Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 885/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. N., A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. N. i A. N. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 maja 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 214/18) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkaniowe, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto [...]).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów i może stanowić podstawę dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Oparta została na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w szczególności organ I instancji ponownie prawidłowo przeprowadzi analizę funkcji uwzględniając, że działki "przecięte" granicą obszaru analizowanego są objęte analizą. Oceniając, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji organ zastosuje wykładnię celowościową i oceni, czy działki nr [...] i działka nr [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej uwzględniając m.in. to, czy drogi z których dostępne są w/w działki są ze sobą połączone oraz czy są to drogi tej samej kategorii.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2018r. na podstawie art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne na działce ewidencyjnej o numerze [...] położonej w [...] ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym, w tym m.in. dotyczących kontynuacji funkcji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i A. N. zarzucając naruszenie:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez stwierdzenie, że zabudowa sąsiednich działek nie pozwala na ustalenie parametrów w zakresie wnioskowanej funkcji, gdy uwzględnienie zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzania analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej,

- art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji pomimo istnienia obowiązku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ administracji,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/wym. ustawy poprzez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i w wyniku tego odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków,

W ocenie odwołujących organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu. Odwołujący podali, że w ich ocenie bezspornym jest to, że działki nr [...] i działka inwestycyjna są dostępne z tej samej drogi publicznej. Wskazali, że drogi, z których dostępne są w/wym. działki są ze sobą połączone i są drogami gminnymi. Są to drogi tej samej kategorii. Odwołujący dodali, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] jest zabudowa o tej samej funkcji co planowana przez odwołujących, a zatem bez przeprowadzania analizy można stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zdaniem odwołujących planowana przez nich inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u. p. z. p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy stan sprawy i dodatkowo wskazał, że na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnił materiał dowodowy o opinię urbanisty J. M..

Kolegium argumentowało, że wnioskowany obiekt znajduje się w autonomicznej strefie zabudowy przemysłowej z obiektami zabudowy usługowej. Układ dróg publicznych ulic: [...] stanowi naturalną w sensie urbanistycznym granicę pomiędzy kwartałami zabudowy produkcyjnej a terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu na wyraźny rozdział tych rodzajów zabudowy, a w konsekwencji na ewentualną kolizję funkcjonalną w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej w obszar zabudowy produkcyjnej. Ponadto organ I instancji wskazał, że ulica [...] są drogami gminnymi, ale o zupełnie innych parametrach. Podkreślił, że ul. [...] jest drogą jednokierunkową o mniejszym natężeniu ruchu, co kwalifikuje ją niżej w kategoriach dróg niż ulicę [...]. A zatem w ocenie organu I instancji działka nr [...] nie jest położona przy tej samej drodze publicznej co działka inwestorów.

Organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizy w promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki, przy czym przy szerokości frontu 13 m zwiększył zasięg obszaru analizy do wartości 50 m. Obszar analizy przedzielony jest układami komunikacyjnymi dróg publicznych. Oddzielają one teren inwestycji od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...]. Jedną z działek reprezentujących zabudowę jednorodzinną jest działka o nr ewid. [...]. Teren inwestycji znajduje się w obszarze o funkcji produkcyjno - usługowej.

Bezspornym faktem potwierdzonym przez strony postępowania oraz przez sąd administracyjny jest to, że działka nr ewid. [...] może ewentualnie stanowić podstawę dla ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium podziela stanowisko urbanisty zawarte w opinii, że z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika jednak, że jest to warunek wystarczający.

Pojęcie kontynuacji funkcji powinno wyrażać się nie tylko w odniesieniu do funkcji mieszkaniowych samego budynku, lecz również w sposobie zagospodarowania terenu, który będzie się integrował przestrzennie z zabudową otaczającą. W ustawie czytamy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu[...]" Oznacza to, że sposób zagospodarowania działki planowanej inwestycji powinien w stosownych granicach parametrycznych odpowiadać zagospodarowaniu co najmniej działki nr ewid. [...].

Już pobieżna analiza struktury zabudowy wskazuje na całkowitą rozbieżność w zagospodarowaniu poszczególnych terenów. Takie parametry jak geometria dachu, czy wskaźnik intensywności zabudowy nie mają podstaw do jakiejkolwiek wzajemnej synchronizacji pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności, a istniejącą zabudową przemysłową. Treść przepisu ustawy i podstawowa racjonalność urbanistyczna wskazują wyraźnie na warunek kontynuacji funkcji i jej parametrów. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2018 r. Sąd wskazuje na harmonię całości urbanistycznej, ład przestrzenny, warunki funkcjonalne, relacje społeczno-gospodarcze, środowiskowe kompozycyjne i estetyczne. W ocenie urbanisty J. M., którą to ocenę podziela Kolegium, w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie przemysłowej żadne z wymienionych pojęć nie ma w tym przypadku odwzorowania. Gwarancją zachowania ładu przestrzennego nie jest wyłącznie samo spełnienie warunku istnienia w pobliży obiektów o funkcji podobnej, lecz również konieczność zintegrowania planowanej inwestycji z zabudową tworzącą zrównoważoną przestrzeń funkcjonalną. O ładzie przestrzennym trudno mówić w przypadku sytuowania mieszkań w zabudowie sąsiadującej z terenami produkcyjnymi lub usługowymi. Zdanie Kolegium organ I instancji pragmatycznie i słusznie wskazuje na ewentualne skutki w dalszej perspektywie związane z ograniczeniami przekształceń i w konsekwencji rozwoju w obszarze zabudowy przemysłowej.

Organ wskazał, że co prawda na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jak słusznie zauważono znajduje się ona w innym kwartale obszaru analizowanego, znacznie oddalonym od terenu inwestycyjnego, który to z kolei znajduje się w obszarze zabudowy przemysłowej. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa, nie posiada żadnego z atrybutów pozwalających na uznanie, że jest to kontynuacja zgodna z powyższymi założeniami ustawy.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2019r. wnieśli A. i A. N. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

A. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) poprzez stwierdzenie, że zabudowa sąsiednich działek nie pozwala na ustalenie parametrów w zakresie wnioskowanej funkcji w sytuacji gdy uwzględnienie zabudowy na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzania analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej,

II naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie i zastosowanie, to jest:

A. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto [...]) pomimo istnienia obowiązku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ administracji;

B. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) poprzez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i w wyniku tego odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto [...]), pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków wynikającej z tego przepisu prawa.

Zdaniem skarżących decyzje organów obu instancji wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nadal są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że działki nr [...] i działka [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej. Przede wszystkim drogi z których dostępne są w/w działki są ze sobą połączone co wynika jednoznacznie z załącznika graficznego do decyzji i jak ustalił organ I instancji w uzasadnieniu do swojej decyzji drogi z których dostępne są działki tj. ulica [...] i ulica [...] są drogami gminnymi. Są to więc drogi tej samej kategorii. Nadto uwzględnienie zabudowy na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzania analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Bezspornie ustalono, że obszarem analizowanym objęte są zabudowane zabudową mieszkalną działki dostępne z drogi publicznej. Wobec tego i bezspornym jest, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji powoduje, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, co obliguje organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pomimo powyższych okoliczności organy obu instancji dokonały własnej błędnej wykładni powyższego przepisu stwierdzając w szczególności, iż to, że działka nr ewidencyjny [...] może ewentualnie stanowić podstawę dla ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest warunkiem wystarczającym. Nie sposób zgodzić się skarżącym z tak dokonaną wykładnią tego przepisu prawa. Wykładnia ta jest całkowicie błędna albowiem przepis wprost wskazuje, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji [...].". Skoro taka działka występuje w obszarze analizowanym to możliwe jest określenie wymagań zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Istnienie choćby jednej takiej działki jest elementem wystarczającym do poczynienia ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcza wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i maja na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w istocie w niniejszym postępowaniu Sąd ponownie rozpoznający sprawę ogranicza swoją kontrolę do tej części postępowania, która została ponowiona przez organy po wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję. W tym też zakresie, Sąd dokonawszy kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższego wyroku WSA w Poznaniu z 16 maja 2018r., sygn. akt IV SA/Po 214/18, stwierdził, że wytyczne te nie zostały przez organy prawidłowo wykonane.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ponowna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018r. odmawiającą inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo - usługowego (sklep odzieżowy) na cele mieszkalne na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb miasto [...] ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w szczególności podstawę materialnoprawną rozpoznania niniejszej sprawy stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16 maja 2018r. wskazał, że ze sporządzonej uprzednio analizy jednoznacznie wynika, że działki sąsiednie w stosunku do działki inwestycyjnej, dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Jednak wbrew tej analizie organ I instancji przyjął, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej zabudową mieszkaniową. Stanowisko organu I instancji sprzeczne było z treścią karty analizy, z której wynika, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w analizie ponownie ustalił, że w terenie analizowanym znajdują się działki, na których funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowo-usługowa ([...], [...], [...], [...] i [...]), ale w ocenie organu, zwłaszcza odwoławczego jest to okoliczność niewystarczająca dla przyjęcia kontynuacji funkcji dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny. Wspierając się dodatkową opinią urbanisty organ wywodził, że gwarancją zachowania ładu przestrzennego nie jest wyłącznie samo spełnienie warunku istnienia w pobliżu obiektów o funkcji podobnej, lecz również konieczność zintegrowania planowanej inwestycji z zabudową tworzącą zrównoważoną przestrzeń funkcjonalną.

Tymczasem WSA w wyroku z 16 maja 2018r. wskazał wyraźnie, że skoro bezspornie ustalono, że obszarem analizowanym objęte są zabudowane zabudową mieszkalną działki dostępne z drogi publicznej, choć działki te wraz z zabudową częściowo znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, to należało je uwzględnić, badając, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd wskazał, że uwzględnienie w analizie zabudowy na działce nr [...] (pomijając nawet pozostałe działki wymienione w karcie analizy) o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce inwestycyjnej dostępnej z drogi publicznej.

Rozważania organu co do braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej w przedmiotowej sprawie stanowią nieuprawnioną polemikę ze wskazaniami Sądu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego z punktu 1 powyższego przepisu wynika, że dla oceny, czy projektowana inwestycja spełnia funkcję, cechy i parametry zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wystarczające jest, że można określić na podstawie funkcji, cech i parametrów zabudowy występującej na chociażby jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Błędnie organy przyjmują, że projektowaną inwestycję należy dopasować do funkcji, cech i parametrów istniejącej już zabudowy. To z funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na terenie analizowanym należy wywnioskować, czy projektowana zabudowa posiada funkcje, cechy i parametry pozwalające przyjąć że wyznaczniki te będą kontynuowane na działce inwestycyjnej, inaczej mówiąc że projektowana inwestycja "wpisuje się", nie jest sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym pod względem projektowanej funkcji, cech i parametrów zabudowy.

Nieuprawnione jest także twierdzenie organów, że skoro na analizowanym terenie znajduje się oddzielona ulicą [...] enklawa zabudowy mieszkaniowej i odrębna enklawa zabudowy produkcyjnej i usługowej, to projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na mieszkalny położonego na terenie o przeważającej funkcji produkcyjnej i usługowej nie może kontynuować funkcji mieszkaniowej. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika przecież, że skoro na terenie analizowanym z tej samej drogi publicznej dostępna jest działka, której funkcja, cechy i parametry pozwalają określić te wartości dla nowej zabudowy (w tym przypadku mieszkaniowej), to już chociażby z tego względu mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy.

Ocenie podlega bowiem funkcja, cechy i parametry wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym, a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie i to w ramach dającej się wyróżnić enklawy charakteryzującej się określoną funkcją. Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie daje podstaw do wyodrębniania wewnętrznych enklaw - terenów o podobnych funkcjach i cechach - i dopasowywania projektowanej zabudowy do tej funkcji i cech występujących w obrębie danej enklawy. Ocenić bowiem należy zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym terenie objętym analizą urbanistyczną, a nie tylko na jej wycinku. Jedyną sposobem zachowania jednolitej funkcji na terenie objętym określoną enklawą, jak to postuluje organ, jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie gmina ma możliwość najpełniejszego określenia przeznaczenia danego terenu celem zachowania konkretnej funkcji dla danej enklawy. W przypadku braku takiego opracowania planistycznego organ zobligowany jest stosować się do dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak to wynika z tego przepisu, co wyraźnie wskazał Sąd w poprzednio wydanym wyroku.

Słusznie zatem podnoszą skarżący, że skoro na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej to zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne nie może zaburzyć ładu przestrzennego występującego na terenie analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zauważyć przy tym należy, że zestawienie na danym terenie funkcji produkcyjnej i usługowej z mieszkaniową nie oznacza samo w sobie sprzeczności. Ograniczona intensywność oddziaływania produkcji i usług (biurowa, magazynowa, stacja paliw, myjnia samochodowa, plac składowy) oraz możliwość wzajemnego uzupełniania się funkcji prowadzi do tezy, że funkcje te ze swej istoty nie musza być ze sobą sprzeczne, a tylko takie sprzeczne funkcje są nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Nadto sprzeczne są takie funkcje, które nie dają się w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym podkreślić należy, jak to wynika z wniosku inwestora, odnośnie cech i parametrów zabudowy, że przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku, którego parametry (powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu) nie ulegną zamianie.

Błędne były także wnioski organu w kwestii określenia kontynuacji funkcji działek [...] i [...] w zakresie dostępności z tej samej drogi publicznej z uwzględnieniem, czy drogi, z których są dostępne powyższe działki są ze sobą połączone oraz czy są tej samej kategorii.

WSA w wyroku z 16 maja 2018r. wskazał odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że samo zróżnicowanie nazw ulic nie oznacza, aby były to dwie odrębne drogi publiczne. Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia czy drogi z których dostępne są działki są ze sobą połączone oraz czy są to drogi tej samej kategorii.

W tym zakresie organ bezspornie wskazał, że obie ulice [...] są drogami gminnymi, zatem należą do tej samej kategorii, by następnie z uwagi na odmienne parametry ulic i ich organizację ruchu przyjąć, że należą do różnych klas, zatem ostatecznie organ stwierdził, że ulice nie stanowią tej samej drogi publicznej zapewniającej dostęp do działek o funkcji mieszkaniowej i działce inwestycyjnej. Wnioskowanie organu w tym zakresie jest błędne.

Z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018r., poz. 2068) określającego kategorie dróg publicznych wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Natomiast z treści art. 2 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego wbrew temu co wskazują organy administracji działki [...] i [...] są dostępne z tej samej drogi publicznej o jakiej mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nie wymaga dalszej zbieżność parametrów dróg w zakresie tej samej klasy danej kategorii dróg publicznych. Pomimo innych parametrów ulic [...] obie ulice są drogami publicznymi tej samej kategorii dróg gminnych, mimo różnych klas wydzielonych z powodów funkcjonalno-technicznych (art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Słusznie wskazują skarżący, że dla niniejszej sprawy istotne i wystarczające jest to, że obie ulice są drogami publicznymi kategorii dróg gminnych i są ze sobą połączone.

W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że projektowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rolą organów będzie zatem ocena spełnienia dalszych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Jeżeli wymagania te zostaną spełnione organ I instancji zobowiązany będzie do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz w wyroku WSA w Poznaniu z 16 maja 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 214/18).

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracji obu instancji.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł, w tym [...] zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego w stawce minimalnej i [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.