Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2465/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. a, b, c, art. 4 pkt 11,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Komendanta Policji z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony – S. Sp. z o.o., z/s w W., od decyzji Komendanta Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną decyzji stanowiły: art. 138 § i pkt i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.) oraz lp. 2.9,1, 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

Podstawę faktyczną decyzji stanowiło wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe naruszenia ujawniono w dniu [...] stycznia 2010 r. w W., podczas kontroli drogowej pojazdu m-ki [...] nr rej. [...], którym kierował p. A. M. Kontrolę udokumentowano w protokóle kontroli nr [...].

W dniu [...] stycznia 2010 r. ok. godz. 7.30 w W. na parkingu [...] przeprowadzono kontrolę drogową w/w pojazdu. Na dachu samochodu znajdował się baner "[...]". Na prawej i lewej stronie pojazdu był napis "[...]". W samochodzie, pomimo tego. że nie był taksówką, zamontowany był drogomierz połączony z kasą fiskalną. Kierujący okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, zaświadczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, zaświadczenie, że jest zatrudniony, osobiście wykonuje przewozy w S. Sp. z o. o., wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany S. Sp. z o. o. przez Prezydenta m. W., paragon fiskalny wystawiony w dniu [...] stycznia 2010 r. przez S. Sp. z o. o. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że zatrudniony jest w S. Sp. z o. o. na umowę zlecenie i na rzecz tej firmy wykonuje przewóz osób. Zlecenia otrzymuje z centrali spółki. Samochód, wraz z wyposażeniem i oznaczeniem otrzymał od pracodawcy. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną wymienionego pojazdu.

W odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ karę pieniężną nałożono bezzasadnie, skarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz bezpodstawnie zastosowano wobec strony art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony stwierdził, iż S. Sp. z o. o. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, ponieważ posiada zobowiązanie wobec Urzędu Skarbowego na kwotę 381.600zł tytułem kar nałożonych na w/w Spółkę przez Inspekcję Transportu Drogowego. Przedstawiona sytuacja zmusiła stronę do zwolnień pracowników, wstrzymania wynagrodzeń i w konsekwencji może doprowadzić do upadłości przedsiębiorstwa.

W trakcie postępowania strona wyjaśniła, że wyposażenie i oznaczenie pojazdu nie narusza przepisów ustawy o transporcie drogowym, ponieważ prowadząc usługi transportowe firma nie korzysta z miejsc przeznaczonych dla postoju taksówek i nie próbuje upodabniać się do tych pojazdów.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji przypomniał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść:

- lp.2.9.1 załącznika, który stanowi, że naruszenie zakazu umieszczania lub używania taksometru w pojeździe, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a cytowanej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł,

- lp. 2.9.2 załącznika, który stanowi, że naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b cytowanej ustawy podlega karze w wysokości 5.000 zł,

- lp. 2.9.3 załącznika, który stanowi, że naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ww. ustawy umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Postępowanie administracyjne przed organem I instancji, wszczęte z urzędu, zakończono wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2010 r. Rozstrzygnięcie nastąpiło na podstawie zgromadzonej w trakcie kontroli drogowej dokumentacji oraz dowodów zebranych w trakcie postępowania. Na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję doręczono stronie.

Organ II instancji, po przeprowadzeniu analizy zebranego w sprawie materiału uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji prawidłowo określił stronę postępowania. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, kierujący kontrolowanym pojazdem świadczy usługi tym samochodem, polegające na przewozie osób, na rzecz i rachunek przedsiębiorstwa S. Spółka z o.o..

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona naruszyła art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Podczas kontroli drogowej ujawniono, iż pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w drogomierz współpracujący z kasą fiskalną, na pojeździe umieszczono oznaczenia z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a na dachu samochodu znajdował się banner identyfikujący go z taksówką. Zgodnie z wyrokiem NSA sygn. akt II GSK 911/08 z dnia 13.05.2009 r. drogomierz (dalmierz) (,....) jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt a ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc do wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób. Natomiast odnośnie wykładni art. 18 ust. 5 lit. b i c istnieje utrwalone orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynika, cyt. "celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywanie przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02.03.2009r" sygn. akt VI SAMA 1886/08)".

Powyższe naruszenia, zdaniem organu odwoławczego, ustalono w oparciu o postępowanie dowodowe, które wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej spółki, organ I instancji przeprowadził prawidłowo.

Odnośnie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 135 K.p.a., może on w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Jednak w omawianej sprawie wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, nie zachodzą uzasadnione przesłanki, takie jak np. prawdopodobieństwo wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, czy wywołanie przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, które powodowałyby konieczność wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.

Konkludując powyższe, organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie zgromadzono dostateczny materiał dowodowy, aby bezspornie stwierdzić, iż przedsiębiorstwo S. Sp. z o.o. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszeń wskazanych wyżej przepisów jest, zgodnie z lp. 2.9.1, 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do cytowanej wyżej ustawy, kara pieniężna w wysokości 15.000 zł.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik przedsiębiorcy, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż umieszczony w pojeździe drogomierz jest tożsamym urządzeniem z taksometrem,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż umieszczona na pojeździe nalepka opisana w uzasadnieniu decyzji - stanowi telefon lub nazwę przedsiębiorcy,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit c - poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy jest urządzeniem technicznym i w związku z powyższym wypełnia hipotezę w normy prawnej.

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, mające istotny wpływ na wynika sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż:

a) napis "[...]" - jest oznaczeniem przedsiębiorcy i jego numerem telefonu

b) urządzenie pomiarowe umieszczone w pojeździe, tj. drogomierz jest taksometrem,

c) baner reklamowy umieszczony na dachu jest urządzeniem technicznym, podczas gdy organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie określenie funkcji przedmiotu znajdującego się na dachu, wskazując jedynie, iż "na dachu umieszczono baner reklamowy", podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, nie ustalenie podstaw i faktów pozwalających na ustalenie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym.

6. naruszenie przepisów postępowania tj. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia dlaczego organ II instancji uznał lakonicznie stwierdzając, iż "decyzja organu I instancji jest prawidłowa", pomimo naruszenia przepisów postępowania jakim było uchybienie art. 107 K.p.a. przez organ I instancji oraz nie wskazania faktów, których organy I i II instancji uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności,

7. naruszenie przepisów postępowania tj. art.7 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji podczas, gdy z materiału dowodowego wynikają istotne rozbieżności w ustalonym stanie faktycznym wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w całości lub znacznej części.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Nadto, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości w/w decyzji organów administracji obu instancji, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej spółce znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków; wniosek ten strona skarżąca oparła na wyczerpująco udokumentowanym złym stanie finansowym skarżącej Spółki.

W ocenie strony skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można się zgodzić z ustaleniami dokonanymi przez organy I i II instancji, które oceniły dowody dowolnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tym samym naruszyły art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a., przy jednoczesnych braku dowodów na podstawie, których stan faktyczny mógł zostać ustalony.

Nadto, nie przedstawiono na jakiej podstawie organ II instancji uznał wskazany napis za numer telefonu, a jeżeli tak, to czy należy on do ukaranego przedsiębiorcy. Nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia związku pomiędzy napisem znajdującym się na pojeździe, tj. [...] czy [...] a nazwą przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozów okazjonalnych.

Skarżący podkreślił, iż wykładnia językowa art. 18 ust. 5 lit. b wskazuje, iż ustawodawca opisując zakazane oznaczenia na pojeździe wymienia: nazwę, adres oraz telefon wymienione po przecinku i z użyciem spójnika "oraz", zaś w końcowej części zdania używa słowa "przedsiębiorca". Taki sposób redakcji przepisu wskazuje wyraźnie, iż wymienione oznaczenia należą do wspólnego zbioru określającego przedsiębiorcę. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż "nie chodzi o nazwę czy telefon jakiegokolwiek przedsiębiorcy, lecz tego, który wykonuje przewóz okazjonalny i na którego skutkiem naruszenia zakazu ma być nałożona kara administracyjna" (wyrok w spr. II GSK 235/09).

W związku z powyższym skarżący także podniósł, iż nieprawidłowa jest interpretacja dokonana przez organy obu instancji, iż "nazwa przedsiębiorcy", o którym mówi art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W art. 43(5) kc zawarta jest definicja "firmy", która oznacza nazwę, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą lub zawodową, czyli de facto nazwą przedsiębiorcy jest jego firma. Organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu na jakiej podstawie opiera swoje twierdzenie, iż "nazwa" przedsiębiorcy i jego "firma" są to różne pojęcia. Organu obu instancji nie wskazują na podstawie jakich dowodów dokonały powyższych ustaleń, nie wykazując także związku pomiędzy napisem na kontrolowanym pojeździe a używaniem takiej nazwy przez ukaranego przedsiębiorcy. W wypadku uznania, iż powyższa okoliczność jest objęta notoryjnością takie wskazanie również winno znaleźć swe uzasadnienie w zaskarżonych decyzjach z wyjaśnieniem podstaw takiego przyjęcia.

W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia wskazanie jakoby firma przedsiębiorcy oraz użyta "nazwa" w ustawie o transporcie drogowym miały odmienne znaczenia. Racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami określonymi w systemie prawa, nie nadając im odmiennych znaczeń.

W toku postępowania skarżąca dołączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, w którym jest ujawniana firma, czyli nazwa przedsiębiorcy, zgodnie z którym jest nią S. Sp. z o.o., a nie S.

Wskazana wyżej wykładnia normy prawa materialnego określa zakres niezbędnych ustaleń faktycznych i brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść decyzji. Wobec powyższego nie została wypełniona hipoteza normy prawnej określonej w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym.

W odniesieniu do przyjęcia przez organy I i II instancji, iż w przedmiotowym samochodzie został zamontowany taksometr, w sytuacji gdy z opisu stanu faktycznego zawartego w protokole kontroli wynika, iż w pojeździe stwierdzono umieszczenie urządzenia pomiarowego będącego drogomierzem, stanowi dowolną ocenę materiału dowodowego. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdza wprost, iż w pojeździe umieszczono taksometr, ustalenie to jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Organ I i II instancji nie zawiera w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na jakiej podstawie uznał, iż urządzenie umieszczone w pojeździe wypełnia normę art. 18 ust. 5 lit. c. Brak jest w uzasadnieniu decyzji wskazania jakie pełni funkcje przedmiotowe urządzenie, nie dokonano również ustalenia czy posiada świadectwo legalizacyjne jakie jest wymagane dla urządzeń typu taksometr.

Nadto skarżąca wskazała, iż w przepisach prawa znajduje się definicja legalna taksometru oraz określono warunki techniczne jakim takie urządzenie powinno odpowiadać, wobec powyższego wskazana interpretacja organu i określenie drogomierza stanowi niedopuszczalną interpretację rozszerzającą. Ustawodawca, gdyby chciał sankcjonować używanie wszelkich urządzeń służących do pomiaru przebytej drogi używanych w pojazdach przeznaczonych także do przewozu okazjonalnego - zawarłby wyraźny taki zakaz. Interpretacja przeciwna stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie grupy osób świadczących usługi taksówkowe.

Organ II instancji również nie dokonuje żadnych ustaleń w powyższym zakresie, przyjmując twierdzenia organu I instancji za własne. Organ II instancji nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia z jakich przyczyn uznał stawiane zarzuty za niezasadne.

Wskazane powyżej zarzuty odnośnie dowolnej oceny materiału dowodowego i brak w uzasadnieniu decyzji wszystkich jej elementów odnoszą się również do przyjęcia, iż na dachu pojazdu zostało umieszczone niedozwolone urządzenie techniczne. W związku z brakiem w przepisach definicji legalnej urządzenia technicznego należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną i wskazać czym jest urządzenie techniczne, zakres jego działania oraz przeznaczenie i dopiero po ustaleniu zakresu znaczeniowego w/w pojęcia dokonać ustaleń czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z takim urządzeniem. W ocenie skarżącej niezasadna jest wykładania celowościowa stosowana przez organ, albowiem prowadzi ona do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej stosowanej także przez inne organy kontroli i zakazujące w jej świetle umieszczania jakichkolwiek przedmiotów na dachu pojazdów, którym jest wykonywany przewóz osób.

Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tj. zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę tak, jak organ pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa organu pierwszej instancji, to utrzymując w mocy decyzję tego organu, również narusza prawo. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem prawa procesowego. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia nawet podstawowych warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie Komendant Policji nie dopełnił powyżej określonego obowiązku, bowiem organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, pomimo uchybienia procesowego, jakim bez wątpienia jest brak uzasadnienia odpowiadającego warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Jeżeli w sprawie występują rozbieżne stanowiska, to obowiązkiem organu odwoławczego jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującym prawem, pomimo braku uzasadnienia tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie w całości.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów, na które powołuje się skarżący.

Na niezasadność stanowiska skarżącego kwestionującego umieszczenie przez skarżącego na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczenia i używania przez niego w pojeździe taksometru oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, wskazują ustalenia protokołu, jak i dokumentacja fotograficzna przedmiotowego pojazdu oraz zeznania świadka.

Stanowisko Komendanta Policji oraz Komendanta Policji oparte jest na wynikach dokonanej kontroli, w tym m.in. także na ustaleniach sporządzonego z kontroli protokołu oraz zebranej dokumentacji i zeznań świadka.

W okolicznościach faktycznych sprawy istotnego znaczenia nabrała kwestia waloru dowodowego protokołu z kontroli drogowej na okoliczność stwierdzonego przez organ kontrolujący naruszenia prawa przez skarżącego. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządził protokół.

W myśl art. 76 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Co do zasady znaczenia dowodowego protokołu z kontroli drogowej nie sposób przecenić. Obrazuje on bowiem stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu kontroli drogowej, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych, stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej ( por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1224/2004).

Z zeznań świadka – kierowcy zatrzymanego pojazdu jednoznacznie wynika, że na podstawie umowy zlecenia z firmą S. Sp. z o.o. wykonywał zlecenie jako kierowca przewozów okazjonalnych, samochodem przekazanym mu przez firmę S. Sp. z o.o., wykonując w dniu kontroli jeden kurs przewozu osób. Zeznał też, że na samochodzie widnieje numer telefonu do S. Sp. z o.o. oraz że na dachu samochodu znajduje się baner z napisem [...] i cyframi [...]. Świadek zeznał także, iż przewożonym osobom wystawia paragon fiskalny z kasy fiskalnej, która z kolei jest podłączona z drogomierzem instalacją elektryczną. Działanie przedmiotowego urządzenia, polegające na wskazywaniu czasu przebytej drogi i opłaty za przebyta drogę jest zgodne z definicją taksometru zawartą w § 3 pkt. 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki (Dz.U. z 2007r Nr 3, poz. 27) w sprawie zasadniczych wymagań pomiarowych (taksometr to przyrząd przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału odległości oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości lub zamierzonego czasu trwania kursu).

Pomimo tego, że na pojeździe nie znajduje się pełna nazwa firmy skarżącego (brak "Sp. z o.o."), to zgodnie z orzecznictwem sądowym treść art. 18 ust 5 lit b w/w ustawy nie nakazuje, aby umieszczona na pojeździe nazwa była tożsama z nazwą firmy jaka figuruje we właściwym rejestrze i wystarczy jedynie jej część, aby doszło do naruszenia omawianego przepisu (wyrok NSA w Warszawie II GSK 180/09 z dnia 18.11.2009 r.). Umieszczając na pojeździe napis "[...]" skarżący kieruje do siebie klientów, którzy mogą kojarzyć pojazd z taksówką.

Skarżący niezasadnie zarzuca organowi naruszenie art. 77 K.p.a. Organ w toku prowadzonego postępowania w sposób szczegółowy ustalił stan faktyczny sprawy. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób szczegółowy ustosunkował się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu ani jakiegokolwiek przykładu wskazującego na to, że organ faktycznie naruszył w/w przepisy, a uzasadnienie do w/w zarzutów sprowadza się raczej do postulatu, jak ma wyglądać postępowanie administracyjne i w jaki sposób ma być zbierany materiał dowodowy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż zakazy z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym należy rozumieć jako konieczność powstrzymywania się od umieszczania na pojeździe oznaczeń lub urządzeń mogących wprowadzić potencjalnego klienta w błąd co do faktycznego zakresu prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę dysponującą takim pojazdem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., VI SA/WA 538/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony – S. Sp. z o.o., z/s w W., od decyzji Komendanta Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

7. naruszenie przepisów postępowania tj. art.7 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji podczas, gdy z materiału dowodowego wynikają istotne rozbieżności w ustalonym stanie faktycznym wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w całości lub znacznej części.

Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit a) (drogomierz – taksometr), art. 18 ust. 5 lit b) (nalepka – telefon lub adres przedsiębiorcy) oraz art. 18 ust. 5 lit c) (baner reklamowy) ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym definicje ustawowe, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Powyższa definicja, dokonana przy pomocy enumeracji negatywnej, stwarza problem przede wszystkim w przypadku rozróżnienia przewozów okazjonalnych i przewozów dokonywanych taksówką.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżący posiadał licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli (wypis nr [...] z licencji nr [...]), uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta - zdaniem Sądu - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 powołanej ustawy.

Ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. Potwierdza to wprost wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09, LEX nr 573525, zgodnie z którym "Nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką."

Nadto trzeba zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U z 2003 r. nr 32, poz. 262) określono m.in. (w rozdziale 7) warunki dodatkowe dla taksówek.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. (Podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt 189/09, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając m.in., że "...przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką."

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne (lampa, baner) z dwustronnym napisem [...] oraz numerem telefonu. Na boku umieszczono napisy z numerem telefonu przedsiębiorcy oraz oznaczeń z nazwą. W zatrzymanym pojeździe zamontowano również drogomierz, który został połączony z kasą fiskalną.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, w istocie przecież niezbyt skomplikowanej, polegającej na wykonywaniu transportu okazjonalnego z naruszeniem zakazów ustalonych dla tego rodzaju transportu w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).Wyczerpujący protokół kontroli, odnoszący się do stosownej dokumentacji (m.in. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego), został uzupełniony dokumentacją fotograficzną oraz wyjaśnieniami dotyczącymi funkcji drogomierza i numeru telefonicznego przedsiębiorcy.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80, art. 107 § 3 oraz 138 K.p.a., podzielając w tym zakresie wyjaśnienia organu odwoławczego. W ocenie Sądu naruszenia tych przepisów, jeżeli nawet miały miejsce, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wracając do zarzutów naruszenia w rozpatrywanej sprawie prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) Sąd nie może nie zauważyć, że stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów zostało dokonane w całości na gruncie wykładni celowościowej, funkcjonalnej tych przepisów. Przekonuje o tym w szczególności stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

I tak, w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt a) ustawy o transporcie drogowym (zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru) organ właściwie poprzestał na odwołaniu się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt 911/08), w którego uzasadnieniu wskazano, iż "drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali".

W odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit b) powołanej ustawy (zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy) organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma znaczenia fakt, że umieszczona w pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z firmą przewoźnika. Ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. Na boku kontrolowanego pojazdu umieszczona był ciąg znaków i nazwa "[...]".

Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) (zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych) organ odwoławczy wyjaśnił, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcie umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabniają pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że w sprawach podobnych do rozpatrywanej, polegających na naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, mających obecnie charakter masowy, sądy administracyjne w zasadzie podzielają ten rodzaj rozumowania i rodzaj przyjętej wykładni. Wynika to, jak można sądzić, z mało precyzyjnej redakcji powołanego przepisu, znacznej pomysłowości przewoźników wykonujących ten rodzaj transportu w obchodzeniu tych przepisów (czego dowodem jest m.in. stosowanie atrap aparatów fotograficznych jako urządzenia technicznego, czy umieszczanie tego rodzaju urządzeń na szybie pojazdu), a także problemy związane z prawnym i organizacyjnym uporządkowaniem tego rodzaju transportu.

Reasumując, Sąd orzekający w tym składzie uznał, że w przedstawionej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.