Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2310/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 203 PKT 1, 207 par 1, 205 par 2 i 14 ust 1 pkt 2 lit b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 163/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 163/16, po rozpoznaniu skargi [...] (skarżący), na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]w przedmiocie oddalenia zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oddalił skargę w całości.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu (organ I instancji) działając na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) oddalił zarzuty skarżącego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że obowiązek egzekwowany w postępowaniu, w którym wniesiono zarzuty, nałożony został decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...]5, nakazującą skarżącemu jako właścicielowi obiektu budowlanego doprowadzenie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia SN-759 20 kV, wraz ze słupami żelbetowymi, zlokalizowanej w [...] na działkach nr [...], poprzez: zdemontowanie uszkodzonych (złamanych) słupów nr 3, 4, 5, 6, 7, 9, i 10 i zamontowanie słupów strunobetonowych wraz z konstrukcją wsporczą i izolatorami liniowymi oraz założenie na zamontowanych słupach przewodów AFL6 o przekroju 35 mm2 wraz z wykonaniem niezbędnych badań rezystancji uziemienia całości linii, w terminie do 30 czerwca 2015 r. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i podlega przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. W stosunku do tego postępowania i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych strona zobowiązana może złożyć odpowiednie środki zaskarżenia. Jednym z nich jest, uregulowany art. 33 u.p.e.a., zarzut (służący wyłącznie zobowiązanemu). Zgodnie z treścią art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

Organ I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawą zarzutu jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, czyli przesłanka określona w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Uznając zarzut za nieuzasadniony, organ I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przy powoływaniu się na przesłankę niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, konieczne jest wykazanie, że ma ona charakter obiektywny i jest następstwem nieusuwalnych przyczyn o charakterze technicznym lub prawnym, wynikających z samej jej natury. Wynika z tego, że aby uznać niewykonalność obowiązku konieczne jest stwierdzenie, że obowiązek, którego wykonanie jest przedmiotem toczącego się postępowania egzekucyjnego, jest niemożliwy do zrealizowania (wykonania) nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia jest również fakt czy przeszkody te mają charakter przedmiotowy (obiektywny), czy podmiotowy (subiektywny). Organ I instancji stwierdził, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.

Powołując się na przedstawione powyżej okoliczności organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o niewykonalności obowiązku polegającego na doprowadzeniu w określonym terminie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia SN-759 20 kV w Lubaniu. Jednocześnie organ I instancji przedstawił argumenty powoływane przez zobowiązanego, który wskazał, że "(...) podejmuje przewidziane prawem kroki aby mieć możliwość wstępu na nieruchomości przez które przebiega nadziemna linia energetyczna średniego napięcia SN-759 20 kV i dokonanie jej naprawy. Aktualnie, w sytuacji kiedy właściciele tychże nieruchomości nie wyrażają zgody na wstęp na ich nieruchomość i uniemożliwiają tym samym zobowiązanemu dokonanie naprawy linii energetycznej, a zobowiązany, mimo podejmowania starań w tym kierunku, nie dysponuje prawomocnymi decyzjami odpowiedniego organu zezwalającymi na czasowe zajęcie tych nieruchomości, obowiązek nałożony na zobowiązanego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]jest niewykonalny (...)".

Zdaniem organu I instancji, powołane argumenty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach 1968-1969, a z przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych i wydanych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej linii wynika, że stan techniczny poszczególnych odcinków linii był zły.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że w celu wykonania ciążących obowiązków zawartych w decyzji Nr [...]skarżący (dawniej [...].) zawarł ugodę dotyczącą "(...) ustanowienia służebności przesyłu napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia nr L-759 przez działkę uczestników o numerze [...] (...)". W ocenie organu I instancji, z powyższego wynika, że już w 2008 r. stan części linii był niezadowalający i jej właściciel winien poczynić niezbędne starania w celu swobodnego dysponowania elementami linii w przypadku zaistnienia sytuacji związanej z jej uszkodzeniem bądź też złym stanem technicznym wynikającym ze zużycia materiału.

Zdaniem organu I instancji, o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze trwale nieusuwalnym.

Postanowienie powyżej opisane zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika.

Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji i okoliczności podnoszone przez skarżącego. Zwrócił też uwagę, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.

Organ odwoławczy wskazał też, że ciężar dowodu w zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki, polegającej na niewykonalności obowiązku. Organ wskazał przy tym, że przeszkody związane z koniecznością porozumienia się z właścicielami nieruchomości, przez którą przebiega linia energetyczna, której nieodpowiedni stan techniczny zobligował organ do wydania egzekwowanej decyzji, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Skarżący podjął działania, na które się powołuje (wnioskowanie do Starosty o wydanie zgody na mocy art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym, jak wynika z treści decyzji wydawanych przez Starostę, działania te nie są adekwatne do okoliczności. Starosta Lubański swoje decyzje odmawiające udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości wydał w związku z decyzjami kasacyjnymi Wojewody, uzasadniając, iż aktualnie nie zaistniała okoliczność siły wyższej, o której mowa w art. 126 u.g.n. Obowiązki nałożone decyzją organu I instancji związane są bowiem w szczególności z wieloletnimi zaniedbaniami z zakresu utrzymania przedmiotowej linii. Zdaniem organu odwoławczego, działania podejmowane przez skarżącego w celu uzyskania dostępu do nieruchomości, przez które przechodzi przedmiotowa linia energetyczna, wydają się być nieadekwatne do zaistniałych okoliczności.

Organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek skarżący powołał przeszkody, które pojawiły się w związku z koniecznością wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niemniej jednak nie uzasadniają one stwierdzenia, że obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] jest niewykonalny. Charakter obiektu, co do którego toczyło się postępowanie w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, związany jest z koniecznością podejmowania czynności niezbędnych do utrzymania, konserwacji, remontu, modernizacji, dozoru czy usunięcia awarii urządzeń przesyłowych.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że przepisy kodeksu cywilnego umożliwiają ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność przesyłu o której mowa w art. 3051 k.c. i wyjaśnił, że treścią służebności przesyłu jest korzystanie przez przedsiębiorcę w oznaczonym zakresie z cudzej nieruchomości (nieruchomości obciążonej), w zakresie niezbędnym do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń przesyłowych (art. 3051 k.c. in fine). Będzie to oznaczać w praktyce możliwość wejścia przez przedsiębiorcę, któremu przysługuje służebność, na cudzy grunt obciążony służebnością oraz jego zajęcie w trakcie budowy w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, w celu posadowienia tam urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., podejmowania czynności niezbędnych do utrzymania, konserwacji, remontu, modernizacji, dozoru czy usunięcia awarii urządzeń przesyłowych.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym została zakwestionowana przez skarżącego poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez wadliwy i sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej sposób wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii ustalenia, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania zarzutu określona w art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a., polegająca na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym,

- naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego celem ustalenia przyczyn, z uwagi na które spełnienie przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest niewykonalne,

- naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co stanowiło brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie przez organ swojego rozstrzygnięcia i brak zawarcia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie przepisu art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji na uznaniu, iż w niniejszej sprawie, nie ma miejsca niewykonalność obowiązku polegającego na doprowadzeniu w określonym terminie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia SN-759 20 kV w Lubaniu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że obowiązek niewykonalny to taki obowiązek, którego adresat jest w trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań. Istotne jest też, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewykonalności prawnej albo faktycznej. Zdaniem Sądu I instancji przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Chodzi w tym miejscu o sytuację, w której, w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, nikt nie może wykonać obowiązku. Od faktycznej niewykonalności o charakterze obiektywnym należy odróżnić subiektywną niemożność wykonania obowiązku, gdy adresat obowiązku nie może go zrealizować z przyczyn leżących po jego stronie. Trudno zatem przyjąć, że stanowić mogą przyczynę niewykonalności obowiązku okoliczności, na które powołuje się skarżący. Akceptacja stanowiska prezentowanego przez skarżącego prowadziłaby m.in. do wyeliminowania możliwości zastosowania przy egzekwowaniu przedmiotowego obowiązku jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego.

Zdaniem Sądu I instancji - podzielającego ocenę przyjętą w tym zakresie przez organy obu instancji - okoliczności wskazywane przez skarżącego, wynikające z braku tytułu prawnego do nieruchomości, na których usytuowane są elementy linii energetycznej, objęte orzeczonymi i egzekwowanymi w trybie przymusowym nakazami, postrzegać należy jako trudności w realizacji przedmiotowych obowiązków, a nie jako przesłanki niewykonalności obowiązku. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że w obowiązującym porządku prawnym istnieją instrumenty, przy wykorzystaniu których powoływane przez skarżącego, jako powodujące niewykonalność obowiązku, okoliczności można usunąć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika.

Skarżący zaskarżył wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenia skargi poprzez uchylenie postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie, wobec przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki dające podstawę do zgłoszenia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na doprowadzeniu przez skarżącego w określonym terminie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia SN-759 20 kV w Lubaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na okoliczność, którą podnosił już w toku postępowania administracyjnego, a także w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a mianowicie, że przedmiotowa linia energetyczna średniego napięcia SN L-759 20 kV uległa uszkodzeniu na skutek uderzenia pioruna podczas gwałtownej burzy w dniu 11 czerwca 2014 r. Jako że linia energetyczna przebiega przez nieruchomości, co do których skarżący nie posiada tytułu własności, wystąpił do Starosty Lubańskiego z wnioskami z dnia [...] czerwca 2014 r. o wydanie w trybie art. 126 u.g.n., w celu usunięcia awarii, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości:

Starosta Lubański w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzje zezwalające skarżącemu na czasowe zajęcie ww. nieruchomości w pasie o szerokości 4m pod linią elektroenergetyczną w celu nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikającej z jej awarii, powstałej na skutek uderzenia pioruna i zerwania linii, a tym samym pozbawienia kopalni, należącej do skarżącego, zasilania w energię elektryczną.

Od decyzji wydanych przez Starostę Lubańskiego w dniu [...] lipca 2014 r. wskazani właściciele nieruchomości, przez które przebiega linia energetyczna, złożyli odwołania do Wojewody Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu wszystkich poszczególnych spraw, stwierdzając potrzebę przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego, uchylił zaskarżone decyzje w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowań Starosta Lubański w dniu [...] lipca 2015 r. i [...] września 2015 r. podjął decyzje, w których odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Skarżący nie zgodził się z powyższymi decyzjami Starosty Lubańskiego z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] września 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie przez niego części nieruchomości, wobec czego wniósł od każdej z tych decyzji odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego. Skarżący wyjaśnił, że podejmuje przewidziane prawem kroki aby mieć możliwość wstępu na nieruchomości, przez które przebiega nadziemna linia energetyczna średniego napięcia SN-759 20 kV i dokonania jej naprawy. Aktualnie, w sytuacji kiedy właściciele tychże nieruchomości konsekwentnie nie wyrażają zgody na wstęp na ich nieruchomość i uniemożliwiają tym samym skarżącemu dokonania naprawy linii energetycznej, skarżący, mimo podejmowanych starań w tym kierunku, nie dysponuje prawomocnymi decyzjami odpowiedniego organu zezwalającymi jej na zajęcie tychże nieruchomości, obowiązek nałożony na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] uznać należy za niewykonalny.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do poszczególnych zarzutów wskazanych w treści skargi. Wskazał ogólnie, że po rozpatrzeniu wniesionej skargi i poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa. Sąd I instancji ustosunkował się konkretnie jedynie do podejmowanych przez skarżącego czynności zmierzających do wykazania niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego poprzez zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w przepisie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Sąd I instancji podniósł, powołując się na stanowisko przedstawicieli doktryny, że obowiązek niewykonalny to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań. W ocenie skarżącego, stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji uznać należy za błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutu skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie, wobec przyjęcia, że w sprawie egzekucyjnej nie wystąpiła przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na doprowadzeniu przez skarżącego w określonym terminie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia SN-759 20 kV w Lubaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu weryfikacji powyższego zarzutu uznał, że ma on usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji przez niepełną wykładnię art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a., na tle relewantnej regulacji materialnoprawnej, wadliwie odmówił zastosowania wynikającej z powyższego przepisu podstawy zarzutu egzekucyjnego.

Zasadnicze znaczenie w sprawie egzekucyjnej, będącej przedmiotem skargi, ma zagadnienie niewykonalności prawnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazującej zobowiązanemu przedsiębiorstwu energetycznemu (skarżącemu) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) doprowadzenie do stanu sprawności technicznej nadziemnej linii energetycznej średniego napięcia wraz ze słupami żelbetowymi przez zdemontowanie uszkodzonych słupów i zamontowanie nowych słupów wraz z konstrukcjami wsporczymi i izolatorami liniowymi oraz założenie na powyższych słupach nowych przewodów wraz z wykonaniem niezbędnych badań rezystancji uziemienia całości linii.

Warunkiem wykonalności prawnej powyższej decyzji jest istnienie po stronie zobowiązanego, będącego właścicielem obiektu budowlanego (linii energetycznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą), posadowionego na nieruchomościach stanowiących cudzą własność, uprawnienia do wejścia na teren powyższych nieruchomości w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, będących podstawą ustalenia niekwestionowanego stanu faktycznego, sporny fragment linii energetycznej przebiega przez 12 działek, co do których zobowiązanemu nie przysługuje tytuł prawny do wejścia na ich teren oraz prowadzenia na nim prac budowlanych lub techniczno-montażowych. Jedynie co do działki nr [...] zobowiązany dysponuje prawem służebności przesyłu (zgodnie z treścią ugody sądowej z dnia 28 lutego 2011 r.). W tej sytuacji ocena wykonalności prawnej analizowanej decyzji musi uwzględniać, że czynności faktyczne stanowiące wykonanie treści obowiązku określonego w osnowie powyższej decyzji (wykonanie określonych robót budowlanych) nie mogą prowadzić do nieznajdującego podstawy prawnej naruszenia praw podmiotów będących właścicielami nieruchomości, na których zlokalizowany jest sporny fragment linii energetycznej. Z materiału procesowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że właściciele powyższych nieruchomości nie wyrażają cywilnoprawnej zgody na wejście na teren ich działek. Jeżeli zatem zobowiązany nie dysponuje tytułem cywilnoprawnym do wejścia na teren cudzych nieruchomości i wykonania na nim nakazanych robót budowlanych, konieczne jest uzyskanie tytułu administracyjnoprawnego uprawniającego do ingerencji w sferę praw rzeczowych podmiotów prywatnych. Zagadnienie to zostało ocenione przez organy egzekucyjne oraz Sąd pierwszej instancji w sposób niewystarczający, prowadząc do błędnego wniosku, że skoro możliwe jest umowne ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu (art. 305 (1)-305 (4) k.c.), to decyzja przynamniej potencjalnie jest wykonalna. Ocena ta pomija jednak, że poza działką nr [...] właściciele pozostałych nieruchomości odmówili ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych lub wyrażenia w innej formie zgody na tymczasowe ograniczenie prawa ich własności. Ze względu na określenie w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. terminu jej wykonania ([...] czerwca 2015 r.), zakończenie jego biegu spowodowało, że nałożony obowiązek stał się bezwzględnie wymagalny, bez możliwości dalszego oczekiwania na uzyskanie tytułu cywilnoprawnego do wejścia na cudze nieruchomości i przeprowadzenia na nich niezbędnych robót budowlanych.

Nie można zasadnie twierdzić, że wykonanie obowiązku skonkretyzowanego na drodze administracyjnoprawnej może być w sposób dowolny i nieznajdujący podstawy prawnej powiązane z przyszłym i niepewnym uzyskaniem na drodze cywilnoprawnej tytułu prawnego do legalnego wykonania czynności stanowiących realizację tego obowiązku.

W tej sytuacji organy egzekucyjne oraz Sąd pierwszej instancji powinny były stwierdzić, że wykonanie obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.b., skonkretyzowanego decyzją będącą podstawą wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego, powinno było zostać powiązane z uprzednim uzyskaniem tytułu administracyjnoprawnego do wejścia na teren cudzych nieruchomości w celu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych związanych z przywróceniem sprawności technicznej linii energetycznej przebiegającej przez te nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. nie stanowi administracyjnoprawnego tytułu uprawniającego do ingerencji w cudze prawa właścicielskie.

Wobec powyższego zakres nałożonych obowiązków oraz termin wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. powinny uwzględniać konieczność uprzedniego uzyskania lub dokonania przez przedsiębiorstwo energetyczne będące adresatem tej decyzji niezbędnych decyzji lub zgłoszeń, które łącznie warunkują legalność wykonania nakazanych robót budowlanych. Jeżeli zobowiązane przedsiębiorstwo nie dysponuje tytułem cywilnoprawnym do ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których przebiega linia energetyczna, konieczne jest uwzględnienie obowiązku uzyskania odpowiedniego tytułu administracyjnoprawnego w postaci odpowiedniej decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W tym zakresie istotne znaczenie mają przepisy art. 124, 124b i 126 u.g.n.

Jeżeli w momencie wydawania na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego zlokalizowanego na cudzej nieruchomości (np. stanowiących fragment linii energetycznej przewodów lub urządzeń służących dom przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej) adresat tego obowiązku nie dysponuje cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym tytułem do wejścia na teren tej nieruchomości w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych lub prac technicznych stanowiących czynności realizujące treść powyższej decyzji, a sama decyzja nie uwzględnia w swojej treści powyższej okoliczności (przez odpowiednie określenie rodzaju i zakresu nałożonych obowiązków oraz terminu ich wykonania), to uzasadniona jest ocena, że decyzja ta jest dotknięta wadą niewykonalności w sensie prawnym.

Odrębnym zagadnieniem jest ocena czy niewykonalność ta ma charakter trwały (por. art. 156 § 1 pkt 5) k.p.a.), czy czasowy. Dla postępowania egzekucyjnego okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ trwała niewykonalność prawna decyzji jest podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a.), natomiast niewykonalność o charakterze czasowym powinna spowodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.), z tym zastrzeżeniem, że wydanie takiego postanowienia nie może nastąpić do momentu usunięcia czasowej przeszkody do dalszego prowadzenia egzekucji (por. R. Hauser, Z. Leoński, w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 258). Natomiast w razie wydania przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania (art. 159 § 1 k.p.a.), postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu w całości lub w części na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie właściwe organy, już po uzyskaniu przez egzekwowany obowiązek (wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.) cechy wymagalności, wydawały na podstawie art. 126 u.g.n., na wniosek zobowiązanego, pozytywne i negatywne decyzje w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego (zob. np. odmowne decyzje Starosty Lubańskiego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] września 2015 r.), nie tylko nie przesądza analizowanej kwestii (pozostaje nadal możliwość zastosowania art. 124b u.g.n.), lecz świadczy przede wszystkim o niezachowaniu niezbędnej kolejności uzyskiwania koniecznych decyzji warunkujących legalne wykonanie decyzji będącej podstawą egzekucji.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (pkt 1 wyroku).

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie 2 wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzystu czterdziestu) złotych (100 złotych – wpis od skargi kasacyjnej oraz 240 złotych – koszty zastępstwa procesowego w zakresie sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.