Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M.B., J.P. i J.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającą, że 1 stycznia 1999 r. Gmina M. nabyła z mocy prawa, prawo własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. M., obr. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej [...] grudnia 1998 r. własność J. P., zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji J. za Szkołą (obecnie nr [...]).

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] marca 2013 r., organ I instancji wydał decyzję z [...] lipca 2015 r., nr [...], którą stwierdził nabycie z mocy prawa, przez Gminę M., prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona zgodnie z przebiegiem drogi, na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W ocenie organu I instancji, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną gminną nr [...] relacji J. za Szkołą. Organ I instancji ustalił także, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ stanowiła wówczas własność J. P. i J. P. Obecnie jej współwłaścicielami są z kolei, jak ustalił organ I instancji, M. B. oraz K. B.

Następnie, organ I instancji ustalił, że podstawą zaliczenia drogi nr [...] relacji J. za Szkołą do kategorii dróg publicznych jest uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Krakowskiego nr 10, poz. 84 z dnia 7 lipca 1986 r.), która zaliczyła ww. drogę do kategorii dróg gminnych województwa [...]. Wojewoda wyjaśnił także, że na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą gminną. Z kolei, na podstawie uchwały Nr 1076/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu myślenickiego w Województwie [...], przedmiotowa droga otrzymała numer [...].

Wskazując na definicję pasa drogowego, uregulowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Wojewoda wyjaśnił, że pas drogowy obejmuje nie tylko samą jezdnię, ale również pobocza, zatoki, rowy odwadniające, pasy izolacyjne oraz pozostałą infrastrukturę techniczną. Uwzględniając powyższe, Wojewoda doszedł do wniosku, że dowodem na istnienie i przebieg drogi publicznej na przedmiotowej działce, w dacie [...] grudnia 1998 r., są zdjęcia lotnicze udostępnione przez centralny ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, jak też operat podziałowy z [...] stycznia 2013 r. nr [...] wraz z mapą do celów prawnych, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Organ I instancji wskazał na podstawie powyższych dowodów, że w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, była zajęta pod drogę gminną nr [...] relacji J. za Szkołą.

Organ I instancji podniósł także, że w dacie [...] grudnia 1998 r. Gmina M. sprawowała władztwo faktyczne względem spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dowodem świadczącym o władztwie publicznym mają być, zdaniem Wojewody, oświadczenia: Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] marca 2013 r. oraz J. B. z [...] kwietnia 2013 r., znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że przedmiotowa droga była utrzymywana przez zarządcę drogi poprzez jej bieżące naprawy, odśnieżanie w okresie zimowym oraz sprzątanie. Organ I instancji wskazał także na wykaz stanu drogi gminnej J. za Szkołą, który zawiera wpis o przeprowadzonych w 1993 r. pracach naprawczych tej drogi na odcinku [...] metrów. W oparciu o tak ustalony stan prawny i faktyczny sprawy Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, niezbędne do uwłaszczenia Gminy M.

Od powyższej decyzji Wojewody, odwołania złożyli M. B. oraz J. P. i J. P.

Po rozpatrzeniu wniesionych w niniejszej sprawie odwołań, Minister decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił przede wszystkim, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – była bowiem własnością prywatną J. P. i J. P.

Z kolei, fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, zdaniem Ministra, mapa z projektem podziału nieruchomości, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz oświadczenie geodety uprawnionego S. P. - autora ww. mapy podziałowej, nadesłane przy piśmie Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Wobec powyższego Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną. Natomiast, w zakresie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister przyjął w ślad za organem I instancji, iż na fakt władztwa publicznoprawnego wskazują przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty (oświadczenia), które szczegółowo wymienił.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, iż w oświadczeniach mieszkańców: z [...] lutego 2015 r. – M. B., K. B., J. P., K. S., M. S., M. P. i J. P., z [...] marca 2015 r. – R. P., A. P., z [...] marca 2015 r. A. P. oraz z [...] marca 2015 r. J. P. zostało wskazane, iż mieszkańcy dbali o odcinek drogi, przy którym zamieszkują, m. in. poprzez utwardzenie korpusu drogi, uzupełnianie ubytków w nawierzchni, utrzymywaniu rowu melioracyjnego. Jednakże, jak zauważył Minister podniesiono, iż Gmina M. również odśnieżała (sporadycznie) przedmiotową drogę w sezonie zimowym i wykonała instalację wodociągową w ciągu drogi. Powyższe oświadczenia, zdaniem Ministra, nie wykluczają sprawowania władztwa przez Gminę M. nad drogą J. za Szkołą, w pasie której znajduje się działka nr [...].

Uwzględniając powyższe, Minister uznał za słuszne utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Pismem z [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (skargę zarejestrowano pod sygn. akt I SA/Wa 2275/19) na powyższą decyzję Ministra wnieśli J. P. oraz J. P. (dalej jako Skarżący I"), zarzucają w niej naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki określone ww. przepisie zostały spełnione i w konsekwencji tego spełnienia, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy M. w dniem 1 stycznia 1999 r.;

2) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wprost implikuje - brak szczegółowego wyjaśnienia, czy spełnione są przesłanki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

3) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie w sposób istotny zasady prawdy obiektywnej;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez: jego niezastosowanie i w konsekwencji braku oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego,

5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego naruszenie i w konsekwencji pominięcie, które dowody organ uznał za bezsporne i udowodnione, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ergo pominięcie przez organ braku wskazania w oparciu o jaki stan faktyczny i jakie podstawy prawne organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący I wnieśli o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd;

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżących I według norm przepisanych;

Pismem z [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (skargę zarejestrowano pod sygn. akt I SA/Wa 2466/19) na powyższą decyzję Ministra wniosła M. B. (dalej jako "Skarżąca II"), zarzucają w niej naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041, Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194, Nr 145, poz. 1623, z 2009 r. poz. 206, z 2016r. poz. 2260) poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki określone ww. przepisie zostały spełnione i w konsekwencji tego spełnienia, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy M. w dniem 1 stycznia 1999 r.;

2) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wprost implikuje - brak szczegółowego wyjaśnienia, czy spełnione są przesłanki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

3) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie w sposób istotny zasady prawdy obiektywnej;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez: jego niezastosowanie i w konsekwencji braku oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego,

5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego naruszenie i w konsekwencji pominięcie, które dowody organ uznał za bezsporne i udowodnione, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ergo pominięcie przez organ braku wskazania w oparciu o jaki stan faktyczny i jakie podstawy prawne organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd;

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych;

4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy znajdujących się w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi M. S. zam. ul. [...], [...] K., znak: [...]), a w szczególności dopuszczenie dowodu z oświadczenia M. S.i z [...] marzec 2015 r., [...] sierpnia 2015 r. na okoliczność, iż właściciele nieruchomości przylegającej do drogi nr [...] relacji J. za szkołą ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha utrzymywana była zarówno w porze letniej jak i zimowej przez właścicieli nieruchomości, wykonywane były m.in. przepusty, mieszkańcy doprowadzali kanalizację i odwodnienie drogi;

5) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu pism M. S. z [...] sierpnia 2015 r., [...] marca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. załączonych do niniejszego pisma na okoliczność utrzymywania przedmiotowej drogi przez mieszkańców przed [...] grudnia 1998 r. i obecnie.

W uzasadnieniu obu skarg przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów. Zarówno Skarżący I jak i Skarżąca II zarzucili, że organ nie wziął pod uwagę oświadczeń mieszkańców działek, które znajdują się tuż przy przedmiotowej drodze, w których podkreślali, że zajmowali się utrzymywaniem drogi przed 1 stycznia 1999 roku, tj. oświadczeń: M. B., K. S., P. P., M. S., J. S., M. N., J. P. W ich ocenie, Gmina M. nie przedstawiła poza oświadczeniami, żadnych dowodów (umów, rachunków, faktur) potwierdzających wykonywanie prac porządkowych. Zdaniem skarżących, incydentalne prace służb porządkowych Gminy M. świadczą jedynie o doraźnych pomocach Gminy w zakresie zimowego odśnieżania, tym bardziej, że jak wynika z oświadczeń mieszkańców Gminy, we własnym zakresie dbali i dbają o przedmiotową drogę. To właśnie mieszkańcy we własnym zakresie dbali o drogę i jej stan czyli dokonywali utwardzenia korpusu drogi przez wielokrotne nawożenie tłucznia, uzupełniali ubytki w nawierzchni, strzygli trawę rosnącą przy poboczu, utrzymywali rów melioracyjny w prawidłowym stanie, aby woda nie wypłukiwała nawierzchni, usuwali zarośla wchodzące na drogę oraz odśnieżali fragmenty drogi. Skarżący zarzucili również organowi, że przyznał wyższą moc dowodową oświadczeniom, które zostały zaprezentowane przez organ nad oświadczeniami mieszkańców.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19, Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z wniosku Skarżących I.

Postanowieniem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2466/19, Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (z wniosku Skarżącej II).

Pismami z [...] stycznia 2020 r. (uczestnik K. B.), z [...] stycznia 2020 r. (Skarżący I) oraz [...] stycznia 2020 r. (Skarżąca II) wnieśli o zmianę postanowienia z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] lutego 2020 r. Skarżąca II wniosła o zmianę postanowienia z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2466/19, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19, Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2466/19, Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1105/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżących I na postanowienie WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OZ 217/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia Skarżącej II, J. P. oraz K. B. na postanowienie WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2466/19.

Pismem z [...] maja 2021 r. Skarżąca II wniosła o zawieszenie postępowania, którego to wniosku Sąd nie uwzględnił (vide: postanowienie z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2275/19).

Postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2275/19 oraz I SA/Wa 2466/19 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 2275/19.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Pismem z [...] listopada 2021 r. Skarżąca II podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2275/19, Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącej II zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skargi są niezasadne.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "Przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;

2) władanie tym gruntem w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;

3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99).

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem [...] października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...], która została wydzielona z działki nr [...], nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu [...] grudnia 1998 r. własność Skarżących I.

Okolicznością bezsporną jest również to, że droga nr [...] J. za Szkołą, zgodnie uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Krakowskiego nr 10, poz. 84 z dnia 7 lipca 1986 r.), została zaliczona do kategorii dróg gminnych województwa [...], a jej status jako drogi gminnej został potwierdzony z dniem 1 stycznia 1999 r. – na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających.

Analizując uzasadnienia decyzji organu obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w powyższym zakresie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala również na przyjęcie faktu zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Powyższa ocena organów nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że skarżący nie podzielają tego stanowiska organów, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzje organów w tym zakresie za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu orzekającego, organy prawidłowo uznał bowiem, że przesłankę faktycznej zajętości całości objętej zaskarżoną decyzją działki nr [...] pod pas drogowy drogi publicznej – drogi gminnej nr [...] J. za Szkołą dowodzi znajdującą się w aktach sprawy mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. P. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz oświadczeniem tego geodety, że stan na niej uwidoczniony odpowiada stanowi faktycznemu na dzień [...] grudnia 1998 r. (vide: załącznik do pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] sierpnia 2019 r.). Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie wszak opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii (mapy) uprawionego geodety. Z mapy tej zaś jasno wynika, że działka nr [...], tak jak słusznie przyjęły to organy obu instancji, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod pas drogowy drogi gminnej nr [...] J. za Szkołą.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona również druga przesłanka – władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających np. na koszeniu trawy, sprzątaniu czy odśnieżaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Powyższa aktywność właściciela nieruchomości nie wyłącza bowiem możliwości władania tym terenem przez podmiot publiczny, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego (vide: pisma z [...] lutego 2015 r. wraz z załącznikami – oświadczaniami), Gmina M. wykonała na przedmiotowym terenie roboty w postaci wybudowania wodociągu oraz sporadycznie dokonywała odśnieżenia w okresie zimowym. Sąd nie neguje przy tym, że cześć prac związanych z utrzymaniem przebiegającej tam drogi dokonywali sami mieszkańcy. Nie zanegowały tego także organy. Niemiej jednak, nie można tracić z pola widzenia, że nie przekreśla to samo przez się możliwości władania tą drogą przez Gminę M. Tym bardziej gdy uwzględni się jeszcze jedną, kluczową zdaniem Sądu okoliczność, mianowicie, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stanu drogi J. za Szkołą, której zarządca według tego dokumentu był Urząd Miasta i Gminy w M., i z której bezsprzecznie wynika, że według stanu na dzień [...] grudnia 1993 r., a więc w relewantnym dla niniejszej sprawy okresie, na gruntowej drodze J. za Szkołą, na całej jej długości ([...] m), wykonano liniowe roboty nawierzchniowe. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność przesądza o tym, że domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, w realiach niniejszej sprawy nie zostało obalone.

Racje należy przyznać skarżącym, że wyłącznego dowodu na spełnienie powyższej przesłanki nie może stanowić oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] marca 2015 r., a więc bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Podobnie, sporządzone na zlecenie Gminy M., oświadczenie J. B. z [...] kwietnia 2013 r. Powyższe dokumenty, powinny zostać ocenione w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. Ocena tych oświadczeń, powinna zatem obejmować ich wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.), w całokształcie materiału dowodowego (77 § 1 k.p.a.). Warto też stwierdzić, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, organy obu instancji sprostały powyższym wymaganiom. Co bowiem istotne w tej sprawie, przedmiotowym oświadczeniom towarzyszy jeszcze inny dokument (dotyczące okresu sprzed 1998 r.) stwierdzający, że na spornej nieruchomości były prowadzone przez Gminę M. czynności utrzymywania czy naprawy dróg (wykaz stany drogi J. za Szkołą).

Wbrew zatem twierdzeniom skargi zarówno Ministra, jak i Wojewody, dokonali prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadne uznać więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.).

Trzeba pamiętać, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu – umów, faktur, rachunków jak podnosi Skarżąca, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja znalazła się w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji, co świadczy o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku skarżących, pozwalał na uznanie, że w stosunku do spornej działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. były spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się więc nietrafny.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe Skarżącej II, ponieważ wykraczały one poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, załączone przez Skarżącą II do skargi dowody nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podobnie, akta sprawy prowadzonej przed tutejszym Sądem o sygnaturze I SA/Wa 1202/17, nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tym bardziej, że w ramach tej sprawy prawomocnym wyrokiem z 20 lutego 2018 r. Sąd oddalił skargę.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).