Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1841/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11b, 11d, 11i ust 1, art,12 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T K na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zezwolił Zarządowi Województwa [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] od km 24+750,00 do km 26+977,60, na odcinku [...]- ul. [...] w [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań P K, T K i [...] S.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), dokonał czterech zmian w tej decyzji, a w pkt. V w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz zarzuty odwołujących się, a następnie wskazał, że inwestor, składając wniosek, spełnił wszystkie wymagania, określone w specustawie drogowej.

W ocenie organu kontrolowana decyzja wydana w pierwszej instancji wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Jednocześnie organ opisał zmiany i przyczyny ich dokonania.

Oceniając zarzuty zawarte w odwołaniach, organ uznał, że są one bezzasadne.

Podkreślił, że organy obydwu instancji są właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, lecz jednocześnie nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13.

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14 oraz z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno- wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustany Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Organ stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się z koniecznością przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że podjęte w decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej bądź zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości.

Organ podkreślił, że przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji na danym terenie inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1128/09), co w niniejszej sprawie uczyniono.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. inwestor odniósł się do uwag P K i [...] S.A., dotyczących przyjętego w decyzji wariantu przebiegu inwestycji. Inwestor stwierdził, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji w sposób uwzględniający wnioski skarżących. Ponadto podkreślił, że zaproponowane rozwiązania są najbardziej optymalne pod względem lokalizacyjnym i techniczno-wykonawczym. Inwestor wyjaśnił, że podział działki nr ewid. [...], obręb 2 Miasto [...] , uzasadniony jest lokalizacją chodnika prowadzącego do przejścia dla pieszych, z kolei podział działki nr ewid [...] , obręb [...] Miasto [...] wymusza konieczność poszerzenia korpusu drogowego. Natomiast do żądań T K w zakresie zmiany przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych inwestor ustosunkował się w piśmie z dnia [...] września 2014 r., stwierdzając brak podstaw do ich uwzględnienia z uwagi na zgodność przyjętych rozwiązań z obowiązującymi przepisami prawa oraz spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości wchodzących w zakres planowanej inwestycji drogowej. Stanowiska te przekazano autorom odwołań.

P K po zapoznaniu się ze stanowiskiem inwestora w piśmie z dnia [...] września 2014 r. podtrzymała swoje stanowisko dotyczące bezzasadności zajęcia działki nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...] , wskazując jednocześnie na istniejącą możliwość poszerzenia jezdni wraz poboczem na wysokości ww. działki w wyniku "ścięcia" znajdującej się tam skarpy. Wskazała także ponownie na nieprawidłowości w wyznaczeniu przez geodetę granic jej nieruchomości. Wniosła o sprawiedliwe rozpatrzenie przedstawionych przez nią wyjaśnień. Ponadto T K nadesłał pismo z dnia 9 marca 2015 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko. Do pisma dołączył fotografie, mające przedstawiać aktualny stan skarpy oraz dokumentujące skutki, jakie powoduje natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] na wysokości jego działek. Uznał przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne za niewystarczające. Stwierdził, że zabezpieczenia proponowane w ramach planowanej inwestycji drogowej nie wyeliminują oddziaływania ruchu samochodów, szczególnie ciężarowych, na skarpę i budynek znajdujący się na niej.

Ustosunkowując się do kwestii braku zgody P K na przejęcie projektowanej działki o nr ewid. [...] w ramach planowanej inwestycji drogowej organ wskazał, iż żaden przepis prawa nie wymaga uzyskania od właściciela zgody na zajęcie jego nieruchomości pod inwestycję drogową. Podniósł, że własność nie jest wartością absolutną oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. K 3/01, zgodnie z którym interes publiczny związany z potrzebą realizacji inwestycji liniowej nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Organ podkreślił, że zasadniczym celem rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to zatem niewątpliwie cel publiczny i fakt ten należy również uwzględnić przy ocenie, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes publiczny ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13).

Odnosząc się do twierdzenia P K dotyczącego wyznaczenia bez jej udziału granic działki o nr ewid. [...], organ wyjaśnił, że postępowanie mające na celu ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych, dotyczące między innymi przebiegu granic nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację przedsięwzięcia drogowego.

Zarzut dotyczący braku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...] , o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ uznał za bezzasadny, bowiem art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3, określa sposób ustalenia adresów właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie katastru nieruchomości. Z analizy materiału dowodowego wynika, że jako właściciele działki o nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...] , w ewidencji gruntów i budynków figurują P K i W K. W związku z powyższym zawiadomienia w niniejszej sprawie zostały przesłane właścicielom tej działki na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Organ nie znalazł ponadto podstaw aby odnieść się do roszczeń P K dotyczących zwrotu przejętych wcześniej części nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...], m.in. działki o nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...]bądź wypłaty stosownego odszkodowania za ich przejęcie. Ze skróconego wypisu ewidencji gruntu i budynków z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika bowiem, że właścicielem działki [...]jest Skarb Państwa.

Odnosząc się do zarzutów T K, organ wskazał, że na stronie 7 w pkt. II.5 określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wskazano także na czasowe uciążliwości spowodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia oraz promieniowanie jakie mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji. Sprecyzowano również, że realizacja inwestycji nie może ograniczać dostępu światła dziennego. Powinien natomiast zostać zapewniony dojazd i dojście do posesji przyległych do pasa robót. Z kolei na stronie 11 w pkt. VII decyzji Wojewody [...] zawarto ustalenia w zakresie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W tym względzie wskazano, że należy zachować wszystkie warunki i wymagania określone w projekcie budowlanym oraz wymagania wynikające z warunków technicznych inwestycji i opinii zawartych w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Odniesiono się także do sposobu wykonywania robót budowlanych, które należy prowadzić zgodnie z warunkami zawartymi w stanowiskach organów lub jednostek, wydanych na wniosek i będących w dyspozycji inwestora. W punkcie tym określono także terminy rozbiórki istniejących i tymczasowych obiektów budowlanych. Z tych względów nie można stwierdzić, żeby zaskarżona decyzja nie zawiera elementów, o których mowa art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8a specustawy drogowej

Zdaniem organu, na spornym odcinku nie występuje poszerzenie korpusu drogowego i nie ma konieczności ingerencji w strukturę skarpy. W związku z faktem, że nie stwierdzono problemów ze statecznością skarpy oraz koniecznością zabezpieczona jej przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych, w projekcie ujęto profilowanie skarpy oraz zabezpieczenie przeciwerozyjne przy pomocy humusowania i obsiania trawą.

Ponownie podkreślił, że wobec stwierdzenia, iż projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz jest zgodny z wymogami ochrony środowiska, organy są zobligowane do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Jednocześnie wskazał, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zawiera w sobie, jako jedno z rozstrzygnięć, zatwierdzenie projektu budowlanego, nie ma wpływu na poprawność wykonywania prac oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem. Ustawodawca upoważnił do działania w tym zakresie organy nadzoru budowlanego, dlatego też T K, kwestionując przyjęte rozwiązania techniczne, na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji może wystąpić, w myśl art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 3 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się zarzutów dotyczących pominięcia przez Wojewodę [...] zgłaszanych uwag dotyczących konieczności umocnienia skarpy, poszerzenia istniejącego zjazdu do nieruchomości oraz budowy chodnika dla pieszych na wskazanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], organ wyjaśnił, że stanowisko inwestora w tym zakresie było wystarczające i ponownie wskazał, że nie ma prawa do ingerencji w zawartość merytoryczną wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli nie narusza on przepisów prawa.

Ustosunkowując się do odwołania [...] S.A., zarzucającego nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stanowiącej m.in. pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych na działce o nr ewid. [...], organ podkreślił, że spółka ta nie wnosiła zastrzeżeń ani uwag dotyczących podziału działki o nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...] na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym nie sposób stwierdzić aby w jakikolwiek sposób naruszono słuszny interes [...] S.A.

Zdaniem organu, nie można upatrywać naruszenia zasady praworządności w nieuwzględnieniu przez organ administracji publicznej innych decyzji, niezwiązanych merytorycznie z przedmiotem prowadzonego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Starosta [...] przed wydaniem decyzji Wojewody [...] wydał pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych m.in. na działce [...], obręb [...] Miasto [...], której część ma zostać przejęta na mocy spornej decyzji. Przepisy specustawy drogowej stanowią samoistną podstawę do przejmowania nieruchomości, które z dniem uostatecznienia się decyzji przechodzą na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Skutkiem tego przepisu jest dokonanie władczego odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie to w żaden sposób nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Jest także bezwarunkowe dla podmiotów publicznoprawnych, co oznacza, że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie mogą w ramach swojej woli zdecydować o uzyskaniu prawa do nieruchomości objętych inwestycją, ponieważ nabywają je niezależnie od swoich zapatrywań w tym względzie. Jednocześnie w specustawie drogowej brak jest przepisów, nakazujących inwestorowi przy wyznaczaniu przebiegu drogi publicznej uwzględnienia zapisów zawartych w pozwoleniach na budowę uzyskanych przez właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich przyszłych planów wybudowania obiektu budowlanego. Nietrudno sobie wyobrazić, że w przypadku nałożenia na inwestora przez ustawodawcę takiego obowiązku, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej kilkanaście, kilkadziesiąt czy nawet kilkaset nieruchomości, jak to bywa przy inwestycjach liniowych, byłoby praktycznie niemożliwe. W tej sytuacji decyzja Starosty [...]z dnia [...] marca 2014 r. nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące podziału działki należącej do spółki i przejęciu projektowanej działki o nr ewid. [...] pod realizację inwestycji drogowej. Ponadto zajęcie części nieruchomości spółki jest konieczne z uwagi na lokalizację chodnika prowadzącego do przejścia dla pieszych, co stanowi wystarczającą podstawę do dokonania podziału nieruchomości należącej do spółki i przejęcia działki o nr ewid. [...] pod planowaną inwestycję.

W odwołaniu spółka podniosła także, że na przejmowanej części nieruchomości znajdują się urządzenia oczyszczające wody opadowe stacji paliw, tj. separator i studnia kanalizacji deszczowej, związane z inwestycją polegającą na budowie stacji paliw, przez co projektowany podział nieruchomości może być sprzeczny rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej, produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.). W tym zakresie organ wyjaśnił, że nie wskazano konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony, a jedynie hipotetyczną możliwość naruszenia przepisów tego rozporządzenia.

Jednocześnie organ wskazał, że decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu i spółka na jego etapie będzie miała możliwość zgłaszania wniosków dotyczących wysokości należnego odszkodowania, uwzględniającego m.in konieczność zmiany lokalizacji urządzeń oczyszczających wody opadowe.

Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, w związku z czym podniesiony przez spółkę zarzut dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. uznać należy za nietrafny. Wojewoda [...] wzywał inwestora do składania wyjaśnień i umożliwiał stronom zapoznawanie się z nimi. Dodatkowo decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jej treść, a organ pierwszej instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez strony postępowania wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Wnikliwie przedstawiono też powody stanowiące podstawę do udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przed Wojewodą [...] prowadzono w sposób, który nie budził zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T K, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 8, 7 i 77 k.p.a., wyrażających związanie organów administracji publicznej prawem oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także wadliwą ocenę zebranych w sprawie dowodów,

2. przepisów prawa materialnego – art. 11f ust. 1 pkt. 4 i 8a specustawy drogowej poprzez cyt. "uznanie, że zaskarżona decyzja zawiera odpowiednie, co do charakteru inwestycji wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych".

W ocenie skarżącego w wyniku realizacji inwestycji droga przesunie się w stronę skarpy znajdującej się na wysokości działek skarżącego na których usytuowane są budynki. Taka sytuacja grozi nieobliczalnymi konsekwencjami dla budynków przemysłowych zlokalizowanych na skarpie, która już teraz się osuwa w wyniku dużego ruchu samochodów ciężarowych, co powoduje powstanie spękań w budynkach. Wobec tego skarżący domaga się umocnienia skarpy w ramach realizowanej inwestycji.

Skarżący zarzucił, że organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego (np. powołując biegłego) celem zweryfikowania, czy stanowisko projektanta w zakresie stateczności skarpy jest prawidłowe.

Skarżący wskazał także, że organ wojewódzki nie ustosunkował się do jego wniosku o poszerzenie istniejącego zjazdu na nieruchomość skarżącego oraz do uwzględnienia budowy chodnika dla pieszych na odcinku od początku przedmiotowej inwestycji do wjazdu do nieruchomości skarżącego.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Jednocześnie wskazał, że z dokumentacji geotechnicznej sporządzonej na potrzeby inwestycji wynika, że nie zaobserwowano występowania w otoczeniu pasa drogowego zjawisk osuwiskowych oraz problemów ze statecznością skarpy i w związku z tym nie ma konieczności wykonania urządzeń ją wzmacniających. Równocześnie stwierdzono, iż obecna skarpa nie jest zabezpieczona przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych, stąd w projekcie budowlanym ujęto jej profilowanie oraz zabezpieczenie przeciwerozyjne przy pomocy humusowania i obsiania trawą. Podkreślił, że dokumentacja na ten temat została sporządzona przez zespół uprawnionych geologów, a rozwiązania techniczne, ujęte w projekcie budowlanym, nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8 lit. a specustawy drogowej, organ wyjaśnił, iż decyzja Wojewody [...] spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w tym również dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, oraz określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do "ogólnospołecznego" charakteru działania skarżącego organ wskazał, że strony postępowania mogą podnosić zarzuty jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą one ochrony ich interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa.

Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymagania specustawy drogowej: zwrócił się do właściwych organów samorządów terytorialnych celem uzyskania opinii (art. 11b ust. 1); dołączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 i 2); dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Powiatu [...] – opinia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (art. 11d ust. 1 pkt 5); dołączył opinie: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]v z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (art. 11d ust. 1 pkt 8) oraz wymagane innymi przepisami akty administracyjne (art. 11 d ust. 1 pkt 9): decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] , udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r., zezwalającą na realizację inwestycji w obrębie obiektów wpisanych do rejestru zabytków (...), wykonanie przewidzianej w projekcie wycinki drzew oraz krzewów (...), i jednocześnie określającą zakres niezbędnych badań archeologicznych towarzyszących realizacji tej inwestycji oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] , udzielające zgody na odstępstwo od wymogów § 7 ust. 1 § 9 ust. 1 pkt. 4, § 43 ust. 1, § 62 ust. 2 oraz § 119 ust. 1 pkt 4b a także § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).

Jednocześnie organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Należy zauważyć, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego.

Stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Oznacza to, że w momencie, w którym decyzja staje się ostateczna, wskazane w niej nieruchomości z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od woli dotychczasowego właściciela nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana oraz czy właściciel tej nieruchomości posiada wydane pozwolenie na budowę. Stan zabudowania nieruchomości ma znaczenie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Ponadto wskazać należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji określa warunki, na jakich prawa własności można pozbawić, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 specustawy drogowej. Konieczność pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zasadnie więc organ uznał, iż zarzuty [...] S.A. oraz P K nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że z informacji zawartych w tomie II projektu architektoniczno-budowlanego – 2. branża konstrukcyjna wynika, że na odcinku w pobliżu nieruchomości skarżącego nie występuje poszerzenie korpusu drogowego i nie ma konieczności ingerencji w strukturę skarpy. Na potrzeby realizacji prac projektowych wykonano Dokumentację Geotechniczną przez zespół uprawnionych geologów , stanowiącą załącznik do projektu budowlanego – Tom II – Branża Drogowa.

Uprawnieni geolodzy nie stwierdzili występowania w otoczeniu pasa drogowego zjawisk osuwiskowych, nie potwierdzono także problemów ze statecznością skarpy, stąd nie ma konieczności wykonania urządzeń wzmacniających. Jednocześnie stwierdzono, że skarpa nie jest zabezpieczona przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych dlatego w projekcie ujęto jej profilowanie oraz zabezpieczenie przeciwerozyjne przy pomocy humusowania i obsiania trawą.

Ponadto w związku z rozbudową drogi zostaną wykonane urządzenia odwodnienia m.in. kanalizacja deszczowa oraz drenaż pod korpusem drogi, co rozwiąże problem wód opadowych oraz gruntowych i tym samym polepszy stabilność korpusu drogowego oraz przyległych skarp.

W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, że niezbędne jest dodatkowe zabezpieczenie skarpy w rejonie jego nieruchomości, jest niezasadne. Dodać należy, że skarżący na poparcie swojej tezy nie przedstawił żadnej fachowej opinii, z której wynikałyby dowody przeciwne do ustaleń poczynionych przez projektantów.

Wbrew zarzutom skarżącego organ wojewódzki odniósł się do wniosku dotyczącego poszerzenia istniejącego zjazdu na nieruchomość skarżącego oraz do uwzględnienia budowy chodnika dla pieszych na odcinku od początku przedmiotowej inwestycji do wjazdu do nieruchomości skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że organ zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zgłoszonych zastrzeżeń w tym zakresie.

Następnie po otrzymaniu wyjaśnień inwestora przyjął, że nie ma możliwości poszerzenia zjazdu na działkę skarżącego nr [...] bowiem przedmiotowy zjazd publiczny zaprojektowano o szerokości 7 m zgodnie z § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Stosownie do powyższego przepisu zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, w tym jezdnię nie większą niż szerokość jezdni na drodze ( w tym przypadku szerokość jezdni drogi wojewódzkiej Nr [...] ).

Przedmiotowy zjazd zaprojektowano o szerokości 7 m czyli o szerokości maksymalnej dopuszczalnej dla zamierzenia projektowanego jakim jest rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...].

Odnośnie budowy chodnika w stronę miejscowości [...] organ uwzględniając wyjaśnienia inwestora stwierdził, że badania ruchu prowadzone w trakcie opracowywania projektu, nie wykazały na występowanie ruchu pieszego na odcinku [...] . Ponadto lokalizacja chodników została uzgodniona przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] , Urząd Miejski w [...] i [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 8, 7 i 77 k.p.a., jak również naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 11f ust. 1 pkt. 4 i 8a specustawy drogowej.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana po prawidłowym zgromadzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego, zaś uzasadnienie jest skonstruowane w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Organ rozpoznał też wszystkie zarzuty, które sformułowano w odwołaniach w tym zarzut [...] S.A.

Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji odwołująca spółka zapoznała się z aktami sprawy nie wnosząc żadnych zastrzeżeń i uwag dotyczących podziału działki nr ewid. [...], obręb [...] Miasto [...] , której jest użytkownikiem wieczystym.

W odwołaniu natomiast zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego ( art. 6,8 kpa w związku z art. 7 i 77 kpa ) poprzez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stanowiącej pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych na działce o nr ewid. [...]

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał za nietrafne zarzuty [...] S.A.

Zdaniem organu, nie można upatrywać naruszenia zasady praworządności w nieuwzględnieniu przez organ administracji publicznej innych decyzji, niezwiązanych merytorycznie z przedmiotem prowadzonego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Starosta [...] przed wydaniem decyzji Wojewody [...] wydał pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych na działce [...], której część ma zostać przejęta na mocy kwestionowanej decyzji. Przepisy specustawy drogowej stanowią samoistną podstawę do przejmowania nieruchomości, które z dniem uostatecznienia się decyzji przechodzą na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Skutkiem tego przepisu jest dokonanie władczego odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie to w żaden sposób nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Jest także bezwarunkowe dla podmiotów publicznoprawnych, co oznacza, że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie mogą w ramach swojej woli zdecydować o uzyskaniu prawa do nieruchomości objętych inwestycją, ponieważ nabywają je niezależnie od swoich zapatrywań w tym względzie. Jednocześnie w specustawie drogowej brak jest przepisów, nakazujących inwestorowi przy wyznaczaniu przebiegu drogi publicznej uwzględnienia zapisów zawartych w pozwoleniach na budowę uzyskanych przez właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich przyszłych planów wybudowania obiektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące podziału działki należącej do spółki i przejęciu projektowanej działki o nr ewid. [...] pod realizację inwestycji drogowej. Ponadto zajęcie części nieruchomości spółki jest konieczne z uwagi na lokalizację chodnika prowadzącego do przejścia dla pieszych, co stanowi wystarczającą podstawę do dokonania podziału nieruchomości należącej do spółki i przejęcia działki o nr ewid. [...] pod planowaną inwestycję.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu spółki zarzutu, iż na przejmowanej części nieruchomości znajdują się urządzenia oczyszczające wody opadowe stacji paliw, tj. separator i studnia kanalizacji deszczowej, związane z inwestycją polegającą na budowie stacji paliw, przez co projektowany podział nieruchomości może być sprzeczny rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej, produktów naftowych i ich usytuowanie - Minister wyjaśnił, że nie wskazano konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony, a jedynie hipotetyczną możliwość naruszenia przepisów tego rozporządzenia.

Jednocześnie wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].02.2013r uzgadniająca projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]

Minister wskazał, że decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu i spółka na jego etapie będzie miała możliwość zgłaszania wniosków dotyczących wysokości należnego odszkodowania, uwzględniającego m.in. konieczność zmiany lokalizacji urządzeń oczyszczających wody opadowe.

Decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w pkt 5. ( strona 7 ) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast w pkt VII ( strona 11 ) zostały określone szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Na marginesie należy dodać, że organ zasadnie wskazał skarżącemu organy nadzoru budowlanego jako właściwe do kontrolowania sposobu realizacji inwestycji.

W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).