Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 430/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi G. N. i S. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Podstawowym dokumentem w sprawie jest protokół kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2004 r., nr [...]. W protokole określono nazwę kontrolowanego przedsiębiorstwa jako "T S.C." z siedzibą w S.; tenże podmiot został również podany jako właściciel pojazdu.

Na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję nr [...] o nałożeniu na powyżej określone przedsiębiorstwo kary pieniężnej w kwocie 11.050 zł na tego samego adresata.

Strona wniosła odwołanie zaskarżając powołaną wyżej decyzję w zakresie nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Organ odwoławczy – Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uzasadniając, iż wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzja nie zawiera wszystkich elementów, które zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności adresata rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku zawarcia umowy spółki cywilnej przez dwóch przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą, każdy ze wspólników winien legitymować się licencją przewozową, a organ I instancji powinien jednoznacznie stwierdzić, który z przedsiębiorców wykonywał w dniu kontroli transport drogowy.

Organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego, w ponownie prowadzonym postępowaniu, materiału dowodowego oraz podczas przeprowadzonej kontroli, iż transport drogowy w dniu kontroli, tj. dnia [...] stycznia 2004 r. wykonywany był przez przedsiębiorstwo T. spółka cywilna G. N. i S. N., czyli przez obydwu wspólników spółki.

Organ I instancji zwrócił się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego i przedłożenia uwierzytelnionych kopii licencji wydanych osobno dla p. G. N. i dla p. N. lub kopii licencji wydanej na spółkę cywilną.

Strona przesłała uwierzytelnioną kopię licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydaną dnia [...] marca 2004 r. dla obu wspólników spółki cywilnej.

Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydał w dniu [...] sierpnia 2006 r. decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 8000 zł.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, tzn. art. 5 ust. 1, 3 pkt 1 - 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1, 2 i 3, art. 10 ust. 1, art. 103 ust. 3, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz lp. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na ich podstawie oraz na podstawie analizy zgromadzonego w trakcie prowadzonego postępowania materiału dowodowego uznał, iż przedstawione przez stronę wyjaśnienia nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania w powyższym zakresie lub zamiany kwalifikacji naruszenia, ponieważ w dniu kontroli, tj. [...] stycznia 2004 r. transport drogowy wykonywany był przez nowopowstałą spółkę cywilną T. s.c. G. N. i S. N. bez wymaganej licencji. Organ I instancji uznał na podstawie zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, iż obaj wspólnicy przed zawarciem umowy spółki prawa cywilnego prowadzili dwie odrębne działalności gospodarcze, a po zawarciu wspomnianej wyżej umowy doszło do powstania nowego przedsiębiorstwa zarządzanego i prowadzonego przez dwóch wspólników, któremu został nadany nowy numer identyfikacji podatkowej NIP oraz numeru identyfikacji REGON. Dodatkowo na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jednego ze wspólników, tj. p. G. N. stwierdzono, iż data rozpoczęcia działalności gospodarczej przez firmę T. s.c. przypada na dzień [...] listopada 2003 r. Organ I instancji ustalił także, iż strona starając się o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie dopełniła wszystkich formalności wymaganych art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, dotyczących złożenia wszystkich wymaganych dokumentów przez co doszło do wydłużenia ustawowego terminu udzielenia licencji. Dokumentacja przedstawiona przez Urząd Miasta Wydział Komunikacji w K. wskazuje, iż organ administracyjny dopełnił formalności związanych z terminowym udzieleniem licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, gdyż po skompletowaniu niezbędnej dokumentacji określonej w art. 8 wskazanej wyżej ustawy w dniu [...] marca 2004 r. wydał ww. dokument w dniu [...] marca 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, iż gdyby strona w dniu [...] stycznia 2004 r. dołączyła całą niezbędną dokumentację do wniosku o udzielenie licencji, to otrzymałaby ją następnego dnia, tj. [...] stycznia 2004 r.

Zgodnie z powyższym organ I instancji uznał, iż bezspornym jest, że w dniu kontroli, tj. dnia [...] stycznia 2004 r. strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji.

Określając właściwość prawa organ stwierdził, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 103 ust. 3 w zw. z art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 96 wskazanej ustawy oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej poprzez nałożenie na spółkę cywilną kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł w sytuacji, gdy spółka nie jest przedsiębiorcą, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, zaś przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą, zorganizowaną w formie spółki cywilnej prowadził przed dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym działalność w zakresie zarobkowego przewozu rzeczy, tym samym zaś zobligowany był uzyskać licencję do dnia [...] kwietnia 2004 r.,

2. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 i 9 K.p.a. w związku art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechania ustalenia okoliczności w jakich przedsiębiorcy wykonywali transport drogowy, w szczególności zaś tego, że byli informowani przez organ administracji publicznej, że licencję należy uzyskać do dnia [...] kwietnia 2004 r., w tej sytuacji zaś błędne pouczenie przez organ administracji publicznej nie może skutkować obciążeniem odwołujących się karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

3. art. 28 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do spółki cywilnej G. i S. N. w sytuacji gdy spółka cywilna nie posiada zdolności administracyjno-prawnej i jako taka nie może być stroną postępowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto strona wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, iż z decyzją organu nie można się zgodzić, albowiem po pierwsze spółka cywilna nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, nie posiada bowiem zdolności administracyjnoprawnej - art. 28 K.p.a. Stronami być mogą jedynie poszczególni wspólnicy tej spółki.

Nakładając na skarżących karę za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego. Organ I instancji nie dostrzegł bowiem, że zawiązana spółka nie jest nowym przedsiębiorcą, a jedynie umową pomiędzy dwoma działającymi dotychczas przedsiębiorcami.

Jest oczywistym że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym przewiduje możliwość nałożenia kary w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Nałożyć karę można wyłącznie na przedsiębiorcę, który nie posiada stosownej licencji.

Spółka cywilna nie jest przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, albowiem w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach stosuje się przepisy ustawy prawo działalności gospodarczej, które to regulacja zawiera ustawową definicję przedsiębiorcy; w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami nie zaś sama spółka.

Spółka cywilna, uregulowana w kodeksie cywilnym jako umowa (art. 860-875), nie jest osobą prawną ani nie ma zdolności prawnej (pkt 1 uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 11/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63). Nie ma - co wymaga szczególnego podkreślenia - własnego majątku, a podstawą dążenia do osiągnięcia wspólnego dla wspólników celu gospodarczego jest wspólny ich majątek (art. 863 k.c.). Trudno też przyjąć, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną. Gdyby jednak nawet uznać ją za taką jednostkę (zob. np. uzasadnienie pkt 2 powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego), to ze względu na swoje cechy nie mieści się ona w definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 2 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej; stosownie do tego przepisu, przedsiębiorcą bowiem jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą. To, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą według art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, potwierdza ustęp 3 tego artykułu, uznający za przedsiębiorców wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Trudno byłoby przyjąć, że i spółka i wspólnicy, wykonujący tę samą działalność gospodarczą, są równocześnie przedsiębiorcami.

Inną ustawą, w której spółce cywilnej odmówiono statusu przedsiębiorcy, a która - podobnie jak Prawo działalności gospodarczej - ma walor aktu o charakterze podstawowym w zakresie regulacji działalności gospodarczej i jej wykonywania - jest ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209, z późn. zm.). Artykuł 36 tej ustawy, zawierający zamknięty katalog przedsiębiorców podlegających wpisowi do rejestru, nie wymienia spółki cywilnej, zgodnie zaś z art. 38 pkt 1 lit. g ustawy, w rejestrze prowadzonym dla określonego przedsiębiorcy wpisuje się wzmiankę o wykonywaniu działalności gospodarczej z innymi podmiotami na podstawie umowy spółki cywilnej.

Ustawodawca, nie przyznając spółce cywilnej statusu przedsiębiorcy w dwóch podstawowych dla reglamentacji prawnej działalności gospodarczej aktach prawnych - Prawie o działalności gospodarczej i ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym, dał tym samym wyraz stanowisku, że spółka cywilna nie ma tzw. podmiotowości gospodarczej. Z powyższego wynika, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, nie posiada żadnej zdolności sądowej ani też procesowej. Spółka cywilna jest jedynie formą organizacyjną przedsiębiorstwa rozumianego jako zespół składników materialnych i niematerialnych potrzebnych do wykonywania działalności gospodarczej.

Nie można zatem przyjąć, że w dniu [...] grudnia 2003 r. powstał nowy podmiot praw i obowiązków - nowy przedsiębiorca, który miałby obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Spółka cywilna zawiązana dnia [...] grudnia 2003 r. jest bowiem tylko umową dwóch działających przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorców: G. N. i S. N., którzy poprzez wniesienie wkładów zobowiązali się do dążenia do wspólnego celu gospodarczego.

Każdy z przedsiębiorców działając w ramach spółki cywilnej - wspólników - może wykonywać inną działalność gospodarczą, spółka cywilna jest bowiem tylko formą organizacyjną wykonywania działalności gospodarczej, która ma na celu w szczególności zgromadzenie odpowiedniego kapitału. Wspólnicy jednak działają we własnym imieniu i na wspólny rachunek.

Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem G. N. wykonywała działalność gospodarczą w zakresie handlu opalem, zaś S. N. w zakresie transportu drogowego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, że G. N. także w dniu [...] stycznia 2004 r. wniosła o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, widocznie bowiem zamierzała rozszerzyć przedmiot działalności swojego przedsiębiorstwa, wbrew stanowisku organu I instancji, żaden bowiem przepis prawa nie umożliwia wydania licencji na wykonywanie transportu drogowego na rzecz spółki cywilnej, ani też żaden przepis prawa nie stanowi, że celem wykonywania transportu drogowego przez przedsiębiorców działających w formie spółki cywilnej koniecznym jest, aby wszyscy wspólnicy tej spółki posiadali odpowiednią licencję.

Przedmiotowa decyzja jest skierowana do nieokreślonego adresata, wobec tego trudno jest stwierdzić kogo tak naprawdę organ I instancji obciążył karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Stwierdzić jednakże należy, że transport w dniu [...] stycznia 2004 r. wykonywał przedsiębiorca S. N. wspólnik przedmiotowej spółki, działając pod firmą (nazwą) T Spółka Cywilna G. N i S. N. W tej sytuacji zaś, wobec faktu, że przed dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym wykonywał on działalność w zakresie krajowego transportu drogowego nie był zobowiązany do uzyskania licencji do dnia [...] kwietnia 2004 r. - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

Dodatkowo z ostrożności procesowej skarżący zarzucają, że organ I instancji zaniechał ustalenia okoliczności w jakich wykonywano w dniu [...] stycznia 2004 r. transport drogowy. Organ I instancji nie uwzględnił, że skarżący byli informowani przez organ licencyjny, że stosowną licencję uzyskać muszą do dnia [...] kwietnia 2004 r. Przy przyjęciu zatem tak jak chce organ I instancji, że w dniu [...] grudnia 2003 r. nastąpiło zawiązanie nowego podmiotu gospodarczego, wspólnicy nie mogą ponosić odpowiedzialności za błędne pouczenie udzielone im przez organ licencyjny, w tej sytuacji zaś wobec zaniechania ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nadto odwołujący się wnoszą o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z uwagi na fakt, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie może być podmiotem praw i obowiązków prawa administracyjnego, w tej sytuacji zaś decyzja nie może być wykonana.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., art. 5, art. 8, art. 11, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), po rozpatrzeniu odwołania:

1. utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji w stosunku do p. G. N.,

2. uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie administracyjne w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji w stosunku do p. S. N..

W uzasadnieniu po przedstawieniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, tzn. art. 5, art. 8, art. 12 ust. 2 i 2a, art. 87 ust. 1 i ust. 4, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200l r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy stwierdzono, iż w dniu [...] stycznia 2004 r. transport drogowy wykonywany był przez T. s. c. G N i S N.. Dowodem na powyższe jest faktura VAT nr [...] wystawiona za wykonanie usługi transportowej, gdzie jako sprzedawca widnieje kontrolowana spółka cywilna. Kierowca do kontroli okazał kserokopię wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, złożonego przez kontrolowaną spółkę cywilną.

Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy obowiązani są do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej uzyskać licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień. Nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorcy powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy rzeczy. Zgodnie z art. 110 ww. ustawy, ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.

Odrębna działalność gospodarcza p. S. N. rozpoczęła się dnia [...] grudnia 1991 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym. Tak więc p. S. N. korzystał z okresu przejściowego określonego w art. 103 ust. 3 ww. ustawy i niezasadnym jest nałożenie na niego kary w wysokości 8000 złotych. P. G. N., z uwagi na przedmiot działalności nie spełniała przesłanek z art. 103 ust 3 ustawy i winna była posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. W stosunku do niej prawidłowo nałożono karę pieniężną.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie jest podmiotem prawa handlowego, nie posiada osobowości prawnej. W obrocie prawnym nie występuje jako przedsiębiorca, taki statut posiada każdy ze wspólników (art. 4 ust 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1087, z późn. zm.)).

Powołany wyżej art. 8 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie stanowi, iż licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy. Spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, nie posiada osobowości prawnej, a więc nie nabywa praw. Takie prawa nabywa każdy ze wspólników - przedsiębiorca. Tak więc licencję organ może udzielić wspólnie wszystkim wspólnikom spółki cywilnej (czyli przedsiębiorcom) lub każdemu przedsiębiorcy oddzielnie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zgodził się z zamieszczonymi w odwołaniu wywodami strony dotyczącymi charakteru prawnego spółki cywilnej. Uznał w związku z tym, iż stroną postępowania jest p. G. N. i p. S. N., prowadzący działalność jako spółka cywilna, ale względem prawa są to dwa odrębne podmioty praw i obowiązków i tak są traktowani przez organ administracji.

Skargę na powyższą decyzję - w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji w stosunku do G. N. złożyli wspólnicy przedmiotowej spółki cywilnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji skierowanej do spółki cywilnej w sytuacji gdy spółka nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym,

jako zarzuty ewentualne:

2. art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 8 w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 3 tej ustawy i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że G. N. będąc wspólnikiem spółki cywilnej miała obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, w sytuacji gdy zawarta przez wspólników spółki umowa przewozu, wykonywana była przez drugiego wspólnika spółki – S. N. pod firmą spółki, który to wspólnik nie miał obowiązku uzyskania licencji, a żaden przepis prawa nie wymaga, aby wykonanie umowy przewozu zaciągniętej przez wspólników spółki cywilnej wymagało posiadania licencji przez każdego z nich;

3. art. 7 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. - przy przyjęciu, że G. N. miał obowiązek uzyskania licencji - poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących udzielenia G. i S. N. błędnego pouczenia co do obowiązku posiadania licencji, co wobec błędnego pouczenia co do jej praw i obowiązków nie może skutkować obciążeniem G. N. karą pieniężną.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi po przypomnieniu stanu sprawy podniesiono, że organ II instancji winien był w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 6 stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji wobec faktu, że decyzję tą skierowano do spółki cywilnej, która nie może być stroną postępowania. Nie jest możliwym konwalidowanie nieważnej decyzji, jako skierowanej do nieoznaczonego adresata, poprzez wydanie decyzji, w której ustalone zostaną strony postępowania i zakres ich praw i obowiązków.

Pomimo tego, że organ II instancji przyjął za uzasadnione stanowisko stron co do tego, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w zakresie prawa administracyjnego, ani też innych gałęzi prawa, ustalił, że w dniu [...] stycznia 2004 r. transport drogowy wykonywany był przez T. G. N. i S. N. s.c.

Ponadto w uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną już w odwołaniu, mającą uzasadnić, że spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy i nie ma tzw. podmiotowości gospodarczej, a więc również zdolności sądowej i procesowej.

Odróżnić należy zawarcie przez wspólników spółki cywilnej umowy cywilnoprawnej przewozu towarów, która może być stwierdzona fakturą VAT z nazwą spółki od wykonywania transportu drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. W rozumieniu prawa cywilnego zaciągnięcie zobowiązania pod firmą spółki ma skutek cywilnoprawny dla drugiego wspólnika, polegający na odpowiedzialności solidarnej za zobowiązanie, nie wywołuje jednak skutku w sferze prawa administracyjnego polegającego na podjęciu przez drugiego wspólnika działalności gospodarczej w zakresie zaciągniętego zobowiązania.

Wykonanie umowy przewozu zwartej przez wspólników spółki cywilnej nie oznacza, że oboje wspólnicy mają obowiązek wykonywania faktycznych czynności związanych z przewożeniem towaru, a tym samym uzyskania licencji. Zawarte w ramach spółki zobowiązanie może być bowiem wykonane faktycznie przez jednego ze wspólników, który posiada stosowne uprawnienia w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Podkreślono, że wykonywanie działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej nie wymaga aby każdy ze wspólników wykonywał tą samą działalność gospodarczą.

Nie ulegało w przedmiotowej sprawie wątpliwości, że S. N., nie miał obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. W tej sytuacji obciążenie drugiego wspólnika spółki karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest niezasadne, bowiem żaden przepis prawa nie nakłada na wspólników spółki cywilnej obowiązku wykonywania zawartych umów przewozu wspólnie, żaden też przepis nie stanowi, że przedsiębiorcy działający w formie spółki cywilnej muszą prowadzić tą samą działalność gospodarczą, a tym samym, że przy wykonywaniu zawartych w ramach spółki zobowiązań w zakresie przewozu posiadać oboje licencję na wykonywanie transportu drogowego.

Podniesiono również, że taka wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym byłaby sprzeczna z zasadą równości wobec prawa, prowadziłby bowiem w porównaniu do innych przedsiębiorców nie działających w formie spółki cywilnej, do dyskryminacji wspólników spółek cywilnych nakładając obowiązek uzyskania przez wszystkich wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, że G. N. także w dniu [...] stycznia 2004 r. wniosła o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, widocznie bowiem zamierzała rozszerzyć przedmiot działalności swojego przedsiębiorstwa.

Stwierdzić jednakże należy, że transport w dniu [...] stycznia 2004 r. wykonywał przedsiębiorca S. N. wspólnik przedmiotowej spółki, działając pod firmą (nazwą) T. Spółka Cywilna G. N. i S. N., w tej sytuacji zaś wobec faktu, że przed dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym wykonywał on działalność w zakresie krajowego transportu drogowego nie był zobowiązany do uzyskania licencji do dnia [...] kwietnia 2004 r. - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdzono – opierając się na art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, iż konsekwencją zawartego w tych przepisach rozwiązania jest lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł.

Ponadto stwierdzono, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać za udowodnione, że transport drogowy wykonywany był przez dwóch wspólników spółki cywilnej, a tylko jeden z nich posiadał licencję. Zważywszy, że każdy ze wspólników jest odrębnym przedsiębiorcą, nie jest wystarczające posiadanie licencji tylko przez jednego z nich - obaj wspólnicy powinni legitymować się takim dokumentem, ewentualnie obaj wspólnicy powinni korzystać z okresu przejściowego, o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

Drugi z zarzutów, dotyczący niewłaściwego oznaczenia adresata decyzji, także jest chybiony. Decyzje organów obu instancji skierowane zostały do osób fizycznych, wymienionych z imienia i nazwiska, a dodatkowo wskazano, że są oni wspólnikami spółki cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. m in. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji w stosunku do p. G. N..

Organy orzekające ponownie w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że:

- spółka cywilna, której przedmiotem działania jest m.in. wykonywanie transportu drogowego rzeczy, powinna mieć licencję na wykonywanie przewozów wydaną na rzecz wszystkich wspólników, bądź też każdy ze wspólników powinien posiadać własną licencję,

- jeżeli spółka cywilna składa się z dwóch wspólników (współmałżonków), z których jeden korzysta z uprawnienia przewidzianego w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, to drugi wspólnik powinien posiadać również licencję, a jeżeli jej nie posiada, to odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez licencji, jeśli tylko przemawiają za tym najmniejsze – nawet pośrednie dowody (np. faktura wystawiona na spółkę) świadczące o tym, że przewóz był wykonywany na rzecz spółki.

Oba przedstawione ustalenia są co najmniej dyskusyjne.

Obowiązująca w dacie wydawania po raz ponowny decyzji organu I instancji ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 281, poz. 2777 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Tym samym przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna lecz jej poszczególni wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Realizując działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej jej wspólnicy mimo, że prowadzą wspólne przedsięwzięcie, to występują jednak jako odrębni przedsiębiorcy.

Tak też uznał Główny Inspektor Transportu Drogowego (a także organ I instancji) tyle, że przyjął, iż w świetle powołanej ustawy o transporcie drogowym wymogiem jest posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej przez każdego z jej wspólników.

Uznanie, iż każdy ze wspólników spółki cywilnej zobowiązany jest do posiadania licencji, a jej brak chociażby przez jednego ze wspólników stanowi naruszenie ustawy o transporcie drogowym nie może być jednak, zdaniem Sądu, akceptowane w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi w art. 75 ust. 3 pkt 1, iż uzyskanie licencji wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek taki ustanawia art. 5 ust. 1 tej ustawy. Warunki udzielenia licencji zostały określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 - 5 cyt. ustawy. Licencji udziela się na rzecz przedsiębiorcy, a więc m.in. osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej (art. 8 ust. 1 ustawy). Wydana licencja, w której organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę, adres, zakres i rodzaj przewozów uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona. Z punktu widzenia celów ustawy, a także w związku z jej literalnym brzmieniem licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie prawnej, a więc również w formie spółki cywilnej. Ta forma prawna znana jest organowi licencyjnemu bowiem znając REGON i NIP wnioskodawcy organ wie, że udziela licencji wspólnikowi spółki cywilnej, który będzie działać w spółce a nie samodzielnie. Przedsięwzięcie gospodarcze w istocie będą prowadzić wszyscy wspólnicy.

Z brzmienia art. 5 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że w razie ubiegania się o licencję przez "innego przedsiębiorcę", tj. na przykład wspólnika spółki cywilnej -"osoby prowadzące działalność gospodarczą", tj. pozostali wspólnicy spółki cywilnej, muszą spełniać wymogi dobrej reputacji. Z analizy pozostałej części tego przepisu wynika natomiast (ust. 3 pkt 2), że certyfikatem kompetencji zawodowych musi się legitymować, co najmniej jeden ze wspólników spółki cywilnej, niekoniecznie występujący o wydanie licencji, bowiem w umowie spółki strony mogą wyznaczyć zadania dla każdego z jej wspólników w tym "dla zarządzania przedsiębiorstwem" oraz "zarządzania w przedsiębiorstwie transportem drogowym." Sytuacja finansowa, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy dotyczy w istocie majątku wspólników spółki (cywilnej), bowiem "majątek przedsiębiorstwa" stanowi współwłasność łączną. Nie ma również sprzeczności w regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy albowiem warunki wymienione w tym przepisie mają spełniać albo "przedsiębiorcy osobiście", tj. każdy ze wspólników albo "zatrudnieni przez przedsiębiorcę" (...), a - jak wspomniano wyżej - spółka cywilna, na gruncie Kodeksu Pracy jest przedsiębiorcą. Natomiast warunek z art. 5 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy dotyczący posiadania tytułów prawnych do dysponowania pojazdami, którymi transport drogowy ma być wykonywany będzie spełniony zarówno w razie posiadania przez wnioskodawcę takich pojazdów na własność, użyczonych etc., jak i w przypadku, gdy samochód został wniesiony aportem do spółki cywilnej przez któregokolwiek z jej wspólników.

Ustawodawca w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej, ubiegającego się o licencję uwzględnia zatem jego specyficzną sytuację prawną, bowiem z jednej strony nakłada obowiązek na wszystkich wspólników (dobra reputacja z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy) a z drugiej respektuje specyficzne kwestie własnościowe (art. 5 ust. 3 pkt 3 - 5).

Jednocześnie żaden przepis ustawy nie mówi o mnogości licencji koniecznych do prowadzenia jednego wspólnego przedsięwzięcia ani też żaden przepis nie mówi, że działalności w zakresie transportu drogowego nie można podejmować w ramach spółki cywilnej. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, iż przepisy o konieczności posiadania licencji ograniczają swobodę działalności gospodarczej, w ocenie Sądu, uznać należy, że nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie ma zatem umocowania w obowiązujących przepisach a dokonaną przez organy interpretację przepisu art. 5 ustawy o transporcie drogowym należy uznać za błędną, skutkującą w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wadliwością decyzji organu II instancji w zaskarżonej części, jak i w takiej też części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w W..

Tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygn. akt VI SA/Wa 1633/06 oraz VI SA/Wa 1634/06.

W przedstawionym stanie prawnym nałożenie na p. G. N. kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł za nieposiadanie licencji przewozowej było oczywiście bezzasadne.

W rozpatrywanej sprawie brak było jednak – jak żądali tego skarżący – podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (w skardze – ust. 6 tego przepisu w związku z art. 28 K.p.a.), gdyż jako adresat decyzji została wymieniona T. s.c., ale jednocześnie podano nazwiska wspólników tej spółki, tj. pp. G. i S. N..

Dodatkowo trzeba zauważyć, że kary stosowane w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego są szczególnie dotkliwe. Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, itp.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzany jest następnie protokół, który kontrolowany może podpisać bądź odmówić jego podpisania; kontrolowany może również wnieść do protokołu kontroli swoje zastrzeżenia.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt II SA 4151/02, LEX nr 148941) znaczenia dowodowego protokołu kontroli nie sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, którego później nie sposób jest już odtworzyć.

O ile w zasadzie nie sposób mówić o możliwości późniejszego, już po zakończeniu kontroli poprawienia (sanowania) protokołu, zwłaszcza w części dotyczącej stwierdzonych naruszeń, o tyle szczegółowe ustalenia nazwy i charakteru kontrolowanego przedsiębiorcy, a więc adresata decyzji, jest w ocenie Sądu dopuszczalne na etapie procesu decyzyjnego. Powinno to być dokonane w decyzji w sposób wyraźny, z podaniem motywów przyjętego rozwiązania.

W rezultacie należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie wskazanych przez stronę, przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., a także powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. regulujących obowiązek posiadania licencji na przewóz rzeczy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.