Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2021 r. znak [...], którą odmówiono A. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. A. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką A. P..

Prezydent Miasta S. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję odmowną. Ustalił, że wnioskodawczyni należy do osób zobowiązanych do alimentacji matki (krewna w pierwszym stopniu), ale brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy a sprawowaną opieką. A. B. mimo 51 lat posiada zaledwie 4-letni staż pracy, natomiast niepełnosprawność jej matki istnieje od 2019 r. czyli od uzyskania 71 roku życia (powstała po ukończeniu 25 roku życia). Zakres opieki, jaką sprawuje wnioskodawczyni nad niepełnosprawną matką, ustalono podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] marca 2021 r. Wynika z niego, że A. P. jest trwałe niezdolna do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. "e" ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). Niepełnosprawna matka strony prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, cierpi na zwyrodnienie stawów i kręgosłupa, ma trudności z utrzymaniem równowagi i poruszaniem się po mieszkaniu. Dodatkowo przewlekle choruje na cukrzycę, astmę i choroby kardiologiczne. Wymaga pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu i pielęgnacji, a taką pomoc zapewnia jej córka A. B.. Zdaniem Prezydenta Miasta, nie wystąpił jednak związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z pracy lub jej niepodejmowaniem a sprawowaną opieką. Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Także sposób i zakres opieki nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia. Wynikający z wywiadu środowiskowego zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. A. P. pomimo niepełnosprawności i problemu z prawidłowym poruszaniem się jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje najpilniejsze potrzeby tj. przygotować i spożyć posiłek, skorzystać z toalety, przyjąć leki. Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym oraz załatwianiu spraw związanych z opieką lekarską matki (pomoc w dotarciu do lekarza poprzez zorganizowanie transportu). Potrzeby A. P. jak i zakres świadczonej pomocy (sprzątanie, gotowanie, wykupienie leków, organizacja wizyt lekarskich) nie wymuszają rezygnacji czy niepodejmowania przez jej córkę pracy. Czynności te, bez uszczerbku w zakresie opieki nad matką, można wykonywać pozostając w zatrudnieniu. Nie stanowią one czynności o charakterze nadzwyczajnym a są codzienną rutyną osób, które pracują zawodowo.

Odwołanie złożyła A. B., która zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K38/13, w którym za niekonstytucyjną uznano część wskazanej normy w zakresie różnicującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia odwołującej a sprawowaniem przez nią opieki, podczas gdy taki związek istnieje, a przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia niezależnie czy jest wynikiem rezygnacji z pracy czy jej niepodejmowania;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niemożności podjęcia zatrudnienia przez odwołującą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co skutkowało nieprzyznaniem świadczenia i zwolnieniem z podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, w tym utrwalenie się linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oparto na niedokonaniu przez organ celowościowej wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania (wskazano m.in. wyrok w sprawie I OSK 1005/14). Zdaniem strony, ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny jaki czas musi upłynąć od "niepodejmowania zatrudnienia" do rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Nie ma też znaczenia krótki staż pracy odwołującej. Błędne jest przyjęcie przez organ zaledwie doraźnego rozmiaru sprawowanej przez stronę opieki, podczas gdy strona sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad matką, co uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Strona wskazała, że "punkt ciężkości" tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a nie w samej opiece nad nim. Opieka powinna mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których niepełnoprawny nie jest w stanie sam zapewnić. Nie jest niezbędne stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, co organ pominął.

Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji. Wskazał na przynależność wnioskodawczyni do kręgu podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki A. P. (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) oraz udowodniony stan niepełnosprawności matki strony wynikający z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] stycznia 2020 r. nr akt [...], zgodnie z którym jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co w rozumieniu przepisów u.ś.r. jest równoznaczne z legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wyjaśnił, że według wywiadu środowiskowego A. P. ma 73 lata, sama mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle schorowaną, ma problemy z poruszaniem się, zawroty głowy, cierpi na depresję, nie jest w stanie samodzielnie wyjść na spacer. Wymaga pomocy w robieniu zakupów, utrzymaniu porządku w domu, praniu, przygotowywaniu gorących posiłków, opłacaniu rachunków, wożeniu do lekarzy, realizacji recept. Takiej też pomocy udziela jej w ciągu dnia, w różnych godzinach, wnioskodawczyni, dodatkowo zawsze jest do dyspozycji matki. A. P. sama przygotowuje sobie śniadanie z produktów przygotowanych wcześniej przez córkę, sama spożywa posiłki, nie jest w stanie donieść ciepłego posiłku do stołu, przyjmuje samodzielnie leki, również wcześniej przygotowane przez córkę, częściowo ubiera się sama, a gdy przychodzi córka to pomaga jej nałożyć skarpety i obuwie, ponieważ niepełnosprawna nie może się schylać. Z wywiadu wynika, że wnioskodawczyni przygotowuje i podaje w godzinach popołudniowych obiad, następnie sprząta po posiłku i przygotowuje matce czyste ubrania oraz leki na kolejny dzień. Wskazane czynności zajmują wnioskodawczyni 3 godziny. Po południu A. B. robi również zakupy i porządki w domu, co zajmuje jej około 2 godzin, natomiast wieczorem przygotowuje matce łóżko do spania, co również zajmuje około 2 godzin. Niepełnosprawna kąpie się samodzielnie (pod nadzorem córki), poranną toaletę wykonuje samodzielnie. Organ ustalił, że A. P. posiada – oprócz wnioskodawczyni - czworo dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13. Tymczasem oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do dorosłych osób niepełnosprawnych należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnoprawności. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o niewystąpieniu przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, bądź rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zdaniem Kolegium, o świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. można mówić w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki wymaga jej w wymiarze stałym bądź długoterminowym, a więc nie może być to opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana, musi bezwzględnie opieki wymagać (wskazał wyrok w sprawie I OSK 1148/20). Jak wskazało Kolegium, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów taktycznych, w których rzeczywisty zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet świadczonej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Tymczasem, w ocenie Kolegium, opieka sprawowana przez wnioskodawczynię nie spełnia takich wymagań. Pomimo wielu schorzeń A. P. szereg podstawowych czynności wykonuje samodzielnie, w tym sama spożywa posiłki, jest również w stanie samodzielnie przygotować śniadania i przyjmować leki, bez pomocy korzysta z toalety i wykonuje proste czynności higieniczne, poruszając się przy pomocy kul. Niepełnosprawna wymaga nadzoru osoby drugiej, jednakże wnioskodawczyni poświęca matce kilka godzin dziennie i tak organizuje opiekę, żeby wszystkie czynności wykonać w godzinach popołudniowych. Wnioskodawczyni nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osoba leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi. Pomoc odwołującej się zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, często mając pod opieką kilkoro dzieci. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie i nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Obowiązek sprawowania opieki spoczywa również na pozostałych dzieciach niepełnosprawnej, które powinny w nim aktywnie uczestniczyć.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła A. B. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Uzasadniając zarzuty skarżąca zaakcentowała pobieżną i dokonaną w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenę materiału dowodowego w aspekcie sprawowanej przez nią opieki nad matką. Tymczasem jest ona w całodobowej gotowości pomocy matce, która nie może samodzielnie funkcjonować, a zatem zachodzi związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki. Wskazała, że wykonywania opieki wymaganego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie należy rozumieć jako opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, bowiem chodzi o stałość opieki w sensie trwałości. Natomiast zakres opieki jest wyznaczony niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności zapewniających egzystowanie w godnych warunkach. Powołując się na wyrok w sprawie III SA/Gd 561/19 skarżąca wywiodła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 3 pkt 21 lit. "a" u.ś.r., do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej). Organy ustaliły, że skarżąca opiekę sprawuje i nikt jej w tym nie pomaga. Zakres opieki jest stały, długotrwały. "Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a nie w samej opiece nad nim. Sposób sprawowania opieki uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie został przez ustawodawcę sprecyzowany. Opieka powinna mieć jednak charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, ale chodzi o zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Zakres opieki skarżącej jest stały, permanentny.

Skarżąca zarzuciła wewnętrzną sprzeczność ustaleń organów, które przyznając szeroki zakres sprawowanej przez nią opieki jednocześnie oceniły je jako pomocnicze, co jest nieprawidłowe. Tymczasem powinny sięgnąć do wykładni celowościowej, w przeciwnym razie ich postępowanie narusza zasadę równości i sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki nie wymusza rezygnacji z zatrudnienia oraz nie stoi na przeszkodzie aby zatrudnienie podjąć. Czynności wykonywane względem matki trudno uznać za tak absorbujące i wielogodzinne, że nie dałyby pogodzić się z podjęciem pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., związana powinna być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, bowiem to ostatnie nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, A. P. wiele czynności wykonuje samodzielnie, a z akt wynika, że skarżąca może tak zorganizować opiekę, aby wszystkie czynności wykonać w godzinach popołudniowych. Takie czynności jak zapewnienie leków i opieki lekarskiej również można pogodzić z pracą zawodową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się obecnie do odpowiedzi na pytania: czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy choćby w ograniczonym zakresie. Zdaniem sądu, okoliczności powyższe organ odwoławczy ocenił bez naruszenia prawa, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących postępowanie wyjaśniające i zasadę swobodnej oceny dowodów, prawidłowo utrzymując w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ograniczyło powody odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane przez Prezydenta Miasta wykluczając argument dotyczący wieku, w jakim powstała niepełnosprawność matki skarżącej. Było to działanie uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Ten aspekt sprawy Kolegium obszernie wyjaśniło, a sąd wyjaśnienia w tym zakresie podziela zbędnym czyniąc powtarzanie argumentacji, zwłaszcza że i skarga nie zawiera zarzutów co do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Bezspornymi w sprawie są: przynależność skarżącej do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej oraz posiadanie przez matkę skarżącej orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalonej od 1 grudnia 2019 r. (art. 3 pkt 21 lit. "e" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: u.ś.r.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Uwzględniając zarówno literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego należy stwierdzić, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten główny cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Nadal świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Nadal też, dla uzyskania świadczenia, niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy, nadal pozostaje aktualna konieczność wyjaśnienia, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a więc że niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej. Nadto, zakres tej opieki musi być tego rodzaju, iż obiektywnie wyklucza zarobkowanie, nawet w ograniczonym zakresie. Ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem okazją do zwiększenia (bądź uzyskania) dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zakresem tej opieki faktycznie sprawowanej).

Mając powyższe na uwadze rozważyć należy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten warunek matka skarżącej spełnia w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. "e" u.ś.r., bowiem posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy jednak odróżnić tę okoliczność od zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, gdyż fakt posiadania ww. orzeczenia przez matkę skarżącej nie gwarantuje automatycznie uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być bowiem tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1148/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Sąd przy tym ma w polu widzenia, iż organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednak mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W sprawie niniejszej zakres opieki został ustalony na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego osobiście przez pracownika socjalnego z niepełnosprawną A. P. Formularz wywiadu niepełnosprawna osobiście podpisała. Źródło danych o zakresie opieki jest więc bezpośrednie i najbardziej wiarygodne, co czyni bezskutecznym zarzut skargi o konieczności poszerzenia postępowania wyjaśniającego. Z wywiadu wynika, że A. P. "mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe sama", od stycznia 2021 r. ma większe problemy z poruszaniem się, cierpi na zawroty głowy, odbiera jej nogi i nie jest w stanie samodzielnie wyjść na spacer, "wymaga opieki w funkcjonowaniu codziennym: robieniu zakupów, utrzymaniu porządków w domu, wykonywaniu prania, przygotowywaniu gorących posiłków, opłaceniu rachunków mieszkaniowych, zawiezieniu do lekarza na wizytę, wykupieniu recept". W tych czynnościach pomaga jej córka, która jest dostępna w każdej chwili. A. P., jak oświadczyła, sama przygotowuje śniadanie (kanapkę z produktów wcześniej przygotowanych przez córkę), sama przyjmuje leki które córka wcześniej przygotuje, ubiera się częściowo sama (córka pomaga ubrać skarpety i obuwie). Następnie skarżąca w godzinach południowych przygotowuje matce obiad, sprząta po posiłku, przygotowuje czyste ubrania oraz leki na kolejny dzień (zajmuje to około 3 h). Również po południu skarżąca wykonuje zakupy i porządki w domu (2h), a wieczorem przygotowuje matce łóżko do spania (2 h). A. P. nie doniesie gorącego posiłku, kąpie się sama ale pod nadzorem córki z uwagi na zachwiania równowagi, jednak poranną toaletę wykonuje samodzielnie.

Zdaniem sądu, na podstawie powyższego prawidłowo organy oceniły, że mimo posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia równoważnego stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zarobkowania przez skarżącą, choćby częściowego oraz nie wymaga całodobowej jej obecności przy niepełnosprawnej matce. Większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącej (sprzątanie, pranie, pomoc w kąpieli i ubieraniu się, zakupy, wykupienie recepty, wizyty lekarskie). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, wykupienie recept). Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie własnego mieszkania o kulach ale samodzielnie, proste czynności higieny osobistej również wykonuje samodzielnie, ewentualnie z pomocą córki, jest też w stanie samodzielnie skorzystać z posiłków przygotowanych przez córkę (sama zrobi np. kanapkę, a jedynie gorące posiłki należy jej podać). Nie wymaga czynności pielęgnacyjnych a jedynie pomocy i nadzoru w wykonywaniu niektórych z nich. Większość pomocy skarżąca świadczy popołudniami. Zakres samodzielności jej matki, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., codzienne ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego. Skarżąca matki nie karmi, nie ubiera, nie przewija. Okoliczność, że przygotowuje jej gorące posiłki, robi zakupy, wykupuje recepty, częściowo pomaga w ubieraniu się nie spełnia wymagania z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem – jak trafnie organy oceniły – są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Te ostatnie bowiem są czynnościami wymuszonymi przez rozległy zakres niepełnosprawności danej osoby a nie wiążą się z zapewnieniem pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona przez część doby. Podobnie, nawiązując do orzecznictwa przywołanego przez pełnomocnika skarżącej, należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc a nie opieka. Nadto budzi zastrzeżenia z punktu widzenia doświadczenia życiowego zadeklarowany w wywiadzie środowiskowym zakres godzinowy codziennego zaangażowania skarżącej (gotowanie obiadu, zakupy, sprzątanie po posiłku, przygotowanie czystego ubrania czy leków na kolejny dzień - według deklaracji 3 h dziennie, po południu córka wykonuje zakupy i porządki w domu - 2h, wieczorem przygotowywanie łóżka do spania - 2 h). Fakt, że skarżąca dba dodatkowo o gospodarstwo domowe matki nie oznacza, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zarobkowania choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd więc nie kwestionuje osobistego zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką, nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej. To zaś oznacza, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącej o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Na marginesie wskazać należy, że wyrok III SA/Gd 561/19, na który powołano się w skardze argumentując, iż dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w każdym przypadku niezbędne wykazanie sprawowania opieki całodobowo (bowiem ten warunek jest związany wyłącznie z orzeczoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji) – został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r. w sprawie I OSK 401/20. Pogląd sądu pierwszej instancji w sprawie III SA/Gd 561/19 nie może być zatem miarodajnym punktem odniesienia.

Odnosząc się natomiast do argumentów organów wskazujących, że skarżąca jest w wieku 51 lat a jej cała aktywność zawodowa to 4 lata zauważyć wypada, iż warunek określony w art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r. ("jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji") powinien być interpretowany w sposób adekwatny do okoliczności sprawy i doświadczenia życiowego. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata finansowa w zamian za sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – a ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, jaki czas musi upłynąć od "niepodejmowania zatrudnienia" do rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to okoliczność krótkiego stażu pracy skarżącej nie może być argumentem przesądzającym o odmowie przyznania świadczenia. Mogą bowiem istnieć uzasadnione powody niepodejmowania pracy przez lata, a następnie jej niepodejmowanie może być wynikiem konieczności sprawowania opieki uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem choć krótki staż pracy skarżącej nie był decydujący dla wydania decyzji odmownej, to jednak – jak wyżej wywiedziono – zakres sprawowanej opieki nie uprawnia do wniosku, że obecnie z uwagi na tę opiekę zatrudnienie jest niemożliwe nawet w niepełnym wymiarze. Tym samym brak związku między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nie wynika ze stażu pracy ale z zakresu sprawowanej opieki.

Nie wykazała skarżąca jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium. Sąd podkreśla, że stwierdzenie to nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką. Przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje jednak badać nie tylko słuszny interes obywatela (strony postępowania), ale i interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie choćby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku intensywnej, stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. Do tej drugiej grupy, zdaniem organów, należy skarżąca, a sąd tę ocenę podziela. W sytuacji bowiem, gdy obecność skarżącej nie polega na codziennym i całodobowym wykonywaniu czynności opiekuńczych, nie sposób przyjąć, by ziściły się przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 K.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 K.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że decyzja narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek skarżącej i przy braku sprzeciwu organu (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).