Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1004/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.68.2020 w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 listopada 2021 r., znak: ZOA-YIII.7721.68.2020, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu zażalenia M. W. i zażalenia D. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim z 6 października 2021 r., znak: NB.5160.4.2019.MM i nałożył na M. W. i M. W. (zarządców budynku) obowiązek wykonania w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko-gospodarczego (obory) zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości Z., gmina K., obejmującej prawidłowość jego wykonania, możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem wraz z oceną stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachowego wykonanego z wyrobów zawierających azbest, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przedmiotowym budynku i pokryciu dachowym określenie zakresu niezbędnych robót budowlanych jakie należy wykonać w celu ich usunięcia i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W trakcie kontroli dokonanej w dniu 8 maja 2019 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim ustalili, że na granicy działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości Z., usytuowany jest budynek inwentarsko-gospodarczy (obora) o konstrukcji murowano-drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym płytami z eternitu falistego. Budynek posadowiony jest na fundamencie betonowym. W ścianie wschodniej posiada trzy wrota drewniane. Budynek posiada wymiary 16,89 m x 5,26 m i wysokość 4,67 m. Od strony wschodniej budynek zlokalizowany jest w odległości 24,57 m od budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. Przy budynku od strony wschodniej wykonano plac na składowanie obornika z murkiem o wymiarach 3,89 m x 3,00 m. Od strony północnej wykonane jest zadaszenie, o wymiarach 8,00 m x 4,50 m i wysokości 2,27 m. Budynek nie posiada rynien i rur spustowych. Wykonana jest wewnętrzna instalacja elektryczna. Według oświadczenia M. W. budynek usytuowany na działce nr [...] istniał już w 1974 r., kiedy kupiła tę działkę. W trakcie kontroli ustalono, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W środkowej części budynku strop drewniany jest ugięty i widoczne na nim są zacieki, co może świadczyć o nieszczelności pokrycia dachowego. Uszkodzone są elementy więźby dachowej, widoczne jest ugięcie więźby dachowej w kalenicy budynku. Zarządca budynku wykonał prowizoryczne zabezpieczenie budynku poprzez podparcie drewnianego stropu i elementów więźby dachowej i połączył krokwie za pomocą jętek na całej długości dachu. Zdaniem organu I instancji w takim stanie technicznym budynek może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa mienia i ludzi. M. i M. W. planują w dalszym ciągu użytkować budynek. Obecnie budynek użytkowany jest do hodowli drobiu.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim 8 maja 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego opisanego wyżej budynku inwentarsko-gospodarczego. Następnie decyzją z 4 czerwca 2019 r. znak: NB.5160.4.2019.MM, wydaną na podstawie art. 62 ust 3 Prawa budowlanego, nakazał M. W. i M. W., zarządcom budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działek [...] i [...] wykonać kontrolę stanu technicznego instalacji elektrycznej i przedłożyć ekspertyzę stanu technicznego budynku wraz z oceną stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachowego wykonanego z wyrobów zawierających azbest w terminie do 31 października 2019 r.

Od decyzji odwołał się D. P..

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 lipca 2019 r., znak: ZOA-V.7721.31.2019, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Biorąc po uwagę zalecenia LWINB zawarte w powyższej decyzji, PINB w Tomaszowie Lubelskim zwrócił się do M. W., M. W. i A. W. o dostarczenie dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku inwentarsko-gospodarczego oraz o podanie daty zakupu nieruchomości, danych osobowych i adresowych poprzedniego właściciela. W odpowiedzi w dniu 21 sierpnia 2019 r. M. W. przedłożył wypis z rejestru gruntów, wypis z aktu notarialnego, podał księgę wieczystą oraz datę zakupu nieruchomości. Poinformował, że nie odnalazł żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku obory.

PINB w Tomaszowie Lubelskim 28 sierpnia 2019 r., znak: NB.5160.4.2019.MM zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu ponownej kontroli, której termin wyznaczono na 10 września 2019 r. Podczas czynności kontrolnych zapoznano obecne osoby z ustaleniami protokołu z kontroli z 8 maja 2019 r. oraz ustalono, że poprzednim właścicielem nieruchomości, na której wykonany jest budynek inwentarsko-gospodarczy, był K. S..

Mając na uwadze art. 28 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229, zwana dalej Prawem budowalnym z 1974 r.) oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, organ I instancji stwierdził, że wykonany budynek wymagał pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB w Tomaszowie Lubelskim wystąpił do Archiwum Państwowego w Lublinie i Archiwum Państwowego w Zamościu oraz do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Lubelskim z pytaniem, czy poprzedni i obecni właściciele posiadają pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie (zakończenie budowy) budynku inwentarsko-gospodarczego. W odpowiedzi na powyższe uzyskano informacje, że żaden z organów nie posiada przedmiotowych dokumentów.

Następnie postanowieniem z 12 listopada 2019 r., znak: NB.5160.4.2019.MM zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lubelskim sprawy dotyczącej rozgraniczenia działek o nr [...] i [...].

Na to postanowienie zażalenie złożył D. P., zwracając uwagę na fakt, że stan techniczny budynku nie uległ poprawie.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z 18 grudnia 2019 r., znak: ZOA-V.7721.56.2019 uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy K. o udzielenie informacji, czy nieruchomości nr [...] i [...] objęte były ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami prawa miejscowego w dacie budowy budynku, tj. 1960 r. - 1975 r. oraz pod jakiego rodzaju zabudowę przeznaczone były te nieruchomości. W przedmiotowym piśmie zapytano również Wójta Gminy K., czy na tym obszarze obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi Wójt Gminy K. poinformował, że nie dysponuje informacjami, czy w latach 1960 - 1975 obszar Gminy K. objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami prawa miejscowego w tej dziedzinie, załączając jednocześnie wypis i wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych działek, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr XX/100/2004 z dnia 30 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Woj. Lub. Nr 187, poz. 2557 z dnia. 26 października 2004 r.) oraz uchwałą Rady Gminy K. Nr XII/61/2003 z dnia 6 listopada 2003 r. (Dz. U. Woj. Lub. Nr 190, poz. 3693). Z wypisu wynika, że przedmiotowe działki mają następujące przeznaczenie: MR - zabudowa wiejska z usługami oraz RL - postulowane tereny do zalesień. Dopuszcza się tam realizację w przypadkach uzasadnianych obiektów budowlanych przy granicy działki z zachowaniem określonych w warunkach technicznych wymogów przeciwpożarowych.

W związku z powyższym PINB w Tomaszowie Lubelskim postanowieniem z 19 marca 2020 r., znak: NB.5160.4.2019.MM, działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nałożył na M. W. i M. W. (zarządców budynku) obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 października 2020 r. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku inwentarsko - gospodarczego (obory) oraz ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko - gospodarczego.

W dniu 23 listopada 2020 r. do PINB w Tomaszowie Lubelskim zgłosił się M. W., który oświadczył, że zdemontowana została instalacja elektryczna w przedmiotowym budynku i część desek, które umieszczone były pod dachem budynku. Poinformował również, że postępowanie dotyczące rozgraniczenia działek nr [...] i [...] trwa.

Wobec tego, że M. W. i M. W. nie wypełnili obowiązku nałożonego postanowieniem z 19 marca 2020 r., PINB w Tomaszowie Lubelskim decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: NB.5160.4.2019.MM, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał M. W. i M. W. dokonanie rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na granicy działek nr geod. 477 i [...].

Od tej decyzji odwołanie złożył M. W..

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z 22 marca 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.68.2020 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z 19 marca 2020 r., znak: NB.5160.4.2019.MM w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, podczas których stwierdzono, że jego stan techniczny nie uległ zmianie od kontroli przeprowadzonej 8 maja 2019 r. oraz oględzin przeprowadzonych 10 września 2019 r. Stwierdzono jedynie, że w przedmiotowym budynku zdemontowano instalację elektryczną i część desek, które były umieszczone pod dachem budynku.

W związku z powyższym PINB w Tomaszowie Lubelskim powołanym na wstępnie postanowieniem z 6 października 2021 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. W. i M. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2021 r. ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko-gospodarczego.

Na to postanowienie zażalenie złożyli M. W. i D. P..

Organ odwoławczy postanowieniem z 12 sierpnia 2021 r., znak: ZOA-V1II.7721.68.2020 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadził w dniu 21 kwietnia 2021 r. oględziny, podczas których ustalono, że w przedmiotowym budynku została zdemontowana instalacja elektryczna i część desek, które umieszczone były pod dachem. Stan ogólny budynku nie uległ zmianie od ostatniej kontroli przeprowadzonej 8 maja 2019 r. oraz oględzin przeprowadzonych 10 września 2019 r. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie istnieje szereg uzasadnionych wątpliwości o charakterze kwalifikowanym związanych ze stanem technicznym budynku. Pracownicy organu nadzoru budowlanego będący na oględzinach stwierdzili, że nie są w stanie jednoznacznie i precyzyjnie określić trwałości i jakości zastosowanych w budynku materiałów budowlanych, które mają prawdopodobnie od 50 do 60 lat. Uzasadnione wątpliwości budzi stan drewna, które zostało użyte w budowie budynku, na którym występują liczne przegnicia, pęknięcia oraz korozja w poszczególnych miejscach w konstrukcji budynku. Według pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego nie jest możliwe jednoznaczne określenie, w jakim stopniu te wady wpływają na możliwość zawalenia się budynku. Aby wyjaśnić niniejszą kwestię w sposób nie budzący wątpliwości konieczne jest przeprowadzenie stosownej ekspertyzy technicznej pozwalającej jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowy budynek stwarza bezpośrednie zagrożenie i wymaga rozbiórki czy też wystarczające będzie nałożenie obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu zabezpieczenia budynku.

Podobne wątpliwości organu wzbudził również stan faktyczny fundamentu oraz murowanych ścian. Na podstawie wizualnych oględzin pracownicy organu nadzoru budowlanego nie są w stanie określić wytrzymałości użytych materiałów budowlanych, uwzględniając ich wiek oraz stan zużycia. Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie da się określić, jaki jest poziom wytrzymałości fundamentu, zaprawy cementowej oraz murowanych ścian, a tym samym niemożliwe jest określenie, czy stwarzają one zagrożenie dla konstrukcji budynku. W tym zakresie również zasadne jest przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, zawierającej zalecenia, jakie ewentualne działania powinny zostać podjęte. W ocenie organu I instancji koniecznym jest również przeprowadzenie ekspertyzy technicznej w zakresie dotyczącym konstrukcji budynku i czynności, jakie powinny zostać podjęte, aby wykluczyć potencjalne zagrożenie.

W związku z powyższym PINB w Tomaszowie Lubelskim powołanym na wstępie postanowieniem z 6 października 2021 r., znak: NB.5160.4.2019.MM, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. W. i M. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko-gospodarczego.

Na to postanowienie zażalenie złożył M. W..

Zażalenie oraz pisma wyjaśniające złożył również D. P., który podtrzymał dotychczasowe stanowisko, żądając nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia LWINB z 18 listopada 2021 r. organ odwoławczy powołał się na treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Następnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie zarządcami przedmiotowego budynku są M. W. i M. W., co potwierdza m. in. protokół kontroli przeprowadzonej 8 maja 2019 r. Słusznie więc organ I instancji nałożył nakaz przedłożenia ekspertyzy technicznej na M. W. i M. W.. Organ wyjaśnił, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ma charakter kontrolny i dowodowy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono na celu dostarczenie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stosowany jest wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego czy też środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wątpliwości organu, o których mowa w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej - i taki przypadek, zdaniem LWINB, zaistniał w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że w przedmiotowym budynku inwentarsko-gospodarczym nie da się określić, jaki jest poziom wytrzymałości fundamentu, zaprawy cementowej oraz murowanych ścian, a tym samym niemożliwe jest określenie, czy stwarzają one zagrożenie dla konstrukcji budynku. Zdaniem organu odwoławczego, dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie lub w inny sposób kończącej postępowanie. Wobec powyższego słuszne stało się skorzystanie przez organ I instancji z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem LWINB w przedmiotowej sprawie PINB w Tomaszowie Lubelskim naruszył art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dlatego, że na jego podstawie, jak wynika z osnowy zaskarżonego postanowienia, zobowiązano zarządców przedmiotowego budynku do dostarczenia ekspertyzy technicznej o zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności z tego, iż warunkiem jego stosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego wynika, iż można na jego podstawie domagać się dostarczenia ekspertyz lub ocen dotyczących kwestii technicznych, a nie prawnych. Natomiast zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uprawniony organ administracji publicznej ocenia we własnym zakresie. Organ I instancji nie może żądać, by ekspertyza techniczna zawierała też ocenę prawną co do zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena taka należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne, który w indywidualnych sprawach stosuje obowiązujące przepisy prawa do ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21.02.2007 r., II SA/Gd 717/06 oraz wyrok NSA z dnia 26.08.2008 r., II OSK 954/07).

W skardze na postanowienie LWINB M. W. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nałożenia obowiązku wykonania w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko-gospodarczego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym i niedokładnym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ materiału dowodowego, nierozważeniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy, a przez to błędnym ustaleniu, że obora posadowiona jest na granicy działek [...] i [...] w sytuacji, gdy ojciec D. P. na rozprawie sądowej w sprawie o rozgraniczenie, która nadal trwa I Ns [...], zeznał, że obora należy do rodziny [...] i oni ją budowali;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszym postępowaniu dla wydania prawidłowego orzeczenia konieczne jest przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prostym budynkiem, którego stan może zostać oceniony przez inspektora nadzoru budowlanego, skoro podczas oględzin podał konkretne wady w konstrukcji i konieczność ich naprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu jest nałożenie przez organ nadzoru budowlanego na M. W. i M. W. – zarządców budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego w granicy działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z. obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej tego budynku obejmującej prawidłowość jego wykonania, możliwość dalszego bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem wraz z oceną stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachowego wykonanego z wyrobów zawierających azbest.

Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Osobami, o których mowa w art. 81c ust. 1 powołanej ustawy, są: uczestnicy procesu budowlanego (inwestor, projektant, inspektor nadzoru inwestorskiego, kierownik budowy), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można wywodzić twierdzenia, że organ nadzoru budowlanego, ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. W art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną (sformułowanie: "lub"), co oznacza, że dopuszczalny jest wybór adresata obowiązku spośród podmiotów wskazanych w przepisie. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "lub" oznacza także, że organ administracji może nałożyć obowiązek nie tylko na jeden podmiot wymieniony w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, ale na dwa, a nawet na wszystkie wymienione w tym przepisie podmioty.

Organ nadzoru budowlanego miał zatem podstawę prawną, by nałożyć kwestionowany obowiązek na zarządców budynku, czyli skarżącego i jego żonę M. W.. Niewątpliwie bowiem wyłącznie oni użytkują przedmiotowy budynek.

Sąd wziął pod uwagę, że pomiędzy skarżącym i jego żoną a sąsiadem D. P. toczy się spór o granicę między działkami nr [...] i [...]. Aktualnie trwa postępowanie w tej sprawie przed sądem cywilnym. Należy jednak podkreślić, że w kompetencji organów nadzoru budowlanego nie leży weryfikacja prawidłowości przebiegu granic między działkami. Organ ten bazuje na takim stanie prawnym i faktycznym, jaki aktualnie da się ustalić. Rozstrzygnięcie sporu co do przebiegu granicy między działkami należy do organów właściwych zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (starosta, ewentualnie w dalszej kolejności sąd powszechny). Oczekiwanie na ewentualne rozstrzygnięcie sporu sądowego co do przebiegu granicy wypaczałoby sens podejmowania interwencji przez organ nadzoru budowlanego i groziłoby niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzkiego lub dla mienia z uwagi na ryzyko katastrofy budowlanej.

Według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia skarżący oraz jego żona byli zarządcami przedmiotowego budynku, a spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami w miejscu posadowienia tego budynku nie został jeszcze rozstrzygnięty. Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że obora posadowiona jest na granicy działek [...] i [...] w sytuacji, gdy jest posadowiona na części należącej do D. P..

Odnosząc się do kwestii legalności nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, należy wyjaśnić, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 września 2011 r., II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). W ocenie składu orzekającego takie wątpliwości w niniejszej sprawie wystąpiły.

Ponadto organ, nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, winien mieć na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego stosujące ten przepis są fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji (wyroki NSA: z 22 maja 2013 r., II OSK 192/12, z 27 września 2017 r., II OSK 149/16). Organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12, CBOSA).

W świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych robót budowlanych, w trakcie której wspomniane organy administracji publicznej badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie dokonują jednak w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć mogą skorzystać z możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę zły stan budynku, który jednoznacznie wynika z protokołów oględzin nieruchomości oraz bogatej dokumentacji fotograficznej, należało przyjąć, że wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji kilkakrotnie podjął próbę samodzielnego ustalenia stanu technicznego przedmiotowego obiektu, przeprowadzając kontrolę 8 maja 2019 r. oraz dwukrotne oględziny: 10 września 2019 r. oraz 21 kwietnia 2021 r. Opis budynku poparty dokumentacją fotograficzną daje uzasadniony powód do powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego, w jakim jest przedmiotowy budynek. Wątpliwości wzbudza zarówno stan konstrukcji budynku, jak i stan użytych do jego budowy kilkadziesiąt lat temu materiałów. Dotyczy to każdego elementu budynku, począwszy od azbestowego pokrycia dachu, które na środku budynku wyraźnie chyli się ku dołowi, poprzez ściany z nadgniłych i w znacznej części ukruszonych bali, skończywszy na podmokniętej, pełnej ubytków podmurówce. Należy przyznać rację organom obu instancji, że nie jest możliwe stwierdzenie bezpieczeństwa i wytrzymałości konstrukcji i stanu materiałów budowlanych użytych do budowy budynku bez odpowiednich środków technicznych oraz bez szczegółowej i pogłębionej wiedzy specjalistycznej, w szczególności wynikającej z analizy zachowania się materiałów oraz elementów konstrukcji w czasie i w stanach pozaeksploatacyjnych, tj. krytycznych i ekstremalnych. Tylko fachowa ekspertyza techniczna, jednoznacznie określająca nieprawidłowości stanu technicznego budynku, może wyjaśnić wątpliwości co do nośności i stateczności konstrukcji, a także bezpieczeństwa użytkowania budynku. Konieczne będzie wykonanie specjalistycznych obliczeń, które ocenią, czy nie zostały przekroczone stany graniczne wytrzymałości elementów. Wnioski z takiej ekspertyzy będą następnie podstawą do podjęcia w stosunku do tego budynku dalszych działań przez organy nadzoru budowlanego.

Niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej budynku inwentarsko-gospodarczego oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla wydania prawidłowego orzeczenia konieczne jest przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prostym budynkiem, który może zostać oceniony przez inspektora nadzoru budowlanego.

W tych okolicznościach niewątpliwie przesłanki zastosowania normy wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zostały spełnione. Organy właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, a powyższej oceny nie zdołała skutecznie podważyć argumentacja podniesiona w skardze.

Z tych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).