Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 541/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 14, art. 17, art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 30 września 2021 r. nr XXXI/605/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rady Miasta Tychy (dalej: "Rada" lub organ stanowiący") w dniu 30 września 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXl/605/21 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicą Beskidzką, rzeką Gostynką oraz granicami administracyjnymi miasta Tychy - etap II" – dalej: "m.p.z.p".

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniosła J. B. (dalej: "Skarżąca"), w której podniosła, że jest ona dla niej krzywdząca i narusza jej interes prawny. Skarżąca wskazała, że działkę nr [...] nabyła w drodze spadku a Miasto Tychy podzieliło ją na część budowlaną i tereny zielone - na których budowa domu jest niemożliwa. Skarżąca podniosła, że działki sąsiadujące, które w studium były przeznaczone jako tereny zielone, obecnie są w całości działkami budowlanymi. Podjęta uchwała uniemożliwia jej korzystanie w pełni z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady Skarżąca nie wskazała, jakim jej zdaniem przepisom uchybia podjęta przez nią uchwała. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Rada podniosła, że działka nr [...] znajduje się w obszarze obowiązywania Uchwały Nr XXXI/605/21 Rady Miasta Tychy z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicą Beskidzką, rzeką Gostynką oraz granicami administracyjnymi miasta Tychy - etap II (Dz. Urz. Woj. Sla. poz. 6387 z dnia 7 października 2021 r.).

Zgodnie z zapisami przedmiotowej uchwały dla działki ustalono następujące przeznaczenia oznaczone symbolami:

- MN5 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- Z4 - teren zieleni,

- KDW1 - teren komunikacji - droga wewnętrzna.

Zdaniem Rady ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości a przeznaczenie w planie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy (Uchwała Nr 0150/111/40/2002 Rady Miasta Tychy z dnia 18 grudnia 2002 r. z póżn. zm) - dalej: "Studium". Jednocześnie Rada wskazała, że procedura uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przebiegła zgodnie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm.). Zapewniono zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych oraz udział społeczeństwa w opracowaniu projektu planu miejscowego poprzez możliwość złożenia wniosków do planu miejscowego a w wyznaczonym terminie wpłynęło pięć wniosków, w tym M. i J. B., zamieszkałych w T. przy ul. [...] z dnia 22 stycznia 2020 r. Wnioskujący zawnioskowali o przeznaczenie działek nr [...] oraz nr [...] położonych w T. przy ul. [...] na funkcję mieszkaniową, jednocześnie "prosząc o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- warunków zabudowy nr [...] dla działki [...], [...] ,

- planowanej drogi KDZ(6), KDZ(7.1),

- funkcji mieszkaniowej na działce [...] w całości,

- kanalizacji sanitarnej oraz poprawa infrastruktury drogowej w rejonie ulicy Barwnej i Nadrzecznej".

Wniosek M. i J. B. został uwzględniony dla działki nr [...] oraz częściowo uwzględniony dla działki nr [...] przeznaczonej zgodnie z Studium pod zabudowę mieszkaniową, pozostała północna część działki przeznaczona jest pod tereny zieleni (Z4) w ramach terenów zieleni oznaczonych w Studium symbolem (ZE). W terenach tych można lokalizować zieleń towarzyszącą budynkom, np. ogrody przydomowe. W ramach procedury przygotowania m.p.z.p. zapewniono również możliwość zapoznania się z projektem przedmiotowego planu miejscowego i prognozą oddziaływania na środowisko w trakcie wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu, udział w dwóch dyskusjach publicznych oraz możliwość składania uwag. Rada podniosła, że w terminie wyznaczonym na dzień 10 sierpnia 2021 r. wpłynęło 19 pism łącznie z 22 uwagami, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 0050/298/21 Prezydenta Miasta Tychy z dnia 19 sierpnia 2021 r. (2 uwagi uwzględnione, 16 uwag odrzuconych, 4 uwagi odrzucone jako bezzasadne), w tym dwie uwagi zostały ponownie rozpatrzone i uwzględnione zgodnie z Zarządzeniem Nr 0050/337/21 Prezydenta Miasta Tychy z dnia 15 września 2021 r. w sprawie zmiany w Zarządzeniu Nr 0050/298/21 Prezydenta Miasta Tychy z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicą Beskidzką, rzeką Gostynką oraz granicami administracyjnymi miasta Tychy - etap II. Skarżąca nie wniosła uwag do wyłożonego do publicznego wglądu planu.

W opinii Rady, kwestionowane w skardze zapisy planu miejscowego nie tylko pozostają w zgodności z postanowieniami Studium ale także znajdują swe uzasadnienie urbanistyczne i stanowią przejaw dopuszczonego przez przepisy władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Rady przyjęta przez nią uchwała jest zgodna z przepisami, czego Skarżąca nie zakwestionowała, a wyraziła jedynie swoje subiektywne niezadowolenie z jej zapisów co nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Rady Skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, iż podjęta przez organ stanowiący uchwała narusza jej interes prawny, nie wskazała jednakże o jaki konkretnie interes chodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta Tychy Nr XXXl/605/21 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicą Beskidzką, rzeką Gostynką oraz granicami administracyjnymi miasta Tychy - etap II".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1503/18 do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miasta Tychy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Rozważając z kolei legitymację skarżącej do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości - działki nr [...] objętej postanowieniami kwestionowanej uchwały jest legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jej działki w tym planie.

W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.

W zakresie podstaw materialno-prawnych sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, ale jest niezbędne i konieczne z punktu widzenia interesu określonej zbiorowości – tj. mieszkańców. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania związany z uchwalaniem planu miejscowego odnosi się do zespołu czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Przez istotne naruszeniu trybu postępowania zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z kolei mówiąc o zasadach sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy odnieść ten zwrot do wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie"). Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny tego trybu. Zaskarżony plan został uchwalony po przeprowadzeniu procedury planistycznej określonej w art. 14, 17 i 20 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia interesu prawnego Skarżącej, poprzez podział w uchwalonym planie miejscowym jej działki nr [...] na część budowlaną i tereny zielone, co uniemożliwia jej budowę domu na tej działce, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. Z materiału dowodowego sprawy wynika, ze pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. Skarżąca i jej mąż zawnioskowali o przeznaczenie działek nr [...] oraz nr [...] położonych w Tychach przy ul. [...] w projektowanym planie miejscowym na funkcję mieszkaniową w tym m.in. o zapewnienie funkcji mieszkaniowej na działce [...] w całości. Wniosek Skarżącej i jej męża został uwzględniony dla działki nr [...] oraz częściowo uwzględniony dla działki nr [...] . Wniosek nie został uwzględniony co do części działki [...] , ponieważ zgodnie ze Studium północna część działki przeznaczona jest pod tereny zieleni w ramach terenów zieleni i rolnych w ciągach ekologicznych oznaczonych w Studium symbolem ZE. Jak ustalił Sąd podstawowymi kierunkami przeznaczenia terenów oznaczonych w Studium symbolem ZE zgodnie z "§ 16 ZE – OBDSZARY ZIELENI I ROLNE W CIĄGACH EKOLOGICZNYCH" (str.132 tekstu Studium) są:

a) tereny rolne,

b) wody powierzchniowe,

c) tereny zieleni,

d) lasy, zadrzewienia.

Natomiast na zasadach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów mogą obejmować następujące cele:

a) tereny sportu i rekreacji,

b) ogródki działkowe,

c) hodowla zwierząt leśnych, stadniny koni,

d) obsługa pasażerskiego transportu zbiorowego, z wyjątkiem zajezdni i baz,

e) parkingi

Zapisy Studium zgodnie z tabelą 40 (str. 103 Studium) w zakresie kierunków zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej dla obszarów oznaczonych symbolem ZE wprowadzają ograniczenie i zakaz rozwoju dla funkcji terenów w zakresie mieszkalnictwa, produkcji, handlu hurtowego, magazynowania, usług dla firm, biur, kultury rozrywki, gastronomii, handlu detalicznego, innych usług społecznych. Jak więc z powyższego widać, Studium dla obszaru, na którym znajduje się działka Skarżącej, precyzyjne reguluje kierunki zagospodarowania przestrzennego, gdy idzie o tereny zielone i możliwość lokalizowania tam zabudowy mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że teren, na którym położona jest działka Skarżącej zawsze posiadał przeznaczenie "zielone". Pamiętać też należy, że wobec zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zmienić przeznaczenia tego terenu, bez uprzedniej zmiany samego Studium. Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 1 omawianej ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony m.p.z.p. odnośnie przeznaczenia działki Skarżącej nie narusza jej przeznaczenia określonego w Studium.

Sąd oceniając zasadność skargi zwrócił również uwagę na fakt, że Prezydent Miasta Tychy w ramach procedury planistycznej dokonał obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. oraz zorganizował dwie publiczne dyskusje, czym zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. a Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu planu.

Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty Skarżącej są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.