Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, 12,13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 67, 77, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D.B.i S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie: Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 g ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań D. B. i S. B. oraz L. H., od decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] w województwie [...] - [...] (N. – B. - granica województwa [...]) od węzła D. (bez węzła) do węzła A. (z węzłem) od km 0-021 do km 22+339:

1. uchylił w zaskarżonej decyzji, w tabeli nr 5 w pkt. XII dotyczącym określenia obowiązku budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, na str. 41-51, zapisy:

- "Ułożenie sieci gazowej",

- "Ułożenie kabla energetycznego",

- "Ułożenie kanalizacji deszczowej",

- "Ułożenie kabla elektrycznego",

- "Ułożenie kabla teletechnicznego",

- "Regulacja przewodu energetycznego",

- "Oświetlenie drogi",

- "Regulacja przewodu elektrycznego",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych zapisów:

- "Ułożenie sieci gazowej - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Ułożenie kabla energetycznego - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Ułożenie kanalizacji deszczowej - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Ułożenie kabla elektrycznego - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Ułożenie kabla teletechnicznego - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Regulacja przewodu energetycznego - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Oświetlenie drogi - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu",

- "Regulacja przewodu elektrycznego - prace związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu".

2. uchylił w zaskarżonej decyzji, w tabeli nr 6 w pkt. XIII dotyczącym określenia obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na str. 52-54, zapisy:

-"Odmulenie rowu melioracyjnego", "Budowa umocnienia brzegu", "Umocnienie brzegu", "Przełożenie rowu", "Zasypanie stawu",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych zapisów:

-"Odmulenie rowu melioracyjnego - prace związane z budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych", "Budowa umocnienia brzegu - prace związane budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych", "Umocnienie brzegu - prace związane budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych", "Przełożenie rowu - prace związane budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych", "Zasypanie stawu - prace związane budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych",

Minister uchylił też w zaskarżonej decyzji, w tabeli nr 7 w pkt. XIV dotyczącym określenia obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych oraz zjazdów, na str. 54-56 zapisy:

-"Regulacja zjazdu", -"Regulacja wysokościowa drogi", -"Regulacja wysokościowa zjazdu", -"Budowa dojazdu do zbiornika", -"Budowa drogi dojazdowej",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych zapisów:

-"Regulacja zjazdu - prace związane budową lub przebudową zjazdów",

-"Regulacja wysokościowa drogi - prace związane z budową lub przebudową innych dróg publicznych",

-"Regulacja wysokościowa zjazdu - prace związane budową lub przebudową zjazdów",

-"Budowa dojazdu do zbiornika - prace związane z budową lub przebudową innych dróg publicznych",

-"Budowa drogi dojazdowej - prace związane z budową lub przebudową innych dróg publicznych".

W pozostałej części zaskarżoną decyzję Minister utrzymał w mocy.

Uzasadniając swoją decyzję, Minister wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., zmienionym i uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "inwestor") wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku N. – B. - granica województwa [...] i [...] z podziałem na 3 części: Część 2 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła D. (bez węzła) do węzła A. (z węzłem) o długości około 22, 4 km". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] w województwie [...] (N.- B. - granica województwa [...]) od węzła D. (bez węzła) do węzła A. (z węzłem) od km 0-021 do km 22+339, zwaną dalej "decyzją Wojewody [...] ", i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra wnieśli D. B. i S. B. oraz L.H..

W odwołaniu z dnia 14 lipca 2017 r. D. B. i S. B. podnieśli, że nie sprzeciwiają się budowie drogi ekspresowej [...], jednak sprzeciwiają się metodom i sposobowi realizacji ww. inwestycji, która - w ich ocenie - zmierza do obciążenia kosztami tej inwestycji właścicieli nieruchomości przyległych do przedmiotowej drogi. Skarżący zarzucili organowi I instancji rażące naruszenie art. 35 k.p.a. oraz działanie na szkodę stron, wskazując jednocześnie, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organu administracji państwowej do działania z pominięciem interesu stron, których dotyczy realizacja inwestycji drogowej.

Wyjaśnili, że od 1989 r. w nowo wybudowanym obiekcie przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z., prowadzą działalność gospodarczą w postaci Restauracji- Hotelu pod nazwą "[...] ". Skarżący wskazali, iż przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na części działki nr [...], z obrębu [...] Z., zaś na pozostałej części ww. działki usytuowany jest parking. Pozostała część parkingu wraz z infrastrukturą usytuowana jest na przyległej działce nr [...], z obrębu [...] Z.. Podnieśli, iż przedmiotowy obiekt służy w 99% do obsługi uczestników ruchu z obu kierunków drogi nr [...], klienci lokalni stanowią zaledwie 1% ogólnej liczby klientów. Skarżący wskazali, iż dla klientów "[...] " od strony drogi urządzony jest parking o szerokości ok. 40 m, co w sposób swobodny umożliwia klientom zatrzymanie się i skorzystanie z usług obiektu.

Wyjaśnili też, że powodem ich odwołania jest żądanie, aby inwestor wykupił ww. obiektu w całości wraz z całą infrastrukturą, gdyż w projekcie budowy drogi [...] nie uwzględniono przedmiotowego obiektu do obsługi klientów, jako Miejsca Obsługi Podróżnych, tzw. MOP, "zamykając" do niego dostęp dla uczestników ruchu z obu kierunków drogi [...] oraz ograniczając parking do ok. 8 m szerokości Zdaniem skarżących, przyjęte rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Wojewody [...], doprowadzą do likwidacji ww. obiektu z powodu braku dostępu do niego dla potencjalnych klientów. Parking przed tego typu obiektem powinien spełniać przynajmniej podstawowe warunki "określone w ustawie", tj.: posiadać miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych (przy tak dużym obiekcie przynajmniej 3), plac manewrowy dla tirów, miejsca parkingowe dla pojazdów osobowych i ciężarowych itp. Natomiast - w opinii skarżących - na ok. 8 m szerokości parkingu niemożliwe jest spełnienie ww. warunków, nie pomijając faktu, iż z powodu braku zjazdu z drogi [...] niemożliwy jest wjazd do prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Pomimo wskazanych okoliczności - jak podnieśli skarżący - w projekcie budowy dogi [...] inwestor nie uwzględnił ww. okoliczności, przewidując podział działki nr [...] na działkę nr [...] (przeznaczoną pod inwestycję drogową) oraz na działkę nr [...] (pozostającą własnością dotychczasowych właścicieli, na której znajduje się "[...] "). Taka sama sytuacja - jak wskazali skarżący - występuje również w odniesieniu do działki nr [...].

Podkreślili też, że w odpowiedzi na pismo złożone przez nich w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji, zawierające zastrzeżenia, co planowych rozwiązań projektowych, inwestor w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. wskazał im, "iż strony po wydaniu decyzji będą mogły złożyć wniosek o wykup tzw. "resztówek". W ocenie skarżących, ww. wyjaśnienia inwestora "to jakiś absurd", gdyż w przedmiotowej sprawie nie chodzi o "jakieś resztówki", czyli pozostałości terenów, lecz o obiekt, który nie może funkcjonować bez dostępu do drogi oraz infrastruktury (m.in. parkingu). Skarżące strony podkreśliły ponadto, że przy wykupie resztówek stosuje się inne stawki, co jest - w ich ocenie - nie do zaakceptowania. Według skarżących, to na zarządcy drogi - w przypadku jej przebudowy - ciąży obowiązek zapewnienia "co najmniej takich samych warunków, jak przed przebudową", mając na uwadze, aby strony w wyniku tej przebudowy nie poniosły szkody, a jeśli jakakolwiek szkoda zostanie wyrządzona - obowiązek naprawienia jej "z urzędu w pełnym zakresie".

Skarżący wskazali również, iż od końca 2008 r. napotykają na problemy z prowadzeniem przedmiotowej działalności gospodarczej, gdyż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. "w wyniku samowoli budowlanej (okoliczność udowodniona)" przebudowała drogę przed "[...] " w sposób uniemożliwiający w znacznym stopniu dostęp dla klientów jadących z kierunku G., co ma istotny wpływ na wysokość uzyskiwanych przez skarżących przychodów. Skarżący opisali w odwołaniu również postępowanie sądowe, w trakcie którego oceniany był m.in. wpływ przebudowy drogi na dostępność klientów do obiektu oraz kwestia zgodności przebudowy drogi z warunkami technicznymi dla tego typu obiektów. Skarżący wyrazili ponadto niezadowolenie z pracy sędziego orzekającego w ich sprawie w Sądzie Okręgowym w B..

Dodatkowo skarżący podkreślili, że jako strony zainteresowane przebiegiem postępowania w przedmiotowej sprawie aktywnie w nim uczestniczyły, m.in. w spotkaniach organizowanych przez inwestora, oraz przedstawiając swoje zastrzeżenia w pismach z dnia 27 i 29 grudnia 2016 r. Ponadto, skarżący podnieśli, iż zainicjowali na parkingu przed "[...] " spotkanie mieszkańców z pobliskich miejscowości zainteresowanych budową drogi [...] przy udziale Dyrektora Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. i w obecności dziennikarzy telewizji publicznej kanału telewizyjnego [...]. Zdaniem skarżących, organ I instancji co prawda pismami z dnia 9 stycznia 2017 r. oraz z dnia 21 lutego 2017 r. odpowiedział na uwagi stron, przekazując stanowisko inwestora w zakresie przedstawionych przez nich zastrzeżeń, jednak "nie załatwił sprawy zgodnie z prawem i interesem stron, przerzucając koszty budowy drogi na strony".

Zadali też Ministrowi pytanie: "Na podstawie jakich przepisów sprawę stron załatwia wykonawca a nie organ, do którego wniesiono uwagi i zastrzeżenia?", powołując przy tym art. 35-38 k.p.a.. Skarżący stwierdzili, że "organ działając w sposób bezprawny nie załatwił tak istotnej sprawy stron w sposób przewidziany prawem, działając na szkodę stron, [bowiem] strony nie mogą ponosić kosztów budowy inwestycji drogowych ani ponosić strat z powodu utraty przychodów działalności gospodarczej związanych z przebudową drogi"/ Na organie administracji państwowej spoczywa obowiązek załatwienie sprawy stron w taki sposób aby nie ponieśli szkody w związku z toczącym się postępowaniem.

Oczekują przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowego obiektu wraz z całą infrastrukturą.

Minister wyjaśnił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wyjaśnił też, że inwestor - zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, składając też opinie Zarządu Województwa [...], wyrażoną w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Zarządu Powiatu B. z dnia [...] lipca 2016 r., Zarządu Powiatu Ś., wyrażoną w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Burmistrza Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] i Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Niewydanie zaś opinii przez Wójta Gminy D.w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie, zgodnie z przepisem art. 11b ust. 2 specustawy drogowej, należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "ustawa Prawo budowlane" lub "Pr. bud."). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu 4 przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku N.- Ś.- B. – C., zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ",

- decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ", uchylającą w części i umarzającą w tym zakresie postępowanie organu I instancji, uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymującą w mocy w pozostałej części decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ,

- postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji, zwanym dalej "postanowieniem uzgadniającym", sprostowanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...],

- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,

- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,

- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.).

Stosownie do art. 11 d ust. 7a specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach publicznych"), oraz uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:

- Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Okręgowego Urzędu G. w G. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...],

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. Delegatura w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],

- Zastępcy Dyrektora Działu ds. Inwestycji Zakładu Linii Kolejowych w B. [...] S.A. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Biura Techniki [...] Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w G. [...] S.A. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...],

- Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...].

Niewydanie opinii przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie, zgodnie z przepisem art. 11 d ust. 2 specustawy drogowej, należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia dyrektora właściwego urzędu morskiego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne:

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ,

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ,

- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdzające, iż realizacja przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku N.- Ś. – B. – C." przebiega etapowo a warunki przedsięwzięcia określone decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nie uległy zmianie.

W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji inwestor dołączył ww. decyzje Marszałka Województwa [...] udzielające pozwoleń wodnoprawnych.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej Minister uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie Ministra Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda [...], pismem z dnia 3 listopada 2016 r., zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń:

- w [...] Urzędzie Wojewódzkim w B. w dniach od 4 do 18 listopada 2016 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 3 listopada 2016 r.,

- w Urzędzie Gminy D. w dniach od 9 do 24 listopada 2016 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 9 listopada 2016 r.,

- w Urzędzie Gminy O. w dniach od 9 do 23 listopada 2016 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 8 listopada 2016 r.,

- w Urzędzie Miejskim w Ś. z dniach od 8 do 23 listopada 2016 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 8 listopada 2016 r.,

- w Urzędzie Gminy P. w dniach od 9 do 28 listopada 2016 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 9 listopada 2016 r.,

- w prasie lokalnej - "[...] ", wydanie z dnia [...] listopada 2016 r.

W przedmiotowym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa środowiskowa"), pismem z dnia 8 listopada 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt. 1 ustawy środowiskowej, pismem z dnia 18 listopada 2016 r., zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy środowiskowej. Spełniając powyższy obowiązek, obwieszczeniem z dnia 30 listopada 2016 r. Wojewoda [...] poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał postanowienie uzgadniające. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu uzgadniającym.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji:

- w [...] Urzędzie Wojewódzkim w B. w dniach od 3 do 17 lipca 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 3 lipca 2017 r.,

- w Urzędzie Gminy D. w dniach od 6 do 21 lipca 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 6 lipca 2017 r.,

- w Urzędzie Gminy O. w dniach od 5 do 19 lipca 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 5 lipca 2017 r.,

- w Urzędzie Miejskim w Ś. z dniach od 6 do 21 lipca 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie,

- w Urzędzie Gminy P. w dniach od 6 do 24 lipca 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu 7 lipca 2017 r.,

- w prasie lokalnej - "[...] ", wydanie z dnia [...] lipca 2017 r.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Minister uznał więc, że decyzja Wojewody [...] (z zastrzeżeniem uchybień, o których będzie mowa poniżej) czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie także należy ocenić określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister uznał jednak, że decyzja organu I instancji wymaga dokonania korekty w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e-h specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tych obowiązków.

Natomiast w tabeli nr 5 znajdującej się na str. 41-51 decyzji Wojewody [...] określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, m in. wskazując jako cel zajęcia niektórych działek prace określone jako: "Ułożenie sieci gazowej", "Ułożenie kabla energetycznego", "Ułożenie kanalizacji deszczowej", "Ułożenie kabla elektrycznego", "Ułożenie kabla teletechnicznego", "Regulacja przewodu energetycznego", "Oświetlenie drogi", "Regulacja przewodu elektrycznego".

Ponadto, w tabeli nr 6 znajdującej się na str. 52-54 decyzji Wojewody [...] określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, m in. wskazując jako cel zajęcia niektórych działek prace określone jako: "Odmulenie rowu melioracyjnego", "Budowa umocnienia brzegu", "Umocnienie brzegu", "Przełożenie rowu", "Zasypanie stawu". Co więcej, w tabeli nr 7 znajdującej się na str. 54-56 decyzji Wojewody [...] określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, m.in. wskazując jako cel zajęcia niektórych działek prace określone jako: "Regulacja zjazdu", "Regulacja wysokościowa drogi", "Regulacja wysokościowa zjazdu", "Budowa dojazdu do zbiornika", "Budowa drogi dojazdowej".

Nie wyjaśniono natomiast przy tym, na czym polegać mają owe prace.

Mając powyższe na uwadze, Minister zmienił decyzję w sposób opisany na wstępie, uznając, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Uznał też, że zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zarówno wojewoda, jak i Minister pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Jak wyjaśnił Minister, to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powołując się na szereg orzeczeń sądowo administracyjnych Minister stwierdził, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Trzeba też mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno -budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

Minister zwrócił uwagę, że pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poruszonych przez D. B. i S. B.. Inwestor odniósł się pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. do uwag skarżących stron wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał skarżącym stronom 8 września 2017 r., zawiadamiając jednocześnie, stosownie do art. 10 k.p.a., o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy.

W piśmie z dnia 19 września 2017 r. D. B. i S. B. stwierdzili, że stanowisko inwestora zawarte w ww. piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. potwierdza stan projektu budowy drogi [...], natomiast nie odnosi się w żadnym stopniu do zarzutów podniesionych przez nich w odwołaniu, przede wszystkim do kwestii dotyczącej pozbawienia części parkingu dla klientów "[...] ". Zdaniem skarżących, brak kompetentnej odpowiedzi inwestora "świadczy o zainteresowaniu takim stanem, oraz brakiem poszanowania praw osób trzecich będących uczestnikami tego postępowania". Skarżący zwrócili się ponadto o wyjaśnienie powodu nieuwzględnienia w projekcie budowy przedmiotowej inwestycji drogowej prowadzonego przez nich obiektu jako Miejsca Obsługi Podróżnych, oraz o wyjaśnienie "do czego i komu ma służyć droga klasy L o znaczeniu lokalnym, której przeznaczeniem zgodnie z ustawową definicją jest służyć miejscowym potrzebom". Podkreślili, że do prawidłowego funkcjonowania prowadzonego przez nich obiektu "niezbędnie" musi być zapewniony odpowiedni parking dla pojazdów oraz odpowiedni zjazd z drogi publicznej. Powyższych warunków - w ocenie skarżących - nie spełnia projektowany zjazd z drogi klasy L, gdyż przedmiotowy obiekt służy do obsługi uczestników ruchu na drodze krajowej nr [...]. Stwierdzili, że brak dostępu z drogi [...] w sposób oczywisty doprowadzi do upadłości ww. działalności gospodarczej. Podtrzymali w całości wniesione odwołanie, wnosząc alternatywnie o przejęcie przedmiotowego obiektu wraz z infrastrukturą w całości za odszkodowaniem.

W ocenie Ministra, za niezasadny należy uznać zarzut skarżących rażącego naruszenia przez organ I instancji art. 35 k.p.a., gdyż okres prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie miał wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji i w żaden sposób nie świadczy o nieprawidłowości wydanej decyzji Wojewody [...]. Niezadowolenie skarżących z tempa prowadzonego przez organ I instancji postępowania mogło wyrazić się jedynie w zainicjowaniu przez nich odrębnego postępowania w sprawie przewlekłości postępowania Wojewody [...].

Proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego w takich sprawach materiału dowodowego. Organ I instancji w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów lokalizacyjnych skarżących Stanowisko Wojewody [...] w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i nieuznaniu argumentacji skarżących, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do żądania skarżących dotyczącego przejęcia pod planowaną inwestycję drogową całości działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...] Z., gdzie prowadzona jest przez nich działalność gospodarcza ("[...] "), Minister wyjaśnił, że kwestia dotycząca nabywania pozostałej po podziale części nieruchomości nie może być przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, przedsięwzięcie, jakim jest inwestycja w zakresie dróg publicznych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Na gruncie specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod projektowaną inwestycję drogową. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. W konsekwencji inwestor nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Zajęcie każdej z działek czy to częściowe czy w całości jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych budowanej drogi [...].

W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa jest konieczne Szczegółowa analiza zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] projektu budowlanego wykazała, iż nie ma potrzeby obejmowania działek należących do skarżących w całości linią rozgraniczającą teren inwestycji, gdyż są one niezbędne jedynie w części dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Żądanie skarżących dotyczy w istocie kwestii badania zasadności wykupu pozostałej po podziale części nieruchomości (tzw. "resztówki"), co przewidziane jest w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Ustawodawca w przepisie tym zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Konstrukcja zastosowana w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w oparciu o który inwestor podejmuje czynności zmierzające do nabywania gruntów pod inwestycje drogowej i samodzielnie decyduje o tym, czy dana nieruchomość spełnia kryteria wskazane w powołanym przepisie, stanowi zatem roszczenie cywilnoprawne, którego zasadność może ocenić jedynie sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

Żądanie D. B. i S. B. przejęcia ich działek w całości pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie może być rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym i nie może świadczyć o wadliwości wydanej decyzji Wojewody [...].

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skrzących dotyczący braku zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej do prowadzonego przez nich "[...] " w efekcie budowy drogi [...]. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten zamieszczony w rozdziale przepisy ogólne ma rangę zasady rozwiniętej następnie w przepisach szczegółowych, przy czym interpretacja tego przepisu nie może ograniczać się tylko do stosowania przepisów prawa budowlanego, gdyż przepisy tej ustawy mają też zastosowanie w razie podejmowania zamierzeń budowlanych i na podstawie innych aktów prawnych. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Realizację uprawnienia wynikającego z art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy Prawa budowlanego przy budowie lub przebudowie drogi publicznej realizowanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej postrzegać zatem należy z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów tego aktu, a także ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych do ww. ustaw. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma podjęcie przez zarządcę drogi zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie drogi ekspresowej [...]. Tego rodzaju przedsięwzięcie charakteryzuje się daleko idącą przebudową lub całkowitym zniesieniem dotychczasowej infrastruktury (w tym istniejących zjazdów) i wybudowaniem nowych urządzeń i infrastruktury w poszerzonych liniach rozgraniczających drogi, stosownie do wymagań przepisów określających wymagania i parametry drogi ekspresowej. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15, CBOSA).

Do obsługi terenu skarżących zaprojektowano dwukierunkową drogę dojazdową nr [...] o parametrach klasy L. Wjazd i zjazd na drogę dojazdową z drogi ekspresowej możliwy jest w dwóch kierunkach poprzez węzły drogowe Z kolei zjazdy do ww. działek będą posiadały wymagane parametry tj.: szerokość jezdni min. 5 m, nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym, pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi będzie dostosowane do jej ukształtowania i nie przekroczy 5% na całej długości zjazdu.

Bezspornym jest zatem, że należące do skarżących działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Samo zaś powoływanie się na brak dostępu do działki przez drogę o określonych parametrach technicznych, czy brak zjazdu o określonych parametrach nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, Lex nr 1367353).

Kwestia zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej nie świadczy o wywołaniu zaskarżoną decyzją prawnych uciążliwości do jakich odwołuje się prawo budowlane, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie wiąże się z naruszeniem istoty prawa własności. Ze zmiany lokalizacji zjazdu nie wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej. Co najistotniejsze, w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie (o czym była mowa powyżej) inwestor zapewnił działkom skarżących dostęp do drogi publicznej w inny sposób niż miało to miejsce dotychczas. Jest to okoliczność niekwestionowana, na którą wskazują sami skarżący. Natomiast jeżeli w związku ze zmianą lokalizacji zjazdu skarżący uważają, że doznali szkody to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, CBOSA).

Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu, iż pozbawienie części parkingu przed prowadzonym przez nich "[...] " uniemożliwi wykonywanie działalności gospodarczej, Minister stwierdził, że zarzut ten dotyczy kwestii badania zasadności wykupu pozostałej po podziale części nieruchomości, co przewidziane jest w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej i z tego powodu nie może być przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co zostało już zresztą wyjaśnione powyżej w niniejszej decyzji.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Zauważyć przy tym należy, że z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżący poniosą jakiekolwiek szkody materialne, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Podkreślić także należy, że przedmiotem orzekania zarówno przez Wojewodę [...], jak i Ministra, nie jest prognozowanie wielkości ewentualnych strat w majątku skarżących, jako czynnika decydującego o wyborze przez inwestora konkretnych rozwiązań technicznych i w tym zakresie podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów za niezasadne należy uznać zarówno stwierdzenie D.B. i S. B., jakoby sposób realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zmierzał do obciążenia kosztami tej inwestycji właścicieli nieruchomości przyległych do przedmiotowej drogi, jak i zarzut dotyczący tego, iż Wojewoda [...] "nie załatwił sprawy zgodnie z prawem i interesem stron, przerzucając koszty budowy drogi na strony".

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli lub innych podmiotów wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra, nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości niestanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Za niezasadny uznał Minister zarzut, iż w projekcie budowy drogi [...] nie uwzględniono "[...] " jako Miejsca Obsługi Podróżnych. Zgodnie z art. 4 pkt. 10 ustawy o drogach publicznych, droga ekspresowa jest to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona w jedną lub dwie jezdnie, posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi, wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi, dla których § 109 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem MTBiGM", używa nazwy "Miejsce Obsługi Podróżnych" (MOP).

W myśl § 110 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności Miejsca Obsługi Podróżnych, punkty kontroli samochodów ciężarowych, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych.

Organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania czy korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny.

O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, CBOSA). Wobec tego, skoro inwestor przedstawił wniosek zawierający wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w specustawie drogowej, organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej nie są uprawnione do podważania proponowanych rozwiązań. Należy także podkreślić, że przepisy specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.

To zarządca drogi decyduje o tym, w jakie obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym Miejsca Obsługi Podróżnych, będzie wyposażona dana droga. To, że "[...] " prowadzony przez skarżących był połączony bezpośrednio z drogą krajową nr [...] nie oznacza, że należy to miejsce traktować jako Miejsce Obsługi Podróżnych. To od zarządy drogi i przyjętych rozwiązań technicznych zależy, czy miejsce takie może zostać potraktować jako Miejsce Obsługi Podróżnych w nawiązaniu do założeń projektowych. Inwestor przygotowując dokumentację techniczną potrzebną do rozbudowy/budowy drogi opracowuje ją w sposób kompleksowy, tzn. określa wszystkie parametry projektowanej drogi i oczywistym jest, że ze względu na obowiązujące regulacje prawne nie uwzględni wszystkich żądań czy postulatów, zwłaszcza, że drogi ekspresowe klasy S, są drogami krajowymi o ograniczonej dostępności (art. 3 pkt. 2 i art. 4 pkt. 10 ustawy o drogach publicznych).

W niniejszej sprawie już na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji Miejsca Obsługi Podróżnych w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Skarżący nie mogą obecnie zarzucać decyzji Wojewody [...] naruszenia prawa w tym zakresie. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. inwestor podkreślił bowiem, że projekt budowlany odzwierciedla założenia z wcześniejszych etapów, które nie przewidywały realizacji Miejsca Obsługi Podróżnych na terenie działek skarżących. Jak ponadto wynika z pkt. 3.14. opisu technicznego Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego część Projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 3 do decyzji Wojewody [...], w projekcie przedstawiono propozycję lokalizacji i typów miejsc obsługi podróżnych, odpowiednio dla kierunku B. - MOP typu II - "[...] " oraz dla kierunku N. - MOP typu II - "[...] ". W Tomach 3.1 i 3.2 Projektu architektoniczno-budowlanego zawarto natomiast informację, że lokalizacja MOP II "[...] " oraz MOP II "[...] " wynika z wariantu przebiegu drogi [...] przyjętego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji drogowej oraz opracowanej w 2011 r. koncepcji programowej budowy drogi ekspresowej [...].

Wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji odbyło się na etapie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. Należy pamiętać, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące. W tym postępowaniu w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeanalizowano warianty przebiegu przedmiotowej drogi Tak więc należy stwierdzić, że to na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji.

Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej związani byli ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Stosowanie do art. 86 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1.

Ustosunkowując natomiast do zarzutu, iż brak uwzględnienia prowadzonego przez nich obiektu jako Miejsca Obsługi Podróżnych nosi znamiona przestępstwa, zobowiązującego organ odwoławczy do działania zgodnego z art. 304 § 2 k.p.k., Minister nie znalazł podstaw do realizacji dyspozycji zawartej w ww. przepisie. Jeżeli jednak - w ocenie skarżących - zachodzi uzasadnione podejrzenie o możliwości popełnienia przestępstwa przez inwestora, to powinni oni o tym fakcie, zgodnie z art. 304 § 1 k.p.k. zawiadomić organy powołane do ścigania przestępstw.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, iż od końca 2008 r. napotykają na problemy z prowadzeniem przedmiotowej działalności gospodarczej, Minister wyjaśnił, że nie jest to przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Za niezasadny uznał tez Minister zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC., gdyż nie ma ona zastosowania w wypadku prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie jest prawem bezwzględnym. W art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez nieruchomości stanowiące własność skarżących), która stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji Wojewody [...] z powołaniem się na art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC.

Stworzenie szczególnej procedury nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa W konsekwencji uznać należy, iż realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże w celu zadośćuczynienia takim uciążliwościom przepisy specustawy drogowej przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisów specustawy drogowej za zgodne z art. 21 Konstytucji RP, nie oznacza, że ww. przepisy są zgodne z zasadami współżycia społecznego lub innymi przepisami Konstytucji RP, Minister wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do badania powyższych kwestii. Zgodność ustaw z Konstytucją RP może być rozstrzygana jedynie przez Trybunał Konstytucyjny. Jako że przepisy specustawy drogowej nie zostały wyeliminowane z krajowego systemu prawnego, wciąż stanowią one źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie więc do treści art. 6 k.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, obowiązani byli stosować w trakcie prowadzonych postępowań w sprawie przedmiotowej inwestycji drogowej przepisy specustawy drogowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał – w ocenie Ministra - wniosek D.B. i S. B., zawarty w piśmie z dnia 26 września 2017 r. dotyczący przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w siedzibie Wojewody [...]. Szczególny charakter postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polega m in. na skróceniu i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co do możliwości zmiany lokalizacji inwestycji nie tylko, że nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem.

Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a., rozprawę przeprowadza się w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo, gdy wymaga tego przepis prawa. W myśl art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W omawianej sprawie nie zaistniała natomiast, w ocenie Ministra, żadna z powyższych przesłanek uzasadniająca konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...].

Minister uznał więc, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną - nie narusza prawa, a zarzuty skarżących stron nie zasługują na uwzględnienie.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na 14 listopada 2017 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w punkcie IV i "z powodu jej niezgodności z prawem wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w p-cie IV na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z pkt. 7 i 6 zaskarżona decyzja została wydana bez faktycznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa" Alternatywnie, skarżący wnieśli "w ostateczności uchylenie zaskarżonej decyzji w p-cie IV i zmianę z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze".

Decyzji skarżący zarzucili, że "na podstawie specustawy przekracza dopuszczalne granice tej ustawy poprzez nadmiernie ingerując w prawa własności co stanowi o naruszeniu zasady równowagi pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności formułującego zasadę niezakłóconego korzystania z mienia (HFPCz) oraz naruszenie Protokołu 1 Konwencji poprzez pominięcie zasady gdy wywłaszczenie nastąpiło w następstwie działań faktycznych a nie zaś prawnych".

Podkreślili, że "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przyczyniło by się do wyrządzenia szkody stronom o dużych rozmiarach, w razie jego wykonania wywołała by czyn zagrożony karą". Zarzucili tez "organowi II Instancji: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - decyzja została wydana w wyniku przestępstwa; - naruszenie przepisów postępowania co ma wpływ na wynik sprawy".

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że już w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywali, że realizacja inwestycji zmierza do obciążenia jej kosztami właścicieli nieruchomości przyległych do przedmiotowej działki. Podkreślili też, ze zaproponowali dwa rozwiązania: zmianę trasy drogi na przedmiotowym odcinku lub wykupienie terenów poza planowaną inwestycją (powołując się na art. 1 Protokołu do EKPC) "w sytuacji gdy powyższy stan wystąpił w następstwie działań faktycznych nie zaś prawnych", co ma wyrażać się w tym, że w wyniku wywłaszczenia nieruchomości gruntowej w granicach pod drogę "pozostała część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowych warunkach z powodu ograniczonego dostępu z drogi a szczególnie pozbawienia parkingu stanowi o wywłaszczeniu faktycznym. Na takim stanowisku stoi MTPCz w S. oraz HFPC dodając, że takie zachowanie narusza zasadę proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP", a w "konsekwencji ETPC doszedł do wniosku, że brak przyznania odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (tak jak w przypadku stron) prawa własności stanowi naruszenie zasady równowagi pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności".

Zdaniem skarżących, E. Ł. prezentuje pogląd, że "artykuł 1 Protokołu Dodatkowego zawiera zatem: - generalną gwarancji nienaruszalności własności". Polska, jako sygnatariusz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 Konwencji uznała, że akt ten musi być przestrzegany przez wszystkie organy i urzędników Rzeczypospolitej Polskiej. "Brak uznania prawa do odszkodowania za element ochrony prawa do odszkodowania za element ochrony prawa wolności, o której mowa w art. 1 Protokołu prowadzi do iluzoryczności i nieskuteczności takiej ochrony".

Organ do propozycji stron w zaskarżonej decyzji w zasadzie w ogóle się nie odniósł "snując jakąś własną wizję dopuszczając się naruszenia prawa materialnego i błędną jego wykładnie".

Skarżący podnieśli również, że "zaskarżona decyzja została oparta na nieistniejącym w obrocie prawnym orzeczeniu NSA na które powołuje się organ II instancji (str. 20/21)". Zacytowane zdanie jest bowiem "przerobieniem wyżej powołanego zdania ETPC odnośnie naruszenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a ochrony praw wolności. Strony na tym etapie nie negują kwestii dotyczącej rozliczania za prawne wywłaszczenie (chociaż Najwyższa Izba Kontroli ma co do tego poważne zastrzeżenia) a negują naruszenie prawa i wolności w sferze wywłaszczenia faktycznego".

Zaskarżona decyzja jest ponadto plagiatem wyroku NSA z dnia 11 października 2011 r., choć wyrok ten dotyczy innego stanu prawnego oraz faktycznego gdyż dotyczy sytuacji w której strony skarżą się na wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczną, sprzeciwiając się wywłaszczeniu. Skarżący natomiast nie sprzeciwiają się wywłaszczeniu prawnemu, ale domagają się wywłaszczenia pozostałej nieruchomości z powodu niemożności wykorzystywania jej jak dotychczas na takich samych warunkach i dotychczasowe cele.

Organ przy sporządzaniu zaskarżonej decyzji kierował się odmiennym stanem faktycznym, co stanowi o przekroczeniu uprawnień lub niedopełnienia obowiązków służbowych działając na szkodę stron.

W ocenie skarżących, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej o co wnioskowały strony niewątpliwie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednak niedopełnienie obowiązku przez organ doprowadziło do rozstrzygnięcia godzącego w dobro i interes stron naruszając Ich prawa i wolności do rzetelnego rozpatrzenia ich sprawy przez bezstronny i niezawisły organ.

Skarżący wyjaśnili też, ze rozumieją potrzebę realizacji inwestycji drogowych i się temu nie sprzeciwiają jednak nie rozumieją dlaczego to ma się odbywać Ich tak dużym kosztem. Organ II instancji, nakłaniając strony do złożenia wniosku do inwestora o wykup terenu (o dużej wartości) tzw. resztówek wprowadza strony w błąd chcąc Ich wciągnąć w kosztowne i długoletnie procesy sądowe. Inwestor nie jest zainteresowany wykupieniem terenu, który pozostał z podziału części wywłaszczonych nieruchomości. Za tzw. resztówki uważa się wąskie pasy nieruchomości, pozostawione kliny itp. Zatem złożenie wniosku przez strony o wykup w formie resztówek całego obiektu gastronomicznego wraz z cała infrastruktura napotkałoby odmowę, a skarżących nie stać na kosztowne procesy sądowe, nie wiedząc jaki będzie wynik sprawy. Skarżący podkreślili, że "już się spotkały z nad praworządnością Polskiego wymiaru sprawiedliwości, gdzie do sprawy jako biegłego powołano biegłego pracownika pozwanego GDDKiA J. K. który wydał fałszywą opinie, SA w G. uchylił ten haniebny wyrok, jednak ten póki co ten ma się nieźle, gorzej ze stronami. Wypowiedź organu "niezadowolenie z sądu" w tej kwestii w zaskarżonej decyzji należy uznać za niepoważną, tym bardziej jak wynika z załączonego raportu NIK to wszystko nie jest tak oczywiste jak twierdzi organ. Nieruchomości pod przedmiotową drogę są wyceniane nierzetelnie zaniżane, np. przy wycenie lasu dębowego zastosowano transakcje obrotem drewna iglastego, zawyżając koszty pozyskania drewna dwukrotnie do powszechnie stosowanych".

W ocenie skarżących, należy zwrócić uwagę na istotny fakt podnoszony w zaskarżonej decyzji str. [...] dotyczący lokalizacji tzw. MOP typu II dla kierunku wschodniego (tak jak nieruchomość skarżących) – został on zaprojektowany w G., ok. 4 km od ich siedziby. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami odległość pomiędzy tego typu obiektami powinna wynosić 10 km, zatem organ "zatwierdzając projekt przedmiotowej drogi [...] przewidywał, że działalność stron (Hotel-Restauracja) z powodu braku parkingu oraz ograniczonego dostępu do drogi "padnie"?, tak na to wygląda".

Skarżący wyrazili przekonanie, że inwestor miał w tym jakiś własny interes i "nie trzeba być wielkim mędrcem aby dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z uzasadnionym podejrzeniem procederu korupcyjnego". Podkreślili, że "nie może być tak, bo to jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego aby ktoś kosztem drugiego bogacił się. Przypomina to czasy II wojny światowej, wystarczy zwrócić uwagę na kapitał zakładowy głównego wykonawcy, który wygrał przetarg na przedmiotową inwestycję wpłacony w całości 250.000.000 Euro. Przy czym główny wykonawca nawet nie wie jak wygląda ta inwestycja posługując się podwykonawcami. Wnioski nasuwają się same. (...) Nie może być tak, że po wybudowaniu drogi [...] wartość kapitału głównego wykonawcy wzrośnie o kolejne 250.000.000 Euro a właściciele zajętych nieruchomości pod drogę trafią na "garnuszek" opieki społecznej. Niewątpliwie Sąd przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w związku licznymi przypadłościami w tej sprawie na mocy ustawy art. 304 § 2 k.p.k., będzie chciał to wyjaśnić".

W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra jest prawidłowa i nie narusza prawa, zaś wskazane w niej podstawy prawne upoważniały w okolicznościach prawidłowo przez organ ustalonego stanu faktycznego do orzeczenia, jak w sentencji decyzji. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutów przedstawionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze przedmiot sprawy i specyficzny charakter orzekania organów w sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: "specustawa drogowa") uznał za konieczne obszerne przytoczenie stanowiska Ministra, jak również skarżących.

W sprawie, będącej przedmiotem orzekania tut. Sądu, zarzuty skarżących dotyczą sytuacji, w której – na skutek odjęcia prawa własności części nieruchomości – pozostała część nieruchomości utraciła dla nich wartość gospodarczą, wynikająca z prowadzenia zajazdu. Skarżący zarzucają, że wobec zatwierdzonego przebiegu inwestycji pozostający przy nich nieruchomość pozbawiona zostaje dostępu do projektowanej drogi, zmniejszeniu ulega plac, na którym usytuowany był parking, a więc prowadzenie dotychczasowej działalności nie jest możliwe, ani gospodarczo uzasadnione. Domagają się więc albo zmiany przebiegu inwestycji, albo wykupienia od nich pozostałej części nieruchomości.

Zadaniem więc Sądu było dokonanie oceny, czy zaistnienie takiej sytuacji może być po stronie skarżących przesłanką skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (bo o to w pierwszej kolejności wnoszą skarżący) lub uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 11g ust. 1 pkt. 2 specustawy drogowej, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę. W sprawie więc orzekł właściwy organ.

Decyzja nie dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, ani nie została już wcześniej rozstrzygnięta milcząco. Nie została ponadto skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie występują również przesłanki, upoważniające do twierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywołałoby jakikolwiek czyn zagrożony karą. Decyzja nie jest obarczona wadą wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko bowiem wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ( por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15, CBOSA).

Jak wynika z powyższego, decyzja nie jest obarczona stypizowanymi w art. 156 § 1 pkt. 1 i 3-7 k.p.a. wadami, powodującymi jej nieważność. Co więcej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić skutecznie, że rażąco narusza prawo lub, że wydana została bez podstawy prawnej.(art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Podstawę prawną decyzji prawidłowo wskazał Minister w sentencji swej decyzji. Natomiast, w zakresie zgodności tej decyzji z prawem podkreślić należy, co następuje.

Postępowanie w sprawie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm., dalej "ustawa o drogach"), które jest prowadzone na podstawie specustawy drogowej, jest postępowaniem szczególnym. Charakteryzuje się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej.

Jak podkreśla się w doktrynie "wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje zaś jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. (...) Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego, co jest przedmiotem wniosku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowi zatem efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Organ orzekający mógłby dokonać stosownej modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdyby z obowiązujących przepisów prawa wynikała taka konieczność, jako wiążąca organ orzekający niezależnie od treści wniosku. Taki zakres oceny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika także z art. 11e omawianej ustawy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i określenie pozostałych elementów zawartych w omawianym ust. 1 pkt. 8 skutkuje przypisaniem przez ustawodawcę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej walorów prawnych pozwolenia na budowę określonej drogi publicznej" (M. W. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji ani do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Spod kognicji tego organu wyłączona jest ponadto również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to wyłącznie on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14, Legalis). Jak ponadto wyjaśnił NSA w ww. wyroku "Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto pogląd, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, że tylko stwierdzenie przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Wyjaśnić też - w związku z treścią zarzutu skarżących - należy, że kształt planowanej inwestycji nie narusza art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z akt sprawy nie wynika, aby organ nie dokonał takiego sprawdzenia, a wręcz przeciwnie. Wyraźne i bardzo szeroko wykazane w tym wypadku stwierdzenia znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra i - w ocenie Sądu – w aktach sprawy nie można doszukać się dowodów uzasadniających tezę przeciwną, podnoszoną przez skarżących.

Jak ponadto słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14 (ONSA) nie jest rolą organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Co więcej, jak wyjaśnił NSA – a który to pogląd tut. Sąd podziela – "Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. (...) Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo".

Należy ponadto wyraźnie podkreślić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno - budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 Pr. bud.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela także wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1200/12 (Legalis) pogląd, że "Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany - art. 20, art. 93 pkt. 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 KPA)". Należy jednocześnie podkreślić, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji ZRID.

W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11 b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji ZRID – art. 11 a specustawy drogowej. Słusznie więc Minister orzekł, przyjmując prawidłowo własny, ale i organu I instancji zakres kognicyjny i uznając, że nie jest władny do ustalenia trasy przebiegu planowanej inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Jak ponadto słusznie wskazał organ II instancji, przedmiotem odjęcia prawa własności może być wyłącznie ten grunt, przez który przebiegać ma budowana w trybie specustawy drogowej droga. Po to bowiem ustawodawca nałożył na inwestora w art. 11d ust. 1 pkt. 1, 3 i 3a specustawy drogowej obowiązek zawarcia we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określonych dokumentów (mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości, sporządzonych zgodnie z odrębnymi przepisami i określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) – aby to właśnie wnioskodawca wskazał nieruchomości niezbędne do budowy.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 5 i 6 specustawy drogowej, decyzja wojewody jedynie zatwierdza podział nieruchomości, o którym mowa powyżej i oznacza nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Wynika z tego wprost, że ustawodawca dopuścił wyłącznie taki podział nieruchomości, którego celem jest wytyczenie terenu inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem pasa drogowego. Powstające na skutek podziału, którego projekt sporządza wnioskodawca, nowe nieruchomości muszą bezpośrednio służyć budowie drogi. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie co do gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 cyt. ustawy).

Za niedopuszczalne uznać natomiast należałoby takie dokonanie podziału, które pozbawiałoby dotychczasowych właścicieli praw do gruntu, który nie jest na ten cel niezbędny. Tylko przy powyższym założeniu usprawiedliwionym prawnie jest ograniczenie prawa własności (chronionego zarówno art. 140 kodeksu cywilnego, jak i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) dotychczasowych właścicieli, jako wynikające z celu publicznego, realizowanego dla dobra ogólnospołecznego.

W związku z tym, że – jak tut. Sąd ocenił powyżej – Minister nie naruszył ww. przepisów specustawy drogowej, które określały zakres kognicyjny tego organu w sprawie należy wyjaśnić również, że ani Minister, ani organ I instancji nie naruszyły również art. 13 ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z tym artykułem, w przypadku nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa lub gminę w wyniku dokonania podziału nieruchomości na cele realizacji inwestycji drogowej, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Jak wprost wynika z treści ww. art. 13 ust. 2 specustawy drogowej, obowiązek nabycia we wskazanym wypadku pozostałej części gruntu obciąża wyłącznie zarządcę drogi, a nie organ orzekający w sprawie. Sąd Najwyższy, w uchwale z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt III CZP 35/13 (OSNC 2014 nr 3, poz. 27, str. 46, www.sn.pl, Rzeczp., Biul. SN 2013 nr 10, Biuletyn SN - IC 2013 nr 10, Biuletyn SN - IC 2014 nr 1) stwierdził, że "przesłanką roszczenia właściciela nieruchomości o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części tej nieruchomości (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niemożność prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele będąca następstwem odłączenia od niej części wywłaszczonej". W uchwale tej wyjaśnił ponadto, że "właściciel gruntu może żądać od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, by odkupiła od niego część działki pozostałą po wywłaszczeniu tylko wtedy, gdy sam nie może z niej korzystać na skutek odłączenia części działki potrzebnej pod budowę drogi" (choć w tym zakresie SN błędnie określił osobę, od której strona domagać się może kupna działki, gdyż organem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Dyrekcja, będącą jedynie jednostką pomocniczą Dyrektora).

Sąd Najwyższy zwrócił więc w cyt. uchwale uwagę na istotną – przy ocenie zarzutu skarżących – okoliczność, że domaganie się przez właściciela odkupienia pozostałej części gruntu stanowi roszczenie cywilnoprawne, dochodzone przed sądem powszechnym w drodze roszczenia o odkupienie części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu.

Taki pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I OW 215/05 uznał słusznie, że "nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek" tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym".

Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 specustawy drogowej nie jest więc elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, skoro roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. I OSK 1932/10).

Należy ponadto podzielić pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2289/11, zgodnie z którym w zakresie roszczenia nabycie części nieruchomości w trybie art. 13 specustawy drogowej organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1620/07 "jeżeli zostają spełnione przesłanki z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a organ uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to skarżący mogą wystąpić na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu tej części nieruchomości".

Z powyższych względów ani Minister, ani organ I instancji nie mogli orzec o obowiązku nabycia przez inwestora (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) tej części nieruchomości skarżących, która nie została przejęta pod budowę drogi. Gdyby organ orzekł w sposób oczekiwany przez skarżących, to decyzja taka obarczona była wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 k.p.a., a więc byłaby nieważna ex lege.

W związku z zarzutem skarżących naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w P. dnia [...] marca 1952 r. należy stwierdzić, że organ nie naruszył zasady, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jak również, że nikt nie może być pozbawiony swej własności. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że jeżeli wymaga tego interes publiczny, to pozbawienie własności (wynikające z ustawy i zgodne z przepisami prawa międzynarodowego), jest dopuszczalne. Strony Konwencji wyraźnie też uznały, że postanowienia Protokółu nie mogą naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym.

Tak też jest w wypadku sprawy, będącej przedmiotem orzekania tut. Sądu. Własność części nieruchomości została skarżącym odjęta na realizację celu publicznego – w sposób i na zasadach określonych w ustawie. Sami skarżący przyznają zresztą, że tego nie kwestionują; pomimo tego podnosząc zarzut naruszenia art. 1 Protokółu. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w zakresie domagania się od organu, aby orzekł (nakazał) inwestorowi odkupienie pozostałej części nieruchomości.

Stąd też zarzuty, dotyczące rzekomego, pozaprawnego interesu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zaniechaniu odkupienia gruntu skarżących nie mają w sprawie znaczenia.

Podobnie, domaganie się od Sądu administracyjnego, aby stosował art. 304 § 2 k.p.k., zgodnie z którym instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa jest niesłuszne, a ww. przepis nie ma w sprawie zastosowania. Działania organów obu instancji jest bowiem z prawem zgodne (co zostało powyżej przez tut. Sąd ocenione) i nie zachodzą przesłanki do podejrzenia popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa urzędniczego (w świetle akt sprawy).

Minister wyjaśnił też poprawnie (wobec podnoszonego przez skarżących zarzutu braku dostępu do drogi publicznej), że właśnie dla obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących zaprojektowano dwukierunkową drogę dojazdową nr [...] o parametrach klasy L, zaś wjazd i zjazd na drogę dojazdową z drogi ekspresowej możliwy jest w dwóch kierunkach poprzez węzły drogowe Zjazdy będą posiadały wymagane parametry tj.: szerokość jezdni min. 5 m, nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym, pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi będzie dostosowane do jej ukształtowania i nie przekroczy 5% na całej długości zjazdu. Dlatego organ słusznie uznał, że należące do skarżących działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Słusznie też – w ocenie tut. Sądu – wyjaśnił skarżącym Minister, że zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a., rozprawę przeprowadza wówczas, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo, gdy wymaga tego przepis prawa. W sprawie nie było potrzeby uzgadniania interesów o charakterze cywilnoprawnym stron, gdyż skarżący mogą dochodzić swego ewentualnego roszczenia o wykup nieruchomości na drodze cywilnej, a nie w postepowaniu administracyjnym; nie było tez potrzeby wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Niue zaistniały więc przesłanki z art. 89 § 2 k.p.a.

Analiza akt sprawy, a w szczególności zaskarżonej decyzji, prowadzi do przekonania, że Minister działał bardzo starannie i zgodnie z dyspozycją art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wypełnia warunki przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszył więc prawa ani procesowego ani materialnego, w szczególności ujętego w kodeksie postępowania administracyjnego i specustawie drogowej oraz Prawie budowlanym.

Ponadto, tut Sąd nie stwierdził zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części.

Sąd, dokonując całościowej kontroli zaskarżonego orzeczenia (nie będąc związanym wyłącznie zarzutami skargi), nie stwierdził ani naruszenia przez organ prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest więc podstaw, dla których tut. Sąd miałby - zgodnie z żądaniem skarżących - uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lub 2 p.p.s.a.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.