Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1717/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 2,, art. 226 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzające nieważność uchwały rady miasta w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: organ nadzoru, Regionalna Izba Obrachunkowa) uchwałą z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 z późn. zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej miasta Z. na lata 2019-2031, z powodu istotnego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn zm., dalej: u.f.p.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1767) poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań finansowych wynikających z umów wsparcia zawartych w dniach [...] r. i [...] r., które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki i kredytu, co w konsekwencji powoduje brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Z..

Przedmiotowa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 sierpnia 2019 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej Miasta Z. na lata 2019-2031. Dokonane zmiany dotyczyły między innymi zwiększenia dochodów i wydatków w związku z otrzymanymi dotacjami, zmiany kwot poręczeń oraz zmiany w zakresie przedsięwzięć.

Badając przedmiotową uchwałę organ nadzoru stwierdził, że w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta Z. (w poz. 6 - kwota długu) nie wykazano zobowiązań wynikających z zawartych w 2016 r. przez Miasto Z. dwóch umów wsparcia.

Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że z treści umowy wsparcia (wraz z aneksami), zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Gminą Miejską Z. (dalej: Gmina, Miasto, skarżąca) oraz A Sp. z.o.o. oraz B S.A. wynika, że jej przedmiotem jest uregulowanie zasad wsparcia finansowego, którego na podstawie tejże umowy Gmina zobowiązała się udzielić Spółce Komunalnej, A Sp. z o.o. Wsparcie finansowe związane było realizacją miejskiego Programu Wspierania Mieszkalnictwa "[...]".

Spółka w ramach realizacji miejskiego Programu Wspierania Mieszkalnictwa "[...]" przystąpiła do przedsięwzięcia polegającego na budowie lokali mieszkalnych na terenie Miasta. Miasto, jako jedyny wspólnik Spółki, oraz Spółka powzięli zamiar, aby projekt był współfinansowany środkami pochodzącymi z emisji przez spółkę obligacji do kwoty [...] zł. Miasto w umowie zobowiązało się w Okresie Zabezpieczenia do podwyższenia kapitału zakładowego i udzielania Spółce wsparcia finansowego poprzez obejmowanie w zamian za wkład pieniężny nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki, w łącznej wysokości nieprzekraczającej 105.055.000 zł w kwotach i terminach określonych w harmonogramie. Kwoty i terminy wniesienia wkładu pieniężnego w zamian za objęcie nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki, określone w harmonogramie ulegną zmianie jeżeli wystąpi choćby jedno ze zdarzeń, zwane "Przypadek Naruszenia" określone w pkt 2.2 (a) umowy. Wówczas zobowiązania Miasta do objęcia nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki i pokrycia ich wkładem pieniężnym, pozostałe do wykonania zgodnie z harmonogramem, stają się natychmiast wymagalne i zostaną wykonane najpóźniej w terminie 90 dni od dnia, w którym wystąpił "Przypadek Naruszenia". W przypadku niewykonania zobowiązania lub nienależytego wykonania zobowiązania, o którym mowa w pkt 2.1 umowy Miasto udzieli Spółce wsparcia finansowego w formie dopłat zgodnie z uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników nr [...] z dnia [...] r. ze zmianami przez okres: 13 lat, począwszy od 2017 r. do 30 stycznia 2029 r., w łącznej wysokości nieprzekraczającej 79.005.000 zł, 3 lat, począwszy od 31 stycznia 2029 r. do 2031 r. włącznie, w łącznej wysokości nieprzekraczającej 26.050.000 zł zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 1 do umowy.

Zgodnie z pkt 10.2 umowy "Miasto zobowiązuje się, że objęcie nowych udziałów przez Miasto w zamian za Wkład Pieniężny lub Dopłaty nastąpią w sposób zapewniający Spółce niezakłócone wywiązywanie się z zaciągniętych zobowiązań wobec Obligatariuszy z Obligacji, z uwzględnieniem terminów wynikających z Harmonogramu".

Następnie organ nadzoru wskazał, że z treści umowy wsparcia zawartej w dniu [...] r. (wraz z aneksami) pomiędzy Gminą oraz C w Z. Sp. z.o.o. oraz B S.A. wynika, że Spółka realizuje projekt obejmujący w szczególności prace inwestycyjne mające na celu dostosowanie pomieszczeń, urządzeń i instalacji Spółki do wymogów techniczno-sanitarnych. Gmina jako jedyny wspólnik Spółki, oraz Spółka powzięły zamiar, aby projekt był współfinansowany środkami pochodzącymi z emisji przez Spółkę obligacji do kwoty 13.000.000 zł o terminie wykupu 20 grudnia 2025 r.

Zgodnie z umową wspólnik zobowiązuje się do podwyższenia kapitału zakładowego, udzielenia Spółce wsparcia finansowego poprzez obejmowanie w zamian za wkład pieniężny nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki w okresie 2016 r. do 2025 r. włącznie, w łącznej wysokości nieprzekraczającej 15.660.000 zł w kwotach i terminach określonych w harmonogramie. Kwoty i terminy wniesienia wkładu pieniężnego w zamian za objęcie nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, określone w harmonogramie ulegną zmianie, jeżeli wystąpi choćby jedno z zdarzeń, zwane jako "Przypadek Naruszenia" określone w pkt 2.2 (a) wymienionej umowy. Wówczas zobowiązania wspólnika do objęcia nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki i pokrycia ich wkładem pieniężnym, pozostałe do wykonania zgodnie z harmonogramem, stają się natychmiast wymagalne i zostaną wykonane najpóźniej w terminie 90 dni od dnia, w którym wystąpił "Przypadek Naruszenia". Z zapisu pkt 4.2 wymienionej umowy wynika, że w przypadku niewykonania zobowiązania lub nienależytego wykonania zobowiązania, o którym mowa w pkt. 4.1, wspólnik (Miasto) zobowiązuje się udzielić Spółce wsparcia finansowego w formie dopłat zgodnie z uchwałą Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników nr [...] z dnia [...] r. w sprawie dopłat do kapitału Spółki. Z umowy wynika, że kwoty przekazywane do Spółki zgodnie z pkt 2 lub 4 będą przeznaczone na pokrycie płatności kwot do zapłaty z obligacji i nie mogą zostać przeznaczone na inne cele.

Odnosząc się do przedmiotowych umów organ nadzoru wskazał, że na ich mocy Miasto zobowiązało się do przekazywania określonych kwot na podwyższenie kapitału dla wymienionych wyżej Spółek. Z treści obu umów wynika, że kwoty przekazywane do wymienionych Spółek jako podwyższenie kapitału lub dopłaty będą przeznaczone na pokrycie kwot do zapłaty z obligacji. Ponadto z zapisów wyżej wymienionych umów wynika wprost, że środki zgromadzone na rachunku podwyższenia kapitału zakładowego, rachunku rozliczeniowym oraz na rachunku dopłat nie mogą zostać przeznaczone na inne cele niż zaspokojenie roszczeń obligatariuszy z tytułu obligacji.

Regionalna Izba Obrachunkowa, oceniając charakter tych umów, uznała, że wywołują one skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu, pożyczki, papierów wartościowych.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Gminy, związanych z realizacją Programu Wspierania Mieszkalnictwa oraz pracami inwestycyjnymi mającymi na celu dostosowanie pomieszczeń, urządzeń i instalacji w Miejskim Zakładzie Opieki Zdrowotnej należy rozpatrywać jako konstrukcję montażu finansowego i w związku z tym należy stwierdzić, iż Miasto zaciągnęło zobowiązanie, obligując się do podniesienia kapitału w kwotach i terminach określonych w harmonogramie. Gdyby zamiarem Miasta było tylko podniesienie kapitału zakładowego wymienionych spółek komunalnych, nie byłoby konieczne zawieranie trójstronnych umów wsparcia, umowy takie są bowiem przy tej czynności prawnej zbędne. Zatem umowy wsparcia finansowego, której stroną jest Miasto należy ocenić przez pryzmat rzeczywistego zamiaru stron. Natomiast rzeczywistym zamiarem stron nie było tylko podwyższenie kapitału zakładowego spółek komunalnych, ale wsparcie finansowe mające na celu zaspokojenie roszczeń obligatariuszy. W przypadku niewykonania powyższego zobowiązania lub nienależytego wykonania zobowiązania Miasto zobowiązane będzie do udzielenia wsparcia finansowego w formie dopłat w celu pokrycia kwot do zapłaty z obligacji.

Zdaniem organu nadzoru, umowy wsparcia zmierzają do obejścia prawa regulującego w szczególności limit zadłużenia Miasta. Celem umów zawartych w dniach [...] r. i [...] r. (wraz z aneksami), jest sfinansowanie realizacji inwestycji mieszkaniowych i modernizacyjnych zakładu opieki zdrowotnej polegające na wsparciu finansowym wymienionych spółek w celu umożliwienia wykupu wyemitowanych obligacji. Ciężarem finansowym związanym z realizacją tych zadań, obciążone zostało Miasto, bowiem zawarte umowy wsparcia finansowego i wskazanie w nich, że odbędzie się ono poprzez podniesienie kapitału zakładowego wymienionych spółek komunalnych. Jednocześnie Miasto w kolejnych latach obowiązywania umów będzie dokonywało wydatków majątkowych z budżetu w postaci wniesienia wkładu pieniężnego na podniesienie kapitału zakładowego wymienionych spółek, miało na celu uniknięcie zaciągnięcia kredytu, pożyczki, emisji obligacji które powiększyłaby dług Gminy, a jej spłata podlegałaby rygorom wynikającym z art. 243 u.f.p.

Regionalna Izba Obrachunkowa powołując się na art. 72. ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazała, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z zaciągniętych kredytów i pożyczek. Natomiast stosownie do art. 72 ust. 1a wskazanej ustawy tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Ponadto art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie organu nadzoru w badanej uchwale wykazano kwotę długu Miasta w roku 2019 w wysokości - [...] zł. Po uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, realistyczna kwota długu wykazanego w wieloletniej prognozie finansowej Miasta na koniec 2019 r. powinna być wyższa o [...] zł, a zatem powinna wynieść [...] zł. W kolejnych latach wieloletniej prognozy finansowej kwota długu powinna być urealniona do stanu faktycznego wynikającego z omawianych wyżej umów.

W skardze, na uchwałę organu nadzoru, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 91 ust.3 u.s.g. polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie wymogu, by rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jednoznacznie wskazujące naruszony przepis prawa i wyjaśniające na czym to naruszenie polega;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegające na przyjęciu, że wyżej wymieniona uchwała Rady Miasta wydana została z istotnym naruszeniem prawa poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań finansowych wynikających z umów wsparcia zawartych w dniach [...] r. i [...] r. i w efekcie powodujące brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta.

Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wywodził, że zgodnie z art. 91 ust.3 u.s.g. rozstrzygniecie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia. Natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza ten przepis, gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Następnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że z treści przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. a także § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego wynika, że tytuł dłużny stanowią zobowiązania wynikające z kredytów i pożyczek, pozostałych stosunków prawnych wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p., a także innych stosunków prawnych (w szczególności wskazanych wprost w omawianym przepisie rozporządzenia) które wywołują skutki ekonomiczne podobne do między innymi kredytu i pożyczki. Ustawodawca zatem jakkolwiek nie określił katalogu tytułów dłużnych w sposób wyczerpujący, to jednak nie pozostawił swobody w zaliczaniu poszczególnych stosunków prawnych do kategorii tytułów dłużnych. Tytuły dłużne bowiem to zobowiązania wynikające z takich stosunków prawnych, które z nazwy wymienione zostały w art. 72 ust. 1 u.f.p. oraz takie, których nazwy są odmienne, ale wywołują one skutki ekonomiczne podobne do tych, które wynikają ze stosunków prawnych wskazanych w tych przepisach. Dla stwierdzenia, czy w danej sprawie zachodzi takie podobieństwo skutków ekonomicznych jako przesłanki uznania zobowiązania za tytuł dłużny, konieczne jest ustalenie skutków ekonomicznych stosunku prawnego w ustawie z nazwy nie przywołanego oraz skutków ekonomicznych stosunków prawnych, których nazwy zostały w art. 72 ust. 1 u.f.p. wymienione, a następnie porównanie ze sobą tychże skutków w celu stwierdzenia istnienia ewentualnego podobieństwa pomiędzy nimi.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nadzoru prezentując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia swą argumentację wskazał, że oceniając charakter zawartych przez Gminę umów uznał, że umowy wsparcia stanowią źródło tytułów dłużnych, albowiem wywołują skutki podobne do kredytu, pożyczki, papierów wartościowych. Prowadzi to jednocześnie do spostrzeżenia, że umowy wsparcia nie stanowią stosunków prawnych wprost wskazanych z nazwy w omawianych przepisach, w szczególności w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Regionalna Izba Obrachunkowa nie przeprowadziła jednak jakiejkolwiek oceny porównawczej skutków wywołanych umowami wsparcia oraz skutków kredytu, pożyczki, czy też papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, celem ustalenia ewentualnego podobieństwa pomiędzy nimi, a które to podobieństwo stanowi przewidzianą przepisem przesłankę potraktowania zobowiązań wynikających z umów jako tytuły dłużne.

Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ nadzoru nie wyjaśnił, czy przepis art. 72 ust. 1a u.f.p., dodany do jej tekstu mocą ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 2500) ma zastosowanie do wieloletniej prognozy finansowej w 2019 r. Powyższa ustawa zmieniająca, zgodnie z art. 11, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., z zastrzeżeniem jednak wynikającym z art. 7 pkt 1 przewidującym, że w 2019 r. do między innymi wieloletniej prognozy finansowej mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, a więc jak należy założyć z pominięciem dodanego przepisu art. 72 ust. 1a u.f.p.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że Regionalna Izba Obrachunkowa w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odniosła się też do przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, którego naruszenie stanowi zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów skargi, pełnomocnik skarżącej wywodził, że konsekwencją regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. winno być przyjęcie, że warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest jej sprzeczność z prawem. Omawiając na czym może polegać sprzeczność z prawem pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 513/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 740/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 532/19).

Reasumując pełnomocnik skarżącej stwierdził, że wobec wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa uchwała nie tylko narusza prawo, ale że dochodzi do tego w sposób kwalifikowany, tj. wyraźnie, oczywiście i bezpośrednio.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ nadzoru dla wykazania, iż zobowiązania wynikające z umów wsparcia mają charakter tytułów dłużnych, posłużył się okolicznością w postaci celu umowy, która to jako przesłanka nieprzewidziana w przepisie, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnik skarżącej wskazał także, że zarzut naruszenia przez Gminę przepisu art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. także jest nieuzasadniony. Jedynym przedstawionym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentem mającym wykazywać jego trafność, jest odwołanie się przez Regionalną Izbę Obrachunkową do twierdzenia, że w wieloletniej prognozie finansowej nie zostały ujęte tytuły dłużne wywodzące się z umów wsparcia, co miało doprowadzić do zaniżenia kwoty długu, a tym samym uczynić prognozę nierealistyczną.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie w związku z niedochowaniem terminu zaskarżenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem tj. 30 dni od dnia jego doręczenia tj. naruszenia art. 98 ust. 1 u.s.g. Uchwała organu nadzoru została doręczona Gminie w dniu 29 października 2019 r. Natomiast doręczenie skargi organowi nadzoru nastąpiło w dniu 2 grudnia 2019 r., a więc po upływie terminu.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie zaskarżona uchwała w sposób wyraźny wskazała naruszone przepisy i sposób ich naruszenia. Zawarte umowy wsparcia zmierzają do obejścia prawa regulującego limit zadłużenia Miasta. Celem umów zawartych w dniach [...] r. i [...] r. (wraz z aneksami) jest sfinansowanie przed podmiot trzeci (bank) realizacji inwestycji mieszkaniowych i modernizacyjnych zakład opieki zdrowotnej, polegające na wsparciu finansowym spółek komunalnych w celu umożliwienia wykupu wyemitowanych wcześniej obligacji. Ciężarem finansowym związanym z realizacją tych zadań, obciążone zostało Miasto. Jednocześnie Miasto w kolejnych latach obowiązywania umów będzie dokonywało wydatków majątkowych z budżetu w postaci wniesienia wkładu pieniężnego na podniesienie kapitału zakładowego spółek komunalnych, co miało na celu uniknięcie zaciągnięcia kredytu, pożyczki, emisji obligacji, które powiększyłaby dług Gminy a jej spłata podlegałaby rygorom wynikającym z art. 243 u.f.p.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podał, że skarga została wniesiona w terminie, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 29 października 2019 r., a skarga została nadana za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 28 listopada 2019 r. Podkreślił, że wieloletnia prognoza finansowa jest realistyczna, gdyż umowy wsparcia pomimo, że nie zostały wykazane w prognozie jako tytuły dłużne, to zostały wykazane jako przedsięwzięcie Miasta (podwyższenie kapitału zakładowego spółek komunalnych), dlatego też nie powinny być wykazywane podwójnie.

Z kolei pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wystarczające i pozwala na jej kontrolę sądowoadministracyjną. Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w sprawach o sygn. akt: I GSK 1630/18 i I GSK 1631/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466).

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że skarga została wniesiona w terminie, dlatego też Sąd wyznaczył rozprawę. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 29 października 2019 r., a skarga została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej S.A. w dniu 28 listopada 2019 r., co potwierdza stempel na kopercie dołączonej do skargi, znajdującej się w aktach sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór pomiędzy organem nadzoru a skarżącą polega na odmiennym zakwalifikowaniu umów wsparcia zawartych pomiędzy trzema stronami. I tak z treści umowy wsparcia zawartej w dniu [...] r. (wraz z aneksami) pomiędzy Gminą oraz A Sp. z o.o. oraz B S.A. wynika, że jej przedmiotem jest uregulowanie zasad wsparcia finansowego, którego na podstawie tejże umowy Gmina zobowiązała się udzielić spółce komunalnej w związku z realizacją miejskiego programu Wspierania Mieszkalnictwa "[...]". Z treści drugiej umowy wsparcia zawartej w dniu [...] r.(wraz z aneksami) pomiędzy Gminą oraz C w Z. Sp. z.o.o. oraz B S.A. wynika, że Spółka realizuje projekt obejmujący w szczególności prace inwestycyjne mające na celu dostosowanie pomieszczeń, urządzeń i instalacji Spółki do wymogów techniczno-sanitarnych. Gmina jako jedyny wspólnik Spółki, oraz Spółka postanowiły, aby projekt był współfinansowany środkami pochodzącymi z emisji przez Spółkę obligacji do kwoty 13.000.000 zł o terminie wykupu 20 grudnia 2025 r.

Pierwszy z zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania poprawności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wskazane wyżej elementy. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne, w którym szczegółowo opisano umowy wsparcia zawarte przez Gminę oraz ich ekonomiczne skutki dla Gminy. Wskazano także w zaskarżonej uchwale naruszone przepisy prawa oraz ich stopień naruszenia. Natomiast trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ nadzoru nie wyjaśnił, czy art. 72 ust. 1a u.f.p. ma zastosowanie do wieloletniej prognozy finansowej w 2019 r. Przepis art. 72 ust. 1a u.f.p. został dodany na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2500) Powyższa ustawa zmieniająca, zgodnie z art. 11, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., z zastrzeżeniem wynikającym z art. 7 pkt, zgodnie z którym w roku 2019 do budżetu, wieloletniej prognozy finansowej oraz gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, w tym zaciągania zobowiązań, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 91, art. 92 ust. 1, art. 261 i art. 262 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niemniej Sąd zauważa, że wieloletnia prognoza finansowa Miasta dotyczy lat 2019-2031, a nie tylko roku 2019. Również podnoszona przez stronę okoliczność, że organ nadzoru nie odniósł się do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, ale jedynie wskazał ten przepis nie mogło spowodować konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest merytorycznie zasadne. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwalało bowiem na jej sądową kontrolę, ponadto nie zostały w tym względzie naruszone przepisy postępowania w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy wskazać na treść art. 243 u.f.p., z którego wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym m.in. spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych, spłat rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego do planowanych dochodów bieżących budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich siedmiu lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów bieżących budżetu, obliczoną według wzoru określonego w tym przepisie. Należy więc zgodzić się z organem nadzoru, że konstrukcja montażu finansowego, zastosowanego w umowach wsparcia ma na celu niezastosowanie przepisu art. 243 u.f.p. i w ten sposób naruszenie jego dyspozycji.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wykreowany przez strony zawartych umów wsparcia stosunek prawny wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki i kredytu. Istotne jest bowiem określenie stron stosunku prawnego, a te w świetle obu umów kształtują się następująco: B jako strona udzielającą pożyczki/kredytu oraz Miasto jako strona biorąca pożyczkę/kredyt. Świadczenie Banku dotyczyło m.in. sfinansowania inwestycji ze środków Banku, natomiast świadczenie zwrotne opiewało na konkretną kwotę pieniężną, płatną do konkretnej daty. Zatem z jednej strony Bank świadczył usługę finansową określonej wartości, natomiast z drugiej strony Miasto zwracało tę wartość za pośrednictwem spółek komunalnych, które corocznie dokapitalizowało na konkretny cel.

Reasumując, wykreowany stosunek prawny zmierza do obejścia prawa regulującego w szczególności limit zadłużenia Miasta.

Sąd zgodził się więc z organem nadzoru, że celem zawartych umów wsparcia było sfinansowanie realizacji inwestycji. Zawarcie umów wsparcia finansowego i wskazanie w nich, że odbędzie się ono poprzez podniesienie kapitału zakładowego spółek komunalnych, oznacza dokonanie z budżetu Miasta wydatków majątkowych w postaci wniesienia wkładu pieniężnego na podwyższenie kapitału zakładowego spółek, co miało na celu uniknięcie zaciągnięcia pożyczki, czy kredytu, które powiększyłyby dług Miasta, a ich spłata podlegałaby rygorom wynikającym z art. 243 u.f.p.

Natomiast w ocenie Sądu zobowiązania skarżącej wynikające z zawartych umów kwalifikują się więc do umów nienazwanych, które w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, zaliczane są do państwowego długu publicznego. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również "umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu". Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Sąd podkreśla, że o charakterze umowy nie decyduje jej nazwa, ale rzeczywista treść, cel oraz zgodny zamiar stron. Konstrukcja prawna wykreowana na potrzeby spółek komunalnych w istocie posiada ekonomiczne cechy pożyczki, czy kredytu, a co za tym idzie wynikająca z owego stosunku prawnego kwota świadczenia leżącego ostatecznie po stronie Miasta płatna bezpośrednio na rzecz Banku a płatna pośrednio przez spółkę komunalną ze środków podwyższających jej kapitał zakładowy jest tytułem dłużnym i wpływa na wartość wskaźnika określonego w art. 243 ust. 1 u.f.p.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. wskazać należy, że wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządowego terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna, co oznacza, że powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa. Ustawa nie wymienia takich przesłanek, a więc ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego (patrz: Cezary Kosikowski. Komentarz do art. 226, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis).

Niemniej Sąd podziela pogląd, że chociaż przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 u.f.p. adresowana jest do jednostki samorządu terytorialnego to możliwe jest wykazanie przez organ nadzoru naruszenia tego przepisu, ale w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1129/13; w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 262/14 – wszystkie wyroki wskazane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaś brak realistyczności wieloletniej prognozy finansowej wynika z faktu, iż prognoza kwoty długu, stanowiąca istotny i obligatoryjny element tej prognozy nie zawierała wszystkich tytułów dłużnych. Skarżąca nie wykazała bowiem zawartych umów wsparcia jako tytułów dłużnych. Nie zmienia tej oceny okoliczność, podnoszona na rozprawie, że umowy wsparcia zostały wykazane jako przedsięwzięcie Miasta (podwyższenie kapitału zakładowego spółek komunalnych).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.