Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2248/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta W., stosując art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2015 r., uzupełnionego w dniu [...] stycznia 2016 r., w punkcie pierwszym zezwolił H. M. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej w W. przy ul. C. w rejonie ul. P. o powierzchni 26,80 m2 na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego, nakładając przy tym na stronę odpowiednie zobowiązania i ustalając opłatę za zajęcie, natomiast w punkcie drugim odmówił zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w W. przy ul. C. w rejonie ul. P. o powierzchni 26,80 m2 w okresie od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 tej regulacji, wskazując, że jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w niniejszej sprawie organ nie dostrzegł takiego szczególnie uzasadnionego przypadku, dlatego też odmówił zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w W. przy ul. C. w rejonie ul. P. o powierzchni 26,80 m2 w okresie od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Natomiast zezwolił jedynie na pozostawanie kiosku handlowego w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., mając na względzie, iż jest to czas niezbędny do jego usunięcia w celu realizacji inwestycji, polegającej na zagospodarowaniu przedmiotowego odcinka pasa drogowego (budowa drogi rowerowej, chodnika i montaż stojaków rowerowych).

H. M. powyższą decyzję w zakresie jej punktu drugiego uczynił przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej uchylenie w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej części decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zainteresowany zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez nienależyte informowanie strony o przesłankach negatywnych, mających wpływ na wydanie decyzji odmawiającej zajmowania pasa drogi w okresie od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., uniemożliwienie stronie wykazania uzasadnionego przypadku, dla którego dotychczasowa lokalizacja kiosku handlowego winna zostać niezmieniona; art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie, niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i niecelowości działań planistycznych i inwestycyjnych organu I instancji, których skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez kiosk handlowy należący do zainteresowanego, a tym samym wyrządzenie szkody po jego stronie.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając za podstawę art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 956 ze zm.) w związku z art. 127 § 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną część decyzji organu I instancji i orzekło o odmowie wydania H. M. zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej - drogi powiatowej w W. przy ul. C. w rejonie ul. P. i umieszczenie w nim kiosku handlowego o powierzchni 26,80 m2 w okresie od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutów strony i wyjaśnił, że wprawdzie zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje. Budowa drogi rowerowej, chodnika i montaż stojaków rowerowych to potrzeby związane z utrzymaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, co uniemożliwia dalsze funkcjonowanie kiosku handlowego w przedmiotowym pasie drogowym. Z tego względu - zdaniem SKO w [...] - uzasadnioną jest decyzja odmowna. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektu niedrogowego (kiosku czy pawilonu) zawsze ma charakter czasowy, gdyż zezwolenia na zajęcie pasa są zawsze wydawane na określony czas, a w każdej decyzji wprowadza się warunek usunięcia obiektu po wyekspirowaniu okresu zezwolenia. Zatem podmiot zajmujący pas drogowy musi liczyć się z tym, że w razie konieczności, poniesie koszty związane z posadowieniem obiektu i jest to ryzyko, które wiąże się z korzystaniem z cudzego gruntu. SKO w [...] uznało, że prowadzenie szerszego postępowania dowodowego nie jest w sprawie zasadne, gdyż potrzeby związane z utrzymaniem pasa drogowego - zgodnie z jego przeznaczeniem - determinują decyzję odmowną w sprawie. Organ odwoławczy wskazał również, że kontrola instancyjna doprowadziła do konieczności sformułowania na nowo zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem organ I orzekł o "odmowie zajęcia pasa drogowego", gdy tymczasem przedmiotem decyzji może być "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" albo "odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] H. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9 kpa w związku z art. 75 § 1, art. 76a § 1 w związku z art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO w [...] jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, świadczących o bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, a także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego, czego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez stronę, a tym samym wstąpienie szkody po stronie skarżącego w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa; art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 139 kpa i art. 107 § 1 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej części decyzji organu I instancji o orzeczenie co do istoty z naruszeniem zakazu reformationis in peius; art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionej okoliczności, przemawiającej za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez skarżącego rażącej szkody, polegającej na utracie miejsca zatrudnienia i pożytków z handlu w związku z likwidacją pawilonu, ponadto - pominięcie okoliczności, że lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów, które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Skarżący zaznaczył, że decyzja odmowna doprowadza do sytuacji, w której wyłącznie jego pawilon handlowy będzie musiał zostać zlikwidowany, zaś pozostały ciąg pawilonów lokalizacji nie zmieni, co - w jego ocenie - jest dowodem nierównego traktowania stron.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie kiosk czy pawilon handlowy stanowią obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu.

Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest kiosk czy pawilon handlowy, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Konstrukcja art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, wprowadzając wyjątek od zasady, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc pojęciem nieostrym, stanowiącym klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 524/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślone przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ww. ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego - co do zasady - urządzenia czy obiektu budowlanego jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą m.in. jego obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc warunków, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe. W przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie obiektu budowlanego czy urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego czy jego organizacji, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w pełni zasadnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej w W. przy ul. C. w rejonie ul. P. o powierzchni 26,80 m2. Z uwagi bowiem na planowaną budowę drogi rowerowej, chodnika i montaż stojaków rowerowych dalsze funkcjonowanie pawilonu handlowego nie jest możliwe. Inwestycja niewątpliwie sprzyjać będzie bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, a tym samym wyklucza ona dalsze zajmowanie fragmentu pasa drogowego na potrzeby niezwiązane z organizacją ruchu drogowego.

Skarżący nie wykazał, by dalsze funkcjonowanie kiosku handlowego w ww. miejscu było podyktowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Zarówno wniosek skarżącego, jak i jego kolejne pisma w sprawie, w tym także sama skarga do Sądu, nie zawierają szczególnej motywacji, która wskazywałaby na potrzebę funkcjonowania kiosku handlowego, a tym samym umożliwiała organowi odstąpienie od generalnego zakazu i potraktowanie prośby skarżącego w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak już zostało zaznaczone, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że w okolicznościach faktycznych sprawy jego wniosek wymaga potraktowania jako szczególnie uzasadniony przypadek. Brak tej szczególnej motywacji uzasadniającej wniosek uniemożliwia organowi odstąpienie od generalnego zakazu i wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Samo bowiem sformułowanie wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego nie wskazuje jeszcze, że zachodzi przypadek wyjątkowy, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji zarządca drogi obowiązany był dokonać oceny wniosku, nie tylko mając na względzie prowadzoną przez skarżącego działalność handlową, ale przede wszystkim uwzględniając w szczególności wymogi utrzymania drogi i pasa drogowego w odpowiednim stanie oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tym odcinku drogi. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest przekonywująca, zaś strona skarżąca nie wykazała, by jej słuszny interes w tym przypadku górował nad interesem społecznym, którego należy upatrywać nie tylko w planowanych lub czynionych już inwestycjach w pasie drogowym, ale także w poprawie jakości części składowych tego pasa, które mają służyć przede wszystkim sprawnej komunikacji i bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego.

Jak już zostało wskazane wyżej, w miejscu zlokalizowania kiosku handlowego planowana jest budowa drogi rowerowej, chodnika i montaż stojaków rowerowych, toteż dalsze jego funkcjonowanie nie jest możliwe, wszak nowe inwestycje drogowe wykluczają dalsze pozostawanie kiosku w dotychczasowym stanie, niezależnie od tego, czy właściciele innych pawilonów handlowych posiadają zezwolenia na zajmowanie fragmentów pasa drogowego. Sąd bowiem rozpoznaje sprawę niniejszą, kontrolując jedynie legalność decyzji w niej podjętych, nie może natomiast oceniać sytuacji w sprawach, które nie zostały poddane jego kontroli. Istotne wszak jest, że planowana przez organ inwestycja uniemożliwia dalsze funkcjonowanie kiosku handlowego, który należy do skarżącego, i z tego względu zarzut nierównego traktowania jest bezzasadny.

Przedstawionej oceny prawnej Sądu nie może zmieniać argumentacja strony skarżącej dotycząca zarówno utraty miejsca zarobkowania, jak i straty związanej z likwidacją pawilonu posadowionego w pasie drogowym, gdyż podmiot zajmujący pas drogowy zawsze ponosi ryzyko związane z funkcjonowaniem obiektu na cudzym gruncie, a także ze zmianami, jakie mogą pojawić się w związku z potrzebami ruchu drogowego.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wprawdzie organ II instancji błędnie określił uchylany punkt decyzji organu I instancji, ale treść osnowy decyzji nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o drugi punkt decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie tego rodzaju zmiana rozstrzygnięcia, która sprowadza się jedynie do poprawnego ujęcia osnowy decyzji organu I instancji, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 kpa. Organ II instancji jedynie inaczej ujął treść rozstrzygnięcia, nie zmieniając w żaden sposób zakresu przedmiotowego decyzji organu I instancji, która w punkcie drugim też była decyzją odmowną (negatywną dla strony).

Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W tym stanie rzeczy podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.