Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1345/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 lipca 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 9 stycznia 2014 roku

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2012 roku o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 – dalej jako p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako k.p.a.), nakazał inwestorowi – M. J. dokonać rozbiórki przepustu z kręgów betonowych Ø 600 o długości 10 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w P. od strony drogi powiatowej (dz. nr [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie samowolnej budowy przepustu z kręgów betonowych. W trakcie prowadzonej w toku postępowania kontroli (w dniu 02 października 2008 r.) M. J. przedłożyła zgłoszenie, które złożyła w dniu 2 lutego 2004 r. w Starostwie Powiatowym w [...]. W piśmie tym dokonano zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej m.in. o budowie "ogrodzenia trwałego o dł. ok. 12 m od strony drogi asfaltowej oraz przepustu wodnego wraz ze studzienką i przyczółkiem". W dniu 5 marca 2009 r. dokonano oględzin w terenie. Ustalono wówczas, że na terenie działki nr [...] wykonany został przepust z kręgów betonowych Ø 600 o długości ok. 10 m.

Pomimo wezwania postanowieniem z dnia 16 dnia 2009 r. inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę. Wobec tego organ w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ustalił, że wykonane roboty budowlane nie naruszają ustaleń miejscowego planu. Dlatego też w oparciu o art. 48 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] postanowieniem z dnia 10 września 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Następnie organ wskazał, że w trakcie postępowania zmarł jeden z inwestorów – W. J.. Do akt postępowania złożona została kopia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po W. J.. W oparciu o treść przepisów prawa materialnego i art. 28 k.p.a. organ I instancji ustalił, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje inwestorowi oraz współwłaścicielom działki nr [...], tj. M. J., R. J., L. J., K. J. oraz R. L..

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 p.b. określa generalną zasadę nakazującą uzyskanie pozwolenia na budowę, które to pozwolenie jest warunkiem koniecznym do uznania legalności wykonanych robót budowlanych. Wyjątek od tej zasady i zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę statuuje art. 29 ust. 1 p.b. Jednakże wskazana tam lista obiektów budowlanych nie zawiera przepustów, a to oznacza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. W kategorii pozwolenia na budowę nie może być traktowane zgłoszenie robót, którym legitymowali się inwestorzy.

Organ I instancji podkreślił, że wybudowanie kwestionowanego przepustu bez wymaganego pozwolenia na budowę, wyczerpuje dyspozycję art. 48 p.b. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę wdrożono więc postępowanie "legalizacyjne", bowiem ustalono, że wykonana budowa jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organ postanowieniem z dnia 10 września 2009 roku wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. Strona jednak nie wywiązała się z tego obowiązku, co rodziło obowiązek po stronie organu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Przed wydaniem tej decyzji strony postępowania – L. J. i R. J. w imieniu M. J. – złożyły wniosek o umorzenie postępowania. Wskazane osoby argumentowały, że przepust ten stanowi integralną część ogrodzenia, a rozbiórka przepustu spowoduje zawalenie się tego ogrodzenia oraz może doprowadzić do powstania osuwiska oddziaływującego na istniejące w tym rejonie urządzenia (gazociąg i zbiornik na nieczystości). Organ nie zgodził się z tym stanowiskiem, bowiem inwestor jest zobowiązany przy prowadzeniu każdych robót budowlanych zastosować wymagane do zakresu robót zabezpieczenia ograniczające do minimum oddziaływanie inwestycji na tereny przyległe. W ocenie organu w tym przypadku zakres robót obejmuje niewielki teren, a prace są technicznie mało skomplikowane. Ponadto organ wskazał, że umorzenie postępowania mogłoby nastąpić jedynie gdyby w toku postępowania jego przedmiot jakim jest przepust przestałby istnieć, powodując tym samym bezprzedmiotowość podejmowanych czynności. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania.

Odwołanie od tej decyzji złożyli L. J. i M. J..

W swoim odwołaniu L. J. wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] jest bezzasadna i niezgodna z prawem budowlanym. W jego ocenie skutki decyzji mogą wywołać negatywny wpływ na środowisko naturalne i bezpieczeństwo.

W uzasadnieniu odwołania L. J. podkreślił, że kręgi betonowe ułożone w formie przepustu są częścią fundamentu ogrodzenia. Wskazał, że ogrodzenie to zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Inwestora Budowlanego w K. z dnia 26 września 2011 roku, znak [...], wykonane zostało legalnie.

Odwołujący się podkreślił, że wsparcie ogrodzenia na betonowych kręgach było od początku zamysłem inwestora i miało zapewnić dodatkowe zabezpieczenie przed osunięciem się ogrodzenia do rowu. Znalazło to też swój wyraz w treści zgłoszenia z dnia 2 lutego 2004 roku, jakie zostało skierowane do Starostwa Powiatowego w [...]. W piśmie tym przepusty wraz ze studzienką i przyczółkiem wskazane zostały w tym samym punkcie co ogrodzenie. Zgłoszenie to zostało dokonane zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., a w terminie 30 dni od jego wniesienia organ nie zgłosił sprzeciwu w formie decyzji, co w ocenie strony świadczy o tym, że organ odczytał zamysł techniczny inwestora zgodnie z tym, co zostało podane powyżej. Organ nie nałożył tez na stronę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, dlatego też inwestor w poczuciu poszanowania przepisów Prawa budowlanego zrealizował zgłoszone roboty budowlane.

W ocenie odwołującego się fundament przepustowy ogrodzenia nikomu nie przeszkadza, poprawia estetykę otoczenia, zwiększa bezpieczeństwo ruchu drogowego (poprzez poszerzenie pobocza) oraz usprawnia spływ wód opadowych do pobliskiego potoku.

L. J. zauważył, że na sąsiedniej działce doszło do osuwiska i oberwania przedłużenia brzegu, na którym stoi ogrodzenie. Rozbiórka przepustu może uaktywnić dalsze postępowanie osuwiska i w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowlanej (przewrócenie się ogrodzenia) oraz zagrożenia ekologicznego, gdyż na brzegu nad ogrodzeniem, znajduje się czynny gazociąg i szambo, a nieco dalej słup elektrycznej linii napowietrznej pod napięciem.

Mając na uwadze wskazaną argumentację odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Taki sam wniosek zgłosiła w swoim odwołaniu M. J. działająca przez pełnomocnika – R. J.. Decyzji tej odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że w toku postępowania organ nagminnie naruszał przepisy, czy doprowadził do utraty zaufania M. J.. W szczególności strona zarzuciła, że nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) poprzez nieprzesyłanie do wiadomości kopii pism kierowanych na zewnątrz organu, że zaniechano obowiązku informowania strony (art. 9 k.p.a.) pozostawiając bez odpowiedzi kierowane pisma i wnioski, że nie zbadano stanu prawnego nieruchomości mimo powszechnie dostępnych danych w tym zakresie oraz że nie poinformowano strony o wizji w terenie w dniu 19 marca 2010 r. W ocenie strony naruszone zostały też przepisy prawa materialnego. Błędem organu było wszczynanie dwóch różnych spraw dotyczących części składowych tej samej rzeczy, gdyż w zgłoszeniu robót budowlanych ogrodzenie wraz z przepustem zostało ujęte jako jedna budowla. Skarżąca podkreśliła, że zwykle ogrodzenie i przepust są odrębnymi obiektami budowlanymi, lecz w tym szczególnym przypadku było inaczej, gdyż przepust jest elementem fundamentowania ogrodzenia i wykonany został w celu zabezpieczenia cokołu oraz słupków i siatki przed utratą stateczności i przewróceniem. Przepust przenosi parcie gruntu stromego zbocza na płaską drogę, jest więc częścią składową ogrodzenia, albowiem nosi znamiona części składowej rzeczy, o której mowa w art. 47 Kodeksu cywilnego.

Strona wniosła nadto o analizę związku przepustu z ogrodzeniem, gdyż rozbiórka przepustu spowoduje katastrofę budowlaną przez usunięcie podpory fundamentu i utratę stateczności. W zaskarżonej decyzji wskazano, że należy zastosować odpowiednie zabezpieczenie ogrodzenia przy rozbiórce przepustu. Tymczasem organ pominął fakt, że to właśnie przepust jest tym właściwym zabezpieczeniem przenoszącym parcie gruntu zbocza na płaską drogę.

Strona nie zgodziła się też z oceną organu, że umorzenie postępowania mogłoby nastąpić tylko w przypadku, gdyby kwestionowany przepust przestał istnieć. W jej ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] prowadził w dalszym ciągu postępowanie dotyczące części ogrodzenia, w stosunku do którego organ II instancji umorzył postępowanie.

Decyzją nr [...] wydaną w dniu 30 lipca 2013 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte z urzędu na skutek informacji zawartych we wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. złożonego przez A. C.. W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 października kontroli ustalono, że na działce nr [...] wykonano w latach 2003-2007 szereg prac budowlanych. W związku z tym organ I instancji podzielił postępowanie na cztery osobne sprawy dotyczące remontu budynku mieszkalnego, budowy szamba, budowy ogrodzenia i wykonania przepustu, który jest objęty przedmiotową sprawą. Następnie organ I instancji ustalił, że stronami niniejszego postępowania są M. i W. J. oraz właściciele działek sąsiednich, tj. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] oraz Urząd Gminy w [...], które to osoby zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu. Kolejne pisma w sprawie kierowane były do ustalonych stron, m.in. do W. J., który zmarł. W wyniku zapoznana się z kopią postanowienia o nabyciu spadku po W. J. jako strony postępowania dopuszczeni zostali R. L., R. J. K. J. i L. J..

Postanowieniem z dnia 10 września 2009 roku organ I instancji nałożył na M. i W. J. obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych do legalizacji robót budowlanych wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. Ustalony termin był następnie na wniosek R. J. przedłużany. Jednakże strony nie przedłożyły wymaganych dokumentów.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że podziela stanowisko organu I instancji dotyczące konieczności uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę na przeprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Uzyskanie takiego pozwolenia jest bowiem ogólną zasadą prawa budowlanego. Odstępstwo od tej zasady zawierają art. 29, 29a i 30 p.b., które normują potrzebę i tryb zgłoszenia robót budowlanych określonych kategorii. W przepisach tych nie została ujęta budowa przepustów, a tym samym należy stwierdzić, że na budowę tego typu obiektów należy uzyskać pozwolenia na budowę. Nie jest zasadne powoływanie się na treść art. 46 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy ustawodawca określił enumeratywnie katalog obiektów budowlanych dla których nie wymagane jest pozwolenie na budowę jest nieuprawnione. Organ II instancji podkreślił, że gdyby nawet, tak jak chcą tego odwołujący się, potraktować przepust i ogrodzenie jako jeden obiekt budowlany, to i tak wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż obiekt taki nie został wymieniony w katalogu z art. 29 p.b.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że zastosowanie trybu z art. 48 i 49b p.b. przez organ I instancji nie było prawidłowe. Tryb ten jest bowiem dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy inwestor całkowicie zignoruje władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem przedmiotowe postępowanie powinno zostać przeprowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b., a więc w sytuacji, w której chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budową bądź w zgłoszeniu. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – strona legitymowała się zgłoszeniem potwierdzonym pieczęcią wpływu, którego autentyczność nie została skutecznie zakwestionowana. Tym samym należy zauważyć, że inwestor nie zignorował władczych uprawnień organów budowlanych.

W zaistniałym stanie faktycznym w ocenie organu odwoławczego należało postąpić w myśl regulacji art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. i wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.

Ponadto zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżona decyzja naruszała również regulację art. 10 i art. 28 k.p.a., gdyż ostatecznie ustalony krąg stron w niniejszym postępowaniu nie jest pełny. W toku bowiem postępowania organ wielokrotnie zmieniał krąg osób, do których wysyłał postanowienia i zawiadomienia. Zaskarżonej decyzji (a także wielu innych pism w trakcie postępowania) nie otrzymał Urząd Gminy w [...], choć niewątpliwie jako właściciel działki nr [...] był stroną w sprawie. Nadto o przeprowadzeniu w dniu 4 lutego 2009 roku oględzin nie został zawiadomiony pełnomocnik M. J. J..

Co więcej, organ I instancji już na etapie czynności kontrolno-sprawdzających w terenie w dniu 2 listopada 2008 roku powziął informację o śmierci W. J., a więc jednego z inwestorów. Pomimo tego PINB wydał postanowienie, w którym nakazał zmarłemu najpierw przedłożyć dowody na okoliczność zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych a potem nałożył na zmarłą osobę obowiązek przedłożenia innych dokumentów związanych z badaniem możliwości legalizacji obiektu budowlanego, co jest naruszeniem prawa procesowego.

Organ odwoławczy nie podzielił pozostałych podniesionych w odwołaniach zarzutów. Poinformowanie A. C. o dalszym postępowaniu w związku z zakwalifikowaniem przez PINB jej pisma jako wniosku, czyniło zadość zapisom art. 244 § 2 w związku z art. 238 § 1 k.p.a., wg których organ powinien zawiadomić o sposobie realizacji wniosku.

Odnosząc się do zarzutu nieumorzenia podstępowania przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z urzędu, a więc nie mogło zostać umorzone na wniosek strony zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania jest zaś okolicznością obiektywną, której kwestię organ powinien rozstrzygnąć po przeprowadzeniu postępowania, czyli w decyzji kończącej postępowanie, co też zasadnie uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie tej nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania (jak w sprawie znak: [...]), bowiem w przeciwieństwie do budowy ogrodzenia, które wymaga dokonania zgłoszenia, budowa przepustu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Nadto organ II instancji wskazał, że z oględzin z dnia 5 marca 2009 roku wypływa wniosek, ze przedmiotowe ogrodzenie nie spoczywa bezpośrednio na przepustach, zaś obecny stan wiedzy budowlanej pozwala na rozbiórkę obiektu oraz zabezpieczenie ogrodzenia w sposób uniemożliwiający jego zniszczenia, nie powodując przy tym powstania stanu zagrażającego bezpieczeństwu.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł L. J..

Wskazał przy tym, że zaskarża tę decyzję w zakresie dotyczącym uzasadnienia, które w jego ocenie w istocie rzeczy ukierunkowuje organ pierwszej instancji na wydanie ponownego nakazu rozbiórki (przy braku racjonalnych podstaw legalizacji wielokrotnie przekraczającej koszty budowy przepustu), po eliminacji wykazanych uchybień formalnych.

Skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. i 6 pkt 1 p.b. Stawiając wskazane zarzuty L. J. wniósł o uchylenie decyzji w kwestionowanym zakresie z wskazaniem przesłanek do umorzenia postępowania.

W jego ocenie organ odwoławczy nie uwzględnił bardzo istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniach uznając je za bezzasadne.

Przede wszystkim organ nie ustosunkował się do argumentu, że pomimo zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] zamiaru wykonania robót budowlanych organ ten nie sprzeciwił się zamierzonym pracom, a tym samym albo uznał, że betonowe kręgi przepustowe stanowią część fundamentu ogrodzenia, co potwierdzałoby zamysł techniczny i rozumowanie inwestora, albo wynikało to z błędu urzędniczego. W ocenie skarżącego niezależnie jednak od powodu braku sprzeciwu nie powinno się obarczać za to winą inwestora oraz nakazywać mu rozbiórki owej "samowoli budowlanej", co wiąże się z poniesieniem przez inwestora niebotycznych kosztów "postępowania naprawczego" w sytuacji, gdy inwestor dopełnił obowiązków formalno-prawnych na tym etapie procesu budowlanego.

Ponadto zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ustosunkował się ponadto do argumentów dotyczących potencjalnych zagrożeń: ekologicznego, bezpieczeństwa i katastrofy budowlanej, których wystąpienia należy się spodziewać po wykopaniu spod ogrodzenia fundamentowych kręgów betonowych. Stwierdzenie organu, że stan wiedzy budowlanej pozwala obecnie na zabezpieczenie ogrodzenia przed jego zniszczeniem jest bardzo ogólnikowe i niekonkretne. Nie zostało ono poparte żadnymi badaniami technicznymi czy też stosowną ekspertyzą techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego lub biegłego sądowego. W ocenie strony organ odwoławczy a priori przyjął, że zawalenie się ogrodzenia, po usunięciu części jego fundamentu, jest niemożliwe, wobec czego nie odniósł się w żaden sposób do pozostałych, potencjalnych zagrożeń, wymienionych w odwołaniu.

W ocenie skarżącego nadto uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przeprowadzenie postępowania pod kątem legalizacji rzekomej "samowoli budowlanej" wiązać się będzie z nieracjonalnie wysokimi kosztami (opłaty karne, dokumentacja projektowa, geodezja, itp.), wynoszącymi około 150 000 zł. Kosztów tych nie powinien ponosić inwestor w sytuacji, gdy zgłoszenie robót budowlanych nie zostało zakwestionowane w terminie przez organ. Pomijając wszystkie te argumenty zdaniem skarżącego inwestora zwyczajnie nie stać na poniesienie tak niebotycznych kosztów "postępowania naprawczego". Inwestorem jest bowiem 8...-letnia schorowana staruszka, samotnie mieszkająca wdowa, która po otrzymaniu decyzji o nakazie rozbiórki dostała dodatkowo udaru mózgu, co doprowadziło do jednostronnego paraliżu jej ciała oraz konieczności wszczepienia rozrusznika serca.

Na zakończenie skarżący podniósł, że nawet przy przyjęciu, że pozwolenie na budowę było rzeczywiście wymagane, to postępowanie i tak było bezprzedmiotowe, ponieważ roboty budowlane obejmujące wykonanie przepustu zostały zgłoszone i nie został w stosunku do nich wniesiony sprzeciw nie tylko w terminie, ale także i potem. Tylko taki sprzeciw, w którym wskazano by na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie realizacja robót bez pozwolenia, uzasadniałaby podjęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, a nadto podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, m.in. poprzez badanie legalności decyzji administracyjnych i stosują w tym zakresie środki określone w ustawie. W ramach swych uprawnień sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi.

Przedmiotem skargi L. J. jest ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 30 lipca 2013 roku, którą to decyzją organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia 19 kwietnia 2012 roku, w oparciu o którą organ I instancji nakazał inwestorowi – M. J. dokonać rozbiórki przepustu z kręgów betonowych Ø 600 o długości 10 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w P. od strony drogi powiatowej (dz. nr [...]).

Skarga ta okazała się niezasadna, a tym samym podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, na co zresztą słusznie zwracały uwagę organy obu instancji, że zasadą w Prawie budowlanym (określoną w art. 28 ust. 1) jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, którym zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 p.b. jest starosta. Od zasady tej ustawa przewiduje szereg wyjątków, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 p.b. – na budowę tych obiektów nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, jednakże zamiar budowy części z wymienionych w tym przepisie obiektów wymaga zgłoszenia staroście na podstawie art. 30 p.b. Budowę można rozpocząć, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda sprzeciwu wobec zamierzonych robót w formie decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, o czym stanowi ust. 5 wskazanego przepisu.

Należy zauważyć, że art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. wskazuje, że ogrodzenie należy do tych kategorii obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia we wskazanych w tym przepisie przypadkach.

W zakresie regulacji art. 29 p.b. nie mieści się jednak budowa przepustów z kręgów betonowych. Do wykonania obiektu tego typu należy legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Poza wszelkim sporem jest, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że samo ujęcie budowy ogrodzenia i kwestionowanego przepustu w jednym punkcie zgłoszenia z dnia 2 lutego 2004 roku powoduje, że owo ogrodzenie i przepust stanowią jeden obiekt budowlany, który dodatkowo traktować należy jako ogrodzenie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. Sam fakt, że na część tego zamierzenia budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a co do innej części – jedynie zgłoszenie sprawia, że nie ma prawnej możliwości, by traktować to zamierzenie jako jedną całość. Nawet gdyby zgodzić się ze stroną, że oba zamierzenia budowlane powinny być rozpatrywane łącznie, to należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonej decyzji, że obiekt taki nie mieściłby się w katalogu obiektów wskazanym w art. 29 p.b. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, katalog ten stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 p.b. i dlatego też nie może być interpretowany rozszerzająco.

Zgodzić się należy ze stroną, że brak wniesienia sprzeciwu przez Starostę [...] co do zgłoszonego w dniu 2 lutego 2004 roku zamierzenia budowlanego stanowi uchybienie tego organu, skoro wymagało ono uzyskania pozwolenia. Nie może być jednak tak, jak chce tego L. J., że uchybienie takie wbrew wyraźnym regulacjom ustawowym wyłączałoby konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na określone kategorie obiektów budowlanych. Prowadziłoby to do skutków niedopuszczalnych w państwie prawa i czyniłoby regulacje ustawowe co najmniej nieskutecznymi, jeżeli nie wręcz zbędnymi, skoro w tak prosty sposób można byłoby wyłączyć ich obowiązywanie.

Fakt niewniesienia sprzeciwu nie może także pozbawiać organu nadzoru budowlanego, a więc innego organu niż uprawniony do wniesienia sprzeciwu, kompetencji do dokonywania kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem. Sytuacja taka doprowadziłaby by bowiem do paraliżu działania administracji publicznej. Uprawnienie do wniesienia sprzeciwu od zgłaszanego zamierzenia budowlanego przysługujące staroście i uprawnienie do dokonywania kontroli obiektów budowlanym pod kątem ich legalności przysługujące powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego są od siebie całkowicie niezależne i wykonywanie (lub nie wykonywanie) swoich kompetencji przez jeden organ nie ma wpływu na kompetencje i uprawnienia drugiego organu.

Rację ma również organ odwoławczy wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 p.b., a nie, jak miało to miejsce w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem nadzoru Budowlanego Powiat [...], na podstawie art. 48 p.b. Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie także w przypadku, gdy organ architektoniczno-budowlany powiadomił inwestora o nie wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia inwestycji oraz braku złej woli po stronie inwestora, który działając w dobrej wierze oczekuje od organu dokonania prawidłowej oceny odnośnie charakteru inwestycji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II SA/Go 102/08, LEX nr 487273). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. II SA/Lu 622/07. W orzeczeniu tym Sąd podniósł, że zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy (LEX nr 394413). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela to stanowisko i podobnie jak organ II instancji uważa, że powinno ono znaleźć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Jak to już bowiem wykazano powyżej, strona wadliwie dokonała jedynie zgłoszenia robót w sytuacji, gdy wymagane było pozwolenie na budowę. Starosta [...] niesłusznie nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 p.b. Zaś organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 p.b. w sytuacji, gdy właściwe było postępowanie w trybie art. 50-51. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 19 kwietnia 2012 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Jeśli chodzi o kwestię ewentualnych dużych nakładów finansowych związanych z legalizacją wykonanych robót, to należy wskazać, że kwestia opłaty legalizacyjnej określona została w art. 49 ust. 1 p.b. i dotyczy procedury określonej w art. 48-49b p.b. Przepisy art. 50 i 51 p.b. milczą w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej, a więc jej nałożenie w tym trybie nie jest dopuszczalne.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że stwierdzenie organu, że stan wiedzy budowlanej pozwala obecnie na zabezpieczenie ogrodzenia przed jego zniszczeniem jest bardzo ogólnikowe i niekonkretne, należy wskazać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie przesądził o treści ponownej decyzji organu I instancji, a jedynie nakazał przeprowadzenie ponowionego postępowania w oparciu o treść art. 50 i 51 p.b. Podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać skarżący, że wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 50-51 p.b. (podobnie zresztą jak trybu z art. 48 p.b.) nie oznacza automatycznie wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W myśl bowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dopiero niewykonanie nałożonych obowiązków powoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. I dopiero wówczas rozważyć należy kwestię, czy wykonanie nakazanych prac spowoduje ewentualnie katastrofę budowlaną albo sprowadzi inne zagrożenie. Należałoby przy tym wskazać na treść art. 52 p.b., który nakłada na inwestora obowiązek wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji o rozbiórce. Dlatego też to w gestii inwestora będzie leżało takie wykonanie ewentualnej decyzji rozbiórkowej, by nie spowodować zagrożenia, o którym pisze L. J. w swojej skardze.

Na zakończenie rozważań należy stwierdzić również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela również zastrzeżenia organu odwoławczego w stosunku do ustalenia kręgu stron w postępowaniu przed organem I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] pomimo wiarygodnych informacji uzyskanych już w trakcie czynności kontrolnych kierował pisma i wezwania do zmarłego inwestora, a nadto wydając decyzję z dnia 19 kwietnia 2012 roku pominął jedną ze stron – Urząd Gminy [...].

Wszystkie wskazane powyżej uchybienia mogły mieć wpływ na treść decyzji pierwszoinstancyjnej, a zatem słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej decyzji z dnia 30 lipca 2013 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził dokładne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, wyjaśnił w wystarczającym stopniu wszystkie zarzuty podniesione przez strony. Fakt, że wyjaśnienia te strony nie satysfakcjonują, Ne świadczy jeszcze o tym, że organ dopuścił się obrazy przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

W tym stanie rzeczy skarga L. J. jako niezasadna podlegała oddaleniu w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a.