Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 274/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8 ust. 2, 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 783/11 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 783/11 oddalił skargę Z. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1626/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 528/06 a także decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż poza sporem jest, że wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - przepis art. 59 ust. 7 nie obowiązywał w dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2000 r. Regulacja, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest jedynie inwestor, nie mogła mieć zastosowania do postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2000 r., którą udzielono Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w P., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz przymiot strony w niniejszej sprawie należało więc rozważać w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Sąd wskazał na art. 140 Kodeksu cywilnego i podkreślił, iż w warunkach niniejszej sprawy, gdzie inwestor odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów, stawiając budynek blisko granicy działki należącej do skarżących, prowadzony proces legalizacji inwestycji miał niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, tym bardziej że usytuowanie inwestycji w znaczny sposób według skarżących utrudnia dojazd do ich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2000 r. (sygn. [...]) o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z naruszeniem prawa polegającym na tym, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ wskazał, iż nie uchyla wyżej wymienionej decyzji ze względu na okoliczność, że od jej doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat oraz w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wskazał, że zaistniał stan określony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zbadał, czy nie zaistniały okoliczności z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na użytkowanie została doręczona dnia [...] maja 2000 r. W tej sytuacji termin, do którego decyzja ta mogła być uchylona upłynął dnia [...] maja 2005 r. Organ rozważył również, czy zarzuty podnoszone przez J. i Z. N. dotyczące budynku mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku (dotyczą one podwyższenia budynku o jedną kondygnację w stosunku do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę oraz wybudowania budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi przez niedopuszczalne zbliżenie otworów okiennych i płyt balkonowych do granicy działki). Kwestie te były przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w trakcie którego ustalono, że budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1999 r. W postępowaniu tym nałożono na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Państwo N. byli stroną omawianego wyżej postępowania administracyjnego, a kończąca to postępowanie decyzja jest ostateczna. Fakt doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z nowym projektem został potwierdzony także w trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania. W ocenie organu zrzuty dotyczące wysokości i usytuowania budynku nie mogły być ponownie rozpatrywane w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty i żądania skarżących dotyczące innego budynku nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji, bowiem sąd oddalił skargę na nią.

W odwołaniu skarżący podniósł, że termin, do którego mogła być uchylona decyzja, nie mógł upłynąć dnia [...] maja 2005 r. oraz wskazał, iż inwestor budując osiedle odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów oraz iż jego działka została pozbawiona dostępu do drogi, a obniżenie terenu doprowadziło do obniżenia poziomu wód gruntowych i uschnięcia drzew oraz krzewów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej wskazano okoliczności nie uchylenia decyzji i w tym zakresie wskazał okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał na związanie wykładnią dokonaną przez NSA. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. W ocenie organu odwoławczego upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji uniemożliwił jej uchylenie. Wskazał ponadto, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Orzeczenie w tej sprawie może być zatem tylko merytoryczno-reformacyjne. Organ odwoławczy wskazał również, że podnoszone w odwołaniu okoliczności dot. odstąpień do pozwolenia na budowę, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania nadzwyczajnego, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie doręczono również skarżącemu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. N. zarzucając jej naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż spełnione została przesłanka określona w tym przepisie tj. upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zredagowanie sentencji orzeczenia. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązkiem organów było wyraźnie wskazanie, jaki dokładnie fragment decyzji organu I instancji zostaje usunięty z obiegu prawnego oraz jakie otrzymuje on w zamian nowe brzmienie. Wątpliwości budzi także zastosowana konstrukcja uchylenia części sentencji decyzji, gdy w rzeczywistości organ dokonał w tym zakresie jej zmiany. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo zastosował także art. 146 § 1 k.p.a. uznając, iż termin przewidziany w tym przepisie upłynął. Termin pięcioletni nie upłynął wobec skarżącego albowiem jemu nie doręczono pierwotnej decyzji. Odmienny sposób wykładni tego przepisu pojawiający się dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych jest nieprawidłowy albowiem narusza on konstytucyjne prawo skarżącego do sądu i stoi w przeczyści z bezpośrednim stosowaniem konstytucji. Skarżący po dwóch latach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu wniósł o wznowienie postępowania w sprawie, co przerywa bieg terminu określonego art. 146 §1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący wskazał, iż nie wie na jakiej podstawie można naliczyć pięcioletni okres, skoro decyzja nigdy nie została mu doręczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, wskazując, że decyzje w sprawie zostały wydane w trybie wznowieniowym oraz na treść art. 16 k.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest tylko w wyjątkowych okolicznościach. Obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie w pierwszej kolejności było dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, która polega na sprawdzeniu, czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, oraz czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Organ jest ponadto związany oceną prawną sądu w tej sprawie, który zalecił rozważyć przymiot strony w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Prowadzony proces legalizacji inwestycji miał niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, tym bardziej że usytuowanie inwestycji w znaczny sposób według skarżących utrudnia dojazd do ich nieruchomości. Wobec powyższego organ badając wniosek skarżącego zasadnie doszedł do przekonania, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Pięcioletni termin od doręczenia decyzji Prezydenta wskazany w powyższym przepisie upłynął w dniu [...] maja 2005 r. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. sąd wskazał, że jest on niezasadny. W orzecznictwie podnosi się, iż treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Również argumenty strony, iż 5-letni termin nie rozpoczął biegu, ponieważ decyzji nie doręczono nigdy skarżącemu nie znajduje zdaniem sądu uzasadnienia. Sad wskazał, że w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 k.p.a chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Ponadto, pomimo upływu terminów przedawnienia organ winien badać czy decyzja narusza prawo czy też nie. Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16 poz. 63 ze zm.), jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, iż tymi trybami jest między innymi procedura uregulowana w art. 145-152 k.p.a. Wobec powyższego, ustalenie przez organ, iż istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ale nie pozwala na to m.in. upływ terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. jest istotne z punktu widzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Prawidłowo zatem organ rozpoznał sprawę co do istoty. Kwestia podwyższenia budynku o jedną kondygnację i jego zbliżenia do granicy działki została rozstrzygnięta w osobnym postępowaniu, a skargi państwa N. w tym zakresie zostały w tym postępowaniu rozpatrzone. W tej sytuacji zarzuty dotyczące wysokości i usytuowania budynku nie mogły być ponownie rozpatrywane w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Sprawa pozwolenia na użytkowanie drugiego budynku została rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem WSA w Poznaniu. W przedmiotowej sprawie inwestor co prawda odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę jednakże postępowanie w sprawie tych odstępstw zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1999 r. Organ nadzoru budowlanego zaakceptował dostarczony przez inwestora projekt i sprawdził wykonanie przeróbki spornej ściany. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał odstępstw od pozwolenia na budowę i z tego względu w procesie legalizacyjnym nałożono na inwestora określone obowiązku, które to obowiązki inwestor wykonał. Powyższe znajduje potwierdzenie w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1999 r. Wobec powyższego organy zasadnie wydały pozwolenie na użytkowanie obiektu, a okoliczność, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Wobec powyższego organ zasadnie zdaniem sądu uznał, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W zakresie naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zredagowanie sentencji orzeczenia sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przy czym w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wobec powyższego, decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. po pierwsze winna stwierdzać wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a po drugie winna wskazywać okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał dwie przyczyny dlaczego nie uchylił decyzji. Natomiast organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie okoliczności o jakich mowa w art. 151 § 2 k.p.a. i w tym zakresie sam orzekł merytorycznie, do czego był uprawniony ma mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że z decyzji organu odwoławczego nie wynika jaka dokładnie część decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z sentencji decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że uchyla on zaskarżoną decyzję wyłącznie w części w jakiej wskazuje się na okoliczności z powodu których nie uchylono decyzji.

Na to rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w ie wynika jaka dokładnie część decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem z sentencji decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, iż uchyla on zaskarżoną decyzję wyłącznie w części w jakiej wskazuje się okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. całości i zarzucając mu naruszenie: art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organy administracji z naruszeniem art. 146 § 1 i 2 k.p.a. tj. postępowaniu, w którym błędnie uznano, że minęło 5 lat od doręczenia decyzji oraz że w wyniku rozpatrzenia sprawy mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca swej treści pierwotnie wydanej. Zarzucił również naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że minęło 5 lat od doręczenia decyzji, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że wobec niedoręczenia decyzji skarżącemu wskazany termin nie rozpoczął biegu oraz art. 146 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że interpretacja art. 146 § 1 k.p.a. dokonana przez sąd jest błędna. Ponadto, konstytucyjne prawo do sądu należy rozumieć jako prawo do rozpoznania merytorycznego, a nie tylko formalnego sprawy, a Konstytucja ma walor pierwszeństwa stosowania. Wskazał ponadto, że termin 5-letni liczy się od dnia doręczenia decyzji skarżącemu, nie zaś komukolwiek. Skarżący wniósł ponadto o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności ww. artykułu k.p.a. z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty. Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może jest upływ terminu przedawnienia. Wprowadzenie tej przesłanki jest, jak się podkreśla, "wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 638). Innymi słowy, zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona ściśle określonymi prawnymi ramami czasowymi. Stąd też po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nadto treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Powadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W konsekwencji upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie ( wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010r. I OSK 561/09 ). Tym samym zarzut naruszenia art.146 § 1 kpa, polegający na przyjęciu, że minęło pięć lat od doręczenia decyzji jest niezasadny. Nie ma racji skarżący podnosząc, że termin ten nie rozpoczął biegu, albowiem decyzja nie została mu doręczona. Początkiem biegu tego terminu jest bowiem ostatnie doręczenie decyzji osobie, która brała udział w postępowaniu, a nie doręczenie decyzji skarżącemu. Należy zwrócić uwagę, że przesłanką wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie jest fakt nie brania udziału w postępowaniu przez skarżącego, a konsekwencją czego jest nie doręczenie decyzji. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. 2. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. 3. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie"; zob. też wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045: "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Niezasadna jest również okoliczność podnoszona przez skarżącego, że pięcioletni termin o którym mowa w art.146 § 1 k.p.a. uległ przerwaniu, albowiem skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył dwa lata po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2010r. sygn.akt I OSK 1444/09, błędne jest rozumowanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis k.p.a. nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art.146 § 2 kpa, polegającym na przyjęciu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to zasadnie Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał odstępstw od pozwolenia na budowę i z tego względu w procesie legalizacyjnym nałożono na inwestora określone obowiązku, które to obowiązki inwestor wykonał. Postępowanie w sprawie tych odstępstw zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1999 r. Organ nadzoru budowlanego zaakceptował dostarczony przez inwestora projekt i sprawdził wykonanie przeróbki spornej ściany. Natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę i decyzji zatwierdzającej odstępstwa w procesie legalizacyjnym. Wobec powyższego organy zasadnie wydały pozwolenie na użytkowanie obiektu, a okoliczność, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Wobec powyższego organ zasadnie zdaniem sądu uznał, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji RP. Art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Natomiast artykuł 8 określa nie tylko charakter prawny i miejsce Konstytucji w istniejącym systemie źródeł prawa, ale wprowadza także, po raz pierwszy w Polsce, zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy.

Natomiast na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Jednostka może skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji, a organ państwa jest zobowiązany takie powołanie się uwzględnić. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, a także przyjęta wyraźnie zasada wyłączności ustawy w sprawach wolności i praw jednostki stanowią podstawową gwarancję ich przestrzegania. Z kolei odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art.45 ust.1 Konstytucji, czyli prawa do sądu, należy stwierdzić, że prawo to nie oznacza, że za pomocą tego prawa każdy podmiot może dochodzić wszelkich praw bez zaistnienia jakiegokolwiek interesu prawnego z jej strony. Prawo to ma raczej charakter materialny, czyli chcąc skorzystać z prawa do sądu, należy wykazać związek swojego działania z przepisem prawa materialnego. Wyrazem realizacji tego prawa jest możliwość rozpoznania sprawy przez sąd. Rozpatrzenie oznacza ingerencję władczą sądu, zbadanie sprawy przez sąd i udzielenie odpowiedzi, rozstrzygnięcie, czy zachowanie innych podmiotów narusza prawem chronione interesy. Przy czym funkcją prawa do sądu nie jest zagwarantowanie podmiotowi występującemu z żądaniem udzielenia ochrony prawnej korzystnego wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.