Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1418/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 10, art. 45, art. 64
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] listopada 2014 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GDOŚ, po rozpoznaniu zażalenia A. M. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Regionalny Dyrektor" lub "RDOŚ") z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] obręb S., gmina S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na dwa samochody.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Pismem z [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy S. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie, w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i budynku garażu na działce nr [...], w obrębie S., gmina S. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. RDOŚ stwierdził, że według danych z ewidencji gruntów działka nr [...] nie jest działką budowalną, a gruntem rolnym (R kl. V). Uzgodnienie przedmiotowego projektu byłoby zatem złamaniem zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia A. M., Generalny Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji doszłoby do złamania zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], dalej: "Rozporządzenie Wojewody") tj. zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem organu, mieszkaniowe użytkowanie nieruchomości pozbawi ją częściowo dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania ziemi, czym naruszy zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, uchylił oba wskazane postanowienia z [...] grudnia 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r. (wyrok z [...] maja 2012 r., sygn. akt [...]), uznając, że organ I instancji orzekał po upływie ustawowo zakreślonego terminu. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z [...] stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]) uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że względy ekonomii procesowej uzasadniają ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozpoznanie skargi wniesionej przez A. M. na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i w konsekwencji jej uwzględnienie jako zasadnej. W szczególności za trafny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, dalej: "u.o.p.".) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody – odnośnie prawidłowej wykładni zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakaz ten stał się podstawą dla organów ochrony środowiska do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Należy w związku z tym zauważyć, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym, na obszarze przyrodniczo-krajobrazowym "[...]" zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi powinien być odczytywany w kontekście ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim w myśl § 2 rozporządzenia, jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych. Nadto, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w razie wątpliwości, należy interpretować przepisy określając zakazy tak, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno natomiast domniemywać zawężenia jego uprawnień. Taka interpretacja powołanego wyżej § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody, tj. zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi", w połączeniu z szczególnymi celami ochrony zespołu określonymi w § 2, wyznaczyć powinna właściwy zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej, tj. zbadanie czy przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażu jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zarządzeń (zakazów). Tym samym można stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

II.2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2014 r., uchylił w całości postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę RDOŚ przeprowadził wizję w terenie, a następnie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na dwa samochody osobowe. Uzasadniając swoje stanowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] powołał się na naruszenie przepisów Rozporządzenia Wojewody tj. zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia), zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust 1 pkt 1) oraz zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 ww. aktu prawa miejscowego). Zażalenie na to postanowienie RDOŚ wniósł A. M.

II.3. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie wskazał m. in., że działka przeznaczona pod zainwestowanie (działka o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]), znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].08.2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Ponadto działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]). Podkreślić należy, że przy dokonywaniu uzgodnień w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na organie I instancji spoczywa konieczność prawidłowej oceny naruszenia przez zamierzenie inwestycyjne przewidziane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przepisów regulujących powyższe kwestie. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy planowana inwestycja, nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 267, ze zm.), wynikającymi z ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "IV SA/Wa 2615/18", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" i odstępstw od nich został wyartykułowany w § 3 wcześniej powoływanego Rozporządzenia Wojewody [...]. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12) w niniejszej sprawie właściwy zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczać powinna interpretacja zakazów obowiązujących w granicach omawianego obszaru w połączeniu z szczególnymi celami ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Inaczej mówiąc, w ocenie Sądu II instancji organy ochrony przyrody winny zbadać czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zarządzeń (zakazów). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy zauważyć, że w art. 45 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wskazał jakie zakazy mogą zostać wprowadzone w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Prawodawca lokalny ustanawiając dany obszar nie może w uchwale (wcześniej rozporządzenie) rozszerzać czy też zawężać tych zakazów. To ustawodawca a nie prawodawca lokalny określa zakres ograniczeń. Jak zauważono w opracowaniu Trybunału Konstytucyjnego pt. "Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK", niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiającym organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych uprawnień" - wyrok TK z 12.01.2000 r., sygn. akt P 11/98 (str. 143 ww. publikacji dostępnej pod adresem: www.trybunal.gov.pl/publikacje/e-publikacje). Wskazać należy, że Wojewoda [...], zgodnie z zasadą proporcjonalności wprowadził zakazy w takim kształcie, aby zapewnić realizację celów ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" oraz jedynie w takim zakresie jaki był konieczny dla zapewnienia ochrony przyrody. Skoro bowiem zgodnie z delegacją ustawową (art. 44 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 21 ustawy o ochronie przyrody) Wojewoda mógł niektórych zakazów w ogóle nie wprowadzić w obszarze chronionym lub jego części, to tym bardziej mógł to zrobić poprzez wprowadzenie dodatkowego wyjątku od nich poprzez charakterystykę cech obszarów, których zakaz ten nie dotyczy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.09.2012 r" sygn. akt II OSK 2091/11, w ocenie którego "organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, organ wprowadzając dany zakaz może określić sytuacje w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania". Tym samym wprowadzone przez prawodawcę lokalnego przepisy wiążą organ administracji, który nie jest uprawniony do oceny czy przepis bezwzględnie obowiązujący powinien obowiązywać z punktu widzenia ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Tym niemniej wypełniając dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor zauważa, że w myśl art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Zgodnie natomiast z § 2 szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że działka oznaczona nr ewid. [...] stanowi pastwisko porośnięte trawą, która w trakcie przeprowadzonych przez pracowników Urzędu oględzin była skoszona. Wraz z działką sąsiednią przedmiotowa działka jest ogrodzona. Od północnej strony znajdują się grunty rolne - łąki i pastwiska, od zachodu natomiast znajduje się las, a od wschodu droga gminna, za którą znajduje się jezioro. Jak słusznie zauważył Organ I instancji walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, natomiast zgodnie z art. 5 pkt 25 ustawy o ochronie przyrody walory krajobrazowe to wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźba terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Tutejszy Organ podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], że walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie pomiędzy lasem, a jeziorem S. oraz oddalenie od zabudowy wsi [...], która położona jest po drugiej stronie tego jeziora i znajduje się poza granicami zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Podkreślenia wymaga, że działka położona jest na terenie niezabudowanym. Jedyna zabudowa - posiadająca charakter rozproszony - znajduje się na północ (w odległości ok. 0,5 km) oraz na południe od działki przeznaczonej pod zainwestowanie (w odległości ok. 300 m). Wskazać należy, że usytuowanie omawianej działki wśród terenów niezabudowanych, jako teren przejściowy między jeziorem a lasem, a także rzeźba terenu - tj. teren polodowcowy o zróżnicowanej rzeźbie terenu, pozwalają uznać, że obszar ten posiada szczególne walory przyrodnicze i krajobrazowe. W tym miejscu wskazać należy, że Wojewoda [...] objął ochroną omawiany teren, bowiem uznał, że jest on cenny zarówno przyrodniczo, jak też i krajobrazowo. W ocenie GDOŚ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty zażalenia są bezzasadne. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazuje, że obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Pewien typ użytkowania ziemi może mieć miejsce na pojedynczym lub więcej niż jednym fragmencie danego obszaru, natomiast kilka typów użytkowania ziemi może występować na tym samym fragmencie danego obszaru. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy z kolei rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (por. wyroki z dnia 19.12.2012r" sygn. akt IV SA/Wa 2123/12; z dnia 08.01.2012r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/12, z dnia 25.01.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/12, sygn. akt IV SA/Wa 2016/12, z dnia 28.01.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/12, z dnia 21.02.2013r" sygn. akt IV SA/Wa 2174/12, z dnia 28.11.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2069/13; z dnia 16.11.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03.03.1998 r., II SA/WR 895/97 wskazał, że: "wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwale zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów". Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17.11.2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1435/11): "W ocenie Sądu zakaz ten należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji. (...) w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania. (...) Walorem krajobrazowym tego terenu są m. in. zadrzewienia i zakrzewienia występujące na działce stanowiącej własność skarżącego. Wskutek inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego te walory ulegną zniszczeniu. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce zadrzewień pojawi się zabudowa jednorodzinna". Należy zgodzić się ze skarżącym, że w analizowanym Rozporządzeniu nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, co oznacza, że tego rodzaju działalność inwestycyjna nie jest z góry wykluczona na omawianym terenie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.05.2012r., sygn. akt II OSK 815/10). Jak natomiast wskazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w zaskarżonym postanowieniu wśród zakazów, które wprowadza rozporządzenie jest m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organy ochrony przyrody są zatem zobowiązane wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Odnosząc się do argumentacji organu I instancji trzeba odwołać się do podanych w aktach sprawy okoliczności faktycznych. Z okoliczności tych wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny - pastwisko trwałe (Ps). Grunty te jak ustalił Organ I instancji w czasie oględzin terenu są niezabudowane (powyższe potwierdza również projekt decyzji o warunkach zabudowy), porośnięte trawą, w dniu oględzin skoszoną. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz garażu. Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowalny niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi. Jak słusznie zauważył organ I instancji przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sądu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową, gospodarczą lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Należy odnieść się również do pojęcia "sposób użytkowania". Słowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym (Słownik współczesnego języka polskiego. Wyd. Reader's Digest Przegląd, Warszawa 1998, s. 340 i 492). Analizując powyższe należy dojść do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki o nr ewidencyjnym [...]. Użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową i gospodarczą, która to ma służyć inwestorowi odpowiednio jako miejsce zamieszkania. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stan faktyczny występujący aktualnie w terenie zostanie zmieniony na skutek wprowadzenia na omawianej działce zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Przedmiotowa działka nie będzie bowiem na skutek realizacji inwestycji stanowić obszaru obejmującego tereny użytkowane rolniczo. Należy zauważyć, że celem ochrony omawianego obszaru chronionego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie o szczególnych wartościach kulturowych. Bezsprzecznym jest zatem, że omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie sprzeczne z tym celem, bowiem na gruntach użytkowanych rolniczo (pastwisko), niezabudowanych powstanie zabudowa mieszkaniowa. Należy jeszcze raz podkreślić, że działki sąsiednie są niezabudowane, wykorzystywane rolniczo. Tym samym taki zakres ograniczenia ma odniesienie do celu, dla którego utworzono obszar chroniony, co jest zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12. Na marginesie wskazać należy, że według Podręcznika "Systemy Krajobrazowe" Tadeusza Chmielewskiego przez sposób użytkowania ziemi należy rozumieć: "...rodzaj gospodarowania na określonym terenie. Płat pokrycia terenu np. określany jako pole może być użytkowany jako uprawa ekologiczna, albo jako obszar intensywnej produkcji biomasy, z wykorzystaniem bogatej palety środków chemicznych. Płat pokrycia terenu zakwalifikowany jako woda stojąca może być jeziorem objętym statusem rezerwatu przyrody, albo jeziorem użytkowanym rekreacyjnie, albo stawem służącym do intensywnej hodowli ryb. Płat zabudowy jednorodzinnej może być zespołem zabudowy szeregowej na działkach o powierzchni po 350 m² lub zabudowy willowej na działkach po 1000 m2, z ogrodami przydomowymi" (T.J. Chmielewski, "Systemy Krajobrazowe", PWN, Warszawa 2012, s. 248). Autor przytoczonego opracowania utożsamia sposób użytkowania ziemi z rodzajem gospodarowania na danym terenie, przy czym wyróżnia przykładowe wykluczające się sposoby zagospodarowania, odróżniając od siebie zarówno zagospodarowanie rolnicze od mieszkaniowego, jak i różne sposoby zagospodarowania rolniczego (pole, łąka, pastwisko). Odnosząc się do treści zażalenia, część orzecznictwa administracyjnego opowiada się za nie odnoszeniem zmiany sposobu użytkowania ziemi do zmiany przeznaczenia gruntu w rozumieniu ustawy z dnia 13.02.1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) - por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2016/12 oraz IV SA/Wa 2125/12. Wskazać należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 17.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12 nie wskazuje na takie określenie tego przepisu. Tym niemniej na marginesie tutejszy organ pragnie zauważyć, że dopuszczenie na tym terenie projektowanej zabudowy stanowić będzie również zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę mieszkaniową. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ww. ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Jednakże z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w tym z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na dwa samochody osobowe nie wskazując, że budynek ten wraz z budynkami towarzyszącymi ma mieć charakter siedliskowy (zagrodowy). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy przyjąć, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (o czym świadczy określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie siedliskowa, zagrodowa) - stanowi także zmianę przeznaczenia. Podkreślenia wymaga, że w omawianej sprawie Inwestor zamierza zrealizować zabudowę mieszkaniową, co wyraźnie wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy - rodzaj zabudowy). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził następnie, że omawiane przedsięwzięcie naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", zgodnie z którym na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W tym miejscu należy wskazać, iż wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy zauważyć, iż łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno. Jak już wskazano wcześniej, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" powstał w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Bezsprzecznym zatem jest w opinii organu odwoławczego, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na dwa samochody, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Zauważyć należy, że omawiany teren sklasyfikowano jako użytki rolne - pastwisko, dlatego też oczywistym jest, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji zostanie uszkodzona gleba (zob. wyroki z dnia 28.11.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2069/13; z dnia 16.11.2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/13; z dnia 21.01.2014r" sygn. akt IV SA/Wa 1182/13). Reasumując realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz garażu, stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki objętej inwestycją. Działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia. Realizacja planowanego zamierzenia wiązałaby się zatem z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.06.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/14). Zdaniem GDOŚ, Regionalny Dyrektor słusznie wskazał, że zgodnie z definicją legalną wyrażoną w ustawie z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232, ze zm.) poprzez "glebę" należy rozumieć górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie oraz faktem, iż definicje określone w tej ustawie są wiążące dla całej gałęzi prawa ochrony środowiska należy zauważyć, że w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia, a tym samym naruszenia powyżej wskazanego przepisu prawa materialnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24.06.1993 r. (sygn. akt III KRN 98/93) wskazał, iż: Zniszczenie zabytku polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe". Przekładając powyższe stanowisko na grunt omawianej sprawy należy wywieść, iż zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Organ I instancji rozpatrując warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stwierdził również, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 powoływanego Rozporządzenia, zgodnie z którym na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabronione jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniesie 15 m, budynku gospodarczego - 10 m, a budynku garażu 8 m. W ocenie Organu odwoławczego, forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez inwestora planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego), a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", czyli na szczególny cel ochrony tego obszaru. O czym już była mowa, z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz działki przyległe, a także większość działek sąsiednich jest niezabudowanych. Mając na uwadze powyższe, wprowadzenie na tym terenie zabudowy tj. obiektu budowlanego o charakterze mieszkalnym spowoduje przekształcenie obszaru, bowiem na terenach niezabudowanych, otwartych powstanie zabudowa. Zabudowa mieszkaniowa nie jest bowiem elementem istniejącego już na tym terenie krajobrazu. Podkreślenia wymaga, że najbliższa zabudowa znajduje się w znacznym oddaleniu od działki przeznaczonej pod zainwestowanie. W ocenie organu odwoławczego budynek mieszkalny, gospodarczy i garaż usytuowane wśród otwartego krajobrazu spowodują przekształcenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", a tym samym negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe omawianego zespołu. Powstanie oraz rozwój zabudowy spowoduje przekształcenie tego obszaru (zob. "Systemy Krajobrazowe" Tadeusz Jan Chmielewskiego, wyd. PWN, Warszawa 2012). Organ odwoławczy po analizie akt sprawy pod kątem zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z § 3 ust. 1 przedmiotowego Rozporządzenia, podziela stanowisko Organu I instancji, że planowana inwestycja będzie naruszała zakazy określone w punktach 1, 3 i 7 przedmiotowego przepisu, a zakres ograniczenia wynika z celu, dla którego utworzono zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]". Odnosząc się do treści zażalenia wskazać należy, że w omawianej sprawie nie jest konieczne powoływanie ekspertów celem sporządzenia ekspertyzy przyrodniczej, dla wykazania, że zamierzenie inwestycyjne w inny sposób naruszy walory krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego omawianą formą ochrony przyrody. Co prawda zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się o wydanie opinii biegłego. Na tle tej konkretnej sprawy nie było konieczności powoływania biegłego /eksperta, bowiem organ w ramach swoich kompetencji organu specjalistycznego posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1569/12). W wyroku z dnia 26.07.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a. organ jest związany jedynie wówczas, jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Ponadto wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12 nie wskazywał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Generalny Dyrektor zauważył, że mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyłączające stosowanie omawianego zakazu. GDOŚ wskazał ponadto, że organ I instancji słusznie odstąpił od badania wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 "[...]" ([...]), ze względu na wyżej dokonane ustalenia.

III.1. Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] listopada 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. W skardze zarzucono naruszenie:

(i) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego zbadania zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" w sytuacji niepowołania przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym zespołu ekspertów, którzy ocenią czy i w jaki sposób inwestycja narusza walory krajobrazu polodowcowego oraz system roślinny oraz czy wpisuje się w lokalny koloryt,

(ii) art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w wyniku błędnego uznania, że przyszła inwestycja naruszy zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi wyrażony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]";

(iii) art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że realizacja inwestycji skarżącego narusza cele ochrony obszaru chronionego, w szczególności zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że NSA w wyroku z 17 stycznia 2014r. (sygn. akt II OSK 1942/12) wskazał, iż nierozpoznana dotychczas skarga wnioskodawcy jest zasadna, bowiem w postępowaniu uzgodnieniowym należy zbadać, czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zarządzeń (zakazów). Zauważyć należy, iż działka nr [...] sąsiaduje z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi - około 300 i 500 m lub działkami, na których trwają prace inwestycyjno-budowlane (zlokalizowane w niewielkiej odległości od działki, na której ma być prowadzona inwestycja). Wobec powyższego zdziwienie Skarżącego budzi fakt, iż organ w postępowaniu uzgodnieniowym wbrew zastanemu w obrębie [...] stanowi faktycznemu uznał, iż to walory przyrodnicze i krajobrazowe działki należącej do wnioskodawcy zasługują na szczególną ochronę i rozszerzenie zakazu zabudowy na zabudowę mieszkaniową, podczas gdy na sąsiednich działkach istnieje już zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa zagrodowa. Należy przy tym zaznaczyć, iż działki te jako bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji z niewiadomych przyczyn nie zostały uznane za szczególnie cenne pod względem walorów przyrodniczo - krajobrazowych. Powyższe rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora wskazują na pewnego rodzaju niekonsekwencję w postępowaniu obu organów, bowiem z powyższego wynika, iż na przedmiotowym terenie w chwili obecnej obowiązuje bezwzględny zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy, gdyż doszłoby do przekształcenia obszaru, co jest sprzeczne z celem, dla jakiego powołany został zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]". Zdaniem skarżącego w/w twierdzenia uznać należy za nieuprawnione, bowiem prowadzą do swoistej dyskryminacji prawa własności skarżącego i pogwałcenia jego praw właścicielskich szczególnie w sytuacji istnienia na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" - wspomnianej powyżej enklawy - innych budynków mieszkalnych. Trudno zgodzić się z Organem uzgadniającym i uznać, że projektowana budowa będzie znaczną ingerencją w krajobraz i bezwzględnie stoi w sprzeczności z celem ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", skoro w bezpośredniej bliskości znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym oraz zagrodowym wzniesione wcześniej, kiedy w okolicy nie było żadnej zabudowy. Z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" wynika, że zespół ten został utworzony w szczególnym celu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych w okolicy jeziora [...]. W ślad za powyższym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, iż podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji mojego Mandanta ponieważ w świetle powołanego powyżej rozporządzenia "(...) walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie pomiędzy lasem, a jeziorem [...] oraz oddalenie od zabudowy wsi [...], która położona jest po drugiej stronie tego jeziora i znajduje się poza granicami zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (...) usytuowanie działki wśród terenów niezabudowanych, jako teren przejściowy między jeziorem a lasem, a także rzeźba terenu - tj. teren polodowcowy o zróżnicowanej rzeźbie terenu, pozwalają uznać, że teren ten posiada szczególne walory przyrodnicze i krajobrazowe (...)" (vide str. [...] postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r.). Jednakże skarżący nie zgadza się z w/w treścią stanowiska Generalnego Dyrektora, iż szczególnymi walorami przyrodniczymi zasługującymi na ochronę na terenie działki należącej do wnioskodawcy jest jej usytuowanie pomiędzy lasem a jeziorem oraz zróżnicowana rzeźba terenu, która nie została przez organ bliżej określona. Wskazać przy tym należy, iż ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ani Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wskazali w sposób bardziej dokładny jakie szczególne walory krajobrazowe posiada działka wnioskodawcy oprócz wskazania, iż jest nieliczną niezabudowaną enklawą na w/w terenie. Zdaje się, iż organ uzgodnieniowy zbyt szeroko ingeruje w kompetencje właścicielskie bezwzględnie odmawiając mu posadowienia na w/w terenie budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy nie zostało przez organ jednoznacznie wskazane, w jaki sposób w/w inwestycja ingerowałaby w walory krajobrazu polodowcowego. Zdaniem Skarżącego nie można powoływać się na wskazane w sposób bardzo ogólnikowy cele bez ich uszczegółowienia z ograniczeniem do terenu inwestycji. Podobną uwagę należy poczynić w odniesieniu do podnoszonej przez organ uzgodnieniowy degradacji porostów i skupisk roślinnych, która będzie miała miejsce w sytuacji wzniesienia budynków objętym przez A. M. wnioskiem - w tym względzie organ w sposób niezasadny generalizuje w/w zasadę bez wskazania jakie rośliny lub jakiego typu porosty ulegną degradacji. Na gruncie niniejszej sprawy wciąż wydaje się, iż organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać głębszej oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych w/w terenów szczególnie w sytuacji, gdy z akt sprawy wprost wynika, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach. Budynki są częścią istniejącego na terenie tego zespołu krajobrazu. Nie można więc twierdzić, że realizacja budynku spowoduje przekształcenie obszaru i lokalnego krajobrazu. Należy natomiast ocenić czy, forma architektoniczna planowanych do realizacji budynków, ich gabaryty, umiejscowienie inwestycji na działce dają się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a jeśli nie to jakie to powinny być parametry, do której to kwestii organ uzgodnieniowy w ogóle się nie odniósł. Skarżący ponownie podnosi, iż nadal trudno jest zgodzić się z poglądem, iż umożliwienie zabudowy na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jednoznacznie byłoby naruszeniem przywoływanego zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntu. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, art. 45 ust. 1 u.o.p. stanowi, iż "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu." Na gruncie niniejszej sprawy organ uzgodnieniowy buduje swoją argumentację w oparciu - jak się zdaje - o bezwzględny zakaz budowy, jaki obowiązuje na terenach należących do parków narodowych (art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, Dz.U. 2013, Nr 0, poz. 627 t.j.) zapominając jednocześnie, iż teren inwestycji znajduje się jedynie w obrębie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, dla którego zakazy i nakazy mają charakter bardziej elastyczny. Należy dodać, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego na niewielkiej części nieruchomości. Egzemplifikacja zakazów w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 nie obejmuje całkowitego zakazu prowadzenia prac budowlanych. Skarżący nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skarżonym postanowieniu, że zmiana użytku z ornego na zabudowę mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. System prawny stanowi określoną całość. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. W tym względzie organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych analizowanych terenów, niezbędnym jest powołanie zespołu ekspertów, którzy sporządzą ekspertyzę przyrodniczą dla wykazania czy zamierzenie inwestycyjne i w jaki sposób naruszy walory krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego wskazaną formą ochrony przyrody oraz czy powyższa inwestycja prowadzić będzie do naruszenia zakazu przekształcania obszaru. Zdaniem Skarżącego zaniechanie organu uzgadniającego w tym zakresie stanowi niejako bezzasadną limitację przysługującego mu prawa własności w/w gruntu bez wskazania jakiego rodzaju dobra kulturowe podlegają ochronie na w/w terenie. Zaniechanie przeprowadzenia stosownych badań skutkuje uznaniem, iż Organ uzgodnieniowy nie wykazał, że budowa obiektu budowlanego przez mojego Mandanta zniszczy, uszkodzi lub przekształci obszar w/w działki w sposób nie dający się pogodzić z nadrzędnym celem ochrony walorów przyrodniczych w/w obszaru szczególnie w przypadku, gdy na przedmiotowym terenie nie został wprowadzony zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych. W konsekwencji zdaniem Skarżącego organy postępowania uzgodnieniowego naruszyły wiążące zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązku zbadania czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" w sytuacji niepowołania przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym zespołu ekspertów, którzy ocenią czy i w jaki sposób inwestycja narusza walory krajobrazu polodowcowego oraz system roślinny jak również czy wpisuje się w lokalny koloryt. Zaskarżone postanowienie uchybia zasadzie wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a.. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak wskazać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], jak również Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska byli prawnie związani wskazanymi przez NSA "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny określił w sposób klarowny wytyczne, jakimi miały kierować się w postępowaniu uzgodnieniowym Organy w celu uzyskania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, który pozwalałby na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Mianowicie winno zostać zbadane, czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zakazów (vide str. 6 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1942/12). Mając na uwadze powyższe argumenty podnieść należy, iż organ uzgadniający celem rozstrzygnięcia wszystkich rodzących się w niniejszej sprawie wątpliwości winien powołać zespół ekspertów, którzy sporządzą ekspertyzę przyrodniczą dla wykazania czy zamierzenie inwestycyjne i w jaki sposób naruszy walory krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego wskazaną formą ochrony przyrody, co ostatecznie rozwiałoby wszelkie wątpliwości stron i wypełniłoby zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

III.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] maja 2015 r. sygn. akt [...], stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...]czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w świetle art. 53 ust. 5c u.p.z.p. brak stanowiska jest rozumiany, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajęcie – pozytywne uzgodnienie. W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Gdy jest ono negatywne w kwestii uzgodnienia (jak w danym przypadku), to pozostaje dodatkowo w sprzeczności ze stanowiskiem uprzednim – domniemanym uzgodnieniem, wynikającym z niewydania postanowienia w zakreślonym terminie. Wobec tego, postanowienie organu I instancji wydane z uchybieniem "14-dniowemu" terminu przewidzianego przez prawodawcę (pismo o uzgodnienie z czerwca 2011 r., zaś postanowienie z czerwca 2014 r.) należy uznać jako te, które zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji nie był upoważniony do zajęcia w sprawie stanowiska, wyraził je bowiem w następstwie niewydania postanowienia w zakreślonym ustawą terminie. Skoro organ odwoławczy wydał orzeczenie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności także ono zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie było bowiem przesłanek do rozpatrzenia środków odwoławczych od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

III.4. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] kwietnia 2017 r. ([...]), wydanym na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora, uchylił wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie z [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Oznacza to, że organ I instancji w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy, w wyniku uchylania postanowienia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest związany terminem 21-dniowym, gdyż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie występuje zagadnienie i skutek ponownego złożenia wniosku. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że art. 53 ust. 5c związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. na obecnym etapie postępowania uzgodnieniowego znajduje zastosowanie w zakresie terminu na dokonanie tzw. "milczącego uzgodnienia". Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnej oceny, że wydane w tej sprawie postanowienia po uchyleniu pierwotnego postanowienia RDOŚ obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, tj. jako wydane bez podstawy prawnej. Dlatego też Sąd I instancji nie wypowiedział się merytorycznie co do legalności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że Sąd I instancji w wyniku zajęcia ww. stanowiska nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., ponieważ taka ocena nie uprawniała go do oddalenia skargi. Nie można więc uznać, że w ramach sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., doszło do istotnego naruszenia art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brak merytorycznej wypowiedzi Sądu I instancji w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej w tej części należy uznać za przedwczesne. To przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać analizy sprawy w zakresie postawionych w skardze jej merytorycznych zarzutów, co do których nie zajął stanowiska wobec uznania, że upłynął termin do merytorycznego ustosunkowania się przez organ uzgadniający do projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tej oceny Sąd I instancji powinien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1942/12. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle uzasadnienia wyroku NSA z 4 kwietnia 2017 r. (II OSK 1990/15) należy zatem zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, przesądzona została kwestia braku podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora z uwagi na postanowienia art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Po drugie, NSA wskazał, że nie formułuje ocen co do ewentualnego naruszenia norm prawa materialnego, albowiem ocen takich nie dokonano w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Po trzecie, NSA podniósł, że Sąd I instancji powinien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1942/12. Omówienie istoty związania ocenami prawnymi na gruncie art. 190 p.p.s.a (która jest analogiczna na gruncie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.) w niniejszej sprawie jest konieczne również z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor, po przytoczeniu ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z 17 stycznia 2014 r. (II OSK 1942/12) stwierdził, że "W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (...)". Stwierdzenie to nie tylko narusza funkcję art. 153 p.p.s.a., ale i jest nie do pogodzenia z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP) i prawem jednostki do sądu (art. 45 Konstytucji RP), w tym prawem do uzyskania skutecznego i wiążącego rozstrzygnięcia sądu. Zdaniem Sądu, powyższe stwierdzenie organu stanowi nie tylko niedopuszczalną – w niniejszej sprawie - krytykę wiążącego poglądu prawnego wyrażonego przez NSA, ale koresponduje z wykładnią przyjętą w zaskarżonym postanowieniu GDOŚ w odniesieniu do zakazów stanowiących podstawę odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Otóż pomimo formalnej deklaracji Generalnego Dyrektora o przestrzeganiu jednak art. 153 p.p.s.a., wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 Rozporządzenia Wojewody dokonana przez Generalnego Dyrektora sprowadza się w istocie do przyjęcia, że przewidziane tam zakazy są równoznaczne z zakazem zabudowy. Taka wykładnia (formalnie odnosząca się tylko § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody) legła u podstaw postanowienia GDOŚ z dnia 27 grudnia 2011 r. i została zakwestionowana w sposób wiążący przez NSA w wyroku z 17 stycznia 2014 r. Generalny Dyrektor sformułował co prawda ogólne twierdzenia o naruszeniu również celów ochrony zespołu określonych w § 2 Rozporządzenia Wojewody, jednak zasadnicza część argumentacji organu sprowadza się do wykazania, że budowa budynku mieszkalnego stanowi niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru, uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby, a także zmianę sposobu użytkowania ziemi. Na próżno również szukać w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny sprawy z punktu widzenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, na co również zwrócił uwagę NSA w z 17 stycznia 2014 r. Reasumując, zarzut skargi dotyczący naruszenia ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z 17 stycznia 2014 r. okazał się zasadny.

IV.3.1. Podstawą orzekania przez Generalnego Dyrektora był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisami, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (poza obszarami parków narodowych oraz ich otulin) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody, formami ochrony przyrody są obszar Natura 2000 oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor zaniechał badania sprawy z punktu widzenia ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]), a to z uwagi na stwierdzenie naruszenia zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Wojewody. Zakazy te treściowo odpowiadają zakazom przewidzianym w art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 u.o.p.

IV.3.2.W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba przyjąć, że rzeczone zakazy winny być odczytywane w kontekście ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim w myśl § 2 rozporządzenia, jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych. Warto podkreślić, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43 u.o.p.). Nadto, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w razie wątpliwości, należy interpretować przepisy określając zakazy tak, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno natomiast domniemywać zawężenia jego uprawnienia. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 17 stycznia 2017 r. koresponduje z poglądem przyjętym przez Sąd w niniejszym składzie, że w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. ustawodawca wprowadził wprost zakaz zabudowy, czego nie uczynił w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwracano wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10; 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11; 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13; 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14; 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14 - CBOSA). Podzielić należy pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z 31 maja 2016 r. (II OSK 2308/14; por też wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14 - CBOSA), że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Następnie, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 17 stycznia 2017 r. pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem, że dokonując oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia zakazów wynikających z ustanowienia określonej formy ochrony przyrody należy kierować się zasadą proporcjonalności, mając na uwadze w szczególności takie wartości konstytucyjne jak prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji). Istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości wskazanych w powołanym przepisie u.o.p. Każdy zatem podmiot, który stosuje akty prawa miejscowego wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody i dotyczące zakazów wynikających z ustanowienia danej formy ochrony przyrody musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów (por. np. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2809/14; wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 172/14; oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3588/15 - CBOSA).

IV.4.1. Mając na uwadze powyższe oceny należy przyjąć, że Generalny Dyrektor w realiach niniejszej sprawy wadliwie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Wojewody.

IV.4.2. Zdaniem Sądu, trafnie przyjął GDOŚ, że budowa budynku mieszkalnego na gruncie skalsyfikowanym w ewidencji gruntów i budynków jako rolny (w niniejszej sprawie chodzi o grunt o klasie bonitacyjnej Vi VI) może być zakwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania ziemi. W sprawie nie chodzi jednak o ochronę gruntów rolnych (materię tę reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), ale o ochronę przyrody z uwagi na walory widokowe i estetyczne (art. 43 u.o.p.). Podobnie zgodzić należy się z organem, że budowa budynku mieszkalnego może prowadzić do uszkadzania lub przekształcania obszaru, a także uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby. Konkluzja ta wydaje się oczywista, jeżeli uwzględni się podstawowe elementy prawne i techniczne budowy budynku mieszkalnego. W szczególności budowa ta wymaga niwelacji terenu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), co jest etapem poprzedzającym wykonania fundamentów. Rzecz jednak w tym, że w świetle przyjętej wyżej wykładni, takie ustalenia nie były jeszcze wystarczające dla wydania postanowienia odmownego. Raz jeszcze wypada pokreślić, że art. 45 u.o.p. oraz § 3 Rozporządzenia Wojewody nie przewiduje zakazu zabudowy obszaru, dla którego ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Podobne stanowisku wyraził NSA w wyroku z 30 grudnia 2016 r., II OSK 872/15 (CBOSA) stwierdzając, że organy ochrony środowiska błędnie utożsamiają zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z zakazem wykonywania jakichkolwiek robót zmierzających do ingerencji w zastany krajobraz. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można a priori przyjąć, że niwelacja terenu pod budynek mieszkalny na części nieruchomości spowoduje takie zmiany w rzeźbie terenu, które doprowadzą do utraty walorów widokowych lub estetycznych. Konieczne było jeszcze ustalenie, że w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zasady proporcjonalności budowa budynku mieszkalnego przez wnioskodawcę na działce nr [...] będzie nie do pogodzenia z ogólnym celem ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego (tj. walorów widokowych i estetycznych – art. 43 u.o.p.) oraz równocześnie szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określonym w § 2 Rozporządzenia Wojewody. Celem tym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Dokonując tych ocen należy mieć na uwadze, że zespół przyrodniczo krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody. Wynika to już z systematyki art. 6 ust. 1 u.o.p., gdzie formę tę przewidziano dopiero w punkcie 9. Na gruncie tej formy ochrony przyrody w orzecznictwie stwierdzono, że ochrona przyrody i ochrona środowiska, jak się wydaje, powinny służyć człowiekowi i jego egzystencji na ziemi, a nie stanowić wartości samej sobie chronionej bardziej niż człowiek i być wykorzystywane jako instrumenty przeciw prawom i wolnościom chronionym konstytucyjnie (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r.,II OSK 785/15 (CBOSA). Z kolei jeżeli chodzi o ochronę prawa własności wnioskodawcy, to konsekwencją zaskarżonego postanowienia jest pozbawienie skarżącego prawa zabudowy działki nr [...]. Należy podkreślić, że prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą przewidzianą m. in. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.)., od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae), a sytuacje wątpliwe winny być rozstrzygane na rzecz realizacji prawa zabudowy.

IV.4.3. Zdaniem Sądu, powołany wyżej § 2 Rozporządzenia Wojewody nie daje podstaw do konkluzji przyjętej przez Generalnego Dyrektora, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" niedopuszczalne jest zabudowa mieszkalna na terenie położonym między jeziorem i lasem. Po pierwsze, nie można a priori przyjąć, że każda tego rodzaju zabudowa godzi w zachowanie walorów widokowych i lub estetycznych (art. 43 u.o.p.), w tym walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 2 Rozporządzenia Wojewody). Po drugie, Generalny Dyrektor nie wykazał, dlaczego zabudowa budynkiem mieszkalnym działki nr [...] będzie w sposób istotny, tj. uzasadniający wyłączenie konstytucyjnego prawa zabudowy, naruszać wartości określone w art. 43 u.o.p. i § 2 Rozporządzenia Wojewody. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor nie uwzględnił w szczególności, że działka inwestora ma znaczną powierzchnię, tj. [...] ha. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego to 15 m, przy czym szerokość frontu działki od strony drogi gminnej (działka nr 397) to 80 m. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że wysokość elewacji frontowej budynków (do okapu) to [...] m, zaś wysokość kalenicy każdego z budynków nie może przekroczyć 8 m. W projekcie wskazano również, że maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki to 30 %. Inwestor został przy tym zobowiązany do zachowania co najmniej 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi publicznej została ustalona na 20 m. Zdaniem Sądu, zrealizowanie opisanej wyżej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w projekcie decyzji nie doprowadzi do istotnego naruszenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Organ nie wykazał przy tym, aby działka [...] posiadała szczególne walory przyrodnicze lub krajobrazowe, zwłaszcza w porównaniu z innymi działkami zabudowanymi i położonymi przy tej samej drogi publicznej. W szczególności analiza rzędnych tej działki nie prowadzi do wniosku, aby występowały na niej wysokie wzniesienia lub zagłębienia charakterystyczne dla terenów polodowcowych (potwierdzają to również zdjęcia z oględzin). Należy mieć na uwadze, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "[...]" położony w gminach [...] i [...] ma powierzchnię [...] ha i nie sposób uznać, że każda działka zlokalizowana na jego obszarze ma szczególne walory krajobrazowe lub estetyczne. Uszło również uwadze Generalnego Dyrektora, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do Jeziora [...]. Od tego zbiornika wodnego jest oddzielona drogą publiczną oraz terenami leśnymi i pastwiskami (działki nr [...]oraz [...]). Po trzecie, oceny dokonane przez Generalnego Dyrektora nie uwzględniły w wystarczającym stopniu sąsiedniej zabudowy. Otóż zgodnie z analizą urbanistyczną i załącznikiem graficznym do projektu decyzji w odległości około 200-210 m na południe od terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna zlokalizowana przy tej samej drodze publicznej (działka nr [...]). Odległość ta jest znaczna, ale należy ją postrzegać przez pryzmat rozproszonej zabudowy zdeterminowanej znaczną powierzchnią działek na relewantnym obszarze analizowanym (zob. analizę urbanistyczną). Z kolei w odległości ok 130 m od działki nr [...] znajduje się zespół pięciu budynków w ramach zabudowy mieszkalnej i zagrodowej (działka nr [...]/[...]). Uszło uwadze GDOŚ, że na działce [...] już w roku 2011 trwała budowa budynku o gabarytach nieznacznie przekraczających istniejący już tam budynek. Dowodzi tego znajdująca się w aktach mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2011 r. (oznaczona jako "załącznik nr [...]", k. [...] akt administracyjnych). Z kolei z portalu geoportal.gov.pl wynika, że budynek ten jest już zadaszony. Reasumując, planowany przez inwestora budynek mieszkalny nie będzie nowym rodzajowo elementem w rejonie zachodniej i południowej części jeziora [...]. Zdaniem Sądu, planowana inwestycja w stopniu istotnym nie wpłynie negatywnie na walory widokowe lub estetyczne zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]", a w szczególności na zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Należy podkreślić, że stanowisko zajęte przez orzekające organy prowadzi w istocie do pozbawienia inwestora możliwości zabudowy jego nieruchomości budynkiem mieszkalnym i tym samym jej racjonalnego wykorzystania. W szczególności z uwagi na obszar tej nieruchomości (0,7644 ha) oraz klasę bonitacyjną (VI i V) nie jest to teren atrakcyjny z punktu widzenia prowadzenia działalności rolniczej (zob. m. in. art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - Dz. U. z 2016 r. poz. 617). Tym samym ograniczenie prawa własności inwestora w realiach niniejszej jest bardzo daleko idące. Równocześnie wartości widokowe i estetyczne, jakie uzasadniają ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowymi [...], nie zostaną naruszone w stopniu, który pozwoliłby, w świetle zasady proporcjonalności, na tak zasadnicze ograniczenie prawa własności nieruchomości, sprowadzające się w istocie do zakazu zabudowy. Raz jeszcze wypada podkreślić, że zakaz zabudowy dotyczy innych form ochrony przyrody (np. parków narodowych oraz rezerwatów – art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) niż zespołu przyrodniczo- krajobrazowego.

IV.5. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące niepowołania biegłego (art. 84 k.p.a.). Po pierwsze, dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie było konieczne wykorzystanie wiadomości specjalnych. Po drugie, postępowanie prowadzone było przez organ wyspecjalizowany w ochronie przyrody i w takim przypadku potrzebę sięganie do opinii zewnętrznego eksperta należy ograniczyć do wypadków wyjątkowych. Po trzecie, rozstrzygnięcie o zgodności inwestycji z zakazami wprowadzonymi w związku z ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymaga przede wszystkim dokonania ocen prawnych, w tym wyważenia dóbr (ochrony przyrody oraz ochrony własności) w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a nie wiedzy technicznej.

IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z oceny tych wynika, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie narusza zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Wojewody.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).

IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.