Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 392/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 3 ust. 1, , art. 15 ust.2,  art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. M., M. P., R. B., A. O., A. S., G. S., A. S., J. K., B. G., T. G., M. T., J. M., B. M., M. M., J. O., M. K., A. S., A. C., P. M., M. M. na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 29 października 2015 r. nr IX/124/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr 269/129, nr 269/130, nr 269/131, nr 269/132, nr 269/133, nr 269/134, nr 269/13 w obrębie Mierzyn 3, gmina Dobra oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2015 r. Rada Gminy D. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 - dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, 443, 774 - dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr [...] [...]

Pismem z dnia 8 maja 2020 r. B. M., M. P., R. B. A. O., A. S., G. S., A. S., J. K., B. G., T. G., M. T., J. M., B. M., M. M., J. O., M. K., A. S., A. C., P. M. i M. M. (dalej "Skarżący"), po uprzednim wystosowaniu w dniu [...] marca 2020 r. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie:

- konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez objęcie nakazami planistycznymi działki [...] (poza obszarem opracowania) i wywłaszczeniem współwłaścicieli działki [...], w sytuacji, gdy planem objęto działki nr [...]

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 4, § 4 pkt 9 oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie") poprzez brak określenia układu komunikacyjnego, w sytuacji gdy zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny być obowiązkowo określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit.b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia) projektu planu miejscowego z właściwym zarządcą drogi oraz brak zawiadomienia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organów opiniujących i uzgadniających projekt planu, podczas gdy uzgodnienie takie stanowi jeden z etapów działania rady gminy zmierzających do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a brak takiego uzgodnienia skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały,

- art. 27 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie możliwości poszerzenia dróg na tereny o innym przeznaczeniu niż drogi,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez brak oznaczenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, podczas gdy przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być obowiązkowo określone w planie, a brak taki stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planów miejscowych i powoduje nieważność uchwały,

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 oraz § 7 pkt 2 rozporządzenia poprzez sporządzenie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1 do uchwały) w innej skali niż 1:1000, sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że zgodnie z § 9 pkt 12 zaskarżonej uchwały obsługa komunikacyjna dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (przed podziałem) została ustalona "... z drogi powiatowej Nr [...] na działce nr [...] (poza obszarem opracowania), poprzez projektowaną drogę gminną na działce nr [...] (poza obszarem opracowania)", choć działka nr [...] (ul. [...]) jest drogą prywatną, będącą ich własnością. Podkreślili, że działka ta nie jest objęta planem, a nadto nie została podjęta uchwała o zaliczeniu tej ulicy do kategorii dróg publicznych. Informacje te potwierdza zapis protokołu z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym przedstawiciele Gminy D. wyrazili brak zainteresowania przejęciem ulicy [...] pomimo zapisów planu. W ocenie Skarżących, sprawa komunikacji na terenie planu może być załatwiona poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, co oznacza, że władcze działania gminy w zakresie zapewnienia dojazdu nie są konieczne, zaś pozbawianie Skarżących prawa własności tylko w celu zapewnienia danej osobie możliwości komercjalizacji działek wskazuje na naruszenie ich praw oraz na załatwianie przy pomocy planów indywidualnych interesów.

Dalej Skarżący podnieśli, że plan miejscowy wykracza ze swymi władczymi uprawnieniami poza teren nim objęty i narzuca ograniczenia w wykonywaniu prawa własności właścicielom działki [...] (ulica [...]). Plan przewiduje bowiem, że działka ta stanie się drogą publiczną, a zatem przejdzie na własność Gminy, gdyż zgodnie z ustawą o drogach publicznych, droga publiczna nie może być droga prywatną. Na dzień dzisiejszy ulica [...] jest drogą wewnętrzną, natomiast uchwała zmieniła jej status na drogę publiczną, co świadczy o przekroczeniu granice władztwa planistycznego gminy. Zapisy uchwały nie spełniają wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 4 oraz § 4 pkt 8 pkt 2 rozporządzenia, gdyż nie można stwierdzić jednoznacznie, przez jakie tereny i do jakich dróg zapewnione ma być powiązanie komunikacyjne. Nadto na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały) nie została w pełni zaznaczona obsługa komunikacyjna z uwagi na fakt, że działka nr [...], przez którą ustalono powiązania komunikacyjne, nie stanowi obszaru objętego planem. Co prawda, parametry drogi wewnętrznej zostały określone w części tekstowej planu oraz zaznaczone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, jednak pozostała część obsługi komunikacyjnej, która przechodzi przez działkę nr [...] nie została zaznaczona na rysunku planu, ani opisana w treści. Poza tym Wójt zaniechał obowiązku wystąpienia

o uzgodnienie projektu uchwały z zarządcą drogi, tj. współwłaścicielami działki nr [...], choć taki obowiązek wynika z u.p.z.p. Brak jakiegokolwiek zaopiniowania (chociażby przez miejską komisję urbanistyczno-architektoniczną), jakiegokolwiek uzgodnienia i brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stanowi o rażącym naruszeniu procedury planistycznej. Nie jest także dopuszczalne - zdaniem Skarżących - wydzielenie działek z terenów o innym przeznaczeniu w celu poszerzenia drogi. Nadto podnieśli, że na rysunku planu nie zostały oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym nie rozdzielono linią rozgraniczającą terenu 2MN,U i 6EE jak i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, co stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym część graficzna planu została sporządzona w skali liczbowej 1:1000, ale skala ta jest niezgodna ze skalą liniową.

Zdaniem Skarżących, analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalenia planu miejscowego, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących i naruszają ich interes prawny, z uwagi na fakt, że przez działkę nr [...] przebiegać ma obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji, pomimo nieobjęcia tej działki zapisami planu, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia prawa własności i naruszenia art. 140 k.c. oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z zapisami przedmiotowej uchwały, tj. § 9 pkt 12, zostało ograniczone ich prawo własności do działki nr [...], poprzez przeznaczenie jej przez Radę Gminy na projektowaną drogę gminną, w ramach władztwa planistycznego. Ulica [...] (działka nr [...]) jest spokojną, bezpieczną dla mieszkańców, ich dzieci i zwierząt ulicą (droga prywatna). Jest lokalizacją luksusową, gdzie nieruchomości mogą mieć wyższą wartość niż przy drogach publicznych. Co więcej, jako droga wewnętrzna służy tylko do ograniczonego ruchu mieszkających przy niej kilkunastu osób i obecnie tą drogą poruszają się jedynie pojazdy, które w znacznej mierze stanowią własność współwłaścicieli drogi (około 20 rodzin). Ma ona w związku z tym inną budowę i parametry niż normalna droga publiczna, po której dopuszczalny jest ruch samochodów ciężarowych o nośności do 48 ton. Natomiast, jeżeli stanie się ona drogą gminną (drogą publiczną) zgodnie z zapisami planu, to będzie drogą ogólnodostępną, co spowoduje zmianę charakteru ulicy i pogorszenie warunków korzystania z działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D., reprezentujący Radę Gminy, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarzuty rzekomego przeznaczenia w zaskarżonej uchwale działki nr [...] obręb [...], pod drogę publiczną są bezzasadne, bowiem działka ta została przeznaczona na drogę publiczną mocą wcześniejszej uchwały z dnia 18 czerwca 1998 r. nr VI/56/98. Droga - obejmująca działkę nr [...] - oznaczona została w uchwale z 1998 r. jako 01 KD, dla której ustalono przeznaczenie - publiczna ulica dojazdowa, w liniach rozgraniczających 12 m ( § 4 ust. 14).

W ustosunkowaniu się do kolejnych zarzutów skargi podkreślono, że w obszarze objętym planem miejscowym wydzielone zostały tereny pod realizację dróg wewnętrznych (układ komunikacyjny wewnętrzny), a w ustaleniach szczegółowych planu, dla każdego terenu elementarnego ustalono obsługę komunikacyjną wydzielonych działek budowlanych. Powiązanie układu komunikacyjnego projektowanego osiedla mieszkaniowego z zewnętrznym układem komunikacyjnym określono zgodnie z przepisami prawa. Bezzasadne jest również twierdzenie Skarżących o braku spójności między ustaleniami zawartymi w § 9 ust. 12 a ustaleniami w § 10 ust. 8 zaskarżonej uchwały, gdyż te ostatnie dotyczą innych ustaleń komunikacyjnych. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie u.p.z.p. wskazano, że pojęcie "zarządcy drogi" odnosi się do dróg publicznych, a właściciele nieruchomości niestanowiących dróg publicznych przylegających do granic obszaru objętego planem, nie są organami uzgadniającymi i opiniującymi plan miejscowy. Zaakcentowano, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z podaniem terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić do niego uwagi. Załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały został sporządzony we właściwiej skali, a nadto na rysunku planu wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), do których należy zaliczyć miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi stanowi uchwała Rady Gminy

z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...] w obrębie [...], gmina D..

Zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że przy badaniu skargi Sąd zobowiązany był uwzględnić art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. - w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. - stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a.- według stanu sprzed nowelizacji - taka skarga powinna zostać wniesiona w terminie trzydziestu dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na akt podjęty przed nowelizacją było uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, złożenie skargi w przypisanym terminie oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny.

Na gruncie niniejszej sprawy niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym przez Skarżących do Rady Gminy i wniesiona z zachowaniem przypisanego terminu. W takiej sytuacji rozważenia wymagała kwestia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...], gmina D. narusza interes prawny Skarżących.

W orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes ten co do zasady powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący własny interes prawny do zaskarżenia uchwały wywodzili z przysługującego im do działki nr [...] prawa własności podnosząc, że prawo to zostało im ograniczone wobec przeznaczenia w § 9 pkt 12 uchwały ww. działki - będącej ich prywatną drogą wewnętrzną - na projektowaną drogę gminną (publiczną) oraz wskazując na pogorszenie warunków korzystania z ich nieruchomości. Akcentowali również, że choć uchwała nie obejmuje tej działki, tym niemniej narusza ich interes prawny z uwagi na fakt, że przez działkę nr [...] przebiegać ma obsługa komunikacyjna dla terenu objętego tym planem.

Z załączonego do skargi wydruku z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika że, Skarżący są współwłaścicielami ww. działki, a zatem zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego mogą z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, jak i w tych samych granicach - rozporządzać rzeczą. Wbrew jednakże stanowisku Skarżących, to nie zaskarżona uchwała przesądziła o przeznaczeniu tej działki pod drogę publiczną (gminną), lecz wcześniejsza uchwała podjęta przez Radę Gminy w dniu [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Jak trafnie bowiem wywiódł organ w odpowiedzi na skargę, w planie z 1998 r., droga obejmująca działkę nr [...] oznaczona została jako 01 KD, dla której ustalono przeznaczenie - publiczna ulica dojazdowa, w liniach rozgraniczających 12 m" ( § 4 ust. 14). W konsekwencji zatem to na mocy postanowień planu z 1998 r. droga prywatna ma stać się drogą publiczną. Nie bez znaczenia dla oceny naruszenia interesu prawnego pozostaje jednak fakt, że

w kwestionowanej uchwale ustalono, iż przez projektowaną drogę gminną na działce nr [...] (znajdującą się poza obszarem opracowania), przebiegać ma obsługa komunikacyjna dla obszaru objętego planem miejscowym.

W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1780/10 NSA podkreślił, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Badanie, czy zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawną skarżących powinno być zawsze dokonywane indywidualnie na podstawie danego stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez stronę jak i treści postanowień uchwały.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że choć działka nr [...] nie jest objęta granicami zaskarżonego planu, tym niemniej nie można z góry przyjąć, że Skarżący w takim przypadku nie mogą domagać się ochrony prawnej własnych interesów. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, jego postanowienia mogą negatywnie wpływać na sposób korzystania z prawa własności do sąsiadujących z terenem planu działek, powodując uciążliwości czy ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu (art. 140 i 144 k.c.). Właśnie na takie uciążliwości powołali się Skarżący wywodząc, że projektowana obsługa komunikacyjna obszaru planu pogorszy warunki korzystania z ich nieruchomości, która będzie narażona na szkodliwe oddziaływania (tj. immisje, szybsza degradacja drogi, nieograniczony ruchu samochodowy).

Sąd oceniając legitymację skargową uznał, że aczkolwiek kwestia ta budzi wątpliwości, jednakże dokonał weryfikacji zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów zgłoszonych w skardze.

Kontrola ta wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Skarżący w złożonej skardze podnieśli zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie zasad jak i trybu sporządzenia planu, jednakże - zdaniem Sądu - zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Organy gminy, właściwe do sporządzenia miejscowego planu, zobowiązane są nie tylko uwzględniać przepisy zawarte w u.p.z.p., ale także respektować unormowania jak i zasady wynikające z innych ustaw, a w szczególności konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości ingeruje w prawo własności, jednakże organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązany jest chronić to prawo i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem zarówno te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zakwestionowany plan miejscowy objął swych zasięgiem obszar działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie M. 3, gmina D. ustalając ich przeznaczenie jako tereny: zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, sportowo-rekreacyjne, komunikacji i urządzeń elektroenergetycznych. W § 9 pkt 12 uchwały postanowiono, że obsługa komunikacyjna obszaru objętego planem miejscowym będzie odbywać się z drogi powiatowej Nr [...] na działce nr [...] (poza obszarem opracowania), poprzez projektowaną drogę gminną na działce nr [...] (poza obszarem opracowania). Zdaniem Sądu, przeznaczając tereny w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi Gmina uprawniona była - w ramach przyznanych jej kompetencji - do dokonania stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami zlokalizowanymi poza granicami planu, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg.

Jak już wyżej wskazano, działkę nr [...] przeznaczono pod drogę publiczną na mocy uchwały z 1998 r. Natomiast kwestionowany plan wyłącznie uwzględnia określone ww. wcześniejszą uchwałą projektowane przeznaczenie działki nr [...]. Niewątpliwie określenie sposobu komunikacji terenów objętych planem poprzez odniesienie do projektowanego inną uchwałą układu komunikacyjnego nie stanowi o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego czy naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, gdyż przyjęta koncepcja jest logiczna i niezbędna do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych. Przyjęte rozwiązanie stanowi naturalną konsekwencję istniejącego już zewnętrznego układu komunikacyjnego i świadczy o prawidłowym rozwiązaniu obsługi komunikacyjnej terenu objętego danym planem. Jest przy tym działaniem racjonalnym i znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej. Natomiast w myśl § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W zaskarżonym planie obsługę komunikacyjną znajdujących się w jej granicach terenów, określono poprzez wytyczenie dróg wewnętrznych, które powiązano z zewnętrznym układem komunikacyjnym, tj. z istniejącą drogą powiatową na działce nr [...] przez projektowaną drogę gminną na działce nr [...]. Okoliczność, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się poza obszarem opracowania pozostaje bez znaczenia, skoro plan nie ustala i nie zmienia ich przeznaczenia. Z tych samych powodów organ nie był zobligowany do przedstawienia na rysunku planu układu komunikacyjnego przechodzącego przez działkę [...] czy też określenia w kwestionowanej uchwale parametrów drogi na tej działce, zwłaszcza gdy parametry te wynikają z uchwały z 1998 r.

Sąd nie dostrzegł zarzucanej sprzeczności pomiędzy § 9 pkt 12 a § 10 pkt 8 uchwały. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę każdy z tych przepisów dotyczy innych ustaleń komunikacyjnych. Pierwszy z nich, tj. § 9 pkt 12, mieści się w ustaleniach ogólnych i określa zewnętrzne powiązania komunikacyjne terenu objętego planem. Z kolei § 10 pkt 8 uchwały jako zamieszczony w Rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe", normuje kwestię obsługi komunikacyjnej poszczególnych wydzielonych w planie działek budowlanych. Ustalenia te są spójne i w sposób kompleksowy regulują kwestię obsługi komunikacyjnej terenu planu zapewniając możliwość zagospodarowania tego terenu zgodnie z ustalonym przeznaczeniem.

Również wprowadzenie w planie możliwości poszerzenia projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej o tereny o innym przeznaczeniu niż drogi mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, stwierdzić należy, że przeznaczenie określonych terenów na poszerzenie projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej nie ingeruje w prawo własności Skarżących (gdyż nie odbywa się kosztem ich nieruchomości), a ponadto uzasadnione było interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dostępu do drogi powiatowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Rada Gminy ustalając

w zaskarżonej uchwale obsługę komunikacyjną obszaru objętego planem przez teren działki nr [...], będącą obecnie współwłasnością Skarżących, a przeznaczoną przez inną uchwałę na drogę publiczną, nie dopuściła się zarzucanego skargą naruszenia zasad sporządzenia planu.

Odnosząc się do twierdzeń kwestionujących prawidłowość sporządzenia załącznika graficznego do planu zauważyć należy, że co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego negatywne następstwa. Co prawda w przypadku zarzutów podniesionych względem rysunku planu takiego związku Skarżący nie wykazali, ale wskazać należy, że rysunek planu odpowiada wymogom stawianym przez art. 16 ust. u.p.z.p. jak i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż zawiera linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i został wykonany we właściwej skali 1:1000. Dodać tylko trzeba, że skala (podziałka) liniowa odpowiada skali liczbowej, zaś mieszany sposób przeznaczenia terenu z jakim mamy do czynienia w przypadku terenu MN,U tj. teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, nie obligował do rozgraniczenia obu tych uzupełniających się funkcji. Brak jest bowiem przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 800/18, dostępny w Internecie).

Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia procedury planistycznej. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit.b tiret trzecie u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W przepisie tym chodzi o zarządcę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc zarządcę drogi publicznej, nie zaś drogi prywatnej, wewnętrznej. Skarżący nie są zarządcami drogi, o którym mowa w powołanym przepisie, a zatem nie było wymagane zawiadomienie ich na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i dokonanie z nimi uzgodnień treści planu. Nadto, analiza nadesłanej dokumentacji planistycznej potwierdza, że Wójt Gminy D. zawiadomił na piśmie organy opiniujące i uzgadniające o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jak i dokonał wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzyskał zgodę Marszałka Województwa Z. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.