Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 35 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15 ust 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, wydanym dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K., w odniesieniu do ustaleń części graficznej, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami:

- 5 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 2ZL;

- 8 MN od granicy lasów oznaczonych symbolami 3ZL i 4ZL;

- 11MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 1ZL;

- 16 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 5ZL.

W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu [...] marca 2019 r. Rada Miasta W. podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K..

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.), zwanej dalej ustawą".

Organ nadzoru wyjaśnił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych (z czym wiąże się zasada lex interior non derogat legi superiori).

Dokonując oceny prawnej uchwały, Wojewoda stwierdził, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (vide § 4 ust. 1 pkt 1 i § 19 uchwały), w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", przy czym jedną z zasad sporządzanego planu miejscowego jest jego sporządzenie zgodnie z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia, określenie sposobów zagospodarowania oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wojewoda, dokonując analizy przedmiotowego planu, przypisał istotne znaczenie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), a w szczególności przepisom zawartym w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wskazał, że w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia, dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi najmniejsza odległość budynków od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Podstawowe odległości, w jakich możliwe jest sytuowanie budynku od lasu wynoszą 12 m. Od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje jednak odstępstwo od tych wymagań. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia "Najmniejsza odległość budynków, wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą, niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:

1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,

2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się,

- jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę (...), a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit, a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566)".

Wojewoda skonstatował, ze dla skorzystania z powyższego przepisu konieczne jest zatem spełnienie następujących warunków:

1) budynek wymieniony w § 213 rozporządzenia powinien być wykonany z elementów nierozprzestrzeniających ognia oraz nie zawierać pomieszczeń zagrożonych wybuchem, a także posiadać klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 rozporządzenia;

2) obszar na którym znajduje się granica (kontur) lasu powinien być przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne.

Tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na skorzystanie z § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia, czyli usytuowanie budynku bliżej, niż 12 m.

W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, naruszając przez to również wskazane przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p, z uwagi na fakt, że:

- na terenie oznaczonym symbolem 5MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 2ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 5MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 8MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy tereny lasów oznaczone symbolami 3ZL i 4ZL, bezpośrednio graniczą z terenem 8MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 11MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 1ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 11 MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 16MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 5ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 16MN.

Zdefiniowana w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy, nakazuje lokalizowanie budynków, w granicach wyznaczonego przez nią na rysunku planu obszaru.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu. Powyższe ustalenia zostały wprowadzone na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w § 5 pkt 2 i pkt 3 uchwały ustalono, że "2) nakazuje się realizację zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; 3) określa się zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy.".

W § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, ustalono, że: "3) wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu; odległość budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe, od granicy lasu nie moje być mniejsza, niż określona w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa".

Ponadto w § 19 ust. 2 pkt 8 uchwały zawarto ustalenia w brzmieniu: "Ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1MN-34MN; (...) 2. Zasady ochrony i kształtowania lądu przestrzennego oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; (...) 8) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu".

Z powyższych ustaleń uchwały wynika, że budynki powinny być lokalizowane w granicach obszaru, wyznaczonego za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, zaś ich lokalizowanie od granicy lasu, powinno nastąpić w minimalnej odległości, określonej w przepisach odrębnych.

Tymczasem z rysunku planu wynika, że lokalizowanie budynków na terenach: 5MN, 8MN, 11MN, 16MN, zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zostało dopuszczone bezpośrednio przy granicy lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), co oznacza, że nie zostały uwzględnione przepisy odrębne.

Ponadto, w ocenie Wojewody, sposób, w jaki została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy na tych terenach, jest sprzeczny z ustaleniami § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, zobowiązującymi do uwzględnienia przepisów odrębnych przy sytuowaniu budynków na terenach położonych w sąsiedztwie lasów, tj. w minimalnej odległości, wynikającej z tych przepisów. Powyższe stanowi również o sprzeczności części graficznej z częścią tekstowa uchwały, co narusza wymogi § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru stwierdził, że ustalenia części graficznej uchwały, dopuszczające realizację budynków w odległości do 12 m od granicy lasu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, naruszają przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania podstawowych odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia.

Dalej Wojewoda wywodził, że z woli ustawodawcy, obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 ustawy. Konkretyzuje ten przepis rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który formułuje wymogi, zarówno w odniesieniu do części tekstowej, jak i części graficznej. Otóż stosownie do wymogów § 4 pkt 7 ww. rozporządzenia, standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, jest również określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

W przedmiotowym planie miejscowym, w ramach części graficznej, w odniesieniu do sytuowania budynków na wymienionych powyżej terenach, nie wprowadzono ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, wynikających z § 271 ust. 8 i ust. 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a wręcz poprzez określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczających obszar tzw. ruchu budowlanego, dopuszczono do możliwości realizacji budynków.

Wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie, wynikające z dyspozycji przepisów odrębnych, winny zostać uwzględnione w uchwale w sprawie miejscowego planu, bowiem taką wolę wyraził sam ustawodawca zobowiązując, w ramach przepisu art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy do zawarcia ustaleń w tym zakresie. Analizując powyższe przepisy oraz stanowiska judykatury organy miasta miały możliwość uwzględnienia ww. przepisów, np. poprzez zastosowanie linii zabudowy lub też np. poprzez wprowadzenie stosownych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej). Organ nadzoru wskazuje, iż nie chodzi przy tym o powtórzenie przepisu odrębnego w ramach ustaleń planistycznych, ale uwzględnienie go poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów i ograniczeń. Oznacza to konieczność "konsumpcji tych przepisów", przez stosowne ustalenia planistyczne, które nie mogą zawierać odmiennych regulacji, w stosunku do aktu hierarchicznie wyżej umocowanego w Konstytucji RP.

Wojewoda, przytaczając przykładowe orzeczenia i poglądy doktryny wskazał, że na takie rozumienie przepisów odrębnych wskazuje również judykatura.

Dalej organ wywodził, że dla terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11 MN i 16MN, nie zostały wprowadzone na rysunku planu ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie, wynikające z ww. przepisu, pomimo zawarcia w tekście uchwały ustaleń zobowiązujących do uwzględnienia przepisów odrębnych przy sytuowaniu budynków na terenach położonych w sąsiedztwie lasów.

Sporządzając plan miejscowy chodzi o konkretne ustalenia planistyczne, mające na celu ochronę zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Przeznaczenie terenu, ustalane w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy), powinno być adekwatne do uwarunkowań zarówno kulturowych, społecznych, gospodarczych, ekonomicznych, jak również środowiskowych. Zdaniem organu nadzoru, zgodność planu miejscowego z przepisami odrębnymi winna również uwzględniać szczególne warunki zagospodarowania tych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy).

Biorąc pod uwagę powiązania przepisów regulujących kwestię planowania przestrzennego z przepisami techniczno – budowlanymi, Wojewoda stwierdził, że skoro stosownie do regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, to regulacje planu miejscowego nie mogą pozostawać w kolizji z tymi przepisami. Kolizja, czy też wzajemnie wykluczające się regulacje w tym zakresie, skutkować będą niemożnością wydania prawidłowej (tj. nie naruszającej przepisów) decyzji, zezwalającej na prowadzenie działań inwestycyjnych.

Przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do sytuowania budynków zarówno od granicy lasu, jak i od terenu przeznaczonego w planie pod las. Tym bardziej stosowne ograniczenia winny być wskazane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, spełniających wymagania ww. przepisów, stanowi tym samym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W związku ze wskazanymi rozbieżnościami pomiędzy tekstem i rysunkiem planu, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, Wojewoda stwierdził, że rysunek planu, nie spełnia wymogów wskazanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz narusza dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia, zobowiązującego do jednoznacznego powiązania rysunku projektu planu miejscowego z projektem jego tekstu.

Z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy wynika, iż plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe jest również konsekwencją ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna.

To część tekstowa planu zawiera normy prawne. Rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny Wojewoda stwierdził, że ze stanowiska judykatury, w tym m.in. z przytoczonych orzeczeń wynika, że zarówno z przepisów ustawy, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), rysunek planu miejscowego obowiązywał tylko w takim zakresie, w jakim został on opisany w części tekstowej.

Przepis art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a także § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie pozostawia wątpliwości, iż ustalenia części graficznej wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej.

Wojewoda dalej wskazał, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza, w sposób istotny, zasady sporządzenia planu miejscowego, a w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym przypadku brak powiązania tekstu planu z rysunkiem, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności części graficznej uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 2ZL; 8 MN od granicy lasów oznaczonych symbolami 3ZL i 4ZL; 11 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 1ZL; 16 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 5ZL.

Zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołując się na ten przepis Wojewoda skonstatował, że doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Wojewoda zakwalifikował, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji m.in.:

- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6 i 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co powinno nastąpić zarówno w części tekstowej, jak i graficznej uchwały, jak również w odniesieniu do linii zabudowy;

- art. 15 ust. 1 ustawy, w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi;

- art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie konieczności powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Organ nadzoru wskazał, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, natomiast wskazane naruszenia mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne.

Miasto W. 14 maja 2019 r. zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej, niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MN, 8 TMN, 11 MN i 16 MN.

Miasto zarzuciło naruszenie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 271 ust 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 9 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 5 MN, 8 MN, 11 MN i 16 MN.

Wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W ocenie Miasta, niesłuszny jest zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, że w przedmiotowym planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi przepisów odrębnych. Organ nadzoru przywołuje się jedynie na treść przepisów § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez wskazania na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Miasto wywodziło, że zgodnie z § 271 ust 8 ww. rozporządzenia "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje również, w ścisłe określonych przypadkach, odstępstwo od tych wymagań. Zgodnie z dodanym art. 8a "Najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:

1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,

2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się

- jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., poz.1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2017 r. poz.1073 i 1566)".

Przepis art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane daje inwestorowi prawo do ubiegania się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, które w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być udzielone. Odległości od granicy lasu mogą być zmniejszone pod warunkiem spełnienia dodatkowych, bardzo wysokich wymagań dotyczących konkretnego budynku. Z uprawnienia tego korzystają inwestorzy na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odstępstwo może dotyczyć również przypadku, gdy chodzi o przesunięcie budynku choćby o 0,5 m w stronę lasu, a nie o lokalizację bezpośrednio przy granicy lasu.

Sporządzające plan Miasto uznało, że taka szczególna sytuacja może mieć miejsce w obszarze przedmiotowego planu. Działki przeznaczone pod zieleń leśną są działkami plombowymi, położonymi w terenie zurbanizowanym, a występujący na nich drzewostan nie różni się od tego na innych działkach. Są to działki, dla których w trakcie procedowania planu występowano o zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i dla których Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia takich zgód, pomimo pozytywnej opinii Izby Rolnej.

Oczywistym jest, że prowadzanie gospodarki leśnej na tak niewielkich powierzchniach o użytku leśnym jest nierealne, a występujący tam drzewostan nie stanowi zwartego kompleksu leśnego, przy którym budowa wymagałaby szczególnego zabezpieczenia pożarowego. A zatem uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych jest tu wysoce prawdopodobne. Natomiast ustalenie na rysunku planu linii zabudowy od terenów ZL wykluczyłoby możliwość ubiegania się o takie odstępstwo, a co za tym idzie wykluczałoby możliwość zastosowania przepisów odrębnych z zakresu budownictwa.

W ocenie Miasta konieczność zachowania odpowiedniej odległości od granicy lasu wynika bowiem przede wszystkim z wymogu zachowania bezpieczeństwa pożarowego związanego z możliwością rozprzestrzeniania ognia. Uwagę na tą kwestię zwróciła Komenda Główna Straży Pożarnej wskazując, iż odległości od granicy lasu mogą być zmniejszone pod warunkiem spełnienia dodatkowych, bardzo wysokich wymagań dotyczących konkretnego budynku.

Organ nadzoru kwestionuje ponadto prawidłowość wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez "dociągnięcie" jej do granicy lasu. Wskazać zatem należy, iż kwestionowana linia zabudowy nie określa możliwości sytuowania budynków przy granicy działki z działką sąsiednią przeznaczoną w planie na tereny lasu - ZL, a jedynie linię zabudowy od drogi. Kwestia odległości zabudowy od lasu uregulowana jest poprzez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w szczególności poprzez przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Plan określa możliwość lokalizowania budynków od terenu lasu bardzo ściśle w § 11 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały, a mianowicie: "wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu; odległość budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe, od granicy lasu nie może być mniejsza, niż określona w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa".

W podobny sposób na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy dla działek położonych w innych jednostkach terenowych np. terenach oznaczonych symbolem MN.

Linia zabudowy "dociągnięta" jest do granicy działki nie oznacza bynajmniej, że "ruch budowlany" dopuszczony jest przy granicy działki. Oczywistym jest bowiem, że odległości te reguluje rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie rozwiązanie stosowane jest powszechnie i nie spotkało się z negacją ze strony organu nadzorczego.

W związku z powyższym interpretacja organu nadzoru w kwestii dociągnięcia linii zabudowy do granicy lasu, świadcząca jakoby o dopuszczeniu zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu jest niewłaściwa.

Błędne i sprzeczne z zapisami uchwały w sprawie mpzp obszaru K. jest również twierdzenie organu nadzoru, że "zdefiniowana w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy "nakazuje lokalizowanie budynków, w granicach wyznaczonego przez nią na rysunku obszaru". Wskazać zatem należy, iż § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały jasno definiuje nieprzekraczalne linie zabudowy jako "linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowana nadziemna część budynku w stosunku do linii rozgraniczającej terenów (...)". Linie te nie są liniami obowiązującymi, w których plan nakazuje lokalizowanie budynków.

Wojewoda [...] prawidłowo natomiast zinterpretował (str. 5 rozstrzygnięcia nadzorczego) zapisy § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 pkt 2 i pkt 3 oraz § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, wskazując iż z ustaleń tych wynika, iż "budynki powinny być lokalizowane w granicach obszaru wyznaczonego za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, zaś ich lokalizowanie od granicy lasu, powinno nastąpić w minimalnej odległości określonej w przepisach odrębnych". Jednakże mimo tego, błędnie już uznał, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ nadzoru wskazał również, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie, wynikające z przepisów odrębnych, winny zostać uwzględnione w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił także, że nie chodzi o powtórzenie przepisu odrębnego. Z wywodów organu nadzoru wynika, iż zrealizowanie tych wymogów miałoby miejsce wyłącznie, gdyby linia zabudowy została mechanicznie wrysowana w odległości 12 m od granicy lasu. Jednocześnie dalej organ nadzoru nakazuje przyjmować takie rozwiązania przestrzenne, które nie naruszają zakazów i ograniczeń, wynikających z przepisów odrębnych.

W ocenie Miasta, ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, przy łącznej interpretacji zapisów jego części tekstowej i rysunku, w powiązaniu z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego, wypełniają w sposób prawidłowy i wystarczający wymogi art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W planie miejscowym wyznaczone zostały linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, w tym linie rozgraniczające terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia ZL - lasy. Są one obowiązującym ustaleniem planu. W § 11 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały ustalono, iż odległość budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe, od granicy lasu nie może być mniejsza, niż określona w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zasadę tę wyraża § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zatem określone w § 11 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały odległości sytuowania obiektów budowlanych od lasu nie mogły powielać obowiązujących w dacie podjęcia planu przepisów rozporządzenia. Co za tym idzie odległości tych nie powinna również powielać część graficzna planu. W przypadku bowiem zmiany treści rozporządzenia, plan miejscowy regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (tj. planu miejscowego i rozporządzenia).

Jak wynika z powołanego § 271 ust 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podstawowa odległość sytuowania budynków od lasu wynosi 12 metrów. Są to jednak odległości podstawowe. Przepis art. 9 ust. 1 prawa budowlanego dopuszcza zmniejszenie tych odległości. Organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisów z zakresu prawa budowlanego, w tym w szczególności nie zauważył treści przepisu art. 9 ust. 1 prawa budowlanego. W konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, że nie ma możliwości zastosowania dopuszczalności zmniejszenia odległości zabudowy od lasu, podczas gdy wynika to wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym, poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2019 r., dopuścił, aby w planie miejscowym zastosowano tylko podstawowe odległości od lasu, bez możliwości zmniejszenia tych odległości, na co pozwalała treść rozporządzenia i prawa budowlanego. Tym samym Wojewoda [...] doszedł do błędnej konkluzji, zgodnie z którą plan miejscowy nie uwzględnił przepisów odrębnych. Zdaniem Miasta, powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2239/17, CBOSA.

Tak jak w przypadku granicy między działkami, położonymi w terenach oznaczonych symbolem MN, tak i w przypadku granicy między działkami w terenach oznaczonych symbolami MN i ZL, odległość zabudowy regulują warunki techniczne. Inaczej można byłoby dojść do pozbawionego logiki wniosku, gdzie wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od terenów ZL, a więc zdaniem Wojewody "granicy dopuszczającej ruch budowlany", także stałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi z zakresu budownictwa. Przykładowo bowiem, dla budynków ze ścianami czy dachami o niższej odporności ogniowej ta odległość musiałaby być, zgodnie z przepisami pożarowymi, zwiększona.

Miasto ponadto zwróciło uwagę, że ustawa Prawo budowlane od opublikowania tekstu jednolitego w Dz. U z 2018 r., poz.1202 zmieniła się już osiem razy, a są już oczekujące na wejście w życie kolejne jej wersje. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie od czasu opublikowania teksu jednolitego w 2015 r. zmieniło się również kilka razy. Modyfikacji podlegają rozwiązania techniczne w zakresie konstrukcji i materiałów. W związku z powyższym nie można być pewnym czy określona w ww. rozporządzeniu odległość sytuowania budynków od lasów nie zmieni się w trakcie obowiązywania planu miejscowego. Odwołanie się do przepisów odrębnych z zakresu budownictwa pozwoli zachować zgodność z obowiązującym prawem, niezależnie od zachodzących w nim zmian.

Wbrew twierdzeniom, zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w zapisach miejscowego planu wyraźnie odwołano się do określonych przepisów, poprzez wskazanie, że chodzi o przepisy odrębne z zakresu budownictwa. Jest to prawidłowe i wystarczające odesłanie. Powołanie się na konkretne nazwy i daty poszczególnych rozporządzeń, przy dynamice ich zmian, byłoby wręcz błędne i niecelowe.

Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazane zostały orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do braku wskazania z jakiego zakresu są przepisy, do których to odnoszą się zapisy planu, co jest niezrozumiałe w kontekście treści § 11 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały.

Zdaniem Miasta, część tekstowa i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. nie są ze sobą sprzeczne, a wzajemnie się uzupełniają. Łączna interpretacja zapisów części tekstowej i rysunku, w powiązaniu z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego, stanowi o jednoznacznych ustaleniach dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga jest niezasadna.

II. Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Dokonując oceny prawnej uchwały Wojewoda stwierdził, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (vide § 4 ust. 1 pkt 1 i § 19 uchwały), w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów. Stanowisko to Sąd podziela.

III. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa ustawa.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 ustawy, kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy.

Ustawa, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy); walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy), prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy).

Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ustawy, odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Uprawnionym jest wniosek, że zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy, które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 15 ustawy, projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. Ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m.in. część graficzna.

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie, poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem", w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7 oraz w § 8 ust. 2 zd. 1, który stanowi, że: "Na projekcie rysunku plami miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie, związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

IV. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zgodnie z ust. 2, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Z tabeli zawartej w ust. 1 wynika, że odległość między ścianami budynków ZL, powinna być nie mniejsza niż 8 m. Z uwagi więc na przytoczone wyżej wymogi ust. 8 w zw. z ust. 2, wartość tą należy podwyższyć do 12 m.

Przywołany przepis należy do przepisów techniczno-budowlanych, a w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów odrębnych, które powinny być w planie respektowane.

Z klei przepisy odrębne mogą być przedmiotem odstępstwa.

Stosownie bowiem do treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., dalej: ustawy Prawo budowlane), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Celem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej, itp. okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II OSK 1353/17, LEX nr 2656484).

Przepis art. 9 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy Prawo budowalne nie jest podstawą udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w każdej sytuacji, w której inwestor uzna to za zasadne. Odstępstwo możliwe jest jedynie w sytuacjach "szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie wskazuje się, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 2495/16, LEX nr 2450746).

Sąd aprobuje wyrażane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 września 2019 r. II SA/Ol 498/19), że kwestia sytuowania budynków na działce, w tym również dopuszczalność sytuowania w granicy nieruchomości, została unormowana w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy czym generalna zasada sytuowania budynków względem granicy działki została określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W kolejnych ustępach tego paragrafu określone są wyjątki od tej reguły. I tak w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sytuowanie budynku, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2134/16, dostępny w Internecie) ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 P.b. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym (albo decyzji o warunkach zabudowy), można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Zatem w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w sprawie warunków technicznych w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 227/14, dostępny w Internecie).

W związku z powyższym Sąd nie podziela argumentacji Miasta. Po pierwsze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może znosić, zmieniać, czy modyfikować przepisów techniczno-budowlanych, po wtóre ewentualne ingerencje w tym zakresie nie znoszą obowiązku wystąpienia o odstępstwo, po trzecie o udzieleniu ewentualnego odstępstwa, jego zakresie nie decyduje gmina, tylko Minister. Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że kształt gminnych przepisów jest decydujący dla oceny Ministra w tym zakresie, a Gmina może domniemywać kompetencje.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Odnosząc się do argumentacji Miasta stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna również z tego względu, że odstępstwo może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy jednak do organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast inicjatywa w tym zakresie leży po stronie inwestora (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1139/18, LEX nr 2686936).

V. Prawidłowości argumentacji Wojewody nie może podważać pragmatyczna argumentacja Miasta. Miasto uznało bowiem, że skoro działki przeznaczone pod zieleń leśną są działkami plombowymi, położonymi w terenie zurbanizowanym, a występujący na nich drzewostan nie różni się od tego na innych działkach, nadto w toku występowano o zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i dla których Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia takich zgód, pomimo pozytywnej opinii Izby Rolnej, to zachodzi szczególna sytuacja.

Błędne jest stanowisko, które wskazuje, że zaistniały okoliczności natury utylitarnej, które pozwalałyby na odstąpienie od stosowania wymienionych przepisów (poprzez uwzględnienie istniejącego, nieleśnego stanu zagospodarowania na działce czy wcześniejszych spraw, związanych z bezowocnym uzyskiwaniem zgody). Nie jest również dopuszczalne następcze legalizowanie stanu zaistniałego czy branie go pod uwagę przy subsumpcji przepisu, jeżeli nie został on uwzględniony przez ustawodawcę w obowiązującej normie prawnej, podlegającej zastosowaniu w danej sprawie (tu: art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy). Przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić remedium na brak uzyskania zgody na odlesienie we właściwym trybie (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2019 r., IV SA/Wa 1403/19, CBOSA).

Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że bezwzględne przepisy prawa byłyby zniesione, przez względy praktyczne. Taka formuła nie może być uznana za zgodną z zasadą legalizmu. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów, która po pierwsze pozwalałaby na odstąpienie od stosowania przepisów, po drugie w istocie pozostawiałaby bez kontroli istotne dla ładu przestrzennego kwestie, pozostawiając je arbitralnym lub nawet praktycznie uzasadnionym względom. Potwierdzał to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny wskazując, że zasada legalizmu w tym ujęciu ma aspekt wyłącznie formalny, abstrahuje od treści obowiązującego prawa, ale też wszelkich pozaprawnych standardów, użytecznych w procesie stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim czasie stwierdził, że rozpatruje legalność kontrolowanych aktów normatywnych tylko z punktu widzenia konstytucji, wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego oraz właściwych ustaw, poza obrębem swoich zainteresowań pozostawiając ich celowość i polityczną poprawność (wyrok TK U 5/04 z 18 lipca 2006 r.).

Nie jest również prawidłowe wskazywanie podstaw do odstąpienia od stosowania przepisu w słusznym interesie obywateli. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie mieści się w pojęciu słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Słuszny interes strony powinien być uwzględniany w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, nie może natomiast uzasadniać odstąpienia od stosowania przepisów prawa materialnego nie dających organom administracji luzu decyzyjnego (por. gwoli przykładu następujące wyroki: WSA w Gdańsku z 7 marca 2019 r., III SA/Gd 817/18, NSA z 7 grudnia 2017 r., II GSK 978/16, wyroki WSA w Warszawie z: 3 listopada 2015 r., VI SA/Wa 1708/15, z 8 września 2016 r. II SA/Wa 494/16, z 23 czerwca 2016 r. II SA/Wa 493/16, z 6 maja 2016 r. II SA/Wa 1828/15, z 2 marca 2016 r. II SA/Wa 1676/15, z 6 marca 2015 r. II SA/Wa 1262/14, CBOSA).

Niezasadne jest zatem upatrywanie podstaw do odstąpienia od opisanych wyżej obowiązków ciążących na Gminie.

VI. Błędne jest stanowisko Miasta, że ustalenie na rysunku planu linii zabudowy od terenów ZL wykluczyłoby możliwość ubiegania się o takie odstępstwo, a co za tym idzie wykluczałoby możliwość zastosowania przepisów odrębnych, z zakresu budownictwa.

VII. Trybunał Konstytucyjny uznaje zasadę legalizmu za elementarną zasadę każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Każdy system prawny musi zakładać jej obowiązywanie. Dopuszczenie do łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa, jako systemu wiążących norm postępowania (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., K 35/08, pkt 5.3), Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II , Wyd. Sejmowe 2016, Lex, komentarz do art. 7 Konstytucji RP. Treść art. 7 Konstytucji stanowi również podstawę do przyjęcia domniemania, że działania pochodzące od organów państwa cieszą się domniemaniem zgodności ich z prawem (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07 czy wyrok SN z 20 maja 2011 r., IV CSK 563/10 w odniesieniu do decyzji administracyjnych, wyrok NSA z 13 września 2013 r., II FSK 2644/11 w odniesieniu do samodzielnej odmowy stosowania obowiązujących przepisów prawa przez organy władzy publicznej). Domniemanie to jest obalalne. Na podmiocie przedstawiającym tezę o naruszeniu prawa przez władcze działanie organów władzy publicznej ciąży co do zasady obowiązek wykazania bądź przekroczenia kompetencji przez dany organ państwa, bądź że dana czynność wykroczyła poza ramy przewidziane prawem. W ocenie Sądu, Wojewoda sprostał temu zadaniu, wykazując że Rada nie zachowała obowiązujących przepisów.

VIII. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.