Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 967/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122, art. 127, art. 140
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód oddala skargę


UZASADNIENIE

Na wniosek z [...] grudnia 2010 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją z [...] maja 2011 r., znak: [...], udzielił Burmistrzowi [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Wnioskodawca") pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych i roztopowych do ziemi.

W wyniku odwołań złożonych przez K. W. oraz A. R., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (dalej: "Dyrektor RZGW") decyzją z [...] lipca 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w szczególności na konieczność uzupełnienia dokumentacji sprawy oraz prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania.

Wydana przez Starostę po powtórnym rozpoznaniu sprawy decyzja z [...] listopada 2011 r., znak: [...] – ponownie udzielająca Burmistrzowi wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego – na skutek odwołania wniesionego przez K. W. została uchylona przez Dyrektora RZGW decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], ze wskazaniem, iż ponownie rozpoznając sprawę Starosta powinien przede wszystkim podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie właściwego adresu jednej ze stron postępowania, względnie jej następców prawnych.

Rozpoznawszy ponownie sprawę Starosta decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] – wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f, art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 127 ust. 3 i 5 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 145; dalej: "Prawo wodne", w skrócie "pr.wod.") udzielił Burmistrzowi (w punkcie I sentencji decyzji) pozwolenia wodnoprawnego na:

1) wykonanie urządzeń wodnych:

a) wylotu betonowego kanalizacji deszczowej o średnicy 400 mm, w skarpie stawu ziemnego (nr 2) zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka [...], z zachowaniem określonych rzędnych posadowienia dna wylotu oraz zwierciadła wody w stawie;

b) przebudowę rowu oznaczonego jako działka nr [...] polegającą na wykonaniu studni betonowej o średnicy 1000 mm, z zachowaniem określonych rzędnych posadowienia dna studni oraz terenu;

zastrzegając, że ww. urządzenia wodne należy wykonać zgodnie z operatem wodnoprawnym załączonym do wniosku;

2) szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych i roztopowych z terenu zlewni o powierzchni 12,95 ha do ziemi - istniejącego stawu ziemnego (nr 2), zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy czym w decyzji został dookreślony: odwadniany obszar, wskaźniki ilości wprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych do ziemi oraz dopuszczalne wartości zawiesin ogólnych i substancji ropopochodnych.

W punkcie II sentencji decyzji Starosta zobowiązał Burmistrza do: (1) umocnienia płytami żelbetowymi ażurowymi skarp stawu na odcinku 1,0 m przed i 1,0 m za osią wylotu kanalizacji deszczowej; (2) wykonania umocnienia skarp i dna rowu (działka nr 3/19) w miejscu jego przebudowy na długości 5,0 m i wysokości 1,0 m; (3) wykonania na całej długości rowu (działka nr 3/19) prac konserwacyjnych obejmujących jego oczyszczenie i odmulenie dna warstwą ok. 0,50 m, (4) wykonywania przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających ścieki, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi; (5) prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków opadowych i roztopowych wprowadzanych do ziemi, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami; (6) usuwania osadów ściekowych powstających w studni betonowej o średnicy 1000 mm, separatorze substancji ropopochodnych oraz studzienkach kanalizacyjnych, z zachowaniem przepisów ustawy o odpadach; (7) ponoszenia 100% kosztów utrzymania i konserwacji wylotu kanalizacji deszczowej oraz rowu (działka nr 3/19) na całej jego długości. Z kolei w punkcie III sentencji decyzji Starosta zastrzegł, że: (1) do kanalizacji deszczowej nie mogą być wprowadzane innego rodzaju ścieki; (2) organ może, w miarę potrzeby, uzupełnić w terminie późniejszym niniejsze pozwolenie wodnoprawne o dodatkowe obowiązki wynikające z potrzeb gospodarki wodnej i ochrony środowiska (art. 133 pr.wod.); (3) niniejsze pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do [jego] realizacji, oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących im wobec innych nieruchomości i urządzeń (art. 123 ust. 2 pr.wod.); (4) wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji niniejszego pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymanym pozwoleniem (art. 123 ust. 3 pr.wod). Natomiast w punkcie IV sentencji decyzji został ustalony termin ważności wydanego pozwolenia - okres 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, iż wykonał wszystkie zalecenia wynikające z wcześniejszych decyzji organu odwoławczego: uzupełniony został wniosek (o pełnomocnictwo do jego złożenia) oraz operat wodnoprawny (zarówno w części opisowej, jak i graficznej). Projektant na mapie sytuacyjno-wysokościowej terenu zaznaczył plan urządzeń wodnych, zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych (z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią), a także ustalił stan prawny nieruchomości usytuowanych w tym zasięgu (z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli). W efekcie zweryfikowano również krąg stron postępowania oraz ustalono następców prawnych zmarłego J. K.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania Starosta stwierdził, że w świetle przepisów Prawa wodnego brak uzyskania przez Wnioskodawcę zgody Skarżącej na dysponowanie nieruchomością (działka nr 2/5) oraz urządzeniem wodnym (staw ziemny) niezbędnymi do realizacji pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi przesłanki do odmowy wydania takiego pozwolenia w świetle określającego owe przesłanki art. 126 pkt 1 pr.wod. Starosta podkreślił, że według obliczeń projektanta ilość wód opadowych (przy deszczu nawalnym 15-minutowym) odprowadzanych z wyznaczonej zlewni o powierzchni 12,95 ha spowoduje podniesienie zwierciadła wody w stawie nr 2 o około 6-7 cm, co przy jednoczesnym odpływie do stawu nr 1 i dalej do rowu melioracyjnego "[...]" nie wpłynie na podtapianie gruntów przyległych. W tym również gruntów należących do A. R., którego z tego względu wyłączono z ustalonego wcześniej kręgu stron postępowania. Organ wyjaśnił, że ww. powierzchnia zlewni (12,95 ha) została obliczona dla przekroju mnicha spustowego typu MN-2, zlokalizowanego pomiędzy stawem nr 2 a stawem nr 1, piętrzącego wodę w stawie nr 2 do rzędnej 122,50 m n.p.m. Dla takiej zlewni ilość wód opadowych spływających powierzchniowo zgodnie z ukształtowaniem terenu w kierunku istniejących stawów została obliczona w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Skarżącej. Starosta podkreślił, że wniosek Burmistrza dotyczył ilości wód opadowych odprowadzanych ze zlewni o powierzchni 8,10 ha w sposób zorganizowany wylotem o średnicy 400 mm do stawu nr 2. Taka wielkość zlewni została przyjęta dla przekroju projektowanego wylotu do ww. odbiornika. Biorąc jednak pod uwagę zastrzeżenia stron wniesione na rozprawie wodnoprawnej, projektant zweryfikował powierzchnię zlewni i przyjął do obliczeń bilansu ilości wód opadowych zlewnię 12,95 ha.

Dalej organ i instancji wyjaśnił, że uwzględniając zastrzeżenia organu odwoławczego, na podstawie art. 127 ust. 3 pr.wod. ustalił termin ważności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi na okres 10 lat licząc od dni uprawomocnienia się decyzji. Podkreślił, że ustalone również w pozwoleniu wartości dopuszczalne wskaźników zanieczyszczeń ścieków opadowych i roztopowych będą odpowiadały wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. Nr 137 poz. 984 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). Wyniki badań, które zostały zlecone przez Wnioskodawcę, dotyczą zaś wyłącznie ścieków, które zalegają w rowie – prawdopodobnie są to pozostałości zalegające sprzed wykonania kanalizacji sanitarnej na terenie wsi [...] i nie odzwierciedlają oczyszczania ścieków po zainstalowaniu separatora substancji ropopochodnych. W związku z tym w niniejszej decyzji zobowiązano uzyskującego pozwolenie wodnoprawne do wykonania na całej długości rowu (działka nr [...]) prac konserwacyjnych obejmujących jego oczyszczenie i odmulenie dna warstwą ok. 0,50 m. W konkluzji organ podkreślił, że w świetle art. 123 ust. 2 pr.wod. uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z uzyskaniem prawa do dysponowania daną nieruchomością lub urządzeniami wodnymi i nie może naruszać prawa własności osób trzecich. Nabycie tych uprawnień jest bowiem sprawą wnioskodawcy i jego obciąża ryzyko niemożności realizacji uzyskanego pozwolenia, w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości lub urządzeń wodnych. W takiej sytuacji wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem tego pozwolenia.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, wskazując na brak zapewnienia niezbędnej ochrony interesów osób trzecich. Zarzuciła, że Starosta odniósł się tylko do obliczonej ilości wód opadowych (przy deszczu nawalnym 15-minutowym), nie uwzględniając natomiast kilkudniowych intensywnych opadów deszczu i roztopów wprowadzanych do stawu, co spowoduje podniesienie się poziomu wody i podtapianie niżej położonych działek. Zaznaczyła, że kwestia ta była podnoszona w trakcie rozprawy administracyjnej przez organem I instancji. Nadto Skarżąca oceniła, że został naruszony art. 126 pkt 1 pr.wod., bowiem kwestionowana decyzja narusza ustalenia zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Jej ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2010 r. oraz nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, co, jak zaznaczyła Skarżąca, przedstawiała już we wcześniejszych pismach. Oceniła, że utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji uniemożliwi Jej wykonywanie ww. pozwolenia z 30 sierpnia 2010 r., dlatego wniosła o uchylenie tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...], Dyrektor RZGW – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k,p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając napisał, że z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 05 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159; dalej: "ustawa zm.pr.wod."), ale zgodnie z art. 20 tej ustawy w niniejszej sprawie, jako sprawie wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dyrektor RZGW ocenił, że Starosta zastosował się do uwag przedstawionych we wcześniejszych decyzjach organu odwoławczego. Nawiązując do argumentów odwołania zauważył, że dokumentacja niezbędna w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tj. operat wodnoprawny i jego kolejne uzupełnienia, zostały sporządzone przez osoby mające do tego stosowne uprawnienia, są to więc środki dowodowe mające moc opinii biegłych. Obliczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z § 19 ust. 1 Rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że według obliczeń projektanta obliczona ilość wód opadowych odprowadzanych z wyznaczonej zlewni 12,95 ha spowoduje podniesienie zwierciadła wody w stawie nr 2 o około 6–7 cm, co przy jednoczesnym odpływie do stawu nr 1 i dalej do rowu melioracyjnego nie wpłynie na podtapianie gruntów przyległych. Powierzchnia ziemi wynosząca 12,95 ha została obliczona dla przekroju mnicha spustowego typu MN-2, zlokalizowanego pomiędzy stawem nr 2 a stawem nr 1, piętrzącego wodę w stawie nr 2 do rzędnej 122,50 m n.p.m.

Jako bezzasadną, w świetle art. 126 pr.wod., Dyrektor RZGW ocenił argumentację, że postanowienia zakwestionowanej decyzji naruszają wydaną Skarżącej prawomocną decyzję z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do sprawozdania z badań nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. organ odwoławczy zauważył, że wyniki dotyczą próbki pobranej z rowu [...] w zakresie parametrów: ChZT, zawiesiny ogólnej, BZT5, azotu amonowego, odczynu. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 1 Rozporządzenia, wprowadzane do wód lub do ziemi ścieki (w niniejszym przypadku wody opadowe i roztopowe wprowadzane do stawu nr 2) nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/i węglowodorów ropopochodnych. Przy tym, jak zauważył organ odwoławczy, Starosta podkreślił, że wyniki badań, które zostały zlecone przez Wnioskodawcę, dotyczą wyłącznie ścieków zalegających w rowie – prawdopodobnie pozostałości sprzed wykonania kanalizacji sanitarnej na terenie wsi – i nie odzwierciedlają oczyszczania ścieków po zainstalowaniu separatora substancji ropopochodnych. Organ odwoławczy zastrzegł, że odmienne uregulowania w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych do stawu Skarżącej, dotyczące np. parametrów innych niż przewidują przepisy Prawa wodnego i aktów wykonawczych do tej ustawy, mogą być kształtowane z Burmistrzem na drodze cywilnoprawnej. Dyrektor RZGW podkreślił, że według Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie narusza prawa własności nieruchomości koniecznych do jego zrealizowania oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (art. 123 ust. 2 pr.wod.). Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi podstawy do wykonania urządzeń wodnych, które są konieczne do jego realizacji (art. 62 ust. 2 pr.wod.). Dopiero realizacja pozwolenia wodnoprawnego wymaga zgody właściciela nieruchomości, zaś kwestia własności nie jest przedmiotem postępowania przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego.

Na powyższą decyzję Dyrektora RZGW skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego wniosła K. W., zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) prawa procesowego, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, mimo że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie zawierały analizy w zakresie naruszeń dotyczących warunków korzystania z wód regionu wodnego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") i wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz wynikających z odrębnych przepisów;

2) prawa procesowego, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie kwestii wpływu zaskarżonej decyzji na ostateczną decyzję Starosty z 30 sierpnia 2012 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego Skarżącej;

3) prawa materialnego, tj.: art. 125 pr.wod. – przez brak zbadania zgodności pozwolenia wodnoprawnego z warunkami korzystania z wód regionu wodnego, z m.p.z.p. oraz wymaganiami zdrowia ludzi, środowiska i wynikających z odrębnych przepisów,

4) prawa materialnego, tj.: art. 132 ust. 5 pkt 1b pr.wod. – przez oparcie decyzji na wynikach pomiarów ilości i jakości ścieków, które są niepełne, a poprzez to nieodzwierciedlają ich rzeczywistej ilości i składu, biorąc pod uwagę to, że stawy, do których mają być odprowadzane ścieki, są stawami hodowlanymi.

Z powołaniem się na przytoczone wyżej zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania tych decyzji. Oceniła, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie, czego wymagała dwuinstancyjność postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 pkt 4 pr.wod. w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 marca 2011 r., zobowiązującym do zawarcia, w części opisowej operatu wodnoprawnego, ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i warunków korzystania z wód regionu wodnego, gdyż z uwagi na art. 20 ustawy zm.pr.wod. w ocenianym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Prawa wodnego w brzmieniu sprzed 18 marca 2011 r. Nadto poinformował, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostały ustalone warunki korzystania z wód regionu wodnego, natomiast Plan Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza Odry (PGW) został uchwalony uchwałą Rady Ministrów z 22 lutego 2011 r. (M.P. Nr 40, poz. 451) i zaczął obowiązywać od 22 lutego 2011 r., a więc już po wszczęciu przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z m.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że Wnioskodawca dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego osiedle we wsi [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]. Z powyższego dokumentu wynika, iż wykonanie wylotu i wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do stawu ziemnego zlokalizowanego na działce nr [...] nie narusza ustaleń tego planu, na co też wskazał Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] maja 2011 r.

Postanowieniem z 25 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 967/12, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia wniosku.

Na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa decyzja jest niezgodna z m.p.z.p., gdyż będzie prowadzić do degradacji stawów hodowlanych, czego plan zakazuje. Podniosła zarzuty co do nieprawidłowej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, wadliwego obliczenia ilości wód spływających do stawu oraz niewykonania wnioskowanych przez Nią badań ścieków na obecność substancji ropopochodnych. Zgłosiła również zastrzeżenia co do tego, że Urząd Miasta będzie "sam sobie" wykonywał badania ścieków, zarzucając, iż będą one przez to niewiarygodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Godzi się podkreślić, że ustalenia te nie zostały skutecznie podważone przez Skarżącą, która w istocie ograniczyła się do ich li tylko gołosłownego kwestionowania, nie przedstawiając na poparcie swych tez żadnych kontrdowodów, w szczególności własnych wyliczeń lub opinii biegłych (co przyznała na rozprawie przed tut. Sądem – k. 100 akt sądowych). Wobec powyższego ustalenia poczynione przez organy administracji – w szczególności co do obszaru zlewni, zasięgu oddziaływania inwestycji oraz ilości odprowadzanych ścieków – Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Prawa wodnego. Istotna dla prawnej oceny obu wydanych w sprawie decyzji jest okoliczność – trafnie wyeksponowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa zm.pr.wod. Zgodnie z art. 20 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta z dniem 15 grudnia 2010 r. (data złożenia wniosku) organy prawidłowo przyjęły stan prawny obowiązujący przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji i procedowały na podstawie przepisów w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Zastrzeżenie to ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Sąd podziela stanowisko organów administracji, że złożony wniosek, uzupełniony w toku postępowania, jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne załączniki, w tym m.in.: operat wodnoprawny, m.p.z.p. wraz z rysunkiem planu uchwalony uchwałą Rady Miejskiej [...], wypis z tegoż m.p.z.p. dotyczący przedmiotowych działek oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Operat został sporządzony w grudniu 2010 r. i zawiera wymagane części: opisową i graficzną.

Złożenie tego wniosku skutkowało wszczęciem postępowania, w toku którego został ostatecznie prawidłowo ustalony krąg stron. Wcześniejsze uchybienia organu I instancji w tym zakresie skutkowały dwukrotnym wydawaniem decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy, przy czym każdorazowo organ ten dostatecznie precyzyjnie wskazywał, jakie braki należy usunąć. W ocenie Sądu organ odwoławczy postąpił trafnie wydając zaskarżoną decyzję, skoro zostały skutecznie wyeliminowane wcześniejsze błędy organu I instancji.

Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi k.p.a. Swoista cechą sposobu procedowania przez organy administracji w niniejszej sprawie była okoliczność, że organ odwoławczy wytykając uchybienia proceduralne organu I instancji sukcesywnie akceptował prawidłowe – w ocenie tego organu – elementy rozstrzygnięć organu I instancji. Przy tym sam wniosek (jego przedmiot), jak i ustalenia merytoryczne, zasadniczo nie ulegały istotnej zmianie w toku postępowania. Dlatego oceniając zakres rozpoznania sprawy i kontroli decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy należy brać pod uwagę wszystkie zapadłe w niniejszej sprawie decyzje tego organu, gdyż raz poczynione przez ten organ lub przezeń zaakceptowane ustalenia merytoryczne nie były już zwykle powtarzane w kolejnych decyzjach. Nie jest to praktyka w pełni prawidłowa, gdyż każda z tych decyzji powinna stanowić autonomiczną całość z pełnym, wymaganym w świetle art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniem. Jednak uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, już z tej to przyczyny, że wnikliwa analiza całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym łączna analiza wszystkich, zapadłych w niniejszej sprawie, decyzji Dyrektora RZGW, pozwala na dostateczne rozpoznanie przyjętych przez ten organ rozumowań, wniosków i ocen. W tym kontekście za niezasadny należy w szczególności uznać zarzut skargi dotyczący braku dokonania przez organy "nawet pobieżnej oceny" prawidłowości sporządzonego dla potrzeb postępowania operatu wodnoprawnego. Przeczy temu choćby lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy jednoznacznie wypowiedział się co do prawidłowości zawartych w operacie wyliczeń. Ponadto sam fakt zwracania się przez organ I instancji o uzupełnienie, zmianę lub wyjaśnienie treści operatu, przyjętych w nim założeń i dokonanych ustaleń, oraz przeprowadzenie rozpraw administracyjnych, których tematem były m.in. kwestie tym operatem objęte świadczy o tym, że organ prowadzący postępowanie dostatecznie krytycznie i z należytą wnikliwością traktowały i oceniały ów środek dowodowy.

W zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyjaśniono istotę udzielonego przez Starostę pozwolenia wodnoprawnego, jednoznacznie przesądzono, że organ I instancji zastosował się do uwag zgłoszonych w poprzednich decyzjach Dyrektora RZGW, wskazano właściwy stan prawny, ustalono prawidłowy krąg stron postępowania oraz ustosunkowano się do zarzutów odwołania. Taki sposób procedowania nie pozwala uznać zasadności zarzutu skargi nie rozpoznania ponownie przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.wod.). Szczególne korzystanie z wód ma miejsce wtedy, gdy człowiek korzysta (chce korzystać) z wody na potrzeby technizacji życia społeczno-gospodarczego, co rodzi, w interesie ogólnospołecznym, potrzebę prawnego ustanowienia porządku korzystania z wody (zob. J. Szachułowicz, Prawo wodne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 275-276). Z treści art. 122 i art. 123 ust. 2 pr.wod. wynika, że istotą pozwolenia wodnoprawnego jest tylko zgoda władzy publicznej na podjęcie przez wnioskodawcę określonych działań, mających znaczenie z punktu widzenia regulacji Prawa wodnego (wymienionych w art. 122 pr.wod.), w oderwaniu od zagadnienia uprawnień (zwłaszcza własności) do przedmiotów (rzeczy) niezbędnych do ich realizacji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Burmistrz – a ściślej: Gmina reprezentowana przez Burmistrza – otrzymując pozwolenie wodnoprawne nie uzyskała praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji, czego zdaje się obawiać Skarżąca. Co więcej, ustawodawca jednoznacznie przesądził, że nakłady, które wnioskodawca (tu: Burmistrz) poniósł w związku z otrzymaniem pozwolenia, poniósł na swoje ryzyko, bowiem jeżeli nie uzyska praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia (tu: praw, których dysponentem jest Skarżąca), nie będzie mógł dochodzić zwrotu poniesionych nakładów (art. 123 ust. 3 pr.wod.).

Aby uzyskać kompletny obraz instytucji pozwolenia wodnoprawnego wskazać trzeba jeszcze na art. 126 pr.wod. wyliczający, kiedy można odmówić udzielenia tego pozwolenia, a mianowicie wtedy, gdy:

1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 pr.wod., lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 pr.wod.;

2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

Sąd podziela konkluzję Dyrektora RZGW, że argumentacja Skarżącej – powołującej się na udzielone Jej pozwolenie wodnoprawne jako przeszkodę do wydania skarżonego pozwolenia – nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Z art. 126 pr.wod. wynika jednoznacznie, że należy wykazać istnienie jednej z okoliczności wymienionych w tym artykule, aby można było odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z 28.04.2006 r., II OSK 749/05, CBOSA). W ocenie Sądu żadnej z takich okoliczności nie ujawniła się w stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zatem organy nie mogły odmówić wydania wnioskowanego pozwolenia. Kwestia ewentualnej ingerencji w cudze prawo własności nie stanowi przedmiotu oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie takie nie dotyczy prawa własności (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16.06.2011 r., II SA/Gd 272/11, CBOSA).

W utrzymanej w mocy przez Dyrektora RZGW decyzji organu I instancji znalazło się zastrzeżenia co do dopuszczalnej zawartość zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach (pkt I.2. sentencji). Ilości zawiesin ogólnych (100 mg/l) oraz węglowodorów ropopochodnych (15 mg/l) zostały ustalone zgodnie z § 19 Rozporządzenia. Są to ilości maksymalne. Rozporządzenie dzieli wody opadowe wyłącznie na "pochodzące z" (np. zanieczyszczonej powierzchni szczelnej terenów przemysłowych czy zanieczyszczonej powierzchni szczelnej obiektów magazynowania), a nie na wody "mające trafić do" np. stawu hodowlanego. Jeżeli dojdzie do wprowadzania ścieków opadowych i roztopowych do ziemi, a ilości zawiesin ogólnych i/lub węglowodorów ropopochodnych zostaną przekroczone, obowiązkiem adresata pozwolenia będzie podjęcie stosownych działań. Istotne gwarancje w tym zakresie stwarza obowiązek dokonywania pomiarów ilości i jakości ścieków, nałożony na Burmistrza w punkcie II.5 pozwolenia wodnoprawnego. Nie można przy tym z góry zakładać, że wykonywane przezeń badania będą nierzetelne lub niewiarygodne, skoro niewątpliwie będą musiały zostać przeprowadzane przez fachowe służby gminy bądź wykonawcy zewnętrznego.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Skarga wskazuje na przepisy obowiązujące w późniejszym stanie prawnym niż ten, który obowiązane były stosować organy. Chodzi tu zwłaszcza o zmienioną treść art. 132 pkt 4 pr.wod., zobowiązującą do zawarcia, w części opisowej operatu wodnoprawnego, ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i warunków korzystania z wód regionu wodnego. Nadto do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostały ustalone warunki korzystania z wód regionu wodnego, natomiast Plan Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza Odry (PGW), wprowadzony odnośną uchwałą Rady Ministrów, zaczął obowiązywać od 22 lutego 2011 r., a więc już po wszczęciu przedmiotowego postępowania.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.