Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1522/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 525/11 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w D. na uchwałę Gminy Miejskiej D. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 525/11 z dnia 4 stycznia 2012r. wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., oddalono skargę Fundacji [...] w D. na uchwałę Gminy Miejskiej D. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D..

W uzasadnieniu opisanego wyroku przedstawiono, że stanowiąca przedmiot kontroli Sądu uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. wydana została na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19 poz. 115 ze zm.). W § 3 omawianej uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a zapis ten zakwestionowany został rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2008r. Organ nadzoru stwierdził nieważność § 3 przedmiotowej uchwały, wskazując, że nie jest to akt prawa miejscowego. Nie kreuje żadnych praw i obowiązków, a z zawartych w nim norm nie wynikają żadne nakazy i zakazy skierowane do węższego lub szerszego kręgu adresatów. Fundacja "[...]" wezwała Radę Miasta D. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że uchwała z dnia [...] marca 2008r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie można w jej zapisach postanowić, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Fundacja "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D..

Zdaniem strony skarżącej uchwała w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. jest aktem prawa miejscowego, bowiem skierowana była do wszystkich mieszkańców tej gminy oraz nakazywała określone zachowania wynikające z klasyfikacji pewnej części dróg, jako dróg gminnych. Niedopuszczalny, zdaniem skarżącej, był zapis o jej wejściu w życie z dniem podjęcia, bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. Podkreślono przy tym, że ocena Wojewody, który jest organem uprawnionym do kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy, nie wyłącza odmiennej jej oceny dokonanej przez Sąd. Strona skarżąca zauważyła również, że podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały było upoważnienie ustawowe wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta jest zatem – w ocenie strony skarżącej – aktem wykonawczym do tej ustawy i spełnia przesłanki charakteryzujące akty prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w odróżnieniu od uchwał w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, nie jest zatem aktem prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Ponadto organ zauważył, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały, do czego obliguje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono także, że po upływie roku od dnia podjęcia uchwały, nie stwierdza się jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił skargi uznając, że strona skarżąca nie wykazała w dacie je wnoszenia naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną.

Konstatacja ta poprzedzona została badaniem wymogów formalnych skargi, w ramach którego Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, strona skarżąca stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Natomiast w ramach badania legitymacji skargowej skarżącej, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/2004, czy z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01) Sąd I instancji zauważył, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sąd podkreślił nadto, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym, co wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02. Natomiast wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Odwołując się ponownie do stanowiska judykatury (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05 i wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08) Sąd orzekający podniósł, iż w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, a o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny, gdyż przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g nie przyznaje legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Dokonując oceny sytuacji prawnej skarżącego Sąd uznał, iż twierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym zaskarżona uchwała została podjęta na błędnej podstawie prawnej i nie została w sposób prawidłowy ogłoszona, nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała – niezależnie od oceny jej legalności – narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd I instancji ponownie podkreślił, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, zgodnie z którymi w spornych miejscach, zaliczanych poszczególnymi aktami do odmiennych kategorii dróg, umieszcza ona reklamę, a "niejasny, a wręcz sprzeczny stan prawny uniemożliwia mu działanie w sposób racjonalny, jak i zgodny z prawem", uznał, że nie stanowią o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej. Legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę jest podmiot, który wykaże, że doszło do naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przedmiotową uchwałą i które to naruszenie wpłynęło negatywnie na jej sytuację. W szczególności strona skarżąca nie skonkretyzowała, w jaki sposób wskazywana przez nią sprzeczność ustaleń, co do kategorii dróg w poszczególnych aktach wpływa na jej sytuację w związku z umieszczeniem na tych drogach reklamy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżony został skargą kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego reprezentującego stronę skarżącą, określoną, jako "Stowarzyszenie [...]". Z dalszych wywodów skargi kasacyjnej, załączonego do niej pełnomocnictwa dla radcy prawnego, z odpisu KRS, a także z treści określonego, jako skarżony, wyroku domniemywać jednak należy, iż skarżącym kasacyjnie jest w istocie Fundacja [...].

W skardze tej, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, powołano się na obie podstawy kasacyjne wynikające z art. 174 p.p.s.a.

W ramach naruszenia prawa materialnego wskazano na:

1. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż strona skarżąca nie wykazała w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy interes ten wykazany został poprzez powołanie się na ukaranie skarżącej kasacyjnie, w drodze decyzji administracyjnej, na karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem konstrukcji metalowej w miejscach odmiennie regulowanych przez załączniki do zaskarżonej uchwały. Nadto Sąd nie uwzględnił faktu, iż interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniony jest realizacją celu statutowego skarżącej kasacyjnie. Jest ona fundacją, której celem statutowym jest monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, a także pomoc organizacyjno-prawna w tym zakresie, co wynika z w 8 ust. 3 statutu fundacji;

2. naruszenie art. 3 ust 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. (Dz. U. z dnia 25 listopada 1994r.) poprzez uznanie dowolności w działaniu organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci wydania przez Radę Miasta D. zaskarżonej uchwały i odmowę przyznania skarżącej fundacji interesu prawnego w kontroli działania jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis ten przyjmuje swobodę działania samorządu lokalnego w granicach zakreślonych przez prawo oraz interes mieszkańców, a granice zostały przekroczone w związku z naruszeniem zasad prawodawstwa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Interes prawny fundacji wnoszącej skargę do sądu administracyjnego wynika zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też uprawnień, jako członka wspólnoty lokalnej o szczególnym charakterze, czyli organizacji społecznej, której celem statutowym opisanym w § 8 ust. 3 statutu jest monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, a także pomoc organizacyjno-prawna w tym zakresie;

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na całkowitym pominięciu uchybienia w postaci nieprzestrzegania zasad poprawnej legislacji poprzez sprzeczne i niejasne zapisy w dwóch załącznikach do uchwały oraz brak sporządzenia jej uzasadnienia;

4. naruszenie art. 7 Konstytucji RP polegające na całkowitym pominięciu uchybienia w postaci błędnego wskazania podstawy prawnej uchwały (art. 7 ust. 2 w miejsce art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności.

W ramach naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, wskazano natomiast na:

1. niezastosowanie art. 49 § 1 w związku z art. 29 p.p.s.a polegające na zaniechaniu wezwania strony przeciwnej do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odpowiedzi na skargę, pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania, poprzez zobowiązanie do przedstawienia pełnomocnictwa Burmistrza D. do złożenia tej odpowiedzi oraz do udzielenia umocowania radcy prawnego do działania w imieniu Rady Miejskiej, podczas gdy Burmistrz D. nie przedstawił upoważnienia do działania w imieniu Rady Miejskiej w D., a brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy;

2. niezastosowanie art. 49 § 1 w zw. z art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a polegające na zaniechaniu wezwania organu do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu polegającego na nieprzedłożeniu upoważnienia Burmistrza D. do udzielenia tego pełnomocnictwa, co wymagane jest przy pierwszej czynności procesowej i obejmuje przedstawienie dokumentu zawierającego podstawę wykazującą uprawnienie do udzielenia pełnomocnictwa, a brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy;

3. niezastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z §§ 17, 21 i 27 Statutu Miasta D. polegające na zaniechaniu wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania poprzez podpisanie jej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej D. lub samą Radę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. skutkujące brakiem uwzględnienia skargi i orzeczenia o nieważności uchwały będącej jej przedmiotem, podczas gdy strona skarżąca wykazała interes prawny uprawniający do złożenia skargi;

6. niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji skutkujące brakiem uwzględnienie skargi i orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej D., podczas gdy przedmiotowa skarga został wydana mimo naruszenia przez organy zasady praworządności oraz zasady demokratycznego państwa i sprawiedliwości społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego skutkujące brakiem uwzględnienia skargi i orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy dopuszczalność skargi uzasadniona była przekroczeniem granicy swobody działania jednostki samorządu terytorialnego wyznaczonej nakazem przestrzegania prawa, a interes prawny skarżącej do wniesienia skargi uzasadniony był przynależnością skarżącej Fundacji do wspólnoty gminnej i działalnością, jako organizacji społecznej, zaś złożenie skargi stanowiło realizacje celów statutowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7. zastosowanie art. 151 p.p.s.a i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie, w szczególności ze względu na wykazanie interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., i zajęcie stanowiska w sprawie przez podmiot nieuprawniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na przedstawione zarzutu autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w D.. Jako wniosek ewentualny wskazano uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym wyroku odniósł się wyłącznie do oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie rozpatrując w ogóle kwestii sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Nie uwzględnił także nieprawidłowości w reprezentacji Rady Miejskiej w D..

Zdaniem autora skargi braki w reprezentacji organu powodowały nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Upoważnionym do działania w imieniu Rady Miejskiej D., zgodnie z zapisem § 21 jej Statutu, był Przewodniczący Rady, a działający w postępowaniu sądowym Burmistrz D. nie wykazał się upoważnieniem do skierowania odpowiedzi na skargę, ani też do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu występującemu w imieniu Rady Miejskiej. Zarzucono również, iż Burmistrz nie skierował do Rady Miejskiej wezwania skarżącej Fundacji do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w D., autor skargi kasacyjnej wskazał, iż na podstawie zaskarżonej uchwały zostało wszczęte przeciwko Fundacji postępowanie administracyjne, w wyniku którego została nałożona na nią kara pieniężna. W postępowaniu administracyjnym organ nie uwzględnił okoliczności, że Fundacja nie jest właścicielem konstrukcji i nie wyjaśniono jednoznacznie, że konstrukcja została umieszczona na części ul. S. zaliczonej do dróg gminnych, a więc, że do zajęcie pasa drogowego tej ulicy potrzebna była zgoda jej zarządcy. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż przed "Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pod sygn. akt III SA/Wr 514/11 toczy się postępowanie odwoławcze ze skargi Fundacji". Wskazała, iż nałożenie na podstawie zaskarżonej uchwały obowiązku kary pieniężnej bezsprzecznie rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta wywołuje bowiem negatywne skutki w sferze prawnej skarżącej, kształtuje jej sytuację prawną. Interes prawny jest zatem skonkretyzowany i realny poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie zapisów zaskarżonej uchwały. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej szczegółowo odniesiono się do treści uchwały Rady Miejskiej D. wykazując jej uchybienia polegające na nieprecyzyjnym, w opinii skarżącej kasacyjnie, sposobie zakwalifikowania przebiegu i położenia dróg gminnych, a w szczególności niejasności statusu prawnego ulicy S. w D., za której zajęcie pasa drogowego ukarano Fundację, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez ten akt.

Wywodząc nadto legitymację prawną, jako skarżącej przed Sądem I instancji, z treści celów statutowych fundacji powołano się na stanowisko prezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w Gorzowie Wielkopolskim i w Krakowie (wyroki z dnia 23 października 2010r. sygn. akt III SA/Lu 180/10, z dnia 16 września 2010r. sygn. akt I SA/Go 476/10 i 9 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Kr 925/04) stwierdzając, iż interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień, jako członka wspólnoty mieszkańców. Legitymację skargową należy wyprowadzić z korporacyjnego charakteru gminy, gdyż w przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że żaden z mieszkańców nie miałby legitymacji do zaskarżenia uchwał swojej gminy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego interes mieszkańców ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i zacytowała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 24 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 1033/07 publ. LEX nr 384677), w którym stwierdzono, że "skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej."

Uznając określenie przebiegu dróg gminnych, jako mające szersze znaczenie prawne w aspekcie przykładowo znaków i sygnałów drogowych, numeracji i ewidencji dróg publicznych stwierdziła, iż monitorowanie działalności organów władzy samorządowej pod względem poszanowania prawa w tym zakresie pokrywa się z celami statutowymi Fundacji, a więc stanowi o jej interesie prawnym.

W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie wad zaskarżonej uchwały, powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było skontrolowanie legalności zaskarżonej uchwały, jednak kwestia ta została całkowicie pominięta, skutkując istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli wydanego w sprawie wyroku jedynie w aspekcie przedstawionych podstaw kasacyjnych. Z tych też przyczyn redakcja podstaw kasacyjnych nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, a ich uzasadnienie musi zawierać czytelną argumentację, wykazującą słuszność postawionych w petitum skargi zarzutów i pozostającą w logicznym z nimi związku.

Jako że nie występowały w sprawie przesłanki, o którym mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw kasacyjnych, przedstawiając zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia prawa procesowego. Zarzuty te okazały się jednak chybione.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów o charakterze procesowym, które w opinii autora skargi kasacyjnej wywoływać miały skutek w postaci nieważności postępowania, przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę na fakt, że hipotetyczne braki formalne w postaci nienależytego umocowania pełnomocnika nie odnosiły się do strony inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Tym samym zaistniała konieczność rozważenia, czy przedstawiony wyżej stan rzeczy uzasadnia twierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte jest nieważnością. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odwołać się do poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęto w nim, iż nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie zachodzi w przypadku, gdy wziął w nim udział pełnomocnik, którego umocowanie wywołuje wątpliwości lecz jego działanie ani nie wywołało postępowania ani też nie miało istotnego znaczenia z procesowego punktu widzenia. Nawet, gdyby potraktować czynności, jakie podjęte zostały przez podmiot nieumocowany za niebyłe to i tak nie miałoby to wpływu na przebieg i wynik postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2005r. sygn. akt FSK 2110/04 publ. Baza Internetowa NSA). Powyższe w całości odnosi się do sytuacji przedstawianej przez skarżącą kasacyjnie, jako nienależyte umocowanie pełnomocnika organu.

Najważniejsze jednak, co przemawia przeciwko zasadności zarzutu skarżącej kasacyjnie, to stanowisko zaprezentowane w uchwale podjętej przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/12. Wskazano tam, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich – wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by w sprawie występować miały okoliczności szczególne, nakazujące odstępstwo od zasady reprezentacji gminy. Nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających przyjąć, by występowanie w imieniu Rady Miejskiej D. przez jej burmistrza mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Tym samym zarzuty skargi obejmujące naruszenie przepisu art. 49 § 1 P.p.s.a przedstawione w punkcie II 1, 2, i 3 skargi kasacyjne nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione

Pozostałe zarzuty o charakterze procesowym dotyczą podjętego przez Sąd I instancji rodzaju rozstrzygnięcia sprawy, będącego efektem odmowy przyznania Fundacji [...] legitymacji procesowej w postępowaniu przed tym Sądem. Słusznym jest więc wcześniejsze ustosunkowanie się do kwestii podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w ramach naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie odmowa przyznania jej legitymacji skargowej przed Sądem I instancji była wynikiem błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Forma naruszenia prawa w postaci błędnej jego wykładni, uznana w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, jako niewłaściwe odczytanie przez sąd orzekający treści stosowanego przepisu, wymaga od autora skargi kasacyjnej wskazania, jak przepis ten w jego opinii powinien być rozumiany, a jak rozumiał go sąd. Tymczasem analiza obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej złożonej przez Fundację [...] pozwala odnaleźć jedynie ogólnikowe sformułowania takie, jak - "Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, iż strona nie wykazała (...) naruszenia jej interesu prawnego", "WSA bezpodstawnie nie uznał argumentacji, iż niejasny, a wręcz sprzeczny stan prawny uniemożliwia fundacji działanie w sposób racjonalny jak i zgodny z prawem". Ponad powyższe przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których dokonano interpretacji pojęcia "interes prawny" użytego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie wykazano jednak w skardze kasacyjnej, czy zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia tej normy prawnej pozostaje w sprzeczności z przytoczonym poglądem judykatury, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, a nawet opis zarzutu w jej petitum pozwala raczej przyjąć, iż jej autor uznaje swoją sytuację faktyczną, jako odpowiadającą hipotezie art. 101 ust. 1 u.s.g., a uchybienie Sądu I instancji sprowadzać się ma do odmiennych niż skarżącego kasacyjnie wniosków, odnośnie jego sytuacji prawnej. Argumentacja ta w żadnym stopniu nie może stanowić uzasadnienia dla zarzutu naruszenia prawa materialnego ze względu na błąd w jego wykładni. Tymczasem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to konieczność zakwalifikowania i rozpoznania postawionych zarzutów w takiej postaci, w jakiej je sformułowano. Sprawdzając zatem, czy Sąd I instancji prawidłowo, czy też mylnie zinterpretował brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazano tam, że stroną postępowania toczącego się na podstawie przywołanej normy prawnej może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Zauważono także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez uprawniony podmiot.

Sposób dekodowania treści art. 101 ust. 1 u.s.g. przez Sąd I instancji nie budzi żadnej wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje w całkowitej zgodności z ugruntowanym poglądem judykatury. Interpretacja przesłanek wymaganych dla przyznania legitymacji czynnej stronie występującej ze skargą na akt gminny w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy o samorządzie gminnym jest słuszna, a w konsekwencji należało przyjąć, iż skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu dokonanie błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zinterpretowanie zarzutu skargi kasacyjnej, jako zarzut niezastosowania wskazanej normy prawnej do sytuacji prawnej Fundacji [...] w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy, a w konsekwencji odmowy przyznania jej legitymacji procesowej wobec braku wykazania przez stronę przesłanki naruszenia jej interesu prawnego, również nie mogło przynieść pozytywnych skutków dla skarżącej kasacyjnie.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 790/12 publ. Baza internetowa NSA).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych (a więc wcześniejszą uchwałą do takich zaliczonych) w granicach administracyjnych miasta D.. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że strona skarżąca nie powołała żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przedmiotową uchwałą i które to naruszenie wpłynęło negatywnie na jej sytuację. W szczególności strona skarżąca nie skonkretyzowała, w jaki sposób wskazywana przez nią sprzeczność ustaleń, co do kategorii dróg w poszczególnych aktach, wpływa na jej sytuację w związku z umieszczeniem na tych drogach reklamy. Nie wskazano także, na których konkretnie drogach reklama jest umieszczona. Skarżący wykazywał jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu oraz "brak możliwości działania w sposób racjonalny" na jej gruncie. Pogląd Sądu i instancji należy w pełni podzielić, gdyż w istocie Fundacja [...] nie wykazała, by regulacja zawarta w zaskarżonym akcie znalazła jakiekolwiek przełożenie na jej indywidualną sytuację prawną.

Przechodząc do drugiego z zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podkreślenia wymaga fakt, iż autor kasacji nie określił w nim formy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Nie wynika z treści skargi kasacyjnej, czy zdaniem jej autora Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez błędną jego wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej. Tymczasem, w przypadku zarzutów prawa materialnego, występują dwie jego formy, wymagające odrębnego ich wywiedzenia. Precyzując zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego skarżący kasacyjnie określił, jako jego naruszenie, odmowę przyznania fundacji interesu prawnego. Jego zdaniem, podmiotowi temu (jako fundacji, której celem jest kontrolowanie działania jednostek samorządu terytorialnego, a także jako członkowi wspólnoty lokalnej) przysługuje prawo do monitorowania działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa.

Oceniając zasadność twierdzeń skarżącej kasacyjnie ponownie wskazać trzeba, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą do jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK –A 2003/8/84). Stwierdza się tam, że w przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. instytucji skargi na uchwałę organu gminy połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. Cele statutowe fundacji czy też dbałość mieszkańców gminy o porządek prawny na jej terenie, nie dają podstaw do wyprowadzenia przesłanki niezbędnej do zainicjowania merytorycznej kontroli uchwały zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jaką jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego stanowiącego kategorię normatywną z zakresu prawa materialnego. Zaznaczyć można na marginesie, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a przede wszystkim nie stosował go w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie domagano się tego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie zdołała wykazać wadliwości zaskarżonego wyroku w zakresie odmowy przyznania jej legitymacji procesowej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zarzuty braku zastosowania art. 147 ust. 1 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. W przypadku braku wykazania przez skarżącą, że nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego przez podjecie zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi, który to przepis zastosowany został prawidłowo przez sąd orzekający.

Zarzuty obejmujące naruszenie przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP odnosiły się w istocie do samej uchwały Rady Miejskiej D., której Wojewódzki Sąd merytorycznie nie rozpoznawał, oddalając skargę z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia. Z tego względu także te zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.