Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1667/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 154, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1905/12 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/12 oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 1995 r. nr [...] w zakresie żądania przez wnioskodawcę.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość położona przy ul. N. w Warszawie ozn. jako hip. nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy Warszawa-Śródmieście, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność m.st. Warszawy. Obecnie składa się z działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] o pow. 1147 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki - fragmenty - znajdujące się na niniejszym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Umowami zawartymi w formie aktu notarialnego zostało sprzedanych 11 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. N. (lokale nr 1, 2, 4, 6, 10, 11, 15, 20, 28, 14B, 18A) wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeń, które służą do ogólnego użytku mieszkańców, a także wraz z oddaniem nabywcom tych lokali w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu pod budynkiem.

Decyzją z dnia [...] września 1992 r. Nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1954 r.

Decyzją ostateczną z dnia [...] października 1995 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz A. R., M. S., H. P., S. P. i K. P.-P. użytkowanie wieczyste do 0,7200 części gruntu o pow. 1147 m2 oznaczonego obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonego w Warszawie przy ul. N. stanowiącego dawną nieruchomość hipoteczną nr hip. [...], oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,2899 części gruntu znajdującego się w granicach działki ewidencyjnej nr [...], gdyż w tej części prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przysługuje właścicielom lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie ww. nieruchomości.

W wykonaniu powyższej decyzji zawarta została umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z dnia [...] listopada 1995 r. Rep. A Nr [...]).

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] odmawiającą S. P. przyznania odszkodowania za szkody poniesione w wyniku wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. [...] stwierdzającej, że orzeczenie z dnia [...] października 1976 r. nr [...] orzekające o sprzedaży lokalu nr 1 w budynku przy ul. N. zostało wydane z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednak jego nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. S. P. wniósł o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1995 r. nr [...] w zakresie odmowy ustanowienia na rzecz stron tej decyzji prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. N. w Warszawie w części związanej z prawem odrębnej własności lokalu nr 1 znajdującego się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że lokal nr 1 w budynku przy ul. N. wraz z odpowiadającym mu udziałem we współużytkowaniu wieczystym do gruntu pod budynkiem został sprzedany na rzecz K. M. w dniu 10 listopada 1976 r., która zmarła w dniu 7 marca 2009 r. Na podstawie postanowienia z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt VI Ns 713/09 Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia stwierdził nabycie spadku po K. M. przez Miasto Stołeczne Warszawę w całości, z dobrodziejstwem inwentarza. Podniósł, że w związku ze zmianą sytuacji prawnej dotyczącej lokalu nr 1, nie istnieją już wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1995 r. nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie związanego z własnością tego lokalu. Wskazał, że decyzja ta w części odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego (pkt II decyzji) nie tworzy żadnych praw dla żadnej ze stron.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]października 1995r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji z art. 15 § 1 k.p.a., gdyż własność lokalu nr 1 wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu zostało nabyte przez m.st. Warszawa w drodze dziedziczenia na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt VI Ns 713/09, nie zaś w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego. Jest to więc przysporzenie majątkowe, do którego nie mają zastosowania przepisy ww. dekretu. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że na podstawie decyzji z dnia [...] października 1995 r. strony nie nabyły prawa - z treści decyzji jednoznacznie wynika bowiem, że spadkobiercy dawnych właścicieli nabyli prawo do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ponadto, w ocenie organu, tryb z art. 154 k.p.a. nie daje podstawy do częściowej zmiany decyzji ostatecznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. P., zarzucając jej naruszenie art. 154 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do decyzji jako całości. Podniósł, że przedmiotowa decyzja Prezydenta zawiera kilka osobnych rozstrzygnięć - w tym rozstrzygnięcie ujęte w pkt II odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zakresie udziału wynoszącego 0,28 części prawa użytkowania wieczystego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w zakresie pkt II ww. decyzji (odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego), strony nie nabyły żadnego prawa. Jego zdaniem organ I instancji niezasadnie przyjął, że nie zaistniała przesłanka słusznego interesu strony. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego w zakresie udziału wynoszącego 0,2800 części prawa użytkowania wieczystego wynikało z ustalenia przez organ rozpoznający ten wniosek, że nastąpiła sprzedaż lokalu nr 1 w budynku posadowionym na tym gruncie na rzecz osoby trzeciej, w związku z czym nie istniała prawna możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej części. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że nabycie prawa w drodze dziedziczenia lokalu nr 1 wyłącza możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w części związanej z tym lokalem. Skoro bowiem własność lokalu "wróciła" do m.st. Warszawy w drodze dziedziczenia, to nie można już uznać, że trwają nieodwracalne skutki prawne związane ze sprzedażą lokalu.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że własność lokalu nr 1 w budynku przy ul. N. wraz ze związanym z odrębną własnością lokalu udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem zostało nabyte przez m.st. Warszawę w drodze dziedziczenia, nie zaś w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego. Zatem organ uznał, że m.st. Warszawa, mimo że jest właścicielem gruntu oznaczonego obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] położonego w Warszawie przy ul. N. stanowiącego dawną nieruchomość hipoteczną nr hip. [...], to nadal przysługuje mu udział w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu związany z odrębną własnością lokalu nr 1 w budynku posadowionym na tym gruncie w takim samym zakresie, w jakim prawa te przysługiwały spadkodawczyni (tj. K. M.).

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wskutek przejścia na rzecz obecnego właściciela gruntu tj. m.st. Warszawę, w drodze spadkobrania, udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu pod budynkiem, który jest związany z odrębną własnością lokalu nr 1 w budynku przy ul. N., doszło do tzw. konfuzji, której skutkiem byłoby wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przejścia na rzecz gminy, będącej właścicielem gruntu. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której z prawem własności zbiega się podmiotowo udział w prawie użytkowania wieczystego, a nie całe prawo użytkowania wieczystego.

Organ stwierdził, że konfuzja znajduje normatywny wyraz w art. 247 k.c., który stanowi, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej, albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. W odniesieniu do użytkowania wieczystego o konfuzji stanowi m.in. art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika stąd, że co do zasady Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie może być użytkownikiem wieczystym gruntu, który jest jej własnością. Na tle art. 247 k.c. przyjmuje się, że jeżeli uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego nabył udział w własności rzeczy obciążonej tym ograniczonym prawem rzeczowym, to zastosowanie art. 247 k.c. jest możliwe tylko wówczas, gdy ograniczone prawo rzeczowe może być ustanowione na udziale, np. użytkowanie. Jeżeli zaś ograniczone prawo rzeczowe może obciążać tylko całą rzecz, a nie udział, to o konfuzji nie ma mowy.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, udział w nieruchomości wspólnej jest prawem związanym z własnością lokalu. Oznacza to, że własność lokalu jest prawem głównym, a udział w nieruchomości wspólnej - prawem związanym. Taka formuła dotyczy także udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu jako elementu nieruchomości wspólnej. W konsekwencji art. 3 ust. 1 powołanej ustawy należy uznać jako przepis szczególny do art. 235 § 2 k.c., który prawo użytkowania wieczystego gruntu określa jako prawo główne, a własność budynku jako prawo związane.

Konkludując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie uwzględnienie wniosku S. P. byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdyby wskutek zmiany stanu prawnego zostały spełnione warunki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednocześnie podkreślił, że niemniej jednak organ rozpoznający wniosek byłego właściciela nieruchomości ocenia przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu w oparciu o stan prawny nieruchomości istniejący w momencie wydawania decyzji. Zatem przyznanie prawa użytkowania wieczystego może obejmować tylko tę część gruntu, która w dniu wydania decyzji nie jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, niż dawni jej właściciele i ich spadkobiercy. Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości na rzecz innej osoby, gdyż organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych jakimi są umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisy jawne w księdze wieczystej.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że mimo przejścia odrębnej własności lokalu nr 1 w budynku przy ul. N. wraz z odpowiednim udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu pod budynkiem na m.st. Warszawę, w odniesieniu do tej części gruntu nadal brak jest podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że przyjmuje argumentację organu odwoławczego w zakresie dotyczącym, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wygaśnięcia udziału 28/1000 w prawie użytkowania wieczystego z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, aby wygasło prawo odrębnej własności lokalu nr 1. Jednocześnie podniósł, że organ powinien rozważyć, czy przepis art. 7 dekretu z dnia 26 październiku 1945 r. nie daje podstaw do orzeczenia o przeniesieniu na rzecz współuprawnionych prawa odrębnej własności lokalu nr 1 wraz z udziałem 28/1000 w użytkowaniu wieczystym gruntu. Zdaniem skarżącego brzmienie przepisu art. 7 dekretu nie wyklucza - w szczególnym (jak niniejszy) stanie faktycznym sprawy - wydania decyzji, w której przyznanie prawa do gruntu przybrałoby postać orzeczenia "o przeniesieniu" na rzecz uprawnionych (spadkobierców przedwojennego właściciela) "prawa odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości". W wykonaniu takiej decyzji zawarta zostałaby umowa przeniesienia prawa odrębnej własności lokalu nr 1 wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Jednocześnie podniósł, że głównym argumentem przemawiającym za uznaniem za dopuszczalną przedstawioną wyżej wykładnią przepisu art. 7 dekretu jest fakt, że w istniejącym stanie faktycznym nie ma uzasadnienia dla którego m.st. Warszawa miałoby pozostawać współuprawnionym do nieruchomości (właścicielem lokalu nr 1 wraz z udziałem w wieczystym użytkowaniu gruntu pod budynkiem), skoro od roku 2009 ustała przyczyna (przeszkoda), dla której lokal nr 1 nie mógł zostać zwrócony spadkobiercom przedwojennych właścicieli w ramach decyzji z [...] października1995 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że przepis art. 154 § 1 kpa zawiera jeden z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd I instancji podkreślił, iż w przepisie art. 154 § 1 kpa użyto sformułowania "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Innymi słowy, w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie jest możliwe. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie jest możliwe." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09 oraz wyrok z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Przepisy art. 154 kpa mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95 - publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95 - niepubl.; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 - OSNP 1999 nr 20 poz. 637, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - niepubl.). Jest oczywiste, zdaniem Sądu I instancji, że w takiej kategorii nie można rozpatrywać decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 kpa, obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie założenia dotyczącego dopuszczalności zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłoby do wniosku o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji decyzja taka byłaby sprzeczna z prawem, co stanowiłoby przekreślenie istoty postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 400/09)

Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe poglądy, Sąd I instancji stwierdził, że już z tego względu, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w nadzwyczajnym trybie, jest decyzją o charakterze związanym nie może ona być przedmiotem żądania z art. 154 § 1 kpa, które, jak wskazano wyżej, może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których wyniku żadna ze stron nie nabyła prawa, a które mają charakter uznaniowy.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący domagał się zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Przedmiotowa decyzja nie była decyzją uznaniową, jej treść wynikała ze ściśle określonych przesłanek ustawowych i nie pozostawiała organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego.

Biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności zmiany, na podstawie art. 154 § 1 kpa, decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego 0,7200 części gruntu o pow. 1147 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] oraz odmawiającej ustanowienia tego prawa do udziału wynoszącego 0,2800 części gruntu, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa ze strony organu administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

- naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012r. jest zgodna z przepisami prawa pomimo, że w decyzji tej organ - z naruszeniem przepisu art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]października 1995r. (w części odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy) stwierdzając brak podstaw do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a.

- naruszenie przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wobec stwierdzenia przez Sąd (w wyniku błędnej wykładni art. 154 k.p.a. skutkującej akceptacją stanowiska organów o braku zastosowania tego przepisu), że organ nie mógł uwzględnić wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. albowiem - w ocenie Sądu - tryb ten nigdy nie może mieć zastosowania do decyzji związanych.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.

W ocenie strony skarżącej przyjęta przez Sąd wykładnia przepisu art. 154 k.p.a., w ramach której Sad zaniechał oceny zgodności z prawem kształtu decyzji przez stronę postulowanej, jest nieprawidłowa, przy czym wykładnia ta skutkowała zaakceptowaniem przez Sąd (jako zgodnej z prawem) odmowy organu zastosowania przepisu art. 154 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie kwestionując przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego trybu art. 154 k.p.a. w aspekcie (nie)możliwości zmiany decyzji związanych, podnieść należy jednak, że wskazana linia orzecznicza ugruntowana została w oparciu o kluczowe założenie jurydyczne - że skoro decyzja ma charakter decyzji związanej (t.j. takiej, której treść determinowana jest obowiązującymi przepisami) to jej zmiana skutkować musiałaby wydaniem decyzji sprzecznej z prawem, co oczywiście nie może być w żadnym wypadku dopuszczalne. Założeniem wskazanej zasady stosowania art. 154 k.p.a. wyłącznie przy decyzjach uznaniowych jest przyjęcie, że przy innego rodzaju decyzjach zastosowanie trybu art. 154 k.p.a. zawsze skutkować musiałoby wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa materialnego.

W ocenie strony skarżącej stan faktyczny sprawy niniejszej jest tego rodzaju, że postulowana przez wnioskodawcę zmiana decyzji z [...] października 1995r. (w części negatywnej - odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego w zakresie związanym z lokalem nr 1) nie oznaczałaby wydania decyzji niezgodnej z prawem, albowiem na skutek zmiany stanu faktycznego i prawnego związanego z lokalem nr 1 w budynku przy ul. N. w Warszawie, aktualnie jest możliwe i prawnie dopuszczalne "oddanie" przez Miasto spadkobiercom przedwojennego właściciela w/w nieruchomości w zakresie przedmiotowego lokalu nr 1 i udziału w gruncie z lokalem tym związanym (w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy).

Obrazując powyższe, w ocenie wnioskodawcy (skarżącego) to co nie było prawnie możliwe w dacie wydania decyzji [...] października 1995r. z uwagi na istnienie tzw. "nieodwracalnych skutków prawnych", aktualnie (od 7 marca 2009r.) jest prawnie możliwe i dopuszczalne, albowiem aktualnym prawnym dysponentem lokalu nr 1 (i udziału w gruncie z lokalem tym związanym) jest Miasto Stołeczne Warszawa.

W rezultacie powyższego, w ocenie skarżącego brak jest w stanie faktycznym sprawy podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 154 k.p.a. (z uwagi na "związany" charakter decyzji z dnia [...] października 1995r.), albowiem postulowana przez wnioskodawcę zmiana wskazanej decyzji nie skutkowałaby wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa materialnego, lecz przeciwnie wydana zostałaby decyzja możliwie najpełniej obrazująca założenia i cele przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 154 k.p.a. Przede wszystkim decyzja z dnia [...] października 1995r., w zakresie obejmującym odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. N. w Warszawie, jest decyzją która nie rodzi dla strony żadnych praw. W miejscu wzmiankować należy tylko, że brak jest jakichkolwiek argumentów, aby wniosek oparty o art. 154 k.p.a. nie mógł dotyczyć zmiany części rozstrzygnięcia objętego określoną decyzją - części jurydycznie samodzielnej, co do której spełnione zostały przesłanki określone przepisem art. 154 k.p.a. W sprawie niniejszej wniosek o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. dotyczył zmiany decyzji w części odmawiającej ustanowienia na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntu. Powszechny i ugruntowany jest pogląd, że decyzja negatywna (odmowna) nie tworzy dla strony żadnych praw (w rozumieniu art. 154 k.p.a.) mogąc tym samym być przedmiotem zastosowania trybu art. 154 k.p.a. "Poza sporem jest, iż decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla niej praw nabytych i to niezależnie od przedmiotu tego żądania" (Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2005, komentarz do art. 154, str. 693).

W ocenie skarżącego nie może być wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy spełniona została również przesłanka istnienia "słusznego interesu strony" przemawiającego za postulowaną zmianą decyzji z dnia [...] października 1995r. Faktem pozostaje bowiem, że wnioskodawca (i pozostali spadkobiercy przedwojennego właściciela nieruchomości przy ul. N. w Warszawie) utracili prawa do nieruchomości przy ul. N.) na skutek sprzecznych z prawem działań organów państwa (odmowne decyzje dekretowe wydane z rażącym naruszeniem prawa). Przejęta przez Państwo nieruchomość została następnie przeznaczona na sprzedaż (sprzedaż w latach 70-tych kolejnych lokali w budynku, w tym lokalu nr 1). W zakresie sprzedanych lokali spadkobiercy przedwojennego właściciela nigdy nie uzyskali jakiejkolwiek rekompensaty czy też odszkodowania. W ocenie strony fakty te jednoznacznie potwierdzają istnienie "słusznego interesu strony"(w rozumieniu art. 154 k.p.a.) w zakresie "zwrotu" na rzecz strony nieruchomości w części obejmującej lokal nr 1 w budynku.

Odniesiono się do kształtu postulowanej przez wnioskodawcę zmiany decyzji z [...] października 1945r. i wskazano, że przepis art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy mówi stanowi o złożeniu wniosku "o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu" (art. 7 ust. 1 dekretu). Zdaniem skarżącego brzmienie przepisu art. 7 dekretu nie wyklucza – w szczególnym (jak niniejszy) stanie faktycznym sprawy - wydania decyzji, w której "przyznanie prawa do gruntu" przybrałoby postać orzeczenia "o przeniesieniu" na rzecz uprawnionych (spadkobierców przedwojennego właściciela) "prawa odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości". W wykonaniu takiej decyzji zawarta zostałaby umowa przeniesienia prawa odrębnej własności lokalu nr 1 wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Postulowana powyżej wykładnia przepisu art. 7 dekretu niewątpliwie uwzględniłaby aktualną sytuację prawno-faktyczną dotyczącą wielu nieruchomości warszawskich, zmienioną wobec upływu już blisko 67 lat od momentu uchwalenia dekretu. Zważyć należy bowiem, że w aktualnym ustroju społeczno-geopolitycznym zasadą obowiązującego systemu prawnego pozostaje reguła pełnej odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publicznej (zasada ujęta w Konstytucji). W tym znaczeniu reguła pokrycia szkody wyrządzonej działaniem władzy publicznej winna kierunkować dzisiejszą wykładnię przepisów wydanych przed przeszło 60 latami (wykładnia dynamiczna przepisów prawa).

Głównym argumentem przemawiającym za uznaniem za dopuszczalną w/w wykładni przepisu art. 7 dekretu jest fakt, że w istniejącym stanie faktycznym nie ma uzasadnienia, dla którego Miasto miałoby pozostawać współuprawnionym do nieruchomości (właścicielem lokalu nr 1 wraz z udziałem w wieczystym użytkowaniu gruntu pod budynkiem), skoro od roku 2009 ustała przyczyna (przeszkoda) dla której lokal nr 1 nie mógł zostać zwrócony spadkobiercom przedwojennych właścicieli w ramach decyzji z [...].10.1995r. Wskazano, że odmowa ustanowienia prawa do gruntu ujęta w decyzji z dnia [...].10.1995r. podyktowana była faktem sprzedaży 11 lokali mieszkalnych (w tym lokalu nr 1) na rzecz osób trzecich, a tym samym koniecznością ochrony nabytych w dobrej wierze praw tych osób. Zdaniem skarżącego w aktualnym stanie rzeczy, gdy lokal nr 1 stal się własnością Miasta, nie ma uzasadniania, aby lokal ten i prawo do gruntu z nim związane nie zostały zwrócone spadkobiercom przedwojennych właścicieli nieruchomości (w trybie zmiany decyzji dekretowej z [...].10.1995r., z zastosowaniem przepisu art. 154 k.p.a.). Za zwrotem takim przemawia zdaniem skarżącego kasacyjnie to, że zwrot taki byłby naturalnym wyrównaniem szkody wyrządzonej przedwojennym właścicielom przez rażąco sprzeczne z prawem działania władzy publicznej. Podkreślono, że szkoda taka (związana ze sprzedażą 11 lokali mieszkalnych) nie została nigdy choćby w najmniejszym zakresie pokryta, a jej wyrównanie uprawnionym dalej pozostaje kwestią otwartą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej formułowały tezę o naruszeniu przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Warszawie wobec stwierdzenia przez Sąd, że organ nie mógł uwzględnić wniosku złożonego w trybie art. 154 kpa albowiem tryb ten w ocenie Sądu nigdy nie może mieć zastosowania do decyzji związanych.

Przechodząc do oceny merytorycznej, przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów, wyjaśnić należy, że sformułowany w tej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 p.p.s.a. był całkowicie niezasadny, gdyż wskazane wyżej przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Wyżej wymienione przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym, przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej dotyczyło innych aktów lub sytuacji prawnych niż te, które są wymienione w art. 3 p.p.s.a., albo kontrola sądu opierałaby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 kpa wskazać należy, że w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Nie można wzruszyć w drodze art. 154 kpa każdej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, biorąc jedynie pod uwagę interes społeczny lub słuszny interes strony. Subiektywny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, nie może też go zastępować. Identyczne stanowisko co do niemożności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa w sprawach w których wyłączone jest rozpoznanie w ramach tzw uznania administracyjnego zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. I OSK 815/05; z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II OSK 1693/11; z dnia 26 stycznia 2007r. , sygn. akt II OSK 232/06; z dnia 5 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 18/08.

Decyzja w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu i jednocześnie odmowy ustanowienia tego prawa do innej części gruntu wynika, jak słusznie zauważył Sąd I instancji ze ściśle określonych przesłanek ustawowych i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Nabycie następcze w drodze postępowania o stwierdzenie nabycia spadku nie miało związku z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie ma w tej sprawie miejsca zatem na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 kpa nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.