Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. K. i K. K. solidarnie kwotę 4699,00 zł (cztery tysiące sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Jabłonka decyzją z dnia 30.08.2018r. znak: [...] ustalił W. K. i K. K. opłatę w wysokości 35.478,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...] i [...] w obr. Jabłonka, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka (Uchwała Rady Gminy Jabłonka Nr XX/152/2016 z dnia 19 maja 2016r. - Dz. Urz. Woj. Mał. z 3 czerwca 2016r. poz. 3321), a następnie zbyciem w/w działek Aktem Notarialnym z dnia [...].04.2018r., Rep. "A" Nr [...].

W uzasadnieniu wskazano na w/w Akt Notarialny Rep. "A" Nr [...], na mocy którego nastąpiła zmiana umowy spółki cywilnej i umowy przeniesienia własności nieruchomości tytułem aportu do spółki cywilnej. Na podstawie § 4 i § 5 w/w Aktu W. K. i K. K. wnoszą wkład niepieniężny w wysokości po 250.000 zł w postaci udziału wynoszącego 1/2 część współwłasności i przenoszą go na rzecz spółki cywilnej "[...]" w [...]. Przeniesienie dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,8020 ha, objętych księgą wieczystą [...] Dalej szczegółowo wskazano na m.p.z.p. zatwierdzony uchwałą Nr XXVIII/240/2005 Rady Gminy Jabłonka z dnia 18.06.2005r., zmienionym uchwałą Nr LIX/355/2010 z dnia 20.10.2010r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 629 poz. 5088) z którego wynika, iż:

- działka nr [...] położona jest w 97% w terenie użytków rolnych "RP" i w 3% w terenie dróg "KD".

Natomiast zgodnie z w/w m.p.z.p., zmienionym uchwałą Nr XX/152/2016 z dnia 19.05.2016r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 3.06.2016r. poz. 3321):

- działka nr [...] położona jest w terenie PU (zabudowa produkcyjno- usługowa),

- działka nr [...] położona jest w terenie PU w 97% oraz w terenie KD w 3% (drogi dojazdowe),

- działka nr [...] położona jest w 78% w terenie PU, w 18% w terenie R i w 4% w terenie KD,

- działka nr [...] położona jest w 6% w terenie PU, w 88% w terenie R i RP oraz w 3% w terenie KD.

Rzeczoznawca majątkowy B. G. sporządził z datą 23.07.2018r. operat szacunkowy co do wartości spornej nieruchomości przed i po dniu 20.06.2016r. (data wejścia w życie zmiany m.p.z.p.).

Datę, na którą określono wartość nieruchomości ustalono 23.07.2018r. (dzień sporządzenia operatu). Oględzin nieruchomości dokonano [...].07.2018r. Jako merytoryczną podstawę sporządzenia operatu wykorzystano nadto: oględziny nieruchomości, poradniki, literaturę przedmiotu, noty interpretacyjne, informacje zleceniodawcy, informacje o cenach transakcyjnych (Starostwo Powiatowe), informacje o lokalnym rynku nieruchomości (agencja pośrednictwa, publikacje prasowe, publikacje specjalistyczne itp.). Opisując stan szacowanej nieruchomości uwzględniono:

- stan prawny zawarty w KW Nr [...]

- przeznaczenie w m. p. z. p. przed 20.06.2016 (całość - teren rolny RP) oraz po 20.06.2016r. (PU, KD, R i RP),

- szczegółowy bilans powierzchni poszczególnych działek w szacowanym obszarze- przed i po dniu 20.06.2016r.,

- opis fizyczny nieruchomości.

Następnie przeprowadzona została analiza charakteru rynku nieruchomości, ogólne tendencje na tym rynku, średnie ceny gruntów rolnych oraz trend czasowy. Dla oszacowania wskazanych nieruchomości wybrano optymalne (w określonych uwarunkowaniach) podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości szacowanych nieruchomości sporządzono:

- porównawcze zestawienie transakcji z terenu Z. , J. , O. , L. i P. - z obliczeniem ceny minimalnej - 14,29 zł/m2, maksymalnej - 48,08 zł/m2 oraz średniej - 25,34 zł/m2.

- zestawienie cech rynkowych i ich wag, w tym najwyższą wagę (20%) przypisano: lokalizacji, powierzchni i dostępu do drogi (dojazdu).

- ustalenie średnioważonego współczynnika korygującego z obliczeniem średniej wartości rynkowej l m2 powierzchni gruntu - 33,85 zł.

- zestawienia transakcji do porównań z ceną w próbie reprezentacyjnej: minimalną 27,53 zł/m2, maksymalną 87,69 zł/m2.

Podobny zestaw działań przeprowadzono dla szacowanych nieruchomości po zmianie planu-uzyskując wartość 59,14 zł/m2, a następnie obliczono wartość nieruchomości przed i po zmianie planu - dla czterech poszczególnych działek składających się na szacowaną nieruchomość. W podsumowaniu szacunku, jako końcowe wnioski w zakresie rynkowej wartości prawa własności przed i po uchwaleniu zmiany planu, uzyskano odpowiednio 309660 zł i 664441 zł. Różnica wartości wynosi zatem 354781 zł, a 10% tej wielkości (zgodnie z § 13 m.p.z.p.) wynosi 35 478,10 zł.

W. K. i K. K. wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że doszło do "zbycia nieruchomości", podczas gdy skarżący nadal pozostają jej właścicielami, tak samo, jak przed wniesieniem aportu do spółki, w uzasadnieniu skarżący przywołują wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.01.2013r., sygn. NS II OSK 321/2010, zgodnie z którym "zbycie to odpłatne przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego". Także w wyroku NSA z dnia 10.12.2009r., sygn. II OPS 3/2009 Sąd wskazał, że "opłata planistyczna jest związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Gdy zaś nie ma transakcji ekwiwalentnej - nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty". Dodaje skarżący, że udział wspólników w zyskach spółki wskutek wniesienia aportu - nie uległ zmianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak dowodzi orzecznictwo - przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obejmuje swoim zakresem także wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki jawnej. Czynność ta ma charakter ekwiwalentny, gdyż strona wyzbywająca się własnej nieruchomości, uzyskuje w zamian wymierną korzyść przez objęcie nowopowstałych udziałów w spółce osobowej (wyrok NSA z dnia 08.01.2013r., sygn. II OSK 1630/11). W wyroku tym NSA stwierdził, że WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 27.04.2011r., sygn. II SA/Łd 148/11 dokonał prawidłowej interpretacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zasadnie dowodząc, że przeniesienie własności nieruchomości i wniesienie jej aportem do spółki osobowej, stanowiło zbycie nieruchomości, z którym wiąże się ustawowy obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W wyniku takiej operacji nastąpiło bowiem przeniesienie własności gruntów na rzecz spółki i strona skarżąca nie jest już ich właścicielem. Zaś spółka uzyskała wkład niepieniężny.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało sprecyzowane znaczenie pojęcia: "zbycie nieruchomości". Ustawodawca wprowadził jednak definicję legalną tego pojęcia do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.". Zgodnie z art. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wprowadzono zmianę polegającą na tym, że w art. 4 u.g.n. po punkcie 3a dodano pkt 3b w brzmieniu: ,,3b) zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Jednoczesne dokonanie tym samym aktem zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w ten sposób, że słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza, że ustawodawca dostrzegł wąskie zastosowanie ww. przepisu jedynie do typowych czynności sprzedaży i w związku z tym poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednym akcie prawnym, zasadnym jest przyjęcie, że ustawodawca zamierzał pojęcie: "zbycia nieruchomości" wprowadzone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. objąć definicją wprowadzoną w art. 4 pkt 3b u.g.n. Tak samo w wyroku NSA z dnia 24.11.2016r., sygn. II OSK 2502/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 36 u.p.z.p. termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości (z wyłączeniem umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej - por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt II OPS 3/09, ONSA i WSA 2010r., nr 2, poz. 22). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jedynie w sytuacjach, gdy nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000r., w sprawie o sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001r., nr 2, póz. 64), w której stwierdził że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku o którym mowa nie dochodzi. Nieodpłatność zaś oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości.

Zatem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obejmuje swoim zakresem normowania także wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki jawnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W. K. i K. K. zarzucając naruszenie:

- art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do zbycia nieruchomości przez jej właściciela w rozumieniu przedmiotowego przepisu podczas gdy w niniejszy stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji ww. przepisu.

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu podano, iż spółka cywilna, w przeciwieństwie do spółek handlowych, nie ma podmiotowości prawnej w zakresie prawa cywilnego (zdolność prawna) czy procedury cywilnej (zdolność sądowa). Tym samym brak jej jest także dalszych zdolności będących pochodnymi zdolności prawnej. Umowa spółki cywilnej, odmiennie niż umowa spółki handlowej, nie jest umową kreacyjną, co oznacza, że jej funkcją nie jest tworzenie nowego podmiotu prawa (tak: K. Osajda w Kodeks cywilny. Komentarz.). Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 4) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka (tak. E. Gniewek w Kodeks Cywilny. Komentarz). Wobec powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, iż spółka cywilna nie stanowi samodzielne podmiotu prawa, a wiec nie może nabyć własności nieruchomości, co najprawdopodobniej umknęło uwadze organów. To wspólnicy spółki cywilnej są samodzielnymi podmiotami prawa i jedynie oni mogą być właścicielami nieruchomości.

Z uwagi na to na skutek wniesienia nieruchomości aportem do spółki cywilnej nie doszło do przeniesienia własności/ zmiany właściciela nieruchomości ze Skarżących na spółkę cywilną, bowiem, jak to zostało wyżej wskazane, spółka cywilna nie posiada podmiotowości prawnej, a co za tym idzie nie doszło do "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, skarżący nadal pozostają współwłaścicielami wskazanych nieruchomości w takim samym zakresie, w jakim pozostawali jej współwłaścicielami przed wniesieniem nieruchomości aportem do spółki cywilnej.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem pojęcie "zbycie nieruchomości" obejmuje swoim zakresem tylko odpłatne przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego (tak m.in. SN w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. II CSK 321/2010, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1630/11). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/2009 wyjaśnił, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jedynie w sytuacjach, gdy nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmiana planu, nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty.

Organ nie wskazał, na czym w jego ocenie miałaby polegać przedmiotowe przysporzenie majątkowe. W księdze wieczystej nr [...], Skarżący są wpisani jako właściciele ww. nieruchomości, co również potwierdza powyższe twierdzenia. W niniejszej sprawie wniesienie przedmiotowych nieruchomości aportem do spółki cywilnej nie spowodowało żadnego przysporzenia po stronie Skarżących, albowiem wspólnikami spółki cywilnej, są te same osoby które dokonały aportu nieruchomości, nadto, w związku z aportem nie uległ w żaden sposób zmianie udział wspólników w majątku spółki, trudno zatem mówić o jakimkolwiek przysporzeniu, a tym samym o ekwiwalentności transakcji. W świetle powyższych argumentów nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. takiego które skutkowałoby obowiązkiem naliczenia renty planistycznej, bowiem nie doszło do zmiany właściciela nieruchomości, a sama czynność nie była czynnością odpłatną.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, przy czym w myśl art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem dla ustalenia opłaty planistycznej jest kumulatywne spełnienie przesłanek, którymi są wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą oraz zbycie tej nieruchomości w okresie 5 lat od wejścia w życie planu. W przedmiotowym wypadku nie została spełniona przesłanka zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego, skarżącym przysługiwało prawo współwłasności w częściach ułamkowych po 50% nieruchomości wskazanych w decyzjach, które zostały wniesione aportem do spółki cywilnej, której skarżący są wspólnikami. Ten fakt został uznany przez organy za zbycie nieruchomości. Dokonując takiej oceny, organ powołał się na orzecznictwo, dotyczące wniesienia aportu do spółki jawnej. Z poglądami organów nie można się jednak zgodzić. Zarówno spółka jawna, jak i spółka komandytowa (co do której również istnieje orzecznictwo analogiczne, jak przywołane przez organ odnośnie spółki jawnej), to spółki, co do których uregulowania znajdują się w kodeksie spółek handlowych (dalej: "ksh"). Są one handlowymi spółkami osobowymi, które w przeciwieństwie do spółki cywilnej, mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane (art. 8 § 1 ksh) i posiadają własny majątek (art. 28 w zw. z art.103 § 1ksh).

Tymczasem spółka cywilna, nie stanowi jednostki organizacyjnej posiadającej podmiotowość prawną jak w/w handlowe spółki osobowe, lecz jest konstrukcją regulowaną przez prawo zobowiązań (art. 860-875 kodeksu cywilnego). Nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, podmiotami prawa pozostają wspólnicy spółki cywilnej. W związku z tym spółka cywilna nie ma własnego mienia – nabywane prawa i zaciągane zobowiązania wchodzą do wspólnego majątku wspólników, stanowiącego ich współwłasność (czy, będąc precyzyjnym, wspólność) łączną. Także wspólnicy, nie spółka, prowadzą ewentualne przedsiębiorstwo, to wspólnicy są przedsiębiorcami i to oni mają firmy (oznaczenia indywidualizujące przedsiębiorcę).

Z powyższego – w szczególności z faktu, że spółka cywilna nie ma własnego majątku – wynika, że wniesienie współwłasności nieruchomości jako aportu do spółki cywilnej, nie może być traktowane jako zbycie nieruchomości, z którym przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże obowiązek ustalenia opłaty planistycznej. W przedmiotowym wypadku nie doszło bowiem do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie do zmiany formy współwłasności z współwłasności w częściach ułamkowych na współwłasność łączną, która nadal przysługuje tym samym podmiotom (i co zresztą wprost wynika z przywołanego aktu notarialnego zmiany umowy spółki i księgi wieczystej). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do ustalania opłaty planistycznej, a decyzje obydwu organów jako wadliwe podlegają uchyleniu, a samo postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 w/w ustawy oraz § 2 pkt. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1"a" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, na które składają się: 1065 zł. tytułem zwrotu wpisu, 3600 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika oraz 34 zł. tytułem zwrotu opłat skarbowych od pełnomocnictw.