Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, at. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a- 64e, art.151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 r. sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., [...] ustalił na wniosek [...] SA z siedzibą w L. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi i garażami na parterze z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Określono w niej rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym dla przedsięwzięcia. Stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji. Stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i dokumenty uzyskane w jego toku. Zaznaczono, iż w dniu 23 grudnia 2016 r. wystąpiono z wnioskiem w przedmiotowej sprawie i w związku z tym zastosowanie mają przepisy K.p.a. i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stwierdzono zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar "Cystersów" zatwierdzonego uchwałą nr CV/1411/10 Rady MK z 7 lipca 2010 r. zmienionym uchwałą nr LXIII/977/13 Rady MK z 27 lutego 2013 r. Wskazano na przedłożenie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia zawierającej, po uzupełnieniu zgodnie z wymogami prawa, stosowne dane. Wskazano na dokonane opinie co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez RDOŚ (brak obowiązku) i PPIS (brak obowiązku). Prezydent MK stwierdził jednakże obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano na przedłożenie w toku postępowania raportu i aneksu. Wskazano na zmiany przepisów ustawy Prawo wodne i przepisy przejściowe. W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w dniu 4 czerwca 2018 r. wydał postanowienie znak.: [...] uzgadniające niniejsze przedsięwzięcie, a Państwowy Inspektor Sanitarny w K. w dniu 8 maja 2018r., znak: [...], [...] zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia z zastrzeżeniem. Wskazano na liczne uwagi i zastrzeżenia stron postępowania, dokonano ich usystematyzowania i omówienia oraz po zajęciu stanowiska przez inwestora odniesiono się do tych uwag. Dokonano charakterystyki przedsięwzięcia i obszaru, na którym jest zlokalizowane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie odmowę ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Zarzucono brak rozpatrzenia kluczowego dla wydania decyzji zakresu sprawy w kontekście art. 80 ust. 2 ustawy tj. zgodności z planem miejscowym w zakresie § 9 ust. 1 lit.c Planu i nakazów tam ujętych zwłaszcza funkcjonalności rozwiązania komunikacyjnego i prawidłowej obsługi komunikacyjnej; nadto § 29 ust. 2 pkt 1 Planu przewidującego jako przeznaczenie podstawowe usługi.

Odwołanie od decyzji złożyło również Towarzystwo [...] powołując się na art. 44 ust. 2 ustawy i cele statutowe Towarzystwa wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazano, iż w ramach prowadzonego postępowania niezbędne jest zidentyfikowanie aktualnego stanu środowiska, potencjalnych zagrożeń, ich skali, remediacji skażonych gruntów (teren poprzemysłowy dawnej bazy [...] SA). Niezbędne jest badanie gruntów.

Odwołanie od decyzji złożył także W. N. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie odmowę ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Wskazano na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym w zakresie zwłaszcza stwierdzenia, czy dla planowanego przedsięwzięcia zapewniona jest prawidłowa obsługa komunikacyjna. Nadto nie przeprowadzono postępowania dot. wpływu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie skażenia odpadów poprodukcyjnych po byłych [...], brak wymagań w tym względzie, zaleceń dot. skażenia.

Odwołanie od decyzji złożyła także D. W. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie odmowę ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Wskazano na niezapewnienie czynnego udziału stron i społeczeństwa poprzez brak odpowiedzi na indywidualne wnioski i podania stron, zaniechanie zapoznania się z obszarem przez organ I instancji, brak zweryfikowania raportu zawierającego braki i nieścisłości w zakresie opisu inwestycji i planowanego przedsięwzięcia jak i sąsiedztwa oraz faktycznego oddziaływania, a także obsługi komunikacyjnej i oparcie się bezkrytycznie na tym dokumencie z naruszeniem interesu stron, a uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora. Wskazano na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym w tym, w zakresie pominięcia funkcji terenu (odwrócenie proporcji), obsługi komunikacyjnej, ochrony zieleni, rozwiązań w zakresie infrastruktury. Zwrócono uwagę na zaniechanie dokonania pomiarów natężenia zanieczyszczeń. Odwołująca domaga się dokładnego wyliczenia rzeczywistego natężenia ruchu i wartości szkodliwych substancji, zweryfikowania stanowiska ZIKIT bowiem są one nieaktualne. Zawnioskowano o wydanie zakazu wycinki i usuwania zieleni zwracając uwagę, iż w tym zakresie prace już trwają. Nadto odwołująca domagała się przeprowadzenia rozprawy.

Odwołanie złożyła również I. N. domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydania decyzji odmownej. Wskazano na: niezapewnienie czynnego udziału stron i społeczeństwa poprzez brak odpowiedzi na indywidualne wnioski i podania stron; wyczekiwanie z rozstrzygnięciem do II tury wyborów; zaniechanie przeprowadzania dowodów zawnioskowanych przez strony (art.37 ustawy) i zapoznania się z obszarem przez organ I instancji, brak zweryfikowania raportu; bezzasadne zaniechanie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie rozprawy (art. 36 ustawy) w sytuacji gdy ustawa przewiduje taką możliwość, a co ma znaczenie w sprawie z uwagi na wielość zarzutów i różnice stanowisk; oparcie się bezkrytycznie na wadliwym raporcie (brak właściwego i zgodnego ze stanem rzeczywistym opisu inwestycji, brak jasnego określenia przedmiotu przedsięwzięcia, błędy rachunkowe) z naruszeniem interesu stron, a uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora; wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji (art.85 ustawy) bez odniesienia się do wszystkich wniosków i uwag; wskazano na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym (naruszenie art. 80 ust. 3 ustawy) w tym, w zakresie pominięcia funkcji terenu (odwrócenie proporcji), obsługi komunikacyjnej, infrastruktury technicznej, ochrony zieleni ; naruszenie art. 31 w zw. z art. 16-22 ustawy poprzez zaniechanie udzielenia społeczeństwu rzetelnej informacji o środowisku, zwrócono w tym kontekście uwagę na zaniechanie dokonania pomiarów natężenia zanieczyszczeń w związku z ruchem komunikacyjnym, hałasem, smogiem elektromagnetycznym i inne o które to badania wnosiły strony.

Zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP, a skonkretyzowanych w K.p.a. Zawnioskowano o wydanie zakazu wycinki i usuwania zieleni, zwracając uwagę iż w tym zakresie prace już trwają. W uzasadnieniu szeroko omówiono zarzuty wskazując na brak prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Zarzucono sporządzenie odpowiedzi na zarzuty do raportu przez nieuprawnione osoby.

Zwrócono uwagę na naruszenie praw strony poprzez brak indywidualnego informowania, o co wnioskowano. Odwołująca domagała się dokonania inwentaryzacji przyrodniczej gatunków żyjących w terenie także w obrębie planowanych do wycinki drzew jak i flory. Wskazano na niewydolność planowanego układu komunikacyjnego z narażeniem budynków podlegających ochronie, mających wpływ na skrzyżowanie, wskazano na konieczność wyliczenia rzeczywistego natężenia ruchu i zweryfikowanie stanowiska ZIKIT bowiem są one nieaktualne. Dodatkowo wskazano na konieczność analizy skażenia gruntów, bowiem przedstawione w raporcie są niewiarygodne, jak i zwrócenia się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię; nadto określenia sposobu postępowania ze skażoną ziemią po wykopach. Wskazano na uprzedni wniosek strony o wykup gruntu. Wskazano na inne błędy raportu tj. porównanie do innych części Krakowa, brak analizy kwestii nasłonecznienia. Zarzucono naruszenie przez organ zasady legalizmu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lutego 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018, poz. 2081) zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2018. 2268 ze zm.); w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanego dalej "K.p.a." w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

SKO ustaliło, że w dniu 23 grudnia 2016 r. [...] ([...] SA - po zmianie nazwy) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego na wstępie. Tym samym do wszczęcia postępowania doszło w roku 2016r. i w tym kontekście wyjaśniono, iż zgodnie z brzmieniem art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne: " Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2018r. - przyp. Kolegium) dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Przy czym jedynie przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się w brzmieniu nadanym nową ustawą Prawo wodne (Art. 545 ust. 1a dodany przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. (Dz.U.2018.710) zmieniającej nin. ustawę z dniem 26 kwietnia 2018 r.). W sprawie zastosowanie mają także, zgodnie z art. 16, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r.

Zdaniem SKO powyższe więc zobowiązywało Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia i prowadzenia postępowania z uwzględnieniem w/w stanu faktycznego i prawnego, co miało miejsce w sprawie.

Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. ), zwanej dalej "ustawą" decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2).

W myśl natomiast art. 59 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (tj. w drodze postanowienia).

Dalej organ odwoławczy podał, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji może mieć charakter obowiązkowy lub fakultatywny. W pierwszym przypadku ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona zawsze. W drugim przypadku właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71).

Zdaniem Kolegium inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 56 lit b w/w rozporządzenia (garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w takiej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest obowiązkowy, niemniej w rozważanej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tj. w drodze ostatecznego postanowienia przez Prezydenta MK. W takim wypadku zatem konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu.

SKO ustaliło, że po sporządzeniu Raportu w przedmiotowej sprawie organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o zajęcie stanowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z 4 czerwca 2018r., Nr [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji i eksploatacji, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Natomiast PPIS w K. pismem z dnia 8 maja 2018 roku, znak: [...] zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia z zastrzeżeniem.

SKO wskazało, że w toku postępowania wpłynęły liczne uwagi stron postępowania, do których organ I instancji się odniósł, jednakże strony postępowania nie podzieliły jego argumentacji, kwestionując ją w odwołaniach od decyzji. Towarzystwo [...], które działa na zasadzie art. 44 ust. 2 ustawy, spełnia przesłanki do rozpoznania jego odwołania. Towarzystwo jest organizacją zarejestrowaną od 1996 r. W swoim odwołaniu wskazało, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu w celu zidentyfikowania skutków środowiskowych. W tym zakresie SKO podało, że takie postępowanie przeprowadzono, co wykazano i Raport w sprawie został przedłożony przez inwestora, zaś inną kwestią pozostaje ocena postępowania i raportu jako dowodu w sprawie.

Kolegium podało, że strony odwołujące w zasadzie formułują podobne zarzuty w sprawie.

Kolegium wyjaśniło, iż nie wszystkie zarzuty mogą zostać uwzględnione w sprawie, w szczególności bez wpływu na poprawność rozstrzygnięcia jest zarzut, iż organ wstrzymywał się z wydaniem decyzji do rozstrzygnięcia II tury wyborów. W kwestii ew. bezczynności organu służyły bowiem stronom odrębne środki prawne w celu jej zwalczania (tj. art. 37 K.p.a.).

Organ II instancji wskazał, że również kwestia wykupu gruntu nie ma w sprawie znaczenia prawnokształtującego, albowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Powołano się na stanowisko zawarte w literaturze przedmiotu Skoro ustawa nie przewiduje, że podmiot ubiegający się o wydanie decyzji środowiskowej musi mieć tytułu prawny do nieruchomości, ani nawet znajdować się w sytuacji, która pozwoliłaby mu taki tytuł uzyskać, aktualnie kwestia wykupu gruntu nie ma znaczenia w sprawie.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu niezapewnienia czynnego udziału stron i społeczeństwa poprzez brak odpowiedzi na indywidualne wnioski i podania stron. Wnioski i zastrzeżenia w sprawie zostały złożone w toku konkretnego postępowania i w tym sensie stanowią materiał, który organ prowadzący postępowanie rozpatruje z urzędu. Ustawa czy też K.p.a. nie precyzuje, że odpowiedź na takie podania ma nastąpić w drodze odrębnego od decyzji pisma. Odpowiedź zależnie od charakteru podania raz może wymagać odpowiedzi w formie odrębnego pisma, innym razem konkretnego rozstrzygnięcia np. w kwestii wpadkowej, czy też końcowo w decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odniósł się w decyzji do uwag, zastrzeżeń i wniosków, zwracał się także w formie pism wyjaśniających. Natomiast odrębną kwestią jest, czy te uwagi, zastrzeżenia i wnioski winny były być uwzględnione, czy nie.

SKO podało, że odwołujący zawnioskowali też o wydanie zakazu wycinki i usuwania zieleni, zwracając uwagę, iż w tym zakresie prace już trwają. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu badana jest kwestia ochrony środowiska przyrodniczego w celu sformułowania ewentualnych warunków jego ochrony i te kwestie zawarte są w decyzji organu I instancji, np. zabezpieczenie systemów korzeniowych drzew na czas budowy czy poprzez nakazanie zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem jak największej ilości drzew i krzewów, przy czym drzewa, które ewentualnie należy zachować, zostaną wskazane w postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Natomiast konkretne czynności związane z usuwaniem drzew pozostają poza zakresem przedmiotowego postępowania, bowiem te związane są z wydawaniem zezwoleń na usunięcie zieleni czy też ewentualnie prowadzeniem postępowania sankcyjnego (kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia) i rozstrzygane są w oparciu o odrębne regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody, która to ustawa przewiduje też pewne wyjątki w uzyskiwaniu zezwoleń. Również ewentualne postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem szczególnym odrębnym od przedmiotowego, obwarowanego ścisłymi regułami jego prowadzenia, które nie mogą być rozważane w ramach przedmiotowej sprawy.

Zdaniem SKO nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 31 w zw. z art. 16-22 ustawy, albowiem organ w sposób przewidziany prawem zagwarantował każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa według norm wynikających z ustawy tj. zgodnie z art. 33 ustawy (wymagane obwieszczenia, k.1310, k.1450). W reakcji na podanie do publicznej wiadomości informacji m.in. o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie żadne uwagi czy też np. żądania udostępnienia danych o środowisku w trybie art. 16-22 ustawy nie wpłynęły ze strony społeczeństwa. Należy bowiem odróżnić udział stron postępowania (które sformułowały szereg zarzutów) od udziału społeczeństwa, które takiej aktywności nie przejawiło.

SKO wyjaśniło, że w odwołaniu wskazano także na brak zwrócenia się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię w związku z budynkami znajdującymi się w pobliżu planowanego przedsięwzięcia o walorach konserwatorskich. W tym zakresie SKO stwierdziło, iż ustawa nie przewiduje zasięgnięcia tego typu opinii przez organ, natomiast oczywiście w sytuacji uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego w celu ich wyjaśnienia np. poprzez zwrócenie się do innego organu właściwego w danej kwestii.

Za zasadny SKO uznało natomiast zarzut sporządzenia odpowiedzi na zarzuty do raportu przez nieuprawnione osoby. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż 1 stycznia 2017 roku weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ma ona w związku z treścią jej przepisu przejściowego (art. 6) i stanem faktycznym zastosowanie do niniejszej sprawy. Zmiany w ustawie zostały dokonane w wielu obszarach. Wprowadzono szereg nowych wymagań dotyczących Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Między innymi zostały wprowadzone szczegółowe wymagania dotyczące osób, które mogą być autorami dokumentacji środowiskowej. Takie wymagania nie były natomiast zawarte w uprzednio obowiązujących przepisach. Aktualnie wymagane jest złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 74a ust. 3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy) autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy, stanowiące załącznik do raportu. SKO stwierdziło, iż takie oświadczenie W. W. (kierującego zespołem sporządzającym przedłożony w sprawie raport) stanowi załącznik do Raportu (k.1137). Niezależnie jednak od powyższego strony postępowania składały szereg wniosków dowodowych i zarzutów w tym konkretne zarzuty do raportu w zakresie tak warstwy merytorycznej, jak i błędów o charakterze np. omyłek rachunkowych.

SKO wyjaśniło, że na wezwanie organu (k. 1387) w istocie uzupełnienia raportu poprzez np. jego doprecyzowanie jak i wyjaśnienie omyłek, dokonali pełnomocnicy inwestora (k. 1406-1411), a nie autor raportu. Zdaniem Kolegium ww. pismo z uwagi na swoją treść posiada walor merytorycznego uzupełnienia raportu, nie mieszczącego się w ramach "zwykłego" wyjaśnienia wnioskodawcy, gdyż wypowiada się o spornych i istotnych kwestiach czy zagadnieniach, o których stanowi art. 66 ustawy środowiskowej, przy czym to uzupełnienie ma zasadniczy brak formalny, którym jest naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej mające znaczenie dla wyniku sprawy (podpis autora raportu). Zdaniem SKO działający w sprawie organ I instancji pominął tę istotną okoliczność, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej mogące mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Jak bowiem się podkreśla zasadniczą wartością postępowania administracyjnego jest prawda materialna. Mając na uwadze znaczenie dowodowe raportu, jako kwalifikowanego prawem swoistego środka dowodowego, który aczkolwiek jest dokumentem prywatnym - to ma być sporządzony przez osoby wskazane z imienia i nazwiska - gdyż to pozwala, w pierwszej kolejności na podmiotowe uwiarygodnienie zawartych w nim treści i wskazanie osób odpowiedzialnych za jego sporządzenie (tak również WSA w Krakowie II SA/Kr 90/18, publ. el. CBOSA).

Zdaniem SKO z powyższym nierozerwalnie wiąże się w konsekwencji niezasadne i przedwczesne uznanie, że przedłożony w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko raport jest kompletny i spójny pod względem formalnym i merytorycznym. Organy nie zakwestionowały wynikających z niego ustaleń, uznając przedwcześnie, że wnioskowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać niekorzystnie na środowisko, jeżeli inwestor zastosuje się m.in. do uwag i wskazówek zawartych w raporcie. Tym samym, w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Brak dokonania przez organ I instancji wnikliwej oceny Raportu, co w istocie jest - poza oceną zgodności z planem miejscowym - główną powinnością organu, stanowi o wadliwości postępowania. W tym zakresie zasadny jest zarzut braku zweryfikowania raportu zawierającego braki i nieścisłości (w zakresie opisu inwestycji i planowanego przedsięwzięcia jak i sąsiedztwa oraz faktycznego oddziaływania a także obsługi komunikacyjnej, błędy rachunkowe i inne).

Kolegium za zasadny uznało także w rozważanym przypadku zarzut nieuwzględnienia wniosku co do przeprowadzenia rozprawy (art. 36 ustawy), w sytuacji gdy sama ustawa przewiduje taką możliwość, a co ma znaczenie w sprawie z uwagi na wielość zarzutów i różnice stanowisk. Jak podnosi się w art. 33 ustawy określono, że jednym ze środków gwarantujących społeczeństwu czynny udział w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska jest rozprawa administracyjna, jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie uzna jej przeprowadzenie za uzasadnione. Tym bardziej zatem, przeprowadzenia rozprawy mogą oczekiwać strony postępowania. Niewątpliwie organ administracji nie jest zobligowany do przeprowadzenia rozprawy, jeżeli jednak uzna, że jej przeprowadzenie umożliwi zebranie w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy mogą bezpośrednio dopełnić czynności procesowych, powinien z tego prawa skorzystać (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 154). Tym bardziej, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wpływa na bezpośrednią realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak: wszechstronne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.); powiększenie zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.); informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.); czynny udział w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

SKO uznało, że w sprawie z uwagi na specyfikę postępowania tj. wyraźny opór okolicznych mieszkańców co do planowanej inwestycji w pobliżu ich miejsc zamieszkania, która to inwestycja niewątpliwie może wpływać na komfort tego zamieszkania i w sytuacji, gdy przedsięwzięcie ma być realizowane na terenach poprzemysłowych po [...]" ze stwierdzonym skażeniem gruntu, w eksponowanej lokalizacji, a także wobec licznych zarzutów co do sprzeczności przedsięwzięcia z planem oraz zwłaszcza z uwagi na podnoszone kwestie hałasu komunikacyjnego i braku wiarygodności przedstawionych w tym zakresie danych, domaganie się dokładnego wyliczenia rzeczywistego natężenia ruchu i wartości szkodliwych substancji, zweryfikowania stanowiska ZIKIT bowiem są nieaktualne, kwestii inwentaryzacji przyrodniczej gatunków żyjących w terenie także w obrębie planowanych do wycinki drzew jak i flory, braku analizy kwestii nasłonecznienia zasadnym jest formułowanie wniosku w tym zakresie przez strony i oczekiwanie na jego uwzględnienie.

SKO podkreśliło, że głównym zarzutem stron jest brak rozpatrzenia kluczowego dla wydania decyzji zakresu sprawy w kontekście art. 80 ust. 2 ustawy tj. zgodności z planem miejscowym w zakresie § 9 ust.1 lit. c Planu i nakazów tam ujętych zwłaszcza funkcjonalności rozwiązania komunikacyjnego, prawidłowej obsługi komunikacyjnej, ale i ochrony zieleni, rozwiązań w zakresie infrastruktury. Nadto § 29 ust. 2 pkt 1 Planu przewidującego jako przeznaczenie podstawowe usługi - jak wskazano nastąpiło w tym zakresie odwrócenie proporcji. W tym względzie SKO wyjaśniło, iż decyzja środowiskowa w zakresie "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 80 ust. 2 ustawy) nie przesądza jednocześnie o "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz o zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud.). Inny jest więc zakres badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy, a inny zakres, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. W pierwszym przypadku mowa jest o "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a w drugim przypadku o "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami". Są to różne zakresy zgodności z miejscowym planem. Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem nie musi oznaczać automatycznie zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym.

Zdaniem SKO organ wydający tzw. decyzję środowiskową nie może wkraczać w ocenę zarezerwowaną dla organu architektoniczno - budowlanego w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego który to projekt wg przepisów powinien m.in. zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Odwołujący natomiast oczekują również oceny właśnie tych aspektów sprawy, a te nie mogą być na tym etapie badane.

W rozpoznawanej sprawie, jak podkreśliło SKO, istotne natomiast było ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów" zatwierdzonego uchwałą nr CV/1411/10 Rady MK z 7 lipca 2010 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr LXVIII/977/13 Rady MK z 27 lutego 2013 r. W tym względzie jednakże ocena organu jest wyłącznie ogólna bez dokonania jakiejkolwiek wykładni przepisów prawa miejscowego i analizy stanu faktycznego. Stwierdzono wyłącznie, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie na którym zgodnie z planem przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Istotnie tak jest (§ 29 ust. 3 Planu), niemniej zgodnie z definicją zawartą w uchwale ilekroć mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym- należy przez to rozumieć rodzaj terenu przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na wyznaczonym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, na warunkach określonych w Rozdziale III uchwały i w tym sensie koniecznej jest co najmniej odniesienie się do tych warunków (głównie wynikających z § 29 Planu) w celu stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem, a w sytuacji braków we wniosku np. odnośnie przyjętych wskaźników dopuszczalnej powierzchni zainwestowania doprecyzowanie tych danych. Przy badaniu zgodności danego zamierzenia z planem istotne jest też wzięcie pod uwagę zarówno postanowień szczególnych, jak i ogólnych, przy czym ustaleniom szczególnym możliwe jest nadanie "większej" mocy wyłącznie w przypadku, gdy wprost wyłączają postanowienia o ogólnym charakterze. W innym przypadku mają one moc równorzędną i w jednakowym stopniu powinny być brane pod uwagę przy ocenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.

SKO przyznało rację odwołującym, iż naruszono przy rozpoznaniu sprawy przepisy prawa procesowego i materialnego poprzez nienależyte wyjaśnienie w całości istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza wątpliwości budzi kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem, bowiem w istocie nie dokonano w ogóle oceny pod tym kątem, nie dokonano oceny raportu jako głównego dowodu w sprawie akceptując jego treść bez dokonania uzupełnień, doprecyzowania czy też poprawek przez jego autorów z punktu widzenia podnoszonych w toku kwestii hałasu, kwestii przyrodniczych, zabytków itp., braku wyczerpującego odniesienia się do wniosków dowodowych w tym w zakresie przeprowadzenia rozprawy. Organ I instancji winien zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić to co powiedziano wyżej i przeprowadzić postępowanie przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów prawa materialnego i procesowego. SKO ustaliło, że w związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami w ustalonym stanie faktycznym sprawy mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sprawa winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, po myśli art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 r., znak: [...], wniósł [...] SA z siedzibą w L., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Podniosła, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (dalej "UIOŚ"), udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 roku, poz. 1936, z późn. zm.) - przepisów art. 74a ustawy UIOŚ nie stosuje się do przedsięwzięć, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej z dniem 1 stycznia 2017 roku UIOŚ wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania na rzecz [...] S.A. w L. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został złożony w dniu 23 grudnia 2016 roku, a zatem przepis art. 74a zmienionej ustawy UIOŚ nie może mieć w tym wypadku zastosowania.

Powyższą okoliczność, zdaniem skarżącej, potwierdza cytat z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2018 roku o środowiskowych uwarunkowaniach "(..) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23.12.2016 r., spółki [...] S.A.".

Zdaniem skarżącej wskazanie przez Kolegium art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy UIOŚ dla uzasadnienia stosowania art. 74a zmienionej ustawy UIOŚ jest pozbawione walorów prawnych, bowiem w zakresie wymogów kwalifikacyjnych autora raportu oddziaływania na środowisko stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2017 roku. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy UIOŚ stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie zmienianej ustawy UIOŚ, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. rozdziału 2 ustawy UIOŚ w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2017 roku.

Skarżąca podała, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 24 listopada 2017 roku znak [...] postanowienie określające zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzając m.in., że "Sporządzony w ramach ww. oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405)." Okoliczność ta, w ocenie skarżącej, miała takie znaczenie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należało sporządzić w zakresie określonym przepisami UIOŚ obowiązującymi po 1 stycznia 2017 roku i wyżej wskazanym postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 24 listopada 2017 roku znak [...], ale stosownie do art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy UOIŚ - do autorów tego raportu nie miały zastosowania wymogi kwalifikacyjne ustalone w UOIŚ pod dniu 1 stycznia 2017 roku dla autora raportu oddziaływania na środowisko - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem skarżącej także stanowisko Kolegium wyrażone w niżej cytowanym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji "W tym zaś zakresie na wezwanie organu (k. 1387) w istocie uzupełnienia raportu poprzez np. jego doprecyzowanie jak i omyłek, wyjaśnień dokonali pełnomocnicy inwestora (k. 1406-1411), a nie autor raportu. Zdaniem Kolegium ww. pismo z uwagi na swoją treść posiada walor merytorycznego uzupełnienia raportu, nie mieszczącego się w ramach "zwykłego" wyjaśnienia wnioskodawcy, gdyż wypowiada się o spornych i istotnych kwestiach czy zagadnieniach. Zdaniem Kolegium ww. pismo z uwagi na swoją treść posiada walor merytorycznego uzupełnienia raportu, nie mieszczącego się w ramach "zwykłego" wyjaśnienia wnioskodawcy (..)" - nie jest zasadne.

Skarżąca podniosła, że poza tym ogólnikowym stwierdzeniem, Kolegium nie wskazało żadnego z punktów owych wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez skarżącą Spółkę, które można by uznać za wymagające posiadania kwalifikacji wymaganych dla autora raportu oddziaływania na środowisko.

Skarżąca wyjaśniła, że analiza tego dokumentu w porównaniu z treścią raportu oddziaływania na środowisko złożonego w toku postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku - odmiennego niż przyjęło Kolegium - że wszystkie wyjaśnienia wskazywały na konkretne parametry ochrony środowiska opisane w raporcie.

Tytułem przykładu skarżąca wyjaśniła, że:

w pkt 1 - odwołano się do danych zawartych na str. 32-38 i 57 raportu,

w pkt 8 - odwołano się do danych zawartych w pkt 2.3.6.1, pkt 16 str. 68 w zw. z pkt 1.1. i pkt 2.3.1 raportu,

w pkt 10 - odwołano się do danych zawartych w pkt 3.6.2 i pkt 3.8 raportu,

w pkt 11 - odwołano się do danych zawartych na str. 41 i następnych raportu,

w pkt 12 - odwołano się do danych zawartych w pkt 8.2.5 raportu,

w pkt 15 - odwołano się do danych zawartych w załączniku do raportu,

w pozostałych wypadkach odpowiadano jedynie na stwierdzenia odwołujących w ramach zwykłego wyjaśniania poruszanych kwestii.

Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, za w żaden sposób nie pozwalają przyjąć za uzasadnione stanowiska Kolegium, że owe wyjaśnienia miały inny charakter, niż "zwykłe wyjaśnienia wnioskodawcy".

Skarżąca uważa, że uznanie za zasadny przez SKO zarzutu nieuwzględnienia wniosku co do przeprowadzenia rozprawy (art. 36 ustawy) jest co najmniej wątpliwe, skoro w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Kolegium rozprawy nie przeprowadziło, zatem - zdaniem skarżącej - należy dojść do wniosku, że i w ocenie Kolegium nie zachodziły w niniejszym postępowaniu przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Zatem uznanie przez organ pierwszej instancji, iż przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne oraz uznanie przez Kolegium, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne - zdaniem skarżącej - nie może stanowić uzasadnienia wskazanej w tym miejscu podstawy wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe jest wskazanie tej okoliczności dla uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wskazała, iż w raporcie oddziaływania na środowisko i w wyjaśnieniach Spółki (k. 1406-1411) precyzyjnie wskazano planowane wskaźniki dotyczące zamierzenia inwestycyjnego i ich liczbowe wartości potwierdzające zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. pkt 2.3.1 raportu - bilans powierzchni, zawierający m.in. informację, której brak Kolegium zarzuca. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów" uchwalony Uchwałą Nr CV/1411/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 roku, z późn. zm. precyzyjnie określając zakazy i nakazy dotyczące możliwych warunków zagospodarowania terenu, nie pozostawia do swobodnego uznania sposobu kształtowania zabudowy w ramach projektu budowlanego dla tego terenu, opracowanego zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie jest możliwa lokalizacja planowanego zamierzenia w sposób odmienny od ustaleń tego planu miejscowego, tak aby zmienić przeznaczenie jednostki urbanistycznej, której dotyczy ocena zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z planowanym zamierzeniem. Tytułem przykładu skarżąca wskazała niektóre przepisy omawianego planu zagospodarowania przestrzennego np. przepis § 23 ust. 4 stanowiący, iż "Zasady sytuowania budynków i obiektów kubaturowych względem dróg określają linie zabudowy obowiązujące i nieprzekraczalne, określone na rysunku planu."; przepis § 9. 1. "Ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez: 1) nakazy: a) realizacji zagospodarowania i zabudowy według ustalonych w planie wskaźników i parametrów, b) lokalizowania zabudowy zgodnie z wyznaczonymi w planie obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy". Także mapy stanowiące załączniki do planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", w ocenie skarżącej, precyzyjnie określają linie wysokości budynków, istniejące drzewa wskazane do ochrony, elementy układu komunikacyjnego; istniejącą, projektowaną i przeznaczoną do przebudowy sieć wodociągową; istniejącą i projektowaną kanalizację ogólnospławną, istniejące gazociągi o różnym ciśnieniu roboczym i stacje redukcyjne; istniejące, projektowane i przeznaczone do przebudowy sieci elektroenergetyczne wraz z trafostacjami, istniejącą i projektowaną sieć ciepłowniczą.

W ocenie skarżącej analiza wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i danych raportu oddziaływania na środowisko nakładała na organ pierwszej instancji obowiązek porównania zaprezentowanych w tych dokumentach parametrów zagospodarowania przestrzennego z precyzyjnie ustalonymi wymogami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten został spełniony przez Prezydenta Miasta Krakowa i znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2019 roku o środowiskowych uwarunkowaniach, znak: [...], oraz w wielu miejscach jej uzasadnienia.

Zdaniem skarżącej analiza stanu faktycznego była przeprowadzona przez Prezydenta Miasta Krakowa, a wskazany przez Kolegium wymóg dokonywania przez organ pierwszej instancji "wykładni przepisów prawa miejscowego" jest bezzasadny, także w kontekście jednoznaczności zapisów planu.

Skarżąca podkreśliła, że ocena zgodności planowanej lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych w myśl art. 80 ust. 2 UOIŚ i jest ona dokonywana na wstępnym etapie postępowania, a dalsze postępowanie co do oceny spełnienia pozostałych wymogów UOIŚ jest prowadzone wyłącznie w wypadku stwierdzenia owej zgodności (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 roku w sprawie IV SA/WA 1743/17).

Zdaniem skarżącej decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i nie ma niewyjaśnionego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie oznacza, że Kolegium nie było uprawnione do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 roku wydanym w sprawie II SA/Gd 877/18).

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest w zasadzie ocena zebranego w sprawie materiału, a w takim wypadku nie może znaleźć zastosowania przepis art. 138 § 2 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 roku w sprawie II OSK 3568/18, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 roku w sprawie II SA/Kr 1521/18, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 roku w sprawie II SA/Łd 1017/18).

Zdaniem skarżącej gdyby podzielić stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał zgodność lokalizacji planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Kolegium nie było uprawnione do wydania orzeczenia kasacyjnego w niniejszej sprawie (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 lutego 2019 roku w sprawie II SA/Ol 36/19).

Wobec powyższych okoliczności, zdaniem skarżącej, wniosek o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 roku, znak [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2018 roku o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji - jest w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Rolą sądu administracyjnego jest więc kontrola legalności zaskarżonego aktu.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2018 r., poz. 1302.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie i sprawa podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie".

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299).

Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest zatem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a..

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

W niniejszej sprawie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. SKO nie wykazało, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem winien był – stosując właściwe przepisy prawa materialnego – rozpoznać sprawę merytorycznie, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a..

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał większość zarzutów odwołań za nieuzasadnione. Natomiast za zasadny organ uznał zarzut sporządzenia odpowiedzi na zarzuty do raportu przez nieuprawnione osoby. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na przepis przejściowy art. 6 nowelizacji ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jaka weszła w życie 1 stycznia 2017 r.

Należy zaakcentować, że przywołana przez organ norma art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 23.11.2015r. poz.1936) ma następujące brzmienie:

1. Do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.

3. Do inwestycji liniowych celu publicznego przewidzianych do realizacji w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie stosuje się przepisu art. 15 ust. 9 ustawy zmienianej w art. 3.

4. Na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz art. 15 ust. 9 ustawy zmienianej w art. 3.

Norma ta składa się zatem z kilku jednostek redakcyjnych, których organ w zaskarżonej decyzji nie sprecyzował. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie może domyślać się, o którą jednostkę redakcyjną chodziło organowi odwoławczemu, który był zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie.

Tymczasem organ tego nie uczynił, konkludując jedynie, że: "Aktualnie wymagane jest złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 74a ust. 3 w zw. z art. 66 ust. l pkt 19a ustawy) autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy, stanowiące załącznik do raportu.". Wobec tego uchybienia organu decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu, a trzeba tu wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie za organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Rację ma przy tym skarżąca, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przepisów art. 74a ustawy zmienianej w art. 1, czyli ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie stosuje się do przedsięwzięć, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydano postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 lub uzgodniono zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie natomiast, co jest bezsporne, wniosek o wszczęcie postępowania o wydanie na rzecz [...] S.A. w [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został złożony w dniu 23 grudnia 2016 r., a SKO nie kwestionowało tego faktu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło: "W uzasadnieniu decyzji opisano szczegółowo przebieg postępowania i dokumenty uzyskane w jego toku. Zaznaczono, iż w dniu 23 grudnia 2016 r. wystąpiono z wnioskiem w przedmiotowej sprawie i w związku z tym zastosowanie mają przepisy K.p.a. i ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu sprzed nowelizacji.". Wynika z tego, że przepis art. 74a zmienionej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie może mieć w tym wypadku zastosowania. Wskazanie przez Kolegium art. 6 (bez powołania konkretniej jednostki redakcyjnej) ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie daje więc podstawy do przywołanego wyżej stwierdzenia Kolegium, skoro w zakresie wymogów kwalifikacyjnych autora raportu oddziaływania na środowisko stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2017 r.

Należy też stwierdzić, jak słusznie wskazała i uzasadniła skarżąca w sprzeciwie, Kolegium jedynie ogólnikowo stwierdziło, że pismo z k. 1406-1411 akt adm. posiada walor merytorycznego uzupełnienia raportu. Kolegium nie wskazało jednak żadnego z punktów tych wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez [...] S.A., które można by uznać za wymagające posiadania kwalifikacji wymaganych dla autora raportu oddziaływania na środowisko. Tymczasem lektura tego pisma nie pozwalają przyjąć za uzasadnione stanowiska Kolegium, że te wyjaśnienia miały inny charakter, niż "zwykłe wyjaśnienia wnioskodawcy".

Jeśli natomiast Kolegium uznało, że te wyjaśnienia nie są wystarczające, to winno było na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że: "brak dokonania przez organ I instancji wnikliwej oceny Raportu, co w istocie jest - poza oceną zgodności z planem miejscowym - główną powinnością organu, stanowi o wadliwości postępowania. W tym zakresie zasadny jest zarzut braku zweryfikowania raportu zawierającego braki i nieścisłości ...".

W tym zakresie Sąd wskazuje, że w ramach swych kompetencji i obowiązku dwukrotnego rozpoznania sprawy organ odwoławczy winien był dokonać samodzielnej oceny dowodów, w tym Raportu, o ile uznał dokonaną ocenę organu I instancji za wadliwą bądź niewystarczającą.

Dalej Kolegium za zasadny uznało także w rozważanym przypadku zarzut nieuwzględnienia wniosku co do przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...) "przewiduje taką możliwość, a co ma znaczenie w sprawie z uwagi na wielość zarzutów i różnice stanowisk".

Co do kwestii braku przeprowadzenia rozprawy przez organ I instancji Sąd wskazuje, że przepisy prawa nie wprowadzało takiego obowiązku, Kolegium nie wykazało, że brak jej przeprowadzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jeśli Kolegium uznało, że jej przeprowadzenie było niezbędne, samo mogło z tej możliwości skorzystać i rozprawę przeprowadzić, czego nie uczyniło. Dlatego trafne jest stanowisko skarżącej, że ten argument, jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest co najmniej wątpliwy, skoro w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Skoro Kolegium rozprawy nie przeprowadziło, zatem należy dojść do wniosku, że i w ocenie tego organu nie zachodziły w niniejszym postępowaniu przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Zatem uznanie przez organ I instancji, iż przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne oraz uznanie przez Kolegium, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne, nie może stanowić uzasadnienia wskazanej w tym miejscu podstawy wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe jest wskazanie tej okoliczności dla uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Dalej Kolegium zarzuciło, że w kwestii ustalenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", ocena organu I instancji jest wyłącznie ogólna bez dokonania jakiejkolwiek wykładni przepisów prawa miejscowego i analizy stanu faktycznego. Kolegium uznało, że "konieczne jest co najmniej odniesienie się do tych warunków (głównie wynikających z § 29 Planu) w celu stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem, a w sytuacji braków we wniosku np. odnośnie przyjętych wskaźników dopuszczalnej powierzchni zainwestowania doprecyzowanie tych danych." Należy tu zauważyć, że Raporcie oddziaływania na środowisko i w wyjaśnieniach spółki [...] S.A. (k. 1406-1411 akt adm.) wskazano planowane wskaźniki dotyczące zamierzenia inwestycyjnego i ich liczbowe wartości z odniesieniem do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązkiem Kolegium, jako organu merytorycznie rozpatrującego sprawę po raz drugi, było dokonanie oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, której brak Kolegium zarzuciło organowi I instancji.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że odnoszące się do decyzji organu I instancji stwierdzenie Kolegium, że: "naruszono przy rozpoznaniu sprawy przepisy prawa procesowego i materialnego poprzez nienależyte wyjaśnienie w całości istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza wątpliwości budzi kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem, bowiem w istocie nie dokonano w ogóle oceny pod tym kątem, nie dokonano oceny raportu jako głównego dowodu w sprawie akceptując jego treść bez dokonania uzupełnień, doprecyzowania czy też poprawek przez jego autorów z punktu widzenia podnoszonych w toku kwestii hałasu, kwestii przyrodniczych, zabytków itp., braku wyczerpującego odniesienia się do wniosków dowodowych w tym w zakresie przeprowadzenia rozprawy" nie uzasadniało jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została zatem wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części; poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej; poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Należy wskazać, że decyzja I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu odwoławczego do unikania uzupełnienia materiału dowodowego (o ile taką potrzebę widział organ odwoławczy), oceny dowodów (w szczególności Raportu), uzupełnienia rozważań prawnych (np. co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)oraz podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie.

Na koniec Sąd wskazuje, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasatoryjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji w uproszczeniu można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione; natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zaszły wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.