Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 438/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 438/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Beata Cieloch, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009r., sprawy ze skargi T. B. K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 9 stycznia 2009r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 9 stycznia 2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą T. K. (zwanemu dalej skarżącym) umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w kwocie 25 624,12zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. skarżący zwrócił się o umorzenie powyższych zaległości za okres od 1 stycznia 2002r. do 7 stycznia 2005 r., przy czym poprzednio wydana w sprawie decyzja z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy ww. decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą umorzenia składek, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006r. (sygn. akt III SA/Wa 3489/05), a następnie ponownie wydana decyzja nr [...] z dnia [...] została również uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008r. (sygn. akt V SA/Wa 589/07).

Z akt sprawy administracyjnej (tj. znajdującego się w aktach uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008r. oraz uzasadnienia powołanej na wstępie decyzji nr decyzją nr [...] z dnia 9 stycznia 2009r. ) wynikało, że w uzasadnieniu wniosku o umorzenie zaległości (w aktach brak było samego wniosku) skarżący wskazał, że za wymienione powyżej okresy opłacał składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), w której była ubezpieczony od 1 stycznia 2001 r., przy czym od 15 listopada 2001r. rozpoczął działalność gospodarczą o czym powiadomił KRUS, gdzie zapewniono go, że ,,wszystko jest w porządku". Problemy pojawiły się dopiero we wrześniu 2004r., kiedy okazało się, że skarżący błędnie opłacał składki do KRUS przez lata 2002-2004. Zdaniem skarżącego, prawdopodobnie urzędnicy pomylili go z ojcem, który nosił takie samo imię i nazwisko oraz miał ten sam adres i był ubezpieczony w KRUS od 1980 r. Skarżący stwierdził, że nie ma możliwości zdobycia środków finansowych na spłatę zaległości, tym bardziej że osiągane przez niego dochody z tytułu prowadzonej działalności, po odliczeniu wszelkich kosztów nie były wysokie. Dodatkowo wskazał, że nie posiada żadnych oszczędności ani majątku oraz, że w związku z problemami zdrowotnymi w dniu [...] stycznia 2005 r. zlikwidował prowadzoną działalność gospodarczą, wobec czego pozostaje na utrzymaniu rodziców.

Uchylając (ww. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008r.) zaskarżaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaległości wobec Zakładu, objęte zaskarżoną decyzją, dotyczyły okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Były to należności obciążające skarżącego jako płatnika składek. W tej sytuacji wniosek skarżącego o umorzenie zaległości powinien być rozpatrywany także na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz. 74 ze zmianami) i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz.1365) w kontekście twierdzeń skarżącego o braku możliwości spłaty zadłużenia. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprawdzie na powyższe przepisy jednakże nie ocenił w sposób prawidłowy materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W ocenie Sądu wielkość zadłużenia i sytuacja majątkowa skarżącego powodowała, że nieuzasadnione było przyjęcie przez organ, że skarżący nie spełniał przesłanek umożliwiających umorzenie należności, w trybie art. 28 ust. 3 a cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ww. rozporządzenia. W szczególności nie można było zgodzić się, że opłacenie przez skarżącego należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dalej, w ocenie Sądu, organ nie skonfrontował sytuacji materialnej Skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia.

Uzasadniając swój pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodawał, że odmiennego stanowiska w powyższym zakresie nie może uzasadniać powoływanie się przez organ na perspektywy poprawy sytuacji materialnej skarżącego, związane z możliwością podjęcia pracy zarobkowej w przyszłości, na prawo skarżącego do ubieganie się o rozłożenie zadłużenia wobec Zakładu na raty, na podstawie przepisu zawartego w art. 29 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy wreszcie na konsekwencje umorzenia zadłużenia przejawiające się zmniejszeniem wysokości przyszłych świadczeń. Obowiązkiem organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o przepis ww. art. 28 oraz ww. § 3 rozporządzenia było ustalenie czy w sprawie zaistniały, w dacie rozpatrywania wniosku i wydawania decyzji, przesłanki warunkujące takie umorzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał ponadto, że obowiązkiem organu orzekającego było nie tylko podjęcie kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialnej skarżącego lecz również załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Prezes Zakładu wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w ogóle nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, przez co naruszył przepis art. 7 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej ten obowiązek.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości czy w sytuacji bytowej skarżącego nie zachodzi rzeczywiście przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a więc czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W ponownie wydanej ww. decyzji nr [...] z dnia 9 stycznia 2009r. utrzymującej w mocy poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą umorzenia zaległości, Prezes Zakładu wskazał, że zaległości w składkach powstały w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą pod nazwą "B". Nadpłata z tytułu nieprawidłowo opłacanych składek w KRUS została przelana na konto zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał też, że w latach 2002-2004 skarżący osiągał przychody z działalności gospodarczej opodatkowanej ryczałtowo w wysokości 24 100zł. (2002r.), 26 200zł. (2003r.), 26 200zł. (2004r.), nie jest nigdzie zatrudniony, nie jest też zarejestrowany jako osoba bezrobotna bo z uwagi na wyłączenie ubezpieczenia w KRUS i brak opłacania składek w ZUS nie posiada do tego uprawnień. Organ wskazał również, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym skarżący nie posiada nieruchomości, a posiadany przez niego samochód ciężarowy został [...] października 2005r. sprzedany. Wskazał również, że z załączonego do akt sprawy dowodu rejestracyjnego wynika, że T. K. jest w posiadaniu samochodu marki V. [...] z 1990r.

Dodatkowo organ wskazał, że skarżący zamieszkuje z rodzicami (zajmuje jeden pokój, korzysta z kuchni i łazienki), jest kawalerem, ma 30 lat . Matka skarżącego pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 567zł netto, a ojciec prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych, przy czym jego przychód po opodatkowaniu za 2007r. wyniósł 31 014zł.

Rozważając zasadność umorzenia organ wskazał, że jego zdaniem, w sprawie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co oznacza, że wystąpiła nieściągalność należności z uwagi na brak majątku i dochodu skarżącego. Jednakże, jak zaznaczył organ, dokonanie powyższych ustaleń nie obliguje do umorzenia zaległości, gdyż decyzja w tym zakresie należy do tzw. uznania administracyjnego. W tym miejscu organ uzasadniając odmowę umorzenia zaległości wskazał na przedwczesność takiej decyzji, z uwagi na perspektywę czasową (10 letni okres przedawnienia) jaka pozostaje do wykorzystania w celu przymusowego dochodzenia należności dla zapewnienia w przyszłości wypłat emerytalno-rentowych. Organ uznał więc, że na obecnym etapie umorzenie byłoby niecelowe skoro skarżący posiada realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Organ wskazał przy tym na wiek, stan zdrowia, brak rodziny na utrzymaniu, brak innych zaległości. Zdaniem organu przedstawione zaświadczenie o dolegliwościach psychologicznych (problemy ze snem, obniżenie nastroju) nie mogły wpłynąć znacząco na zdolność wykonywania pracy zawodowej. W ocenie organu skarżący z uwagi na swoje doświadczenie zawodowe i kwalifikacje mógł podjąć zatrudnienie w branży budowlanej i osiągnąć dochody pozwalające na spłatę zadłużenia skoro aktualne potrzeby były finansowane z dochodów rodziców skarżącego. Organ wskazał przy tym na możliwość ratalnego spłacania zaległości, co spowodowałoby jednocześnie nienaliczanie odsetek za zwłokę.

W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że nie kwestionuje, iż zadłużenie w ZUS-ie powstało z powodu błędu urzędnika KRUS jednakże skarżący miał możliwość weryfikacji decyzji Prezesa KRUS zgodnie z udzielonym mu pouczeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 w zw. z art.77, art.11, art.107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślał, że organ skupił się jedynie na wykazaniu uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości, nie oceniając i nie rozpatrując w sposób należyty zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozpatrując skargę na wstępie należałoby zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek tj. decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt II GSK 141/07).

W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że występuje nieściągalność należności z uwagi na brak dochodów i brak majątku skarżącego. W tym zakresie, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowych ustaleń i przyjął, w sposób zasadny, że podejmowana przez niego decyzja należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, co powoduje, że żaden przepis nie zmusza organu do umorzenia zaległości.

Niemniej jednak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygniecie co powoduje konieczność jej uchylenia na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).

Należy bowiem zauważyć, że poprzednio orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z 10 stycznia 2008r. sygn. akt V SA/Wa 589/07 wskazał powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA.2486/01 LEX nr 149543), że "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". W dalszej części uzasadnienia Sąd powołał wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Zakładu wydając poprzednią, zaskarżoną, decyzję w ogóle nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, przez co naruszył przepis art. 7 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej ten obowiązek. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższa wadliwość nie została usunięta. Należy bowiem zauważyć, że w ponownie wydanej decyzji, wprawdzie organ wskazał na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, niemniej jednak nie uzasadniał w żaden sposób dlaczego przyjął nadrzędność interesu publicznego nad interesem obywatela. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym czy w ogóle organ uważał wniosek skarżącego za "słuszny" w rozumieniu art. 7 kpa. Kwitowanie przyczyn powstania zaległości z powodu błędu urzędnika KRUS stwierdzeniem, że "jednakże K. miał możliwość weryfikacji zasadności decyzji Prezesa KRUS..." w sposób rażący narusza ww. art. 7 kpa ale też i art. 8 kpa.

Zgodnie z powoływanymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednoczesne przyznanie przez organ, że zaległość publicznoprawna powstała z winy urzędnika w postaci błędnie udzielonej informacji i wskazywanie przy tym, że skarżący nie kwestionował wydanej w sprawie prawidłowej decyzji organu, naprawiającej ten błąd przy obciążeniu skarżącego skutkami błędu urzędniczego - jest działaniem nie tylko wbrew słusznemu interesowi obywatela ale też narusza interes publiczny będąc przy tym działaniem podejmowanym wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Podkreślić należy, że co prawda interes publiczny i działanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów Państwa może polegać na działaniu wbrew interesom indywidualnym (nawet jeśli mają one charakter "słusznego interesu obywatela"), nie mniej jednak organ powinien uzasadnić dlaczego w konkretnej sprawie działał w interesie ogółu zbiorowości tj. w interesie publicznym. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie może naruszać zasad etycznych powszechnie akceptowanych w danej społeczności.

Skoro z jednej strony organ przyznaje, że skarżącemu udzielono błędnej informacji co do kosztów działalności gospodarczej (a takimi są składki ZUS) to tym samym należy uznać, że pozbawiono skarżącego realnej możliwości decydowania o sposobie prowadzenia działalności zarobkowej. Różnica w wysokościach składek pobieranych przez KRUS i ZUS jest elementem niejednokrotnie decydującym przy wyborze aktywności zawodowej. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS całkowicie pominął powyższy element skupiając się na wykazywaniu, że skarżący nie kwestionował decyzji Prezesa KRUS. Okoliczność ta jest jednak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w ogóle nieistotna, skoro zarówno w przekonaniu organu jak i samego skarżącego decyzja Prezesa KRUS była prawidłowa. Niekwestionowanie przez skarżącego tejże decyzji świadczy raczej o rzetelności skarżącego w pojmowaniu swoich obowiązków związanych z publicznoprawnymi świadczeniami.

Dodatkowo, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, rozważając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwości zarobkowe skarżącego organ w sposób powierzchowny skupił się na osiąganych w 2007r. obrotach ojca skarżącego (31 014zł rocznie tj. ok. 2500zł miesięcznie), nie dostrzegając, że w przypadku skarżącego koszty działalności budowlanej mogą być znacznie większe a to z powodu chociażby znacznej różnicy w wysokościach składek na ubezpieczenie. Ojciec skarżącego opłaca (jak wynika z akt administracyjnych składki na KRUS), a sam skarżący zobowiązany byłby nie tylko do spłacania zaległości ale też bieżącego regulowania składek na ZUS.

Mając powyższe na uwadze, należałoby ponownie powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (ww. wyrok z dnia 10 stycznia 2008r.), że: "Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie".

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien ponownie zbadać możliwości zarobkowe skarżącego i w tym kontekście ocenić i uzasadnić zgodnie z art. 7 kpa, nie naruszając przy tym innych zasad ogólnych, w tym art. 8 kpa, jak rozumie "słuszny interes obywatela" i "interes publiczny" - a także, jeżeli uzna, że należy podjąć decyzję negatywną dla skarżącego - organ powinien uzasadnić swoje stanowisko z uwzględnieniem powyższych uwag co do sposobu rozumienia uznania administracyjnego i sposobu rozstrzygania w tym zakresie.

Niezależnie od powyższych uwag, organ przeprowadzając ponowne postępowanie w sprawie wniosku skarżącego zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008r. sygn. akt V SA/Wa 589/07 na zasadzie art. 153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.