Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1, art. 145 ust. 1 i ust. 2, art. 146 ust. 1, 1a i 2, art. 148 ust. 4, art. 148b ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7-9, art. 11, art. 15, art. 77,  art. 80,  art. 81, art. 138, art. 107 § 3, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 100 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 2.719,- zł (słownie: dwa tysiące siedemset dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ustalił E. W. (dalej: strona, skarżąca) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., przy ulicach [...] i [...] oraz [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] działki nr [...] oraz [...] i spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy: art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. dalej: u.g.n.), uchwały Rady Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż na wniosek A. S. A., decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej wraz z niezbędną infrastrukturą, kanalizacji kablowej dla światłowodów oraz przebudowie kolidujących uzbrojeń istniejących na terenie Szczepankowa, obejmującym m. in. ww. nieruchomość. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 20 czerwca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę. P. I. N. B. dla Miasta [...] zawiadomiono o zakończeniu budowy 27 listopada 2015 r. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, stąd też organ administracji ustalił, iż do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 12 grudnia 2015 r.

Organ I instancji stwierdził ponadto, że skoro stworzono warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej przez skarżącą będącą właścicielem opisanej wyżej nieruchomości, to skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła zgodnie z obowiązującą stawką opłaty 50 %.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując podstawy do naliczenia opłaty, a także poddając w wątpliwość prawidłowość ustalenia w operacie wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzją z 1 lutego 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W opinii SKO, zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania odwołującej, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na art. 157 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że strona kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości, który podlegałby takiej samej ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie. Strona nie skorzystała z możliwości, jakie dawał jej w tym względzie art. 157 u.g.n., tj. nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu, w trybie wynikającym z tej regulacji. Brak podjęcia w tym względzie stosownych kroków przez zainteresowanego, które niewątpliwie mogły mieć znaczenie procesowe w niniejszej sprawie, powoduje, że postawione w tym względzie zarzuty co do prawidłowości operatu dopuszczonego jako dowód w niniejszej sprawie uznać należy za nieuzasadnione, nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

SKO nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy i uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę oraz zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, przedmiot i zakres wyceny. Zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności ww. nieruchomości gruntowej według stanu przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - wycenie podlega sam grunt bez części składowych nieruchomości. Operat wskazuje cel wyceny, tj. określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej według stanu przed umożliwieniem korzystania z sieci oraz po tym fakcie dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. W operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci. W operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed jak i po wybudowaniu sieci na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości. Dla potrzeb opinii biegły przeanalizował transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenów stanowiących rynek lokalny i rynki lokalne podobne pod względem rodzaju i obszaru. Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, parametry działki, dostęp do infrastruktury, uwarunkowania urbanistyczne i prawne oraz wielkość powierzchni działki.

W konsekwencji, operat szacunkowy, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką.

Organ podniósł, że w wyniku odwołania uzupełniono postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także innych wątpliwości wobec operatu szacunkowego.

Pismem z 7 marca 2022 r., strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła złamanie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, zastosowanie błędnej wykładni prawa, istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, podnosząc, że:

1. Operat szacunkowy, który był podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej został sporządzony błędnie, ponieważ biegły po raz kolejny nie wziął pod uwagę okoliczności, iż działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] są działkami uprawianymi rolniczo oraz żadna z tych dziatek nie jest uzbrojona. Działki te nie posiadają wybudowanych studzienek, w mapach widnieją jako grunty uprawiane rolniczo, skarżąca uiszcza podatek od gruntów rolnych a nie podatek od nieruchomości,

2. Operat szacunkowy błędnie wybiera metodę porównawczą, bowiem biegły porównał działki rolnicze skarżącej (nieuzbrojone) z działkami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną w pełni uzbrojone.

3. Organ winien wziąć pod uwagę faktyczny stan działek i ich przeznaczenie, a nie opierać się na błędnym operacie szacunkowym

4. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej powinna być wydana w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie pierwsza decyzja została wydana po upływie lat 3, a druga całkowicie odmienna po upływie lat 6, co podważa zaufanie obywateli do organu.

5. Decyzja narusza równość obywateli wobec prawa bowiem tylko nieruchomości skarżącej uprawiane rolniczo zostały obarczone opłatą adiacencką, podczas gdy pozostałe nieruchomości, które de facto korzystają z tego przyłącza nie zostały nią obciążone nawet w minimalnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, iż jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy jest wynikająca z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "K.p.a."), zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 K.p.a.

Podnieć też należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), NSA przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a., skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 K.p.a." (wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi - art. 143 ust. 1 u.g.n., przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 700/13, LEX nr 1382982; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10, LEX nr 1131497).

W niniejszej sprawie o zakończeniu budowy zawiadomiono P. I. N. B. dla Miasta [...] 27 listopada 2015 r. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zatem zasadnie organ uznał, że to dzień 12 grudnia 2015 r. był dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji.

W tym miejscu wskazać należy, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji określenia "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości", co jednak nie stanowi luki prawnej, lecz stanowi celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy zdającego sprawę sobie z tego, że moment ten ma charakter indywidualny i wiąże się z koniecznością uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych i zastosowania odrębnych przepisów prawa. Wyrazem takiego uzasadnienia dla istoty wprowadzonej regulacji jest wskazanie w art. 148b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów oraz nałożenia w ust. 2 tego artykułu na właściwe podmioty obowiązku udzielania informacji określonym w pierwszym zdaniu tego przepisu podmiotom, że zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tak więc z art. 148b u.g.n. wynika, że ustawodawca określił stan, który należy uznać, że "stworzono warunki do podłączenia nieruchomości" w sposób złożony, pozostawiając otwartą kwestię ustalenia momentu, kiedy taki stan powstaje i uzależniając to ustalenie jedynie od faktycznego stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości w rozumieniu odrębnych przepisów i nadając szczególne znaczenie dowodowe informacjom udzielonym przez właściwe podmioty, przez co rozumieć należy podmioty właściwe branżowo np. zakład gospodarki komunalnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1595/00; z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2053/01, LEX nr 12178; z dnia 23 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 131/01, LEX nr 156838). Dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych do granicy nieruchomości (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice, str. 196-197). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4/00 (opubl. ONSA 2000/4/143) wprost wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.).

Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych przepisów - ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie - § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków. Wprawdzie przytoczona uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo wodne, która to ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., jednakże regulująca obecnie problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r., w art. 2 pkt 5 i 14 ustala, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, a urządzenie kanalizacyjne to m.in. sieci kanalizacyjne. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Powołane przepisy wskazują, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. zachowała swą aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Oznacza to, że także obecnie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających ustalenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzucała, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 i art. 148b u.g.n., bowiem brak wybudowania studzienki uniemożliwił spełnienie przesłanek warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zarzuciła także, że organ ustalając opłatę adiacencką powinien wziąć pod uwagę, że skarżąca poniosła już nakłady na budowę infrastruktury w ulicy [...], a w rezultacie istniały podstawy do umniejszenia opłaty adiacenckiej, względnie odstąpienia od jej ustalenia. Skarżąca zarzuciła także nieuwzględnienie faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego na nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, pomimo podniesienia tych kwestii w odwołaniu nie ustalił czy skarżąca w ogóle poniosła jakieś koszty, ewentualnie jakie, tzn. czy partycypowała ona w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. Ponadto organ nie udzielił odpowiedzi na pozostałe zarzuty skarżącej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w wyniku odwołania uzupełniono postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez rzeczoznawcę na żądanie SKO dodatkowych wyjaśnień dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także innych wątpliwości wobec operatu szacunkowego. Z akt sprawy wynika, że powyższe wyjaśnienia nie zostały doręczone skarżącej. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. skarżąca potwierdziła, że nie otrzymała tego dokumentu. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo rzeczoznawcy majątkowego z 14 stycznia 2022 r., w którym rzeczoznawca ustosunkował się do wątpliwości skarżącej, wskazanych w odwołaniu. Wynika z niego, że nieruchomości skarżącej nie są w planie przeznaczone na cele rolne i leśne, a tylko dla takich nieruchomości, zgodnie z art. 143 u.g.n. nie stosuje się przepisów dotyczących udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyjaśnił, że działki przylegające do ulicy [...], tj. działki [...] i dawna działka nr [...] były wcześniej zabudowane budynkami mieszkalnymi i przed wybudowaniem kanalizacji były już uzbrojone w prąd, wodę i gaz. Podkreślił przy tym, że w wycenie rozpatrywano cechy nieruchomości jako całości w ujęciu wieczysto – księgowym, a nie jako poszczególne działki i w tym sensie nieruchomość jako całość była uzbrojona. Rzeczoznawca odnosząc się do zarzutu strony, że wybudowana została tylko sieć kanalizacji jako przewód główny w ulicy, bez przyłączy do granicy nieruchomości wskazał, że z mapy z inwentaryzacją sieci uzbrojenia terenu wynika, że przyłącza zostały doprowadzone do działki [...] oraz do zabudowanego fragmentu działki [...] (obecnej działki nr [...]). Biegły zgodził się ze skarżącą, że w analizowanej sytuacji nie ma studzienek w nieruchomości, ale zaznaczył, że sieć została doprowadzona do granicy nieruchomości w dwóch miejscach. Zgodnie natomiast z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Rzeczoznawca wyjaśnił również, że wzrost opłaty adiacenckiej wynikający z opinii z 1 marca 2021 r. w stosunku do poprzedniej opinii z 12 września 2018 r. jest rezultatem uwzględnienia decyzji SKO z 17 grudnia 2020 r. uchylającej decyzję ZGiK [...] z 24 października 2018 r. W decyzji tej SKO wyraziło pogląd, że powinna być oszacowana wartość nieruchomości jako całości, a nie jako sumy wartości poszczególnych działek geodezyjnych. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że w pierwszej opinii dla części działek położonych wzdłuż ulicy [...] uwzględniono, że w ulicy tej nie wybudowano kanalizacji i bezpośrednio dla tych działek nie stworzono warunków do korzystania z niej. Z uwagi na konieczność rozpatrywania nieruchomości jako całości, bez uwzględnienia faktu podzielenia nieruchomości na mniejsze działki, należało stwierdzić, że dla nieruchomości jako całości stworzono warunki do korzystania z kanalizacji sanitarnej. Powierzchnia nieruchomości jako całości jest dużo większa niż suma powierzchni działek do których doprowadzono bezpośrednio kanalizację, a to wprost przekłada się na większy wzrost wartości.

Rzeczoznawca podkreślił, że partycypacja skarżącej w kosztach budowy kanalizacji nie jest przedmiotem badania rzeczoznawcy. Zgodnie natomiast z art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale też nie ustalił czy skarżąca partycypowała w kosztach budowy, a zatem czy w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 148 ust. 4 u.g.n. Natomiast sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO zdaje się sugerować, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpoznawał okoliczności tej konkretnej sprawy i nie zadał sobie trudu zapoznania się z odwołaniem skarżącej, lecz jedynie pobieżnie zaadaptował na potrzeby kontrolowanej sprawy uzasadnienie orzeczenia zapadłego w innym prowadzonym przez siebie postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w innej lokalizacji spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej. O powyższym świadczy np. zdanie, że "Operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - Postanowienie Wójta Gminy [...] o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego". Tymczasem operat został wykonany na podstawie postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z 18 czerwca 2018 r. Uzasadnienie organu jest ponadto powierzchowne i ogranicza się jedynie do cytowania przepisów i definicji, bez żadnego konkretnego odniesienia się do niniejszej sprawy. Powyższe wątpliwości dodatkowo wzmacnia okoliczność, iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do argumentów podniesionych w odwołaniu, stwierdzając tylko, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się do subiektywnego przekonania skarżącej, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości oraz, że w wyniku odwołania uzupełniono postępowanie dowodowe, poprzez złożenie przez rzeczoznawcę na żądanie Kolegium dodatkowych wyjaśnień dot. zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także innych wątpliwości wobec operatu szacunkowego. Przy czym jak wskazano już wcześniej, informacja o ww. wyjaśnieniach nie dotarła do skarżącej.

Powyższe stanowiło samodzielne naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. albowiem oczywistym jest, iż brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich") stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie przesądzając bowiem o trafności argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy winien odnieść się do zgłaszanych zarzutów i ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji także w ich kontekście. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.

Podsumowując stwierdzić należy, iż taki jak w kontrolowanej sprawie sposób procedowania organu odwoławczego stoi w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania i powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w praktyce kontroli sądowej co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia wymierzającego opłatę adiacencką. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, ze względu na swoją wagę niewątpliwie mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tym bardziej że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by organ odwoławczy dokonał kompleksowej kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji i wnikliwie rozpoznał sprawę merytorycznie.

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, kwalifikowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA). Stąd też w ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie rozpoznanie odwołania skarżącej. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. W szczególności należy wyjaśnić czy skarżąca faktycznie partycypowała w kosztach budowy przedmiotowej kanalizacji.

Na marginesie, Sąd podnosi, że zarzut skarżącej, że decyzja powinna zostać wydana w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest niezasadny. Zgodnie z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (...). W okolicznościach niniejszej sprawy za dzień ten przyjęto 12 grudnia 2015 r. Trzyletni termin do wszczęcia postępowania, warunkujący możliwość jakiegokolwiek dalszego procedowania i wydania decyzji, upływałby wtedy 12 grudnia 2018 r. Natomiast skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania 21 marca 2018 r.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze zarzutów zauważyć należy, iż nie mogły one zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji w merytorycznym rozpoznaniu odwołania skarżącej, do czego sąd administracyjny jako sprawujący jedynie kontrolę organów administracji nie jest uprawniony. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś między innymi prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł. Sąd uznał za zasadne zasądzić wynagrodzenie pełnomocnika w obniżonej wysokości, mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a. Przepis art. 206 p.p.s.a. dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Regulacja ta dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zatem obejmuje również miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Sąd stosuje tę regulację z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika uwzględnieniu podlega zarówno stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, mogących budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Sąd uznał, że kwota [...]zł zasądzona tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, niższa od stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), spełnia te wskazania. W niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że pełnomocnik skarżącej nie wskazał na żadne nowe uchybienia i zarzuty, poza wskazanymi w skardze.