Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 856/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu przyznawania stypendiów i nagród Burmistrza Miasta i Gminy M. dla uzdolnionych dzieci i młodzieży 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz R. M. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2018 r. R. M. (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów i nagród Burmistrza Miasta i Gminy M. dla uzdolnionych dzieci i młodzieży (zwaną dalej "Uchwałą"). Zgodnie z § 1 Uchwały ww. regulamin (zwany dalej "Regulaminem") – stanowiący załącznik nr [...] do Uchwały – został przyjęty w ramach "Gminnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży szkół podstawowych zamieszkałych na terenie Gminy M.". W § 3 Regulaminu postanowiono, że:

"1. Stypendium za osiągnięcia artystyczne lub przedmiotowe może być przyznane uczniowi, który w danym roku szkolnym spełnił jedno z niżej wymienionych kryteriów i uzyskał tytuł:

a) laureata (miejsce 1-3) konkursów artystycznych o statusie wojewódzkim lub ponadwojewódzkim mających szczególne znaczenie dla kultury.

b) laureata (miejsce 1-3) olimpiad przedmiotowych o statusie wojewódzkim lub ponadwojewódzkim organizowanych przez instytucje publiczne.

2. Stypendium za osiągnięcia sportowe może być przyznane uczniowi, który w danym roku szkolnym spełnił następujące kryterium - osiągnął jedno spośród miejsc I-III w zawodach sportowych szczebla mającego status co najmniej wojewódzki w dyscyplinach olimpijskich.

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium za osiągnięcia sportowe może zostać przyznane uczniowi, który spełnia kryteria o których mowa w ust. 2, jednak osiągnięcia nie dotyczą dyscyplin olimpijskich.

4. Do stypendiów sportowych, artystycznych i przedmiotowych przepisy w § 2 stosuje się odpowiednio."

Uchwałę doręczono Wojewodzie dnia [...] czerwca 2018 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") orzekł nieważność § 3 ust. 3 załącznika nr [...] do Uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że jego zdaniem delegacja zawarta w art. 90t ust. 4 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.o.") – na podstawie której podjęto Uchwałę – wskazuje, iż do kompetencji rady gminy należy określenie wszelkich warunków, od spełnienia których zależeć będzie skuteczne przyznanie stypendium dla zdolnego ucznia oraz ustalenie porządku jego przyznawania, rozumianego jako system działań uwzględniający określoną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. Tymczasem w § 3 ust. 3 Regulaminu, Rada Gminy poprzez zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wprowadziła rozwiązanie, które pozwala na stosowanie bliżej nieokreślonych kryteriów warunkujących przyznanie stypendium (dotyczy wyłącznie stypendium sportowego). Albowiem postanowiła, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium za osiągnięcia sportowe może zostać przyznane uczniowi, który spełnia kryteria, o których mowa w ust. 2, jednak osiągnięcia nie dotyczą dyscyplin olimpijskich. Uznanie Uchwały za akt prawa miejscowego przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień precyzyjnie realizujących delegację ustawową, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") obowiązany jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej j.s.t., organ stanowiący tej jednostki musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. W niniejszej sprawie Rada Gminy, zamiast zdefiniowania szczegółowych warunków udzielania stypendium, pozostawiła ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach") w tym zakresie dowolność i uznaniowość (w stosowaniu przez wykonawcę Uchwały), czym w ocenie organu nadzoru ściśle nie wypełniła delegacji ustawowej. Tymczasem w świetle art. 7 Konstytucji RP, realizując kompetencję organ stanowiący j.s.t. musi dokładnie uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, albowiem zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Odstąpienie od powyższych zasad narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Gmina M. (dalej też jako "Gmina" lub "skarżąca"), reprezentowana przez r. O., wniosła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 3 Regulaminu ze względu na istotne naruszenie prawa. Wskazując na powyższe uchybienie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży poprzez stypendia za wyniki w nauce, osiągnięcia artystyczne czy sportowe jest udzielaniem pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Jedynym dopuszczalnym kryterium przyznania pomocy na wspieranie edukacji dzieci i młodzieży są ich uzdolnienia. Gmina będąca fundatorem stypendium może więc w uchwale określić dowolne zasady i tryb przyznawania stypendiów, o ile będą one przyznawane – jak stanowi ustawa – dla uzdolnionych uczniów. Stypendia stanowią element kreowania polityki oświatowej gminy i w tym zakresie stanowią zadanie własne gminy. Środki przeznaczone na stypendia, ich wielkość pochodzą z dochodów własnych gminy.

Zdaniem skarżącej Uchwała wydana została na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego, a kwestionowany przez organ nadzoru zapis, że uczeń może otrzymać stypendium za osiągnięcia sportowe "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest zgodny z prawem. Po pierwsze dlatego, że ustawodawca w wielu aktach prawnych posługuje się takim zwrotem (np. w art. 90n u.s.o.) i w żadnym przypadku zapisy takie nie są kwestionowane jako sprzeczne z prawem, i nawet brak ustawowej definicji pojęcia "uzasadnionych przypadków" nie wyklucza ich zastosowania. Po drugie, wprowadzając do Regulaminu zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", Rada Gminy pozostawiła ocenie Komisji Stypendialnej, czy okoliczności sprawy kwalifikują do zastosowania tego, wyjątkowego ze swej istoty, rozwiązania. W każdym takim przypadku komisja dokona oceny całokształtu dokonań ucznia i wskaże na zasadność przyznania stypendium. Zarówno ocena, jak i uznanie wnioskującego o stypendium, który powołuje się na uzasadniony przypadek, nie będzie mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. W każdym przypadku będzie dokładnie i szczegółowo uargumentowana i wywiedziona w uzasadnieniu podjętej decyzji. W uzasadnieniu to komisja wskaże, jakie znaczenie nadała zwrotowi "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" na tle konkretnego przypadku. Dlatego Rada Gminy stanowiąc sporny przepis przyjęła pewien obiektywny miernik staranności, który pozwoli na wiarygodną ocenę zasadności przyznania stypendium. Nadto skarżąca podniosła, że przy dokonywaniu interpretacji tego zwrotu pierwszeństwo należy dać wykładni językowej, zgodnie z którą wyraz "uzasadniony" oznacza "oparty na obiektywnych racjach, słuszny, usprawiedliwiony".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r. B., wniósł o oddalenie skargi w całości, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto podkreślił że w jego ocenie w przypadku § 3 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy dopuściła szczególne traktowanie (nie dookreślono kryteriów) jedynie w odniesieniu do uczniów z osiągnięciami sportowymi, pomijając w tym zakresie uzdolnionych artystycznie czy wyróżniających się w nauce. Dodatkowo, w istocie niejasne przepisy Uchwały prowadzić mogą do nieuprawnionej subdelegacji kompetencji przyznanej ustawowo radzie gminy na komisję stypendialną. Rada bowiem zamiast określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy, form i zakresu tej pomocy, przekazała komisji stypendialnej kompetencję dokonania oceny wniosków, bez wskazania jej jakichkolwiek przesłanek, które winny być brane pod uwagę w tych "szczególnych przypadkach". Powyższe, zdaniem organu nadzoru, może skutkować uznaniowością przy ocenie tak ustalonego kryterium, albowiem w bliżej niesprecyzowanym pojęciu mieścić się może szereg różnorodnych stanów faktycznych (decyzja w przedmiocie zaistnienia lub braku spełnienia kryterium należeć będzie do komisji stypendialnej).

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przystępując do tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (tu: uchwały) organu j.s.t., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10.05.2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12.08.2005 r., II SA/Op 207/05; z 06.09.2006 r., II SA/Go 450/06; z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15; z 26.07.2017 r., II SA/Go 454/17; z 05.04.2018 r., I SA/Ol 78/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu j.s.t., chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia należało rozpocząć od analizy treści zakwestionowanej nim Uchwały Nr [...] R. M. w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów i nagród Burmistrza Miasta i Gminy M. dla uzdolnionych dzieci i młodzieży (Dz. Urz. Woj. W.. z [...].06.2018 r. poz. [...]), ze szczególnym uwzględnieniem części, której dotyczy ww. rozstrzygnięcie, tj. § 3 ust. 3 Regulaminu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, została ona podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.o."). W myśl tego przepisu w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 – tj. tworzonych przez j.s.t. regionalnych lub lokalnych programów: (1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; (2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Jest faktem notoryjnym, że R. M. przyjęła program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. – uchwałą nr [...] w sprawie przyjęcia "Gminnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży szkół podstawowych zamieszkałych na terenie Gminy M." (Dz. Urz. Woj. W.. z [...].06.2018 r. poz. [...]), stanowiącego załącznik nr [...] do ww. uchwały (zwanego dalej "Programem"). W postanowieniach ogólnych Programu (w jego pkt I) wyjaśniono, że jest on skierowany do szczególnie uzdolnionych uczniów szkół podstawowych, zamieszkałych na terenie Gminy M. oraz uczniów klas gimnazjalnych do zakończenia procesu wygaszania tego typu placówek. Szeroko rozumiane wsparcie uczniów wybitnie uzdolnionych dotyczy ich kompetencji naukowych, jak i sportowych oraz artystycznych. Celem Programu jest m.in. nagradzanie i promowanie uczniów szczególnie uzdolnionych (pkt [...]). Realizacja Programu odbywać się będzie w oparciu o środki finansowe zabezpieczone corocznie przez Radę Gminy w uchwale budżetowej, które podlegać będą zwiększeniu w razie zaistnienia takiej potrzeby (pkt IV). Formami realizacji programu są stypendia Burmistrza Miasta i Gminy M. przyznawane za osiągnięcia w nauce, sporcie oraz działalności artystycznej (pkt V).

Wracając do treści upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 4 u.s.o. należy wskazać, że poruczono w nim radzie gminy określenie "szczegółowych warunków" udzielania rzeczonej pomocy. W tym kontekście termin "warunek", znaczy tyle, co: "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś, wymaganie" (zob. hasło "warunek" w zn. 2 [w:] Uniwersalny słownik język polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Zatem zwrot "szczegółowe warunki" jest niewątpliwie bardziej ogólny niż np. "szczegółowe kryteria". Termin "kryterium" znaczy bowiem w analizowanym kontekście tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (zob. hasło "kryterium" w zn. 1 [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Użycie tego terminu w upoważnieniu ustawowym przesądzałoby, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad udzielania pomocy, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić", co z kolei raczej wykluczałoby dopuszczalność posłużenia się przez uchwałodawcę lokalnego klauzulą "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. wyrok WSA z 22.09.2011 r., IV SA/Po 607/11, CBOSA). Tymczasem użycie przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym bardziej ogólnego, niż "kryteria", terminu "warunki" – których to terminów nie należy ze sobą utożsamiać, jak czyni to autor odpowiedzi na skargę – takiej możliwości, w ocenie Sądu, a priori nie wyklucza. Niżej przedstawione argumenty każą zaś przyjąć, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy posłużenie się w § 3 ust. 3 Regulaminu inkryminowanym zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" było uprawnione.

Należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że analizowany zwrot jest tzw. zwrotem niedookreślonym (por. wyrok TK z 17.10.2006 r., P 38/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 123), a co za tym idzie – nazwą / określeniem nieostrym (o nieostrym zakresie). Jako taki, jest on więc typowym środkiem techniki prawodawczej, którego zastosowanie przez uchwałodawcę lokalnego nie wymaga szczególnego upoważnienia. Takich zwrotów dotyczy bowiem § 155 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – który stanowi, że: "Jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia."

Tego rodzaju określenia i klauzule przesuwają obowiązek konkretyzacji normy ("wypełnienia treścią" ww. zwrotów) na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom, tudzież organom administracji pewną swobodę decyzyjną (por. wyrok TK z 31.03.2005 r., SK 26/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 29; por też E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, "Państwo i Prawo" 2011, nr 7–8, s. 18). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") podkreśla się, że niepodobna stawiać znaku równości między posłużeniem się zwrotami niedookreślonymi a arbitralnością rozstrzygnięcia. Posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi jest tradycyjną techniką ustawodawczą, niebudzącą zastrzeżeń z punktu widzenia dookreśloności przepisów, które takimi zwrotami się posługują, jeżeli tylko zachowane są gwarancje proceduralne dotyczące wypełniania tych zwrotów realną treścią (zob. wyrok TK z 08.05.2006 r., P 18/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 53). Choć zatem wspomniany wymóg "określoności" przepisów prawa – stanowiący komponent zasad prawidłowej (poprawnej) legislacji, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – zasadza się na trzech elementach: poprawności, precyzyjności (jednoznaczności znaczenia) oraz jasności (zrozumiałości) regulacji, to jednak wymóg precyzji nie może być interpretowany w ten sposób, iż stanowi on zakaz posługiwania się pojęciami nieostrymi lub klauzulami generalnymi. Wręcz przeciwnie, to całkowita rezygnacja z posługiwania się takimi zwrotami i klauzulami skutkowałaby niezrozumiałą i nadmierną kazuistyką obowiązującego prawa, która – jak zauważa się w orzecznictwie trybunalskim – w konkretnych sytuacjach prowadzić może do deformacji idei państwa prawnego (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTKA 2004, nr 4, poz. 36).

Powyższe uwagi bez wątpienia odnoszą się także do legislacji samorządowej (por. J.M. Salachna, Legislacja samorządu terytorialnego w ujęciu procesowym oraz materialnym [w:] Księga dedykowana Profesorowi Cezaremu Kosikowskiemu z okazji jubileuszu pracy naukowej na Wydziale Prawa w Białymstoku, pod red. A. Piszcz, M. Olszaka i M. Etela, Białystok 2015, s. 332). Niekiedy jedynie zaznacza się, że w aktach podustawowych (wykonawczych) elastyczność tekstu nie jest tak ważna, jak w przepisach ustawowych, a zatem stosunkowo rzadziej będą zachodziły przesłanki korzystania z omawianych rozwiązań (tak G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 155 ZTP).

Obserwacja praktyki legislacyjnej pokazuje, że inkryminowany zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest stosowany przez prawodawcę w wielu aktach normatywnych – na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze. Tytułem przykładu można wskazać regulację z pokrewnej Uchwale problematyki: stypendiów sportowych, przyznawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1263, z późn. zm.). Chodzi mianowicie o art. 32a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego: "Minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać członkowi kadry narodowej, który nie osiągnął wyniku sportowego, o którym mowa w art. 32 ust. 1, stypendium sportowe na okres do 12 miesięcy, w wysokości nieprzekraczającej 1,5-krotności podstawy określonej w art. 32 ust. 1b". Jak widać, cytowanym przepisem to także organ władzy wykonawczej – jakim jest minister (a w gminie: wójt, burmistrz albo prezydent miasta) – zyskał kompetencję do rozstrzygania o przyznaniu (bądź nie) stypendium sportowego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Podsumowując dotychczasowe uwagi można stwierdzić, że posługiwanie się przez prawodawcę (także gminnego), określeniami nieostrymi jest uznanym sposobem uelastyczniania przepisów prawnych oraz unikania zbędnej i szkodliwej kazuistyki. Posługiwanie się takimi określeniami nie może wszakże naruszać zasady określoności przepisów prawnych, a więc dane określenie nieostre w ujęciu abstrakcyjnym powinno być użyte w takim kontekście, by w konkretnej sprawie określenie to nabierało większej jednoznaczności i umożliwiało wydanie przez organ stosujący prawo decyzji, o której w intersubiektywnie weryfikowalny sposób będzie można stwierdzić, czy organ ją wydający działał na podstawie i w granicach prawa (zob. G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3.4. do § 155 ZTP). Sposób, a zwłaszcza kontekst użycia takiego określenia, musi przy tym wskazywać, że pewna uznaniowość rozstrzygnięć – jaka niechybnie wiąże się z zamieszczeniem takiego zwrotu w tekście prawnym – jest w danych okolicznościach uzasadniona, i nie przeradza się w niedopuszczalną arbitralność.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, posłużenie się przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 Regulaminu zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", choć wprowadzające pewną uznaniowość w przyznawaniu stypendiów za osiągnięcia sportowe nie dotyczące dyscyplin olimpijskich, to jednak – uwzględniając większą, co do zasady, swobodę organów j.s.t. w stanowieniu tzw. wykonawczych aktów prawa miejscowego (tj. aktów wydawanych, tak jak w kontrolowanej sprawie, na podstawie upoważnienia ustawowego szczegółowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.), aniżeli organów wydających inne akty wykonawcze, jak np. rozporządzenia (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92–93) – mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 4 u.s.o. i znajduje dostateczne uzasadnienie w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy, a zarazem stwarza określone gwarancje mające zapobiegać niedopuszczalnej arbitralności rozstrzygnięć stypendialnych organu w analizowanym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawiają w szczególności następujące względy.

Po pierwsze, charakter przyznawanych stypendiów.

W orzecznictwie trafnie zauważa się, że prawo do otrzymania stypendium sportowego przez sportowca nie jest powszechnym prawem podmiotowym wynikającym czy to z ustawy o sporcie, czy z Konstytucji RP. Wprawdzie art. 68 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że władze popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, jednak również i z tego przepisu nie wynika prawo podmiotowe do otrzymania stypendium przez uprawiającego dowolny sport. Również z treści art. 32 Konstytucji RP nie można wywodzić powszechnego prawa do uzyskania stypendium sportowego od gminy. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości nie może oznaczać identyczności traktowania osób spełniających ogólnie określone cechy, tak jak np. osoby uprawiające jakikolwiek sport i osiągające w nim sukcesy. Tak określona jak w art. 32 Konstytucji RP zasada równości ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może być samodzielną podstawą do nabycia praw podmiotowych czy dochodzenia roszczeń związanych z tymi prawami. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że zasada równości występuje z reguły w powiązaniu z jedną ze szczegółowych wolności lub praw znajdujących oparcie w Konstytucji RP (np. wyroki TK: z 17.10.2000 r., SK 5/99; z 08.11.2000 r., SK 19/99). Jak wyżej wskazano, nie sposób z norm konstytucyjnych określających prawa i wolności wywieść powszechne prawo do otrzymywania stypendium sportowego przez osoby osiągające dobre wyniki w uprawianym sporcie. Ustawodawcy przysługuje prawo do swobodnego określenia cech relewantnych, według których różnicuje się sytuację prawną poszczególnych adresatów w zakresie przyznawanych im świadczeń, określając pewne klasy porównywanych podmiotów. Rozróżnienie to nie może tylko być czynione z naruszeniem konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywatelskich, prowadząc do niedozwolonej konstytucyjnie dyskryminacji według takich cech jak w szczególności: płeć, rasa, narodowość wyznanie, pochodzenie i położenie społeczne, wykształcenie, zawód (zob. wyrok NSA z 19.12.2017 r., II GSK 4638/16, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie powyższe uwagi dotyczące wprost stypendiów sportowych przyznawanych sportowcom przez gminy na podstawie przepisów ustawy o sporcie można odpowiednio odnieść do analizowanych tu stypendiów za osiągnięcia sportowe przyznawanych uzdolnionym dzieciom i młodzieży na podstawie przepisów ustawy ustawie o systemie oświaty.

W związku z tym godzi się zauważyć, że Rada Gminy w § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu zróżnicowała warunki przyznawania stypendiów za osiągnięcia sportowe, w zależności od tego, czy owe osiągnięcia dotyczą dyscyplin olimpijskich (wówczas jedynym wymogiem jest: osiągnięcie przez ucznia jednego spośród miejsc I–III w zawodach sportowych szczebla co najmniej wojewódzkiego), czy pozaolimpijskich (w takim przypadku, oprócz ww. wymogu osiągnięcia przez ucznia jednego spośród miejsc I–III w zawodach sportowych szczebla co najmniej wojewódzkiego, dodano przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku"). Sama dopuszczalność wprowadzenia takiego zróżnicowania nie budzi wątpliwości Sądu. Kryterium uprawiania dyscypliny olimpijskiej może być bowiem uzasadnionym kryterium różnicowania uprawnień beneficjentów świadczeń za osiągnięcia sportowe – już choćby z uwagi na niewątpliwy, wyjątkowo wysoki prestiż zawodów olimpijskich oraz osiąganych na nich sukcesów – czego dowodzi choćby obserwacja praktyki na szczeblu krajowym. Jest bowiem faktem notoryjnym, że zawodnicy dyscyplin olimpijskich bywają zwykle traktowani w sposób szczególny (w wielu wymiarach: preferencyjny), jeśli idzie zarówno o finansowanie programów przygotowawczych (także stypendialnych), jak i gratyfikacji za osiągane sukcesy.

W tym kontekście, w świetle upoważnienia z art. 90t ust. 4 u.s.o., Rada Gminy teoretycznie byłaby władna poprzestać np. na wyróżnianiu stypendiami za osiągnięcia sportowe jedynie finalistów zawodów w dyscyplinach olimpijskich, o których mowa w § 3 ust. 2 Regulaminu, bez narażenia się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wobec tego regulacja § 3 ust. 3 Regulaminu musi być raczej postrzegana jako poszerzająca krąg beneficjentów stypendiów za osiągnięcia sportowe, aniżeli jako wprowadzająca ograniczenia w tym zakresie. Tym samym nie musi ona spełniać aż tak rygorystycznych wymogów co do precyzji przepisu, jak to ma miejsce w odniesieniu do przepisów ograniczających uprawnienia lub nakładających obowiązki.

Wobec tego godzi się od razu zauważyć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doprowadziło, nieco paradoksalnie, do całkowitego pozbawienia uczniów uprawiających dyscypliny pozaolimpijskie nawet tej dotychczasowej – krytykowanej przez Wojewodę za nadmierną uznaniowość, ale jednak realnej – możliwości uzyskania stypendiów za osiągnięcia sportowe "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Po drugie, źródła finansowania stypendiów.

W skardze podkreślono, że przyznawanie stypendiów, o których mowa w Uchwale, stanowi realizację zadania własnego Gminy (prowadzenie polityki oświatowej), a środki przeznaczone na stypendia, ich wielkość pochodzą z dochodów własnych Gminy. Potwierdza to lektura Programu, w którego pkt IV wskazano, że jego realizacja (a więc i realizacja podjętej w jego ramach Uchwały) odbywać się będzie w oparciu o środki finansowe zabezpieczone corocznie przez Radę Gminy w uchwale budżetowej, które podlegać będą zwiększeniu w razie zaistnienia takiej potrzeby.

W ocenie Sądu w takim przypadku – świadczeń fakultatywnych przyznawanych w ramach realizacji zadań własnych gminy i finansowych z jej środków własnych, zasadnie można pozostawić organom gminy większy zakres swobody i ewentualnej uznaniowości w kształtowaniu warunków przyznawania takich świadczeń.

Po trzecie, ograniczona uznaniowość w przyznawaniu stypendiów.

Wbrew zastrzeżeniom Wojewody, sposób przyznawania stypendiów, o których mowa w § 3 ust. 3 Regulaminu, nie jest całkowicie dowolny i uznaniowy, a więc pozbawiony jakichkolwiek mierzalnych kryteriów. Godzi się bowiem zauważyć, że – poza podstawowym wymogiem, wynikającym już z art. 90t ust. 4 u.s.o. (skonstruowanym przez ustawodawcę, notabene, także z użyciem określenia nieostrego), aby pomoc, w tym stypendia, były udzielane "uzdolnionym uczniom" – dalsza obiektywizacja warunków następuje przez odesłanie do kryteriów z ust. 2. Pierwiastek uznaniowości wiąże się zatem jedynie z oceną, czy w konkretnej sytuacji zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przemawiający za przyznaniem stypendium.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że użycie przez prawodawcę określeń nieostrych powoduje, że na organach stosujących prawo spoczywa większy ciężar uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć (zob. G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3.4. do § 155 ZTP; por też wyrok TK z 14.12.1999 r., SK 14/98, OTK 1999, nr 7, poz. 163).

W przypadku Uchwały ten warunek należy uznać za spełniony. Wskazują na to postanowienia Regulaminu nakładające na komisję stypendialną obowiązek dokonania oceny wniosków stypendialnych (§ 4 ust. 1) i ich zaopiniowania (§ 4 ust. 3 pkt 2), a także zamieszczenia w protokole posiedzenia komisji opinii na temat kandydatów do stypendium w zakresie spełnienia przesłanek Regulaminu. Na ten proceduralny aspekt przyznawania stypendiów trafnie zwrócił uwagę także autor skargi.

Po czwarte, cele Programu.

Jak to już wyżej wskazano, inkryminowana Uchwała stanowi jeden z instrumentów realizacji Programu, uchwalonego na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Jest zatem jasne, że powinna ona służyć urzeczywistnianiu celów tego Programu, a zgodnie z jego pkt II celami tymi są:

1) nagradzanie i promowanie uczniów szczególnie uzdolnionych,

2) motywowanie uczniów do ciągłego pogłębiania wiedzy, podejmowania działań mających na celu odkrycie własnych uzdolnień oraz do ciągłej pracy nad rozwijaniem talentów,

3) promowanie pozytywnych wzorców wśród społeczności uczniowskiej,

4) popularyzowanie w środowisku lokalnym uczniów wybitnie uzdolnionych, ich szkół, nauczycieli - opiekunów,

5) zwiększenie aspiracji edukacyjnych i aktywności uczniów,

6) promocja Gminy M. jako gminy przyjaznej uczniom wybitnie uzdolnionym.

W ocenie Sądu tak ogólnikowo, a zarazem szeroko i abstrakcyjnie ujęte cele Programu ("motywowanie uczniów", "promowanie pozytywnych wzorców", "promocja Gminy" itd.) również uzasadniały posłużenie się przez Radę Gminy kwestionowanym zwrotem nieostrym w celu nadanie niezbędnej elastyczności postanowieniom Regulaminu, mającym wszak służyć realizacji tych celów.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew stanowisku Wojewody – § 3 ust. 3 Regulaminu (tj. załącznika nr [...] do Uchwały) nie narusza w stopniu istotnym prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości uchylił (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.