Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1582/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1230
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2030/15 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Wa 2030/15 oddalił skargę K.G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2014 r. K.G. wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r., na mocy której została jej przyznana ocena dobra z przeprowadzonego egzaminu sędziowskiego. Wniosła o zmianę przyznanej punktacji z egzaminu sędziowskiego, poprzez przyznanie jej takiej ilości punktów, która jest równoznaczna z oceną celującą.

W odpowiedzi Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia 1 września 2014 r. poinformował K.G., iż wprawdzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm., dalej w skrócie "u.k.s.s.p") stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską, to jednak z treści tego przepisu nie wynika expressis verbis zakres i sposób wykonywania nadzoru, a nawet jego kierunki, zwłaszcza w aspekcie możliwości władczego oddziaływania na kwestie proceduralne związane z przebiegiem aplikacji, czy katalogiem środków, które mogą być podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości wobec podmiotu nadzorowanego, jakim jest Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury. Ponadto podał, że zakres, szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego oraz działania komisji egzaminacyjnej wynika z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. Nr 54, poz. 283). Zgodnie z § 18 ust. 4 powołanego rozporządzenia, oceny rozwiązania zadania praktycznego opracowanego przez zdającego w pracy pisemnej dokonują niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji. Taki tryb pozwala na obiektywną weryfikację faktycznej jakości pracy, zwłaszcza w aspekcie jednakowych dla wszystkich prac kryteriów jej oceny, przyjętych przez komisję konkursową. Ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości kwestionowania przez egzaminowanego aplikanta zasadności oceny, czy punktacji przyjętej przez członków komisji konkursowej. Minister Sprawiedliwości nie ma również uprawnień do oceny prawidłowości ustalenia przez komisję wyniku egzaminu sędziowskiego. Odmiennie, niż ma to miejsce w przypadku decyzji dotyczącej naboru na aplikacje ogólną, czy aplikacje specjalistyczne – Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do oceny trafności decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, będących następstwem przeprowadzonego egzaminu sędziowskiego (w zakresie sporządzenia i ogłoszenia listy klasyfikacyjnej egzaminowanych aplikantów aplikacji sędziowskiej, a także przerwania lub wstrzymania zatrudnienia umieszczonych na niej osób w charakterze referendarza sądowego czy asystenta sędziego).

K.G. uznała powyższe pismo za ostateczne postanowienie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r. i uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 33 u.k.s.s.p., przez błędne uznanie, że od wyniku egzaminu sędziowskiego nie przysługuje odwołanie i w konsekwencji nierozpatrzenie złożonego przez nią odwołania; w ocenie skarżącej dokonane przez komisję przeprowadzającą egzamin sędziowski ustalenie wyniku z tego egzaminu stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.k.s.s.p., przez błędne uznanie, że przepis ten nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania odwołania od wyników z egzaminu sędziowskiego;

3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 3, art. 104, art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przez błędne uznanie, że od wyników egzaminu sędziowskiego nie przysługuje odwołanie, a w konsekwencji nierozpoznanie złożonego przez skarżącą odwołania i niewydanie w powyższym przedmiocie decyzji administracyjnej;

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych.

W uzasadnieniu skargi podała, że jej zdaniem, zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi postanowienie, którego elementy określa art. 124 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 239/10). W ocenie skarżącej, w sprawie brak było przesłanek do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, gdyż od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] wniosła ona odwołanie. Okoliczność, że w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury expressis verbis nie uregulowano procedury odwoławczej od decyzji tej Komisji nie oznacza, że nie podlega ona zaskarżeniu. Konstytucja RP w art. 78 stanowi, że każdy ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom od zasady dwuinstancyjności w demokratycznym państwie prawa, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, musi być ustanowione expressis verbis w ustawie, co w przypadku decyzji Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego nie ma miejsca. Nieuregulowanie w u.k.s.s.p. procedury odwoławczej nie stanowi przeszkody prawnej do rozpoznania sprawy, ponieważ w takim przypadku należy stosować regulacje ustawowe zawarte w K.p.a. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności jest realizowana w art. 15 K.p.a. oraz w art. 127 § 1 K.p.a. Przeprowadzenie egzaminu sędziowskiego, który jest egzaminem państwowym jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 33 u.k.s.s.p. egzamin sędziowski przeprowadza komisja, którą powołuje Minister Sprawiedliwości. W ocenie skarżącej, każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego, rozstrzygana decyzjami Komisji, jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja Komisji Egzaminacyjnej o wyniku egzaminu sędziowskiego jest rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu, wydawanym przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu ustawowo kompetencji. Jest to indywidualny akt administracyjny, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a. w stosunku do Komisji, która przeprowadza egzamin sędziowski i zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Komisji o wyniku egzaminu.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jakkolwiek postanowienie z dnia 1 września 2014 r. zawiera uchybienia co do formy, to jednak uznać należy, iż stanowi ono postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (art. 134 K.p.a.) od wyniku egzaminu sędziowskiego. Wyjaśnił, że zarówno przepisy u.k.s.s.p., jak i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego, nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego od wyników egzaminu sędziowskiego. Ustawodawca w powołanej ustawie w sposób enumeratywny wymienił rodzaje spraw, w których Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury posiada uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy regulujące kwestie związane z egzaminem sędziowskim (art. 32 – 34) nie wskazują, aby materia której dotyczą, miała zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012r. , sygn. akt II SA/Wa 1618/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2309/14 odrzucił skargę. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, Lex Polonica 329052).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nie spełniało w/w przesłanek, albowiem skarga dotyczy aktu (pisma), tj. czynności nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. jest informacją dla K.G., a nie postanowieniem obarczonym jedynie błędami formalnymi.

Na skutek wniesienia przez K.G. od powyższego postanowienia skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/15 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena charakteru prawnego pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. oraz stwierdzenie, czy miało ono walor formalnego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że to nie forma, ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Tym bardziej ma to w sprawie znaczenie, albowiem Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wskazał, że jego pismo z dnia 1 września 2014 r. w istocie stanowiło postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wyniku egzaminu sędziowskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka ocena nie została w sposób wystarczający przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji, co wskazuje na to, że co najmniej przedwcześnie odrzucono skargę na "pismo" Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie badając sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 190 zd. 1 P.p.s.a. i art. 123 § 1 i 2 K.p.a. oraz wskazał, że składniki postanowienia określają: art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 K.p.a. Ocenił, że "pismo" Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. zawiera minimum elementów koniecznych do uznania go za postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Posiada oznaczenie organu administracji publicznej (Minister Sprawiedliwości), adresata (K.G.), rozstrzygnięcie (brak możliwości kwestionowania przez egzaminowanego aplikanta oceny czy punktacji przyjętej przez członków Komisji egzaminacyjnej oraz brak uprawnień Ministra Sprawiedliwości do oceny prawidłowości ustalenia przez Komisję egzaminacyjną egzaminu sędziowskiego), a także podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia (Waldemar Szmidt – Dyrektor Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, działający na podstawie upoważnienia z dnia 21 września 2012 r. znak: DSO-IV-011-14/12).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem – wbrew stanowisku skarżącej – wynik egzaminu sędziowskiego ogłoszony przez Komisję Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] w dniu 13 sierpnia 2014 r. nie jest decyzją administracyjną.

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. Nr 54, poz. 283) stanowi, że egzamin sędziowski składa się z części pisemnej oraz ustnej. Zadania praktyczne na część pisemną egzaminu sędziowskiego polegają na sporządzeniu: 1) orzeczenia, wraz z uzasadnieniem, w sprawie karnej, 2) orzeczenia, wraz z uzasadnieniem, w sprawie cywilnej (§ 4 ust. 1). Z kolei kazusy na część ustną egzaminu sędziowskiego obejmują zagadnienia z wymienionych enumeratywnie w pkt 1 – 7 dziedzin prawa (§ 6 ust. 1). Stosownie do treści § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia, oceny rozwiązania zadania praktycznego dokonuje się w systemie punktowym, z zastrzeżeniem skali od 0 do 60 punktów, a w świetle § 22 ust. 1, oceny rozwiązania kazusu dokonuje się w systemie punktowym, z zastrzeżeniem skali od 0 do 10 punktów (...).

Powyższe oznacza, że egzamin sędziowski stanowi formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego, pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego. Natomiast decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się, iż istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Zwraca się również uwagę, że decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli konkretnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części), bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji), władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (por. B. Adamiak w: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 – 23).

Decyzja administracyjna konkretyzuje stosunek administracyjny, rozstrzygając we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ocena egzaminu sędziowskiego nie ma takiego charakteru, gdyż komisja egzaminacyjna nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu komuś określonego prawa, a rolą jej członków jest wyłącznie sprawdzenie wiedzy egzaminowanych. Komisja nie kreuje również żadnego stosunku prawnego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ocena z egzaminu sędziowskiego nie jest wydawana w ramach postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia zarówno wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również procesowego, nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.G., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wydana w dniu 13 sierpnia 2014 r. przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] decyzja, ustalająca wynik skarżącej z egzaminu sędziowskiego, nie jest decyzją administracyjną; skutkiem takiej błędnej kwalifikacji jest pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia na drodze sądowej ochrony swoich praw, które zostały w sposób rażący naruszone;

- art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 65 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r. o wyniku egzaminu sędziowskiego nie przysługuje odwołanie i błędne uznanie, że Minister Sprawiedliwości zasadnie stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania od w/w decyzji, na mocy której K.G. została przyznana ocena dobra z egzaminu sędziowskiego, mimo że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska, organy nie mogą działać w dowolnie przyjęty sposób, ale wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w formach prawem przewidzianych, a więc, że zarówno postępowanie przed organem, jak również jego rozstrzygnięcie w odniesieniu do indywidualnej sprawy obywatela, która dotyczy jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a nieuregulowanie w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury procedury odwoławczej od decyzji ustalającej wynik egzaminu sędziowskiego nie stanowi przeszkody prawnej do rozpoznania sprawy, ponieważ w takim przypadku należy stosować wprost regulacje ustawowe zawarte w K.p.a.; odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego przysługuje każdemu zdającemu, a więc nie tylko aplikantom aplikacji sędziowskiej, dopuszczonym do niego po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ale również referendarzom sądowym i asystentom, którzy zostali dopuszczeni do egzaminu po spełnieniu wymogów, określonych w art. 151 lit. c i art. 155 § 7 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j: Dz. U. z 2015 r., poz. 133);

- art. 33 ust. 1, 5 i 8 u.k.s.s.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1071), § 18 ust. 2, 3, 4, 5, 6, § 22 ust. 2, 3, 4, § 23, § 24, § 25 i § 26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. z 2011 r. Nr 54, poz. 283), poprzez ich niezastosowanie oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 18 ust. 1 i § 22 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r., ustalająca wynik skarżącej z egzaminu sędziowskiego, nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma charakteru władczego i nie rodzi uprawnienia egzaminowanego, zaś egzamin sędziowski stanowi jedynie formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego, mimo, że decyzja ta jest decyzją administracyjną – czynność komisji egzaminacyjnej, polegająca na ustaleniu wyniku egzaminu sędziowskiego, jest bowiem indywidualnym, władczym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, którego adresatem jest osoba uczestnicząca w egzaminie sędziowskim, wydanym przez powołany do tego organ, tj. Komisję Egzaminacyjną, wywołującą bezpośrednie skutki prawne w stosunku do zdającego, które polegają na przyznaniu indywidualnego uprawnienia o posiadaniu określonych kwalifikacji zawodowych, które stanowią wymóg do ubiegania się o urząd sędziowski, co wynika w przypadku stanowisk sędziego sądu rejonowego z art. 61 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, a podczas procedury konkursowej na wolny wakat sędziowski przy ocenie kandydata brany jest pod uwagę wynik z egzaminu sędziowskiego, co wynika z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2011 r. Nr 126, poz. 714), w przypadku zaś zdających – aplikantów sędziowskich, dodatkowo uzyskany wynik egzaminu sędziowskiego decyduje, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. z 2011r. Nr 217, poz. 1292), o kolejności miejsca zajmowanego na liście egzaminowanych aplikantów, która stanowi sumę punktów uzyskanych na egzaminie sędziowskim;

2) w granicach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę, gdy tymczasem skarga winna zostać w całości uwzględniona, tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez:

a) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, art. 33 i art.16 ust. 1 u.k.s.s.p. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 pkt 1, art. 6. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 3, art. 104, art. 124, art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. oraz lakoniczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia tj. oddalenia skargi, bowiem Sąd pierwszej instancji nie rozważył, a w konsekwencji nie uwzględnił wskazanych wyżej przepisów i zarzutów, a zobowiązany był do zbadania skargi również w szerszym zakresie, nieobjętym zarzutami skargi; lakoniczne odwołanie się przez Sąd li tylko do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 1428/99, traktującego o egzaminie maturalnym, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że wydana w stosunku do skarżącej decyzja Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r., ustalająca wynik z egzaminu sędziowskiego na ocenę dobrą, nie jest decyzją administracyjną i doprowadziło to w konsekwencji do wydania błędnego rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania K.G. od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r. Uzasadnienie wyroku zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno zawierać nie tylko zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, ale przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ustawowy wymóg w zakresie tego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie podyktowany jest funkcją, jakie ono pełni, tj. kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Strona postępowania nie może się domyślać, jakie przesłanki zadecydowały o wydaniu rozstrzygnięcia, lecz powinno to w sposób jasny i precyzyjny wynikać z uzasadnienia wyroku, a co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie;

b) błędne i dowolne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie:

(1) błędnego i dowolnego przyjęcia, iż procedura w ramach egzaminu sędziowskiego polega jedynie na części praktycznej oraz części ustnej i w odniesieniu do części praktycznej ocena rozwiązania zadania praktycznego może wynosić w systemie punktowym od 0 do 60 punktów, natomiast ocena rozwiązania kazusu w ramach egzaminu ustnego ustala się w systemie punktowych w skali od 0 do 10 punktów, podczas, gdy egzamin sędziowski składa się z części pisemnej i ustnej, przeprowadzany jest przez komisję egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości, Przewodniczący komisji egzaminacyjnej kieruje jej pracami i reprezentuje ją na zewnątrz. Po ogłoszeniu wyników części ustnej egzaminu, po wyczerpaniu przewidzianej na dany dzień listy zdających, Komisja niezwłocznie przystępuje do ustalenia wyników egzaminu, zaś podstawą ustalenia wyniku egzaminu jest suma punktów uzyskanych przez zdającego za część pisemną i część ustną egzaminu, wynik egzaminu sędziowskiego ustala się według następującej skali: 1) powyżej 290 punktów – wynik celujący; 2) 250-290 punktów – wynik bardzo dobry; 3) 210-249 punktów – wynik dobry; 4) 165-209 punktów – wynik dostateczny; 5) poniżej 165 punktów – wynik niedostateczny. Ogłoszenie wyników egzaminu komisja dokonuje niezwłocznie po ich ustaleniu, co w odniesieniu do K.G. miało miejsce w dniu 13 sierpnia 2014 r., kiedy Przewodniczący komisji ogłosił skarżącej ustalony przez Komisję Egzaminacyjną wynik egzaminu na ocenę dobrą. Przebieg egzaminu oraz posiedzenia komisji są protokołowane. Protokoły posiedzeń komisji stanowią załączniki do protokołu przebiegu egzaminu, protokół przebiegu egzaminu podpisują wszyscy członkowie komisji. Protokoły posiedzeń komisji podpisują wszyscy członkowie komisji obecni na posiedzeniu, niezwłocznie po ogłoszeniu wyników egzaminu Przewodniczący Komisji przekazuje Dyrektorowi Krajowej Szkoły protokół przebiegu egzaminu wraz z pełną dokumentacją. Tak więc ustalenie wyniku egzaminu sędziowskiego stanowi decyzję administracyjną, którą wydaje jako organ administracji publicznej komisja egzaminacyjna, od której służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości jako organu wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej, z którego to prawa skarżąca skorzystała, składając odwołanie, a które nie zostało do chwili obecnej rozpoznane;

(2) nieuwzględnienie w stanie faktycznym, że decyzja komisji egzaminacyjnej egzaminu sędziowskiego wywołuje bezpośrednie skutki prawne w stosunku do zdającego, które polegają na przyznaniu indywidualnego uprawnienia o posiadaniu określonych kwalifikacji zawodowych, które stanowią wymóg do ubiegania się o urząd sędziowski, co wynika w przypadku stanowisk sędziego sądu rejonowego z art. 61 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, a podczas procedury konkursowej na wolny wakat sędziowski przy ocenie kandydata brany jest pod uwagę wynik z egzaminu sędziowskiego, co wynika z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, w przypadku zaś zdających – aplikantów sędziowskich, dodatkowo uzyskany wynik sędziowskiego decyduje, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, o kolejności miejsca zajmowanego na liście egzaminowanych aplikantów, która stanowi sumę punktów uzyskanych na egzaminie sędziowskim; uczestnikami egzaminu sędziowskiego są nie tylko aplikanci, ale również referendarze sądowi i asystenci;

- art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że skarga podlega oddaleniu, mimo że skarga winna zostać w całości uwzględniona i zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości bądź uchylenia go w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który kontrolując legalność postanowienia Ministra Sprawiedliwości dnia 1 września 2014 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 134 K.p.a., uznał, że zaskarżony przez K.G. ustalony przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. wynik egzaminu sędziowskiego nie jest decyzją administracyjną, a zatem zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania prawa nie narusza.

Spór prawny między stronami dotyczy zagadnienia niezakwalifikowania ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. wyniku egzaminu sędziowskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. jako decyzji administracyjnej. Przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja wskazująca na naruszenie poszczególnych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a także przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zmierza do wykazania, że była to decyzja administracyjna, od której służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, z którego to uprawnienia K.G. skorzystała, lecz nie zostało ono dotychczas rozpoznane. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wydanie przez Ministra Sprawiedliwości przedmiotowego postanowienia było prawidłowe. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, gdyż zaskarżony w drodze odwołania ustalony przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. wynik egzaminu sędziowskiego z dnia 13 sierpnia 2014r. nie jest decyzją administracyjną.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 140). W odniesieniu do ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. wyniku egzaminu sędziowskiego, nie jest spełniona ostatnio wymieniona przesłanka, albowiem pomiędzy organem Szkoły a skarżącą kasacyjnie zachodziła zależność organizacyjna w postaci władztwa zakładowego.

W sprawie jest niesporne, że w stosunku do K.G. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1071). Z art. 3 cyt. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. wynika, że do aplikantów, którzy rozpoczęli szkolenie na aplikacji sędziowskiej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 33 ust. 5 u.k.s.s.p., egzamin sędziowski przeprowadza komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek Dyrektora Krajowej Szkoły zaopiniowany przez jej Radę.

Regulacje związane z egzaminem sędziowskim są zawarte w art. 32 – 34 u.k.s.s.p. oraz w przepisach wydanego na podstawie art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. Nr 54, poz. 283). Z § 24 cyt. rozporządzenia wynika, że podstawą ustalenia wyniku egzaminu jest suma punktów uzyskanych przez zdającego za część pisemną i część ustną egzaminu. Wynik egzaminu sędziowskiego ustala się według następującej skali: 1) powyżej 290 punktów – wynik celujący; 2) 250-290 punktów – wynik bardzo dobry; 3) 210-249 punktów – wynik dobry; 4) 165-209 punktów – wynik dostateczny; 5) poniżej 165 punktów – wynik niedostateczny. Za złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym uważa się uzyskanie przez zdającego co najmniej wyniku, o którym mowa w ust. 2 pkt 4. Jednocześnie § 28 powołanego rozporządzenia stanowi, że wzór dyplomu ukończenia aplikacji sędziowskiej określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W przedmiotowym dyplomie stwierdza się fakt ukończenia aplikacji sędziowskiej, odbytej w konkretnym okresie, ilość uzyskanych punktów i złożenia egzaminu sędziowskiego w określonych dniach z podaniem wyniku i ilości uzyskanych punktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym – jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku z aplikantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników (destynatariuszy) zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08).

Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art. 39 u.k.s.s.p., a zwłaszcza art. 39 pkt 3 i pkt 4. Wynika z nich, że do obowiązków aplikanta należy przystępowanie do sprawdzianów oraz egzaminów w terminach przewidzianych programem aplikacji, przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (art. 23 ust. 1), w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską (art. 29 ust. 1), czy w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów (art. 41 ust. 1, 3 i 4).

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że to ustawodawca zdecydował, że zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego.

Ustalenie przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. z dnia 13 sierpnia 2014 r. wyniku egzaminu sędziowskiego K.G. nie jest decyzją administracyjną, ma ono charakter wewnętrzny, podejmowany w ramach aplikacji sędziowskiej prowadzonej przez Szkołę.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości kwestionowania przez egzaminowanego aplikanta zasadności oceny, czy punktacji przyjętej przez członków komisji konkursowej, a więc ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego. Uprawnienia w tym przedmiocie nie posiada również Minister Sprawiedliwości. Oznacza to, że od ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego przez komisję egzaminacyjną odwołanie nie przysługuje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwencją powyższego stwierdzenia i faktu, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie postanowienie o niedopuszczalności odwołania od aktu administracyjnego wewnętrznego, jakim jest ustalenie przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego [...] r. wyniku egzaminu sędziowskiego K.G. z dnia 13 sierpnia 2014 r., a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy ten akt wewnętrzny zapadł z naruszeniem prawa – jest uznanie niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia:

- art. 33 ust. 1, 5 i 8 u.k.s.s.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, § 18 ust. 2, 3, 4, 5, 6, § 22 ust. 2, 3, 4, § 23, § 24, § 25 i § 26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego poprzez ich niezastosowanie oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 18 ust. 1 i § 22 ust. 1 tego rozporządzenia;

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.;

- art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 65 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów – w tym zwłaszcza tych odnoszących się do charakteru prawnego ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego – nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m.in. kończące postępowanie. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić w przypadkach, gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości według kryterium legalności.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., wyjaśnić należy, iż w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, w przypadkach gdy : 1) oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięto istotną części tych akt, 3) przeprowadzono postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a., 4) oparto orzeczenie na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie na żadną z tych sytuacji się nie powołuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. niezbędne jest wykazanie, że sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). W rozpoznawanej sprawie przedstawione okoliczności nie zostały wykazane.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do oceny tego zarzutu należało rozważyć, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie oraz czy fakt nieodniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podniesionych w skardze w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego – art. 33 i art. 16 ust. 1 u.k.s.s.p., art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 pkt 1, art. 6. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 3, art. 104, art. 124, art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. oraz zdaniem skarżącej lakoniczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a., stanowiły uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi oraz wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powołanych wyżej przepisów art. 33 i art.16 ust. 1 u.k.s.s.p. oraz przepisów prawa procesowego – art. 1 pkt 1, art. 6. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 3, art. 104, art. 124, art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., a także art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż te przepisy nie miały zastosowania w sprawie, której przedmiotem była ocena zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Analiza zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, że w istocie stanowi ono polemikę z merytorycznym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętym w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał szczegółowej i prawidłowej analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, którą stanowił art. 134 K.p.a.

W konsekwencji wykazane wyżej braki uchybień podanych w skardze kasacyjnej przepisów skutkowały stwierdzeniem, iż zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.