Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 508/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez B. G. i J. G. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], uchylająca zapisy zamieszczone w punkcie 1 i 2 lit. a decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 7 stycznia 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz B. M. i J. M. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z garażem wraz z budową zjazdu i orzekająca w tym zakresie:

1.Rodzaj inwestycji, funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu

zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na terenie działki nr a - k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego

- wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od granicy działki nr b stanowiącej pas drogowy ul. [...]

- rodzaj zabudowy mieszkaniowej - wolnostojąca

- wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu działki nr a) - od 17% do 28%

- szerokość elewacji frontowej od ul. [...] w zakresie od 11,5 m do 14,35 m

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi attyki) - do 7,1 m

- udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 50%

- geometria dachu - dach płaski (zgodnie z wnioskiem),

oraz w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. B. M. i J. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W dniu 25 października 2012 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję ustalającą żądane warunki zabudowy. Decyzja ta została uchylona w dniu 28 lutego 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Opola - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej w skrócie "ustawą", oraz art. 104 K.p.a. - wydał w dniu 7 stycznia 2014 r. decyzję nr [...], na mocy której ustalił na rzecz B. M. i J. M. warunki zabudowy. W punkcie 1 tej decyzji organ określił rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie 2 zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w ramach których określono: warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. c), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d), inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (lit. f). Odnośnie wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (lit. e) stwierdzono, że nie ustala się ich, gdyż inwestycja położona jest poza terenem górniczym. Z kolei, w pkt 3 decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione wraz z terenem inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał m.in., że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym nie występuje plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W granicach analizowanego obszaru znajdują się tereny z rejonu ul. [...] i ul. [...]. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, która nie przekracza III-kondygnacji naziemnych. Budynki pokryte są dachami zarówno stromymi, jak i płaskimi. Zabudowę tę charakteryzuje niejednolity wygląd i zróżnicowane gabaryty. Z uwagi na walory architektoniczne zabudowy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, badany obszar objęty został strefą "B" ochrony konserwatorskiej. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, ponieważ sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, teren inwestycji ma dostęp do gminnej drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji (w pasie przyległej drogi biegną sieci: wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna), a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Do decyzji zostały dołączone: załącznik nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji objęty decyzją i oznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, załącznik nr 2 stanowiący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa i część graficzna na mapie w skali 1:500).

Od powyższej decyzji B. G. i J. G; (właściciele działki sąsiedniej o nr c) wnieśli odwołanie, w którym zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów:

- art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w czynnościach postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji,

- art. 109 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie stronom załącznika z wynikami analizy (części tekstowej i graficznej), stanowiącego integralną część decyzji,

- art. 106 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 oraz ust. 5 ustawy, przez niezawiadomienie stron o uzgodnieniach z innymi organami, w szczególności z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Opolu i Miejskim Zarządem Dróg w Opolu, oraz niedoręczenie stronom postanowień uzgadniających z tymi organami,

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego na działce nr a i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (na działce planowanej inwestycji wybudowany jest utwardzony parking o pow. 180 m2 na ok. 15 miejsc parkingowych na samochody osobowe i ciężarowe),

- art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 7 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem wykonawczym" lub "rozporządzeniem"), przez brak uwzględnienia w analizie urbanistycznej istniejącego na działce zainwestowania parkingu o pow. 180 m2,

- art. 64 ust. 1, art. 67 ust. 3 ustawy oraz § 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589), przez brak ustalenia w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej i wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W związku ze stawianymi zarzutami małżonkowie G. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zapisy zamieszczone w punkcie 1 i 2 lit. a decyzji organu pierwszej instancji i ustaliło rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, orzekając w tym zakresie - odmiennie niż Prezydent Miasta Opola - że decyzja nie ustala warunków dla budowy zjazdu z działki inwestorów, a także określając szerokość elewacji frontowej w przedziale od 11,5 m do 14,35 m i ustalając udział powierzchni biologicznie czynnej na min. 50%. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał oraz omówił zastosowane w sprawie przepisy. Następnie, powtórzył za organem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie działka nr a przy ul. [...] w [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, w związku z czym warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo wyznaczył granice analizowanego obszaru, dlatego też nietrafne są zarzuty odwołania w zakresie nieuwzględnienia w analizie parkingu istniejącego na działce inwestorów. Oceniając ustalone w zaskarżonej decyzji wskaźniki i gabaryty projektowanej inwestycji, organ odwoławczy uznał, że zostały one wyznaczone prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego, za wyjątkiem określenia szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji określono zgodnie z § 5 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Wskaźnik ten w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 17% do 40%, maksymalnie dla budynków mieszkalnych wynosi 28%, a dla pozostałych nawet 40%, dlatego - zdaniem Kolegium - Prezydent Miasta Opola prawidłowo stwierdził, że możliwe jest uwzględnienie wniosku inwestorów planujących zabudowę działki na poziomie 26% powierzchni i ustalił przedmiotowy wskaźnik w przedziale od 17% do 28%. Organ odwoławczy zgodził się także z oceną organu pierwszej instancji w kwestii wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Ponadto uznał za prawidłowe ustalenie co do geometrii dachu, ponieważ dachy płaskie występują na obszarze analizowanym. Z kolei, ustalenia w sprawie linii zabudowy są zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia, bo stanowią przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dalej, organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Opola nieprawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej zamierzonego budynku. W tym zakresie wywodził, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o ile te przepisy miał organ na uwadze. Z tego powodu Kolegium określiło maksymalną szerokości elewacji frontowej na 14,35 m (średnia wielkość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym), natomiast jako wielkość minimalną pozostawiło 11,5 m. Ponadto Kolegium postanowiło uzupełnić określone w pkt 2a decyzji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego przez ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej na min. 50% powierzchni działki, przy czym zaznaczyło, że wielość tego parametru określono uznaniowo. Następnie stwierdziło Kolegium, że w sprawie został spełniony warunek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można zawierać żadnych szczegółowych ustaleń co do lokalizacji zjazdów z tej drogi, które wymagają zezwolenia zarządcy drogi. Stąd, należało wyeliminować końcowy fragment punku 1 kwestionowanej decyzji. W decyzji odwoławczej podkreślono, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy, a dodatkowo decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami art. 54. Nadto projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony z zachowaniem wymogu art. 60 ust. 4 ustawy. Dlatego też brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Organ odwoławczy uznał także, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz podjął decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, zaś jej uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zaś uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg w Opolu nie podlegało rygorom określonym w art. 106 K.p.a., z uwagi na to, że zarządcą drogi publicznej jest Prezydent Miasta Opola, będący równocześnie organem właściwym w sprawach ustalania warunków zabudowy. Poza tym, w zaskarżonej decyzji ustalono minimalną ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na działce inwestycji, co spełnia wymóg z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przepis ten nie reguluje, czy wskazana ilość ma być minimalną czy maksymalną. Natomiast kwestia obecnego urządzenia parkingu ogólnie dostępnego na części przedmiotowej działki nie ma żadnego znaczenia dla wydania skarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niepowiadomienie stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych materiałów i wypowiedzenia się w tej sprawie, ponieważ w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełniono tylko analizę urbanistyczno-architektoniczą o szczegółowe dane dotyczące działki nr d i wynikające stąd poprawki wprowadzono do obliczeń analitycznych. Kolegium wyjaśniło również, że obowiązujące przepisy nie przewidują expressis verbis doręczenia stronom załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami, a strony miały możliwość zapoznania się z ich treścią.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, B. G. i J. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności:

1) art. 2 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1 ustawy, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a., przez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu osnowy decyzji stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji na działce nr a, na której faktycznie wybudowany jest utwardzony parking o powierzchni 180m2 na ok. 15 miejsc parkujących samochodów osobowych i ciężarowych, o funkcji wyłącznie komunikacyjnej, służącej klientom istniejącej myjni samochodowej i A, położonych na działkach e i f, których właścicielem jest inwestor, oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego na działce nr a,

2) art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 1-9 rozporządzenia wykonawczego, przez nieuwzględnienie zarzutu podnoszonego w odwołaniu, że nie wzięto pod uwagę w analizie urbanistycznej stanu faktycznego istniejącego na działce a, co prowadzi do niezgodności wykonanej analizy oraz warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ze stanem faktycznym oraz ze wskazanymi przepisami i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa,

3) art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia wykonawczego, przez określenie w zaskarżanej decyzji dachu płaskiego, nie precyzując warunków określonych w § 8 rozporządzenia, oraz nie uwzględniając w analizie planistycznej przeważającej, istniejącej zabudowy mieszkaniowej na sąsiednich działkach g i h, jak również nie uwzględniając działek po drugiej stronie ul. [...], gdzie przeważają dachy spadziste, typowe dla budownictwa jednorodzinnego przewidzianego w studium zagospodarowania dla tego terenu [...], co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja Kolegium nie uwzględnia istniejącego stanu faktycznego na działce a, bowiem organ w jej uzasadnieniu stwierdził jedynie, że realizacja projektowanej inwestycji spowoduje likwidację wcześniejszego zagospodarowania terenu. Tymczasem brak jest w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o rozbiórce istniejącego parkingu. Tym samym, organ tworzy sytuację, w której na działce nr a ma być dom jednorodzinny, a faktycznie istnieje parking. Ponadto wydana decyzja o warunkach zabudowy zakłada ingerencję w istniejący obiekt budowlany. Z kolei, analiza urbanistyczna działki a nie uwzględnia stanu faktycznego istniejącego na tej działce w dniu orzekania, a to świadczy o naruszeniu prawa oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący uważają również, że decyzja nie zawiera uzasadnionej, rozważnej argumentacji. Poza tym organ przyjął nieprawidłowe ustalenie co do geometrii dachu, jako dachu płaskiego, a powinien uwzględnić geometrię dachów występujących na obszarze analizowanym. Skarżący zwrócili uwagę, że organ wadliwie uznał za sąsiednie działki tylko te z nich, które graniczą z działką a, podczas gdy powinien odnieść to pojęcie także do nieruchomości położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocniczka skarżących wniosła o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, jako niewykonalnych. Zarzuciła, że sporządzona przez organ analiza terenu nie odpowiada przepisom prawa, na dowód czego powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 35/12. Zgłosiła również wniosek o zwrot kosztów postępowania. Obecny na rozprawie J. G. poparł stanowisko pełnomocniczki. Wyjaśnił, że wokół planowanej inwestycji budynki mieszkalne mają spadziste dachy, natomiast usługowe i handlowe - płaskie. Uczestnicy postępowania J. i B. M. przychylili się do stanowiska Kolegium i stwierdzili, że niezasadne są zarzuty odnośnie płaskiego dachu planowanego do realizacji budynku, ponieważ takie dachy posiada sąsiednia zabudowa. Na pytanie Sądu wyjaśnili, że godzą się z ustalonymi przez organy warunkami zabudowy, w tym odnośnie powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że przedmiot oceny Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalająca na rzecz B. M. i J. M. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować, w zakresie obowiązującego prawa, w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jednak postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Łd 917/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r., II SA/Po 786/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Komentowana ustawa reguluje także zasady ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje - co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Tę ogólną konkluzję potwierdza art. 59 ust. 1 ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego w skrócie "rozporządzeniem wykonawczym".

Wskazany przepis art. 61 ust. 1 ustawy określa w punktach od 1 do 5 przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast brak spełnienia choćby jednej z nich stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech i wskaźników architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), wystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Istotne w niniejszej sprawie jest to, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest zatem od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Równocześnie podkreślenia wymaga, że z woli ustawodawcy zasada ta odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Op 412/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Realizacji omawianej zasady służą przepisy rozporządzenia wykonawczego, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy poprzedzają ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany, którego granice określa się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na gruncie tego przepisu trafnie wywodził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08; wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., II SA/Gd 516/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, że ma on obejmować teren wokół działki; nie musi być w kształcie koła, ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednak ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Z kolei, zgodnie z definicją ustawową, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W piśmiennictwie podkreśla się, że komentowane pojęcie, jakkolwiek niedookreślone, stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Sąd administracyjny ma możliwość kontroli interpretacji tego pojęcia przez organ administracji na tle danego stanu faktycznego i zastąpienia oceny dokonanej przez organ własną oceną (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, str. 7-8, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak wynika m.in. z "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwana w skrócie "analizą"), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, szerokość frontu działki nr a, której dotyczy planowana inwestycja, wynosi 19,6 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 59 m od granic przedmiotowej działki, a to - jak słusznie wskazało Kolegium - przy szerokości jej frontu (19,6 m) stanowi trzykrotność tej szerokości. Ponadto obszar ten przedstawiono na odpowiedniej mapie, co łącznie świadczy o zachowaniu warunków z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1426/10, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, że § 3 rozporządzenia wykonawczego nie wymaga, by w sytuacji, gdy obszar analizowany wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, należało w decyzji szczegółowo uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium.

Zaznaczono już wcześniej, że wyznaczając obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy planowanej na tle zabudowy istniejącej. Z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Opola analizy wynika, że funkcja zabudowy na badanym obszarze to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Natomiast planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż dwustanowiskowy. Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, uznać należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Zadaniem organów administracji było zatem ustalenie, czy planowana nowa funkcja nie pozostaje w sprzeczności z zastaną funkcją zabudowy. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie uznały, iż przedmiotowa inwestycja (dom jednorodzinny) pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy, skoro na analizowanym obszarze występują jednorodzinne budynki mieszkalne i budynki usługowe, a istniejącą zabudowę cechuje niejednolity wygląd i parametry, w związku z czym zróżnicowane są też jej wskaźniki i gabaryty.

Odnośnie koniecznych do ustalenia wskaźników podano, że na terenie poddanym analizie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w granicach od 17% do 40% (średnio - 25%, a dla budynków mieszkalnych - 20,6%), szerokość elewacji frontowych wynosi od 11 m do 43 m (średnio - 17,7 m, a dla budynków mieszkalnych 14,35 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi od 3,5 m do 10,7 m (średnio - 5,7 m, przy czym dla budynków mieszkalnych o dachach stromych - 4,9 m, dla budynków z dachami płaskimi - 7,1 m), zaś w kwestii geometrii dachów ustalono, że występują dachy płaskie oraz strome, dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych min. 30°.

Analizując powyższe dane w kontekście charakteru i cech przedmiotowego zamierzenia budowlanego, Sąd zgodził się z oceną Kolegium co do prawidłowego wyznaczenia wskaźników i gabarytów projektowanej inwestycji przez organ pierwszej instancji, poza określeniem szerokości elewacji frontowej.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji, organ pierwszej instancji wyznaczył mając na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W myśl tego przepisu, dopuszczalne jest wyznaczenie tego wskaźnika w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Skoro z analizy wynika, że wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od 17% do 40%, maksymalnie dla budynków mieszkalnych - 28%, a jednocześnie inwestorzy planują zabudowę działki na poziomie 26% powierzchni, to ustalenie omawianego wskaźnika w wartości od 17% do 28% pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, z analizą i wnioskiem inwestorów. Dodać trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu, mającym na celu wskazanie rodzaju zabudowy, jaki może powstać na danym terenie, dopuszczalne było ustalenie wskaźnika w formie tzw. widełek. Natomiast określenie precyzyjnych wymiarów obiektu nastąpi w postępowaniu w sprawie związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejny konieczny do ustalenia parametr to wysokość krawędzi górnej elewacji frontowej. Także zdaniem Sądu, został on wyznaczony przez organ pierwszej instancji zgodnie analizą urbanistyczną oraz z § 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, wedle którego wyznaczenie tej wysokości - z uwzględnieniem średniej wielkości tego parametru, występującej na obszarze analizowanym - jest możliwe, jeżeli wysokość górnej elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok (przypadek występujący w niniejszej sprawie). Z analizy wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej w przypadku budynków z dachem płaskim wynosi 7,1 m i tę właśnie wielkość - poprawnie - ustalono dla projektowanego budynku.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest również ustalenie, na podstawie § 8 rozporządzenia wykonawczego, geometrii dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tym samym, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do nieuwzględnienia żądania wniosku odnośnie pokrycia planowanego budynku dachem płaskim. Niewątpliwie, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy. Wbrew zarzutom skargi, organy miały wiedzę na temat kształtu dachów występujących w dalszym i bliższym sąsiedztwie działki inwestorów, jednak żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. mieszkaniowym). Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują dachy płaskie i spadziste, zaś - co istotne - w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się także budynki z dachami płaskimi. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sytuacji naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa.

Sąd uznał ponadto, że organy nie naruszyły przepisów dotyczących ustalenia dla inwestycji obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazane "przedłużenie" oznacza kontynuację (robienie tego dalej) dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działkach zabudowanych, położonych możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustala się warunki zabudowy. W okolicznościach sprawy, wyznaczona linia zabudowy (4 m od granicy działki) stanowi przedłużenie linii zabudowy występującej na działce nr c, która bezspornie jest "działką sąsiednią", w rozumieniu ww. przepisu. Trafnie odnotowało Kolegium, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że bez znaczenia jest określenie przez organ pierwszej instancji omawianej linii jako nieprzekraczalnej, a nie jako obowiązującej, skoro linia ta wyznacza tylko maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, czyli budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zależne m.in. od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Należy przy tym mieć na uwadze, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 5 ustawy). Podzielić należy pogląd, iż celem ostatnio wskazanego przepisu jest zapewnienie, że na terenie planowanej budowy powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, a nie uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu. Natomiast określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009, II SA/Kr 431/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2009 r., II SA/Po 744/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. (II OSK 428/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organów administracji o spełnieniu w niniejszej sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem w pasie drogi przyległym do działek projektowanej inwestycji biegną sieci miejskie infrastruktury technicznej: wodociągowa, energetyczna i kanalizacji sanitarnej. Ponadto inwestorzy załączyli do wniosku o wydanie decyzji dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia budynku do sieci OSD i dostawy energii elektrycznej oraz przyłączenia do sieci gazowej, a także przedstawili pismo z warunkami technicznymi w zakresie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.

Kolejną przesłanką warunkującą wydanie pozytywnej decyzji jest to, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z dokumentacji sprawy wynika, że wskazane we wniosku działki nie stanowią gruntu rolnego, a w ewidencji gruntów występują jako zurbanizowany teren niezabudowany, oznaczony symbolem Bp. W związku z tym, obszar ten nie podlega rygorom określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm.).

Decyzja o warunkach zabudowy musi być też zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Rację ma organ odwoławczy gdy twierdzi, że katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzić tu będzie o przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego. Ważne jest, aby przepisy te pozostawały w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji art. 61 ustawy w tym znaczeniu, że powinny odnosić się bezpośrednio do ustalania warunków zabudowy na terenie w jakiś sposób szczególny, np. ze względu na bliskość granicy, lokalizację zabytków, parków krajobrazowych, lub powinny być związane ze szczególnym zamierzeniem inwestycyjnym np. zanieczyszczającym środowisko (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 526/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, przepisami odrębnymi w tym znaczeniu będą przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zakresie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, stanowiącymi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1). Z analizy wynika, że w pierwszej linii zabudowy ul. [...] obiekty zlokalizowane są w odległości od 7 do 22 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skoro omawiany wymóg został zachowany, to brak jest sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi, co równocześnie przesądza o spełnieniu wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Należy zgodzić się także ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie konieczne elementy, stosownie do wymogów z art. 54 ustawy. Odrębnego odnotowania wymaga, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę będącą członkiem polskiej Okręgowej Izby Architektów, co z kolei stanowi o wypełnieniu wymogu z art. 60 ust. 4 ustawy.

Pomimo pozytywnej oceny decyzji Prezydenta Miasta Opola w przedstawionym wyżej zakresie, organ odwoławczy trafnie zauważył, że decyzja ta nie jest jednak wolna od wad. W konsekwencji, organ ten skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), zatem stwierdzenie nieprawidłowości w badanej w postępowaniu odwoławczym decyzji musiało skutkować zastosowaniem instytucji reformacji i orzeczeniem co do istoty sprawy. Polegało to w realiach kontrolowanej sprawy na wyeliminowaniu zapisów dotyczących ustalenia warunków dla zjazdu z drogi publicznej, na skorygowaniu ustaleń co do szerokości elewacji frontowej zamierzonego budynku oraz na uzupełnieniu warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego przez określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Analizując zakres powyższych zmian, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu zabudowy do drogi publicznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. W sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu, ich wybór leży w gestii inwestora (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., akt II SA/Rz 696/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest sporne, że działka nr a - k.m. [...], obręb [...], ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, t.j. do ul. [...] (droga gminna), zatem przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, w którym określa się m.in. miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Dlatego też słusznie organ drugiej instancji wyeliminował fragment końcowy punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji, odnoszący się do budowy zjazdu.

Kwestię szerokości elewacji frontowej zamierzonego budynku reguluje natomiast przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym szerokość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Organ pierwszej instancji podał, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 19,6 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi w obszarze analizowanym 14,35 m. Stosując wskazaną wyżej tolerancję, Prezydent Miasta Opola ustalił dolny próg tej szerokości na 11,5 m, zaś górny próg określił "z uwzględnieniem przepisów odrębnych" na 13,6 m. W uzasadnieniu swojego stanowiska nie podał, jakie konkretnie przepisy miał na uwadze, jednak trafnie oceniło Kolegium, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszym postępowaniu przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), co skutkowało pomniejszeniem szerokości działki o 6 m (2x3 m). Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wedle którego na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestorzy zobligowani będą do złożenia projektu budowlanego, uwzględniającego m.in. zapisy odnoszące się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 ww. rozporządzenia), które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej konkretny niż decyzja o warunkach zabudowy, na co zresztą zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. W podsumowaniu tego fragmentu wywodów, stwierdzić przyjdzie, że organ drugiej instancji prawidłowo skorygował maksymalną szerokość elewacji frontowej na 14,35 m, pozostawiając natomiast jako wielkość minimalną - 11,5 m. Dodać jeszcze można, że dopuszczalne jest wyznaczenie parametrów określających szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku przez podanie konkretnych, wyrażonych liczbowo, wielkości minimalnych i maksymalnych.

Ponadto Kolegium postanowiło uzupełnić decyzję organu pierwszej instancji w pkt 2a decyzji - w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, przez ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% powierzchni działki. Równocześnie organ odwoławczy podał, że z uwagi na brak stosownych regulacji, wielkość tego parametru określił uznaniowo. Istotnie, przepisy rozporządzenia wykonawczego, ani też żadne inne przepisy nie wskazują na zasady czy konkretny sposób ustalania na działce udziału powierzchni biologicznie czynnej, jednak nie oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zawierać ustaleń w tym zakresie. Z treści § 2 pkt 3 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wyraźnie wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania terenu zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a więc m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego brak takiego elementu w decyzji może być podstawą zarzutu naruszenia prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że we wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. inwestorzy podali, że powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie min. 230 m2, co stanowi ponad 33% całkowitej powierzchni terenu (690 m2). Wprawdzie Kolegium ustaliło omawiany udział w powierzchni działki na poziomie min. 50% powierzchni działki, jednak - zdaniem Sądu - ustalenie to nie jest sprzeczne z wnioskiem, gdy zważyć, że przez posłużenie się wartością minimalną, a nie konkretną, inwestorzy sami założyli, iż udział powierzchni biologicznie czynnej może być większy. Taki sposób rozumienia wniosku potwierdzili inwestorzy przed tut. Sądem, składając na rozprawie oświadczenie, że godzą się w pełni z warunkami ustalonymi m.in. w zaskarżonej decyzji, w tym również odnoszącymi się do określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, po zmianach dokonanych przez organ odwoławczy, jest prawidłowa. Na tę ocenę nie mogły wpłynąć stawiane w skardze zarzuty, co do których Sąd częściowo odniósł się już wcześniej. W szczególności, nie znajduje uzasadnienia w prawie żądanie skarżących zawarcia w osnowie kwestionowanej decyzji również rozstrzygnięcia odnośnie rozbiórki obiektu budowlanego istniejącego na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Wydana w sprawie decyzja jest bowiem - zgodnie z art. 59 ustawy - decyzją zmieniającą aktualne zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki. Do takiej decyzji zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają m.in. wymogi formalne co do treści (zakresu) wydawanych decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), a te nie dają podstaw do sformułowania w decyzji oczekiwanego przez skarżących rozstrzygnięcia "o realizacji inwestycji pod warunkiem rozbiórki istniejącego parkingu". Z tego powodu, za bezzasadny Sąd uznał argument o niewykonalności spornej decyzji, zaś zawarta w uzasadnieniu ogólna uwaga organu odwoławczego o oczywistej kolejności działań inwestorów, którzy przed wykonaniem planowanej inwestycji najpierw muszą doprowadzić - na podstawie stosownych przepisów - do likwidacji wcześniejszego zagospodarowania terenu, była jak najbardziej prawidłowa. Dodać można, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy jest kompletna, gdyż realizuje postanowienia art. 54 ustawy. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły unormowań procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, a dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżących kwestii, prezentując w tym zakresie prawidłowe stanowisko.

Ponadto Sąd podziela pogląd organu, że w przedmiotowym postępowaniu nie miał znaczenia dla wyniku sprawy brak informacji na temat tego, co dzieje się aktualnie na działce nr a. Bez względu na to, jak obecnie zagospodarowana jest ta działka, może na niej powstać inna zabudowa, o ile pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Ani organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kontrolowania zasadności i celowości planowanej inwestycji. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu i to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Sygnalizowano już wcześniej, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z istniejącą funkcją analizowanego terenu, a ta - w rozważanym przypadku - jest zgodna z planowaną inwestycją, ponieważ na przedmiotowym obszarze występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa, zaś mająca powstać inwestycja to budynek mieszkalny jednorodzinny. Powtórzyć przyjdzie, że zasada dobrego sąsiedztwa, której naruszenie bezpodstawnie zarzuca się w skardze, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W tych okolicznościach, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że nie jest właściwa przedstawiona w skardze interpretacja przepisów, która zmierza do dokonania oceny w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, na której urządzony jest obecnie parking. Podkreślenia wymaga, że komentowanej ocenie podlega istniejący w jej otoczeniu (na obszarze analizowanym) ład przestrzenny, co uczyniły organy obu instancji. Mylą się również skarżący, gdy twierdzą, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy zakłada ingerencję w istniejący obiekt budowlany. Decyzja ta zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja oraz wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Nie rodzi przy tym żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie decyduje jeszcze o tym, że inwestycja powstanie, bo dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestorzy będą mogli przejść do etapu realizacji inwestycji.

W konsekwencji, Sąd - z ukazanych wyżej przyczyn - nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

.