Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 825/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 86, 107 § 3 oraz art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 36/17 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. II SA/Sz 36/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku, wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., dalej: ustawa o ochronie gruntów). Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Sąd I instancji wskazał, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Według Sądu I instancji, jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenia organu zostały dokonane na podstawie zgromadzonego i szczegółowo opisanego w decyzjach organów I i II instancji materiału dowodowego. Ustalenia te Sąd I instancji uznał za trafne. Skarżący ani w toku postępowania, ani przed sądem nie wylegitymował się decyzją o wyłączeniu gruntów, na których wydobywał torf z produkcji rolniczej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera również potwierdzenia, że skarżący kiedykolwiek składał wniosek o wydanie takiej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest skarżący jako osoba, która przez czynności faktyczne – wydobywanie torfu, pozbawiła grunty ich przeznaczenia na cele produkcji rolnej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze, że P. O. na niektórych działkach przeprowadzał prace rekultywacyjne, tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie do upraw rolnych i stawy rybne oraz nie odbierał działkom ich pierwotnego statusu.

Nie ma podstaw, by kwestionować prawidłowo ustaloną i wyliczoną przez organ, w oparciu o art. 12 ust. 7 ww. ustawy, należność z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi w dniu [...] sierpnia 2016 r. udostępniono akta postępowania, jednakże do dnia wydania decyzji przez organ II instancji strona skarżąca nie złożyła w sprawie żadnych dowodów uprawdopodabniających podnoszone twierdzenia zarówno co do osoby będącej sprawcą nielegalnego wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania jak i obszaru, na którym dokonano wyłączenia.

W skardze kasacyjnej P. O. (dalej: skarżący kasacyjnie), "nie zgadzając się" z orzeczeniem Sądu, podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 140 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z 6 ust. 1 pkt 3 art. ustawy - Prawo geologiczne i górnicze

- przez bezzasadne przyjęcie za decyzjami podlegającymi zaskarżeniu, że skarżący, jako przedsiębiorca, wydobywał na działkach gruntu nr [...] i [...] kopalinę pod postacią torfu w sytuacji, gdy przyjęto odmiennie od rzeczywistej woli, intencji i potrzeb gospodarczego wykorzystania własności realizowanych przez stronę, zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, by w rzeczywistości podejmował on czynności uzasadniające uznanie naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze i ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a dowody w sprawie zgromadzone nie przeczą stanowisku strony, w tym fakt wykonania prac restytucyjnych na całym obszarze realizowania robót o charakterze prac rolnych i pomocniczych, zaś z uwagi na stanowisko organu II instancji w przedmiocie stawianych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego nie uwzględniono powyższego jako okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

- rozstrzygnięcie w sprawie podjęto bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 86,107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc powinno skutkować uchyleniem wydanych decyzji albowiem wbrew przyjętym ustaleniom zawartym w uzasadnieniach do decyzji administracyjnych i wyroku Sądu I instancji strona nigdy nie uznała rzetelności wyliczenia powierzchni i ilości torfu wybranego ze złoża i to w sytuacji, gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, że w nieustalonej części torf wrócił do miejsca, z którego pochodził, stanowiąc wypełnienie porekultywacyjne powierzchni, na której uprzednio wydobycie miało miejsce, zaś opłaty za wyłączenie gruntów rolnych pochodzenia organicznego policzono od wielkości nieweryfikowalnych w toku czynności ustalonych przez geodetę, nie zaś osobę posiadającą wiedzę fachową o głębokości zalegania torfu w miejscach eksploatacji i to wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd o posiadaniu takich uprawnień przez biegłego wykonującego czynności w postępowaniu karnym, lecz nie w postępowaniu administracyjnym, przez co wyliczenia stanowiące podstawę decyzji administracyjnych i orzeczenia Sądu I instancji są dla strony w sposób oczywisty krzywdzące z uwagi na zobowiązaniowy charakter decyzji, a co za tym idzie wymagają weryfikacji na podstawie właściwych ustaleń, które możliwe są wyłącznie po przeprowadzeniu niewadliwego, i z udziałem strony, postępowania dowodowego przed organem I instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uznanie zasadności skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie wyroku Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy w granicach skargi.

2. obciążenie organu II Instancji kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji nie prowadził formalnie żadnych czynności dowodowych, a zwłaszcza nie zapewnił stronie możliwości uczestniczenia w czynnościach, które ze swej istoty stanowiły następnie podstawę do ustaleń faktycznych. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji powołują się na szereg ustaleń faktycznych, w tym w szczególności na prowadzone postępowanie dowodowe, na zapadłe wyroki sądowe, toczące się postępowania karne, dowody z zeznań świadków składających je w śledztwie, dowody z opinii biegłych i wyliczenia wynikające z treści tych opinii. To stanowisko powielone zostało przez Sąd I instancji, który stwierdzając, że do naruszenia procedury doszło, nie uznał by charakter naruszenia uzasadniał uwzględnienie wniosku strony i uchylenie decyzji celem ponownego niewadliwego gromadzenia i oceny dowodów.

Wskazać należy, że strona wraz z pełnomocnikiem w dniu [...] sierpnia 2016 r. stawiła się w siedzibie Starostwa [...] i zażądała okazania jej akt postępowania w niniejszej sprawie. Akta te okazano – dokonano ich fotokopii celem ustalenia jaki jest stan sprawy po wydaniu decyzji, i jakie dowody z dokumentów zostały zgromadzone i przedstawione stronie na potwierdzenie zasadności ustaleń faktycznych. Na postawie oglądu przedłożonych dokumentów stwierdza się, że w aktach niniejszego postępowania znajdowały się wyłącznie, poza decyzją administracyjną, której odwołanie dotyczy:

1. pismo z [...] lipca 2016 r. w sprawie [...] Starostwa Powiatowego [...] kierowane do Wójta Gminy [...] z prośbą o wskazanie, jakie przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego miały działki, których numery wyszczególniono w piśmie;

2. zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] z [...] lipca 2016 r. sygn. [...] o tym, że wymienione tam działki przeznaczone były do rolniczego użytkowania. Zawiera także stwierdzenie, że dla tego obszaru brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismo to jest odpowiedzią na pytanie Starostwa z pkt 1.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie zna źródła tak licznego materiału dowodowego, który przywołuje w decyzji organ II instancji, skoro nie znajdował się on w aktach postępowania, i co do którego strona miałaby mieć możliwość odniesienia się.

Z treści uzasadnienia do skarżonej decyzji organu I instancji, a następnie powielonych przez decyzję SKO i przywołanych jako dowód przez Sąd I instancji wynika, że postępowanie zostało wszczęte, że przeprowadzono w jego toku cały szereg czynności dowodowych, w tym powołano biegłego geodetę, uczestniczono w czynnościach wspólnie z biegłym i policją, widziano stronę przy czynnościach związanych z materią sprawy, dokonano szeregu ustaleń, ale w materiale dowodowym w tej sprawie dowodów tych na dzień zapoznania się strony i pełnomocnika w trybie art. 10 k.p.a. z materiałami nie było. Brak było również przywołanego pisma z [...] czerwca 2016 r. o tym, że stronom przysługuje prawo zapoznania się z aktami postępowania. Pismo takie i tak nie ma większego znaczenia w sprawie skoro w aktach – jako jedyne – znajdują się dokumenty wskazane wyżej w poz. 1 i 2, których daty powstania to lipiec 2016 r. Jeśli więc dowody te stanowiły uzupełnienie już zgromadzonego materiału dowodowego to strona powinna ponownie zostać powiadomiona o możliwościach zaznajomienia się z aktami zgodnie z art. 10 k.p.a. Nie uczyniwszy tego organ I instancji uchybił przepisom o prowadzeniu postępowania administracyjnego, a uchybienie to ma charakter rażącego zaniedbania. Organ II instancji, który nad zarzutem w tej części przeszedł niejako do porządku dziennego błędu nie dostrzegając, w rzeczywistości swoim autorytetem błąd procesowy zatwierdził. Natomiast mimo podnoszenia tego zarzutu w skardze kierowanej do WSA w Szczecinie, Sąd ten nie odniósł się do tej okoliczności w żaden sposób. Akta przedłożone stronie do zapoznania na etapie, kiedy może składać wnioski dowodowe, nie zawierały żadnego z dokumentów, który następnie tak licznie omówiono w decyzji organu I instancji, przywołano w decyzji organu II instancji i w wyroku WSA w Szczecinie. Taką ewidentną wadę dowodową uznaje się za mało istotną, mimo że stronie odebrano możliwość funkcjonowania procesowego w postępowaniu administracyjnym, które w konsekwencji wydaną decyzją niszczy go ekonomicznie. Trudno przyjąć, że strona nie byłaby zainteresowana czynnym udziałem w gromadzeniu i analizie dowodów, z treści których powstała krzywdząca ją decyzja administracyjna.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, materiał dowodowy, który przywołują decyzje i wyrok Sądu I instancji jest zlepkiem dowodów niewiadomo skąd pochodzących. Nie jest wiadomym, w jakich okolicznościach, bo poza sporem jest to, że brak w aktach postanowień dowodowych, co uznaje także Sąd I instancji w treści swojego wyroku, wykonano ekspertyzy, na podstawie których ustalono miąższość eksploatowanych powierzchni i czy pomiary wykonywane były przez osoby uprawnione posiadające wiedzę geologiczną czy tylko geodezyjną jak biegli, którzy w sprawie jakieś czynności wykonywali.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że w odwołaniu i w skardze wskazywał, że równolegle toczyło się przed tym samym organem postępowanie w sprawie sygn. [...], które bazowało w części na wskazanym w uzasadnieniu do skarżonej decyzji materiale dowodowym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, lektura uzasadnienia do decyzji wskazuje, że wydając skarżoną decyzję organ I instancji recypował w całości treść uzasadnienia do decyzji ze sprawy sygn. [...], do czego nie był uprawniony. Brak było w szczególności postanowienia wydanego w toku sprawy o zaliczeniu na poczet materiału dowodowego jakichkolwiek dowodów zgromadzonych w tamtym postępowaniu, a i tak tego rodzaju czynność wymagała ustosunkowania się do niej strony po zapoznaniu z tymi dowodami.

Sąd I instancji WSA za organami administracji przyjął całkowicie dowolnie i bez powołania się na dowody że w wyniku eksploatacji torfu doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 4 ha sklasyfikowanych jako łąki trwałe.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie prowadził żadnych ustaleń poza weryfikacją dowodów przywołanych w decyzjach. Gdyby przeprowadzono oględziny w miejscu objętym postępowaniem, to wynik tych czynności uniemożliwiał przyjęcie, że teren wyłączono z produkcji rolnej skoro zmian takich nie stwierdza się w chwili obecnej.

Według skarżącego kasacyjnie, zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy.

Według skarżącego kasacyjnie, sposób gromadzenia dowodów i ich ocena budzić musi oczywisty sprzeciw wobec uniemożliwienia stronie uczestniczenia w postępowaniu jej dotyczącym. Stanowisko zawarte w treści decyzji i w uzasadnieniu wyroku WSA nie może zostać uznane za zasadne, albowiem te liczne naruszenia prawa nie pozwalają przejść do porządku dziennego i do ustalenia, że dowody zgromadzono w sposób wystarczający dla przyjęcia odpowiedzialności finansowej strony.

W toku procedowania przez organy obu instancji nie przeprowadzono żadnych badań, które pozwoliłyby na uznanie, z jaką kopaliną w sprawie mamy do czynienia. Materiał na działkach określony został jako torf bez zakwalifikowania go na podstawie jakichkolwiek badań. Takich badań nie prowadzono, a więc nie przedstawiono dowodu na wyłączenie gruntów.

Także mapy w zasobach geodezyjnych nie wskazywały, na jakim obszarze, i z jaką miąższością mamy do czynienia, i z jaką kopaliną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe wskazywało na to, że skarżący od początku prowadzenia czynności w sprawie, nie negując faktu wykonywania robót ziemnych na tych działkach, negował to, że jego działalność narusza przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 3 co do definicji realizowanych robót. Skarżący wskazywał, że prowadzenie prac ziemnych na działkach spowodowane było dwiema niezależnie od siebie występującymi okolicznościami: realizowanymi pracami melioracyjnymi oraz wykonywaniem prac rolniczych pod działy specjalne rolnictwa – stawy rybne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została zatem oceniona według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.), jako przypisane bezpośrednio organowi administracji, nie mogły być uwzględnione, ponieważ w skardze kasacyjnej należy sformułować zarzuty wobec orzeczenia Sądu I instancji, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te zostały sformułowane nieprecyzyjnie, bowiem wskazane w nim przepisy k.p.a., których uchybienie zarzuca Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie, nie były stosowane przez ten Sąd. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, powinna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Obowiązek powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika z tego, że sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady własnych ustaleń faktycznych, a jedynie ocenia ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej, których działalność kontroluje.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.

Jeśli zatem organy ustaliły, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona okoliczność faktyczna, w tym przypadku fakt nielegalnego wydobycia przez skarżącego torfu, nie jest przez stronę kwestionowana, to w braku aktywności dowodowej zainteresowanej strony, co do zasady, nie miały obowiązku z urzędu poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie.

Fakt nielegalnego wydobywania torfu na przedmiotowych działkach potwierdził wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w S. z [...] stycznia 2016 r., sygn. [...] oraz operat geodety sporządzony w tym postępowaniu. Wizja w terenie obejmującym kompleks łąk organicznych w R. dokonana przez pracowników Starostwa w S. oraz Komendy Powiatowej Policji w S. w dniu [...] marca 2012 r. wykazała nielegalną eksploatację kredy jeziornej i torfu oraz zniszczenie urządzeń melioracji wodnej. W odniesieniu do tego terenu nie był udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., są zatem bezpodstawne. Sąd Rejonowy w Białogardzie, VII Zamiejscowy Wydział Karny w S., prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2016 r., sygn. [...] uznał P. O. za winnego popełnienia występku z art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze polegającego na tym, że w okresie od marca 2012 r. (dokładnej daty nie ustalono) do 4 listopada 2013 r. w R. gm. S., bez wymaganej koncesji wykonywała działalność w zakresie wydobywania torfu na działkach nr: [...], czym wyrządził poważną szkodę w środowisku i ukarał go karą grzywny. P. O. przyznał się do winy i dobrowolnie poddał się karze.

Zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji musiał uwzględnić w swoim orzekaniu skazujący wyrok karny, a co najistotniejsze nie mógł podważać ustaleń z niego wynikających w zakresie objętym sentencją tego wyroku. Istnienie takiego wyroku musi być odczytywane jako ograniczające także i same organy administracji w zakresie możliwego prowadzenia przez nie postępowania dowodowego oraz wywodzonych na jego podstawie ustaleń faktycznych. To bowiem, co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny w zakresie między innymi strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz czasu jego popełnienia, nie może być już odmiennie dowodzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Nie były uzasadnione i nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazane w petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew tym zarzutom, przedstawionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji odnosząc się do kwestii zupełności i poprawności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zasadnie stwierdził, że organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie w oparciu o bogaty i pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący, w zgodzie z zasadami wynikającymi z k.p.a (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo i obszernie ocenił prawidłowość zastosowania przez organy przepisów k.p.a. i przyjętych ustaleń faktycznych i ocenę tę podziela także Naczelny Sąd Administracyjny. W przedstawionych przez Sąd I instancji okolicznościach faktycznych, Sąd ten oddalając skargę, nie popełnił błędu przyjmując, że ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego pozwalała na niewadliwe ustalenie P. O. opłaty w kwocie [...] zł, stanowiącą dwukrotność należności w związku ze stwierdzeniem niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 4 ha, położonych w gminie S., obręb ewidencyjny R., sklasyfikowanych jako łąki trwałe. Decyzja Starosty S., orzekającego w tym zakresie jako organ I instancji, została wydana na podstawie art. 28 ust. w zw. z art. 5 ust. 1 oraz 12 ust. 7, 13 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.).

Zarówno SKO w K., jak i Sąd I instancji drobiazgowo wskazały w uzasadnieniu rozstrzygnięć jakie dowody i okoliczności przemawiały za ustaleniem, że zasadnie orzeczono o ustaleniu skarżącemu ww. opłaty w związku ze stwierdzeniem niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 4 ha, położonych w gminie S., obręb ewidencyjny R., sklasyfikowanych jako łąki trwałe.

Powyższych ustaleń nie podważa stanowisko skarżącego kasacyjnie przedstawione uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 8, że Sąd I instancji za decyzjami administracyjnymi przyjął całkowicie dowolnie i bez powołania się na dowody o tym świadczące, że wskutek eksploatacji torfu doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 4 ha, sklasyfikowanych jako łąki trwałe. Skarżący kasacyjnie podnosi, że gdyby przeprowadzono oględziny w miejscu objętym postępowaniem, to wynik tych czynności "uniemożliwiał przyjęcie, że teren wyłączono z produkcji rolnej skoro zmian takich nie odnotowuje się w chwili obecnej". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wizja w terenie obejmującym kompleks łąk organicznych w R. dokonana przez pracowników Starostwa w S. oraz Komendy Powiatowej Policji w S. w dniu [...] marca 2012 r. wykazała nielegalną eksploatację kredy jeziornej i torfu oraz zniszczenie urządzeń melioracji wodnej. W dniu [...] marca 2012 r. w trakcie, kiedy pracownik Starostwa Powiatowego w S. wskazywała uprawnionemu godecie w terenie miejsce nielegalnego wydobycia torfu, odbywała się wywóz urobku. Jadący z urobkiem traktor udokumentowano na fotografiach.

Podkreślić także trzeba, że wskazany wcześniej wyrok Sądu Rejonowego w B., VII Zamiejscowy Wydział Karny w S., z [...] stycznia 2016 r., sygn. [...], nie stanowił jedynego dowodu, na którym oparły się organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie. Stanowił on jeden z elementów, które we wzajemnym powiązaniu wskazywały na to, że skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania. Na podstawie operatów pomiarowych sporządzonych prze geodetę, ustalono masę wydobytego torfu i ustalono opłatę podwyższoną.

Zgodzić należy się więc z Sądem I instancji, że nie budzi wątpliwości, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest skarżący jako osoba, która przez czynności faktyczne – wydobywanie torfu, pozbawiła grunty ich przeznaczenia na cele produkcji rolnej.

W skardze kasacyjnej skarżący podnosi, że równolegle toczyło się przed tym samym organem postępowanie w sprawie o sygn. [...], które bazowało w części na wskazanym w uzasadnieniu do skarżonej decyzji materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego na str. 8 skargi kasacyjnej w kwestii "braku postanowieni wydanego w toku sprawy o zaliczeniu w poczet materiału dowodowego jakichkolwiek dowodów zgromadzonych w tamtym postępowaniu" wskazać należy, że w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z [...] września 2016 r. skierowanego do SKO w K. na podstawie art. 133 k.p.a. znajduje się informacja, że pozostałe dokumenty dotyczące sprawy znajdują się przy sprawie [...]. Z treści notatki służbowej z [...] sierpnia 2016 r., którą sporządziła A. K. – Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w S. wynika, że w tym dniu udostępniono R. i P. O. oraz ich pełnomocnikowi W. B. dokumenty sprawy dotyczące naliczania opłaty za wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego niezgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych w obrębie R. gm. S. Decyzja została wydana w wyniku nielegalnego wydobywania torfu. W notatce z [...] sierpnia 2016 r. jednocześnie poinformowano stronę, że w powyższej sprawie prowadzony jest jeden komplet dokumentów, na podstawie którego wydane zostały dwie decyzje naliczające opłaty, tj. naliczająca opłatę podwyższoną za wydobywanie bez koncesji torfu oraz naliczająca opłatę za wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 79 k.p.a. przedstawiony na str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Artykuł 79 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego paragrafu dotyczy zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. Skarżący kasacyjnie ograniczył uzasadnienie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79 k.p.a. do przywołania fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych oraz stwierdził, że naruszenia zasady określonej w art. 79 k.p.a. dyskredytują postępowanie administracyjne, uznając decyzję za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia art. 79 k.p.a. strona upatruje w tym, że nie zawiadomiono skarżącego o terminie przeprowadzenia przez biegłych wizji w terenie. Wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 561/16, LEX nr 2463144).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił w skardze kasacyjnej, której jednostki redakcyjnej art. 10 k.p.a. dotyczy zarzut. Treść art. 10 k.p.a. jest podzielona na trzy paragrafy o zróżnicowanej treści normatywnej. Dodać należy, że Sąd I instancji na str. 23 i 24 uzasadnienia wyroku wyjaśnił powody nieuznania zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. został oceniony przez Sąd I instancji z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy właśnie z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść skutku z tego powodu, że jak wynika z notatki służbowej, sporządzonej z [...] sierpnia 2016 r., w tym dniu udostępniono R. i P. O. oraz ich pełnomocnikowi W. B. dokumenty sprawy dotyczącej opłaty za wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego niezgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzutów tych nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bowiem przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował stosowanie przepisów prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym polegało naruszenie prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu.

W rzeczywistości jednak zarzutami określonymi jako naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna stara się podważyć dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i ich ocenę. Podważenie wyroku w tym zakresie może nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponadto zarzuty dotyczące prawa materialnego obejmują "art. 140 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze", których w toku postępowania administracyjnego orzekające w sprawie organy administracji obu instancji nie stosowały, ponieważ decyzja ustalająca skarżącemu opłatę za niezgodne z ustawą wyłączenie z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego została wydana na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 12 ust. 7, 13 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), a nie na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów "art. 140 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.