Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt: III SA/Wr 1076/15 w sprawie ze skargi W.T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w przedmiocie lokalizacji tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt: III SA/Wr 1076/15 oddalił skargę W.T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w przedmiocie lokalizacji tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. W.T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.-.Ł. złożyła – skierowany do Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we W. – wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości Z. przy ul. [..] do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [..], nr [..] i nr [..] obręb Z. Spółka podała przy tym, że nieruchomość nie jest zagospodarowana, natomiast po wybudowaniu zjazdu sposób jej wykorzystania ulegnie zmianie poprzez zabudowę usługowo-mieszkalną (ma powstać stacja kontroli pojazdów z myjnią samochodową oraz częścią mieszkalną).

Decyzją z dnia [..] maja 2015 r., nr [..] wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego przez Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we W. zezwolono Spółce na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [..] na działki nr [..] i nr [..], zastrzegając przy tym m.in., że przedmiotowy zjazd będzie funkcjonował jako tymczasowy obiekt budowlany do czasu realizacji gminnej drogi wewnętrznej na działce gruntu nr [..] w Z.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po wybudowaniu gminnej drogi wewnętrznej, przedmiotowy zjazd będzie podlegał likwidacji, a działki nr [..], nr [..] i nr [..], będą mogły być skomunikowane z drogą wojewódzką poprzez działkę nr [..]. Wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze zabudowanym, gdzie występuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, a droga wojewódzka nr [..] na tym odcinku charakteryzuje się klasą G (główną), gdzie natężenie ruchu drogowego - SDR na tym odcinku wynosi 3.560 pojazdów na dobę (wg pomiarów z 2010 r.). Działki gruntu objęte wnioskiem nie mają zaewidencjonowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej, mają natomiast dostęp do działki nr [..], która posiada włączenie do drogi wojewódzkiej. Działka nr [..] jest wprawdzie przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę, ale obecnie nie jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ponadto nie ma obecnie planów inwestycyjnych mających na celu uzyskanie takiego statusu. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę wydania zgodny na realizację tymczasowego zjazdu publicznego.

W odwołaniu Spółka wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej jako rozwiązania docelowego. Wskazała, że docelowa komunikacja przez drogę wewnętrzną uniemożliwi optymalne wykorzystanie nieruchomości i wjazd na nieruchomość samochodom ciężarowym, ponadto wiązałoby się to z dużymi kosztami powstałymi w związku z likwidacją zjazdu tymczasowego oraz realizacją zjazdu docelowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ - tj. zarządca drogi, może – mając także na uwadze regulację zawartą w art. 7 k.p.a. - lecz nie musi udzielić stosownego zezwolenia. Organ stwierdził, że wydano zezwolenie na czas określony, tj. do czasu zrealizowania na sąsiedniej działce nr [..] drogi wewnętrznej, wyważając interes inwestora oraz interes społeczny, czyli potrzebę uwzględnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak wskazał organ, na przedmiotowym odcinku drogi panuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, ponadto na drodze klasy G (klasę tę posiada droga wojewódzka nr [..]) należy w ogóle ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Co do zasady zatem wyłączona jest możliwość lokalizacji nowych zjazdów z tej drogi. W ocenie organu odwoławczego jako sprzeczną z zasadą zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne należałoby uznać sytuację powstałą w wyniku pełnego uwzględnienia wniosku, w której docelowo funkcjonowały tuż obok siebie w odległości kliku metrów dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej: jeden na teren działki wnioskodawczyni oraz tuż obok drugi, związany z przebiegiem planowanej drogi wewnętrznej.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej w przyszłości w związku z utrudnionym wjazdem dla samochodów ciężarowych przez drogę wewnętrzną, Kolegium wskazało, że udzielenie czasowego zezwolenia na lokalizację zjazdu ogranicza "optymalne" wykorzystanie terenu, tj. takie, które inwestorowi przyniosłoby najwyższy zysk, czyli ewentualnie wyklucza możliwość obsługi samochodów ciężarowych, niemniej potencjalna inwestycja (myjnia oraz stacja kontroli pojazdów) nadal może obsługiwać samochody osobowe. Po za tym - na marginesie - Kolegium zauważyło, że postulowany przez Spółkę zamiar obsługi samochodów ciężarowych wydaje się nie do końca zgodny z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bo choć miejscowy plan dopuszcza realizację "usług drobnych" związanych m.in. z myciem pojazdów, to jednak zastrzega jednocześnie, że usługi muszą być związane z "obsługą mieszkańców /gospodarstw domowych".

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji uwagi na naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 i § 78, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium nie powołało jakichkolwiek okoliczności wskazujących, że wnioskowany zjazd trwały zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Uzasadniając wydanie zezwolenia jedynie na tymczasowy zjazd organy powoływały się na potrzebę ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednocześnie godząc się na możliwość narażenia tego bezpieczeństwa w okresie następnych kilkunastu lub kilkudziesięciu lat, kiedy przedmiotowy zjazd tymczasowy będzie funkcjonował. Spółka zarzuciła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności, zgodnie z którymi po wybudowaniu obiektów stacji kontroli pojazdów oraz myjni bezdotykowej zjazd z działki nr [..], nawet po wybudowaniu tam drogi gminnej nie będzie możliwy. Spółka podkreśliła również, że przywołane przez organ dane dotyczące natężenia ruchu są nieprawidłowe. Organ – zdaniem Spółki, nie odniósł się także do kwestii ogromnych kosztów, jakie będzie zmuszona w przyszłości ponieść Spółka likwidując zjazd tymczasowy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że co do zasady zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, niemniej jednak zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zastosowanie miały także przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 124), określające szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci przebudowy zjazdu.

Sąd podkreślił, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu w istocie wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, ograniczonego treścią art. 7 k.p.a. oraz przepisami szczególnymi, w tym przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wobec braku połączenia nieruchomości dzierżawionej przez Spółkę z drogą publiczną i wobec zamierzeń inwestycyjnych Spółki co do tej nieruchomości, konieczne było znalezienie takiego rozwiązania, które uwzględniłoby interes społeczny i słuszny interes inwestora. Konsekwencją wyważenia tych właśnie interesów było wydanie Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, tj. do czasu zrealizowania na sąsiedniej działce nr [..] drogi wewnętrznej. W konsekwencji zatem Spółka uzyskała wnioskowane uprawnienie, ograniczenie dotyczy jedynie jego czasowego charakteru, nie naruszając przy tym interesu Spółki, skoro zarządca drogi tymczasowość zjazdu powiązał z realizacją przylegającej do nieruchomości drogi wewnętrznej. Nie dojdzie zatem do sytuacji, w której strona skarżąca zostanie pozbawiona dojazdu do drogi wojewódzkiej.

W ocenie Sądu wprowadzone przez zarządcę drogi ograniczenie jest uzasadnione. Z § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zasadą powinno być zatem - jak słusznie zauważyło Kolegium, ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi głównej i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Lokalizacja zjazdu połączonego z drogą klasy G musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z sąsiedztwa działki z drogą główną, tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

Sąd wyjaśnił także, że w myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro w przyszłości działka nr [..] będzie drogą gminną, to tym samym tylko ona powinna komunikować działki Spółki z drogą wojewódzką. Na drodze głównej z dużym natężeniem ruchu każdy dodatkowy zjazd powoduje bowiem pogorszenie warunków bezpieczeństwa komunikacyjnego poprzez zwiększenie liczby punktów możliwych kolizji samochodowych.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia zamierzonej działalności gospodarczej w związku z utrudnionym wjazdem dla samochodów przez drogę wewnętrzną, Sąd przyznał, że słusznie zauważyło Kolegium, iż miejscowy plan dopuszcza realizację "usług drobnych" związanych m.in. z myciem pojazdów, jednak zastrzega jednocześnie, że usługi muszą być związane z "obsługą mieszkańców /gospodarstw domowych". Zastosowana definicja zakłada zatem pewien lokalny charakter działalności usługowej. Sąd uznał zatem, że organy obu instancji przeanalizowały przeznaczenie gruntu inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzięły pod uwagę skutki planowanego zjazdu dla sytuacji drogowej, która powstanie po nadaniu działce nr [..] statusu drogi wewnętrznej, w tym w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W.T.Sp. z o.o. z siedzibą w Z.-Ł. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, mimo iż prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało przyjęcia, że zasadnym rozstrzygnięciem winno być wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony, co implikowało konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi mimo istniejących naruszeń przepisów prawa, a to przez przyjęcie, że w zaskarżonych decyzjach organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania, mimo że faktycznie rozstrzygnięcia te naruszają nie tylko interes skarżącej, ograniczając jej swobodę działalności gospodarczej, ale również naruszają interes społeczny przez ograniczenie społeczności lokalnej w zakresie korzystania z usług, które mają być świadczone na przedmiotowych działkach (są to usługi życia codziennego, zasadniczo niezbędne) oraz z pominięciem praktycznego wymiaru aspektu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a zatem nie sposób przyjąć, że mieszczą się one w granicach swobodnego uznania;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, mimo iż organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach dopuściły się naruszeń opierając się na danych pochodzących z 2010 r., które znacząco odbiegają od danych obecnych, a zatem dokonano wadliwych ustaleń będących podstawą zaskarżonych orzeczeń;

- art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, mimo iż postępowanie toczące się przed organem II instancji nie spełnia wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności, albowiem organ II instancji zaniechał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ograniczając się przy tym jedynie do kontroli decyzji organu I instancji;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd I instancji do kontroli zarzutów podniesionych w skardze, mimo iż Sąd ten zobligowany był do rozstrzygnięciach w granicach sprawy.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono argumenty na poparcie wskazanych naruszeń prawa, które to argumenty były już wskazywane w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wskazano w szczególności, że wydanie zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony należy traktować jako wyjątek od zasady, że zezwolenie na lokalizacje zjazdu wydawane jest na czas nieokreślony, wobec tego winno ono podlegać wykładni ścieśniającej. Podkreślono, że usługi mechaniczne i wulkanizacyjne w zakresie stacji kontroli pojazdów zaspokajają podstawowe potrzeby społeczności lokalnej, co nie zostało w sprawie uwzględnione. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne zarówno z interesem skarżącej poprzez zmniejszenie jej atrakcyjności na rynku, ale nade wszystko z interesem społeczności lokalnej, dla której zjazd ten jest konieczny dla zaspokajania podstawowych potrzeb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

W skardze kasacyjnej w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 1 w zwiazku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów postępowania przez błędne oddalenie skargi, będące wynikiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnych naruszeń przepisów stosowanych w postępowaniu administracyjnym przez organy, a więc akceptację wadliwego rozstrzygnięcia, które zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego zarówno w wyniku wadliwego wyważenia interesu skarżącej i interesu społecznego, jak i na skutek odwołania się do nieaktualnego stanu faktycznego przy jednoczesnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Nie można w tym kontekście uznać za skuteczny zarzutu pominięcia oceny przez Sąd naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarga kasacyjna w jakikolwiek sposób nie uzasadnia tego zarzutu, a więc i nie eksponuje jego ewentualnego istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko tak sformułowany zarzut mógłby podlegać ocenie. Z tych samych względów nie ma także podstaw do stwierdzenia zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady wskazanej w art. 8 k.p.a., która odnosi się do sposobu procedowania przez organy i ściśle wiąże się m.in. z obowiązkiem informacyjnym wobec stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a. oraz obowiązkiem wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy. Decyzja zaskarżona do Sądu I instancji została uzasadniona obszernie i rzeczowo, z odniesieniem się do okoliczności faktycznych, stanu prawnego i zarzutów skarżącej.

Również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za pozbawione uzasadnionych podstaw. Naruszenia art. 15 k.p.a. skarżąca upatruje w nierozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji w sposób całkowity, poprzez brak własnego merytorycznego rozstrzygnięcia i oparcie się na rozpoznaniu sprawy przyjętym przez organ pierwszo instancyjny, co miałoby również wskazywać na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Z faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie przeprowadziło dowodu "z nowych danych w zakresie natężenia ruchu drogowego" nie można wywodzić twierdzenia, że w sprawie nie dokonano analizy wszelkich okoliczności sprawy, a dokonano fikcyjnej kontroli instancyjnej uchybiając przepisowi art. 15 k.p.a., a w konsekwencji naruszono także przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd nie pominął okoliczności, iż organy oparły swoje rozstrzygnięcia na pomiarach natężenia ruchu pochodzących z 2010 r. Słuszność można przyznać twierdzeniu skarżącej, że w okresie kilku kolejnych lat generalnie natężenie ruchu drogowego uległo zmianom. Zdecydowanie zmiana natężenia ruchu jest sytuacją zmienną w czasie, zależy również od wielu czynników, niemniej jednak doświadczenie życiowe wskazywałoby raczej na rozciągniętą w czasie tendencję zwyżkową natężenia ruchu, a nie sytuację odwrotną, na co zresztą liczy strona skarżąca kasacyjnie planując rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości związanej z istniejącym tam ruchem pojazdów mechanicznych. Zauważyć jednak należy, że ocena natężenia ruchu nie była argumentem rozstrzygająco determinującym decyzję organu. Nie zachodziła zatem konieczność przeprowadzenia dowodu w toku postępowania administracyjnego, tym bardziej, że brak było także żądania strony w tym przedmiocie. Bezpodstawny jest zatem zarzut niewielkiego w ostatnim czasie, czy zmniejszającego się natężenia ruchu, skoro droga ta bezsprzecznie jest zakwalifikowana jako droga typu G. Motywy Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu leżące u podstaw rozstrzygnięcia zostały przedstawione szeroko, spójnie i autonomicznie wobec rozstrzygnięcia organu I instancji. Okoliczność, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie wszystkich istotnych aspektów sprawy administracyjnej jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że naruszenie przepisu art. 1 p.p.s.a. (zwłaszcza w powiązaniu z powołanym przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie miało i nie mogło mieć miejsca. Przepis art. 1 p.p.s.a. wskazuje zakres stosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawierający definicję sprawy administracyjnej ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy zawarta w nim norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13). Ponadto kwestionowanie zastosowania tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że sprawa, w której orzekał Sąd nie jest sprawą poddaną kontroli sądów administracyjnych, a więc nie będą miały do niej zastosowania przepisy p.p.s.a. w toku jej rozpoznania, co - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - nie było intencją jej autora.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (..). Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

W niniejszej sprawie sytuacje takie nie miały miejsca. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, jest kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi się organ odwoławczy kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości, co Sąd I instancji właściwie ocenił oddalając skargę prawidłowo stosując w tym zakresie art. 151 p.p.s.a., a tym samym nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzeże jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, bądź odnajdując tego rodzaju błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi skutkować możliwością istotnego wpływu na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy zarzut rozpatrzenia przez Sąd I instancji tej sprawy jedynie w granicach zarzutów skargi – zważywszy dodatkowo na jego lakoniczne sformułowanie - nie znajduje uzasadnienia. W żaden sposób nie wykazano, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaaprobował wszystkie ustalenia faktyczne organu, a dokonane w powiązaniu z nimi rozważania prawne ocenił jako prawidłowe. Oznacza to, że Sąd I instancji podzielił zapatrywania organu, iż wydanie zgody na lokalizację tymczasową zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości Z. przy ul. [..] do nieruchomości będącej we władaniu strony skarżącej kasacyjnie, a oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [..], nr [..] i nr [..], jest prawidłowe. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji rozważył jedynie zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła także niedopuszczalną dowolność decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji będącą wynikiem przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym zwłaszcza na skutek niewłaściwego wyważenia interesów spółki i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy.

Należy podkreślić, że orzekanie przez organy administracji w ramach uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności danej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania administracyjnego koncentruje się na tym, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1192/12, LEX nr 1269623). Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji wydawanej w ramach upoważnienia do uznania. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego, czego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460). Właściwe zastosowanie tego przepisu - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - polegałoby na wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150).

W świetle przepisu art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co do zasady, zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. Bez wątpienia umieszczona w kolejnym ustępie regulacja stanowi wyjątek od powyższej zasady. Zarządca drogi może bowiem odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U z 2016 r., poz. 124). Przede wszystkim zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77). Dodatkowo zjazd publiczny (a takim jest zjazd będący przedmiotem tego postępowania w świetle § 55 pkt 3 powołanego rozporządzenia) powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia – a mianowicie wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co więcej, w przypadku zjazdu publicznego przepis § 78 ust. 3 rozporządzenia przewiduje zaostrzenie warunków, jakie powinien spełniać zjazd publiczny, w odniesieniu do dróg klasy GP, G (czyli właśnie klasy drogi wojewódzkiej nr [..]) lub Z - w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu.

Powyższe regulacje wskazują jednoznacznie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony uwarunkowane jest spełnieniem szczególnych warunków związanych z bezpieczeństwem użytkowników dróg. Podstawę odmowy udzielenia zezwolenia stanowi stan stworzenia potencjalnego zagrożenia w ruchu drogowym. Zjazd nie może być bowiem zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu. Z tej przyczyny argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że bardziej korzystnym jest udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony, ponieważ późniejsza zmiana lokalizacji przyczyni się do zmniejszenia bezpieczeństwa na drodze nie może być zarzutem skutecznym. Podkreślić należy, że zjazd nie został wykonany, zatem nie można prowadzić rozważań o ewentualnej późniejszej zmianie lokalizacji, jako motywu dla wydania zezwolenia na jego lokalizację na czas nieokreślony. Nie jest to bowiem stan faktyczny sprawy, na którym oparto rozstrzygnięcie.

Nie można więc uznać, że nie wyważono w sprawie interesów, o jakich mowa w art. 7 k.p.a. przez co niewłaściwie zostały zrealizowane w realiach niniejszej sprawy kompetencje uznaniowe. Nie jest zasadne twierdzenie, że nie wzięto pod uwagę interesu strony skarżącej kasacyjnie. Nieuwzględnienie w całości żądania strony nie oznacza, że pominięto aspekt interesu strony skarżącej. W niniejszej sprawie wyważono interes publiczny i interes strony skarżącej kasacyjnie zezwalając na czasową lokalizację zjazdu - a więc mając na względzie bezpieczeństwo użytkowników dróg publicznych oraz uwzględniając racje strony, która obecnie nie ma możliwości skorzystania z alternatywnego dojazdu do nieruchomości poprzez przewidzianą w planie miejscowym drogę gminną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wskazanie zawarte w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie można zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwej oceny rozstrzygnięcia organu, który ze względu na zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów z dróg klasy G, udzielił zezwolenia na lokalizację czasową zjazdu. Na drodze klasy G zjazdy mogą być bowiem stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Regulacja ta ma zwiększyć ochronę uczestników ruchu drogowego. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są, podobnie, jak prawo własności, wartościami chronionymi konstytucyjnie, tym bardziej nie mogą być wypierane przez swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.