Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1404/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38, 39, art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8., 12, 104, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania E. S.A. z siedzibą w P. (dalej także jako strona skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu lokalizacji reklam.

Decyzje obydwu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej nie zezwolił na zlokalizowanie w pasach drogowych Al. [...] , Al. [...], [...], [...] w P., reklam o treści [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Po rozpoznania odwołania E. S.A. z siedzibą w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym między innymi z uwagi na brak wskazania daty wniosku strony skarżącej, który wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Jednocześnie w ocenie organu, uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta P. nie odpowiadało wymogom stawianym przez art. 107 kpa., bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazano na konkretne, niekorzystne - z punktu widzenia zarządzania drogami, funkcjonalności dróg, ich bezpieczeństwa - okoliczności. W szczególności organ I instancji nie odniósł się do kwestii ilości zbędnych (dla potrzeb ruchu drogowego) elementów znajdujących się w obszarze pasa drogowego i wpływu zagęszczenia reklam na percepcję kierowców. Organ I instancji również nie ocenił (nie podał faktów) na ile dotychczasowe postępowanie strony skarżącej zagrażało wartościom istotnym z punktu widzenia ochrony pasa drogowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ponownie nie zezwolił stronie skarżącej na zlokalizowanie w pasie drogowym Al. [...] Al. [...], [...], [...] w P., zgodnie z naniesieniem na załączniku graficznym, reklam o treści [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ wskazał na przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego oględziny wnioskowanych przez stronę skarżącą miejsc proponowanych lokalizacji reklam. Na tej podstawie stwierdził, że wszystkie analizowane słupy energetyczne znajdują się w pasie drogowym. Organ podkreślił również, że umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez stronę skarżącą, mogłoby niekorzystnie wpłynąć na koncentrację kierujących pojazdami i w konsekwencji doprowadzić do rozpraszania uwagi kierowców. Na tę okoliczność organ wskazał na stanowisko Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R., z której wynikać ma, że reklamy umieszczone w pasie drogowym ulic w obszarze skrzyżowań mogą mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W obszarze skrzyżowania uwaga kierującego pojazdem nie powinna być rozpraszana poprzez masowy napływ informacji reklamowych.

W ocenie organu pierwszej instancji, ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów, oraz ruchu pieszych, wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wskazał, że strona skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie wypowiedziała się co do okoliczności szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizacji reklam w miejscach wskazanych we wniosku. Dlatego też, organ uznał, że w sprawie niniejszej nie ma podstaw do uznania wniosku strony skarżącej jako mającego szczególny charakter.

Strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając między innymi naruszenie art. 39 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że organ pierwszej instancji nie dysponuje jakimikolwiek badaniami, wyliczeniami, czy też statystykami dotyczącymi wpływu reklam zlokalizowanych na latarniach na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym stanowisko organu pierwszej instancji zostało oparte wyłącznie na subiektywnej ocenie i nie zostało poparte przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto do złożonego odwołania strona skarżąca załączyła opinię biegłego, z której wynika, że brak jest jakiegokolwiek wpływu reklam posadowionych na słupach energetycznych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 39 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ustawodawca dopuścił możliwość wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tylko w "szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ rozpoznający konkretny wniosek jest obowiązany kierować się bezpieczeństwem ruchu drogowego. Bezpieczeństwo to, w ocenie organu, ma charakter priorytetowy, gdyż leży w interesie społecznym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowa uwzględnienia wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklam jest uzasadniona względami bezpieczeństwa.

Analizując wniosek strony skarżącej, organ odwoławczy uznał, że zaproponowane lokalizacje reklam znajdują się w miejscach, w których kierujący pojazdem obowiązany jest zachować szczególną ostrożność. Obowiązek ten łączyć się musi ze szczególną koncentracją kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem drogowym. Niedopuszczalnym jest więc powodowanie rozproszenia uwagi kierowcy w miejscach, w których jest on zobowiązany do szczególnej ostrożności. W ocenie organu, reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg - w tym kierujących pojazdami zbliżającymi się do skrzyżowań - służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść tj. odwracaniu uwagi kierujących pojazdami od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym. Sama lokalizacja reklam stanowi ujemną przesłankę do wydania wnioskowanego zezwolenia. Organ uzasadniając swoje stanowisko w tej sprawie wskazał na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, (między innymi opinię L. K.), liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, oraz na wyniki badań przeprowadzonych w USA.

Organ uznał również za nietrafne powołanie się przez stronę skarżącą na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., Sygn. akt III ARN 49/93 albowiem to nie strona skarżąca jest właścicielem wskazanych pasów drogowych i to właśnie ona domaga się korzystania dla celów zarobkowych z rzeczy stanowiącej własność innego podmiotu.

Ponadto organ analizując załączoną do odwołania strony skarżącej opinię uznał, że nie może ona wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Uzasadniając niniejsze stanowisko organ wskazał między innymi, że opinia ta nie została sporządzona w niniejszej sprawie a dotyczy tablic reklamowych umieszczonych w odległości 50 metrów od środka skrzyżowań w innych lokalizacjach na terenie miasta P., jak również osoba sporządzająca ją nie zna lub nie chce przyjąć do wiadomości istniejących poglądów - opartych o przeprowadzane badania - co do niekorzystnego oddziaływania reklam.

Strona skarżąca złożyła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie.

Skarżący ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzucił naruszenie:

1. art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że lokalizowanie reklam w odległości do 50 m. od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, jak również poprzez przyjęcie, że organ I instancji w prawidłowy sposób ocenił stan faktyczny, co w efekcie doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji organu I instancji w mocy;

2. art. 6, 7, 8, 12 oraz art. 104 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, naruszenie zasad praworządności oraz niepodanie motywów, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji i uznanie, że interes społeczny jest ważniejszy niż interes strony skarżącej bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa i wskazane przepisy k.p.a.

W uzasadnieniu swoich zarzutów wskazał, że organ w sposób bezpodstawny przyjął, że bezpieczeństwu w ruchu drogowym zagraża każde usytuowanie reklamy w obrębie 50 metrów od skrzyżowania. Stanowisko takie zostało przedstawione przez organ, jednakże nie zawierało żadnego uzasadnienia. Skarżący zwrócił również uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powieliło tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie takie stoi w rażącej sprzeczności z ideą dwuinstancyjności postępowania i zadaniami, jakie są stawiane przed organem drugiej instancji.

Skarżący analizując dalszą część uzasadnienia decyzji wskazał, że powołana w nim opinia L. K. nie została poparta jakimikolwiek obliczeniami. Jednocześnie organ ten odrzucił dowody przedstawione w toku postępowania odwoławczego, które zawierają w swej treści miarodajne wyliczenia. W ocenie skarżącego, przedstawione w decyzji drugiej instancji stanowisko odnoszące się do przedłożonej opinii jest niezrozumiałe i nie poparte żadnymi argumentami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w swojej decyzji. Organ odnosząc się również do zarzutów dotyczących bezzasadnego pominięcia w sprawie opinii przedstawionej przez stronę skarżącą wskazał, że argumentacja ta nie zmienia stanowiska organu w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2008 r., którą odmówiono E. S.A. z siedzibą w P. zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów reklamowych podświetlanych o treści [...] o wymiarach 1.0 m x 1,2 m, dwustronnych, na słupach oświetlenia ulicznego przy Al. [...], Al. [...], [...], [...] w P..

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu stanowiły przepisy art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005r., nr 108, poz. 908 ze zm.), z których wynika obowiązek zachowania szczególnej ostrożności przez kierowcę zbliżającego się do skrzyżowania. Organ powołał się na materiały w postaci:

- wypisu z opracowania naukowego pod kierunkiem dr hab. inż. Tomasza Szczuraszka p.t. "Bezpieczeństwo ruchu miejskiego " (Warszawa 2006r.),

- artykułu K. Spiechowicza p.t. "Reklamowy chaos" zamieszczonego w Polskich drogach w kwietniu 2007 r., w którym prezentowana jest opinia L. K. z Instytutu Badawczego dróg i Mostów.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez odniesienie go do wniosku strony.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Prezydenta Miasta P., gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów reklamowych podświetlanych o treści [...] o wymiarach 1.0 m x 1,2 m, dwustronnych, na słupach oświetlenia ulicznego przy Al. [...] , Al. [...], [...], [...] w P.. Nie ma też, by przywołanym materiałom naukowym, tj. odmówić wiarygodności. Zostały one sporządzone przez osoby kompetentne w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ II instancji ustosunkował się także do opinii sporządzonej przez J. F. Wskazał powody i argumenty dla których powołanej opinii nie podzielił. Sąd zgadza się z argumentacja organu. Jest ona logiczna i przekonywująca. Zdumiewające są wnioski opinii. J. F. twierdzi mianowicie, że dokonał obserwacji w rejonie skrzyżowań i stwierdził, iż zainteresowanie "drogowskazami" wykazywali głównie obcy uczestnicy ruchu drogowego. Rodzi się więc pytanie, czy ci obcy uczestnicy ruchu to są innymi uczestnikami ruchu od miejscowych mieszkańców i czy oni nie mają w pływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nadto drogowskaz to coś innego aniżeli reklama. Tymczasem J. F. używa zamiennie obu tych wyrazów o różnych przecież znaczeniach.

Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych, bądź korzystać z opracowań naukowych i są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO Warszawie, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

W tym miejscu należy zauważyć, że strona została wezwana przez organ do wskazania owego szczególnie uzasadnionego przypadku. W odpowiedzi uzyskała informację, że żądanie organu jest pozbawione podstaw prawnych. Próbę jego wskazania strona dopiero podjęła na rozprawie.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Za uprawniony należało uznać wniosek organu, iż istnieje związek przyczynowy miedzy umieszczeniem reklam w obszarze skrzyżowań a pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a co najmniej wystąpieniem ryzyka pogorszenia tego bezpieczeństwa. Za niedopuszczalne należy uznać pogorszenie uwagi kierowcy w miejscach, w których, jest on zobowiązany do szczególnej ostrożności. Obowiązek szczególnej ostrożności przez kierujących pojazdami, przy zbliżaniu się do skrzyżowania (bez znaczenia czy obcych, czy miejscowych) wynika z art. 25 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wymaga on szczególnej koncentracji kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem. Reklama znajdująca się w polu widzenia użytkowników dróg – w tym kierującymi pojazdami zbliżającymi się do skrzyżowań – służy właśnie zwracaniu uwagi na jej treść. Tym samym odwraca uwagę kierującego pojazdem od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 12 oraz art. 104 i107 K.p.a. jest bezzasadny.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.