Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1033/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40a ust. 1, art. 40a ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" w [...] na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy bezpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej "A" w [...] kwotę 914,31 (dziewięćset czternaście złotych i trzydzieści jeden groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 07 lipca 2017 r., na podstawie art. 104 oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej: "u.p.g.k.") oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.) odmówił bezpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym na podstawie wniosku [...] z dnia 13 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca (bez jego określenia) jest spółką prawa handlowego i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 2 ust. 3). Organ zaznaczył, że wykonywanie zadań o charakterze publicznym, powinno być wykonywane na podstawie ustawy, a nie wskazanych we wniosku zezwoleń czy regulaminu. Umożliwił on jednak spółce wgląd do danych z wykorzystaniem aplikacji internetowej prowadzonej w systemie WebEWID zgodnie ze złożonym wnioskiem nr [...] z dnia 05 października 2010 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się spółka "A" Sp. z o.o. w Ch..

W odwołaniu podniosła zarzuty naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b u.p.g.k. oraz art. 7, art. 75 § 1, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które szeroko uzasadniła. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do bezpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 05 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zasadą jest odpłatne udostępnianie materiałów przez podmioty prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Natomiast art. 40a ust. 2 u.p.g.k. wskazuje na szczególne przypadki, w których opłaty nie są pobierane, w tym gdy dane są udostępnione na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Spółka powoływała się na ww. przepis ustawy wskazując, że realizuje zadania publiczne wymienione w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które są zadaniami własnymi gminy, zaś że Gmina Miasta posiada 100% udziałów w tej spółce. Jako dowód powierzenia tych zadań przez gminę wskazano m.in. akt notarialny z przekształcenia [...] w Ch. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 5 marca 1998 r., Repertorium A numer [...], odpis z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...], decyzję z dnia 25 lipca 2002 r., nr [...], w której Zarząd Miasta udzielił [...] spółce z o.o. w Ch. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 sierpnia 2002 r. oraz na decyzję z dnia 29 lipca 2003 r. nr [...], w której Wójt Gminy udzielił [...] spółce z o.o. w Ch. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 sierpnia 2003 r.

Organ II Instancji zauważył, że nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego przekazania upoważnienia ustawowego, jak też powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Powołując się na piśmiennictwo wskazano, że chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną. Porozumienie administracyjne jest prawną formą, za pomocą której podmioty administracji publicznej podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań, wspólnie realizując część lub całość swoich kompetencji. Spółka nie jest podmiotem administracji publicznej, ale spółką prawa handlowego i nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia jej realizacji zadania publicznego. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadania publiczne. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Co prawda Spółka wykonuje zadania wskazane w ww. ustawie, jednakże przedstawione przez stronę dokumenty nie wskazują na przekazanie wykonywania tych zadań na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego, zlecenia lub powierzenia.

Ponadto organ II instancji powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 839/16 i przepis art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wskazał, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji powierzonych zadań publicznych. Nie będzie to więc dostęp do wszystkich danych, a tylko do danych "niezbędnych" do realizacji ściśle określonych zadań. Odwołując się do słownikowego znaczenia słowa "niezbędny" wskazano, że oznacza ono coś, co jest koniecznie potrzebne, określa stosunek co najmniej dwóch rzeczy, zgodnie z którym jedna nie może istnieć bez drugiej. Nie spełnią przesłanki niezbędności dane, które pozwolą realizować zadanie publiczne szybciej, sprawniej i prościej. O danych niezbędnych można powiedzieć tylko w stosunku do tych informacji, których brak skutecznie zablokuje możliwość realizacji określonego zadania publicznego. Dostęp do wnioskowanych danych przestrzennych, wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych jakie wnioskowana Spółka jej zdaniem wypełnia. Organ podniósł także, że Starosta pismem z dnia 25 maja 2017 r. wskazał, że umożliwi wnioskodawcy wgląd do danych z wykorzystaniem łącza internetowego prowadzonego w systemie WebEWID.

W piśmie z dnia 8 września 2017 r. wskazano, że Gmina Miasta jest właścicielem udziałów w Spółce, jednak wniosek dotyczył danych gminy . Co prawda w piśmie tym strona wskazuje, że "nieodpłatne udostępnianie danych opisowych zbioru bazy EGiB w zakresie danych podmiotowych, obejmujących teren Miasta i Gminy (część opisowa ewidencji gruntów i budynków w zakresie właścicieli nieruchomości i numerów ksiąg wieczystych) wynika z treści art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków." Jednakże twierdzenie to uznano za rozszerzenie wniosku, w przedmiocie którego nie prowadzono postępowania, i dlatego nie podlega ono weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem organu II instancji, organ powinien ustalić czy Spółka spełnia przesłanki określone w art. 15 ww. ustawy, a takiej oceny organ I instancji nie dokonał. Ustawodawca w sprawach dotyczących bezpłatnego udostępniania danych odesłał do tego przepisu ustawy i w sprawie tej nie mają zastosowania wyłączenia zawarte w art. 2 ust. 3 ww. ustawy dot. m.in. spółek prawa handlowego. Tym samym zasadny był zarzut, że w sprawie nie ma zastosowania cała przedmiotowa ustawa. Odnośnie pozostałych argumentów odwołania stwierdzono, że pozostały one bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzję Starosty, należało utrzymać w mocy, pomimo niepełnego wyjaśnienia sprawy, gdyż słusznie odmówił bezpłatnego udostępnienia danych ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b u.p.g.k.

Spółka [...] Sp. z o.o. w Ch. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że dla realizacji zadania publicznego - zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu spraw dotyczących wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych nie jest niezbędne udostępnienie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym;

art. 3 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, że [...] Sp. z o.o. nie wykonuje zadań publicznych na podstawie upoważnienia ustawowego, ani na podstawie powierzenia wykonywania tych zadań przez Gminę Miejską i Gminę ;

art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1, 2, 3 ww. poprzez nieuwzględnienie tych przepisów przy ocenie zadań publicznych realizowanych przez [...] Sp. z o.o., dla wykonywania których niezbędne jest udostępnienie danych przestrzennych obejmujących miasto i gminę ;

naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy, tj. zasadności wniosku skarżącego oraz wykonywania przez niego zadań publicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazania, że stanowisko organu rażąco narusza przepisy wskazane w petitum skargi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zadaniami publicznymi, będącymi zadaniami własnymi gminy (Gminy Miejskiej i Gminy ) są zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu spraw dotyczących wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Są to zadania publiczne, które realizuje Spółka. Przedmiotem jej działalności jest: ujmowanie wody, jej uzdatnianie i rozprowadzanie systemem sieci do odbiorów oraz jej sprzedaż, odbiór ścieków od dostawców systemem kanalizacji sanitarnej, unieszkodliwianie ścieków dopływających i dowożonych szambo-wozami w urządzeniach zainstalowanych w oczyszczalni ścieków, utrzymywanie w pełnej sprawności sieci wodociągowej i kanalizacji, systematyczny rozwój sieci wodno-kanalizacyjnej, opracowywanie prognoz i programów w rozwoju systemu wodociągów i kanalizacji. Wynika to z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia 7 listopada 1997 r., w sprawie przekształcenia [...] w Ch. w jednoosobową spółkę gminy z ograniczoną odpowiedzialnością oraz z aktu przekształcenia [...] w Ch. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, z dniu 5 marca 1998 r. Spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Spółka powołała się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 1034/15.

Konieczność udostępnienia danych przestrzennych zgromadzonych w bazie ewidencji gruntów i budynków oraz lokali (EGiB) oraz udostępnienie danych geodezyjnej GESUT na terenie miasta i gminy wynika z przepisów art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 21 ust. 1, 2, 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż zadania wymagają stosownej wiedzy dotyczącej infrastruktury podziemnej. Usługi, świadczone przez Spółkę służą zapewnieniu ciągłości dostawy wody i odprowadzania ścieków, tworzą element pewnej całości oraz stanowią jedno kompleksowe świadczenie. Wszelka ingerencja w uzbrojenie infrastruktury podziemnej bez znajomości położenia innych sieci podziemnych rodzi niebezpieczeństwo powstania nie tylko szkód, ale może grozić niebezpieczeństwem związanym z utratą zdrowia lub życia pracownika. Udostępnienie danych opisowych zbioru bazy EGiB w zakresie danych podmiotowych, obejmujących teren Miasta i Gminy (część opisowa ewidencji gruntów i budynków w zakresie właścicieli nieruchomości i numerów ksiąg wieczystych) wynika z treści art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z przepisów tych wynika m.in., że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ponadto, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Przy budowie zaś urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych musi zawierać umowy o ustanowienie służebności przesyłu albo uzyskać orzeczenia Sądu (art. 3051 - 3054 K.c.).

Ponadto istotnym elementem prowadzonej działalności powierzonej przez Miasto i Gminę jest odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych kanałami zamkniętymi, jak również poprzez rowy otwarte, które to urządzenia stanowią integralną całość z urządzeniami przeciwpowodziowymi prowadzonymi przez inne organy administracji państwowej na terenie Miasta i Gminy , jak również przez właścicieli rowów melioracyjnych na gruntach osób trzecich. Nadmiar wód opadowych powoduje, że konieczne jest rozprowadzenie ich nadmiaru poprzez rowy stanowiące własność osób prywatnych, jak również przy wykorzystaniu gruntów, stanowiących własność osób trzecich, w ramach zintegrowanego systemu przeciwpowodziowego. Do realizacji tychże obowiązków niezbędne są dane podmiotowe dotyczące nr ksiąg wieczystych nieruchomości w celu ustalenia właścicieli nieruchomości, na których znajdują się urządzenia przeciwpowodziowe (m.in. właścicieli rowów melioracyjnych), jak również właścicieli nieruchomości zagrożonych powodzią. Wobec tego niezbędne dla realizacji wskazanego celu publicznego są dane opisowe ewidencji gruntów i budynków w zakresie właścicieli nieruchomości i numerów ksiąg wieczystych.

Poza tym, organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. zasadności wniosku oraz wykonywania zadań publicznych. W żaden sposób nie odniósł się do pisma z dnia 9 września 2017 r. złożonego na żądanie tego organu. Zdaniem Spółki decyzja Starosty nie może się ostać. Podkreślono przy tym, że organ II instancji, uznał za uzasadnione odwołanie, gdyż nie ma tu zastosowania wyłączenie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy, dotyczące spółek prawa handlowego. Starosta nie dokonał również oceny spełnia przesłanki określonej w art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także czy przedmiot żądania jest niezbędny do wykonywania tych zadań.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w wydanej decyzji. Ponadto dodał, że ze profilu Spółki wynika, iż działa ona jak przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i nie ma znaczenia to, kto jest jej udziałowcem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako - "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia

5 października 2017 r. ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia 7 lipca 2017 r., którą odmówiono spółce [...] Sp. z o.o. w Ch. (dalej jako - "skarżąca spółka") bezpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym na podstawie wniosku [...] z dnia 13 czerwca 2017 r.

Materialnoprawną podstawę opisanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; dalej w skrócie jako: "ustawa") oraz ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 570; dalej zwana: "ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne" lub "u.i.d.p.").

Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.

Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od ww. zasady wymieniając w art. 40a ust. 2 ustawy przypadki, kiedy materiały zasobu są udostępnienie nieodpłatnie. Nie pobiera się opłaty m.in. za udostępnianie danych na podstawie: art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Powyższe informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych.

Jak podkreśla się w literaturze prawa, podmioty prowadzące rejestry publiczne mają obowiązek nieodpłatnego udostępniania danych, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.i.d.p. Przynależność do tej kategorii determinuje art. 3 pkt 5 u.i.d.p., który stanowi, że określenie "rejestr publiczny" oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych.

Jest oczywiste, że zasób geodezyjny i kartograficzny jest rejestrem publicznym.

W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 29).

Rozporządzenie to ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Zarówno z ustawy, jak i ww. rozporządzenia wynika, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji określonych zadań.

Nie może też budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy była możliwość nieodpłatnego udostępnienia określonych danych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.

W świetle przywołanej regulacji, trzeba zgodzić się z m Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze mają tylko ściśle określone podmioty i dostęp ten dotyczy tylko danych niezbędnych do realizacji określonych zadań. Będą to więc podmioty publiczne i niepubliczne realizujące zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny, zaś dane to będą dane niezbędne do realizacji tych zadań.

W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły udostępnienia nieodpłatnego danych wnioskowanych przez skarżącą spółkę. U podstaw odmowy leżało stanowisko, że skarżąca spółka nie należy do kategorii podmiotów, którym dane nieodpłatnie mogą zostać udostępnione.

Przy czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, słusznie nie podzielił poglądu Starosty, który "wyeliminował" skarżącą spółkę z kręgu podmiotów uprawnionych, ze względu na wyłącznie podmiotowe zawarte w art. 2 ust. 3 u.i.d.p., zgodnie z którym, ustawy tej nie stosuje się m.in. do spółek handlowych. Starosta stwierdził bowiem, że takiemu wyłączeniu podlega skarżąca spółka, gdyż jest spółką handlową według informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym. W konsekwencji też zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że w niniejszej sprawie zadaniem organu było ustalenie czy skarżąca spółka spełnia przesłanki określone w art. 15 u.i.d.p., tj. czy należy do podmiotów, o których mowa w tym przepisie ustawy, czy realizuje zadania publiczne oraz czy przedmiot żądania jest niezbędny do wykonywania tych zadań.

Tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo określił istotę sporu w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie organ ten uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z wykonywaniem zadania publicznego na podstawie bezpośredniego przekazania upoważnienia ustawowego. Zaoferowane zaś przez skarżącą spółkę dowody nie potwierdzają powierzenia lub zlecenia jej zadania publicznego przez podmiot publiczny. Skarżąca spółka nie jest podmiotem administracji publicznej, ale spółką prawa handlowego i nie zachodzą podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego (w drodze porozumienia lub umowy publicznoprawnej). Przedstawione dokumenty nie wskazują na przekazanie przez gminę wykonywania takich zadań na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego, zlecenia lub powierzenia.

Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Z przyczyn wskazanych poniżej.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że niezależnie od przedstawionego poglądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie kwestionował okoliczności, że skarżąca spółka wykonuje zadania określone w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 328) oraz że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, jest zadaniem własnym gminy. Są to okoliczności niewątpliwe ważne dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej - "u.s.g.") do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Art. 5 ust. 1 tej ustawy mówi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (1a).

Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (1b).

Przepis art. 9 ust. 1 u.s.g., stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (2).

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (3).

Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (4).

Przywołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym dotyczące formy prowadzenia gospodarki gminnej odsyłają do odrębnej ustawy, a mianowicie do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 827). Przedmiotowa regulacja, istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, została pominięta przez organy w niej orzekające.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej - ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art.1 ust. 2).

Stosownie zaś do art. 1a, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostkach samorządu terytorialnego - należy przez to rozumieć: a) gminę w znaczeniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948).

Przepis art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowi że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Przepis art. 3 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) na zasadach ogólnych albo w trybie przepisów ustaw (...). Jeżeli zaś do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie (art. 3 ust. 2).

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 ust. 1).

Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, ulegają z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, spółka ta wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, bez względu na charakter prawny tych stosunków.

Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącą spółkę w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w dniu 7 listopada 1997 r. Rada Miejska w Ch. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekształcenia [...] w Ch. w jednoosobową spółkę gminy z ograniczoną odpowiedzialnością. Przyjęto o przekształceniu zakładu budżetowego – [...] w Ch. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą [...] Spółka z o.o., w której wszystkie udziały obejmuje Gmina Miejska . W konsekwencji też doszło do przekształcenia [...] w Ch. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością aktem notarialny sporządzony w dniu 5 marca 1998 r. przed notariusz M. S. w Ch., Repertorium A numer [...]. Nie było kwestionowane w sprawie, że Gmina Miejska ma 100% udziałów w przedmiotowej spółce. Z ww. uchwały oraz aktu jednoznacznie wynika, że doszło do przekształcenia [...] w Ch. - w jednoosobową spółkę gminy.

W § 7 aktu przekształcenia określono, że przedmiotem działania Spółki jest m.in.: ujmowanie wody, jej uzdatnianie i rozprowadzanie systemem sieci do odbiorców oraz jej sprzedaż; utrzymywanie w pełnej sprawności sieci wodociągowej i kanalizacji; systematyczny rozwój sieci wodno-kanalizacyjnej.

Ponadto decyzją z dnia 25 lipca 2002 r. nr [...], Zarząd Miasta udzielił [...] Spółce z o.o. w Ch. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 sierpnia 2002 r., zaś decyzją z dnia 29 lipca 2003 r., nr [...], takiego zezwolenia udzielił także Wójt Gminy na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 sierpnia 2003 r.

Z przywołanych unormowań wynika, że gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Do takich usług niewątpliwe należy zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, które jest zadaniem własnym gminy. Przy czym, co istotne gospodarka komunalna, może być prowadzona przez gminę w formie spółki prawa handlowego (poprzez jej utworzenie lub przystąpienie do niej, jak i w drodze przekształcenia).

Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżąca spółka, będąc spółką prawa handlowego (jednoosobową spółką gminy), w której Gmina Miejska ma 100% udziałów, realizuje zadania publiczne. Są to zadania własne gminy, do których należy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - z zakresu spraw dotyczących zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków czy kanalizacji. Także usuwanie awarii sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, przebudowa starych sieci czy ich konserwacja i modernizacja są zadaniami publicznymi związanymi ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Zatem nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skarżąca spółka nie należy do kategorii podmiotów określonych dyspozycją przepisu art. 15 ust. 1 u.i.d.p. Wniosek pochodził od podmiotu uprawnionego i dotyczył realizowania zadania publicznego, co jednak nie rozstrzyga jeszcze w jakim zakresie może on zostać uwzględniony.

Trzeba tu podnieść, że utrzymując w mocy wadliwą decyzję Starosty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że wniosek skarżącej spółki wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji zadania publicznego, co uzasadnia odmowę ich udostępnienia. Nie negując potrzeby rozważenia prawidłowej interpretacji pojęcia "danych niezbędnych", to jest oczywiste, że aby jednoznacznie stwierdzić, iż żądane dane wykraczają poza zakres danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych, należy w pierwszej kolejności przesądzić czy mamy do czynienia z zadaniami publicznymi (do czego niewątpliwe w niniejszej sprawie nie doszło), a następnie można ocenić czy dla ich realizacji wnioskowane dane są niezbędne.

Zdaniem Sądu orzekającego - charakter i rodzaj - wykonywanych zadań publicznych determinuje - ocenę niezbędności danych - potrzebnych dla realizacji tych zadań.

Innymi słowy, uprzednie rozstrzygnięcie o wykonywaniu takich zadań, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy żądanie nieodpłatnego udostępniania danych mieści się w pojęciu niezbędności czy też je przekracza. W okolicznościach niniejszej sprawy, zanegowanie faktu wykonywania zadań publicznych przez skarżącą spółkę przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ odwoławczy przekroczenia zakresu niezbędnego do ich realizacji, musi więc nasuwać uzasadnione wątpliwości (zwłaszcza, że organy obu instancji zaprzeczyły realizacji takich zadań przez skarżącą spółkę). Dlatego stanowisko organów w powyższym przedmiocie jest przedwczesne.

Dokonując wykładni pojęcia "niezbędności danych" należy przywołać pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 692/17., w którym wskazano, że "przy wykładni tego pojęcia nie można (...) abstrahować od uzasadnienia projektu u.i.d.p.r.z.p., gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl).

W kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jak uczynił to WWINGiK jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych.

Inaczej rzecz ujmując pojęcie "niezbędność" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych, takich jak na przykład rejestry wniosków o wydanie szeroko rozumianych decyzji lokalizacyjnych i rejestry wydanych tego rodzaju decyzji.

Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej tak z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała przedmiotowa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej (w niniejszej sprawie organ planistyczny) ponosiłby zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ.

Za przyjęciem powyższej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), gdzie wśród szeregu wymogów jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych. Powyższe w wskazuje, że intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach publicznych jedynie do sytuacji, gdy udostępnienie takowe jest zbędne dla realizacji zadania publicznego, co wynika z porównania wskazanego zadania i jego podstawy prawnej oraz zakresu żądanych danych (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia)". Stanowisko to należy zaakceptować.

Niezależnie od powyższych uwag trzeba zauważyć, że analiza uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że stanowisko w przedmiocie przekroczenia zakresu danych niezbędnych, nie zostało dostatecznie uzasadnione. Przywołanie treści wniosku skarżącej spółki i w konsekwencji tego stwierdzenie, że dostęp do tych danych "zdaniem organu odwoławczego wykracza poza zakres danych niezbędnych dla realizacji zadań publicznych" jest niewystarczające (podobnie jak uzasadnienie organu I instancji). Tym bardziej, że w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. zobowiązano skarżącą spółkę do sprecyzowania realizowanych zadań publicznych, przesłanie dokumentów na podstawie, których są realizowane oraz wskazanie podstawy prawnej, z której wynika jakie dane są niezbędne do realizacji tych zadań. W wykonaniu nałożonego zobowiązania w piśmie z dnia 8 września 2017 r. skarżąca spółka nie tylko wskazała realizowane przez nią zadania i powołała liczne przepisy prawa, a także przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie stanowiska o niezbędności wnioskowanych danych, do czego organ odwoławczy nie odniósł się (co prawda, do ww. pisma załączono dokumenty, które zostały ocenione, ale pod kątem wykonywania zadań publicznych).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podejmuje się też próby bardziej szczegółowego uzasadnienia decyzji i wykazania prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia. Taki zaś sposób procedowania jest niedopuszczalny i narusza prawo strony do obrony. Jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713). Pogląd ten, Sąd orzekający, w pełni podziela.

Ponadto, skoro organ odwoławczy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek, to powinien odnieść się do treści przedmiotowego pisma (stanowiącego odpowiedź na jego wezwanie) zwłaszcza, że dotyczyło ono okoliczności istotnych przy ocenie zakresu niezbędności żądanych danych przy realizacji zadania publicznego. W piśmie tym wskazano m.in., że z treści art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że spółka w ramach powierzonych jej zadań publicznych ma obowiązek bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia ww. usług. Sieci zaś: wodociągowa i kanalizacyjna są najniżej położone w stosunku do pozostałych sieci podziemnych. W związku z tym, jakakolwiek ingerencja w infrastrukturę wodno-kanalizacyjną związana jest z koniecznością posiadania wiedzy w zakresie lokalizacji pozostałego uzbrojenia terenu. Przywołano przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do dalszych rozważań, to jak wynika z sentencji decyzji Starosta "odmówił bezpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym na podstawie wniosku [...] z dnia 13 czerwca 2017 r.". Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska.

Niewątpliwe, w decyzji organu I instancji brak jest oznaczenia strony (z uzasadnienia wynika tylko, że jest to spółka prawa handlowego), zaś sentencja rozstrzygnięcia nie określa jakich danych odmówiono udostępnienia na podstawie złożonego wniosku. W świetle regulacji k.p.a., sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji naruszył powyższe zasady. Tak sformułowane rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów, o których była wcześniej mowa, nie wynika z niego jakich danych dotyczy, a w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi to istotę rozstrzygnięcia.

Uchybienie to, znajduje też odzwierciedlenie w udzielonej odpowiedzi na skargę przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w której podniósł, że spółka jako podmiot władający siecią uzbrojenia terenu, winna wnioskować do Starosty o bezpłatne pierwsze udostępnienie zbiorów danych powiatowej bazy GESUT, dotyczących sieci i uzbrojenia terenu, znajdującej się w jej władaniu, zgodnie z przepisem art. 40a ust. 2 pkt 5. A przecież wniosek skarżącej spółki z dnia 13 czerwca 2017 r. wymieniony w sentencji decyzji dotyczył bazy GESUT. Obejmował bowiem dane nie tylko ze zbioru danych ewidencji gruntów i budynków oraz lokali (EGIB) ale również "bazy danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu (GESUT) - obejmującej pełną ewidencję urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, gazowej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i innych podziemnych ...". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, powyższych wadliwości nie dostrzegł.

W świetle dokonanych rozważań trzeba uznać, że opisane postępowanie organów powoduje, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które nie są obojętne dla wyniku sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej wskazania i zastosują się do dokonanej wykładni przepisu art. 15 ust. 1 u.i.d.p. Wezmą pod uwagę treść wniosków (w aktach sprawy znajdują się trzy wnioski skarżącej spółki) oraz jej pisma z dnia 8 grudnia 2017 r. (które odnosi się do danych Gminy i Gminy Miejskiej ), a następnie rozstrzygną, czy i w jakim zakresie żądanie może zostać uwzględnione, dokonując przy tym oceny niezbędności danych dla realizacji zadań. Przy czym, nie można nie zauważyć, że w odpowiedzi na drugi wniosek, Starosta pismem z dnia 25 maja 2017 r. podniósł, że umożliwił wnioskodawcy wgląd do danych z wykorzystaniem łącza internetowego prowadzonego w systemie WebEWID, co może sugerować, że organ w tym zakresie uznał zasadność złożonego wniosku.

Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę, zgodnie z zestawieniem kosztów złożonym na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. składa się wpis (200zł), opłata skarbowa (17zł), koszty zastępstwa procesowego (480zł) oraz koszt przejazdu na rozprawę (217,31 zł.)

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.