Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 551/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 2b pkt 3, art. 7 ust. 2j pkt 1, art. 18 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 18 ust. 1-5, art. 23 ust. 1 i 2, art. 75
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 7, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 818/14 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 818/14, oddalił skargę J. F. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem, złożonym w dniu 14 maja 2013 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. W. J. F. wystąpiła o przyznanie płatności na 2013 r. Do jednolitej płatności obszarowej wnioskodawczyni zadeklarowała działki rolne o łącznej pow. 10,02 ha, położone na działkach ewidencyjnych o obrębach G., G. K. i G. W. w gminie K. W. oraz w obrębach B. i M. w gminie S. (powiat k., województwo świętokrzyskie). Strona wnioskowała również o przyznanie: uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 4,90 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 0,33 ha, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do powierzchni 0,14 ha, płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz płatności do krów. Wraz z formularzem wniosku strona złożyła osiem załączników graficznych, informację o numerach identyfikacyjnych krów zgłoszonych do płatności oraz trzy oświadczenia o zawarciu z grupą producentów tytoniu, której jest członkiem, umowy kontraktacji na uprawę tytoniu.

W dniu 17 maja 2013 r. do organu wpłynęła jednoroczna umowa na uprawę tytoniu z dnia 12 marca 2013 r., zawarta pomiędzy wnioskującą o płatności, a pierwszym przetwórcą surowca tytoniowego "P." Sp. z o.o. w K. G., z której wynika, iż skarżąca zobowiązała się do wyprodukowania w 2013 r. tytoniu odmiany M. o wadze 3000 kg.

Następnie w dniu 5 czerwca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły kolejne umowy na uprawę tytoniu, zawarte w dniach 11 i 13 marca 2013 r. pomiędzy Okręgowym Związkiem Plantatorów Tytoniu w Kielcach, a pierwszymi przetwórcami surowca tytoniowego, tj. "P. M. P. T." Sp. z o.o, "U. L. T. P." Sp. z o. o. oraz "L." Sp. z o. o. Z umów tych wynikało, iż J. F. zobowiązała się do wyprodukowania w 2013 r.: - tytoniu odmiany B. o wadze 2400 kg; - tytoniu odmiany B. o wadze 3000 kg; oraz tytoniu odmiany M. S. o wadze 1500 kg.

Wezwaniem z dnia 12 czerwca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do producenta rolnego o usunięcie braków formalnych w zakresie oznaczenia działki rolnej K, które zostało wykorzystane dla więcej niż jednej działki rolnej. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła korektę wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. W. przyznał J. F.: jednolitą płatność obszarową w wysokości 8.235,51 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 629,89 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 72,72 zł, specjalną płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w wysokości 99,70 zł, płatność do krów w wysokości 596,51 zł, płatność do tytoniu B. w wysokości 5.305,91 zł oraz płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu - Pozostałe) w wysokości 27.342,27 zł. Stronie odmówiono przyznania płatności do tytoniu ciemnego – M. S.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zasadnym było przyznanie wnioskującej płatności wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednakże z uwagi na stwierdzenie w toku postępowania, że w przypadku zakontraktowanego na 2400 kg tytoniu B. oraz na 1500 kg tytoniu M. S., ilość odebranego i odpowiednio oznakowanego surowca tytoniowego dostarczonego do pierwszego przetwórcy tytoniowego w wymaganym terminie wynosiła 0 kg, płatność do tego tytoniu nie została przyznana ze względu na treść art. 7 ust. 2b pkt 3b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach). Organ II instancji wskazał, że w odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do surowca tytoniowego objętego umową z dnia 12 marca 2013 r., zawartą z pierwszym przetwórcą surowca tytoniowego "P." Sp. z o.o. i nadesłaną do organu w dniu 17 maja 2013 r. Dyrektor podkreślił, że przepisy prawa odnoszące się do płatności do surowca tytoniowego nie dają podstaw do uznania odwołania za uzasadnione. W sprawie niniejszej ostatecznym terminem na składanie deklaracji był dzień 15 maja 2013 r., wobec czego bezspornym jest fakt, że przedmiotowa umowa, złożona w dniu 17 maja 2013 r. nie mogła zostać potraktowana jako wniosek, gdyż w dniu 14 maja 2013 r. skarżąca złożyła pojedynczy wniosek ze wskazaniem płatności o jakie się ubiega wraz z obligatoryjnymi załącznikami. Umowę tę uznano więc za modyfikację pierwotnego wniosku, polegającą na zwiększeniu uprawnień do otrzymania płatności do tytoniu. Z uwagi zaś na to, iż treść art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, str. 1 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1122/2009), w przypadku płatności do tytoniu nie przewiduje możliwości dokonywania poprawek we wniosku, umowę tę pozostawiono bez rozpatrzenia. Złożenie umowy wraz z wnioskiem w dniu 14 maja 2013 r., spowodowałoby jej weryfikację formalną i, po pozytywnej kontroli, mogłaby ona stanowić podstawę do przyznania płatności z tytułu surowca tytoniowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. F. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz błędną interpretację przepisów ustawy o płatnościach, aktów wykonawczych do niej, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczególnych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów unijnych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że spełnia warunki do przyznania płatności do surowca tytoniowego, zaś w przypadku braków formalnych wniosku obowiązkiem Agencji jest przesłanie rolnikowi częściowo wypełnionego wniosku i umożliwienie wprowadzenia zmian. Strona wskazała, że art. 7 ustawy o płatnościach jest przepisem ogólnym, określającym kiedy i komu przysługują płatności i wskazującym, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie wniosku. Powołała się również na treść art. 25 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie wyłącznie w części, w której organ nie przyznał jej płatności, która przysługiwałaby z tytułu złożonej nie wraz z wnioskiem w dniu 14 maja 2013 r., a w dniu 17 maja 2013 r., umowy na uprawę tytoniu.

Mając na uwadze treść art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2b pkt 3 i ust. 2j ustawy o płatnościach, WSA stwierdził, że w przypadku płatności do tytoniu rolnik może zawrzeć kilka umów z pierwszymi przetwórcami surowca tytoniowego lub z grupą producentów, ale ubiegać się o płatność do jednej z tych umów. Wymóg złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie płatności do tytoniu jednego lub obu dokumentów, o których mowa w art. 7 ust. 2j pkt 1 i 2 ustawy jest więc o tyle istotny, że pozwala zweryfikować zakres wniosku, a konkretnie tego, jakie umowy on obejmuje. Zarówno kopia umowy na uprawę tytoniu, jak i dołączenie oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji pozwalają określić ilość deklarowanego surowca tytoniowego, gdyż w złożonej kopii umowy, ilość ta winna być zawarta, zaś oświadczenie wskazuje na konkretną umowę, z której wynika ilość surowca tytoniowego. Wymienione w art. 7 ust. 2j pkt 1 lub 2 ustawy załączniki są zatem integralnie związane z wnioskiem i określają wielkość uprawnień do płatności do tytoniu, a określenie wielkości deklarowanych uprawnień do płatności musi odbywać się w granicach czasowych na złożenie wniosku i zmian do wniosku. Zatem złożenie wniosku o przyznanie płatności do tytoniu bez wymaganych załączników, bądź też - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - bez jednego z nich, a złożonego później, oznaczało zdaniem Sądu, że strona nie wystąpiła z żądaniem o przyznanie płatności do ilości tytoniu określonej we wskazanej umowie na uprawę tytoniu z dnia 12 marca 2013 r. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w przypadku braków formalnych wniosku obowiązkiem organu było przesłanie jej go celem wprowadzenia zmian bądź uzupełnienia. Wprawdzie art. 63 k.p.a. wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej tej czynności, jednakże art. 7 ust. 2j pkt 1 lub 2 ustawy o płatnościach - jako przepis szczególny - wprowadza inne wymagania co do treści wniosku o płatność do tytoniu.

Za prawidłowe Sąd uznał twierdzenie organu, iż w przypadku wniosku o przyznanie płatności do tytoniu nie jest możliwa jego późniejsza zmiana bądź uzupełnienie poprzez przedłożenie umowy, której kopia nie została do niego dołączona w terminie przewidzianym do złożenia wniosku. Przepis art. 18 rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku płatności do tytoniu nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania poprawek we wniosku i należy go uznać za przepis szczególny wobec art. 64 § 2 k.p.a., umożliwiającego organowi wezwanie wnoszącego podanie o uzupełnienie jego braków formalnych. WSA podniósł ponadto, że możliwości uzupełnienia wniosku nie przewiduje również art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009.30.16; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 73/2009).

Sąd I instancji podkreślił, że na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności do tytoniu składa się w terminie od 15 marca do 15 maja, a termin ten nie podlega przywróceniu, a zatem w tym okresie rolnik zobowiązany jest do złożenia wniosku wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami. Umowa złożona w dniu 17 maja 2014 r. nie mogła być więc potraktowana jako odrębny wniosek. Bez znaczenia jest również - w ocenie WSA - okoliczność, że umowa ta została złożona po 15 maja 2013 r. z uwagi na to, iż skarżąca dopiero po tej dacie weszła w jej posiadanie. Powołane przepisy nie przewidują bowiem wyjątku od obowiązku złożenia takiej umowy wraz z wnioskiem, zaś organy są związane zakresem wniosku i nie mogą przyznawać pomocy z urzędu, nawet jeśli w rzeczywistości rolnik spełnił przesłanki do przyznania płatności.

Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., z uwagi na niedopatrzenie się naruszenia przez organ żadnego z tych przepisów i brak wskazania przez skarżącego, na czym naruszenie to miałoby konkretnie polegać. Odnośnie zarzutu dotyczącego art. 77 § 2 k.p.a. Sąd podniósł ponadto, że żadne postanowienie dowodowe w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nie zostało podjęte, a więc organ w ogóle przepisu tego nie stosował, co tym samym oznacza, że nie mógł go naruszyć.

II

Skargę kasacyjną złożyła J. F., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów za postępowanie przed sądem II instancji oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 2b pkt 3 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie uprawy tytoniu;

2. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługiwało prawo do uzupełnienia terminowo złożonego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

3. art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż termin określony w art. 18 ustawy o płatnościach nie podlega przywróceniu oraz przedłużeniu, zarówno w stosunku do wniosku, jak i załączników do tego wniosku.

II. przepisów postępowania, tj:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego niedostatecznie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zachowania skarżącej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie był zobowiązany do wezwania skarżącej do usunięcia braków złożonego wniosku.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do materialno-prawnej oceny złożenia przez skarżącą w dniu 17 maja 2013 r. jednorocznej umowy na uprawę tytoniu do wniosku o płatności na rok 2013 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatności do surowca tytoniowego (płatności do tytoniu) złożonego do organu ARiMR w zakreślonym prawem terminie do 15 maja 2013 r. W ocenie Sądu administracyjnego I instancji, skoro wnioskodawca ubiegając się o płatność do tytoniu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 2j pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o płatnościach (Dz. U z 2014 r. poz. 240 ) wraz z wnioskiem - złożonym w terminie do 15 maja 2013 r., nie złożył w tym terminie kopii umowy na uprawę tytoniu (nie będąc członkiem grupy producentów tytoniu), nie spełnił tym samym warunków otrzymania płatności do tytoniu, wynikającej z tej umowy. Ponadto, zdaniem Sądu, brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 regulujących złożenie wniosku po wyznaczonym terminie.

Autor skargi kasacyjnej natomiast, nie zgadzając się z wyrokiem WSA w Kielcach uznającym legalność decyzji organów ARiMR, zarzucił Sądowi I instancji mylne rozumienie art. 23 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i brak jego zastosowania w sytuacji, gdy złożenie umowy w dniu 17 maja 2013 r. winno być kwalifikowane jako złożenie wniosku po terminie lub w przypadku braku uznania złożenia umowy na uprawę tytoniu w dniu 17 maja 2013 r. jako wniosku po terminie, zakwalifikowania przedmiotowej umowy jako złożenia poprawki do wniosku po terminie. Powyższe, zdaniem autora skargi, uzasadniałoby zastosowanie sankcji w postaci obniżenia kwoty płatności do tytoniu wynikającej z tej umowy o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, nie zaś odmowę jej przyznania.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że nie są one zasadne. Jak już wyżej wskazano skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym polega błędna wykładnia art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, których literalne brzmienie nie budzi wątpliwości.

Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji regulacji określonej tym przepisem.

Art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 przewiduje, iż z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, prowadzi do obniżki kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Skoro wniosek o przyznanie płatności obszarowych, w tym płatności do tytoniu na rok 2013 złożony został przez skarżącego w terminie prawem przewidzianym - tj. do 15 maja 2013 r., to złożenie umowy na uprawę tytoniu w dniu 17 maja 2013 r. nie mogło zostać uznane, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, za złożenie odrębnego wniosku.

Systematyka rozporządzenia Nr 1122/2009 wskazuje, że regulacja wskazanego przepisu art. 23 ust. 1, zawarta w Rozdziale VI Tytułu II, zawierającym przepisy wspólne dla wniosków o przyznanie pomocy, w tym dla wniosków o wsparcie specjalne inne niż płatności obszarowe i płatności z tytułu zwierząt gospodarskich, mogłaby znaleźć zastosowanie tylko w przypadku złożenia wniosku o płatności na rok 2013 po terminie tj. w sytuacji gdyby wniosek o płatności obszarowe, w tym płatności do tytoniu wraz z wymaganymi dokumentami i załącznikami został przez beneficjenta złożony po 15 maja 2013 r. Niemniej jednak skutek takiego działania spowodowałby konsekwencje dla rolnika w postaci zmniejszenia wszystkich objętych takim wnioskiem płatności. W ocenie NSA, złożonej w dniu 17 maja 2013 r. umowy nie można także uznać za przewidzianą art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprawkę wniosku. Przepis ten nie ma tej w sprawie zastosowania. Złożenie przez producenta po terminie umowy na uprawę tytoniu, prowadzącej w istocie do zwiększenia uprawnienia do wsparcia specjalnego nie stanowi poprawki wniosku o jakiej mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten bowiem dotyczy takich poprawek wniosku, które jak wynika z jego treści prowadzą do obniżenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych, działek rolnych o 1% za każdy dzień roboczy. Zatem wyłącza on możliwość dokonania zmian we wniosku o płatność do tytoniu.

W tym miejscu wskazać należy, że obowiązek złożenia przez rolnika wraz z wnioskiem o płatność do tytoniu - kopii umowy na uprawę tytoniu, jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu wynika z art. 7 ust. 2j pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 240 ze zm.). Natomiast wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się od 15 marca do 15 maja (art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach). Termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach). Powyższe wskazuje bezsprzecznie na jego materialnoprawny charakter.

Wymogi dotyczące wniosków o przyznanie wsparcia specjalnego innego niż płatności obszarowe i płatności z tytułu zwierząt gospodarskich reguluje też art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Sąd I instancji właściwie zinterpretował ten przepis wskazując, że nie przewiduje on możliwości dokonania zmian wniosku polegających na zwiększeniu zadeklarowanych uprawnień.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rolnicy ubiegający się o wsparcie specjalne, składają wnioski o przyznanie pomocy zawierające wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, a w szczególności: a) tożsamość rolnika; b) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowej pomocy; c) w stosownych przypadkach, wszelkie dokumenty uzupełniające potrzebne do wykazania kwalifikowalności do przedmiotowego środka. Wnioski o przyznanie pomocy składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie. Terminy ustala się uwzględniając odpowiedni czas na przeprowadzenie kontroli warunków kwalifikowalności przed dokonaniem płatności, jak przewidziano w art. 29 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Co prawda ustawodawca unijny w ust. 5 tego przepisu przewidział możliwość ustalania przez państwa członkowskie późniejszych terminów do złożenia kopii lub dokumentów potwierdzających kwalifikowalność środka, nie mniej tylko tych, o których mowa w art. 18 ust. 2, 3 i 4. Zauważyć należy, że regulacje te swoim zakresem nie obejmują jednakże dokumentów jakie zobowiązany jest złożyć rolnik wraz z wnioskiem o płatność do tytoniu, a skoro tak to brak złożenia takiego dokumentu (kopii umowy na uprawę tytoniu) w terminie wymaganym do złożenia wniosku o płatność i złożenie go po tym terminie, słusznie prowadzi do jego nieuwzględnienia w decyzji w przedmiocie płatności do tego surowca.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w decyzji w sprawie płatności do tytoniu określa się zmniejszenia jeśli wynikają one z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W tym kontekście wskazać należy, że skoro zasadnie przyjęto, że podstawą do wydania decyzji o przyznaniu płatności do surowca tytoniowego w 2013 r. był złożony w terminie prawem przewidzianym wniosek wraz z wymaganymi przepisem art. 7 ust. 2j ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich dokumentami, nie było podstawy do określenia zmniejszeń. Tym samym przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie doszło też do naruszenia art. 7 ust. 2b pkt 3 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie uprawy tytoniu oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., czyli naruszenie przepisów postępowania podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że kasator nie powiązał naruszenia przepisów postępowania z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tak sformułowanymi zarzutami, sporządzonymi przecież przez profesjonalnego pełnomocnika, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjny. Te zaś nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz jedynie kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Kierując się treścią uzasadnienia tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny pominął wadę redakcyjną powyższych zarzutów polegającą na braku powiązania z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wskazane wady redakcyjne nie miały żadnego wpływu na ocenę merytoryczną skargi kasacyjnej.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w powyższym zakresie dowodzi, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienie sprowadza się do tego, że Sąd ten nie uwzględnił skargi, mimo że orzekające organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie są trafne.

Strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. twierdziła, że przepis ten powinien być podstawą do wezwania skarżącego przez właściwy organ do usunięcia braków formalnego wniosku, tj. kopii umowy na uprawę tytoniu – a więc dokumentu, o którym mowa w art. 7 ust. 2j pkt 1 ustawy z 2007 r.

Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powołany przepis służy usuwaniu braków formalnych, które zostały określone w art. 63 k.p.a. Przy czym wymagania co do treści żądania zostały określone w art. 63 § 2 k.p.a. Trzeba jednak mieć na względzie, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter szczególnego postępowania administracyjnego, do którego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej (o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r.) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy).

Odrębność omawianego postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, udzielenie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 81 k.p.a.; 3) skierowanie do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowienie zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 3 ust. 2-3 ustawy).

Nadto istotną cechą omawianego postępowania jest wysoki stopień jego sformalizowania, przejawiający się w ujednoliconym formularzu wniosku, którego złożenie wszczyna postępowanie i który stanowi podstawową formę składania oświadczeń woli i wiedzy w sprawach o przyznanie pomocy oraz szybkość, która ma zapewnić sprawność działania organów, jak i stron (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawowym elementem zapewniającym sprawność postępowania jest niewątpliwie termin ustawowy odnoszący się do czasu podejmowania konkretnych działań lub czynności, warunkujących skuteczność ubiegania się o pomoc i jej udzielenie. Jest on adresowany w szczególności do beneficjentów przyznawanych płatności (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I GSK 1810/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z art. 25 ust. 1 ustawy, rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 ustawy płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie tych płatności - jak wynika z art. 18 ust. 2 ustawy - składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie akceptuje pogląd Sądu I instancji oraz organu administracji, które wskazując na art. 7 ust. 2j ustawy, stwierdziły, że wskazany w art. 18 ust. 2 ustawy termin na dopełnienie obowiązku dołączenia kopii umowy na uprawę tytoniu (jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu) albo oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierającego oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji (jeżeli jest członkiem grupy producentów tytoniu), jest terminem prawa materialnego, czyli jest nieprzywracalny. Wymienione w art. 7 ust. 2j pkt 1 lub 2 ustawy załączniki są zatem integralnie związane z wnioskiem, są jego częścią określającą wielkość uprawnień do płatności do tytoniu, a określenie wielkości deklarowanych uprawnień do płatności musi odbywać się w granicach czasowych na złożenie wniosku i zmian do wniosku. W konsekwencji złożenie wniosku o przyznanie płatności do tytoniu bez wymaganych załączników oznacza, że strona nie wystąpiła skutecznie z żądaniem o przyznanie płatności do ilości tytoniu określonej w umowie na uprawę tytoniu. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że uchybienie terminowi do złożenia kopii umowy na uprawę tytoniu albo oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierających oznaczenie umowy na uprawę tytoniu określonemu w art. 7 ust. 2j ustawy wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia uprawnienia do płatności do tytoniu (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2617/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powodów wskazanych wyżej nie sposób wywieść, że brak oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a., który to brak podlegałby usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że termin materialny do dokonania określonej czynności ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Jest to tzw. termin zawity prawa materialnego. Oznaczenie daty końcowej terminu zawitego prawa materialnego z reguły następuje przez podanie czasu trwania danego terminu. Jednocześnie przepisy mogą też określać ten termin przez wskazanie konkretnej daty. Takie terminy orzecznictwo określa jako szczególne rodzaje terminów zawitych, to jest terminy kalendarzowe, charakteryzujące się najdalej idącym rygoryzmem (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz orzeczenie SN z dnia 30 stycznia 1961 r. sygn. I CR 196/60, publ. OSN 1962/2/58).

W konsekwencji nie sposób przyjąć, że niedołączenie umowy na uprawę tytoniu stanowiło brak formalny wniosku w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż z odmienną sytuacją mamy do czynienia, gdy już w treści samego wniosku wystąpiły nieścisłości w oznaczeniu działek określających poszczególne grupy upraw bądź też braków w wypełnieniu wszystkich stron formularza wniosku. Zastosowanie w tych sytuacjach trybu z art. 64 § 2 k.p.a. w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1108/10; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 624/09, a także wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1115/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie problem ten dotyczył oznaczenia działki rolnej [...], które zostało wykorzystane dla więcej niż jednej działki rolnej i strona w odpowiedzi na wezwanie organu złożyła korektę wniosku.

Nie są trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy w przepisie prawa powszechnie obowiązującego został w sposób wyraźny - poprzez wskazanie daty kalendarzowej - określony termin do dołączenia oświadczenia o zawarciu umowy, nie sposób zarzucać organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez to, iż zdaniem strony skarżącej winien był zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii stosowania art. 7 k.p.a. w omawianym postępowaniu należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10 i z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter postępowania szczególnego, w którym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku, w celu jego zmiany, tak aby był on zgodny z interesem strony (wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 366/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym w sytuacji, gdy organ odmówił płatności do tytoniu z tego względu, że rolnik nie dołączył w terminie dokumentu będącego obligatoryjnym elementem wniosku o przyznanie płatności nie można mówić o naruszeniu zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zawartej w art. 7 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.