Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 703/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 roku sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 29 czerwca 2006 r. nr XLVII/354/2006 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgów 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 6 oraz § 13 pkt 1 a tiret 3 zaskarżonej uchwały oraz nieważność jej załącznika nr 1 w zakresie, w jakim rysunek planu nie wskazuje przebiegu linii energetycznej 15 kV; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz Z. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 29 czerwca 2006 r. Nr XLVII/354/2006 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgów ograniczonej ul. Zachodnią, ul. Rudzka, ul. Cmentarną i granicami działek o nr ewid. 659/1, 658/2, 658/3, 658/4, 658/5 (publ. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 299, poz. 2320). Zakwestionował powyższą uchwałę w całości, ewentualnie w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego zarzucił naruszenie mojego interesu prawnego i uprawnienia oraz naruszenie obowiązującego powszechnie porządku prawnego, tj. przepisów prawa materialnego i procedury sporządzania planu miejscowego, w szczególności: art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w prawie korzystania z rzeczy, art. 2 pkt 16, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu, art. 20 u.p.z.p. poprzez zaniechanie stwierdzenia zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - stanowiące istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w Rzgowie pismem z dnia [...]do usunięcia naruszenia jego uprawnienia dokonanego faktem podjęcia kwestionowanej uchwały XLVII/354/2006. Wniósł w tym piśmie o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia przez Radę Miejską w Rzgowie do zmiany planu miejscowego objętego uchwała Nr XLVII/354/2006 z dnia 29 czerwca 2006 r. (ewentualnie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego), dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC oraz 2U w obrębie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr ewidencyjnym [...]

Skarżący podkreślił w uzasadnieniu skargi, że ustalenia planu miejscowego będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały dotyczą m.in. nieruchomości stanowiącej działkę o powierzchni 6.550 m2 oznaczonej w zasobie geodezyjnym nr [...] w Rzgowie, której jest właścicielem. Nieruchomość ta objęta jest terenami oznaczonymi w planie miejscowym symbolami 1ZC (teren cmentarza - § 6 pkt 6 i § 19) oraz 2U (zabudowa usługowa o charakterze komercyjnym, niekomercyjnym lub rzemieślniczym z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi - § 6 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 1).. Skarżący podkreślił, że w sposób istotny naruszony został tryb i zasady sporządzania planu miejscowego określone w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że w sprawie naruszono art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przekroczenie władztwa planistycznego (ww. dz. nr [...]) poprzez ustalenie dwóch różnych sposobów jej wykorzystania (usługi i cmentarz) w sposób uniemożliwiający realizację przeznaczenia o funkcji usługowej, bez uprzedniej realizacji przez gminę infrastruktury technicznej (w szczególności drogowej), w sytuacji gdy większą część nieruchomości przeznaczono na cel publiczny, tj. pod powiększenie cmentarza. Zakwestionował przeznaczenia większej części nieruchomości przyległej do istniejącej drogi publicznej pod teren cmentarza, w sposób nieuzasadniony potrzebami gminy i uniemożliwiający realizację dojazdu do części usługowej przez teren przeznaczony pod cmentarz.

Zarzucił naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wadliwe i nieuzasadnione skonstruowanie ustaleń planu miejscowego, nie uwzględniające potrzeb i możliwości ekonomicznych gminy (Miasta Rzgów) zarówno co do urządzenia cmentarza, jak i zakresie realizacji inwestycji infrastrukturalnych na terenie planu. W skardze podniesiono zarzut zaniechania przez Radę Miejską w Rzgowie stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rzgowa (art. 20 .p.z.p.).

W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wadliwe zakreślenie granic planu miejscowego, nie uwzględniające oddziaływania istniejącego cmentarza wymagającego strefy ochrony sanitarnej na nieruchomościach zlokalizowanych w całym przyległym do niego obszarze, a nie tylko w granicach planu.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 2 pkt 16 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie miejscowym (§ 3 pkt 6) definicji dostępu do drogi publicznej sprzecznej z prawem, co uniemożliwi w istocie dostęp do części nieruchomości leżącej na terenie 2U po ewentualnym przejęciu przez gminę części nieruchomości przeznaczonej pod powiększenie cmentarza, z uwagi na brak bezpośredniego dostępu części usługowej do istniejącej drogi publicznej.

W opinii skarżącego naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewskazanie na rysunku planu miejscowego przebiegu oraz strefy ochronnej od istniejącej sieci infrastruktury technicznej - linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV, o której stanowi § 13 ust. 1 lit. a tiret trzecie planu, która ma służyć zapewnieniu zaopatrzenia nieruchomości w energię elektryczną.

Wskazał dodatkowo na niekonsekwencje działań organów gminy, bowiem dniu 30 sierpnia 2017 roku zmienione zostało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzgów, które zmieniło politykę gminy również w odniesieniu do jego nieruchomości. Utrzymywanie w dalszym ciągu obowiązywania planu z 2006 r., który jest obecnie nieaktualny i sprzeczny ze Studium, sprawia, że Miasto Rzgów pozostaje więc w rażącej bezczynności w zakresie realizacji swych zadań publicznych i obowiązku zapewnienia aktualności planów miejscowych, o czym stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem zmiana polityki w studium po okresie 11 lat obowiązywania planu miejscowego niewykonanego w zakresie zadań publicznych i nadal niewykonywanego, świadczy ewidentnie, że Miasto Rzgów nienależycie rozważyło w 2006 r. wprowadzenie określonych ustaleń do tego planu. Przez brak analizy potrzeb i możliwości ekonomicznych gminy ustaleniami tymi gmina przekroczyła swe władztwo planistyczne. W planie wprowadzono rozwiązania, które w sposób nieprzemyślany i nieuzasadniony - dotykają jego sytuacji prawnej związanej z prawem własności działki [...], a takie działanie świadczy o naruszeniu jednego z aspektów władztwa planistycznego, tj. zasady ważenia interesu publicznego w kontekście ograniczania interesu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzgowie wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. W opinii organu żaden interes prawny ani uprawnienie Z. S.nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżona uchwała nie narusza bowiem prawa, jak również nie wpływa negatywnie na żaden bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny interes prawny. Okoliczności sprawy nie wskazują, by do wskazywanego w skardze naruszenia istotnie doszło. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 u.p.z.p. Wskazał, że w istocie w granicach działki nr [...] wyznaczone zostały dwa przeznaczenia, jednak oba tereny - zarówno przeznaczony dla rozbudowy cmentarza jak też dla zabudowy usługowej, zostały w planie właściwie skomunikowane. Teren rozbudowy cmentarza obsługuje komunikacyjnie ulica Cmentarna (leżąca na tym odcinku poza obszarem planu), zaś teren zabudowy usługowej - dwie zaprojektowane drogi publiczne 3KDD i 5 KDD. Realizacja trwałego dojazdu przez teren przeznaczony dla rozbudowy cmentarza jest natomiast niezgodna z prawem dlatego, że teren ten nie jest przeznaczony dla realizacji inwestycji drogowych. Władze Gminy Rzgów, w trakcie przygotowywania projektu planu prowadziły konsultacje z władzami kościelnymi (istniejący cmentarz jest cmentarzem katolickim) i w tamtym czasie uznały za istotne zabezpieczenie terenu na rozbudowę cmentarza. Organ podkreślił, że w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu od właściciela działki nr ew. [...] nie wpłynęła uwaga z prośbą o zmianę przeznaczenia części działki przeznaczonej pod cmentarz na działkę przeznaczoną pod zabudowę usługową lub inną. Zdaniem organu brak realizacji ustaleń obowiązującego planu miejscowego przez wskazany okres 12 lat nie przesądza o wadliwości konstrukcji samego aktu prawa miejscowego, a jedynie o sposobie realizowania jego ustaleń. Realizacja ustaleń miejscowych planów przez gminę związana jest z jej planami inwestycyjnymi i finansowymi. Miejscowe plany ze swej natury nie narzucają terminów realizacji inwestycji gminnych. Organ zwrócił uwagę, że żadnym aktem prawnym, ani też administracyjnym nie została skarżącemu odjęte ani własność jego nieruchomości ani też możliwość jej zagospodarowania zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Co do zarzutu związanego z naruszeniem art. 20 u.p.z.p. organ podniósł, że w okresie gdy uchwalano kwestionowany plan stwierdzenie o zgodności planu z obowiązującym studium odbywało się drogą odrębnej uchwały rady gminy albo też drogą oświadczeń załączanych do dokumentacji planistycznej przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi. W wypadku planu objętego niniejszym postępowaniem, Rada Miejska w Rzgowie wydała oświadczenie z 29 czerwca 2006 roku, w którym stwierdza zgodność rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami zawartymi w Studium przyjętym uchwalą z dnia 26 czerwca 2000 roku. Jego forma została wówczas zaakceptowana przez Wojewodę [...]. Obecnie stwierdzenie o nienaruszaniu ustaleń studium jest zawierane zwykle w preambule, pośród podstaw prawnych uchwalanych planów miejscowych. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p poprzez wadliwe zakreślenie granic planu miejscowego, a wcześniej granic uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Wójt burmistrz albo prezydent miasta, sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związany jest uchwałą intencyjną w tej sprawie. Uchwała Nr [...] Rady Gminy Rzgów z dnia 28 czerwca 2005 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości Rzgów - w granicach określonych w załączniku graficznym, określiła granice opracowania i w tych właśnie granicach skarżony plan został sporządzony. Istnienie strefy ochrony sanitarnej od cmentarza wynika bezpośrednio z Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie terenu pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Plan więc takich stref nie wyznacza, a jedynie wskazuje na ich istnienie. Obszar planu określony uchwałą intencyjną faktycznie obejmował jedynie fragment tej strefy, ponadto podejmując uchwałę intencyjną radni nie posiadali jeszcze wiedzy, czy dojdzie do powiększenia terenu istniejącego cmentarza. Ustalenia skarżonego planu dotyczą jednak wyłącznie obszaru zawartego granicach tego planu. Poza granicami skarżonego planu, po wybudowaniu cmentarza obowiązywałaby strefa ustanowiona wprost na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku, a dla istniejącego cmentarza, poza granicami planu obowiązuje strefa ustalona na podstawie ustaleń obowiązującego planu miejscowego gminy Rzgów przyjętego uchwałą Rady Gminy Rzgów nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 roku. Zarzut w przedmiocie sformułowania ustaleń wykraczających poza granice obszaru planu jest zdaniem organu również niezasadny, gdyż takich ustaleń siłą rzeczy nie można sformułować. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 2 pkt 16 u.p.z.p. podniesiono, że w tekście planu miejscowego nie ma mowy o dostępie do istniejącej drogi publicznej jako wymaganiu warunkującym możliwość zagospodarowania nieruchomości. Dla każdego terenu wskazano obsługę komunikacyjną, a wprowadzenie wskazania zawartego w § 3 pkt 6 ściśle koresponduje z ustaleniami z zakresu obsługi komunikacyjnej. Powyższe było podyktowane względami kształtowania ładu przestrzennego w taki sposób by każdej, w przyszłości powstającej nieruchomości, zapewnić bezpośrednią obsługę z drogi publicznej, w tym istniejącej bądź wprowadzanej kwestionowanym planem. Teren 2U ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD, powiązanej z istniejącą ul. Cmentarną poprzez drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem 5KDD. Innej obsługi komunikacyjnej plan nie przewiduje, a nie może się ona odbywać przez teren cmentarza ZC. Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewskazanie na rysunku planu miejscowego przebiegu strefy ochronnej od istniejącej sieci infrastruktury technicznej - linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV, o której stanowi § 13 ust. 1 lit. a tiret trzecie planu, która ma służyć zapewnieniu zaopatrzenia nieruchomości w energię elektryczną. Przywołany przepis art. 15 u.p.z.p. dotyczy ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w pasie 6 metrów od osi istniejących linii elektroenergetycznych 15kV. Linie te zostały wskazane jako źródła zasilania, jednak nie oznacza to, że przebiegają one przez obszar planu. W każdym wypadku ograniczenia w realizowaniu przedsięwzięć budowlanych pod liniami elektroenergetycznymi i w ich pobliżu wynikają bezpośrednio z przepisów odrębnych, w tym z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku w i sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Ograniczenia te w przypadku linii 15kV nie zawsze wiążą się z ograniczeniami w kształtowaniu zabudowy, lecz zawsze dotyczą jej realizacji, czyli procesu inwestycyjnego. Zdaniem organu przebieg takiej linii nie jest jednak ustaleniem planu miejscowego, a jedynie elementem informacyjnym, który może, ale nie musi być umieszczony na rysunku planu. Tym samym wskazał, że ustalenia planu w pełni czynią zadość wymaganiom zawartym w art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., ponieważ wskazują nie tylko źródło zasilania, ale też przygotowują obszar do rozbudowy sieci, w tym napowietrznej 15 kV (która docelowo równie może być prawidłowo realizowana jako sieć kablowa, nie posiadająca stref ochronnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2018.1302 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej

Rozpatrywana skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.2018 r.994), powoływanej dalej jako u.s.g.. Jak stanowi ten przepis, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Poza sporem jest, ze skarga został poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zatem kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Skarżący, legitymując się prawem własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym regulacją planistyczną tj. dz. nr [...], wywodzi, że uchwała nadmiernie ingeruje w jego prawo własności przez ograniczenie możliwości do swobodnego jej zagospodarowania, brak dostępu do drogi publicznej z części nieruchomości, nieokreślenie ograniczeń w zagospodarowaniu związanych z istniejącą linią energetyczną. posiada zatem interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.g.n. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). 6667111/3

Należy podkreślić, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób ustalone w planie przeznaczenie jego nieruchomości narusza jego uprawnienie bądź interes prawny.

Poza sporem jest, ze część działki nr [...] wg planu jest terenem usługowym, część przeznaczona została pod rozbudowę cmentarza, co oczywiście wyklucza swobodne korzystanie z tej części. Jednakże skarżący jest właścicielem tej nieruchomości od roku 2010, kupił ją zatem kilka lat po uchwaleniu planu. Należy domniemywać, ze przeznaczenie nieruchomości było mu w dacie zakupu znane. Uchwalony w 2006 roku plan zagospodarowania przestrzennego w niczym nie zmienił stanu prawnego nieruchomości po jej nabyciu przez skarżącego, możliwość jej zagospodarowania po dacie zakupu nie uległa żadnej zmianie. W tym znaczeniu nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. W takim stanie faktycznym nie można też mówić o naruszeniu władztwa planistycznego wobec skarżącego. Natomiast okoliczności związane z racjonalnością tego rozwiązania planistycznego nie podlegają kontroli sądu, podobnie jak i oczekiwania skarżącego co do zmiany planu.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia procedury i trybu uchwalania planu. Pozbawiony podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. – w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może nastąpić zarówno przed podjęciem uchwały jak i może zostać zawarte w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka znalazła się w treści zaskarżonej uchwały.

Nie może odnieść skutku zarzut wadliwego wytyczenia granic planu przez nieobjęcie nim całej strefy ochronnej wokół cmentarza. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Zatem plan powinien uwzględniać także ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej wokół cmentarza. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn Dz.U.2003.23.259 ) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 tej ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl natomiast § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (ust. 1). W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (ust. 2). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W części tekstowej kwestionowanej uchwały w jej § 10.1. i § 13.1. zawarto powyższe ograniczenia. W części graficznej wytyczono prawidłowo strefę sanitarną wokół planowanej rozbudowy cmentarza na terenach zamkniętych granicami planu. W ocenie sądu wbrew zarzutom skargi nie stanowi to naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 wcześniej powołanego rozporządzenia. Przy sporządzeniu miejscowego planu dla terenów obejmujących teren cmentarza konieczny jest bowiem ujęcie w granicach opracowania stref ochrony sanitarnej, w której wprowadza się ograniczenia korespondujące z wymogami dotyczącymi lokalizacji cmentarzy. Niniejszy plan ten wymóg spełnia. Istota zarzutu skarżącego sprowadza się do nieoznaczenia strefy sanitarnej poza terenem objętym planem. Tymczasem po pierwsze strefa ta może zostać ujęta w innym planie, obejmującym inną część terenu. Po drugie okoliczność, że część strefy sanitarnej znajduje się poza granicami planu nie oznacza, że ograniczenia sanitarne przestają obowiązywać, wynikają one bowiem wprost z powołanych wcześniej unormowań ustawy o cmentarzach i rozporządzenia. Po trzecie nie narusza to interesu prawnego skarżącego, wokół jego nieruchomości wytyczono bowiem strefę sanitarną ochronną.

Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie realizacji dojazdu do części usługowej nieruchomości przez teren przeznaczony pod rozbudowę cmentarza. Rysunek planu wyraźnie wskazuje, że obsługa komunikacyjna tego terenu została zapewniona przez zaprojektowane drogi 3KDD i 5 KDD, kontroli sądu podlega zaś unormowanie planu a nie stan jego realizacji. Przy czym zgodnie z art. 35 u.p.z.p. skarżący do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, może wykorzystywać go zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

W istocie trafne okazały się dwa z zarzutów skargi – błędnej definicji dostępu do drogi publicznej oraz nieuwzględnienia na rysunku przebiegu strefy ochronnej wzdłuż istniejącej sieci infrastruktury technicznej – linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV.

Trafnie w skardze wskazano, że zawarta w § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały definicja dostępu do drogi publicznej została zawężona w stosunku do legalnej definicji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenie tego pojęcia do bezpośredniego dostępu do tej drogi (§ 3 pkt 6 uchwały), przy czym art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowił w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie i stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo w przypadku skarżącego tak ograniczone rozumienie dostępu do drogi publicznej może znacząco ograniczyć dostęp do usługowej części nieruchomości skarżącego do czasu realizacji wskazanych w planie inwestycji drogowych.

Co do zarzutu nieuwzględnienia stref ochronnych linii energetycznej, to trafnie skarżący zauważył sprzeczność zapisu § 13.1 pkt a ) tiret trzecie uchwały z rysunkiem planu. W § 13.1. pkt a) uchwały organ przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz konieczność uzgodnienia z zakładem energetycznym lokalizacji innych obiektów budowlanych w odległości 6,0 m od osi istniejących linii napowietrznych średniego napięcia 15 kV. Po pierwsze tak sformułowany zapis może rodzić wątpliwość, czy chodzi o odległość po 6 metrów z obu stron osi, czy też o łączną szerokość strefy ochronnej wokół osi linii. Z zapisem tym sprzeczny jest rysunek planu, gdyż na rysunku planu nie sposób odnaleźć ani stref ochronnych, ani też przebiegu samej linii, choć w części tekstowej mowa jest o istniejącej linii energetycznej. Skarżący twierdzi, że linia 15 kV przebiega w północnej części jego działki, pełnomocnik organu nie był w stanie na rozprawie zweryfikować tej informacji. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w ustaleniach miejscowego planu określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zatem ograniczenie wynikające ze wspomnianego zapisu uchwały winno zostać odzwierciedlone na rysunku planu niezależnie od obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sprzeczność tego rodzaju narusza standardy stosowane przy zapisywaniu planów miejscowych wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Uchybienie to, zaliczane do kategorii naruszenia zasad sporządzania planu wpływa na sferę uprawnień właścicielskich skarżącego, bez wskazania w części rysunkowej planu owej spornej linii i stref ograniczenia trudno wywieźć wnioski co zakresu realnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania części nieruchomości skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając w części zasadność skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono o stwierdzeniu nieważności wskazanych w punkcie pierwszym wyroku unormowań - § 3 pkt 6 , § 13 .1 a) tiret trzecie i wskazanej części załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, wobec tego, że w sposób istotny naruszają one zasady sporządzania planu, zaś charakter tych naruszeń rodzi konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego bez konieczności stwierdzania nieważności całości planu (art. 28 u.p.z.p.).

W pozostałej części sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. z przyczyn wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

MR