Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1951/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 136 ust. 1, ust 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2504/19 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., II SA/Wa 2504/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 oraz 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi M. za drogę publiczną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy;

3) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędne uznanie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości;

4) art. 136 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, kiedy zostanie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1991 r., a mimo to nieruchomość została wykorzystana na inny cel;

5) art. 136 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu;

6) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej E.R., w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, a także pominięcie przez organ, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wprowadził terminy, których przekroczenie powoduje uznanie nieruchomości za zbędną, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 33/11, nie może mieć działania retroaktywnego, przez co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

W sprawie wniesione zostały odpowiedzi na skargę kasacyjną przez [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. oraz przez Prezydenta [...].[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezydent [...] wniósł wyłącznie o oddalenie skargi kasacyjnej. Zajęte stanowiska szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż zostały one sformułowane na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 4 p.p.s.a., jednak bez wyraźnego podziału na podstawy. W takiej sytuacji jako pierwsze wypada omówić zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na wstępie należy dostrzec, iż niniejsze postępowanie tyczy zwrotu tylko części nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. M. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0824 ha, należącą do E. i W. małżonków K., wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...][...] w W. Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż ww. dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie następujące działki: nr [...] z obrębu [...], oraz nr [...] z obrębu [...], a także część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W toku aktualnie badanej sprawy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] rozstrzygnięto ostatecznie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie stanowiącym części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Nie rozstrzygano natomiast o zwrocie działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Odrębne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i stanowi odrębną sprawę sądowoadministracyjną (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r., I SA/Wa 2503/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieadekwatnie zatem do zakresu kontrolowanego rozstrzygnięcia sformułowane zostały zarzuty kasacyjne, skoro autorka kasacji, zakreślając pole sporu w niniejszej sprawie, wskazuje, iż przedmiotem postępowania "był zwrot nieruchomości położonej przy u. [...][...] w W. – działki nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]".

Stawiając zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania ul. [...] w W. za drogę publiczną oraz dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy, autorka kasacji w istocie pomija ustalenie dokonane w toku kontrolowanego postępowania, o innym niż drogowy, sposobie wykorzystywania część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Co prawda z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] września 2018 r. wynika, iż części działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią części pasa drogi gminnej – ul. [...] w W., to wypada uznać, iż tylko w tym zakresie zarzuty kasacji odnoszą się do okoliczności sprawy. Jakkolwiek wypada skonstatować, iż w toku kontrolowanego postępowania ustalono jednocześnie, iż ww. działki, stanowiąc własność [...], oddane zostały w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W., co wymagałoby weryfikacji stanu prawnego nieruchomości na gruncie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), bowiem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a zakres użytkowania wieczystego wynikający z treści art. 232 – 243 k.c., w przypadku nieruchomości drogowej, uniemożliwia użytkownikowi wieczystemu korzystanie z niej z włączeniem innych osób (art. 233 k.c.), to jednak powyższa kwestia pozostaje bez znaczenia dla oceny czy nieruchomości te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. W tym bowiem zakresie kluczowe znaczenie mają okoliczności sprawy wynikające z oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] października 1994 r. Ustalono wówczas, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się część ciągu asfaltowego (pieszo-jezdnego) i fragment przylegającego do tegoż ciągu ozdobnego żywopłotu. Przeważająca część działki porośnięta jest trawą, na działce rosną dwie lipy. Od strony ul. [...], którą wówczas zaliczano do dróg wewnątrzosiedlowych, ujawniono latarnie na terenie ulicy, a nadto na części wywłaszczonej nieruchomości wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...][...]. Jakkolwiek powyższe oględziny są późniejsze niż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ten bowiem pochodzi z dnia [...] września 1991 r., to jednak retrospektywne badanie sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek przeprowadzone w oparciu o dokumentację fotograficzną z lat 1982-2005, udostępnioną przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W., pozwala wyprowadzić wniosek, iż część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca aktualnie części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jeszcze przed dniem złożenia przez poprzedników prawnych skarżącej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe koresponduje z ustaleniami wynikającymi z pism Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. oraz z dnia [...] lipca 1994 r., które wskazują, iż teren wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...][...], został zagospodarowany zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. oraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane zostały: budynek mieszkalny wielorodzinny IV kondygnacyjny, ciągi komunikacyjne oraz zieleń osiedlowa.

Trafna jest także konkluzja organów, iż przedmiotowa nieruchomość jest nadal wykorzystywana zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia. Świadczą o tym wyniki oględzin nieruchomości z dnia [...] września 2018 r., podczas których drobiazgowo opisano sposób aktualnego zagospodarowania każdej z pięciu działek objętych postępowaniem zwrotowym w niniejszej sprawie.

Konkludując wypada wskazać, iż nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Realizacja na przedmiotowych działkach konkretnej infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", jeszcze przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel dokonanego wywłaszczenia. Zbędnym czyniło to dalsze ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia przez zmieniający się w latach późniejszych sposób wykorzystywania określonych elementów infrastruktury osiedlowej. Z powyższego punktu widzenia irrelewantne prawnie pozostają ustalenia tyczące uzyskania, na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., statusu drogi gminnej przez dotychczasową drogę wewnątrzosiedlową.

Ne można zatem potwierdzić trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek odnosiły się one do kwestii związanych z realizacją drogi publicznej na terenie osiedla mieszkaniowego, co – zdaniem autora kasacji – pozostawało w sprzeczności z celem wywłaszczenia, którym była realizacja osiedla mieszkaniowego, to jednak należy uznać, iż niepodważone w postępowaniu kasacyjnym ustalenie, że do realizacji celu wywłaszczenia na działach objętych przedmiotowym postępowaniem doszło już przed dniem [...] września 1991 r., zaprzecza wadliwemu zastosowaniu w badanej sprawie art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Realizacja celu dokonanego wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, iż w niniejszej sprawie nie mógł zostać naruszony art. 136 ust. 2 u.g.n., tym bardziej, że obowiązek zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu kreowany powyższym przepisem, jest późniejszy niż data złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Realizacja celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a tym samym przed dniem [...] września 2004 r. sprawia, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, uznał jednocześnie, iż brak jest w treści konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, za wyjątkiem wypracowanego w orzecznictwie sądowym warunku dokonywania oceny zrealizowania celu wywłaszczenia w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości. W konsekwencji uznał, iż oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed dniem [...] maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. należy nadal dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (vide: wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. OTK ZU Nr 3A, poz. 31). Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika postępowania – [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.