Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 174/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółki Akcyjnej z siedzibą w Bełchatowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna z siedzibą w Bełchatowie dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółkę Akcyjną z siedzibą w Bełchatowie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółki Akcyjnej z siedzibą w Bełchatowie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 września 2022 r. M.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie w terminie ustawowym informacji publicznej zgodnie z jej żądaniem, pomimo że posiadane przez organ informacje są informacjami publicznymi, a nie zachodzą jednocześnie jakiekolwiek przesłanki, które stałyby na przeszkodzie ich udzieleniu. Wobec powyższego strona wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 19 sierpnia 2022 r., wystąpiła drogą mailową o udostępnienie przez organ następujących informacji publicznych: a) przedstawienie zakresu prac wykonanych przez P.P.H.U R. D.W. (dalej: R.) na podstawie umowy [...] z dnia 3 listopada 2021 r. wraz z przedstawieniem skanu zawartej umowy ze wszystkimi załącznikami, b) wskazanie, jaka była powierzchnia (w m2) naprawianej przez P.P.H.U R. powłoki chemoodpornej Wikaflake oraz jaką stawkę, za naprawę jednego m2, przyjęło R., c) przedstawienie mapy uszkodzeń powłoki chemoodpornej Wikaflake i obmiaru miejsc naprawionych wraz z rozmiarem naprawianej powierzchni w m2, d) wskazanie, czy przed udzieleniem ww. zamówienia dokonano analizy rynku celem ustalenia, jaka jest średnia stawka wynagrodzenia za naprawę i odtworzenie m2 takich powierzchni; jeśli tak - proszę o wyniki tych analiz, e) opinii niezależnego rzeczoznawcy potwierdzającej przyczynę powstałego uszkodzenia powłoki Wikaflake DD, który była naprawiana na podstawie ww. umowy - o ile taka opinia powstała, f) opinii niezależnego rzeczoznawcy o jakości spoin łączących cargi kominów 3 i 4 w trakcie wykonywania prac modernizacyjnych przez spółkę G. Sp. z o.o. w 2018 r. - o ile taka opinia powstała, g) wskazanie zakresu prac, łącznie z obmiarem powykonawczym, mapą nałożonej powłoki na komin 3 i 4 oraz protokołem odbioru, jaki obejmowała umowa zawarta w dniu 22 września 2021 r. z firmą P.P.H.U R. w oparciu o postępowanie [...] p.n. "Wykonanie zabezpieczenia chemoodpornego przewodu kominowego nr 3 i nr 4 dla PGE GiEK SA Oddział Elektrownia Bełchatów" wraz z informacją, kiedy rozpoczęto i ukończono prace; jednocześnie proszę o przedstawienie skanu zawartej umowy wraz z załącznikami oraz stosownych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie i ukończenie prac w ramach tej umowy, h) wskazanie, w jakiej dacie P.P.H.U R. został przekazany obiekt do wykonania prac w ramach umowy z dnia 22 września 2021 r. oraz kiedy prace zostały rozpoczęte i zakończone przez R.; jednocześnie proszę o przedstawienie stosownych dokumentów potwierdzających te okoliczności, w tym skanu poleceń dopuszczających firmę R. do wykonywania prac na podstawie ww. umowy, i) skanu wystawionego w dniu 24 września 2021 r. polecenia dla firmy G. Sp. z o.o. umożliwiającego wejście na obiekt i wykonanie prac naprawczych w związku z zawartą przez G. i PGE umową, j) skanu poleceń dopuszczających firmę R. do wykonania prac naprawczych w ramach umowy z dnia 22 września 2021 r., k) wskazanie, jaki podmiot wykonywał prace i zamontował rusztowania i platformy przy kominach nr 3 i 4 w dniu 22 września 2021 r., co to były za prace i na jakiej podstawie miały miejsce, w tym proszę o przedstawianie stosownych dokumentów.

Strona wyjaśniła, że w odpowiedzi na powyższy wniosek organ wskazał, że w jego ocenie informacje, o które wnioskowała skarżąca, mają charakter informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że nie istnieją na chwilę obecną, a ich stworzenie wymagałoby wydobycia danych i informacji z posiadanych przez organ źródeł, co wymagałoby dodatkowego nakładu prac, zaangażowania pracowników, czasu oraz kosztów. W konsekwencji udzielenie tej informacji wymagałoby wykazania interesu publicznego w ich pozyskaniu, czego jednak skarżąca nie uczyniła.

Strona skarżąca podkreśliła następnie, że PGE nie zakwestionowała nigdy ciążącego na niej generalnego obowiązku udostępniania informacji publicznych, tj. miała świadomość, że pozostaje w gronie podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji. Nie podzieliła jednak stanowiska organu, wedle którego żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zdaniem skarżącej wszystkie informacje, o które wnioskowała posiadają wszelkie cechy informacji o charakterze prostym. Wszystkie dokumenty oraz informacje, które stanowią przedmiot wniosku, są bowiem w posiadaniu organu (tj. istnieją na moment składania wniosku), a ich przekazanie ograniczałoby się do wykonania skanu lub odczytania i przekazania prostej informacji (tj. daty czy nazwy podmiotu). Tymczasem organ w żaden sposób nie udowodnił ani nie uargumentował, dlaczego uważa, że informacje takie jak konkretna data, skan umowy czy nazwa podmiotu stanowią informacje przetworzone, tj. dlaczego ich pozyskanie oraz udostępnienie wymagałoby od niego znacznego nakładu sił czy wytworzenia informacji, która nie istnieje. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że nawet jeśliby hipotetycznie uznać, iż niektóre z wnioskowanych informacji stanowią informację przetworzoną, to organ nie był uprawniony odmówić udostępnienia żądanych danych, ale powinien był przekazać te spośród nich, które uznawał za informacje proste. Tymczasem organ nigdy nie udostępnił jakichkolwiek informacji w jakiejkolwiek postaci. Wskazując na motywy swej skargi skarżąca stwierdziła, że jest obywatelem żywo zainteresowanym sprawami publicznymi, w tym prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Jej skarga (a wcześniej wniosek) została sporządzona w celu weryfikacji, czy zamówienia udzielane przez PGE są realizowane zgodnie z umową. W związku z powyższym, skarżąca chce uzyskać informacje, czy publiczne pieniądze są wydatkowane w sposób prawidłowy i rzetelny.

W odpowiedzi na skargę PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie wniosła o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z uwagi na bardzo szczegółowy i szeroki zakres żądanych przez skarżącą informacji, w szczególności takich jak: wskazanie zakresu prac wykonanych przez Wykonawcę P.P.H.U R. z ich szczegółowym obmiarem, obmiarem powykonawczym, mapami powstałych uszkodzeń, mapami nałożonej powłoki chemoodpornej, protokołami odbioru prac, datami przekazania obiektu Wykonawcy oraz wejścia na obiekt, poleceniami dopuszczającymi Wykonawcę do wykonania prac, datami rozpoczęcia i zakończenia prac wraz z przedstawieniem na to stosownych dokumentów, informacji o prowadzonej analizie rynku wraz z wynikiem tej analizy, opiniami biegłych rzeczoznawców odnośnie przyczyn zaistniałych uszkodzeń oraz jakości spoin łączących cargi kominów, poleceń wejścia na teren dla innego Wykonawcy - firmy G.Sp. z o.o., wykonującego prace na podstawie innej umowy, wskazanie podmiotu montującego rusztowania i platformy przy kominach oraz na jakiej podstawie miały one miejsce wraz z przedstawieniem na to stosownych dokumentów, organ uznał je za informacje przetworzone. Nie istniały one bowiem w postaci żądanej przez skarżącą na chwilę złożenia przez nią wniosku o ich udostępnienie, a ich stworzenie wymagałoby wydobycia danych i informacji z posiadanych przez Spółkę wielu źródeł, przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień oraz wyciągów. Spółka jest dużym podmiotem działającym na rynku z siedmioma oddziałami usytuowanymi w różnych częściach kraju, posiadającym rozbudowaną strukturę organizacyjną, z komórkami merytorycznymi specjalizującymi się w różnych obszarach działalności. Informacje dotyczące realizacji zawieranych kontraktów znajdują się w różnych komórkach organizacyjnych Spółki, w zależności od ich zakresu i tematyki, których dotyczą. Zebranie informacji w zakresie żądanym przez skarżącą wymagałoby ich wydobycia przez Spółkę ze zbioru istniejących informacji, odpowiedniego zestawienia, zredagowania i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej, co wiązałoby się z zaangażowaniem przez Spółkę dodatkowych sił i środków zakłócających normalny tok jej działania utrudniający wykonywanie podstawowej działalności i powodujący dodatkowe koszty. Następnie, mając na uwadze utrwalone orzecznictwo w zakresie rozumienia pojęcia: "informacji przetworzonej" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz kwalifikację prawną żądanych informacji, pismem z dnia 1 września 2022 r. Spółka poinformowała skarżącą, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, wskazując jednocześnie, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, pozyskanie tych informacji jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca nie udzieliła jednak jakiejkolwiek odpowiedzi w tym zakresie.

Organ stwierdził w dalszej kolejności, że na tle stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę treść i zakres żądanych informacji przez skarżącą oraz szczegółową znajomość zagadnień i dokumentacji związanej z realizacją umowy na modernizację wykładziny chemoodpornej, uznała także, iż ich pozyskanie nie służy interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu, a prywatnym interesom skarżącej. Szczegółowość informacji żądanych przez skarżącą oraz znajomość zagadnień związanych ze specyfiką realizacji umowy z wykonawcą zastępczym, objętych wnioskiem skarżącej, świadczą w opinii organu o próbie ich pozyskania w prywatnym interesie wykonawcy, w celu przygotowania się do sporu ze Spółką, nie zaś w interesie publicznym. Tak szczegółowe kwestie, jak mapy uszkodzeń powłoki chemoodpornej Wikaflake, obmiar miejsc naprawianych powłok, rozmiar naprawianej powierzchni, mapy nałożonych powłok, skan poleceń dopuszczających wykonawcę zastępczego do prac na terenie Spółki, dokładne daty rozpoczęcia i zakończenia prac przez wykonawcę zastępczego, opinie rzeczoznawców potwierdzające przyczynę uszkodzeń oraz jakość spoin łączących cargi kominów 3 i 4, czy wskazanie podmiotu montującego rusztowania przy kominach w dniu 22 września 2021r., służą do pozyskania wiedzy oraz argumentów w przyszłym postępowaniu sądowym przeciwko wykonawcy, nie są zaś niezbędne z punktu widzenia społecznej kontroli w zakresie poprawności funkcjonowania podmiotu realizującego cele publiczne i nie mają realnego znaczenia dla oceny funkcjonowania określonych struktur publicznych, wpływając na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Z kolei potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy o nadużywaniu prawa do informacji. Mając na uwadze powyższe Spółka poinformowała Skarżącą, iż zakres żądanych przez nią informacji, w kontekście sporu z wykonawcą na tle realizacji umowy na modernizację wykładziny chemoodpornej przewodu kominowego, świadczy o próbie pozyskania informacji do celów prywatnych związanych z toczącym się sporem, co nie może mieć miejsca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca nie udzieliła jednak żadnej odpowiedzi w tym zakresie, złożyła natomiast skargę na jego bezczynność. Organ podkreślił końcowo, że udzielając skarżącej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek w ustawowym terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, nie pozostawał w bezczynności. Organ poinformował także skarżącą, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczy sprawy publicznej. Wobec tego jedynym obowiązkiem podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, PGE GiEK S.A. z siedzibą w Bełchatowie nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czyli osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie jest też organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcję publiczną, a zatem podmiotem, który ex definitione jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spółka nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez państwo, Spółka nie działa w sposób władczy i nie pozostaje w sporze kompetencyjnym z państwem, gdyż nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa. PGE GiEK S.A. jest spółką akcyjną działającą w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą i jak każda spółka prawa handlowego stara się z tej działalności wypracować środki na pokrycie kosztów i osiągnięcie zysku. Nie jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa ani samorządu, jedynym akcjonariuszem Spółki jest inna spółka prawa handlowego jaką jest PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w Warszawie. Działalność Spółki ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak działalność większości spółek akcyjnych. Organ podkreślił, że w sprawie nie mamy zatem do czynienia z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność innych osób prawnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tymczasem Spółka do takich podmiotów nie należy. Podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej z racji wypełniania celów użyteczności publicznej związanych z wytwarzaniem energii elektrycznej i tylko w tym zakresie. Wobec tego Spółka stwierdziła, że nie można jej postawić skutecznego zarzutu bezczynności, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek we właściwym czasie i odpowiedniej formie przewidzianej u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, czyli załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej albo wydaje decyzję. Czynnością materialno-techniczną (np. w formie pisemnej) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: 1) wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa; 2) żądana informacja nie jest informacją publiczną; 3) organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP itp.); 4) nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: 1) odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; 2) odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; 3) umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie w przedmiocie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów określonych we wniosku skarżącej z dnia 19 sierpnia 2022 r.

W kontekście argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę na wstępie należy zatem wyjaśnić, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z treści niniejszego przepisu wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Innymi słowy, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej

W ocenie składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że wytwarzanie i dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jawi się jako ugruntowane (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2022 r., sygn. III OSK 3386/21; z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 4236/21; z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4568/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. II SAB/Lu 11/22 i inne; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego.

O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Spółki, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji posiadającej walor publicznej będącej w jej posiadaniu. Kwestią sporną jest natomiast to, czy informacja, której udostępnienia żąda skarżąca, posiada walor informacji publicznej.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do wglądu do dokumentów urzędowych. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednak pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Udostępnianie informacji publicznej na gruncie powołanej ustawy podlega zatem ograniczeniom.

Dla stwierdzenia, że podmiot pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wystarczy ustalenie, iż podmiot ten posiada status podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną. Nie każde bowiem działanie podmiotu obowiązanego będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci sprawy publicznej. Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że u.d.i.p. traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2018 r., sygn. II SAB/Wa 211/18).

Wyjaśnić trzeba, że oba tak zwane kryteria stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe pozostają we wzajemnym związku w tym znaczeniu, że określone w art. 6 u.d.i.p. treści dotyczą określonego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2917/15, wyjaśnił że: "W przypadku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od przesłanki przedmiotowej. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.".

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 sierpnia 2022 r. jest w swojej treści bardzo obszerny, ale - bez analizy szczegółowych kwestii - wspomniany wniosek odnosi się do realizacji zadań publicznych w postaci wytwarzania i dystrybucji energii elektrycznej i innych zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Wniosek odnosi się bowiem do remontu kominów, czyli elementu instalacji służącej do wytwarzania energii elektrycznej.

W ocenie składu orzekającego, w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SAB/Wa 318/17). Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Po 139/20). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni albo podejmowanie działań, które nie zostały określone w u.d.i.p. jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności.

W stanie faktycznym sprawy, organ w wiadomości mailowej z dnia 1 września 2022 r. wskazał, że wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zatem jej pozyskanie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu.

W ocenie składu orzekającego, Spółka winna była wezwać skarżącą do wykazywania okoliczności mających przemawiać za tym, że udzielenie informacji objętych wnioskiem uzasadnia szczególnie istotny interes publiczny, szczególnie wówczas, gdy we wniosku o udzielenie informacji publicznej strona takowego celu nie wskazała.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3142/21).

Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. I OSK 2622/16).

W ocenie składu orzekającego, stanowiąca odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wiadomość mailowa z dnia 1 września 2022 r. nie spełnia powyższych wymagań. W treści wspomnianej informacji, jak wskazano wcześniej, Spółka poinformowała jedynie skarżącą, że wnioskowane do udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W treści powyższego pisma Spółka jednak nie zobowiązała strony skarżącej do wykazania wspomnianego szczególnego interesu publicznego.

Konkludując, w związku z uznaniem, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, sporna informacja dotycząca majątku Spółki jest informacją publiczną, a Spółka nie podjęła działań określonych w u.d.i.p., Sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Spółka dopuściła się bezczynności. W konsekwencji należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Spółkę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, o czym Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Spółka odpowiedziała na wniosek skarżącej. Spółka nie pozostawiła wniosku skarżącej bez rozpoznania, lecz - w ocenie Sądu - podjęła błędne działania. Z tego powodu Sąd w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tego samego powodu brak podstaw do nałożenia na Spółkę grzywny i zasądzenia od Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Niewątpliwie suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a więc jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, dlatego w tym zakresie skargę oddalił orzekając jak w punkcie czwartym wyroku.

O kosztach Sąd orzekł jak w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

k.ż.