Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1285/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Komendanta [...] Policji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził z urzędu nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie ustalenia S. L. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] maja 2012 r. w wysokości 16%.

W uzasadnieniu podał, że wymienionym rozkazem personalnym Komendant Rejonowy Policji [...] zaliczył policjantowi m.in. pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w wymiarze 4 lat 7 miesięcy i 9 dni, obejmującym okres od [...] września 1995 r. do [...] kwietnia 2000 r. Tymczasem zainteresowany w latach 1994-1999 uczył się w Technikum Mechanicznym w [...] oddalonym ok. 20 km od jego miejsca zamieszkania w m. [...] , co wiązało się z dojazdami do i ze szkoły. Organ nie ustalił, ile czasu zajmował dojazd do szkoły i z powrotem oraz ile czasu dziennie poświęcał na przygotowanie się do zajęć szkolnych. Wskazał też, że nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki szkolne, wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że matka policjanta K. L. była współwłaścicielem w udziale 21/24 gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] gm. [...] od [...] marca 1992 r. do kwietnia 1996 r. o pow. 0,40 ha, natomiast od [...] kwietnia 1996 r. do chwili obecnej jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,05 ha położonego w m. [...] . Zatem w okresie od [...].09.1995 r. do [...].04.1996 r. S. L. nie mógł świadczyć pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż grunt rolny o pow. 0,40 ha nie mógł być uznany za gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się obszar użytków rolnych, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy.

W ocenie organu Komendant Rejonowy Policji [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym, a okoliczności istotne w sprawie wywiódł z dowodu, który w sposób jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza, czym naruszył rażąco art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto dopuścił się rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego S. L. wniósł o jego uchylenie w całości, a tym samym utrzymanie w mocy ustalonego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W uzasadnieniu podniósł, że w świetle orzecznictwa, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, istniały podstawy do uznania go za domownika w rozumieniu w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podniósł ponadto, że obecnie właścicielem gospodarstwa rolnego we wsi [...] gm. [...] jest od dnia [...].04.1996 r. jego matka K. L. Poprzednio, od [...].03.1992 r. była jego współwłaścicielem, przy czym właścicielem pozostałej części byli jej rodzice. Wszyscy zamieszkiwali w jednym domu, zaś odwołujący wykonywał pracę jako domownik, bowiem definicja domownika nie jest przecież zastrzeżona jedynie dla dzieci z pominięciem wnuków.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że mnogość uchybień proceduralnych może pociągać za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego tak podjętej decyzji, jak wskazał NSA w wyroku z 13.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1620/09 (Lex nr 746688).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mówi bowiem o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego.

W odniesieniu do przepisów postępowania za rażące uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 K.p.a., organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż organ nie może w niej pominąć jakiegokolwiek dowodu.

Zdaniem organu rażące naruszenie art. 80 K.p.a., które niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). Za rażące naruszenie art. 80 K.p.a. należy z pewnością uznać ustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdzają. Uchybienie, jakiego dopuścił się Komendant Rejonowy Policji [...], polegające na uznaniu policjanta za domownika w okresie od [...] września 1995 r. do [...] kwietnia 2000 r. w sytuacji, gdy jedynie świadczył on w chwilach wolnych doraźną pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, zaś głównym jego zadaniem i celem była w tym czasie jedynie nauka w szkole ponadpodstawowej, w tym także realizacja zainteresowań, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, należało traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Organ stwierdził następnie, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczeniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stanu pracy, do stażu pracy wliczane są pracownikowi przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. "okresy pracy" w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a nie "okresy pomocy" świadczonej sporadycznie w gospodarstwie rolnym. "Stała praca" w gospodarstwie rolnym nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż ze względu na rodzaj produkcji niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem.

Organ odniósł się też do treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stosownie do którego za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związany z rolnikiem stosunkiem pracy. W ocenie organu zainteresowany nie udowodnił faktycznego wykonywania stałej pracy w gospodarstwie, bowiem zeznania świadków nie są w tej kwestii wiarygodne, skoro wskazują na jego pracę po 8 godzin dziennie.

Nie bez znaczenia, jak podał organ, pozostaje okoliczność, że na stałe w gospodarstwie rolnym mieszkało 6 osób, a jego powierzchnia wynosiła najpierw 0,40 ha, następnie zaś 1,05 ha wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi.

Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów (...) o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Za działalność rolniczą uważa się natomiast produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywną, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego termowego oraz chów i hodowlę ryb (art. 2 ust. 2 cyt. ustawy).

Oznacza to, że gospodarstwem rolnym jest jednostka gospodarcza zorganizowana na nieruchomości rolnej o takim obszarze, że możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt.

Warunku tego nie spełnia więc grunt stanowiący obszar o pow. 0,40 ha, bowiem może spełniać jedynie funkcje estetyczne. To samo dotyczy obszaru o pow. 1,05 ha, nie jest to obszar, na którym w racjonalny sposób i stale można prowadzić wytwórczość.

Organ podniósł w związku z tym, że kwestionowany rozkaz personalny komendanta Rejonowego Policji [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L. wniósł o jej uchylenie i uchylenie utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2013 r., orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj: art. 156 § 1 K.p.a., skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat,

3) naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej, praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania skarżącego, a przez to niemożliwym jest uznanie go za "domownika" w rozumieniu przepisów ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (...), a tym samym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy,

4) naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania wszelkich jej okoliczności oraz przez wydanie decyzji na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, tak jakby celem organu nie było wyczerpujące zbadanie sprawy, ale jedynie dopasowanie wybranych dowodów do z góry założonej tezy, przy czym pojawiające się wątpliwości wyjaśniono za pomocą hipotez, a nie środków dowodowych.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, należało ustalić, czy spełnia on przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organy błędnie zinterpretowały przepis art. 6 pkt 2 lit. "c" tej ustawy, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Podniósł ponadto, że areał gospodarstwa rodziców i dziadków skarżącego pozwala na przyjęcie, iż to jest gospodarstwo rolne. Uznanie więc przez organ odwoławczy, że wskazany obszar nie spełnia wymogów gospodarstwa rolnego, jest ze wszech miar nieuprawnione, a wydane decyzje mają podłoże pozaprawne. Definicja domownika nie jest przecież zastrzeżona jedynie dla dzieci z pominięciem wnuków.

Skarżący stwierdził, że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wspomnianego rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego rażąco narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną i prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko zawarte w skardze z odwołaniem się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta prawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest okoliczność, czy Komendantq [...] Policji w sposób zgodny z prawem stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., mocą którego zaliczono S. L. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień 18 maja 2012 r. łącznie 5 lat 8 miesięcy i 5 dni, w tym pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 4 lat 7 miesięcy i 9 dni, powołując się na rażące naruszenie prawa tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu praży (Dz. U. nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Komendant [...] Policji swoje twierdzenie o istnieniu podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r., wywodzi z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania.

Tymczasem tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uruchamiany winien być wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca, jak w rozpoznawanej sprawie przyjęto, uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat; b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie; c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż wyżej powołana ustawa – mocą jej art. 122 – uchyliła poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 2 pkt 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez domownika rozumiało się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowymi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiły ich głównie źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek niż wyżej wymienione skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19- 20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno- gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP – wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżniania przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W świetle przedstawionej wykładni definicji domownika w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdzić należy, że dopuszczalne było zaliczenie skarżącemu wnioskowanego czasu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w tym okresie skarżący kształcił się w Technikum Mechanicznym w [...], co wiązało się z dojazdami z miejscowości [...] do [...] i z powrotem (ok. 20 km w jedną stronę). Zarówno odległość do szkoły, jak i sam fakt pobierania nauki oraz związane z tym obowiązki, nie mogły wykluczyć, że pomoc świadczona przez niego w gospodarstwie rolnym miała charakter stałej pracy. Jak Sąd już wspomniał, pojęcia stałej pracy nie można utożsamić z koniecznością ciągłego jej wykonywania, lecz wykonywania jej w zależności od aktualnych w danym okresie potrzeb. Jeśli bowiem ustawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i pojęcie "domownika", to czyni to zapewne w celu odróżnienia charakteru świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym okoliczność uczęszczania przez skarżącego do szkoły ponadpodstawowej, znajdującej się w bliskiej odległości od jego miejsca zamieszkania i położenia gospodarstwa rolnego, nie stoi na przeszkodzie do świadczenia przez niego stałej pracy na rzecz gospodarstwa i tym samym uznania go za domownika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko organów Policji, kwestionujące istnienie gospodarstwa rolnego położonego w m. [...] , gm. [...] , w którym pracował skarżący, bowiem jego matka w okresie od [...].03.1992 r. do [...].04.1996 r., była współwłaścicielem w udziale 21/24 (pow. 0,40 ha) gospodarstwa rolnego, zaś dopiero od [...].04.1996 r. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,05 ha. Z akt sprawy wynika, że we wskazanym okresie takie gospodarstwo rolne istniało, natomiast jego współwłaścicielami byli rodzice matki skarżącego, czyli jego dziadkowie. Definicja domownika zawarta w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wprowadza wymogu, że gospodarstwo rolne, o którym w nim mowa, musi prowadzić rodzic domownika. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przeliczeniowej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.

Niewątpliwie gospodarstwo rolne, w którym pracował skarżący, w całym wnioskowanym okresie, spełniało powyższe kryteria.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zostały podjęte z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja, zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, rażąco narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w związku z tym stwierdzając nieważność rozkazu personalnego pośrednio organy naruszyły również przepisy art. 7, art. 8 K.p.a.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. z uwagi na wspomnianą już wcześniej specyfikę postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, różniącego się zasadniczo od zwykłego postępowania administracyjnego.

Z tych samych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 5 art. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.