Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 498/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 24a ust. 1, art. 24a ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących przebiegu granicy jako wyniku modernizacji ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINGiK") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K.(dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") z [...] lipca 2016 r., nr [...] odrzucającej zarzuty do przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...],[...],[...] z działkami o nr [...],[...],[...] oraz działkami o nr [...],[...],[...],[...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

W latach 2012-2015 została przeprowadzona z urzędu modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w ramach projektu Marszałka Województwa [...] "Baza Wiedzy". Przedmiotem modernizacji było przekształcenie bazy ewidencji gruntów i budynków do postaci cyfrowej, uzupełnienie rejestru budynków, przekształcenie mapy zasadniczej do postaci numerycznej, a także przekonwertowanie do postaci numerycznej innych danych przestrzennych. Do modernizacji uwagi zgłaszał skarżący wskazując na niezgodność wyznaczenia budynku mieszkalnego na działce nr [...], należącej do wspólnoty, ze stanem faktycznym w terenie. Wykonawca modernizacji wykonał pomiar ponownie i skorygował nieprawidłowości. Po opublikowaniu informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], że projekt operatu modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, skarżący złożył zarzuty do przebiegu granic między działkami o nr [...],[...] i [...] w [...] z działkami o nr [...],[...],[...], a także z działkami o nr [...],[...],[...] i [...] oraz wskazał, że mapa zasadnicza nie uwzględnia istniejących ogrodzeń.

Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów skarżący ponownie zwrócił się o weryfikację granic nieruchomości oznaczonej jako działki [...],[...] i [...]w [...] oraz zażądał oględzin na gruncie. W czasie rozpatrywania zarzutów do modernizacji skarżący zwracał się także do Głównego Geodety Kraju o podjęcie czynności kontrolnych co do przebiegu granic przedmiotowych działek. W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. [...]WINGiK uznał za nieuzasadnione zastrzeżenia skarżącego dotyczące przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] w obrębie [...]. Podobne stanowisko w powyższej sprawie zajął także Główny Geodeta Kraju, co wyraził w piśmie z [...] marca 2016 r.

Starosta wydał decyzję nr [...] z [...] lipca 2017 r.,

w której odrzucił powyższe zarzuty skarżącego. Organ I instancji podniósł, że niektóre elementy sytuacyjne nie zostały uwzględnione w projekcie operatu opisowo -kartograficznego, ponieważ mapa zasadnicza została wykonana na podstawie istniejącej mapy analogowej bez pomiaru w terenie. Wskazał również, że pomiar punktów granicznych nie był przewidziany w modernizacji, a dane dotyczące przebiegu granic przyjęto na podstawie operatu podstawowego do założenia ewidencji gruntów. Starosta odniósł się także do operatu z rozgraniczenia nieruchomości będącej własnością skarżącego, stwierdzając, że dokumentacja z rozgraniczenia została przekazana do Sądu Rejonowego w [...].

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że przebieg granic przedmiotowej nieruchomości nie odzwierciedla stanu faktycznego.

Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu podniósł, że jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacja, która przedstawia przebieg granic nieruchomości skarżącego z wymaganą dokładnością. Tym samym nie przewidziano w projekcie modernizacji pomiaru punktów granicznych z ustaleniem granic działek na gruncie. [...]WINGiK stwierdził także brak w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym nowych danych geodezyjnych popartych stosownym dokumentem prawnym (np. orzeczeniem sądowym), które mogłyby być podstawą do zmiany przebiegu spornych granic.

W wyniku wniesienia przez skarżącego na powyższą decyzję organu odwoławczego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1098/16 uchylił powyższą decyzję [...]WINGiK. Sąd zarzucił pominięcie przez organ odwoławczy zarzutów zawartych w piśmie z [...] czerwca 2016 r. dotyczących dwóch operatów technicznych oraz odnoszących się do przebiegu granic nieruchomości skarżącego z działkami o nr [...],[...][...],[...].

Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [...]WINGiK poprosił Starostę o aktualne dane ewidencyjne obejmujące swym zakresem przedmiotowe działki oraz operaty techniczne, które dotyczą przebiegu granic na tym terenie. Poza tym organ odwoławczy zwrócił się także do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji na temat spraw sądowych, które dotyczą nieruchomości należącej do skarżącego oraz sąsiednich nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy wnosząc o przywrócenie przebiegu granic zgodnie z załączoną przez niego kopią mapy zasadniczej zaewidencjonowanej pod numerem [...] z [...] stycznia 2014 r.

Rozpatrując ponownie złożone odwołanie, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [...]WINGiK, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z[...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U.z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków") modernizacja ewidencji to zespół, działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zarzutów do modernizacji ewidencji obrębu [...], która, jak wynika z akt sprawy, nie obejmowała, ustalania przebiegu granic, działek ewidencyjnych. Według § 36 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej m.in: przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Analiza materiału dowodowego polegająca na przeliczeniu współrzędnych z operatu digitalizacji mapy z 2001 r. na obecnie obowiązujący układ 2000 wykazała, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonawca modernizacji nie zmienił przebiegu granic działek oraz przeliczenie na obecnie obowiązujący układ 2000 wykonał prawidłowo. Dwa budynki położone na spornej granicy między działkami nr [...] i [...] także zostały wykazane już w momencie zakładania ewidencji. Poprawność położenia budynków była weryfikowana na etapie uwag do modernizacji po interwencji skarżącego, co wynika z informacji wykonawcy modernizacji z [...] lipca 2015 r. i notatki służbowej z [...] lipca 2015 r. Wniosek z tego, że część graficzna operatu ewidencyjnego nie była zgodna z częścią opisową. Dopiero integracja części opisowej wynikającej z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków z mapą ewidencyjną

i zasadniczą w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków spowodowała, że granice przebiegają po budynkach, sieć uzbrojenia terenu jest inaczej usytuowana

w stosunku do granic niż to wynika z kopii mapy zasadniczej zaewidencjonowanej pod numerem [...], którą skarżący otrzymał od Starosty [...] sierpnia 2016 r.

i która przedstawia przebieg granic według życzenia skarżącego. Starosta przed wykonaniem modernizacji miał podstawy twierdzić, że dane z operatu założenia ewidencji są wystarczające i spełniają wymagania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności przywoływanego wyżej § 36. Problem niespójności granic, z geodezyjną ewidencją sieci uzbrojenia terenu został zdefiniowany dopiero w trakcie modernizacji, ale ponieważ modernizacja nie obejmowała ustalania przebiegu granic na gruncie, co wynika z projektu modernizacji ewidencji gruntów

i budynków gminy [...],nie można wymagać od wykonawcy – firmy [...] Sp.

z o.o. w [...], aby ustalał granice nieruchomości w ramach przeprowadzanych prac modernizacyjnych ani w ramach zarzutów do modernizacji. Umowa zawarta między powyższą firmą a zleceniodawcą - Województwem [...] nie obejmowała takich działań. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku przekazującym przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że regulacja zawarta w art. 24a ust. 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne") odnosząca się do możliwości składania zarzutów do danych ewidencyjnych dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów - do danych tylko do nowych zapisów. Nie ma zatem możliwości prawnej, aby w niniejszym postępowaniu uwzględnić zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu granic działek o nr [...],[...] i [...] z działkami o nr[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Odnosząc się do zarzutów co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] należącą do skarżącego i działkami nr [...],[...],[...] należącą do B. W. organ odwoławczy podkreślił, że w sądzie cywilnym toczą się dwie sprawy dotyczące tej granicy, co wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. Jedna z nich dotyczy stwierdzenia nabycia własności części nieruchomości B. W. przez T.K.(ojca skarżącego), a druga dotyczy rozgraniczenia pomiędzy tymi działkami. W tej sytuacji nie ma nowych danych geodezyjnych popartych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub ostateczną decyzją administracyjną wydaną w innym postępowaniu niż ewidencyjne, które mogłyby posłużyć do wprowadzenia zmian w przebiegu spornej granicy w ewidencji gruntów i budynków. Do ostatecznego rozstrzygnięcia spornych kwestii należy pozostawić dotychczasowe dane ewidencyjne.

Organ odwoławczy podniósł, że wbrew temu, co twierdzi skarżący wykonawca (firma [...] Sp. z o.o. w [...] wykorzystał w pełni dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozbieżności przebiegu granic, które widać na historycznej kopii mapy zasadniczej, którą przedłożył skarżący z obecną (po przeprowadzeniu modernizacji) wynikły z integracji baz ewidencji gruntów i budynków oraz geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu i mogą być naprawione w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych (art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), nie zaś w trybie zarzutów do modernizacji. Niezbędne jest w tym wypadku sporządzenie nowego opracowania geodezyjnego w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego. [...]WINGiK w ramach nadzoru nad ewidencją gruntów i budynków zobowiąże Starostę do podjęcia stosownych działań polegających na doprowadzeniu do wykazania przebiegu granic działek w operacie ewidencyjnym – zgodnie ze stanem prawnym (aktem własności ziemi).

Zdaniem organu odwoławczego, operaty geodezyjne dotyczące rozgraniczenia i mapy do celów projektowych, których niestaranność zarzuca skarżący, pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ nie spowodowały zmian dotyczących granic w operacie ewidencyjnym. Punkty graniczne wynikające z tych operatów wyznaczające przebieg granic działek ewidencyjnych nie były także wykorzystane w pracach modernizacyjnych, co wynika z projektu modernizacji.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że odrzucenie przez Starostę zarzutów do modernizacji zgłoszonych przez skarżącego było poprawne. Wykonawca nie dokonał zmiany przebiegu granic, ponieważ nie było to przedmiotem umowy zawartej z zamawiającym Województwem [...]. Kontrola punktów granicznych w terenie, której domaga się skarżący, nie jest zaś dopuszczalna w tych okolicznościach w trybie zarzutów do modernizacji.

Skargę do sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i prawa materialnego, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na:

- nie odniesieniu się przez organy do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w pismach z [...] sierpnia 2016 r., [...] czerwca 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r., a w szczególności w zakresie niewykonania pomiarów terenowych pomimo istnienia niewiarygodnych dokumentów zawartych w dokumentacji geodezyjnej, sprzecznych ze stanem faktycznym, które nie powinny być wykorzystane przy modernizacji gruntów i budynków, naniesienia na nieprawidłowej granicy działek [...],[...],[...] z działkami [...],[...],[...] oraz działkami [...],[...],[...] i [...], nieprawidłowe usytuowanie na mapie (numerycznej) budynków i budowli w szczególności ich usytuowanie względem granic, a ponadto niezgodnie ze stanem faktycznym oraz w sposób sprzeczny ze standardami technicznymi;

- pominięcie przez organy obu instancji zarzutów zawartych w piśmie z [...] czerwca 2016 r., dotyczących dwóch operatów technicznych oraz odnoszących się do przebiegu granic nieruchomości skarżącego z działkami [...],[...],[...],[...]

- niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych do dokonanej zmiany przesunięcia granic lub budynków na działkach [...] i [...] na mapie zasadniczej (numerycznej), ale jedynie wskazanie, że organ nie dokonuje ustalenia spornych granic nieruchomości;

- nierozpoznaniu zarzutu dotyczącego błędnego położenia granic i budynków na działce skarżącego, a także innych granic i niezbadanie przez organy prawidłowości wykonania modernizacji ewidencji gruntów, w szczególności bez dokonania kontroli prawidłowości w zakresie przetworzenia danych z istniejącej dokumentacji do układu "2000", a jedynie w sposób lakoniczny wskazanie, że czynności te zostały wykonane prawidłowo

- niedostatecznym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego polegające na niesprawdzeniu poprawności dokumentów i materiałów geodezyjnych, na których oparta została modernizacja gruntów i budynków przeprowadzona w miejscowości [...], jak również sposobu wykonania modernizacji gruntów i budynków, który nie był zgodny ze standardami technicznymi w terenie w celu weryfikacji poprawności wykazania granic i innych elementów terenu naniesionych na mapie zasadniczej (numerycznej);

2) art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez organ odwoławczy kontroli w zakresie wykonanych prac modernizacji gruntów i budynków ze standardami technicznymi i geodezyjnymi i przyjęcie wykonania modernizacji gruntów i budynków w sposób zgodny z przepisami;

3) § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niezastosowanie, a tym samym nieuzupełnienie zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz dokonanie modyfikacji niezgodnej z wymaganiami technicznymi oraz wymaganiami określonymi w rozporządzeniu, przez w szczególności złe przetworzenie mapy zasadniczej analogowej na mapę cyfrową, a także niedokładne przeliczenie danych z pomiaru z 1967 r. do układu "2000", co spowodowało m.in. nieprawidłowe wskazanie na mapach - budynków i granic działek [...],[...],[...] z działkami [...],[...][...] oraz działkami [...],[...],[...] i [...], jak również niepełne wykorzystanie istniejącej dokumentacji niezbędnej do założenia ewidencji gruntów i budynków, co spowodowało nieprawidłowe wykazanie na mapie numerycznej budynków i granic działek;

4) § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wykazania przebiegu granicy na mapie zasadniczej pomiędzy działkami [...] i [...] z wykorzystaniem operatu wykonanego w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, który dotychczas nie został wykorzystany do ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu powszechnego;

5) § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię co doprowadziło do wykorzystania przy wykazaniu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] mapy wykonanej w 2014 r. do celów projektowych niezawierającej pomiarów granic istniejących działek, w przypadku gdy przepis ten nie przewiduje takiej dokumentacji geodezyjnej jako dającej podstawę do wykazania granicy pomiędzy działkami.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, mimo zobowiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie odniósł się do zarzutów skarżącego wskazujących na wzajemną sprzeczność istniejących map i dokumentów przyjętych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z których korzystał zleceniobiorca wykonujący modernizację gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w zakresie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie odniósł się w żadnym zakresie do sprzeczności dwóch operatów technicznych odnoszących się do przebiegu granic nieruchomości skarżącego z działkami [...],[...],[...],[...] ze szkicem geodety J. B. z [...] lipca 2014 r. Nie zostały zatem przedstawione jakiekolwiek argumenty, mogące uzasadnić oparcie podjętych decyzji jedynie na powyższych operatach z pominięciem informacji o ich niestaranności i sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym. W obszernych wywodach skarżący powtórzył argumentację podniesioną już w poprzednio wniesionej do tutejszego Sądu skargę, kwestionując wiarygodność pomiarów, operatów, na których opierał się organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było rozpatrzenie zarzutów skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów

i budynków, ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, sporządzonym

w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla gminy [...]. Podstawę prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy, informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a przepisu art. 20 zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Według regulacji 24a ust. 1 powoływanej ustawy Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu; 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 ww. ustawy starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust.12).

Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin.

Z kolei według regulacji § 36 ww. rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3)

w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest już po raz drugi rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 19 lipca 2017 r. zapadłym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1098/16 tutejszy Sąd uchylił bowiem poprzednią decyzję organu odwoławczego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając poprzednio zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, w uzasadnieniu swojego wyroku z 19 lipca 2017 r. zapadłym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1098/16 - co istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że oceniając niemal identyczną co do zarzutów jak i ich uzasadnienia skargę skarżącego - uznał jedynie za słuszne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy obu instancji dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył, że skarżący podnosił zarzuty nie tylko dotyczące przebiegu granicy pomiędzy jego działkami - [...],[...],[...], a działkami [...],[...],[...] stanowiącymi własność B.W., ale także działkami [...],[...],[...],[...]. Wprawdzie organ I instancji wszczął postępowanie w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], [...],[...], a działkami [...],[...],[...], to jednak jak wynika z decyzji Starosty odrzucono zarzuty również do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...],[...],[...],[...]. Sąd wskazał, że pomimo odwołania skarżącego w tym zakresie, organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższej kwestii, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał również, że organ odwoławczy pominął także kwestie zarzutów odwołania do dwóch operatów technicznych z powołaniem się na szkic geodety J. B. z [...] lipca 2014 r. Skarżący kwestionując powyższe operaty i ich niestaranność podnosi zaś, że nie odzwierciedlają one faktycznych przebiegów granic (zarzuty z [...] czerwca 2016 r., k. 108 akt administracyjnych).

Sąd wydając ww. wyrok zaakceptował zaś stanowisko organów co do argumentów dotyczących przebiegu granicy z działkami B. W. [...],[...],[...]. Zauważył przy tym, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe o rozgraniczenie nieruchomości skarżącego z nieruchomością B. W. (pomiędzy działkami [...],[...],[...] a działkami [...],[...],[...]), zatem stanowisko organu wyrażone w decyzji jest uprawnione. Dopiero bowiem orzeczenie sądu (prawomocne) odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, z urzędu doprowadzić może do wprowadzenia zmiany ewidencji.

Co również istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd w ww. wyroku stwierdził, że są one nieuprawnione. Wskazał przy tym, że regulacja art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany ww. przepisem dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu – ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24 ust. 9 ww. ustawy przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji.

W konkluzji ww. wyroku Sąd zaznaczył, że w postępowaniu ewidencyjnym nie można rozstrzygać innych spraw związanych z podstawą wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydając kolejną decyzję, w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wystąpił do Starosty o aktualne dane ewidencyjne obejmujące swym zakresem przedmiotowe działki oraz operaty techniczne, które dotyczą przebiegu granic na tym terenie. Zwrócił się również do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji na temat spraw sądowych, które dotyczą nieruchomości należącej do skarżącego oraz sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zarzutów do modernizacji ewidencji obrębu [...], która, jak wynika z akt sprawy, nie obejmowała ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dokonana przez organ odwoławczy analiza materiału dowodowego polegająca na przeliczeniu współrzędnych z operatu digitalizacji mapy z 2001 r. na obecnie obowiązujący układ 2000 wykazała, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonawca modernizacji nie zmienił przebiegu granic działek a przeliczenie na obecnie obowiązujący układ 2000 wykonał prawidłowo. Dwa budynki położone na spornej granicy między działkami nr [...] i [...] zostały wykazane już w momencie zakładania ewidencji. Poprawność położenia budynków była weryfikowana na etapie uwag do modernizacji po interwencji skarżącego. Wniosek z tego, że część graficzna operatu ewidencyjnego nie była zgodna z częścią opisową. Dopiero integracja części opisowej wynikającej z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków z mapą ewidencyjną i zasadniczą w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków spowodowała, że granice przebiegają po budynkach, sieć uzbrojenia terenu jest inaczej usytuowana w stosunku do granic niż to wynika z kopii mapy zasadniczej, którą skarżący otrzymał od Starosty [...] sierpnia 2016 r. przedstawiającej przebieg granic według życzenia skarżącego. Starosta przed wykonaniem modernizacji miał podstawy twierdzić, że dane z operatu założenia ewidencji są wystarczające i spełniają wymagania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności przywoływanego wyżej § 36. Problem niespójności granic, z geodezyjną ewidencją sieci uzbrojenia terenu został zdefiniowany dopiero w trakcie modernizacji, ale ponieważ modernizacja nie obejmowała ustalania przebiegu granic na gruncie, co wynika z projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy [...], nie można wymagać od wykonawcy, aby ustalał granice nieruchomości w ramach przeprowadzanych prac modernizacyjnych ani w ramach zarzutów do modernizacji. Umowa zawarta między wykonawcą a zleceniodawcą - nie obejmowała bowiem takich działań. Nie ma zatem możliwości prawnej, aby w niniejszym postępowaniu uwzględnić zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu granic działek o nr [...],[...] i[...]z działkami o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę odniósł się również do zarzutów co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] należącymi do skarżącego i działkami nr [...],[...],[...] należącymi do B.W.. Zauważył , że w sądzie cywilnym toczą się dwie sprawy dotyczące tej granicy, co wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. Jedna z nich dotyczy stwierdzenia nabycia własności części nieruchomości B. W. przez T. K. (ojca skarżącego), a druga dotyczy rozgraniczenia pomiędzy tymi działkami. W tej sytuacji nie ma nowych danych geodezyjnych popartych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub ostateczną decyzją administracyjną wydaną w innym postępowaniu niż ewidencyjne, które mogłyby posłużyć do wprowadzenia zmian w przebiegu spornej granicy w ewidencji gruntów i budynków. Do ostatecznego rozstrzygnięcia spornych kwestii należy pozostawić dotychczasowe dane ewidencyjne.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, wykonawca wykorzystał w pełni dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozbieżności przebiegu granicy z obecną, po przeprowadzeniu modernizacji, wynikły zaś z integracji baz ewidencji gruntów i budynków oraz geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu i mogą być naprawione w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych (art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), nie zaś w trybie zarzutów do modernizacji. Niezbędne jest w tym wypadku sporządzenie nowego opracowania geodezyjnego w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego. Z kolei operaty geodezyjne dotyczące rozgraniczenia i mapy do celów projektowych, których niestaranność zarzuca skarżący, pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ nie spowodowały zmian dotyczących granic w operacie ewidencyjnym. Punkty graniczne wynikające z tych operatów wyznaczające przebieg granic działek ewidencyjnych nie były także wykorzystane w pracach modernizacyjnych, co wynika z projektu modernizacji.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że odrzucenie przez Starostę zarzutów do modernizacji zgłoszonych przez skarżącego było prawidłowe. Jak bowiem wynika z powyższych ustaleń, wykonawca nie dokonał zmiany przebiegu granic, ponieważ nie było to przedmiotem umowy zawartej z zamawiającym Województwem [...]. Kontrola punktów granicznych w terenie, której domaga się skarżący, nie jest zaś dopuszczalna w tych okolicznościach w trybie zarzutów do modernizacji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.