Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 636/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 284
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 2 stycznia 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r., [...] Wójt Gminy D. odmówił udostępnienia D.K. informacji w postaci dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010", tzw. audytu prawno-finansowego. Jako podstawę prawną wskazano art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – uw. WSA; dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. WSA, dalej jako "K.p.a.").

Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. D.K. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010", tzw. audytu prawno-finansowego. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. zobowiązano wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie powyższej informacji publicznej, będącej w ocenie organu informacją przetworzoną, jest istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że informacja, o udzielenie której wnosi, nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Następnie Wójt Gminy D. wskazał, że udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej wymagało przeprowadzenia stosownej analizy treści dokumentu, w celu zapobieżenia możliwości zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, które są w nim zawarte, oraz wskazania zakresu informacji, jaki może być udostępniony. Działanie to miałoby przy tym charakter przetworzenia informacji publicznej. Wobec braku wskazania interesu publicznego niezbędnego dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, organ orzekł o odmowie udzielenia informacji.

W odwołaniu D.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że naruszono: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną; art. 7 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanego rozstrzygnięcia.

Równocześnie odwołujący wniósł o włączenie do akt sprawy dokumentu, który miał być udostępniony, w celu przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczność ustalenia, jakie informacje proste miały być przetworzone oraz wydania postanowienia sygnalizującego w zakresie uchybień Wójta w stosowaniu art. 61 Konstytucji i u.d.i.p. Skarżący nawiązał do art. 61 Konstytucji oraz u.d.i.p. wywodząc, że brak było podstawy prawnej do odmowy udzielenia informacji. Jego zdaniem prawo do informacji publicznej stanowi jedno z uprawnień obywateli, a jego ewentualne ograniczenie musi wynikać wprost z przepisów. Odwołujący podniósł, że w decyzji nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji oraz odwołał się do orzecznictwa sądowego argumentując, że czynności, do konieczności przeprowadzenia których odwołał się Wójt, nie mogą być kwalifikowane jako czynności polegające na przetworzeniu informacji publicznej.

Decyzją z dnia 6 marca 2013 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji. Jednym z aktów, wprowadzających szczególną regulację, jest ustawa o finansach publicznych (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, obecnie tekst jedn. opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – przyp. WSA, dalej "u.f.p."), która w art. 284 stanowi, że plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek informację publiczną. Informacji publicznej nie stanowią natomiast inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego.

Następnie Kolegium wskazało, że użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenie "informacja publiczna" jest pojęciem niedookreślonym (nieostrym). W u.f.p. ustawodawca jednoznacznie jednak rozstrzygnął (w odniesieniu do audytu wewnętrznego – przyp. WSA), kiedy dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 u.f.p.), względnie nie jest (art. 284 ust. 2 u.f.p.) informacją publiczną. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń aniżeli w przypadku wolności obywatelskiej.

Kolegium stwierdziło, że audyt wewnętrzny jest działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to celem w jednostce samorządu terytorialnego jest – zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 u.f.p.). Działalność ta ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 u.f.p.). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Kolegium wskazane powyżej argumenty przesądzają, że wnioskowany dokument nie stanowił informacji publicznej, stąd konieczne było wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia.

W skardze D.K. zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszenie art. 4, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się z dokumentem wykorzystywanym w działalności przez organ władzy publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy organ powinien poinformować skarżącego pismem, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 oraz art. 15 w zw. z art. 107 K.p.a. polegającego na braku uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organów do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi D.K. wyjaśnił, że w świetle u.d.i.p., w sytuacji, w której organ uzna, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest on zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy na piśmie. Niedopuszczalne było wydanie w sprawie decyzji. Dodatkowo, z protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy D. wynika, że sporny dokument został uznany za informację publiczną. Skarżący zakwestionował również możliwość wydania decyzji przez Sekretarza Gminy D., wyjaśniając, że jego upoważnienie wynikające z Zarządzenia 86/12 nie wskazuje, aby mógł on wydawać decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący podtrzymał stanowisko, że w świetle art. 61 Konstytucji, oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jednym z podstawowych uprawnień obywateli jest dostęp do informacji publicznej. Na jego szczególną rolę zwraca też uwagę Europejski Trybunał Praw Człowiek oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznać należało za ograniczające podstawową zasadę dostępu do informacji publicznej, jaką jest zasada jawności. Zakwestionowano pogląd, jakoby dokumenty, o jakich mowa w art. 284 ust. 2 u.f.p., nie stanowiły informacji publicznej, wskazując, że ogranicza ono konstytucyjne prawo do informacji na temat działalności władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie odwołano się do prawa unijnego – rozporządzenia UE 1049/2001, w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego i Rady, wskazując, że ograniczenie jawności może mieć miejsce jedynie, gdy nie narusza ono procesu podejmowania decyzji przez daną instytucję.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 509/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia 2 stycznia 2013 r., [...], zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, a nadto określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd wskazał iż wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnieniu treści dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010". W decyzji z dnia 2 stycznia 2013 r., jak i w zaskarżonej decyzji Kolegium dokument ten został określony jako audyt prawno-finansowy. Stąd, rozpoznając sprawę, należało w ocenie Sądu w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, jaki jest charakter wnioskowanego dokumentu, a w szczególności, czy może być on uznany za audyt wewnętrzny w rozumieniu art. 272 ust. 1 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dalej wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem u.f.p., audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki (w tym jednostki samorządu terytorialnego – art. 276 u.f.p.), w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (art. 272 ust. 2 u.f.p.). Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na doktrynę stwierdził, że, audyt wewnętrzny jest niezależną działalnością doradczą i weryfikującą, której celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 272 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2011 r.). Innymi słowy, audyt wewnętrzny pomaga jednostce samorządu terytorialnego w osiąganiu jej celów poprzez systematyczne i metodologiczne podejście do oceny i doskonalenia skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania organizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że audyt wewnętrzny, jak już sama nazwa wskazuje, stanowi działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji. Co prawda, w badanej sprawie informacja objęta wnioskiem o udostępnienie, została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, niemniej jednak z art. 275 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 108 – dalej "rozporządzenie w sprawie audytu wewnętrznego"), przepisy dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że działalność audytowa ma charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki, którym jest w sprawie Wójt Gminy D., i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym daje on wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 u.f.p.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądana przez skarżącego dokumentacja stanowiła zatem audyt wewnętrzny, sporządzony na podstawie przepisów działu VI u.f.p. Został on bowiem wykonany na zlecenie Wójta przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, spełniając tym samym wymogi określone w powołanej powyżej ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd podzielił stanowisko zajmowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego rodzaju szczególną regulację wprowadza u.f.p. Art. 284 u.f.p. stanowi bowiem, że plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Już z uwagi na samą treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do dokumentów, o których mowa w art. 284 u.f.p., nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kolegium zasadnie wywiodło, że użyte w Konstytucji oraz w u.d.i.p. określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). W przepisie art. 284 ust. 1 u.f.p. przesądził natomiast, że informacją publiczną są plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu, natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (art. 284 ust. 2 u.f.p.). Sąd podkreślił również, że w ramach audytu wewnętrzny wytworzone zostają dokumenty mające charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo zwrócił uwagę, że rozporządzenie w sprawie audytu wewnętrznego zawiera specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12), w tym prowadzi akta audytu (§ 13). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3 – 6 rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności – nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego). Powyższe może oznaczać, że sformułowania i zalecenia audytu mogą okazać się ostatecznie niezasadne. Tym samym, ich upublicznianie może być co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wywiódł, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Innymi słowy, decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, Baza NSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie, pomimo, że złożony wniosek dotyczył dokumentu niestanowiącego informacji publicznej, zarówno Kolegium, jak i Wójt wydali decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Analiza u.d.i.p. wskazywała jednak, że brak było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Oznaczało to w ocenie Sądu, że wydane decyzje były obarczone wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., gdyż została wydane bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej D.K. zarzucił wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, tj. uznaniu, że wnioskowane informacje stanowiły dokument audytu wewnętrznego, jaki został uregulowany w art. 284 ust. 2 u.f.p. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż dokumenty audytu wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi D.K. w całości, ewentualnie jego uchylenie i przekazania jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2362/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 509/13 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się trafny, gdyż niewłaściwie zostało ustalone, że wnioskowane przez D.K. informacje stanowiły dokument audytu wewnętrznego, jaki został uregulowany w art. 284 ust. 2 u.f.p. Z art. 284 u.f.p. wynika prawna dystynkcja, jaka występuje między audytem wewnętrznym a pozostałymi – podobnymi – formami analizy czy kontroli. Z mocy wyraźnego wyłączenia nie stanowią informacji publicznej inne dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, w szczególności dokument analizy ryzyka, analiza zasobów osobowych komórki audytu wewnętrznego na rok następny, imienne upoważnienie do przeprowadzania audytu wewnętrznego, program zadania zapewniającego oraz dokumenty związane z jego przygotowaniem, dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania zadania zapewniającego, w tym oświadczenia dotyczące przedmiotu zadania zapewniającego złożone przez pracowników komórki audytowanej, dokumenty wytworzone lub otrzymane przez audytora wewnętrznego w związku z wykonywaniem czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających (por. L. Lipiec-Warzecha, Art. 284, w: Ustawa o finansach publicznych, Warszawa 2011).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 284 ust. 2 u.f.p. wynika, że aby odmówić udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie musi dotyczyć dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Nie ma podstaw zatem do odmowy udostępnienia dokumentów wytworzonych przez inny podmiot, lub poza prowadzonym audytem, bądź w sytuacji, gdy dane działanie nie ma charakteru audytu wewnętrznego. W istocie, celem art. 284 ust. 2 u.f.p. jest przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu (co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku).

Przechodząc na grunt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kluczowe powinno być ustalenie, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" jest dokumentem wytworzonym przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, zgodnie z właściwymi przepisami. Wskazał, że problematyka audytu została uregulowana w dziale VI u.f.p. Stosownie do art. 272 ust. 1 u.f.p., audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. W myśl art. 274 ust. 3 u.f.p., audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł. Jak stanowi art. 283 ust. 1 i 2 u.f.p., audyt wewnętrzny, przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu wewnętrznego, jednak w uzasadnionych przypadkach audyt wewnętrzny przeprowadza się poza planem audytu. W myśl art. 275 u.f.p., audyt wewnętrzny prowadzi albo audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo usługodawca niezatrudniony w jednostce. Stosownie do art. 278 ust. 3 u.f.p., w jednostkach samorządu terytorialnego audyt wewnętrzny może być prowadzony przez usługodawcę, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100.000 tys. zł. Usługodawcą może być (art. 279 ust. 1 pkt 3 u.f.p.) m.in. spółka cywilna, spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna lub osoba prawna, która zatrudnia do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce osoby spełniające warunki określone w art. 286 u.f.p. Szczegółowe kwestie związane z przeprowadzaniem i dokumentowaniem audytu wewnętrznego reguluje rozporządzenie w sprawie audytu wewnętrznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe uregulowania pozwalają zakwalifikować dany dokument jako stanowiący wytwór powstały przy prowadzeniu audytu wewnętrznego, lub też nie. Należy bowiem odróżnić potoczne rozumienie słowa audyt od regulacji normatywnej. Skarżący D.K. w piśmie datowanym na 23 maja 2013 r. (k. 43 akt sądowych) podnosił, że żądana przez niego do udostępnienia informacja publiczna nie jest – wbrew stanowisku organu – rezultatem audytu w rozumieniu u.f.p. Podkreślił on, że informacja ta ma charakter zwykłej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" jest audytem prawno-finansowym, wytworzonym w oparciu o przepisy u.f.p. i rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że załączona do skargi kasacyjnej korespondencja skarżącego z asystentem w biurze Wójta Gminy D. wskazywać może na odmienny charakter. Wskazany asystent – w liście elektronicznym z dnia 30 lipca 2013 r. (k. 92 akt sądowych) – poinformował wprost, odpowiadając na wniosek D.K. z dnia 23 lipca 2013 r. skierowany do Wójta Gminy D. (wojt@D..pl), że dokument pt. "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" nie był sporządzany na podstawie przepisów u.f.p. i nie stanowi dokumentacji audytu wewnętrznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że stan faktyczny, na podstawie którego wyrokował Sąd pierwszej instancji, nie został ustalony w sposób dostateczny, jednoznaczny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wreszcie, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – uw. WSA), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 62 P.p.s.a., Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z zespołu powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić – bazując na aktach administracyjnych – stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. Jeżeli akta administracyjne nie pozwalają ustalić jednoznacznie stanu faktycznego sprawy to albo są nieprawidłowo skompletowane przez Sąd, albo postępowanie organu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wskazanej dyrektywie rozstrzygania na podstawie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie – z przyczyn proceduralny – zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zważyć bowiem należy, że brak jest w aktach sprawy nawet rzeczonej opinii, której udostępnienia – jako informacji publicznej – żąda skarżący. Trudno bez jej przeanalizowania przez Sąd pierwszej instancji twierdzić, że dokonał on prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. tego, czy w jego świetle (w kontekście treści "Opinii" i realiów jej powstania) znajdował zastosowanie art. 284 ust. 2 u.f.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten będzie miał obowiązek jednoznacznie ustalić, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" powstała w wyniku przeprowadzenia audytu wewnętrznego, w oparciu o przepisy u.f.p. oraz rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, czy też ma odmienny charakter i powstała w innym trybie. W tym celu powinien oprzeć się na aktach sprawy, które w sposób zupełny obowiązany jest skompletować. Jeżeli akta te nie pozwolą na wyjaśnienie powyższej kwestii, oznaczać to będzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w toku postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że jak zauważa się w literaturze, orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61).

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzając, że wobec zaistniałych uchybień proceduralnych jego rozpoznanie byłoby przedwczesne.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2014 r. Sąd polecił wezwać Wójta Gminy D. do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie w terminie 7 dni opracowania pod tytułem "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" oraz innych dokumentów wskazujących na tryb w jakim powołana wyżej opinia została wydana. Zarządzenie to doręczono Wójtowi dnia 11 lipca 2014 r. (k. 141-143 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wezwanie tej samej treści Sąd zarządził skierować do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które odebrało je 13 sierpnia 2014 r. (k. 144-146 akt sądowych). Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., [...] Kolegium przesłało do wiadomości Sądu wezwanie skierowane pod adresem Wójta Gminy D., w którym organ odwoławczy zażądał przedstawienia "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" oraz innych dokumentów wskazujących na tryb, w jakim powołana opinia została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Uchylając wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 509/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kilka kwestii wymagających wyjaśnienia w niniejszej sprawie.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że spór pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a D.K. dotyczący istnienia po stronie Wójta Gminy D. obowiązku udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" w istocie sprowadza się do kwestii, czy opinia ta stanowi formalnie dokumentację wytworzoną w trybie przepisów Działu VI u.f.p. oraz rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, do której znajduje zastosowanie przepis szczególny – art. 284 ust. 1 i 2 u.f.p., czy jest to dokument jedynie potocznie w toku postępowania nazwany "audytem", do którego należy stosować przepisy ogólne u.d.i.p.

Jak już w niniejszej sprawie wskazywano, zgodnie z art. 284 ust. 1 i 2 u.f.p. "Plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej" (ust. 1), jednak "informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego" (ust. 2).

W świetle cytowanego wyżej przepisu należy stwierdzić, że ustalenie iż "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" jest dokumentem audytu wewnętrznego, jednak innym aniżeli dokumenty wymienione w art. 284 ust. 1 u.f.p., prowadziłoby do konkluzji, że opinia ta nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Jednakże, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku, administracyjny materiał dowodowy okazał się na tyle niepełny, iż nie sposób z pełnym przekonaniem przesądzić, że żądana przez D.K. "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" jest dokumentem sporządzonym w trybie u.f.p., do którego ma zastosowanie art. 284 tej ustawy, czy też nie. Dokumentu tego nie załączono bowiem do akt sprawy.

Dodatkowo, istotne jest również to, że w toku postępowania kasacyjnego D.K. przedstawił wiadomość z poczty elektronicznej podpisaną przez asystenta w biurze Wójta Gminy D. z dnia 23 lipca 2013 r. (będącą odpowiedzią na zapytanie skarżącego – zob. k. 92 akt sądowych), w której jednoznacznie stwierdza się, że żądany przez D.K. dokument nie został sporządzony na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i nie stanowi dokumentacji audytu wewnętrznego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny polecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ustalić, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" powstała w wyniku przeprowadzenia audytu wewnętrznego, w oparciu o przepisy u.f.p. oraz rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, czy przeciwnie – ma odmienny charakter i powstała w innym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazał, że jeżeli uzupełnione akta administracyjne nie pozwolą na wyjaśnienie powyższej kwestii, oznaczać to będzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w toku postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dążąc do wykonania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił się do Wójta Gminy D. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o nadesłanie "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" oraz innych dokumentów wskazujących na tryb, w jakim powołana opinia została wydana. Dokumenty te nie zostały jednak przez żaden z organów nadesłane do daty rozprawy i wydania przez Sąd wyroku. Okoliczność ta została przez Sąd odnotowana w protokole rozprawy, która odbyła się w dniu 19 września 2014 r., o godz. 12.00 (trwała do 12.10). Przed dniem rozprawy Kolegium poinformowało tylko Sąd, że pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., [...] wezwało Wójta Gminy D. do przesłania żądanej dokumentacji bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że w zaistniałej sytuacji zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D..

Podkreślenia wymaga (na co zresztą uprzednio zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny), że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". W sytuacji, gdy pomimo wezwań obu organów do akt nadesłanych Sądowi nie złożono "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" i nie przedstawiono żadnych wyjaśnień w tej kwestii, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie niepełnych akt sprawy, a to powoduje, że całkowicie uchylają się one spod merytorycznej kontroli. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", natomiast w myśl art. 80 K.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Pełny materiał dowodowy, będący podstawą wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć, powinien zatem zasadniczo znajdować się w aktach organu.

Sąd zauważa też, że w niniejszej sprawie to Kolegium, a nie Wójt Gminy D., zajęło po raz pierwszy stanowisko, co do formalnej kwalifikacji "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" w kontekście art. 284 u.f.p. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia tego dokumentu z innego powodu – uznał, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a D.K. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro Kolegium zaprezentowało całkowicie odmienne aniżeli Wójt powody odmowy udzielenia informacji, a powody te dotyczyły charakteru żądanej informacji – to z uzasadnienia decyzji tego organu powinno jednoznacznie wynikać, że organ ten analizował pod tym kątem materiał dowodowy (zob. art. 107 § 3 zd. 1 K.p.a.). Tymczasem oceny dowodowej w uzasadnieniu decyzji Kolegium zabrakło. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na fakt, że Kolegium nie zrealizowało wezwania Sądu do nadesłania "Opinii w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010", natomiast dopiero po tym wezwaniu – pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. – zwróciło się do Wójta Gminy D. o przesłanie żądanej dokumentacji Sądowi. Również piśmie Wójta z dnia 11 stycznia 2013 r., [...] o przekazaniu odwołania nie znajduje się żadna wzmianka o przekazaniu tego dokumentu organowi odwoławczemu (k. 12 akt administracyjnych). Wszystko to pozwala przypuszczać, że "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" nie znajdowała się nawet aktach administracyjnych w dacie rozstrzygania sprawy przez Kolegium.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwraca uwagę, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 2 stycznia 2013 r. nie może się ostać, gdyż narusza ona art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ pierwszej instancji stwierdził, że usunięcie danych osobowych z żądanego przez D.K. dokumentu stanowi jego przetworzenie, stąd wnioskodawca powinien wykazać, że jego uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd w niniejszym składzie nie zgadza się z takim stanowiskiem organu. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraża konsekwentnie pogląd – który należy w pełni podzielić – że "samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach" (zob. wskazany wyżej wyrok I OSK 2267/12, oraz wyroki z dnia 8 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11 i I OSK 977/11, por. też wyrok z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, orzeczenian.nsa.gov.pl).

Dodać też trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, iż z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że dzięki procesowi anonimizacji (usunięcia, zakreślenia danych nie podlegających udostępnieniu) możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Udostępnienie informacji publicznej zanonimizowanej jest realizacją ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej i w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (chyba, że wnioskodawca wyraźnie żąda informacji podlegających anonimizacji). Mamy bowiem wówczas do czynienia z udostępnieniem informacji z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (wyrok z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one częściowo zasadne.

Skarżący D.K. wskazuje, że mając na uwadze art. 7 w. zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut II. 1) oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut III. 1) nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, gdy ustalone zostanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Ze stanowiskiem należy się zgodzić. Jak bowiem wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w drodze decyzji następuje odmowa udostępnienia "informacji publicznej". Gdy natomiast wnioskodawca żąda informacji innego rodzaju, organ przesyła swe stanowisko w formie pisma. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć – zgadzając się ze skarżącym – że Kolegium oparło decyzję na argumentacji wewnętrznie sprzecznej. Z jednej strony przesądziło bowiem powołując się na art. 284 u.f.p., że "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" nie jest informacją publiczną, a z drugiej strony utrzymało w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

D.K. zarzucił też naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wskazanie przez organ wyłącznie aktów prawnych, a pominięcie uzasadnienia prawnego samego rozstrzygnięcia. Zarzut ten jest trafny, gdyż jak podniesiono wcześniej, Kolegium powołując się na art. 284 u.f.p. nie wyjaśniło należycie dlaczego uznało "Opinię w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" za dokument audytu wewnętrznego. Na marginesie trzeba też dodać, że organ ten swoim stanowiskiem w postępowaniu odwoławczym niejako "zaskoczył" skarżącego odwołującym się do zupełnie innych, aniżeli Wójt Gminy D., regulacji prawnych (u.f.p.). W takich okolicznościach uznanie przez Kolegium, że żądanie skarżącego dotyczyło dokumentu audytu wewnętrznego powinno skutkować uchyleniem decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze D.K. zaznaczył, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej narusza art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazuje, że problematyka udostępnienia dokumentacji audytu wewnętrznego została uregulowana w przepisach ustawy o finansach publicznych, które jednoznacznie przesądzają, co z niej jest, a co nie jest informacją publiczną. Jeżeli w niniejszej sprawie ustalone zostanie, że "Opinia w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010" sporządzona została w trybie określonym w Dziale VI u.f.p., to znajdzie zastosowanie art. 284 u.f.p. i wniosek będzie musiał być oceniony w jego świetle. W tym kontekście na marginesie Sąd wskazuje tak skarżącemu, jak i organom, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., RPO-700343-I/12/KM Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sprawa ta jest obecnie zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. K 14/13, lecz nie wydano rozstrzygnięcia.

W skardze jak i w dalszych pismach (np. pismo z dnia 23 maja 2013 r. – k. 43 akt sądowych) D.K. podnosi, że Sekretarz Gminy D. – T.Z., nie miał umocowania do podpisania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zarzut ten nie jest trafny. W ocenie Sądu zakres umocowania T.Z. określony w Zarządzeniu nr [...] obejmuje sprawy dostępu do informacji publicznej, gdyż te należy zaliczyć do "spraw obywatelskich".

Końcowo Sąd zaznacza, że do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dnia 19 września 2014 r., o godzinie 13.20, a więc po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku w sprawie, wpłynęło pismo podpisane przez Zastępcę Wójta Gminy D., wraz z którym ten przesłał do akt "Opinię w przedmiocie działalności Gminy D. w latach 1990-2010", jednocześnie zaznaczając, że materiał ten został opublikowany w wersji zanonimizowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy D.. Fakt ten nie miał i nie mógł mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem rzeczona korespondencja wpłynęła do Sądu po wydaniu orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a, natomiast o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a.