Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 959/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1.
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 209, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c.
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 217 par. 1, par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1 i 2, art. 217 par. 3, art. 219, art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 3, art. 126, art. 219.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a.
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 14, .
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z [...] lipca 2020r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Organ", ,,SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej "Kpa") w związku z art. 144 Kpa oraz w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. , dalej ,,ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej "Organ I instancji", "Wójt Gminy") z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające J. K. (dalej "Skarżąca", "Strona") wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości S. w gminie N. (dalej ,,postanowienie I instancji").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lipca 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Urzędu Gminy N. o wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej nieruchomości położonej w miejscowości S. stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] i [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S. Uzasadniając postanowienie wskazał, że dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] jest niemożliwy ze względu na jej nieuregulowany stan prawny. Wyjaśnił, że Gmina jest jedynie posiadaczem samoistnym działki, która składa się faktycznie z kilkudziesięciu kawałków, niewyodrębnionych geodezyjnie i stanowi własność współudziałowców.

Na powyższe postanowienie Strona wniosła zażalenie, w którym zarzuciła Organowi I instnacji naruszenie:

1) art. 218 § 1 Kpa, poprzez niewydanie zaświadczenia o żądanej treści, podczas gdy Organ I instancji jest w posiadaniu danych z których wynika, że działka nr [...] jest zaliczona do kategorii dróg publicznych;

2) art. 218 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie wymaganego w realiach sprawy postępowania wyjaśniającego;

3) art. 217 § 1 Kpa poprzez niewydanie zaświadczenia o żądanej treści, podczas gdy Strona wykazała istnienie interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia (sprzedaż nieruchomości);

4) art. 219 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o dostępie wskazanych działek do drogi publicznej;

5) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej "Udp"), poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] nie jest drogą gminną;

6) art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 Udp, poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną (gminną);

7) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej;

8) § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393; dalej "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków"), poprzez stosowanie jednostki powierzchniowej podziału kraju nie występującej w przepisach prawa (nieodpowiadające stanowi faktycznemu opisanie działki).

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organ wskazał, że zgodnie z przepisami Kpa zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się:

1) wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;

2) odmową wydania zaświadczenia;

3) odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

W ocenie SKO, postanowienie I instancji jest zgodne z prawem, a w szczególności nie narusza art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Organ podkreślił, że dostęp do drogi publicznej z punktu widzenia właściciela gruntu oznacza faktyczną możliwość korzystania z takiej drogi. Aby tak było, droga musi być fizycznie urządzona. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...]figuruje w ewidencji gruntów jako działka o przeznaczeniu "dr" jednak nie stanowi gruntu Gminy (jej właścicielami jest kilka osób fizycznych). Okoliczność, iż działka nie jest urządzona jako droga Organ potwierdził po zapoznaniu się z zawartością portalu geoportal.gov.pl w zakresie działki nr [...] oraz działek przyległych. Organ zważył, że skoro przepis posługuje się pojęciem drogi publicznej, to droga taka musi posiadać wszelkie atrybuty przynależne drodze publicznej, tj. stanowić własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego i być zaliczona do określonej kategorii dróg.

W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przez Organ I instancji art. 218 § 1 Kpa, art. 217 § 1 Kpa oraz art. 219 Kpa Organ stwierdził, że skoro faktycznie w stanie sprawy nie można stwierdzić, aby objęte wnioskiem działki miały dostęp do drogi publicznej, nie można wydać zaświadczenia żądanej treści. SKO wskazało, że Organ I instancji nie tylko nie stosował, a także nie mógł zastosować jako podstawy rozstrzygnięcia Udp oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stąd zarzuty naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 i 2 Udp, art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 Udp i § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków są irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Organ za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skoro Wójt Gminy prawidłowo zastosował jego wykładnię, to tym samym nie mógł jednocześnie naruszyć tego przepisu.

Na ww. postanowienie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Organowi, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszył:

1) przepisy postępowania tj.:

a) art. 218 § 1 Kpa poprzez niewydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] oraz [...] położonej w miejscowości S., gm, N. (KW [...]), pomimo, że Organ jest w posiadaniu danych, z których wynika, że wyżej wymieniona nieruchomość ma bezpośredni dostęp do działki o numerze ewidencyjnym [...], która jest drogą publiczną;

b) art. 217 § 2 Kpa poprzez niewydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej, podczas gdy Skarżąca jako osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego faktu (a to w związku z planowaną sprzedażą przedmiotowej nieruchomości), tj. dostępu do drogi publicznej nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] oraz [...] położonej w miejscowości S., gm. N. (KW [...]);

c) art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem ustalenia, że działka nr [...] jest drogą publiczną;

d) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy z miejscowości [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej,

2) przepisy prawa materialnego tj.:

a) art. 7 ust. 1 i 2 Udp poprzez niezastosowanie, co skutkowało błędnym ustaleniem, że działka o nr ew. [...] nie jest drogą gminną, pomimo podjętej w tym przedmiocie uchwały Gminy;

b) art. 2 ust. 1 Udp w związku z art. 1 Udp poprzez niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że działka drogowa nr [...] nie jest drogą publiczną, pomimo, że jako droga gminna stanowi drogę publiczną;

c) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] oraz [...] położona w miejscowości [...], gm. N. (KW miejscowości [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej, pomimo, że graniczy z działką nr ew. [...], która jest drogą publiczną.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325; dalej: ,,Ppsa")). Dokonywana w świetle powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli na skutek złożenia przez Stronę skargi stało się postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy N. o odmowie wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości S., gm. N..

Stosownie do postanowienia art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa).

Z żądaniem wydania takiego zaświadczenia wiążą się określone obowiązki organu administracji publicznej. W pierwszej kolejności organ powinien zweryfikować, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie czyni to w ramach istniejącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Prawidłowość oceny w tym zakresie dokonanej przez Organy nie budzi wątpliwości a to z uwagi na podnoszoną przez Stronę okoliczność planowanej sprzedaży nieruchomości.

W wyniku pozytywnej weryfikacji w powyższym zakresie organ administracji publicznej wydaje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni, zaświadczenie o żądanej treści w sytuacji gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. art. 218 § 1 i art. 217 § 3 Kpa). W miarę potrzeby, przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa).

Należy wskazać, że strona składająca wniosek o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kpa jest zainteresowana uzyskaniem zaświadczenia o ściśle określonej treści. Tylko bowiem takie zaświadczenie jest jej przydatne dla ochrony swojego interesu prawnego. Zadaniem zatem organu administracji publicznej jest sprostanie takiemu konkretnemu żądaniu, oczywiście o ile nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia.

Jak wynika wprost z wniosku złożonego przez Skarżącą zaświadczenie o którego wydanie wnioskowała miało dotyczyć istnienia dostępu do drogi publicznej wskazanej we wniosku nieruchomości składającej się z określonych, także wyszczególnionych przez Stronę we wniosku, działek ewidencyjnych. To co wymaga jednak podkreślenia związane jest z tym, że żądanie to nie obejmowało wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej dla każdej z działek ewidencyjnych składających się na wspomnianą nieruchomość ale na poświadczeniu dostępu tej konkretniej nieruchomości (składającej się ze wskazanych działek ewidencyjnych) do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z postanowienia I instancji, jak i zaskarżonego postanowienia treść żądania złożonego przez Skarżącą została odmiennie odczytana, wbrew jego jasnemu sformułowaniu.

Odmowa bowiem wydania zaświadczenia ujęta w postanowieniu I instancji dotyczy ,,odmowy wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., gm. N.". Takiej też treści rozstrzygnięcie zostało utrzymane mocą zaskarżonego postanowienia.

Sąd zauważa, że nie odnoszą się one zatem do żądanej przez Skarżącą treści zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej wskazanej nieruchomości ale nieobjętego wnioskiem Strony zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek ewidencyjnych składających się na tą nieruchomość. W konsekwencji zarówno Wójt Gminy N. jak i SKO odmówiły uwzględnienia wniosku Strony, przy czym w każdym z tych przypadków odniosły się do żądania, które nie było przedmiotem wniosku z miejscowości [...] lipca 2020r. Nie doszło zatem do rozpoznania istoty żądania skierowanego w tym zakresie do Organu I instancji. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że Organy odmawiając Stronie wydania zaświadczenia z tym, że o treści odmiennej niż ta o którą wnioskowała Skarżąca z powołaniem się na swój interes prawny, naruszyły przepis art. 219 Kpa. Taki zaś stan rzeczy nie służy także realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej jak i zasady przekonywania (art. 8 § 1 i art. 11 Kpa).

Już niezależnie od wspomnianego powyżej uchybienia Sąd zauważa, że zarówno Organ I instancji, jak i SKO, zajęły w wydawanych rozstrzygnięciach stanowisko budzące zasadnicze wątpliwości co do jego słuszności. W niniejszej sprawie odmowa bowiem wydania zaświadczenia, nawet przy właściwym określeniu jego treści żądanej przez Stronę, wydaje się co najmniej przedwczesna, o ile w ogóle zasadna.

Zgodnie z postanowieniem art. 2 ust. 1 Udp drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią natomiast własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a Udp). Trzeba też mieć na uwadze, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Także ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 Udp).

Drogą publiczną w rozumieniu Udp jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej ze wspomnianych powyżej kategorii (art. 1 Udp).

Dla potrzeb wydania wnioskowanego zaświadczenia o tym, że nieruchomość wskazana przez Stronę ma dostęp do drogi publicznej należało rozważyć, czy działka drogowa o nr. ew. [...] granicząca z tą nieruchomością jest drogą publiczną gminną. W przypadku potwierdzenia takiego stanu rzeczy należało w dalszej kolejności, mając na uwadze postanowienie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierające definicję ustawową pojęcia ,,dostępu do drogi publicznej", ocenić możliwość wydania ww. zaświadczenia. W tym zaś zakresie na szczególną uwagę zasługiwała regulacja wynikająca ze wspomnianej definicji, że dostęp do drogi publicznej może być dostępem bezpośrednim a zatem takim, który jest zapewniany w wyniku graniczenia nieruchomości z drogą publiczną. Jak podkreślił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2018r. (sygn. akt II OSK 1444/16) z wspomnianego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,,wprost wynika, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy została spełniona, byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. (...) W przypadku gdy obszar zamierzenia inwestycyjnego wraz z fragmentem działki bezpośrednio przylega do drogi publicznej i wnioskodawca nie potrzebuje żadnego odrębnego prawa do korzystania z tej działki, to znajduje zastosowanie pierwsza z możliwości wynikających z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegająca na tym, że istnieje bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej". W innym wyroku NSA wskazał zaś, że ,,dostęp bezpośredni do drogi publicznej, o którym stanowi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. to, jak należy przyjąć, takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (wyrok z 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2068/14). Jak słusznie to ujął NSA w wyroku z 11 marca 2020r. (sygn. akt II OSK 1189/18) ,,przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (por. także wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021r., sygn. akt II SA/Gd 575/20; wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2017r., sygn. IV SA/Po 422/17).

Mając na uwadze powyższe słusznie zatem, we wniosku o wydanie zaświadczenia, zażaleniu, jak i w skardze skierowanej do tut. Sądu, Strona zwróciła uwagę na podjęcie przez Radę Gminy N. Uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. w sprawie zaliczenia dróg położonych na terenie gminy N. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., Nr 75 poz. 2034, dalej ,,Uchwała [...]"). Jak wynika z § 1 tiret 10 tej Uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczono drogi położone na działkach na terenie gminy N. według załączonych zestawień do Uchwały, w tym załącznika nr 10 i nr 10A ([...]). Jak zaś wynika z Lp. 41 załącznika nr 10 ,,[...]-Gmina N." do drogi publicznej gminnej zaliczona została droga obejmująca działki [...] i gminy N. a zatem i działkę drogową graniczącą ze wskazaną przez Skarżącą nieruchomością. Taki stan prawny znajduje swoje potwierdzenie także w treści Uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie utworzenia nowych ciągów drogowych z istniejących dróg gminnych na terenie gminy N. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009r. Nr 128, poz. 3821, dalej ,,Uchwała 324/2009"). W § 1 Uchwały postanowiono, że tworzy się nowe ciągi drogowe z istniejących dróg gminnych zaliczonych do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. a przebieg nowo utworzonych ciągów drogowych przedstawia załącznik do tej Uchwały. W załączniku zaś do tej Uchwały dotyczącym Strzeniówki wskazano, opisując ciąg drogowy, także działkę ewidencyjną o nr [...].

Z treści wspomnianych Uchwał wynika zatem fakt zaliczenia działki ewidencyjnej nr [...] do kategorii drogi publicznej gminnej. Jest to fakt, który należy postrzegać za znany Organowi I instancji z urzędu, skoro to na podstawie uchwały Rady Gminy N. doszło do nadania tej drodze statusu drogi gminnej. Sąd stoi zatem na stanowisku, że ww. Uchwały Rady Gminy N. należy, w świetle postanowienia art. 218 §1 Kpa, uznawać za dane pozostające w dyspozycji organu administracji publicznej do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Uchybieniem zatem przepisom postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji było to, że pominięto przy ich podjęciu okoliczność obowiązywania tych Uchwał. W konsekwencji doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 7 ust. 2 i art. 1 Udp w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę przyjęcia, że nadanie określonej działce ewidencyjnej statusu publicznej drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy powoduje, że granicząca z nią nieruchomość uzyskuje bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Dodać należy, że SKO zaakceptowało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia I instancji stanowisko co do znaczenia, jakie dla wydania wnioskowanego zaświadczenia ma okoliczność, iż stan działki ma nieuregulowany stan prawny a Gmina N. jest samoistnym posiadaczem działki, której własność jest wpisana na kilku współwłaścicieli. Przy czym, poza rozważaniem Organu pozostało to, czy w świetle wspomnianych Uchwał, jak i uregulowań Udp i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka o nr ew. [...] jest działką stanowiącą publiczną drogę gminną i jakie z tym stanem prawnym należy wiązać konsekwencje dla możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez Stronę treści. Poza analizą SKO pozostało także jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego co do graniczenia wspomnianej działki z nieruchomością wskazaną przez Skarżącą i znaczenia tego faktu w połączeniu z nadanym jej mocą Uchwały [...] statusem drogi gminnej. Organ winien zaś rozważyć, czy w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezpośrednim dostępem w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym niezasadne jest twierdzenie SKO, że skoro przepisy Udp nie stanowiły podstawy prawnej postanowienia I instancji to nie doszło do ich naruszenia. Ocena bowiem, czy możliwe jest wydanie zaświadczania o dostępie do drogi publicznej musiała nastąpić także w odwołaniu do tych przepisów prawa. To, że Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń nie zwalniało SKO od takiego obowiązku przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia nie zostało przedstawione stanowisko Organu w opisanym powyżej zakresie a były to kwestie składające się na istotę dokonywanej oceny co do istnienia podstaw do wydania zaświadczenia o wskazanej przez Stronę treści. W tym zakresie zaskarżone postanowienie dotknięte jest naruszeniem przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 219 Kpa.

Sąd wskazuje, że na stronie 3 zaskarżonego postanowienia SKO podniosło, że działka o nr ew. [...] figuruje w ewidencji gruntów jako działka o przeznaczeniu ,,dr", jednak nie stanowi gruntu Gminy N.. Organ stwierdził także, że ,,skoro przepis posługuje się pojęciem drogi publicznej, to droga taka musi posiadać wszelkie atrybuty przynależne drodze publicznej tj. stanowić własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego i być zaliczona do określonej kategorii dróg". Formułując taki pogląd SKO jednocześnie pominęło fakt wydania wspomnianej Uchwały [...] i w konsekwencji nie uwzględniło tego, że ww. działka została przecież zaliczona do dróg gminnych i stała się także elementem gminnych ciągów drogowych na podstawie Uchwały [...]. Sąd nadto zastrzega, że przyjęcie takiego jej statusu tj. wynikającego ze wspomnianych Uchwał nie może być następczo kwestionowane przy wydawaniu zaświadczenia. Stan prawny tej działki, jako publicznej drogi gminnej, winien bowiem być przyjęty tak jak to wynika z tych Uchwał. W sytuacji zaś gdy Organ dysponował określonymi danymi, czy dokumentami (Uchwałą [...] i Uchwałą [...]) winien ocenić, czy są one wystarczające dla wydania zaświadczenia o żądanej treści a jeżeli byłoby to konieczne przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające.

Za nieadekwatne przy tym do stanu sprawy należy uznać odwołanie się przez Organ do orzeczenia NSA z 16 października 2019r. (sygn. akt II OSK 2514/18) albowiem dotyczyło ono przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej, która nie została faktycznie urządzona a która miała zapewnić dostęp do drogi publicznej. Jak bowiem wskazał NSA w ww. wyroku ,,przyznanie w planie działce statusu drogi wewnętrznej sprawia, iż jej wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować". Natomiast w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z dostępem do drogi publicznej w ramach ustanowienia drogi wewnętrznej. W tym przypadku dostęp wskazanej nieruchomości do drogi publicznej powinien być oceniony z punktu widzenia graniczenia tej nieruchomości z drogą stanowiącą publiczną drogę gminną. Mamy zatem tutaj do czynienia z odmiennymi sposobami zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też SKO niesłusznie uzasadniało dokonywaną odmowę wydania zaświadczenia z powołaniem się na powyższy wyrok NSA (str. 3 zaskarżonego postanowienia).

W świetle stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy N. Sąd postanowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) Ppsa, uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (art. 135 Ppsa).

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Strony wymagane jest zastosowanie się do wskazanych w wyroku wytycznych Sądu. Rozważenie możliwości wydania zaświadczenia powinno nastąpić w odniesieniu do ustalonego zgodnie z wnioskiem Strony żądania wydania zaświadczenia o określonej treści, w oparciu o posiadane dane, w miarę konieczności po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stosownie do wymogu jaki wynika z art. 218 Kpa.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł. na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł., wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł. i opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do postanowienia art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 Ppsa.