Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 470/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1,3 i 4
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1344/07 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1344/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie ze skargi A. T. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w J., gmina D., powiat Ł. o powierzchni [...] ha [...] m2, stanowiącą w dacie wywłaszczenia własność spadkobierców B. B.

W dniu [...] lipca 2002 r. A. T. spadkobierca B. B. złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia podnosząc, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie precyzuje przyczyn wywłaszczenia, celu wywłaszczenia i nie zawiera dokładnego wskazania spadkobierców po zmarłej B. B.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wskazując, na podstawie zgromadzonych dokumentów, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie poligonu wojskowego "[...]". Zezwolenie na nabycie nieruchomości przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych na powyższy cel wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] lutego 1953 r. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja oraz tryb postępowania zostały również zatwierdzone uchwałą Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] lutego 1953 r., którą nakazano przydział zamienny nieruchomości dla nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Miały one pochodzić z ziem dawnych lub ziem odzyskanych.

Jak wynika z akt sprawy właścicielka nieruchomości B. B. nie żyła już od 1943 r., a w postępowaniu uczestniczył jej mąż F. B., który na przeniesienie na ziemie odzyskane się nie godził. Zdaniem Ministra, nie można uznać, że brak oferowanej ceny za wywłaszczane nieruchomości było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro było zgodne z wzorem wezwania ustalonym zarządzeniem Przewodniczącego PKPG, a wzór został ustalony zarządzeniem z dnia [...] listopada 1949 r. , który wskazywał zarówno tryb wzywania jak i jego treść. Zastosowanie się zatem wykonawcy narodowych planów gospodarczych do powyższego trybu nie może być uznawane za rażące naruszenie prawa.

Dodatkowo organ stwierdził, że brak innych dokumentów uniemożliwiał pełną ocenę legalności przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego a z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło inne przesłanki z art. 156 §1 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. uzasadniając tym, że organ wywłaszczeniowy nie był władny do ustalenia spadkobierców po zmarłej B. B., tylko Sąd. Natomiast spadkobierca mógł powoływać się na następstwo prawne po spadkodawcy, tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku (art. 46 dekretu). W niniejszej sprawie, prawa spadkowe po zmarłej B. B. zostały stwierdzone dopiero w 2000 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...]). Skoro więc spadkobiercy B. B. nie byli ustaleni w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego, to działania organu wywłaszczeniowego nie mogą zostać uznane za rażąco naruszające przepisy ówcześnie obowiązującego prawa. Brak wezwania córki B. B. do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym jest również niezasadny, a zarzut braku udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym może jedynie stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie stwierdził również, aby badane orzeczenie było obarczone wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Od powyższej decyzji wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił uznając, iż jest uzasadniona. Obie zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu, ponieważ organ nadzoru załatwiając odmownie wniosek A. T. nie dokonał prawidłowej i pełnej kontroli legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. w aspekcie jego zgodności z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowego orzeczenia z przepisami wspomnianego wyżej dekretu skoncentrował swoją uwagę w zasadzie tylko na dwóch – istotnych z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. – kwestiach, tj. na realizacji przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku z art. 8 dekretu i konsekwencjach wpływu na możliwość realizacji tego obowiązki i na prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego wobec faktu śmierci właściciela nieruchomości B. B. i braku przeprowadzonego po tej osobie postępowania spadkowego oraz braku precyzyjnego wskazania w orzeczeniu celu wywłaszczenia, który w ocenie Sądu I instancji, nie powodował rażącego naruszenia przepisów dekretu i nie świadczył o trwałej niewykonalności orzeczenia, skoro cel ten można było wywieść z dokumentacji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, Lex nr 48653).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Ministra co do dochowania przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę. Ze stosownych przepisów wynika wymóg wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za ustaloną kwotowo cenę, gdyż zatwierdzenia przez właściwe prezydium rady narodowej wymagała cena, a nie zasady, według których ustalano cenę (patrz: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1146/06, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że B. B. nie żyła już od 1943 r., skoro byli jej spadkobiercy, którzy objęli spadek, a dopuszczalność złożenia wniosku o wywłaszczenie nie wiązała się z udzieleniem bądź nieudzieleniem odpowiedzi na wezwanie, lecz z samym tylko doręczeniem wezwania i upływem 15-dniowego terminu oczekiwania na zawarcie umowy (art. 8 ust. 5 dekretu). Przepisy art. 8 dekretu nie przewidywały możliwości zwolnienia się wykonawcy planów od obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, wymagając bezwzględnie doręczenia wezwania o odstąpienie nieruchomości tylko właścicielowi. Zatem, w sytuacji, gdy nieruchomość znajdowała się w posiadaniu spadkobierców właściciela, wykonawca planów – zdaniem Sądu – miał niewątpliwy interes prawny do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B. B. (art. 45 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328 ze zm.) i doprowadzenia do sytuacji, w której możliwe było doręczenie wezwania właścicielowi. Co prawda rację ma Minister twierdząc, że w niniejszej sprawie Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na "zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli (...) nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia", lecz nie można uznać, że taki tryb znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 dekretu (później art. 8 ust. 3 dekretu), który od 31 stycznia 1952 r. zawęził możliwość wezwania przez obwieszczenie tylko do przypadków: położenia większej liczby nieruchomości na terenie jednej gminy (miasta) oraz nieznanego miejsca zamieszkania właściciela. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lutego 1953 r. obiektów wojskowych do wywłaszczenia wynika, że wywłaszczenie nie obejmowało szeregu nieruchomości położonych w granicach jednej gminy, lecz w różnych częściach kraju – województwach: warszawskim, lubelskim (poligon [...]), koszalińskim, krakowskim i gdańskim. Tryb wzywania przez obwieszczenie nie miał więc w tym przypadku zastosowania. Poza tym akta sprawy nie zawierają zaświadczenia właściwego organu o dokonaniu ogłoszenia w tym trybie. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2004 r., z udziałem spadkobierców B. B. wynika zaś, że właścicielom nie oferowano ceny za nieruchomości, a ojciec skarżącej F. B. nie był zainteresowany nabyciem nieruchomości zamiennej znacznie oddalonej od gruntu będącego przedmiotem wywłaszczenia, lecz uzyskaniem rekompensaty w formie pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji, powołując się przy tym na orzecznictwo, uznał, że skoro wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wezwał pisemnie właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę, to nie doszło do uruchomienia 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, skutkiem czego nie mogło dojść do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez zachowania wymogów jasno określonych w art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu świadczy więc o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem tych przepisów.

Istotne zastrzeżenia Sądu zbudziło również rozpatrzenie sprawy nieważności orzeczenia tylko w kontekście art. 8 dekretu i celu wywłaszczenia, z pominięciem innych przepisów dekretu, czy to dotyczących czynności wstępnych poprzedzających wywłaszczenie, czy normujących samą procedurę wywłaszczenia.

Sąd rozważał kwestię prawidłowości zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1953 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu art. 5 dekretu wynikało bowiem, że zezwolenie tego rodzaju wydawane było na podstawie opinii właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Tymczasem treść rzeczonego zezwolenia jak i zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdzają, choćby w sposób pośredni, aby opinia taka była wydana. Jest to o tyle istotne, że prawidłowość wydania tegoż zezwolenia warunkuje dopuszczalność wywłaszczenia. Na to zagadnienie zwraca uwagę orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 363/97, niepublikowany).

Ponadto Sąd I instancji wskazał na wątpliwości co do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma Urzędu Rady Ministrów datowanego na dzień [...] lutego 1953 r. wynika bowiem, że Zespół II URM wystąpił do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o postawienie na najbliższym posiedzeniu wniosku Ministra Obrony Narodowej i powzięcia uchwały w sprawie wszczęcia postępowania o nabycie nieruchomości położonych w gromadzie [...] na rzecz Skarbu Państwa. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 28 lipca 1953 r. wynika natomiast, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. zgłoszony w dniu [...] lutego 1953 r. W tej sytuacji należało więc ocenić czy postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało uruchomione z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem art. 17 dekretu. W aktach sprawy brak stosownego wniosku, a inne zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają choćby pośrednio jego istnienia.

Jednocześnie Sąd negatywnie ocenił brak weryfikacji przez Ministra ustaleń organu wywłaszczeniowego w zakresie stanu prawnego wywłaszczanego gruntu, zwłaszcza brak dokumentów potwierdzających, czy objęta tą decyzją część stanowiła idealną czy fizycznie wyodrębnioną część większej parceli i kto właściwie był jej właścicielem. B. B. (jak przyjął organ wywłaszczeniowy), czy B. i F. B. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej (jak podniesiono w skardze w złożonej w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1343/07), co mogłoby mieć znaczenie przy ocenie np. braku przeprowadzenia w sprawie rozprawy wywłaszczeniowej, jeżeliby organ nadzoru ustalił, że F. B. jako współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości składał wnioski lub sprzeciwy (art. 18 ust. 3 i art. 21 § 1 i 3 dekretu). Z akt sprawy wynika, że dla części nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 prowadzone są księgi wieczyste Kw nr [...] i [...]. Koniecznym więc było dokonanie oględzin dokumentacji znajdującej się w aktach tych ksiąg wieczystych w ramach pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż z treści decyzji organu nadzoru wynika niedopuszczalne założenie, że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu taki pogląd organu jest błędny. Poza sporem jest, że mimo podjętej przez organ nadzoru próby odtworzenia akt postępowania wywłaszczeniowego nie udało się odnaleźć wszystkich istotnych dla sprawy dowodów świadczących o podejmowanych przez uczestników i organ czynnościach postępowania wywłaszczeniowego. Jednak występujące w sprawie wątpliwości i braki, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją lub jej spadkobierców prawa własności nieruchomości związanego z ich egzystencją (prawa najistotniejszego z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego). Zdaniem Sądu, tylko takie działanie organu pozostaje w zgodzie z wyrażonymi w art. 2 i 5 Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawnego i ochrony wolności i praw obywatela oraz będącymi ich rozwinięciem na gruncie postępowania administracyjnego zasadami: praworządności (art. 6 k.p.a.), uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 k.p.a.), które mają priorytet przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych niemającej charakteru bezwzględnej reguły (art. 16 § 1 k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 8 ust. 1, 3 i 4 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1954 r. Nr 4, poz. 31) – dalej dekret 1949 r. – w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1, 2, 4 i 5 zarządzenia PPKPG z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób (M.P. Nr A-89, poz. 1084 ze zm.), poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa był brak wezwania pisemnego do odstąpienia nieruchomości skierowanego do wszystkich właścicieli oraz brak wskazania ceny, w sytuacji obowiązującego wzorca wezwania,

– błędną wykładnię art. 45 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328 ze zm.) poprzez uznanie, iż interes prawny do wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku przysługuje również wnioskodawcy wywłaszczenia – wykonawcy planów;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej w zakresie zbiorowego wezwania do sprzedaży, ustalenia interesu prawnego w postępowaniu spadkowym oraz zakresu postępowania nadzorczego, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, pomimo że zgromadzony materiał dowody i przeprowadzone postępowanie są wystarczające dla oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy poprzez nakazanie oceny legalności zezwolenia PKPG w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest jedynie orzeczenie o wywłaszczeniu,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania, podczas gdy to Sąd nie rozpatrzył wszystkich okoliczności i przekroczył granice sprawy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 5 dekretu 1949 r. poprzez uznanie, iż w ramach oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego organ nadzoru winien dokonać również oceny legalności wydanego zezwolenia przewodniczącego PKPG.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zawarta w zaskarżonym orzeczeniu ocena prawna oraz wskazania w ww. zakresie nie jest prawidłowa oraz że wykładni art. 8 powołanego dekretu należy dokonywać w kontekście również innych działań ustawodawcy i celów dla jakich zostały stworzone określone normy prawne. Przede wszystkim należy zauważyć, iż akty wykonawcze do ww. dekretu zostały wydane znacznie później niż dekret zaczął obowiązywać, a zatem jego zapisy pozostawałyby w znacznej mierze martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło się rozpocząć dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. W sytuacji konieczności podania dokładnej ceny i braku rozporządzenia wykonawczego (art. 28 dekretu) określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, niemożliwym byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Co do negatywnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie formy ogłoszenia powyższego wezwania, organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwości ustalenia dokładnej formy, gdyż stosowne akta nie zachowały się i nie było możliwości ich odtworzenia o czym wskazano w decyzji. Z tego też powodu organ nie mógł jednoznacznie zanegować trybu powiadomienia właścicieli, a w sprawie mógł zostać zastosowany tryb zbiorowy, gdyż na taką formę udzielono zgody. Niewątpliwie informacja o pozyskiwaniu nieruchomości pod budowę poligonu wojskowego była przekazana właścicielom, skoro na spotkaniach negocjacyjnych był obecny F. B., właściciel nieruchomości. Ponadto sam dekret umożliwiał również dokonywanie zbiorowych wezwań w drodze obwieszczeń, w związku z faktem, że objętych wywłaszczeniem było wiele nieruchomości również w tej samej gminie [...]. Budowany obiekt wojskowy obejmować miał wiele ha ziemi i objął wiele miejscowości, co potwierdza orzeczenie wywłaszczeniowe oraz pertraktacje prowadzone z wieloma właścicielami.

Jednocześnie podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 5 dekretu 1949 r., uznając iż organ nadzoru winien ocenić prawidłowość zezwolenia Przewodniczącego PKPG oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie, w szczególności kwestię wydania opinii właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Należy wskazać, że takie podejście jest niczym nieusprawiedliwione, gdyż z faktu wydania zezwolenia w sytuacji braku kompletu dokumentów nie można wnioskować, że zezwolenie to nie było prawidłowe i nie zostało poprzedzone odpowiednią opinią. Bez stosownej opinii zezwolenie nie zostałoby wydane. Przy odmiennym założeniu należałoby wnioskować o konieczności łącznego traktowania zezwolenia, opinii i innych dokumentów jako jego załączników, podczas gdy przepis mówi jedynie o konieczności uzyskania zezwolenia i z tego wywodzi dalsze skutki. Ponadto zezwolenie jako odrębny akt administracyjny wydany przez inny organ w odrębnym postępowaniu może podlegać osobnej ocenie legalności przez właściwy organ i nie może być oceniany w postępowaniu dotyczącym orzeczenia wywłaszczeniowego.

Zastosowana i wskazana w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia ww. art. 8 dekretu stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji będzie wiązać zarówno organy jak i Sąd w przyszłym postępowaniu w zakresie oceny legalności ww. decyzji wywłaszczeniowych. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zasadności może skutkować niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ. Nieprawidłową zatem była wskazana ocena prawna czym Sąd naruszył art. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ww. ustawy.

Ocena prawna wyrażona przez Ministra co do właściwego zastosowania art. 8 ust. 1, 3 i 4 przez organ wywłaszczeniowy, w sytuacji braku innych jeszcze przesłanek nieważności samego wywłaszczenia spowoduje, iż organ w ponownym postępowaniu nie będzie mógł dokonać odmiennych ustaleń. Sąd nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu, a tym samym został naruszony art. 133 § 1 ww. ustawy. Błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji ww. przepisów dekretu, przy braku kwestionowania przez Sąd innych ustaleń organu, będzie nieprawidłowo determinować rozstrzygnięcie organu administracji w powyższej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz stwierdzono, iż wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwa i niepełna kontrola legalności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. poprzez ograniczenie się do kwestii realizacji przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku z art. 8 dekretu szczególnie wobec śmierci właściciela nieruchomości B. B. i braku postępowania spadkowego po tej osobie oraz braku precyzyjnego wskazania w orzeczeniu celu wywłaszczenia, spowodowałaby zawężenie pola badania, a to doprowadziłoby do pominięcia występujących w sprawie innych elementów rażącego naruszenia prawa, tj.: zaniechania obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę (naruszenie art. 8 dekretu), wadliwości zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 24 lutego 1953 r. wobec braku opinii właściwej wojewódzkiej rady narodowej (naruszenie art. 5 dekretu), wadliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, które – jak wynika z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. zostało wszczęte [...] lutego 1953 r., a więc przed wnioskiem Zespołu II URM z dnia [...] lutego 1953 r. o postawienie na posiedzeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i powzięcia uchwały w sprawie wszczęcia postępowania o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (naruszenie art. 17 dekretu), brak weryfikacji stanu prawnego wywłaszczanego gruntu (naruszenie art. 18 i art. 21 § 1 i 3 dekretu), niedopuszczalne założenie, iż braki w materiale dowodowym uzasadniają domniemanie prawidłowości postępowania administracyjnego (naruszenie art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 2 i 5 Konstytucji RP). Wskazano, iż każde z powyższych naruszeń prawa mogłoby stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności postępowania a wcześniej przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji.

Podniesiono także, iż Minister Infrastruktury odniósł się jedynie do naruszeń art. 8 dekretu i art. 5 dekretu, pozostałych nie zakwestionował, a bardzo obszerne rozważania przedstawione w skardze kasacyjnej odnośnie interpretacji art. 8 dekretu są chybione.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił stan faktyczny oraz dokonał ocen i rozstrzygnięcia bez jakiegokolwiek naruszenia norm proceduralnych i materialnoprawych, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Nie zgodzono się z zarzutem skargi kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 5 dekretu poprzez uznanie, że organ nadzoru winien dokonać oceny legalności wydanego w sprawie zezwolenia Przewodniczącego PKPG a stanowisko Ministra Infrastruktury, iż przedmiotem oceny powinno być tylko orzeczenie o wywłaszczeniu jest zupełnie niezrozumiałe.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnioną podstawę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. z 1952 r. Dz.U. Nr 4, poz. 31, zwanego dalej dekretem) to należy stwierdzić, iż jest on zasadny. Podstawowe znaczenie dla ustalenia czy przedmiotowa decyzja rażąco naruszała obowiązujące ówcześnie przepisy jest kwestia realizacji obowiązku wezwania właściciela by odstąpił nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku istniały podstawy do zastosowania ust. 3 art. 8 dekretu, bowiem nabyciu podlegała większa liczba nieruchomości z danej gminy, a Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania zarządził by wezwanie właścicieli do odstąpienia nieruchomości dokonane były za pomocą obwieszczeń publicznych. Błędne jest ustalenie Sądu I instancji, iż wywłaszczenie na potrzeby realizacji poligonu wojskowego nie obejmowało szeregu nieruchomości położonych w różnych województwach, w sytuacji gdy z załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wynika jednoznacznie, że na potrzeby poligonu [...] przewidziano do nabycia szereg nieruchomości m.in. w gminie D. Nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wezwał pisemnie właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia, bowiem nie mógł zastosować formy obwieszczeń publicznych, doprowadziło do błędnego uznania, iż został naruszony art. 8 ust. 4 dekretu, gdyż nie doszło do uruchomienia 15-dniowego terminu do zawarcia umowy sprzedaży czy zamiany, bądź zawarcia umowy przedwstępnej w tym zakresie, co skutkowało brakiem możliwości nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Odnośnie kwestii wskazania ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości należy stwierdzić, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednolite co do formy określenia tej ceny, również w doktrynie brak było w tej mierze jednoznacznego stanowiska.

Problem ten został podjęty przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 21 kwietnia 2008 r. w sprawie I OPS 2/08 podjął uchwałę wyjaśniającą, iż w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jednakże określenie ceny poprzez odesłanie do art. 28 ust. 1 dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w powyższej uchwale i w związku z tym nie ma podstawy do ponownego przedstawienia powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w trybie art. 269 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc powyższy pogląd do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja powołanego przepisu art. 8 ust. 1 dekretu w tym zakresie nie jest prawidłowa, a zarzut skargi kasacyjnej zasadny.

Co do zarzutu naruszenia art. 45 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328 ze zm.) poprzez uznanie, iż interes prawny do wystąpienia o stwierdzenie nabycia praw do spadku przysługiwał wnioskodawcy wywłaszczenia – wykonawcy narodowych planów gospodarczych, to wskazać należy, iż przepis ten posługuje się pojęciem osoby zainteresowanej, na której wniosek sąd stwierdza postanowieniem prawo do spadku. Dekret ten nie precyzuje pojęcia osoby zainteresowanej. Niewątpliwie osobami zainteresowanymi są spadkobiercy. Przy czym orzecznictwo Sądu Najwyższego uznawało, iż mogą to być inne osoby mające interes prawny jak np. wierzyciel spadkodawcy, współwłaściciel nieruchomości.

Jednakże należy zwrócić uwagę, iż ówcześnie obowiązujące przepisy prawa nie wymagały w każdym wypadku aby przymiot spadkobierców został wykazany postanowieniem o stwierdzeniu praw do spadku. Bowiem art. 46 prawa spadkowego przewidywał konieczność uprzedniego stwierdzenia praw do spadku tylko wówczas gdy na następstwo prawne spadkodawcy powołuje się spadkobierca w stosunku do osób trzecich nieroszczących sobie praw do spadku (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1961 r. w sprawie II CR 1043/60, publ. OSNC 1963, nr 2, poz. 35). Można więc przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia miał interes prawny we wszczęciu postępowania o sądowe stwierdzenie praw do spadku, jednakże nie było to konieczne do przeprowadzenia samego wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji należy stwierdzić, iż są one zasadne jedynie częściowo. Wskazać należy, iż przepisy prawa materialnego winny być prawidłowo interpretowane, ale również właściwie zastosowane. Natomiast właściwe zastosowanie to prawidłowa subsumcja wyrażająca się w tym, że ustalony stan faktyczny został zasadnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. Dlatego też niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia odnosić się muszą do poszczególnych etapów postępowania wywłaszczeniowego. Z przepisu art. 5 ust. 1 dekretu wynika, że nabycie nieruchomości od osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych wymaga zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydanego na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie takie zezwolenie zostało udzielone. Natomiast zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika, aby przed jego wydaniem była wydana opinia właściwego prezydium, o którym mowa w art. 5 dekretu. Rozważać można czy Sąd dokonując oceny legalności decyzji dot. stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej władny jest oceniać tryb udzielania takiego zezwolenia, które pozostawało w obrocie prawnym i wywoływało określone skutki prawne, tym niemniej akurat w niniejszej sprawie kwestia nawet braku takiej opinii nie stanowi o rażącym naruszeniu powołanego art. 5 ust. 1 dekretu. Zgodnie bowiem z ust. 2 art. 5 opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej musi zawierać stanowisko co do niezbędności nieruchomości dla realizacji zamierzenia wykonawcy planu, uwzględniające zarówno potrzeby wykonawcy planu jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. W niniejszej sprawie nieruchomości były wywłaszczone na potrzeby poligonu wojskowego, a o jego usytuowaniu i konieczności nabycia przesądziła uchwała Prezydium Rządu Nr [...] z dnia [...] lutego 1953 r. W takiej sytuacji nawet gdyby nie było stosownej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej to wprawdzie stanowiłoby to naruszenie powołanego przepisu, ale naruszenie to nie tylko nie miało charakteru rażącego, ale również nie miało wpływu na wynik tej sprawy, tj. udzielenie stosownego zezwolenia przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż opinia ta nie miała charakteru wiążącego, bowiem to w ostateczności Przewodniczący Komisji Planowania decydował o niezbędności danej nieruchomości dla realizacji planów, co wynika jednoznacznie z treści ust. 1 art. 5 dekretu. W sytuacji zaś gdy to Prezydium Rządu podejmuje uchwały w tym zakresie trudno przyjąć, że nawet negatywna opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej mogłaby zmienić ocenę tej niezbędności.

Odnośnie trybu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego to Sąd I instancji powziął wątpliwości czy nie zostało ono wszczęte z urzędu. Jednakże nawet z treści samej decyzji wynika, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł., która zgodnie z art. 2 pkt 1 posiadało prawo do nabycia nieruchomości jako wykonawca narodowych planów gospodarczych.

Oczywiście w okolicznościach sprawy brak jest stosownego wniosku w tym zakresie, jednakże w niniejszej sprawie organ nie dysponował pełną dokumentacją przeprowadzonego w roku 1953 postępowania wywłaszczeniowego. Nie można zarzucić organowi braku podejmowania stosownych działań zmierzających do uzyskania stosownych dokumentów. Tym niemniej z uwagi na cel wywłaszczenia nie wszystkie dokumenty zostały odnalezione. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż wywłaszczenie było dokonane na obiekt wojskowy (poligon lotniczy) w owym czasie o charakterze strategicznym i większość dokumentacji była tajna. W oczywisty sposób brak kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego utrudnia dokonanie oceny prawidłowości tego postępowania i to w zakresie istnienia przesłanek nieważności postępowania. Jednakże nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności, bowiem takie działanie jest zgodne z art. 2 i 5 Konstytucji RP i zasadami k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w § 1 art. 156 k.p.a. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które nie służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja poddana jest ocenie pod kątem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Koniecznym jest w takim przypadku dokonanie oceny jaką funkcję w spornej sprawie pełni naruszony przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej danego rodzaju sprawy. Stwierdzenie bowiem nieważności wiąże się z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku postępowania został naruszony jakikolwiek przepis prawa (por. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08).

Natomiast należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy, pomimo że mogą dysponować w tym zakresie stosownym materiałem dowodowym, nie dokonały weryfikacji w zakresie stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż wywłaszczeniem objęte zostały dwie nieruchomości – jedna stanowiąca uprzednio własność B. B., a druga własność F. B. Przy czym B. i F. B. byli małżeństwem, a ich następcy prawni podnoszą, iż nieruchomości te stanowiły własność obojga małżonków na prawach wspólności ustawowej. Ponieważ z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą, to jak słusznie podniósł Sąd I instancji, organ winien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń.

Z tych wszystkich względów uznając, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.