Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 332/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata W.S. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...], wydaną w związku z wnioskiem M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą" - w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 87/10/05 z 28 września 2005 r. i odmówił M. B. umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne na koncie NKP [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że w dniu [...] wpłynął do Zakładu wniosek M. B. (płatnika) o umorzenie składek. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną zobowiązanego, który wskazał, że otrzymywana renta - ok. [...] zł brutto - jest objęta egzekucją komorniczą. M. B. podniósł, iż z uwagi na fakt uzyskiwania niskich dochodów (ok. [...] zł brutto) zmuszony był do ubiegania się o pomoc publiczną w postaci dodatku mieszkaniowego i do korzystania z pomocy materialnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, w postaci zasiłków. Wyraził też przekonanie, że z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma perspektyw do podjęcia dodatkowego zatrudnienia.

Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w kwocie [...] zł, uznając, że w stosunku do płatnika nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 28 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – zwane dalej: "rozporządzeniem".

W związku z wnioskiem M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia składek, decyzją z [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. decyzję Zakładu [...], bowiem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 28 ustawy, tj. nie występowała całkowita nieściągalność. Organ ponownie rozpatrujący sprawę wskazał, iż wobec dłużnika prowadzona jest skuteczna egzekucja z jego świadczenia emerytalnego, a ponadto biorąc pod uwagę 10-letni okres przedawnienia należności nie wykorzystano innych możliwości związanych z ich dochodzeniem, w tym możliwości zawarcia układu ratalnego i rozłożenia zaległości na raty. W ocenie organu, za umorzeniem należności nie przemawiał również ważny interes osoby zobowiązanej, określony w rozporządzeniu.

Od tej decyzji M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.), a także naruszenie przepisów art. art. 6, 7, 8, 9,10,77 i 107 k.p.a., brak zastosowania art. 2 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, oraz art. 5, art. 38, art. 68, 32, 84 Konstytucji RP, a ponadto, rozstrzyganie sprawy w ramach tzw. "uznania administracyjnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 118/07 oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, określone w art. 28 ustawy, bowiem wobec skarżącego została wszczęta egzekucja ze świadczenia rentowego na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, a brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia z ZUS układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Za niezasadny sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...).

Od powyższego wyroku skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zarzucił ponownie błędną wykładnię art. 17 ww. ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) oraz uchybienie przepisom art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że organ rentowy nie wziął pod uwagę kryterium dochodowego dłużnika, a także wydatków związanych z ponoszonymi przez niego kosztami leczenia. Ponownie wskazał, iż zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego, natomiast uzasadnienie prawne sprowadziło się jedynie do przytoczenia przepisów prawnych, bez odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2008r., sygn. akt II GSK 398/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...). NSA podkreślił, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym wskazano, iż obowiązkiem sądu jest rozstrzyganie rozpoznawanej sprawy w zakresie zgodności z prawem, a więc także brania pod uwagę nieobjętych skargą wszelkich innych naruszeń prawa. Wskazano też, że art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza możliwość umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, w przypadku gdy zobowiązana do ich opłacenia jest osoba fizyczna niepodlegąjąca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzjach organów rentowych dominowały rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - o co skarżący nie wnosił, bowiem swój wniosek uzasadniał spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 17 ww. ustawy zmieniającej tę ustawę – a ocena tego art. 17 powołana została tylko w kontekście art. 28 ust. 2 i 3, bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. NSA podkreślił, że organy rentowe nie dokonały pełnej oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego, skoro nie odniosły się do jego rzeczywistych dochodów i potrzeb, jak również wydatków związanych z ponoszeniem kosztów na lekarstwa. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem tylko i wyłącznie przesłanek całkowitej nieściągalności jest niewystarczające.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu wyroku podzielił – za stanowiskiem sądu II instancji - iż organ rentowy nie umotywował swojej decyzji w sposób wyczerpujący, w postaci pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie dokonano w całości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tym samym nie przeanalizowano wszystkich okoliczności niezbędnych do jej wyjaśnienia, gdyż przytoczona argumentacja w uzasadnieniu organu rentowego nie została dokonana w sposób rzetelny i wnikliwy - dotyczy to w szczególności sytuacji materialnej (miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącego) i zdrowotnej wnioskodawcy, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia.

WSA uznał też, że naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a skutkuje tym, iż decyzja (zwłaszcza uznaniowa) jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ponadto w ślad za orzeczeniem NSA wskazano, że uzasadnienie faktyczne musi być pełne, logiczne, spójne, powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, a nie opierać się na twierdzeniach ogólnikowych oraz na uproszczonej ocenie stanu faktycznego, gdyż może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej części uzasadnienia wymienionej na wstępie zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy - biorąc także pod uwagę znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji - Zakład zwrócił się do zobowiązanego o przedłożenie dokumentów świadczących o aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Wniosek został uzupełniony o kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek oraz o inne dokumenty dotyczące jego sytuacji materialnej i zdrowotnej.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ rentowy ustalił, że zadłużenie powstało w okresie prowadzonej przez płatnika działalności gospodarczej. Na koncie figurowały zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca do grudnia 1997 r. w kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł, opłata dodatkowa w kwocie [...] zł oraz odsetki (na 29.08.2005 r.) w kwocie [...] zł.

ZUS w dniu 25 sierpnia 2003 r. dokonał zajęcia świadczenia rentowego dłużnika, a 5 listopada 2003 r. Sąd Rejonowy w Świnoujściu i Kamieniu Pomorskim, sygn. akt I Co 801/03, rozstrzygając zbieg prowadzonej egzekucji administracyjnej z sądową wskazał komornika sądowego jako organ prowadzący łącznie obie egzekucje.

Decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...] przyznano M. B. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków i kosztów leczenia w kwocie [...] zł.

Organ stwierdził dalej, że M. B. jest osobą dotkniętą trwałym inwalidztwem, w stopniu umiarkowanym. Posiada zadłużenie wobec wierzycieli prywatnych (od 2000 r.) – w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych wykazał on kwotę ok. [...] zł. Dłużnik sam prowadzi gospodarstwo domowe, nie ma innych osób na utrzymaniu. Przyznane dłużnikowi świadczenie rentowe w wysokości ok. [...] zł, zajęte jest przez komornika sądowego, z którego co miesiąc potrącona jest kwota [...] zł, co daje [...] zł netto. Z kwoty tej dłużnik pokrywa wszelkie wydatki związane z leczeniem. M. B. zajmuje lokal mieszkalny, do opłaty przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł tytułem czynszu. Z przedstawionych przez dłużnika rachunków wynika, że jego koszty utrzymania wynoszą ok. [...] zł miesięcznie, z tego: [...] zł pozostała część czynszu, ok. [...] zł rachunki za energię elektryczną, [...] zł za abonament telefoniczny. Jednocześnie ponosi koszty w kwocie ok. [...] zł z tytułu wydatków na zakup lekarstw. Z dokumentów poświadczających stan zdrowia M. B. wynika ponadto, że dłużnik od dzieciństwa jest leczony okulistycznie, a od 1995 r. z powodu zwyrodnienia plamki oka prawego. Ponadto cierpi na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienia stawowe, kamicę nerek, układu moczowego, dyskopatię, zaćmę, wrzody dwunastnicy. M. B. podkreślił, że egzystuje tylko i wyłącznie dzięki pomocy rodziny i przyjaciół, nie posiada nieruchomości ani ruchomości, jedynie drobny sprzęt AGD.

Przytaczając treść art. 28 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ rentowy stwierdził, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, tj. całkowitej nieściągalność (o której mowa w art. 28 ustawy) lub ważnego interesu osoby zobowiązanej. Organ wskazał, że ZUS jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa, dlatego Zakład dysponując pieniędzmi z budżetu państwa winien postępować z największą ostrożnością. Oznacza to, że umorzenie zaległości z tytułu składek winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów. Jednocześnie organ podkreślił, iż każda osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do odprowadzania składek. W przypadku nie realizowania tego obowiązku przez płatnika, ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta FUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie zaległości z tytułu składek winno być bowiem traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ zasadą jest płacenie składek.

Ponadto organ wskazał, że zarówno art. 28 ustawy, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego, oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie jest obowiązany, umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości, natomiast w przypadku niewystępowania w danej sprawie przesłanek umorzeniowych, o których mowa w ww. aktach normatywnych Zakład ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności składkowej.

Stwierdzając, że przedmiotowa należność Zakładu, jest objęta postępowaniem egzekucyjnym z przyznanego świadczenia rentowego - zatem na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego – organ uznał, iż nie wystąpiła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ustawy.

Organ wyjaśnił dalej, że sytuacja materialna i zdrowotna M. B. wskazuje, iż zobowiązany aktualnie nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, zwłaszcza zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Płatnik nie jest bowiem w stanie dokonywać spłaty należności i zapewnić sobie minimalne warunki do egzystencji, uwzględniając przy tym szczególnie trudną sytuację zdrowotną dłużnika i ponoszone przez niego z tego tytułu wydatki na lekarstwa (udokumentowane). Mimo tego organ rentowy stwierdził, że należności składkowe jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany i korzystają, co do zasady, z pierwszeństwa zaspokojenia. Zobowiązany ma również innych wierzycieli cywilnoprawnych, a więc odstąpienie od egzekucji - w ocenie organu rentowego - nie zmieni jego sytuacji materialnej, bowiem komornik sądowy prowadzi egzekucję również z wniosku innych wierzycieli, wobec tego, mając na uwadze pozostałych wierzycieli egzekwujących, umorzenie należności składkowej organ uznał za niecelowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. B. zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. artykułów: 7, 8, 11, 12 i 107 § 3 k.p.a. w związku "z odpowiednimi artykułami" Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi M. B. przytoczył okoliczności powstania jego zadłużenia wobec ZUS, wskazując m.in., że korzystając z pomocy rodziny w 1990 r. rozpoczął działalność gospodarczą, którą musiał zlikwidować w 1999 r. z powodu wypowiedzenia mu warunków dzierżawy. Z działalności tej nie uzyskał spodziewanych efektów finansowych, co odbiło się na jego zobowiązaniach wobec ZUS i spółdzielni mieszkaniowej. Podjęte następnie zatrudnienie również musiał przerwać, z powodu pogarszającego się stanu zdrowia, po czym uzyskał rentę inwalidzką (z powodu choroby oczu i innych dolegliwości). Stan zdrowia skarżącego znacznie się pogorszył w 2003 r. na skutek nieszczęśliwego wypadku, co spowodowało odklejenie siatkówki w prawym oku. Z powodu złego stanu zdrowia skarżący nie mógł podjąć żadnej pracy zarobkowej, bowiem jego lekarz nie wyraża zgody na taką pracę – co ma bezpośrednie przełożenie na jego trudna sytuację materialną. W ocenie skarżącego, organ rentowy nie dokonał wszechstronnego rozważenia jego stanu zdrowia, mimo przedłożenia obszernej dokumentacji lekarskiej.

Skarżący stwierdził dalej, że o ile zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jednak jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Konstytucji RP. W szczególności organ rentowy nie dokonał rzetelnej analizy wydatków skarżącego, np. "nie ma żadnego odniesienia się do minimum". Ponadto nie jest dla skarżącego zrozumiałe, dlaczego w czasach gdy z przewidzianych w prawie ulg i umorzeń należności publicznoprawnych korzysta wiele podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, nie stosuje się tych ulg "wobec osób niepełnosprawnych, biednych itd." – co m.in. narusza konstytucyjną zasadę równości. Nie jest też zrozumiała sytuacja, w której organ stwierdza, że u dłużnika występują przesłanki do umorzenia (mimo, iż nie występuje u niego całkowita nieściągalność), a równocześnie organ powołuje się na tzw. uznanie administracyjne, wskazując, iż "ZUS może ale nie musi dokonywać umorzeń".

Skarżący nie zgadza się też ze stwierdzeniem organu (uznając je za kuriozalne), iż wnioskowane umorzenie nie poprawiłoby sytuacji dłużnika, bowiem prowadzona jest wobec niego egzekucja z wniosku innych wierzycieli. Skarżący wskazał przy tym, iż przeważająca część jego zadłużenia (ok. [...] zł) są to prywatne zobowiązania wobec osób bliskich, które "mogą być umorzone i darowane", natomiast ZUS w 2008 r. skierował tytuły wykonawcze dotyczące nieuregulowania składek za rok 1999 do komornika, na podstawie których prowadzone są wobec skarżącego dwie egzekucje ze świadczenia rentowego.

Powołując się także na stwierdzenia zawarte w skardze do WSA w Warszawie i na uzasadnienia zawarte w wydanych w jego sprawie wyrokach, skarżący stwierdził, że mimo tego, iż organ rentowy starał się dostosować do wskazówek Sądu w załatwieniu sprawy, to nadal jego decyzja obarczona jest błędami, wynikającymi z niewłaściwego stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Przewidziana w prawie instytucja tzw. uznania administracyjnego – w ocenie skarżącego - nie oznacza, że rozpatrując sprawy umorzeń i ulg można w sposób rygorystyczny, formalny i lakoniczny podchodzić do istotnych spraw ludzkich, często dotyczących osób starszych, schorowanych, niepełnosprawnych, czy niezaradnych życiowo. Takie podejście do tych spraw powoduje, że przewidziane prawem ulgi stają się prawem martwym, albo prawem dla wybranych – co narusza art. 32 Konstytucji. Także kwestia "egzekucji z rent" w ocenie skarżącego narusza standardy państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Skarżący pismem z 26 maja 2009 r. podtrzymał argumenty podniesione w skardze oraz podjął obszerną polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zarzucając również organowi niewłaściwe stosowanie przepisów prawa w postępowaniu o przyznanie renty. Do pisma skarżący dołączył dodatkowe dokumenty dotyczące jego sytuacji materialnej i zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, a więc w granicach, jakie zakreślone zostały przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na jej wynik, lub prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w myśl którego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W związku z uchyleniem decyzji Prezesa Zakładu z [...] nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/08, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą zarówno Sąd, jak i Prezesa ZUS (art. 153 p.p.s.a.). W wyroku tym zawarto wskazanie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić całość zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny – musi to znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, powinno ono też zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada tym wymogom. W postępowaniu dowodowym zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, przedkładany obszernie przez skarżącego, ilustrujący sytuację materialną i zdrowotną skarżącego. Ustalone zostały okoliczności powstania zadłużenia skarżącego, w tym jego przyczyny leżące zarówno po stronie skarżącego - lecz przez niego nie zawinione, bowiem wynikały one z jego złego stanu zdrowia, ograniczającego jego możliwości podjęcia pracy zarobkowej – jak i przyczyny zewnętrzne nie dotyczące skarżącego, związane z ogólną sytuacją gospodarczą w kraju.

W zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniono sytuację rodzinną i majątkową skarżącego, wskazując, iż ZUS w dniu 25 sierpnia 2003 r. dokonał zajęcia świadczenia rentowego dłużnika, a następnie – z uwagi na zbieg egzekucji sądowej z administracyjną - postanowieniem sądu wskazano komornika sądowego jako organ prowadzący łącznie obie egzekucje. W tym też okresie, tj. 19 sierpnia 2008 r. przyznano M. B. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków i kosztów leczenia w kwocie [...] zł. Stwierdzono też, że skarżący posiada zadłużenie wobec wierzycieli prywatnych (od 2000 r.) – łącznie ok. [...] zł. Dłużnik sam prowadzi gospodarstwo domowe, nie ma innych osób na utrzymaniu, nie posiada też nieruchomości ani ruchomości, jedynie drobny sprzęt AGD. Z przyznanej renty w wysokości ok. [...] zł komornik sądowy co miesiąc potrąca kwotę [...] zł, wobec czego skarżącemu pozostaje kwota [...] zł netto, z której pokrywa wszelkie wydatki, także te związane z leczeniem. Skarżącemu przyznano też dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał też, że z przedstawionych przez dłużnika rachunków wynika, iż jego koszty utrzymania wynoszą ok. [...] zł miesięcznie, z tego: [...] zł pozostała część czynszu, ok. [...] zł rachunki za energię elektryczną, [...] zł za abonament telefoniczny, a ponadto ok. [...] zł przeznacza na zakup lekarstw – w związku z tym skarżący zmuszony jest korzystać z pomocy rodziny i przyjaciół. Podkreślono też w decyzji, że skarżący jest osobą dotkniętą trwałym inwalidztwem, w stopniu umiarkowanym, a z dokumentów poświadczających jego stan zdrowia wynika też, iż skarżący od dzieciństwa jest leczony okulistycznie, a od 1995 r. z powodu zwyrodnienia plamki oka prawego. Ponadto cierpi na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienia stawowe, kamicę nerek, układu moczowego, dyskopatię, zaćmę, wrzody dwunastnicy.

Rozważając możliwość umorzenia zaległości skarżącego Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym artykułem, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Zgodnie z ust. 3, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto w myśl ust. 3a, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Równocześnie (w ust. 3b) ustawodawca zobowiązał ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W § 3 ust. 1 wydanego na podstawie tego upoważnienia rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdzono, że: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stwierdzić należy, że organ rentowy w sposób prawidłowy wskazał prawne przesłanki pozwalające umorzyć należności i dokonał ich analizy. W tym zakresie również skarżący uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. Zasadnie więc wskazano, m.in. z uwagi na prowadzoną egzekucję należności Zakładu ze świadczenia rentowego skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyżej przytoczona "całkowita nieściągalność" należności.

Równocześnie zasadnie uznano w tej decyzji, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego wskazuje, iż aktualnie nie jest on w stanie spłacić należności ZUS, ponieważ pociągnęłoby to dla niego pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, zwłaszcza w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - co formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Mimo stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia należności organ rentowy odmówił takiego umorzenia, wskazując że należności składkowe jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany i korzystają, co do zasady, z pierwszeństwa zaspokojenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc w sytuacji, gdy skarżący ma również innych wierzycieli cywilnoprawnych, odstąpienie od egzekucji nie zmieni jego sytuacji materialnej. Takie stwierdzenie organu może budzić wątpliwości, bowiem umorzenie znacznego zadłużenia skarżącego wobec ZUS niewątpliwie formalnie poprawiłoby jego sytuację, zmniejszając kwotę ogólnego zadłużenia, stwarzając przynajmniej teoretycznie możliwość spłaty zadłużenia wobec innych osób (zwłaszcza przy niewielkiej kwocie egzekwowanego przez komornika zadłużenia wobec PKO BP SA – pozostałe zobowiązania, jak oświadczył skarżący, dotyczą osób bliskich i mogą być one w przyszłości umorzone lub darowane).

Mimo tego zastrzeżenia - uwzględniając podniesione przez organ rentowy argumenty o szczególnym charakterze zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, i które z tego powodu powinny być zaspokajane przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi dłużnika, a także mając na względzie wskazywaną przez organ, a wynikającą z ww. przepisów ustawy i rozporządzenia zasadą, iż decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy – Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (w tym wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji i k.p.a.) w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wskazać bowiem należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest władny zmienić tej decyzji, nie jest też władny rozstrzygnąć sprawy administracyjnej poprzez umorzenie należności ZUS, nie może też nakazać Zakładowi takiego umorzenia. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest bowiem do uznania organu. Decyzja taka może być jedynie uchylona w sytuacji, gdy Sad uzna, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Równocześnie, w razie uchylenia decyzji sąd obowiązany jest udzielić organowi wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) – w szczególności w razie uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (a taki zarzut postawił skarżący).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Uznając, iż materiał dowodowy został zebrany w całości, wnikliwie został on rozpatrzony przez organ, a dokonana przez organ jego ocena – poza ww. zastrzeżeniem, nie mającym wpływu na wynik sprawy – nie pozwala na uznanie, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, nakazującym jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

Wynagrodzenie dla pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).