Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 280/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G., R. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1018/18 w sprawie ze skargi R. G., R. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2018 r. nr SKO.GP.4000.190.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1018/18 oddalił skargę R. G., R. G. i R. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2018 r. Nr SKO.GP.4000.190.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r., znak WB.PP.7331-96/11 ustalił na rzecz R. G. i R. G. (dalej jako inwestorzy) warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Decyzja ta została na wniosek inwestorów zmieniona decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. znak WB.PP.7331-96/1/11. Burmistrz zmienił decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalności wprowadzenia usług nieuciążliwych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, rozszerzenia terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] oraz szerokości elewacji frontowej.

Na wniosek G. W. oraz J. C. (dalej jako wnioskodawcy), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]

decyzją z dnia 3 listopada 2014 r. nr SKO.GP.4000.570.2014, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 kwietnia 2011 r.

Kolegium wskazało, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości leżących w najbliższym sąsiedztwie terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, do Burmistrza złożone zostały wnioski o wznowienie postępowania z uwagi na to, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu, co jest przedmiotem badania w odrębnych postępowaniach.

Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 sierpnia 2011 r. jest uzasadniony, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zarówno w części dotyczącej budynku głównego "[...]", jak i budynku gospodarczo-garażowego, dotyczyło obiektów, które istniały już w 2010 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2010 r. Organ zauważył także, że pierwotna decyzja z dnia 7 kwietnia 2011 r., jak i decyzja z dnia 30 sierpnia 2011 r. o zmianie tej decyzji, nie zostały wydane na podstawie właściwej analizy urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z przepisami prawa, jak również organ I instancji nie odniósł się do konieczności zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony, co jest niezbędne na gruncie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla istniejących obiektów będzie możliwe wyłącznie w trybie legalizacji samowoli budowlanej.

Inwestorzy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Należące do wnioskodawców nieruchomości nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości dla której ustalono warunki zabudowy, a budowla zlokalizowana na tej działce nie oddziałuje w sposób niekorzystny na nieruchomości wnioskodawców. Zdaniem inwestorów decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii decyzji, które nie naruszają praw osób trzecich, a ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 31 marca 2015 r., nr SKO.GP.4000.1155.2014, SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia 3 listopada 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r.

Organ II instancji wskazał, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r., a kwestionowana decyzja zmieniająca z dnia 30 sierpnia 2011 r. pomimo powołania wadliwej podstawy prawnej, została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., co oznacza, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej materialnoprawnie ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji pierwotnej.

Zdaniem organu II instancji wnioskodawcy nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ich nieruchomości nie są również położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, który zamyka się w granicach terenu inwestycji. Inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo-garażowego wraz z planowanym wprowadzeniem usług nieuciążliwych - nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i wykonywaniem przez nich np. prawa własności, ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Organ podniósł, że inwestycja nie generuje nadmiernego hałasu, nie emituje zanieczyszczeń i nie oddziałuje poza granice terenu inwestycji, a także nie została zakwalifikowana na podstawie przepisów regulujących ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r.

Na skutek skargi wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 514/15, uchylił decyzję SKO w [...] z dnia 31 marca 2015 r., w części orzekającej o uchyleniu decyzji własnej Kolegium z dnia 3 listopada 2014 r. i umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r.

WSA w Poznaniu wskazując na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości G. W. i obszaru dla którego ustalono warunki zabudowy oraz na wielkość dopuszczonej zabudowy i jej rozszerzenie o dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych, zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4m do 1,5m, rozszerzenia zakresu inwestycji o teren działki nr [...] i zmiany dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16m na 20m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych. Stwierdził, że rozważenia wymagało, czy budynek ten ze względu na swoją wielkość i przeznaczenie nie będzie rodził niebezpieczeństwa immisji względem działki G. W. zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, co uzasadniałoby uznanie jej za stronę tego postępowania. Sąd wskazał również, że przedmiotowa inwestycja stanowić ma budynek gospodarczo-garażowy, a więc również przeznaczony do parkowania pojazdów, wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu itp., co również wskazuje na potrzebę zbadania ewentualnych immisji związanych z takim przeznaczeniem obiektu. Podnoszone przez G. W. kwestie dotyczące emisji pyłów i gazów również powinny być ocenione z punktu widzenia wskazywania na istnienie po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (lub ich zmiany). Sąd podkreślił, że w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron.

Sąd oddalił skargę J. C. uznając prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie, w jakim stwierdzono u niego brak występowania przymiotu strony postępowania nieważnościowego.

Sąd wskazał, że w takiej sytuacji po stronie Kolegium aktualizuje się obowiązek ponownego rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez inwestorów, ale rozpoznania ograniczonego wyłącznie do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku pochodzącego od G. W. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy powinien być rozpoznany merytorycznie.

Inwestorzy od powyższego wyroku wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 648/16, podzielając argumentacje sądu wojewódzkiego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO w [...] decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., nr SKO.GP.4000.190.2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. orzekło o uchyleniu decyzji SKO w [...] z dnia 3 listopada 2014 r. w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. z wniosku J. C., a w pozostałym zakresie o utrzymaniu w mocy decyzji SKO w [...] z dnia 3 listopada 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] z wniosku G. W.

Organ II instancji wskazał, że wnioskodawcy nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ternem inwestycji. Skoro stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji to w pojęciu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z takich nieruchomości.

Mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 22 października 2015 r., Kolegium stwierdziło, że G. W. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r., natomiast interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji nie posiada J. C.

Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową lecz decyzją związaną, a zatem decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r. jako nie mająca charakteru decyzji uznaniowej, nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a.

Kolegium podniosło, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., to w trybie tym nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 155 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji rozpoznając sprawę w tym trybie nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania trzech przesłanek, jakimi są interes społeczny, słuszny interes strony oraz zgoda stron.

Kolegium wskazało, że w jego ocenie decyzja z dnia 30 sierpnia 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r., nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne (konkretny przepis prawny) wskazuje w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, zdaniem Kolegium, badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, których zaistnienie wykluczyłoby stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. G. i R. G., kwestionując zasadność jej wydania.

Uczestnicy postępowania J. C. i G. W. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że SKO w [...] prawidłowo uznało, że kwestia interesu prawnego G. W. oraz J. C. została już rozstrzygnięta przez Sąd w wyroku z dnia 22 października 2015 r., co oznacza, że koniecznym stało się uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia 3 listopada 2014 r. w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. z wniosku J. C., bowiem podmiot ten nie mógł zainicjować postępowania w sprawie kontroli decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], gmina [...].

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, bowiem prowadzone przez Burmistrza Gminy [...] postępowanie, zakończone sporną decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r., toczyło się w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy.

Sąd mając na uwadze, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, nie podzielił stanowiska SKO w [...], iż podstawową przesłanką konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. jest wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że podstawowe znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy ma jednakże to, że SKO w [...] oceniło, a następnie uznało, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. była dotknięta takimi wadami, które wymagały stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W tym kontekście Sąd wskazał, że warunki zabudowy (jak i ich zmiana) mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w trybie art. 155 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 155 k.p.a. Zatem organ administracji rozpoznając sprawę w trybie określonym w art. 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania trzech przesłanek, jakimi są interes społeczny, słuszny interes strony oraz zgoda stron postępowania. Tymczasem, zdaniem Sądu, Burmistrz Gminy [...] pominął ten warunek, uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji, bez rozważenia, czy w postępowaniu powinny brać udział inne osoby, aniżeli inwestorzy. Sąd wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. poza inwestorami nie brały udziału inne podmioty, lecz okoliczność ta nie zwalniała organu z obowiązku weryfikacji listy stron postępowania z uwagi na dopuszczony zakres zmiany tej decyzji. W konsekwencji nie wystąpiono o wyrażenie zgody na zmianę decyzji.

Kolejnym uchybieniem w decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, była zmiana poszczególnych wytycznych urbanistyczno - architektonicznych wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zmodyfikował pierwotną decyzję o dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych, zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4m do 1,5m, rozszerzenie zakresu inwestycji o teren działki nr [...], zmianę dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16m na 20m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych. Tymczasem, zdaniem Sądu, z dokumentów wynika, że zmiana ta nie była poprzedzona żadną analizą w zakresie oceny, czy realizacja inwestycji w zmienionej funkcji i parametrach nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd wskazał, że co do zasady wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje po przeprowadzeniu postępowania w ramach którego sporządzona zostaje analiza urbanistyczna. Wyniki takiej analizy stanowią podstawę do oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest do pogodzenia z zastaną funkcja terenu oraz zastanymi parametrami zabudowy. Wyniki analizy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe, nie budziło wątpliwości Sądu, że wydanie w istocie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., przy braku sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również SKO w [...] prawidłowo oceniło decyzję w kontekście pozostałych przesłanek nieważnościowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. G., R. G. i R. G. zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących złożył także oświadczenie, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie rację mają skarżący kasacyjnie, że z akt przedłożonych sądowi nie wynika, że obiekt, którego dotyczył wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy tj. budynek warsztatowo-garażowo-magazynowy został zrealizowany przed złożeniem wniosku, zatem decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła obiektu już zrealizowanego. Brak jest również w aktach dowodów na które w uzasadnieniu swojej decyzji powołuje się SKO, posługując się przy tym nazwą "[...]", która to nazwa w żadnych dokumentach w aktach sprawy się nie znajduje. Być może z uwagi na wielość postępowań dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej działce organy administracji posiadały jakąś wiedzę w tym zakresie, ale obowiązkiem organu było zgromadzenie w niniejszej sprawie dowodów, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Tym niemniej zasadnie Sąd I instancji przyjął, że prawidłowe jest stanowisko organu o stwierdzeniu nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z pozostałych powodów wymienionych w uzasadnieniu wyroku. Stąd zarzut skargi kasacyjnej, choć częściowo zasadny nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, pozostawało bez istotnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na jej uchylenie lub zmianę, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2021, Art. 155, Pkt 13, 14). Zgoda stron jest zatem jedną z podstawowych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1235/17, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3723/19). Zatem zasadnie ocenił Sąd I instancji, że organ przyjął do rozpoznania wniosek inwestora, bez rozważenia czy w postępowaniu powinny brać udział również inne strony. Nadto, co wynika wprost z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, nie dokonał w ogóle oceny czy za zmianą decyzji o warunkach zabudowy przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, co już stanowiło o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a.

Nadto postępowanie uregulowane powołanym przepisem jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym weryfikującym decyzję ostateczną. Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stąd też postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12, wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2271/17).

Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., pozwala zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1439/07).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu. Stanowisko Kolegium o generalnej niedopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowe, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. W ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie.

Oczywiście brak jest podstaw aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Zatem prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1137/18, LEX nr 3020137). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1494/21, LEX nr 3436193).

W niniejszej sprawie decyzja zmieniająca dotyczyła nie tylko zmiany funkcji obiektu ale również linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej oraz objęła swoim zakresem teren działki, której pierwotna decyzja nie dotyczyła. Zatem oczywistym jest, że tak szeroka zmiana istotnych parametrów zabudowy wymagało ponownej analizy urbanistycznej i nie mogło odbyć się poprzez zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., co także świadczy o rażącym jego naruszeniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.