Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4037/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), sędzia WSA Iwona Dąbrowska, asesor WSA Joanna Kube, , Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. /Dz.lJ. z 1997 r. Nr 56. poz. 357 ze zm./, w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego odmówił Panu A. P. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, bowiem w wyniku postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez [...] Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2003 r. nie uzyskał akceptacji. Tym samym nie spełnia wszelkich koniecznych przesłanek do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego.

W odwołaniu do Ministra Edukacji i Sportu od powyższej decyzji Pan A. P. wniósł o jej uchylenie. Nie zgodził się z oceną komisji kwalifikacyjnej oraz zgłosił zastrzeżenia do uzasadnienia oceny punktowej dokonanej przez komisję.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] września 2003 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ w związku z art. 9 b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112/, po rozpatrzeniu odwołania Pana A. P. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że Pan A.P. - nauczyciel wychowania fizycznego w Gimnazjum nr [...] w K. złożył wniosek do [...] Kuratora Oświaty o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm./. W dniu [...] stycznia 2003 r. po przeprowadzeniu analizy formalnej przedłożonej dokumentacji wskazano jej braki i wezwano A. P. do ich uzupełnienia w terminie 7 dni. Dokumentacja została uzupełniona w wyznaczonym terminie i wyniku postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2003 r. przez Komisję Kwalifikacyjną przy[...] Kuratorze Oświaty, Pan A.P. nie uzyskał akceptacji. Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. został poinformowany o przysługującym prawie wglądu do akt sprawy oraz do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiałów zebranych w postępowaniu kwalifikacyjnym i wnioskodawca z prawa tego skorzystał.

Odnosząc się do stanu prawnego i faktycznego sprawy minister powołał się na przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy -Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które stanowią, że do złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego po odbyciu stażu w wymiarze 9 miesięcy uprawnieni byli nauczyciele, którzy w dniu wejścia w życie ustawy tj. 6 kwietnia 2000 r., byli zatrudnieni na podstawie mianowania, a ponadto spełniali jeden z niżej wymienionych warunków:

- posiadali trzeci stopień specjalizacji zawodowej lub kwalifikacje trenerskie klasy mistrzowskiej,

* posiadali stopień doktora lub doktora habilitowanego,

* posiadali ukończone studia podyplomowe zgodne z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć,

* posiadali kwalifikacje do nauczania co najmniej dwóch przedmiotów albo posiadali uznany dorobek zawodowy, potwierdzony otrzymaniem nagrody ministra, kuratora oświaty lub równorzędnej albo Medalu Komisji Edukacji Narodowej.

Na podstawie art. 9 b ust. 1 w związku z art. 9 b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy Karta Nauczyciela, warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Podkreślił, że obowiązujący stan prawny nie daje podstaw organowi odwoławczemu do weryfikowania wymagań na stopień nauczyciela dyplomowanego dokonanej przez komisję kwalifikacyjną. W toku postępowania odwoławczego podjęto natomiast działania nadzorcze w trybie art. 9 h ustawy Karta Nauczyciela, w myśl którego Minister Edukacji Narodowej i Sportu sprawuje nadzór nad zgodnością podejmowanych przez komisję kwalifikacyjną czynności z przepisami Karty Nauczyciela, przepisami o kwalifikacjach zawodowych nauczycieli oraz przepisami w sprawie uzyskiwania stopni awansu przez nauczycieli. Zgodnie zaś z art. 9 h ust. 2 Karty Nauczyciela czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli są nieważne, a nieważność tych czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Edukacji Narodowej i Sportu.

Do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, na wniosek Pana A.P., [...] Kurator Oświaty powołał Komisję Kwalifikacyjną, której skład ustalono zgodnie z przepisami art. 9 g ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. Nr 70, poz. 825 ze zm./. Stwierdzono, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone przez Komisję Kwalifikacyjną przy [...] Kuratorze Oświaty zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. [...] Kurator Oświaty powołał Komisję Kwalifikacyjną w składzie: przedstawicie! organu sprawującego nadzór pedagogiczny jako przewodniczący, dyrektor Gimnazjum nr [...] w K., oraz eksperci z zakresu wychowania fizycznego, techniki i zarządzania oświatą, z zakresu wychowania fizycznego, gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej i zarządzania oświatą oraz w zakresie nauczania początkowego, wychowania przedszkolnego i zarządzania oświatą. Komisja w tym składzie dokonała oceny spełnienia przez Pana A.P. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego określonych w rozporządzeniu na podstawie dokumentacji spełniającej wymogi formalne. Wnioskodawca otrzymał 21 punktów na 50 możliwych do uzyskania. Zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia komisja kwalifikacyjna orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego z powodu nieuzyskania przez Pana A. P. wymaganych 2/3 punktów. Stąd minister nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2003 r.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan A. P. wniósł o jej uchylenie z uwagi na błędy proceduralne popełnione przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez [...] Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu podniósł, że komisja ponad wszelką wątpliwość dokonała oceny jego pracy na podstawie zasad postępowania kwalifikacyjnego z 2002 r. /Dz.U. Nr 82, poz. 744/, a powinna na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. /Rozdz. 2 .1.1/ Dowodem na to jest punktowy sposób oceny. W rozporządzeniu w brzmieniu obowiązującym w 2000 r. obowiązywała skala ocen od 0 do 20 punktów, inne też były kryteria oceny kwalifikacji. Komisja postępując zgodnie z zasadami z 2002 r. dokonała oceny pracy stosując kryteria, które nie mogły być znane skarżącemu w latach 2000 i 2001, a wtedy odbywał staż.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego stwierdził, że postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, zmienionym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 maja 2002 r. /Dz.U. Nr 82, poz. 744/. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że postępowanie wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życic rozporządzenia tj. przed dniem 30 czerwca 2002 r.. podlegają rozporządzeniu według norm dotychczasowych. Skarżący złożył wniosek o podjęcie postępowania na stopień nauczyciela dyplomowanego w dniu 6 stycznia 2003 r. - nie było zatem podstaw do stosowania przy rozpatrywaniu jego wniosku zasad obowiązujących przed zmianą rozporządzenia. W związku z powyższym Komisja Kwalifikacyjna powołana na wniosek Pana A. P. przez [...] Kuratora Oświaty przeprowadziła postępowanie na zasadach obowiązujących od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 maja 2002 r. tj. od dnia 30 czerwca 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052/ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd właściwym do rozpoznania mniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego sądu znajduje się siedziba Ministra Edukacji Narodowej i Sportu - art. 13 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga jest zasadna.

Podstawowy zarzut sprowadza się do oceny, czy Komisja Kwalifikacyjna prowadząc postępowanie wina stosować przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U Nr 70. poz. 825 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 maja 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. Nr 82, poz. 744/ tj. przed 30 czerwca 2002 r. czy też w brzmieniu obowiązującym po tej dacie. Zgodnie bowiem z § 2 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu 29 maja 2002 r. do postępowań w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

Skarżący podnosił, że już w czerwcu 2001 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego, jednakże komisja na posiedzeniu zobowiązała go do uzupełnienia dokumentacji. Ponieważ posiedzenia komisji odbywają się wyłącznie w miesiącach wskazanych w rozporządzeniu to kolejne posiedzenie musiało być poprzedzone drugim wnioskiem. Z uwagi, że akta administracyjne skarżącego złożone przez organ dokumentów tych nie zawierały, Sąd zobowiązał ministra do nadesłania całości akt sprawy, w tym przede wszystkim wniosków o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego składanych przed 6 stycznia 2003 r. i protokołów z posiedzenia komisji rozpatrujących poprzednie wnioski oraz do zajęcia stanowiska co do sposobu ostatecznego załatwienia tych wniosków. W odpowiedzi na wezwanie Minister Edukacji Narodowej i Sportu w piśmie z dnia 10 listopada 2004 r. poinformował, że według posiadanej wiedzy, skarżący nie składał wniosków o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego przed dniem 6 stycznia 2003 r. Tymczasem z dokumentacji przedstawionej przez skarżącego wynika, że [...] Kurator Oświaty w dniu [...] lutego 2002 r. powołał Komisję Kwalifikacyjną dla Pana A. P. ubiegającego się o stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego i wyznaczył termin posiedzenia na dzień [...] lutego 2002 r. oraz że pismem z dnia [...] lipca 2002 r. Komisja Kwalifikacyjna przy [...] Kuratorze Oświaty w P. zwróciła skarżącemu wniosek wraz z dokumentacją i wezwała do uzupełnienia wskazanych braków w terminie do 19 lipca 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że minister rozpoznając niniejszą sprawę nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia, czy skarżący czynił starania o uzyskanie stopnia nauczyciela dyplomowanego i nie zbadał sposobu załatwienia tych wniosków, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości zastosowania przez komisję przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w brzmieniu obowiązującym po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 maja 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. Nr 82. poz. 744/. Wyjaśniając tę kwestię organ winien zbadać w jaki sposób zostały załatwione wcześniejsze wnioski skarżącego o podjecie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego składane przed 6 stycznia 2003 r.

Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83).

Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Minister rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo stwierdzić należy, że właściwość Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do wydawania decyzji administracyjnych jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 pkt 4 i ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. Stanowi on, że nauczycielowi spełniającemu warunki, o których mowa w ust. 1, oraz nauczycielowi zatrudnionemu w trybie art. 9 a ust. 3, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nadaje: nauczycielowi mianowanemu stopień nauczyciela dyplomowanego - organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a organem wyższego stopnia w stosunku do organu sprawującego nadzór pedagogiczny - właściwy minister, w tym przypadku Minister Edukacji Narodowej i Sportu.

Do decyzji wydawanych przez ministra zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, decyzja winna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zatem, podpis pod decyzją składa osoba piastująca funkcje organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268 a kpa albo odrębnych przepisów. Oznacza to, że kwestia podpisywania decyzji łączy się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydawania. Tymczasem zaskarżoną decyzję podpisał w zastępstwie ministra podsekretarz stanu F.P.. Uprawnienie do wydawania decyzji podlega badaniu w każdym stadium postępowania administracyjnego w tym również w stadium sądowoadministarcyjnym. Sąd wprawdzie w sprawie II SA 3645/03 zobowiązał Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do nadesłania upoważnienia udzielonego przez ministra dla podsekretarza stanu A. G. do wydawania decyzji w jego imieniu lub w zastępstwie. Minister wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została podpisana przez podsekretarza stanu w zastępstwie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na podstawie § 3 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1 Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Edukacji Narodowej i Sportu /D.Urz. MENiS Nr 3, poz. 11/.

Powołany przepis stanowi, że w czasie nieobecności ministra zastępuje go sekretarz stanu, a w razie nieobecności sekretarza stanu - wyznaczony przez ministra podsekretarz stanu. Wynika stąd jedynie, że zastępowanie ministra przez podsekretarza stanu poprzedzone być musi wyznaczeniem - wskazaniem konkretnej osoby. Również treść ust. 2 tego przepisu - minister może upoważnić sekretarza stanu, podsekretarzy stanu, dyrektora generalnego oraz dyrektorów departamentów i innych pracowników ministerstwa do podejmowania w określonych sprawach decyzji w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także zlecić im nadzór nad realizacją niektórych zadań, nie wynika by podsekretarz stanu na podstawie tylko tego unormowania, upoważniony został przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do wydawania decyzji administracyjnych rozstrzygających o stopniu awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Aby upoważnienie to było prawnie skuteczne minister winien upoważnić pisemnie podsekretarza stanu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych z określeniem jakiej kategorii spraw upoważnienie to dotyczy. Powołanie się zaś na treść § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1 Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 marca 2003 r., jak już wyżej wskazano, nie jest wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja podpisana została z upoważnienia ministra. Dlatego też należy uznać, że podsekretarz stanu podpisał decyzję bez stosownego upoważnienia. Działanie zaś pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji w całości.