Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3082/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust.1- 6, art. 152
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwany "Prezesem NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego Dyrektorem [...] OW NFZ) z dnia [...] czerwca 2013 r., oddalającej odwołanie Skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze [...]. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia określono na nie większą niż 1.937.808,40 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

W postępowaniu wpłynęło 6 ofert, w tym oferta Skarżącej, na 7 miejsc udzielania świadczeń. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2012 r., zgodnie z ogłoszeniem podanym do publicznej wiadomości

Złożone w postępowaniu konkursowym oferty, w tym oferta Odwołującego, zostały poddane ocenie czy spełniają wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz Ministra Zdrowia.

W części jawnej postępowania Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Protokołem z posiedzenia komisji w części jawnej z dnia [...] grudnia 2012 r. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 6 ofert, wezwała do usunięcia braków formalnych 2 oferentów, oraz nie odrzuciła żadnej oferty. Skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia braków formalno-prawnych oferty.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta Skarżącej zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 61,333 pkt, w tym za ofertę cenową - 10,000 pkt, jakość 41,333 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt.

Następnie [...] grudnia 2012 r. Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami. W wyniku negocjacji przeprowadzonych ze Skarżąca ustalono: 0,9900 zł jako cenę jednostkową dla świadczeń w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna oraz ilość świadczeń w wymiarze 133 335 punktów jednostkowych na wartość 132.001,65 zł.

Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji w dniu [...] grudnia 2012 r., który zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny.

Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta strony składającej odwołanie została sklasyfikowana na 1 pozycji rankingowej, z łączną liczbą punktów oceny 71,333 pkt, w tym za ofertę cenową - 20,000 pkt, jakość - 41,333 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt.

Celem zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, Komisja wybrała wszystkie oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu. Rozstrzygniecie postępowania konkursowego dokonano w dniu [...] grudnia 2012 r.

Skarżąca [...] stycznia 2013 r. (uzupełnione [...] stycznia 2013 r.), złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu w przedmiotowym postępowaniu.

W odwołaniu wskazała, że zajmując wysokie miejsce w rankingu, przy cenie oferowanej obniżonej o 10%, oczekiwała propozycji finansowej, adekwatnej do wykazanego w ofercie potencjału i zasobów. Natomiast otrzymane punkty stanowią zaledwie 1/3 punktów zaproponowanych. Zdaniem Skarżącej uszczerbku doznał jej interes prawny. Wniosła o zwiększenie kwoty kontraktu tak aby wartość była adekwatna do zaproponowanego potencjału i miejsca oferty w rankingu.

Po dokonaniu analizy protokołu postępowania w zakresie oceny ofert jak i wartości kontraktów stwierdziła, iż w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Zarzuciła, iż złożona oferta uzyskała najwyższą ilość punktów, tj. 71,333 pkt., natomiast zaoferowany kontrakt był o 1/3 niższy niż zadeklarowana przez Skarżąca wartość. Podniosła, że po dokonaniu porównania wartości kontraktów zaoferowanych poszczególnym oferentom, wartość zaoferowanego kontraktu stanowi 5 kolejną wartość, natomiast oferentowi, który zajął drugą pozycję wartość kontraktu jest niemalże 7 razy wyższa. Skarżąca takie działania [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ uznała za naruszające m.in. zasady uczciwej konkurencji. Skutkiem czego wypaczona została idea postępowania konkursowego, skoro o wartości przyznanego kontraktu nie decyduje obiektywna ocena złożonej oferty dokonana za pomocą jawnych i ustalonych odgórnie kryteriów, tylko uznanie świadczeniobiorcy. Poddała w wątpliwość reguły przydzielania kontraktów poszczególnym oferentom.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. oddalił odwołanie Skarżącej.

Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r., decyzją z [...] maja 2013 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie wyjaśnienie konieczności zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Uchylona decyzja nie zawierała informacji na temat metodologii wyliczenia przydziału ilości świadczeń dla poszczególnych oferentów. Podkreślono również, że organ I instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, tj.:

nie wykazał związku wynikającego z zajętej pozycji Skarżącej w rankingu końcowym z ilością zaproponowanych do wykonania świadczeń,

nie wykazał przyczyn przyznania oferentom większej ilości świadczeń mimo zajęcia dalszych pozycji w rankingu końcowym pomimo zaoferowania wyższej wartości cenowej za punkt.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., oddalił w całości odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia zakwestionowanego postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu opisano szczegółową metodologię jaką przeprowadziła komisja konkursowa w części niejawnej postępowania konkursowego, która wykazała propozycję danych wyjściowych do negocjacji w zakresie oferowanej przez oferentów liczby i ceny świadczeń oraz zdolności do określonej ilości ich udzielania - potencjału oferenta. W zakresie fizjoterapia ambulatoryjna jako potencjał oferty przyjęto wartość wynikającą z iloczynu liczby godzin pracy personelu zadeklarowanej w ofercie oraz kosztu godziny pracy personelu według oferty. Koszt godziny pracy personelu wyliczono jako minimum z kosztu liczonego jako iloraz liczby punktów zadeklarowanej przez oferenta w ofercie i zadeklarowanej tygodniowej liczby godzin pracy oraz średniego kosztu godziny pracy personelu w analizowanym zakresie: Potencjał = tyg. liczba godz. pracy pers. *52* koszt godz. pracy personelu * cena z oferty. Kolejnym krokiem było wyznaczenie współczynnika uwzględniającego potencjał poszczególnych ofert i liczbę punktów uzyskanych w rankingu w sumie ofert złożonych w danym postępowaniu: współczynnik = iloczyn procentowego udziału rankingu (rozumiany jako iloraz zdobytych punktów przez daną ofertę w stosunku do sumy wszystkich punktów rankingowych zdobytych przez wszystkie oferty w ramach tego samego postępowania) i procent potencjału (rozumiany jako iloraz wartości wyliczonego potencjału dla danej oferty w stosunku do sumy wyliczonych wartości potencjału dla wszystkich ofert w ramach tego samego postępowania). W następnym kroku uwzględniono nadwyżkę potencjału w danym postępowaniu (w tym przypadku 1,7) wyliczoną jako iloraz sumy wyliczonego potencjału zgodnie z metodologią opisaną powyżej w stosunku do wartości postępowania oraz wyznaczono pierwiastek (stopień pierwiastka zgodny z nadwyżką potencjału) - 1,3 (wykorzystanie pierwiastka zapewnia optymalną liczbę wybranych ofert do realizacji umowy na świadczenia opieki zdrowotnej). Przy użyciu ww. pierwiastka wyliczone zostały kwoty wstępne do negocjacji. Wartości te uwzględniały zarówno pozycje w rankingu jak i potencjał oferty. Wartości wyliczone zgodnie z powyższą, jednolitą dla każdego oferenta, metodologią stanowiły kryterium pomocnicze przy prowadzonych negocjacjach. Powyższe miało na celu osiągnięcie kompromisu pomiędzy deklarowanym potencjałem a dostępnością do większej liczby miejsc wykonywania świadczeń. Wyliczona wprost z potencjału propozycja wartości umowy spowodowałaby rozdysponowanie kwoty postępowania tylko pomiędzy trzy oferty, których miejsca udzielania świadczeń znajdują się w jednej miejscowości (Lubinie). W celu zapewnienia ubezpieczonym możliwie szerokiego dostępu do placówek oferujących świadczenia w przedmiotowym zakresie komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, których oferty spełniały warunki wymagane do podpisania umowy. Negocjacje odbywały się także w oparciu o analizę wartości umów na rok poprzedni (2012) oraz prognozy wykonania tych umów. Wskazano, że wszyscy oferenci mieli podpisane umowy na 2012 r. w tych samych miejscach udzielania świadczeń, na które zostały złożone oferty. Podniesiono, iż analiza ta była jednakowa dla wszystkich ofert.

Prognoza Skarżącej wykonania za 2012 r. nieznacznie przekraczała wartość zawartej umowy. Zaproponowana przez komisję konkursową, po negocjacjach z [...] grudnia 2012 r., liczba punktów 74.639 (82.103 zł) odpowiadała wartości kontraktu w roku 2012 r. W trakcie negocjacji Skarżąca obniżyła cenę jednostkową o 10%, tj. do wartości 0,99 zł. Ostatecznie podpisano protokół końcowy z negocjacji na kwotę 132.001,65 zł (133.335 punktów po cenie 0,99 zł.). Uzgodniona kwota była większa o 61%, w stosunku do pierwotnej propozycji NFZ.

Organ I instancji wyjaśnił, iż we wszystkich przypadkach zwiększone wartości wynikające z końcowych protokołów negocjacyjnych poszczególnych ofert podyktowane były obniżeniem cen jednostkowych przez oferentów (oprócz jednego).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzyskanej pozycji w rankingu wyjaśniono, iż do analizy i liczenia kwot stanowiących propozycje do negocjacji korzysta się z punktacji uzyskanej przez ofertę w rankingu otwarcia. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyjaśnił, iż oferty, które zajęły dwa pierwsze miejsca w rankingu otwarcia miały potencjał oferty w postaci liczby godzin pracy personelu uprawnionego do udzielania świadczeń zdecydowanie wyższy niż Skarżąca zajmująca trzecią pozycję

Skarżąca w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. zarzuciła naruszenie przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 7 K.p.a. w zakresie nierównego traktowania oferentów przejawiającego się nieadekwatną wysokością przyznanych kontraktów do uzyskanej pozycji w rankingu postępowania konkursowego. Wskazała iż ubiegała się o uzyskanie kontraktu na poziomie 335.500 zł, zamiast zaoferowanej wartości kontraktu na poziomie 132.001,65 zł.

Skarżąca zarzuciła ww. decyzji, iż nie zawierała uzupełnienia braków wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem spółki, organ jedynie podejmował pozorną próbę wyjaśnienia różnic kontraktów. Nie wyjaśniono powodów które spowodowały, iż oferenci którzy uzyskali niższą ocenę punktową i wyższą cenę, uzyskały wyższy w porównaniu do Skarżącej kontrakt. Brak zatem wyjaśnienia powstałej dysproporcji. Zarzuciła, iż w decyzji odniesiono się wyłącznie do jednostek, które osiągnęły wyższą pozycję w rankingu i wielkość zadeklarowanego czasu pracy.

Zdaniem Skarżącej odnoszenie się do danych historycznych było dla niej dyskryminujące.

Dodatkowo Skarżąca podniosła, że jej oferta była najkorzystniejsza ze względu na cenę i inne kryteria, mimo tego wartość uzyskanego kontraktu plasuje się na 5 pozycji pod względem wartości kontraktu.

Podsumowując zarzuciła brak obiektywnych podstaw do rozdziału kontraktów dokonanego w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Zdaniem Skarżącej dokonany rozdział kontraktów był arbitralny i preferował jednostki publiczne, ewentualnie jednostki w których większościowy udział posiadają podmioty publiczne. Ponowiła zarzuty zawarte we wcześniejszych pismach (odwołaniach), dotyczące m.in. dowolności uznania i brak obiektywizmu przy dokonywanym postępowaniu konkursowym, naruszenia zasad gospodarowania środkami publicznymi oraz godzenie w prawa obywateli przez ograniczenie liczby zakontraktowanych świadczeń.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, podniósł, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Jeśli oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Równe traktowanie świadczeniodawców z całą pewnością winno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie. Organ odwoławczy ocenił, iż zasada została w postępowaniu zrealizowana, ponieważ ofertę Skarżącej przyjęto do postępowania konkursowego, a następnie oceniono według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Organ odwoławczy stwierdził, iż prowadząc postępowanie zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Ponadto przystępując do postępowania Skarżąca miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w w/w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każdy z oferentów biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Jednocześnie na żadnym etapie postępowania nie wniosła protestu na postępowanie komisji konkursowej i niezgodności obowiązujących przepisów prawa.

Prezes NFZ odwołał się do zasad i sposobu prowadzenia postępowań konkursowych dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odwołując się do uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., organ odwoławczy wskazał, iż wykazano szczegółową metodologię jaką przeprowadziła komisja konkursowa w części niejawnej postępowania konkursowego, która w zupełności wykazała propozycję danych wyjściowych do negocjacji w zakresie oferowanej przez świadczeniodawców liczby i ceny świadczeń oraz zdolności do określonej ilości ich udzielania - potencjału świadczeniodawcy. Zdaniem Prezesa NFZ wykazano zależności kwot zaproponowanych do negocjacji oferentom z uwzględnieniem potencjału wykazanego w ofertach w stosunku do wartości określonej dla całego postępowania. Dodatkowo w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazano, iż zaproponowana ilość świadczeń przez Skarżącą w porównaniu z analizowanymi dwiema ofertami jest ponad trzy razy mniejsza, a pozostali konkurenci posiadali zbliżony potencjał do Skarżącej,

Konkludując stwierdził, iż organ I instancji wykazał bezpośredni związek między zajętymi pozycjami w rankingu końcowym, w zależności od ilości otrzymanych punktów, a ilością zaproponowanych świadczeń zgłoszoną w ofercie, z uwzględnieniem potencjału każdego z oferentów.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. organ podniósł, że nie doszło do naruszenia zasada prawdy obiektywnej.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła:

- art. 134 oraz 147 ustawy o świadczeniach to jest naruszenie zasad równego traktowania oferentów jak i jawności i niezmienności kryteriów stosowanych przez NFZ przy ocenie ofert,

- art. 6-8 oraz 11-12 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez Oddział Wojewódzki NFZ ani Prezesa NFZ przyczyn uzasadniających przyznanie Skarżącemu kontraktu w zaniżonej w stosunku do innych oferentów wysokości.

Strona skarżąca wskazując na argumentację zawartą w swych wcześniejszych pismach z postępowania administracyjnego podkreśliła, że złożona przez nią oferta uzyskała najwyższą ilość punktów w zakresie kryterium - ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną. Po korekcie drugą z kolei. Dodatkowo zaoferowana kwota za 1 punkt była również najniższa.

Podtrzymała stanowisko, iż [...] OW NFZ kierował się, przy przydzielaniu kontraktów, kryterium dyskryminującym - strukturą właścicielską oferenta (podmiot publiczny, czy prywatny), co naruszało zasadę równości.

Zdaniem Skarżącej, przyznany kontrakt nieadekwatny do uzyskanej punktacji w konkursie ponieważ jest podmiotem niepublicznym. Ponadto kryteria określone zostały w art. 148 ustawy o świadczeniach, powinny mieć decydujący wpływ na wysokość kontraktu uzyskanego przez danego oferenta.

Działania NFZ w toku niniejszego postępowania w jej ocenie - wypaczają ideę postępowania konkursowego, gdyż o wartości przyznanego kontraktu zadecydowała, nie obiektywna ocena złożonych ofert, tylko uznanie [...] OW NFZ, a w zasadzie członków komisji konkursowej.

Zarzuciła, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie zawierało znaczne dysproporcje pomiędzy kontraktami dla poszczególnych ośrodków. Wskazała m.in. na wartość godziny zakontraktowanej pracy poradni wahała się w szerokich granicach od 9,89 do 27,90 zł, niezależnie od pozycji zajmowanej w rankingu. Wywiodła, iż wynegocjowana kwota kontraktu nie odzwierciedla ani pozycji w rankingu, ani rzeczywistego potencjału według przyjętych założeń. Zdaniem Skarżącej intencją Oddziału Wojewódzkiego w przeprowadzonym konkursie ofert, powinno być uwzględnienie zgłaszanego potencjału i pozycji w rankingu. Natomiast wyniki pokazują, że różnice pomiędzy poszczególnymi podmiotami, a przede wszystkim stopniem wykorzystania ich potencjału, uległy pogłębieniu i to niezależnie od osiągniętej pozycji.

Reasumując stwierdziła, iż nie ma pełnej wiedzy dotyczącej przyczyn przyznania mu kontraktu niższego od tego o jaki się ubiegała, mimo uzyskania bardzo wysokiej oceny punktowej. Wywody dokonywane przez NFZ uznała za niejednoznaczne i niezrozumiałe, gdyż odnoszą się bowiem tylko i wyłącznie do jednostek, który osiągnęły wyższą niż Skarżący pozycję rankingową. Natomiast zadeklarowany czas pracy uzasadniał przyznanie przez [...] OW NFZ wyższego kontraktu niż zaoferowany. W konsekwencji stwierdziła, iż całkowicie pominięto kwestię wyjaśnienia powodów, dla których oferty ocenione zdecydowanie niżej, uzyskały od kontrakt wyższy od zaoferowanego Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 2014 r. Skarżąca odniosła się do ww. stanowiska organu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od oceny charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

I tak, w ww. zakresie podkreślić należy znaczenie regulacji zawartej w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 przywołanej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze przywołanej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Z kolei od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, który w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania wydaje decyzję administracyjną w sprawie (ust. 4 i 6 art. 154).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w swej istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika bowiem, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów K.p.a., ani też zastosowania przepisów K.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy.

Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 1 K.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że K.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach.

Powyższe zaś oznacza obowiązek stosowania także zasad i reguł postępowania określonych w K.p.a.

Na marginesie można zauważyć, że ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Nie ulega więc wątpliwości, że K.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś tylko w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Prezes Funduszu prowadząc postępowanie ma zatem za zadanie - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje zaś jednoznacznie, że Prezes Funduszu prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad.

Prezes Funduszu nie rozpoznał istoty sprawy oraz nie odniósł się do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w najistotniejszych zaś dla sprawy kwestiach – poprzestał na powołaniu się na uzasadnienie decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

W swojej decyzji Prezes Funduszu nie zawarł konkretnych informacji na temat metodologii wyliczenia przydziału ilości świadczeń dla poszczególnych oferentów oraz nie wykazał związku wynikającego z zajętej pozycji odwołującej się spółki w rankingu końcowym z ilością zaproponowanych do wykonania świadczeń oraz nie wskazał przyczyn przyznania oferentom większej ilości świadczeń mimo zajęcia dalszych pozycji w rankingu końcowym pomimo zaoferowania wyższej wartości cenowej za punkt. W tym zakresie organ ten uznał za wystarczającą (i wyczerpującą sprawę) następującą wypowiedź: "(...) w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazano szczegółową metodologię jaką przeprowadziła komisja konkursowa w części niejawnej postępowania konkursowego, która w zupełności wykazała propozycję danych wyjściowych do negocjacji w zakresie oferowanej przez świadczeniodawców liczby i ceny świadczeń oraz zdolności do określonej ilości ich udzielania - potencjału świadczeniodawcy. Należy zgodzić się z uzasadnieniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ponieważ wykazano zależności kwot zaproponowanych do negocjacji Oferentom z uwzględnieniem potencjału wykazanego w ofertach w stosunku do wartości określonej dla całego postępowania. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika jednoznacznie, że zaproponowana ilość świadczeń przez Odwołującego w porównaniu z analizowanymi dwoma ofertami jest ponad trzy razy mniejsza, pozostali konkurenci posiadali zbliżony potencjał do Odwołującego. Reasumując należy uznać, że w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazał bezpośredni związek między zajętymi pozycjami w rankingu końcowym, w zależności od ilości otrzymanych punktów, a ilością zaproponowanych świadczeń zgłoszoną w ofercie, z uwzględnieniem potencjału każdego z oferentów."

Tymczasem dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby tylko formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponownego ustalenia stanu faktycznego i ponownej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Wydanie przez Prezesa Funduszu decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności - we wskazanym przez Sąd znaczeniu - godzi w prawa i gwarancje procesowe Skarżącej do obiektywnego rozpoznania jej sprawy, tym samym ogranicza jej możliwości do obrony naruszonego interesu prawnego.

Ww. nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest bowiem istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności stanowiska tej strony prezentowanego w sprawie. Strona nie może być zdana w tym zakresie na poszukiwanie istotnych elementów argumentacji Prezesa Funduszu w orzeczeniu innego organu. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w jej sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Wszystkie te naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu w tym postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Dalej idąca wypowiedź Sądu - na tym etapie sprawy - byłaby przedwczesna.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.