Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 184/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Izabella Kulig – Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Frombork od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/OI 740/06 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Frombork z dnia 22 maja 2006 r. nr 42/06 w przedmiocie wprowadzenia zasad udostępnienia dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy Frombork oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 740/06, w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Frombork z dnia 22 maja 2006 r., Nr 42/06, w przedmiocie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy Frombork, stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który podważył prawo organu wykonawczego gminy do podjęcia zaskarżonego zarządzenia, podkreślając równocześnie, że treść zaskarżonego zarządzenia spełnia kryteria pozwalające zakwalifikować je do aktów prawa miejscowego. Tymczasem przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), nazywanej dalej u.s.g., który był podstawą prawną wydanego zarządzenia, nie upoważnia wskazanego organu do wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji brak jest przepisów rangi ustawowej, które wyposażałaby organ wykonawczy gminy w kompetencję do wydania takiego rodzaju aktu, regulującego zasady dostępu i korzystania z dokumentów.

Sąd I instancji zakwestionował również stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Frombork, iż sporne zarządzenie musi jedynie spełniać wymóg zgodności ze Statutem Miasta i Gminy Frombork. Sąd podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu, który upoważniałby burmistrza do wydania zarządzenia o charakterze aktu wykonawczego do statutu.

W myśl art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich w odniesieniu do dokumentów organów gminy winny być ustalone w statucie. Uprawnienia do stanowienia powyższych zasad zostały powierzone radzie gminy. Żaden inny organ nie może zatem wydawać aktów dotyczących tej kwestii. O zgodności powołanego przepisu z art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, do wyroku którego odwołał się Sąd I instancji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01).

Ponadto Sąd I instancji podał, że przedmiotowe zarządzenie w sposób bardzo ogólnikowy określa przedmiot udostępniania dokumentów jawnych. Zważywszy na to, że Burmistrz Miasta i Gminy Frombork sprawuje jednocześnie funkcję organu wykonawczego gminy, organu administracji publicznej wydającego decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej a także kierownika Urzędu, to w istocie nie wiadomo dokładnie o udostępnienie jakich dokumentów chodzi w zaskarżonym zarządzeniu. Jeśli zarządzenie miałoby dotyczyć postępowania w sprawach indywidualnych, to kwestie dostępu do dokumentów regulują przepisy art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto materię dostępu do dokumentów jawnych normują też przepisy ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina Frombork we Fromborku, nazywana dalej skarżącą, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości.

Wspomnianemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią oraz niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 11b ust. 3 u.s.g. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że zaskarżone przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego zarządzenie Nr 42/06 Burmistrza Fromborka z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy Frombork zawiera przepisy, o których mowa w art. 11b ust. 3 u.s.g., których uchwalenie pozostaje w wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej we Fromborku.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że Statut Miasta i Gminy Frombork reguluje zagadnienie zasad dostępu i korzystania z dokumentów. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Fromborka zawiera natomiast przepisy proceduralne, skierowane do podległych służbowo Burmistrzowi pracowników Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku, nakładające na nich, a nie na interesantów, konkretne obowiązki umożliwiające realizację zasad zawartych w przepisach § 119-123 Statutu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku. W związku z tym wystarczającą podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia jest powołany w zarządzeniu przepis art. 33 ust. 2 u.s.g. oraz przepis art. 33 ust. 3 u.s.g. Okoliczność, iż przedmiotem zarządzenia nie są zasady udostępniania i korzystania z dokumentów, które to zasady zostały wyczerpującą uregulowane w Statucie Miasta i Gminy Frombork, wynika zarówno z analizy tytułu zarządzenia, jak i jego treści:

- zarządzenie nie reguluje zasad udostępniania i korzystania z dokumentów, ale zgodnie z tytułem (zarządzenie w sprawie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy) reguluje kwestę wprowadzenia tychże zasad do praktyki funkcjonowania Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku jako aparatu pomocniczego Burmistrza Fromborka,

- zarządzenie odnosi się wyłącznie do dokumentacji związanej z działaniem Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku właśnie jako aparatu pomocniczego Burmistrza,

- postanowienie § 1 zarządzenia jest skierowane wyłącznie do pracowników urzędu,

- ewentualne wątpliwości może budzić § 2, którego stylistyka może sugerować, iż adresowane jest również do osób innych niż pracownicy Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku, podczas gdy przytoczone postanowienie określa obowiązujący pracowników Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku termin wykonania czynności związanych z udostępnieniem dokumentacji.

Skarżąca przyznała, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nieuzasadnione mogło być załączenie do zarządzenia załącznika zawierającego w pkt 1 reguły skierowane do interesantów Urzędu Miasta i Gminy Frombork we Fromborku. Uzasadnione w takiej sytuacji było jednak stwierdzenie nieważności części załącznika do zarządzenia, a nie zarządzenia w całości.

Skarżąca uznała, iż użycie w przepisie art. 11 b ust. 3 u.s.g. słowa: zasady nie oznacza obowiązku możliwie najbardziej szczegółowego uregulowania kwestii udostępniania dokumentacji. Szczegółowe rozwiązania w tej materii winny być regulowane zaskarżonym zarządzeniem wprowadzającym w życie i doprecyzowującym kwestie techniczne oraz obowiązki podległych w myśl przepisu art. 33 ust. 3 u.s.g. Burmistrzowi Fromborka pracowników. Określona materia nie może być regulowana w akcie prawnym o charakterze ogólnym jakim jest Statut Miasta i Gminy Frombork we Fromborku. Jedyny wymóg jaki winno spełniać zaskarżone zarządzenie, to zgodność ze Statutem Miasta i Gminy Frombork we Fromborku jako aktem prawa miejscowego. Powołany wymóg jak wynika z treści zarządzenia jest zachowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Frombork z dnia 12 stycznia 2007 r. od

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada

2006 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 11b ust.3 u.s.g. wyłącznie rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów, odnoszących się do jawnej działalności organów gminy i korzystania z nich.

Wskazał też, że pojęcie "zasady" dotyczy niewątpliwie również takich kwestii, które odnoszą się do określenia procedury, która towarzyszy udostępnianiu dokumentów, bez których prawo dostępu do dokumentów byłoby fikcją. Należy zauważyć, iż wadliwe ukształtowanie przepisów proceduralno-technicznych może prowadzić do ograniczenia lub całkowitego zniesienia prawa zagwarantowanego przez ustawodawcę. Analiza przedmiotowego zarządzenia prowadzi do wniosku, iż właśnie mamy do czynienia z taką sytuacją. Odnosi się to choćby do §1 ust.4 zarządzenia, który wymaga sprzecznie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa np. art. 2 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), od podmiotu uprawnionego podania powodu żądania wglądu do dokumentów jawnych. Natomiast uzależnienie udostępnienia dokumentu jawnego od obowiązkowego wypełnienia wniosku, według wzoru określonego w zarządzeniu niewątpliwie nakłada dodatkowy obowiązek na podmiot uprawniony, który nie wynika ani z przepisów prawa ogólnie obowiązujących, ani ze statutu Gminy i Miasta Frombork.

Z powyższego, zdaniem organu, jednoznacznie wynikało, iż Burmistrz Miasta i Gminy Frombork, wydając przedmiotowe orzeczenie naruszył kompetencje, które ustawodawca przyznał mu w przepisach, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należy uznać za niezasadną.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Jak wynika z literatury przedmiotu oparcie skargi kasacyjnej na powyższej podstawie jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować sposób zrozumienia przepisu (błędna wykładnia) oraz wskazywać na naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, tj. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 11b ust. 3 u.s.g. Taka ocena stanu prawnego sprawy spowodowała, że Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Frombork wydano z naruszeniem kompetencji przyznanej temu organowi.

W myśl art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i sposobu korzystania z nich określa rada gminy w statucie gminy. Uchwała podjęta w tym zakresie ma charakter prawa miejscowego.

Natomiast przepis art. 33 ust. 2 u.s.g. określa kompetencje burmistrza gminy, do wydania aktu normatywnego wewnętrznego - zarządzenia. Zarządzeniem, wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g., burmistrz nadaje regulamin organizacyjny urzędowi gminy. Określa w nim organizację i zasady funkcjonowania wymienionej jednostki organizacyjnej gminy (aparatu pomocniczego organów gminy), której zadaniem jest zapewnienie obsługi administracyjnej, organizacyjnej i technicznej burmistrza, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych. Regulamin organizacyjny urzędu określa strukturę organizacyjną urzędu (liczbę, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsadę etatową, liczbę i nazwy stanowisk pracy) oraz zasady działania urzędu (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla interesantów).

W związku z powyższym zasługuje na akceptację pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, który wskazał na niezasadność poglądu burmistrza gminy, który materię objętą wydanym przez siebie zarządzeniem, tj. wprowadzenie zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i gminy Frombork identyfikował z organizacją i zasadami funkcjonowania Urzędu Miasta i Gminy.

Znajomość akt sprawy oraz treść wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że przyczyną zaistniałej sytuacji prawnej była niewłaściwa interpretacja pojęcia "zasady" zawartego w art. 11b ust. 3 u.s.g. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązek określenia zasad, które pozwolą zapewnić obywatelom dostęp do dokumentów jawnych, związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez organy gminy został nałożony na radę gminy. Oznacza to, że podjęte w uchwale ustalenia muszą dotyczyć także aspektów organizacyjno - technicznych i porządkowych, reguł, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań, zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01). W przeciwnym wypadku wśród przepisów ustawy o samorządzie gminnym zostałby umieszczony przepis upoważniający burmistrza gminy do wydania zarządzenia o charakterze aktu wykonawczego do statutu gminy. Na brak takiego rozwiązania prawnego zwrócił uwagę Sąd I instancji, który słusznie zakwestionował opinię Burmistrza Miasta i Gminy Frombork, że sporne zarządzenie musi jedynie spełniać wymóg zgodności ze Statutem Miasta i Gminy Frombork.

Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że organ wykonawczy gminy przy wydawaniu zarządzeń musi uwzględnić treść przepisów całego systemu prawa, w szczególności delegacji ustawowych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, gdyż tylko w ten sposób uniknie sytuacji nieuzasadnionego naruszenia kompetencji przyznanych organom gminy. Kompetencje organów gminy mają bowiem charakter rozłączny. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje argumenty Sądu I instancji podane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z których wynika, że na postawie art. 11b ust. 3 u.s.g., burmistrz gminy nie może wydawać zarządzeń objętych kompetencją rady gminy. A to oznacza, że organ wykonawczy gminy nie może wydać zarządzenia wewnętrznego w sprawie, która z mocy ustawy podlega regulacji w uchwale wydanej przez radę gminy, będącej aktem prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji, że zakres uprawnień wynikających z art. 33 ust. 2 u.s.g. pozwala wyłącznie na ustanowienie zasad funkcjonowania urzędu, nie daje natomiast podstaw do wydawania aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.