Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 358/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 2, art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w S. oraz [...] Zespołu [...] w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem położonych w S. działek: nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność M. H. i K. H. oraz działki nr [...] o pow. [...] ha. położonej w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność M. H.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. wyżej wymienionych działek nr [...] (punkty 1.1 i 1.3 decyzji). Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] oraz działki nr [...].

Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia [...] marca 1989r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 1989 r. Postanowieniem z dnia [..] marca 1992 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. sprostował błąd rachunkowy dotyczący wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - decyzją Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2000 r. uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2000 r. M. H. spadkobierca M. H. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została skierowana do M. H., który zmarł w dniu 27 października 1987 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] - utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r.

Na skutek wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2152/01 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. i z dnia [...] lutego 2001 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego prowadzono z właścicielami (spadkobiercami M. H.) rokowania w celu nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy (art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Sąd zauważył również, że organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji dysponował informacjami o śmierci M. H. i o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku. Dodatkowo Sąd wskazał, iż w zakresie dotyczącym odszkodowania przepis art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dawał podstawy do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, ale wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, a z akt wynika, iż obie działki gruntu miały urządzone księgi wieczyste.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nie przeprowadzenie ze spadkobiercami M. H. rokowań, mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości.

Kolejnym wyrokiem z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 85/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie zaskarżone decyzje zostały skierowane do K. H. zmarłego w dniu [...] listopada 1993 r., pomimo, iż organ posiadał informację o jego śmierci.

Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...].

Zarząd Powiatu w S. i Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w S., wystąpili do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków Zarządu Powiatu [...] oraz [...] Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. oraz wezwał W. H., B. H., M. H. i J. Z. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. H. lub do wystąpienia do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. M. H. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. H. przez W. H. B. H., M. H. i J. Z. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie.

Ponownie prowadząc postępowanie i dokonując ponownej oceny decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r. organ odwoławczy wskazał, że jest on w myśl przepisu art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153. poz. 1270 ze zm.) związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1994r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu 25 listopada 1993 r. K. H. nabyli S. H. w [...] części W. H., B. H., M. H. i J. Z. po [...] części. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2012 r.. sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu 19 sierpnia 2008 r. S. H. nabyli W. H. B. H.. M. H. i J. Z. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie mogło nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Kierownik Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S., oznaczonych jako działki gruntu nr [...] stanowiących własność M. H. (dz. nr [...]) i współwłasność M. H. i K. H. (dz. nr [...]). Zarazem z treści tego rozstrzygnięcia wynikało, iż M. H. zmarł przed wydaniem tej decyzji i organ orzekający posiadał wiedzę w powyższym zakresie. Organ drugiej instancji wskazał również, że z akt sprawy wynikało, że M. H. zmarł w dniu [..] października 1987 r., zatem nie żył zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu 3 września 1988 r. jak i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1989 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1988 r. sygn. akt l Ns [...] spadek po M. H. nabyli M. H., J. H. – H. i A. H. z tym, że gospodarstwo rolne (z którego pochodziła wywłaszczona nieruchomość) nabył M. H. w całości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2152/01, w którym stwierdzono, że spadkobiercy nabywają spadek z chwilą otwarcia spadku, ale w sytuacji, gdy w skład spadku wchodzi gospodarstwo rolne, które jest objęte postępowaniem wywłaszczeniowym, ustalenie podmiotu bądź podmiotów dziedziczących tę nieruchomość jest istotne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że jeśli nie z M. H., to przynajmniej z jego spadkobiercami bądź spadkobiercą należało przeprowadzić rokowania, o których mowa w art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wskazał ponadto, że zgodne z art. 53 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Z akt sprawy wynika, iż wbrew wymogowi z art. 53 ust. 2 organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronom terminu do zawarcia umowy i przystąpił do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że przystąpienie Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem bez uprzedniego wyznaczenia zainteresowanym na piśmie terminu do zawarcia umowy i jego bezskutecznego upływu, o czym wprost stanowi art. 53 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji w sposób oczywisty zostały naruszone przepisy, dotyczące wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na jej zbycie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że wnioskodawca wywłaszczenia nie przeprowadził rokowań mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości ze spadkobiercami M. H. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Z treści uzasadnienia wniosku z dnia 23 sierpnia 1988 r. Wojewódzkiego Zarządu [...] w K. o wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odnośnie m. in. działki nr [...] stanowiącej własność M. H. i K. H. i działki nr [...] stanowiącej własność M. H. pod rozbudowę Szpitala [...] w S. wynika, iż w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na niemożność zawarcia umowy cywilnoprawnej wynikającą z przeszkód natury prawnej, tj. stwierdzony fakt śmierci części współwłaścicieli. Minister wskazał również, że wnioskodawca przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mógł przeprowadzić rokowania z żyjącym wówczas K. H., jak również z M. H., który został określony we wniosku o wywłaszczenie, jak również w zawiadomieniu z 6 stycznia 1989 r. jako spadkobierca, bądź domniemany spadkobierca M. H.. Czynności takie nie zostały podjęte, co w ocenie organu obliguje go do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń z dnia [...] stycznia 1989 r. i z dnia [...] marca 1989 r. Ponadto w jego ocenie skoro wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to również brak było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość miało być złożone do depozytu sądowego, tym niemniej zgodnie z art. 56 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. podstawę wywłaszczenia nieruchomości nie posiadającej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, zaś odszkodowanie ustalone za tę nieruchomość przekazuje się do depozytu sądowego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że z akt sprawy wynikało, że obie działki gruntu objęte decyzją o wywłaszczeniu miały urządzone księgi wieczyste, zatem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 21 lutego 2003 r. w tym zakresie organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo. tj. przepis art. 56 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazując na treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika bowiem, że wywłaszczone działki odpowiadają obecnie działkom nr [...] i jako objęte księgą wieczystą KW nr [...], stanowią własność Powiatu S. oraz pozostają w nieodpłatnym użytkowaniu na czas nieokreślony Samodzielnego [...] Zespołu [...] w S. - na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2009 r. Rep A Nr [...].

Reasumując organ stwierdził, że bezspornym jest, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] została skierowana do osoby zmarłej, która z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydana decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r.

Na powyższą decyzję Zarząd Powiatu w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił wydanym rozstrzygnięciom:

- naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skierowano ją do osób zmarłych, podczas gdy decyzja była skierowana do następcy prawnego właściciela oraz do współwłaściciela nieruchomości,

- naruszenie przepisu art. 113 ust. 5, 6, i 7 i art. 115 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe nie może być prowadzone dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy właściciel nie żyje,

- naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego i błędne przyjęcie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

- naruszenie przepisu art. 77 § 1, art. 80 i 86 k.p.a.

Skarżący zarzucił również organom sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a szczególności przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa skierowana została do osoby zmarłej oraz, że nie były prowadzone rokowania z właścicielami o dobrowolne zawarcie umowy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie przeprowadzone były rokowania w celu zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, a w ich wyniku doszło do zawarcia 18 umów sprzedaży (z innymi podmiotami). Na dowód powyższych twierdzeń skarżący powołał się na uzasadnienie wniosku o wywłaszczenie z dnia 23 sierpnia 1988 r., wskazał również, że z dokumentów Wojewódzkiego Zarządu [...] znajdujących się posiadaniu SP [...] w S. wynika, że wnioskodawca prowadził rokowania z właścicielami nieruchomości co najmniej od 1982 roku i braki w nich udział M. H. oraz K. H. W 1986 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowanego terenu pod rozbudowę Szpitala Miejskiego w S., o którym także został zawiadomiony M. H. oraz K. H. Ponadto M. H. i K. H. w 1987 r., nie wyrazili zgody na oferowaną cenę. Skoro M. H. zmarł w 1987 r. miesiąc po nie wyrażeniu zgody na proponowaną cenę rokowania nie mogły zakończyć się zawarciem umowy, i nie można było zawrzeć takiej umowy z jego następcą prawnym M. H., bo nadał trwało postępowanie spadkowe. Jednak, jak zauważył skarżący, M. H. od początku brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i do niego została skierowana decyzja wywłaszczeniowa, ponadto po uzyskaniu prawa do spadku odebrał on odszkodowanie z depozytu sądowego. Zdaniem skarżącego postępowanie wywłaszczeniowe może być prowadzone w stosunku do nieruchomości, których właściciel nie żyje. Wówczas mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym i wówczas nie prowadzi się rokowań. Skarżący zauważył również, że organ nie mógł czekać, aż spadkobiercy nabędą prawa po zmarłym i wyjaśnią się sprawy własnościowe, gdyż potrzeby zdrowotne mieszkańców regionu sanockiego, pilna konieczność rozbudowy szpitala uzasadniały wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zarząd Powiatu w S. zarzucił również organom, że nie przeprowadziły szczegółowej analizy skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych w pod kątem oceny nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo - administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego. Wskazuje na to również analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie to przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz.127 ze zm.) natomiast przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylająca w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzedu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. H. i K. H. oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. H.

Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru na podstawie art. 156 - 158 k.p.a.i podlegało takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny był przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierzał do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygał merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem była decyzja (ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo wskazały na okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez wydanie decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miasta w S. z dnia [...] stycznia 1989 r.nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Nie może przy tym umknąć uwadze okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn.akt I SA 2152/01 z dnia 21 lutego 2003 r., orzekając już wówczas w trybie nadzoru odniósł się i ocenił przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. NSA wskazał na obowiązujący wówczas przepis art.46 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakładał na organ administracji publicznej obowiązek poprzedzenia postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości, przeprowadzeniem rokowań z właścicielami nieruchomości w celu jej nabycia w drodze cywilnej umowy. NSA podniósł, że z kolei przepis art. 51 ust.1 pkt 7 w/w ustawy wprost wskazywał, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę z właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Z oceny zawartej w uzasadnieniu przytaczanego orzeczenia wynika, że zdaniem NSA materiał dowodowy nie potwierdza prowadzenia rokowań, o których mowa w przepisach ustawy i tym samym przyjął brak dowodów określających wynik tych rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w trakcie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego przez organ I instancji K. H. żył – istniała zatem możliwość prowadzenia z nim rokowań. M. H. zmarł w dniu [...] października 1987 r., z czego wynika, że nie żył ani w dacie wydawania decyzji w dniu [...] października 1988 r. (nr [...]) jak i w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. (nr [...]). W dacie wydawania decyzji I instancji w obrocie prawnym nie funkcjonowało jeszcze prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. H., ale nawet z jego potencjalnymi następcami prawnymi nie zostały przeprowadzone rokowania. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w uzasadnieniu omawianego orzeczenia rozważenie czy decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która w dacie orzekania była nadal właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym i jakie znaczenie posiada ta okoliczność dla wyniku postępowania nadzorczego. NSA wskazał jednocześnie w oparciu o treść przepisu art. 53 ust.2 powołanej ustawy, że dawał on podstawę do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczana nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Jednak z akt sprawy administracyjnej wynika, że przedmiotowe działki gruntu objęte decyzją o wywłaszczeniu miały urządzone księgi wieczyste (na tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny również zwrócił uwagę). Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy już po wydaniu kolejnych decyzji przez Prezesa Urzedu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniach [...] grudnia 2003r. i [...] lipca 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn.akt ISA/Wa 85/04 uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, własne rozważania oparł jedynie na stwierdzeniu, że zaskarżone i porzedzające je orzeczenie zawierały rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej i do niej były skierowane, a osoba ta już w dacie orzekania nie mogła być stroną postępowania. WSA wskazał jednocześnie, że w postępowaniu pominięte zostały osoby,które powinny brać w nim udział jako następcy prawni nieżyjącego K. H. WSA nie rozpoznał skargi w zakresie pozostałych zarzutów wobec powyższych argumentów uzasadnienia. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn..akt I SA/Wa 85/04)

Zdaniem Sądu rozstrzygającego aktualnie w przedmiotowej sprawie, ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego omawianego powyżej, pozostaje aktualna i wiążąca zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i dla organów administracyjnych, a Sąd aktualnie orzekający podziela poglądy i oceny wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2003 r.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. jako skierowana została do osoby zmarłej – S. H. zmarłej w dniu [...] sierpnia 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmarła nie mogła być stroną postepowania zakończonego wydaniem w/w decyzji. Zarzuty skarżącego są zatem chybione przede wszystkim, z tego powodu, że zupełnie nie odnoszą się do osoby zmarłej S. H. a M. i M. H., są nadto sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Przechodząc do analizy dalszych zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy wydające decyzje w obu instancjach przepisów prawa procesowego a w szczególności 156 § 2 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i 86 k.p.a. Problematyka nieodwracalnych skutów prawnych była wielokrotnie i wnikliwie rozważna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rację ma zdaniem Sądu organ wydający zaskarżoną decyzję twierdząc, że w przedmiotowej sprawie ta instytucja nie znajduje zastosowania, bowiem nie nie ma na nią wpływu aktualne zagospodarowanie terenu czy poczynione nakłady jak i potrzeby pilnej rozbudowy szpitala w celu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych mieszkańców regionu sanockiego.Przedmiotowe nieruchomości nadal stanowią własność Powiatu [...] i pozostają w nieodpłatnym użytkowaniu na czas nieokreślony [...] Zespołu [...] w S. na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2009 r.

Wobec powyższego oraz braku konsekwentnej argumentacji skargi, co zapewne wynika z braku merytorycznych argumentów, Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrażone reformatoryjnie w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Podsumowując podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych w niej decyzji, gdyż naruszają one rażąco prawo. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie naruszenie prawidłowo stwierdzono w obu decyzjach - Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1989r. oraz Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] stycznia 1989 r. i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).