Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2561/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 7/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 7/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., znak SK/95/2013, w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie, pismem z dnia 31 stycznia 2013 r., wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) następujących informacji:

1) kiedy M. S., obecnie Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej, została pracownikiem Ministerstwa Finansów przed 2009 r., danych dotyczących konkursu, daty ogłoszenia, numeru konkursu, nazwy i opisu stanowiska, składu komisji konkursowej, protokołu komisji z wyboru najlepszego kandydata;

2) kiedy i w jaki sposób zakończyła pracę rozpoczętą przed 2009 r. łącznie z przekazaniem dokumentu wskazującego sposób zakończenia pracy w Ministerstwie Finansów;

3) kiedy została pracownikiem Ministerstwa Finansów w 2011 r. lub 2012 r., danych dotyczących konkursu: daty ogłoszenia, numeru konkursu, nazwy i opisu stanowiska, składu komisji konkursowej, protokołu komisji z wyboru najlepszego kandydata.

Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. (BDG2/016/1/EZA/13/RD-5779), z powołaniem się na w trybie art. 1 ust. 1, art. 2. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 ustawy o informacji publicznej Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego w Ministerstwie Finansów stwierdził, że udostępnia informację publiczną w żądanym zakresie. Poinformował, że M. S. z dniem 20 kwietnia 2004 r. została przeniesiona z Urzędu Skarbowego Poznań-Winogrady do pracy w Ministerstwie Finansów w Biurze Wymiany Informacji o VAT, Ośrodek Zamiejscowy w Koninie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 ze zm.). Z dniem 21 czerwca 2006 r. M. S. została przeniesiona z Ministerstwa Finansów, Ośrodka Zamiejscowego w Koninie do pracy w Biurze Wymiany Informacji Podatkowych w Koninie przy Izbie Skarbowej w Poznaniu na podstawie art. 53 ustawy o służbie cywilnej. Organ stwierdził, że dokument przenoszący w/w jest dokumentem znajdującym się w aktach osobowych pracownika i jako dokument ad personam nie stanowi informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym zastosowania wynikające z tego przepisu wyłączenie, dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, gdyż w okresie bezpośrednio poprzedzającym przeniesienie M. S. do Izby Skarbowej w Poznaniu nie pełniła ona funkcji publicznej w rozumieniu ustawy. Dyrektor poinformował, że M. S. została ponownie zatrudniona w Ministerstwie Finansów z dniem 2 kwietnia 2012 r. w wyniku przeniesienia z Ministerstwa Spraw Zagranicznych na podstawie art. 64 ustawy o służbie cywilnej.

Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. znak: SK/95/2013 skarżąca stwierdziła, że w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. brak jest odpowiedzi na drugie pytanie z pisma SK/37/2013 oraz wniosła o udzielenie informacji na jakim stanowisku była zatrudniona M. S. w Ministerstwie Finansów bezpośrednio przed przeniesieniem 21 czerwca 2006 r. z Ministerstwa Finansów do Ośrodka Zamiejscowego w Koninie przy Izbie Skarbowej w Poznaniu. Zadała pytanie, czy były to funkcje pomocnicze lub usługowe (sprzątaczka, obsługa kserokopiarki, sekretarka, itp.)? Nadto skarżąca zwróciła się o przekazanie w trybie art. 1 ust. 1, art. 2. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszystkich zakresów czynności M. S. obowiązujących w trakcie wszystkich okresów jej pracy w Ministerstwie Finansów.

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. znak: BDG2/016/12/WOB/13/RD-17684 organ poinformował skarżącą, że M. S. bezpośrednio przed przeniesieniem z dniem 21 czerwca 2006 r. z Ministerstwa Finansów zajmowała stanowisko naczelnika wydziału. Wskazał, że z dniem 21 czerwca 2006 r. M. S. na podstawie art. 53 ustawy o służbie cywilnej została przeniesiona z Ministerstwa Finansów, Ośrodka Zamiejscowego w Koninie do pracy w Biurze Wymiany Informacji Podatkowych w Koninie przy Izbie Skarbowej w Poznaniu.

Odnośnie zakresów czynności M. S. organ poinformował skarżącą, że zakresy czynności znajdujące się w aktach osobowych M. S. są dokumentami ad personam, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 9 marca 2013 r. Sekcja Krajowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 lutego 2013 r. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosła o:

1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2) włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że nie jest to informacja publiczna oraz czy zachodzą przesłanki do ewentualnego wyłączenia jej jawności;

3) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że zakres czynności M. S. ma związek z pełnieniem przez nią funkcji w zakładzie pracy. Wobec tego stanowią informacje publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Podniosła, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że rozpatrzył wniosek skarżącej z dnia 22 lutego 2013 r. i pismem z dnia 8 marca 2013 r. udzielił żądanych informacji. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że dokumenty o których udostępnienie wystąpiła skarżąca tj. zakresy czynności są dokumentami ad personam i nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana i nie może być mowy o bezczynności organu. Według Ministra, definiując pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy wziąć pod uwagę stanowisko TK zaprezentowane w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Są to podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Powołując się na przepis § 1 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 134, poz. 1427) oraz § 6 ust. 2 i § 9 ust. 3 regulaminu organizacyjnego Ministra Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 10 Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 8, poz. 58 ze zm.), Minister uznał, że osoby zajmujące stanowisko dyrektora departamentu oraz jego zastępcy są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nie jest nim natomiast stanowisko naczelnika wydziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sąd przytoczył treść art. 13 ustawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Sąd kontynuował, że doktrynie i orzecznictwie za informację publiczną uważa się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd zdefiniował bezczynność organu administracji publicznej jako sytuację, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przypominając, że sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, Sąd wskazał, że istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia zakresów czynności M. S. obowiązujących ją w trakcie wszystkich okresów jej pracy w Ministerstwie Finansów stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyraził stanowisko, że zakresy czynności pracowników merytorycznych, wchodzących w skład korpusu służby cywilnej organów administracji publicznej stanowią informację publiczną. Nie podzielił stanowiska Ministra Finansów, że tego rodzaju informacje są dokumentami ad personam. Taka informacja – w postaci zakresu czynności – nie może korzystać z ochrony, ponieważ jest bezpośrednio związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. Sąd zauważył, ze zapis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym ograniczenie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, zawiera ustawowe ograniczenie prawa do prywatności. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności służbowych ma związek z pełnieniem tej funkcji, dotyczy bowiem warunków powierzenia i wykonywania funkcji.

Sąd przyjął, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 ustawy, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji.

Skargę kasacyjną złożył Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 7/13.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 6 ust.1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności służbowych ma związek z pełnieniem tej funkcji, dotyczy bowiem warunków powierzenia i wykonywania funkcji, podczas gdy posiadanie statusu członka korpusu służby cywilnej nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej, a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności ma charakter prywatny (odnoszący się do danej osoby fizycznej);

2) art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że informacja w postaci zakresu czynności pracowników merytorycznych wchodzących w skład korpusu służby cywilnej organu administracji publicznej nie może korzystać z ochrony, ponieważ jest bezpośrednio związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej, podczas gdy posiadanie statusu członka korpusu służby cywilnej nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności ma charakter prywatny (odnoszący się do danej osoby fizycznej).

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

1) art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądane przez Radę Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie zakresy czynności Pani M. S. nie stanowią informacji publicznej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd, na jakiej podstawie lub w związku, z jakimi przepisami uznał, iż osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy, w szczególności pominięcie faktu, iż organ udostępnił wszystkie żądane informacje publiczne.

Wskazując na powyższe wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniósł o:

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymagają zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć dyspozycji tego przepisu, gdyż w niniejszej sprawie nie wydano poprzednio wiążącego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1121/11, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie można także podzielić trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, w trakcie ustalania stanu faktycznego oraz w trakcie formułowania wskazań co dalszego postępowania, faktu udostępnienia przez organ części żądanej informacji. W myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zaskarżona bezczynność Ministra Finansów dotyczyła postępowania o udostępnienie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 22 lutego 2013 r. W piśmie skarżącej z tego dnia, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zażądano informacji w postaci wszystkich zakresów czynności M. S. obowiązujących ją w trakcie wszystkich okresów jej pracy w Ministerstwie Finansów. Pozostałe poruszone w piśmie kwestie dotyczyły żądań o udostępnienie informacji zawartych we wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. Tak więc przedmiotem skargi, a co za tym idzie także przedmiotem postępowania sądowego, było żądanie udostępnienia zakresów czynności konkretnego pracownika Ministerstwa Finansów. Niezależnie od powyższych spostrzeżeń, ocena ta wynika nie tylko z żądania skargi, ale także z jej uzasadnienia. Treść uzasadnienia skargi wprost wskazuje, że przedmiotem sporu są wyłącznie zakresy czynności, których skarżąca domagała się w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. Jest niewątpliwe, że zakresów czynności organ nie udostępnił. W tej sytuacji, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2013 r., znak: SK/95/2013, dotyczy jedynie udostępnienia zakresów czynności. Nie odnosi się natomiast do informacji już udostępnionych, żądanych wnioskiem z dnia 31 stycznia 2013 r. Podzielając zatem pogląd, według którego przepis art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. nie stanowi podstawy wydania wyroku zobowiązującego do ponownego rozpoznania sprawy, lecz tylko do udostępnienia informacji jeszcze nie przekazanej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do ponownego udostępnienia informacji.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, z uwagi na to, że żądane informacje (zakresy czynności) nie stanowią informacji publicznej, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornych zagadnień materialnoprawnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał, że osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej jest osoba pełniącą służbę publiczną. Sąd pierwszej instancji wskazał, jako podstawę prawną zaliczenia zakresów czynności do informacji publicznej przepisy art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 5 st. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. Wyjaśnił tę podstawę prawną poprzez wyłożenie treści tych norm materialnych oraz przedstawienie procesu zastosowania powołanych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. W rezultacie przyjąć należy, że wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że zakresy czynności stanowią informację publiczną. Kwestia, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wskazanej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest prawidłowa nie może być natomiast rozpatrywana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1715/09, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Podstawa materialna nie jest usprawiedliwiona. Przypomnieć trzeba, że nawiązując do przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wnoszący kasację Minister oparł zarzut na twierdzeniu, według którego osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności ma charakter prywatny (odnoszący się do osoby fizycznej). Drugi zarzut jest konsekwencją tak sformułowanej tezy i polega na naruszeniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę ochrony wynikającej z tego przepisu w odniesieniu do pracownika merytorycznego wchodzącego w skład korpusu służby cywilnej i jego zakresu czynności.

Ocenę zasadności twierdzeń wnoszącego kasację rozpocząć należy od wykładni użytego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "osoba sprawująca w organie funkcję". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej tego zwrotu. Nie znaczy to jednak, że unormowania ustawy o dostępie do informacji nie mają znaczenia w procesie ustalania znaczenia analizowanego określenia. W art. 6 ust. 2 ustawy, definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta w art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma zatem, z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2, znaczenie pierwszoplanowe (por. Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 170-180). W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Zauważyć poza tym trzeba, że niezależnie od definicji zawartej w art. 115 § 13, w art. 115 § 19 Kodeksu karnego zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba ze wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z powołanych przepisów wynika, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nadto, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym zaś pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznego od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 101-102). Zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy natomiast odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM 2009, s. 136). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, od takiego rozumienia osoby pełniącej funkcję publiczną nie odbiega, wbrew sugestiom kasacji, stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Wąski zakres kompetencji decyzyjnej, o którym mowa w uzasadnieniu omawianego wyroku TK i na które to określenie powołał się organ wnoszący kasację, nie może być utożsamiany z upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał stwierdził dalej, że chodzi o stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (patrz: uzasadnienie prawne wyroku punkt 5.3.2 in fine OTK-A 2006/3/30). Warto jeszcze odnotować stanowisko wyrażone w wyroku TK z dnia 12 maja 2008 r., według którego, zakres podmiotów objętych kodeksowym pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną jest taki sam jak ten, który wynika z identycznie brzmiącego, ale mającego konstytucyjną rangę pojęcia, zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji (patrz: uzasadnienie prawne pkt 10.2 wyroku TK z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/005, OTK-A 2008/4/57). Umacnia to tezę, że definicje art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego obowiązują w innych gałęziach prawa, a więc także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: J. Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 174). Można nadto zauważyć, że w drugim z przywołanych wyroków Trybunał podkreślił, że przesłanka normatywnego umocowania działań stanowiących przejaw władztwa publicznego (imperium) oraz przesłanka dysponowania środkami publicznymi (dominium) nie muszą być spełnione łącznie (kumulatywnie), aby dany podmiot kwalifikował się do kategorii osób pełniących funkcje publiczne.

Zaprezentowane rozumienie zawartego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia osoby sprawującej funkcję w organach pozwala na przyjęcie, że pracownik Ministerstwa Finansów pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora Administracji Podatkowej oraz funkcję Naczelnika Wydziału jest pracownikiem administracji rządowej, nie pełni wyłącznie czynności usługowych, jest więc funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego. Sprawuje zatem funkcję publiczną w rozumieniu 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, według której informacja w postaci zakresu czynności pracowników merytorycznych wchodzących w skład korpusu służby cywilnej nie może korzystać z ochrony ponieważ jest związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. Kluczowe znaczenie ma w tej kwestii art. 5 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, ale najpierw nawiązać należy do pojęcia informacji publicznej zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 oraz w przepisach art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Będąca przedmiotem niniejszej analizy informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, jako wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt lit. d, stanowi informację publiczną, co do zasady podlegającą udostępnieniu. Spór sprowadza się zatem do zagadnienia, czy zakres czynności pracownika będącego funkcjonariuszem publicznym, stanowi informację o osobie pełniącej funkcję publiczną.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest podkreślenie, że posługiwanie w rozważaniach określeniem osoby pełniącej funkcję publiczną (w sytuacji pracownika, którego dotyczyło żądanie możliwe jest równolegle posługiwanie się określeniem funkcjonariusz publiczny) wynika z ustalonego stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej omówionej wyżej. Ocena, czy pracownik spełnia kryteria osoby pełniącej funkcje publiczną, jest uwarunkowana treścią przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy. Posługiwanie się, jak to czyni organ w skardze kasacyjnej, określeniem "pracownik merytoryczny wchodzący w skład korpusu służby cywilnej", prowadziłoby do rozstrzygnięć zbyt ogólnych, w stosunku do przedmiotu sprawy. W sprawie nie chodzi o abstrakcyjną kategorię pracowników merytorycznych wchodzących w skład korpusu służby cywilnej, ale o pracowników Ministerstwa Finansów (co najmniej Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej i Naczelnika Wydziału), będących funkcjonariuszami publicznymi.

Wracając do rozważań związanych z charakterem zakresu czynności pracownika, zauważyć po pierwsze należy, że obowiązki pracownika, jako strony stosunku pracy, bez względu na podstawę zawiązania się tego stosunku (umowa, mianowanie) zawsze zawierają elementy cywilnoprawne. Tak więc zakres czynności pracownika jest w tym aspekcie sprawą prywatną. Niezależnie od tego, w niektórych sytuacjach, obok elementu prywatnego, pracowniczego, obowiązki i uprawnienia pracownika zawierają element publiczny. Dotyczy to pracowniczego stosunku służbowego (patrz: Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 250). W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne potwierdza to treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy. W przepisie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze jest mowa o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. To ograniczenie przestaje zaś obowiązywać w warunkach art. 5 ust. 2 zdanie drugie, tzn. ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Oznacza to po pierwsze, że informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną, mająca związek z pełnieniem tej funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jest informacja publiczną. W tym sensie, przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy uzupełnia treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, a więc także konkretyzuje katalog zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy. W dalszej kolejności odpowiedzieć trzeba na pytanie, czy zakres czynności funkcjonariusza publicznego ma związek z pełnieniem funkcji, czy jest wyłącznie kwestią pracowniczą z zakresu relacji między pracodawcą a pracownikiem. Zakres czynności pracownika jest szczegółowym zapisem rodzaju pracy, w rozumieniu art. 29 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (por. wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt I PK 149/02; wyrok SN z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I PK 73/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 509025; Monika Tomaszewska [w:] red. K.W. Baran "Kodeks pracy. Komentarz", teza 8 do art. 29; Sławomir Driczinski, op. cit. teza 2 do art. 94). Pełnienie funkcji to natomiast, obok ewentualnej realizacji kompetencji organu, podejmowanie czynności stanowiących zapisane w zakresie czynności obowiązki. Obowiązki funkcjonariusza są przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (patrz: T. Kuczyński, op. cit. s. 251). Zakres czynności funkcjonariusza publicznego zawiera w sobie zatem przede wszystkim pierwiastek publiczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres czynności funkcjonariusza publicznego ma więc związek z pełnieniem funkcji.

Po drugie, w odniesieniu do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji, nie wchodzi w grę ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo więc, że informacja publiczna o osobie pełniącej funkcję publiczną, mająca związek z pełnieniem tej funkcji dotyczy także prywatności osoby fizycznej, prawo do udostępnienia tej informacji nie podlega ograniczeniu.

Dla jasności dodać warto, że niniejszym wywodem nie jest obejmowana zgoda osoby fizycznej na udostępnienie informacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.