Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 500/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 9, 11, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. W., W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Małgorzaty i W. W. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W. i W. W. (zwani dalej: skarżący), pismem z dnia [...] maja 2016 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego linię kablową [...] kV zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. A. , gm. C..

Utrzymana w mocy decyzja Starosty wydana została na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. (zwanej dalej: Wnioskodawca, Inwestor) w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę linii kablowej SN 15 kV zlokalizowanej w A. dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb A. gm. C.. Wobec braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązano pełnomocnika Inwestora postanowieniem do ich uzupełnienia w terminie 10 dni od daty odbioru pisma. Po uzupełnieniu braków organ zawiadomił strony postępowania umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Z powyższego prawa skorzystała M. W. zapoznając się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2015 r. oraz wyrażając swoje stanowisko z W. W. w pismach kolejno z dnia 10 grudnia, 15 grudnia i [...] grudnia 2015 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na art. 35 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: PrB). W ocenie organu inwestycja zaprojektowana została zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] wydanej przez Wójt. Wywodzono, że wnioskodawca wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane składając oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 PrB. Organ wskazał, iż odnosząc się do uwag wniesionych przez strony postępowania dokonał sprawdzenia treści Aktu Notarialnego Repertorium numer [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., z którego wynika, iż Agencja [...] wyraziła zgodę na wykonanie m.in. budowy linii kablowej SN 15kV i nn 0,4 kV o długości 124,0 m na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] w miejscowości O. obecnie A. (§ 3 ww. Aktu Notarialnego). Wskazano, że dział III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości zawiera informację o ustanowieniu bezterminowej służebności na rzecz [...] Sp. z o.o., wskazując jako podstawę zapisy ww. Aktu Notarialnego. Według organu projektowana inwestycja mieści się w parametrach określonych w ww. Akcie Notarialnym, natomiast obciążenie księgi wieczystej powoduje trwały skutek niezależnie od zmiany właściciela nieruchomości. Organ stwierdził, że Wnioskodawca spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32. ust. 4 PrB, a przedłożona dokumentacja jest kompletna i posiada wymagane opinie uzgodnienia i sprawdzenia, zatem w przedmiotowej sprawie należało udzielić pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołali się L. W. oraz skarżący. W tożsamych co do treści odwołaniach z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazali oni, że "Sąd wydał postanowienie o służebności ograniczonej" poza którą wykracza inwestycja przewidziana w decyzji. Wskazała, że "Akt notarialny określa ostro zamknięty obszar służebności - projekt zaś narusza prawo publiczne własności i tworzy nowe służebności dojazdowe dla wykonanego już projektu. Istotą będzie zajęcie własności obszarem nie skupionym w 24%.".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że organ odwoławczy badając prawidłowość zaskarżonej decyzji sprawdza ją nie tylko pod kątem zarzutów podnoszonych w odwołaniu, ale również pod kątem prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena decyzji nie powinna być jedynie formalna, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; zwanej dalej: PrB) i wskazał, że podstawą realizacji inwestycji jest decyzja Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] marca 2011 r. Wyjaśnił również pojęcie inwestycji celu publicznego odwołując się do ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Wskazał także, że w załączniku graficznym ww. decyzji określono przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej, która biec ma od istniejącej stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce nr [...], wzdłuż jej granicy, przez działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podkreślono, że Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako jego podstawę wskazując - w stosunku do działki należącej do skarżących o nr [...] - " ograniczone prawo rzeczowe (Akt. Not. Rep. A nr [...] z dn. [...] grudnia 2012 r.)". Organ stwierdził, że w dacie ustanowienia ww. ograniczenia działka o nr [...] należała do Skarbu Państwa - Agencja [...] i zapisana była w księdze wieczystej nr [...] W wyniku nabycia ww. nieruchomości przez Państwa Wiśniewskich (umowa sprzedaży [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.) została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...] Jednocześnie do nowej księgi wieczystej przeniesione zostało ograniczenie polegające na "bezterminowej służebności przesyłu wykonywane na działce [...] o treści bliżej określonej w par. 4 oświadczenia o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] grudnia 2012 r., Rep. A [...]". Organ wskazał, że wynika z niego, że Inwestor - [...] Sp. z o. o. - posiada pozwolenie na demontaż istniejącej stacji transformatorowej typu ZH 15 nr [...] oraz napowietrznej linii SN 15 kV i kablowej linii nn 0,4 kV i budowę linii kablowych SN 15 kV i nn 0,4 kV, żelbetonowego słupa typu [...] oraz nowej stacji transformatorowej typu [...],[...] z szafą SKV [...] bezpośrednio przy granicy działki. Na mocy zawartego porozumienia inwestor może korzystać z nieruchomości ww. opisanym zakresie, zgodnie z przeznaczeniem urządzeń przesyłowych w tym na prawie swobodnego, w niezbędnym zakresie, przechodu i przejazdu przez nieruchomość odwołujących w celu umożliwienia czynności usuwania awarii, wykonywania prac eksploatacyjnych i konserwatorskich, remontowych, modernizacji, wyprowadzania nowych obwodów energetycznych w istniejącej strefie ochronnej dla ww. urządzeń.

Kolejno, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że Państwo Wiśniewscy w uzasadnieniu odwołania powołali się na postanowienie Sądu o "służebności ograniczonej". W konsekwencji zostali wezwani do przedłożenia wspomnianego postanowienia. W odpowiedzi wnieśli o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji, jednak do dnia wydania decyzji organu II instancji nie przedłożyli postanowienia sądowego. Według organu dalsze przedłużanie terminu rozpatrzenia odwołań jest niezasadne i stanowiłoby naruszenie art. 12 Kpa.

Wojewoda stwierdził, że nabywając nieruchomość nabywca przejmuje prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. W związku z tym wraz z zakupem nieruchomości i przeniesieniem jej do nowej księgi wieczystej przeniesieniu podlegają również ograniczenia rzeczowe ustanowione na danej nieruchomości. W niniejszej sytuacji, w ocenie organu, zapisanie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na bezterminowej służebności przesyłu na rzecz [...] Sp. z o. o. w dziale III księgi wieczystej powoduje, że prawo to obowiązuje również nowych właścicieli tj. skarżących. Po wtóre organ wskazał, że z korespondencji między Agencją [...] i inwestorem (załączonej do akt sprawy) wynika, że ANR zobowiązał się do każdorazowego informowania wszystkich uczestników przed przetargiem na zbycie nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę o występujących na nieruchomościach ograniczeniach i wstępnej zgodzie na budowę linii kablowej SN 15 kV. Wobec powyższego, zdaniem organu, Państwo [...] nabywając przedmiotową działkę mieli świadomość występowania ograniczeń w jej korzystaniu.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 PrB "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". W konsekwencji Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazali: "W dniu [...].03.2013 r. w przetargu publicznym w Agencji [...] dokonaliśmy zakupu gruntu ornego. Do podpisania aktu notarialnego wezwała nas Agencja [...], podpisanie aktu odbyło się [...].06.13 r. Po dokonaniu zakupu w dniu [...].03.13 r nie mieliśmy dostępu do akt sądu rejestrowego, mimo że byliśmy rzeczywistymi właścicielami nieruchomości. Cała kwota za grunt została zapłacona w marcu 2013 r. W czasie od [...].03.13 do [...].06.13 Agencja [...] władała naszą własnością w ten sposób, że tworzyła nowe dokumenty, które miały nawiązywać do potrzeb [...] Sp. z o.o., który to akt sporządzono w dniu [...]03.13 r i w nim ustalili- Agencja [...], która nie była właścicielem nieruchomości, jak i [...] Sp. z o.o.(nie przedsiębiorstwo) również nie był właścicielem. Stąd oczywiste było, że ANR nie wniosła do sądu pisma (ostrzeżenia). Akt notarialny nie należał do normy licytacyjnej przetargu. Przy podpisywaniu aktu notarialnego w dniu 27.06.13 r Notariusz nie posiadał do okazania wytworzonych od 07.03.13 do 27.06.13 dokumentów. Odkryliśmy takie dokumenty w dacie jak wnioskowaliśmy do Sądu Rejonowego ( marzec 2016). W akcie notarialnym z dnia [...].03.13 jest, że "Wykonywanie ustanowionej niniejszej służebności przesyłu ograniczać się będzie do korzystania z części stanowiącej działkę nr [...] ... Istota naruszenia prawa jest na rzeczy nabytej - ustanowiono, że akt z dnia [...].03.2013 r został przeniesiony z aktu z dnia [...].03.2012 r, którego to aktu nie wydano. Uwaga zasadnicza- ANR nie wypłaciła do tej pory kwoty vat od ceny zakupu., ze względu na to, że jest to grunt orny.". Do skargi załączono kserokopię pisma przewodniego notariusza z dnia [...] marca 2013 r. skierowanego do Sadu Rejonowego – P. Stare M., Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych – dot. protokołu prostującego akt notarialny z dnia [...] grudnia 2012 r. (Rep. A nr [...]) oraz wypis aktu notarialnego – protokołu prostującego z dnia [...] marca 2013 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), jak również kserokopię pisma [...] Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanego do ww. Sądu Rejonowego z żądaniem sprostowania treści księgi wieczystej nr [...] w zakresie daty protokołu prostującego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowanym "Wniosek dowodowy" skarżący wskazali, co następuje: "W dniu 25.10.16 [...] G. i [...] z imienia L. P. dokonali z umocowania imiennego własnej zgody na wejście na przedmiotową działkę [...] w [...]-numer działki jest w decyzjach. Imiennie przyznali za pismem do komisariatu policji w C. , że mają prawo i zgodę na wejście ze złożonego zawiadomienia i z domniemania, że właściciele mogą lub będą zagrażać życiu i zdrowiu pracowników. [...] z pomocnictwa kierując się złożonym przez [...] Sp. z o.o. w komisariacie w C. zawiadomieniem o zagrożeniu j.w., dokonał wystawienia bram wjazdowych zamkniętych na kłódkę i wykonali pracę połączenia przewodów w ziemi SN 15 KV z istniejącą siecią energetyczną. Uznaliśmy, że jest to włamanie, przypomnieliśmy, że weszli bez zezwolenia prawnego i naruszają nasze prawo do własności, wezwaliśmy policję. Dokonane wejście zajęło własność bez prawa wykonania prac i zakresu naszej własności (sąsiednia działka nr [...] ) i dóbr osobistych. Wszystkie te czynności odbywały się i odbywają w trybie studium-brak planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosimy o odszkodowanie w kwocie [...]zł słownie [...]złotych.".

Pismem z dnia [...] listopada 016 r . zatytułowanym: "dołączam do wniosku dowodowego" skarżący wskazali, że "Dnia [...].11.2016 w godzinach przedpołudniowych, zgłosiliśmy się do kancelarii Notariusza O. P. na ul. [...] w P., żeby zasięgnąć informacji i wiedzy dla przedstawienia jej przed Sądem, nie informując powodu jw. Notariusz odmówił udzieleniu informacji i potrzebnej nam wiedzy o naszej własności, skrócił nasz pobyt wypowiedzią, że nie jesteśmy stroną i skierował nas do Sądu."

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. stawili się: oboje skarżący osobiście oraz uczestnicy postępowania L. W. i J. W.. Skarżący podtrzymali skargę i złożyli do akt sprawy opisane wyżej pismo z dnia [...] listopada 2016 r. "na okoliczność skargi". Skarżący oświadczyli, że podważają wiarygodność aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r. rep. A [...] ustanawiającego na ich nieruchomości służebność przesyłu, gdyż uważają, że ostatnie dwie strony ostatniej kartki zostały przerobione, ponieważ data podpisania aktu jest 2012, a na tych stronach wpisano 2013. Podkreślają, że w momencie zakupu działki - tzn. zakończenia przetargu i wpłacenia całej kwoty nie byli wykazani w księdze wieczystej jako właściciele. Skarżący uważają, iż organ administracji udzielając przedmiotowego pozwolenia na budowę oparł się na tych wadliwych dokumentach, czego nie powinien uczynić. Skarżący podkreślają, że akt notarialny stanowiący przedmiotową służebność dotyczył działki nr [...] w miejscowości O., a ich nieruchomość stanowi działkę nr [...] w miejscowości A. i względem tej ostatniej działki zostało wydane pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucili, że organ wydając przedmiotowe pozwolenie na budowę opierał się na postanowieniach studium, które nie jest prawem, a na tym obszarze brak prawa miejscowego, nikt ich nie poinformował, że kupują nieruchomość ze służebnością o treści jak w akcie notarialnym, który nie był im znany. Oni tylko widzieli, że na gruncie jest trafostacja i kable. Uczestnik postępowania L. W. poparła w całości stanowisko skarżących i podkreśliła, że pozbawiono ich możliwości decydowania o swojej własności, gdyż pracownicy inwestora wchodzą na ich nieruchomość na zasadzie "wolnej amerykanki". Takie same stanowisko zajął uczestnik postępowania J. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa). Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kpa. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Powyższym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 373/15, LEX nr 1939310) zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uwypuklenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejsze sprawy wskazać należy, co następuje.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji zatwierdzającą projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na budowę linii kablowej, zlokalizowanej w szczególności na działce o nr ewid. [...] w m. A. , gm. C.. Od decyzji organu I instancji skarżący złożyli odwołanie. Treść odwołania wskazuje jednoznacznie na niezadowolenie z decyzji pierwszoinstancyjnej, a zatem spełnia ustawowe minimum ustawowe dla swojej skuteczności. Nie ulega również wątpliwości, że strona działa w sprawie w sposób nieporadny, albowiem intencja odwołania choć oczywista, trudna jest do dokładnego zdekodowania w zakresie konkretnych zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji Staroty. Skarżący akcentują, że uruchomili jakieś postępowanie sądowe skierowane przeciwko aktowi notarialnemu i postepowanie to zakończyło się wydaniem postanowienia. Według skarżących to postanowienie o "służebności ograniczonej". Takiej instytucji jednak wprost prawo polskie nie przewiduje. Zgodnie z art. 7 Kpa W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższego rzeczą organu było ustalenie za pomocą wszelkich środków dowodowych dostępnych organowi, czy rzeczony akt notarialny był przedmiotem jakiegoś postępowania sądowego oraz, czy na nieruchomości, której dotyczy niniejsze postepowanie ustanowiono jakieś ograniczone prawa rzeczowe, a jeśli tak to jakie oraz czy toczą się aktualnie jakieś postępowania dotyczące księgi wieczystej nieruchomości skarżących. Tymczasem Wojewoda wezwał skarżących do "przedłożenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii powołanego w uzasadnieniu odwołania, postanowienia Sądu o służebności ograniczonej". O tym, że takie postanowienie nie istnieje organ mógł się domyślać z wyżej wskazanych względów, i wezwanie takie miało charakter stricte formalny, natomiast sam nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia zarzutów strony, pomimo że z pisma z stron z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że strony upatrują jakichś okoliczności istotnych dla sprawy w dokumentach zgormadzonych przez sąd wieczystoksięgowy, czy tez postępowaniu toczącym się przed tym sądem. Organ dokonał jedynie wydruku treści księgi wieczystej nr [...] – dział I do III z systemu elektronicznego (k. 68 i n. akt administracyjnych II instancji).

Organ nie odniósł się również do zarzutu strony dotyczącego przekroczenia zakresu służebności w projekcie budowalnym ("zajecie własności ponad 24%").

W ocenie sądu, wobec braku tzw. przymusu adwokackiego oraz odformalizowania odwołania, jak również w świetle art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie postępowania w całości, albowiem jest instancją merytoryczną i w efekcie tego postępowania wydanie rozstrzygnięcia rozwiewającego wątpliwości strony. Zgodnie bowiem z art. 8 i 9 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia, winien być kompletny, albowiem zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Na kanwie powyższych rozważań wskazać kolejno trzeba, że strona skarżąca nawet po zapoznaniu z aktami administracyjnymi sprawa miałaby prawo mieć wątpliwości co do zakresu służebności, albowiem w aktach tych znajduje się jedynie akt notarialny z dnia [...] grudnia 2012 r., Rep. A nr [...], w którym nieruchomość skarżących oznaczono omyłkowo jako działkę o nr [...], nie zaś prawidłowo [...]. Wyraz temu dali skarżący na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. Jednocześnie to sami skarżący załączyli do skargi kserokopię aktu notarialnego z dnie [...] marca 2013 r. Rep. A nr [...] dotyczącego sprostowania w tym zakresie, czego próżno szukać w aktach administracyjnych sprawy. Stanowisko strony skarżącej przedstawione na rozprawie wskazuje, że dla skarżących nadal niejasna jest kwestia czy to na ich działce ustanowiono służebność rzeczonym aktem notarialnym z 2012 r.

Po wtóre dla skarżących niezrozumiałe jest i nie wynika to w żaden sposób z akt sprawy, dlaczego akt notarialny z 2012 r., jak również prostujący akt notarialny z 2013 r. dotyczą działki położnej w obrębie O., podczas, gdy należąca do nich nieruchomość znajduje się w m. A. . Również w księdze wieczystej nieruchomości widnieje obręb O.. Okoliczność ta, choćby nawet była dla organu oczywista, musi być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego i uzewnętrzniona w uzasadnieniu decyzji. Fakt zmiany obrębu ewidencyjnego nie jest bowiem faktem notoryjnym, ani też nie jest rzeczą sądu wyjaśnianie stronom tej okoliczności. Niewątpliwie natomiast może to powodować u strony uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości decyzji. Sama konstatacja organu "obecnie A. " nie tylko nie wyjaśnia wątpliwości strony, ale pozostaje gołosłowna wobec braku w tej mierze materiału dowodowego. Dokładne oznaczenie przedmiotu postępowania administracyjnego ma znaczenie kardynalne dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Dlatego niezrozumiałym jest brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów wskazujących na podstawy zmiany obrębu obejmującego działkę skarżących, zwłaszcza w kontekście łatwości możliwości ich pozyskania przez organ (zmiana w tym zakresie wynika z decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], której w aktach sprawy brak).

Konsekwencją owych uchybień organu odwoławczego jest niezrozumienie treści decyzji przez skarżących i zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także opór skarżących przed wykonaniem decyzji, włącznie z angażowaniem Policji (k. 119 akt administracyjnych). Sąd podkreśla, że nieporadność strony w postępowaniu nie może działać na jej niekorzyść. Odformalizowanie procedury odwoławczej tym bardziej, w świetle przytoczonych zasad postępowania administracyjnego, winno skutkować wyjaśnieniem przesłanek rozstrzygnięcia w taki sposób, aby były one dla strony zrozumiałe. Występujące w niniejszej sprawie omyłki w datach (k. 84 i 84 verte akt administracyjnych I instancji), numerach działek (k. 4 i n akt sądowych) oraz zmiana obrębu działki (k. 114 verte akt administracyjnych I instancji) wymagają wyjaśnienia i poparcia dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Zarzuty odwołania wymagają uściślenia oraz ustosunkowania do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, choćby nawet wydawały się organowi oczywiście bezzasadne.

Końcowo wskazać należy, że pokłosiem opisanej sytuacji jest poczucie pokrzywdzenia przez stronę skarżącą i wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd stwierdza, że rzeczone roszczenie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dochodzić ewentualnego odszkodowania strony mogą przed sądem powszechnym. Odnosząc się do pism skarżących z dnia [...] i [...] listopada 2016 r. (k. 119, 121 i 122 akt sądowych) sąd stwierdza, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II FSK 742/13, LEX nr 1774548), że co do zasady nie jest również możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, co wynika z art. 133 § 1 Ppsa. Materiał ten zaś nie jest kompletny i w świetle opisanych uchybień decyzji organu II instancji nie było możliwe, ani celowe zastosowanie art. 106 § 3 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania odwoławczego.