Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1747/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 183, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 4, art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 44, art. 45
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/13 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od E. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2114/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. [...], w pkt 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt 3. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru".

Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi odmówiono uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w świetle zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, obowiązującego na obszarze Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "Źródła Neru" (dalej "Zespołu"), zawartego w § 3 ust.1 pkt 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz.1979). Na skutek zażalenia E. K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. Na skutek skargi E. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2081/12, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na zawężenie przedmiotu sprawy do części terenu inwestycji o powierzchni 2000 m², oznaczonej literami EFGHIJ i niezajęcie stanowiska odnośnie części oznaczonej na załączniku graficznym do projektu decyzji literami ABCD, o klasyfikacji RVI, o powierzchni 8500 m².

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...]w Łodzi, w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła E. K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru".

Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe - według art. 43 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880, ze zm.) – są to fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody).

Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo-krajobrazowym. Art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w zespole przyrodniczo-krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakazy te zostały powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Nr XCI/1603/10Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódzk. nr 245, poz. 1979).

Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie oznaczonym literami ABCD i na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, które to tereny wyodrębnione są z działki nr ewid. [...]. Z kopii mapy ewidencyjnej wynika, że tereny oznaczone literami ABCD i EFGHIJ posiadają klasyfikację R VI. Jednocześnie w ramach działki o nr ewid. [...] znajdują się grunty sklasyfikowane jako LsVI, LsV, B, Bp. Z mapy ewidencyjnej wynika także, że inwestycja w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych i garażowych. Z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jeżeli chodzi o sposób zainwestowania tego terenu, to znajdują się na nim nieruchomości będące w enklawie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...]. Na działkach tych zostały zrealizowane obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Teren działki nr ewid. [...] który ma być zajęty pod inwestycję to grunty rolne klasy VI. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zatem teren działki inwestycyjnej, to grunt rolny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, wyrok WSA w W-wie z dnia 29 września 2008 r., IVSA/Wa 952/08, Lex nr 517964). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przy czym użycie w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. Obecnie teren działki inwestycyjnej użytkowany jest w sposób rolniczy, co wynika z charakteru tych gruntów, jako użytków rolnych.. Nawet jeżeli na nieruchomości obecnie nie jest prowadzona działalność rolnicza, pozostaje to bez wpływu na charakter tych gruntów, jako gruntów rolnych. Wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości budynków mieszkalnych jednorodzinnych, spowoduje na części nieruchomości zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolniczego na budowlany. Budowlane użytkowanie nieruchomości, pozbawi ją częściowo dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania ziemi, jednakże biorąc pod uwagę, że grunty te znajdują się w granicach administracyjnych miasta Łodzi, to ma do nich zastosowanie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika, że grunt pod terenem przeznaczonym pod inwestycję nie podlega ochronie na podstawie ww. ustawy i dopuszczalna jest zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Celem wprowadzenia art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast, ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych. Zapis ten wyłącza ochronę obejmującą zmianę przeznaczania gruntów z celów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączania takich gruntów z produkcji rolniczej. Oznacza to, iż dla nowego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, spełnione być muszą jedynie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, grunt o którym mowa w art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo że jest gruntem rolnym, jednocześnie zawiera w sobie możliwość przeznaczenia go na cele budowlane, co wyklucza naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., gdyż grunt ten z mocy ustawy posiada cechy pozwalające na przeznaczenie go na cele inwestycyjne.

Zespół przyrodniczo-krajobrazowy, to fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujący na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Zatem w ramach tej formy ochrony przyrody ochronie podlega krajobraz naturalny i kulturowy. Z § 2 ust. 1 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia tego zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

Zatem zadaniem organu było wykazanie, jakie cechy charakterystyczne dla krajobrazu chronionego w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Źródła Neru" zostaną naruszone planowaną inwestycją. Dopiero gdy zostanie wykazane to naruszenie, upoważnia to organ do zastosowania zakazów ustanowionych dla danej formy ochrony przyrody. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powołując się na zakazy z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. bez wykazania negatywnego wpływu planowanej inwestycji na krajobraz naturalny i kulturowy chroniony w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Źródła Neru". Należy pamiętać, jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 471/11, Lex nr 1215566, że z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

Organ nie wziął pod uwagę faktu, że działka nr ewid. [...] jest już działką zabudowaną domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, planowana zabudowa ma powstać w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy również na działkach sąsiednich. Zatem w jaki sposób planowana inwestycja ma zmienić sposób użytkowania tego obszaru, który miałby negatywny wpływ na skuteczność ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że planowana inwestycja narusza zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej co do źródeł i substancji, które mogą uszkodzić i zanieczyścić glebę i pozostaje to bez związku z planowaną inwestycją.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając je w całości zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez:

a. dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979), dalej "Uchwały", zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego zakazane jest uszkadzanie gleby w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

b. dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały w zw. z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że skoro zgodnie z art. 5b tej ustawy grunt rolny VI klasy położony w granicach administracyjnych miasta (w niniejszej sprawie Łodzi) może zostać przeznaczony na cele budowlane, to budowa dwóch budynków mieszkalnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy zmianę sposobu użytkowania ziemi powoduje każda zabudowa gruntu rolnego, o ile wcześniej grunt nie był zabudowany, a ponadto w rozumieniu ww. ustawy zmiany przeznaczenia gruntu nie powoduje jedynie budowa zabudowy zagrodowej (siedliskowej) - a więc zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

c. dokonanie błędnej wykładni art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy wobec gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, powoduje, w istocie, z mocy prawa nieobowiązywanie zakazów ustanawianych na terenach objętych wybranymi formami ochrony przyrody - a w niniejszej sprawie - zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały) ustanowionego na podstawie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie przyrody, w odniesieniu do zespołów przyrodniczo - krajobrazowych położonych w granicach administracyjnych miast, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

d. na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/12, w uzasadnieniu którego Sąd I instancji, kontrolując wcześniejsze postanowienie organu odwoławczego zapadłe w niniejszej sprawie stwierdził, że "W ocenie Sądu trafnie uznały organy, że planowana przez skarżącą budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na niezabudowanej dotąd działce rolnej stanowi zmianę sposobu użytkowania terenu inwestycji w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 7 uchwały w sprawie Zespołu", tym samym Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył powagę rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, dokonując odmiennej oceny prawnej oraz stanu faktycznego, którą był związany, czego skutkiem było niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 i 152 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie miały zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., inwestycja dotyczyła budowy na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, a organy I i II instancji stosownie do art. 107 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;

c. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie dlaczego w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały (w uzasadnieniu wyroku brak na ten temat jakiejkolwiek analizy oraz polemiki ze stanowiskiem organów administracji), tym samym niemożliwe jest ustalenie dlaczego Sąd I instancji dokonał negatywnej kontroli orzeczeń organów administracji, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zupełnie niezrozumiałym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że organ powinien był wykazać jakie cechy charakterystyczne dla krajobrazu chronionego w zespole przyrodniczo-krajobrazowym zostaną naruszone planowaną inwestycją. Brak bowiem jakiejkolwiek podstawy prawnej do takiego stwierdzenia. Tego rodzaju konstrukcję prawną przewidział bowiem ustawodawca jedynie w stosunku do obszaru Natura 2000 w art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym każde planowane przedsięwzięcie, które może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na cele obszaru Natura 2000. Z kolei Sąd I instancji nie dokonał w ogóle wykładni oraz oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji zakazu uszkadzania gleby, którego obowiązywanie na ww. obszarze wynika z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Tym samym za uzasadnione należy wskazać naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie dokonał pełnej kontroli orzeczeń organów administracji oraz dokonał błędnej oceny prawnej, że § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nie miał w sprawie zastosowania (o czym będzie jeszcze mowa w uzasadnieniu materialnych podstaw kasacji).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji jako podstawę prawną uchylenia orzeczeń organów administracji, wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tym samym w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (litera a) oraz prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (litera c). Niemniej jednak uzasadnienie wyroku mimo, iż nie wskazuje na naruszenie wprost przepisów k.p.a., to należy zaznaczyć, że Sąd stwierdził, że organy nie dokonały oceny naruszenia przez planowaną inwestycję celów ochrony zespołu, co wskazuje na ocenę Sądu, że organy naruszyły art. 107 k.p.a. Tym samym w przypadku niedoprecyzowania przez Sąd, jakie przepisy k.p.a. organy, w jego ocenie, naruszyły uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Sąd I instancji nie wykazał bowiem takiego naruszenia przepisów k.p.a. przez organy by na tej podstawie uchylać ich orzeczenia. Można wręcz wskazać, że nie wskazanie w jaki sposób i jakie przepisy naruszyły organy administracji spowodowało przez Sąd I instancji naruszenie także art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA l z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 125/11). Stanowisko Sądu I instancji zmierza wręcz w kierunku pozbawienia mocy obowiązującej ustawy o ochronie przyrody oraz przepisu prawa miejscowego wydanego na jej podstawie w granicach miast bez żadnej ku temu podstawy prawnej. Należy wyraźnie zaznaczyć, że zaakceptowanie takiego stanowiska spowodowałoby, że niemożliwa stałaby się ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych, występujących w granicach administracyjnych miast, a przepisy Uchwały straciłyby normatywne znaczenie, ponieważ obszar całego Zespołu położony jest w granicach miasta Łodzi. Nie można przyjąć, że z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. organ zaniechał zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, nie wykazując że niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu obowiązującego w Zespole Przyrodniczo Krajobrazowym. Wadliwie jednakże podnosi skarżąca, że zakwalifikowanie realizacji inwestycji budowlanej jako zakazanej na obszarze Zespołu zmiany sposobu użytkowania gruntu oznacza, że zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntu jest równoznaczny z objęciem obszaru Zespołu zakazem zabudowy, którego to zakazu nie przewiduje w odniesieniu do zespołów przyrodniczo - krajobrazowych ustawa o ochronie przyrody. Tego rodzaju wykładnia zakazu zawartego w uchwale, zaproponowana przez skarżącą, nie uwzględnia faktu, że sam zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntu nie uniemożliwia realizacji zabudowy na działkach już zabudowanych, a zatem już użytkowanych jako grunty budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nakłada obowiązek dokonania uzgodnienia w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, zaś w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wskazano, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż tzw. postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a., chociaż przypisuje się mu wyłącznie pomocniczy charakter w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, to ma przymiot postępowania autonomicznego w stosunku do tzw. postępowania głównego. Organ prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami, do których zwrócił się o zajęcie stanowiska i nie ma instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość toczącego się przed nimi postępowania. Organ prowadzący postępowanie główne nie posiada też możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Dopóki postanowienie organu uzgadniającego funkcjonuje w obrocie prawnym i nie zostanie z obrotu tego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyroki NSA z: 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14, 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, z 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Korelacja między postanowieniem uzgadniającym a decyzją nie jest dowolna, lecz określona przez ustawodawcę w taki sposób, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska determinuje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka interpretacja wynika nie tylko z samego znaczenia pojęciowego słowa "uzgodnienie", wskazującego na wiążący charakter jego desygnatu, w odróżnieniu od opinii, lecz również z wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej rozdzielność kompetencji organów wydających decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i organów środowiskowych, rozstrzygających kwestie związane z ochroną środowiska. Owa rozdzielność przemawia za autonomią kompetencji, przejawiającą się w szczególności w tym, że brak jest podstaw do podważania stanowiska wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym przez organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności podnieść należało, że Sąd I instancji kontrolując poprzednio wydane postanowienie organu odwoławczego, w wyroku z dnia 28 stycznia 2013r (sygn akt IV SA/Wa 2081/12) wywiódł, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na niezabudowanej dotąd działce stanowi zmianę sposobu użytkowania terenu inwestycji w rozumieniu § 3 ust.1 pkt.7 uchwały.

Na powyższą ocenę zdaniem sądu poprzednio rozpoznającego sprawę nie mogły mieć wpływu takie okoliczności jak zlokalizowanie na terenie Zespołu Przyrodniczo Krajobrazowego budynków mieszalnych jednorodzinnych, zabudowanie działek graniczących z terenem inwestycji. Jednocześnie sąd I instancji zauważył wówczas, że GDOŚ rozpoznanie sprawy zawężył wyłącznie do części terenu o pow. 2000metrów kwadratowych, oznaczonych literami EFGHJ, pominął teren oznaczony literami ABCD, o pow. 8500 metrów kwadratowych.

Z kolei w kontrolowanym obecnie wyroku sąd I instancji zaznaczył, że organy winne były zbadać w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby zmienić sposób użytkowania obszaru objętego zainwestowaniem, który miałby negatywny wpływ na skuteczność ochrony krajobrazu naturalnego i kulturalnego w sytuacji gdy działka nr [...] jest zabudowana domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, a na działkach sąsiednich istnieje zabudowa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że poprzednio rozpoznając sprawę sąd I instancji zaznaczył, iż organ odwoławczy odniósł się jedynie do części obszaru objętego wnioskiem, który w istocie nie był objęty zabudową. Pominął w swej ocenie teren oznaczony literami ABCD, na którym istniała zabudowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia w zakresie przedmiotu sprawy, jakie dokonane zostały podczas ponownie prowadzonego postępowania przed organem odwoławczym skutkować musiały przyjęciem nieaktualności części poprzednio poczynionych rozważań i wytycznych przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2013r .

W istocie bowiem jak wynika z akt administracyjnych objęta zainwestowaniem działka jest w części zabudowana. Wadliwie jednak, sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym kontrolowany obecnie sąd przyjął, iż istniejąca zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Jak wynika z analizy urbanistycznej, tak części tekstowej jak i graficznej, z zapisów decyzji organu I instancji na objętym wnioskiem terenie istnieje zabudowa zagrodowa, na którą składają się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa budynki gospodarcze. Działka o nr [...] to grunt orny o klasie 6, wskazana zabudowa zajmuje stosunkowo niewielką część działki. Pod planowaną zabudowę wyznaczono dwa obszary działki, jeden o powierzchni 8500m, drugi o powierzchni 2000m.

Za wadliwe zatem uznać należało wskazanie przez sąd I instancji, by ocenę dopuszczalności inwestycji odnieść do wskazanego w wyroku stanu faktycznego w sytuacji gdy został on błędnie przez ten sąd odczytany. W istocie bowiem jak wynika ze wskazanych powyżej dokumentów kontrolowany sąd winien był ocenę czy w sprawie wystąpiła zmiana w rozumieniu §3 ust.1pkt. 3 i 7 uchwały odnieść nie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a do gruntu o charakterze rolnym z zabudową zagrodową, która ulokowana została w dodatku, na stosunkowo niewielkiej części działki o nr [...]. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zabudowa zagrodowa nie jest tożsama z pojęciem zabudowy mieszkaniowej, nawet w przypadku gdy w jej skład wchodzi także dom mieszkalny. Decydując o wystąpieniu zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu § 3 ust.1pkt.7 uchwały wszelkie rozważania odnieść należało do faktycznego sposobu użytkowania terenu, co uczyniły organy, a czego zabrakło w kontrolowanym uzasadnieniu sądu. Skutkowało to koniecznością przyjęcia zasadności naruszenia przez sąd art. 145§1pkt.1lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, 77§1, 80 kpa w związku z § 3 ust.1 pkt.7 Uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 201r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo krajobrazowego Źródła Neru.

Za prawidłowy uznać należało również zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Kontrolowany sąd, zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę sprawy oraz wskazówki co do dalszego postępowania nie odniósł do faktów wynikających z zebranego materiału dowodowego. Nie ma racji sąd I instancji, że przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyklucza naruszenie zakazu z §3 ust.1pkt.7 uchwały. Przepis art. 5b ustawy oznacza jedynie tyle, że w sytuacji gdy grunt rolny jest położny w obszarze miejskim nie podlega ochronie na podstawie tej ustawy tj. nie wymaga zgody właściwego organu na zmianę jego przeznaczenia. Nie wynika z niego w żadnym razie, że w granicach miast nie obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których wprowadzony został w uchwale ustanawiającej zespół przyrodniczo krajobrazowy zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ma rację skarżący kasacyjnie, że zaakceptowanie stanowiska kontrolowanego sądu spowodowałoby iż niemożliwa byłaby ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych występujących w granicach administracyjnych miast.

Z tego względu uchylono zaskarżony wyrok i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na zasadzie ar. 185§1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a.