Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 461/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

J. P. (dalej jako: "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca"), dnia

18 stycznia 2022 r., złożyła w Urzędzie Miejskim w Elblągu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A. F.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., Główny Specjalista Działu Świadczeń Rodzinnych, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląga (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówiła przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy

z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111

z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r."), fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w ww. przepisie, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Jednocześnie organ podkreślił, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z Konstytucja RP, to jednak Trybunał nie uchylił ww. przepisu. Również ustawodawca do dnia wydania niniejszej decyzji nie uchylił przedmiotowego artykułu, co oznacza, że pozostaje on

w mocy i wiąże organy administracyjne. Dodano, że wyroki sądów administracyjnych są wiążące w konkretnych sprawach i nie mogą stanowić źródła prawa, zaś organy – zgodnie z zasadą legalizmu – mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa.

Od ww. decyzji w przepisanym terminie odwołała się skarżąca. Podniosła,

że sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę na swoją matką; do momentu, w którym mogła łączyć opiekę nad matką z pracą, nie ubiegała się o świadczenia opiekuńcze, natomiast po znacznym pogorszeniu się zdrowia matki była zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia. Dodała, że organ powołał się na przepis, który mówi, że niepełnosprawność jej matki powinna powstać nie później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, jednak artykuł ten został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjny. W związku z tym, wniosła o uchylenie decyzji odmownej

i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 25 kwietnia 2022 r. – będącą przedmiotem zaskarżenia

w rozpatrywanej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium uznało za niezasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, podzielając ugruntowany

w orzecznictwie pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W dalszej części uzasadnienia przytoczono treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podano, że podstawową przesłaną, jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter kompensacji strat materialnych z powodu niepodejmowania zatrudnienia. Szczegółowo opisano schorzenia osoby wymagającej opieki i wskazano, że – jak wynika z oświadczeń oraz przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego – strona przebywa u matki codziennie, przez 6 godzin dziennie.

W ramach opieki nad matką wykonuje takie czynności, jak podawanie leków, przygotowywanie obiadów i namawianie mamy do ich spożycia, palenie w piecu, zawożenie mamy do lekarza, pranie, sprzątanie, robienie zakupów i pomoc przy higienie, które to czynności nie mogą być zakwalifikowane jako czynności stałej

i długotrwałej opieki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dodano, że gdy jej nie ma u matki, w domu jest jej brat, który – wg skarżącej – ma lekkie upośledzenie, ale dobrze sobie radzi, wobec czego uznano, że strona dzieli opiekę nad matką

z bratem, tym bardziej, że z uwagi na trudności w przemieszczaniu się i zaburzenia pamięci, A. F. wymaga pomocy innej osoby przez cała dobę, a nie tylko przez 6 godzin dziennie. Podniesiono również, że skarżąca jako przyczynę rezygnacji

z zatrudnienia wskazała nie tylko pomoc matce, ale również poświęcenie czasu siostrzenicy, dla której tworzy ona rodzinę zastępczą. Ostatecznie wyjaśniono, że skarżąca mieszka w odległości ponad 22 km od miejsca zamieszkania matki, co dalece utrudnia, a wręcz uniemożliwia, sprawowanie opieki nad niepełnosprawną, która wymaga pomocy np. w przemieszczaniu się, czy podczas omdleń.

Z tych względów należało więc odmówić, zdaniem organu odwoławczego, skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć są to przyczyny inne, aniżeli podane przez organ pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r., skarżąca zarzuciła Kolegium:

I. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz nakazu przestrzegania właściwości przez organy administracji, wynikające z wydania decyzji przez organ drugiej instancji na innej podstawie prawnej, niż utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez nieprzyznanie prawa do świadczenia, mimo zajścia przesłanek do jego przyznania, co było następstwem błędnej wykładni przepisu oraz uznania, że wykonywana przez skarżącą opieka nie jest opieką w rozumieniu ww. przepisu;

III. naruszenie przepisów postępowania, prowadzące do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co było wynikiem przekroczenia granic swobody w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nielogiczne wywody Kolegium, sprzeczne z treścią dowodów i doświadczeniem życiowym;

IV. naruszenie przepisów postępowania, polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i oparciu się na jego części oraz na nieuprawnionej interpretacji oświadczenia strony, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do przyznania świadczenia;

V. naruszenie przepisów postępowania, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, polegające na braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności;

VI. nieuwzględnienie słusznego interesu strony, jak również prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli.

W obszernym uzasadnieniu skargi zanegowano stanowisko Kolegium, wskazując m.in. że w wywiadzie środowiskowym jest mowa o opiece przez minimum 6 godzin dziennie nad matką, a nie jak podał organ – o 6 godzinach. Dodano, że organ oparł się na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z jej matką, która cierpi m.in. na zaburzenia poznawcze i zaburzenia pamięci, a nie dał wiary oświadczeniu skarżącej, gdzie wskazała ona na czas i zakres wykonywanych czynności. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem, że zamieszkiwanie strony

22 km od domu matki uniemożliwia jej sprawowanie opieki, ponieważ skarżąca cały czas jest "pod telefonem", gdy nie przebywa bezpośrednio z matką.

Za bezpodstawne uznano również twierdzenia o braku możliwości łączenia opieki nad niepełnosprawną matką z obowiązkami rodzicielskimi. Ostatecznie wyjaśniono, że skarżąca wykonuje ciągłą i codzienna pieczę nad matką, pozostaje ona w stanie ciągłej gotowości i dyspozycyjności, a wnioskowane przez nią świadczenie w istocie ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych, poprzez wspieranie tych, którzy się nimi opiekują.

Kolegium, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, a skarżąca się mu nie sprzeciwiła w przepisanym terminie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną

w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny

i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem

o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, w myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca

z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium słusznie nie zgodziło się z powyższym stanowiskiem uznając, że przepis ten ze względu na niekonstytucyjność, nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia 21 października

2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17

ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu

w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., a zatem od tego momentu art. 17 ust. 1b u.ś.r. – jako niekonstytucyjny

w określonym przez wyrok zakresie – nie może mieć zastosowania. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjny. Wobec tego, organ odwoławczy prawidłowo ocenił skutki niekonstytucyjności przepisu i trafnie wskazał, że powyższy wyrok ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a badając przesłanki konieczne do przyznania świadczenia, należy przepis ten pominąć.

Niezależnie od powyższego, tutejszy Sąd podziela stanowisko Kolegium, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane skarżącej z uwagi na zakres sprawowanej przez skarżącą opieki oraz brak związku przyczyno-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - matką, czyli niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak wynika z powołanego wyżej przepisu, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku

z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt

I OSK 351/21, LEX nr 3211543 i powołane tam orzecznictwo). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego względu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w czynnościach życia codziennego, a skarżąca takiej pomocy jej udziela. Okoliczności te znajdują potwierdzenie zarówno w oświadczeniu strony

z dnia 18 stycznia 2022 r., jak też w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym na zlecenie organu odwoławczego w dniu 4 kwietnia 2022 r. Kwestią sporną pozostaje zatem ocena charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez skarżącą

i związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a obowiązkiem sprawowania opieki nad matką.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że świadczenia opiekuńcze, do których należy m.in. świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki. Zgodnie bowiem z ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innych osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje.

Oceniając charakter sprawowanej opieki, Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę, że skarżąca przygotowuje i podaje matce leki, przygotowuje posiłki, pomaga w higienie oraz robi zakupy, opłaca rachunki, sprząta, organizuje wizyty lekarskie. Skarżąca nie wykonuje jednak przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego, takich jak choćby pomoc w poruszaniu się. Opieka skarżącej sprowadza się więc zasadniczo do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w tym przypadku stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie. Słusznie podkreśla się w judykaturze, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego

i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1653/21, LEX nr 333978800. Ponadto, jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium, A. F. ma również syna, który co prawda jest upośledzony

w stopniu lekkim, to jednak na nim również ciąży prawny i moralny obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce. Tym bardziej, że brat skarżącej zamieszkuje z matką i jak wynika z pisma skarżącej z dnia 2 lipca 2022 r. (k. 14 akt sądowych) jest osobą sprawną fizycznie, pracującą dorywczo, wobec czego może wykonywać takie czynności w gospodarstwie domowym jak palenie w piecu, czy sprzątanie. W sprawowaniu opieki nad niepełnosprawna matką nie powinien stawać na przeszkodzie fakt, że brat nie jest w stanie samodzielnie załatwić swoich spraw urzędowych. W ocenie tutejszego Sądu, jest więc możliwe takie zorganizowanie wymaganej przez osobę niepełnosprawną opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje, że skarżąca pomaga matce

i opiekuje się nią, jednak w świetle opisanych powyżej okoliczności, skarżąca nie jest zmuszona świadczyć tej pomocy w stopniu wymagającym rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. Tym bardziej, że jak ustalił organ pierwszej instancji, skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia już w październiku 2017 r., a jako przyczynę zawieszenia działalności gospodarczej strona podała, że jej działalność wymagała dużego poświęcania się pracy, a ma ona na wychowaniu w rodzinie zastępczej siostrzenicę (od 2009 r.); również mama wymaga opieki. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżącą złożyła jednak dopiero w 2022 r., co w ocenie Sądu wyklucza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Zwrócić natomiast należy uwagę, że pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaniechaniem podejmowania pracy zarobkowej musi istnieć ścisły związek. Wobec tego, tylko obiektywne przesłanki świadczące o tym, że realnie sprawowana i konieczna w świetle orzeczenia o niepełnosprawności opieka, poprzez swój charakter, zakres i fakt osobistego, ciągłego sprawowania przez wnioskodawcę obiektywnie uniemożliwia mu aktywność zawodową, która bez tej okoliczności byłaby kontynuowana, mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku (wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt

I OSK 1383/21, LEX nr 3388327).

Ostatecznie odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że praktycznie wszystkie z nich – prócz zarzutu I – stanowią polemikę ze stanowiskiem Kolegium. Organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy,

a ocena ta nie nosi znamion dowolnej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, a tym samym naruszenie właściwości organu, wyjaśnić należy skarżącej, że również i on jest niezasadny.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istotą zasady dwuinstancyjności jest obowiązek umożliwienia stronie załatwienia jej sprawy przez dwie instancje. Z zasady tej wprost wynika więc obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Kolegium nie mogło więc ograniczyć się jedynie do kontroli postępowania organu pierwszej instancji. Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie i judykaturze, "dla prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu odwoławczym powinno z reguły mieć miejsce ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega właśnie na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, przez dwa różne organy administracyjne. Dwukrotne rozpoznanie zaś oznacza nakaz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego dwa razy – raz przez organ pierwszej instancji, później przez organ odwoławczy (P. Krzykowski

[w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red.

M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020, LEX/el. oraz np. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19, LEX nr 3333796).

W kontrolowanej sprawie Kolegium zrealizowało w pełni zasadę dwuinstancyjności, przede wszystkim przeprowadzając na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie oceniając merytorycznie zebrany materiał dowodowy. Nie ma przy tym znaczenia, że rozstrzygnięcie Kolegium zapadło na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., a decyzja organu pierwszej instancji – na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prawidłowo bowiem – jak wskazano już wyżej – Kolegium stwierdziło, że powołana przez Prezydenta Elbląga negatywna przesłanka nie zachodzi w sprawie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego niewątpliwie zapadła w granicach sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej,

tj. w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania, wydało merytoryczna decyzję, do czego było zobowiązane w świetle przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.