniu do ram prawnych konkretnej sprawy na kanwę innej sprawy, która zawiera elementy przesądzające o jej odmienności. Taka argumentacja wypaczałaby istotę roli orzeczeń Trybunału jako instrumentu zapewniającego jednolitą wykładnię prawa unijnego.

W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z 23.06.2010, I SA/Bk 157/10; w Olsztynie z 26.08.2010, II SA/Ol 650/10; w Warszawie z 15.07.2010 r., VI SA/Wa 737/10; we Wrocławiu, III SA/Wr 291/10).

W następstwie powyższych ustaleń za bezzasadne muszą być uznane argumenty dotyczące naruszenia art. 2, art. 7 i art. 91 Konstytucji, zarzuty te były bowiem bezpośrednią konsekwencją zarzutu naruszenia prawa unijnego poprzez naruszenie omawianego obowiązku notyfikacji.

Konsekwencją powyższych argumentów musi być nieuwzględnienie przez sąd wniosków pełnomocnika skarżącej o skierowanie do TS UE pytań prejudycjalnych odnośnie oceny art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych pod kątem wymogów notyfikacji i skutków jej braku. Jak wywiedziono wyżej, sąd nie podziela zastrzeżeń co do naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów ustawy hazardowej, w związku z tym nie widzi potrzeby kierowania pytania prejudycjalnego. Należy przy tym podkreślić, że wniosek w tym zakresie nie jest wiążący, ani dla sądu niższej instancji (jak w badanym przypadku), ani dla sądu którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobligowanego do uruchamiania procedury prejudycjalnej w razie stwierdzenia takiej konieczności (art. 267 TfUE). Obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów prawa unijnego przez sądy oznacza także konieczność rozważania ewentualnych kolizji pomiędzy prawem krajowym a unijnym i dążenia do samodzielnego znalezienia rozwiązania, w ramach dopuszczalnych metod wykładni. W związku z tym sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do skierowania pytań prejudycjalnych.

Z analogicznych względów sąd nie znajduje podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania zgodności art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych z art. 91 i art. 9 Konstytucji w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego. W sytuacji, gdy sąd nie podziela zastrzeżeń co do zgodności wspomnianych przepisów z prawem międzynarodowym (prawem UE), nie ma podstaw do kierowania wniosku do TK.

Druga grupa zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej zmierza do wykazania, że przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie dotyczącym zmiany ostatecznych zezwoleń na urządzanie gier na automatach naruszają fundamentalne swobody wspólnego rynku: swobodę przepływu towarów, świadczenia usług oraz przedsiębiorczości.

W ocenie pełnomocnika skarżącej swoboda przepływu towarów została naruszona przez przepisy ustawy o grach hazardowych albowiem zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych faktycznie jest równoważny z zakazem importu tychże automatów na terytorium RP. Teoretycznie sam przepływ towarów w tym zakresie mógłby mieć miejsce jednakże w obliczu zakazu prowadzenia działalności jest to bezcelowe. Dla uzasadnienia tej tezy pełnomocnik powołuje się na jedną z tez przywołanego wcześniej wyroku ETS w sprawie C-65/05: "Zakaz przez państwo członkowskie instalowania wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 28 WE, i to nawet jeśli przepis ten nie zakazuje przywozu wskazanych w niej produktów ani wprowadzenia ich na rynek.

Taki przepis krajowy może być uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona moralności, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeśli jest proporcjonalny do realizowanych w ten sposób celów. Zatem przepis ten nie jest uzasadniony, jeśli władze krajowe mogą nie tylko zastosować środki bardziej odpowiednie i mniej restrykcyjne dla swobodnego przepływu towarów, lecz również zapewnić ich prawidłowe i skuteczne zastosowanie lub wykonanie dla osiągnięcia realizowanego celu."

Odnosząc się do przedstawionego argumentu należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, iż tezy wyroku ETS w sprawie C-65/05 nie mogą znaleźć odniesienia bezpośrednio do sprawy będącej przedmiotem oceny ze względu na odmienność stanów prawnych. Cytując za wyrokiem w sprawie C-65/05 zakwestionowane przez Trybunał przepisy greckie należy podkreślić bardzo szeroki ich zasięg obejmujący gry mechaniczne, elektryczne, elektromechaniczne, elektroniczne, rekreacyjne gry zręcznościowe, a nawet gry w karty. Polskie przepisy obejmują w badanym zakresie tylko gry hazardowe (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych).

Ustawa grecka zabraniała użytkowanie wspomnianych gier (poza ostatnią kategorią), w tym komputerów, w miejscach publicznych, takich jak hotele, kawiarnie, pomieszczenia stowarzyszeń użyteczności publicznej wszelkiego rodzaju oraz we wszelkich innych miejscach publicznych i prywatnych. Ponadto ustawa zabraniała również instalowanie tych gier. Zakaz obejmował również użytkowania gier na komputerach w miejscach świadczenia usług internetowych.

W tym kontekście zdecydowane nadużycie argumentacji stanowi twierdzenie skarżącej, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach, skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), a po tym czasie taka działalność będzie mogła być prowadzona w kasynach gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej polski ustawodawca nie wprowadził zakazu organizowania gier na automatach, lecz ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym sektorze, podyktowane koniecznością zapewnienia szerszej kontroli państwa w związku z negatywnym wpływem hazardu na społeczeństwo oraz znaczną ilością zjawisk patologicznych i nadużyć podatkowych, jakie pojawiały się w omawianym sektorze. Zjawiska te budziły żywe zainteresowanie społeczeństwa i mediów, są więc powszechnie znane i nie wymagają przeprowadzania szczegółowych analiz w celu ich udowodnienia.

Dodatkowo sam Trybunał w cytowanym wyroku podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału (zob. wyrok w sprawie C-65/05, pkt 31 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C-366/04 Schwarz, Zb. Orz. 2005, str. I-10139, pkt 30).

Dyrektor Izby Celnej trafnie powołuje się na dokumenty UE o charakterze soft law – w szczególności rezolucję Parlamentu Europejskiego nr 2008/2215 (INI) z 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych on line. W dokumencie tym podkreślono prawo państw członkowskich poddania rynków gier hazardowych szczególnej regulacji i kontroli z uwagi na negatywne skutki uboczne hazardu i pojawiające się przy tej okazji zjawiska patologiczne. Trafnym jest także odwołanie się do opinii rzecznika generalnego w sprawie C-258/08, w której również zwraca się uwagę na negatywne zjawiska związane z uprawianiem hazardu i związaną z tym konieczność ścisłej reglamentacji działalności gospodarczej w tym sektorze.

Stanowisko organów UE wskazuje na konieczność poszukiwania w regulacjach krajowych dotyczących działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu "złotego środka" pomiędzy wymogami zapewnienia wolnego rynku, oraz koniecznością ścisłej kontroli tej działalności z uwagi na pewne negatywne zjawiska z nią związane. W ocenie sądu kwestionowana przez skarżącą w badanej sprawie regulacja krajowa mieści się w tych ramach – daje bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze hazardu, choć poddaje ją ścisłej kontroli.

Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w skardze należy stwierdzić, iż teza, jakoby ustawa o grach hazardowych prowadziła do faktycznego zakazu importu automatów do gier stanowi nadużycie argumentacji. Po upływie okresu przejściowego, w którym będzie można kontynuować działalność w omawianym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. działalność taką będzie można wykonywać tylko w kasynach gry. Nie można w związku z tym potencjalnie wykluczyć zmniejszenia ilości importowanych automatów do gry. Prawdopodobnie zmniejszy się bowiem liczba podmiotów organizujących gry na automatach z uwagi na surowe warunki uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna. Zjawisko takie, jeśli wystąpi, musi być ocenione jako skutek uboczny regulacji, legitymizowanej względami ochrony porządku publicznego i moralności publicznej. Ewentualne niedogodności dla importerów urządzeń tego typu nie mogą być uznane za naruszające nakaz proporcjonalności ograniczeń swobody przepływu towarów.

Przy tego typu argumentacji jak podniesiona w skardze każdego rodzaju ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej musiałoby zostać uznane za naruszenie wspólnotowej swobody. Dla przykładu – konieczność uzyskania zezwolenia (licencji) na świadczenie usług w zakresie transportu drogowego może wpływać na liczbę sprowadzanych do Polski środków transportu z innych państw UE, gdyby bowiem nie było zaostrzonych warunków prowadzenia działalności w tym zakresie, mogłaby ją prowadzić znacznie większa liczba podmiotów, co automatycznie zwiększyłoby popyt na środki transportu. Tego typu argumentacja jest oczywistym nadużyciem i prowadzi do wypaczenia ratio legis regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Twierdzenie o naruszeniu przez ustawę o grach hazardowych unijnych swobód świadczenia usług i przedsiębiorczości skarżąca opiera na podobnych argumentach, jak w przypadku zarzutu naruszenia swobody przepływu towarów. Skarżąca wysuwa tezę, jakoby z powodu arbitralnego pozbawienia jej możliwości prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach na niskich wygranych nie będzie mogła współpracować ze swoimi dotychczasowymi partnerami handlowymi zaś przedsiębiorcy z innych Państw Członkowskich odczują skutek w postaci niemożności prowadzenia jakiejkolwiek działalności handlowej ze Skarżącą oraz pozostałymi podmiotami krajowymi w dotychczasowym zakresie.

Odpowiedź na powyższe twierdzenia stanowi argumentacja podobna do tej, którą oddalono wyżej zarzut naruszenia swobody przepływu towarów. Twierdzenia skarżącej stanowią nadużycie argumentacji, ewentualne utrudnienia nie mogą świadczyć o naruszeniu proporcjonalności ograniczeń. Producenci z innych państw mogą przecież zbywać automaty podmiotom, które będą prowadzić działalność w tym zakresie w kasynach. Ponadto należy zauważyć, że krajowa regulacja chroni interesy w toku, umożliwiając prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia zezwoleń, a zatem daje czas na dostosowanie się do nowych reguł gry.

Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie TS UE (wcześniej ETS) z jednej strony podkreśla się, iż przepisy Traktatu nakładają obowiązek zniesienia ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług, a za takie ograniczenia muszą być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód (zob. wyroki z dnia 15 .01.2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. 2002, s. I-305, pkt 22, oraz z dnia 30.03.2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. str. I-2941, pkt 31). Z drugiej jednak strony Trybunał zwraca uwagę, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia (wyrok z dnia 4.07.2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Zb. Orz. 2000, s. I-5123, pkt 57).

W ocenie sądu orzekającego w badanej sprawie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. spełnia powyższy test – wprowadzane ograniczenia mają takie same odniesienie w stosunku do podmiotów krajowych, jak i pochodzących z innych państw UE, jak wykazano wyżej – są podyktowane koniecznością ochrony porządku publicznego i moralności publicznej (wymóg ścisłej kontroli działalności w zakresie usług hazardowych), mają charakter proporcjonalny – są adekwatne dla ochrony wspomnianych wartości i nie wykraczają poza to, co w danych okolicznościach jest konieczne.

Wychodząc poza kwestie bezpośrednio podnoszone w zarzutach skargi i oceniając sprawę z punktu widzenia podstawowych zasad porządku prawnego Unii Europejskiej należy wskazać, iż w przypadku kwestionowanej przez skarżącą krajowej regulacji prawnej istota problemu sprowadza się do ustalenia właściwej relacji pomiędzy koniecznością elastyczności ustawodawstwa w dziedzinie prawa gospodarczego, a wymogami interesów indywidualnych przedsiębiorców, zainteresowanych stabilnością regulacji prawnej i ochroną nabytych wcześniej praw. Analiza orzecznictwa sądów wspólnotowych wskazuje, że z jednej strony wskazują one na konieczność zapewnienia organom prawotwórczym odpowiedniego luzu decyzyjnego, z drugiej jednakże – podkreślają wartość zasady bezpieczeństwa prawnego, z której płynie konieczność uwzględniania ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej oraz ochrony słusznie nabytych praw (vested rights, droits aquis, wohlerworbene Rechte).

W świetle poglądów orzecznictwa, ponieważ organy stanowiące prawo dysponują pewnym luzem decyzyjnym w zakresie wyboru środków koniecznych dla realizacji założonych kierunków polityki, uczestnicy obrotu gospodarczego nie mogą opierać swojego zaufania na zachowaniu istniejącej, korzystnej dla nich sytuacji, która może zostać zmieniona decyzjami podejmowanymi przez te organy w ramach przyznanego im luzu decyzyjnego. (wyroki ETS w sprawach Faust; 52/81, wyr. z 28.10.1982r., Zb. Orz. 1982, s. 3745; pkt 27; Crispoltoni, połączone sprawy C-133/93, C-300/93 i C-362/93, wyr. z 5.10.1994r., Zb. Orz. 1994, s. 4863, pkt 57; Republika Francuska i Irlandia v. Komisja, połączone sprawy C-296/93 i C-307/93, wyr. z 29.2.1996r.; Zb. Orz. 1996, s. I-795; pkt 59 oraz wyrok Sądu I instancji w sprawie T.Port, T-52/99; wyr. z 20.3.2001r.; Zb. Orz. 2001, s. II-981; pkt 94). Z racji tego, że organy stanowiące prawo muszą uwzględniać w swej działalności bardzo szerokie spektrum rozmaitych, rozbieżnych często interesów, dysponują, w ocenie sądów wspólnotowych, szerokim zakresem luzu decyzyjnego. Z tego względu podważenie regulacji z powodu oparcia jej na błędnych przesłankach i naruszenia w ten sposób uzasadnionych oczekiwań przedsiębiorców co do niezmienności sytuacji prawnej, wchodzi w grę tylko w razie wykazania, że kwestionowana regulacja jest obarczona oczywistym błędem lub że została wydana z wyraźnym przekroczeniem przyznanego zakresu uznania (wyrok ETS z 25.1.1979r. w sprawie Racke, 98/78; Zb. Orz. 1979, s. 69; pkt 5, oraz z 13.11.1990r. w sprawie FEDESA, 331/88; Zb. Orz. 1990, s. I-4023; pkt 8-10).

W ocenie sądu orzekającego w badanej sprawie nie doszło do naruszenia fundamentalnych zasad prawa europejskiego przez naruszenie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem przedsiębiorców prowadzących dotychczas działalność w omawianym sektorze. Dodatkowym argumentem za takim stwierdzeniem jest fakt umożliwienia przedsiębiorcom korzystania z zezwoleń wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, do czasu ich wygaśnięcia. Takie rozwiązanie zapewnia należytą ochronę "interesów w toku".

W konkluzji należy stwierdzić, iż sąd nie podziela podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co do sprzeczności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych ze swobodami gospodarczymi ustanowionymi w TfUE.

W konsekwencji skoro sąd nie podzielił zarzutów naruszenia podstawowych swobód wspólnego rynku, przez wzgląd na analogiczne argumenty jak podane wyżej w odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów, związanych z notyfikacją, sąd nie dostrzega potrzeby kierowania pytania prejudycjalnego do TS UE.

Istotą trzeciej grupy zarzutów podniesionych przez skarżącą jest dążenie do wykazania, że stosowane w sprawie przez organy celne przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają szereg szczegółowych zasad konstytucyjnych, których źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca podnosi w szczególności zarzuty naruszenia ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku oraz braku odpowiedniej vacatio legis.

Zarzuty te należy uznać za chybione w świetle art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym że zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Nie doszło zatem w tym zakresie do pozbawienia praw nabytych wynikających z zezwoleń udzielonych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego.

Skarżąca próbuje uzasadnić swoje zarzuty poprzez stwierdzenie, że ustawodawca pozbawił podmioty posiadające zezwolenia możliwości ich zmiany, co było dopuszczalne w poprzednim stanie prawnym. Oznacza to jej zdaniem niezgodną z wymogami konstytucyjnymi zmianę reguł gry.

Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. ogranicza w istotny sposób możliwość zmiany zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie ustawy z 2009 r.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Argumentacja spółki upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego – konieczności zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze.

Jako kontrargument w stosunku do przywołanych przez skarżącą tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na temat wskazanych zasad, należy podnieść, iż TK wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał swobodę (oczywiście ograniczoną wymogami konstytucyjnymi) ustawodawcy w realizowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej, dążącego do tworzenia prawa lepiej odpowiadającego aktualnym potrzebom i uwarunkowaniom. Ponadto zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania nie mają charakteru absolutnego i nie wykluczają stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, gdy zachodzi potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana tylko na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności (por. wyroki TK z 22.6.1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100 oraz z 20.12.1999 r., K. 4/99, OTK 1999/7/165). TK zwraca także uwagę, iż ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. orzeczenia TK z 18.01.2000, K. 18/99, OTK 2000/1/1; z 19.03.2001, K. 32/00, OTK 2001/3/50; z 7.05.2001, K. 19/00, OTK 2001/4/82; z 10.04.2006, SK. 30/04, OTK-A 2006/4/42). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (por. wyr. TK z 07.02.2001 r., K. 27/00, OTK 2001/2/29).

Ponadto z orzecznictwa TK wynika, że nie każda korzystna dla jednostki sytuacja prawna korzysta z ochrony jako prawo podmiotowe czy przynajmniej jego ekspektatywa. Zwrócił na to uwagę TK w wyroku w sprawie K. 45/01 (wyr. z 25.06.2002, OTK-A 2002/4/46): "Jak wspomniano wyżej zasada ochrony praw nabytych znajduje zastosowanie do praw podmiotowych. Aby można było mówić o prawie podmiotowym, normy prawne muszą jednoznacznie określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa". Co szczególnie istotne, w przypadku ekspektatyw Trybunał stoi na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. orz. TK z 11.02.1992 r., K. 14/91, OTK 1992/1/7; z 22.6.1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100; z 24.10.2000 r., SK. 7/00, OTK 2000/7/256; z 30.03.2005 r., K. 19/02, OTK-A 2005/3/28; z 17.10.2005 r., K. 6/04, OTK-A 2005/9/100).

W kontekście wyżej przedstawionych poglądów Trybunału na istotę zasady ochrony prawa nabytych argumenty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. Sama potencjalna możliwość zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienia wynikająca z regulacji proceduralnych nie może być traktowana jako podlegająca ochronie ekspektatywa. Jak zwrócił uwagę TK w wyroku z 8.11.2005 r. (sygn. SK. 25/02): "Jeżeli nabycie prawa następuje etapami, a jeden z elementów stanu faktycznego prowadzących do jego nabycia już się urzeczywistnił, nie oznacza to jeszcze, że w każdej takiej sytuacji istnieje ekspektatywa w prawnym znaczeniu tego słowa. Trafnie wskazuje się, że niezbędne jest odróżnienie ekspektatywy prawnej od czysto faktycznej nadziei czy też szansy, perspektywy nabycia (powstania) prawa podmiotowego" .

Idąc tropem argumentacji skarżącej należałoby dojść do kuriozalnego wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałaby istnienie nie dającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd nie podziela podniesionych w skardze argumentów co do niezgodności z konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim wprowadzają ograniczenia dopuszczalności zmian zezwoleń na prowadzenie działalności udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego.

W związku z powyższym nie ma podstaw do wystąpienia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie.

Skarżąca podkreśla, że z brakiem ochrony praw nabytych bezpośrednio związany jest problem braku wprowadzenia odpowiedniego długiej vacatio legis. W związku z wprowadzeniem stanu prawnego zmieniającego w sposób tak diametralny sytuację prawną skarżącej nie zachowano odpowiednio długiego okresu dostosowawczego – podmioty, których sytuacja prawna została zamieniona nową ustawą o grach hazardowych miały zaledwie miesiąc na dostosowanie się do nowego stanu prawnego.

Sąd nie podziela również i tego zarzutu. Zgodnie z art. 145 ustawy o grach hazardowych weszła ona w życie (z wyjątkiem kilku przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie) pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w Dzienniku Ustaw noszącym datę 30 listopada 2009 r., zatem weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W tej sytuacji zachowany został zasadniczy, minimalny okres vacatio legis, wynoszący co najmniej 14 dni (art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95).

Zasadnie skarżąca zwraca uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny posługuje się pojęciem "odpowiedniego" vacatio legis, co oznacza, że okres 14-dniowy może w pewnych przypadkach być uznany za niewystarczający. W ocenie sądu w badanej sprawie należy uwzględnić nie tylko formalny okres vacatio legis, ale również przepisy przejściowe, które umożliwiły przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podstawie zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie ustawy z 2009 r., kontynuowanie działalności aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń. W tej sytuacji zmiana reguł prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiła w sposób "ewolucyjny", pozwalający na dostosowanie się do nowych regulacji i gwarantujący zachowanie dotychczasowych reguł na czas ustalony ostatecznymi decyzjami udzielającymi zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej.

W konkluzji: przy uwzględnieniu całokształtu regulacji przepisów przejściowych i końcowych nie można postawić zarzutu naruszenia przez ustawodawcę nakazu ustanowienie odpowiedniej vacatio legis przy wprowadzaniu ustawy o grach hazardowych.

Czwarty zarzut opiera się na twierdzeniu, że przepisy ustawy o grach hazardowych, mające zastosowanie w sprawie naruszają konstytucyjna wolność działalności gospodarczej, poprzez wprowadzanie nieproporcjonalnych do zamierzonego celu ograniczeń tej wolności. Zarzut ten uzasadniają zdaniem skarżącej następujące argumenty: po pierwsze nie wskazano precyzyjnie celów i skutków wprowadzonych ograniczeń dla gier na automatach o niskich wygranych. Po drugie nie uzasadniono konieczności wprowadzenia przedmiotowych zmian z punktu widzenia interesu publicznego. Po trzecie nawet gdyby stwierdzić, że ustawodawca wprowadził przedmiotowe ograniczenia w celu zminimalizowania zjawiska uzależnień od hazardu oraz zjawiska tak zwanej szarej strefy, należy stwierdzić, że w braku jakichkolwiek aktualnych badań, jest to działanie nieproporcjonalne zwłaszcza w świetle utraty źródła dochodu przez ogromną liczbę osób związanych z branżą hazardową.

Oceniając powyższe zarzuty należy stwierdzić, że mają one dość ogólnikowy charakter i pozostają w sprzeczności z obiektywnymi faktami, ustalonymi na podstawie analizy prac parlamentarnych nad ustawą. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącą, projektodawca ustawy szczegółowo wskazał cele i skutki wprowadzanych ograniczeń i uzasadnił konieczność wprowadzanych zmian z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazuje na to lektura następujących fragmentów projektu ustawy (druk sejmowy nr 2481): "Projekt ustawy o grach hazardowych został opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych. (...) Opracowanie nowego aktu normatywnego jest elementem koniecznym do naprawy obecnego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. (...) Uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu. (...) Problemy osobiste będące następstwem hazardu przynoszą uszczerbek na zdrowiu psychicznym (depresje), skutkują wyalienowaniem społecznym uzależnionych osób, współuzależnieniem bliskich, kosztami finansowymi (zadłużeniem, bankructwem, utratą dochodów). Koszty społeczne i ekonomiczne tego uzależnienia ponoszą nie tylko rodziny hazardzistów czy ich pracodawcy, ale całe społeczeństwo. Państwo nie może pozostać obojętne wobec zagrożeń wypływających z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia od niego swoich obywateli. Zagrożenie to jest na tyle wysokie, że niezbędne jest podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży.

Do podstawowych, systemowych zmian zaproponowanych w niniejszym projekcie należy zaliczyć:

1) zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu, w tym:

a) odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementem losowości poza kasynami gry. W okresie od dnia wejścia ustawy w życie do czasu wygaśnięcia zezwoleń na urządzanie gier w salonach gier i gier na automatach o niskich wygranych nastąpi częściowa relokalizacja automatów z punktów gier na automatach o niskich wygranych i salonów gier do kasyn gry. Nowe zezwolenia na salony gier na automatach i punkty automatów o niskich wygranych nie będą wydawane, (...)".

Zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej w kontekście nieproporcjonalności wprowadzanych ograniczeń należy uznać za nieuzasadniony z podobnych względów jak zarzuty naruszenia unijnych swobód gospodarczych: niewątpliwie ustawa o grach hazardowych ogranicza wolność działalności gospodarczej w omawianym sektorze, czyni to jednak z uzasadnionej potrzeby ochrony interesu publicznego (ochrona porządku publicznego i moralności publicznej). Sąd nie podziela również zastrzeżeń co do braku proporcji (w ścisłym ujęciu) pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem, a wymogami ochrony interesu publicznego.

Kontrola wyboru przez ustawodawcę właściwego środka realizacji założonego celu jest ograniczona ze względu na zasadę trójpodziału władz, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Trybunał podkreślał, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój jest oparty na zasadzie podziału władz, ustawodawca dysponuje względną swobodą przy określaniu celów bieżącej polityki społeczno-gospodarczej, jak również przy wyborze środków, które te cele będą realizować. Swoboda ta ma jednak charakter względny, gdyż jej granice wyznaczają podstawowe zasady konstytucyjne na czele z zasadą państwa prawnego i płynącymi z niej dyrektywami szczegółowymi. Celowość i trafność rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę pozostaje generalnie poza zakresem kompetencji sądownictwa konstytucyjnego, jednakże TK musi interweniować we wszystkich tych przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stanie się naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych takich jak zasada państwa prawnego i wynikająca z niej ochrona zaufania jednostki do państwa (por. m.in. orzeczenia i wyroki TK z 24.05.1994 r., sygn. K. 1/94; z 12.01.1995 r., sygn. K. 12/94; z 26.4.1995 r., sygn. K. 11/94; z 9.1.1996 r., sygn. K. 18/95; z 25.11.1997 r., sygn. K. 26/97; z 8.4.1998 r., sygn. K. 10/97; z 22.06.1999 r., sygn. K. 5/99; z 12.09.2000 r., sygn. K. 1/00; z 25.04.2001 r., sygn. K. 13/01; z 22.06.2002 r., sygn. K. 45/01).

Istotne jest przy tym istnienie domniemania na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, co podkreślał TK m.in. w orzeczeniu w sprawie K. 1/94: "Swoboda władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i Konstytucją."

Z powyższego wynika, że wybór odpowiedniego środka realizacji założonych przez prawodawcę celów ma charakter polityczny i kontrola w tym zakresie sprowadzać się może do wskazywania ewentualnych wyraźnych dysproporcji pomiędzy celem a środkiem. W ocenie sądu, w badanej sprawie takiej jednoznacznej dysproporcji stwierdzić się nie da. Świadczenie usług w zakresie udostępniania automatów do gier wyłącznie w kasynach zapewnia niewątpliwie znacznie szerszą możliwość kontroli, niż w przypadku prowadzenia działalności w tym zakresie na dotychczasowych zasadach. Zarzut dysproporcji jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wykazano wyżej, ustawodawca zapewnił należytą ochronę podmiotom prowadzącym działalność na dotychczasowych zasadach, poprzez możliwość jej kontynuacji aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń.

Wobec niezasadności zarzutu naruszenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, nie ma podstaw do kierowania przez sąd pytania do Trybunału Konstytucyjnego, z analogicznych przyczyn, jak w odniesieniu do wcześniej przedstawionych zarzutów.

Piątą grupę stanowią zarzuty związane z naruszeniem trybu ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy o grach hazardowych z 2009 r. W ocenie skarżącej ustawodawca naruszył art. 123 ust. 1 Konstytucji poprzez niedozwolone zastosowanie trybu ustawodawczego w zakresie projektu pilnego. Tempo prac parlamentarnych naruszało określone w przepisach Regulaminu Sejmu terminy przewidziane na czas trwania poszczególnych etapów prac, przy czym brak było podstaw do procesowania w trybie pilnym. Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie art. 1 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez niezapewnienie możliwości konsultacji społecznych przy pracach nad projektem ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 123 Konstytucji należy stwierdzić po pierwsze, że analiza prac parlamentarnych (w tym stenogramów z posiedzeń Sejmu) wskazuje na to, że projekt ustawy o grach hazardowych nie był rozpatrywany jako pilny, lecz zastosowano inną podstawę prawną przyspieszonych prac parlamentarnych: art. 51 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tym przepisem Sejm w szczególnie uzasadnionych wypadkach może skrócić postępowanie z projektami ustaw oraz uchwał przez:

1) przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu,

2) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania projektu do komisji,

3) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji.

Po drugie zastrzeżenia skarżącej dotyczą faktu, iż art. 123 Konstytucji zakazuje stosowania trybu pilnego w stosunku m.in. do ustaw podatkowych i kodeksów. Rzeczywiście ustawa o grach hazardowych zawierała przepisy podatkowe i wprowadzające zmiany w kodeksach, jednakże przepisy te nie były podstawą decyzji objętej kontrolą w niniejszym postępowaniu. Ewentualne naruszenia procedury ustawodawczej w tym względzie nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny musi ograniczyć się do przedmiotu swojej kontroli, co obejmuje konkretne podstawy prawne decyzji, a nie całość ustawy.

W zakresie zarzutu naruszenia trybu konsultacji społecznych przy pracach nad projektem ustawy należy stwierdzić, iż proces taki formalnie był przeprowadzony, choć wątpliwości może budzić jego skuteczność. W uzasadnieniu projektu ustawy (s. 60 druku sejmowego) znajduje się informacja, że w ramach konsultacji społecznych założenia do projektu ustawy były konsultowane z szeregiem wymienionych tam podmiotów zainteresowanych ze względu na przedmiot regulacji. Na stronach internetowej wersji Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów (www.mofnet.pl) znajdują się dokumenty potwierdzające ten fakt, w tym pisemne odpowiedzi niektórych z tych podmiotów (m.in. Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Promocji Odpowiedzialnej Gry, Stowarzyszenia Producentów i Pracowników Firm Bukmacherskich). Wątpliwości budzi natomiast nader krótki czas tych konsultacji, na co zwracano uwagę w ww. pismach.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wątpliwości związane z jakością procesu konsultacji społecznych projektu ustawy o grach hazardowych nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności przedmiotu niniejszego postępowania, czyli decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...] r.

Skarżąca dla wzmocnienia siły swojej argumentacji powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. akt: K 24/02, dotyczącej tzw. ustawy warszawskiej, w którym Trybunał stwierdził m.in. iż jeżeli prawo przewiduje w danym przypadku określone formy udziału obywateli w procesach podejmowania decyzji politycznych, to organy państwowe nie mogą naruszać istoty zagwarantowanych uprawnień. Fragment przytoczony w piśmie procesowym nie oddaje jednak istoty stanowiska TK w kwestii zachowania trybu konsultacji społecznych przy opracowywaniu projektów aktów prawnych. Szczególnie istotny jest następujący fragment uzasadnienia przytaczanego wyroku:

"W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego wady konsultacji nad przygotowywana ustawa nie naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady dialogu społecznego w stopniu pozwalającym na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy. Konsekwencje wymienionych klauzul generalnych dla postępowania ustawodawczego należy ustalać mając na względzie szczególną pozycję ustrojową ustawodawcy wynikającą z art. 10 ust. 2 Konstytucji oraz konieczność zachowania właściwych proporcji między demokracją bezpośrednią a pośrednią. Trybunał Konstytucyjny nie powinien wkraczać w prawa parlamentu w dziedzinie przysługującej mu swobody ustawodawczej, jeżeli nie nastąpią dostatecznie ważkie i udowodnione naruszenia określonych w prawie reguł postępowania świadczące o przekroczeniu granic swobody ustawodawczej.

Trybunał podkreśla z naciskiem, że w systemie ustrojowym państwa musi istnieć należne miejsce dla woli mieszkańców znajdującej wyraz w przeprowadzonych konsultacjach społecznych. W demokratycznym państwie prawnym nie można jednak wiązać konsekwencji prawnych z wadami praktyki w dziedzinie konsultacji, jeżeli prawo nie tworzy jednoznacznego standardu wymagań, jakie mają być spełnione w tym zakresie."

Należy zwrócić uwagę, że w badanej sprawie nie było skonkretyzowanej podstawy prawnej bezwzględnego przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazane przez nią przepisy konstytucyjne mają zbyt ogólny charakter, aby same w sobie, bez skonkretyzowanej podstawy ustawowej, taki bezwzględny obowiązek nakładały. Ponadto analiza upublicznionych dokumentów wskazuje, że takie konsultacje były prowadzone. Natomiast sama jakość tej procedury nie może stanowić argumentu podważającego domniemanie zgodności ustawy z prawem. Jest to kwestia odpowiedniej polityki stanowienia prawa, a nie naruszenia prawnych zasad tej procedury.

Z powyższych przyczyn podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia procedury ustawodawczej nie mogą być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Szóstą grupę zarzutów, wymagających oceny ze strony sądu, stanowią argumenty naruszenia szeregu przepisów proceduralnych poprzez dopuszczenie się przez organy bezprawnej przewlekłości postępowania.

W tej kwestii należy stwierdzić, że zarzuty te nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż nie wpłynęłyby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, a tylko takie wady postępowania mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nawet potencjalne uznanie, że sprawa była rozpatrywana przez organy z uchybieniem ustawowych terminów załatwiania spraw określonych w Ordynacji podatkowej, i uchylenie z tego tytułu decyzji jako wadliwej, nie doprowadziłoby do zaistnienia sytuacji pożądanej przez stronę, tj. do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Stoi temu na przeszkodzie reguła intertemporalna wyrażona w art. 118 ustawy o grach hazardowych, nakazująca do postępowań nie zakończonych przed dniem w życie ustawy stosowanie ustawy nowej.

Szczegółowe rozpatrywanie przywołanego zarzutu jest zatem bezcelowe. Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu – w sprawie ze skargi na bezczynność organu, to jednak wymagałoby uprzedniego skorzystania przez skarżącą z przysługujących jej instrumentów prawnych zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej – ponaglenie do organu wyższego stopnia (art. 141 Ordynacji podatkowej).

Wobec powyższego na marginesie jedynie można zauważyć, że zarzut przewlekłości nie wydaje się uzasadniony. Znana z urzędu sądowi praktyka rozpatrywania wniosków o udzielenie czy zmianę zezwolenia wskazuje na to, że są to sprawy skomplikowane, wymagające dłuższego czasu rozpatrywania sprawy, a zatem zastosowanie winien mieć w nich raczej termin dwumiesięczny (art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej). Ponadto organ celny, zgodnie z wymogami prawa, wydał postanowienie o przedłużeniu postępowania, powołując się na obiektywne okoliczności. Wadą było zbyt lakoniczne uzasadnienie, ale nie czyni to samo w sobie wadliwym przedłużenia czasu rozpatrywania sprawy, tym bardziej, że w toku postępowania organ otrzymał informację z Prokuratury Apelacyjnej w B. o postępowaniu przygotowawczym związanym z wykorzystywanymi przez spółkę w jej działalności automatami do gier. Niewątpliwie organ miał obowiązek wyjaśnić te kwestie, będąc zobowiązanym do uwzględnienia nie tylko interesu strony, ale też interesu publicznego.

Z treści art. 134 p.p.s.a. płynie obowiązek sądu administracyjnego dokonania kompleksowej analizy legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W badanej sprawie Sąd wychodząc poza argumenty podniesione w skardze, nie dostrzegł także innych wad, które powinny skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.