Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1643/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Spółdzielnie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 47
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 213
journal: Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 10 maja 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo spółdzielcze.
Teza: Stwierdzenie w wyniku rozpoznania przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający w danej sprawie własnego interesu prawnego lub obowiązku, upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

Nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę przepis art. 134 Kpa, który mówi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

TEZY

Stwierdzenie w wyniku rozpoznania przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający w danej sprawie własnego interesu prawnego lub obowiązku, upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

Nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę przepis art. 134 Kpa, który mówi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.


SENTENCJA

uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) stwierdzające na podstawie art. 134 Kpa niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od decyzji Burmistrza Gminy (...) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podano, iż użytkownikiem wieczystym terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, której członkiem jest skarżący, uznający że ma własny interes prawny w występowaniu w sprawie jako strona postępowania, a więc tym samym do wniesienia odwołania.

Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierowało się orzeczeniem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, w którym Sąd stwierdził, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie w powyższym postanowieniu przyznaje się, że jak wynika z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej, jest ona w trakcie załatwiania wyjścia ze współwłasności, rozwiązania spółdzielni i przekazania terenu w wieczyste użytkowanie swoim członkom.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w dacie orzekania stroną postępowania była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa jako użytkownik wieczysty terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, zaś jej członkowie nie mogą być uznani za strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona skarżąca podniosła, iż narusza ono przepis art. 28 Kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz w związku z art. 213 Prawa spółdzielczego, wychodząc z założenia, że stroną w omawianym postępowaniu mogą być nie tylko podmioty posiadające prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do terenu sąsiadującego z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja, lecz również inne osoby będące "osobami trzecimi" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, których interesy są chronione tymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołując się ponadto na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. IV SA 807/95, w którym stwierdza się, iż osobami trzecimi w rozumieniu art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ "są więc oczywiście i przede wszystkim właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której projektowane jest wznoszenie określonego obiektu".

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie miał na względzie następujące okoliczności:

W pierwszym względzie Sąd ocenił, czy powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 Kpa mógł stanowić podstawę do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniesionego odwołania jako rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 134 Kpa nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę /por. B.Adamiak i J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 575 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. III SA 1377/85 - ONSA 1989 nr 1 poz. 1/.

Jeżeli zatem w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot je wnoszący nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosując przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

Jak z powyższego wynika, błędnie stosując przepis art. 134 Kpa organ odwoławczy wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania z uzasadnieniem, z którego wynika, iż uznał, że skarżącej stronie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która polega na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przewidzianego jako obiekt dobudowany do zajmowanego przez stronę skarżącą segmentu mieszkalnego /co jest niesporne w sprawie/, należącego w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji do Spółdzielni Mieszkaniowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło taką interpretację przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa spółdzielczego oraz art. 28 Kpa, która doprowadziła go do uznania, że stroną w sprawie może być wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaś przymiot strony nie przysługuje jej członkom. Nie rozważono natomiast, jaki wpływ na prawa skarżącego mają występujące w sprawie okoliczności, a zwłaszcza niesporny fakt, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny według koncepcji zaproponowanej przez inwestora ma być zbliźniaczony z budynkiem mieszkalnym Spółdzielni Mieszkaniowej zrealizowanym w zabudowie segmentowej, przewidzianej do przewłaszczenia na rzecz członków Spółdzielni, w tej części, która jest zajmowana przez stronę skarżącą.

Ta szczególna sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć istotny wpływ na ocenę interesu skarżącego, to jest czy ma on rzeczywiście tylko interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, czy też ma on w tym rozstrzygnięciu interes prawny. Należałoby przy tym uwzględnić okoliczność, że Spółdzielnia jest w trakcie załatwiania wyjścia ze współwłasności i przekazania terenu swoim członkom. Sąd zauważył także, że orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest całkowicie jednolite co do tego, że jedynie spółdzielnie mieszkaniowe /a nie ich członkowie/ są stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zabudowy terenu sąsiadującego z zabudową spółdzielczą.