Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 367/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 61a, art. 7-9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1 i art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. G., J. G. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej również: "Starosta" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz art. 61a i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia, na wniosek A. i J. G. (dalej również: "wnioskodawcy", "zainteresowani" lub "skarżący"), postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w gminie [...], oznaczoną: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność wnioskodawców. Przyczyną, z uwagi na którą odmówiono wszczęcia takiego postępowania, była okoliczność pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wcześniej rozstrzygającej już sprawę w tym samym zakresie.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: "Wojewoda" lub "organ"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia zainteresowanych, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 1990 r. (dalej: decyzja podziałowa) Naczelnik Gminy D., na wniosek A. I J. G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], Gmina D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. W konsekwencji podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że podział został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w D. z dnia [...] 1988 r. (Dz.Urz.Woj.Pozn. nr [...] z dnia [...] 1988 r., poz. [...] – dalej: plan miejscowy), a ponadto zaznaczono, że "w celu zapewnienia dojazdu do projektowanych działek wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] m²".

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania "za nieruchomość przejętą pod drogi publiczne", położoną w [...], gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [....] m², arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m², zapisaną jako własność J. i A. G. w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przesz Sąd Rejonowy w P.

Na skutek wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...] 2004 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], Gmina D., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą działki gruntu o numerach [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] oraz [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w odniesieniu do działki nr [...] stwierdził, że działka ta była położona na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MR ([...]), RPR/MR ([...]) oraz grunty rolne. Zdaniem Wojewody przebieg tej działki nie pokrywał się z ciągami komunikacyjnymi ujętymi w analizowanym wyrysie z planu miejscowego, a wobec czego co do tej działki nie nastąpił skutek prawny zobowiązujący organ do ustalenia za nią odszkodowania. W jego ocenie w sprawie nie zostały spełniane przesłanki wystąpienia ex lege skutku prawnego, stosownie do przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74., z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 1990 r., a zatem prawo własności wymienionych działek nie przeszło ex lege na rzecz uprawnionego podmiotu, tj. odpowiednio Skarbu Państwa (działka nr [....]) lub jednostki samorządu terytorialnego (pozostałe dwie działki), wiec nie ma podstaw do ustalenia za nią odszkodowania. Wojewoda uznał, ze fakt, iż ul. [...], w skład której wchodzą aktualne działki nr [...] oraz [...] i [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] 2001 r. nr [...] nie ma wpływu na ocenę, czy ziścił się skutek prawny zobowiązujący do ustalenia odszkodowania za przedmowie działki. Zarazem organ wyjaśnił, że Starosta zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania za te działki, jednakże brak było podstaw do posłużenia się w osnowie tej decyzji sformułowaniem "nieruchomość została przejęta pod drogi publiczne", bowiem sam organ I instancji ustalił, że przejęcie takie nie nastąpiło.

Wniesiona przez zainteresowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej również: "tutejszy Sąd" lub "Sąd") skarga na decyzję Wojewody została prawomocnym postanowieniem z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Po 478/05 odrzucona.

Zainteresowani w piśmie z dnia 10 października 2005 r. ponownie wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m², stanowiące ul. [...] w [...] – m.in. za działkę nr [...] o pow. [...] m². Starosta decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za powstałą w wyniku podziału nieruchomość położoną w [...], Gmina D., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą działki gruntu o numerach [...] o pow. [....] m², ark. mapy [...] oraz [...] o pow. [....] m² i [...] o pow. [....] m², ark. mapy [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 1078/06 tutejszy Sąd oddalił skargę zainteresowanych na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2006 r.

Następnie A. i J. G. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. o "wypłacenie (...) odszkodowania za grunt zabrany pod drogę", tj. wyżej opisaną działkę o nr. [....], zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. Wniosek ten został następnie uzupełniony w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r.

Starosta w piśmie znak [...] z dnia 8 stycznia 2016 r. poinformował wnioskodawców, że wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] został już uprzednio rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym sprawy znak [...], a postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną i wyjaśnił zaineresowanym, że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Jednocześnie zaznaczył, że nie są temu organowi znane żadne nowe okoliczności pozwalające na ponowne rozpatrzenie wniosku zainteresowanych. W konsekwencji Starosta zwrócił się do zainteresowanych o podanie, czy podtrzymują wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], Gmina D., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [....] m².

W piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. zainteresowani podtrzymali wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [....] m². Podnieśli, że własność gruntu stanowiącego działkę nr [...] przeszła z mocy prawa na Skarb Państwa na podstawie "ustawy z dnia 29.04.1985 art. 12 ustęp 5 (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zmianą z 1998 roku Nr 24, poz. 170)" i to właśnie Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, jest zobowiązany do wypłacenia im odszkodowania.

Po doręczeniu wnioskodawcom postanowienia Starosty z dnia 27 stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, zainteresowani w terminie wnieśli zażalenie, domagając się ustalenia odszkodowania na ich rzecz, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentując, że odjecie prawa własności nie może nastąpić bez uregulowania należności za taki grunt. Podnieśli, że uregulowanie ich należności może nastąpić również w drodze wykupu gruntu, w sposób podobny do takiego, jak uczyniła to Gmina D. (dalej również: Gmina) w odniesieniu do innych działek, które wspólnie z działką nr [...] stanowią ul. [...].

Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 marca 2016 r. stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż toczyło się już postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha i sprawa ta ostatecznie została zakończona; była też przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu, które to orzeczenie stało się prawomocne. W konsekwencji organ II instancji podniósł, że zainteresowani zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody, w tej sytuacji Starosta prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że zachodzi wskazana w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie tej sprawy (res iudicata). Na uzasadnienie swojego stanowiska organ przedstawił wykładnię przepisu art. 61a § 1 K.p.a., w tym stanowisko piśmiennictwa i orzecznictwa, argumentując, że wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dalej stwierdził, że organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewności obrotu prawnego; z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi do uniknięcia negatywnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności.

W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że we wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r. A. i J. G. żądali wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją Wojewody z dnia 7 marca 2005 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i w sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (ustalenie odszkodowania za działkę nr [....]) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wobec tego uznał, że trafnie Starosta [...] zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania. Nadto organ zauważył, że wskutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty; w tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie powołanego przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W skierowanej do tutejszego Sądu skardze na postanowienie Wojewody z dnia 30 marca 2016 r. A. i J. G. podtrzymali żądanie dotyczące odszkodowania bądź wykupu gruntu stanowiącego działkę nr [....]. Podnieśli, że Gmina D. w grudniu 2015 r. wykupiła od nich działki składające się na część ul. [...] – o numerach: [...] - [...] m², [...] - [....] m², [...] - [...] m², [...] - [...] m², [...] - [....] m²; ogółem: [...] m². Stwierdzili, że wykup tych działek przez Gminę D. uważają za nową okoliczność w sprawie. Podnieśli, że w postanowieniach, które otrzymali nie zostało wskazane, która instytucja jest odpowiedzialna za zapłatę odszkodowania za grunty i działkę numer [....], która składa się na resztę ul. [...]. Wyjaśnili, że Gmina D. utrzymuje, iż zapłatę za pozostałą część ul. [...] (działkę numer [....]) powinien uiścić Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. W skardze poprosili również o wyjaśnienie, kto właściwie jest odpowiedzialny za zapłatę odszkodowania za ten grunt. Skarżący stwierdzili, że zostali pokrzywdzeni takimi postanowieniami, ponieważ nowe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu ich sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, podniesiony przez skarżących zarzut "nowej okoliczności" nie może mieć wpływu na ostateczny kształt zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2016 r. skarżący podkreślili, że ich żądanie dotyczy odszkodowania tylko za działkę nr [...] o pow. [....] m², stanowiącą część ul. [...]. Ponadto podali, że nie znają się na prawie, ale mają prawo żądać zapłaty za odjętą im własność, która stanowi ulicę publiczną. Podtrzymali stanowisko co do zachodzenia w sprawie nowych okoliczności związanych z wykupem od nich przez Gminę D. innych działek składających się na ul. [...]. Uznali za wielce krzywdzące odrzucanie przez wszystkie ubiegłe lata ich pism, próśb i wniosków w sytuację, gdy żadna instytucja nie wskazał, kto ma zaspokoić ich roszczenie.

Sprawa została rozpoznana bez udziału stron na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w warunkach naruszania prawa i z tej przyczyny podlegają uchyleniu.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.) do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w granicach sprawy. Zarzuty skargi w sposób skuteczny doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości decyzji Kolegium, jak również ukierunkowały Sąd na zbadanie takich kwestii, które bezpośrednio w skardze nie zostały poruszone, jednakże wprost wiązały się z argumentacją skargi.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest zaskarżona postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 27 stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowania za bliżej opisaną w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia nieruchomość położoną w [...], w gminie [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej jako własność wnioskodawców – wydzieloną pod drogę decyzją nr [...] Naczelnika Gminy D. z dnia [...] 1990 r., wydaną na wniosek skarżących. Przyczyną, z uwagi na którą odmówiono wszczęcia takiego postępowania, była okoliczność pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wcześniej rozstrzygającej już sprawę w tym samym zakresie. Podstawą procesowoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy art. 61a i art. 123 K.p.a.

Dodać należy, że do podziału działki nr [...] doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464, z późn. zm.), które utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. dniem, w którym weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 241 i art. 242 u.g.n.). Ustawa ta obowiązuje zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, zatem do stosunków prawnych powstałych wcześniej, a nadal istniejących w dniu 1 stycznia 1998 r., należy stosować przepisy nowej ustawy, z tym że ich bezpośrednie działanie musi uwzględniać ochronę praw nabytych na gruncie poprzedniej ustawy (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II CSK 156/07, OSNC 2008/9/103; G. Bieniek, G. Matusik, komentarz do art. 242 [w:] S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, LexPolonica/el.; E. Klat-Górska Klat-Wertelecka L. [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, komentarz do art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2015).

W dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 12 ust. 5 zd. pierwsze tej ustawy przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej.

W realiach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie powołanego przepisu podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem z urzędu lub na wniosek wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 K.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji lub odpowiednio w zaskarżalnym postanowieniu – powinien uzasadnić (art. 107 § 3 i art. 124 § 2 K.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak i umożliwiać organom nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ponadto organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.).

Reguły te odpowiednio również dotyczą fazy wstępnej postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem uznać, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. mogłaby następować w warunkach obniżenia gwarancji procesowych stron postępowania, przy zwolnieniu organu od obowiązku zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Rozwijać tę myśl, należy wyjaśnić, że poza ogólnymi warunkami formalnymi, o których mowa w art. 63 K.p.a., a dotyczących każdego podania, organ właściwy do wszczęcia postępowania w danej sprawie powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy podanie pochodzi od strony lub czy nie zachodzą inne uzasadnione rozczyny odmowy wszczęcia postępowania. W toku czynności wstępnych przed wszczęciem postępowania organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia danego rodzaju podania), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca jest stroną postępowania i posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. W toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania (wniosku o wszczęcie postępowania), bada m.in. również, czy sprawa administracyjna nie została już załatwiona (rozstrzygnięta decyzją) lub w której prowadzone jest postępowanie (sprawa w toku).

Stwierdzenie, czy wniosek (podanie) o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy, w której może toczyć się merytoryczne (rozpoznawcze) postępowanie administracyjne, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest istotą wniesionego podania (wniosku) – sednem żądania podmiotu wnoszącego podanie.

W niniejszej sprawie po stronie organów obydwu instancji zabrakło odpowiedniej wnikliwości przy ocenie podania skarżących z dnia 1 grudnia 2015 r. (data wpływu do siedziby organu I instancji: 4 grudnia 2015 r.).

Oczywiście, w razie uznania, że wniosek z dnia 1 grudnia 2015 r. dotyczy żądania wypłaty odszkodowania za przejęty pod drogę (publiczną) – w wyniku zatwierdzenia na wniosek właściciela nieruchomości przez właściwy organ (decyzją z dnia [...] 1990 r.) projektu podziału działki nr [...] – grunt stanowiący działkę nr [...]o pow. [....] m², stanowisko procesowe organów co do zachodzenia podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. byłoby trafne. Okoliczności sprawy bowiem jednoznacznie wskazują na to, że sprawa dotycząca wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [....] m² z tytułu wydzielenia jej pod drogę została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...] 2004 r. znak [...] i odpowiednio decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. znak [...]. Rozstrzygnięcia te obejmowały kilka działek, w tym właśnie działkę nr [....], zatem co do tej działki sprawa była tożsama podmiotowo i przedmiotowo. Podobnie rzecz się miała w odniesieniu do umorzenia postępowania w tej samej sprawie, co nastąpiło decyzją Starosty z dnia [...] 2006 r. znak [...] i decyzją Wojewody z dnia [...] września 2006 r. znak [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2006 r. (decyzja ostateczna i prawomocna).

Trzeba jednakże mieć na uwadze, że skarżący wystąpili w niniejszej sprawie w szczególnych okolicznościach, na które przy tym zwrócili organom uwagę w toku postępowania. Ich intencją jest niewątpliwie uzyskanie odszkodowania za grunt, który w ocenie skarżących został wydzielony pod drogę (publiczną) i przeszedł na własność podmiotu publicznego. Finalnie skarżący w postępowaniu administracyjnym wskazali, na to, że własność przedmiotowej działki przeszła na Skarb Państwa, który jest reprezentowany przez Starostę, oraz uważali odwołanie się przez organ I instancji do sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 marca 2005 r. za niezasadne, bowiem ich wniosek powinien być rozpatrzony od nowa (pismo z dnia 18 stycznia 2016 r.). Żądanie z grudnia 2015 r. skarżący wnieśli w sytuacji, gdy wcześniej Gmina D. w piśmie z dnia 7 kwietna 2015 r. zajęła stanowisko, że działka nr [...] o pow. [....] m² z dniem 15 marca 1990 r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko Gminy zostało wyrażone kontekście prowadzenia ze skarżącymi negocjacji "w sprawie wykupu działek wchodzących w skład drogi – ul. [...] w [...]" – co do działek o nr. [...], [...], [...], [...], [...], w odniesie do których skarżący i Gminą podjęli uzgodnienia w sprawie nabycia nieruchomości (pismo Gminy z dnia 4 września 2015 r., protokół uzgodnień z dnia 5 listopada 2015 r.). Co więcej, sama Gmina D. w korespondencji ze Starostą [...] podnosi, że przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 15 marca 1990 r. na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pismo z dnia 15 marca 2016 r.).

Złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...]o pow. [....] m², wydzielonego pod drogę, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa, nie mogło w takich warunkach być w prosty sposób uznane za złożenie kolejnego wniosku w tej samej sprawie, tj. o wszczęcie postępowania zwykłego w sprawie, w której skarżący już dwukrotnie uzyskali negatywne rozstrzygnięcia.

Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący – którzy nie korzystają przed organem z zastępstwa procesowego fachowego pełnomocnika – nie działają w pełnym rozeznaniu co do formalnego znaczenia składanych przez nich wniosków (podań) – a co najmniej zachodzą co od tego poważne wątpliwości. Należy przypomnieć zatem, że organy w postępowaniu administracyjnym nie mogą zajmować stanowiska quasi Prokuratorii Generalnej (tj. pełnić funkcji procesowego zastępstwa Skarbu Państwa). Treść przywołanych wyżej przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. wyraźnie statuuje po stronie organów obowiązek dążenia do zachowania zasady prawdy obiektywnej, tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nawet zaś jeżeli finalnie to od woli samych skarżących zależy ostateczny kształt ich żądania, to przesądzenie o treści ich wniosku może nastąpić tylko w warunkach, w których organ zapewnił stronom odpowiednie gwarancje procesowe w zakresie obowiązku informacyjnego i czuwania nad tym, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Organy nie przedstawiły odpowiednich rozważań dotyczących istoty żądania skarżących, co też wymagałyby uzyskania szerszego materiału procesowego w sprawie (dodatkowych oświadczeń stron) i jego odpowiedniego przeanalizowania. Oparcie się przez organy na dosłownej treści pism złożonych przez skarżących w niniejszym postępowaniu mogłoby zostać zaakceptowane jedynie w warunkach stwierdzenia, że uprzednio strony zostały prawidłowo poinformowane o skutkach prawnych określonej treści ich żądania, a także o trybach, w jakich ich sprawa może zostać merytorycznie rozpatrzona. Innymi słowy, żaden z organów nie przeanalizował sprawy w tym zakresie, tj. co do możliwości innego zakwalifikowania żądania zainteresowanych. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym – ani tym bardziej w sądowym – nie ma miejsca na czynienie pobieżnych ustaleń faktycznych i prawnych, zaś organy administracji publicznej wiąże zasada dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). Nie zmienia bowiem powyższych reguł i nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej nowelizacja art. 7 K.p.a., dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.), którą do treści tego przepisu wprowadzono sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron". Powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.), jednakże bez zmiany innych przepisów – w szczególności art. 77 § 1 – nie można mówić o radykalnych zmianach w zakresie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015 nr 476608, komentarz do art. 7).

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych rozważań, które w sposób jednoznaczny wykluczyłyby w sprawie możliwość zastosowania innych przepisów prawa materialnego lub procesowego w odniesieniu do żądania i sytuacji prawnej skarżących. Tym samym zaniedbały obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez skarżących kwestii. W szczególności organy zaniechały rozważenia i wyjaśnienia, czy intencją strony nie było doprowadzenie do wzruszenia lub zmiany decyzji z 2004 r. w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tymczasem w pismach procesowych składanych w toku postępowania administracyjnego kwestionowali oni w istocie prawidłowość pierwszego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w ich sprawie w 2004 r. i konsekwentnie twierdzą, że w odniesieniu do działki nr [...]doszło do odjęcia im własności na cel publiczny (z przeznaczeniem pod drogę) bez należnego odszkodowania. Takie stanowisko skarżących powinno zaś być odniesione co najmniej do treści przepisów art. 145 § 1 pkt 5, art. 154 i art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym kontekście warto także przywołać wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1009/2011 (wyrok dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl), gdzie też Sąd stwierdził, że "nawet jeśli z decyzji podziałowej nie wynika jednoznacznie, iż została ona wydzielona pod drogę gminną, a nawet gdy w decyzji nie ujęto przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. za wydzieloną działkę należy się odszkodowanie, jeżeli została ona oznaczona w planie kategorią dróg publicznych KD, a przejście takiej działki na własność gminy nie rodzi nawet obowiązku budowy drogi i jej utrzymania (...)". Ponadto trafnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt. IV SA/Po 1216/11 (wyrok dostępny jw.) zauważył, że dla dokonania prawidłowej wykładni przywołanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona – LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał w tej sprawie, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał także, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). W takiej sytuacji zatem właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego, przysługuje stosowne odszkodowanie, a w konsekwencji drogi połączone z siecią dróg publicznych – ogólnodostępne, tj. służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładnia pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodna z przepisami art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku Trybunału z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008/5). Powyższe poglądy odnoszą się również odpowiednio do przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 1990 r. (w dacie wydania decyzji podziałowej).

Należy zaznaczyć, że Starosta w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. poinformował wnioskodawców, że wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] został już uprzednio rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym sprawy znak [...] , które zostało zakończone decyzją ostateczną. Ogólnie poinformował też zaineresowanych, że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych i zaznaczył, że nie są organowi znane żadne nowe okoliczności pozwalające na ponowne rozpatrzenie wniosku zainteresowanych. Nie przedstawił jednak stronom konkretnych trybów, w jakich dopuszczalne byłoby merytoryczne rozpatrzenie ich sprawy, a jedynie zwrócił się do zainteresowanych o podanie, czy podtrzymują wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W konsekwencji nie pozostawił stronom żadnej alternatywy, sprowadzając ich sytuację do wyboru pomiędzy podtrzymaniem wniosku a rezygnacją z żądania. Wobec tego trudno dziwić się stronom, że pozbawieni specjalistycznej wiedzy prawnej – w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. podtrzymali wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [....] m². Taki stan rzeczy wskazuje na to, że wypełnienie przez organ obowiązków, o których mowa w art. 9 K.p.a., było w tym wypadku w zasadzie iluzoryczne i nie uprawniało organu do prostego przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że skarżący po prostu po raz trzeci wystąpili z tym samym żądaniem, domagając się wszczęcia postępowania zwykłego (rozpoznawczego) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]na podstawie art. 98 u.g.n.

Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie pochylił się nad tą kwestią, sprowadzając istotę sprawy jedynie do rozstrzygnięcia formalnego, wynikającego z oceny skutków prawnych wniesienia podania w prawie uprzednio załatwionej już ostateczną decyzją administracyjną.

Sąd nie mógł rozstrzygnąć żadnej z powyżej zasygnalizowanych kwestii – i to nawet gdyby materiał procesowy zgromadzony przez organy był wystarczający po temu, bowiem byłoby to równoznaczne z przejęciem przez sąd administracyjny jurysdykcji zastrzeżonej dla organów administracyjnych, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2009 r. sygn. I OSK 558/09, 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 – dostępne jw.). Z całą pewnością można jednak stwierdzić, że z całokształtu stanowiska skarżących wynika, że ich intencją jest uruchomienie takiego postępowania (trybu zwykłego lub nadzwyczajnego), które odpowiada ich sytuacji faktycznej i prawnej, w którym może zostać wydana decyzja merytorycznie załatwiająca ich żądanie – nie zaś takiego, w którym w sposób oczywisty żądanie stron nie mogłoby zostać uwzględnione ze względu na przeszkody formalne przewidziane w przepisach postępowania lub przepisach prawa materialnego. W praktyce zastosowanie odpowiedniej formy prawnej (trybu) służącej załatwieniu ich żądania sprowadzałoby się w tym kontekście do wyboru pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] lub ewentualnie w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie po stronie organów doszło do naruszeń przepisów postępowania, związanych z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, determinując tryb, w jakim sprawa była rozstrzygana, jak i sam kierunek jej rozstrzygnięcia – w tym wypadku rozstrzygnięcia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organy administracji nie poczyniły bowiem odpowiednich ustaleń co do możliwości takiego zakwalifikowania wniosku skarżących, które pozwalałoby na merytoryczne rozpatrzenie ich żądania.

W wyniku działania organów obydwu instancji zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., które to zasady znajdują swoje odzwierciedlenie również w przepisach art. 77 § 1 i art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji zastosowanie w sprawie rozstrzygnięcia formalnego, wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pogłębionego wstępnego postępowania wyjaśniającego co do istoty żądania skarżących – poprzedzonego poinformowaniem stron o możliwościach prawnych merytorycznego załatwienia ich wniosku. Tylko w wyniku zachowania gwarancji procesowych z art. 9 K.p.a. organy będą mogły załatwić sprawę w określonym trybie. To z kolei uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie, organy powinny uzupełnić postępowanie w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu oraz wziąć pod uwagę przedstawione w nim rozważania i oceny prawne. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych powinny zaś zostać następnie odpowiednio uzewnętrznione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (aktu administracyjnego), spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z urzędu w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wysokość poniesionych przez skarżących kosztów sądowych (uiszczonego wpisu).