Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 561/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy Z. ustalił, na wniosek J. L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego tartaku, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr: [...] położonej w miejscowości O. gm. Z..

W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2016, poz. 778, zwanej dalej w skrócie: u.p.z.p.) oraz, że wskazany przez inwestora sposób zabudowy stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji tego terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast skarga M. G. na ww. decyzję Kolegium została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem sygn. akt II SA/GI 1425/13 z dnia 14 października 2013 r.

W dniu [...] r. M. G., reprezentowany przez H. G., wystąpił do Kolegium z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Z..

W uzasadnieniu żądania wskazano na "rażące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem podstaw by twierdzić, że tartak powstał w zgodzie z obowiązującymi w chwili wzniesienia go przepisami. Nie można wobec powyższego uznać, aby decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 maja 2013 r. wydana w sprawie przebudowy i rozbudowy tego, stanowiącego samowolę budowlaną, budynku była zgodna z prawem. Stwierdzić natomiast należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprzeczne jest z prawem budowlanym a tym samym obarczone jest ono wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.".

Po rozpatrzeniu sprawy Kolegium, decyzją nr [...] z dnia [...] r., postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała bowiem przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] r. wpłynął do Kolegium wniosek pełnomocnika M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] r. Decyzji Wójta Gminy Z. zarzucono, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a więc jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ustawy, które zostały w ten sposób naruszone to ustawa - Prawo budowlane oraz ustawa - Prawo ochrony środowiska. Ponadto decyzji tej zarzucono, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu polegającą na przyjęciu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy podczas, gdy żadna z nich nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością, co również sprawia, że wskazana wyżej decyzja jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...] w której orzekło o utrzymaniu w całości w mocy własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r.

M. G., reprezentowany przez H. G., wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 9 listopada 2015 r. wyrokiem sygn. II SA/GI 356/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gliwicach podkreślił, że uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium nie nastąpiło z powodów wskazanych przez skarżącego w treści wniesionej przez niego skargi, lecz było spowodowane tym, że decyzja została wydana przez Kolegium w składzie złożonym z członków Kolegium podlegających wyłączeniu z uwagi na to, że członkowie składu byli wcześniej członkami składu orzekającego, który w dniu [...] r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r., w sprawie ustalenia na wniosek J. L. warunków zabudowy. Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W związku z uchyleniem przez WSA w Gliwicach decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...] koniecznym było powtórne rozpoznanie wniosku pełnomocnika M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] r.

W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium powtórnie utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej, na wniosek J. L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego tartaku.

W uzasadnieniu Kolegium obszernie zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż zdaniem organu decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] nie zawiera wady uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. Kolegium omówiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i zakres postępowania nieważnościowego. Wskazało następnie, że nie każde naruszenie prawa ma charakter "rażący". Zatem nie każda decyzja, choćby ustalono jej wadliwość, może być wyeliminowana w trybie stwierdzenia nieważności. Jedynie wady o szczególnym ciężarze gatunkowym mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Przyjmując takie rozumienie zwrotu "rażące naruszenie prawa" skład orzekający Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] r. doszedł do wniosku, że w sprawie nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Oceniana decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy wskazała, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej ale również tereny zabudowy usługowej. Dlatego też projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż żadna z działek w obszarze analizowanym, zdaniem skarżącego, nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością Kolegium wskazało, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Kolegium po raz kolejny wskazało także, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nie może być zarzut wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy ustawy Prawo budowlane nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w powołanym przepisie.

Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie nie zaistniały także przesłanki określone w art.156 pkt 1 oraz pkt 3 -7 k.p.a. (przesłanki te organ wyliczył wskazując, że w sprawie nie miały one miejsca).

Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. M. G., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M. H., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się:

uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej;

uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; ewentualnie

uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r.;

zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie, zarzuty te szeroko rozwijając w uzasadnieniu:

art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r. mimo, że ostatnia z wymienionych decyzji jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., polegającą na oczywistej i rażącej sprzeczności pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Wskutek powyższego rażąco złamana została zasada dobrego sąsiedztwa;

art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Z. mimo, że ostatnia z wymienionych decyzji jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegającą na uwzględnieniu przez organ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z przepisami prawa;

art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu pełnomocnik zacytował fragmenty szeregu wydanych w innych sprawach wyroków sądów administracyjnych stwierdzając m.in., że rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwia zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Nadto nie została spełniona przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa. Nie sposób bowiem przyjąć, aby zasada ta została zachowana w sytuacji, w której wśród terenów rolniczych, zabudowy zagrodowej, szkoły i sklepu spożywczego działać będzie tartak, którego funkcjonowanie, m.in ze względu na emitowany przezeń hałas stanowi niezwykle dolegliwą uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości. Zdaniem nadto pełnomocnika nie ulega wątpliwości, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie ogranicza pojęcia "przepisów odrębnych" użytego jej w art. 61 ust. 1 pkt 5 do określonego katalogu aktów prawnych, nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że zakresu tego pojęcia wyłączone są postanowienia ustawy Prawo budowlane. Nie ulega również wątpliwości, że w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, że "Aktualne funkcjonowanie obiektu usankcjonowane jest bieżącą dokumentacją na prowadzenie działalności gospodarczej tartacznictwa, kontynuowanego od 1983 r. ", mimo, iż w rzeczywistości żadne decyzje w tych sprawach nigdy nie zostały wydane (dowód: pismo Urzędu Gminy w Z. z [...]r.).

Bezpodstawne, zdaniem pełnomocnika, przyjęcie legalności tego przedsięwzięcia ma istotny wpływ, na treść kwestionowanej decyzji. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne zakłada bowiem wymianę starego budynku na nowy przy czym dotychczasowa działalność prowadzona w tym miejscu ma być kontynuowana. Jednak nigdy wcześniej, w ocenie pełnomocnika, nie ustalano warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...] w zakresie możliwości prowadzenia w tym miejscu tartaku. Nawet jeśli przyjąć, że tartak został wybudowany, tak jak utrzymuje J. L., w latach [...]-[...] przez jego dziadka, to nie ulega wątpliwości, że legalność tej budowy uzależniona wówczas była od uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarło było w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Poprawnie bowiem, zdaniem Sądu, Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało bowiem aby decyzja Wójta dotknięta była uchybieniami stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności.

W sposób przekonujący, wsparty dowodami, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiło ustawowe przesłanki nieważności, odniosło je do decyzji Wójta, jasno i klarownie wyłuszczyło także przyczyny obligujące organ do odmowy stwierdzenia nieważności.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Należy zatem w tym miejscu wskazać, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94).

Zdaniem skarżącego decyzja Wójta Gminy Z. dotknięta jest taką właśnie wadą kwalifikowaną albowiem, jak pełnomocnik wywodzi w uzasadnieniu skargi, nie dokonano właściwej analizy funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym pod kątem intensywności wykorzystania obszaru, a w konsekwencji nie zachowano wymogów dobrego sąsiedztwa. Nadto decyzję ustalającą warunki przebudowy i rozbudowy istniejącego tartaku wydano w odniesieniu do obiektu nielegalnie wzniesionego albowiem zdaniem pełnomocnika skarżącego żadne decyzje w przeszłości w tej mierze nie zostały wydane, a w konsekwencji decyzja Wójta, odnosząc się do obiektu wybudowanego z naruszeniem prawa budowlanego, pozostaje w sprzeczności z prawem budowlanym, którego normy, zdaniem pełnomocnika stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wreszcie oceniając materiał dowodowy Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zdaniem z kolei organu, które w tej mierze należy podzielić, ani rażące naruszenie prawa, ani też inna wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiotowej sprawie nie zaistniały. Trafnie bowiem Kolegium wskazało, że oceniana decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. stanowiącymi, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Uszczegółowieniem powyższego przepisu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz wskaźników zabudowy, szerokości elewacji, wysokości kalenicy i geometrii dachu.

W zgodzie z wskazanymi wyżej wymogami uprawniony urbanista na zlecenie organu I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy jednoznacznie wskazała, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej lecz także tereny zabudowy usługowej. Dlatego też projektowana inwestycja, polegająca na przebudowie i rozbudowie od kilkudziesięciu lat istniejącego tartaku, realizującego funkcję usługową, stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego. Wydana zaś przez organ decyzja pozostaje w zgodzie z wynikami analizy.

Trafnie Kolegium wskazało w konsekwencji, iż nie może być skuteczny zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. nierzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, zdaniem pełnomocnika, żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga bowiem przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany ład przestrzenny.

W konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09).

W niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi. Zarzut zaś zbyt powierzchownej, czy jak twierdzi pełnomocnik nierzetelnej, analizy mógł być podnoszony w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, w którym kontroli podlega decyzja, a nie cały przebieg poprzedzającego jej wydanie postępowania. Jak zaś wskazano powyżej, w trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. W konsekwencji organ ocenił, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi. W efekcie uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy pozostając w zgodzie z wynikami analizy.

Całkowicie niezasadny nadto jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na nieuwzględnienie norm Prawa budowlanego. Oczywistym jest bowiem, jednolicie przyjmowanym w utrwalonym w tej mierze orzecznictwie sądów administracyjnych, że do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu nie można zaliczyć przepisów ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy Te normy znajdują bowiem zastosowanie dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy powoduje bowiem jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2797/14, wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej zachowanie ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1) dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Oceny, czy takie usytuowanie nie naruszy przepisów budowlanych bądź techniczno-budowlanych, dokonuje organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. Także problematyka hałasu powodowanego już obecnie przez istniejący tartak wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Nadto gołosłownym, nie popartym żadnymi dowodami jest zarzut wydania decyzji ustalającej warunki przebudowy i rozbudowy dla tartaku wybudowanego w przeszłości samowolnie, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Notabene pełnomocnik, akceptując wyjaśnienia inwestora, iż tartak wybudowano w latach pięćdziesiątym, jako jedyny dowód przywołuje pismo Urzędu Gminy w Z. z dnia [...] r. odnoszące się do innych okresów. Pismo to stwierdza bowiem, że pozwolenie odnośnie tartaku nie zostało wydane w latach [...]-[...]ani w latach [...]-[...], a tym samym nie stanowi żadnego dowodu, iż pozwolenie takie nie zostało wydane w latach pięćdziesiątych. Nadto w odniesieniu do budynków wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1995 r. należy wskazać, że właściciele i inwestorzy obiektów budowlanych, a także organy, nie byli obowiązani do bezterminowego przechowywania dokumentacji dotyczącej tych obiektów.

Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak Kolegium nadto ustaliło z urzędu, a Sąd tezy te podziela, w sprawie nie zaistniały także przesłanki określone w art.156 pkt 1 oraz pkt 3 -7 k.p.a. Kwestionowana decyzja Wójta Gminy Z. została bowiem wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej, organ przed rozpatrzeniem wniosku J. L. o wydanie decyzji nie rozstrzygnął sprawy inną decyzją ostateczną, decyzja została prawidłowo skierowana do stron tego postępowania, nie zaistniała również przesłanka trwałej niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, a także wykonanie decyzji Wójt Gminy Z. z dnia [...] r. nie wywołuje czynu zagrożonego karą. W sprawie nie wystąpiła także przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy przepisu szczególnego, który przewiduje sankcję nieważności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., należy stwierdzić, jak to słusznie podkreśliło Kolegium, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., nie może zaś służyć zwykłemu ponowieniu rozpoznania sprawy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11.

Zdaniem Sądu Kolegium w pełni wymogów tych dochowało, zbadało wnikliwie sprawę w aspekcie ewentualnej nieważności decyzji Wójta Gminy Z. wydana decyzja została przekonująco i wszechstronnie uzasadniona.

W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą obowiązującemu prawu. Poprawnie organ nie dopatrzył się bowiem istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., których wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Z.. Prawidłowo w efekcie takich ustaleń Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie tę własną decyzję, rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.