Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 505/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 919/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 919/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy było umorzenie postępowania toczącego się na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale kluczowe rozstrzygnięcia poprzedzone były postępowaniami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane"). Dotyczyły one inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 836 i 837 położonych w [...], gmina [...], województwo podkarpackie i stanowiących obecnie własność skarżącej. Budowa ta została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla poprzedniego właściciela nieruchomości przez Naczelnika Gminy [...] w 1990 r. Inwestycja została zrealizowana jednak z istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego oraz przepisów prawa, w tym przepisów o warunkach technicznych budynków.

W związku z powyższym od 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] prowadził kolejne postępowania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcia organu powiatowego obejmowały obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w tym obowiązek rozbiórki przybudówki o wymiarach zewn. 8,28 m x 6,23 m, zlokalizowanej w odległości 2,0 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. 835. Dwukrotnie również (w latach 2014 i 2016) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego zatwierdzał projekt budowlany zamienny oraz udzielał skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rozstrzygnięcia te były jednak uchylane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...].

Należy też podkreślić, że w związku z prowadzonymi postępowaniami naprawczymi Starosta [...] decyzją ze [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1990 r. o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 836 i 837 w [...].

Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania od decyzji organu powiatowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji z 13 stycznia 2016 r. w całości i równocześnie nakazał skarżącej oraz dwojgu współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. 836. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1350/17, oddalił skargę [...] i dwojga współwłaścicieli nieruchomości. Dodajmy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1900/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, oddalił skargę kasacyjną [...]. Oznaczało to prawomocne zakończenie wcześniejszych postępowań naprawczych.

W trakcie trwania postępowania naprawczego [...] wnioskiem z 29 sierpnia 2016 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. 836 położonej w [...] oraz dla inwestycji określonej jako: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudową odcinka sieci wodociągowej na działce nr ewid. 836 i 837, obręb 0023 [...], gmina [...]".

W dniu 29 grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli [...] i [...], właściciele działki nr ewid. 835. Organ II instancji decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...].

Organy właściwe w sprawie przyjęły, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/2006, istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej dla robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem wydanego pozwolenia na budowę, pod warunkiem jednak, że roboty te nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych. Zarówno skarżąca, jak i organy właściwe w sprawie podzielały więc opinię, że jeśli inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy, wówczas organy nadzoru budowlanego będą mogły zakończyć postępowanie mające na celu legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 29 sierpnia 2016 r. (włącznie z korektą z dnia 26 stycznia 2018 r.) Wójt Gminy [...] jako organ I instancji w rozpatrywanej sprawie, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla obiektu budowlanego położonego na działkach nr ewid. 836 i 837 w [...]. Ustalając warunki i wymagania dotyczące ww. budynku organ planistyczny stwierdził, że legalizacja wykonanych robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego, będzie możliwa pod warunkiem: przebudowy wodociągu znajdującego się pod częścią budynku, wykonania ściany zewnętrznej wschodniej posiadającej cechę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej odporności ogniowej oraz spełnienia przez budynek norm i wskaźników przenikania ciepła.

Pismem z 17 maja 2018 r. właściciele działki nr ewid. 835 złożyli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "Kolegium") decyzją z 1 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy i jednocześnie umorzyło postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro inwestycja została już zrealizowana, to decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana jedynie w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Tymczasem ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę części przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwagi na niewywiązanie się przez inwestora z nałożonych nań obowiązków. Skoro więc postępowanie legalizacyjne, w związku z którym miała zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy zostało już ostatecznie zakończone, to podstawa do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy wygasła. Dlatego postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), a także art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej umorzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania prowadzonego przez organ I instancji i zakończonego ustaleniem warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowiło wynik błędnego zastosowania przepisów prawa. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne, gdyż było możliwe jedynie w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego i tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Tymczasem, zdaniem skarżącej, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i przed organami właściwymi w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają od siebie niezależne. W związku z tym Kolegium nie ma kompetencji do rozstrzygania w zakresie przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie, w opinii skarżącej, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga – z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. – ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wynika to również z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zrealizowanej inwestycji, w stosunku do której toczyło się postępowanie naprawcze. Zakończenie postępowania naprawczego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy uczyniło jednak dalsze postępowanie organu planistycznego bezprzedmiotowym i skutkowało zaistnieniem przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd podzielił natomiast stanowisko Kolegium, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. – wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu naprawczym jest jednak sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych. Najbardziej przekonujące jest jednak stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest dopuszczalne tylko wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest jednak dopuszczalne, aby inwestor sam inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne;

2) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu Kolegium, że wydanie warunków zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego i tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, uniemożliwienie inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozbawienie go możliwości zabudowy własnych nieruchomości bez uzasadniających to okoliczności i podstaw.

II. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceny na podstawie części materiału dowodowego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sytuacji braku podstaw do jej uchylenia;

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z racji jego bezprzedmiotowości, w sytuacji w której przesłanki do jego umorzenia nie zostały spełnione.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną, przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Należy podkreślić, że strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim obydwa zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oparte zostały na błędnie przeprowadzonej wykładni prawa. W czasie wydawania decyzji organu II instancji (ale również obecnie) przepis ten stanowił, że "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Zdaniem skarżącej wymieniona norma znajduje zastosowanie w każdym przypadku zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zarówno tej przyszłej zmiany, przewidywanej i zaplanowanej, jak i również zmiany wcześniejszej, już dokonanej, która jest np. przedmiotem postępowania legalizacyjnego, bądź naprawczego.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, do którego obecny skład NSA przychyla się, że w wyniku przeprowadzenia wykładni językowej i wykładni celowościowej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. powołany przepis – co do zasady, tak jak ogromna większość przepisów prawnych ma zastosowanie pro futuro, to znaczy - w odniesieniu do planowanych, lecz jeszcze nie podjętych inwestycji. To oczywiście nie jest przypadek, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Na działce nr ewid. 836 w miejscowości [...] budynek mieszkalny jednorodzinny został już wcześniej zbudowany i rozbudowany.

Na wyjątek od prospektywnego zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje natomiast wykładnia systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Dzięki niej przepisy planistyczne interpretujemy i możemy zrozumieć dopiero wtedy, gdy bierzemy pod uwagę przepisy budowlane. I tak, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu przyjętym ustawą z 16 grudnia 2016 r., nowelizującą Prawo budowlane z dniem 1 stycznia 2017 r.), w przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego bada, czy przedmiotowy obiekt (budowa) jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takich okolicznościach, organ administracji działając na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, może nałożyć na inwestora m.in. obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu. Powyższa reguła ma jednak charakter wyjątkowy. Nie można zapominać, że do jej zastosowania dochodzi tylko w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, LEX nr 2345617 i orzeczenia przywoływane w motywach tego wyroku, a także wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2665/18, LEX nr 3243632).

Powyższa zasada wymaga jeszcze uzupełnienia o dwa dodatkowe warunki istotne dla rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze, oprócz zasady jedynie wyjątkowej dopuszczalności uzyskiwania warunków zabudowy dla budynków istniejących, z powołanych przepisów obu ustaw należy wyprowadzić wniosek, że postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie może być prowadzone z inicjatywy strony, dla generalnego poprawienia własnej sytuacji prawnej, bądź aby przeciwdziałać skutkom innego postępowania prowadzonego przez organy administracji, zwłaszcza organy nadzoru budowlanego. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do już istniejących budynków jest dopuszczalne tylko wówczas gdy organ prowadzący postępowanie legalizacyjne uzna uzyskanie takiej decyzji za konieczne. W prawie publicznym mamy bowiem do czynienia z zasadą praworządności, której elementem jest formalna legalność działania organów władzy (art. 6 k.p.a.). Nie są więc dopuszczalne postępowania "na życzenie", jeśli strona nie może wykazać określonego uprawnienia uznawanego i chronionego prawnie.

Ze względu na przedstawiony warunek należało uznać, że zarówno stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i stanowisko Sądu I instancji, były w tym zakresie w pełni uzasadnione. Nie tylko więc nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ale prawidłowo zostały w sprawie zastosowane ogólne zasady postępowania administracyjnego. Wbrew skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie było powodu, aby podważyć zaskarżony wyrok Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że nietrafne jest uzasadnienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odwołujących się do niezależności bądź autonomii postępowania planistycznego i postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Przeciwnie, wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w przypadku istniejących budynków, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może się toczyć tylko wtedy, gdy zgodnie z prawem jest to niezbędne dla prowadzenia i zakończenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego.

Jeśli więc postępowanie naprawcze lub legalizacyjne zakończyło się, tak jak w rozpatrywanej sprawie, m.in. poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku rozbiórki części nieruchomości, ustalanie warunków zabudowy staje się bezcelowe i zbędne. Dlatego też Sąd I instancji w pełni zasadnie oddalił skargę [...] na decyzję Kolegium umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla istniejących budynków.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne rozumowanie przez analogię do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku i później), ponieważ przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast, gdy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można uznać, że był to przypadek samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozbawienie go możliwości zabudowy własnych nieruchomości bez uzasadniających to okoliczności i podstaw. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem mowy o uzgodnieniu zakładanego przedsięwzięcia budowlanego z przepisami planistycznymi, ale z sytuacją w której doszło do naruszenia prawa przez skarżącą. W takim przypadku organu administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowania tylko w ścisłej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Nie jest to ograniczenie wolności inwestora, lecz reakcja na jego wcześniejsze działanie niezgodne z prawem. Ponadto respektowanie przepisów o postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym przez organy administracji nie może być traktowane jako naruszenie wolności konstytucyjnych. Powołany przez skarżącą art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jeśli są one ustanawiane w ustawie i są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania m.in. porządku publicznego. Zarzuty skarżącej kasacyjne w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle przedstawionych trzech zasad wynikających z prawa materialnego: wyjątkowej retrospektywności art. 59 ust. 1 u.p.z.p., oficjalności działania organów na podstawie art. 48 oraz art. 51 Prawa budowlanego i niedopuszczalności stosowania art. 51 analogicznie do art. 48 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Dotyczy to również zarzutów opartych na przepisach postępowania administracyjnego regulujących zarówno sposoby prowadzenia postępowania dowodowego jak i rodzaje decyzji organu odwoławczego a także podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.