Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2153/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: ART. 147 PAR. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ART. 33 PAR 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały w całości Sygn. akt IV SA/Wa 2153/14 POSTANOWIENIE Dnia 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. o dopuszczenie do udziału w postepowaniu w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. do udziału w sprawie


UZASADNIENIE

Wojewody [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i G.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

I. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o p.z.p.", w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 7 oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

II. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie planu", w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

III. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL);

IV. art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie panu, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 oraz części graficznej planu, w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

V. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

VI. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały;

VII. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu

do terenów R;

VIII. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., uchwalonego przez Radę Gminy B. w dniu [...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały;

IX. § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały.

Z kolei na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części ustaleń:

I.

– § 4 pkt 2 uchwały;

– § 4 pkt 7 uchwały;

– § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały;

– § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

– § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

– § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały;

– § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)";

– § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

– § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

– § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały;

– § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały;

– § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

II.

– § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...)";

III.

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), obiekty i urządzenia infrastruktury i komunikacyjnej(...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

– § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

– § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

– § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

– § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

– § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

– § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

– § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z;

– § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z.

IV.

– § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

– § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)";

– § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały;

– części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej";

V.

– § 10 ust. 7 pkt 5 uchwały;

– § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały;

VI.

– § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

– § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

– § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

– § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

VII.

– § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały;

VIII.

– § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały;

– § 9 uchwały;

– pozostałe niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, wskazane zostały w sposób szczegółowy w uzasadnieniu niniejszej skargi; kwestię rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii skarżący pozostawia do uznania Sądu;

IX.

– § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)";

– § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej – izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszono zarówno zasady sporządzania planu, jak i, w sposób istotny, tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa ustawa o p.z.p.

Ustawa o p.z.p. zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 określa "1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań".

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń [vide Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253], określa m.in. art. 15 ustawy o p.z.p.

Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.:

– wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

– walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.);

– wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

– wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p.);

– wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

– prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.).

Organ nadzoru zobowiązany jest zatem do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewoda wskazał co następuje:

Adn. I

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15

ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p.) oraz rozporządzenia w sprawie planu, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7.

Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Tymczasem w ustaleniach:

– § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "7. Zaopatrzenie w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny;";

– § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "7. Zaopatrzenie w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: (...) 7) w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców wymagających zwiększonej pewności zasilania oraz odbioru energii elektrycznej wytworzonej przez poszczególne elektrownie, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny.";

– § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "8. Zaopatrzenie w energię elektryczną zabudowy zagrodowej i obsługi rolnictwa z sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia kablowej lub napowietrznej z zachowaniem następujących warunków: (...) 4) w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy lub potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny wnioskodawcy;";

– § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "3. Zasady kształtowania zabudowy: (...) 7) obiekty o wysokości równej i większej od 50m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi.",

Rada Gminy B. uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wśród ustaleń szczegółowych dotyczących zasad kształtowania zabudowy.

Organ nadzoru wskazuje, że nałożone przez Radę Gminy B., w: § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 oraz § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy.

Również ustalony w § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), określają, jakie przeszkody lotnicze i obiekty budowlane, podlegają zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (§ 2 ust. 1 i ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy "uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych".

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania: § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 oraz § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie planu, zgodnie, z którym zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Także ustalenia § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały, wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu.

W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 124/11).

Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 ustawy o p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci. Zadania zarządców sieci, związane z administrowaniem sieciami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy B., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę - formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych, oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów.

Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ponadto ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. W tej sytuacji niezbędne jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności ustaleń, w zakresie, o którym mowa w petitum skargi, zawartych w: § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 oraz § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały.

Z dokonanej przez organ nadzoru analizy podjętej uchwały wynika, że także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p., tj. w:

– § 4 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "4. Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 2) przepisach odrębnych i szczególnych – należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne;"; Zdefiniowane pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, do których zaliczono prawomocne decyzje administracyjne oraz przepisy normatywne jest nieprawidłowa; Organ nadzoru zwraca uwagę, że prawomocne decyzje administracyjne i przepisy normatywne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie są przepisami odrębnymi; Przepis prawa nie jest decyzją administracyjną, ale samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); Ponadto, z definicji tej wynika, że w skład przepisów odrębnych mogą również wchodzić przepisy ustawy o p.z.p. wraz z rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, gdyż ich przepisy nie zostały wykluczone w tej definicji; Tymczasem ustawa, na podstawie której sporządzony został plan miejscowy, nie może być jednocześnie przepisem odrębnym stosowanym przy sporządzaniu tego planu;

– § 4 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "4. Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 7) farmie wiatrowej – należy przez to rozumieć połączone i współpracujące ze sobą elektrownie wiatrowe stanowiące całość wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną;"; Definicja pojęcia farmy wiatrowej, stanowi modyfikację tego pojęcia zawartego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne; Zgodnie ze wskazanym przepisem ww. rozporządzenia, określenie farmy wiatrowej oznacza "jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia";

– § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "6. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego 1. Obowiązuje: (...) 6) utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym;"; Regulacje te związane są z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynikają m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.);

– § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "6. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego 1. Obowiązuje: (...) 7) obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych;"; Również te ustalenia uchwały, związane są z eksploatacją zrealizowanej inwestycji, zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

– § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały, w brzmieniu: "8) w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się: (...) b) przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu"; Tymczasem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1 - 3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów;

– § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały, w brzmieniu: "8) w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się: (...) g) stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji."; Powyższe ustalenia nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 ustawy o p.z.p.;

– § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "11. W obszarze objętym planem występują urządzenia melioracyjne – w przypadku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi obowiązuje przestrzeganie przepisów Ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 145 z poźn. zm.): (...) 2) na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji;"; Tymczasem nakładanie na inwestora obowiązków związanych z wykonywaniem urządzeń wodnych, zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.); Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy, drenowania zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy); Stosownie do dyspozycji art. 131 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek; Zgodnie z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132;

– § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania: (...) 3) dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu;"; Powyższe ustalenia uzależniające lokalizowanie zabudowy zagrodowej od wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, nie dotyczą zakresu ustaleń planu miejscowego, lecz mają zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 5 ustawy o p.z.p.).

W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

Stosownie do wcześniej zawartych wyjaśnień, przytoczone powyżej zapisy planu miejscowego, wykraczają zatem poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony zarówno w ustawie o p.z.p., jak też w rozporządzeniu w sprawie planu, naruszają również przytoczone powyżej przepisy odrębne. Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze ustaleń planu zawartych w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 11 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Adn. II

Ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, odnoszące się do występującego w granicach przedmiotowego planu stanowiska archeologicznego, w brzmieniu: "8. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (...) 2. W obrębie działek, na których zlokalizowane są stanowiska archeologiczne obowiązuje: 1) wszelkie projektowane działania dotyczące zabudowy i zagospodarowania w/w działek muszą być prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi).", naruszają zasady zobowiązujące do sporządzeniu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p.

W powyższych ustaleniach uchwały, Rada Gminy B. wprowadziła ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) i ustawy Prawo budowlane. W związku z przedstawionymi uregulowaniami organ nadzoru wskazał, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie planu, który stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy B., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie organu nadzoru, wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych.

Wskazane upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii, o których mowa w § 8 ust. 2 uchwały, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, zawartych w art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy " Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.".

Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 1).

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy B. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, iż zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku ustalenia warunków dopuszczenia realizacji inwestycji oraz zakresu badań archeologicznych i nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi, przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w ustawie w art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy.

Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych przy zabytku archeologicznym. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane, kompleksowo regulują kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem.

Adn. III

W zapisach ogólnych i szczegółowych zawartych w:

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego. 1. Ustala się: 1) w granicach objętych planem wprowadza się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć ustalonych w niniejszym planie czyli: (...) c) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową na terenach R1;";

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego. 1. Ustala się: 1) w granicach objętych planem wprowadza się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć ustalonych w niniejszym planie czyli: (...) d) przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych stanowiących realizację celu publicznego na całym terenie objętym planem;";

– § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji. Obowiązują następujące zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: 1. Budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: 1) wzdłuż układów komunikacyjnych w liniach rozgraniczających dróg lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych;";

– § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "7. Zaopatrzenie w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: (...) 6) dopuszcza się budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym;";

– § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się: (...) 2) funkcję uzupełniającą: (...) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.";

– § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania: (...) 5) dopuszcza się lokalizację niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej;";

– § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w brzmieniu: "1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R1, R2 ustala się: (...) 2) funkcję uzupełniającą: (...) b) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym maszty do pomiaru siły wiatru.";

– § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 3) zakaz wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew,";

– § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 7) dopuszcza się lokalizację niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego;";

– § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 1) dopuszcza się lokalizację niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej;";

– § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 3) zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi;";

– § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 1) tereny bez prawa do zabudowy za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi;";

– § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 4) dopuszcza się lokalizację niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej;",

Rada Gminy B. zawarła ustalenia dotyczące lokalizowania m.in. planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych (sieci infrastruktury technicznej i dróg) na całym obszarze objętym planem oraz dotyczące lokalizowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZL.

Z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Ponadto z ustaleń § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów ZL, dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Podobnie dla terenu zieleni nieurządzonej (Z) poprzez ustalenie § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, dopuszczono inną zabudowę niż przeznaczoną na stały pobyt ludzi, na gruntach rolnych klasy III.

Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl ww. przepisów grunty rolne klasy I – III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Artykuł 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach ustawy z dnia 21 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

W tym miejscu podkreślić także należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu rolnego i leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe.

Organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu uzyskanie informacji, czy grunty rolne klasy III, na których planowane są powyższe inwestycje infrastrukturalne oraz zabudowa, a także niesprecyzowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały, uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W tym celu organ nadzoru:

– dokonał analizy dokumentów przekazanych w dokumentacji prac planistycznych uchwały;

– pismem z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...], wystąpił do Wójta Gminy B. o uzupełnienie dokumentacji planistycznej uchwały o przekazanie wykazów tabelarycznych oraz załączników graficznych w skali 1:2000, stanowiących integralną część wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o których mowa w Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] oraz o udzielenie informacji, czy kiedykolwiek wcześniej Gmina B. uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla działek położonych w granicy przedmiotowego planu miejscowego;

– pismem z dnia 10 lipca 2014 r. znak: [...], wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przekazanie uwierzytelnionych kopii wykazów tabelarycznych oraz załączników graficznych w skali 1:2000, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy B. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, po rozpatrzeniu którego została wydana ww. decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie gminy B., w obrębach ewidencyjnych: N. i G., na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejącej drogi publicznej oraz nowoprojektowaną drogą wewnętrzną. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy B., z dnia 8 października 2013 r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: KDL i 2KDW.

W związku z dokumentami przekazanymi przez Wójta Gminy B., przy piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. znak: [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy piśmie z dnia 31 lipca 2014 r., skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru.

Organ sporządzający plan, nie uzyskał również stosownych zgód na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, a mimo to na terenie oznaczonym symbolem ZL dopuścił zabudowę nie związaną z gospodarką leśną.

Brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, dotyczy gruntów rolnych klasy III, znajdujących się, zgodnie z mapą na której sporządzono rysunek planu, m.in. na działkach o nr ew.: [...], w obrębie [...] oraz na działkach o nr ew.: [...] w obrębie [...].

Natomiast brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, dotyczy gruntów leśnych LsIV, znajdujących się, zgodnie z mapą na której sporządzono rysunek planu, na m.in. na działkach o nr ew.: [...], w obrębie [...] oraz na działkach o nr ew.: [...] w obrębie [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu nadzoru, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń:

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

– § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

– § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), obiekty i urządzenia infrastruktury i komunikacyjnej(...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

– § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

– § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

– § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew(...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

– § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

– § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

– § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

– § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z;

– § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z.

Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. Sygn. akt. II OSK 3083/13.

Adn. IV

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, nie tylko przeznaczenie terenów, ale również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione zarówno w formie tekstowej, o czym stanowi § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie planu oraz w części graficznej, co wynika wprost z § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Z ustaleń zawartych w:

– § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "2. Ustala się warunki zagospodarowania wynikające z lokalnych potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi: (...) 2) wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów lasów w zagospodarowaniu,";

– § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "1. Dla terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolami 1Ew, 2Ew ustala się: (...) 3) zakaz realizacji innych funkcji za wyjątkiem użytkowania rolniczego.";

– § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania: (...) 4) zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2;",

wynika, że dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne R oraz pod elektrownie wiatrową Ew, Rada Gminy B. ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne przeznaczenie, tj. na terenie:

– Ew dopuściła użytkowanie rolnicze;

– R dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie.

Zdaniem skarżącego dopuszczenie, w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem Ew użytkowania rolniczego (vide § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały), oznacza nie tylko możliwość uprawy roli, czy wytwarzania płodów rolnych, lecz także użytkowanie gruntu np. w sposób umożliwiający należyte przechowywanie ww. płodów. Wynika to m.in. z przytoczonych w pkt III niniejszego uzasadnienia, regulacji art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użytkowanie rolnicze oznacza tym samym możliwość realizacji zabudowy kubaturowej służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. Wskazać przy tym należy, iż stanowisko organu nadzoru w tym zakresie potwierdzają zapisy zawarte w pozostałej części uchwały, w której uchwałodawca posługuje się pojęciem "terenów upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej)" (vide § 12 ust. 1 pkt 1 i 13 ust. 1 pkt 1 uchwały). Gdyby zatem przyjąć, że na terenach Ew poza funkcją podstawową możliwe byłoby jedynie prowadzenie upraw rolnych, to uchwałodawca posłużyłby się pojęciem, o którym mowa w ww. jednostkach redakcyjnych uchwały. Lokalizację budowli, innych niż elektrownia wiatrowa, a zatem również i budynków, potwierdza ustalenie dla nich wysokości zabudowy (vide § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały). Biorąc pod uwagę powyższe oraz wobec ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy określonego na poziomie 80% powierzchni wydzielonego terenu (vide § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały), dopuszczenie użytkowania rolniczego, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, uznać należy za wykluczające się w odniesieniu do przeznaczenia terenów 1Ew i 2Ew oraz warunków ich zagospodarowania.

Ponadto dla części terenów R, dla których zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały funkcją podstawową jest: "(...) tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową", zaś uzupełniającą: "zabudowa gospodarcza związana z zabudową zagrodową, zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, zabudowa usługowa w zakresie usług związanych z obsługą rolnictwa, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej", dopuszczono lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poprzez wprowadzenie zakazu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2 (vide § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały), zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy dopuściła ww. zabudowę na pozostałym terenie oznaczonym symbolem R.

W stosunku do powyższego organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Z kolei, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, są m.in. grunty: "1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...)". Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć "(...) budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Jeśli Rada Gminy, chciała dodatkowo wprowadzić zakaz zabudowy na stały pobyt ludzi w ramach terenu R, w odległości 100 m od R2, to powinna wprowadzić zakaz sytuowania budynków mieszkalnych w ramach zabudowy zagrodowej a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z przywołanych powyżej definicji wynika, iż "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa", która zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została uznana za grunt rolny. Również z załącznika nr 1, do rozporządzania w sprawie planu, wynika, iż "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", zaliczone do "terenów użytkowanych rolniczo", stanowią inny (odmienny) rodzaj przeznaczenia, niż tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", które zaliczone zostały do "terenów zabudowy mieszkaniowej".

Tym samym, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie planu, każde z wymienionych wyżej przeznaczeń, winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia wymogu ww. przepisu ustawy, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały. Rysunek planu nie spełnia również, w powyższym zakresie, ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, wg którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania.

Co więcej, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości 100 m od terenów R2, na jednostkach terenowych R, na których są grunty klasy III, narusza art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p, w związku z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie bowiem gruntów klasy I-III na inne cele niż rolnicze wymaga uzyskania w procedurze sporządzania planu miejscowego, stosownych zgód, o czym mowa w III uzasadnienia niniejszej skargi.

Ustalenie zaś, § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "2. Ustala się warunki zagospodarowania wynikające z lokalnych potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi: (...) 2) wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów lasów w zagospodarowaniu", nie zawiera żadnej normy prawnej. Plan miejscowy powinien przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną. Tym samym za niedopuszczalne uznać należy stosowanie w planie miejscowym norm niedookreślonych, zwanych normami otwartymi. Normy zamieszczane w źródłach prawa powszechnie obowiązującego winny mieć charakter zamknięty.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do naruszenia zasad jego sporządzania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie planu oraz do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p, w związku z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z powyższym, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń: § 7 ust. 2 pkt 2 § 11 ust. 1 pkt 3 § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz części graficznej planu, w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Adn. V

Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08). Jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie, o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Co więcej nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia, a także zasad zagospodarowania od woli podmiotu innego niż gmina. Zmiana zaś przeznaczenia terenu lub zasad zagospodarowania może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Powyższe stanowisko możemy odnaleźć w orzecznictwie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., Sygn. akt II OSK 1334/12.

Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest sformułowanie ustaleń dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tereny takie powinny być wydzielone (wyodrębnione) za pomocą linii rozgraniczającej (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.) Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione zarówno w formie tekstowej oraz w części graficznej, co wynika wprost z. rozporządzenia w sprawie planu.

Skarżący wskazuje ponadto, iż art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. nakazuje sporządzać plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z ustawy o p.z.p., w szczególności zaś z dyspozycji:

– art. 4 ust. 1, w brzmieniu: "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego";

– art. 15 ust. 2 pkt 9, w brzmieniu: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (...)",

wynika, że plan miejscowy winien uwzględnić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W przedmiotowej uchwale powinny to być ograniczenia w użytkowaniu terenów wynikające z możliwości realizacji elementów infrastruktury technicznej, o których mowa w § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały. Na mocy wskazanych powyżej jednostek redakcyjnych dopuszczona została, na całym obszarze objętym planem miejscowym, możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego napięcia i niskiego napięcia, przy czym brak ich jakiejkolwiek rozmieszczenia w planie. Skarżący wskazuje, że skoro na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w planie miejscowym, to mając na uwadze dyspozycję art. 2 pkt 5 ustawy, w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że ww. linie elektroenergetyczne, winny być w sposób jednoznaczny wskazane w planie miejscowym. Brak określenia ich rozmieszczenia stanowi tym samym o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Konsekwencją braku rozmieszczenia linii elektroenergetycznych, jest brak jednoznacznego określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie. Ograniczenia te wynikać więc będą nie z ustaleń planu miejscowego, lecz z decyzji inwestora, który w sposób dowolny decydować będzie o lokalizacji takiej linii. Tym samym, to nie organy gminy, lecz przedsiębiorca decydować będzie o wprowadzanych ograniczeniach w zagospodarowaniu i zabudowie, co jest niedopuszczalne i narusza przede wszystkim dyspozycję: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o p.z.p. Pozostawiając pełną dowolność w zakresie lokalizacji linii naruszono również dyspozycję art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do przytoczonego powyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przedmiotowym przypadku zastosowanie będzie tu więc miał § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi. Powyższe oznacza, że z jednej strony plan dopuszcza do możliwości realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, z drugiej zaś strony dopuszcza do realizacji linii elektroenergetycznych, w tym także linii wysokiego napięcia. Tak poczynione ustalenia naruszają zatem także przytoczone powyżej przepisy odrębne.

Zdaniem organu nadzoru, ustalenia § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały, stanowią o naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego i winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednocześnie wskazuje się, że w pkt III niniejszej skargi złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności ustaleń § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, R1, R2, Z i ZL w ramach gruntów rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL).

Adn. VI

Ustawa o p.z.p., jako podstawowy akt regulujący proces gospodarowania przestrzenią, zawiera regulacje w dwóch podstawowych obszarach: określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji oraz określa zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, to pogodzenie interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Zdaniem organu nadzoru określenie parametru kształtowania zabudowy, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy, czy też wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takich jak: intensywność, czy powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna wyrażona w stosunku do powierzchni działki budowlanej, są jednymi z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ustalenia w powyższym zakresie wypływają na wartość nieruchomości. Należą do jednych z bardziej konfliktogennych ustaleń planu i budzą najwięcej emocji wśród właścicieli nieruchomości. Dlatego też, brak powyższych elementów w planie miejscowym, lub ustalenie ich w sposób niejednoznaczny, wprost narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów".

Tymczasem w ustaleniach:

– § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 3) zachowanie powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 10 % powierzchni wydzielonego terenu;";

– § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 6) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekraczać 80% powierzchni wydzielonego terenu;";

– § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "3. Zasady kształtowania zabudowy: (...) 2) wysokość pozostałych budowli wynikająca z wymagań technologii;";

– § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania: (...) 12) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekraczać 60% powierzchni siedliska;";

– § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania: (...) 13) zachowanie powierzchni biologicznie czynnej min. 40% powierzchni siedliska;";

– § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 4) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekraczać 50% powierzchni siedliska;";

– § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady zagospodarowania terenu: (...) 5) zachowanie powierzchni biologicznie czynnej min. 50% powierzchni siedliska;",

Rada Gminy B. ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej, lecz:

– dla terenów oznaczonych symbolem Ew, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 11 ust. 2 pkt 3 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 11 ust. 2 pkt 6 uchwały), w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu;

– dla terenów oznaczonych symbolem R, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 12 ust. 2 pkt 13 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 12 ust. 2 pkt 12 uchwały), w odniesieniu do powierzchni siedliska;

– dla terenów oznaczonych symbolami: R1 i R2, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 13 ust. 2 pkt 5 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 13 ust. 2 pkt 4 uchwały), w odniesieniu do powierzchni siedliska.

Cytowany na wstępie tej części uzasadnienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., jednoznacznie wskazuje, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tym samym wyrażenie ww. wskaźnika w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu lub siedliska jest niedopuszczalne.

Skarżący wskazał, że z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej nie zaś do terenu. Tym samym zdaniem organu nadzoru analogicznie, jak w przypadku powierzchni biologicznie czynnej, czy też intensywności zabudowy, wskaźniki te winny odnosić się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do terenu. Organ nadzoru wskazuje, iż co prawda z przepisu zawartego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu, jednakże formułowanie ustaleń w tym zakresie winno mieć miejsce dla procedur rozpoczętych przed 21 października 2010 r., a więc przed zmianą ustawy o p.z.p. Zdaniem skarżącego formułując ustalenia w tym zakresie, trzeba bowiem wziąć pod uwagę stan prawny w dacie wydania ww. rozporządzenia wykonawczego. Ponadto hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Co więcej gmina realizując swoje uprawnienie wynikające z ww. artykułu określa maksymalną wysokości zabudowy w planie miejscowym, jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Niezbędnym zatem jest podanie maksymalnej wysokości zabudowy, dla danej jednostki terenowej w planie miejscowym, w wymiarze metrycznym. Zatem ustalenie § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "wysokość pozostałych budowli wynikająca z wymagań technologii", w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do pozostałych budowli dopuszczonych na terenie Ew, nie spełnia ww. wymagań ustawy dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy.

Ponadto dla jednostki terenowej oznaczonej symbolem Z (teren upraw rolnych i zieleni nieurządzonej), w § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Zasady zagospodarowania terenu: 1) tereny bez prawa zabudowy za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi;", dopuszczono do sytuowania urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, w tym również budynków innych niż przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Nie określono jednak dla tej jednostki terenowej żadnych zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wysokości zabudowy. Zdaniem organu nadzoru naruszono tym samym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu. Wyjaśnić przy tym należy, iż obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p., nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych, wynikających zwłaszcza z istniejącego i planowanego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenów w miejscowym planie. Skoro jednak uchwałodowaca, przeznacza jednostkę terenową Z pod zabudowę, to zdaniem organu nadzoru, rada gminy winna zawrzeć dla niej ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego w:

– § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

– § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

– § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

– § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

– § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)".

Adn. VII

Ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

W § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "4. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: (...) 2) minimalna szerokość frontu działki 20m.", określono ten parametr dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudową zagrodową, oznaczonych symbolem R.

Tymczasem dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), określonych w Dziale III pn. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdziale 2 pn. "Scalanie i podział nieruchomości" (art. 101 ÷ 108) oraz w Rozdziale 1 pn. "Podziały nieruchomości" (art. 92 ÷ 100). Zgodnie z art. 101 ust. 2 ww. ustawy "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne." Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy "Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.".

Kwestie dotyczące scalania i wymiany gruntów rolnych i leśnych, regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700).

Ustalenia § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, naruszają wskazane przepisy ustaw o: p.z.p., gospodarce nieruchomościami oraz o scalaniu i wymianie gruntów.

Adn. VIII

Skarżący, kwestionuje również zapisy planu miejscowego zawarte w:

– § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "1. Plan zawiera ustalenia dotyczące: (...) 6) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;";

– § 9 uchwały, w brzmieniu: "Zasady zagospodarowania przestrzeni publicznych. 1. Ustala się następujące przestrzenie publiczne: 1) droga lokalna w liniach rozgraniczających oznaczona symbolem KDL. 2. Na terenach wymienionych w ust.1 pkt 1 dopuszcza się sytuowanie budowli, obiektów i urządzeń zgodnie z przepisami szczególnymi.",

pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami tego samego organu, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem" oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium – podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz jego części graficznej, wynika w sposób jednoznaczny, iż ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, bowiem obowiązujące studium nie wyznacza takich obszarów. Ustalenia części tekstowej studium nie podnoszą powyższych kwestii, również na rysunku studium przedstawiającym kierunki rozwoju gminy nie zobrazowano ww. obszarów.

Tymczasem w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały ustalono, że plan zawiera ustalenia dotyczące wymagań wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych. W § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, dotyczącym zasad zagospodarowania przestrzeni publicznych, ustalono, że przestrzeniami publicznymi są tereny drogi publicznej oznaczone symbolem KDL, dla których w § 9 ust. 2 uchwały, ustalono zasady zagospodarowania.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Biorąc pod uwagę brak określenia, w studium, obszarów przestrzeni publicznych, uznać należy, że przedmiotowy plan miejscowy, we wskazanym zakresie, dotknięty jest wadą prawną, polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., zdaniem organu nadzoru, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały.

Skarżący, zwraca również uwagę na inne niezgodności przedmiotowego planu z obowiązującym studium. Po pierwsze: zgodnie z załącznikiem do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., przestawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, cały obszar dla którego sporządzono plan miejscowy, to obszar na którym rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe wraz z orientacyjną strefą ochronną. W części tekstowej zaś studium (str. 21), ustalono standardy zabudowy w strefie ochronnej związanej z elektrownią dla której: "Proponuje się następujące zasady zagospodarowania w obrębie strefy ochronnej:

– utrzymanie dotychczasowego użytkowania – rolnicza przestrzeń produkcyjna,

– zakaz zabudowy mieszkaniowej, odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi,

– dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną oraz inwestycji nie chronionych akustycznie".

Tymczasem strefa ochronna w przedmiotowym planie miejscowym, została zmniejszona (ograniczona do terenów R1 i R2), poza tą strefą zaś dopuszczono budynki mieszkalne nie tylko w zabudowie zagrodowej, ale również, jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej (§ 12 ust. 2 pkt 4), jednostka terenowa R. Z powyższego wynika, iż przedmiotowy plan w powyższym zakresie narusza ustalenia studium.

Niemniej jednak działając z ostrożności procesowej wskazać również należy, iż zgodnie z załącznikiem, przestawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, obszar w granicach, którego sporządzono plan miejscowy usytuowany jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dla tego terenu zaś w części tekstowej studium poczyniono następujące ustalenia: "W rolniczej strefie produkcyjnej wyklucza się rozwój zabudowy na wskazanych wartościowych kompleksach gleb. Wprowadzanie kierunków produkcji rolnej dla obsługi ruchu agroturystycznego. Wprowadza się zakaz zabudowy na terenach trwałych użytków zielonych, którym należy przywrócić pierwotną rolę, tj. produkcję pasz dla prowadzonej hodowli zwierząt" (str. 24). Co więcej z części tekstowej studium (str. 19) wynika, iż dla prawidłowego rozwoju sieci osadniczej należy ograniczać rozwój zabudowy w obrębie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do istniejących już siedlisk, ich bezpośredniego sąsiedztwa. Zatem z cytowanych wyżej zapisów studium wnika, w granicach przedmiotowego planu miejscowego, w strefie ochronnej, tereny powinny być przeznaczone pod rolniczą przestrzeń produkcyjną, zaś na glebach wysokich klas powinien obowiązywać zakaz zabudowy. Tymczasem wbrew ustaleniom studium, w uchwale Nr [...] w ramach jednostek terenowych R ustalono funkcję podstawową – tereny upraw rolnych (otwartej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową oraz w wyniku ustalenia § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na jednostce terenowej R w odległości 100 m od jednostki terenowej R2. Należy przy tym zwrócić uwagę, w kontekście ustaleń studium poczynionych na str. 19, iż w granicach przedmiotowego planu, zgodnie z jego częścią graficzną, nie istnieje żadna zabudowa siedliskowa.

Niezależnie zatem od zmniejszenia strefy ochronnej j, w granicach planu powinien obowiązywać zakaz zabudowy również zagrodowej na gruntach rolnych wysokich klas.

Adn. IX

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń".

Oprócz wskazanych w innych częściach skargi, sprzecznych wzajemnie ustaleń, zawartych w tekście planu, przedmiotowa uchwała zawiera również inne, niżej wymienione sprzeczności w warstwie tekstowej, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego, do których zaliczyć możemy m.in. sprzeczne ustalenia pomiędzy:

– § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "3. Zasady kształtowania zabudowy: 1) maksymalna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej liczona od podstawy do maksymalnego wychylenia łopaty wirnika elektrowni wiatrowej do 175 m" a § 4 pkt 11 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 11) maksymalnej wysokości budowli – jest to wysokość liczona od istniejącego poziomu terenu do najwyżej położonego punktu obiektu", w których określono sposób pomiaru wysokości budowli;

– zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, określonym w § 3 ust. 2 uchwały a zakresem określonym w legendzie rysunku planu; W § 3 ust. 2 uchwały, ustalono, że "2. Na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) granice terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów – stanowiska archeologiczne, 5) klasy techniczne dróg". Z powyższych ustaleń uchwały wynika, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku planu, jako ustalenia planu, m.in.: nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej – izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu pomimo, że wg innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów.

Zdaniem organu nadzoru, konieczne jest stwierdzenie nieważności § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)" oraz § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej – izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu.

Skarżący wskazuje również, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A zatem w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do naruszenia zasad oraz do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Naruszenia w tym zakresie stały się podstawową przesłanką do skierowania do Sądu przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady - Wójt Gminy B. wskazał, że :

1) uwzględnia skargę w części dotyczącej zarzutów oznaczonych nr I (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt. 3 uchwały), II, IV, V, VI, VII, oraz

2) wniósł o oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych nr I (w części odnoszącej się do postanowienia § 12 ust. 2 pkt. 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych nr III, VIII, IX.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części odnoszącej się do zarzutów nr I (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt. 3 uchwały), II, IV, V, VI, VII.

W odniesieniu zaś do zarzutu opisanego pod nr I (w odniesieniu do § 12 ust. 2 pkt. 3 uchwały) oraz zarzutów opisanych pod nr III, VIII, IX Rada Gminy B. wskazuje, iż zarzuty te nie znajdują uzasadnienia.

Zarzut nr I w odniesieniu do §12 ust. 2 pkt. 3 uchwały

Stosownie do § 12 ust. 2 pkt. 3 uchwały "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczające; średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. " Wojewoda zarzucił ww. zapisowi naruszenie art. 15 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP wskazując, ze Rada Gminy B. w odniesieniu do powyższego zapisu wykroczyła poza zakres ustaleń planu miejscowego. Z treści uzasadnienia skargi nie wynika jednoznacznie, czy Wojewoda kwestionuje powyższy zapis w całości, czy tylko w odniesieniu do fragmentu, o powierzchni przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B.".

W ocenie Rady Gminy B. nie ma żadnych przesłanek aby uznać powyższy zapis w całości za sprzeczny z cytowanymi przepisami. W związku z powyższym Rada Gminy B. wniosła o oddalenie skargi w tym zakresie.

Rada Gminy B. podzieliła natomiast stanowisko Wojewody w zakresie sprzeczności z przytoczonymi wyżej przepisami fragmentu ww. zapisu, a mianowicie "o powierzchni przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. ".

Zarzut nr III

W zarzucie III skargi Wojewoda wskazał, iż postanowienia uchwały zawarte w: §7 ust. 1 pkt. l lit. c i lit. d., § 10 ust. 1 pkt. 1, §1O ust. 7 pkt. 6, §12 ust. 1 pkt. 2, §12 ust. 2 pkt. 5, §13 ust. l pkt. 2 lit. b, §13 ust. 2 pkt. 3 i pkt. 7, §14 ust. 2 pkt. l i pkt. 3, §15 ust. 2 pkt. l i pkt. 4, w zakresie w jakim dopuszczają m.in. do realizacji: obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R l, R 2, i Z, na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL), dla których nie uzyskano zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze - naruszają postanowienia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt. 6 lit. c, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późno zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt. l, 2 i 5 ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 z późno zm.).

W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w. zapisów w zakresie w jakim umożliwiają one realizację wspomnianych inwestycji w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych. W uzasadnieniu skargi, w części odnoszącej się do zarzutu III, czytamy, iż" W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji ... " (s. 15 skargi). Z powyższym stanowiskiem zgodzić się nie sposób. Ustawa o ochronie gruntów. rolnych i leśnych reguluje przede wszystkim zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 w/w ustawy). Ochronę gruntów rolnych i leśnych realizuje się m.in. poprzez ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy). W ocenie Rady Gminy B. normy zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy interpretować przez cel ustawy wymieniony wart. 1 i 3. Zdaniem Rady Gminy B. możliwym i dopuszczalnym jest ustanowienie takich zapisów w planie miejscowym aby dopuszczały one możliwość budowy/rozbudowy infrastruktury na terenach podlegających ochronie (m.in. grunty rolne III klasy oraz grunty leśne) bez konieczności uzyskiwania zgód organów o których mowa wart. 7 ww. ustawy. Zdaniem Rady Gminy B. na gruntach rolnych klasy III oraz gruntach leśnych możliwe jest lokalizowanie infrastruktury, jeżeli lokalizowanie takiej infrastruktury nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inne niż rolne lub leśne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 6 ww. ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się "ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 7 ww. ustawy statuuje obowiązek uzyskania zgody w odniesieniu do gruntów wymienionych w tym artykule, jedynie na "zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" (art. 7 ust. 1). Normą zawartą wart. 7 ww. ustawy objęte są zatem tylko takie przypadki, gdzie postanowienia mpzp miałyby doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Tymczasem zauważyć należy, iż istnieje szereg inwestycji, które pomimo tego że są lokowane na gruntach rolnych i leśnych to nie powodują zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Do inwestycji takich zalicza się przede wszystkim podziemną infrastrukturę techniczną, taką jak: wodociągi, kanalizacja, sieć energetyczna, sieć gazowa, sieć telekomunikacyjna itp. Wybudowanie takiej infrastruktury na gruntach rolnych i leśnych nie powoduje zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Po wybudowaniu takiej infrastruktury w dalszym ciągu można bez przeszkód korzystać z tych gruntów zgodnie z ich rolniczym lub leśnym przeznaczeniem (np. rolnik w calszym ciągu może uprawniać grunty nad wodociągami, z resztą dzieje się tak w szeregu miejsc w całym kraju).

Realizacja takich inwestycji nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej. W dalszym ciągu będzie możliwe rolnicze lub leśne wykorzystywanie tych gruntów. "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z arf. 4 pkt. 11 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśny użytkowania gruntów" Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010r. II OSK 1432/09, LEX 746536.

Podkreślić również należy, iż intencją ustawodawcy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie było wyłączenie określonej kategorii gruntów spod jakiejkolwiek zabudowy (poza przypadkami uzyskania zgody organów wskazanych w art. 7). Intencją ustawodawcy było aby cele ustawy (art. 1, art. 3 ust. l) były realizowane za pomocą środków przewidzianych ustawą i w zakresie w niej przewidzianym (art. 7).

Reasumując, strona wskazała, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze lub nieleśne oraz gruntów leśnych na cele nieleśne powinno nastąpić za uprzednią zgodą organów wskazanych w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie może jednak zgodzić się, iż w okolicznościach niniejszej sprawy jedynym sposobem doprowadzenia do zgodności kwestionowanych w zarzucie III postanowień uchwały jest ich unieważnienie w zakresie w jakim dopuszczają one możliwość realizacji wymienionych w tych punktach inwestycji na terenach gruntów rolnych klasy III oraz gruntach leśnych. W ocenie Rady Gminy B. dopuszczalne jest realizowanie na tych terenach inwestycji o ile inwestycje te nie spowodują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne jak także gruntów leśnych na cele nieleśne .

W związku z powyższym w odniesieniu do w/w przepisów uchwały wnosimy o stwierdzenie ich nieważności jedynie w zakresie w jakim umożliwiają one na obszarze gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych realizację inwestycji wymienionych w tych punktach, które powodują zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, oraz gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma bowiem, żadnych podstaw aby uniemożliwiać realizację na tych gruntach inwestycji, które nie powodują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.

Zarzut nr VIII

W ustaleniach planu przyjęto drogi publiczne jako przestrzenie publiczne i określono dla nich zasady zagospodarowania przyjmując ogólną definicję, że "przestrzeń publiczna to konfiguracja ulic, placów, parków, obszar o znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców". W Studium gminy określono zasady zagospodarowania dla dróg publicznych. Strefa ochronna od elektrowni wiatrowych została wyznaczona w Studium jako orientacyjna. W międzyczasie wykonywane były analizy i symulacje oddziaływania elektrowni w ramach Raportu OOŚ, co pozwoliło na doprecyzowanie i określenie izofony 45dB, która została przyjęta jako zasięg strefy ochronnej. Ponieważ jej zasięg okazał się mniejszy niż wskazany na rysunku Studium pozostał obszar między granicą strefy i granicą terenu objętego ustaleniami planu, który określono jako tereny rolnicze i ustalono dla nich zasady zagospodarowania bez ograniczeń wynikających z położenia w strefie ochronnej elektrowni. Część terenów posiada sąsiedztwo istniejących siedlisk (usytuowanych poza granicami planu) i dlatego wprowadzono na nich możliwość zabudowy rolniczej co nie narusza ustaleń Studium.

Zarzut nr IX

Określając w Rozdziale III zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów ustalono "nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, w pozostałych przypadkach zgodnie z przepisami odrębnymi". Tym samym określono nieprzekraczalną linię zabudowy jako ustalenie planu. Brak jest tylko jej wymienienia w Rozdziale I "Przepisy ogólne" w §3 ust. 2, ale w dalszych, szczegółowych, ustaleniach planu funkcjonuje. To samo dotyczy strefy ochronnej elektrowni i granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej, które stanowią treść normatywną uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na § 3 ust. 2 Planu, który ma zastosowanie do całości jego postanowień, a tym samym w ocenie Sądu jego wyeliminowanie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważność zaskarżonego aktu. Skarga zasłużyła więc na uwzględnienie, w przeważającej części z przyczyn w niej nie podniesionych. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., dla usunięcia nieprawidłowości, wynikających z regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru.

Słusznie wywiedziono w skardze, że przywoływany § 3 ust. 2 Planu - gdzie wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień treści graficznej jako obowiązującej - pozostaje w sprzeczności z samą częścią graficzną, w której jednak - choć wyłącznie fragmentarycznie (o czym szerzej dalej) - wskazano linie zabudowy.

Oceny legalności kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu Planu nie sposób jednak oderwać od innych uwarunkowań formalnych, związanych z treścią zaskarżonego Planu, w szczególności treści jego części graficznej.

Stosownej oceny należy dokonywać, mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i prawne, dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie planu"], zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W końcu, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m. in. linie zabudowy. W związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy musi określać też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu).

Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m. in. linie, kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjnoestetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury.

Natomiast Plan, którego dotyczy skarga, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2-4 i § 13 ust. 1 pkt 2 lit a oraz ust. 2 pkt 2). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru) - oznaczone symbolem ZL, Z, oraz R 1 (wobec treści § 13 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 Planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym Planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie - jak można wnosić - jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w części tekstowej - opisano odległość zabudowy do terenów leśnych (§ 14 ust. 2 pkt 6).

Zatem w tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, tam gdzie jest to zasadne, gdyż stanowi element ładu przestrzennego, jest także podkreślany w orzecznictwie sądowym, a stosowne wyjątki mogą dotyczyć wyłącznie linii przyległych do dróg publicznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Podkreślić należy także, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 10). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu.

Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści Planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 12 ust. 2 pkt 3 Planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja.

W części tekstowej Planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 10 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego - w określonej szerokości - od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 10 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Nie analizując bliżej zarzutów zawartych oznaczonych w skardze nr 1 (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, o którym była mowa powyżej uchwały, nr II, IV, V,VI,VI, w zakresie których organ wnosił o uwzględnienie skargi, a tym samym podzielił jej zarzuty, należy wskazać, iż Sąd podzielił także argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Powyższe wynika z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały na podstawie których, umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Ponadto z ustaleń § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów ZL, dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Podobnie dla terenu zieleni nieurządzonej (Z) poprzez ustalenie § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, dopuszczono inną zabudowę niż przeznaczoną na stały pobyt ludzi, na gruntach rolnych klasy III.

Słusznie podnosi zatem Wojewoda, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl ww. przepisów grunty rolne klasy I – III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Artykuł 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach ustawy z dnia 21 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Wbrew zatem zarzutom organu, słusznie Wojewoda podnosi, iż dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie gminy B., w obrębach ewidencyjnych: [...], na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejącej drogi publicznej oraz nowoprojektowaną drogą wewnętrzną. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy B., z dnia 8 października 2013 r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: KDL i 2KDW.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał zatem stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla wszystkich wymagających tego gruntów rolnych klasy III zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru.

Organ sporządzający plan, nie uzyskał również stosownych zgód na zmianę przeznaczenie dla tych gruntów leśnych na cele nieleśne, na terenie oznaczonym symbolem ZL dla których plan dopuścił zabudowę nie związaną z gospodarką leśną.

Ogólnie, analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Potwierdza to dodatkowo tytuł uchwały, choć w istocie - nie on stanowi o jej wadliwości, lecz sama treść merytoryczna (a konkretnie - jej braki).

W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia zastałych naruszeń prawa. Z podważanych przez Sąd przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2 , wynika, że przepis ten wskazuje wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku:

a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe),

b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy),

nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym Planem we wszelkich istotnych tego aspektach - np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego. Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych Planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel).

W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd zapisów § 3 ust. 2 nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola skarżonych aktów.

Uchwalając akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., która zakreśla zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Powyższej oceny nie zmienia to, że nieznaczne fragmenty Planu stanowią tereny wyłączone w istocie z zabudowy, a więc sygnalizowana wcześniej wadliwość, nie może ich dotyczyć (tereny oznaczone symbolem ZL, Z, oraz R 1). Jednak - w ocenie Sądu - pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego Planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo.

Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), bezprzedmiotowe stało się szczegółowe rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych zapisów treści tekstowej Planu, mając na uwadze, że co do zasadności większości z nich przychylił się także organ go uchwalający. W okolicznościach sprawy Sąd nie wypowiadała się już także w zakresie zgodności Planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w końcu czy w istocie izofona 45 dB powinna być uważana za element Planu, mający znaczenie normatywne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i G.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. tuż przed rozprawą w dniu 5 kwietnia 2016 r. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 powyższego przepisu przewidziano natomiast, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Mając na uwadze przedmiot skargi należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody [...] wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w licznych postanowieniach, a wyrażone w nich jednolite stanowisko świadczy o ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. O ugruntowanym stanowisku judykatury w tym przedmiocie świadczy bowiem niezmienność poglądu prezentowanego w znacznej liczbie wydanych postanowień, np. z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OZ 899/10; z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14; z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 109/15; z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OZ 201/15 i z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 471/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda [...] i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy B. Legitymacja skargowa Wojewody [...] oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, jako lex specialis, wyklucza udział w tym postępowaniu innych uczestników na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia ta została zresztą przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej postanowieniach.

W świetle powyższego brak było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenia uwagi wymaga również fakt, że był to już kolejny w tej sprawie, oczywiście bezzasadny wniosek, a jego złożenie – w ocenie Sądu – zmierzające do odroczenia rozprawy i dalszego bezpodstawnego przedłużania postępowania w sprawie, już w tym przypadku należało ocenić jako nadużycie prawa. W tej sytuacji, jak również z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zachodziła potrzeba wzywania Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych wniosku nimi obarczonego skoro Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Powołany przepis art. 7 wymienionej ustawy statuuje zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, która ma swoje odniesienie zarówno w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak też w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Omawiany przepis art. 7 nakłada na Sąd obowiązek podejmowania czynności zmierzających do przeciwdziałania przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego i szybkiego załatwienia sprawy oraz nakazuje rozstrzygnięcie sprawy na pierwszym posiedzeniu. Konstrukcja tego przepisu wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej. Zatem odroczenie rozprawy może mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach, wyraźnie przewidzianych w ustawie, zaś wyjątki te powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nawet zawężający (zob. J. Drachal, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 117 i nast.).

W świetle powyższego Sąd nie uwzględnił wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.