Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184, art.204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.36a ust 13
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1730/16 w sprawie ze skargi Burmistrza U. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy U. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 marca 2017 r., II SA/Rz 1730/16 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w materialnoprawnej podstawie zarządzenia Burmistrza U., objętego skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołano art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 36a ust. 1 i 13 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. – zwana dalej u.s.o.). Organ nadzoru przyjął, że wspomniane wyżej zarządzenie narusza w sposób istotny art. 36a ust. 13 u.s.o. i w konsekwencji podlegać musiało sankcjonowaniu na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – zwana dalej u.s.g.). W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na akceptację.

Otóż w myśl art. 36a ust. 13 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Zatem, powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych jest zasadą. Natomiast w zdaniu drugim ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady. Pogląd, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat jest zasadą, zaś powierzenie na krótszy okres stanowi wyjątek od tej zasady, ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2002 r., I SA 3085/01, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r., IV SA/Wr 502/09, OwSS 2010/2/62-71, wyrok WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2002 r., II SA/Rz 62/12). Sąd wskazał, że użyty w art. 36a ust. 13 zd. 2 u.s.o. zwrot "w uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym. Użycie zatem w tekście przepisu niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" tego pojęcia; ustalenie jego znaczenia nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego przepisu, lecz musi uwzględniać okoliczności faktyczne, w których to pojęcie funkcjonuje.

Sąd podzielił nadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyrażane w orzecznictwie stanowisko co do konieczności indywidualnego i precyzyjnego wskazywania w uchwale "uzasadnionych przypadków" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia (a w konsekwencji zawężenia kompetencji organu prowadzącego szkołę), a zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych aniżeli zewnętrzne, obiektywne i oczywiste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r., I OSK 256/14). W orzecznictwie zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków".

W świetle powyższego, a także uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż treść zarządzenia Nr [...] Burmistrza U. nie świadczy o istnieniu "uzasadnionego przypadku", a tym samym, że to zarządzenie narusza art. 36a ust. 3 u.s.o. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że przedstawione przez Burmistrza uzasadnienie powierzenia stanowiska na okres 1 roku szkolnego nie pozwala organowi nadzoru na dokonanie obiektywnej oceny zasadności odstępstwa od zasady określonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. Jednocześnie stwierdzono w tym uzasadnieniu, że wspomniane zarządzenie zawiera uzasadnienie będące kopią części zapisów z protokołu kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Publicznych nr [...] w dniach 7 – 10 czerwca, przy czym nie uwzględnia ono "zdarzeń, jakie miały miejsce od sporządzenia protokołu kontroli do dnia jego wydania. Zatem nie wiadomo, które z wyjaśnień B. Z. zawartych w pismach z 20 czerwca i 28 lipca 2016 r. zostały uznane za uzasadnione, a które nie, a więc argumenty powołane w uzasadnieniu zarządzenia nie odwołują się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie Sądu, wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego cechuje niespójność (a właściwie wewnętrzna sprzeczność), nie można też z nich wywnioskować naruszenia w/w przepisu u.s.o. Organ nadzoru nie sprecyzował i nie wyjaśnił argumentów, które według niego odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia.

W związku z tym i w świetle argumentów zawartych w zarządzeniu Nr [...], Sąd nie znalazł powodów do zakwestionowania aktualności przytoczonych w uzasadnieniu powyższego zarządzenia argumentów. Również przytoczone w tym uzasadnieniu treści odpowiadające zarzutom zawartym w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 7 – 10 czerwca 2016 r. w Zespole Szkół Publicznych Nr [...], kierowanym przez B. Z., wbrew stanowisku organu nadzoru, nie dyskwalifikują uzasadnienia zarządzenia objętego skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Stwierdzone podczas tej kontroli nieprawidłowości odnoszą się do osoby będącej wówczas dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych Nr [...] i dlatego Sąd doszedł do przekonania, że powody podane przez Burmistrza (w części będące powtórzeniem stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości) mogły uzasadniać skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły B. Z. W przekonaniu Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w zarządzeniu Nr [...], tj. art. 36a ust. 13 u.s.o., czym narusza art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 91 ust. 3 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. nie zawiera szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego i nie spełniło wymogów wykazania naruszenia prawa w zarządzeniu Burmistrza U. Nr [...], co doprowadziło do przekroczenia granic ingerencji nadzorczej;

b) że wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego cechuje niespójność (a właściwie wewnętrzna sprzeczność) i nie można z nich wywnioskować naruszenia przepisów;

c) że organ nadzoru w uzasadnieniu ma obowiązek sprecyzowania i wyjaśniania argumentów, które odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia Burmistrza, gdy tymczasem taki obowiązek spoczywa na Burmistrzu U.;

2) art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że przepisy postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio do sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego;

3) art. 36a ust. 13 u.s.o. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść zarządzenia Nr [...] Burmistrza U. świadczy o istnieniu "uzasadnionego przypadku", i tym samym, że zasadne jest powołanie dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] Narciarskiej Szkoły Sportowej w U. na okres 1 roku;

4) art. 91 ust. l u.s.g. przez stwierdzenie, że organ nadzoru jest obowiązany sprecyzować i wyjaśnić argumenty, które według niego odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia, gdy tymczasem obowiązkiem organu nadzoru jest wykazanie sprzeczności z prawem postanowień podjętego aktu, wyjaśnienie sensu i znaczenia przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone;

5) art. 1 ust. l i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. l, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. l u.s.g. przez niedokonanie oceny legalności przez Sąd treści Zarządzenia Burmistrza U., co uniemożliwiło prawidłową ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada treści art. 91 ust. 3 u.s.g., bowiem wskazuje, że został w stopniu istotnym naruszony art. 36a ust. 13 u.s.o., a naruszenie polega na tym, że zarządzenie Burmistrza nie zawiera prawidłowego uzasadnienia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku. Uzasadnienie zarządzenia stanowi załącznik będący kopią części zapisów z protokołu kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Publicznych nr [...] w dniach 7-10 czerwca 2016 r. Uzasadnienie nie uwzględnia zdarzeń jakie miały miejsce od sporządzenia protokołu kontroli do dnia wydania przedmiotowego zarządzenia tj. do [...] sierpnia 2016 r. Nie wiadomo zatem, które z wyjaśnień zawartych w piśmie B. Z. z 20 czerwca 2016 r. z 28 lipca 2016 r. zostały uznane za uzasadnione, a które nie. Powołane w uzasadnieniu argumenty nie odwołują się zatem do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono także sens przepisów, stwierdzając, iż regułą jest powierzanie stanowiska na okres 5 lat, zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Ratio legis tego rozwiązania stanowił kompromis pomiędzy różnymi wartościami. Z jednej strony specyfika stanowiska dyrektora szkoły wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji. Częste zmiany osoby kierującej szkołą negatywnie wpływają na jej funkcjonowanie. Kompetencje dyrektora nie ograniczają się wyłącznie do czysto technicznego administrowania szkołą, ale wiążą się też z realizacją pewnej wizji, planu funkcjonowania placówki, tak aby w jak najlepszym stopniu zaspokajała potrzeby społeczności lokalnej w dziedzinie edukacji. Z drugiej strony prawodawca musi uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym ("uzasadnione przypadki") oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć".

Błędne jest także stanowisko Sądu, że to organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ma obowiązek sprecyzowania i wyjaśniania argumentów, które odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia Burmistrza, gdy tymczasem okoliczności odnoszące się do oceny pracy dyrektora szkoły w U. uzasadniające skrócenie powierzenia mu stanowiska dyrektora do jednego roku powinny być określone w zarządzeniu Burmistrza U. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż aby wymóg uzasadnienia był spełniony musi być ono zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat (wyrok NSA OZ w Łodzi z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00). W wyroku z 1 grudnia 2011 r., II SA/Sz 1169/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5-letniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, powinny być wykazane w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę jest spóźniona.

Nie jest zasadne stanowisko Sądu, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego cechuje niespójność (a właściwie wzajemna sprzeczność), bo jest ono spójne i logiczne. Dokonując pod kątem zgodności z prawem oceny zarządzenia Burmistrza, organ nadzoru nie mógł obiektywnie ocenić zasadności odstępstwa od zasady określonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. bowiem uzasadnienie zarządzenia Burmistrza stanowiła kopia protokołu kontrolnego. Na podstawie tego dokumentu możliwe było zapoznanie się ze stanowiskiem jednej strony – kontrolującego i Burmistrza. W uzasadnieniu zarządzenia brak jest stanowiska kontrolowanego (dyrektora szkoły) oraz informacji Burmistrza, w jakim stopniu ujawnione uchybienia mogły zaważyć na ocenę dotychczasowej pracy dyrektora szkoły. Pominięcie istotnych okoliczności i dowodów w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza uniemożliwiło organowi nadzoru dokonanie obiektywnej oceny legalności zarządzenia Burmistrza. Jednocześnie, organ nadzoru nie był uprawniony do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w celu doprowadzenia wydanego przez Burmistrza zarządzenia do stanu zgodności z prawem.

W wyroku z 5 października 2016 r., I SA/Lu 779/16, WSA w Lublinie stwierdził, iż stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organ nadzorczy, badając uchwałę (zarządzenie) organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Zdaniem J. Zimmermanna rozstrzygnięcie nie ma charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z kodeksu postępowania administracyjnego. "Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa".

Błędne jest stanowisko Sądu, że w postępowaniu nadzorczym znajduje zastosowanie art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 107 k.p.a. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. jest lex specialis w stosunku do art. 107 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego, a więc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia m.in. nie wskazuje się faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Sąd nie dokonał oceny legalności treści samego Zarządzenia Burmistrza U., co doprowadziło do wadliwej oceny zgodności z obowiązującym prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd skupił się głównie na ocenie prawidłowości sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast stanowisko Sądu co do legalności Zarządzenia Burmistrza U. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "przytoczone w uzasadnieniu treści odpowiadające zarzutom zawartym w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 7-10 czerwca 2016 r., w Zespole Szkól Publicznych Nr [...] kierowanym przez B. Z. nie dyskwalifikują uzasadnienia zarządzenia objętego skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym". Na uwagę zasługuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z 6 lutego 2013 r., I SA/Op 46/13, zgodnie z którym "rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność".

W postępowaniu sądowym Sąd dopuścił, na wniosek strony – Burmistrza U. dowody z załączonych w skardze dokumentów na okoliczność odstąpienia od zasady określonej w art. 36a ust. 13 u.s.o., gdy tymczasem obowiązkiem sądu jest kontrola legalności zarządzenia wydanego przez Burmistrza U., w tym prawidłowość prowadzonego przez niego postępowania dowodowego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.

Na marginesie należy dodać, iż dopuszczone przez Sąd dowody to m.in. 23 szt. not odsetkowych za rok 2016 – w kwotach min. 0.12zł do max. 37,38 zł, potwierdzające zarzuty zawarte w protokole kontroli. Zgodnie z art. 26 z ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5-16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania – łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej. Kwotą minimalną jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, 908 i 1456), zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czym miałaby polegać błędna wykładnia, dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., II FSK 702/15). Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, w jaki sposób zarzucane naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. ("Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego") przez błędną jego wykładnię jest bezzasadny, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu. Zaś uzasadnienie tego zarzutu jest jedynie polemiką z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

4. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. ("Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio") w związku z art. 107 k.p.a. jest chybiony. Odpowiednie zastosowanie k.p.a. powoduje zawsze konieczność oceny, czy i w jakim zakresie przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej, powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie (w zmodyfikowanej postaci), zaś pewne przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji [wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego cechuje niespójność (a właściwie wewnętrzna sprzeczność), (...) Organ nadzoru nie sprecyzował i nie wyjaśnił argumentów, które według niego odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia], że art. 107 k.p.a. ma w postępowaniu nadzorczym zastosowanie w postaci zmodyfikowanej. Oznacza to, że wypływający z art. 107 § 3 k.p.a. wymóg spójności i niesprzeczności uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zastosowanie także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

5. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 36a ust. 13 u.s.o. ("Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść zarządzenia Nr [...] Burmistrza U. świadczy o istnieniu "uzasadnionego przypadku", i tym samym, że zasadne jest powołanie dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] Narciarskiej Szkoły Sportowej w U. na okres 1 roku, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji – co uczynił skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie – nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanego art. 36a ust. 13 u.s.o., a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174" p.p.s.a.

6. Zarzut naruszenia art. 91 ust. l u.s.g. (Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90) przez stwierdzenie, że organ nadzoru jest obowiązany sprecyzować i wyjaśnić argumenty, które według niego odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia, gdy tymczasem obowiązkiem organu nadzoru jest wykazanie sprzeczności z prawem postanowień podjętego aktu, wyjaśnienie sensu i znaczenia przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, nie mógł być uwzględniony, ponieważ nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Po pierwsze, skarżący nie wskazał, jaki charakter ma przywołany przez niego przepis. W rzeczywistości jest to przepis prawa materialnego, ponieważ stanowi postawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem skarżący powinien wskazać, w jaki sposób ten przepis został naruszony, czy przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie, a może przez jedno i drugie.

Po drugie, art. 91 ust. l u.s.g. składa się z 2. jednostek systematycznych, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, która z tych norm została naruszona. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować swoje zarzuty, ponieważ sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego (artykuł, ustęp, punkt), w którym została zawarta norma prawna, jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie, została naruszona. Tymczasem, przytoczony w skardze kasacyjnej przepis art. 91 ust. l u.s.g. zawiera 2 normy prawne. Jeżeli więc przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to trzeba wyraźnie zaznaczyć, które z zawartych w nich norm zostały naruszone. Ogólnikowe powołanie się na artykuły stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać, iż tak sformułowany zarzut naruszenia art. 91 ust. l u.s.g. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wreszcie nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 ust. l i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. l i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. l u.s.g. przez niedokonanie oceny legalności przez Sąd treści Zarządzenia Burmistrza U.

Po pierwsze, przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Rzeszowie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] października 2016 r., nr [...], a nie zarządzenie Burmistrza U. Nr [...], a zatem trafnie ocenił Sąd I instancji, jaki akt ma być przedmiotem przeprowadzonej przez niego kontroli legalności.

Po drugie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest także niezasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

W końcu też utrzymywanie przez skarżącego kasacyjnie, że Sąd i instancji uchybił art. 1 p.p.s.a. ["Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)"] jest nietrafne i pozbawione i pozbawione jakiejkolwiek argumentacji. Właściwie z treści tego zarzutu nie wynika, o co chodzi Wojewodzie P. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny rozpoznał sprawę w innym trybie niż uregulowany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, co ewidentnie wynika z akt sądowych.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.