Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1173/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, ust. 3, art. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. M. i T. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 776/13 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. B. C. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza od T. M. i T. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. B. C. w P. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 776/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 marca 2013r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr ... (nr sprawy ...) z dnia 16 marca 2012r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 12 grudnia 2011r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M.B.C. w P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy cmentarza wyznaniowego, na terenie działek o nr geod. ..., ... oraz ..., obręb N., położonych przy ul. J.R. w P. Precyzując treść wniosku wnioskodawca wskazał, że teren działki nr ... to funkcjonujący cmentarz wyznaniowy, natomiast działki nr ... i ... zostały przewidziane pod rozbudowę cmentarza.

Decyzją z dnia 16 marca 2012r. nr ... (numer sprawy ...) Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na terenie działek nr ... oraz ..., obręb N.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej p.b.) organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z pisma inwestora wynika, że dla rozbudowy cmentarza została wydana decyzja z dnia 21 maja 1985r. dotycząca zgody na poszerzenie cmentarza oraz że decyzją z dnia 3 października 1985r. zatwierdzono plan realizacyjny rozszerzenia cmentarza, jednak ta druga decyzja straciła ważność i nie może stanowić podstawy do dalszych czynności legalizacyjnych, z powodu niewystąpienia przez inwestora w ciągu jednego roku o pozwolenie na budowę, zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 21 ust 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej p.b. z 1974r.). Dlatego inwestor wystąpił o nową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgoda na poszerzenie cmentarza zawarta w decyzji z dnia 21 maja 1985r. jest nadal w mocy, jednak granice terenu przeznaczonego pod ten cel z określeniem warunków i funkcji towarzyszących oraz obszaru ochronnego dookoła winny być określone zapisami planu. W związku z treścią art. 1 ust. 3 i art. 3 ustawy o cmentarzach, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów u.p.z.p. W aktualnym stanie prawnym cmentarz w całości jest traktowany jako budowla i jego powiększenie (rozbudowa) wymaga pozwolenia na budowę, poprzedzonego rozstrzygnięciem lokalizacyjnym, określającym tego warunki, które co do zasady winno nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie o powiększeniu cmentarza w formie zapisów planu miejscowego (wymaganych przepisami ustawy o cmentarzach) jest tym bardziej konieczne, że jednocześnie powinna zostać określona dookoła co najmniej 50 m szerokości strefa ochronna, gdzie wyłącza się możliwość zabudowy, a jest to niemożliwe w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem organu skoro realizacja przedmiotowej inwestycji winna nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wniosek w powyższym zakresie zostanie złożony do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, która realizuje zadania Prezydenta Miasta P. i Rady Miasta P. w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 27 marca 2013r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o dopuszczalności wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w drodze samowoli budowlanej, a także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 października 2011r., II OSK 1390/11), że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje możliwością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Chcąc zatem założyć cmentarz, gmina musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Parafia wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie art. 3 ustawy o cmentarzach poprzez jego błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego oraz art. 1 ust. 3 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 56 in principio u.p.z.p. Skarżąca powołała się na pogląd orzecznictwa o braku obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawie o cmentarzach (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 marca 2011r., II SA/Sz 20/11). Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie przez organ II instancji, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji przed upływem terminu wyznaczonego przez organ na ustosunkowanie do zebranych w toku postępowania materiałów i dowodów nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zawsze ma wpływ na wynik sprawy, bowiem całe postępowanie organu jest w tej sytuacji wadliwe.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swojego wyroku WSA w Poznaniu wskazał, że istotne w niniejszej sprawie, rozpoczętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na działkach o nr geodezyjnym ...,...,... o powierzchni 50000 m2 jest to, że teren działki o nr ... objęty wnioskiem (po doprecyzowaniu) to funkcjonujący cmentarz wyznaniowy, natomiast działki o nr ..... i ... zostały przewidziane przez inwestora pod rozbudowę. Z wniosku wynika też, że na terenie funkcjonującego cmentarza znajduje się kaplica cmentarna o powierzchni zabudowy ok. 36m2, wysokość budynku 5m, budynek jednokondygnacyjny kryty dachem spadzistym wyposażony w instalacje, przybliżona kubatura budynku to 150 m3. W sprawie niesporne było także, że dla rozbudowy cmentarza została wydana decyzja z dnia 21 maja 1985r. dotycząca zgody na poszerzenie cmentarza oraz zatwierdzono plan realizacyjny rozszerzenia cmentarza decyzją z dnia 3 października 1985r., jednak decyzja ta straciła ważność, zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego przepisu art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Z treści art. 21 tej ustawy wynikało, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, co było rodzajem promesy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za nieuzasadniony uznał Sąd pogląd uczestnika postępowania T. M., że cmentarz wyznaniowy nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż ustawodawca w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami uznając, że celem publicznym jest m.in. zakładanie i utrzymanie cmentarzy, nie wprowadził rozróżnienia na cmentarze komunalne i wyznaniowe.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że powodem złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest toczące się równolegle postępowanie legalizacyjne, w którym organ nadzoru budowlanego wezwał Inwestora do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu, w ocenie Sądu, istotne dla sprawy jest to, jakiej części cmentarza dotyczy prowadzona legalizacja, co nie zostało ustalone jednoznacznie przez organy administracji. Sąd stanął na stanowisku, że nie sposób rozpoznawać legalności zaskarżonych decyzji w niniejszym postępowaniu w oderwaniu od regulacji prawnej dotyczącej samowoli budowlanej zawartej w prawie budowlanym. Należałoby więc w tej konkretnie sprawie rozdzielić dwie sytuacje, mianowicie legalizację istniejącego już cmentarza, jak zaznaczono w uzupełnieniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z 20 grudnia 2011r. (k. 21 akt administracyjnych) i ustalić jakiego zakresu wniosku dotyczy postępowanie legalizacyjne, jakiego zaś przewidywana dopiero nowa rozbudowa cmentarza. Inwestor w postępowaniu legalizacyjnym został bowiem zobowiązany do przedłożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego, ale z całą pewnością nie legalizuje się tego co dopiero ma zostać rozbudowane, bo w tym zakresie nie doszło jeszcze do samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli chodzi o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dotyczącej części cmentarza, który istnieje i stanowi póki co samowolę budowlaną, jest możliwe na potrzeby legalizacji prowadzonej zgodnie z przepisami prawa budowlanego otrzymanie przez wnioskodawcę decyzji o lokalizacji celu publicznego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w aktach administracyjnych są niewyjaśnione przez organy sprzeczności. Wnioskodawca we wniosku z dnia 20 grudnia 2011r. podał, że działki o nr ... i ... przewidziane są dopiero pod rozbudowę (czyli nową inwestycję). Natomiast w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 26 stycznia 2012r. złożonego do akt administracyjnych powiedziane jest, że już wcześniej PINB stwierdził, iż na działkach o nr ... i ... powstały roboty budowlane, takie jak alejki z kostki betonowej, punkty czerpania wody, które powstawały sukcesywnie po 1 stycznia 1995r. i jako roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Natomiast Sąd zauważa, że sprawa faktycznego poszerzenia istniejącego cmentarza o kolejne działki była już przywoływana w wyroku tego Sądu o sygn. II SA/Po 437/08.

Sąd I instancji zgodził się natomiast z organem co do poglądu, że na planowane założenie cmentarza i nową jego rozbudowę zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 i art. 3 ustawy o cmentarzach wymagane jest ustalenie tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym cmentarz w całości jest traktowany jako budowla i jego powiększenie (rozbudowa) wymaga pozwolenia na budowę, poprzedzonego rozstrzygnięciem lokalizacyjnym, określającym tego warunki, które co do zasady winno nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, organy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji w ogóle nie rozróżniły dwóch różnych stanów faktycznych związanych z treścią wniosku skarżącego (która dotyczyła dwóch różnych terenów), tzn. w części legalizacji samowoli budowlanej, a w części wniosku – przewidywanej nowej rozbudowy. Organy tej okoliczności w sposób dostateczny nie wyjaśniły. Sąd I Instancji uznał zatem, że wydanie decyzji odmownej co do całości inwestycji jest co najmniej przedwczesne, a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny zająć się sprecyzowaniem treści wniosku według wskazań podniesionych przez Sąd i zastosować wykładnię przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł T. M., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie orzeczenia wskazującego, iż uchylone tym orzeczeniem decyzje mają moc wiążącą w sprawie, a w przypadku braku podstaw do wydania orzeczenie o w/w treści o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości 450 zł. Wyrokowi WSA w Poznaniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

a. prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędną jego interpretację,

b. prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż spełnione są przesłanki do zastosowania tego przepisu,

c. prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie oraz brak jakiegokolwiek ustosunkowania się Sądu wobec treści tego przepisu, na który zwracał uwagę uczestnik postępowania.

W kolejnych punktach oznaczonych literami e i f zarzucono:

e. naruszenie procedury postępowania przed sądami administracyjnymi, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ogóle nie wziął pod uwagę treści odpowiedzi z dnia 25 listopada 2013r. na skargę Parafii Rzymskokatolickiej pw. M.B.C. w P., którą sporządził uczestnik postępowania - T. M., jak też nie ustosunkował się do argumentacji w tym piśmie podniesionej co do interpretacji art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

f. naruszenie procedury postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wyczerpującego i należycie wyjaśniającego uzasadnienia wyroku, albowiem wielostronicowe uzasadnienie w 80% obejmuje przytaczanie faktów, które są bezsporne lub też czynności dotychczas podjęte oraz ustalenia dotychczas ustalone przez organy administracji publicznej, co w żadnym stopniu nie spełnia wymogu uzasadnienia prawnego podstawy prawnej orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 3 ustawy o cmentarzach jest bezwzględnie jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, stawia bowiem bezwzględną dyspozycję konieczności ustalenia lokalizacji cmentarza w drodze planu miejscowego, a zastosowana przez WSA w Poznaniu interpretacja uchybia wszelkim zasadom prawnym i przeczy wprost literalnemu brzmieniu przepisów powszechnie obowiązujących, jest skrajnie nowatorska i nie znajduje odzwierciedlenia nawet w rozbieżnym orzecznictwie NSA.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest właściwym powoływanie się przez Parafię a w ślad za nią przez WSA, na orzeczenie WSA w Szczecinie II SA/Sz 20/11, albowiem dotyczy ono diametralnie innego stanu prawnego, gdyż odnosi się do cmentarza komunalnego, podczas gdy cmentarz wyznaniowy nie jest inwestycją celu publicznego. Nie jest też właściwe powoływanie się na ten wyrok, skoro interpretacja art. 3 ustawy o cmentarzach została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2010r. sygn. akt II OSK 1390/11, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, że interpretacja tego przepisu jest obarczona błędem myślowym, iż mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a cmentarz wyznaniowy taką nie jest według art. 6 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest celem wyznaniowym określonej grupy społecznej - chrześcijan zgromadzonych w danej parafii. Według ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym są inwestycje służące ogółowi społeczeństwa, bez względu na wyznanie, albowiem Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, którego Konstytucja stanowi o rozdziale Państwa od jakichkolwiek kościołów wyznaniowych. Z tego choćby względu uzasadnienie ma interpretacja, iż cmentarz według art. 6 w/w ustawy to cmentarz komunalny. Ponadto skarżący kasacyjnie uważa, że WSA praktycznie w żaden sposób nie uzasadnił w jaki sposób miałby być naruszony art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według zarzutu Parafii, skoro ani Parafia ani też WSA nie wskazali przepisu odrębnego, który by jednoznacznie i bezsprzecznie wskazał, że zamierzenie inwestycyjne - poszerzenie cmentarza wyznaniowego w P. przy ul. J.R. - jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zarzucono też zupełne oderwanie od stanu faktycznego i prawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Po 437/08 stwierdzającego, iż poszerzenie cmentarza wyznaniowego przy ul. J.R. w P. jest samowolą budowlaną. Skarżący kasacyjnie uważa, że WSA w swym uzasadnieniu ingeruje w istotę postępowania tzw. legalizacyjnego, które nie jest tożsame z postępowaniem o wydanie inwestycji celu publicznego, stąd twierdzenia WSA, iż postępowanie legalizacyjne winno dążyć do dania równych szans stronom, jest zdaniem skarżącego kasacyjnie twierdzeniem godzącym w zasadę zaufania obywateli wobec państwa prawa, które ustaliło procedurę legalizacyjną, terminy w tym zakresie, więc nie można tego zmieniać w intencji kogokolwiek, gdyż istota samowoli budowlanej i sankcjonowanie tego przestanie istnieć w porządku prawnym. Skarżący kasacyjnie uznał, że także twierdzenie Sądu I instancji, że "w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego", gdyż dotyczy poszerzenia już istniejącego cmentarza, godzi w zasadę porządku prawnego.

Za gorszące uznał skarżący kasacyjnie twierdzenie WSA, że "w tej konkretnej sprawie należałoby rozdzielić dwie sytuacje mianowicie na legalizację istniejącego już cmentarza (...) do kwestii nowej zabudowy". Oznacza to bowiem, że WSA nie honoruje własnych wyroków, gdyż wyrokiem z dnia 20.08.20108r. II SA/Po 437/08 WSA w Poznaniu przesądził, iż na budowlę cmentarza składają się np. ogrodzenie, ścieżki, alejki, ujęcia wody. Natomiast bezsporne jest między stronami że ogrodzenie istnieje wokół całego rozszerzonego cmentarza po granicy własności nieruchomości Parafii. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że dywagacje WSA, że można by wydać decyzję celu publicznego na już rozszerzone części, bez postępowania sanitarnego stanowią naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego.

Za "opowieść oderwaną od rzeczywistości" uznał skarżący kasacyjnie twierdzenie WSA, że organy błędnie nie rozróżniły dwóch stanów faktycznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r. w sposób jednoznaczny przesądził, że nielegalna budowla obejmuje działki ... oraz ..., zaś same groby nie stanowią obiektów budowlanych, cała zaś dywagacja WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zdaje się skupiać wyłącznie na grobach i w sposób niegodziwy, z naruszeniem praw osób trzecich stara się zalegalizować ok. 1200 grobów zlokalizowanych na terenie do tego nie przeznaczonym.

Skarżący kasacyjnie uważa, że wszystko to dowodzi braku zapoznania się przez Sąd I instancji z materiałem dowodowym, stanem sprawy, stanem prawnym i faktycznym oraz brakiem poszanowania własnych orzeczeń sądowych w tej konkretnej sprawie. Z kolei zalecenia Sądu I instancji doprowadzić mogą wyłącznie do dalszego naruszania porządku prawnego, bowiem WSA według własnego uznania nakreślił nowy stan faktyczny obiektu budowlanego. Ponadto Sąd I instancji tylko "prześlizgnął" się po treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zupełnie nie podjął interpretacji instytucji celu publicznego w związku z treścią art. 1 tej ustawy. Ponadto WSA nie uzasadnił także dlaczego art. 3 ustawy o cmentarzach interpretuje tak, że plan miejscowy w tej konkretnej sprawie nie jest konieczny podając jedynie, iż jego ocena jest właśnie taka.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 776/13 wniósł również T. S.A. w P., domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. M. B. C. w P. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że co do części wniosku wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizującego, podczas gdy inwestycja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami, co uniemożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem,

b. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja odmowna co do całości inwestycji jest przedwczesna, podczas gdy ustalenie lokalizacji celu publicznego nie jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1954r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasad ustanowionych w tych przepisach, przez podjęcie takich działań, które stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i błędne twierdzenia Sądu I instancji, że nie sposób rozpoznać niniejszej sprawy w oderwaniu od regulacji prawnej dotyczącej samowoli budowlanej oraz że co do części wniosku wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe wnioski Sądu I instancji są wzajemnie sprzeczne. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane przesłanką negatywną postępowania legalizacyjnego jest brak zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie legalizacja istniejącego cmentarza nie jest możliwa w ramach trybu art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, brak jest bowiem możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem z uwagi na przepisy art. 1 ust. 3 i art. 3 ustawy o cmentarzach. Według skarżącego treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu cmentarza. Działka nr ... w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na budownictwo mieszkaniowe. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż możliwość legalizacji inwestycji w sposób wskazany przez Sąd l instancji, tj. poprzez wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, prowadziłaby de facto do obejścia mających charakter lex specialis przepisów ustawy o cmentarzach.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. uważa, że Sąd l instancji zlekceważył zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, całkowicie pomijając interes uczestników postępowania poprzez stwierdzenie, że wbrew obowiązującym przepisom organy administracji publicznej winny dokonać legalizacji samowoli budowlanej w sposób nie przewidziany dla zrealizowania inwestycji zgodnie trybem ustanowionym przez ustawę o cmentarzach.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne T. M. i T. S.A. w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W ocenie Kolegium zasadnie Sądowi I instancji zarzucono w skargach kasacyjnych naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, sprawa lokalizacji cmentarza winna być bowiem regulowana poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Podobnie na podstawie miejscowego planu, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, można lokalizować, rewitalizować lub przebudowywać cmentarz. Zdaniem Kolegium, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji celu publicznego jaką jest cmentarz, jest na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego niedopuszczalna i bezprawna. W ocenie Kolegium bez znaczenia jest natomiast, czy sprawa dotyczy cmentarza wyznaniowego czy też komunalnego.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne T. M. i T. S.A. w P. złożyła również Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. M. B. C. w P., wnosząc o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. Parafia zwróciła uwagę, że w treści zarzutu naruszenia art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wskazano na czym miałaby polegać błędna interpretacja w/w przepisu. Parafia stwierdziła, że wykładnia tego przepisu budzi poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, jednak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem ściśle związanym z legalizacją już istniejącego cmentarza, a nie planowanym dopiero jego założeniem czy rozszerzeniem, do których to sytuacji odnosi się przepis art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz orzecznictwo sądowe. Zastosowana przez Sąd interpretacja w/w przepisu jest właściwa i zgodna z celem regulacji dotyczących postępowania legalizacyjnego, które toczy się równolegle z niniejszym postępowaniem przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (nr sprawy: PINB/ROP/73561/5981/2007).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Parafia wskazała, że w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie ograniczył definicji "celu publicznego" do zakładania i utrzymywania cmentarzy komunalnych. Sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w Konstytucji, byłoby różnicowanie pozycji cmentarza komunalnego oraz cmentarza wyznaniowego i stawianie tych ostatnich obiektów w pozycji gorszej niż cmentarzy publicznych.

Za niezrozumiały uznała Parafia zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do odpowiedzi T. M. na skargę Parafii, gdyż Sąd I instancji niewątpliwie zapoznał się z argumentacją przedstawioną przez T. M. w piśmie z dnia 25.11.2013 r. i ją rozważył, o czym świadczy fragment uzasadnienia wyroku znajdujący się na stronie 9 w pierwszym akapicie.

Za całkowicie bezzasadny Parafia uznała zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie.

Ponadto Parafia uważa, że Sąd I instancji poprzez wydane orzeczenie, wcale nie podważył treści własnego rozstrzygnięcia z dnia 20.08.2008r. w sprawie II SA/Po 437/08. Postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz niniejsze postępowanie dotyczące wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, są właśnie następstwem w/w wyroku WSA. Sąd w wyroku z 2008r. nie wypowiadał się jednak o dopuszczalności legalizacji samowoli, ani o dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż kwestie te dopiero musiały zostać ustalone przez odpowiednie organy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. w P. Parafia stwierdziła, że bezpodstawne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Parafia wskazała, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych wyłączeń w zależności od rodzaju inwestycji będącej przedmiotem legalizacji, więc obie drogi powinny być dostępne w równej mierze dla wszystkich inwestorów ubiegających się o legalizację samowoli budowlanej. Ponadto treść przepisu wskazuje na to, że nie są to jedyne środki do wykazania zgodności inwestycji z w/w przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawodawca używa określenia "w szczególności". Interpretacja Sądu I instancji jest zatem prawidłowa.

Za chybiony uznała Parafia zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie pominął interesu skarżącego i nie stwierdził, że "organy administracji publicznej winny dokonać legalizacji samowoli budowlanej" ani też nie zasugerował, aby dokonać tego "wbrew obowiązującym przepisom" czy też "w sposób nie przewidziany dla zrealizowania inwestycji zgodnie z ustanowionym przez ustawę o cmentarzach trybie". Sąd I instancji odniósł się jedynie do kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. do sprawy dopuszczalności wydania w tym postępowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd przyznał jednocześnie, że niniejszej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od regulacji prawnej dotyczącej samowoli budowlanej zawartej w prawie budowlanym, właśnie z uwagi na cel, jakiemu ma służyć ta decyzja, tj. legalizacji samowoli budowlanej.

Parafia wyjaśniła również, że w uprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. Nr ..., który obowiązywał do 2003., przeznaczenie terenu działek ..., ... oraz ... obręb N. określono jako "cmentarz przy ul. J.R. - teren cmentarza w systemie zieleni publicznej, stanowiącej strefę izolacyjną w odniesieniu do terenów mieszkalnych w sąsiedztwie oraz rezerwę terenu dla rozwoju cmentarza". Informacja ta była jawna i powszechnie dostępna. Wcześniej Prezydent Miasta P., po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 1.04.1985r., decyzją z dnia 21.05.1985r., wyraził zgodę na poszerzenie cmentarza. Parafia uważa zatem, że jej działania do chwili wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 20.08.2008r. w sprawie II SA/Po 437/08, znajdowały pełne uzasadnienie w uzyskanych decyzjach oraz obowiązujących przepisach prawa miejscowego. Okoliczność, iż w 2003r. nastąpiła zmiana w ustawodawstwie, której konsekwencją była utrata mocy obowiązującej w/w planu oraz fakt, że władze miejskie nie zdążyły jeszcze uchwalić nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla inwestora. Parafia podkreśliła przy tym, że zarówno w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. i uchwalanych obecnie zmianach do tego Studium, jak i w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, na działkach ..., ... i ..., nadal przewiduje się istnienie cmentarza parafialnego. Inwestycja zatem zarówno w dacie rozpoczęcia jej faktycznej realizacji jak i do chwili obecnej jest zgodna z szeroko rozumianym porządkiem planistycznym, zaś wszyscy potencjalni inwestorzy, którzy zamierzali budować na działkach sąsiadujących z działkami ..., ... i ..., mieli pełną świadomość, do jakich celów przeznaczony był i jest nadal ów teren oraz z jakimi ograniczeniami w zabudowie jest to związane. W związku z powyższym Parafia uważa, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i powinien zostać utrzymany w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

W skardze kasacyjnej T. M. podniesiono zarówno zarzuty dotyczące przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Należy na wstępie zaznaczyć, że formułując materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej skarżący nie powiązał podnoszonych zarzutów z naruszeniem prawa przez Sąd I instancji. Sformułowanie zarzutu kasacyjnego ograniczające się do zarzucenia naruszenia stosowanych przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, bez powiązania z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny, nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących sposobu formułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na zrekonstruowanie pełnej treści tych zarzutów i uznanie, że skarżący uważa, iż sąd administracyjny pierwszej instancji konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji nieprawidłowo odczytał i zastosował normy zawarte we wskazanych jako podstawa skargi kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Takie zrekonstruowanie treści zarzutów pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutami naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi zatem w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania tych zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Za nieuzasadniony uznać należy wymieniony w punkcie a skargi kasacyjnej T. M. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2011r., Nr 118, poz. 687 ze zm., zwana dalej ustawą o cmentarzach). Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię tego przepisu nie wskazał w sposób wyraźny na czym ten błąd wykładni polegał i jaka wykładnia byłaby prawidłowa. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżący kwestionuje pogląd o możliwości traktowania cmentarza wyznaniowego jako inwestycji celu publicznego oraz obejmowania go poglądami orzecznictwa dotyczącymi interpretacji art. 3 ustawy o cmentarzach wypowiedzianymi w sprawach, które dotyczyły cmentarza komunalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji interpretację uchybiającą wszelkim zasadom prawnym i przeczącą wprost literalnemu brzmieniu przepisów powszechnie obowiązujących, skrajnie nowatorską i nie znajdującą odzwierciedlenia nawet w rozbieżnym orzecznictwie NSA. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd orzekających w tej sprawie organów administracyjnych, iż "zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy o cmentarzach na planowane założenie cmentarza i nową jego rozbudowę wymagane jest ustalenie tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w takiej sytuacji ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów u.p.z.p.". Prawidłowo tezą tą Sąd I instancji objął wszelkie cmentarze, a nie tylko cmentarze komunalne. Zasady przewidziane w art. 3 ustawy o cmentarzach dotyczą wszelkich cmentarzy. Ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania "cmentarze", a zatem objął nim zarówno cmentarze komunalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, jak również cmentarze wyznaniowe, o których mowa w art. 1 ust. 3 tej ustawy. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, sformułowana przez Sąd I instancji teza dotycząca wymogu uregulowania założenia i rozszerzenia cmentarza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została prawidłowo odniesiona również do będącego przedmiotem niniejszej sprawy cmentarza wyznaniowego. Zastosowana przez Sąd interpretacja w/w przepisu jest zatem prawidłowa.

Nie jest uzasadniony także wymieniony w punkcie b skargi kasacyjnej T. M. zarzut naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że spełnione są przesłanki do zastosowania tego przepisu. Przepis ten przewiduje, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Także ten zarzut nie został sformułowany w sposób prawidłowy, albowiem skarżący nie sprecyzował na czym polegał błąd wykładni Sądu oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia tego przepisu upatruje skarżący w tym, że przy jego interpretacji doszło do błędu myślowego, iż mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a cmentarz wyznaniowy taką nie jest według art. 6 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest celem wyznaniowym określonej grupy społecznej - chrześcijan zgromadzonych w danej parafii.

Zarzut ten należy zatem rozpatrzyć łącznie z zarzutem wymienionym w punkcie c skargi kasacyjnej, tj. z zarzutem naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 1774), celem publicznym w rozumieniu ustawy jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Ustawodawca nie wprowadził tutaj żadnego ograniczenia dla określonego rodzaju cmentarzy, jednolicie regulując sytuację prawną wszelkich cmentarzy. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem zakładanie i utrzymywanie zarówno cmentarzy komunalnych, jak i cmentarzy wyznaniowych. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie ma podstaw do twierdzenia, że w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca ograniczył definicję celu publicznego do zakładania i utrzymywania cmentarzy komunalnych. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznym są inwestycje służące ogółowi społeczeństwa, a taki właśnie charakter mają wszelkie cmentarze, zarówno komunalne jak i wyznaniowe, co potwierdzają m.in. nałożone na zarządy cmentarzy wyznaniowych obowiązki przewidziane w art. 8 ustawy o cmentarzach, dotyczące obowiązku pochówku na cmentarzu wyznaniowym także osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do uznania, iż regulacją zawartą w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały jedynie cmentarze komunalne, a w konsekwencji, że tylko cmentarze komunalne mogą być uznane za inwestycje celu publicznego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wymienione w punkcie b i c skargi kasacyjnej przepisy nie były w niniejszej sprawie wprost stosowane przez Sąd I instancji do konstruowania materialnoprawnego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, albowiem Sąd uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji wskazał jedynie na konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu niniejszej sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że możliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji lokalizacji celu publicznego w sprawie legalizacji już istniejącego cmentarza wyznaniowego, ale nie wypowiedział się wiążąco co do tego, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji takiej inwestycji.

Nie jest także uzasadniony zarzut "gorszącego" uznania przez Sąd I instancji, że "w tej konkretnej sprawie należałoby rozdzielić dwie sytuacje, a mianowicie na legalizację istniejącego już cmentarza (...) do kwestii nowej zabudowy", co skarżący kasacyjnie uznał za "opowieść oderwaną od rzeczywistości". Zarzut ten odwołuje się do kryteriów pozaprawnych, tymczasem Sąd I instancji uznał zgodnie z prawem, uwzględniając m.in. treść art. 3 ustawy o cmentarzach oraz treść zapadłego wcześniej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r., II SA/Po 437/08 dotyczącego działki ..., że istotne w tej sprawie jest ustalenie, czy chodziło w niej o rozszerzenie cmentarza, o którym jest mowa w art. 3 ustawy o cmentarzach, czy także o lokalizację cmentarza już istniejącego.

Wbrew podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutom, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wypowiedział poglądu prawnego o tym, że możliwe jest wydanie decyzji celu publicznego na już rozszerzone części cmentarza bez postępowania sanitarnego. Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie potwierdza też zasadności zarzutu, że Sąd skupił się wyłącznie na grobach i "w sposób niegodziwy, z naruszeniem praw osób trzecich stara się zalegalizować ok. 1200 grobów zlokalizowanych na terenie do tego nie przeznaczonym". Przytoczona powyżej treść uzasadnienia Sądu I instancji świadczy też o niezasadności zarzutów braku zapoznania się przez Sąd I instancji z materiałem dowodowym, stanem sprawy, stanem prawnym i faktycznym oraz braku poszanowania własnych orzeczeń sądowych w tej konkretnej sprawie.

Za nieuzasadnione uznać należy także podniesione w punktach e i f skargi kasacyjnej T. M. zarzuty naruszenia procedury postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do argumentacji T. M. zawartej w odpowiedzi na skargę co do interpretacji art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wyczerpującego i należycie wyjaśniającego uzasadnienia wyroku, spełniającego wymóg uzasadnienia prawnego podstawy prawnej orzeczenia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego argumentów. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Sąd pierwszej instancji, po przedstawieniu stanu sprawy, dokonał oceny niedostatecznego wyjaśnienia w tej sprawie jaki jest jej przedmiot. Sąd wskazał na sprzeczność pomiędzy treścią sprecyzowanego przez Parafię wniosku wszczynającego niniejszą sprawę z treścią wniesionego do sprawy pisma Parafii z dnia 26 stycznia 2012r. Prawidłowo na tej podstawie ustalił, że w niniejszej sprawie, wobec wątpliwości co do jej zakresu, istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Nie jest uzasadniony zarzut nieodniesienia się przez Sąd do stanowiska skarżącego. W uzasadnieniu Sąd odniósł się do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących możliwości uznania cmentarza wyznaniowego za inwestycję celu publicznego i wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie różnicuje publicznego charakteru w zależności od rodzaju cmentarza. Sąd ocenił zatem stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za nieuzasadnione uznać należy również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej T. S.A. w P.. Także w tej skardze kasacyjnej formułując materialnoprawne i proceduralne podstawy skargi kasacyjnej, uchybiono wskazanym powyżej wymogom wynikającym z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca spółka nie powiązała podnoszonych zarzutów z naruszeniem prawa przez Sąd I instancji, co nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących sposobu formułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na zrekonstruowanie pełnej treści tych zarzutów i uznanie, że skarżąca uważa, iż sąd administracyjny pierwszej instancji konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, nieprawidłowo odczytał i zastosował normy zawarte we wskazanych jako podstawa skargi kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Takie zrekonstruowanie treści zarzutów pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie.

Nieuzasadniony jest podniesiony przez T. S.A. w punkcie 1a skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że co do części wniosku wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizującego, podczas gdy inwestycja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami, co uniemożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Powtórzyć należy, o czym była już mowa powyżej, że w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie stanowił dla Sądu I instancji podstawy do konstruowania materialnoprawnego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, albowiem Sąd uchylając kontrolowane decyzje i wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu niniejszej sprawy, stwierdził jedynie, że możliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji lokalizacji celu publicznego w sprawie legalizacji już istniejącego cmentarza wyznaniowego, ale nie wypowiedział się wiążąco co do tego, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że po ustaleniu jaki jest przedmiot niniejszej sprawy i czy obejmuje ona także legalizację istniejącego już cmentarza, a nie tylko rozszerzenie go, co do części złożonego w rozpoznawanej sprawie wniosku wymagane będzie przeprowadzenie postępowania legalizującego. Nie narusza prawa pogląd Sądu, że niemożliwe jest legalizowanie inwestycji jeszcze nie rozpoczętej oraz że ewentualne postępowanie legalizacyjne jest możliwie tylko wobec już dokonanej samowoli budowlanej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, wobec wykazania uzasadnionych wątpliwości co do zakresu wniosku w tej sprawie, że wymaga to precyzyjnego ustalenia przez organy, bez czego niemożliwie jest prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy.

W konsekwencji nieuzasadniony jest także podniesiony przez T. S.A. w punkcie 1b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja odmowna co do całości inwestycji jest przedwczesna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał Sąd I instancji prawidłowość dokonanej przez organy interpretacji tego przepisu prowadzącej do wniosku, że planowane założenie cmentarza i nowa jego rozbudowa wymaga ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tej treści art. 3 ustawy o cmentarzach, z powodu istniejących w sprawie wątpliwości dotyczących zakresu postępowania w niniejszej sprawie, trafnie uznał Sąd I instancji, że zachodziły podstawy do uchylenia wydanych w niej decyzji administracyjnych. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki Sąd I instancji nie wypowiedział się co do tego, że ustalenie lokalizacji celu publicznego jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1954r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazał, że "możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego". Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że w tej sprawie organy administracji publicznej winny dokonać legalizacji samowoli budowlanej ani też nie uznał, że mogłoby się to dokonać wbrew obowiązującym przepisom. Sąd I instancji uznał jedynie, że niniejszej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od toczącego się postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i należało w tej sprawie precyzyjnie ustalić, czy obejmowała ona lokalizację inwestycji celu publicznego w sprawie rozszerzenia cmentarza, czy też zalegalizowania cmentarza już istniejącego.

Nieuzasadnione są także podniesione w punkcie 2 skargi kasacyjnej T. S.A. zarzuty mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez podjęcie takich działań, które stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd I instancji odniósł się jedynie do kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. do sprawy dopuszczalności wydania w tym postępowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, mieszczącej się w wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady praworządności. W rozpoznawanej sprawie nie naruszono wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, nie doszło zatem do naruszenia zasady zaufania.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesione przez T. M. oraz T. S.A. z siedzibą w P. skargi kasacyjne nie miały usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu zostały one oddalone na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.