Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1159/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 54, par. 45 ust. 1 pkt 1 i 3,
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1159/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w odniesieniu do działki nr [...], polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi publicznej przebiegającej przez działki nr [...] i [..] położone w obrębie [...], gmina [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że pismem z dnia 19 września 2013 r. K.K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. o przeprowadzenie postępowania w sprawie wyjaśnienia przebiegu działki nr [...], na której znajduje się droga gminna wyjaśniając, że będąc właścicielem przylegającej do tej drogi działki nr [...], chciałaby z tej drogi korzystać. Postanowieniem z dnia [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na skutek zażalenia K.K. , organ II instancji uchylił powyższe postanowienie Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji powinien doprowadzić do sprecyzowania przez wnioskodawczynię treści jej żądania oraz zbadać, czy może ona być uznana za stronę postępowania. W toku ponownego postępowania do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ustalenia faktycznego przebiegu drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne. Na skutek odwołania K.K. decyzja ta została jednak uchylona decyzją WINGiK z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że czym innym jest ustalenie faktycznego przebiegu drogi zlokalizowanej na działce nr [...], co ma związek ze stanem istniejącym na gruncie, a czym innym usunięcie błędu, który zdaniem strony odwołującej się istnieje w ewidencji gruntów i którego usunięcie jest intencją strony.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci, Starosta wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia wnioskowanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w odniesieniu do działki nr [...], gdyż jego zdaniem brak jest podstaw do wprowadzenia takiej zmiany.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że ewidencja gruntów wsi [...] została założona w latach 1959 – 1963, przy czym pomiary do jej założenia zostały wykonane w 1959 r. wraz z ustaleniem stanu władania. Ta dokumentacja pomiarowa stanowi przy tym jedyne źródło informacji na obszarze obejmującym działkę nr [...] i działek z nią sąsiadujących, w tym działki nr [...] stanowiącej drogę. Dlatego dokumenty sporządzone w czasie pomiaru dokonanego w 1959 r. stanowiły podstawę wykonania pierwszej mapy ewidencyjnej i kolejnych wersji tej mapy. Wspomniany szkic pomiarowy z 1959 r. nie daje natomiast podstaw do włączenia części gruntów wchodzących w skład obecnych działek nr [...] i [...] do działki nr [...] stanowiącej drogę. Na szkicu tym przedstawiono bowiem drogę oznaczoną linią przerywaną przebiegającą wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], drogę dojazdową oznaczoną jako działka nr [...], rów oznaczony następnie jako działka nr [...] oraz drogę oznaczoną linią przerywaną przebiegającą wzdłuż tego rowu na odcinku graniczącym z działkami nr [...] kończącym się na działce nr [...]. Brak jest natomiast na tych szkicach połączenia pomiędzy drogą biegnącą wzdłuż południowej granicy działek [...], a drogą stanowiącą działkę nr [...]. Na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1963 r. wzdłuż południowej granicy działek nr [...], stanowiącej jednocześnie granicę północną działki nr [...], wkreślono linią przerywaną pas gruntu dochodzący do zachodniej granicy działki nr [...], tj. do granicy pomiędzy działką nr [...] i [...]. Na podstawie tej mapy nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy pas gruntu przedstawiony na mapie z 1963 r. stanowił część działki nr [...]. Natomiast na mapie ewidencyjnej wykonanej w 1968 r., wzdłuż północnej granicy działki nr [...] wkreślono pas gruntu oznaczony linią przerywaną biegnący tylko wzdłuż południowej granicy działek [...] dochodzący do wschodniej granicy działki nr [...] podobnie jak na szkicu polowym z 1959 r. Taki stan istnieje również na aktualnej mapie ewidencyjnej. Organ ustalił również, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stan wykazany na mapie ewidencyjnej z 1968 r. był podstawą do wydania przez Naczelnika Powiatu w S. aktu własności ziemi z dnia [...] dla M. i M. małż. K. obejmującego między innymi działkę nr [...] oraz do wydania przez Naczelnika Gminy [...] aktu własności ziemi dla Z. K. obejmującego nieruchomość położoną w R. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,92 ha. Ten ostatni akt własności ziemi był z kolei podstawą do zawarcia aktu notarialnego z dnia [...], stanowiącego umowę przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz K. K. noszącej obecnie nazwisko K. Na wniosek zawarty w tym akcie notarialnym, dla nieruchomości oznaczonej numerem [...] została założona księga wieczysta nr 19998, przy czym podstawą oznaczenia ujawnionej w tej księdze nieruchomości był wyrys z mapy ewidencyjnej zgodny ze stanem wykazanym na aktualnej mapie ewidencyjnej. Taki sam stan, tj. uwidoczniony na aktualnej mapie ewidencyjnej, był podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej nr [...] nieruchomości obejmującej między innymi działki nr [...] położone w [...].

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść § 44, 45 i 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2015.542) oraz na podstawie ich treści, a także ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że starosta rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty. Ewidencja gruntów nie tworzy bowiem stanów prawnych, lecz je rejestruje. W ocenie organu materiał zgromadzony w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., nie daje podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany żądanej przez wnioskodawczynię. Ponadto wprowadzenie tej zmiany doprowadziłoby do zastąpienia danych zgodnych z ze stanem prawnym danymi z tym stanem niezgodnymi odnośnie działki nr [...] i [...]. Wyłączenie z tych działek pasa gruntu i przyłączenie go do działki nr [...] doprowadziłoby do zmiany zasięgu prawa własności uregulowanego w granicach obecnych działek nr [...] i [...]. Do takiej zmiany natomiast organy ewidencyjne nie są uprawnione. Rozstrzygnięcie kwestii dojazdu do działki nr [...] pasem gruntu stanowiącym część działki nr [...] może w ocenie organu II instancji być rozstrzygnięte jedynie w postępowaniu cywilno-prawnym.

W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] K.K. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie tego ostatniego organu do wydania decyzji orzekającej o dokonaniu żądanych zmian w ewidencji gruntów.

Skarżąca zarzuciła:

1. rażący błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący wydaniem niekorzystnej dla niej decyzji administracyjnej, polegający na błędnym przyjęciu, że materiał źródłowy zgromadzony w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. nie daje podstaw do wprowadzenia żądanej przez nią zmiany w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy z pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r. oraz z protokołu ustalenia stanu władania jasno wynika, iż wzdłuż południowej granicy działek przebiegała droga oznaczona nr ewid. [...] i właśnie taki stan jest zgodny ze stanem prawnym i co za tym idzie winien zostać uwidoczniony w ewidencji;

2. naruszenie przepisu art. 20, 22 i 24 ust. 2a pkt 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz. 520 z późn.

zm.) oraz § 35, § 45, § 46 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015, poz. 542 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i w

pierwszej kolejności pominięcie przy ustalaniu stanu ewidencyjnego dokumentów

źródłowych w postaci pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r., protokołu ustalenia stanu władania oraz zgłoszonego przez skarżącą dowodu w postaci mapy ewidencyjnej z 1938 r. Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, a po drugie błędne przyjęcie, że wprowadzenie żądanych zmian do ewidencji gruntów i budynków stanowi ukształtowanie nowego stanu prawnego nieruchomości pomimo deklaratoryjnego charakteru tej ewidencji oraz zaaprobowanie odmowy wprowadzenia żądanych zmian i w konsekwencji doprowadzeniu do stanu niezgodności zapisów w ewidencji z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacji gdy przedmiotowa droga została usunięta z mapy ewidencyjnej bez żadnej podstawy prawnej na skutek błędów pracowników organu ewidencyjnego, a więc w operacie znajdują się błędne informacje, które winny zostać poprawione;

3. naruszenie przepisu § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy podnoszony błędny wpis w ewidencji, dokonany i zawiniony przez Organ oraz mający charakter oczywisty i wynikający z dokumentów geodezyjnych, winien zostać usunięty w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego po przeprowadzeniu przez Starostę z urzędu weryfikacji przedmiotowych danych;

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik; w szczególności błędną ocenę dowodu z pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r. oraz pominięcie dowodu z protokołu ustalenia stanu władania i mapy ewidencyjnej z 1938 r. Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego pomimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

5. Naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Za całkowicie błędne uznała skarżąca stanowisko organów, zgodnie z którym materiał źródłowy zgromadzony w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. nie daje podstaw do wprowadzenia żądanej przeze nią zmiany w ewidencji gruntów i budynków oraz że wprowadzenie żądanej zmiany doprowadzi do zastąpienia danych zgodnych ze stanem prawnym danymi niezgodnymi ze stanem prawnym w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...]. Z pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r. oraz z operatu technicznego numer archiwalny 238/15/36/63 jasno zdaniem skarżącej wynika, że wzdłuż południowej granicy działek oznaczonych nr ewid. [...] przebiegała droga oznaczona nr ewid. [...]. Istotnym zdaniem skarżącej jest, że pierworys mapy z 1963 r., powstał w wyniku prac geodezyjnych, które obejmowały pomiar granic działek, oznaczenie ich numerami ewidencyjnymi, obliczenie powierzchni działek, ustalenie stanu władania działkami, wykreślenie pierworysu mapy ewidencyjnej oraz wykonanie rejestrów gruntowych. Obliczone w tym operacie powierzchnie przedmiotowych działek przedstawiały się następująco: działka 124 - 0,1000 ha; działka 103 - 1,3200 ha; działka 110 - 0,9200 ha. Powyższy stan, w tym zwłaszcza fakt istnienia wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...] drogi oznaczonej nr [...] potwierdzony został własnoręcznymi podpisami przez ówczesnych posiadaczy nieruchomości w sporządzonym protokole ustalenia stanu władania, o którym mowa w decyzji Starosty z dnia [...], do którego to dokumentu Organ II instancji w ogóle się nie odniósł. Kluczowe znaczenie ma fakt, iż obliczone w operacie sporządzonym w 1963 r. i wskazane wyżej powierzchnie działek nr [...], do dnia dzisiejszego nie uległy żadnej zmianie. Tym samym fragment drogi [...] usytuowany wzdłuż południowej granicy działek [...] został usunięty bez żadnych podstaw. Usunięcie fragmentu przedmiotowej drogi nie mogło być związane ze zmianami prowadzonymi w trybie uwłaszczenia, albowiem powierzchnie przedmiotowych działek po wydaniu stosownych aktów własności nie uległy zmianie i odpowiadały powierzchniom obliczonym w 1963 r. Skarżąca zauważyła, że wadliwe oznaczenie granic jest tylko błędem w dokumentacji, a nie sposobem nabycia prawa. Prawo własności do przedmiotowych działek, w tym zwłaszcza działki nr [...] nie jest sporne, gdyż nie dochodzi, ani nie udowadnia przysługujących jej uprawnień właścicielskich, bo nie istnieje w tej sprawie żaden spór graniczny. Jedynym elementem nieuregulowanym jest sprostowanie przebiegu drogi zlokalizowanej na działce nr [...], który to przebieg wynika z błędnych ustaleń poczynionych w 1968 r. w trakcie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. W 1968 r. bowiem, na podstawie pierworysu z 1963 r. wykonano nową wersję mapy, z której bez żadnej podstawy usunięto fragment działki [...] na długości wzdłuż południowej granicy działek ewidencyjnych [...]. Działanie to nie zostało przy tym udokumentowane żadnymi ustaleniami typu szkic polowy, protokół graniczny czy też wykaz zmian, co oznacza, że usunięcia fragmentu działki nr [...] przy działkach [...] dokonano bezprawnie. W 2011 r. wykryto opisaną wyżej niezgodność i przywrócono na mapie granice działki nr [...] na całej długości tak, jak to przedstawiał pierworys mapy ewidencyjnej nr archiwalny 238/15/36/63 oraz co zostało potwierdzone w protokole ustalenia władania przez ówczesnych posiadaczy działek nr [...] i [...]. Co więcej samo Starostwo Powiatowe w S. w piśmie z dnia 17.08.2012 r., skierowanym do Gminy [...], które zostało załączone do skargi, przyznało się do tego, że fragment drogi zlokalizowanej na działce nr [...] przy działkach [...] został usunięty z mapy przez geodetę bez żadnych podstaw i w związku z tym w roku 2011 Starostwo poprawiło swój błąd przywracając na mapie całość drogi [...] na całej długości. Jednakże w 2013 r. ponownie bezprawnie usunięto ten fragment działki na długości wzdłuż południowej granicy działek [...]. Droga ta zlokalizowana na działce nr [...] przebiegająca wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...] istniała jeszcze przed 1959 r., a dowodem na jej istnienie jest kopia mapy ewidencyjnej z 1938 r. pochodząca z zasobów Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, do której zarówno Organ I, jak i II instancji w ogóle się nie odniósł. Z dokumentów geodezyjnych tj. z wspomnianej kopii mapy z 1938 r., z pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r., operat numer archiwalny 238/15/36/63 oraz protokołu ustalenia stanu władania wynika, iż w prowadzonej przez Starostę ewidencji znajdują się oczywiste błędy, które winny zostać usunięte w postępowaniu aktualizacyjnym. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z tezą, że swoich praw może dochodzić dopiero w toku postępowania cywilnego, gdyż uznała, że powinny one być chronione przez organ w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego sprostowania błędu powstałego podczas prac aktualizacyjnych wykonanych w 1968 r.

Z ostrożności skarżąca podniosła naruszenie przez organy rozpoznające sprawę również § 54 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy podnoszone błędy w ewidencji gruntów mogły zostać usunięte w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego po przeprowadzeniu przez starostę z urzędu weryfikacji przedmiotowych danych.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 kpa, gdyż samo stwierdzenie przez organ, że na podstawie analizy dostępnych dokumentów znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. oraz stanu prawnego działek nr [...] i [...] ujawnionych w księgach wieczystych w Sądzie Rejonowym w S. nr [...], stwierdzono zgodność stanu wieczysto-księgowego ze stanem ewidencyjnym uwidocznionym na mapie ewidencyjnej założonej w 1968 r. - nie pozwala na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., było również naruszenie określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organy rozpoznające sprawę, lakonicznym uzasadnieniem zaskarżonych decyzji absolutnie nie przekonały skarżącej o prawidłowości ich rozstrzygnięcia.

Do skargi dołączone zostało pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak [...] skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości do Gminy [...], w którym stwierdzono między innymi, że "w 1968 r. geodeta grupy interwencyjnej Min. Rolnictwa S. N., zmieniła oryginał mapy z 1963 r. w ten sposób, że z mapy usunęła fragment drogi nr [...] na długości wzdłuż południowej granicy działek nr [...][...]. Takie działanie nie zostało udokumentowane żadnymi ustaleniami (szkic polowy, protokół graniczny, wykaz zmian), nadto przy południowej granicy działek [...] (obecnie ...) i [...] pozostał fragment drogi nr [...] jako działka bez numeru ewidencyjnego (ta pozostała część drogi [...] łączy się z drogą nr ewid. [...]). Z powyższego wynika, że fragment drogi [...] przy działkach [...] został usunięty z mapy wykonanej w 1968 r. bez żadnych podstaw. W ubiegłym roku poprawiono ten błąd przywracając na mapie, prowadzonej obecnie komputerowo, ciągłość drogi [...] na całej długości – jak przedstawiał to pierworys mapy ewidencyjnej nr archiwalny 238/15/36/63".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnił, że mapa ewidencyjna stanowi jedynie zobrazowanie danych źródłowych ewidencji gruntów i budynków pochodzących z pomiaru. Sama mapa ewidencyjna z 1963 r., na którą powołuje się skarżąca, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podstawą jest bowiem materiał źródłowy zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Dlatego historyczna mapa z 1938 r. nie może stanowić źródła danych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Przepis § 54 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, którego naruszenie zarzucono w skardze, dotyczy okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych. Przewidziany w tym przepisie tryb weryfikacji nie ma zastosowania przy rozpatrywania wniosków o aktualizację ewidencji gruntów.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnik organu II instancji wyjaśnił, że organ ten nie otrzymał od organu I instancji żadnych materiałów potwierdzających dokonanie w 2011 i w 2013 r. jakichkolwiek korekt w ewidencji gruntów dotyczących spornego odcinka drogi nr [...] położonej na działach nr [...][...]. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do prawidłowego zinterpretowania pomiaru z 1959 r. przy aktualizacji ewidencji dokonanej w1968 r., ponieważ na szkicu polowym z 1959 r., będącym jedynym pomiarem tych działek, droga polna zaznaczona jest linią przerywaną, która urywa się na wysokości działki nr [...] co oznacza, że na wysokości tej działki i działki nr [...] nie było wówczas drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

Poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że jedyne ujawnione w sprawie pomiary geodezyjne przeprowadzone we wsi [...] w rejonie usytuowania przedmiotowych działek, miały miejsce w 1959 r. Okoliczności tej nie podważała również skarżąca, a przynajmniej nie złożyła żadnej dokumentacji geodezyjnej wskazującej na przeprowadzenie takich pomiarów w innym czasie i przedstawiającej ich wyniki w postaci miar pozwalających na odtworzenie przebiegu granic poszczególnych działek, czy też sposobu ich użytkowania. Należy pamiętać, że mapa ewidencyjna stanowi jedynie zobrazowanie danych źródłowych ewidencji gruntów i budynków pochodzących z pomiaru. Skoro więc wspomniane wyżej pomiary z 1959 r. były jedynymi przeprowadzonymi na tym terenie i posłużyły do wykonania pierwszej mapy ewidencyjnej obrębu [...], to znaczy, że wszystkie późniejsze aktualizacje mapy ewidencyjnej oparte były w istocie na tych pierwszych i jedynych pomiarach z 1959 r., w związku z czym powinny respektować wynikające z nich dane. Ze szkicu polowego znajdującego się na k. 54 akt organu II instancji wynika natomiast, że sporna droga polna zaznaczona jest linią przerywaną, która urywa się na wysokości działki nr [...] co oznacza, że na wysokości tej działki oraz na wysokości położonej na zachód od niej działki nr [...], nie było wówczas drogi, a w szczególności drogi dochodzącej do sąsiadującej z działką nr [...] od zachodu drogi nr [...]. Brak połączenia z tą drogą wydaje się przy tym logiczny, skoro zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] miały dostęp do dróg publicznych przez sporną drogę polną kończącą się na granicy działki nr [...] oraz przez drogę nr [...] przylegającą do działki nr [...], a ponadto obie te działki pierwotnie należały do jednej rodziny. Należy również zauważyć, że w oparciu o pomiary z 1959 r. zostały obliczone powierzchnie zmierzonych działek, w tym również oznaczonych numerami [...] i [...]. Dokumentacja zawierająca te obliczenia, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzone w 1962 r. przez mgr. inż. Z. P., zostały również dołączone do akt organu II instancji i wykorzystane przy ustaleniach faktycznych dokonanych przez ten organ. Z dokumentów tych wynika, że działki nr [...], [...] i [...] miały już wówczas powierzchnię odpowiednio 0,10 ha, 0,92 ha i 1,32 ha. Skoro zarówno pierworys mapy ewidencyjnej z 1963 r., jak i późniejsza mapa ewidencyjna z 1968 r., a także aktualna mapa ewidencyjna zostały oparte na wynikach pomiarów z 1959 r., to ocena poprawności tych map w części dotyczącej spornej drogi musi opierać się na interpretacji dokumentów źródłowych w postaci szkicu polowego z miarami z 1959 r. oraz rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego i obliczeń powierzchni działek sporządzonych w 1962 r. Poprawność tej interpretacji zaprezentowana przez organy obu instancji, nie budzi zastrzeżeń Sądu. W szczególności na akceptację zasługuje pogląd, że skoro na szkicu polowym z 1959 r. nie została zamierzona jakakolwiek droga sąsiadująca od północy z działkami nr [...][...], stan ówczesnego władania został ustalony na podstawie oświadczeń zainteresowanych stron i przedłożonych przez nich dokumentów (sprawozdanie techniczne z dokonania pierwszej fazy prac geodezyjnych - k. 56-58 akt organu II instancji), które to strony potwierdziły go własnoręcznymi podpisami na liście obecnych przy ogłaszaniu rejestru (k. 51-53), to interpretację tych źródłowych dokumentów dokonaną przy sporządzaniu pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r. należało uznać za wadliwą, a za prawidłową mapę ewidencyjną sporządzoną w 1968r. Nie można zgodzić się z argumentem skargi, że o wadliwości mapy ewidencyjnej z 1968 r. i aktualnej, a prawidłowości mapy z 1963 r., świadczy nie zmieniona od daty obliczenia w operacie sporządzonym w 1963 r. powierzchnia działek nr [... i [...]. Założeniem, jakie przyjął autor tego argumentu jest to, że obliczone w 1963 r. powierzchnie wymienionych działek odpowiadały kształtowi i wielkości tych działek według pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r. uwzględniającego istnienie spornej drogi wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...]. Skoro jednak, jak to wyżej wskazano, zobrazowanie kształtu, wielkości i przebiegu drogi nr [...] i działek nr [...] i [...] na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1963 r., jest sprzeczne ze szkicem polowym z miarami z 1959 r. , w oparciu o który mapa ta była sporządzana, a rzeczywistym źródłem danych, według których powierzchnia ta została obliczona są miary znajdujące się na tym szkicu polowym z 1959 r., to logicznym wyjaśnieniem niezmiennej powierzchni działek nr [...], [...] pomiędzy datą ich jedynego pomiaru w 1959 r., a obecnym stanem ewidencji gruntów jest przyjęcie, że to mapa ewidencyjna z 1963 r. była niezgodna z rzeczywistym stanem przedmiotowych działek, a nadto nie odpowiadała obliczonej w 1962 r. przez mgr. inż. Z. P. rzeczywistej powierzchni tych działek. Poprawnie natomiast sporządzona w 1968 r. mapa ewidencyjna przywróciła zgodność zobrazowania przedmiotowych działek zarówno z ich miarami odnotowanymi na szkicu polowym z 1959 r., jak i z obliczeniem ich powierzchni dokonanym w oparciu o te miary w roku 1962. Gdy się dodatkowo zważy, że w oparciu o taką mapę ewidencyjną z 1968 r. zostały uregulowane tytuły własności działek nr [...] i [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1971.27.250 ze zm.), to należy stwierdzić, że stan ewidencji gruntów z 1968 r. jak i obecny w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] położonych w Rzeczycy Mokrej, jest zgodny nie tylko z dostępną dla organu administracji geodezyjnej i kartograficznej dokumentacją, ale i ze stanem prawnym działek nr [...][...] uwidocznionym w założonych dla nich księgach wieczystych. Dlatego nie było w sprawie podstaw do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Nie mogły zmienić wyniku sprawy pozostałe zarzuty skargi.

Powołana w skardze mapa z 1938 r. nie stanowi, wbrew sugestii zawartej w skardze, mapy ewidencyjnej, lecz historyczną wojskową mapę topograficzną sporządzoną w Wojskowym Instytucie Geograficznym w 1938 r. Pomijając brak jednoznacznej identyfikacji na tej mapie zarówno usytuowania przedmiotowych działek, jak i sposobu ich ówczesnego użytkowania należy zauważyć, że mapa ta nie stanowi materiału źródłowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, nie była podstawą założenia ewidencji gruntów, które nastąpiło na terenie wsi [...] na początku lat 60-tych XX wieku, a jako wcześniejsza niż ujawnione w sprawie dokumenty, nie może być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów nawet w trybie § 45 ust. 1 pkt 1 lub 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie było też dołączone do skargi pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak [...] skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, do Gminy [...]. Wskazane w nim działania, jakie miały być podjęte przez organ I instancji w 2011 r. polegające na poprawieniu błędu mającego polegać na usunięciu z mapy wykonanej w 1968 r. fragmentu drogi nr [...] przy działkach [...], poprzez przywrócenie na mapie, prowadzonej komputerowo, ciągłości drogi [...] na całej długości, jak przedstawiał to pierworys mapy ewidencyjnej nr archiwalny 238/15/36/63 – nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, co potwierdził pełnomocnik organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. Zważywszy na to, że jak stwierdziła w skardze sama K.K. , "w 2013 r. ponownie bezprawnie usunięto ten fragment działki na długości wzdłuż południowej granicy działek [...]", aktualny stan ewidencji gruntów w części dotyczącej przedmiotowych działek jest taki sam, jak na mapie ewidencyjnej z 1968 r., a więc – jak to wyżej wyjaśniono – jest zgodny z dostępnymi dla organów dokumentami. Ponieważ przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy odmowę dokonania wnioskowanych przez skarżącą zmian w ewidencji gruntów i budynków, a nie kontrola wspomnianych aktów, czy czynności organu administracji geodezyjnej i kartograficznej w S. dokonanych w 2011 i w 2013 r., Sąd nie miał możliwości odniesienia się do legalności tych domniemanych aktów i czynności. Skoro poza tym w ich wyniku w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] figurują wpisy zgodne z dostępną dokumentacją, nie było w sprawie potrzeby bliższego odnoszenia się do tych działań organu I instancji.

Niezasadny był zarzut pominięcia przy ustalaniu stanu ewidencyjnego przedmiotowych działek, operatu numer archiwalny 238/15/36/63. Dokumentacja znajdująca się w tym operacie została dołączona do akt sprawy, a istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty z tego operatu, w tym zwłaszcza będący jego częścią szkic polowy z 1959 r. oraz obliczenie powierzchni działek, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzone w 1962 r. przez mgr. inż. Z. P. , były podstawą ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Podzielić należy pogląd organu II instancji dotyczący bezzasadności zarzutu niezastosowania przepisu § 54 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów.

Przepis § 54 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów dotyczy okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych. Zgodnie z jego treścią Starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie:

1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji;

2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 ust. 1). Weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencyjnym. (§ 54 ust. 2).

Powołany w skardze jako naruszony przez jego niezastosowanie przepis § 54 ust. 6 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, rzeczywiście przewiduje możliwość aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów lub w drodze zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale jako konsekwencję niezgodności w tej ewidencji stwierdzonej w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1. Taka weryfikacja w sprawie jednak nie miała miejsca, a gdyby nawet miała, to posiadane przez organ dokumenty i tak nie pozwalałyby na aktualizację ewidencji we wnioskowany sposób, co wykazano szczegółowo wyżej. Inne z wymienionych w § 54 ust. 6 dokumentów pozwalających na aktualizację ewidencji gruntów nie zostały natomiast w sprawie wskazane, ani przedłożone.

Potencjalną podstawą do zaktualizowania operatu ewidencyjnego są przepis § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, które przewidują możliwość wprowadzania udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

3) wyeliminowania danych błędnych. Skoro jednak w sprawie nie zostały stwierdzone przesłanki wymienione w tych przepisach, to nie było podstaw do wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej dotyczącego zobowiązania przez Sąd Starosty do złożenia protokołu ustalenia stanu władania podpisanego przez ówczesnych władających działkami nr [...] i [...] należy stwierdzić, że nie mógł być uwzględniony.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawarty w skardze wniosek nie precyzował, o złożenie protokołu ustalenia stanu władania działek nr [...] i [...] z jakiej daty, ma Sąd się zwrócić. Uściślenie to było o tyle konieczne, że w aktach organów administracji znajduje się protokół ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi [...] obejmujący również działki nr [...] i [...], oparty na planie sporządzonym w 1959 r.(k. 50 – 52 akt organu I instancji). W aktach organu II instancji znalazła się natomiast lista obecnych przy ogłoszeniu rejestru, będąca częścią operatu nr 238/15/36/63, gdzie również znajdują się podpisy ówczesnych władających działkami nr [...] i [...] (k. 51 – 53). Dokumenty te zostały w sprawie poddane analizie, z której nie da się wywieść potwierdzenia zarzutów skargi. Jeżeli więc skarżąca wnioskowała o dopuszczenie dowodu z któregoś z wymienionych dokumentów, to uwzględnienie tego wniosku było zbędne skoro dowody z tych dokumentów organy administracji przeprowadziły. Jeśli natomiast wniosek skarżącej miał dotyczyć innego protokołu ustalenia stanu władania podpisanego przez ówczesnych władających działkami nr [...] i [...], to bez jego uściślenia, uwzględnienie tego wniosku nie było możliwe. Zobowiązywanie natomiast skarżącej przez Sąd do sprecyzowania jej wniosku dowodowego spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę rzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).