Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 651/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 61 par. 1, art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1, art 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art.  61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5 i 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. [...]G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; skarżony organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2016 r., poz. 23] – dalej: K.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek złożenia wniosku przez K. E., reprezentowaną przez pełnomocnika procesowego (dalej również: zainteresowana; strona; skarżąca), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2015 r. znak [...], którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej również: Burmistrz) z dnia [...] 2014 r. znak [...] o ustaleniu na rzecz L. N. (dalej: inwestor; wnioskodawca) warunków zabudowy dla działki nr ewid.[...], obr. geodez. [...], położonej w gminie [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 grudnia 2013 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w K. wniosek (pismo datowane na 2 lipca 2013 r.) inwestora – będącego współwłaścicielem (na zasadzie wspólności małżeńskiej) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w gminie [...] w miejscowości B. przy ul. [...] (obr. [...] – w przedmiotowej sprawie. Do wniosku została dołączona m.in. kopia mapy w skali 1:500 obejmująca teren działki, której dotyczył wniosek (teren inwestycji) – działki nr [...], na której został zaznaczony zakres planowanej rozbudowy oraz całość lub część działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (najbliższe sąsiedztwo).

Burmistrz Gminy K. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 778] z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. wezwał inwestora do usunięcia – w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.) – braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedawnione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Organ w wezwaniu zastrzegł, że mapa powinna przedstawiać aktualny podział geodezyjny oraz zawierać poświadczenie starosty o zgodności mapy z oryginałem przyjętym do zasobu, nie starszym niż 3 miesiące. Zarazem wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Inwestor w dniu 31 grudnia 2013 r. wniósł do organu pismo z dnia 27 grudnia 2013 r., w którym domagał się wydłużenia terminu do uzupełnienia dokumentacji do dnia 31 stycznia 2014 r., argumentując, że czas oczekiwania na wydanie [kopii] mapy zasadniczej wynosi minimum 14 dni.

Następnie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. Burmistrz, powołując się na przepis "art. 64 § 2 ust. 2" K.p.a. przedłużył termin do usunięcia braków wniosku do dnia 31 stycznia 2014 r., zarazem zastrzegając, że nieusunięcie braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia "spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64). Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 24 grudnia 2013 r.

Po uzupełnienie braku wniosku 30 stycznia 2014 r. przez inwestora – poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pozwalającej na wyznaczenie obszaru analizowanego i określenie kręgu stron postępowania – organ przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym uzyskał niezbędne uzgodnienia oraz sporządził analizę urbanistyczną. W konsekwencji decyzją z dnia [...] 2014 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 9 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz Gminy K. ustalił dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w gminie [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] (obr. [...] warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W osnowie decyzji organ stwierdził, że na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze), której wyniki stanowią załącznik do decyzji, stwierdził kontynuację funkcji istniejącej zabudowy i ustalił szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania i zabudowy terenu. W tym następujące wymagania w odniesieniu do warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- nieprzekraczalna linia zabudowy: bez zmian, w odległości 3 m od północo-wschodniej granicy działki zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki: maksymalnie 14% łącznie dla istniejących i projektowanych budynków, z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie nie przekroczy 160 m˛;

- szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 16 m;

- maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku: maksymalna wysokość gzymsu lub attyki: 6,5 m liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem;

- geometria dachu: kąt nachylenia: od 25 do 45°, układ połaci dachowych: dach skośny; wysokość do kalenicy: maksymalnie 8,5 m;

- udział powierzchnie biologicznie czynnej: minimum 30% terenu;

- inne: dopuszcza się lokalizację rozbudowy w granicy z działką nr [...].

Ponadto organ określił w decyzji m.in. wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, stwierdzając istnienie odpowiedniej infrastruktury dla planowanego przedsięwzięcia oraz dostęp do drogi publicznej: zjazd z drogi powiatowej [...] – z ul. [...] poprzez działkę nr [...] (z ustaloną służebnością gruntową). Dalej organ zaznaczył, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznacza się na kopii mapy zasadniczej stanowiącej integralną część decyzji, zaś teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Załącznik ten został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz wyjaśnił, że: dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]; zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem (a jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości fotonowej granicy działki: 3 x 6 m – od strony działki nr [...] [...] [przez] która odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji) celem przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania trenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.; obszar analizowany objął działki sąsiednie względem terenu inwestycji, znajdujące się wzdłuż ul. [...] w [...]. Burmistrz zaznaczył, że analiza stanu faktycznego wykazała, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji przeważa zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej; budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległości od 2 do 48 m frontowych granicach działek z ul. [...]; średni wskaźnik wielkości pow. zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 15%; średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 14 m (16 m z tolerancją 20%); wysokość zabudowy wynosi ok. 4-6,5 m do gzymsu dachowego (okapu) i maksymalnie ok. 8,5 m do kalenicy; występują dachy płaskie i skośne o kalenicy zwróconej równolegle lub prostopadle, do granicy działki frontowej; zagospodarowanie nieruchomości cechuje się lokalizacją budynków mieszkalnych we frontowych częściach działek, a obiektów pomocniczych na zapleczu tych działek.

Dalej organ zaznaczył, że planowane zamierzenie nie zmienia przebiegu linii zabudowy na działce, zaś szerokością elewacji frontowej, wysokością i geometrią dachu inwestycja odpowiada parametrom sąsiednich obiektów; nie przekracza też średniego udziału powierzchni zabudowy; inwestycja wpisuje się w formę sąsiedniej zabudowy i zostanie zachowana linia zabudowy; nowy obiekt odpowiadać będzie gabarytami domom mieszkalnym w sąsiedztwie. W ocenie organu planowane przedsięwzięcie w kształcie wynikającym z wniosku inwestora kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym, a przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zarazem Burmistrz zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji względem granic działek sąsiednich, wobec czego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji planowanej inwestycji, a doprecyzowanie lokalizacji i odległości od pozostałych granic działek budowlanych nastąpi na kolejnym etapie inwestycyjnym jakim jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę; konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy nastąpi w tym kolejnym postępowaniu z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Decyzja z dnia [...] 2014 r., zgodnie z uczynioną na niej adnotacją, stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r.

W dniu 17 października 2014 r. K. E. (zastępowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r. o warunkach zabudowy, powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z wydaniem tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nadto we wniosku strona zawarła żądanie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] 2014 r. w zawiązku z faktem wystąpienia przez adresata decyzji do Starosty [...] o ustalenie pozwolenia na budowę.

Zainteresowana zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu, mimo że od 19 grudnia 2013 r. jest współwłaścicielką działki nr [...], która wraz z działką nr [...] pozostają we wzajemnym polu oddziaływania i znajdują się na obszarze analizy, a jej interes prawny wynika m.in. z tego, że dla swojej działki nie uzyskała tak korzystnych warunków zabudowy, jak inwestor. Stąd też zarzuciła organowi działanie niespójne i faworyzujące sąsiada, powodujące powstanie sytuacji niepożądanej z punktu urbanistyczno-architektonicznego, dopuszczając na dwóch sąsiednich działkach zgoła odmienne wymogi dotyczące linii zabudowy. W tym zakresie podniosłą, że powinna zostać uznana za stronę postępowania, ponieważ za taką stronę zostali uznani poprzedni właściciele zakupionej przez nią nieruchomości.

W odniesieniu do innych uchybień organu związanych z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym zainteresowana argumentowała, że Burmistrz naruszył rażąco art. 64 § 1 i 2 K.p.a., bowiem po wydaniu pierwotnego postanowienia z dnia 17 grudnia 2013 r. do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy, następnie postanowieniem 8 stycznia 2014 r., powołując się na nieistniejącą normę prawną ("art. 64 § 2 ust. 2" K.p.a.) przedłużył termin do usunięcia braków wniosku do dnia 31 stycznia 2014.r – co więcej, pouczając stronę ponownie o możliwości pozostawienia sprawy bez rozpoznania wraz z upływem terminu 7 dni. Zdaniem strony organ administracji wydał postanowienie o przedłużeniu terminu na uzupełnienie braków formalnych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ nie ma w obowiązującym porządku prawnym normy prawnej, która zezwalała by na "przedłużanie" terminów do uzupełnienia braków formalnych podania. Wobec tego, zdaniem strony, "brak uzupełnienia tych braków do dnia 31 stycznia 2014 roku" powinien był skutkować pozostawieniem sprawy bez rozpoznania, a ewentualna wola uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy powinna być urzeczywistniona poprzez złożenie nowego wniosku i uiszczenie nowej opłaty administracyjnej. Zainteresowana argumentowała, że dalsze działania Burmistrza w sprawie, w tym procedowanie i wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, było oparte na wniosku, który z mocy samego prawa musiał zostać pozostawiony bez rozpoznania, tj. w ogóle nie było podstawy do prowadzenia postępowania i "w rezultacie działania organu po dniu 31 stycznia 2014 roku" były podejmowane bez podstawy prawnej, mimo braku skutecznie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. Powołując się na treść art. 64 § 1 K.p.a. strona podniosła, że "w tej sprawie żądanie to powinno zostać wyeliminowane z obrotu z końcem roku 2013", bowiem inwestor miał prawo złożenia nowego wniosku albo wniosku o przywrócenie terminu, ale nie skorzystał z tego prawa. Zainteresowana dodatkowo podkreśliła, ze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "nie zawierają proceduralnej możliwości przedłużania albo skracania terminu na uzupełnienie zauważonych przez organ administracji braków formalnych", a przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie pozostawia organowi takiej możliwości. Wskazując na to, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczyna postępowania w sprawie z dniem doręczenia tego żądania organowi, który może je jednak prowadzić wyłącznie po uzupełnieniu w terminie 7 dni wszystkich braków formalnych wniosku we właściwym trybie, zainteresowana podkreśliła, że w przeciwnym razie wniosek musi zostać pozostawiony bez rozpoznania. W związku z powyższym stwierdziła, że Burmistrz doprowadził do sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. niemożliwego przedłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, co skutkowało tym, że w sprawie, która powinna zostać pozostawiona bez rozpoznania, organ nadal procedował i zakończył wydaniem decyzji; w rezultacie doszło do wydania decyzji z dnia [...] 2014 r. mimo tego, że pierwotny wniosek z dnia 13 grudnia 2013 r. nie mógł być podstawą do prowadzenia postępowania; zatem doszło do wydania decyzji w sprawie, w której nie było formalnego wniosku o jej wszczęcie.

Kolegium, po wyjaśnieniu intencji zainteresowanej i sprecyzowaniu wniosku z dnia 17 października 2014 r. – co miało związek z wniesieniem również przez zainteresowaną wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] 2014 r., w której to sprawie Burmistrz Miasta i Gminy K. [po zmianie nazwy organu] – zawiadomił strony (pismo z dnia 31 sierpnia 2015 r.) o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r.

W piśmie z dnia 10 września 2015 r. inwestor wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014 r., argumentując m.in., że zainteresowana z własnej winy, jak i winy poprzednich właścicieli nabytej przez nią nieruchomości pozbawiła się możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Z kolei Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia 11 wrzenia 2015 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie wznowieniowe z uwagi na wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] 2014 r.

Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r., nie podzielając argumentacji zainteresowanej.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zainteresowana nie była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora, a składając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji także nie wykazała interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, który pozwalałby przyznać jej status strony w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji ostatecznej.

Co się tyczy kwestii rażącego naruszenia prawa jako podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska skarżącej, która wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji opiera na twierdzeniu, jakoby decyzja z dnia [...] 2014 r. została wydana mimo braku wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazując na ustalony stan faktyczny sprawy, Kolegium nie zgodziło się ze skarżącą, że opisane okoliczności sprawy dotyczące przedłużenia terminu do uzupełnienia braków wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy stanowiły rażące naruszenie prawa, zaś rozstrzygnięcie, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 K.p.a. odnosi się tylko do nieusunięcia braków do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie, nie zaś do sytuacji, gdy strona usunęła brak po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ do strony pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania; w takiej sytuacji stosowanie powołanego przepisu jest niedozwolone; uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie zostało wniesione w dacie uzupełnienia braków, zatem za termin wniesienia żądania uznać należy datę uzupełnienia braków w trybie określonym wart. 64 § 1 K.p.a. W ocenie Kolegium, brak jest w takiej sytuacji podstaw do żądania wniesienia nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także brak podstaw do uznania, ze uzupełnienie wniosku po terminie nie umożliwia kontynuowania postępowania.

Niezależnie od powyższego Kolegium nie stwierdziło też żadnej kolizji pomiędzy planowaną funkcją inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) a funkcją istniejącą na nieruchomościach sąsiednich, wywodząc w tym zakresie, że zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania nowej zabudowy do urbanistycznych cech zastanej zabudowy, jak też kontynuacji funkcji. Zarazem Kolegium zaznaczyło, że jako organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji bada zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji; ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą mieć jedynie wpływ na ocenę przez Kolegium zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi tj. art. 7 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie Kolegium nie stwierdziło, by występowało naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i by miało ono charakter rażący, a nadto by wywoływało taki skutek, że kwestionowana decyzja stanowiła zaprzeczenie stanu prawnego i by była konieczna jej eliminacja z obrotu prawnego, ponieważ brak jest wymaganej kwalifikowanej wagi naruszenia prawa i rażących skutków, jakie to naruszenie mogłoby wywołać.

Kolegium uznało także, że nawet jeśli organ rozstrzygający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miałby wątpliwości co do zgodności z prawem jej ustaleń, a wątpliwości te mógłby usunąć jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego (ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice wyznaczono), to nie ma mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się oczy" naruszeniu przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie kolejnych dowodów w sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem w "trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz tej sprawy merytorycznie, zarzuty podniesione w tej kwestii we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mogą zatem zostać uwzględnione. Zdaniem organu zarzut stawiany przez zainteresowaną w tej sprawie mógłby być podniesiony jedynie w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zwyczajnym toku postępowania, natomiast nie może w żadnym razie prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez decyzję przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7 u.p.z.p. (podniesionego przez stronę w piśmie uzupełniającym wniosek), Kolegium uznało ten zarzut również za całkowicie chybiony, bowiem takie uchybienie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, skoro przywołane przez stronę przepisy ustawy nie stanowią w żadnym razie merytorycznej podstawy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się w badanej sprawie naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Uznając, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, organ podkreślił, że nie stwierdził, aby treść decyzji, którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną ani też, że decyzja ta wywołała dla stron szczególnie negatywne skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana z zachowaniem przepisów procesowych, nie zawiera wad kwalifikowanych, które można byłoby objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma bowiem podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza z dnia [...] 2014 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a.

Organ zaznaczył również, że w trakcie postępowania rozważył nadto kwestię, czy w sprawie występują pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., stwierdzając, że nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wymienione w tym przepisie.

Na skutek złożenia przez zainteresowaną wniosku z dnia 18 listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – która zarzuciła, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 64 § 2 oraz 61 § 1 K.p.a. i zaprezentowała argumentację wcześniej sformułowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014 r. – Kolegium decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 października 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium, odnosząc się do poglądów orzecznictwa i doktryny, zwróciło uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. oraz podniosło, że stosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy tylko konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego z powodu istnienia w niej "wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym". Zdaniem skarżonego organu o tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie to za sobą pociąga; rażącym będzie więc tylko takie naruszenie prawa, które rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a stosowanie tego pojęcia do każdego naruszenia prawa należy uznać za wadliwe, bowiem nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

Idąc dalej, Kolegium stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r. zawiera podstawę prawną, którą jest art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analizując drugą przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz odnosząc się do argumentów zainteresowanej, Kolegium podkreśliło, że zgadza się ze składem orzekającym w pierwszej instancji, iż rygor, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Stąd też uznało, że w sytuacji, gdy strona usunęła brak po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, stosowanie przepisu jest niedozwolone; w konsekwencji skarżony organ stwierdził, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Zdaniem Kolegium za termin wniesienia żądania uznać zatem należy termin uzupełnienia braków w trybie określonym w art. 64 § 1 K.p.a. i podziela pogląd, że brak jest w takiej sytuacji podstaw do żądania wniesienia nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także brak jest podstaw do uznania, że uzupełnienie wniosku po terminie nie umożliwia kontynuowania postępowania.

Na koniec Kolegium podkreśliło, że wydana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a), gdyż wydał ją organ posiadający stosowne kompetencje do załatwienia sprawy, będąc właściwym zarówno rzeczowo, jak i miejscowo; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a); przedmiotowa decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a). W tym zakresie skarżony organ podniósł, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa w tym przypadku należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. a ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec stron w rozumieniu art. 28 K.p.a i do nich przesłano także rozstrzygnięcie w sprawie; decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), przy czym organ ograniczył niewykonalność do niewykonalności faktycznej, ujmując zaś niewykonalność prawną jako rażące naruszenie prawa; w razie wykonania decyzji organu I instancji nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), przy czym dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji, a czyny zagrożone karą nie miały miejsca w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), gdyż w omawianej sprawie nie występuje żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie wywiera skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W skardze zainteresowana, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły podstawy do tego, aby uchylić błędną decyzję wydaną w pierwszej instancji i stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Gminy K.; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydanie decyzji administracyjnej, mimo braku uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie w terminie, nie jest wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, względnie nie jest wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak uzupełnienia braków formalnych wniosku powoduje powstanie stanu "pozostawienia sprawy bez rozpoznania" oraz powoduje zakaz procedowania przez organ w sprawie, a wydanie decyzji w takiej sytuacji stanowi powód do stwierdzenia nieważności decyzji; 3) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji miał prawo wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, w której wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku w terminie, mimo iż bezwzględnie obowiązująca norma powoduje automatycznie pozostawienie sprawy bez rozpoznania eliminując możliwość dalszego procedowania w sprawie; 4) art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że uzupełnienie braków formalnych podania wszczynającego postępowanie administracyjne po wyznaczonym przez organ terminie, mimo stosownego pouczenia o skutkach braku zachowania terminu oraz bez wniosku o przywrócenie termin, powoduje, iż wniosek nadal może być przez organ procedowany, mimo iż sankcja w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania następuje automatycznie i z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zostały powiązane z argumentacją już wcześniej prezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił braków swojego podania w terminie 7 dni, zatem jego wniosek wszczynający procedurę administracyjną powinien zostać bezwzględnie pozostawiony bez rozpoznania, co oznacza w praktyce, że powinien zostać potraktowany jako wniosek nieistniejący, niewywierający żadnych skutków prawnych w postaci zobligowania organu administracji do procedowania. Wskazując na to, że w sprawie stało się jednak inaczej i organ administracyjny kontynuował postępowanie administracyjne w sprawie, zezwalając bez podstawy prawnej najpierw na przedłużenie sztywnego terminu na uzupełnienie błędów wniosku oraz, według własnego uznania, wyznaczył nowy termin nieznany ustawie z powołaniem się przy tym na nieistniejącą normę prawną, a w rezultacie późniejszego uzupełnienia dokumentów kontynuował sprawę i wydał decyzję w sprawie – skarżąca stwierdziła, że w sprawie miał miejsce fakt kontynowania postępowania administracyjnego przez Burmistrza Gminy K., "mimo zaistnienia stanu pozostawienia sprawy bez rozpoznania", co stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania, przy czym za takie należy uznać również samo już bezpodstawne przedłużenie terminu 7 dni na podstawie nieistniejącego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego i wyznaczenia nowego terminu na uzupełnienie braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem strony z chwilą pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co miało miejsce z początkiem 8 dnia od doręczenia wezwania z grudnia 2013 r., doszło do sytuacji, w której z proceduralnego punktu widzenia przestał istnieć skutecznie złożony wniosek o wydanie decyzji; z tą też chwilą wystąpiły skutki prawne w postaci wyeliminowania wniosku z obrotu prawnego i ustał obowiązek organu procedowania i wydania decyzji w tej sprawie, powstał zaś obowiązek zainicjowania postępowania nowym wnioskiem. W ocenie strony decyzja Burmistrza została zatem wydana w sprawie, w której nie istniał skuteczny wniosek o jej wydanie, a zatem brak było podstawy prawnej do kontynuowania postępowania i wydania rozstrzygnięcia.

Dalej, uzasadniając zarzut poczynienia przez Kolegium błędnej wykładni przepisów art. 61 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 K.p.a, która miała wpływ na wynik sprawy, strona stwierdziła, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w indywidualnej sprawie administracyjnej jest wyłącznie pochodną w stosunku do postępowania podmiotu inicjującego sprawę swoim wnioskiem, a ustawa nie wymaga, aby pozostawienie podania bez rozpoznania wymagało wydania decyzji administracyjnej czy postanowienia w sprawie, to wystąpienie w praktyce stanu "pozostawienia sprawy bez rozpoznania" nie może się stać odrębną od tej sprawy administracyjnej czynnością, która będzie generować dodatkowe uprawnienia bądź obowiązki, wynikające z przepisów prawa. W tym zakresie skarżąca odwołała się do stanowiska orzecznictwa. Nadto stwierdziła, że tym bardziej czynność taka nie wymaga wysłania do wnoszącego podanie jakiejkolwiek informacji o zaistnieniu takiego stanu, ponieważ ustawa nie zna takiego obowiązku po stronie organu, bowiem organy administracji nie mają obowiązku informowania petentów o tym, że sprawa została pozostawiona bez rozpoznania, a tym bardziej uzależniać powstanie "stanu pozostawienia bez rozpoznania" od doręczenia takiej informacji. Skarżąca podkreśliła, że termin 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., jest terminem ustawowym i nie może być zatem ani skrócony, ani przedłużony przez jakąkolwiek czynność organu; strona może wprawdzie złożyć wniosek o przywrócenie terminu – co w sprawie zawisłej przed Burmistrzem Gminy K. nigdy nie miało miejsca – nie ma jednak uprawnienia do naprawienia braków formalnych po terminie bez składania takiego wyraźnego wniosku; wobec tego organ nie mógł prowadzić postępowania z urzędu, bowiem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie na wniosek strony postępowania.

Zdaniem skarżącej, w sprawie brak było podstawy prawnej do wydania przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy ze względu na wyżej opisane skutki przekroczenia przez inwestora terminu do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zarazem podniosła, że nawet jeżeli uznać, iż w sprawie rozpoznawanej przez Burmistrza była podstawa prawna do wydania decyzji, to z pewnością decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na faktycznym wydaniu decyzji w sprawie, w której w ogóle nie powinno do tego dojść, co jest analogiczne do sytuacji, w której decyzja administracyjna zostaje wydana w wyniku rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania obarczonego brakami formalnymi. W tym zakresie podniosła, że Burmistrz kontynuował postępowanie w tej sprawie i nie traktował uzupełnienia wniosku z grudnia 2013 r., jako nowego podania, które wymagałoby nowej opłaty; również sam inwestor nie wyraził woli zakwalifikowania jego uzupełnienia jako nowego wniosku.

Ponadto strona argumentowała, że wskazywane przez skarżącą naruszenia prawa nie mogą zostać usunięte poprzez wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ jest nad wyraz jaskrawym naruszeniem procedury, ale również dlatego, że nie kwalifikuje się w tym zakresie pod żadną z norm zawartych w art. 145 § 1 K.p.a.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w dniu [...] 2014 r. w ściśle określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że rygor, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie; zatem w sytuacji, gdy strona usunęła brak po terminie określonym w tym przepisie, lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, stosowanie przepisu jest niedozwolone. W konsekwencji organ stwierdził, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków; za termin wniesienia żądania uznać zatem należy termin uzupełnienia braków w trybie określonym w art. 64 § 1 K.p.a. i brak jest w takiej sytuacji podstaw do żądania wniesienia nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także brak jest podstaw do uznania, że uzupełnienie wniosku po terminie nie umożliwia kontynuowania postępowania.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa okazały się nietrafne.

Omówienie przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę, należy poprzedzić uwagą wstępną, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a., tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczony właśnie do tej kwestii, a właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w "wadliwej" decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny na nowo rozstrzygać o meritum sprawy, tj. o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. II OSK 236/07, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2 i art. 156 § 2 K.p.a.) jest też zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych i w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, dostępny jw.). Co więcej, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego orzekającego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzania po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06, dostępny jw.).

Z uwagi na merytoryczny aspekt zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie decyzji administracyjnej, najczęściej ostatecznej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie K.p.a. i taką też wadę zarzuciła skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] 2014 r. przez Burmistrza Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid.[...], obr. [...], położonej w [...] w gminie [...].

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym – dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, dostępny jw.).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Uruchomienie zaś postępowania w tym przedmiocie wymaga złożenia wniosku przez inwestora (osobę zainteresowaną w ustaleniu warunków zabudowy) wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast z art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, jak to wynika z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Powołany art. 52 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem lex specialis względem przepisu art. 61 § 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przywołanym wcześniej art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono z kolei wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero bowiem należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku.

Analizując z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego, warto zauważyć, że podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne, to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów, jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie rodzaju map, na kopii których są sporządzane oraz zastosowanej techniki graficznej. Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie – zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z treści tych przepisów bowiem jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy również stanowią istotny wyznacznik dla przyszłej zabudowy, wobec czego nie powinny być obarczone wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06 – orzeczenia dostępne jw.).

Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że ocena spełnienia przez inwestora, jak i przez organ wydający merytoryczną (pozytywną) decyzję o warunkach zabudowy wymogów formalnych, powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia względem K.p.a. i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, i to nieprzewidzianej przepisami ustawy planistycznej, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa planistyczna w art. 61 ust. 5 stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 61 ust. 7 u.p.z.p. przewiduje, że w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tak określony zakres delegacji ustawowej wprost nie kształtuje zatem kompetencji właściwego ministra do wprowadzenia modyfikacji warunków formalnych decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do wymogów określonych w K.p.a. Wobec tego przepisy § 9 rozporządzenia wykonawczego należy tak interpretować, by zachować spójność z zakresem delegacji ustawowej i zarazem zagwarantować właściwy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro – jak już wspomniano – tego rodzaju decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę lub też organ właściwy w sprawie podziału geodezyjnego działki.

Przy tak przyjętym założeniu uprawniony jest wniosek, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie musi być odrębny dokument zawierający wyniki analizy, ale również sama analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyraźnie sformułowane wyniki analizy i nie wpływa to na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Podobnie należy [...] [odnieść] się do części graficznej decyzji, stąd też dopuszczalne jest nawet przedstawienie wyników analizy (jej części graficznej) na części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile część graficzna decyzji sporządzona została na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także w czytelnej technice graficznej. Nie można jednak oczywiście zaakceptować sytuacji, w której to w istocie wyniki analizy zastępują przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej). Niewątpliwie też optymalnym rozwiązaniem jest, kiedy decyzja o warunkach zabudowy zawiera część graficzną w postaci kopii właściwej mapy w odpowiedniej skali, na której zaznaczony jest teren inwestycji i obszar oddziaływania, a także co najmniej linia zabudowy, a ponadto zawiera wyodrębnioną część w postaci wyników analizy w postaci tekstowej oraz w postaci graficznej. Nie może to jednak być wymogiem bezwzględnym z uwagi na przedstawioną wcześniej argumentację. Podstawowym kryterium oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia wymogów formalnych powinno być zawsze spełnienie warunku czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej, mając na uwadze skutki jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego.

Trzeba zarazem w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nie każde naruszenie wyżej scharakteryzowanych wymogów stawianych postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, jak i samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 oraz z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 928/13 – orzeczenia dostępne jw.). Co więcej, prezentowany jest również – w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którzy to stan faktyczny – co należy podkreślić – nie zachodzi w niniejszej sprawie, przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, dostępny jw.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK1637/10, dostępny jw.). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej i potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 600/09, jw.) albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić w jakikolwiek sposób. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy nawet na podstawie wadliwie lub niejasno sporządzonej analizy, a tym bardziej zawierającej jakieś braki formalne (chyba, że nie określałaby ona parametrów nowej zabudowy), a tym bardziej braki z zakresu objętego § 9 rozporządzenia wykonawczego. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1104/13, dostępny jw.).

Odnosząc przedstawione ogólne rozważania do realiów kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia 13 grudnia 2013 r. (data wniesienia do Burmistrza Gminy K.) o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej w nim inwestycji – pomimo dołączenia do niego m.in. kopii mapy w skali 1:500 obejmująca teren działki, której dotyczył wniosek (teren inwestycji), tj. działki nr [...], na której został zaznaczony zakres planowanej rozbudowy oraz całość lub część działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (najbliższe sąsiedztwo) – miał braki, wobec czego Burmistrz na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. wezwał inwestora do usunięcia – w terminie 7 dni i pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania – braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedawnione na kopii odpowiedniej mapy zasadniczej lub ewentualnie, w przypadku jej braku, na kopii na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Inwestor w dniu 31 grudnia 2013 r. wniósł o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji do dnia 31 stycznia 2014 r., argumentując, że czas oczekiwania na wydanie [kopii] mapy zasadniczej wynosi minimum 14 dni. W reakcji na ten wniosek Burmistrz postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. Burmistrz, powołując się na przepis "art. 64 § 2 ust. 2" K.p.a. przedłużył termin do usunięcia braków wniosku do dnia 31 stycznia 2014 r., zarazem zastrzegając, że usunięcie braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia "spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64). Następnie po uzupełnienie braku wniosku w dniu 30 stycznia 2014 r. przez inwestora – poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pozwalającej na wyznaczenie obszaru analizowanego i określenie kręgu stron postępowania – organ przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym uzyskał niezbędne uzgodnienia oraz sporządził analizę urbanistyczną, po czym decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. ustalił dla nieruchomości określonej we wniosku inwestora warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Kolegium, prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r., należycie oceniło te okoliczności pod kątem zachodzenia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżony organ ostatecznie uznał zainteresowaną za stronę postępowania i merytorycznie odniósł się do podniesionych zarzutów, jak również zbadał decyzję o warunkach zabudowy pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym zakresie, w pierwszej kolejności należy podnieść, że wprawdzie sposób procedowania w sprawie przez Burmistrza budził pewne wątpliwości, bowiem istotnie z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. powinien on był pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania, ale niewątpliwie tak się w sprawie nie stało. Wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków wniosku – które to braki były oczywiste dla stron postępowania – było nieprawidłowe i nie ma potrzeby rozważać poszczególnych uchybień tego rozstrzygnięcia procesowego (brak podstawy prawnej, błędne określenie jednostki redakcyjnej powołanego przepisu, wskazanie rygoru z art. 64 K.p.a.). W szczególności kwestia błędnego opisu jednostki redakcyjnej nie ma tu większego znaczenia, skoro w ogóle brak jest podstaw do przedłużania terminów ustawowych, a jedynie pozostaje możliwość przywrócenia takiego terminu na podstawie przepisów art. 59 i art. 59 K.pa., jak to zresztą trafnie zauważyła strona skarżąca. Niemniej jednak niedopuszczalne przedłużenie terminu ustawowego miało ten faktyczny skutek, że organ niewątpliwie nie pozostawił wniosku inwestora bez rozpoznania; stan taki nie występował w dniu uzupełnienia braków wniosku w dniu 30 stycznia 2014 r. Wobec tego w sprawie nie mógł mieć zastosowania rygor, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 K.p.a., który odnosi się odnosi tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Sąd w tym zakresie podziela ugruntowanie już stanowisko orzecznictwa (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10 oraz powołane tam orzeczenia i piśmiennictwo oraz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2184/13 – dostępne jw.). W sytuacji zatem, gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Innymi słowy, uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia podania (żądania) uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 K.p.a. A ten nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem terminu do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego upływ skutkowałby wydaniem decyzji odmownej. Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie trafne. Argumenty skarżącej co do braku wypowiedzenia się samego inwestora w tej kwestii, jak i ewentualnych braków fiskalnych wniosku (opłaty administracyjnej od wniosku) nie mają doniosłego znaczenia dla sprawy. Skoro wniosek nie został pozostawiony bez rozpoznania, bo nie została w tym względzie uzewnętrzniona wola organu prowadzącego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – a przeciwnie, całokształt okoliczności wskazuje, że organ nie pozostawił przedmiotowego wniosku bez rozpoznania – nie można uznać, że Burmistrz prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie bez wniosku inwestora. Kolegium należycie dostrzegło i zinterpretowało ten podstawowy fakt.

Idąc dalej, należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo, syntetycznie oceniło wydaną decyzję o warunkach zabudowy pod kątem wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie uzupełniony wniosek pozwolił bowiem Burmistrzowi na przeprowadzenie postępowania, które zasadnie doprowadziło do wydania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r. Dodać należy, że sama skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów – poza wyżej już omówionym, a dotyczącym domniemanego braku (nieistnienia) wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy – podważających zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej takich, które wskazywałyby, że decyzja ta poprzez konkretne ukształtowanie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy narusza w sposób rażący obowiązujące przepisy, w szczególności przepisy prawa materialnego regulujące zasadny planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zasadnie nie dopatrzyło się w badanej sprawie naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, tj. takiego, które w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Ostatecznie trafnie stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza z dnia [...] 2014 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty godzi w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadziło odpowiednią ocenę kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod kątem jej zgodności z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium nie stwierdziło bowiem żadnej kolizji pomiędzy planowaną funkcją inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) a funkcją istniejącą na nieruchomościach sąsiednich, wywodząc w tym zakresie, że zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania nowej zabudowy do urbanistycznych cech zastanej zabudowy, jak też kontynuacji funkcji zabudowy. Należy podkreślić, że Kolegium w postępowaniu nieważnościom nie było obowiązane do ponownego ocenienia wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy, a jedynie do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Niewątpliwie zaś skarżąca błędnie utożsamiła oczywistość naruszenia prawa w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestora z rażącym charakterem naruszenia prawa, które bezwzględnie eliminowałoby decyzje o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Tymczasem, jak już wspomniano, przy ocenie sprawy nie można pominąć oceny ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych poszlak, które mogłyby wskazywać na to, że ewentualne błędy analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie – sporządzonej na podstawie uzupełnionego wniosku inwestora, włącznie z dostarczoną kopią mapy zasadniczej spełniającą warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przełożyły się na rażąco wadliwe ustalenie warunków zabudowy w decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014 r. lub że decyzja ta zawiera inne wady, wyczerpujące dyspozycje przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lub innych przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym również sama strona obowiązana była co najmniej naprowadzić takie okoliczności (wskazać poszlaki), które mogłyby wskazywać na rażące naruszenie prawa związane z wydaniem i funkcjonowaniem w obrocie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r. Należy bowiem wspomnieć, że wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a. uzupełnionej o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Wprawdzie nowelizacja ta nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednak niewątpliwie również na stronę postępowania przenosi część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego prawy – tym bardziej w zakresie tych okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna została przeprowadzona i w jej wyniku organ I instancji uznał, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Odnosząc się do ustalonych warunków zabudowy, Sąd stwierdza, że wykonanie rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] nie godziła w zastany stan rzeczy. Warto mieć na uwadze, że inwestycja polegająca na rozbudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej) ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1776/09, dostępny jw.). Z uwagi na powyższe należy podkreślić, że kontynuowanie przez planowane zamierzenie funkcji zabudowy zostało w decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwe stwierdzone. Skarżąca też nie przedawniła żadnych argumentów – zarzutów lub poszlak, które mogłyby wskazywać na odmienny stan rzeczy.

SKO prawidłowo uznało, że wydana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a), gdyż wydał ją organ posiadający stosowne kompetencje do załatwienia sprawy, będąc właściwym zarówno rzeczowo, jak i miejscowo; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a); przedmiotowa decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a). decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.),; w razie wykonania decyzji organu I instancji nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.),; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera również skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. powodowałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżony organ rozstrzygnął jej istotę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego limitowanego granicami sprawy, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Uchybienia, na które wskazano w skardze, a wcześniej w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r., nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że Kolegium w sposób prawidłowy orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy – i to nawet nie zawsze w sytuacji, gdyby w sprawie nie przeprowadzono analizy, bądź też nie wyjaśniono odrębnie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Taka jednak sytuacja w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty nie zachodzi. Mając na uwadze, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna oraz załączono do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie załączniki graficzne potwierdzające zgodność wydanej decyzji z zastanym porządkiem przestrzennym, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z uwagi na opisane nieprawidłowości dotyczące uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Wobec powyższego skarżony organ zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy z przyczyn określonych w [...] [przepisie] art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza przepisów art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. ani innych przepisów prawa, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Stąd też skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.