Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1919/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 648/15 w sprawie ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Wojewody ... z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Wojewody ... na rzecz E. S. 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 648/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę E. S. i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową instalacji elektrycznej na działce nr ewid. [...] obr. nr [...], J. jedn. ewid. [...], J.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku było następstwem spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Po uprzednim usunięciu przez inwestora nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ uznał także, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami oraz zawiera informację dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ustalono ponadto, że J. K. zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], wykonała obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanej płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowanych ścian ganku, zadaszenia nad balkonem i nadmurowanym gankiem przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w J..

Z podjętym rozstrzygnięciem nie zgodzili się E. i W. S., składając odwołanie.

Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2 zapis: "Obszar oddziaływania obiektu/ów, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] obr. J. jedn. ewid. J." i orzekł w tym zakresie następująco: "Obszar oddziaływania obiektu/ów, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] obr. J. jedn. ewid. J.". W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wyjaśnił, że pomyłka polegająca na objęciu zakresem oddziaływania inwestycji działki nr ewid. [...], zamiast działki nr ewid. [...] wynikała z błędu na mapie do celów projektowych, na której opracowany został projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, że teren działki nr ewid. [...] uznany został przez geodetę za część działki nr ewid. [...]. Ustalenie obszaru oddziaływania było natomiast prawidłowe. Ponieważ właścicielami działek nr ewid. [...] i [...] są W. i E. S. strony miały zapewniony udział w postępowaniu. Brak jest podstaw do objęcia obszarem oddziaływania inwestycji działki nr ewid. [...].

Organ II instancji za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim przedłożeniu uzupełnionego i poprawionego projektu budowlanego.

Ustosunkowując się do podniesionych przez E. i W. S. zarzutów organ uznając je za niezasadne podał, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Organ wyjaśnił ponadto, że zakres przedmiotowego projektu budowlanego dotyczy rozbudowy i nadbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wykonaniem lukarny. Nie odnosi się natomiast do pozostałej części tego obiektu, a przepisy ustawy Prawo budowlane nie nakładają na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku badania legalności już istniejącego obiektu. W projekcie budowlanym znajduje się wymagana przepisami ekspertyza techniczna, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może żądać od inwestora dokumentów innych niż wyszczególnione w art. 33 ustawy Prawo budowlane. Również do organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy sprawa zgodności lokalizacji istniejącej zabudowy z przepisami prawa. Według zatwierdzonego projektu budowlanego ściana rozbudowywanej części budynku od zachodniej strony stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi techniczne, a odprowadzanie wód opadowych przewidziano rurami spustowymi na teren własnej działki.

Podnoszona odległość między projektowaną rozbudową budynku na działce nr ewid. [...] i istniejącym budynkiem na działce nr ewid. [...] spełnia wymogi przepisów warunków technicznych zarówno w zakresie dopływu światła dziennego i słońca, jak również bezpieczeństwa pożarowego. Sprawa kwalifikacji w ewidencji działki nr ewid. [...] jako niezgodnej z faktycznym sposobem jej użytkowania pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie.

Żądanie umieszczenia w decyzji informacji, z czego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje uzasadnienia, a złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie miał podstaw do weryfikacji jego treści.

W skardze na powyższą decyzję E. i W. S. zarzucili błędną lokalizację istniejącego obiektu, który planowany jest do rozbudowy, obrazę art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe ustalenie przez organ obszaru oddziaływania obiektu planowanego, mało wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak konkretnego uzasadnienia powodu uznania za prawidłowe oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wydanie decyzji mimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie uzyskała przymiotu prawomocności, niewłaściwe dokonanie oględzin rozbiórki przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz brak dowodów na to, że rozbiórka został wykonana w zakresie w jakim wykonano nadbudowę budynku w 2000 r.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. pełnomocnik E. Ś. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji o pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu będącego na dzień wydania decyzji przedmiotem prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych zmierzających do usunięcia skutków samowoli budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał, że stan faktyczny został przez organy ustalony prawidłowo, a organy w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Przywołał treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz podkreślił, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ww. przepisie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Takie postanowienie zostało wydane w dniu [...] października 2014 r. i wobec usunięcia nieprawidłowości szczegółowo w nim opisanych, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dacie składania wniosku przez inwestora i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna i podlegała wykonaniu, co zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wbrew stanowisku skarżących stanowiło podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania czy też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego uznania prawidłowości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd wskazał, że także jest on nietrafny. Sąd wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, o której stanowi art. 4 ustawy Prawo budowlane , wywodzona z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Pozostaje ona jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi o braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i stwarza domniemanie, że przysługuje ono podmiotowi, który je złożył. Skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów skutkujących obaleniem domniemania, że prawo to inwestorowi – synowi właścicieli działki na której ma być posadowiony budynek przysługuje, a zakwestionowanie takiego oświadczenia nie może nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu.

Sąd wojewódzki przyznał rację organowi II instancji także w zakresie oceny wpływu na treść wydanej decyzji kwestii legalności istniejącego, planowanego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku. Ocenił, że sprawa ta pozostaje poza zakresem oceny organów orzekających w niniejszej sprawie. Wymogi konieczne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określone zostały w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i w razie ich spełniana, co miało miejsce w niniejszej sprawie, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o powożeniu na budowę.

Sąd uznał również, że na aprobatę nie zasługuje także podniesiony przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, polegający na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do obiektu będącego na dzień wydania decyzji przedmiotem prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych zmierzających do usunięcia skutków samowoli budowlanych. Dodał przy tym, że wykładnia art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, iż w świetle tej regulacji właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Końcowy fragment przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepis może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na budowę nakaz rozbiórki innego obiektu budowlanego jest już orzeczony. Niewystarczające jest, by w tym momencie na danym terenie znajdował się obiekt lub obiekty podlegające rozbiórce, jeżeli organ nadzoru budowlanego nie wydał jeszcze decyzji w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2838/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię tychże przepisów polegającą na przyjęciu, iż obligują one organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę również w sytuacji, w której na dzień orzekania w sprawie tego pozwolenia przed organami nadzoru budowlanego prowadzone są postępowania zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanych popełnionych w obiekcie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji w której stan sprawy nakazywał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i uchylenie inkryminowanej decyzji Wojewody [...] ze względu na fakt, iż została ona wydana przedwcześnie, tzn. bez rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zagadnienia wstępnego, którym to w realiach niniejszej sprawy była konieczność uprzedniego zakończenia prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych zmierzających do likwidacji skutków samowoli budowlanych popełnionych w obiekcie objętym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez nie rozpoznanie i w konsekwencji nie przeprowadzenie przez Sąd I Instancji dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 24 sierpnia 2015 r., niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez zawarcie w inkryminowanej decyzji uzasadnienia nie spełniającego wymogu określonego w ww. przepisie prawa, co w realiach niniejszej sprawy sprowadziło się w szczególności do faktycznego zaniechania przez Sąd I Instancji ustosunkowania się do podstawowego zarzutu skarżącej dotyczącego wydania inkryminowanej decyzji Wojewody [...] z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca wniosła także, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z całości dokumentów wchodzących w skład akt prowadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] postępowań administracyjnych dotyczących "rozbiórki dachu i wykonania nowego o innym kształcie" (znak: [...]) oraz legalności tzw. starej części obiektu (znak: [...]) na okoliczność wykazania, iż ww. postępowania dotyczące samowoli budowlanych w obiekcie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 26 września 2014 r. wszczęte zostały przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz że nie zostały one zakończone przed wydaniem ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że z materiału dowodowego oraz okoliczności ujawnionych w sprawie wynika, iż w odniesieniu do obiektu budowlanego, w którym mają być prowadzone wskazane we wniosku inwestora roboty budowlane, wszczęty został szereg postępowań administracyjnych zmierzających do likwidacji skutków tzw. samowoli budowlanych. Mianowicie: 1) postępowanie znak: [...]w sprawie "rozbiórki dachu i wykonania nowego o innym kształcie", 2) postępowanie znak: [...] w sprawie "wykonania płyty przy wejściu do budynku i wykonania ocieplenia budynku", 3) postępowanie znak: [...] w sprawie "wykonania płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowania ścian ganku z zadaszeniem całości". Postępowania z punktu 2 i 3 zostały zakończone wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, natomiast z punktu 1, pozostaje w toku począwszy od dnia 30 sierpnia 2007 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Strona podniosła także, że oprócz powyższych postępowań w odniesieniu do obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął także czwarte już postępowanie administracyjne, tym razem w przedmiocie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ew. [...] w J. (sprawa ta nazywana jest przez organ również sprawą "tzw. starej części budynku"). Postępowanie to wszczęte zostało zawiadomieniem organu I instancji z dnia 19 maja 2014 r. i prowadzone jest pod sygnaturą [...].

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe skutkuje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł wydać decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę do czasu uprzedniego ostatecznego zakończenia prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do budynku objętego ww. wnioskiem postępowań w sprawie legalności samego obiektu czy też wykonanych przy nim robót budowlanych. Zakończenie tychże postępowań, w których inwestorowi grozi przecież swoista sankcja administracyjna w postaci obowiązku wykonania rozbiórki obiektu lub jego części, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ostateczne zakończenie postępowań prowadzonych przez nadzór budowlany w sposób oczywisty determinuje bowiem treść rozstrzygnięcia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Do powyższej konstatacji prowadzi wprost treść art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, inwestor otrzymał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę obiektu w sytuacji, w której istnieją duże wątpliwości czy obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia ta jest przedmiotem postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, w którym to na dzień dzisiejszy nie potwierdzono, że rzeczony obiekt powstał w oparciu o pozwolenie na budowę, do dnia dzisiejszego jego właściciele nie przedłożyli do akt postępowania choćby projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że sytuacja, w której umożliwia się inwestorowi otrzymanie pozwolenia na budowę, obejmującego obiekt względem którego toczą się postępowania zmierzające do likwidacji skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych, oznacza w praktyce, iż przed inwestorem otwiera się możliwość faktycznej legalizacji robót budowlanych zrealizowanych niezgodnie z prawem. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała poglądy prezentowane m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1194/09; z dnia 4 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1411/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1447/10.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także Sądowi I instancji, iż ten spośród całej gamy zarzutów sformułowanych w skardze odniósł się w istocie jedynie do zarzutu dotyczącego wadliwości oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zasadniczy zarzut sformułowany został w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2015 r., gdzie wprost wskazano, iż wydana decyzja Wojewody [...] obarczona jest wadą naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W piśmie tym skarżąca w sposób obszerny i precyzyjny uzasadniła faktycznie oraz prawnie stawiany zarzut przywołując przy tym bogate orzecznictwo sądowe. W związku z powyższym nie ulegało wątpliwości, iż co do tego zarzutu Sąd I instancji zobowiązany był odnieść się w sposób wyczerpujący. Niestety powyższego Sąd I instancji nie dopełnił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K., wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żaden z wywiedzionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym nie może stanowić skutecznej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Uczestnik postępowania podkreślił, że wobec zadośćuczynienia przez niego jako inwestora wszystkim ustawowym obowiązkom, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz jednocześnie wobec nieorzeczenia względem budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego w świetle prawa, było wydanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego z ww. przepisów, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak niewydanie w tym przedmiocie postanowienia (art. 160 p.p.s.a.) – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszym przypadku, Sąd wojewódzki, nie rozważył w dostateczny sposób zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem było to konieczne, z uwagi na skomplikowany w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny.

Z akt administracyjnych sprawy i argumentacji strony skarżącej, wynika, że w stosunku do obiektu budowlanego objętego rozbudową i nadbudową, toczyły się co najmniej cztery postępowania przez organem nadzoru budowlanego, tj. w sprawach: "rozbiórki dachu i wykonania nowego o innym kształcie", "wykonania płyty przy wejściu do budynku i wykonania ocieplenia budynku", "wykonania płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowania ścian ganku z zadaszeniem całości", w przedmiocie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ew. [...] w J. (sprawa ta nazywana jest przez organ również sprawą "tzw. starej części budynku".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym było wyjaśnienie w sposób niezwykle szczegółowy zależności pomiędzy tymi postępowaniami, a postępowaniem objętym niniejszą sprawą. Wskazać należy, że dokonując oceny wniosku o pozwoleniu na rozbudowę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje oceny projektu budowlanego. Oczywistym też jest, że projekt rozbudowy obiektu budowlanego musi nawiązywać do obiektu już istniejącego. Ocena projektu rozbudowy obiektu budowlanego musi zatem odnosić się także do obiektu już istniejącego. Ten istniejący obiekt budowlany musi zaś być obiektem o uregulowanym stanie prawnym. Nie powinno się zdarzyć, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej w istocie przeprowadzał postępowanie naprawcze, gdyż nie należy to do jego kompetencji i dokonywał oceny, czy pewna część obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany, nie narusza prawa. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt rozbudowy dopuściłby dalsze istnienie pewnej części lub całości rozbudowywanego obiektu, zaś organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu własnego postępowania, mógłby wydać nakaz rozbiórki części lub całego obiektu. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy Prawo budowlane nie wynika, by warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, było uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10). Gdyby się okazało, że planowane roboty budowlane ingerowałyby w części objęte innymi postępowaniami administracyjnymi, zasadne byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu zakończenia tych postępowań. Nie powinno się bowiem dopuścić do sytuacji, w której np. dokonano by legalnej nadbudowy obiektu, nad częścią, która winna podlegać obowiązkowi rozbiórki. Tym samym po części uzasadniony był także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, z uwagi na zasadność skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.