Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 193/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40 ust. 2, 3, 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2641 (dwa tysiące sześćset czterdzieści jeden) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A Spółka z o.o. w [...] (dalej zwana także Spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 6.001 zł za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] – [...] ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] – [...], ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

Stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej jest następujący:

Decyzją z 9 marca 2012 r. nr [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Strzeleckiego, Naczelnik Wydziału Dróg Powiatowych zezwolił B Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...][...] - [...] w miejscowości [...], ul. [...], w celu budowy kanalizacji sanitarnej na odcinku od studni [...] – [...], zgodnie z harmonogramem robót zawartym we wniosku.

Podczas wizji lokalnej dokonanej 21 marca 2012 r. przez dwóch przedstawicieli Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich, w obecności pracownika B Sp. z o.o. - wykonawcy robót, stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na odcinku od posesji nr a do posesji nr b o wymiarach: jezdnia 27,7 m x 1,2 m = 33,24 m², pobocze 98 m x 1,5 m = 147 m². Stwierdzono również zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na odcinku od posesji nr c do posesji nr d(winno być b) o wymiarach: jezdnia 25,3 m x 2,2 m = 55,66 m², pobocze 70 m x l,0m = 70,0 m², gdyż zgodnie z zezwoleniem roboty kanalizacyjne w dniu 21 marca 2012 r. powinny odbywać się na wysokości posesji nr e o wymiarach: jezdnia 12,0 m x 1,5 m = 18,0 m², pobocze 12,0 x 0,5 m = 6,0 m².

Pismem z dnia 21 marca 2012 r. Starosta Strzelecki zawiadomił B Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr a do posesji nr b oraz zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

W dniu 20 kwietnia 2012 r. przy udziale dwóch pracowników Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich oraz prezesa zarządu Spółki "B" dokonano oględzin miejsca związanego z budową kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] przy ul. [...].

Następnie, Zarząd Powiatu Strzeleckiego decyzją z 27 kwietnia 2012 r., nr [...], nałożył na B Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 6.001 zł, za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...] ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b, oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę z o.o. "B", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 28 sierpnia 2012 r. nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na wskazanie przez organ B oraz skierowanie wyłącznie do tego podmiotu zaskarżonej decyzji. Kolegium wywiodło, iż stroną przedmiotowego postępowania może być jedynie Spółka z o.o. A, gdyż to ona jest inwestorem zadania polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], zaś zajęcie pasa drogowego nastąpiło w związku z tą inwestycją.

Kolejną decyzją z 14 stycznia 2013 r., nr [...], Zarząd Powiatu Strzeleckiego, nałożył na Spółkę A Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 6.001 zł, za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...] ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b, oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

Odwołanie od powyższej decyzji, wniosły A Sp. z o.o., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o istocie sprawy. Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego oraz naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 kwietnia

2013 r., nr [...], uchyliło opisaną wyżej decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiodło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy oznaczył jako stronę postępowania Spółkę A Sp. z. o.o., gdyż to ona jest właścicielem urządzeń usytuowanych w pasie drogowym, natomiast "B" Sp. z o.o. jedynie wykonywała roboty budowlane jej zlecone i na rzecz podmiotu zlecającego. Wątpliwości Kolegium wzbudziła natomiast kwestia, czy rzeczywiście Spółka A była w postępowaniu administracyjnym prawidłowo reprezentowana.

Po otrzymaniu powyższej decyzji, Zarząd Powiatu Strzeleckiego pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], zawiadomił Spółkę A Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w miejscowości [...] na odcinku od posesji nr a do posesji nr b oraz zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr c do posesji b. Nadto organ poinformował o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca prowadzenia prac kanalizacyjnych bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Do akt sprawy włączono sporządzony 11 września 2013 r. protokół oględzin nielegalnego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...][...] - [...], z którego wynika, że pracownicy Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich przedstawili miejsce nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż w zezwoleniu. Stwierdzono, że miejsce zajęcia pasa drogowego zostało przywrócone do stanu pierwotnego, zaś inwestorowi - Spółce A Sp. z o.o. przedstawiono dokumentację, w tym fotograficzną.

Kolejną decyzją z 17 października 2013 r., nr [...], Zarząd Powiatu Strzeleckiego nałożył na Spółkę A Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 7.765 zł, za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...] ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b, oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazał, że w trakcie dokonanej 21 marca 2012 r. kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na zajęciu jezdni na długości 27,70 m i 1,20 m szerokości oraz pobocza na długości 98,00 m i 1,50 m szerokości. Ponadto stwierdzono zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. jezdni o długości 25,30 m i szerokości 2,20 m oraz pobocza o długości 70,00 m i szerokości 1,00 m. Organ wskazał, że zostało to udokumentowane w protokole z wizji lokalnej oraz w dokumentacji fotograficznej. Dalej organ powołał art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 1 i 3 uchwały Nr XXXII/297/13 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ ustalił przedmiotową opłatę w łącznej kwocie 7.765,00 zł.

Ponownie odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A, zarzucając naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, tj. ustawy o drogach publicznych jaki i procedury administracyjnej. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego winien każdorazowo ponosić faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Nie godziła się ze stanowiskiem organu, że to Spółka A zajęła bez stosownego zezwolenia pas drogowy, albowiem zajęcie pasa drogowego związane było z budową kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], którą prowadził wykonawca robót odwołującej, zaś zajęcie to dokonane zostało bez wiedzy i zgody A przez tego wykonawcę oraz poza zakresem wiążącej strony umowy. Stąd odwołująca uznała, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaką rolę przy zajęciu konkretnego pasa drogowego pełnił wykonawca. Podkreśliła, że zajęcie pasa drogowego wynikało z samowolnej decyzji firmy "B", która oprócz budowy kanalizacji wykonywała jeszcze inne prace w tym miejscu, w ramach odrębnych zleceń.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wywiodło, że to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Mając na względzie okoliczności podniesione w odwołaniu Kolegium zaleciło ustalenie, czy do zajęcia pasa drogowego doszło w związku z realizacją robót budowlanych związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w [...], czy też - jak podniesiono w odwołaniu - pas drogi został zajęty przez wykonawcę robót budowlanych na cele niezwiązane z tą inwestycją, lecz z robotami prowadzonymi samodzielnie przez wykonawcę, już poza zakresem robót wynikających z umowy wiążącej inwestora z wykonawcą. Nadto za nieprawidłowe uznano zastosowanie przy ustalaniu wysokości kary za zajęcie pasa drogowego, do którego doszło w dniu 21 marca 2012 r., przepisów uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego Nr XXXII/297/13 z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2013 r. poz. 1264), podczas gdy w dacie zajęcia pasa drogowego obowiązywały przepisy uchwały Nr XXIX/264/09 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2009 r. Nr 45, poz. 785).

W toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, działający w imieniu Spółki A Sp. z o.o. prezes zarządu M. W. i wiceprezes zarządu T. G. w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r., wyjaśnili, że w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...][...]-[...] ul. [...] w m. [...] była prowadzona budowa kanalizacji sanitarnej w okresie od 1 lipca 2011 r. do 30 sierpnia 2012 r., przy czym nie pamiętają i nie wiedzą, by w dniu 21 marca 2012 r. były prowadzone prace budowlane. Jednocześnie wskazali, że firma "B" Sp. z o.o. wykonywała budowę sieci kanalizacyjnej. W dniu 16 stycznia 2015 r. dokonano ponownych oględzin zajęcia pasa drogowego. W wyniku dokonanych pomiarów potwierdzono rezultaty pomiarów z wizji lokalnej w terenie z dnia 21 marca 2012 r. Przeprowadzono dowody z zeznań świadków: R. Z. pracownika firmy "B" Sp. z o.o., który oświadczył, że nie pamięta, czy w dniu 21 marca 2012 r. były prowadzone roboty kanalizacyjne w ciągu drogi powiatowej przez firmę "B" Sp. z o.o.; R. P., który nie potrafił powiedzieć, jaka firma i w jakim czasie wykonywała roboty związane z budową sieci kanalizacyjnej.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Zarząd Powiatu Strzeleckiego, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, 3 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nałożył na Spółkę A Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 6.001 zł za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] - [...] ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b, oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] - [...], ul. [...] w m. [...] na odcinku od posesji nr c do posesji nr b. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytaczając treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazał, że w trakcie dokonanej 21 marca 2012 r. kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na zajęciu jezdni na długości 27,70 m i 1,20 m szerokości oraz pobocza na długości 98,00 m i 1,50 m szerokości. Ponadto stwierdzono zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. jezdni o długości 25,30 m i szerokości 2,20 m oraz pobocza o długości 70,00 m i szerokości 1,00 m. Organ wskazał, że zostało to udokumentowane w protokole z wizji lokalnej oraz w dokumentacji fotograficznej. Podkreślił, że zajęcie pasa drogowego związane było z budową kanalizacji sanitarnej, którą prowadziło B Sp. z o.o., jako wykonawca zadania zgodnie z umową [...] z dnia 27 maja 2011 r. W ocenie organu pierwszej instancji, twierdzenie inwestora robót, że przekroczenie zakresu zezwolenia wynikało z samodzielnej decyzji firmy B, która oprócz budowy kanalizacji wykonywała jeszcze inne prace w tym miejscu, w ramach odrębnych zleceń, zupełnie nie koreluje z późniejszymi twierdzeniami osób reprezentujących stronę.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik A Sp. z o.o. podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów procedury administracyjnej. Pełnomocnik stwierdził, że odwołujący został błędnie oznaczony jako strona postępowania. Stosownie za orzecznictwem sądowoadministracyjnym wywodził, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego, lecz podmiotem legitymowanym w sprawie powinien być każdorazowo faktyczny sprawca tego czynu. Pełnomocnik podkreślił, ponownie powołując się na orzecznictwo, iż kwestia przypisania odpowiedzialności administracyjnej nie może być dokonywana automatycznie. Organ rozpatrując sprawę nie może więc automatycznie obciążyć podmiotu który - zdaniem organu - winien wystąpić do zarządcy drogi o stosowne zezwolenie, bez uwzględnienia innych okoliczności, z których podstawową jest ustalenie, kto rzeczywiście zajmował pas drogowy. Nadto zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie oraz błędną ocenę materiału dowodowego, dokonaną w sposób subiektywny i niezgodny z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 lipca 2015 r., stanowiącej przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej, stwierdziło, że odwołanie strony nie mogło zostać uwzględnione i dlatego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Na wstępie swoich wywodów podało, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji była ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm. zwana dalej ustawą o drogach publicznych lub ustawą), stanowiąca m. in., iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1) Po czym przytoczyło treść art. 40 ust. 2, 3 i 12 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140 poz. 1481).

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Następnie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy. Odnosząc się do tego zagadnienia wywodził, że niejednokrotnie ustawy zawierają uregulowania szczególne dotyczące strony postępowania, wprost określające, kto jest stroną danego postępowania. W takiej sytuacji unormowania te, definiujące stronę postępowania na użytek konkretnego postępowania, wyłączają stosowanie regulacji kodeksowej (art. 28 K.p.a.). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera wprost takiego szczególnego unormowania, jednakże w przepisie art. 39 ust. 3a, ustawodawca wskazał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać, m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania - oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień - także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta przemawia za tym, w opinii SKO, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określona w zezwoleniu - to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kolegium uznało, że stanowisko takie znajduje oparcie w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w przywołanych wyrokach przyjmuje, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym.

SKO argumentowało, że co do zasady to inwestor winien być adresatem decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i o powierzchni większej niż wynikająca z tego zezwolenia. Inny podmiot, w tym wykonawca robót, ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jedynie w sytuacji, gdy dokonał zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. W nawiązaniu do okoliczności przedmiotowej sprawy Kolegium odnotowało, że nie zostało dowiedzione, aby w dniu 21 marca 2012 r. w pasie drogi powiatowej nr [...][...]-[...], w miejscowości [...] przy ul. [...] były prowadzone jakieś inne prace, poza budową sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem twierdzenia, iż pas drogi został zajęty przez wykonawcę robót budowlanych na cele niezwiązane z inwestycją lecz z robotami prowadzonymi samodzielnie przez wykonawcę nie potwierdziły się.

W konstatacji, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo, do Spółki A Sp. z o.o., jako inwestora budowy sieci kanalizacji sanitarnej została skierowana decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Równocześnie, w ocenie składu orzekającego Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również o powierzchni większej niż wynikająca z zezwolenia, stosując właściwie art. 40 ust. 12 ustawy i obowiązującą w dniu 21 marca 2012 r. uchwałę nr XXIX/264/09 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2009 r. Nr 45, poz. 785).

Organ odwoławczy odnotował też, że z brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy wynika, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż wynikająca z zezwolenia na organie administracji spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Zaakcentował także, nie zgadzając się w tej kwestii z zarzutami odwołania, że organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, w ramach którego poczynił ustalenia niezbędne w celu prawidłowego załatwienia sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił w szczególności, że do zajęcia pasa drogowego doszło w związku z realizacją przez Spółkę A Sp. z o.o. inwestycji, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., A Sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 9 lutego 2015 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzuciła: "naruszenie prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; art. 39 ust. 3 a pkt 3 ww. ustawy, poprzez uznanie, że wyłącznie na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia, a co za tym idzie nałożenie kary pieniężnej na inwestora, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy; a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 28 K.p.a. polegające na nieprawidłowym oznaczeniu strony postępowania, gdyż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary pieniężnej powinien być ten podmiot, który faktycznie wykonywał roboty budowlane w pasie drogowym bez zezwolenia, tu - B Sp. z o.o., co w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 10 § 1 K.p.a." Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy, a ponieważ tego nie uczynił, to tym samym naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi, po opisaniu przebiegu postępowania administracyjnego i przypomnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych przywołanych przez organ, Spółka skonstatowała, że spór między stronami sprowadza się do kwestii przypisania odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. W jej przekonaniu, podmiotem legitymowanym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub zajęcie pasa drogowego w zakresie przekraczającym zezwolenie powinien być każdorazowo faktyczny sprawca tego czynu. W tej kwestii przywołała argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Ponownie podkreśliła, że organ rozpatrując sprawę, nie może automatycznie obciążyć tą odpowiedzialnością podmiotu, który, według jego oceny, winien wystąpić do zarządcy drogi ze stosownym zezwoleniem, jako że konstruowanie takiego domniemania w postępowaniu nakładającym karę pieniężną nie ma dostatecznych podstaw prawnych, a obowiązkiem organów jest ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego. Dowodziła, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika jednoznacznie, że właśnie B Sp. z o.o. zajęła przedmiotowy pas drogi na własny użytek i we własnym interesie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z

2016 r., poz 718, z późn. zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia P.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem także niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego, nakładającą na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 6001 zł za zajęcie w dniu 21 marca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nr [...][...] – [...], ul. [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr a do posesji nr b, oraz za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...][...] – [...], ul [...] w miejscowości [...], na odcinku od posesji nr c do posesji nr b.

Z akt sprawy wynika, że w okresie od 12 marca 2012 r. do 16 kwietnia 2012 r. w miejscowości [...] przy ul. [...] na drodze powiatowej nr [...] prowadzone były roboty budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej. Inwestorem tego zadania były A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w imieniu Gminy [...]. Natomiast B Sp. z o.o. wykonywało owe roboty (dowód: wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z 13 lutego 2012 r., protokół przekazania pasa drogowego z 12 marca 2012 r., protokół zwrotu pasa drogowego z 16 kwietnia 2012 r.). Z protokołu z wizji lokalnej, spisanego w dniu 21 marca 2012 r. wynika, że w dniu tym doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, na odcinku od posesji nr c do posesji nr b oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, na odcinku od posesji nr c do posesji nr d.

Dostrzec również przyjdzie, że decyzją Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 9 marca 2012 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku B Sp. z o.o. w [...], zezwolono na prowadzenie robót w postaci budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy [...], w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na odcinku od studni [...]-[...] i ustalono z tego tytułu opłatę w wysokości 2.025 zł. Decyzja została doręczona wnioskującej Spółce "B", oraz "do wiadomości" przekazana A Sp. z o.o. w [...].

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestie związane z ustaleniem granic pasa drogowego, jego ochrony, zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy pt. "Pas drogowy".

Pas drogowy wraz z obiektami i urządzeniami zostaje wyodrębniony z przestrzeni z chwilą oddania drogi do użytku. Jako zgodny z prawem należy traktować stan, w którym przestrzeń pasa drogowego wolna jest od jakichkolwiek postaci ingerencji niezwiązanych z przeznaczeniem drogi (P. Zaborniak w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa od drogach publicznych. Komentarz, Wydanie 1, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 446). Rolą, jaką pełni pas drogowy jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią.

Możliwe jest zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z zarządzaniem drogą lub prowadzeniem ruchu drogowego na zasadzie wyjątku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy), ale wymaga to zezwolenia zarządcy drogi udzielonego decyzją administracyjną. Stanowi o tym wprost art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Między innymi, zezwolenie to konieczne jest na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2). Z decyzji Zarządu Powiatu Strzeleckiego wynika, że to Spółce "B" udzielono takiego zezwolenia – zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39a ustawy, na który powołuje się organ odwoławczy, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót przez inny podmiot – wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych, jest m. in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas, gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane w dalszej kolejności i na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie wówczas legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 692/13, publ. ONSAiwsa z 2016 r., nr 1 poz. 9). W dalszej kolejności powiedzieć przyjdzie, że art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę, a zatem także wobec kogo wymierzana jest kara. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, powinny one ustalić kto dokonał faktycznego zajęcia pasa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym nie ma tu znaczenia, jaki podmiot uzyskał pozwolenie na budowę konkretnego obiektu. Stanowisko taki zaprezentowano w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej w sprawie dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego, nie ustalano wprost sprawcy czynu zabronionego przez prawo, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, lecz odpowiedzialność administracyjną przypisywano automatycznie podmiotowi, który zdaniem organów powinien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego, a dopiero później - gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 ustawy - zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy.

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Dopóki organy administracji publicznej nie wskażą jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a więc nie ustalą kto faktycznie wykonywał roboty budowlane w pasie drogowym, przypisywanie odpowiedzialności skarżącej Spółce nie zasługuje na aprobatę.

Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organów prowadzących postępowanie będzie zatem przede wszystkim wyjaśnienie i ustalenie, jaki podmiot faktycznie zajął pas drogowy poprzez prowadzenie robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], w ciągu drogi powiatowej [...]-[...].

Skoro postępowanie sądowe ukazało niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji publicznej kwestii podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taki czyn (co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), należało - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.