Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 898/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym (...) r. spółka R. I. P. sp.j. z siedzibą w L. (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną – produkcja artykułów przemysłowych i biurowych (składanie artykułów z gotowych elementów). Realizację inwestycji przewidziano na terenie działki nr (...), arkusz (...), obręb K., położonej w P. przy ul. U. (...).

Decyzją nr (...) z (...) r. Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, wniesionego przez H. i T. Z. (dalej: Skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z (...) r., umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania.

Wyrokiem z (...) r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO z (...) r., wskazując w uzasadnieniu, że SKO nie uwzględniło interesu prawnego Skarżących wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W związku z tym wyrokiem, SKO decyzją z (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z (...) r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr (...) z (...) r. Prezydent Miasta ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołań wniesionych przez H. i T. Z. oraz B. M., SKO, decyzją z (...) r., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z (...) r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, decyzją z (...) r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr (...), arkusz (...), obręb K.; położonej w P. przy ul. U. (...).

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał m.in., że w jego toku przedłożono kopię ostatecznej decyzji nr (...) [powinno być: "nr (...)" – uw. Sądu] z (...) r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: "PINB") po przeprowadzeniu czynności kontrolnych we wnioskowanym obiekcie, mocą której umorzono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali magazynowo-biurowej. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazano m.in., że istniejący sposób użytkowania hali nie powoduje niedopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku i nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu wynikającego ze stosownego rozporządzenia Ministra Środowiska. Wykazano również, że istniejący sposób użytkowania hali – tj. dla potrzeb biurowych, magazynowych oraz dla potrzeb produkcyjnych (produkcja kopert w części hali) – nie doprowadził do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), gdyż nie doszło w obiekcie (w stosunku do pozwolenia na budowę z 2003 r.) do zmian warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Na tej podstawie i z powołaniem się na przepisy art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") Prezydent Miasta stwierdził, że skoro właściwy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego orzekł, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji należało umorzyć – na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") jako bezprzedmiotowe – gdyż mamy do czynienia z inwestycją nie wymagającą ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Odwołania od opisanej decyzji Prezydenta Miasta z (...) r. wnieśli H. Z. i Tadeusz Z. oraz B. M.

W swym odwołaniu H. Z. i T. Z., reprezentowani przez r.pr. L. Z., zarzucili zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta "naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego strony oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego" i wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że Prezydent Miasta wydając sporną decyzje przywołał ustalenia PINB z lat ubiegłych, które w obecnej sytuacji mogą nie mieć już żadnego znaczenia, nie czyniąc przy tym jakichkolwiek ustaleń we własnym zakresie. Zarazem odwołujący zaznaczyli, że organ wydający decyzje bezpośrednio poprzedzające zaskarżoną decyzję musiał znać ustalenia PINB, jednakże ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – co zatem miało wpływ na tak diametralną zmianę stanowiska organu?

Podobnie B. M. w swym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie (art. 77 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu zarzuciła ponadto całkowicie bezpodstawne powołanie się przez organ administracji na art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przepis ten bowiem, zdaniem odwołującej, nie ma żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. Z przytoczonego przez organ art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i nie mają tu zastosowania żadne wyjątki wskazane w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Podobnie niezrozumiałe, w ocenie odwołującej, jest powołanie się przez organ administracji na niewiążące, jej zdaniem, ustalenia innego organu (PINB). W żadnym wypadku decyzja innego organu nie może stanowić podstawy dla uniknięcia przeprowadzenia przez organ wydający decyzję własnego postępowania dowodowego (jeśli będzie to konieczne: także z wykorzystaniem dowodu z opinii biegłego) – a tak było w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z (...) r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z (...) r.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ustaliło, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygniecie sprawy jest niewadliwe, i co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

Dalej SKO stwierdziło, że w tej sprawie istotne jest udzielenie odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy zamierzenie we wnioskowanym kształcie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze wydania właściwej decyzji przez organ I instancji. W związku z tym organ II instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji z (...) r. Prezydent Miasta wskazał w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.z.p., iż zamierzenie wskazane we wniosku nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z faktu, że roboty te, jako wykonane, zostały zaakceptowane w decyzji PINB z (...) r. nr (...), mocą której zostało umorzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali magazynowo-biurowej, usytuowanej na nieruchomości przy ul. U. nr (...) w P. W tym zakresie SKO przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, w którym stwierdzono, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

W konkluzji SKO stwierdziło, że zarówno przesłanki określone przez organ I instancji w jego decyzji (brak konieczności uzyskania warunków zabudowy dla tego zamierzenia), jak i wykonanie już tych robót przesądzają o konieczności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z (...) r. wnieśli H. Z. i T. Z. (dalej łącznie jako: "Skarżący"), którzy – z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie MI") poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie interesu publicznego; (2) naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w zagospodarowaniu przestrzennym oraz całkowite nieuwzględnienie potrzeby interesu publicznego (art. 7 i art. 8 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie przez organ znajdujących się w sprawie materiałów, dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że w przedmiotowej sprawie przedstawiony zarówno cel, jak i zakres produkcji dowodzą konieczności uzyskania nowej decyzji organu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na produkcyjną (w hali tej, bez stosownych zezwoleń, od wielu lat prowadzona jest produkcja kopert przy zastosowaniu urządzeń i maszyn, które wywołują ustawiczny i całodobowy hałas). Jednocześnie “z daleko idącej ostrożności" zwrócili uwagę na fakt, że obydwa organy przywołują w uzasadnieniach swoich decyzji ustalenia w postępowaniu prowadzonym przez PINB w latach ubiegłych, które nie mogą mieć już żadnego znaczenia, nie czyniąc przy tym jakichkolwiek ustaleń we własnym zakresie."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż w swej istocie jest powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i poza wcześniej zgłoszonymi w odwołaniu zarzutami o naruszeniu ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia MI, podnosi zarzut dotyczący nieuwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, który to zarzut nie został poparty żadnym materiałem dowodowym. Kwestie potencjalnego naruszenia przepisów prawa budowlanego i kwestie warunków technicznych nie mogą być badane w toku postępowania związanego z wydawaniem decyzji dotyczących warunków zabudowy. Kwestia zasadności powoływania się przez SKO na rozstrzygnięcie PINB z (...) r. [powinno być: "(...)r." – uw. Sądu] jest istotna, gdyż tym rozstrzygnięciem przesądzone zostało to, że dla takich zmian sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną nie było już podstaw do ustalania warunków zabudowy. To stanowiło podstawę umorzenia postępowania w tej sprawie przez Prezydenta Miasta i co zostało uznane za zgodne z prawem przez organ odwoławczy.

Na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. Skarżący podtrzymali wnioski i wywody skargi. Zaznaczyli, że w ich ocenie decyzja PINB [umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali – uw. Sądu] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie została przez nich wzruszona, gdyż nie byli stroną tego postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania R. I.P. sp.j., adw. Ł. W., wniósł o oddalenie skargi i poparł stanowisko organów administracji. Podkreślił, że decyzja PINB o umorzeniu postępowania legalizacyjnego jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z 09 września 2015 r. Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

W szczególności organy prawidłowo ustaliły, że kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla – jak to określono we wniosku Spółki złożonym (...) r. – inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (produkcja artykułów przemysłowych i biurowych) pozostawało w ścisłym związku z wszczętym wcześniej z urzędu przez PINB postępowaniem administracyjnym w sprawie ww. zmiany sposobu użytkowania hali.

Oznacza to, że, po pierwsze, ów wniosek o ustalenie warunków zabudowy miał charakter wyjątkowy w tym sensie, że odnosił się do inwestycji (tu: zmiany sposobu użytkowania hali) już zrealizowanej (dokonanej). Zasadą jest bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla obiektu mającego dopiero powstać albo już dla istniejącego, którego użytkowanie ma dopiero ulec zmianie – o czym stanowi art. 59 u.p.z.p. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy analizowane przez organy zmiany w sposobie wykorzystywania hali zaistniały przed wszczęciem kontrolowanego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd nie ulega wątpliwości, że wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy miała służyć jako jeden z elementów (dokumentów) niezbędnych do przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 71a pr.bud., tj. procedury służącej doprowadzeniu, o ile to możliwe, do zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 71a ust. 1 pr.bud. w ramach tej procedury organ nadzoru budowlanego m.in. nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.p.z.p., tj. w szczególności decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego – zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 in fine w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

To z kolei oznacza, że byt postępowania w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy był instrumentalnie powiązany ze stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego, iż rzeczywiście doszło do nieuprawnionej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiany dokonanej bez wymaganego w świetle art. 71 ust. 1 i ust. 2 zd. pierwsze pr.bud. zgłoszenia. W świetle ww. przepisów pod pojęciem takiej – wymagającej zgłoszenia – "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" rozumie się w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń".

Zatem wykluczenie przez organ nadzoru budowlanego, iż doszło w danym (kontrolowanym) przypadku do tak rozumianej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czyni bezprzedmiotowym wszczęte przed tym organem postępowania naprawcze, a w konsekwencji – także ściśle związane z postępowaniem naprawczym: postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak bowiem ustalono w toku kontrolowanego tu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na hale produkcyjną na nieruchomości przy ul. U. nr (...) w P. – i co w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z (...) r. nr (...) umorzył postępowanie w sprawie ww. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali (k. 198–201 akt adm. I inst.). PINB w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż podjęcie działalności produkcyjnej w pomieszczeniu, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym figuruje jako magazyn, doprowadziło do zmiany przeznaczenia tego pomieszczenia w stosunku do przeznaczenia określonego w projekcie. Jednakże, jak wykazało postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego, w tym przypadku nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno sanitarnych; działalność prowadzona w części przedmiotowej hali nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących, choćby potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko, a aktualny sposób użytkowania hali nie powoduje niedopuszczalnego przekroczenia poziomu hałasu w środowisku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr.bud., a więc prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe.

Jest poza sporem, że opisana decyzja PINB z (...) r. jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym (przyznali to też obecni na rozprawie przed tut. Sądem: Skarżący oraz pełnomocnik Spółki). Wbrew jednak twierdzeniom Skarżących, ww. decyzja PINB nie ma tylko znaczenia historycznego, gdyż decyzji tej – jak każdej decyzji ostatecznej – służy przymiot trwałości (art. 16 k.p.a.) oraz tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że decyzja ta jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W konsekwencji tak długo, jak długo decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie prawidłowości (legalności) inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, a szerzej: niedopuszczalne jest powtórne badanie tej kwestii w innym postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym.

Omawiana decyzja PINB – jak każda decyzja administracyjna – jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dokument urzędowy w postępowaniu administracyjnym cechuje szczególny reżim dowodowy (swoiste uprzywilejowanie) ustanowione dla tego rodzaju dokumentów, gdyż zgodnie z ww. art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 76 Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 24 do art. 244). Zarazem z cytowanego art. 76 § 1 k.p.a. wynika zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone".

Nie ulega zaś wątpliwości, że ww. decyzja PINB z (...) r. umarzająca postępowanie naprawcze w sprawie inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania hali zawiera "urzędowe stwierdzenie" tego, że w przedmiotowej sprawie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr.bud. nie doszło, w związku z czym prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne (tzw. postępowanie naprawcze) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie to, w świetle art. 16 i art. 76 § 1 k.p.a., wiążę także inne organy administracji.

Skoro tak, to bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. stało się również – ściśle związane z ww. postępowaniem naprawczym, bo w istocie służące osiągnięciu jego celów – kontrolowane tu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, co też trafnie stwierdziły organy obu instancji.

Na istnienie takiego "instrumentalnego" powiązania pomiędzy obu rodzajami postępowań wskazuje się również w orzecznictwie. Zauważa się mianowicie, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym (odpowiednio: naprawczym), w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Z tego względu nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, CBOSA).

Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z (...) r. nr (...) umarzająca postępowanie w sprawie inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania hali magazynowo-biurowej, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dokonaniu tej właśnie "zmiany sposobu użytkowania".

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.