Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1398/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 88l ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego D. M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") w związku z art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; dalej zwanej "Prawem wodnym"), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjno-terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, a także na budowie stajni i dwóch budynków pomocniczych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] zlokalizowanych w miejscowości W., gmina W.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

B. M. i D. M. wnioskiem z dnia 25 lipca 2014 r. zwrócili się o zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjno- terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, a także na budowie stajni i dwóch budynków pomocniczych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], zlokalizowanych w miejscowości W., gmina W.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że nieruchomości, na terenie których planowana jest realizacja inwestycji, są zlokalizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], wyznaczonym na podstawie "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II - rzeka [...]". Organ I instancji podniósł również, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami na obszarze tym zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz innych obiektów budowlanych. Ponadto zwrócił uwagę, że w przypadku wystąpienia sytuacji powodziowej, z uwagi na stopień zalania terenu, w tym drogi dojazdowej do nieruchomości, znacznie utrudniona będzie akcja ewakuacyjna pensjonariuszy ośrodka, co może skutkować zagrożeniem dla ich zdrowia i bezpieczeństwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w kontekście kluczowego ustalenia, czy na przedmiotowym terenie obowiązują mapy zagrożenia powodziowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do proponowanych przez wnioskodawców rozwiązań mających na celu zminimalizowanie skutków ewentualnej powodzi;

- art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez pominięcie na gruncie przesłanki nieutrudniania ochrony przed powodzią proponowanych przez wnioskodawców rozwiązań mających na celu zminimalizowanie skutków ewentualnej powodzi oraz poprzez dowolne stwierdzenie, że zabudowa powoduje zwiększenie kulminacji fali wezbraniowej i zalewanie terenów zurbanizowanych;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron w zabudowie własnej nieruchomości i naruszenia prawa własności wnioskodawczyni.

Z uwagi na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie wnioskodawców od zakazów wykonania robót budowlanych zgodnie z wnioskiem.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze sporządzonym przez organ I instancji "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II - rzeka [...]" działki, na terenie których planowana jest realizacja inwestycji, są zlokalizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...]. Z uwagi na rozległość obszaru, na którym planowana jest realizacja inwestycji, stopień pokrycia wodą powodziową o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% (raz na 100 lat) będzie różny w zależności od lokalizacji poszczególnych budynków. Następnie zaznaczył, że zgodnie z przeprowadzoną analizą załącznika graficznego do wniosku oraz ww. opracowania głębokość zalewu przy wystąpieniu wody powodziowej o prawdopodobieństwie p=1% wynosić będzie odpowiednio:

- dla budynku ośrodka (działki nr ew. [...]) - rzędna terenu wynosi 102,904÷103,20 m n.p.m. Kr., rzędna wody p=1% wynosi 103,39 m n.p.m. Kr., zatem głębokość zalewu wynosić będzie do 0,49 m n.p.m. Kr.;

- budynek pomocniczy dla pracowników i obsługi ośrodka (działka nr ew. [...]) - rzędna terenu wynosi 102,60 m n.p.m. Kr., rzędna wody p=1% wynosi 103,47 m n.p.m. Kr., zatem głębokość zalewu wynosić będzie ok. 0,87 m n.p.m. Kr.;

- stajnia (działka nr ew. [...]) - rzędna terenu wynosi 103,20 m n.p.m. Kr., rzędna wody p=1% wynosi 103,55 m n.p.m. Kr., zatem głębokość zalewu wynosić będzie ok. 0,35 m n.p.m. Kr.;

- drugi budynek pomocniczy (działka nr ew. [...]) - rzędna terenu wynosi 103,10 m n.p.m. Kr., rzędna wody p=1% wynosi 103,59 m n.p.m. Kr., zatem głębokość zalewu wynosić będzie ok. 0,49 m n.p.m. Kr.

Organ II instancji wyjaśnił również, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych, ale także zarządzania ryzykiem powodziowym, stosownie do Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem.

W ocenie organu II instancji wnioskodawcy nie wykazali żadnych szczególnych powodów, dla których planowana inwestycja powinna zostać zwolniona z zakazów regulowanych art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Organ odwoławczy przychylił się tym samym do stanowiska organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja przyczyni się do zwiększenia ryzyka powodziowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia, czy na przedmiotowym terenie obowiązują mapy zagrożenia powodziowego, organ II instancji zwrócił uwagę, iż rzeka [...] została przeanalizowana i wykazana we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego (WORP) oraz w całości zakwalifikowana do wykonania map w tym zakresie w II cyklu planistycznym, czyli do 22 grudnia 2019 r. W związku z powyższym, stosownie do art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez organ I instancji zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Powyższy zarzut uznał zatem za nieuzasadniony.

W kwestii nieuwzględnienia proponowanych przez wnioskodawców warunków technicznych planowanych do wykonania obiektów budowlanych, organ odwoławczy podkreślił, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż przyjęte rozwiązania zminimalizują oddziaływanie wód wezbraniowych na projektowaną inwestycję. Jednocześnie jednak analiza dokonana w zakresie wpływu na stan nieruchomości przyległych w związku z podniesionym stanem wody wykazała, że posadowienie planowanych budynków w bliskim sąsiedztwie koryta rzeki może skutkować lokalnym podpiętrzeniem wód wezbraniowych, co zintensyfikuje oddziaływanie tych wód na nieruchomości, przez które będą one przepływać. Według organu odwoławczego organ I instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek w kontekście wzrostu zagrożenia powodziowego, na które byliby narażeni mieszkańców tego terenu w przypadku realizacji inwestycji, kierował się przede wszystkim przesłankami z art. 88k Prawa wodnego.

Analizując zarzut Skarżącej dotyczący nieuwzględnienia słusznego interesu stron w zabudowie własnej nieruchomości i naruszenia prawa własności, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prawo własności jest prawem szczególnym zapewniającym właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy (por. uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 16 lipca 1980 r., III CZP 45/80). W ocenie organu odwoławczego Dyrektor RZGW w W. odmawiając zwolnienia od zakazów dla przedmiotowej inwestycji, kierował się obowiązującymi zapisami prawa, nie można zatem uznać, że przekroczył swoje uprawnienia.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. M. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w kontekście aktualności rzędnych terenu planowanej inwestycji;

b) art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez abstrakcyjne - oderwane od realiów sprawy i jednocześnie dowolne stwierdzenie, że zabudowa powoduje zwiększenie kulminacji fali wezbraniowej i zalewanie terenów zurbanizowanych, co czyni decyzję organu I instancji dowolną oraz pominięcie na gruncie przesłanki "nieutrudniania ochrony przed powodzią" proponowanych przez wnioskodawców rozwiązań mających na celu zminimalizowanie skutków ewentualnej powodzi, w tym poprzez wyniesienie poziomu "0" planowanych budynków,

c) art. 32 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron w zabudowie własnej nieruchomości i naruszenia prawa własności Skarżącego.

Zdaniem Skarżącego organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania ustalił, że dla przedmiotowego terenu nie zostały dotychczas opracowane mapy zagrożenia powodziowego i nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy dla tego terenu obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności czy taki status prawny posiada opracowanie Dyrektora RZGW w W., na podstawie którego poczyniono porównania hydrologiczne.

W ocenie Skarżącego nie została również wyjaśniona aktualność cytowanych w ww. opracowaniu rzędnych terenu. Okoliczność ta ma zaś znaczenie zasadnicze w kontekście jakiejkolwiek analizy hydrologicznej na wypadek powodzi. W konsekwencji Skarżący uznał, że nie można ocenić czy organ dokonując porównań hydrologicznych w sposób trafny przyjął poszczególne rzędne wody o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1 %, a zatem czy trafnie ustalił istnienie ryzyka oddziaływania wód na planowaną zabudowę.

Skarżący zwrócił także uwagę, iż stanowisko organu, zgodnie z którym ograniczenie terenów zalewowych rzeki m.in. poprzez wprowadzenie nowej zabudowy powoduje zwiększenie kulminacji fali wezbraniowej i zalewanie terenów zurbanizowanych, nie zostało odniesione do realiów niniejszej sprawy. Organ winien bowiem uwzględnić "zurbanizowanie terenu" sąsiadującego z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w tym wypadku brak terenu o takim walorze, i dopiero na gruncie istniejącej w okolicy zabudowy dokonać oceny, czy zabudowa rzeczywiście może zagrozić terenom zabudowanym. Zdaniem Skarżącego organ nie dokonał również jakiejkolwiek analizy co do kulminacji fali wezbraniowej na skutek realizacji zabudowy. W oparciu o powyższe uznał, że teza stawiana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako całkowicie abstrakcyjna, czyni decyzję dowolną i jako taką naruszającą prawo własności. Skarżący zakwestionował zatem stanowisko organu, iż decyzja wydana na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego może być decyzją uznaniową.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, co stanowi konsekwencję uznania, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w związku z chęcią realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia polegającego na realizacji inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjno-terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, a także na budowie stajni i dwóch budynków pomocniczych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], zlokalizowanych w miejscowości W., gmina W.

Podstawę do wydania tego rodzaju decyzji daje art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Stosownie do ust. 1 pkt 1 i 3 art. 88l ustawy Prawo wodne, "Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (1), zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót [...]" (3). Przez budowę należy także rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap II – rzeka [...]" ustalił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie do art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowej. Z kolei Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przygotuje mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego w terminie do dnia 22 grudnia 2013 r. (art. 11 ust. 1 pkt 1b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.). Zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że do chwili sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego dokumentem określającym obszary zasięgu wód powodziowych jest studium ochrony przeciwpowodziowej. Studium zatem decyduje nadal, który obszar należy traktować jako obszar obecnie szczególnego zagrożenia powodzią.

W rozpatrywanej sprawie nie została wyjaśniona aktualność cytowanych w opracowaniu Dyrektora RZGW w W., na podstawie którego poczyniono porównania hydrologiczne rzędnych terenu. Okoliczność ta ma zaś znaczenie zasadnicze w kontekście jakiejkolwiek analizy hydrologicznej na wypadek powodzi. Powstała wątpliwość jest o tyle istotna, że pismem RZGW w W. z [...] maja 2007 r. (dowód z tego pisma Sąd dopuścił postanowieniem wydanym na rozprawie, która została przeprowadzona 12 listopada 2015 r.), budowę budynków na przedmiotowym terenie uznano za dopuszczalną.

Zwolnienie od zakazów jest możliwe gdy budowa obiektów budowlanych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie chodzi więc o zwiększenie ryzyka powodziowego rozumianego jako możliwość wystąpienia powodzi ale o sytuację, w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska np. wobec określonych uwarunkowań lokalnych czy szczególnego charakteru inwestycji.

Zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie utrudni ochrony przed powodzią. I w tym aspekcie organ winien dokonać oceny wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego. Niemniej żeby to uczynić, uprzednio konieczne było jednoznaczne, precyzyjne ustalenie czy istotnie realizacja przedsięwzięcia utrudni ochronę przed powodzią, co w rozpatrywanej sprawie stanowi kolejny element sporu między stronami.

W ocenie Sądu organ powinien kierować się dyrektywą podejmowania wszelkich odpowiednich kroków dla ochrony życia, co pociąga za sobą przede wszystkim podstawowy obowiązek wprowadzenia ram prawnych i administracyjnych, dążących do skutecznego zniechęcania do praktykowania zachowań stanowiących zagrożenie dla prawa do życia. Należy wskazać, iż obowiązek ten musi być interpretowany jako obowiązek znajdujący zastosowanie w kontekście każdej czynności, czy to publicznej, czy prywatnej, która może zagrażać życiu, co obejmuje również stosowanie prawa (por. wyrok ETPC z 28 lutego 2012 r. Kolyadenko i inni przeciwko Rosji, LEX nr 1117409). Tym niemniej odmowie zwolnienia z zakazu musi towarzyszyć wykazanie realnego i konkretnego utrudnienia w działaniach związanych z ochroną przed powodzią. W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie sprostał temu wymogowi, rozpatrując sprawę w sposób powierzchowny, nazbyt ogólnikowo odniósł się do zamierzonych działań budowlanych, nie uzasadnił swojego stanowiska dostatecznie zindywidualizowanymi argumentami i "nie trzymał" się ściśle uwarunkowań związanych z analizowanym przypadkiem, a tym samym przedwczesne są wszystkie uwagi organu administracji dotyczące braku zasadności lokalizacji konkretnego obiektu w danej lokalizacji, z uwagi na faktyczne zagrożenia powodziowe (czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a.).

Zasadnie Skarżący wywodził, iż stanowisko organu, zgodnie z którym ograniczenie terenów zalewowych rzeki m.in. poprzez wprowadzenie nowej zabudowy powoduje zwiększenie kulminacji fali wezbraniowej i zalewanie terenów zurbanizowanych, nie zostało odniesione do realiów sprawy. Organ winien bowiem uwzględnić "zurbanizowanie terenu" sąsiadującego z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w tym wypadku brak terenu o takim walorze i dopiero na gruncie istniejącej w okolicy zabudowy dokonać oceny, czy zabudowa rzeczywiście może zagrozić terenom zabudowanym.

Ponadto organ II instancji w sposób niepełny ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Odnośnie do naruszenia przez PKZGW zasady wynikającej z treści art. 15 k.p.a., należy stwierdzić, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94; wyroki NSA: z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88; z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1398/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl, CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i rozpozna sprawę w sposób odpowiadający wymogom statuowanym w art. 15 k.p.a., biorąc pod uwagę przesłanki z ustawy Prawo wodne.

Sąd - wobec stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniami: art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I wyroku). O kosztach orzeczono - w punkcie II - na zasadzie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.