Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2099/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 208 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 39 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18 § 2
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 9
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Zofia Borowicz Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 106/11 w sprawie ze skargi Powiatu M. – Z. S. im. [...]. J. G. w M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądza od Powiatu M. – Z. S. im. [...] J. G. w M. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 106/11, po rozpoznaniu skargi Powiatu M. – Zespołu Szkół im. prof. J. G. w M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] września 2010 r. zobowiązano Powiat M. – Zespół Szkół im. prof. J. G. w M. (dalej: beneficjent, skarżący) do zwrotu kwoty w wysokości 13.999,95 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł niekwalifikowalność wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu oraz pracownika obsługi finansowej projektu. Powodem uznania ww. wydatków za niekwalifikowalne były zastrzeżenia wykryte podczas kontroli projektu dotyczące formy rozliczenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji w projekcie. Zespół kontrolujący zakwestionował fakt zawarcia dwóch umów zlecenia: 1) na pełnienie funkcji koordynatora projektu z dyrektorem szkoły – Z. W. oraz 2) na prowadzenie obsługi finansowej projektu z główną księgową szkoły – L. G. – z uwagi na pokrywanie się w obydwu przypadkach zadań w ramach stosunku pracy z zadaniami w ramach stosunku cywilnoprawnego. Na tej podstawie Wojewódzki Urząd Pracy w R. zażądał zwrotu środków.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego (dalej też jako: Instytucja Zarządzająca) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu administracyjnego I instancji. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki zapoznała się z dokumentacją przekazaną w przedmiotowej sprawie i na tej podstawie stwierdziła, że zarówno w przypadku dyrektora szkoły, jak i głównego księgowego, zakres zadań powierzonych na podstawie umów zlecenia jest tożsamy z zakresem zadań wynikających ze stosunku pracy, jaki łączy Z. W. i L. G. z Powiatem M. – Zespołem Szkół im. prof. J. G. w M. Zadania przewidziane dla koordynatora projektu są tożsame z zadaniami przypisanymi dla Dyrektora szkoły, zaś zadanie polegające na obsłudze finansowej realizowanego projektu stanowi ten sam rodzaj zadania, jaki jest określony dla Głównego Księgowego. Organ odwoławczy podniósł, że projekt w okresie jego realizacji, tj. w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. był w istocie "włączony" w system i organizację pracy szkoły, bowiem zakres i specyfika projektu nie pozwalają na wyraźne wyodrębnienie go z bieżącego funkcjonowania placówki. Oznacza to, że Z. W. jako dyrektor szkoły zarządzał jednocześnie projektem (jako koordynator projektu), natomiast L. G. jako główna księgowa szkoły obsługiwała wszystkie wydatki ponoszone przez szkołę, a więc również wydatki ponoszone w ramach projektu. Wskazując na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie organ II instancji podkreślił, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych, nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych. Zawarte w takim zakresie uzgodnienia są w sferze prawa pracy – niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w nadanej im formie umów cywilnoprawnych – automatycznie nieważne z mocy art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., zwanego dalej: k.p.). Zatem w przypadku, gdy zakres czynności określonych w umowie cywilnoprawnej jest taki sam, jak zakres czynności wynikających z umowy o pracę, umowa cywilnoprawna stanowi w istocie uzupełnienie umowy o pracę. Organ stwierdził również, że nie jest umową zlecenia umowa zawarta z pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, której treścią jest wykonywanie przez pracownika tego samego rodzaju pracy poza normalnym czasem pracy, za odrębnym wynagrodzeniem.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest umową zlecenia umowa zawarta z pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, której treścią jest wykonywanie przez pracownika tego samego rodzaju pracy poza normalnym czasem pracy, za odrębnym wynagrodzeniem. Umowa ta stanowi rozszerzenie umowy o pracę, mimo nazwania jej przez strony umową zlecenia. W konsekwencji pracownikowi zatrudnionemu poza normalnym czasem pracy przysługuje dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, przewidzianych w art. 134 k.p. Zawarcie umowy cywilnoprawnej obok umowy o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty tymi umowami jest taki sam, a wymiar czasu pracy przekracza jeden etat w okresie rozliczeniowym, skutkuje więc uznaniem, że zawarta w tych okolicznościach umowa cywilnoprawna stanowi uzupełnienie umowy o pracę w zakresie obowiązku wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych. Zdaniem organu, zawarcie przez beneficjenta umów zlecenia na potrzeby realizacji projektu z własnym pracownikiem na warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy narusza zasady prawa pracy, zaś wątpliwości budzi podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia powierzonych funkcji w projekcie. Zatem ze względu na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu i pracownika obsługi finansowej projektu pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem naruszając przepisy Kodeksu pracy, podmiot będący stroną umowy właściwie uznał wydatki poniesione na ww. wynagrodzenia za niekwalifikowalne z uwagi na niespełnianie warunku określonego w rozdziale 3.1. pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę beneficjenta na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że orzekające w sprawie organy obu instancji wskazane środki uznały za wykorzystane z naruszeniem procedur, ponieważ podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu (dyrektora szkoły) oraz pracownika obsługi finansowej projektu (główna księgowa) w postaci umów zlecenia pozostaje w sprzeczności z Kodeksem pracy. Zaistniała zatem konieczność uznania wydatków poniesionych na wynagrodzenia wymienionych osób za niekwalifikowalne z uwagi na niespełnianie warunku określonego w Rozdziale 3.1 pkt 1 lit. 9 Wytycznych.

Sąd I instancji wskazał, że zdaniem organów zakres obowiązków dyrektora szkoły oraz głównego księgowego, wynikający ze Statutu szkoły, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz zawartych umów zlecenia, był taki sam, co oznaczało że wykonanie dodatkowych obowiązków związanych z wdrażaniem i realizacją projektu mogło i powinno mieć miejsce w ramach pracy świadczonej w godzinach nadliczbowych, nie zaś w oparciu o cywilnoprawne umowy zlecenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organy i stwierdził, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada expresis verbis obowiązku wykonywania pracy, związanej z wdrażaniem i regulacją projektu dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak przez Dyrektora tej konkretnej szkoły, jak i jej Głównego Księgowego w ramach dotychczas zawartych umów o pracę i w oparciu o wiążące tych pracowników zakresy czynności. Twierdzenia, że obowiązek, czy też uprawnienie bycia koordynatorem takiego projektu bądź też osobą zobowiązaną do prowadzenia jego obsługi finansowej oraz świadczenia pracy w tym zakresie w godzinach nadliczbowych znajduje uzasadnienie w przywołanych przez organ regulacjach prawnych nie były, zdaniem Sądu, przekonujące. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno dyrektor szkoły jak i jej główny księgowy, wdrażając (koordynując) projekt, nie wykonywali w tym zakresie zadań tożsamych bądź podobnych do tych, które wiążą się ze specyfiką instytucji (szkoły), w której są zatrudnieni i które były wykonywane kiedykolwiek wcześniej. Umowy cywilnoprawne dotyczące wdrażania projektu nie obejmowały merytorycznie tego z czym wskazane osoby miały do czynienia na co dzień i co wynikało z obciążających je obowiązków wynikających z umów o pracę i przepisów prawa. Umowy zlecenia dotyczyły wykonania konkretnej usługi (w zakresie koordynowania i wdrażania projektu), nie zaś świadczenia pracy w ramach istniejącego stosunku pracy na obu stanowiskach i to w godzinach nadliczbowych.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o zatrudnienie pracowników poza normalnym czasem pracy przy czynnościach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy, ani też o zawarcie umów cywilnoprawnych w celu obejścia przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych. Sąd podkreślił przy tym, że czynności mogły być również wykonane przez podmioty zewnętrzne, także w oparciu o umowy cywilnoprawne.

Minister Rozwoju Regionalnego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

1. art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 208 ustawy o finansach publicznych (zwanej dalej: u.f.p.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że środki dotacji zostały wykorzystane w sposób prawidłowy;

2. art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 poprzez przyjęcie, że zakres obowiązków dyrektora Zespołu Szkół im. prof. J. G. w M. nie obejmował czynności wykonywanych w ramach zakresu obowiązków wynikających z umowy zlecenia na pełnienie funkcji koordynatora projektu;

3. "art. 54 ust. 1 UFP" poprzez przyjęcie, iż zakres zadań głównego księgowego Zespołu Szkół im. prof. J. G. w M. nie obejmuje zadań wykonywanych w ramach zakresu obowiązków wynikających z umowy zlecenia zawartej w dniu [...] września 2008 r. z panią L. G. przez koordynatora projektu;

4. art. 18 § 2 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż zawarte umowy cywilnoprawne nie są obarczone wadą nieważności z mocy tegoż przepisu prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawarcie umów zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest naruszeniem prawa pracy, m.in. w zakresie godzin nadliczbowych. W związku z powyższym, umowy takie – na podstawie art. 18 § 2 k.p. – są nieważne z mocy prawa. Zakwestionowanie podstawy prawnej wydatków poniesionych na wynagrodzenia koordynatora projektu i pracownika obsługi finansowej oznacza ich niekwalifikowalność, a tym samym należy uznać, że wydatki te zostały dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie prowadzone wobec Zespołu Szkół im. prof. J. G. w M. było w całości prawidłowe i decyzje wydane w tej sprawie nie powinny zostać uchylone. Wyrok Sądu I instancji został oparty na błędnych założeniach, odnoszących się do tego, że realizacja projektu unijnego wiązała się w tym przypadku z innymi i dodatkowymi obowiązkami dla dyrektora szkoły i głównej księgowej niż wynikało to z zapisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych oraz statutu szkoły, przez co zawarcie z nimi umów zlecenia nie naruszyło kodeksu pracy m.in. w zakresie czasu pracy i nie stanowiło podwójnego finansowania tych samych zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności - której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. -kontrola zaskarżonego wyroku ogranicza się do oceny zasadności podstaw, na których skargę kasacyjną oparto. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną oznacza bowiem, że zakres kognicji sądu kasacyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty - w ramach podstaw przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnionych w treści skargi.

Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakich podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zakreślenie obszaru kontroli kasacyjnej zasadą wynikającą z art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. skutkuje koniecznością prawidłowego formułowania środka zaskarżenia. Decydując się na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku – autor skargi kasacyjnej winien sprecyzować czy do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego doszło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Zgodzić należy się z tym, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymaga wykazania, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien też wywieść, jak - w jego ocenie – zastosowany przepis prawa powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak przepis prawa należało zastosować ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany (v. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 1326/11). Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie powinny być przytoczone w skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, gdyż skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Dostrzeżone nieprawidłowości (co będzie jeszcze przedmiotem uwag) nie wykluczają jednak możliwości odniesienia się do podniesionych zarzutów.

Ocenę zasadności zgłoszonych w sprawie podstaw kasacyjnych należy poprzedzić uwagą, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że trafnie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji wskazano art. 208 ust. 1 oraz art. 211 ust. 4 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Stosownie do regulacji zawartych w art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku gdy określone przepisem środki, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 - instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z art. 208 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w tym przepisie, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Sąd I instancji stwierdził przy tym, że "inne procedury" w rozumieniu przytoczonego art. 208 ust. 1, to m.in. procedury przewidziane w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Wskazał nadto, że zgodnie z zapisami Rozdziału 3 (Ogólne zasady kwalifikowania wydatków) Podrozdział 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. 9 co do zasady wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne o ile m.in. są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

Powyższe stanowisko na etapie postępowania kasacyjnego nie jest podważane, nie podlega zatem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sformułowane podstawy kasacyjne ograniczają się do zarzutu naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., "art. 54 ust. 1 UFP", art. 39 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 § 2 kodeksu pracy – przy czym tylko odnośnie pierwszego z podanych przepisów skarga kasacyjna precyzuje, że naruszenie nastąpiło zarówno przez błędną jego wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz wywody zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu świadczą o tym, że strona zmierza przede wszystkim do podważenia prawidłowości odczytania treści tych unormowań.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz (pkt 1), sprawuje nadzór pedagogiczny /.../ (pkt 2), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki (pkt 5). Według ust. 3 pkt 1 dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor decyduje m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki.

W świetle brzmienia przytoczonych regulacji - według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodzić należy się z wywodami skargi kasacyjnej, że z ich treści nie można wywieść, że o zakresie faktycznie wykonywanych przez dyrektora szkoły lub placówki obowiązków decyduje źródło finansowania nie zaś wyłącznie charakter tych obowiązków. Omawiane przepisy określają obowiązki dyrektora rodzajowo i brak podstaw by przyjąć, że obowiązek realizowania projektu unijnego – co do zasady - nie mieści się w ustawowych obowiązkach dyrektora. Należy przy tym mieć na względzie, że zwrot "projekt" został zdefiniowany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 5 pkt 9 tej ustawy projekt oznacza przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą.

W tym stanie rzeczy poprzestanie na stwierdzeniu, że żaden przepis prawa, w szczególności wskazane, nie nakłada na dyrektora szkoły lub placówki expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem projektu dofinansowywanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach umowy o pracę jest wynikiem wadliwego odkodowania tych przepisów.

Wykładnia prawa materialnego ma podstawowe znaczenie w sprawie. Rzutuje mianowicie w sposób oczywisty na prawidłowy zakres ustaleń faktycznych a w konsekwencji na prawidłowość zastosowania prawa. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Jednakże dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Tylko prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego wskazuje zaś, jakie fakty mają w sprawie znaczenie.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że WSA – rozstrzygając kwestię kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu – winien zwrócić uwagę, że czynione w sprawie ustalenia muszą mieć na względzie treść realizowanego przedsięwzięcia i ocenę na ile projekt ten wpisuje się w zadania statutowe szkoły. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły. Na tym tle szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji - błędnie kierując się tylko tym, że zastosowane w sprawie regulacje literalnie nie nakładają na dyrektora szkoły obowiązku wdrażania projektu – wadliwie jako prawidłowe przyjął ustalenie, że umowa o pracę takiego obowiązku nie przewiduje.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego jako naruszenie "art. 54 ust. 1 UFP" przypomnieć należy, że zdaniem Sądu I instancji zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z 2005 r. Tymczasem art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. dotyczy audytu wewnętrznego. Zakres obowiązków głównego księgowego reguluje zaś art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA zajmie jednoznaczne stanowisko w tej kwestii.

Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że dotychczasowe rozważania – odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o oświacie, w zakresie dotyczącym wydatków na wynagrodzenie koordynatora – winny znaleźć odpowiednie odniesienie co do oceny kwalifikowalności wydatków na obsługę finansową projektu.

W tym stanie rzeczy brak ustaleń - wynikających z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - powoduje, że przedwczesna jest ocena czy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych na podstawie art. 18 § 2 kodeksu pracy oraz do stwierdzenia wykorzystania środków z naruszeniem procedur – stosując art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Wprawdzie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie ostatniego z powołanych przepisów wskazano także na błędną jego wykładnię. W skardze kasacyjnej brak jednak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu, nie wskazano w czym błędna wykładnia się przejawia ani też jak prawidłowo – zdaniem autora skargi kasacyjnej - przepis winien być odczytany. Tak postawiony zarzut nie mógł więc być uznany za skuteczny.

Mając na uwadze całokształt rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Z tych też względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).