Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 322/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ust.2, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1,  art. 4, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 4(1) ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2019 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 4 grudnia 2018 r. Rada Gminy - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - zwanej dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 4¹ ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2137 - dalej zwanej także: "ustawą") - podjęła uchwałę nr (...) sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2019 rok, wskazując w § 1, że uchwala się Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2019 rok w brzmieniu jak w załączniku stanowiącym integralną część niniejszej uchwały; wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy (§ 2), a uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. (§ 3).

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na nieopublikowanie uchwały w dzienniku urzędowym, co stanowi naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jeżeli bowiem akt prawotwórczy (np. uchwała gminy) zawiera co najmniej jedna normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jednakże do istotnych cech niniejszego programu należy zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca zawiera wprawdzie postanowienia konkretne i jednostkowe, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżącego, ma charakter dychotomiczny (przepołowiony) tj. z jednej strony rzeczona uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter. Z drugiej strony niektóre normy skarżonej uchwały mają charakter indywidualny (kierowanie mieszkańców gminy do konkretnej placówki tj. do Poradni Uzależnień w NZOZ Przychodnia w Kościerzynie w Rozdziale II Działaniach III, zlecenie opiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w Rozdziale II Działaniach IV, ustalenie wysokości wynagrodzenia za udział w posiedzeniach i pracy komisji dla członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rozdziale 3 ust. 1, wyznaczenie jednostki realizującej Program w Rozdziale 4 ust. 1), jednak w większości przypadków zostali oni określeni w sposób generalny (wszyscy mieszkańcy Gminy, dzieci, młodzież, uczniowie szkół podstawowych i gimnazjalnych, osoby uzależnione).

Skarżący stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powoływanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy zaskarżona uchwała nie narusza wskazywanych przez Prokuratora przepisów prawa. Zawarte w programach postanowienia nie mają waloru przepisów powszechnie obowiązujących. Są to w rzeczywistości plany działania wiążące organy gminy i jednostki im podległe, w żadnym razie natomiast nie stanowią źródła prawa czy obowiązków podmiotów zewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz w sprawach kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4¹ ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Stosownie do art. 42 ust. 1 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zgodnie z art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony);

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

W myśl zaś art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi uchwalany akt zaadresowania wewnętrznego, nie mając zatem waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz stanowieniem aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, który wiąże tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy tego typu stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Programy określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz wskazują osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Podkreślić należy, że osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał. Uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Takie stanowisko - które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela - wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, LEX nr 2299067; z dnia 4 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 535/97, LEX nr 577936; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 567/02, LEX nr 2222169; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 914/15, LEX nr 2075421; a także: I. Skrzydło-Niżnik [w:] I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny [w:] A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu skargi zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75).

Z postanowień Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy S. na rok 2019 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania, zawiera bowiem normy zaadresowane w istocie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę w 2019 r. z jednoczesnym wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie.

Z cytowanego już wyżej art. 4¹ ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 4¹ ust. 3 ww. ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego.

Z powyższej regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określone w zaskarżonej uchwale osobami lub instytucjami odpowiedzialnymi za realizację zamierzeń (zadań), pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy (tak jak: gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, gminny ośrodek pomocy społecznej czy pełnomocnik ds. profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jeżeli został powołany w danej gminie). W konsekwencji przyjąć należy, że bezpośrednimi adresatami norm zawartych w gminnym programie, który – co należy także dodatkowo podkreślić – jest jedynie zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc w istocie np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej.

W rozpoznawanej sprawie potwierdza to w istocie przepis punktu 1. Rozdziału 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Program będzie realizował Pełnomocnik ds. Profilaktyki i Rozwiązywania problemów Alkoholowych przy współpracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, placówek oświatowych, klubów sportowych i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych", przy czym – co należy w tym miejscu podkreślić – pomimo tego, że uchwalony zaskarżoną uchwałą Program wskazuje w treści na sposób współpracy organów gminy i jej podmiotów z innymi podmiotami, niezależnymi od tych organów (np. z placówkami oświatowymi, klubami sportowymi czy organizacjami pozarządowymi), to nie oznacza, że dotyczy on bezpośrednio "współpracujących" podmiotów, tj. nakłada na te podmioty określone obowiązki.

Ponadto określenie w Programie pewnych grup obywateli w sposób generalny, a mianowicie - jako to wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, poprzez określenia: "mieszkańcy gminy", "dzieci", "młodzież", "nauczyciele", czy "sprzedawcy alkoholu" - nie oznacza, że grupy te zostały w zaskarżonej uchwale ujęte jako adresaci zapisów tejże uchwały. W treści uchwały i stanowiącego załącznik do niej Programu brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakładałyby na ww. grupy podmiotów jakiekolwiek obowiązki lub nadawałyby im jakiekolwiek uprawnienia. Adresatem normy jest podmiot, któremu norma nakazuje lub zakazuje określone działanie. Podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią zatem adresatów zaskarżonej uchwały. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wskazują jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie cechy zaadresowania wewnętrznego, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Także uregulowana w zaskarżonej uchwale kwestia wynagradzania członków Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie może przesądzać o charakterze aktu prawa miejscowego tej uchwały. Stosownie do art. 4¹ ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem Sądu ustalenie w zaskarżonej uchwale wynagrodzenia za pracę w Komisji w określonej wysokości dla członków Komisji (10% minimalnego wynagrodzenia) nie stanowi normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, której zawarcie w zaskarżonej uchwale czyniłoby z niej akt prawa miejscowego. Wobec programowego charakteru gminnego programu, stanowiącego nienormatywny akt kierownictwa wewnętrznego należy uznać, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również stanowią normy o takim samym charakterze i cechach. Po pierwsze określenie tychże zasad w gminnym programie jest z woli ustawodawcy obligatoryjne. Po drugie gminną komisję powołuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), co skutkuje powstaniem stosunku podległości służbowej członków gminnej komisji wobec organu gminy. Po trzecie przejawem podporządkowania członków gminnej komisji władztwu gminy jest finansowanie ich wynagrodzeń ze środków budżetowych gminy. Należy zatem stwierdzić, że kwestia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przystaje do regulacji w akcie zaadresowania wewnętrznego, jakim jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko Sądu znajduje pośrednio oparcie w przywołanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2108/15), w którym Sąd, zajmując się kwestią wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ujętą w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych, wyraził pogląd, że program ten nie jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w wyroku z dnia 23 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA/Po 502/03, LEX nr 166967) Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Poznaniu stwierdził, że uchwała organu gminy w sprawie przyjęcia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych "nie jest aktem prawa miejscowego, a stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, dotyczącego wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana. Przedmiotowa uchwała określa jedynie sposób realizacji prowadzenia profilaktyki działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym, minitorowania obiektów i reklamy napojów alkoholowych oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem który akt wydał, nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. (...) Uchwalony gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących. Jest to akt prawny wiążący w zasadzie organy gminy, określający sposoby działania gminy. Przyjęty program jest programem zmiennym (o czym świadczy fakt, że ma być uchwalany corocznie). Okoliczność ta przesądza również, że program ten w rzeczywistości jest planem działania gminy. (...) Fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały, nie oznacza że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących (zob. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990 r. str. 42 i nast.)".

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, nie ma podstaw, aby zaskarżoną uchwałę rady gminy w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych zaliczać do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania trybu ogłoszenia tego rodzaju uchwały, określonego w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, w której postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie dopuściła się zatem naruszenia przepisów prawa, w tym również tych, których istotne naruszenie zarzucał w skardze Prokurator Rejonowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za bezzasadną, orzekł, jak w sentencji.