Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 144/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7 pkt. 9, par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 838/14 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. H. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 838/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r., Nr LXXIX/1184/13, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

K. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXXIX/1184/13 z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". W skardze podniósł następujące zarzuty:

- nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic. Wskazał, że obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym organem ochrony granic wynika z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Uzgodnienie to jest obligatoryjne w odniesieniu do wszystkich projektów planów miejscowych. Organ ochrony granic wykonuje swe działania na terenie całego kraju, podobnie jak organy wojskowe i organy bezpieczeństwa państwa. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby ograniczenie w uzgadnianiu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "mpzp", z organem ochrony granic tylko do strefy nadgranicznej, to dałby temu wyraz, podobnie jak uczynił to przykładowo z dyrektorem właściwego urzędu morskiego, gdzie zakres uzgadniania mpzp jest ograniczony do konkretnego terenu, czyli "pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani". W trakcie prac planistycznych związanych ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" nie uzgodniono projektu planu z właściwym organem ochrony granic;

- naruszenie art. 28 ust. 1 w związku art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez niezgodność treści mpzp z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Teren oznaczony w mpzp jako ZPg.1 został wyłączony spod zabudowy i zainwestowania, tymczasem jego północno-wschodnia część została przeznaczona w Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (plansza K3, K4, K5) do zabudowy i zainwestowania;

- naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 11, art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez brak ustanowienia jednoznacznego przebiegu infrastruktury technicznej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" – § 14 ust. 1 pkt 2, 3, 5; § 14 ust. 2 pkt 2; § 14 ust. 7, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. f; § 17 ust. 2 pkt 2 lit g; § 18 ust. 2 pkt 2; § 19 ust. 2 pkt 2 lit. f; § 20 ust. 2 pkt 2 lit. c; § 21 ust. 2 pkt 2 lit. e; § 22 ust. 4 pkt 1; § 22 ust. 5; § 23 ust. 2 pkt 2 – dopuszczają budowę i przebudowę urządzeń i sieci infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia jej przebiegu. Ustalenie dowolnego przebiegu sieci (o dowolnej średnicy) odbiera możliwość ochrony praw jakie przysługują w toku procedury uchwalania mpzp. Nie znając przebiegu sieci, nie można złożyć stosownych uwag do projektu mpzp odnośnie ich przebiegu. Dodatkowo, brak jednoznacznego wyznaczenia przebiegu sieci oraz stref ochronnych wprowadza stan niepewności co do możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości;

- naruszenie art. 28 ust. 1 w związku art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez wprowadzenie do planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu. W zaskarżonej uchwale LXXIX/1184/13 przyjęto, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego można zawierać "elementy informacyjne", które nie są ustaleniami planu. Tymczasem owe "elementy informacyjne" kształtują prawa i obowiązki, wynikają z nich konkretne zakazy i nakazy. Każdy z zapisów zawartych w § 5 ust. 3 pkt 1 do 7 (pkt 1 w powiązaniu z § 9 ust. 1) uchwały wpływa bezpośrednio na dopuszczalny sposób zainwestowania terenów objętych planem, więc ich rola nie ogranicza się do informowania;

- naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu infrastruktury technicznej oznaczony symbolem G.1. Wyznaczenie obszaru, na którym mają być zrealizowane inwestycje celu publicznego, wiąże się z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla inwestycji w nim dopuszczonych. Obszar oznaczony jako G.1 nie został połączony z drogą publiczną;

- naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wprowadzenie do planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" zapisów podlegających różnej interpretacji, wprowadzenie definicji pojęć odmiennych niż definicje zawarte w ustawach. Paragraf 4 pkt 17 mpzp zawiera definicję wysokości zabudowy. Definicja ta jest niejednoznaczna. W § 7 ust. 1 mpzp wskazano czym "w szczególności" są przestrzenie publiczne. Paragraf 7 ust 1 mpzp nie pokrywa się w tym zakresie z definicją przestrzeni publicznej zawartej w § 4 pkt 16 mpzp. Ponadto użycie zwrotu "w szczególności" wprowadza niepewność co do tego jaki teren zostanie zakwalifikowany jako przestrzeń publiczna (skoro w § 7 jako przestrzeń publiczną wskazano zabytkowe fortyfikacje, niewymienione wcześniej w § 4 pkt 16 mpzp). W § 7 ust. 6 mpzp wprowadza ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości (w tym ograniczenie polegające na kształtowaniu zieleni), które musi uwzględniać percepcję widoków. Brak jakichkolwiek wytycznych pozwalających wskazać miejsce oraz rodzaj elementów zagospodarowania, które naruszają wskazany warunek, powoduje całkowitą dowolność w decydowaniu co narusza, a co nie narusza percepcję widokową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa, odnosząc się do przedstawionych zarzutów, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 838/14, oddalając skargę, wskazał, że skarżący jako właściciel działek o numerach [...], obręb [...], znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, posiada legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Ponadto stosownie do art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 i nast. u.p.z.p. zbadał czy zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego – nie doszukując się żadnych uchybień w tym zakresie.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieuzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic, Sąd wyjaśnił, że w okolicznościach tej sprawy takie uzgodnienie nie było wymagane, ponieważ teren objęty zaskarżoną uchwałą nie graniczy ze strefą nadgraniczną. Problem ten był przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych w sprawie dotyczącej skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r., Nr C/1332/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia", który to plan obejmował identyczny obszar co aktualnie zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Małe Błonia" (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11). Pogląd tam wyrażony Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w całości.

Odnośnie kwestii zgodność planu ze studium, wskazał na art. 20 u.p.z.p., z którego wynika zasada "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy, która aktualnie oznacza słabszy stopień związania uchwalonego planu ze studium w stosunku do poprzednio obowiązującej zasady "zgodności" tych dwóch aktów planistycznych. Wyjaśnił na czym polega istota studium jako aktu określającego politykę przestrzenną gminy (art. 9 u.p.z.p.). Studium określa kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego całej gminy, czyli wytycza (określa) cele i tendencje, które w planowaniu przestrzennym gmina chce osiągnąć, przy czym cele te muszą uwzględniać okoliczności, które mogą mieć na nie wpływ (uwarunkowania). Tym samym nie jest możliwa taka ocena wzajemnych relacji obu tych aktów planistycznych, która polega na prostym porównywaniu mapy planu i mapy studium. Studium w formie graficznej sporządza się na mapie w mniejszej skali niż plan, tj. w skali od 1:5000 do 1:25000, zaś plan w skali 1:500 lub 1:2000 lub 1:5000 w zależności od okoliczności sprawy. Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko ocenie zgodności z wybranymi częściami studium które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., II OSK 518/13). Dlatego występujące w studium niezgodności załączników graficznych K-3, K-4, K-5 z K-1 i K-2 nie świadczą o niezgodności planu. Każdy bowiem z tych załączników dotyczy innych zagadnień, tj. odpowiednio "systemu transportu – kierunki i zasady rozwoju", "infrastruktury technicznej – kierunki i zasady Rozwoju", "planowania miejscowego i programów operacyjnych", "struktury przestrzennej – kierunki i zasady rozwoju" oraz "środowiska przyrodniczego i kulturowego – kierunki i zasady ochrony i rozwoju".

W odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem ZP – tereny zieleni publicznej brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności ze studium, które określa dla tego terenu główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu.

Także takich niezgodności nie można stwierdzić w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZF (tereny zieleni fortecznej).

Ponadto w odniesieniu do całego planu, który dotyczy terenu położonego w obszarze "systemów zieleni i parków rzecznych", ustalenia studium na K-2 pozostają w zgodności z ustaleniami planu, który dla terenów, w których położone są działki skarżącego, tj. ZPg.1, ZPg.2 – ustala przeznaczenie jako "ogrody", natomiast dla terenu ZPo.1 – "zieleń towarzysząca obiektom budowlanym". Na terenach tych co do zasady obowiązuje zakaz zabudowy. Natomiast na planszach K3 do K5 niewielki fragment planu oznaczony jest jako "teren zainwestowany" i oznaczenie to pokrywa się z terenem oznaczonym w planie jako Zpf (zabytkowe fortyfikacje). Na tychże planszach również niewielki fragment planu (północno-wschodnia część) oznaczony został jako "teren przeznaczony do zainwestowania" i w tym skarżący upatruje niezgodności postanowień miejscowego planu ze studium. Poglądu tego Sąd jednak nie podzielił.

W ocenie Sądu, choć rzeczywiście istnieje niespójność pomiędzy planszami

K1-K2, a K3-K5 studium, to jednak nie jest ona tego rodzaju, aby możliwe było stwierdzenie że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu. Wniosek ten, zdaniem Sądu, wypływa z tego, że dwie pierwsze plansze studium (K1 i K2) są tymi właśnie planszami, które określają kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki i zasady rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego, a zatem (na etapie studialnym) przesądzają o przeznaczeniu terenów. Plansza ta ma, zdaniem Sądu, rozstrzygać znaczenie przy ustalaniu jaki jest kierunek zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru czy nieruchomości w zakresie przeznaczenia terenów na określone cele. Innymi słowy – ustalając w Studium Miasta Krakowa jakie przeznaczenie ma dany teren, informacji tej poszukuje się przede wszystkim w planszy K1, która obrazuje te właśnie kwestie, nie zaś w planszach dotyczących systemów transportu czy infrastruktury technicznej. Okoliczności te wskazują, zdaniem Sądu, nie tyle na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium, ale raczej na pewne niespójności w samym Studium, a konkretnie w jego części graficznej. Niemniej ocena legalności czy prawidłowości zapisów Studium pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Odnośnie braku ustanowienia jednoznacznego przebiegu infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia), Sąd wskazał, że plan w tym zakresie zawiera ogólne zasady, jak i zawiera określone uściślenia (patrz: § 14, §§ 16-19 mpzp). Zdaniem Sądu, nie są to postanowienia, którym można zarzucić niezgodność z prawem. Po pierwsze, zasadnicza część obszaru objętego zaskarżoną uchwałą jest praktycznie wyłączona od zabudowy, stąd nie było konieczne ani celowe wprowadzanie do uchwały ustaleń dotyczących sposobu uzbrojenia poszczególnych terenów w szeroko rozumiane "media", w takim stopniu szczegółowości jak czyni się to zwykle dla terenów, które przewidują zabudowę (czy to mieszkaniową czy usługową). W tej sytuacji plan ogólnie wskazuje, że istnieje generalna możliwość modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej na terenach objętych planem, co jest wystarczające. Rację ma Gmina Kraków wskazując, że konkretny przebieg ewentualnych nowobudowanych sieci uszczegółowiony będzie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem rolą planu miejscowego zastępowanie projektu budowlanego, ale jedynie ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Jak już wyżej wskazano, w kwestionowanym planie jako zasadę przyjęto dopuszczenie rozbudowy, przebudowy i remontu istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz możliwość lokalizacji nowych sieci i urządzeń.

W odniesieniu do tzw. elementów informacyjnych planu w odniesieniu do art. 28 ust. 1 w związku art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 ww. rozporządzenia, Sąd uznał, że postanowienia zawarte w § 5 ust. 6 planu nie są ustaleniami planu w tym znaczeniu, że nie wprowadzają za pośrednictwem władztwa planistycznego np. nowego przeznaczenia terenu, wymienienie tych elementów w tekście planu i naniesienie ich na rysunek samo w sobie nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Elementy te, jak zasadnie wskazuje organ, niewątpliwie, kształtują prawa i obowiązki właścicieli poszczególnych nieruchomości, a niejednokrotnie mogą posiadać także wpływ na sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Niemniej wynikające z istnienia tych elementów ograniczenia, nie powstały na skutek przyjęcia określonych ustaleń planistycznych, lecz są niezależne od ustaleń planu. Elementy te jedynie informują, że określone rodzaje np. sieci infrastruktury w danym terenie występują. Innymi słowy elementy te informują o istniejącym w terenie stanie faktycznym, jednak same w sobie nie są nowymi ustaleniami planistycznymi kształtującymi sposób wykonywania prawa własności.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących definicji "wysokości zabudowy", "przestrzeni publicznej"; wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (w tym ograniczenia polegającego na kształtowaniu zieleni); braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu infrastruktury technicznej oznaczonego symbolem G1 – Sąd nie stwierdził aby plan w tym zakresie naruszał prawo.

Powołując się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze jednak pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g., mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których skarżący ma możliwość wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12; wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84; wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część uchwały, która ustala przeznaczenie działek skarżącego, nie zaś dowolny jej fragment niemający wpływu na interesy prawne i uprawnienia skarżącego. Tym samym zarzut, dotyczący braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu infrastruktury technicznej oznaczonego symbolem G.1 jako nie dotyczący sytuacji prawnej skarżącego oraz wykraczający poza treść wezwania do naruszenia prawa, nie może być uwzględniony, jako że brak po stronie skarżącego legitymacji do kwestionowania tej części uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. H., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały sprzecznej częściowo z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 i § 7 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu, a jednocześnie wpływają na sposób zagospodarowania poszczególnych działek;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na braku ustalenia w zaskarżonej uchwale zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w stopniu wykluczającym dowolność przebiegu infrastruktury technicznej i jej parametrów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Skoro Sąd I instancji, rozpoznając skargę, stwierdził, że jest ona niezasadna, to prawidłowo zastosował podstawę prawną wynikającą z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Taka bowiem ocena Sądu determinowała jego rozstrzygnięcie, które w związku z tym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie mogło opierać się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie doszukał się bowiem naruszenia prawa procesowego, które uzasadniałoby uznanie złożonej skargi, jako opartej na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że plan nie narusza ustaleń studium. W tym też zakresie Sąd I instancji prawidłowo przedstawił wywód prawny co do charakteru studium wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym od 21 października 2010 r. (tj. od wejścia w życie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmniejsza stopień związania postanowień planu z ustaleniami studium. Nie chodzi o to by plan dokładnie powielał/odzwierciedlał ustalenia studium, lecz o to by tych ustaleń nie naruszał w świetle treści studium. Poza tym w tym zakresie aby skutecznie zakwestionować postanowienia planu wymagane jest wykazane, że owa niezgodność istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego lub istotnie narusza trybu jego sporządzania. (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Tymczasem argumentacja strony skarżącej wskazuje na istniejące "nieścisłości" w ustaleniach samego studium, tj. rozbieżności pomiędzy załącznikami graficznymi. Już chociażby z uwagi na taką okoliczność brak jest podstaw, że mogłoby dojść w tej sprawie do istotnego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niemniej jednak Sąd I instancji trafnie wskazał, że każda z kart studium stanowiących jej część graficzną dotyczy różnych zagadnień, a mianowicie K-1 dot. "struktury przestrzennej – kierunki i zasady rozwoju"; K-2 dot. "środowiska przyrodniczego i kulturowego – kierunki i zasady ochrony i rozwoju"; K-3 dot. "systemu transportu – kierunki i zasady rozwoju"; K-4 dot. "infrastruktury technicznej – kierunki i zasady Rozwoju"; K-5 dot. "planowania miejscowego i programów operacyjnych". Poza tym owe zróżnicowania jakie przewiduje studium w odniesieniu do terenu objętego kontrolowanym planem miejscowym, zostało właśnie odzwierciedlone w postanowieniach planu, które przedmiotowy teren nie tylko zaliczają do terenów zielonych, ale jest tam przewidziana możliwość zainwestowania, tylko że w ograniczonym zakresie. Określone kierunki rozwoju szeroko pojętej infrastruktury w tym zakresie zostały właśnie zobrazowane na rysunkach studium K3-K5; zaś na K-1 i K-2 zobrazowano zasadnicze ustalenia dla terenu jako terenu zielonego. Ustalenia studium w tym zakresie dotyczące zainwestowania należy odczytywać w ten sposób, że stanowią one dopełnienie tego jak konkretnie można zainwestować w ogólności na terenie uznanym za teren zielony. Nie można więc tych ustaleń studium traktować jako rozbieżności, lecz jako części, które uzupełniają się nawzajem. W tym też zakresie zaskarżony plan odpowiada ustaleniom studium, dlatego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że występujące w studium niezgodności załączników graficznych K-3, K-4, K-5 z K-1 i K-2 nie świadczą o niezgodności planu. Każdy bowiem z tych załączników dotyczy innych zagadnień. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 i § 7 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2003 r. w odniesieniu do elementów informacyjnych planu. O ile strona skarżąca ma rację, że kwestia planowania przestrzennego nie polega na informowaniu, lecz na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania określonego terenu, o tyle z tego samego powodu brak jest podstaw aby elementy informacyjne planu stanowiły o istotnym naruszeniu zasad planowania i procedury planistycznej. Co do istoty brak jest podstaw aby takim informacjom planu nadawać charakter normatywny, który determinowałby konkretne zagospodarowanie terenu. W odniesieniu do dodatkowych elementów zagospodarowania terenu, np. tras rowerowych, plan w tym zakresie nie wyznacza żadnego konkretnego położenia w ramach linii rozgraniczających. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ww. element informacyjny planu zawiera w sobie taką treść, która mogłaby stanowić postanowienie normatywne planu. Z takiego oznaczenia elementów informacyjnych planu i w ogóle z istoty tego rodzaju elementów planu nie można prawnie wywodzić określonych praw i obowiązków. Na taki zabieg prawny nie zezwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że takie "elementy informacyjne" jednocześnie wpływają na sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Są to pozaprawne elementy planu, które nie powinny wywoływać, żadnych skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości, jak i potencjalnych inwestorów, chyba, że faktycznie w oparciu o plan takie trasy rowerowe wybudowano. Świadczy o tym właśnie treści przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia z 2003 r., a w szczególności § 7 pkt 9, który wprost odnosi się do charakteru elementów informacyjnych rysunku planu miejscowego jako niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Trudno oczekiwać aby plan w sposób szczegółowy określał jak zaaranżować przestrzeń terenu zielonego, jak np. przebieg tras rowerowych. To są bowiem kwestie związane bardziej z architekturą niż rozwiązaniami urbanistycznymi jakie powinien zawierać plan miejscowy. Dodatkowo umieszczenie takich elementów w części tekstowej planu nie świadczy o nadaniu im charakteru normatywnego. Wyraźne bowiem wskazanie w części tekstowej planu (§ 5 ust. 3 pkt 2 i § 13 ust. 3), że są to tylko elementy informacyjne nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska i stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nie pozwala na to sama wykładnia pojęcia "informacja", które odnosi się faktu polegającego na przekazywaniu wiadomości o czymś lub zakomunikowaniu czegoś. Pojęcie to nie zawiera w sposobie elementu normatywnego, który miałby decydować o nałożeniu konkretnych praw i obowiązków. W tym zakresie nie występuje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a graficzną planu miejscowego. Poza tym taka kwestia informacyjna jest związana z treścią normatywną zaskarżonego planu, a mianowicie § 16 ust. 2 pkt 2, który dopuszcza w granicach planu lokalizację ciągów pieszych urządzonych oraz tras rowerowych. Poniekąd wynika to z charakteru terenu będącego przedmiotem ww. opracowania planistycznego, jako terenu zielonego, a na takich terenach w ogólności nie jest sprzeczne lokalizowanie ścieżek rowerowych, które stanowią jeden z elementów wykorzystania terenów zielonych. Ponadto omawiany orientacyjny przebieg tras rowerowych znajduję się bądź w pasie dróg publicznych oznaczonych w planie symbolem KDD.1 i KDZ.1 bądź na terenach ogólnodostępnej zieleni parku rzecznego oznaczonych w planie symbolami ZPr.1, ZPr.2, ZPr.3 i ZPr.4. W odniesieniu do postanowień planu i tak tylko na takich terenach możliwa jest lokalizacja owych ścieżek, co wynika z charakteru dróg publicznych oraz dopuszczenia możliwości lokalizacji tras rowerowych tylko na terenie ogólnodostępnej zieleni parku rzecznego, a więc nie w sposób całkowicie dowolny. Trudno zatem wywodzić z postanowień planu, że w zakresie orientacyjnej lokalizacji tras rowerowych mogłoby dojść do nieuprawnionego naruszenia prawa własności, skoro i tak plan przewiduje ich lokalizację na terenach ogólnodostępnych, a więc z założenia naruszających prawo własności. Plan miejscowy ze swojej istoty prowadzi często do naruszenia prawa własności. W odniesieniu do prawa własności istotne jest czy owe naruszenia zachowują odpowiednie proporcje pomiędzy różnymi wartościami jakie wynikają z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. lub czy prawo przewiduje za naruszenie istoty prawa własności prawo do odszkodowania. W tym jednak zakresie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zawiera żadnego wywodu, a skupia się tylko na kwestii elementów informacyjnych planu. Zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku przebiegu infrastruktury technicznej i jej parametrów nie wykazano aby zaskarżony plan zawierał istotne naruszenia, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ma rację strona skarżąca, że szczególnie budowa nowej sieci i lokalizacji urządzeń infrastruktury może wpływać na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Może to bowiem mieć wpływ na sposób przyszłego zagospodarowania nieruchomości, np. determinowany przepisami z zakresu bezpieczeństwa. Jednak ma rację Sąd I instancji, że zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Należy bowiem mieć na względzie, że w tej sprawie postanowienia planu w całości dotyczą terenu zielonego, gdzie plan przewiduje daleko idące ograniczenie zabudowy i raczej nastawiony jest nie na rozwój zabudowy na tym terenie a utrzymanie status quo z nielicznymi wyjątkami. Zgodnie z postanowieniami szczegółowymi planu (§ 15 - § 23) w jego granicach możliwe jest wyposażenie terenu w dojścia, dojazdy niewydzielone, zieleń towarzyszącą, obiekty małej architektury miejsca postojowe dla samochodów osobowych, urządzenia budowlane, takie jak urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, ciągi piesze, trasy rowerowe, kładki, konstrukcje oporowe, rampy, schody i balustrady, urządzenia i obiekty przeciwpowodziowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia sportowe i place zabaw. Także przewiduje się utrzymanie istniejących ogrodów działkowych wraz z określoną tam zabudową, zapleczem techniczno-gospodarczym oraz socjalno-administracyjnym i gastronomicznym dla terenowych urządzeń sportowych (z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej) oraz usługi kultury i edukacji (w odniesieniu do bloku koszarowego fortu N-4 "Cichy Kącik"), iluminacje fortu N-4 wraz z towarzyszącą zielenią o charakterze fortecznym, urządzenia wodne służące rekreacyjnemu wykorzystaniu rzeki, wykonywanie robót remontowych, regulacyjnych i konserwacyjnych w korycie rzeki, lokalizację dróg publicznych i obiektów związanych z obsługą pasażerów. Strona skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej aby brak dokładnego przebiegu infrastruktury technicznej miał istotny wpływ na jej prawa i obowiązki wynikające z ww. możliwego sposobu zainwestowania na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Poza tym z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie wynika aby postanowienia planu musiały determinować dokładny przebieg tego rodzaju infrastruktury technicznej, która wprost nie ingeruje w sposób zagospodarowania nieruchomości przy uwzględnieniu postanowień konkretnego planu miejscowego. Oczywiście, co innego gdyby taka infrastruktura techniczna determinowała przeznaczenia terenów, jak np. drogi, co już z charakteru tego rodzaju przeznaczenia wynika konieczność wytyczenia w planie konkretnego przebiegu drogi w ramach linii rozgraniczających. W odniesieniu do dróg plan taki dokładny przebieg właśnie przewiduje. Odnośnie pozostałej infrastruktury dotyczącej "uzbrojenia" terenu w różne sieci problematyka ta może dotyczyć nie tyle konkretnych ustaleń, które oczywiście mogą się znaleźć w planie miejscowym, ile czy plan zawiera określone w tym zakresie minimum normatywne, tj. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W tej sprawie cały § 14 mpzp jest właśnie poświęcony tym zasadom, które umożliwiają potencjalnym inwestorom na realizację infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków zaopatrzenie w gaz, ciepło i energię elektryczną oraz z zakresie telekomunikacji. Natomiast wszystkie postanowienia szczegółowe planu na wszystkich terenach objętych jego postanowieniami w tym zakresie przewidują możliwość wyposażenia lub dopuszczenia budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, co stanowi o zabezpieczeniu ewentualnych interesów prawnych przyszłych inwestorów. Jednak w tym zakresie, o czym wyżej była mowa, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak wskazania konkretnego przebiegu infrastruktury technicznej (poza drogami) w odniesieniu do pozostałych postanowień planu prowadzi do naruszenia istoty prawa własności w odniesieniu do przewidzianego w planie sposobu zainwestowania na terenie objętym planem miejscowym. Ponadto sama interpretacja planu miejscowego nie może prowadzić do faktycznego ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, np. że potencjalna budowa infrastruktury technicznej ma wykluczać inne zagospodarowanie jakie przewiduje plan i to co do zasady. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.