Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 439/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz ( spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. L., D. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak [...] Wojewoda [...] działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) – dalej jako: "u.g.n." utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], zobowiązującą M. i D. L. (dalej jako: "Skarżący"), właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie D. (numer [...]), jednostka ewidencyjna W., do jej udostępnienia w niezbędnym zakresie, celem przeprowadzenia czynności związanych z przebudową urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia SN 15 kV GPZ [...] .

Decyzja organu I instancji została wydana po rozpatrzeniu wniosku E. – O. S.A. w G., Oddział w T., złożonego na podstawie art. 124 "u.g.n." o wydanie decyzji ograniczającej właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości, stanowiącej ww. działkę przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przebudowy linii napowietrznej SN 15 kV GPZ [...] przechodzącej przez ww. nieruchomości. Roboty miały polegać na wymianie odcinka linii długości około 53m i wymianie słupa numer [...] .

Przy wydawaniu decyzji organ oparł się na wytycznych programowych na modernizację odgałęzień linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...]. Do wniosku inwestor załączył załącznik graficzny przedstawiający zakres planowanej inwestycji na działce Skarżących. Organ ustalił, że rokowania nie odniosły zamierzonego skutku. Do akt sprawy załączona została Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla wybranych obszarów obejmujących sołectwa lub części następujących sołectw: [...]. W oparciu o powyższe Starosta W. stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 124 u.g.n.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli M. i D. L., podnosząc, że niniejsze rozstrzygnięcie dotknięte jest szeregiem wad związanych z nieprawidłowym zastosowaniem bądź niezastosowaniem w ogóle, przepisów prawa materialnego, ponieważ:

1. Organ przeprowadził postępowanie z oczywistym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 10 § 1, a także art. 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji spowodowało brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co narusza również zasadę budzenia zaufania strony do organu administracji.

2. Niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1-7 u.g.n. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. przez brak działań ze strony Starosty W. w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na zastosowanie prawa materialnego art. 124 ust. 1, tj. wyjaśnienia czy napowietrzna linia średniego napięcia SN-15kV (relacji GPZ [...]), której przebudowa dotyczy, jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w stosunku do tej inwestycji została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz czy lokalizacja ta obejmuje działkę nr [...] .

3. Brak załączenia do decyzji mapy (przynajmniej do celów projektowych) sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającej określony w decyzji pas techniczny, którego dotyczyć ma ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących.

4. Uwadze organu umknął fakt, że wszystkie przedstawione przez wnioskodawcę, a pochodzące od Strony materiały dotyczyły prowadzonego przez Starostę W. postępowania zakończonego prawomocną i ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania Strony do udostępnienia nieruchomości w całości jako bezprzedmiotowe.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości bądź uchylenie decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku przez organ II instancji przez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda [...] , powołując się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n. w wymienionej na wstępie decyzji z [...] lutego 2020 r. nie uwzględnił odwołania Skarżących. Uzasadniając stanowisko organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów obejmujących sołectwa lub części następujących sołectw: [...], uchwalonym przez Radę Gminy W. uchwałą Nr [...] z [...] października 2003 r. ([...]. z 2004 r. Nr 2, poz. 8; zm.: [...]. z 2011 r. Nr 29, poz. 211 oraz z 2018r. poz. 1006.). Zgodnie z treścią tej uchwały, działka o numerze [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UTL: usługi turystyczne wielofunkcyjne. Ponadto w § 19 ust. 5 uchwały przewidziano zaopatrzenie w energię elektryczną ww. miejscowości w zakresie adaptacji istniejących linii elektroenergetycznych 15 kV oraz istniejące stacje transformatorowe 15/0,4 kV do nowego zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody, istniejące urządzenia elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia, które mogą na omawianych terenach kolidować z projektowaną zabudową lub nowym układem komunikacyjnym, należy przebudować kosztem i staraniem zainteresowanych na warunkach podanych przez gestora sieci. Wobec takich zapisów należy zgodzić się, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wybranego obszaru Gminy W. i nie zachodzi konieczność precyzyjnego wskazania lokalizacji przez jakie działki powinna przebiegać planowana inwestycja, z podaniem ich numerów, jak podnoszą Skarżący, gdyż powyższe informacje będą realizowane na etapie projektowym, celem przedłożenia szczegółowej dokumentacji do budowlanych organów administracji publicznej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor przedłożył do akt sprawy załącznik mapowy, z którego wynika, że na działce numer [...] wymieniony zostanie istniejący przewód "goły" 3 x ALF-6 35 mm2 SN 15 kV na długości 53 m na projektowany przewód 3 x EKOPAS 70 mm2 SN 15 kV takiej samej długości. Natomiast istniejący słup przelotowy P-ŻN/12 zostanie wymieniony na projektowany słup betonowy wirowany przelotowy P-E13.5/4.3. Ponadto, zaznaczono powierzchnie zajęcia nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia prac modernizacyjnych na działce będącej przedmiotem wniosku o powierzchni 530 m2 (10mx 53 m).

Organ II instancji, powołując się na art. 6 pkt 2 u.g.n. stwierdził, że rozpatrywany wniosek związany jest z realizacją celu publicznego. Z wniosku inwestora wynika, że planowane prace mają dotyczyć elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] , a więc urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Prace będą mieściły się w zakresie czynności związanych z budową i utrzymaniem tych urządzeń jak wymaga ww. przepis art. 124 ust. 1 u.g.n.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu Skarżących o niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1-7 u.g.n. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., uznając za bezsporny fakt, że przedmiotowa napowietrzna linia średniego napięcia, której przebudowa dotyczy jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu opartego na naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 10 § 1, a także art. 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 61 k.p.a. wszczął na wniosek postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie stosownie do treści art. 10 k.p.a. organ I instancji w ww. piśmie poinformował strony, że przysługuje im prawo czynnego udziału na każdym jego etapie, jednocześnie informując o obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 41 k.p.a.

Zdaniem organu II instancji, podniesione zarzuty w odwołaniu właścicieli nieruchomości nie mogą się ostać, natomiast kwestia roszczenia o wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości oraz usunięcie słupa znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zdaniem Wojewody, spełniony został również warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., dotyczący przeprowadzenia rokowań. Rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem i zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między stronami. Zdaniem organu II instancji w trybie przewidzianym w art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Organ odwoławczy powołując się na materiał zgromadzony w aktach sprawy stwierdził, że inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją inwestycji. Fakt ten potwierdza korespondencja pomiędzy stronami, znajdująca się w aktach sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. doręczono stronie protokół z rokowań w sprawie zgody wejścia na nieruchomość będącej przedmiotem wniosku celem remontu linii SN-15 kV, który nie został podpisany przez właściciela nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. inwestor zaproponował właścicielowi wypłacenie wynagrodzenia za jednorazowe udostępnienie nieruchomości w wysokości [...] złotych za udostępnienie działki numer [...] . Dnia [...] lutego 2015 r. i ponownie [...] marca 2015 r. zwrócono się do właścicieli nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości związanej z planowanymi pracami modernizacyjnymi istniejącej linii SN 15 kV. Pełnomocnik właściciela nieruchomości pismem z [...] lutego 2015 r. poinformował inwestora, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na nieodpłatne udostępnienie swoich nieruchomości. W ocenie organu, wskazana powyżej korespondencja między stronami, dołączona do wniosku, w pełni wyczerpuje definicję negocjacji i nie można się zgodzić z podnoszonym przez odwołujących barkiem przeprowadzenia negocjacji.

M. i D. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] sierpnia 2019 znak [...].

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełniona jest przesłanka zgodności nałożonego ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy w niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego nie określa dokładnego przebiegu napowietrznej linii średniego napięcia SN-15kV (relacji GPZ [...] ), tym bardziej by miała ona przechodzić przez działkę wskazaną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżących, zgodnie z wykładnią art.124 ust. 1 u.g.n., opartą na orzecznictwie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Odmienna wykładnia prowadzi bowiem do możliwości znacznego ograniczania prawa własności bez możliwości merytorycznego kwestionowania przez właściciela nieruchomości przebiegu linii przesyłowej, gdyż jak w przypadku wykładni dokonanej przez Wojewodę [...] Skarżący z powodu braku precyzyjnego określenia przebiegu linii nie mieli możliwości kwestionowania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażone w niezasadnym przyjęciu, że "Trzeba zauważyć, że w trybie przewidzianym w art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są niekorzystne. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań faktu, czy rokowania w ogóle się odbyły, oraz czy doszło do porozumienia między stronami" - gdy tymczasem prawidłowa wykładania tego przepisu mająca odzwierciedlenie w orzecznictwie wskazuje, że rokowania nie mogą polegać jedynie na złożeniu przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty. Wniosek składany w tym trybie musi być poprzedzony rzeczywistymi negocjacjami, a nie tylko jednostronną propozycją, dotyczącą treści proponowanej umowy.

3) Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Starosty W. dokonał również naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a. - przez brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym zaniechanie wskazania nieruchomości przez jakie przebiegać ma inwestycja. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że "nie zachodzi konieczność precyzyjnego wskazania lokalizacji, przez jakie działki powinna przebiegać planowana inwestycja, z podaniem ich numerów, gdyż powyższe informacje będą realizowane na etapie projektowania celem przedłożenia szczegółowej dokumentacji do budowlanych organów administracji publicznej", które to ustalenia naruszają prawa właścicieli nieruchomości do swobodnego dysponowania swoją własnością wykraczając poza Konstytucyjną zasadę, że takie ograniczenie wynikać może jedynie bezpośrednio z ustawy.

W oparciu o powyższe, w skardze wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c- p.p.s.a.,

2) umorzenie postępowania administracyjnego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.,

3) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.,

4) wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, gdyż jej wykonanie narazi właścicieli nieruchomości na znaczne szkody.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 124 ust 1 u.s.g. ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący przebudowy napowietrznej linii średniego napięcia SN-15kV (relacji GPZ [...] ), nie obejmował działki nr [...] . Skarżący nie mieli merytorycznych podstaw dla jego skarżenia. Na poparcie stanowiska Skarżący powołali się na wyrok WSA w Krakowie 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/19, w którym wyrażono pogląd, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi, zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Nie wystarczy zatem ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi, zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. W sprawie będącej przedmiotem skargi taki warunek nie został jednak spełniony. W przekonaniu Skarżących naruszony został również art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Takie rokowania w sprawie nie zostały jednak przeprowadzone, gdyż Skarżącym przedstawiono jedynie oczekiwania wnioskodawcy, nie zaś realne warunki porozumienia.

Uzasadniając stanowisko w kwestii rokowań Skarżący zwrócili uwagę, że w niniejszej sprawie planowany był alternatywny przebieg linii SN-15kV, który w części przebiegającej przez ich działkę miał być poprowadzony podziemną linią kablową (tj. w tej jej części, która w przypadku zerwania linii napowietrznej, stanowiłaby istotne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości) i na taki alternatywny przebieg, omijający centralną część wspomnianej nieruchomości, skarżący wyrażali zgodę. Dla tego alternatywnego przebiegu linii SN-15kV przez działkę [...] , E.-O. S.A. przygotowała projekt techniczny, który został uzgodniony na Zespole Uzgadniania Dokumentacji i na jego podstawie Starostwo W. wydało stosowne pozwolenie na budowę. Jednak do przebudowy SN-15kV w celu rozwiązania kolizji, nie doszło z winy E.-O.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 439/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy omówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie Sądu Skarżący złożyli zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 952/20 zażalenie zostało oddalone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. W orzeczeniu powyższym ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność Skarżących, oznaczonej jako działka numer [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie D. (numer [...]), jednostka ewidencyjna W., poprzez udostępnienie ww. nieruchomości w niezbędnym zakresie celem przeprowadzenia czynności związanych z przebudową urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia SN 15 kV GPZ [...] .

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) – dalej jako: "u.g.n." Przepis ten stanowi, że Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kluczowy zarzut Skarżących dotyczy naruszenia ww. art. 124 ust. 1 u.s.g. Oskarżenie sprowadza się do zakwestionowania ww. ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, przez realizację planowanej inwestycji z uwagi na brak ujęcia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również brak wydania dla tego zamierzenia decyzji o lokalizacji celu publicznego z uwzględnieniem terenu stanowiącego działkę nr [...].

Zdaniem organu, powyższy zarzut jest nieuzasadniony, ponieważ na mocy zaskarżonej decyzji ograniczenie z korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, podjętym na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z [...] października 2003 r.

Wobec powyższego, istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii czy ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. zezwala na ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.

W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., obowiązującą w dacie uchwalenia planu miejscowego, uchwalonego wymienioną powyżej Uchwałą z [...] października 2003 r. Przepis ten stanowił, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższego wynika, że art. 124 u.s.g., obowiązujący w dacie uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzależniał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji od zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, od zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ustawodawca wymagał jedynie, w przypadku wydawania decyzji o ograniczeniu, zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dopiero po uchwaleniu ww. planu nastąpiła zmiana przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., wprowadzająca zależność w ograniczeniu od zgodności z planem miejscowym, bądź decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nowelizacja art. 124 ust. 1 u.g.n. w powyższym brzmieniu została dokonana przez art. 1 pkt 78 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.04.141.1492) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 września 2004 r.

Po nowelizacji przepis powyższy otrzymał nowe brzmienie: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W ocenie Sądu, zmiana przepisu art. 124 ust. u.g.n. nie może sprowadzać się do dowolności w zakładanych i przeprowadzanych na nieruchomości inwestycjach. Wniosek taki należy wyprowadzić na podstawie przepisów z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje art. 50 u.p.z.p., stanowiąc w ust. 1, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Z treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p., wynika, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z kolei art. 50 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, 2127 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 282), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przez sieci, o których mówi art. 29 ust. 1 pkt 2ustawy p.b. należy rozumieć m.in. sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV (art. 29 ust. 1 pkt 2a).

Konieczne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zawierać elementy określone na podstawie art. 54 u.p.z.p. Decyzja ta określa zgodnie z przepisem:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b)ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przed nowelizacją, art. 124 ust. 1 u.p.z.p. ograniczenie korzystania z nieruchomości dopuszczał zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po myśli art. 64 u.p.z.p. postanowienia art. 54 tej ustawy stosowało się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, wymagania dotyczące decyzji lokalizacyjnej dotyczyły odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy.

Treść powyżej zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami dowodzi, że założenia ustawodawcy wymagały zawsze precyzyjnego nakreślenia granic planowanej inwestycji tak, aby w dalszej kolejności dokonać posadowienia zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Po zmianie przepisu art. 124 ust. 1 u.s.g. na mocy art. 1 pkt 78 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przeznaczenie terenu pod określony cel może nastąpić zawsze albo w planie miejscowym, albo decyzji lokalizacyjnej. Oznacza to, że linia energetyczna powinna mieć ściśle wyznaczoną na mapie planu trasę przebiegu i strefę ograniczonego zagospodarowania, która nie może być zmieniana. Nie może być ona przesuwana w dowolny sposób na całym obszarze planu. Jej strefa ochronna też nie może ulegać przesunięciu (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. II OSK 941/20).

Z uwagi na okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w innym stanie prawnym niż zaskarżona decyzja, organ powinien ocenić przeznaczenie terenu, stanowiącego działkę nr [...] , zbadać zgodność inwestycji z ww. uchwałą tj. jej załącznikiem tekstowym oraz graficznym, ustalając jednocześnie przebieg linii. Stanowisko powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Trasa przebiegu linii i urządzeń jej towarzyszących powinna być ściśle wyznaczona na mapie planu.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organami, że z ogólnych założeń planu można wyprowadzić zgodność zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. Tym samym wniosku o przeznaczeniu terenu pod linię energetyczną nie można wyprowadzać ze szczegółowej regulacji planu. Należy zwrócić uwagę, że w § 19 ust. 5 uchwały przewidziano wyłącznie zaopatrzenie w energię elektryczną ww. miejscowości w zakresie adaptacji istniejących linii elektroenergetycznych 15 kV oraz istniejących stacji transformatorowych 15/0,4 kV do nowego zagospodarowania.

Poza tym, teren w m.p.z.p. oznaczony symbolem UTL oznacza przeznaczenie podstawowe - funkcje turystyczne, jako usługowe wielofunkcyjne. Oznacza to możliwość realizacji: zabudowy letniskowej (UTL).

Trudno z powyższego zapisu planu miejscowego wyczytać przeznaczenie terenu pod przebudowę urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia SN 15 kV GPZ [...]. Linia energetyczna powinna mieć w planie precyzyjnie wyznaczoną trasę, nie tylko w treści załącznika tekstowego, ale również jej przebieg powinien być naniesiony na załączniku graficznym.

Zaskarżona decyzja ma charakter orzeczenia o wywłaszczeniu polegającego na ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym.

Zasadniczą kwestią w dopuszczalności wydania decyzji na podstawie omawianego art. 124 ust. 1 jest to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja jest celem publicznym. Dlatego publiczny charakter planowanej inwestycji musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt ten powinien zostać stosownie udokumentowany w aktach sprawy. Oznacza to, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony przebieg lub usytuowanie takiej inwestycji. Usytuowania takiej inwestycji nie można ustalić tylko na podstawie ogólnych zapisów planu, ale należy inwestycję w tym planie wskazać (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. II SA/Rz 3/12, również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 461/14). W przypadku ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, organ winien wskazać szczegółowo jej przebieg w sposób pozwalający na precyzyjne określenie jej umiejscowienia na działce nr [...] .

Dodatkowo, w tym miejscu można wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2033/15, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2295/16, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1208/15, wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1493/15, gdzie co do zasady podkreśla się, że decyzja oparta na przepisie art. 124 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami stanowi rodzaj decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi zatem na fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, upoważnia on jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego ustaleń. W konsekwencji powoduje to, że przesłanki ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości należy interpretować ściśle. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego, to jest na niekorzyść właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o ograniczenie, byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób: jasny, precyzyjny i konkretny określać lokalizację takiej inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 313/20). Skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku.

Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, w obrębie której konkretnej jednostki planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się działka nr [...] oraz w obrębie której jednostki planistycznej znajduje się odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej, który ma być zrealizowany na działce nr [...] . Nie przedstawiono przebiegu linii na załączniku graficznym planu.

Wobec powyższego, za zasadne należy uznać stanowisko strony Skarżącej, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na zastosowanie przepisu art. 124 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim nie wyjaśnił, czy planowana do przebudowy napowietrzna linia średniego napięcia SN-15kV (relacji GPZ [...]), została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w stosunku do tej inwestycji została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz czy lokalizacja ta obejmuje działkę nr [...]. Należy zwrócić uwagę, że załączone do wniosku wytyczne programowe, przedstawiające przebieg linii, pochodzą z 2014 r., a więc powstały już po uchwaleniu planu. Dokumenty te nie mogą zastąpić załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Brak jest w aktach sprawy mapy (przynajmniej do celów projektowych) sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającej określony w decyzji pas techniczny, którego dotyczyć ma ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących. Brak jest dokumentu przedstawiającego przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Wszelkie zatem ustalenia, gdzie w obrębie ww. planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się ww. działka [...] i linia energetyczna, teren na stacje transformatorowe, powinny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy, aby możliwa była ich weryfikacja. Nie wyjaśnienie powyższej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia w powyższym zakresie stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy , który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że bez ustalenia czy i jakie konkretne zapisy planu miejscowego odnoszą się do planowanej inwestycji, nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Powyższe uchybienia stanowią podstawę do uwzględnienia skargi. Z przeznaczenia terenu w m.p.z.p. nie wynika lokalizacja przebiegu linii elektroenergetycznych. Brak jest precyzyjnej i konkretnej lokalizacji modernizowanych, rozbudowywanych i budowanych systemów infrastruktury technicznej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne.

Ponieważ wniosek w niniejszej sprawie złożono w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wymagało m.in. potwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mając na uwadze okoliczność, że organ nie wykazał aby obowiązujący dla wskazanego terenu plan zawierał konkretny przebieg tego rodzaju inwestycji celu publicznego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi w świetle naruszenia art. 124 ust. 1 u.p.z.p. jest przedwczesna.

W pierwszej kolejności organ powinien udokumentować zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.