Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1131/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2020r. znak [...], nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 166 ust. 11 oraz art. 14 ust. 3 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późno zm.), a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), po rozpatrzeniu odwołania Pana J. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], dot. odmowy uzgodnienia na rzecz odwołującego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacyjnych (altan ogrodowych) na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią:

1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%(dalej: woda 1%);

2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej: woda 10%);

3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa wart. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;

4) pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

W myśl art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) ustalił, że przedmiotowa działka o nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w niewielkiej części w zasięgu obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (woda 10%). Należy zauważyć, że Organ I instancji prawidłowo wskazał rzędną wody 1%. W rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 159,25 m n.p.m., zaś dla wody 10% 158,06 m n.p.m. Minimalna rzędna terenu, w otoczeniu projektowanych obiektów, na podstawie mapy zasadniczej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynosi 157,7 m n.p.m., maksymalna natomiast 158,8 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% przedmiotowy teren w liniach rozgraniczających teren inwestycji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej od 0,4 m do 1,55 m, zaś w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 10% teren, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej do 0,36 m.

Organ podkreślił, że właściwe organy uzgadniają treść projektu dokumentu, w kształcie przedstawionym przez organ prowadzący postępowanie główne. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie określono, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w pkt 7 Analizy funkcji i cech zabudowy ( .. ) (s. 5) wskazano, że teren inwestycji położony jest poza obszarem zagrożonym wodami powodziowymi, co jest niezgodnie z mapami zagrożenia powodziowego.

Na dołączonym do projektu decyzji o warunkach zabudowy załączniku graficznym nie zostały zaznaczone granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla wody 1% i 10%, a także nie zostało określone zagrożenie powodziowe w odniesieniu do terenu objętego zamierzeniem. Ponadto organ uzgadniający w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wskazał, że posiada możliwości określania wymagań lub warunków dla planowanego zagospodarowania terenu lub planowanej zabudowy, które dot. wyłącznie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dlatego istotne jest wskazanie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zasięgu terenów, którego określone wymagania czy warunki dotyczą.

Powyżej wskazane obowiązki wynikają z art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ww. przepisem W celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią:

1) obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się ( ... ) w decyzji o warunkach zabudowy;

2) poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w (. . .) decyzjach o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach.

W myśl art. 54 pkt 2 lit 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dot. w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują się informacje dot. m.in. sposobu gromadzenia ścieków czy też poboru wody. Wskazany brak uniemożliwia określenie czy w przedmiotowym przypadku nie będzie istniała konieczność uzyskania decyzji zwalniającej, o której mowa w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ponieważ na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz m.in. gromadzenia ścieków. Z art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne, wynika wprost, że wydanie decyzji zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. m.in. przed decyzją o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że brak jest możliwości określenia konieczności uzyskania decyzji, o której mowa w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Brak ww. decyzji (jeżeli jest wymagana), która stwierdza, że planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód, wpisuje się w przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazanej w art. 166 ust. 10 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którą odmawia się uzgodnienia projektu dokumentu jeżeli planowana zabudowa lub zagospodarowanie terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowią zagrożenie dla środowiska lub ochrony zdrowia ludzi.

Organ podkreślił, że nawet w przypadku gdyby w ramach przedmiotowego zamierzenia nie planowano poboru wody czy gromadzenia ścieków, to powinno to wynikać z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia powinien posiadać wiedzę o zamierzeniu, w zakresie, w którym pozwoli mu na przedstawienie stanowiska w odniesieniu do zagadnień, które są przedmiotem analizy.

Na załączniku graficznym organ prowadzący postępowanie główne przedstawił przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłącznie od strony drogi. Zdaniem Organu II instancji nie ma przeszkód do określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony koryta rzeki [...]. W myśl art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne ochrona przed powodzią jest zadaniem także organów administracji samorządowej.

Analizując przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy organ podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w [...] PGW WP, iż planowana inwestycja obejmująca budowę budynków rekreacyjnych (altan) będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Planowane przedsięwzięcie obejmujące zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej rekreacyjnej na działce o nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] będzie narażone bezpośrednio na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1%. Wody powodziowe, a także niesiony przez nie materiał, oddziaływałyby na planowane budynki, powodując szybsze ich niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych lub podmycia fundamentów.

Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem jest ograniczenie negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej jest troska o bezpieczeństwo obywateli.

W odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ stwierdził, mając na uwadze wskazane braki w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy organ uznał, za zasadne podtrzymać decyzję Organu I instancji.

Podkreślono, że uzgodnienia w zakresie warunków zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wynikają wprost z ustawy Prawo wodne oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z czym ww. ustawy stanowią podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, a tym samych wypełniają przesłanki zawarte w Konstytucji RP. Dodatkowo należy stwierdzić, że zgodnie z art. 8 kpa (tj. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym") organ każdą sprawę rozpatruje indywidualnie i nie ma uprawień na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy określania stanu prawnego i faktycznego dla decyzji już wydanych. Ponadto dokonując uzgodnień, o których mowa w art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, które są rozstrzygane w drodze decyzji zastosowanie zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli przejawia się odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Art. 166 ust. 10 ww. ustawy definiuje przesłanki odmowy uzgodnienia projektu dokumentu. Dlatego też w interesie obywateli jest wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy uzgadniające nie wydają bowiem decyzji zgodnie z żądaniem strony.

Celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną. Dyrektor RZGW PGW WP jest organem wyspecjalizowanym, który jest uprawniony do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony terenów przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 166 ust. 3 i 10 ustawy Prawo wodne. Wskazano m.in., że wydana decyzja jest krzywdząca, nie mająca żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym, ani w przepisach prawa. Bowiem z przepisu nie wynika zakaz wszelkiej zabudowy na terenach zalewowych - gdyby jednak tak było ustawa stwierdzałaby to jasno.

Organ wskazał, że powyższe ustalenia wynikają wprost z przepisów obowiązującej ustawy Prawo wodne oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia art. 166 ust. 3 i 10 ustawy Prawo wodne wskazywane przez Odwołującego nie znajdują uzasadnienia. Organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Dokonał analizy zagrożenia powodziowego w odniesieniu do przedmiotowego terenu i na tej podstawie wywiódł, iż zobowiązany jest do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu w odniesieniu do art. 166 ust. 10 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne.

Ponadto na mapach zagrożenia powodziowego został wyznaczony "obszar szczególnego zagrożenia powodzią", o którym mowa w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne. Organ II instancji, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego ustalił, że działka o nr [...] położna w miejscowości [...], gm. [...], w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...].

Strona podkreśliła, że wzdłuż biegu [...] na terenach zalewowych znajdują się od wielu lat budynki i budowle, w tym nie tylko altany, ale także służące stałemu przebywaniu ludzi, zaś naprzeciwko działki znajdują się obiekty Hotelu [...] wraz z całą infrastrukturą. Odwołujący odnosi się również do działki o nr [...], wskazując, na jej rzędne, na której posadowione są obiekty tego hotelu oraz zaznaczając że jest ona na terenie zalewowym, a ludzie przebywają tam cały rok. Dołącza również załącznik zatytułowany: Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczący działki o nr [...] oraz [...].

Organ wyjaśnił, że każdą sprawę organ zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie oraz niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozważań są bowiem wyłącznie działania planowane, wskazane we wniosku lub w projekcie dokumentu. Wydane decyzje mogły więc dotyczyć innego stanu faktycznego (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, dostęp do drogi ewakuacyjnej ltp.), jak też mogły zostać wydane w innym stanie prawnym.

Zdniem organu nie można wykluczyć, że nawet na terenie jednej nieruchomości położonej w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, mogą istnieć warunki lokalizacyjne, które będą pozwalały na realizację zamierzenia w jednej części nieruchomości, a w drugiej części już takiej możliwości nie będzie. Zagrożenie powodziowe określane jest dla konkretnego terenu objętego w analizowanym przypadku projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Ważne jest, aby na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.

W odniesieniu do dołączonego załącznika zaznaczono, że Organ odwoławczy zobowiązany jest uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta wraz z dołączonymi do niego niezbędnymi załącznikami, w tym mapą zasadniczą. Dlatego też dokumenty dołączone do odwołania nie stanowią przedmiotu uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, a jedynie materiały dodatkowe.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa PGW WP wniósł J. B., zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnega, to jest art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 ustawy Prawo wodne przez jego nie właściwe (rozszerzającą) interpretację i niewłaściwe zastosowanie, to jest przez uznanie, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić w sytuacji braków w projekcie takiej decyzji i uznania przez organ jedynie możliwości zaistnienia i nie stwierdzenia istnienia przesłanek odmowy uzgodnienia wymienionych w tym przepisie;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez brak należytej oceny materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia domniemań, a nie ustalonych faktów;

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym zasady praworządności uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz zasady budowania zaufania obywatela do państwa - art. 7 i art 8 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 wraz z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne i nie uzasadnione ograniczenie przysługującego prawa własności oraz nie równoprawne traktowanie.

Ponadto Skarżący zarzucił m.in., że w uzasadnieniu decyzji wskazano na braki projektu decyzji o warunkach zabudowy (. . .). Podkreślił, że art. 166 ust. 10 zawiera enumeratywne, wyczerpujące wyliczenie przesłanek odmowy uzgodnienia projektów wskazanych w ust. 2 tego artykułu, przy czym warunkiem odmowy jest zaistnienie, a nie obawa organu co do zaistnienia tych przesłanek. Zdaniem Skarżącego gdyby ustawodawca uznał za wystarczającą podstawę odmowy uzgodnienia tyko możliwość wystąpienia okoliczności wskazanej w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wyraziłby to jasno w przywołanym przepisie. Nie ma zatem żadnych podstaw do odmowy uzgodnienia projektu zawierającego błędne wskazanie charakteru obszaru na jakim planowana jest inwestycja, ani nie zawierającej informacji na temat odprowadzania ścieków. Skarżący podkreśla, że zgodnie z art. 166 ust. 2 Prawa wodnego, uzgodnieniu podlegają tylko projekty dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zatem sam fakt poddania przez Burmistrza [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy procedurze uzgodnienia dowodzi, że sporządzając projekt tej decyzji uwzględniono faktyczne położenie terenu inwestycji na takim obszarze. Z dokumentacji sprawy, w szczególności z wniosku o wydanie warunków zabudowy jednoznacznie wynika, że w ramach projektowanej inwestycji nie przewiduje się powstania punktów (urządzeń, instalacji) poboru wody ani odprowadzania ścieków. Nie ma więc wątpliwości, że postawienie na działce rekreacyjnej zwykłych altan ogrodowych nie będzie wiązać się z żadnymi zmianami istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy. Ponadto Organ nie wskazał żadnego konkretnego przepisu z którego wynikać ma obowiązek zawarcia brakujących jego zdaniem informacji w treści podlegającej uzgodnieniu decyzji. Nawet gdyby wskazane wyżej braki projektu decyzji o warunkach zabudowy faktycznie istniały, nie stanowią one podstawy odmowy uzgodnienia tej decyzji. Powołanie się w tym zakresie w zaskarżonej decyzji na art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne przez organ jest zupełnie nieuprawnione, stanowi wyraz jego niedopuszczalnej, rozszerzającej interpretacji, prowadzącej do zastosowania nowej, nie wynikającej z ustawy przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji,w postaci braków formalnych projektu.

Zdaniem Skarżącego organ nie wyjaśnił z jakiego powodu budowa altan na terenie od lat już wykorzystywanym do celów rekreacyjnych "stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków" bądź w jaki sposób "utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym". Żaden bowiem przepis nie wprowadza w Polsce zakazu budowy na terenach zalewowych, a w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na obszarze Miasta i Gminy [...] ( .. .) działka nr [...] jest przeznaczona pod działalność turystyczno- rekreacyjną "[...]" z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń i obiektów trwale nie związanych z gruntem i nie powodujących pogorszenia warunków swobodnego przepływu wód w przypadku wysokich stanów rzeki [...]. Wprowadzając obowiązek uzgodnienia m.in. warunków zabudowy, ustawodawca w art. 166 ust. 3 Prawa wodnego wskazał zasady oceny istnienia przesłanek odmowy takiego uzgodnienia. Odmawiając uzgodnienia żaden z organów nie odniósł się m.in. do kwestii istniejącego stanu faktycznego, ta jest charakteru i przeznaczenia projektowanych budowli, przeznaczenia terenu na jakim miałyby powstać oraz istniejącej już na tym obszarze, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie, zabudowy ( .. .). W ocenie Skarżącego naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu, którego skutkiem jest ograniczenie prawa obywatela do dysponowania będącej jego własnością nieruchomości, bowiem od organu należy oczekiwać wskazania jasnego i konkretnego, faktycznego oraz prawnego uzasadnienia ograniczenia go w prawie własności, a przede wszystkim zachowania zasady proporcjonalności. Wymaga tego zarówno praworządność jaki i potrzeba budowania zaufania obywatela do państwa. Zaufanie to narusza w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego na sąsiednich, niżej położonych terenach istnieć mogą budynki i budowle daleko bardziej ingerujące w środowisko (nie tylko altany, ale domy letniskowe, hotel, restauracja, stadnina), zaś zagrożenie spowoduje postawienie dwóch kolejnych, obok istniejących na sąsiednich dziatkach o nr [...] i [...], altan (dla zobrazowania stanu opisanego rzeczy, do skargi dołączono wygenerowane z portalu Geoportal zdjęcia terenu planowanej inwestycji). Zdaniem Skarżącego odpowiedź na zarzuty odwołania w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że każda sprawa oceniania jest indywidualnie, co faktycznie jest brakiem odpowiedzi. Istniejące na sąsiedniej posesji altany powstały legalnie, zgodnie z obowiązującym prawem, co nie jest kwestionowane. Wskazane wyżej zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a. mają m.in dawać gwarancję, że w takim samym stanie faktycznym obywatel potraktowany zostanie tak samo.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymuję stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych lub czynności. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub dokonania czynności.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał skargę za niezasadną.

Kontroli Sądu poddano decyzję z [...] marca 2020r. znak [...], nr [...] Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w przedmiocie odmawowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacyjnych (altan ogrodowych) na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodne z art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią: .

1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej: woda 1%);

2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej: woda 10%);

3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa wart. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;

4) pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Wód Polskich, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), ustalił, że działka o nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...], na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w niewielkiej części w zasięgu obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (woda 10%). W rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 159,25 m n.p.m., zaś dla wody 10% 158,06 m n.p.m. Minimalna rzędna terenu, w otoczeniu projektowanych obiektów, na podstawie mapy zasadniczej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynosi 157,7 m n.p.m., maksymalna natomiast 158,8 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% przedmiotowy teren w liniach rozgraniczających teren inwestycji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej od 0,4 m do 1,55 m, zaś w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 10% teren, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej do 0,36 m.

W rozpoznawanej sprawie projekt przedłożonej do uzgodnienia decyzji, co zasadnie podniósł organ odwoławczy nie uwzględniał określenia ww. obszarów, jak i poziomu wynikającego z nich poziomu zagrożenia powodziowego. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności imienia przed powodzią: obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się ( .. .) w decyzjach o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach. Co więcej zgodnie z art. 54 pkt 2 lit 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dot. w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W związku z powyższym z projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno wprost wynikać, czy i w jaki sposób będą odprowadzane ścieki, jak również, czy analizowany teren znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie zarzuciły, że przedłożony do uzgodnienia projekt nie zawiera ww. elementów. Nie mniej jednak warto zaznaczyć, że ww. braki projektu decyzji, wbrew stanowisku zapreznentowanemu w skardze nie stanowiły podstawy odmowy uzgodnienia. Jak wynika z akt sprawy organy po przeanalizowaniu z urzedu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) ustaliły, że działka o nr [...] położna w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. W związku z powyższym przedmiotowy teren w przypadku wystąpienia powodzi jest narażony na zalanie wodą 1% o głębokości nawet do 1,55 m. Mając na uwadze określone głębokości wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oraz przedmiot wniosku organy odwoławczy uznał, że planowana inwestycja będzie stanowiła zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz ich mienia, jak też będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym, co stanowiło podstawę utrzymania w decyzji Organu I instancji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W myśl zaś art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organy wyjaśniły dlaczego odmówiły uzgodnienia projektu decyzji ( w opraciu o art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 ustawy) wskazaując na (str. 4, akapit 5) decyzji z jakiego powodu budowa altan ( .. .) stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi ( .. .) bądź w jaki sposób utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono ponadto, na jakiej podstawie ustalono zagrożenie powodziowe omawianego terenu (mapy zagrożenia powodziowego) oraz wskazano na przepisy ustawy Prawo wodne, które stanowiły podstawę wydanej decyzje. Należy podkreślić, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego opublikowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, stanowią oficjalne dokumenty planistyczne, będące podstawą do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym w zakresie ryzyka powodziowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż na analizowanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczajacy budowę planowanej zabudowy, wskazać należy, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospdoarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie wówczas gdy dla obszaru objętego inwestycjaą nie ma uchwalonego m.p.z.p.

Reasumując w ocenie Sądu wbrew podniesionym w skardze zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza ani przepsiów prawa materialnego ani postępowania administracyjnego.

Organy zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy dokonały uzgodnienia uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Ustaleń tych dokonano jak wynika z akt sprawy na podstawie ww. map zagrożenia powodziowego, na co wskazuje wprost art. 550 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz samego projektu decyzji o warunkach zabudowy (w tym załącznika graficznego).

Wymaga podkreślenia, że zarzut dotyczący istniejących na sąsiedniej posesji altan na niżej położonych terenach jest również nie uzasadniony. Organ odwoławczy wyjaśnił powyższą kwestię w zaskarżonej decyzji (str. 6, akapit 3). Ponownie należy podkreślić, że rzędne wody, jak i rzędne terenu ustala się w odniesieniu do konkretnego terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym różna będzie nie tylko głębokość zalewu, ale również uwarunkowania dla poszczególnych terenów. Ustalenie głębokości dla wskazanych przez Skarżącego działek nie leżą jednak w kompetencji tut. Organu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wskazano w decyzji zagrożenie powodziowe na etapie wydawania decyzji przez właściwy organ jest określone w odniesieniu do konkretnego terenu. Organ zobowiązany jest uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez organ prowadzący postępowanie główne, wraz z dołączonymi do niego niezbędnymi załącznikami, w tym mapą zasadniczą. Dlatego też dokumenty dołączone do skargi nie stanowią przedmiotu uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, a jedynie materiały dodatkowe. Przedmiotem rozważań są bowiem wyłącznie działania planowane, wskazane w projekcie dokumentu.

Każdą sprawę organ zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Wydane decyzje dla wskazanych działek mogły więc dotyczyć innego stanu faktycznego (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, dostęp do drogi ewakuacyjnej itp.), ale również mogły być wydane w innym stanie prawnym.

Wymaga zaznaczenia, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia okoliczności takiej, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, iż w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).

Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów k.p.a, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, dokonał własnych ustaleń. Dokonując oceny materiału dowodowego w ocenie Sądu, organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Odniósł się także do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił też zarówno podstawę prawną, jak i motywy faktyczne rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się zatem w postępowaniu organu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 §3 k.p.a.

Reasumując w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.