Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 . 6 , 77 , 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 136 , 137 , 261
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 145 , 200 , 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. R. i M. S. - R. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie M. R. i M. S. – R. kwotę 714 , 00 zł ( siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 23 czerwca 2017 r., na podstawie art. 142 ust. 1 w zw. z art. 136, art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z poźn. zm.), uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. l OPS 3/14 po rozpatrzeniu wniosku M. S. - R. i M. R. R. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta N. S. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow.i 0,0396 ha objęta Kw Nr [...] oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1073 ha objęta Kw Nr [...], stanowiących własność [...] Sp. z o.o. w N. S..

W uzasadnieniu organ podał, że umową sprzedaży z 27 października 1986 r. Rep. A nr [...] M. R. i M. S. - R., jako współwłaściciele na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, dokonali sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki nr [...] w obr. [...] m. N. S. o powierzchni 0,6728 ha na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. S. za kwotę [...]zł.

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pismem z 12 stycznia 2010 r. skierowanym do Prezydent Miasta N. zwrócili się: M. S. - R. i M. R.. Spadek po zmarłym w toku postępowania M. R. nabyli: żona M. S. - R. w 1/2 części i syn M. R. R. w 1/2 części.

Wojewoda postanowieniem z 31 marca 2011 r. wyznaczył Starostę N. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w N. S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0396 ha, obręb [...] i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1073 ha, obręb [...]

Organ ustalił, że działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] o pow. 6728 m2 połączyła się z innymi działkami w wyniku czego zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. 1,3345. Mapą sytuacyjną z projektem podziału z 29 grudnia 1989 r., nr [...] działka [...] w obrębie [...] o pow. 1,3345 ha podzieliła się na działki [...] o pow. 1,3075 ha, [...] o pow. 0,0105 ha, [...] o pow. 0,0090 ha i [...] o pow. 0,0075 ha. Z kolei mapą uzupełniającą z projektem podziału z 17 sierpnia 1995 r., nr [...] działka [...] w obrębie [...] o pow. 1,3075 podzieliła się na działki [...] o pow. 0,2417 ha, [...] o pow. 0,1072 ha i [...] o pow. 0,9586 ha w obrębie [...]. Następnie mapą uzupełniającą z projektem podziału z 25 września 2000 r., nr [...] działka [...] w obrębie [...] o pow. 0.9586 ha podzieliła się na działki [...] o pow. 0.1175 ha. [...] o pow. 0.0396 ha. [...] o pow. 0,2360 ha i [...] o pow. 0.5655 ha w obrębie [...]. Prezydent Miasta N. decyzją z 3 października 2000 r., znak: [...] zatwierdził w/w podział. W wyniku rozgraniczenia dokonanego zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w N. S. Wydział l Cywilny z 8 kwietnia 2004 r. Sygn. akt Ns [...] działka [...] w obrębie [...] o pow. 0,1175 ha zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę [...] w obrębie [...] o pow. 0.1073 ha (mapa z rozgraniczenia działki [...] z działką nr [...] w obrębie [...] miasta N. S. z 24 czerwca 2005 r. [...]).

Działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0396 ha, położona w obrębie [...] miasta N. S. objęta księgą wieczystą Kw Nr [...] prowadzoną przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. S. oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1073ha położona w obrębie [...] miasta N. S. objęta księgą wieczystą Kw Nr [...] [...] prowadzoną przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. S. stanowią własność [...] sp. z o. o. z siedzibą w N. S.. Na mocy umowy sprzedaży z 16 lipca 2001 r., Rep. A Nr [...] [...] sp. z o. o. z siedzibą w N. S. nabyło nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]. Natomiast aktem notarialnym - umową przeniesienia własności z 1 marca 2002 r., Rep. A Nr [...] przeniesiono na [...] sp. z o.o. w N. S. własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1175 ha zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,1073 ha).

Starosta odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt l OPS 3/14, w którym stwierdzono, że brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna; prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Z wyżej wskazanych względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona.

Organ powtórzył, że z uwagi na fakt, że obecnie właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest [...] sp. z o. o. w N. S. bezsprzecznym jest, że nie jest spełniony jeden z warunków niezbędnych przy orzekaniu o ewentualnym zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, bowiem Miasto N. S. ani Skarb Państwa nie włada przedmiotową nieruchomością. Postępowanie administracyjne może się toczyć ponieważ i istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości. [...] spół. z o.o. w N. S. to spółka handlowa o kapitałowym charakterze, posiada ona osobowość prawną, działa w oparciu o kapitał zakładowy, który podzielony jest na udziały oraz ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem za zobowiązania spółki. Zarejestrowana została w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 7 lutego 2002 r. i utworzył ją jeden podmiot - Gmina N. S., która jest jedynym wspólnikiem posiadającym 100 % udziałów.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli M. S. i M. R. R., zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której nie została spełniona jakakolwiek przewidziana u.g.n. negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co stanowi także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej,

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § l i § 3 k.p.a., przez zaniechanie przez organ zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a także nieuwzględnienie wytycznych Wojewody w decyzji z 14 listopada 2014r., w szczególności nie podjął czynności zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości.

Wojewoda decyzją z 18 grudnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w zw.z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne przedstawione w decyzji organu I instancji. Następnie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazano, że:

- roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna (wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., sygn.: II SA/Kr 103/15);

- jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. l i 2 u.g.n. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14);

- zbycie przez podmiot publicznoprawny - po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia (wyroki WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., II SA/Kr 103/15 i z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1466/16; NSA w Warszawie z 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15).

Ponadto jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 października 2015 r. sygn.: II SA/Kr 103/15, fakt, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może być zrealizowane w drodze instytucji administracyjnoprawnych, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Stąd właściwy organ w takim przypadku powinien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na przesłankę nie dysponowania przez Skarb Państwa lub odpowiednio jednostkę samorządu terytorialnego tytułem prawnym do nieruchomości.

W związku z powyższym, wobec braku potrzeby badania przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dotychczas wydawanych rozstrzygnięciach w niniejszej sprawie, które miały charakter kasacyjny, Wojewoda zwracał uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji istotnych elementów stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie formułując przy tym żadnych wiążących organ I instancji wniosków w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, co wynikało z istoty zapadłych rozstrzygnięć organu II instancji. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż dokonując merytorycznej oceny zgłoszonego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji dysponował pełną swobodą w tym zakresie (art. 80 k.p.a.), ograniczoną jedynie obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W omawianym zakresie organ I instancji winien był także brać pod uwagę aktualne w dacie orzekania poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył obszerny fragment rozważań zawartych w uchwale 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. W ocenie wojewody uzasadnionym było uwzględnienie poglądów zawartych w powołanej uchwale NSA oraz podzielanych i rozwijanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako że organy administracji publicznej stosując przepisy prawa materialnego przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, winny również opierać się na ukształtowanym, ugruntowanym i aktualnym w danym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładnia przepisów dokonywana przez te sądy pozwala niejednokrotnie na prawidłowe i zgodne z rzeczywistą wolą ustawodawcy zastosowanie danego przepisu prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy jego brzmienie jest niejednoznaczne i budzące wątpliwości, zarówno organu, jak i stron postępowania. Kierując się aktualnie aprobowanymi w orzecznictwie poglądami prawnymi, zasadnie uznał organ I instancji, że brak władztwa prawnego przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nad nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot czyni bezcelowym wyjaśnianie kwestii jej zbędności na cel wywłaszczenia. Realizacja zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. winna bowiem prowadzić do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale jedynie w zakresie relewantnym dla jej rozstrzygnięcia. Nie może również ulegać wątpliwości, że zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, nie mogą kolidować z zasadniczymi dyrektywami procedowania przez organy, tj. działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sposób respektujący stabilność porządku prawnego (art. 7 k.p.a.).

M. R. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.art. 136 oraz 137 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i jednocześnie naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nie została spełniona jakakolwiek przewidziana przepisami u.g.n, negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa i wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów prawnych stanowiących podstawę dla wydania decyzji rozpoznającej w sposób negatywny żądanie strony;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. - tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracji zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych zgłoszonego przez strony roszczenia o zwrot nieruchomości oraz prawidłowe rozpoznanie wniosku o zwrot;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie uwzględnił też wytycznych Wojewody w decyzji z 14 listopada 2014r., w szczególności nie podjął czynności zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości skutkujące w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 18 grudnia 2017 r., orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 23 czerwca 2017 r. która orczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid nr .[...] obr[...] miasto N. S., o pow. 0,0396 ha oraz jako działka ewid. nr [...] obr[...] o pow. 0,1073 ha, stanowiących własność [...] Sp. z o.o. w N. S..

Na wstępie należy stwierdzić, że - w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia - stan faktyczny przedstawia się tak, jak to wskazały w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm., dalej u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. [...]. Jak wskazał organ II instancji warunkiem zastosowania regulacji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności ustalenie, że wniosek o zwroty dotyczył nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej bądź w jedynym z trybów wskazanych w art. 261 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę – poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Wstąpienie wymienionych przesłanek w przedmiotowej sprawie zostało stwierdzone przez organ odwoławczy, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżących. Poza sporem jest również, ze organ administracyjny zaniechał jednak zbadania przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, argumentując, że jednostka samorządu terytorialnego, której wniosek dotyczy, tj. Gmina N. S., nie posiada obecnie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, jako że został on przeniesiony na podmiot trzeci (tj. [...] Sp. z o.o. w N. S.).

W tym miejscu trzeba wskazać, że organy orzekając o odmowie zwrotu ww. nieruchomości powołały się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r sygn. akt I OPS 3/14, w której przesądzono, że "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.". W ocenie Sadu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie powołana uchwała nie zwalnia jednak organu administracyjnego od rozstrzygania czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Co więcej, z przytoczonego orzeczenia wynika, że organ może odmówić zwrotu nieruchomości z uwagi na przeniesienie prawa własności na podmiot trzeci, o ile jednak wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc m.in. nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W niniejszej sprawie zaniechano jednak wyjaśnienia tej kwestii, lakonicznie argumentując powyższe stanowisko okolicznością, iż tytuł prawny do nieruchomości został przeniesiony na podmiot trzeci. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób , aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jak podnosi się w doktrynie prawnej z powołanego przepisu, statuującego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wynika, iż "organ administracji publicznej ma działać w taki sposób, by tak pojedyncze jego działania, jak i wszelkie działania tworzące ciąg aktywności składającej się na postępowanie administracyjne spotkały się ze swoistą akceptacją i posłuchem społecznym, a tym samym, by ogólna percepcja tych zachowań w oczach społeczeństwa miała pozytywny wymiar". (P. Wajda, Zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jako mechanizm zabezpieczający efektywność obrotu gospodarczego, PUG 2010, nr 9, s. 20–29). Nadto, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 15 grudnia 2009 r., sygn. II/SA/Wa 800/09, - którego pogląd Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podziela- "zasada ta wyznacza standardy funkcjonowania organów administracji publicznej, które powinny działać w taki sposób, aby podstawy ich działania były zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy własność nieruchomości, której dotyczy postępowanie, została przeniesiona na podstawie umowy z 16 lipca 2001 r. na [...], sp. z o.o. w N.. S.. Należy podkreślić, że w dacie zawarcia tej transakcji obowiązujący przepis art. 136 ust. 2 u.g.n., nakazywał zawiadomienie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż ten będący podstawą wywłaszczenia. W omawianej sprawie wywłaszczeni właściciele nie zostali jednak poinformowani o powyższym zamiarze. Nadto w przedmiotowym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organy zaniechały wyjaśnienia czy nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] i [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "W. [...]", a tym samym nie ustalono czy istniał obowiązek po stronie jednostki samorządu terytorialnego Gminy N. S. udzielenia poprzednim właścicielom takiej informacji w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. Jeżeli, jak twierdzą skarżący, nieruchomość rzeczywiście nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia i istniał obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze wykorzystania jej na innych cel, to organ administracyjny, zaniechując jego dopełnienia, dopuścił się naruszenia prawa. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie odmowa zwrotu nieruchomości z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na niedysponowane obecnie przez Gminę N. S. tytułem prawnym do tej nieruchomości, niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Prowadzi także do przerzucenia na skarżących ciężaru wykazania w postępowaniu cywilnym iż w sprawie doszło do ewentualnego naruszenia przez organ administracyjny przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Jak podniósł to organ odwoławczy, niemożność zrealizowania w naturze roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku jej wcześniejszego zbycia na rzecz podmiotu trzeciego, nie oznacza pozbawienia podmiotu wywłaszczonego jakiejkolwiek ochrony. Przysługuje mu bowiem możliwość ochrony swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Wskazać natomiast należy, iż w tym zakresie niezbędne jest ustalenie czy na organie administracyjnym spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel w związku ze zbędnością tej nieruchomość na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta jest bowiem istotna dla stwierdzenia czy po stronie skarżących wystąpiły przesłanki roszczenia o zwrot nieruchomości, jakkolwiek nie może ono zostać zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego z uwagi na zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego. W konsekwencji, ustalenie powyższej kwestii niezbędne jest dla stwierdzenia istnienia roszczenia odszkodowawcze skarżących względem jednostki samorządu terytorialnego, które mogłoby następnie zostać zrealizowane na drodze postępowania cywilnego. Nadto trzeba mieć na uwadze istotne różnice w zakresie procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Organy administracji publicznej – zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są obowiązane podejmować wszelkie czynności niezbędne do do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, działają bowiem w oparciu o zasadę oficjalności. Podobne uregulowanie nie obowiązuje natomiast na gruncie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 z późn. zm.), która przewiduje model kontradyktoryjnego postępowania dowodowego. Strona, która wywodzi z danego zdarzenia skutki prawne, powinna bowiem przedstawić okoliczności na poparcie swoich twierdzeń (wyrok WSa w Poznaniu z 3.01. 2017 r., sygn. akt II SA/Po 892/16). Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii prowadzi do pozostawienia skarżących w stan niepewności co do przysługujących im środków ochrony prawnej, stwarza ww. trudności w postępowaniu przed sądem cywilnym a nadto może spowodować uzasadnione podważenie zaufania do organów państwa.

Na marginesie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest - niejednolity co prawda - pogląd, zgodnie z którym organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.02. 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1288/08). Nawet nie podzielając tak daleko idącego poglądu wypada się zgodzić, że organy rozstrzygające sprawę o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinny przynajmniej wyjaśnić czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdy ustalenie takie będzie mieć niewątpliwie prejudycjalny charakter w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Wbrew stanowisku organu odwoławczego należy przyjąć, że z powyższego względu na organach ciążył, obowiązek wyjaśnienia w sposób wyczerpujący podstaw na zasadzie których skarżącym odmówiono zwrotu nieruchomości, w tym także kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kolejno, podnieść należy, iż realizacja zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej jest ściśle związana z realizacją innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. oraz zasady praworządności wskazanej w art. 6 k.p.a.

Jak wskazuje art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady, organ administracyjny obowiązany był wyczerpująco wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy mając na względzie m.in. słuszny interes skarżących. Uzasadnione było więc zbadanie czy przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione i czy organ administracyjny winien uprzednio poinformować poprzednich właścicieli o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny niż wywłaszczeniowy cel. Obowiązek ten nie został jednak zrealizowany. Powołana zasada z art. 7 k.p.a. pozostaje w związku z art. 107 § 3 k.p.a., określającym wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie może być ono być w szczególności ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99).

Przenoszą powyższe na stan niniejszej sprawy wskazać należy, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji zaniechali zweryfikowania czy po stronie skarżących roszczenie o zwrot nieruchomości powstało w związku w niewykorzystaniem jej na cel wywłaszczenia. Nadto, nie może ujść także uwadze, iż organ I instancji w sposób ogólnikowy określił podstawę prawną wydanej decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. W szczególności organ I instancji powołał się na art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 i 137 u.g.n., a także na art. 104 k.p.a., nie podając jednak w przypadku tych ostatnich przepisów właściwej jednostki redakcyjnej (tj. ustępu, punktu lub odpowiednio paragrafu) do której się odnosi. Dodatkowo, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ ten wskazał uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 roku sygn. akt I OPS 3/14, naruszając tym samym zasadę praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie są natomiast uprawnione do wydawania rozstrzygnięć na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych. Również więc i w ten sposób organ I, jak i organ odwoławczy nie dopełnili obowiązków spoczywających na nich na podstawie przepisów k.p.a., naruszając tym samym zasadę zaufania do władzy publicznej. Skarżącym nie została bowiem w sposób dostatecznie dokładny i jednoznaczny wskazana podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, powodując niejasność co do przysługujących im środków ochrony prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a.W pkt II wyroku zasądzono natomiast od organu II instancji solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.