Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej K. [...]G.M.-W. sprawy ze skargi A.F. na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 maja 2007 r. nr VIII/46/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła – Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Skale na rzecz A.F. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 maja 2007 roku Rada Miejska w Skale podjęła uchwałę Nr VIII/46/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła - Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego (z wyłączeniem działek nr nr [....] we wsi Cianowice oraz nr nr [....]we wsi Smardzowice) oraz terenu działek nr nr [....], położonych w sołectwie Cianowice w granicach OPN.

A.F. wniosła skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działek nr [....] oraz [....] położonych w Miejscowości Maszyce gmina Skała;

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała;

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe określenie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości polegające na wyznaczeniu stawki 0% dla części obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 140 k.p.a. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 60 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działek nr [....] oraz [....] znajdujących się w Maszycach gmina Skała, naruszając interes prawny skarżącej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że nieruchomość stanowiąca jej własność obejmująca między innymi działki nr [....] oraz [....] położona w Maszycach gmina Skała znajduje się granicach obszaru objętego ustaleniami opisanego na wstępie planu, na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "R". Zgodnie z zapisem § 60 przedmiotowej uchwały teren ten został przeznaczony pod tereny rolne. Jako podstawowe przeznaczenie terenów R w przedmiotowym planie wskazano uprawy rolne oraz przeznaczenie pod zadrzewienie i zakrzewienie. Ustalenia planu dopuszczają również realizację zabudowy zagrodowej, jednakże tylko w obrębie już zabudowanych działek siedliskowych i tylko poprzez rozbudowę już istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej, powyższe ustalenia naruszają jej interes prawny poprzez wyłączenie możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr [....] oraz [....] . Z uwagi na brak istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych, nie może wybudować nowych obiektów budowlanych. W ocenie skarżącej, Rada Miejska w Skale wydając kwestionowaną uchwałę, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy ingerowałaby w sferę jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości. Działania Rady Miejskiej w Skale w tym zakresie nie były podejmowane w granicach i na podstawie prawa, co równocześnie oznacza, że organ gminy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne, niezasadnie ograniczając możliwość wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości i naruszając jej interes prawny wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu) podstawową zasadą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego gospodarowania wykluczyć. Zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym. W ocenie skarżącej całkowicie niezasadne jest zatem włączenie całości jej nieruchomości do terenu oznaczonego symbolem "R". Część przedmiotowej nieruchomości według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Skała znajduje się w obszarze przeznaczonym pod rozwój osadnictwa, tj. w obszarze, który został na rysunku studium oznaczony przerywaną brązową linią. Ze szczegółowej analizy rysunku studium wynika, że granica pomiędzy obszarami przeznaczonymi pod zabudowę a terenami rolnymi, w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącej, przebiega w następujący sposób: wzdłuż północnej granicy działki nr [....] aż do działki [....] , następnie granica przebiega w kierunku południowo - wschodnim aż do wysokości na której kończy się granica pomiędzy działkami nr [....] a [....] , po czym granica zakręca w kierunku południowo zachodnim. Należy przy tym podkreślić, że granica obszaru przeznaczonego pod zabudowę przebiega po zewnętrznej krawędzi linii rozgraniczającej. Mając na uwadze skalę mapy studium oraz grubość linii rozgraniczającej należy stwierdzić, że linia ta w rzeczywistości ma szerokość około 25 metrów. W związku z powyżej opisanym przebiegiem granic obszar przeznaczony w studium pod zabudowę obejmuje również pas nieruchomości należącej do skarżącej o szerokości blisko 25 metrów i długości ponad 120 metrów, co daje obszar o powierzchni około 32 arów. Powyżej wskazany obszar został w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znacząco ograniczony. Granica obszarów pod zabudowę została bowiem przesunięta nawet o blisko 50 metrów w stosunku do obszaru oznaczonego w studium. Zgodnie bowiem z rysunkiem planu granica pomiędzy obszarem przeznaczonym pod zabudowę, a obszarem przeznaczonym pod tereny rolne przebiega po południowej granicy działki nr [....] aż do granicy działek [....] oraz [....] , kiedy to granica terenu przeznaczonego pod zabudowę przecina działkę [....] w kierunku południowym. Powyżej przedstawione zestawienie przebiegu granic obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studium oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyraźnie świadczy- w opinii skarżącej- o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami studium. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ przygotowujący projekt planu miejscowego, wątpliwe, w jego ocenie, ustalenia studium interpretuje na niekorzyść właścicieli nieruchomości, drastycznie ograniczając wynikające z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości. Uchwalenie planu miejscowego mimo jego oczywistej sprzeczności ze studium narusza zatem postanowienia art. 20 ust. 1, a także art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 36 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w § 65 pkt. 2 uchwały zerowej stawki procentowej dla niektórych obszarów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Mając na uwadze, że kwestie związane z określeniem wysokości stawki procentowej niezbędnej do określenia wysokości renty planistycznej dotyczą całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wadliwe określenie stawki choćby dla jednego obszaru stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skale wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ odwołał się do treści art. 3 ust. 1, 4 ust.1, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że w ramach władztwa planistycznego gmina decyduje dla których terenów podejmuje prace planistyczne mające na celu uregulowanie sposobu jego zagospodarowania w drodze planu miejscowego. Decydując się na uruchomienie procedury planistycznej

rozważa zasadność objęcia danego obszaru planem, uwzględniając takie okoliczności jako konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymanie jej degradacji, ochrona walorów przyrodniczych, ochrona środowiska i inne. Uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada Miejska w Skale dopełniła wszystkich wymaganych prawem procedur, uzgodnień z innymi instytucjami i podmiotami i pozostaje on w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu podjęta uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. (I OSK 58/09, wyrok NSA W-wa z dnia 23.10.2009 r., LEX nr 573288).

Zauważyć zatem należy, że przesyłając Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę, Rada Miejska w Skale przedstawiła akta planistyczne w postaci jednej teczki zawierającej tekst zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. organ został wezwany o przedłożenie w terminie 7 dni kompletnych akt planistycznych, w tym w szczególności wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Pismem z dnia 9 lutego 2012 r. Sąd został poinformowany przez organ o przedłożeniu kompletnych akt administracyjnych sprawy.

Jednakże wbrew treści tego pisma Sądowi przestawiono kserokopie (nie potwierdzone z oryginałem) jedynie części akt planistycznych.

Dlatego też kolejnym wezwaniem z dnia 13 lutego 2012 r. zobowiązano Radę Miejską w Skale do przedstawienia kompletnych akt planistycznych, a w szczególności o przedłożenie: załącznika graficznego do uchwały z dnia 25.05.2007 r., rysunku studium, wniosków do planu, pełnej dokumentacji uzgodnieniowej, tekstu i rysunku projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, protokołu z dyskusji publicznej z dnia 25.05.2006 r., uwag złożonych do projektu planu, rysunku projektu planu z k.265.

W dniu 28 marca 2012 r. Sąd dodatkowo wezwał organ o przedłożenie protokołu Rady Miejskiej w Skale z dnia 24.05.2007 r., załączników graficznych do uchwał z dnia 22.11.2005 r. i z dnia 24.04.2007 r., obwieszczenia o podjęciu uchwał z dnia 22.11.2005 r. i z dnia 24.05.2007 r. oraz załączników graficznych wniosków o "odrolnienie", jak również o rysunek projektu planu wyłożonego w dniach 31.01.2005 r. – 28.02.2005 r. (na jednej planszy, a nie 44 arkuszach, o ile został taki sporządzony).

Pismem z dnia 30.03.2012 r. Rada Miejska w Skale poinformowała Sąd, że przedstawia protokół Rady Miejskiej z dnia w Skale z dnia 24.05.2007 r., a pozostałych dokumentów, o które wzywał Sąd nie posiada, gdyż nie były wymagane. Wskazała również, że rysunek projektu planu wyłożony w dniach 31.01.2005 r. do 28.02.2005 r. przedstawiony został na 44 arkuszach.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 24 maja 2007 r. Nr VIII/46/07 Rady Miejskiej w Skale w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw; Cianowice, Maszyce, Niebyła - Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego (z wyłączeniem działek nr nr [....] we wsi Cianowice oraz nr nr [....] we wsi Smardzowice) oraz terenu działek nr nr [....] , położonych w sołectwie Cianowice w granicach OPN.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wprawdzie uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego podjęto w dniu 14.08.2002 r., a więc na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, ale zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 19.01.2005 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawa kontynuowania procedury planistycznej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zachodzi wtedy, gdy przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r. nie tylko podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, ale także nastąpiło zawiadomienie o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu.

Podstawę wniesienia w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżąca w dniu 26.10.20011 r. wystąpiła do Rady Miejskiej w Skale z wezwaniem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Pismem z dnia 1.12.2011 r. Rada Miejska w Skale poinformowała skarżącą o podjęciu uchwały odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w dniu 22 grudnia 2011 r. (stempel na kopercie – k. 25 tomu I przedłożonych akt planistycznych). Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi.

Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Nieruchomość skarżącej, składająca się m.in. z działek nr [....] oraz [....] , położona w M. gmina S. , znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "R". W myśl zapisu § 60 uchwały teren ten został przeznaczony pod uprawy rolne. Ustalenia planu dopuszczają wprawdzie realizację zabudowy zagrodowej na tym terenie, ale tylko w obrębie już zabudowanych działek siedliskowych i jedynie jako rozbudowę już istniejących obiektów budowlanych. Działki skarżącej nie są zabudowane. Powyższe wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą, w tym budowy obiektów budowlanych. Uznać zatem należy, że skarżąca wykazała się legitymacją do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Rozwijając przedstawioną już wyżej zasadę, wynikającą z art.134 p.p.s.a., wskazać należy, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Dlatego też rozpoznając wniesioną skargę Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonej uchwały, wychodząc poza granice przedstawionych w skardze zarzutów.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały).

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313).

Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto bowiem obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

W świetle poczynionych uwag skonstatować należy, że skarżąca zarzucając zaskarżonej uchwale liczne naruszenia procedury planistycznej, nie wskazała na czym naruszenia te miały polegać. Uzasadniając bowiem ten zarzut opisała jedynie okoliczności świadczące o niezgodności studium z zaskarżoną uchwałą w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej.

Negatywnie ocenić również należy treść odpowiedzi na skargę, która jest niezwykle ogólnikowa i lakoniczna oraz odnosi się wyłącznie do zarzutu skarżącej o niezgodności uchwały ze studium.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że:

1. brak jest zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

W tomie III przedłożonych akt planistycznych znajduje się nie potwierdzona z oryginałem uchwała nr XVII/116/99 Rady Miejskiej w Skale z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skała". W § 1 ust.3 uchwały wskazano, że "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skała" sformułowane są w części II Studium oraz na rysunku nr 2, określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz na rysunku nr 3, określającym kierunki rozwoju infrastruktury technicznej. Część II studium nie została przedłożona. Na dwóch tekturowych planszach przedstawiony został rysunek w skali 1: 10 000 zatytułowany "Kierunki rozwoju". Brak na nim oznaczeń, że jest to rysunek nr 2 określający kierunki zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w § 1 ust.3 uchwały z dnia 21 grudnia 1999 r.

W rozdziale 3.2 tekstu Studium " Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (k.131 tom III) przyjęto, że wyodrębnia się obszar "A" – parkowo – turystyczny, obejmujący Ojców oraz zachodnie obszary (nie zurbanizowane) Skały, Cianowic, Smardzowic, Maszyc. W obszarze tej strefy przewiduje się bezwzględną ochronę istniejących wartości przyrodniczych i kulturowych oraz bezwzględne ograniczanie rozwoju zainwestowania kubaturowego do uzupełnień wyłącznie w sytuacjach związanych z celem nadrzędnym – publicznym oraz przesądzeń wynikających z obowiązującego planu ogólnego utrzymanych bez zmiany zasięgu terenów w niniejszym Studium.

W rozdziale tym wskazano również, że wyodrębnia się obszar "C" – rolno – osadniczy obejmujący południową część gminy, zainwestowane części wsi Smardzowice, Maszyce, Cianowice, Niebyła – Świńczów (oraz inne nie objęte rozpatrywanym planem). Obszar ten obejmuje tereny użytków rolnych nie zainwestowane kubaturowo, tworzące zwarte kompleksy rolne oraz zespoły zwartego zainwestowania wsi położonych wzdłuż głównych i lokalnych ciągów dróg o zasięgu w pełni nawiązującym do rezerw terenowych wyznaczonych w obowiązującym planie ogólnym a podtrzymywany w ustaleniach studium.

Wyznaczono także w studium obszar "D" kontrolowanej urbanizacji – obejmujący część centralną gminy teren miasta Skała oraz obszar położony między drogą Kraków – Wolbrom a droga lokalną Rzeplin – Skała. Podstawową funkcją tego terenu są wszelkiego rodzaju i stopnia usługi, mieszkalnictwo oraz rzemiosło produkcyjne nieuciążliwe dla środowiska. W strefie tej przewiduje się poszerzenie terenów mieszkaniowo – usługowych oraz powstanie nowego obszaru inwestycyjnego, stanowiącego możliwość powstania centrum rzemieślniczo – handlowego.

W rozdziale 3.2.2. Studium postanowiono, że należy dążyć do utrzymania terenów wolnych od zainwestowania w ciągach zarówno między jednostkami wiejskimi, jak i w ramach tych jednostek dla umożliwienia migracji gatunków (korytarze ekologiczne). Na terenach położonych w obszarze "A" fragmentu Ojcowskiego Parku Narodowego i jego otuliny – generalnym ustaleniem jest bezwzględne ograniczenie rozwoju przestrzennego do terenów wyznaczonych w obowiązującym planie ogólnym. Odstępstwem od powyższego jest nieznaczne rozszerzenie terenów dla rozwoju funkcji turystycznej, ale poza obszarem Parku i to dla realizacji przede wszystkim nie kubaturowych urządzeń obsługi turystycznej. W punkcie 3.2.2.5. studium przewidziano, że ochronie podlega również areał rolny ustalonych kompleksów rolniczych zarówno ze względów gospodarczych, jak i krajobrazowych (przedpola, otulina Parku Krajobrazowego i Ojcowskiego Parku Narodowego.

W punkcie 3.2.2.7 Studium uchwalono, że plany miejscowe winny zawierać m.in. zapisy dotyczące wielkości działek, gabarytów zabudowy i formy budynków. W punkcie 3.2.2.8 wskazano, że plany miejscowe winny respektować warunki wynikające ze stref polityk przestrzennych określone w studium.

Na przedłożonym rysunku studium zaznaczono na wschód od linii przerywanej koloru żółtego obszar osadniczo - rolny, a na zachód od przylegającej do niej linii przerywanej koloru zielonego – obszar parkowo – turystyczny. Na zachód od drogi nr 778 zaznaczono otulinę OPN.

Porównanie rysunku Studium i rysunku uchwalonego planu prowadzi do wniosku, że generalnie w rysunku planu położenie korytarzy ekologicznych jest w sposób istotny odmienne aniżeli w rysunku studium:

- korytarz ekologiczny między punktami 2 i 3 w Smardzowicach (oznaczonymi na rysunku studium) na rysunku planu jest przewidziany jako teren MN 1/e i to bez pozostawienia pasa wolnego od zabudowy,

- na południe od punktu 9 (w Smardzowicach) na pólnocny-wschód w kierunku enklawy OPN na rysunku studium przewidziano korytarz ekologiczny (na północ od istniejącej zieleni leśnej), a w rysunku planu znacznie zwiększono obszar zabudowy,

- w rysunku studium od rejonu przy punkcie 9 do rejonu przy punkcie 13 przewidziano korytarz ekologiczny, a w planie korytarz ten w ogóle nie został ustalony,

- na północ od punktu 1 według studium powinna być przerwa w obszarze zabudowy, a w planie ustalono ciągły obszar zabudowy,

- na południowy-wschód od punktu 8 w planie – w stosunku do studium – poszerzono teren zabudowy,

- przy punkcie 14 – w otulinie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego - znacznie poszerzono teren zabudowy,

- w rejonie punktu 15 utworzono nowy teren zabudowy nie przewidziany w studium ,

W rejonie punktu 18 – w Maszycach - poszerzono teren zabudowy w stosunku do studium.

Poszerzenia te nastąpiły obszarze rolno-osadniczym (według studium), odnośnie którego w punkcie 3.2.2.5. studium przewidziano ochronę areału rolnego ustalonych kompleksów rolniczych zarówno ze względów gospodarczych, jak i krajobrazowych (przedpola, otulina Parku Krajobrazowego i Ojcowskiego Parku Narodowego.

Powyższe stoi w sprzeczności z ustaleniami studium. Kierunek zagospodarowania wyznaczony w studium nie jest zatem zgodny z zapisanym w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej.

Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

Wbrew natomiast temu, co podano w skardze, nie jest możliwe stwierdzenie, że w rysunku studium granica pomiędzy obszarami przewidzianymi pod zabudowę a terenami rolnymi przebiega wzdłuż północnej granicy działki nr [....] aż do działki nr [....] , a następnie w kierunku południowo wschodnim aż do wysokości, na której kończy się granica pomiędzy działkami nr [....] a [....] . Rysunek studium został bowiem sporządzony w skali 1: 10 000. Jednakże kształt i rozmiar terenu przewidzianego w uchwalonym planie do zabudowy, położonego na południe od działek skarżącej (enklawa przy południowej granicy planu) odpowiada kształtowi i rozmiarowi terenu przewidzianego do zabudowy w studium. Występujące ewentualnie różnice mogą być niewielkie. Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie można z tego powodu twierdzić, że jest on ze studium niezgodny. Zgodność planu ze studium nie może zatem polegać na zgodności dosłownej.

Nadto, zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez Radę Gminy w Skale granic władztwa planistycznego przez ustalenie dla nieruchomości skarżącej jej położenia w obszarze "R", uznać należy za niezasadne. W sytuacji bowiem, gdy właściciel nieruchomości położonej w obszarze planu nie zgłaszał wniosków do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, nie uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego. Organy planistyczne nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli, tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat. Z przedłożonych akt planistycznych wynika, że skarżąca nie zgłaszała uwag do projektu planu i nie uczestniczyła w dyskusji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8.04.2010 r., sygn. II OSK 123/10, baza orzeczeń NSA).

2. naruszono w sposób istotny tryb postępowania.

Stosownie do treści art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pierwszą czynnością rady gminy jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust.2).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Skale podjęła 5 uchwał w tym przedmiocie:

1) w dniu 14 sierpnia 2002 r. – uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania planu dla sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła-Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice z wyłączeniem działki [....] w C. , zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały,

2) w dniu 3 lutego 2004 r. – uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, którą wykreślono z uchwały z dnia 14.08.2002 r. zwrot "z wyłączeniem działki [....] w C. ",

3) w dniu 22 listopada 2005 r. - uchwałę w sprawie wyłączenia terenów objętych granicami OPN z procedury prowadzonej na podstawie uchwały z dnia 14.08.2002 r.,

4) w dniu 29 grudnia 2005 r. – uchwałę w sprawie zmiany uchwały z dnia 22.11.2005 r., dotyczącej wyłączenia z procedury objętej uchwałą z dnia 14.08.2002 r. terenów objętych granicami Ojcowskiego Parku Narodowego, a którą to uchwałą wyłączono z procedury planistycznej tereny objęte granicami OPN z wyłączeniem działek nr nr [....] w C. ,

5) w dniu 24 kwietnia 2007 r. – uchwałę w sprawie wyłączenia terenów będących własnością [....] Spółka z o.o.

Do uchwał opisanych w punkcie 3, 4 i 5 brak jest załączników graficznych.

Jest to o tyle istotne, że ani w uchwale z dnia 22 listopada 2005 r., z dnia 29.12.2005 r., ani też z dnia 24 kwietnia 2007 r. nie określono numerów działek, które wyłączono z procedury planistycznej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale jej przedmiot określono inaczej: w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła - Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego (z wyłączeniem działek nr nr [....] we wsi C. oraz nr nr [....] we wsi S.) oraz terenu działek nr nr [....] , położonych w sołectwie C. w granicach OPN.

Nie wiadomo zatem, czy dla ostatecznie ustalonego zakresu obszaru planu przeprowadzono całą wymaganą procedurę.

Brak załącznika graficznego, ustalającego granice obszaru objętego projektowaną zmianą planu, stanowiącego integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4.11.2010 r., sygn. II SA/Gl 999/10, LEX nr 753008).

W myśl przepisu art.17 pkt 1) ustawy burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego powinien ogłosić w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

O podjęciu uchwały z dnia 14.08.2002 r. (dla sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła-Świńczów, Ojców, Skała Smardzowice z wyłączeniem działki [....] w C. ) burmistrz ogłosił w dniu 5.08.2003 r. O uchwale z dnia 3.02.2004 r. (wykreśla się z uchwały z dnia 14.08.2002 r. zwrot "z wyłączeniem działki [....] w C. ") burmistrz ogłosił w dniu 6.03.2004 r.

Obwieszczenia o uchwale z dnia 22.11.2005 r., o uchwale z dnia 29.12.2005 r., jak również o uchwale z dnia 24.04.2007 r. - brak jest w aktach sprawy.

Powyższe oznacza, że naruszono w sposób istotny tryb postępowania.

Zgodnie z art.17 pkt 2) ustawy kolejną czynnością burmistrza winno być pisemne zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.

Jak wynika z przedstawionych akt planistycznych zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 14.08.2002 r. burmistrz skierował do 36 instytucji i organów w dniu 28.07.2003 r., a więc nie zachował kolejności wymaganej przepisem art.17 ustawy. Najpierw bowiem dokonano zawiadomienia, a potem dopiero ogłoszenia o podjęciu uchwały z dnia o przystąpieniu do sporządzania planu.

Po podjęciu uchwały z dnia 3.02.2004 r. w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (Wykreśla się z uchwały z dnia 14.08.2002 r. zwrot "z wyłączeniem działki [....] w C. ") burmistrz ponownie - w dniu 2.03.2004 r. - dokonał zawiadomienia w trybie art.17 ust.2 ustawy.

Po podjęciu przez Radę Gminy w Skale kolejnych uchwał w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu: w dniu 22.11.2005 r., w dniu 29.12.2005 r. i w dniu 24.07.2007 r. zawiadomienia w tym trybie nie były już dokonywane.

Zgodnie z przepisem art.17 pkt 3) ustawy kolejną czynnością w procedurze planistycznej powinno być rozpatrzenie przez burmistrza wniosków do planu.

Po ogłoszeniu i zawiadomieniu o uchwale z dnia 14.08.2002 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy, do których skierowano zawiadomienie w dniu 28.07.2003 r. złożyły wnioski w sierpniu 2003 r. (k.45 – 66), a strony w sierpniu i wrześniu 2003 r. (segregator w kolorze zielonym w aktach planistycznych). 103 wnioski dla obrębu Skała (k. 1 – 21 wykazu wniosków), 88 wniosków dla obrębu Cianowice (k.202 – 209), 13 wniosków dla obrębu Maszyce (k. k.308 – 309), 12 wniosków dla obrębu Niebyła-Świńczów (k.329 - 330), 1 wniosek dla obrębu Ojców (k.354) oraz 26 wniosków dla obrębu Smardzowice (k.356 - 358) zostało uwzględnionych przez burmistrza.

Po dokonaniu drugiego ogłoszenia i zawiadomienia, związanego z podjęciem uchwały z dnia 3.02.2004 r. o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, do burmistrza wpłynęły nowe wnioski od instytucji (k.100 – 108), a wnioski od stron nie wpłynęły.

Zgodnie z art.17 ust.4) ustawy następną czynnością burmistrza powinno być sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Na karcie 113 przedstawionych akt planistycznych (segregator w kolorze czerwonym) znajduje się tekst projektu planu z czerwca 2004 r. Akta planistyczne nie zawierają rysunku tego projektu planu.

Stosownie do treści art.17 pkt 5) ustawy powinna być następnie sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Realizując ten obowiązek prognozę taką sporządzono (k.114 akt planistycznych).

Stosownie do punktu 6 art.17 ustawy kolejną czynnością burmistrza było uzyskanie opinii o projekcie planu: a) gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Jak wynika z karty 116 i 117 przedłożonych akt planistycznych, w dniu 27.05.2004 r. odbyło się posiedzenie komisji urbanistyczno-architektonicznej, na którym komisja zapoznała się z projektem planu. Rzecz jednak w tym, że znajdujący się w aktach projekt planu pochodzi z czerwca 2004 r., a więc sporządzony został po posiedzeniu tej komisji. Z protokołu komisji wynika nadto, że komisja ponownie zapoznała się z projektem planu zagospodarowania przestrzennego gminy Skała oraz, że zawnioskowała o dokonanie poprawek w projekcie planu. Na karcie 118 akt znajduje się z kolei protokół komisji urbanistyczno-architektonicznej z dnia 29.04.2004 r., z którego między innymi wynika, że komisji nie przedstawiono projektu planu (nawet fragmentarycznie) w obowiązującej skali 1: 2 000, ani też prognozy skutków finansowych.

Na karcie 22 – 235 akt planistycznych znajduje się wykaz opinii złożonych do projektu planu w trybie art.17 pkt 6) lit. b) ustawy.

Kolejną czynnością burmistrza, w myśl art.17 pkt 7) ustawy, jest uzgodnienie projektu planu z: a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.

Realizując ten obowiązek burmistrz w dniu 14.06.2004 r. skierował do 36 instytucji i organów wniosek o dokonanie opinii/uzgodnienia projektu planu. Wykaz uzgodnień przedstawiony został na kartach 123 – 166 akt planistycznych. Zarząd Powiatu Krakowskiego (k.214), Starosta Powiatowy (k.217), Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej (k.218), Dyrekcja Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych (k.221) oraz Ojcowski Park Narodowy (k.257) dokonały warunkowego uzgodnienia.

W myśl art.17 pkt 8) ustawy rzeczą burmistrza było również uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Na karcie 81 akt planistycznych znajduje się decyzja Wojewody Małopolskiego 16.09.2004 r. o wyrażeniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów zgodnie z projektem planu Cianowice, Maszyce,Niebyła Świńczów, a na karcie 283 – decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 11.01.2005 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów zgodnie z projektem planu Cianowice, Maszyce, Świńczów, Skała miasto, Skała wieś, Smardzowice. Decyzje te odwołują się do przedstawionych projektów planu, których brak jest w aktach sprawy. W piśmie z dnia 30.03.2012 r. Rada Miejska w Skale poinformowała Sąd, że dokumentów tych nie posiada, gdyż nie były wymagane. Treść akt planistycznych wskazuje jednakże, że załączniki graficzne do wniosków o "odrolnienie" były sporządzone.

Następnie, w myśl art.17 pkt 9) ustawy, burmistrz winien wprowadzić do projektu planu zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Na kartach 259 – 272 znajduje się informacja o uwzględnieniu uwag złożonych w trakcie uzgadniania projektu zmiany planu miasta i gminy Skała. Wydaje się, że w informacji tej chodzi o uwzględnienie opinii i uzgodnień, a nie uwag (które zgodnie z nomenklaturą planistyczną są składane po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu).

Na stronie 259 tego wykazu wskazano, że uwzględniając stanowisko zawarte w uzgodnieniu Wojewody Małopolskiego ( z dnia 11.08.2004 r. – k.195) w § 32 pkt 1 usunięto słowa "i deszczowej". Tymczasem w projekcie planu wyłożonego w dniu 31.01.2005 r. dalej jest mowa o oczyszczaniu ścieków sanitarnych i deszczowych.

Na stronie 265 wykazu opisano stanowisko Ojcowskiego Parku Narodowego (nieprecyzyjnie wskazano : "trzecie pismo"- wydaje się, że chodzi o pismo OPN z dnia 10.11.2004 r. z k.257 akt planistycznych, w którym wskazano 14 warunków uzgodnienia). W rubryce wykazu zatytułowanej "Sposób uwzględnienia" przy zastrzeżeniu z pozycji 1, 4,7,9 zgłoszonych przez OPN wpisano treść odwołującą się do uzgodnień z kwietnia 2007 r. oraz do uchwały o wyłączeniu OPN z procedury – co miało miejsce na podstawie uchwały z dnia 22.11.2005 r. Z powyższego wynika, że dokonane zapisy w tej rubryce są późniejsze, aniżeli wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Rodzi się zatem pytanie, czy projekt planu wyłożony w dniach 31.01.2005 do 28.02.2005 r. uwzględniał warunki wynikające z uzgodnień.

Jak wynika z tekstu wyłożonego wówczas projektu planu wbrew temu, co podano przy zastrzeżeniu nr 1, nie uwzględniono tego zastrzeżenia w § 3 ust.1 pkt e), gdyż nie usunięto słowa "mieszkaniowej jednorodzinnej". Wbrew temu również, co podano przy zastrzeżeniu z pozycji 2, w § 6 ust.4 projektu planu w wersji z pierwszego wyłożenia, w treści tego przepisu nie dopisano tego zastrzeżenia. Odmiennie także niż podano w sposobie uwzględnienia zastrzeżenia z pozycji 3 – w projekcie planu podczas pierwszego wyłożenia nie usunięto słowa "podstawowy". W projekcie tego planu nie znalazł się również zapis określony w zastrzeżeniu z pozycji 7. W rubryce wykazu zatytułowanej "Sposób uwzględnienia" przy zastrzeżeniu OPN z pozycji 8 wpisano: "uwzględniono w § 6 ust.5" . Projekt planu z pierwszego wyłożenia nie zawierał ustępu 5 w § 6. W rubryce wykazu zatytułowanej "Sposób uwzględnienia" przy zastrzeżeniu OPN z pozycji 10 wpisano: "uwzględniono (teren MNX wyleciał po wyłączeniu OPN z procedury)". W § 42 w projekcie planu z pierwszego wyłożenia ustęp 2 nie został usunięty. Także zastrzeżenie OPN z pozycji 11 nie zostało uwzględnione. W rubryce wykazu zatytułowanej "Sposób uwzględnienia" napisano: "wykluczono z OPN". Przypomnieć zatem należy, że zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień miały zostać wprowadzone do projektu planu po uzyskaniu uzgodnień, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce przed podjęciem uchwały z dnia 22.11.2005 r. To samo dotyczy zastrzeżenia z pozycji 12 i 13. Wbrew treści rubryki "Sposób uwzględnienia" nie uwzględniono w projekcie planu zastrzeżenia z pozycji 14, o czym świadczy treść § 11 wyłożonego w styczniu 2005 r. projektu planu.

Na marginesie zauważyć również należy, że na znajdującym się na karcie 290 projekcie ustaleń tekstowych planu, ze sporządzonym ręcznym dopiskiem "Wyłożenie planu 31.01.2005 – 28.02.2005" widnieje data sporządzenia projektu: czerwiec 2004 r., a więc data przed uzyskaniem uzgodnień, o jakie zwracał się burmistrz pismem z dnia 14.06.2004 r., a które uzyskiwał do października 2004 r.

Wątpliwości budzi również sposób uwzględnienia negatywnego uzgodnienia Zarządu Dróg Powiatu K. z 5.07.2004 r. (k.268 wykazu, k.174, k. 210). Wprowadzenie zapisu (k.268), że dla działek wydzielanych pod nową zabudowę położonych bezpośrednio przy drogach powiatowych należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów" nie jest równoznaczne z uwzględnieniem zastrzeżenia "obsługę komunikacyjną należy zapewnić poprzez wydzielenie jednej drogi zbiorczej z włączeniem do konkretnej drogi powiatowej". W projekcie planu z k.290 akt zapis uwzględniający zastrzeżenie nie został wprowadzony.

Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art.17 pkt 10) ustawy burmistrz winien ogłosić, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożyć ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizować w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

W myśl punktu 11) art.17 ustawy burmistrz winien również w ogłoszeniu wyznaczyć termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu.

Na karcie 285 akt planistycznych znajduje się obwieszczenie z dnia 19.01.2005 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu Cianowice, Maszyce, Niebyła, Świńczów, Ojców, Skała , Smardzowice. W obwieszczeniu tym określono termin składania uwag – do dnia 15.03.2005 r. Obwieszczenie było wywieszone od dnia 22.01. 2005 do dnia 15.03.2005 r., termin dyskusji publicznej wyznaczono na dzień 10.02.2005 r. (k.292).

Stosownie do treści art.17 pkt 12) ustawy burmistrz rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania.

Na karcie 295 akt planistycznych znajduje się zarządzenie Burmistrza 18/2005 z dnia 4.04.2005r. - rozpatrzenie uwag złożonych podczas wyłożenia projektu planu. Treść wniosków i uwag oraz sposób ich rozpatrzenia zawarto w tabeli stanowiącej załącznik do zarządzenia (segregator czerwony z żółtymi kartkami – zbiór uwag i tabele stanowiące załącznik do zarządzenia Burmistrza z dnia 4.04.2005 r. - k.1). Z dokumentu tego wynika, że 74 uwagi rozpatrzone pozytywnie, a 96 uwag rozpatrzono negatywnie. Na karcie 296 znajduje się zbiorcze zestawienie uwag z I i II wyłożenia.

Zgodnie z art.17 pkt 13) kolejną czynnością po rozpatrzeniu uwag jest wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień.

W przedłożonych aktach planistycznych brak jest projektu planu uwzględniającego te zmiany.

Z akt planistycznych wynika, że na tym etapie procedury, w dniu 12.05.2005 r. OPN dokonał negatywnego uzgodnienia, w dniu 11.07.2005 r. – uzgodnienia warunkowego, w dniu 20.12.2005 r. – uzgodnienia negatywnego, w dniu 12.04.2006 r. – uzgodnienia warunkowego (k.372) - określając 10 warunków tego uzgodnienia. Nadto, w dniu 10.05.2005 r. zwrócono się o ponowne uzgodnienie do Zarządu Dróg Powiatu [....] (k.378) i Zarządu Dróg Wojewódzkich (k.382), a w dniu 17.06.2005 r. (k.387) o ponowne uzgodnienie do Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków. Zarząd Dróg Powiatu [....] projekt planu uzgodnił pozytywnie w dniu 2.06.2005 r. (k.381).

Uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich uzyskano w dniu 17.06.2005 r. (k.384) – z uwagami, a uzgodnienie Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków – w dniu 6.07.2005 r. (k.388) – z uwagami. Dotyczyły one braku określenia minimalnej długości kalenicy przy dachach czterospadowych, braku określenia limitu niwelacji terenu, braku minimalnej odległości lukarn od narożnika ściany elewacji, wysokości dla budynków gospodarczych, która powinna różnić się od wysokości budynków, tj. do 9 m. Uwagi dotyczące kształtowania architektury na obszarach parku zawarto w załączniku do pisma – k.389 akt planistycznych.

Na karcie 320 akt planistycznych znajduje się wykaz ponownych uzgodnień.

Na karcie 329 znajduje się informacja o uwzględnieniu uwag złożonych w trakcie ponownego uzgadniania projektu planu. W wykazie tym wymieniono jedynie zastrzeżenia zgłoszone przez OPN i ZDW. Nie wymieniono zaś zastrzeżeń Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków złożonych w dniu 6.07.2005r.

Zauważyć należy, że projekt planu wyłożony ponownie do publicznego wglądu w dniach 22.05.2006 do 22.06.2006 nosi datę luty 2006 r., gdy tymczasem OPN dokonał negatywnego uzgodnienia w dniu 20.12.2005 r. , a dopiero w dniu 12.04.2006 r., czyli po dacie sporządzenia kolejnej wersji projektu planu, uzgodnienia warunkowego, z określeniem 10 zastrzeżeń. Tymczasem, w myśl art.17 pkt 9) ustawy, burmistrz winien wprowadzić do projektu planu zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

W dniu 9.12.2005 r. burmistrz ponownie rozpatrzył wnioski i uwagi z lutego i marca 2005 r., wniesione do projektu w trakcie pierwszego wyłożenia, które negatywnie uzgodnił OPN.

Czynność ta była niedopuszczalna. Procedura planistyczna nie przewiduje powtórnego rozpatrywania tych samych uwag.

Ze sporządzonego z tej czynności wykazu (k.393,394) wynika, że z sołectwa Skała rozstrzygnięto negatywnie uwagę nr 19 (dz. [....] , a z sołectwa Smardzowice – 5 uwag: nr 14 b (dz....), 15 a (dz.....), 15 b (dz......), 15 c (dz.....), 15 d (dz......) - ze względu na stanowisko OPN (nie wiadomo, które).

W dniu 21.09.2005 r. wydana została decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 2,73 ha gruntów rolnych klasy IIIa we wsi Cianowice (na wniosek uzupełniający z lipca 2005 r.).

W dniu 9.05.2006 r. burmistrz ogłosił o drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu (k.405), określając termin składania uwag do projektu planu do dnia 17.07.2006 r. i wyznaczając termin dyskusji publicznej na dzień 25.05.2006 r. Ogłoszenie było zamieszczone na tablicy ogłoszeń od dnia 13.05.2006 r. do dnia 10.07.2006 r. (k.405). Zauważyć należy, że wówczas obowiązywała już uchwała z 29.12.2005 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 22.11.2005 r., dotyczącej wyłączenia z procedury objętej uchwałą z dnia 14.08.2002 r. terenów objętych granicami Ojcowskiego Parku Narodowego, a którą to uchwałą wyłączono z procedury planistycznej tereny objęte granicami OPN z wyłączeniem działek nr nr [....] w Cianowicach.

Porównanie załączników graficznych do wniosku uzupełniającego o "odrolnienie" z lipca 2005 r. z rysunkiem projektu planu wyłożonego w 2006 r. prowadzi do wniosku, że wyłożony do publicznego wglądu projekt uwzględniał już decyzję Ministra Rolnictwa z 21.09.2005 r., włączając do terenów MN1 grunty objęte tą decyzją. Z akt planistycznych nie wynika, aby zmiana projektu planu została w tym zakresie uzgodniona z OPN. Przed drugim wyłożeniem projektu planu uzyskano bowiem uzgodnienie warunkowe OPN z dnia 17.06.2005 r., które siłą rzeczy nie mogło dotyczyć sytuacji powstałej po wydaniu omawianej decyzji w dniu 21.09.2005 r.

Jak wynika z dokumentu znajdującego się na karcie 411 akt, dyskusja publiczna nie odbyła się wobec braku stron.

Na karcie 414 akt planistycznych znajduje się zarządzenie Burmistrza nr 38/2006 z dnia 26.07.2006 r. z załącznikiem w formie tabeli - wykaz uwag i rozpatrzenie uwag.

Z załącznika tego wynika, że dwie uwagi rozstrzygnięto negatywnie, a dwie uwagi pozytywnie (zmiana z P1 na MN1). Zmiana to została pozytywnie uzgodniona przez OPN w dniu 25.09.2006 r.(k.419 – 423).

Projekt planu zawierający tę zmianę nie został wyłożony do publicznego wglądu, co stanowi o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli, zmiana przeznaczenia terenu winna zatem być podana do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia planu.

Na karcie 449 akt planistycznych znajduje się kolejny projekt ustaleń planu z marca 2007 r.

Pismem z dnia 28.03.2007 r. burmistrz zwrócił się do Ojcowskiego Parku Narodowego o uzgodnienie zmian wprowadzonych w Projekcie Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Skała, obejmującego sołectwa Cianowice, Maszyce, Niebyła – Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego oraz działek nr nr nr [....] położonych w sołectwie Cianowice w granicach OPN. Wyłączenie terenów OPN (poza w/w działkami w Cianowicach) nastąpiło na mocy uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 29.12.2005 r. Z treści pisma wynika, że wnioskowane do uzgodnienia zmiany dotyczą wprowadzenia nowych terenów UP3 oraz UP1 zgodnie z załącznikiem graficznym oraz wykreślenia fragmentów tekstu planu.

Z przedstawionych akt planistycznych nie wynika, kiedy i w jakim trybie zmiany te zostały wprowadzone.

Zmiany te zostały postanowieniem z dnia 16.04.2007 (k.455) pozytywne uzgodnione przez OPN, z zastrzeżeniem, aby w § 44 ust.5 pkt 3 tekstu planu wykluczyć przekraczanie 9,5 m wysokości – zamiast słów "w tym dach" należy wprowadzić słowa "na tym dach". Z treści postanowienia z dnia 16.04.2007 wynika, że OPN otrzymał do uzgodnienia inne materiały aniżeli znajdują się na k.450 - 454 akt planistycznych.

Na karcie 459 akt znajduje się oświadczenie burmistrza z dnia 25.05.2007 r. , że wprowadzona zgodnie z powyższym warunkiem korekta planu może zostać potraktowana jako sprostowanie oczywistej omyłki.

W uchwalonym planie treść § 44 ust.5 pkt 3 otrzymała brzmienie: "wysokość budynków mieszkalnych i mieszkalno-zagrodowych nie może przekraczać 9,5 m, w tym dach o cechach określonych poniżej".

W wyłożonym projekcie planu przepis ten miał treść: "wysokość budynków mieszkalnych i mieszkalno-zagrodowych nie może przekraczać 9,5 m, na tym dach o cechach określonych poniżej".

Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi regulację szczególną w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w ustawie tej, ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu, nie przewidziano instytucji prostowania oczywistych omyłek, to niedopuszczalne jest prostowanie przez burmistrza oczywistych omyłek w tekście projektu planu.

Jak wynika z karty 460 akt planistycznych, w dniu 9.05.2007 r. [....] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K. przekazany został "skorygowany fragment tekstu planu wraz z załącznikiem graficznym dotyczącym terenów UP1 i UP3, położonych w Smardzowicach.

Porównanie treści § 46 wyłożonego w 2006 r. projektu planu z treścią tego przepisu przesłanego MWKZ w K. prowadzi do wniosku, że treść ustaleń jest inna aniżeli w wyłożonym projekcie, co jest niedopuszczalne. Z akt planistycznych nie wynika kiedy i w jakim trybie zmian tych dokonano.

Sprzecznie z procedurą planistyczną, po pozytywnym uzgodnieniu tej zmiany, projekt planu nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

Każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą.

Dlatego też wprowadzone w 2007 r. zmiany do projektu planu dotyczące wprowadzenia nowych terenów UP3 oraz UP1 wymagały ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zaniechanie tej czynności stanowi o istotnym naruszeniu trybu procedury planistycznej.

Wreszcie, zgodnie z art.17 pkt 14) ustawy, ostatnią czynnością dokonywaną przez burmistrza jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z: wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia, wykazu opinii do projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia, wykazu uzgodnień projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia, wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia.

Znajdujący się na karcie 222 wykaz opinii nie jest zgodny z tym załącznikiem – nie zawiera daty udostępnienia organom i instytucjom projektu planu do opiniowania.

Znajdujący się na karcie 167 wykaz uzgodnień nie odpowiada treści załącznika nr 6 – nie określa daty udostępnienia projektu planu do uzgodnienia i pomimo wielokrotnie ponawianych uzgodnień nie zawiera dat ich ponownego dokonania. To samo odnieść należy do wykazu uzgodnień z karty 320 akt.

Stosownie zaś do treści art.20 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały przedstawiono sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (k.46 – 49 tomu II przedstawionych akt planistycznych).

Jak wynika z tego załącznika uwagi zostały rozstrzygnięte w ten sposób, że w rubryce zatytułowanej "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej załącznik uchwały nr VIII/46/07 z dnia 24.05.2007 r.", podrubryce "Uwaga nieuwzględniona" wpisano znak: " – ".

W załączniku nr 2 do uchwały z 24.05.2007 r. zamieszczono uwagi z pierwszego i drugiego wyłożenia projektu planu: Cianowice: Nr wniosku 1, 3, 4, 5, 11, 13, 14a, 14b, 16; Maszyce: Nr wniosku: 2, 3, 4a, 4b, 4c, 5, 8a, 8b, 9, (nr 3 - z ponownego wyłożenia);

Świńczów: Nr wniosku: 2a, 2b, 2c, 3a, 3b, (nr 1 - z ponownego wyłożenia); Skała: 57 numerów wniosków, z czego nr 19 - ze względu na negatywne uzgodnienie OPN zgodnie z zarządzeniem Burmistrza z dnia 9.12.2005 r.; Smardzowice: 28 uwag, z czego nr 14 b - ze względu na negatywne uzgodnienie OPN zgodnie z zarządzeniem Burmistrza z dnia 9.12.2005 r.

Przypomnieć jednakże należy, że jak wynika z załącznika do zarządzenia Burmistrza z dnia 9.12.2005 r. (k.393,394) burmistrz z sołectwa Skała rozpatrzył negatywnie uwagę nr 19 (dz.....), a z sołectwa Smardzowice – 5 uwag: nr 14 b (dz......), 15 a 9dz......), 15 b (dz......), 15 c 9dz......), 15 d (dz. .......) - ze względu na stanowisko OPN.

Z powyższego wynika, że nie przedstawiono Radzie Gminy uwag dotyczących sołectwa Smardzowice nr: 15 a (dz.....), 15 b (dz......), 15 c (dz.....), 15 d (dz. ....5) i tym samym Rada Miejska w Skale nie rozstrzygnęła wszystkich nieuwzględnionych przez burmistrza uwag.

Z przedłożonego Sądowi w dniu 3.04.2012 r. protokołu sesji rady Miejskiej w Skale z dnia 25 maja 2007 r. wynika, że D.S. omówiła "wnioski rozpatrzone negatywnie w poszczególnych miejscowościach". Podała, że w Cianowicach rozpatrzono negatywnie 16 wniosków. Nie wiadomo, jakie jest źródło podanej informacji. Z wykazu znajdującego się na karcie 296 akt planistycznych wynika bowiem, że burmistrz nie uwzględnił 9 uwag.

Z wykazu tego wynika również, że w sołectwie Skała burmistrz nie uwzględnił 57 uwag. Z protokołu sesji wynika zaś, że omówiono uwagi dotyczące jedynie 5 działek.

Nadto, D.S. zaproponowała, aby w § 17 uchwały zacytować pkt 4) z rozporządzenia wojewody OŚ III 6210-1/41/94 i wniosła o dokonanie poprawki.

Na stronie 8 protokołu zawarty jest zapis: "radni przystąpili do głosowania w sprawie akceptacji wniosków przedstawionych przez IRM. 14 za /1 wstrzymujący/ obecnych 15 radnych".

Nie wiadomo zatem, co było przedmiotem tego głosowania i czy rozstrzygano nad wszystkimi nieuwzględnionymi przez burmistrza uwagami.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia, które uzupełnione jest aktem głosowania. Głosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nie uwzględnionych przez organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 8.06.2010 r., sygn. II OSK 466/10, LEX nr 597616).

Nadto, jak wynika ze strony 9 protokołu z dnia 25 maja 2007 r., podczas sesji rady odbyło się "głosowanie w sprawie uchwały w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego". W dalszej części protokołu odnotowano jedynie wynik głosowania.

Z powyższego nie wynika zatem, by Rada Gminy w Skale stwierdziła zgodność przedstawionego projektu planu ze studium.

Pod pojęciem "jednoczesnego" rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.20 ust. 1 ustawy , należy rozumieć podjęcie uchwały o m.p.z.p., poprzedzone głosowaniami w sprawach stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami gminnego studium, sposobu rozpatrzenia uwag do projektu m.p.z.p. przedstawionych radzie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sposobu realizacji, zapisanych w m.p.z.p., inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i zasad ich finansowania (por. T. Bąkowski. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (vide: wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r. II OSK 1893/09). Z protokołu sesji rady gminy winno jednakże wynikać, że rada dokonała oceny zgodności projektu planu z zapisami studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 45/11 w bazie Lex).

Porównanie uchwalonego tekstu planu z jego wersją znajdującą się na k. 425 (marzec 2007) i wyłożonym ponownie do publicznego wglądu projektem planu wskazuje, że zmieniono treść § 17 planu zgodnie z wnioskiem przedstawionym na sesji w dniu 24 maja 2007 r.

Nadto stwierdzić należy, że w projekcie planu wyłożonych w dniach 22.05.2006 r. – 22.06.2006 r. w § 3 ust.1. pkt 8 g) przewidziano obszary U1, U2 , a w analogicznym przepisie uchwalonego planu – dodatkowo obszar U 3.

W punkcie h) omawianego przepisu projektu przewidziano obszar UP, a w uchwalonym planie – UP1, UP2, UP3.

Również treść § 3 ust.3 w wyłożonym projekcie planu i uchwalonym planie jest różna.

W uchwalonym planie pomięto treść § 4 ust.3 pkt 8), § 7 ust.2, § 9 ust.6, § 11 ust.2 pkt3) i pkt 4), częściowo pkt 5), § 19 ust.4, częściowo § 22 ust.1 pkt 10 a) i częściowo pkt 11), § 30 ust.5, § 34 ust.5, ust.6, 7 i 9, częściowo § 36 ust. 5 i 6, częściowo § 38 ust.2 pkt 3 (pominięto słowo "usługowego"), § 39 ust.2 pkt 2 (pominięto słowo "usługowego"), § 41 ust.2 pkt 2 (pominięto słowo "usługowego"), wyłożonego ponownie projektu planu.

Ustalenia zawarte w § 30 ust.14 i 15, częściowo w § 34 ust.3 i ust.4, w § 45 ust.3 pkt 2) [dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej w obszarze U3], w § 46 (dotyczące obszarów UP1, UP2, UP3), w § 65 (dotyczące obszaru U3) nie znajdowały się w wyłożonym projekcie planu.

Zauważyć również należy, że przedłożony na 34 arkuszach w skali 1: 2 000 rysunek planu, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nie zawiera legendy. Uchwała narusza zatem przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak możliwości powiązania tekstu planu miejscowego z rysunkiem planu miejscowego. Przepis ten stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Nadto, obowiązujące przepisy nakazują ustalanie wysokości stawek opłaty planistycznej dla każdego obszaru objętego planem miejscowym, przy czym stawka ta może być różna wobec poszczególnych obszarów. Przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekracza upoważnienia ustawowego w tym zakresie, w jakim nakazuje ustalanie stawek dla każdego obszaru objętego planem miejscowym. Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, opub. w LEX nr 289297 Sąd ten stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną) i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe. W wyroku z dnia 10 października 2006 r. II OSK 1041/06 Lex nr 289039 Sąd uznał, że: "1. Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej już istniejący plan, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też treść § 65 pkt 2 uchwalonego planu, w którym określono dla terenów niewymienionych w pkt 1) stawkę "0 %", również skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a