Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 155/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 30,  art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2008 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2008 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) art. 163 k.p.a., uchylił decyzję nr [...] z dnia 6 sierpnia 2007 r. przyznającą J. K. świadczenie pielęgnacyjne na syna A. K. od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 420 zł miesięcznie oraz odmówił świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 22 marca 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że uchyloną decyzją przyznano J. K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem A. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 1 września 2007 r. Z informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt: [...] została przyznana J. K. renta z tytułu niezdolności do pracy od dnia 25 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z wyrokiem, w dniu 10 czerwca 2008 r. wypłacił wyrównanie renty za okres od 25 października 2004 r. do 30 czerwca 2008 r. w kwocie brutto 24.499,15. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że otrzymuje on bieżącą rentę w wysokości 635,01 zł miesięcznie z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego", a na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ ustalił, iż wnioskodawca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ustalone wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt: VIII U 399/06. Wnioskodawca nie złożył odwołania od powyższego wyroku, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołał się tylko w części dotyczącej czasu przyznania renty (w miejsce stałej renty, przyznanie jej na czas określony), nie apelując wyroku co do zasady tj. przyznania renty, w związku z czym wyrok uprawomocnił się w części ustalającej prawo do renty wobec jego niezaskarżenia przez żadną ze stron 22 marca 2008 r. Organ wskazał, iż z uwagi na posiadane ustalone prawo do renty, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje i z tych względów należało uchylić decyzję nr z dnia 6 sierpnia 2007 r. Nr [...] od daty uprawomocnienia się wyroku t.j. 22 marca 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., zarzucając wadliwe określenie przez organ terminu ustalenia prawa do renty. Skarżący wskazał, iż otrzymał rentę za 4 zaległe lata dopiero w dniu 13 czerwca 2008 r. przekazem pocztowym, a kilka dni później odebrał decyzję ZUS-u przyznającą mu rentę na okres od 25 października 2004 r. do 30 kwietnia 2010 r. Skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji, iż wyrok z dnia 28 lutego 2008 r. uprawomocnił się w dniu 22 marca 2008 r., wskazując, iż nie jest on prawomocny i do tej pory nie doręczono mu odpisu wniesionej apelacji. Nadto zarzucił on, iż wydanie wyroku nie ma wpływu na jego sytuację dochodową i nie powoduje automatycznie przyznania i wypłacania renty. Skarżący wskazał, iż decyzję przyznającą skarżącemu rentę podjął ZUS i dopiero z dniem otrzymania przekazu, t.j. 13 czerwca 2008 r., utracił on prawo do zasiłku pielęgnacyjnego

Decyzją z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło o uchyleniu decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2007 r., nr [...] o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 20 marca 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że w dniu 23 lipca 2007 r. J. K. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek dotyczący przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna A. K.. Decyzją nr [...] z dnia 6. sierpnia 2007 r. przyznano wnioskowane świadczenie na okres zasiłkowy od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ ustalił, iż wyrok Sądu Okręgowego z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt [..] przyznający skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 25 października 2004r. na stałe stał się prawomocny, co najmniej w części określającej datę przyznania skarżącemu prawa do renty to jest od dnia 25 października 2004 r., a zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie skarżąc wyroku sądu w zakresie wskazania daty przyznania odwołującemu się prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy miał obowiązek ustawowy wykonać przedmiotowy wyrok i w wykonaniu wyroku została wydana w dniu 3 czerwca 2008 r. decyzja przyznająca z dniem 24 października 2004 r. przedmiotowe prawa wraz z wyliczeniem wysokości renty. Organ odwoławczy ustalił, iż Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. jedynie zmienił uprzednio wydaną w dniu 27 lipca 2004 r. przez ZUS decyzję R1 [...] w ten sposób, że ustalił inną datę początkową przyznania uprawnienia do renty i zachodzi sytuacja, w której istnieje decyzja ZUS przyznająca prawo skarżącemu do renty od dnia 25 października 2004 r., wskazanego w treści orzeczenia sądu. Organ powołując się na treść art. 369 k.p.c., stwierdził, iż wydany wyrok stał się prawomocny w części dotyczącej daty przyznania prawa do renty po upływie 21 dni od dnia publikacji orzeczenia, czyli w dniu 20 marca 2008 r. Z tą też datą doszło do prawomocnego nabycia przez skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z tytułu ogólnego stanu zdrowia i zaistniała przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powodująca, że przyznane od dnia 1 września 2007 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. K. wygasło. Organ stwierdził, iż wskazanie przez skarżącego jako daty zmiany sytuacji rodzinnej dnia 13 czerwca 2008 r. jest błędne i wskazał, iż zmiana sytuacji rodzinnej uzasadniająca uchylenie decyzji nastąpiła z dniem 20 marca 2008 r. i z tym dniem ustało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co uzasadniało uchylenie decyzji.

J. K. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o nieistniejące dokumenty. Skarżący oświadczył, iż wbrew ustaleniom organu II instancji decyzja ZUS, od której wnosił odwołanie nie ustalała prawa do renty, lecz w całości odmawiała przyznania mu tego prawa. Stanowisko, iż wydanym wyrokiem zmieniono jedynie decyzję w ten sposób, że ustalono inną datę początkową przyznania uprawnienia do renty jest zatem bezpodstawne. Skarżący zakwestionował rozważania organu odnośnie daty uprawomocnienia się wyroku, zarzucając, iż nie są one oparte na dowodach. Stanowisko, że część wyroku uprawomocniła się 20 marca 2008 r. jest sprzeczne z treścią apelacji pozwanego. Zdaniem skarżącego, wyrok uprawomocnił się w dniu 17 lutego 2009 r., gdy Sąd Apelacyjny odrzucił apelację pozwanego w całości. Skarżący stwierdził, iż mimo braku prawomocności wyroku, jego ustalenia w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązują z chwilą wypłaty świadczenia rentowego tj. od dnia 13 czerwca 2008 r., a doręczenie decyzji o przyznaniu renty nastąpiło około 20 czerwca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd nie ogranicza się do badania zasadności skargi, lecz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Podstawę wydania decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r. nr [...], przyznającej J. K. świadczenie pielęgnacyjne na syna A. K. stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawy przewidującym wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie 1 wskazano, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści art. 32 ust. 1 ustawy wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech różnych przypadkach, z których instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 ustawy. Przepis ten stanowi, iż

1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W zaskarżonej decyzji organ uchylił decyzję przyznająca świadczenie z uwagi na zaistnienie zmiany sytuacji dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, przy czym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji - w dniu 24 października 2008 r. - świadczenie pielęgnacyjne, należne zgodnie z decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. za okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. zostały już uprawnionemu wypłacone.

Wobec treści art. 32 ust. 1 ustawy rozważenia wymagało, czy uchylenie decyzji winno nastąpić w związku zaistnieniem przesłanki, jaką jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też przesłanki, jaką jest nienależne pobranie świadczenia. Kwestia ta winna być oceniona z uwzględnieniem treści, charakteru i celu tego uregulowania.

W ocenie Sądu, każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Przyjąć należy, iż zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne, ten sam stan faktyczny nie powinien być zatem kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie według wyboru organu wydającego decyzję. Podstawa uchylenia przez organ decyzji winna bowiem wynikać z przepisu prawa a nie woli organu.

Za taką wykładnią art. 32 ust. 1 ustawy przemawia charakter i cel tego unormowania. W przepisie tym uregulowano szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Instytucja uchylenia i zmiany decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, unormowana jest w Rozdziale 13 w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Decyzje administracyjne tworzące dla stron prawa nabyte korzystają, co do zasady, ze szczególnie gwarantowanej trwałości, przez uzależnienie dopuszczalności ich wzruszenia od zgody stron korzystających z praw nabytych. Art. 163 k.p.a. przewiduje możliwość stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Nabycie praw na podstawie decyzji oznacza wystąpienie przysporzenia na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Decyzja przyznająca stronie świadczenie jest decyzją konstytutywną tworząca określony stan prawny. Uchylenie lub zamiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ono zatem również charakter konstytutywny.

Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, pozbawienie prawa do świadczeń nastąpić może, jeżeli ulegnie zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W ocenie Sądu przyjąć należy, iż dwie pierwsze przesłanki tego przepisu uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach.

W wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż na gruncie art. 32 ust. 1 ustawy wzruszenie decyzji dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony, ze względu na konstytutywny charakter tej decyzji może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Brak jest podstaw by w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną. Nie jest zatem dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji uprawnionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej. Wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 legitymuje organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, iż takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Jednocześnie Sąd ten wskazał, iż stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1, co stanowi wyjątek od konstytutywnego charakteru tej normy prawnej. (Lex Polonica nr 2002891) Stanowisko, iż na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji nie mogą nastąpić z datą wsteczną, a w sytuacji gdy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, zastosowanie znajduje instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 535/08 (nie publ.) Podobne stanowisko na gruncie art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. z 1998 r. 64 Nr poz. 414 ze zm.) upoważniającego do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2004 r. sygn. akt. I SA 2337/2003 (LexPolonica nr 402746) wskazując, iż decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość.

Wskazać należy, iż uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia z mocą wsteczną, w sytuacji braku przesłanek uzasadniających zwrot tego świadczenia, jest niecelowe, nie doprowadzi bowiem do żadnych rzeczywistych skutków prawnych i powoduje rozbieżność w zakresie świadczeń należnych zgodnie z decyzją oraz świadczeń wypłaconych.

Za przyjęciem takiej argumentacji przemawiają także względy związane z pewnością sytuacji prawnej adresata decyzji korzystającego ze świadczeń rodzinnych. Uchylenie decyzji przyznającej prawo, wprowadza bowiem element niepewności u strony korzystającej ze świadczeń odnośnie dalszych losów świadczenia pobranego na podstawie decyzji uchylonej. Strona w przypadku takiego orzeczenia może obawiać się obowiązku zwrotu świadczenia mimo braku podstaw do orzeczenia nakazu zwrotu świadczenia jako nienależnego.

Zdaniem Sądu przyjęcie takiej wykładni zapewnia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Uchylenie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną winno następować wyłącznie w zakresie, w jakim świadczenia podlegają zwrotowi. Jeżeli nakaz zwrotu świadczeń nienależnych może być orzeczony z uwagi na brak przesłanek art. 30 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji przyznającej prawo.

Przepis art. 32 ust. 2 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż ustawodawca w jednym akcie prawnym używając tego samego pojęcia nadaje mu inne znaczenie normatywne. Treść art. 32 ust. 1 winna być zatem w tym zakresie interpretowana w ścisłym związku z art. 30 ust. 2 ustawy, precyzującym definicję świadczenia nienależnego.

Sąd nie podziela w tym zakresie wyrażanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym dla zastosowania art. 32 ust. 1 in fine ustawy decydujący jest obiektywny fakt nienależnego pobrania przez stronę świadczenia rodzinnego, t.j. niezgodnie z przepisami ustawy, natomiast wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia nienależnego nastąpić może dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy, kwoty wysokości nienależnego świadczenia i świadczenia podlegającego zwrotowi nie muszą być takie same, a uchylenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, z uwagi na nienależne pobranie świadczenia, nie przesądza o obowiązku zwrotu tych świadczeń. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA./Go 645/2007 LexPolonica Nr 2008899, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. II SA./Kr 1031/2006 LexPolonica Nr 2009317) Stanowisko takie zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy wprowadza uregulowanie, zgodnie z którym świadczenie nienależne podlega zwrotowi. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z treści tego przepisu wynika, iż pouczenie o braku prawa do pobierania świadczeń jest elementem normatywnej definicji świadczenia nienależnego. Brak takiego pouczenia wyklucza zatem możliwość uznania świadczenia za nienależne w rozumieniu tego przepisu. Stwierdzenie przez organ nienależności świadczenia o jakiej jest mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy może nastąpić wyłącznie w sytuacji zaistnienia wszystkich przesłanek przepisu, w tym spełnienia obowiązku pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczeń.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, w przypadku świadczeń pobranych, zaistniała zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, uzasadniać będzie zwrot świadczeń jako nienależnych, jedynie w razie zaistnienia przesłanki jaką jest pouczenie o braku praw do pobierania świadczeń. Unormowanie art. 32 ust. 1 ustawy pozostaje w ścisłym związku z normą art. 30 ust. 2 ustawy, a istnienie przesłanek do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń uzasadnia zatem uchylenie lub zmianę decyzji z uwagi na przesłankę nienależnego pobrania świadczeń. Oba rozstrzygnięcia winny zatem dotyczyć tego samego zakresu świadczenia.

Zdaniem Sądu, za przyjęciem argumentacji, iż uchylenie decyzji przyznającej prawo co do zasady, za wyjątkiem przypadku świadczenia nienależnego nastąpić może jedynie na przyszłość przemawia także unormowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym świadczenia nienależne stanowią świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zgodnie z treścią tego przepisu, do dnia wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy – wydana decyzja podlega uchyleniu na podstawie przesłanki, iż osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pobrała świadczenie rodzinne nienależnie, natomiast od dnia wydania takiej decyzji - przesłankę uchylenia decyzji na przyszłość stanowi przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanka, jaką jest nabycie przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja uchylająca decyzję przyznająca świadczenie z uwagi na zaistnienie zmiany sytuacji dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jest zatem co do zasady wadliwa, bowiem z uwagi na tę przesłankę uchyla decyzję z mocą wsteczną. W sytuacji wypłacenia świadczenia organ winien był bowiem dokonać ustaleń, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do uchylenia decyzji z uwagi na nienależne pobranie świadczenia.

Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie i doktrynie istnieją rozbieżności odnośnie kolejności wydawania decyzji z art. 30 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy. Wyrażane jest w tym zakresie stanowisko, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. I SA/Wa 331/2005 LexPolonica nr 1254274, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. IV SA/Wr 198/2008 LexPolonica nr 2002772). Pogląd taki uzasadniany jest faktem, iż ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązań do ich zwrotu może nastąpić jedynie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenie, aby wykluczyć sytuację, w której w obrocie prawnym pozostawałyby sprzeczne ze sobą decyzje przyznająca świadczenie i nakładająca obowiązek jego zwrotu. Ponadto, wyrażane jest stanowisko, iż dopóki decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu zasiłku nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie, jest świadczeniem nienależnym. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 448/2008 LexPolonica nr 2002760) Z drugiej strony, przyjmowane jest rozwiązanie przeciwne, zgodnie z którym, w pierwszej kolejności winno nastąpić przeprowadzenie postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i dopiero stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08 Lex Polonica nr 2002891, A. Korcz – Maciejko W. Maciejko Świadczenia rodzinne Komentarz C.H Beck Warszawa 2008 str. 424, 425, 438).

W ocenie Sądu brak jest przeszkód by rozstrzygnięcia te objęte zostały jedną decyzją. Z punktu widzenia legislacyjnego celowym byłoby wyraźne przyjęcie takiego rozwiązania bezpośrednio w ustawie lub objęcie obu rozstrzygnięć jedną jednostką redakcyjną. Zamieszczenie ich w dwóch różnych przepisach, z których jeden (art. 30 ust. 2 ustawy) określa przesłanki świadczenia nienależnego budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do kolejności wydawania decyzji i ich wagi, w szczególności tego, w której z decyzji organ winien przesądzić, iż pobrane świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego.

Stanowisko, iż do orzeczenia zwrotu świadczeń nienależnych konieczne jest wydanie ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, podobnie jak przeciwne stanowisko, iż uchylenie decyzji nastąpić może dopiero po ustatecznieniu się decyzji w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnych, argumentowane jest względami proceduralnymi. Przyjęcie stanowiska, że uchylenie decyzji nastąpić może dopiero po ustatecznieniu się decyzji w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnych, cechuje słabość przejawiająca się w przypadku, gdy organ poweźmie wiadomość o uprzedniej zmianie sytuacji strony w okresie zasiłkowym, gdy strona jest w trakcie pobierania świadczeń. Wówczas uzasadnione jest uchylenie decyzji na przyszłość oraz może zaistnieć podstawa do uchylenia decyzji z mocą wsteczną w uwagi na nienależne pobranie świadczenia. Organ mając na celu szybkie wstrzymanie wypłaty świadczeń winien wydać decyzję uchylającą w jak najszybszym terminie. W takiej sytuacji wydanie jednej decyzji z art. 32 ust. 1 ustawy, uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z określoną datą wsteczną, będzie praktycznie niemożliwe. Objęcie nią także okresu wstecznego wymagałoby bowiem wcześniejszego zakończenia postępowania z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie zwrotu świadczeń nienależnych, co wiąże się z upływem czasu i wpłynie na przesunięcie daty wstrzymania wypłaty świadczeń. Względy racjonalne przemawiają zatem raczej za przyjęciem rozwiązania, iż organ w pierwszej kolejności winien wydać na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy decyzję o uchyleniu decyzji, w której ustali okres za jak świadczenie jest nienależne, sięgając do przesłanek przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu, treść art. 30 i 32 ust. 1 ustawy nie wyklucza przyjęcia, iż organ może również orzec o uchyleniu decyzji oraz zwrocie nienależnego świadczenia jedną decyzją. Za przyjęciem takiego rozwiązania, zdaniem Sądu, przemawia przedmiot uregulowania, względy ekonomiki postępowania oraz pewności adresatów decyzji co do zakresu ich uprawnień. W obu rozstrzygnięciach przedmiotem postępowania jest ta sama przesłanka – nienależnego pobrania świadczeń z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przedmiotem badania organu jest zatem w istocie jedna kwestia wzruszenia decyzji z uwagi na nienależne pobranie świadczeń i zwrotu wypłaconych w oparciu o nią świadczeń. Istnieje w tym zakresie konieczność zachowania spójności obu rozstrzygnięć. Przesądzenie tej przesłanki w jednym postępowaniu sprowadza w istocie kolejne wszczęte postępowanie do formalności, związanej z ustaleniem przesłanki w postaci istnienia wcześniejszej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, przyjęcie takiego rozwiązania w żaden sposób nie naruszy praw strony, przeciwnie jednorazowo i ostatecznie, bez wprowadzania elementu niepewności, określi jej sytuację prawną.

Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego. W przypadku zakończenia okresu zasiłkowego i pobrania świadczenia przez uprawnionego, organ mógł bowiem uchylić wydaną decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z uwagi na nienależne pobranie świadczenia, nie był natomiast uprawniony do orzekania o uchyleniu decyzji, z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Odnosząc się do treści skargi wskazać należy, iż zarzut wadliwego ustalenia daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt [..] jest słuszny. Skarżący zasadnie zakwestionował ustalenia organu dotyczące treści decyzji ZUS, od której wniesiono odwołanie oraz treści apelacji skarżącego. Ustalenia w tym zakresie nie zostały oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, co narusza treść art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie przeprowadził nadto dowodu z dokumentu mającego w sprawie istotne znaczenie – wyroku ustalającego prawo skarżącego do renty, ani nie podjął kroków w celu ustalenia czy i z jaką datą stwierdzona została przez Sąd prawomocność tego orzeczenia w trybie art. 364 k.p.c.

Podjęcie przez organ próby samodzielnego ustalenia daty prawomocności wyroku wymagało przeprowadzenia dowodu z treści wniesionej apelacji i ustalenia w sposób niewątpliwy daty doręczenia apelujacemu wyroku z uzasadnieniem. Przepis art. 363 § 1 i 3 k.p.c. stanowi, iż orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do zaskarżenia, chyba że sąd drugiej instancji może z urzędu rozpoznać sprawę także w tej części. Zgodnie natomiast z art. 369 § 1 k.p.c., w przypadku gdy strona złożyła wniosek o uzasadnienie wyroku, apelację wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok w terminie dwutygodniowym od doręczenia stronie skarżącej wyroku z uzasadnieniem. W razie złożenia przez stronę wniosku o uzasadnienie wyroku w trybie art. 328 § 1 k.p.c., termin do wniesienia apelacji upływa dla strony po dwóch tygodniach od doręczenia wyroku z uzasadnieniem, to z tą bowiem datą stronie przestaje przysługiwać środek odwoławczy. Określenie przez organ daty uprawomocnienia się wyroku na dzień 20 marca 2008 r. jest wadliwe, gdyż z treści apelacji dołączonej do skargi wynika, iż wyrok z uzasadnieniem doręczono ZUS w dniu 7 kwietnia 2008 r. (która to okoliczność winna podlegać weryfikacji przez uzyskanie z Sądu informacji o dacie doręczenia opartej na treści potwierdzenia odbioru pisma). Przy przyjęciu takiej daty doręczenia wyroku z uzasadnieniem wyrok uprawomocniłby się w części ustalającej prawo do renty dopiero w dniu 22 kwietnia 2008 r.

Zarzut skarżącego, iż utrata przyznanego świadczenia mogło nastąpić dopiero od momentu wypłaty nowego świadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Norma art. 17 ust. 5 ustawy wiąże bowiem skutek w postaci braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z faktem ustalenia prawa do renty a nie jej wypłaty. Zgodnie z art. 477 14 § 2 k.p.c. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w razie uwzględnienia odwołania sąd zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Wyrok sądu zmieniający decyzję jest zatem orzeczeniem merytorycznym, kształtującym treść decyzji i ustalającym prawo do renty.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec naruszenia przez organy administracji przepisu prawa materialnego art. 32 ust. 1 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, czy skarżącego pouczono o braku prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w razie ustalenia prawa do renty, jeżeli tak orzec o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z uwagi na przesłankę jaką jest nienależne pobranie świadczenia. Organ w celu ustalenia faktu wydania wyroku ustalającego prawo do renty i daty jego uprawomocnienia się winien zebrać niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo ustalić datę prawomocności wyroku z uwzględnieniem treści art. 363 § 1 i 3 i art. 369 § 1 k.p.c.