Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 99/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m.in. art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących E.K. i A.K. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. , Burmistrz S. odmówił ustalenia na rzecz A.T. i W.T. warunków zabudowy dla budowy budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w M.

W uzasadnieniu wskazał na nie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy z uwagi na brak kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy . Jak wyjaśnił, w sąsiedztwie nie ma obiektów usługowych, zaś nadto inwestor zgłosił zamiar realizacji obiektu o parametrach znacznie odbiegających od istniejącej tam zabudowy. Planowana zabudowa odbiegałaby od zasad określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, traktujących o ładzie przestrzennym.

W wyniku odwołania wniesionego przez A.T. i W.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2009r., znak [...]. Powodem rozstrzygnięcia był brak analizy, niedołączenie do decyzji wyników analizy, brak danych co do aktora projektu decyzji, nieusunięcie braków formalnych wniosku, nieprawidłowa reprezentacja wnioskodawczyni , a także nieoznaczenie wszystkich stron postepowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz S. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...], ustalił na rzecz A.T. i W.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej (dom przyjęć okolicznościowych, wraz z częścią hotelową) – wymiana substancji budowlanej, wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w M. W podstawie prawnej wskazał art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy , a także art.104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyniki ponownej analizy przeprowadzonej na obszarze znacznie większym niż poprzednio , oraz uznał tym razem za spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając obszar analizowany ponad przewidziane w rozporządzeniu minimum dla obiektu, który ma służyć społeczności lokalnej, obsługując różne imprezy okolicznościowe wskazał, że zasięg tego obszaru powinien uwzględniać zachowanie ładu przestrzennego, a nadto wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek załatwienia sprawy w sposób, uwzględniający słuszny interes obywatela w zgodzie z interesem społecznym. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowo-zagrodowa, ale także inne obiekty o funkcji usługowej lub mające zbliżone parametry do planowanego.

W związku z odwołaniami M.K. oraz J.S,. i Z.S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.

Uzasadnieniem dla powyższego były stwierdzone uchybienia w zakresie obowiązku zachowania zasady kontynuacji funkcji oraz związanego z tym zasięgu obszaru poddanego analizie. W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona wadliwie, z naruszeniem regulacji zawartych w rozporządzeniu, w szczególności tych wskaźników i parametrów, które mogą być ustalone wyłącznie jako wielkości średnie spośród zabudowanych działek w obszarze analizy. Organ nie dowiódł zachowania warunku kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizy, którego granice zostały bez uzasadnienia "rozciągnięte" do 10-13 krotnej szerokości frontu działki, nie sposób dopatrzyć się zabudowy, tego rodzaju, że jej funkcja i cechy mogłyby uzasadniać uznanie, iż zamierzona realizacja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie uzasadnił wystarczająco ustalenia dwóch linii zabudowy, kierując się w istocie tylko zamiarem usytuowania budynku przedstawionym przez inwestora. Przyjęcie wskaźnika zabudowy w wielkości 12% (§ 5 rozporządzenia) nie ma uzasadnienia i oparcia w wynikach analizy. Organ twierdząc, że jest to wielkość " średnia" - nie podał, które działki w analizowanym obszarze były brane pod uwagę do wyliczenia owej "średniej". Całkowicie nieuzasadnione było przyjęcie możliwości ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej w wielkości "zbliżonej do maksymalnej" (w obszarze analizowanym), skoro przepis § 6 jednoznacznie stanowi, że winna to być wielkość średnia z dopuszczeniem tolerancji do 20%. Podobne zastrzeżenia budzi przyjęta metody określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz wysokości kalenicy nowego budynku jako elementu geometrii dachu (§ 8).

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Burmistrz N. wydał w dniu [...] maja 2011r. decyzję Nr [...], znak [...], którą na podstawie art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art.104 k.p.a., ustalił na rzecz A.T. , W.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (dom przyjęć okolicznościowych z częścią hotelową) wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w M.

Orzekając w ten sposób omówił dotychczasowy przebieg postępowania, a także wskazał, że przeprowadził ponownie analizę architektoniczno - urbanistyczną w obszarze wyznaczonym wokół działki wnioskowanej do zabudowy, uwzględniając przy jej sporządzaniu uwagi Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. Obszar ten wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar do analizy wyznaczono ponownie szeroko tak, aby objął działki wskazane przez wnioskodawcę, jako te, na których zlokalizowana jest zabudowa usługowa dla wykazania, że wzdłuż tej samej drogi gminnej znajdują się inne obiekty usługowe, a więc planowana inwestycja jest w istocie kontynuacją funkcji usługowej występującej na działkach sąsiednich. Zdaniem organu nie można postawić zarzutu, że obszar ten wyznaczono dowolnie. Takie podejście jest zgodne z wykładnią systemowa, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Zabudowę usługową, która będzie w przeważającej mierze obsługiwać mieszkańców wsi M. (a także ich gości) w przypadku organizowania imprez takich jak komunie, chrzty, wesela itp. trudno zakwalifikować jako sprzeczną z interesami mieszkańców. Ponadto, inwestycja taka nie jest zaliczona do "mogących pogorszyć stan środowiska," a więc trudno uznać za zasadne zarzuty M.K. oraz Z.S. i J.S. , że będzie uciążliwa ponad miarę przyjętą dla innych obiektów usługowych.

Burmistrz N. nie zgodził się z oceną Kolegium, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa usługowa - tj. szkoła, baza usług transportowych i realizowany obecnie budynek mieszkalno - usługowy (kaletnictwo), nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, jako całkowicie odmienny rodzaj usług, o zupełnie nieporównywalnych parametrach. Obiekty te posiadają bowiem parametry, które mogą posłużyć do wyznaczenia odpowiednich parametrów dla nowej zabudowy. Szkoła jest budynkiem niewiele większym od budynków mieszkalnych, a tzw. "betoniarnia" i baza transportowa, oraz budynek usługowo - mieszkalny w zakresie wysokości i szerokości elewacji frontowej mieszczą się w średnich wartościach parametrów zabudowy w obszarze analizy. Ich "uciążliwość" dla zabudowy mieszkalnej jest podobna - generuje okresowo większy ruch samochodów, potencjalnie większy okresowo hałas, ale służą lokalnej społeczności. Jeżeli jest możliwe funkcjonowanie szkoły, bazy transportowej itp., to również nie można ograniczać możliwości zabudowy działki nr [...] w sposób wskazany przez właściciela, a podobny do już istniejącego na działkach położonych w centrum wsi, wzdłuż tej samej drogi publicznej.

Wyznaczając ponownie linie zabudowy dla planowanej inwestycji kierowano się rozporządzeniem Ministra Infrastruktury: dla linii L1 na podst.§ 4 ust. 3, a dla linii L2 § 4 ust. 4, uzasadniając szczegółowo sposób ich ustalenia w wynikach analizy stanowiących Załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

Wyznaczając ponownie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, który wynosi ok. 10%. Powierzchnię nowej, planowanej zabudowy (jak wynika z załączonych szkiców graficznych) wyliczono na 580 m2, a więc wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] (0,58ha) wynosi 10%, co odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizy i jest zgodne z § 5 ust.1 rozporządzenia.

Kolegium w swojej ww. decyzji zakwestionowało sposób ustalenia szerokości i wysokości nowej zabudowy, zarzucając organowi, że nie wyznaczył tych wartości, jako średnich. W nowej analizie szerokość elewacji frontowej wyznaczono biorąc pod uwagę budynki o podobnej funkcji i podobnych gabarytach co wnioskowane, gdyż ustalenie szerokości nowej zabudowy jako średniej w obszarze analizy nie było możliwe. Większość budynków w obszarze analizy to budynki mieszkalne i gospodarcze o mniejszych szerokości elewacji frontowych. Parametry zabudowy usługowej powinny być ustalane w nawiązaniu do budynków usługowych i ewentualnie większych gabarytowo pozostałych budynków. Takie rozstrzygnięcie dopuszcza § 6 ust.2 rozporządzenia , który daje możliwość wyznaczenia innej niż średnia szerokość elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 6 ust.1. Nie można zgodzić się zatem z wykładnia Kolegium, że § 6 jednoznacznie stanowi, że winna to być wielkość średnia z dopuszczeniem tolerancji do 20%". Zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku bryła planowanego budynku ma być rozczłonkowana, a szerokość jej najbardziej wysuniętej w stronę drogi części mieści się w średniej (+,- 20%) szerokości elewacji frontowych w obszarze analizy, która wynosi 15m.

Maksymalną wysokość górnej krawędzi okapu dachu nowej zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do tych budynków występujących w obszarze analizy, które mają wyższa niż średnia wysokość, ale też pozostałe gabaryty większe niż średnie, co jest zgodne z §7 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast średnia wysokość okapu dla nowoprojektowanego budynku, powinna odpowiada średniej wysokości, występującej w obszarze analizy, która wynosi ok. 3,6m, co jest zgodne z § 7 ust.3 rozporządzenia. Podobnie wyznaczono geometrię dachu tj. kąt nachylenia połaci dachowych, układ połaci dachowych i wysokość kalenicy, a także jej układ w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizy, zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Działka nr [...] posiada zapewnienie dostawy energii elektrycznej, dostawy gazu i zapewnienia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Jest ona obecnie użytkowana rolniczo i zabudowana budynkami o charakterze rolniczo mieszkalnym.

Dla obszaru objętego wnioskiem z dniem 1 stycznia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. , wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego wnioskiem jest możliwe, gdyż spełnione są łącznie następujące wymagania w nim zawarte: planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy i zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym (usługi), wyznaczonym wokół działki wnioskowanej; działka posiada dostęp do drogi publicznej; posiada zapewnienia dostawy mediów; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż obszar lokalizacji inwestycji obejmuje grunty, które były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2003r.; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie uzyskano też wymagane uzgodnienia.

Integralną część decyzji stanowią Załączniki :

Nr 1 – linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:2000;

Nr 2 – wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej z częścią graficzną.

Od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] maja 2011r. Nr [...], znak [...], jednobrzmiące odwołania w terminie wnieśli E.K. i A.K. , zarzucając : naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu dowołania skarżący domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskodawców inwestycji na działce Nr [...] w M.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] września 2011r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze treść decyzji organu pierwszej instancji stwierdziło, że odwołania nie zawierają zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji, co wynika z następujących okoliczności.

Istotą zarzutu stron skarżących jest naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nadmierne powiększenie obszaru poddanego analizie, po to, by uwzględnić wyłącznie interes inwestora nie dbając o interes społeczny i zachowanie ładu przestrzennego. W tej ostatniej kwestii skarżący nie podjęli jednak nawet próby wykazania dlaczego planowany budynek jest sprzeczny z interesem społecznym oraz ładem przestrzennym, zaś pozostałymi tezami i poglądami nie sposób się zgodzić.

Nie ma żadnych podstaw twierdzenie, że trzykrotna szerokość frontu działki inwestycji stanowi "w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego", a pojęcie "sąsiedztwa" nie może abstrahować od znaczenia tego słowa w języku potocznym. W tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, że utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że działkami "sąsiednimi" (w zrozumieniu przepisów rozporządzenia) są wszystkie działki w obszarze analizy. Nadto z brzmienia przepisów rozporządzenia (§ 3 ust. 2) nie wynika , że zasięg obszaru analizy większy niż trzykrotna szerokość frontu działki miałby być dopuszczalny "w szczególnie uzasadnionych sytuacjach", co bowiem może w istocie oznaczać "szczególnie uzasadniona sytuacja"? Uzasadniona może być natomiast teza, że w rozpatrywanej sprawie, ze względu na charakter i funkcję planowanego przedsięwzięcia służącego szerszemu ogółowi a nie tylko mieszkańcom budynków położonych w odległości do 130 m od terenu inwestycji, obszaru uzasadniającego kontynuowanie funkcji usługowej należy poszukiwać w odległości większej, zakreślonej granicami zabudowy wsi M.

Nie jest uzasadnione twierdzenie, że planowana inwestycja "nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej" sąsiedniej zabudowy. Przyjęte w decyzji parametry, wskaźniki i gabaryty nowego budynku - zgodnie z wynikami analizy - ustalono jak następuje : wskaźnik zabudowy w wielkości 10% (zgodny z wielkością średnią w obszarze analizy), szerokość elewacji frontowej w części budynku od strony drogi w wielkości ok. 15,0 m (zgodnie z wielkością średnią 12,3m powiększoną o 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3,6m (zgodnie z występującymi wielkościami w obszarze analizy). Również elementy geometrii dachu (kierunek kalenicy, jej wysokość, układ i nachylenie połaci dachu) przyjęto odpowiednio do tych elementów w obszarze analizy. Warto tu zauważyć, że przepisy rozporządzenia eksponują gabaryty i parametry nowej zabudowy od strony frontu działki, odstępując np. od regulacji wymiaru długości budynku (w głąb działki) czy parametrów elewacji bocznych, rzutu budynku "tylnej" linii zabudowy itp., które są niejako "poza sferą zainteresowania" ustawodawcy.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w istotnie powiększonym, lecz zgodnym z przepisem § 3 rozporządzenia, obszarze znajdują się budynki o funkcji usługowej, zaś funkcję planowanego budynku nie sposób uznać za sprzeczną z interesem ogółu mieszkańców wsi.

Jak wynika z orzecznictwa sądowo administracyjnego, niedopuszczalne jest interpretowanie przepisów rozporządzenia w ten sposób, że do realizacji mogą być dopuszczone tylko obiekty tożsame z już istniejącymi w sąsiedztwie, bowiem nie na tym polegają zasady zachowania ładu przestrzennego. Same zaś przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) dopuszczają ustalenie innych wskaźników i parametrów, niż wynikałoby to z "rachunkowego" uśrednienia odpowiednich wielkości. Matematyczna wyłącznie interpretacja zasad rozporządzenia nie może być utożsamiana z zachowaniem ładu przestrzennego, o którego istocie decyduje znacznie więcej parametrów.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2011r., znak [...], E.K. i A.K. domagali się o uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż nie zostały spełnione ustawowe warunki wymagane do jej wydania; § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne wyznaczenie obszaru podlegającego analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy.

Zarzucali ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 7 k.p.a. - poprzez rozpoznanie sprawy mając na uwadze jedynie interes ekonomiczny inwestora, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżących; art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w rezultacie wydanie decyzji bez rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego co do powodów objęcia analizą obszaru odległego od granic działki inwestorów ponad 500m w każdą stronę.

Uznając, że sposób wyznaczenia w sprawie niniejszej obszaru analizowanego jest wadliwy skarżący z powołaniem poglądów orzecznictwa wskazywali, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uznać, ze określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Organ drugiej instancji w skarżonej decyzji lakonicznie podaje, że brak jest podstaw do twierdzenia, aby trzykrotna szerokość frontu działki inwestycji stanowiła w zasadzie górny limit rozmiarów obszaru analizowanego. Jak wskazują chociażby powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych, podstawy ku takiemu twierdzeniu są jak najbardziej uzasadnione i wynikają z celowościowej wykładni §3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad logicznego rozumowania. Nie można bowiem w żaden sposób przyjąć, aby pojęciem "dobrego sąsiedztwa" obejmować obszar o szerokości 1 km w sytuacji, gdy w żaden sposób nie wykazano, aby wybrany do analizy obszar stanowił architektoniczną całość. Zgodnie z regułami wykładni językowej, w sytuacji braku ustawowego określenia znaczenia danego terminu obowiązuje jego rozumienie przyjęte w potocznym znaczeniu. Nie sposób zatem uznać, aby działki znajdujące się od siebie w odległości 1km (a od działki inwestorów ok. 500m) mogły mieć jakikolwiek związek ze spełnieniem warunku "dobrego sąsiedztwa". Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być jednak pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość. Nie budzi też wątpliwości, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym, zadaniem właściwego organu powinno być ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także wykazanie czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Zdaniem skarżących organy zaniechały tych ustaleń bądź dokonały ich w sposób niewłaściwy. Zgodnie bowiem z ustaleniami organu pierwszej instancji w bezpośrednim sąsiedztwie i w odległości do 500 m inwestowanej działki istnieją wyłącznie zabudowania mieszkalne i siedliskowe – zatem o funkcji zdecydowanie mieszkalnej, a nie usługowej. Działalność domu weselnego jest działalnością niewątpliwie uciążliwą dla mieszkańców, zaś jej usytuowanie na przedmiotowej działce również w przyszłości ograniczy zaistniały sposób użytkowania sąsiedniego terenu na cele mieszkalne.

Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które w ogóle nie odniosło się do zastrzeżeń skarżących stwierdzając wręcz, że obszar analizowany można wyznaczyć w sposób dowolny, aż do znalezienia obiektu o podobnej funkcji, bez rozważenia czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Uzasadniając taką decyzję, organ powinien wykazać z jakich powodów tak wyznaczony obszar uznał za architektoniczną całość i dlaczego nowa zabudowa nie będzie obiektywnie kolidować z dotychczasową funkcją i nie ograniczy tej funkcji w przyszłości.

Odnoszenie się w tym przypadku jedynie do funkcji usługowej zamierzonego przedsięwzięcia i przyrównanie go do budynków o innej funkcji usługowej w odległości ok. 500m w każdą stronę budzi uzasadnioną obawę, iż przy wydawaniu skarżonej decyzji organ kierował się jedynie interesem ekonomicznym inwestora, bez uwzględnienia obowiązujących przepisów słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, aby uzasadnionym było mówienie o "kontynuowaniu funkcji usługowej" w sytuacji, gdy poszczególne obiekty usługowe (o odmiennym przeznaczeniu) oddalone są od siebie o ok. 1 km. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, skarżący wykazali dlaczego planowany budynek jest sprzeczny z interesem społecznym. Już bowiem sam fakt iż burzy on zastany na miejscu ład przestrzenny stanowi naruszenie interesu społecznego. Dowolne wyznaczenie granic analizowanego obszaru jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, dąży bowiem do zakłócenia ładu przestrzennego i w żadnym wypadku nie może być rozumiane jako "ustalanie kontynuacji funkcji zabudowy". Przyjęcie , że możliwe jest całkowicie dowolne poszerzanie obszaru analizy jedynie w celu znalezienia innych budynków o podobnej funkcji, powodowałoby abstrakcyjną możliwość "ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy" dla obiektów odległych od siebie o kilka kilometrów, wyłącznie z tego powodu iż są one połączone tą samą drogą publiczną. Takie działanie stanowiłoby wykładnię contra legem przytoczonych wyżej przepisów, a w braku szczegółowego uzasadnienia nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Planowana inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej sąsiedniej zabudowy. Organ drugiej instancji nie zauważył, że na pojęcie "charakterystyki urbanistycznej" nie składają się wyłącznie parametry, wskaźniki i gabaryty nowego budynku. Są to jedynie nieliczne czynniki, które obok: kontynuacji funkcji; parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i intensywności wykorzystania terenu składają się na rozumienie wyżej wymienionego pojęcia, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nienależycie odniósł się do pojęcia "kontynuacji funkcji", a ponadto nie zauważył, że budynek ten będzie pełnił zupełnie inną funkcję niż wszystkie inne położone w odległości ok. 500m od niego (są to wyłącznie budynki mieszkalne). Ponadto jego wykorzystanie o charakterze usługowym ma całkowicie odmienny cel od dotychczasowego zagospodarowania tego terenu i doprowadzi w rezultacie do rażącej zmiany intensywności jego wykorzystania.

Organ wydając decyzję, w której odstąpił od reguł wykładni i postanowił objąć obszarem analizy tak duży obszar, powinien był szczegółowo uzasadnić swoją decyzję, zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Nie zasługują na uwzględnienie w tej sytuacji twierdzenia , jakoby w związku z tym, że odwołujący się pewnego faktu nie wykazał, to organ był zwolniony od rozpoznania całości przedmiotu sprawy, w tym wskazywanych przez nich okoliczności. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczy W.T. i A.T. wnosili o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Kwestionowali wskazania skarżących, że określona w rozporządzeniu wykonawczym trzykrotna szerokość frontu działki jest parametrem maksymalnym. Podkreślali również, że obecnie także skarżący czynią starania o możliwość gospodarczego wykorzystania ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem

w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] znak [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, , które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61ust. 1 pkt 1 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżlei spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu .

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia :

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś

z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych, czy zwłaszcza intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy jednak mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazują one uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Nie jest szczególności wystarczające powoływanie się jedynie na interes inwestora oraz poddawanie w tym celu analizie takiego obszaru, aby umożliwić uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być takim uzasadnieniem ocena planowanych usług jako pożytecznych także dla mieszkańców, w sytuacji gdy inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, dla której przewidziano odrębne zasady.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do). Natomiast przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około" . Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób błędny wyznaczył obszar analizowany, czym naruszył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz cytowane uprzednio przepisy rozporządzenia. W szczególności teren, na którym przeprowadzono analizę nie jest obszarem wyznaczonym wokół działki nr [...] w M. , zbliżonym do okręgu. Został on nieprawidłowo znacznie rozciągnięty w dwie strony – tj. wzdłuż drogi publicznej, zaś w tych i pozostałych kierunkach biegnie z niewiadomych przyczyn w niejednakowych odległościach od granic działki. Nadto, obszar ten został oznaczony w zakresie o wiele szerszym niż trzykrotność frontu działki nr [...] w M. , z irrelewantnym prawnie uzasadnieniem, niezwiązanym z dyrektywami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jak wynika wprost z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, powodem tego stanu rzeczy było poszukiwanie działek , na których co do rodzaju występuje zabudowa usługowa, tj. rodzajowo taka , jaka inwestorzy chcą zrealizować, albowiem w sąsiedztwie inwestycji znajduje się wyłącznie budynki mieszkalne, inwentarskie i gospodarcze. Takie podejście nie ma nic wspólnego ani z zasadną dobrego sąsiedztwa, ani wymogami zachowania ładu przestrzennego, ani też względami wyważania interesu prywatnego i interesu społecznego Dyskwalifikuje ono w całości przeprowadzoną w sprawie analizę, która nie może stanowić podstawy do wydania w przedmiotowej sprawie zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.

Zważyć należy dalej, że takiemu tendencyjnemu i nieprawidłowemu wyznaczeniu obszaru analizowanego towarzyszy sporządzenie błędnych załączników graficznych do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które wbrew wymogom z art. 54 pkt 3 p.z.p.w związku z art. 64 ust. 1 p.z. p. wykonano nie na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, lecz na kopii mapy w skali 1:2000, którą ustawa wprowadza tylko jako dodatkową, i to wyłącznie dla inwestycji liniowych.

Decyzja organu pierwszej instancji narusza także wyżej powołane przepisy rozporządzenia albowiem brak w sprawie przesłanek do ustalenia dwóch linii zabudowy. Wnioskiem objęto jeden budynek, zlokalizowany przy jednej drodze, a więc mający jeden front.

Nadto błędnym jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linia zabudowy jaką należy ustalić ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 .p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Narusza powołane uprzednio przepisy prawa określenie w sposób niestanowczy wskaźników : wielkości powierzchni zabudowy - na ok. 10%; poszczególnych części elewacji frontowych - na max. 24m (łącznie), i części najbardziej wysuniętej w stronę drogi - na max. 15m; wysokości budynku – wysokości kalenicy - na max. 10,5m nad poziom terenu istniejącego; poziomu parteru budynku - na max.0,5 od terenu projektowanego; wysokości górnej krawędzi okapu dach - na max. do 4 m nad poziom istniejącego terenu, średnio 3,6m.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkuje dodatkowo niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi uchybienie zasadom z art. 7 k.p.a. i art. 77§ k.p.a.

Tych wszystkich istotnych wad nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. powieliło błędy popełnione przez organ pierwszej instancji, zaś wydana przez nie decyzja narusza dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.