Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 7, 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...], Rada Gminy, na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej "u.z.z.w."), przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] października 2017r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszcz, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił, że uchwała wydana została bez podstawy prawnej i z naruszeniem §115, §135 i §137 w zw. z §143 oraz §146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 283) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, powtórzenie w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz zdefiniowanie w uchwale pojęć zawartych w tej ustawie w sposób odmienny.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że regulamin:

- opracowany został przez miejscowy Zakład Gospodarki Komunalnej i do tego podmiotu odnoszą się wszystkie jego zapisy, mimo że akt winien być adresowany do podmiotu abstrakcyjnego,

- w § 4 i § 5 nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., odsyłając w części określającej minimalny poziom świadczonych usług do treści obowiązujących przepisów wykonawczych,

- w § 1 ust. 2 lit. c tworzy na potrzeby uchwały własną definicję "odbiorcy" mimo braku ustawowego umocowania oraz w sprzeczności z definicją ustawową "odbiorcy usług" określoną w art. 2 pkt 3 ustawy,

- w § 1 ust. 2 lit. d tworzy definicję pojęcia "przedsiębiorstwa" odmienną od definicji ustawowej i wskazującą na Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. ,

- powiela zapisy zawarte w u.z.z.w. w § 2 ust. 1 (art. 16 ust. 3 u.z.z.w.), § 2 ust. 2 (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.), § 7 ust. 1 i ust. 4 (art. 6 ust. 3 u.z.z.w.),

- ustanawia w § 16 ust. 1 odpłatność przyłączenia do sieci wod-kan, co stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje rady gminy,

- w § 16 ust. 3 i 5 w sposób nieuprawniony uzależnia zawarcie umowy od statusu nieruchomości, wbrew art. 6 ust. 4 u.z.z.w.,

- w rozdziale VIII "Obowiązki odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków" (mylnie określonym w skardze jako rozdział VII) zawiera zapisy pozbawione podstawy prawnej, powielające uregulowania ustawowe i dotyczące kwestii właściwych umowom,

- w § 41 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udostępnienia regulaminu na żądanie odbiorcy, co nie ma umocowania w u.z.z.w.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Z. zakwestionowała zasadność zarzutu wydania uchwały bez podstawy prawnej oraz uznała zasadność pozostałych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: "Konstytucja RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Emanacją powyższej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Zbędne są w sprawie rozważania co do charakteru przedmiotowego regulaminu – jako aktu praw miejscowego, bowiem kwestia ta została wprost uregulowana przez ustawodawcę w zdaniu 2 wskazanego przepisu. W art. 19 ust. 2 ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu.

Nie wzbudziło w sprawie sporu między stronami, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze naruszała przepisy upoważniające w sposób istotny. Sąd podniesione zarzuty również uznał za trafne.

Potwierdzić należy, że uchwała w §1 ust. 2 regulaminu, zawierającym słownik pojęć, narusza przepisy upoważniające, co należy odnieść w szczególności do wskazanych w skardze pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę. Tego rodzaju działalność prawodawczą rady gminy, zasadnie zatem prokurator określił jako podjętą bez podstawy prawnej. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11; z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wyszczególnienie i nadanie definicji pojęciom "ustawy" (§1 ust. 2 lit. a), "umowy" (§ 1 ust. 2 lit. b), "odbiorcy" (§1 ust. 2 lit. c) i "przedsiębiorstwa" (§1 ust. 2 lit. d) stanowiło niedozwolony zabieg uchwałodawczy, ponieważ po pierwsze samo konstruowanie słownika pojęć w regulaminie narusza upoważnienie ustawowe, a po drugie naruszenie to następuje poprzez powtórne definiowanie pojęć mających już określone znaczenie w przepisach powszechnie obowiązujących. W § 1 ust. 2 lit. c regulaminu uchwałodawca zdefiniował pojęcie "odbiorcy" w ten sposób, że rozumieć przez to pojęcie nakazuje "podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w punkcie b)". Organ zredefiniował zatem to pojęcie względem ustawy, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 3 u.z.z.w. pod pojęciem "odbiorcy usług" należy rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zgodnie z u.z.z.w. odbiorcą usług w rozumieniu tej ustawy nie czyni zatem bycie stroną umowy, ale samo korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy. Powyższe zawęziło katalog podmiotów będących odbiorcami usług wodociągowo-kanalizacyjnej z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z dalszych zapisów regulaminu. Podobnie w § 1 ust. 2 lit. d regulaminu zdefiniowano pojęcie "przedsiębiorstwa", które, w rozumieniu uchwały, jest "gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków – Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. ". "Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym", zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. jest jednak przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przepis powyższy zatem wyraźnie upoważnia do pełnienia funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, obok gminnej jednostki organizacyjnej, przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Usunięcie tej kategorii podmiotów świadczy o nieuprawnionej ingerencji w sferę kompetencji ustawodawcy. Ponadto niedopuszczalnym jest takie konstruowanie zapisu regulaminu dotyczącego podmiotu dostarczającego usługi wodociągowo-kanalizacyjne, że tylko jeden podmiot – Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. – jest uprawniony do obsługi wodociągowo-kanalizacyjnej na obszarze obowiązywania aktu prawa miejscowego. Poprzez taką modyfikację regulamin stracił cechy aktu generalnego i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Definicja zawarta w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie pozostawia wątpliwości, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., może być nie tylko gminna jednostka organizacyjna, ale również przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzący działalność w przedmiotowym zakresie. Omawiany zapis uchwalonego regulaminu niejako na dwóch płaszczyznach zawęził zatem katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – usunął z kręgu desygnatów pojęcia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wbrew definicji ustawowej, przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a ponadto uprawnił jeden, wyszczególniony z nazwy, podmiot do pełnienia przedmiotowej funkcji.

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska zawarła Rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Wbrew jednak tytułowi postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. W myśl § 4 uchwały poziom świadczonych usług przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 regulaminu maksymalną ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę z odbiorcą, która winna także określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez przedsiębiorstwo technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczenia. Ustępy 2, 3 i 4 § 5 regulaminu stanowią o wymaganym ciśnieniu dostarczanej wody, jej jakości i dopuszczalnych zanieczyszczeniach oraz odsyłają do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (wszystkie z podanymi publikatorami). Zawartych w § 4 i § 5 uchwały odesłań nie można uznać za zabieg dopuszczalny w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., albowiem poprzez odesłanie do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym (pozwolenia wodnoprawne - § 4), umów o charakterze indywidualnym (§ 5 ust. 1) czy aktów prawa powszechnie obowiązującego (§ 5 ust. 2, 3 i 4) w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji przypisanej radzie gminy, dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług, innym nieuprawnionym podmiotom. Treść art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. obliguje radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu tych usług, przedmiotowy regulamin nie określił zaś żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług" tj. ilości dostarczanej wody, jej ciśnienia, jakości, czy ciągłości dostaw. Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Sz 929/16).

Odnośnie ustaleń rozdziału V zaskarżonego regulaminu, poprzeć należy argumenty zawarte w skardze. Uchwałodawca w § 16 ust. 1 i 2 regulaminu w sposób nieuprawniony ustalił odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z zaznaczeniem, że kwota tej należności ustalana jest na podstawie wykonanej przez przedsiębiorstwo kalkulacji według obowiązujących cen i stawek za robociznę i sprzęt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt II OSK 730/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może w przedmiotowym regulaminie nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i podstawy takich opłat nie można doszukiwać w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 - dalej jako "u.g.k."), ani w art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Opłaty te prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższe ma mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129).

Ponadto za trafny należy uznać zarzut dotyczący § 16 ust. 5 regulaminu. W zapisie tym ustalono, że w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie nieruchomości osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wprowadzenie klauzuli o możliwości niewyrażenia zgody na przyłączenie nieruchomości do sieci wodnokanalizacyjnej świadczy o wykroczeniu uchwałodawczy poza kompetencje przyznane przepisem upoważniającym. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stan prawny nieruchomości nie został przez ustawodawcę wyodrębniony jako przesłanka warunkująca możliwość korzystania przez odbiorcę usługi wodociągowo-kanalizacyjnej z tej usługi. Poprzeć należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Go 1148/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

Trafne okazały się również zarzuty dotyczące zapisów Rozdziału VIII regulaminu, a to ze względu na nałożenie na odbiorcę zapisami zawartymi w tym rozdziale obowiązków niewynikających z u.z.z.w. oraz uregulowanie w nich kwestii właściwych umowom pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W § 28 regulaminu ustalono, że "odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych (...)". Zgodnie z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Przywołany przepis obciąża odbiorcę jedynie kosztami nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Obowiązki w postaci ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego stanowią obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto w § 31 uchwały zobowiązano odbiorcę do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę usług dodatkowy, niewynikający z art. 19 (stanowiącego delegację ustawową do wydania aktu) obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia na obywatela/mieszkańca gminy takiego obciążenia, to taki obowiązek nie mógł być nałożony przedmiotową uchwałą. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy, której ustalenia, zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w., powinny obejmować w szczególności prawa i obowiązki stron umowy. Dodatkowe obowiązki odbiorcy usług lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego mogą być zatem ewentualnie przedmiotem uzgodnień umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (por: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stwierdzenia odnoszą się także do § 30 regulaminu, którym zobowiązano odbiorcę usług do terminowego regulowania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, co jest materią cywilnoprawną wynikającą z umowy. To samo tyczy się też określonego w § 41 regulaminu udostępniania przez przedsiębiorstwo regulaminu na żądanie odbiorców.

Wreszcie stwierdzić należy, że rację ma skarżący podnosząc, iż część zapisów zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie przepisów u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; cytowany wcześniej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. I tak uregulowanie § 2 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo, jako gminna jednostka organizacyjna, zwolnione jest z uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest powieleniem i redakcyjną modyfikacją art. 16 ust. 3 u.z.z.w. Podobnie treść § 2 ust. 2 regulaminu (stanowiący o umowie pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorcą jako podstawie świadczenia usług wod-kan) w istocie kopiuje brzmienie art. 6 ust. 1 u.z.z.w. § 7 ust. 1 regulaminu powiela z kolei treść art. 6 ust. 2 (nie, jak wskazał skarżący, art. 6 ust. 3) u.z.z.w., zaś § 7 ust. 4 powtarza ustawową regulację art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Przepisy gminne nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

W odniesieniu do uwagi organu zawartej w odpowiedzi na skargę dotyczącej nieuzasadnionego zarzutu wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, Sąd wyjaśnia, że wydanie aktu bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie aktu określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje pominięcia lub błędnego powołania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istnieje.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.