Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 24/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 73-74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 68
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 148, art. 147, art. 134, art. 142 ust. 6,7, art. 149
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia oferty w postępowaniu konkursowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą U. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor NFZ) z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W grudniu 2012 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ginekologia – zespół chirurgii jednego dnia. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 3 130 868,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Termin składania ofert upływał w dniu [...] stycznia 2012 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 27 ofert.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Protokołem z posiedzenia komisji w części jawnej, komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 18 ofert po uprzednim wezwaniu 13 oferentów do usunięcia braków formalnych, w tym odwołującej. Braki zostały usunięte w terminie.

Zgodnie z rankingiem otwarcia oferta skarżącej zajęła 12 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 69,923, w tym za: ciągłość – 0 pkt, jakość 43 pkt; dostępność 15 pkt, ofertę cenową – 11,923 pkt.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do negocjacji na podstawie rankingu kwalifikacyjnego, czyli tych którzy uzyskali co najmniej 60,500 pkt w kryteriach pozacenowych. W związku z uzyskaniem przez odwołującą 58 pkt w kryteriach niecenowych, komisja nie zaprosiła jej do negocjacji.

Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej została sklasyfikowana na 12 pozycji rankingowej, uzyskując taką samą liczbę punktów, jak w rankingu otwarcia.

W wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert komisja wybrała oferty zajmujące w rankingu końcowym pozycje od 1 (90,500 punktów) do 8 (78,962 punktów), zamykając jednocześnie listę wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta odwołującej nie została wybrana ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty – 69,923 punktów.

Rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor NFZ oddalił odwołanie skarżącej, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uwzględnienie odwołania, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, polegające na zaproszeniu do rokowań celem zawarcia umowy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997, Nr 78, poz. 483) w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na nieuprawnionym ograniczaniu dostępu świadczeniobiorców, zamieszkałych na obszarze miasta T., do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w zakresie ginekologii - zespół chirurgii jednego dnia, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady równego dostępu obywateli do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych;

2. art. 149 ust. 6 oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. - Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie przez Dyrektora, że Komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania i nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy, pomimo że Komisja konkursowa nie zastosowała ww. przepisów i nie przeprowadziła wobec świadczeniodawcy negocjacji celem ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, podczas gdy te okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego;

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie przez Dyrektora, że Komisja konkursowa nie naruszyła ww. przepisów i interesu prawnego świadczeniodawcy, pomimo że Komisja nie zastosowała w procedurze konkursowej, wbrew dyspozycji tego przepisu, zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasady uczciwej konkurencji;

4. art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie przez Dyrektora, że Komisja konkursowa nie naruszyła ww. przepisu i interesu prawnego świadczeniodawcy, pomimo nienależytego porównania w procedurze konkursowej złożonych ofert i nie uwzględnienia takich ustawowych kryteriów oceny ofert, jak ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, co skutkowało nie dokonaniem wyboru oferty świadczeniodawcy, a tym samym pozbawieniem możliwości zawarcia umowy;

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ wydał wspomnianą na wstępie decyzję, utrzymując w mocy decyzję Dyrektora NFZ oddalającą odwołanie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora NFZ, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ podał, w iż ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały podane przepisy zawierające wymagania, które obowiązywały oferentów przystępujących do konkursu. Wobec powyższego, oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ wskazał, że oceny ofert w rodzaju leczenie szpitalne w ww. zakresie dokonuje się według kryteriów ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny, zgodnie z zarządzeniem, które określa przez pryzmat, jakich okoliczności każde z kryteriów jest oceniane. Zarządzenie zawiera również szczegółowe parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładne wskazanie sposobu oceny oferty pod względem kryterium ceny. Organ zaznaczył, że odwołujący złożył w ofercie oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszał, co do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do stosowania. Nadto, wszystkie oferty - w tym odwołującego - zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Prezes NFZ podkreślił, że fakt spełniania wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w tym również tych określonych przez Prezesa na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwala na dokonanie na podstawie art. 148 ustawy oraz zarządzenia Prezesa Nr 54/201 1/DSOZ jej oceny według powyżej wskazanych kryteriów. Dalej organ wyjaśnił, że komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej wartości zamówienia, oferta odwołującej nie została wybrana, gdyż znalazła się pod tzw. linią odcięcia z uwagi na uzyskaną liczbę punktów oceny. Prezes NFZ wyjaśnił, że za kryterium ciągłości oferta odwołującej nie uzyskała punktów, ponieważ oferent nie posiada poradni ginekologicznej wpisanej w rejestrze: część VIII kodu resortowego: 1452. Za kryterium jakości oferta odwołującej uzyskała 43,000 pkt, w kryterium tym, oceniane były takie parametry jak: personel, sprzęt i aparatura medyczna, zewnętrzna ocena jakości oraz wyniki kontroli. Organ odwoławczy podał, że większą ilość punktów oferta mogła otrzymać, gdyby oferent posiadał certyfikaty: ISO w zakresie usług medycznych i Centrum Monitorowania Jakości, ważne w dniu zawarcia umowy. W kryterium dostępności, oferta odwołującej uzyskała maksymalną ilość 15 punktów. Za cenę oferta odwołującej uzyskała 11,923 pkt. Dalej Prezes NFZ wyjaśnił, że cena w wysokości 52 zł za punkt rozliczeniowy była ceną sugerowaną przez NFZ, czyli wskazaną wszystkim oferentom w informacji na stronie internetowej oddziału. Dodał również, że stosownie do załącznika nr 2 do zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną. W ww. załączniku wyraźnie zostały zdefiniowane zasady określenia ceny oczekiwanej przez Fundusz oraz skutek porównania ceny oferenta podanej w ofercie w stosunku do ceny oczekiwanej podanej przez Fundusz. Nadto organ przypomniał, iż ceną oczekiwaną NFZ jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez oddział wojewódzki NFZ. Organ podał, że maksymalną liczbę punktów równą 20, zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi przez Prezesa Funduszu we wspomnianym zarządzeniu, oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny minimalnej Cmin, równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Dla przedmiotowego postępowania cena minimalna Cmin (przy cenie oczekiwanej 52 zł) wyniosła 46,8 zł, za taką propozycję cenową można było uzyskać maksymalną ilość punktów. Organ zaznaczył, że odwołujący w ofercie podał cenę 51 zł za punkt rozliczeniowy, dodał również, że art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Prezes NFZ, stwierdził, iż zatrudnienie wykwalifikowanego personelu medycznego oraz wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, wykazane przez oferenta w treści formularza ankietowego zostało uwzględnione w procesie oceny oferty pod kątem kryterium jakości za co też odwołującej została przyznana stosowna ilość punktów w rankingu końcowym.

Odnosząc się do zarzutu nie zaproszenia do negocjacji organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o świadczeniach nie zobowiązuje do przeprowadzenia negocjacji, a jedynie daje taką możliwość. Komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z wybranymi oferentami, którzy uzyskali wysoką łączną ocenę oferty uzyskaną na podstawie kryteriów niecenowych, tzn. uzyskali co najmniej 60,500 punktów za kryteria niecenowe. Wobec powyższego odwołujący nie został zaproszony do negocjacji.

Prezes NFZ wskazał, że wszyscy uczestnicy biorący udział w przedmiotowym postępowaniu byli traktowani na równych zasadach oraz mieli świadomość, że [...]OW NFZ zastrzegł sobie prawo przeprowadzenia negocjacji z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia pacjentom możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej w ramach umowy z NFZ, organ odwoławczy stwierdził, że w myśl obowiązujących przepisów zgodnie z art. 30 ustawy: "Świadczeniobiorca ma prawo wyboru szpitala spośród szpitali, które zawarły umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7a ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego". Zdaniem Prezesa NFZ, w myśl obowiązujących przepisów nie może być mowy o naruszeniu praw pacjenta, gdyż mają oni dostęp do świadczeniodawców, którzy w toku postępowania konkursowego okazali się być najlepiej spełniającymi stawiane przed nimi wymagania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze zdaniem drugim ust. 2 art. 68 Konstytucji warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Z konstytucyjnego prawa do powszechnej ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie wynika roszczenie świadczeniodawcy do zamawiającego, ponieważ warunki udzielania świadczeń określa ustawa o świadczeniach. Z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ustawy o świadczeniach) sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Do postępowania odwoławczego mają zastosowanie zasady procedury administracyjnej zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego.

Prezes NFZ, po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawach stwierdził, iż postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w/w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Dodatkowo podkreślił, iż dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była wystarczająca do zweryfikowania prawidłowości działań komisji konkursowej, w tym dokonanych ocen punktowych oferenta w poszczególnych kryteriach.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na powyższą decyzję, wnosząc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, orzeczenie o kosztach postępowania wg norm prawem przepisanych. Decyzji Prezesa NFZ zarzucono naruszenie tych samych przepisów co decyzji Dyrektora NFZ, dodatkowo również art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 74, art. 77 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Prezesa NFZ, iż zgodne z ww. przepisami było postępowanie Dyrektora, który odmówił udostępnienia pełnych akt postępowania administracyjnego, a w szczególności pełnego rankingu końcowego oferentów, oferty oferenta wybranego celem zawarcia z nim umowy oraz uzasadnienia punktacji konkursowej przyznanej temu oferentowi.

W uzasadnieniu skargi podano, że w lutym 2012 r. pełnomocnik świadczeniodawcy zapoznał się w trybie art. 10 k.p.a. z aktami postępowania a udostępniona dokumentacja konkursowa była niekompletna, gdyż nie zawierała ofert pozostałych oferentów oraz kompletnej listy rankingowej oferentów wraz z uzasadnieniem, co uniemożliwiło porównanie ofert konkursowych i kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na dostęp świadczeniobiorców do usług ochrony zdrowia finansowanych ze środków publicznych w aspekcie terytorialnym, gdyż w wyniku rozstrzygnięci przedmiotowego konkursu świadczeń z zakresu ginekologii w trybie jednodniowym ze środków publicznych nie będzie świadczył żaden podmiot z miasta T. i okolic. Skarżąca wskazała, że świadczeniobiorcami są również osoby w podeszłym wieku, a leczenie poza miejscem zamieszkania, wiąże się z utrudnieniami dla tych osób.

Zdaniem skarżącej, Komisja nie wskazała przyczyn, dla których nie wybrano jej oferty, a dokonano wyboru innych świadczeniodawców. W szczególności komisja nie poinformowała skarżącej o liczbie uzyskanych punktów i miejscu zajętym na tzw. liście rankingowej, jak również nie wyjaśniono powodów nie zaproszenia do negocjacji. Zdaniem skarżącej § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r., nie pozostawia komisji dowolności w zakresie prowadzenia negocjacji z wybranymi przez nią oferentami spośród tych, którzy spełniają warunki konieczne do zawarcia umowy.

Odnosząc się do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, strona skarżąca podała, że oceniając ofertę należało wziąć pod uwagę wykwalifikowaną kadrę lekarską i pielęgniarską, sprzęt medyczny jakim dysponuje świadczeniodawca (m. in. kolposkop - dodatkowo punktowanym w konkursie ofert w zakresie świadczeń ginekologicznych), kompleksowość procesu leczenia. Zdaniem skarżącej, stosowana przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ praktyka, polegająca na zasugerowaniu ceny w wysokości 52 zł za punkt rozliczeniowy, a następnie przyznanie za to kryterium zaledwie 11,923 punktów z 20 możliwych do uzyskania, wprowadziła świadczeniodawcę w błąd i stanowi zaprzeczenie zasad uczciwej konkurencji. Sugerowanie wprost ceny za punkt rozliczeniowy poprzez ogłoszenie na stronie internetowej Oddziału, a następnie wskazywanie, że gdyby świadczeniodawca zaproponował niższą cenę na poziomie 46,80 zł za punkt rozliczeniowy, to uzyskałby większą liczbę punktów stanowi postępowanie rażąco nieuczciwe. Taka praktyka utrudnia uczciwą konkurencję oraz może prowadzić do zawierania zmowy cenowej pomiędzy oferentami, którzy będą stosować rażąco niską cenę za punkt rozliczeniowy, tak aby uzyskać maksymalną liczbę punktów za kryterium cenowe.

Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia pełnych akt, skarżąca powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. W toku postępowania administracyjnego organ powinien zbadać wszystkie złożone oferty przez świadczeniodawców, łącznie z przyznaną punktacją i jej uzasadnieniem. Punkty w postępowaniu konkursowym stanowią bowiem wynik ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie konkretnie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) miałyby zostać naruszone, gdyby udostępnił świadczeniodawcy całość dokumentacji konkursowej, w tym oferty innych uczestników postępowania. Skarżąca nie podzieliła powołanego w decyzji Prezesa NFZ poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Zdaniem strony skarżącej, chybiona jest argumentacja Prezesa NFZ jakoby wyrok ten wyznaczał postępowanie NFZ w zakresie granic postępowania odwoławczego i udostępnienia akt, gdyż zgodnie art. 170 p.p.s.a. stan związania prawomocnym wyrokiem ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nadto strona wskazała, że do tego wyroku zgłoszone zostało zdanie odrębne z argumentacją zasługującą na uwzględnienie. Skarżąca zaznaczyła, że odmowa prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego stanowi naruszenie zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), gdyż powyższe naruszenia wpłynęły w stopniu istotnym na wynik sprawy. Skarżąca pozbawiona wglądu do akt sprawy, miała w znacznym stopniu ograniczoną możliwość sformułowania swojego stanowiska i podjęcia polemiki z rozstrzygnięciem organu, w szczególności nie miała możliwości zbadania zasadności tegoż rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez odmowę udostępnienia skarżącej pełnych akt postępowania, a w szczególności pełnego rankingu końcowego oferentów, oferty oferenta wybranego celem zawarcia z nim umowy oraz uzasadnienia punktacji konkursowej przyznanej temu oferentowi zaznaczyć należy, iż brak w tej kwestii jednoznacznego stanowiska sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, że "(...) akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...)."

W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1054/11 odnosząc się do pojęcia akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akt sprawy", nadto zaznaczono, iż "(...) istotne jest określenie momentu, od którego można mówić o istnieniu akt sprawy, a ściślej rzecz ujmując o istnieniu konkretnej sprawy administracyjnej. (...) w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony i ewentualnie dołączone do niego załączniki." Nadto w tym samym orzeczeniu stwierdzono, że: "Postępowanie administracyjne nie stanowi (...) kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art. 75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a. Specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust.1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. (...) postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej toczące się przed komisją, kończące się ogłoszeniem o rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 151 ust.1 ustawy o świadczeniach, jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego odwołaniem dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Postępowanie administracyjne nie stanowi więc kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art.75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a."

W wyroku z dnia 9 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 999/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, NFZ przede wszystkim musi działać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027) i w granicach wyznaczonych przez przepisy tej ustawy, a przy tym nie może naruszać reguł wynikających z innych ustaw, w tym z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.)". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącego nieograniczonego dostępu do ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy, zaznaczając, że w takie ofercie znajdują się dane objęte m. in. tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Zdaniem Sądu, to czy odmowa udostępnienia skarżącej pełnych akt postępowania, w szczególności dokumentów związanych z przedstawioną punktacją mogło mieć wpływu na wynik postępowania, uzależnione jest od okoliczności danej sprawy, a jej ocena możliwa jest po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, w tym analizy wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Stosownie do art. 68 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, jest to zasada generalna, jednakże warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Wskazanym aktem prawnym jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowi ona podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami zostało przedstawione w dziale VI niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania konkursowego, w wyniku którego zostają wybrani oferenci celem zawarcia z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie narusza art. 68 Konstytucji, jak również art. 2 Konstytucji. Celem konkursu jest bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty, ewentualnie ofert w zależności od wskazanej wartości zamówienia. To, że w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu nie został wybrany żaden podmiot z miasta T. nie oznacza naruszenia prawa do ochrony zdrowia, czy równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Kryterium uzależniającym czy prawo do ochrony zdrowia zostaje naruszone nie może być odległość dzieląca miejsce zamieszkania przyszłego świadczeniobiorcy od placówki, w której świadczona będzie opieka. Zaznaczyć należy, że stosownie do zdania drugiego ust. 2 art. 68 Konstytucji RP wolą ustrojodawcy było, aby warunki i zakres udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych były uregulowane w ustawie zwykłej, jaką jest ustawa o świadczeniach. Nadto, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją przepisów ww. ustawy, stanowią one obowiązujące prawo, które należy stosować.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 149 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 załącznika do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r., skarżąca podała, iż polegać ono miało na niezastosowaniu ww. przepisów i nie przeprowadzeniu negocjacji celem ustalenia liczby i ceny planowanych świadczeń, a okoliczności te miały wpływ na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. Zaznaczyć należy, że art. 149 ustawy o świadczeniach zawiera przesłanki odrzucenia oferty, a w niniejszej sprawie oferta skarżącej nie został odrzucona. Wobec czego niezrozumiałym jest wskazanie, że organ nie zastosował ww. przepisu, co oznaczałoby, że strona jest niezadowolona gdyż organ nie odrzucił jej oferty. Tak więc zapewne zamysłem skarżącej było naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Jednakże podkreślić należy, iż stosownie do kolejnego ustępu, a mianowicie ust. 7 art. 142 komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent.

Z cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że komisja może przeprowadzić w trakcie konkursu negocjacje, a jeśli zostanie podjęta decyzja o prowadzeniu negocjacji, prowadzi się je z co najmniej dwoma oferentami. W przedmiotowym konkursie brał udział więcej niż jeden oferent, bowiem zostało złożonych 27 ofert, a do dalszego postępowania konkursowego zostało przyjętych 18 ofert, nadto komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z co najmniej dwoma oferentami. Jak wynika z akt, komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z 9 oferentami, którzy w rankingu otwarcia uzyskali co najmniej 60,500 punktów za kryteria niecenowe. Odwołujący nie został zaproszony do negocjacji, gdyż uzyskał 58 punktów za kryteria niecenowe. Powoływane przepisy dają możliwość przeprowadzenia negocjacji nie z wszystkimi oferentami, ale z takimi którzy w wyniku prowadzonych negocjacji mogą zmienić swoją pozycję w rankingu na tyle, aby zostali wybrania do zawarcia umowy. Natomiast § 15 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, iż do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia umowy. Wobec powyższego, komisja nie naruszyła zasad postępowania, gdyż oferenci zaproszeni do negocjacji spełniali wymogi konieczne do zawarcia umowy, a z powyższego przepisu nie wynika, że komisja ma obowiązek przeprowadzenia negocjacji z wszystkimi oferentami spełniającymi ww. wymogi. Z powyższego przepisu wynika, iż nie zaprasza się do negocjacji oferentów niespełniających wymogów tzn. np. tych których oferta podlega odrzuceniu.

Zdaniem skarżącej, naruszenie zasady równego traktowania i zasady nieuczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach) polegało na nie zaproszeniu do negocjacji skarżącej, przez co jej interes prawny doznał uszczerbku, gdyż została pozbawiona możliwości zawarcia umowy. Podkreślić należy, że komisja konkursowa na każdym etapie postępowania zobowiązana jest przestrzegać zasady równego traktowania oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu, oferenci biorący udział w postępowaniu byli traktowani na równych zasadach, obowiązywały ich te same przepisy prawa powszechnie obowiązującego (także art. 142 ust. 6,7 ustawy o świadczeniach) oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem Nr 87/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 22 listopada 2011 r., oraz Nr 90/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 r.,

2. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 91/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 r.,

3. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r.

W ogłoszenie przedmiotowego konkursu przedstawiono wykaz obowiązujących zarządzeń, nadto w ww. ogłoszeniu zawarto informację, iż w przypadku podjęcia decyzji o przeprowadzeniu negocjacji, odział wojewódzki NFZ zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia ich z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych. Dodano także, iż przeprowadzenie negocjacji z oferentem nie oznacza wyboru jego oferty. Komisja konkursowa wybierała oferentów, z którymi zostały przeprowadzone negocjacje biorąc pod uwagę uzyskaną przez oferentów liczbę punktów za kryteria niecenowe. Skarżąca przystępując do konkursu zaakceptowała jego warunki, nadto kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach). Sąd zauważa, że składając ofertę skarżąca złożyła oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza, co do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje do stosowania, oświadczenie zostało podpisane dnia [...] stycznia 2012 r. przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki.

Odnosząc się do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach skarżąca wskazał, że należało wziąć pod uwagę wykwalifikowaną kadrę lekarską i pielęgniarską, najnowocześniejszy sprzęt medyczny jakim dysponuje skarżąca, zagwarantowanie pacjentom kompleksowego procesu leczenia.

Wskazać należy, że składając ofertę, oferent odpowiada na pytania ankietowe, które stanowią formularz oferty. Na podstawie udzielonych odpowiedzi przydzielona zostaje odpowiednia liczba punktów, obliczenia tego dokonuje system informatyczny w oparciu o algorytm zawarty w zarządzeniu Prezesa NFZ określającym szczegółowe zasady i kryteria oceny ofert (por. Komentarz do art. 147, 148 ustawy o świadczeniach, Pietraszewska-Macheta A., LEX). Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Prezes NFZ szczegółowo wyjaśnił, uzyskaną przez stronę skarżącą za każde kryterium liczbę punktów, a także parametry jakie były brane pod uwagę. Za kryterium dostępność oferta odwołującej uzyskała maksymalną liczbę punktów, za ciągłość nie uzyskała punktów, gdyż skarżąca nie posiada poradni ginekologicznej wpisanej w rejestrze: część VIII kodu resortowego;1452. Natomiast za kryterium jakości skarżąca uzyskała 43 punkty, a oceniane były podnoszone przez stronę parametry. Nadto, Prezes NFZ szczegółowo wyjaśnił jak zostały wyliczone punkty za cenę zaproponowaną przez oferenta, a przedstawienie ceny oczekiwanej przez NFZ, wobec podanych algorytmów zawartych w załączniku Nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ nie wprowadza w błąd, bowiem w połączeniu z ceną zaproponowaną przez oferenta, służy wyliczeniu liczby punktów oceny uzyskanych w kryterium ceny.

Wobec powyższych rozważań, odmowa udostępnienia pełnych akt postępowania zawierających oferty konkurencyjnych świadczeniodawców nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania. Oferta skarżącej nie została wybrana, gdyż uzyskana przez nią liczba punktów była niewystarczająca. Oferta z pozycji pierwszej rankingu końcowego otrzymała łączną liczbę punktów oceny 90,500 pkt, natomiast ostatnią wybraną ofertą była oferta z poz. 8 z liczbą pkt 78,962. Dokonując wyboru ofert z poz. 1-8, została wyczerpana łączna wartość zamówienia określona w ogłoszeniu przedmiotowego konkursu. Wobec czego pod linią odcięcia znalazła się również oferta oferenta, z którym przeprowadzono negocjacje. W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu zastrzeżono, iż przeprowadzenie negocjacji z oferentem nie oznacza wyboru jego oferty. Oferta skarżącej otrzymała łączną liczbę punktów oceny 69,923, zajmując 12 pozycję w rankingu.

Nadto odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że Dyrektor NFZ jak i Prezes NFZ informowali stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.