Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 12/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 129 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. P.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. P.-B. od decyzji Wójta Gminy Z. z [...] r., nr [...], znak: [...] w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w K., gmina Z., działka nr 206/1.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Wójt Gminy Z. decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Ż.K., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w K., gmina Z., działka nr 206/1, polegającej na budowie budynku usługowego – warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 tony wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków.

Decyzja powyższa została skutecznie doręczona stronom postępowania ustalonym przez organ pierwszej instancji 1, 2, 3 kwietnia 2020 r., o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji złożone do akt sprawy.

Strony postępowania nie wniosły odwołania od tej decyzji i decyzja ta stała się ostateczna.

J.P.-B., zamieszkały w K. przy ulicy A nr [...], 6 sierpnia 2020 r. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie" (data wpływu – złożenia w siedzibie organu pierwszej instancji) i skierował je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy Wojewodzie [...] za pośrednictwem Urzędu Gminy Z., ul. B nr [...].

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie niedoręczonej decyzji w sprawie warunków zabudowy, działka nr 206/1 w K., nakazanie wstrzymania budowy i ukaranie inwestora za brak poinformowania. Skarżący wskazał, że dopiero 4 sierpnia zawieszona została tablica informacyjna. Obiekt zagraża bezpieczeństwu i ma wpływ na otoczenie w promieniu 100 m jako motoryzacyjny z warsztatem i chemikaliami. Warunki zabudowy nie uwzględniają szerokości ulicy, przy której inwestycja ma być zlokalizowana, dużego natężenia samochodów w okresie sezonu do A (kurort), co stwarza niebezpieczeństwo kolizji. To są tereny rolne niewyłączone. Obiekt jest w formie hali stalowej, co szpeci estetykę. Skarżący posiada gospodarstwo rolne od 20 lat, półnaturalna hodowla kóz. Zakłóca to bytność zwierząt. Nie wyraża zgody na inwestycję w związku z uciążliwością, późniejszą eksploatację i na działalność gospodarczą. Z uwagi na niedoręczenie stosownych decyzji nie może podać danych, ale zgłosił do INP. Zgłaszał telefonicznie pięć razy od dwu tygodni i gmina nie reaguje.

Organ pierwszej instancji wraz z pismem z 22 września 2020 r. przesłał akta sprawy wskazując, że decyzja z [...] r. stała się ostateczną od 20 kwietnia 2020 r.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że odwołanie (zażalenie) jest zwykłym środkiem zmierzającym do kwestionowania decyzji (zażalenia), którego istota sprowadza się do kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia. Warunkiem skutecznego wniesienia odwołania (czy też zażalenia) do organu wyższego stopnia, pomijając kwestię zachowania terminu 14 dni od dnia doręczenia decyzji, co w tym przypadku w sposób oczywisty nie miało miejsca (lub 7 dni od dni od doręczenia postanowienia), gdyż decyzja nie została skarżącemu doręczona, bowiem organ pierwszej instancji ocenił, że nie posiada on przymiotu strony (jak i pomijając obecnie kwestię posiadania przymiotu strony) jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem odwołania jest decyzją ostateczną, czy też nie. Bezspornym jest, że organ pierwszej instancji wydał [...] r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek inwestora i decyzja ta po skutecznym doręczeniu stronom tego postępowania, a więc inwestorowi i pozostałym, stała się decyzję ostateczną. Zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja Wójta Gminy Z. z [...] r. stała się ostateczna 20 kwietnia 2020 r. Decyzja organu pierwszej instancji staje się decyzją ostateczną z chwilą upływu ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania. Gdy decyzja zostaje doręczona kilku stronom postępowania, tak jak to ma miejsce w tym przypadku, staje się decyzją ostateczną z chwilą upływu ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania przez stronę, której doręczono decyzję najpóźniej. Skarżący wniósł odwołanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną, bowiem żadna ze stron postępowania zakończonego jej wydaniem nie wniosła odwołania, a termin do wniesienia odwołania dla stron tego postępowania już upłynął. Norma art. 16 § 1 k.p.a. wprowadza zasadę trwałości decyzji organu administracji, które to nie mogą być w sposób dowolny zmieniane bądź też uchylane. Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej nie jest możliwe, a w konsekwencji, nie jest dopuszczalne. Strona, która nie otrzymała decyzji, po upływie terminu do jej zaskarżenia może ją wzruszyć wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowania wznowieniowego. Tym bardziej nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która uzyskała walor ostateczności, pomimo nieprawidłowego doręczenia. Jeżeli strona, której nie doręczono decyzji, dowiedziała się o postępowaniu i decyzji w chwili, kiedy decyzja ta nabrała – z uwagi na jej doręczenie innym stronom – waloru ostateczności, wówczas strona uprawniona jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Stronie nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej. Ustalenie m. in. dopuszczalności odwołania jest potencjalnie pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracji publicznej po otrzymaniu odwołania. Na tym etapie postępowania organ nie bada, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do zachowania określonego w art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Niedopuszczalność odwołania (jak i zażalenia), ma miejsce w przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W ocenie organu drugiej instancji, w tym przypadku niedopuszczalność odwołania ma miejsce z przyczyn przedmiotowych – decyzja Wójta Gminy Z. jest ostateczna i nie może być zakwestionowana w drodze odwołania, gdyż jest to zwykły środek prawny. Rozpatrzenie odwołania, pomijając kwestię, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy czy też nie, gdyż nie stanowi to przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji, stanowiłoby o naruszeniu art. 16 § 1 k.p.a. i wydaniu rozstrzygnięcia z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest dopuszczalnym kwestionowanie środkiem odwoławczym decyzji administracyjnej, która to jest ostateczna, niezależnie od oceny tej decyzji przez stronę (czy też samej inwestycji jako takiej), co w konsekwencji stanowi o konieczności zastosowania normy zawartej w art. 134 k.p.a. Tym samym nie zachodziła konieczność odnoszenia się merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego. Jeżeli dana decyzja administracyjna stała się decyzją ostateczną, to jej zmiana, uchylenie, może mieć miejsce wyłącznie przy zastosowaniu trybów nadzwyczajnych przewidzianych postępowaniem administracyjnym. Postępowania nadzwyczajne obejmują wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, przy czym wznowienie i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (postanowień) dotyczy wadliwych rozstrzygnięć, zaś uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej dotyczy rozstrzygnięć prawidłowych. Realizacja danej inwestycji, co do zasady, ma miejsce w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, którą wydaje (również, co do zasady) właściwy starosta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Taka decyzja stanowi podstawę do rozpoczęcia prac budowlanych, a więc przysłowiowego "ruszenia łopatą". Decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie podlega wykonaniu i w oparciu o nią nie jest możliwym rozpoczęcie prac budowlanych.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.P.-B. wniósł o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił, że nie spełnia ono wymogów prawa. Okazało się, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy Z. funkcjonuje dalej pomimo jej zaskarżenia 6 sierpnia 2020 r. i "wymienione organy nic nie robią sobie z prawa. Nie może być nikt premiowany działaniem z premedytacją i czerpać korzyści". Zdaniem skarżącego, obiekt jest za duży i za blisko by nie oddziaływał. Jest kilkadziesiąt uciążliwości i dane są udokumentowane. Decyzja ta przyjęta została przez Starostwo Powiatowe w Z. do wydania własnej decyzji budowlanej nr [...] na rzecz "Państwa K." mających "wille w K. i Salon "B" z warsztatem w Z.", więc też wchodzi w rachubę działanie pozaprawne, wpływanie na urzędników, czyli "korupcja". Podtrzymuje swoje stanowisko zawarte "w aktach tej i kilkunastu innych spraw, które sukcesywnie spływają do WSA w Łodzi". Wnosi o uznanie ich jako dowodów "matactw". Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "listopada 2020 r." zostało uchylone w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że skarga nie została podpisana i wniesiono ją za pośrednictwem ogólnodostępnej poczty elektronicznej, co nie stanowi formy elektronicznej przewidzianej obowiązującymi normami prawa. Skarga poza wyrazem ogólnego niezadowolenia z wydanej decyzji przez Wójta Gminy Z. nie zawiera żadnego odniesienia do wydanego postanowienia. Nie jest w żaden sposób wiadomym, na czym polega w przypadku zaskarżonego postanowienia naruszenie "wymogów prawa". Nie ma zatem w skardze, poza ogólnym odniesieniem do postanowienia, wykazania naruszenia prawa, czy też interesu prawnego przez zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, że zaskarżone postanowienie obowiązujących norm prawa nie narusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na sformułowany w skardze wniosek organu administracji o odrzucenie skargi wyjaśnić należy, że w odpowiedzi na wezwanie sądu doręczone 12 lutego 2021 r. (k. 25), skarżący usunął w terminie (16 lutego 2021 r.) braki formalne skargi poprzez nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi oraz wskazanie numeru PESEL (k. 15-16). Przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wzmiankowany przepis nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu – przepisów – prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli zostanie wskazane – nawet w sposób bardzo ogólny - na czym polega zdaniem skarżącego naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. Sąd administracyjny nie jest związany ani zarzutami postawionymi w skardze, ani powołaną w niej podstawą prawną. Sąd nie będąc związany granicami skargi, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego obowiązany jest poddać przedmiot zaskarżenia pełnej kontroli pod kątem zgodności tego aktu z obowiązującym prawem, tj. z przepisami prawa materialnego, na których opiera się rozstrzygnięcie tego aktu oraz przepisami procedury administracyjnej regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany (por. postanowienie NSA z 9 lipca 2010 r., II OSK 1273/10). Dodać należy, że skarga nie jest objęta przymusem adwokacko-radcowskim. Może ją sporządzić podmiot nieprofesjonalny. Wystarczające jest więc w świetle okoliczności niniejszej sprawy, sformułowanie przez skarżącego w skardze zarzutu niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skoro niewątpliwie postanowienie to stanowi przeszkodę do rozpatrzenia jego odwołania od decyzji z [...] r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, z którą się nie zgadza.

Wyjaśnić także trzeba, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Istotą sprawy jest, czy organ administracji zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji z [...] r.

Decyzja ta, po jej doręczeniu osobom uznanym przez Wójta Gminy Z. za strony postępowania 1, 2, 3 kwietnia 2020 r., tj. Ż. K., A.W., M.W., K.G., B.G. i M.C.), stała się ostateczna 9 czerwca 2020 r.

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.), która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna.

Przypomnieć jednak trzeba, że 31 marca 2020 r. do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19", na mocy art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą zmieniającą z 31 marca 2020 r.", dodano art. 15zzs ust. 1 pkt 6. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie sądu, obowiązujący od 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19 z woli ustawodawcy ma zastosowanie do oceny zachowania terminów w postępowaniach administracyjnych, już od 14 marca 2020 r., a nie dopiero od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r., działa zatem z mocą wsteczną. Wynika to jednoznacznie z treści art. 15zzs, który odwołuje się wprost do ogłoszonego wcześniej przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19 został jednakże uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zwanej dalej: "ustawą zmieniającą z 14 maja 2020 r.". Zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy( art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r.). Ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs ustawy o COVID-19 rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. Bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] r. rozpoczął się dla osób, którym decyzję tę doręczono, dopiero od 24 maja 2020 r. i zakończył swój bieg 8 czerwca 2020 r. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc w tym wypadku ostateczna od 9 czerwca 2020 r., a nie od 20 kwietnia 2020 r., jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie jednak w momencie wniesienia przez skarżącego odwołania 6 sierpnia 2020 r. była już ostateczna.

Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] r. w momencie jego wniesienia była już ostateczna.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której nie doręczono decyzji, nie ma prawa do wniesienia odwołania, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia. Może ona jedynie w takim przypadku wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W doktrynie, jak też orzecznictwie, został wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenie jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom, które brały udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu, tj. po "ustatecznieniu" się decyzji, stronie której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2005 r., s. 581). Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie, tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania (por. wyrok: WSA w Gdańsku z 17 marca 2010 r., II SA/Gd 62/10; WSA we Wrocławiu z 20 marca 2012 r., II SA/Wr 84/11).

Innymi słowy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd 279/10). Taki pogląd jest również wyrażany w doktrynie (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2021. Teza 8 do art. 134 k.p.a.).

Z przedstawionym poglądem koresponduje stanowisko sądów administracyjnych, potwierdzających tezę, że decyzja może zostać doręczona wyłącznie jeden raz. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tyko w przypadkach i w trybie określonym w k.p.a. Mianem decyzji ostatecznych k.p.a. określa decyzje, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z zasady tej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi, wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy weszła do obrotu prawnego i uzyskała walor ostateczności. W orzecznictwie wskazuje się, że związanie organu decyzją następuje także w sytuacji wadliwego doręczenia decyzji, bowiem art. 110 k.p.a. wyraźnie traktuje o doręczeniu, a nie doręczeniu skutecznym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., II GSK 1201/10). Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne, niezależnie od prawidłowości doręczenia. Przepisy k.p.a. łączą prawo do skutecznego wniesienia odwołania z faktem doręczenia decyzji a nie dowiedzenia się o jej treści (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12). Podkreśla się, że organ odwoławczy powinien zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy jest ono dopuszczalne. Przyczynę niedopuszczalności odwołania stanowi, m. in. wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Stwierdziwszy wystąpienie tej okoliczności, organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Strona, która nie otrzymała decyzji, po upływie terminu do jej zaskarżenia może ją wzruszyć wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowania wznowieniowego. Tym bardziej nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która uzyskała walor ostateczności (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I GSK 1204/18).

Prawidłowo zatem organ drugiej instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność odwołania skarżącego. Brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji należy do przyczyn przedmiotowych. Brak taki wynika z niemożności zaskarżenia decyzji ostatecznej.

W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów odwołania i zweryfikować decyzji organu pierwszej instancji.

Zwrócić należy też uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji wskazał skarżącemu na możliwość zmiany, uchylenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, w tym w trybie wznowienia postępowania, z której to możliwości skarżący skorzystał, co wynika m. in. z postanowienia organu drugiej instancji z [...] listopada 2020 r. o przekazaniu wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy Z.

Z powyższych względów sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc