Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 256/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 07 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 4 034,- zł (słownie: cztery tysiące trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu G. decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. , poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027) oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (DZ. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1717), ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z dróg wybudowanych na ulicy [...] i [...] opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i [...], stanowiących w dniu [...] grudnia 2011 r. własność K. K. i Z. K. (dalej jako: "skarżący") na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonych w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] spowodowanego wybudowaniem tych dróg.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na skutek zrealizowania inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulic G. i [...] wzrosła wartość nieruchomości K. K. i Z. K. położonych w P. przy ul. [...] i [...], co jednoznacznie wynika z operatów szacunkowych z [...] czerwca 2014 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Na podstawie tych operatów organ ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Natomiast wartość nieruchomości przy ul. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi jej wartość wzrosła o kwotę [...]zł. Łączna kwota wzrostu wartości wyniosła [...] zł. Opłata adiacencka, która stanowiła 50% tej kwoty wyniosła łącznie [...] zł.

W odwołaniu z [...] października 2014 r. K. K. i Z. K. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 73 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 lipca 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Na skutek wniesionej przez skarżących skargi z [...] października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 319/19, uchylił powyższą decyzję SKO w P., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że na dzień wydania decyzji przez SKO sporządzone na poczet niniejszej sprawy operaty szacunkowe dotyczące określenia wartości rynkowej nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...] przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej (drogi) nie posiadały waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 u.g.n., co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W szczególności Sąd wskazał, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z [...] czerwca 2014 r. dotyczącego wzrostu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r., a zatem po ponad 3 latach od dnia jego sporządzenia i prawie rok przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W momencie orzekania przez organ II instancji minęły już więc ponad 4 lata od daty wyceny. Tymczasem w dawnym standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości przy ulicy [...] w P..

Odnośnie operatu szacunkowego dotyczącego wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] Sąd wskazał, że operat ten był nieaktualny na dzień wydawania decyzji przez SKO, co wykluczało jego wykorzystanie, jako dowodu w sprawie. Aktualność tego operatu nie została bowiem potwierdzona przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 - w skrócie: "ustawa nowelizująca"), czyli przed dniem [...] września 2017 r., a potwierdzenie jego aktualności po tym dniu w realiach rozpoznawanej sprawy było niemożliwe.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 stycznia 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty opłaty adiacenckiej i ustaliło, że łączna wysokość opłaty adiacenckiej wynosi [...] zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w toku ponownego rozpoznania sprawy pismem z [...] lutego 2021 r. zwróciło się, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Sądu, do organu I instancji o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Organ I instancji przekazał SKO dwa nowe operaty sporządzone w dniu [...] marca 2021 r., dotyczące określenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wybudowania dróg w ulicy [...] i ulicy [...] w P., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Wartość przedmiotu wyceny biegły określił na dzień [...] marca 2021 r., natomiast stan przedmiotu wyceny biegły określił na dzień [...] grudnia 2011 r. Na podstawie nowych operatów szacunkowych z [...] marca 2021 r. organ odwoławczy ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Natomiast wartość nieruchomości przy ul. [...] w P. przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi jej wartość wzrosła o kwotę [...]zł. Łączna kwota wzrostu wartości wyniosła [...] zł. Zatem opłata adiacencka, która stanowi 50% tej kwoty wynosi łącznie [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego operaty z 18 marca 2021 r. sporządzone zostały prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – w skrócie: "rozporządzenie RM"). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami co dokładnie opisał w swoich operatach w rozdziale III. Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny.

W skardze z [...] marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie powyższej decyzji SKO w P. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na upływ 3-letniego terminu przedawnienia do wydania decyzji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji bezkrytyczne uznanie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowego w sytuacji, gdy organ zobowiązany był odmówić mu uznania ze względu na jego niejasność, opracowanie w sposób niepozwalający na weryfikację, nielogiczność tez w nim zawartych oraz jego niezupełność, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co bez przeprowadzenia jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego przez 2 lata przez organ odwoławczy nie może uzyskać aprobaty strony skarżącej, która w kolejnych pismach złożonych w fazie pierwszego postępowania odwoławczego wytknęła konkretne błędy operatu szacunkowego i złożyła wniosek, by organ odwoławczy wysłał operat organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia RM poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowo sporządzonego w sytuacji, gdy operat oparty na metodzie korygowania ceny średniej został oparty na porównaniu nieruchomości, których podobieństwo nie zostało potwierdzone i było kwestionowane konkretnymi zarzutami (pismo z [...] czerwca 2016 r.) oraz co do których nieznane są warunki zawarcia transakcji oraz nieznane są cechy tych nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r. w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, 3, 6a i 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 7, art. 80 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a organ ma obowiązek jego badania tylko pod względem formalnym bez potrzeby skonfrontowania zarzutów pełnomocnika z biegłym, innym operatem szacunkowym lub organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy:

a) w operacie szacunkowym stanowiącym wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w sprawie rzeczoznawca majątkowy nie opisał stanu prawnego nieruchomości,

b) operat nie określa czy w transakcjach przyjętych do porównania nie wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji,

c) operat szacunkowy nie czyni zadość wymogom opisanym w art. 153 u.g.n., zgodnie z którymi: "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego'," przy czym skarżący na podstawie opinii innego biegłego sądowego ds. szacowania nieruchomości wyraźnie zakwestionowali podobieństwo nieruchomości uwzględnionych w operacie szacunkowych,

d) w operacie szacunkowym rzeczoznawca zawarł listę transakcji wybranych do porównania, jednak operat nie zawiera żadnych danych pozwalających na identyfikację tych nieruchomości. Pełnomocnik szczegółowo zakwestionował sporządzony operat szacunkowy w piśmie z [...] czerwca 2016 r.,

e) SKO oraz Prezydent Miasta P. nie dokonali jakiejkolwiek analizy operatu jako dowodu w sprawie i nie zweryfikowali, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna,

f) rzeczoznawca dokonał nieprawidłowego doboru nieruchomości do porównania, na co zwrócono uwagę w kolejnych pismach złożonych do SKO w P., np. [...] czerwca 2016 r.,

g) charakterystyka i analiza rynku nieruchomości jest w operacie niekompletna,

h) po uchyleniu decyzji przez WSA w Poznaniu, SKO było zobowiązane uchylić decyzję organu I instancji, gdyż nowy operat szacunkowy z [...] marca 2021 r. to zupełnie nowe postępowanie dowodowe w całości, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

i) pełnomocnik po uchyleniu decyzji przez WSA w Poznaniu nie otrzymał żadnego pisma w sprawie, nie posiadał nawet wiedzy o sporządzonym operacie szacunkowym, nawet nie mógł się z nim zapoznać przed wydaniem decyzji, czym uniemożliwiono stronie jakikolwiek udział w prowadzonym postępowaniu,

5) art. 7, art. 80 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, podczas gdy nieruchomości wskazane do porównania nie są w jakikolwiek sposób tożsame z położeniem, ukształtowaniem terenu, otaczającą zabudową i infrastrukturą działki położonej w P. przy ulicy [...] i [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] i [...],

6) art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ostatecznej o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie terminu,

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego,

8) art. 4 pkt 16, art. 130 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje oparte na błędnej metodologicznie próbie badawczej, co spowodowało oczywiste zawyżenie opłaty adiacenckiej,

9) art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ orzekający w sprawie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, mimo wniosku pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 139 k.p.a. na skutek wydania przez organ II instancji decyzji, która zmieniła decyzję organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.").

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy SKO w P. w toku ponownego rozpoznania sprawy prawidłowo przeprowadziło postępowanie, w szczególności zaś czy sprostało wymogom wynikających z zasady dwuinstancyjności i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto skarżący sformułowali liczne zarzuty, co do operatów szacunkowych z [...] marca 2021 r.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organów. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Badając zasadność zarzutów naruszenia przez SKO przepisów postępowania, w pierwszej w kolejności rozważenia wymagał najdalej idący zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i właśnie zasada dwuinstancyjności. Ta ostania ma istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowej i badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przypomnieć należy, że zasada dwuinstancyjności wynika z art. 78 Konstytucji RP i realizowana jest także w postępowaniu administracyjnym.

W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przez pierwszą instancję.

Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do prawa strony uzyskania dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy. W obwiązującym modelu, organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, ale również i przede wszystkim do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą rozpoznał już organ I instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, jednakże zgodnie z art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przez ten organ jest znacznie ograniczone. Organ II instancji, na podstawie ww. przepisu, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic art. 136 k.p.a. powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, SKO w P. w toku ponownego rozpoznania sprawy, wadliwie odczytując wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 319/19, pismem z [...] lutego 2021 r. zwróciło się do organu I instancji o sporządzenie nowych operatów szacunkowych w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości skarżących położonych w P. przy ul. [...] i [...] przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej (drogi). Organ I instancji przekazał dwa nowe operaty szacunkowe z [...] marca 2021 r. dotyczące określenia wzrostu wartości ww. nieruchomości, które zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Wartość przedmiotu wyceny biegły określił na dzień [...] marca 2021 r., natomiast stan przedmiotu wyceny biegły określił na dzień [...] grudnia 2011 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że swoje rozstrzygnięcie SKO oparło na nowych operatach szacunkowych z [...] marca 2021 r., które zostały sporządzone na etapie postępowania odwoławczego. W tym miejscu należy zaakcentować, że w judykaturze wyrażono jednoznaczny pogląd prawny, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że takie działanie organu nie stanowi dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, ale jest postępowaniem dowodowym przeprowadzonym w zastępstwie organu I instancji, co w konsekwencji przesądza o przekroczeniu uprawnień określonych w art. 136 k.p.a. i naruszeniu zasady dwuinstancyjności, ponieważ faktyczne postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się pod względem dowodowym do uzyskania dowodu z odpowiedniego operatu szacunkowego, odbyło się przed organem odwoławczym. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., nie jest możliwe zlecenie przez organ odwoławczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez organ I instancji. W tym kontekście należy zaznaczyć, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość nakładanej na właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, ma kluczowe znaczenie do organów orzekających i dla stron postępowania jako podmiotów obarczonych obowiązkiem jej ponoszenia. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 38/14, wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1408/11, wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06). Sąd zauważa, że w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd stwierdza, że sporządzone przez biegłego M. C. operaty szacunkowe z [...] marca 2021 r. stanowiły nowe dowody w sprawie, które zostały poddane ocenie wyłącznie przez organ II instancji. Tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności, albowiem dowody, na podstawie których organy poczyniły kluczowe ustalenia w sprawie, były przedmiotem oceny tylko przez organ odwoławczy. W związku z powyższym za zasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, potrzeba sporządzenia nowych operatów szacunkowych uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż oznacza to w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto Sąd za zasadny uznał także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że w toku ponownego rozpoznania sprawy SKO nie powiadomiło pełnomocnika skarżących o włączeniu do akt nowych dowodów w postaci operatów szacunków z [...] marca 2021 r., a przed wydaniem decyzji nie powiadomiło pełnomocnika skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Wskazane uchybienia organu odwoławczego jednoznacznie świadczą o braku zapewnienia skarżącym prawa do czynnego udziału w toku postępowania.

Za trafny należy również uznać zarzut naruszenia przez SKO art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tymczasem zaskarżona decyzja SKO niewątpliwie została wydana na niekorzyść skarżących, albowiem określa ona opłatę adiacencką w wyższej kwocie ([...] zł) niż decyzja organu I instancji ([...] zł). Jednocześnie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub interes społeczny.

Mając na względzie powyżej wykazane uchybienia organu II instancji Sąd stwierdza, że odniesienie się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów, zwłaszcza tych dotyczących wadliwości operatów szacunkowych z [...] marca 2021 r. byłoby przedwczesne.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności SKO będzie respektowało zasadę dwuinstancyjności, a także zapewni skarżącym prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto rozpoznając sprawę SKO winno wziąć pod uwagę ograniczenia czasowe wynikające z art. 145 ust. 2 u.g.n. i w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie nie upłynął 3-letni termin do wydania decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).