Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3696/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) dalej: "k.p.a.", art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 303) oraz art. 47 ust. 1 i 3, ust 2 pkt 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ I Instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o wypłacie J. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") odprawy mieszkaniowej w wysokości 239.613.70 zł.

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że [...] J. K. żołnierz służby stałej, w dniu [...] kwietnia 2021 r. złożył do Dyrektora OR AMW wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z rozkazu personalnego Komendanta Regionalnego Centrum Informatyki [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wynika, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej ww. żołnierza nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] lutego 2021 r. Żołnierz przeniesiony został w stan spoczynku wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską trwałej niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Zgodnie z zaświadczeniem Wojskowego Biura Emerytalnego [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] J. K. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia [...] lutego 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 586). Natomiast zgodnie z zaświadczeniem Komendanta Regionalnego Centrum Informatyki [...] z dnia [...] marca 2021 r. [...] J. K. przeniesiony został w stan spoczynku na podstawie orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] i zwolniony został z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] lutego 2021r., zaś okres czynnej służby wojskowej, od którego uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, liczony od dnia [...] września 1985 r. wynosi 35 lat 5 miesięcy i 8 dni. Z decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wynika, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny [...] przy ul. [...] m. [...], stanowiący kwaterę w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Wnioskodawca w oświadczeniu do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień [...] stycznia 2018 r., tj. gdy zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] oraz posiadał członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, tj. żonę L. K., córkę J. K. (ur. [...] kwietnia 1997 r.) oraz syna L. K. (ur. [...] lipca 1993 r.). Z informacji podanych we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oraz oświadczenia L. K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że ww. w dniu [...] sierpnia 2019 r. zawarł związek małżeński. Wnioskodawca oświadczył, że we wskazanym w oświadczeniu okresie, zamieszkiwał wspólnie z ww. osobami w lokalu mieszkalnym [...] przy ul. [...] m. [...], co zostało potwierdzone zaświadczeniami o zameldowaniu.

Dyrektor OR AMW decyzją z dnia [...] czerwca nr [...], postanowił wypłacić [...] J. K. odprawę mieszkaniową w wysokości 239 613,70 zł uwzględniając do jej wyliczenia 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. normę na wnioskodawcę, żonę L. K. oraz córkę J. K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że syn L. K. i jego małżonka zobowiązani są do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swojej rodziny. Powyższy obowiązek nie ciąży już natomiast na wnioskodawcy, który domaga się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, istniejących w okresie pełnienia służby (wtedy gdy jego syn był kawalerem), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Wnioskodawca aktualnie prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe, a tym sam jego realne potrzeby mieszkaniowe dotyczą 3 osób. Zatem kwota odprawy mieszkaniowej wskazana w decyzji organu I instancji została ustalona przy zachowaniu zasad określonych w ustawie o zakwaterowaniu i obliczona według wzoru: 3 normy x 12 x 1,66 x 5012 x 80 % = 239 613,70 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż na dzień złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej L. K., którego wnioskodawca wskazał w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., nie jest członkiem rodziny, którego należy uwzględnić przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, bez wyjaśniania podstaw takiej interpretacji prawnej i odniesienia się do jednoznacznego brzmienia wskazanych przepisów.

Wskazując na powyższy zarzut wnioskodawca wystąpił o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wypłacenie odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem czterech norm, co odpowiada łącznej kwocie 319.484,93 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Motywując wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Prezes AMW powołał 23 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, poza ustaleniem samego prawa do odprawy, składa się również z naliczenia jej wysokości.

Nie kwestionując poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych Prezes AMW wskazał, że sporne w niniejszej sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu należnej wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowa jest interpretacja art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Dalej organ II instancji wskazał, iż członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25-go roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten co do zasady reguluje więc sytuację dzieci żołnierza, które nie są samodzielne i pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. To w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Zatem w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ww. ustawy chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.

Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji powołał m.in. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, wskazując, iż Sąd ten nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, iż "(...) celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej". Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu Agencji w zaspokojeniu tego prawa.

Odwołując się zatem do wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu organ, rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej, obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny występujący w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej (względnie na dzień wydania rozstrzygnięcia). Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych w dniu zwolnienia (względnie w dniu wydania rozstrzygnięcia).

W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, przyjęcie do określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również normy na syna wnioskodawcy, który usamodzielnił się, zawarł związek małżeński, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Pominięcie tego faktu i przyjęcie, że to wnioskodawca będzie zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe z odprawy mieszkaniowej syna mimo, że zamieszkuje on razem z wnioskodawcą, sprzeciwiałoby się ustalonemu stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy. Po zawarciu związku małżeńskiego L. K. wraz z żoną, założyli odrębne gospodarstwo domowe i wobec siebie są zobowiązani przyczyniać się do zaspokajania potrzeb ich rodziny - w tym prawa do mieszkania. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że syn wnioskodawcy jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Nie ma w związku z tym podstaw do uwzględnienia - przy określeniu wysokości odprawy mieszkaniowej - normy powierzchni użytkowej podstawowej na syna.

Organ II instancji zaznaczył również, że żołnierz zwolniony ze służby nierzadko stoi przed koniecznością znalezienia dla siebie, względnie dla siebie i swojej rodziny, nowego mieszkania. W tym właśnie czasie żołnierz wykazuje określony zakres potrzeb mieszkaniowych, który uwarunkowany winien być obecnym stanem rodzinnym. Gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz zwolniony ze służby miałby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość uwzględniałaby nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą, niż faktyczna, ilość norm, to prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza. Byłoby również zaprzeczeniem szeregu zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wyrażonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Prezesa AMW, Dyrektor OR AMW prawidłowo orzekł o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej w określonej w sentencji decyzji wysokości.

Pismem z dnia 25 września 2021 r. pełnomocnik J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2021 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żołnierz składający wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie jest uprawniony do wskazania dnia służby, w oparciu o który powinna być ustalona ilość przysługujących mu norm mieszkaniowych,

2) art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że fakt ukończenia przez syna skarżącego 25 lat życia i zawarcie związku małżeńskiego może powodować nieuwzględnienie go jako członka rodziny skarżącego przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej na potrzeby wyliczenia należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów w sposób jednoznaczny daje żołnierzowi ubiegającemu się o wypłatę odprawy mieszkaniowej prawo do wskazania dnia, na podstawie którego powinna zostać wyliczona jej wysokość, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa należna skarżącemu wyliczona powinna być dla stanu rodzinnego 3 osób (skarżący, jego małżonka i córka), nie zaś 4 osób (skarżący, jego małżonka, jego córka i syn),

3) art. 32. ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów w takiej samej sytuacji prawnej,

4) art. 6 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo występowania przesłanek do jej zmiany i braku wątpliwości co do rozumienia stosowanej normy prawnej.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezesa AMW do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję Dyrektora OR AMW [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej (tj. wyliczenia jej błędnie na podstawie trzech, nie zaś czterech norm) i przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości uwzględniającej fakt zamieszkiwania z nim w dniu [...] stycznia 2018 r. syna L. K., (tj. za 4 normy, zgodnie z 4-osobowym stanem rodzinnym),

2) zasądzenie od na rzecz skarżącego kosztów postępowania,

3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi pełnomocnik podniósł w szczególności, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. poprzez zapis art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015r. poz. 1322) określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zmiana ta - zgodnie z uzasadnieniem projektu - miała na celu zagwarantowanie, aby żołnierze mieli prawo wyboru najkorzystniejszego okresu do naliczania wysokości odprawy. U podstaw zaproponowanej zmiany była wola zatrzymania żołnierzy zawodowych w służbie, którzy odchodzili wcześniej z uwagi na naliczanie odprawy mieszkaniowej według stanu rodziny na dzień odejścia żołnierza ze służby. Zmieniony przepis został sformułowany jednoznacznie i obecnie nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Podnieść należy, że przed 1 października 2015 r. regulacja ta nie dawała żołnierzowi możliwości wyboru dnia, stanowiącego podstawę ustalenia liczby norm branych pod uwagę przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej, sztywno wskazując na "dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Gdyby ten stan prawny utrzymywał się do dziś, odwołanie skarżącego oraz niniejsza skarga byłyby oczywiście bezpodstawne. Biorąc jednak pod uwagę, że obecnie to żołnierz ma prawo wyboru dnia, z którego stan faktyczny staje się podstawą wyliczeń i że w dniu wybranym przez skarżącego zamieszkiwał z nim także jego syn mający mniej niż 25 lat, decyzje organów I i II instancji uznać należy za błędne.

Pełnomocnik zaznaczył również, że pierwotnie decyzja organu II instancji nie została prawidłowo doręczona, bowiem przesyłkę poleconą pracownik Poczty Polskiej doręczył do innego lokalu innej firmy w dniu [...] sierpnia 2021 r., zaś rozdarta koperta z zawartością została w dniu [...] sierpnia 2021 r. wrzucona przez osobę, która przesyłkę odebrała fizycznie, do skrzynki przy drzwiach lokalu pełnomocnika skarżącego. W następstwie wniosków i monitów pełnomocnika skarżącego organ II instancji uznał wadliwość pierwotnego doręczenia i ponownie doręczył decyzję (duplikat) w dniu [...] września 2021 r. Niemniej z ostrożności procesowej, nie chcąc narażać skarżącego na zarzut niedochowania terminu do wniesienia skargi - co z uwagi na okoliczności miało miesjce bez zawinienia i skarżącego i pełnomocnika - pełnomocnik wskazał, że wnosi niniejszą skargę z uwzględnieniem biegu terminów obydwu doręczeń - nieskutecznego i skutecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydana została z naruszeniem prawa i podlegała uchyleniu. Decyzja ta została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] września 2021 r., zatem ustawowy termin do wniesienia skargi został zachowany.

W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Natomiast w myśl art. 47 ust. 5 ww. ustawy żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Warto w tym miejscu zauważyć, co akcentował również pełnomocnik skarżącego, iż treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. zapisem art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), zgodnie z którym to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] stycznia 2018 r., kiedy posiadał uprawnienia do 4 norm powierzchni użytkowej podstawowej w rozumieniu art. 26 ust. 1 ww. ustawy, wynikające ze stanu rodzinnego obejmującego żonę L. K. oraz dwoje dzieci: córkę – J. K. oraz syna – L. K.. Sama okoliczność, że skarżącemu w ww. dacie przysługiwały 4 normy nie była przez organ kwestionowana. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należna skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] stycznia 2018 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. CBOSA). Okoliczność, że syn skarżącego L. K. zawarł związek małżeński (w dniu [...] sierpnia 2019 r.) nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej, ani na jej wysokość.

W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11, publ. CBOSA; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, publ. OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. CBOSA oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać "z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, względnie na dzień wydania rozstrzygnięcia", a nie według stanu na dzień wskazany przez żołnierza, jak wyraźnie stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] stycznia 2018 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, iż "(...) z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że prawodawca miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, iż przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. W powołanym wyżej wyroku NSA stwierdził również, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie małżonka oraz dzieci skarżącego byli - na dzień wskazany przez żołnierza - członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały orzekające w sprawie organy.

Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać "na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, względnie na dzień wydania rozstrzygnięcia", na co wskazywano w decyzji organu II instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby niezgodne z treścią art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy powodując, że użyty w tych przepisach zwrot "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należałoby uznać za zbędny.

Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" (a nie "na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej" czy też "na dzień wydania rozstrzygnięcia") w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)".

W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza".

Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podlegała eliminacji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes AMW uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa Sąd postanowił w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) jak w punkcie 2 sentencji wyroku.