Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 54 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] udzielającej J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) w pierwszej kolejności wskazał, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, którym uchylona została wcześniejsza decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2013r oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że "(...) Pomimo braku dokumentów i posiadania praktycznie jedynie oryginału decyzji, organy powinny ocenić decyzję w kontekście zarzutów skarżącej, gdyż skarżąca będąca inicjatorem postępowania wskazywała na wady samej decyzji, które w jej ocenie świadczyły o nieważności decyzji. I tak, we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała, że:

- wydanie decyzji dotyczącej sposobu użytkowania terenu, bez dokonywania inwestycji na nim, nastąpiło na podstawie przepisów dotyczących postępowania przygotowawczego toczącego się przed rozpoczęciem inwestycji,

- decyzja sporządzona została na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku,

- wydanie decyzji nastąpiło bez doręczenia jej wymaganym stronom postępowania, w tym wojewódzkiemu biuru planowania,

- pominięto tryb postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (w ocenie skarżącej dobudowano komin, wykonano inne prace budowlane),

- budynek gospodarczy nie spełniał wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki usługowe i produkcyjne,

- naruszono zasady ustalania stref bezpieczeństwa pożarowego zakładu meblarskiego poprzez nieustalenie strefy pożarowej,

- naruszono przepisy ochrony środowiska.

Natomiast organy rozpoznając ww. wniosek odniosły się w treści uzasadnień jedynie do zgodności inwestycji (zmiany sposobu użytkowania budynku) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pominięto jednakże analizę wskazanych wyżej uwag skarżącej. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że organy całą energię skupiły na poszukiwaniu akt sprawy. A po stwierdzeniu, że akt tych nie są w stanie uzyskać, pominęły zastrzeżenia skarżącej i nie dokonały ich analizy w oparciu o posiadaną decyzję. Zdaniem Sądu analizy ww. zastrzeżeń można było dokonać w oparciu o sam oryginał decyzji. Do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak wyżej zaznaczono, wystarcza zbadanie samego oryginału decyzji. Tym bardziej, że w zaskarżonych do Sądu decyzjach organy I i II instancji powołują się, w kontekście udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na przepis § 58 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U z 1975 r. Nr 8 poz. 48), który stanowi o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w druku decyzji przepis ten nie był wskazany jako podstawa wydania decyzji. W treści badanej decyzji wskazano jako podstawę prawną art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 22 ust. 1, § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odnosi się do zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji. § 22 ust. 1 oraz § 50 ust. 1 ww. rozporządzenia odnoszą się do zmiany użytkowania terenu.

Ocena prawidłowości, bądź nieprawidłowości zastosowania tych przepisów powinna znaleźć się w uzasadnieniach decyzji. Już chociażby do tej okoliczności zabrakło odniesienia w treści zaskarżonych decyzji. Co za tym idzie organ powinien odnieść się do prawidłowości zastosowanego formularza druku decyzji, a także do pozostałych zastrzeżeń skarżącej i dopiero po takiej analizie ocenić zasadność stwierdzenia nieważności badanej decyzji, bądź odmówić stwierdzenia nieważności (...)."

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej GINB podkreślił, że pomimo podjęcia szeregu czynności celem pozyskania brakującej dokumentacji zebrany materiał dowodowy ogranicza się jedynie do oryginału decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].

W związku z powyższym ocena decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. powinna być dokonana w oparciu o posiadaną decyzję.

Badając kwestionowaną decyzję GINB wskazał że w dacie wydania kontrolowanej decyzji tj. w dniu [...] grudnia 1978 r. kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego regulowały art. 44 - 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 58 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48 z późn. zm.).

Jak stanowi art. 44 w/w ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń. W razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37 (ust. 2 art. 45).

Zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., wniosek o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), o której mowa w art. 44 i 45 ust. 1, tj. m.in. stałe i tymczasowe budynki, powinien zawierać: 1) opis lub rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic działki i innych obiektów budowlanych, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, 2) zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, opis jego konstrukcji i stanu technicznego podstawowych elementów zapewniających bezpieczeństwo ludzi lub mienia, jego dotychczasowe i przewidywane przeznaczenie, z określeniem, na czym będzie polegała zmiana przeznaczenia. Właściwy organ może zażądać przedstawienia dodatkowych wyjaśnień i opracowań technicznych nie wymienionych w ust. 1. jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji, oraz innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 3 w/w przepisu).

Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, w treści badanej decyzji wskazano jako podstawę prawną art. 23 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 22 ust. 1. § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

Przepis art. 23 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji. Natomiast § 22 ust. 1 oraz § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. odnoszą się do zmiany użytkowania terenu, z tym że wyłącznie § 50 ust. 1 w/w rozporządzenia został umieszczony w Dziale 3 Budownictwo osób fizycznych (§ 22 ust. 1 w/w rozporządzenia znajduje się w Dziale 2 Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych).

GINB stwierdził więc, że przytoczone w treści decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż miały one zastosowanie w sprawach dotyczących zmiany przeznaczenia terenu, a dodatkowo § 22 ust. 1 w/w rozporządzenia odnosił się wyłącznie do sytuacji, gdy inwestorem była jednostka gospodarki uspołecznionej lub inna jednostka organizacyjna, natomiast w niniejszej sprawie inwestorem była osoba fizyczna [...].

Powyższe stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 22 ust. 1, § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. polegające na przywołaniu w/w przepisów oraz naruszenie art. 44 Prawa budowlanego oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. poprzez ich pominięcie przy określaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także art. 107 § 1 k.p.a. nakazującego wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie GINB przytoczenie błędnej podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia w/w przepisów. Wprawdzie w treści decyzji nie przytoczono podstawy prawnej do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku, jednakże jak wyjaśniono wyżej, podstawa taka istniała w dacie wydania decyzji. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby inwestycja była niezgodna z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania tj. art. 44 Prawa budowlanego oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ustalenie powyższego jest jednak niemożliwe ze względu na brak akt przedmiotowej sprawy. Nie można jednakże wykluczyć, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], inwestor spełnił wymogi określone w art. 44 Prawa budowlanego i § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] została sporządzona na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku, o czym świadczą przytoczone przepisy dotyczące zmiany użytkowania terenu, a także inne zwroty użyte w treści decyzji mówiące o zmianie sposobu użytkowania/wykorzystania terenu. Powyższe również nie stanowi rażącego naruszenia prawa bowiem, maszynowo dopisano, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku, a tym samym rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości.

Zdaniem GINB w mających zastosowanie przepisach dotyczących zmiany sposobu użytkowania terenu brak jest przepisu nakładającego obowiązek sprawdzenia przy zmianie sposobu użytkowania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że jedynie z treści art. 3 Prawa budowlanego wynika, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Z uwagi na brak projektu budowlanego, brak jest możliwości stwierdzenia, czy ze zmianą sposobu użytkowania wiązała się również przebudowa obiektu. Z treści decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] wynika natomiast, że inwestycja obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania. Wobec powyższego GINB w oparciu o posiadany materiał nie ma możliwości by zakwestionować prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ co do kwalifikacji inwestycji. Skoro więc z cytowanego powyżej przepisu art. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że kontroli w zakresie zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, podlegają roboty budowlane polegające wyłącznie na wykonywaniu obiektu budowlanego, przebudowie i rozbudowie, to organ nie ma zatem obowiązku sprawdzenia, czy inwestycja - zmiana sposobu użytkowania obiektu (przez którą zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego rozumie się jedynie przeróbkę pomieszczenia, naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, zwiększenie lub zmianę układu obciążeń) została zaprojektowana zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Ponadto, z uwagi na zagubienie akt dotyczących pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, brak jest możliwości stwierdzenia, czy w/w pozwolenie spełniało warunki, o których mowa w § 58 ust. 1 w/w rozporządzenia, a tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszało w sposób rażący w/w przepisy.

Przede wszystkim brak jest możliwości ustalenia, czy do wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku dołączono dokumenty, o których mowa w § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. tj. opis lub rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego oraz zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego.

Ponadto dysponując wyłącznie oryginałem decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...]grudnia 1978 r. nr [...] i nie posiadając wymaganej dokumentacji technicznej (bez możliwości ustalenia, czy inwestor jej nie przedstawił, czy też została ona zagubiona) nie zachodzi możliwość odniesienia się do zarzutu, że nie zostały spełnione warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki usługowe i produkcyjne, naruszono zasady ustalania stref bezpieczeństwa pożarowego zakładu meblarskiego poprzez nieustalenie strefy pożarowej oraz przepisy ochrony środowiska. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż badana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] dotyczyła wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Z treści decyzji nie wynika, aby ze zmianą sposobu użytkowania planowana była jakakolwiek przebudowa, czy też rozbudowa obiektu. Tym samym kwestia usytuowania już istniejącego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto w związku z brakiem dokumentacji projektowej, organ nadzorczy nie jest w stanie ustalić, czy dokonano pewnych robót budowlanych (np. dobudowa komina), na które było wymagane pozwolenie na budowę, a tym samym musiały zostać spełnione wymogi do jego udzielenia. Jak już wskazano powyżej z treści decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] nie wynika, aby w związku ze zmianą sposobu użytkowania wiązała się jakakolwiek rozbudowa lub przebudowa.

Odnosząc się do zarzutu "niejawności decyzji i pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu osób mających interes prawny", wskazał, że ewentualne pozbawienie strony udziału w postępowaniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem organu nadzorczego analiza decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] nie wykazała, aby była ona obarczona którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdyż organ rozpatrzył jedynie cześć zarzutów skarżącej.

Mianowicie GINB nie odniósł się do załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1993r.

Z umowy darowizny wynika natomiast, że dopiero 30 lipca 1993r inwestor J. M. został właścicielem działki nr [...] podarowanej przez rodziców. Z oświadczeń E. i H. M. ( rodziców J. M. ) złożonych do aktu notarialnego wynika również, że w dacie umowy darowizny na przedmiotowej działce nr [...] istniał dom mieszkalny parterowy w zabudowie bliźniaczej, który w roku 1973 i 1985 został rozbudowany przez J. M., a ponadto, że w roku 1985 J. M. wybudował warsztat stolarski murowany.

Skarżąca podniosła, że z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania terenu jak i budynku zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami mógł wystąpić jedynie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Ze wskazanej powyżej umowy darowizny nie wynika, aby J. M. w 1978 r. był albo właścicielem, albo zarządcą działki nr [...]. Z treści decyzji Naczelnika Miasta [...], nie wynika również aby J. M. dział jako pełnomocnik właścicieli nieruchomości. Wręcz przeciwnie z adnotacji dokonanej na omawianej decyzji, wynika że decyzję tą otrzymuje E. M. jeden ze współwłaścicieli - celem zajęcia stanowiska w ciągu 14 dni, co wskazuje, że J. M. nie mógł być pełnomocnikiem właścicieli jak i zarządcą nieruchomości. Zgodnie z § 42 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna zostać dołączona zgoda właściciela lub zarządcy przedmiotowego budynku na zmianę sposobu użytkowania. Jeżeli decyzję będącą przedmiotowego postępowania doręcza się E. M. celem zajęcia stanowiska to w sposób jednoznaczny wynika, że J. M. nie dołączył do swojego wniosku zgody właścicieli nieruchomości, gdyż jej po prostu nie posiadał.

W ocenie skarżącej brak było formalnych podstaw do wydania decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...], gdyż wniosek pochodził od osoby nie uprawnionej. Oznacza to, że decyzja obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co więcej decyzja ta nakłada na adresata decyzji, tj. na J. M. obowiązek rozbiórki szop drewnianych znajdujących się na działce nr [...] oraz obowiązek uzyskania zgody na uzyskanie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. A przecież J. M. w dacie wydawania decyzji nie posiadał, żadnego tytułu do przedmiotowych szop drewnianych jak i do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. Oznacza to, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, co stanowi, że była obarczona wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem skarżącej nie można było wydać decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który nie został jeszcze wybudowany.

Oznacza to, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Oczywiście można stwierdzić, że przedmiotowy budynek gospodarczy istniał w dacie wydawania decyzji i tylko E. M. i H. M. (p.v. M.) złożyli do aktu notarialnego fałszywe oświadczenie. Jest to oczywiście możliwe dlatego organ tę wątpliwość powinien wyjaśnić.

W celu wyjaśnienia tego faktu, tzn. czy w dacie wydawania decyzji Naczelnika Miasta [...] istniał budynek gospodarczy, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja, organy powinny przeprowadzić wnioskowane przez skarżącą dowody z dokumentu "Analiza i ocena ruchu budowlanego", oraz z "Ewidencji gruntów i budynków". Dokumenty te są dokumentami klasy "A" i do obowiązków organów należy ich archiwizacja i przechowywanie. Tylko aby dokonać takiego sprawdzenia należy wystąpić o dokumenty dotyczące właścicieli działki nr [...] w 1979 r., a nie J. M., który dopiero w 1993 r. nabył udział w przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca kwestionuje stanowisko GINB z którego wynika, że z uwagi na brak akt przedmiotowej sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy do wniosku o zmianę użytkowania budynku gospodarczego dołączono dokumenty, o których mowa w § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego.

Zdaniem skarżącej stwierdzenie to jest zupełnie niezrozumiałe, gdyż z kontrolowanej decyzji wynika wprost, że do wniosku o jej wydanie został załączony wyłącznie plan realizacyjny, który został zatwierdzony tą decyzja i stanowi jej integralną część jako zał. nr 1. Gdyby do wniosku zostały dołączone dokumenty, o których mowa § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, zostały by wymienione w treści decyzji.

Skarżąca zarzuca GINB brak dokonania analizy, dlaczego kontrolowana decyzja zatwierdza jedynie plan realizacyjny.

Wskazuje na § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego zgodnie z którym do wniosku o zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji budowlanej dołącza się dwa egzemplarze planu realizacyjnego. Planu realizacyjnego nie dołączało się do wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku. Jeżeli zatem do wniosku dołączono plan realizacyjny, a decyzja Naczelnika Miasta [...] zatwierdziła ten plan, to powstaje pytanie czy wniosek ten w istocie nie dotyczył wyłącznie zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji budowlanej.

Zdaniem skarżącej, niezrozumiałe są dywagacje organu dotyczące wydania decyzji na niewłaściwym formularzu. Zastosowanie innego formularza było niedopuszczalne i stanowiło o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca podnosi, iż wydanie decyzji, której werbalna treść decyzji wskazuje, że powinny być w tej sprawie dwie odrębne decyzje - w sprawie zmiany użytkowania terenu i w sprawie zmiany użytkowania budynku, na jednym formularzu stanowi rażące naruszenie pisma okólnego Nr 2 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 1975 r. w sprawie formularzy resortowych i wzorów do stosowania z zakresu nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno-budowlanego.

Zarzuca Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że w ogóle nie dokonał analizy znaku decyzji pod jakim decyzja została wydana. Wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. w sprawie ustalenia jednolitego rzeczowego wykazu akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej decyzje o pozwoleniu na budowę i użytkowanie rejestrowane były pod symbolem [...]. Natomiast badana w postępowaniu nadzorczym decyzja posiada symbol [...], który to symbol był symbolem rezerwowym, używanym zwykle do rejestracji decyzji odwoławczych z danego działu.

Skarżąca nie podziela poglądu GINB dotyczącego braku konieczności badania zgodności kwestionowanej decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołuje się na uzasadnienie kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] wskazujące , że "Działka znajduje się na terenach zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z aktualizowanym planem ogólnym m. [...] w ramach opracowywanego projektu [...], zaś wykorzystanie istniejącego obiektu dla działalności usługowej, rzemieślniczej, nie uciążliwej dla otoczenia, uznaje się za gospodarczo i społecznie uzasadnione".

Zdaniem skarżącej oznacza to, że jedynym zagadnieniem badanym przez organ w przedmiotowej sprawie była zgodność zamierzenia z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek badania dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z ogólnych zasad z prawa budowlanego zawartych w art. 1 - 5 Prawa budowlanego (zgodnie z art. 1 tereny mogą być wykorzystane zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wykorzystywaniem terenu jest również zlokalizowanie na nim budynku o określonym sposobie użytkowania).

Skarżąca podkreśla, że w dacie wydawania badanej decyzji obowiązywał miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego w [...] - [...] zatwierdzony zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] października 1974 r. (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] poz. [...]), który nie dopuszczał możliwości zlokalizowania na przedmiotowej działce obiektu przemysłowego, gdyż działka ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne.

Zarzuca wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem zarządzenia nr 10 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 26 stycznia 1967 r. przewidującego obowiązek ustalenia wokół zakładu meblarskiego strefy pożarowej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie dlatego skarga podlegała uwzględnieniu.

Mianowicie GINB nie zbadał, czy zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku GINB w ustawie z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane istniały przepisy zobowiązujące organ administracji państwowej do sprawdzenia zgodności zamierzonego sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Taki obowiązek wynikał wprost z art. 54 ust 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust 2, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust 5.

Przepis art. 54 ust 2 określał obowiązki organu administracji państwowej przy wykonywaniu zadań związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Natomiast przepis art. 3 stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

W świetle cytowanych wyżej uregulowań za wadliwe należy uznać stanowisko GINB z którego wynika, że brak jest przepisu nakładającego obowiązek sprawdzenia przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Ponownie rozpatrując odwołanie GINB powinien zbadać, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski.

Pozostałe zarzuty skarżącej w ocenie sądu są niezasadne.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, wskazano zarzuty do których organ nadzorczy powinien się ustosunkować i obowiązek ten został wykonany.

GINB trafnie ocenił, że przytoczenie błędnej podstawy prawnej w kontrolowanej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż istniały przepisy pozwalające na wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku. Tymi właściwymi przepisami pozwalającymi na wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku był przepis art. 44 Prawa budowlanego oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U z 1975 r. Nr 8 poz. 48).

Zgodzić należy się z GINB, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby inwestycja byłaby niezgodna z przepisami art. 44 Prawa budowlanego oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ustalenie powyższego jest jednak niemożliwe ze względu na brak akt przedmiotowej sprawy, a nie można wykluczyć, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], inwestor spełnił wymogi określone w art. 44 Prawa budowlanego i § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

Wbrew zarzutowi skarżącej z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu mógł wystąpić także użytkownik załączając zgodę właściciela lub zarządcy na proponowaną zmianę sposobu użytkowania.

Wynika to z § 58 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Brak akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją uniemożliwia sprawdzenie czy inwestor spełnił wymogi określone w § 58 ust 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Z tego też względu GINB prawidłowo ocenił, że decyzja Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] nie obarczona jest wadą , o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i pkt 5 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej z treści kontrolowanej decyzji wynika wyraźnie, że decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr hip. [...] przy ul. [...] nr [...]. Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu wniosku J. M. w sprawie założenia zakładu meblarskiego w budynku gospodarczym, który został opisany jako budynek murowany, parterowy bez podpiwniczenia ze stropodachem, wyposażony w instalację elektryczną i ogrzewczą lokalną.

Nie można wobec tego podzielić zarzutu skarżącej, iż na przedmiotowej działce nie istniał w ogóle budynek gospodarczy opisany w badanej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].

Zgodzić należy się z GINB, że sporządzenie kontrolowanej decyzji na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku nie oznacza rażącego naruszenia prawa bowiem maszynowo dopisano, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku, a tym samym rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości.

Podkreślić należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlega wyłącznie sam oryginał decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], gdyż akta sprawy zakończonej badaną decyzją zaginęły i nie jest możliwe ich odtworzenie.

Ponadto z wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, wynika, że " do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej wystarcza zbadanie samego oryginału decyzji".

Zarzut skarżącej dotyczący braku w aktach sprawy oryginału decyzji ( wyłącznie jest kopia ) jest nietrafny i świadczy o tym, że skarżąca nie zapoznała się z aktami sprawy w których oryginał decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] się znajduje.

Mając na uwadze, iż kontrolowana decyzja nie została zbadana pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym ( naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.