Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1024/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 81c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant sekretarz sądowy Ziemowit Augustyniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. znak: [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) odmówił nałożenia na P. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w W. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynęło pismo T. S. w sprawie wykonywania robót w granicy działki polegających na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie oraz wymurowaniu na terenie działki skarżącego ściany z bloczków gazobetonowych. Wymieniony wniósł o przeprowadzenie kontroli, wstrzymanie prowadzonych nielegalnie robót oraz rozebranie wybudowanej na terenie jego działki ściany. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli ustalono, że P. W. wykonała m.in. roboty polegające na rozebraniu fragmentu ściany szczytowej budynku mieszkalnego, a następnie wykonaniu nowej ściany z bloczków z betonu komórkowego wypuszczonej w stosunku do lica budynku o około 10 cm na teren działki sąsiedniej (nr [...]).

Z uwagi na to, że inwestor nie uzyskał na wykonane roboty stosownej zgody administracyjnej, a kontynuowanie ich byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem, postanowieniem z dnia [...] r. organ wstrzymał prowadzenie robót. Zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono obowiązek dostarczenia oceny technicznej z inwentaryzacją wykonanych robót. Inwestor złożył na to postanowienie zażalenie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał wspomniane rozstrzygnięcie w mocy.

Z wykonanej na zlecenie P. W. oceny technicznej z inwentaryzacją wynika, że zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami w zakresie prawa budowlanego oraz nie zagrażają bezpieczeństwu budynku. Ponadto w inwentaryzacji wskazano, że wykonana ściana przekracza granice działki nr [...] na głębokość 4 – 8 cm. Zdaniem organu, wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast wykonanie przebudowy takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, w tym wypadku mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi i jest to stan, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, że zastosowanie mają w tym wypadku przepisy art. 51 ust. 1 pkt lub 2 tej ustawy (jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wówczas wydaje się decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, natomiast jeśli takie okoliczności nie zachodzą – stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające zalegalizowanie wykonanych robót.

W związku z naruszeniem granic nieruchomości organ wyjaśnił, że dochodzenie praw powinno odbywać się na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane nie dają organom nadzoru budowlanego uprawnień do żądania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. zarzucił jej m.in. wadliwe przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., że wykonane roboty budowlane mieszczą się w definicji remontu i przebudowy obiektów, podczas gdy właściwa kwalifikacja wymienionych robót to "roboty polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych istniejącego budynku", w konsekwencji czego roboty wykonane przez P. W. wymagały pozwolenia na budowę. Ponadto, wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do zalegalizowania samowoli budowlanej stanowiącej zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie należało nałożyć na P. W. co najmniej obowiązek dostarczenia przed przystąpieniem do wykonania jakichkolwiek robót o charakterze konstrukcyjnym szczegółowej ekspertyzy technicznej określającej stopień procesu destrukcyjnego drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku, co winno zostać poprzedzone badaniami warunków geotechnicznych, stanu zawilgocenia murów, badaniami mykologicznymi, badaniami parametrów konstrukcyjnych wycinków elementów drewnianych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem tego organu, ustalenia poczynione przez organ I instancji są wystarczające do stwierdzenia, że zasadne jest podjęcie w tej sprawie interwencji przez organy nadzoru budowlanego, wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie go w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowalne, ale nie są wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, legalizującej samowolnie wykonane roboty budowlane. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie można jednoznacznie ustalić jaki jest stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie. W szczególności brak jest informacji o przebiegu i rezultatach poprzednich postępowań, które były prowadzone w [...] r. w sprawie prowadzonej rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] oraz w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w W., prowadząc postępowanie naprawcze, zupełnie pominął kwestię zbadania czy inwestor, wykonujący roboty budowlane w warunkach samowoli, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy powinien wezwać P. W. do wykazania prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w określonym terminie, poprzez "przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie i przebudowie lokalu przy ul. [...] w W., ingerującej w części wspólne budynku, takie jak ściany zewnętrzne i elementy konstrukcyjne, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości".

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nałożył na P. W. obowiązek wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości w szczególności zgody współwłaścicieli nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. obejmujących części wspólne budynku jak ściany zewnętrzne i elementy konstrukcyjne. Organ określił termin wykonania czynności na 14 dni od daty otrzymania decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że zgodnie z dyspozycją określoną w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego należy wezwać P. W. do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez przestawienie stosownych dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ stwierdził, że "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim przypadku zasadne jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ niespełnienie wymogu w niej określonego skutkuje, w przypadku postępowania naprawczego zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 (zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórka obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Decyzja wydana na wskazanej powyżej podstawie ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem lecz nie kończy postępowania administracyjnego.

W odwołaniu z dnia [...] r. T. S. zarzucił zaskarżonej decyzji wadliwe przyjęcie, że w celu wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...], w zakresie wykonanych robót budowlanych, stwierdzonych podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, wystarczająca będzie zgoda współwłaścicieli wskazanych wyżej nieruchomości.

Zdaniem odwołującego się, w przypadku zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych elementem zalegalizowanym będą również "części" ścian konstrukcyjnych znajdujących się na terenie działki nr [...], do której P. W. nie posiada tytułu dysponowania na cele budowlane.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem dalszego kontynuowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowania naprawczego lub nałożenie na P. W. obowiązku wykazania prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. na terenie działki nr [...] przy ul. [...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zacytował art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że aby mogło nastąpić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, konieczne jest m.in. wykazanie przez inwestora, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że powodem wydania decyzji przez organ I instancji była jedynie konieczność udowodnienia okoliczności istotnej dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś zaskarżona decyzja nie kończy postępowania.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących najbardziej spornej kwestii naruszenia interesów osób trzecich przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych, organ stwierdził, że kwestia naruszenia granic własności przy wykonywaniu wspomnianych robót pozostaje poza zasięgiem kompetencji organów nadzoru budowalnego. Fragment przemurowanej południowej ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., wchodzi na teren sąsiedniej działki klinem, na długości około [...] m, na głębokość od [...] m do maksymalnie [...] m, co może być przedmiotem sprawy cywilnej, rozstrzyganej przez sądy powszechne, ponieważ do ochrony prawa własności lub innych praw rzeczowych, służą normy prawa cywilnego, natomiast nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

T. S. powyższą decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wydając decyzję nakładającą na P. W. obowiązek wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli – wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. obejmujących części wspólne budynku jak ściany zewnętrzne i elementy konstrukcyjne – organ I instancji nie był zobowiązany do wezwania P. W. do wykazania także prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działki nr [...],

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w celu wykazania prawa do dysponowania na cele budowalne nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...], w zakresie wykonanych robót budowlanych, stwierdzonych podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, wystarczająca będzie zgoda właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na działkach o powyższych nr ewidencyjnych,

3. naruszenie art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu i błędne przyjęcie, że kwestia naruszenia granic własności przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych pozostaje poza zasięgiem kompetencji organów nadzoru budowalnego,

4. naruszenie przepisów Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że sprawca samowoli budowlanej legalizowanej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowalne może znajdować się w bardziej uprzywilejowanej sytuacji niż osoba, która realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę,

5. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji nie był zobowiązanych do zbadania prawa P. W. do dysponowania działką nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Z niekwestionowanych (w tym zakresie) ustaleń organów obu instancji wynika, że P. W. wykonała roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., obejmujące m.in. części wspólne budynku jak ściany zewnętrzne i elementy konstrukcyjne budynku, nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę. Bezsporne co do zasady jest także i to, że fragment przemurowanej południowej ściany budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., wchodzi na teren sąsiedniej działki (nr ewidencyjny [...]) klinem na głębokość do [...] m.

W niniejszej sprawie sporne jest natomiast czy zważywszy na zaistniałe okoliczności zasadnym było nałożenie przez organ – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - na P. W. obowiązku wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] (poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w tym zgody współwłaścicieli nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowalnych polegających na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.).

Zdaniem skarżącego nałożenie opisanych wyżej obowiązków jedynie w zakresie wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością znajdującą się na terenie działek nr [...] i [...] jest niewystarczające. W jego ocenie, organ winien nałożyć na P. W. taki obowiązek także w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] – tj. działki należącej do skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolite było rozumienie zwrotu "czynności", którego prawodawca użył w art. 51 ust. 1 pkt 2. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22, NSA wyraził pogląd, że obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Podkreślenia wymaga, że organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może wydać decyzję tylko raz. Zatem uprzednie nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów orzeczone w formie decyzji administracyjnej powoduje, że organ w przyszłości nie może orzec co do istoty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r., II SA/Bk 208/08, LEX nr 516720, oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II OSK 191/06, LEX nr 927616). Za trafnością tego poglądu przemawia również to, że zobowiązanie do przedłożenia określonej dokumentacji czy dokonania określonych czynności procesowych nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej. Chociażby z tego powodu przyjęcie poglądu, że zobowiązanie do przedłożenia określonych ekspertyz następuje w formie decyzji, jest nietrafne. Do wyegzekwowania od stron obowiązków o charakterze procesowym w toku postępowania służą inne normy procesowe, jak chociażby prawo do wydania postanowienia w trybie art. 81c cytowanej ustawy.

Zdaniem Sądu, z przyczyn wskazanych powyżej, organy w niniejszej sprawie w niewłaściwy sposób zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Należy jednak podkreślić, że brak możliwości żądania od strony np. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie zwalnia organów od ustalenia, czy inwestor takie prawo posiada. W niniejszej sprawie - do czasu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. – okoliczności te nie były badane. Po wydaniu wspomnianej decyzji sytuacja uległa zmianie o tyle, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] w W., na działkach nr [...] i [...].

Powyższe powoduje, że niezbędne stało się ponowne dokonanie przez organy ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem tychże dokumentów.

Należy przy tym zgodzić się z organami, że kwestia przekroczenia granic przez dany obiekt budowlany może być rozstrzygana jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jeżeli zatem, w wyniku prac prowadzonych przez inwestora doszło do wspomnianego przekroczenia granic nieruchomości, rzeczą organu będzie rozważenie, czy bez rozstrzygnięcia tej kwestii możliwe będzie doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie czy nie zachodzi w tym wypadku konieczność zawieszenia tego postępowania do czasu wydania takiego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy .

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również (ale nie tylko) żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). W świetle tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualna wadliwość działań organu pierwszej instancji niedostrzeżona przez organ odwoławczy obciąża także ten ostatni organ. Uprawnione jest bowiem wówczas stwierdzenie, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w istocie wady te powielił (uchylenie decyzji dotyczyło wyłącznie terminu wykonania zabezpieczenia budynku i czasookresu obowiązywania zakazu użytkowania obiektu).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną jak również poprzedzającą ją decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym także odnoszącą się do potrzeby dokonania ponownej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, (w szczególności dołączonych przez inwestora w dniu [...] r.).

O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.