Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4026/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 387/18 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii B oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Go 387/18 oddalił skargę D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii B.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D.M., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania D.M. krajowego prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z informacji udzielonej przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we [...] ([...]) z dnia [...] września 2017 r., otrzymanej w wyniku wniosku złożonego przez organ I instancji za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy, wynika przyczyna utraty przez wnioskującego niemieckiego prawa jazdy (odebranie prawa jazdy w dniu [...] kwietnia 2016 r. z powodu skłonności do narkomanii) oraz okoliczność, że strona może ponownie uzyskać prawo do kierowania pojazdami w Niemczech, gdy przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Zdaniem Kolegium, wobec pozbawienia strony przez organy niemieckie uprawnień z powodu skłonności do narkomanii, dopiero po przedstawieniu odpowiednich orzeczeń medycznych, potwierdzających dobry stan zdrowia psychicznego i fizycznego ubiegającego się o prawo jazdy, istnieje możliwość odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Do momentu przedstawienia orzeczeń, niemieckie prawo jazdy pozostaje zatrzymane. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o odmowie wydania prawa jazdy i podkreśliło, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.", ma charakter imperatywny i nie pozostawia organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w każdym przypadku, kiedy tylko wnioskodawca spełnia chociaż jedną ze wskazanych przesłanek. W świetle dokonanych ustaleń uznano, że strona spełnia warunek wskazany w powyższym przepisie, stąd zaskarżona decyzja Starosty Słubickiego jest prawidłowa i nie doszło przy jej wydaniu do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p. kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem.

Skargę na powyższą decyzję złożył D.M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niemające podstaw faktycznych i błędne uznanie, w zakresie oceny materialno-prawnej, że ubiegając się o wydanie polskiego prawa jazdy strona skarżąca, posiadając na terenie Niemiec uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, wypełnia tym samym negatywną przesłankę określoną w powołanym przepisie, gdy tymczasem z dokumentów załączonych do akt postępowania administracyjnego wprost wynika, że skarżący nie posiada na terenie Niemiec ważnego prawa jazdy, a ponowne uzyskanie przez niego na tym terenie uprawnień do kierowania pojazdami może mieć miejsce po wykonaniu i przedłożeniu badań lekarsko-psychologicznych, co tym samym nie sprzeciwia się możliwości ubiegania się o wydanie polskiego prawa jazdy po spełnieniu wymogów określonych w art. 11 u.k.p. Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Starosty [...] do wydania niezwłocznie decyzji uwzględniającej w całości wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał powyższą skargę za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji dokonane przez organy ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej wystąpiła sytuacja opisana w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., tj. skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało okresowo cofnięte do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej. Sąd wskazał, że skarżący błędnie utożsamia okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w rozumieniu ww. przepisu z orzeczonym przez sąd okresem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Po upływie bowiem tego okresu, w którym skarżący w ogóle nie mógł odzyskać uprawnień do kierowania pojazdami, nadal z mocy obowiązujących przepisów niemieckich trwa okres cofnięcia tych uprawnień, które skarżący może odzyskać tylko po spełnieniu warunku w postaci przedłożenia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Dopiero po dniu [...] września 2031 r. skarżący może ubiegać się o nowe niemieckie prawo jazdy bez przedstawiania takiej opinii. Wobec powyższego, w świetle prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych, w oparciu o dokument urzędowy – pismo Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego, istniała prawna podstawa do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wydania polskiego prawa jazdy, którą stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Ustalenie tych okoliczności w sprawie nastąpiło na podstawie tłumaczonych przez tłumacza przysięgłego dokumentów urzędowych, których wiarygodność, w świetle całego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości.

Sąd wskazał ponadto, że art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odzwierciedlenie regulacji zawartych art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE.L. 2006.403.18 ze zm.), zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro zatem aby ubiegać się o ponowne wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami w Niemczech skarżący musiałby spełnić dodatkowy warunek, a mianowicie przedstawić pozytywną opinię lekarsko-psychologiczną potwierdzającą jego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym, to wydanie mu polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa niemieckiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a,), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 5, a także art. 11 ust. 1 u.k.p. przez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, podczas gdy skarżącemu odmówiono wydania prawa jazdy kat. B wobec uznania, że uzyskał on za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, w którym prawo jazdy nie może być skarżącemu wydane, podczas gdy uprawnienia zostały skarżącemu cofnięte bezterminowo, tzn. że w stosunku do skarżącego nie trwa okres cofnięcia tych uprawnień (uprawnienia te nie zostały cofnięte, lecz odebrane); w świetle regulacji prawa niemieckiego skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy, co też uczynił składając wniosek do Starosty Słubickiego; organy odmówiły skarżącemu wydania prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy w Polsce;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi; Sąd I instancji całkowicie pominął, iż organ zobowiązany był podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a takich czynności zaniechał, przede wszystkim organ nie wyjaśnił należycie treści decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, treści przepisów prawnych regulujących rodzaj i skutki zastosowanego wobec skarżącego środka oraz czasu trwania cofnięcia uprawnień a także możliwości odzyskania lub nabycia nowych uprawnień przez skarżącego bez ustalenia treści niemieckich regulacji prawnokarnych, znaczenia orzeczonych wobec skarżącego środków karnych i ich porównania z regulacjami polskimi, organ nie był w stanie ustalić, czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powielił całkowicie dowolne stanowisko organów administracji, iż skarżącemu cofnięto uprawnienia i w dalszym ciągu okres cofnięcia tych uprawnień trwa, podczas gdy w świetle wydanej wobec skarżącego decyzji – skarżący został pozbawiony uprawnień bezterminowo i wobec skarżącego nie nałożono zakazu prowadzenia pojazdów lub zakazu uzyskania nowych uprawnień; nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący może odzyskać uprawnienia tylko po przedłożeniu pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej – taki wniosek nie wynika ani z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani tym bardziej z polskich przepisów prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 27 zd. 1 Konstytucji RP, art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2018 r. poz. 931 ze zm.), przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego; Sąd I instancji całkowicie pominął, iż organ zobowiązany był do dokonania wszelkich czynności mających na celu prawidłowe ustalenie treści niemieckich dokumentów w języku polskim, umożliwiającym właściwe odczytanie i zrozumienie treści tych dokumentów i informacji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 oraz art. 7a k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe bowiem organy zobowiązane były należycie ustalić treść niemieckich norm prawnych dotyczących cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i dopiero wówczas dokonać kwalifikacji w świetle istnienia przesłanek z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.; przede wszystkim organy powinny były zwrócić się do biegłego z zakresu niemieckiego prawa karnego, bowiem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne konieczne do ustalenia, jakiego rodzaju decyzje dot. prawa jazdy zostały wydane wobec skarżącego w oparciu o przepisy niemieckiego prawa, w tym Kodeksu karnego i karnego drogowego, jaki jest czas obowiązywania tych decyzji, ewentualnie w razie istnienia wątpliwości co do treści regulacji niemieckich dotyczących decyzji o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy i czasie trwania tego cofnięcia organy powinny je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, tzn. uznać, że decyzja o cofnięciu uprawnień jest bezterminowa i wobec tego dopuszczalne jest wydanie skarżącemu nowego prawa jazdy; organ całkowicie pominął ustalenie znaczenia wskazanych w piśmie Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu decyzji wydanych wobec skarżącego, w tym skutków orzeczenia o pozbawieniu skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 2a u.k.p. przez oddalenie skargi, pomimo, iż SKO wadliwą decyzją utrzymało w mocy decyzję Starosty, który przed jej wydaniem zwrócił się w tym celu do organów niemieckich, przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy, z wnioskiem o udzielenie informacji w daleko szerszym zakresie niż przewiduje to kompetencja organu, podczas gdy przepis art. 12 ust 2a u.k.p. pozwala organowi wyłącznie na potwierdzenie, że ubiegający się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w tym państwie ani nie rozpoczął procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy; co za tym idzie organy wydając decyzję nie mogły opierać się na informacjach uzyskanych z przekroczeniem kompetencji (nie mogły włączyć tych informacji do materiału dowodowego);

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 11 ust. 1 w związku z ust. 6 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie:

a. i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy;

b. i uznanie, że do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej skarżący nie może odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami, które zostało mu cofnięte w Niemczech, zaś wydanie polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa niemieckiego, podczas gdy przepisy prawa polskiego nie wymagają od skarżącego przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej, skoro wobec skarżącego nie została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p. ani skarżący nie wnosił o przywrócenie mu cofniętego uprawnienia, lecz o udzielenie mu uprawnień na nowo;

2. art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy wobec uznania, że skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, podczas gdy uprawnienia zostały skarżącemu cofnięte bezterminowo, tzn. że w stosunku do skarżącego nie trwa okres cofnięcia tych uprawnień (uprawnienia te nie zostały cofnięte, lecz odebrane), a zatem – w świetle regulacji prawa niemieckiego – skarżący mógł ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy (wg prawa niemieckiego – przy spełnieniu dodatkowych warunków, których nie zastrzega prawo polskie), co też uczynił składając wniosek do Starosty [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami – w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, złączając dodatkowo opinię prawną w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami sporządzoną przez A.M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Następnie wypada wskazać, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów wypada zauważyć, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając jednak na uwadze, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, która wskazuje także na fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy na jej podstawie (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017 r., s. 456-457), to w sytuacji kwestionowania zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wykładni normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Przepisem statuującym powyższą normę jest art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., który stanowi, iż prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten jest wynikiem implementacji do krajowego porządku prawnego art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE.L 2006.403.18 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Regulacja ta, wobec przynależności Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej stanowi element obowiązującego porządku prawnego. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa wspólnotowego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma obowiązująca od dnia 19 stycznia 2007 r. ww. Dyrektywa 2006/126/WE, która w art. 11 ust. 4 wprowadza regulację pozwalającą na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Nadto art. 7 ust. 5 lit. a) ww. Dyrektywy wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Dla osiągniecia celów powyższej Dyrektywy jej przepisy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu art. 11 ust. 4 akapit drugi Dyrektywy, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego (vide: wyrok TSUE z dnia 1 marca 2012 r., C-467/10 Baris Akyüz; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., I OSK 776/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza powyższej regulacji prawnej wyraźnie wskazuje, iż wynikający z niej zakres ustaleń organu obejmuje badanie, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą oraz czy to prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Przy czym za istotny przyjmuje się wyłącznie okres, na który nałożono powyższe restrykcje, bowiem tylko w tym okresie nie jest możliwe wydanie prawa jazdy w ogóle albo też jego wydanie na warunkach powszechnych, a zatem z pominięciem skutków wynikających z powyższych restrykcji. Ustawodawca krajowy implementując przepis art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy posłużył się w treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zwrotem "prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte". Kwestię tę akcentuje autor kasacji wskazując na wyraźne odwołanie się w tej regulacji do "zatrzymania prawa jazdy" i "cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami", a zatem do instytucji znanych prawu krajowemu. Przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie można jednak interpretować wyłącznie przy użyciu gramatycznych reguł wykładni i zawężać jego kontekstu znaczeniowego. Nade wszystko należy nadać mu znaczenie pozostające w harmonii z regulacjami wspólnotowymi, w tym w szczególności z art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy 2006/126/WE. Konieczne jest także uwzględnienie w procesie wykładni art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. aspektu celowościowego, pamiętając, iż motywem wprowadzenia do porządku wspólnotowego, a w konsekwencji także krajowego państw członkowskich normy art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów Wspólnoty, ominięcia nałożonych sankcji i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Przy interpretacji tegoż przepisu konieczne jest także odwołanie się do zasad harmonizacji praw poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej.

Mając na uwadze powyższe uwagi nie można zgodzić się z autorem kasacji w zakresie konieczności prowadzenia badań w toku niniejszego postępowania celem ustalenia, z punktu widzenia treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., zakresu uprawnień do kierowania pojazdami, które aktualnie przysługują skarżącemu na terenie Niemiec i ich transkrypcji na grunt prawa polskiego. Uwzględniając bowiem aspekt wspólnotowy obowiązujących w tym zakresie przepisów, kluczowe znaczenie dla badanej sprawy ma ustalenie, czy wobec skarżącego zostały zastosowane restrykcje według prawa niemieckiego, które wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE. Jeśli taka sytuacja ma miejsce, wypełniona zostaje dyspozycja art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a w konsekwencji konieczne jest odmówienie stronie wydania prawa jazdy. Ustalając powyższą okoliczność odwołano się w toku postępowania administracyjnego do dokumentu nadesłanego przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu, uzyskanego przez polskie władze za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy, z którego wynika, że skarżącemu w dniu [...] grudnia 2008 r. cofnięto niemieckie uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z uzależnieniem od narkotyków. Z treści nadesłanego dokumentu wynika także, że skarżący pozostaje w okresie cofnięcia uprawnień, a okres ten ekspiruje w dniu [...] grudnia 2023 r. Warunkiem uzyskania przez skarżącego prawa jazdy na terenie Niemiec jest przedłożenie pozytywnego orzeczenia lekarsko-psychologicznego, potwierdzającego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym. Analiza powyższych okoliczności jasno dowodzi, iż skarżącemu na terenie Niemiec cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami, a możliwość ich wydania podlega ograniczeniu. Tym samym wobec skarżącego zostały zastosowane restrykcje, które na gruncie prawa niemieckiego wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, a tym samym stan faktyczny badanej sprawy wyczerpuje dyspozycję przepisu prawa krajowego – art.. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Powyższe okoliczności ustalono na podstawie informacji pisemnej Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu, która została przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza języka niemieckiego. Treść tłumaczenia tego dokumentu jest jasna i jednoznaczna. Wyraźnie zauważalny jest także sam kontekst wypowiedzi niemieckiego Urzędu oraz jego ogólny wydźwięk, jednoznacznie zwracający uwagę na konieczność uwzględnienia aktualnie nałożonych na skarżącego restrykcji w zakresie możliwości uzyskania prawa jazdy. Powyższe okoliczności przeczą tezie o wadliwym zebraniu materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności brak jest tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zwrócenia się w toku badanego postępowania o opinię biegłego z zakresu niemieckiego prawa karnego celem ustalenia treści niemieckich norm w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej, to są one wiążące dla stron i organów. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy z zakresu wydania praw jazdy będzie wypowiadać się w kwestiach, które ze swej istoty zastrzeżone są dla niemieckiego organu (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 694/19 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty kasacji podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 27 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.

W powyższym zakresie należy także zauważyć, iż informacja nadesłana na wezwanie polskiego organu przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu stanowi zagraniczny dokument urzędowy. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów urzędowych nie została uregulowana w k.p.a., a zatem podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 694/19; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 301/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro brak jest tego rodzaju ograniczeń w odniesieniu do informacji nadesłanej przez niemiecki Urząd, to ocenę tegoż dokumentu dokonaną w toku postępowania administracyjnego należy uznać za zgodną z art. 80 k.p.a. Przy czym w tym zakresie wypada dostrzec, iż przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. reguluje wyłącznie zakres potwierdzenia, o które zwraca się organ państwa rozpoznającego sprawę o wydanie prawa jazdy. Nie odnosi się natomiast do treści odpowiedzi uzyskanej przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego uzyskania przez organ I instancji informacji z przekroczeniem posiadanych kompetencji, sformułowanego na gruncie art. 12 ust. 2a u.k.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji nie przywołał okoliczności mogących stanowić którakolwiek z powyższych sytuacji. Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej kwestia ustalenia skutków regulacji prawnych obowiązujących na terenie Niemiec nie miała znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy, o czym była już powyżej mowa.

Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie powołuje się jednak na taką okoliczność. Ponadto przyjmuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieadekwatnie do okoliczności sprawy postawiony został natomiast zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Przedmiotem badanego postępowania jest wydanie prawa jazdy, a zatem przyznanie stronie określonego uprawnienia. Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, o którym mowa w art. 7a K.p.a., odnajduje natomiast zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a tym samym nie jest możliwe potwierdzenie zasadności zarzutu jego naruszenia.

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie została podważona niniejszą skargą kasacyjną. Skoro zatem wobec skarżącego obowiązuje na gruncie prawa niemieckiego restrykcja w dostępie do prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, to stan faktyczny sprawy uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutu wadliwego niedokonania jego subsumpcji do art. 11 ust. 1 i 6 u.k.p. Cofnięcie skarżącemu prawa jazdy, przy aktualności zastrzeżenia, że uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem wymaga przedstawienia przez skarżącego opinii lekarsko-psychologicznej, wypełnia natomiast dyspozycję art. 12 ust. 1 pkt 5 u.g.n., stanowiąc ziszczenie się przesłanki, która uniemożliwia na gruncie prawa polskiego przyznanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.