Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 134/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10-11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7-9, art. 10 par. 1-3, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. B. kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ administracji przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 oraz wskazał, że we wniosku z 27 stycznia 2021 r. skarżący zaznaczył, że na 30 września 2020 r. prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 93.13.Z. Natomiast z rejestru REGON oraz bazy CEIDG wynika, że na 30 września 2020 r. przeważająca działalność oznaczona jest kodem 46.90.Z, który nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. W ocenie organu administracji w związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. wniósł o jej zmianę w całości przez przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do 30 listopada 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj.: wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w celu wykazania faktu, że przeważającą działalność gospodarczą wykonywaną przez skarżącego w dacie złożenia wniosku stanowiła działalność oznaczona kodem PKD 93.13.Z (działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej), dokumentów księgowych (zapisów w rejestrze sprzedaży za rok 2012, 2018 i 2019) w celu wykazania faktu, że przeważającą działalność gospodarczą wykonywaną przez skarżącego w dacie złożenia wniosku, w oparciu o strukturę przychodów stanowiła działalność oznaczona kodem PKD 93.13.Z (działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że kryterium przeważającej działalności stanowiące przesłankę uzyskania prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek należy oceniać według wpisu w rejestrze CEIDG na 30 września 2020 r. nie zaś w oparciu o faktycznie prowadzoną przez przedsiębiorcę przeważającą działalność gospodarczą pod określonym kodem PKD, co skutkowało uznaniem, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu podniesiono, że okoliczność spełnienia ustawowych kryteriów uzyskania ulgi znajduje oparcie nie tylko w oświadczeniu skarżącego zawartym we wniosku, ale również w dokumentacji księgowej prowadzonej działalności gospodarczej. Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że kryterium przeważającej działalności stanowiące przesłankę uzyskania prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek należy oceniać według wpisu w rejestrze CEIDG na 30 września 2020 r., nie zaś w oparciu o faktycznie prowadzoną przez przedsiębiorcę przeważającą działalność gospodarczą pod określonym kodem PKD. Błędna wykładnia wskazanego przepisu skutkowała uznaniem, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Opieranie się na PKD, jako kluczu do przydzielania pomocy publicznej, byłoby niewątpliwie sprzeczne z celami jakie towarzyszyły ustawodawcy przy wprowadzeniu wskazanych przepisów. Przedsiębiorca nie może być pozbawiony wsparcia finansowego z uwagi na to, że w jego CEIDG widnieje nadal przeważający kod PKD związany z jego poprzednim rodzajem działalności, nieobjętym ustawą o COVID-19. Należy zatem uznać, że sformułowanie "przeważająca działalność" odnosi się do rodzaju działalności, która faktycznie dominuje w okresie objętym wsparciem. Nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest fakt, że podmiot dopełnił obowiązku aktualizacji kodu PKD zarówno co do stanu z chwili obecnej, jak i stanu z dnia złożenia wniosku o ulgę, co odpowiada faktycznie wykonywanej wówczas działalności gospodarczej. Okoliczność znajduje również potwierdzenie w dokumentach księgowych prowadzonych dla wskazanej działalności gospodarczej. W 2012 r. przeważającą działalność gospodarczą w istocie stanowiła działalność o symbolu PKD 46.90.Z., jednak w latach 2018-2019 istnieje wyraźna dysproporcja w strukturze przychodów. Bez wątpienia zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w chwili obecnej, przeważającą działalność gospodarczą stanowiła działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 93.13.Z, tj. działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej. Kody PKD dotychczas miały funkcję głównie statystyczną. Gdy przedsiębiorcy poszerzali zakres działalności dopisywali kolejne kody do działalności głównej. Nie miało znaczenia, czy zmieniła się, choćby tymczasowo, struktura przychodów firmy. Istnieje obowiązek aktualizacji danych, ale warto zauważyć, że można wskazać tylko jeden kod przedmiotu przeważającej działalności. Nadto w praktyce kwestie związane z PKD nie miały wcześniej kluczowego wpływu na prowadzenie firmy. Biorąc pod uwagę powyższe i uwzględniając fakt, że skarżący wykonywał działalność oznaczoną kodem PKD 93.13.Z w wymaganym czasie znajduje potwierdzenie zarówno w treści oświadczenia zawartego we wniosku, w dokumentach księgowych prowadzonej działalności gospodarczej, jak również w zaktualizowanym wpisie w CEIDG, należy uznać, że skarżącemu przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 28 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2616/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 lutego 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego, pomimo wezwania, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnicy stron zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 29 marca 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Jak stanowi art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest zasadność odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. wobec stwierdzenia przez organ administracji, że 30 września 2020 r. skarżący prowadził przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 46.90.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, a nie działalność o wskazanym we wniosku kodzie PKD 93.13.Z (wymienioną w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19).

Wobec tego wyjaśnić należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1486), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009, ze zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy (ust. 1). Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku: osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (ust. 2 pkt 1); jednostek i zakładów budżetowych, fundacji, związków zawodowych, stowarzyszeń, organizacji społecznych, kościołów i związków wyznaniowych, z wyłączeniem zakładów działalności gospodarczej, o których mowa w pkt 1 – na podstawie określonego w statucie rodzaju działalności, do której zostały utworzone (ust. 2 pkt 2); osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (ust. 2 pkt 3 lit. a). Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu z 24 grudnia 2007 r. Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki SN z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2296), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności stanowiącą jedną z zasad budowy klasyfikacji. W pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia z 24 grudnia 2007 r. określono, że jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Z tych względów, w ocenie sądu, rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. Na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ze względu na to, że w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dokonując wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu, co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować.

Zdaniem sądu prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma, bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., I GSK 829/21).

Poza tym, zdaniem sądu, przepis art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 nie przewiduje warunku, aby przychód uzyskany w okresie, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu był również przychodem z "tej samej", tj. kwalifikowanej odpowiednim PKD działalności. Przepis art. art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi o tym, że przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. ma być niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W końcowej części tego przepisu ustawodawca nie powtórzył zwrotu "z tej działalności". Literalna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że przychód z kwalifikowanej działalności jest przyrównywany do przychodu z działalności w roku poprzednim. Oznacza to, że ustawodawca nie stawia wymogu prowadzenia tej samej przeważającej działalności w listopadzie 2019 r., tj. w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu, co w listopadzie 2020 r. Gdyby intencją ustawodawcy było przyrównanie przychodu z działalności kwalifikowanej do przychodu z tego rodzaju działalności w listopadzie 2019 r., to w końcowej części użyłby sformułowania "tej działalności", a skoro tego nie uczynił, to nie sposób jest domniemywać istnienia kolejnego warunku przyznania zwolnienia od opłacania składek.

Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w analogicznych sprawach, że skoro ustawodawca wymaga, aby płatnik składek prowadził na dany dzień określony rodzaj działalności i ten wymóg weryfikuje się w oparciu o dane z rejestru REGON, a nie ustanawia takiego obowiązku na inny dzień, to nie można od wnioskodawców wymagać spełnienia dodatkowych, pozaustawowych kryteriów (por. wyroki WSA w Łodzi: z 28 lipca 2021 r., III SA/Łd 395/21; z 17 grudnia 2021 r., III SA/Łd 707/21 i III SA/Łd 708/21; WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 247/21; WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., I SA/Bd 175/21). Jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby, aby określony kod działalności został ujawniony we właściwym rejestrze także w odniesieniu do innych okresów, w porównaniu do których następuje spadek przychodów, wówczas powinien on zawrzeć taki wymóg w treści przepisów, nie zaś wskazywać, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem sądu stawianie wymogu przyznania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek polegającego na tym, by w listopadzie 2019 r. w rejestrze REGON lub w ewidencji CEIDG została ujawniona jako przeważająca działalność określona tym samym kodem wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jest nadmiernym warunkiem, niedającym się wyinterpretować z analizowanego przepisu.

W tym stanie rzeczy skoro skarżący we wniosku jako przeważającą działalność według PKD wskazał działalność o kodzie 93.13.Z, to obowiązkiem organu administracji było ustalenie, jaką działalność rzeczywiście prowadził skarżący 30 września 2020 r. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów (art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19).

W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające nie zostało jednakże przez organ administracji prawidłowo przeprowadzone, a rezultaty poczynionych ustaleń właściwie udokumentowane w aktach sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólnikowe i lakoniczne. Z uzasadnienia tego wynika, że podstawę ustalenia przez organ administracji, że 30 września 2020 r. przeważającą działalność skarżącego stanowiła działalność o kodzie PKD 46.90.Z stanowić miały informacje z rejestru REGON oraz bazy CEIDG.

Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa wydruki z CEIDG z [...] r., a więc z daty wydania zaskarżonej decyzji. Z jednego z tych wydruków wynika, że przeważająca działalność gospodarcza, którą prowadzi skarżący to działalność o kodzie PKD 93.13.Z Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, a więc działalność uprawniająca do zwolnienia z obowiązku opłacania składek zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Działalność o kodzie PKD 46.90.Z to jeden z rodzajów wykonywanej przez skarżącego działalności. Z drugiego z wydruków nie wynika, który z wymienionych w nim rodzajów działalności jest przeważający. Według tego wydruku skarżący rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej 14 czerwca 2003 r. i wykonuje działalność gospodarczą o kodach PKD: 46.90.Z, 47.19.Z, 47.65.Z, 47.91.Z, 85.51.Z, 86.90.A, 93.13.Z i 96.04.Z. Wśród rodzajów wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej wymieniono więc także działalność o kodzie PKD 93.13.Z uprawniającą do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Z historii wpisu nie wynika, jakich konkretnie zmian we wpisach do CEIDG dokonywano. Wydruk zatytułowany "Lista nieprawidłowości przetwarzania wniosku" nie pozwala nawet stwierdzić, czy dotyczy wniosku skarżącego. W piśmie tym jest bowiem podana wyłącznie informacja, że "Dotyczy pisma o identyfikatorze [...]", a "podany we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników, którzy na dzień 30 września 2020 r. mieli zarejestrowaną działalność z kodem PKD uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek". W aktach sprawy nie ma jednak "pisma o identyfikatorze [...]" oraz wskazanego w tym wydruku "wykazu". Nie wiadomo także, kto wydruk ten sporządził.

Na podstawie tych dokumentów nie można zatem uznać za prawidłowe ustaleń organu administracji, że 30 września 2020 r. skarżący nie prowadził przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD 93.13.Z.

W tym stanie rzeczy postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie można uznać za odpowiadające określonym w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej i informowania stron. Tego rodzaju postępowanie narusza istotnie nie tylko określone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasady, ale również przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji istotnie naruszył także obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przepisów tych nie zastosował. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 k.p.a. nie wskazał skarżącemu przesłanek od niego zależnych, które według organu administracji nie zostały przez niego spełnione.

W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).

Wskazać w tym miejscu należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

W tym stanie rzeczy z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za przedwczesną uznać należy odmowę przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji w wiadomościach e-mail z 23 i 24 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzyskał z Głównego Urzędu Statystycznego informację, że 30 września 2020 r. przeważający PKD prowadzonej przez skarżącego działalności to 46.90.Z a nie 93.13.Z i 30 grudnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o zmianę działalności przeważającej na PKD 93.13.Z, wskazując datę zaistniałej zmiany 1 grudnia 2017 r.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżącego wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzenie tych dowodów nie będzie wystarczające do uzupełnienia postępowania dowodowego, które winien był przeprowadzić organ administracji. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Co więcej, przekazana sądowi skarga nie posiadała wymienionych w niej załączników w postaci wydruku z CEIDG oraz dokumentów księgowych (zapisów w rejestrze sprzedaży za rok 2012, 2018 i 2019). Tego rodzaju dokumenty z 5 marca 2021 r. są natomiast w aktach administracyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy, umożliwiając skarżącemu zapoznanie się także z dowodami przeprowadzonymi z urzędu i powtórnie oceni spełnienie przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd nie przesądza, czy skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydane z istotnym naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku, w tym przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 480 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem.

is