Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2349/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] września 2020r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec R. D. (zwany dalej "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020r., poz. 723 ze zm., zwana dalej: "u.z.e.f."). W podstawie prawnej powołał się na art. 8a u.z.e.f.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] września 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., podkreślając, że w 1953r. jako słuchacz w Oficerskiej Szkole Milicji Obywatelskiej w [...] (bez wynagrodzenia) odbywał zasadniczą służbę wojskową. Dodatkowo w tym okresie nie posiadał dokumentu stwierdzającego przynależność do Milicji Obywatelskiej. Do 1955r. kontynuował naukę w Ośrodku Szkolenia Oficerów Milicji Obywatelskiej w [...] . W lipcu 1955r. rozkazem Komendanta Wojewódzkiego został mianowany [...] Milicji Obywatelskiej.

Minister w decyzji z [...] kwietnia 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a u.z.e.f. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1233/19 uchylił ww. decyzję. Wyrok stał się prawomocny 14 lutego 2020r., a akta wpłynęły do Ministra 17 marca 2020r.

Minister, ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że Skarżącego zwolniono ze służby w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] [...] lipca 1990r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art.15c u.z.e.f. Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: "IPN") z [...] kwietnia 2017r., stanowiącym informację o przebiegu służby, Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. od [...] września 1953r. do [...] grudnia 1954r.: rok, 3 miesiące i 14 dni. Całkowity okres służby wynosi 36 lat i 11 miesięcy. Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych przez IPN pismem z [...] kwietnia 2020r. nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r.

Komendant Główny Policji (zwany dalej: "KGP") w piśmie z [...] marca 2018r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Skarżącego. Z uwagi na krótkotrwałą służbę po 12 września 1989r. w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby po wskazanej dacie. Brak jest również informacji o nadanych wyróżnieniach i orderach. Wobec Skarżącego nie prowadzono postępowania karnego, karno-skarbowego lub dyscyplinarnego. Nie znaleziono też dokumentów potwierdzających Jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister po odwołaniu się do treści i wykładni art. 8a u.z.e.f. wskazał, że w pierwszej kolejności należy sięgnąć do wykładni językowej pojęcia krótkotrwałości, ale zasadne jest też odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016r. nr 76) sygnalizowano, że wprowadzenie do u.z.e.f. tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne i zgłoszono propozycję uwzględnienia jednoznacznego progu procentowego, wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Poprawka ta nie zyskała akceptacji komisji sejmowej i ostatecznie uchwalono art. 8a u.z.e.f. w obecnym brzmieniu. Rzeczywistą wolą projektodawcy było zatem pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych wobec osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Minister, odwołując się do drugiej przesłanki z art. 8a u.z.e.f. – rzetelności – wskazał, że stanowi ona przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie i z uwzględnieniem wykładni językowej.

Minister wskazał też, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne. Minister odwołał się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister, po odwołaniu się do wyroku WSA w Warszawie z 8 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 147/19, wyjaśnił, że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosił 36 lat i 11 miesięcy, a służbę na rzecz totalitarnego Państwa Skarżący pełnił przez rok, 3 miesiące i 14 dni, czyli przez około 3,3% całego okresu służby. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy więc uznać za krótkotrwały, a tym samym przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. została spełniona.

Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, mimo stanowiska KGP o braku dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia.

Minister, odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazał, że uwzględnił przekazane przez IPN dokumenty dotyczące ścieżki zawodowej Skarżącego (karta [...] sygn. akt [...]) i z przebiegu służby wynika, że Skarżący w jej trakcie w Służbie Bezpieczeństwa, po ukończeniu dwuletniej Szkoły Oficerskiej w [...] , był awansowany na stanowisko [...] Milicji Obywatelskiej [...] . Skarżący ponadto w opinii przełożonych w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa był zdolnym i ambitnym słuchaczem, a egzamin oficerski zdał z wynikiem bardzo dobrym. Powyższe wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji i rozwoju kariery zawodowej w tych strukturach.

Z akt sprawy wynika też, że Skarżący był samodzielnym, zaangażowanym i dobrym funkcjonariuszem, który kształcił się, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpiąc z tej organizacji pełne przywileje i przyczyniając się do jej trwania oraz rozwoju.

Zdaniem Ministra powyższe pozwala domniemywać, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie jest bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec Skarżącego art. 8a u.z.e.f.

Minister, odpowiadając na argumenty zawarte w ww. wniosku, wskazał, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, powinien podnieść to, nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f. IPN na wniosek organu emerytalnego sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Informacja ta, zgodnie z art. 13a ust. 5 u.z.e.f. jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f. do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów k.p.a. Dodatkowo od decyzji wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...]. Wszelkie zastrzeżenia dotyczące tej decyzji Skarżący mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w Warszawie z 28.11.2013r. sygn. akt III AUa 3509/12). Postępowanie prowadzone na mocy art. 8a u.z.e.f. stanowi tryb odrębny i ma odmienną podstawę prawną, bo nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister na tej podstawie uznał, że był związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

Minister, reasumując wskazał, że jakkolwiek Skarżący spełnił dwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f, tym niemniej, biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter i utożsamianie się z ustrojem totalitarnym, sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") - przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak wskazania, w jakiej konkretnie jednostce organizacyjnej Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa i wyjaśnienia dlaczego okres od [...].09.1953r. do [...].12.1954r. należy kwalifikować jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, gdy był to okres nauki pominięty nawet przy ustalaniu stażu pracy, niezbędnego do przyznania świadczeń emerytalnych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

b) art. 80 k.p.a. - przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jedynie na podstawie informacji udzielonych przez IPN, że udowodniono służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ww. okresie;

c) art. 8a ust. 1 u.z.e.f. - przez uwzględnienie przy ocenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ścieżki kariery zawodowej Skarżącego i przebiegu służby, gdy żaden przepis ustawy nie daje organowi podstaw do oceny szczególności przypadku przez pryzmat służby funkcjonariusza, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że istotne jest to, że pomimo rozkazu personalnego Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej z [...] września 1953r. o przyjęciu do Milicji Obywatelskiej i o zaliczeniu w stan słuchaczy [...]Kursu Dwuletniej Szkoły Oficerskiej Centrum Wyszkolenia MO w [...] , Skarżący nie był od [...].09.1953r. funkcjonariuszem pełniącym służbę w pełnym rozumieniu tych słów, a był jedynie słuchaczem ww. szkoły. Jako słuchacz nie miał nadanego stopnia służbowego, nie posiadał legitymacji służbowej i nie pobierał wynagrodzenia. Uczył się dopiero, przygotowywał się do pracy w Milicji, a służbę rozpoczął po ukończeniu w lipcu 1955r. nauki w Ośrodku Szkolenia Oficerów Milicji Obywatelskiej w [...] . Skarżący od początku konsekwentnie kwestionuje, by w ww. okresie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo z wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2268/18 wynika, że informacja udzielona przez IPN nie jest informacją wiążącą organ w zakresie danych nią objętych. Oznacza to, że organ powinien samodzielnie dokonać oceny, czy sporny okres może być uznany za służbę na rzecz totalitarnego państwa, także przy uwzględnieniu Zarządzenia Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z 01.09.1953r. Nr 72, o którym mowa w ww. rozkazie personalnym z [...].09.1953r. [...]. Zarządzenie to określa zasady, na jakich odbywała się nauka w szkole, której słuchaczem był Skarżący. Minister nie wskazał też, w jakiej konkretnej formacji czy instytucji pełnił służbę Skarżący w ww. okresie.

Skarżący podkreślił też, że Minister, mimo przyjęcia, że sytuacja Skarżącego spełnienia dwie przesłanki przewidziane w art. 8a u.z.e.f., bezzasadnie wskazał, że nie jest możliwe uznanie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister bez konkretnych dowodów przyjął, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, jak też, że dążył do podwyższania kwalifikacji zawodowych i rozwoju kariery w tych strukturach, co zaważyło na odmownej decyzji. Ogólne powołanie się przez organ na akta sprawy było niewystarczające.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że argumenty zawarte w skardze są bezprzedmiotowe. W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, ponownie stwierdzając, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, powinien o tym poinformować IPN i wnosić o zmianę sporządzonej informacji, gdyż Minister jest taką informacją związany.

4. Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2021r. nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra o możliwości weryfikacji przez IPN przebiegu służby w organach MO i załączył odpowiedź IPN z [...].01.2018r., na wniosek Skarżącego z [...] listopada 2017r. IPN w piśmie tym podniósł, że nie dokonuje analizy charakteru służby oraz zakresu wykonywanych czynności, zaś okres służby wskazał prawidłowo. IPN nie orzeka, czy funkcjonariusz dokonał przestępstw i narażał życie czy zdrowie lub w inny sposób represjonował i narażał osoby na wymierne straty. Ustala jedynie czy jednostka organizacyjna, w której pełniono służbę mieści się w katalogu z art. 13b u.z.e.f.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w skardze wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Minister nie sprzeciwił się temu wnioskowi w odpowiedzi na skargę.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że brak w niej dostatecznego rozważenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. w kontekście krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, jak również rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a była to jedyna przesłanka, na podstawie której organ przyjął, że w sprawie należało odmówić zastosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Sąd wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy zastanowić się czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem jest art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd podziela poglądy prezentowane w powołanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji w ww. wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w konkretnych stanach faktycznych, zauważa też, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych obu instancji, w okolicznościach faktycznych analogicznych do rozpoznawanej sprawy wyrażano stanowisko wskazujące na potrzebę dokonania wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy, przez odkodowanie w treść tego przepisu trzech kumulatywnych przesłanek do zastosowania wyjątku (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 670/19; 18 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19, 3 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19, 11 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje ponadto, że ustawodawca w art. 13b ust. 1 u.z.e.f. zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 u.z.e.f. dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie organu administracyjnego w kontekście zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe, czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Nie tylko zatem wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2547/19).

Zdaniem Sądu, Minister, ustalając stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" – stanowiącej jedyną przyczynę decyzji odmownej - nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f. Minister bez odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących konkretnych czynności podejmowanych przez Skarżącego w ramach totalitarnego państwa – czyli w okresie wskazanym w ww. zaświadczeniu IPN (od [...] września 1953r. do [...] grudnia 1954r.) - przyjął domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Dodatkowo Minister wskazał, że dążenie przez Skarżącego do podwyższania kwalifikacji zawodowych i rozwoju kariery również wskazywało na utożsamianie się z ustrojem totalitarnym. Zdaniem Sądu jest to twierdzenie zbyt ogólnikowe i nie pozwalające zweryfikować powodów arbitralnego stanowiska organu. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w analogicznych sprawach wynika natomiast, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe stanowisko i stwierdza, że brak odniesienia się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ww. kwestii konsekwentnie podnoszonych przez Skarżącego w ww. wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, jak również w pismach z: [...] maja 2018r. (k. 39-40 akt administracyjnych), [...] września 2018r. (k. 42-43 akt administracyjnych), [...] października 2018r. (k. 45 akt administracyjnych) i [...] września 2020r. (k. 56-57 akt administracyjnych), oprócz naruszenia powołanych na wstępie przepisów: art. 107 § 1 i 3, art. 8 i art. 11, k.p.a., wskazuje również na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Skoro Minister uzasadnieniu zaskarżonej nie odniósł się w sposób należyty do podnoszonej przez Skarżącego wielokrotnie kwestii, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa, wskazany w zaświadczeniu IPN – rok, 3 miesiące i 14 dni – nie oznaczał faktycznego pełnienia służby, należało uznać, że wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazywał bowiem, że był jedynie słuchaczem [...] Kursu Dwuletniej Szkoły Oficerskiej Centrum Wyszkolenia MO w [...] i nie miał wówczas nadanego stopnia służbowego, nie posiadał legitymacji służbowej i nie pobierał wynagrodzenia, Z akt administracyjnych sprawy, jak również z twierdzeń Skarżącego, wynikało też, że rozpoczął On służbę po ukończeniu w lipcu 1955r. nauki w Ośrodku Szkolenia Oficerów Milicji Obywatelskiej w [...] .

Sąd stwierdza ponadto, że z akt sprawy nie wynikało, że pozostałe okresy z życia Skarżącego i jego służby zostały uznane za pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa. Sąd podnosi, że ustawodawca za "państwo totalitarne" uznał okres od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r., czyli 46 lat, ale jednocześnie w art. 13b u.z.e.f. powiązał pełnienie służby z określonymi w ustawie instytucjami i formacjami. Tym samym Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podnoszenie przez Skarżącego kwalifikacji zawodowych i otrzymywanie awansów, powinien odnieść się do okresów uznanych w ww. zaświadczeniu IPN za pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego i w tym zakresie powołać się na konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o faktycznym zaangażowaniu Skarżącego w struktury państwa totalitarnego. Minister powinien mieć również na względzie okoliczności służby przygotowawczej i wykonywanych w jej toku czynności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, bez powołania się na konkretne dowody dotyczące konkretnego okresu, o którym mowa w art. 13b u.z.e.f. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno norm prawa procesowego wskazanych w skardze (art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), jak również naruszenie art. 8a u.z.e.f., jak też przepisów powołanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

5. Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod rozwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i dokona zindywidualizowanych ocen stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i obowiązujących przepisów prawa, tak aby możliwe było wydanie prawidłowej decyzji uznaniowej.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.