Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 522/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...]zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2018 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2017 r. znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2017 r. znak: [...] i orzekł o odmowie waloryzacji na rzecz J. K. odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 10 listopada 1973 r. znak: [...] na rzecz [...] współwłaściciela w [...] cz. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4563 ha, obr. 4 (mały) gm. kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 października 1972 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem z dnia 25 października 1972 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwu na cele budownictwa mieszkaniowego nieruchomości położonych w K. w gm. kat. [...], obr. [...] (mały), w tym działki nr [...] o pow. 0,4563 ha objętej księgą wieczystą KW [...] stanowiącej współwłasność [...] w [...] cz., P. I. S. w [...] cz. i M. S. - S. w [...] cz. (poz. 14). Ww. rozstrzygnięcie w poz. 14 stało się ostateczne, co potwierdzono w adnotacji urzędowej z dnia 12 grudnia 1972 r. Z kolei orzeczeniem z dnia 10 listopada 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o przyznaniu na rzecz współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] (mały) gm. kat. [...] odszkodowania w wysokości [...] zł stosownie do posiadanych udziałów w prawie własności ww. nieruchomości, w tym na rzecz [...] za udział [...] cz. kwotę [...]zł. Ww. kwota odszkodowania miała zostać wypłacona z Miejskiego Funduszu Mieszkaniowego, zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przypadku natomiast odmowy przyjęcia odszkodowania kwota miała zostać złożona do depozytu sądowego. Pismem z dnia 22 listopada 1973 r. J. M., dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości, wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia 10 listopada 1973 r. Odwołujący wskazał, iż odszkodowanie za składniki rolne znajdujące się na wywłaszczonej działce winno zostać przyznane jemu. Urząd Dzielnicowy [...] w decyzji z dnia 12 kwietnia 1974 r. nr GKM I [...] (GKM [...]) orzekł o przyznaniu kwoty [...]zł na rzecz J. M. za składniki rolne znajdujące się na nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] wywłaszczonej orzeczeniem z dnia 25 października 1972 r. nr GKM [...] Na podstawie adnotacji urzędowej z dnia 6 maja 1974 r. ustalono, iż orzeczenie z dnia 10 listopada 1973 r. nr [...] stało się ostateczne.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] w chwili wywłaszczenia prawo własności działki nr [...] ujawnione było na rzecz P. I. S., s. [...] w [...] cz., M. S., c. [...] w [...] cz. oraz [...], s. P. M. w [...] cz. Prawa do spadku po zmarłym [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowy dla K. - [...] w K. z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt I Ns [...], nabył w całości na podstawie testamentu wraz z gospodarstwem rolnym wnuk J. W. K..

J. K. wniósł wpierw o ustalenie i wypłatę, a gdy okazało się, że ustalenie już ongiś nastąpiło – o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przysługującego F. S. na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 10 listopada 1973 r. nr GKM [...] z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] (mały) [...]. Wnioskodawca wskazał, że jako spadkobierca [...] jest uprawniony do żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i że odszkodowanie to nie zostało dotąd wypłacone.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 30 maja 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 132 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 10 listopada 1973 r. nr GKM [...] na rzecz [...], współwłaściciela w udziale wynoszącym [...] cz. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4563 ha obr. [...] (mały) gm. kat. [...], objętej księgą wieczystą KW [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 25 października 1972 r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono wszechstronne postępowanie wyjaśniające celem pozyskania dowodów na okoliczność wypłaty na rzecz [...] odszkodowania w kwocie [...]zł ustalonego w orzeczeniu z dnia 10 listopada 1973 r. nr GKM [...] Poszukiwania dokumentacji mogącej wyjaśnić kwestię wypłaty lub złożenia do depozytu sądowego ww. odszkodowania prowadzone były w Archiwum Urzędu Miasta K., w Archiwum Narodowym w K., w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta K. i w Międzyzakładowym Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych; przeprowadzono także dowody z przesłuchania świadka i strony. Nie odnaleziono dokumentu o charakterze pierwotnym, który byłby bezpośrednim źródłem informacji na okoliczność wypłaty ww. odszkodowania (potwierdzenia przelewu), ale odnaleziono dokumentację mającą charakter dowodu pośredniego wskazującego na wypłatę odszkodowania przyznanego F. S.. W tym kontekście organ wskazał na dokumenty potwierdzające udział [...] w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania, na jego oświadczenia oraz na dokumenty dotyczące czynności podejmowanych celem realizacji orzeczeń o odszkodowaniu. Organ zwrócił także uwagę na zasady archiwizacji dokumentów, termin ich przechowywania oraz okres, jak upłynął od dnia ustalenia odszkodowania (45 lat). Oceniając całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie przyznane w związku z wywłaszczeniem działki nr [...] obr. [...] (mały) B. M. zostało wypłacone na rzecz F. S.. Brak jest zatem możliwości realizacji roszczenia zgłoszonego przez J. K. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na rzecz F. S. w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 10 listopada 1973 r., nr GKM [...] z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] (mały) [...]

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2017 r. wniósł J. K.. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, z pominięciem zeznań świadka D. K. oraz wnioskodawcy, a także bezpodstawne, sprzeczne z logiką, nieracjonalne i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne domniemanie okoliczności wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz F. S., mimo iż w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że poprzednik prawny wnioskodawcy otrzymał jakąkolwiek kwotę tytułem odszkodowania oraz brak podstaw do wysnucia takiego domniemania, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż F. S. otrzymał należne odszkodowanie; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom z zeznań świadka D. K. oraz wnioskodawcy, a z których wynikają okoliczności przeciwne do poczynionych w oparciu o nieuprawnione domniemanie faktyczne ustaleń faktycznych; naruszenie art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez zaniechanie ustalenia i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], za którą poprzednik prawny wnioskodawcy nie otrzymał odszkodowania.

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 lutego 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dowody pośrednie, tj. w szczególności pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 8 maja 1974 r. skierowane do Stanowiska Pracy d/s Ekonomiczno - Finansowych zlecające zapłatę odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości oraz pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 29 czerwca 1974 r., w którym wskazano J. M., że spełnienia jego roszczeń musi się już domagać od poprzedniego współwłaściciela nieruchomości – P. S., potwierdzają że wypłacono odszkodowanie. Ponadto, jak wynika z karty A skoroszytu, w którym znajdowały się akta sprawy znak: GKM. [...] dotyczące nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pod os. [...] etap S. F., na wyżej wymienionym skoroszycie przybito pieczęć "O.Z." – ostatecznie załatwione z datą "9 maj 7" (przypuszczalnie 4). W tej samej dacie naniesiono również pieczęć Działu Finasowo - Księgowego na piśmie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z 8 maja 1974 r. Dalej organ odwoławczy szeroko omówił złożone w toku postępowania zeznania świadka i wnioskodawcy i wskazał powody, dla których nie mogą one stanowić podstawy ustaleń faktycznych; ustosunkował się także do zarzutów odwołania. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji była oparta na prawidłowych ustaleniach faktycznych, niemniej jednak należało ją uchylić i orzec reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z uwagi na wady jej sentencji. Organ I instancji nie wskazał osoby, której odmawia wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za udział w wywłaszczonej nieruchomości. "Należało również uwzględnić treść art. 132 § 3 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Tym samym w sentencji zaskarżonej decyzji należało orzec o odmowie waloryzacji odszkodowania za wskazaną wywłaszczoną nieruchomość a nie jak to uczynił organ I instancji o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania".

Pismem z dnia 16 marca 2018 r. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków, w szczególności z zeznań świadka D. K. oraz wnioskodawcy, a także bezpodstawne, sprzeczne z logiką i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne domniemanie okoliczności wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz F. S., mimo iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że poprzednik prawny wnioskodawcy otrzymał jakąkolwiek kwotę tytułem odszkodowania oraz brak podstaw do domniemania tego faktu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż F. S. otrzymał należne odszkodowanie w całości; 2) naruszenie art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez odmowę waloryzacji odszkodowania przyznanego na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy za wywłaszczoną działkę nr [...], za którą odszkodowanie nie zostało wypłacone. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy waloryzacji odszkodowania J. K. ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 10 listopada 1973 r. na rzecz poprzednika prawnego skarżącego oraz o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułował argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n."); przede wszystkim zaś przepis ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających) – a w niniejszym postępowaniu w istocie do takiej sytuacji doszło.

Kwestia, czy art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, była różnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd przychyla się do poglądu dominującego dawniej z przyczyn, które zostaną przedstawione niżej. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy tak naprawdę kluczowa zdaje się być akceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny również obecnie teza, że "dochodzenie wypłaty ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie odbywa się na drodze postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 30/18, CBOSA) – którą Sąd w pełni podziela. Nawiązanie do tej tezy nastąpi jeszcze w pkt 4 i 11 niniejszego uzasadnienia. Poglądy prawne, tożsame z prezentowanymi poniżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił także w wyroku z dnia 9 marca 2018 r. (II SA/Kr 1696/17, CBOSA).

1. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, idzie o sytuację, w której organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że w ogóle nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889–893; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181). Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji, innymi słowy, nie ma owego ustawowego upoważnienia do jej wydania – i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencję tę obecnie statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis ten sprawia, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek zapłaty bądź innych zdarzeń; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r.). Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Jako że organy administracji powołały się w niniejszej sprawie na art. 132 ust. 3 u.g.n., należy rozważyć charakter i funkcję tego przepisu. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja.

Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

6. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że istotą żądania wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania; kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (notabene na początku postępowania zgłoszone było żądanie ustalenia odszkodowania). Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie (tymczasem w przedmiotowym postępowaniu wszystkie czynności oscylowały właśnie wokół tej drugiej kwestii). Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. W sprawie waloryzacji odszkodowania, gdyby istnienie takiej sprawy przyjąć, kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – ilekroć okazałaby się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

7. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 3 u.g.n. kompetencji jurysdykcyjnej przysługującej organowi administracji publicznej jest to, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym nie tylko w wyniku waloryzacji, ale także w wyniku innych czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odnośna wierzytelność może być, przykładowo, przedmiotem przelewu (cesji) – zarówno jako wierzytelność przyszła, przed jej decyzyjnym ustaleniem, jak i jako wierzytelność już istniejąca, po jej decyzyjnym ustaleniu (zob. np. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 172; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 620; wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, CBOSA; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11, CBOSA). Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność ma przybrać postać decyzji administracyjnej. Notabene, można też zadać retoryczne poniekąd pytanie, czy w formule "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" rzeczywiście zakodowana jest kompetencja jurysdykcyjna do decyzyjnego rozstrzygnięcia nie tylko o tym, czy dana wierzytelność nadal istnieje (jak w niniejszym postępowaniu), ale także np. o tym, czy jej przelew był skuteczny i kto jest jej aktualnym podmiotem (z żądaniem wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania może przecież wystąpić również cesjonariusz).

8. W kontekście rozważanego zagadnienia warto też wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej.

"Podstawą (...) koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji bez określenia formy tej konkretyzacji. To właśnie dążenie do gwarancji prawnych przyznania prawa do ochrony jednostki w zakresie władczej ingerencji organów administracji publicznej przez uzależnienie przyznania uprawnienia prawnego lub nałożenia obowiązku prawnego jest uzasadnieniem dla wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego co do takiej formy konkretyzacji, która zapewni jednostce prawo do obrony w drodze postępowania administracyjnego. W tym zatem tkwi różnica między domniemaniem sprawy indywidualnej, które prowadziłoby do przedmiotowego rozszerzenia ingerencji władczej w prawa jednostki, a domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, które służy poddaniu interesu prawnego jednostki systemowi ochrony prawnej" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 554).

Innymi słowy, w ramach koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna (w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań).

W ocenie Sądu, wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się na nieakceptowalnym domniemaniu sprawy administracyjnej.

9. Domniemanie sprawy administracyjnej, zawsze budzące zastrzeżenia, w rozważanym przypadku ma konsekwencje wyjątkowo daleko idące i wyjątkowo trudne do zaakceptowania. Jak pokazuje stan faktyczny ujawniony w niniejszym postępowaniu, domniemana sprawa administracyjna tylko pozornie dotyczy nieskomplikowanej kwestii o charakterze rozrachunkowym (samej waloryzacji). Tak naprawdę organ w jej ramach rozstrzyga (nawet jeżeli nie daje temu wyrazu w sentencji decyzji) spór dotyczący bardziej fundamentalnych kwestii, w tym kwestii istnienia wierzytelności odszkodowawczej. Nie sposób przyjąć – o czym była już mowa wyżej – by taką funkcję miał pełnić art. 132 ust 3 u.g.n. Nie sposób przyjąć, by przepis ten, przy okazji czy też pod pozorem waloryzacji, otwierał drogę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego do badania i orzekania o właściwie wszystkich aspektach stosunku odszkodowawczego.

Ale omawiane domniemanie ma tu jeszcze inną konsekwencję o charakterze negatywnym: przyjęcie drogi postępowania administracyjnego wyklucza, a w każdym razie może skłaniać do wykluczenia drogi postępowania przed sądem powszechnym. Artykuł 132 ust 3 u.g.n., zinterpretowany i zastosowany jak w zaskarżonej decyzji, w której zasadnicza część uzasadnienia oscyluje wokół tego, czy wypłata odszkodowania ongiś nastąpiła, czy też nie – staje się, raczej wbrew intencji ustawodawcy, instrumentem, którym wierzyciel może się posłużyć w celu dochodzenia wierzytelności, w jego mniemaniu, istniejącej i niezaspokojonej. Jednak jest to instrument, który – także z perspektywy wspomnianego wierzyciela – sam w sobie jest niedoskonały (choćby dlatego, że wciąż nie daje tytułu do ewentualnego przymuszenia dłużnika do zapłaty – zob. uwagi w pkt 4), a przy tym wypiera inny instrument – z teoretycznoprawnego i praktycznego punktu widzenia bardziej adekwatny i skuteczny: powództwo do sądu powszechnego.

10. Z uwagi na charakter podejmowanego rozstrzygnięcia (stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej) w zasadzie nie jest konieczne zajmowanie stanowiska co do przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego. Dlatego też jedynie na marginesie wypada tę kwestię zasygnalizować. W doktrynie i judykaturze poświecono jej wiele uwagi (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., passim). W świetle poglądów zaprezentowanych w niniejszym wyroku konieczne byłoby również w tym kontekście rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i – w razie braku przepisów szczególnych – o jej przedawnieniu niepodobna mówić; wszak w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy też nie rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny.

11. W ocenie Sądu, zaakceptowana w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. teza o niedopuszczalności dochodzenia wypłaty ustalonego już odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego implikuje konieczność badania – niezależnie od poglądu co do trybu ewentualnej waloryzacji – co było przedmiotem konkretnego postępowania i o czym organ tak naprawdę orzekał. Rozstrzygnięcie w drodze decyzji o wypłacie ustalonego odszkodowania czy też o istnieniu wierzytelności odszkodowawczej jest bowiem – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – niedopuszczalne nie tylko wtedy, gdy jest tak wyraźnie nazwane, ale także wtedy, gdy przybiera pozory innego rozstrzygnięcia.

W niniejszym postępowaniu wszystkie czynności dowodowe, całość uzasadnienia decyzji organu I instancji i całość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczą praktycznie tylko jednej kwestii: czy odszkodowanie de facto zostało ongiś wypłacone, czy też nie (i tym samym czy są obecnie podstawy do jego wypłaty, czy też nie). I właśnie do tej kwestii sprowadza się istota podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem ono nie należy do kompetencji organów administracji publicznej – nie należy do drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

12. Uzasadniając reformację orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że "w sentencji zaskarżonej decyzji należało orzec o odmowie waloryzacji odszkodowania za wskazaną wywłaszczoną nieruchomość a nie jak to uczynił organ I instancji o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". W ocenie Sądu, chodzi jednak nie tyle o samo brzmienie sentencji rozstrzygnięcia, ile o jego istotę. Paradoksalnie poniekąd można powiedzieć, że decyzja organu I instancji była bardziej prawidłowa i adekwatna – oczywiście tylko w tym sensie, że odzwierciedlała to, o czym organ rzeczywiście orzekał (o odmowie wypłaty odszkodowania z uwagi na to, że w ocenie organu było ono wypłacone ongiś). Organ odwoławczy – zdaniem Sądu – orzekał o tym samym i korekta sentencji decyzji zmienić tego nie może.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.