Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1017/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1. art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6" I. stwierdza nieważność § 3 pkt 10, pkt 22 i pkt 40 oraz § 15, § 27 i § 45 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie nr 158/3, 158/4, 197/2 i 179/3 położonych w obrębie 6 miasta Nowogard, II. zasądza od Gminy Nowogard na rzecz skarżących E. S. i B. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 listopada 2010 r., Rada Miejska w Nowogardzie (dalej także: "Organ"), podjęła uchwałę nr XLV/385/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD"-obręb nr 6". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2011 r. Nr 4 pod poz.76 i weszła w życie z upływem 30 dni od dnia jej ogłoszenia.

Na powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń dla działek nr [...] i [...] wydzielonych z działki nr [...], obręb [...] miasta N., objętej księgą wieczystą nr KW [...] oraz działek nr [...] i [...] wydzielonych z działki nr [...] obręb [...] miasta N., objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli E. S. oraz B. S., dalej jako "Skarżący", zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 17 w zw. z art. 20 ust.1 w zw. z art.15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej:"u.p.z.p."), poprzez naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazanie organom celem zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zapisy projektu studium, będącego w trakcie opracowywania, a nie zapisy studium obowiązującego;

2. zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż wbrew wymogowi § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) nie zastosowano barwnego wypełnienia na załączniku graficznym do uchwały poszczególnych obszarów planu, pozwalających na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu;

3. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności wskazanych wyżej nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez przyjęcie ustaleń ograniczających funkcje zagospodarowania i uniemożliwiających podział i zabudowę mieszkaniową ww. działek.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części ww. uchwały oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podali, że są właścicielami przedmiotowych działek, wobec których mieli plany inwestycji budowy osiedla mieszkań wielorodzinnych i farmy fotowoltaicznej, usług mieszkaniowych, hotelowych i turystycznych na przedmiotowych nieruchomościach i podjęli kroki zmierzające do ich realizacji.

Uchwałą nr XLV/385/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD - obręb nr 6", w części dotyczącej ustaleń dla przedmiotowych działek, Rada Miasta ustaliła ich przeznaczenie określając je w części symbolem N6/117.ZP - wyznaczającym jej funkcję jako teren zieleni parkowej : N6/30.KD.D, N6/33.KD.D, N6/34.KD.D - jako drogę publiczną gminną i N6/73.U - jako teren zabudowy usługowej oświaty.

W zakresie dotyczącym tych terenów plan zagospodarowania wprowadził zakaz ich zabudowy min. mieszkaniowej, hotelowej, turystycznej, fotowoltaicznej.

W ocenie skarżących, nie ulega wątpliwości, że plan ten wkracza w sferę ich prawa własności, narzucając sposób zagospodarowania należących do nich działek. Taka sytuacja kreuje ich interes prawny, a z racji zamiaru innego zagospodarowania nieruchomości niż wytycza to plan zachodzi naruszenie ich interesu prawnego.

Wskazane w skardze ustalenia planu miejscowego rażąco naruszają i ograniczają ich uprawnienia, uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji i w związku z tym, mają oni interes prawny domagania się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla wskazanych działek.

W odniesieniu do zarzutu 1. Skarżący podnoszą, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, pozwalający na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9-20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Z unormowania art. 3 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium - art. 9 i nast., a plan - art. 14 i nast. u.p.z.p. Najważniejsza jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć.

Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków.

Plan miejscowy ustala zatem przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, (które jest aktem kierownictwa wewnętrznego) i musi być zgodny ze studium. To wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące: zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Nadto, zgodnie z art. 15 ust 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie z unormowania art. 20 ust. 1 upzp wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zatem nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego.

Zdaniem skarżących, wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska.

Równoległego wykonywania czynności poprzedzających uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi.

Organy gminy, działające w tym wypadku jako prawodawca, zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. W świetle powyższego prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Dla poparcia takiego stanowiska skarżący wskazują na wyroki: WSA w Gliwicach z 31.01.2011 r., sygn. akt II SA/GI 488/10; NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1805/09; NSA z 9 lutego 20011 r" sygn. akt II OSK 2374/10; WSA w Gdańsku z 25.03.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 205/08; WSA w Olsztynie z 31.08.2010 r., sygn. akt II SA/OI418/10.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z równoczesnym uchwaleniem planu miejscowego i zmiany studium, będącej de facto uchwaleniem nowego studium i uchyleniem uprzednio obowiązującego studium.

Skarżona uchwała z formalnego punktu widzenia podjęta została w oparciu o uchwałę nr XLV/380/10 Rady Miasta w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard oraz uchwałę nr XXXIX/352/06 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 20 września 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD - obręb nr 6". Już samo porównanie dat wymienionych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium.

Z powyższego zestawienia wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami wcześniejszego studium, zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym w tym samym dniu tj. 3 listopada 2010 r. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone chwilę wcześniej ale przed planem.

Tym samym – zdaniem skarżących - naruszony został w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutu 2. Skarżący wskazali, że zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r. Natomiast barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Jednocześnie, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, prawodawca dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane.

Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę, która zawierała załączniki graficzne obejmujące czarno białe oznaczenia graficzne. W rysunkach planu zastosowano mieszane oznaczenia jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Dokonując analizy treści planu w omawianym zakresie należy stwierdzić, że nie jest możliwe odczytanie w sposób niewątpliwy przeznaczenia wszystkich terenów.

W tej sytuacji, zdaniem Skarżących, wybrane oznaczenie jednobarwne dla jednostek planistycznych nie jest czytelne, gdyż bez oznaczenia tekstowego nie pozwala na jednoznaczne odczytanie przeznaczenia tych terenów, ani też nie nawiązuje do oznaczeń, wynikających z rozporządzenia w sprawie projektu i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia cytowanych przepisów.

W odniesieniu do zarzutu 3 i 4 Skarżący podnoszą, iż prawnie wadliwymi ustaleniami planu są nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Gmina, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków właścicieli, wykluczając możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do przedmiotowych działek ze względu na przeznaczenie części tych działek na teren zieleni parkowej, tereny zabudowy usługowej oświaty i drogi publicznej. Każdy z tych obszarów odznacza się zakazem zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej, fotowoltaiki.

Skarżący przyznają, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W ocenie Skarżących, przeznaczenie powierzchni przedmiotowych działek z zakazem zabudowy mieszkalnej, hotelowej i turystycznej, fotowoltaicznej nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia.

W istocie zakaz zabudowy działek nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżący podnoszą, że sąsiadujące bezpośrednio z przedmiotowymi działkami działki zostały oznaczone w planie symbolem: MW tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, MN tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na nieruchomościach Skarżących zaś wprowadzony został zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej, fotowoltaicznej - taka sytuacja wymaga szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tych działek - wprowadzono tak rygorystyczne zakazy.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdzają, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan, przekroczyła granice władztwa planistycznego wprowadzając niczym nieuzasadniony całkowity zakaz zabudowy ich działek w zakresie przez nich preferowanym oraz naruszyła zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w takim stopniu, który w ich ocenie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i winno ono skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia dla wskazanych działek, albowiem pierwotnie w chwili uzgadniania projektu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące studium zezwalało na zabudowę przedmiotowych działek. W dniu uchwalenia planu studium zostało dopasowane do zmienianego planu zagospodarowania, wprowadzając całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej, turystycznej, fotowoltaicznej. Konsekwencją powyższego jest naruszenie w sposób istotny trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikający z przysługującego właścicielom prawa własności został najbardziej ograniczony.

Przyjęciem ww. uchwały, naruszono nie tylko przepisy prawa, ale także zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowogardzie wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Rada wskazała, że ze względu na długi i pracochłonny charakter prac planistycznych dopuszcza się równoległe procedowanie nad studium oraz nad planem zagospodarowania przestrzennego dla tych samych terenów.

Prace nad planem zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły się w dniu

20 września 2006 r. W tym dniu została bowiem podjęta uchwała Rady Miejskiej

w Nowogardzie nr XXXIX/353/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu 7 miasta Nowogard. Prace nad studium dla tego terenu rozpoczęły się natomiast w dniu 28 grudnia 2006 r. - na podstawie uchwały nr 111/17/06 Rady Miejskiej w Nowogardzie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard. Ww. prace były prowadzone równolegle i ostatecznie plan i studium zostały uchwalone tego samego dnia, tj. 3 listopada 2010 r., przy czym studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Rada nie podziela zatem stanowiska skarżących, że organ dopuścił się istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zauważyła, że zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia "W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane."

W ocenie organu plan miejscowy dla obrębu 6 miasta Nowogard mimo, że został sporządzony bez barwnych oznaczeń jest w pełni czytelny i jednoznaczny, a to pozwala na bezproblemowe odczytanie zawartych w nim ustaleń. Natomiast skarżący sam nie wskazał w jakim zakresie przedmiotowy plan był dla niego niejednoznaczny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym przez przekroczone granice władztwa planistycznego i

nadmiernie ograniczenie uprawnień Skarżących związanych z ich prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a także, poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności skarżącego, organ wskazuje, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.". Po przeprowadzeniu takich czynności Organ doszedł do przekonania, że takie przeznaczenie nieruchomości Skarżących będzie uzasadnione.

Natomiast sam fakt niezadowolenia właścicieli nieruchomości nie jest podstawą do unieważnienia uchwały.

Tym samym nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, że Organ przy podejmowaniu Uchwały dopuścił się ww. naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie niniejszego przepisu uległo zmianie, bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis ten posiadał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta w dniu 3 listopada 2010 r. Skarżący w piśmie złożonym z dnia 30 lipca 2020 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wnieśli w dniu 28 października 2020 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały więc spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący może doprowadzić do uwzględnienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W niniejszej sprawie uznać należało, że Skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego wskazanymi regulacjami kwestionowanej uchwały, albowiem przysługuje im prawo własności działek o nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w N., objętych kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził takie przeznaczenie ww. działek, które jest sprzeczne z planowanym przez skarżących rodzajem inwestycji na ich terenie, uniemożliwiając je. Analizując dalsze, szczegółowe zarzuty skargi Sąd uznał ich zasadność.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Przepis art. 20 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia jednak wymaga, że zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). W orzecznictwie wyklucza się bowiem dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (por. wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, albowiem zarówno kwestionowany plan, jak i odpowiednia zmiana studium zostały uchwalone tego samego dnia, tj. 3 listopada 2010 r., co - zdaniem Sądu - stanowiło naruszenie procedury planistycznej (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę, że studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie, a zatem w chwili uchwalenia planu zmiana studium była już uchwalona i weszła w życie, a więc możliwe było wówczas stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium, skoro, jak już wyżej wskazano, dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Sądu, należy uznać, że równoległe procedowanie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące uchwaleniem zmiany studium przez Radę Miejską w Nowogardzie w tym samym dniu, w którym został uchwalony plan miejscowy "Nowogard – obręb nr 6", jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu.

W związku z powyższym Sąd uznał zasadność skargi, a w konsekwencji stwierdził nieważność odnoszących się do wskazanych w skardze nieruchomości Skarżących zapisów planu zawartych w § 3 pkt 10, pkt 22 i pkt 40 oraz § 15, § 27 i § 45 zaskarżonej uchwały - w zakresie dotyczącym działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta N.. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka bowiem jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym strony skarżącej (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19 oraz z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 845/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na rodzaj powyższego uchybienia Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, uznając, że byłoby to niecelowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II sentencji w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania w kwocie [...]zł (wpis sądowy - [...] zł, koszty zastępstwa procesowego – [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł).

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).