Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3127/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 192 ust. 1, art. 207 ust. 1,  art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant ref. staż Dominika Mańka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 207 ust. 1

w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm., zwanej dalej "Pt",) oraz art. 123 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]:

1.ograniczył K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "[...]", "skarżącą") oraz P. z siedzibą w W. (zwanej dalej "[...]"), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. S.A. z siedzibą w W. (zwaną dalej "[...]") rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów usług na rok 2014, w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa.

2. odmówił ograniczenia wglądu [...] oraz [...] w zakresie informacji wskazanych w części pisma z dnia [...] lipca 2013r

Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] wniosła o uzgodnienie załączonych projektów dokumentów:

- Instrukcji,

- Opisu FL-FDC,

- Opisu LRIC,

- Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wyznaczania wartości kosztów od ich wartości bieżącej na potrzeby opisów kalkulacji zawartych w dokumentach numer: I. II, III.

Instrukcja i Opis FL-FDC zostały opatrzone przez [...] klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]".

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] przedstawiła wersję jawną:

- Instrukcji,

- Opisu FL-FDC,

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes UKE zawiadomił [...] oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania o sygn. [...], w przedmiocie uzgodnienia

i zatwierdzenia instrukcji z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2012

i opisów kalkulacji kosztów usług [...] na rok 2014.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 31 § 2 kpa Prezes UKE dopuścił on [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Decyzją z dnia [...] maja 2013r. Prezes UKE zatwierdził instrukcję w zakresie prowadzenia przez [...] rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] przedstawiła stanowisko w sprawie, odnosząc się do wniosku [...]. Dokument został opatrzony klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Pismem z dnia [...] lipca 2013r. [...] przedstawiła ponadto stanowisko w sprawie, odnosząc się do wniosku [...], w wersji jawnej.

Prezes UKE uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. wskazał na przepis art. 206 ust. 1 Pt., zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a., ze zmianami wynikającymi z Pt. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Jak podał Prezes UKE, z przepisu art. 73 ust. 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Zdaniem Prezesa UKE, stosownie do art. 207 ust. 1 Pt., organ w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Prezes UKE wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowego, tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom". Ponadto organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE zwrócił uwagę, iż informacje w dokumentach [...], przekazanych do UKE związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwie wartość gospodarczą. Pismo z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w [...], danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [...] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [...]. Informacje te mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą.

Prezes UKE zwrócił uwagę, iż w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...],[...] przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...] wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami m.in. w zakresie:

- sieci [...] z korektą do sieci [...],

- zatrudnienia pracowników [...],

- alokacji kosztów ogólnych.

[...] oznaczyła przedmiotowy dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa, opatrując je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]. Mając zatem na uwadze wniosek [...] o objęcie ochroną wyżej wymienionych informacji, Prezes UKE w celu stwierdzenia, czy faktycznie posiadają one znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 uznk tj.:

- związku utajnionych danych z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i posiadania przez nie wartości gospodarczej,

- kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej,

- objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.

W wyniku ww. analizy, Prezes UKE stwierdził, iż w przekazanym piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., [...] przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...], które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 uznk, gdyż:

1. Są one ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. W doktrynie wskazuje się, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Innymi słowy informacja mą wartość handlową w sytuacji, gdy informacja ta daje przedsiębiorcy pewną przewagę nad konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większych zysków).

Organ podkreślił, że pismo [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] zawiera informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w [...], danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [...]. Dokument ten dotyczy jednak głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [...]. Pozyskanie przez konkurentów [...] informacji, przekazanych Prezesowi UKE w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty [...], na poziomie znacznie poniżej kosztów [...]. Ponadto, umożliwienie konkurentom [...] dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla [...], oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu z którego korzysta [...]. Niewątpliwie zatem, wykorzystanie przez konkurentów [...] informacji zawartych w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r., przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków.

Prezes wskazał na słuszność argumentacji [...], przedstawionej w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczącej wartości gospodarczej informacji zawartych

w treści przedmiotowego pisma. Prezes UKE uznał za właściwe twierdzenia [...] wskazujące, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Należy wskazać, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, jak twierdzi [...], zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez [...].

Za w pełni uzasadnioną organ uznał opinię [...], wskazującą że informacje zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., dałyby także wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa [...], także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów [...] oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Jak wskazała [...], powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] marca 2010 r. ([...]), w którym stwierdzono, że: "Elementy ceny i sposób jej budowania stanowią, zdaniem Izby, informacje, które odczytywane łącznie, tj. jako kalkulacja elementów kosztowych wchodzących w skład oferowanego systemu spełniają przesłanki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżone w tym załączniku informacje posiadają wartość gospodarczą i handlową, jako obrazujące rozwiązanie dotyczące sposobu skalkulowania ceny, które pozwala na uzyskiwanie zamówień w danym zakresie i skuteczne konkurowanie na danym rynku".

Ponadto, wykazując spełnienie omawianej przesłanki z art. 11 ust. 4 uznk, organ wskazał, że ujawnienie informacji zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których [...] w sposób bardziej wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych

w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych [...]. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe [...] mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową celem uniemożliwienia [...] zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym, celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). Jakkolwiek zapewnienie skutecznej

i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów działania Prezesa UKE, to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podsumowując powyższe, informacje zawarte w piśmie

z dnia [...] lipca 2013 r., są związane z przedsiębiorstwem [...] i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą

2. Informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Prezes podkreślił, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą

i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. A zatem, należy ocenić, że ponieważ informacje zawarte w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r., nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą na co [...] wskazała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej.

3. Podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt: I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59/). Podjęcie przez [...] działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r., złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron postępowania do istotnych informacji zawartych ww. dokumencie, a także opatrzyła przedmiotowy dokument klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]". A zatem należy ocenić, że [...] podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że informacje zawarte w piśmie [...]

z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdzenia, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. [...] oraz [...]) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. Konsekwentnie należy uznać, że zaszły wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt.

Jednocześnie Prezes UKE wskazał, iż informacje wskazane przez [...]

w części pisma z dnia [...] lipca 2013 r. "Zarzut 3" dotyczące definiowania tzw. "kosztów regulacyjnych" nie stanowią "tajemnicy przedsiębiorstwa [...]".

Pismem z dnia [...] października 2013 r. na powyższe postanowienie [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w części: w zakresie pkt I postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w którym Prezes UKE ograniczył [...] wgląd do materiału dowodowego

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez przedstawiającą zastrzeżone informacje [...] co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia [...] wglądu do materiału dowodowego;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a. pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b. niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia [...] motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło [...] poznania rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3. naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu [...] do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. S.A. klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez [...] nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia [...] możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ potwierdził okoliczności ustalone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, należy tę kwestię wyjaśnić na wstępie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej [...] o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy [...] - obecnie O.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 P.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 291/14, II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, w myśl którego "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty."

Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego

ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do zasady - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą,

a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wyżej wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania

w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa,

w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w .ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową,

z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka [...] są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę [...] (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów [...] oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa [...]

i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Należy wspomnieć, że zarzut braku przytoczenia przez Prezesa UKE w części zastrzeżonej punktów obejmujących wyliczenie poszczególnych dokumentów dotkniętych tajemnicą, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uznać należy, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.T. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.