Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 739/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 1, art.. 2, art. 3, art. 134 par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2 w zw. z art. 136,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. par. 4 ust. 4, art. 7 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 1a, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 pkt 12, art. 4 pkt 6, art. 19 ust. 1a,
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018r. sprawy ze sprzeciwu G.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 października 2018r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania E.G., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia 1 sierpnia 2018r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na budynek usługowo-mieszkalny (w tym usługi biurowe, gabinety lekarskie) na działkach nr [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDE-A i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpatrzeniu wniosku G.K. i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia 1 sierpnia 2018r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji budowlanej, określając warunki dotyczące zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu (pkt 1-9), oznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji na załączniku graficznym nr 1 oraz przedstawiając w załączniku nr 2 wyniki analizy, część tekstową i graficzną. W podstawie prawnej organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 1a, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka sąsiedniej działki E.G., wskazując, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, kwestionując użyte w decyzji wyrażenie "główna kalenica" oraz podstawę wyliczenia i podania w decyzji wysokości głównej kalenicy dachu do 16 m. Strona nie wyraziła zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, podnosząc, że w swoim domu dostosowała system kominowy (zarówno spalinowy jak i wentylacyjny) do istniejących warunków otoczenia. Natomiast zawirowania wiatru przy wnioskowanej wysokości nadbudowy w granicy z jej działką będą zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu systemu grzewczego w budynku i wywoływać zjawiska niepożądane np. ciągi wsteczne. Ponadto otwory okienne i drzwiowe ściany zachodniej budynku odwołującej są zwrócone w stronę granicy z przedmiotową działką, wobec czego nie wyraża zgody na pozbawienie naturalnego oświetlenia. W załączeniu odwołania przedłożono kopię pisma z dnia 8 sierpnia 2018r., skierowanego do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z wnioskiem o zajęcie stanowiska czy teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęty ochroną konserwatorską.

Przy piśmie z dnia 11 września 2018r. G.K. przedstawiła kopię postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 czerwca 2015r., którym uchylono w całości, w trybie zażaleniowym, postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 marca 2015r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej inwestycji budowlanej - na działce nr 1354 obręb 0017 przy ul. Seminaryjskiej w Kielcach u zbiegu z ul. S. Żeromskiego oraz budowie zjazdu z ul. Seminaryjskiej na działce nr 1376/7 - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in. na brak wskazania przekonujących okoliczności, które świadczyłyby o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na ochronę wartości zabytkowych układu urbanistyczno - krajobrazowego historycznego centrum Kielc, w tej jego części.

W toku postępowania odwoławczego organ I instancji przekazał Kolegium – przy piśmie z dnia 20 września 2018r.:

- pismo Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 4 września 2018r., skierowane do E.G., w którym stwierdzono, że przedstawiona w decyzji Prezydenta Miasta Kielce o warunkach zabudowy z dnia 1 sierpnia 2018r. interpretacja lokalizacji budynku przy ul. Prostej 2 poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków jest nieprawidłowa i w związku z tym zobowiązano organ wydający decyzję do jej zmiany w zakresie uzgodnienia według właściwości rzeczowej z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

- pismo z dnia 11września 2018r. G.K. w sprawie zażalenia na ww. stanowisko Świętokrzyskiego Konserwatora Zabytków w Kielcach wraz z kserokopią ww. postanowienia z dnia 02.06.2015r.;

- kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 25 sierpnia 2009r. o ustaleniu na wniosek E.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], poprzedzoną uzgodnieniem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach postanowieniem z dnia 17 lipca 2009r.

SKO, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreśliło że obowiązująca linia zabudowy winna być w pierwszej kolejności wyznaczona według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem), to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być ona wyznaczona w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Natomiast ani z analizy funkcji oraz cech zabudowy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, by ich autorzy w ogóle badali możliwość ustalenia linii zabudowy poprzez - kontynuację linii istniejącej zabudowy występujących na działkach sąsiednich, w szczególności na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...]. Nie wyjaśniono także motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości planowanej inwestycji, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy budynku w stanie istniejącym wynosi ok. 7,5 m, natomiast wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony wschodniej (nr ewid. 1310) wynoszą jedynie ok. 3,0 m. Ponadto teren inwestycji zlokalizowany jest w miejscu eksponowanym, usytuowanym u zbiegu czterech ulic - wobec czego merytorycznym odniesieniem dla parametrów nowej zabudowy winny być istniejące cechy krajobrazu miejskiego w ujęciach widokowych z punktu węzłowego miejskiej przestrzeni publicznej, tj. skrzyżowania ulic: [...]. Odnośnie ustalonej wysokości głównej kalenicy dachu (do 16 m) SKO stwierdziło, że nie została prawidłowo wyznaczona, ponieważ całkowicie pomija geometrię dachu istniejącej zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...]. Tym samym badana analiza w powyższym zakresie została sporządzona w sposób wadliwy i nie pozwala na ustalenie wskazanych parametrów w sposób zgodny z prawem. Jako kolejne uchybienie wskazano nieudokumentowanie spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przy czym sporną kwestią jest to, czy teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską oraz czy podlega uzgodnieniu przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym zakresie przytoczono szereg przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podkreślając, że przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ ma obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania prawne w zakresie ochrony konserwatorskiej (art. 53 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). W konsekwencji SKO za zasadne uznało stanowisko odwołania co do konieczności przeprowadzenia formalnej procedury uzgodnienia projektu z właściwym konserwatorem zabytków, w formie procesowej, zwłaszcza, że w poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 sierpnia 2009r. dla sąsiedniej działki nr [...] wskazano, że teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków z zakresu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i projekt tej decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia 17 lipca 2009r. Natomiast pismo z dnia 4 września 2018r. stanowi jedynie odpowiedź w indywidualnej sprawie i nie nosi cech opinii w sprawie administracyjnej, ponieważ nie posiada formy procesowej.

Reasumując organ stwierdził, że zakwestionowana decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na wszystkie wyżej przedstawione okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 K.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Brak przy tym możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na treść art. 15 K.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od powyższej decyzji SKO wniosła G.K., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do jej wydania oraz błędne i bezzasadne przyjęcie przez organ II instancji, że:

- decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od zasady wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy na stronie nr 6 oraz 7 decyzji ustalającej warunki zabudowy takie uzasadnienie się znajduje, co więcej zarządca drogi - ul. [...] - Miejski Zarząd Dróg wyraził zgodę na planowaną rozbudowę i nadbudowę budynku w linii istniejącej zabudowy;

- organ I instancji nie wyjaśnił zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości inwestycji, podczas gdy organ I instancji w analizie urbanistycznej wskazał, że z uwagi na mocne zróżnicowanie obszaru analizowanego zachowanie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w tym obszarze nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego z uwagi na brak uporządkowania przestrzennego najbliższego sąsiedztwa inwestycji;

- organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wysokość górnej kalenicy, a także pominął gemoetrię dachu istniejącej zabudowy na działce nr [...], podczas gdy organ I instancji ustalił zarówno wysokość górnej kalenicy, jak i geometrię dachu przy uwzględnieniu parametrów występujących w granicach obszaru analizowanego;

- przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wymaga jej uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, podczas gdy działki po południowej stronie ulicy Prostej, w tym działki nr [...] znajdują się poza granicami układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta Kielce, nie są więc objęte ochroną konserwatorską, a związku z tym decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga uzgodnienia z Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

II. błędną interpretację zawartej w § 7 ust. 1 rozporządzenia definicji "działki sąsiedniej" i utożsamianie jej z bliskim sąsiedztwem działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, podczas gdy obszar analizowany w tym postępowaniu to 111,0 m od jego granic, a nie jedynie działka sąsiednia;

III. naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w celu uzupełniania dowodów i materiałów, jeżeli organ uznałby, że taka konieczność zachodzi;

IV. naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odbiegającej od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to dotyczącym decyzji z dnia 5 stycznia 2013r. ustalającej szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji na ul. Kościuszki 10 w Kielcach, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

V. bezpodstawne przyjęcie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawia w pełnym zakresie granic obszaru oddziaływania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesadzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. - stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Sumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny j.w.).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że wbrew argumentacji skarżącej (pkt III sprzeciwu) brak było podstaw do przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Jak bowiem podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2017r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 K.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223–225).

Powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione w niniejszej sprawie.

U podstaw wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej legły bowiem trafne stwierdzenia SKO w odniesieniu do następujących ustalonych przez Prezydenta Miasta Kielce parametrów dotyczących:

1. linii zabudowy - od ul. [...] - w granicy z pasem drogowym, oznaczonej na zał. graficznym lit. A-B-C (zgoda MZD z dnia 15 kwietnia 2018r.) - a od ul. [...] - na odcinku oznaczonym na zał. graficznym lit. C-K w granicy z pasem drogowym, na odcinku oznaczonym lit. K-L-M w odległości min. 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni z powołaniem na § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.);

2. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji i zachodniej budynku po rozbudowie i nadbudowie - od ok. 7,5 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku w stanie istniejącym) do 13,0 m - na podstawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 32 zlokalizowanego po północnej stronie terenu inwestycji, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

3. geometrii dachu budynku po wnioskowanej rozbudowie i nadbudowie - jako dachu wielospadowego o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich obiektach, w przedziale od 15° do 30°, z położeniem głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym w stosunku do frontu działki i wysokości głównej kalenicy dachu do 16,0 m, w nawiązaniu do całkowitej wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 32 zlokalizowanego po północnej stronie terenu inwestycji, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

4. braku konieczności uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do wskazanych wyżej parametrów i zarzutów podniesionych w pkt I sprzeciwu należy stwierdzić, co następuje:

Ad 1 - linia zabudowy

SKO prawidłowo zwróciło uwagę, że budynki zlokalizowane:

- przy ul. [...] usytuowane są w odległościach od ok. 2,5 m do ok. 9,0 m od jej zewnętrznej krawędzi jezdni;

- wzdłuż ul. [...]usytuowane są w odległościach od ok. 3,0 m do ok. 22,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].

Natomiast obecnie, przeznaczony do rozbudowy i nadbudowy budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości:

- od ok. 14,0 m do ok. 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]

- od ok. 3,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].

Kierując się treścią art. 43 ust. 1 ustawy 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2222 ze zm.) - który wyznacza minimalną odległość obiektów od krawędzi jezdni dróg powiatowych (ul. [...] zalicza się do dróg powiatowych) na 8,0 m – organ II instancji zasadnie stwierdził, że ostatnia z ww. lokalizacji – przy ul. [...] pozostaje w sprzeczności z tą regulacją. W tym zakresie inwestor uzyskał jednak zgodę zarządcy drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na planowaną rozbudowę i nadbudowę budynku w linii istniejącej na terenie inwestycji zabudowy (pismo z dnia 15 kwietnia 2018r.) – stosownie do art. 43 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi.

W tym miejscu należy przytoczyć § 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd podziela stanowisko SKO, że w pierwszym rzędzie obowiązująca linia zabudowy winna być wyznaczona według zasad ściśle określonych w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. Natomiast wyznaczenie nowej linii zabudowy w inny sposób – na podstawie zastosowanego przez organ I instancji § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako wyjątek od ww. zasad, może mieć miejsce wyłącznie, jeśli w danej sprawie za zasadnością takiego odstępstwa przemawiają wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie takich przesłanek należy ustalić w prowadzonym postępowaniu – zgodnie z art. 7 K.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a., przy uwzględnieniu naczelnej zasady u.p.z.p., dotyczącej uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, powyższym wymogom organ I instancji nie sprostał. Ponadto tak z analizy funkcji oraz cech zabudowy, jak i z uzasadnienia decyzji z dnia 1 sierpnia 2018r. nie wynika, aby przy ich wydawaniu badano w ogóle możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż określony w wyjątkowym trybie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tymczasem w prowadzonym postępowaniu należało ustalić, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad wyrażonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać samo powoływanie się przez organ I instancji na zgodę zarządcy drogi, wyrażoną w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Powyższe nie zwalniało bowiem organu I instancji od poczynienia samodzielnych, bardziej szczegółowych ustaleń w odniesieniu do omawianych kwestii. Pomimo tego w aktach sprawy nie udokumentowano, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji SKO trafnie stwierdziło, że ustalając linię zabudowy doszło do utrwalenia istniejącego, niezgodnego z obowiązującymi przepisami, stanu zabudowy.

Ad 2 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej).

W ocenie Sądu, SKO prawidłowo zwróciło uwagę, że:

- wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony wschodniej (nr ewid. 1310) wynoszą jedynie ok. 3,0 m;

- od północy teren inwestycji graniczy z pasem drogowym ul. [...];

- od zachodu i południa z pasem drogowym ul. [...];

- wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynoszą od ok. 3,0 m do ok. 18,0 m;

- przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,0 m.

W kontekście powyższych ustaleń słuszne jest stanowisko SKO co do tego, że teren objęty analizą jest bardzo mocno zróżnicowany w odniesieniu do ww. parametru, przy czym teren inwestycji zlokalizowany jest w miejscu szczególnym, eksponowanym - u zbiegu ulic: [...] ma wysokość jedynie ok. 7,0 m. W konsekwencji zasadnie SKO zakwestionowało stanowisko organu I instancji, który wskazał, że ustalony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia przedmiotowy parametr (od ok. 7,5 m do 13,0 m) umożliwi realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem i pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego. W tym zakresie SKO słusznie wyraziło, uzasadniony specyfiką omawianego terenu, pogląd, że merytorycznym odniesieniem dla parametrów nowej zabudowy winny być istniejące cechy krajobrazu miejskiego w ujęciach widokowych z punktu węzłowego miejskiej przestrzeni publicznej, tj. skrzyżowania ulic: [...] - gdyż przedmiotowy budynek przeznaczony do nadbudowy i rozbudowy będzie domykać wnętrze skrzyżowania od strony wschodniej. Trafnie SKO zauważyło przy tym, że wyższe od średniej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych z obszaru analizowanego dotyczą górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...], wynosząc: ok. 13,5 m (budynek przy ul. W. ok. 13,0 m (ul. S. 32) i ok. 9,5 m (ul. S. 25).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z § 7 rozporządzenia:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" ma zarazem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Zatem pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo.

Z tych też względów za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w pkt II sprzeciwu zarzut błędnej interpretacji § 7 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym:

- wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony wschodniej (nr ewid. 1310) wynoszą jedynie ok. 3,0 m,

- okoliczny teren, położony w miejscu eksponowanym u zbiegu czterech ulic jest bardzo mocno zróżnicowany w odniesieniu do ww. parametru,

- a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,0 m,

dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymagało szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy oraz uzasadnieniu podjętej decyzji – czemu organ I instancji nie sprostał.

Ad 3 (geometria dachu).

SKO słusznie zwróciło uwagę, że ustalona wysokość głównej kalenicy dachu do 16 m nie została prawidłowo wyznaczona, ponieważ całkowicie pomija geometrię dachu istniejącej zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...]. Na okoliczność tę zwracała uwagę w odwołaniu właścicielka sąsiedniej posesji E.G., wskazując na niebezpieczeństwo ciągów wstecznych, zagrażających prawidłowemu funkcjonowaniu systemu grzewczego w jej budynku, który jest niższy od planowanego.

Ad 4.

SKO prawidłowo wskazało na brak udokumentowania przez organ I instancji spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. m. in. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którymi odpowiednio:

- wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Ponadto, zgodnie art. 19 ust. 1a ww. ustawy w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Z kolei stosownie do art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg.

W sprawie niniejszej, w sporządzonej analizie oraz decyzji stwierdzono, że lokalizacja spornego obiektu nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, zaznaczając, że w skład obszaru analizy wchodzi część układu urbanistyczno-krajobrazowego Kielc, uznanego za zabytek (prawomocną decyzją nr 46 z dnia 12 września 1947r.) wpisany do rejestru zabytków, obejmujący teren zawarty pomiędzy ulicami: [...]. Na układ tej wyróżniającej się strefy przestrzennej składają się regularne kwartały zabudowy rozplanowane w XIXw., ograniczone ulicą o przebiegu wschód-zachód: tj. ul. P. (przy której położona jest planowana inwestycja) oraz ulicami biegnącymi w kierunku północ-południe: [...]

W takiej sytuacji, jak słusznie wskazało SKO, projekt decyzji należało uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków – stosownie do wymogów art. 53 ust. 4 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Niezależnie od przepisów ustawowych zauważyć trzeba, że taka też była poprzednia praktyka organu, który w odniesieniu do wcześniejszej inwestycji E.G. (odwołująca się właścicielka sąsiedniej posesji) wydał decyzję z dnia 25 sierpnia 2009r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr 1310 obręb 0017 przy ul. [...] w której:

- w pkt 2.3 zastrzeżono, że teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków z zakresu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- w uzasadnieniu podano, że projekt decyzji został stosownie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia 17 lipca 2009r.

W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku, podniesiony w pkt IV sprzeciwu, zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać powoływanie się na decyzję z dnia 5 stycznia 2013r. ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla innej inwestycji – przy ul. [...].

Godzi się również wskazać, że w piśmie z dnia 4 września 2018r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach zajął stanowisko, iż w sytuacji gdy obszar ochrony urbanistycznej wyznaczony jest przez przebieg danej ulicy, elementem bezwzględnie chronionym są obie pierzeje jej zabudowy, gdyż stanowią one integralne elementy tej ulicy, warunkując jej walory urbanistyczne i kompozycyjne. Podkreślić przy tym trzeba, że pismo to (stanowiące odpowiedź na zapytanie) zostało skierowane do E.G. w sprawie indywidualnej, a zatem nie może zastąpić oficjalnego stanowiska organu zajętego w formie procesowej w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie niniejszej, a które organ I instancji jest obowiązany uzyskać w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo również organ zauważył, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawia w pełnym zakresie granic obszaru oddziaływania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – gdyż realizując rozbudowę w granicy pasa drogowego oddziaływanie inwestycji wkroczy na teren części pasa drogowego przylegającego do terenu inwestycji wzdłuż krawędzi wyznaczonej na wniosku linią i oznaczeniem literami BCF. W konsekwencji za uzasadnione należało uznać wezwanie w ponownym postępowaniu inwestora do uzupełnienia wniosku w ww. zakresie – przy jednoczesnym uzupełnieniu analizy o wszystkie przedstawione powyżej kwestie ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji.

W tym stanie rzeczy za nieuzasadniony należało uznać zarzut zawarty w pkt V sprzeciwu.

Reasumując, SKO zasadnie wydało decyzję kasacyjną, gdyż organ I instancji naruszył art. 7, 77 i 107 K.p.a., a jednocześnie brak było możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. Wskazane wyżej nieprawidłowości w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu były bowiem tego rodzaju, że nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy.

Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku -na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.