Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 762/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 380/05 w sprawie ze skargi B. B., R. B., W. B., H. S., J. S. i J. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Łd 380/05 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania w stosownej wysokości lub przyznania nieruchomości zamiennych za wywłaszczone nieruchomości położone we wsi Z., oznaczone na planie geodezyjnym nr 4 i 5. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy błędnie rozpoznały żądanie skarżących jako wniosek o przyznanie odszkodowania oraz wypłatę odszkodowania i przyznanie nieruchomości zamiennych za działki, wywłaszczone decyzją Prezydium Rady Wojewódzkiej Narodowej w Łodzi z dnia 19 marca 1965 r. Tymczasem wnioskodawcy żądali - na podstawie art. 128 ust. l i art. 131 ust, l w zw. z art. 129 ust. l ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) - wypłaty odszkodowania w stosownej wysokości, bądź przyznanie nieruchomości zamiennych za przejęte w drodze wywłaszczenia 19 marca 1965 r. nieruchomości, podnosząc, iż odszkodowanie ustalone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie zostało wypłacone ich poprzednikom prawnym - A. B. i S. B.. A zatem przedmiot postępowania, określony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji został '"rozszerzony" przez organy administracji publicznej. Na powyższą okoliczność zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty P. z [...] r.

Zgodnie zatem z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji o wywłaszczeniu, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Powyższa zasada ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zm.). Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie (por. zachowujący aktualność w obecnym stanie prawnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt IV SA 1667/92, ONSA 1993/4/115, wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - t j. Dz. U. Nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.).

W toku postępowania organy powinny ustalić, czy kwota przyznanego odszkodowania została wypłacona lub złożona do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 470 k.c. ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem stwierdzenia, że przyznana decyzją o wywłaszczeniu kwota odszkodowania nie została wypłacona ani kwoty tej nie złożono do depozytu sądowego, skarżący jako następcy prawni poprzednich właścicieli mogą zadać jej wypłaty w zrewaloryzowanej wysokości. Zatem wniosek skarżących powinien być rozpatrzony jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją o wywłaszczeniu z 19 marca 1965 r. przy uwzględnieniu waloryzacji. Waloryzacja - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2002 r. I SA 2378/00 (LEX nr 81740) - oznacza urealnienie już ustalonego a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 u.g.n.). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że otrzyma odszkodowanie w odpowiedniej wysokości.

Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Z woli jednak ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka organ administracji publicznej w drodze decyzji, wydawanej w postępowaniu administracyjnym (art. 129 ust l u.g.n.). Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, (wraz z instytucją przedawnienia) należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości następuje przez wydanie decyzji administracyjnej - podobnie SN w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174; NSA w wyroku z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97, LEX nr 47350 i z 7 maja 2002r. sygn. akt I SA 2378/00, LEX nr 81740; J. Szachułowicz [w:] Gospodarka nieruchomościami, Komentarz pod red. J. Szachułowicza, Warszawa 2003, str. 360-361.

Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" – art. 5 ustawy. Przepis ten normuje metodę waloryzacji, a nie określa zaś przypadków, w których waloryzacji należy dokonać. Należy zatem przyjąć, iż art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w tej ustawie. Ustawa nakłada wprost obowiązek stosowania waloryzacji w ściśle określonych wypadkach (np. w art. 132 ust. 3) - por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2000 r,, sygn. akt OPS 12/00. Ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje kwestie dotyczące waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości a niewypłaconego w stosownym terminie. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego (w tym przepisy o przedawnieniu roszczeń) i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych.

Przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane w postępowaniu administracyjnym tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis prawa materialnego. Obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego ulegają więc przedawnieniu tylko wówczas, gdy jest ono wyraźnie przewidziane w przepisach. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. A zatem, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa jednoznacznie tak stanowi. Skoro przepisy zarówno ustawy z 1958 r., jak i ustawy z 1997 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną - por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., l SA 177/87, ONSA 1987/2/88; wyrok NSA z 18 lutego 1988 r.. IV SA 1033/87, wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97, LEX nr 47350.

Zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 (OTK 2000/5/143) ani też z jego uzasadnieniem. Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. l ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia, dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna za niezgodny z art. 45 ust. l w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast art. 2 Kpc Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. l Konstytucji RP. W myśl art. 2 § l Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Jednocześnie art. 2 § 3 Kpc stanowi, iż nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. A zatem, Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny jedynie art. l Kpc. W niniejszej zaś sprawie należy zwrócić uwagę na art. 2 Kpc, który znajduje zastosowanie w zakresie postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w tym także o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, przyznanego decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Uzasadnione jest to tym, iż wprawdzie powyższe świadczenie jest świadczeniem cywilnoprawnym lecz na mocy ustawy z o gospodarce nieruchomościami przekazane zostało do właściwości organów administracji publicznej. Skoro ustawodawca przyznał kompetencje do rozpatrzenia powyższych spraw organom administracji publicznej (i w konsekwencji sądom administracyjnym), to tym samym należy uznać, że do świadczeń tych znajdują, zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, zarówno przepisy postępowania administracyjnego (rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnej), jak i przepisy prawa materialnego.

Gwarantowane przepisem art. 45 Konstytucji prawo do sądu nosi charakter autonomiczny; przyjmuje się, że jest ono prawem podmiotowym obywatela, tworzącym podstawę roszczenia, a zatem stanowi odrębne i niezależne od innych powiązań normatywnych prawo przysługujące jednostce w stosunku do państwa (por. uzasadnienie postanowienia SN z 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, OSNC 2000/10 /188). W praktyce oznacza to, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia musi być przez sąd (powszechny lub inny) rzeczywiście rozpoznana. Zgodnie z art. 177 Konstytucji domniemywa się właściwość sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Sądem tym, innym niż sąd powszechny, będą w większości wypadków sady administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny - por. postanowienie SN z 21 maja 2002 r., III CK 53/02, OSNC 2003/2/31.

Natomiast postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z 8 marca 200l r., sygn. akt III KKO 5/00 (OSNP 2002/5/128), dotyczy właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z tego powodu, iż organy administracji nie były właściwe do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 12 sierpnia 2002 r. Wprawdzie wyplata odszkodowania może zostać udowodniona w każdy prawnie dopuszczalny sposób (zatem nie musi być to "dowód zapłaty" w rozumieniu pokwitowania), tym niemniej dowody w tym przedmiocie powinny być zgromadzone i ocenione rzetelnie a oparte na nich wnioski - logiczne i wewnętrznie niesprzeczne. Swobodna ocena dowodów nie może nosić cech dowolności (art. 80 k.p.a.). W szczególności faktu wypłaty odszkodowania nie można wywodzić jedynie z brzmienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Okoliczność, iż art. 12 ust. l tejże ustawy nakazywał wypłacić odszkodowanie najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia zaś art. 26 ust. 2 i 3 ustawy nakazywał, w przypadku odmowy przyjęcia odszkodowania, sumę odszkodowania złożyć do depozytu sądowego, nie przesądza o rzeczywistej wypłacie tegoż świadczenia, bądź złożeniu do depozytu sądowego.

Od tego wyroku Wojewoda Łódzki wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 190 § 4 Konstytucji przez błędną wykładnię i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/199, OTK 2000/5/143 ustalającą, że roszczenie skarżących ma charakter administracyjnoprawny;

b) art. l, art. 6 i art. 104 kpa przez przyjęcie przez WSA, że roszczenie o wystąpienie o odszkodowanie za wywłaszczone gruntu wynikające z decyzji administracyjnej jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji;

c) art. l kpa w zw. z art. 45 ust. l Konstytucji RP - przez przyjęcie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczone grunty nie jest sprawą cywilną ani w znaczeniu materialnym ani w znaczeniu formalnym, to znaczy winno być rozpatrzone na gruncie prawa administracyjnego - a nie prawa cywilnego.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku WSA przez oddalenie skargi, a nadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania przed NSA według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że istota sprawy, jaka zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, sprowadza się do ustalenia czy dla rozstrzygnięcia sprawy wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest przyjęcie, że jest to roszczenie o charakterze administracyjnoprawnym, czy cywilnoprawnym. O tym czy dana sprawa ma charakter administracyjny przesądzają przepisy prawa materialnego. Tylko prawo materialne umocowuje organ administracji przepisem powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Nr SWOW-58/150/64 z 19.111.1965 r. wywłaszczono grunty położone w Zalesiakach gm. Działoszyn, oznaczone jako działka nr 5 o pow. 0.2601 ha stanowiące własność S. B.. Nieruchomość została wywłaszczona pod budowę szkoły. Decyzją ustalono także odszkodowanie na rzecz A. B. w wysokości 3.568,80 oraz na S. B. w wysokości 2.836,00 zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Wieluniu. Spadkobierczy byłych właścicieli ww. nieruchomości wnioskiem z 12 sierpnia 2002 r. wystąpili do Starosty P. o wypłatę odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennych za wywłaszczone w 1965 r. grunty stwierdzając, iż rodzice nie otrzymali ustalonego odszkodowania za wywłaszczone grunty. Decyzją Nr GN 7221-2-7A/2002 z 28.11.2003 r. Starosta P. orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennej. Od decyzji tej spadkobiercy A. B. i S. B. złożyli odwołanie. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda Łódzki decyzja z dnia 16.VI.2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przedmiotowa sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Starosta P. orzekł:

1. o odmowie wypłaty odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennych;

2. umorzeniu postępowania w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunty.

Na uzasadnieniu swego stanowiska podniesiono, iż w sprawach o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przeważa stanowisko, iż jest sprawa o charakterze cywilnym. Od tej decyzji spadkobiercy A. B. i S. B. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o wypłacie odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennych. W ocenie organu administracji roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.1.2001 r. I SA 1913/99 nie ma podstaw do działania administracji publicznej w formach władczych skoro przedmiotem postępowania była wypłata odszkodowania a nie jego ustalenie. Nadto dodać należy, że kompetencji organu administracji do działań władczych nie można domniemywać.

Także Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 (pub. ONSA 2000/5/143 orzekł m. in., iż art. l Kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia sprawy cywilnej nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna jest niezgodny z art. 45 ust. l w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podzielając w pełni stanowisko Sądu Najwyższego i doktryny odnośnie dopuszczalności drogi sądowej wtedy, gdy roszczenie powoda opiera się na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych podkreślił w sposób szczególny, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia z zakresu zobowiązań pieniężnych mających swe źródło w aktach administracyjnych.

W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Co prawda, wymieniono w niej przepisy, które zdaniem skarżącego zostały naruszone, ale nie spełniono pozostałych wymagań wynikających z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na wskazanych w nim podstawach, tj. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia "prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy", co zupełnie nie odpowiada dyspozycji art. 174.

Następnie sprecyzowano, że w zaskarżonym wyroku naruszono art. 190 § 4 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/199, OTK 2000/5/143 ustalającą, że roszczenie skarżących ma charakter administracyjnoprawnym. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Sęk w tym, że Sąd I instancji nigdzie w zaskarżonym orzeczeniu nie interpretuje art. 190 § 4 Konstytucji, a i skarżący kasacyjnie nigdzie nie podaje, na czym powinna polegać prawidłowa wykładnia tego przepisu.

Z kolei stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu konkretnego przepisu prawa, a nie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powołanie wyroków tego Trybunału lub Sądu Najwyższego może stanowić element uzasadnienia przytoczonej podstawy kasacyjnej. Nie może natomiast zastąpić prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych - por. np. wyr. NSA z 7 czerwca 2005 r., FSK 2520/04, M.Pod. 2005, nr 9, poz. 39. Skoro zarzut naruszenia art. 190 § 4 Konstytucji odpada, bo WSA w Łodzi w ogóle nie stosował tego przepisu, a skarżący nie podniósł zarzutu niewłaściwego zastosowania, to tak sformułowany zarzut należy uznać za błędnie skonstruowany w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie.

Także podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia art. l, art. 6 i art. 104 kpa jest z założenia błędny. Przepisy te bowiem regulują postępowanie administracyjne, nie mogły więc mieć zastosowania w postępowaniu przed Sądem I instancji. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – por. wyr. NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04 (M.Pr. 2004, nr 14, s. 632). Tego również w skardze kasacyjnej nie zrobiono.

Wreszcie stawiając zarzut naruszenia art. l kpa w zw. z art. 45 ust. l Konstytucji RP nie sprecyzowano, czy chodzi o naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania. Tym samym nie określono granic skargi kasacyjnej w tym zakresie, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpoznanie (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.).

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.