Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 115/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 10 ust. 2, § 12 ust. 2, § 47, § 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 43 ust. 1, art. 199 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy T. kwotę 1.020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o wykazaniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu 2-[...] Gminy [...] jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działkami oznaczonymi numerami: [...], stanowiącymi drogi.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o uchylenie wymienionych decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: P.g.k.) oraz § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) poprzez wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do wykazania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami niż grunty państwowe i samorządowe, podczas gdy nie jest ustalony właściciel działek. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności tj. bez wyraźnej podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że w ewidencji gruntów prowadzonej w systemie informatycznym, to jest na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy, Urząd Gminy [...] był wpisany jako zarządca/trwały zarządca działek wymienionych w zaskarżonej decyzji. W związku z tym w ocenie strony skarżącej zastrzeżenia budzi dokonywanie zmian na podstawie art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który ma charakter przepisu przejściowego i znajduje zastosowanie wyłącznie do dawnych wpisów.

Skarżąca wskazała, że w stosunku do wszystkich działek objętych zaskarżoną decyzją nadal toczy się postępowanie związane z uprzednio dokonanymi przez Starostę [...] zmianami danych podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. organ ewidencyjny poinformował Gminę [...] o zmianie danych ewidencyjnych między innymi działek, których dotyczy zaskarżona decyzja. Przed zmianą w odniesieniu do tych działek w ewidencji gruntów widniał wpis Skarbu Państwa jako samoistnego posiadacza oraz Urzędu Gminy [...] jako zarządcy/trwałego zarządcy. Organ ewidencyjny dokonał zmiany poprzez wykreślenie tych danych oraz wskazanie jako podmiotu ewidencyjnego wyłącznie nieustalonego właściciela będącego samoistnym posiadaczem.

W wyniku skargi Gminy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 425/11), uchylił zaskarżone czynności Starosty dotyczące wpisu do ewidencji, uznając, że naruszają one prawo. Jednakże wyrok w sprawie III SA/Lu 425/11 nie jest prawomocny, postępowanie toczy się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zatem nie została dotychczas przesądzona kwestia wpisu w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako samoistnego posiadacza i niemożliwe jest prowadzenie innego postępowania w tym samym zakresie. Nieprawomocność wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 425/11 oznacza, że organ ewidencyjny wykazał Gminę [...] jako władającego obok Skarbu Państwa i Urzędu Gminy [...] wpisanego na zasadach zarządu lub trwałego zarządu. Nie można zaś dokonywać nowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w oderwaniu od wpisów istniejących. Zarząd i trwały zarząd są prawami przysługującymi na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast władanie jest jedynie stanem faktycznym. Organ nie był więc uprawniony do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia władającego działkami w sytuacji, gdy Urzędowi Gminy w [...] przysługuje prawo zarządu/trwałego zarządu. W ocenie strony skarżącej, dla prawidłowości podjętej decyzji konieczny byłby nadto dokument powstały bądź po wpisaniu Skarbu Państwa jako posiadacza samoistnego i Urzędu Gminy w [...] jako zarządcy/trwałego zarządcy, ewentualnie po dokonaniu zmian polegających na wykreśleniu tych danych. W sprawie natomiast brak tego rodzaju nowych dokumentów uzasadniających wpisanie Gminy [...] jako władającego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 31 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 800/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

W ocenie Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia kwestii, czy prawidłowo Starosta [...] wykazał w rejestrze ewidencji gruntów i budynków Gminę [...] jako władającego na zasadach samoistnego posiadania ww. działkami.

Jak wynika ze znajdującego w aktach administracyjnych sprawy rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego ewidencji gruntów zarejestrowanego w dniu 29 grudnia 1999 r. Gmina [...] jest wskazana jako posiadacz 13 działek o numerach: [...], stanowiących drogi gminne (k. 31 akt. admin.). Natomiast jako posiadacz działek o numerach [...], stanowiących drogi publiczne, w rejestrze wykazana jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], ul. [...] (k. 37 akt admin.). Z zaskarżonej decyzji wynika wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów obrębu 2-[...], gmina [...], polegające na wykazaniu Gminy [...] jako władającego na zasadach samoistnego posiadania 15 działkami. Zestawienie treści zaskarżonej decyzji z danymi widniejącymi w rejestrze nie daje podstawy do przyjęcia, że Gmina [...] jest posiadaczem samoistnym wymienionych wyżej działek o numerach [...]. Organ opiera swoje rozstrzygnięcie na protokole rozprawy administracyjnej z dnia 17 września 2010 r. (k. 48 akt admin.). Z protokołu rozprawy wynika, że Gmina [...] włada i zarządza działkami o numerach [...], stanowiącymi drogi położone w centrum wsi [...] lub w bliskim sąsiedztwie. Dla powyższych dróg zostały nadane nazwy ulic, i tak: działka nr [...] – ul. P., działka nr [...] – ul. O., działka nr [...] – ul. M., działki o numerach [...] i [...] – ul. R., działka nr [...] – ul. W. Działki o numerach [...] zostały utwardzone przez Urząd Gminy w [...].

Zestawiając powyższe dane z danymi z ww. rejestru sąd stwierdził, że są one niespójne. Gmina [...] podnosiła, że część z tych dróg stanowią drogi powiatowe (do szkoły i kościoła prowadzi droga powiatowa nr [...], a do cmentarza droga powiatowa nr [...] i droga gminna [...]). Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych zarzutów. Ma to istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał na konieczność ustalenia, posiadaczem których z 15 działek jest Gmina [...] oraz, które działki stanowią drogi gminne, a które powiatowe. Nie można bowiem pogodzić własności drogi powiatowej z samoistnym posiadaniem przez gminę. Jak wynika z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem samoistnym jest ten, kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel.

W następstwie skargi kasacyjnej Gminy [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 795/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów skargi dotyczących rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.

W szczególności skarżąca w skardze wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc, że art. 51 P.g.k. zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji. Przepis art. 51 ustawy stanowił że "W ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającą". Przepis ten odnosił się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o której mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności gruntu, będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów.

Sąd I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku, a tym samym nie dokonał kontroli co do kwestii zasadniczej jaką jest podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, czy tą podstawę może stanowić art. 51 ustawy. NSA zauważył przy tym, że art.51 ustawy z dniem 12 lipca 2014 r. utracił moc prawną (art. 1 ustawy z dnia czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2014 r., poz. 997).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2-6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2-5 do art. 190).

Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 800/12 oznacza, iż WSA w Lublinie na nowo rozpoznaje skargę Gminy [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Rozważając zasadność zarzutów skargi, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) lub w innych przepisach. Do jednej z przyczyn nieważności kodeks postępowania administracyjnego zalicza w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia art. 51 oraz art. 22 P.g.k. oraz § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do wykazania w ewidencji władających również innymi gruntami niż grunty państwowe i samorządowe, podczas gdy nie jest ustalony właściciel działek, w istocie stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego – przez brak w prawie materialnym wyraźnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją.

Uwzględnienie zarzutu skargi prowadziłoby do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie ma uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., przez niepowołanie podstawy prawnej lub niewymienienie w osnowie decyzji właściwej podstawy prawnej nie jest równoznaczne z obiektywnym brakiem tej podstawy w obowiązujących przepisach materialnoprawnych.

Głównym zarzutem skarżącej jest powołanie przepisu art. 51 P.g.k. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji, co jej zdaniem jest nieprawidłowe, gdyż przepis ten ma charakter przepisu przejściowego i znajduje zastosowanie wyłącznie do dawnych wpisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wiążąco wskazał, że przepis ten odnosił się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania (wykazania) tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe

i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, że do czasu uregulowania prawa własności gruntu, będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów.

Należy stwierdzić, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie wspomniana wyżej ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. nowelizująca ustawę - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W wyniku nowelizacji art. 51 utracił moc prawną, na co zwracał uwagą Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. Decyzja zaskarżona oraz decyzja Starosty [...] zostały wydane na podstawie przepisów Prawo geodezyjne i kartograficzne sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r.

Zdaniem Sądu powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, art. 51 P.g.k. został wskazany nieprawidłowo, skoro przepis ten odnosił się do przypadków, gdy tytuł własności nie został uregulowany na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów - dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) i stanowił gwarancję dla władającego, iż do czasu uregulowania prawa własności gruntu będzie wykazany jako podmiot w ewidencji gruntów. Należy jednak zwrócić uwagę, że w decyzjach obu instancji organy wskazywały jako podstawę prawną również na przepisy art. 22 ustawy P.g.k. oraz § 10 ust 2, § 12 ust 2, § 45 – 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z art. 22 P.g.k. wynika, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ustawa w art. 20 ust. 1 pkt 1 stanowi, że w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe. Natomiast w myśl przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Są to tzw. informacje podmiotowe. Po zmianie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. treść tej normy prawnej zmieniła się i brzmi następująco: w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;

3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.);

5) wartość katastralną nieruchomości;

6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Stosownie do art. 20 ust. 2b P.g.k., wykazanie w ewidencji gruntów

i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy przedmiot tak zwanych informacji podmiotowych objętych ewidencją gruntów stanowią dane o właścicielu działki, a w badanej przez sąd sprawie, w odniesieniu do gruntów państwowych (a więc stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych) i gruntów samorządowych (a więc stanowiących własność tzw. samorządowych osób prawnych) – oprócz tych podmiotów wykazuje się także inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i ich części. Regulacja ta oznacza, iż podmioty władające działkami (gruntami) uwidacznia się w ewidencji obok właściciela wówczas, gdy władają gruntami państwowymi lub samorządowymi. Wykazuje się również posiadaczy samoistnych gruntów gdy aktualnie brakuje dokumentów o właścicielu nieruchomości.

Powyższe informacje (podmiotowe i przedmiotowe) zawarte są w operacie ewidencyjnym, który składa się też z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wymiany danych ewidencyjnych reguluje wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu § 44 pkt 2 zawartego w rozdziale 3 rozporządzenia regulującym właśnie prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, iż podstawowym obowiązkiem starosty jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Punkt 6 powołanego przepisu do zadań starosty zalicza także okresową weryfikację danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Taka regulacja oznacza, iż w zakres pojęcia aktualizacji ewidencji wchodzą także zmiany polegające na usunięciu z bazy danych ewidencyjnych, których tytuł do pozostawania w bazie nie jest udokumentowany. Z kolei w myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Jak wynika z utrwalonej praktyki organów i orzecznictwa sądowego, nie budzi wątpliwości forma prawna dokonywanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k. w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia określone podmioty (§ 49 ust. 1 i 2). Po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Z sytuacją aktualizacji, po stwierdzeniu błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Początkowo w innym postępowaniu Starosta [...] z urzędu wprowadził zmiany w ewidencji gruntów, polegające na wykreśleniu Urzędu Gminy [...] jako podmiotu, któremu przysługuje trwały zarząd lub zarząd, z tego względu, że analiza zapisów dotyczących działek będących drogami wskazuje, że nie odzwierciedlały one stanu prawnego. Z zapisów tych wynikało, że Skarb Państwa jest właścicielem lub samoistnym posiadaczem działek, a Urzędowi Gminy służy trwały zarząd. Ze względu na to, że nie istnieją żadne dokumenty to stwierdzające, konieczny był wpis "właściciel nieustalony". Na tę czynność Starosty skargę wniosła Gmina [...], wskutek czego wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 425/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił czynność dotyczącą wykreślenia Urzędu Gminy [...] jako podmiotu władającego na zasadzie trwałego zarządu lub zarządu określonymi działkami w określonych obrębach. Skargę kasacyjną Gminy [...] od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w sprawie sygn. akt I OSK 1029/11. Aktualnie w następstwie wydania zaskarżonej decyzji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu 2-[...] Gmina [...] w stosunku do działek oznaczonych numerami: [...], stanowiącymi drogi, jako władający na zasadach samoistnego posiadania wykazana jest Gmina [...] oraz do tych samych działek gruntu wpisany jest Urząd Gminy w [...] jako zarządca/trwały zarządca. Zapisy te pozostają ze sobą w sprzeczności. Już z tej tylko przyczyny zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jako naruszającej art. 20 ust. 2 pkt.1 P.g.k., § 10 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia.

Zdaniem Sądu Starosta [...] prawidłowo wszczął postępowanie aktualizacyjne, by przeprowadzić postępowanie dowodowe i wysłuchać strony tego postępowania celem ustalenia prawidłowości istniejącego wpisu do w/w działek gruntu. W ewidencji widnieje wpis wskazujący Urząd Gminy jako zarządcę/trwałego zarządcę wskazanych powyżej działek gruntu. W dacie gdy dokonano takiego wpisu w ewidencji gruntów (1999 r.) obowiązywała już ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594, ze zm.). W myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu pierwotnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nadto gmina posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 1 i 2). Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1). Zgodnie zaś z art.15 z zastrzeżeniem art. 12 (nie ma zastosowania w sprawie niniejszej) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Art. 26 stanowił, że organem wykonawczym gminy jest zarząd, zaś z ust. 2 wynikało, że w skład zarządu wchodzą: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Natomiast art. 33 ust. 1 tej ustawy stanowił, że zarząd wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (miasta). W aktualnym stanie prawnym urząd jest jednostką, za pomocą której zadania wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta ).

Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wpisu w 1999 r., jak i w aktualnym stanie prawnym urząd gminy był i jest, wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1534/06, Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2010 r., sygn. akt. I SA/Bk 564/09).

Instytucja trwałego zarządu została uregulowana w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatytułowanym: Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego, rozdziale 5 - Oddawanie w trwały zarząd. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie w/w ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Jednakże mając na uwadze normy prawne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, urząd gminy jako aparat pomocniczy gminy, niebędący jednostką organizacyjną nie mógł nabyć prawa trwałego zarządu. Widniejący wpis w takiej formie jest sprzeczny z powyżej wykazanymi przepisami.

Ponadto przyjęcie trybu postępowania administracyjnego dla wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, implikowało obowiązek zachowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. W szczególności organy ewidencyjne obowiązane były zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a. do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. W myśl art. 80 k.p.a. dopiero całokształt materiału dowodowego daje podstawę do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podejmowane czynności dowodowe nie mogą być oderwane od szczegółowych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] opierał swoje rozstrzygnięcie na protokole rozprawy administracyjnej z dnia 17 września 2010 r. (k. 48 akt adm.). Z protokołu rozprawy wynika, że Gmina [...] włada i zarządza działkami o numerach [...], stanowiącymi drogi położone w centrum wsi [...] lub w bliskim sąsiedztwie. Dla powyższych dróg zostały nadane nazwy ulic, i tak: działka nr [...] – ul. P., działka nr [...] – ul. O., działka nr [...] – ul. M., działki o numerach [...] i [...] – ul. R., działka nr [...] – ul. W. Działki o numerach [...] zostały utwardzone przez Urząd Gminy w [...] i są one w okresie letnim i zimowym utrzymywane przez firmę E. Sp.z o. o., po uprzednim zgłoszeniu zapotrzebowania w Urzędzie Gminy.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia taksatywnie wylicza podstawy prawne do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, którymi są: wpisy dokonane w księgach wieczystych; prawomocne orzeczenia sądowe; umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; ostateczne decyzje administracyjne; dyspozycje zawarte w aktach normatywnych; umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Dokumenty wymienione w tym przepisie są wymagane przy ujawnianiu prawa do gruntów, budynków i lokali – właścicieli nieruchomości ,użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. W aktualnym brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji i budynków z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. 2013 r. poz. 1559 )

dotyczy ten wymóg również dzierżawców gruntów zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.). W aktualnym stanie Skarb Państwa został wykreślony z ewidencji jako właściciel działek oznaczonych numerami: [...], stanowiącymi drogi położonymi w [...].

Z akt sprawy nie wynika by poza protokołem z rozprawy administracyjnej dołączone zostały i zbadane przez organ dokumenty świadczące o tym, że Gmina posiada lub jest właścicielem przedmiotowych działek gruntu. Również w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych brakuje jakichkolwiek informacji czy badane były zbiory dokumentów dotyczące tych nieruchomości.

Organy obu instancji nie ustaliły czy Gmina [...] występowała do Wojewody na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie z mocy prawa na jej rzecz, własności nieruchomości położonej w obrębie 2-[...] Gminy [...] oznaczonych numerami: [...], stanowiącymi drogi gminne.

Zgodnie z ww. przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16.05.2002 r. CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120), tylko ostateczna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Jeżeli natomiast okaże się, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Gmina była posiadaczem tych działek gruntu na dzień 1 stycznia 1999 r., a właściciel nie zostanie ustalony, organ rozważy zastosowanie § 10 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji i budynków z dnia 29 listopada 2013 r.

Organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się argumentów do zawartych w odwołaniu Gminy [...] z dnia 2 marca 2011 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz w odwołaniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., że część z tych dróg stanowią drogi powiatowe (do szkoły i kościoła prowadzi droga powiatowa nr [...], a do cmentarza droga powiatowa nr [...] i droga gminna [...]). Ma to istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu.

Organ drugiej instancji nie może ograniczać się do przedstawienia oraz umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organy będą miały na uwadze to, że organy rejestrowe nie są uprawnione do rozstrzygania w przedmiocie własności nieruchomości. Stoi temu na przeszkodzie charakter i funkcje ewidencji gruntów i budynków, które szczegółowo zostały przedstawione powyżej. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja następuje przez wprowadzenie do bazy danych zmian, które nie wymagają od organów ewidencyjnych dokonywania rozstrzygnięć prawnych. Stosownie zaś do aktualnego brzmienia art. 20 ust 2 pkt 1b ustawy grunty, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli wskazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego rozważy czy ta norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny prawidłowo zastosować przepisy postępowania administracyjnego oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.