Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1092/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 200 w zw. z art. 205 par 2 , art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 3, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. .pkt 1 lit i
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr LVIII/445/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślibórz w miejscowościach: Czerników, Golczew, Golenice, Klicko, Kruszwin, Rościn, Ławy, Otanów, Chłopowo I. stwierdza nieważność § 31 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Myśliborzu uchwałą Nr LVIII/445/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C..

Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. B." Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz C." Spółka z o.o. z siedzibą w K. wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uchylenie ww. uchwały w części dotyczącej wprowadzenia na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5R o powierzchni 79,10 ha (Strefa C. ) w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików, i laboratoryjnych.

Rada Miejska w Myśliborzu uchwałą Nr V/18/2015 z dnia 27 stycznia 2015 r. uznała wezwanie Spółek za bezzasadne.

Spółki B." oraz Spółka C, opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 26 sierpnia 2014 r. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wprowadzenia na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5R o powierzchni [...] ha (Strefa C. ) w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików i laboratoryjnych. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie norm prawa materialnego:

- art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym: norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików, i laboratoryjnych i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;

- art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;

- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym: norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików, i laboratoryjnych, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym: norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików, i laboratoryjnych, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 września 2015r. sygn. akt II SA/Sz 271/15 w pkt 1 orzeczenia odrzucił skargę B." Spółka z o.o. w K. , a w pkt 2 orzeczenia oddalił skargę C. Spółka z o.o. w K. .

Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że sytuacja prawna obu Spółek w kontekście interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest odmienna. B." Spółka z o.o. jest dzierżawcą nieruchomości o pow. 79,10 ha, położonej na terenie elementarnym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5R, natomiast C. Spółka z o.o. jest właścicielem opisanej wyżej nieruchomości, którą wydzierżawia B." Spółce z o.o. B." Spółka z o.o. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. albowiem ma interes prawny w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się podmioty, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Dzierżawa jest natomiast prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem danego stosunku prawnego. Powyższe ustalenie stanowiło podstawę do odrzucenia skargi B." Spółki z o.o. na podstawie art. 58 ust. 5a P.p.s.a.

Odnosząc się do skargi wniesionej przez C. Spółkę z o.o. w K. , Sąd stwierdził, że skarżąca spełniła wymogi formalne do jej wniesienia. Następnie wskazał, że zawarcie w treści zaskarżonego planu zakazów na terenie 5R dotyczących zabudowy czy hodowli, chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w tym norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików i laboratoryjnych narusza interes prawny C. Spółki z o.o. albowiem ogranicza władztwo prawnorzeczowe skarżącej. Nie można jednakże stwierdzić, że ograniczenia te są niezgodne z prawem.

Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1) i prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.

Zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze i tenże teren rolniczy Spółka wydzierżawiła, sama nie prowadząc działalności w zakresie poddanym ograniczeniom planu. Ustanowienie zatem w planie ograniczenia na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia hodowli i chowu zwierząt futerkowych, która dodatkowo nie jest akceptowana przez lokalną społeczność (uzasadnienie zaskarżonej uchwały), nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą jako realizacji powołanego wyżej przepisu, nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, za pozbawione podstaw Sąd uznał zarzuty odnoszące się do ograniczania zaskarżoną uchwałą swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew tym twierdzeniom, gmina wykonując władztwo planistyczne na terenie gminy nie wkracza w działalność gospodarczą prowadzoną, lecz określa szczególne warunki zagospodarowania terenu, do czego upoważnia ją ustawa. Ingerencja w sferę prawa własności, którą skarżąca odczytuje jako nieuprawnione wkroczenie w sferę swobody działalności gospodarczej, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, które gmina zamierza osiągnąć uchwalając plan o określonej treści. W tej sprawie proporcje te nie zostały zachwiane.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż przepisy planu odnoszące się do terenu elementarnego, na którym znajdują się grunty C. Spółki z o.o. w istocie rozstrzygają kwestię przeznaczenia gruntów tak jak decyzja administracyjna, albowiem odnoszą się wyłącznie do skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi, określenie przeznaczenia gruntów oraz ustanowienie zakazów dotyczy zarówno terenu elementarnego oznaczonego jako 5R (§ 31) jak i terenu 6R (§ 34), 6RU (§ 37), 7R (§ 38). Reasumując, Sąd stwierdził, że interes prawny C. Spółki z o.o. jako właściciela nieruchomości został naruszony, jednakże naruszenie to nie nastąpiło w sposób, który skutkowałby stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

C. Spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK [...] uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II w części oddalającej skargę C. Spółki z o.o. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że rozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania oceny zgodności z prawem samej zaskarżonej uchwały, również poprzedzającej ją całej procedury planistycznej, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sprawie celem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C. było wprowadzenie zakazu hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na konkretnych działkach wymienionych w uchwale Rady Miejskiej w Myśliborzu Nr XXXIII/264/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Sąd I instancji nie dokonał oceny czy przedmiotowy plan miejscowy, wprowadzający zakaz prowadzenia określonej działalności na konkretnych nieruchomościach, spełnia cele planu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie rozważył czy uchwalenie planu w przeważającej mierze dla wybranych terenów rolnych, na których wprowadzono całkowity zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd powinien też stwierdzić czy plan zawiera obligatoryjne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd II instancji stwierdził, że rację ma strona skarżąca, iż Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny czy wprowadzony w planie zakaz hodowli i chowu oraz uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na nieruchomości skarżącej spółki spełnia przesłanki ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności. Skarżąca spółka planuje przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na działalność rolniczą polegającą na hodowli norki amerykańskiej z przeznaczeniem na pozyskanie skór do sprzedaży. Z art. 2 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) wynika, iż zwierzęta futerkowe są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu tej ustawy. Należy więc ocenić czy plan miejscowy może zakazywać działalności rolniczej na terenach rolnych. Dokonanie tej oceny musi być poprzedzone ustaleniami co do położenia nieruchomości skarżącej spółki, jej wielkości, funkcji terenów sąsiednich oraz wnikliwą analizą zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na tym terenie.

Sąd wskazał, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu na bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora.

Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art.151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 22, art. 64 § 3 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd powinien w pierwszej kolejności ocenić czy przedmiotowy plan spełnia cele planu miejscowego określone w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd powinien też dokonać ustaleń co do istniejących uwarunkowań na terenie nieruchomości spółki oraz na nieruchomościach sąsiednich oraz przeprowadzić analizę zapisów zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia wprowadzonego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Miejskiej w Myśliborzu Nr LVIII/445/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C., muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w podanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jednakże żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie niesporne jest, że skarżąca C. Spółka z o.o. jest właścicielem nieruchomości działek nr [...] i [...] w Miejscowości C., gmina M. położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C. przyjętym uchwałą Nr LVIII/445/2014 Rady Miejskiej z dnia 26 sierpnia 2014 r. Teren działek należących do skarżącej Spółki oznaczono symbolem [...] rolniczy. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania – w tym najdalej idącego ograniczenia w postaci zakazu zabudowy – narusza interes prawny Skarżącej spółki, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień i uwzględnieniem skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. Sąd w pierwszej kolejności przystąpił do oceny czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C. przyjęty uchwałą Nr LVIII/445/2014 Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 26 sierpnia 2014 r. spełnia cele planu o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie bowiem do art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Procedura uchwalania aktu planistycznego przeprowadzona została w sposób prawidłowy i zostały spełnione wszystkie wymagania proceduralne określone w art. 17 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wymienia następujące obowiązkowe elementy planu: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; 3a) zasady kształtowania krajobrazu; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

W ocenie Sądu, Plan oprócz obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera w § 31 pkt 3 uchwały niedozwolony prawem zakaz hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych w tym norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików laboratoryjnych, a zakaz ten nie mieści się również w pojęciu fakultatywnych elementów planu, o których mowa w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. Kwestionowany zapis stanowi bowiem ograniczenie działalności gospodarczej, która jak wynika z art. 20 Konstytucji RP jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W myśl z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie a art. 3 pkt 1 tej ustawy, jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. W kwestii kwalifikowania działalności rolniczej jako działalności gospodarczej, na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, w wyrokach: z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08, z dni 29 sierpnia 2008 r., II OSK 1618/06, z dnia 29 lipca 2014 r., I OSK 1633/14, z dnia 17 czerwca 2014 r., II OSK 785/14) wskazując, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. W związku z powyższym uznać należy, iż przepis art. 22 Konstytucji RP ma zastosowanie do działalności rolniczej jako szeroko rozumianej działalności gospodarczej.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. pkt 1 lit. "i" ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) zwierzęta futerkowe stanowią zwierzęta gospodarskie, co oznacza iż ustanowienie zakazu hodowli tego rodzaju zwierząt na terenach rolniczych ogranicza wolność działalności gospodarczej. Ustawodawca przewiduje w niektórych przypadkach ograniczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na niektórych terenach, jednak są to ograniczenia ustanowione wprost. Stosownie do art. 4 ust.1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Należy zaznaczyć, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, a więc już z tego względu nie może ono posłużyć do legitymizacji kwestionowanego postanowienia Planu, który odnosi się do terenów rolniczych. Z kolei w art. 38a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) sam ustawodawca wprowadził zakaz "trzymania zwierząt gospodarskich", w rozumieniu ww. ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych na terenach rolniczych (por. wyrok WSA z 16 lipca 2014 r., IV SA/Po 507/14 dostępny w Internecie).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, że organ gminy poprzez zakaz ustanowiony w § 31 pkt 3 planu naruszył zasadę proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności, ustanowioną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zwłaszcza, że wprowadzenie analizowanego zakazu do Planu nie zostało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należycie uzasadnione. Przedmiotowy zakaz ingeruje więc nie tylko w omówioną wyżej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, ale także ogranicza prawo własności nieruchomości skarżącej Spółki, objętych Planem. Uzasadnienie rady gminy wprowadzenia omawianego zakazu ogranicza się jedynie do wskazania, że cyt.:" intencją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wykluczenie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych (norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików) jednocześnie stwarzając możliwość do prowadzenia pozostałej działalności rolniczej. Zakaz hodowli zwierząt futerkowych ma na celu zapewnienie ochrony walorów przyrodniczych, harmonizacji struktur przestrzennych i ich powiązań z cechami i walorami środowiska oraz uniknięcie konfliktów społecznych. Wprowadzone zakazy wypełniają definicję władztwa planistycznego gminy i wpłyną na ochronę interesów społeczno-ekologicznych.". Tak wskazane uzasadnienie, nie spełnia wymogu nie tylko uzasadnionego prawem ograniczenia prawa własności w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ale również ograniczenia swobody działalności gospodarczej o której mowa w art. 22 Konstytucji RP.

Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Przedsięwzięcia, które zostały zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu na bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora. Tymczasem rada gminy uzasadniając omawiany zakaz nie wskazała żadnego przepisu obowiązującego prawa, który zezwalałby na takie ograniczenie.

Skarżąca spółka planuje przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na działalność rolniczą polegającą na hodowli norki amerykańskiej z przeznaczeniem na pozyskanie skór do sprzedaży na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb C. gmina M.. Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi [...] ha. Na jej terenie przewiduje się wykonanie obiektów fermy norek. Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi [...] ha. Na jej terenie przewiduje się wykonanie drogi wewnętrznej, zapewniającej dojazd do fermy norek z drogi gminnej. Na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję brak jest posadowionych budynków, a działki stanowią grunty orne o niskiej klasie bonitacyjnej: RV i RVI. Teren inwestycji zlokalizowany jest po południowej stronie wsi C.. Tereny sąsiednie stanowią grunty rolne od strony zachodniej (oddzielonej drogą na dz. nr [...] i nr [...]), północnej i wschodniej (oddzielonej drogą na dz. nr [...] i nr [...]), a tereny leśne od strony północnej (dz. nr [...]). Najbliższe budynki mieszkalne znajdują się na działce nr [...] obręb C., za drogą nr [...].

Mając na uwadze położenie nieruchomości skarżącej Spółki, stanowiącej grunty rolne, pośród innych gruntów rolnych i lasów, należy stwierdzić, że wprowadzony przez radę gminy w § 31 pkt 3 Planu zakaz zagospodarowania tego terenu w postaci hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, nie znajduje uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na tym terenie. Kwestionowany zakaz nie mieści się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż nie kształtuje on bezpośrednio sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu – ten wyraża się będzie bowiem ogólnie w wykorzystywaniu nieruchomości, zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem, na cele produkcji rolnej: utrzymywania (chowu lub hodowli) zwierząt gospodarskich – lecz limituje konkretne rodzaje działalności dozwolonej w ramach takiego przeznaczenia i użytku: wykluczając zeń hodowlę zwierząt futerkowych.

W ocenie Sądu przedmiotowy zakaz ogranicza, bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia, konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, która, jak wynika z art. 20 Konstytucji RP, jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto postanowienia Planu zawarte w § 31 pkt 3, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące Skarżącej Spółce prawo własności nieruchomości objętych Planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego, co zobowiązuje Sąd w myśl art. 28 ust.1 u.p.z.p do stwierdzenia nieważności § 31 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Myśliborzu Nr LVIII/445/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C..

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.