Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 1a, art. 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 1 ust.1-3, art. 5 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 48 poz 284
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca  pochówku zwłok i szczątków
article: par. 3 ust.1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 135, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia, po wznowieniu, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą rozbudowy cmentarza 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżących E. B. i H. B. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżących S. M. i M. M. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. w sprawie umorzenia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 27 maja 2017 r. Rzymskokatolicka Parafia p.w. [...] zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na rozbudowę cmentarza parafialnego w K.

Decyzją z 31 maja 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K wydał zgodę na rozbudowę przedmiotowego cmentarza. Powyższa decyzja nie została zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna.

E. i H. B. oraz S. i M. M. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej "k.p.a." wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją.

Postanowieniem z 28 sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego cmentarza, uznając, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania.

Wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia E. i H. B. oraz S. i M. M. postanowieniem z 10 października 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1112/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 28 sierpnia 2017 r. wskazując, że ocena posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego, pozwalającego uznać ich za stronę postępowania w sprawie wydania przez organ inspekcji sanitarnej decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza, może nastąpić jedynie w trakcie wznowionego postępowania.

W związku z treścią powyższego wyroku, postanowieniem z 27 lipca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 31 maja 2017 r. dotyczącą zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. Następnie decyzją z [...] r. umorzył w całości to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych uznając, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym postępowanie zostało wznowione na wniosek podmiotu, który nie może być stroną takiego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.B., H.B., S.M. i M.M. podnieśli zarzuty:

1) rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. polegający na umorzeniu wznowionego postępowania zamiast wydania jednej z decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a.;

2) naruszenia art. 28 k.p.a, w związku z art. 140, 144 i 154 k.c., § 1-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), art. 1 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie terenu powiększanego cmentarza nie mają interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie zgody na rozszerzenie cmentarza.

Powołaną na wstępie decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, wobec czego - zdaniem organu odwoławczego - uprawniony był umorzyć w całości postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Sama zaś wola osoby zainteresowanej nie może świadczyć o posiadaniu statusu strony w danym postępowaniu, gdyż dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest istnienie interesu prawnego, a nie faktycznego. W ocenie organu zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r., na które powołują się skarżący nie zawierają podstawy prawnej, z której właściciele sąsiadujących z cmentarzem nieruchomości mogliby wywieść swój interes prawny. Decyzja właściwego inspektora sanitarnego wydawana na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wydawana jest co do istoty sprawy, a więc każdorazowo organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej analizuje, czy teren przeznaczony na cmentarz (lub jego rozszerzenie) spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisach rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Powyższa decyzja nie ma decydującego wpływu na fakt realizacji inwestycji w postaci rozszerzenia cmentarza na ocenianym przez organ terenie, a jedynie pozwala ustalić na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a dalej przed wydaniem przez właściwy organ architektoniczno - budowlany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza, że tereny przeznaczone na cmentarz spełniają odpowiednie wymagania sanitarne mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego. Z tego względu - zdaniem organu rozpatrującego odwołanie - jedynym podmiotem, który ma interes prawny, aby być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 1 ust. 3 wyżej powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest podmiot, który występuje z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.

W ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. wobec powyższego również powołanie się skarżących na przepisy prawa cywilnego, w szczególności określające uprawnienia właściciela nieruchomości, z których skarżący wywodzą swój interes prawny, w przedmiotowym przypadku nie ma uzasadnienia. Decyzja wydana przez właściwego inspektora sanitarnego w trybie art. 1 ust. 3 wyżej powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ma charakteru kształtującego stosunki na nieruchomości, a jedynie potwierdza spełnienie wymagań co do terenów przeznaczonych pod budowę (rozbudowę) cmentarza. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż przepisy Kodeksu cywilnego opisujące istotę prawa własności i wymieniające atrybuty właścicielskie wskazują, iż wykonanie tych uprawnień następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą uwzględniać również uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom. Wobec tego, jeżeli przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości to właściciele innych nieruchomości nie mogą, powołując się na własne prawo własności, dążyć do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości danego właściciela chyba, że granice korzystania z nieruchomości

wyznaczone przez prawo zostały naruszone. W przedmiotowym przypadku zaś granice te zostały zachowane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wnieśli E.B., H.B. oraz S.M. i M.M. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia prawa tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj.:

1) naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu wznowionego postępowania zamiast wydania jednej z decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a.;

2) naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 144 i 154 k.c., § 1 - 5 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie terenu powiększanego cmentarza nie mają interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie zgody na rozszerzenie cmentarza.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w okolicznościach niniejszej sprawy na skutek rozbudowy cmentarza na działce 775/6 cmentarz graniczy bezpośrednio z działkami stanowiącymi własność S. i M.M. (nr 773/20, 773/21, 773/22 i 773/23). Skarżący jako właściciele nieruchomości położonych w odległościach od cmentarza wskazanych w przepisach rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, a źródłem tego interesu są przepisy Kodeksu cywilnego określające uprawnienia właścicielskie (art. 140 k.c.), stosunki sąsiedzkie (art. 144 k.c.) oraz przepisy ww. rozporządzenia, które określają wielkość obszaru, na którym pojawiać się mogą zagrożenia sanitarne związane z przeznaczeniem określonego terenu pod cmentarz.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że w wyrokach sądów administracyjnych o sygn. akt II SA/Gl 804/12 i III SA/Lu 497/11 wskazano, iż zgoda na rozszerzenie cmentarza ma formę decyzji administracyjnej, a skoro tak, to zastosowanie w tym przypadku znajduje przepis art. 28 k.p.a. określający, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślił, że obydwa wyroki zostały wydane na skutek odwołań i skarg właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem cmentarza, co potwierdza w sposób jednoznaczny, iż właściciele działek sąsiadujących z terenem cmentarza są stronami postępowania w sprawie wydania zgody na jego rozbudowę.

W skardze zaakcentowano, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z tego powodu skarżący mają interes prawny w postępowaniu o wydanie zgody na rozszerzenie cmentarza, co znajduje potwierdzenie w szczególności w wyroku NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13.

Pełnomocnik skarżących wskazał następnie na treść § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia i zaznaczył, że przybliżenie granicy cmentarza bezpośrednio do nieruchomości należących do skarżących skutkuje możliwością bezpośredniej infiltracji tych nieruchomości przez wody gruntowe z terenu powiększonego cmentarza. W jego ocenie, skoro w powołanych przepisach prawodawca nakazał zbadanie kierunku spływu wód powierzchniowych oraz kierunku spadku wód gruntowych z terenu cmentarza, to znaczy, że każda nieruchomość położona obok cmentarza jest narażona na negatywne skutki związane ze spływem wód powierzchniowych lub infiltracją wód gruntowych z terenu cmentarza.

Uwzględniając powyższe wnoszący skargę zaznaczył, że tereny położone bliżej cmentarza są w większym stopniu narażone na negatywne oddziaływanie niż tereny położone dalej od cmentarza. Dlatego też poszerzenie cmentarza w stronę nieruchomości skarżących daje im legitymację do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. Stanowisko skarżących znajduje uzasadnienie w wyrokach NSA z 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1636/15, z 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2559/16 i z 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1572/18 oraz w wyroku WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 90/18. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznały skarżącym interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w przedmiocie rozszerzenia cmentarza - to konsekwentnie skarżący mają również interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na rozszerzenie cmentarza. W obu przypadkach chodzi bowiem o jeden z etapów postępowania prowadzącego do rozbudowy cmentarza.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. W rozstrzyganej sprawie skarżących złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 31 maja 2017 roku wyrażającą zgodę na rozbudowę cmentarza z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy stanęły na stanowisku, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, co oznacza, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a co za tym idzie podlega umorzeniu.

W związku z powyższym istotę sporu w rozstrzyganej sprawie stanowi kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego, pozwalającego uznać ich za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2017 poz. 912), decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w postępowaniu którego wznowienia domagają się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Zgodnie z § 4 ostatnio wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymieniają szereg warunków, które powinny być spełnione przy zakładaniu lub rozszerzaniu cmentarza komunalnego albo wyznaniowego (art. 1 ust. 1-3). Jednym z istotnych warunków, jest uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2 i ust. 3). Owa zgoda powinna zmaterializować się w formie decyzji administracyjnej. Zgoda inspektora sanitarnego na rozbudowę cmentarza jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zadaniem organu inspekcji sanitarnej jest dokonanie oceny, czy teren przewidziany na założenie lub rozszerzenie cmentarza jest odpowiedni pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1 ustawy). Ocena taka nie może być dowolna i uznaniowa, lecz musi odpowiadać kryteriom normatywnym sprecyzowanym w wydanym na podstawie delegacji ustawowej (sty. 5 ust.3 ustawy) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Organ sanitarny obowiązany jest m.in. sprawdzić, czy teren pod cmentarz jest zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie (§ 1), czy zachowano właściwe odległości od określonych obiektów budowlanych, studni i źródeł wody (§ 3), czy konfiguracja terenu cmentarza ma pożądaną strukturę (§ 5). Zgoda na założenie cmentarza może być zatem wyrażona tylko wówczas, gdy przeprowadzone przez inspektora sanitarnego postępowanie wykaże, że spełnione zostały warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 497/11 Lex nr 1123323). Niewątpliwie rozstrzygnięcie to powinno zostać wydane w postępowaniu, w którym udział wzięły wszystkie uprawnione strony.

Wskazać należy, że jednym z celów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych było takie uregulowanie uprawnienia do pochowania zwłok, które z jednej strony uwzględniałoby cześć należną zmarłym i prawa osób uprawnionych do pochowania ich, a z drugiej uwzględniało osoby trzecie, w tym w szczególności mieszkające w pobliży miejsca pochówku, cmentarza. W większości europejskich systemów prawnych sprawy chowania zmarłych regulują umowy zawierane z zarządami cmentarzy lub regulaminy cmentarne. Polski ustawodawca uregulował tę kwestię w sposób jednolity dla całego kraju. Warunki zakładania, urządzania, funkcjonowania i zamykania cmentarzy są poddane ścisłej administracyjnej reglamentacji ustawowej określonej przez prawo w ustawie o cmentarzach i przepisach wykonawczych (S. Rudnicki "Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne" Zakamycze 1999 r., s. 61 i n).

Zgodnie z art. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Realizacja ta polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 1, 1a i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy: opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących m.in. budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nadto szeroko pojętej higieny środowiska.

Ustawa o cmentarzach w art. 5 ust. 1 w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości stanowi, że cmentarze powinny znajdować się w miejscu odpowiednim pod względami sanitarnymi. Jest to bezwzględny wymóg, uzasadniony obiektywnie zrozumiałymi względami sanitarnymi. Dlatego też w art. 5 ust. 3 ustawodawca nakazał właściwemu ministrowi określenie w drodze rozporządzenia norm, jakim cmentarze powinny odpowiadać; ze szczególnym uwzględnieniem szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów (w szczególności mieszkaniowych) lub odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Zgodnie z obowiązującym do dnia dzisiejszego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Skoro racjonalny ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach nakazał, aby teren cmentarza znajdował się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym, to brał pod uwagę, że tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej – z uwagi na jego przeznaczenie – powoduje określone, realne zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Nieprzypadkowo więc zawarł w delegacji ustawowej polecenie dla właściwego ministra, aby ustalił w rozporządzeniu wykonawczym szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych i odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Również nieprzypadkowo, Minister Gospodarki Komunalnej w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r., wydanym na podstawie powyższej delegacji ustawowej, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze uznał w § 3 ust. 1, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. To właśnie względy sanitarne, a więc konieczność uniknięcia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi były przyczyną takiego, a nie innego ustalenia odległości cmentarza od zabudowań. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (por. wyrok NSA z 24 maja 2-17 r. sygn. akt II OSK 2424/15 Lex nr 2338674). Dlatego też w ocenie sądu właściciele nieruchomości zlokalizowanych bezpośrednio w strefie oddziaływania planowanej rozbudowy cmentarza winni być stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na jego rozbudowę. Tylko bowiem w toku tego postępowania podmioty te mają możliwość ewentualnego zakwestionowania dokumentacji przedłożonej przez inwestora jeśli uznają ją za nierzetelną, niekompletną lub wadliwą w celu zgodnego z prawdą obiektywną ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego spełnienia przez teren, o który cmentarz ma być powiększony (znajdujący się, jak wynika z akt sprawy, pomiędzy zabudową mieszkaniową), szczególnych wymagań przewidzianych w przepisach rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 roku dotyczących izolacji terenu cmentarza od zabudowań czy też przepuszczalności gruntu cmentarza, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku, itd.

Sąd podziela stanowisko organów, że – wobec braku obowiązującego przepisu szczególnego legitymację procesową w postępowaniu o wyrażenie zgody na rozbudowę cmentarza determinuje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być w tym przypadku łączony z oddziaływaniem planowanej rozbudowy cmentarza na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w ocenie sądu przymiot strony tego postępowania będzie przysługiwał podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidulanym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Rzeczony interes winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1859/12, z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, w Szczecinie z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 996/13 dostępne w CBOSA).

Dla ustalenia stron postępowania w decyzji o wyrażeniu zgodny na rozszerzenie cmentarza, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący rozbudowę cmentarza), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ustalone w ten sposób normy higieniczne mają za zadanie chronić życie i zdrowie ludzi, zatem ich naruszenie narusza interes prawny sąsiadów cmentarza. Normy te i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o wyrażeniu zgodny na lokalizację lub rozszerzenie cmentarza i decydują o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pasie ochronnym cmentarza. Stroną analizowanego postępowania będą więc właściciele nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanej rozbudowy cmentarza. O interesie prawnym tych podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12 dostępny w CBOSA). Tym samym, podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej rozbudowy cmentarza jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanego cmentarza. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na rozszerzenie cmentarza winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora i właściwie ustalić krąg stron postępowania.

Weryfikacja istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej musi być dokonywana indywidulanie, na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W oparciu o powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają prawidłowej analizy dotyczącej pozostawania bądź też niepozostawania przez skarżących stroną przedmiotowego postępowania. Ze znajdującego się z aktach sprawy pisma Urzędu Miasta Kutno Wydział Geodezji i Katastru z 6 sierpnia 2018 roku nadesłanego w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji dotyczące właścicieli nieruchomości graniczących z terenem cmentarza wynika, że nieruchomości skarżących graniczą z terenem cmentarza. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte w rozstrzygnięciach organów obu instancji. W decyzjach tych zabrakło jakichkolwiek ustaleń dotyczących zachowania minimalnych odległości od zabudowań i ujęć wody, o których mowa w § 3 rozporządzenia świadczących w ocenie organu o braku możliwego oddziaływania planowanej rozbudowy cmentarza na nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano jedynie, że nieruchomości nr 775/9 i 773/5 będące własnością E. i H.B. "nie mają bezpośredniego oddziaływania rozbudowy cmentarza na swój teren, gdyż od inwestycji oddziela je ulica". W ocenie sądu sama ta okoliczność nie wyklucza możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. W tych okolicznościach uznać należało, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., albowiem organy nie rozważyły należycie czy skarżącym przysługiwał w przedmiotowej sprawie status strony przyjmując wadliwie, a priori, że w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na powiększenie cmentarza stroną jest wyłącznie podmiot wnioskujący o jego powiększenie, błędnie uznając, że interes prawny bycia stroną postępowania nie może wynikać z praw właścicielskich skarżących.

W ocenie sąd w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny istnienia interesu prawnego skarżących i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czego efektem jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że skarżący wykazali, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 maja 2017 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. przysługiwał im interes prawny, o którym mowa w art. 28 § 1 k.p.a., a co za tym idzie, organ winien rozpatrzyć merytorycznie ich wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu dotyczącego istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza, co w konsekwencji skutkować winno wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 §1 i § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r, poz. 265.). Zwrot kosztów należnych skarżącym obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 200 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym i opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie wynagrodzenia w wysokości trzykrotności stawki minimalnej nie znajdując ku temu uzasadnionych podstaw w świetle § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

bg