Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1191/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.21 ust. 2 pkt 2-4,, art. 20 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1275/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1275/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) (dalej: skarżący, strona) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Prezes ARiMR) z (...), nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: organ I instancji) z dnia (...) nr (...), ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr (...) przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 100.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w tym uzupełnienia wykształcenia.

Następnie, pismem z dnia (...) organ I instancji przypomniał stronie o konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających realizację zaciągniętych zobowiązań w tym dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, tj. do 25 października 2018 r.

Pismem z dnia (...). organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" na mocy decyzji nr (...) z (...), a decyzją z dnia (...), nr (...) Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności finansowych z powyższego tytułu w wysokości 100 000,00 zł.

Od ww. rozstrzygnięcia skarżący w dniu (...) złożył odwołanie do Prezesa ARiMR. W toku rozpatrywania sprawy skarżący przedłożył szereg dokumentów związanych z uzyskaniem wykształcenia:

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes ARiMR, decyzją z dnia (...), nr (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie uzupełnił wykształcenia w terminie zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 201, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie" tj. do dnia 26 sierpnia 2018 r. Ponadto, w wymaganym terminie tj. od dnia 27 sierpnia 2018 r. do 25 października 2018 r. nie został złożony w ARiMR dokument potwierdzający kwalifikacje zawodowe.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ utrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji argumentował wskazując, że jednym z warunków przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia). W § 6 ust. 1 rozporządzenia zawarto zamknięty katalog sytuacji, w których warunek posiadania kwalifikacji zawodowych uważa się za spełniony. Osobie nieposiadającej określonych w rozporządzeniu kwalifikacji zawodowych, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Dodatkowo w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia zawarto zapis, że osoba taka powinna uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 19 pkt 6 rozporządzenia).

Nieuzupełnienie wykształcenia powoduje obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy w 100% (§ 20 ust. 1 i 3). Nieprzedłożenie w terminie dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia również powoduje obowiązek zwrotu pomocy.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący posiadając wykształcenie zasadnicze zawodowe, inne niż rolnicze zobowiązany był uzupełnić wykształcenie. Zobowiązanie takie zostało określone w decyzji o przyznaniu pomocy.

W ocenie Sądu I instancji organ trafnie uznał, że skarżący w odpowiednim terminie nie złożył dokumentu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, co powoduje, iż nie spełnił warunku zawartego w decyzji z (... i nie uzupełnił wykształcenia.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów wskazujących na posiadanie przez wnioskodawcę wykształcenia rolniczego zasadniczego w dacie składania wniosku Sąd I instancji podkreślił, że nie znajdują one oparcia w ówczesnym stanie prawnym (przed dniem 1 września 2012 r.). Ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2012 r., wprowadzono zmianę w art. 11a ust. 3 ustawy przez dodanie zapisu, że wykształcenie zasadnicze zawodowe posiada również osoba, która zdała egzamin eksternistyczny z zakresu wymagań określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla zasadniczej szkoły zawodowej przeprowadzany przez okręgową komisję egzaminacyjną oraz ukończyła kwalifikacyjne kursy zawodowe w zakresie wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w danym zawodzie, lub uzyskała dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe.

Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie zastosował § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, mając na względzie, że skarżący nie podjął nauki w terminie wynikającym ze złożonego oświadczenia, a warunek w postaci uzupełnienia wykształcenia spełnił dopiero w dniu 15 kwietnia 2019 r.

Natomiast, odnosząc się zaś do podnoszonych w piśmie z 17 września 2019 r. okoliczności wskazujących na problemy rodzinne i zdrowotne stanowiące przeszkodę dla terminowego uzupełnienia wykształcenia Sąd I instancji uznał, że nie mogły one zasługiwać na uwzględnienie. Wskazane przepisy art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 formułują okoliczności egzoneracyjne, których istnienia skarżący w toku postępowania, w prawem przewidzianym trybie, nie wykazał. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że dokument o uzupełnieniu wykształcenia powinien zostać przedłożony w ARiMR w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, czyli do dnia 25 października 2018 r. Tym samym okoliczność niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nie budziła, w ocenie WSA wątpliwości, a skarżący nie zakwestionował tych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że o zaistnieniu wskazanych okoliczności poinformował dopiero w piśmie z 17 września 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie organu do udokumentowania okoliczności siły wyższej nie przedstawił jednak jakiejkolwiek dokumentacji medycznej.

Zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy ważne było również, czy beneficjent wykazał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponieważ skarżący, nie udowodnił, że podjął naukę w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy oraz, iż kontynuował ją bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, to w ocenie Sądu I instancji organ II instancji zasadnie wywiódł, że nie spełniono wymogu wynikającego z § 22 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów ARiMR obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 6 oraz § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (wg stanu prawnego na dzień 20 czerwca 2014 r.) w związku z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2005.277.1, dalej rozporządzenie nr 1698/2005) przez ich błędną wykładnię tj. nieuwzględniającą celu regulacji pomocy na rzecz osób rozpoczynających prowadzenia działalności rolniczej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował ww. przepisy rozporządzenia, iż skarżący nie spełniał jednego z warunków przyznania pomocy, jakim jest posiadanie w dniu złożenia wniosku kwalifikacji zawodowych, co uzasadniać miało nałożenie przez organ w decyzji obowiązku uzupełnienia wykształcenia oraz zwrot 100% wypłaconej dotychczas kwoty pomocy przy przyjęciu jego nieuzupełnienia,

b) § 22 pkt 2 rozporządzenia związku z § 19 pkt 6 tegoż rozporządzenia przez ich niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że skarżący nie udowodnił, iż podjął naukę w możliwym najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy oraz, że kontynuował ją bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, wskutek czego nie może skorzystać z wydłużonego o 9 miesięcy terminu na przedłożenie dokumentów potwierdzających uzupełnienie wykształcenia.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy organy ARiMR dopuściły się naruszenia prawa materialnego i czy miało ono wpływ na wynik sprawy w zakresie okoliczności posiadania przez skarżącego odpowiednich kwalifikacji na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia przez dokonanie kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia na podstawie akt administracyjnych sprawy, przy braku dostrzeżenia zaniechania organów ARiMR obydwu instancji w zakresie informowania Skarżącego o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wykazaniem spełnienia warunku posiadanych kwalifikacji oraz przy bezzasadnym przyjęciu, że bezsporny jest brak posiadania przez skarżącego stażu pracy w rolnictwie, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.12.1, dalej rozporządzenie nr 1122/2009) lub art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 2014.7.21, dalej rozporządzenie nr 809/2014) przez dokonanie kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia, przy braku dostrzeżenia zaniechania organów ARiMR obydwu instancji w zakresie oceny przesłanki do niestosowania względem skarżącego obowiązku zwrotu płatności w ramach ww. regulacji prawa wspólnotowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

Autor skargi kasacyjnej w pkt 2) c) zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 lub art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 przez dokonanie kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia, przy braku dostrzeżenia zaniechania organów ARiMR obydwu instancji w zakresie oceny przesłanki do niestosowania względem skarżącego obowiązku zwrotu płatności w ramach ww. regulacji prawa wspólnotowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W związku z tym przypomnienia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest, więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpatrywanej sprawie, wynikający z powołanych przepisów warunek wykazania istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy nie został spełniony. Nadto zauważyć należy, że stosownie do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się, jako nienależna. Także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18).

W realiach rozpoznawanej sprawy Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 100.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w tym uzupełnienia wykształcenia, którego w określonym terminie skarżący nie uzupełnił, co w konsekwencji spowodowało konieczność wydania decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że płatność dokonana była na skutek błędu organu, tym bardziej, że sam skarżący nie wskazał, na czym błąd ten miałby polegać.

Z powyższych względów omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw.

Zauważyć trzeba, że program ułatwiania startu młodym rolnikom jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (DZ.U.2020.1371) (art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Postępowanie odnoszące się tego programu zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została, bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy, więc wywodzić, że organy ARiMR obydwu instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie miały obowiązku informowania skarżącego o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wykazaniem spełnienia warunku posiadanych kwalifikacji, skoro sam skarżący w tym zakresie nie przejawił inicjatywy. Niezasadny jest, zatem zarzut podniesiony w pkt 2)b) skargi kasacyjnej.

Jak już wcześniej wspomniano zasady oraz tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", na poziomie krajowym, omawiane zagadnienie regulowała natomiast ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie. Z przepisów tych wynika, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana, zmieniana oraz wykluczana w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Pomoc ta jest przyznawana osobie fizycznej, która spełnia określone warunki, m.in. posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia.

Warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych uważa się za spełniony, jeżeli osoba fizyczna posiada: 1) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub 2) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub 3) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub 4) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie, lub 5) kwalifikacje rolnicze wymagane przy udzielaniu pomocy młodym rolnikom w państwie, którego obywatelstwo posiada, w ramach analogicznego działania współfinansowanego przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - jeżeli nie posiada obywatelstwa polskiego.

Szczegółowy wykaz kierunków studiów, zawodów i specjalności oraz tytułów kwalifikacyjnych w zakresie rolnictwa, a także rodzaje dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych określa załącznik do rozporządzenia.

Osobie nieposiadającej kwalifikacji zawodowych, o których mowa w ust. 1, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.

Za staż pracy w rolnictwie uznaje się okres, liczony do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, w którym wnioskodawca: 1) podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako domownik lub 2) był zatrudniony w gospodarstwie rolnym, na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, na stanowisku związanym z prowadzeniem produkcji rolnej, 3) odbył staż, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.), obejmujący wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (§ 6 ust. 1 – 4 rozporządzenia).

Beneficjent, który zadeklarował uzupełnienie kwalifikacji powinien uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 18 pkt 6 rozporządzenia). Beneficjent powinien również przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 19 pkt 6 rozporządzenia).

Z przedstawionej powyżej regulacji wynika, zatem, że jednym z warunków uzyskania wsparcia jest posiadanie przez beneficjenta odpowiednich umiejętności i kwalifikacji w zawodzie rolnika. Warunek ten, co do zasady powinien być spełniony w chwili złożenia wniosku o wsparcie, niemniej jednak prawodawca unijny dopuszcza możliwość uzupełnienia brakujących kwalifikacji, zakreślając przy tym termin.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzję o przyznaniu pomocy doręczono skarżącemu w dniu 26 sierpnia 2015 r., a zatem zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 oraz § 19 pkt 6 rozporządzenia, termin na uzupełnienie wykształcenia upływał z dniem 26 sierpnia 2018 r., natomiast termin na dostarczenie dokumentu, upływał w dniu 25 października 2018 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 2 kwietnia 2019 r. dostarczył organowi świadectwo potwierdzające kwalifikację w zawodzie R.03 - Prowadzenie produkcji rolniczej wydane w dniu 22 marca 2019 r., a następnie w dniu 30 kwietnia 2019 r. przedłożył w ARiMR dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie rolnik - wydany w dniu 15 kwietnia 2019 r. Zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący w odpowiednim terminie nie złożył dokumentu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, co powoduje, że nie spełnił warunku zawartego w decyzji z (...) i nie uzupełnił wykształcenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, niedochowanie wskazanego terminu nie mogą usprawiedliwiać problemy rodzinne i zdrowotne skarżącego. Przypomnieć, bowiem trzeba, że innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia, których zwrot pomocy nie jest wymagany, są m.in. niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego, skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6.

Dokumentami potwierdzającymi zaistnienie okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są w szczególności: 1) zaświadczenie wydane przez dyrektora szkoły lub zaświadczenie z uczelni o zakończeniu lub przewidywanym zakończeniu nauki i uzyskaniu świadectwa lub dyplomu; 2) kopia wniosku o dopuszczenie do egzaminu eksternistycznego zawodowego wraz z potwierdzeniem jego złożenia; 3) kopia deklaracji dotyczącej przystąpienia do egzaminu zawodowego wraz z potwierdzeniem jej złożenia (§ 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia).

W toku całego postępowania skarżący nie przedstawił dowodów dających podstawę do przyjęcia, że zaistniały przesłanki mogące być zaliczone do wyjątkowych okoliczności wskazanych w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Dlatego też organy prawidłowo uznały, co zaakceptował Sąd I instancji, że skarżący zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6 zobowiązany jest do zwrotu 100% kwoty pomocy.

Zdaniem składu orzekającego, WSA zasadnie uznał, że skarżący, na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową nie posiadał wymaganego wykształcenia w rozumieniu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć należy, że na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy skarżący przedłożył organowi jedynie świadectwo uzyskania tytułu zawodowego w zawodzie rolnik z dnia (...)., świadectwo ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej z dnia (...). oraz świadectwo czeladnicze z tytułem czeladnika w zawodzie mechanik - operator maszyn i pojazdów rolniczych z dnia (...). W związku z tym przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, z późn. zm.) zasadnicze szkoły zawodowe oznaczają jeden z typów szkół ponadgimnazjalnych o okresie nauczania nie krótszym niż 2 lata i nie dłuższym niż 3 lata, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także dalsze kształcenie w szkołach wymienionych w lit. e i f. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1b ustawy o systemie oświaty egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe, o których mowa w ust. 1 pkt 3 lit. a jest przeprowadzany na podstawie standardów wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 2 pkt 10.

W myśl z § 109 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562, z późn. zm.) egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe jest formą oceny poziomu opanowania wiadomości i umiejętności z zakresu danego zawodu, ustalonych w standardach wymagań będących podstawą do przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe określonych w odrębnych przepisach. Egzamin zawodowy jest przeprowadzany dla absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, w tym zasadniczych szkół zawodowych. Zgodnie zaś z § 139 ust. 1 wskazanego rozporządzenia zdający, który zdał egzamin zawodowy, otrzymuje dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, wydany przez komisję okręgową, zgodnie z odrębnymi przepisami. Z regulacji zawartej w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych (Dz. U. Nr 97, poz. 624, z późn. zm.) wynika, że absolwent zasadniczej szkoły zawodowej, który zdał egzamin zawodowy, otrzymuje dyplom.

Powyższe przepisy wskazują na zasadność stanowiska organu, że dokumentacja złożona wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy nie dawała podstawy do przyjęcia, iż skarżący posiadał wykształcenie zasadnicze zawodowe, albowiem żaden ze złożonych dokumentów (świadectwa) nie odpowiadał wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia wykonawczego - ust. 7 pkt 3.

Mając powyższe na uwadze, jako niezasadne, ocenić należy zarzuty zawarte w pkt 1)a) i b) oraz 2)a) skargi kasacyjnej.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.