Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 b
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1196/11 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r., wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu podniósł, iż w dniach 8-13 września 2010 r. w miejscu prowadzenia przez skarżącego działalności pod nazwą Firma Wielobranżowa "[...]" A.H. przeprowadzono kontrolę w zakresie spełniania wymagań ochrony środowiska co do gospodarowania odpadami. W jej trakcie ustalono, że skarżący prowadzi działalność polegającą na zbieraniu złomu stalowego i metali kolorowych, na którą nie posiada wymaganego zezwolenia. Okoliczność ta została stwierdzona i udokumentowana w protokole kontroli, do którego skarżący nie wniósł zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego, działania skarżącego wypełniły definicję zbierania odpadów z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, które stosownie do art. 28 tej ustawy wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Powyższe uzasadniało zatem wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w trybie art. 79b ustawy o odpadach, gdyż przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od jej wymierzenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, iż opisane wyżej naruszenie przepisów ustawy o odpadach stwierdzone zostało podczas kontroli przeprowadzonej po wejściu w życie art. 79b ustawy o odpadach, a zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie jest możliwe nałożenie kary za naruszenia, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tego przepisu. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż toczące się postępowanie w sprawie wydania skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów nie może wpływać na działania podejmowane przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Organy te nie są też władne rozsądzać kto ponosi odpowiedzialność za niezakończenie postępowania w sprawie wydania tego zezwolenia. Załączone do odwołania – wyrok Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt XI W 809/09, oraz decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2005 r. nie dotyczą natomiast prowadzonego postępowania i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący zarzucił organom administracji publicznej naruszenie: 1/ art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, polegające na jego zastosowaniu pomimo, że organom znana była okoliczność, iż co najmniej od 2004 r. trwa postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie przez niego działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, i to nie z jego winy, lecz z winy organu administracji publicznej. W ocenie skarżącego, okoliczność ta powinna skutkować odstąpieniem od nałożenia kary. Skarżący podniósł ponadto, iż nie można nakładać kary za naruszenie przepisów ustawy o odpadach, które miało miejsce przed wejściem w życie art. 79b tej ustawy; 2/ art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w pominięciu ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w Częstochowie w sprawie o sygn. akt IV W 1745/10, z których to jednoznacznie wynika, iż brak zezwolenia na prowadzenie przez niego działalności we wskazanym wyżej zakresie nie wynika z jego winy, a ponadto pominięcie słusznego interesu obywatela i sprzeniewierzenie się zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa przez wydanie decyzji wywierającej niekorzystne dla niego skutki finansowe.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż podstawą prawną decyzji wymierzającej karę pieniężną w niniejszej sprawie były art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1 ustawy o odpadach, stosownie do których jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł, którą w drodze decyzji wymierza właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji właściwy organ, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem. Bezsporną jest bowiem okoliczność, iż ujawnione w trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniach 8-13 września 2010 r., zbieranie odpadów w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności polegającej na zbieraniu złomu stalowego i metali kolorowych odbywało się bez stosownego zezwolenia, a skarżący nie podlegał żadnemu z wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach wyłączeń, które zwalniałoby go z obowiązku uzyskania przedmiotowego zezwolenia. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Sąd uznał tym samym, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się szczegółowo do tych zarzutów, wskazał, iż – po pierwsze, podmiot, który nosi się z zamiarem prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, powinien najpierw uzyskać wymagane przepisami prawa zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie rozpocząć działalność zbierania odpadów, a nie rozpoczynać zbieranie odpadów i w trakcie prowadzenia tego rodzaju działalności ubiegać się dopiero o uzyskanie wymaganego zezwolenia; – po drugie, w przypadku odpowiedzialności karnoadministracyjnej bez znaczenia jest, czy brak zezwolenia na zbieranie odpadów był zawiniony, czy nie. Odpowiedzialność administracyjna, którą odróżnić należy od odpowiedzialności karnej, ma bowiem charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Skoro więc karę pieniężną wymierza się za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, a w sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący takim zezwoleniem w chwili kontroli nie dysponował, to przy wymierzaniu tej kary pieniężnej, bez znaczenia są przyczyny i okoliczności, które do takiego stanu rzeczy doprowadziły; – po trzecie, z akt sprawy wynika, w tym w szczególności z raportu skupu złomu obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 13 września 2010 r. oraz kontroli przeprowadzonej w dniach od 8 do 13 września 2010 r., iż skarżący prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów nie tylko do dnia 11 marca 2010 r., czyli do chwili, gdy zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia podlegało odpowiedzialności za wykroczenia, ale i od dnia 12 marca 2010 r., kiedy to ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), uchylono art. 70 i zmieniono art. 79, a po rozdziale 9 dodano rozdział 9a "Kary pieniężne", w tym regulację art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1, ustanawiając tym samym karnoadministracyjną odpowiedzialność dla posiadaczy odpadów, którzy prowadzą działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków. W niniejszej sprawie istniały zatem podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, o której stanowi art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach; – po czwarte, zgodnie z art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny wiążą jedynie ustalenia prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wydanego w postępowaniu karnym, zaś postanowieniem z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt IV W 1745/10, Sąd Rejonowy w Częstochowie umarzył postępowanie.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ustawy o odpadach oraz art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na tolerowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej powołanych przepisów, przejawiającego się w niepodjęciu przez te organy wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasad zupełności, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji – do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej,

2/ art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi i nie zbadał zagadnienia dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, co doprowadziło do automatycznego zastosowania przedmiotowej sankcji bez indywidualnego zbadania przyczyn braku posiadania przez skarżącego wymaganego zezwolenia oraz do niezajęcia przez Sąd stanowiska w przedmiocie wniosków wynikających z powołanych przez niego orzeczeń sądowych i wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: RPO-675468-V-11/ST.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, odnosząc się do pierwszego zarzutu podstawy kasacyjnej podniósł, iż organy administracji publicznej całkowicie zbagatelizowały okoliczność, że skarżący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" prowadzi od dnia 26 marca 2001 r. na podstawie wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej, prowadzonej przez Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...]. Zgodnie z danymi zawartymi w Ewidencji działalność ta polega na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne określonych pod poz. 38.11.Z. Począwszy od 2004 r. prowadzone jest też przez Wydział Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta Częstochowy postępowanie, którego celem jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika bezsprzecznie, że brak zezwolenia nie wynika z winy skarżącego, lecz jest wynikiem przedłużającego się postępowania. Tym samym podjęta przez organy administracji publicznej próba przerzucenia w całości ciężaru odpowiedzialności za istniejący stan rzeczy na skarżącego jest działaniem nieuprawnionym i pozostającym w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w niniejszej sprawie organy ograniczyły się do automatycznego zastosowania przepisu art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, odstępując od przeprowadzenia indywidualnej analizy przyczyn braku zezwolenia. Ten właśnie brak zindywidualizowania przypadku skarżącego jest natomiast, w jego ocenie, działaniem nie mającym nic wspólnego z zasadą prawdy obiektywnej i dlatego stanowi naruszenie prawa w stopniu wywierającym znaczny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie dostrzegł przedmiotowych uchybień, a tolerując działanie organów i podzielając ich punkt widzenia, wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem powołanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby bowiem ocenił przedstawione zagadnienia w sposób bardziej wnikliwy, doszedłby do przekonania, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ustawy o odpadach.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podstawy kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego zauważył natomiast, iż poza sferą zainteresowania Sądu I instancji pozostała również kwestia dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie, a także ustalenia ewentualnych przesłanek, które za takim odstąpieniem mogłyby przemawiać i skutkować wydaniem korzystnego dla skarżącego wyroku. Zauważył, iż w skardze skarżący powołał się na wyroki sądów administracyjnych (z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09, z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 785/09 i z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt. II SA/Łd 237/08), z których wynika, że sam brak pozwolenia na prowadzenie działalności nie powinien przemawiać za automatycznym wymierzeniem podwyższonej opłaty, a sam fakt korzystania ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania przedmiotowej sankcji. Skoro więc linia orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszcza możliwość indywidualnego badania każdej sprawy, a powołane wyroki świadczą o tym, że podmioty nie ponoszą odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej bez wymaganych pozwoleń w przypadkach, gdy brak takich pozwoleń jest wynikiem przewlekłości postępowania organu administracji publicznej, to nic nie stało na przeszkodzie, aby także w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał indywidualizacji przypadku braku zezwolenia po stronie skarżącego. Pełnomocnik skarżącego zauważył ponadto, iż w tym celu w trakcie rozprawy w dniu 14 października 2011 r. przywołał okoliczność, iż w dniu 6 czerwca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w tym przedmiocie. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył wprawdzie stosowania art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednak poruszone w nim zagadnienie znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Pomimo powyższego, Sąd I instancji ograniczył się jedynie do rozróżnienia pojęcia "kary" w ujęciu przepisów karnych oraz w rozumieniu sankcji administracyjnej, a także przywołał dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, pozostając na stanowisku, że sankcja administracyjna stosowana jest automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej. W żaden sposób nie ustosunkował się natomiast do wywodów i argumentów podniesionych przez skarżącego, w tym w szczególności do wniosków wynikających z powołanych wyroków oraz treści wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r., a tym samym dopuścił się również w tym zakresie naruszenia powołanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. W jej ramach skarżący zarzucił Sądowi I instancji nieuwzględnienie przy ocenie legalności działalności organów administracji publicznej istotnych w jego ocenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a mianowicie przyczyn nieposiadania przez niego wymaganego zezwolenia oraz niedokonanie oceny ich wpływu na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Podkreślić należy, iż przy tak sformułowanej podstawie kasacyjnej skarżący nie zakwestionował jednocześnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach, stanowiącego podstawę prawną decyzji wymierzającej karę pieniężną w niniejszej sprawie. Powyższe sprawia natomiast, że kwestia prawidłowości wykładni powołanego przepisu pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż ten co wskazano wyżej związany jest podstawą zaskarżenia wskazaną w skardze kasacyjnej. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie, gdyż brak zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię sprawia, że podstawa kasacyjna, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie może być uznana za usprawiedliwioną.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, Sąd I instancji wskazał, iż przesłanką materialnoprawną wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu jest stwierdzony przez organ administracji publicznej brak posiadania przez prowadzącego działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaganego zezwolenia. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od jej wymierzenia, a jego kategoryczne brzmienie nie pozostawia żadnych możliwości wartościowania przyczyn braku zezwolenia. Sąd wyjaśnił jednocześnie, iż w przypadku odpowiedzialności karnoadministracyjnej, bez znaczenia jest, czy brak tego zezwolenia przez prowadzącego działalność we wskazanym zakresie jest przez niego zawiniony, czy też nie. Odpowiedzialność karnoadministracyjna ma bowiem charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Wskazał również, iż wprawdzie do dnia 11 marca 2010 r. prowadzenie działalności bez wymaganego zezwolenia podlegało odpowiedzialności za wykroczenia [na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r., Nr 133, poz. 848, ze zm.)], lecz od dnia 12 marca 2010 r., wraz z wejściem w życie zmian do ustawy o odpadach, wprowadzonych ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), ustawodawca ustanowił w tym zakresie odpowiedzialność karnoadministracyjną.

Przyjmując zatem w warunkach niniejszej sprawy dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, niezakwestionowaną w ramach podstawy kasacyjnej przez skarżącego, stwierdzić należy, iż w jej świetle wobec stwierdzonego przez organy administracji publicznej faktu prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, istniały wystarczające podstawy do wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, przewidzianej w tym przepisie. Brak było jednocześnie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyczyn nieposiadania przez skarżącego przedmiotowego zezwolenia, gdyż w jej świetle okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Podniesione w ramach podstawy kasacyjnej zarzuty nie mogą być zatem uznane za zasadne.

Nawiązując do tych zarzutów, ponieść jednocześnie należy, iż wyroki sądów administracyjnych, na które skarżący powołał się w skardze kasacyjnej, jak również uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 22), podjęta na skutek wskazanego w niej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 czerwca 2011 r., dotyczą opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, o której stanowi art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo ochrony środowiska, nie zaś kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, o której stanowi art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Są to dwie różne opłaty, wymierzane przez różne organy administracji publicznej w trybie dwóch różnych ustaw – w konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, poglądów wyrażonych przez sądy administracyjne na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie można przenosić bezpośrednio na grunt ustawy o odpadach. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na pojęcie kary w rozmienieniu sankcji administracyjnej i uznał, mając na uwadze zobiektywizowany charakter odpowiedzialności karnoadministracyjnej, że kara pieniężna, o której stanowi art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, powinna być stosowna automatycznie – niezależnie od tego, czy brak wymaganego zezwolenia jest przez prowadzącego działalność zawiniony, czy też nie. Przyjęcie przez Sąd odmiennego stanowiska co do znaczenia przyczyn braku zezwolenia nie może być zatem uznane za pominięcie tego zagadnienia.

Dodatkowo zauważyć należy, iż w wyrokach sądów administracyjnych, na które skarżący powołał się w skardze kasacyjnej, na które powołał się również Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r., sądy, opierając się na wykładni systemowej art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, uznały, że w sprawach dotyczących opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji organy powinny wziąć pod uwagę w każdej indywidualnej sprawie przyczyny braku wymaganego pozwolenia oraz ustalić okoliczności, które to spowodowały i zbadać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z działania lub zaniechania korzystającego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, Sąd ten stanął na stanowisku, że w sprawie o wymierzenie przedmiotowej opłaty podwyższonej przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, podnosząc w uzasadnieniu, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony, oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania i czy ustawodawca nie wprowadził terminu wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, do którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia oraz wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności.

W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast jednoznacznie w jakiej dacie i czy faktycznie złożony został wniosek, o wydanie wymaganego zezwolenia (nie został przedłożony żaden dowód na potwierdzenie tego faktu) oraz, że ze swej strony dopełnił wszystkich wymogów np. skarżenie bezczynności, aby je uzyskać w wymaganym terminie oraz ostatecznie, że przyczyna braku przedmiotowego zezwolenia przez tak długi okres jest związana z działaniem organu właściwego do jego udzielenia, czy też leży po stronie skarżącego lub inne istotne okoliczności na to wpływają. Natomiast tak jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedkładany jako dowód w sprawie wyrok Sądu Rejonowego dotyczy kwestii związanej z odpowiedzialnością za zakup elementów linii napowietrznej i innych, zaś załączona decyzja dotyczy emitowania hałasu do środowiska. Nawet zatem przy przyjęciu odmiennej niż Sąd I instancji wykładni art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, okoliczności podnoszone przez skarżącego nie musiałyby przesądzić o odstąpieniu przez organy administracji publicznej od wymierzenia kary pieniężnej, przewidzianej w tym przepisie.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.