Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 811/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23f ust. 1, art. 129 ust. 3, art. 138 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 479/15 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] lutego 2015 r.w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie udzielił A Sp. z o.o. w K. na okres 6 lat zezwolenie na urządzanie

i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

Funkcjonariusze Służby Celnej przeprowadzili w dniu 8 lutego 2010 r. kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. W trakcie kontroli przeprowadzono eksperyment polegający na grze na automacie do gier o niskich wygranych o nazwie [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...], zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] w J.. Eksperyment ten wykazał, że automat umożliwia przeprowadzenie gier za stawki wyższe niż dopuszcza to art. 129 ust. 3 u.g.h. Decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w Rzeszowie cofnął A Sp. z o.o. rejestrację powyżej wskazanego automatu do gier o niskich wygranych. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Kolejną kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych funkcjonariusze Służby Celnej przeprowadzili w dniu 26 marca 2013 r. W jej trakcie przeprowadzono eksperyment polegający na grze na automacie o niskich wygranych o nazwie [...], nr fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...], zlokalizowanym w restauracji [...] przy ul. [...] w P. Eksperyment ten wykazał, że automat umożliwia przeprowadzenie gier za stawki wyższe niż dopuszcza to art. 129 ust. 3 u.g.h. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Naczelnik Urzędu Celnego w Rzeszowie cofnął A Sp. z o.o. rejestrację wyżej wskazanego automatu do gier o niskich wygranych. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2014 r.

W obu przypadkach cofnięcie poświadczenia rejestracji automatu nastąpiło po potwierdzeniu wyniku badania sprawdzającego przez jednostkę badającą – Izbę Celną w Przemyślu Laboratorium Celne.

W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. cofnął A Sp. z o.o. zezwolenie z dnia [...] marca 2009 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 120 punktach gier na terenie województwa [...].

Organ stwierdził, że zaszła określona w art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: "u.g.h.") przesłanka do cofnięcia ww. zezwolenia ze względu na potwierdzony przez badanie sprawdzające fakt, że przedmiotowy automat umożliwia stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Spółka A Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu (zwany także: DIC) decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, na dzień orzekania przez Sąd I instancji tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 – dalej: "O.p.") oraz art. 8, art. 138 ust. 3 u.g.h.

Organ wskazał, że dwa należące do odwołującej się Spółki automaty zostały poddane badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą – Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu. Ustalono, że ww. automaty umożliwiały grę o wygrane wyższe i stosowanie stawek wyższych niż określone w art. 129 ust 3 u.g.h. Zaistnienie tej przesłanki obligowało organ do cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach do gier o niskich wygranych.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym zarzutu braku bezstronności jednostki badającej organ wyjaśnił, że badanie sprawdzające przeprowadzone zostało przez jednostkę badającą posiadającą stosowne upoważnienie Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. W 2012 r. Izba Celna wywiązała się nadto z obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Uregulowania art. 23f ust. 1–6 u.g.h. nie wymagają natomiast przedłożenia podczas ubiegania się o udzielenie upoważnienia sprecyzowanej zakresowo akredytacji, a przepisy u.g.h. nie odwołują się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935). Upoważnienie to nie zostało również cofnięte. Zatem Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu spełnia ustawowe wymagania i posiada aktualne uprawnienie do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier. Zarzuty w zakresie braku bezstronności czy profesjonalizmu jednostki badającej organ uznał za bezzasadne.

Organ wyjaśnił także, że sam fakt uzyskania przez przedmiotowe automaty (poddane badaniu) pozytywnych opinii z badań przedrejestracyjnych i ich rejestracja nie uprawnia podmiotu do użytkowania automatów przez cały okres rejestracji.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej, u.g.h. nie dopuszcza się ograniczeń naruszających art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 TFUE. Jej postanowienia nie zakazują prowadzenia działalności hazardowej, a tylko ją ograniczają, wyłączając automaty o niskich wygranych co do miejsca świadczenia tych usług i wieku uczestników, w celu ochrony ich zdrowia i przestrzegania warunków urządzania takich gier.

Końcowo Dyrektor Izby Celnej wskazał, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19.07.2010 r. nie stoi na przeszkodzie badaniu przez sądy krajowe technicznego charakteru poszczególnych przepisów u.g.h., przy czym uznanie tych przepisów za przepisy techniczne nie powoduje automatycznego ich wykluczenia z krajowego porządku prawnego. W ocenie organu art. 138 ust. 3 u.g.h. nie posiada charakteru przepisu technicznego zatem zasadnym było cofnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosłą A Sp. z o. o.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Odwołując się do dyspozycji art. 129 ust. 3 i art. 138 ust. 3 u.g.h. Sąd I instancji wskazał, że cofnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wymaga wcześniejszego ustalenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanął na stanowisku, że art. 129 ust. 3 u.g.h. nie odnosi się w żadnej swej części do cech automatu, jako produktu i nie określa żadnej obowiązkowej cechy tego produktu.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że powołany przepis należy do kategorii przepisów przejściowych i już z tej przyczyny nie może być uznany za techniczny.

W ocenie Sądu I instancji stosowane w sprawie przepisy u.g.h. nie ograniczają swobody przedsiębiorczości i swobody w świadczeniu usług społeczeństwa informacyjnego, czy też jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE. Zastosowane w niniejszej sprawie przepisy były konsekwencją stwierdzonego przez DIC, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, naruszenia warunków prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej. Przepisy u.g.h. w tym zakresie nie wprowadzały nowych warunków, których spełnienie uniemożliwiałoby kontynuowanie dotychczasowej działalności. Dlatego nie może być mowy o sprzeczności powołanych w skardze przepisów u.g.h. z regulacjami TFUE.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących błędną wykładnię pojęcia stawki za udział w jednej grze oraz jednorazowej wygranej, Sąd I instancji stwierdził, że za jedną grę w rozumieniu art. 129 ust. 3 u.g.h. należało uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. Rację ma więc DIC skoro przyjął, że jedna wygrana odpowiada jednej grze, zaś pojedyncza gra to zespół zdarzeń rozpoczynający się wypłatą a kończący wpłatą.

Sąd I instancji nie uwzględnił też argumentacji podważającej uprawnienia jednostki badającej upoważnionej do badania sprawdzającego automatu na podstawie art. 23f u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że sprawdzenie, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 u.g.h. należy do Ministra Finansów i dokonywane jest wyłącznie w toku postępowania prowadzonego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej. Weryfikacja prawidłowości udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów nie może być dokonywana dla potrzeb konkretnej sprawy przez organy celne prowadzące postępowania w poszczególnych sprawach, w których badania sprawdzające wykonują upoważnione jednostki badające. Zatem strona nie może kwestionować badania sprawdzającego, dokonanego dla potrzeb konkretnej sprawy przez upoważnioną jednostkę badającą.

Sąd I instancji wskazał, że Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu zostało wymienione jako upoważnione przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier w oparciu o przepisy u.g.h.

Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 23f ust. 1 pkt. 1 u.g.h. stanowiąc, że jednostka badająca musi spełniać warunek posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), nie precyzuje zakresu tej akredytacji. Gdyby zakres akredytacji, o której mowa w ww. przepisie miał być adekwatny do przeprowadzania badań automatów do gier, to z pewnością zapis taki znalazłby się w ustawie, a tym samym zbędne byłoby zawieranie w ustawie pozostałych warunków, szczególnie ujętego w przepisie art. 23f ust 1 pkt 2 u.g.h.

Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że upoważniona przez Ministra Finansów jednostka Izba Celna w Przemyślu Wydział Laboratorium Celne przeprowadziła badanie sprawdzające dwóch automatów należących do Spółki. Badanie to wykazało, że automaty należące do Spółki nie odpowiadają obowiązującym przepisom dotyczącym maksymalnej stawki za grę i maksymalnej jednorazowej wygranej – art. 129 ust. 3 u.g.h. W tych okolicznościach, organy obowiązane były do zastosowania przepisu art. 138 ust. 3 u.g.h., a więc do cofnięcia wydanego Spółce zezwolenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A Sp. z o.o. w K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, a konkretnie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy -- brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą;

2. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa;

5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych;

6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód;

7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.;

8. art. 260 ust. 2 TFUE oraz art. 267 TFUE poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11;

9. art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 u.g.h. poprzez błędne przyjęcie, iż na automatach, których kwestionowanie legalności jest podstawą wydania skarżonej decyzji, możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty;

10. art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż możliwa jest weryfikacja automatu do gier o niskich wygranych bez badania przez bezstronną jednostkę badającą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawę materialnoprawną skontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. określa te stawki wskazując, że wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy te mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, dlatego wymagały notyfikacji.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej. Przepisy art. 138 ust. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. zamieszczone są w rozdziale 12 ustawy - Przepisy przejściowe i dostosowujące. W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni Trybunał Sprawiedliwości UE zajmował się wykładnią dyrektywy 98/34/WE w kontekście art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Uznał je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Wskazane przepisy przejściowe u.g.h. Trybunał w p. 35 zakwalifikował do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania" według art. 1 pkt 4 ww. dyrektywy to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące jego użytkowania, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Dlatego ocena technicznego charakteru przepisów zaliczonych do tej kategorii jest warunkowa i wymaga uprawdopodobnienia tezy, że są to przepisy mogące w istotny sposób wpływać na produkt (automaty do gry) w znaczeniu wyżej określonym.

Przepisy przejściowe i dostosowujące, co do zasady, normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym. Chodzi o podmioty mające ważne zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. i regulację ich sytuacji, po wejściu w życie nowej ustawy. Przepisy te są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dają pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej adresatów.

Taką właśnie rolę spełnia przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. regulujący prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia zezwolenia w zakresie gier na automatach. Natomiast art. 138 ust. 3 u.g.h. określa sankcję za naruszenie unormowania z art. 129 ust. 3 ustawy. Roli przepisów przejściowych i dostosowujących nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Należy podkreślić, że przepisy te, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Same przepisy przejściowe nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą.

Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (poprzez określenie maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze) oraz będący skutkiem naruszenia tej normy obowiązek cofnięcia zezwolenia nie oznacza jeszcze, że mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Cofnięcie zezwolenia w trybie art. 138 ust. 3 u.g.h. jest skutkiem naruszenia zakazu z art. 129 ust. 3 tej ustawy i nie można mu przypisać istotnego wpływu na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Ograniczenia wynikają nie z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15, 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3567/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34, art. 49 i 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (punkty 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano, że dotyczą one norm zawartych w Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym tych zarzutów powoływano się na regulacje zawarte w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Stosownie do dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zatem granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest zatem warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Niemniej jednak w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, należy stwierdzić, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się zbudować zarzut dający podstawę do wypowiedzi Sądu II instancji, nie budzi bowiem wątpliwości, że zarzuty te w istocie oparte są o wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej normy Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Wskazać zatem należy, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C-275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza wskazanych przepisów TFUE. Przepisy te należą do prawa pierwotnego UE, a ich charakter wskazuje, że ich stosowanie w wewnętrznym porządku prawnym musi polegać na wykładni przepisów prawa wewnętrznego w zgodzie z przepisami unijnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia przepisów art. 129 ust. 3 i 138 ust. 3 u.g.h. w żaden sposób nie narusza zasad wyrażonych we wskazanych przepisach TFUE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia przepisów art. 129 ust. 3 i 138 ust. 3 u.g.h. w żaden sposób nie narusza zasad wyrażonych we wskazanych przepisach TFUE. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. zawierający definicję gry na automacie o niskich wygranych nie ustanawia warunków ograniczających lub uniemożliwiających prowadzenie gier na automatach poza kasynami i salonami gier i nie ma wpływu na sprzedaż takich automatów, a tym samym nie narusza fundamentalnych zasad wyrażonych w art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 TFUE, dotyczących swobodnego przepływu towarów, usług oraz swobody przedsiębiorczości. Również art. 138 ust. 3 u.g.h. nie może być uznany za dyskryminujący dla podmiotu, który nie stosuje się do warunków urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych i art. 129 ust.3 ustawy o grach hazardowych.

Z zawartej w art. 129 ust 3 ustawy o grach hazardowych definicji gry na automatach o niskich wygranych wynika, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.

Wykładnia pojęć "wartości jednorazowej wygranej" oraz "wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze", którymi ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu, prowadzi do wniosku, że istotnie - za jedną grę należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. W przeciwnym wypadku, mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane prowadziłby do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalnej wygranej. Jakkolwiek więc ustawodawca nie określił z ilu losowań (etapów) składa się (może składać się) jedna gra, to jednak nie można za uzasadnione uznać twierdzenia, że może się ona składać z nieskończonej ilości losowań podobnie, jak nie można byłoby przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie niższej i nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej, a w konsekwencji prowadziłoby to do sytuacji podważającej sens regulowania rynku gier na automatach o niskich wygranych.

Przy zaprezentowanej wyżej wykładni pojęć stawki za udział w jednej grze i jednorazowej wygranej słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów art. 129 ust. 3 u.g.h.

W zakresie zarzutu naruszenia art.2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 u.g.h. należy też wskazać, że w przedmiotowej sprawie wydana została ostateczna decyzja cofająca zezwolenie, z uwagi na stwierdzone niespełnienie warunków, o których mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za grę.

Natomiast dla kwestii cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie ma znaczenia kwestia obowiązywania decyzji administracyjnej uprawniającej przedsiębiorcę do użytkowania danego urządzenia w charakterze automatu do gier o niskich wygranych. Zezwolenie zostaje cofnięte nową – w stosunku do udzielającej wcześniej zezwolenia – decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 138 ust. 3 u.g.h. Decyzja ta, jak wynika z treści przepisu art. 138 ust. 3 u.g.h., stanowi samodzielną podstawę cofnięcia i nie ma potrzeby wzruszania decyzji, którą udzielono - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów – zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przyczyny uznania przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych za niezgodny z wymaganiami art. 129 ust. 3 u.g.h. zostają ustalone w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Co do zarzutu naruszenia art. 138 ust. 3 w zw. z art.129 ust.3 u.g.h. poprzez przyjęcie, że możliwa jest weryfikacja automatu do gier o niskich wygranych bez badania przez bezstronną jednostkę badającą podkreślenia wymaga, że zgodnie z regulacją zawartą w ustępie 3 art. 23b u.g.h., badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów.

Kluczowego, w świetle omawianego zarzutu, upoważnienia zgodnie z art. 23f ust. 1 u.g.h., udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych biorąc pod rozwagę spełnienie przez jednostkę badającą ubiegającą się o upoważnienie, warunków określonych w punktach od 1 do 4 przywołanego przepisu. Zauważyć również należy, że zgodnie z ustępem 6 tego przepis, to Minister do spraw finansów publicznych podaje do wiadomości publicznej, na stronie internetowe, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Wynikający z powołanych przepisów zakres kompetencji związanych z szeroko rozumianą działalnością sektora gier hazardowych, nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że wyłącznie władnym do rozstrzygania kwestii upoważnień jednostek badających do prowadzenia badań sprawdzających urządzeń i automatów do gier jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, który w ramach tej właściwości prowadzi również rejestr w formie ogólnie dostępnego wykazu. Organ celny władny jest natomiast wyłącznie do zlecenia przeprowadzenia badania sprawdzającego w przypadku powzięcia przez ten organ uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowane urządzenie lub automat nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych.

Skoro ustawa o grach hazardowych w sposób klarowny i jednoznaczny określa zakres kompetencji poszczególnych organów administracji państwowej, to brak było jakichkolwiek podstaw po stronie Dyrektora Izby Celej do kwestionowania upoważnienia Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu do przeprowadzenia badania sprawdzającego oraz wyników przeprowadzonego przez tą jednostkę badania sprawdzającego spornych automatów skarżącej spółki.

Reasumując, w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, organy wydające w tej sprawie rozstrzygnięcia nie miały podstaw prawnych do zakwestionowania, czy zdyskwalifikowania przeprowadzonego przez Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu badań sprawdzających

Jak już bowiem wskazano, kwestie upoważnienia dla jednostek badających do przeprowadzania badań należą do wyłącznej kompetencji ministra, co w konsekwencji oznacza, iż nie mogą być przedmiotem badania bądź innych czynności organów dokonujących kontroli prowadzonych działalności hazardowych zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wyszedł poza granice sprawy i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym prawem zakresie. To, że wyników tej oceny nie podziela skarżąca nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. W ocenie Sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Są to tzw. przepisy wynikowe, które są stosowane w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.