Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 453/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dzierżoniowie na przepis § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy Łagiewniki z dnia 28 grudnia 2009 r. nr XLII/256/09 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania powyższej uchwały w zaskarżonej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łagiewniki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.); dalej ustawa o systemie oświaty, podjęła w dniu 28 grudnia 2009 r. uchwałę nr XLII/256/09 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach.

W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Łagiewniki postanowiła, że za zajęcia opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej realizowanej przez przedszkola na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U nr 51, poz. 458 ze zm.) ustala się opłatę w wysokości 0,08 % minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U z 2009 r., nr 4 poz. 17 ze zm.) – za każdą rozpoczętą godzinę. Natomiast szczegółowe zasady pobierania opłaty, o której mowa w ust. 1 zostaną określone w regulaminach ustalonych przez dyrektorów jednostek (ust. 2 tego przepisu).

Stosownie do przepisu § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Łagiewniki, a w § 3 postanowiono, że z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Rady Gminy Łagiewniki z dnia 27 grudnia 2001 r., nr XXVIII/201/01 w sprawie odpłatności za korzystanie z usług przedszkola prowadzonego przez Gminę Łagiewniki.

W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Dzierżoniowie pismem z dnia 18 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 1.

Prokurator Rejonowy zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, będącego podstawą prawną uchwały i zaniechaniu szczegółowego określenia w jej § 1 ust. 1 usług świadczonych przez przedszkole prowadzone przez Gminę Łagiewniki przekraczających swoim zakresem realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, za które przewidziano odpłatność.

Prokurator podniósł, że przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustala odpłatność za zajęcia opiekuńczo- wychowawcze realizowane przez przedszkole w zakresie wykraczającym poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej. Dodał, że błędnie wskazano, że podstawa ta w dniu podjęcia uchwały wynikała z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

Zaskarżony przepis w oczywisty sposób jest sprzeczny z treścią art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uprawnienie rady gminy do wskazania zakresu odpłatnych usług świadczonych przez przedszkola publiczne może dotyczyć tylko i wyłącznie takich usług, które przekraczają podstawę programową wynikającą z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 r., nr 4, poz. 17 ze zm); dalej rozporządzenia w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Jednakże wydana w tym zakresie uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne odpłatne świadczenia, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń zgodnie z zasadą ekwiwalentności (uchwała powinna zawierać swego rodzaju cennik za poszczególne świadczenia). Niewystarczające jest stwierdzenie w takim przypadku, iż jest to opłata za świadczenia opiekuńczo- wychowawcze i dydaktyczne wykraczające poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego.

Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Tylko bowiem w takiej sytuacji istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 569/10, LEX nr 707365, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 507/10, LEX nr 707462, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 987/09, Legalis, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2009 r. , sygn. akt IV SA/Gl 704/09 LEX nr 589411, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 490/08 Legalis, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08, LEX nr 518278).

Wyżej opisany sposób określenia przez Radę Gminy Łagiewniki zakresu odpłatnych usług świadczonych przez przedszkole publiczne powoduje, że adresaci tego przepisu nie wiedzą co konkretnie obejmują te świadczenia i za co mają zapłacić. Taka enigmatyczność przyjętych rozwiązań powszechnie uznawana jest za istotne naruszenie przepisów prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważnością kwestionowanego przepisu.

W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08 stwierdzono, że wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania (np. nie jest jasne co obejmują "prowadzone zajęcia", które zgodnie z uzasadnieniem uchwały składają się na zajęcia opiekuńczo-wychowawcze) stanowi istotne naruszenie prawa. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/09, LEX nr 531624 oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08, LEX nr 518278. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z w wyroku z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, LEX nr 599368 stwierdził, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo- wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z tych względów zaskarżony przepis uchwały jako sprzeczny z prawem powinien zostać wyeliminowany.

W odpowiedzi na skargę Raga Gminy Łagiewniki wniosła o umorzenie postępowania i odstąpienie od orzekania w zakresie kosztów postępowania. Rada wskazała, że na sesji w dniu 16 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr X/42/11 w sprawie rozpatrzenia skargi Prokuratora Rejonowego w Dzierżoniowie z dnia 18 maja 2011 r. uznając ją w pełni za zasadną. Ponadto, uznając konieczność zmiany niezgodnych z prawem zapisów zaskarżonej uchwały, Rada Gminy w dniu 30 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr XI/53/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach na podstawie której uchyliła zaskarżoną uchwałę i wyeliminowała z obrotu prawnego kwestionowane przepisy. W tym stanie rzeczy, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż w całości został uwzględniony wniosek skarżącego zawarty w skardze.

W przepisie § 1 tej nowej uchwały Rada Gminy Łagiewniki postanowiła, że usługi świadczone przez przedszkole w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, w godzinach określonych przez organ prowadzący w statucie przedszkola. Z kolei w myśl § 2 uchwały w przedszkolu opłacie podlegają zajęcia realizowane powyżej 5 godzinnego czasu realizacji podstawy programowej, obejmującej: 1) działania opiekuńcze zapewniające dziecku bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć w przedszkolu i poza przedszkolem oraz w czasie wypoczynku; 2) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dziecka; 3) gry i zabawy wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; 4) zabawy aktywizujące oraz badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 5) prowadzenie zajęć przygotowujących dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych; 6) prowadzenie zajęć umożliwiających realizację programów autorskich i innowacji poszerzających podstawę programową, o której mowa w § 1. W ust. 2 tego przepisu Rada postanowiła, że ustala się opłatę w wysokości 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U nr 200, poz. 1679 ze zm.) za każdą rozpoczętą godzinę. Natomiast szczegółowe zasady pobierania opłaty, o której mowa w ust. 1 zostaną określone w regulaminie (ust. 3 tego przepisu).

Stosownie do przepisu § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Łagiewniki, a w § 4 postanowiono, że z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Rady Gminy Łagiewniki z dnia 28 grudnia 2009 r., nr XLII/256/09 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach oraz uchwała z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/25/11 podjęta również w sprawie tych opłat.

Następnie Prokurator Rejonowy w Dzierżoniowie pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. wskazał, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy wspomnianej uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r., nr XI /53/11 cofa skargę na zaskarżoną uchwałę z dnia 28 grudnia 2009 r. i wniósł o umorzenie postępowania sądowego.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 17 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy w Łagiewnikach, pismem z dnia 20 września 2011 r., poinformował, że w przedszkolu w Łagiewnikach pobierano, w okresie od 1 stycznia 2010 r., na podstawie zaskarżonej uchwały z dnia 28 grudnia 2009 r., opłatę za zajęcia opiekuńczo- wychowawcze wykraczającej poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej realizowanej przez to przedszkole.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy ponownie wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, iż Prokurator zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w kształcie, który zaczął obowiązywać kilka miesięcy po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia od kiedy zaskarżona uchwała powinna przestać obowiązywać. Niezależnie od tego Prokurator nie ustalił – nie zapytał organu uchwałodawczego - jakie świadczenia objęte były tą uchwałą.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 8 grudnia 2011 r. do ustosunkowania się do powyższych zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. Prokurator Rejonowy pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. oświadczył, że są one niezrozumiałe i nieuzasadnione. Niezrozumiałość wskazanych zarzutów wynika z faktu, że w dniu 16 czerwca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr X/42/11 uznającą za zasadną skargę Prokuratora z dnia 28 maja 2011 r. na zaskarżoną uchwałę z dnia 28 grudnia 2009 r. W wykonaniu tej uchwały uznającej za zasadną skargę Prokuratora, organ gminy wydał, w dniu 30 czerwca 2011 r., uchwałę w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach, którą Prokurator uznał za zgodną z prawem i z tego powodu pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. złożył oświadczenie o cofnięciu skargi i wniósł o umorzenie postępowania.

Bezpodstawność wyżej wymienionych zarzutów wynika z faktu, iż zarówno w dniu wydania zaskarżonej uchwały (28 grudnia 2009 r. ) jak i w chwili sporządzenia i złożenia skargi do Sądu (18 maja 2011 r.) kwestionowana uchwała Rady Gminy Łagiewniki była sprzeczna z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany spowodowały jedynie, że w dniu podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały była ona sprzeczna z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, zaś w dniu wniesienia skargi była sprzeczna z art. 14 ust. 5 pkt 1 tego aktu prawnego.

Brzmienie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w dniu wniesienia skargi (18 maja 2011 r.) oraz w chwili obecnej (dacie sporządzenia tego pisma) jest następujące: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2".

Przepis ten w dniu 28 grudnia 2009 r. miał następującą treść: Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1, który stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego

Dokonana zmiana legislacyjna nie miała najmniejszego znaczenia dla ustalenia zakresu obowiązków ciążących na radzie gminy polegających na konieczności wskazania w treści uchwały szczegółowego opisu świadczeń, za które rodzice lub opiekunowie muszą ponosić odpłatność. W celu potwierdzenia tego stanowiska Prokurator przytoczył treść kilku orzeczeń sądów zapadłych przed wydaniem przez Radę Gminy Łagiewniki zaskarżonej uchwały, tj. przed dniem 28 grudnia 2009 r.

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 704/09, LEX nr 589/11 stwierdzono, że rada gminy ustalając opłatę na podstawie art. 14 ust. 5 zobligowana jest określić w treści uchwały, jakich konkretnie świadczeń dotyczy opłata, tak aby możliwa była ocena, czy świadczenia te wykraczają poza podstawę programową. Tylko w takiej sytuacji istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a więc czy objęto nią właściwe świadczenia, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 705/09, LEX nr 531624 podkreślił, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość nałożonego obowiązku pieniężnego nałożonego na rodziców dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa.

Natomiast w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08, LEX nr 518278 stwierdzono, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową powinno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Wprowadzenie w badanej uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa.

Z przytoczonych orzeczeń wynika, że zakres świadczeń powinien być wyraźnie określony w wydanej uchwale adresowanej do ogółu mieszkańców gminy (nie można poprzestać na wskazaniu, że chodzi o zajęcia opiekuńczo – wychowawcze). W takiej sytuacji prokurator nie powinien zwracać się do organu uchwałodawczego z zapytaniem "...jakie świadczenia były objęte tą uchwałą" oraz dokonywać w tym zakresie jakichkolwiek dodatkowych ustaleń.

Odnośnie pierwszej wątpliwości Prokurator poinformował, że sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie, od daty jej podjęcia, tj. od dnia 28 grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a)

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawa lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1).

Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru i skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Z przepisu tego wynika, że każda uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna od dnia jej wydania.

Możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy przewiduje również art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.). Z przepisu tego wynika bowiem, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Sąd rozpoznał skargę na zaskarżoną uchwałę, pomimo zawartego w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. wniosku Prokuratora Rejonowego o cofnięcie skargi i umorzenie postępowania ze względu na podjęcie przez Radę Gminy w dniu 30 czerwca 2011 r. uchwały nr XI/53/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach. O umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wnioskowała również w odpowiedzi na skargę Rada Gminy, ze względu na to, że podejmując w dniu 30 czerwca 2011 r. powyższą uchwałę, uwzględniła skargę Prokuratora Rejonowego.

W myśl art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważnością.

Wniosek Prokuratora o cofnięcie skargi i umorzenie postępowania sądowego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ z pisma Wójta Gminy Łagiewniki z dnia 20 września 2011 r. wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2010 r. na podstawie zaskarżonej uchwały pobierano opłatę za zajęcia opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej.

Zarzuty skargi wymagają bowiem merytorycznego rozpoznania jeśli zaskarżona uchwała mogła wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie usuwa uchylenie naruszającej prawo uchwały, a tym samym podjęcie nowej uchwały w istocie nie stanowi uwzględnienia skargi w rozumieniu przepisów p.p.s.a (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11). Nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy sąd ma możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, która w postępowaniu administracyjnym została uchylona. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały działa ex tunc, co oznacza, iż akt ten od samego początku nie mógł wywołać skutków prawnych. Powyższe zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 631/10). Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała, podjęta w dniu 28 grudnia 2009 r., wywołała skutki prawne, gdyż była stosowana przy pobieraniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach, co nie pozwala na przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania sądowego w tej sprawie.

W tej sytuacji Sąd nie stwierdził również podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na uchylenie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały (utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały), co wynika z przepisu § 4 uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r., nr XI/53/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w Łagiewnikach.

Przechodząc do merytorycznych rozważań dotyczących zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, iż została ona podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli- organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1, z którego wynika, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej.

Podstawa programowa została zaś zdefiniowana w art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, z którego wynika, że pod pojęciem tym należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze przedszkola (szkoły), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań kwalifikacyjnych.

Podstawę programową wychowania przedszkolnego, obowiązującą od roku szkolnego 2009/2010, tj. w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z załącznika tego wynika, że podstawa programowa opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Natomiast w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ustalono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.

Przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustala opłatę w wysokości 0,08 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za zajęcia opiekuńczo- wychowawcze realizowane przez przedszkole w zakresie wykraczającym poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. – za każdą rozpoczętą godzinę. Na marginesie dodać trzeba, iż w przepisie tym Rada błędnie powołała wspomniane rozporządzenie z dnia 26 lutego 2002 r., gdyż w dacie podjęcia tej uchwały obowiązywało rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2008 r.

Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem jej podjęcia było ustalenie odpłatności rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującą zajęcia opiekuńczo- wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w gminnym przedszkolu powyżej pięciu godzin dziennie.

Powołany wyżej przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyznaje zatem radzie gminy kompetencję do ustalenia wysokości opłat z tytułu świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. przedszkola prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej.

Pojęcie czynności "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m. in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów.

Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 września 2010 r. , sygn akt II SA/Go 515/10, LEX nr 707357; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1213/10 , LEX nr 744957).

W świetle powyższego przyjąć trzeba, iż przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymogów tych nie spełnia z uwagi na to, że w ogóle nie precyzuje zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne w ramach zajęć opiekuńczo – wychowawczych przekraczających podstawę programową. Świadczenia te nie zostały również określone w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjęto bowiem, iż wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanego przepisu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/09, LEX nr 531624). Tym samym rację ma skarżący podnosząc, iż zaskarżony przepis uchwały w istocie powoduje, że jego adresaci nie mają wiedzy jakie świadczenia obejmują zajęcia opiekuńczo – wychowawcze i w związku z tym za jakie świadczenia mają ponieść odpłatność.

W tej sytuacji całkowicie nieuzasadniony okazał się zarzut Rady Gminy, iż skarżący winien sam ustalić, jakie świadczenia objęte były zaskarżoną uchwałą, zwracając się z pytaniem w tej kwestii do Rady. Zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne prowadzone przez gminę, za które na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, pobierane są opłaty, powinien zostać ustalony przez radę gminy w formie uchwały podjętej na podstawie tego przepisu. Uchwała ta powinna ustalać wysokość opłat i określać rodzaj świadczeń objętych konkretną opłatą.

Dodać trzeba, iż Rada Gminy w zaskarżonym przepisie § 1 ust. 1 podjętej uchwały nie była również uprawniona do ustalenia wysokości wspomnianej opłaty w sposób ryczałtowy powiązany z procentową wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ustalenie tej opłaty w ten sposób nie pozwala bowiem, na ocenę czy w jej ramach mieszczą się świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10, LEX nr 745387).

Nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzut Rady Gminy dotyczący powołania przez skarżącego nieprawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który zaczął obowiązywać po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (28 grudnia 2009 r.) obowiązywał przytoczony wyżej przepis art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, stanowiący podstawę prawną rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 września 2010 r. i otrzymał brzmienie: "organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Wobec tego, na podstawie art. 147 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).