Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 239/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Spółki Mieszkaniowej "P." Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1321/13 w sprawie ze skargi Gminy M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Spółki Mieszkaniowej "P." Sp. z o.o. kwotę po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1321/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda M., na podstawie art. 61a i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), odmówił wszczęcia na wniosek Gminy M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., energii elektrycznej, teletechnicznymi, murem oporowym na dz. nr [...] oraz z układem drogowym na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] w L., gmina M. i udzielającej Spółce Mieszkaniowej "P." Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w L., gmina M..

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina M..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustalany jest w oparciu o normę szczególną określoną w przepisach prawa materialnego. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy przepis oznacza, że sam fakt nawet bezpośredniego sąsiadowania z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do przyznania przymiotu strony. W niniejszej sprawie Gmina M. wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki drogowej nr ewidencyjny [...] (ciąg pieszo-jezdny) położonej w miejscowości L. Działka ta jednak, jak wynika z oświadczenia Gminy, nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a jedynie drogą wewnętrzną stanowiącą dawniej dojazd do pól, a obecnie do placu budowy. Powyższe przesądza, w ocenie organu, że inwestycja realizowana na sąsiednich nieruchomościach nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], gdyż nie jest ona działką budowlaną.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez działkę budowlaną w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r., Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i uznał, że na nieruchomości należącej do Gminy nie jest możliwa realizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W związku z tym sposób i zakres zainwestowania działek o nr [...],[...],[...] i [...] nie ogranicza zagospodarowania działki Gminy.

Statusu strony nie można także wywodzić z faktu doręczenia Gminie decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2012 r., gdyż okoliczność ta nie kreuje przymiotu strony. Organ stwierdził, iż okoliczności sprawy mogą wskazywać jedynie na istnienie po stronie Gminy interesu faktycznego, który jednak nie jest chroniony przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Gmina M., zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Strona wskazała, że projekt zjazdu z terenu inwestycji na działkę nr [...] został zatwierdzony już pozwoleniem na budowę z 2007 r., którego nieważność stwierdził Wojewoda M. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż elementem zatwierdzonego przez Starostę K. projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji jest projekt budowlany drogi gminnej i zjazdu na teren inwestycji. Okoliczność zlokalizowania zjazdu na drogę gminą powoduje, iż droga ta objęta jest zakresem inwestycji, albo co najmniej znajduje się w obszarze jej oddziaływania. W konsekwencji Gminie, jako właścicielowi jedynej drogi, z której może być prowadzona obsługa komunikacyjna inwestycji przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji, w tym także o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a., wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania jest niedopuszczalna.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle art. 157 k.p.a., które zachowuje nadal swoją aktualność, wielokrotnie podkreślano, iż odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wnioskodawca wywodził legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z prawa własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji i, jak twierdzi, stanowiącej element sieci dróg łączącej działki budowlane z drogą publiczną.

W ocenie Sądu powinno dojść do wszczęcia postępowania. Następnie w już wszczętym postępowaniu należy ocenić przymiot strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji, ten zaś powinien być oceniony przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania inwestycji powinien być oceniony w świetle analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., podniósł zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61a § 1 k.p.a w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać czy Gmina M. posiada interes prawny, a więc również czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, że Gmina M. nie posiada interesu prawnego, a więc również nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, iż Gmina M. nie posiada interesu prawnego, a więc również nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także Spółka Mieszkaniowa "P." Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z:

art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego je postanowienia Wojewody M., wskutek uznania, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia, nie wskaże elementów określających jego legitymację (interes prawny) lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, natomiast w przypadku, gdy przesłanki istnienia interesu prawnego wnioskodawcy wymagają dokonania szeregu ustaleń i złożonego procesu wykładni odmowa wszczęcia postępowania jest niedopuszczalna, a przymiot strony należy ocenić w toku wszczętego już postępowania, podczas gdy art. 61a § 1 k.p.a. expressis verbis stanowi, że jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z:

art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego je postanowienia Wojewody Małopolskiego, w wyniku uznania, że ustalenie istnienia interesu prawnego i legitymacji Gminy M., do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2012 r., wymagało dokonania szeregu ustaleń oraz złożonego procesu wykładni, a w konsekwencji przyjęciu, iż ustalenia te powinny mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania ws. stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy okoliczność braku legitymacji Gminy M. była oczywista, nie budziła wątpliwości organów i nie wymagała dokonywania szeregu ustaleń ani skomplikowanej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż ustalenie istnienia legitymacji Gminy M., wymaga złożonego procesu wykładni i dokonania szeregu ustaleń, podczas gdy ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, w przedmiotowej sprawie i ocena przysługiwania Gminie M. statusu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie budzi wątpliwości, a organy nie naruszyły prawa, dokonując tych ustaleń na etapie wstępnym postępowania, przed formalnym wszczęciem postępowania ws. stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., energii elektrycznej, teletechnicznymi, murem oporowym na działce nr ewid. [...] oraz układem drogowym, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w L., gmina M. i udzielającej Spółce Mieszkaniowej "P." Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w L., gmina M..

Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu skoro Gmina M. wywodziła legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z prawa własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji i jak twierdzi, stanowiącej element sieci dróg łączącej działki budowlane z drogą publiczną to powinno dojść do wszczęcia postępowania, następnie w już wszczętym postępowaniu należy ocenić przymiot strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji, ten zaś powinien być oceniony przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - dalej "ustawa Prawo budowlane".

W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, iż podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, podjęcia określonych czynności, to mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 725/05; 2 października 2009 r., sygn. II OSK 1501/08, [w:] CBOSA).

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nieposiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też, gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego, nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, LEX nr 1358330). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Taki interes prawny musi być rozumiany, jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zastosowanie normy art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Chodzi tu o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego stronami są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samej inwestycji, jej przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danego obiektu budowlanego jego przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 666/09, [w:] CBOSA).

Przedmiotowa nieruchomość, (tj. działka o nr ew. [...] w miejscowości L., gmina M.), nie należy do obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu postanowień art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania inwestycji Gminy dotyczy jedynie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] w L.. Gmina M. nie jest jednak właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą żadnej z ww. nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną ani inwestycyjną, lecz stanowi ciąg pieszo-jezdny (także według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to działka drogowa), wobec tego sporna inwestycja nie może powodować jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu ww. działki.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z zarzutami i argumentacją skarżących kasacyjnie, że Sąd przy ocenie sprawy dokonał błędnego wnioskowania odnośnie prawidłowości odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania. Działka o nr ew. [...] jest działką drogową, (na co wskazywała również sama Gmina M.), co oznacza, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalenie braku legitymacji Gminy M. nie wymagało złożonego procesu wykładni ani dokonywania szczegółowych ustaleń. Organ nadzoru budowlanego zasadnie oparł się na oczywistych i jednoznacznych okolicznościach, które wynikały także z samego wniosku Gminy M.. Gmina wywodziła bowiem swoją legitymację procesową z faktu własności działki drogowej, co z kolei nie znajduje podstawy w dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ocena wyrażona w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oparta jest na okolicznościach jednoznacznych i oczywistych. Już z samego wniosku Gminy M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że jest ona właścicielem działki drogowej (zarządcą drogi publicznej). W świetle przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tego rodzaju okoliczność nie może jednak skutkować uznaniem, że Gmina M. posiada przymiot strony postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.