Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1653/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 , art. 20 ust, 1 , 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.Ł.; M.W. i M.Ł. , na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...] oraz [...] ; II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżących B.Ł., M. W. i M.Ł solidarnie kwotę 1482 zł (tysiąc czterysta osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 7 października 2009 r., podjęła uchwałę nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2009 r., Nr 661, poz. 4978)- zwanej dalej także Planem .

B.Ł. M.Ł. i M.W. , - po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną wyżej uchwałę. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) –zwanej dalej ustawą- przez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy poprzez rezygnację z realizacji obowiązku uwzględnienia zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego planu oraz naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny B.Ł., M.Ł. i M.W. którzy są właścicielami działek położonych na terenie objętym Planem: M.W. .jest współwłaścicielką działki nr [...] , a M.Ł. i B.Ł. są współwłaścicielami działek nr [...] ,[...] oraz [...]. Ponadto do dnia 30 listopada 2009 r. przed Prezydentem Miasta Krakowa prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z drogami wewnętrznymi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w Krakowie". Pomimo uzyskania wszelkich koniecznych uzgodnień dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" doszło do umorzenia tego postępowania. Zatem w związku z wejściem w życie skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący stracili możliwość skorzystania z jednego z uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, tj. prawa do jej zabudowy.

Ponadto skarżący wskazali, że należące do nich nieruchomości znalazły się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZPs.1 jako zieleń urządzona ogólnodostępna towarzysząca obiektom i urządzeniom sportowym. Z kolei z treści załącznika nr K1 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. wynika, że przeważająca część powierzchni tych działek znalazła się w obszarze MW tj. zakwalifikowana została jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Zdaniem skarżących ustalenia przedmiotowego planu miejscowego uniemożliwiają zabudowę projektowaną, a w praktyce uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę o charakterze mieszkaniowym czy usługowym (poza urządzeniami sportu i rekreacji).

W skardze podkreślono, że rozbieżność ta oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Równocześnie skarżący powołali się na art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżących z powyższym zapisem koresponduje naruszony w wyniku uchwalenia i wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa zapis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno -gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z przepisów tych w ocenie skarżących wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości i które może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes prywatny obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Takie postępowanie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Obowiązek uwzględniania interesów obywateli wynika także z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zmian.)- zwanej dalej k.p.a.. Natomiast zdaniem skarżących przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego przedłożono interes społeczny, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, ponieważ ingeruje on w sposób nieuzasadniony w katalog praw obywateli, nie uwzględniając w ogóle praw właścicieli nieruchomości objętych uchwałą. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000. Przepis jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Tymczasem część graficzna planu została sporządzona w skali 1:2000. Skarżący nie negują możliwości sporządzenia planu w takiej skali, ale skoro ustawodawca przewidział, że taka skala może następować tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to informacja o powodach wyboru takiej skali powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały, co nie zostało wykonane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż skarżący nie udowodnili swojego interesu prawnego nie podając dokumentów, które mogłyby potwierdzić, iż są właścicielami wskazanych przez nich działek. Nie wskazali też które postanowienia zaskarżonego aktu naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżących. W kwestii zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań Rada Miasta Krakowa wskazała, że zgodność tę należy rozumieć jako zgodność generalnych rozwiązań zawartych w planie z zasadami tych rozwiązań określonymi w studium. Ustalenie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania oraz przeznaczonych pod tereny zieleni jest uściśleniem, które nastąpiło w drodze rozwiązań szczegółowych, zgodnych z zapisami studium, w wyniku przejścia na wyższy stopień dokładności - ze skali 1:25000 do skali 1:2000. Zapewnienie zgodności planu ze studium na zasadzie "mechanicznego" przeskalowania rysunku studium do rysunku planu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i osiągania celów polityki przestrzennej. Odnośnie wyznaczenia terenów zielonych o oznaczeniu ZPr 2 wskazano, iż takie planowanie było wymagane z uwagi na zalecenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 19 czerwca 2007 r., znak [...]. Podobne stanowisko zajął Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 7 grudnia 2006 r., znak [...], w którym wskazano dodatkowo, że w przedmiotowym planie należy uwzględnić pasy ochronne wzdłuż Sudołu Dominikańskiego, co ma się przejawiać w zachowaniu terenów zieleni na tym obszarze. Dodatkowym argumentem przeciwko wyznaczeniu terenu inwestycyjnego na terenie objętych skargą działek jest położenie w obszarze zagrożonym powodzią. Organ administracji podkreślił, że w toku procedury sporządzania planu miejscowego skarżący nie przedstawili wniosków i uwag w przedmiotowym zakresie.

Odpowiadając na zarzuty związane z nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności organ podniósł, że istotą władztwa planistycznego jest właśnie kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Ustawodawca dopuścił taką ingerencję w prawo własności. Ponadto w art. 36 ust. 1 ustawy przewidziano możliwość ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie, względnie uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, a nawet możliwość domagania się wykupienia takiej działki przez gminę. Oznacza to, że takie ograniczenie bądź uniemożliwienie nie stanowi samo w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Dodatkowo podniesiono, że nieruchomości skarżących nie były przeznaczone pod zabudowę, a prawo zabudowy nie jest immanentnie związane z prawem własności.

Rozpoznając opisaną powyżej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1921/11 oddalił ją w całości.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r., nr LXXXII/1076/09 była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez I.B. i Wojewodę Małopolskiego. Rozpoznając tą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. II SA/Kr 144/10 w pkt I wyroku stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ, w pkt II wyroku oddalił w pozostałym zakresie skargę Wojewody Małopolskiego i w pkt III wyroku orzekł o kosztach postępowania. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt I i III powyższego orzeczenia, a po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. Taka sytuacja oznacza, iż jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to kolejny skład sądu orzekając później w sprawie ze skargi innego podmiotu na ten sam akt, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była badana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (tak postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2010 r., sygn. II SA/Bk 429/10). W ocenie więc Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Sąd ten mógł zbadać zaskarżoną uchwałę jedynie w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego przysługującego skarżącym, a więc w zakresie, w jakim interes ten dotyczy działek [...] ,[...] ,[...] oraz [...] obręb [...] . Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej jako p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś w myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył także, iż działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN.2 (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną podwyższonej intensywności) natomiast działki nr [...] ,[...] ,[...] leżą na terenie oznaczonym jako ZPr.2 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański, w tym przeznaczona pod jego odbudowę biologiczną. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych działek zarzut niezgodności planu z zapisami studium jest więc całkowicie pozbawiony podstaw. Sąd pierwszej instancji podniósł także, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10 (którego punkt II oddalający skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę uprawomocnił się) stwierdzono brak niezgodności pomiędzy ustaleniami studium dla obszaru MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności), a ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego dla obszaru o symbolu ZPr.5 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Z treści planu miejscowego ustalenia dla obszarów ZPr.1-ZPr.16 są identyczne, tym samym - zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu należało podzielić rozważania wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 144/10. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości zaakceptował wywody wyrażone we wskazanym wyroku, zgodnie z którymi: "Przebieg granicy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sudół Dominikański pokrywa się w zasadzie we wskazanym wyżej obszarze z wyznaczoną w studium granicą oddzielającą tereny do zainwestowania od terenów zieleni publicznej (co wynika z analizy wyrysu ze Studium planszy K1 - struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju). Zdaniem Sądu pierwszej instancji występujące w zaskarżonym planie ewentualne niewielkie odstępstwa w przebiegu tej granicy w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu wyznaczonym w Studium nie mają istotnego znaczenia dla stwierdzenia niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sudół Dominikański ze Studium. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie (w zasadzie niezauważalne przy porównaniu granic planu i granic wyznaczonych w studium) wynikać mogą z różnicy skali w jakiej sporządzone zostały mapy do Studium (1:25000) w stosunku do skali w jakiej sporządzono rysunek planu (1:2000). Sąd I instancji podzielił także pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego, iż przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania jest uściśleniem, które nastąpiło w drodze rozwiązań szczegółowych, zgodnych z zapisami Studium, w wyniku przejścia na wyższy stopień dokładności - ze skali 1:25000 do skali 1:2000. Po drugie zdaniem tego Sądu uściślenie to mieści się w granicach dopuszczalnych według Studium korekt, których zakres określony jest w zawartych w Studium dyspozycjach. I tak na stronie 142 tekstu Studium, w części 4.2 dotyczącej Kształtowania struktury przestrzennej w pkt 4 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnienia kategorii terenów zapisano, iż granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Następnie na stronie 134 tekstu Studium pkt. 1 granice terenów przeznaczonych do zabudowy wskazano, że w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. (...). Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.". Wreszcie w rozdziale 5 Realizacja polityki przestrzennej sformułowano zasady spójności (zgodności) planu miejscowego z ustaleniami Studium. Według ustaleń Studium (str. [...]) dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów (a więc również dopuszcza się przesunięcia tych linii) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Po trzecie zdaniem Sądu pierwszej instancji działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [,...] są położone w Studium w strefie miejskiej, w której głównym kierunkiem zmian w zagospodarowaniu jest intensyfikacja zainwestowania przy równoczesnym zachowaniu i ochronie istniejących zespołów zieleni publicznej oraz wykorzystanie zachowanych terenów otwartych, szczególnie tych położonych wzdłuż rzek i potoków, dla kształtowania publicznie dostępnych parków miejskich oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, z czym wiąże się konieczność zapewnienia ochrony cennych elementów środowiska i różnorodności biologicznej, w tym obszarów usytuowanych wzdłuż rzek i cieków wodnych. Przedmiotowe działki w przeważającej części leżą w korycie potoku poniżej skarpy doliny potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Wyznaczenie terenu zabudowy wielorodzinnej w tym obszarze kolidowałoby z racjonalnymi zasadami ochrony bezpośredniego otoczenia potoku. Również warunki fizjograficzne nie sprzyjają wykorzystaniu wskazanego terenu pod zainwestowanie. Jest to teren przestrzennie należący do doliny potoku. Nadto, jak wskazano wyżej tylko bardzo znikoma południowa część działek (nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ) miałaby według Studium leżeć w obszarze określonym jako tereny przeznaczone do zainwestowania. W tym przypadku ewentualna korekta granic określonych w Studium nastąpiła na korzyść terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Wynika to jednoznacznie z treści opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla potrzeb zaskarżonego planu, gdzie stwierdzono, że za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na obszarze opracowania dalszych obiektów wielokondygnacyjnych zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy o szeregach usytuowanych poprzecznie do osi doliny (...). (...) znikoma korekta granic w planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic między obszarami wyznaczonymi w studium jest w pełni dopuszczalna, zgodna z postanowieniami studium i nie można tu zarzucić niezgodności zapisów zaskarżonego planu z postanowieniami Studium. Co więcej owa korekta w pełni znajduje merytoryczne uzasadnienie w ekofizjograficznych warunkach terenu."

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1921/11 za bezzasadny uznał zarzut niezgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z aktów prawnych, o którym mowa w tym przepisie, bowiem upoważniając organy gminy do ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice prawa własności nieruchomości. Każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do danej nieruchomości w jakiś sposób ogranicza zakres korzystania z tej nieruchomości przez jej właściciela, co jednak nie może zostać uznane za naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Ustalenia planu - co oczywiste - nie mogą być dowolne i muszą uwzględniać nie tylko interes społeczny, ale także interes właścicieli nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżących należało uznać, że w sprawie nie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia właścicielskie. Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że taki a nie inny sposób zagospodarowania terenów przylegających do potoku Sudół Dominikański (w tym działek nr [...] ,[...] ,[...] ) znajdował uzasadnienie w stanowisku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2006 r., znak [...] , w którym wskazano na konieczność uwzględnienia pasów ochronnych wzdłuż Sudołu Dominikańskiego, co ma się przejawiać w zachowaniu terenów zieleni na tym obszarze, stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r., znak [...], a także fakt, że przedmiotowe działki położone są w obszarze zagrożonym powodzią. W tych okolicznościach objęcie tych nieruchomości symbolem ZPr.2 i ograniczenia w ich zabudowie są całkowicie uzasadnione i nie naruszają prawa własności w sposób niedopuszczalny. Równocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.Ł. M.Ł. I M.W. , kwestionując go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

a) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.,

b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

c) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił istnienie zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zapisami Studium, co pozwala postawić zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego sprawy oraz poprzez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem skarżących niewątpliwie zachodzą różnice w przeznaczeniu spornych nieruchomości w planie miejscowym i Studium, co pośrednio potwierdza również Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując na "niewielkie" różnice w przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu w obu aktach planistycznych. Niewielkie różnice w przebiegu granicy widoczne na mapie o skali 1:25000, czy skali 1:2000 mogą oznaczać, a w analizowanej sprawie oznaczają zmianę przeznaczenia całych działek geodezyjnych, co nawet przy różnicy skali map nie można uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ścisła realizacja ustaleń studium w toku prac planistycznych mających na celu opracowanie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zdaniem skarżących wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. II OSK 64/05).

Sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r., sygn. II SA/Ol 550/07).

Zdaniem strony skarżącej nawet więc przy przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie założeniu, że ustalenia Studium mają jedynie charakter orientacyjny nie sposób obronić tezy, że możliwe są tak duże korekty przebiegu granicy, które prowadzą do zmiany przeznaczenia wielu nieruchomości, co miało miejsce w analizowanym przypadku. Za koniecznością ścisłego przestrzegania nakreślonego w studium przebiegu granic pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opowiedział się wyraźnie NSA (wyrok z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 281/08).

Bez względu na wykazaną niezgodność pomiędzy zapisami planu miejscowego i Studium skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął rozważenie wszystkich okoliczności pozwalających na uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo sprzeczności jego zapisów z regulacjami obowiązującego Studium. W szczególności pominięto rozważenie okoliczności wynikających z pisma Biura Planowania Przestrzennego skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta z dnia 10 sierpnia 2007 r. (nr [...] w sprawie przeznaczenia działek skarżących. Sąd pierwszej instancji przyjął za wiarygodne jedynie okoliczności wynikające z innych pism przemawiających za koniecznością większej (niż wynikałoby to z zapisów Studium) ochrony sąsiedztwa potoku Sudół Dominikański. Opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zdaniem skarżących doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

W ocenie skarżących zasadne jest zarzucenie kwestionowanemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia na podstawie niekompletnych ustaleń.

Zdaniem skarżących nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji był związany prawomocnymi orzeczeniami zapadłymi w wyniku rozpoznania skarg innych podmiotów na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański". Skoro więc wówczas dokonano oceny, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium, to w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był tym ustaleniem związany. Odnośnie zarzutu nierozważenia zgodności postanowień planu z zapisami Studium poprzez pominięcie pisma z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [...] organ wskazał, że w piśmie tym, komórki organizacyjne Urzędu Miasta Krakowa wymieniły pomiędzy sobą informacje, w zakresie ustaleń Studium dla działek stanowiących własność skarżących. Ustalenia te znalazły pełne odzwierciedlenie w sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, w jaki sposób, zgodnie z zapisami Studium, na podstawie wydanych opinii i dokonanych uzgodnień, nastąpiło ustalenie przeznaczenia terenów obejmujących działki skarżących, poprzez przesunięcie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami otwartymi i zieleni publicznej, określonymi w Studium. Działania organów planistycznych mieściły się w ramach posiadanych kompetencji i nie doprowadziły do naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady zachowania zgodności planu z ustaleniami Studium. W ocenie organu strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie kwestionuje ustalenia i oceny dokonane wyrokami z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10 i 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 830/11. Z treści środka odwoławczego wynika, iż strona podważa ustalenia w przedmiocie zgodności postanowień planu z zapisami Studium. Wiążące ustalenia w tym zakresie poczynił już jednak sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargi innych podmiotów i nie dopatrując się wtedy naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w całości lub w części. Twierdzenia strony skarżącej należy zatem w ocenie organu uznać za prowadzące do naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Równocześnie w pkt 2 przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Miasta Krakowa solidarnie na rzecz B.Ł. , M.W. i M.Ł. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zagadnienia związania sądów orzekających w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10 podniósł, iż w przepisach art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazano granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, zwłaszcza wyrażonej w art. 170 p.p.s.a., polega więc na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe jest szczególnie istotne w sprawach podobnych do niniejszej, w których oceniany jest akt prawa miejscowego, regulujący sytuację prawną wielu podmiotów i który co do zasady może zostać wielokrotnie poddany weryfikacji sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w tego rodzaju sytuacjach zakres związania wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie. Wprawdzie można domniemywać, że rozpoznając konkretną sprawę (wcześniejszą) ze skargi na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oceniał również legalność podjęcia planu miejscowego, a przez to sąd orzekający w sprawie z innej skargi na ten sam plan związany jest tym orzeczeniem (co do poprawności trybu sporządzenia planu). Jest to jednakże jedynie domniemanie, którego moc wiążąca musi być oceniona przez pryzmat indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w konkretnej sprawie. W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie przyjął, iż może analizować plan miejscowy w granicach w jakich nie był on wcześniej badany (w zakresie naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej wynikającego z prawa własności nieruchomości), jednakże błędnie w istocie założył, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10. To wadliwe stanowisko jest przy tym wynikiem konstatacji, iż skoro w sprawie wcześniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził brak niezgodności pomiędzy ustaleniami Studium dla obszaru MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności) a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszaru o symbolu ZPr.5 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański (Rozrywka), to ma to proste przełożenie na sprawę niniejszą, która dotyczy terenu ZPr.2 (o analogicznym przeznaczeniu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie uwzględnił jednak indywidualnego interesu skarżących w niniejszej sprawie oraz istotnych okoliczności faktycznych ich sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował różnice w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której "nieznaczne" przesunięcie granicy pomiędzy obszarem określonym w Studium a Planem powoduje wyłączenie spod zainwestowania całej działki nr [...] i blisko połowy działki [...]. Różni się to w sposób zasadniczy od okoliczności sprawy o sygn. akt II SA/Kr 144/10, w której chodziło o nieznaczne przesunięcie granicy w południowej część działek o [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Tym samym zdaniem tego Sądu na tle niniejszej sprawy nie można powiedzieć, aby doszło jedynie do "nieznacznego" doprecyzowania granic poszczególnych terenów, które zostały ustalone w Studium i Planie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu, iż wskazane przesunięcie mieści się w "upoważnieniu", jakie określono w Studium. Interpretacja Studium nie może bowiem prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością. W tym też zakresie w niniejszej sprawie zachodzi niezgodność Studium z Planem (w istocie dowolnie zinterpretowano część graficzną Studium oraz jej część tekstową, mówiącą o możliwym doprecyzowaniu granic poszczególnych obszarów w planach miejscowych - s. 130 i 138 Studium). Ponadto w uzasadnieniu omawianego wyroku dodano, iż nieuzasadnione jest powoływanie się przez Radę Miasta Krakowa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na fakt przesunięcia granic terenów, jako będący następstwem zastosowania map o różnej skali (w przypadku Studium 1:25000, w przypadku planu 1:2000). Zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego granice poszczególnych terenów określone w Studium i później przyjęte w planie, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Równocześnie za chybione uznano wywody organu, który twierdzi, iż przesunięcie granicy terenów w planie miejscowym respektuje postanowienia pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 7 grudnia 2006 r., znak [...] i pisma z dnia 19 czerwca 2007 r., znak [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także następstwem tego, że działki skarżących położone są w obszarze zagrożonym powodzią. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż wskazane pisma mają treść bardzo ogólną, w odróżnieniu od pisma Biura Planowania Przestrzennego z dnia 10 sierpnia 2007 r., znak: [...], skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, które w sposób precyzyjny określa przebieg granicy terenu do zainwestowania określonego w Studium. Nieprzekonujące jest przy tym twierdzenie, iż pismo to powstało na wstępnym etapie sporządzania planu, co zdaje się sugerować jego marginalny wpływ na sprawę. Jest to niezgodne z rzeczywistością bowiem data pisma jest późniejsza w porównaniu do daty pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem więc Sądu drugiej instancji nie jest więc jasne dlaczego tym pismom nadano tak duże znaczenie w sprawie mimo, że one również - przyjmując logikę Rady Miejskiej - zostały przygotowane na wstępnym etapie sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu omawianego wyroku za nieprzekonujące uznano także stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym tereny skarżących znajdują się na obszarze zagrożonym powodzią. Jedynie część działki 349/4 spełnia to kryterium (leży na takim terenie - por. rysunek planu oraz jego legendę, opisującą znaczenie poszczególnych symboli). W dalszej części omawianego uzasadnienia wskazano, iż o dowolności organu w tym zakresie świadczyć może chociażby przeznaczenie w planie miejscowym terenu (określonego jako MW.2), które w Studium sprecyzowano jako zieleń publiczną - system zieleni i parków rzecznych (patrz karta K1 - zakropkowany kolor zielony). Teren ten jest w całości położony na terenach zalewowych (por. symbol fali w legendzie planu), co nie przeszkadzało w przyjęciu go do terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie, iż takie działanie mogło zostać po części wymuszone stanem zastanym (wykreowanym decyzjami o warunkach zabudowy). Powoduje to jednakże co najmniej wrażenie dowolności w ocenie sytuacji skarżących i ich pokrzywdzenie. Uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi pierwszej instancji uwzględnienie opisanych powyższej wywodów oraz ponowne dokładne przeanalizowanie granicy terenu przeznaczonego do zainwestowania przy której leżą nieruchomości skarżących.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpali tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowali termin do wniesienia skargi.

Wywiedziona wspólnie przez skarżących B.Ł., M.Ł,. i M.W. i skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obejmującej działki nr [...] oraz [...]. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z dyspozycją art.190 p.p.s.a. pozostawał związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12. W kontekście tego stwierdzenia należy przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie było przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w granicach w jakich nie był on wcześniej badany tj. w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżących wynikającego z prawa własności należących do nich nieruchomości. Zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu stanowiska Sądu drugiej instancji winien ponownie dokładnie przeanalizować przebieg granicy terenu przeznaczonego w Studium do zainwestowania przy której leżą nieruchomości skarżących. Dokonując ponownie przedmiotowej analizy należy na wstępie przypomnieć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, nie zasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). Zgodnie z art. 20 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium (mimo , iż samo nie jest aktem prawa miejscowego) są zgodnie z treścią art.9 ust.4 ustawy dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszej sprawie przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Mając na uwadze powyższe należy jednoznacznie podkreślić, iż dokładna analiza części graficznej przedmiotowego Studium oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wskazuje, iż działki których dotyczy skarga, tj. odpowiednio działki [...] oraz [...] których współwłaścicielami są skarżący M.Ł. i B.Ł. oraz blisko połowa działki [...] (jej południowa część), której współwłaścicielką jest skarżąca M.W. znalazły się w obszarze oznaczonym jako MW. Tym samym oznacza to, iż zajmowany przez opisane powyżej działki obszar został zakwalifikowany w części graficznej Studium jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Z kolei należąca do skarżących M.Ł., i B.Ł. działka [...] w części graficznej Studium znalazła się w obszarze oznaczonym jako ZP. Z przedmiotowego oznaczenia oraz legendy omawianej mapy wynika, iż obszar ten przeznaczony jest w opracowaniach Studium pod zieleń publiczną. Jednocześnie w tym przypadku z uwagi na graficzne oznaczenie dodatkowo doprecyzowano, iż teren na którym znalazła się przedmiotowa działka zakwalifikowany jest jako system zieleni i parków rzecznych. Równocześnie szczegółowa analiza załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w postaci jej części graficznej nazwanej rysunkiem planu wskazuje, iż działka [...] prawie w całości znalazła się w nim w granicach terenu oznaczonego symbolem ZPr.2 tj. oznaczającego tereny zielone przeznaczonych pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański (Rozrywka) w tym pod jego odbudowę biologiczną. W granicach terenu oznaczonego symbolem ZPr.2 w całości znalazła się także działka [...]. Podobnie przeważająca część działki [...][1] położona na wysokości działek [...] oraz [...] znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem ZPr.2. Natomiast południowa niewielka część działki [...], która rozdziela działki [...] i [...] oraz znajduje się na wysokości działki [...] znalazła się w granicach obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o podwyższonej intensywności, a oznaczonego na rysunku planu symbolem MN.2. W granicach powyższego obszaru, a więc oznaczonego symbolem MN.2 znalazła się także w całości działka [...]. Analiza ustaleń części graficznej Studium oraz rysunku Planu oraz następcze ich ze sobą zastawienie prowadzi do wniosku, iż w części graficznej zaskarżonego Planu nastąpiło poszerzenie obszaru terenów zielonych oznaczonych symbolem ZPr.2 wyłączonych spod prawa ich zabudowy- w stosunku do pierwotnie ustalonych granic terenów zielonych przyjętych w części graficznej Studium, a oznaczonych tam symbolem ZP. W szczególności przesunięcie granicy terenów w Planie spowodowało wyłączenie spod prawa zabudowy w całości działki [...] oraz usytuowaną na wysokości tej działki część działki [...] W zakresie pozostałych działek , których dotyczy skarga tj. [...] oraz [...] ustalenia zaskarżonego Planu nie naruszają ustaleń przyjętych w Studium. Mając na uwadze powyższe należy więc uznać, iż w zakresie w jakim w części graficznej zaskarżony Plan dotyczy działek [...] ,[...] pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. W tym miejscu w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjny należy podkreślić, iż nie można podzielić poglądu organu, iż wskazane przesunięcie mieści się w "upoważnieniu", jakie określono w Studium. Interpretacja Studium nie może bowiem prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością. W tym też zakresie w niniejszej sprawie zachodzi niezgodność Studium z Planem (w istocie dowolnie zinterpretowano część graficzną Studium oraz jej część tekstową, mówiącą o możliwym doprecyzowaniu granic poszczególnych obszarów w planach miejscowych - s. 130 i 138 Studium). W tym samym duchu co w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2011r. II SA/Gl 488/10 publ. LEX nr 953212. Z uwagi na powyższe organ uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego jest uprawniony przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku jednak organ może poruszać się jedynie w zakresie grubości linii użytej w części graficznej studium, która na mapie rysunku planu będzie miała z uwagi na oczywistą różnicę skali większą grubość. W tym miejscu w ślad za wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 należy powtórzyć, iż w każdym przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to do niczym nieograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. W konsekwencji w orzecznictwie przyjmuje się, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny.( por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9.10.2007r. sygn. akt II SA/Ol 551/07 publ. LEX nr 366735 oraz podobnie por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.07.2011r. sygn. akt II SA/Kr 557/11 publ. LEX nr 1086149). Przychylając się więc w tym zakresie do trafnych zarzutów skargi należy uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie jej części graficznej obejmującej działki [...] i [...] narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w jej części graficznej obejmującej działki [...] oraz [...] .

Dlatego też, mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, mając przy tym na względzie dwukrotny udział w niniejszej sprawie pełnomocnika skarżących przed tut. Sądem, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

[1] Działka [...] położona jest równolegle w stosunku do m.in. działek [...] oraz [...] sąsiadując z nimi od strony zachodniej .