Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34, art. 67 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na paragraf 1 ustęp 1 uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 25 maja 2017 r. nr XXXV/309/17 w przedmiocie ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa 1)stwierdza nieważność paragrafu 1 ustępu 1 zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy Bełchatów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 maja 2017 r. Rada Miejska w Bełchatowie podjęła uchwałę nr XXXV/309/17 w sprawie ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa. Podstawę prawną uchwały stanowiły art.18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, poz. 1579 i poz. 1948 oraz z 2017 r. poz. 730), art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i poz. 2260 oraz z 2017 r. poz. 820).

W § pkt 1 ust. 1 Rada Miejska w Bełchatowie ustaliła zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa, zajmowanych przez najemcę, któremu zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu:

1) zbycie lokalu zajmowanego przez najemcę może nastąpić na jego rzecz po spełnieniu łącznym następujących warunków:

a) uregulowanie dotychczasowych płatności z tytułu opłat czynszowych,

b) uiszczenie zapłaty za lokal oraz ułamkową część gruntu przed podpisaniem aktu notarialnego;

2) w razie rezygnacji z wykupu lokalu mieszkalnego, dla którego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy bądź zmiany terminu aktu notarialnego z przyczyn leżących po stronie kupującego, koszt sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego pokrywa w całości kupujący;

3) bonifikatę można udzielić pod warunkiem wyrażenia zgody przez nabywców na ustanowienie na nabywanym lokalu hipoteki zabezpieczającej ewentualny zwrot bonifikaty; sprzedaż lokalu mieszkalnego odbywa się w drodze umowy cywilno - prawnej, nabywca lokalu ponosi koszty opłat notarialnych i sądowych za wpis do księgi wieczystej lub założenie księgi wieczystej dla nabytego lokalu;

4) cena sprzedaży, ustalona po zastosowaniu bonifikaty, ulega powiększeniu o kwotę odpowiadającą wartości poniesionych nakładów przez Miasto Bełchatów na lokal mieszkalny w okresie ostatnich 5 lat licząc od da- ty złożenia wniosku przez najemcę o wykup lokalu mieszkalnego, wartość ta według stanu na dzień sprzedaży ustalana jest w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

W dniu 27 czerwca 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli ww. uchwały. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły regulacji zawartych w § 1 ust. 1 pkt 1- 4 i § 2 ust. 2 i 3 do ww. uchwały.

Rada Miejska w Bełchatowie pismem z dnia 3 lipca 2017 r. nie podzieliła zastrzeżeń organu nadzoru.

W skardze Wojewoda Łódzki zaskarżył § 1 ust. 1 uchwały Nr XXXV/309/17 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa zarzucając istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz

2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

3) art. 25, art. 67, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1 a oraz art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Miejska w Bełchatowie wprowadziła dodatkowe kryteria zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa zajmowanych przez najemcę, któremu przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu. Z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, wyłącznie jednak wówczas gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zasada określona w art. 34 ust. 1 pkt 3 funkcjonuje z woli ustawodawcy. Organ nadzoru wskazał, że jednocześnie powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełnić najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu

lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłyby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że jeśli chodzi o sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców lokali mieszkalnych, których najem został nawiązany na czas nieoznaczony, Rada Miejska nie może wprowadzać żadnych warunków nabywania tychże lokali. Pierwszeństwo, o którym mowa wart. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma bowiem charakter pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy. Natomiast rozliczenie należności wynikających ze stosunków cywilno-prawnych, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, których stroną jest gmina, należy do sfery wykonawczej, a zatem do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta Bełchatowa.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że w zakresie w § 1 ust. 1 pkt 2 - 3 uchwały Rada Miejska w Bełchatowie narusza zasadę podziału organów gminy na stanowiące i

wykonawcze. Wojewoda wyjaśnił, że organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań prezydenta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne unormowanie, w ocenie Wojewody, zawiera także ustawa o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w art. 11 ust. 1, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z przywołanych przepisów wynika, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, należy do prezydenta miasta. W ocenie skarżącego z powyższych powodów nie istniała podstawa prawna do uchwalenia przez Radę Miejską w Bełchatowie regulacji zawartych w § 1 ust. 1 pkt 2- 3 ww. uchwały tj. obciążania kupującego kosztami sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego (pkt 2)

oraz kosztami opłat notarialnych i sądowych za wpis do księgi wieczystej lub za założenie księgi wieczystej dla nabytego lokalu ( pkt 3 ). Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów. Obciążenie nabywcy lokalu kosztami wyceny i kosztami aktu notarialnego oraz opłatami sądowymi w postępowaniu wieczystoksięgowym jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego tj nabywcy i reprezentującego Miasto Bełchatów Prezydenta Miasta.

W ocenie Wojewody Łódzkiego w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Rada Miejska w Bełchatowie naruszyła art. 67 ust. 1 i 3 , art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 1a i art. 150 i 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w sposób nieuprawniony ustala zasady wyliczenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. Zasady ustalania ceny w trybie bezprzetargowym uregulowano w art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast zgodnie z art. 68 ust. 1a ustawy bonifikata obejmuje cenę lokalu, w tym cenę w prawie własności gruntu lub, w przypadku gdy udział obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pierwszą opłatę z tego tytułu. Bonifikata udzielona od ceny lokalu obejmuje wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości. Ponadto zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy. Organ wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uregulować kwestii, które ujęte są w materii ustawowej. Taka regulacja będzie zawsze powtórzeniem albo modyfikacją przepisu ustawowego. Organ podkreślił, że uprawnienie Rady Miejskiej do określenia w drodze uchwały zasad sprzedaży lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta nie obejmuje kompetencji do określenia ceny, za jaką może zostać nabyty lokal mieszkalny. W tym zakresie wyłączne kompetencje przynależą do organu wykonawczego tj. Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bełchatowie wyjaśniła, że w § 1 ust.1 uchwały Rada Miejska uzależniła możliwość nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę spełniającego określone warunki. Wskazano tu najemców, którzy mogą skorzystać z prawa do nabycia lokalu (na podstawie ustawowego pierwszeństwa) zgodnie z zasadami prowadzonej polityki mieszkaniowej gminy. Zgodnie z występującym orzecznictwem (np. Wyrok NSA - I OSK 298/14) prawo pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest roszczeniem o nabycie lokalu mieszkalnego, a jedynie określa, iż lokal nie może być zbyty z pominięciem tego prawa. Gmina ma więc kompetencje do wskazania, na jakich warunkach lokale przeznaczane są do sprzedaży na rzecz ich najemców i w § 1 ust.1 przedmiotowej uchwały z tego prawa skorzystała.

Ponadto Rada Miejska wskazał, że dokonując zapisów w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały Rada Miejska zastosowała się do przepisu art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż stanowią one zasady zbywania nieruchomości jakimi są lokale mieszkalne. W tym zakresie powołała się na stosowne uchwały podjęte przez inne rady gmin. W § 1 ust.1 pkt 4 uchwały Rada Miejska, mając na uwadze zapisy art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym określiła zasadę wskazując możliwości zwiększenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, która ustalona jest zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 865-866 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).

Dodać też należy, że według art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda, który sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nr XXXV/309/17 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Bełchatowa, stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Łódzkiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art.18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, poz. 1579 i poz. 1948 oraz z 2017 r. poz. 730), art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i poz. 2260 oraz z 2017 r. poz. 820, dalej zwanej u.g.n.).

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała, określająca zasady zarządu mieniem gminy, należy w świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do aktów prawa miejscowego. Z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP tego rodzaju akty zaliczone zostały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy określa art. 18 u.s.g. Z mocy ust. 2 pkt 9 lit. a tego przepisu, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały, jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Należy dostrzec, że powołany przepis wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy jest władna określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Jak wskazano już wyżej, akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Takimi przepisami na gruncie rozpoznawanej sprawy - poza unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym - są ponadto przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, która statuują w art. 34 ust. 1 pkt 3 zasadę pierwszeństwa w nabyciu lokalu dla najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 pkt 1 Rada postanowiła, zbycie lokalu zajmowanego przez najemcę, któremu zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu, może nastąpić na jego rzecz po spełnieniu łącznym następujących warunków:

a) uregulowanie dotychczasowych płatności z tytułu opłat czynszowych,

b) uiszczenie zapłaty za lokal oraz ułamkową część gruntu przed podpisaniem aktu notarialnego.

Oznacza to zatem, że w uchwale wprowadzono ograniczenia nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Rada Gminy ograniczyła krąg osób uprawnionych, czyniąc to w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Gminy nie miała kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Zauważyć przy tym trzeba też, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jednakże w razie, gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady mogła w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria, poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. Przepis ten, jakkolwiek upoważnia radę gminy do określenia zasad obrotu nieruchomościami, w tym lokalami mieszkalnymi, to jednak, o ile przepisy szczególne zakreślają w pewnych zakresach ramy obrotu, nie zawiera uprawnienia do określenia ich w sposób wykraczający poza te ramy. Skoro ustawodawca w ustawie szczególnej ustalił warunki to niedopuszczalne jest uchwałą rady ich rozszerzanie, zatem zastępowanie ustawodawcy, który uznał, że postawione przez niego wymogi są wystarczające bowiem nie upoważnił do ich rozszerzania.

W ocenie Sądu należy również przyznać słuszność zarzutom Wojewody odnoszącym się do § 1 ust. 1 pkt 2-3 zakwestionowanej uchwały, w świetle których koszty wyceny, aktu notarialnego oraz założenia księgi wieczystej ponoszą nabywcy lokali. Z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić generalny wniosek, iż koszty wyceny nieruchomości co do zasady obciążają organ zapewniający wycenę. Nie oznacza to wprawdzie, że zasada ta obowiązuje bezwzględnie. Trzeba jednak zauważyć, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Ustalenie jej warunków, w tym odnoszących się do kosztów zawarcia umowy, do których należy wycenia nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlegają woli stron tej umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron i wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadą swobody umów. Nie można przyjąć, aby ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączała w tym zakresie wskazane wyżej podstawowe zasady obrotu cywilnoprawnego. Zasadne jest więc twierdzenie Wojewody, iż uchwała narusza właśnie art. 3531 Kodeksu cywilnego. Ponieważ zaskarżona uchwała ma, charakter aktu prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów. Obciążenie nabywcy lokalu kosztami wyceny i kosztami aktu notarialnego jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego. Kwestia dokonania odpowiedniego zabezpieczenia również winna być uzgodniona przez strony w umowie sprzedaży zgodnie z obowiązującą zasadą swobody kontraktowej (art. 3531 K.c.)

Należy podkreślić, że powoływana przez Radę uchwała SN z 9 grudnia 2005 r. w sprawie III CZP 112/05, dotycząca możliwości zabezpieczenia hipoteką kaucyjną, została podjęta na tle konkretnego stanu faktycznego i dotyczyła właśnie etapu zawierania aktu sprzedaży, a nie uchwały w sprawie zasad zbywania lokali należących do gminy.

Odnośnie § 1 ust. 1 pkt 4 dopuszczającego możliwość powiększenia ceny sprzedaży lokalu - trzeba podkreślić, że istotnie zasady ustalania ceny w trybie sprzedaży bezprzetargowej uregulowano w art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się można z poglądem Rady, że użyty w tym przepisie zwrot "cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość" można rozumieć tak, iż cena sprzedaży nieruchomości (w tym lokalowej) bez przetargu może być równa wartości ustalonej przez rzeczoznawcę lub wyższa. Niemniej jednak przy interpretacji art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podobna pomijać unormowania art. 34 tej ustawy. Przewidziane w tym przepisie pierwszeństwo polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o kupno lokalu stanowiącego własność gminy. Takie uregulowanie, o wybitnie preferencyjnym charakterze, jest niewątpliwie w pewnym stopniu sprzeczne z gospodarką rynkową, z utworzeniem rynku nieruchomościami i oparcia obrotu nimi na pewnych zasadach ekonomicznych. Ma ono jednak uzasadnienie społeczne w stosunku do lokali mieszkalnych. Chodzi bowiem o ochronę osób zaspokajających swoje potrzeby mieszkaniowe na podstawie najmu w lokalach przeznaczonych do sprzedaży.

Przyjęta przez Radę wykładnia art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że cenę tych lokali (nieruchomości) można określić na poziomie wyższym niż ich wartość, prowadziłaby do tego, iż preferencje z art. 34 u.g.n.stałyby się iluzoryczne. Taka wykładnia art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłaby niedopuszczalna, gdyż, w istocie rzeczy, niweczyłaby możliwość skorzystania przez najemców lub dzierżawców z tych preferencji. Inaczej, umożliwiałaby ominięcie zakazu zadysponowania rzeczą przewidzianego w art. 34 u.g.n. Rację ma również Wojewoda, że w tym zakresie tj. w zakresie generalnego określania ceny sprzedaży w drodze uchwały określającej zasady sprzedaży lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta brak jest podstaw prawnych do przyznania w tym zakresie kompetencji Radzie Gminy.

Również argument, że rady innych gmin podejmowały uchwały podobnej treści, które nie zostały zakwestionowane nie może zostać uwzględniony, bowiem Sąd bada legalność tylko tej zaskarżonej uchwały, a wzorcem kontroli są przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

d.j.