Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1900/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Skarżony organ: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skarg S. na postanowienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; nr [...]; nr [...];[...];[...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] maja 2005r. nr [...], nr [...],[...],[...],[...]; 2. stwierdza, iż uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. nakazuje pobrać od Komisji Papierów Wartościowych i Giełd kwotę 500 (pięćset) złotych na rzecz Skarbu Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem należnego wpisu sądowego


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2005 r. do urzędu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (dalej jako urząd Komisji) wpłynął - datowany na [...] kwietnia 2005 r. - wniosek S. (dalej jako Wnioskodawca lub "S.") o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółki R.

Przewodniczący Komisji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., po rozpoznaniu wniosku "S." z dnia [...] kwietnia 2005 r., który wpłynął do urzędu Komisji w dniu [...] kwietnia 2005 r., odmówiła dopuszczenia "S." do udziału w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółki R. W uzasadnieniu podał, że przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd zarówno w dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku, jak również do dnia jego rozpatrzenia nie toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółki R.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) stronie nie przysługiwało zażalenie. Stronie niezadowolonej z postanowienia przysługiwało prawo do zwrócenia się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone w dniu [...] czerwca 2005 r.

W dniu [...] czerwca 2005 r. do urzędu Komisji wpłynął, datowany na [...] czerwca 2005 r.. wniosek "S.", na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.. postanowienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia "S." do udziału w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółki R.

"S." we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r., datowanym na [...] czerwca 2005 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Komisji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wskazała, iż w takiej sytuacji zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć postępowanie za względu na jego bezprzedmiotowość, nadmieniając również, iż z orzecznictwa NSA w tej materii wynika, że w przypadku bezprzedmiotowości należy orzec umorzenie postępowania. W tej sytuacji, zdaniem "S.", postanowienia o odmowie dopuszczenia "S." do udziału we wskazanych postępowaniach naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a. i dotychczasowe orzecznictwo NSA.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało między innymi, że :

Zdaniem Komisji instytucja umorzenia postępowania pierwszej instancji jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do postępowania, które zakończy się wydaniem decyzji. Zgodnie z orzecznictwem NSA, "z instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy może skorzystać w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją, a nie postanowieniem, można umorzyć postępowanie. Tak w sposób wyraźny stanowi art. 105 § 1 k.p.a., do którego art. 144 k.p.a. nie ma zastosowania." (por. wyrok NSA z 2000.03.16, V SA 1860/99, dostępny w aplikacji LEX nr 55749). Postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydano zatem zgodnie z prawem.

Identyczny stan faktyczny i prawny wystąpił w sprawach z wniosku "S."' (dalej jako Wnioskodawca lub "S.") o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółek:

1.C. w której Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wydała postanowienia o nr [...] z [...] maja 2005 r. i [...] z dnia [...] lipca 2005 r. -sygn.akt VI.SA/Wa 1901/05

2. B., w której Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wydała postanowienia o nr [...] z [...] maja 2005 r. i [...] z dnia [...] lipca 2005 r. -sygn. akt VI SA/Wa 1902/05

3. F. S.A., w której Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wydała postanowienia o nr [...] z [...] maja 2005 r. i [...] z dnia [...] lipca 2005 r. - sygn. akt VI SA/Wa 1903/05

4. R. S.A., w której Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wydała postanowienia o nr [...] z [...] maja 2005 r. i [...] z dnia [...] lipca 2005 r. -sygn. akt VI SA/Wa 1904/05

Skargę na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "S." (zwana dalej skarżącą).W uzasadnieniu podała między innymi, że:

W sprawie bezsporne jest, iż w dniu wydania postanowienia nie toczyło się postępowania w sprawie wyrażenia zgody na wprowadzenie akcji wymienionych spółek do publicznego obrotu. Sporne jest w jakim trybie i formie prawnej należało rozpatrzyć wniosek [...] o dopuszczenie do postępowania. Zdaniem Komisji, należało wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania, podczas gdy Związek uważa, że właściwszą formą byłoby umorzenie postępowania zgodnie z art. 105§l KPA ze względu na jego bezprzedmiotowość.

KPWIG powołuje się na orzeczenie NSA (wyrok z dn. 16.03.2000 V S.A. 1860/99), iż jedynie decyzją, a nie postanowieniem można umorzyć postępowanie.. Związek nie będzie się spierał o formę czy ma to być postanowienie lub decyzja, ale wskazuje że KPWiG jest niekonsekwentne, albowiem ta sama Komisja postanowieniem dnia [...] lipca 2005 r. [...] i [...] umorzyła postępowania odwoławczego w sprawie postanowienia KPWiG z dnia [...] maja 2005 r. o odmowie dopuszczenia "S." do postępowania administracyjnego o wyrażenie zgody na wprowadzenie akcji spółek Z. S.A. i A. do publicznego obrotu papierami wartościowymi.

Nie ulega wątpliwości, że postanowienie o odmowie dopuszczenia, do postępowania, które się nie toczy jest nonsensem logicznym i prawnym. Odmówić dopuszczenia można jedynie do toczącego się postępowania. Tymczasem wniosek dotyczył dopuszczenia do postępowania, którego ostatecznie nie wszczęto. A zatem było ono całkowicie i bezspornie bezprzedmiotowe. W tej sytuacji należało orzec umorzenie postępowania w drodze decyzji lub postanowienia (pragniemy zauważyć, iż umorzenie postępowania w drodze postanowienia jest praktyką powszechnie stosowaną w administracji publicznej np. przez organy podatkowe). Art.l05§l KPA jest jednoznaczny - Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skoro postępowanie o dopuszczeniu do postępowania w/s wyrażenia zgody na wprowadzenie akcji spółek do obrotu publicznego było bezprzedmiotowe - KPWiG winna była wydać decyzję/postanowienie o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie o odmowie dopuszczenia.

W odpowiedziach na skargę organ wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu podał miedzy innymi, że :

W istocie, zgodnie z przepisami prawa w zakresie postępowania administracyjnego, w przypadku gdy postępowanie administracyjne, z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję (nie zaś postanowienie) o umorzeniu tego postępowania (art. 105 § 1 kpa). Jednakże, zdaniem KPWiG, art. 31 § 2 kpa stanowi, że odmowa dopuszczenia do postępowania administracyjnego z wniosku organizacji społecznej, niezależnie od przyczyny tej odmowy, powinna zostać wyrażona w drodze zaskarżalnego postanowienia w tej sprawie. Ze względu na prezentowaną przez NSA linię orzecznictwa, nie jest właściwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Uznano zatem, że postanowienie, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, co do formy rozstrzygnięcia sprawy, w której wnioskodawcą jest podmiot będący organizacją społeczną, stanowi wyjątek od reguły ogólnej wyrażonej w art. 105 § 1 kpa. Ratio podjętych czynności przez KPWiG było działanie zgodne z przepisami prawa - w tym wypadku z art. 31 § 2 kpa. Podstawą odmowy dopuszczenia S. do postępowania była ocena, że S. nie przysługuje prawo do działania na prawach strony. Taka ocena, podejmowana pierwotnie wobec oceny merytorycznej przesłanek przystąpienia do postępowania administracyjnego, nie może zostać wyrażona w innej formie, niż ta o której mowa w art. 31 § 2 kpa. Uznanie, że S. nie przysługuje przymiot podmiotu działającego na prawach strony zostało wyrażone właśnie w formie prawnej przyjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia.

Powyższe stanowisko jest tym bardziej właściwe, że Skarżący wielokrotnie składał do KPWiG wnioski o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek, wymienionych w art. 31 § 1 kpa, w tym w szczególności uznania Skarżącego za organizację społeczną (np. akta toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy o sygn. VI SO/Wa 114/05, jednej z kilku, niemalże tożsamych spraw, aktualnie prowadzonych przed WSA). Swoim działaniem, często bez głębszej refleksji nad zasadnością składania kolejnych wniosków, Skarżący powodował krótkookresowy paraliż pracy urzędu KPWiG oraz w sposób nieuzasadniony jakimkolwiek wyższym celem, generował koszty prowadzonych postępowań, pokrywane z budżetu Skarbu Państwa.

Reasumując, wydanie postanowień z dnia [...] maja 2005 r., zdaniem KPWiG, w pełni odpowiedziało na żądania sformułowane przez S. we wnioskach z dnia [...] kwietnia 2005 r. Natomiast wydanie w dniu [...] lipca 2005 r., postanowień na skutek złożenia przez S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiło kontynuację przyjętego, zdaniem KPWiG - słusznego, rozstrzygnięcia. Należy także podkreślić, że niezależnie od formy rozstrzygnięcia tej sprawy (w drodze zaskarżalnego postanowienia albo w drodze decyzji administracyjnej - również zaskarżalnej) zakres uprawnień Skarżącego, do wniesienia środka odwoławczego lub kontroli sądowoadministracyjnej, nie został w żadnej mierze naruszony. KPWiG uznała, że wydanie postanowienia w przedmiotowej sprawie w pełni koresponduje z wnioskiem Skarżącego oraz przesłanką prawną, określoną w art. 31 § 2 kpa.

Ewentualne uznanie przez sąd, że nastąpiło uchybienie co do formy rozstrzygnięcia, nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy przez KPWiG. Skarżący sam przyznaje, że kwestia formy rozstrzygnięcia sprawy nie jest przedmiotem sporu, zatem nie czyni zarzutu w tej sprawie. Przyznaje jednocześnie, że wskazuje jedynie na niekonsekwencje działania KPWiG. Wobec takiej konkluzji skarżącego, można również stwierdzić, że składając skargę, naruszył on art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie powyższych spraw o sygnaturach VI SA/Wa 1900/05,

VI SA/Wa 1901/05, VI SA/Wa 1902/05, VI SA/Wa 1903/05, VI SA/Wa 1904/05 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art.111§2 p.p.s.a. i rozpatrywał je pod sygn. VI SA/Wa 1900/05.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z póź. zm.).

W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy organ w sposób prawidłowy odmówił Skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniach w charakterze strony do postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółek R., C., B., F. S.A., R. S.A., w kontekście faktu, że w chwili złożenia stosownych wniosków przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd zarówno w dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosków, jak również do dnia ich rozpatrzenia nie toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcjami w/w spółek. Tak więc, w ocenie Sądu, brak było przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszych sprawach, a mimo to Komisja Papierów Wartościowych i Giełd odmówiła Skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniach, które się nie toczyły.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ w wypadku bezprzedmiotowości postępowania, postępowanie umarza.

,,Przepis art. 105 kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnośnie do samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. tezy do art. 1). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego.,, A Wróbel komentarz do kpa Lex teza 2

W ocenie Sądu zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2003.04.24 sygn. akt III SA 2225/01 należy uznać, że:

,,Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W ocenie Sądu wnioski o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółek R., C., B., F. S.A., R. S.A., k.p.a. nie mogą zostać zrealizowane, gdyż w chwili złożenia stosownych wniosków przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd zarówno w dniu złożenia przez skarżącego wniosków, jak również do dnia ich rozpatrzenia nie toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczenia do obrotu publicznego akcjami w/w spółek. Postępowania wszczęte takim wnioskiem muszą zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu postępowania – konkretnej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę na zasadzie art.145§ 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę. O niewykonalności postanowień orzeczono w oparciu o art.152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 238 p.p.s.a.