Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 559/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188 ust. 4, art. 120
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 915/07 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 915/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), odmówił B. S. ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości działki [...] położonej w miejscowości S. w związku z lokalizacją drogi ekspresowej nr S 12/S 17 na odcinku węzeł "Bogucic" (włącznie) - węzeł "Dąbrowica".

Organ wskazał, że przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej do orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, z uwagi na fakt, że okoliczność ta nie mieści się w regulacji art. 120 ustawy jako wymienione w nim "zdarzenie". W związku z tym w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Ponadto organ dodał, że w dniu [...] marca 2006 r. B. S. wraz z pozostałymi współwłaścicielami przystąpił dobrowolnie do aktu notarialnego i dokonał sprzedaży działki nr [...].

Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że uregulowanie zamieszczone w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Organ wskazał, że pojęcie "wywłaszczenie nieruchomości" zostało jasno zdefiniowane w art. 112 ust. 2 tej ustawy i zgodnie z tym przepisem oznacza ono pozbawienie albo ograniczenie w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że działka nr 615/2 została sprzedana na podstawie umowy cywilno-prawnej (a nie wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej), w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 128 ust. 4 i 120 powołanej ustawy. Ta okoliczność, zdaniem organu, oznacza, że w niniejszej sprawie brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego postępowania, to jest podstawy prawnej, w związku z czym nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie.

Na tę decyzję B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że celem ustawodawcy było zmniejszenie uciążliwości, jakie towarzyszą właścicielom nieruchomości sąsiadujących z gruntami przeznaczonymi na cele publiczne, poprzez zapłatę stosowego odszkodowania. W związku z tym oraz mając na uwadze wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy powinien zastosować do niniejszego stanu faktycznego, normę prawną odnoszącą się do innego podobnego stanu tj. do powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek wywłaszczenia.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 915/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę B. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r. wskazał, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu [...] listopada 2005 r. zostały przeprowadzone rokowania zakończone ustaleniem ceny zbycia działek przeznaczonych pod drogę, to jest działek nr [...],[...],[...]. Zawarte porozumienie co do zbycia nieruchomości zostało zatwierdzone sporządzeniem w dniu [...] marca 2006 r. aktu notarialnego sprzedaży wyżej wymienionych działek. To, zdaniem Sądu oznacza, że nabycie działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której utratę wartości wskazuje skarżący nastąpiło na drodze cywilnoprawnej z pominięciem wywłaszczeniowego postępowania administracyjnego. Nabycie natomiast nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej czyni postępowanie wywłaszczeniowe zbędnym, a przystąpienie do takiej umowy oznacza chęć zbycia nieruchomości z pominięciem postępowania administracyjnego kończącego się władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż koncepcja art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołująca się do pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", determinuje obowiązek dokonania wykładni tego pojęcia. W ocenie Sądu, organ słusznie wskazał, że przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarb Państwa (GDDKiA) nie nabył prawa własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha (sąsiedniej w stosunku do działki nr [...]) w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, rozszerzenie możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto należy uznać za niedopuszczalne. Sąd podkreślił bowiem, że rygoryzm prawa publicznego nie może być łagodzony konstrukcją nadużycia prawa jednostki do swobodnego dysponowania rzeczą, a materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej są wyłącznie przepisy prawa, a nie zasada współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż wobec braku przepisu prawa regulującego kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości działki sąsiedniej w stosunku do działki sprzedanej pod budowę drogi publicznej, nie było podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że skarżącemu przysługuje prawo żądania wypłaty odszkodowania uregulowane przepisem art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jego działki, to i tak takie prawo nie obejmuje żądania wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości wskutek wywłaszczenia działki sąsiedniej. Przepis bowiem art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie". Sąd zauważył, że co prawda w art. 128 ust. 4 wspomina się o możliwości brania pod uwagę zmniejszenia się wartości nieruchomości, jednakże ta okoliczność jest ściśle uzależniona od powstania zdarzeń wymienionych w art. 120. Jeżeli więc wskutek ustanowienia niezbędnej służebności w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zmniejszy się w związku z tym wartość nieruchomości, to w myśl art. 128 ust. 4 odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r.), w przypadku nabycia części nieruchomości na cele budowy drogi, w drodze umowy, pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy działka nr [...] - powstała z podziału działki nr [...] figuruje jako użytek rolny - grunty rolne II i III klasy. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jastków nr XVI/118/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r., w terenach upraw polowych wyklucza się lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi. Sąd podkreślił, że działka ta wykorzystywana była i jest wyłącznie do produkcji rolnej, w związku z czym wykup działki sąsiedniej pod drogę nie może oznaczać, iż działka ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, skoro budowa drogi na ma wpływu na sposób wykorzystania działki. Sąd wskazał, że ustawodawca nie przewidział obowiązku wykupu większej niż potrzebna pod inwestycję działki z tego powodu, że pozostała część nieruchomości, w ocenie jej właściciela, straciła wartość ekonomiczną i nie może być wykorzystana na dopiero planowaną inwestycję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik B. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do po nowego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż w ustalonym przez organ stanie faktycznym przedmiotowe przepisy nie mają zastosowania i nie mogą stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem wskutek zaaprobowania niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty Lubelskiego i umorzeniu postępowania w sprawie, zamiast uchylenia decyzji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy wykładni danego przepisu pierwszeństwo ma wykładnia językowa, a dopiero w dalszej kolejności wykładnia systemowa lub teleologiczna. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie, kwestionowany przepis odczytywany literalnie nie nastręcza trudności interpretacyjnych, niemniej jednak jego zastosowanie spowoduje powstanie skutków niedopuszczalnych z uwagi na konstytucyjnie gwarantowane prawo jednostki do równości wobec prawa.

W ocenie skarżącego, argumenty przedstawione w skardze oraz skardze kasacyjnej, powinny skłonić Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności kwestionowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że pomimo, iż art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy dotyczą właścicieli nieruchomości związanych z wywłaszczeniem, nieruchomości sąsiednich, to niedopuszczalne jest gorsze potraktowanie skarżącego w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana na cele publiczne.

Skarżący podniósł, że wyraził zgodę na sprzedaż swojej działki na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, celem wybudowania na niej odcinka drogi ekspresowej nr 17 i nie dopuścił do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, które wydłużyłoby procesy pozyskiwania gruntów. W ocenie skarżącego, swoim postępowaniem dał on wyraz swojej godnej naśladowania świadomości obywatelskiej, a poniósł niejako "karę" za ułatwienie prowadzenia procesu skupu gruntów.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przy tworzeniu niniejszych przepisów celem ustawodawcy było zmniejszenie uciążliwości, jakie towarzyszą właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, które są przeznaczone na cele publiczne, poprzez zapłatę stosownego odszkodowania. Celem ustawodawcy było również zapewnienie obywatelom wyrównanie szkód, związanych z realizacją celów publicznych.

Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z typową luką w prawie, gdzie przepisy ustanowione w celu zapobieżenia powstawaniu szkód dla nieruchomości sąsiednich, odnoszą się jedynie do sytuacji, powstałych na skutek wywłaszczenia nieruchomości, przemilczając okoliczności, gdy do powstania szkód dochodzi na skutek sprzedaży nieruchomości na cele publiczne. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewoda Lubelski powinien przy wydawaniu niniejszej decyzji zastosować analogię z ustawy, czyli do niniejszego stanu faktycznego zastosować normę prawną odnoszącą się do innego, podobnego stanu, to jest do powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek wywłaszczenia.

Odnosząc się do poruszonej przez Sąd pierwszej instancji kwestii określonej w art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, skarżący wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w terenach upraw polowych wyklucza się lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi. Działka [...] była wyłączona z uchwalania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem znalazła się na terenie zarezerwowanym na cel publiczny (planowaną obwodnicę). W związku z tym, zdaniem skarżącego, bezzasadny jest argument Sądu pierwszej instancji, że działka [...] wykorzystywana była i jest wyłącznie do produkcji rolnej, a wykup działki sąsiedniej ([...]) pod drogę nie może oznaczać, iż działka ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Podkreślono, że działka [...] tylko dlatego ma status działki rolnej, ponieważ leżała w pasie zarezerwowanym na cel publiczny, a gdyby nie, to już dawno stanowiłaby działkę budowlaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w niniejszej sprawie zarzut ten obejmuje naruszenie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Jednakże przed rozważeniem trefności tego zarzutu, zasadnym będzie zwrócenie uwagi na treść przepisu art. 113 ust. 3 tejże ustawy, który stanowi, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość, albo jej część, przy czym, jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy.

Natomiast w rozdziale 5 powołanej ustawy pt. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zostały zamieszczone normy prawne odnoszące się do zagadnień dotyczących odszkodowania orzekanego z tytułu ograniczenia lub pozbawienia praw własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które przysługuje osobie uprawnionej. Odszkodowanie ma więc na celu naprawienie poszkodowanym wyrządzonej, w skutek wywłaszczenia, szkody, skoro przedmiotem wywłaszczenia jest właśnie własność, użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe na nieruchomości.

W związku z tym stwierdzić należy, że odszkodowanie, o którym mowa, przysługuje przede wszystkim za szkody poniesione przez tego, czyje prawo zostało wywłaszczone, o czym stanowi art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie kwestią podlegającą ocenie Sądu było to, czy podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność, iż nieruchomość, która stała się sąsiednią do nieruchomości przeznaczonej pod drogę i straciła na wartości, stanowi podstawę do przyznania odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006r. została zawarta ze skarżącym umowa sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową, to jest działek nr [...],[...],[...]. Rację należy więc przyznać Sądowi pierwszej instancji, że nabycie działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której utratę wartości wskazuje skarżący nastąpiło na drodze cywilnoprawnej z pominięciem wywłaszczeniowego postępowania administracyjnego. Natomiast nabycie nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej czyni postępowanie wywłaszczeniowe zbędnym, a przystąpienie do takiej umowy oznacza chęć zbycia nieruchomości z pominięciem postępowania administracyjnego kończącego się władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej.

Za Sądem pierwszej instancji uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe w celu wywłaszczenia pod budowę drogi ekspresowej części nieruchomości strony wnoszącej skargę kasacyjną. Niedopuszczalnym jest natomiast żądanie skargi kasacyjnej, aby do niniejszego stanu prawnego zastosować normę prawną odnoszącą się do innego stanu, to jest do powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek wywłaszczenia. Stosowanie bowiem analogii w prawie administracyjnym, co wynika z niekwestionowanego dorobku doktryny prawa administracyjnego, jest niedopuszczalne.

Niezależnie jednak od tego, przyjmując, że nawet gdyby skarżącemu przysługiwało prawo żądania wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wskazać należy, że okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca nieruchomość sąsiednią w odniesieniu do terenu objętego wywłaszczeniem straciła na wartości w wyniku wywłaszczenia, nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 120 powyższej ustawy i to z tej przyczyny nie zachodzi przesłanka ustawowa do wydania decyzji pozytywnej.

Zauważyć wszakże należy, że przez "zdarzenia", o których mowa stosownie do treści art. 128 ust. 4 w przepisie art. 120, należy rozumieć sytuacje, gdy "zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom", przy czym "zdarzenia" określone w art. 120 zostały wyliczone enumeratywnie, w związku z czym inne "zdarzenie" lub okoliczność niż tam wymienione, nie mieszcząc się w dyspozycji tego przepisu, nie dają również możliwości uznania, że ma do nich zastosowanie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym za zgodne z obowiązującym prawem należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość straciła na wartości, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie".

W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie również uznać należy za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, gdyż nie podziela wątpliwości, co do zgodności kwestionowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.