Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 891/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 w zw. z art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 472/16 w sprawie ze skargi J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 472/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.Ś.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik J.Ś.zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930), skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem prowadzącym do naruszenia art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i art. 5 ust. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169), poprzez przyjęcie, że zasiłek celowy może nie być przyznany w ogóle bądź przyznany w kwocie jaką organ uzna za możliwą, w sytuacji gdy taka wykładnia tego przepisu jest nie do pogodzenia z prawem skarżącego do godnego życia i odpowiednich warunków życia oraz prawem do równego traktowania,

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) - dalej ppsa, w zw. z art. 6 - art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że w uzasadnieniach wydanych decyzji dokonano prawidłowej analizy sytuacji skarżącego i możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nie wyjaśniono przesłanek, na podstawie których przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. miesięcznie dla dwóch osób,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że organy nie przekroczyły granic wynikających z przepisów prawa nakazujących załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, podczas gdy kwestia wielkości przyznanych środków, nie może decydować o pominięciu przy wydaniu decyzji słusznego interesu obywatela.

- art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów: dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r. i pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...]lipca 2016 r. pomimo, że nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. sytuacji skarżącego i jego żony, mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz zasadności przyznania tego zasiłku w wyższej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść przepisów, których naruszenie zarzucono oraz wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i wskazano, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy w kwocie 100 zł. miesięcznie na 2 osoby, czyli na 1 osobę 50 zł., co daje ok. 1,60 zł. na dzień. Jest to kwota, za którą nie da się przeżyć godnie przy założeniu, że ma być ona przeznaczona na zakup posiłku lub żywności. Istotną okolicznością jest przy tym to, że skarżący jest osobą chorą, w szczególności na cukrzycę, co skutkuje tym, że winien on odżywiać się odpowiednio. Z pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...]lipca 2016 r. wynika, że koszt jednego posiłku wydawanego podopiecznym MOPS w ośrodkach Caritas wynosi 10 zł. Przyznana skarżącemu kwota zasiłku celowego - ok. 1,60 zł. w przeliczeniu na dzień jest zatem rażąco niska, a przyznanie zasiłku w takiej wysokości stanowi o nierównym traktowaniu w zakresie pomocy - dowód ten nie został przeprowadzony przez Sąd. Przyznana skarżącemu kwota dzienna, uwzględniając także uchwałę Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r. poz. 821), nie jest w stanie zapewnić posiłku zapewniającego godne życie. W związku z tym dokonano błędnej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując, że użyty w tym przepisie zwrot, że zasiłek "może być przyznany", należy rozumieć w ten sposób, że zasiłek celowy może nie być przyznany w ogóle bądź przyznany w kwocie jaką organ uzna za możliwą. W sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nie wyjaśniono przesłanek, na podstawie których przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. miesięcznie dla dwóch osób. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę choroby skarżącego - cukrzycy i nie zbadały jej wpływu na sposób odżywiania skarżącego, jak również nie zbadały wysokości kosztów z tego wynikających. Organy nie wzięły także pod uwagę faktu dokonywania potrąceń z emerytury skarżącego oraz spłaty kredytów. Z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czemu ma służyć zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ jest przy tym zobowiązany do zebrania i przeprowadzenia wszelkich dowodów mających na celu wyjaśnienie sprawy. Brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności brak ustalenia indywidualnych potrzeb żywieniowych skarżącego, jak również wpływu dokonywanych potrąceń z emerytury skarżącego i spłaty kredytów na jego sytuację i jego żony, przy ogólnym stwierdzeniu, że przeanalizowano sytuację dochodową i rodzinną skarżącego i możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie została dokonana analiza możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz sytuacji skarżącego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, czym kierował się organ pierwszej instancji, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w takiej wysokości, poza ogólnym stwierdzeniem, że dokonano oceny sytuacji materialnej skarżącego, a wielkość pomocy dostosowano do posiadanych środków i liczby osób pozostających w kręgu zainteresowania Ośrodka. Kwestia przyznanych środków nie może decydować o pominięciu przy wydaniu decyzji słusznego interesu obywatela. W piśmie z dnia [...]sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r. i pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...]lipca 2016 r., wskazując, że przeprowadzenie przedmiotowych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyni się do wyjaśnienia istotnej okoliczności, tj. sytuacji skarżącego i jego żony mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz zasadności przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości. Dowody te nie zostały przeprowadzone przez Sąd, na co wskazuje brak ustosunkowania się do przedmiotowych dowodów w uzasadnieniu wyroku. Sąd nie wskazał także przyczyn, dla których dowody te nie zostały przeprowadzone. Sąd nie wskazał przyczyn, dla których nie zostały przeprowadzone dowody z dokumentów, jak również nie ustosunkował się do pozostałych dowodów przeprowadzonych w sprawie, co uzasadnia przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z art. art. 3 ust. 4 powołanej ustawy wynika natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z zestawienia powołanych przepisów wynika zatem, że wielkość udzielanej pomocy jest uzależniona m.in. od możliwości, jakimi dysponuje organ przyznający świadczenie.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i gdy już następuje, to jego wysokość jest uzależniona od wielkości posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych mających służyć wsparciu wszystkich potrzebujących, którzy spełniają ustawowe kryteria do udzielenia takiej pomocy. Jeżeli więc organ posiada ograniczone środki finansowe na realizację zadań z pomocy społecznej, to przy jej udzielaniu zobowiązany jest - mocą art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – uwzględnić potrzeby jak największej grupy podopiecznych, szczególnie tych, którzy nie posiadają żadnych dochodów. Skarżący kasacyjnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.148,32 zł w rodzinie dwuosobowej oraz otrzymał z pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy na pokrycie świadczeń w styczniu, marcu, i maju 2016 r. Przyznanie zatem zasiłku celowego w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia do [...]czerwca 2016 r. na zakup żywności lub posiłków nie narusza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ uwzględnia okoliczność wynikającą z cytowanego wyżej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej o udzielaniu takiej pomocy w granicach posiadanych przez organ możliwości finansowych.

Przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej organy administracji zobowiązane również uwzględniać wytyczne ustawodawcy, wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że pomoc ta ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie służy więc stałemu zaspokajaniu wszelkich potrzeb osób tego oczekujących, lecz jedynie wspieraniu ich do czasu uzyskania przez te osoby możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Oznacza to, że wielkość pomocy społecznej udzielanej skarżącemu kasacyjnie nie może służyć zaspokajaniu wszystkich jego potrzeb życiowych kosztem innych osób i rodzin także wymagających objęcia ich taką pomocą. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wysokość przyznanego skarżącemu kasacyjnie zasiłku celowego wynikała z wykazanych przez organy orzekające możliwości finansowych i celu tej pomocy w okolicznościach materialnych, w których znajduje się skarżący.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie kasacyjnym - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, ponieważ przedmiotem jego oceny była decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu [...]stycznia 2016 r. oraz decyzja organu odwoławczego wydana w dniu [...]lutego 2016 r., natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wskazanych przepisów prawa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r. oraz pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...]lipca 2016 r., a więc okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu, ocenianych przez Sąd, decyzji. Okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji nie mają zatem żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji. Nie można bowiem przypisywać organowi obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji okoliczności faktycznych mających zdarzyć się dopiero w przyszłości, które nie były znane w chwili orzekania przez organy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 ppsa, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem – zgodnie z art. 254 § 1 ppsa.