Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 309/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 1. art. 18
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Uzasadnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie może stanowić okoliczność późniejszego powstania u właściciela terenu objętego procedurą planistyczną zamiaru innego - niż dotychczasowe - przeznaczenia tego terenu, w sytuacji gdy to przeznaczenie, później kwestionowane, zostało ustalone przed wieloma laty i to na wniosek tego właściciela, przy braku zastrzeżeń z jego strony do ówcześnie prowadzonej procedury.

TEZY

Uzasadnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie może stanowić okoliczność późniejszego powstania u właściciela terenu objętego procedurą planistyczną zamiaru innego - niż dotychczasowe - przeznaczenia tego terenu, w sytuacji gdy to przeznaczenie, później kwestionowane, zostało ustalone przed wieloma laty i to na wniosek tego właściciela, przy braku zastrzeżeń z jego strony do ówcześnie prowadzonej procedury.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. L. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29 listopada 1996 r. nr XX/144/96 w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 309/12

UZASADNIENIE

Rada Gminy w Juchnowcu Dolnym w dniu 29 listopada 1996 r. podjęła uchwałę nr XX/144/96 w przedmiocie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec Dolny tj. w uchwale Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1988 r. nr 3/11/88. Zmiany zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego z dnia 20 grudnia 1996 r. Nr 40, poz. 152. Polegały one na zmodyfikowaniu przeznaczenia działek nr [...] w K. oraz nr a w I. – z dotychczasowego rolnego na cele nierolnicze (wyznaczenie terenów złóż kopalin ilastych).

W dniu 17 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) H. L. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy w Juchnowcu Kościelnym (dawniej Dolnym) do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z 1996 r., polegającego na naruszeniu procedury sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wzywającej tekst zmienionego planu uniemożliwia jej jako właścicielowi wykorzystywanie działki nr a zgodnie z własnymi potrzebami (lokalizacja stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu).

Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Rada Gminy uznała złożone wezwanie za bezzasadne. W jej uzasadnieniu (stanowiącym załącznik do uchwały) wyjaśniono stronie, że nie legitymuje się ona naruszonym interesem prawnym mogącym uzasadniać kwestionowanie spornej uchwały. Zarówno przed zmianą planu, jak i po tej zmianie – strona nie mogłaby wykorzystywać działki zgodnie z przedstawionymi założeniami, bowiem poprzednio działka stanowiła teren rolny, a obecnie – teren zlokalizowanego złoża kopalin. Nadto zmiany planu w tym zakresie nastąpiły na wniosek wzywającej do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 19 marca 2012 r. (data wpływu) H. L. złożyła na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy w Juchnowcu Dolnym z dnia 29 listopada 1996 r. zarzucając:

1. naruszenie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia – w procedurze zmiany planu - prognozy skutków wpływu nowych ustaleń na środowisko przyrodnicze oraz niewyłożenie tej prognozy do publicznego wglądu wraz z projektem;

2. naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury planistycznej polegające na sprzeczności treści planu z jego załącznikiem graficznym oraz sprzeczności treści uchwały intencyjnej z jej załącznikiem graficznym, a tym samym uchwalenie planu w innych granicach niż przyjęte w uchwale intencyjnej.

Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazała, że jest właścicielką działki nr a, której dotyczyły zaskarżone zmiany planu dokonane w 1996 r. W 2003 r. wnosiła o ustalenie innego niż w planie przeznaczenia tej działki, jednak otrzymała informację o utracie jego mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2003 r. W 2009 r. występowała o wydanie dla działki nr a decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu, jednak jej nie uzyskała, gdyż Wójt umorzył postępowanie z uwagi na kolidujące z zamiarem inwestorki przeznaczenie działki. Obecnie nadal zamierza zrealizować ostatnio wskazaną inwestycję, jednak z uwagi na zapisy planu nie jest w stanie uzyskać stosownych decyzji. Przedmiotowe zapisy ograniczają wykonywanie jej prawa własności, bowiem powodują niemożność rozporządzania nieruchomością w sposób zgodny z jej jako właściciela wolą. Dowodzi to też istnienia związku między jej indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wywodziła, że co prawda gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym i może ograniczać właściciela w dysponowaniu jego własnością – właśnie poprzez zapisy planu miejscowego, ale powinna wykonywać władztwo zgodnie z prawem materialnym i procesowym, która to zgodność nie wystąpiła przy uchwalaniu spornego aktu. W przypadku zaskarżonej uchwały zmiany następowały na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i art. 18 ust. 3 – procedura zmian planu powinna odbywać się według zasad jak przy uchwalaniu planu. Oznacza to, że zarówno przy uchwalaniu planu, jak i przy jego zmianie powinna być dołączona do projektu planu "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze", co wynika z art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej z 1994 r. Przepis ten nie zawiera wskazania, w jakich sytuacjach z obowiązku sporządzenia prognozy zwolniony jest organ uchwalający lub zmieniający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że prognozę należy sporządzać zawsze przy uchwalaniu planu lub jego zmianie. Potwierdzeniem opisanego naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej z 1994 r. polegającego na braku prognozy jest, zdaniem strony, znajdujący się w aktach administracyjnych wykaz dokumentów sporządzonych przy zmianie planu, wśród których nie wymieniono prognozy. Brak ten stanowił naruszenie trybu sporządzania zmiany planu, a więc naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej z 1994 r., bowiem projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu bez spornej prognozy, co stanowi o nieważności planu zgodnie z art. 27 wymienionej ustawy planistycznej.

Skarżąca wskazała również, że procedurę uchwalania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego inicjuje uchwała w sprawie przystąpienia do tych prac, która powinna zawierać załącznik graficzny wskazujący granice terenu objętego planem (nowym lub jego zmianą). Przedmiotowy załącznik powinien jednoznacznie wskazywać granice terenu objętego projektem planu. Odnośnie skarżonej uchwały – procedurę jej podjęcia zapoczątkowała uchwała intencyjna z dnia 26 czerwca 1996 r., zawierająca jako załączniki dwie mapy w skali 1:5000 wskazujące tereny, których zmiana dotyczy (w miejscowościach K. – działki nr [...] oraz I. – nr a). Zdaniem skarżącej tekst uchwały intencyjnej nie jest spójny z rysunkiem stanowiącym załącznik do niej – w zakresie granic terenu działek nr [...] i a objętych zmianą. Przekłada się to, w jej ocenie, także na sprzeczność pomiędzy obszarem objętym uchwałą intencyjną a obszarem objętym ustaleniami planu z dnia 29 listopada 1996 r., bowiem analiza rysunków do uchwały intencyjnej i do planu wskazuje, że tereny objęte ustaleniami planu w części odbiegają od obszarów, dla których plan miał być sporządzony. W ocenie skarżącej niezgodność polega na tym, że "działki nr ewid. [...] położone w K. gm. Juchnowiec Dolny zostały objęte planem ale ze względów opisanych powyżej nie sposób jest ustalić czy były objęte granicami przyszłego planu w uchwale intencyjnej z dnia 26.06.1996 r. Nr XVIII/116/96". Wskazała, że treść uchwały z dnia 29 listopada 1996 r. jednoznacznie wskazuje, że ustaleniami planu są objęte działki nr [...] położone w K., podczas gdy rysunek, stanowiący zgodnie z §3 tej uchwały integralną jej część, wskazuje bezsprzecznie że granice planu obejmują działki nr [...] i jedynie część działki nr [...]. Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie art. 18 ustawy planistycznej z 1994 r., a tym samym powoduje jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał w całości stanowisko zawarte w załączniku do uchwały uznającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne oraz wskazał, wbrew stanowisku skarżącej, że do projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego była sporządzana prognoza skutków wpływu zmian na środowisko (autorstwa mgr inż. J. C.). Nie została ona sformułowana jako odrębny załącznik, ale jako część III tekstu projektu zmian planu miejscowego. Treść prognozy wskazuje, że obszar objęty procedurą planistyczną nie kwalifikuje się do objęcia ochroną środowiska ani ochroną konserwatorską. Organ wskazał, że na istnienie prognozy wskazuje również treść protestu małżonków M. z dnia 24 września 1996 r. oraz odpowiedź na protest udzielona przez organ. W obydwu dokumentach ich autorzy odwołują się do treści prognozy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest legalność uchwały w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g.

Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga powinna nadto zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Przesłanki formalne złożenia skargi zostały w sprawie niniejszej spełnione. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. (z datą wpływu do organu 17 stycznia 2012 r.). Wobec jego nieuwzględnienia skargę wniesiono w terminie 2 miesięcy od wezwania (tj. ostatniego dnia terminu - 19 marca 2012 r.).

Jak wyżej wskazano, warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie legitymacji procesowej - wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno być jednocześnie związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną skarżącego np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, znosi, ogranicza lub też uniemożliwia realizowanie przez niego interesu prawnego lub uprawnienia (vide wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje inaczej niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwestię legitymacji procesowej skarżącego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie podmiot, którego uprawnienie lub obowiązek zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

W sprawie niniejszej nie zostało wykazane, by zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej.

Zauważyć należy, że zasadniczej wadliwości uchwały zmieniającej, a tym samym naruszenia własnego interesu prawnego, upatruje skarżąca w niemożliwości zrealizowania na działce nr a obecnych zamierzeń gospodarczych w postaci stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu. Jak wskazała, nie jest w stanie uzyskać stosownych decyzji (m.in. o warunkach zabudowy, o którą występowała w 2009 r.) z uwagi na obowiązujące przeznaczenie działki pod eksploatację kopalin wynikające z zaskarżonej uchwały. Koliduje ono z jej obecnymi planami i wyklucza rozporządzenie działką zgodnie z wolą właściciela. W istocie stanowi to zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej z 1994 r., w którym zagwarantowano każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny oraz ochronę jego interesu prawnego, jak również stanowi zarzut naruszenia art. 4 wymienionej ustawy regulującego instytucję władztwa planistycznego gminy.

Powyżej wskazana argumentacja skarżącej nie odpowiada jednak, w ocenie sądu, przedstawionej powyżej przesłance "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim zauważyć należy, że uchwała zmieniająca z dnia 29 listopada 1996 r. została podjęta na wniosek dwóch podmiotów: samej skarżącej H. L. oraz P. C. B. w K. Wynika to wprost z pisma z dnia 16 sierpnia 1993 r. stanowiącego wniosek skarżącej (k. 51 akt sądowych) oraz z treści §1 ust. 1 uchwały nr XVII/116/96 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Dolny tzw. uchwały intencyjnej z dnia 26 czerwca 1996 r. Zmiany miały polegać na przeznaczeniu działek o nr a w I. (skarżącej) i nr [...] (innego podmiotu) w K., stanowiących wówczas tereny rolne, pod eksploatację udokumentowanych złóż kopalin surowców ilastych (vide § 1 ust. 2 uchwały intencyjnej). Jak wynika z § 2 uchwały zmieniającej nr XX/144/96 z dnia 29 listopada 1996 r. wnioski zostały uwzględnione w całości, bowiem grunty orne klasy V i w części IV B w I. przeznaczono na cele nierolnicze tj. tereny eksploatacji złóż kopalin ilastych, tereny pasa ochronnego od terenów rolnych oraz tereny czasowego gromadzenia nadkładu. Fakt powyższy, w powiązaniu z pozostałymi okolicznościami towarzyszącymi procedurze uchwalania kwestionowanej uchwały, nie pozostaje bez wpływu na negatywną ocenę przesłanki wystąpienia naruszenia interesu prawnego. Odnotować bowiem także trzeba, że przedłożona dokumentacja z procedury planistycznej nie wskazuje, aby H. L. zgłaszała jakiekolwiek zastrzeżenia w trakcie tej procedury, z czego należy wnosić, że akceptowała ówczesne ustalenia i nie traktowała ich jako nieuzasadnionej i bezprawnej ingerencji w jej prawo własności, a tym samym jako nadużycia władztwa planistycznego gminy. Nie zaskarżyła też planu po jego uchwaleniu.

Uzasadnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić okoliczność późniejszego powstania u właściciela terenu objętego procedurą planistyczną zamiaru innego - niż dotychczasowe - przeznaczenia tego terenu, w sytuacji gdy to przeznaczenie, później kwestionowane, zostało ustalone przed wieloma laty i to na wniosek tego właściciela, przy braku zastrzeżeń z jego strony do ówcześnie prowadzonej procedury.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA z uzasadnienia wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1933/11 (CBOSA), zgodnie z którym: "Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestowanym przez niego, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu".

Nie może także ujść uwadze fakt, iż obecnych zamiarów sposobu zagospodarowania działki nr 133/1 nie mogłaby skarżąca zrealizować także wówczas, gdyby zaskarżona uchwała nie została podjęta.

Jak wynika z pisma Urzędu Gminy w Juchnowcu Dolnym z dnia 15 września 1993 r. (k. 30 akt sądowych) w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 1988 r. – podlegającym zmianie zaskarżoną uchwałą – nieruchomość skarżącej była przeznaczona pod tereny rolne. Zatem planowany obecnie sposób zagospodarowania działki także nie mógłby dojść do realizacji. Sytuacja prawna skarżącej, jako jej właściciela, nie uległa więc zmianie. Zarówno przed podjęciem uchwały z dnia 29 listopada 1996 r., jak i po jej podjęciu skarżąca nie mogłaby wykorzystać działki zgodnie z przedstawionymi założeniami.

Dlatego, zdaniem sądu, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącej polegającego na pozbawieniu lub ograniczeniu wykonywanego przez nią prawa własności do działki nr a w I., zapisami wynikającymi z treści uchwały z dnia 29 listopada 1996 r. Podjęta przez stronę próba wyeliminowania tych zapisów z porządku prawnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – z powodów wyżej wskazanych – nie może być więc skuteczna. Nie wyklucza to natomiast możliwości wystąpienia o zmianę kwestionowanych zapisów planu.

Skarżącej nie można przypisać legitymacji skargowej, zaś brak legitymacji do wniesienia skutkuje oddaleniem skargi i zamyka sądowi drogę do merytorycznego jej rozpoznania (vide powołane wyroki NSA w sprawach I OSK 208/12, II OSK 790/12 oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, CBOSA).

Jedynie informacyjnie można zauważyć, odnośnie zarzutu braku prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko, że takowa była zawarta w pkt III projektu planu wyłożonym do wglądu, co wynika z treści tego projektu. Natomiast zarzucając niezgodność miedzy załącznikiem graficznym uchwały intencyjnej i rysunkiem planu, to ani skarżąca ani organ nie byli w stanie odnaleźć załącznika graficznego uchwały intencyjnej i wszelkie próby ustalenia treści tego dokumentu okazały się bezskuteczne. Z uwagi jednak na brak legitymacji skargowej skarżącej, nie miało to wpływu na wynik sprawy, jako że sąd nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi.

Na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.