Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 841/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 144 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 46 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1, art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 566/14 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 841/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015r.

w sprawie o sygn. akt II SA/Op 566/14, po rozpoznaniu skargi R. B. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2013 r. R. B. i R. B., zwrócili się do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym w miejscowości G. przy ulicy [...]. Do wniosku dołączyli m.in. decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2000 r. zobowiązującą do dokonania modernizacji zakładu oraz decyzje dotyczące zmiany terminu wykonania ww. decyzji.

Burmistrz P. pismem z dnia 7 lutego 2012 r. poinformował wnioskodawców, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało już przeprowadzone na wniosek z dnia 2 kwietnia 2009 r. i zakończone wydaniem prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r.

W piśmie z 13 lutego 2013r. wnioskodawcy podnieśli m.in., że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. skierowana została wyłącznie do R. B., a aktualny wniosek pochodzi od R. B. i R. B.. Ponadto, zdaniem wnioskodawców, porównanie treści wniosków prowadzi do konkluzji, że są one różne nie tylko co wnioskodawców, lecz różni je także merytoryczna zawartość.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. działający z upoważnienia Burmistrza P., Kierownik Wydziału Gospodarki i Rozwoju, na podstawie art. 61a i art. 144 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ wskazał na wniosek złożony przez R. B. w dniu 6 kwietnia 2009 r. (datowany na dzień 2 kwietnia 2009 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G. oraz wydaną w jego następstwie decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., którą Burmistrz P. odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia wobec niezgodności lokalizacyjnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja po jej zaskarżeniu przez R. B. do SKO w O. została utrzymana w mocy, a tym samym stała się ostateczna. Przytaczając brzmienie przepisu art. 61a K.p.a. oraz analizując wniosek strony z dnia 28 stycznia 2013r. organ stwierdził, że niemożliwe jest wszczęcie przez organ administracji kolejnego postępowania w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna, a inwestycja w dalszym ciągu koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G..

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. B. i R. B. wspólnicy spółki cywilnej U. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (zwane także dalej jako SKO) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym i wyrok WSA w Opolu, którym uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego zapadłe w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a dotyczącym robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego, przeanalizował wniosek strony z dnia 2 kwietnia 2009 r. i wydaną w jego następstwie decyzję Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz wniosek z dnia 28 stycznia 2013 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie należy utrzymać w mocy. Argumentował, że powołany przez żalących się, jako podstawa prawna przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska został uchylony wraz z całym działem VI, co powoduje, że niemożliwym jest wydanie decyzji o ww. normę prawną. Organy administracji działają bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł R. B. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wydał w istocie rozstrzygniecie reformatoryjne; art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie dyrektywy wyroku WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy uznał, że niemożliwym jest wszczęcie i prowadzenie przez organ administracji postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisu art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który został uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. natomiast organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie zostało już przeprowadzone postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. Porównując zatem te dwa uzasadnienia trudno dojść do wniosku, że w istocie została utrzymana w mocy jedynie sentencja kontrolowanego rozstrzygnięcia, przy diametralnie innej podstawie odmowy wszczęcia postępowania. Wskazując na wyrok WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2008 r. wydany w sprawie dotyczącej legalizacji robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego prowadzonym przez strony stwierdził, że wystąpienie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było następstwem powyższego wyroku. Podniósł również, że jeśli organ odwoławczy widział sprzeczność wniosku z obowiązującymi przepisami, to winien tę sprzeczność wyjaśnić, a nie wydać orzeczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę uznając, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają prawu. Sąd wskazał powołując treść art. 61a § 1 K.p.a., że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Sąd wskazał, że choć "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że taka sytuacja niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Odnosząc powyższe uwagi do tej sprawy Sąd wskazał, że organ II instancji uznał, iż powoływany przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz.1232) z dniem 15 listopada 2008 r. przestał obowiązywać, a zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji na podstawie wskazanej przez stronę podstawy prawnej. Z tym poglądem Sąd się nie zgodził stwierdzając, że organ wiedząc, iż wskazany przez skarżących przepis już nie obowiązuje winien ustalić we własnym zakresie, czy istnieje inna podstawa materialnoprawna żądania skarżących. Organ pominął całkowicie treść wniosku skarżących z dnia 28 stycznia 2013 r., którzy wnosili: "o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska". Treść wniosku strony nie wskazywała na podstawę prawną decyzji, lecz na przedmiot postępowania – żądanie wydania decyzji o której mowa we wskazanym przepisie. W ocenie Sądu jeśli organ powziął wątpliwości, co do podstawy prawnej wniosku skarżących powinien ewentualnie te wątpliwości wyjaśnić, poprzez zwrócenie się do strony ze stosownym zapytaniem. Nie mniej jednak organ I instancji dokonując odczytania wniosku strony nie miał wątpliwości jakiego rodzaju wszczęcia postępowania domaga się strona i jakiego rodzaju decyzji oczekuje i tej okoliczności jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania nie wskazał. Sąd podkreślił, że w obowiązujących od dnia 15 listopada 2008 r. przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w Dziale V zatytułowanym: "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" zawarte są przepisy dotyczące warunków i przesłanek wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 i nast. ww. ustawy). Tym samym brak było podstaw do uznania, że żądanie skarżących dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym w miejscowości G. nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym brak jest podstawy materialnoprawnej takiego żądania. Dalej Sąd stwierdził, że także postanowienie organu I instancji, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło sprawy, w której wydano ostateczną decyzję, a nadto inwestycja w dalszym ciągu koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. nie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Inaczej mówiąc kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem ocen zawartych w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie i dlatego też organ nie może w nim formułować ocen i wniosków dotyczących meritum sprawy. Stąd też niemożliwym jest uznanie, że przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej stanowić mogłaby sprzeczność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do kolejnej przyczyny stanowiącej przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. okoliczność zapadnięcia ostatecznego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, Sąd wskazał, że aby możliwym było uznanie przez organ, że kolejny wniosek strony dotyczy tej samej sprawy niezbędnym jest ustalenie tożsamości obu spraw. O tożsamości spraw można mówić jedynie wówczas, gdy postępowanie inicjują te same podmioty, przedmiot postępowania jest ten sam, a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ten sam stan prawny. Analizując wniosek w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że zachodzi tożsamość spraw. Wniosek R. B. i R. B. datowany na dzień 25 stycznia 2013 r., który wpłynął do Burmistrza Prószkowa w dniu 28 stycznia 2013 r., zawierał żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym w miejscowości G. przy ulicy [...]. Wniosek zaś skierowany do Burmistrza P. w dniu 2 kwietnia 2009 r. pochodził od R. B., będącej wspólniczką w spółce cywilnej U. w G. i dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G.. Zdaniem Sądu już tylko wstępne porównanie treści obu wniosków wskazuje, że nie dotyczą one tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Aktualny wniosek dotyczy przebudowy i rozbudowy obiektu, zaś poprzedni dotyczył modernizacji i rozbudowy. Pojęcie przebudowy i modernizacji nie są tożsame i co więcej termin przebudowa w przeciwieństwie do modernizacji został ustawowo zdefiniowany w ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Stosownie do przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zatem już chociażby z tego względu nie sposób przyjąć, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2011 r. wydana na wniosek R. B. z dnia 2 kwietnia 2009 r. dotyczyła tej samej sprawy. Oba wnioski różnią się nie tylko merytorycznie, ale także podmiotowo.

Sąd stwierdził, że w obrocie prawnym w procesie, spółkę cywilną można oznaczyć tylko poprzez wskazanie wszystkich wspólników. Spółka cywilna jest bowiem jednostką organizacyjną, która nie posiada zdolności prawnej, a tym samym w obrocie nie może występować pod innym oznaczeniem, gdyż to co nazywamy spółką cywilną nie posiada własnej odrębnej od wspólników osobowości. W świetle powyższego oraz przy uwzględnieniu treści zapadłych wyroków, a to przed WSA w Opolu w dniu 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 377/12 i w jego następstwie przez NSA w dniu 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 680/13, niezbędnym będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie czy R. B. ma przymiot strony w żądaniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak badanie przymiotu strony nie może się odbywać poza czynnościami procesowymi. Dopiero wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Żądanie osoby nie wszczyna natomiast postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia naruszają przepis art. 61a K.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił postanowienia obu organów.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 K.p.a przez uchylenie postanowień obu organów, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy organy nie dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne nie mogło zostać wszczęte wobec treści wniosku stron z dnia 25 stycznia 2013r. oraz zażalenia z dnia 27 lutego 2013r. jednoznacznie precyzujących żądanie.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strony we wniosku z dnia 25 stycznia 2013r. domagały się wszczęcia postępowania na podstawie art. 46 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który został uchylony wraz z całym działem VI tej ustawy z dniem 15 listopada 2008r., także w zażaleniu z dnia 27 lutego 2013r. wnioskodawcy ponowie i w sposób wyraźny wskazali, że podstawą ich żądania jest w/w artykuł 46 ust.4 pkt. 2. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie Sądu , że SKO nieprawidłowo odczytało treść podania. W związku z powyższym nie było możliwe wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art.46 ust.4 pkt.2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie istniała podstawa materialnoprawna do jej wydania. SKO wskazało, że brak było podstaw do uznania wadliwości postanowienia organu pierwszej instancji. Na tożsamość sprawy objętej wnioskiem z dnia 25 stycznia 2013r. oraz sprawy zakończonej ostatecznie decyzją z dnia [...] listopada 2011r. w sposób wyraźny wskazuje treść wniosku oraz zażalenia, ponieważ strony wprost powołały się na wyrok WSA w Opolu z dnia 3.11.2008r. oraz na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...] marca 2000r. podkreślając, że składają podanie w konsekwencji zawartych we wskazanych aktach zaleceń. Różniąca się nieco redakcja treści żądania przedstawiona w podaniu z dnia 25 stycznia 2013r. nie uprawniała do uznania braku tożsamości przedmiotowej spraw, skoro faktycznie zważywszy na odesłania do w/w aktów – przedmiot żądania pozostawał ten sam.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r.,poz.846 ) dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 Ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut : naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie było brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Wbrew jej zarzutom Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji stwierdzając, że nie odpowiadają one prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn - przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia rozważania SKO skoncentrowały się na ocenie, że brak jest podstawy prawnej dla rozpoznania wniosku skarżących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ przepis art.46 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, na który się powołują, został uchylony, co powoduje niemożliwym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o ten przepis. Stanowisko to jest błędne.

Przepis art.46 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150 t.j.)

został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r., ale nie oznacza to, że w obowiązujących przepisach materialnoprawnych brak jest podstawy do rozpatrzenia wniosku skarżących w trybie administracyjnym, a tylko taka sytuacja w sposób oczywisty przemawiałaby za odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Stwierdzić należy, mając na uwadze treść ich wniosku z dnia 25 stycznia 2013r. , a także zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, że z dokumentów tych jasno wynika, iż intencją wnioskujących jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla "przebudowy i rozbudowy budynków", w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym w miejscowości G.. Warunki i przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na datę złożenia wniosku i aktualnie regulowane są w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2016.353 t.j.). W tych okolicznościach słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do uznania przez organ odwoławczy, że żądanie skarżących w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Dodać już tylko można, że skarżący wskazywali w swoim wniosku z dnia 25 stycznia 2013r. na art.46 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jako podstawę prawną żądania wydania decyzji środowiskowej z uwagi na treść wyroku WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2008r. w sprawie II SA/Op 170/08, w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazywał, na konieczność uzyskania przez R. i N. B. wnoszących o legalizację samowolnie wykonanych robót w budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, o ile okaże się, że roboty te dotyczą inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, a który to przepis obowiązywał w dacie wydania wyroku przez Sąd. Nie było więc żadnych wątpliwości we wniosku z dnia 25 stycznia 2013r. o jaką decyzję im chodzi i z jakiego powodu.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał także, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe.

Organ pierwszej instancji stosując art. art. 61a § 1 K.p.a. uznał, że w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi przypadek tożsamości spraw wywołanych wnioskami skarżących.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie złożone wnioski nie są w swej treści identyczne. Tak jak to wskazał Sąd pierwszej instancji wniosek R. B. i R. B. z dnia 25 stycznia 2013r., zawierał żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym w miejscowości G.. Natomiast wniosek z dnia 2 kwietnia 2009 r. pochodził od R. B., będącej wspólniczką w spółce cywilnej U. w G. i dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G.. Być może jak to podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedmiot tych wniosków jest taki sam i wywodzi się z zaleceń wydanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...] marca 2000r., ale właśnie ta okoliczność powinna zostać zweryfikowana po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające a następnie, w razie stwierdzenia tożsamości spraw czyli przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania powinien zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania, jako że nie jest dopuszczalne, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.