Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 795/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 10 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 11 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. e) i ust. 2, art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 118
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 roku sprawy ze skargi S. S., E. Z., M. S. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXII/155/2017 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Ostrówek na rzecz skarżących S. S., E. Z., M. S. i M. W. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. LS


UZASADNIENIE

S.S., M.S., M.W. i E.Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zarzucając:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) – w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017r., powoływanej dalej jako "u.s.g." oraz § 11 ust. 3 i 4 Statutu Gminy O. (uchwała Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] w sprawie Statutu Gminy O.; dalej: "Statut") poprzez niedołączenie do zawiadomienia o zwołaniu sesji ostatecznego projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

2. naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej jako "u.p.z.p.", w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233), powoływanego dalej jako: ".z.p.s." – poprzez pozostawienie rozbieżności pomiędzy częścią graficzną, a tekstową Studium;

3. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w treści Studium zapisów dotyczących zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, które nie zostały wskazane w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...];

4. naruszenie art. 118 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1121), powoływanej dalej jako "p.w." – w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2016r., poz. 1967) – dalej: "PGW Odry" – poprzez nieuwzględnienie w Studium treści PGW Odry;

5. naruszenie art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie i szóste ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.ś.", poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi i powietrze.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnili, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stosowanym w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017r. na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostało przez tę uchwałę lub zarządzenie naruszone. Zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Legitymacja skargowa jest zatem uzależniona od wykazania, że uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących oraz ten interes narusza.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Dokument ten ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, wobec czego zasadniczo nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków mieszkańców gminy. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że studium zwykle nie narusza interesu prawnego mieszkańców gminy. Jednakże powszechnie przyjęty jest pogląd, potwierdzony w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można a priori wykluczyć naruszenia interesu prawnego jednostki przez studium, a tym samym z góry przesądzać o niedopuszczalności skargi na studium z powodu braku legitymacji skargowej. W pewnych szczególnych okolicznościach zapisy studium mogą naruszać indywidualny, konkretny interes mieszkańców. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011r., sygn. II OS K1547/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1203/10.

Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, które zostały ujęte w kwestionowanym Studium. Identyfikacja nieruchomości w kontekście ich przestrzennej lokalizacji w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. wskazuje, że obszar, w granicach którego znajdują się działki, będące własnością skarżących został oznaczony jako przeznaczony na tereny działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.", w szczególności zwałowiska zewnętrznego. Niepodważalnie więc treść Studium dotyczy interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności, jak również narusza go, ponieważ eksploatacja złoża węgla brunatnego i budowa zwałowiska zewnętrznego wiązać się będzie z przymusowym przeniesieniem własności wskazanych nieruchomości. Ponadto, w opinii skarżących, w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego mieszkańców Gminy O. przez przepisy Studium.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie przepisem prawa, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny jest norma, kształtująca szczególną rolę studium w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, której uzyskanie jest warunkiem koniecznym do rozpoczęcia działalności górniczej. Zgodnie z art. 23 ust 2a ustawy z dn. 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), powoływanej dalej jako p.g.g., udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, zaś kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w sposób przewidziany w art. 7. Zgodnie z art. 7 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie narusza ono przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zaskarżone Studium jest zatem dokumentem wiążącym przy uzgadnianiu koncesji, a tym samym przesądza o możliwości podjęcia eksploatacji węgla brunatnego i pozbawienia skarżących prawa własności do wskazanych wyżej nieruchomości. Uzgodnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem elementem koniecznym w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin, a jego treść jest wiążąca dla organu koncesyjnego. Wyłącznym kryterium, bezwzględnie obowiązującym wójta przy udzielaniu uzgodnienia, jest treść dokumentów planistycznych - planu miejscowego, a w przypadku jego braku - studium. W przypadku braku planu miejscowego (a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, tereny przeznaczone w Studium pod działalność górniczą nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) treść studium ma zatem decydujący wpływ na możliwość wydania koncesji, a tym samym na podjęcie działalności górniczej m. in. na terenie nieruchomości mieszkańców. Należy przy tym zaznaczyć, że właścicielom nieruchomości położonych w granicach projektowanego obszaru górniczego przysługuje przymiot stron postępowania koncesyjnego. Jednakże uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy sankcjonującego budowę kopalni węgla brunatnego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w tej sprawie, de facto pozbawi mieszkańców możliwości kwestionowania późniejszej decyzji koncesyjnej.

W ocenie skarżących, do naruszenia interesu prawnego mieszkańców dochodzi zatem w sposób obiektywny, bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany, aktualny i obiektywny już w momencie uchwalenia studium, ponieważ na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin wójt gminy, dokonując jej uzgodnienia, związany będzie postanowieniami tego studium. Tym samym Studium przestaje w niniejszej sprawie pełnić rolę wyłącznie aktu wewnętrznego Gminy, bowiem jego zapisy wprost mogą zezwalać na działalność górniczą oraz kształtować treść decyzji koncesyjnej - która niewątpliwie wpływa na prawa i obowiązki stron tego postępowania. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżone Studium narusza interes prawny skarżących, wobec czego posiadają oni legitymację skargową.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że jeden ze skarżących, M. S., sprawuje funkcję radnego gminy O.. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, pojęcie interesu prawnego kluczowe dla oceny, czy stronie przysługuje legitymacja skargowa należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Interes prawny to interes wynikający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, każdy bowiem z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 167/11). Nieuprawnione jest zatem, zdaniem skarżących, zawężanie interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego, gdyż interes prawny może również wynikać z przepisów prawa ustrojowego, takich jak przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tak R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 316). Okoliczność, że interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą, musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego (ustrojowego) nie oznacza, że naruszenie ustawowego i statutowego trybu i zasad podejmowania uchwał, nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji skargowej w świetle art. 101 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 569/06).

Z unormowania, zawartego w art. 20 ust. 1 zd. drugie u.s.g., można wywodzić uprawnienie radnych do otrzymania zawiadomienia o zwołaniu sesji z dołączonym porządkiem obrad wraz z projektem uchwał. W niniejszej sprawie, przed sesją Rady Gminy z dnia [...] uniemożliwiono radnym gminy wgląd w ostateczną wersję projektu Studium wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. W porządku obrad - pismo Rady Gminy O. z dn. 12 kwietnia 2017r., znak:[...], w odniesieniu do punktu 8. (Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - dyskusja - podjęcie uchwały) -zamieszczono jedynie odnośniki do strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy, na którym zamieszczony był nieaktualny projekt Studium i Prognozy. Zamieszczone na BIP dokumenty nie zawierały poprawek wynikających m. in. z uwzględnienia uwag, dotyczących niezgodności tekstu Studiu, i Prognozy z Planem gospodarowania wodami dorzecza Odry, pomimo że w punkcie 13 załącznika Nr 1 do Zarządzenia nr [...]Wójta Gminy O. z dnia [...] w sprawie rozstrzygnięcia uwag do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko widnieje informacja, że "dane zawarte w studium i prognozie zostały zaktualizowane w oparciu o aktualny Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry."

Wobec faktu, że skarżący M. S. w wyniku naruszenia procedury uchwałodawczej pozbawiony został możliwości realnego uczestniczenia w procedurze uchwałodawczej, to brak możliwości oddziaływania na proponowane zmiany w Studium stanowi wystarczającą przesłankę dla uznania, że ww. skarżący legitymuje sią interesem prawnym, który został naruszony (por. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2213/14).

Skarżący wyjaśnili również, że poprzedzili złożenie niniejszej skargi skierowaniem do Rady Gminy O. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Odpowiedź organu była negatywna.

Następnie skarżący uzasadnili poszczególne zarzuty, podniesione w skardze podkreślając, że zgodność z aktualnym Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry była kluczowa dla stwierdzenia, czy projekt Studium jest zgodny z prawem. W pierwotnie opublikowanym projekcie studium znajdowały się odniesienia do uchylonego już, poprzednio obowiązującego Planu, co zostało wskazane przez osoby i podmioty składające uwagi w przebiegu konsultacji społecznych. Pomimo interwencji części radnych oraz mieszkańców gminy odmówiono im wglądu w poprawiony tekst Studium i Prognozy przed sesją Rady Gminy, jak również po sesji i uchwaleniu tego dokumentu. Tym samym Rada Gminy podjęła uchwałę o przyjęciu Studium, którego treść nie była znana radnym. Co więcej, prawdopodobnie dokument ten nie istniał w ostatecznej formie w momencie podjęcia Uchwały. Poprawiony tekst studium został zamieszczony w BIP Gminy dopiero w dniu 10 maja 2017r., zaś poprawiony tekst Prognozy został zamieszczony na BIP dopiero w dniu 12 maja 2017r.

Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołali się do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] ([...]), w którym stwierdzono, że naruszenie procedury podjęcia uchwały polegające na tym, że na sesji rady została przegłosowana uchwała, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., powoduje, iż dotknięta jest ona wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Konieczność udostępnienia radnym projektów uchwał przed sesją rady gminy podkreśla się również w literaturze: porządkiem obrad i projektami uchwał radny powinien dysponować w odpowiednim terminie przed sesją, w formie zgodnej z unormowaniami statutowymi.

Według skarżących powyższe uchybienia stanowią również naruszenie Statutu Gminy O.. Zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu, w powiadomieniu o sesji należy podać porządek obrad, załączyć projekty uchwał oraz inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. Ustęp 4 powołanego paragrafu stanowi, że materiały, w tym szczególnie materiały o dużej objętości, za zgodą radnego uznaje się za doręczone o ile zostały udostępnione radnym do wglądu w Urzędzie Gminy. Tymczasem zmieniony projekt Studium i prognozy oddziaływania na środowisko nie został udostępniony radnym do wglądu w żaden sposób przed głosowaniem - ani w Urzędzie Gminy, ani na stronie BIP gminy.

Skarżący podnieśli dalej, że pomiędzy częścią tekstową a graficzną Studium istnieją rozbieżności, które stanowią naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, a w szczególności art. 9 ust. 2 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślona została konieczność całkowitej zgodności części tekstowej i graficznej aktów planistycznych. Niezgodność ta stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, powodując jego nieważność zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Prognoza i Studium zawierają w sobie wewnętrzną sprzeczność odnośnie projektowanej linii kolejowej Z.-B., mającej służyć do transportu węgla z odkrywki Z. do Elektrowni B. Linia ta została wymieniona jako jedna z planowanych inwestycji celu publicznego zarówno w samym Studium (Rozdział 5 Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, podrozdział 5.1 Układ komunikacyjny, punkt 5-d.c Komunikacja kolejowa: Dla potrzeb kopalni węgla brunatnego Z. na terenie gminy planowana jest budowa linii kolejowej B.-Z. - str. 120; Rozdział 8 Zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych: Planowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym: (...) budowa projektowanej linii kolejowej B.-Z. - str. 91), jak w Prognozie (rozdział 5 Przedstawienie ustaleń zawartych w projekcie studium, w tym zaproponowanych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, punkt b) Projektowane zagospodarowanie terenów. W studium uwzględniono również planowaną budowę linii kolejowej B.-Z. - str. 42; rozdział 6 Określenie, analiza i ocena przewidywanego znaczącego oddziaływania ustaleń studium na środowisko, punkt a) Źródła przewidywanego oddziaływania na środowisko: Na obszarze objętym projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. do nowych inwestycji (w porównaniu do ustaleń obecnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), zaliczają się: (...) 4. projektowana linia kolejowa B.-Z. (...) - str. 47, oraz punkt b) Przewidywane oddziaływanie - tabela Przewidywane oddziaływanie projektowanej linii kolejowej B.-Z. - str. 51-52).

Rzeczona linia kolejowa nie została jednak zamieszczona na żadnej z map - ani na obu rysunkach będących załącznikami do Studium (Załącznik nr 2 - Uwarunkowania; Załącznik nr 3 - Kierunki zagospodarowania, polityka funkcjonalno-przestrzenna), ani na mapie załączonej do Prognozy. W konsekwencji nie wiadomo jaki będzie przebieg tej linii kolejowej, co niesie oczywiste konsekwencje z punktu widzenia zarówno mieszkańców i właścicieli odpowiednich lub sąsiednich działek, jak oddziaływania na środowisko gminy O.. Jest to sytuacja z prawnego punktu widzenia niedopuszczalna. Zgodnie z § 2 Uchwały Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Studium składa się z części tekstowej (Załącznik nr 1) oraz z części graficznej (Załączniki nr 2 i 3), na którą składają się wspomniane mapy. Wynika stąd, że załączniki graficzne stanowią integralną część Studium. Jest oczywiste, że tekst Studium musi być zgodny z treścią załączników graficznych, analogicznie jak Prognoza musi być zgodna z załączoną do niej mapą. Niezgodność tekstu Studium z treścią załączników graficznych, jak również niezgodność Prognozy z załączoną mapą stanowi istotne naruszenie podstawowych zasad sporządzania aktu planistycznego.

Skarżący wskazali następnie, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w studium określa się m. in. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. l ustawy. W Studium wskazano następujące planowane inwestycje celu publicznego: - wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "Z."; - budowa drogi krajowej nr 45 (zmiana przebiegu, związana z realizacją odkrywki Z.); - budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV (zmiana przebiegu, związana z realizacją odkrywki Z.); - budowa projektowanej linii kolejowej B.-Z.. Tymczasem żadna z tych inwestycji nie została wprost wskazana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...] (nie zostały wymienione w cz. VII rozdziale 4 Planu). Wobec powyższego zamieszczenie takich inwestycji w Studium stanowi wykroczenie ponad kompetencję rady gminy określoną w art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Dalej skarżący podnieśli, że w uchwalonym tekście Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., stanowiącym Załącznik nr 1 do Uchwały Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. oraz w poprawionej wersji Prognozy oddziaływania na środowisko (zwanej dalej Prognozą) odwołano się wprawdzie do aktualnego PGW Odry - ale nie wzięto pod uwagę jego ustaleń, które siłą rzeczy powinny były rzutować na treść zarówno Prognozy, jak Studium. W szczególności w Prognozie nie opisano wpływu planowanej eksploatacji złoża węgla brunatnego Z. na stan wymienionych w PGW Odry Jednolitych Części Wód Powierzchniowych (JCWP), które w całości lub części położone są na terenie gminy O.. Zgodnie ze Studium i Prognozą górny odcinek rzeki O., znajdujący się na terenie gminy O., a stanowiący większą część JCWP O. do P. (RW60001718187), będzie mechanicznie przekładany poza obrys przyszłego wyrobiska odkrywki Z. i znajdzie się w pasie infrastruktury technicznej między tym wyrobiskiem i przyszłym zwałowiskiem zewnętrznym, ściślej między przeznaczonymi do likwidacji miejscowościami M. i W., a J. i O - co przedstawiają załączone do Studium oraz Prognozy mapy. Sam fakt planowanego przełożenia O. jest opisany w Prognozie (Dla potrzeb wybudowania i funkcjonowania odkrywki Z. przewiduje się regulację i odcinkowe przełożenie rzeki O. - str. 67) - ale bez refleksji, jaki będzie wpływ tego rodzaju dużej skali operacji hydrotechnicznej na stan JCWP O. do P. i możliwość osiągnięcia dla niej celu środowiskowego zawartego w PGW Odry. Z PGW Odry wynika tymczasem, że JCWP O. do P. stanowi naturalną część wód o stanie złym i niezagrożonej realizacji celu środowiskowego, przy czym rzeczonym celem środowiskowym jest osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i dobrego stanu chemicznego. Sam fakt fizycznego przełożenia koryta O. w sposób nieunikniony spowoduje zmianę statusu JCWP O. do P. z naturalnej części wód na silnie zmienioną część wód, w związku ze znaczącym przyrostem parametru m4 (łączna długość odcinków rzek, na których prowadzone były prace regulacyjne (zabudowa podłużna oraz udokumentowana zmiana biegu rzeki) odniesiona do sumarycznej długości cieków istotnych), współdecydującego, w ramach grupy wskaźników hydromorfologicznych (obrazujących skalę wpływu zmian antropogenicznych na hydromorfologię cieku), o statusie danej JCWP. W konsekwencji, w odniesieniu do JCWP O. do P. konieczne będzie przedefiniowanie celu środowiskowego, gdyż samo pojęcie stanu ekologicznego zostanie zastąpione przez pojęcie potencjału ekologicznego - co w żaden sposób nie zostało przewidziane w PGW Odry.

Ponadto skarżący wskazali, że z cytowanego w Studium (str. 41) i w Prognozie (str. 29) Zestawienia tabelarycznego oceny jednolitej części wód powierzchniowych w województwie[...] za 2015 rok (Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł., 2017) wynika, że obecny stan ekologiczny JCWP O. do P. jest dobry (II klasa elementów biologicznych, l klasa elementów hydromorfologicznych i II klasa elementów fizykochemicznych). Planowane mechaniczne przełożenie koryta O., jak też inne prace hydrotechniczne opisane w Prognozie (Koryto rzeki O. zostanie przygotowane (zwymiarowane, umocnione i uszczelnione) do odbioru przewidywanych maksymalnych ilości wód kopalnianych. Odcinki cieków (O. i P.), gdzie możliwe będą ucieczki wody na skutek działania systemu odwadniania wgłębnego zostaną objęte uszczelnieniem koryta, tak aby uniemożliwić ucieczki wody do warstwy wodonośnej - str. 67), niewątpliwie obniżą jednak klasę elementów hydromorfologicznych, a zapewne także klasę elementów biologicznych - do poziomu poniżej klasy II. Będzie to równoznaczne z pogorszeniem stanu ekologicznego JCWP O. do P. z dobrego do umiarkowanego, słabego lub złego, co wynika z zasad klasyfikacji wód, opisanych w Rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych (Dz.U. z 2011r., nr 258, poz. 1549). Tym samym działanie takie uniemożliwi utrzymanie obecnego dobrego stanu ekologicznego JCWP O. do P. i osiągnięcie w przyszłości dobrego stanu tej JCWP - co będzie pozostawać w sprzeczności z PGW Odry.

Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 38j ust. 1 p.w. niezapobieżenie pogorszeniu stanu ekologicznego JCWP jest dopuszczalne wyłącznie, jeżeli jest ono skutkiem nowych zmian właściwości fizycznych wód (pkt 1) albo niezapobieżenie pogorszenia się stanu wód ze stanu bardzo dobrego do dobrego jest wynikiem nowych działań człowieka, zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju i niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa (pkt 2). Zarazem jednak art. 38j ust 3 p.w. określa szereg dodatkowych warunków, które muszą być spełnione łącznie, by można było zastosować m.in. rzeczony art. 38j ust. 1, przy czym jednym z nich jest, by przyczyny zmian i działań, o których mowa w ust. 1 i 2, były szczegółowo przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Ten warunek zaś nie jest spełniony, gdyż w PGW Odry odkrywka Z. w ogóle nie została wymieniona jako potencjalna inwestycja. Tym samym Studium, przewidujące działania, które doprowadzą do nieuniknionego pogorszenia stanu ekologicznego JCWP O. do P. i nieosiągnięcia dobrego stanu tej JCWP jest sprzeczne z obowiązującym prawem - którego PGW Odry jest częścią.

Wobec powyższego, w ocenie skarżących, zasadny jest zarzut naruszenia art. 118 p.w. zgodnie z którym postanowienia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza uwzględnia się m. in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżący wskazali również, że prognoza, mimo uwag do projektu Studium złożonych m.in. przez Fundację A, nie zawarła informacji na temat przewidywanego oddziaływania odkrywki węgla brunatnego Z. na zdrowie ludzi w związku z emisją pyłów. Tymczasem z obliczeń modelowych przeprowadzonych przez mgr Ł.A. w załączonym Opracowaniu o wpływie kopalni odkrywki Z. na zdrowie wynika, że eksploatacja złoża i wywołana przez nią emisja pyłów w ilości 756 ton PM10/rok i 90 ton PM2,5/rok wiązać się będzie np. ze zwiększoną częstotliwością napadów astmy wśród dzieci (ok. 50 dodatkowych ataków astmy rocznie na terenie samej gminy O.). Co więcej, prognoza, mimo uwag do projektu Studium złożonych m.in. przez Fundację A, nie uwzględniła wpływu eksploatacji węgla brunatnego metodą odkrywkową na zanieczyszczenie powietrza w gminie w związku z emisją pyłów, głównie z wyrobiska i zwałowiska zewnętrznego odkrywki. W Prognozie przedstawiono jedynie zdawkową informację, że w warunkach odkrywki Z. nie jest spodziewane wystąpienie znaczącego oddziaływania emisji powierzchniowej na zanieczyszczenie powietrza pyłami (str. 57) Jest to informacja gołosłowna i nieprawdziwa, ponieważ zarówno eksploatacja węgla metodą odkrywkową, jak powiązane z tym inne rodzaje aktywności (transport, składowanie) będą wiązać się z emisją znacznych ilości pyłu. W tym zakresie należy przyjąć wskaźniki emisyjne EMEP-EEA Europejskiej Agencji Środowiska, zgodnie z którymi planowane wydobycie węgla na poziomie ok. 18 mln ton rocznie wiązać się będzie z roczną emisją pyłu PM10 na poziomie 756 ton oraz pyłu PM2,5 na poziomie 90 ton.

Wobec powyższego, zdaniem skarżących, Prognoza wbrew art. 51 ust. 2 lit. e) tiret 2 i 6 u.o.o.ś. nie określa, analizuje i ocenia przewidywanego znaczącego oddziaływania na środowisko - ludzi i powietrze.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. w pierwszej kolejności podniosła, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem skarżący nie wykazali aby ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, które uważają za wadliwe.

Organ wyjaśnił, że kwestię naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości przez uchwałę Rady Gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym kwestię zdolności skargowej, wyłożył kompleksowo tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28 września 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 305/11. Oceniając kwestię naruszenia indywidualnego interesu przez uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości objętych studium nie wynika, że uchwała o przyjęciu studium narusza interes właściciela w zakresie prawa własności. W ocenie Sądu, pamiętać trzeba, iż studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską, a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego w szczególności. Zasadnie Sąd poniósł, że nie sposób nie dostrzec różnicy pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. W przypadku planu, potencjalne naruszenie jest realne i bezpośrednie, co za tym łatwe do wykazania. W przypadku skargi na studium nie jest uchwytna taka bezpośredniość. Należy zatem udowodnić w skardze, iż studium narusza interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną strony. Za takie naruszenie nie można uznać zmiany przeznaczenia określonego terenu w przyszłym planie w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego w procesie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak podniesiono, we wskazanym wyroku Sąd zwrócił również uwagę na regulację zawartą w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zdaniem Sądu, nie można jednakże zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Może ono również podlegać zmianom. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje dopiero na etapie decyzji lokalizacyjnej lub ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich z uwagi na oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, może mieć miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, przed wydaniem której badane są kryteria zagospodarowania terenu, które nie wynikają ze studium lecz z zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Dają one konkretne uprawienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, że powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012r., II OSK 404/12, którym oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Dalej Rada Gminy wskazała, że w niniejszym postępowaniu skarżący również wywodzą naruszenie swoich interesów prawnych jako właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym studium z faktu, że obszar na którym położone są te nieruchomości "został oznaczony jako teren działalności związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.", w szczególności zwałowiska zewnętrznego". W świetle wyżej przytoczonych judykatów, zmiana przeznaczenia nieruchomości w studium została, zdaniem organu, dokonana przez Radę Gminy O. w granicach władztwa planistycznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności i nie stanowi naruszenia prawa, a w szczególności nie narusza interesu prawnego skarżących. Wskazano także na wyraźne rozróżnienie interesu prawnego, wynikającego wprost i realnie z naruszenia skonkretyzowanej normy prawa materialnego od interesu faktycznego na jaki wskazują skarżący, czyli wywłaszczeniem ich z nieruchomości na cel publiczny, jakim będzie eksploatacja złoża węgla brunatnego "Z.". Przy czym zwrócić należy uwagę, że ewentualne wywłaszczenie nastąpi za odpowiednim odszkodowaniem.

Zdaniem organu, powyższej oceny uchwały w sprawie studium nie zmienia przytoczony przez skarżących art 23 ust. 2a w zw. z art. 7 p.p.g., bowiem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, z kolei art. 10 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Natomiast art. 95 ust. 1 p.g.g. stanowi, że udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, zaś z art. art. 96 ust. 2 pkt 1 p.g.g. wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 95 ust. 2, to Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze, wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei stosownie do art. 104 ust. 1 p.g.g. obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (przepis ten dotyczy obszarów górniczych wyznaczonych koncesją, jednak wraz z powyższymi przepisami u.p.z.p i p.g.g. oraz przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska tworzy kompleksową całość mającą na celu ustawową ochronę złóż kopalin). Dalej organ przytoczył treść art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami, natomiast art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Organ wskazał także na art. 125 p.o.ś., w którym wskazano, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, natomiast z art. 126 ust. 1 p.o.ś. wynika, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny.

Zdaniem organu, z powyżej przytoczonych przepisów ustaw wynika bezsporny wniosek, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a w dalszej kolejności w planie miejscowym) winny zostać ujawnione udokumentowane złoża celem ich ochrony. Jest to obowiązkiem Rady Gminy uchwalającej studium.

Utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, iż ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g. nie oznacza, obowiązku kształtowania miejscowego ładu przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba.

Organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął w wyżej przywołanym wyroku z dnia 19 października 2016 roku stanowisko, że występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie to będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia i wartości o charakterze materialnym i niematerialnym jaką przedstawia dla społeczności teren, na którym znajduje się udokumentowane złoże kopaliny. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 1 grudnia 2015 roku stwierdził, że szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Wyrok ten dotyczył planu zagospodarowania przestrzennego jednak biorąc pod uwagę relację planu zagospodarowania przestrzennego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g., stanowisko powyższe należy również odnieść do studium.

Rada Gminy podniosła, że również zdaniem komentatorów, obowiązek wprowadzenia złóż do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza takie ukształtowanie tego planu, które zapewnia ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości (por. Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, H. Schwarz, tom I, wyd. drugie, Wrocław 2013, str. 513-514). Jak podniesiono, wyroku z dnia 1 grudnia 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na szczególną rolę interesu publicznego w ustalaniu zagospodarowania terenu stwierdzając, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest do celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju. Nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny.

Organ zaznaczył, że w powołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 roku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 roku, sądy uznały, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do zawężania bądź ograniczania możliwości wydobycia kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądów, Rada Gminy co do zasady może przeznaczyć nieruchomość na inne cele niż związane z wydobyciem kopalin, jednak jest to wyjątek od zasady i Rada powinna szczegółowo uzasadnić swoją decyzję o ograniczeniu możliwości wydobycia. Co do zasady bowiem, ujawnione w studium lub planie złoża kopalin podlegają ochronie i Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie studium lub też w sprawie planu, zobowiązana jest zapewnić możliwość ich wydobycia w przyszłości. Istotne jest również to, jakiego rodzaju są to kopaliny. Zapewne inne znacznie dla interesu publicznego będzie miało kolejne złoże piasku lub żwiru, których na terenie Polski są tysiące, a inne znaczenie będzie miało złoże kopaliny w rodzaju węgla kamiennego lub brunatnego jako strategicznej dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa, czyli niezwykle istotnego interesu publicznego. Ważąc interes publiczny oraz faktyczny interes indywidualny należy również podnieść, iż spośród planowanych do wysiedlenia z Gminy O. na potrzeby zwałowiska 219 gospodarstw skargę na uchwałę w sprawie studium wniosły cztery osoby. Nie umniejsza to praw skarżących, jednak winno również zostać uwzględnione przy orzekaniu.

W ocenie organu, powyżej przytoczone przepisy (art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 95 ust. 1 p.g.g., art. 96 ust. 2 pkt 1 p.g.g., art. 104 ust. 1 p.g.g. art. 72 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś., art. 125 p.o.ś., art. 126 ust. 1 p.o.ś.), w świetle powołanych poglądów orzeczniczych i doktryny, skłaniają do stwierdzenia, iż decyzja Rady Gminy O. o oznaczeniu w zaskarżonym studium części nieruchomości w Gminie O., m.in. nieruchomości stanowiących własność skarżących, jako terenów działalności związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.", w szczególności zwałowiska zewnętrznego była w pełni zgodna z prawem, a wręcz konieczna, biorąc pod uwagę rodzaj kopaliny, czyli węgiel brunatny oraz jego strategiczne, ponadlokalne, znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Państwa. Pisząc wprost, Rada Gminy nie mogła w tych okolicznościach zdecydować inaczej. Zatem i z tej przyczyny należy podnieść, iż zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżących.

Organ wyjaśnił, że Rada Gminy O. podejmowała działania zmierzające do uwzględnienia stanowiska skarżących i pismem z dnia 3 lipca 2012 roku, skierowanym do Prezesa Zarządu A, poparła wniosek mieszkańców wsi M. oraz części K., J., W., O. i O. o zmianę lokalizacji zwałowiska zewnętrznego oraz zawnioskowała o wskazanie przez A, nowej lokalizacji zwałowiska zewnętrznego, które zminimalizuje skutki wysiedleń mieszkańców z terenu gminy O.. Pismem z dnia 16 lipca 2012 roku A odpowiedziała, że na ówczesnym etapie rozpoznania złoża nie może jednoznacznie określić wielkości, kształtu oraz granic terenu zarówno pod wyrobisko jak i pod zwałowiska. Na sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu 30 marca 2015 roku przedstawiciele A - informowali zgromadzonych, że rozpatrywane są nadal 4 różne warianty zwałowiska, zaś decydujący dla wyboru ostatecznego wariantu lokalizacji zwałowiska będzie czynnik ekonomiczny. Finalnie, w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. jaka miała miejsce w dniu 17 lutego 2017 roku w Urzędzie Gminy w O., przedstawiciel A potwierdził, iż jakkolwiek brano pod uwagę cztery warianty lokalizacji zwałowiska, to za obecnym, ujętym w studium wariantem, przemawiały względy technologiczne, ekonomiczne oraz inżynieryjno - geologiczne, a projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony.

Według organu chybiona jest podjęta w skardze próba wywodzenia interesu prawnego we wniesieniu skargi przez jednego ze skarżących – M.S., który jest radnym Gminy O., z faktu wadliwego zdaniem skarżących, zawiadomienia radnych o zwołaniu sesji Rady Gminy O. w dniu 26 kwietnia 2017 roku. Po pierwsze, M.S. skarży przedmiotową uchwałę w sprawie studium jako właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym studium, a nie jako radny Gminy O.. Jako radny miał prawo zgłaszania uwag i zastrzeżeń w toku procedowania uchwały. Po wtóre, zawiadomienie radnych o zwołaniu sesji Rady Gminy O. było prawidłowe.

W ocenie organu, skarga zasługuje na odrzucenie w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wobec niewykazania przez skarżących, aby ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, które uważają za wadliwe.

Następnie Rada Gminy O. podniosła, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały Rady Gminy w całości lub części. Co więcej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalonym jest pogląd, iż przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 2 u.s.g. oraz § 11 ust. 3 i 4 Statutu Gminy O. jest bezzasadny, bowiem zgodnie ze skierowanym do radnych zawiadomieniem o XXII sesji Rady Gminy O. w dniu 26 kwietnia 2017 roku, znak:[...], materiały dotyczące punktu 7 i 8 porządku obrad, a zatem dotyczące rozpatrzenia nieuwzględnionych lub częściowo nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. oraz uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., były do wglądu na stronie internetowej www.ostrowek.btp.gmma.pl w zakładce Urząd Gminy - Obwieszczenia - oraz w siedzibie Urzędu Gminy w O. - pokój nr 20 w godzinach pracy Urzędu. Zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu Gminy O., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia 29 grudnia 2016 roku, w powiadomieniu o sesji należy podać porządek obrad, załączyć projekt uchwał oraz inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad, przy czym materiały dotyczące uchwalenia budżetu dostarcza się radnym najpóźniej na 14 dni przed sesją, z zastrzeżeniem ust. 4. Zaś zgodnie z § 11 ust. 4 ww. Statutu materiały, w tym szczególnie materiały o dużej objętości, o których mowa w ust. 3 za zgodą radnego uznaje się za dostarczone o ile zostały udostępnione radnym do wglądu w Urzędzie Gminy.

Organ wyjaśnił, że w Urzędzie Gminy, zostały radnym udostępnione do wglądu materiały na sesję Rady Gminy w dniu 26 kwietnia 2017 roku. Radni mieli pełną możliwość zapoznania się z tymi materiałami. Powyższy § 11 ust. 4 Statutu Gminy O. nie zastrzega formy w jakiej powinna zostać wyrażona zgoda radnego na udostępnienie materiałów na sesję do wglądu w Urzędzie Gminy. Domniemanie wyrażenia takowej zgody należy wywieść z protokołu XXII sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu 26 kwietnia 2017 roku z którego wynika, że żaden radny nie zgłaszał zastrzeżeń co do faktu udostępnienia materiałów na sesję, do wglądu w Urzędzie Gminy. Jak wynika z treści protokołu na sesji toczyła się ożywiona dyskusja, w szczególności w zakresie lokalizacji zwałowiska zewnętrznego odkrywki węgla brunatnego "Z.". Zarówno obecni na sesji radni, jak i inne obecne osoby, mieli pełną wiedzę co do lokalizacji zwałowiska, która budziła tak duże kontrowersje co najmniej od 2012 roku. Toczyły się od tego czasu liczne dyskusje na spotkaniach z przedstawicielami kopalni oraz na sesjach Rady Gminy.

Co do aktualności materiałów na sesję organ podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.s.g. do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zaś w myśl § 34 ust. 1 ww. Statutu Gminy O. ostateczną treść projektu uchwały oraz wniosku, z wyjątkiem wniosku formalnego, redaguje i przedstawia przed głosowaniem powołana na sesji, spośród radnych, komisja uchwał. Kolejny ust. 3 § 34 Statutu stanowi, że przy braku sprzeciwu ze strony radnych, komisja uchwał, przed głosowaniem, może wskazać odpowiedni dokument zawierający treść projektu uchwały, bądź wniosku, bez jego odczytywania. Jak wynika z treści ww. protokołu XXII sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu 26 kwietnia 2017 roku żaden z radnych nie wniósł sprzeciwu, aby którykolwiek projekt uchwały był głosowany bez odczytywania, a zatem należy słusznie domniemać, iż radni zapoznali się wnikliwie z tymi projektami uchwał, nad którymi głosowali. Zgodnie z doświadczeniem życiowym nie sposób dać wiary twierdzeniom, iż radni (w większości zasiadający w radzie od kilku kadencji) głosowali nad, tak niezwykle istotną dla gminy, uchwałą bez zapoznania się z jej treścią.

W piśmie z dnia 25 maja 2017 roku skierowanym przez Radę Gminy O. do Wojewody[...] w wykonaniu zobowiązania nałożonego pismem z dnia 22 maja 2017 roku do ustosunkowania się do pisma zastępcy przewodniczącego Rady Gminy O., radnego Gminy O. oraz trojga mieszkańców Gminy O. z dnia 15 maja 2017 roku, Przewodniczący Rady Gminy O. oświadczył m.in., że w dniu 21 kwietnia 2017 roku, na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Gminy przedstawiciel B przedstawił wszystkie poprawki do projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w wersji ostatecznej, a ponadto na początku XXII sesji Rady Gminy Przewodniczący poinformował wszystkich obecnych, że jest w posiadaniu i udostępnia do wglądu każdemu zainteresowanemu ostateczną wersję studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (tekst). Udostępniona została również wersja graficzna uchwalanego studium.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 7 i art 9 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 2 i 3 r.z.p.s. organ wyjaśnił, że zgodnie z tekstem Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...]: "Dla funkcjonowania elektrowni B. w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "Z." oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "Z." ze złożem "B." w celu zabezpieczenia dostaw węgla brunatnego". W związku z powyższym, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.p.z.p., w trakcie sporządzania projektu studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko (zarówno w części tekstowej jak i graficznej ww. dokumentów), uwzględniono projektowaną linię kolejową B.-Z. (jej przebieg naniesiono zgodnie z wnioskami A Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego B. z dnia 12.11.2015r. i 11.02.2016r.). Następnie zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy O., pismem znak:[...], z dnia 25 października 2016 roku wystąpił o uzgodnienie projektu studium z Zarządem Województwa[...]. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, Zarząd Województwa[...], pismem znak:[...], z dnia 22 listopada 2016r. poinformował, że w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa[...]" przyjętego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa[...] z dnia [...]. (Dziennik Urzędowy Województwa[...] z 2002r. Nr 249, poz. 3166) zmienioną uchwalą Nr [...]Sejmiku Województwa[...] z dnia [...] (Dziennik Urzędowy Województwa[...] z 2010r., Nr 367 poz.,[...]) nie występuje projektowana linia kolejowa B.-Z.. W związku z powyższym w Studium nie należy wskazywać przebiegu projektowanej linii kolejowej. Jeżeli gmina widzi taką potrzebę można wskazać jedynie w części tekstowej dokumentu możliwość realizacji takiej inwestycji. Po uwzględnieniu przedmiotowych uwag projekt studium zostanie uzgodniony, w trybie przepisów art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi.

Biorąc pod uwagę zgłoszone uwagi organ wyjaśnił, że w tekście studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko, zawarto następujący zapis: "dla potrzeb kopalni węgla brunatnego Z. na terenie gminy planowana jest budowa linii kolejowej B.-Z.", natomiast na rysunku projektu studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie wskazano jej szczegółowego przebiegu. Po korekcie projektu studium, Wójt Gminy O. pismem znak: [...] z dnia 30 listopada 2016 roku ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu dokumentu z Zarządem Województwa[...]. W dniu 13 grudnia 2016 r., pismem znak: [...], Zarząd Województwa[...] uzgodnił projekt studium, w zakresie zgodności z ustaleniami "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa[...]".

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. organ wskazał, że wyszczególnione w studium planowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym to budowa drogi krajowej nr 45 (zmiana przebiegu związana z realizacją odkrywki Z.) - przedmiotowa inwestycja wskazana jest na stronie 233, 234 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...], wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "Z." oraz budowa projektowanej linii kolejowej B.-Z. - zgodnie z informacjami zawartymi na stronie 139 Planu zagospodarowania Województwa[...]: "Dla funkcjonowania elektrowni B. w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "Z." oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "Z." ze złożem "B." w celu zabezpieczenia dostaw węgła do elektrowni", budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV (zmiana przebiegu związana z realizacją odkrywki Z.) - istniejąca linia 110 kV znajduje się w zasięgu udokumentowanego złoża węgla brunatnego Z. oraz projektowanego obszaru górniczego Z.. Natomiast zgodnie z informacjami zawartymi na stronie 139 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...]: "Dla funkcjonowania elektrowni B. w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "Z." oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "Z." ze złożem "B." w celu zabezpieczenia dostaw węgla do elektrowni", w związku z powyższym w celu umożliwienia eksploatacji ww. kopaliny niezbędna będzie zmiana przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej 110 kV.

W ocenie organu z powyższego wynika, że chybiony jest zarzut skarżących, iż żadna z ww. inwestycji nie została wskazana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa[...].

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 118 p.w. w zw. z PGW Odry organ wyjaśnił, że

w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: wody (powierzchniowe i podziemne) - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 lit. d) (str. 67-71 Prognozy oddziaływania na środowisko). Same informacje zawarte w prognozie natomiast, zgodnie z art. 52 ust. 1 ww. ustawy powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu, w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem, w tym między innymi Raportem o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Z., który to stanowił podstawowy materiał źródłowy przy opracowywaniu prognozy oddziaływania na środowisko. Dodatkowo w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt dokumentu, zgodnie z art. 57 oraz 58 u.o.o.ś. uzyskał wymagane prawem opinie, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (pismo z dnia 14 grudnia 2016r., znak:[...]), który zaopiniował "pozytywnie projekt studium oraz prognozę oddziaływania na środowisko", nie mniej jednak równocześnie zauważył iż "o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przesądzać będzie indywidualna ocena przedsięwzięcia, przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach"; Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., (pismo z dnia 14 listopada 2016r., znak:[...]), który zaopiniował pozytywnie pod względem higienicznym i zdrowotnym przedmiotowy dokument. Ponadto organ podkreślił, że prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru aktu normatywnego, jest dokumentem o charakterze informacyjnym. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 czerwca 2009r. sygn. II SA/Go 852/08. Bezspornie zatem prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona zgodnie z wymogami ustawy, a przedstawione przez skarżących zarzuty stanowią akademicką polemikę, która wykracza poza ramy postępowania planistycznego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 2 lit. e) tiret 2 i 6 u.o.o.ś. organ wyjaśnił, że w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., zgodnie z powołanym wyżej artykułem określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: na powietrze - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 lit. a (str. 56-58 prognozy oddziaływania na środowisko). Same informacje zawarte w prognozie natomiast, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.o.o.ś. ustawy powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu, w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem, w tym między innymi Raportem o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Z., który to stanowił podstawowy materiał źródłowy przy opracowywaniu prognozy oddziaływania na środowisko. Dodatkowo w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt dokumentu, zgodnie z art. 57 oraz 58 u.o.o.ś., uzyskał wymagane prawem opinie, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Również i w ramach tego zarzutu skarżący polemizują z ustaleniami prawidłowo sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko. Wbrew twierdzeniom skarżących w prognozie określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in.: na powietrze.

Mając powyższe na uwadze Rada Gminy O. alternatywnie wniosła o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 2 listopada 2017r. pełnomocnik skarżących przedłożył opinię geodety, mgr inż. K.C., w przedmiocie identyfikacji nieruchomości będących we władaniu skarżących w kontekście ich przestrzennej lokalizacji w stosunku do uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O..

Zdaniem pełnomocnika skarżących, załączona opinia potwierdza, że każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości leżących na obszarze przeznaczonym w Studium na tereny działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.", co zgodnie z wywodami skargi potwierdza istnienie po ich stronie legitymacji skargowej.

Jednocześnie wyjaśniono, że załączona opinia zawiera kompletną listę działek ewidencyjnych będących we władaniu skarżących, zgodnie z dokumentacją (odpisami zwykłymi z ksiąg wieczystych oraz wypisami z ewidencji gruntów) załączoną do skargi.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, złożonej przez organ w zakresie, w jakim zakwestionowano legitymację skargową skarżących, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności szczególne, które przemawiają za uznaniem, że Studium narusza interes prawny właścicieli nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2017r. pełnomocnik skarżących oświadczył, iż skarga E.Z. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w organie w dniu poprzedzającym wniesienie skargi.

Pełnomocnik organu potwierdził fakt skierowania wezwań do usunięcia naruszenia prawa przez wszystkich skarżących oraz przedłożył pisma A w B. oraz C we W. dotyczące uzasadnienia dla lokalizacji zwałowiska zewnętrznego odkrywki "Z.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi. Skarga ta, po myśli cytowanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017r., poz. 935).

Jak wynika z treści skargi i oświadczeń stron złożonych podczas rozprawy, wszyscy skarżący poprzedzili skargę wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie było skuteczne, co czyni skargę dopuszczalną.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą (wskazanie terenów przeznaczonych na działalność górniczą związaną z eksploatacją złoża węgla brunatnego), wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreślają skarżący ma swoje bezpośrednie przełożenie na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie (w procesie koncesyjnym – art. 7 ust. 2 p.g.g.), a docelowo również na możliwość pozbawienia właścicieli nieruchomości, położonych w obrębie terenów i obszarów górniczych przysłuchujących im praw do tych nieruchomości (art. 19 ust. 1 p.g.g.).

Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazali, co jest niesporne, iż przysługują im uprawnienia właścicielskie do szeregu działek położonych na terenie, który w zaskarżonym studium określany jest jako zwałowisko zewnętrzne, związane z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.". Tym samym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, naruszają ich interes prawny.

Nie jest natomiast trafna argumentacja, która źródła interesu prawnego skarżącego M.S. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały upatruje w naruszeniu jego uprawnień radnego Rady Gminy O. w procesie procedowania uchwały. Zarzuty z tym wiązane mogą co najwyżej stanowić podstawę do kwestionowania trybu sporządzania studium, nie stanowią natomiast o interesie prawnym radnego do skarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny odnosiły się do odmiennych stanów faktycznych i prawnych, w których to uprawnienie radnych miało charakter indywidualny (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 167/11) lub też dotyczyły wprawdzie procedury podejmowania uchwały, lecz interes prawny skarżących wywodziły z posiadania przez nich tytułu prawnego do nieruchomości nie zaś z faktu piastowania określonej funkcji w organie uchwałodawczym (wyrok NSA z 19 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2213/14).

Ponieważ wszakże M.S. pozostaje również, tak jak pozostali skarżący, właścicielem nieruchomości położonych na obszarze, którego dotyczy skarżona uchwała (w obrębie zwałowiska kopalnianego), nietrafność argumentacji związanej z pełnioną przezeń funkcją, nie ma znaczenia dla oceny jego interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi.

Przechodząc natomiast do kontroli zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym nie podaje definicji istotnego naruszenia prawa, za istotne należy jednakże uznać takie okoliczności jak wydanie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały lub zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia. Podkreślenia wszakże wymaga, iż zasady i tryb sporządzania studium określa wskazana już powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W wykonaniu owej kompetencji – zgodnie z art. 9 ust. 1 tejże ustawy – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W doktrynie wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 ustawy, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233). W orzecznictwie podkreśla się również, że ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu.

Stosownie do art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Według art. 12 ust. 1 ustawy załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

W ocenie Sądu, analiza powołanych przepisów i treści przedstawionych dokumentów prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku organu, zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do zasad sporządzania Studium, są w pełni zasadne.

Trafne są bowiem zastrzeżenia strony skarżącej, dotyczące rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium w zakresie dotyczącym projektowanej linii kolejowej, mającej służyć transportowi węgla z odkrywki Z. do Elektrowni B., co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s. Linia wspomniana przewidziana została w części tekstowej studium, brak natomiast jej wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej. Jakkolwiek bowiem to gmina sama decyduje o zakresie i szczegółowości ustaleń części tekstowej studium, wykluczona jest sytuacja, gdy ustalenia te nie mają swojego przedłożenia na część graficzną studium, wprowadzając całkowitą dowolność przy konstruowaniu planu w odniesieniu do lokowania tej inwestycji. Podnoszone przez Radę uzasadnienie dla przyjęcia wspomnianego rozwiązania, wynikające ze stanowiska organu uzgadniającego, nie może stanowić podstawy do modyfikacji wymogów ustawowych, związanych z prawidłowym konstruowaniem aktu planistycznego. Stanowisko to implikuje natomiast daleko idące konsekwencje w zakresie oceny kolejnego zarzutu skargi, związanego z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w treści studium zapisów dotyczących zadań, służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, które nie zostały expressis verbis wskazane w Planie Zagospodarowania Województwa[...]. Przywołany przepis stanowi, iż w studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. W tekście studium jako planowane cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym wskazane zostały wydobycie węgla brunatnego ze złoża "Z.", zmiana przebiegu drogi krajowej nr 45 w związku z planowaną eksploatacją złożą, zmiana przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz budowa wspomnianej linii kolejowej (str. 91 tekstu studium). Żadne z powyższych zadań nie zostało w ten sposób jednoznacznie zdefiniowane w Planie Zagospodarowania Województwa[...] w rozdziale 4 części VII planu "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, uwzględnione w dokumentach przyjętych przez Sejm RP, Radę Ministrów, Właściwego Ministra lub Sejmik Województwa" (str. 199 i następne planu). Przebudowa drogi krajowej nr 45 uwzględniona została natomiast w części "Rekomendacje i wnioski do polityki przestrzennej województw sąsiednich" w odniesieniu do województwa wielkopolskiego, natomiast w podrozdziale 5. "Bezpieczeństwo energetyczne województwa" części 2 planu zatytułowanej "Powiązania infrastrukturalne" zamieszczono zapis o treści: "Dla funkcjonowania elektrowni B. w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "Z." oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "Z." ze złożem "B." w celu zapewnienia dostaw węgla do elektrowni." Ocena przeto czy obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wskazane zostały zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania województwa, wymagała odpowiedzi na pytanie, jak dalece tożsame winny być zapisy planu województwa i gminnych aktów planistycznych oraz czy pozytywne uzgodnienie dokonane z zarządem województwa w trybie art. 11 pkt 6 u.p.z.p. ową zgodność gwarantuje.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, literalna zgodność pomiędzy zapisami planu województwa a studium nie jest wymagana. Za wystarczające uznać należy, by rozwiązania przyjęte w studium w odniesieniu do obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, były zgodne z ustaleniami planu województwa, co obejmuje całokształt regulacji planistycznej, nie zaś jedynie expressis verbis wskazanie tychże celów w treści planu. Zgodność tę, w zakresie celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, gwarantuje pozytywne uzgodnienie zarządu województwa. Z tego wszakże punktu widzenia nie do przyjęcia jest sytuacja, by cele te pozostawały zgodne w zakresie części tekstowej studium, nie były takimi natomiast w odniesieniu do części graficznej. Jeśli bowiem określona inwestycja traktowana jest jako cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym w oparciu o wojewódzką regulację planistyczną, to nie przestaje nim być również wówczas, gdy znajdzie swe odzwierciedlenie w części graficznej studium. Jeśli natomiast takiego charakteru nie posiada, bo nie jest przewidziana w planie województwa, to nie ma podstaw do uzgodnienia projektu.

Trafne są także zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Z.". Prognoza oddziaływania na środowisko określa, ocenia i analizuje m.in. stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko. (art. 51 ust. 2 u.o.ś.).

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 u.o.ś., organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in, zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś).

W przedmiotowej sprawie przyjęty dokument nie zawiera takiej reasumpcji w wymaganym zakresie, bowiem nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. Organ uchylił się od takiej analizy również w toku postępowania sądowoadministracyjnego, poprzestając na stwierdzeniu, iż prognoza stanowi opracowanie specjalistyczne, zaś poziom jej szczegółowości jest wystarczający na etapie postępowania planistycznego. W ocenie Sądu, stanowisko takie jest błędne. Przepis prawa wprost wymaga bowiem od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że prognoza wspomniana nie ma charakteru normatywnego. Jest ona jednak sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocena zasadności zarzutów, związanych z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 lit e tiret 2 i 6 u.o.ś. oraz art. 118 ustawy Prawo wodne, możliwa jest tylko poprzez powiazanie ich z naruszeniem zasad sporządzania studium, ponieważ zastrzeżenia te winny być przedmiotem uprzedniej analizy podmiotów wyspecjalizowanych, opracowujących dokumenty planistyczne.

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia procedury planistycznej w związku z nieprawidłowym zawiadomieniem radnych o zwołaniu sesji i niedoręczeniem im projektu kwestionowanej uchwały (ściślej rzecz ujmując materiałów stanowiących załączniki do uchwały). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że radni zostali zawiadomieni o sesji wyznaczonej na dzień [...] ze wskazaniem przedmiotu obrad, w tym również rozpatrzenia nieuwzględnionych lub częściowo nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. oraz uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (punkty 7 i 8 zawiadomienia). Z treści zawiadomienia wynikało również, że materiały planistyczne są dostępne na stronie internetowej urzędu oraz w siedzibie Urzędu Gminy. Zgodnie natomiast z treścią § 11 ust. 3 Statutu Gminy O. zawiadomienie o sesji winno wskazywać porządek obrad oraz projekty uchwał, zaś materiały, w tym szczególnie materiały o dużej objętości, o których mowa w ust. 3 za zgodą radnego uznaje się za dostarczone o ile zostały udostępnione radnym do wglądu w Urzędzie Gminy (§ 11 ust. 4).

Protokół sesji Rady Gminy O. z dnia [...] nie wskazuje, by którykolwiek z radnych kwestionował tryb zawiadomienia o sesji, podobnie jak możliwość zapoznania się z materiałami planistycznymi, stanowiącymi załączniki do uchwalanych aktów. Nic zatem nie wskazuje by radnych pozbawiono możliwości zapoznania się z projektowanymi regulacjami, tym bardziej zaś by przedstawione im do uchwalenia materiały były nieaktualne, niekompletne czy też zostały stworzone po dacie ich uchwalenia. Nawet jeżeli prawdą jest, że w Biuletynie Informacji Publicznej przyjęty ostatecznie tekst studium i prognozy opublikowane zostały dopiero w dniach 10 i 12 maja 2017r., nie oznacza to, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ich ostateczny tekst nie istniał, lub też, że nie był znany radnym.

Biorąc natomiast pod uwagę wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzenia studium, dyskwalifikujące zaskarżony akt w całości, odnoszenie się do zagadnień władztwa planistycznego gminy oraz obowiązków organu, związanych z zamieszczeniem w studium udokumentowanych złóż kopalin i takim ukształtowaniem aktów planistycznych, by zapewnić możliwość jego eksploatacji w przyszłości, byłoby przedwczesne. Marginalnie zatem jedynie wskazać należy, że kwestia ujawnienia w studium udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony nie budzi wątpliwości (art. 95 ust. 1 p.g.g.). Określenie zasad ich eksploatacji w przyszłości mieści się w ramach kompetencji organu stanowiącego gminy. Nie oznacza to wszakże bezrefleksyjnego i bezdyskusyjnego podporządkowania się każdej koncepcji potencjalnego inwestora, z tej jedynie przyczyny, że jest to dlań najbardziej korzystne ekonomicznie. Nadesłana do sądowej kontroli dokumentacja planistyczna nie zawiera natomiast żadnego uzasadnienia dla przyjętej ostatecznie lokalizacji zwałowiska, choć kwestia ta była przedmiotem zastrzeżeń mieszkańców gminy, producentów rolnych, spółdzielni mleczarskiej i organizacji ekologicznych. Dopiero na etapie postępowania sądowego (kilka dni przed rozprawą) podjęto próby uzasadnienia wybranej ostatecznie koncepcji, co wydaje się mocno spóźnione, dodatkowo zaś świadczy o zaniechaniach organu, związanych z informowaniem społeczeństwa o celowości i racjonalność przyjmowanych rozwiązań planistycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.g. stwierdzono jego nieważność w całości.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących (współuczestników formalnych) ich zwrot w kwocie równej uiszczonym przezeń wpisom sądowym (300 zł.), wynagrodzeniom pełnomocnika (480 zł.) oraz opłatom od pełnomocnictwa (17 zł.).

lf