Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1115/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c/
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Spółki z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 667/15 w sprawie ze skargi P Spółki z o.o. w P na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P Spółki z o.o. w P na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę P Sp. z o.o. w P (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] grudnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 16 czerwca 2014 r. w miejscowości Paterek na drodze wojewódzkiej nr 241 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika wraz z trzyosiową naczepą, którym wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem papy umieszczonej na paletach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącej spółki. Dopuszczalny nacisk na drodze wynosił 10 t.

W wyniku pomiarów pojazdu członowego stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,25 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,25 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22,5 %).

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Inspektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organy poprawnie ustaliły, że skontrolowany pojazd był nienormatywny, a biorąc pod uwagę dopuszczalne obciążenie drogi wojewódzkiej nr 241, po której poruszał się pojazd (10 t) oraz wielkość przekroczenia wagi ładunku podzielnego słusznie nałożyły karę za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak dla zezwolenia kategorii VII.

Sąd przypomniała główne zarzuty strony. Zdaniem spółki organ nie odniósł się do tego, że instrukcja obsługi wagi przewiduje korektę wskazań z uwagi na nachylenie jezdni. W efekcie uwzględnienia tych okoliczności otrzymałoby wynik 11,95 tony, stanowiący naruszenie przepisów, za które zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej: p.r.d., przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Organy obu instancji - w ocenie skarżącej - nie uwzględniły faktu, że przy stosowaniu wag nieautomatycznych od wskazań wagi odlicza się nie tylko błąd pomiarowy urządzenia, ale także błąd wynikający z poprzecznego i podłużnego pochylenia punktu kontrolnego. Wprowadzona przez GITD zarządzeniem korekta wskazań o wartości 2% nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa, a ponadto nie uwzględnia różnych typów błędów pomiarowych przewidzianych z mocy prawa (rozporządzenie) oraz przez producenta wagi (instrukcja obsługi).

Odnosząc się do zarzutów strony Sąd I instancji dalej wyjaśnił, że podstawą do ustalenia korekty, mającej złagodzić błędy pomiaru nacisku osi pojazdu na drogę, może być albo instrukcja obsługi wagi, albo zarządzenie Inspektora z dnia 16 listopada 2011 r. nr 50/2011 (§23 pkt 7). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie właściwe jest stosowanie powołanego zarządzenia. Uwagi skarżącego co do wag zostały sformułowane na tle instrukcji i w odniesieniu do wagi typu SAW 10C, a nie typu SAW 10c/II, których przydatność do ustalania nacisku osi pojazdu na drogę nie jest kwestionowana.

W ocenie Sądu I instancji to nie znaki drogowe wskazują dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu, lecz przepisy powszechnie obowiązujące. Droga wojewódzka nr 241 została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Podmiot wykonujący przejazd przed jego rozpoczęciem powinien ustalić po drodze o jakim dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi będzie poruszał się kontrolowany pojazd.

Przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny jest możliwy tylko na podstawie zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 p.r.d.). Stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 2 p.r.d. ustanawia zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Zatem z treści art. 140ab ust. 2 prd wynika, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, brak możliwości uzyskania zezwolenia kategorii od III -VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie spółka przewoziła papę umieszczoną na paletach, nie był to ładunek sypki ani drewno. Nie znajdował więc zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

Przedsiębiorca, który był również załadowcą, nie dochował należytej staranności realizując czynności związane z przejazdem. Zatem nie można uznać, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3 rozdziału 8 załącznika XII do Traktatu Ateńskiego poprzez nieuwzględnienie faktu, że przepisy, na które powołuje się Sąd I instancji odnośnie ograniczenia dopuszczalnego nacisku na niektórych drogach, art. 41 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity. Dz. U z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p., są niezgodne z prawem pierwotnym UE;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegającym na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że w toku kontroli udowodniono w sposób bezsporny fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej napędowej;

3) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do warunków wykonania pomiaru masy całkowitej określonych w świadectwie legalizacji przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C, mimo że organ administracyjny I instancji, jak i II instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto Sąd I instancji nawet na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie dokonał jego wszechstronnej oceny w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy prawa przez organy administracji i czy miało ono wpływ na wynik sprawy,

4) prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje stawiane przez stronę zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest konsekwencją tego, że poprawna ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE, poprzez zastosowanie w sprawie nieobowiązujących przepisów określających dopuszczalną nośność dróg określonych kategorii oraz naruszenie art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne są nietrafne.

Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji objąłby zakresem rozpoznania i wyrokowania inną sprawę administracyjną niż ta, która była przedmiotem skargi, zatem skarżonych rozstrzygnięć administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organy orzekały o karze za przejazd pojazdu nienormatywnego, tak więc sprawą administracyjną było wymierzenie kary i taką sprawę rozpoznał Sąd I instancji. Z tego powodu nie naruszył granic orzekania, gdyż granice wyznacza sprawa, a nie zakres czynności procesowych podejmowanych przez organy i Sąd I instancji. Działania organów i sądów w każdej sprawie mogą być wadliwe, ale to nie oznacza, że wtedy chodzi o naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., natomiast może oznaczać, że miały miejsce naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie poprzez takie naruszenia zamierzała kwestionować skarżony wyrok, to miała wskazać jako zarzuty te konkretne przepisy, a nie art. 134 § 1 p.p.s.a. W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/34/WE stwierdzić należy, że stanowisko skargi kasacyjnej jest błędne. Sąd II instancji podziela własny pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przepisy wykonawcze określające dopuszczalną wartość nacisków osi pojazdów na poszczególnych kategoriach dróg są zgodne z prawem polskim i unijnym, zatem nie można twierdzić, że decyzje, które odwołują się do przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnych naciskach, jednak mniejszych niż 11,5 t, wydane zostały bez podstawy prawnej. Prawdą jest, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE wprowadza regułę, która zobowiązuje państwo członkowskie UE do dopuszczania ruchu pojazdów, bez względu na parametry dotyczące masy lub wymiarów. Jednak art. 3 ust. 2 tej dyrektywy pozostawia państwom członkowskim UE prawo do wprowadzania przepisów określających ograniczenia w zakresie tych parametrów. Prawo polskie realizuje ten warunek poprzez treść art. 41 ust. 1 u.d.p. i rozporządzenie wydane na podstawie delegacji z art. 41 ust. 2 tej ustawy. Skoro w dniu orzekania o karze takie przepisy istniały i były uwzględnione przez organy, a Sąd I instancji dokonał oceny poprawności zaskarżonych decyzji z punktu widzenia tych regulacji, to nie można przyjąć poglądu prezentowanego przez spółkę, że postępowanie w sprawie nałożenia kary toczyło się z naruszeniem przepisów Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut procesowy podnoszący naruszenie prawa polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu określenia pomiarów nacisków osi kontrolowanego pojazdu (spółka w zarzucie wskazuje na masę całkowitą) wyznaczoną przy pomocy wag SAW 10C, choć faktycznie użyto wag SAW 10CII. Zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy Sąd I instancji nie prowadzi dowodu, a jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, bo jest sądem kontrolnym, a nie merytorycznym. Poza tym dowodem przed tym sądem może być tylko dokument, zatem łączenie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc z art. 80 k.p.a. jest nieporozumieniem.

Niezależnie od powyższego Sąd II instancji zauważa, że zarzuty procesowe, ale i materialne nie wskazują przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Jest to wada formalna skargi kasacyjnej, która nie może skutkować jej odrzuceniem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, ale wpływa na zakres kontroli prowadzonej przez Sąd II instancji.

W zakresie zarzutów materialnych stwierdzić należy, że oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c/ p.r.d. polegający na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem której było przyjęcie, że w toku kontroli udowodniono bezspornie przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej pojazdu. Zarzut tak zbudowany jest wadliwy, bo w istocie dotyczy ustaleń faktycznych, czyli przekroczenia nacisku osi, a nie wykładni. Wykładnia to błędne rozumienie pojęć, którymi posługuje się ustawa, zatem nie może być wiązana ze stanem faktycznym. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny wymaga dla swej skuteczności postawienia zarzutów w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. Oznacza to, że naruszenia procesowe mogą być kwestionowane w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a materialne w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Postawienie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej jest nienaprawialną wadą tej skargi, która musi skutkować nieuwzględnieniem zarzutu.

Również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku art. 7 Konstytucji RP jest chybiony, gdyż spółka w ogóle nie uzasadnia istoty tego naruszenia. Sąd II instancji nie może domniemywać jego zakresu, skoro art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga od strony uzasadnienia stawianych zarzutów.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.