Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1864/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2013 r. sprawy ze skarg G. K., A. K., H. B., M. W. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 2 i 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. z 2001 r., Nr. 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań H. i M. B., M. W. i G. K. od decyzji Prezydenta W. Nr. [...] z [...] listopada 2009 r znak: [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...], na terenie [...] W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja była drugą decyzją wydaną przez ten organ w sprawie.

Poprzednia z [...] kwietnia 2010 r. znak [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r sygn. akt IV SA/WA 1081/10 została uchylona. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę od tej decyzji, decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 15, 7, 77 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję Sąd nakazał rozważenie czy ustalona w przedziale 4 -8 m n.p.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wymogom określonym w § 7 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr. 164, poz. 1588) czy w tym przypadku ma zastosowanie § 7 pkt. 7 rozporządzenia. Ponadto powinien ocenić czy istnieją podstawy do przyjęcia, że budynek na działce nr. 56 może stanowić wyznacznik dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie same rozważania powinien organ poczynić w stosunku do podnoszonej przez skarżących kwestii wysokości głównej kalenicy projektowanej zabudowy, która została wyznaczona maksymalnie na 14 m n.p.t. i zdaniem skarżących jest zawyżona na skutek wyliczenia jej jako średniej arytmetycznej wysokości głównej kalenicy budynku wielorodzinnego usytuowanego na działce 56 (18,9 m) oraz budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce 27/5 (9 m).

Wydając ponownie decyzję organ oparł się na następujących ustaleniach faktycznych i poglądach prawnych.

25 czerwca 2008 r. R. i I. G. zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...] w W. Prezydent W. decyzją Nr. [...] z [...] listopada 2009 r ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając:

-obowiązującą linię nowej zabudowy w odległości 4 m od granicy terenu inwestycji oznaczonej na załączniku literami B-C, maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 0,34 m, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 45%, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy, znajdującej się od strony frontu działki nr. ew. [...]: 15,8 m z tolerancją do 20% tj. od 12,7 m do 19,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 4 do 8 m n.p.t. do dolnej krawędzi dachu, określił geometrę dachu na dach dwuspadowy lub mansardowy o spadkach z wszystkich stron budynku z kątami nachylenia dla dachu dwuspadowego od 42 do 45 st. a dla dachu mansardowego - część dolna o spadku 60 st., część górna o spadku 30. st. z tolerancją 5st. określił kierunek głównej kalenicy projektowanej zabudowy - równolegle lub prostopadle do frontu przedmiotowej działki, maksymalną wysokość głównej kalenicy projektowanej zabudowy na 14 m n.p.t. Ponadto określił pozostałe wymagane prawem warunki dt ochrony środowiska, zdrowia ludzi, wynikające z konieczności uzyskania opinii i uzgodnień. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. i A. K., H. B., M. B. i M. W., B. i I. B., E. W. i C. D.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. SKO w W. umorzyło postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołań B. i I. B., E. W. i C. D. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Na skutek skargi do WSA wyżej powołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r sygn. akt IV SA/WA 1081/10 decyzja SKO została uchylona w zakresie pkt. 1 tj. utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji, z przyczyn wskazanych we wstępnej części uzasadnienia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO powołując się na przepisy art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U.Nr. 80, poz.717 ze zm.) - dalej ustawa o p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że § 3 tego rozporządzenia w ust. 1 nakazuje wyznaczenie wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. Granice analizowanego terenu wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem, nie mniejsza niż 50 m. Przeprowadzając analizę organ ma obowiązek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. który uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej 1 działki sąsiedniej zabudowanej dostępnej z drogi publicznej. Działką sąsiednią nie jest tylko działka przynależna do działki na której planowana jest inwestycja lecz może nią być działka położona w okolicy, tworząca pewną urbanistyczną całość. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar przyjęty do analizy - 72 m licząc od środka działki, przyjmując iż szerokość frontu działki wynosi 24 m. - co potwierdził WSA w wyroku z 25 marca 2011 r.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich gdyż żaden z budynków na tych działkach nie tworzy uskoku. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wartości dla analizowanego obszaru. Przyjęty przez organ I instancji wskaźnik 0,34 powierzchni zabudowy w stosunku do całej działki jest wskaźnikiem uśrednionym wynikającym z przyjętych do porównania działek znajdujących się w analizowanym obszarze. Nie można, wbrew temu, co twierdzą skarżący, przyjąć że do ustalenia tego parametru organ winien również przyjąć działki niezabudowane.

Stosownie do § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość nowej elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach analizowanych z tolerancją do 20%. Analiza przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że w badanym obszarze występuje zabudowa w układzie wolnostojącym o wąskiej szerokości frontowej, średnio 15,8 m jak i znacznie szersza 30 m. Średnia wynosi 24,4 m. Ponieważ zabudowa nie będzie zabudową bliźniaczą lub szeregową dla ustalenia tego parametru słusznym było wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej dla zabudowy w układzie wolnostojącym. Przyjęcie tego wskaźnika umożliwi wkomponowanie projektowanego budynku do najbliższego otoczenia. Wobec tego przyjęto wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie 15,5 m z tolerancją 20% tj. od 12,7 do 19 m. Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że niedokładnie określono szerokość frontu działki i jego wpływ na ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu szerokość frontu działki pozwala na ustalenie obszaru analizowanego natomiast szerokość elewacji frontowej ustalana jest na podstawie analizy cech i funkcji oraz parametrów działek sąsiednich, Tym samym szerokość frontu działki nie ma wpływu na ustalenie jakiegokolwiek parametru dla nowej zabudowy.

Odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej organ wskazał że zgodnie z § 7 ust.1-3 Rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich tworzy uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość na obszarze analizowanym. Przedmiotowa działka położona jest pomiędzy dwoma zabudowanymi działkami nr [...] Pierwsza zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym o wysokości 3,1 m. n.p.t. a druga budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości 12,9 m.n.p.t. Tworzą więc uskok. Zasadne jest przyjęcie dla nowego budynku średniej wysokości. Umożliwi to wkomponowanie projektowanego budynku między tymi dwoma budynkami.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od 4 do 8 m. n.p.t. do dolnej krawędzi dachu. Istniejący budynek wielorodzinny będzie nadal stanowił dominantę a nowy budynek będzie prowadził do łagodnego obniżenia zabudowy do budynku jednorodzinnego a taka zabudowa nie będzie destrukcyjnej wpływać na ład przestrzenny najbliższej okolicy z tego właśnie powodu. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami skarżących iż wysokości istniejących budynków zostały określone nieprawidłowo powołując się na decyzję Zarządu [...] W. z [...] sierpnia 2011 r z którego wynikać miało, że wysokość budynków jest różna. Oceniając ten dokument organ stwierdził, że z decyzji tej nie wynika jaką wysokość przyjęto i w jaki sposób mierzoną (od czego do czego). W analizie natomiast przyjęto zgodnie z przepisami wysokość głównej kalenicy. Nie zgodził się także organ ze stwierdzeniem Skarżących, że na działkach [...], [...] i [...] w zestawieniu tabelarycznym pominięto cechę wysokości budynków ponieważ w kolumnie dotyczącej układu zabudowy wskazano iż wraz z działką [...] działki te są zabudowane budynkami bliźniaczymi. Wysokość tych 4 budynków jest więc jednakowa i zsumowanie ich i podzielenie przez 4 nie wpłynie na wyliczenie średniego wskaźnika wysokości w obszarze analizowanym.

Wysokość kalenicy głównej zabudowy ustalono na 14 m.n.p.t. Dla wyliczenia tego wskaźnika nie wylicza się, tak jak sugerują skarżący, średniego wskaźnika lecz ustala się go odpowiednio do geometrii dachu budynków znajdujących się w obszarze analizowany. Przedmiotowa działka położona jest pomiędzy działką z dachem dwuspadowym a działką z dachem mansardowym i dlatego zasadnym było przyjęcie przez organ tego parametru w odniesieniu do najbliższej zabudowy.

Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w analizowanym obszarze funkcjonuje przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Jednakże dla przedmiotowej inwestycji wyznacznikiem jest również sąsiednia działka na posesji przy ulicy [...], zabudowana budynkiem wielorodzinnym. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 45%, tak jak powierzchni w obszarze analizowanym.

Przyjęcie do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej działki o współczynniku wynoszącym 9% organ II instancji nie uznał za wadę decyzji dlatego, że uwzględniono w analizie san faktyczny występujący w obszarze analizowanym. Przyjęcie średniego wskaźnika nie będzie miało wpływu na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie tym bardziej, że na działce sąsiedniej nr [...] wskaźnik ten wynosi 49%. Istnieje zatem odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 pkt. 1 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 st. 1 pkt 2- 5 ustawy o p.z.p. Ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu i nie wymaga zmiany przeznaczenia terenu.

Co do zarzutu dotyczącego ilości miejsc parkingowych organ wskazał że określenie ich liczby nie należy utożsamiać z ich zapewnieniem. Zdaniem organu decyzja nie narusza praw osób trzecich tj. skarżących w zakresie w jakim będzie oddziaływać na ich działkę. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki jakie winna spełniać inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie związane z lokalizacją inwestycji na działce, dostępu do światła, możliwości posadowienia w granicy stanowi przedmiot pozwolenia na budowę i na tym etapie będzie rozstrzygana.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli G. i A. K. zaskarżając decyzje obu organów, wnosząc o ich uchylenie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym decyzjom zarzucili:

-naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania w tym intensywności wykorzystania teren, powierzchni biologicznie czynne, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy a także geometrii dachów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w związku z wyborem jako wyznacznika dla tworzonej zabudowy budynku usytuowanego na działce [...], której zabudowa zaprojektowana i wykonana w latach minionych stanowi ewidentny dysonans urbanistyczny gdyż narusza ład przestrzenny osiedla o dominujących zabudowie jednorodzinnej;

-naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i § 8

Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem prawa materialnego o którym mowa w pierwszym z zarzutów poprzez nie rozważenie w dostateczny sposób czy sporządzona analiza jest zupełna i stanowiąca podstawę do sformułowania parametrów dla nowej inwestycji różniącej się znacznie od rzeczywistych a nadto że z wydanej na tę samą lokalizację innej decyzji o warunkach zabudowy (Nr. [...] z [...] sierpnia 2011 r.) parametry te różnią się w sposób istotny.

Ponadto zdaniem Skarżących decyzja jest wadliwa dlatego, że:

- przyjęto do analizy parametry nieruchomości przy ulicy [...] (dz. [...]) gdzie powierzchnia biologicznie czynna wynosi zaledwie 9% powierzchni działki, co oznacza, że doszło w tym wypadku do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym i prawa budowlanego dotyczących wymogów technicznych;

-błędnie dokonano wyboru jako wyznacznika dla planowanej inwestycji działki [...] w sytuacji gdy tego rodzaju zabudowa jest na tym obszarze odosobniona a dominuje zabudowa jednorodzinna i gdzie wyznacznikiem powinna być działka [...] o wysokości istniejącej zabudowy 8, 29 m. n.p.t. (a nie 9 jak wskazano w analizie);

-nie określono w sposób konkretny i ścisły maksymalnej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości głównej kalenicy - co jest niezgodne z Rozporządzeniem;

-nie określono kształtu budynku, jego kubatury, liczby kondygnacji (w tym na poziomie -1, oraz funkcji poddasza (czy może być użytkowe), co jest niedozwolone ze względu na obowiązek bezwzględnej ochrony dębu znajdującego się na tej działce, którego rozmiar korzeni i korony oraz wysokość ograniczają możliwość posadowienia budynku wielorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m nad poziomem terenu i wysokości górnej kalenicy maksymalnie do 14 m nad poziomem terenu na działce na której powierzchnia całkowita wynosi tylko 850 m. kw a ustalona powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni inwestycji powinna być zachowana w 45% oraz ze względu na znaczą różnicę poziomów gruntu (1,6 m) pomiędzy działką [...] objętą zaskarżoną decyzją a działką [...] gdzie w granicy tych działek znajduje się opaska oporowa. Decyzja nie wskazuje który z poziomów należy przyjąć jako poziom terenu przy projektowaniu budynku i ustalaniu jego wysokości oraz czy tę różnicę należy w jakiś sposób zniwelować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z szeregu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Jej charakter jest ogólny i wstępny. W żadnym razie nie przesądza o możliwości prowadzenia konkretnej inwestycji. Określa czy w danym miejscu może być prowadzona jakakolwiek inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art., 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa co prawda w granicach uznania administracyjnego jednakże ocena ta nie może być dowolna a wydanie decyzji negatywnej jest możliwe tylko wtedy gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu , w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;

-teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

-teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości w tym stanie faktycznym, że zostały spełnione wyżej wskazane warunki a w szczególności pierwszy z nich.

Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ (urbanistę) szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja) a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i Rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zwanego dalej Rozporządzeniem.

Zgodnie z nim należy ustalić: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górniej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachu).

Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Planowana inwestycja musi spełniać w pierwszej kolejności warunek w zakresie kontynuacji funkcji który należy rozumieć w ten sposób, że tylko wówczas gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić uzasadnione jest stwierdzenie że warunek ten nie jest spełniony. Chodzi o to, że nowa wprowadzona funkcja będzie mogła współistnieć z funkcją dotychczasową, nie będą one ze sobą kolidowały. Jak wynik z analizy teren planowanej inwestycji jest wykorzystywany jako teren mieszkalny z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Na tym terenie, na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się niezbyt wysoki budynek mieszkalny wielorodzinny, budynki takie znajdują się także na działce [...], choć ta nie została uwzględniona w analizie. Ponadto na działkach [...] do [...] budują się lokale bliźniacze. Stan ten odzwierciedla załącznik nr, 2a do decyzji organu I instancji. Na tle tych uregulowań Skarżący sformułowali zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego poprzez przyjęcie jako wyznacznika dla nowej zabudowy budynku znajdującego się na działce [...] tj. budynku wielorodzinnego w sytuacji w której osiedle w większości zabudowane jest budynkami jednorodzinnymi.

Jak wynika z analizy działka na której położona być inwestycja ma być zabudowana budynkiem wielorodzinnym. Na działce sąsiedniej (graniczącej nr. [...]) znajduje się już budynek wielorodzinny. Podobne budynki znajdują się zresztą i w dalszej części ulicy [...] oraz z tyłu nieruchomości na której planowana jest inwestycja (por. gogle maps, zdjęcia oraz mapa analizowanego obszaru w aktach). Świadczy to o tym, że istnieją w świetle art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p.z.p. podstawy do przyjęcia, że budynek na działce [...] może stanowić wyznacznik dla określenia wymagań dla nowej zabudowy. Budynek ten nie jest jedynym tego rodzaju budynkiem w obszarze analizowanym gdyż na działkach [...] do [...] również znajdując się budynki wielorodzinne w zabudowie szeregowej, co prawda w budowie jednakże sposób zagospodarowania tych działek wskazuje na to, że nie będą to budynki jednorodzinne położone każdy na innej działce. Oczywiście mają rację skarżący że na terenie objętym analizą znajduje się wiele nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi to jednak zabudowa tego rodzaju nie jest jedyną na tym terenie. Uchylając poprzednią decyzją organu administracji WSA przesądził zresztą, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo a tym poglądem organ był związany. Nie uprawnione są zatem na obecnym etapie postępowania twierdzenia o wadliwym ustaleniu obszaru terenu analizowanego - bo tak w ocenie Sądu należy rozumieć zarzut 1 skargi.

Art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przez ocenę prawną, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu II instancji nakazał rozważenie czy ustalona w przedziale 4-8 m.n.p.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada § 7 pkt. 3 Rozporządzenia i czy w tym przypadku ma zastosowanie § 7 pkt. 4 tego rozporządzenia i czy istnieją podstawy do przyjęcia, że budynek na działce [...] może stanowić wyznacznik dla określenia wymagań dla nowej zabudowy, i czy prawidłowo ustalono wysokość głównej kalenicy, która została ustalona na max 14 m.

Zgodnie z § 7 Rozporządzenia zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok do wyznaczenia wysokości przyjmuje się średnią wielkości występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli to wynika z analizy (§ 7 pkt 4). Organ ustalił wysokość maksymalną na 8 m n.p.t i wysokość minimalną na poziomie 4 m. n.p.t. Skarżący zakwestionował te ustalenia (także w poprzedniej skardze). Jak wynika z uzasadnienie tamtego wyroku Sąd zaakceptował możliwość ustalenia tej wysokości w tzw. widełkach. Ponieważ wysokość górnej krawędzi zabudowy na dwu sąsiednich działkach tworzą uskok, organ zgodnie z § 7 pkt. 3 Rozporządzenia przyjął średnią 8 (31,5 + 12,9 = 16, 16: 2 = 8). Z analizy treści decyzji oraz analizy zagospodarowania obszaru wynika, że przyjęta średnia wynika z konieczności dostosowania (wkomponowania) nowego budynku w zabudowę już istniejącą w której dominantę będzie stanowił budynek wielorodzinny na działce [...], zaś nowy budynek będzie "prowadził łagodnym obniżeniem zabudowy do budynku jednorodzinnego znajdującego się na działce [...]". Z ustaleń organu wynika, że wysokość ta na tej działce wynosi 3,1 m. n.p.t. a więc zasadnym, w ocenie Sądu, było przyjęcie wysokość dolnej krawędzi dachu na poziomie 4 m a górnej na poziomie 8 m. Tak ustalone parametry w świetle istniejącej i różnej wysokości budynków sąsiednich są uzasadnione i niewątpliwie stworzą łagodną linię przejścia z wysokości wyższej do niższej. Rozporządzenie nie nakłada na organ obowiązku ustalania wysokości dolnej krawędzi elewacji frontowej a jedynie górną. W tym wypadku więc ustalenie dolnej wysokości elewacji miało na celu ustalenie wszystkich z tym związanych parametrów tak aby stworzyć właściwą kompozycję w terenie i zapobiec powstaniu nieforemnego budynku pomiędzy budynkami już istniejącymi z których jeden jest niższy a drugi wyższy. Sąd jest zdania, że nie ma przeszkód do ulokowania na tym terenie budynku który w łagodny sposób, poprzez dostosowanie się gabarytami do istniejącej zabudowy. Nie zaburzy to ładu przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Budynek przede wszystkim swą wysokością nie przewyższa budynku wyższego ani nie jest na tyle niski że powstałaby dysproporcja pomiędzy budynkiem na działce [...]. Nie trafny jest zatem zarzut naruszenia § 7 pkt. 4 Rozporządzenia a argumentacja organu leżąca u podstaw takiego przyjęcia jest przekonująca.

Odnośnie wysokości średniej kalenicy ustalonej na 14 m wskazać należy, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia organ na obowiązek ustalenia geometrii dachu (kątu nachylenia, wysokości górnej kalenicy i układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) które to parametry ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy i treści decyzji ustalono geometrię dachu mając na względzie to, że na działkach sąsiednich znajdują się: na jednej dach dwuspadowy a na drugiej mansardowy o różnym kącie nachylenia. Tym samym zasadnie przyjęto takiego samego rodzaju rozwiązań dla dachu nowej zabudowy w zależności od rodzaju tego dachu, dając więc inwestorowi możliwość wyboru rodzaju dachu tak aby dopasować go układem architektonicznym do już istniejących budynków.

Dla ustalenia parametru - wysokość kalenicy - nie wylicza się średniego wskaźnika, jak ma to miejsce w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ten parametr ustala się odpowiednio do geometrii dachów na działkach sąsiednich. W tym wypadku, ponieważ dachy na tych dwu działkach są inne (mansardowe i dwuspadowe) organ ustalił wysokość tej kalenicy na 14 m. Co prawda nie przedstawił sposobu wyliczenia tej wysokości jednakże biorąc pod uwagę pozostałe przyjęte parametry zabudowy istotnie taka wysokość kalenicy (przyjęta w odniesieniu do niższej zabudowy ) zapewni spełnienie warunku o jakim mowa w § 8 rozporządzenia. Pamiętać należy, że wysokość górnej kalenicy jest jedynie jednym z parametrów służących ustaleniu geometrii dachu na nowym budynku. Błędnym jest zaprezentowany przez Skarżących pogląd, że na tym etapie postępowania organ powinien ustalić parametry budynku w tym możliwość zabudowy (ile pięter, czy z garażem podziemnym, strychem użytkowym). Z art. 61 i Rozporządzenia w sposób nie budzący wątpliwości wynika, jakie parametry mają być przedmiotem ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. Co do wysokości ma być to wysokość kalenicy, co do szerokości ma być to szerokość elewacji frontowej i nie jest to to samo co szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ta bowiem jest istotna przy ustalaniu granic obszaru analizowanego. W tym zakresie przyjęte przez organ parametry były właściwe - co wynika z poprzedniego wyroku WSA w Warszawie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wskazać należy, że przyjęto wskaźnik niższy niż na działkach sąsiednich (tam. 49%) a więc mieści się w średnim wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - co wynika z analizy. Żaden przepis prawa nie wskazuje w jaki sposób ma być liczona ta powierzchnia. Wskaźnik ten jest zatem ustalany przez urbanistę lub architekta na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu i nie podlega ocenie sądu (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2012 r II SA/Kr 1157/11, Lex nr 1138520). Ustalając ten parametr spełniona została przesłanka o jakiej mowa w § 5 Rozporządzenia.

Kolejny zarzut Skarżących dotyczył wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia wyznacza się ją na podstawie szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Organ I instancji wskazał, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa w układzie wolnostojącym o wąskiej szerokości elewacji frontowych (średnio 15,8 m) oraz zabudowa o szerokości elewacji frontowych przekraczająca 30 m. Średnia omawianego parametru dla całej zabudowy wynosi więc 24,5 m. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od frontu działki [...] ustalono na 15,8 z tolerancją 20% od 12,7 do 19. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowił zabudowy bliźniaczej ani szeregowej szerokość elewacji frontowej przyjęto na poziomie takim jak dla średniej dla zabudowy w układzie wolnostojącym tj na poziomie niższym. Niewątpliwie przyjęcie tego niższego wskaźnika dla nowoprojektowanego budynku umożliwi wkomponowanie go w otoczenie a przyjęta 20 % tolerancja jest zgodna z § 6 ust. 1 Rozporządzenia. Ustalenie szerokości elewacji frontowej powinno być wyznaczone w sposób konkretny jednakże dopuszczane jest określenie tego parametru jako tzw. "widełek" (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r. Lex 1083627).

Sąd nie stwierdził istotnych niedokładności przy ustalaniu szerokości frontu działki. Poza tym parametr ten jest potrzebny do ustalania powierzchni obszaru analizowanego a ten - zgodnie z poprzednim wyrokiem WSA został ustalony prawidłowo.

Sąd nie dopatrzył się błędów w ustalaniu wysokości budynków w szczególności [...]. Skarżący powołali się w tej materii na decyzję Zarządu

[...] nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i sporządzoną analizę z której wynikało, że wysokość budynku na tej działce wynosi 8,29 m natomiast wg analizy stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej decyzji wyniosła 9 m, przy takim samym kącie nachylenia dachu, wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej (49%) i wskaźniku powierzchni zabudowy 0,19. Racją ma organ wywodząc, że w tamtej decyzji brak jest wyjaśnienia w jaki sposób została obliczona ta wysokość, podczas gdy z ocenianej pod kątem zgodności z prawem decyzji wynika, że jest to wysokość głównej kalenicy. Nawet jednak gdyby przyjąć, że w tamtym wypadku również jest to ta wysokość to różnice w pomiarach (0, 71 m) nie będzie miało istotnego znaczenia gdyż biorąc pod uwagę dopuszczoną maksymalną wysokość kalenicy - 14 m, różnica jest znikoma.

Decyzja spełnia także pozostałe warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o p.z.p. tj. działka położona jest przy drodze publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do tego rodzaju inwestycji, nie wymagana jest zgodna na zmianę przeznaczenia terenu. Uzyskano także wymagane prawem uzgodnienia. W zakresie ochrony środowiska należy zachować istniejący dąb a budynek należy tak zaprojektować aby go zachować w jak największej odległości. To jednak dopiero na etapie pozwolenia na budowę, kiedy to przedmiotem oceny organu będzie konkretny projekt architektoniczny organ budowlany będzie rozważał możliwość ulokowania określonego budynku i zgodność projektu z ustaleniami wydziału ds. ochrony środowiska (pkt. 2.2. decyzji o warunkach zabudowy).

Niczym nie poparty został zarzut dotyczący wadliwego ustalenia poziomu terenu. Przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest ustalanie poziomu terenu. Tego rodzaju ustaleń dokonuje się na etapie przystępowania do budowy. Kwestie związane z równaniem terenu, niwelowaniem różnic nie są przedmiotem ustaleń przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w której, jak to zostało podkreślone we wcześniejszej części uzasadnienia, ustala się podstawowe parametry dla ewentualnej inwestycji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ilości miejsc parkingowych organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy musi zawierać wskazanie ilości miejsc parkingowych co nie jest równoznaczne z ich zapewnieniem. W tym zakresie to urbanista który sporządza projekt decyzji wskazuje parametry ilości miejsc parkingowych danej inwestycji a parametry te z natury rzeczy stanowią średnią ilość miejsc potrzebnych do obsługi danej inwestycji. W przypadku tej inwestycji parametry te zostały określone na 1,5 miejsc parkingowego na 1 lokal a parkingi te mogą być zlokalizowane tylko na terenie własnym inwestycji (pkt. 1.4 decyzji). Ustalenia w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Oczywistym jest, że planując miejsca parkingowe nigdy nie osiągnie się stanu w którym każdy mieszkaniec będzie miał prawo do jednego miejsca parkingowego choćby z tego powodu, że zazwyczaj w jednym lokalu mieszka więcej niż jedna osoba. Ekonomicznie nie uzasadnione jest tego rodzaju rozwiązanie gdyż zakładałoby stworzenie zbyt dużej ilości miejsc parkingowych, co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji w której teren zajęty pod parking mógłby być pod względem obszarowym większy niż ten potrzebny dla wybudowania budynku. Stąd też przy ustalaniu ilości miejsc parkingowych należy uwzględniać średnie potrzeby związane z miejscami parkingowymi, a te są pochodną rodzaju budynku (jednorodzinny czy wielorodzinny) i zdawać sobie sprawę, że przy inwestycjach wielomieszkan¡owych nie ma możliwości zapewnienia ilości miejsc parkingowych zgodnych z ilością potencjalnych mieszkańców.

Błędny jest zarzut związany z nie uwzględnieniem przez organ treści innych decyzji o warunkach zabudowy gdyż dla jednej działki może być wydanych wiele decyzji o warunkach zabudowy, różniących się poszczególnymi parametrami, co wynika z art. 63 ust.1 ustawy o p.z.p.

Powyższa analiza wskazuje, że nie ma podstaw do uznania, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, 77, 80 k.p.a. Zarzuty dotyczące wadliwie sporządzonej analizy nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. Fakt, że to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego zebrania a następnie oceny zebranego materiału dowodowego nie skutkuje uznaniem, że strona tego postępowania nie powinna swoimi, własnymi dowodami wykazywać, że przyjęte przez organ ustalenia faktyczne są błędne. W ocenie Sądu zarzuty skarżących nie pozostają w sferze choćby uprawdopodobnionych hipotez i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Dotyczy to nie tylko kwestii związanych choćby z ustaleniem szerokości frontu działki, którą skarżący liczyli od tzw. opasek a nie wg danych z map do choćby kwestii drzewa dąb, co do którego wskazywali iż jego lokalizacja uniemożliwia pobudowanie budynku o wskazanych parametrach. Tego rodzaju twierdzenia, w szczególności w sytuacji w której organy ochrony środowiska nie przewidują możliwości jego usunięcia, na tym etapie postępowania (gdy nie ma projektu konkretnego budynku) są nie do zweryfikowania. Oczywistym wydaje się, że sporządzając projekt budynku architekt będzie musiał dopasować go do istniejącego położenia tego drzewa gdyż w przeciwnym razie na pewno projekt nie uzyska akceptacji nadzoru budowlanego.

Dlatego Sąd uznał, że przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie spełnia wymogi art. 7 i 77 k.p.a. a decyzja ta w zakresie argumentacji odpowiada wymogom prawa. Organ wskazał na jakich dowodach się oparł i za wyjątkiem jednego uchybienia Sąd do tej argumentacji nie ma zastrzeżeń.

Sąd nie stwierdził aby zaskarżone uzasadnienie zostało sporządzone w sposób wadliwy tj, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. a niewielkie niedociągnięcia wskazane wyżej) nie miały istotnego wpływu na trafność podjętej przez organ decyzji. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które WSA byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.