Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 460/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia [...] SA z siedzibą w [...] na postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] nr [...], z [...].03.2017, znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "[...]", przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...], gmina [...], wraz z przyłączem elektrycznym i zjazdem z drogi - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zmian.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j. t. ze zmian.) oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie z 7 marca 2017 r.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...], postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "[...]", przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...], gmina [...], wraz z przyłączem elektrycznym i zjazdem z drogi.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...].01.2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ pierwszej instancji powinien prawidłowo udokumentować swoje kompetencje do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wyczerpująco wyjaśnić i poprzeć materiałem dowodowym stan zachowania i wartości zabytkowe układu ruralistycznego w [...].

Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], zaskarżonym postanowieniem nr [...], z dnia [...].02.2017, znak: [...], ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że "Planowana stacja bazowa stanowiłaby obcy, rażący element dla zabytkowego układu ruralistycznego. Kratownicowa konstrukcja wieży oraz materiał jej wykonania nie mająca analogii wpłynęłyby negatywnie na panoramy widokowe, niszcząc tym samym krajobraz ruralistyczny wsi."

Na powyższe postanowienie, zażalenie wniosła [...] SA z siedzibą w [...], wskazując, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na wartości widokowe zabytkowego układu ruralistycznego [...].

Na skutek rozpoznania zażalenia Minister wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że sporne postanowienie wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano, że wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podano, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa działka gruntowa położona jest na terenie historycznego układu urbanistycznego wsi [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2012 r., w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków gminy [...]. Organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy kartę adresową ww. zabytku nieruchomego.

Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja miałby polegać na budowie stacja bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem elektrycznym i zjazdem z drogi. W opisie inwestycji zawartym w przedłożonym projekcie decyzji wskazano: system antenowy zainstalowany na konstrukcjach wsporczych; wieża kratowa; montaż poziomych i pionowych dróg kablowych; zasilanie do urządzeń; ogrodzenie terenu stacji bazowej; zjazd na drogę nr ewid. [...].

Organ odwoławczy uznał, że zasadnie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odmówiono uzgodnienia decyzji. Powołano, że w niniejszej sprawie zabytkiem jest historyczny układ ruralistyczny wsi [...], w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzenne. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Powołano, że wieś [...] zachowała w większości historyczny układ, na który składa się zabudowa powstała w XIX w. i na początku XX w. Są to w przeważającej części budynki nie wyższe niż 12 m, otynkowane, o dwuspadowych symetrycznych dachach, kalenicami zwróconymi w stronę ulicy. Nowa zabudowa swoimi gabarytami nie dominuje nad historyczną. [...] położony jest w dolinie, dlatego planowana wieża stacji bazowej będzie widoczna z każdego miejsca wsi. Ponadto, planowany obiekt teletechniczny posadowiony zostanie w pobliżu budynku mieszkalno-gospodarczego nr [...] oraz budynku mieszkalno-usługowego nr [...], ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Należy podkreślić, że z miejsca planowanej inwestycji widoczna jest wieża najważniejszego zabytku [...]- kościoła z XVI w.

Organ odwoławczy uznał, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na układ ruralistyczny [...] poprzez wprowadzenie wysokiej, ahistorycznej dominanty przestrzennej na teren wsi zabudowanej niską, historyczną zabudową. Ponadto, wysoka wieża stacji bazowej zmieni historycznie ukształtowane proporcje wysokościowe na terenie zabytkowego układu, gdzie jedyną i najwyższą dominantę stanowi wieża zabytkowego kościoła.

Skargę na postanowienie wniosła [...] S.A z siedzibą w [...], zaskarżając postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przy zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności nieprawidłowym i bezzasadnym przyjęciu, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na chroniony układ ruralistyczny wsi [...]

i. w sytuacji, gdy w wykazie rejestrów zabytków nieruchomych wynika, że do rejestru wpisany był układ ruralistyczny wsi [...], położonej w powiecie oławskim, a nie wsi [...], położonej w powiecie kamiennogórskim, w której planowana jest inwestycja,

ii. przy zaniechaniu ustalenia czy i jakie wartości zabytkowe posiada układ ruralistyczny wsi [...],

iii. przy zaniechaniu ustalenia jakie granice ma obszar chronionego układu ruralistycznego wsi [...];

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej wydanego w sprawie postanowienia i nieodniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...] S.A.;

2. niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez:

a) zaniechanie ustalenia czy układ ruralistyczny wsi [...] wpisany jest do rejestru zabytków,

b) zaniechanie wyjaśnienia jakie wartości zabytkowe posiada układ ruralistyczny wsi [...],

c) zaniechanie ustalenia granic chronionego obszaru - układu ruralistycznego wsi [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające odpowiadają prawu.

Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków projekty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Art. 3 pkt. pkt. 12 ustawy wskazuje, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zaś zgodnie z pkt. 13 historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Działka gruntowa o nr ew. [...] położona jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2012 r., w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków gminy [...]. W aktach sprawy znajduje się karta adresowa ww. zabytku nieruchomego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego błędnie na str. 2 podano nazwę [...] zamiast [...], co w ocenie Sądu stanowi zwykłą omyłkę pisarską. Nie budzi wątpliwości Sądu, że całe postępowanie było prowadzone w zakresie nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...], a nie [...] położonej w powiecie [...]. Zarzuty skargi w tym zakresie są całkowicie bezpodstawne.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W przedmiotowej sprawie nie budzi również wątpliwości Sądu, że zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania uzgadniającego z uwagi na wpis układu ruralistycznego wsi [...] do gminnej ewidencji zabytków. Działka o nr ew. [...] położona jest w granicach wsi [...], czyli na terenie objętym ochroną. Z karty zabytku znajdującego się w aktach sprawy (k. 5 akt administracyjnych) wynika, że w gminnej ewidencji zabytków znajduje się układ ruralistyczny wsi [...]. Dodatkowo pod ochroną pozostaje kościół [...] w [...], jak również położone w sąsiedztwie działki nr [...] budynki nr [...] i [...] w [...] – wszystkie te budynki figurują w gminnej ewidencji zabytków gminy [...] (załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] - nr karty 91, 100, 103, a układ ruralistyczny wsi [...] nr karty [...]).

Analiza karty zabytku nieruchomego (k. 5 akt administracyjnych) i załącznika nr 1 do projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje, że nie ma wątpliwości, że teren działki [...] znajduje się w granicach obszaru chronionego. Zarzuty skargi w tej kwestii są niezasadne. Skarżący nie przestawił również żadnego dowodu, pozwalającego na zakwestionowanie tego ustalenia. Wbrew twierdzeniom skargi, organy w sposób wyczerpujący i prawidłowy wskazały na wartości zabytkowe chronionego układu oraz zagrożenia związane z naruszeniem wartości historycznych w przypadku realizacji inwestycji. W szczególności wskazano, że miejscowość [...] zachowała w większości historyczny układ, na który składa się zabudowa powstała w XIX wieku i na początku XX wieku. Są to w większości budynki mające nie więcej niż 12 metrów wysokości, otynkowane, o dwuspadowych symetrycznych stromych dachach, kalenicami zwrócone w stronę ulicy. [...] usytuowany jest w dolinie więc planowana inwestycja byłaby widoczna z każdego miejsca we wsi. Stacja bazowa powstałaby w sąsiedztwie budynku mieszkalno- gospodarczego nr [...] oraz budynku mieszkalno-usługowego nr [...], które ujęte są w Gminnej Ewidencji Zabytków i posiadają charakterystyczne cechy. Jednym z cenniejszych zabytków wsi [...] jest XIV-wieczny kościół wpisany do rejestru zabytków. Wieża kościoła od momentu wybudowania była jedyną dominantą architektoniczną wsi [...]. Z ustaleń organu dokonanych na podstawie analiz historycznych map wynika, że obszar wsi nie uległ od XIX wieku znaczącym zmianom. Nowopowstałe budynki nawiązują geometrią dachu, materiałami wykończeniowymi oraz gabarytami do starej zabudowy. Planowana stacja bazowa stanowiłaby obcy, rażący element dla zabytkowego układu ruralistycznego. Kratownicowa konstrukcja wieży oraz materiał jej wykonania wpłynęłaby negatywnie na panoramy widokowe, niszcząc tym samym krajobraz ruralistyczny wsi.

Wskazać należy, że uzgodnienie jest dokonywane przez wyspecjalizowane organy, które są kompetentne i posiadają wiedzę specjalistyczną do dokonywania ocen z zakresu architektury oraz wartości historycznych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do podważenia oceny organu, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na zachowanie tych wartości historycznych.

Sąd w całości podziela ocenę organu, że ochrona układu ruralistycznego ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, co oznacza konieczność m.in. zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Niewątpliwie proponowana lokalizacja spowoduje negatywny wpływ na historyczną dominantę architektoniczną (kościół filialny p.w. [...]) oraz na zabytkowy układ ruralistyczny wsi [...]. Przedłożona inwestycja nie będzie miała pozytywnego wpływu na krajobraz kulturowy oraz będzie zakłócać panoramę miejscowości.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 126 kpa. Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie jest dowolna, decyzja została w sposób szczegółowy i prawidłowy uzasadniona.

Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł też uchybień uzasadniających uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.