Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 570/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.29 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 88L ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (sprawozdawca), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi G T na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G T kwotę 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] stwierdzającej na wniosek Pana G. T. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...]stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Do wydania powyższej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: I[...] Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Pana G. T. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pani M. C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. instalacje wewnętrzne w budynku: gazowa, wodno-kanalizacyjna i elektryczna z częścią doziemną instalacji oraz przyłącza: wodociągowe i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, a także dojazd, miejsca postojowe, plac manewrowy, zjazdu publicznego z drogi powiatowej / działki nr ewid. [...] na działkach o nr ew.: [...] położonych w miejscowości N., gmina R..

U podstaw decyzji Wojewody [...] legło ustalenie, że wskutek nowelizacji ustawy - Prawo wodne (która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r.) dokonanej na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159) kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią regulował art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, na przedmiotowych obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Możliwość odstępstwa od przywołanych zakazów, po 18 marca 2011 r. regulował przepis art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, w myśl którego, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w przywołanym wyżej ust. 1.

Istotne dla sprawy było zatem ustalenie, czy działki objęte przedmiotem inwestycji, zrealizowanej na mocy decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r. (a więc wydanej już po wejściu w życie ww. zmian w ustawie Prawo wodne) znajdowały się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (wcześniej określanych jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi). Odpowiedzi na tę kwestię udzielił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia [...] października 2018 r. informując, że "działki o nr ewid. [...]położone w miejscowości N., gmina R., były objęte zakresem opracowania pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]" jako I etap studium ochrony przeciwpowodziowej i znajdują się w strefie zalewowej wodami o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (Q1%) od rzeki N., który wyznacza obszar szczególnego zagrożenia powodzią."

Pomimo tego, inwestor – Pani M. C. nie uzyskała decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, tj. na działkach ew. nr [...] położonych w miejscowości N..

Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że jak wynika z pkt 2 lit. e) decyzji Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa pawilonu handlowo-gastronomicznego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa zjazdu publicznego z drogi powiatowej" na działkach oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie ewidencyjnym N., teren przedmiotowej inwestycji jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi. W związku z tym zobowiązano inwestora do wykonania zabezpieczeń technicznych chroniących obiekty budowlane przed ewentualnymi skutkami powodzi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne - art. 79, art. 82 ust. 1 pkt 3, art. 84 i art. 85 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 85a.

W tych okolicznościach Wojewoda [...] stwierdził, że brak uzyskania przez inwestora decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa o charakterze rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem decyzja w przedmiocie zwolnienia, o którym mowa w art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne ma charakter "rozstrzygnięcia występnego" względem przyszłego pozwolenia na budowę i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (tak: wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt IIOSK 821/08; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IIOSK1483/11).

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Pani M. C. reprezentowana przez radcę prawnego B. M. odwołała się w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wskazał, iż rozstrzygniecie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust 1 Prawa budowlanego będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Organ odwoławczy przyznał, że G. T. brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Zdaniem organu drugiej instancji, okoliczność ta nie przesądza jednak o posiadaniu przez niego przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w związku z czym stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. koniecznym jest ustalenie kręgu stron postępowania na nowo. W ocenie GINB, interesu prawnego Pana G. T. do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2011 r. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia mu tej decyzji.

Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego Pan G. T. jest współwłaścicielem dz. nr ewid. [...], sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną (dz. nr ewid. [...]) oraz dz. nr ewid. [...] oddzielonej od nieruchomości inwestycyjnej działką nr ewid. [...]. Powyższe potwierdza treść Ksiąg Wieczystych nr [...] oraz nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w D., Wydział [...], Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Z projektu budowlanego zamiennego wynika bowiem, iż dotyczy on zmiany: powierzchni placu manewrowego z [...] m2 na [...] m2, ograniczenia liczby miejsc parkingowych z 10 na 9, jak również lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz likwidacji pomieszczeń do mycia wózków, podniesienia niwelety posadzki budynku, a w konsekwencji budowy podjazdu dla klientów i schodów wejściowych do zaplecza, zmiany lokalizacji drzwi wejściowych, umieszczenia kurtyny powietrznej ze względu na likwidację przedsionka wejściowego, zmiany wymiaru okien i drzwi, montażu dodatkowych wentylacji w części sklepowej - co wynika z karty 6 akt sprawy nr [...]. Z zamiennego projektu zagospodarowania działki wynika, że bezodpływowy zbiornik na ścieki o poj. 10 m3 został usytuowany w odległości ok. 33 m od granicy dz. nr ewid. [...].

Według organu odwoławczego, Skarżący nie może zatem wywodzić swego interesu w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], z § 36 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych - 15 m, zaś od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m.

Zdaniem GINB, zwiększenie powierzchni placu manewrowego nie wpływa na możliwość zagospodarowania sąsiednich działek, bowiem nie istnieją przepisy prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z budową takiego placu. Zmianie nie uległo również położenie skupiska miejsc parkingowych (wytyczonych ok. 22,5 m. od granicy dz. nr ewid. [...]). Zmiany w zakresie architektury budynku nie wprowadzają również ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości - nie dotyczą one bowiem usytuowania budynku, ani jego wysokości.

Uwzględniając zakres powyższych rozwiązań zamiennych, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, G. T. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji zmieniającej. Zmiany zatwierdzone ww. decyzją nie powodują bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ewid. [...] oraz [...]. Innymi słowy, Pan G. T. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś zmiany przewidziane w projekcie zamiennym, nie wpływają na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania ww. działek.

Reasumując, GINB stwierdził, że Pan G. T. z uwagi na brak przymiotu strony nie mógł wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Z uwagi na to, organ nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób rażąco niezgodny z prawem, wobec czego – w przekonaniu GINB – koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się Pan G. T. ("Skarżący"), który będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji GINB zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., znak [...], nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie będące współwłasnością Skarżącego o nr ew. [...] oraz [...] w m. N., gmina R., w sytuacji gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze bezpośredniego oddziaływania opisanej inwestycji, co powinno skutkować przyznaniem Skarżącemu statusu strony w takim postępowaniu.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania z uwagi na fakt niewskazania przez niego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on interes prawny, podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia tej okoliczności,

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p,a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie przez Organ w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, z urzędu, całościowej oceny czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a.

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018r. oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji, podczas gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające przedmiotowe działanie organu.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty, że przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wynika z pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2018 r. przesłanego do organu pierwszej instancji, działki nr [...] położone w miejscowości N., gmina R., były objęte zakresem opracowania pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]" jako 1 etap studium ochrony przeciwpowodziowej i znajdują się w strefie zalewowej wodami o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (Q1%) od rzeki Niedźwiadka, który wyznacza obszar szczególnego zagrożenia powodzią".

Zdaniem Skarżącego, lokalizacja bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej jest takim rodzajem inwestycji, który ma istotne znaczenie dla nieruchomości sąsiednich w przypadku położenia działek na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W sytuacji bowiem nadejścia fali powodziowej, bardzo prawdopodobne jest uszkodzenie i rozszczelnienie takiego zbiornika na ścieki. Następnie wody powodziowe mogą zostać zanieczyszczone ściekami pochodzącymi z rozszczelnionego zbiornika i w takiej formie być niesione na kolejne nieruchomości. Może to doprowadzić do zalania i zanieczyszczenia nieruchomości Skarżącego między innymi ściekami pochodzącymi z takiego zbiornika. Wskutek lokalizacji inwestycji w postaci budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zwiększyło się ryzyko powodziowe w tym terenie, a więc i dla nieruchomości Skarżącego, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...] w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego właśnie tytułu wynika interes prawny Skarżącego, uprawniający go do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie.

W skardze przywołano treść art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., która obowiązywała w dacie ubiegania się przez inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, a zgodnie z którą zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym gromadzenia ścieków.

Tymczasem zmiana pozwolenia na budowę dotyczyła między innymi właśnie kwestii gromadzenia ścieków, do którego to celu miał służyć zbiornik bezodpływowy. Zdaniem autora skargi, nie ulega wątpliwości, że Skarżący, jako właściciel działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, przy uwzględnieniu kierunku spływu wód powodziowych, jest narażony na niebezpieczeństwo zalania jego nieruchomości wodami powodziowymi, w tym ściekami z bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na działce Inwestorki w przypadku jego rozszczelnienia. Ponadto jak wynika jednoznacznie z ustaleń Wojewody [...] mających wyraz w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., wskutek realizacji inwestycji objętej zmianą pozwolenia na budowę doszło do wzrostu zagrożenia powodziowego.

Co więcej, Skarżący posiada interes prawny, umożliwiający mu wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej przez P. M. C. także ze względu na treść innych przepisów ustawy Prawo wodne zakazujących zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana pozwolenia na budowę dotyczyła bowiem między innymi zwiększenia powierzchni placu manewrowego, a zatem wskutek tej zmiany powierzchnia dotychczas biologicznie czynna została zabudowana i utwardzona. W odniesieniu do obowiązków właściciela nieruchomości związanych z właściwym jej utrzymaniem i zabezpieczeniem, w ustawie Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. tj. w ustawie obowiązującej w dacie uzyskania przez Inwestorkę zmiany pozwolenia na budowę obowiązywał art. 29 zakazujący dokonywania zmian stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Z kolei obecnie zastosowanie mają przepisy art 234 i 235 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, w których określono obowiązek właściciela gruntu do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W skardze wywiedziono zatem, że brak przyznania Skarżącemu przez organ drugiej instancji statusu strony w niniejszym postępowaniu, pozbawiałby go w zasadzie realnej możliwości weryfikacji jego obaw w kwestii odprowadzania wód opadowych czy roztopowych oraz obowiązków z tego wynikających. Zakres zmian a także ich charakter powodują zmiany na terenie zarówno samej inwestycji, jak i na terenach przyległych, w tym na działce Skarżącego. Logiczne jest stwierdzenie, że gdy dochodzi do zmiany powierzchni terenu objętego inwestycją to będzie to miało wpływ na tereny bezpośrednio z nią sąsiadujące, chociażby ze względu na kierunek i szybkość spływu wód, prawdopodobieństwo ich kumulacji i możliwych szkód powstałych wskutek braku weryfikacji prawidłowości dokonanych modyfikacji projektu.

Według Skarżącego, osoba trzecia ma także interes prawny wynikający z art. 140 k,c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. II OZ 394/11).

W niniejszej sprawie – zdaniem Skarżącego – nie ulega wątpliwości, i jest to poparte licznymi opiniami niezależnych biegłych, iż wzniesienie budynków na działce nr [...] w miejscowości N. silnie wpływa na stosunki wodne, stan wody na gruncie sąsiednich nieruchomości, w tym działki Skarżącego, i wielokrotnie zwiększa zagrożenie powodziowe w tym terenie.

Skarżący stwierdza dalej, że w zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2019 r. doszło nie tylko do naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. To bowiem na organie administracji spoczywa obowiązek ustalania z urzędu, kto w danej sprawie posiada interes prawny lub obowiązek. W zakresie wykazania interesu prawnego przez osobę występującą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, wystarczające jest opisowe wskazanie jego podstaw uzasadniające udział w postępowaniu. Natomiast w przepisach prawa brak jest jakiegokolwiek obowiązku podawania konkretnej podstawy prawnej dla interesu prawnego. Organ ograniczył się w zasadzie do zbadania czy są zachowane odpowiednie odległości elementów inwestycji od działki Skarżącego, a stwierdzając spełnienie tych wymagań, ustalił brak oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącego.

Ponadto niewłaściwym jest uznanie Skarżącego za "dowolny podmiot", gdyż występował on już wielokrotnie w sprawie związanej z inwestycją będącą przedmiotem postępowania w charakterze strony przed różnymi organami i instytucjami a jego interes prawny był uznawany za dostatecznie wykazany i nie budził dotychczas najmniejszych wątpliwości.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż "Lokalizacja bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej jest takim rodzajem inwestycji, który ma istotne znaczenie dla nieruchomości sąsiednich w przypadku położenia działek na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią", organ wskazał, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że interes Skarżącego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], wynika z art. 234 Prawa wodnego, GINB zauważył, iż zgodnie z pkt 4.1. "Opisu technicznego Projektu architektoniczno-budowlanego placu manewrowego i zjazdu", projektowany plac manewrowy mieści się w całości na działce inwestora. W stanie obecnym działka nie jest zagospodarowana. Nawierzchnię zaprojektowano tak, aby wody opadowe przelewały się wyłącznie na działkę inwestora. Spływ z projektowanego nasypu ukierunkowany został za pomocą odwodnienia liniowego w formie korytka ściekowego żelbetowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], którą GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] stwierdzającą na wniosek Pana G. T. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej M. C. pozwolenia na budowę, i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Niesporne są w sprawie ustalenia, że G. T. jest współwłaścicielem dz. nr ewid. [...] (wcześniej nr ewid. [...]), sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną (dz. nr ewid. [...]) oraz dz. nr ewid. [...] oddzielonej od nieruchomości inwestycyjnej działką nr ewid. [...]. Powyższe potwierdza treść Ksiąg Wieczystych nr [...] oraz nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...], Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Podstawę ww. orzeczenia stanowi jednak przekonanie GINB, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji nie mógł złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Organ odwoławczy przyjął, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją – w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...], których współwłaścicielem jest Skarżący. Zdaniem organu drugiej instancji, położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe stanowisko, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotną niekonsekwencję organu zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. I tak, GINB bardzo szeroko omówił zagadnienie ustalania granic obszaru oddziaływania obiektu, wskazując, że "Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki. Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19.09.2013 r., sygn. akt: II SA/01496/13)."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przytoczony przez organ odwoławczy pogląd również w pełni podziela i uznaje własny. Niemniej jednak, w ocenie tutejszego Sądu, dalsze wywody i konkluzje zawarte w zaskarżonej decyzji GINB całkowicie odbiegają od tak sformułowanego stanowiska, a wręcz stoją z nim w oczywistej sprzeczności. Organ nie bacząc na przyjętą wykładnię prawa, przenosząc ww. rozważania na grunt przedmiotowej sprawy ograniczył się wyłącznie do oceny przedsięwzięcia i kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. z punktu widzenia norm określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zmieniającej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, zwanego dalej "Rozporządzeniem"). Świadczą o tym stwierdzenia organu że "bezodpływowy zbiornik na ścieki o poj. 10 m3 został według projektu zamiennego usytuowany w odległości ok. 33 m od granicy dz. nr ewid. [...], wobec czego Skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego z § 36 ust 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia". Dalej organ odwoławczy wskazuje, że "planowane zwiększenie powierzchni placu manewrowego nie wpływa na możliwość zagospodarowania sąsiednich działek, bowiem nie istnieją przepisy prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z budową takiego placu. Zmianie nie uległo również położenie skupiska miejsc parkingowych (wytyczonych ok. 22,5 m. od granicy dz. nr ewid. [...]), zaś zmiany w zakresie architektury budynku nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości – nie dotyczą one bowiem usytuowania budynku, ani jego wysokości".

GINB w żaden sposób nie skonfrontował natomiast zmian zatwierdzonych ostateczną decyzją Starosty [...] z przepisami "odrębnymi", o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji organu powiatowego).

W tym miejscu Sąd uznaje zatem za konieczne wyjaśnienie, że jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 nie należą jedynie przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Regulacjami odrębnymi są przykładowo także przepisy ustawy o ochronie środowiska, ustawy o drogach publicznych, prawa wodnego, czy ustawy -Prawo lotnicze (zob.: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl.: WK 2016; tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3089/13, LEX nr 1796281, z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, LEX nr 1367300), Nie należy zatem ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 283/11, LEX nr 1081772).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać w ogóle wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906; z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 176/12, LEX nr 1329468, a także z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1373/09, CBOSA). Innymi słowy, zagadnienie zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy art. 3 pkt 20 ma charakter zupełnie odrębny od tego, czy przepisy techniczno-budowlane zostały prawidłowo w niej uwzględnione. Odmienna interpretacja prowadziłaby do istotnego ograniczenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nieznajdującego umocowania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Gliniecki, teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Bez wątpienia rację ma organ drugiej instancji wskazując, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Trzeba przy tym podkreślić, że nie chodzi o to, czy planowana inwestycja narusza przepisy prawa materialnego, ale o samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się nawet w granicach norm prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W tym tonie wypowiadają się sądy administracyjne podkreślając, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11 oraz z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11, a także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Tymczasem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie zupełnie pominął okoliczność wywodzenia przez Skarżącego interesu prawnego z unormowań ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2255 ze zm., dalej "Prawo wodne"), choć Skarżący już we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożonego do Wojewody [...] akcentował rażące naruszenie konkretnych przepisów ww. ustawy, które może skutkować negatywnym oddziaływaniem inwestycji na jego nieruchomość. Wojewoda [...] orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r. wziął pod uwagę właśnie te zdarzenia, które w oczywisty sposób naruszały gwarancje i obowiązki wynikające z przepisów ww. ustawy, skierowane bezpośrednio do sytuacji stron postępowania. Przepisy ustawy Prawo wodne z jednej strony przewidują bowiem ograniczenia w zabudowie nieruchomości znajdujących się w obszarze zaliczonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do terenów zagrożonych powodzią, a tym samym nakładają określone obowiązki na właścicieli tych nieruchomości, z drugiej zaś gwarantują ww. podmiotom i należącym do nich gruntom ochronę przed niedozwoloną zabudową lub nielegalnymi robotami budowlanymi, których skutki mogą oddziaływać na cały ten obszar.

Wobec powyższego, tutejszy Sąd uznaje za prawidłowe ustalenia Wojewody [...], znajdujące swoje odzwierciedlenie w decyzji uchylonej przez GINB, iż zarówno działki, na której inwestor zaplanował inwestycję (dz. nr [...] w m. N., gm. R.), jak i działki Skarżącego, w dacie wydania decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, znajdowały się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Fakt ten potwierdził Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (w aktach sprawy) i znajduje on potwierdzenie w decyzji Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W tych okolicznościach, istotne znaczenie dla sprawy ma treść przepisów Prawa wodnego, obowiązujących w dacie 25 listopada 2011 r. I tak, stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159, wejście w życie 18 marca 2011 r.), obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uznane zostały za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Przepis art. 88l ust. 1 ww. ustawy, kategorycznie zabraniał natomiast na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m. in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zwolnienie z powyższego zakazu, stosownie do art. 88l ust. 2 cyt. ustawy było dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu odpowiedniej decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, pod warunkiem, że organ ten ustalił, iż nie utrudni to ochrony przed powodzią.

Nie jest sporne, że inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji przed zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego i ostatecznego pozwolenia na budowę.

Skarżący trafnie podnosił zatem już we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, że jego interes w sprawie ma uzasadnienie w dyspozycji przepisów ustawy - Prawo wodne. Z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony przed powodzią oraz suszą. Ponadto, w myśl art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; ani też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wreszcie przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy zabrania lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania.

W tak ukształtowanym stanie prawnym kluczowego znaczenia dla interesu prawnego Skarżącego nabiera zatwierdzona decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. zmiana pozwolenia na budowę obejmująca swym zakresem m. in. posadowienie na działkach sąsiednich zbiornika na ścieki oraz zwiększenie powierzchni utwardzonego placu manewrowego, a w rezultacie zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej terenu.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że jak wynika z map sytuacyjnych terenu znajdujących się w aktach sprawy, nieruchomości Skarżącego położone są na kierunku spływu wód, co jest szczególnie ważne w przypadku wystąpienia powodzi, kiedy to potencjalna fala powodziowa w pierwszej kolejności obejmie działki objęte inwestycją, a następnie nieruchomości Skarżącego. Tym bardziej więc rację ma Skarżący podnosząc, że naruszenie przepisów Prawa wodnego, do jakiego niewątpliwie doszło w sprawie, może negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, a w rezultacie tego skutkuje istnieniem po jego stronie interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – do zainicjowania postepowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów, nie sposób zaakceptować stanowisko GINB, że wskazane wyżej okoliczności nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego i nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, gdyż świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interes prawnego Skarżącego.

Nie można także zgodzić się z organem, że nie ma w sprawie istotnego znaczenia uznanie Skarżącego za adresata decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2011 r. Z akt sprawy wynika bowiem nie tylko, że została ona doręczona Skarżącemu, ale w jej treści wyraźnie wskazano, że działka należącą do Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania rzeczonej inwestycji (patrz: str. 1 ostatni akapit w pkt I decyzji).

GINB sam przyznaje natomiast, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tutejszy Sąd podziela jednak także szersze zapatrywanie na to zagadnienie, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045; z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 248/11, LEX nr 1406700; z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, LEX nr 526048).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz w powiązaniu z przywołanymi wyżej przepisami ustawy - Prawo wodne. Brak poczynienia rzetelnych ustaleń i odniesienia się do meritum sprawy doprowadziło również do obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie zatem zastosować się do ww. wskazań tutejszego Sądu, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).