Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2039/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1454/11 w sprawie ze skargi J. K. i Z. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2039/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1454/11, oddalił skargę J. K. i Z. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Gminy Kartuzy w dniu 18.12.2008 zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w B., gm. K.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (w postanowieniu błędnie napisano "odmówić uzgodnienia warunków zabudowy"), z uwagi na planowanie tej inwestycji na terenie leżącym w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Wskazał, że działka inwestorów znajduje się w strefie 100 m od linii brzegu jeziora O. Organ stwierdził, że zgodnie z § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15.03.2006r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (D.Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz.1191- dalej powoływane, jako rozporządzenie Wojewody Pomorskiego) zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Natomiast § 3 ust.2 pkt 1 tego rozporządzenia, dopuszcza uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Przepis ten dotyczy obszaru zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy, działka inwestorów zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym, jako teren zabudowy letniskowej, zatem nie istnieje podstawa do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i Z. K. podnosząc, że we wsi B. w pasie oddalonym 25 m od jeziora na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr [...], wybudowano wiele obiektów mieszkalnych. Ponadto w dniu [...] września 2008r. Minister Środowiska uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił argumentację organu I instancji, a ponadto stwierdził, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ortofotomapy wynika, że działka [...] bezpośrednio przylegająca do działki inwestorów nr ew. [...], jest niezabudowana i w związku z tym, nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przylegających, tj. zarówno na działce [...], jak i [...]. W ocenie organu do wyznaczenia takiej linii niezbędne jest występowanie zabudowy na działkach przylegających. Ponadto, zdaniem organu II instancji, zabudowa występująca w okolicy planowanej inwestycji nie posiada przymiotu zwartej zabudowy wsi, o której mowa w rozporządzeniu nr 54/06 Wojewody Pomorskiego.

Organ odwoławczy stwierdził - odnosząc się do zarzutów zażalenia - że na rozstrzygnięcie w sprawie nie może mieć wpływu postanowienie, wydane w innym postępowaniu, uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla innej działki.

Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i Z. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15.03.2006 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (D.Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz.1191) w zw. z treścią § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. nr 164 poz.1588). Zdaniem skarżących naruszenia wskazanych przepisów dokonano poprzez ustalenie, że nie istnieje możliwość odstępstwa od zakazu zabudowy, określonego w treści § 1 ust.1 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego. Wskazali, że Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2008r. uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] we wsi B. Skarżący zarzucili nadto naruszenie art.21 i 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz..U. z 2012r., nr 270 j.t., z póź.zm.) dalej powoływaną jako p.p.s.a. Wyjaśnił, że działka skarżących znajduje się na terenie, oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy jako teren zabudowy letniskowej. W związku z tym, ich wniosek, dotyczący budowy na tej działce domu jednorodzinnego całorocznego, nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że nie istnieje podstawa do zastosowania odstępstwa od zakazu, wskazanego w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Bez wątpienia obiekt, który planują zbudować skarżący nie służy turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Nie ma zatem możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06. W myśl § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego zakazy wymienione w ust.1 pkt 7-jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione : krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz określone gatunki roślin, grzybów i zwierząt – nie dotyczą określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi – gdzie dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występująca na przyległych działkach. Sąd wskazał, że teren, na którym położona jest działka skarżących, przeznaczony jest pod zabudowę letniskową (patrz : analiza urbanistyczna i formalnoprawna w aktach administracyjnych). Planowany przez skarżących obiekt nie może zostać zatem zakwalifikowany, jako uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Powoduje to niemożność stosowania odstępstwa od zakazu, wynikającego z cytowanego § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06.

Sąd stwierdził, że gdyby hipotetycznie istniała możliwość odstępstwa od ostatnio cytowanego zakazu na podstawie części 2 cytowanego przepisu, nie można byłoby zastosować tego odstępstwa od zakazu zabudowy, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż w trakcie postępowania strona nie wykazała braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla oceny sytuacji prawnej działki skarżących fakt, że jak podają w skardze, uzgodniono inwestycję, polegającą na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi B., a więc na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących. Prawidłowość ani zasadność tego postanowienia, dotyczącego działki [...], nie może podlegać ocenie prawnej Sądu, orzekającego w tej sprawie. Zasadą orzekania sądów administracyjnych jest orzekanie tylko, co do prawidłowości orzeczeń organów administracji w konkretnej sprawie, stanowiącej przedmiot danego postępowania. Sąd nie ma możliwości dokonywania oceny ani wyrażania opinii prawnej na temat działania organów administracji w innych sprawach, niż przedstawiona mu do kontroli skargą. Z tej przyczyny pośrednio wynika niezasadność zarzutu naruszenia zasady równego traktowania podmiotów prawa, na którą powołują się w skardze skarżący. Wydanie postanowienia uzgadniającego inwestycję na działce sąsiedniej nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi w tej sprawie, jeżeli z akt sprawy wynika, że kontrolowane postanowienie, odmawiające uzgodnienia inwestycji skarżących, jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Planowana inwestycja nie mieści się w wyjątkach od zakazu zabudowy, wymienionych w § 3 ust.1 pkt 7 Rozporządzenia. Dlatego słusznie organy obu instancji nie znalazły podstaw do zastosowania żadnego z odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100m od linii brzegu jeziora, w konsekwencji słusznie uznały, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. [...] w miejscowości B., gmina K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K.

Wyrokowi, na podstawie art.174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ( powinno być art.174 pkt 2 p.p.s.a, ponieważ art.174 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci paragrafu) zarzuciła naruszenie :

1. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny zarzutu naruszenia : art.7, art.77, art.107 § 3, art.10 k.p.a., § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia. Wojewody Pomorskiego nr 54/06 w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art.21 i 64 Konstytucji RP, co skutkowało oddaleniem skargi,

2. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Wojewody polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo, że decyzja została wydana bez zebrania pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w postaci uznania, że strona nie wykazała braku niekorzystnego wpływu inwestycji na chronione krajobrazy, gdy brak takiego wpływu został wykazany w analizie urbanistyczno-prawnej opracowanej przez uprawnionego urbanistę,

Na podstawie art.174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., (powinno być art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego:

3. art. 61 ust.1 w zw. z art. 9 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy (dalej jako Studium) działki skarżących, jako leżącej na terenie zabudowy letniskowej, uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego. Podczas, gdy brak zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami Studium nie mógłby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie,

4. § 3 i 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego , poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako jednej z przesłanek zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy,

5. § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy ze względu na przeznaczenie działki inwestorów w Studium pod zabudowę letniskową, co wyklucza przyjęcie, że planowany obiekt będzie uzupełnieniem zwartej zabudowy mieszkaniowej i usługowej – ponieważ przeznaczenie działki ustalone w Studium nie jest przesłanką zastosowania odstępstwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art.141 § 4 p.p.s.a. opisany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art.7 i art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy działka skarżących znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podniesiono, że dowód z orofotomapy został przeprowadzony przez organ odwoławczy, o czym skarżący nie byli zawiadomieni wbrew treści art.10 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ocena powyższych zarzutów przez Sąd " spowodowałaby ustalenie", że w tej sprawie można było zastosować odstępstwo od zakazu zabudowy. Wydanie postanowienia z naruszeniem powyższych przepisów doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że strona nie wykazała braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione elementy środowiska wskazane w § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, gdy tymczasem co Sąd pominął, z analizy urbanistyczno – prawnej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę mgr inż.arch. M. R. wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na dobra chronione tym rozporządzeniem (pkt 2 skargi kasacyjnej). Ponadto w zdaniem skarżącej błędne jest stwierdzenie Sądu, że położenie jej działki na terenie przeznaczonym w Studium pod zabudowę letniskową uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ studium zgodnie z art.9 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego. Takie twierdzenie Sądu narusza także art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przesłanki od spełnienia których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3 skargi kasacyjnej).

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że termin "działka przyległa" użyty w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego powinien być wykładany dla celów ustalania nowej linii zabudowy, tak jak "działka sąsiednia" rozumiana na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury tj. jako działka nie tylko bezpośrednio granicząca z działką inwestora, ale również należy uwzględniać działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie. Działka inwestorów tworzy pewną urbanistyczną całość z zabudowanymi działkami położonymi w jej okolicy.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że przeznaczenie działki inwestorów pod zabudowę letniskową, oznacza, że planowany przez nią obiekt nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co wyklucza możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego. Zdaniem skarżącej przepis ten nie wiąże zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia od przeznaczania działki w Studium, lecz od zaistnienia w tym Studium obszarów zwartej zabudowy wsi, gdzie dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przyległych działkach (pkt 5 skargi kasacyjnej).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną - wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał m.in., że działka skarżącej zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym, jako teren zabudowy letniskowej, zatem nie ma możliwości uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, która tam po prostu nie istnieje.

Podniósł, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym nie jest w kompetencji organu ochrony środowiska stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów. Organem, który stosuje te przepisy jest organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organy ochrony środowiska nie mogą ingerować w projekt takiej decyzji i dokonywać w nim jakichkolwiek zamian. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ,pojęcia "działka przylegająca" nie można uznać za tożsame z pojęciem " działki sąsiedniej". Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Przy tym nie jest wystarczające na gruncie rozporządzenia Wojewody Pomorskiego, aby zabudowana była tylko jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia. Ponadto linia zabudowy od brzegu wód wyznaczona w oparciu o zabudowane przyległe działki musi być wyznaczona w strefie wskazanej w Studium jako zwarta zabudowa. W tej sprawie ani w Studium taka strefa nie została wyznaczona, ani też na gruncie planowanej inwestycji, działki przylegające nie są zabudowane.

Skarżąca J. K., w piśmie z dnia 7.12.2012r.(data wpływu do NSA), nie zgodziła się ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną i w całości podtrzymała swoją dotychczasową argumentację wyrażoną w niniejszej sprawie. W szczególności podkreśliła, że organ ochrony środowiska nie poczynił ustaleń, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w Studium, który to zarzut podnosiła w skardze do WSA w Warszawie. Sąd jednak tego zarzutu nie rozpoznał. Organ administracji publicznej nie badał także, czy działki przylegające do działki na której zaplanowano inwestycję nie są zabudowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wskazuje jako podstawę zarówno pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i pkt 2 cyt. przepisu, zgodnie z którym skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wiążąc go z naruszeniem art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a, art.107 § 3 k.p.a.

Skarżąca w skardze kasacyjnej przede wszystkim wskazywała, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojego wyroku do podnoszonej w skardze okoliczności, że organ ochrony środowiska nie wyjaśnił , czy działka skarżących znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w Studium. Podnosiła również, że organ nie odniósł się do analizy urbanistyczno-prawnej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, z której wprost wynika, że możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w zakresie o jakim mowa § 3 ust.2 pkt.1 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006r. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, o słuszności tego poglądu świadczy ostateczne postanowienie Ministra Środowiska z dnia 24 września 2008r., mocą którego uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...] w B.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie sądu.

Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie w trybie art. 141 § 4 p.p.s.a. daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił należycie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w B., w gminie K., położonej w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Zgodnie z treścią art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80,poz.717 z późn. zm.) dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art.53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje o których mowa w art. 51 ust.1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Na podstawie art.16 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2005r. nr 92.poz.880 z późn.zm.) Wojewoda Pomorski rozporządzeniem nr 54/06 z dnia 15 maja 2006r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, wprowadził w § 3 ust.1 pkt 7 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W § 3 ust.2 pkt 1 - 3 rozporządzenia zawarte są wyłączenia od zakazu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 7.

I tak zgodnie z § 3 ust.2 pkt 1 zakazy wymienione w ust.1 pkt 7 – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione : krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz określone gatunki roślin, grzybów i zwierząt – nie dotyczą określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi – gdzie dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występująca na przyległych działkach.

Odnosząc powyższe uregulowania prawne do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że o ile w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że do planowanej inwestycji ma zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów z uwagi na położenie działki inwestorów w pasie szerokości 100m od linii brzegu jeziora O., o tyle nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, czy dla tej inwestycji położonej w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, nie jest możliwe zastosowanie wyjątku wskazanego w w/w § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego.

Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach wyznaczonych przez Studium, a tym samym czy może mieć do niej zastosowanie odstępstwo od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działka skarżących położona jest zgodnie z zapisami Studium na terenie zabudowy letniskowej, co wyklucza uwzględnienie ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Sąd wskazał, że skoro działka inwestorów położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową, co wynika z analizy urbanistycznej i formalnoprawnej znajdującej się w aktach administracyjnych, to planowany przez skarżących obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej (k.4 uzasadnienia).

Tymczasem z analizy funkcji i cech zabudowy terenu tj. z załącznika tekstowego nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przeprowadzonej przez uprawnionego architekta wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości około 50m wokół tej działki, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa ta, stała się z kolei podstawą wyznaczenia przez autora analizy urbanistycznej, wskaźników zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Potwierdzeniem powyższego, jest załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiający granice obszaru analizowanego, w którym zaznaczono na działkach sąsiednich zabudowę mieszkaniową (oprócz działek nr [...] do [...]).

Z akt sprawy wynika także, że Sąd pierwszej instancji zwracał się do organu orzekającego w tej sprawie, pismem z dnia 4 października 2011r., o nadesłanie wypisu i wyrysu ze Studium potwierdzającego , że działka [...]1 zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym , jako teren zabudowy letniskowej i nie stanowi obszaru zwartej zabudowy wsi, a także prosił o nadesłanie wydruku z orofotomapy, na którą powoływano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W wykonaniu tego zobowiązania organ przedstawił Sądowi pierwszej instancji - w formie dokumentów na dysku CD- uchwałę nr XXVII/390/2005 RM w Kartuzach z dnia 6 lipca 2005r. w sprawie ustalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy oraz ortofotomapę.

Z analizy części tekstowej w/w Studium, oznaczonej jako pkt. 3, pt. "Charakterystyka funkcji i przeznaczenia terenów inwestycyjnych", w której wskazano symbole dla funkcji i przeznaczenia terenów istniejącej zabudowy i potencjalnych terenów inwestycyjnych wynika, że symbolem ML oznaczono teren zabudowy rekreacyjnej i jednorodzinnej.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku - w konfrontacji z uzasadnieniem Sądu pierwszej instancji - że nie dokonał on pełnej oceny materiału sprawy zgromadzonego w tej sprawie, w szczególności czy materiał ten pozwala na jednoznaczne ustalenie, że działka skarżących nie jest położona na terenie zwartej zabudowy wsi. Równocześnie, nie przesądzając wyniku tej sprawy, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Sądy administracyjne opierają się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej, a ten w tej sprawie nie został ustalony w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do uwarunkowań Studium. Na tej przede wszystkim podstawie, organ musi ustalić, czy działka przeznaczona pod inwestycję, położona jest w obszarze zwartej zabudowy wsi. Organy administracji nie odniosły się w sposób wystarczający do tego aktu, zwłaszcza w kontekście załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy wyznaczonego terenu, z której można wywnioskować, że na terenie tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wsi B., którą przewidziano w Studium. Jest to o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że dla inwestycji, również polegającej na budowie domu mieszkalnego, jednorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora - nr ew. [...], postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Minister Środowiska uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności dokonanie analizy treści Studium, celem ustalenia czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi B. Mapy Geoportal mogą stanowić jedynie uzupełnienie materiału dowodowego.

Dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że brak jest przesłanek (choćby jednej z nich) przewidzianych w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 tego aktu, nie będzie w tym postępowaniu możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W świetle powyższego, za przedwczesne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstawy do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy, ponieważ organy obu instancji nie ustaliły i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego naruszając art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.61 ust.1 w zw.z art. 9 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r.nr 164, poz.1588) , ponieważ przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. Dotyczą one kryteriów dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy oraz wyznaczania parametrów nowej zabudowy, które to przepisy stosuje organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie są natomiast podstawą postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organy ochrony środowiska.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez skarżących z ortofotomapą, z której dowód przeprowadził organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a , bo w istocie chodzi o tę jednostkę redakcyjną, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które prowadziłyby do uznania skuteczności tego zarzutu, ograniczając się do stwierdzenia naruszenia standardów określonych tym przepisem.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 21 i 64 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że skarżąca musi mieć świadomość, iż wprawdzie Konstytucja gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz gwarantuje ich równą ochronę (art. 64 ust. 1 i 2), jednakże ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy (art. 64 ust. 3). Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa, czy jak w niniejszej sprawie - ze względu na ochronę środowiska. Należy pamiętać, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.