Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 9 ust. 1, par. 76a pkt 2, par. 77, par. 79, par. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 marca 2022 roku nr KO.482.2.2022 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 20 grudnia 2021 roku, znak sprawy: TIN.7230.3.42.2020.AC; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 marca 2022 r., numer KO.482.2.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 20 grudnia 2021 r. znak: TIN.7230.3.42.2020.AC o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ul. [...], w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] m. R., dla obsługi budynku jednorodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy, 30 września 2020 r. T.P. wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na budowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej klasy L - ul. [...] w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], dla obsługi budynku jednorodzinnego. Do wniosku dołączono m.in. mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesioną planowaną lokalizacją zjazdu indywidualnego oraz plan zagospodarowania wnioskowanej nieruchomości, zlokalizowanej przy skrzyżowaniu drogi gminnej klasy L ul. [...] z drogą gminną klasy D - ul. [...]. Ponadto wnioskodawca złożył wraz z wnioskiem: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię pisma TJN.7230.61.2020.KZK z dnia 16 czerwca 2020 r. oraz kopię decyzji Nr 524/2019 Starosty Radomszczańskiego z dnia 9 lipca 2019 r. - pozwolenie na budowę.

Decyzją Prezydenta Miasta Radomska z 22 października 2020 r. odmówiono T.P. wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego we wskazanym na załączniku graficznym do wniosku miejscu.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 grudnia 2020 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Radomsko. Organ II instancji stwierdził, że w nadesłanych aktach brak jest informacji z rejestru gruntów odnośnie właściciela działek o nr ew. [...], [...], [...], które przylegają do nieruchomości, dla której planowany jest zjazd. Jedynie działkę nr [...] wskazano w decyzję jako drogę publiczną – ul. [...]. Nie wyjaśniono, czy działki nr [...], [...] wchodzą w obręb pasa drogowego ul. [...]. Nie załączono również do akt sprawy mapy (w odpowiedniej skali) z wyrysowanymi na niej prawnymi granicami pasa drogi ul. [...] z wyrysowanymi na niej prawnymi granicami pasa drogi ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji prowadził z udziałem wnioskodawcy postępowanie wyjaśniające. Nie wiadomo czy przeprowadzono oględziny nieruchomości i pasa drogowego (brak jest stosownego protokołu z tych czynności). Organ II instancji wskazał także, że organ I instancji poza samym stwierdzeniem, że zjazd będzie naruszał zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie wyjaśnił jakie jest natężenie ruchu pojazdów na ul. [...], w jakiej odległości od skrzyżowania znajdowałby się zjazd, czy w obrębie skrzyżowania występują może inne zjazdy na posesje, czy zapewniona byłaby wymagana widoczność wjazdu na drogę. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że do posesji zaprojektowano jeden zjazd od ul. [...], który prowadzi bezpośrednio do pomieszczenia gospodarczo-garażowego usytuowanego w granicy działki. W takim razie, w rzeczywistości nie będzie możliwości fizycznego dojazdu do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości. Organ II wskazał także na sytuację zdrowotną wnioskodawcy (ograniczony zakres ruchowy), a zatem zasadnym byłoby ponowne rozważenie możliwości lokalizacji zjazdu na posesję, tym bardziej, iż przepisy nie zakazują lokalizacji kilku zjazdów do nieruchomości, o ile spełnione są inne wymagania określone w ustawie.

Dnia 19.01.2021 r. T.P. wskazał na mapie sytuacyjno-wysokościowej miejsce lokalizacji zjazdu oraz podtrzymał stanowisko, co do jego rodzaju, wskazując wnioskowany zjazd jako indywidualny.

W piśmie z 10.02.2021 r. strona poinformowała dodatkowo, iż pod wskazanym adresem nie jest prowadzona działalność gospodarcza, co potwierdza wypis z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 19.02.2021 r. przeprowadzono wizję w terenie, w czasie której stwierdzono, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce (bliska odległość od ogrodzenia) uniemożliwia korzystanie od strony ul. [...] z planowanego zjazdu. Wykonano dokumentację zdjęciową oraz sporządzono notatkę służbową. Podkreślono, iż podana lokalizacja zjazdu, usytuowanie budynku oraz zagospodarowanie działki wskazują, iż zjazd nie będzie wykorzystywany dla obsługi działki, ale jako miejsce postojowe (brak możliwości wjechania w głąb działki), gdyż brak jest możliwości bezpośredniego wjazdu na działkę. Od północnej granicy działki do budynku odległość wynosi 3 m i pomniejszona jest ona o nasadzenia izolacyjne. Organ zauważył, że szerokość jezdni na zjeździe, zgodnie z przepisami rozporządzenia musi wynosić min. 3,00 m, co sugeruje, iż dla swobodnej komunikacji taka szerokość powinna być zapewniona również na "drodze wewnętrznej". Ponadto w trakcie wizji stwierdzono, że odległość od północnej granicy działki do budynku pomniejszona jest o nasadzenia izolacyjne, co uniemożliwia wjazd w głąb działki. Odległość budynku od granicy co prawda wynosi 3,00 m, ale skrajna dla pojazdów poruszających się winna wynosić 0,5 m od przeszkód stałych, za które uważać należy budynek i ogrodzenie.

Zaznaczono, iż w miejscu lokalizacji zjazdu w budynku nie ma bramy garażowej, dla której ten zjazd miałby zastosowanie. Nie ma natomiast przeciwwskazań do zlokalizowania zjazdu od strony ul. [...], tym bardziej, że istnieje możliwość bezpośredniego wjazdu na działkę.

Kolejną decyzją z 15 marca 2021 r. Prezydent Miasta Radomska ponownie nie wyraził zgody na lokalizację zajazdu indywidualnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2021 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło brak zrealizowania wytycznych organu II instancji z 14 grudnia 2020 r.

W czasie wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2021 r. pracownicy urzędu Miasta stwierdzili, że od strony ul. [...] pobudowany został budynek garażowy, który zarówno od drogi i jak i nieruchomości posiada otwór na bramę wjazdową - przejazdową. Okoliczność ta wskazuje, iż istnieje możliwość przejazdu na działkę. W uzupełnieniu sporządzonej notatki wykonano zdjęcia. Z notatki służbowej z 24 sierpnia 2021 r. wynika także, że od strony ul. [...] wykonano utwardzenie pobocza kruszywem kamiennym bez zgody zarządcy drogi wraz z wbudowaniem zaniżonego krawężnika na całej długości wykonanego utwardzenia.

W dniach 30.09.2021 r. oraz 04.10.2021 r. przeprowadzono pomiar natężenia ruchu odcinka drogi ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. W ciągu 2 godzin pomiaru dnia 30.09.2021 r. ul. [...] przejechało 161 pojazdów, natomiast ul. [...] 50 pojazdów. Dnia 04.10.2021 r. w ciągu dwóch godzin pomiaru ul. [...] przejechało 129, a w tym samym czasie ul. [...] 41 pojazdów. Na powyższą okoliczność sporządzono notatki służbowe oraz wykonano zdjęcia.

Decyzją z 20 grudnia 2021 r., podjętą na podstawie art. 104 k.p.a, art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. - dalej u.d.p.) oraz § 79, § 113, § 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie"), Prezydent Miasta Radomska odmówił T.P. wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, we wskazanym na załączniku graficznym załączonym do pisma z dnia 19 stycznia 2021 r. miejscu, z drogi publicznej ul. [...] w R., w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] m. R., dla obsługi budynku jednorodzinnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż sposób skomunikowania posesji z ul. [...] został podany przez T.P. we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Również w projekcie zagospodarowania terenu zjazd został wskazany od ul. [...]. Organ I instancji uznał ponadto, że miejsce wskazane dla lokalizacji dodatkowego zjazdu we wniosku z 30 września 2020 r. nie będzie mogło spełnić swoich funkcji z przyczyn obiektywnych. Wykonane bez zgody zarządcy drogi utwardzenie wskazuje jednoznacznie, iż przeznaczeniem terenu pasa drogowego będzie parking, a nie skomunikowanie działki. Dokonując zatem analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat przywołanej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ stwierdził, iż planowany przez wnioskodawcę zjazd zasady te narusza, gdyż będzie znajdował się w pasie drogowym drogi gminnej klasy L ul. [...], która charakteryzuje się znacznym natężeniu ruchu drogowego, co jest niezgodne z § 113 rozporządzenia. Organ dodał, iż w czasie przebudowy innych znaczących dróg, w tym dróg krajowych na terenie miasta R., ulica [...] jest wykorzystywana jako objazd dla pojazdów wielkogabarytowych. Wybudowanie w tym miejscu zjazdu dla nieruchomości, na którą zjazd został wskazany od "mniej ruchliwej" drogi gminnej klasy D, jest wysoce niebezpieczne dla uczestników ruchu drogowego ulicy [...] i zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji lub wypadku. Ponadto organ podkreślił, że zarządca drogi zobowiązany jest do komunikowania działek z dróg o niższej klasie. Sam fakt bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie stwarza z mocy samego prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę, zaś w przypadku kolizji indywidualnego interesu osoby ubiegającej się o budowę zjazdu z interesem społecznym, nie ma podstaw do podjęcia pozytywnej dla ubiegającego się decyzji w tym przedmiocie. Końcowo organ wskazał, iż w granicach pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] - znajdują się działki o nr ew. [...], [...] jak również [...] obręb [...]. Wykonany w dniach 30.09.2021 r. oraz 04.10.2021 r. pomiar ruchu wykazał, że zdecydowanie większe natężenie ruchu występuje w pasie drogowym ul. [...] w R. Wybudowany przez stronę budynek garażowy daje natomiast możliwość komunikacji z nieruchomością składającą się z działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] R. Inwestor nie wnosił też zastrzeżeń do możliwości obsługi komunikacyjnej z ul. [...] na etapie uzgadniania warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji T.P. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie indywidualnego interesu osoby ubiegającej się o budowę zjazdu. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż:

• zjazd z ulicy [...], który został wskazany w projekcie zagospodarowania terenu będzie służył tylko i wyłącznie do bezpośredniego wjazdu do budynku garażowo-gospodarczego. Odnosząc się do informacji zawartej w decyzji, iż budynek ma dwie bramy garażowe skarżący wyjasnił, iż budynek nie został odebrany i jest nadal w trakcie budowy. Jednakże, nawet gdyby brama istniała, tył działki jest nadal niezagospodarowany, tir z ziemią na pewno nie zmieści się w otworze garażowym, który został wskazany w decyzji po oględzinach w terenie;

• jeśli chodzi o wykonane wokół utwardzenie z kostki brukowej i nasadzenia w postaci żywotników wokół ogrodzenia, nadal nie dopytano skarżącego co zrobi z tym faktem po otrzymaniu decyzji pozytywnej - nie bierze się pod uwagę jego słusznego interesu jako możliwości wydania pozytywnej decyzji;

• jeśli chodzi o zasady bezpieczeństwa, to skarżący uważa, iż w momencie braku takiego zjazdu osoba dostarczająca korespondencję bądź pracownicy firm dostarczających media do budynku dokonujący odczytów stając samochodem bezpośrednio na ulicy stworzą większe zagrożenie w ruchu. Jeśli wzięto by pod uwagę zasady bezpieczeństwa, to istotne jest, iż wiele zjazdów indywidualnych znajdujących się w bliższej odległości od skrzyżowania ulicy [...] i [...] do sąsiednich działek wokół jego posesji jest bardziej niebezpiecznych dla ruchu i zasad bezpieczeństwa, którymi kierowano się w decyzji Prezydenta Miasta Radomska, co narusza jego indywidualny interes jako osoby ubiegającej się o budowę zjazdu. Skarżący poczuł się w tym przypadku jako osoba gorsza od swoich sąsiadów;

• miejsce wskazane jako zjazd nie zostanie wykorzystane przez skarżącego do postoju i parkowania pojazdów w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...], ponieważ wybudowany budynek garażowo-gospodarczy będzie służył do tego celu;

• w decyzji nie wskazano również jakie urządzenie pomiarowe wykonywało w dniach 30.09.2021 r. i 04.10.2021 r. pomiar ruchy. Czy było to urządzenie w okresie legalizacji i czy osoba, która dokonywała pomiaru takowym urządzeniem ma uprawnienia do obsługi ww. urządzenia.

Końcowo skarżący wskazał, iż jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności po wypadku w pracy, ma ograniczony zakres ruchowy i dlatego zjazd byłby dla niego rozwiązaniem ułatwiającym codzienną egzystencję dojścia i dojazdu do posesji. Podkreślił, iż myślał, że przy wydawaniu decyzji Urząd Miasta Radomska "trochę złagodnieje" i wyda pozytywne rozstrzygnięcie. Tymczasem organ nie przejmuje się jego niepełnosprawnością i tym, iż zjazd ten byłby dla niego wygodny. W pobliżu jego domu jest "multum" takich zjazdów do działek i nikomu to nie przeszkadza, a skarżącemu się to blokuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności wskazało na przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest art. 29 ust. 1 ust. 2 i 3, 4 i ust. 5 u.d.p., § 9, § 76a, § 77, § 79, § 113 ust. 7 rozporządzenia, które określają warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów (dla poszczególnych klas dróg), wyjaśniając, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Radomska z 20 grudnia 2021 r. odpowiada prawu i nie narusza granic uznania administracyjnego.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wnioskiem z 30 września 2020 r. T.P. wystąpił do Prezydenta Miasta Radomska - zarządcy dróg gminnych na terenie miasta R. - o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (ul. [...]) w R. do nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek: [...], [...], [...] i [...] w obr. [...]. Nie ulega też wątpliwości, iż dla działek gruntu oznaczonych numerami ewid: [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] została wydana przez Prezydenta Miasta Radomska decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (decyzja z dnia 20 maja 2019 r. znak: TRM.6730.5.2019.AM). Z decyzji z dnia 20 maja 2019 r. (pkt 2.4 lit. h) wynika jednoznacznie, iż "obsługa komunikacyjna - włączenie ruchu drogowego projektowanym zjazdem indywidualnym z drogi gminnej klasy D (ul. [...])". Nie jest sporne i to, że ul. [...] została zaliczona do drogi klasy L, natomiast ul. [...] do drogi klasy D.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu uzasadniona jest następującymi względami: skarżący - właściciel działek o numerze ewid.: [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] - dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, dla której to inwestycji przewidziano obsługę komunikacyjną poprzez projektowany zjazd z ulicy [...]; w decyzji nie ma mowy o innym skomunikowaniu nieruchomości, tj. także z ul. [...] (decyzja powyższa była wydana w nieodległej przeszłości i poprzedzona opinią zarządcy dróg na terenie m. R. z dnia 7 marca 2019 r., została też wydana zgodnie z wnioskiem skarżącego, który nie zaskarżył jej odwołaniem w tym zakresie). Skoro skarżący ma możliwość skomunikowania terenu z innej ulicy, niż wnioskowana obecnie, to odmowa lokalizacji dodatkowego zjazdu znajduje uzasadnione podstawy ze względów zapewnienia wymogów bezpieczeństwa, bowiem ograniczenie liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę sprzyja tym celom. Inną okolicznością uzasadniającą odmowę udzielenia zezwolenia, która ma niejako związek z argumentacją przywołaną wyżej (względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego), jest to, że planowany przez wnioskodawcę zjazd łączyłby jego nieruchomość z ul. [...], na której odbywa się większy ruch pojazdów, aniżeli na ul. [...], z której skarżący ma zapewniony dostęp własnej nieruchomości do drogi publicznej. Jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w dniu 30.09.2021 r. oraz 04.10.2021 r. przeprowadzono pomiar natężenia ruchu odcinka drogi ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. W ciągu 2 godzin pomiaru dnia 30.09.2021 r. ul. [...] przejechało 161 pojazdów, natomiast ul. [...] 50 pojazdów. Dnia 04.10.2021 r. w ciągu dwóch godzin pomiaru ul. [...] przejechało 129, a w tym samym czasie ul. [...] 41 pojazdów. Organ II instancji wyjaśnił, iż dla policzenia przejeżdżających pojazdów, w określonym czasie i miejscu, nie jest potrzebne specjalistyczne urządzenie z atestem, a osoba licząca pojazdy nie musi mieć przeszkolenia, wystarczy, że rozróżnia pojazdy. Stąd też nie sposób uznać powyższych dowodów za niemiarodajne. Organ zważył przy tym, że zarządca dróg wskazując na natężenie ruchu na ulicy [...], zaznaczył, iż w czasie przebudowy innych znaczących dróg, w tym dróg krajowych na terenie miasta R., ulica [...] jest wykorzystywana jako objazd dla pojazdów wielkogabarytowych. Wybudowanie w tym miejscu zjazdu dla nieruchomości, na którą zjazd został wskazany od "mniej ruchliwej" drogi gminnej klasy D, jest wysoce niebezpieczne dla uczestników ruchu drogowego ulicy [...] i zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji lub wypadku. Ponadto organ podkreślił, że zarządca drogi zobowiązany jest do komunikowania działek z dróg o niższej klasie. W świetle powyższego, w ocenie organu należy uznać, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Sam fakt bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie stwarza z mocy prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę, zaś w przypadku kolizji indywidualnego interesu osoby ubiegającej się o budowę zjazdu z interesem społecznym, nie ma podstaw do podjęcia pozytywnej dla ubiegającego się decyzji w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że nie bez znaczenia dla odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu pozostają pozostałe argumenty organu I instancji przywołane w uzasadnieniu decyzji. W trakcie wizji w terenie w dniu 19.02.2021 r. stwierdzono, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce (bliska odległość od ogrodzenia) uniemożliwia korzystanie od strony ul. [...] z planowanego zjazdu (wykonano dokumentację zdjęciową oraz sporządzono notatkę służbową). Wskazana lokalizacja zjazdu, usytuowanie budynku oraz zagospodarowanie działki wskazują, iż zjazd nie będzie wykorzystywany dla obsługi działki, ale jako miejsce postojowe (brak możliwości wjechania w głąb działki). Od północnej granicy działki do budynku odległość wynosi 3,00 m, pomniejszona jest ona o nasadzenia izolacyjne. Jak to zauważył organ I instancji, szerokość jezdni na zjeździe, zgodnie z przepisami rozporządzenia musi wynosić min. 3,00 m, co sugeruje, iż dla swobodnej komunikacji taka szerokość powinna być zapewniona również na "drodze wewnętrznej". Odległość budynku od granicy co prawda wynosi 3,00 m, ale skrajnia dla pojazdów poruszających się winna wynosić 0,5 m od przeszkód stałych, za które uważać należy budynek i ogrodzenie. W miejscu lokalizacji zjazdu w budynku nie ma bramy garażowej, dla której ten zjazd miałby zastosowanie. W czasie kolejnej wizji w terenie w dniu 24.08.2021 r. stwierdzono, że od strony ul. [...] pobudowany został budynek garażowy, który zarówno od drogi, jak i nieruchomości posiada otwór na bramę wjazdową przejazdową. Okoliczność ta wskazuje, iż istnieje możliwość przejazdu na działkę (z czynności tych sporządzono notatkę i wykonano zdjęcia). Z akt sprawy wynika również, że skarżący dokonał samowolnego utwardzenia pasa drogowego oraz obniżenia krawężników w miejscu planowanej lokalizacji zjazdu z ul. [...], przystosowując ten teren do parkowania pojazdów. Istnieje zatem słuszna obawa zarządcy drogi, że miejsce wskazane jako projektowany zjazd będzie wykorzystywane jako miejsce postoju i parkowania pojazdów w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...], a nie jako faktyczny zjazd na nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącego, w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 maja 2019 r. wskazano skomunikowanie całej nieruchomości objętej inwestycją (działki o numerze ewid.: [...], [...], [...] i [...] w obr. [...]) z ul. [...], a nie tylko i wyłącznie budynku garażowo-gospodarczego.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie sposób również zarzucić zarządcy drogi nierówne traktowanie skarżącego względem innych właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ul. [...]. Każdy przypadek lokalizacji nowego zjazdu jest oceniany w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy. Właściciele nieruchomości położonych przy ul. [...], sąsiadujących ze skarżącym (jak wynika z analizy załączonych do akt sprawy map, podglądu internetowego map "Geoportal Województwa Łódzkiego"), nie graniczą z dwoma drogami publicznymi, dla których obsługa komunikacyjna mogłaby odbywać się z drogi o niższej kategorii.

W ocenie organu II instancji, na podjęte rozstrzygnięcie nie mają wpływu poruszone w odwołaniu kwestie zdrowotne skarżącego, bowiem o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu, decydują głównie kwestie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, T.P. zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dopuścił się nieprawidłowości wskazanych w zarzutach niniejszej skargi, a mianowicie: zgodnie z decyzja pozwolenia na budowę nr 524/2019 z dnia 9 lipca 2019 r. i zatwierdzonym projektem budowlanym przez Starostę Radomszczańskiego budynek gospodarczo-garażowy nie posiada bramy garażowej od tyłu działki (potwierdzają to załączone zdjęcia i mapki z projektu). Skarżący podniósł, że gdyby wiedział, iż będą takie problemy z decyzją na lokalizację zjazdu od strony ul. [...] wówczas na etapie ubiegania się o warunki zabudowy wystąpiłby jednocześnie o taką lokalizację. Lokalizacja zjazdu z ulicy [...] obsługuje tylko i wyłącznie budynek garażowy. Skarżący wyjaśnił, że nie musi się znać na wszystkim - organ wydając decyzję o warunkach zabudowy mógł zwrócić uwagę na to, iż działki nie będą miały bezpośredniego zjazdu z ulicy. Jednocześnie strona zaznaczyła, iż nie ma możliwości dojścia od tego zjazdu do furtki wejściowej, która komunikuje wejście do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ wszędzie jest pas zieleni - nie ma chodnika po którym mógłby tam dojść. Ponadto wskazał, że naruszono jego dobro osobiste, albowiem w decyzjach i i II instancji stwierdzono, że wnioskowany przez stronę zjazd jest wysoce szkodliwy dla bezpieczeństwa ruchu, w sytuacji gdy wszystkie będące wokół zjazdy na sąsiednich działkach nie zagrażają temu ruchowi mniej. Badania natężenia ruchu jakie przeprowadzono, są takie same dla każdego z innych zjazdów. Ponadto skarżący wyjaśnił, że cały czas czeka na wydanie pozytywnej decyzji na lokalizacje zjazdu, aby mógł poczynić kroki przerobienia ogrodzenia i już istniejącej obwódki betonowej wokół budynku w celu możliwości zjazdu na działkę, wskazując, że 2,5 m szerokości miedzy ścianą budynku a nasadzeniami, aby mógł swoim autem wjechać na tył działki jest wystarczające. Skarżący powołał się również na fakt, iż jest osobą niepełnosprawną, co będzie stanowiło przesłankę do wydania pozytywnej dla strony decyzji w celu umożliwienia łatwiejszego dojazdu i bliższego dojścia do budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł, że nigdzie w przepisach nie ma, iż aby wydać decyzję na lokalizację zjazdu, to musi istnieć brama garażowa. Skarżący wniósł o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu od ul. [...], aby mógł wjechać na swoje działki, gdyż istniejący zjazd od ul. [...] tego mu nie zapewnia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

§ 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

§ 3. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 29 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 20 grudnia 2021 r. o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ul. [...], w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] m. R., dla obsługi budynku jednorodzinnego, stanowiącego własność T.P.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: "u.d.p.").

Zgodnie z art. 29 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.).

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny).

Zjazd indywidualny zgodnie z § 76a pkt 2 rozporządzenia, określony jest przez zarządcę drogi jako zjazd niebędący zjazdem publicznym. W § 77 rozporządzenia określono wymagania w zakresie projektowania i wykonania zjazdu z drogi, wskazując, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

W § 79 rozporządzenia - określającym wymagania w zakresie zjazdów indywidualnych wskazano, że zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona,

b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona.

Stosownie natomiast do treści § 113 ust. 7 rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Wskazać w tym miejscu również należy, że decyzja wydawana na podstawie

art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd kontroluje zatem, czy w toku postępowania organy podjęły wszelkie konieczne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności, czyli czy nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było uznanie przez organy obu instancji, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Organy powołały się przede wszystkim na fakt, iż skarżący - właściciel działek o numerze ewid.: [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] m. R. - dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, dla której to inwestycji przewidziano obsługę komunikacyjną poprzez projektowany zjazd z ulicy [...], co nie było w niniejszej sprawie kwestionowane. Tym samym w ocenie organów, skoro skarżący ma możliwość skomunikowania terenu z innej ulicy, niż wnioskowana obecnie, to odmowa lokalizacji dodatkowego zjazdu znajduje uzasadnione podstawy ze względów zapewnienia wymogów bezpieczeństwa. Zdaniem organów, planowany przez wnioskodawcę zjazd łączyłby jego nieruchomość z ul. [...], na której odbywa się większy ruch pojazdów, aniżeli na ul. [...], z której skarżący ma zapewniony dostęp własnej nieruchomości do drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził również, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce (bliska odległość od ogrodzenia) uniemożliwia korzystanie od strony ul. [...] z planowanego zjazdu. Wskazana lokalizacja zjazdu, usytuowanie budynku oraz zagospodarowanie działki wskazują także, iż zjazd nie będzie wykorzystywany dla obsługi działki, ale jako miejsce postojowe (brak możliwości wjechania w głąb działki). Ponadto, w ocenie organu z akt sprawy wynika również, że skarżący dokonał samowolnego utwardzenia pasa drogowego oraz obniżenia krawężników w miejscu planowanej lokalizacji zjazdu z ul. [...], przystosowując ten teren do parkowania pojazdów. Istnieje zatem słuszna obawa zarządcy drogi, że miejsce wskazane jako projektowany zjazd będzie wykorzystywane jako miejsce postoju i parkowania pojazdów w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...], a nie jako faktyczny zjazd na nieruchomość.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem, że niewątpliwie usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, może stanowić powód odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 2936/19, LEX nr 3064250) podkreślił, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym wprawdzie jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu, tym niemniej nie jest to przesłanka bezwzględna. Zatem uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organu obu instancji odmawiając zgody skarżącemu na lokalizację zjazdu, powołując się między innymi na zasady bezpieczeństwa nie wykazały w sposób wyczerpujący, iż lokalizacja zjazdu we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu stanowiłaby realne obniżenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na ul. [...] w R.

Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że decyzją organu II instancji z dnia

14 grudnia 2020 r. uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Radomska z 22 października 2020 r. i wskazano między innymi na braki postępowania wyjaśniającego, tj. brak stosownego protokołu z czynności z oględzin nieruchomości i pasa drogowego i tym samym brak wyjaśnienia, czy droga gminna – ul. [...] charakteryzuje się znacznym natężeniem ruchu, czy istnieją techniczne możliwości wykonania zjazdu, w jakiej odległości od skrzyżowania znajdowałby się zjazd, czy w obrębie skrzyżowania występują może inne zjazdy na posesję, czy zapewniona byłaby wymagana widoczność wjazdu na drogę.

W ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 14 grudnia 2020 r. wytyczne dla organu I instancji nie zostały w niniejszym postępowaniu spełnione, w stopniu uzasadniającym wydanie rozstrzygnięcia. Przede wszystkim ustalenie, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 rozporządzenia, nie można dokonać z pominięciem przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. konkretnych parametrów technicznych danej drogi i uwarunkowań lokalnych. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu II instancji wyrażonym w zaskarżonej decyzji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w odniesieniu do przeprowadzonych pomiarów natężenia ruchu od strony ul. [...]. Podkreślić należy, że przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ na dane natężenia ruchu drogowego wynikające z przeprowadzonej w czasie wizji w terenie odcinka drogi ul. [...] oraz skrzyżowania ulicy [...] i ulicy [...] w ciągu 2 godzin pomiaru w dniu 30 września 2021 r. oraz w dniu 4 października 2021 r., którego wyniki usystematyzowano w tabelce stanowiącej załącznik do notatki urzędowej. Zdaniem Sądu, ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu winny zostać przeprowadzone w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego. Tylko wtedy metodyka prowadzenia pomiarów i obliczeń natężenia ruchu drogowego gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg ruchem pojazdów, jak zasadnie stwierdził NSA w wyroku, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 323/15; LEX nr 2190773, którego stanowisko w tym względzie Sąd w pełni podziela.

W związku z powyższym należało zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, odnośnie wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie poczynionych przez organy ustaleń dotyczących natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Dodatkowo organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zapewnienia wymaganej widoczności wjazdu na drogę.

W zakresie możliwości technicznych wykonania zjazdu organ oparł się na ustaleniach poczynionych w trakcie przeprowadzonej wizji w terenie, w czasie której stwierdzono, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce, w bliskiej odległości od ogrodzenia, uniemożliwia korzystanie z planowanego zjazdu od strony ul. [...], gdyż brak jest możliwości bezpośredniego wjazdu na działkę. Od północnej granicy działki do budynku odległość wynosi 3,00 m, jednak pomniejszona jest ona o nasadzenia, co uniemożliwia wjazd w głąb działki. Odległość budynku od granicy co prawda wynosi 3,00 m, ale skrajna dla pojazdów poruszających się winna wynosić 0,5 m od przeszkód stałych, za które uważać należy budynek i ogrodzenie. W miejscu lokalizacji zjazdu w budynku nie ma bramy garażowej, dla której ten zjazd miałby zastosowanie. Ponadto wskazana lokalizacja zjazdu, usytuowanie budynku oraz zagospodarowanie działki wskazują zdaniem organu, iż zjazd nie będzie wykorzystywany dla obsługi działki, ale jako miejsce postojowe.

Organ nie wziął jednak pod uwagę podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności, iż w przypadku wydania decyzji pozytywnej wykonane wokół utwardzenie z kostki brukowej i nasadzenia w postaci żywotników wokół ogrodzenia zostaną usunięte celem zapewnienia wjazdu na działkę. Pomijając te okoliczności organ błędnie przyjął, że brak jest możliwości technicznych wjazdu na działkę. Skarżący podnosił tymczasem konsekwentnie w odwołaniach, iż dopóki nie ma wyrażonej zgody na lokalizację zjazdu, to nie zamierza ponosić dodatkowych kosztów na przebudowę ogrodzenia wokół budynku, jednak wskazywał, iż w jego ocenie istnieje techniczna możliwość wjazdu na działkę od strony ul. [...]. Okoliczność, iż od strony ul. [...] nie ma garażu, pozostaje bez znaczenia dla oceny możliwości wyrażenia przez organ zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Słusznie skarżący podnosi, iż z przepisów nie wynika, aby warunkiem koniecznym do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu był fakt usytuowania garażu w miejscu planowanego dojazdu na nieruchomość. Zaznaczyć należy, iż przepisy ustawy i rozporządzenia określają warunki techniczne, jakim ma odpowiadać zjazd do nieruchomości, a nie warunki, jakie muszą być spełnione na działce, dla której ma być urządzony ten zjazd. To, czy skarżący na terenie swojej nieruchomości – po skorzystaniu z zjazdu – zaparkuje przed domem, czy wjedzie do garażu, czy też przejedzie wzdłuż swojego budynku, nie mieści się w kryteriach oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego przy wydawaniu decyzji o lokalizacji zjazdu. Organ winien w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrować się na analizie wpływu, jaki zjazd wywrze na bezpieczeństwo ruchu drogowego na ulicy [...], a nie na tym, czy zjazd umożliwi skarżącemu dojazd do garażu. W sposób bezpodstawny organ przyjął także, że budowa zjazdu ma na celu zapewnienie dodatkowego miejsca parkingowego z drogi gminnej ul. [...]. Oczywiście organ powinien ustalić dokładnie, jakie będzie przeznaczenie wjazdu i ewentualnie jak często będzie on wykorzystywany. Jednak sama tylko okoliczność, iż skarżący dokonał utwardzenia pasa drogowego oraz obniżenia krawężników w miejscu planowanej inwestycji nie oznacza, że projektowany zjazd będzie wykorzystywany jako miejsce postoju, a nie jako faktyczny zjazd na nieruchomość. Twierdzenie to jest również o tyle nieuzasadnione, że jak wynika z treści odwołania strony z 4 listopada 2020 r., do parkowania pojazdów będzie służył mu budynek garażowo-gospodarczy. Skarżący wyjaśniał przy tym, że biorąc pod uwagę, iż jest osobą po wypadku w pracy, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ma ograniczony zakres ruchowy, taki zjazd byłby dla niego rozwiązaniem ułatwiającym codzienną egzystencję, umożliwiającym swobodne dojście i dojazd do posesji. Takie rozwiązanie wydaje się logiczne i przekonujące. Również twierdzenie organu, iż na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy skarżący powinien pomyśleć o tym zjeździe, jak również o miejscach postojowych i dla osób niepełnosprawnych w żadnym razie nie może stanowić podstawy do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, albowiem możliwość złożenia wniosku o zjazd nie jest ograniczona żadnym terminem. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 20 maja 2019 r., zaś o pozwoleniu na budowę 9 lipca 2019 r. Tymczasem skarżący informację o możliwości ubiegania się o orzeczenie niepełnosprawności uzyskał dopiero w 2020 r. podczas wizyty u lekarza prowadzącego stronę po wypadku, jakiemu uległ w pracy. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, iż w decyzji z 14 grudnia 2020 r. organ odwoławczy sam wskazał, że zaprojektowany w pozwoleniu na budowę jeden zjazd od ul. [...], prowadzi bezpośrednio do pomieszczenia gospodarczo-garażowego usytuowanego w granicy działki, a zatem w rzeczywistości skarżący nie będzie miał możliwości fizycznego dojazdu do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości. Okoliczność ta w ocenie organu miała istotne znaczenie właśnie z uwagi na fakt, skarżący ma ograniczony zakres ruchowy, co uzasadniało ponowne rozważenie możliwości lokalizacji zjazdu na posesję, tym bardziej, że przepisy nie zakazują lokalizacji kilku zjazdów do nieruchomości, o ile spełnione są wymagania określone w prawie.

Istotną dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest także podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wiele zjazdów indywidualnych znajduje się w bliższej odległości od skrzyżowania ul. [...] i [...]. Tym samym w ocenie strony doszło do naruszenia zasady równości oraz interesu indywidualnego strony. Tymczasem organ odnosząc się do wskazanego argumentu wyjaśnił jedynie, że właściciele nieruchomości położonych przy ul. [...], sąsiadujący ze skarżącym nie graniczą z dwoma drogami publicznymi dla których obsługa komunikacyjna mogłaby odbywać się z drogi o niższej kategorii. Zdaniem Sądu taka argumentacja organu odwoławczego była niewystarczająca. Obowiązkiem organu, który twierdzi, że w przypadku skarżącego pogorszy to bezpieczeństwo w ruchu drogowym, było bowiem szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i wykazanie różnic albo w sytuacji faktycznej, albo prawnej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z nieruchomościami innych podmiotów, gdzie funkcjonują zjazdy indywidualne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2020 r., (sygn. akt I OSK 2932/18, Lex nr 3090472), co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi. W uzasadnieniu wyroku z 13 października 2020 r. Sąd ten wskazał także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL (obecnie art. 32 Konstytucji R.P.) i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26 października 1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli (zob. wyrok SN z 28 listopada 1990 r. III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna (por. np. glosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz W. PiP 1991/9/110).

Współcześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do prawodawstwa rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych" (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r. P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Takie podejście do zasady równości aprobowane jest także współcześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak choćby w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2010 r. I SA/Wa 601/10, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2011 r. II OSK 216/11. Także w powoływanym już wyżej wyroku NSA z 22 kwietnia 2020 r. I OSK 3427/18 stwierdzono, że "Pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. (...). Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. (...) Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej. (...) Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (zob. także wyrok NSA z 26.03.2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę powyższe poglądy w całości podziela. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zatem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i wykazanie w sposób wyczerpujący, czy lokalizacja zjazdu we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu stanowiłaby realne obniżenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, a nadto ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów lokalizacji zjazdu

z ul. [...], a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. Organ nie wywiązał się więc z powyższych obowiązków w sposób właściwy.

Dlatego też stwierdzić należy, iż organ przekroczył granice uznaniowości jakie mu przysługują w ramach uznania administracyjnego, określone na podstawie art. 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym przypadku słusznym interesem jest interes skarżącego w posiadaniu wjazdu na część nieruchomość od strony budynku mieszkalnego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący powinien mieć taki wjazd zapewniony w sytuacji, gdy jak sam wskazał organ II instancji w decyzji z 14 grudnia 2020 r. zjazd od strony ul. [...] prowadzi bezpośrednio do pomieszczenia gospodarczo-garażowego usytuowanego w granicy działki i w rzeczywistości nie będzie możliwości fizycznego dojazdu do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości. Interes skarżącego w posiadaniu wjazdu na nieruchomość od strony budynku mieszkalnego jest tym bardziej uzasadniony, iż jak wynika z treści odwołania skarżącego, ma on ograniczony zakres ruchowy po wypadku. Natomiast w niniejszej sprawie, ani nie doszło do ścisłego sprecyzowania słusznego interesu indywidualnego, ani precyzyjnego określenia dlaczego koliduje on z interesem społecznym (bezpieczeństwem ruchu) na tyle, że uniemożliwia wydanie decyzji zezwalającej skarżącej lokalizację zjazdu indywidualnego. Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993r. (III ARN 49/93, OSNC 1994/9, poz. 181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (zob. też wyrok NSA z 27.04.2012 r., I OSK 289/12, LEX nr 1218866).

W związku z powyższym Sąd uznał, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia również innych norm procedury administracyjnej. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Natomiast ocena materiału dowodowego pozostaje pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie doszło do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, który potwierdzałby zarówno, że wnioskowany zjazd faktycznie zagraża bezpieczeństwu ruchu, jak również, że zagraża w takim stopniu, że musi przeważać nad indywidualnym interesem skarżącego.

Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżącego w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 7 lipca 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził, iż ma możliwości techniczne uczestniczenia w takiej rozprawie. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżący i organ administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 1 sierpnia 2022 r.

is