Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 552/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. (PPIS), działając na podstawie m.in. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2021, dalej powoływanej jako "ubżż"), w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi i wszczęciem przez GIS postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 30 ust. 1 ubżż – nakazał: skarżącemu M. Ł., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], wstrzymać wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej [...] produktów pod nazwą: [...]; zaprzestać sprzedaży już wprowadzonych do obrotu ww. produktów oraz zaprzestać reklamy i sprzedaży ww. produktów reklamowanych na stronach internetowych oraz portalach społecznościowych - do czasu zakończenia ww. postępowania wyjaśniającego dotyczącego tych produktów prowadzonego przez GIS .

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w następstwie dokonanych przez skarżącego powiadomień o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium [...] ww. produktów, GIS wszczął postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 30 ust. 1 ubżż w stosunku do każdego z tych produktów, zobowiązując skarżącego odnośnie produktu pn.:

- C. N., zgłoszonego dnia [...] kwietnia 2020 r. jako suplement diety – do przedstawienia zweryfikowanego składu jakościowo-ilościowego, poprawionego oznakowania w świetle obowiązującego prawa żywnościowego oraz danych, dotyczących bezpieczeństwa stosowania tego produktu w ilości zaproponowanej przez przedsiębiorcę w celu uzupełnienia codziennej diety; stwierdzając m.in., że oznakowanie produktu narusza podstawowe wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu i oznakowania suplementów diety (Dz.U. z 2018 r. poz. 1951, dalej jako "rozporządzenie MZ z dnia 9 października 2007 r.") oraz art. 7 ust. 3 i ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (Dz.Urz. UE L 304 z 22.11.2011 r., s. 18 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1169/2011);

- C. M., zgłoszonego dnia [...] kwietnia 2020 r. jako suplement diety - do przedstawienia zweryfikowanego składu jakościowo-ilościowego produktu, informacji o zalecanej pojedynczej i dziennej porcji produktu, poprawionego oznakowania oraz danych dotyczących bezpieczeństwa stosowania ww. produktu w ilości zaproponowanej w celu uzupełnienia codziennej diety; wskazując przy tym na wątpliwości co do obecności kwasów tłuszczowych w składzie produktu oraz stwierdzając że oznakowanie produktu narusza podstawowe wymagania określone w rozporządzeniu MZ z dnia 9 października 2007 r. oraz w art. 7 ust. 3 i ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011;

- V. R., zgłoszonego dnia [...] kwietnia 2020 r., jako suplement diety – do przedstawienia zweryfikowanego składu jakościowo-ilościowego produktu, informacji o zalecanej pojedynczej i dziennej porcji produktu, poprawionego oznakowania oraz danych dotyczących bezpieczeństwa stosowania ww. produktu w ilości zaproponowanej przez przedsiębiorcę w celu uzupełnienia codziennej diety oraz przedstawienia informacji odnośnie procesu immunizowania colostrum; stwierdzając jednocześnie, że oznakowanie produktu narusza podstawowe wymagania określone w rozporządzeniu MZ z dnia 9 października 2007 r. oraz w art. 7 ust. 3 i ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011;

- [...] zgłoszonych dnia [...] kwietnia, [...] kwietnia i [...] lipca 2020 r. jako preparaty do początkowego żywienia niemowląt – do przedłożenia stosownych opinii właściwej jednostki naukowej stwierdzającej czy przedmiotowe produkty są środkami spożywczymi zgodnie z zaproponowaną przez podmiot kwalifikacją oraz czy spełniają wymogi określone dla preparatu do początkowego żywienia niemowląt (m.in. w zakresie oceny możliwości stosowania wybranych składników żywności – takich jak pierwsze mleko i mączka chleba świętojańskiego w kontekście zapisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.Urz. UE L 181 s. 35 z 29.6.2013 r. ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 609/2013); i stwierdzając jednocześnie, że wzór oznakowania SMILK AR i SMILK MAX 2 nie spełnia wymagań określonych m.in. w przepisach rozporządzenia nr 609/2013 i rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/127 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci (Dz.Urz. UE L 25 z 2.02.2016 r. ze zm.),;

- [...] zgłoszonego [...] października 2020 r. jako preparat do początkowego żywienia niemowląt – do wyjaśnienia czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot kwalifikacją oraz czy spełnia wymogi określone dla preparatu do początkowego żywienia niemowląt; wskazując jednocześnie na wątpliwości związane z zastosowaniem składnika pierwsze mleko w przedmiotowym produkcie.

Ponadto, PPIS wskazał, że [...] grudnia 2020 r. GIS przekazał do organu I instancji interwencję konsumencką w sprawie nieprawidłowości związanych z wprowadzaniem do obrotu [...] W związku z tym organ I instancji wezwał skarżącego do przekazania stosownych informacji dotyczących prowadzonej przez niego działalności (m.in. w zakresie dokumentacji produktów wprowadzanych do obrotu, znakowania produktów, reklamy produktów), jednak skarżący nie udzielił odpowiedzi na wystosowane do niego wezwania. Skarżący, jak wskazał organ, przesłał natomiast skierowane do GIS wyjaśnienia dotyczące przedmiotowych produktów, które w ocenie PPIS, nie były jednak wystarczające i nie dawały odpowiedzi na wszystkie kwestie wymagające wyjaśnienia.

Jednocześnie organ wskazał, że w następstwie przeprowadzonych przez PPIS czynności dotyczących skontrolowania stron internetowych w zakresie prawidłowej reklamy przedmiotowych produktów, ustalono, że produkty pn. [...] – reklamowane jako produkty lecznicze, [...] – reklamowany jako lek oraz [...] - znajdują się w obrocie handlowym w czasie gdy GIS prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie tych produktów (dowód: zrzuty ekranu ze stron internetowych, m.in. ze strony [...], z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] grudnia 2020 r.). Organ stwierdził ponadto, że [...] na kontrolowanych stronach internetowych reklamowane są w sposób naruszający wymogi rozporządzenia nr [...].

W związku z powyższym, wobec zaistnienia podejrzenia, że ww. środki spożywcze o których mowa w art. 29 ust. 1 ubżż nie spełniają wymogów określonych dla tych środków, PPIS wydał decyzję w oparciu o art. 32 ust. 1 ubżż.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał w szczególności, że zarzuty GIS sformułowane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego są całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione. Ponadto, skarżący podniósł, że postępowanie wyjaśniające w stosunku do przedmiotowych produktów toczy się w związku ze zmianą przepisów, która zmusiła go do korekt i dokonania ponownej rejestracji tych produktów, które, jak wskazał, od lat są w sprzedaży. Wobec tego, w jego ocenie, wprowadzenie zakazu sprzedaży oraz reklamy przedmiotowych produktów jest nieuzasadnione, a samo prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie świadczy o tym, że wykryto jakieś nieprawidłowości. Podkreślił również, że nieuzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego, gdyż decyzja PPIS opiera się na przypuszczeniach i wątpliwościach i nie wskazano w niej żadnego niezgodnego z prawem składu czy oznakowania produktu. Zaznaczył ponadto, że brak jest jakichkolwiek informacji o nieprawidłowościach dotyczących ww. produktów w protokołach kontroli przeprowadzonych u skarżącego w roku 2020. Ponadto w ocenie skarżącego wobec postępowania prowadzonego przez GIS, nie ma potrzeby dublowania tego postępowania przez PPIS.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Sanitarny (PWIS) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu PWIS podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, podkreślając że w sprawie zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do orzeczenia w przedmiocie objętym decyzją organu I instancji. PWIS stwierdził, że organ I instancji po prawidłowym ustaleniu, że przedmiotowe produkty – objęte postępowaniem wyjaśniającym przed GIS - trafiły do obrotu, miał obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż, zaznaczając przy tym, że wystarczającą przesłanką wydania ww. decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy nie spełnia wymagań tego środka oraz że do oceny produktów upoważniony jest GIS, który wyraził swoje stanowisko w pismach skierowanych do skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego PWIS wskazał w szczególności, że przeprowadzona przez organ odwoławczy kontrola strony internetowej, na której jest reklama i istnieje możliwość zakupu produktów, wykazała, że informacje dotyczące [...] są w pełni tożsame z tymi, które stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej przez PPIS, a oznakowanie produktów w dalszym ciągu zawiera nieprawidłowości, o których GIS poinformował skarżącego. Wskazał jednocześnie, że wyjaśnienia przesłane przez skarżącego do GIS dnia [...] grudnia 2020 r. nie były wystarczające do uznania przedmiotowych produktów za spełniające wymagania dla podanej przez skarżącego kwalifikacji produktów; że skarżący nie przedstawił informacji na temat immunizowania colostrum oraz nie przedłożył opinii jednostki naukowej, do których złożenia go zobowiązano (stosownie do treści art. 31 ubżż) i które są wiążące dla GIS w prowadzonym przez ten organ postępowaniu.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji i zarzucając: naruszenie art. 32 ust. 1 ubżż poprzez jego zastosowanie w sprawie; naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 12 kpa - przejawiające się w uznaniu, iż zarzut strony co do stronniczego i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie zasługuje na uwzględnienie; oraz niezasadne zastosowanie w sprawie przepisów ubżż z uwagi na to, iż produkty, co do których toczy się niniejsze postępowanie to produkty mleka krowiego, czyli produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, co wyczerpuje znamiona art. 2 pkt 1-2 ubżż. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, odnośnie zarzutu reklamowania produktów: [...] jako produktów leczniczych, że informował jedynie konsumentów, że produkty te mogą być spożywane również przez określone kategorie osób, jednak bez przypisywania tym produktom właściwości leczniczych. Wyjaśnił również, że nie udzielił odpowiedzi na trzy pisma PPIS, bowiem informowały one o planowanej kontroli, której jednak organ nie przeprowadził. Podkreślił przy tym, że żądanie przedłożenia informacji dotyczących prowadzonej przez niego działalności przed wszczęciem kontroli było w jego ocenie nieuprawnione. Zarzucił ponadto, że organ nie wykazał, że przedmiotowe produkty stanowią zagrożenie dla zdrowia czy życia konsumentów, a zgodnie z art. 6 pkt 3 ubżż produkty mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli sprzedawane są w innych krajach unijnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym PWIS utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż decyzję PPIS nakazującą skarżącemu wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów pn.: [...], a także zaprzestanie reklamy i sprzedaży tych produktów – do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego tych produktów prowadzonego przez GIS.

Niniejsza sprawa dotyczy zatem kwestii związanych z wprowadzaniem żywności po raz pierwszy do obrotu, które uregulowane zostały przez ustawodawcę na gruncie Rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ubżż, w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu: preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 (pkt 1), suplementy diety (pkt 2) oraz środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006 (pkt 3) - jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 ubżż, po otrzymaniu ww. powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, m.in. to czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 43, i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 (pkt 1 lit. a) oraz czy jako suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych - odpowiednio - na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 oraz w rozporządzeniu 1925/2006 (pkt 1 lit. b). Przy czym, jak wskazano w art. 31 ust. 1 ubżż, w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w ww. art. 30 ust. 1, GIS może m.in. zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ubżż do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1, w szczególności do przedłożenia opinii jednostki naukowej. Stosownie natomiast do stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 32 ust.1 ubżż, w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z ratio legis ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu, o której mowa w art. 32 ust. 1 ubżż, ma na celu ochronę konsumentów, ich zdrowia i życia. Za uzasadnione uznać należy zatem podkreślane w orzecznictwie stanowisko, że dla zastosowania art. 32 ust. 1 ubżż wystarczy wyłącznie podejrzenie, że środek spożywczy nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego środka. Wobec tego, już sam fakt wszczęcia przez GIS postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ubżż oraz jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie – przy jednoczesnym ustaleniu, że dany środek znajduje się w obrocie - powoduje po stronie powiatowego inspektora sanitarnego obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż. Obowiązkiem tego organu jest zatem wyłącznie ustalenie, czy dany środek znajduje się w obrocie. Natomiast badanie od strony merytorycznej kwestii spełnienia wymagań określonych dla danego środka spożywczego związane jest z działaniem GIS, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ubżż na tym etapie postępowania wystarczającą przesłanką do wydania decyzji jest zatem "podejrzenie", a nie ustalenie, że środek spożywczy nie spełnia wymagań dla tego środka. Za przedstawionym rozumieniem przepisu art. 32 ust. 1 ubżż. przemawia jego literalne brzmienie, ale także jego wykładnia celowościowa. Uznać należy bowiem, że celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ubżż nie jest nałożenie na powiatowego inspektora sanitarnego obowiązku prowadzenia równoległego, do postępowania prowadzonego przez GIS, postępowania mającego wyjaśnić, czy sporny produkt spełnia (lub nie) wymagania konieczne dla danego rodzaju środka spożywczego. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio legis ustawy wymaganie od dwóch różnych organów (GIS i PPIS) prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Taka wykładnia zaprzeczałaby racjonalności ustawodawcy. Decyzja z art. 32 ust. 1 ubżż wydawana jest tylko "do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1", tj. postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS i ma do tego czasu uniemożliwić obrót produktem, co do którego organ powziął uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia wymagań dla środka spożywczego takiego za jaki jest uważany i wprowadzony został do obrotu. Decyzja ta dotyczy zatem wyłącznie czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu i nie przesądza o losie danego środka spożywczego, a jej celem jest ochrona konsumentów, ich zdrowia i życia, w okresie prowadzenia przez GIS postępowania wyjaśniającego, kiedy jeszcze nie jest przesądzone to, czy dany produkt spełnia wymagania dla określonego środka spożywczego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 514/18 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący, zgodnie z trybem wskazanym w art. 29 ust. 1 ubżż, powiadomił GIS o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu produktów o nazwie: [...] – zakwalifikowanych przez skarżącego jako suplementy diety, oraz [...] – zakwalifikowanych przez skarżącego jako preparaty do początkowego żywienia niemowląt. Po otrzymaniu ww. powiadomień, GIS, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ubżż, wszczął postępowanie wyjaśniające w stosunku do każdego z przedmiotowych produktów, zobowiązując skarżącego do złożenia stosownych dokumentów oraz wyjaśnień w zakresie przedstawionych mu przez GIS uwag oraz zobowiązując skarżącego – w odniesieniu do [...] – do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentach, tj. postanowieniach GIS z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. oraz zawiadomieniach z dnia [...] listopada 2020 r. W pismach tych GIS wskazał szczegółowo na swoje wątpliwości związane z każdym z przedmiotowych produktów, kwestionując m.in. ich oznakowanie, skład, przeznaczenie i właściwości. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. GIS przekazał PPIS interwencję konsumencką [...], odnośnie nieprawidłowości związanych z wprowadzaniem do obrotu produktów [...] i jednocześnie zawiadomił PPIS o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ubżż w stosunku do ww. produktów. W konsekwencji, PPIS przeprowadził czynności skontrolowania określonych stron internetowych w zakresie prawidłowej reklamy produktów [...] (udokumentowane w aktach administracyjnych sprawy), w wyniku których ustalił, że produkty te znajdują się w obrocie handlowym w czasie gdy GIS prowadzi postępowanie wyjaśniające w ich sprawie.

Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej rozważania, obowiązujące przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne sprawy, Sąd zważył, że PPIS prawidłowo zastosował art. 32 ust. 1 ubżż, i w konsekwencji zasadnie wydał decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania przedmiotowych produktów do obrotu. Należy bowiem wskazać, że po ustaleniu, że GIS prowadzi w stosunku do przedmiotowych produktów postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 30 ust. 1 ubżż – co wynika bezpośrednio z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - w kompetencji PPIS leżało wyłącznie ustalenie, czy produkty objęte tym postępowaniem, znajdują się w obrocie handlowym. W tym celu organ przeprowadził czynności skontrolowania stron internetowych, a czynności te udokumentowano w drodze adnotacji służbowych z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz poprzez wykonanie zrzutów ekranu stron internetowych. Ponadto organ I instancji szczegółowo opisał rezultaty podjętych czynności kontrolnych w uzasadnieniu decyzji I-instancyjnej i powiązał je z wydaniem decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu. Wobec tego, stwierdzić należy, że skoro PPIS – po powzięciu informacji o prowadzonym przez GIS postępowaniu wyjaśniającym - ustalił w drodze przeprowadzonej przez siebie kontroli, że przedmiotowe produkty znajdują się w obrocie handlowym, to tym samym był on zobligowany do czasowego wstrzymania wprowadzania tych środków spożywczych do obrotu do czasu zakończenia tego postępowania wyjaśniającego – co też należycie uczynił. Jednocześnie organ wskazał bezpośrednio w sentencji decyzji na powiązanie decyzji o tymczasowym wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu z wynikami przeprowadzonej kontroli sanitarnej oraz prowadzonym przez GIS postępowaniem wyjaśniającym i uzasadnił w decyzji obszernie motywy rozstrzygnięcia. Prawidłowym było więc również działanie organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS. W świetle ujawnionych i niespornych okoliczności sprawy, PWIS zasadnie wywiódł bowiem, że samo wszczęcia przez GIS postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust.1 ubżż oraz jego niezakończenie, a także ustalenia przeprowadzonej i należycie udokumentowanej przez PPIS kontroli stanowiły przesłanki, których spełnienie spowodowało obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 32 ust.1 ubżż. Końcowe rozstrzygnięcia organów opierają się więc na ustawowych przesłankach z art. 32 ust. 1 ubżż i znajdują oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Wskazać należy jednocześnie, że organy w uzasadnieniach wydanych decyzji powołały się na wątpliwości wskazane przez GIS w odniesieniu do każdego z produktów, potwierdzając tym samym, że zachodzi podejrzenie, że produkty, których one dotyczą nie spełniają wymagań określonych dla tych środków. Należy zatem stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji podały podstawy swoich wątpliwości co do przedmiotowych produktów, powołując się na stanowisko GIS, przy czym - co należy podkreślić - przed podjęciem decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ubżż nie były one zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy produkty te spełniają przewidziane dla nich wymagania. Jak już wskazano powyżej, do oceny produktu uprawniony jest bowiem wyłącznie GIS, a w okolicznościach określonych w art. 32 ust.1 ubżż. nie prowadzi się postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust.1 ubżż. Ustawodawca nie przewidział możliwości równoległego prowadzenia dwutorowych postępowań przez dwa organy o różnej właściwości rzeczowej, wyjaśniających właściwości wprowadzonego do obrotu po raz pierwszy na terytorium RP produktu – na co zresztą zasadnie wskazał sam skarżący w odwołaniu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 414/19 – dostępny jw.). W związku z tym, wszelkie merytoryczne argumenty skarżącego odnoszące się do kwalifikacji i cech produktów, podniesione na gruncie niniejszej sprawy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez PPIS oraz PWIS oraz w toku postępowania sądowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie mają one istotnego znaczenia dla oceny przesłanek odnoszących się do możliwości zastosowania art. 32 ust.1 ubżż. Jak już wyżej wskazano, stosując tę normę organy (PPIS i PWIS) nie prowadzą bowiem postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie, czy dany produkt spełnia przewidziane dla niego wymagania, co zgodnie z art. 30 ubżż leży wyłącznie w zakresie działania GIS.

Z analogicznych względów za niemogący odnieść skutku na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał również zarzut dotyczący przewlekłości postępowania prowadzonego przez GIS. Ponownie podkreślić należy w tym miejscu, że niniejsza sprawa dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego przez PPIS oraz PWIS na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż. Wszelkie zastrzeżenia co do postępowania prowadzonego przez GIS – w tym również zarzucanej przewlekłości - skarżący winien zatem podnosić nie w ramach niniejszego postępowania, a w odrębnym trybie określonym m.in. przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. w drodze ponaglenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez GIS, a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego).

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego, dotyczącego niezasadnego zastosowania w sprawie przepisów ubżż. Skarżący poprzez powiadomienie GIS w trybie art. 29 ust. 1 ubżż o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu produktów objętych obowiązkiem notyfikacji, zgłoszonych jako preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz suplementy diety, sam zadecydował bowiem o poddaniu się reżimowi prawnemu wynikającemu z ubżż i mającemu zastosowanie na gruncie niniejszego postępowania. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty dotyczące błędnego zastosowania w sprawie przepisów ubżż do wprowadzanych przez skarżącego produktów, które jak wskazał na etapie postępowania sądowego, są produktami pochodzenia zwierzęcego, niepodlegającymi regulacjom ubżż, nad którymi kontrolę winny sprawować organy inspekcji weterynaryjnej. Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ubżż determinowane było bowiem samym działaniem skarżącego, tj. złożeniem przez niego powiadomienia do GIS o wprowadzeniu do obrotu produktów zgłoszonych jako preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz suplementy diety w trybie art. 29 ust. 1 ubżż. To zaś, w rezultacie – wobec zaistniałych uzasadnionych wątpliwości co do zaproponowanej kwalifikacji produktów i spełnienia wymagań dla danego środka spożywczego - stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 30 ust. 1 ubżż (przez GIS), a w konsekwencji również do wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż (przez PPIS) w związku ze stwierdzaniem wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Innymi słowy, nawet jeżeli produkty, o których wprowadzeniu po raz pierwszy skarżący zawiadomił GIS faktycznie okazałyby się produktami pochodzenia zwierzęcego, to - wobec uprzedniego zgłoszenia ich w trybie art. 29 ust. 1 ubżż ze wskazaniem jednej z określonych w tym przepisie kwalifikacji (w sprawie skarżący zakwalifikował produkty jako suplementy diety oraz preparaty do początkowego żywienia niemowląt) - okoliczność ta nie może być argumentem dla braku możliwość wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu, o których mowa powyżej.

Bez znaczenia dla możliwości wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ubżż w okolicznościach sprawy jest również podniesiona przez skarżącego okoliczność sprzedawania przedmiotowych produktów w innych krajach unijnych, takich jak [...] czy [...]. Obowiązek notyfikacji określony w art. 29 ust. 1 ubżż występuje bowiem również wtedy, gdy środek spożywczy wprowadzony na terytorium RP znajduje się już w obrocie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. W takim wypadku obowiązkiem podmiotu powiadamiającego o wprowadzeniu na terytorium RP produktu, który jest w obrocie w krajach UE jest udokumentowanie tego faktu. Środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach działu II ustawy, wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być bowiem wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1 ubżż). Ustawodawca polski nakazał zatem podmiotowi powiadamiającemu o wprowadzeniu na terytorium RP środka, który znajduje się w obrocie w innym kraju unijnym wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu lub zezwolił na wprowadzenie środka spożywczego do obrotu w tym państwie, załączając równocześnie kopię uprzedniego powiadomienia lub zezwolenia (art. 29 ust. 3 ubżż). Taka regulacja pozostaje w zgodzie z zasadą wzajemnego uznania (mutual recognition) w obrocie środkami spożywczymi, zgodnie z którą preparat legalnie wyprodukowany lub wprowadzany do obrotu w jednym z państw członkowskich Wspólnoty powinien być dopuszczony do obrotu we wszystkich innych państwach członkowskich. W interesie skarżącego leżało zatem, by powiadamiając organ o wprowadzeniu do obrotu przedmiotowych produktów wskazać jednocześnie na właściwy organ państwa członkowskiego i przedstawić wymagany przepisami dokument (dokumenty) pozwalający ocenić, że każdy z nich został legalnie wprowadzany do obrotu w jednym z państw członkowskich Wspólnoty – czego jednak, na podstawie przedłożonych do Sądu akt administracyjnych oraz argumentacji podniesionej przez skarżącego (który nie powołał się na wskazanie i udokumentowanie przed GIS okoliczności pozostawania produktów w obrocie w innych krajach unijnych), nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn podniesiona na gruncie skargi okoliczność, że przedmiotowe produkty są wprowadzone do obrotu w UE, to jest w [...] i [...], w świetle przedstawionych regulacji prawnych nie mogła odnieść żadnego skutku (por. wyrok WSA w Gliwicach z [...] listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 112/13 – dostępny jw.).

Za niemającą wpływu na wynik sprawy Sąd uznał także argumentację skarżącego podniesioną na etapie postępowania sądowadministracyjnego, związaną z błędnym skierowaniem decyzji o tymczasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu (zaprzestania reklamy i sprzedaży) przedmiotowych produktów do skarżącego, który, jak wskazał, nie prowadzi sprzedaży tych produktów w intrenecie, a sprzedaż odbywa się za pośrednictwem sklepu internetowego prowadzonego przez W. Ł.. Wyjaśnić należy jednak, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52 ubżż w zw. z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. UE L 31 z 1.02.2002 r. s. 463) wprowadzaniem do obrotu jest "posiadanie żywności (...) w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania". Wobec tego właściwe rozumienie pojęcia "wprowadzenie do obrotu" to nie tylko pierwsza czynność producenta żywności, lecz również oferowanie jej do sprzedaży w tym posiadanie żywności oraz dysponowanie żywnością. Sam zakaz wprowadzania do obrotu obejmuje zatem także zakaz posiadania w celu sprzedaży przez podmioty będące kolejnymi ogniwami łańcucha dystrybucji (por. A. Balicki [w:] Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, red. A. Szymecka-Wesołowska, Warszawa 2013, art. 32. – dostęp LEX; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1610/10 – dostępny jw.). W świetle powyższego za prawidłowe i uzasadnione uznać należy działanie PPIS, który po ustaleniu w toku przeprowadzonej kontroli, że na kontrolowanych stronach internetowych znajdują się reklamy oraz oferty sprzedaży produktów, o których wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu powiadomił skarżący - wydał decyzję nakazującą wstrzymanie wprowadzania do obrotu, jak i zaprzestanie reklamowania i sprzedaży przedmiotowych produktów wprowadzonych już do obrotu. Nakaz ten skierowany jest bowiem zarówno do będącego wprowadzającym do obrotu po raz pierwszy – skarżącego (w zakresie wstrzymania wprowadzania do obrotu), jak i wobec podmiotów będących kolejnymi ogniwami łańcucha dystrybucji (w zakresie zaprzestania sprzedaży i reklamy produktów już wprowadzonych do obrotu). Nie mają zatem istotnego znaczenia w sprawie – z punktu widzenia art. 32 ust. 1 ubżż – okoliczności wskazane przez skarżącego, tj. kto jest rzeczywistym właścicielem sklepu internetowego, reklamującego i sprzedającego produkty objęte postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym przez GIS. Wydanie decyzji nakazującej zarówno wstrzymanie wprowadzania do obrotu, jak i zaprzestanie sprzedaży oraz reklamy produktów już wprowadzonych do obrotu zdeterminowane było w sprawie wyłącznie ustaleniem, że środki spożywcze, o których mowa w art. 29 ust. 1 ubżż – w stosunku do których GIS wszczął postępowanie wyjaśniające – znajdują się w obrocie. Nie było przy tym konieczne ustalanie na gruncie niniejszego postępowania poszczególnych podmiotów będących kolejnymi ogniwami łańcucha dystrybucji, w celu skierowania do nich decyzji, skoro decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ubżż znajduje zastosowanie również względem tych podmiotów.

Podsumowując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, ustalono wszystkie istotne – z punktu widzenia art. 32 ust.1 ubżż – okoliczności sprawy (prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez GIS, wprowadzenie przedmiotowych produktów do obrotu), a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia przez orzekające organy inspekcji sanitarnej. Za wydaniem zaskarżonej decyzji oraz nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności bez wątpienia przemawiał interes społeczny w postaci ochrony konsumentów przed spożywaniem przedmiotowych produktów jako suplementów diety oraz preparatów do początkowego żywienia niemowląt w sytuacji, gdy w chwili jej podjęcia, nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, czy ww. produkty spełniają wymagania, zgodnie ze wskazaną przez skarżącego kwalifikacją. Działanie orzekających w sprawie organów miało zatem na celu ochronę zdrowia ludzkiego i zostało zastosowane zgodnie z zasadą ostrożności wyrażoną na gruncie rozporządzenia nr 178/2002.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).