Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta G. oraz Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1791/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. G. na rzecz Ministra Infrastruktury oraz Prezydenta Miasta G. po 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1791/06, po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podał, że wyżej powołaną decyzją z dnia [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. nr parceli 1 (część), po wydzieleniu katastralnym nr parceli [...], karta mapy 58, o powierzchni 1,1088ha stanowiącej własność J. S. G., sprostowanego postanowieniem z dnia 13 grudnia 1963r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].

Minister Budownictwa ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] wywłaszczyło część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni o powierzchni 10.377m2, stanowiącej własność J. S. G. W dniu 30 grudnia 1954r. J. G. wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., która decyzją z dnia [...]nr [...] utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. z dnia 25 grudnia 1963r., sprostowało błędy pisarskie w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...], wpisując zamiast o powierzchni "10.377 m2" powierzchnię "1,1088 ha", z kolei po numerze parceli 1 (część) dodało "po wydzieleniu katastralnym nr parceli 20/1, karta mapy 58". Skreślono również wiersz 12, 13, 14 i 15.

J. G. zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń oraz postanowienia z dnia [...]. Zarzucił, że wywłaszczenie rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie podano konkretnej ceny określonej na podstawie art. 28 dekretu.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność J. G., sprostowanego postanowieniem z dnia 13 grudnia 1963r. W ocenie tego organu orzeczenie z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., które wywłaszczało część wyżej opisanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność J. G., utrzymane następnie w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...], nie narusza art. 8, art. 5 oraz art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31). Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że organ dokonujący wywłaszczenia w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym zastosował się do art. 8 dekretu, w myśl którego czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem ceny. Zdaniem tego organu postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono bez naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie naruszał przepisów art. 5 oraz art. 28 dekretu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G. podniósł, że organ nadzoru błędnie przyjął, że nie został rażąco naruszony przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zdaniem skarżącego, pogląd organu, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. (podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nieruchomości) nie miała obowiązku zaproponowania właścicielowi nieruchomości, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ceny, nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle przepisu art. 8 ust. 1 dekretu, który bezwzględnie nakazywał zatwierdzenie przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny (wraz z warunkami zapłaty), ustalonej za przewidzianą do wywłaszczenia nieruchomość. W odniesieniu do parceli nr 20/1 położonej w G., wymagało to zatwierdzenia ceny przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Okoliczność ta nie została przez organ nadzoru w ogóle wyjaśniona. Odwołujący się podniósł, że Minister Transportu i Budownictwa błędnie przyjął, że w ofercie zawarcia umowy skierowanej do właściciela nieruchomości podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nie miał obowiązku wskazania ceny podanej w sposób skonkretyzowany, uznając, że wystarczającym było podanie w ofercie wyłącznie aktu prawnego wykonawczego (rangi zarządzenia przewodniczącego PKPG), na podstawie którego cena ta będzie ustalona w przyszłości.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, mając na uwadze fakt, że właściwym w sprawie jest Minister Budownictwa zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906) organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ oceniał zasadność i prawidłowość wywłaszczenia według przepisów dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Wywłaszczenia dokonano na podstawie wniosku z dnia 12 lutego 1952r. złożonego przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G.

Zgodnie z art. 5 powyższego dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Na podstawie zezwolenia z dnia 21 grudnia 1951r. pozwolono Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę osiedla mieszkalnego przedmiotowej nieruchomości.

Według art. 8 powołanego dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5 dekretu obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby ten odstąpił mu tę nieruchomość. Pismem z dnia 26 stycznia 1952r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która miała być określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 16 kwietnia 1949r., a następnie zatwierdzona przez Ministerstwo Budownictwa Miast i Osiedli Centralny Zarząd Budowy Miast i Osiedli "ZOR" w W.

Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, że w wezwaniu do zawarcia umowy nie podano wielkości ceny, organ podał, że kluczową rolę odgrywało zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. z 1949r. Nr A-89, poz. 1084), na mocy przepisów którego wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych do zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tę władzę (§ 2 ust. 1). Skoro Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. zastosowała się do w/w zarządzenia, to zdaniem organu nie można uznać, aby rażąco naruszyła prawo.

Organ ustalił, że powiadomiono J. G. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zawiadomieniem z dnia 11 marca 1952r., które w ocenie tego organu spełniało wszystkie wymogi z art. 18 ust. 4 dekretu, gdyż wskazywało nieruchomość, co do której było wszczęte postępowanie, właściciela nieruchomości oraz na czym miało polegać wywłaszczenie i na czyją rzecz miało być dokonane, a także zawierało pouczenie o przysługujących prawach. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno Administracyjny, pismem z dnia 17 lipca 1952r., powiadomiło J. G. o terminie i miejscu rozprawy, jak tego wymagał art. 20 ust. 1 i 2 dekretu. Z protokołu rozprawy wynika, że J. G. nie stawił się na rozprawę wywłaszczeniową, która odbyła się 28 listopada 1952r. Orzeczenie z dnia [...], zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu zawiera niezbędne elementy.

J. G. odwołał się od powyższego orzeczenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., decyzją z dnia [...] utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Wydział Spraw Wewnętrznych sprostowało w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] powierzchnię nieruchomości w ten sposób, że zamiast "10.377 m2" wpisano "1,1088 ha", a także dodano "nr parceli 20/1 karta mapy 58". Skreślono również wiersz 12, 13, 14 i 15.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Minister Budownictwa uznał, że Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] wobec braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...].

Powyższym decyzjom zarzucił rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 przez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem błędnych decyzji oraz błędne przyjęcie przez Ministra Budownictwa, że w sprawie nie został rażąco naruszony przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez przyjęcie, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G., tj. podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nieruchomości, nie miała obowiązku zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ceny.

Skarżący zarzucił również, że organ nie odniósł się do kwestii, czy postanowienie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] prostujące orzeczenie z dnia [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w części dotyczącej oznaczenia geodezyjnego wywłaszczanej nieruchomości i jej powierzchni, mogło być wydane w trybie sprostowania błędu pisarskiego i oczywistej omyłki, chociaż zmieniono w nim przedmiot wywłaszczenia (wielkość nieruchomości).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] podał, że rzeczywiście zmienia ono oznaczenie nieruchomości, jednakże zmiany tej dokonano już po wywłaszczeniu. Zmiany te wynikają jedynie z wydzielenia katastralnego przedmiotowej nieruchomości. Mają zatem charakter doprecyzowujący przedmiot wywłaszczenia, co nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową pozwalającą na eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą materialnoprawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o powierzchni 1,1088 ha stanowiącej własność J. G. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31). Organ nadzoru powinien zatem wyjaśnić, czy wydane w sprawie decyzje wywłaszczeniowe zostały podjęte z rażącym naruszeniem przepisów tego dekretu.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wezwanie to należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej, ponieważ właściciel, który nie zgodzi się na sprzedaż nieruchomości musi liczyć się z jej wywłaszczeniem. Chodzi tu o sprzedaż zastępującą wywłaszczenie. Sąd I instancji wskazał, że mamy tu do czynienia z równoczesnym oddziaływaniem prawa cywilnego i prawa administracyjnego. Sprzedaż z reguły będzie dla właściciela rozwiązaniem korzystniejszym niż wywłaszczenie. Skoro zaś odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy ma uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, właściciel musi wiedzieć, jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć. Musi on mieć świadomość, jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuci. Podanie stronie zasady ustalenia wysokości ceny, która jeszcze później podlegała konkretyzacji w drodze zatwierdzenia, powoduje, że właściciel nie mógł mieć świadomości konkretnej ceny.

Sytuacja taka, zdaniem Sądu I instancji, zaistniała w niniejszej sprawie, co wynika z analizy akt sprawy, w których znajduje się wezwanie z dnia 26 stycznia 1952r. wysłane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. do J. G., właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o powierzchni 10.377 m2. W wezwaniu tym zamiast konkretnie ustalonej i zatwierdzonej ceny, znajduje się informacja, że cena nabycia nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 24 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Skład Sądu I instancji orzekający w sprawie podał, że podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. I SA 200/2000 i sygn. I SA 221/2000 oraz z dnia 13 listopada 2001r. sygn. I SA 925/00, z których wynika, że przepisy zawarte w art. 8 powołanego dekretu nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nabycia nieruchomości. Niedopełnienie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego postanowienia z dnia [...] o sprostowaniu orzeczenia z dnia [...] w części dotyczącej oznaczenia geodezyjnego wywłaszczonej nieruchomości i jej powierzchni Sąd ten podzielił stanowisko organu, że postanowienie to zostało wydane już po wywłaszczeniu nieruchomości w związku z czym nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta G. oraz Minister Budownictwa.

Prezydent Miasta G., powołując się na przepis:

1) art. 174 "ust. 1" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

a) rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 października 1954r. oraz błędnej wykładni art. 7 ust. 1 tego dekretu w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 stycznia 1952r., a także Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084) przez jego niezastosowanie;

2) art. 174 "ust. 2" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 i art. 145 ust. 1 lit.c polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co skutkuje błędnym rozstrzygnięciem.

Ponadto Prezydent Miasta G. w skardze kasacyjnej oświadczył, że pomimo pisma z dnia 10.10.2005r. ([...]), w którym Urząd Miasta G. poinformował Ministerstwo Infrastruktury o stanie prawnym nieruchomości przy ul. Ś., Gmina Miasta G. - jako właścicielka niektórych działek będących przedmiotem postępowania, tj. działek od [...] do [...] i działki [...] (k.m. 58) - nie brała udziału w postępowaniu na żadnym z jego etapów.

Powołując się na powyższe Prezydent Miasta G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Prezydenta Miasta G. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że niedopełnienie obowiązku zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nabycia nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł, że rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wystosowania wezwania z dnia 26 stycznia 1952r. oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...]). W datach tych obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W pierwszym przypadku wezwań dotyczył art. 7 dekretu, natomiast w drugim przypadku art. 8 dekretu (różnica numeracji artykułów wynika z nowelizacji dekretu, która nastąpiła pomiędzy wezwaniem a wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, tj. 11 kwietnia 1950r. ). W dniu 26 stycznia 1952r. zgodnie z art. 7ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wezwać właściciela nieruchomości by przekazał mu nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 7 ust. 3 dekretu stanowił jednocześnie, że: "Tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego". Zgodnie z delegacją ustawową w dniu 17.11.1949r. wydane zostało Zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084-1085). Zgodnie z §2 ust. 1 tego Zarządzenia, wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy do zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę zgodnie z art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. W § 5 ust. 1 Zarządzenia wymieniono enumeratywnie elementy, jakie powinno zawierać wezwanie, Wśród nich nie pojawia się cena. Przepis § 5 ust. 2 Zarządzenia stanowi, że w wezwaniu winny być, w miarę możności, określone szczegóły dotyczące warunków umowy. Zgodnie z § 5 ust. 3 wzory wezwań właściciela nieruchomości do zawarcia umowy podane zostały w załączniku do Zarządzenia. W obydwu wzorach wezwań nie ma miejsca na podanie konkretnej ceny, za którą nieruchomość zostanie nabyta. W tekście wzoru wezwania, po wolnym miejscu przeznaczonym na określenie wykonawcy następują słowa: "wyraża gotowość zwarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. i zatwierdzona przez ... (tu wolne miejsce przeznaczone na określenie władzy naczelnej wykonawcy)".

W świetle powyższego należy zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać, że pismem z dnia 26 stycznia 1952r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. spełniła wszystkie ustawowo wymagane warunki wezwania do przekazywania nieruchomości, zgodnie art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. (Dz. U. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji Zarządzenia Przewodniczącego PKPG w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949r. Nr A-89, poz. 1084, 1085).

Także podczas wydawania decyzji wywłaszczeniowej z [...] organ zastosował się do przepisów obowiązującego ówcześnie prawa, tj. do art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. (t.j. Dz. U. 1952r. Nr 4, poz. 31). Art. 8 ust. 3 ponownie odsyłał do Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zarządzenie z 17 listopada 1949r. uchylone zostało dopiero w 1976r., a tryb i wzory wezwań do przekazywania nieruchomości nie zostały zmienione co do sposobu określenia ceny. Nadal funkcjonowało odesłanie do art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r.

W świetle powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta G., ówczesne organy administracji postąpiły zgodnie z obowiązującymi wówczas w tym zakresie przepisami prawa w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ dodał, że nie jest uprawniony do oceny prawidłowości ustanowionych przez władzę ustawodawczą przepisów, lecz do ich stosowania.

Mając powyższe na uwadze należy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uznać, że w związku z naruszeniem prawa materialnego nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na treść wyroku, a co czyni skargę kasacyjną zasadną.

Minister Budownictwa we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1954r., Nr 4, poz. 31) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz §§ 1, 2 i 5 Zarządzenia PPKPG z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób (M.P. Nr A-89, poz. 1084 ze zm.), poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości bez wskazania ceny w sytuacji obowiązującego wzorca wezwania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 w/w ustawy przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b) art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w/w ustawy przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że oceniane przez organ nadzoru decyzje wywłaszczeniowe z dnia [...] i [...] zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1954r. Nr 4, poz. 31). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że wystosowywana do właściciela oferta (zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu) do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości winna zawierać dokładnie ustaloną cenę, gdyż właściciel musiał wiedzieć jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć. Wskazano, że zgodnie z art. 8 powołanego dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a w przypadku wezwań składanych do dnia 31.01.1952r. zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Zatwierdzający cenę jednocześnie ustalał warunki zapłaty.

Wykładni art. 8 w/w dekretu należy zdaniem organu dokonywać w kontekście również innych działań ustawodawcy i celów, dla jakich zostały stworzone określone normy prawne. Należy przede wszystkim zauważyć, że akty wykonawcze do powołanego dekretu zostały wydane znacznie później niż dekret zaczął obowiązywać, a zatem jego przepisy pozostawałyby w znacznej mierze martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło się rozpocząć dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. W razie konieczności podania dokładnej ceny i braku rozporządzenia wykonawczego (art. 28 dekretu) określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, niemożliwym byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zaczął obowiązywać wzór wezwania ustalony na podstawie art. 8 ust 3 dekretu zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949r. (MP. Nr 66, poz. 867) wydany natychmiast po wejściu w życie w dniu 4 maja 1949r. dekretu. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie norm szacunkowych zostało wydane dopiero 3 czerwca 1950r., a obowiązywało z datą wsteczną od dnia 4 maja 1949r. W takiej sytuacji odesłanie w art. 8 ust. 1 dekretu do art. 28 musiało tyć traktowane jedynie jako zasada ustalania ewentualnej ceny w sytuacji zgody właściciela na odstąpienie nieruchomości. Samo natomiast wezwanie nie było ofertą w rozumieniu prawa cywilnego lecz raczej zaproszeniem do rokowań. W ustalonych Zarządzeniami Przewodniczącego PKPG (MP. z 1949r. Nr 66, poz. 867 i Nr 89, poz. 1084) wzorach wezwań do stosowania przez wykonawców narodowych planów gospodarczych, znajdowało się jedynie ogólne odesłanie do art. 28 dekretu, a nie puste pole do uzupełnienia określoną kwotą pieniądza. Ponadto w czasie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego w zakresie zobowiązań obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. Kodeks zobowiązań, który w art. 296 §1 umożliwiał określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości. Również sam dekret umożliwiał dokonywanie zbiorowych wezwań w drodze obwieszczeń, które mogły być ponadto skierowane także do adresata nieznanego z miejsca pobytu. Tym samym wezwania takie należy, zdaniem organu, traktować bardziej jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej, niż jak ofertę. Wezwanie do dokonania czynności sprzedaży umożliwiało jedynie ugodowe załatwienie sprawy. Właściciel, który nie zgodził się na sprzedaż lub nie odpowiedział na wezwanie w terminie, musiał się liczyć z wywłaszczeniem, za które dostawał dokładnie tą samą kwotę pieniędzy, jaką mógłby dostać w wyniku sprzedaży nieruchomości. W tym zakresie przepisy nie dopuszczały odstępstw. Dopiero zgoda właściciela na odstąpienie mogła uruchamiać procedurę ustalenia ceny, natomiast wezwanie miało na celu uproszczenie, przyśpieszenie i odformalizowanie postępowania mającego na celu przejęcie nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podkreślono, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu skierowany jest bardziej do wnioskodawcy wywłaszczenia aniżeli do organu wywłaszczeniowego, który miał za zadanie dokonać sprawdzenia, czy wymóg wezwania został spełniony przed złożeniem wniosku, a brak zgody miał jedynie potwierdzać, że w inny sposób niezbędnej dla realizacji planu nieruchomości pozyskać nie można.

W niniejszej sprawie zdaniem autora skargi kasacyjnej występuje istotne zagadnienie prawne polegające na konieczności dokonania wykładni rażącego naruszenia prawa art. 8 dekretu w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do orzeczeń zapadłych w odmiennym systemie prawnym, w którym prawo stosowane było bardziej instrumentalnie.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wykładnia przepisu art. 8 ust. 1 dekretu i ocena stopnia jego naruszenia budzi wiele wątpliwości. Na poparcie powyższej tezy powołał wyrok NSA z dnia 30.07.2003r. sygn. akt I SA 2395/01, w którym stwierdzono, że art. 8 ust. 1 dekretu budzi wątpliwości, gdyż nie wiadomo, czy chodzi w nim o cenę wyrażoną kwotowo, uprzednio określoną i zatwierdzoną, czy o cenę określoną tylko przez wskazanie podstaw do jej ustalenia. Sąd uznał tam także, że wezwanie mogło nie zawierać wyrażonej kwotowo ceny, gdyż wskazywało podstawy do jej ustalenia. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23.03.2004r. sygn. akt OSK 77/04 uchylił zaskarżony wyrok. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2003r. sygn. akt I SA 3353/01 wskazano, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu (...) budzi wątpliwości tak w doktrynie, jak i w judykaturze. Konieczność wykładni tego przepisu wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Dla oceny stopnia naruszenia powołanego przepisu należałoby zdaniem autora skargi kasacyjnej uwzględnić także fakt, że wezwanie do sprzedaży powinno być wzorowane na obowiązującym wykonawców narodowych planów gospodarczych wzorcu ustalonym wskazanymi zarządzeniami Przewodniczącego PKPG. Zastosowanie się wykonawcy narodowych planów gospodarczych do trybu wezwania wynikającego z tych zarządzeń nie mogło być odrzucone przez organ wywłaszczeniowy, bądź uznane za bezskuteczne. Organ miał obowiązek wszcząć postępowanie, a następnie ocenić zasadność wniosku o wywłaszczenie. Tym samym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie orzeczenia w sytuacji zastosowania się do obowiązujących zasad nie może być uznawane za rażące naruszenie prawa, o ile nie zostały naruszone pozostałe wymagania dekretu.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w dotychczasowym orzecznictwie sądy nie odnosiły się do faktu powszechnego obowiązywania wzorca wezwania, który determinował stosowanie art. 8 ust. 1 dekretu i także powinien wpływać na obecne jego rozumienie. Nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w odmiennym systemie prawnym. Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zanegował nowe ustalenia organu, jednak nie poparł swojego stanowiska żadnym uzasadnieniem, powołując się jedynie na wcześniejsze wyroki Sądu.

Wskazano, że nie była przedmiotem postępowania nadzorczego ocena zarządzenia PKPG, które jako akt ogłoszony w Monitorze Polskim musi determinować wykładnię stosowania przepisów samego dekretu z 1949r. Tym samym, zdaniem organu, niezbędna jest zmiana dotychczas stosowanej wykładni, nie tylko przez Sądy i dostosowanie jej do wszystkich aspektów sprawy.

Podniesiono, że stosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie, jak i w innych sprawach wcześniej oraz obecnie, ocena prawna naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu wywołuje liczne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powołując się na powyższe podniósł, że w tych okolicznościach sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Wskazano również, że przy braku kompleksowego uregulowania kwestii reprywatyzacyjnych coraz więcej spraw wywłaszczeń rozpatrywana jest w drodze postępowania administracyjnego poprzez ocenę legalności wydanych wcześniej decyzji wywłaszczeniowych i nacjonalizacyjnych. Powoływany dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. obowiązywał przez okres dziewięciu lat i był głównym aktem prawnym umożliwiającym przejmowanie nieruchomości dla realizowania planów gospodarczych państwa, a liczba przeprowadzonych wywłaszczeń po drugiej wojnie światowej była znaczna. W tej sytuacji ocena prawna wyrażona w kwestionowanym wyroku, jak i w ewentualnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek niewiążąca w innych sprawach, może mieć wpływ na bardzo dużą liczbę podobnych spraw, w których wykonawca narodowych planów gospodarczych zastosował się do obowiązującego go wzoru, a organ wywłaszczeniowy go nie zakwestionował, który to wzór jest uznawany przez niektóre składy sądów za nieprawidłowy. Może to skutkować znacznym obciążeniem budżetu państwa ze względu na roszczenia byłych właścicieli wynikające z rozstrzygnięć uwzględniających kwestionowaną przez organ ocenę prawną rażącego naruszenia prawa - art. 8 ust. 1 dekretu.

Zastosowana i wskazana w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 8 dekretu, stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji, będzie wiązać zarówno organy, jak i sąd w przyszłym postępowaniu w zakresie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych.

W świetle powyższego wskazana w wyroku Sądu I instancji ocena prawna była zdaniem skarżącego Ministra nieprawidłowa, czym Sąd ten naruszył art. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wyrażona w wyroku ocena prawna co do właściwego zastosowania art. 8 ust. 1, jak i zanegowanie w wyroku oceny prawnej organu zawartej w ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa w sytuacji braku innych jeszcze przesłanek nieważności samego wywłaszczenia spowoduje, że organ nie będzie mógł dokonać odmiennych ustaleń, a ponadto prowadzi do wniosku, że Sąd nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

W świetle powyższego brak było zdaniem skarżącego Ministra podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i winno skutkować uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargami kasacyjnymi.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie zarówno skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta G., jak i skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Budownictwa została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Obie bowiem skargi kasacyjne podnoszą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w nich przepisów tego prawa, jak również zarzut naruszenia wskazanych w nich przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta G. zawiera oświadczenie, że Gmina Miasta G., jako właściciela niektórych działek będących przedmiotem postępowania, nie brała udziału w postępowaniu na żadnym z jego etapów. Pomijając kwestię, że jak wynika z akt sprawy oświadczenie to nie odpowiada prawdzie, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto w związku z tym zarzutu naruszenia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, w podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Skoro powyższego oświadczenia nie powiązano z żadnym przepisem prawa, którego zarzut naruszenia miałby dotyczyć, oświadczenie to nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Podniesione w obydwu skargach kasacyjnych zarzuty uznać należało za usprawiedliwione. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wystosowana do właściciela nieruchomości oferta zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31) do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości winna zawierać dokładnie ustaloną cenę, z tego względu, że właściciel nieruchomości musiał wiedzieć jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć, tak jak to przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego, z którym to poglądem wnoszący skargi kasacyjne się nie zgadzają, czy też w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, wystarczyło określenie ceny poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, który to pogląd z powołaniem się w motywach skarg kasacyjnych na inny kierunek orzecznictwa sądu administracyjnego podzielają wnoszący skargi kasacyjne. A zatem, czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Problemem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OPS 2/08, w której w dniu 21 kwietnia 2008r. podjął w składzie 7 sędziów uchwałę następującej treści: "1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości."

Naczelny sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd prawny oraz jego motywy. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że rozstrzygane zagadnienie prawne dotyczy jedynie wąskiego aspektu sprawy, na tle której zostało sformułowane, jednakże dla wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości konieczna jest analiza przepisów dekretu jako aktu hierarchicznie wyższego i związków zachodzących pomiędzy tym aktem a przepisami wykonawczymi, wydanymi na jego podstawie, przy uwzględnieniu pełnego stanu prawnego obowiązującego w dacie, w jakiej poddany ocenie akt był wydany, co wynika z faktu, że tworzenie ram prawnych określonych instytucji nie może całkowicie abstrahować od okoliczności faktycznych oraz realiów gospodarczych, w jakich funkcjonowały określone instytucje prawne. Na konieczność uwzględnienia aspektu historycznego sprawy zwracają też uwagę autorzy skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że powołany dekret był aktem prawnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczanie nieruchomości w oparciu o przepisu dekretu następowało bądź w wyniku zawarcia umowy, bądź w drodze decyzji. W każdej sytuacji, a więc czy to przejęcia nieruchomości na podstawie umowy, czy też na podstawie decyzji w zamian za przejętą nieruchomość następowało przyznanie ekwiwalentu pieniężnego, bądź też nieruchomości zamiennej. W wypadku wywłaszczenia wartość przyznanego odszkodowania nie odpowiadała rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej. Wskazano również, że dekret w okresie, w jakim obowiązywał podlegał zmianom. Zmianom podlegały też przepisy art. 8 ust. 1 i art. 28 dekretu stanowiące podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń administracyjnych poddanych weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu stwierdzenia nieważności, na które to zmiany trafnie zwraca uwagę w swojej skardze kasacyjnej Prezydent Miasta G.

W tekście pierwotnym dekretu opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 27 z 1949r. pod poz. 197, regulację zawartą następnie w art. 8, obejmował art. 7 dekretu. Przepis art. 7 ust. 1 stanowił, że: "wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość w zamian za nieruchomość zamienną, bądź też - jeżeli właściciel tego sobie życzy - za cenę, określoną przez nabywcę zgodnie z zasadami, zawartymi w art. 28, a zatwierdzoną przez władzę naczelną nabywcy. Władza naczelna zatwierdzając cenę ustala jednocześnie warunki zapłaty". Treść art. 7 dekretu uległa zmianie na skutek nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 5 dekretu z dnia 26 października 1949r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 55, poz. 438). W wyniku wprowadzonych zmian przepisowi art. 7 ust. 1 dekretu nadano brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Władza naczelna ustalając cenę, ustali jednocześnie warunki zapłaty".

Kolejna zmiana art. 7 ust. 1 dekretu wynikała z ustawy z dnia 29 grudnia 1951r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 25). Na podstawie art. 1 ust. 6 ustawy zmieniającej przepis art. 7 ust. 1 dekretu uzyskał następujące brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości." Ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951r. zawierała w art. 12 upoważnienie dla Przewodniczącego PKPG do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w drodze obwieszczenia jednolitego tekstu dekretu, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1952r. Nr 4 pod poz. 31. W następstwie przyjętej ciągłej numeracji artykułów dotychczasowy art. 7 dekretu został oznaczony jako art. 8. Powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 5 kwietnia 1958r., tj. do dnia uchylenia całego dekretu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

Poddane weryfikacji w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia zostały podjęte w dniu [...] – orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. i w dniu [...] – decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a skierowane do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości wezwanie do dobrowolnego jej odstąpienia pochodzi z dnia 26 stycznia 1952r.

W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że w wyniku zmian dekretu zmianom podlegało też wydawane zgodnie z upoważnieniem przewidzianym w art. 7 ust. 2 dekretu zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej zwany Przewodniczący PKPG). W wydanym w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu przez Przewodniczącego PKPG pierwotnym zarządzeniu z dnia 25 maja 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, które zostało opublikowane w Monitorze Polskim Nr A-66 z 1949r. pod poz. 867, w § 6 zarządzenia określono jakie dane winno zawierać wezwanie. Z § 6 ust. 2 zarządzenia wynikało, że "w wezwaniu winny być, w miarę możności, określone szczegóły dotyczące warunków umowy". Kolejne zarządzenie z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, zostało ogłoszone w numerze A-89 Monitora Polskiego pod poz. 1084 i zawierało jako załączniki dwa wzory wezwań, jeden ogólny dla nabycia nieruchomości za zapłatą, a drugi dla wypadków, gdy nieruchomość, która ma być nabyta, stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy lub działkę pod jedno- lub dwurodzinny dom mieszkalny. Zarządzeniem tym uchylone zostało zarządzenie Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949r. w tym samym przedmiocie. Elementy konstrukcyjne wezwania określone w § 5 ust. 1 zarządzenia z dnia 17 listopada 1949r. i treść § 5 ust. 2, wskazującego na powinność określania - w miarę możliwości - szczegółów dotyczących warunków umowy, pozostawały zbieżne z treścią § 6 poprzedniego zarządzenia z dnia 25 maja 1949r. Zarządzenie z dnia 17 listopada 1949r. zostało następnie zmienione zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 11 kwietnia 1950r. (M.P. Nr A-53, poz. 609).

W odniesieniu do art. 28 dekretu zwrócono uwagę, że w tekście pierwotnym dekretu przepis ten brzmiał: "odszkodowanie obejmuje stratę, powstałą wskutek wywłaszczenia, którą oblicza się na podstawie norm, opartych na przeciętnych cenach z trzech lat poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie, przy czym wzrostu wartości nieruchomości, powstałej wskutek inwestycji publicznych, dokonanych po dniu 1 września 1939r., nie uwzględnia się przy ustalaniu odszkodowania" (ust. 1); "wysokość norm szacunkowych dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych na wywłaszczonych nieruchomościach ustali rozporządzenie Rady Ministrów, wydane za zgodą Rady Państwa" (ust. 2). Natomiast w wersji ustalonej tekstem jednolitym, obowiązującym do chwili utraty mocy tegoż dekretu, art. 28 stanowił: "Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach."

Wydane na podstawie art. 28 dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234 ze zm.) weszło w życie z dniem 3 lipca 1950r. z mocą wsteczną od 4 maja 1949r., a uchylone zostało z dniem 30 grudnia 1952r. Pod rządem tego rozporządzenia zostało wystosowane do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości wezwanie do jej dobrowolnego odstąpienia. Z kolei z dniem 30 grudnia 1952r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.). Zmianę tegoż aktu, z dniem 26 lutego 1955r. wprowadzono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lutego 1955r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 8, poz. 48 – zwane dalej rozporządzeniem). Wskazane wyżej rozporządzenie określało wskaźniki dla określenia wartości nabywanych przez wykonawców narodowych planów gospodarczych nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia omawianej uchwały zwrócono uwagę na dwa kierunki wykładni art. 8 ust. 1 dekretu, na które to kierunki zwraca też uwagę w motywach skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie Minister Budownictwa, powołując się na sygnatury akt konkretnych spraw.

Rozpatrując przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w motywach podjętej uchwały zwrócił uwagę, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do regulacji zawartych w zarządzeniu, które miały charakter procesowy, określający tryb postępowania w kwestiach objętych regulacją powyższego przepisu i postanowień rozporządzenia, które określało wskaźniki dla ustalenia wartości nabywanych nieruchomości. Regulacje zawarte w zarządzeniu Przewodniczącego PKPG dotyczą trybu postępowania i to tylko w zakresie tym zarządzeniem określonym. Na podstawie stanowiących załącznik do tegoż zarządzenia formularzy wezwań, z samego faktu braku pustego pola we wzorze tychże wezwań, nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywać takiej interpretacji przepisów samego dekretu, która doprowadzałaby do zmiany treści uregulowań zawartych w dekrecie, bowiem treść zarządzenia, jak i jego załączników należy odnieść do postanowień dekretu. Tak więc nie do przyjęcia, zdaniem tego Sądu, byłoby twierdzenie, iż o treści art. 8 ust. 1 dekretu przesądzają regulacje zawarte w zarządzeniu.

Wskazano, że dla rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę treść tej regulacji, jak i pozostałe unormowania zawarte w dekrecie.

Wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1 dekretu upoważnia, zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego, do stwierdzenia, że przepis ten nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej ceny nieruchomości. Stosownie bowiem do tegoż przepisu cena, która winna spełniać wymagania określone rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 dekretu, musiała być "zatwierdzona" przez określony organ i organ ten był też zobligowany "ustalić jednocześnie warunki zapłaty". Spełnienie wymogu zatwierdzenia ceny i ustalenia warunków płatności, z tych tylko względów, zakładało konieczność wskazania określonej ceny.

Przytoczona wykładnia analizowanej normy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje też swe uzasadnienie w wykładni systemowej. Treść art. 8 ust. 1 dekretu w zestawieniu z treścią art. 9 ust. 1 i 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, iż "wezwanie" o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło ofertę o jakiej mowa w art. 57 § 1 Przepisy ogólne prawa cywilnego - ustawa z dnia 18 lipca 1950r. (Dz. U. Nr 34, poz. 311 – dalej zwanej popc). Ofertą bowiem było oświadczenie złożone w celu zawarcia umowy drugiej stronie obejmujące istotne postanowienia tejże umowy. Tymi istotnymi elementami oferty były określone podmioty umowy, a więc z jednej strony wykonawca narodowych planów gospodarczych, z drugiej zaś właściciel określonej nieruchomości, kolejny element oferty stanowiła ściśle określona nieruchomość ( art. 4 ust. 1 dekretu) i w końcu elementem oferty była określona cena lub wskazana nieruchomość zamienna. Skoro więc cena była jednym z elementów umowy, to wykonawca narodowych planów gospodarczych powinien był wskazać konkretną cenę nieruchomości, której odstąpienia żądał od właściciela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie Rady Ministrów określające zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach (art. 28 dekretu) miało niewątpliwie charakter przepisów wykonawczych, konkretyzujących prawne warunki dekretu w zakresie ustalania ceny. Jednakże rozporządzenie, jako akt wykonawczy do dekretu, nie mogło być interpretowane sprzecznie z samym dekretem, ani też w oderwaniu od niego, gdyż służyło jego wykonaniu (realizacji). W ocenie tego Sądu, treść analizowanej normy w zbiegu z przepisami rozporządzenia w żadnym razie nie mogła prowadzić do zliberalizowania, na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych i na niekorzyść właściciela nieruchomości zagrożonego sankcją wywłaszczenia, ściśle określonego obowiązku ustalenia ceny w wezwaniu, przez możliwość ograniczenia się do odesłania adresata wezwania do zasad ustalania ceny, które powinny być zastosowane na podstawie rozporządzenia.

Nie można też, zdaniem tego Sądu, zaakceptować poglądu, że obowiązujące w czasie stosowania dekretu Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm. – dalej zwanego kodeksem zobowiązań), które w art. 296 §1 umożliwiało określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości, mogło mieć zastosowanie do wezwania. Zawarta bowiem w art. 296 § 1 k.z. regulacja dopuszczała wprawdzie określenie ceny przez wskazanie podstaw do jej ustalenia, jednakże podstawy pozwalające na ustalenie ceny w przyszłości musiały w sposób całkowicie jednoznaczny i stanowczy wskazywać zasady ustalenia ceny, będące przy tym wynikiem zgodnej woli obu stron umowy sprzedaży. Tymczasem zawarte w rozporządzeniu regulacje nie zawierają takich podstaw, o których można byłoby powiedzieć, że jednoznacznie i stanowczo wskazują zasady ustalania ceny. Treść rozporządzenia na pewno nie pozwalała właścicielowi nieruchomości na określenie, jaką cenę mógłby uzyskać za swą nieruchomość. Uwzględnić też trzeba fakt, iż rozporządzenie wydane zostało w terminie późniejszym niż dekret, chociaż weszło w życie z mocą wsteczną. Nie można było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagać od właściciela nieruchomości, aby zaakceptował wezwanie do odstąpienia nieruchomości za cenę, którą określi się według zasad wskazanych w art. 28 dekretu, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozporządzenie, o którym mowa w art. 28 dekretu nie zostało wydane.

Przewidziana w ust. 4 art. 8 dekretu regulacja stanowi, iż: "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia". Gdyby przyjąć, iż uwzględniając treści art. 296 § 1 kodeksu zobowiązań można było cenę określić w przyszłości, zgodnie z podstawami wskazanymi w art. 28 dekretu, to spełnienie wymagań określonych w ust. 4 art. 8 dekretu, przy takim rozumieniu określenia ceny o jakiej mowa w ust. 1 art. 8 dekretu, byłaby nierealne i nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zwrócić trzeba bowiem uwagę na to, iż stosownie z kolei do art. 298 kodeksu zobowiązań "brak określenia ceny przez strony nie pociąga za sobą nieważności sprzedaży, jeżeli z okoliczności wynika, że strony miały na myśli zwykłe ceny, przyjęte w ogóle w obrocie lub w ich stosunkach wzajemnych." Za nieuprawnione należałoby przyjąć stanowisko, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, upoważniało do przyjęcia, iż chodzi o zwykłe ceny, przyjęte w obrocie.

Mając przedstawione wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający przedstawione pytanie prawne stwierdził, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości.

Rozważając zagadnienie prawne dotyczące oceny, czy możliwe jest uznanie za rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, poprzestanie w wezwaniu, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na pojęcie rażącego naruszenia prawa i możliwość różnego rozumienia owego pojęcia. Podkreślono, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny nieruchomości w wezwaniu był interpretowany różnie i to tak co do treści tego przepisu, jak i konsekwencji przyjęcia określonej wykładni tego przepisu, o czym świadczy rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co – jak zwrócono uwagę - już oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny. Niezależnie od tego oceniając naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu oraz stopień i skutki tego naruszenia należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające z postępowania wywłaszczeniowego regulowanego dekretem i ustawą z dnia 13 marca 1958 r.

W myśl art. 8 ust. 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wezwać właściciela nieruchomości do jej zbycia, przy czym wezwanie to było warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wymagania, które musiały być spełnione, żeby została zawarta umowa przewidziana przez art. 9 dekretu przesądzały o tym, że do jej zawarcia, a tym samym do nabycia nieruchomości przez Państwo, dochodziło "w trybie" dekretu. Artykuł 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia, a ust. 3 tego przepisu przewidywał ustalenie "trybu" wzywania. Z powyższego wypływa wniosek, że nieruchomość nabyta dla Państwa na podstawie art. 8 dekretu także była "nieruchomością wywłaszczoną w trybie dekretu", w rozumieniu art. 21 ust. 1 dekretu, a mianowicie – "nieruchomością wywłaszczoną w ramach zwykłego wywłaszczenia". Do zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 9 dekretu dochodziło pod wpływem zagrożenia, bowiem gdy właściciel nie odstąpił nieruchomości ubiegającemu się o jej wywłaszczenie, to były podejmowane czynności zmierzające do przymusowego wywłaszczenia tej nieruchomości w drodze decyzji, wobec czego zbycie własności na podstawie tej umowy też było swoistym wywłaszczeniem.

Dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest, zdaniem podejmującego uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego w przypadku nie zawarcia umowy wskazanej w art. 9 dekretu.

Nie zawarcie umowy powodowało, że następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie tego postępowania należało dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu. Tak więc przedstawiony wymóg dotyczący wniosku wskazywał na to, iż dopełnienie czynności o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślono, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki nie dopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu. Co więcej, zawarta chociażby w art. 26 ust. 1 dekretu regulacja przewidywała możliwość powtarzania niektórych czynności w ściśle określonych sytuacjach (np. określonych w art. 18 ust. 2 dekretu).

Jednocześnie, co istotne, właściciel nieruchomości, ani też wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na każdym etapie tego postępowania, a więc czy były to czynności wstępne, czy też była to decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł.

Podkreślono, analizując przepisy późniejszych regulacji ustawowych dotyczących wywłaszczania nieruchomości, że ocena decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości musi uwzględnić cały tok postępowania, w tym także postępowanie poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena stopnia naruszenia określonego przepisu prawnego (czy naruszenie tego przepisu jest czy nie jest rażące) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis, w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące pozostaje w ścisłym związku z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która jednak stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny.

Konkludując przytoczone wyżej rozważania, zdaniem podejmującego omawianą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Powyższe daje podstawę do uznania za usprawiedliwiony podniesiony w obydwu wniesionych w sprawie skargach kasacyjnych zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz §§ 1,2 i 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów. Rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując oceny pod względem legalności zaskarżonych od niego decyzji, w szczególności co do zawartych w nich stanowisk odnośnie stopnia naruszenia przez organy orzekające w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność J. G. przepisu art. 8 ust. 1 omawianego dekretu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartemu w powołanej wyżej uchwale, oceny tej dokonał z pominięciem innych przepisów prawa, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie dokonał oceny odnośnie funkcji jaką w rozpoznawanej sprawie pełni przepis art. 8 ust. 1 dekretu w relacji do całej regulacji prawnej stanowiącej podstawę prawną weryfikowanych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W konsekwencji za usprawiedliwiony należy uznać podniesiony również w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Budownictwa zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym przypadku przedwczesnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu i art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w/w ustawy przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu. Rozpoznając skargę Sąd I instancji pominął całokształt okoliczności sprawy, który jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie. W tych okolicznościach sprawy za zasadny także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta G. zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, będący skutkiem naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.