Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2939/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 52/17 wydanym ze skargi R. W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pkt I na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 maja 2017 r. w zakresie udostępnienia protokołów, na podstawie których ustalono wynik oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem. W pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w pkt IV wyroku, zasądzając je od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji w szczególności wyjaśnił, że zakres uprawnień oraz obowiązków w zakresie nadzoru nad gospodarką rybacką określa ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 652, dalej: u.r.ś.). Zgodnie z art. 6 ust. 2a tej ustawy marszałek województwa odpowiada za dokonanie, co najmniej raz na 5 lat, oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, przy czym zakres i sposób postępowania przy dokonywaniu tej oceny określony został w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz.U. z 2013 r., poz. 103, dalej: r.o.w.). Zgodnie z art. 6 ust. 2d u.r.ś. do udostępniania informacji o wynikach oceny, o której mowa w ust. 2a, stosuje się odpowiednio przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Sąd I instancji stwierdził, że wadliwa jest wykładnia art. 6 ust. 2d u.r.ś. przyjęta przez organ, jakoby protokół z dokonanego sprawdzenia, o którym mowa w § 5 i nast. r.o.w., poprzedzający końcową ocenę wypełnienia obowiązku przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, nie stanowił informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 2d u.r.ś nie może być podstawą do przeprowadzenia rozumowania a contrario, nadto jest to rozumowanie zawodne. Argument z racjonalności ustawodawcy prowadzi do konstatacji, że informacją publiczną jest zarówno sam wynik oceny, jak i dokumentacja w postaci protokołu ze sprawdzenia, która zgodnie z § 9 ust. 1 r.o.w. stanowi podstawę do sporządzenia tej oceny. Ze względu na wzajemne merytoryczne sprzężenie tych dwóch dokumentów nie sposób odmówić również protokołowi ze sprawdzenia waloru informacji publicznej w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, wobec czego w orzecznictwie przyjmuje się, że wszelkie materiały prowadzonej przez organy publiczne kontroli podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyroki NSA z 14 czerwca 2012 r., I OSK 638/12 i z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 817/14).

Pogląd ten winien także znaleźć zastosowanie do materiałów związanych z postępowaniem w sprawie dokonania oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, w tym protokołów, o których mowa w § 5 i nast. r.o.w., mimo że w przepisach tych ustawodawca nie posługuje się pojęciem "kontrola" lecz "sprawdzenie". Protokoły, o których mowa w § 5 i nast. r.o.w., stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione wnioskodawcy.

W skardze kasacyjnej Marszałek Województwa [...] zaskarżył pkt I, II i IV wyroku Sądu I instancji, wnosząc alternatywnie o uchylenie wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim lub o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewykonanie obowiązku polegającego na orzekaniu na podstawie akt sprawy tj. orzekanie w ramach błędnego ustalenia stanu faktycznego, że w aktach sprawy znajdują się protokoły stanowiące dokumenty urzędowe (zawierające informacje publiczne),

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. w zw. art. 6 ust. 2d i ust. 2a oraz art. 4a ust. 1 pkt 2 u.r.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie wniosku strony przeciwnej dotyczącego udostępnienia ww. protokołów przepisy te mają zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowe protokoły nie mają waloru informacji publicznej,

2) art. 6 ust. 2d oraz ust. 2a u.r.ś. w zw. z § 5 i § 6 r.o.w. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "udostępniania informacji o wynikach oceny" oznacza również informacje w postaci protokołów poprzedzających ww. ocenę, jak również błędne przyjęcie, że ww. pojęcie dotyczy informacji publicznej w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu jako informacje publiczne podlegają dane w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Przedstawiona definicja dotyczy prowadzenia spraw publicznych, a w niniejszej sprawie ustalany w protokołach stan faktyczny nie dotyczy spraw publicznych, pojawiają się one dopiero podczas wykonywania oceny, o której mowa w art. 6 ust. 2a u.r.ś. Ta ocena ma charakter sprawy publicznej, nie zaś samo prowadzenie gospodarki rybackiej przez podmiot prywatny na jego gruntach i wodach. W tym zakresie rozporządzenie wykonawcze tj. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej wypełnia obowiązek udostępniania informacji w celu przeprowadzenia kontroli wypełniania obowiązków, a kontrolę tę realizuje marszałek województwa.

W tym zakresie - zdaniem skarżącego - ważne są obowiązki podmiotów prywatnych będących "uprawnionymi do rybactwa". Otóż zgodnie z art. 4 u.ś.r. uprawnionym do rybactwa są osoby fizyczne i prawne w tym m.in.: władający wodami w sztucznym zbiorniku wodnym przeznaczonym do chowu lub hodowli ryb i usytuowanym na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, albo właściciel, albo posiadacz gruntów pod stawami rybnymi lub innymi urządzeniami w gospodarstwie rolnym przeznaczonymi do chowu lub hodowli ryb. Zgodnie zaś z art. 4a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.r.ś. uprawniony do rybactwa jest obowiązany: dokumentować działania związane z prowadzoną gospodarką rybacką w sposób rzetelny, systematyczny i zgodny ze stanem faktycznym oraz udostępniać dane dotyczące prowadzonej przez siebie działalności w celach statystycznych oraz badawczych podmiotom wykonującym zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa lub w celu dokonania kontroli przestrzegania przepisów o rybactwie śródlądowym. Nawet gdyby protokół stanowił informację publiczną, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw (w tym wypadku art. 4a ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2d u.r.ś.) określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Treść ww. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2013 r. dotyczy działań podejmowanych przez uprawnionego do rybactwa (od § 2 do § 11 mowa jest o szczegółowych danych ujmowanych w dokumentach, ewidencjach, księgach sporządzanych i podpisywanych przez uprawnionego do rybactwa), a nie organ kontrolujący. Z kolei protokół, o którym mowa w § 5 i 6 r.o.w. zawiera elementy stanu faktycznego, a nie jego ocenę realizowaną przez organ publiczny. Konkludując skarżący wywiódł, że treści i informacje zawarte w przedmiotowych protokołach dotyczą działalności prowadzonej przez gospodarstwo rybackie, a nie organ administracji publicznej - marszałka województwa. Protokoły te stanowią bowiem ustalenia faktyczne dotyczące nie realizacji zadań przez podmiot publiczny (tutaj zadanie polegające na ocenie wykonywania działalności rybackiej), ale prowadzenia przez podmiot prywatny określonej działalności. Protokoły te zawierają również cenne informacje dla prywatnych podmiotów uprawnionych do rybactwa w zakresie np.: nazw dostawców, kwot zakupu narybku, terminów dostawy, faktury i rachunki związane z zarybieniem, w tym ceny zakupu i stopień zarybienia. Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia r.o.w., do protokołu dołącza się odpisy lub kopie dokumentacji dotyczącej działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką lub innych dokumentów, potwierdzających nieracjonalne prowadzenie gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim. Co istotne, sam protokół może ulec zmianie, zgodnie bowiem z § 7 ust. 4 r.o.w. po dokonaniu czynności, o których mowa w ust. 3, inspektor rybacki: 1) zmienia lub uzupełnia część protokołu, do której złożono zastrzeżenia w przypadku stwierdzenia zasadności złożonych zastrzeżeń, 2) udziela uprawnionemu do rybactwa pisemnej odpowiedzi na złożone przez niego zastrzeżenia - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości albo w części - w terminie 30 dni od dnia złożenia zastrzeżeń przez uprawnionego do rybactwa.

Tym samym – jak twierdzi skarżący - wykładnia przepisów art. 6 ust. 2 a i ust. 2d u.ś.r. powinna uwzględniać, że udostępnienie jakichkolwiek informacji powinno dotyczyć końcowej oceny prawidłowej gospodarki rybackiej realizowanej przez podmiot prywatny, a wykonywanej nie jako sprawy publicznej. W tym zakresie nieprzypadkowo ustawodawca posługuje się w ust. 2d pojęciem informacji, a nie informacji publicznej. Ponadto w tym zakresie nieprzypadkowo każe stosować przepisy o dostępie do informacji publicznej do końcowej oceny dokonywanej przez organ - marszałka województwa ale i tak w formule odpowiedniego ich stosowania do końcowej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej w żadnej mierze nie odnoszą się do reguł określonych w tym przepisie. Nie zgłoszono w szczególności, czy i jaki dokument obecny w aktach sprawy został pominięty lub też jakie materiały, nieobecne w aktach sprawy, stanowiły podstawę orzeczenia sądu. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć podważaniu oceny materiału dowodowego, dokonanej przez Sąd I instancji, w szczególności nie może też służyć kwestionowaniu kwalifikacji prawnej określonych materiałów jako informacji publicznej, co jest kwestią zastosowania prawa materialnego. Zarzut błędnych ustaleń faktycznych nie jest tożsamy z naruszeniem art. 133 § 1 w zakresie obowiązku sądu orzekania na podstawie akt sprawy, chociaż błąd w ustaleniach faktycznych może być konsekwencją takiego naruszenia. Jak wyżej wskazano, naruszenia takiego jednak w skardze kasacyjnej nie określono, nie podano bowiem ani materiałów pominiętych, ani materiałów nie stanowiących akt sprawy. Ustalenia faktyczne odnoszą się przy tym do sfery faktów (zdarzeń, zachowań, dat, miejsc i.t.p.). Kwalifikacja danych zawartych w określonych dokumentach nie jest kwestią ustaleń faktycznych. Z podanych względów ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że protokoły dokonania sprawdzenia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, sporządzone przez inspektora rybackiego, na podstawie których marszałek województwa ustala wynik oceny, stanowią informację publiczną. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1608/17, że przepis art. 6 ust. 2d u.r.ś. nie ogranicza stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej wyłącznie do wyników oceny, o jakiej mowa w art. 2a u.r.ś. i nie stoi na przeszkodzie do udostępniania w trybie dostępu do informacji publicznej innych danych, jeżeli stanowią informację publiczną.

Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65).

Przepis art. 6 ust. 2d u.r.ś. nie wyłącza stosowania u.d.i.p. W szczególności nie zawiera wyraźnego postanowienia wyłączającego zastosowanie przepisów u.d.i.p. do udostępniania innych dokumentów wytworzonych przez organ w trakcie procedury przewidzianej w ustawie o rybactwie śródlądowym, dotyczącej oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, niż same wyniki oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. W swojej treści nie zawiera też zwrotów - takich jak "tylko", "jedynie", "wyłącznie" - które pozwalałyby na zastosowanie rozumowania a contrario. Takie rozumowanie nie jest prawidłowe, gdy z przepisu nie można w sposób jednoznaczny wyprowadzić takiego funktora. Przedmiotowy przepis zawiera jedynie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.d.i.p. w sytuacji udostępniania wyników oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Wskazuje zatem, że przedmiotowa ocena jest informacją publiczną. Zasady jawności nie sprowadza jednak tylko do tego jednego dokumentu wytworzonego przez organ w ramach procedowania w przedmiocie badania wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej - w szczególności nie zawiera żadnego wyłączenia z katalogu informacji publicznych. Omawiany przepis nie reguluje zasad i trybu dostępu do informacji publicznych, które powstają w toku procedury, której wynikiem jest ocena wypełnienia obowiązku, w sposób wyczerpujący.

Oznacza to, że protokoły sporządzane przez inspektora rybackiego, na podstawie których marszałek województwa - w myśl § 9 ust. 1 r.o.w. - ustala wynik oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Protokoły te są dokumentami urzędowymi wytwarzanymi przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, stanowią jednocześnie podstawowy dowód w tym postępowaniu. Wskazują na to przepisy rozporządzenia - zgodnie z § 5 ust. 1 protokół sporządza inspektor rybacki, tj. upoważniony przez właściwego marszałka województwa pracownik właściwej komórki organizacyjnej urzędu marszałkowskiego. Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 marszałek województwa na podstawie ustaleń zawartych w protokole ustala wynik oceny, w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu przez inspektora rybackiego. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 2c ustawy o rybactwie śródlądowym marszałek województwa może na podstawie wyników oceny wyznaczyć uprawnionemu do rybactwa termin do usunięcia nieprawidłowości w prowadzonej gospodarce rybackiej. Zatem protokoły powstają w toku przewidzianej prawem procedury kontroli wykonywania obowiązku prowadzenia przez uprawnionych do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej. Tym samym nie można mieć wątpliwości co do tego, że przedmiotowe protokoły dotyczą sfery publicznej, związanej bezpośrednio z działalnością organów państwa i samorządowych.

Nie można uznać ich za dokumenty wewnętrzne, służące jedynie potrzebom organu, które, pomimo że są związane z działalnością organu, to nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. W orzecznictwie podaje się, że do kategorii dokumentów wewnętrznych, niepodlegających udostępnieniu zaliczyć można na przykład: wewnętrzną korespondencję, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu; korespondencję osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych (korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia); wewnętrzną korespondencję urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych, i nieumieszczoną w aktach sprawy; informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ; opinie ekspertów mające jedynie charakter poznawczy, nieodnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, mające jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten organ; wykazy wejść i wyjść do ministerstwa; terminarze spotkań, kalendarze, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 2017 roku sygn. akt I OSK 3255/15). Do tej grupy dokumentów nie może zostać zakwalifikowany dokument będący głównym dowodem w postępowaniu, w pełni sformalizowany, z którego treścią organ ma obowiązek zapoznać stronę (§ 5 – 8 r.o.w.).

Argumentacja podana w skardze kasacyjnej pomija wskazane regulacje § 5-9 r.o.w. Nie jest także uprawnione stawianie znaku równości między materiałami udostępnianymi przez uprawnionego do rybactwa, o jakich stanowi art. 4a ust. 1 pkt 2 u.r.ś., a protokołem sporządzanym przez inspektora, nawet jeśli te pierwsze stanowią źródło danych zawartych w protokole. Pod względem charakteru, są to odrębne materiały. Zgłoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugie u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2d i 2a oraz art. 4a ust. 1 pkt 2 u.r.ś., a także § 5 i 6 r.o.w. nie są trafne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.