Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 509/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2159/18 w sprawie ze sprzeciwu E. Z. i K. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2018 r., IV SA/Wa 2159/18, oddalił sprzeciw E. Z. i K. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Rada Miasta M. [...] kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2137/05, na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]". Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 19 kwietnia 2006 r., co oznacza, że do tego dnia powyższa uchwała była w obiegu prawnym. Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu – art. 93 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Dalej art. 97 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z kolei stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Burmistrz Miasta M., na wniosek skarżących, decyzją z [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie wyżej wskazanych przepisów u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej KW Nr [...] stanowiącej działkę nr ew. [...] w obr. [...] poł. w M. przy ul. S. [...] i [...] na następujące działki: działka nr [...] o pow. 978 m² i działka nr [...] o pow. 1043 m² przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz działka nr [...] o pow. 143 m² przeznaczona na poszerzenie ulicy S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedłożony projekt podziału nieruchomości został opracowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. – Osiedle [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z [...] kwietnia 2004 r. Na skutek odwołania E. Z. od decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] grudnia 2005 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki o numerach [...], [...] i [...], z dniem 12 kwietnia 2006 r. stała się ostateczna. Porównując datę prawomocności wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2137/05 (tj. 19 kwietnia 2006 r.) i datę ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], należy uznać, że 12 kwietnia 2006 r. istniała jeszcze w obiegu prawnym uchwała Rady Miasta M. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]", której zapisy były podstawą decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wprawdzie w wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2006 r., znajduje się zapis, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, co oznacza, że w przedziale czasowym od 23 lutego 2006 r. do 19 kwietnia 2004 r. wykonywanie uchwały było zawieszone, a SKO wydając decyzję z [...] kwietnia 2006 r. nie wzięło pod uwagę tej okoliczności, to pozostaje to bez wpływu na ostateczność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, skoro żaden z uprawnionych podmiotów nie wszczął żadnego postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji SKO z [...] kwietnia 2006 r. i decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym i wywołuje skutki prawne, a w konsekwencji również decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] grudnia 2005 r. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta M. nr [...] z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]" nastąpił dopiero z dniem prawomocności wyroku, tj. z dniem 19 kwietnia 2006 r. Do tej daty, mimo że stwierdzenie nieważności uchwały wywołało skutek z mocą wsteczną, uchwała istniała w obiegu prawnym i podjęte na jej podstawie czynności wywoływały skutki prawne. Skoro z decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] grudnia 2005 r. wynika, że była ona wydana w trybie art. 98 u.g.n., to była to podstawa do wydzielenia działki nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej, ze skutkiem odebrania własności do tej działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Należy zauważyć, że dotychczasowy właściciel, jeżeli nie złożyłby wniosku o podział nieruchomości, uniemożliwiłby przejęcie z mocy prawa własności działki pod drogę publiczną odpowiednio przez gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa. Należy pamiętać, że art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne. Zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. do wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy S. wymagało zgodności z ustaleniami planu miejscowego, w tym przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]". Odjęcie własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nastąpić może, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., jedynie za odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpili byli właściciele działki nr [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. (zdanie ostatnie): na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., skoro Starosta W. wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, to w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednym z kryteriów, jakie powinno być uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania, jest przeznaczenie nieruchomości, które ustala się według przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, co w przedmiotowej sprawie oznacza w dniu wydania decyzji Burmistrz Miasta M. z [...] grudnia 2005 r., czyli zgodnie z postanowieniami planu miejscowego zawartymi w uchwale Rady Miasta M. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]". Z decyzji tej wynika, że projekt podziału działki nr [...] został opracowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. "Osiedle [...]", a działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie ulicy S., tj. ma przeznaczenie drogowe.

Do określania wartości działek gruntu na potrzeby ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1–4. Wartość rynkową nieruchomości określa się w tym przypadku, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku odszkodowania ustalanego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zapisy § 36 ust. 1–4 ww. rozporządzenia stosuje się odpowiedni, tzn. z uwzględnieniem wszystkich odstępstw przewidzianych w u.g.n. dla trybu wywłaszczania nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n. W szczególności chodzi o art. 130 ust. 1 u.g.n., który wpływa na sposób zastosowania art. 154 u.g.n. Art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Skoro przepis ten nakazuje uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, to w przypadku odszkodowania ustalanego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. będzie to przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego obowiązującego w dniu wydania decyzji o podziale. W przedmiotowej sprawie jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości m.in. na działkę nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy S. zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym. Skoro wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe, to dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwoli na zastosowanie w wycenie – zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia – transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wobec powyższego, Sąd w pełni podziela stanowisko i wywody Wojewody Mazowieckiego zawarte w zaskarżonej decyzji, które zasadnie podważają operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania w sprawie i uprawniają organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E. Z. i K. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) w zw. z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przez błędne uznanie, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości skoro wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe, to dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwoli na zastosowanie w wycenie transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych z jednoczesnym pominięciem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażających zasadę korzyści zgodnie, z którą ustalając wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości w stosunku do wartości określonej według aktualnego sposobu jej użytkowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości sporządził operat szacunkowy w sposób nieprawidłowy oraz nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez Wojewodę Mazowieckiego zawartego w zaskarżonej decyzji oraz istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i oddalenie sprzeciwu;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy T. J. w operacie szacunkowym dokonał analizy rynku zarówno nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne jak również pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wskazał, iż podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 u.g.n.) nadto w ramach przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. i art. 84 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 28 lutego 2018 r. wyjaśnił, iż ustalenie wartość rynkowej nieruchomości zostało dokonane z uwzględnieniem art. 134 u.g.n. wyrażającego zasadę korzyści związaną z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem, które to okoliczności Wojewoda Mazowiecki całkowicie pominął i nie poddał ocenie, dając temu wyraz w zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że sporządzony operat szacunkowy jest nieprawidłowy a tym samym postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania oraz uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Starosty W. Nr [...] z [...] września 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a tym samym na treść wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., Nr [...];

2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa względnie, w przypadku uznania, iż przepisy te naruszała, Wojewoda Mazowiecki mógł decyzję organu I instancji uchylić oraz wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym niedostrzeżeniu naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej z mocy prawa pod drogę publiczną, jest zawsze porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Nie ma podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego i nie można przyjmować, jak to uczynił Sąd I instancji, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Zatem wbrew stanowisku organu II instancji rzeczoznawca właściwie dla określenia wartości nieruchomości wycenianej, przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Błędny jest również pogląd, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jeżeli bowiem aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego do odszkodowania, to nie należy uwzględniać cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści. W rozpoznawanej sprawie wycena biegłego rzeczoznawcy została prawidłowo oceniona przez organy I instancji, jako uwzględniająca zasadę korzyści. Wojewoda Mazowiecki jednakże całkowicie pominął tą jakże istotną normę, przyjmując, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości sporządził operat szacunkowy w sposób nieprawidłowy a tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i oddalając sprzeciw naruszył te przepisy, niezasadnie przyjmując, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości sporządził operat szacunkowy w sposób nieprawidłowy a w konsekwencji, że organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że wyrok podzielający poglądy Wojewody Mazowieckiego jest sprzeczny z obowiązującymi normami, bowiem Sąd nie dostrzegł błędów proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy, popełnionych przez ten organ. Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bowiem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść jego decyzji. W wyniku powyższych uchybień proceduralnych, organ II instancji przyjął, że sporządzony operat szacunkowy jest nieprawidłowy, a tym samym postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Starosty W. Nr [...] z [...] września 2017 r. i przekazania sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zastosowanie przez organ II instancji w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i zaaprobowanie tego stanowiska przez Sąd I instancji, ze względu na stan faktyczny należało uznać za nieuzasadnione. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna się ostać decyzja kasacyjna Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r. nr [...], w sytuacji, gdy organ II instancji dopuścił się tak istotnych uchybień. Ponadto przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sprzeciwia się zasada stabilności decyzji. Niezastosowanie się przez organ II instancji do dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem, które winno pociągać za sobą konieczność uchylenia przez Sąd decyzji wydanej w wyniku postępowania obarczonego tymi wadami. Dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie stwierdzenia obu zawartych w nim przesłanek: gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia na jego podstawie zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 151 p.p.s.a. mówi, że sąd administracyjny oddala skargę, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie naruszają prawa a tym samym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd w niniejszej sprawie powinien stwierdzić zasadność sprzeciwu w związku z zajściem istotnych uchybień procesowych przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnić sprzeciw i wydać wyrok uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., Nr [...] w całości. Zatem Sąd dokonał błędnej oceny działań organu odwoławczego, nie stwierdzając naruszeń prawa, które miały miejsce a tym samym dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa. Sąd powinien był ocenić prawidłowość prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Obowiązkiem Sądu było zbadanie w zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym czy zachodzą wystarczające podstawy do oddalenia sprzeciwu. Sąd powinien w sposób wnikliwy skontrolować czy zachodzą przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i zasadności jej wydania. Nie sposób uznać, że Sąd dokonał właściwej kontroli zaskarżonego sprzeciwem aktu ze względu aprobatę w wyroku decyzji zawierającej tak wiele istotnych uchybień, czego istotną konsekwencją było oddalenie sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z art. 183 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafne.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez skarżących kasacyjnie sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji".

Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego uprawnione jest stanowisko, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i oddalenie sprzeciwu podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stosował, bo nie miał ku temu podstaw, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., objętego tym zarzutem skargi kasacyjnej. Powołany przepis zawiera przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Natomiast przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji nie była skarga, lecz sprzeciw od decyzji. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu od decyzji zawiera zaś art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia sprzeciw jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z podanych względów nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., kierowane pod adresem Sądu I instancji.

Z treści zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. w zw. z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wynika, że skarżący kasacyjnie faktycznie kwestionują zgodność z prawem decyzji z [...] maja 2018 r. Ze względu na oderwanie tego zarzutu od art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64e p.p.s.a. nie może on zostać rozpatrzony w ramach kontroli instancyjnej sprzeciwu od decyzji.

Wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. również nie jest trafny, ponieważ Sąd ten, stosownie do postanowień zawartych w art. 64e p.p.s.a., trafnie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie było więc podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Rzeczywiście Sąd I instancji mylnie powołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 151a § 2 p.p.s.a., jednakże należało uznać, że jest to tzw. oczywista omyłka, pozostająca bez wpływu na wynik sprawy, bo z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że sprawa została rozpoznana w świetle art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., które miały zastosowanie w niniejszej sprawie i trafnie zostały zinterpretowane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.