Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i J. J. - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 245/05 w sprawie ze skargi J. J. i A. J. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. J. J. A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. J. i A. J. kwotę 320zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 245/05 oddalił skargę J. J. i A. J.prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. J. J. A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]

w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców.

W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]

nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez A. J. i J. J. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. A. J. J. J. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 800 zł - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 i Dz.U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.), art. 6, art. 8 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej wskazał naruszenie przez prowadzącego pojazd marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu.

Powyższe ustalenia zostały dokonane przez organ podczas kontroli przewozu wykonywanego w ramach transportu drogowego rzeczy, która to kontrola została przeprowadzona w miejscowości Ł., w dniu [...].

W ocenie organu zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Konsekwencją naruszenia przepisów jest sankcja przewidziana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł.

Organ, odwołując się do przepisu art. 8 ust. 1 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1) wskazał, że w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę.

Inspekcja Transportu Drogowego stwierdziła, że:

- skrócono dzienny okres odpoczynku o 3 godziny i 10 minut;

- skrócono dzienny okres odpoczynku o 2 godziny i 40 minut;

Biorąc pod uwagę organ zastosował Lp. 1.11.1 załącznika do ustawy

o transporcie drogowym, która przewiduje za powyższe naruszenie karę pieniężną

w wysokości 300 zł. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas:

a) jednej godziny wynosi 50 zł,

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę - 50 zł.

W pierwszym przypadku wysokość kary pieniężnej ustalono na kwotę 200 zł, natomiast w drugim 150 zł.

Na wykresówkach Pana A. K. stwierdzono ponadto przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia. Przekroczono normę o 4 godziny i 50 minut.

Z brzmienia art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 wynika, że okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, nie może przekroczyć dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin.

Z uwagi na treść powyższego przepisu zastosowano sankcję pieniężną

w wysokości 450 zł wynikającą z Lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu przeprowadzona w dniu 10 czerwca 2004 r. w miejscowości Łapczyca kontrola drogowa pojazdu prowadzonego przez kierowcę A. K. - współpracującego ze skarżącymi przedsiębiorcę wykazała naruszenie ustawy o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, co nakazywało nałożenie kary pieniężnej, w wysokości 800 zł.

Organ nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej, która zarzucała decyzji organu I instancji naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Lp. 1.11.1 i Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy -poprzez ich błędne zastosowanie oraz skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.

Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli A. J. i J. J. zarzucając naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym oraz Lp. 1.11.1 i Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy - poprzez ich błędne zastosowanie.

Skarżący podnieśli zarzut z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów będących podstawą ukarania. Podtrzymali argument o skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto wskazali na naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżący wskazali, iż dopełnili wszystkie wymagania, jakie wynikały dla nich

z obowiązujących przepisów prawnych oraz że nie mieli realnych możliwości ani środków, które mogłyby zapobiec naruszaniu przez współpracującego przedsiębiorcę przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Podnieśli, iż w sytuacji braku jakiejkolwiek winy po swojej stronie nie powinni oni ponosić odpowiedzialności za naruszenie prawa przez osobę trzecią.

W ocenie A. J. i J. J. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, bowiem adresatem wydanej decyzji powinien być kontrolowany kierowca – A. K., który jest niezależnym przedsiębiorcą. Wskazali, że w umowie cywilnoprawnej zobowiązali A. K. do przestrzegania wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawnych a on jako przedsiębiorca zobowiązał się do dopełnienia wszelkich obowiązków wynikających z tytułu ponoszenia przez niego odpowiedzialności za przekroczenie norm czasu pracy kierowców oraz nieprawidłowe prowadzenie zapisów (§ 6 przytoczonej umowy).

W ocenie skarżących nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym w związku z naruszeniem rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Zdaniem skarżących art. 92 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Podnieśli, iż wśród listy aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej, ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności rozporządzeń Rady (EWG). Zdaniem A. J. i J. J. jeżeli ustawodawca nie przewidział w art. 92 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie rozporządzeń Rady (EWG), to przyjąć należy, iż brak ku temu podstaw prawnych, gdyż stanowiłoby to karanie na podstawie nieistniejącego przepisu prawnego, w drodze niedopuszczalnej w tym wypadku analogii i z naruszeniem fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege. Zdaniem skarżącej przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. Podnoszą, iż rozporządzenie Rady (EWG) nie jest sankcjonowane w polskim systemie prawnym, gdyż brak jest przepisów, które uzasadniałyby wyciąganie konsekwencji wobec podmiotów naruszających przepisy tego rozporządzenia. Przepisy ustawy o transporcie drogowym ani załącznika do tej ustawy nie stanowią norm sankcjonujących dla rozporządzeń Rady (EWG), gdyż nie wymieniają rozporządzeń Rady (EWG) wśród aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.

Wskazują, że załącznik do ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej, gdyż jest on przepisem wyłącznie formalnym. Załącznik do ustawy zawiera jedynie wyszczególnienie naruszeń i wysokość kar, których nałożenie jest możliwe w przypadku naruszenia przepisów aktów normatywnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy.

Zdaniem skarżących art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia rozporządzenia, i które obejmować mają m.in. "kary nakładane w przypadku naruszenia". Wskazują, że polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził dla przepisów rozporządzenia Rady (EWG) norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego (a w szczególności do treści art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), wobec czego nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ustawodawcy, jakie stanowiło ukaranie bez podstawy prawnej.

Z tego względu niewłaściwe powoływanie się przez organ II instancji na normę art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej jest bezprawne. W ich ocenie przepis ten uzasadnia nałożenie kary pieniężnej na podmiot wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Organ powinien wprost wskazać, na podstawie którego punktu art. 92 ust. 1 nałożył na nich karę pieniężną. Brak dokładnego wskazania przepisu prawnego (konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu) powoduje istotne naruszenie wymagań art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Podnieśli że, organ nie mógł nałożyć kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a więc za naruszenie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Ustawa ta ma bowiem zastosowanie jedynie do kierowców wykonujących przewozy na podstawie stosunku pracy, co wynika wprost

z art. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Wskazali, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. rozporządzenia Rady (EWG) stanowi bowiem część krajowego porządku prawnego i kwalifikowane jest do unijnego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych). Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 jest na podstawie art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską częścią krajowego porządku prawnego, nie jest jednak w żadnym wypadku umową międzynarodową.

Z powyższego zdaniem skarżących wynika, iż rozporządzenie Rady (EWG)

nr 3820/85, które organ II instancji przywołuje jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej, jest aktem prawnym niesankcjonowanym w polskim systemie prawnym. Powoduje to, iż nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej na Skarżących za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85.

Wskazali, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z ustawy o transporcie drogowym lub innych wymienionych tam ustaw albo wiążących Polskę umów międzynarodowych. Podmiot, na który Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego może nałożyć karę pieniężną, spełniać musi więc dwie przesłanki - wykonywać transport drogowy oraz naruszyć obowiązki lub warunki wynikające z przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustaw albo wiążących Polskę umów międzynarodowych.

W ocenie Skarżących nie naruszyli oni żadnych obowiązków lub warunków wynikających z przepisów, będących zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podstawą wymierzenia kary pieniężnej.

Wskazali, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ II instancji obarczone jest wadą w postaci braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych przez nich w odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2004 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 15 K.p.a. W szczególności organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, iż organ I instancji przywołał w protokole kontroli ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących (poprzez wskazanie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który tą ustawę wymienia), podczas gdy ustawa ta nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, gdyż A. K. - niezależnego przedsiębiorcy prowadzącego pojazd w dniu kontroli - nie wiąże ze skarżącymi stosunek pracy, a ustawa o czasie pracy kierowców dotyczy jedynie kierowców wykonujących przewozy drogowe na podstawie stosunku pracy (art. 1 pkt 1 ustawy).

Ostatecznie na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. skarżący wnieśli

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wskazał, że stan faktyczny nie jest kwestionowany. W ocenie organu nie jest też sporne, że przedsiębiorcą wykonującym transport (przewóz) drogowy byli skarżący.

Organ wskazał, że skarżący koncentrowali się na zarzutach formalnych oraz wykazywaniu, że w istocie to nie oni są stroną postępowania administracyjnego, a tym samym podmiotem obowiązków ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym i przepisach o czasie pracy kierowców. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, stroną postępowania nie powinni być kierowcy prowadzący należący do skarżących pojazd. Wywody wynikające z faktu posiadania statusu przedsiębiorcy przez kierowców oraz z faktu zawarcia umów o świadczenie usług kierowania pojazdem są bezzasadne.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka, stąd też podlega ustawowej limitacji i poddaniu jej surowym rygorom m.in. co do kwalifikacji osobistych osób ją wykonujących, kondycji finansowej itp. Regulacja taka jest powszechna nie tylko w prawie polskim, ale i europejskim. Celem przepisów o czasie pracy kierowców jest wymuszenie takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia dla życia, zdrowa i mienia innych osób.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził ponadto, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi -

z podmiotowego punktu widzenia. To na przedsiębiorcy ewentualnie na jego organach spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi

w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Na gruncie prawa transportowego jej wyrazem jest np. treść art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie rażącego naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. W ocenie organu adresatem tego przepisu nie są kierowcy, lecz przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy - przewoźnicy.

Organ powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że sankcje zawarte w tym przepisie, odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca. Wynika to

z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Przez transport drogowy rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewozowych. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem,

w rozumieniu prawa cywilnego.

W ocenie organu prawidłowość przedstawionego wyżej rozumowania potwierdza też treść art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który mówi, że karę m.in. za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu, "tylko" kieruje pojazdem, choćby miał status przedsiębiorcy i świadczył swoje usługi na zasadzie samozatrudnienia. W istocie kierowca wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Adresatów (strony) sankcji orzekanych m.in. z tytułu nieprzestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców wskazano w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a nie w przepisach o czasie pracy kierowców. Ustawa o czasie pracy kierowców oraz przepisy unijne w tym zakresie są zbiorem norm regulujących zachowanie kierowców i nie przewidziano w jej treści przepisów o charakterze sankcyjnym. Normy sankcyjne zawarto w ustawie o transporcie drogowym i to przepisy tej ustawy są miarodajne dla określania kręgu adresatów sankcji, wymierzanych na jej podstawie. Przepisy ustawy

o transporcie drogowym stanowią podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej, a nie przepisy ustanawiające normy czasu pracy kierowców, jak błędnie przyjmuje skarżący.

Zdaniem organu akceptacja poglądu przeciwnego, prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania skutków polegających na przerzucaniu odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze,

z przedsiębiorcy na jego kierowców. Podczas gdy to sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi. Taki też jest cel sankcji zawartych w art. 92 ust. 1 ustawy. Zawarcie umów cywilnych, nawet najlepiej skonstruowanych, z punktu widzenia ochrony norm czasu pracy kierowców, nie powoduje zwolnienia od odpowiedzialności prawnej wynikającej z przepisów bezwzględnie obowiązujących adresata tych norm.

W ocenie organu odwoływanie się do innych aktów prawnych, w których odpowiedzialność tę inaczej skonstruowano, np. w oparciu o zasadę winy jest bezcelowe z punktu widzenia autonomii przepisów ustawy transportowej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wtórne prawo wspólnotowe jest prawem swoistym, nie będąc umową międzynarodową ani ustawą obowiązuje jednak na podstawie traktatów międzynarodowych ratyfikowanych przez polski Sejm, zgodnie z Konstytucją. Zdaniem organu z punktu widzenia konstytucyjnie określonych źródeł prawa, prawo to ostatecznie, czerpie swą moc z umowy międzynarodowej (traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej), a nie samo z siebie, jak twierdzi strona skarżąca. W ocenie organu obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego są opatrzone sankcjami zawartymi w ustawie transportowej łącznie z jej załącznikiem.

Organ wskazał, że w przypadku posługiwania się przez przewoźnika osobami zatrudnionymi w inny sposób niż zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, nie zwalnia to od odpowiedzialności za przestrzeganie przez nich norm czasu pracy kierowców. Zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 przez kierowcę rozumie się każdą osobę, która kieruje pojazdem bez znaczenia jest to w jakim charakterze osoba ta jest zatrudniona. Oznacza to, że normy pracy tych kierowców określono w tym właśnie rozporządzeniu natomiast odpowiedzialność administracyjną za ich przestrzeganie łącznie z tym, kto taką odpowiedzialnością jest objęty, określono w ustawie o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu kontrolowany w dniu 10 czerwca 2004 r. pojazd służył skarżącym A. J. J., J. A. do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. To firma A. legitymuje się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...], a kierowany przez A. K. pojazd, należący do skarżących wykonywał przewóz towarów na rzecz firmy A.

Zdaniem Sądu działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka, stąd też podlega ustawowej limitacji i poddaniu jej surowym rygorom. Z przepisu art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 13 licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią

(z zastrzeżeniem ust. 2).

Przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, jak i z art. 5 ust. 1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji.

Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy ustawy transportowej, powoduje, że skarżący musieli (i nadal muszą) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji. Udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełnianie szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom.

Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt 1-5 wymogów:

- dobrej reputacji;

- legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem;

- posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości;

- przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone

w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku;

- posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa

o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.

Na mocy art. 5 ust. 1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddali się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy.

Unormowanie określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz.

Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby, którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców, czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy.

Tak na gruncie prawa administracyjnego - względem organu udzielającego licencji jak i na gruncie prawa cywilnego - względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 K.c.) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza.

W świetle powołanych wyżej przepisów na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.

Ponadto przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu ma możliwości opracowania zasad obligujących kierowców do prawidłowych zachowań dotyczących wykonania usługi, w szczególności przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, bowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów

w warunkach umowy zlecenia i należytego jej wykonania.

Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 4 są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji.

W katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji: w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów

w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art. 15 ust. 3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych

w pojeździe (art. 15 ust. 3 pkt 4).

Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę powyższe wskazał na jednoznaczne ukształtowanie przez Ustawodawcę odpowiedzialności uprawnionego z licencji mimo, że naruszenia są bezpośrednim skutkiem działania, bądź braku działania zatrudnionego kierowcy lub osoby niezatrudnionej przez przedsiębiorcę, lecz wykonującej osobiście przewozy na jego rzecz, czyli także kierowcy świadczącego osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.

Sąd zauważył, że kierujący pojazdem A. K. wykonywał jedynie usługi kierowania pojazdem, a nie transport drogowy w rozumieniu w/w ustawy. Z kopii zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej A. K. wynika, że przedmiotem działalności gospodarczej jest wykonywanie usługi kierowania pojazdem, a nie transport drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż adresatem norm objętych ustawą o transporcie drogowym - w dacie kontroli pojazdu byli skarżący, bowiem zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlegał podmiot, który wykonywał transport drogowy w dniu 10 czerwca 2004 r. - naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów prawidłowo powołanego przez organy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.

Sąd zatem nie podzielił argumentów skarżących dotyczących skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu.

Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088) kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające

z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog zawarty został w załączniku do w/w ustawy. W przedmiotowym stanie faktycznym miało zatem miejsce naruszenie przepisów.

Sąd podniósł ponadto, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ust. 2 stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić

z umową. Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz.U.03.66.613).

W związku z powyższym Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta RP i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 90, poz. 864.

Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego.

Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.

Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz

z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty

o przystąpieniu nowych państw.

Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. (Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio

w każdym państwie członkowskim"). Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia

w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja organu II instancji była prawidłowa i nie naruszała obowiązującego w dacie jej wydania prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Od 1 maja 2004 r. na mocy rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 organ mógł wskazać jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.) w zw. z Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy. Nadto należy zauważyć, iż zgodnie z art. 65 pkt 1 ppkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku

z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U.

z 2004, Nr 96, poz. 959) dokonuje się z dniem 1 maja 2004 r. wdrożenia m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 325 z 29.11.1988).

W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2000.10.04 w sprawie V SA 283/00 (LEX nr 50110) - wskazano, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji".

Sąd odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej sankcjonującej opisane wyżej zdarzenia zauważył, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowi część krajowego systemu prawnego i jest to okoliczność bezsporna. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Szczegółowe kwestie związane z obowiązkiem stosowania urządzeń i tzw. "wykresówek" regulują przepisy rozporządzenia Rady (EWG)

nr 3820/85 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych ustaw podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.

W tej konkretnej sytuacji naruszone zostało postanowienie przepisu art. 6 i 8 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego poprzez skrócenie dziennego okresu odpoczynku o 3 godziny i 10 minut, oraz skrócenie dziennego okres odpoczynku o 2 godziny i 40 minut.

Sąd wskazał, że za powyższe przewidywana jest ww. sankcja opisana

w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano za naruszenie kary pieniężne prawidłowo ustalone przez organ. Ponadto stwierdzono przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia. Przekroczono normę o 4 godziny i 50 minut.

Z brzmienia art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 wynika, że okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, nie może przekroczyć dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin.

Z uwagi na treść powyższego przepisu zasadnie zastosowano sankcję pieniężną w wyżej opisanej wysokości wynikającą z Lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji już z zestawienia przepisu art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wykonujący transport drogowy ma obowiązek stosowania się do nakazów i zakazów opisanych w przywołanych przepisach. Sankcje za opisane naruszenia nie są w ocenie Sądu oparte o przepis prawa formalnego jak twierdzi skarżąca, ale w oparciu o przepisy prawa materialnego -dyspozycje opisane w rozporządzeniu Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r.,

nr 3820/85.

W ocenie Sądu organ upoważniony był zatem do zastosowania przepisów rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1),4 i mógł wskazać jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.

Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z Lp. 1.11.1; Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy.

Z tych też powodów, Sąd zarzut skarżących dotyczący braku postawy prawnej ukarania uznał za bezpodstawny.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących organ prawidłowo i jednoznacznie wskazał podstawę prawną ukarania, wobec czego, zarzuty skarżących powołujących się na naruszenie wymagań art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego są niezasadne.

Od powyższego wyroku J. J. i A. J. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy

o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy

o transporcie drogowym - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu,

iż organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 6 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez:

1) niewłaściwe zrozumienie treści (znaczenia) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy

o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy

o transporcie drogowym, polegające na utożsamieniu naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z naruszeniem wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, bądź

2) zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy

o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu prawnego obejmuje również Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.

w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego;

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli, iż skoro WSA uznał, że w drodze wykładni możliwe jest nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy to powinien wynik dokonanej wykładni przepisów należycie uzasadnić,

w sposób pozwalający odtworzyć proces wykładni, w szczególności poprzez wyjaśnienie metody wykładni i przesłanek jej wyboru, a także wskazać skarżącym tok rozumowania w procesie egzegezy przedmiotowych przepisów. Uzasadnienie wyroku nie spełnia powyższych przesłanek, dlatego wyrok powinien z tego powodu zostać uchylony. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu na jakiej podstawie organ administracyjny prawidłowo utożsamił naruszenie rozporządzenia z naruszeniem umowy międzynarodowej. Brak odniesienia się przez Sąd do tego zarzutu uniemożliwia skarżącym poznanie motywów rozstrzygnięcia i tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku doprowadziła do sytuacji, że na potrzebę sporządzenia skargi kasacyjnej skarżący musieli przyjąć hipotetycznie możliwe interpretacje stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku wynika: z utożsamienia przez WSA naruszenia przepisów rozporządzenia z naruszeniem przepisów umowy międzynarodowej bądź też zastosowania przez WSA rozszerzającej wykładni pojęcia "wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe". W ocenie skarżących rozporządzenie w żadnym wypadku nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Art. 92 ust. 1 ustawy zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Wśród tych aktów prawnych ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności rozporządzeń Rady (EWG). Oznacza to, że skoro ustawodawca nie przewidział w art. 92 ust. 1 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów wspólnotowych (w tym rozporządzeń Rady), to brak jest ku temu podstaw prawnych. Prawo stanowione przez organizację międzynarodową nie może być jednak w żadnym wypadku uznane za część ratyfikowanej umowy międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do przestrzegania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Ponadto z przepisów Konstytucji wynika wprost, że przepisów pochodnego prawa wspólnotowego nie można utożsamiać z umowami międzynarodowymi. Luka w przepisach prawnych polegająca na braku wskazania przez polskiego ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy aktów prawa wspólnotowego jako przepisów, których naruszenie uzasadniałoby nałożenie kary pieniężnej, znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił ustawę

z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497). Ustawa ta dodaje do art. 92 ust. 1 ustawy nowy punkt 8 o brzmieniu: "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" (art. 1 pkt 29 ustawy). Zdaniem skarżących skoro w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wskazywał w art. 92 ust. 1 ustawy przepisów wspólnotowych to przyjąć należy, iż nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Ponadto wskazali, iż art. 17 ust. 1 rozporządzenia nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek "przyjęcia i opublikowania takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia", a środki te mają "obejmować między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia." Do tej pory polski ustawodawca nie dopełnił wskazanych obowiązków i nie wprowadził dla przepisów tego Rozporządzenia norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego

(w szczególności do treści art. 92 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że normy wskazanego Rozporządzenia nie są obecnie sankcjonowane w aktualnym stanie prawnym i zawierają wyłącznie normy lex imperfecta. Powyższy obowiązek nałożony na Polskę spełniony zostanie dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, o której mowa powyżej.

Z poglądu zaprezentowanego przez WSA zdaje się wynikać, iż naruszenie rozporządzenia Rady stanowi jednocześnie naruszenie Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie (który jest umową międzynarodową) tylko z tego powodu, że rozporządzenie Rady czerpie swoją moc obowiązującą z Traktatu. Pogląd taki jest całkowicie błędny. Gdyby bowiem uznać go za słuszny, należałoby analogicznie przyjąć, iż naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie przepisu ustawy krajowej i w celu jej wykonania stanowi jednocześnie naruszenie Konstytucji RP, skoro rozporządzenie wykonawcze czerpie swoją moc bezpośrednio z Konstytucji. Pogląd taki nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia. Powoływanie się przez WSA na wdrożenie przez polskiego ustawodawcę dyrektywy Rady nr 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. jest dla skarżących niezrozumiałe. Dyrektywa ta reguluje wyłącznie procedury kontroli (drogowych i na terenie przedsiębiorstw) i skierowana jest wyłącznie do Państw Członkowskich (art. 8 dyrektywy), a nie do skarżących. Co więcej, skarżącym nikt nie zarzucał naruszenia przepisów tej dyrektywy, a jedynie przepisów rozporządzenia. Istotny jest również fakt, iż samo zadeklarowanie przez ustawodawcę wdrożenia przepisów danego aktu prawnego nie powoduje w żadnym wypadku jego faktycznego wdrożenia, które musi zostać uczynione w przepisach merytorycznych danego aktu. Także powoływanie się na odnośnik do tytułu ustawy jest bezzasadne, gdyż zgodnie z Rozdziałem 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy merytoryczne ustawy zawarte mogą być wyłącznie

w części ustawy zawierającej przepisy merytoryczne i w żadnym wypadku nie mogą być zawarte wyłącznie w odnośniku do tytułu ustawy ani też w samym tytule ustawy. Sam załącznik do ustawy nie może być podstawą nakładania kar pieniężnych, bowiem jest on tylko przepisem formalnym, określającym tylko wysokość kar pieniężnych za różne naruszenia przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie jest więc dopuszczalne nakładanie kar pieniężnych określonych w załączniku do ustawy za naruszenie przepisów innych aktów prawnych niż wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy za naruszenie aktów prawnych innych niż wskazane w tym przepisie stanowi naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege, a tym samym oznacza rażące naruszenie prawa. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. Ponadto wyrok został wydany w wyniku błędnego uznania, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony

w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej 92 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przepis ten expressis verbis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Całkowicie nieprawidłowe jest więc zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez skarżących art. 6 i 8 rozporządzenia, które nie jest umową międzynarodową. W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia art. 92 ustawy powinna prowadzić do wniosku, iż nakładanie kar pieniężnych na podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wysokościach określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przez taki podmiot obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów: 1) ustawy z dnia 28 października

2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych; 2) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 5) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów;

6) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

W ocenie skarżących, aby nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej było zgodne z obowiązującym prawem, muszą kumulatywnie zachodzić następujące okoliczności:

1) ukarany jest podmiotem wykonującym transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne oraz

2) ukarany dopuścił się naruszenia ciążących na nim obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy.

Skarżący nie spełniają drugiej wymienionej przesłanki (nie naruszyli obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy), co musi oznaczać, że nałożenie na nich kary pieniężnej odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 810 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo przedstawił stan faktyczny i prawny będący podstawą rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje w swej podstawie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego – art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1271 ze zm.) oraz przepisów prawa procesowego – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ppsa.

Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.

Z motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez stronę skarżącą art. 6 i 8 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE L.85.370.1), które określają czas pracy kierowców oraz okresy odpoczynku.

W ocenie Sądu I instancji w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, rozporządzenia stały się częścią krajowych systemów prawnych oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim.

Z poglądem takim należy zgodzić się w całej rozciągłości. Istotnie rozporządzenie, będące jednym z elementów prawa wspólnotowego, zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym co oznacza, że obowiązuje w całości we wszystkich jego częściach oraz powszechnie we wszystkich państwach członkowskich (ma zasięg ogólny). Rozporządzenie stosuje się bezpośrednio w państwach członkowskich, nie podlega ono transpozycji do krajowego porządku prawnego, ani ogłoszeniu przewidzianemu dla aktów prawa krajowego – obowiązuje w formie przyjętej przez organy wspólnotowe.

Każde rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot staje się częścią krajowego porządku prawnego każdego z państwa członkowskich.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd orzekający zauważa podział europejskiego prawa wspólnotowego na prawo pierwotne i prawo wtórne (pochodne) – to jednak w żaden sposób nie uzasadnia dlaczego utożsamia naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85, będącego prawem wtórnym, z naruszeniem umowy międzynarodowej, a więc prawa pierwotnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Rozporządzenie jest, podobnie jak umowa międzynarodowa, tylko jednym z elementów prawa wspólnotowego.

Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością podkreślić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego.

W stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Naruszenie dobowego i tygodniowego czasu pracy kierowców, o którym mowa w rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/95 z dnia 20 grudnia 1985 r. nie było sankcjonowane. W przepisach rozporządzenia brak jest bowiem uregulowań w tej materii, gdyż zawiera ono wyłącznie regulacje o charakterze ogólnym, generalnym, pozostawiając zgodnie z art. 17 w gestii państw członkowskich przyjęcie takich przepisów, które okażą się konieczne do wdrożenia rozporządzenia. Chodzi tu o przepisy dotyczące organizacji, procedury i środków kontroli oraz kar nakładanych za naruszenie przepisów rozporządzenia.

Stosowna regulacja został dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodany został pkt 8, stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Niewątpliwie jednym z takich przepisów jest rozporządzenia Rady EWG NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Od dnia 1 maja 2004 r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dokonanego wyżej wymienioną ustawą nowelizującą, naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe, a stosowanie wykładni rozszerzającej ww. przepisu było niedopuszczalne. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia sankcje wobec jednostki za naruszenie przepisów prawa w nim wymienionych stanowi zatem normę penalizującą określone zachowania. W odniesieniu do przepisów o takim charakterze istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej, dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które wprost nie zostały wymienione o przepisie. Przepisy sankcjonujące pewne zdarzenia należy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem.

Nałożenie kary pieniężnej na podstawie analizowanego przepisu za naruszenie innych aktów prawnych, niż te które zostały wskazane w przepisie, narusza zasadę nullum crimen sine lege i oznacza rażące naruszenie prawa.

W obowiązującym stanie prawnym naruszenie więc przez stronę skarżącą zasad określonych w art. 6 i art. 8 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85, nie mogło rodzić odpowiedzialności winnego tego naruszenia, bowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego, ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych.

Trzeba też wyjaśnić, że omawianej luki w prawie nie mogła wypełnić ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1286), bowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną w całości, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 200 tej ustawy i § 6 pkt 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny autora skargi kasacyjnej, wnioskującego o zastosowanie przy ustaleniu kosztów § 2 ww. rozporządzenia, mając na uwadze fakt, iż skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej treści zasadniczo jest identyczna ze złożoną w sprawie o sygn. I OSK 1261/05 i I OSK 1319/05, a tym samym jej przygotowanie nie wymagało dodatkowego nakładu pracy ze strony pełnomocnika.