Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77,80,107 par. 3,124,126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) do postępowania administracyjnego

w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.,

nr [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego [...] SA dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na [...] SA Oddział w [...] przy ul. [...] (z późn. zm.).

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił Stowarzyszeniu dopuszczania do postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazał ww. organ, wniosek [...] SA Oddział w [...] z dnia [...] października 2018 r., został złożony na podstawie art. 215 ustawy – Prawo ochrony środowiska i stanowił żądanie zmiany pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni w [...] do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji

z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie

z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczył odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło z wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku pełnomocnika spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zmiany przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Wniosek ten został złożony w związku z wezwaniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wystosowanym w trybie art. 215 ust. 3 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, wzywającym spółkę [...] S.A. do wystąpienia z wnioskiem o zmianę warunków aktualnego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw, zlokalizowanej w Oddziale w [...] przy ul. [...] - w terminie roku od dnia doręczenia wezwania z dnia [...] lutego 2018 r., w związku z koniecznością dostosowania jego warunków do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania.

Powołując się na art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ I instancji wskazał, że możliwość udziału społeczeństwa zapewnia się na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko w postępowaniach, których przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji, wydanie pozwolenia z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2, lub jego zmiana polegająca na udzieleniu takiego odstępstwa; wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego wynikającej

z analizy, o której mowa w art. 216 ust. 1 pkt 2. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie

z art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz

w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższy przepis precyzuje, iż organizacja ekologiczna może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Na podstawie analizy stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu treści ww. przepisów, organ I instancji stwierdził, że z analizy dokumentacji wnioskowej

w sprawie zmiany przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego przeprowadzonej wynika, iż przedmiotem wniosku nie było wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, jak również nie dotyczył on wydania decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji, wydania pozwolenia z odstępstwem, o którym mowa w art. 204

ust. 2, lub jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa. Wniosek ten nie dotyczył również wydania decyzji o zmianę pozwolenia zintegrowanego wynikającej z analizy, o której mowa w art. 216 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu nie zachodziły również przesłanki, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że przedmiotowa zmiana ma charakter zmiany istotnej, czyli takiej –zgodnie z art. 214 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska

– gdy w szczególności gdy zwiększa się skala działalności wynikająca z tej zmiany, co samo w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Organ I instancji dodał przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez "istotną zmianę instalacji" rozumie się "taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko". Nadmienił również, że istotna zmiana instalacji będzie miała miejsce wówczas, gdy zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa spowoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Następnie organ

I instancji stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia ani ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji ani z jej rozbudową, a wprowadzone zmiany nie spowodują znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, gdyż jak wynika z analizy wniosku Spółki, zastosowanie metod i urządzeń ograniczających emisje zastosowanych po dniu 17 sierpnia 2021 r. pozwoli na spełnienie wymagań określonych w konkluzjach BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania oraz obecnych wymagań emisyjnych, co pozwoli na dotrzymanie wartości odniesienia w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji

w powietrzu, a także poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu,

o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r.

w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Dzięki dostosowaniu instalacji do wymagań określonych w konkluzjach BAT LCP, znacząco zmniejszy się oddziaływanie przedmiotowej instalacji w zakresie emisji do powietrza (roczne emisje dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu zostaną obniżone). Organ wskazał ponadto, że ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, aby miało nastąpić znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowane pracą instalacji IPPC, a wprowadzone zmiany spowodują zmniejszenie jej oddziaływania na środowisko. Konkludując, organ I instancji stwierdził,

że wnioskowana zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko instalacji jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji, w związku z tym nie ma podstawy faktycznej ani prawnej do uznania omawianej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji, co w całokształcie doprowadziło organ do wniosku, iż nie było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Z zachowaniem ustawowego terminu Stowarzyszenie wniosło zażalenie

na powyższe postanowienie Marszałka Województwa [...]. zarzucając naruszenie:

1) art. 185 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) w związku

z art. 218 pkt 2 i 2a p.o.ś. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: ustawa o.o.ś.), poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony;

2) art. 3 pkt 7 p.o.ś. w związku z art. 214 ust. 3 p.o.ś., poprzez bezzasadne uznanie, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru zmiany istotnej, mimo że okoliczności faktyczne, jak również opinia uznanego eksperta - wskazują, iż zmiana ta jest niewątpliwie kwalifikowana bowiem zwiększa negatywne oddziaływanie na środowisko;

3) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym zupełne zdeprecjonowanie

i pominięcie merytorycznej opinii eksperta przedstawionej przez Stowarzyszenie;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełne pominięcie relewantnego w sprawie materiału dowodowego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy;

5) art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania

w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej,

a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji;

6) art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zmianę postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r., odmawiającego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i wydanie przez Ministra Środowiska postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału

w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] czerwca 2006 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego [...] S.A., dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej w [...] S.A. Oddział w [...] przy ul. [...], eksploatowanej przez Spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dodatkowo Stowarzyszenie przedstawiło opinię dr. hab. L. P. dotyczącą przyrostu emisji rocznej trójtlenku siarki (SO3) z instalacji wykorzystujących metodę SCR. Zdaniem Stowarzyszenia nie wszystkie zmiany w instalacji miałyby być korzystne dla środowiska, gdyż zmiana może powodować emisję do atmosfery SO3. Ponadto spalanie biomasy może spowodować podwyższoną średnioroczną emisję dla tlenku azotu (NO), amoniaku (NH3) i rtęci (Hg) w porównaniu do wielkości emisyjnych węgla kamiennego. Natomiast zmiana substratu do redukcji NO z 40% roztworu mocznika (CH4N2O) na 24% wodę amoniakalną (NH4OH) może w przypadku wycieku spowodować ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych.

W następstwie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie Minister Środowiska wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniając swoje stanowisko, Minister wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku Spółki o zmianę pozwolenia, postępowanie w tym przedmiocie nie zalicza się do żadnego z przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a p.o.ś., w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w art. 218 zawierającym analogiczne zapisy co do udziału społeczeństwa.

Wniosek z dnia [...] października 2018 r., złożony na podstawie art. 215 ustawy p.o.ś., stanowił żądanie zmiany pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji [...] w [...] do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczył odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Organ pierwszej instancji słusznie uznał zatem, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji.

Jak wskazał dalej organ II instancji, [...] S.A. we wniosku odniosła się do spełniania wymagań konkluzji BAT i przedstawiła propozycję zmian pozwolenia, które powinny obowiązywać najpóźniej od dnia [...] sierpnia 2021 r., i które głównie obejmują:

1) uzupełnienie wdrożonego systemu zarządzania środowiskowego w celu poprawy ogólnej efektywności środowiskowej,

2) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu emisji do powietrza

w zakresie NH3, SO3, HC1, HF i metali,

3) określenie wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza na poziomie wynikającym z konkluzji BAT odniesionych do okresów uśredniania i warunków odniesienia takich samych jak w konkluzjach BAT,

4) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu zawartości zanieczyszczeń w ściekach pochodzących z oczyszczania spalin bezpośrednio za instalacją odsiarczania spalin,

5) określenie wskaźników zanieczyszczeń w ściekach z oczyszczania spalin na poziomie wynikającym z konkluzji BAT.

Zdaniem Ministra, z tego wniosku wynika, że część wymagań konkluzji BAT

w przypadku omawianej instalacji jest spełniona, ale niektóre z nich powinny być uwzględnione w treści pozwolenia. Pozwolenie powinno też być zmienione przez określenie wielkości emisji w sposób wskazany w konkluzjach BAT i przez rozszerzenie zakresu obowiązków pomiarowych. Ponadto wnioskodawca poinformował, że w terminie, do którego instalacja ma być dostosowana do wymagań konkluzji BAT, będą przeprowadzone działania w celu zwiększenia skuteczności urządzeń redukujących emisję do powietrza; jednym z nich jest zastąpienie dotychczas stosowanej dla spalin z kotła 6 instalacji selektywnego niekatalitycznego odazotowania SNCR instalacją selektywnego katalitycznego odazotowania SCR. Organ nadmienił również, że wnioskodawca przewidział także potrzebę modernizacji węzła oczyszczania ścieków pochodzących z mokrego odsiarczania spalin, aby zapewnić w tym terminie dotrzymywanie norm odnoszących się do zawartości niektórych substancji w oczyszczonych ściekach. Wiąże się z tym zmiana pozwolenia polegająca na ujęciu w części dotyczącej gospodarki odpadami dodatkowych odpadów wytwarzanych przy zastosowaniu określonych technik oczyszczania ścieków.

W ocenie organu odwoławczego, potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc

i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Ponadto zintegrowane podejście do ochrony środowiska stanowi sposób na osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Stosowanie zaawansowanych technik redukcji emisji do powietrza z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego siłą rzeczy wiąże się z wytwarzaniem odpadów lub ścieków, a oczyszczanie ścieków

- z powstawaniem odpadów, ale ochrona jednego elementu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie stanowi znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Minister podkreślił jednocześnie, że w art. 5 p.o.ś., który stanowi, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana

z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów, wyrażona jest zasada kompleksowej ochrony środowiska składającego się z różnych elementów powiązanych ze sobą i wzajemnie się warunkujących, zauważając, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem innych elementów" nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, ale obowiązek ważenia racji i potrzeby ochrony różnych elementów.

Organ wskazał także, odnosząc się do zgłoszenia przez Stowarzyszenie chęci uczestniczenia w postępowaniu, że zawarty w nim pogląd o istotnej zmianie instalacji mający wynikać z emisji SO3 do powietrza, jaka będzie miała miejsce w wyniku wyposażenia kotła nr 6 w instalację SCR, nie jest zasadny, ponieważ w procesie spalania węgla zawsze powstaje trójtlenek siarki, choć w niewielkiej ilości

w porównaniu z ilością dwutlenku siarki. Zastosowanie SCR wprawdzie wpływa na zwiększenie emisji trójtlenku siarki do powietrza, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania.

Na zakończenie swojej argumentacji organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, poza zmianami związanymi z konkluzjami BAT, obejmuje także usunięcie z pozwolenia odpadu o kodzie 10 01 88 - popiół zawierający produkty z odsiarczania spalin, który po zaprzestaniu stosowania półsuchych metod odsiarczania przestał być wytwarzany oraz dodanie kilku nowych kodów odpadów, które planowane są do wytwarzania w związku z określoną techniką oczyszczania spalin. Ponadto wniosek uwzględnienia fakt, że kotły nr 1 i 2 zostaną wycofane z eksploatacji w roku 2021. Te zmiany pozwolenia nie wiążą się jednak, zdaniem organu, z istotną zmianą w instalacji, a w wyniku zmniejszenia skali działalności prowadzonej w instalacji jej oddziaływanie na środowisko zmniejszy się.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja

2019 r. wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś., poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za wydaniem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu Skarżącego do uczestnictwa w przedmiotowej procedurze;

2) art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 214 ust. 3 p.o.ś., poprzez bezzasadne uznanie, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru zmiany istotnej, mimo że okoliczności faktyczne, jak również opinia uznanego eksperta - wskazują, iż zmiana ta jest niewątpliwie kwalifikowana (zwiększa negatywne oddziaływanie na środowisko);

3) art. 5 p.o.ś., poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że, zgodnie z wykładnią tej normy, potwierdzaną w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego - ochrona jednego elementu

nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni;

4) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym zupełne zdeprecjonowanie

i pominięcie merytorycznej opinii eksperta przedstawionej przez Skarżącego;

5) art. 7 k.p.a. w zw. ż art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełne pominięcie relewantnego w sprawie materiału dowodowego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: brak rozpoznania wniosku Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej,

a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji;

7) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie; a zwłaszcza wybiorcze odniesienie się do argumentacji i tez Skarżącego.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o:

1) uchylenie w całości postanowienia Ministerstwa Środowiska z dnia

[...] maja 2019 r.;

2) uchylenie w całości postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty, Stowarzyszenie podniosło w pierwszej kolejności, że jego zdaniem, zmiana decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego [...] Spółka Akcyjna, dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej w [...] Spółka Akcyjna Oddział w [...] przy ul. [...] stanowi istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 214 ust. 3 p.o.ś., za czym miałyby przemawiać okoliczności sprawy oraz opinia z dnia [...] stycznia 2019 r., pt. "[...]", przygotowana przez dra. hab. L. P., która – zdaniem skarżącego – została przez organy zdeprecjonowana, a znacząca część zawartych

w niej tez została pominięta.

W ocenie Stowarzyszenia, powołującego się m.in. na komentarze przedstawicieli doktryny, organy nie wypełniły swojej roli procesowej i powieliły niezgodne z prawdą twierdzenia uczestnika, a ponadto zaniechały skrupulatnej, całościowej i merytorycznej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że każda zmiana, która będzie miała wpływ na zmianę wielkości emisji, będzie wymagała zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego, dlatego można postawić tezę, że granicą, od której powinna być wymagana zmiana pozwolenia zintegrowanego, powinno być każde zwiększenie oddziaływania na środowisko, a okoliczności te powinny być odpowiednio udokumentowane i powinny znajdować odzwierciedlenie

w zgromadzonym materiale dowodowym, a później w uzasadnieniu decyzji.

Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło również, że analiza obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że rozbudowa instalacji będzie zawsze istotną zmianą, bez względu na to, czy potencjalnie znacząco zwiększy negatywne oddziaływanie na środowisko, czy też nie, a przyjęcie innego wniosku mogłoby prowadzić do uznania, iż rozbudowa instalacji niepowodująca potencjalnego znaczącego wzrostu negatywnego oddziaływania na środowisko nie wymaga żadnych działań ze strony prowadzącego instalację.

Powołując się dalej na opinię dr. hab. L. P., Stowarzyszenie stwierdziło, że nie ma wątpliwości, iż - w przedmiotowej sprawie - zmiana pozwolenia zintegrowanego ma charakter zmiany istotnej. Przemawiać miałyby za tym następujące argumenty:

1) nie wszystkie wprowadzane zmiany są korzystne dla środowiska

(np. zagadnienie instalacji na kotłach);

2) zmiana będzie implikować emisję do atmosfery trójtlenku siarki SO3 (substancji o szkodliwości środowiskowej i zdrowotnej znacząco większej niż dwutlenek siarki SO2);

3) elektrownia spala również biomasę stałą, w odniesieniu do której średnioroczne graniczne wielkości emisyjne dla tlenku azotu, amoniaku i rtęci są wyższe, niż w przypadku węgla kamiennego;

4) dla tlenku azotu, amoniaku i rtęci - rzeczywiste emisje roczne

z elektrowni mogą się więc okazać wyższe niż dopuszczalne emisje roczne wielkości emisyjnych dla węgla kamiennego;

1) możliwy wzrost emisji amoniaku do powietrza;

2) zmiana substratu do redukcji tlenku azotu z 40 % roztworu mocznika (substancji nie sklasyfikowanej jako niebezpieczna) na 24 % wodę amoniakalną (substancji klasyfikowanej jako niebezpieczna) może, w razie wycieku, spowodować ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych.

W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji nie odniósł się do większości argumentów naukowych zawartych w przedłożonej opinii. Organ miał się bowiem skoncentrować głównie na zarzucie emisji SO3 do powietrza, nie odnosząc się do innych tez opinii, uogólniając w ten sposób konkretne i merytoryczne twierdzenia skarżącego.

Odwołując się do wyrażonej w art. 5 p.o.ś. zasady kompleksowości, oraz wskazując na poglądy doktryny, Stowarzyszenie podniosło, iż wiąże się ona

z obowiązkiem podejmowania takich działań ochronnych, które będą chroniły środowisko jako całość, ale jednocześnie wiąże się z zakazem podejmowania takich działań, które chroniąc jeden element środowiska, mogłyby szkodzić innym jego elementom. Podmiot, którego ta zasada dotyczy, musi podejmować nie tylko takie działania, które wiążą się z ochroną jednego z elementów środowiska, ale także te, które nie szkodzą innym elementom środowiska. Skarżący uznał zatem, że organ oparł swoje postanowienie na zupełnie bezzasadnym stwierdzeniu, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że, zgodnie z wykładnią tej normy, ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet

w sposób pośredni.

Zdaniem skarżącego, przedstawione argumenty świadczą o tym, że w wyniku zmian pozwolenia zintegrowanego może dojść do zwiększenie zanieczyszczenia środowiska. Uzasadniona jest zatem teza o modyfikacjach w funkcjonowaniu elektrowni negatywnie zwiększających oddziaływanie na środowisko, co kwalifikuje te zmiany, jako istotne.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska stwierdził, iż kwestionowane postanowienie jest w całości zgodne z prawem i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r.,

poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Badając legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawową kwestią, która okazała się w niniejszej sprawie sporna, a która ma przesądzające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczący zmiany pozwolenia zintegrowanego odnosi się do istotnej zmiany instalacji.

Otóż, jak stanowi art. 185 ust. 1 p.o.ś., co do zasady stronami postępowania

o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Niemniej jednak, art. 185 ust. 2a p.o.ś. przewiduje możliwość rozszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia poprzez odesłanie do art. 44 ustawy o.o.ś. Przy czym norma ta wskazuje dokładnie rodzaj postępowań,

w których może brać udział na prawach strony organizacja ekologiczna. Mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa

w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy o.o.ś.. Jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwe będzie stosowanie art. 44 ustawy o.o.ś.

i w konsekwencji udział organizacji ekologicznej w takim postępowaniu. Istota zatem sporu sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka Województwa [...] postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2 a p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś. i dopuszczalność udziału w tym postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia.

Z powyższymi normami ściśle powiązany jest art. 218 p.o.ś., który stanowi,

że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach

i trybie określonych w ustawie o.o.ś, w postępowaniu, którego przedmiotem jest

m.in. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Tym samym, w razie zakwalifikowania postępowania jako dotyczącego istotnej zmiany instalacji,

na organie ciąży obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa.

Wskazane przepisy przewidują zatem w przypadku zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany zarówno udział społeczeństwa,

jak i udział organizacji ekologicznej na prawach strony.

Jak stanowi natomiast art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem

i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J.Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J.Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66). Zatem organ oceniając, czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony, winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć

w podjętym rozstrzygnięciu, czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.

Zdaniem Sądu poczynione w powyższym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji.

Skarżące Stowarzyszenie przeciwną temu tezę uzasadnia wnioskami

z załączonej opinii sporządzonej przez dr. hab. L. P., w której stwierdza się m.in., że zastosowanie metody redukcji emisji tlenków azotu typu SCR wiąże się ze wzmożoną emisją do atmosfery trójtlenku siarki, co zdaniem autora opinii wynika bezpośrednio z zapisów BAT 4 przedmiotowych konkluzji. Ponadto,

w ocenie autora opinii, nie wyjaśniono przesłanek zastąpienia istniejącej obecnie instalacji SNCR przez instalację SCR, jak również zwrócono uwagę, iż graniczne wielkości emisyjne dla niektórych zanieczyszczeń określone w konkluzjach BAT

w przypadku spalania biomasy są wyższe niż w przypadku spalania węgla kamiennego, co dotyczy w szczególności tlenków azotu.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie uwzględniono stanowisko skarżącego, przy czym odnosząc się do niego, organy wykazały, że tezy przedstawione w załączonej przez Stowarzyszenie opinii nie przesądzają o tym,

by zmiana instalacji miała charakter istotny. Organy wskazały bowiem, analizując szczegółowy wniosek Spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego, że zapisy decyzji wykonawczej Komisji UE ustanawiającej konkluzje BAT w punkcie 2.1.4 (BAT 21) określają wymagania, które należy zastosować, aby zapobiec emisjom SOx,

tj. (SO2+SO3), do powietrza ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego lub je ograniczyć. W ramach BAT 21 należy stosować jedną z technik lub ich kombinację opisanych w przedmiotowej decyzji wykonawczej Komisji UE. Wskazano przy tym, że w przypadku [...] w [...] wymogi te są spełnione poprzez zastosowanie technik mokrego odsiarczania spalin, co potwierdza wnioskowana propozycja warunków pozwolenia zintegrowanego w zakresie emisji dwutlenku siarki, która została wprowadzona decyzją Komisji UE po dniu 17 sierpnia 2021 r. na poziomie 130 mg/Nm3 (obecnie jest to 200 mg/m3u). Instalacja mokrego odsiarczania spalin, jak wynika z analizy treści decyzji wykonawczej Komisji UE ustanawiającej przedmiotowe konkluzje BAT, pozwala na ograniczenie emisji SOx czyli także SO3,

w związku z tym teza zawarta w "opinii naukowej" załączonej do wniosku z dnia

8 lutego 2019 r. odnośnie przyrostu emisji rocznej trójtlenku siarki jest w opinii organu nieuzasadniona. Dodatkowo stwierdzenie zawarte w przedmiotowej "opinii naukowej", iż okoliczności polegające na wzroście emisji trójtlenku siarki z instalacji wykorzystujących metodę SCR wynikają wprost z zapisów BAT 4 przedmiotowych konkluzji BAT w opinii organu jest niesłuszne. BAT 4 przedmiotowych konkluzji dotyczy wyłącznie nowych wymagań w zakresie monitoringu emisji - w tym także monitoringu SO3 w przypadkach stosowania instalacji SCR. Selektywna redukcja tlenków azotu z amoniakiem lub mocznikiem w obecności katalizatora, to technika oparta na redukcji tlenków azotu do azotu elementarnego w złożu katalitycznym

w wyniku reakcji z amoniakiem. Technika SCR, która już na obecnym etapie stosowana jest w [...] w [...] pozwala na dodatkową redukcję ucieczki amoniaku w porównaniu do jednostki wykorzystującej technikę SNCR, a więc dodatkowo obniża negatywne oddziaływanie na środowisko instalacji spalania paliw. Zastosowanie w elektrowni w [...] techniki SCR służącej redukcji emisji tlenków azotu oraz dodatkowo techniki IOS gwarantuje obniżenie emisji zarówno tlenków azotu, amoniaku jak również SOx w przeliczeniu na emisję SO2, co podlegało będzie dodatkowej kontroli zgodnie z wymogami BAT 4 przedmiotowych konkluzji. Organ wskazał również na słuszność tezy autora przedłożonej opinii, że graniczne wielkości emisyjne dla niektórych zanieczyszczeń określone w przedmiotowych konkluzjach BAT w przypadku spalania biomasy są wyższe niż w przypadku spalania węgla kamiennego, co dotyczy w szczególności tlenków azotu, dla którego w przypadku spalania węgla kamiennego graniczna wielkość emisji określona w konkluzjach BAT wynosi 1.50 mg/Nm3, a w przypadku spalania biomasy 160 mg/Nm3, ale jednocześnie podkreślił, że obecne pozwolenie zintegrowane zezwala na spalanie biomasy w kotłach od K3 do K8 z dopuszczalną wielkością emisji tlenków azotu na znacznie wyższym poziomie wynoszącym 200 mg/m3u, co jest zgodne

z rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. 2018 poz. 680).

Wobec powyższego organ w pełni odniósł się do kwestii mających stanowić powód uznania zmiany instalacji jako istotnej, negując racje przedstawione przez skarżące Stowarzyszenie. Rację mają zatem orzekające w sprawie organy,

że wnioskowana zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się przede wszystkim ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji, w związku z czym nie było prawnych

i faktycznych podstaw do uznania przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz art 214 ust. 3 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tego też względu chybiony jest zarzut strony skarżącej o naruszeniu powyższych przepisów. To zaś prowadzi dalej do wniosku,

że niemożliwe było również naruszenie art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś.

w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś., poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału

w postępowaniu. Jakkolwiek bowiem przedmiotowe postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, to jednak przedmiot tej zmiany nie ma istotnego charakteru,

a tylko w takim przypadku, w świetle powyższych przepisów ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej,

w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 124 § 2 k.p.a.

w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym uzasadniać konieczność uchylenia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Po pierwsze bowiem, organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do wszelkich okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniających brak podstaw do stwierdzenia, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, w szczególności zaś wskazał i ocenił informacje wynikające z wniosku Spółki, stosowne konkluzje BAT oraz przepisy prawa krajowego, w tym odniósł się w wystarczającym stopniu do opinii przedłożonej wraz z wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu. Wywody zawarte w uzasadnieniu organu I instancji są przy tym spójne i stanowią bezpośrednie odniesienie do kwestii podnoszonych przez Stowarzyszenie we wniosku oraz załączonej opinii.

Także postanowienie organu odwoławczego nie budzi tego rodzaju zastrzeżeń, które uzasadniałyby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie podziela stanowisko strony skarżącej w zakresie nieodniesienia się Ministra do argumentacji strony skarżącej zawartej w opinii

dr hab. L. P. z dnia [...] marca 2019 r. załączonej do zażalenia wniesionego od postanowienia organu I instancji, w tym znaczeniu, iż miałoby to skutkować koniecznością usunięcia postanowienia Ministra z [...] maja 2019 r.

z obrotu prawnego. Sąd bowiem zgadza się z zarzutem strony skarżącej, że takiego odniesienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu brakuje, mimo że organ wskazuje na okoliczność złożenia przez stronę skarżącą ww. opinii. Uchybienie to należy zatem traktować jako naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107

§ 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnej argumentacji prawnej i faktycznej sprawy, co w konsekwencji można utożsamiać także z uchybieniem zasadom ogólnym postępowania: budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej oraz przekonywania wyrażonym odpowiednio w art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, w świetle całokształtu stanu kontrolowanej sprawy, naruszenia te nie miały jednak istotnego wpływu na jej końcowe rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu. Wypada bowiem zauważyć,

że wniesiona przez stronę skarżącą kolejna opinia jest dokumentem prywatnym, który w pierwszej kolejności stanowi polemikę ze stanowiskiem organu I instancji, którego Stowarzyszenie nie podziela. Krytyczne podejście skarżącego do stanowiska organu nie świadczy jednak o tym, że to stanowisko jest błędne, zwłaszcza że wbrew twierdzeniom skarżącego zostało ono rzeczowo i przekonywująco zaskarżone. Oczywiście zgodzić należy się z ogólnym twierdzeniem, że organ wyższego stopnia powinien odnieść się do samego faktu złożenia w sprawie opinii, jak również do jej zawartości, nawet jeśli nie podziela zawartych w niej tez. Niemniej jednak brak takiego odniesienia, w sytuacji, gdy analiza całokształtu materiału dowodowego pozwala na ustalenie zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do wniosku, że ujawnione w niniejszym przypadku uchybienie nie miało wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Dodać przy tym trzeba, że opinia z dnia [...] marca 2019 r. ma w założeniu wykazać przede wszystkim możliwość zwiększenia emisji amoniaku do środowiska, czego wyrazem są użyte w niej sformułowania: "(...) nie można więc wykluczyć, że dojdzie do zwiększenia emisji amoniaku z bloku 6, co powodowałoby zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko całej [...], być może znaczącej"; "Skoro więc z treści wniosku o zmianę PZ [...] nie wynika jednoznacznie, że rzeczywista emisja amoniaku się zmniejszy, to możliwe jest, że ulegnie ona zwiększeniu (jako że jej pozostanie na dokładnie tym samym poziomie wydaje się zupełnie nieprawdopodobne)"; (...) mamy tu do czynienia z możliwością wzrostu emisji amoniaku z bloku 6 – a tym samym z możliwością spowodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania [...] na środowisko" - (fragmenty ze s. 3 opinii). W ocenie strony skarżącej dla wykazania istotnej zmiany instalacji wystarczająca jest sama możliwość, a nie pewność spowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Sąd jednak tego wniosku nie podziela. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 55/18, iż: "Wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska". Skoro zaś mowa jest tu o oddziaływaniu rzeczywistym, to w istocie nie mogą odnieść skutku zarzuty oparte na przeświadczeniach, czy przypuszczenia strony skarżącej o możliwym (potencjalnym) negatywnym zwiększeniu oddziaływania na środowisko, które jednak nie zostały poparte dowodem na wystąpienie takiego oddziaływania. Tymczasem przedłożona opinia z dnia [...] marca 2019 r. w istocie rzeczy spekuluje co do potencjalnego wystąpienia zwiększonego ryzyka zanieczyszczenia amoniakiem, nie operując jednak żadnymi dowodami na poparcie wskazywanych wątpliwości. Wobec tego nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zawartości tak sporządzonej opinii nie uprawnia do oceny, że stan faktyczny sprawy został zbadany w sposób niepełny, a jedynie pozwala stwierdzić, iż organ nie dochował wszelkich wymogów formalnych przy sporządzaniu uzasadnienia rozstrzygnięcia, co jednak nie miało wpływu na załatwienie sprawy, gdyż jej stan faktyczny został wystarczająco ustalony na podstawie pozostałych materiałów w niej zgromadzonych.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia w sprawie art. 5 p.o.ś.

- poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że zgodnie z wykładnią tej normy ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni. Przepis ten stanowi, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Zdaniem strony skarżącej zasada kompleksowości nie tylko wiąże się z obowiązkiem podejmowania takich działań ochronnych, które będą chroniły środowisko jako całość,

ale jednocześnie wiąże się z zakazem podejmowania takich działań, które chroniąc jeden element środowiska, mogłyby szkodzić innym elementom środowiska. Podmiot, którego ta zasada dotyczy, musi więc podejmować nie tylko takie działania, które wiążą się z ochroną jednego z elementów środowiska, ale także te, które nie szkodzą innym elementom środowiska. W kontekście powyższej zasady stanowisko Stowarzyszenia w sprawie można sprowadzić do stwierdzenia, że okoliczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, wynikająca z konieczności wdrożenia przez Spółkę konkluzji BAT skutkiem czego nastąpi zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko, wywoła jednocześnie zwiększenie emisji SO3 oraz może przyczynić się do zwiększenia emisji amoniaku, a więc substancji negatywnych dla środowiska, podczas gdy ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy środowiska, nawet w sposób pośredni.

Z powyższym wnioskiem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Najpełniej tę kwestię wyjaśnił NSA w powoływanym już wyroku z 2 sierpnia 2018 r.,

II OSK 55/18. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 5 p.o.ś

"(...) określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne, stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości". NSA przypomniał również,

że "(...) zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości,

z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W piśmiennictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (zob. M Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014,

s. 623)".

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w piśmiennictwie wskazuje się również, że "(...) analizując definicję środowiska jako całość możemy zauważyć,

że na pojęcie środowiska składają się trzy elementy: "podmiot środowiska" - obiekt - poddany działaniu pewnego "procesu" (oddziaływanie czynników) - i wreszcie "przedmiot środowiska", to jest zbiór czynników. W wyniku takiego pojmowania zbioru pojawiają się dwie tendencje pojmowania środowiska: 1) jako zbioru rzeczy materialnych (i energii), a także ich oddziaływania (wzajemnego na siebie i na podmiot), 2) jako zbioru samych oddziaływań (zob. T. Bartkowski, Kształtowanie

i ochrona środowiska, Warszawa 1979, s. 47). Całościowość w prawie ochrony środowiska można też tłumaczyć istnieniem specjalnych norm, instrumentów oraz instytucji prawnych realizujących założenia zasady kompleksowej ochrony środowiska. "Całość" w ujęciu prakseologicznym to jeden element albo przedmiot złożony zawierający wszystkie swoje elementy. Wyraz "całość" może odnosić się także do struktury stosunków zachodzących pomiędzy określonymi typami przedmiotów lub zdarzeń, przejawiającej się przy różnych okazjach z różnymi modyfikacjami. Całość może dotyczyć procesu, którego częścią jest jakiś inny proces będący wyróżnioną fazą procesu pierwszego (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 31). W piśmiennictwie podnosi się również, że "Obecnie uznać należy, iż kompleksowość jest wymogiem merytorycznym wynikającym nieuchronnie z «wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego», o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE (poziom ochrony środowiska naturalnego nie mógłby być wysoki, gdyby dopuścić niekompleksowe podejście)" (zob. M. Pchałek, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 95)".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd, uznając tym samym stanowisko strony skarżącej na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" jako błędne oraz sprzeczne z przedstawioną wyżej wykładnią zasady kompleksowej ochrony środowiska uregulowanej w art. 5 p.o.ś. Wbrew poglądowi Stowarzyszenia takie kwestie jak choćby emisja SO3, czy możliwa emisja amoniaku nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzanej działalności, którym w niniejszej sprawie jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Zmiana pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji wynikająca

z konieczności dostosowania jego warunków do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania nie oznacza zatem, że doszło niejako automatycznie do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska, zwłaszcza że chodzi o dostosowanie instalacji do warunków emisji określonych bardziej rygorystycznie niż dotychczas.

Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy uznać bowiem takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś. Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Ponadto ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele

i rodzaj prowadzonej w niej działalności - to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.

W niniejszej sprawie organy wykazały, że zmiana instalacji nie będzie miała charakteru istotnej. Co więcej, analiza materiału dowodowego wskazuje, że zmiany

w instalacji mają docelowo przyczynić się do ograniczenia łącznej wielkości pyłu, dwutlenku siarki oraz tlenków azotu do powietrza jako całości, co w rezultacie ma doprowadzić do zmniejszenia negatywnego oddziaływania na jakość powietrza. Jednocześnie skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło dowodów, które uzasadniałyby w dostateczny sposób przyjęcie odmiennego stanowiska.

W rozpatrywanej sprawie nie został również naruszony art. 7 i 77 k.p.a.,

w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ organ przestawił wystarczającą argumentację uzasadniającą przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie przeprowadzona przez organ ocena materiału dowodowego nie miała charakteru arbitralnego i została – wbrew twierdzeniom skargi – przeprowadzona w zgodzie z art. 80 k.p.a., a wyprowadzone w jej toku wnioski zostały poparte należytą argumentacją prawną i faktyczną wyrażoną w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji.

Sąd, poza wskazanymi wcześniej uchybieniami prawa procesowego, które nie miały jednak znaczenia dla wyniku sprawy, działając z urzędu i nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń, które powinny skutkować usunięciem kwestionowanych postanowień

z obrotu prawnego. Z tego względu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.