Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 258/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: ART. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 38 poz 139
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Singapuru w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania  uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu. Sporządzona w Singapurze dnia 23 kwietnia 1993 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi R. K., R. K., M. K., S. L i J. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej tj. § 7 oraz części graficznej w odniesieniu do działek nr ew. [...] w zakresie, w jakim ogranicza dopuszczalną wysokość budynków poniżej 10,5 m; 2. oddala skargę S. L. i J. L. w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady [...] solidarnie na rzecz R. K., R. K. i M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego oraz solidarnie na rzecz S. L. i J. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. L. i J. L. oraz skargi wniesionej przez R. K., M. K. i R. K. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada [...] w dniu [...] lipca 2010r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego.

Skarżący wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania pozostały bez odpowiedzi. Następnie zostały wniesione skargi na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

S. i J. L. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2010r. w części obejmującej § 7 Planu w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. [...] z obr. [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] z obr. [...] położonej przy ul. [....] i działki nr [...] przy ul. [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste: nr [...] (dz. ew. nr [...]) oraz nr [...] (dz. ew. nr [...]), tj. na terenie objętym ww. planem zagospodarowania przestrzennego. W § 7 Planu i odpowiednio na rysunku dla terenu oznaczonego symbolem MU I dopuszczono maksymalną wysokość zabudowy (w tym na działce skarżących) do 8,5 m, co zdaniem skarżących narusza ich interes prawny. Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje, bowiem, uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich, którą określono na 10,5 m.

Dla zabudowy na działkach położonych wzdłuż ulicy [...], [...], a także dla zabudowy działek przy ul. [...] usytuowanych naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości przewidziano w Planie zabudowę o dopuszczalnej wysokości 10,5m, natomiast nieuzasadniony istniejącym i planowanym porządkiem urbanistycznym wyjątek przewidziano jedynie dla kilku działek przy ul. [...], m. in. dla posesji stanowiącej własność S. i J. L.. W konsekwencji znacznie została ograniczona możliwość projektowanej zabudowy przy ograniczeniu wysokości budynku do 8,5m.

Natomiast w § 5 omawianego Planu ustalono, iż oznaczenia graficzne użyte na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu m. in. w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla nowej inwestycji. Rysunek ten dla działki oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem U M/12 przewiduje przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku usytuowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości wzdłuż całej działki.

Ustalenie przebiegu linii zabudowy we wskazany sposób uniemożliwia wykorzystanie działki stanowiącej własność skarżących na cele budowlane. Ustalona linia zabudowy sprawia bowiem, że przy szerokości przedmiotowej działki wynoszącej 17m, zabudowa na jej połowie, czyli o szerokości ok. 8,5 m jest całkowicie niemożliwa. Dodatkowo, przy zachowaniu innych ustaleń planu, a mianowicie § 12 pkt 13 stanowiącego, iż nieprzekraczalne linie zabudowy, nie wyrysowane na rysunku planu lub nie określone w ustaleniach szczegółowych, ustala się w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicy, do zabudowy pozostaje powierzchnia o szerokości zaledwie 4,5m.

W skardze wniesionej przez R. K., M. K. i R. K. sformułowano identyczny zarzut jak w skardze S. L. i J. L. w odniesieniu do § 7 planu i odpowiednio rysunku dla terenu oznaczonego symbolem MUI, dopuszczających maksymalną wysokość zabudowy (w tym na działce skarżących o nr ew. [...]) do 8,5 m, co skutkuje naruszeniem ich interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargi Rada [...] wniosła o odrzucenie skargi S. L. i J. L. w zakresie kwestionowania linii zabudowy z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Organ wniósł o oddalenie ich skargi w pozostałej części, a także o oddalenie skargi R. K., M. K. i R. K. stojąc na stanowisku, że postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących, zaś procedura planistyczna przeprowadzona została bez uchybień.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że do zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i całe postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie przepisów tej ustawy. Organ stwierdził, że władztwo planistyczne nie zostało przekroczone przy uchwaleniu kwestionowanego skargą planu. Przy sporządzaniu planu nie naruszono trybu ani zasad postępowania, a jedynie takie naruszenia mogłyby zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym spowodować unieważnienie poszczególnych zapisów planu.

Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie pomiędzy ul. [...], a rezerwatem przyrody Las [...]. Przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę Lasu [...]. Organ podał, że wyższa zabudowa jest dopuszczona w kwartałach, w których już istnieją budynki wyższe. Dodatkowo wskazał, że przy dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m istnieje możliwość przekroczenia tej wielkości o 10% (odstępstwo związane z wysokim poziomem wód gruntowych). Zdaniem organu wyrażanym w toku postępowania nie można mówić w przypadku działek skarżących o ograniczeniu możliwości zabudowy, skoro przyjęte ustalenia, co do wysokości zabudowy, dają pełną możliwość zainwestowania działki, a dotychczasowa zabudowa w przypadku działki o nr ew. [...] wynosząca ok. 11 m, zaś w przypadku działki o nr. ew. [...] ok. 9 m chroniona jest w oparciu o ustalenie z § 29 uchwały gwarantujące możliwość jej odtworzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 689/15 po rozpoznaniu skargi S. L. i J. L. stwierdził nieważność paragrafu 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w W. w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m, a odrzucił skargę w części obejmującej paragraf 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w W.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. syn. Akt II OSK 2244/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazuje sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga R. K., M. K. i R. K. zasługuje na uwzględnienie. Z tych samych względów z uwagi na tożsamość zarzutu skarga wniesiona przez S. L. i J. L. jest w części zasadna.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w sprawie ze skargi S. L. i J. L. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2244/15.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wyraził stanowisko, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w sposób nieprawidłowy oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego lakonicznie, ogólnikowo i bez odniesienia do materiału dowodowego sprawy wypowiadając się w kwestiach istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc zarówno co do wysokości zabudowy, jak też przyczyn potraktowania pisma skarżących S. L. i J. L. z dnia 14 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Sąd pierwszej instancji nie ocenił pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. w aspekcie pism złożonych przez pełnomocnika skarżących dla wykazania rzeczywistej woli skarżących, poprzestając wyłącznie na nazwie tego pisma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy złożone pisma zdają się świadczyć, że organ pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. potraktował jako wniosek o wszczęcie procedury planistycznej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...].". Podkreślił także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd odniósł się lakonicznie do argumentów Rady, powołując się ogólnikowo na akta sprawy.

Uwzględniając powyższą ocenę sąd rozpoznający przedmiotową sprawę zobowiązany był do ponownej oceny skargi wniesionej przez S. L. i J. L. zarówno pod względem wymogów formalnych, jak też jej merytorycznej zasadności w całości.

Rozpoznawane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy.

Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Należy zauważyć, że norma art. 53 § 2 p.p.s.a przewiduje dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy to termin 30 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi na to wezwanie. Drugi to termin 60 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania.

W tej sytuacji skarga R. K., M. K. i R. K. z dnia 9 lutego 2015 r. poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 17 grudnia 2014 r. i pozostawionym bez odpowiedzi została wniesiona w terminie.

W ocenie sądu także skarga S. L. i J. L. doręczona organowi w dniu 23 stycznia 2015 r., poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 grudnia 2014 r. doręczonym organowi w dniu 8 grudnia 2014 r. i pozostawionym bez odpowiedzi została wniesiona w terminie w zakresie obu sformułowanych w niej zarzutów. Uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, by treść pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. skierowanego do organu ocenić w kontekście późniejszej korespondencji skarżących i organu w odniesieniu do przedmiotowej uchwały i rzeczywistej woli skarżących należy wyjaśnić, że analiza ta prowadzi do wniosku, iż pismo z dnia 14 lipca 2011 r. nie wyrażało woli wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mimo że taką nazwę pismu nadano. O rzeczywistym zamiarze skarżących wyrażonych w tym piśmie świadczy przede wszystkim alternatywność wyrażonych w nim nie tyle żądań, co oczekiwań S. i J. L. poddanych do rozważenia organowi. Stąd zamiarem tych osób było niewątpliwie albo uzyskanie zmiany niekorzystnego ich zdaniem ustalenia planu zagospodarowania w zakresie linii zabudowy w odniesieniu do stanowiącej ich własność działki, albo w przypadku pozostawienia takiego rozwiązania przyznanie im odszkodowania. Złożenie alternatywnej propozycji pod rozwagę organu o czym świadczy użyte w piśmie sformułowanie "w przypadku odrzucenia naszego wniosku" tj. wniosku o zmianę przebiegu linii zabudowy, wskazuje na ewentualną akceptację ustaleń planu po przyznaniu zdaniem wnioskujących stosownej rekompensaty, nie zaś na zamiar dowodzenia przesłanek naruszenia prawa przez organ. Korespondencja strony z organem (choć prowadzona z różnymi jednostkami) potwierdza ich ówczesne stanowisko, bowiem pisma z dnia 4 lipca 2011 r. , 17 października 2011 r., 25 marca 2014 r. i 25 marca 2014 r. kierowane do organu, a także pismo zastępcy Burmistrza [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. kierowane do strony wskazują, iż ponawiali swoje wnioski o dokonanie zmiany w m.p.z.p. [...], jak też o wypłatę odszkodowania. Dlatego też należy przyjąć, iż zamiar zakwestionowania zgodności z prawem podjętej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrazili dopiero w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r., po wniesieniu którego wywiedli skargę zachowując termin do jej wniesienia.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonych skarg podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności odpowiednio działek nr ew. [...] i [...] (współwłasność S. i J. L.) oraz działki [...] (współwłasność R. K., M. K. i R. K.) z obrębu [...] objętych tym planem, a ich interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony plan przewiduje ograniczenie możliwości zabudowy przedmiotowych działek poprzez ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m, a w odniesieniu do działki nr ew. [...] poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy poprowadzonej przez działkę i środek usytuowanego na niej budynku.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom.

Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, podobnie jak aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ( art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W niniejszej sprawie istota sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzone w planie ustalenie w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do działek skarżących, jak też ustalenie przebiegu linii zabudowy przez działkę skarżących nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia takie ograniczenie prawa własności. Trzeba podkreślić, że gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w planie takie parametry(wysokość zabudowy) i ustalenie co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, aczkolwiek nie uniemożliwiają.

Za zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności z którego wynika zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza więc konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Zdaniem sądu zachowanie zasady proporcjonalności wiąże się także z zachowaniem innej konstytucyjnej zasady, a więc zasady równości podmiotów wobec prawa znajdującej źródło w art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji. Skoro ochrona własności nie może być różnicowana ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym, oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także nie mogą być wynikiem różnicowania podmiotowego, lecz skutkiem istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany na podstawie przepisów powyższej ustawy jeżeli nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności.

Jeżeli dochodzi do zróżnicowania swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania, zdaniem sądu dochodzi także do naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to bowiem, że wartości dla których ograniczono prawa niektórych z właścicieli, nie stanowiły jednak tak istotnej wartości, która uzasadniałaby ingerencję w ich prawo własności, skoro nie spowodowały jego uszczuplenia wobec pozostałych właścicieli nieruchomości.

W ocenie sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie w zakresie ustalenia w uchwale parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...].

Jak słusznie zauważył w swoim stanowisku organ (wyrażonym w odpowiedziach na skargi i skardze kasacyjnej) zgodnie z art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą działań planistycznych gminy jest zrównoważony rozwój. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz innych wartości, również wymagania ładu przestrzennego, krajobrazowe, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według art. 10 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in.:

- lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6),

- szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8).

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale dla kształtowania nowej zabudowy przyjęto konsekwentnie i w oparciu o obiektywne przesłanki zasadę strefowania, a więc takiego ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy, by ich intensywność zmniejszała się od strony ul. [...] w kierunku Lasu [...]. Dotyczy to wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Szczególne znaczenie bowiem dla zasad kształtowania zabudowy ma bardzo bliskie położenie rezerwatu przyrody Las [...] będącego forma ochrony przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody, a jednocześnie kompleksem leśnym pełniącym niezwykle ważne funkcje aerosanitarne, ochronne oraz zdrowotno – rekreacyjne. Zdaniem organu zasada kształtowania zabudowy uwzględnia więc co najmniej dwie przesłanki zawarte w art. 31 Konstytucji tj. ochronę środowiska oraz zdrowie ludzi. Jednocześnie organ wskazał, że ten model zmniejszania wysokości zabudowy od najwyższej zabudowy usługowej wzdłuż ulicy [...] (12 m) mającej stanowić barierę akustyczną, do najniższej (8,5 m) w pobliżu granicy lasu w związku z potrzebą zapewnienia ochrony krajobrazu, uległ modyfikacji ze względu na istniejącą już zabudowę i wysokość tych budynków. Niektóre kwartały przyległe do lasu zostały już wcześniej zabudowane budynkami o wysokości ok. 10m i w tych przypadkach wysokość nowej zabudowy ustalono na poziomie 10,5 m. Pełnomocnik organu podkreślił również, że w kwartale, w którym znajdują się działki skarżących ograniczenia takie uzasadnione są także położeniem na terenie ochrony hydrogeologicznej (zlewni Lasu [...]), charakteryzującym się wysokim poziomem wód gruntowych.

Twierdzenia organu znajdują niewątpliwie potwierdzenie zarówno w części tekstowej i graficznej uchwały, jak też w pozostałym materiale dowodowym tj. ortofotomapach (k. 53 i 93), informacji o wysokościach budynków usytuowanych w tym samym kwartale co działki skarżących k. 54 i 93), wyciągach z miejscowego planu zagospodarowania dot. analizy intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Nie ma sporu co do tego, że działki skarżących o nr. ew. [...] i [...] położone są w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, przy granicy z rezerwatem przyrody Las [...] oraz w granicach obszaru objętego ochroną hydrogeologiczną. W ocenie sądu powoływana przez organ koncepcja kształtowania przyszłej zabudowy znajduje niewątpliwie odzwierciedlenie w części tekstowej uchwały, co jeszcze jest bardziej widoczne w jej części graficznej i analizach (k. 55 i 56). Koncepcja ta znajduje racjonalne uzasadnienie w związku z potrzebą pogodzenia różnych wartości, a więc zapewnienia zarówno właściwych warunków dla jakości życia i ochrony środowiska na obszarze objętym planem, ale też zapewnienia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez ich zagospodarowywanie. Prawidłowość przyjętej koncepcji strefowania intensywności parametrów i wskaźników zabudowy ze względu na potrzebę ochrony Rezerwatu Las [...] wynika również z opracowanej prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.

Zdaniem sądu przyjęta zasada w sposób uzasadniony zakładała także uwzględnienie istniejącej już na tym obszarze zabudowy przy ustalaniu na przyszłość zasad kształtowania nowej zabudowy i co do zasady należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że fakt istniejącej zabudowy wyższej aniżeli przewidywana dopuszczalna wysokość nie może niweczyć opartej na racjonalnych przesłankach koncepcji kształtowania zabudowy w odniesieniu do pozostałych działek.

Ta swoboda nie może jednak prowadzić do różnicowania uprawnień co do możliwości zagospodarowania nieruchomości co do których uwarunkowania w przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego są tożsame.

W ocenie Sądu organ w tym konkretnym przypadku naruszając zasadę równości podmiotów, nieprawidłowo zastosował także zasadę proporcjonalności, ograniczając skarżących na przyszłość w zakresie możliwości budowy na działkach nr ew. [...] i [...] nowych budynków lub ich podwyższenia do wysokości 8,5 m. Ograniczenie to organ wprowadził ze względu na te same cele, które także powinien brać pod uwagę przy kształtowaniu zasad przyszłej zabudowy w sąsiednich kwartałach tj. po drugiej stronie ulicy [...] oraz po drugiej stronie ulicy [...]. Dla obu tych kwartałów w uchwale ustalono dopuszczalną wysokość budynków na poziomie 10,5 m. Nie jest więc prawdziwe twierdzenie, wyrażone w skardze kasacyjnej, że wysokość ta została ustalona dla wybranych budynków wyłącznie po przeciwnej stronie ulicy [...]. Po drugie nie ma znaczenia, czy ustalenia dokonano dla kilku czy też większej grupy budynków, skoro jest to ustalenie dotyczące danego terenu, dla którego ustalono konkretną funkcję. Organ podnosi jednocześnie, że ograniczenie wysokości do 8,5 m dotyczy całego kwartału, w którym znajdują się działki skarżących, a więc kwartału między ulicą [...], [...], [...] i Lasem [...]. To niewątpliwe prawdziwe twierdzenie, jednak nie wskazuje na poszanowanie zasady równości w zakresie możliwości wykonywania prawa własności. Wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości usytuowanych w tym kwartale ograniczone są co do możliwości inwestycyjnych w przyszłości poprzez ustalenie wysokości budynku do 8,5 m podczas, gdy we wskazanych sąsiednich kwartałach podmioty będące w takiej samej sytuacji nie zostały w taki sam sposób ograniczone w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego). W tym przypadku nie stanowi usprawiedliwienia okoliczność, że chodzi o ukształtowanie parametrów nowej zabudowy w innych jednostkach terenowych planu zagospodarowania przestrzennego, a więc odmienną sytuację faktyczną podmiotów, których dotyczy ograniczenie własności. Otóż w ocenie sądu wskazywane przez organ uwarunkowania, które miały wpływ na ukształtowanie parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m w odniesieniu do kwartału, w którym znajdują się działki skarżących a więc: bliskość rezerwatu, położenie w obszarze chronionego krajobrazu i obszarze ochrony hydrogeologicznej, a nadto planowana funkcja są tożsame z uwarunkowaniami terenów bezpośrednio sąsiadujących z tym kwartałem po drugiej stronie ul. [...] i [...]. Oznacza to, że w takiej samej sytuacji faktycznej, te same racjonalne i ważne względy jak ochrona zdrowia ludzi i ochrona środowiska nie wymagają większego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, aniżeli związanego z ustaleniem wysokości zabudowy do 10,5 m, co automatycznie przekłada się na liczbę dopuszczalnych kondygnacji.

To prawda, że budynek usytuowany na działce skarżących o nr ew. [...] ma wysokość 11,2 m, a więc przewyższającą dopuszczalne wysokości na wszystkich terenach w obszarze planu, zaś budynek skarżących usytuowany na działce ew. nr [...] ma wysokość odpowiadającą przewidywanej w § 7 uchwały z uwzględnieniem dopuszczonego odstępstwa (+ 10% na terenie ochrony hydrogeologicznej), a więc również maksymalną wobec ustaleń dla tego kwartału. Powoływany jednak przez organ argument, że stan istniejącej zabudowy jest akceptowany przez ustalenia uchwały, a w § 29 uchwały znajduje się ustalenie gwarantujące możliwość odtworzenia tej zabudowy w przypadku klęski żywiołowej lub innego nagłego zdarzenia, nie zmienia stanu nierównego traktowania podmiotów w ograniczeniu prawa własności. Przecież te same ustalenia planu gwarantujące możliwość odtworzenia zabudowy na dotychczasowych warunkach dotyczą także podmiotów, z dwóch pozostałych kwartałów, którzy nie tylko będą mogli odtworzyć wyższą dotychczasową zabudowę, ale też w innych przypadkach realizować inwestycję dla której dopuszczalna maksymalna wysokość zawsze będzie wyższa niż na działkach skarżących.

Z tych względów należy uznać, że gmina w odniesieniu do działek skarżących tj. działek o nr ew. [...] i [...] nadużyła swoich kompetencji prawodawczych ograniczając ich właścicieli w swobodzie zagospodarowania przez narzucenie dopuszczalnej wysokości budynków do 8,5 m, a więc poniżej wysokości 10,5 m, ustalonej w uchwale dla innych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przy takich samych uwarunkowaniach przestrzennych, środowiskowych i geologicznych. Ingerencja w prawo własności w tym zakresie nie znajdowała uzasadnienia. Podobnie nie znajdowałoby uzasadnienia w odniesieniu do sytuacji nieruchomości usytuowanych na terenach o takiej samej funkcji, przyznanie skarżącym i innym podmiotom posiadającym nieruchomości w tym samym co oni kwartale, uprawnień do zagospodarowania nieruchomości poprzez określenie wyższego niż 10,5 m parametru dopuszczalnej wysokości budynków. Dlatego też sąd uznał za słuszne stwierdzenie nieważności tego ustalenia uchwały wynikającego z § 7 i części graficznej w zakresie w jakim ograniczają wysokość budynków poniżej 10,5 m, by ingerencją w treść uchwały nie dopuścić wyższej zabudowy, która naruszałaby zasadę równości.

W ocenie sądu nie jest zasadny drugi z zarzutów sformułowanych w skardze S. i J. L. dotyczący nieprawidłowego ustalenia przebiegu linii zabudowy tj. w sposób wykluczający możliwość zagospodarowania działki.

W ocenie sądu linia ta została wyznaczona prawidłowo i w sposób jednolity, a więc w określonej, tej samej odległości od linii rozgraniczającej drogę publiczną tj. ulicę [...]. Ze względu na charakter ulicy [...] określonej w uchwale jako eksponowanej w krajobrazie miasta (§ 2 pkt 2 uchwały), stanowiącej drogę wlotową do miasta i drogę ruchu przyspieszonego, konieczne było nie tylko uporządkowanie otoczenia tej ulicy, ale też uwzględnienie planowanych warunków komunikacyjnych i względów bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Stąd istotne było określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, a więc takiej która wyznacza obszar od którego istnieje możliwość realizacji zabudowy. Rysunek planu wyjaśnia, że linia ta została poprowadzona w tym samym miejscu co linia strefy A tj. strefy uciążliwości od ulicy [...], jej odległość od linii rozgraniczającej ulicę [...] jest stała i przebiega w ten sposób przez cały obszar planu. Przebieg linii zabudowy w sposób który dyskwalifikuje co do możliwości inwestycyjnych na przyszłość znaczną część działki lub istotnie te możliwości ogranicza, dotyczy różnych działek, nie zaś tylko skarżących. Należy zwrócić uwagę na istotną rolę otoczenia ulicy [...] dla kształtowania zagospodarowania na obszarze planu. W § 2 pkt 3 uchwały wskazano jako cel uchwały ochronę interesów publicznych w zakresie komunikacji. Na odległość od linii rozgraniczającej drogi, od której została zaplanowana linia zabudowy jako linia nieprzekraczalna niewątpliwy wpływ miały planowane w przyszłości drogi odbarczające. W ten sposób zapewniono odsunięcie zabudowy od obszaru komunikacyjnego i w sposób czytelny, jednolity zaplanowano zagospodarowanie graniczącego z nim otoczenia.

Należy wskazać, że powyższe względy uzasadniały ingerencję w prawo własności skarżących. Przebieg ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie wykluczył możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (§ 12 ust. 2 uchwały), ani możliwości inwestycyjnych, gdyż możliwa jest rozbudowa istniejącego budynku i jego modernizacja.

Mając te wszystkie względy na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.