Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1879/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: § 2, § 32
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: § 57 d
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r.; sygn. akt I SA/Ol 786/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz D. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Ol 786/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi D. P. S., uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Iławie z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności ekologicznej na rok 2016. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2016, w którym zadeklarowano do objęcia płatnością ekologiczną powierzchnię 17,50 ha w ramach wariantu 11.1 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Odmawiając stronie przyznania płatności organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawczyni podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe (PROW 2007-2013) min. w pakiecie 2 - rolnictwo ekologiczne, na podstawie wniosku złożonego na rok 2014 do powierzchni 17,42 ha. W roku 2015 natomiast złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PRO W 2014-2020), przy czym oświadczyła, że dostosowuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe do zasad i warunków określonych w ramach działania rolnictwo ekologiczne. Postępowanie z roku 2015 zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzją o odmowie przyznania płatności do wnioskowanego wariantu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji. Powyższa decyzja została przez stronę zaskarżona, a następnie utrzymana w mocy przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie. Tym samym w ocenie organu strona nie dokonała skutecznego przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) na zobowiązanie ekologiczne (PROW 2014-20120), gdyż w zakresie płatności ekologicznej za rok 2015 otrzymała decyzję odmowną, co skutkowało brakiem spełnienia podstawowego warunku do przyznania płatności ekologicznej, określonego w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 370, ze zm., dalej: rozporządzenie ekologiczne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga skarżącej zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty i argumenty były uzasadnione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły powołane przez organy przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zostało ono wydane z upoważnienia zawartego w art. 45 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu). Ustawa reguluje ogólnie zadania organów oraz zasady, warunki, tryb przyznawania i zwrotu m.in. płatności dla rolników w zakresie nieuregulowanym w powołanych w art.1 pkt.1 lit a i b rozporządzeniach unijnych.

Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu na wstępie, iż w świetle przepisów ustawy o wspieraniu organy nie były zobowiązane do informowania w roku 2015 i 2016 skarżącej o obowiązku złożenia stosowanego zaświadczenia o ilości posiadanych zwierząt, skoro tego zaświadczenia nie trzeba było składać wraz z wnioskiem a dopiero w późniejszym okresie. Niemniej Sąd I instancji zauważył, że od 2015 zmieniły się zasady składania wniosków w odniesieniu do różnych rodzajów płatności, zatem rzeczywiście rolnikowi wnioskującemu o ich przyznanie trudno przypisywać winę za nieznajomość wszystkich zmienionych reguł.

Nieuzasadnione w ocenie Sądu były zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 4 art. 27 ustawy o wspieraniu i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zakresie, w jakim odnosiły się do okoliczności, w jakich doszło do wydania negatywnej dla strony decyzji za 2015 r. Sąd nie może w postępowaniu dotyczącym decyzji dotyczącej płatności za dany rok badać okoliczności i prawidłowości działań organu w postępowaniu dotyczącym płatności za poprzedni rok. Nie może też wpłynąć na zmianę takiej decyzji, nawet gdyby uznał, że nie jest ona prawidłowa.

Uzasadnione były zdaniem Sądu natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie, w jakim odnoszą się do niezbadania czy skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności za rok 2016, w związku z powołaniem się na decyzję dotyczącą roku 2015.

Oczywiście prawomocna decyzja, zgodnie z art. 16 k.p.a. wiąże organ i stronę. Fakt istnienia takiej decyzji, jako dokumentu urzędowego Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Nie negując zatem powyższego faktu należy stwierdzić, że dla oceny zasadności przyznania skarżącej płatności ekologicznej w 2016 r. nie ma znaczenia decyzja za rok 2015 r. W decyzji tej stwierdzono, że skarżąca nie spełniła jednego z warunków płatności ekologicznej, jakim było udokumentowanie posiadania zwierząt w wymaganej ilości na hektarów gruntów zadeklarowanych do płatności ekologicznej, zatem nie przyznano płatności.

Natomiast wniosek, że nie przyznanie płatności ekologicznej za rok 2015 oznacza, że rolniczka nie realizuje zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1305/2013), został sformułowany w decyzji dotyczącej płatności za rok 2016, wynika z wykładni przepisów rozporządzenia ekologicznego, i jest zagadnieniem z zakresu prawa materialnego stosowanego przez organy przy rozpoznawaniu zasadności przyznania płatności za ten rok.

Sąd I instancji stwierdził, że rozporządzenie ekologiczne, na mocy którego rolnik może otrzymywać płatności ze środków EFR ROW w ramach programu realizowanego w latach 2014-2020, ma swoją pierwotną podstawę w przepisach art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013, który w ust. 3 przewiduje możliwość ustanawiania przez państwa członkowskie krótszych lub dłuższych okresów zobowiązań w zakresie rolnictwa ekologicznego w okresie konwersji oraz utrzymania tego rolnictwa po okresie początkowym. Podkreślić należy, że zgodnie z ust. 1 art. 29 wsparcia udziela się na hektar użytków rolnych.

W myśl § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego rolnik, który od 15 marca 2014 r. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2.Rolnictwo ekologiczne mógł w 2015 kontynuować to zobowiązanie jako zobowiązanie ekologiczne w ramach jednego z pakietów wymienionych w § 4 ust.1 tego rozporządzenia, jeżeli spełniał warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach tych pakietów lub wariantów oraz realizował to zobowiązanie na tym samym obszarze, na którym realizował dotychczas zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne.

Skarżąca, stosownie do § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, deklarując we wniosku, który złożyła 15 czerwca 2015 r. "przejście" z Pakietu 2 wariant pierwszy zobowiązania rolnośrodowiskowego na pakiet 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji zobowiązania ekologicznego musiała w tym okresie ocenić, że spełnia warunki określone w rozporządzeniu. Zatem składając wniosek pośrednio deklarowała, że posiada zwierzęta w przewidzianej ilości na hektar deklarowanego do płatności gruntu, wpisane do odpowiedniego rejestru. Rzecz w tym, że dalszym warunkiem było posiadanie tych zwierząt w okresie od 15 marca do 30 września i udokumentowanie tego posiadania zaświadczeniem. Jak wiadomo, skarżąca w roku 2015 roku nie złożyła w terminie do dnia 31 października, zaświadczenia o posiadaniu zwierząt. Ponieważ Sądowi przedłożono akta administracyjne, w których znajdowały się decyzje oraz dokumenty składane przez stronę za lata poprzednie, m.in. dotyczące roku 2014, zauważono, że z deklaracji dotyczącej jej gospodarstwa ekologicznego wynikało, że posiadała ona w owym czasie konie w łącznej ilości 21 sztuk. Ze znajdującego się w aktach sprawy dotyczących płatności za 2016 r., zaświadczenia wynika bezspornie, że skarżąca spełniła wymóg posiadania zwierząt w odniesieniu do gruntów zgłoszonych do płatności ekologicznej.

Co do zasady, w przypadku zobowiązań wieloletnich niespełnienie warunków w danym roku może mieć wpływ na płatności przyszłe jak i za lata poprzednie, z uwagi na stosowanie kar administracyjnych polegających na zmniejszaniu płatności czy wykluczeniu. Jednak przepisy prawa unijnego nakazują, przy stosowaniu kar administracyjnych, branie pod uwagę charakteru nieprawidłowości czy niezgodności oraz ich trwałości i wpływu na "całość operacji" i określają zasady stosowania oraz wysokości kar.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że czym innym jest podjęcie zobowiązania, a czym innym niewypełnienie niektórych warunków kwalifikowalności do płatności, powodujących, że w danym roku, mimo istnienia zobowiązania, płatności te zostają pomniejszone bądź nie przyznano jej. Powyższe pozostaje bez wpływu na płatności w następnym roku, gdy uchybienie nie jest trwałe i zostanie usunięte, albo gdy w istocie nieprawidłowości nie było, a jedynie strona nie dostarczyła w odpowiednim czasie stosownego dokumentu, potwierdzającego stan posiadania.

Tak więc opierając się wyłącznie na decyzji wydanej za rok 2015 i uznając, że skutkiem tej decyzji było stwierdzenie "niepodjęcia zobowiązania ekologicznego" organy naruszyły przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy.

Działając w imieniu Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie - pełnomocnik wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 786/17 doręczonego organowi administracji w dniu 20 grudnia 2017 roku i - powołując się na art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do błędnego zastosowania przez Sąd § 2 i § 32 rozporządzenia ekologicznego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez taką ich wykładnię, która interpretuje spełnienie warunków do przyznania płatności ekologicznej wyłącznie w oparciu o posiadanie użytków rolnych, podczas gdy § 2 ust. 1 pkt 3) stanowi, że płatność ekologiczną przyznaje się kiedy realizowane jest 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu. Wskazać przy tym należy, że w 2015 r. roku nie doszło do przekształcenia zobowiązania, a tym samym nie zostało w tym roku podjęte zobowiązanie ekologiczne. Ponadto beneficjent aby podjąć zobowiązanie ekologiczne musi spełnić wszystkie warunki do których jest zobligowany w tym warunki wynikające z § 9 ww. rozporządzenia.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia § 32 rozporządzenia ekologicznego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy tylko rolnikowi, który od dnia 15 marca 2014 r. realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może zostać przyznana płatność ekologiczna, jeżeli od dnia 15 marca 2015 r. kontynuuje podjęte zobowiązanie jako zobowiązanie ekologiczne w ramach określonego pakietu, a więc z obowiązkiem spełnienia wszystkich warunków przewidzianych dla tego zobowiązania. Tym samy ustalenia dokonane w ramach decyzji administracyjnej z 2015 r. decydują o tym, czy zobowiązanie ekologiczne zostało podjęte w wyniku przekształcenia ze zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak jest zatem przesłanek do ponownego badania podjęcia zobowiązania ekologicznego, które to okoliczności zostały już rozstrzygnięte decyzją odmowną za 2015 r.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia § 57d Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wskazuje, że beneficjent który złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 lub 11 ustawy o wspieraniu i nie spełnił warunków przyznania tej pomocy nie musi zwracać pomocy. Tym samym przepis ten też wskazuje na obowiązek spełnienia wszystkich warunków przyznania pomocy dla zobowiązania ekologicznego. Ustalenie zatem w decyzji za 2015 r. o niespełnieniu warunków przyznania pomocy obliguje beneficjenta do dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, które miało wpływ na wynik sprawy, i ustalenie, że wyłączną przesłanką spełnienia warunków do przyznania płatności ekologicznej jest posiadanie użytków rolnych podczas gdy ust. 2 art. 29 ww. rozporządzenia wskazuje, że należy również spełnić inne obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego, a więc szczegółowe wymagania w zakresie spełnienia wszystkich warunków przewidzianych przepisami prawa krajowego

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 i art. 27 ustawy o wspieraniu i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim odnoszą się do niezbadania czy skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności za rok 2016, w związku z powołaniem się na decyzję dotyczącą roku 2015, który to stan faktyczny miałby nieprawidłowo zostać ustalony w sprawie, podczas gdy doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa w szczególności na podstawie wiążącej organ decyzji odmawiającej płatności za rok 2015. Brak jest zatem przesłanek do uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Z treści art. 176 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych (określonych w art. 174 p.p.s.a.) i ich uzasadnieniu. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony oraz wskazana na czym to naruszenie polegało.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści.

Wskazać przy tym trzeba, że skuteczność zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywania wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 § 2 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż nie odpowiada ona w pełni warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1, 2 i 4 petitum tej skargi zarzucono naruszenie § 2 ust. 1 pkt 3 i § 32 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 29 ust 1 i ust 2 rozporządzenia nr 1305/2013. Wskazać należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga też precyzyjnego określenia przepisu, którego zarzut dotyczy, poprzez dokładne określenie jego jednostki redakcyjnej. W ramach zarzutów z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej powyższy wymóg nie został w pełni spełniony, gdyż § 32 rozporządzenia ekologicznego składa się z 5 ustępów, spośród których ustępy od 1 do 3 zbudowane się z punktów i podpunktów. Treść tych zarzutów wraz z ich uzasadnieniem pozwala jednakże przyjąć, iż odnoszą się one do § 32 ust 1 i ust. 4 rozporządzenia ekologicznego. W ramach tych zarzutów wskazuje się na ich błędną wykładnię, a w konsekwencji na błędne zastosowanie jak i niezastosowanie niektórych przepisów. Charakter tych zarzutów wymaga ich łącznego rozpoznania.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 m.in. jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust 2 rozporządzenia nr 1305/2013 w ramach określonego pakietu albo jego wariantu.

Artykuł 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 stanowi: wsparcia udziela się jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy ustanowione zgodnie z tytułem VI rozdział I rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, odpowiednie kryteria i minimalne działania ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) oraz (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego. Wszystkie te wymogi określa się w programie.

Jednakże z art. 29 ust 1 ww. rozporządzenia nr 1305/2013 wynika, że wsparcie w ramach tego działania udziela się na hektar użytków rolnych rolnikom lub grupom rolników, którzy dobrowolnie podejmują się konwersji na praktyki i metody rolnictwa ekologicznego lub utrzymania takich praktyk i metod określonych w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007, którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1307/2013, zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim, Z kolei z ust. 3 art. 29 ww. rozporządzenia wynika też, że państwa członkowskie mają możliwość ustanowienia krótszych lub dłuższych okresów zobowiązań w zakresie rolnictwa ekologicznego w okresie konwersji oraz utrzymania tego rolnictwa po okresie początkowym.

Z kolej § 32 ust 1 rozporządzenia ekologicznego (w brzmieniu właściwym w sprawie) stanowi, że rolnikowi, który od dnia 15 marca 2014 r. realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, może zostać przyznana płatność ekologiczna, jeżeli od dnia 15 marca 2015 r. kontynuuje podjęte zobowiązanie jako zobowiązanie ekologiczne w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust 1 (...) i spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach tych pakietów lub wariantów oraz będzie realizował to zobowiązanie na tym samym obszarze, na którym realizował dotychczas zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne.

Wskazać przy tym należy, na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji, że z §32 ust 2 rozporządzenia ekologicznego wynika, iż w przypadku, o którym mowa w ust 1 w 2015 roku rolnik może zwiększyć wielkość obszaru, na którym dotychczas realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne (pkt 1 lit a) i podjąć nowe zobowiązanie ekologiczne (pkt 1 lit b) i w 2016 r. podjąć nowe zobowiązanie ekologiczne (pkt. 2). Jednakże w ust. 3 pkt 1 § 32 ww. rozporządzenia szczegółowo określono do jakiej daty rolnik realizuje zobowiązanie, o którym mowa w ust 1 – tj. do dnia 14 marca 2019. Natomiast stosowanie do § 32 ust 4 rozporządzenia ekologicznego w przypadku, o którym mowa w ust 1. do ustalenia obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym stosuje się § 6 ust 1 z tym, że za rok, w którym została przyznana płatność ekologiczna uznaje się rok 2015.

Uwzględniwszy powyższe uregulowania prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, a także wskazuje na treść § 6 ust 1 rozporządzenia ekologicznego, z którego wynika, że zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust 1 akapit drugi pkt 23 lit b rozporządzenia nr 640/14. Sąd I instancji wywiódł, że grunty, o których mowa w ostatnio powołanym przepisie to nie są grunty, do których przyznano płatność a powierzchnia działek, którą rolnik zgłosił we wniosku o przyznanie płatności i której nie zakwestionowano. W konsekwencji powyższej wykładni Sąd I instancji uznał, że skoro w § 32 ust 4 tego aktu prawnego wskazano na stosowanie § 6 ust 1 rozporządzenia ekologicznego do ustalenia obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym. Z tym, że za rok, w którym została przyznana pewna płatność ekologiczna, uznaje się rok 2015, to oznacza to, iż przepis ten (tj. § 32 ust 4 rozporządzenia ekologicznego) dotyczy obszaru, który mógł ulec zmianie w 2015 r., a nie tego, że wobec nieprzyznania płatności ekologicznej za 2015 r. zobowiązanie nie zostało podjęte.

Pogląd ten należy uznać za trafny. Przy wykładni ust 4 § 32 ww. rozporządzenia należy uwzględnić zakres regulacji objętej całym przepisie, który dotyczy szczególnej sytuacji tj. takiej, o której stanowi ustęp 1. Nadto z § 32 ust 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że w 2015 roku rolnik mógł zwiększyć wielkość dotychczasowego obszaru, na którym realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak też mógł podjęte nowe zobowiązanie ekologicznej w 2015 roku jak i w 2016 roku.

Analiza powyższych uregulowań, przy uwzględnieniu § 6 ust 1 ww. aktu, uprawnia do wniosku, że § 32 ust 4 rozporządzenia ekologicznego dotyczy ustalenia użytków rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Tym samym wykładnia tego przepisu zaprezentowania w skardze kasacyjnej nie jest zasadna.

Trafnie też zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skoro z § 32 ust 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego wynika, iż rolnik mógł podjąć nowe zobowiązanie ekologicznej w 2016 roku, to przyjęcie, że rolnik nie realizuje 5-letniego zobowiązania ekologicznego w rozumieniu § 2 ust 1 pkt 3 tego aktu pozostaje w sprzeczności z treścią powyższych uregulowań.

Wbrew zarzutów organu odwoławczego Sąd I instancji wskazuje na regulację z § 2 ust 1 pkt 3, § 32 rozporządzenia ekologicznego, a także art. 29 ust 2 rozporządzenia nr 1307/2013 nie stwierdził, iż spełnienie warunków do przyznania płatności ekologicznej następuje wyłącznie w oparciu o posiadanie użytków rolnych. Sąd I instancji odwołując się do uregulowań prawa wspólnotowego trafnie wywiódł, że te regulacje jako określające zasadnicze podstawy wsparcia dla rolników w zakresie rolnictwa ekologicznego, mające przecież bezpośrednie zastosowanie, muszą zostać uwzględnione przy wykładni uregulowań szczególnych zawartych w § 2 w zw. z § 32 rozporządzenia ekologicznego. Jednocześnie Sąd I instancji wprost stwierdził, że § 9 tego rozporządzenia określono szereg wymogów w zakresie prowadzenia produkcji ekologicznej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, co do ich błędnej wykładni są trafne. Nie można przy ty, uznać za zasadny zarzut "błędnego zastosowania § 2 i § 32 rozporządzenia ekologicznego" oraz "niezastosowania § 32 tego rozporządzenia", bowiem tak sformułowane zarzuty wzajemnie się wykluczają.

Nie jest zasadny zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania § 37 d rozporządzenia ekologicznego. Przepis ten reguluje, kiedy płatność środowiskowa za rok 2014 nie podlega zwrotowi. Przepis ten nie był podstawą prawną do rozstrzygnięcia o wniosku złożonym przez skarżącą w 2016 r. o przyznaniu płatności ekologicznej. Ponadto kwestia tej ostatniej płatności nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 i art. 27 ustawy o wspieraniu oraz art. 80 k.p.a.

Organ formułując powyższy zarzut podnosi, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, w szczególności na podstawie wiążącej organ decyzji odmawiającej płatności za rok 2015, z której wynika, że skarżąca nie podjęła zobowiązania ekologicznego w 2015 roku.

Otóż Sąd I instancji wskazuje na naruszenie powyższych przepisów postępowania wywiódł, że organ nie zbadał czy skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności za rok 2016, gdyż powołanie się na decyzję dotyczącą roku 2015 nie było wystarczające, gdyż nie dowodzi, że nie realizuje ona 5-letniego zobowiązania.

W rozumieniu § 2 ust 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Sąd zwrócił uwagę, że nie zawsze niewypełnienie niektórych warunków kwalifikowalności do płatności powodujących, że w danym roku mimo istnienia zobowiązania, płatność ta zostaje pomniejszona, bądź nie są przyznane, musi oznaczać, że zobowiązanie nie zostało podjęte. Istotny jest w takiej sytuacji charakter i zakres stwierdzonego uchybienia czy nieprawidłowości Sąd zwrócił uwagę na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Do tych kwestii organ formułując zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle się nie odnosił. Innymi słowy niezanegował powyższego stanowiska Sądu I instancji, które miało wpływ na stwierdzenie, iż nie wszystkie okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co do płatności na rok 2016, a wynikające z materiału dowodowego, których organ dysponował, zostały rozpatrzone i wszechstronnie ocenione. Sąd I instancji jednocześnie zwrócił uwagę jakie to okoliczności powinny być rozważone. W tej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadny.

Skarga kasacyjna opierająca się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.