Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 871/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 593/18 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 18 września 2018 r., nr EFS-I.3053.8.36.2018.GOLJ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 593/18, oddalił skargę N. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z 18 września 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca spółka, na podstawie zawartej w dniu 30 czerwca 2016 r. umowy o dofinansowanie, realizowała projekt pod tytułem: "[...]". Zgodnie z wnioskiem celem głównym projektu było zwiększenie zdolności do powrotu na rynek pracy i uzyskania zatrudnienia przez 50 osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu, zamieszkałych na terenie wskazanych powiatów w województwie lubelskim.

Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. Instytucja Zarządzająca RPO, na podstawie § 22 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu, wezwała spółkę m.in. do złożenia wyjaśnień wraz z uzasadnieniem dotyczących zasadności ujęcia dodatkowych wymagań w zapytaniu ofertowym w zakresie szkoleń zawodowych, w związku z faktem, iż w ocenie IZ RPO beneficjent w zamówieniu zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję, poprzez wprowadzenie dodatkowych wymagań w zapytaniu ofertowym.

Po złożeniu przez beneficjenta wyjaśnień, IZ (pismem z 14 kwietnia 2018 r.) poinformowała, że zawarte w zapytaniu ofertowym dodatkowe wymagania były wygórowane, restrykcyjne oraz niemożliwe do spełnienia przez większość podmiotów działających na rynku i świadczących usługę będącą przedmiotem zamówień, co doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia konkurencji.

Wobec powyższego IZ RPO, na podstawie art. 207 ust. 8, w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.), wezwała beneficjenta do zwrotu środków stanowiących nieprawidłowość w łącznej kwocie 16 743,64 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uwagi na niedokonanie zwrotu, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zaskarżoną decyzją z 18 września 2018 r. Zarząd Województwa Lubelskiego, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), zobowiązał skarżącą spółkę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w kwocie 16 743,64 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organu, że określając warunki zamówienia, skarżąca zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki.

Wskazał, że spółka uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu w ramach RPO WL na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie (§ 1 pkt 27) skarżąca spółka zobowiązała się do udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych programowych, stanowiących załącznik nr 5 do uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 29 kwietnia 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji, zasadne jest stanowisko organu, że warunki udziału w postępowaniu, które w zapytaniu ofertowym określiła skarżąca, były zbyt restrykcyjne, gdyż stawiały wykonawcom wymagania przewyższające potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu, a w konsekwencji prowadziły do dyskryminacji wykonawców i nadmiernie ograniczały konkurencję.

Spółka 2 września 2016 r. wszczęła postępowanie w celu wyłonienia wykonawcy do zorganizowania szkoleń zawodowych w ramach projektu. Kryteriami oceny ofert była cena (60%), potencjał (10%) oraz doświadczenie (30%).

Ponadto w zapytaniu ofertowym skarżąca spółka ustaliła warunki, które musiały być przez wykonawcę spełnione łącznie:

- posiadanie obrotów, za ostatni zamknięty rok obrotowy, w wysokości co najmniej 400.000 zł, a w przypadku podmiotów działających krócej – za cały okres działalności; (...)

- posiadanie aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności, na kwotę nie mniejszą niż 300.000 zł; (...)

- posiadanie środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej 100.000 zł na czas realizacji całości zamówienia. Środki, o których mowa w zdaniu poprzednim mogą mieć charakteru środków publicznych. (...). Jednocześnie beneficjent zastrzegł, że w toku realizacji zamówienia wykonawca zobowiązany jest na żądanie zamawiającego (beneficjenta) niezwłocznie przedłożyć dokumenty potwierdzające posiadanie środków finansowych niemających charakteru środków publicznych w wysokości 100.000.

Jednocześnie według zapytania ofertowego każdy wykonawca ubiegający się o realizację zamówienia publicznego zobowiązany został przed upływem terminu składania ofert do wniesienia w pieniądzu wadium w wysokości 10 000 zł. Zastrzeżono, że zamawiający zatrzyma wadium, jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana, odmawia lub uchyla się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego na warunkach określonych w zapytaniu ofertowym lub też nie przedłoży wymaganych procedurą dokumentów i oświadczeń – bez względu, czy jest to zawinione czy też niezawinione przez wykonawcę.

Jak wynika z protokołu z wyboru ofert z 13 września 2016 r., na zapytanie ofertowe odpowiedział tylko jeden potencjalny wykonawca, to jest C. s.c. z siedzibą w W., która spełniała wszystkie warunki określone w zapytaniu ofertowym. Podmiot ten wycenił usługę na kwotę 141 000 zł. Kryteriami oceny ofert była cena (60%), potencjał (10%) oraz doświadczenie (30%).

Skarżąca zawarła w dniu 3 października 2016 r. z powyższą spółką umowę na świadczenie usług szkoleniowych szkolenia ICT w ramach przedmiotowego projektu, w której określono wynagrodzenie za wykonanie umowy w maksymalnej wysokości 141 160,00 zł.

Zdaniem WSA, zasadnie organ uznał, że ustalone przez skarżącą spółkę warunki udziału w postępowaniu były rygorystyczne.

Mając na względzie wskazaną wartość zamówienia, zgodzić się należy z oceną organu, że sformułowane przez skarżącą spółkę wymogi posiadania przez potencjalnych wykonawców między innymi obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości co najmniej 400 000 zł (w przypadku podmiotów działających krócej – za cały okres działalności) oraz posiadania aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą 300 000 zł, były nieproporcjonalne do wartości zamówienia.

Sąd stwierdził, że ocena sytuacji finansowej wykonawcy na podstawie kryterium obrotów nie pozwala na prawidłowe oszacowanie jego zdolności do realizacji konkretnego zamówienia. Wynik obrotów za dany rok lub za okres działalności może świadczyć o prowadzeniu działalności w danym roku, jednak nie może on być dopuszczony jako wskaźnik posiadania potencjału technicznego, kwalifikacji, doświadczenia umożliwiającego realizację zamówienia. Wskaźnik ten ogranicza także udział przedsiębiorców krócej działających na rynku.

Ustanowiony warunek w sposób nieuprawniony ograniczył krąg podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie zamówienia. Utrudnił dostęp do zamówienia podmiotom, których sytuacja finansowa pozwala na wykonanie zamówienia mimo braku spełnienia powyższego warunku. W przypadku inaczej sformułowanych warunków udziału w postępowaniu oferty mogłyby złożyć podmioty zdolne do realizacji takiego zamówienia, które w ostatnim roku obrotowym lub w okresie prowadzonej działalności posiadały mniejsze obroty, ale byłyby w stanie wykonać zamówienie publiczne objęte kwestionowanym postępowaniem.

WSA zgodził się z organem, że wszystkie opisane wyżej warunki postawione przez skarżącą w zapytaniu ofertowym musiały być zgodnie z jego treścią spełnione łącznie, a oprócz wymogów dotyczących wskazanego poziomu obrotów oraz ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej na kwotę znacznie przekraczającą wartość zamówienia, wymagane było równocześnie posiadanie przez wykonawcę środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej 100 000 zł na czas realizacji całości zamówienia, z zastrzeżeniem, że środki te nie mogą mieć charakteru środków publicznych, a nadto każdy wykonawca ubiegający się o realizację zamówienia zobowiązany został do wniesienia wadium w wysokości 10 000 zł, zatrzymywanego przez zamawiającego w sytuacji odmowy lub uchylania się wykonawcy od zawarcia umowy na warunkach określonych w zapytaniu ofertowym lub nieprzedłożenia wymaganych dokumentów i oświadczeń.

Zdaniem Sądu, tak sformułowane i wymagane do łącznego spełnienia warunki nie mogą być uznane za proporcjonalne do wartości zamówienia i jego przedmiotu.

Z zapytania ofertowego wynikało wprost, że od wykonawców wymaga się zapewnienia przede wszystkim wykwalifikowanej kadry dydaktycznej, posiadającej wiedzę i doświadczenie. Wymaganie, by przyszły wykonawca wykazał także obrót w wysokości 400 000 zł automatycznie eliminuje podmioty, które posiadają odpowiednią kadrę i są w stanie przeprowadzić szkolenia na wymaganym poziomie, nie mogą jednak wykazać tak dużego obrotu. Są to, jak słusznie stwierdził organ, warunki dyskryminujące mniejsze firmy oraz te, które rozpoczynają działalność. Posiadanie doświadczonej i profesjonalnej kadry nie musi wiązać się z długim funkcjonowaniem na rynku ani z osiąganiem tak wysokich obrotów.

Nie ma podstaw do przyjęcia, by planowane szkolenia wymagały angażowania wysoce specjalistycznego sprzętu, w szczególności maszyn i urządzeń wymagających szczególnych środków ostrożności albo wiązały się ze zwiększonym ryzykiem wypadków. Nie było zatem zrozumiałe, dlaczego przyszły wykonawca powinien posiadać ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej na sumę 300 000 zł.

Zasadnie organ zauważył, że spółka, w sytuacji gdyby szkolenia nie zostały zrealizowane w ogóle lub nienależycie, miała możliwość egzekwowania od wykonawcy rekompensaty w postaci kary umownej określonej na poziomie 100% łącznego wynagrodzenia wykonawcy, czy też mogła wykorzystać zabezpieczenie w postaci weksla in blanco.

W ocenie WSA, wymagania wskazane w zapytaniu ofertowym przewyższały potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i w efekcie doprowadziły do dyskryminacji wykonawców. Fakt, że na zapytanie ofertowe odpowiedział tylko jeden wykonawca, który spełnił żądane warunki, bezspornie wskazuje na to, że tak wysokich wymagań większość podmiotów funkcjonujących na rynku nie była w stanie spełnić.

Stwierdzenie naruszenia zasady konkurencyjności prawidłowo uznane zostało przez organ jako podstawa nałożenia korekty finansowej i żądania zwrotu dofinansowania w kwocie 17 625,00 zł (koszty bezpośrednie – 14 100,00 zł, koszty pośrednie rozliczone na podstawie stawki ryczałtowej – 3 525,00 zł).

Podsumowując, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.

WSA zauważył ponadto, że organ zastosował zmniejszenie korekty na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub kryteriów oceny ofert sankcjonowane jest korektą w wysokości 25% (lp. 12 załącznika). Wysokość stawki może zostać obniżona do 10% lub 5% w zależności od charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. W ocenie Sądu zastosowanie w sprawie niniejszej korekty na poziomie 10% zostało przekonująco uzasadnione. Organ wziął bowiem pod uwagę fakt, że uchybienia beneficjenta w sposób istotny ograniczyły konkurencyjność postępowania, co uniemożliwia obniżenie korekty do poziomu 5%.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 3 ust. 4 i 8 i § 4 ust. 6 oraz § 23 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie z 30 czerwca 2016 r. w zw. z przepisami części II rozdział I, Podrozdział 1.10 Wytycznych programowych poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że skarżąca, określając warunki zamówienia, zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego, że narusza ona przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Kasator podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz niepodważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej oraz z jakiego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Zasadniczym ustaleniem jest, że strona określiła wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia wymagania, przez co naruszyła podstawowe zasady uczciwej konkurencji.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. "poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż skarżąca określając warunki zamówienia zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki".

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem umowy. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).