Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1235/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 46 ust 4 pkt 3, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 897 zł /słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AJ, dalej "skarżący", jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], dalej "PWIS", z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W dniu 11 lutego 2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej "PPIS") przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu "[...] należącym do przedsiębiorcy AJ. Podczas czynności kontrolnych opisanych w protokole kontroli sanitarnej z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] stwierdzono, iż w ww. zakład był czynny, a w lokalu znajdowało się 13 osób zajmujące miejsca przy stolikach, przy barze oraz przy konsolach. Jedna osoba spożywała piwo z kufla, a inne napoje w ramach działania kafejki internetowej. Pięć osób nie posiadało maseczek ochronnych.

PPIS pismem z dnia 12 lutego 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, stwierdził naruszenie § 10 ust. 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 2316 ze zm., dalej "Rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.") w związku z art. 46 ust 4 pkt 3, art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "ustawa o zwalczaniu zakażeń") i decyzją z [....] lutego 2021 r. nr [...] wymierzył AJ prowadzącemu [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 10. 000, 00 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności - PKD w podklasie 56.30.Z) wyłącznie poprzez realizację usług polegających na przygotowaniu i podawaniu żywności na wynos.

W odwołaniu od powyższej decyzji AJ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, powtórzone potem w skardze na decyzję organu odwoławczego podnosząc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i w sytuacji wystąpienia ważnego interesu publicznego, a nie w drodze rozporządzenia - jak ma to miejsce w stanie faktycznym sprawy. Zarzucił bezzasadne wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10. 000, 00 zł, w sytuacji, w której ograniczenia zamieszczone w rozporządzeniu, a nie w ustawie.

PWIS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "kpa"), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491 ze zm.), art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń, § 10 ust. 9 Rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z powodu wystąpienia licznych zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2 z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn zm.). W celu przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu wywołanym rosnąca liczbą zakażeń i zgonów spowodowanych koronawirusem SARS-CoV-2, w trosce o zdrowie i życie obywateli prawodawca wprowadził liczne ograniczenia dotyczące określonych zakresów działalności, w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców wskazane w rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z § 10 ust. 9 obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji Rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. ogranicza się prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Bezsprzecznie w dniu 11 lutego 2021 r. w zakładzie pn. [...], należącym do przedsiębiorcy AJ prowadzona była działalność gospodarcza (ujęta w PKD w podklasie 56.30.Z) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, polegającą na przygotowywaniu i podawaniu napojów do konsumpcji na miejscu. W czasie kontroli przeprowadzonej w powyższym dniu od godziny 1910 do 20'° na terenie lokalu przebywało aż 13 osób spożywając napoje chłodzące i alkoholowe. Za ten stan rzeczy jednoznacznie odpowiada przedsiębiorca AJ. Tym samym doszło do naruszenia § 10 ust. 9 Rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. w związku z art. 46 ust 4 pkt 3, art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu zakażeń.

W dacie wydania decyzji organu II instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem w tym zakresie jest obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 z późn. zm). Zgodnie z § 9 ust. 15 powyższego rozporządzenia od dnia 28 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne: 1)w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni; 2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że: a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w który będą spożywali posiłki lub napoje, b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 809/18 dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego - ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza jednak, samo przez się, ustania karalności za delikt popełniony w okresie gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji określonych w art. 48 a ust.1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń, jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych w tym COVID- 19 poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym. Złamanie przepisów dotyczących czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców przez skarżącego spowodowało konieczność wymierzenia przez PPIS kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 oraz art. 46 b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. PPIS wymierzając stronie karę w wysokości 10. 000, 00 zł wziął pod uwagę przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi, zwłaszcza w związku ze stanem epidemii, gdy zachodziła i nadal zachodzi konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID-19. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1 wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 kpa w takim przypadku należy zastosować regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d kpa i organ administracji publicznej, wymierzając skarżącemu karę w wysokości 10 000 zł, wziął pod uwagę przede wszystkim wagę i okoliczności naruszenia prawa, a zwłaszcza fakt, ze strona nie zastosowała się do norm prawnych, ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID- 19 tj. norm prawnych, służących ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 kpa z uwagi na fakt, że brak jest zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Z uwagi na powyższe, wymierzona kara stała się adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania i jest minimalną karą w tym zakresie.

W ocenie PWIS postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, organ I instancji dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja administracyjna nie zawiera wad prawnych uzasadniających jej uchylenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny czy przepisy na podstawie, których wydano skarżoną decyzję są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej należy wskazać, że nie podlegają one kompetencjom rozpoznawczym organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą, więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

AJ zaskarżył w całości decyzję PWIS zarzucając:

1) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 48a ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 1, ust. 4 i ust. 7 w związku z art. 46b ust. 2 ustawy zwalczaniu zakażeń w związku z § 10 ust. 9 Rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. poprzez zastosowanie ww. przepisów w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie ich za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której:

a) zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (a nie w drodze Rozporządzenia - jak ma to miejsce w stanie faktycznym sprawy);

b) zgodnie z zasadami wykładni językowej, z uwagi na koniunkcję "i" zastosowaną w art. 22 Konstytucji RP ograniczenia wolności działalności gospodarczej można wprowadzić jedynie, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: 1) ustanowienia ich w drodze ustawy, 2) wystąpienia ważnego interesu publicznego (podczas gdy w stanie faktycznym sprawy ograniczenia te nie zostały ustanowione w drodze ustawy);

c) zgodnie z art. 31 ust.3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw [w tym wolności działalności gospodarczej] mogą być ustanawiane tylko w ustawie (...) (a nie w drodze Rozporządzenia - jak ma to miejsce w stanie faktycznym sprawy);

d) zgodnie z zasadami wykładni językowej, z uwagi na koniunkcję "i" zastosowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności działalności gospodarczej) można wprowadzić jedynie, gdy spełnione są łącznie przesłanki: 1) ustanowienia ich w drodze ustawy 2) ich konieczności w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. 3) ograniczenia nie naruszają istoty wolności i praw. (podczas gdy w stanie faktycznym sprawy ograniczenia te nie zostały ustanowione w drodze ustawy);

e) rząd polski nie skorzystał z mechanizmu działania, o którym mowa w art. 232 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, tj. z wprowadzenia w drodze ustawy stanu klęski żywiołowej, uprawniającego wprost z treści ustawy zasadniczej do ograniczenia wolności działalności gospodarczej o której mowa w art. 22, co doprowadziło do:

błędnego przekonania organu, że na skutek podjętych przez rząd polski działań legislacyjnych, tj. w szczególności nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu zakażeń i wydanych na podstawie znowelizowanych przepisów tej ustawy rozporządzeń, doszło do skutecznego wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ograniczeń określonych zakresów działalności gospodarczej (w tym działalności gastronomicznej wykonywanej w sposób przeważający przez skarżącego) i w konsekwencji bezzasadnego wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, w sytuacji w której ograniczenia zamieszczone w Rozporządzeniu z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie wywołują w stosunku do skarżącego żadnych skutków prawnych.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji PPIS z [....] lutego 2021 r. pomimo, iż materialnoprawna podstawa tej decyzji, tj. art. 48a ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 1, ust. 4 i ust. 7 w związku z art. 46b ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń w związku z § 10 ust. 9 Rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. jest niezgodna z Konstytucją RP, a przez to jest wadliwa i nie wywołuje w stosunku do skarżącego żadnych skutków prawnych,

b) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, tj. w szczególności bez zachowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

c) art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt ogólne odniesienie się przez organ do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji PPIS z [...] lutego 2021 r., co utrudnia skarżącemu kontrolę sądowo administracyjną zaskarżonej decyzji,

d) art. 7 kpa poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ nie jest upoważniony do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją, podczas gdy ww. przepis nakazuje działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przede wszystkim na podstawie ustawy zasadniczej.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniosło jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r" poz. 1845 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.). Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) zgodnie, z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 oraz art. 46 b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Złamanie przepisów dotyczących czasowego ograniczenia określonych zakresów' działalności przedsiębiorców przez skarżącego zdaniem Organu I instancji spowodowało konieczność wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

PPIS w [...] wskazał również konkretyzację przywołanego ograniczenia w postaci przepisu § 10 ust. 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r" poz. 2316 z późn. zm.), który ogranicza do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

Ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, jak również ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dacie wydania decyzji Organu II instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r.. poz. 2316 z późn zm.). wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem w tym zakresie jest obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 z późn. zm.). Zgodnie z § 9 ust. 15 powyższego rozporządzenia od dnia 28 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne:

1) w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni;

2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. pod warunkiem, że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa. o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje.

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

PWIS przyjął, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. II OSK 809/18 dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego - ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza jednak, samo przez się. ustania karalności za delikt popełniony w okresie gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji określonych w art. 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych w tym COVID- 19 poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym.

Sąd w całości akceptuje w tym zakresie stanowisko PWIS w [...] o możliwości zastosowania co do zasady przepisów obowiązujących w czasie stwierdzenia ich naruszenia.

W ww rozporządzeniu brak było przepisów intertemporalnych.

Okoliczność, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy/rozporządzenia), nie oznacza jednak luki w prawie i braku podstawy prawnej działania organu w takiej sytuacji. Ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, opubl. OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40, s. 561, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 września 2005 r., sygn. akt I FPS 2/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r., z. 1, poz. 1; wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1730/07, LEX nr 1014066).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – przy ocenie decyzji dotyczących deliktu administracyjnego – że sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSAiWSA, 2006 r. z. 3 poz. 71; a także wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 730/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jakkolwiek wydając decyzje administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak musi to mieć miejsce z uwzględnieniem koniecznych wyjątków i zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa.

W przypadku wątpliwości które przepisy mają zastosowanie (czy przepis dotychczasowy, czy też nowy), przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12, z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18; z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzone naruszenie zakończyło się bowiem w dniu kontroli, tj. 4 lutego 2021 r.

Poprawność subsumpcji niewątpliwego stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa w tej konkretnej sprawie nie ustrzegła organów od słusznego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie to związane jest z faktem, że ocena konstytucyjności przepisów obowiązującego prawa nie leży w zakresie kompetencji organów administracji.

W punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny jego zasadności, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać - a trzeba to podkreślić - istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r" P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r" K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności - a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego ) (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nic służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r" K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd 1 instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP - a jest to nie mniej istotne - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r" II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19. a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz-jego odpowiednika, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 - 6 i pkt 8 - 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś — podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych r. zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wystąpieniem stanu epidemii § 10 ust. 9 w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że ogranicza się prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów' przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej odpowiednio w pkt 4 - 4.4. oraz pkt 4.5.) trzeba stwierdzić, , że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenia wykonawcze umożliwiały nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tą ograniczały, co naruszały jej istotę, a to poprzez w istocie rzeczy wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też innymi jeszcze słowy, nakazu zaprzestania jej prowadzenia.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również - jeżeli nie przede wszystkim - tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. i ustanowionego na ich gruncie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzegania ograniczenia (zakazu), o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów łub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała - jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić - do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia - to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klasyfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzenia trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. I przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. I przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21).

Tym samym, również z przedstawionego powodu - jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy - przepisy § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2020 r. nie mogły stanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu - czy też innymi słowu, nakazu zaprzestania - jej prowadzenia.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.