Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 722/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77 § 1 ,107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. C. i A. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na realizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. i A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości T., gmina K.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

T. C. wnioskiem - który wpłynął do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia 25 października 2013 r. - wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w m. T. gmina K. w związku z realizacją na działce zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wydał zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] , do działki nr [...] położonej w miejscowości T., gmina K.

Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. pełnomocnik T. i A. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który uzupełnił pismem z dnia 15 grudnia 2013 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia decyzji organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Następnie, organ zwrócił uwagę, iż droga krajowa nr [...], z której strony planują wykonanie wnioskowanego zjazdu indywidualnego, zgodnie z zarządzeniem nr 28 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 czerwca 2013 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana na omawianym odcinku do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy G zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za uwzględnieniem żądania stron, bowiem jego zdaniem, działka nr [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej kategorii - drogi gminnej (ul. K.) lub też za pośrednictwem istniejącego już zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

Odnosząc się do powyższego, organ wskazał, iż pierwszą możliwością dojazdu do działki nr [...] jest przejazd poprzez działkę nr [...], która (zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z rejestru gruntów - stan na dzień 4 listopada 2013 r.) stanowi działkę drogową, a następnie po terenie niezabudowanej działki nr [...] do nieruchomości stron. Powyższe wymaga ustanowienia na działce nr [...] i części działki nr [...] służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogowej może nastąpić zarówno w uzgodnieniu z właścicielem ww. działek (jeden właściciel), na skutek podpisania stosownej umowny, jak również w postępowaniu przed sądem powszechnym (droga konieczna). Organ stwierdził, iż Kodeks cywilny wyraźnie wskazuje, że wystarczającą przesłanką do wystąpienia z roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.). Natomiast, w ocenie organu, kolejną możliwością skomunikowania działki nr [...] jest dojazd z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a następnie po terenie niezabudowanej działki nr [...] do działki stron. Analogicznie jak powyżej wymagałoby to ustanowienia na części działek nr [...] i nr [...] służebności drogowej.

Zdaniem organu, bardzo ważne w niniejszej sprawie jest to, że działka nr [...], jak również działki sąsiednie wymienione powyżej, tj. działka nr [...], nr [...] i nr [...], powstały w wyniku podziału działki nr [...], co potwierdza m.in. załączone do akt sprawy zaświadczenie z dnia 4 listopada 2013 r. Starosty R. Przed podziałem obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się z drogi gminnej (działka nr [...]). Po dokonanym podziale cześć nowo powstałych działek utraciła możliwość bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jednak nie wymusza to na zarządcy drogi krajowej, do której przylegają te działki, konieczności budowy nowych zjazdów. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m. in. uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), zgodnie z którym.: "Podział działki pierwotnej (...), bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego.".

Organ wyjaśnił, iż budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Powołując się na treść § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, wskazał co rozumie się przez pojęcie "klasa drogi". Organ podkreślił, że droga krajowa nr 45 musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Odnosząc się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, organ zauważył, iż gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Ponadto, organ wskazał, iż teren, na którym położona jest działka stron, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy rozdziału IX § 40 pkt 4. pakt 3 ww. planu, cyt.: "Dla terenów dróg publicznych klasy ulicy głównej, ustala się ograniczenie liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższej klasy". Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, miejscowy plan zagospodarowania terenu wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Bardzo ważną kwestią w ocenie organu jest to, iż występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2010 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez T.– W. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło 4642 poj./dobę i wzrosło o prawie 59 % w porównaniu z rokiem 2005 (2926 poj./dobę), a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze jest większe.

Odnosząc się do rozważań zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie główną przesłanką odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu był fakt, iż nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości strony. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a przylega jedynie do drogi klasy G, zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi może być udzielone tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, a jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu. W rozpatrywanym przypadku, wedle organu, mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W tym kontekście, organ zwrócił uwagę na pojęcie "drogi publicznej" zawarte w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ przytoczył definicję zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, podkreślając, iż sam fakt przylegania nieruchomości do drogi publicznej, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie implikuje konieczności wybudowania do niej zjazdu.

Następnie, organ podzielił przekonanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi, nie przesądza, że również w przypadku skarżących należałoby wyrazić zgodę na taki zjazd. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym danym przypadku. (...) Inne zaś okoliczności powinny być rozważane przy nabywaniu nieruchomości lub w odrębnych postępowaniach administracyjnych dotyczących między innymi zabudowy danej nieruchomości.

Konkludując, organ wskazał, iż działając w ramach luzu decyzyjnego, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. Z uwagi na istnienie sprzecznego interesu w niniejszej sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożyli T. i A. C.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 85, 107 § 1 i 3 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżących nie mających dostępu ani do drogi publicznej ani w stanie faktycznym sprawy nie mających szans na ustanowienie służebności drogi koniecznej przez Sąd powszechny,,

- obrazę przepisu art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie wątpliwej jakości interesu społecznego na DK [...] w tym konkretnym miejscu ponad uzasadniony interes skarżących.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, iż w motywach decyzji organów administracyjnych pojawia się twierdzenie, że mimo istnienia wielu zjazdów na tym odcinku drogi krajowej [...], uzasadniona jest odmowa wykonania kolejnego zjazdu do działki skarżących, bo zarządca drogi kieruje się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nadto niczym nie poparte przeświadczenie, iż większa ilość zjazdów to większe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza w połączeniu z wysokim natężeniem ruchu drogowego. W ocenie strony skarżącej, absolutnym nieporozumieniem w sprawie jest stanowisko, że działka skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę gminną nazwaną ul. K. Strona skarżąca wskazała, iż dostęp nie istnieje, bo od tej drogi dzieli ją działka [...], do której prowadzi droga oznaczona [...], zatem ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej przez tą działkę jest niemożliwe, skoro roszczenie z art. 145 k.c. jest możliwe do zrealizowania tylko w sytuacji, kiedy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Dowolna interpretacja przesłanek z art. 145 k.c., dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest zatem wysoce abstrakcyjna. W uzasadnieniu podano, iż argument, że działka powstała w wyniku podziału działki [...], a ta miała dostęp do drogi publicznej, jest o tyle niedorzeczny, skoro podział był dokonany jeszcze w 1968 r., a zatem przed stanem prawnym aktualnie obowiązującym.

Odnosząc się do planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., podniesiono, że stwierdzenie o ograniczeniu liczby i częstości zjazdów jest istotne, ale tylko z tego punktu widzenia, kiedy nie koliduje to z indywidualną konkretną sytuacją, a taka w tej sprawie występuje, skoro nie ma możliwości zrealizowania prawa na podstawie art. 145 k.c.

h

Ponadto podkreślono, że każdą sprawę z tego gatunku należy rozpatrywać indywidualnie, uwzględniając realia występujące w konkretnym przypadku. Wskazano, że DK [...] na tym odcinku jest prosta, niczym nieograniczona jest tam widoczność, prędkość ograniczona jest do 50 km/h (teren zabudowany wsi T.), zatem nie ma realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, skoro na tym odcinku nigdy nie dochodziło do wypadków bądź kolizji, a jak wynika z dokumentacji fotograficznej zjazdów na tym odcinku jest bardzo wiele, tak że jeden więcej czy jeden mniej nie może skutkować, czy decydować o braku zgody na wykonanie kolejnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu podniesione w skardze argumenty są nietrafne i nie wnoszą w sprawie nic nowego, stanowią bowiem w znacznej mierze polemikę z wyjaśnieniami przedstawionymi przez zarządcę drogi. Natomiast zarządca drogi przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu kieruje się głównie zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym zwłaszcza, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, z tym że uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ winien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy - o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. o dróg głównych (kategorii G). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), (...), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Słuszne są także twierdzenia organu, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, którym jest m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii (w tym wypadku kategorii G) stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (tak m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Jednocześnie wskazać należy, że ustawodawca – co do zasady – nie wprowadził zakazu budowy zjazdów z dróg publicznych wyższej kategorii. Analiza art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwalają stwierdzić, że intencją ustawodawcy było ograniczenie budowy tych zjazdów do sytuacji wyjątkowych, co oznacza, że tę "wyjątkowość" każdorazowo wnioskodawca winien wykazać.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, mając na względzie powyższe unormowania, organ administracji nie dość wnikliwie rozważył czy interes społeczny związany z zasadą bezpieczeństwa na drodze winien mieć pierwszeństwo przed słusznym interesem strony.

I tak uzasadniając stanowisko o braku zgody na realizację zjazdu organ wskazał na konieczność stosowania zasad bezpieczeństwa, które podlega ograniczeniu w sytuacji zwiększonej ilości zajazdów na drogę krajową. Na drodze takiej ustawodawca dopuścił poruszanie się pojazdów z większą prędkością, co oznacza, że każdy zjazd powoduje konieczność dostosowania prędkości pojazdów korzystających z drogi krajowej do pojazdów korzystających z tego zjazdu i wzmożoną uwagę. Co do zasady, oczywiście należy zgodzić się z tym poglądem jednakże, jak trafnie wskazał organ, każdy wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu winien być rozpatrzony indywidualnie.

Skarżący wskazał, że działka o nr [...] położona jest w miejscowości T., na terenie zabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogom. Powyższe oznacza, że bez względu na kategorię drogi prędkość na niej jest ograniczona do 50 km/h w godzinach 5:00-23:00, 60 km/h w godzinach 23:00-5:00. Powyższe oznacza, co podkreślił skarżący, że kierowcy poruszając się po tym odcinku drogi krajowej są zobowiązani do poruszania się mniejszą prędkością i zachowania szczególnej ostrożności. A zatem, ogólne twierdzenia organu o zwiększeniu zagrożenia bezpieczeństwa na drodze w związku z realizacją ww. zjazdu w okolicznościach tej sprawy są gołosłowne i noszą cechy dowolności. Organ nie wykazał bowiem, że w omawianej sytuacji to wnioskowany zjazd powodować będzie dodatkowe utrudnienia na drodze. Należy przy tym podkreślić, że od każdego użytkownika drogi wymagane jest przestrzeganie zasad ruchu drogowego, w tym m.in. ograniczenia prędkości, a badanie zagrożenia bezpieczeństwa winno odbywać się przy założeniu, że takie zasady są przestrzegane przez kierowców.

Drugą kwestią, którą w sposób szczególny i indywidualny powinien ocenić organ, jest konieczność ustanowienia służebności drogi koniecznej do nieruchomości skarżącego. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów administracji, działka o nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Nie bez znaczenia jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że podział ten nastąpił w 1968 r., a zatem w okresie, kiedy droga krajowa nr [...] nie była zaliczona do kategorii dróg krajowych. W konsekwencji, dokonany w tym czasie podział działki nr [...] nie wymuszał zarezerwowania fragmentów tej nieruchomości (działki [...] przed podziałem) pod drogi wewnętrzne, którymi umożliwiony będzie dostęp do drogi publicznej, a nieruchomość, która obecnie stanowi własność skarżących mogła mieć dostęp do drogi publicznej, obecnej drogi krajowej nr [...]. A zatem, rzeczą organu jest rozważenie czy brak wyrażenia zgody na realizację zjazdu przy takim podziale, w tych okolicznościach sprawy, nie czyni zbytniego ograniczenia prawa własności skarżących, a co więcej nie stawia ich w sytuacji nierówności wobec prawa w porównaniu z innymi osobami, które są w takiej samej (lub bardzo podobnej) sytuacji faktycznej.

Te okoliczności w ocenie Sądu winny być ponownie przedmiotem analizy organu administracji. Dopiero wnikliwa analiza wniosku pod tym kątem pozwoli na ocenę czy w opisanym stanie faktycznym nie zachodzą "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych umożliwiające wyrażenie zgody na realizację zjazdu indywidualnego

Natomiast, pozostałe zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. W szczególności nie ma racji autor skargi twierdząc, że nie ma możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej w oparciu o art. 145 k.c., albowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka wymieniona w tym przepisie: nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się jednolity pogląd wskazujący, że sam fakt przylegania do drogi publicznej nie oznacza, że nieruchomość posiada do niej dostęp. Jedynie na marginesie wskazać należy, że gdyby tak było, to wszystkie nieruchomości, które przylegają do dróg ekspresowych oraz autostrad, miałyby do nich dostęp, co jest oczywiście błędnym twierdzeniem.

Nie jest też rzeczą organu administracji ani Sądu w niniejszym postępowaniu ustalanie czy istnieje możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej (w przypadku braku porozumienia w tym zakresie właścicieli sąsiadujących gruntów). Kwestia przebiegu przez nieruchomości mediów (wodociąg) i ewentualnie jego wpływu na możliwość ustanowienia służebności może być oceniony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.

Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania albowiem do zamknięcia rozprawy nie został złożony stosowny wniosek w tym zakresie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).