Wyrok NSA, sygn. akt I SA 133/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Oświata
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: W pojęciu "służą wykonywaniu zadań publicznych" należących do właściwości organów administracji rządowej /art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mieści się także stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego /państwowego/ do celów inwestycyjnych dla powiększenia istniejącej bazy materialnej szkolnictwa wyższego, bez której to bazy realizacja takich celów jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna itp. nie byłaby możliwa.

TEZY

W pojęciu "służą wykonywaniu zadań publicznych" należących do właściwości organów administracji rządowej /art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mieści się także stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego /państwowego/ do celów inwestycyjnych dla powiększenia istniejącej bazy materialnej szkolnictwa wyższego, bez której to bazy realizacja takich celów jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna itp. nie byłaby możliwa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Burmistrza Gminy W.-B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 listopada 1997 r. w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją nr G.2.4.7224/36/6/939597 z dnia 24 czerwca 1997 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez (...) Gminę W.-W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej w obrębie ewidencyjnym 6-11-11 jako działka nr 20/4 o powierzchni 22581 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej Kw nr 35826. Nieruchomość ta obecnie znajduje się w granicach administracyjnych Gminy W.-B., utworzonej z dniem 19 czerwca 1994 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./. Odmowę komunalizacji organ uzasadnił tym, że nieruchomość stanowiąca część osiedla mieszkaniowego nieprzerwanie od 40 lat służy studentom i pracownikom wyższych uczelni, a zgodnie ze statutem Ministerstwa Edukacji Narodowej, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 40 poz. 249/, osiedle mieszkaniowe "P." należy do jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministerstwu. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ składniki mienia, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż od maja 1955 r. Ministerstwo Szkolnictwa Wyższego, a następnie Ministerstwo Edukacji Narodowej na podstawie uchwały nr 354/55 Prezydium Rządu nieprzerwanie do chwili obecnej użytkuje teren osiedla mieszkaniowego "P." i administruje nim. Wykonywanie zadań publicznych przez Ministerstwo na wymienionej działce jest bezsporne, ponieważ jest ona częścią osiedla zamieszkiwanego przez środowisko akademickie. Są również daleko zaawansowane plany budowy na tym terenie osiedla akademickiego, w co zostały zaangażowane znaczne środki finansowe.

Od decyzji tej odwołał się Burmistrz Gminy W.-B., zarzucając, iż działka jest niezabudowana, nie mogła wiec służyć i nie służy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Burmistrza, wykładnia językowa wskazuje, że powinny to być zadania służące ogółowi społeczeństwa, o charakterze publicznym, np. domy studenckie, hotele asystenckie, budynki szkoły wyższej. Przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej teren ten był niezabudowany i nie mógł służyć wykonywaniu zadań, o których stanowi powołany przepis. Plany budowlane nie mają związku z procesem komunalizacji. Uchwala nr 354/55, jako samoistna, nie może stanowić podstawy prawnej zarządu. Podstawę taką może stanowić tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego, a wiec ustawy lub aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W dniu wydania uchwały nr 354/55 obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 27 poz. 197/ i nie przewidywały one wydawania tego rodzaju aktów jak uchwala. Natomiast obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 74 poz. 354/ w par. 9 ust. 1 wymagało, aby przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie było dokonywane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie. Nie stanowi podstawy zarządu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr 209/94 z dnia 30 marca 1994 r., ustalająca dla Ministerstwa Edukacji Narodowej opłatę za nieruchomość, gdyż nie wskazano w niej ustanowienia zarządu. Ponadto decyzja ta została wydana po złożeniu wniosku o komunalizację, a przed wydaniem decyzji, i dnia 15 listopada 1995 r. Gmina Sądu Rejonowego o zawieszenie postępowania w sprawie wpisu w księdze wieczystej nr 35826 prawa zarządu na rzecz Ministerstwa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr (...) z dnia 14 listopada 1997 r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko organu I instancji i stwierdziła, iż nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe. Bezsporne jest, że pozostawała we władaniu organu administracji rządowej na podstawie rozstrzygnięcia organu administracji państwowej, chociaż Gmina nie uznaje uprawnień Ministerstwa do nieruchomości za prawo zarządu. Podstawową sprawą zatem jest to, czy nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministerstwa. Dla zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest konieczne stwierdzenie, ze określony składnik majątkowy służy wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej. Z powołanych przepisów nie wynika, że stan "służenia" ma być ustalony w sposób statyczny, bez uwzględnienia docelowego sposobu zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości. Treść karty inwentaryzacyjnej potwierdza fakt władania nieruchomością przez zarząd osiedla mieszkaniowego nadzorowanego przez Ministerstwo. Nie jest kwestionowany sposób zagospodarowania nieruchomości na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego, co podtrzymuje również Gmina, która zamierza wprowadzić dodatkowe funkcje. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1997 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Edukacji Narodowej potwierdza, że jednostka organizacyjna zlokalizowana na nieruchomości jest podporządkowana Ministerstwu. Tym samym potwierdza związek bieżącego i przyszłego sposobu zagospodarowania nieruchomości z zadaniami administracji rządowej. Wszystkie te okoliczności uzasadniają zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy i wyłączenie nieruchomości z komunalizacji.

W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Gminy W.-B. zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym przez niewłaściwe zastosowanie go, zamiast przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 par. 1 Kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie wyznaczenia rozprawy administracyjnej i niepodjęcie próby uzgodnienia interesów stron, oraz naruszenie art. 77 par. 1 Kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a także niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Burmistrz domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, stwierdzając, iż uchwała nr 354/55 nie mogła stanowić podstawy ustanowienia zarządu. Ponadto nie było do niej załącznika graficznego w związku z czym nie wiadomo dokładnie, jaki teren był jej przedmiotem. Tym samym nie wiadomo, jakim terenem władało Ministerstwo w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Gmina nie kwestionuje prawa Ministerstwa do terenów zabudowanych przez ten urząd, które służą wykonywaniu zadań publicznych. Takich terenów jest około 15 ha. Jednakże ta część gruntów, co do których Gmina złożyła wnioski o komunalizacje, nie była w ogóle wykorzystywana przez Ministerstwo i w przeważającej części były to grunty niezabudowane.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Komisja stwierdziła, że argumentacja dotycząca charakteru prawnego uchwały nr 354/55 Prezydium Rządu, zastosowana w skardze, nie jest trafna. Uchwała tego rodzaju nie może nakładać obowiązków na osoby nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W sprawie niniejszej natomiast następowało przekazanie gruntów pomiędzy organami administracji państwowej. Wskazuje na to treść uchwały oraz wytyczne do planu wykorzystania osiedla "P.", stanowiące załącznik do uchwały. Nie jest uzasadniony pogląd, iż naczelny organ właściwy w sprawach szkolnictwa i edukacji nie miał prawa zarządu spornego terenu. Zapis w uchwale dotyczy jej ogłoszenia, a nie obowiązywania. Uchwała, jako akt wewnątrzadministracyjny, nie wymagała ogłoszenia w sposób przewidziany dla aktów powszechnie obowiązujących. Karta inwentaryzacyjna potwierdza fakt władania nieruchomością. Bezsporne jest przeznaczenie spornej działki na cele związane z budową osiedla akademickiego. Zadanie Ministerstwa w tym zakresie polega na działaniach inwestycyjnych realizowanych przez podporządkowane jednostki organizacyjne, które mają zapewnić odpowiednie pomieszczenia służące realizacji zadań w zakresie szkolnictwa wyższego, w tym nauczania, zakwaterowania studentów i realizacji innych zadań socjalnych w dziedzinie nauki i szkolnictwa wyższego. Nie są również trafne zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż stan zagospodarowania nieruchomości nie jest kwestionowany. Zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy jest bezzasadny wobec charakteru decyzji komunalizacyjnej, która nie daje możliwości dokonywania uzgodnień między stronami co do składników majątkowych objętych decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Burmistrza Gminy W.-B. nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią decyzja Wojewody W. z dnia 24 czerwca 1997 r. są zgodne z prawem.

Organy prowadzące postępowanie prawidłowo zastosowały prawo materialne, a pewne mankamenty postępowania zostały usunięte w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zebrany tą drogą materiał dowodowy nie uzasadniał potrzeby uchylenia decyzji.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe /państwowe/, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, z dniem wejścia w życie ustawy stało się mieniem właściwych gmin. Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe /określone w art. 5 ust. 1-3 ustawy/, jeżeli służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej /art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy/.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż działka (...) od 9 maja 1955 r. znajdowała się we władaniu Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i położona była na terenie Osiedla Mieszkaniowego "P.", wybudowanego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki, a następnie uchwałą Nr 354/55 Prezydium Rządu z dnia 9 maja 1955 r. przeznaczonego na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno-oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki. Na podstawie pkt 2 uchwały przekazano to Osiedle wraz z wszelkimi urządzeniami i pełnym wyposażeniem w zarząd i użytkowanie Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. W załączniku do uchwały, stanowiącym wytyczne dla naczelnego organu, Minister Szkolnictwa Wyższego zobowiązany został do stworzenia na terenie Osiedla "Przyjaźń" centralnej administracji obejmującej służbę zdrowia, sieć żywienia zbiorowego, sieć handlową, wykorzystanie urządzeń kulturalnych i sportowych, bieżącą konserwację pomieszczeń. Powyższa uchwała chociaż nie ogłoszona (...) znajdowała się w obrocie prawnym.

Nie można podzielić stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż wynikało z niej /tzn. uchwały/ prawo zarządu dla naczelnego organu administracji państwowej, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy, powołane przez stronę skarżącą, przewidywały inny sposób ustanowienia zarządu, przez inny organ państwowy.

Okoliczność ta w niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia, bowiem dla wyłączenia z komunalizacji nie jest istotny stan prawny mienia, lecz stan faktyczny, w szczególności zaś odnoszący się do funkcji organu i charakteru zadań, którym to mienie służy.

W tym sensie powołana uchwała Nr 354/55 świadczy o tym, że przedmiotową nieruchomością władał naczelny organ administracji państwowej do spraw szkolnictwa wyższego i wykorzystywał ją do ustawowo przypisanych mu zadań.

Działką, wchodzącą w skład Osiedla Mieszkaniowego "P." zarządzał od maja 1955 r. do chwili obecnej Zarząd Osiedla. Obowiązujący na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. regulamin organizacyjny Osiedla Mieszkaniowego "Przyjaźń" określał Osiedle jako jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Edukacji Narodowe, administrowaną przez Zarząd Osiedla.

Z załączonych do akt materiałów, w tym także uzupełnionych przed Sądem, wynika, iż na przedmiotowej działce znajdowały się drewniane domy, stanowiące akademiki, które zostały wyburzone pod koniec lat 80-tych w związku z przygotowaną inwestycją budowy nowych domów studenckich, na którą przygotowywano dokumentację projektową i wydawano decyzje, lecz wobec braku wykonawcy nie została ona zrealizowana do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

W latach 70-tych do 1984 r. zostało natomiast wykonane uzbrojenie techniczne działki, przy użyciu środków inwestycyjnych resortu szkolnictwa wyższego, polegające na budowie kanału ściekowego oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej dla potrzeb projektowanej budowy domów studenckich.

Zadania Ministra Edukacji Narodowej według stanu prawnego na dzień komunalizacji, skonkretyzowane w ustawie z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu zarządu Ministra Edukacji Narodowej /Dz.U. nr 33 poz. 178/, zostały określone dość szeroko i obejmowały m.in. prognozowanie i planowanie rozwoju oświaty i szkolnictwa wyższego / - /, w tym także rzeczowych i finansowych środków niezbędnych do działalności tych jednostek oraz współdziałania z właściwymi organami w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkolnictwa /art. 2 pkt 1 lit. "a i e" ustawy/.

Przy tak rozumianych zadaniach w zakresie szkolnictwa wyższego przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, gdyż przeznaczone było pod budowę domów studenckich, a w dniu wejścia w życie ustawy budowa ta już była rozpoczęta przez uzbrojenie techniczne terenu na koszt MEN. Dla udokumentowania tej okoliczności strona zainteresowana, oprócz dokumentacji technicznej, przedłożyła plany inwestycyjne i zestawienie nakładów finansowych poniesionych na wyżej wskazane cele. Nakłady te zostały w późniejszym czasie wykorzystane, gdyż na początku lat 90-tych rozpoczęto budowę Osiedla Mieszkaniowego, a na spornej działce został już wzniesiony dom studencki, oddany do użytku.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że tylko korzystanie z istniejących obiektów takich jak: domy studenckie, hotele, czy inne budynki szkoły wyższej odpowiadają dyspozycji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W pojęciu " służenia wykonywaniu zadań publicznych "należących do właściwości organów administracji szkolnictwa wyższego mieści się także stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego /państwowego/ do celów inwestycyjnych dla powiększenia istniejącej bazy materialnej szkolnictwa wyższego, bez której to bazy realizacja takich celów jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna itp. nie byłaby możliwa. Nie bez znaczenia jest także to - co wynika z przedstawionych map sytuacyjnych - iż Osiedle Mieszkaniowe "P." stanowi jedną funkcjonalną całość i okoliczność, że poszczególne działki na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej były niezabudowane, nie może przesądzać o zastosowaniu w odniesieniu do nich przepisu art. 5 ust. 1 ustawy.

Osiedle Mieszkaniowe bowiem, jako pewien zorganizowany i podporządkowany Ministrowi Edukacji Narodowej, wyodrębniony terytorialnie i organizacyjnie fragment powierzchni gruntu poddany administracji Zarządu Osiedla, w całości służyło i służy wykonywaniu zadań publicznych, chociaż zadania te w różnym czasie i miejscu mogą być odmienne.

Powyższe uzasadniało wyłączenie spornej działki z komunalizacji ex lege na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Dodać należy, iż w aktualnym stanie prawnym /rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1997 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Edukacji Narodowej - Dz.U. nr 40 poz. 249/ Osiedle Mieszkaniowe "P." znajduje się w wykazie jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Edukacji Narodowej. Z ustaleń na rozprawie wynika, iż na jego terenie prowadzone są nadal budowy domów akademickich, w tym również na spornej działce.

Wobec powyższego, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią decyzja Wojewody z 24.06.1997 r. nie naruszają prawa - skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.