Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 321/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38,  art. 40, art. 107e ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi U. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez radcę prawnego T. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") nr [...] z [...] lutego 2019 r., nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł z uwagi na niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych z [...] maja 2018 r., znak: [...], obejmujących wykonanie w budynku dworca kolejowego w G., wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], prac zabezpieczających i porządkujących - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając orzeczenie, Minister wyjaśnił, że budynek dworca kolejowego w G, został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r.

[...] maja 2018 r. [...] WKZ przeprowadził kontrolę ww. zabytkowego obiektu, w wyniku której stwierdzono bardzo zły stan techniczny budynku dworca. Na połaci dachu znajdowały się samosiejki drzew o wysokości nawet do 2 metrów, elewacja frontowa i południowa posiadały ubytki cegieł, wieża od strony zachodniej posiadała spękania. Na budynku odpadał tynk, a z cokołu warstwy farby. W całym budynku zniszczone było szklenie stolarki okiennej. Organ ochrony konserwatorskiej stwierdził także zły stan więźby dachowej (zawilgocenie i skorodowanie). W części zachodniej uległ częściowemu spaleniu strop, a stan pozostałych stropów groził zawaleniem. Na ścianach widoczna była znaczna wilgoć, a na ścianach zewnętrznych całego budynku widoczne były zacieki od wód opadowych.

Ze względu na stwierdzony stan zabytkowego budynku dworca kolejowego, [...] WKZ [...] maja 2018 r. wydał zalecenia pokontrolne, znak: [...], obejmujące wykonanie do [...] sierpnia 2018 r. następujących czynności:

1. zabezpieczenie wejścia do budynku przed wstępem osób postronnych;

2. wycięcie samosiewów porastających mury zabytku;

3. wymianę zniszczonych oraz uzupełnienie braków obróbek blacharskich na nowe wykonane z blachy ocynkowanej lub innego materiału;

4. wymianę zdegradowanego orynnowania (rynny, rury spustowe) na nowe wykonanie z blachy ocynkowanej bądź innego materiału wraz ze skutecznym odprowadzeniem wód opadowych poza obrys budynku;

5. uzupełnienie nieszczelnego pokrycia dachowego papa na deskowaniu;

6. uzupełnienie tynków na elewacjach w miejscach ich pozbawionych (tynki wapienno - piaskowe o składzie identycznym z istniejącymi) wraz z wykonaniem prac wzmacniających detal architektoniczny (kroksztyny wspierające gzyms podokapowy, opaski okienne).

Podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2018 r. stwierdzono, że ww. zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane i dlatego [...] października 2018 r. [...] WKZ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej z powodu ich niewykonania. Postanowieniem wydanym w tym samym dniu organ dopuścił, jako dowód w sprawie, protokoły z kontroli zabytkowego budynku dworca kolejowego w G. z [...] maja 2018 r, i [...] września 2018 r. O zakończeniu postępowania dowodowego organ zawiadomił Spółkę pismem z [...] listopada 2018 r.

Ponowna kontrola [...] stycznia 2019 r. wykazała, że nadal nie zostały wykonane prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych i stwierdzono zarwanie fragmentów dachu od strony frontowej, przy czym więźba dachowa pokryta śniegiem zagrażała kolejnym zarwaniem.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...],[...] WKZ nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł z uwagi na niewykonanie do [...] sierpnia 2018 r. zaleceń pokontrolnych z [...] maja 2018 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się ukarana Spółka i wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że zabytkowy dworzec był przedmiotem postępowania sądowego w sprawie przeniesienia własności w wyniku zawarcia umowy przyrzeczonej, o pozytywnym wyniku dla ukaranej, o czym Spółka dowiedziała się już po wydaniu zaleceń pokontrolnych. Spółka wyjaśniła także, że [...] stycznia 2019 r. zawarła umowę z innym podmiotem o częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych, zaś do wykonania prac objętych umową przystąpiono faktycznie kilka dni wcześniej.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister wyjaśnił, że wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 u.o.z.). Na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie (art. 40 ust. 1 u.o.z.).

Zgodnie z art. 107e ust. 1 ww. ustawy, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne.

Spółka jest użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem zabytkowego budynku dworca kolejowego, położonego w G. przy ul. D., co potwierdza treść księgi wieczystej. W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji Spółka przy piśmie z [...] maja 2018 r. przedstawiła kserokopię części sprzeciwu wniesionego od wyroku zaocznego Sądu Okręgowego w O. z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] oraz kserokopię postanowienia ww. Sądu z [...] kwietnia 2018 r., oddalającego wniosek b. właściciela obiektu.

Z ww. dokumentów nie wynika jednak, że postępowanie sądowe dotyczyło zabytkowego budynku dworca kolejowego w G.. Spółka nie przedstawiła innych dokumentów potwierdzających nieuregulowany stan prawny przedmiotowego budynku. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece za wiążącą należy uznać treść księgi wieczystej - zasada jawności ksiąg wieczystych wyrażona w art. 2 tej ustawy, zgodnie z którym księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 4 ww. ustawy). W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) - art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W razie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności (art. 10 ust. 1 ww. ustawy). Ponadto, były właściciel pismem z [...] lutego 2018 r. poinformował [...] WKZ, że użytkownikiem wieczystym zabytkowego dworca kolejowego w G. została Spółka. Dlatego też, zdaniem Ministra, właścicielem zabytkowego budynku dworca kolejowego w G. w momencie wydania zaleceń pokontrolnych oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej była Spółka.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynikało także, że Spółka nie wykonała w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych z [...] maja 2018 r. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej wysokości jest adekwatne do popełnionego naruszenia.

Odnosząc się do art. 189d k.p.a. Minister wyjaśnił, że ukarana Spółka nie podjęła żadnych działań mających na celu choćby zabezpieczenie zabytkowego budynku dworca kolejowego przed dalszymi zniszczeniami. Budynek ten jest elementem wschodniej części linii kolejowej tzw. Magistrali [...], którą wybudowano w latach 1848-1876 r. Budynek dworca w G. posiada ciekawą architekturę i cenne dla dziedzictwa kulturowego regionu wartości architektoniczne, techniczne i krajobrazowe. Do chwili obecnej przetrwał pomimo znacznego zniszczenia niemal w oryginalnym założeniu. Bryła, dekoracja, układ przestrzenny pochodzą z czasów budowy i są autentyczne. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne.

Ze względu na powyższe zachodziła przesłanka dotycząca ochrony ważnego interesu publicznego w postaci ochrony cennego zabytku, określona w art. 189d pkt 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostaje fakt braku uprzedniego ukarania za takie samo zachowanie (art. 189d pkt 3 k.p.a.). Stan techniczny budynku opisany w protokołach z oględzin z [...] maja 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. niewątpliwie wskazuje, na to, że budynek realnie stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia. Stan zbytkowego budynku oraz jego otoczenia jest na tyle niepokojący, że interwencję z tego powodu podjęła Straż Miejska w G. (pismo z [...] stycznia 2019 r. skierowane do ukaranej Spółki, przesłane jednocześnie do wiadomości [...] WKZ).

Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną, organ wskazał na koszty sporządzenia dokumentacji projektowej wymaganej, jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które jest wymagane przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - Dz. U. z 2018 r., poz. 1609).

Z tą decyzja nie zgodził się pełnomocnik Spółki, wnosząc pismem datowanym na [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzucił naruszenie:

"- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez wydanie decyzji w terminie przeszło 10 miesięcy od wydania decyzji organu I instancji, co skutkowało niedokonaniem aktualnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego w szczególności nie wzięcie pod uwagę, iż skarżący według informacji wskazanych na etapie odwołania od decyzji organu I instancji przystąpił do wykonywania zaleceń pokontrolnych, co wobec dewolutywności postępowania administracyjnego winno być uwzględnione na etapie wydania decyzji przez organ odwoławczy oraz iż w dacie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] września 2018 roku skarżący oświadczył, iż od 10 dni posiada informację o uprawomocnieniu się wyroku w sprawie zawarcia umowy przyrzeczonej przenoszącą własność obiektu będącego przedmiotem postępowania co skutkowało brakiem możliwości realizowania zaleceń pokontrolnych ce względu na nieposiadanie tytułu prawnego do nieruchomości.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania mianowicie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia skarżącego o kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 roku, co skutkowało brakiem możliwości przedstawienia istotnych dla sprawy informacji w szczególności o dokonaniu wyboru firmy, która miała rozpocząć prace związane z wykonaniem zaleceń pokontrolnych, z którą umowa została ostatecznie podpisana w dniu[...] stycznia 2019 r. zaś roboty w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych faktycznie zaczęto wykonywać jeszcze przed datą podpisania umowy,

- art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w szczególności w zakresie zastosowania maksymalnej wysokości kary pieniężnej w sytuacji, gdy w tym zakresie organ orzeka z uwzględnieniem tzw. "luzu decyzyjnego" co wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia uwzględniającego wszystkie aspekty

- art. 107 e oraz f ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 189d k.p.a. poprzez zastosowanie maksymalnego wymiaru kary w sytuacji, gdy większość przesłanek wskazuje na okoliczności zdecydowanie łagodzące wysokość wymiary kary".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że "prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zostało w dniu [...] grudnia 2019 r. przeniesione na inny podmiot, wzmianka o tym fakcie została zamieszczona w KW w dniu [...] grudnia 2019 r, zaś wpis dokonany został w dniu [...] stycznia 2020 r".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organ odwoławczy powielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Organy obu instancji nie wysnuły należytych wniosków z tego, że w dacie wydawania zaleceń pokontrolnych skarżąca nie miała uregulowanego stanu prawnego dotyczącego obiektu będącego przedmiotem postępowania, toczyło się postępowanie sądowe w sprawie wykonania przeniesienia własności w wyniku zawarcia umowy przyrzeczonej, o wyniku którego, pozytywnym dla skarżącego, skarżąca dowiedziała się po wydaniu zaleceń pokontrolnych - [...] września 2018 r., czyli 10 dni przed datą kontroli w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych. Z oczywistych względów zatem w tej dacie skarżąca nie miała możliwości wykonania zaleceń pokontrolnych. Organ II instancji powołał się w tym zakresie wyłącznie na istniejący w dacie dokonywania czynności i wydawania zaleceń pokontrolnych fakt, że w księdze wieczystej w tym czasie figurowała skarżąca - co nie jest kwestionowane, ale o fakcie wpisania skarżącej do księgi wieczystej skarżąca dowiedziała się już po kontroli w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych.

Stan faktyczny sprawy w dniu wydawania decyzji, a ustalony przez organ [...] stycznia 2019 r. nie był aktualny na dzień wydania decyzji zarówno organu I instancji jak i skarżonej decyzji, bowiem [...] stycznia 2019 r. skarżący zawarł umowę z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., przedmiotem której było wykonanie częściowe zaleceń pokontrolnych, zaś do wykonywania tych prac spółka przystąpiła faktycznie kilka dni wcześniej, w związku z czym w dniu wydania decyzji zarówno I instancji jak i skarżonej część zaleceń pokontrolnych zostało wykonane, w tym zakresie organy w ogóle nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń.

Wobec dewolutywności postępowania administracyjnego organ odwoławczy powinien uwzględnić przy orzekaniu w sprawie również zmiany stanu faktycznego sprawy, czego organ nie uczynił.

Minister w ogóle nie odniósł się do zarzutu niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, w szczególności przeprowadzając kontrolę [...] stycznia 2019 r. bez jej udziału, co spowodowało, że nie miała możliwości poinformować organu, że niebawem przystąpi do wykonywania zaleceń pokontrolnych, jak również skutkowało to wydaniem obu decyzji w nieaktualnym stanie faktycznym.

Organ II instancji również nie uzasadnił decyzji o maksymalnym wymiarze kary w sposób wyczerpujący, nie wziął pod rozwagę dysproporcji pomiędzy ceną zakupu obiektu będącego przedmiotem postępowania tj. około 100.000 zł z wysokością kary, stanowiącą połowę wartości obiektu, a kwotą niezbędną do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zaleceniami pokontrolnymi - stanowiącą według wyceny skarżącej kwotę około 500.000 zł. Chociażby w tym kontekście nakładanie kary w maksymalnej wysokości było nieadekwatne.

Ponadto, organ nakładając karę obowiązany jest wziąć pod rozwagę wszystkie kumulatywnie występujące przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a. co oznacza, iż kara w maksymalnej wysokości może być wymierzona wyłącznie w przypadku, jeżeli wszystkie przesłanki z ww. przepisu będą w sposób negatywny występować w sprawie. Zgodnie z art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną organ II instancji dokonał tylko i wyłącznie oceny, niepopartej jakimikolwiek dowodami co do olbrzymiej zdaniem organu wartości zabytkowej obiektu.

Organ nie zbadał wagi i okoliczności naruszenia prawa, uznając, że nie wykonano zaleceń pokontrolnych, co w ocenie organu wyczerpuje ustalenie negatywnej przesłanki. Stwierdzenia organu o wyjątkowo wysokiej randze zabytku nie zostały poparte jakąkolwiek dodatkową argumentacją, zaś powyższemu przeczy chociażby fakt, iż zanim zabytek został przejęty przez skarżącego to popadł w całkowitą ruinę w wyniku braku jakichkolwiek działań poprzedniego właściciela tj. miasta G.. Skoro, zatem jak twierdzi organ obiekt, ten posiada tak wysoką rangę dla społeczności miasta G. to działanie tegoż miasta w przeszłości stoi z tym stanowiskiem w znacznej sprzeczności. Ponadto organ nie stwierdził potrzeby ochrony życia, mienia w znacznych rozmiarach (wartość zabytku to obecnie około 100.000 zł), ani ochrony ważnego interesu publicznego. W ocenie skarżącego przesłanka z pkt. 1 nie może wpływać negatywnie na wymiar kary.

Skarżący nie ponosząc wydatków nie osiągnął żadnej korzyści. Pojęcie korzyści nie mogą być rozumiane w sposób zaprezentowany przez organ, zawsze mają charakter materialny związany z przysporzeniem. W szczególności niezrozumiałe jest wskazanie, jako korzyści konieczności sporządzenia projektu, stanowisko organu jest w tym zakresie niezrozumiałe.

Ponadto organ nie dostrzegł wskazanych okoliczności, które winny mieć wpływ na zmniejszenie wymiaru kary.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra (i decyzja ją poprzedzająca) była prawidłowa i zgodna z prawem, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kara nakłada przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., za niewykonanie tychże zaleceń jest w rzeczywistości konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt. 2 i 3 u.o.z.) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt. 1 i 2 u.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

Z akt sprawy wynika, że [...] WKZ [...] maja 2018 r. wydał skarżącej zalecenia pokontrolne, znak: [...], nakazujące zabezpieczenie wejścia do budynku przed wstępem osób postronnych, wycięcie samosiewów porastających mury zabytku, wymianę zniszczonych oraz uzupełnienie braków obróbek blacharskich na nowe wykonane z blachy ocynkowanej lub innego materiału, wymianę zdegradowanego orynnowania (rynny, rury spustowe) na nowe wykonanie z blachy ocynkowanej bądź innego materiału wraz ze skutecznym odprowadzeniem wód opadowych poza obrys budynku, uzupełnienie nieszczelnego pokrycia dachowego papa na deskowaniu i uzupełnienie tynków na elewacjach w miejscach ich pozbawionych (tynki wapienno - piaskowa o składzie identycznym z istniejącymi) wraz z wykonaniem prac wzmacniających detal architektoniczny (kroksztyny wspierające gzyms podokapowy, opaski okienne) – w terminie do [...] sierpnia 2018 r.

Powyższe zalecenia pokontrolne jednoznacznie wynikały z ustaleń odnośnie bardzo złego stanu przedmiotowego zabytku, ustalonego podczas kontroli [...] WKZ [...] maja 2018 r. Dlatego [...] września 2018 r. [...] WKZ przeprowadził ponowną kontrolę w celu ustalenia, czy zalecenia tego organy zostały przez skarżącą wypełnione i stwierdził, że pomimo upływu wyznaczonego terminu zalecenia pokontrolne nie zostały przez skarżącą wykonane. Ustalenie faktu niewykonania zaleceń pokontrolnych spowodowało – zgodnie z art. 107e w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. – nakazywało [...] WKZ wszczęcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w celu wymuszenia wykonani zaleceń pokontrolnych.

[...] WKZ, przed rozstrzygnięciem w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, działając zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadził [...] stycznia 2019 r. kolejną, trzecią już, kontrolę stanu zabytkowego budynku dworca w G.. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w tym dniu, prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych z [...] maja 2018 r. nie zostały przez skarżącą wykonane, zaś organ stwierdził, że w porównaniu ze stanem poprzednio ustalonym nastąpiło zarwanie fragmentów dachu od strony frontowej, a więźba dachowa pokryta śniegiem zagrażała kolejnym zarwaniem.

Wbrew jednak znaczeniu, jakie skarżąca nadaje kontroli z [...] stycznia 2019 r. i temu, że nie została o niej powiadomiona, wynik tej kontroli nie miał znaczenia dla przyczyny wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (przyczyną było bowiem niewykonanie zleceń pokontrolnych), zaś sam protokół z tej kontroli nie został przez [...] WKZ zaliczony w poczet dowodów w sprawie o nałożenie kary.

Skarżąca kwestionuje ustalenie stanu faktycznego przez organa obu instancji, twierdząc, że "[...] stycznia 2019 r. skarżący zawarł umowę z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. przedmiotem której było wykonanie częściowe zaleceń pokontrolnych, zaś do wykonywania tych prac spółka przystąpiła faktycznie kilka dni wcześniej, w związku z czym w dniu wydania decyzji zarówno I instancji jak i skarżonej część zaleceń pokontrolnych zostało wykonane". Twierdzenie o rzekomym wykonaniu przez skarżącą zaleceń pokontrolnych (lub choćby ich części) nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Odmienne wręcz wnioski wynikają z protokołów kontroli z [...] maja 2018 r. i [...] września 2018 r. Skarżąca nie określiła nawet, jakie to czynności ujęte w zaleceniach pokontrolnych miały być przez nią rzeczywiście wykonane i nie przedstawiła na taką okoliczność żadnych dowodów.

Na podkreślenie ponadto zasługuje fakt, że nawet częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez adresata tych zaleceń uprawnia organ, który je wydał do nałożenia kary pieniężnej, gdyż tylko pełne wykonanie zaleceń (i do tego w zakreślonym terminie) stanowi spełnienie obowiązku określonego w zaleceniach pokontrolnych. Z tej także przyczyny, brak zawiadomienia skarżącej o terminie kontroli [...] stycznia 2019 r. nie miał żadnego wpływu na treść decyzji, podobnie, jak samo zawarcie umowy z [...] Sp. z o.o., które zresztą nastąpiło 19 dni po tejże kontroli.

Podnoszony przez skarżącą argument odnośnie niemożności wykonania zaleceń pokontrolnych z powodu rzekomo nieustalonego stanu prawnego nieruchomości (w tym budynku) nie zasługuje na uznanie. Stan prawny nieruchomości i budynku ustala się na podstawie wpisu w dziale II księgi wieczystej dla tej nieruchomości, z którego wynika, że w dniu pierwszej kontroli użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem budynku zabytkowego dworca w G. była skarżąca Spółka. Twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika o tym, że rzekomo skarżąca nie wiedziała o dokonanym wpisie są o tyle nietrafne, że wiedza właściciela o treści księgi wieczystej nie ma w sprawie prawnego znaczenia. Księgi wieczyste są ogólnodostępne (nawet w internecie), a osoba, która powołuje się na nieustalony stan prawny powinna w ramach zwykłej staranności w pierwszej kolejności sprawdzić dział II księgi wieczystej nieruchomości. Słusznie więc organ w zaskarżonej decyzji powołuje się na domniemania, wynikające z wpisu do księgi wieczystej, zasadę jawności i zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Zarówno [...] WKZ, jak i Minister nie mieli więc żadnych podstaw do kwestionowania stanu prawnego, wynikającego z księgi wieczystej, zaś twierdzenie skarżącej, jakoby stan prawny nie był "nieuregulowany" jest nieprawdziwe. Skarżąca miała pełne prawo (a nie tylko obowiązek) wykonać prace, nakazane jej w zaleceniach pokontrolnych.

Dlatego też poprawnie [...] WKZ decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], nałożył na Spółkę karę pieniężną za niewykonanie do [...] sierpnia 2018 r. zaleceń pokontrolnych z [...] maja 2018 r.

Wysokość tej kary (50 000 zł) – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stanowiąca maksymalną kwotę kary, określonej w art. 107e ust. 1 u.o.z., ustalona została bez przekroczenia przez organ swobody decyzyjnej. Organ, orzekając o wysokości nałożonej kary pieniężnej, brał bowiem pod uwagę uporczywe uchylanie się skarżącej od wykonania zaleceń pokontrolnych, prowadzące do dalszej degradacji zabytku. Owa uporczywość zaniechania polegała na tym, że w wyznaczonym przez [...] WKZ terminie skarżąca nie podjęła żadnych działań w celu wykonania zaleceń pokontrolnych, pomimo, że nakazane prace zmierzały nie tyle do przywrócenia zabytku do stanu świetności, ale miały go jedynie zabezpieczyć przed dalszym niszczeniem.

W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki właściciela w zakresie opieki nad zabytkiem nie są uzależnione od jego możliwości finansowych. Są to obowiązki wynikające z prawa, niezależne od zamożności właściciela zabytku. Tym bardziej więc prace zabezpieczające zabytek przed dalszym zniszczeniem (zwłaszcza wobec złego i pogarszającego się stanu zabytku) nie zależą od tych możliwości finansowych. Koszty ewentualnych prac remontowych, mogą wielokroć przekroczyć wartość zabytku, ale należy wskazać, że przy ochronie zabytków nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności dokonywanych prac ochronnych, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu wynikające z wpisania go do rejestru oraz ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, CBOSA).

Błędne prawnie twierdzenia o "nieuregulowanym stanie prawnym" zabytku, a nawet zawarcie przez skarżącą w kilkanaście dni po ostatniej kontroli stanu zabytku umowy o wykonanie określonych prac przy zabytku w żadnej mierze nie wpływały na zarzucaną niezasadność nałożenia kary lub jej nadmierną wysokość.

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Stosownie do art. 189d k.p.a., organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

W takim zakresie organ I instancji i Minister wskazał w decyzji na zabytkową wartość dworca w G., wiążąc ją z interesem publicznym, jakim jest ochrona zabytków. Organ wyjaśnił też w zaskarżonej decyzji, że "stan techniczny budynku opisany w protokołach z oględzin z dnia [...] maja 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. niewątpliwie wskazuje, na to, że budynek realnie stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stan zbytkowego budynku oraz jego otoczenia jest na tyle niepokojący, że interwencję z tego powodu podjęła Straż Miejska w G. (pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowane do ukaranej Spółki, przesłane jednocześnie do wiadomości [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków)".

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara.

Z akt sprawy wynika, że ta okoliczność w sprawie nie wystąpiła, a więc – z natury rzeczy – nie była przez organ brana pod uwagę.

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe.

Uprzednie ukaranie za to samo zachowanie stanowi przesłankę obniżenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej (co wynika z uzasadnienie projektu zmiany k.p.a. 2017, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183: "W przypadku gdy to samo zachowanie jest penalizowane na gruncie prawa wykroczeń, karnego lub karnoskarbowego, kara wymierzona za wykroczenie, wykroczenie karnoskarbowe, przestępstwo bądź przestępstwo karnoskarbowe – z uwagi na te same funkcje, jakie spełniają ww. kary – powinna być brana pod uwagę, przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej. Nie oznacza to, iż administracyjna kara pieniężna nie powinna być dolegliwa; dolegliwość kary musi być jednakże proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa", tak też komentarz do art. 189d k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

Skarżąca nie była jednak uprzednio karana za takie samo naruszenie prawa, a więc przesłanka miarkowania nie została spełniona.

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładania administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa.

Niewykonanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było wyłącznie zaniechaniem skarżącej, stąd też stopień przyczynienia się do powstaną naruszenia prawa należy oceniać – jak uczynił to organ – przez niewykonanie żadnego, określonego co do tożsamości, zalecenia pokontrolnego.

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.

Z akt sprawy nie wynika, aby strona w okresie nakazanym przez [...] WKZ w zaleceniach pokontrolnych podjęła dobrowolnie jakiekolwiek czynności zmierzające do ich wykonania.

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.

W ocenie tut. Sądu zasadnie przyjął Minister, że korzyścią skarżącej było nieponiesienie kosztów "sporządzenia dokumentacji projektowej wymaganej, jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które jest wymagane przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków". Skarżąca nie poniosła też kosztów wykonania prac, nakazanych zaleceniami pokontrolnymi.

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Spółka jest osobą prawną, więc dyrektywa z tego punktu nie ma zastosowania.

Jak wynika z powyższego, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary w jej maksymalnej wysokości i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

Z uwagi na powyżej dokonana ocenę prawną tut. Sądu, niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącej naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. "poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy". Nie ma przy tym znaczenia prawnego fakt wydania zaskarżonej decyzji "przeszło 10 miesięcy od wydania decyzji organu I instancji co skutkowało niedokonaniem aktualnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego". Istotnym bowiem do ustalenia w tej sprawie stanem faktycznym, pozwalającym organowi I i II instancji na subsumpcję prawną, było to, czy skarżąca w terminie wskazanym w zaleceniach pokontrolnych wykonała te zalecenia, czy nie. I organa obu instancji fakt taki bezspornie ustaliły.

Rzeczywiście, Minister nie odniósł się do "zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia skarżącego o kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 roku". Wbrew jednakże pełnomocnikowi skarżącej nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż informacje "o dokonaniu wyboru firmy, która miała rozpocząć prace związane z wykonaniem zaleceń pokontrolnych, z którą umowa została ostatecznie podpisana w dniu [...] stycznia 2019 r. zaś roboty w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych faktycznie zaczęto wykonywać jeszcze przed datą podpisania umowy" nie miały znaczenia dla ustalenia, czy skarżąca do [...] sierpnia 2018 r. wykonała nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace.

Nie został również naruszony art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w szczególności w zakresie zastosowania maksymalnej wysokości kary pieniężnej", gdyż organa obu instancji wysokość kary należycie i poprawnie uzasadniły, co wprost wynika z ich decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, żadne okoliczności ustalone w niniejszej sprawie - zarówno przez organ prowadzący postepowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, jak i przez organ odwoławczy - nie wskazują na wystąpienie "okoliczności zdecydowanie łagodzących wysokość wymiaru kary". Sama zaś skarżąca w skardze nie podnosi takich konkretnych okoliczności, gdyż jej twierdzenia o "nieuregulowanym stanie prawnym" na dzień wydawania zaleceń i decyzji były błędne, zaś zawarcie umowy przez skarżącą blisko półtora roku po upływie terminu do wykonania tych zaleceń nie może działać na korzyść strony. Dlatego też niezasadny był zarzut naruszenia art. 107e oraz art. 107f u.o.z. w zw. z art. 189d k.p.a. w sposób podniesiony w skardze.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.