Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2382/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art.77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E. D. kwotę 1428 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku skarżącego E. D. i R. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] poprzez wykonanie zjazdu do działki Nr [...] w D. - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2007 r.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] maja 2005 r. zawiadomiono R. D. i E. D. o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km [...] strona prawa miejscowość D., przez wykonanie zjazdu do działki nr [...] niezgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi (zgodę na wybudowanie zjazdu do wskazanej działki strona otrzymała decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. i zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji zjazd miał być usytuowany po lewej stronie działki przy granicy z działką [...]). Zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania poinformowano ją jednocześnie, iż w dniu [...] maja 2005 r. godz. 10.30 przeprowadzona zostanie wizja w terenie.

W trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono wykonanie zjazdu do działki [...]niezgodnie z wydanymi uzgodnieniami i odebrano od E. D. oświadczenie. Według złożonych wyjaśnień wykonanie zjazdu zgodnie z otrzymanym zezwoleniem było niemożliwe ze względu na stojący na granicy działek [...] i [...] słup energetyczny. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowy zjazd istnieje od dawna, a strona dokonała jedynie remontu celem zlikwidowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu na drodze przez podniesienie zjazdu i udrożnienie przepływu wody. Z dokonanych w terenie czynności sporządzony został protokół, który podpisały obecne przy tych czynnościach osoby. Dodatkowe wyjaśnienia strona złożyła w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. podtrzymując stanowisko odnośnie remontu istniejącego już zjazdu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 104 k.p.a. - nałożył na R. D. i E. D. karę pieniężną w wysokości 5.270,- złotych za samowolne zajęcie pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu do działki [...] w D..

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie stanowiska zainteresowanych. Zdaniem organu powoływanie się przez stronę na zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr [...] w D. nie może być argumentem dla akceptacji samowolnie wykonanego zjazdu z drogi krajowej, albowiem decyzja pozwolenia na budowę obiektu poza pasem drogowym wydana została z pominięciem stanowiska tutejszego zarządu drogi krajowej, do którego jest uprawniony zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. W ocenie organu wzmiankowany projekt zagospodarowania działki nie wskazuje na istnienie zjazdu w obrębie pasa drogowego, a jedynie zakreślona została projektowana brama wjazdowa na odcinku projektowanego ogrodzenia. Organ powołał się ponadto na dokumenty, które w jego ocenie bezspornie potwierdzają wybudowanie przez strony w całości nowego zjazdu. I tak, w projekcie organizacji ruchu drogi krajowej nr [...], jaki zatwierdzony został [...] grudnia 2003 r., w którym oznaczone są wszystkie istniejące stare zjazdy nie ma oznaczonego zjazdu do działki stron. Także w projekcie oświetlenia ulicznego w D. nie widnieje jakikolwiek zjazd do działki stron.

W dniu [...] października 2005 r. E. D., reprezentowany przez adwokata, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a., skarżący uznał, że u podstaw rozstrzygnięcia organów administracji legło sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż skarżący bez zgody zarządcy drogi wybudował nowy, nieistniejący zjazd do drogi krajowej. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie dokonania remontu już istniejącego zjazdu. Poza oświadczeniem licznych świadków potwierdzających powyższą okoliczność skarżący dołączył do skargi zaświadczenie z Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r., z którego wynika, iż przed wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] dla R. D. i E. D. sprawa była przedmiotem badania w terenie i w wyniku tego badania ustalono istnienie zjazdu z działki skarżącego do drogi krajowej nr [...]. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów.

Ponadto w dniu [...] marca 2006 r. skarżący skierował do Sądu pismo procesowe wraz z wnioskiem dowodowym. Strona wnosiła o dopuszczenie dowodu z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] czerwca 2006 r. na okoliczność istnienia spornego zjazdu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 20 października 2006 r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z dokumentów urzędowych tj. zaświadczenia Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r. i [...] sierpnia 2006 r. (to zaświadczenie skarżący złożył na rozprawie) oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2331/05, uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia czy strona skarżąca wybudowała nowy zjazd czy też dokonała jedynie modernizacji istniejącego zjazdu. Dlatego też – jak wskazał Sąd - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przed wydaniem ostatecznej decyzji nakładającej na stronę skarżącą kary pieniężnej zobowiązany był w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalić, czy sporny zjazd został przez stronę wybudowany. Organ zaniechał jednak – zdaniem Sądu - podjęcia jakichkolwiek czynności (poza wizją w terenie) mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, nie uwzględniając również wniosków strony. Sąd zauważył, że mimo, iż strona powoływała się na oświadczenia okolicznych mieszkańców oraz na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Gminy w I. – organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji tych okoliczności. Nie przesłuchał świadków i nie zwrócił się do Urzędu Gminy o wyjaśnienie na jakiej podstawie na planie zagospodarowania działki nr [...] uwzględniono zjazd do drogi krajowej nr [...]. Sąd zauważył, iż z załączonych przez stronę zaświadczeń Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r. oraz [...] sierpnia 2006 r. wynika, że sporny zjazd istniał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego w grudniu 2001 r. i wyremontowany został w 2002 r. Ponadto WSA zarzucił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uczynił to z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd wskazał bowiem, iż organ może odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Z powyższych ustaleń wynika jednak, jak wskazał Sąd, iż organ w ogóle nie rozpatrzył wniosków strony skarżącej, a odmawiając wiary wyjaśnieniom strony i dowodom przez nią przedstawionym – powołał się na swoją dotychczasową praktykę. Sąd zauważył, iż dopiero w decyzji II instancji wskazał na dokumenty podważające wiarygodność twierdzeń strony skarżącej. Niemniej Sąd uznał, że przedstawione przez GDDKiA dokumenty trudno uznać za wiarygodne i przesądzające ostatecznie o nieistnieniu przedmiotowego zjazdu. W tej sytuacji Sąd uznał, że niezbędne jest szczegółowe ustosunkowanie się przez GDDKiA do oceny dokumentów dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego zjazdu do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odwołując się zarówno do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt V1SA/Wa 2331/05, jak również do przepisów art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], nałożył na R. i E. D. karę pieniężną w wysokości 5.270,- złotych za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]poprzez wykonanie zjazdu do działki Nr [...] w D. przez okres 62 dni, tj. od dnia [...] maja do [...] lipca 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sporny zjazd wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie organu potwierdzeniem tego są następujące dowody:

- wniosek E. D. z dnia [...] lutego 2002 r., w treści którego skarżący wniósł o "(...) o wydanie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w miejscowości D. gmina I. dla działki Nr [...] (...)", który – zdaniem organu jest najbardziej wiarygodnym dowodem na ustalenie faktu, iż przedmiotowy zjazd w dacie składania wniosku nie istniał;

- decyzja GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], wyrażająca zgodę na wykonanie zjazdu indywidualnego z drodze krajowej Nr [...] do działki Nr [...] w D.; w decyzji tej organ wskazał możliwą lokalizację wnioskowanego do budowy przez skarżącego E. D. zjazdu, tj. przy granicy z działką Nr [...] w D.;

- wniosek R. i E. D. z dnia [...] kwietnia 2002 r. stanowiący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., który – zdaniem organu - jest kolejnym wiarygodnym dowodem złożonym przez same strony na ustalenie faktu, iż przedmiotowy zjazd w dacie składania i tego wniosku nie istniał, jak również wskazującym jednoznacznie na konieczność budowy zjazdu w nawiązaniu do projektowanej drogi wewnętrzne, po terenie działki Nr [...] i objętej pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na tejże działce;

- decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] utrzymująca w mocy w/w decyzję GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2002 r.;

- kserokopia planu sytuacyjnego zatwierdzonego [...] grudnia 2003 r. - projektu organizacji ruchu drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] na wysokości działki [...] w D., jaki jest w posiadaniu organu, na którym to zarząd drogi krajowej odręcznie wkreślił zasięg działki Nr [...] w D.;

- kserokopia projektu zagospodarowania działki (na wysokości działki Nr [...] w D.) z zatwierdzonego projektu budowlanego dla rozbudowy oświetlenia ulicznego wsi D. - decyzja pozwolenia na budowę z [...] znak nr [...] wydana przez Starostwo Powiatowe w K. jaki jest w posiadaniu tut. Oddziału. Organ wskazał, iż według niezależnie opracowanego planu zagospodarowania datowanego w mapach na sierpień 2004 r. także nie ma zjazdu z drogi krajowej Nr [...] do działki Nr [...] w D.;

- kserokopia projektu zagospodarowania działki, stanowiąca załącznik do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D., która – jak stwierdził organ - nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek zjazdu w obrębie pasa drogowego na wysokości działki Nr [...], a jedynie projektowaną drogę wewnętrzną zakończoną bramą wjazdową na odcinku projektowanego ogrodzenia; według organu gdyby przedmiotowy zjazd w dacie wykonywania mapy do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego juz istniał wykonujący mapy musiałby go wykazać jako istniejący element w terenie (opracowujący mapy jest zobligowany do jego wykazania) ze stosownym opisem jego parametrów w obrębie pasa drogowego drogi krajowej. Organ stwierdził, iż niniejszy projekt nie pokazuje i nie potwierdza istnienia żadnego zjazdu z drogi krajowej Nr [...] do działki Nr [...], a wniosek skarżącego o wydanie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. potwierdza fakt, ze do działki Nr [...] brak było jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej. Według organu dopiero pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] zmusiło strony do starania się i złożenia wniosku na wykonanie zjazdu z drogi krajowej.

Ponadto organ stwierdził, iż nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że wydane przez Urząd Gminy w I. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D. z dnia [...] grudnia 2001 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. zarówno art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem przed wydaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego organ wydający pozwolenie winien posiadać w aktach sprawy opinię zarządu drogi krajowej Nr [...] o włączeniu ruchu z projektowanego budynku mieszkalnego do drogi krajowej. Organ wydający pozwolenie na budowę jakim był natenczas Urząd Gminy w I. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku.

Organ wskazał ponadto w uzasadnieniu decyzji, iż w dniu [...] lutego 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której nastąpiło przesłuchanie świadków, którzy przedłożyli oświadczenia dotyczące przedmiotowego zjazdu. W ocenie organu zeznania zawnioskowanych przez skarżącego świadków - rodziny i sąsiadów stron - są niewiarygodne, stronnicze i czynione wyłącznie na użytek niniejszego postępowania. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zeznania tych świadków są sprzeczne ze sobą odnośnie istotnych szczegółów dotyczących rzekomo istniejącego zjazdu. Organ dokonując oceny zeznań poszczególnych świadków, w tym E. K., A. K., Z. W. i L. N., stwierdził jednoznacznie, że świadkami były osoby, z którymi strona ma bliski kontakt. Zdaniem organu jest oczywiste, że bliskie sąsiedztwo w stosunkach wiejskich rodzi konieczność świadczenia sobie "przysług" jak chociażby poświadczenie tego co jest korzystne dla wnioskodawcy. Organ w konsekwencji nie dał wiary tym zeznaniom, albowiem - jego zdaniem - inne dowody dyskwalifikują prawdomówność tych świadków.

Z kolei oceniając dowód w postaci zaświadczenia Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r., z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z dnia [...] maja 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż zaświadczenia te nie dziwią skoro doszło do sytuacji, gdy ten sam Urząd wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D. z naruszeniem Prawa budowlanego. W konsekwencji organ uznał, że nie można polegać na świadectwie wydanym przez Urząd Gminy, który nie przestrzega obowiązującego prawa. Zdaniem organu wartość dowodowa owych zaświadczeń jest znikoma, gdyż nie jest poparta żadnymi konkretnymi dowodami, a ponadto sprzeczna jest z pozostałymi dokumentami zebranymi w toku postępowania. W tej sytuacji organ nie dał wiary w/w zaświadczeniom Urzędu Gminy w I., uznając, że są one dotknięte takimi samymi wadami stronniczości i braku wiarygodności, jak prezentowane wyżej oświadczenia i zeznania świadków.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził ponadto, iż na dowód zrealizowania samowolnie wybudowanego zjazdu opracowany został w marcu 2005 r. operat geodezyjny z określeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ wskazał, iż do naliczenia wysokości kary przyjęto powierzchnię zjazdu w oparciu o sporządzony operat geodezyjny z określeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego.

W piśmie z dnia [...] września 2007 r. skarżący E. D. wraz z R. D. złożyli do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie w/w decyzji z dnia [...] września 2007 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując w uzasadnieniu, iż sporny zjazd istniał od dawna. Skarżący podnieśli, iż potwierdzeniem ich stanowiska jest zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia budowy dokonane w dniu [...] grudnia 2001 r. do Urzędu Gminy w I., w którym napisali o zamiarze rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego wraz z robotami towarzyszącymi oraz remontem istniejącego wjazdu na działkę. Ponadto skarżący podnieśli, iż innym dowodem potwierdzającym ich stanowisko jest oświadczenie H. B. z dnia [...] października 2005 r., który pomagał w robotach przy remoncie zjazdu. Jednocześnie skarżący powołali się na oświadczenie elektryka W. F. z dnia [...] października 2005 r., który również miał potwierdzić, że we wrześniu 2002 r. istniał już sporny zjazd do posesji skarżących. Skarżący, załączając do wniosku oświadczenia w/w osób, wskazali ponadto, iż w ich ocenie organ z niezrozumiałych dla nich względów nie daje wiary stosownym oświadczeniom Gminy I. Zdaniem strony sporna decyzja z dnia [...] września 2007 r. jest krzywdząca, albowiem nie tylko nakłada wysoką karę pieniężną, ale również zmusza skarżących do budowy kosztownego zjazdu w innym miejscu, niż istniał do tej pory, co w konsekwencji oznacza zrujnowanie zadbanej działki. Skarżący stwierdzili, iż stanowisko organu jest absurdalne, gdyż zmusza stronę do udowodnienia czegoś, co dla wszystkich mieszkańców wsi oraz dla Gminy I. jest oczywiste, albowiem zjazd istniał w tym miejscu od niepamiętnych czasów, a poddany został wyłącznie wyremontowaniu.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2006 r.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 5/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność w/w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2007 r. z przyczyn wyłącznie proceduralnych (vide: brak podpisu skarżących pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Po sanowaniu wskazanego przez Sąd uchybienia formalnoprawnego sprawa trafiła ponownie do rozpatrzenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że autorem projektu zagospodarowania działki Nr [...] w D., stanowiącego załącznik graficzny do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na tejże działce jest sam E. D., który to posiadając uprawnienia budowlane musi mieć pełną znajomość prawa budowlanego i używanej nomenklatury. W tej sytuacji – zdaniem organu – skarżący E. D. posiadał pełną wiedzę i znajomość słowa "budowa" w aspekcie przepisów prawa budowlanego składając własny wniosek z dnia [...] lutego 2002 r. w treści: "Wnoszę o wydanie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w miejscowości D. gmina I. dla działki Nr [...]". Zdaniem organu pismo stron z dnia [...] grudnia 2001 r. skierowane do Urzędu Gminy w I. nie jest żadnym dowodem na okoliczność istnienia przedmiotowego zjazdu przed dniem [...] kwietnia 2002 r., tym bardziej, że decyzja o pozwoleniu z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczy wyłącznie budowy budynku mieszkalnego a załącznik graficzny do tejże decyzji potwierdza brak jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej do przedmiotowej działki. Ponadto – jak stwierdził organ - przedmiotowe pismo strony skierowane wyłącznie do Urzędu Gminy w I. nie może rodzić żadnych skutków prawnych, które by wiązały zarządcę drogi w postępowaniu dotyczącym pasa drogowego drogi krajowej. Organ wskazał także, iż zgłaszanie kolejnych wniosków dowodowych jako załączników do odwołania - w postaci oświadczeń H. B. i W. F. - po wykonaniu przez organ wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2331/05, nie uzasadnia zmiany oceny materiału dowodowego dokonanej przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji była wnikliwa i poprzedzona rozprawą administracyjną, na której przesłuchano wszystkich zgłoszonych przez stronę świadków. Organ stwierdził, iż dziwnym jest, że strona przedkłada oświadczenia H. B. i W. F. dopiero teraz, choć są one datowane na dzień [...] października 2005 r. Organ wskazał, że jeżeli strona byłaby w ich posiadaniu przed zawiadomieniem o rozprawie administracyjnej z dnia [...] stycznia 2007r., to oświadczenia te winny być niezwłocznie zgłoszone najdalej na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2007 r., a nie dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad stwierdził, że prawdziwość tych oświadczeń i ich walor dowodowy są absolutnie niewiarygodne i nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji. Organ wskazał bowiem, że ocena materiału dowodowego dotyczy wszystkich okoliczności, również sposobu i czasu, w którym dany dowód został zgłoszony. Organ podtrzymał również swoją dotychczasową ocenę wiarygodności oświadczeń Urzędu Gminy w I.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie stwierdził, iż nie kwestionuje prawa stron do posiadania zjazdu z drogi krajowej Nr [...][...] do działki Nr [...] w D., niemniej wskazał, iż kwestią sporną w momencie stwierdzenia samowoli pozostaje aktualna lokalizacja zjazdu, która w obecnym stanie nie spełnia wymogów opisanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. o wskazanej jego lokalizacji. Organ podniósł bowiem, iż zjazd wykonany został w sąsiedztwie działki Nr [...] gdy tymczasem warunki decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. wskazują na konieczność jego usytuowania na granicy z działką Nr [...].

W dniu [...] października 2008 r. skarżący E. D., reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - zaskarżył w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r. skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jej treść, a w szczególności:

1) art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez oparcie decyzji na wybiórczo dobranych dowodach, przy braku skonfrontowania ich z pozostałym materiałem dowodowym niniejszej sprawy,

2) art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka H. B. oraz W. F. - osób nie będących ani rodziną, ani sąsiadami skarżącego E. D., którzy złożyli pisemne oświadczenia datowane na dzień [...] października 2005 r. (zalegające w aktach niniejszej sprawy, dołączone do skargi do tut. Sądu na decyzję organu administracji wydaną po pierwszym rozpoznaniu niniejszej sprawy, sygn. akt VI SA/Wa 2331/05), z których to oświadczeń wynikało, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] istniał przed przystąpieniem przez skarżącego do budowy domu oraz że skarżący wykonywał remont istniejącego wcześniej zjazdu w kwietniu 2002 roku,

3) art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w rażącej sprzeczności ze słusznym interesem skarżącego, a przy tym nie uwzględniającego interesu społecznego,

4) art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 217 k.p.a. - poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności zaświadczeniom wydanym przez Wójta Gminy I., datowanym na dzień [...] października 2005 r. oraz [...] sierpnia 2006 r., a także pisemnej informacji tego organu z dnia [...] maja 2005 r. (znak [...]) skierowanej do GDDKiA, stwierdzającym, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości D. istniał przed przystąpieniem przez skarżącego do remontu tego zjazdu w kwietniu 2002 r. w związku z budową domu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę,

5) art. 80 k.p.a. - statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym - poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym niniejszej sprawy, dowolne, a przy tym uwłaczające zasadom wiedzy i doświadczenia życiowego odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazującym wprost na istnienie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] w okresie poprzedzającym przystąpienie przez skarżącego do remontu tego zjazdu w kwietniu 2002 roku,

6) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których dowodom innym, niż przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej,

7) art. 8 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej tym przepisem dyrektywy pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga E. D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2007 r. - naruszają prawo.

Zdaniem Sądu orzekając w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organ administracji publicznej rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r.

Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego E. D. kary pieniężnej w wysokości 5.270,- zł stanowił przepis art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż warunkiem nałożenia na stronę kary pieniężnej jest uprzednie ustalenie, że wybudowała ona lub przebudowała zjazd bez zezwolenia.

W niniejszej sprawie zarządca drogi krajowej nr [...] – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż skarżący wybudował zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w D. bez zezwolenia. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom właściciela działki nr [...] dotyczących modernizacji istniejącego już zjazdu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia czy strona skarżąca wybudowała nowy zjazd, czy też dokonała jedynie modernizacji istniejącego już zjazdu.

Mając na względzie powyższe należy - zdaniem Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, iż organ wydając przedmiotowe decyzje administracyjne w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Zdaniem Sądu organ może – w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Według Sądu zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając sporne decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - dał wiarę wyłącznie dowodom, z których - w jego ocenie - wynikało, iż strona skarżąca wykonała zjazd bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc przede wszystkim dowodom: z wniosku E. D. z dnia [...] lutego 2002 r., z decyzji GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2002 r. wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu indywidualnego z drodze krajowej Nr [...] do działki Nr [...] w D., z kserokopii planu sytuacyjnego zatwierdzonego [...] grudnia 2003 r. - projektu organizacji ruchu drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] na wysokości działki Nr [...] w D., z kserokopii projektu zagospodarowania działki (na wysokości działki Nr [...] w D.) z zatwierdzonego projektu budowlanego dla rozbudowy oświetlenia ulicznego wsi D., a także z kserokopii projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D.

Organ odmówił z kolei wiarygodności wszelkim materiałom dowodowym wskazanym przez stronę skarżącą, mającym świadczyć nie o budowie zjazdu, lecz wyłącznie o jego modernizacji.

I tak organ odmówił wiarygodności dowodom z zeznań świadków przesłuchanych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2007 r., wskazując, iż są to osoby, z którymi strona ma bliski kontakt, a które z uwagi na sąsiedztwo i panujące stosunki wiejskie poświadczą wszystko co jest korzystne dla strony skarżącej. Organ w konsekwencji nie dał wiary tym zeznaniom, stwierdzając, że inne dowody dyskwalifikują prawdomówność tych świadków.

Z kolei oceniając dowód w postaci zaświadczeń Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r., z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż zaświadczenia te są niewiarygodne, gdyż wydane są przez Urząd, który naruszył przepisy Prawa budowlanego wydając wcześniej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D.

Ponadto organ powołując się na wspomniany już wniosek złożony przez skarżącego w dniu [...] lutego 2002 r. o wydanie zgody na "budowę" zjazdu z drogi, odmówił jednocześnie wiarygodności innemu wcześniejszemu pismu skarżącego i jego córki datowanego na dzień [...] grudnia 2001 r., skierowanego do Urzędu Gminy w I., w którym skarżący zawiadomił o zamiarze rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego oraz remontu istniejącego wjazdu na działkę.

Zdaniem Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, iż w ten sposób organ pominął zupełnie fakt istnienia dowodów bezpośrednio wskazujących na istnienie zjazdu do działki, które korelują z zeznaniami świadków przesłuchanych w toku postępowania w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, jak słusznie zauważył skarżący, mogą budzić pewne zdziwienie stwierdzenia organu o nie daniu wiary w/w zaświadczeniom Wójta Gminy I. dotyczącym istnienia zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organ administracji nie wskazał bowiem żadnych okoliczności przemawiających za nieprawdziwością informacji wynikających z rzeczonych zaświadczeń, poza przedstawieniem swoich domniemań dotyczących rzekomego podjęcia przez wójta próby zatuszowania naruszeń Prawa budowlanego.

Ponadto zgodzić się należy ze stroną, iż ocena zeznań świadków przesłuchanych na rozprawie administracyjnej dokonana przez organ również nie jest wszechstronna i skupia się wyłącznie na pewnych nieścisłościach, które być może wynikają głównie z upływu czasu.

Według Sądu organ nie dokonał również wszechstronnej analizy wszystkich materiałów dowodowych powołanych przez skarżącego, w tym przede wszystkim nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci oświadczeń H. B. i W. F.

Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób bezpodstawny zaniechał w niniejszej sprawie przesłuchania w charakterze świadków H. B. oraz W. F. – jako osób podpisujących oświadczenia datowane na dzień [...] października 2005 r., z których wynika, że zjazd do działki nr [...] ponad wszelką wątpliwość istniał w tym miejscu, na które wskazują inni świadkowie oraz które wskazano w zaświadczeniu Wójta Gminy I.

Skoro organ administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługują na wiarę zeznania świadków - sąsiadów skarżącego, to z łatwością mógł skonfrontować ich zeznania w oparciu o relacje wymienionych osób, które do kręgu sąsiedzkiego nie należały. Możliwości w tym kierunku dostarcza przepis art. 75 § 1 k.p.a., a powinność takiego działania wynika wprost z art. 77 § 1 k.p.a.

Organ, oceniając wiarygodność wspomnianych oświadczeń z dnia 1 października 2005 r. poprzestał jedynie na stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dziwnym jest, że strona przedkłada owe oświadczenia dopiero na tym etapie postępowania. W tej sytuacji organ stwierdził, że prawdziwość przedmiotowych oświadczeń jest wątpliwa.

Tymczasem należy zauważyć, iż wbrew sugestiom organu oświadczenia tych osób znajdowały się w aktach niniejszej sprawy od kilku lat, zostały bowiem załączone do skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w październiku 2005 r. na decyzję GDDKiA wydaną po rozpatrzeniu sprawy po raz pierwszy (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 2331/05).

Zdaniem Sądu swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki.

Zdaniem Sądu przeprowadzoną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, iż zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wydał rozstrzygnięcie bazując wyłącznie na dowodach, z których - w jego ocenie - wynikało, iż strona skarżąca wykonała zjazd bez wymaganego pozwolenia na budowę mimo, że były one sprzeczne z wieloma innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, dlaczego pominął okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z których wynikać miało, że zjazd istniał już co najmniej w 2001 r.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ w postępowaniu odwoławczym do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego, istotnego dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie dużo wcześniejszego korzystania ze spornego zjazdu, a następnie jego wyłącznej modernizacji, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii wiarygodności dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu spornych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia rozstrzygnięć zarządcy drogi nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącego w zakresie wiarygodności dowodów wskazanych przez organ dla uzasadnienia nałożenia kary. Organ ten winien rozważyć ponadto potrzebę uzupełnienia materiału, m.in. poprzez dokonanie ewentualnego przesłuchania w charakterze świadków H. B. i W. F., jako osób wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność istnienia zjazdu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).