Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 631/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 września 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 września 2013 r. nr [...] Wójt Gminy N. W. L. odmówił przyznania J. C. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką G. K.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 10, art. 5, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 4e i ust. 4f, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że regulacja zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla przyznania wnioskowanego świadczenia wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi ustawowo wskazaniami.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a zaliczeniem matki do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wnioskodawczyni była bowiem osobą czynną zawodowo w latach 1982 – 2002. Od października 2002 r. ww. nie pracowała zawodowo. Z kolei ponowne zatrudnienie nastąpiło 5 sierpnia 2013 r. a więc w czasie trwania niepełnosprawności matki.

Ponadto z kwestionariusza przeprowadzonego w sprawie wywiadu wynikało, że G. K. mieszka sama i jest osobą samodzielną. Pomocy potrzebuje jedynie w wyjazdach do lekarza.

W powyższej sytuacji nie można zatem uznać, że wnioskodawczyni spełniła przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, to jest zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od ww. decyzji J. C. wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu odwołania ww. wskazała, że jej matka wbrew twierdzeniom kwestionariusza nie jest osobą samodzielną. Osoba ta potrzebuje bowiem pomocy we wszystkich pracach domowych. Z uwagi na stan jej zdrowia istotne jest również wsparcie psychiczne.

Odnosząc się do kwestii rezygnacji z zatrudnienia J. C. podniosła, że w jej przypadku rezygnacja z zatrudnienia spowodowana została koniecznością sprawowania opieki nad własnymi dziećmi, a w dalszej kolejności nad matką. Ponadto znalezienie pracy na terenie zamieszkania odwołującej jest bardzo trudne.

Decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygniecie Wójta Gminy N. W. L. przywołując w podstawie prawnej wydanej decyzji art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rezygnacja odwołującej z pracy nie miała związku z koniecznością zapewnienia opieki nad matką. Ustalona niepełnosprawność G. K. datowana jest od kwietnia 2013 r. Z kolei aktywność zawodowa odwołującej miała miejsce 10 lat wcześniej (w istocie do 17 września 2002 r.). Podjęcie pracy w 2013 r. (na okres 10 dni) i szybka rezygnacja z zatrudnienia świadczą jedynie o chęci uzyskania wnioskowanego świadczenia a nie o konieczności sprawowania opieki nad matką.

W związku z powyższymi okolicznościami negatywne dla strony rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za w pełni prawidłowe.

W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. C. wniosła o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi ww. wskazała m.in., że jako osoba bezrobotna była gotowa do podjęcia zatrudnienia jednakże nie otrzymała żadnej oferty pracy. Z kolei rezygnacja z gotowości do pracy była spowodowana wyłącznie niepełnosprawnością matki. Identyczna sytuacja miała miejsce w przypadku późniejszego podjęcia pracy i rezygnacji. Wątpliwości budzi zatem argumentacja organu odwoławczego, który sugeruje, że skarżąca chciała wyłudzić wnioskowane świadczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowego było uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Po 1026/13) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca zakończyła dotychczasową aktywność zawodową 17 września 2002 roku, ponownie do pracy wróciła 5 sierpnia 2013 roku- na 10 dni. Jej matka uzyskała w dniu 22 maja 2013 roku orzeczenie stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności trwający od kwietnia 2013r. W tej sytuacji, w ocenie organów, brak jest przesłanek do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem zarobkowania przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygN.ła z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Identyczne stanowisko zaprezentował tut. Sąd w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 592/13, III SA/Gd 825/13, III SA/Gd 809/13.

W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu.