Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1488/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. obecnie noszącej nazwisko: B. - W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1272/05 w sprawie ze skargi E P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. B. - W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1272/05, oddalił skargę E. P. (od dnia [...] noszącej nazwisko: B.-W.) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] ([...], [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Zakładom [...] S.A. z siedzibą w T., przy ul. [...] pozwolenia na budowę "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na terenie przy ul. [...] - [...] - [...], działki nr [...], [...], [...] z obrębu [...].

Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu odwołania przez skarżącą od powyższej decyzji, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2004 r. SA/Bd 3351/03 i skarga kasacyjna [...] Zakładów [...] S.A. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. OSK 1835/04, w wyniku czego Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie E. P. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].

W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, pełnomocnik skarżący podnosił, iż przedmiotowa inwestycja stanowi realne zagrożenie promieniotwórcze, spowoduje znaczne nasilenie ruchu kołowego, zwiększenie w związku z tym hałasu oraz emisji spalin. Działka skarżącej nr [...] bezpośrednio przylega do działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję, co spowoduje utrudnienie w przyszłości w korzystaniu przez skarżącą z nieruchomości na cele mieszkaniowe oraz obniży jej wartość użytkową. W związku z powyższym, skarżąca jest zainteresowana odkupieniem od niej ww. działki przez [...] Zakłady [...] S.A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody z dnia [...] pełnomocnik skarżącej podnosił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wydana przez starostę, natomiast decyzję w tej sprawie wydał Prezydent Miasta T. i nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą wydał decyzję. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji. Ponadto inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie wyjaśnił organ II instancji, a była to podstawa do odmowy wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), dalej powołanej jako Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę (pismo z 20 lutego 2006 r.) pełnomocnik [...] Zakładów [...] S.A. wnioskował o oddalenie skargi, bowiem podniesione zarzuty są nieuzasadnione. Kompetencja Prezydenta Miasta T. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikała z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zaś twierdzenia, że inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, są niezgodne ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. skargę , uznał ją za nieuzasadnioną. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez Prezydenta Miasta T., bowiem T. jest miastem na prawach powiatu i w takim przypadku funkcje przypisane staroście wypełnia prezydent miasta, co wynika z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Wbrew twierdzeniu skarżącej, fakt rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest faktem powszechnie znanym i okoliczność ta nie była podnoszona na etapie postępowania administracyjnego. Zatem organy nie miały uzasadnionych powodów, aby prowadzić postępowanie dowodowe w tym kierunku. Wskazanie na te okoliczność może co najwyżej uzasadniać wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem zgodności z prawem i nie może zastępować organów administracji publicznej w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to w określonych tam przypadkach.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny wniosek o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy, oznaczałoby to bowiem nie tyle "uzupełnienie" postępowania dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, ale przeprowadzenie istotnej części tegoż postępowania, która powinna mieć miejsce przed organami administracji czy to w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czy to w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.

E. B.-W. reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 1 lipca 2006 r. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu:

- art. 106 § 3 Ppsa przez oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci dziennika budowy "[...]", co miało istotny wpływ na zakres rozpoznania sprawy i treść wydanego orzeczenia.

Wskazując na powyższą podstawę w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze tylko pod uwagę okoliczności nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, takie okoliczności nie mają miejsca.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przepis art. 106 § 3 Ppsa nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem, dowód przeprowadzony zgodnie z wnioskiem skarżącego w tym trybie przed sądem, w istocie prowadziłby do przekroczenia granic danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1Ppsa. Zarzut rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, został podniesiony na etapie postępowania sądowego, tak więc okoliczność ta nie mogła być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd badając tę okoliczność sam ustalając stan faktyczny sprawy, wkroczyłby w sferę należącą do organów. Tymczasem kompetencje sądu administracyjnego ograniczają się do kontroli legalności zaskarżonego aktu (patrzy: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 427 i n.).

Poza tym, jeżeli pełnomocnik skarżącej uważa, że roboty budowlane zostały w tym przypadku rozpoczęte przed wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, ponieważ zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...], co wynika z ostatniego akapitu skargi kasacyjnej, to jest w błędzie. Taki pogląd byłby uzasadniony, gdyby w niniejszej sprawie nie było wcześniej wydane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] na podstawie art. 134 kpa, które było ostateczne i kończyło postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę. Z chwilą wydania powyższego postanowienia decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i nie było żadnych przeszkód prawnych do rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o tę decyzję.

Postępowanie odwoławcze kończy wydanie decyzji na podstawie art. 138 kpa lub wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa, które jest ostateczne i podlega zaskarżeniu jako kończące postępowanie do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1984 r., II SA 1284/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 111).

Postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa jest formą zakończenia postępowania (wstępnego) organu odwoławczego. Jest to przypadek przewidziany w § 1 art. 104 kpa kiedy "przepisy kodeksu stanowią inaczej".

Jak z powyższego wynika ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której można rozpocząć roboty budowlane (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), może być:

- decyzja organu pierwszej instancji od której nie wniesiono odwołania, lub wniesiono odwołanie po terminie, co stwierdzone zostało postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 kpa,

- decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa,

- decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję lub uchylająca zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] miała przymiot ostateczności (w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) do czasu prawomocnego uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], co nastąpiło w dacie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005r. OSK 1835/04.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.