Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., wyniku rozpoznania odwołania T. sp. z o.o. w B. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki H. w gminie O., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...].12.2009 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, organ I-instancji określił - na wniosek z dnia [...].09.2009 r. S. P. Sp. z o.o. w B. P., zwanej dalej "Inwestorem" lub “Skarżącą" - środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki H. w gminie O., na działkach nr [...], - obręb wsi K.; [...]- obręb wsi T. Wskazano, że planowana inwestycja ma polegać na budowie fabryki produkującej z włókien drzewnych tzw. płyty H., przeznaczone do użytkowania w warunkach suchych (panele podłogowe, okładziny ścienne, płyciny drzwiowe, meble), przy rocznej wydajność produkcji na poziomie do 260 tyś. m3. W zakres przedsięwzięcia wchodzić ma budowa od podstaw kompletnej fabryki do produkcji płyt H., a w szczególności wykonanie robót ziemnych, budynków produkcyjnych i magazynowych, urządzeń wolnostojących (zbiorników, urządzeń ochrony powietrza), placów składowych i dróg wewnątrzzakładowych, instalacji technologicznej głównej i pomocniczej, mikroniwelacji i małej architektury, ogrodzenia terenu. Charakterystyka parametrów planowanego przedsięwzięcia określona została w załączniku do w/w decyzji organu. W trakcie postępowania, Spółka T. w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., wniosła zastrzeżenia do raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji, a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiła ze zgłoszeniem udziału w charakterze strony wraz z wnioskiem o przeprowadzenie czynności dowodowych w wstępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy O. w przedmiocie wydania decyzji podnosząc, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], obręb K., gmina O., sąsiadująca pośrednio z terenem inwestycji. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ l instancji poinformował Spółkę, że nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ prowadzone postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego, ani też obowiązku.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu gminy, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 10, 28. 75 i 77 oraz art 67 w zw. z art. 66 i załącznikiem nr 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności wraz z szeregiem wniosków dowodowych i procesowych, tj:

1) zobowiązanie inwestora do przedstawienia następujących informacji o tym:

a/ jacy producenci/producent elektrofiltrów jest przewidywany jako dostawca elektrofiltra do planowanej fabryki i jakie są deklarowane przez niego standardy emisji - w celu ustalenia rzeczywistej emisji formaldehydu oraz pozostałych związków organicznych (m.in.: alkoholu etylowego, kwasu mrówkowego, kwasu octowego, acetonu, metyloetyloketonu, terpenów, związków fenolowych) z suszarni włókien,

b/ jakie kleje są przewidywane do użycia w planowanym przedsięwzięć (wymienienie potencjalnych producentów) w celu ustalenia czy prawdziwe jest twierdzenie o minimalnej zawartości formaldehydu w wykorzystywanych klejach.

c/ jakie ilości odpadów w postaci zaklejonych włókien drzewnych będą powstawać przy produkcji i w jaki sposób zostaną zagospodarowane (bo autorzy raportu o oddziaływaniu nie wskazują tego rodzaju odpadów),

d/ jaka będzie emisja substancji, których źródłem są suszarnie włókien w technologii produkcji płyt H. (informacji tej brak w raporcie).

2) wniosła o przesłuchanie wnioskodawcy w charakterze strony w celu ustalenia jaka będzie:

a) emisja gazów i pyłów ze spalania odpadów w kotłowni zakładu (brak porównania ze standardami ze współspalania odpadów) oraz emisja z częściowej hydrolizy drewna w procesie suszenia włókien drzewnych w suszarni zakładu,

b) emisja gazów z linii do lakierowania (brak informacji o rodzajach, ilościach i składzie chemicznym substancji lakierniczych stosowanych do lakierowania płyt H. oraz wynikających z ich użytkowania emisjach),

c) oddziaływanie odporowe (znaczące oddziaływanie będące skutkiem emisji gazów z częściowego rozkładu włókien drzewnych z suszarni włókien, emisji lotnych związków organicznych z instalacji do lakierowania płyt H. oraz z magazynowania znacznych ilości drewna),

d) oddziaływanie instalacji na wody gruntowe (tworzenie leja depresyjnego, zagrożenie skażenia wód gruntowych i gruntu),

3) odebranie od wnioskodawcy w trybie art. 75 § 2 kpa oświadczenia w którym potwierdzi, on że:

- projektowana instalacja energetyczna nie umożliwia współspalania odpadów,

- instalacja do lakierowania płyt nie powoduje emisji substancji organicznych do atmosfery,

- instalacja pracować będzie jedynie w porze dnia (godz. 6.00 - 22.00) i tym samym nie będzie emitować hałasu w godzinach nocnych,

4) zobowiązanie wnioskodawcy do przedstawienia specyfikacji technicznej planowanej instalacji energetycznej - w celu ustalenia, iż powstające w fabryce odpady będą w niej spalane.

Odnosząc się do oceny, że Spółka nie jest stroną, gdyż planowana inwestycja nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na jej nieruchomość, Odwołująca się podniosła, że twierdzenie, iż stroną są tylko właściciele nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją jest błędne, albowiem również w stosunku do tych nieruchomości - zgodnie z danymi zawartymi w raporcie - nie występuje oddziaływanie ponadnormatywne. Skoro warunkiem uznania za stronę w postępowaniu byłoby występowanie oddziaływania ponadnormatywnego na nieruchomość, to - w ocenie Spółki - obok inwestora żaden inny podmiot nie byłby stroną postępowania, ponieważ w świetle ustaleń organu oddziaływanie ponadnormatywne w ogóle nie występuje. Wskazała, że z raportu oddziaływania na środowisko planowanej instalacji wynika, iż maksymalna odległość występowania maksymalnych stężeń jednego z emitowanych związków chemicznych wynosi 1559,1 m od emitora. Oznacza to, że planowana instalacja będzie oddziaływała na nieruchomości położone znacznie dalej niż działka należąca do Spółki. Ponadto wskazała w odwołaniu inne dane z raportu o średniorocznych stężeniach gazów i pyłów ustalanych dla miejsc znacznie bardziej oddalonych od terenu inwestycji, niż działka Spółki i wywiodła, że skoro są to wskaźniki średnioroczne, to w miejscu, w którym położona jest jej nieruchomość, mogą to być stężenia okresowo większe i nie godzi się w związku z tym, że przedłożony raport może być dowodem na to, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na należącą do niej działkę nr 60/6. Ponadto Spółka T. uzasadniła w odwołaniu swoje wnioski dowodowe, których przeprowadzenie mogłoby - jej zdaniem - wykazać, że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie różnić się od wskazanego w raporcie. Stwierdziła, że:

a) spowoduje ona znacznie wyższą emisję formaldehydu,

b) powstaną duże ilości odpadów pyłu i zaklejonych klejem mocznikowo- formaldehydowym włókien drzewnych, które będą spalane w instalacji energetycznej,

c) w ramach suszenia włókien emitowane będą substancje nie wskazane w raporcie oddziaływania na środowisko (związki organiczne takie jak: alkohol etylowy, kwas mrówkowy, kwas octowy, aceton, metyloetyloketon, terpeny, związki fenolowe),

d) emisja suszarni będzie znacznie wyższa, niż wskazana przez inwestora, bo standardów emisji przewidzianych w raporcie nie gwarantuje, żaden z producentów elektrofiltrów (które to urządzenie planuje zastosować inwestor).

Skarżąca zwróciła również uwagę na emisję hałasu z pracy instalacji oraz z ruchu środków transportu dowożących surowce i wywożących gotowe wyroby uznając, że przeprowadzenie zgłoszonych środków dowodowych pozwoliłoby wykazać, że "instalacja planowana przez Inwestora przewiduje budowę w ramach fabryki płyt również instalacji współspalającej odpady, oraz iż konfiguracja instalacji współspalającej odpady nie zapewnia zachowania standardów emisji przewidzianych przepisami prawa". W związku z tym, że organ l instancji nie uwzględnił zgłoszonych wniosków dowodowych i oparł się wyłącznie na dokumentach pochodzących od inwestora, Skarżąca doszła do wniosku, że w takiej sytuacji nawet w przypadku, gdyby planowane przedsięwzięcie miało powodować ponadnormatywne oddziaływanie na jej nieruchomość, nie mogłaby wykazać, że inwestycja dotyczy jej interesu prawnego, co stoi w sprzeczności z przepisami art. 10 k.p.a. Przyjmując założenie, że jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie Spółka zgłosiła i uzasadniła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nieuzwzględnienie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych należy traktować jako naruszenia reguł wynikających z art. 75 i 77 Kpa. Wyjaśniła także dlaczego uważa, że organ l instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 67 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 i 10 ustawy twierdząc, że nie uwzględniono w raporcie rzeczywistych danych o emisjach zanieczyszczeń, jakie powodowane będą funkcjonowaniem planowanych instalacji oraz faktu występowania obiektu zabytkowego w odległości ok. 300 metrów od granic planowanego przedsięwzięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy Spółka podniosła, że autorzy raportu, jak i organ wydający decyzję na jego podstawie, w ogóle nie badali czy planowana oczyszczalnia ścieków będzie spełniała wymogi przepisów prawa, natomiast przedłożony w sprawie raport nie odnosi się w ogóle do rodzaju i technologii oczyszczania tych ścieków, nie dając żadnych podstaw do stwierdzenia, że będzie on zgodny z prawem. Ponieważ z art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zw. z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (dalej "poś"), wynika obowiązek rozważania konieczności ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania dla oczyszczalni ścieków, o ile z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, autorzy raportu i organ wydający decyzję powinni "dokonać wskazanej w art. 135 ust. 1 prawa ochrony środowiska oceny czy planowana oczyszczalnia pozwala na utrzymanie standardów". Ponadto zdaniem Spółki decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych powinna wskazywać współczynnik izolacyjności dla urządzeń emitujących hałas, a ich brak to naruszenie art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy. Zdaniem Skarżącej organ l instancji nie rozważył merytorycznie uwag zgłoszonych przez niego w ramach postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa, co pozostawać miałoby w sprzeczności z art. 80 ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe uznając, że Spółka T. nie ma przymiotu strony postępowania.

W wyniku wniesionej przez Spółkę T. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt. II SA/Bk 301/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. skierowaną wobec skarżącej uznając, że Kolegium nie zbadało należycie statusu skarżącej jako strony postępowania w aspekcie naruszenia jej prawa własności. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r. II OSK 832/11.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że zdaniem orzekających w sprawie sądów administracyjnych obu instancji, w ustawie z dnia 3.10.2008 r brak jest regulacji prawnej pojęcia "strony postępowania". Status stron należy więc oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. który stanowi, że strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie sądów linia orzecznicza, iż posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki, lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień jest jednolita. W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, że może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm. Taką normę prawa stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Skarżąca Spółka od początku postępowania wskazywała na to, że jej działka o nr [...] znajdować się będzie w zasięgu oddziaływania inwestycji, gdyż wynika to z raportu oddziaływania na środowisko, a to z kolei spowoduje ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Z raportu oddziaływania na środowisko z części graficznej "załączniki do rozdziału oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne" wynika, że emisja szkodliwych substancji będzie sięgać na odległość 1559,1 m, zaś nieruchomość Spółki jest oddalona o ok. 1400 m.

Kolegium wskazując, że odwołuje się do ocen wyrażonych przez sądy administracyjne, stwierdziło nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działki skarżącej Spółki będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Kolegium stwierdziło, że jest związane stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku WSA, że Spółka T., jako właściciel działki nr [...] w K., znajdującej się w zasięgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji, powinna być uznana za stronę postępowania na podstawie art. 28 kpa z zw. z art. 140 k.c. W konsekwencji należy uznać, że jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...].12.2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Rozpoznając odwołanie Kolegium zobligowane jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia stosownie do treści art. 138 § 1 kpa. Do tego niezbędne jest jednak zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwala na ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ l instancji, prowadząc postępowanie uchybił jednak przepisom prawa w sposób uniemożliwiający ich sanowanie w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też, zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej ma zatem zastosowanie przepis art. 138 § 2 kpa, przewidujący możliwość wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie i w przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż organ l instancji naruszył przepisy postępowania zawarte zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 10, 28, 106 § 1 ), jak i w ustawie z dnia 3.10.2008 r. ( art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ) i naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog tych inwestycji wymieniony był w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), mającym zastosowanie na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, póz. 1397 ). Przedmiotową inwestycję zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 19 ww. rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r. (instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych ). Na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. przedsięwzięcia te są traktowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju inwestycji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne ( art. 59 ust.1 pkt 1 ww. ustawy ).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19.

Organ l instancji dokonał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze Starostą B. (postanowienie z dnia [...].11.2009 r. [...]) oraz zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia nr [...] z dnia [...].11.2009 r.). W myśl art. 156 ustawy, w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, starostowie wykonują zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Dokonanie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia ze Starostą B. pozostaje w sprzeczności z treścią art. 156 ustawy z dnia 3.10.2008 r., który w okresie przejściowym - roku od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 15.11.2009 r. powierzał starostom zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzenie tych zadań nastąpiło bowiem jedynie w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000). Natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też organem właściwym do uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia był i jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, do którego organ l instancji powinien się zwrócić przed wydaniem decyzji. Należy zatem dokonać takiego uzgodnienia z organem właściwym, co wykracza poza ramy postępowania odwoławczego. Ewentualne uzgodnienie na etapie II instancji powodowałoby ten skutek, że strony nie mogłyby skorzystać z możliwości zakwestionowania postanowienia uzgadniającego w odwołaniu, jako że nie przysługuje na nie zażalenie (art. 142 k.p.a). Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z innym organem w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż w konsekwencji braku uzgodnienia warunków realizacji inwestycji z właściwym organem nie można przyjąć za odpowiadające wymogom prawnym warunków określonych w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy. Inaczej mówiąc, nie wiadomo, czy w wyniku uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska warunki te będą tożsame i nie ulegną zmianie. Dokonanie uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska ma istotny wpływ na ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Przed rozstrzygnięciem tej kwestii Kolegium nie jest w stanie ocenić poprawności merytorycznej decyzji, ani też ustosunkować się do zarzutów Spółki T. oraz zgłoszonych wniosków dowodowych. Można jedynie stwierdzić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a zatem wymagania w stosunku do niej powinny odpowiadać określonym kryteriom adekwatnym do roli jaką ta decyzja pełni w tym procesie.

Nie bez znaczenia przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej jest też okoliczność pozbawienia możliwości udziału Spółki T. jako strony postępowania. Wiąże się to z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. W trakcie postępowania Spółka T. wnosiła zastrzeżenia i wnioski dowodowe, które w związku z nie przyznaniem Spółce statusu strony, nie zostały rozpatrzone przez organ l instancji. W ponownym postępowaniu należy zatem do tych uwag i wniosków się ustosunkować. Rozpoznanie ich tylko w II instancji również naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W skardze do tut. Sądu spółka S. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 10 i art. 81 kpa poprzez zaniechanie powiadomienia Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy nieruchomość T. faktycznie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsiębiorstwa skarżącej;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbył ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

a) niewyjaśnianie przez SKO w uzasadnieniu dlaczego T. sp. z o.o. z siedzibą w B. powinna zostać uznana za stronę postępowania; oraz

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentów skarżącej przeciwko uznaniu T. za stronę, podniesionych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2012 roku.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W motywach skargi podniesiono, że artykuł 10 k.p.a. stanowi gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w tym czynnego udział strony w postępowaniu dowodowym. Ten czynny udział strony w postępowaniu dowodowym przejawia się m.in. obowiązkiem organu do zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i umożliwienia jej dokonania oceny tego materiału w określonym terminie. Jest to podyktowane tym by przed wydaniem decyzji strona miała możliwość dowiedzenia się jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy organ uprawniony jest do przeprowadzania dowodów także z urzędu, o czym strona na bieżąco nie jest informowana to nie powinna ona dowiadywać się o tym dopiero z uzasadnienia decyzji. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Ponadto czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnianie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej SKO nie dopełniło powyżej opisanych obowiązków i nie poinformowało o zakończeniu postępowania dowodowego I o możliwości dokonania końcowej oceny akt sprawy. W ostatnim powiadomieniu jakie otrzymała Spółka, z dnia [...] grudnia 2012 roku, SKO poinformowało o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wraz z możliwością składania uwag i wniosków. Przed wydaniem rozstrzygnięcia SKO powinno było zawiadomić strony, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało zakończone oraz wyznaczyć stronom termin na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie opinii końcowej. Takie zawiadomienie nie zostało doręczone skarżącej, co jest naruszeniem prawa zważywszy, że z uzasadnienia decyzji SKO wynika, iż w dniu [...] stycznia 2013 roku T. złożyła pismo w sprawie.

Odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, tj. stosownie do art. 80 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. pełnomocnicy Skarżącej poinformowali, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy O. ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na uzyskanie przez stronę wymienionej decyzji środowiskowej. Pełnomocnicy Skarżącej poparli skargę (karta 507 verte akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst .jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do argumentu pełnomocników Skarżącej, podniesionych na rozprawie, co do bezprzedmiotowości postepowania sądowoadministracyjnego, zdaniem Sądu argumenty te są chybione. Nie czyni bowiem postępowania bezprzedmiotowym okoliczność, że organ I instancji wydał kolejną decyzję w sprawie. Skoro kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znajduje się w obrocie prawnym, a strona skarżąca skargi nie cofnęła, to Sąd nie miał powodów ku temu by rozważać umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czyli naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod (red.) M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji I przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie przez sądy administracyjne, że spółka T. z sp. z o.o. z siedzibą w B., jest stroną w tym postępowaniu administracyjnym nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji w tej sprawie. Skoro bowiem w toku postępowania przed Wójtem Gminy O. nie przyznano statusu strony spółce T., to orzekanie przez Kolegium o rozpoznaniu odwołania Spółki byłoby naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego.

Skład orzekający podziela stanowisko Kolegium co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gimy z [...] stycznia 2009 r. wynika, że organ ten nie uznał Spółki T. za stronę (karta [...] akt administracyjnych organu I instacnji) i organ ten nie analizował a także nie odniósł się do argumentów i licznych wniosków tej Spółki, skadanych jeszcze na etapie postępowania przed tym organem. Rację ma zatem Kolegium twierdząc, że rozpoznanie sprawy co do meritum byłoby przedwczesne skoro podmiot mający status strony w postępowaniu administracyjnym został pominięty na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Oczywiście nie jest tak jak twierdzi Kolegium, że tut. Sąd w wyroku z dnia 11 października 2010 r . II SA/Bk 301/10, jak i NSA w wyroku z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, ustaliły że Spóka T. jest stroną w tym postępowaniu, gdyż nie jest rolą sądów administracyjnych czynienie ustaleń w sprawie administracyjnej za organy administracji publicznej. W uzasadnieniu powołanego wyroku II SA/Bk 301/10 tut. Sąd stwierdził, że dla przypisania podmiotowi statusu strony w postępowaniu nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działki spółki T. będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Zaś wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka Spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Wobec tak jednoznaczych wskazówek tut. Sądu co do przypisania przymiotu strony podmiotom w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, konstatacje Kolegium, że spółka T. ma przymiot strony w tej sprawie należało uznać za prawidłowe ale nie wynika to z przyznania przez Sąd statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a z ustaleń Kolegium, że działka spółki T. znajduje się w obszarze emisji zakładu.

Podzielić należy także stanowisko Kolegium o potrzebie wydania w sprawie decyzji kasacyjnej z uwagi na naruszenie przepisów art. 156 ustawy w myśl którego w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, starostowie wykonują zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że dokonanie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia ze Starostą B. naruszało art. 156 ustawy z dnia 3.10.2008 r., który w okresie przejściowym - roku od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 15.11.2009 r. powierzał starostom zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzenie tych zadań nastąpiło bowiem jedynie w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000). W rozpoznawanej sprawie, według daty orzekania przez organ I instancji, planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych inwestycji wymieniony był w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja według powołanego rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 19 ww. rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r. (instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych). Kwalifikacja inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziałwać na środowisko była aktualna na datę wydawania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ) , do postępowań w sprawie decyzji, o któych mowa w art 71 ust.1 oraz 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia należy stosować przepisy dotychczasowe. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, to nie zmienia to faktu, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, gdyż także według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) jest ona przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 19 rozporeządzenia z 2010 r.)

Słusznie więc stwierdza Kolegium, że organem właściwym do uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia był i jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, do którego organ l instancji powinien się zwrócić przed wydaniem decyzji, a dokonanie ewentualnego uzgodnienia z organem właściwym wykraczałoby poza ramy postępowania odwoławczego. Uzgodnienie na etapie II instancji powodowałoby ten skutek, że strony nie mogłyby skorzystać z możliwości zakwestionowania postanowienia uzgadniającego w odwołaniu, jako że nie przysługuje na nie zażalenie (art. 142 kpa). Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z innym organem w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., gdyż dokonanie uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska ma istotny wpływ na ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Zatem dopiero po przeprowadzeniu zgodnej z prawem procedury przed organem współdziałającym możliwa jest ocena decyzji środowiskowej.

Tym samym zarzuty Skarżącej naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, stawiane Kolegium, trafiają w próżnię. Skoro bowiem zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej z uwagi na liczne braki w postępowaniu przed organem I instancji, których nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym, to nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie przez organ odwoławczy. Rację ma wprawdzie Skarżąca, że w postępowaniu odwoławczym uchybiono art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza że także na etapie postępowania odwoławczego spółka T. złożyła pismo procesowe w sprawie, o którym Skarżąca nie miała wiedzy. Wobec wydania decyzji kasacyjnej Skarżąca będzie mogła zapoznać się z tymi pismami w postępowaniu przed organem I instancji. Z powyższych względów Sąd uznał, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.