Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 54/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] października 2019 r., nr [...], którą organ ten nakazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu (PGW) Wody Polskie rozbiórkę pomostu położonego na działce nr [...] (w okolicy działki nr [...]), w kształcie litery L o długości od brzegu w kierunku wody 17,5 m oraz w kierunku równoległym do brzegu 6,8 m, z uwagi na wykonanie inwestycji bez wymaganego zgłoszenia oraz niezłożenie przez właściciela nieruchomości dokumentów wymaganych do dokonania legalizacji obiektu.

1.1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po powzięciu wiadomości o prowadzeniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego pomostu na Jeziorze [...], organ I instancji w dniu [...] maja 2019 r. przeprowadził kontrolę obiektu przy udziale przedstawicieli PGW Wody Polskie. W wyniku kontroli organ ustalił, że pomost o konstrukcji drewnianej na palach drewnianych w kształcie litery L ma długość od brzegu w kierunku wody 17,5 m, a w kierunku równoległym do brzegu 6,8 m (łącznie długość wynosi 24,3 m) oraz szerokość 2,3 m. Głębokość od dna jeziora do korony pomostu wynosi 1,7 m. Pomost służący do celów rekreacyjnych wybudowany został w 2019 r. Nie posiada on barierek ochronnych, jednak zamontowano fragment przęsła w taki sposób, aby po podniesieniu pokładu uniemożliwić przejście na dalszą część pomostu. Organ stwierdził, że obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym - nie stwierdzono uszkodzeń, braków, ani istnienia zagrożenia użytkowników. Pomost nie odcina dostępu do akwenu - zachowana jest droga swobodnego przejścia wokół jeziora. Przedstawiciel właściciela nieruchomości oświadczył, że PGW Wody Polskie nie było inwestorem robót, ani nie posiada wiedzy o faktycznym inwestorze, nie wydano także zgody wodno-prawnej na wybudowanie pomostu.

1.2. Dalej PINB wskazał, że budowa przedmiotowego pomostu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nie wymagała pozwolenia na budowę. Jednakże, zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlowego przedmiotowe roboty podlegały procedurze zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia i wykonał roboty samowolnie, w związku z czym organ uznał, że w sprawie należy zastosować procedurę wynikającą z art. 49b prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że wobec braku możliwości ustalenia inwestora pomostu, prawa i obowiązki związane z obiektem przejmuje właściciel nieruchomości, na której niniejszy obiekt jest usytuowany. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ powiatowy nałożył na PGW Wody Polskie obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z postanowienia PINB był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.

2. Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniosło PGW Wody Polskie podnosząc, że nie jest ani właścicielem, ani też inwestorem czy zarządcą wskazanego w decyzji obiektu budowlanego wzniesionego na gruncie pokrytym wodą, wobec powyższego nie może być adresatem decyzji o rozbiórce, gdyż wszelkie budowle znajdujące się na gruntach pokrytych wodami, które nie służą celom melioracji wodnych nie stanowią z mocy ustawy własności właściciela wód, czyli Skarbu Państwa. Ponadto PGW Wody Polskie podniosło, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są odrębnym zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WINB stwierdził, że pomost jest położony na wodach Jeziora [...]. Stosownie do znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów ten akwen wodny stanowi "wody powierzchniowe płynące". Taki zapis wskazuje, że chodzi o "śródlądowe wody powierzchniowe płynące", zatem o wody o jakich mowa w art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310). Obiekt ten, zdaniem organu odwoławczego, ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie, pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 pkt 1 Prawo budowlane jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 wskazanej ustawy.

W aktualnym stanie prawnym taka budowla wymaga co do zasady pozwolenia na budowę, chyba że posiada parametry (w szczególności długość całkowitą do 25 m i wysokość, liczoną od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m) określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego, wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Jednocześnie obiekt taki jak pomost jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy prawo wodne. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 prawa wodnego, ilekroć w ustawie tej jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Do nich zaliczają się m.in. pomosty (art. 16 pkt 65 lit. i prawa wodnego).

Zgodnie zaś z przepisem art. 394 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że budowa pomostu zgodnie z przepisami prawa wymaga zarówno dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jak i zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę - w przypadku przekroczenia parametrów pomostu określonych w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego). Natomiast z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że omawiane przedsięwzięcie budowlane przeprowadzone zostało bez wymaganego zgłoszenia, co spowodowało konieczność podjęcia przez PINB postępowania w trybie przepisów art. 49b Prawo budowlane.

3.1. Dalej organ wskazał, że należało ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 49b ust. 1 prawa budowalnego, obligujące organ do nakazania rozbiórki, w szczególności czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). PINB nie ustalił, czy budowa przedmiotowego pomostu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3.2. Jednak w ocenie WINB nawet gdyby okazało się, że przedmiotowa zabudowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to i tak organ powiatowy byłby zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, stosownie do art. 49b ust. 1 powyższej ustawy, wobec niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, PINB nałożył na PGW Wody Polskie obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu. Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że w powyższym terminie PGW Wody Polskie nie przedłożyło żądanych dokumentów, ani nie podjęło próby ich pozyskania i wykonania. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie wszystkich dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, żądanych w drodze postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego, stanowi przesłankę do wydania przez ten organ decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49b ust. 3 prawa budowalnego).

3.3. Zdaniem organu odwoławczego PINB w sposób prawidłowy określił adresata zaskarżonej decyzji, którym jest PGW Wody Polskie, jako właściciel działki nr [...], na której wykonany został przedmiotowy pomost. Charakter pomostu jako urządzenia wodnego, na którego budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego, ale równocześnie obiektu budowlanego (w postaci budowli) wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, rodzi konieczność rozważenia wzajemnej relacji przepisów obu powołanych ustaw. W tej kwestii wskazać należy na regulacje zawarte w każdej z nich. Zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 prawa wodnego wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 (w tym między innymi wykonanie urządzeń wodnych - pkt 6) oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

3.4. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. W zakresie budownictwa wodnego i ogólnego obie ustawy mają wspólny zakres dotyczący bezpieczeństwa konstrukcji i warunków związanych z ochroną środowiska. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 16 pkt 65 lit. i prawa wodnego stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej, natomiast pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Jeżeli inwestora nie można ustalić lub przeniósł on własność obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest jego własnością

3.5. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie art. 52 prawa budowlanego do wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, który jest jednocześnie urządzeniem wodnym wymaga analizy przepisów dotyczących własności wód i urządzeń wodnych. Własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 Kodeksu cywilnego. Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody. Natomiast wody płynące są wodami publicznymi i w tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 212, art. 216 i art. 218 prawa wodnego. Właścicielem urządzenia wodnego postawionego na nurcie wody płynącej, która stanowi wraz z gruntem znajdującym się pod nią własność Skarbu Państwa nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ono posadowione

3.6. WINB wskazał dalej, że przepisy prawa wodnego dotyczące budownictwa wodnego posługują się pojęciem "właściciela urządzenia wodnego". Zgodnie z art. 188 ust. 6 Prawa wodnego "właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód". Właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia (art. 190 ust. 1 prawa wodnego), na właściciela urządzenia wodnego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 13 prawa wodnego).

3.7. Powyższa wykładnia prawa materialnego prowadziła WINB do wniosku, że w przypadku, gdy niemożliwe jest ustalenie inwestora, organ nadzoru budowlanego, stosując art. 52 prawa budowlanego do wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę pomostu, powinien w pierwszej kolejności ustalić kto jest właścicielem urządzenia wodnego (pomostu). Przy czym należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do m.in. posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych (art. 17 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego). Ustalenia wymagało zatem, czy właścicielem (posiadaczem samoistnym) pomostu nie jest właściciel działki przylegającej do jeziora, do której to działki przylega również dany pomost. Jeżeli niemożliwe jest ustalenie właściciela pomostu, to decyzja o rozbiórce tego obiektu budowlanego (urządzenia wodnego) powinna być skierowana do zarządcy nieruchomości gruntowej, na której znajduje się ten obiekt, czyli do zarządcy nieruchomości pokrytej wodami jeziora. Zgodnie z art. 216 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód.

W sprawie bezsporne jest, zdaniem WINB, że działka nr [...] (w okolicy działki nr [...]), stanowiąca teren jeziora [...] jest własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez PGW Wody Polskie. Jak to stwierdził organ, jeśli nawet PGW Wody Polskie reprezentujące Skarb Państwa nie jest inwestorem ani właścicielem danego pomostu, to - jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt budowlany - może być uznany za zarządcę tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli niemożliwe jest ustalenie jego właściciela.

4. W skardze złożonej do tutejszego sądu przeciwko całości decyzji (zapewne omyłkowo nazwanej na stronie drugiej skargi wyrokiem) PGW Wodne Wody wiosło o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 52 w związku z art. 49b ust. 1 prawa budowalnego w związku z art. 216 ust. 5 prawa wodnego, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie adresatem obowiązku orzeczonego nakazu rozbiórki jest strona skarżąca;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), przez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w celu ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki i prowadzenie postępowania w sposób skutkujący naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy oraz nieuzasadnione i nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonych w sprawie dowodach przyjęcie, że strona skarżąca jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu, którego dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki.

4.1. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy prowadzące postępowanie administracyjne błędnie ustaliły bowiem adresata obowiązku, o którym mowa wart. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nie wykazały wystarczającej inicjatywy w celu prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Podkreślano, że przepisy dotyczące gruntów pokrytych wodami płynącymi, stanowią zatem regulację szczególną, w stosunku do której zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa wodnego.

Orzekając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. Stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego może nim być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie PGW WP nie może być uznane za podmiot obowiązku określonego w przepisie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie jest bowiem ani inwestorem, ani właścicielem lub zarządcą obiektu, którego dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki. Samo posiadanie tytułu prawnego do gruntu, na którym posadowione zostało urządzenie wodne stanowiące przedmiot odrębnej własności nie powoduje, że PGW WP może zostać uznane za podmiot wymieniony przez przepis art. 52 Prawa budowlanego. W tym zakresie zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji są błędne.

4.2. Zdaniem skarżącego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zaniechano również podjęcia czynności dowodowych, mających na celu ustalenie inwestora, który jednocześnie jest właścicielem pomostu, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

5. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7. Stosownie do art. 3 pkt 1 prawa budowlanego pomost jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 wskazanej ustawy i jego budowa wymaga co do zasady pozwolenia na budowę chyba, że posiada parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego, wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego).

Jednocześnie obiekt taki jest urządzeniem wodnym w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z 2017 r. - Prawo wodne. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 lit. i przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym także pomost. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Jak wskazał również organ, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 prawa wodnego wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów; art. 9 pkt 19 prawa wodnego) wymaga jedynie zgłoszenia wodnoprawnego.

8. Zgodzić należy się generalnie z poglądem, że obiekt w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Jednak zakres tych regulacji nie jest już tak autonomiczny i rozłączny jak przyjmowano to w poprzednim stanie prawnym i powoływanym przez organ orzecznictwie ukształtowanym na tle tamtego stanu prawnego. Mianowicie w obecnie obowiązującym prawie wodnym nie ma już zapisu odpowiadającego ogólnemu przepisowi art. 62 poprzednio obowiązującego prawa wodnego, zgodnie z którym jego przepisy dotyczące budownictwa wodnego miały "nie naruszać" przepisów ustawy Prawo budowlane. Z poprzedniego stanu prawnego pozostał jedynie natomiast zapis art. 2 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.

W nowym prawie wodnym nie ma zatem generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania prawa budowlanego w danych przypadkach. Taka zmieniona konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje uznanie prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Zmiana ta jest racjonalna bowiem równoległe, niekonkurencyjne stosowanie całości obu rozważanych regulacji do tych samych stanów faktycznych mogłoby bowiem (i tak było w przeszłości) prowadzić do kumulowania kompetencji, obowiązków, trybów i sankcji wzajemnie się zakłócających.

Takim szczególnym przypadkiem stosowania przepisów prawa budowlanego jest regulacja zawarta w art. 388 ust. 2 pkt 1 prawa wodnego, zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane, oraz art. 388 ust. 2 prawa wodnego, zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz w art. 390 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane.

9. Wskazać też należy, że nowe prawo wodne w dziale V. Budownictwo wodne i melioracje wodne - art. 186 i art. 187a ust. 1 określa w sposób szczególny, że budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych a stronami postępowania o wydanie decyzji są inwestor projektujący lub wykonujący urządzenia wodne oraz podmiot zamierzający odnosić korzyści z projektowanych lub wykonywanych urządzeń wodnych.

Również w przepisach nowego prawa wodnego wskazano, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 1 i 6 prawa wodnego).

Prawo wodne zawiera też szczególne uregulowanie dotyczące legalizacji urządzeń wodnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 prawa wodnego. Zgodnie z ustępem 2 art. 190 prawa wodnego jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie zaś z ustępem 3 cytowanego przepisu jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

10. Prawo wodne na opisanej wyżej zasadzie szczególności reguluje również kwestie właścicielskie i zakres prawa własności wód oraz urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 211 ust. 1 i 2 prawa wodnego wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych, zaś prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, jak i w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 i 2 prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Gospodarowanie tymi gruntami należy do Wód Polskich (ust. 3). Jak stanowi najistotniejszy dla dalszych rozważań przepis art. 216 ust. 5 prawa wodnego urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Przepis ten wprost znosi znaną polskiemu prawu cywilnemu instytucję superficies solo cedit (art. 48, art. 191 kodeksu cywilnego), co nie pozwala na konstruowanie takich domniemań, jakie przedstawiono w treści decyzji organu drugiej instancji.

Jak stanowi art. 216 ust. 6 prawa wodnego urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Stosując do tego przepisu prostą i powszechnie stosowaną regułą wykładni a contrario, jasne jest, że urządzenie wodne, którego Wody Polskie nie wykonały albo nie wykonywały nie jest własnością Skarbu Państwa, a zatem i mieniem (rzeczą, obiektem), którym w jego imieniu Wody te gospodarują na zasadach określonych w art. 258 ust. 8 prawa wodnego reprezentując Skarb Państwa i wykonując w jego imieniu uprawnienia właścicielskie. Szczególne zasady określone w powołanych regulacjach potwierdzają dalej przepisy art. 218 ust. 1 do 5 prawa wodnego.

11. Analiza wskazanych wyżej przepisów prawa wodnego, bez potrzeby odwoływania się do orzecznictwa kształtowanego na gruncie innego stanu prawnego albo innych stanów faktycznych, wystarcza do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Wody Polskie nie mogą być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pomostu ani jako właściciel (podmiot reprezentujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa), ani jako inwestor, bowiem Wody Polskie urządzenia wodnego nie wykonały, ani nie wykonywały. Również instytucja zarządcy, do której odwołuje się organ nie jest znana nowemu prawu wodnemu.

Dodać również należy, że przyjęcie stanowiska, że pojęcia właściciela lub inwestora na gruncie prawa wodnego i prawa budowlanego mogą być kwalifikowane rozłącznie i odrębnie na potrzeby każdej z tych regulacji jest nieracjonalna i nie do pogodzenia z zasadą równości prawa. Wobec rozważanej wyżej relacji między prawem wodnym i prawem budowlanym nie ma ono również normatywnego uzasadnienia. Specyfika rozwiązania przyjętego w prawie wodnym polega bowiem na tym, że urządzenie wodne (pomost) traktowane jest jako ruchomość niezwiązana i niepodlegająca prawu nieruchomości (gruntu, wody). Dlatego w typowym przypadku właścicielem tego urządzenia wodnego będzie jego inwestor, choć możliwe są inne sytuacje.

12. Za zasadny uznać zatem należy postawiony w skardze zarzut naruszenia rozważanych wyżej przepisów prawa materialnego, który niewątpliwe miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Zgodzić się też należy z zarzutem naruszenia przepisów postępowania wobec braku należytej inicjatywy w poszukiwaniu rzeczywistego i prawnego zarazem właściciela lub inwestora pomostu. Trudno przypuszczać, by tak niedawno i profesjonalnie wykonane prace zostały wykonane tak anonimowo, że nie da się choćby ustalić kto je wykonał. Organ ma możliwości ku temu, by postępowanie dowodowe prowadzić korzystając również z dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu, o ile takie jest lub będzie wszczęte (por. art. 476 prawa wodnego).

Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów, w szczególności art. 216 ust. 1, 2 i 6 prawa wodnego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uwzględnić skargę. Uchybienia te mogły mieć bowiem lub miały wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).

W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach, wobec uwzględnienia zasady skargi, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.