Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4234/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1,3 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 31/18 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SAB/Po 31/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego:

I. zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku,

II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3000 zł.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

M. B. był zatrudniony w administracji celnej w okresie od 15 marca 1995 r. do 28 lutego 2017 r. Do 31 sierpnia 2017 r. pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w P. na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego.

Pismem z 31 maja 2017 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z wezwaniem do złożenia propozycji służby. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawierają podstawy prawnej do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby lub propozycji pracy. Wyjaśnił też, że pismem z 31 maja 2017 r. wyznaczono skarżącemu miejsce pełnienia służby w [...] Urzędzie Skarbowym w P., w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r. oraz że powyższe pismo nie stanowiło propozycji pełnienia służby w rozumieniu przepisów ustawy.

W odpowiedzi na powyższe, skarżący złożył pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji wyznaczającej miejsce pełnienia służby w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r. będącej jednocześnie decyzją o zwolnieniu ze służby". Zdaniem jednak organu pismo dotyczące wyznaczenia skarżącemu miejsca pełnienia służby z 31 maja 2017 r. nie było decyzją administracyjną i nie znajdowały do niego zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury odwoławczej.

Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W odpowiedzi z 26 czerwca 2017 r. organ wskazał ponownie, że brak jest podstawy prawnej do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby/pracy, a także do uzasadnienia braku przedstawienia propozycji. Przepisy wskazują termin złożenia służby/pracy oraz termin wygaśnięcia stosunku służbowego w przypadku braku złożenia propozycji.

23 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek do Zespołu powołanego zarządzeniem Nr 35 Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o ponowne rozpoznanie sprawy braku propozycji pracy/ służby. Zgodnie z § 4 Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej zawartym w dniu 1 marca 2017 r. organ przekazał ww. wniosek do Zespołu 26 czerwca 2017 r. wraz z wyjaśnieniem, że decyzja o nieprzedstawieniu propozycji funkcjonariuszowi była wynikiem oceny przebiegu dotychczasowej służby, identyfikacji i zrozumienia potrzeb pracodawcy oraz umiejętności poświęcenia interesu prywatnego dla dobra ogólnego. Organ wskazał, że w związku z nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji pełnienia służby/pracy z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasł stosunek służbowy skarżącego.

Pismem z 7 września 2017 r. skarżący złożył wniosek o sprostowanie świadectwa służby poprzez jego całkowite anulowanie oraz dopuszczenie do świadczenia służby.

W odpowiedzi organ pismem z 15 września 2017 r. wyjaśnił, że świadectwo służby z 31 sierpnia 2017 r. zostało wydane w sposób prawidłowy w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Pismami z 7 września 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie oraz "odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby".

Pismem z 22 lutego 2018 r. M. B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

W piśmie z 7 grudnia 2020 r. na wezwanie Sądu organ stwierdził, że nie wydano żadnych decyzji w przedmiocie wygaśnięcia lub rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym.

Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na wstępie, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno – Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ww. ustawy). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Trzecie rozwiązanie, które zostało zastosowane w stosunku do skarżącego, polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku braku złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub – co jednakże nie zaistniało w kontrolowanej sprawie, w przypadku niezaakceptowania przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które – zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. – traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Co za tym idzie, to nie wyłącznie upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie powodował, że dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzanej selekcji funkcjonariuszy. Okoliczność ta spowodowała, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, to jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi w takiej sytuacji art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.).

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu, gdyż dotyczyła bezczynności w postępowaniu, które winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz była poprzedzona wyczerpaniem przez niego środków zaskarżenia (art. 52 § P.p.s.a.). Wobec bezspornego ustalenia, że w stosunku do skarżącego mimo nieprzedstawienia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej lub zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nie została do chwili obecnej wydana decyzja w przedmiocie ustania jego stosunku służbowego, organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Zdaniem Sądu zastosowanie w sprawie znajdowała zasada ogólna z art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stosunki służbowe osób takich jak skarżący wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Organ najpóźniej od dnia 1 czerwca 2017 r. posiadał wiedzę, które stosunki służbowe funkcjonariuszy ulegną wygaśnięciu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powinien zatem najpóźniej w tej ostatniej dacie wydać decyzję administracyjną stwierdzającą ustanie stosunku służbowego, zawierającą w uzasadnieniu wskazanie przyczyn, dla których danemu funkcjonariuszowi nie została złożona jakakolwiek propozycja.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. Zdaniem Sądu naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ poprzez bezczynność w załatwieniu sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ pozostaje w bezczynności przez okres ponad 3 lat, przy czym co najmniej od czasu opublikowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 1/19 – to jest przez blisko półtora roku – bezczynność tą można ocenić jako przejaw uporczywego lekceważenia obowiązujących przepisów, gdyż wątpliwości co do ich wykładni zostały tą uchwałą definitywnie usunięte. Brak wydania decyzji stwierdzającej ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza w wyniku jego wygaśnięcia pozbawia go jedynej możliwości poddania kontroli sądowej przeprowadzonej przez organ selekcji, której następstwem było wygaśnięcie jego stosunku służbowego. W aktualnym stanie prawnym konieczność wydania decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono jakiejkolwiek propozycji służby lub zatrudnienia pełni bowiem funkcję ochronną względem niego. Uporczywe uchylanie się przez organ od wydania decyzji narusza takie zasady konstytucyjne jak godności człowieka (art. 30 Konstytucji) i równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), czy też prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Bez znaczenia natomiast na ocenę bezczynności organu jako rażąco naruszającą prawo nie miała znaczenia równolegle tocząca się sprawa ze skargi na bezczynność w przedstawieniu skarżącemu propozycji służby lub zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, zakończona prawomocnie postanowieniem NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3446/18. Podejmując rozstrzygnięcie, jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, działając z urzędu, przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 3.000 zł z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z uporczywą bezczynnością organu, skutkującą pozostawaniem skarżącego w niejasnej sytuacji zawodowej oraz brakiem możliwości poznania przez niego powodów, dla których nie przeszedł z wynikiem pozytywnym selekcji do pełnienia służby lub zatrudnienia w KAS oraz krzywdy związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za rażące naruszanie praw strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego: art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 170 ust. 1 i 3 oraz ust. 6 tej ustawy, w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, przez uznanie, że:

• w niniejszej sprawie zaszły na ww. podstawach przesłanki od wydania decyzji o zwolnieniu ze służby,

• postulowana decyzja miałaby zawierać powody, dla których skarżący nie przeszedł z wynikiem pozytywnym selekcji do pełnienia służby lub zatrudnienia w KAS (decyzja powinna zawierać "przesłanki selekcji"),

• nie wydając takiej decyzji w sprawie organ pozostawał w bezczynności,

• niewydanie decyzji w przedmiotowej sprawie było uporczywe i stanowiło naruszenie prawa;

• naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa.

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 5 P.p.s.a. przez zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tytułem:

• "rekompensaty negatywnych przeżyć psychicznych i krzywd moralnych" związanych z:

• "uporczywą bezczynnością organu; uporczywym lekceważeniem przez organ obowiązujących przepisów",

• za "krzywdy związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki",

• jako sankcji dla organu za "rażące naruszenie praw strony skarżącej".

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 141 § 1 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wiążącej opinii prawnej i wskazań co do dalszego postępowania tj. wydania decyzji określonej treści ("przesłanki selekcji") z powołaniem na uchwałę NSA, która treści tej nie determinuje, art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 5 P.p.s.a. przez zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tytułem jak w ww. części - pkt. II. W tym zakresie Sąd nie przeprowadził żadnego postępowania ani procesowych rozważań, a wyraził jedynie swoje niczym nieuzasadnione przekonanie. Jednocześnie Sąd dokonał niewłaściwej oceny wpływu na niniejsze postępowanie (a w konsekwencji postępowanie organu w zakresie postulowanego wydania decyzji i następczej bezczynności) uprzedniej (równoległej) sprawy przed tym samym Sądem na bezczynność tego samego organu (sygn. akt II SAB/Po 185/17). Chodzi o sprawą zakończoną postanowieniem NSA z 20.11.2020 r. sygn. akt I OSK 3446/18 (uchyla wyrok WSA w Poznaniu z 30.05.2018 r. sygn. akt II SAB/Po 185/17 i odrzuca skargą). Sprawę ten Sąd w skarżonym wyroku bagatelizuje, a wszak sam z jej powodu zawieszał, a następnie odwieszał własne postępowanie. Za zwłokę w postępowaniu, spowodowaną zatem też własnym działaniem, Sąd obecnie obciąża obecnie wyłącznie organ.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie lub co najmniej uchylenie zaskarżonego wyroku w części jego pkt II i III oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu wpisu. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwiony podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że pierwsze zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, którego stosunek służbowy wygasł z tego względu, że nie przedstawiono mu ani propozycji zatrudnienia, ani propozycji służby. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja obligowała organ do wydania decyzji administracyjnej, a skoro decyzja ta nie została wydana, to tym samym organ pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w powyższym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację.

Zauważyć należy, że szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno – Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Na powyższe okoliczności wskazywał również Sąd pierwszej instancji, prawidłowo kwalifikując sytuację, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, do drugiego z powyżej podanych rozwiązań. Zgodnie z nim, w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Podkreślić należy, że obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej wobec funkcjonariusza, który nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia w istocie wynika z ww. regulacji, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające (...) i art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

W świetle przedstawionych i omówionych wyżej regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, było prawidłowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na https://cbois.nsa.gov.pl) "przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia" – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jak zwolnienie ze służby. Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z których można wywieść, że w treści ww. decyzji organ powinien wskazać motywy nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia przypomnieć należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakich organ winien dokonać na tle konkretnych regulacji. Wskazania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie były w związku z powyższym przedwczesne i nieuprawnione. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 170 ust. 1 i 3 oraz ust. 6 tej ustawy w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (zarzut I). Podkreślić przy tym należy, że ocena stwierdzonej bezczynności jako rażąco naruszająca prawo wykraczała poza granice tak sformułowanego zarzutu wobec braku jakiegokolwiek powiązania go z art. 149 § 1a P.p.s.a. Z tego też względu argumentacja Sądu pierwszej instancji dotycząca długości pozostawania organu w bezczynności, wpływu na niego zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie, jak również jej związku ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt II SAB/Po 185/17, pozostawał poza zakresem oceny kasacyjnej. Przypomnieć należało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 5 P.p.s.a. (zarzut III). Odnośnie jego pierwszej części, zauważyć należy, że przepis art. 141 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "[u]zasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym". Jak wynika z akt sprawy wyrok Sądu pierwszej instancji wydany 17 grudnia 2020 r. został przesłany organowi następnego dnia, co wyklucza uchybienie ww. przepisowi. Ocena pozostałej części analizowanego zarzutu wymagała łącznego odniesienia się do zarzutu opisanego w punkcie II.

I tak, przechodząc do oceny drugiego zagadnienia ujawnionego w niniejszej sprawie, a dotyczącego zasądzonej sumy pieniężnej, stwierdzić trzeba, że art. 149 § 2 P.p.s.a. przewiduje możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa – co jak wyżej wskazano, nie zostało skutecznie zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – natomiast sprawa ma dla skarżącego istotne znaczenie, gdyż dotyczy ustania jego stosunku służbowego, to nie może budzić wątpliwości zasadność skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Zauważyć również trzeba, że zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21). W okolicznościach niniejszej sprawy, w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji (17 grudnia 2020 r.) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, tj. w 2019 – zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2020 r. (M.P.2020.174) wynosiło, 4.918,07 zł. Przyznana przez Sąd suma pieniężna jest niższa od powyższej kwoty, której maksymalną wysokość określono do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również jakimi kryteriami kierował się przyznając ją, mając na uwadze konieczność zrekompensowania skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z niewyjaśnieniem jego sytuacji zawodowej, naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i sankcję za rażące naruszenie prawa strony skarżącej. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach ustawowych i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd.

Zauważyć również należy, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok ETPC z dnia 29 marca 2006 r.).

Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 5 P.p.s.a. (zarzut II i III w pozostałej części), przy czym zauważyć należy, że ostatni z przepisów nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.