Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1, art. 2 ust. 2, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 2, art. 141 § 4, art. 145 § 4 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 308/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 308/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 41 "ust." 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ([j.t.] Dz.U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm., dalej u.p.s.) orzekł o udzieleniu J. A. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu butli z gazem do piecyka - na częściowe zabezpieczenie zgłaszanej potrzeby związanej z ogrzaniem zajmowanego lokalu w sezonie grzewczym 2009/2010 w wysokości 90 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo przekroczenia przez J. A. kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, wniosek jego o pokrycie kosztów związanych z ogrzewaniem zajmowanego lokalu zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i mnogość wniosków, nie jest możliwe przyznanie wnioskowanej pomocy w pełnym zakresie, wskazując jednocześnie na fakt, że J. A. przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłków w wysokości 90 zł miesięcznie w okresie październik 2009 r. - grudzień 2009 r., w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

We wniesionym od decyzji z [...] października 2009 r. odwołaniu J. A. wskazał na zmianę stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Odwołujący się powołał się na wniesione przez siebie pisma dotyczące: udostępnienia przez organ akt sprawy, uzupełnienia wydanej decyzji, żądania wydania kserokopii dokumentów, wszczęcia postępowania nadzorczego w zakresie błędnego pouczenia. Skarżący zwrócił nadto uwagę na potrzebę rozpoznania jego wniosku w zakresie dotyczącym pokrycia opłat związanych z czynszem bieżącym i zaległym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że mając na uwadze sezon zimowy i dochody Odwołującego się, powodujące przekroczenie kryterium dochodowego z uwagi na egzekucję komorniczą, niepodlegającą odliczeniu, zachodzi szczególny przypadek przyznania Odwołującemu się specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Organ zauważył, że nawet wobec wskazanych okoliczności, nie ma obowiązku przyznawania całości wnioskowanego świadczenia, z uwagi na wielość wniosków o przyznanie pomocy, ograniczone zasoby finansowe ośrodka, a także sam cel instytucji pomocy społecznej. Kolegium, odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, wskazało m. in., że Odwołujący się miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i nie podzieliło twierdzenia Odwołującego się, że Jego żądanie nie zostało w całości rozpoznane, gdyż - jak wskazał organ - Skarżący wnioskował jedynie o pokrycie kosztów związanych z ogrzewaniem.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. A.

Decyzji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ([j.t.] Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 41 pkt 1, art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ([j.t.] Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podał, że uzasadnienie postawionych zarzutów zostanie wskazane przez ustanowionego w tej sprawie radcę prawnego. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że odnoszenie się przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę do innej sprawy, dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dożywianie, nie jest zasadne, bowiem sprawa niniejsza dotyczy jedynie przyznania zasiłku celowego na ogrzewanie mieszkania. Finansowanie obu tych zasiłków, pochodzi z odrębnych źródeł. Kwota przyznanego skarżącemu zasiłku o 30% odbiega od średniej przyznawanych zasiłków, co nie zostało przez organ dostatecznie umotywowane. W razie wątpliwości ze strony organu, ten winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, bowiem w przeciwnym wypadku skarżący pozbawiony został możliwości składania dodatkowych wniosków przed organem drugiej instancji.

Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ([j.t.] Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei art. 41 u.p.s. przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Skarżącemu przyznano specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu butli z gazem do piecyka - na częściowe zabezpieczenie zgłaszanej potrzeby związanej z ogrzaniem zajmowanego lokalu w sezonie grzewczym 2009/10 w wysokości 90 zł. SKO prawidłowo oceniło w zaskarżonej decyzji, że dla przyznania specjalnego zasiłku celowego wymagane jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przypadek powodujący przysługiwanie świadczeń z art. 41 jest przypadkiem kwalifikowanym. Szczególnie uzasadniony przypadek to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że zaistniałe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. W ocenie Kolegium taki szczególnie uzasadniony przypadek występuje w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja ta nie stwarza obowiązku przyznania całości wnioskowanych świadczeń. Świadczenia z opieki społecznej przyznawane są w miarę możliwości. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło w uzasadnieniu decyzji możliwości budżetowe i liczbę osób uprawnionych do świadczeń. Przedstawiono analizę dotyczącą możliwości zaspakajania świadczeń z pomocy społecznej. Sąd podzielił pogląd, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stale źródło dochodów. Nie może ona także zastępować aktywności obywateli w pozyskiwaniu własnych środków finansowych. SKO nie dopuściło się obrazy wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ([j.t.] Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Art. 2 stanowi, że kolegia są organami odwoławczymi, a art. 17 ust. 1 ustawy wskazuje, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Wskazane przepisy zostały zastosowane w sprawie właściwie. Także przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. nie został naruszony. Orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania, właściwie uzasadniając decyzje. Art. 2 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości a art. 3 ust. 1 mówi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka a ust. 4 tego artykułu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepisy te nie zostały obrażone w niniejszej sprawie, a skarżący nie wskazuje, na czym miałaby polegać ich obraza. Powołanie się na inną decyzję, mianowicie udzielenie pomocy skarżącemu w postaci świadczeń w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma jedynie charakter informacyjny i wskazuje, że przyznany zasiłek nie jest jedyną formą pomocy udzielonej skarżącemu. To, że średnia przyznanych zasiłków wynosi 123,11 zł nie oznacza, że skarżącemu należy przyznać tą kwotę. Na "średnią" składają się kwoty niższe i wyższe. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową i w ocenie Sądu granice te nie zostały przekroczone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w punkcie 1) wywiódł J. A., reprezentowany przez radcę pr. J. K. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawy z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):

1. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a więc z naruszeniem zasady indywidualności decyzji administracyjnych, polegającym na uzasadnieniu rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organów I i II instancji okolicznościami, które dotyczyły innej sprawy skarżącego;

2. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., w których to organy administracji uznały, że przyznana skarżącemu pomoc w kwocie 90 zł nieznacznie odbiega od średniej kwot przyznawanych innym osobom, przy czym kwota ta odbiegała aż o 30% od średniej i ani organ I, ani organ II instancji nie uzasadniły należycie dlaczego taka właśnie, odbiegająca znacznie od średniej kwota jest wystarczająca na zaspokojenie uzasadnionej potrzeby skarżącego;

3. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem art. 73 § 1 w związku z art. 10 k.p.a., gdzie skarżącemu udostępniono do wglądu jedynie akta organu II instancji, nie zapewniły wglądu do akt organu I instancji i nie wyjaśniły wątpliwości co do wniosku skarżącego o udostępnienie mu akt postępowania;

4. przez niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich podniesionych w piśmie procesowym uzupełniającym pełnomocnika skarżącego z urzędu zarzutów, a mianowicie do zarzutu naruszenia zaskarżonym decyzjom art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a.

W oparciu o owe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy w punkcie 1; zasądzenie od organu na rzecz radcy prawnego J. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych wraz z należnym podatkiem VAT; względnie przyznanie radcy prawnemu J. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych wraz z należnym podatkiem VAT.

W ocenie kasatora, w niniejszej sprawie występują zagadnienia prawne budzące szczególne wątpliwości, które wymagają celem ich wyjaśnienia wykładni przepisów prawa procesowego. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego winno być dokonanie oceny, czy w świetle zasady "indywidualności" decyzji administracyjnych, wywodzonej z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., która sprowadza się do tego, że organy administracji rozpatrują i rozstrzygają sprawę co do której mają ustawowe kompetencje do władczego jej rozstrzygnięcia jednostronną decyzją i która z uwagi na jej przedmiot lub podmiot ma cechy indywidualne, niepowtarzalne, wyjątkowe, charakteryzujące jeden niepowtarzalny stan faktyczny, dopuszczalnym jest uzasadnianie zajętego stanowiska w tej sprawie okolicznościami, które wprawdzie dotyczą tej samej strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), lecz innego stanu faktycznego i prawnego, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia w innej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny winien także dokonać oceny, czy nie jest istotnym odstępstwem od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a., zaniechanie przez organ administracji umożliwienia wglądu w całość akt danego postępowania na danym etapie, czyli w niniejszej sprawie udostępnienie akt I i II instancji. W przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do wniosku strony w tym przedmiocie, czy organ winien jest dążyć do wyjaśnienia owych wątpliwości i w razie konieczności zwrócić się do strony o sprecyzowanie wniosku.

Podlegać ocenie winno także to, czy sąd administracyjny winien w uzasadnieniu odnieść się do wszelkich zarzutów zarówno skargi i uzupełniającego pisma procesowego pełnomocnika ustanowionego w sprawie z urzędu, który działał dopiero od chwili jego ustanowienia już po wniesieniu osobistej skargi przez skarżącego. Należy mieć bowiem na względzie, że formułując środki zaskarżenia i stawiając zarzuty, wiedza co do tego, jaki był tok rozumowania sądu jest niezbędna. Uzasadniając zarzut pierwszy, kasator odwołał się do pojęcia sprawy administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że podstawową cechą sprawy administracyjnej jest jej indywidualny charakter objawiający się w jej niepowtarzalności, wyjątkowości dotyczącej stanu faktycznego i prawnego, który stanowi materię rozstrzygnięcia. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna co do przedmiotu lub co do podmiotu. Mogą istnieć sprawy podobne, ale nigdy nie występują sprawy identyczne. Powyższą zasadę wywodzi się z art. 1 pkt 1 k.p.a. Doznaje ona rozwinięcia w art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i w art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony. Sprawą administracyjną jest określona kwestia dotycząca, czy wynikająca ze sfery praw i obowiązków danego podmiotu, gdzie prawa i obowiązki wyznaczone są normami prawnymi. Stąd nie jest właściwym uzasadnianie okolicznościami składającymi się na jedną sprawę, rozstrzygnięcia, które zapada w innej sprawie. W niniejszej sprawie organy obu instancji rozstrzygały sprawę skarżącego dotyczącą zasiłku celowego z pomocy społecznej na ogrzewanie mieszkania, a uzasadniały ją okolicznościami, które brały pod uwagę w sprawie dotyczącej zasiłku celowego na dożywianie. Wprawdzie decyzje organów obu instancji miały charakter uznaniowy, tym nie mniej, nie sposób jest traktować jako prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia w jednej sprawie, okolicznościami innej. Co istotne sprawa dotycząca zasiłku na dożywianie regulowana jest innymi przepisami prawa. Inny jest także próg dochodowy, który uzależnia przyznanie pomocy na dożywianie od przyznawania zasiłków na inne cele z pomocy społecznej. Mianowicie próg kwotowy w przypadku pomocy na dożywanie jest zwiększony do 150% i w tej części świadczenie finansowane jest z dotacji budżetowej z budżetu państwa. Rada danej gminy może nadto podnieść ów próg dochodowy i tak uczyniła Rada Miasta Bydgoszczy, podwyższając go do 200%. W części pomocy dla osób, które nie spełniają kryterium dochodowego ustawowego a spełniają podwyższone uchwałą rady gminy finansowana jest ze środków własnych gminy. Pomoc w postaci innych zasiłków celowych finansowana jest z w całości z budżetu gminy. Tym samym kierowanie się przesłankami udzielenia pomocy na dożywanie jest niezasadne w przypadku uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na ogrzewanie mieszkania. Pomoc na dożywanie bowiem szczegółowo uregulowano w ustawie szczególnej - ustawie z 29 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259; kasator błędnie wskazał także "poz. 2258", dotyczącą innej ustawy, nie mającej zastosowania w sprawie) o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (dalej ustawa z 29 grudnia 2005 r.). Ustawa ta uzupełnia ustawę o pomocy społecznej w tym zakresie. W przypadku Bydgoszczy, także w uchwale Rady Miasta Bydgoszczy, której odpis kasator załączył. Zwiększyła ona próg dochodowy do 200% wartości określonego w ustawie o pomocy społecznej. Świadczenia w postaci zasiłków celowych na ogrzewanie mieszkania finansowane są wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie tylko ze względów teoretycznych i procesowych, ale także praktycznych, nie sposób obu tych spraw łączyć. Sąd I instancji nie powinien był tak liberalnie podchodzić do kwestii uzasadniania w decyzji obu instancji, w których rozstrzygniecie uzasadniano okolicznościami dotyczącymi przyznania pomocy na dożywianie. Gdyby tak organy obu instancji nie postąpiły, nie da się wykluczyć, że rozstrzygniecie decyzji byłoby inne. Stąd były one obciążone naruszeniami prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji winien był zatem obie decyzje uchylić.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kwota 90 zł (zasiłek na ogrzewanie przyznany skarżącemu), nie odbiega od średniej wypłacanych zasiłków celowych, która wynosi 123,11 zł. Już na pierwszy rzut oka różnica jest znaczna. Wynosi ona w przybliżeniu 30%. Zatem przyznanie zasiłku znacznie odbiegającego od średniej winno zostać szczegółowo uzasadnione możliwościami zarobkowymi czy majątkowymi skarżącego, które wskazywałyby na jego większą niż przeciętną zdolność do zdobycia środków samodzielnie na ogrzewanie mieszkania. Organ w ogóle takowego uzasadnienia się nie podjął. W ocenie strony kasatora naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji winien był zatem decyzję, której uzasadnienie obciążone jest istotnym brakiem, uchylić. Nie sposób oceniać rozstrzygnięcia, które nie jest dostatecznie uzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii wskazanej w zarzucie 3 skargi kasacyjnej, a który także został sformułowany w piśmie pełnomocnika z urzędu skarżącego, złożonym już po wniesieniu przez skarżącego skargi osobistej. Jest o nim wzmianka przy opisywaniu stanowiska skarżącego, lecz brak doń odniesienia przy omawianiu uzasadnienia oddalenia poszczególnych zarzutów. Organ II instancji udostępnił skarżącemu akta, lecz jedynie akta tego organu. Nie dopuścił go do wglądu do akt organu I instancji. Skarżący w tym zakresie złożył stosowny wniosek. Wprawdzie żądania nie sprecyzował, lecz w przypadku powzięcia wątpliwości, organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania. Tym samym organ II instancji naruszył art. 10 w związku z art. 73 § 1 k.p.a., a Sąd I instancji decyzji obarczonej tym naruszeniem prawa nie uchylił, mimo tego, że skarżący mógł składać wówczas wnioski dowodowe czy formalne i inne zastrzeżenia, którymi mógł wywołać to, że rozstrzygnięcie byłoby odmienne. Decyzje organów obu instancji naruszały prawo procesowe w taki sposób, że mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego z urzędu w piśmie uzupełniającym osobistą skargę skarżącego. Jeden z zarzutów dotyczył właśnie kwestii wskazanej przy omawianiu zarzutu 3 niniejszej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest dokumentem sprawozdawczym, który winien dokładnie odzwierciedlać tok rozumowania Sądu I instancji. Winien on zawierać szczegółową analizę zarzutów skargi i zgłoszonych w toku postępowania przed Sądem I instancji. Analiza ta winna być kompleksowa i zawierać szczegółowe wyjaśnienie dlaczego Sąd odmówił uwzględnienia zarzutu i którego zarzutu. Nie sposób jest polemizować z rozstrzygnięciem, którego uzasadnienie budzi wątpliwości, dlaczego owo rozstrzygniecie podjęto. Brak uzasadnienia stanowiska co do danego zarzutu powoduje konieczność przyjęcia, że nie został on rozpoznany. W taki sposób nie jest możliwym prawidłowe sformułowanie zarzutu i nie jest możliwa ocena prawidłowości toku rozumowania sądu kasacyjnego w tym zakresie. Nie jest rzeczą Sądu odwoławczego ani strony, domyślać się motywów nieuwzględnienia zarzutu pod adresem skarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Podniesiony w ten sposób zarzut naruszenia zasady indywidualności decyzji administracyjnych, polegający na uzasadnieniu rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organów I i II instancji okolicznościami, które dotyczyły innej sprawy skarżącego, jest nietrafny. Nie stanowi w szczególności naruszenia norm wywiedzionych z art. 1 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 3 (jak w zarzucie 1 skargi kasacyjnej) bądź art. 107 § 1 k.p.a. (jak w uzasadnieniu zarzutu 1. skargi kasacyjnej) to, że organy administracji publicznej obu instancji przywołały w ustaleniach faktycznych, a nadto w akcie subsumcji w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, wysokość świadczenia przyznanego uprzednio w odrębnej sprawie na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Nie ulega wątpliwości, że także to świadczenie, przyznane J. A. w odrębnej sprawie, wpływa na sytuację życiową Skarżącego. Pozwala w szczególności ocenić, czy przypadek Zainteresowanego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 41 u.p.s.

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 2004 z. 1 s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób niepracujących- nawet ubogich.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946) obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001- K 15/01- OTK 8/01/252 s. 1280). Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.2000- SK 22/99- OTK 4/00/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie- postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

W przepisach art. 67 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert - Studnicki, A. Grabowski "Normy programowe w Konstytucji" [w:] J. Trzciński "Charakter i struktura norm konstytucyjnych" Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108,111-113). Ustawa o pomocy społecznej określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; organizację pomocy społecznej; zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej (art. 1 u.p.s.) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 67 Konstytucji. Zasiłek celowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - związane są z sytuacją materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 p. 1 u.p.s. bądź art. 41 pkt 1 u.p.s.), własnych uprawnień, zasobów i możliwości zainteresowanych (art. 2 ust. 1 u.p.s.), dążenia do życiowego usamodzielnienia osób w celu umożliwienia osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Organ pomocowy w każdym konkretnym przypadku winien rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Organ pomocowy obowiązany jest także ustalać i rozważać, czy nie zachodzą przesłanki negatywne udzielenia pomocy- w szczególności czy nie dochodzi do marnotrawienia przyznanych świadczeń, marnotrawienia własnych zasobów finansowych; czy nie dochodzi do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej; niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego (art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie ( organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 4, 6-9 s. 3-6 uw. 7-9 do art. 67 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01- OSNP 2002 nr 24 poz. 584). Pogląd ten, mimo zmiany stanu prawnego, zachował aktualność pod rządem ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w zakresie w jakim wskazuje na konieczność sięgania do regulacji ustawowej w zakresie określania uprawnień wnioskodawców.

Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. nr 71 poz. 734 ze zm.- dalej u.d.m.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz.U. z 2009 nr 175 poz. 1362 ze zm.), ustawa z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259 ze zm.), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej u.z.s.), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie j.t. Dz.U. 2008 nr 69 poz. 415 ze zm.- dalej u.p.z.), ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. 2009 nr 153 poz. 1227 ze zm.- dalej uerFUS) i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady - chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej - klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 u.z.s., art. 3 ust. 3 u.d.m., art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 u.p.s., art. 3 pkt 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.).

Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powołanie się na inną decyzję, wydaną na podstawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie stanowi naruszenia prawa. Z ustalaniem faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z zakresu pomocy społecznej na podstawie decyzji podjętej na podstawie innych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (np. o przyznaniu świadczenia na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych bądź ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy ustawy o świadczeniach rodzinnych) dochodzi wielokrotnie w wielu sprawach, rozstrzyganych przez organy pomocy społecznej. Każde z tych świadczeń realizowane jest na koszt podatników (ewentualnie także ubezpieczonych społecznie) i nie ma żadnego powodu, by ograniczać możliwość dokonywania ustaleń (w tym w zakresie normy z art. 8 u.p.s.) z pominięciem prawa do innych świadczeń. Tak poczynione ustalenia nie naruszają zasady indywidualizacji decyzji administracyjnych, bowiem przywołanie kwestionowanego przez kasatora ustalenia mieściło się w sferze ustaleń stanu faktycznego, a następnie aktu subsumcji w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s.

Nietrafnymi są argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, wskazujące na to, że "ze względów teoretycznych i procesowych, ale także praktycznych, nie sposób obu tych spraw łączyć" (s. 4 skargi kasacyjnej). W istocie bowiem nie doszło do jakiegokolwiek "łączenia obu tych spraw". Każda ze spraw – o udzielenie świadczenia na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z 29 grudnia 2005 r. – i o udzielenie świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. – toczyły się odrębnie i zakończyły się odrębnymi decyzjami. Nadto szczegółowe uregulowanie w ustawie z 29 grudnia 2005 r. kwestii pomocy na dożywianie nie niweczy związku obu tych ustaw, przejawiających się zarówno w celu, kręgu adresatów pomocy, jak i w szczegółowych rozwiązaniach ustawowych. Ustawodawca wskazał, że "Celem programu jest" [...] 4) poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach (art. 2 ustawy z 29 grudnia 2005 r.). W art. 3 tej ustawy, że 3. "W ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania: [...] c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm.) [...] w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, na zakup posiłku lub żywności...". Powołana ustawa w art. 7 wskazuje, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń o pomocy społecznej. Dochód ustawodawca zdefiniował w art. 8 ust. 3 u.p.s., a wyłączenia świadczeń, których nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3, ustawodawca wyczerpująco wyliczył w art. 8 ust. 4 u.p.s. Błędnie zatem Autor kasacji postrzega relacje między ustawą z 29 grudnia 2005 r. i decyzją podjętą na jej podstawie, a ustawą o pomocy społecznej i decyzją podjętą na podstawie tejże. Ocena w tej materii dokonana przez Sąd I instancji nie narusza prawa i zgodna jest z powszechnie ukształtowaną, prawidłową praktyką Sądów administracyjnych (przykładowo – uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z 15.7.2009 r., II SA/Ol 570/09).

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja z [...] stycznia 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2009 r. nie narusza granic swobodnego uznania, także w zakresie określenia wysokości przyznanego świadczenia. "Średnia" wysokość przyznanych zasiłków jest wypadkową wysokości wszystkich zasiłków, przyznanych w danym roku, musi zatem wynikać z tego, że przyznawane są zarówno zasiłki wyższe, jak i niższe. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, ilość osób korzystających z zasiłków na ogrzewanie wzrasta w sezonie grzewczym (w polskich realiach, trwającym od września do kwietnia następnego roku kalendarzowego), zatem organ pomocy społecznej musi ów fakt uwzględnić tak, by wszystkie przyznane zasiłki zmieściły się w budżecie ośrodka na dany rok.

Organ odwoławczy nie naruszył art. 73 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a., nie wzywając Odwołującego się do wyjaśnienia wątpliwości co do Jego wniosku o udostępnienie akt. Wniosek ów był jasny i nie wymagał ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakichkolwiek wyjaśnień. J. A., badając akta w siedzibie organu nie żądał okazania innych akt – w szczególności nie żądał okazania Mu akt I instancji. Uchybienie Sądu I instancji w postaci nie odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu (art. 141 § 4 p.p.s.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W pozostałym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji należycie przedstawia tok rozumowania Sądu i nie nasuwa wątpliwości, dlaczego takie rozstrzygnięcie podjęto.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.