Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1277/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84c ust. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87, art. 88
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1452/13 w sprawie ze skargi W. S. U. im. S. S. w K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r. o sygn. V SA/Wa 1452/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę W. S. U. im. S. S. w K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie ZUS Oddziału w K. z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec zawiadomienia jej o zamiarze wszczęcia kontroli przez ten organ.

Sąd I instancji przyjął, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, która jest wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu sprawę, nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższa uchwała odnosi się co do zasady do postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc i do postępowania zakończonego postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu i w konsekwencji na postanowienie to nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach skarga podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), art. 87 i 88 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie ustalił, czy postanowienia wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a do takich należy postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie ZUS Oddziału w K. z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w związku ze sprzeciwem wniesionym na podstawie art. 84c ust. 1 powołanej ustawy, nie stanowią innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Doprowadziło to do błędnego uznania, że postanowienia wydawane w postępowaniach, o których mowa art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym i postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy, wynikających z przepisów prawa, i dlatego nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji odrzucając skargę nie naruszył tych przepisów. Istota podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, jak też i uzasadnienie, wskazuje, że chodzi o możliwość zaskarżenia do Sądu I instancji postanowienia utrzymującego w mocy, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2013.672).

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro jest jednym z orzeczeń wydanych w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c ustawy wyżej cytowanej o swobodzie działalności gospodarczej. Odwołanie się Sądu I instancji co do zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 jest w pełni uzasadnione. Ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z art. 269 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. W związku z powyższym uznać należy, że powołanie się na uchwałę i wskazanie na związanie wyrażonym w niej poglądem nie stanowi naruszenia tego przepisu. Do naruszenia art. 269 § 1 doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji wyraził stanowisko odmienne od tego, które zostało przedstawione w powołanej przez ten Sąd uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do tej uchwały wyraźnie wskazał, że Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy tego rozdziału regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Oznacza to, że określone formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz przyznane na to postanowienie prawo zażalenia, nie są zaliczone do postępowania administracyjnego i nie wynikają z regulacji materialnoprawnej, wyznaczanymi uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Wynika to jedynie z pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Odwołanie się w art. 84c ust. 16 do wąskiego zakresu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie nie powoduje zaliczenia postępowania z ust. 9 i 10 tego przepisu do postępowania administracyjnego. W związku z tym, że właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wyznaczana jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to właściwość sądu administracyjnego regulowana jest ustawami materialnoprawnymi przyjmującymi formę postanowienia. Dopiero wynik kontroli może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtujące uprawnienia lub obowiązki podlegające zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej.

Powyższe oznacza uprawnienie Sądu I instancji do przyjęcia jako zasady mającej zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Oceny tej nie zmienia odwołanie się kasatora do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też do art. 87 i 88 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2013.1442). Nadmienić przy tym należy, że art. 87 tej ustawy zakreśla jakie uprawnienia przysługują inspektorowi kontroli w trakcie przeprowadzania kontroli, zaś art. 88 do czego są zobowiązani płatnicy składek. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym. Wskazane zatem w skardze kasacyjnej konsekwencje przeprowadzonej kontroli, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej. A zatem, skoro nie odnoszą się do warunków określonych w art. 3 § 3 tej ustawy, także nie podlegają zaskarżeniu.

W kontrolowanym postanowieniu trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro podjęta uchwała ma zastosowanie także do niniejszego postępowania, skarga do sądu administracyjnego na zaskarżone postanowienie nie przysługuje. Nie można przyjąć, że naruszony został art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela. Oceny tej nie może zmienić odwołanie się kasatora do zdań odrębnych zgłoszonych do powyższej uchwały.

Z przyczyn powyższych, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.