Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 150/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 7, 77, 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c oraz 179a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody [....] oraz M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 150/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania, odstępując od zasądzenia kosztów w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek złożonego w terminie odwołania M. B. od decyzji Starosty Nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr [...]" - odcinek II od km 3+865.00 do km 6+032.00. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687 ze zm. – dalej także z.r.i.d.).

Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Negatywne ustalenia w tym zakresie obligują do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.

W ocenie Wojewody sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśnił, przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika z nich jedynie, że stronami tego postępowania są inwestor, jak również "pozostałe strony". Słusznie twierdzi skarżący, że w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie ma art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c z.r.i.d., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną składającego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego, wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że M. B. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji lub podlegających ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Skarżący w odwołaniu wskazał, że swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w Podrzeczu, zabudowanej budynkiem gospodarczym usytuowanym w odległości około 65 m od projektowanej drogi i budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości około 80 m od tej drogi. Podnosi, że w związku z takim położeniem działki w stosunku do projektowanej drogi znacznie spadnie wartość jego nieruchomości, a negatywny wpływ obwodnicy ograniczy swobodne nią rozporządzanie oraz krąg ewentualnych jej nabywców. Zwraca uwagę, iż działka nr [...] obciążona jest służebnością gruntową.

Z aktu notarialnego repertorium nr [...] wynika, że działka nr [...] obciążona jest służebnością gruntową, polegającą na prawie nieodpłatnego przejazdu i przechodu pasem szerokości 2 m na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nrnr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z załączoną do odwołania mapą z projektem podziału działki nr [...], pas gruntu szerokości 2 m objęty przedmiotową służebnością będzie stanowił część odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej - poszerzenie drogi wewnętrznej (działka nr [...]) wzdłuż działki nr [...]. Droga wewnętrzna - działka nr [...] - łączy działki nr [...], [...] i [...] z drogą, którą stanowi działka nr [...]. Skarżący twierdzi, że w związku z budową obwodnicy korzystanie z tej służebności wpłynie niekorzystnie na swobodne dysponowanie jego nieruchomością i również z tego faktu wywodzi swój interes prawny, czyniący go stroną w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Wojewody, właściciele czy użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z projektowanym przedsięwzięciem, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa decyzja i zawarte w niej rozstrzygnięcie negatywnie oddziałuje na jego interes prawny, w jakiej sferze doznaje on uszczerbku i na czym ten uszczerbek w ocenie skarżącego polega, powołując się jedynie na niedogodności i ewentualne straty związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, takie jak spadek wartości nieruchomości, zwiększone obciążenie związane z ustanowioną na jego nieruchomości służebnością, potencjalny hałas, zanieczyszczenia i inne utrudnienia w trakcie budowy. Nie wskazał podstawy prawnej, z której te ograniczenia i niedogodności wynikają. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, aktualnego, konkretnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy oraz przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Stąd też obawy dotyczące spadku wartości nieruchomości, obciążenie ponad normę korzystaniem ze służebności, zwiększenie poziomu hałasu, czy zanieczyszczenia powietrza i gleby w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie może świadczyć o posiadaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu szczególnie, że uciążliwości polegające na hałasie, drganiach zanieczyszczenia powietrza gleby i wód wywodzi on z faktu przywołania w projekcie budowlanym potencjalnych zagrożeń, jakie niesie realizacja inwestycji drogowej i jakie zabezpieczenia przyjęto w projekcie budowlanym, aby do takich sytuacji nie dopuścić. Wskazane przez skarżącego ograniczenia i uciążliwości są domniemaniem, że tak może być w przyszłości. Skarżący twierdzi, że spadnie wartość jego nieruchomości w związku z budową drogi, ale można również zakładać, iż w związku z dogodnym powiązaniem komunikacyjnym wzrośnie wartość tej nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. W konsekwencji uznać należy, że argumentacja skarżącego, zgodnie z którą realizacja przedmiotowej inwestycji może wpływać niekorzystnie na jego warunki swobodnego korzystania z nieruchomości, świadczy wyłącznie o posiadaniu przez niego interesu faktycznego. W świetle powołanego orzecznictwa nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że sam fakt uznania go za stronę postepowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej daje mu uprawnieniu strony w przedmiotowej sprawie. Strony ustala się na okoliczność każdego postępowania i żaden z obowiązujących przepisów nie wskazuje takiej zależności. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, aktualnego, konkretnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, lecz jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze fakt, że M. B. nie wykazał przed organem odwoławczym posiadania indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, zdaniem Wojewody, należało uznać, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy uznał zatem, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego względu brak jest przesłanek do rozpatrzenia zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wydaną następnie w dniu 1 grudnia 2015 r. decyzją znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. G. i Z. G. od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r. znak: [...], w pkt I. - uchylił załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie w sposób odmienny, natomiast w pkt II. orzekł, że w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy.

M. B. nie zgodził się z rozstrzygnięciem o umorzeniu postepowania odwoławczego, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu M. B. podnosił, że stwierdzenie, jakoby nie posiadał przymiotu strony, jest błędne. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią tylko o kręgu podmiotów, do których należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji oraz o kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości objęte inwestycją - ustawa ta w ogóle nie zawiera definicji strony tego rodzaju postępowania, tzn. prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tak więc w sprawach, których przedmiotem jest omawiane zezwolenie ma zastosowanie art. 28 k.p.a., albowiem zgodnie z art. 11c spec ustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Cytując treść art. 28 k.p.a. M. B. wywodził, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Chociaż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji i należąca do niego działka zabudowana położona w Podrzeczu (oznaczona obecnie numerem ewidencyjnym "[...]") nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, to jednak z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a. przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji, gdyż negatywne oddziaływania niewątpliwie będą dotyczyć także terenów zlokalizowanych poza liniami rozgraniczającymi - np. z uwagi na objęcie ich zwielokrotnionym hałasem, czy zanieczyszczeniami przenoszonymi przez wody spływowe oraz powietrze atmosferyczne - co istotne jest tym bardziej, że przecież tego rodzaju negatywne oddziaływania będą posiadały charakter skumulowany, wynikający z oddziaływań innych instalacji drogowych w rejonie przedmiotowej inwestycji. Ponadto, z akt sprawy wynika również i ta istotna okoliczność, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r. [...] "o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie m. B. z drogą krajową nr [...]" inwestor został zobowiązany (w ramach tzw. analizy porealizacyjnej) do przeanalizowania uciążliwości hałasowych powodowanych przez przedmiotową inwestycję. Zasadne jest zatem twierdzenie, że posiadany przez skarżącego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika przede wszystkim z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności, tj. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 k.p.a., co zostało wskazane w odwołaniu, a co Wojewoda pominął. W opisanej sytuacji, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełni zgodnego z regułami określonymi między innymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Wojewoda nie mógł stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda zawarł argumentację wskazującą na zasadność powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 150/16,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: w pkt I. -uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji; w pkt II. – zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego M. B. kwotę 50,00zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku złożono skutecznie dwie skargi kasacyjne, wniesione odrębnie przez Wojewodę i M. B.

Wojewoda zarzucał wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem :

1. prawa procesowego, a to:

– art. 135 p.p.s.a. polegającym na tym, że w sprawie skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Sąd uchylił decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy w obrocie prawnym pozostawił decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania T. G. i Z. G. od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r. znak: [...], I. - uchylono załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji i orzeczono w tym zakresie, II. - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy, wobec czego w przypadku uchylenia decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2015 r., będącej przedmiotem skargi i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd winien wyjść poza granicę skargi i również uchylić decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...].

- art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu pierwszej i drugiej instancji niepełnej oceny prawnej oraz nie zawarcie jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania, zwłaszcza w odniesieniu do faktu pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., [...];

- art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33§1 p.p.s.a. zw. z art. 12 p.p.s.a. poprzez nieuznanie inwestora Powiat N. za uczestnika postępowania, co wypełniło przesłankę nieważności postępowania zawartą w art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 p.p.s.a., gdyż uczestnik postępowania został pozbawiony możności obrony swych praw, a wynik postępowania dotyczył jego interesu prawnego;

2. prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż organy dowolnie przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Powiatowi N. pozwolenia realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa zachodniej obwodnicy N. -połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr [...]" odcinek II od km 3+865.00 do km 6+032.00, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...] i nie posiada interesu prawnego wynikającego z art. 140 k.c. w tym, aby projektowana inwestycja oddziaływania negatywnie na jego nieruchomość.

Wskazując na powyższe Wojewoda wnosił o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

M. B. i wnosił o:

- zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. skutkujące stwierdzeniem, w trybie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 z.r.i.d. nadto w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 29 maja 2015 r. z naruszeniem prawa, z jednoczesnym wskazaniem w pisemnym uzasadnieniu wyroku na tego rodzaju te kwalifikowane (bądź inne - zwykłe) naruszenia (wady), którymi decyzja ta jest dotknięta, z jednoczesnym zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje (tzn. kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji (kwota 500 zł - uiszczony wpis),

- bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § l p.p.s.a.), z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący zarzucał wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem:

1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 31 ust. 2 z.r.i.d. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a, nadto art. 7, art. 8, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie (zastosowanie niewłaściwe w odniesieniu do art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) polegające na tym, iż w wyniku nie do końca właściwej i pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie zastosował proporcjonalnego środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i niebudzący wątpliwości do tego, aby przyjąć jednoznacznie i wskazać to w sentencji wyroku to, co w niniejszym przypadku Sąd uczynił w istocie dopiero i wyłącznie w pisemnych motywach wyroku, że zaskarżone decyzje ( organu drugiej instancji z dnia 30 listopada 2015 r. oraz organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2015 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i w odniesieniu do której upłynęły już 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, którą to decyzję Sąd całkowicie słusznie objął orzekaniem i zaskarżonym wyrokiem) naruszają prawo z przyczyn kwalifikowanych, określonych w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co doprowadziło do uchylenia obu powyższych decyzji, podczas gdy w istniejących okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten mógł jedynie stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2015 r. narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., i następnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 z.r.i.d. wyrzec w wyroku o uwzględnieniu skargi ze stwierdzeniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (ze wskazaniem tychże w pisemnym uzasadnieniu wyroku), a w konsekwencji

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.( dalej k.c.) i art. 5 ust. 1 pkt 1 d i e oraz ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 11i z.r.i.d., a to poprzez błędną ich subsumpcję do istniejącego stanu faktycznego sprawy, co wyraża się w ostatecznym przyjęciu przez Sąd, iż w świetle dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego status skarżącego jako strony postępowania przed organami obu instancji nie jest przesądzony (a ściślej, że nie jest przesądzony jeszcze jego interes prawny w tym postępowaniu) oraz wymaga dalszych ustaleń i analiz, co w rzeczywistości skutkuje bezzasadnym nieuznaniem takiego interesu prawnego po stronie skarżącego;

3. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędne zastosowanie tych przepisów przez Sąd po przyjęciu, że w dacie jego orzekania istniały (miały miejsce) jedynie zwykłe (niekwalifikowane) wady postępowania i decyzji, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz stwierdzenia w wyroku w oparciu o prawidłowo wykładaną regułę art. 31 ust. 2 z.r.i.d. o uwzględnieniu skargi z niezbędnym dodatkowym stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa;

4. - ewentualnie, tzn. w razie niepodzielania powyższych zarzutów z pkt 1, 2 i 3, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. :

- art. 31 ust. 2 z.r.i.d., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd polegającą na niewłaściwym uznaniu, iż z powołaniem się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2015 r. w przypadku stwierdzenia, że ta decyzja (poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji) jest wadliwa w stopniu niekwalifikowanym, podczas gdy przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 z.r.i.d. wyłącza w tym przypadku wydanie orzeczenia na podstawie wyżej wymienionych przepisów;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w związku z niewłaściwym, a ściślej – nie kompleksowym rozpoznaniem sprawy, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że Sąd m. in. skupiając się na zagadnieniu stron postępowania nie ocenił w dokonywanej analizie faktyczno-prawnej wagi (po części dostrzeżonych) uchybień, jakich w tym przedmiocie dopuściły się organy obu instancji, zarazem pominął inne uchybienia istotne z punktu widzenia przyczyn wyszczególnionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz reguły określonej w art. 31 ust. 2 z.r.i.d.;

- art. 3 § 1 p.p.s.a., odnoszące istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez zastosowanie środka nieproporcjonalnego w aktualnych realiach, co w konsekwencji godzi w mające być skutecznym prawo skarżącego do sądu, a także w przysługujące mu prawo własności, z jednoczesnym przedłożeniem na plan pierwszy interesu finansowego i gospodarczego inwestora.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto M. B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 718 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżonym przez M. B. aktem jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postepowania odwoławczego, która podlega kontroli sądowej w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W sprawach mających za przedmiot zezwolenie na realizację inwestycji drogowych, prowadzonych w postępowaniu administracyjnym w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednol. Dz.U. z 2015, poz. 2031), należy mieć nadto na uwadze przepisy regulujące trwałość takich decyzji.

Artykuł 31 z.r.i.d. stanowi:

1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co jednak istotne, cytowana regulacja dotyczy wyłącznie trwałości decyzji merytorycznych, będących zezwoleniem na realizację drogowej, nie zaś aktów administracyjnych innego rodzaju, jakie mogą być wydawane w takich postępowaniach. Przykładem takiego aktu administracyjnego innego rodzaju jest decyzja o umorzeniu postepowania odwoławczego, w stosunku do której ustawodawca nie przewidział szczególnych zasad jej kontroli i orzekania.

W niniejszym stanie faktycznym należy mieć też na uwadze regulację z art.179a p.p.s.a., w myśl którego jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższy przepis jest przejawem odstępstwa od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, a wprowadzony został do ustawy nowelą z kwietnia 2015 r. W myśl uzasadnienia do projektu zmian (http://www.sejm.gov.pl, druk nr 1633 z dnia 10 lipca 2013 r.) regulacja ta podyktowana jest względami ekonomiki postępowania.

Przesłanki umożliwiające sądowi pierwszej instancji autokontrolę orzeczenia zaskarżalnego skargą kasacyjną przed przedstawieniem akt sądowi drugiej instancji stanowi nieważność postępowania albo sytuacja, w której podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek obliguje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku lub postanowienia.

Co do pierwszej z przesłanek należy wskazać, że przyczyny nieważności postępowania określa wyczerpująco art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzenie nieważności postępowania sądowego skutkuje zawsze uchyleniem orzeczenia, niezależnie od jego zasadności.

Dokonując wykładni w odniesieniu do drugiej z przesłanek, która również może prowadzić do uchylenia we własnym zakresie orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji, trzeba mieć na uwadze, że pojęcie podstaw skargi kasacyjnej, którego używa ustawodawca w art. 179a p.p.s.a., pojawiało się już przed nowelizacją i pojawia obecnie w art. 176 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone (z powołaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz podaniu na czym to naruszenie polegało. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że "Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako mające zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed WSA, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej" (tak wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 116). Od wskazania podstaw kasacyjnych w postaci powołania przepisów prawa należy odróżnić zasadniczo ich uzasadnienie, które polega na wywiedzeniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty zasługują na uwzględnienie. Możliwa jest sytuacja, w której trafnemu powołaniu podstaw kasacyjnych towarzyszy niezasadna argumentacja, co nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu skargi kasacyjnej. Skoro dla zastosowania art. 179a p.p.s.a. wystarczającym jest uznanie za usprawiedliwione jedynie podstaw kasacyjnych, a nie również ich uzasadnienia, niepodzielenie tam zawartej argumentacji nie czyni niemożliwym korzystanie z instytucji autokontroli.

Zważyć należy bowiem, że instytucję sądowej autokontroli przewidywał i statuuje nadal art. 195 § 2 p.p.s.a, w myśl którego jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych. W postanowieniu Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 374/04 ( LEX nr 707782) akcentuje się trafnie, że " Według przepisu art. 195 § 2 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd, który je wydał, jest możliwe wtedy, gdy zażalenie jest oczywiście uzasadnione. Tak określona podstawa uchylenia wskazuje, że mogą być nią objęte zarówno przyczyny formalne, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względy merytoryczne." W przeciwieństwie do powyższego 179a p.p.s.a. nie mówi o podstawach oczywiście uzasadnionych, lecz o podstawach oczywiście usprawiedliwionych. Taka konstrukcja tego przepisu potwierdza dodatkowo brak wymogu spójności merytorycznej argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia podstaw kasacji oraz motywów przemawiających w ocenie sądu pierwszej instancji za ich uznaniem za usprawiedliwione, jako warunku korzystania z instytucji wprowadzonej w art. art. 179a p.p.s.a. Wystarczającym jest zatem by wystąpiły przyczyny natury formalnej pozwalające na uznanie za usprawiedliwione podstaw kasacyjnych, wyrażające się w akceptacji wskazań na naruszenie określonego przepisu.

Kontynuując w ramach wykładni porównywanie treści art. 179a p.p.s.a. z innymi przepisami wprowadzającymi autokontrolę, należy też mieć na uwadze brzmienie art. 54 § 3 p.ps.a., który przyznaje takie uprawnienia organom administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie akcentuje się słusznie, że treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje wprost, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co nadto oznacza, że organ może skorygować zaskarżone rozstrzygniecie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 162/15, zam. zb. LEX nr 1933065 i WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 342/15, zam. zb. LEX nr 1926524). Zestawienie tej regulacji z treścią art. 179a p.p.s.a, który nie przewiduje przy autokontroli sądowej warunku uwzględnienia skargi kasacyjnej w całości, prowadzi do wniosku, że nie jest wymagane, aby wszystkie podstawy kasacyjne zostały uznane za usprawiedliwione. Wystarczającym jest by taką cechę posiadała choćby jedna z podstaw uznanych za usprawiedliwioną, spełniając równocześnie wymóg oczywistości jej zaistnienia. W tym ostatnim zakresie należy jednakże zasadniczo odróżnić trafność podstaw kasacyjnych od ich uzasadnienia. Może bowiem dojść do sytuacji, w której podstawy kasacyjne wskazujące na naruszenie określonych przepisów zostaną uznane za oczywiście usprawiedliwione, ale z przyczyn innych niż podawane przez skarżącego.

Podsumowując tę część rozważań należy przyjąć, że związanie granicami skargi kasacyjnej zostało wskazane wprost w przepisie art. 179a p.p.sa. Granice te wyznacza nieważność postępowania oraz oczywistość w uznaniu za usprawiedliwione podstaw skargi kasacyjnej, poza które sąd pierwszej instancji wyjść nie może. Niemniej jednak stosowanie art. 170a p.p.s.a nie jest uwarunkowane przez uznanie za usprawiedliwionych wszystkich podstaw skargi kasacyjnej, ani od zajęcia względem nich stanowiska tożsamego z motywami skarżącego.

Uwzględnić należy dalej w ramach rozważań, że regulacja z art. 179a p.p.s.a nie zawiera w swej treści ograniczeń tego rodzaju, które uniemożliwiają sięganie do powołanego przepisu w przypadku złożenia od wyroku sądu pierwszej instancji większej liczby skarg kasacyjnych.

Wskazana wyżej wykładnia pozostaje w zgodzie z celem wprowadzenia instytucji autokontroli orzeczeń, od których przysługuje skarga kasacyjna.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że zasadnym jest zastosowanie art. 179a p.p.s.a. przez uchylenie wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 150/16, oraz ponowne rozpoznanie sprawy. Od wyroku tego wpłynęły dwie skargi kasacyjne, złożone w ustawowym terminie, które nie zawierają braków formalnych i zostały należycie opłacone. Każda ze skarg formułuje jako wniosek główny lub ewentualny żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Niektóre powołane w nich podstawy kasacyjne są oczywiście usprawiedliwione.

Taka ocena dotyczy skargi kasacyjnej Wojewody co do zarzutów naruszenia prawa procesowego, a to:

– art. 135 p.p.s.a. polegającego na tym, że w sprawie skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Sąd uchylił decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy w obrocie prawnym pozostawił decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania T. G. i Z. G. od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r., znak: [...], I. - uchylono załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji i orzeczono w tym zakresie, II. - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy, wobec czego w przypadku uchylenia decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2015 r., będącej przedmiotem skargi i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd winien wyjść poza granicę skargi i również uchylić decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...].;

Nie budzi bowiem kontrowersji i może być uznane prima facie za regułę, że przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, a nie co do orzeczeń wydanych później niż zaskarżone. Ta zasada implikuje niemożność sięganie w głąb sprawy także wtedy, gdy zapadła w niej późniejsza od zaskarżonej decyzja ostateczna, skutkiem której brak byłoby w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji. Pomijając w rozważanym stanie faktycznym kwestię stosowania art. 135 p.p.s.a do decyzji wydanych w tej samej sprawie w postępowaniu zwykłym i wewnętrznych trybach nadzwyczajnej kontroli, należy zatem wskazać, że powołana regulacja pozwala na usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydanych uprzednio w pierwszej instancji w trybie zwykłym ale tylko wówczas, gdy akty te pozostają w obrocie prawnym w dacie orzekania przez sąd i nie zostały przed tym momentem zmienione albo uchylone przez organ odwoławczy późniejszą od zaskarżonej decyzją ostateczną. Nadto wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu drugiej instancji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe albo znacznie utrudnione, co nie ma miejsca przy dopuszczalności odrębnego zaskarżenia późniejszej ostatecznej decyzji merytorycznej reformującej decyzji organu pierwszej instancji, względnie poddania jej kontroli wewnętrznej w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo przy wykorzystaniu podstawowej wiedzy prawniczej i bez wnikania w szczegóły sprawy można wskazać, że stosowanie art. 135 p.p.s.a. przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji o charakterze formalnym, a wiec nie rozstrzygającej sprawy co do jej istoty w całości, nie upoważnia do eliminacji z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji merytorycznej albowiem są do decyzje o innym przedmiocie. Tak jednakże stało się w niniejszej sprawie.

W tym kontekście i z podobnych względów za oczywiście usprawiedliwione należy uznać również zarzuty skargi kasacyjnej M. B. dotyczące naruszenia art. 31 ust. 2 z.r.i.d., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegającego na niewłaściwym uznaniu, iż z powołaniem się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2015 r. w przypadku stwierdzenia, że ta decyzja (poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji) jest wadliwa w stopniu niekwalifikowanym;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zastosowanie środka nieproporcjonalnego w aktualnych realiach.

Powyższe nie obejmuje kwestii merytorycznych.

Oczywiście usprawiedliwiona jest także podstawa skargi kasacyjnej Wojewody dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania, zwłaszcza w odniesieniu do faktu pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...]. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W analizowanym przypadku takich wskazań brak. Podkreślenia wymaga jednakże, iż na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia wyroku a nie jego prawidłowość merytoryczną (tak trafnie NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 885/14, zam. zb. LEX nr 2033830). W takim tylko zakresie zarzut powyższy jest uzasadniony.

Z powodów wyżej podanych za oczywiście usprawiedliwione uznano w efekcie te podstawy obu skarg kasacyjnych, które w swej istocie wskazują na wadliwość eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonym wyrokiem merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji przy okazji dokonywania kontroli decyzji organu odwoławczego o charakterze formalnym. Powyższe jest oczywistym uchybieniem, którego waga jest tym większa, że decyzję organu pierwszej instancji zastępowała w dacie wyrokowania późniejsza od zaskarżonej decyzja merytoryczna organu drugiej instancji.

Pojęcie "oczywistości" mieści się w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. Tak jest w przedmiotowej sprawie. Takie omyłkowe rozstrzygnięcie nie mogło dotąd podlegać sprostowaniu, jako nieodpowiadające hipotezie art. 156 §1 p.p.s.a. Obecnie możliwa jest jego autokontrola we wskazanym zakresie przez zastosowanie art. 179a p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom prowadzi również do naruszenia zasad z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że M. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr [...]" - odcinek II. od km 3+865.00 do km 6+032.00 .

W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący również nie był uznawany za stronę, niemniej jednak Starosta w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], podał motywy, które w jego ocenie były powodem przyjęcia, że M. B. nie przysługuje taki status. Konieczna jest zatem kontrola, czy organy administracji publicznej obu instancji kwestię tę wyjaśniły i oceniły w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa, albowiem także stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji może rzutować na ocenę zasadności wniosków organu odwoławczego.

Ustalanie kręgu stron postępowania stanowi element postępowania wyjaśniającego, zatem badanie i ocena z tym związanych okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Powołane regulacje obowiązują one również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne mogą przewidywać inną definicję strony i taką regulację zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Stosownie do art. 28 ust. 2 tej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszarze oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza tego rodzaju, jak wyżej powołana szczególnych regulacji. Zgodnie bowiem z art. 11c z.r.i.d., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dodatkowo stosownie do art. 11i ust. 1 z.r.i.d., w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Z powyższych unormowań wynika wyraźnie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy z.r.i.d. krąg stron powinien być określany na podstawie art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania będzie zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu konkretnych działań. Krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem art. 28 k.p.a. nie wymaga powstania jakichkolwiek ograniczeń, które stanowiły by już przejaw ingerencji w sferę interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością podmiotu korzystającego ze statusu strony, nie mają na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego charakteru potencjalnego, lecz rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, w których krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym danego podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić nie o ograniczenia, lecz już samą możliwość wpływu rozstrzygnięć na prawa lub obowiązki danego podmiotu. Pewność zaistnienia takiego wpływu nie jest wymagana skoro ustawa nie wymaga naruszenia interesu prawnego. Nadto art. 28 k.p.a., w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania i określonych rozstrzygnięć na uprawnienia, czy obowiązki podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości.

Źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym z zakresu prawa administracyjnego (prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska – w tym ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, prawa wodnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym) albo przepisy nienależące do prawa publicznego. W szczególności interes prawny może wynikać z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów określających treść prawa własności, chroniących własność i tworzących tzw. prawo sąsiedzkie.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z powołanego przepisu wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (np. wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury, budowle zmieniające ukształtowanie terenu itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości jedynie zagrożonej immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wydając kontrolowane decyzje organy administracji publicznej obu instancji dowolnie jak dotąd przyjęły, że M. B. nie służy przymiot strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr [...]" - odcinek II od km 3+865.00 do km 6+032.00.

I tak organ pierwszej instancji wyliczył w uzasadnieniu swojej decyzji pisemne wnioski złożone przez skarżącego. Następnie wskazał, że M. B. jest właścicielem działki nr [...] w P. Podał, iż nieruchomość ta nie jest objęta niniejszym postępowaniem oraz nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z czym M. B. nie jest stroną postępowania. Wskazał, że złożone przez skarżącego wnioski, mające na celu wyłączenie Starosty od udziału w sprawie, nie mogą mieć wpływu na toczące się postępowanie.

Nieco szersze rozważania w analizowanej kwestii przeprowadził Wojewoda Małopolski. W ich efekcie organ drugiej instancji uznał, że M. B. posiada w sprawie interes faktyczny, natomiast jego interes prawny nie został wykazany, ponieważ nie podał podstawy prawnej, z której miałyby wynikać ograniczenia i niedogodności związane z realizacją inwestycji.

W odniesieniu do motywów powołanych w uzasadnieniu decyzji przez Starostę wskazać należy przede wszystkim, że jego wypowiedzi nie są pogłębione i w istocie sprowadzają się do dowolnego stwierdzenia, że nieruchomość M. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji chociaż powołał art. 28 k.p.a., to w żaden sposób nie nawiązał wprost do przesłanek wymienionych w tym przepisie, w tym nie wyjaśnił co uznaje za "obszar oddziaływania inwestycji" i jak rozumie to pojęcie. Posługując się terminem zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pozostającym w bezpośrednim związku z art. 28 ust. 2, który w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania, nie wskazał w szczególności czy rozumie je w taki sam sposób, a jeżeli nie - to jak należy powyższe interpretować na gruncie przesłanek z art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu dotyczącym zgody na realizację inwestycji drogowej zawężające ustalanie kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne. O ile zatem Starosta użył pojęcia funkcjonującego w systemie prawnym w innym znaczeniu, niż wynikające z definicji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to powinien był omówić szczegółowo jego znaczenie i sposób zastosowania. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji takich wyjaśnień jednak brak. Nie ma w nim też analizy możliwych źródeł interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej w pobliżu drogi z uwagi na jej rodzaj i parametry, z uwzględnieniem nadto konkretnych rozwiązania przyjętych w projekcie budowlanym. Dotyczy to również zagadnień mających związek z treścią decyzji ustalającej wymogi, jakie należy spełnić pod kątem ochrony środowiska.

Wojewoda przeprowadził co prawda w uzasadnieniu wydanej decyzji szeroki i trafny wywód prawny na temat wykładni oraz stosowania art. 28 k.p.a., który podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, niemniej jednak dokonany przez niego proces subsumpcji jest obarczony wadami zasadniczej natury. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem wymogów art. 7 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a w zakresie uzasadnienia faktycznego. Budzi zastrzeżenie, że w motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się - pobieżnie zresztą - do twierdzeń i argumentów M. B. dotyczących posiadanego interesu prawnego, nie rozstrzygając właściwie, czy można skarżącemu przypisać przymiot strony. Takiego działania polegającego na ocenie twierdzeń strony w zupełnym oderwaniu od materiału dowodowego nie sposób uznać za wyczerpujące wyjaśnienie tej istotnej kwestii. Zwrócić należy uwagę, że to organ administracji publicznej ma wyjaśnić wszystkie zagadnienia niezbędne do załatwienia sprawy i ustalić wyczerpująco okoliczności mogące mieć znaczenie. Jedną z nich jest zaś to, komu i dlaczego przysługuje przymiot strony postępowania. W tym zakresie organy administracji w pierwszej kolejności obowiązane są do zbierania materiału dowodowego i jego oceny. Oznacza to, że nie określony podmiot ma czynić szczególne starania o uznanie go za stronę, ale to organ ma z urzędu podjąć działania zmierzające do ustalenia pełnego kręgu stron w taki sposób, aby uniknąć pominięcia kogokolwiek, kto ma w sprawie interes prawny. Ograniczenie się do odparcia argumentów osoby, która chce być stroną postępowania, w żadnym wypadku nie czyni zadość tym obowiązkom zwłaszcza wtedy, gdy ogólnikowe rozważania na temat sygnalizowanych zagrożeń dla prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prowadzone w zupełnym oderwaniu od rodzaju, parametrów i innych danych charakteryzujących inwestycję drogową, która ma zostać zrealizowana w pobliżu działki nr [...]. Organ administracji publicznej powinien bowiem w analizie własnej sprawdzić, czy na tle rozwiązań projektu budowlanego obawy właściciela nieruchomości sąsiedniej mogą mieć uzasadnienie, a także czy istnieją inne niż wskazane przez określoną osobę podstawy do uznania jej za stronę. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że M. B. nie mógł korzystać w pierwszej instancji z uprawnień przysługujących stronie, w tym m.in. nie uzyskał dostępu do akt sprawy pomimo, że taki status był mu przyznawany w postępowaniu, w którym ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej i w którym krąg stron postępowania również określał art. 28 k.p.a. Nie można było zatem oczekiwać od skarżącego, że wykaże jakie przysługujące mu uprawnienia będą albo mogą zostać naruszone w związku z realizacją inwestycji albowiem nie znał konkretnych rozwiązań projektu budowlanego. Wobec zasadniczych braków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w kwestii sposobu ustalenia kręgu stron w takim aspekcie, jak również dowolności stwierdzeń dotyczących statusu M. B., organ odwoławczy badając jego interes prawny, tym bardziej nie powinien był poprzestawać jedynie na pobieżnej weryfikacji okoliczności, które skarżący sam wskazywał, ale zobowiązany był zbadać z urzędu wszelkie kwestie, mogące uzasadniać przyjęcie, że jest on stroną postępowania w tej sprawie.

Nie jest prawdą, że M. B. nie powołał podstaw prawnych swojego interesu prawnego albowiem wskazał na przepisy dotyczące własności oraz ochrony środowiska. W żadnej z decyzji nie rozważono powyższych zagadnień na tle konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, co winien najpóźniej uczynić szczegółowo organ odwoławczy.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [...], ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zachodniej obwodnicy N. – połączenia m. B. z drogą krajową nr [...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2014 r., znak: [...]. Stronami postępowania środowiskowego przed organem pierwszej instancji byli poprzednicy prawni M. B. – M. B. i R. B. Brali oni aktywny udział w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy P. albowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że składali szereg wniosków. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane m. in. wskutek wniesienia odwołania przez M. B. i w sprawie toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym brał on udział jako strona. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji środowiskowej wskazuje wprost na określone oddziaływanie zamierzenia, które sięgają nawet na odległość 150 m.

W ocenie Sądu, skoro interes prawny skarżącego nie był kwestionowany w postępowaniu środowiskowym, należało raczej przyznać go skarżącemu w przedmiotowej sprawie, a w przeciwnym razie wnikliwie rozważyć, a także szczegółowo uzasadnić odmienne stanowisko, nie tylko z uwzględnieniem twierdzeń skarżącego, ale wszelkich okoliczności znanych na podstawie wniosku i projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [...], zawiera szereg wymogów, dotyczących wykorzystania terenu nie tylko objętego bezpośrednio realizacją inwestycji w jej liniach rozgraniczających, ale również działek wokół niego. W punkcie 2.22 nakazuje prowadzenie prac budowlanych w strefie 150m od terenów zabudowy mieszkaniowej w określonych godzinach. W punkcie 2.33 przewiduje, że po zakończeniu robót należy przeprowadzić inwentaryzację stanu technicznego zabudowy istniejącej w strefie oddziaływania prac budowlanych w odległości 50 m od krawędzi projektowanej obwodnicy. W kolejnych punktach orzeka, że należy zapewnić odpowiednią drożność przepustów i rowów odprowadzających poprzez systematyczne oczyszczanie z namułów, wykaszanie roślinności (2.34), należy zastosować przed odprowadzeniem do odbiorników wód opadowych urządzenia zatrzymujące substancje niebezpieczne (zawiesiny i ropopochodne), aby zapobiec zanieczyszczeniu cieków wodnych (2.35), należy zastosować separatory substancji ropopochodnych i zawiesin zapewniające wymagany poziom oczyszczenia wód opadowych i roztopowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie (2.36), odpady wytworzone wskutek czyszczenia rowów, przepustów i separatorów należy gromadzić w pojemnikach do tego przystosowanych, a następnie przekazywać podmiotom uprawnionym do unieszkodliwiania lub odzysku (2.37), emisja hałasu do środowiska w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia nie może naruszać standardów jakości środowiska i winna być zgodna w dopuszczalnymi wartościami określonymi przepisami prawa (2.38), jeżeli zostaną stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu na terenach chronionych akustycznie należy podjąć działania w celu ograniczenia hałasu do wartości dopuszczalnych, a rozwiązania te mają wynikać z analizy porealizacyjnej (3.4). Decyzja środowiskowa w punkcie 3.4 przewiduje, gdzie należy zastosować zabezpieczenia przeciwdźwiękowe, wskazując dokładnie, na jakich odcinkach drogi mają się one znaleźć. Precyzuje też parametry ekranów (3.5) i możliwości odstępstw od takich parametrów (punkt 3.9). Rozstrzyga, że ścieki opadowe i roztopowe winny zostać ujęte w szczelne systemy kanalizacyjne i przed odprowadzeniem do zbiorników retencyjnych i odbiorników – oczyszczone w osadniku zawiesiny oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych (punkt 3.11). Dalej znalazł się nakaz, że zbiorniki retencyjne winny zapewniać możliwość zamknięcia odpływu na wypadek wystąpienia poważnej awarii z udziałem pojazdów przewożących substancje niebezpieczne (punkt 3.16). Nadto należy zapewnić właściwe parametry nawierzchni drogi oraz skuteczne działanie instalacji i urządzeń ograniczających jej negatywne oddziaływanie na stan środowiska, a także zdrowie ludzi (punkt 3.17).

W zestawieniu z powyższymi wymogami należy przypomnieć, że będąca własnością skarżącego działka nr [...] w P. jest zabudowana budynkami: gospodarczym, odległym około 65m od projektowanej drogi oraz mieszkalnym – odległym ok. 80 m od drogi. Podane odległości dotyczą nie granic działki, ale odległości od tam znajdujących się obiektów budowlanych. Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem, jakie są odległości pomiędzy granicą terenu inwestycji a granicą nieruchomości skarżącego.

Wymogi, zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazują wprost i bez analizy, że nieruchomość skarżącego objęta będzie przynajmniej immisjami związanymi z budową i eksploatacją drogi, co wynika z wyznaczonego przez organ środowiskowy obszaru położonego w promieniu 150 m od terenu inwestycji, gdzie nie należy prowadzić robót w godzinach od 22:00 do 6:00. Z całą pewnością nieruchomość M. B. znajduje się w tym obszarze. Nadto w myśl warunków decyzji środowiskowej, po zakończeniu robót należy przeprowadzić inwentaryzację stanu technicznego zabudowy istniejącej w strefie oddziaływania prac budowlanych w odległości 50 m od krawędzi projektowanej obwodnicy. Znany obszar potencjalnych zagrożeń dla zabudowy znajduje się zatem przy nieruchomości skarżącego. W kontrolowanych decyzjach nie wskazano ani na rodzaj immisji stanowiących oddziaływanie prac budowlanych, ani na okoliczności wykluczające ich zaistnienie także w stosunku do zabudowy na działce nr [...] oraz nie podano czy te wymogi decyzji środowiskowej przekładają się w jakiś sposób na projekt budowlany.

Podobnie organy obu instancji nie sprawdziły, czy działka nr [...] może być objęta innymi immisjami, związanymi z konkretnymi rozwiązaniami dla inwestycji wprowadzonymi w projekcie budowlanym, chociaż decyzja środowiskowa w sposób wyraźny wskazuje na możliwe płaszczyzny wpływu budowy drogi na szeroko pojęte nieruchomości sąsiednie, a to choćby z uwagi na kanalizację ściekową, która przy niewłaściwych parametrach i rozwiązaniach może się przepełniać, budowę zbiorników retencyjnych, wprowadzenie ekranów służących poprawie klimatu akustycznego. Brak analizy wymogów wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod kątem możliwych immisji na nieruchomość skarżącego i konkretnych rozwiązań projektu budowlanego w tym rejonie oznacza, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia czy skarżący winien być stroną przedmiotowego postępowania, w tym nie dostrzegły podobieństw przy ustalaniu kręgu stron w obu tych rodzajach spraw. Wobec tak wyraźnego wskazania w decyzji środowiskowej na możliwe oddziaływanie inwestycji należało przyznać skarżącemu status strony albo po dokładnej analizie dokumentacji projektowej w zakresie poszczególnych przyjętych w niej rozwiązań uzasadnić stanowisko przeciwne. Takich rozważać w obu decyzjach brak.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k,p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Organ odwoławczy we wskazanym zakresie nie wykonał bowiem prawidłowo ani obowiązków kontrolnych, ani związanych z merytorycznym rozpoznaniem kwestii legitymacji skarżącego, jako strony postępowania, skutkiem czego w sposób dowolny i co najmniej przedwczesny zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego i procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialnoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne.

W szczególności dostrzegane uchybienia nie pozwalają na przesądzenie czy w przedmiotowej sprawie M. B. powinien rzeczywiście posiadać status strony, natomiast upoważniają do uznania, że zagadnienie to wyjaśniano jak dotąd z naruszeniem przepisów prawa procesowego, pobieżnie i bez koniecznych w tym zakresie rozważań.

Zaskarżona decyzja nie odnosi się do istoty sprawy. Dotknięta jest wadami tego rodzaju, które pozostawiają otwartą kwestię legitymacji M. B. Brak byłoby zatem podstaw do eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, nawet wtedy, gdyby nie została ona zmieniona przez późniejszą merytoryczna decyzję organu drugiej instancji.

Nadto także w przypadku, w którym dałoby się przesądzić, że organ drugiej instancji błędnie uznał, iż odwołanie złożyła osoba nieuprawniona, sąd administracyjny mógłby wyeliminować z obrotu prawnego również tylko decyzję organu odwoławczego. Ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji naruszałaby bowiem art. 135 p.p.s.a. W takim bowiem wypadku granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Wymienione akty administracyjne stanowią bowiem w istocie odrębne sprawy, dotyczące różnych przedmiotów. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem formalnym, natomiast decyzja organu pierwszej instancji oraz późniejsza decyzja organu odwoławczego mają charakter materialnoprawny. Z tego punktu widzenia przedmiotem rozstrzygania są dwie odrębne, choć powiązane ze sobą procesowo sprawy: "formalna" i "materialna". Odrębność tych spraw wyklucza możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a." ( por. szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, z. 3, s. 163 i n.; zob. także tenże, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów...).

Niezależnie od tego decyzja organu pierwszej instancji nie pozostaje aktualnie w obrocie prawnym, albowiem zastąpiła ją reformatoryjna decyzja Wojewody z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: WI-VII.7821.6.2015.BR, którą organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania T. G. i Z. G. od decyzji Starosty Nr [...] z 29 maja 2015 r. znak: [...], w pkt I. - uchylił załącznik Nr [...] zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie w sposób odmienny, natomiast w pkt II. orzekł, że w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy. Decyzja merytoryczna organu odwoławczego została wydana już po podjęciu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Zważyć należy dalej, że skutkiem prawnym decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego, było pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Starosty Nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr [...]" - odcinek II od km 3+865.00 do km 6+032.00. Skutek ten nastąpił bez rozpatrywania odwołania, a zatem istoty sprawy. Decyzja merytoryczna organu drugiej instancji, którą stanowi decyzja reformatoryjna Wojewody 1 grudnia 2015 r., znak: [....], została wydana później, niż zaskarżona decyzja, po rozpatrzeniu odwołania innych osób. Jej kontrola wykracza zatem również poza granice niniejszej sprawy.

Już na wstępie sygnalizowano, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Skarga zostaje uwzględniona, jeśli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, zostanie wydany któryś z typów wyroków, określonych w art. 145-150. Niemniej jednak można przypomnieć, że w skardze M. B. słusznie zwarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nie również decyzji ją poprzedzającej.

Rozważania dotyczące zasad orzekania w przedmiotowej sprawie oraz dalsze, w której przeprowadzono kontrolę zaskarżonej decyzji stanowią również wyjaśnienie stanowiska w pozostałych kwestiach podnoszonych w skardze kasacyjnej M. B. Nie jest zatem tak, że legitymacja skarżącego do udziału w przedmiotowym postepowaniu jest oczywista, natomiast dokonywanie w ramach niniejszego postępowania sądowego daleko idących, wielowątkowych ustaleń na tle rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, które w pierwszym rzędzie powinny zostać poczynione przez organu administracji publicznej, nie znajduje uzasadnienia. Braki takie świadczą natomiast o wadliwości proceduralnej zaskarżonej decyzji ostatecznej. Rozważania te wskazują również na brak podstaw do stosowania w sprawie art. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 z.r.i.d. nadto w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W kwestii zarzutu nieważności postępowania sądowego, który został podniesiony w skardze kasacyjnej Wojewody należy wskazać, że nie został on uwzględniony przy zastosowaniu art. 179a p.p.s.a. Powiat N. nie jest stroną ani uczestnikiem postepowania sądowoadministracyjnego albowiem powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 – dalej u.s.p.). Kwestia legitymacji procesowej w sprawach prowadzonych w trybie przepisów ustawy z.r.i.d. o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną była przedmiotem szczegółowych rozważań w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów, podjętej z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15. Tam prezentowana wykładnia, argumentacja i wnioski pozostają aktualne również w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Nie powtarzając obszernych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uwzględniono wykładnię gramatyczną, systemową i celowościową, należy streszczając ich istotę raz jeszcze podkreślić, że samorząd terytorialny ma wymiar państwowy, a konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Skoro starosta, jest organem uprawnionym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Jeżeli więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie powiat lub inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania. Takie podejście nie narusza prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), które w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Również wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w niniejszej sprawie, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie.

Bez znaczenie w sprawie niniejszej pozostaje fakt doręczenia [...]sp. z o.o. w K., figurującej w rozdzielniku decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, odpisów skargi i innych pism oraz zawiadomienia o rozprawie, która brała udział w postepowaniu administracyjnym jako pełnomocnik wnioskodawcy. Wskazany podmiot nie podejmował dotąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju czynności, które upoważniałyby do wypowiadania się szerzej o ich skuteczności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w punkcie I. sentencji wyroku o uchyleniu wyroku, od którego wniesiono skutecznie skargi kasacyjne, biorąc za podstawę art. 179a p.p.s.a.

Nadto rozpoznając ponownie sprawę, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winna być eliminacja wytkniętych uchybień, ku czemu jednakże na przeszkodzie stać może fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji merytorycznej.

O kosztach postepowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku według następujących zasad.

Zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Dodatkowo w myśl art. 179a p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok lub postanowienie sąd rozstrzyga na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. W tym zakresie art. 203 p.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jednakże w myśl art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części.

M. B. złożył w skardze wniosek o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, natomiast wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego złożyły obie strony. Podstawy kasacyjne obu skarg zostały uwzględnione w części. W przedmiotowej sprawie względny słuszności i sprawiedliwości przemawiają zatem za zastosowania art. 203 p.p.s.a. do kosztów postepowania kasacyjnego i odstąpienia od ich zasądzenia na rzecz organu. Orzeczenia o zwrocie kosztów postepowania przed sądem pierwszej instancji winno nastąpić na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a. Kwota zasądzona od organu na rzecz M. B. obejmuje zwrot wpisu od skargi.