Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 202/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a, art. 15c, art. 22a i art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 7 art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. T. L. - zwanej dalej "Wnioskodawczynią" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawczyni – wobec decyzji z [...] września 2018 r. - wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu wskazała, że nigdy nie pracowała w Wydziale [...] oraz Sekcji [...] Wydziału [...]; pracowała w Sekcji [...], a po 4 miesiącach przeniesiono ją na stanowisko [...] w Wydziale [...], który podlegał Służbie Bezpieczeństwa; nie oznacza to jednak, że była pracownikiem Służby Bezpieczeństwa; Wnioskodawczyni podkreśliła, że jej ośmioletnią służbę do 1989 r. należy uznać za krótkotrwałą; tym bardziej, że - w tym okresie - przenoszono ją "z wydziału do wydziału na różne stanowiska"; rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków z narażeniem życia i zdrowia potwierdzają liczne nagrody, awanse oraz dodatkowe urlopy za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia; przywołała także dwa wypadki, którym uległa w związku z pełnioną służbą; zgromadzony w sprawie materiał nie zawiera opinii jej bezpośrednich przełożonych, którzy współpracowali z nią 27 lat i mogliby potwierdzić zaangażowanie w wykonywaną służbę; zaskarżona decyzja dyskryminuje Wnioskodawczynie jako człowieka oraz byłego policjanta; obniżona emerytura nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie jej art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- w przedmiotowej sprawie odmówiono zastosowania wobec Wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, że nie uznano pełnionej przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa za krótkotrwałą; brak jest dowodów potwierdzających wprost, że Wnioskodawczyni pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia; sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; nie odnotowano wybitnych osiągnięć w służbie Wnioskodawczyni - szczególnie wyróżniających ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; zarówno jej postawa, osiągnięcia, jak również charakter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały zakwalifikowania przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej,

- Wnioskodawczyni pełniła służbę od [...] lipca 1981 r. do [...] maja 2017 r. - przez 35 lat, 9 miesięcy i 19 dni; z tego - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] kwietnia 1982 r. do [...] stycznia 1984 r. oraz od [...] czerwca 1984 r. do [...] lipca 1990 r. - przez 8 lat; nie można więc uznać tego okresu za krótkotrwały; trudno tu mówić o "chwilowości" i "przejściowości"; służba nie nosiła bowiem znamion "tymczasowości"; okresu służby Wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie można ocenić jako "krótkotrwały"; ośmioletni okres służby nie odpowiada wskazanej wykładni językowej dotyczącej pojęcia "krótkotrwałości"; służba Wnioskodawczyni była wieloletnia i trwała; nie podjęto jej przypadkowo, a w pełni świadomie; wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; Wnioskodawczyni przez ten okres - z całą pewnością - zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz z ich charakterem; służbę tą przerwano zresztą nie z własnej woli, a wobec likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce; dlatego w rozpatrywanej sprawie nie spełniono przesłanki "krótkotrwałości";

- odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że powinna być ona każdorazowo oceniana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza,

- uwzględniając to, dla oceny spełnienia przez Wnioskodawczynię przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wzięto pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji, dalej jako "KGP" - zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r. - oraz "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenę rzetelności służby" z [...] stycznia 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R.; Wnioskodawczyni rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r.; potwierdzają to opinie służbowe oraz wnioski o mianowanie jej na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; w aktach sprawy nie ma informacji o wymierzonych Wnioskodawczyni karach dyscyplinarnych; brak jest również dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. potwierdził, rzetelność realizowania zadań i obowiązków służbowych przez Wnioskodawczynię; nie odnotowano wzmianek o wszczynaniu i prowadzeniu wobec niej postępowań karnych oraz karno-skarbowych; poinformowano natomiast o awansach, podwyżkach dodatku służbowego, nagrodach pieniężnych oraz odznaczeniach - Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant" - Wnioskodawczyni; sam charakter zadań realizowanych przez nią do dnia zwolnienia ze służby [...] maja 2017 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie zdrowia i życia nie może być oceniane jako spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; brak jest zresztą dokumentów wskazujących na udział Wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; nie były także wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., poz. 734 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o emeryturze"; ponadto, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. zaznaczył, że Wnioskodawczyni należała do grona wyróżniających się funkcjonariuszy,

- służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że była ona pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (pkt 2); wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- podsumowując, przebieg służby Wnioskodawczyni nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że występuje "szczególnie uzasadniony przypadek",

- Wnioskodawczyni pełniła służbę przez 35 lat, 9 miesięcy i 19 dni - z tego na rzecz totalitarnego państwa 8 lat; stanowi to 22 % całkowitego okresu służby; nie można więc uznać go za krótkotrwały; jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; nie ma także zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury - wydanego zgodnie z rozporządzeniem o emeryturze,

- obie - wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przesłanki muszą być spełnione łącznie; ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz"; jego intencją było zatem traktowanie obu wymogów łącznie; w przeciwnym razie użyłby np. spójnika "lub"; ponieważ w przypadku Wnioskodawczyni nie spełniono przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tym samym sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku; organ nie może zatem wyłączyć w stosunku do Wnioskodawczyni art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano: w ustawie zaopatrzeniowej przewidziano tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanemu dalej "IPN"; potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); jeżeli Wnioskodawczyni nie zgadza się z wydaną przez IPN informacją o przebiegu służby nie powinien tej kwestii podnosić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji), ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie skarżonego orzeczenia, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów, a także o zobowiązanie organu do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, o wyłączeniu wobec niej art. 15c i 22a oraz 24 a tego aktu.

W uzasadnieniu skargi Wnioskodawczyni podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu co do oceny krótkotrwałości jej służby. Ośmioletni okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa stanowi zaledwie 1/4 całego okresu służby. Kryterium to jest zresztą niedefiniowalne - o wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową służby pełnionej po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Dlatego w przedmiotowej sprawie spełniono przesłankę z at. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazano także, że rozpatrując przedmiotową sprawę nie wzięto pod uwagę charakteru wykonywanych przez Wnioskodawczynię obowiązków służbowych. Nie wykonywała ona bowiem żadnych czynności operacyjno-technicznych należących do kompetencji funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała powierzone mu zadania i obowiązki służbowe. Potwierdzają to zresztą dokumenty z przebiegu służby - znajdujące się w aktach osobowych. Służba pełniona przez Wnioskodawczynię po 12 września 1989 r. stanowiła 78 % całości jej służby. Była związana z realnym narażeniem życia i zdrowia. Potwierdzają to orzeczenia lekarskie, gdzie uznano, że Wnioskodawczyni doznała 3% oraz 6% trwałego uszczerbku na zdrowiu. Nawet jeśli specyfiką służby mundurowej jest ryzyko narażania życia i zdrowia to nie każdy policjant doświadcza takich zdarzeń. Organ natomiast nie odniósł się tego wydając skarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm,.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawczyni reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu wymieniona w pkt 1 oraz nieustalenie czy zachodziły pozostałe warunki. Skutkowało to naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a). Wynikało to z błędnego - nazbyt wąskiego - wyłożenia treści normatywnej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zakreśla on granicę wyłączenia stosowania reguł szczególnych wobec funkcjonariuszy, pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa.

W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że w sprawie nie może budzić wątpliwości jej stan faktycznie w zakresie, gdzie - jak wskazał organ, wedle stosownej informacji z IPN - służba Wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa trwała 8 lat na ogólny czas jej pełnienia ponad 35 lat.

Rozpatrując sprawę organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 8 lat, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych prawie 36 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wypada przy tym odnotować, że – co trafnie zauważa organ administracji - pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Organowi umknęło jednak, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie inne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres ośmiu lat będzie także krótkotrwałym. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku, takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Równocześnie organ ustalił, że Wnioskodawca pełnił rzetelnie służbę na rzecz państwa demokratycznego, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 in principio.

Orzekający w sprawie skład Sądu miał na uwadze, że obecnie w judykaturze wyrażone są różne stanowiska, co do właściwego rozumienie treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdy chodzi o zakres zastosowania wyłączenia zasad ogólnych. Prezentowane jest, też stanowisko, że:

- dla zastosowania przewidzianego tam wyjątku nie jest niezbędne spełnienia obu warunków, określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, czy

- spełnienie warunku krótkotrwałości służby i rzetelnego jej pełnienia jest przesłanką wystarczającą do jego zastosowania - bez potrzeby wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, jako okoliczności wykraczającej poza przesłanki wskazane w pkt 1 oraz 2 in principio wskazanej jednostki redakcyjnej.

Zdaniem organu natomiast niezbędne jest wystąpienie przesłanek szczególnych, wykraczających poza wskazane w tiret 2

Niezależnie od tego, który z tych poglądów przyjąć za najbardziej trafny, należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku – przy przyjęciu także, wedle stanowiska organu, niezbędności wystąpienia przesłanki wykraczającej poza krótkotrwałą służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelność jej pełnienia dla państwa demokratycznego (przy tym warunek zagrożenia życia lub zdrowia nie jest niezbędny, skoro wymieniono go przykładowo) - organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma podstaw, aby założyć, że - przy właściwym odkodowaniu treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - zakreślona tam reguła wyłączania zasad ogólnych nie powinna znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawczyni. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

W art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba też zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (rozporządzenia o emeryturze) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie przez Wnioskodawczynię służby w szczególnych warunkach. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy Wnioskodawczyni powoływała się na udział w zdarzeniach, związanych z realnym zagrożeniem jego życia czy zdrowia. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danego przepisu. W kontekście danego warunku nie muszą też pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym szczególny rodzaj wykonywanych zadań. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawczynię kwestii szczególnego charakteru zadań wyknowakych przez nią w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia, samego prawidłowego określenia okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wykracza poza granice rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Szersza argumentacja w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA). Tezę, że etapem właściwym dla ustalenia, czy dany funkcjonariusz podlega regułom art. 15c czy 22a ustawy zaopatrzeniowej, jest postępowanie przed sądem powszechnym (w przedmiocie obniżenia uposażenia) potwierdza także uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. (sygn. akt II UZP 1/20 – opubl. w LEX nr 3051750). Nie do pogodzenia z regułami praworządnego państwa jest wykładanie przepisów, w wyniku którego ta sama kwestia może podlegać przesądzaniu w dwu alternatywnych postępowaniach, gdzie mogłoby dojść do formułowania nawet przeciwstawnych wniosków.

Na marginesie należy dodać, że wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów nie sposób uznać za dowodowy. Do skargi nie dołączono bowiem żadnych dokumentów. Natomiast jeśli chodzi o dokumenty zawarte w aktach administracyjnych sprawy to Sąd zapoznał się z ich treścią.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.

Nie uwzględniono żądania Wnioskodawczyni orzeczenia przez Sąd o obowiązku włączenia przez organ stosowania wobec danego funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązanie do wydania aktu o określonej treści. Kompetencja Sądu w danym zakresie nie dotyczy bowiem kontroli legalności decyzji uznaniowych - tak użycie we wskazanej regulacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "może".

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni natomiast ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.