Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1077/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 16, art. 53a ust. 1 pkt 1 lit.A, art. 61 ust. 1 i 3, art. 56 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1752/14 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz L. M. kwotę 1 000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia sygn. akt IV SA/Wa 1752/14 oddalił skargę L. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

L. M. w dniu 14 stycznia 2014 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W uzasadnieniu wskazał na zamiar kontynuowania podjętych studiów stacjonarnych licencjackich w [...] w J.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z informacji uzyskanej od dyrektora [...] wynika, iż skarżący jest studentem III roku VI semestru na studiach stacjonarnych licencjackich, specjalność w języku angielskim: [...] w ww. szkole, planowany termin ukończenia zajęć to luty 2014 r., a termin złożenia pracy dyplomowej to 31 maja 2014 r. Ponadto stwierdził, że obecnie uczelnia nie dysponuje informacją o zamiarze kontynuacji przez cudzoziemca studiów II stopnia na ww. uczelni. Zdaniem organu skarżący nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego podjęcie studiów II stopnia, a zatem nie udokumentował okoliczności uzasadniających jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i udzielenie zezwolenia na zamieszkanie. Do odwołania załączył zaświadczenie z [...] sp. z o.o. w W., z którego wynika, że od 29 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r. będzie uczęszczał na kurs języka polskiego, oraz dowód uiszczenia opłaty za ww. kurs.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1990) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy zwrócił się do [...] o udzielenie informacji dotyczącej kontynuowania przez cudzoziemca studiów, tj. czy skarżący zaliczył wszystkie wymagane przedmioty w roku akademickim 2013/2014 i uzyskał absolutorium oraz czy obecnie jest on na etapie pisania pracy dyplomowej i czy został wyznaczony termin obrony. W odpowiedzi na powyższe poinformowano, że skarżący sporządza pracę dyplomową i nie ma jeszcze wyznaczonego terminu obrony oraz że do momentu obrony posiada on status studenta. Następnie skarżący poinformował organ odwoławczy, że nie zamierza podejmować studiów II stopnia w najbliższym roku i obecnie zamierza kontynuować naukę języka polskiego w szkole [...] sp. z o.o. w W. Jednocześnie skarżący załączył zaświadczenie z [...], iż 9 czerwca 2014 r. przystąpił do obrony pracy dyplomowej i otrzymał ocenę dostateczną.

Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący zakończył studia w [...], dlatego też zachodzi obligatoryjna przesłanka do odmowy udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, określona w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Odnosząc się do powołanej przez skarżącego nowej okoliczności faktycznej w postaci zamiaru podjęcia nauki języka polskiego, która to okoliczność zaistniała dopiero po złożeniu odwołania, wskazał, że podjęcie nauki może uzasadniać udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, stanowiąc zatem nową podstawę materialnoprawną wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wyjaśnił, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpatrzenia odwołania na podstawie przesłanek wskazanych przez skarżącego we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, tj. kontynuacji stacjonarnych studiów wyższych w [...].

W skardze na powyższą decyzję L. M. wniósł o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organom:

a) istotne naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego:

– nieprzesłuchanie skarżącego przez organ pierwszej instancji na okoliczność dalszej edukacji w Polsce pomimo niewystarczającego uzasadnienia wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP,

– nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie faktu znanego organowi odwoławczemu - podjęcia nauki w [...];

b) uchybienie przez organy obu instancji art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez:

– zaniechanie obowiązku dbałości o to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a tym samym naruszenia zasady pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji,

– niepoinformowanie skarżącego przez organ pierwszej instancji o braku możliwości uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP na podstawie mającego się odbyć w dalszym niż początkowo przewidzianym terminie egzaminu licencjackiego,

– niepoinformowanie przez organ drugiej instancji o braku możliwości wzięcia pod uwagę dodatkowych okoliczności oraz o możliwości złożenia kolejnego wniosku w trakcie postępowania,

c) naruszenie art. 53 i art. 53a ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, które choć wprost zostały podane w odwołaniu - istniały już w trakcie składania wniosku, w sytuacji, gdy poprawna interpretacja przepisu doprowadziłaby do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony,

d) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kontynuacja studiów stacjonarnych, a zatem sytuacja przywołana w art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach, stanowiła jedyną okoliczność wskazaną przez skarżącego we wniosku z 14 stycznia 2014 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wskazał na przedłożone przez skarżącego zaświadczenie, że 9 czerwca 2014 r. przystąpił do obrony pracy dyplomowej i otrzymał ocenę dostateczną. Podkreślił, że organ odwoławczy dążył do wyjaśnienia, czy skarżący zamierza kontynuować studia na uczelni w ramach studiów II stopnia. W odpowiedzi na wystosowane przez organ wezwanie z 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego w piśmie z 6 czerwca 2014 r. stwierdził, że skarżący zamierza kontynuować swoją edukację w szkole językowej [...] sp. z o.o. w W. oraz, że "w najbliższym roku" skarżący nie ma zamiaru podejmować studiów II stopnia. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że oświadczenie pełnomocnika skarżącego nie budziło wątpliwości i wskazywało na ewidentny brak przesłanki określonej w art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach.

Jednocześnie organ odwoławczy uwzględnił fakt, że skarżący ostatecznie z dniem obrony pracy dyplomowej (9 czerwca 2014 r.) nie mógł być już uznany za studenta, a więc ustała okoliczność faktyczna uzasadniająca jego wniosek. W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wystąpiła obligatoryjna przesłanka odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wskazana w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji żadna z okoliczności w nim wymienionych w stosunku do skarżącego nie zachodziła.

Dalej Sąd uznał, że wobec zaistniałej w sprawie zmiany podstawy faktycznej i prawnej żądania (innej normy prawnej) w postaci zamiaru podjęcia nauki w nowej szkole organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy skarżącego w zakresie innym, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że wskazana we wniosku okoliczność podstawa prawna determinuje prawny zakres rozstrzyganej sprawy.

W konkluzji Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, a przeprowadzona ocena nie narusza zakreślonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, zatem zarzuty zawarte skargi w tym zakresie są niezasadne. Wyjaśnił, że uwzględnienie słusznego interesu strony nie może polegać na załatwieniu sprawy w sposób korzystny dla strony wbrew przepisom prawa. Sąd nie podzielił również argumentacji skargi wskazującej na brak podejmowania przez organ działań informujących skarżącego. Wyjaśnił, że zasada przekonywania (art. 9 k.p.a.) nie może stanowić podstawy do nałożenia na organ obowiązku informowania strony o skutkach jej działań, a tym bardziej powinności instruowania strony, jakie okoliczności powinna podjąć bądź jakie przedsięwziąć działania, by uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygniecie.

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do złożonego przez skarżącego zaświadczenia z 15 lipca 2014 r., iż skarżący 8 lipca 2014 r. złożył komplet dokumentów "na studia stacjonarne II stopnia" w [...]. Stwierdził, że ww. dokument wprawdzie potwierdza, że skarżący zamierza kontynuować naukę na studiach magisterskich, jednak jest to dokument zupełnie nowy, który nie istniał w dacie wydania decyzji i dokumentuje okoliczności, jakie zaszły już po jej wydaniu. Zaznaczył, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy w tej materii dysponował jedynie oświadczeniem pełnomocnika, że skarżący studiować nie zamierza, toteż słusznie wywiódł, że nie było podstaw do zastosowania art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach.

Końcowo Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami art. 10 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na brak uwzględnienia przez Sąd nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, stanowiącego obligatoryjną przesłankę wydania decyzji o zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony;

2. art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na brak uwzględnienia przez Sąd nieprawidłowego zastosowania art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wbrew treści tego przepisu, tj. wydanie decyzji o odmowie udzielenia przedmiotowego zezwolenia, chociaż skarżący spełniał wymóg określony w z art. 53a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach,

oraz naruszenie przepisów postępowania:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. ze względu na brak uwzględnienia w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym rzeczywistej woli skarżącego i podstaw udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w wyniku czego dokonano błędnej oceny subsumpcji przeprowadzonej przez organ administracji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na pominięcie podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony, tj. dokończenia studiów oraz podjęcia kursu językowego oraz brak czuwania przez organ, aby strona nie poniosła szkody ze względu na nieznajomość przepisów prawa;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu prawidłowości zastosowania tego przepisu, pomimo wystąpienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w wyniku czego doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ponieważ organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie tej sprawy w całości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że w toku postępowania wystąpiły niezależnie od siebie dwie podstawy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, przy czym skarżący spełniał wszystkie przesłanki formalne niezbędne dla wydania decyzji tej treści zgodnie z art. 53b ustawy o cudzoziemcach. Pierwszą z tych podstaw jest kontynuowanie studiów, tj. przesłanka z art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach, natomiast drugą podjęcie nauki innego rodzaju - art. 53 a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Podniósł, że w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji pod pojęciem "kontynuowania studiów" należało rozumieć także ich dokończenie - niezależnie od tego, czy skarżący planował w kolejnym roku kontynuować studia II stopnia. Podjęcie studiów II stopnia uzasadniałoby natomiast jedynie przyznanie dłuższego okresu zezwolenia (art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, błędnie ustalił jej stan faktyczny oraz stan prawny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy o cudzoziemcach nie wprowadza prekluzji dowodowej ani nie uniemożliwia powoływania nowych okoliczności w toku postępowania. Reakcją organu na zmianę podstaw faktycznych i prawnych winno być zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, że brak zastosowania tego przepisu miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ przesłanka udzielenia zezwolenia na tej podstawie istniała, a jej nieuwzględnienie wynikało wyłącznie z bezpodstawnego przyjęcia przez organ braku możliwości uwzględnienia nowej podstawy faktycznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie uznał, iż organ słusznie oparł się na stwierdzeniu pełnomocnika, że skarżący nie zamierza kontynuować studiów. Wyjaśnił, że takiego oświadczenia pełnomocnik nie składał. Konsekwentnie składane oświadczenia prowadzą do wniosku, że skarżący zamierzał uzupełnić swoje umiejętności w zakresie języka polskiego przed kontynuowaniem studiów. Zastrzeżono, że pełnomocnik nie był profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym, a raczej pomocnikiem przy prowadzeniu postępowania, toteż nie powinno się nieścisłości oświadczeń interpretować na niekorzyść jego mocodawcy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że skoro organ odwoławczy uznał, że nie może uwzględnić kolejnej przesłanki udzielenia zezwolenia związanej z podjęciem kursu językowego, to mógł poinformować o tym stronę przed wydaniem ostatecznej decyzji. Tymczasem ze względu na brak dokonania takiego pouczenia skarżący poniósł szkodę. Brak uwzględnienia pozytywnej przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach doprowadził do niemożności legalnego pobytu w Polsce oraz do braku możliwości wystąpienia ze skutecznym wnioskiem w tym zakresie w osobnym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, obszernie ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Wprawdzie w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co do zasady należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych ostatnich, to jednak charakter zarzutów i tło sporu w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zasadniczą kwestią wymagającą omówienia jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie, w ustalonym przez organy administracji oraz zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji zakresie, nie był sporny na żadnym etapie postępowania.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej cudzoziemiec wskazał na 2 przyczyny, które jego zdaniem uzasadniają udzielenie mu zgody na pobyt na czas oznaczony. Pierwsza – wskazana we wniosku - to kontynuowanie studiów wyższych, druga (na tę okoliczność powołał się dopiero w odwołaniu) - to zamiar podjęcia nauki języka polskiego. Nie można zgodzić się z dokonaną przez Sąd oceną, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż zgłoszenie nowej przesłanki dopiero na etapie postępowania odwoławczego winno uzasadniać wszczęcie nowego postępowania, w którym okoliczność ta będzie oceniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracji nie jest związany wskazaną jedynie we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 419/06 (niepubl.). Podobnie w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2114/13 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy powinien był rozpoznać sprawę w jej całokształcie i wziąć pod uwagę wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji, nawet te, które powstały już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zaistnienie tych przesłanek wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ mógł uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podzielając takie stanowisko należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym Sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53a ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że obowiązkiem organów administracji było rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy czym przedmiotem sprawy jest wyrażenie cudzoziemcowi zgody na zamieszkanie na czas oznaczony, a nie takie zezwolenie w oparciu o konkretną przesłankę. Jedynie na marginesie należy wskazać, że rację ma organ administracji, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia faktyczne nie mogą być podważane przez postawienie Sądowi zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że intencją skarżącego kasacyjnie nie było wskazanie na wadliwe ustalenie przez organy administracji stanu faktycznego (w tym zakresie organy nie poczyniły zresztą żadnych ustaleń), ale na wadliwe przyjęcie zakresu żądania strony. W takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego należało uznać za uzasadniony.

Za taką interpretacją wskazanego przepisu przemawia także określona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z ww. regułą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy czym organ ten ma obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcie przez ten organ a nie ograniczyć się jedynie do oceny zasadności działania organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji, skoro w toku postępowania ujawniły się nowe okoliczności – podjęcie przez cudzoziemca nauki języka polskiego, winny być one ocenione w niniejszym postępowaniu. Niespornie organy nie dokonały takich rozważań, co prowadzi do konieczności uznania, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, a wyrok Sądu pierwszej instancji oceniący odmiennie tę kwestię należało uznać za wadliwy.

Rację ma również skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten wskazuje na obowiązek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu kontynuowania stacjonarnych studiów wyższych, jeżeli okoliczność ta uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. A zatem skoro ustawodawca określił, że kontynuowanie studiów stacjonarnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę do ubiegania się o omawiane zezwolenie, to przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby stanowił ochronę dla cudzoziemca korzystającego z danego mu ustawą prawa. Innymi słowy jego wykładnia nie może prowadzić do sytuacji, w której pomimo spełnienia wszystkich ustawowych wymogów cudzoziemiec nie ma możliwości ukończenia studiów wyższych wobec nieposiadania prawa legalnego pobytu na terenie kraju. Za taką interpretacją przemawia przede wszystkim treść art. 56 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 16-18, uzasadnia zamieszkiwanie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres krótszy niż rok, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się w przypadku, o którym mowa w art. 53 ust. 1, na okres trwania studiów. Powyższe wskazuje zatem, że wolą ustawodawcy było, aby studiujący cudzoziemiec przez cały okres nauki przebywał na terenie kraju w sposób legalny. Natomiast interpretacja omawianego przepisu dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd wojewódzki doprowadziła do sytuacji, w której cudzoziemce pozbawiony jest takiego prawa.

Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki, działając w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, udzielił skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony do dnia 28 lutego 2014 r. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że zezwolenie to wydano na okres studiów. Jednocześnie z informacji nadesłanej przez [...], której słuchaczem jest cudzoziemiec, wynika, że wprawdzie termin ukończenia studiów został określony na 28 lutego 2014 r. jednakże student do końca maja 2014 r. ma obowiązek przystąpić do obrony pracy dyplomowej. Z regulaminu studiów wynika jednocześnie, że do tak określonego momentu słuchacz posiada status studenta. A zatem skoro celem udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony jest umożliwienie studentowi ukończenie nauki, to nieuzasadnione jest stanowisko organu o braku przesłanek do udzielenia takiego zezwolenia w niniejszej sprawie. Wprawdzie normalny tok studiów kończył się 28 lutego 2014 r., jednakże regulamin pozwala na złożenie pracy i jej obronę przez 3 dodatkowe miesiące. A zatem po 28 lutego 2014 r. cudzoziemiec przebywałby na terenie Polski nielegalnie. Sąd wprawdzie dostrzega, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach jeżeli termin do złożenia wniosku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub zostały usunięte w terminie, to pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, jednakże ta okoliczność nie może wpływać na dokonaną przez Sąd ocenę. Nie mogą bowiem ujść uwadze 2 kwestie. Po pierwsze: uznanie, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem powoduje, że pobyt w Polsce studiującego cudzoziemca jest legalny, mogłoby skutkować tym, że aplikujący składaliby wnioski o udzielenie omawianej zgody nie w celu jej uzyskania (czyli nawet przy oczywistym braku zaistnienia ku temu przesłanek), ale w celu stwierdzenia, że pobyt na terenie kraju jest legalny. Taka sytuacja z pewnością nie stanowi ratio legis przepisów Rozdziału 4 ustawy o cudzoziemcach. Druga kwestia to sytuacja, w której omawiany wniosek byłby rozpoznany przed upływem terminu ukończenia studiów. W takiej sytuacji, po tej dacie, pobyt uważany jest za nielegalny, a to uniemożliwiłoby złożenie i obronę pracy dyplomowej. Obie przedstawione sytuacje powodują, że, co do zasady, nie może mieć znaczenia dla interpretacji art. 53 ust. 1 pkt 16 uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W tym stanie rzeczy rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że przez pojęcie "kontynuowanie studiów" należało rozumieć również okres, w którym student ma możliwość ich dokończenia w normalnym, regulaminowym toku, to jest również w zakresie złożenia i obrony pracy dyplomowej.

W tym stanie rzeczy jako uzasadniony należał uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. Sąd wadliwie bowiem ocenił, że okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcie, iż nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisie.

Rację ma również skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. W szczególności podkreślić należy, że dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów doprowadziła do sytuacji, w której skarżący nie mógłby skutecznie powołać się na przesłankę określoną w art. 53a ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 ustawy cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...) jest obowiązany złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. A zatem skoro cudzoziemiec wskazał na omawianą przesłankę dopiero w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r. (po upływie terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] marca 2013 r.), to tym samym wniosek nie mógłby być uwzględniony. Takie działanie niewątpliwie stanowiło naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego.

Natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić opisanej wyżej wadliwości. Sam fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd, jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Powyższa konstatacja, w świetle wskazanych wyżej wad rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oznacza jednak, że zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona należało uznać, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi.

Rozpoznając wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę należało uznać, że jest ona uzasadniona albowiem organy administracji błędnie zinterpretowały art. 53 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. Wadliwie również organ odwoławczy uznał, że dodatkowa przesłanka uzasadniająca udzielenie zgody na pobyt na czas oznaczony dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie mogła być rozpoznana w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i wskazanych wyżej przepisów postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą wskazaną wyżej oceną prawną, co do wykładni przepisów prawa materialnego. Z oczywistych względów zobligowane będą uwzględnić upływ czasu, który nastąpił od dnia wydania ostatecznej decyzji i wziąć pod uwagę aktualną, na datę rozstrzygania, sytuację skarżącego, to jest czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające udzielenia mu omawianej zgody. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy cudzoziemiec kontynuuje naukę, a jeśli tak to, w jakiej szkole, a zatem czy spełnione są przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 1-19 lub 53a ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c jak i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 tej ustawy.