Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust.2, art. 16, art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 21 stycznia 2016 roku nr XVII/113/2016 w przedmiocie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury pn. "Biskupiecki Dom Kultury" na "Centrum Kultury, Turystyki i Sportu w Biskupcu" i nadania statutu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Miejska w B podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury pn. "[...]" na "Centrum Kultury, Turystyki i Sportu w B" i nadania statutu.

Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. D. K., domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały oraz załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu podano, że powołując się na art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. h), w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm. – tekst obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – dalej jako: u.s.g.), art. 9 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 406 ze zm., dalej jako: u.o.dz.k.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 45 poz. 236 ze zm. - tekst obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) Rada dokonała zmiany nazwy gminnej instytucji kultury oraz nadała jej statut, stanowiący załącznik do uchwały, a także upoważniła Burmistrza B do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń, pozostających w zarządzie Centrum Kultury, Turystyki i Sportu B. W ocenie Wojewody uchwała we wskazanych w skardze częściach rażąco narusza obowiązujące prawo. Wskazano, że określony w art. 13 ust. 1 u.o.dz.k. katalog regulacji, które rada gminy powinna zamieścić w statucie instytucji kultury ma charakter zamknięty, a zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności, dotkniętego taką wadliwością, statutu w całości. Wskazano, że w § 7 Statutu Rada określiła sposób powoływania dyrektora Centrum Kultury, Turystyki i Sportu w B, ustalają, iż powołuje go na czas określony i odwołuje Burmistrz Biskupca na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (ust. 3) oraz podając, w ślad za ustawą, iż dyrektor może być wyłoniony w drodze konkursu (ust. 4). Dodatkowo Rada przyjęła, że o przeprowadzeniu konkursu decyduje Burmistrz, który ustala regulamin konkursu, a ponadto Burmistrz może powierzyć zarządzanie powyższą jednostką osobie fizycznej bądź prawnej na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (ust. 5). W ocenie Wojewody regulacja ta nie wypełnia kompetencji rady gminy do określenia sposobu powoływania organów zarządzających. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.o.dz.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Natomiast z art. 13 ust. 1 u.o.dz.k. wynika, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, przy czym według art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.dz.k. określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania powinno nastąpić w statucie. Statut winien zatem określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator czy wyłania się go w drodze konkursu (art. 15 ust. 1 u.o.dz.k.). Wojewoda – powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądow administracyjnych – stwierdził, że wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły, m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Zadaniem rady gminy powinno być zatem doregulowanie materii w granicach określonych przez ustawodawcę. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia ustawowego odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie. Poprzez nieprawidłowe określenie sposobu powoływania organu zarządzającego Rada nie uregulowała obligatoryjnego elementu Statutu, co w konsekwencji przekłada się na nieważność całego statutu, czyli załącznika do zaskarżonej uchwały oraz § 1 ust. 2 samej uchwały, który Statut ten nadaje.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B – reprezentowany przez adw. Ż. C. - wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że powołane przez organ nadzoru wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczyły kwestii wzajemnej relacji pomiędzy statutem, a ustawą nie zaś sposobu unormowania obligatoryjnych elementów statutu, lub też nie zajmowały się wprost sposobem konstruowania postanowień statutu. Trudno zatem uznać, że orzeczenia te stanowią wystarczające uzasadnienie dla stawianych zarzutów. Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015r. wskazano, że zawarta w nim została interpretacja całkowicie odmienna od tej przedstawionej w skardze. W wyroku tym stwierdzono bowiem, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.dz.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie w statucie (gminnej) instytucji kultury do odpowiednich przepisów ustawy. Zawarcie w statucie wszelkich warunków, na jakich powołany zostaje dyrektor instytucji kultury, pozostawałoby w sprzeczności z uprawnieniami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do formułowania postanowień umowy o zatrudnieniu, a zatem z kompetencjami przyznanymi organowi wykonawczemu gminy w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Zatem wprowadzona w Statucie regulacja zawierająca odesłanie do przepisów ustawy wyczerpuje przyznane tej kwestii radzie kompetencje. Powołano się także na aprobującą glosę do tego wyroku Marii Karcz-Kaczmarek. Podniesiono, że zdaniem glosatorki zasadą jest fakultatywność przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektora instytucji kultury, co potwierdza wyrok SN z 28 października 2009r., w którym stwierdzono, że ogólną zasadą z art. 16 ust. 2 u.o.dz.k. jest możliwość poprzedzenia powołania konkursem. Wyjątek od reguły fakultatywnych konkursów wynika z art. 16 ust. 2 u.o.dz.k. stanowiącego, że w niektórych samorządowych instytucjach kultury powołanie następuje w drodze konkursu, co podkreśla obowiązkowy w tym przypadku charakter procedury konkursowej. Ustawodawca dopuszcza odmienne tryby powoływania dyrektorów instytucji kultury, czyli tryb konkursowy lub powołanie bez przeprowadzenia konkursu. Decyzję o wyborze właściwego trybu pozostawiono, co do zasady, do uznania organizatora. Statuty mogą zatem stanowić o bezwzględnej konieczności przeprowadzania konkursu bądź też statut instytucji kultury może - poprzez odwołanie się do rozwiązań ustawowych - pozostawiać organowi wykonawczemu swobodę co do trybu i okresu, na jaki jest powoływany dyrektor instytucji kultury. Kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia statutu umożliwiają niezwłoczne powołanie dyrektora (lub powołanie tej samej osoby na następny okres) w nagłej i pilnej sytuacji (np. odwołanie czy śmierć dotychczasowego dyrektora w trakcie realizowania złożonego przedsięwzięcia artystycznego bądź brak osób zainteresowanych przystąpieniem do konkursu). W związku z tym wskazano, że zawarte w statucie gminnej instytucji kultury regulacje w zakresie sposobu powoływania organów zarządzających, przewidujące możliwość wyłonienia dyrektora w drodze konkursu oraz zawierające odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest dopuszczalne i wystarczające dla spełnienia wymogu uregulowania obligatoryjnego elementu statutu i mieści się w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. Nr 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Wskazać należy, że organ nadzoru zakwestionował uchwałę rady gminy w części dotyczącej nadania statutu gminnej jednostce kultury, zarzucając że rada gminy nie wypełniła swoich kompetencji co do określenia sposobu powoływania organów zarządzających w takiej jednostce. Zdaniem skarżącego, wynikający z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.dz.k. obowiązek określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania, oznacza konieczność określenia, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Zważyć jednak należy, że wskazany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2008r. (sygn. akt IV SA/Gl 1263/07) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011r. (sygn. akt II SA/Sz 523/11) dotyczyły odpowiednio skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie regulaminu konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko na dyrektora instytucji kultury oraz skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie zarządzenia w sprawie powołania dyrektora instytucji kultury. Zatem w sprawach tych Sądy nie zajmowały się bezpośrednio zapisami statutów instytucji kultury. Ponadto wszystkie powołane w skardze orzeczenia zapadły przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 lipca 2015r. (sygn. akt II OSK 1216/15, LEX nr 1783909), w którym jednoznacznie stwierdzono, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.dz.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie w statucie (gminnej) instytucji kultury do odpowiednich przepisów ustawy. Wskazano, że art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.dz.k. stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. NSA nie podzielił interpretacji tego przepisu w taki sposób, że narusza ustawową, generalną klauzulę delegacyjną brak jednoznacznego sposobu wyłaniania kandydata na stanowisko związane z zarządzaniem instytucją kultury oraz brak elementów definiujących stosunek zatrudnienia, na jaki składają się m.in. kwestie związane z formą powołania, czy czasem trwania tego stosunku. Zdaniem NSA powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych. NSA wskazał, że stwierdzenia tego nie sposób skutecznie podważyć wywodząc, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie regulują zasad, na jakich odbywa się powołanie za stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zauważono bowiem, że w świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.o.dz.k. kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Sam zaś tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 u.o.dz.k. Pogląd ten całkowicie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że zapisy skarżonego Statutu, w których ustalono, że dyrektora powołuje na czas określony i odwołuje Burmistrz Biskupca na zasadach określonych w u.o.dz.k. oraz że dyrektor może być wyłoniony w drodze konkursu, o czym decyduje Burmistrz, a także że Burmistrz może powierzyć zarządzanie powyższą jednostką osobie fizycznej bądź prawnej na zasadach określonych w u.o.dz.k. naruszają prawo. W świetle powołanego wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są bowiem słuszne twierdzenia organu nadzoru, że to rada - w przyjętym Statucie instytucji kultury - musi zdecydować czy dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu. Jak słusznie wskazano w glosie do powołanego wyżej wyroku NSA autorstwa Marii Karcz-Kaczmarek – dostępna w LEX) jeżeli ustawodawca dopuszcza wybór sposobu powołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, to odmawianie możliwości odwołania się w statucie do tychże rozwiązań ustawowych stanowi przejaw nadmiernej i nieuzasadnionej kazuistyki. Statuty mogą stanowić o bezwzględnej konieczności przeprowadzania konkursu, bądź też statut instytucji kultury może – poprzez odwołanie się do rozwiązań ustawowych – pozostawiać organowi wykonawczemu swobodę co do trybu i okresu, na jaki jest powoływany dyrektor instytucji kultury. Skoro zaś w zaskarżonym Statucie rada określiła sposób powołania dyrektora poprzez odesłanie do zapisów ustawowych, a także dopuściła możliwość jego powołania w drodze konkursu, co jest dopuszczalne zgodnie z zapisami u.o.dz.k., to nie naruszyła przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.