Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1035/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mysłowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 162/08 w sprawie ze skargi Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć; 2. odroczyć rozprawę; 3. przedstawić, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?"


UZASADNIENIE

Przedstawione pytanie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 162/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten podał, że Rada Miasta Mysłowice podjęła w dniu [...] października 2007 r. uchwałę nr XVII/370/07 w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony z przeznaczeniem pod działalność rekreacyjną nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Mysłowice, położonej w Mysłowicach w rejonie ulicy [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej u.g.n.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na to, że w chwili podejmowania uchwały przez Radę Miasta Mysłowice nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., Prezydent Miasta musiał uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie umowy dzierżawy winno nastąpić w zgodzie z przepisem art. 37 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomości takie winny być sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Do przepisu tego odsyła art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda, albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości, czy zawierania innych wymienionych w nim umów może mieć miejsce w konkretnym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Katalog zaś przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 tej ustawy zawarcie takiej umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Wyrażenie zatem zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania przedmiotowych umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Zamieszczenie w ustawie odrębnej regulacji określającej tryb zawierania umów najmu, dzierżawy, a także użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy. W przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodziła sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umowy dzierżawy. Objęta tą uchwałą nieruchomość miała bowiem zostać wydzierżawiona na cele rekreacyjne, a więc na żaden z celów wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Mysłowice reprezentowana przez Prezydenta Miasta Mysłowice, domagając się jego uchylenia. Podniosła w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. (omyłkowo oznaczonego jako art. 34 ust. 4 tej ustawy ) oraz prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i skierowanie zaskarżonego aktu do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co uzasadnia w jej ocenie uznanie, że została spełniona przesłanka jego nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zbycie nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego różni się znacząco od jej wynajmu czy wydzierżawienia. Przyznała, że zgodnie z art. 37 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n. przy zawieraniu przekraczających okres trzech lat umów użytkowania, najmu czy dzierżawy obowiązuje tryb przetargowy, o czym stanowi ust. 1 tego artykułu, do którego odsyła ust. 4 tego przepisu prawa, a ustanowienie przetargowego trybu zbycia czy ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, czy komunalnych należy traktować jako regułę. Zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dyrektywą tą objęło również dzierżawę i najem nieruchomości, mimo, że umowy te nie dają prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Zdaniem skarżącej, zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 u.g.n., który to przepis już w swojej treści wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody. W związku z tym podniosła wątpliwość odnośnie celu, dla którego ustawodawca miałby dodatkowo poczynić zastrzeżenia w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. dotyczące konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego. W ocenie skarżącej przy zastosowaniu wykładni Wojewody przepis ten okazałby się zbędny, zaś sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu ograniczyłaby się jedynie do zdania pierwszego. Zdaniem skarżącej, odesłanie wyrażone w zdaniu 1 art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczy jedynie wskazania, że generalnie zawieranie określonych w nim umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu ich zawierania. Ponadto podniosła, że katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 u.g.n. pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości w pewnych punktach nie przystaje do zawierania umów dzierżawy, najmu, czy użytkowania, co prowadzi do wniosku, że katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie bądź dzierżawie. Łatwiej zatem jest sprzedać nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. I OSK 756/05.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych skarżąca zarzuciła błędne oznaczenie przez Wojewodę strony postępowania nadzorczego, gdyż według niej stroną w tym postępowaniu jest Gmina Mysłowice, a nie jej organ stanowiący, to jest Rada Miasta Mysłowice.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto dodał, że wbrew stanowisku skarżącej stroną postępowania nadzorczego jest organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to on może podjąć działania w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem oraz może podjąć decyzję o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.

Wskazał, że stroną w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami u.s.g. jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. Zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zaskarżony akt nadzoru dotyczył interesu prawnego gminy działającej przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.). Uprawnionym do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym jest jej organ wykonawczy, a zatem wójt, burmistrz (prezydent miasta). Wskazał jednakże, że do postępowania nadzorczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 91 ust. 5 u.s.g. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Sąd ten przyznał rację Wojewodzie Śląskiemu, że stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. W świetle przepisu art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazał, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miasta Mysłowice wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia na czas nieokreślony stanowiącej mienie komunalne nieruchomości gruntowej o pow. [...] m- stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [...] k.m. 1, obręb B., z przeznaczeniem pod działalność rekreacyjną.

Zwrócił uwagę, że art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 tego artykułu umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Wskazał dalej, że ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 u.g.n. o ust. 4, który następnie uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 12 lit. b ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji wskazał także na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Sąd wskazał jako okoliczność bezsporną w sprawie, że Rada Miasta Mysłowice nie podjęła uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania komunalnych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony, w związku z czym Prezydent Miasta Mysłowice był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta Mysłowice na zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, w miejsce której Rada Miasta podjęła uchwałę o odstąpieniu od przetargowego trybu zawarcia umowy, wskazując w jej podstawie prawnej obok przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni przez Wojewodę Śląskiego art. 37 ust. 4 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił interpretację zdania pierwszego tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 (LEX nr 209189). Zgodnie z tą wykładnią: odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów dzierżawy (pkt 1, 5 i 9), jak również zastosowania takiego nie znajdzie także przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszym postępowaniu zasadnicza kwestia sprowadzała się do wykładni art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W ocenie Sądu I instancji odrzucić należy wariant interpretacyjny, w którym przepis ten nie wyłączałby zastosowania ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach, gdyż musiałby posiadać brzmienie: "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów".

Sąd I instancji nie podzielił zaproponowanej przez skarżącą wykładni w/w przepisu prawa, zgodnie z którą podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały wyłącza zastosowanie jedynie ust. 3 tego artykułu, przy czym skuteczne podjęcie takiej uchwały nie wymaga zaistnienia żadnej specjalnej przesłanki. Zdaniem tego Sądu, tak należy rozumieć pogląd prawny strony skarżącej, zgodnie z którym norma prawna zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieokreślony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby zdaniem Sądu I instancji, że zawarty w art. 37 ust. 1 u.g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2 nie miałby zastosowania w przypadku zawierania umów dotyczących ich użytkowania, najmu czy dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie ich najmu bądź dzierżawy.

Dodatkowo Sąd ten wskazał na inny argument dowodzący wadliwości proponowanej przez skarżącą wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 37 ust. 3 zd. 2 u.g.n. zezwala wojewodzie w przypadku mienia Skarbu Państwa oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat, mogłoby to umożliwić obejście przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka winna zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym.

W świetle powyższego Sąd ten uznał za niezasadny zarzut niezastosowania się przez organ nadzoru w toku wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. do reguł wykładni systemowej nawiązującej do swobody kształtowania przez strony treści stosunków cywilnoprawnych. Zauważył, że co prawda analizowane sytuacje dotyczą zagadnień cywilnoprawnych, to jednak podmioty publiczne nie mogą swobodnie dysponować powierzonym im mieniem publicznym, gdyż ograniczenia w tym zakresie wprowadzają w szczególności przepisy u.g.n., a także przepisy prawa miejscowego. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie była zasadna zgłoszona przez stronę skarżącą propozycja posłużenia się wykładnią funkcjonalną omawianego przepisu prawa, opartą na odmiennej treści umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy w zestawieniu z umowami sprzedaży, czy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Mysłowice, zaskarżając wyrok w całości. Poniosła w niej zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w wyniku czego bezzasadnie przyjęto, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy,

2. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności art. 98 ust. 1 przez przyjęcie, że stroną postępowania nadzorczego jest organ, który wydał kwestionowany przez organ nadzoru akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanej ustawy zamieszczonych w jej rozdziale 10 prowadzi do wniosku, że stroną postępowania nadzorczego jest gmina,

3. naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania nadzorczego.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego oraz o "zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej".

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca podniosła, że z art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą gminy. Rozdział 10 tej ustawy nie określa wprost stron postępowania nadzorczego. Nie wynika to ani z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z art. 92 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji stroną postępowania nadzorczego jest rada gminy (w odniesieniu do uchwał), bądź wójt (w przypadku zarządzeń), jednak w odniesieniu do tych samych uchwał (zarządzeń) stroną postępowania nadzorczego prowadzonego przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 jest już wyłącznie gmina. O tym, że właściwą stroną postępowania nadzorczego jest gmina, a nie jej organ stanowiący, świadczy zdaniem skarżącej szereg wyroków sądów administracyjnych, na które skarżąca powołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej stroną postępowania nadzorczego winna być ta gmina, której rada wydała kwestionowany akt. Skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie czyni owo rozstrzygnięcie nadzorcze nieważnym (art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca w całości odwołała się do argumentów przedstawionych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie skarżącej, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieprzekonująca. Podejmując polemikę z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazała, że wykładnia gramatyczna przepisów art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). W drodze przetargu zawiera się także umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (art. 37 ust. 4 zd. 1), przy czym co do tych ostatnich umów wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu ich zawarcia (art. 37 ust. 4 zd. 2). Zasadnicza wątpliwość w wykładni polega na tym, czy normą z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są także stany faktyczne opisane w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W ocenie skarżącej przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy stanowi podstawę prawną dla określenia przez radę gminy innych niż w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypadków bezprzetargowego oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem, bądź dzierżawę.

Skarżąca wskazała, że z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wymaga przeprowadzenia przetargu. Od regulacji tej ustawodawca przewiduje wyjątki opisane w ust. 2 i 3 powołanego przepisu, używając w treści przepisu sformułowania "z zastrzeżeniem". Owo sformułowanie stanowi wyraz odstępstwa ustawodawcy od generalnej zasady przetargowego oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem bądź dzierżawę.

Odpowiednio stosując przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy dochodzi się zdaniem skarżącej do ustalenia, że przeprowadzenie przetargu nie jest konieczne w sytuacjach, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 oraz 12, a także ewentualnie w sytuacji określonej w pkt 4 tego przepisu prawa (wówczas zamianie bądź darowiźnie podlegałyby prawa wynikające z umów najmu bądź dzierżawy, lecz już nie umów użytkowania, które jest niezbywalne) oraz w sytuacji określonej w pkt 9 (wówczas przedmiotem użytkowania, najmu bądź dzierżawy byłoby prawo podmiotowe - udział we współwłasności nieruchomości). Charakter umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy nie pozwala ich zastosować w sytuacjach określonych w art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5. Z kolei prawo użytkowania jako prawo niezbywalne nie może być przedmiotem aportu, stąd też w tym zakresie nie można stosować przepisu art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaprezentowanie powyższego wywodu było, zdaniem skarżącej, konieczne dla wykazania braku celu dla jakiego rada gminy miałaby wyrażać zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu bądź dzierżawy, skoro taka możliwość wynika z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ewentualna uchwała miałaby charakter tylko informacyjny. Nie rozstrzygałaby bowiem sprawy odstąpienia od trybu przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu bądź dzierżawy. To właściwy organ w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada wyłącznie kompetencje do zastosowania trybu bezprzetargowego. Wynikają one właśnie z przepisu art. 37 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy.

Brak jest, zdaniem skarżącej, jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach ust. 2 i 3 tego artykułu. Przy takim bowiem rozumieniu przepisu art. 37 ust. 4 zd. 2, byłby on zbędny, skoro z jego ust. 3 i tak wynika wymóg zgody rady gminy na odstąpienie od przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Na tle przestawionego stanu faktycznego wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, a mianowicie: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy ?"

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 tego artykułu umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) do art. 37 został dodany przepis ust. 4, zmieniony następnie na podstawie art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Przepis ten w zdaniu 1 stanowi, że: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony." W zdaniu 2 stanowi, że: "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów."

Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 25 października 2007r. nr XVII/370/07, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), Rada Miasta Mysłowice wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony w przeznaczeniem na cele rekreacyjne nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Mysłowice o pow. [...] m-, położonej w rejonie ulicy [...] w Mysłowicach.

Dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], którym organ nadzoru stwierdził nieważność powyższej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru odnośnie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Analizując katalog sytuacji, w których organ stanowiący na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, uznał, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1, lecz również z odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Z powyższego wywiódł, że katalog przypadków, w których rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umów, o jakich mowa w zdaniu 1 ust. 4 art. 37 u.g.n. ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n., bowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 u.g.n. zawarcie umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Mając powyższe na uwadze uznał, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia powyższych umów możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n., i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Rada Miasta naruszyła art. 37 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 ustawy rozszerzając ten katalog. W ocenie tego Sądu, w art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy wymieniono jedynie organy właściwe do wyrażania takiej zgody, a przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia takiego aktu, gdyż w takiej sytuacji niezbędne byłoby powtórzenie w nim wstępnej części ust. 3.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 (Lex nr 209189), zgodnie z którą: "Na tle art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4." W uzasadnieniu powyższego wyroku, dotyczącym wykładni art. 37 u.g.n. w brzmieniu sprzed zmiany wynikającej z ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), lecz mimo to nadal aktualnej, Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że z art. 37 ust. 4 wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania ust. 1 tego artykułu. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale.

Dodać należy, że taką również wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 145/08 (nie publ.), powołując się na w/w wyrok tego Sądu z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05. Na wyrok ten i zaprezentowaną w nim wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. oraz liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sądy te dokonały takiej, jak w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05, wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. powołał się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 697/07 (nie publ.), w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. l OSK 558/08 (nie publ.) oddalił skargę kasacyjną rady gminy od tego wyroku wydanego w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości.

W glosie krytycznej do powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 Mikołaj Herman (w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 6-5 (14-15)/2007, s. 167-176), nie podzielając dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. uznał, że przyjęta przez Sąd interpretacja tego przepisu jest najbardziej restrykcyjna ze wszystkich możliwych. Przyjmuje ona bowiem, że zawieranie wspomnianych umów podlega o wiele większym obostrzeniom niż obowiązujące przy sprzedaży nieruchomości lub oddawanie jej w użytkowanie wieczyste. Glosator zauważa, że ust. 4 został dodany do art. 37 w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zamianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Wcześniej, przez 6 lat od dnia wejścia wżycie ustawy, nie obowiązywał tryb przetargowy oddawania takich nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Trudno więc uznać, że ustawodawca wprowadzając taki obowiązek ukształtował go bardziej restrykcyjnie niż w odniesieniu do umów sprzedaży, czy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach ściśle określonych w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1 - 3 u.g.n., zaprezentowała odmienny od wyrażonego w zaskarżonym wyroku pogląd odnośnie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym poglądem wykładnia gramatyczna przepisów art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste, a także w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w drodze przetargu. Wojewoda lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania tych umów. Wskazała, że wątpliwości budzi to, czy normą z art. 37 ust. 4 zd. 2 objęte są także stany faktyczne wskazane w ust. 2 i 3 tego artykułu. W ocenie skarżącej w uchwale rady gminy można wskazać inne niż wymienione w ust. 2 i 3 przypadki bezprzetargowego oddawania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie. Po dokonaniu analizy przypadków wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. przewidującego bezprzetargowy tryb zbycia nieruchomości we wskazanych w nim enumeratywnie przypadkach skarżąca podniosła, że bezcelowe byłoby wyrażanie zgody w drodze uchwały rady gminy na oddanie w dzierżawę nieruchomości w przypadkach wskazanych w ust. 2 art. 37, skoro w art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. uregulowano tą kwestię i tryb przetargowy jest w tych przypadkach zbędny. Brak jest zdaniem skarżącej jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach ust. 2 i 3 tego artykułu. Przy takim bowiem rozumieniu przepisu art. 37 ust. 4 zd. 2, byłby on zbędny, skoro z jego ust. 3 i tak wynika wymóg zgody rady gminy na odstąpienie od przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie możliwa jest jeszcze inna, niż zaprezentowane powyżej, wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n. do oddawania nieruchomości w najem, użytkowanie lub dzierżawę na czas dłuższy nie 3 lata lub na czas nieoznaczony sprowadza się do tego, że zasadą jest, iż obowiązuje w tym zakresie tryb przetargowy. Jednocześnie nieruchomości określone w ust. 2 art. 37 zwolnione są z konieczności stosowania tego trybu, więc można oddać je na podstawie wymienionych umów bez przetargu. Także nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, przy spełnieniu podanych w ust. 3 tego artykułu warunków mogą być w drodze odpowiednio zarządzenia lub uchwały (rady albo sejmiku) oddane w trybie bezprzetargowym. Dla prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. decydujące znaczenie w sprawie ma ustalenie znaczenia konstrukcji prawnej zawartej w zd. 2 art. 37 ust. 4. Możliwe są dwa sposoby jej rozumienia. Przy pierwszym należałoby przyjąć, że na zawarcie owych umów określonych w ust. 3, bowiem sytuacje wskazane w ust. 2 z woli ustawodawcy zwolnione są z trybu przetargowego, niezbędna jest zgoda odpowiednio wojewody lub organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w każdym przypadku zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym. Jednak takie rozumienie tego przepisu czyniłoby całkowicie zbędnym zdanie 2 ust. 4 art. 37 u.g.n., bowiem już z ust. 3 wynika, że taka zgoda jest konieczna. W teorii prawa przyjmuje się, że nie można tak ustalać znaczenia normy prawnej, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Prowadzi to do wniosku, że wolą ustawodawcy odzwierciedloną w art. 37 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami było, aby wojewoda w doniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność tej jednostki, w drodze odpowiednio zarządzenia lub uchwały mogli zwalniać z trybu przetargowego również zawieranie wskazanych umów także w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z paradygmatem racjonalnego ustawodawcy.

Wyżej przywołane istotne wątpliwości prawne dotyczące rozbieżności w zakresie wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniały stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy ?"

Z tych względów orzeczono jak w postanowieniu.