Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 137/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 3 października 2018 r., którą organ przyznał D. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 16 stycznia 2018 r. D. S. (zwana dalej: "stroną", "wnioskodawczynią", "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – D. S.

Decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem w związku z niespełnieniem przesłanek ustawowych zawartych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w związku z pobieranym przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownej analizie dokumentów Burmistrz Miasta w dniu 22 czerwca 2018 r. wydał decyzję, którą ponownie odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia, jednakże decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ niższej instancji powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz wykładnię prawa zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 523/17) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 353/18). W tej sytuacji przed rozpoznaniem wniosku strony z dnia 16 stycznia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, należy w pierwszej kolejności uchylić decyzję przyznającą wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy na męża, i dopiero następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję wynikającą z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy, został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

W konsekwencji Burmistrz Miasta wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 26 września 2018 r. uchylił swoją decyzję z dnia 26 stycznia 2018 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Następnie decyzją z dnia 3 października 2018 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta - działając na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3-3d, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – zwanej dalej: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") – orzekł o:

1. przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w łącznej kwocie 7.656 zł;

2. przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku ze sprawowaniem opieki nad D. S. w wysokości 1.477 zł miesięcznie od 1 września 2018 r. do bezterminowo.

W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazał, że strona zamieszkuje z mężem – D. S., nie pozostaje w zatrudnieniu, nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych. Jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. w dniu 9 maja 2013 r. (nr [...]), z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 marca 2013 r. Strona opiekuje się całodobowo niepełnosprawnym mężem, który wymaga stałej i bezpośredniej pomocy, wsparcia w codziennych czynnościach dotyczących egzystencji, nadzorowania w procesie leczenia, czynności samoobsługowych, higieny osobistej, i dawkowania leków.

Organ stwierdził, że z dokumentacji wynika, że strona spełnia podstawowe wymogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nad mężem, ponieważ sprawuje w sposób należyty opiekę oraz spełnia przesłanki zawarte w art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. oraz w art. 17 ust 1b u.ś.r. z uwagi na jego prokonstytucyjna wykładnię, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).

Organ wyjaśnił, że strona od dnia 1 grudnia 2017 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, dlatego znaczenie w sprawie ma art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niemniej jednak – co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz z zaleceń organu II instancji - fakt uzyskania przez stronę specjalnego zasiłku dla opiekuńczego nie powinien być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc więc pod uwagę analizę interpretacji zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz prawidłowe sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą organ przyjął, że stronie należy przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2018 r. do bezterminowo, przy czym za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. należy wypłacić stronie świadczenie pielęgnacyjne w kwocie różnicy między wypłaconym w tym okresie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a przysługującym świadczeniem pielęgnacyjnym. Wskazał, że za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne zostanie wypłacone w kwocie łącznej 10.544 zł.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji domagając się przyznania bezterminowego świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną czyli od dnia, w którym dokonano zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. wraz z pomniejszeniem kwoty należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres o kwotę zasiłku dla opiekuna pobieranego przez nią od momentu podjęcia opieki nad mężem we wskazanych przez nią w odwołaniu przedziałach czasowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Zaznaczył, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona złożyła dnia 16 stycznia 2018 r., natomiast przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia był fakt, iż decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. (nr [...]) – na jej wniosek z dnia 29 grudnia 2017 r. – został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. Zwrócono uwagę, że w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. strona oświadczyła, że do momentu przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego przez sąd będzie nadal pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką na mężem i że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dlatego organ I instancji zawiadomieniem z dnia 17 września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z dnia 26 stycznia 2018 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie w dniu 26 września 2018 r. wydał decyzję (nr [...]) uchylającą swoją własną decyzję z dnia 26 stycznia 2018 r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy stronie w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - mężem D. S. i zaprzestał wypłaty tego świadczenia. W dniu 2 października 2018 r. strona złożyła oświadczenie w organie I instancji wskazując, że dnia 1 października 2018 r. odebrała decyzję uchylającą specjalny zasiłek opiekuńczy i zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 26 września 2018 r., co pozwoliło na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna i czego konsekwencją było wydanie przez Burmistrza Miasta decyzji z dnia 3 października 2018 r.

Mając to na uwadze świadczenie pielęgnacyjne w pkt 1. decyzji zostało przyznane od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłacanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w łącznej kwocie 7.656,00 zł, natomiast w pkt 2. świadczenie pielęgnacyjne przyznano od 1 września 2018 r. do bezterminowo w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie, co w ocenie organu odwoławczego było prawidłowe.

Skoro bowiem decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona w dniu 26 września 2018 r., to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnione być mogło od września 2018 r. bezterminowo (pkt 2. zaskarżonej decyzji). Kluczowe znaczenie przy tym miała treść art. 32 ust. 1 u.ś.r. i to, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne, wydana na podstawie tego artykułu, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, tyle że nie może to nastąpić z mocą wsteczną (ex tunc).

Z kolei na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w pkt 1. zaskarżonej decyzji wpływ miała treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. W tym kontekście - w odniesieniu do żądania strony co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną tj. od 1 lipca 2013 r. - uwzględniając powoływany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1512/16) – organ wskazał, że dotyczył on sytuacji osób, którym - na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych - wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż z notatki służbowej organu I instancji i ustaleń w niej zawartych wynika, iż D. S. nigdy wcześniej nie posiadała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem i nie pobierała tego świadczenia, natomiast pierwszy wniosek, dotyczący ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, złożyła w MOPS w C. w dniu 8 lipca 2013 r. i organ przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. Kolejny wniosek został złożony w dniu 31.12.2013 r. i specjalny zasiłek opiekuńczy przyznano na okres od 1.12.2013 r. do 31.10.2014 r. Wniosek złożony w dniu 30.10.2014 r. został rozpatrzony negatywnie i odmówiono przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolejny wniosek złożony został przez stronę w dniu 18.11.2016 r. i specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na okres od 1.11.2016 r. do 31.10.2017 r., a świadczenie to uchylono decyzją od września 2018 r.

Organ zaznaczył, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, do których - w myśl art. 2 pkt 2 u.ś.r. - należy m.in. świadczenie pielęgnacyjne, a do omawianego świadczenia mają natomiast zastosowanie wszystkie zasady dotyczące świadczeń rodzinnych, m.in. art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r.

Sprawa o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego D. S. złożyła w dniu 16 stycznia 2018 r., tak więc brak jest podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Bezwzględnie zatem należało oprzeć się na podstawie prawnej wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyrażającej ogólną zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Granice rozpoznawanej sprawy wyznaczał zatem wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który został rozpatrzony na podstawie art. 17 ust. 1b w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro wniosek ten wpłynął w styczniu 2018 r., to żądane przez wnioskodawczynię świadczenie należało przyznać począwszy od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłacanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w łącznej kwocie 7.656,00 zł (pkt 1. zaskarżonej decyzji) w sytuacji, gdy specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono decyzją organu I instancji w dniu 26 września 2018 r. Następnie dopiero po wygaszeniu i uchyleniu tej decyzji były podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od września 2018 r. do bezterminowo w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie (pkt 2. zaskarżonej decyzji). Nie było zatem możliwe przyjęcie wykładni rozszerzającej art. 24 ust. 2 u.ś.r., zaś strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dlatego żądanie przyznania świadczenia z datą wsteczną, czyli od 1 lipca 2013 r., kiedy dokonano zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jest niemożliwe w przedstawionych powyżej względów.

Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o przyznanie jej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym z datą wsteczną czyli od dnia, gdy dokonano zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, tj. od dnia 1 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że świadczenie winno zostać przyznane od momentu podjęcia opieki nad mężem, tj. od lipca 2013 r., dlatego - w jej ocenie - decyzja Kolegium jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego oraz sprzeczna z obowiązującym prawem.

Skarżąca wskazała, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) odnosi się do jej sytuacji, a organy rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego - a w związku z tym również do wypłaty różnicy w świadczeniach - winny procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, tzn. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny.

W ocenie skarżącej działania podejmowane w toku postępowania były niezgodne z prawem, gdyż organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego dokonując nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacjach bowiem, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organy orzekające powinny dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt lit. b/ u.ś.r. odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia, opiekuna osoby niepełnosprawnej tylko dlatego, że będąc pozbawiony środków do życia skorzystał z jedynej oferowanej mu możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

Wskazała, że obywatel nie powinien ponosić konsekwencji błędnych decyzji polityków, którzy nie wykonali wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tak się dzieje. W praktyce oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela, a na taki stan rzeczy w demokratycznym państwie prawa nie może być zgody. Zaznaczyła, że ma pod opieką bardzo chorego męża, który cierpi na schizofrenię paranoidalną. Choroba ta wymaga od niej całkowitego zaangażowania i ogromnej siły. Wskazała, że należy do grupy osób najsłabszych i wykluczonych, a jest przy tym zmuszona do nierównej walki z urzędami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości, czy też w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekająca o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2018 r. do bezterminowo z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – D. S., z tym że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłaconym skarżącej z tytułu przyznanego i pobranego za ten okres specjalnego zasiłku opiekuńczego (w łącznej kwocie 7.656 zł), zaś w okresie od 1 września 2018 r. do bezterminowo w wysokości 1.477 zł miesięcznie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in.: innym – aniżeli wymienione w punktach 1-3 - osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy rozważeniu jednak zastosowania omawianego przepisu konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności u podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. oraz przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Z przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego w sprawie wynikało, że skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem – D. S., wymagającym stałej i bezpośredniej pomocy, wsparcia w codziennych czynnościach dotyczących egzystencji, nadzorowania w procesie leczenia, czynności samoobsługowych oraz higieny osobistej i dawkowania leków. D. S. legitymuje się natomiast orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. w dniu 9 maja 2013 r. (nr [...]), z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 marca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze organy – stosując prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) – przyjęły, że skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad mężem. Takie stanowisko organów należy w pełni zaaprobować i w konsekwencji stwierdzić w tym zakresie legalność zaskarżonych decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżone decyzje są zgodne z prawem także w zakresie wskazanego w nich okresu przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, a ściślej mówiąc – odnosząc się do zarzutów skargi - co do początku okresu, na który zostało przyznane skarżącej przedmiotowe świadczenie.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 910/18, LEX nr 2627619). W świetle wskazanego wyżej przepisu niewątpliwie wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1362/11, LEX nr 1121329).

Wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest regulacja wprowadzona w ust. 2a tegoż artykułu, zgodnie z którą jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Jak wynika z akt sprawy taka sytuacja w przypadku skarżącej nie miała jednak miejsca. Skarżąca z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu 16 stycznia 2018 r. (data wpływu wniosku do MOPS w C.). Z wyjaśnień organu I instancji wynika natomiast, że skarżąca nigdy wcześniej nie posiadała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem (D. S.) i nie pobierała tego świadczenia (vide: pismo Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPS w C. z dnia 27 listopada 2018 r.). Pierwszy wniosek złożony został przez skarżącą w dniu 8 lipca 2013 r. i dotyczył ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem i świadczenie to zostało przyznane skarżącej na okres zasiłkowy od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. Następnie – na podstawie składanych wniosków o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego – skarżąca była beneficjentem tegoż właśnie świadczenia w okresie: od 1.12.2013 r. do 31.10.2014 r. oraz od 1.11.2016 r. do 31.10.2017 r. W oparciu natomiast o złożony w dniu 29 grudnia 2017 r. wniosek, decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. (nr [...]) przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., przy czym decyzja ta została uchylona decyzją z dnia 26 września 2018 r. (nr [...]), co dopiero pozwoliło – w zgodzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. – do wydania decyzji orzekającej o przyznaniu skarżącej, na jej wniosek z dnia 16 stycznia 2018 r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2018 r. do bezterminowo. Skarżąca zatem nie występowała wcześniej z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, w szczególności w związku z wydaniem i po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443), pozostając beneficjentem otrzymywanego na podstawie wydawanych przez organ I instancji decyzji dotyczących przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tego powodu przyjąć należy, że organy w prawidłowy sposób ustaliły w niniejszej sprawie okres na jaki mogło zostać przyznane skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od stycznia 2018 r. a nie od momentu podjęcia opieki nad mężem, tj. od lipca 2013 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – organy orzekając w niniejszej sprawie zastosowały się do konsekwencji prawnych wynikających z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., natomiast przywołane przez skarżącą orzeczenia sądowoadministracyjne zostały wydane w innych stanach faktycznych - dotyczyły bowiem sytuacji, w których osoby legitymowały się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego powstałym przez dniem 1 lipca 2013 r., bądź wystąpiły wcześniej aniżeli skarżąca, w związku z wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.