Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1235/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2013 r. D. S. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, M. S, urodzonym [...] lipca 1990 r.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 9, art. 17, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 25 ust. 1 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że syn Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Wnioskodawczyni – zgodnie z załączonym do wniosku oświadczeniem – nie pozostaje w stosunku pracy i sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym synem. Zarazem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, co potwierdza załączony do wniosku nakaz płatniczy. Z tego tytułu Wnioskodawczyni jest objęta ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym, co potwierdza zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z interpretacją art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania takiej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, jak wyjaśnił Burmistrz, pomimo iż Wnioskodawczyni spełnia pozostałe warunki przewidziane ustawą, organ był zmuszony odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od opisanej decyzji Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, wskazując, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niezrozumiała, gdyż do tej pory nikomu nie przeszkadzało, że posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne. Podkreśliła, że zrezygnowała z pracy zawodowej, aby zająć się opieką nad synem i opiekę tę sprawuje nadal. Zdaniem Skarżącej z uzasadnienia decyzji wynika, że są dwie kategorie dzieci: "dzieci z miasta" i "dzieci wiejskie", i te ostatnie są gorzej traktowane, gdyż zasiłek im się nie należy, pomimo spełnienia pozostałych kryteriów.

Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem. Natomiast, jak wynika z zaświadczenia KRUS z [...] lipca 2014 r., podlega ona obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie jako rolnik (małżonek) i, jak wynika z nakazu płatniczego, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,6600 ha fizycznych użytków rolnych, co stanowi 2,8565 ha przeliczeniowych. SKO podkreśliło, że Skarżąca tych okoliczności nie kwestionuje, natomiast w odwołaniu od decyzji Burmistrza podnosi zarzut nierównego traktowania rodzin i dzieci rolniczych w stosunku do pozarolniczych.

W tym kontekście organ II instancji uznał za "prawidłowy co do zasady" pogląd wyrażony w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w nadesłanych aktach sprawy wynika zaś, że Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, nie uzyskuje żadnych innych dochodów z tytułu własnej pracy zarobkowej w formie zatrudnienia lub innych form zarobkowania, a obiektywnie nie utraciła możliwości pracy w gospodarstwie rolnym, które stanowi główne źródło dochodów i utrzymania Skarżącej i jej rodziny. W myśl obowiązującego stanu prawnego Skarżąca podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie jako rolnik, a zatem w świetle definicji legalnej z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest rolnikiem w rozumieniu tej ustawy – co stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie SKO uznało za nieuzasadniony zarzut nierównego, gorszego traktowania rodzin i dzieci rolniczych w stosunku do pozarolniczych, skoro w odniesieniu do tej drugiej kategorii ustawodawca wymaga trwałego zaprzestania zarobkowania i wykonywania wszelkiej pozarolniczej działalności gospodarczej poprzez rozwiązanie umowy bądź likwidację działalności gospodarczej, i od spełnienia tego warunku również uzależnia przyznanie prawa do świadczeń opiekuńczych. W konkluzji organ II instancji podkreślił, że wyroki, a zwłaszcza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią uznany powszechnie jeden ze sposobów wykładni norm prawnych. Zatem powołaną uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 5/12 należy uznać za obowiązującą wykładnię art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] listopada 2013 r. (błędnie zatytułowanej: "odwołanie") D. S. stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją SKO, która kwestionuje "ustawodawstwo, którym jest Sejm Rzeczypospolitej Polskiej oraz Sąd I instancji". Oświadczyła, że pracowała zarobkowo w Zakładzie [...] do czasu urodzenia dziecka, jednak ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem musiała z tej pracy zrezygnować. Obecnie jako żona rolnika jest współwłaścicielem gospodarstwa, lecz nie może w nim pracować ze względu na opiekę nad dzieckiem. Skarżąca wyjaśniła, że, wbrew stanowisku SKO, dopłaty otrzymywane przez rolnika to nie dochód, lecz "pokrycie kosztów pomiędzy produkcją a sprzedażą produktów rolnych", zaś dochód z gospodarstwa ustala GUS. Podkreśliła, że jest osobą dyskryminowaną, gdyż sprzecznie z zasadą z art. 32 Konstytucji RP jedyną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, iż jest żoną rolnika.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślił, że nie może być mowy o dyskryminacji rolników, lecz przeciwnie – uznając, że w sytuacji, gdy rolnicy jako jedyna grupa zawodowa mogą nadal prowadzić użytkowane gospodarstwa rolne, w przeciwieństwie do innych, którzy muszą w sposób trwały zrezygnować z pracy, można mówić o uprzywilejowaniu rolników w stosunku do wszystkich innych osób ubiegających się o świadczenia opiekuńcze, nie posiadających możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu. SKO nie zgodziło się też z poglądem, że dopłaty bezpośrednie ze środków pochodzących z Unii Europejskiej nie stanowią realnych dodatkowych dochodów, których pozbawieni są pozostali beneficjenci świadczeń opiekuńczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych przez ustawodawcę granicach kognicji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron niniejszego postępowania (tj. Skarżącej i SKO), okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności nie jest kwestionowany fakt, że Skarżąca jest współwłaścicielem (wraz z mężem, A. S.) gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,6600 ha fizycznych użytków rolnych, co stanowi 2,8565 ha przeliczeniowych oraz ze podlega z tego tytułu ubezpieczeniu w KRUS w pełnym zakresie (tj. emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim). Zarzuty skargi ograniczają się jedynie do kwestionowania zasadności odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, zwłaszcza z perspektywy konstytucyjnej zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP).

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w obowiązującym od 01 stycznia 2013 r. brzmieniu, ustalonym przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 07.12.2013 r."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na tle tego przepisu, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 07.12.2013 r., jeszcze do niedawna istniały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – co podkreślono również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO.

W związku z tym, w dniu 11 grudnia 2012 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, uchwały o sygn. akt I OPS 5/12 (CBOSA) – powoływanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji – w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

W obszernym uzasadnieniu tej uchwały zauważono m.in., że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów), i to bez względu na wielkość tych dochodów.

Dalej w cytowanej uchwale wskazano, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.u.s.r."), w myśl której rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 6 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też zawodowy charakter działalności rolniczej, na który wskazuje zarówno użycie w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników określenia "rolnik", oznaczającego specyficzne zajęcie i związane z nim umiejętności, jak i to, że ustawa ta przyjmuje zasadę wyłączenia z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osób spełniających warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 u.u.s.r.), dopuszczając jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a u.u.s.r.). Unormowanie to, zdaniem NSA, wskazuje jasno cel ustawodawcy, jakim jest zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania (zob. np. art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1 u.u.s.r.), i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Stały charakter, jako kolejna cecha działalności rolniczej, wynika zaś z istoty określenia "prowadzenie działalności". Potwierdzają to także przepisy ustawy, z których wynika, że stały charakter takiej działalności ustawodawca uważa za oczywisty. W szczególności do takiej konkluzji powadzi treść art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którymi ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek podlega inny (niż osoba, której gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny) rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania. Z kolei osobisty charakter działalności, jako cecha działalności rolniczej, oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności. Praca ta lub czynności nie muszą jednak mieć charakteru pracy fizycznej. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. Przyjęte wyżej rozumienie pojęcia prowadzenia działalności rolniczej znajduje dodatkowe potwierdzenie w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), która do cech pojęcia rolnika indywidualnego zalicza m.in. osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, wprowadzając domniemanie, że taki stan rzeczy występuje, gdy dana osoba podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności w gospodarstwie rolnym (art. 6).

Powyższe rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W przywołanej uchwale NSA wskazano też, że wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. skłania do wniosku, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego w przywołanym wyżej znaczeniu. Tak więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. W ocenie NSA rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wspiera je dodatkowo fakt, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – tj. m. in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha – otrzymuje corocznie ze środków Unii Europejskiej jednolitą płatność obszarową.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wyraził przekonanie, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego, nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, NSA uznał, że nie ma powodu do rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Podkreślił, że stanowisko takie nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W ocenie NSA, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r. formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą – zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

W referowanej uchwale dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej utraconych dochodów, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 u.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zauważono w związku z tym, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.u.s."). Rolnicy zaś podlegają odmiennemu reżimowi zabezpieczenia społecznego, określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b u.s.u.s.), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem NSA opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę to, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, s. 1). Wskazał, że postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy.

Kierując się w szczególności przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi zaczerpnięte z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bezpośrednio w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Poza tym każda taka uchwała wykazuje jeszcze rozszerzoną, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z brzmienia art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Jedyną możliwością odstąpienia od takiego stanowiska jest wystąpienie przez skład niepodzielający stanowiska zajętego w uchwale do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym i uzyskanie nowej uchwały o odmiennej treści. Wszystko to oznacza, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – do jakich zalicza się ww. uchwała o sygn. akt I OPS 5/12 – w istocie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale także wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, w drodze nowej uchwały odpowiedniego składu NSA, dopóty związane nim pośrednio (tj. w sposób wyżej wskazany) sądy administracyjne, stanowisko to winny respektować. Przy tym, jeżeli wojewódzki sąd administracyjny podziela wykładnię prawa zawartą w uchwale NSA, nie ma obowiązku uruchamiania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. i zwracania się do odpowiedniego składu NSA o ponowne zajęcie się danym zagadnieniem prawnym.

Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powołanej wyżej (oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji) uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Podziela także całą argumentację przywołaną w uzasadnieniu ww. uchwały na poparcie tego poglądu, a w szczególności myśl, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i samo zarządzanie gospodarstwem. W konsekwencji przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim w określonym zakresie – i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy – ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Stąd sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw itp. okoliczności pozwalałyby jemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przywołana uchwała NSA zachowuje swą aktualność także w obecnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2013 r. Dokonana bowiem tą ustawą nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć w istotnym zakresie zmodyfikowała przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak, po pierwsze, zasadniczo w kierunku ich zaostrzenia (a w efekcie – ograniczenia kręgu osób uprawnionych do takiego świadczenia), a po drugie, w zakresie relewantnym dla oceny uprawnień rolników do tego rodzaju świadczeń, a zwłaszcza co do brzmienia definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z art. 3 pkt 22 u.ś.r., regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostała niezmieniona.

Skoro zatem w niniejszej sprawie – jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji i czego sama Skarżąca nie kwestionuje – Skarżąca posiada (współposiada wraz z mężem) gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 1 ha, to w świetle powołanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem nie może być jej przyznane. I to niezależnie od tego, jaki jest zakres opieki sprawowanej osobiście przez Skarżącą nad dzieckiem, i w jakim zakresie ogranicza to jej możliwość fizycznej pracy w gospodarstwie.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że Burmistrz zasadnie odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a SKO trafnie tę decyzję utrzymało w mocy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jako oparta wyłącznie na ustaleniu, że Skarżąca jest żoną rolnika będącą współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, narusza konstytucyjną zasadę równości (równego traktowania) z art. 32 Konstytucji RP, należy najpierw objaśnić prawidłowe rozumienie tej zasady, utrwalone od lat w orzecznictwie trybunalskim i sądowym. Otóż, według "klasycznej" już formuły, konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo; a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W konsekwencji równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa. Oznacza ono uznanie tej, a nie innej cechy, za istotną, a tym samym uzasadnioną w regulowanej dziedzinie (materii). Równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych) (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988/1/1). Innymi słowy, najogólniej rozumiana zasada równości, z jednej strony, oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych), a z drugiej strony, implikuje założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru. Tym samym sprawą podstawową jest zawsze odpowiedź na pytanie, czy owo podobieństwo podmiotów lub sytuacji – z uwagi na określoną cechę (cechy), zwaną cechą relewantną – w danym przypadku zachodzi (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 92).

Tymczasem w cytowanej wyżej uchwale o sygn. akt I OPS 5/12 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco wykazał, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne znajdują się w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r. formy aktywności zawodowej (tj. świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą) – zwłaszcza, gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Osoba prowadząca (współprowadząca wraz z małżonkiem) gospodarstwo rolne takich szans, co do zasady, nie traci.

Skoro więc sytuacja rolników oraz nie-rolników, zwłaszcza na płaszczyźnie ekonomicznej i socjalnej, wykazuje istotne odmienności, to różne potraktowanie obu tych kategorii podmiotów z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP). Wręcz przeciwnie, to przyznanie rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne nieograniczonej możliwości nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mogłoby rodzić istotne wątpliwości co do zgodności takiego rozwiązanie z zasadą równości – w tym jej aspekcie, który zakłada odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji.

W tym kontekście prowokowane w skardze dywagacje w kwestii, czy tzw. dopłaty unijne stanowią realny dochód rodziny rolniczej czy tylko, jak twierdzi Skarżąca, "pokrycie kosztów pomiędzy produkcją a sprzedażą" nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie jak twierdzenie Skarżącej, że "dochód z gospodarstwa ustala GUS" – które z tego samego względu nie wymaga komentarza. Ponadto nie tu miejsce na objaśnianie sensu i celu ustanawiania przez ustawodawcę tzw. fikcji prawnych (czyli norm prawnych nakazujących kontrfaktyczne uznanie wystąpienia pewnego faktu prawnego, który w rzeczywistości nie miał miejsca) – w tym przypadku: określania przez ustawodawcę całkowicie arbitralnej (w ustawie o pomocy społecznej), bądź tylko przeciętnej, szacunkowej (w ustawie o podatku rolnym oraz w ustawie o świadczeniach rodzinnych) – w każdym razie: nie-rzeczywistej – wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.