Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1309/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 3, art. 35 ust. 2, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1-3, art. 94, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12, art. 14
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 30 sierpnia 2001 r., nr 176/XXX/01 w przedmiocie statutu Powiatu Lidzbarskiego I. stwierdza nieważność uchwały nr 176/XXX/01 Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego w części dotyczącej załącznika do uchwały: - § 27 ust. 8 w zakresie słów: "przyjęty", - § 32 ust. 3 w zakresie słów: "przyjęty" oraz "obywatelom", - § 58 ust. 8 w zakresie słów: "o ile nie narusza to przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie danych osobowych"; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Lidzbarskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm), podjęła w dniu 30 sierpnia 2001r. uchwałę Nr 176/XXX/01 w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego. W § 1 zapisano, że Statut otrzymuje brzmienie, jak w załączniku do niniejszej uchwały, w § 2 zapisano, że traci moc uchwała Nr IV/28/99 Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 29 marca 1999r. w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego, zaś w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego.

Wojewoda w dniu 10 czerwca 2016r. (data wpływu do Starostwa) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r., poz. 1445, ze zm) dalej: u.s.p., skargę na uchwałę Rady Powiatu Lidzbarskiego Nr 176/XXX/01 z dnia 30 sierpnia 2001r. w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części:

1. § 11 ust. 3 załącznika do uchwały,

2. § 23 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "i udostepnienia w swojej siedzibie",

3. § 23 ust. 2 załącznika do uchwały,

4. § 27 ust. 8 załącznika do uchwały,

5. § 32 ust. 3 załącznika do uchwały,

6. § 58 ust. 8 załącznika do uchwały.

W ocenie Wojewody w przepisach §§ 23, 27 i 58 uregulowane zostały odpowiednio, kwestie dotyczące udostępniania zbioru aktów prawa miejscowego, udostępniania protokołów posiedzeń komisji rewizyjnej oraz udostępniania protokołów posiedzeń Zarządu Powiatu, podczas gdy z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) i zapisy te pozostają niezgodne z obowiązującą regulacją ustawową. Wojewoda podał, że z uwagi na przyjęte zasady udostępniania informacji wynikające ze Statutu organy Powiatu odmawiają udostepnienia informacji publicznej w sposób odpowiadający zapisom ustawowym tj. przesłanie skanu dokumentu drogą mailową. Organ nadzoru wyjaśnił, że stosownie do zapisu § 23 ust. 1 Statutu, to Biuro Rady gromadzi i udostępnia w swojej siedzibie zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez Powiat, zaś wedle ust. 2 z udostępnionych aktów osoby zainteresowane, w obecności pracownika Biura Rady, mogą osobiście sporządzić notatki i odpisy. Powyższe reguły odnoszą się także w zakresie udostępniania protokołu z sesji Rady, z posiedzeń komisji rewizyjnej, czy protokołu z posiedzeń Zarządu Powiatu, podczas gdy wszelkie protokoły, o których mowa w § 27, § 32, oraz § 58 Statutu stanowią zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 6, art. 18 ust. 2 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej taką informację publiczną w rozumieniu ustawy. Nadto stosownie do art. 12 ust. 2 u.d.i.p., podmiot udostępniający informację publiczną, ma obowiązek zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub możliwość przesłania informacji publicznej albo przeslania jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Nadto art. 14 tej ustawy stanowi, że udostepnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępniania, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i formie określonych we wniosku. Wówczas to organ podejmuje określone działania, w efekcie których albo następuje zmiana formy udostępnienia informacji, bądź umorzenie postępowania. Regulacja zawarta w skarżonym Statucie ogranicza przewidziany ustawą sposób udostępnienie informacji publicznej, bowiem pozwala jedynie na przeglądanie oraz sporządzania kopi lub odpisów w siedzibie Biura Rady, w obecności pracownika Biura. Nadto dostęp do protokołów posiedzeń organów i podmiotów kolegialnych został ograniczony jedynie do takich, które wcześniej zostały przyjęte przez dany organ lub podmiot. Poza tym wskazano, że przyjęty Statut nie może wyłączać zasady jawności działania organów samorządu i ograniczać dostępu do protokołów z posiedzeń organów tylko do takich, które zostały następnie przyjęte, gdyż zasada jawności umożliwia zainteresowanym dostęp do protokołu, który nie został jeszcze przyjęty. O zasadzie jawności działania organów powiatu stanowi art. 8a ust. 2 i ust. 3 u.s.p.

Organ nadzoru wskazał także, iż w § 32 i § 58 Statutu w sposób niezgodny z prawem ograniczony został dostęp do protokołów jedynie dla obywateli, co oznacza zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, tymczasem, uprawnionym do takiej informacji jest każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Wojewoda podniósł nadto, że zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu, do udziału w sesjach Rady, mogą zostać zobowiązani kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek organizacyjnych Powiatu, gdy tymczasem uregulowanie to, nie stanowi materii statutowej. Rada Powiatu nie posiada kompetencji do uregulowania tej kwestii. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.s,.p., to starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Wobec tego zakwestionowany zapis wkracza w materię uprawnień starosty, który to organ jako jedyny jest władny do wydawania wiążących poleceń podległym mu kierownikom powiatowych służb, inspekcji, straży, kierownikom innych jednostek organizacyjnych powiatu oraz pracownikom starostwa. Poza tym zamieszczenie tej regulacji w § 11 Statutu, w którym określono uprawnienia przewodniczącego Rady może sugerować, że to właśnie ten podmiot jest uprawniony do takiego wiążącego zobowiązania określonych osób do udziału w posiedzeniach Rady.

W odpowiedzi na skargę Powiat Lidzbarski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że bezspornym pozostaje, że Statut Powiatu Lidzbarskiego jest aktem prawa miejscowego i w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jego nieważności - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2006r. sygn. I OSK 1336/05. Jednakże w ocenie Powiatu, Sąd oceniając legalność skarżonych zapisów uchwały, w trybie art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 814), powinien ocenić jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu podejmowania uchwały. Odmienny pogląd skutkowałby tym, że organ nadzoru co jakiś czas musiałby kontrolować wszystkie uchwały rad ustanawiające akty prawa miejscowego i stwierdzać - przed sądem - ich nieważność, jeżeli zapisy tych uchwał byłyby sprzeczne z późniejszymi ustawami regulującymi tę samą materię, którą reguluje uchwała. Bezspornym jest, że kwestionowane obecnie przez Wojewodę zapisy Statutu Powiatu Lidzbarskiego w dniu podejmowania uchwały przez Radę Powiatu Lidzbarskiego były zgodne z prawem, o czym świadczy opublikowanie tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 października 2001r. Nr 103 pod pozycja 1473. Nadto pełnomocnik wskazał, że kwestionowane zapisy tylko pozornie pozostają sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej, stanowią wewnętrzne przepisy porządkowe regulujące problem dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się słuszne, wobec czego w tym zakresie skarga została oddalona w pkt. II wyroku.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814) dalej: u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 81 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała z dnia 30 sierpnia 2001r. w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego. Znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 u.s.p.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.p. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. dla przykładu wyrok NSA z 28 lutego 2003r., sygn. I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 4/2003, s. 53; wyrok NSA z 29 maja 2009r., sygn. I OSK 178/09, wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2007r., sygn. II SA/Rz 585/07, wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007r., sygn. II SA/GL 531/07, wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2008r., sygn. III SA/Lu 309/08, wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2012r., sygn. III SA/Lu 89/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że aktem określającym ustrój jednostki samorządu terytorialnego jest statut, który w nauce prawa określa się jako: "zbiór samoistnych przepisów powstających z delegacji ustawowej, a regulujący zadania, strukturę, wreszcie sposób działania instytucji lub organizacji" (por. M. Kotulski, Akty prawa miejscowego, s. 38). Wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady powiatu stanowią także, obok ustawy zasadniczej, ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej powiatu będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu został powiat upoważniony przez wyraźny przepis ustawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 3, § 23 ust. 1 w zakresie słów "i udostępniania w swojej siedzibie", § 23 ust. 2, § 27 ust. 8, § 32 ust. 3, § 58 ust. 8; załącznika do uchwały Nr 176/XXX/01 z dnia 30 sierpnia 2001r. w sprawie Statutu Powiatu Lidzbarskiego (dalej zwanej: Statutem).

Odnosząc się kolejno do wskazanych wyżej przepisów Statutu, Sąd zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów obejmujących stwierdzenie nieważności zapisów: §§ 23 ust. 1 i ust. 2; 27 ust. 8; 32 ust. 3 i 58 ust. 8 załącznika do Statutu, które wynikają z regulacji art. 8a ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Odpowiednio do tej regulacji w § 23 ust. 1 Statutu zapisano, że Biuro Rady gromadzi i udostępnia w swojej siedzibie zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez Powiat, zaś z ust. 2 tego paragrafu wynika, że z udostępnionych aktów osoby zainteresowane, w obecności pracownika Biura Rady, mogą osobiście sporządzać notatki i odpisy. Regulacja ta została wskazana także jako właściwa do udostępniania protokołów z sesji Rady, protokołów z Komisji rewizyjnej, czy protokołów z posiedzeń Zarządu, stosownie do §§ 27 ust. 8; 32 ust. 3 i 58 ust. 8 załącznika do Statutu. W ocenie Wojewody takie zapisy Statutu pozostają w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 2058, ze zm) dalej: u.d.i.p., która w art. 12 określa formy udostępniania informacji publicznej, jak również obowiązki podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, polegające na umożliwieniu kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, czy też wskazująca regulacje dotyczącą działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, o czym mowa w art. 14 u.d,i,p.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że jak już podkreślono wyżej z zasady legalności wynika, iż sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Niewątpliwie w dacie podjęcia skarżonej uchwały tj. w dniu 30 sierpnia 2001r. nie obowiązywała ustawa z dnia 5 czerwca 2001r. o dostępnie do informacji publicznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r., obowiązujące natomiast pozostawały zapisy Konstytucji RP tj. art. 61 ust. 1 i 2. Zatem nie można oczekiwać aby zapisy Statutu w zakwestionowanym zakresie odpowiadały treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jeszcze nie obowiązywała.

Jednak podkreślić należy, że art. 8a ust. 3 u.s.p. dotyczy określenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które to reguły musi obowiązkowo zawierać statut powiatu. Uregulowanie to mimo, że prawodawca posłużył się pojęciem "zasad dostępu i korzystania z dokumentów", które jest znacznie węższym niż ogólne pojęcie "prawa do uzyskania informacji", zostało poddane badaniu konstytucyjności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002r. sygn. K 38/01, publikowany OTK-A 2002r. nr 5, poz. 59, w którym nie stwierdzono niezgodności m.in. zakwestionowanego art. 8a ust. 3 u.s,p. z Konstytucją RP, wskazując jednocześnie na niezbyt fortunne użycie sformułowania "zasady dostępu do dokumentów" w ustawach samorządowych. Zdaniem Trybunału sformułowanie to odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które "mają wyłącznie charakter techniczno- organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie dotyczyć mogą tylko kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, jak - przykładowo - określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostepnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu, o które odbędzie się ich kopiowanie itd." Innymi słowy, zdaniem Trybunału, określając zasady dostępu do dokumentu i korzystania z nich, w istocie rzeczy mogą być zapisy takie rozumiane wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a także przez ustawy, o których m owa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że kierując się wskazówkami zawartymi w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Statut winien regulować wyłącznie zagadnienia techniczno-proceduralne związane z udostępnianiem dokumentów w zakresie nieuregulowanym ustawowo i tylko w taki sposób mogą być rozumiane te reguły. Z tego też powodu, nie można stwierdzić, jak wnosi organ nadzoru, że zapisy: §§ 23 ust. 1 i ust. 2, 27 ust. 8, 32 ust. 3 oraz 58 ust. 8 Statutu naruszają ustawę o dostępie o do informacji publicznej, gdyż po pierwsze w dacie podjęcia aktu ustawa ta nie obowiązywała, a nadto zapisy tego aktu należy rozumieć jedynie jako regulujące kwestię techniczno-proceduralne, co nie oznacza, że powyższe zapisy określają w sposób materialny, uprawnienie do dostępu do informacji publicznej, w tym do dokumentów, zgromadzonych przez Radę w Biurze Rady. Dostęp do takich dokumentów w znaczeniu materialnym odbywał się bowiem w dacie podjęcia skarżonego aktu w oparciu o zapisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nadto, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych zapisów Statutu fakt, że organy Powiatu błędnie stosują postanowienia tego Statutu, jak wskazano w skardze i odmawiają udostępnienia informacji publicznej w sposób określony w art. 12 czy 14 u.d.i.p., na co wskazują skargi otrzymywane przez Wojewodę. Pozostaje bowiem wyjaśnić, ze w hierarchii źródeł prawa stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Kolejność wymienienia tych poszczególnych źródeł prawa nie jest przypadkowa, co oznacza, że akt prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa jest najniżej ukształtowanym źródłem prawa, a to oznacza, że na terenie działania organu, który wydał akt prawa miejscowego w pierwszej kolejności stosowana jest Konstytucja i ustawa a dopiero następnie na samym końcu akt prawa miejscowego. Nadto zapisy takiego aktu prawa miejscowego nie mogą być interpretowane w sprzeczności z zapisami ustawowymi, nawet jeśli ustawa taka została uchwalona w okresie późniejszym. Oznacza to, że kwestionowane zapisy Statutu w zakresie dostępu i gromadzenia aktów prawa miejscowego stanowionego przez radę udostępniane są zainteresowanym w zgodzie z zapisami ustawowymi oraz organizacyjnym porządkiem wynikającym ze Statutu. Powyższe oznacza jedynie tyle, że jeśli zainteresowany osobiści będzie chciał zapoznać się z określonym aktem prawa miejscowego, bądź też protokołem z sesji Rady, Komisji rewizyjnej czy Zarządu Powiatu, to będzie mógł ze swojego uprawnienia skorzystać w obecności pracownika, w siedzibie Biura Rady. Nie oznacza to jednak, że z uwagi na takie zapisy Statutu organ Powiatu będzie upoważniony do odmowy udostępnienia dokumentu, w oparciu o zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w innej formie, o którą wystąpi zainteresowany. Jednakże ta kwestia pozostaje poza kontrolą Sądu w tej sprawie, który jest uprawniony do zbadania zgodności z prawem jedynie zapisów Statutu, w którym nie przesądzono o materialnym uprawnieniu zainteresowanych do udostepnienia żądanych dokumentów. Kwestia taka może stanowić natomiast obiekt kontroli Sądu w sytuacji, gdyż z uwagi na zapisy Statutu odmówią organy powiatu udostępnienia żądanych dokumentów w innej formie niż wynikająca ze Statutu. Z tego też powodu w tym zakresie, co do stwierdzenia nieważności zapisu §§ 23 ust. 1 i ust. 2, 27 ust. 8, 32 ust. 3 i 58 ust. 8 Statutu, skarga Wojewody została oddalona.

Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3 Statutu, w którym przewidziano, że do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek organizacyjnych Powiatu, podczas gdy z art. 35 ust. 2 u.s.p. wynika, że to starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Wprawdzie zapis Statutu dotyczący konieczności udziału w sesjach Rady wskazanych wyżej osób został umiejscowiony w jednostce redakcyjnej dotyczącej uprawnienia przewodniczącego Rady, jednakże z takiego umiejscowienia tej regulacji nie sposób wiążąco wywieść, że uprawnionym do zobowiązania wskazanych wyżej osób do udziału w sesji Rady będzie jej przewodniczący, a nie jak wynika to z art. 35 ust. 2 u.s.p., Starosta. Sama okoliczność niefortunnego zamieszczenia regulacji ust. 3 w § 11 Statutu nie przesądza jeszcze, że w tym zakresie Rada przekroczyła swoją kompetencję poprzez przekazanie uprawnienia do zobowiązania wskazanych wyżej osób do udziału w sesji Rady na ręce jej przewodniczącego a nie starosty, jak to wynika wprost z regulacji ustawowej.

W dalszej części należy wskazać, na słuszność zarzutów Wojewody dotyczących zapisów, które znalazły się w §§ 27 ust. 8 i 32 ust. 3 w zakresie słów "przyjęty" oraz w § 32 ust. 3 słowa "obywatelom", które to zapisy w sposób nieuprawniony wykroczyły poza zagadnienie techniczno-proceduralne, skarżonych regulacji określających dostęp do dokumentów. W zakwestionowanych zapisach Statutu wskazano bowiem, że udostępnieniu podlegają tylko przyjęte protokoły sesji Rady oraz posiedzeń Komisji rewizyjnej, podczas, gdy w tym, zakresie Rada Powiatu nie otrzymała uprawnienia do ograniczenia dostępu do dokumentu do określonego jego materialnego kształtu. To ustawa o dostępie do informacji publicznej określa, co stanowi informację publiczną, jak również wcześniej to art. 61 Konstytucji RP określał taki zakres materialnego uprawnienia do informacji, w tym dokumentu, zatem w tym zakresie ograniczenie prawa do dokumentu od okoliczności, czy dokument ten został przyjęty przez organ stanowi wykroczenie poza regulację ustawową, która przewiduje jedynie określenie zasad dostępu do dokumentu, nie zaś określenia kryterium dostępu do dokumentu oraz jego treści.

Nadto wykroczeniem poza kompetencję ustawową było zamieszczenie w § 32 ust. 3 zapisu, iż dostęp ten przysługuje "obywatelom", gdyż jak już wskazano wyżej każdy jest uprawniony do takiego dostępu do dokumentu, i w tym zakresie czynienie ograniczenia jedynie na rzecz obywatela stanowi o wykroczeniu przez Radę poza posiadane uprawnienie ustawowe, zaś każde działanie z naruszeniem posiadanej kompetencji do działania uprawnionego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem w tym zakresie Sąd stwierdził nieważności wskazanych zapisów w zakresie zakwestionowanych słów "przyjęty" oraz "obywatelom".

W niniejszej sprawie Sąd uznał za wykroczenie poza regulację ustawową także zapisu zamieszczonego w § 58 ust. 8 w zakresie słów "o ile nie narusza to przepisów o ochronie informacji niejawnych albo ochronie danych osobowych", bowiem w tym zakresie zapis Statutu powiela regulację ustawową, wprowadzając materialne kryterium udostępnienia protokołu z posiedzenia Zarządu podczas, gdy jak wskazano już wcześniej w obszernych wywodach uzasadnienia wyroku takiej kompetencji w oparciu o treść art. 8a ust. 3 u.s.p. Rada Powiatu nie podsiadała.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr 176/XXX/01 w części dotyczącej załącznika do uchwały: § 27 ust. 8 w zakresie słów "przyjęty", § 32 ust. 3 w zakresie słów "przyjęty" oraz "obywatelom", § 58 ust. 8 w zakresie słów "o ile nie narusza to przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie danych osobowych", zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę jako niezasadną.