Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1547/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2, art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 61 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W razie, gdy postępowanie zostało podjęte z urzędu, przedmiot postępowania wyznacza organ.

W sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści.

TEZY

W razie, gdy postępowanie zostało podjęte z urzędu, przedmiot postępowania wyznacza organ.

W sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 2 września 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania Jerzemu Ż. zaprzestania wylewania gnojownicy oraz likwidacji zbiornika na ścieki zlokalizowanego przy granicy działki z sąsiadem - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...).


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z 23 czerwca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 50 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, nakazał Jerzemu Ż. zaprzestania wylewania gnojowicy w obrębie sieci drenarskiej zlokalizowanej na działce nr 230 w P. T. oraz likwidację zbiornika na ścieki zlokalizowanego przy granicy z sąsiadem. Termin wykonania decyzji natychmiastowy. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wizją lokalną w terenie w dniu 15 marca 1999 r. jak również pismem Wojewódzkich Spółek Wodnych Oddział Terenowy w T., stwierdzono istnienie sieci drenarskiej w obrębie działki nr 230 w P. T. Właścicielem działki jest Jerzy Ż. Sieć ta połączona jest z ujęciem wody zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr 231, która jest własnością Romana J. Prawo wodne reguluje korzystanie z wody w sposób następująco: w art. 50 ust. 1 "Właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie ust. 2. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania".

Jerzy Ż. wniósł na decyzję odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że posesja jego i posesja Romana J. stanowiły duże gospodarstwo, które następnie zostało podzielone. Do maja 1998 r. wody opadowe z działek wyżej położonych /229, 228, 227/ były odprowadzone przez ich posesje do studzienki zbiorczej na następnej posesji /Z. W./. W maju Roman J. wyjął drenaż, nawiózł ziemi i zasypał co spowodowało, że podniósł się poziom gruntu na jego posesji. W związku z czym zniszczył na swojej posesji urządzenia odwadniające. W miejscu odejścia wód deszczowych z jego posesji zrobił zbiornik na wody opadowe co sprawia, że może je wypompować. Roman J. w części rowu odwadniającego zrobił gnojownik a resztę zasypał. Wody opadowe z działek 228, 229, 230, 231 były odprowadzane częściowo rowem otwartym. Studnia na działce 231 była budowana jako studnia gospodarcza zasilana drenażem fi 5 cm, który przebiegał pod rowem otwartym i odprowadzał wody opadowe z działek 228, 229, 230. W wyniku zasypania rowu i drenaża przez Romana J. na działce 231, wody opadowe zasilające studnie zmieniły poziom na gruncie i nie są już czyste. W dniu 29 października 1998 r. Kierownik Oddziału Terenowego W.Z. S. P. w T. stwierdził, że wody opadowe kiedyś były odprowadzane do zbiornika p. pożarowego rowem otwartym i rurami drenarskimi z działek od nr 235 do 227. Urządzenia z braku konserwacji przez ich właścicieli zostały zniszczone i obecnie nie spełniają swojej funkcji. Roman J. na spotkaniu z Wójtem Gminy P. w dniu 15 września 1998 r. powiedział, że wyjął rurki drenarskie i zasypał odwodnienie. Za zastój wód opadowych na jego posesji winny jest Roman J., który w obrębie swojej działki zasypał rów melioracyjny odprowadzający wody deszczowe powodując tym zastój na jego działce. Komisja powołana przez Wójta Gminy P., po wizji lokalnej, ustaliła, że w miesiącu kwietniu dla właściwego odprowadzenia wód z posesji należy przeprowadzić remont sieci drenarskiej co zostanie sfinansowane przez Gminną Spółkę Wodną. 3 czerwca otrzymał pismo z W.Z. S.W. O.T. w T. dotyczące skargi Romana J. przedstawiające wykonawcze prace przy odbudowie drenarki i rowu drenarskiego w obrębie działek 236, 235, 234, 233, 232. Na działce 231, która jest własnością Romana J., stwierdzono odpływ ze studni na działkę 230, dopływ do studni rurociągiem. Nie stwierdzono połączenia studni na działce 229 ze studnią na działce 231. Z tego względu wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za zastój wód opadowych na jego posesji odpowiedzialnych jest kilku użytkowników urządzeń melioracyjnych w tym Roman J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z 2 września 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wywodzono, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję, powołał się na podstawę materialnoprawną - art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zgodnie z treścią tego przepisu, właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. W par. 2 tegoż przepisu postanowiono, że jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz /prezydent miasta/ nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W tym celu winno zostać, zgodnie z treścią przepisu 7 i art. 77 Kpa przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, mające na celu wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla sprawy. Takim wymogom nie odpowiada wizja przeprowadzona w dniu 29 października 1998 r. przez przedstawiciela Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych - Oddział T.

Z treści protokołu nie wynika wcale jednoznacznie, kto powoduje zalewanie działek wodami deszczowymi, co jest podstawową przesłanką zastosowania środków przewidzianych w powołanym przepisie Prawa wodnego. Nie wynika też z treści protokołu czy strona uczestniczyła w całej wizji przeprowadzonej przez organ co stanowi naruszenie art. 79 Kpa Podobnymi wadami dotknięty jest "protokół spisany na okoliczność wizji lokalnej w P. T. w obrębie posesji Jerzego Ż. i Romana J." z 15 marca 1998 r., który - niezależnie od braków w zakresie jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn zalewania wodami deszczowymi działek - nie został przez nikogo podpisany. Przeprowadzając ponowne postępowanie organ winien przeprowadzić przy udziale stron postępowanie wyjaśniające, mając na celu w szczególności ustalenie jakie przyczyny powodują zalewanie przedmiotowych działek wodami deszczowymi i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję. Ponieważ we wspomnianych protokołach jest mowa o negatywnym oddziaływaniu zgromadzonego na granicy działek Jerzego Ż. i Romana J. obornika, mogącego negatywnie wpływać na stan wód gruntowych, organ rozstrzygając winien rozważyć również możliwość zastosowania dyspozycji przepisu art. 49 ust. 2 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli właściciel gruntu wprowadza do wody ścieki nienależycie oczyszczone, organ gminy może nakazać uzyskanie niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem lub zabronić wprowadzania tych ścieków do wody.

Roman J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wywodził, że od czerwca 1998 r. podejmuje działanie w celu likwidacji gnojownika usytuowanego przez Jerzego Ż. bezpośrednio przy jego płocie w odległości 10 m od jego studni i 12 m od budynku mieszkalnego oraz o likwidację potężnego rozlewiska gnojowicy wokół ww. składowiska, sięgającego bezpośrednio jego studni. W sierpniu 1998 r. w środek gnojownika Jerzy Ż. wrzucił do wykopanego dołu krąg betonowy, do którego doprowadził rurkami gnojownicę z obory. Krąg jest w odległości 8 m od studni i 1 m od płotu. Kwestionuje prawdziwość okoliczności przytoczonych w odwołaniu wniesionym przez Jerzego Ż.

Z dokumentów wynika, że system urządzeń drenarskich funkcjonuje prawidłowo, a wody opadowe i gruntowe z działki Jerzego Ż. przejmowane są przez rurociąg na działce 230 i odprowadzone do studni na działce 231 i odwodniającą działkę 230. Jerzy Ż. nie wypompowuje wody opadowe a gnojowicę z rozlewiska wokół gnojownika. Przez jego posesję nigdy nie przechodził żaden rów odwadniający, a zatem nie mógł go zasypać. Składowanie gnojownika przez Jerzego Ż. jest niezgodne z przepisami prawa, co potwierdza kontrola SSE w T. Założenie gnojownika i rozlewiska gnojowicy doprowadziło do zanieczyszczenia studni. Do tego czasu woda była zdatna do spożycia. Jest to studnia o głębokości 12 m. Zarzucił też, że nie jest prawdziwą okolicznością przytoczoną w odwołaniu - podniesienie gruntu. Zgrabienie i posianie trawy do takich skutków nie powinno prowadzić. Jerzy Ż. otrzymał z Urzędu Gminy trzy terminy usunięcia gnojownika. Żadnego terminu nie dotrzymał.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, a to z tego względu, że nie spełnia skarga wymogów określonych w art. 37 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarżący kwestionuje zarzuty podniesione w odwołaniu, nie zawiera natomiast wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego decyzją organu odwoławczego. W razie gdyby sąd tego wniosku nie podzielił, organ wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyły, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zgodne z zasadą dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a mianowicie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji przez organ pierwszej instancji a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez stronę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Granice postępowania odwoławczego wyznacza przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji. Wniesienie odwołania, w którym odwołujący zmienia przedmiot lub rozszerza przedmiot żądania, które było rozstrzygnięte decyzją organu pierwszej instancji nie może prowadzić do takiego ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, która nie byłaby tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.

W sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji, tak jak organ pierwszej instancji zacytował art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wynika, że w ocenie tego organu przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest sprawa zmiany stanu wody na gruncie przez naruszenie stosunków wodnych. Takie ukształtowanie przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło pod wpływem treści odwołania. Jedynie na końcu wywodów uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powinien ponadto rozważyć zastosowanie art. 49 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo wodne. Zacytowanie przez organ drugiej instancji art. 50 powołanej ustawy - Prawo wodne bez powiązania z sentencją decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że organ drugiej instancji zmierza do nadania przedmiotu postępowania rodzaju sprawy administracyjnej - naruszenia stosunków wodnych, co pozostaje w sprzeczności z przedmiotem rozstrzygnięcia decyzja organu pierwszej instancji, pomimo powołania przez ten organ art. 50 ustawy - Prawo wodne.

W postępowaniu zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazał z czyjej inicjatywy postępowanie administracyjne zostało wszczęte. W razie gdy postępowanie zostało podjęte z urzędu, przedmiot postępowania wyznacza organ. W sytuacji gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści. W wywodach zawartych w skardze Roman J. wskazał, ze występował do organów o podjęcie działania w celu likwidacji gnojownika i rozlewiska gnojowicy, które sięga jego studni. W aktach sprawy brak jest takiego wniosku Romana J. Sentencja decyzji organu pierwszej instancji wskazywałaby na to, że organ rozpoznał i rozstrzygnął to żądanie, ale brak jakichkolwiek ustaleń poza wskazaniem miejsca wylewania gnojowicy - w obrębie sieci drenarskiej powoduje, że trudno stwierdzić, czy przedmiotem była sprawa rozstrzygnięta na podstawie art. 49 ust. 2 czy art. 50 ust. 2 powołanej ustawy Prawo wodne. Organy nie mogą prowadzić postępowania nie wskazując podstawy materialnoprawnej, na której dana sprawa jest rozpoznawana. Wskazanie wadliwe podstawy materialnoprawnej w decyzji przy zastosowaniu w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy prawidłowej podstawy prawnej nie prowadzi do wadliwości decyzji, ale z ustaleń stanu faktycznego i zastosowanych do niego właściwych przesłanek materialnoprawnych wypływających z przepisów prawa materialnego musi wynikać, że przepis prawa materialnego został zastosowany prawidłowo. Takich ustaleń brak zarówno w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji.

W sprawie organy zatem naruszyły art. 61 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieokreślenie przedmiotu postępowania, który nie można ustalić z powodu braku pełnych akt sprawy. Nie można zatem ustalić czy jest to postępowanie prowadzone na podstawie żądania Romana J. o wprowadzanie ścieków nienależycie oczyszczonych czy prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie o zmianę stanu wody na gruncie. Rozbieżność pomiędzy sentencją decyzji organu pierwszej instancji a uzasadnieniem decyzji organu drugiej instancji jest w tym zakresie nie do pogodzenia, wskazując na dwie odrębne sprawy.

Decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie art. 50 ustawy - Prawo wodne nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego. Brak też uzasadnienia faktycznego, nie można bowiem uznać za wskazanie na udowodnione okoliczności faktyczne przytoczenie, że w wyniku wizji lokalnej stwierdzono istnienie sieci drenarskiej. Brak związku z sentencją decyzji.

Tak też narusza art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji.

Uzasadnienie przez zacytowanie art. 50 ustawy - Prawo wodne bez wykazania związku z sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie można uznać za uzasadnienie prawne decyzji. Organ drugiej instancji zważył jedynie na uchybienia prawa procesowego, nie dokonał jednak podstawowych ustaleń dla prawidłowego ukształtowania postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu nie spełnienia wymogów co do treści - braku określenia rodzaju naruszenia prawa i interesu prawnego. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej jednostka ma prawo do sądu. Brak znajomości prawa nie może jednostce tego prawa zamykać. Z tych też względów tylko gdy skarga nie spełnia wymogów co do treści, które nie pozwalają nadać jej biegu, sąd skargę odrzuca. Nie można do takich wymogów zaliczyć określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W sprawie jest oczywiste, że Roman J. ma interes prawny, jest sąsiadem Jerzego Ż. i decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła jego interesu prawnego. Sąd nie jest związany granicami skargi a zatem brak określenia rodzaju naruszonego prawa nie ma znaczenia dla rozpoznania skargi.

Sąd nie uwzględnił też zgłoszonego na rozprawie wniosku o odrzucenie skargi z powodu nie wyczerpania przez Romana J. środków odwoławczych. Niedopuszczalność skargi powoduje nie wykorzystanie w sprawie środków odwoławczych, a nie fakt że zostały one złożone nie przez stronę, która wniosła skargę.

W tym stanie rzeczy skoro organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji naruszyły przepisy prawa, a to art. 61 par. 1, art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a organ drugiej instancji art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.