Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 321/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 51 par. 1,  art. 63a par. 1, art. 82 par. 1, art. 83 par. 1, art. 124 par. 1, art. 143 par. 1, art. 144 par. 1, art. 145
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 131 pkt 13
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 23 listopada 2016 r., Nr XXVII/220/2016 w przedmiocie regulaminu korzystania z zabytkowego parku miejskiego 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 w zakresie słów "niszczenia mienia", pkt 3, pkt 5 w zakresie słów "i zabijania", pkt 6, pkt 7, § 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2 w zakresie słów "organizowania imprez oraz prowadzenia handlu i usług", pkt 3, § 3 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 w zakresie słów "lub stwarzającemu zagrożenie dla innych osób", § 4, § 5 i § 6, 2) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 23 listopada 2016 r. Rada Miejska w Strzelcach Opolskich (zwana również Radą) podjęła uchwałę Nr XXVII/220/2016 w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z zabytkowego Parku Miejskiego w Strzelcach Opolskich. Uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ww. Regulamin w postaci załącznika do uchwały. Rada postanowiła, że Regulamin podaje się do publicznej wiadomości na tablicach informacyjnych w Parku Miejskim (§ 1 ust. 2 uchwały). Natomiast wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Strzelec Opolskich (§ 2 uchwały) i stwierdziła, że traci moc uchwała Rady Nr XXX/178/96 z dnia 25 kwietnia 1996 r. (§ 3 uchwały). Rada określiła też, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4 uchwały). W § 1 załącznika Rada podała, że Park Miejski, wpisany do rejestru zabytków, udostępniany jest do użytku publicznego w celach wypoczynku oraz aktywnej rekreacji, zaś w § 2 ust. 1 postanowiła, że w trosce o historyczne i przyrodnicze walory parku oraz zachowanie porządku, zapewnienie odpowiednich warunków wypoczynku i rekreacji, a przede wszystkim bezpieczeństwa wszystkich użytkowników, wprowadza się następujące zakazy:

1) zanieczyszczania i zaśmiecania terenu, niszczenia roślinności oraz rozkopywania gruntu;

2) niszczenia mienia, samowolnego przemieszczania urządzeń i elementów małej architektury;

3) zakłócania ciszy i naruszania porządku oraz zachowań, zagrażających bezpieczeństwu innych użytkowników obiektu;

4) kąpieli w stawach i wchodzenia na wysepki;

5) połowu ryb w stawach przez osoby nieuprawnione, płoszenia, chwytania i zabijania zwierząt oraz niszczenia gniazd ptasich i budek lęgowych;

6) spożywania napojów alkoholowych, z wyłączeniem miejsc, w których dopuszczona jest działalność gospodarcza w tym zakresie oraz w trakcie organizowanych imprez;

7) wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych.

W § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rada określiła, że na terenie parku zakazuje się bez zezwolenia właściciela:

1) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń oraz innych materiałów reklamowych i promocyjnych;

2) biwakowania, palenia ognisk i grillowania, organizowania imprez oraz prowadzenia handlu i usług;

3) używania urządzeń wywołujących hałas.

W § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Rada przyjęła, że używanie pojazdów mechanicznych na terenie parku jest zabronione. Nie dotyczy to pojazdów uprzywilejowanych, pojazdów używanych przez służby techniczne, porządkowe oraz osób posiadających pisemne zezwolenie właściciela.

W § 3 załącznika do uchwały Rada wprowadziła pozostałe zasady korzystania z parku, określając, że:

1) zezwala się na użytkowanie terenów trawiastych w celu wypoczynku i rekreacji;

2) korzystanie z urządzeń na placach zabaw i ścieżce zdrowia, w przypadku dzieci do lat 7, może odbywać się wyłącznie pod opieką rodziców lub opiekunów;

3) odpowiedzialność za osoby nieletnie, przebywające w parku, ponoszą rodzice lub opiekunowie;

4) osoby niszczące urządzenia parkowe lub opiekunowie prawni tych osób ponoszą materialną odpowiedzialność za dokonane zniszczenia;

5) właściciele psów zobowiązani są do sprzątania odchodów pozostawionych przez ich zwierzęta;

6) właściciele psów zobowiązani są na terenie parku do prowadzenia psa na uwięzi oraz nałożenie kagańca psu rasy uznawanej za agresywną zgodnie z odrębnymi przepisami lub stwarzającemu zagrożenie dla innych osób;

7) ruch rowerowy powinien odbywać się po alejkach i ścieżkach parkowych, z uwzględnieniem pierwszeństwa pieszych;

8) korzystanie z wszelkich urządzeń parkowych powinno odbywać się zgodnie z ich przeznaczeniem;

9) wszystkich przebywających w parku zobowiązuje się do poszanowania zieleni i urządzeń parkowych;

10) przestrzega się przed przebywaniem na terenie parku podczas silnych wiatrów, opadów atmosferycznych oraz burz, szczególnie pod konarami oraz w sąsiedztwie starych drzew w związku z zagrożeniem jaki mogą stanowić drzewa podczas ww. niekorzystnych warunków atmosferycznych.

W § 4 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej w Kodeksie wykroczeń, co nie wyklucza postępowania odszkodowawczego na drodze cywilnej.

W § 5 załącznika do uchwały Rada wyjaśniła, że właściciel parku - Gmina Strzelce Opolskie z siedzibą: 47-100 Strzelce Opolskie, Plac Myśliwca 1, nie ponosi odpowiedzialności za osoby nieletnie, przebywające w parku, ani za rzeczy pozostawione na jego terenie bez opieki.

Z kolei w § 6 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że w przypadku stwierdzenia aktów wandalizmu, naruszenia zasad bezpieczeństwa oraz zakłócania porządku publicznego należy powiadomić następujące służby:

1) Pogotowie ratunków - nr tel. 999

2) Straż Pożarna - nr tel. 998

3) Policja - nr tel. 997

bądź korzystając z jednolitego numeru alarmowego - 112.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Strzelcach Opolskich (zwany dalej Prokuratorem lub skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. z uwagi na niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w Regulaminie zakazów, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o tej randze.

W motywach skargi Prokurator podniósł, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany na podstawie upoważnienia ustawowego, zatem niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, aby regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie czy modyfikowanie obowiązujących norm rangi ustawowej, co potwierdzają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, z późn. zm.), dalej zwanego rozporządzeniem. Natomiast uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. W przekonaniu Prokuratora należało zakwestionować zaskarżoną uchwałę w całości, albowiem zakres uchybień - w przypadku ich wyeliminowania - czyni niecelowym pozostawienie jej w obrocie z uwagi na niekompletność pozostałych regulacji. Dalej skarżący argumentował, że większość ustanowionych zakazów została już uregulowana wprost w przepisach powszechnie obowiązujących lub z przepisów tych można je wyinterpretować. Mianowicie zakaz niszczenia mienia został określony m.in. w art. 288 § 1 Kodeksu karnego, który przewiduje odpowiedzialność za niszczenie mienia ruchomego, a zakaz zaśmiecania terenu wynika z art. 145 Kodeksu wykroczeń odnoszącego się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych. Z kolei zakaz palenia ognisk jest możliwy do wyinterpretowania z treści - odpowiednio - art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń. W kwestii zakazu niszczenia roślinności, urządzeń czy powodowania opisanych w Regulaminie zakłóceń właściwy będzie m.in. art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 Kodeksu karnego. Kwestie zaś dotyczące ochrony zwierząt i odpowiedzialności za zabicie oraz uśmiercenie reguluje ustawa o ochronie zwierząt, w tym art. 1 i art. 35. Natomiast ustawa o rybactwie śródlądowym określa warunki połowu ryb oraz odpowiedzialność karną za połów przez osobę nieuprawnioną. Prokurator dowodził również, że przepisy dotyczące odpowiedzialności za czyny niedozwolone reguluje art. 415 i art. 427 Kodeksu cywilnego, a w zakresie władzy rodzicielskiej - art. 95 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Za wadliwy Prokurator uznał także § 4 Regulaminu, bo przewidziane w uchwale zakazy i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w Kodeksie wykroczeń, ponieważ nie są to przepisy porządkowe. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniosła, że w Regulaminie doszło do powielenia niektórych treści ustawowych, co z prawnego punktu widzenia było zbędne, jednak Gmina kierowała się głównie względami przejrzystości, a także dbałością o to, aby Regulamin był czytelny przede wszystkim dla osób korzystających z parku, które nie mają wiedzy ani doświadczenia w poruszaniu się na gruncie zapisów ustaw czy rozporządzeń. Ponadto Gmina dowodziła, że z § 137 załącznika do rozporządzenia można wywieść wniosek, że powtarzanie regulacji ustawowych w aktach niższego rzędu nie powinno mieć miejsca, lecz zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą taka wadliwość nie musi skutkować nieważnością uchwały, zwłaszcza gdy chodzi o zapewnienie czytelności i właściwego zrozumienia aktu przez jego adresatów. Poza tym Gmina powołała się na stanowisko NSA i doktryny, że naruszenia jakichkolwiek zasad rozporządzenia nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych. Dlatego Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem Prokuratora, że podjęcie przez uchwały o takim brzmieniu traktować należy jako przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie jej w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

Na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Opolu podtrzymała skargę, modyfikując jej żądanie w ten sposób, że wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 3 pkt 1-7 i § 4 Regulaminu. W tym zakresie Prokurator powołała się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Strzelce Opolskie, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, a nie - jak to wynika z treści zarzutów skargi - na dzień zaskarżenia aktu.

Dokonując kontroli legalności kwestionowanej uchwały, Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich zasługuje na częściowe uwzględnienie, ponieważ postanowienia Regulaminu korzystania z parku - stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały - w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku stanowią modyfikację lub powtórzenie przepisów ustawowych bądź przekroczenie delegacji ustawowej i - wedle Sądu - jest to wadliwość o cechach istotnego naruszenia prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach, a organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania tych aktów. Zakres i treść przepisów prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Takim aktem, który niewątpliwie mieści się w zakresie wskazanego upoważnienia, jest regulamin korzystania z zabytkowego parku miejskiego.

Zauważyć również należy, że ustanawiając na podstawie powołanego przepisu regulamin, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z aktów wyższego rzędu, którego nie może naruszać czy w sposób dowolny modyfikować. Przepisy prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby ustalane normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Niedopuszczalne jest zatem, by regulacje takie modyfikowały, zastępowały lub powtarzały obowiązujące już normy rangi ustawowej. Wskazane działanie stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy.

Powyższy pogląd, jak słusznie dostrzegł w skardze Prokurator, znajduje umocowanie w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej zwanego rozporządzeniem, gdzie w § 135 ustalono, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie prawa upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, dla którego przepis prawny wyznacza zadania lub kompetencje. Ponadto w § 137 rozporządzenia wprost ustanowiono zakaz powtarzania w uchwale i zarządzeniu przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowym potwierdzającym słuszność przedstawionego poglądu podkreśla się, że naruszenie wskazanej zasady techniki prawodawczej może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Powtórzenia są najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymaganej adekwatności. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a więc nie mogą ich zastępować. Funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 328/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 226/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 94/20 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, stosownie do którego przyjąć należy, że uchwała rady gminy regulująca jeszcze raz to samo, co zostało już uregulowane w obowiązujących przepisach ustawowych, w sposób istotny narusza prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Strzelcach Opolskich w części ustanowionych zakazów przekroczyła określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. granice przyznanego jej władztwa stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej poprzez wprowadzenie regulacji już przewidzianych w obowiązujących przepisach rangi ustawowej, jak również przez modyfikację przepisów ustawowych. Takie działanie organu uchwałodawczego stanowi niedopuszczalne wkraczanie w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i przez niego już uregulowaną.

I tak, ustalony w § 2 ust. 1 pkt 1 zakaz zanieczyszczania i zaśmiecania terenu wynika wprost z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2015 r. poz. 1094, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.w., zgodnie z którym kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Z kolei wprowadzony w omawianym punkcie zakaz niszczenia roślinności reguluje art. 144 § 1 K.w., wedle którego kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Ponadto, w ocenie Sądu, wprowadzając zakaz rozkopywania gruntu, organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 144 § 1 K.w. poprzez dopisanie nowego zachowania, które mieści się w uregulowanym w ww. przepisie zakazie niszczenia roślinności.

Natomiast ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zakaz niszczenia mienia wynika z art. 124 § 1 K.w. i art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137), zwanej dalej K.k. Zgodnie z art. 124 § 1 K.w. kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Przepis art. 288 § 1 K.k. określa zaś odpowiedzialność karną za naruszenie zakazu niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatną do użytku cudzej rzeczy. Dodatkowo art. 143 § 1 K.w. obejmuje swym zakresem m.in. uszkadzanie urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, stanowiąc, że karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny podlega ten, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę.

Z kolei zakaz zakłócania ciszy i naruszania porządku oraz zachowań, zagrażających bezpieczeństwu innych użytkowników obiektu, ustalony w § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, jest przewidziany i obwarowany odpowiedzialnością na podstawie art. 51 § 1 K.w., wedle którego kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Podkreślenia wymaga, że omawiany zakaz w zakresie zachowań zakłócających bezpieczeństwo innych użytkowników parku nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, można go bowiem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej różnych gałęzi prawa przewidujących sankcje dla określonych osób na tle konkretnego zdarzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 227/17). Jednocześnie zakaz ten sformułowany został w sposób nieprecyzyjny poprzez wprowadzenie nieostrego pojęcia "zagrażających bezpieczeństwu", które nie uściśla, czy chodzi przykładowo o ewentualnie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub innych wartości. Dlatego również z tego powodu nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym, ponieważ nie może być precyzyjnie odkodowany, co stwarza możliwość interpretowania go na wiele sposobów.

Zawarty w § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu zakaz odnoszący się do zabijania zwierząt można zaś wyinterpretować z treści art. 131 pkt 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), zgodnie z którym, kto wbrew przepisom art. 125 tej ustawy zabija zwierzęta, niszczy rośliny lub grzyby lub niszczy siedliska roślin, zwierząt lub grzybów podlega karze aresztu albo grzywny.

Natomiast ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu zakaz spożywania napojów alkoholowych stanowi powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.), który wprost zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

Kolejny zakaz, przewidziany w § 2 ust. 1 pkt 7 Regulaminu, dotyczący wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych można wywieść z treści art. 83 § 1 i art. 82 § 1 pkt 1 K.w. W treści art. 83 § 1 K.w. określono bowiem, że kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany. Z kolei art. 82 § 1 pkt 1 K.w. stanowi, że kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany. Ponadto wskazać trzeba, że art. 163 § 1 pkt 3 K.k. penalizuje sprowadzenie zdarzenia powszechnie niebezpiecznego mającego postać eksplozji materiałów wybuchowych lub łatwopalnych albo innego gwałtownego wyzwolenia energii, rozprzestrzeniania się substancji trujących, duszących lub parzących, a art. 164 K.k. penalizuje sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia. Jednocześnie omawiany zakaz sformułowany został w sposób nieprecyzyjny poprzez wprowadzenie nieostrego pojęcia "szkodliwych substancji chemicznych", które nie uściśla, o jakie substancje chodzi. Stąd również z tego powodu zakaz ten nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym, ponieważ może on budzić wątpliwości interpretacyjne.

Natomiast ujęty w § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zakaz umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń oraz innych materiałów reklamowych i promocyjnych dotyczy zachowań, które są już penalizowane w art. 63a § 1 K.w., zgodnie z którym kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Poza tym Rada Miejska zmodyfikowała treść powołanego przepisu, wprowadzając konieczność uzyskania we wskazanych przypadkach zezwolenia właściciela.

W kwestii przyjętego w § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zakazu organizowania imprez stwierdzić przyjdzie, że zasady, tryb i warunki organizowania imprez masowych oraz odpowiedzialność karną określają przepisy ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2139, z późn. zm.) odpowiednio w przepisach art. 24-30 oraz art. 58. Natomiast ustanowiony w Regulaminie zakaz organizowania imprez bez zezwolenia - o ile nie dotyczy imprez masowych - jest na tyle niedookreślony, że narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem brak w Regulaminie definicji "imprezy" powoduje, że wprowadzony zakaz może budzić wątpliwości interpretacyjne, przez co narusza powyższy przepis u.s.g. Z kolei ustanowiony w tym samym punkcie zakaz prowadzenia handlu i usług bez zezwolenia właściciela dotyczy materii już uregulowanej w art. 60¹ § 1 K.w., zgodnie z którym kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny, a także w art. 60³ § 1 K.w., który przewiduje, że kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny. Wprawdzie art. 60³ K.w. nie mówi wprost o usługach, jednak - zdaniem Sądu - w pojęciu sprzedaży niewątpliwie mieści się również świadczenie usług, które mogą mieć także charakter odpłatany, a wówczas dojdzie do sprzedaży usług. Poza tym dostrzec trzeba, że organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 60³ K.w., ponieważ wprowadził konieczność uzyskania zezwolenia właściciela, tymczasem przepis ten stanowi o miejscu wyznaczonym przez właściwe organy gminy.

W zakresie zakazu używania urządzeń wywołujących hałas - określonego w § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu - wskazać trzeba, że tę kwestię reguluje już art. 51 § 1 K.w., o czym była mowa wcześniej.

Wprowadzając zaś w § 3 pkt 2 Regulaminu zasadę, że korzystanie z urządzeń na placach zabaw i ścieżce zdrowia, w przypadku dzieci do lat 7, może odbywać się wyłącznie pod opieką rodziców lub opiekunów, oraz w § 3 pkt 3 zasadę, że odpowiedzialność za osoby nieletnie przebywające w parku ponoszą rodzice lub opiekunowie, Rada wkroczyła w materię uregulowaną w sposób wystarczający w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym w zakresie opieki i odpowiedzialności rodziców za dziecko. Poza tym ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga - zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 148/17 i powołane tam orzecznictwo).

Również ustanowiona w § 3 pkt 4 Regulaminu odpowiedzialność za dokonane na terenie parku zniszczenia stanowi postanowienie istotnie naruszające prawo, ponieważ kwestie odpowiedzialności za określone zachowania nie należą do materii, która może być regulowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poza tym odpowiedzialność za niszczenie urządzeń parkowych wynika z art. 124 § 1 i art. 143 § 1 K.w. i art. 288 § 1 K.k., co zostało już omówione powyżej.

Odnosząc się do określonego w § 3 pkt 5 Regulaminu obowiązku sprzątania przez właścicieli psów odchodów pozostawionych przez ich zwierzęta, Sąd uznał, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ponieważ uregulowanie kwestii sprzątania zanieczyszczeń mogłoby ewentualnie nastąpić na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto odpowiedzialność za wykroczenie dotyczące zanieczyszczania lub zaśmiecania miejsca dostępnego dla publiczności, a w szczególności drogi, ulicy, placu, ogrodu, trawnika lub zielenica została przewidziana w art. 145 K.w.

Jeśli chodzi o wprowadzone w zakazie ustanowionym w § 3 pkt 6 Regulaminu - dotyczącym obowiązku nakładania kagańca psu - określenie "stwarzającemu zagrożenie dla innych osób", Sąd uznał, że jest ono na tyle nieprecyzyjne, że nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaki rodzaj zagrożenia miał na myśli uchwałodawca. Taki zapis niewątpliwie stwarza możliwość interpretowania go na wiele sposobów, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W przekonaniu Sądu trafnie Prokurator podniósł w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa przez postanowienie § 4 Regulaminu informujące, że naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej w Kodeksie wykroczeń, co nie wyklucza postępowania odszkodowawczego na drodze cywilnej. Słusznie wskazał skarżący, że przepisy Regulaminu ustalone na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie są przepisami porządkowymi, które to ustalane są w granicach delegacji określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Stosownie do tego zauważyć trzeba, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, która nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W ramach kompetencji ustalonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może natomiast ustalać wyłącznie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które służą szczegółowej realizacji unormowań ustawowych. Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia w wydanym na tej podstawie akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną, a także nie może wskazywać na taką odpowiedzialność tam, gdzie ona nie powstanie. Takie działanie uznać należy za przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poza tym omawiany zapis Regulaminu jest błędny również z tego powodu, że określone zachowanie użytkownika parku może także podlegać odpowiedzialności karnej.

W ocenie Sądu przepis § 5 Regulaminu także został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa. Jak już wyjaśniono wyżej, kwestie odpowiedzialności nie stanowią materii, która może być uregulowana w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Poza tym należy uznać, że z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada w § 6 Regulaminu nałożyła obowiązek powiadamiania odpowiednich służb w przypadku stwierdzenia aktów wandalizmu, naruszenia zasad bezpieczeństwa oraz zakłócania porządku publicznego. Takie postanowienie Regulaminu wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy, ponieważ przedmiotem uchwały jest określenie "zasad i trybu korzystania", a nie nakładanie obowiązków, która to materia regulowana jest w przepisach ustaw. Poza tym omawiany zapis § 6 Regulaminu nie ma tylko charakteru informacyjnego, co do którego możnaby powiedzieć, że nie narusza prawa w sposób istotny.

W podsumowaniu wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Miejska w Strzelcach Opolskich, podejmując kwestionowaną przez Prokuratora uchwałę w zakresie omówionych wyżej postanowień Regulaminu, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z parku o obowiązujących na jego terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw. Organ stanowiący Gminy nie może jednak tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Jak sygnalizowano wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Natomiast uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Przepisy prawa miejscowego stanowią nową jakość prawną, a to oznacza niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej - tworzenie przepisów nowych. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach, lecz jej postanowienia mają wprowadzać nowe uregulowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 974/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w zakresie omówionych dotąd jej przepisów nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ustaw, modyfikuje przepisy ustawowe, formułuje pojęcia niejednoznaczne bądź wykracza poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe świadczy o tym, że omówione postanowienia uchwały w istotny sposób naruszają prawo.

Co do pozostałych przepisów Regulaminu Sąd uznał, że nie stanowią one przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. lub nie naruszają prawa w sposób istotny.

Mianowicie określony w § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zakaz samowolnego przemieszczania urządzeń i elementów małej architektury nie dotyczy niszczenia elementów małej architektury oraz innych urządzeń, o czym mowa w art. 143 § 1 K.w. czy art. 288 § 1 K.k. Ustanowiony zakaz dotyczy przemieszczania urządzenia parkowego w inne miejsce niż założone przez właściciela obiektu, bez jego uszkodzenia, czynienia niezdatnym do użytku lub bez jego całkowitego zniszczenia, a więc normuje odmienne zachowania niż spenalizowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

Podobnie wynikający § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu zakaz kąpieli w stawach i wchodzenia na wysepki nie został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rada określiła bowiem w ramach przyznanych jej kompetencji regułę odpowiedniego zachowania się na terenie parku. Przy czym dostrzec trzeba, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przewidywały jedynie w art. 163b wydanie przez organ inspekcji sanitarnej zakazu kąpieli w kąpielisku (a więc wydzielonym obszarze, na którym dopuszczono kąpiel), w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, iż woda w kąpielisku nie spełnia określonych w ustawie wymagań.

Z kolei ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu zakaz połowu ryb w stawach nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. Nie stanowi on bowiem powtórzenia zakazu wynikającego z art. 27a ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. 2015 r. poz. 652) - w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - dotyczącego m.in. amatorskiego połowu w wodach śródlądowych, lecz ustala normę dotyczącą ogólnego zakazu połowu ryb w stawach na terenie parku. Regulacja ta stanowi wyraz uprawnienia rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się osób przebywających na terenie parku miejskiego, a nie możliwości połowu ryb w wodach śródlądowych. Wedle Sądu również ustanowiony w omawianym § 2 ust. 1 pkt 5 zakaz płoszenia, chwytania zwierząt oraz niszczenia gniazd ptasich i budek lęgowych nie stanowi modyfikacji ani powtórzenia brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących. Katalog form ochrony przyrody zawarty został w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), gdzie przewidziano m.in. ochronę gatunkową roślin, zwierząt i grzybów. W ustawie tej wprowadzono także zakazy w zakresie płoszenia zwierząt oraz usuwania gniazd ptasich i budek, jednak nie obejmują one parków miejskich. Jednocześnie w art. 4 ust. 1 ww. ustawy określono, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Ponadto Sąd nie podzielił prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, że skoro zakaz określony w § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu dotyczący zakazu palenia ognisk bez zezwolenia właściciela można wyinterpretować na podstawie obowiązujących obecnie przepisów art. 82 § 1 pkt 1 i art. 83 § 1 K.w., to Rada w sposób rażący naruszyła przepisy prawa. W tej kwestii dostrzec trzeba, że powołane regulacje Kodeksu wykroczeń odnoszą się odpowiednio do niedozwolonego używania otwartego ognia i nieostrożnego obchodzenia się z materiałami łatwopalnymi. Nie wynika z nich natomiast zakaz palenia ognisk. Podobnie też zakaz taki nie wynikał z art. 82 § 1 K.w. w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu również zakaz biwakowania czy też grillowania nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów ustawowych. W omawianym przepisie Regulaminu Rada ustaliła zatem w ramach przyznanych jej kompetencji zasadę dotyczącą niedozwolonego używania otwartego ognia, zakazując palenia ognisk czy grillowania bez zezwolenia właściciela. Tym samym w sposób uprawniony sformułowała regułę dotyczącą nieprawidłowego zachowania się podmiotów palących ognisko, grilujących lub biwakujących na terenie parku. Na jej podstawie można przy tym ustalić zasadę korzystania z parku dotyczącą dopuszczonego sposobu zachowania się, wyrażającą się w możliwości palenia ogniska, grillowania czy biwakowania po uzyskaniu stosownego zezwolenia.

Nadto, w przekonaniu Sądu, przepis Regulaminu ujęty w § 2 ust. 3 obejmujący zakaz używania pojazdów mechanicznych na terenie parku z wyjątkiem pojazdów uprzywilejowanych, pojazdów używanych przez służby techniczne, porządkowe oraz osób posiadających pisemne zezwolenie właściciela nie został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zauważyć należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego - ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), w tym art. 1 pkt 1 określa zakres przedmiotowy regulacji ustawowej, stanowiąc, że ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Drogą publiczną jest - stosownie do art. 2 pkt 1a ww. ustawy - droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Definicja strefy ruchu zawarta jest natomiast w art. 2 pkt 16a omawianej ustawy i nie dotyczy terenów parków. W sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 10 ust. 7 tej ustawy, gdyż park nie jest drogą wewnętrzną ani strefą ruchu czy zamieszkania, których definicje zawarte zostały w art. 2 pkt 1b, pkt 16 i pkt 16a ww. ustawy. Regulacje powszechnie obowiązujące odnoszące się do zasad korzystania z dróg publicznych nie odnoszą się zatem do zasad korzystania przez pojazdy mechaniczne z terenów zieleni urządzonej - parków.

W ocenie Sądu Rada była także uprawniona w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do ustanowienia w § 3 pkt 1 Regulaminu zasady obejmującej zezwolenie na użytkowanie terenów trawiastych w celu wypoczynku i rekreacji.

Poza tym nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej postanowienie Regulaminu zawarte w § 3 pkt 6, zgodnie z którym właściciele psów zobowiązani są na terenie parku do prowadzenia psa na uwięzi oraz nałożenia kagańca psu rasy uznawanej za agresywną zgodnie z odrębnymi przepisami. Wyjaśnić przyjdzie, że park jest szczególnym miejscem publicznym, który służy do odpoczynku i relaksu. Dlatego ustawodawca przyznał organom gminy prawo do ustanowienia zasad korzystania z tego typu obiektów użyteczności publicznej. Realizując w tym zakresie delegację ustawową, lokalny uchwałodawca postanowił, że spełnieniem warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu zapewniającym również poczucie bezpieczeństwa u innych użytkowników parku, a tym samym i regulującym środki ostrożności w miejscu publicznym, jest nakaz wyprowadzania psów tylko na smyczy oraz nałożenia kagańca psu rasy uznawanej za agresywną zgodnie z odrębnymi przepisami. Według Sądu taki nakaz nie jest niehumanitarny i został wprowadzony z poszanowaniem zasady proporcjonalności w stosunku do wszystkich użytkowników parku, ani też nie narusza prawa w stopniu istotnym (nie dotyczy utrzymania czystości i porządku). Nie statuuje on całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren parku, ale przewiduje pewnego rodzaju ochronę dla innych osób korzystających z tego obiektu przed potencjalnym zagrożeniem i uciążliwością związaną z pobytem psów na tym terenie, ustanawiając tym samym zasady korzystania z niego. Ponadto obowiązek nałożenia kagańca psu rasy agresywnej jest w pełni uzasadniony. Jak trafnie wywodził w tej kwestii WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 421/20, psy należące do ras uznanych za agresywne są to psy silne, często naturalnie agresywne i istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, dlatego powinny one być prowadzane zarówno na smyczy, jak i w kagańcu.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że przepis zawarty w § 3 pkt 7 Regulaminu, stanowiący, iż ruch rowerowy powinien odbywać się po alejkach i ścieżkach parkowych, z uwzględnieniem pierwszeństwa pieszych, mieści się w pojęciu "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

W ocenie Sądu kolejny przepis Regulaminu, zawarty w § 3 pkt 8, ustanawiający obowiązek korzystania z wszelkich urządzeń parkowych zgodnie z ich przeznaczeniem, nie narusza prawa w sposób istotny. W przepisie tym sposób zachowania określono bowiem generalnie, nie można więc uznać, że wprowadzona zasada stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, tj. art. 71 K.w., który obejmuje tylko wskazane tym przepisem sytuacje dotyczące uczynienia urządzeń niezdatnymi do funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem.

Podobnie należy ocenić przepis § 3 pkt 9 Regulaminu, gdzie Rada wprowadziła zasadę dla wszystkich przebywających w parku do poszanowania zieleni i urządzeń parkowych. Zdaniem Sądu Rada w sposób uprawniony ustaliła zasadę dotyczącą pożądanego zachowania na terenie parku. Przy czym omawiany przepis nie stanowi powtórzenia żadnej z obowiązujących regulacji ustawowych.

Również postanowienie § 3 pkt 10 Regulaminu, zgodnie z którym przestrzega się przed przebywaniem na terenie parku podczas silnych wiatrów, opadów atmosferycznych oraz burz, szczególnie pod konarami oraz w sąsiedztwie starych drzew w związku z zagrożeniem, jakie mogą stanowić drzewa podczas ww. niekorzystnych warunków atmosferycznych, nie narusza prawa. Przepis ten wprowadza zasadę pożądanego zachowania ze względów bezpieczeństwa na terenie parku oraz określa, w jakich sytuacjach nie należy korzystać z parku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd dalej idącą skargę oddalił.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że pomimo stwierdzenia nieważności znacznej części postanowień Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego całości zaskarżonej uchwały. Z upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie wynika bowiem, jaki powinien być zakres podjętego na jego podstawie aktu prawa miejscowego, w szczególności, aby przedmiotowa uchwała miała zawierać konieczne elementy dotyczące zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników, a których brak czyniłby zasadnym zarzut o jej niekompletności. Poza tym odnotować trzeba, że sam Prokurator na rozprawie zmodyfikował żądanie skargi, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Końcowo należy odnotować, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony skarżącej, gdyż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, niezależnie od wyniku sprawy, brak ku temu podstawy prawnej. Stosownie bowiem do art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględniania skargi przez sąd.