Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1201/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 134, 141 par. 4, art. 145 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 5 par. 1, art. 64 par. 1, 2 i 3, art. 98, art. 110, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 55, art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 283/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr 1830 znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 13 maja 2007 r., IV SA/Wa 283/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie (wymieniana dalej jako spółka "[...]") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007, nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy:

a) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007, nr [...] ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulicy Poleczki na odcinku od ulicy Puławskiej do ulicy Osmańskiej na terenie Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Jako materialną podstawę prawną wskazano przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz.721 ze zm.).

b) Decyzją z dnia [...] grudnia 2007, nr [...] Wojewoda Mazowiecki, nie uwzględnił odwołania spółki "[...]" i utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r.

W dniu 15 marca 2007 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, poprzedzony opinią właściwego miejscowo Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2007 r. Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] oraz decyzję wodno-prawną z dnia [...] marca 2005 r., nr [...].

W ocenie Wojewody Mazowieckiego wniosek spełniał wymagania art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003, nr 80, poz.721 z późn. zm., dalej – "u.szczeg.inw.dr. " lub "ustawa o szczególnych zasadach"). O wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia z dnia 2 maja 2007 r., jakie w dniach od 2 maja 2007 r. do 16 czerwca 2007 r. widniało na tablicy w Urzędzie Gminy. Było ono również opublikowane w prasie lokalnej ("Życie Warszawy" z dnia 7 maja 2007 r.) oraz na stronie internetowej Urzędu.

Kolejnym obwieszczeniem (z dnia 14 maja 2007 r.) poinformowano zainteresowanych o możliwości wypowiadania się do dnia 28 maja 2007 r. W aktach sprawy nie odnotowano żadnych uwag, bądź zastrzeżeń wniesionych przez spółkę "[...]" W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. spełnia wymogi, o których mowa w art.7 ust.1 i art.12 ust.1 i ust.2 u.szczeg.inw.dr. tj. zawiera charakterystykę inwestycji, ustala wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, podział nieruchomości, warunki konieczne do spełnienia na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie został naruszony art.64 Konstytucji RP, gdyż odjęcie własności nastąpiło na podstawie ustawy. Nie naruszono również artykułów 8 i 10 §1 K.p.a. w związku z artykułami 4, 5 i 7 u.szczeg.inw.dr. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym). Podnoszony przez spółkę "[...]" zarzut wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego jest bezzasadny, ponieważ z racji nieostateczności tej decyzji zastosowanie znajduje art.42 u.szczeg.inw.dr. (przepis przejściowy).

c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka "[...]" zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

- art.41 i 42 u.szczeg.inw.dr. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie (w sprawie nie występują kwestie intertemporalne),

- art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. nowelizującej u.szczeg.inw.dr.,

- art.7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy podniesionego w odwołaniu zarzutu nieważności decyzji organu I instancji i niezgromadzenia w tym zakresie żadnego materiału dowodowego,

- art.64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do pozbawienia jej własności nieruchomości,

- art.39, 40, 45, 46 K.p.a. w związku z art.4 u.szczeg.inw.dr. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie legalności doręczenia skarżącej zawiadomienia z dnia 14 maja 2007 r. oraz

- art.5 ust.5 oraz art.7 ust.2 ustawy u.szczeg.inw.dr. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie przy tej ocenie,

- art.98 § 1 K.p.a. oraz art.64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie legalności zawieszenia postępowania 1-instancyjnego na wniosek inwestora, pomimo braku zgody pozostałych stron postępowania oraz pomimo tego, iż nastąpiło ono po bezskutecznym upływie siedmiodniowego ustawowego terminu na usunięcie braków wniosku,

- art.3 ust.1 u.szczeg.inw.dr. poprzez nieuzyskanie opinii zarządu województwa odnośnie wniosku inwestora (uzyskano jedynie opinię w sprawie materiałów do wniosku),

- art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy dotkniętej nieważnością decyzji organu I instancji,

- art.10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie spółce "[...]" wypowiedzenia się decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem, niezakwestionowanie przez organ II instancji pozbawienia skarżącej (i innych stron) przez organ I instancji prawa wypowiedzenia się w sprawie oraz uniemożliwienia skarżącej (i innym stronom) uczestniczenia w postępowaniu w okresie pomiędzy jego wszczęciem (złożenie wniosku przez inwestora) a zawiadomieniem pozostałych stron o wszczęciu (obwieszczenie z dnia 2 maja 2007 r.),

- art.55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm., dalej "u.plan.zag.prz.") poprzez jego niezastosowanie.

Na rozprawie przed Sądem skarżąca podniosła zarzut, iż działka, której była właścicielką, a z której została wywłaszczona, została wykorzystana pod budowę drogi tylko w 70%, niepotrzebnie bowiem wywłaszczono obszar, który służy obecnie jako pas zieleni pomiędzy chodnikiem a nieruchomością Spółki.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2007 r., IV SA/Wa 283/08, oddalił skargę spółki "[...]" na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007, nr [...].

Brak podstaw do stosowania w sprawie przepisu intertemporalnego, tj. art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 220, poz.1601 z późn. zm.). Ta ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r., z wyjątkiem art.1 pkt 18 i art.2, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. Skoro więc postępowanie administracyjne wszczęto w dniu 14 marca 2007 r. (wyraźnie po wejściu w życie nowelizacji powołanej w skardze), więc nie występują w sprawie problemy intertemporalne.

Decyzje I. i II instancji nie są dotknięte wadą określoną w art.156 §1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Nie zachodzi bowiem tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tymi decyzjami (w I i II. instancji) a sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007, nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Elementem różnicującym obie sprawy administracyjne jest procesowa i materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia, tj. decyzję z [...] stycznia 2007 r. wydano na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast decyzję z [...] grudnia 2007 r. – na podstawie ustawy o szczególnych zasadach.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.55 u.plan.zag.prz. Ustawa o szczególnych zasadach... upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania nie będących inwestorem, wprowadza odstępstwa od reżimu Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności zawieszenie postępowania toczącego się pod rządem ustawy o szczególnych zasadach... nie jest uwarunkowane brakiem sprzeciwu pozostałych stron na zawieszenie postępowania na wniosek inwestora (w odróżnieniu od typowego postępowania objętego art.98 § 1 K.p.a.). Nawet gdyby przyjąć, iż wymóg art.98 § 1 K.p.a. obowiązuje, to jego niedochowanie nie miało jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Brak było podstaw do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania (art.64 § 2 K.p.a.), z uwagi na niedochowanie przezeń 7-dniowego terminu do usunięcia braków, albowiem w tym terminie inwestor wniósł o zawieszenie postępowania. Data zawieszenia postępowania nie ma znaczenia.

Sąd nie uwzględnił zarzutu przejęcia na potrzeby inwestycji zbyt dużej części działki (zajęcia działki również pod pas zieleni), ponieważ propozycja odpowiedniej korekty nie została zgłoszona organom w toku postępowania. Ostateczne rozwiązanie tej kwestii jest zgodne z przepisami prawa.

3. W skardze kasacyjnej spółka "[...]" wniosła o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Pod adresem Sąd I instancji i jego wyroku w niniejszej sprawie sformułowano szereg zarzutów:

a) Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej "P.p.s.a. ") w związku z art.98 §1 oraz art.64 §2 K.p.a. zostały naruszone przez Sąd I instancji poprzez pomniejszenie znaczenia skutków prawnych naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego wymienionych przepisów. Inwestor złożył w dniu 15 marca 2007 r. wniosek do Prezydenta m.st.Warszawy o ustalenie lokalizacji drogi. W dniu 3 kwietnia 2007 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku m. in. poprzez właściwe określenie przedmiotu wniosku, nadesłanie brakującej opinii i innych dokumentów oraz uzupełnienie innych braków, wyznaczając termin 7 dniowy na wykonanie wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W terminie otwartym do uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestor złożył nie żądane dokumenty, lecz - wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] organ I. instancji zawiesił postępowanie w trybie art.98 §1 K.p.a. Zawieszenie postępowania oraz późniejsze jego podjęcie odbyło się bez udziału i poza wiedzą pozostałych stron postępowania (z naruszeniem art.98 §1 w związku z art.64 §2K.p.a.). Dopiero obwieszczeniem z dnia 2 maja 2007 r., pozostałe strony zostały w trybie art.5 ust.5 u.szczeg.inw.dr. zawiadomione (przynajmniej formalnie) o wszczęciu postępowania.

Dla uzupełnienia braków przewidziany jest siedmiodniowy termin ustawowy, więc jego wydłużanie w drodze zawieszenia postępowania stanowi obejście prawa. Niewykonanie wezwania do uzupełnienia braków w terminie 7 dni powoduje konieczność pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem WSA w ogóle nie ocenił wpływu braku zgody stron na wynik sprawy, mimo że brak ten był skutkiem naruszenia art.98 §1 oraz art.64 §2 K.p.a. Zawiesić można postępowanie, które jest w toku. Wniosek objęty brakami formalnymi nie wszczyna właściwego postępowania i dlatego jego zawieszenie jest niedopuszczalne. Podobnie przedstawia się kwestia braku zgody stron na zawieszenie postępowania. Nie istnieje bardziej istotny i zasadniczy wpływ na wynik sprawy, niż występuje to w odniesieniu do omówionych naruszeń – wymienione naruszenia prawa przez organy obydwu instancji powinny były skutkować odmową rozpoznania wniosku inwestora i po prostu brakiem sprawy (rozstrzygnięcia).

b) Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. Sąd uznał, iż ustawa o szczególnych zasadach... ma charakter szczególny i wyczerpująco reguluje zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie tej ustawy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną ustawa nie wprowadza żadnych modyfikacji, ani wyłączeń w zastosowaniu art.98 §1 K.p.a. Przepis ten należało stosować wprost, ściśle zgodnie z jego brzmieniem.

c) Zgodnie z art.55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja z dnia [...] stycznia 2007r. wiązała organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. doprowadziło do stanu, w którym organ wydający pozwolenie na budowę był związany dwiema różnymi decyzjami określającymi warunki zabudowy (decyzją z [...] stycznia 2007 r. i decyzją z [...] czerwca 2007 r.).

d) Skarga zarzuca ponadto naruszenie w art.156 § 1 pkt. 3 K.p.a. Obydwie decyzje dotyczą dokładnie tych samych podmiotów tj. mają identycznego wnioskodawcę (inwestora) oraz te same strony (właściciele tych samych działek objętych decyzjami). W obydwu postępowaniach przyjęta jest jednakowa podstawa faktyczna. Decyzje wydano wprawdzie w oparciu o różne ustawy, jednakże ustawa o szczególnych zasadach... zawiera regulację szczególną, która zastępuje w razie jej stosowania regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne jest twierdzenie WSA, iż prawo inwestora do korzystania z różnych trybów ustalania lokalizacji inwestycji, obejmuje również prawo do skonsumowania jednej z kilku (dwóch) decyzji lokalizacyjnych.

e) Naruszenia art.134 §1 P.p.s.a., skarga kasacyjna upatruje w nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu objęcia wywłaszczeniem znacznej części nieruchomości (około 30% powierzchni) nieprzeznaczonej na cele drogi publicznej oraz zarzutu naruszenia art.84 ust.1, 2, 3 Konstytucji RP. Około trzydzieści procent powierzchni nieruchomości zostało odebrane spółce, mimo iż nie służyło realizacji żadnego celu publicznego, w szczególności realizacji drogi publicznej, zaś spółce "[...]" ogromnie utrudnia prowadzenie działalność gospodarczej w zakresie wynajmu lokali biurowych osobom trzecim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.134 P.p.s.a. w związku z art.64 § 1 i art.98 1 K.p.a., ale równocześnie NSA ocenia, że te uchybienia nie miały zasadniczego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Niezależnie więc od zarzutów podniesionych przez skarżącego Sąd I instancji zobowiązany jest do wyczerpującej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego.

Już na samym początku postępowania administracyjnego, kontrolowanego przez Sąd I.instancji, powstała sytuacja faktyczna, które wymagała od organu administracyjnego starannej wykładni odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek inwestora z dnia 15 marca 2007 r. okazał się niekompletny i wymagający uzupełnienia. Organ wezwał inwestora do uzupełnienia brakującej dokumentacji w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." (art.64 § 2. K.p.a.) Tymczasem przed upływem tego terminu inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania, a organ podanie uwzględnił.

W przypadku nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie obowiązkiem organu jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania, co "oznacza uchylenie z mocy samej ustawy domniemania wszczęcia postępowania administracyjnego z chwilą wpłynięcia wniosku (art.61 § 3 K.p.a.; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C. H. Beck 2003, s. 354).

"Wobec braku formalnego, wniosek nie mógł wywołać skutku prawnego w momencie jego złożenia, w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczył. Skutek taki może bowiem wywołać tylko wniosek kompletny, nie dotknięty żadnymi brakami. Jednocześnie (zgodnie z art.64 § 2 k.p.a.) w zaistniałej sytuacji, organ zobowiązany był wezwać stronę do usunięcia wskazanego uchybienia przez podpisanie wniosku. O skuteczności wszczęcia postępowania decydowałoby zatem zachowanie inwestora. W przypadku uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie, wniosek powodowałaby wszczęcie postępowania z dniem jego złożenia, natomiast jego nieuzupełnienie skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż nie byłby on zdolny wywołać skutku prawnego inicjującego postępowanie administracyjne." (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1349/07).

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym wniosek nie został pozostawiony bez rozpoznany, ani nie nastąpiło przywrócenie terminu do usunięcia braków wniosku, gdyż wnioskodawca złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Organ zawiesił postępowanie, pomimo że z braku prawidłowego wniosku nie zostało jeszcze wszczęte. Prawidłowo więc skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji, że nad uchybieniami tymi przechodzi do porządku, nie dokonując nawet należytej oceny postępowania organu administracyjnego, mimo obowiązku ustalonego w art.141 § 4 P.p.s.a. Artykuł 4 u.szczeg.inw.dr. w związku z art.5 § 1 K.p.a. ustalają domniemanie zastosowania procedury jurysdykcyjnej ukształtowanej przez Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa o szczególnych zasadach... w jakimś zakresie zawiera odmienne uregulowanie i wówczas wyłącznie w tym wąskim zakresie (interpretowanym zawężająco) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jednak, że opisane wyżej uchybienia proceduralne Sądu I instancji nie były na tyle zasadnicze, aby miały wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej i uzasadniały uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu. Istotne jest bowiem, że w zawiadomieniu z dnia 2 maja 2007 r. o wszczęciu postępowania organ administracyjny I. instancji zidentyfikował: wniosek jako pismo z dnia 15 marca 2007 r. ale uzupełnione w dniu 20 kwietnia 2007 r. Oznacza to, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 20 kwietnia 2007 r. , gdy organ dysponował już kompletnym wnioskiem. Z tym faktem i tą datą należy łączyć skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dopiero taka ocena sytuacji faktycznej ustalonej przez Sąd I.instancji pozwala na uznanie, że dla sprawy sądowoadministracyjnej nie miało zasadniczego znaczenia ani niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku formułowania oceny braków wniosku z dnia 15 marca 2007 r., ani - fakt niepozostawienia bez rozpoznania tego wniosku nieuzupełnionego w terminie, ani wreszcie - brak oceny przez Sąd zawieszenia postępowania, które nie zostało wszczęte przed dniem 20 kwietnia 2007 r. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że art.98 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, lecz ten błąd interpretacji prawa nie miał znaczenia dla sprawy, skoro rozegrał się przed wszczęciem postępowania z dniem 20 kwietnia 2007 r.

B. W zakresie, w jakim decyzja zaskarżona do Sądu I instancji określa uprawnienie inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę drogi — Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.55 u.plan.zag.prz. w związku z art.41 i art.42 u.szczeg.inw.dr., art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 220, poz.1601) oraz art.110 (w skardze błędnie/omyłkowo napisano art.114 K.p.a.) i art.156 §1 pkt 3 K.p.a.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi uprawniają inwestora do złożenia wniosku o pozwolenie na rozpoczęcie praw budowlanych, ale – nie nakładają nań takiego obowiązku; w szczególności rygor natychmiastowej wykonalności nadawany decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art.17 ust.1 u.szczeg.inw.dr.) nie może skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wymuszenia na inwestorze rozpoczęcia starań o pozwolenie na budowę i zapoczątkowanie procesu inwestycyjnego.

Równocześnie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art.55 u.plan.zag.prz.), zaś do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (art.33 ust.2. pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.24 ust.2 u.szczeg.inw.dr.). Dlatego Sąd I instancji powinien był rozważyć bardziej szczegółowo relację między dwiema decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącymi tej samej inwestycji, tj. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (na podstawie art.50 ust.1 i art.51 ust.2 u.plan.zag.prz.) oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. (wydaną na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Skarga kasacyjna zwraca na to uwagę pisząc, że Sąd I. instancji naruszył art.141 § 4 P.p.s.a. przez lapidarne stwierdzenie, że decyzje I i II instancji nie są dotknięte wadą z art.156 §1 pkt 3 K.p.a.

Punktem wyjścia interpretacji prawa w tym zakresie jest art.24 ust.2 u.szczeg.inw.dr. "Ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi." Do zaskarżonej decyzji mają więc zastosowanie reguły wypracowane na gruncie przepisów o decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei art.63 ust.1 i 2 u.plan.zag.prz. stanowi: "W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (...) Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji." Dlatego orzecznictwo nie ma wątpliwości, że "dopuszczalne jest toczenie się równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja." (wyrok WSA z dnia 22 maja 2007 r., IV SA/Wa 1146/06; por. też wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., II OSK 566/06; wyrok WSA z dnia 25 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1570/05)

Stosując tą interpretację do oceny zaskarżonego wyroku, trzeba dojść do wniosku, że na podstawie samego tylko faktu skierowania do jednego inwestora dwóch decyzji (z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z dnia [...] czerwca 2007 r.o ustaleniu lokalizacji drogi) nie można jeszcze mówić o naruszeniu przez Prezydenta m.st. Warszawy art.156 § 1 pkt 3 K.p.a. a w następnej kolejności – o naruszeniu przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wymagałoby to od strony wnoszącej skargę kasacyjną wykazania, że między tymi decyzji nie ma żadnych merytorycznych różnic. Lapidarnie myśl tę wyraził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Prawem inwestora jest korzystanie z różnych trybów ustalania lokalizacji inwestycji. Rozwiązanie takie nie budzi zastrzeżeń co do jego legalności. Skonsumowanie decyzji lokalizacyjnej może w oczywisty sposób dotyczyć tylko jednej z tych decyzji."

C. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 220, poz.1601) przez jego niezastosowanie.

Rzeczywiście, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nowela ta nie ma w sprawie zastosowania, tj. wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dniu 15 marca 2007 r., decyzję I. instancji wydano w dniu [...] czerwca 2007 r., zaś decyzję odwoławczą - w dniu [...] grudnia 2007 r. Natomiast ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 220, poz.1601) weszła w życie w dniu 15 grudnia 2006 r. Dlatego nie można skutecznie powoływać się na tą nowelę, gdyż przepisy sprzed nowelizacji stosować należało tylko do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia tej noweli w życie z dniem 15 grudnia 2006 r. (art.5. ust.1. ustawy nowelizującej). Strona wnosząca skargę kasacyjną potwierdziła, że nie wniosła odwołania od decyzji [...] stycznia 2007 r. Dlatego postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd I instancji toczyło się od początku pod rządem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu znowelizowanym przez powołaną nowelę z dnia 18 października 2006 r.

Powyższa argumentacja Sądu I instancji została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Skarżąca nie podważa daty wejścia w życie nowelizacji. Strona nie kwestionuje również ustalenia, że w chwili wejścia w życie nowelizacji w toku było postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2007 r.

Dalsze wnioski strony są już dotknięte błędem. Strona twierdzi mianowicie, że nowelizacja ta powinna była być uwzględniona przez Sąd I instancji przy ocenie decyzji I. instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2007 r. Ten nieprawidłowy wniosek jest konsekwencją połączenia w jedną całość - dwu odrębnych postępowań. Strona skarżąca jest przekonana, że po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. niedopuszczalne było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i na tej podstawie w skardze kasacyjnej twierdzi się, że te dwa postępowania stanowią jedną całość prawną, co implikuje (w jej przekonaniu) wniosek, że postępowanie w toku którego została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., miało swą kontynuację w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarga kasacyjna twierdzi w szczególności: "Zgodnie z przepisem art.5 ustawy zmieniającej u.szczeg.inw.dr., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (czyli do 16 grudnia 2006 roku) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Pierwsza decyzja wydana została w styczniu 2007 roku. Zatem w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o szczególnych zasadach, sprawa nie była zakończona żadną decyzją (w tym - decyzją ostateczną) i zgodnie z dyspozycją art.5 należało do niej stosować przepisy dotychczasowe. (...) WSA w skarżonym wyroku (...) przyjął, iż skoro wniosek inwestora w trybie ustawy o szczególnych zasadach złożony został po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o szczególnych zasadach (to jest po dniu 16 grudnia 2006 roku), to przepis art.5 tej ustawy nie miał do nowego wniosku zastosowania. Zapewne byłoby tak, gdyby wniosek złożony przez Miasto st. Warszawa (...) w trybie ustawy o szczególnych zasadach, nie był drugim wnioskiem w tej samej sprawie. Okoliczność, że inwestor złożył nowy wniosek w tej samej sprawie, nie może zmienić faktu, iż w dacie rozpoznawania pierwszego jego wniosku wszedł w życie przepis intertemporalny ustawy zmieniającej, nakazujący w sprawach wszczętych decyzją nieostateczną stosować przepisy dotychczasowe, a zatem wykluczający możliwość stosowania w tych sprawach ustawy o szczególnych zasadach."

Przytoczona tu argumentacja może ewentualnie być wykorzystana przy ocenie konieczności uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. z chwilą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Natomiast błędne i nie podlegające uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odwrócenie przez stronę skarżącą kierunku wnioskowania tj. ocenianie decyzji wcześniejszej (z [...] stycznia 2007 r.) przez pryzmat decyzji późniejszej (z [...] czerwca 2007 r.) oraz z twierdzenia, że decyzja późniejsza była wydana w tej samej sprawie, w której wydano uprzednio decyzję z [...] stycznia 2007 r. Niezależnie od tego jak ocenimy decyzję z [...] czerwca 2007 r., to nie można jej oceny traktować jako kryterium oceny czy punktu odniesienia dla oceny decyzji z [...] stycznia 2007 r. Z tego powodu strona mogła się posłużyć zarzutem identyczności sprawy (art.156 § 1 pkt 3 K.p.a.) choć bez zamieszczania w odwołaniu żądania stwierdzenia nieważności. Natomiast całkowicie nietrafna jest konkluzja że postępowanie, które toczyło się w grudniu 2006 r. zakończyło się nie w styczniu 2007 r., lecz – w czerwcu 2006 r.

W konsekwencji nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej (oznaczony numerem 1. 4. 2.) mówiący o naruszeniu art.184 Konstytucji RP, art.1 §§1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 §§1 i 2 P.p.s.a., poprzez nieskontrolowanie przez Sąd I.instancji decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007, nr [...] w sprawie [...] oraz zaakceptowaniu zaskarżonym wyrokiem naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 220, poz.165)

D. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 P.p.s.a. przez uznanie za mieszczące się w porządku prawnym faktu objęcia decyzją całej działki strony oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. "Około trzydzieści procent powierzchni nieruchomości zostało odebrane Spółce, mimo iż nie służy, ani nie służyło, realizacji żadnego celu publicznego, w szczególności realizacji drogi publicznej. Obecnie jest to (...) niezagospodarowany pas nieruchomości porosły trawą, oddzielający wejście do nowego budynku Spółki (posadowionego na działce przylegającej do działki wywłaszczonej) od nowobudowanej drogi publicznej. Oznacza to, iż (...) Spółka bezprawnie pozbawiona została znacznej części nieruchomości, która nie służy w żadnym stopniu realizacji inwestycji".

Jest to zarzut rażącego naruszenia prawa, czemu nie towarzyszy jednak adekwatnie skonkretyzowane prawniczo i przekonujące uzasadnienie. Za taką argumentację nie mogą bowiem uchodzić słowa "Spółka została bezprawnie pozbawiona znacznej części nieruchomości, która nie służy w żadnym stopniu realizacji inwestycji, ale pracownicy i kontrahenci Spółki (zarządzającej budynkiem), a przede wszystkim najemcy Spółki (Spółka prowadzi działalność w zakresie wynajmu lokali biurowych osobom trzecim), będą zmuszeni przedostawać się od ulicy do budynku przez - w tej chwili cudzy - trawnik, a w dni deszczowe po prostu przez błoto. Dla Spółki sytuacja taka jest w kontekście jej działalności i konieczności zapewnienia odpowiednich warunków wynajmu najemcom - niemożliwa do zaakceptowania."

Nie sposób doszukać się w ustawie wymogu wykorzystania działki niezwłocznie na cele drogi. Równocześnie z samego tylko braku niezwłocznego wykorzystania działki przez inwestora nie można zasadnie wyprowadzać wniosku, że decyzja jest wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej czy choćby tylko z rażącym naruszeniem prawa.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).