Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 601/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.147§1, art.200, art.205§1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.42, art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.2 ust.1, art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W.T. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zasad ustalania stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy o statusie miejskim oraz opłat za eksponowanie reklam na gruncie i budynkach stanowiących własność Gminy o statusie miejskim I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego W.T. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W.T., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., nr 559 ze zm.; dalej u.s.g.) wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie: zasad ustalania stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy o statusie miejskim oraz opłat za eksponowanie reklam na gruncie i budynkach stanowiących własność Gminy o statusie miejskim. W skardze wskazał na niezgodność z prawem ww. zarządzenia w zakresie obejmującym ustanawianie zasad ustalania stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy na okres powyżej 3 lat oraz w zakresie § 7 niniejszego zarządzenia dotyczącego odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu komunalnego.

W motywach uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnił, że [...] lutego 2018 r. zawarł z Gminą o statusie miejskim umowę nr [...] na dzierżawę gruntu komunalnego pod garażem przy ulicy [...]. Umowa ta została zawarta na czas oznaczony wynoszący 10 lat, od dnia 1 lutego 2018 r. do 31 stycznia 2028 r. Zaznaczył, że na podstawie zaskarżanego zarządzenia, straciła moc uchwała nr VI/2/2015 Rady Miasta z dnia 27 lutego 2015 r., w oparciu o którą (zgodnie z tą umową) naliczany był czynsz dzierżawny. W związku z wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia Burmistrz zawiadomił go, że umowa zostanie rozwiązana z dniem [...] grudnia 2021 r., a roczna stawka czynszu wzrośnie z 70,60 zł do 465,48 zł.

W kolejnym piśmie Burmistrz potwierdził, że umowa nr [...] została skutecznie rozwiązana, a jeżeli skarżący nie podpisze nowej umowy, to zgodnie z § 7 zaskarżanego zarządzenia zostanie naliczone odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu komunalnego w wysokości trzykrotnego czynszu dzierżawnego wynikającego z umowy dzierżawy ostatnio obowiązującej, za każdy rozpoczęty miesiąc bezumownego korzystania, jednak nie mniej niż 150,00 zł miesięcznie. Dnia 10 czerwca 2022 r. Burmistrz wystosował do niego pismo, w którym informuje, że rozwiązuje umowę nr [...] za sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia.

2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu sprawy pomiędzy Miastem a skarżącym mają charakter cywilnoprawny. Wszelkie spory wynikające z umów dzierżawy rozstrzygane są przez sąd powszechny, podobnie jak sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie są to sprawy administracyjne z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nadto z dokumentów dołączonych przez skarżącego do skargi wynika, że już 16 listopada 2021 r. posiadał on wiedzę o wydaniu zarządzenia nr [...] oraz o jego treści, a termin na wniesienie ewentualnej skargi biegnie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. Zdaniem organu powyższe uzasadnia odrzucenie skargi.

Nadto organ wskazał, że zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia była już badana przez organ nadzoru - Wojewodę, który ostatecznie uznał, że wyłącznie właściwym do określenia stawek czynszu za dzierżawę stanowiących własność Gminy o statusie miejskim jest na mocy przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Burmistrz Miasta. Organ wskazał również, że powołana w pierwotnym zarządzeniu nr [...] podstawa prawna, mianowicie uchwała nr XI/70/2019 Rady Miasta z 27 września 2019 r. została uchylona uchwałą Rady Miasta nr XLI/252/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. zmienił podstawę prawną w zarządzeniu nr [...] w ten sposób, że otrzymała ona nowe brzmienie "na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zarządzam, co następuje", zarządzając jednocześnie utratę mocy zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta.

3. W piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. organ, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazał, że zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] i zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

5. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku zarządzenie) wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. W sprawie, w ocenie Sądu, spełnione zostały obie przesłanki.

6. Odnosząc się do pierwszej wskazać należy, że zgodnie art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a u.g.n. jako jedną z takich czynności wymienia m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, a także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Gmina ma prawo do wprowadzenia zmian stawek czynszu dotyczących dzierżawy nieruchomości gminnych, a uprawnienie do właścicielskiej ochrony mienia publicznego może być realizowane w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zobowiązujący Prezydenta Miasta do gospodarowania mieniem komunalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 listopada 2016 r., II SA/Gl 791/16 oraz WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., II SA/Bd 1377/17; CBOSA).

Określenie wysokości czynszu pobieranego przez właściciela z tytułu najmu czy dzierżawy nieruchomości stanowi co do zasady domenę prawa cywilnego, dlatego w pewnym okresie były w orzecznictwie rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego. Według jednego z poglądów zarządzenie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Z kolei według drugiego ze stanowisk, tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat), nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach I OSK 2778/16, I OSK 1000/17 czy I OSK 2789/17).

7. W aktualnym, stabilnym już orzecznictwie przyjmuje się pierwszy pogląd i wskazuje się, że wykonująca te zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Sprzedaż lokali czy zawieranie lub rozwiązywanie umów najmu to czynności cywilnoprawne, których ocena ważności i wykonywania podlega kompetencji sądu powszechnego (cywilnego). Jednakże podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co dotyczy również zarządzeń wydawanych na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 58/19).

8. W ocenie Sądu skarżący, jako dzierżawca gruntu należącego do gminy, do którego odnoszą się treść i zakres przedmiotowego zarządzenia, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nowe stawki czynszu ustalone w zaskarżonym zarządzeniu rzutują bowiem bezpośrednio na jego sytuację prawną. To zaś, że kontrola sądowa nie dotyczy elementów cywilnoprawnych, w szczególności zasadności rozwiązania umowy najmu, tej legitymacji nie podważa. To bowiem, że kwestionowane w sprawie zarządzenie pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi i ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków między stronami nie oznacza, że nie ma ono charakteru aktu z zakresu administracji publicznej i w tym zakresie podlega kontroli sądowej (z wielu por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1564/17 i 13 stycznia 2022 r., I OSK 58/19).

Chybione są zatem argumenty organu sugerujące odrzucenie skargi z uwagi na to, że niniejsza sprawa ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nadto, wbrew twierdzeniem organu, wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie miał bowiem art. 53 § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

9. Kolejnym elementem, który ma znaczenie dla wyniku kontroli sądowej jest ocena charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia pod kątem cech prawa miejscowego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, CBOSA).

Przesądzające znaczenie dla tej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu. Adresaci norm zawartych w zarządzeniu nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny.

10. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie ustalające stawki czynszów ma charakter generalny. Normy te nie miałyby takiego charakteru, gdyby nie ustalały stawek czynszu za dzierżawę wszystkich gruntów stanowiących własność gminy, lecz przykładowo tylko w odniesieniu do jakiegoś konkretnie i indywidualnie określonego adresata. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Normy prawne w zaskarżonym zarządzeniu mają charakter generalny i zarazem abstrakcyjny, gdyż nie mają one jednorazowego zastosowania i stosuje się je do wszystkich gruntów i w każdym przypadku dzierżawy gruntów stanowiących własność gminy (odrębnie opłat za reklamy, co nie jest związane z niniejszą sprawą). Wymienione cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego (co potwierdza cytowane wyżej orzecznictwo).

11. Konsekwencją uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania,

w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia

w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zaskarżone zarządzenie - jako akt prawa miejscowego - podlegało obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie.

11. Z akt sprawy, przeglądu bazy dziennika urzędowego oraz informacji organu wynika natomiast, że pomimo, iż w zaskarżonym zarządzeniu wskazano, że wchodzi ono w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, zarządzenie to nie zostało opublikowane. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego (niezależnie z jakiego powodu nie doszło do publikacji i czy jest to związane z zaniechaniem gminy, czy organu odpowiadającego za prowadzenie Dziennika Urzędowego - Wojewody), jest istotnym naruszeniem norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 u.s.g. To zaś oznacza, że taki akt jest w całości nieważny (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16; 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17 oraz 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20; CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że nieopublikowanie zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie stanowi przeszkody do objęcia go kontrolą sądowoadministracyjną i ewentualnego stwierdzenia jego nieważności w całości lub

w części (por. postanowienia NSA z 27 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06 i 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1132/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 grudnia 2009 r., II SA/Go 864/09; CBOSA).

12. Odrębną kwestią, którą rozważył Sąd również z urzędu, jest brak uzasadnienia zarządzenia nawet wtedy, gdy brak jest wyraźnego przepisu, który nakazuje taki obowiązek. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym uchwał i zarządzeń na podstawie których dochodzi do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego (np. umowy najmu czy dzierżawy). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał i zarządzeń organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie w przypadku stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy organ gminy ma pewną swobodę ich ustalania, a więc nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie Burmistrza w tym zakresie winno zawierać uzasadnienie. Tym bardziej, że stawki te podniesiono o kilkaset procent w stosunku do stanu poprzedniego (skarżący podaje, że dotychczas płacił za dzierżawę gruntu pod garażem 70,60 zł rocznie, a ma od 1 stycznia 2022 r. płacić 465,48 zł rocznie). Jakiekolwiek byłoby usprawiedliwienie okoliczności takiej podwyżki, adresaci (w tym przypadku dzierżawcy) mają prawo do ich poznania.

Podkreślić należy, że w przypadku aktu wydawanego przez organ wykonawczy gminy, nie poprzedza go sesja czy inne jawne procedowanie, w którym mogą uczestniczyć mieszkańcy gminy i które jest protokołowane. Dlatego nie ma też innej możliwości poznania intencji i przyczyn takiej, a nie innej woli organu. Z tych względów w ocenie Sądu, która koresponduje z linią orzecznictwa (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/20 oraz WSA w Łodzi z 26 listopada 2019 r., III SA/Łd 175/19), zaskarżone zarządzenie winno posiadać uzasadnienie, co w tej sprawie jest również istotnym naruszeniem prawa, ze względu właśnie na wielkość podwyżki czynszu i związane z tym konsekwencje prawne wobec dzierżawców.

Mając wszystkie podniesione wyżej okoliczności na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości (punkt I sentencji wyroku).

Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (punkt II sentencji wyroku).

Niniejsza sprawa, z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).