Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 826/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Agencji A Oddziału Regionalnego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 25 lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Agencji A Oddziału Regionalnego w G. kwotę 4191 zł (cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy decyzją z dnia 10 września 2018 r., nr [..], zatwierdził projekt podziału, stanowiących własność skarżącej, działek nr [..]-[..], obręb geodezyjny P., w wyniku którego powstało siedemdziesiąt pięć działek od nr [..] do nr [..]. Decyzja Wójta Gminy stała się ostateczna dnia 14 września 2018 r.

Pismem z dnia 27 września 2018 r. Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w wyniku ich podziału.

W toku postępowania, w dniu 23 maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, do którego skarżąca wniosła uwagi i zastrzeżenia. W dniu 23 października 2019 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejny operat szacunkowy, co do którego skarżąca również wniosła uwagi i zastrzeżenia. W piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do wniesionych przez skarżącą uwag i wydał opinię potwierdzającą, że operat szacunkowy z dnia 23 października 2019 r. został sporządzony prawidłowo.

Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ) - zwanej dalej u.g.n., Wójt Gminy: ustalił dla skarżącej, jako właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina S., stanowiącej działkę o nr [..]-[..] o łącznej pow. 20,22 ha, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr [..], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości powstałej w wyniku podziału ww. nieruchomości, w kwocie 19 677,30 zł (punkt 1 decyzji); wskazał, że opłatę adiacencką skarżąca zobowiązana jest uiścić nie później niż czternastego dnia, licząc od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna (punkt 2 decyzji); wskazał, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty adiacenckiej naliczane będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (punkt 3 decyzji).

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wskazał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami prawa tj.:

- zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. z uchwałą Rady Gminy z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr IX/84/2011, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S. (Dz. Urz. Woj. nr 115, poz. 2373 z 15 września 2011 r.);

- zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 10 września 2018 r., zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..];

- zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami;

- zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r.

Z uwagi na powyższe, Wójt uznał, że sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 65 591 zł. Dokonując tej oceny Wójt zaznaczył, że nieruchomości gruntowe przyjęte przez biegłego do wyceny mają cechy porównywalne z cechami nieruchomości wycenianej. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomości zbliżone pod względem ich możliwości użytkowania i zagospodarowania. Wycena została wykonana w oparciu o transakcje rynkowe, zawarte na nieruchomościach podobnych, położonych na terenie powiatu S.

Jednocześnie, Wójt zauważył, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr X/88/2007 z dnia 28 września 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz.Urz.Woj. z dnia 8 lutego 2008 r., nr 9, poz. 229) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału.

Wobec powyższego wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 19 677,30 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..], położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina S., spowodowanej jej podziałem. Decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości z dnia 10 września 2018 r., dokonany na wniosek jej właściciela, stała się ostateczna w dniu 14 września 2018 r. W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy nr X/88/2007 z dnia 28 września 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz.Urz.Woj.. z dnia 8 lutego 2008 r., nr 9, poz. 229). Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 27 września 2018 r., informując stronę o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne.

Kolegium oceniło jednocześnie, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 23 października 2019 r. wiarygodnie zobrazował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że w operacie tym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił stan wycenianej nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. na dzień 10 września 2018 r. oraz stan tej nieruchomości po podziale - na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. na dzień 14 września 2018 r. Z kolei, wejście w życie uchwały nr XV/152/2019 Rady Gminy z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie zmiany planu miejscowego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S., uchwalonego uchwałą nr IX/84/2011, pozostaje bez wpływu na prawidłowość ustaleń zawartych w operacie szacunkowym z dnia 23 października 2019 r.

Kolegium wyjaśniło także, że konsekwencją okoliczności, iż opłata adiacencka wynika ze wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej przez jej podział jest to, że przedmiotem określenia wartości jest tylko grunt wycenianej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca zastosował do wykonanej wyceny przed podziałem podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a po podziale - podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Istotą tego podejścia jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Nieruchomości podobne, porównywalne to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. O podobieństwie nieruchomości nie przesądza natomiast uwzględnienie kosztów właściciela związanych z opracowaniem projektu podziału geodezyjnego.

Ponadto, Kolegium wyjaśniło, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca określił wynikające z planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr IX/84/2011 z dnia 5 sierpnia 2011 r.) przeznaczenie nieruchomości przed podziałem, jak i wydzielonych działek po podziale. W treści operatu wyjaśnione zostało, iż w gminie S. i gminie K. w okresie od 2015 do dnia 14 września 2018 r. nie odnotowano transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o powierzchni powyżej 1 ha, w związku z czym do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zastosowaniem poprawki korygującej na funkcję w planie. W ocenie Kolegium, przyjęcie w operacie szacunkowym pokrewnego zamiast tożsamego przeznaczenia nieruchomości porównawczych z jednoczesnym zastosowaniem poprawki korygującej nie budzi wątpliwości co do swojej prawidłowości i nie powoduje, iż do porównań zostały przyjęte nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej przed podziałem w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Kolegium wskazało również, że nieruchomości porównawcze dobierane były pod kątem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..] w P. przed podziałem, oraz 75 działek wydzielonych na skutek ich podziału. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo opisał wycenianą nieruchomość zarówno przed podziałem, jak i wydzielone działki po jego dokonaniu w kontekście opisanych cech rynkowych. Także wszystkie nieruchomości porównawcze zostały opisane w kontekście cech rynkowych mających wpływ na ich cenę. Opisując rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rzeczoznawca wskazał, że na ceny poza wielkością nieruchomości wpływ miały: lokalizacja ogólna (tj. położenie nieruchomości na terenie gminy), kształt działki, jej uzbrojenie, dojazd do nieruchomości (rozumiany jako dostęp do dróg publicznych), stopień uporządkowania dojazdu (droga utwardzona a gruntowa). Stąd też, porównywał nieruchomość wycenianą przed podziałem z nieruchomościami o porównywalnych powierzchniach, porównywalnym położeniu i przeznaczeniu. Rzeczoznawca stosował poprawkę korygującą na funkcję w planie oraz współczynnik zmniejszania nieruchomości K (0,90), z uwagi na gęste zadrzewienie i zalesienie ograniczające swobodne zagospodarowanie terenu. Te same cechy rzeczoznawca przyjął jako cenotwórcze dla działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości, mających wpływ na ich cenę zostały przez niego przeanalizowane. Cechę "dojazd" rzeczoznawca wyceniał w trzystopniowej skali, przy czym większość z wydzielonych na skutek podziału działek wyceniona została najniższą oceną w skali tej cechy - ocena "przeciętna - zdefiniowanej w operacie szacunkowym jako dojazd przez inną nieruchomość, drogę wewnętrzną lub służebność gruntową. W cesze tej wprawdzie nie była analizowana okoliczność, iż jest to teren gęsto porośnięty drzewami i krzewami, jednak okoliczność ta była przyczyną dla której rzeczoznawca stosował współczynnik zmniejszania nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu zostały więc przez rzeczoznawcę dostrzeżone i uwzględnione w wycenie. W ocenie Kolegium, porównywanie wycenianych działek po podziale do nieruchomości niezadrzewionych i niezalesionych z zastosowaniem współczynnika K, nie budzi wątpliwości co do swojej prawidłowości i nie powoduje, iż wartość rynkowa nieruchomości powstałych w wyniku podziału została zawyżona.

Z uwagi na to, w ocenie Kolegium, opis nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym, zarówno przed, jak i po podziale, jest wystarczający, pozwala bowiem na ocenę, że nieruchomości te spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wątpliwości nie budzą także dalsze istotne dla ustalenia wartości nieruchomości okoliczności, jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, czy podanie informacji niezbędnych dla określenia cech rynkowych i ich wag.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że szacunki zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym dowodzą wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..], położonej w obrębie geodezyjnym P., na skutek podziału. Konsekwencją zaś powyższego jest to, jak wskazało Kolegium, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wobec skarżącej nie jest bezprzedmiotowe, a wniosek skarżącej o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jest niezasadny.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca domaga się jej uchylenia w całości, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 16 i art. 98a u.g.n. w zw. z § 4 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z poźn. zm.), poprzez ich nieprawidłową interpretację i uznanie, że nieruchomości o przeznaczeniu w miejscowym planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jedną z najważniejszych cech, która świadczy o podobieństwie nieruchomości i która nie pozwala na uznanie za podobne nieruchomości o rożnym przeznaczeniu;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) dokonanie oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego z dnia 23 października 2019 r. w sposób dowolny, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, polegający na tym, że organ ocenę tę ograniczył wyłącznie do bezkrytycznego przyjęcia jako prawidłowych operatów szacunkowych oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego bez podjęcia analizy przedmiotowych operatów szacunkowych, przy jednoczesnym braku analizy pism skarżącej, w których skarżąca w sposób konkretny i fachowy wykazywała błędy sporządzonych operatów szacunkowych;

b) bezkrytyczne przyjęcie operatu szacunkowego z dnia 23 października 2019 r., jako prawidłowego i nie zawierającego uchybień rzutujących na jego wiarygodność i prawidłowość, a w konsekwencji uznanie, że szacunki zwarte w operacie pozwalają na uznanie, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy operat ten zawiera szereg nieprawidłowości i nie może stanowić podstawy dla uznania, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej spowodowanej wzrostem wartości nieruchomości;

3. przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., które miało istotne wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skoro decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna 14 września 2018 r., to organ I instancji w sposób prawidłowy pominął przy wydawaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia 28 lutego 2020 r. wejście w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S., uchwalonego uchwałą nr IX/84/2011, podczas gdy organ wydając decyzje, winien opierać się na prawie obowiązującym w dniu wydania decyzji;

4. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w rezultacie doprowadzić do uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy o ustaleniu wysokości opłaty adiacenkiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 25 lutego 2020 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., zgodnie z którym:

1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adianckiej.

W niniejszej sprawie, niewątpliwe jest, że decyzją z dnia 10 września 2018 r., nr [..], Wójt Gminy zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału, stanowiących własność skarżącej, działek nr [..]-[..], obręb geodezyjny P., w wyniku którego powstało siedemdziesiąt pięć działek od nr [..] do nr [..]. Decyzja Wójta Gminy stała się ostateczna dnia 14 września 2018 r. W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy nr X/88/2007 z dnia 28 września 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz.Urz.Woj. z dnia 8 lutego 2008 r., nr 9, poz. 229). Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 27 września 2018 r.

Jednakże, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 23 października 2019 r., z uwagi na zawarte w nim błędy, nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału, na co orzekające w niniejszej sprawie organy nie zwróciły uwagi.

Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a u.g.n., a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza stanowiącego podstawę dokonanej w niniejszej sprawie wyceny operatu szacunkowego z dnia 23 października 2019 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. R. H., wskazuje na jego wadliwość, a co za tym idzie, błędną ocenę organów administracji publicznej, co do możliwości uznania go za wiarygodny dowód w sprawie.

W operacie tym, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami a po podziale geodezyjnym – podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16, powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3372/18, LEX nr 2763248).

W niniejszej sprawie, zauważyć należy, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr IX/84/2011, jak prawidłowo wskazał rzeczoznawca majątkowy, teren działki: nr [..] – przeznaczony był pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; nr [..] – przeznaczony był jako teren dróg dojazdowych wewnętrznych; nr [..] – przeznaczony był na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; nr [..] – przeznaczony był jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ciąg pieszo – jezdny; nr [..] – przeznaczony był jako teren dróg dojazdowych wewnętrznych; nr [..] – przeznaczony był jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz ciąg pieszo – jezdny.

Tymczasem, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem dla działki: nr [..] przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową; dla działki nr [..] – grunty przeważające w najbliższym sąsiedztwie z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi po drogi; dla działki nr [..] - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową; dla działki nr [..] - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową; dla działki nr [..] - grunty przeważające w najbliższym sąsiedztwie z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi po drogi; dla działki nr [..] - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową.

W ocenie Sądu, przyjęte do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem transakcje nie mogą zostać uznane za dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Po pierwsze, nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też jednorodzinną z dopuszczeniem usług nie stanowi nieruchomości podobnej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Inne jest bowiem przeznaczenie tych nieruchomości a zgodnie z powołanym wyżej art. 4 pkt 16 u.g.n. to właśnie tożsame przeznaczenie nieruchomości jest jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnych. Po drugie, wyceniając nieruchomości przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną oraz zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług oparto się na transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, bez określenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej, uniemożliwiając tym samym dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości w świetle kryteriów wynikających z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Z kolei, dokonując wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania: dla terenu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działek nr [..]-[..]) - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi; dla terenu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działek nr [..] i [..]) - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi; dla terenu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działki nr [..] – [..]) – transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi; dla terenu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działek nr [..]-[..]) – transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi; dla terenu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działki nr [..] i [..]) - nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, zabudowę mieszkaniowo – usługową, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi; dla ternu działki przed podziałem nr [..] (tj. dla działek nr [..]-[..]) - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dookreślając cenę współczynnikami korygującymi.

Tym samym, w ocenie Sądu, również przyjęte do wyceny wartości nieruchomości po podziale transakcje nie mogą zostać uznane za dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponownie wskazać należy, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też jednorodzinną z dopuszczeniem usług nie stanowi nieruchomości podobnej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Inne jest przeznaczenie tych nieruchomości a to właśnie przeznaczenie nieruchomości jest jedną z podstawowych cech świadczących o nieruchomościach podobnych. Z kolei, to zbiór nieruchomości podobnych a więc i o takim samym przeznaczeniu, stanowi podstawę do dalszej korekty cech nieruchomości w ramach metody korygowania ceny średniej. To samo dotyczy transakcji, których przedmiotem była zabudowa mieszkaniowo – usługowa, która nie została sprecyzowana a więc nie wiadomo o jaki rodzaj zabudowy mieszkaniowej chodzi.

Z powyższego wynika, że w istotnej cesze, tj. w przeznaczeniu, nieruchomości przyjęte do porównania przy szacowaniu nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co w sposób istotny wpłynęło na przeprowadzoną wycenę i jej wynik.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Natomiast, stan nieruchomości przed podziałem (na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości) przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z kolei, stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu cywilnego o podziale stało się prawomocne. Czyli wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 516/16, LEX nr 2426889). Tym samym, brak było podstaw do uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S., dokonanych uchwałami Rady Gminy z dnia 28 marca 2017 r. i z dnia 27 kwietnia 2018 r. W dniu bowiem wydania i ustatecznia się decyzji Wójta Gminy z dnia 10 września 2018 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr IX/84/2011, na podstawie zapisów której rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianych nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale.

Ponadto, Sąd stwierdził, że do wyceny wartości nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr [..] i [..] przed podziałem i po podziale stanowiących działki odpowiednio oznaczone nr : [..]-[..] rzeczoznawca przyjął te same transakcje, dotyczące nieruchomości położonych: w B. (działka nr [..] i [..]), R. (działka nr [..]) i K. (działka nr [..]).

W ocenie Sądu, dokonana w ten sposób wycena, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa. Z przepisów tych wynika bowiem, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla określenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed jej podziałem oraz po dokonaniu podziału. Warunkiem prawidłowej wyceny jest oparcie się na podobnych nieruchomościach. Z treści art. 4 ust. 16 u.g.n. wynika natomiast, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stąd też, należało znaleźć transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do wycenianej przed podziałem, a następnie transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. W ocenie Sądu, nie można uznać, że nieruchomości przed podziałem i po podziale są do siebie podobne, niezależnie od tego jaką metodę wyceny zastosuje rzeczoznawca, w związku z tym niewłaściwe było przyjęcie jednego zbioru transakcji dla dokonania wyceny zarówno przed, jak i po podziale. Oczywiste jest bowiem, że powierzchnia działki stanowi istotny element, który uwzględnia się przy wycenie (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1053/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 23 października 2019 r., z uwagi na zawarte w nim błędy, nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 u.g.n. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.gn. samodzielność rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe.

Zauważone przez Sąd błędy w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym nie stanowiły jednakże ingerencji w fachową wiedzę rzeczoznawcy i podlegały ocenie orzekających w sprawie organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1887/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po dokonaniu jej podziału rzeczywiście wzrosła. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia te dotyczą w takim samym stopniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2020 r., jak poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 lutego 2020 r.

Ponownie rozpatrując sprawę orzekający w sprawie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej, zawartym w skardze i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.