Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2210/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 2, art. 28, art. 10, art. 138 par. 1 pkt 2 i 3, art. 105 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 244 par. 1 i art. 251
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 204 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S."[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3465/14 w sprawie ze skargi S. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. "[...]" kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3465/14 oddalił skargę S. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

S. "[...] " z/s w W. (zwana dalej "skarżącą") pismem z dnia 16 września 2013 r. złożyła wniosek o dostęp do akt sprawy dotyczącej ustanowienia w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej: "dekretem warszawskim"), prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obr. [...] wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. jako O. Nr [...] rej. Hip. Nr [...] hip. [...] przy u. [...], nieruchomości ozn. hip. [...] przy ul. [...] i nieruchomości ozn. hip. jako K. we wsi C. dom. [...], gm. [...], Nr rej. Hip. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazała, że złożyła pozew do Sądu Okręgowego w Warszawie przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy o ustanowienie na jej rzecz, na podstawie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości i tym samym posiada interes prawny w żądaniu udostępnienia akt.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia akt własnościowych nieruchomości opisanych we wniosku, wskazując, że nie posiada ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o udostępnienie akt administracyjnych przysługuje stronie postępowania, a zatem osobie mającej interes prawny w toczącym się postępowaniu, przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w toczącym się postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, bowiem nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Natomiast sam fakt posiadania przez nią nieruchomości nie może stanowić o istnieniu takiego prawa. Ponadto, wszczęcie postępowania przez skarżącą przed Sądem Okręgowym w Warszawie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie oznacza posiadania przez nią interesu prawnego. Tym samym skarżąca, jako nieposiadająca interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie może być uznana za jego stronę, a zatem brak jest podstaw do udostępnienia jej akt dotyczących tej sprawy. Jednocześnie organ stwierdził, że złożenie wniosku o udostępnienie akt w trybie art. 73 § 1 kpa przez skarżącą, która nie ma interesu prawnego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skarżąca S. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 28 kpa w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuznanie jej za stronę postępowań w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, mimo iż przysługuje jej roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 28 kpa w zw. z art. 252 kc przez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, mimo iż przysługuje jej prawo użytkowania przedmiotowego gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.

Powołując się na art. 28 kpa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, a więc takimi, które nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowań o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oraz ustanowienie w stosunku do tej nieruchomości w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego gruntu mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni, których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu, a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia zmieniającego pierwotne rozstrzygnięcie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest zaś użytkowanie, które polega jedynie na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (art. 252 kc). Nie kreuje ono po stronie użytkownika nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego, w toku którego organ administracji publicznej rozstrzyga o uprawnieniach dekretowych następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, a więc o stosunkach własnościowych istniejących między obecnym i byłym właścicielem gruntu (jego następcami).

O istnieniu interesu prawnego skarżącej nie stanowi także wszczęte przez nią postępowanie przed sądem powszechnym na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zostało zawieszone postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byłych właścicieli, bowiem roszczenie skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyklucza się wzajemnie z roszczeniami byłych właścicieli nieruchomości dekretowej. Pierwszeństwo rozpoznania wniosków dekretowych wynika z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przyznanie prawa własności czasowej byłym właścicielom lub ich następcom prawnym zniweluje roszczenie skarżącej. Skoro zaś, istotą postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy jest ustanowienie w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców byłego właściciela nieruchomości, to podmioty, które nie mogą wylegitymować się w dacie rozstrzygania sprawy tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie mają legitymacji procesowej uprawniającej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, a tym samym skutecznego domagania się wglądu do akt tego postępowania.

Wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu, a zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. "[...] " z/s w W.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 kpa w zw. z art. 252 w zw. z art. 244 § 1 w zw. z art. 251 w zw. z art. 233 kc przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo użytkowania przysługujące skarżącej wobec nieruchomości stanowiących działki ew. nr [...] i [...] z obr. [...] będących przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego nie kreuje po jej stronie przymiotu strony tych postępowań, pomimo że prawo użytkowania stanowi tytuł prawnorzeczowy do tychże nieruchomości, na mocy którego użytkownikowi przysługuje ochrona prawna analogiczna do ochrony prawa własności, zaś w przypadku ustanowienia co do tych samych nieruchomości objętych prawem użytkowania skarżącej prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów doszłoby do kolizji uprawnień, a zatem decyzje administracyjne w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego będą miały bezpośredni wpływ na sferę prawną skarżącej, co oznacza, że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącej przysługuje status strony postępowań prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu i dotyczących ww. nieruchomości;

b) art. 28 kpa w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowania prowadzone na podstawie art. 7 dekretu w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...] z obr. [...] nie dotyczą interesu prawnego skarżącej, pomimo iż jako użytkownikowi tych nieruchomości przysługuje jej roszczenie z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o przeniesienie własności znajdującego się na nich budynku, zaś skuteczna realizacja tego roszczenia zależy od wyniku ww. postępowań administracyjnych oraz pomimo iż skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o zobowiązanie go do złożenia oświadczenia woli, w którym ustanowi na rzecz S. prawo użytkowania wieczystego wobec ww. nieruchomości, zaś postępowanie wszczęte tymże pozwem zostało przez sąd powszechny zawieszone do czasu zakończenia ww. postępowań administracyjnych, co oznacza, że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącej przysługuje status strony postępowań prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu i dotyczących ww. nieruchomości;

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 i art. 135 ppsa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 252 w zw. z art. 244 § 1 w zw. z art. 251 w zw. z art. 233 kc oraz w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji przez jej oddalenie i nieuchylenie postanowień organu drugiej i pierwszej instancji oraz w konsekwencji stwierdzenie, że ww. postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mimo iż organ drugiej instancji błędnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca nie ma statusu strony postępowań administracyjnych toczących się wskutek wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, pomimo że jest ona użytkownikiem nieruchomości objętych tymi wnioskami oraz pomimo iż przysługuje jej roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego wobec tychże nieruchomości na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które aktualnie jest dochodzone przez skarżącą przed sądem powszechnym, a obecnie postępowanie cywilne jest zawieszone do czasu zakończenia ww. postępowań administracyjnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 i art. 135 ppsa w zw. z art. 73 § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji przez jej oddalenie i nieuchylenie postanowień organu drugiej i pierwszej instancji, w sytuacji gdy zaskarżonym postanowieniem, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, bezpodstawnie odmówiono skarżącej wglądu do akt postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 7 dekretu warszawskiego dotyczących ww. nieruchomości, błędnie uznając, że postępowania te nie dotyczą interesu prawnego skarżącej, co zdaniem organu drugiej instancji oznacza, że skarżąca nie jest stroną tych postępowań, podczas gdy jest już ona użytkownikiem nieruchomości, wobec których toczą się ww. postępowania administracyjne oraz pomimo iż skarżącej przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego wobec tychże nieruchomości na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomnościami, które aktualnie jest dochodzone przez skarżącą przed sądem powszechnym, a zatem postępowania te dotyczą jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce niruchomościami i art. 252 w zw. z art. 244 § 1 w zw. z art. 251 w zw. z art. 233 kc;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 i art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji przez jej oddalenie i nieuchylenie postanowień organów obydwu instancji, w sytuacji gdy postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegającym na uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w oparciu o błędne twierdzenie oparte na błędnej interpretacji art. 28 kpa w zw. z art. 252 w zw. z art. 244 § 1 w zw. z art. 251 kc oraz art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji przez jej oddalenie i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji, pomimo że Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ drugiej instancji powinien w sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 3 kpa, tj. umorzyć postępowanie odwoławcze, a organ ten zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa i na jego podstawie uchylił postanowienie i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 73 § 1 kpa - "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Przepis ten statuuje zasadę tzw. względnej jawności akt sprawy administracyjnej, której treść wyraża się w tym, że prawo przeglądania akt, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów itp. przysługuje wyłącznie stronie postępowania, względnie podmiotom na prawa strony (organizacja społeczna, prokurator). Zasada powyższa stanowi z kolei konkretyzację tej zasady ogólnej procedury administracyjnej, która została sformułowana w art. 10 kpa, tj. polegającej na zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Strona może realizować swoje uprawnienie z art. 73 § 1 kpa zarówno osobiście, jak i przez swoich pełnomocników czy przedstawicieli.

Jak zauważył trafnie NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, Lex nr 47904 - "Z treści art. 73 § 1 kpa wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stąd organ rozpatrujący wniosek, mający oparcie w powołanym przepisie, musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony". Pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje wspomniany już art. 28 kpa, zgodnie z którym "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Węzłowy element tej definicji stanowi kategoria "interesu prawnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że podstawę interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa materialnego. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997/3/102, wskazano więc, że: "Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego". Przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego materialnego, lecz także przepisy należące do innych gałęzi prawa; na przykład prawa cywilnego (por. uchwałę NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001/4/146). W nowszym orzecznictwie interes prawny bywa również wyprowadzany w oparciu o powstałą w nauce koncepcję tzw. "prawa refleksowego". Jak wskazał NSA w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12, CBOSA, powyższe obejmuje sytuacje, gdy: "Prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej". W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2423/15, CBOSA, NSA zauważył z kolei, że: "Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji".

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ustanowienia w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...], działki nr [...] i [...] z obr. [...], dotyczyło interesu prawnego S. "[...]" z/s w W. W konsekwencji jako strona tego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, Spółdzielnia miała prawo na podstawie art. 73 § 1 kpa domagać się skutecznie wglądu w akta sprawy administracyjnej dotyczącej wymienionych wyżej nieruchomości. Tym samym za błędne uznać trzeba było stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej i zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym Spółdzielnia nie posiadała w przedmiotowej sprawie legitymacji procesowej strony uprawniającej ją do żądania udostępnienia akt tejże sprawy.

W pierwszej kolejności interes prawny S. "[...]" w sprawie dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] w Warszawie wynikał z dysponowania przez S. prawem użytkowania tychże nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem słusznie, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., oprócz dawnych właścicieli i ich następców prawnych, za strony tego postępowania mogą być uznane podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1906/15; z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10, publ. w CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że stosownie do art. 244 § 1 i n. kc użytkowanie ma charakter prawa rzeczowego (ograniczone prawo rzeczowe), które jako prawo bezwzględne jest skuteczne erga omnes, w pewnym zakresie także wobec właściciela. Znajduje to wyraz w art. 251 kc, który do ochrony praw rzeczowych ograniczonych nakazuje stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ustanowienie decyzją na rzecz określonego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości może mieć tymczasem przemożny wpływ na wykonywanie prawa użytkowania tej samej nieruchomości przez inny podmiot, a tym samym wywierać bezpośredni skutek w sferze jego praw i obowiązków. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1993 r., sygn. akt V SA 1497/92, ONSA 1993/4/116 - "Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 k.p.a."

Ponadto, interes prawny skarżącej Spółdzielni może być także w sposób zasadny wywodzony z tego, że Spółdzielnia na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako dotychczasowy użytkownik gruntu, miała możliwość domagania się ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego tego gruntu, z którego to prawa skorzystała, gdyż złożyła do Sądu Okręgowego w Warszawie pozew przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy w tej sprawie. Podkreślić przy tym wypada, że Spółdzielnia podjęła stosowne działania w zakresie realizacji swojego roszczenia na kilka lat przedtem zanim doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Należy podzielić stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05, CBOSA, przywołanego w skardze kasacyjnej - zapadłego wprawdzie w sprawie dotyczącej Polskiego Związku Działkowców, ale zbliżonej pod względem stanu prawnego - że użytkownikowi gruntu, który zgłosił roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego. Interes prawny takiego podmiotu polega na tym, że w przypadku uwzględnienia wniosku dekretowego, czyli na jego niekorzyść, roszczenie dotyczące ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego staje się bezprzedmiotowe. Odmowa uznania w takim układzie interesu prawnego prowadziłaby do sytuacji, w której podmiot ten zostałby pozbawiony możności obrony swoich praw jako dotychczasowy użytkownik gruntu. NSA zauważył trafnie w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2724/14, CBOSA, wydanym w sprawie dotyczącej gruntów warszawskich, że: "Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, iż w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej, gdyż pogląd taki byłby sprzeczny z Konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)".

Należało jeszcze na koniec odnieść się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii formy zakończenia postępowania incydentalnego, wszczętego z wniosku skarżącej S. o wgląd w akta sprawy. Z przebiegu tej sprawy wynika, że podzielając stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy co do braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pomimo to, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że w sytuacji gdy podmiot żądający udostępnienia akt sprawy nie posiada w niej interesu prawnego, postępowanie wszczęte w trybie art. 73 § 1 kpa powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Pogląd powyższy w zasadzie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, choć jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, całkowicie błędnie wywiódł, że w sprawie prawidłowo miało miejsce umorzenie postępowania odwoławczego (w istocie zażaleniowego) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z powodu przeszkody o charakterze podmiotowym.

Niezależnie od wskazanego wyżej błędu w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji należy podzielić jednak ten pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, i wydający się być dominującym, zgodnie z którym art. 74 § 2 kpa stanowiący o odmowie, w formie zaskarżalnego postanowienia, umożliwienia przeglądania akt sprawy powinien mieć zastosowanie także wówczas, gdy organ nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00; z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11; z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1779/13 oraz postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r., I OSK 1081/08 - publ. w CBOSA). Powyższy pogląd pozostaje aktualny nawet przy uwzględnieniu ostatniej nowelizacji art. 126 kpa z dnia 3 grudnia 2010 r. Natomiast nie wywołuje wątpliwości, że z kolei uwzględnienie żądania podmiotu uznanego za stronę postępowania udostępniania akt sprawy ma postać czynności materialno - technicznej.

Mając powyższe na uwadze, należało uwzględnić skargę kasacyjną wniesioną przez S. " [...] z/s w W. i uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego okazały się bowiem uzasadnione. Jednocześnie ponieważ istota rozpoznawanej sprawy została już - w myśl art. 188 ppsa - dostatecznie wyjaśniona, należało rozpoznać skargę i uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

Z tych względów, na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.