Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 art. 52
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymano w mocy, po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Branice z dnia 29 października 2012 r., nr [...], ustalającej na rzecz R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na warsztat spawalniczy na działce nr a, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Na wniosek R. K. Wójt Gminy Branice decyzją z 29 października 2012 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na warsztat spawalniczy na działce nr a położonej we [...], przy ul. [...]. Decyzję otrzymali: inwestor oraz M. K., A. M. i M. B. Wobec niezaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna.

A. M. pismem z 25 kwietnia 2013 r. przywołując powyższą decyzję, wniósł do Urzędu Gminy Branice "zażalenie oraz wniosek o cofnięcie zezwolenia na działalność gospodarczą, tj. spawanie bram i ogrodzeń". Wywodził, że po sprzedaży nieruchomości przez R. K. na rzecz A. G. prace spawalnicze oraz szlifowanie odbywają się bez stosownego zezwolenia w sąsiednich garażach i na wolnym powietrzu, co "wytwarza ogromny hałas oraz emisję opiłków metali". Nadto zarzucił, że A. G. narusza § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wezwany przez Wójta Gminy Branice do sprecyzowania żądania,` wnioskodawca oświadczył, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 października 2012 r. (pismo z 4 czerwca 2013 r.).

Wobec powyższego oświadczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania na wniosek A. M., postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Branice z dnia 29 października 2012 r., nr [...], wydając decyzję z 31 lipca 2014 r., nr [...].

W decyzji tej, po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium przedstawiło regulacje prawne dotyczące postępowania nadzorczego, mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji oraz znajdujące zastosowanie w analizowanej sprawie przepisy prawa materialnego. SKO uznało, że przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Stwierdziło, że ze względu na zakres robót, powodujący zmianę zagospodarowania terenu oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu, przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie podało, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku nie spowoduje zmiany dotychczasowej usługowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację. Bez zmian pozostają również parametry takie jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. Wskazało też, że działka nr a ma dostęp do drogi publicznej (poprzez działkę nr b, na której ustanowiono służebność), że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oraz że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem spełnione zostały warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej także jako ustawa lub ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nadto Kolegium zauważyło, że kontrolowana decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 ustawy oraz w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniło również, że warsztat spawalniczy nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co oznacza, że w omawianym przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musiało być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie SKO, nie wystąpiły również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Z kolei, odnosząc się do uciążliwości związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną na działce nr a przez A. G. (który nabył tę nieruchomość od R. K.), Kolegium wyjaśniło, że okoliczność ta nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy.

A. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej opisaną wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2014 r., podniósł, że w procesie wydawania decyzji z dnia 29 października 2012 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, Wójt Gminy Branice błędnie zakwalifikował omawiane przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 lipca 2013 r., nr [...]. Po drugie, organ I instancji nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, przez co wadliwie określił krąg stron uczestniczących w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Uznał, że właściciele bądź użytkownicy wieczyści, czy też osoby korzystające z działek sąsiednich, lecz niegraniczących bezpośrednio z działką nr a, w sposób oczywisty posiadają status stron omawianego postępowania, bowiem zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji wykracza poza nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 1 grudnia 2014 r. utrzymało w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu ww. decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako jeden z przewidzianych przez ustawodawcę nadzwyczajnych trybów wzruszenia orzeczeń administracyjnych, znajduje swoje zastosowanie jedynie w przypadku zaistnienia przewidzianych prawem okoliczności.

Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 K.p.a., wymaga bezspornego ustalenia, że akt administracyjny jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a, tzn., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Analogiczne skutki przepis art. 156 § 1 K.p.a. wiąże z wydaniem decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5) oraz z wydaniem decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (pkt 6), a także z istnieniem w obrocie prawnym aktu administracyjnego zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (pkt 7).

Ponownie rozpatrując sprawę powtórzyło, że materialnoprawną podstawę badanego aktu stanowiły regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Zaakcentowało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, stąd właściwy organ winien ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wskazanym wyżej warunkom. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek.

Zważywszy na przytoczone regulacje Kolegium powiedziało, że o spełnieniu powyższych okoliczności, koniecznych do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w obszarze analizowanym, którego granice wokół działki budowlanej, wyznacza właściwy organ, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

Skoro zakwestionowana inwestycja polegała na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na warsztat spawalniczy na działce nr a położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], zabudowanej budynkami byłej Spółdzielni Kółek Rolniczych, która na tym terenie prowadziła działalność usługowo-handlową, to nie budziło wątpliwości SKO, iż planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Mimo, że omawiana zmiana sposobu użytkowania części budynku nie powodowała zmiany dotychczasowej usługowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację oraz pozostawiając bez zmian parametry, tj. linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. Kolegium zaznaczyło również, że działka nr a ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr b, na której ustanowiono służebność.

Powołując się na akta sprawy SKO dowodziło, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dlatego też słusznie, w ocenie SKO, uznał Wójt Gminy Branice, a następnie Kolegium rozpatrujące sprawę w I instancji, iż spełnione zostały wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy.

Podkreślono jednocześnie, iż decyzja z dnia 29 października 2012 r. zawierała wymagane ustawowo elementy, stosownie do art. 54 ustawy, a także część tekstową i graficzną wyników analizy urbanistycznej, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji omawianego przedsięwzięcia, SKO zauważyło, iż Wójt Gminy Branice wyjaśnił, że planowane zamierzenie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt III.5.2 decyzji z 29 października 2012 r.). Zwrócono uwagę, że Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 3 lipca 2013 r. nr [...] stwierdził, że w załączniku nr 2 pkt 6 do ww. decyzji (tj. w części tekstowej analizy) inwestycja ta została zakwalifikowana jako mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; aktualnie Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), lecz jak wynika z przeprowadzonej kontroli charakter prowadzonej działalności, polegającej na produkcji metalowych elementów stolarki budowlanej, nie podlega rygorom tego rozporządzenia.

W kwestii wadliwego określenia przez Wójta Gminy Branice kręgu stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, poprzez pozbawienie możliwości udziału w nim właścicieli bądź użytkowników wieczystych, czy też osób korzystających z działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, lecz niegraniczących bezpośrednio z działką nr a, SKO zaznaczyło, że okoliczność ta, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi co do zasady podstawę do wznowienia postępowania, dodając, że system weryfikacji decyzji administracyjnej obejmujący wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, czy postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Co oznaczało, że ten zarzut nie mógł być rozpatrywany w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 października 2012 r.

W kwestii uciążliwości związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną na działce nr a przez A. G., następcę prawnego R. K., podało, że nie może być ona przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy.

Równocześnie, weryfikując decyzję pod kątem istnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zauważyło, iż nie została wypełniona dyspozycja art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana przez organ właściwy, a Wójt Gminy Branice nie działał bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio), ponieważ art. 60 ust. 1 ustawy upoważniał go do orzekania w formie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta jest pierwszym aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę, w związku z czym nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie wystąpiły również inne przyczyny stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzji nie skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie była ona niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), a nadto nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Z tych względów skład orzekający Kolegium w dniu 1 grudnia 2014 r. uznał, że przy wydaniu decyzji z 29 października 2012 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie godząc się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2014 r., A. M. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzucił, że wydając zaskarżoną decyzję organy oparły się co najmniej o niepełne ustalenia faktyczne, przyjmując, że przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja obejmuje wyłącznie część budynku garażowego. Podczas, gdy, jak wywodził skarżący, materiał dowodowy wskazuje, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła wszystkich budynków położonych na działce nr a. Oznacza to, że organy dokonały nieprawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Skarżący podniósł, że faktyczne wykonywanie robót spawalniczych i montażowych odbywa się zarówno w budynku [...], jak i na działce a, dlatego obszar oddziaływania tej inwestycji jest znacznie szerszy od wskazanego we wniosku i w decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto skarżący argumentował, że Kolegium przyjęło, bez dodatkowych ustaleń własnych, iż warsztat spawalniczy pracować będzie na spawarkach typu mig-mag oraz zatrudniać będzie jedynie dwie osoby, zaś okoliczności faktyczne są zdecydowanie szersze. W ramach prowadzonej działalności wykonywanych jest szereg prac innego rodzaju, poczynając od spawania i szlifowania, a kończąc na konserwacji i malowaniu środkami szkodliwymi dla zdrowia.

Podkreślono w skardze, że przeprowadzone badania hałasu nie odzwierciedlają właściwego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, podając, że badania te były prowadzone w części garażu, a nie w rzeczywistych miejscach prowadzenia działalności, a poziom hałasu był badany wyłącznie w odniesieniu do oddziaływania w kierunku jednej z działek sąsiednich. Stąd badania te tracą przymiot poprawnie wykonanych. Przywołując przepis art. 28 K.p.a., i odnoszące się do niego orzecznictwo sądowe, skarżący argumentował, że stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 29 października 2012 r. decyzji o warunkach zabudowy, winni być właściciele działek sąsiednich, w tym Gmina Branice; właściciele, których działki nie graniczą bezpośrednio z działką nr a, ale na których planowana inwestycja oddziaływuje; właściciele działek, przy uwzględnieniu rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji.

W ocenie skarżącego, Wójt Gminy Branice naruszył także podstawowe gwarancje procesowe, wyznaczając trzydniowy termin do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia 29 października 2012 r., co uniemożliwiło, przy tak trudnym i skomplikowanym stanie faktycznym, zajęcie merytorycznego stanowiska.

Reasumując, skarżący podkreślił, że nie może budzić wątpliwości, iż został naruszony przepis art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ rażące naruszenie prawa nastąpiło przez błędną kwalifikację przedsięwzięcia, jak i wadliwie określenie krągu podmiotów, które powinny uczestniczyć w kwestionowanym postępowaniu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w związku ze zmianą sposobu użytkowania garażu na warsztat spawalniczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania – A. G., w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2015 r., wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji Kolegium.

Zaakcentował, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej winny być rozpatrywane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji, a więc w dniu 29 października 2012 r. Natomiast zarzuty odnoszą się do okresu realizacji ostatecznej decyzji, której żadna ze stron uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym o wydanie przez Wójta Gminy Branice decyzji o warunkach zabudowy, nie zakwestionowała. Z ostrożności procesowej uczestnik postępowania podniósł, że twierdzenia A. M. co do występowania i zakresu rzekomo szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, zdrowie i życie okolicznych mieszkańców, czy też odnoszące się do prawidłowości wykonanych pomiarów natężenia hałasu, powodowanego prowadzoną przez uczestnika działalnością gospodarczą, nie potwierdziły inne dowody, prócz własnych i subiektywnych odczuć skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej jako P.p.s.a.) - wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Stosownie do treści art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie będące przedmiotem kontroli sądu jest konsekwencją postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Wynika to wprost z załączonego do akt wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Przeto uwagi dotyczące właściwości organów i zastosowanego trybu odnosić się będą przede wszystkim do postępowania pierwotnego, jakim w tej szeroko rozumianej sprawie administracyjnej, jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 K.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei, naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym.

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy i dokonując oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wójta Gminy Branice, Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim pod kątem przepisów prawa materialnego, na podstawie którego została wydana decyzja z dnia 29 października 2012 r.

W tym miejscu należy wskazać, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunki zabudowy – jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym – organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do przywołanej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęły zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie za SKO powiedzieć przyjdzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, stąd właściwy organ winien ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wskazanym wyżej warunkom. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek.

Natomiast o spełnieniu okoliczności, koniecznych do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w obszarze analizowanym, którego granice wokół działki budowlanej, wyznacza właściwy organ, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia). Przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

W myśl art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali,

z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przypomnijmy, zakwestionowana inwestycja polegała na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na warsztat spawalniczy na działce nr a położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], zabudowanej budynkami byłej Spółdzielni Kółek Rolniczych, która na tym terenie prowadziła działalność usługowo-handlową. Zatem, jak zasadnie przyjął Wójt Gminy Branice, z uwagi na zakres robót powodujący zmianę zagospodarowania terenu oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zgodzić się przyjdzie z organami, że omawiana zmiana sposobu użytkowania części budynku nie powodowała zmiany dotychczasowej usługowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację oraz pozostawiając bez zmian parametry, tj. linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, jak i został zachowany dostęp do drogi publicznej. Podkreślić także należy, że spełnione zostały również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i 5 ustawy. Istniejące zbrojenie terenu stanowi uzbrojenie wystarczające dla realizacji wnioskowanej inwestycji (przeznaczenie części garażu na warsztat spawalniczy), a teren działki b nie jest gruntem rolnym i nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolne i nieleśne. Ponadto brak jest sprzeczności z przepisami odrębnymi, a określona we wniosku inwestora inwestycja nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego zawsze znaczącą oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko w myśl obowiązującego na dzień wydania kwestionowanej decyzji przepisu § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1397 ze zm.).

Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, prawidłowo odnosząc się do wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Odpowiadając na sformułowany w skardze zarzut o uciążliwościach związanych z prowadzoną przez A. G. działalnością gospodarczą, wykraczającą poza pomieszczenia, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania części garażu na warsztat spawalniczy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że zakres wniosku powinien zostać zweryfikowany w związku z zastrzeżeniami co do funkcjonowania inwestycji. Zakres planowanej inwestycji został przedstawiony przez inwestora we wniosku, dla tak określonego zakresu odnosi się decyzja Wójta Gminy Branice i zakresem tym związane było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oceniając kwestionowaną decyzję pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Kwestie dotyczące prowadzenia przez inwestora działalności w budynkach innych, niż objęte decyzją z dnia 29 października 2012 r., bądź na innych posesjach, nie podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Wójta Gminy Branice. Rzeczywiste oddziaływanie warsztatu prowadzonego, według twierdzeń skarżącego w sposób samowolny, pozostaje poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Organy architektoniczno - budowlane rozpatrują bowiem sprawy o warunki zabudowy i pozwolenia na budowę zamierzeń inwestycyjnych. Nie orzekają w sprawach, w których należy rozstrzygnąć kwestię doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji, którą zrealizowano bez wymaganych zezwoleń czy zgłoszeń.

W takiej sytuacji organami właściwymi są organy nadzoru budowlanego (art. 80 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).

Na zakończenie podkreślić należy, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a., w tym podnoszona w skardze dotycząca nieprawidłowo określonego statusu stron w przedmiotowym postępowaniu o warunki zabudowy, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 25 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 843/05 dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.