Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skarg K. G., A. N., B. Z., D. G., E. G., E. W., T. G., U. B. oraz B. A., B. K., J. S., M. K. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. G., A. N., B. Z., D. G., E. G., E. W., T. G. i U. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz B. A., B. K., J. S. i M. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja" lub "organ"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 795, dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.") oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., nr [...] (pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w zakresie związanym z lokalami nr [...] i [...] – ul. [...] w W.), a w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny;

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...] (posiadająca dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]) znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret warszawski"). Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...].

Stosownie do zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie, Oddział Ksiąg Wieczystych nr [...] z [...] sierpnia 1948 r. tytuł własności nieruchomości [...] nr hip. [...] przysługiwał F.A. i F. "czyli F." M. małżonkom R. co do 6/8 części, Z. i H. małżonkom G. co do 1/8 części oraz Z.G. co do 1/8 części.

Wnioskiem z 14 września 1948 r. F.R., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S.U., a także Z. i H. małż. G., wystąpiła o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej spornej nieruchomości.

Aktem notarialnym z [...] października 1951 r. F.R. swój udział we współwłasności nieruchomości - 3/8 części, ze wszelkimi przynależnościami i prawami, sprzedała R.S..

Z odpisu wierzytelnego wypisu aktu notarialnego Repertorium nr [...] z [...] grudnia 1951 r. wynikało, iż prawo własności nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] nr [...] zapisane było w księdze wieczystej m.in. na rzecz stawających: F.R. - co do 96/1024 części, M.S. - co do 63/1024 części, Z.M. - co do 9/1024 części oraz R.S. - co do 384/1024 części.

Powyższym aktem notarialnym Z.M., działający w imieniu własnym oraz córki – M.S., całe należące do nich obojga współwłasności nieruchomości, czyli 72/1024 części tej nieruchomości oraz F.R. część swojej współwłasności tj. 56/1024 udziału – łącznie 128/1024 wraz z odpowiadającą tym udziałom części budynków ze wszelkimi przynależnościami i prawami, sprzedali R.S., współwłaścicielowi tej nieruchomości, wskutek czego stał się on "właścicielem [...] niepodzielnych części nieruchomości, czyli niepodzielnej połowy tej nieruchomości".

Aktem notarialnym z [...] lutego 1952 r., Rep. Nr [...], S.R. należące do niego oraz jego mocodawczyni S.U. udziały (36/1024 i 72/1024 części nieruchomości) oraz B.R. należące do niego 36/1024 części tej nieruchomości, czyli ogółem 144/1024 udziału w spornej nieruchomości, ze wszelkimi przynależnościami i prawami, sprzedali R.S.. Wskutek powyższej umowy R.S. stał się właścicielem 656/1024 części nieruchomości przy ul. [...].

Orzeczeniem z [...] czerwca 1952 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] jednocześnie stwierdzając, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] grudnia 1952 r., nr [...], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało powyższe orzeczenie w mocy.

Decyzją z [...] maja 1992 r., nr [...], Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...].

Wnioskiem z 25 lutego 1994 r. Z.G. wystąpił do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1952 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1952 r.

Decyzją z [...] lipca 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie administracyjne z [...] czerwca 1952 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z [...] grudnia 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali oraz w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanej w użytkowanie wieczyste, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Decyzją z [...] grudnia 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił powyższą decyzję w części odnoszącej się do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] czerwca 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali oraz w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jego nieważność. Jednocześnie decyzją tą przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...],[...], części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i do Wojewody Mazowieckiego w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [...] - jako organów właściwych w sprawie - odwołanie złożone przez F.R. (w miejsce której weszli jej następcy prawni) od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...].

Wyrokiem z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 193/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1998 r. oraz [...] lipca 1998 r.

Decyzją z [...] lutego 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 1952 r. i orzeczenia z [...] czerwca 1952 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z 19 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1284/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2002 r. oraz [...] lutego 2002 r. [...].

Decyzją z [...] lipca 2008 r., [...], Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i praw do gruntu związanych z tymi lokalami oraz w części wchodzącej w skład działki nr [...] z obrębu [...] oddanej w użytkowanie wieczyste, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej własną decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1992 r. nr [...], a decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1992 r., Nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku dekretowego F.R. z 15 września 1948 r., Prezydent m.st. Warszawy:

1. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 w udziale wynoszącym 0,850 części, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], położonego przy ul. [...] w W., na rzecz:

a) B.B. w udziale 0,1361328 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

b) B.A. w udziale 0,1361328 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

c) M.K. w udziale 0,1361328 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

d) J.S. w udziale 0,1361328 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

e) K.G. w udziale 0,0354167 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

f) E.G. w udziale 0,0354167 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

g) B.Z. w udziale 0,0354167 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

h) T.G. w udziale 0,0531250 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

i) D.G. w udziale 0,0531250 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

j) T.R. w udziale 0,0309896 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

k) W.R. w udziale 0,0103299 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

l) A.B. w udziale 0,0154948 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

m) A.R. w udziale 0,0154948 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

n) E.R. w udziale 0,0103299 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach,

o) U.B. w udziale 0,0103299 części nieruchomości gruntowej i we wspólnych częściach budynku i urządzeniach;

2. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 w udziale wynoszącym 0,535 części, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego przy ul. [...] w W., na rzecz:

a) B.B. w udziale 0,0856836 części nieruchomości gruntowej;

b) B.A. w udziale 0,0856836 części nieruchomości gruntowej;

c) M.K. w udziale 0,0856836 części nieruchomości gruntowej;

d) J.S. w udziale 0,0856836 części nieruchomości gruntowej;

e) K.G. w udziale 0,0222917 części nieruchomości gruntowej;

f) E.G. w udziale 0,0222917 części nieruchomości gruntowej;

g) B.Z. w udziale 0,0222917 części nieruchomości gruntowej;

h) T.G. w udziale 0,0334375 części nieruchomości gruntowej;

1) T.G. w udziale 0,0334375 części nieruchomości gruntowej;

j) T.R. w udziale 0,0195052 części nieruchomości gruntowej;

k) W.R. w udziale 0,0065017 części nieruchomości gruntowej;

l) A.B. w udziale 0,0097526 części nieruchomości gruntowej;

m) A.R. w udziale 0,0097526 części nieruchomości gruntowej;

n) E.R. w udziale 0,0065017 części nieruchomości gruntowej;

o) U.B. w udziale 0,0065017 części nieruchomości gruntowej.

3. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 i 2 w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 155 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., zmienił za zgodą stron pkt I i II decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., nr [...].

Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 155 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., zmienił za zgodą stron pkt I i II decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., nr [...].

W wykonaniu postanowień decyzji numer [...], zmienionej decyzjami nr [...] oraz nr [...], w dniu [...] marca 2014 r. Miasto [...] zawarło z beneficjentami ww. decyzji umowę o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku D.A., Z.B., A.O. i O.A. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2012 r., odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanki podmiotowej.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało powyższe postanowienie w mocy.

Wyrokiem z 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.A. na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., nr [...].

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1940/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.A. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. wyrokiem z 16 września 2015 r.

Pismami z 9 marca 2018 r. Prokurator Regionalny w W. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprzeciwy od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., [...] lipca 2013 r. i [...] października 2013 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie w sprawie toczącej się w związku ze sprzeciwem Prokuratora od decyzji z [...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją z [...] października 2013 r. oraz decyzją z [...] lipca 2013 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją [...] lipca 2013 r. decyzją z [...] października 2013 r.

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r., nr [...] (pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w zakresie związanym z lokalami nr [...] i [...] – ul. [...] w W.), a w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1516/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Komisja stwierdziła:

nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej punktu 1, w zakresie obejmującym następujące udziały należące do: B.B. (12546007692 /86560000000), B.A. (12546007692 /86560000000), M.K. (12546007692 /86560000000), J.S. (12546007692 /86560000000), K.G. (3264005168 /86560000000), E.G. (3264005168 /86560000000), B.Z. (3264005168 /86560000000), T.G. (4896003424 /86560000000), D.G. (4896003424 /86560000000), A.B. (2855994784 /86560000000), U.B. (952004032 /86560000000), wynoszące łącznie 73576051936 / 86560000000 oraz w zakresie obejmującym udział należący do E.R. (309895/10000000), w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m , oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego w W. przy ul. [...];

nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej punktu 2, w zakresie udziału wynoszącego 58/1000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego przy ul. [...] – wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr [...] – objętego księgą wieczystą nr [...];

nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej punktu 2, w zakresie udziału wynoszącego 93/1000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...]; wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr [...] - objętego księgą wieczystą nr [...];

zaś w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja podniosła, że Prezydent rażąco naruszył prawo poprzez skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nieżyjącej. W toku postępowania Komisja ustaliła, że decyzja z [...] listopada 2012 r. została między innymi skierowana do A.R.. Osoba ta zmarła w dniu [...] maja 2005 r. Zatem w dacie, kiedy organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną ([...] listopada 2012 r.) adresatka decyzji nie żyła od ponad siedmiu lat.

Wydając zatem decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą organ uchybił, zdaniem Komisji, elementarnym obowiązkom polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. A.R. nie mogła być stroną postępowania dekretowego. Decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia, że organ nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Rozstrzygające znaczenie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie nawet od tego, przez kogo i czy w ogóle była ona reprezentowana. Orzeczenie takie przez sam fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej jest wydane z rażącym naruszeniem prawa i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, tak aby nie wywoływało skutków prawnych.

Komisja wskazała, że nie ma również znaczenia, że w postępowaniu brała udział spadkobierczyni A.R.. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest boiwem zawsze rażącym naruszeniem prawa, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1516/19, I SA/Wa 1519/19, I SA/Wa 1522/19, którymi stwierdzono nieważność decyzji Komisji z [...] maja 2019 r. uznając, że zostały skierowane do osoby zmarłej (W.R.). Dla Sądu nie miało znaczenia, że w postępowaniu przed Komisją uczestniczyła spadkobierczyni zmarłej W.R.. Komisja wskazała, że zgadzając się co do zasady z rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowych wyroków nie zaskarżyła. Uznała bowiem, że w niniejszej sprawie wymienione wyżej skutki wadliwych decyzji Komisji z [...] maja 2019 r. nie mogły być sanowane w trybie art. 155 k.p.a., pomimo że w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony. Komisja podziela bowiem stanowisko, że prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (osoby fizycznej pozbawionej zdolności prawnej) traktowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego Komisja uznała, że decyzja z [...] listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została skierowana do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania. Wskazana przesłanka wyczerpuje dyspozycję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Komisji, w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. Organ dekretowy nie wyjaśnił bowiem dokładnie stanu faktycznego poprzez ustalenie, czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców.

Ponadto, zdaniem Komisji, wydając decyzję z [...] listopada 2012 r. Prezydent rażąco naruszył prawo poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych, tj. spadkobierców R.S..

Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo Komisja wskazała, że powyższą wadliwość należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest to natomiast sytuacja wskazana w pkt 4 powołanego przepisu stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Zdaniem Komisji, w warunkach sprawy Prezydent naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie uwzględnił okoliczności w postaci orzeczenia wobec R.S. (współwłaściciela nieruchomości [...] przy ulicy [...]) kary łącznej dodatkowej w postaci przepadku mienia w całości. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, nie może być wątpliwości, że następcom prawnym R.S. nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, gdyż utracił prawa i roszczenia do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Komisja podniosła, że R.S. został najpierw skazany wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z [...] listopada 1962 r. sygn. akt [...] i wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Opolu z [...] października 1963 r. sygn. akt [...] , w których orzeczono względem niego przedmiotową sankcję karną w postaci przepadku mienia w całości. Konsekwencją tego było następnie wydanie w dniu [...] maja 1964 r. przez Sąd Wojewódzki w Opolu wyroku łącznego (sygn. akt [...]), którym ponownie orzeczono względem tej strony przepadek majątku w całości. Przedmiotowe orzeczenia są prawomocne i nie zostały dotychczas uchylone lub zmienione.

Zdaniem Komisji, powyższe orzeczenia wywołały istotne konsekwencje odnośnie stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...]. R.S. został bowiem skazany za popełnienie przestępstw na podstawie art. 1 § 3 lit. b dekretu z 4 marca 1953 r. o wzmożeniu ochrony własności społecznej (Dz. U. z 1953 r. Nr 17 poz. 68).

Komisja podniosła, że w omawianym zakresie istotne znaczenie miały również przepisy dekretu dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku (Dz. U. z 1947r. Nr 65 poz. 390). Organ przywołał art. 1 ust. 1 pkt. 1, art. 4 i art. 5 ust. 1 i 2 ww. dekretu, a następnie wskazał na wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 678/12, gdzie podkreślono, że konfiskata majątku (przepadek całego majątku) była okolicznością faktyczną, która wywarła prawnie doniosłe skutki w zakresie przysługujących podmiotom praw do roszczeń dekretowych, i spowodowała, "oderwanie" osoby uprawnionej od przepisu prawa materialnego - w tym przypadku art. 7 dekretu - dającego podstawy do dochodzenia roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej. W konsekwencji sąd ten uznał, że wskutek orzeczenia przepadku pierwotnie uprawniony nie posiada praw do roszczeń dekretowych (gdyż roszczenia wygasły). Nie ma więc oparcia w normie prawa materialnego dającej mu możliwość występowania jako strona w postępowaniach dotyczących tego rodzaju nieruchomości. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3/13, gdzie stwierdzono, że roszczenia dekretowe mieszczą się w pojęciu mienia, są bowiem prawami majątkowymi, a ich wygaśnięcie następuje na skutek wydania wyroku orzekającego przepadek. Skoro zaś prawa te przepadły skutkiem wyroków, to sam uprzednio uprawniony jak i jego następcy prawni nie mają uprawnienia do odzyskania mienia, niebędącego przedmiotem ich praw - roszczeń, wobec ich przepadku.

W tym stanie rzeczy Komisja stwierdziła, że konsekwencją orzeczenia wobec R.S. przepadku całości majątku było m.in. wygaśnięcie przysługującego mu roszczenia dekretowego. W tej sytuacji jego następcom prawnym (J.S., B.B., B.A. i M.K.) nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, bowiem ich poprzednik utracił prawa i roszczenia do spornej nieruchomości.

Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje przy tym brak szczegółowych informacji dotyczących ewentualnego "wykonania" orzeczonej konfiskaty. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z [...] lutego 1960 r., sygn. akt [...], stwierdzono bowiem, że zasądzenie przepadku powoduje przejście z mocy samego prawa objętego przepadkiem majątku na rzecz Skarbu Państwa bez względu na to do kogo majątek ten należał, a mianowicie czy do osoby skazanej, czy też do osoby trzeciej; orzeczenie takie ma zatem moc konstytutywną. Z tego powodu Skarb Państwa nie może zasiedzieć majątku objętego przepadkiem, gdyż majątek ten stał się jego własnością już z chwilą uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia. Skoro zaś orzeczenie przepadku miało skutek konstytutywny, to wygaśnięcie roszczenia nastąpiło wraz z uprawomocnieniem się stosownych wyroków bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności w tym względzie.

Komisja przypomniała, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej). Do osiągnięcia powyższego celu służą przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi ebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a. statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zatem z art. 76 k.p.a. wynika związanie organów administracji wyrokami sądów.

Komisja podkreśliła przy tym, że w toku postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną dysponowano dokumentami w postaci wyroków skazujących R.S. na karę dodatkową przepadku całego mienia. Ponadto, w aktach własnościowych znajdowało się pismo Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie do Spraw Podatków Majątkowych i Opłaty Skarbowej Skarbowy, Urząd Komorniczy w Warszawie z [...] kwietnia 1962 r. skierowane do Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa, Wydział Gospodarki Terenami. Z jego treści wynika, że postanowieniem Prokuratury Wojewódzkiej w Kielcach - Rejon Zamiejscowy w Radomiu z [...] listopada 1961 r. zabezpieczono przepadek mienia grożący R.S.. Na mocy tego postanowienia zajęto prawo wymienionego do odszkodowania należnego mu w myśl przepisów dekretu.

Komisja zarzuciła również, że pomimo powyższych okoliczności Prezydent m.st. Warszawy nie odniósł się do tych dokumentów. Nie zgromadził jakichkolwiek dodatkowych informacji w tym zakresie i choćby nie zwrócił się do właściwych sądów o przekazanie akt omówionych spraw karnych. Tymczasem organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez Prezydenta podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, czyni wydaną decyzję wadliwą. Nie ulega wątpliwości, że ocena wyników postępowania dowodowego jest wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym oraz nie w pełni rozpatrzonym.

W konsekwencji powyższego Komisja stwierdziła, że postępowanie przed Prezydentem przeprowadzone zostało bez wyjaśnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także przy niewłaściwej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Konsekwencją powyższych naruszeń było prowadzenie przez Prezydenta postępowania dekretowego z udziałem następców prawnych R.S., a następnie skierowanie do nich decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu co wyczerpuje, zdaniem Komisji, przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego Komisja orzekła jak w pkt 1 - 3 zaskarżonej decyzji wskazując, że w zakresie opisanych w powyższych punktach udziałów w nieruchomości nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, gdyż udziały w gruncie (działka nr [...]) i gruncie zabudowanym (działka nr [...]) przysługują nadal jej beneficjentom.

Odnosząc się do uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego z pkt 4 zaskarżonej decyzji, a więc stwierdzenia wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. z naruszeniem prawa, Komisja wskazała, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4, Komisja stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności. W myśl zaś art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wydaje m.in. decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Komisja wskazała, że nie kwestionuje tego że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej doszło - w odniesieniu do budynku położonego na działce nr [...] - do wyodrębnienia lokali i sprzedaży części z nich (tj. [...] lokali) przez beneficjentów na rzecz osób trzecich.W ocenie Komisji, w tym zakresie decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne zawarte w art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. W przedmiotowej sprawie, w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej w odniesieniu do budynku posadowionego na działce nr [...], beneficjenci decyzji po ustanowieniu użytkowania wieczystego, dokonali najpierw umową z [...] kwietnia 2016 r. (Rep [...] nr [...]) wyodrębnienia samodzielnych lokali, a następnie umową z [...] lipca 2017 r. (Rep [...] nr [...]) znieśli wspólność ich praw do lokali. Zostało wyodrębnionych przez nich [...] lokali, z czego część z nich, tj. [...] lokali odpowiednio o nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], zostało sprzedanych na rzecz osób trzecich. Powyższa transakcja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nastąpiła po ustanowieniu na rzecz beneficjentów prawa użytkowania wieczystego. Lokale sprzedano osobom trzecim, które nie były beneficjentami decyzji. Natomiast dwa lokale o nr [...] i [...], wraz z prawami z nimi związanymi, pozostały w rękach beneficjentów decyzji. Zatem w tym zakresie nie wywołały one nieodwracalnych skutków prawnych. Wyczerpuje to, zdaniem Komisji, dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Dokonując następnie ustaleń w zakresie dobrej lub złej wiary podmiotu, który nabył prawa lub roszczenia do nieruchomości [...] w kontekście zaistnienia albo niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych Komisja podniosła, że w odniesieniu do budynku na działce nr [...] nabywcami własności odrębnych lokali o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], wraz z związanymi z nimi prawami użytkowania wieczystego gruntu i udziału we własności części wspólnej byli odpowiednio: M.K. i A.K., K.D. i M.Z., E.B., D.Z.. Osoby te nie były w żaden sposób powiązane z beneficjentami dekretowymi. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że osoby te wiedziały o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy bądź też z łatwością mogły się o nich dowiedzieć. Dlatego Komisja nie ustaliła aby nabywając na podstawie umów, zawartych w formie aktów notarialnych, udziały w nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, nabywcy lokali wyodrębnionych w budynku na działce nr [...] jako osoby trzecie, działały w złej wierze w rozumieniu art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Komisja podsumowała, że zebrany materiał dowodowy obligował ją do stwierdzenia wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym [...] lokali o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...], które zostały sprzedane przez beneficjentów na rzecz osób trzecich. W pozostałym zaś zakresie, to jest co do 2 pozostałych lokali w tym budynku, w przedmiotowej nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prawo użytkowania wieczystego ww. części nadal przysługuje beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.G., E.G., B.Z., T.G., D.G. (uprzednio G.), E.W., U.B. i A.B., reprezentowani przez adwokata A.H., B.B., J.S., B.A. i M.K., reprezentowani przez adwokata J.S. oraz Miasto [...], reprezentowane przez adw. E.B..

W skardze K.G., E.G., B.Z., T.G., D.G., E.R., U.B. oraz A.B. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1728/21) zaskarżonej decyzji zarzucono (w zakresie pkt 1 - 3) naruszenie przepisów prawa, to jest:

art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. w zw. z art. w art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z nienależytą obsadą Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w tej sprawie,

art. 2 i art. 7 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 i 2 , art. 173 oraz art. 175 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz porządku prawnego wynikającego z Konstytucji poprzez ingerencję w słusznie nabyte prawa skarżących oraz powołanie organu, który narusza trójpodział władzy gwarantowany przez Konstytucję,

art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez pominięcie, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brały udział osoby biorące udział w wydaniu decyzji uchylonej przez WSA w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2020 r.,

art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez pominięcie skutków decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. (co miało wpływ na ustalenie zakresu stron postępowania) oraz aktu notarialnego umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego z [...] marca 2014 r. do działek nr [...] i [...] położonych w W. przy [...] wraz z wpisem do księgi wieczystej, jak również skutków umowy zbycia udziałów przez T.R. oraz wyodrębnieniem dwóch lokali mieszkalnych (co powinno mieć wpływ na odmowę stwierdzenia nieważności i ewentualne stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa),

art. 107 § 3 k.p.a.. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu lub brak wyjaśnienia:

skutków ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z jej art. 1, tj. przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r.,

dlaczego decyzja traktuje jednakowo wszystkich skarżących mimo różnej sytuacji prawnej,

które przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczą wnioskodawców (oczywistość naruszenia prawa, jego charakter czy racje ekonomiczne),

dlaczego stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. nastąpiło w całości, a nie w części w sytuacji, gdy skarżący nie mieli żadnych związków z osobą zmarłą (z wyjątkiem A.B., która jest córką zmarłej i obok odziedziczonego udziału miała analogiczny udział wynikający ze spadkobrania po ojcu) ani z osobą wskazaną, jako nie będącą stroną w sprawie,

dlaczego pominięto nieodwracalne skutki prawne w zakresie udziałów osób niezwiązanych z osobą zmarłą i umową ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego z [...] marca 2014 r. oraz z wzajemną umową zniesienia współwłasności i nabycia lokalu nr [...] z [...] lipca 2018 r.,

na jakiej podstawie ustalono istnienie wspólnego "udziału 58/1000" w zakresie działki nr [...].

art. 29 ust. 1 pkt 3 a oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez :

stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wobec skarżących mimo braku podstaw wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a,

pominięcie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w części dotyczącej udziałów skarżących,

orzeczenie co do nieistniejącego przedmiotu postępowania określonego w pkt 2 zaskarżonej decyzji jako "udział 58/100" w zakresie działki nr [...],

pominięcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej co do całości z uwagi na zawarte umowy cywilnoprawne.

7. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że w stosunku do skarżących decyzja Prezydenta m.st. Warszawy [...] listopada 2012 r. została wydana "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa",

8. art. 29 § 1 pkt 4 ustawy poprzez pominięcie nieodwracalnych skutków prawnych, co do udziałów posiadanych przez skarżących w związku z aktem notarialnym - umową ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego z [...] marca 2014 r. oraz aktem notarialnym z [...] lipca 2017 r. w wyniku której E.R. nabyła lokal nr [...],

9. art. 16 § 1, art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez niezastosowanie tych norm w odniesieniu do skarżących w zakresie oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych w wyniku decyzji reprywatyzacyjnej, jak również pominięcie okoliczności, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji w zakresie działek nr [...] i [...] innej niż wydana w dniu [...] listopada 2012 r. (z aktualizacją stron postępowania), jako chronionej przepisami Konstytucji w art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2, a także konwencjami międzynarodowymi m.in. Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w zw. z art. 9 ustawy zasadniczej).

W swojej skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1832/21) B.B., J.S., B.A. i M.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając Komisji:

a) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu warszawskiego, poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez Komisję częściowo nieważności a częściowo stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa (w stosownych zakresach wskazanych w zaskarżonej decyzji) decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r., wskutek błędnego uznania przez Komisję, jakoby decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie tj. do następców prawnych R.S. (tj. J.S., B.B., B.A. i M.K.) i powołanie się w tej mierze przez Komisję na okoliczność orzeczenia wobec R.S. wyrokami karnymi z roku 1962 i 1963 oraz wyrokiem łącznym z 1964 r. przepadku majątku w całości, podczas gdy okoliczność ta - wbrew twierdzeniom Komisji - pozostawała i pozostaje bez wpływu na prawa i roszczenia następców prawnych R.S. do przedmiotowej nieruchomości, bowiem orzeczona wobec niego kara przepadku majątku w całości w stosunku do powyższych praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości nie została wykonana, a ponadto nastąpiło przedawnienie jej wykonania w tym zakresie, jak również zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 7 grudnia 1989 r. o amnestii (Dz. U. Nr 64, poz. 390) nie wykonaną w całości lub w części (jak w okolicznościach niniejszej sprawy) karę dodatkową konfiskaty mienia darowano, w konsekwencji czego następcom prawnym R.S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem m. st. Warszawy i mogli być oni adresatami decyzji reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy 9 marca 2017 r., poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez Komisję częściowo nieważności, a częściowo stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa (w stosownych zakresach wskazanych w zaskarżonej decyzji) decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r. wskutek błędnego uznania przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna jest dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z uwagi na skierowanie jej do zmarłej A.R.), podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna w żadnym razie nie jest tą wadą dotknięta, gdyż decyzja ta w tej części (odnoszącej się do zmarłej A.R.) nie istniała już w obrocie prawnym, albowiem została ona już w tym zakresie sanowana i zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. kolejną ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2013 r., nr [...], mocą której zmieniono w powyższej decyzji reprywatyzacyjnej zawarte w niej wszelkie postanowienia dotyczące zmarłej A.R., zastępując je postanowieniami odnoszącym się do jej następczyni prawnej – A.B., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ostatniej ze skarg (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1833/21), uzupełnionej pismem z 7 października 2021 r., Miasto [...] zaskarżyło wskazane fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji zarzucając jej:

1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt.III.2. (str. 47.) w całości; w pkt.III.2.1. w całości (str. 47.), w pkt.III.2.4. w zakresie (str. 48.): "Doktryna i orzecznictwo sądowe utrwaliły natomiast pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji ocenione być musi jednoznacznie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. "w pkt.III.2.9. w zakresie (str. 52-53): "Wydając zatem decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. A.R. nie mogła być stroną w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem m.st. Warszawy wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Komisji, nie ma przy tym znaczenia, że organ nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Rozstrzygające znaczenie ma jedynie fakt, iż decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie nawet od tego, przez kogo i czy w ogóle była ona reprezentowana. Orzeczenie takie przez sam fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej jest wydane z rażącym naruszeniem prawa i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, tak aby nie wywoływało skutków prawnych." (str. 53.) oraz " W świetle powyższych ustaleń oraz rozważań prawnych, w ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skierowana została do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania. Wskazana przesłanka wyczerpuje dyspozycję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Komisji doszło również do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., organ nie dokonał bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie, czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Konsekwencją tego było skierowanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] do osoby zmarłej." (str. 52-53); w pktJII.4.1. w całości (str. 58-59); podczas gdy:

a) brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do A.R. jako osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy, w sytuacji w której organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, aby choćby przypuszczać, że A.R. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie żyje, gdyż nie otrzymał w tym zakresie jakiejkolwiek informacji od pozostałych stron postępowania, w szczególności od A.B. - spadkobierczyni A.R., która również była stroną tego postępowania;

b) nie pociąga za sobą automatycznej nieważności decyzji doręczenie jej stronie, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem zmarła, w sytuacji w której następca prawny zmarłej strony, nie będącej jedyną stroną postępowania, również był stroną tego postępowania i był informowany o treści podejmowanych czynności w sprawie, w tym również o fakcie wydania decyzji ostatecznej oraz jej treści, a także był beneficjentem tej decyzji i nie kwestionował jej rozstrzygnięcia;

c) w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, za przejaw nadmiernego rygoryzmu uznać należy zastosowanie sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji w której Komisja nie zakwestionowała spełnienia na gruncie niemniejszej sprawy przesłanek ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i nie stwierdziła, aby w tym zakresie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została obarczona jakąkolwiek, zwłaszcza kwalifikowaną, wadą prawną godzącą w istotę i cel przedmiotowego postępowania;

d) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2012 r., Komisja nie rozważyła i nie wskazała w pisemnym uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów niniejszego postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie nieważności tej decyzji jedynie w części, tj. w części dotyczącej praw zmarłej A.R.;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt.III.3. (str. 53.) w całości; w pkt.III.3.1. w całości (str. 53); w pkt.III.3.4. w zakresie (str. 54.): " W ocenie Komisji, w warunkach sprawy organ wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględnił okoliczności w postaci orzeczenia wobec R.S. - współwłaściciela nieruchomości [...] przy ulicy [...] - kary łącznej dodatkowej w postaci przepadku mienia w całości. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, nie może być wątpliwości, iż następcom prawnym R.S. nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, albowiem nie utracił prawa i roszczenia do nieruchomości w. położonej przy ul. [...]. "; w pkt.III.3.8. w całości (str. 56.); w pkt.III.3.9. w całości (str. 56-57.); w pkt.III.3.11. w całości (str. 57-58.); w pkt.III.4.1. w całości (str. 58-59.); podczas gdy:

a) orzeczona wobec R.S. kara dodatkowa przepadku mienia, w zakresie roszczenia o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...], jako kara niewykonana w tym zakresie uległa przedawnieniu, skutkiem czego roszczenie to powróciło do następców prawnych R.S., wobec czego w dacie orzekania przez Prezydenta m. st. Warszawy mocą decyzji z [...] listopada 2012 r. następcom prawnym R.S. przysługiwało prawo do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu;

b) kwestia następstwa prawnego po R.S. była przedmiotem badań organów nadzoru oraz sądów administracyjnych, gdyż stanowiła punkt wyjścia dla ustalenia stron postępowań nadzorczych i sądowoadministracyjnych, przy czym w toku tych postępowań nie zakwestionowano następstwa prawnego J.S., B.B., B.B., M.K.i nie odmówiono im udziału w tych postępowaniach jako następcom prawnym jednego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...] przy ul. [...];

c) wobec okoliczności wskazanych w pkt (a) i (b) oraz stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r. nieważności odmownych orzeczeń dekretowych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1952 r. oraz Ministerstwo Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1952r., należy uznać, że w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] listopada 2012 r. następcom prawnym R.S. przysługiwało prawo do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu;

d) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012r., Komisja nie rozważyła i nie wskazała w pisemnym uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów niniejszego postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie nieważności tej decyzji jedynie w części, tj. w części dotyczącej praw po R.S..

3) naruszenie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez odmowę, mocą postanowienia Komisji [...] z [...] lipca 2021 r., uzupełnienia decyzji Komisji nr [...] z [...] maja 2021 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy:

(a) decyzja Komisji podpada pod art. 31. ust. 1 ustawy, a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji z [...] listopada 2012 r.;

(b) z przepisów ustawy nie wynika, aby nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy uzależnione było od wykazania jakichkolwiek okoliczności sprawy, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że we wniosku o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, skarżący obowiązany był przedstawić tego rodzaju okoliczności;

(c) wbrew twierdzeniu Komisji, we wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji skarżący wskazał, dlaczego, w jego ocenie, zachodzą przesłanki orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia;

(d) uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, wprowadzona art. 31 ust. 1 ustawy, nie oznacza całkowitej dowolności;

(e) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi, na co wskazują decyzje Komisji przywołane przez skarżącego we wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i obszernie odnosząc się do podniesionej w skargach argumentacji.

Postanowieniem z 2 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1832/21, sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania oraz do prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1728/21.

Pismem z 17 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem z 27 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1728/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących K.G., A.B., B.Z., D.G., E.G., E.R., T.G. i U.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Zaskarżoną decyzją Komisja stwierdziła w pkt 1 nieważność decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej punktu 1, w zakresie obejmującym następujące udziały należące do: B.B. (12546007692 /86560000000), B.A. (12546007692 /86560000000), M.K. (12546007692 /86560000000), J.S. (12546007692 /86560000000), K.G. (3264005168 /86560000000), E.G. (3264005168 /86560000000), B.Z. (3264005168 /86560000000), T.G. (4896003424 /86560000000), D.G. (4896003424 /86560000000), A.B. (2855994784 /86560000000), U.B. (952004032 /86560000000), wynoszące łącznie 73576051936 / 86560000000 oraz w zakresie obejmującym udział należący do E.R. (309895/10000000), w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], w pkt 2 stwierdziła nieważność decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r., w części dotyczącej punktu 2, w zakresie udziału wynoszącego 58/1000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr [...], objętego księgą wieczystą nr [...], w pkt 3 stwierdziła nieważność decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r., w części dotyczącej punktu 2, w zakresie udziału wynoszącego 93/1000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr [...], natomiast w pkt 4 stwierdziła wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r. z naruszeniem prawa.

Zdaniem Komisji, decyzja reprywatyzacyjna zapadła w okolicznościach, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy wydaniu tej decyzji doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez skierowanie jej do osoby nieżyjącej, a także poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] na rzecz osób nieuprawnionych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanej przez Komisję wady rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania decyzji do osoby nieżyjącej podnieść trzeba, że w sprawie nie jest kwestionowane, że decyzja reprywatyzacyjna z [...] listopada 2021 r. została, między innymi, skierowana do A.R., która zmarła w dniu [...] maja 2005 r. Spór dotyczy natomiast tego czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawniało to organ do stwierdzenia, że weryfikowana w postępowaniu rozpoznawczym decyzja reprywatyzacyjna z [...] listopada 2012 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz zawierającego tożsamą treść normatywną art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z 9 marca 2017 r., a w konsekwencji uprawniało do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 tej ustawy.

Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Instytucja ta doczekała się jednak bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa, w którym trafnie wywodzi się, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie podniosła Komisja w zaskarżonej decyzji, czy prowadzący postępowanie organ, który kierował decyzję do nieżyjącej strony wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powyższe stanowisko uzasadnione jest tym, że z chwilą śmierci osoby fizycznej ustaje jej zdolność prawna. Powoduje to, że w stosunku do takiej osoby nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Aby można było bowiem w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu.

Jednakże to czy w konkretnej sprawie można uznać, że z tego powodu doszło rzeczywiście do rażącego naruszenia prawa zależy od okoliczności faktycznych, które w tej sprawie wystąpiły. Inaczej bowiem ocenić trzeba sytuację, w której wprawdzie jednym z adresatów kontrolowanej decyzji uczyniono osobę zmarłą, ale jednocześnie skierowano tę decyzję do osoby należącej do kręgu jej spadkobierców, a inaczej gdy nikt z tych spadkobierców nie brał w postępowaniu udziału. W pierwszym przypadku nie sposób bowiem uzasadnić tezy o braku prawnej możliwości zawiązania się stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego kontrolowaną decyzją. Natomiast to właśnie nieskuteczność ukształtowania wspomnianej relacji prawnej jest okolicznością przesądzającą, że decyzja od dnia jej wydania obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Z tego powodu, zdaniem sądu w składzie orzekającym, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, Lex nr 744970). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2193/19, Lex nr 3052013, trafnie stwierdzono, że "skierowanie (...) decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a." Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2021 r., I OSK 3831/18, Lex nr 3284356 wskazując, że "przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie skierowane zostało do jednego z żyjących spadkobierców".

Nie budzi zaś wątpliwości, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje bowiem, że jedną ze stron postępowania dekretowego, której została doręczona decyzja reprywatyzacyjna z [...] listopada 2012 r., była A.B. będąca córką zmarłej A.R. i jej jedyną spadkobierczynią. Biorąc zaś pod uwagę okoliczność, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (por. art. 925 Kodeksu cywilnego) nie sposób, w ocenie Sądu, zaakceptować stanowiska o ukształtowaniu w takich okolicznościach faktycznych sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, a w konsekwencji przyjęcia, że taka decyzja jest obarczona wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący wskazanego przez Komisję przepisu postępowania administracyjnego (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje również to, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa decyduje bowiem nie tylko oczywistość tego naruszenia, ale także ocena charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze lub społeczne, jakie wywołał wydany w tych uwarunkowaniach akt. Przy tym skutki te muszą być tak daleko idące, że niemożliwe jest ich zaakceptowanie z uwagi na zasadę praworządności. Innymi słowy aby uznać, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia ze wskazaną kwalifikowaną wadą prawną wobec oczywistego naruszenia przepisu prawa, musi zostać podjęty akt kreujący stan obiektywnego bezprawia dostrzegalnego dla przeciętnego obserwatora, którego nie sposób tolerować lub usprawiedliwiać w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie Sądu, nie sposób uznać aby w okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju skutki zaistniały. Rację mają bowiem skarżący, że w sprawie wymienione wyżej skutki wadliwej decyzji z [...] listopada 2012 r. zostały sanowane jeszcze przed wszczęciem przez Komisję postępowania rozpoznawczego. Jak bowiem wynika z akt sprawy Prezydent m. st. Warszawy wydał, w trybie art. 155 k.p.a., decyzję z [...] lipca 2013 r., którą zmienił decyzję z [...] listopada 2012 r., poprzez wskazanie w jej osnowie jako osoby uprawnionej A.B. będącej córką i jedyną spadkobierczynią A.R.. W ocenie Sądu, traktując powyższe decyzje (zmienianą i zmieniającą) jako całość nie można zarzucić organowi dekretowemu, że skutki jakie wywołały te decyzje (to jest doprowadzenie do wskazania w rozstrzygnięciu o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu właściwych i aktualnych stron postępowania) są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Skutkiem zmiany decyzji z [...] listopada 2012 r. było bowiem przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu (w stosownym udziale), między innymi, A.B. będącej spadkobierczynią przeddekretowej współwłaścicielki dawnej nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...].

W tej sytuacji nie można uznać aby skutkiem opisanego wyżej naruszenia było powstanie, w następstwie wydania powyższych decyzji (zmienianej i zmieniającej), sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Brak jednego z koniecznych elementów składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa" świadczy o tym, że decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2021 r., zmienionej decyzjami z [...] lipca 2013 r. i [...] października 2013 r., nie można postawić zarzutu wydania w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisane wyżej okoliczności faktyczne towarzyszące wydanej decyzji reprywatyzacyjnej nie pozwalają przy tym na podzielenie stanowiska Komisji, że do oceny legalności tej decyzji w postępowaniu nadzorczym znajdzie zastosowanie stanowisko wyrażone w powołanych w zaskarżonej decyzji wyrokach tut. Sądu (zapadłych w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1516/19, I SA/Wa 1519/19 i SA/Wa 1522/19), którymi stwierdzono nieważność decyzji Komisji z [...] maja 2019 r. z powodu ich skierowania do osoby nieżyjącej (W.R.).

Ponadto, jak trafnie podnoszą skarżący, za uznaniem braku rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2012 r. przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z tej decyzji, co leży w interesie porządku publicznego. Tendencję tę wyraźnie widać w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], gdzie podkreślono, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji) stanowi podstawę wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Sąd konstytucyjny podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Przewidział również możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji.

Zdaniem Trybunału, analiza praktyki orzeczniczej jak i wypowiedzi doktryny, potwierdza, że celem nowelizacji k.p.a. w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie. Dalej sąd konstytucyjny wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności" Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił również, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu, opisane wyżej okoliczności i specyfika rozpoznawanej sprawy przemawiają za tym aby w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie sprawy stwierdzenia nieważności prymat przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. W konsekwencji Sąd uznał, że w odniesieniu do wskazywanej przez Komisję wady skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nieżyjącej brak było wystarczających argumentów, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z [...] listopada 2012 r., zmienionej w pkt I i II decyzjami z [...] lipca 2013 r. i [...] października 2013 r., w trybie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił również oceny Komisji, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej wystąpiły konieczne elementy pozwalające na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] na rzecz osób nieuprawnionych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwalifikowanej wadliwości decyzji z [...] listopada 2012 r. Komisja upatruje w tym, że wydając to rozstrzygnięcie Prezydent nie uwzględnił okoliczności w postaci orzeczenia wobec R.S. (dawnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości hipotecznej na podstawie umów sprzedaży z lat 1951 - 1952) kary łącznej dodatkowej w postaci przepadku mienia w całości wymierzonej wyrokiem skazującym Sądu Wojewódzkiego w Opolu z [...] maja 1964 r., sygn. akt [...], na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z [...] listopada 1962 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego w Opolu z [...] października 1963 r., sygn. akt [...]. Zdaniem Komisji, w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie może być wątpliwości, że następcom prawnym R.S. nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, bowiem utracił on prawa i roszczenia do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Komisja zarzuciła, że postępowanie przed Prezydentem prowadzone było bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także przy niewłaściwej ocenie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją tych naruszeń było prowadzenie postępowania dekretowego z udziałem następców prawnych R.S., a następnie skierowanie do nich decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, co wyczerpuje, zdaniem Komisji, przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd powyższego stanowiska Komisji nie podziela.

W obowiązujących przepisach nie zawarto definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Z tego powodu instytucja ta stała się przedmiotem licznych analiz zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie. Z analiz tych wynika, że dla stwierdzenia, że konkretny akt stosowania prawa obarczony jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., musi istnieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego treścią ów akt pozostawałby w oczywistej sprzeczności. Pomimo bowiem braku ustawowej definicji pojęcie rażącego naruszenia prawa trafnie utożsamia się, tak w piśmiennictwie jak i orzecznictwie, z sytuacją w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1628/16, Lex nr 2231579).

W ocenie Sądu, powyższe wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Powołując się bowiem na wadę rażącego naruszenia prawa w postaci prowadzenia przez Prezydenta postępowania dekretowego z udziałem następców prawnych R.S., a następnie skierowania do tych osób decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, Komisja nie wskazała przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego treścią kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna pozostawałaby w oczywistej sprzeczności. Ustalenie przez Komisję, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej wystąpiła wada rażącego naruszenia prawa wynika bowiem wyłącznie z dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, w tym wykładni przez Komisję postanowień wyroku sądu karnego orzekającego wobec R.S. karę łączną dodatkową w postaci przepadku mienia, oraz wyprowadzonych na tym tle przez Komisję odmiennych wniosków dotyczących znaczenia tej okoliczności dla prowadzonego postępowania dekretowego.

Do ustalenia, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2012 r. doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wytknięcie przez Komisję, że organ dekretowy prowadził postępowanie dekretowe z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się bowiem, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest, co do zasady, przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. W tym aspekcie należy przypomnieć, że ewentualne wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., I OSK 1693/14, Lex nr 2035992). Organ prowadzący postępowanie w trybie nadzorczym musi zatem jednoznacznie wykazać, że treść kontrolowanej decyzji ostatecznej zaprzeczałaby w całości zgromadzonemu materiałowi dowodowemu. W ocenie Sądu, powyższy wymóg nie został w niniejszej sprawie spełniony. Podniesiona przez Komisję wadliwość wydanej decyzji reprywatyzacyjnej dotyczy bowiem kwestii ocennych, które mogą być rozstrzygnięte w różny sposób i nie są "na pierwszy rzut oka" sprzeczne z przepisem prawa materialnego, na którym oparto kontrolowaną decyzję reprywatyzacyjną. Jak zaś już podniesiono wyżej, kwestie ocenne nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji, abstrahując od tego czy sporny przepadek mienia nastąpił, uznać należało, że na tym etapie postępowania kwestia ta ma wyłącznie znaczenie drugorzędne. Komisja nie wykazała bowiem aby w odniesieniu do zarzucanej wady decyzji reprywatyzacyjnej wystąpiły konieczne elementy składające się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W szczególności organ nie uzasadnił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej z [...] listopada 2012 r., dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane w sposób sprzeczny z przesłankami wprost określonymi w konkretnym przepisie prawa. W tej sytuacji nie można podzielić oceny Komisji o konieczności wyeliminowania z tego powodu z obrotu prawnego decyzji z [...] listopada 2012 r., zmienionej w pkt I i II decyzjami z [...] lipca 2013 r. i [...] października 2013 r., jako obarczonej wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący wskazanego przez Komisję przepisu postępowania administracyjnego (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wobec wskazanego wyżej niewystąpienia w sprawie koniecznych elementów pozwalających na zakwalifikowanie zarzucanej wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej jako rażącego naruszenia prawa dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje powołany przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2014 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r.

Podsumowując, rację mają skarżący, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci skierowania tej decyzji do osoby nieżyjącej, a także ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] na rzecz osób nieuprawnionych. Brak było zatem podstaw do obarczenia decyzji reprywatyzacyjnej wadą nieważności określoną w powołanym przepisie, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Oznacza to, że decyzja Komisji zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musiało do jej uchylenia. Przy tym pomimo że Miasto [...] zaskarżyło tylko uzasadnienie tej decyzji, to uwzględnienie również pozostałych skarg prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Ponadto, z uwagi na brak koniecznego elementu w postaci zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony na rozprawie wniosek pełnomocnika skarżących K.G., A.B., B.Z., D.G., E.G., E.R., T.G. i U.B. o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił również wniosku Komisji zawartego w piśmie z 8 listopada 2021 r. o odrzucenie skargi Miasta [...] na uzasadnienie decyzji jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że sprawa jest w toku. Zdaniem Sądu, skierowane do Sądu pismo Miasta [...] z [...] października 2021 r., zatytułowane "Skarga", nie jest nową odrębną skargą, lecz stanowi pismo uzupełniające skargę Miasta [...] z [...] lipca 2021 r. o kwestię odmowy uzupełnienia zaskarżonej decyzji, które to pismo wpłynęło w sprawie już wcześniej zainicjowanej przed tutejszym sądem.

Niezasadny okazał się również wniosek Komisji o odrzucenie skargi Miasta [...] w części dotyczącej postanowienia Komisji z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia zaskarżonej decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej i w konsekwencji nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OSK 866/10, Lex nr 647933). W tej sytuacji zarzuty Miasta wobec ww. postanowienia nie stanowią odrębnej skargi wniesionej wyłącznie na ww. postanowienie, lecz część skargi skierowanej wobec zaskarżonej decyzji, ale odnoszącej się do kwestii odmowy uzupełnienia jej rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd może przeprowadzić kontrolę legalności postanowienia Komisji z [...] lipca 2021 r. wraz z kontrolą decyzji Komisji z [...] maja 2021 r., której dotyczył wniosek Miasta o uzupełnienie. Przy tym uchylenie zaskarżonej decyzji w całości czyni niecelowym odnoszenie się do podniesionych przez Miasto zarzutów w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2, 3 i 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy z 9 marca 2017 r.