Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 72/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 3 pkt 1, 33
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w dniu 13 grudnia 2013 r. (po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady m.W. do usunięcia naruszenia prawa) P.R. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady m.W. skargę na uchwałę Rady Gminy W. [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...] poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] , domagając się o stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 63 pkt 1 i 2 oraz § 25 wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW [...] oraz nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] objętej KW [...] (dz. [...] odpowiada ujawnionej w księdze wieczystej działce ewidencyjnej o archiwalnym numerze [...]).

Wskazanej uchwale w zaskarżonej części skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 10 ust. 1b w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej jako uzp) w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 - poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego i naruszenie zakresu władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności,

- art. 18 uzp w zw. z art. 12 uzp w zw. z art. 27 uzp poprzez niedochowanie wymaganej przepisami procedury przy uchwalaniu planu.

W uzasadnieniu skargi P.R. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, na którą składają się działki o nr ew. [...] z obrębu [...] (dla której prowadzona jest KW [...]) oraz o nr ew. [...] z obrębu [...] (dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]). Nieruchomość ta została objęta uchwałą Rady Gminy W. [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] , który określa jej przeznaczenie jako ZP1, tj. pod funkcje zieleni parkowej, sport i rekreację natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje ogrodnictwo i rolnictwo. Postanowienia planu wykluczają zabudowę tego terenu z wyjątkiem niewysokich, tj. o max 7 m wysokości obiektów małej architektury (5% powierzchni zabudowy). Podkreślając radykalne ograniczenie wykonywania przez właściciela przysługującego mu prawa w rozumieniu art. 140 kc (prawa do korzystania z nieruchomości wyłączeniem innych osób), skarżący wskazał, że zakwestionowane postanowienia planu istotnie naruszają jego prawo własności.

Skarżący przywołał art. 33 obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennymi i wskazał, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi a ingerowanie w prawo własności może być realizowane jedynie w interesie publicznym. Zdaniem skarżącego, przeznaczenie nieruchomości na cel zieleni parkowej z wyłączeniem prawa jej zabudowy nastąpiło bez podstawy prawnej i bez istniejącej potrzeby.

Skarżący podniósł, że zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., przeznaczenie nieruchomości na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne było jedynie w miarę potrzeby (art. 10 ust. 1b ustawy w wersji po nowelizacji ustawą z dnia 27 lipca 2001 r). W szczególności, w świetle ww. ustawy, zakaz zabudowy mógł zostać wprowadzony jedynie wówczas, gdy był wynikiem potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi lub potrzebą prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gatunków rolnych i leśnych (art. 10 ust. 1 pkt 8); nie mógł być zatem "wynikiem dowolnego, nie popartego realną potrzebą, ustalenia organu uchwalającego plan, ale powinien wynikać z odrębnych regulacji prawnych i mieć racjonalne uzasadnienie" a ograniczenia wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego oraz potrzeby prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody, powinny mieć uzasadnienie w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o ochronie przyrody, co z uwagi na położenie terenu nie miało zastosowania a więc nosi cechy dowolności.

Skarżący zwrócił uwagę, że w sąsiedztwie jego nieruchomości znajduje się Las [...] gdzie jest urządzony park publiczny, tj. Park Kultury w P. i jego zdaniem park ten w pełni zaspokaja potrzeby mieszkańców w zakresie sportu i rekreacji. Zarzucił, że przy uchwalaniu planu organ nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej analizy, mającej na celu ustalenie, czy istnieje potrzeba dodatkowego przeznaczenia spornego gruntu pod park, uznał zatem że nie wykazano, że istniała potrzeba przeznaczenia ww nieruchomości na cele rekreacyjne. Podniósł, że skoro realizacja celów wynikających z ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z § 25 planu była skoncentrowana na innym obszarze, to nie istniała realna potrzeba zlokalizowania na przedmiotowym gruncie parku, stąd też postanowienia uchwały w zakresie, w jakim przeznaczyły działkę o nr ew. [...] i [...] pod funkcję ZP1, nie miały prawnego ani funkcjonalnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, organ nie przedstawił wyczerpująco przesłanek, którymi się kierował przy przyjęciu ww. przeznaczenia, w szczególności nie wykazał, aby ograniczenie uprawnień właściciela było niezbędne z uwagi na istniejący interes publiczny.

Odnosząc się natomiast do zakazu zabudowy wskazał, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości istnieją zabudowania mieszkalne i zarzucił, że zakaz zabudowy należącego do niego terenu doprowadził do naruszenia zasady proporcjonalności, jak również zasady równego traktowania stron (art. 32 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącego, przeznaczenie nieruchomości na cel zieleni parkowej, bez sprecyzowania, czy jest to teren ogólnodostępny (na co może wskazywać sformułowanie nawiązujące do "parku"), czy też jest to obszar wyłączony z ogólnej dostępności (z uwagi na ograniczenie w § 25 do wskazanego powyżej fragmentu terenu objętego funkcją 1ZP), narusza jego prawo do korzystania z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób, bez perspektywy otrzymania należnego z tego tytułu odszkodowania, bo nie wiąże się z przyszłym wywłaszczeniem właściciela. Podkreślił, przy tym, że uchwała wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy nie wyznacza terenów przeznaczonych pod realizację celów publicznych.

Gdy chodzi o naruszenie procedury formalnej związanej z uchwaleniem planu skarżący podniósł, iż wbrew art. 18 ust. 2 pkt 5 ppkt a obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy planistycznej z dnia 7 lipca 1994 r., nie został powiadomiony pisemnie o przystąpieniu do sporządzania planu. Zarzucił ponadto, że wbrew art. 18 ust. 2 pkt 1 uzp uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie była obwieszczona w sposób zwyczajowo przyjęty a zatem zgodnie z art. 27 uzp naruszenia te powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada m.W. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że właścicielem działki nr [...] do 2001 r. był Skarb Państwa, a od 2001 r. Gmina W. [...]. Skarżący w wyniku zasiedzenia został ujawniony jako właściciel tej działki dopiero w 2012 r. natomiast działka nr [...] z obrębu [...] była własnością skarżącego od 1992 r.

Organ wyjaśnił, że w dacie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. W. z 1992 r. (dla całej W., zwany planem ogólnym). Zgodnie z ustaleniami tego planu, działki [...] i [...] z obrębu [...] leżały w obszarze X-75. Dla tego obszaru plan ogólny nie ustalał funkcji preferowanych do czasu sporządzenia planów miejscowych. Plan ogólny dopuszczał też użytkowanie terenów według stanu istniejącego. W tamtym okresie obszar X-75, w którym znajdowały się działki będące obecnie własnością skarżącego, obejmował tereny rolne. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, działka o nr [...] została zaewidencjonowana jako pastwiska, zaś działka nr [...] jako grunty orne.

W odpowiedzi organ wskazał także, że dla działek skarżącego plan ustala przeznaczenie ZP1, tj. zieleń parkowa, sport, rekreacja - jako przeznaczenie podstawowe, a jako przeznaczenie dopuszczone – rolnictwo i ogrodnictwo. Podkreślił, iż działki te nigdy nie miały charakteru budowlanego, a plan jedynie potwierdził sposób ich dotychczasowego użytkowania. Ponadto zgodnie z Planem ogólnym działki były położone w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście, którego celem było zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia. Plan ogólny ustalał także minimalny zasięg terenów tworzących wraz ze strefą ekologiczną podstawowy system przyrodniczy miasta, który zapewniał m.in. stworzenie warunków do realizacji miejskich terenów wypoczynkowych oraz powiązanie terenów zieleni miejskiej z lasami (Rezerwaty: Las [...], Las [...]). Stąd też w dacie sporządzania planu Gmina W. [...] na swojej nieruchomości (dz. [...]) zaplanowała zieleń parkową z rekreacją i sportem, nie tylko kierując się zapewnieniem systemu wymiany i regeneracji powietrza, ale także celem zapewnienia mieszkańcom terenów wypoczynkowych. Wykonała w ten sposób zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zobowiązanie do organizacji mieszkańcom gminnych terenów zieleni.

Organ zauważył, iż w odniesieniu do obowiązujących dokumentów wiążących sporządzane plany miejscowe, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.W. uchwalonego w 2006 r., planowana strefa zieleni (ZP1) pełniąca funkcje ochronne i przewietrzania dla miasta jest aktualna i podtrzymywana, co uwidacznia rysunek Studium - plansza zbiorcza nr 14 (karta nr 483-484, część IV akt). W tym rejonie ciągnie się ona wzdłuż Skarpy [...], co oznacza, iż omawiana strefa zieleni była i jest w dalszym ciągu planowana i zabezpieczana.

W odpowiedzi wskazano, że wbrew stanowisku skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, istniały materialne podstawy do wyznaczenia terenów zieleni z uwagi na potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego. Według Rady w odniesieniu do działki nr [...] na pewno nie doszło do naruszenia prawa własności, czy przekroczenia granic władztwa planistycznego, gdyż w dacie uchwalenia mpzp właścicielem tej działki była Gmina W. [...]. W odniesieniu do obu działek a więc działki nr [...], jak również nr [...], podstawą przeznaczenia tego terenu na zieleń parkową były ww. ustalenia Planu ogólnego i wynikające z niego uwarunkowania przyrodnicze.

Odnosząc się do argumentu, iż działki skarżącego nie leżą w obszarze 5 MN i 28 MN, o których mowa w § 25 pkt 1 lit. b, a zatem nie znajdują się w obszarze wskazanym w § 25 uchwały, organ wskazał, iż skarżący błędnie interpretuje treść § 25, zgodnie z którym w zakresie kształtowania środowiska przyrodniczego wyznacza się tereny zieleni ogólnie dostępne oraz tereny usług na działkach z dużym udziałem zieleni, stanowiące wzmocnienie terenów biologicznie czynnych, a w szczególności (...). Powyższa redakcja oznacza, iż w planie zostały wyznaczone tereny zieleni (zgodnie z rysunkiem), w tym teren ZP1 (gdzie położone są działki skarżącego), a wyznaczone w punktach obszary oraz ich opis zostały przytoczone jedynie przykładowo, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Pomimo zatem, iż działki skarżącego nie są położone pomiędzy obszarami 5 MN i 28 MN, teren ZP1 został wyznaczony w planie z uwagi na potrzebę kształtowania środowiska przyrodniczego. Tym samym rozważania o utracie prawa do ewentualnego odszkodowania są bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia procedury formalnej, organ wyjaśnił, że art. 18 ust. 2 pkt 5 ppkt a uzp stanowił, iż zarząd gminy po podjęciu przed radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, co uczyniono (karta 407 i 416, część III akt). Przepisy ustawy z 1994 r. nie zobowiązywały natomiast do powiadamiania właścicieli o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podobnie, wbrew stanowisku skarżącego, zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 1 uzp uchwała o przystąpieniu do sporządzenia mpzp była ogłoszona zarówno w miejscowej prasie, jak i obwieszczona w sposób zwyczajowy w Biuletynie [...] (krata nr od 391-395, część III akt).

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. skarżący wskazał, że podana w odpowiedzi na skargę okoliczność faktycznego wykorzystywania nieruchomości przez skarżącego na cele rolnicze nie stanowiła wystarczającego uzasadnienia w przeznaczeniu jej pod ogólnodostępną funkcję zieleni parkowej jako celu podstawowego. Wykorzystanie rolnicze i ogrodnicze zgodnie z ustaleniami dla obszarów ZP1 stanowi jedynie przeznaczenie dopuszczalne.

Skarżący zauważył, że realizacja potrzeby ochrony i kształtowania środowiska w postanowieniach planów zagospodarowania przestrzennego, w dacie podejmowania skarżonej uchwały z 2002 r., co do zasady znajdowała uzasadnienie w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego organ zapewnia warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Zgodnie z ust. 5 ww. przepisu, uzasadnienie przeznaczenia gruntów na cele związane z potrzebą ochrony środowiska zostaje ustalone w sporządzonej na potrzeby procedury planistycznej opinii ekofizjograficznej. Skarżący podniósł, iż w toku sporządzenia planu nie wskazano na fakt opracowania w przedmiocie istnienia potrzeby kształtowania i ochrony środowiska oraz przeznaczenia nieruchomości na cele zieleni parkowej. Brak jakiejkolwiek opinii w tym zakresie dodatkowo świadczy o naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 3 uzp.

Wobec wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, w świetle którego § 25 skarżonej uchwały dotyczy również nieruchomości skarżącego, skarżący zarzucił naruszenie przy uchwalaniu planu art. 10 ust. 1 pkt 3 uzp. Wskazał, że obowiązkiem organu sporządzającego plan zagospodarowania przestrzennego było jednoznaczne określenie terenów przeznaczonych na cele publiczne.

Skarżący zarzucił, że obowiązujący w dacie podjęcia skarżonej uchwały plan ogólny z 1992 r. również nie uzasadniał przeznaczenia nieruchomości będących jego własnością pod funkcje ZP1 gdyż poprzednio ww nieruchomość położona była w obszarze o przeznaczeniu X-75 (k- 453) a funkcje ochrony systemu przyrodniczego miasta Plan ogólny realizował na obszarach oznaczonych jako 0-63 (k- 149 akt). Wskazał, że przedmiotowe nieruchomości były położone na obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza a nie na terenie zieleni miejskiej. (k- 461)

Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 uzp, tj. niepowiadomienia w sposób prawidłowy o wyłożeniu planu. Stwierdził, że dla wykazania prawidłowości czynności wymaganych przez ustawodawcę pod rządami ustawy z 1994 r. niezbędne jest przedstawienie przez organ dowodu doręczenia skarżącemu zawiadomienia. Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 uzp o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zarząd gminy ogłasza w trzech miejscach, tj. w miejscowej prasie, poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty. Zarzucił, że z akt sprawy nie wynika, kiedy zostało wywieszone obwieszczenie, a także kiedy zamieszczono w prasie zawiadomienie o ponownym wyłożeniu planu. Podniósł też, że zgodnie z art. 18 ust. 5 pkt a uzp, o wyłożeniu planu organ winien zawiadomić nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również osoby władające nieruchomością a więc powinien być o tym zawiadomiony pomimo to że w okresie sporządzania planu, jak również w chwili jego uchwalania nie legitymował się tytułem własności działki o nr ew. [...]. Jego zdaniem dowody doręczenia informacji pod rządami poprzedniej ustawy planistycznej determinują ważność uchwały w sprawie planu, dlatego nie tylko powinny podlegać archiwizacji przez cały okres jej obowiązywania, ale również powinny zostać dołączone do akt. Przywołał § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1375), wg którego brakowanie dokumentów wymaga udziału odpowiednich osób oraz sporządzenia protokołu ze wskazaniem dokumentów, które zostały zniszczone. ( pismo z dnia 12 maja 2014 r.)

W piśmie z dnia 27 marca 2014 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że podstawą przeznaczenia nieruchomości skarżącego na zieleń parkową z dopuszczeniem ogrodnictwa i rolnictwa były uwarunkowania środowiskowe i konieczność zapewnienia systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście, a obie działki leżały w jego obszarze (ustalenie ogólne nr 11, karta nr 458-459, cześć IV akt). Ponownie wskazał, że od lat działki te były wykorzystywane rolniczo i nigdy nie miały charakteru inwestycyjnego, jednak ta okoliczność nie stanowiła jedynej i podstawowej przesłanki dla ustalenia przeznaczenia dla ww nieruchomości funkcji ZP. Zdaniem organu racjonalną przesłanką takiego przeznaczenia nieruchomości była konieczność zapewnienia utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia mieszkańców W.

Organ wskazał ponadto, że stosownej rekompensaty skarżący może dochodzić, w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a brak jednoznacznego przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny nie ma wpływu na zasadność roszczenia. Dodał, że kierunek i przeznaczenie określonego obszaru jako strefy wymiany i regeneracji powietrza był już wyznaczony przez uchwałę nr [...] Rady Gminy W. [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Jeszcze zatem na jego podstawie działki skarżącego leżały w obszarze "postulowanych lokalnych powiązań przyrodniczych" (oznaczone w legendzie i na rysunku jako zielone kółka). W tym kontekście zaznaczył, że do głównych celów polityki zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów należy "osiągnięcie wymaganych standardów jakości powietrza atmosferycznego". W celu ochrony środowiska i jego zasobów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się System Przyrodniczy [...] (SP[...]), o którym mowa w Studium z 2006 r. i który jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodnicze, m.in. mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną. SP[...] tworzą obszary o różnym charakterze, sposobach zagospodarowania i zainwestowania, a także o różnych cechach i walorach środowiska przyrodniczego. Na obszarach korytarzy wymiany powietrza SP[...] ustala się następujące zasady zagospodarowania: zakaz lokalizowania urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza, obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza.

Odnosząc się do kwestii powiadomień o wyłożeniu planu, organ wskazał, że akta zawierają listę osób, do których skutecznie wysłano powiadomienia za poświadczeniem odbioru i listę osób, do których wysłano je ponownie. Według ww dokumentów skarżący został powiadomiony prawidłowo o wyłożeniu planu już za pierwszym razem natomiast zwrotne potwierdzenia odbioru zostały następnie usunięte z Archiwum na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, tj. zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych. Data sporządzenia wykazu doręczeń jest datą wskazaną w prawym górnym rogu dokumentu, tj. 23 maja 2001 r. Zachowany został również termin co najmniej 7 dni przed wyłożeniem. Organ obwieścił informację o wyłożeniu na tablicy ogłoszeń dnia 23 maja 2001 r., tj. na 26 dni przed wyłożeniem planowanym od 18 czerwca 2001 r.

Jako bezzasadny organ ocenił zarzut zamieszczenia ogłoszenia w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu dopiero po dwóch latach od podjęcia uchwały o przystąpieniu. Wskazał, że tego rodzaju praktyka jest powszechna i wynika z dużej liczby toczących się procedur planistycznych w m.W., w których podjęcie faktycznych czynności uzasadniało ogłoszenie, a następnie zbieranie wniosków do planu. Przepisy ustawy z 1994 r. nie określały terminu, jaki może lub powinien upłynąć od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp a jej ogłoszenia. Organ wskazał, że w aktach planistycznych (karta nr 399) znajduje się kopia ogłoszenia o pierwszym wyłożeniu mpzp w Gazecie Wyborczej poświadczona za zgodność z oryginałem. Dopełniono zatem ustawowego obowiązku, a ogłoszenia dokonano również poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy [...]. Ponadto, z dokumentacji wynika, że organ zamieścił w prasie informacje o ponownym wyłożeniu mpzp w gazecie "Życie" (k-398) dnia 28 maja 2001 r. Daty wskazują na zachowanie ustawowego terminu pomiędzy ogłoszeniem w prasie, a wyłożeniem do publicznego wglądu, tj. co najmniej 7 dni licząc od 28 maja 2001 r. do 18 czerwca 2001 r. Wyjaśnił, że przeznaczenie przedmiotowego terenu na zieleń miało miejsce od początku i żadnych zmian w tym zakresie nie dokonywano. Organ przedłożył projekt planu wraz z rysunkiem, który został wysłany do uzgodnień (wersja z maja 1998 r.), a więc wcześniej niż miało miejsce pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu w 2000 r. Przedłożył też projekt planu z drugiego wyłożenia. Tereny, które obecnie są własnością skarżącego przez cały czas trwania procedury planistycznej były przeznaczone pod ZP. W ocenie organu, nie przekroczono granic władztwa planistycznego i nie naruszono interesu prawnego skarżącego, skoro działki, których obecnym właścicielem jest skarżący nigdy nie miały charakteru budowlanego. Za przeznaczeniem terenów z wykluczeniem zabudowy przemawiały i przemawiają w dalszym ciągu względy zachowania korytarzy wymiany powietrza, w których obszarze leżą działki skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 594) skarga do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem złożenia skargi jest bezskuteczne wezwanie organu administracji do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wypełnił ww. warunek wniesienia skargi, składając żądanie wyeliminowania z uchwały Rady Gminy W. [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] kwestionowanych przepisów, tj. § 63 pkt 1 i 2 oraz § 25 uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW [...].

Sprawując w oparciu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - ppsa) kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - zwana "upzp"). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp).

Opisane powyżej generalne zasady kształtowania polityki przestrzennej gminy należy odnieść również do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm. – zwanej dalej "uzp"), obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej uchwały. Przepis art. 4 ust. 1 uzp stanowił, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 uzp) uchwalanym przez radę gminy (art. 26 uzp z zastrzeżeniem art. 15). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 uzp).

W przedmiotowym postępowaniu skargą zostały objęte dwie nieruchomości skarżącego tj. nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...]. Tytuł własności nieruchomości nr ew. [...] skarżący nabył poprzez zasiedzenie z dniem 1 października 2005 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział XVI Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...]. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż skarżący w dniu wydania kontrolowanej uchwały, był posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż posiadacz samoistny, który uzyskał tytuł własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego m.in. nieruchomości objętej zasiedzeniem. Okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomość na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym już po wejściu w życie uchwały w tym przedmiocie, nie pozbawia go interesu prawnego do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1775/12, Lex nr 1343009).

Skarżący zakwestionował – w części dotyczącej należących do niego nieruchomości – przepis § 25 planu, zgodnie z którym w zakresie kształtowania środowiska przyrodniczego wyznacza się tereny zieleni ogólnie dostępne oraz tereny usług na działkach z dużym udziałem zieleni, stanowiące wzmocnienie terenów biologicznie czynnych, a w szczególności m.in. fragment obszaru ZP1 pomiędzy obszarami 5MN i 28MN. Stosownie zaś do § 63 pkt 1 i 2 planu, dla obszaru funkcjonalnego ZP1 ustala się przeznaczenie terenu: zieleń parkowa, sport i rekreacja jako przeznaczenie podstawowe oraz ogrodnictwo i rolnictwo jako przeznaczenie dopuszczone. Sposób zagospodarowania ww. obszaru polega na wzbogaceniu istniejącej zieleni, z zachowaniem cieków wodnych i lasu, przy czym dopuszcza się niewysokie (max. 7m) obiekty architektoniczne towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5% obszaru.

Nie budzi wątpliwości, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne z niej dochody. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomością (art. 140 kc). Ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości mogą wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 3 pkt 1 uzp, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Zgodnie zaś z art. 33 uzp, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Plan miejscowy z założenia jest więc aktem ograniczającym prawo własności, gdyż w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz określonego rodzaju zabudowy, czy przeznaczać dany teren np. na obszar zieleni miejskiej. Na gruncie ustawy uzp zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał art. 10 uzp. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 uzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 1 b uzp, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miarę potrzeby wyznacza się tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz służące organizacji imprez masowych.

Naruszenie przy uchwalaniu planu miejscowego ww. przepisów uzp zarzucił w rozpatrywanej sprawie skarżący, powołując się na nadmierne ograniczenie jego prawa własności oraz naruszenie władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności w kontekście art. 33 uzp. Zarzuty skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt IV CK 84/03 (Lex nr 602082), w art. 33 uzp zawarte jest uprawnienie właściwego organu administracji publicznej do ingerencji w sferę uprawnień podmiotowych w każdym przypadku potrzeby ograniczenia tych uprawnień na korzyść nadrzędnego interesu ogólnego. Uregulowanie zawarte w art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA/Wa 1670/97, Lex nr 48758). Za naruszenie prawa nie może być uznane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli gmina działa w granicach przysługującego jej – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W obecnym stanie prawnym - prawo do ograniczenia prawa własności jest zawarte w art. 6 ust. 2 upzp, zgodnie z którym "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przywołane wyżej (a wynikające z różnych ustaw) przepisy wyznaczają generalną zasadę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, (w określonych uprzednio ustawą granicach) kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc a więc przepisów ustawy i zasad współżycia społecznego należy rozumieć uprawnienie właściciela (bądź użytkownika wieczystego) do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. Przy tak sformułowanych podstawach (delegacjach) ustawowych, uchwalając plan miejscowy rada gminy winna się kierować zasadą praworządności i legalności. Oznacza to, że formułując postanowienia planu miejscowego rada nie może wykraczać poza unormowania ustawowe oraz ustanawiać nakazów bądź zakazów pozostających w sprzeczności z przepisami o hierarchicznie wyższej randze.

Jak wskazano - plan miejscowy z samego założenia jest aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa – nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji – pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak np. przepisy planu mogą obecnie określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz nadbudowy budynków czy, jak w sprawie niniejszej, przeznaczyć teren na park (zieleń parkową) czy ustanowić zakaz zabudowy. Ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości jest przy tym dopuszczalne tylko wówczas gdy jest to jednocześnie wyraz realizacji wynikających z uzp zasad ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, a przy tym uwzględnia także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe a przy tym realizuje potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 3 uzp). Zatem z mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina dysponuje władztwem planistycznym, w ramach którego względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 uzp. Przepis ten określa wartości, jakie w szczególności zobowiązany jest uwzględnić organ planistyczny kształtując politykę przestrzenną. Jest to nie tylko powoływane w skardze prawo własności, ale także wymaganie ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), ale również istotne w niniejszej sprawie: wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi (pkt. 3). Przyjęte zarówno w uzp jak i w upzp rozwiązania wynikają z zasady kierowania się zrównoważonym rozwojem gospodarczym z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska. Prawo własności jest jednym z elementów, jakie przy planowaniu przestrzennym należy uwzględniać i szanować, ale ustawodawca, jak wynika z systematyki przepisów art. 1 ust. 2 obu przywołanych ustaw, nie nadał mu nadrzędnej rangi.

Stosownie do § 25 zaskarżonego planu miejscowego, w zakresie kształtowania środowiska przyrodniczego wyznacza się tereny zieleni ogólnie dostępne oraz tereny usług na działkach z dużym udziałem zieleni, stanowiące wzmocnienie terenów biologicznie czynnych, a w szczególności (...). Jak słusznie wskazał organ zawarte w § 25 sformułowanie "w szczególności" należy rozumieć jako wyliczenie przykładowe. W planie zostały wyznaczone zgodnie z rysunkiem tereny zieleni, w tym teren obejmujący działki skarżącego. Podane w punktach obszary zostały wskazane przykładowo. Teren ZP1 przeznaczony w kontrolowanym planie pod funkcję podstawową "zieleń parkowa, sport, rekreacja" został ustalony z uwagi na potrzebę kształtowania środowiska przyrodniczego. Szczegółowe uzasadnienie przesłanek, jakimi kierował się organ, jak i istniejących już wcześniej uwarunkowań w tym zakresie – organ przedstawił w przywołanej wyżej odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych i w tym zakresie przedstawiona argumentacja w ocenie Sądu jest rzeczowa i wyczerpująca. W konsekwencji uzasadnia ona twierdzenie o istnieniu obiektywnych podstaw do wyznaczenia na spornych terenach przestrzeni "zieleni" pozbawionej co do zasady zabudowy mieszkaniowej. Sporne działki od lat były położone na terenie tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście. Zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia mieszkańców największej w kraju aglomeracji musi stać w otwartym konflikcie z postępującą komercjalizacją życia mieszkańców i wiążącą się z tym zabudową skutkującą "pochłanianiem" każdej wolnej przestrzeni. Miasto W. jest gminą o statusie miasta na prawach powiatu o powierzchni 517 km kw (51 700 ha), która wg danych statystycznych ma ponad 1 716 500 mieszkańców (3 320 osób na 1 km kw). Nie budzi zatem wątpliwości, że zieleń parkowa jako przestrzeń zielona pełniąca funkcje wypoczynkowe, estetyczne, sportowe, rekreacyjne czy zdrowotne – jest potrzebą każdego mieszkańca współczesnego dużego miasta. Tereny zielone stanowią pożądane i niezbędne dla funkcjonowania społeczeństwa enklawy wśród ekspansywnie rozrastających się osiedli mieszkalnych i sieci ciągów komunikacyjnych. Gdy mowa o [...], to oczywiste jest tu przełożenie występujących tendencji powszechnej rozbudowy (czy też zabudowy) przedmieść na istniejącą rzeczywistość. Przestrzeń zapewniająca swego rodzaju przeciwwagę dla coraz bardziej "szczelnej" zabudowy może być tworzona jedynie na nielicznych już terenach zielonych a przy tym dla jej funkcjonowania i wypełniania określonych celów – istotna jest nie tylko wielkość niezabudowanego gruntu czy urządzona zieleń, ale także jej położenie.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w dacie sporządzania zaskarżonej uchwały obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.W. z 1992 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu, działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdowały się w obszarze X-75, dla którego nie ustalono funkcji preferowanych do czasu sporządzenia planów miejscowych. Obszar X-75 obejmował tereny rolne. Zgodnie z wpisami do ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] stanowiła pastwisko, natomiast działka nr [...] była gruntem ornym. Działki skarżącego przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie miały zatem charakteru inwestycyjnego. Zauważyć należy, że już od dawna w myśl planu miejscowego z 1992 r., ww. działki położone były w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście. System ten miał na celu zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia (ustalenia ogólne nr 11). Ponadto, w ramach ustaleń ogólnych nr 12 plan ustalał także minimalny zasięg terenów tworzących wraz ze strefą ekologiczną podstawowy system przyrodniczy miasta, zapewniający min. warunki do realizacji miejskich terenów wypoczynkowych oraz powiązanie terenów zieleni miejskiej z lasami, tj. Lasem [...] i Lasem [...].

W ocenie Sądu, istniały zatem racjonalne podstawy do wyznaczenia w zaskarżonej uchwale terenów zieleni na kwestionowanym przez skarżącego terenie. Było to uzasadnione potrzebą ochrony środowiska przyrodniczego, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla wyniku sprawy nie bez znaczenia jest także różny historyczny stan prawny nieruchomości skarżącego. Trzeba podkreślić, że w dacie przystąpienia do sporządzenia planu działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina W. [...] nabyła do niej tytuł własności na podstawie art. 1 pkt 1 i 3, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dniem 1 lipca 2000 r. Powyższe zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Skarżący nabył prawo jej własności dopiero z dniem 1 października 2005 r. Nastąpiło to w wyniku wydania przez Sąd postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o zasiedzeniu. Powyższe oznacza, że prawo własności skarżącego ujawniono w księdze wieczystej 10 lat po uchwaleniu zaskarżonego planu. Zarówno więc w dacie przystąpienia do jego sporządzenia jak i ostatecznego uchwalenia sporny teren stanowił własność najpierw Skarbu Państwa a potem samorządu terytorialnego, nie był zatem terenem prywatnym i mógł być przeznaczony na teren zieleni parkowej. Teren ten sąsiadował z będącą własnością skarżącego mniejszą nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] i uwzględniając jej areał gruntu i położenie również przypisano jej opisane wyżej przeznaczenie. Istotne jest, że gdy chodzi o działkę nr [...] skarżący nabył jej własność przez zasiedzenie a więc w sposób pierwotny. W dacie nabycia prawa własności miała ona konkretne przeznaczenie w planie miejscowym i jako nabywca przeznaczeniem tym skarżący jest związany. Zarzucając natomiast gminie nieważność podjętej przez radę gminy uchwały skarżący winien wskazać rażące naruszenie konkretno przepisu prawa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy więc wskazanie na naruszenie szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 796/2012 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mijałoby się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. NSA przyjął, że gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności (LexPolonica nr 3957336, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie w 2002 r. gmina korzystając w opisanego wyżej władztwa planistycznego przeznaczyła na teren zieleni parkowej nieruchomość gminną oraz sąsiadującą z nią bezpośrednio mniejszą nieruchomość skarżącego. Dopiero później, po wielu latach, skarżący wykazał, że od 5 października 2005r. jest właścicielem obu tych nieruchomości.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że przeznaczenie określonych gruntów rolnych na cele zieleni parkowej, sportu i rekreacji przy jednoczesnym pozostawieniu jako dopuszczalnego ogrodnictwa i rolnictwa w istocie nie zmienia przeznaczenia ww gruntów w sposób wykluczający dotychczasowe ich użytkowanie. Z całą stanowczością trzeba podnieść, że grunty skarżącego nie zostały dotychczas zaadoptowane na teren zieleni parkowej i mogą być przez niego wykorzystywane jak dotychczas przed 2002r. – jako pastwiska i grunty orne. W istocie uchwalenie planu miejscowego nie doprowadziło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania ww nieruchomości, skarżący nie wykazał zatem, że jego prawa zostały naruszone. Owo naruszenie prawa własności w tej sprawie jest czysto wirtualne. Skarżący bez udziału innych osób dysponuje areałem gruntu takim jak dotychczas i może korzystać z niego w sposób identyczny jak dotychczas a użytkowanie to nie pozostaje w sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego sporny teren nie jest ogólnodostępny, nie stanowi on parku miejskiego (bo taki nie został urządzony) i nie może z niego korzystać nieograniczona liczba osób.

W zakresie zaś ustanowionego w planie zakazu zabudowy poza obiektami małej architektury konieczne jest ponowne przywołanie art. 10 pkt. 8 uzp, zgodnie z którym w mpzp określa się m.in. "szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych." Przepis ten nie został w ocenie Sądu naruszony a ustanowiony w planie miejscowym zakaz wynika z uzasadnionych potrzeb i uwarunkowań aglomeracji [...].

Słusznie też organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 18 września 2001 r.) wymaganie stosowania opracowań ekofizjograficznych, o których mowa w art. 72 Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy planów miejscowych, o przystąpieniu do sporządzenia których ogłoszono przed dniem 1 stycznia 2001 r. Tym samym zarzut, iż organ nie wykazał poprzez opracowanie ekofizjograficzne potrzeby kształtowania i ochrony środowiska oraz przeznaczenia nieruchomości na zieleń, jest całkowicie bezzasadny. Organ nie miał obowiązku sporządzenia takiego opracowania, skoro ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia mpzp miało miejsce przed tą datą.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego dotyczącej braku zachowania wymaganej przepisami procedury przy uchwalaniu planu, tj. naruszenia art. 18 uzp w związku z art. 12 uzp i art. 27 uzp, stwierdzić należy, że zarzuty w tym zakresie również nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ppkt a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zarząd gminy - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może zostać naruszony ustaleniami planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została ogłoszona w miejscowej prasie oraz obwieszczona w sposób zwyczajowy w Biuletynie [...], stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 uzp. W aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli działek, do których wysłano zawiadomienia pocztą za poświadczeniem odbioru. Osoby wymienione na liście, w tym skarżący, zostały skutecznie powiadomione o wyłożeniu planu. Dokumentacja zawiera też wykaz osób, do których zawiadomienia wysłano ponownie. W opisanych okolicznościach, brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia przez skarżącego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Nie obalono bowiem wynikającego z sekwencji prowadzonych wykazów domniemania doręczenia skarżącemu ww powiadomienia. Nadto, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy plan nie narusza istotnie praw i obowiązków skarżącego, to brak potwierdzenia odbioru powiadomienia go o podjętych czynnościach planistycznych nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie z powołaniem się na art. 27 uzp. Taka interpretacja ww przepisu byłaby wynikiem nadużycia prawa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 uzp naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten należy interpretować przede wszystkim w odniesieniu do sekwencji koniecznych w świetle uzp czynności do podjęcia, a więc w odniesieniu do całej struktury procedury uchwalania planu jak np. ogłoszenia, uzgodnienia, wykładanie projektu do wglądu czy podejmowanie w tym zakresie stosownych rozstrzygnięć w formie uchwał. Na ww czynności składają się rzecz jasna wymagane przepisami powiadomienia właścicieli czy władających nieruchomościami ale te w sprawie zostały dokonane. Wynika to z załączonych do akt list adresatów, do których ww powiadomienia wysłano. Powyższe w ocenie Sądu stanowi o zachowaniu wszelkiej wymaganej przepisami uzp procedury.

Analizując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, że przeznaczając w 2002r. w mpzp sporny teren na zieleń parkową z pozostawieniem jako alternatywnego przeznaczenia ogrodnictwa i roli - rada gminy nie naruszyła też zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem, jakim jest ograniczenie prawa lub wolności, a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą, a więc np. ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., czy ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ww. ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – co organ uczynił w rozpatrywanej sprawie.

Gdy mowa o parkach miejskich w odniesieniu do zarzutów skargi, trzeba przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 627) na utworzenie nowego parku na terenie nie należącym do gminy wymagana jest zgoda właściciela. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazujących na to, że parki nie zostały wymienione w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 - ugn) jako "cele publiczne" - rzeczywiście park miejski nie jest elementem katalogu określonego w art. 6 ugn. Oznacza to, że gmina nie miała obowiązku zaliczenia ww terenów do gruntów przeznaczonych na cele publiczne. Tym niemniej, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie sposób przyjąć, że został on tym samym pozbawiony prawa do jakiegokolwiek odszkodowania. Pomijając nawet wyrażone wyżej stanowisko Sądu wskazujące na to, że uchwalenie spornego planu nie miało żadnego wpływu na faktyczny sposób korzystania z ww nieruchomości w sposób dotychczasowy, to w razie przyjęcia odmiennego poglądu skarżący zgodnie z przepisami ustawy ma prawo domagania się ewentualnej "rekompensaty" za wynikające ze zmiany planu "straty". Uwzględniając kompetencje rady gminy do kształtowania polityki przestrzennej gminy i tworzenia na jej terenie przepisów prawa miejscowego determinujących ład i porządek z uwzględnieniem "interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa" (art. 1 uzp) ustawodawca dopuścił to, co skarżący kwestionowanej uchwale zarzuca. Zarówno w art. 36 ust. 1 i 2 uzp jak i w art. 36 upzp ustawodawca wskazał wprost, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja ww. roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej.

Opisane wyżej roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia go potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie V CSK 46/2009). Warto przy tym podkreślić, że norma z art. 36 ust. 1 nie ma charakteru stricte wywłaszczeniowego, a więc (wbrew twierdzeniom skarżącego) wynikająca z mpzp zmiana nie musi być nawet związana z zaspakajaniem potrzeb publicznych, a tym bardziej nie musi wiązać się z realizacją celów publicznych (por wyrok SN z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/2011, LexPolonica nr 4451355, www.sn.pl). W konsekwencji, zarzuty skarżącego wskazujące na pozbawienie go uprawnień wynikających z posiadanego tytułu własności nieruchomości przy jednoczesnym braku prawnej możliwości uzyskania rekompensaty ze strony gminy, nie znajdują potwierdzenia.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej uchwały, gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone przepisy prawa miejscowego nie naruszają zasad obowiązujących przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ani zasady proporcjonalności. W odniesieniu do działki skarżącego o nr ewid. [...] podkreślić trzeba, że w dacie uchwalenia planu miejscowego skarżący nie posiadał tytułu własności tej nieruchomości, co oznacza, że wówczas jego interes prawny w żaden sposób nie mógł zostać naruszony przez organ administracji publicznej. Działka o nr ewid. [...] nie zmieniła natomiast przeznaczenia na mocy postanowień skarżonego planu, gdyż ogrodnictwo i rolnictwo zostały wymienione jako przeznaczenie dopuszczalne. Przed uchwaleniem planu żadna z działek będących obecnie własnością skarżącego nie miała charakteru inwestycyjnego. Tym samym, interes prawny skarżącego w odniesieniu do ww. działek nie mógł zostać naruszony. Przesłanki dające podstawę do przyjęcia jako podstawowego kontestowanego przez skarżącego przeznaczenia zostały przez gminę uzasadnione i mają one poparcie w przepisach uzp. W ocenie Sądu skarżący nie wskazał przepisu uzasadniającego jego żądanie. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa a ewentualne roszczenia wobec gminy mogą być realizowane na gruncie przywołanego wyżej art. 36 ustawy planistycznej.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.