Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 740/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: 11, 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 26 lutego 2015 r. nr 62/V/2015 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 62/V/2015 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 26 lutego 2015 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej u.o.z.), Rada Miejska w Lublińcu w §1 przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubliniec w 2015 roku, stanowiący załącznik do uchwały. W §2 jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Lublińca. W §3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. "A" z siedzibą P. wezwała Radę Miasta w Lublińcu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w/w uchwały i niezwłoczne podjęcie nowej uchwały w zakresie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie Fundacji uchwała rażąco narusza przepisy prawa materialnego, w tym:

1) art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewskazanie w Programie schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt ze swojego terenu;

2) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nieuregulowanie w Programie kwestii opieki nad wolnożyjącymi kotami;

3) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez niezapewnienie sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

4) art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez niewskazanie lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów.

Uchwałą nr 97/IX/2015 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 28 maja 2015 r., wydanej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego przez "A" Rada Miejska w Lublińcu w §1 odmówiła uchylenia uchwały nr 62/V/2015 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 26 lutego 2015 r., w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubliniec w 2015 roku. W uzasadnieniu podano, że prawo nie zostało naruszone, gdyż u.o.z. nie wymaga obecnie podania konkretnego schroniska dla zwierząt do którego zostają przekazywane bezdomne zwierzęta. Wszystkie wymagane składniki uchwały zostały w niej zawarte i odpowiadają prawu.

Skargę z dnia 22 czerwca 2015 r. na uchwałę nr 62/V/2015 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubliniec w 2015 roku złożyła Fundacja "A", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1) art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez niewskazanie w uchwale schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt ze swojego terenu;

2) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez niesprecyzowanie w uchwale kwestii opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

3) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

4) art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez niewskazanie lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów;

5) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nieuprawnione zawężenie, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych;

6) art. 7 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez uregulowanie w § 13 Programu kwestii edukacji mieszkańców.

W uzasadnieniu podano m. in., że treść uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 11a u.o.z., a to z uwagi na brak części postanowień, które - zgodnie z przytoczonym przepisem - uchwała winna była zawierać. Tego typu braki w uchwale skutkują ograniczeniem możliwości egzekwowania przez Fundację określonych obowiązków dotyczących ochrony zwierząt, a tym samym realizacji swoich celów statutowych. W ocenie Fundacji uchwała przede wszystkim nie czyni zadość art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. przez to, że nie konkretyzuje schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt. Wskazuje się także na możliwość przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w uchwale możliwości oddawania zwierzęcia do adopcji przed przekazaniem go do legalnie działającego schroniska dla zwierząt. Obowiązujące przepisy prawa nakładają na gminy obowiązek niezwłocznego przekazania każdego odłowionego, bezdomnego zwierzęcia do schroniska dla zwierząt lub czasowo do miejsca przetrzymywania wyłapanych zwierząt przed przewiezieniem ich do schroniska (§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt; Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). Dopiero w schronisku wobec zwierząt powinny być podejmowane dalsze czynności, np. sterylizacja albo kastracja, czy przekazanie zwierzęcia do adopcji. Zdaniem Fundacji uchwała narusza także art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez niesprecyzowanie w Programie kwestii opieki nad wolnożyjącymi kotami. Skarżona regulacja jest lakoniczna i nie czyni zadość wymaganiom prawnym. Uchwała narusza również art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych tylko i wyłącznie w legalnie działającym schronisku dla zwierząt. Wyjątkiem od tej zasady mogą być sytuacje, gdy wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby życiu lub zdrowiu zwierzęcia. W treści uchwały brak jest także wskazania lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów. Dokonano również nieuprawnionego zawężenia, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych. Przepis ten nie wprowadza ograniczenia, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych. Przekroczono także delegację ustawową na skutek uregulowania w §13 Programu kwestii edukacji mieszkańców..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr 62/V/2015 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 26 lutego 2015 r., w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubliniec w 2015 roku.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego.

Skarga w sprawie niniejszej została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, iż autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy kwestionowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. Ocena interesu prawnego w przypadku organizacji społecznych musi być jednak powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku, gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Fundacja "A" jest organizacją, której statutowym zadaniem jest m. in. ochrona zwierząt, ochrona środowiska i ochrona dziedzictwa narodowego, co potwierdza § 7 statutu Fundacji. Nadto w § 7 statutu wskazano, że celem Fundacji jest m. in. przeciwdziałanie wszystkim formom stosowania okrucieństwa wobec zwierząt, działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną, otoczenia opieką oraz kształtowanie w społeczeństwie postaw proekologicznych i upowszechnienie w społeczeństwie znajomości przepisów dotyczących ochrony zwierząt. W § 8 statutu Fundacji wskazano sposoby realizacji wyżej wymienionych celów, wśród nich m. in. czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów ustawy o ochronie zwierząt, podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt, przede wszystkim poprzez opiniowanie uchwał dotyczących bezdomnych zwierząt i realizacji przez gminy zadań własnych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywania, a także podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki i ich wyłapywania. Szczególna rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, wynika już z samych przepisów u.o.z, której przepisy, np. art. 11 ust. 4 i art. 40, przyznają szczególne uprawnienia takim organizacjom. Z tego też względu Fundacja, w ocenie Sądu, ma prawo do kwestionowania uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, tym bardziej, że nie brała udziału w opiniowaniu prowadzonym w trybie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. (co oczywiście w tym przypadku nie było obowiązkowe z uwagi na siedzibę skarżącej Fundacji poza terenem Gminy Lubliniec). Przez to jednak dopiero po uchwaleniu przedmiotowego aktu Skarżąca mogła się z nim zapoznać (por. też wyroki NSA: z 22 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 636/12; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 1628/11; z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 339/07 oraz np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei w świetle art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W świetle ust. 3 – 5 omawianej regulacji program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W pierwszej kolejności wskazać należy na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., poprzez niewskazanie w uchwale schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt ze swojego terenu. W wyroku NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m. in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów (w związku z powyższym także art. 11a ust. 2 pkt 7 przewiduje "wskazanie" gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich). Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać ("obejmuje") elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz, fakultatywnie, elementy określone w ust. 3 i 4 tegoż artykułu. Brak niezbędnych z mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, którego określenie - w kolejnej nowelizacji ustawy - miało na celu urealnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Zatem brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. NSA dodaje, z czym tut. Sąd zgadza się, że wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców. Z tych powodów już na etapie opracowywania projektu programu wójt (burmistrz, prezydent) może np. zawrzeć umowy wstępne z konkretnymi podmiotami, które - po uchwaleniu programu - w oparciu o umowy, będą realizowały przypisane im w programie zadania.

Także w wyroku WSA w Lublinie z 27 września 2012 r., II SA/Lu 591/12, słusznie zauważono, że ustawa przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się art. 11a u.o.z. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Ponadto porównanie poprzedniego i obecnego brzmienia przepisów art. 11 oraz art. 11a u.o.z. prowadzi do podobnych wniosków. Co więcej, już w poprzednim stanie prawnym zwracano uwagę na konieczność wskazania w uchwale dotyczącej wyłapywania zwierząt, której wydanie przewidywał wówczas art. 11 ust. 3 u.o.z., adresu schroniska, które ma sprawować opiekę nad wyłapanymi zwierzętami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1667/11). Skoro więc zmiana ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. miała na celu bardziej realną realizację zadania gminy opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, stąd nie można przyjmować, by regulacja uchwały mogła być mniej szczegółowa, niż było to wymagane przed zmianą ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12; z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14).

Co więcej, brak wskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt powodować będzie również w wielu przypadkach niemożność odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Nie wystarczą zatem wskazania Programu (§4 ust. 2), że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku ma być realizowane przez samorządowy zakład budżetowy, tj. [...] w L..

Błędne jest także określenie w uchwale możliwości oddawania zwierzęcia do adopcji bez przekazania go do konkretnego, legalnie działającego schroniska dla zwierząt (§4 ust. 1 Programu). Obowiązujące przepisy prawa nakładają na gminy obowiązek niezwłocznego przekazania każdego odłowionego - bezdomnego - zwierzęcia do schroniska dla zwierząt lub czasowo do miejsca przetrzymywania wyłapanych zwierząt przed przewiezieniem ich do schroniska (zob. §6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt; Dz. U. z 1998 r., nr 116, poz. 753). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, reguluje zasady i warunki wyłapywania zwierząt domowych lub gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzę dotąd pozostawało. Zatem dopiero w schronisku wobec zwierząt powinny być podejmowane dalsze czynności, np. przekazanie zwierzęcia do adopcji, o ile nie odnajdzie się właściciel. Rada Gminy nie jest upoważniona do wprowadzania w uchwale regulacji stanowiących o innym postępowaniu z odłowionymi bezdomnymi zwierzętami.

Naruszono także postanowienia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w Programie zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami. Uchwałodawca kwestię tą uregulował bardzo lakonicznie (§5 ust. 1 – 4), posługując się ogólnymi sformułowaniami, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym Programie. Nawet nie zostało wskazane ile środków pieniężnych na ten cel będzie przeznaczone (zob. §14 ust. 1 i 2 Programu – uchybia to treści art. 11a ust. 5 u.o.z.). W tym miejscu można przywołać wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., II SA/Wr 676/14, z którym tut. Sąd się zgadza. Wskazano tam, że nie są akceptowalne zapisy pozostające na wysokim poziomie ogólności, takie które nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, m. in. nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania zwierząt (tak jak nie wskazują konkretnego lekarza weterynarii czy lecznicy, która ma zajmować się zadaniami ustawowymi na danym terenie).

Dodać należy, że posługiwanie się przez organ uchwałodawczy ogólnikami nie stanowi wykonania delegacji ustawowej, bowiem uregulowania ogólne zawiera sama ustawa i nie miałoby żadnego sensu posługiwanie równie ogólnymi sformułowaniami w Programie, który ma mieć charakter wykonawczy, dostosowany konkretnych okoliczności i warunków danej gminy w każdym, kolejnym roku.

Naruszono także art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym (a zgodnie z powyższymi uwagami również konkretnym) schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi bowiem, że program obejmuje m. in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu.

Zgodnie z powyższymi uwagami doszło również do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez niewskazanie lekarza weterynarii lub zakładu leczniczego (ewentualnie schroniska, wg art. 11a ust. 4 u.o.z.) odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów. W §8 Programu wskazano w sposób lakoniczny że: "Usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w zakładzie leczniczym dla zwierząt". W przykładowym wyroku WSA w Opolu z 31 lipca 2014 r., II SA/Op 325/14, zdecydowanie zakwestionowano takie ogólnikowe sformułowania, z czym tut. Sąd zgadza się. Podkreśla się tam bowiem wspomniany tu już wykonawczy, konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a ten nie będzie zachowany – co należy powtórzyć - jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące poszczególne zadania.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., poprzez nieuprawnione zawężenie, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych. Przyjęcie takiego stanowiska przez Sąd oczywiście nie oznacza, co należy wyraźnie podkreślić, że inne zwierzęta, np. dzikie, pozostają w takiej sytuacji bez pomocy. Należy jednak zauważyć, że art. 11 i 11a u.o.z. mówią o ochronie "zwierząt bezdomnych", których ma dotyczyć także uchwalany program, wskazany w art. 11a ust. 1. Ustawa o ochronie zwierząt wprowadza definicję "zwierząt bezdomnych" w art. 4 pkt 16. Zgodnie z nim przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Ustawa zatem wskazuje, że zwierzęta bezdomne wywodzą się z kręgu zwierząt domowych lub gospodarskich, które w pewnych okolicznościach stały się zwierzętami bezdomnymi. Zwierzęta dzikie, czyli "wolno żyjące", to z kolei wg art. 4 pkt 21 u.o.z. zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., w którym mowa jest ogólnie o "zwierzętach", nie może być jednak odczytywany w oderwaniu od treści art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1, w których to mówi się cały czas o "zwierzętach bezdomnych" i to tych zwierząt ma dotyczyć uchwalany program. Za takim stanowiskiem przemawiałaby także wykładnia systemowa i umieszczenie wskazanych przepisów w rozdziale 2 ustawy pt. "Zwierzęta domowe". Przy tym Rada Gminy nie może tu wykraczać poza delegację ustawową.

Obowiązek udzielania pomocy innym zwierzętom pokrzywdzonym, czyli przede wszystkim dzikim, w sytuacjach zdarzeń drogowych (lub szerzej: komunikacyjnych), musi być zatem wywodzony z innych uregulowań. W pierwszej kolejności ma zastosowanie art. 25 u.o.z., zgodnie z którym prowadzący pojazd mechaniczny (nie tylko drogowy, ale także np. kolejowy, wodny – przyp. Sądu), który potrącił zwierzę (bez względu na w/w kwalifikację ustawową zwierzęcia – przyp. Sądu), obowiązany jest, w miarę możliwości, do zapewnienia mu stosownej pomocy lub zawiadomienia jednej ze służb, o których mowa w art. 33 ust. 3. Za niedopełnienie tego obowiązku przewidziano karę wskazaną w art. 37 u.o.z. Może oczywiście zdarzyć się sytuacja, że prowadzący pojazd mechaniczny (w ruchu drogowym, kolejowym i in.) nie jest w stanie wykonać tego obowiązku, gdyż sam doznał obrażeń i wymaga pomocy, albo zbiegł z miejsca zdarzenia. W takiej sytuacji służby te, np. Policja, straż gminna, straż ochrony kolei i in. (w zależności od miejsca zdarzenia i okoliczności) nadal są zobowiązane do podjęcia odpowiednich kroków, by zapewnić zwierzęciu pomoc, poprzez zawiadomienie lekarza weterynarii lub – jeśli stan zwierzęcia na to pozwala – niezwłoczne przewiezienie go do lecznicy (w dni wolne od pracy lub w nocy – pełniącej dyżur). Zatem odpowiednie służby zawiadomić może o tym fakcie dowolna osoba, zamiast sprawcy, który np. nie jest w stanie tego uczynić ze względu na stan zdrowia po wypadku.

Zaznaczyć jednak należy uzupełniająco, że art. 33 ust. 3 u.o.z., do którego odsyła art. 25 u.o.z., zawiera katalog nie tylko "służb" w rozumieniu art. 25, ale również wskazuje np. na organizację społeczną, której celem jest ochrona zwierząt. Ta jednak realizuje swe zadania w zakresie wynikającym ze statutu. Zatem wskazane obowiązki podjęcia czynności celem udzielenia pomocy zwierzęciu, w związku z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 25 u.o.z., spoczywają jedynie na wskazanych w tym przepisie "służbach", a nie podmiotach, które służbami nie są, a znalazły się w katalogu z art. 33 ust. 3.

Zatem nie można zgodzić się w świetle powyższych ustaleń np. z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 29 września 2015 r., II SA/Op 253/15, gdzie stwierdzono, że art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej "zwierzętom", czyli nie tylko zwierzętom bezdomnym. Jest to wykładnia nieuwzględniająca systematyki aktu prawnego i pomijająca uregulowania z art. 25 oraz 33 ust. 3 u.o.z. Przez to Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania §11 Programu, gdzie stwierdzono, że "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i innych zdarzeń losowych na terenie Gminy Lubliniec z udziałem zwierząt bezdomnych będzie realizowane w roku 2015 na podstawie umowy zawartej z lekarzem weterynarii Panią (...), świadczącą usługi całodobowo". Inne zwierzęta, nieobjęte tym programem, przede wszystkim dzikie, co należy powtórzyć, także mają zapewnioną pomoc, jednak w oparciu o inną podstawę prawną.

Zaskarżoną uchwałą naruszono jednak art. 7 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, w związku z uregulowaniem w §13 Programu kwestii edukacji mieszkańców. Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14, gdzie stwierdzono, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień.

Zatem należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

Z powyższych względów, mając na uwadze powyższe naruszenia wskazanych wyżej przepisów w zw. z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.