Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 168/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3 i 9, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 4, art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. D. R. i A. T., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") m. in. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wykonywania przez I. H. (dalej również: "Skarżąca") muru oporowego w granicy należącej do niej działki o nr [...], obręb Z., gmina S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "P.b."), budowa ogrodzeń jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy ogrodzenia jedynie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Działka nr [...], od strony której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie stanowi prywatną drogę dojazdową do działek [...], [...], [...], a więc nie stanowi drogi publicznej. W trakcie kontroli ustalono, że powyższe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20m w związku z czym, w ocenie organu pierwszej instancji, budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. R. oraz A. T. podnosząc, iż sentencja, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji w rażący sposób naruszył art. 7 K.p.a. Obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot tej decyzji jest bowiem nie "ogrodzenie z płyt betonowych", lecz mur oporowy wykonany w celu umocnienia sztucznie utworzonej skarpy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. T.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2009 r. WWINB rozpoznając odwołanie D. R., na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję WWINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA w Poznaniu") D. R. wskazując, iż organ w trakcie postępowania, pomimo wielokrotnego zwracania uwagi, nigdy nie odniósł się do stawianego zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego. Sztuczne naniesienie ponad metrowej warstwy ziemi ponad naturalny poziom terenu w granicy z sąsiednimi działkami wywołało konieczność wybudowania konstrukcji oporowej zapewniającej stabilność tej skarpy i zapobiegającej rozsypywaniu się tej ziemi na sąsiednie działki.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 341/10, WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że budowa ogrodzeń, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b., nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W przedmiotowej sprawie organ bez głębszej analizy wskazał, że ogrodzenie powstało od strony drogi dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20m, co w ocenie organów prowadzi do uznania, iż w sprawie nie było konieczności zgłoszenia tych robót. Zdaniem Sądu, co prawda ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20m, to jednak sam fakt, że ogrodzenie to powstało od strony dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20m nie oznacza, iż nie wymaga zgłoszenia. Sąd uznał, iż art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wymaga zgłoszenia zamiaru budowy nie tylko ogrodzeń powyżej 2,20m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, ale również budowy ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Wobec powyższego organ winien ustalić czy "prywatna droga dojazdowa", od której strony postawiono ogrodzenie stanowi ulicę, czy też jej nie stanowi, w rozumieniu u.d.p., tzn., czy jest to ulica o ogólnej dostępności. Sąd wskazał, że organ nie odniósł się również do twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że w dniu [...] września 2010 r. przeprowadzono kontrolę działki nr [...] i ustalono, że jest ona ogrodzona w tylnej części, od strony działki nr [...] ogrodzeniem betonowym z płyt prefabrykowanych na odcinku o długości około [...]m. Wysokość ogrodzenia od strony działki nr [...] wynosi 125-135cm. W drugim rzędzie obok płotu betonowego wkopano płyty ogrodzeniowe przytrzymywane rurami kwadratowymi, które stanowią umocnienie gruntu na wysokości w maksymalnym miejscu 90cm. Ustalono również, że działka nr [...] stanowi dojazd od ul. [...] do działki nr [...], na tym odcinku jest przejezdna jako droga gruntowa nieutwardzona. W pozostałej części porośnięta jest krzewami i drzewami owocowymi, w związku z czym jest nieprzejezdna i nie nadaje się do użytkowania jako droga i dojazd do posesji do działki nr [...]. Ponadto, I. H. oświadczyła, że zdemontowano ogrodzenie, o którym mowa w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r. Obecnie istniejące ogrodzenie, które wykonano na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy przebiega w tym samym miejscu, z tym, że pozostawiono odkryte znaki graniczne, które wcześniej były zakryte. Na zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia zlokalizowanego na przedmiotowej działce nie wniesiono sprzeciwu. W dniu [...] lutego 2011 r. inwestor poinformował o usunięciu płyt ogrodzeniowych stabilizujących grunt, umiejscowionych przy ogrodzeniu od strony wewnętrznej. Natomiast w dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono niezapowiedzianą kontrolę ogrodzenia, w trakcie której stwierdzono, iż inwestor zlikwidował płyty ogrodzeniowe wewnętrzne, na które uprzednio napierał grunt, z pozostawieniem płyty betonowej tzw. "startowej" o wysokości 25 cm, położonej na gruncie obok ogrodzenia jako krawężnika zabezpieczającego przed przenikaniem wód opadowych na sąsiednią działkę. W chwili obecnej grunt nie napiera na ogrodzenie, a tzw. płyta startowa nie jest murem oporowym, gdyż nie jest osadzona w gruncie i nie posiada fundamentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. i A. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o rozbiórce budowli.

W uzasadnieniu powyższego odwołania zarzucono, że wzniesiona budowla okazała się bez wątpienia budowlą ziemną, a konstrukcja wzniesiona w granicy działki stanowi jej integralną część – konstrukcję oporową. Konstrukcja ta, nie dość że zbudowana została bez zezwolenia, to jeszcze tak niefachowo, że nie przetrwała toczącego się postępowania, przechyliła się na sąsiednią działkę i dla jej uratowania musiała zostać częściowo rozebrana.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. WWINB umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. T.

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WWINB wskazał, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z ogrodzeniem, na którego posadowienie inwestor uzyskał skuteczne zgłoszenie. Skoro stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia nie stwarza zagrożenia dla życia i mienia osób trzecich i nie narusza żadnych przepisów to postępowanie należało umorzyć.

W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia D. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, a także stwierdzenie obowiązku wydania decyzji o rozbiórce budowli ziemnej wraz z konstrukcją oporową. W skardze zarzucono całkowite ignorowanie przez organy nadzoru budowlanego zarówno cech i charakterystyki technicznej bezprawnie wzniesionej budowli, jak i celów dla jakich została ona wzniesiona.

A. T. złożył skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze i wniósł o uznanie go za stronę w przedmiotowym postępowaniu, podnosząc argumenty tożsame jak w skardze wniesionej przez pełnomocnika D. R.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/11 oddalił skargi A. T. i D. R.

Sąd wskazał, że w celu ustalenia spornych kwestii organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniach [...] września 2010 r., [...] lutego 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. kontrole na nieruchomości. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość w tylnej części ogrodzona jest płytami betonowymi. Ogrodzenie to nie styka się z gruntem, zatem nie można mówić o przekazaniu za jego pośrednictwem naporu gruntu na podłoże, co wskazuje, iż wybudowane ogrodzenie nie spełnia funkcji konstrukcji oporowej, lecz ogrodzenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., które wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd wskazał, że skoro inwestycja, o której mowa w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r. została rozebrana, a nowa inwestycja w postaci ogrodzenia z płyt betonowych nie stanowi konstrukcji oporowej, a inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem na posadowienie przedmiotowego ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. o sygn. II OSK 1404/12 uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę D. R. i przekazał sprawę w tym zakresie WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA zasadny jest podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut niedostrzeżenia przez WSA w Poznaniu naruszenia przez organy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie charakteru zrealizowanej inwestycji. W celu zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do kategorii urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 P.b.), bądź budowli w postaci konstrukcji oporowej (art. 3 pkt 3 P.b.), konieczne jest dokonanie wyraźnego odróżnienia tych pojęć. Wskazać należy, że celem muru oporowego jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. Ogrodzenie zaś stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, jeżeli zapewnia ono możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Samo oznaczenie przez inwestora danej budowli jako ogrodzenia bądź muru oporowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotą jest bowiem ustalenie, jaką funkcję ma pełnić taka budowla. Przesłanką kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia lub muru oporowego jest podstawowa funkcja, jaką obiekt pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu, gruntu przed osuwaniem się, podczas gdy ogrodzenia oddzielają części terenu. Jeżeli zatem dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, na co może również wskazywać charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy.

NSA podkreślił, że w niniejszej sprawie, jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, organy, dokonując kwalifikacji spornego obiektu jako ogrodzenia, nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Ocena dokonana przez organy, zaakceptowana następnie przez WSA w Poznaniu jest niepełna, bowiem dotyczy wyłącznie ogrodzenia z płyt betonowych, podczas gdy skarżąca od samego początku postępowania przed organami nadzoru budowlanego wskazywała jako przedmiot sporu "całą budowlę, tj. skarpę ziemną wraz z konstrukcją oporową", podnosząc, że "powodem wzniesienia rzekomego ogrodzenia, a w rzeczywistości muru oporowego była konieczność powstrzymania naporu mas ziemnych nawiezionych na działkę nr [...], by nie wysypywały się one na sąsiednie działki". Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymaga ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w szczególności kolejności działań inwestora, tj. czy najpierw powstało "ogrodzenie", czy nasyp ziemny. Następnie dopiero możliwa będzie miarodajna ocena czy i jaki istnieje związek pomiędzy tymi obiektami, tym samym, jaka jest dominująca funkcja konstrukcji stanowiącej przedmiot sporu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 55/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Poznaniu wskazał za NSA, że w celu zakwalifikowania spornego obiektu do kategorii urządzeń budowlanych, bądź budowli w postaci konstrukcji oporowej, konieczne jest dokonanie wyraźnego odróżnienia tych pojęć. Samo oznaczenie przez inwestora danej budowli jako ogrodzenia bądź muru oporowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotą jest bowiem ustalenie, jaką funkcję ma pełnić taka budowla.

WSA w Poznaniu podkreślił za NSA, że organy, dokonując kwalifikacji spornego obiektu jako ogrodzenia, nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Ocena dokonana przez organy jest niepełna, bowiem dotyczy wyłącznie ogrodzenia z płyt betonowych, podczas gdy skarżąca od samego początku postępowania przed organami nadzoru budowlanego wskazywała jako przedmiot sporu całą budowlę, tj. skarpę ziemną wraz z konstrukcją oporową.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, po uprzednim wystosowaniu zawiadomienia z dnia [...] lipca 2014 r., w dniu [...] sierpnia 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż w trakcie budowy istniejącego na działce budynku mieszkalnego wykonano niwelację terenu do obecnego stanu. W związku z tym, występuje różnica poziomu terenu pomiędzy działką o nr [...] a działkami o nr [...] i [...], przy czym maksymalnie wynosi ona ok. 0,90m. W tylnej części, na odcinku ok. [...]m, działka ogrodzona jest betonowym ogrodzeniem z płyt prefabrykowanych o wys. 1,25m od strony działki o nr [...]. Ogrodzenie składa się z trzech przęseł ustawionych pod kątem, 9 przęseł ustawionych w linii prostej na granicy z działką o nr [...] oraz 2 przęseł na granicy z działką o nr [...]. Od strony działki o nr [...] ogrodzenie składa się z trzech płyt, jedno z przęseł mocno spękane, widoczne odchylenie od pionu słupków ogrodzenia. Za ogrodzeniem, od strony działki o nr [...], zamontowane są dodatkowo płyty betonowe prefabrykowane, które przenoszą napór gruntu i za pomocą rur kwadratowych stalowych opierają się o ogrodzenie z płyt betonowych prefabrykowanych na przęśle oraz o słupki betonowe ogrodzenia. Wysokość płyt od strony gruntu wynosi 0,5m. Ponadto w protokole kontroli wskazano również, iż niwelacja terenu działki miała miejsce we wrześniu 2004 r. zgodnie z wpisem z dziennika budowy. Według oświadczenia inwestora, istniejące ogrodzenie tylnej części działki powstało na podstawie zgłoszenia do Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ponadto inwestor oświadczył, że spękanie płyt nastąpiło w trakcie rozbiórki płyt wewnętrznych.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., PINB nakazał współwłaścicielom: I. H. oraz T. P., przedstawić opinię techniczną, określającą, czy przedmiotowy obiekt zlokalizowany w granicy działek o nr [...] i [...] oraz [...] i [...] na odcinku [...]m stanowi konstrukcję oporową, czy też ogrodzenie (wraz z dokładnymi rysunkami i wymiarami).

Pismem z dnia [...] października 2014 r. PINB zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa o przesłanie zgłoszenia budowy ogrodzenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. wraz z załącznikiem. W odpowiedzi z dnia [...] października 2014 r. przekazano kopię zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia wraz z załącznikami oraz zgłoszenia z dnia [...] maja 2012 r. Poza zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (co do którego nie wniesiono sprzeciwu), pismem z dnia [...] maja 2012 r. I. H. i T. P. zgłosili bowiem do Starosty zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na wzmocnieniu istniejącego ogrodzenia betonowego płytami betonowymi oraz wyrównaniu terenu na działce. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta P. umorzył postępowanie w części dotyczącej wyrównania terenu, natomiast odrębną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł sprzeciw w części dotyczącej zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wzmocnieniu istniejącego ogrodzenia betonowego płytami betonowymi, wskazując, iż w istocie inwestycja ta polega na budowie muru oporowego, niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odrębnym pismem z dnia [...] października 2014 r. PINB zawiadomił strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy muru oporowego, które wcześniej prowadzone było w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., PINB nakazał współwłaścicielom: I. H. oraz T. P. 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie muru oporowego, 2) przedstawić w terminie 30 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia: a) zaświadczenie Wójta Gminy S. o zgodności budowy muru oporowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. I. H. i T. P. poinformowali, że usunięto nasyp z gruntu rodzimego, który obciążał istniejący płot. Usunięto płyty żelbetowe, które wystawały ponad 1 m od poziomu gruntu. W związku z tym, po uprzednim wystosowaniu zawiadomienia z dnia [...] listopada 2014 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę, w wyniku której stwierdzono istnienie ogrodzenia z prefabrykowanych płyt betonowych pełnych o wys. 1m (dwie płyty). Ponadto w protokole kontroli wskazano, iż teren od strony działki [...] został wyskarpowany ze wzmocnieniem geokratą, poziomy terenu z dwóch stron ogrodzenia wyrównane. Nie stwierdzono parcia gruntu na ogrodzenie od strony działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b., nakazał współwłaścicielom: I. H. oraz T. P., rozbiórkę muru oporowego, zlokalizowanego w granicy działek o nr [...] i [...] oraz [...] i [...], na odcinku [...]m, położonego przy ul. [...] w Z., gm. S. Decyzja ta została zaskarżona do organu odwoławczego.

WWINB w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu WWINB podkreślił, iż zgromadzony dotychczas przez PINB materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne dokonanie kwalifikacji przedmiotu postępowania, co oznacza niewypełnienie wskazań, zawartych w ww. wyrokach sądów administracyjnych. Jako mur oporowy organ pierwszej instancji potraktował ostatecznie jedynie wspomniane wyżej płyty wewnętrzne o wys. 0,50 m, a nie całą istniejącą konstrukcję, mimo że przedmiotem postępowania uczyniono całą istniejącą konstrukcję, tj. zarówno część składającą się z płyt zewnętrznych (ogrodzeniowych), jak i część wewnętrzną.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 288/15, oddalił skargę D. R. w przedmiocie rozbiórki. Sąd podzielił zadanie organu odwoławczego, że mimo działania inwestorów nie miały wpływu na fakt, iż PINB winien był dokonać kwalifikacji spornego obiektu, po uprzednim prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Nie mogła pozostać w obrocie prawnym decyzja rozbiórkowa muru oporowego, w uzasadnieniu której organ stwierdził, że obecnie w granicy działek znajduje się "ogrodzenie", doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (...). Tylko przyjęcie, na co zwrócił uwagę WWINB, że w granicy działek są dwa obiekty: mur oporowy i ogrodzenie, czyniłoby decyzję PINB logiczną.

W dniu [...] października 2015 r. PINB sporządził protokół z przesłuchania I. H.i T. P. Oświadczyli oni, że "naturalne ukształtowanie terenu biegnie od ul. [...] do granicy dz. nr [...] i [...], ze spadkiem ok. 1,1m (...) podniesienie terenu nie miało związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego ponieważ zostało wykonane po jego budowie. Na dzień dzisiejszy wzmocnienie ogrodzenia na dz. nr [...] o wys. 0,5m stanowiące mur oporowy zostało rozebrane (...) podwyższenie terenu odsunięto o około 0,5m od granicy działki i wykonano odwodnienie".

W związku z powyższym PINB, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a., wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzję nr [...], w której umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie wykazała muru oporowego. Organ pierwszej instancji uznał (również w oparciu o przesłuchanie właścicieli działki), że mur oporowy został rozebrany, a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji złożyła D. R. i wniosła o wydanie decyzji o całkowitej rozbiórce wszystkich elementów konstrukcyjnych muru oporowego obejmującej betonowe słupy rzekomego parkanu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji WWINB stwierdził, że materiał dowodowy, zebrany przez PINB nie pozwala na jednoznaczną ocenę czy przedmiotowy obiekt, stanowił dwa odrębne obiekty, czy też był to jeden obiekt wykonany z dwóch warstw płyt ogrodzeniowych. Ponadto w przypadku gdy obiekt ten składał się dwóch odrębnych – niezależnych obiektów (muru oporowego i ogrodzenia), to PINB nie wykazał, że ogrodzenie rzeczywiście powstało na zgłoszenie a nie jest tym samym, którego istnienie stwierdził w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2009 r. (czyli sprzed zgłoszenia). Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, jaka była dominująca funkcja przedmiotu sporu. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] stycznia 2011 r., z którego wynika, iż inwestorzy usunęli jedną warstwę płyt betonowych wewnętrznych od strony działki nr [...] i na tej podstawie organ powiatowy stwierdził, iż grunt nie napiera na ogrodzenie. Niemniej jednak w trakcie tej samej kontroli organ stwierdził pęknięcie kilku płyt w ciągu ogrodzenia, a także lekkie pochylenie ogrodzenia na zewnątrz, niemniej jednak nie wyjaśnił przyczyn uszkodzenia tego ogrodzenia, np. czy nie jest to spowodowane usunięciem jednej warstwy płyt betonowych wewnętrznych i zwiększeniem się naporu gruntu na pozostałe elementy obiektu. Ponadto w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB wskazał, iż dodatkowe płyty betonowe prefabrykowane o wys. 0,50m, zamontowane do ogrodzenia, przenoszą napór gruntu i za pomocą kwadratowych rur stalowych opierają się o ogrodzenie. O fakcie, iż grunt obciąża nadmiernie ogrodzenie wiedzieli inwestorzy gdyż zgłosili do Starosty w roku 2012, zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na "wzmocnieniu istniejącego ogrodzenia betonowego płytami betonowymi oraz wyrównaniu terenu na działce " o nr [...].

Ponadto WWINB wskazał, że I. H. i T. P. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformowali, że "usunięto nasyp z gruntu rodzimego, który obciążał istniejący płot. Usunięto płyty żelbetowe, które wystawały ponad 1m od poziomu gruntu (...)". Powyższe wskazywałoby, iż w przedmiotowej sprawie mogło dojść do realizacji muru oporowego składającego się z dwóch części okładziny zewnętrznej i płyt wewnętrznych, oddziaływujących bezpośrednio na siebie. Niemniej jednak materiał dowodowy zebrany przez PINB jest niepełny i nie pozwala na jednoznaczną ocenę dominującej funkcji obiektu. Dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

I. H. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy organu decyzji PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższej skargi podniesiono, że działania Skarżącej cechowała wysoka staranność, bowiem budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. We wskazanej sytuacji zgłoszenie więc byłoby zbędne, jako iż przedmiotowe ogrodzenie nie przekraczało wysokości 2,20m.

W ocenie Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ administracji publicznej powinien wyjaśnić dodatkowe okoliczności faktyczne sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia, co prowadzi do wniosku, że zakwestionowana decyzja PINB była zasadna i nie ma potrzeby jej dalszego procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy poddanej sądowej kontroli ma okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana również w oparciu o prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Skutkuje to koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 – orzeczenia publ. w Internecie, w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; dalej: "CBOSA"). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. CBOSA).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem NSA, przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 publ. CBOSA). Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzje Sądu jest weryfikacja, czy decyzja WWINB jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz, czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć sądowych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w wyżej zakreślonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, jak też realizuje wskazania sądów administracyjnych rozstrzygających wcześniej niniejszą sprawę.

Zdaniem Sądu, słusznie WWINB uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji nie pozwala na jednoznaczną ocenę czy sporny obiekt, stanowił dwa odrębne obiekty, czy też był to jeden obiekt wykonany z dwóch warstw płyt ogrodzeniowych. Co istotne, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ostatecznie, jaka jest dominująca funkcja przedmiotu sporu, a wcześniejsze wskazania sądów administracyjnych w tym zakresie były wyraźne. Materiał dowodowy zebrany przez PINB jest niepełny i nie pozwala na jednoznaczną ocenę dominującej funkcji obiektu. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieścisłości związane z protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2011 r., z którego wynika, że inwestorzy usunęli jedną warstwę płyt betonowych wewnętrznych od strony działki nr [...] i na tej podstawie PINB stwierdził, iż grunt nie napiera na ogrodzenie. W trakcie tej samej kontroli PINB stwierdził pęknięcie kilku płyt w ciągu ogrodzenia, a także lekkie pochylenie ogrodzenia na zewnątrz, niemniej jednak nie wyjaśnił przyczyn uszkodzenia tego ogrodzenia. W tym zakresie organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy nie jest to spowodowane usunięciem jednej warstwy płyt betonowych wewnętrznych i zwiększeniem się naporu gruntu na pozostałe elementy obiektu.

W prowadzonym ponownie postępowaniu PINB powinien jednoznacznie ustalić jaki jest charakter przedmiotowej inwestycji. Jak wskazywano już wielokrotnie, decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Samo odsunięcie mas ziemnych od muru nie oznacza, że zmianie uległa jego funkcja mająca zapobiegać osuwaniu się mas ziemnych na działkę sąsiednią (drogową). Odsunięcie ziemi od obiektu nie jest także dowodem na to, że pozostawiony fragment pełnił jedynie funkcję ogrodzenia. Dokonując kwalifikacji przedmiotowej inwestycji należy mieć również na uwadze, że inwestor w całym postępowaniu podkreślał, że doszło do nawiezienia ziemi celem wypoziomowania terenu.

W związku z powyższym, wobec opisanych wyżej nieprawidłowości w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a także z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wykraczającym poza art. 136 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23), konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

Rozpatrując ponownie sprawę poddaną sądowej kontroli, PINB powinien dokonać precyzyjnego ustalenia aktualnego stanu faktycznego oraz jednoznacznie ustalić funkcję przedmiotowej konstrukcji i dopiero na tej podstawie dokonać oceny legalności wykonanych robót, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów P.b. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 290) – przeprowadzić postępowanie w stosownym trybie. Organ winien przy tym mieć na względzie poczynione wyżej uwagi, jak też wskazania zawarte w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach NSA i WSA w Poznaniu. Ponadto Sąd wskazuje, że organ pierwszej instancji będzie musiał w pierwszej kolejności zbadać, czy legalizacja przedmiotowego obiektu jest w ogóle możliwa. Należy mieć bowiem na uwadze, że dla nieruchomości Skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Z., rejon ul. [...] i [...]), w którym przewidziano dla ogrodzenia powyżej 0,4m wyłącznie ogrodzenie ażurowe (rozdz. II, § 8 pkt 15 lit. a). Jeżeli zatem na etapie rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji PINB doszedłby do konkluzji, że konstrukcja spornego obiektu jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to odpowiednie zastosowanie ma m.in., przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 684/14, publ. CBOSA).

Nadto, Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to wyżej wskazano, organ odwoławczy w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz WWINB przedstawił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.