Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1504/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2 i 3, ust.20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 157  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1997 nr 10 poz 13
law: Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami  niebezpiecznymi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołań dwóch podmiotów: (a) spółki [...] , zwanej dalej również "skarżącą" lub "[...] " oraz (b) spółki [...] sp. z o.o., zwanej dalej także "inwestorem" lub "spółką [...] ", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] , znak: [...] (sprostowaną postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] znak:

[...]), a także umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Kwestionowana i uchylona w drugiej instancji decyzja Wojewody [...]odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę [...] wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach położonych w [...] , przy ul. [...]. Wskazana decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. została decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], przeniesiona na rzecz spółki [...].

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] listopada 2013 r. Starosta [...]wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę [...] (kategoria obiektu budowlanego - XVII) wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...]obręb [...], położonych w [...], przy ul. [...]. Planowane Centrum [...] ma obejmować budynek [...]o powierzchni użytkowej 30.145,57 m2 oraz budynek [...] o powierzchni użytkowej 6.499,02 m2.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę (dalej zwana "decyzją o pozwoleniu na budowę") została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dlaj: "pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdzono, że inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz właściwie sporządzony projekt budowlany. Wskazano też, że inwestycja objęta projektem budowlanym należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w związku z przepisami § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) przedmiotowa inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor przedstawił decyzję Burmistrza [...]nr [...] , znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r., o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawiony projekt został uznany za zgodny z wymaganiami w/wym. decyzji środowiskowej.

Inwestycja podjęta przez spółkę [...] sp. z o.o. została także uznana za zgodną z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...] i [...] w [...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...] z dnia [...] maja 2013 r. Planowana inwestycja (w granicach opracowania) położona jest w terenie przeznaczonym pod handel wielopowierzchniowy i usługi, oznaczonym w planie symbolem 1UC/U i na terenie drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem lKDw.

Wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę nie była kwestionowana w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W dniu 26 września 2014 r. [...] S.A. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wniosek został złożony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności wnioskująca [...] stwierdziła, że nie była stroną w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie pozwolenia na budowę [...][...], lecz posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że może być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Swój interes prawny [...] wywodziła z faktu znajdowania się jej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 2 pr.bud.).

[...] wskazała, że prowadzi przedsiębiorstwo obejmujące zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 oraz art. 73 ust. 3-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2016.672 z późn. zm.). W przypadku awarii w zakładzie chemicznym skarżącej wystąpi bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Niebezpieczeństwo to, zdaniem skarżącej, musi być rozumiane szeroko, jako ryzyko związane z ryzykiem zatrucia na skutek wdychania substancji chemicznych, jak i przede wszystkim – na skutek wybuchu paniki wśród klientów obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zachowania bezpiecznej odległości, nie było to nawet przedmiotem ustaleń Starosty [...] .

W rozpatrywanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z prostym, jednokierunkowym oddziaływaniem galerii handlowej na fabrykę chemiczną (zakład [...]), gdyż takie oddziaływanie w sensie faktycznym nie daje się wykazać. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki ze względu na działkę sąsiednią, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, itp.) tej działki [sąsiedniej] jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Zdaniem [...] takie ograniczenia dla działek, na których ma być zlokalizowane [...] wynikają z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej zwanej "p.o.ś.") oraz z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...] i [...] w [...]" (dalej zwanego "m.p.z.p."), obowiązującego dla nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Przepisy p.o.ś. stanowią bowiem, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej itd. powinny być lokalizowane w "bezpiecznej odległości" od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.

Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, wprowadza nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej (§ 12 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p.). Nie ma też wątpliwości, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 18 m.p.z.p. "przez istniejący zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii należy rozumieć istniejący w czasie sporządzania planu zakład chemiczny zlokalizowany przy ul. [...]". Zakładem tym jest przedsiębiorstwo [...] .

W związku z powyższym nieuwzględnienie w decyzji o pozwoleniu na budowę nakazu ustalenia bezpiecznej odległości od zakładu [...], wyrażonego zarówno w § 12 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., jak i w art. 73 ust. 5 p.o.ś., stanowi zdaniem wnioskodawczyni oczywistą niezgodność treści decyzji Starosty [...] z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem [...] w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę doszło także do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 26 września 2014 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę [...] wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...]. Organ potwierdził okoliczności podnoszone przez [...] w przedmiocie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odległości zakładu chemicznego stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 oraz art. 73 ust. 3-6 p.o.ś. Wojewoda [...] stwierdził jednak, że w świetle analizy akt sprawy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu kwestionowana decyzja nie narusza rażąco ani postanowień m.p.z.p., ani przywołanych przepisów p.o.ś. Przepisy te nie określają bowiem precyzyjnie, jaka odległość centrum handlowego od zakładów chemicznych powinna być uznana za bezpieczną. Skoro zaś mamy spór interpretacyjny nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa, a przez to nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyła skarżąca spółka [...] . W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z § 12 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. z powodów przedstawionych wyżej w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na nieprzeprowadzeniu przez Starostę [...] postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zachowania "bezpiecznej odległości" inwestycji od zakładu skarżącej;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przeprowadzona przez Starostę [...] kontrola projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę została dokonana bez rażącego naruszenia prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt c) Dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. dotyczącej zarządzania zagrożeniami poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych (tzw. "Seveso II") oraz w zw. z art. 13 ust. 1 pkt c) i art. 13 ust. 2 pkt a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniającej, a następnie uchylającej dyrektywę Rady 96/82/WE ("Seveso III") poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego z rażącym naruszeniem prawa europejskiego (unijnego);

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 3 pr.bud.;

f) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na całkowitym braku ustosunkowania się Wojewody [...] w treści zaskarżonej decyzji do zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącej;

g) art. 7, 8 i 11 k.p.a.

Odpowiedzią na odwołanie skarżącej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą organ drugiej instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ podkreślił, że skarżąca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z przysługującego Spółce prawa własności działek o numerach ewid. [...],[...],[...] oraz [...]. Wskazane działki nie graniczą jednak bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Najbliższa z działek skarżącej jest oddalona od działek inwestycyjnych o ok. 330 m. Z tego względu należy stwierdzić, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, gdyż inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach należących do skarżącej. W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń przewidzianych w przepisach (zwłaszcza §§ 12, 13, 19, 23 i 36) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości należących do skarżącej, nie może zatem wprowadzać ograniczeń w ich zagospodarowaniu.

Interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie sposób wywodzić również z przepisów art. 73 ust. 1-6 p.o.ś. Powyższe unormowania nie odnoszą się bowiem do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz dotyczą one wyłącznie fazy sporządzania aktów planowania przestrzennego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są także właściwe przedmiocie ustalenia "bezpiecznej odległości", o której mowa w art. 73 ust. 4 p.o.ś. argumentacja skarżącej w tej mierze jest zatem chybiona.

Zdaniem GINB nietrafne jest też powoływanie się przez skarżącą na dyrektywę Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (zwana w skrócie "Seveso II"), gdyż dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego, co wyklucza jej bezpośrednie stosowanie. Z kolei termin implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi ("Seveso III") jeszcze nie upłynął, a więc i ten akt prawa unijnego nie może być wzorcem kontroli decyzji kwestionowanych przez skarżącą.

W konkluzji, zdaniem GINB skarżąca nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., a zatem należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła decyzji GINB naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje wyłącznie właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę, podczas gdy o przymiocie strony tego postępowania decyduje położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, który wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych, a także poprzez błędne przyjęcie, że przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest wyłącznie zakresem oddziaływania projektowanej inwestycji. Takie stanowisko zdaniem skarżącej spowodowało błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i tym samym nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. W konsekwencji doprowadziło to do bezpodstawnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) § 12 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...] i [...] w [...] " i art. 73 ust. 5 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud.;

3) art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 pr.bud. oraz art. 73 ust. 4 p.o.ś. poprzez wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu bez ustalenia i uwzględnienia wszystkich przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej i nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę i tym samym nieprawidłowe ustalenie, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w tym obszarze.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ podkreślił, że argumentacja zawarta w skardze sprowadza się w istocie do wykazania, że funkcjonowanie zakładu chemicznego istniejącego na jej nieruchomości jest uciążliwe (niebezpieczne) dla otoczenia, przez co to nieruchomości sąsiadujące z tym zakładem są ograniczone w zagospodarowaniu. Jest to stanowisko sprzeczne z treścią art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej GINB nie twierdził, że tylko działki bezpośrednio graniczące z inwestycją mogą być ograniczone w zagospodarowaniu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisane zostało jedynie wzajemne usytuowanie (w tym odległość) nieruchomości inwestycyjnej i nieruchomości skarżącej. W kwestii zarzutów odnoszących się do naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GINB podkreślił, że akt prawa miejscowego nie obejmuje zakresem obowiązywania nieruchomości należących do skarżącej, a zatem nie może wprowadzać ograniczeń w ich zagospodarowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Kluczowa kwestia wymagająca rozstrzygnięcia dotyczy kryteriów uznania skarżącej za stronę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę [...] , bądź odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że z uwagi na fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym z wniosku opartego na art. 156 k.p.a. o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania należy rozstrzygać przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a., a przepisy art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. należy stosować jedynie pomocniczo. Oznacza to, że o dopuszczalności prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 26 września 2014 r. oraz o wyniku tego postępowania powinien przesądzać fakt posiadania przez skarżącą interesu prawnego w określonym rozstrzygnięciu. Oczywiście, w rozpatrywanej sprawie zarówno dla organów administracji, jak i dla skarżącej było jasne, że interes prawny musi wynikać z konkretnych przepisów prawa nakładających na określony podmiot obowiązki lub przyznających mu uprawnienia i nie może być redukowany do interesu faktycznego.

Zdaniem Sądu skarżąca wykazała interes prawny w dochodzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Niesporny w sprawie jest fakt, że przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącą ma charakter zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 p.o.ś. Taka kwalifikacja przedsiębiorstwa [...] prowadzi nie tylko – jak twierdzi organ drugiej instancji – do nałożenia obowiązków prawnych na organy planistyczne w zakresie lokalizacji takich zakładów, a także lokalizacji osiedli mieszkaniowych, obiektów użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego oraz dróg krajowych i linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 3 i 4 p.o.ś.). Istotną okolicznością jest również nie tylko to, że rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna jedynie pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. W tym zakresie mielibyśmy w przypadku [...] rodzaj interesu faktycznego polegającego na niemożności dalszego swobodnego rozwoju gospodarczego.

Kluczowe znaczenie ma fakt, że kolejne przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nakładają na osoby prawne prowadzące zakłady o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej obowiązki niezależne od ich własnych planów i kierunków działalności. W szczególności ust. 6 art. 73 p.o.ś. przewiduje, że istniejącym zakładom o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. Z kolei, zgodnie z ust. 7 i ust. 8 powoływanego przepisu p.o.ś. komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej może, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, wydać decyzję nakładającą na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, obowiązek opracowania i przedłożenia informacji dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub potencjalnych skutków wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz jej zasięgu, a koszty opracowania i przedłożenia takiej informacji, pokrywa prowadzący zakład.

Właśnie ze względu na powyższe przepisy skarżąca tak bardzo broni się przed zlokalizowaniem w bliskiej odległości od jej zakładu (300 – 350 m) budynków użyteczności publicznej takich jak [...] . Obecność i funkcjonowanie takiego obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wspomniana "bezpieczna odległość" może spowodować nałożenie na skarżącą obowiązków przewidzianych w powoływanych przepisach. Powyższe przepisy nadają interesom bronionym przez skarżącą charakter interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym przesądzają, że ma ona przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższych przepisów oraz okoliczności faktycznych staje się również jasne, że dla rozstrzygnięcia o stronach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę [...] , przepisy art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. pełnią rolę jedynie rolę pomocniczą. Sąd nie podzielił opinii organu drugiej instancji, że o udziale [...] w omawianym postępowaniu powinna rozstrzygać kwestia, czy nieruchomości skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez spółkę [...] . W tym zakresie spór wydaje się rozstrzygnięty. W opinii Sądu nie podważa to jednak konsekwencji odwołania się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Stwierdzając przedstawione okoliczności wzajemnego położenia spornej inwestycji oraz zakładu chemicznego skarżącej, a także konsekwencje prowadzenia takiego zakładu z punktu widzenia przepisów prawa ochrony środowiska, Sąd nie przesądza przy tym, czy pozostałe przepisy powołane przez skarżącą i zastosowane do danego stanu faktycznego mogą być podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. To powinien ustalić organ nadzoru budowlanego, jednak powinien to uczynić w postępowaniu prowadzonym z udziałem skarżącej.

Przedmiotem wnikliwego zbadania powinny być także konsekwencje przyjęcia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy [...] . Dotyczy to w szczególności § 12 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...] i [...] w [...]". Jeśli bowiem postanowienia m.p.z.p. okazują się sporne nie tylko w zakresie szczegółowych rozstrzygnięć, ale również zasięgu planu, co podnosi organ drugiej instancji, to organ powinien udzielić precyzyjnego wyjaśnienia, jaki jest status kwestionowanej inwestycji oraz obowiązków prawnych skarżącej w świetle całości planu zagospodarowania dla miasta i gminy [...] . Rzeczywiście, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. i jednocześnie dołączony do projektu budowlanego (Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu, karta 27 i 28) nie wskazuje wyraźnie położenia zakładu chemicznego prowadzonego przez skarżącą. Część nieruchomości należącej do skarżącej znajduje się poza ww. planem. Z tego względu rozstrzygnięcie co do zasadności argumentów podnoszonych przez skarżącą i uczestników postępowania i odnoszących się do wzajemnego położenia inwestycji budowlanej pn. [...], przy ul. [...] oraz zakładu [...] przy ul. [...], jest utrudnione.

Wykonując powyższe zadania organ drugiej instancji powinien również w taki sposób prowadzić postępowanie, aby nie dawać podstawy skarżącej lub innym uczestnikom postępowania do formułowania zarzutów opartych na treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga zwłaszcza kwestia "bezpiecznej odległości" wytyczonej wokół zakładu skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] znalazło się stwierdzenie, iż "przytoczony zapis miejscowego planu nie wskazuje, jaka odległość powinna zostać uznana za bezpieczną. Definicji takiej nie zawiera również słownik pojęć wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Sądu, błędne jest zaakceptowanie przez organ drugiej instancji stanowiska, że brak definicji bądź numerycznego określenia "bezpiecznej odległości" w miejscowym planie zagospodarowania lub przepisach prawa powszechnie obowiązującego zwalnia organy administracji od obowiązku respektowania takiego wymogu lub choćby uzasadnia swobodną (dyskrecjonalną) interpretację tego wyrażenia. Omawiane wyrażenie ma charakter klauzuli generalnej, czyli takiego przypadku użycia języka prawnego przez ustawodawcę, aby dookreślenie celowo nieostrego wyrażenia następowało w procesie stosowania prawa (tu: przez organy administracji) i to z uwzględnieniem kontekstu faktycznego w danym przypadku.

Ustalenie "bezpiecznej odległości" od zakładu skarżącej powinno polegać na wykorzystaniu istniejących ekspertyz odnoszących się do tego zagadnienia, albo jeśli nie są one przekonujące bądź dostatecznie wiarygodne, na zamówieniu nowych ekspertyz. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w innych dziedzinach gospodarki i ochrony środowiska ustalano "bezpieczną odległość" i na podstawie takich ustaleń rozstrzygano kwestie prawne. Dla przykładu, patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1084/15, w sprawie bezpiecznej odległości turbin elektrowni wiatrowych od zadrzewień i miejsc lęgowych ptaków.

Drugim ważnym kontekstem interpretacyjnym dla ustalenia znaczenia wyrażenia "bezpieczna odległość" w przypadku zakładu [...] w [...] jest prawo Unii Europejskiej. Sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji o nietrafności powoływania się przez skarżącą na dyrektywę Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (tzw. "Seveso II"), a także dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi ("Seveso III"). Pierwsza dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego, co zdaniem organu wyklucza jej bezpośrednie stosowanie, a z kolei termin implementacji drugiej jeszcze nie upłynął, a więc i ten akt prawa unijnego nie może być wzorcem kontroli decyzji kwestionowanych przez skarżącą.

Powyższe konkluzje oparte są na błędnym rozumieniu roli prawa Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego. Według organu drugiej instancji Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie wskazywał, że dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio tylko wtedy, gdy nie zostały transponowane do krajowego porządku prawnego w ustalonym terminie implementacji, lub zostały transponowane niewłaściwie, a ponadto, gdy ich postanowienia są bezwarunkowe oraz dostatecznie precyzyjne. Takie stwierdzenie jest prawdziwe jednak jedynie wówczas, gdy relacje prawa unijnego i krajowego rozpatrujemy w kontekście supremacji porządku wspólnotowego nad prawem państwa członkowskiego. Od połowy lat 1980-ych, a przynajmniej od rozstrzygnięcia w znanej sprawie Marleasing [Marleasing SA v. La Comercial International de Alimentacion SA (sprawa C-106/89) z 1990 r.] Trybunał Sprawiedliwości wskazuje jednak, że prymat prawa wspólnotowego (unijnego) powinien być urzeczywistniany przez sądy krajowe w drodze interpretowania przepisów prawa krajowego "w świetle litery i celu dyrektywy", aby osiągnąć rezultat określony w prawie wspólnotowym. Wymóg stosowania "proeuropejskiej" ("prowspólnotowej", "prounijnej", "zgodnej") wykładni prawa krajowego stanowi obowiązek organów krajowych niezależnie od tego, czy prawo krajowe zostało już znowelizowane w celu wykonania dyrektywy, tj. czy dyrektywa została implementowana, czy też nie, a do tego bez względu na to, czy prawo krajowe jest wcześniejsze, czy też późniejsze w stosunku do dyrektywy. Obowiązek ten powinien być przy tym realizowany "w tak szerokim zakresie, jak jest to możliwe" ("as far as possible") i nie można zasłaniać się dokonana implementacją prawa europejskiego lub trwającym procesem implementacji (harmonizacji). Por. A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007, s. 201 i nast.; A. Wróbel, As far as possible – granice dla aktywizmu sędziowskiego czy alibi dla pasywizmu sędziowskiego, czyli o niektórych problemach wykładni zgodnej z dyrektywami, w: W Staśkiewicz i inni (red.): Dyskrecjonalność w prawie, Warszawa, 2010, s. 111 i nast. Porównaj także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/09 szczegółowo wyjaśniający sposób dokonywania wykładni prounijnej i racje za taka praktyką, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014, sygn. akt I OSK 316/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 718/16.

W rozpatrywanej sprawie dokonanie prounijnej wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w kontekście celów obu powołanych wyżej dyrektyw będzie równie ważnym, a może nawet ważniejszym sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości co do znaczenia ustawowego wyrażenia "bezpieczna odległość".

Przedstawione wyżej czynności w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza stanu prawnego rozstrzygającego o dopuszczalności lokalizacji [...] nie zostały przez organy pierwszej i drugiej instancji właściwie dokonane. Mogą jednak być przeprowadzone i powinny być przeprowadzone przez organ drugiej instancji w trakcie rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody [...] .

Mając na uwadze dotychczasowe nieprawidłowości w procesie wykładni prawa oraz jego zastosowania, a także czynności, które pozostały jeszcze do zrealizowania w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.