Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 654/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 5, art. 52 ust. 1, ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1, ust. 2, par. 7 ust. 4, par. 9 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 63, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.135, art. 145 par. 1 pkt 1lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 654/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) [dalej: ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym] i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. przy ul. B 9, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryły budynków, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C 43A, na działce nr 406/5 oraz na fragmencie działki drogowej nr 398/27 w obrębie [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli K.K.-S. i J. K. K.K.-S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

A. przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela i nie podjęcie wszystkich czynności mających wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę (vide ustalenie linii zabudowy w sposób naginający prawo);

2. art. 9 k.p.a poprzez całkowity brak informowania stron o podjętych działaniach;

3. art. 10 k.p.a poprzez brak zapewnienia udziału strony w postępowaniu;

4. art. 77 k.p.a poprzez błędne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a de facto naginanie zebranych dowodów celem możliwości wydania decyzji (vide zmiana nazwy projektu i poczynione notatki służbowe);

B. przepisów prawa materialnego:

1. art. 166 ustawy - Prawo wodne poprzez wydanie decyzji bez ustawowo wymaganych uzgodnień z Wodami Polskimi i Regionalnym Zarządem Gospodarki wodnej;

2. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie braku odpowiedzi Wód Polskich i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej za milczące dokonanie uzgodnień.

J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...]2018 r. i wynikającą z nich potrzebą ochrony dolin rzecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w sprawie wnioskiem z 26 lutego 2020 r. inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, wbudowanymi bryły budynków, budowie zjazdu indywidualnego z ul. [...], budowie i przebudowie urządzeń budowlanych związanych z planowaną inwestycją, budowie przyłączy i instalacji wewnętrznych; gazu, wodnej, kanalizacyjnej i energii elektrycznej, budowie miejsc postojowych, wewnętrznego układu komunikacji pieszej i kołowej, budowie ogrodzenia z miejscem do gromadzenia odpadów stałych, budowie murków oporowych, skarp, obiektów małej architektury, terenów zielonych wraz z zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu.

W dniu 29 kwietnia 2020 r. inwestor zmodyfikował swój wniosek poprzez wskazanie, że wyłącza z zakresu inwestycji budowę, przyłączy i instalacji wewnętrznych; gazu, wodnej, kanalizacyjnej i energii elektrycznej, poszerza natomiast ten zakres o budowę dojazdu z drogi wewnętrznej ul. B. Następnie 15 maja 2020 r. inwestor ustalił ostatecznie przedmiot inwestycji określając go jako budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi bryły budynków. Zmiany zostały dokonane telefoniczne, a pracownik organu pierwszej instancji sporządził z tych rozmów notatki służbowe. Zdaniem Kolegium, formę modyfikacji należy uznać za dopuszczalną w czasie stanu zagrożenia epidemiologicznego. Ponadto inwestor nie zakwestionował dokonanych modyfikacji. W ocenie Kolegium, zawarty w treści decyzji z [...] czerwca 2020 r. zakres inwestycji odpowiada zmodyfikowanemu wnioskowi inwestora, co czyni bezpodstawnym zarzut odwołania, dotyczący zmiany projektu i poczynionych notatek służbowych.

Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że dopiero łączne spełnienie przesłanek do których ustawodawca zaliczył kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do potrzeby kontynuowania istniejącej zabudowy, organ pierwszej instancji wytyczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (działka nr 406/5), obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone w wielkości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem (3x 39,5 m = 118,5 m). Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, co przesądza, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji.

Dalej organ stwierdził, że wyniki analizy wskazują, że w obszarze analizy występuje zabudowa o następujących cechach: wskaźnik powierzchni zabudowy stosunku do powierzchni działki kształtuje się na poziomie od 0,04 do 0,49, średnio 0,22; szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków wynosi od 3 m do 23 m, średnio 9,5 m; przy czym szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych od 5,5 m do 23 m, średnio 11 m, a budynków w zabudowie bliźniaczej od 13 m do 19,5 m, średnio 15,7 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków zawiera się w przedziale od 2 m do 9,6 m, średnio 5 m, przy czym budynków mieszkalnych od 3 m do 9,6 m, średnio 6,5 m; geometria dachu: w obszarze analizy występują dachy płaskie jedno, dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 75°, wysokości kalenicy od 2,5 m do 12,5m i kierunku kalenic prostopadłym lub równoległym do frontów/bocznych granic działek. Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia następujących wymagań dla wnioskowanej inwestycji:

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 406/5 - od 0,04 do 0,20;

- szerokość elewacji frontowej dla zespołu dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej - od 11 m do 23 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu- od 5 m do 9,6 m;

- geometria dachu: dach wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 20° do 35°, wysokość głównej kalenicy od 6,5 m do 11,5m, kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do granicy działki nr 406/5 z działką nr 405/1.

Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono dla nowej zabudowy w granicy z działką drogową ul. B. Linia ta stanowi przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr 406/3 i nr 402/5 i jednocześnie odpowiada przepisom ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W ocenie Kolegium, ustalone dla planowanego zamierzenia parametry odpowiadają cechom zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji, co gwarantuje zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Okoliczność, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej przesądza, że spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że teren inwestycji za pośrednictwem drogi wewnętrznej - ul. B, posiada dostęp do drogi publicznej ul. F, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczającego dla obsługi planowanego zamierzenia, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Ps (pastwiska), na mocy art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ prowadzący postępowanie główne zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji dla planowanej na działce nr 406/5 inwestycji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Ł. oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Organy uzgodnieniowe w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęły stanowiska w sprawie, co skutkowało, że uzgodnienie uważa się za dokonane.

Organ, odnosząc się do zarzutu K. K.-S. o braku uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji w trybie art. 53 ust.4 pkt 11b ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że jest on bezpodstawny. Jak ustalił organ pierwszej instancji, teren objęty wnioskiem inwestora nie należy do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego. Potwierdza to treść map zagrożenia i ryzyka powodziowego dostępnych na: http://mapy.isok.gov.pl.pl/imap/ oraz treść raportu Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego z których wynika, że do obszarów takich została zaliczona rzeka D, natomiast nie jej dopływ - rzeka E.

W ocenie Kolegium, nie można też uznać za uzasadniony zarzut K. K.-S. o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji powiadomił strony (w tym K. K.-S.) postępowania zarówno o wszczęciu postępowania jak i jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi oraz prawie do złożenia ewentualnych wniosków. Organ doręczył też stronom zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie przy tym z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego, czynności wynikające z powyższych wezwań musiały doznać pewnych ograniczeń.

Zdaniem Kolegium nie może też odnieść skutku zarzut odwołania J.K. dotyczący nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z [...]2018 r. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Na podstawie studium opracowany zostaje zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopiero konkretyzuje wiążąco przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo naruszenia przez ten organ:

1) § 6 ust. 1 i 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [dalej: Rozporządzenie] w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy oraz poprzez wyznaczenie wysokości głównej kalenicy bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji;

2) art. 7, 8, 77 § 1 i 3, 11, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności odstąpienie od uzasadnienia zastosowania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w sposób inny niż w oparciu o średnie wartości istniejące na analizowanym obszarze i zastosowanie wartości w tzw. widełkach, które jako, że nie są wartościami średnimi, wymagają odpowiedniego wyjaśnienia, bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności bez zawarcia w decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji oraz bez zwrócenia uwagi na sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że w toku postępowania wystąpiono do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa [...] [dalej: [...]] z prośbą o informację w zakresie występowania na terenie form ochrony przyrody. W piśmie z 19 maja 2020 r. [...] podkreślił, że wskazane jest wprowadzenie w warunkach zabudowy zakazu makroniwelacji, która mogłaby skutkować zmianami hydrologicznymi naruszającymi art. 234 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Mimo wskazanego zalecenia wprowadzenia w warunkach zabudowy zakazu makroniwelacji, nie zamieszczono takiego w sentencji zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji oznacza, że inwestor nie jest określonym nakazem w żaden sposób związany. Świadczy to o naruszeniu przez organy art. 7 i 77 k.p.a.

Następnie skarżący stwierdził, że mimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie oznacza to, że decyzje o warunkach zabudowy dla terenu objętego takim studium mogą być wydawane bez uwzględnienia ograniczeń z niego wynikających. Istotnym jest przecież to, że przeznaczenie terenu w studium, będzie wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że realizacja inwestycji będzie sprzeczna z polityką miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. i potrzebą ochrony dolin rzecznych, jako elementów regulacji ekohydrologicznej i bezpieczeństwa ekologicznego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem.

Ponadto, w ocenie skarżącego niewłaściwie ustalono dla inwestycji parametry szerokości elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji, odstępując od średniego wskaźnika, ustalił go w widełkach od wielkości 11 m do 23 m. Z uzasadnienia analizy nie wynika jednak dlaczego konkretnie wskazane powyżej wielkości zostały przyjęte przez organ. Brak jednak zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w samej analizie uzasadnienia dla powyższego odstępstwa mimo, że § 6 ust. 2 Rozporządzenia nakłada obowiązek jego sporządzenia.

Dalej skarżący podkreślił, że w treści decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, jak również w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, dlaczego wysokość kalenicy w budynku ustalono od 6,5 m do 11,5 m. W ocenie skarżącego w decyzjach nie ma odpowiednich uzasadnień dla zastosowania określonych parametrów stanowiących odstępstwa od wskaźników średnich, co powoduje powstanie wątpliwości co do tego czy nowa inwestycja nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego i czy będzie kontynuacją cech zabudowy występujących na obszarze analizowanym.

Pismem z 2 listopada 2020 r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi. J.K. zarzucił naruszenie:

A. przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy organy obu instancji nie wykazały, że zachodzą wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym nie uwzględniły faktu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" w postępowaniu [...] zleciło wykonanie "opracowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego", w którym rzeka E została zakwalifikowana do umieszczenia jej w opracowaniu, co powoduje uznanie terenu objętego decyzją za teren szczególnego zagrożenia powodzią, a fakt ten powinien być znany organowi z urzędu;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy przejawiające się między innymi w pominięciu przez organy obu instancji zgłaszanego przez stronę stanowiska, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na terenach szczególnie zagrożonych powodzią w konsekwencji uznanie, że nie jest konieczne zajęcie pisemnego stanowiska przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej;

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;

4. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, a następnie utrzymanie decyzji w mocy przez organ drugiej instancji, bez uzyskania stanowiska ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w formie pisemnej decyzji, pomimo takiego obowiązku wynikającego z faktu, że decyzja dotyczy terenu o szczególnym zagrożeniu powodziowym;

B. przepisów prawa materialnego, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 53 ust. 5d ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i art. 166 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 - Prawo wodne (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 310) poprzez przyjęcie, że nie jest konieczne dokonanie w drodze pisemnej decyzji uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie" i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, uznając za wystarczające dokonanie uzgodnień poprzez zastosowanie instytucji "milczącej zgody";

2. art. 53 ust. 4 pkt 11 b ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 166 ustawy – Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie wbrew stanowi rzeczywistemu, że obszar położony przy ul. B 43A w Ł. nie znajduje się na terenie o szczególnym zagrożeniu powodziowym, a tym samym w stosunku do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla tego terenu nie jest konieczne uprzednie uzyskanie uzgodnień z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji;

3. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15zzs ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 695) [dalej: Tarcza antykryzysowa) poprzez przyjęcie, że możliwe jest zastosowanie przez organ "milczącej zgody" w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji zastosowanie tej instytucji w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 zostało suspendowane;

4. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnioną ingerencję organu pierwszej instancji w treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji, której treść nie odpowiada zakresowi pisemnego wniosku złożonego przez inwestora.

Skarżący dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, dotyczących postępowania na realizację zamówienia "Opracowanie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (od rzek) w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego" prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" w sprawie B na uzasadnienie faktu możliwości zakwalifikowania terenu objętego skarżoną decyzją jako terenu o szczególnym zagrożeniu powodziowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu o braku wprowadzenia w decyzji zakazu makroniwelacji, organ stwierdził, że z treści pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa [...] z 19 maja 2020 r. wynika, że wprowadzenie tego zakazu wskazane jest jedynie w przypadku zamiaru odprowadzania wód opadowych przez urządzenie wodne, o którym mowa w treści art. 16 pkt 65f ustawy - Prawo wodne i powinno nastąpić przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także przepisy prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczajacy do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie]. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 , art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do § 3 pkt 1 w zw. § 9 pkt 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 rozporządzenia).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do terenu, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja, tj. w odniesieniu do wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr ew. 406/5 oraz fragmentu działki drogowej nr 398/27 w obrębie [...] w Ł., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Pomijając nawet kwestię braku w aktach dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004), stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach projekt decyzji organu I instancji nie został w ogóle podpisany. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowić może nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).

W niniejszej sprawie - jak wyżej wskazano - brak jest w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu I instancji oraz pod wynikami analizy urbanistyzcnej.

Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja mogłaby podlegać uchyleniu. Nie mniej jednak, Sąd w dalszej części niniejszego uzasadnienia pragnie wskazać na inne jeszcze kwestie, które same w sobie, nawet w przypadku potwierdzenia uprawnień dla autora analizy urbanistycznej, miałyby wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotne są one także dla dalszego procedowania przez organy w niniejszym postępowaniu.

W sprawie doszło bowiem również do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stosownie do wskazanego przepisu, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (szerokości elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając wartość wskaźnika szerokości elewacji odbiegający od wartości średnich. Jak bowiem wynika z analizy, szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 23 m, średnio 9,5 m, zatem z tolerancją 20% wynosi od 7,6 m do 11,4 m. Budynków mieszkalnych od 5,5 m do 23 m, średnio 11 m. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej od 13 m do 19,5 m, średnio 15,7 m. Tymczasem w decyzji szerokość elewacji frontowej dla zespołu dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej określono od 11 m do 23 m. Zatem jest to wartość dalece odbiegająca od wskazanych średnich, w szczególności dla średniej budynków mieszkalnych i budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Nie sposób przy tym przyjąć za wyjaśnienie informacji zawartej w analizie, że jest to wartość zbliżona do sumy dwóch średnich wartości budynków mieszkalnych. Po pierwsze, mamy tutaj niedopuszczalne sumowanie (dwukrotne zwiększenie średniej wartości budynków mieszkalnych), z drugiej strony pamiętać należy, iż mamy do czynienia z planowaną budową budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i do tego też odwołują się organy wskazując, iż takowe znajdują się w najbliższej okolicy inwestycji. Nie mniej jednak wskazana wartość szerokości elewacji odbiega i od tych wartości dla budynków bliźniaczych (od 13 m do 19,5 m, średnio 15,7 m).

Podobnie rzecz ma się w przypadku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: gzymsu, attyki, okapu. Wartość ta dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2 m do ok. 9,6 m, średnio 5 m. Dla budynków mieszkalnych od 3 m do ok. 9,6 m, średnio 6,5 m. Organy nie podały natomiast w analizie, ani w konsekwencji w decyzji wartości dla budynków w zabudowie bliźniaczej. Ustalając wartość górnej krawędzi elewacji frontowej dla analizowanej inwestycji przyjęły natomiast wartości od 5 m (średnia wartość dla budynków w obszarze analizowanym) do 9,6 m – podają jako wyjaśnienie tej drugiej wartości fakt, iż jest to maksymalna wartość w obszarze analizowanym, taką ma budynek zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie. Nie mniej jednak wartość ta istotnie odbiega od średniej dla budynków mieszkalnych, a ponadto w ogóle nie obejmuje (z uwagi na jej brak) wartości właściwych dla budynków w zabudowie bliźniaczej. Dokładnie natomiast odzwierciedla wartość proponowaną przez wnioskodawcę.

Jednocześnie należy podkreślić, iż Sąd nie zaprzecza uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Wszak takie uprawnienie wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 1644, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. W przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).

Reasumując, wskazane naruszenia stanowiły asumpt do zakwestionowania przyjętej jako podstawę rozstrzygnięcia organów analizy urbanistycznej. Wobec powyższych uchybień, zdaniem Sądu, utrzymanie przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej świadczy o niewyjaśnieniu przez organ I i II instancji wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć bowiem należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. A zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób (np. telefonicznie). Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalane są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a ponadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki (zob. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2482/10). Wymogu tego inwestor w tej sprawie nie dochował. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 24 lutego 2020 r. został zmieniony na bazie informacji telefonicznej uzyskanej od pełnomocnika i opisanej w notatce urzędowej pracownika organu I instancji (29 kwietnia 2020 r.). Przy czym rzecz dotyczyła istotnych zmian od projektu, albowiem obejmowała rezygnację z budowy przyłączy wody, kanalizacji, gazu i energii elektrycznej (będą wykonane na zgłoszenie) oraz zmianie polegającej na dopisaniu jako elementu wniosku budowy dojazdu z drogi wewnętrznej ul C.

Dalej w tym zakresie wskazać należy, iż po przygotowaniu analizy urbanistycznej (kwiecień 2020 r.) następuje kolejna zmiana przedmiotu wniosku. Tym razem, jak wynika z notatki służbowej z 13 maja 2020 r., "przedmiot wniosku pozostaje bez zmian – Pan R. L. nie zgadza się, aby zmienić przedmiot wniosku na: "budowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej", ze względu na to, iż tak sformułowany przedmiot wniosku może nie uzyskać akceptacji w oddziale architektury na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę – planowane budynki nie są takie same; woda deszczowa będzie odprowadzana do sieci miejskiej; inwestycja jest związana ze zmianą ukształtowania terenu".

Z powyższego wynika zatem, iż po pierwsze następowały zmiany wniosku w formie nieprzewidzianej dla zgłoszenia wniosku o warunki zabudowy, po drugie obejmowały one istotne elementy tego wniosku, i po trzecie wreszcie – analizując treść notatki służbowej z 13 maja 2020 r. – można dojść do wniosku, że zmiana wychodziła także od samych organów ("Pan L. nie zgadza się, aby zmienić przedmiot wniosku ..."), co oznaczałoby ingerencję organu w treść wniosku.

W tej sytuacji doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wobec nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem także przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu art. 52 ww. ustawy wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14).

Odnosząc się wreszcie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą w piśmie z 2 listopada 2020 r., stanowiącym rozszerzenie zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § , art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 oraz art., 107 § 3) i przepisów prawa materialnego (art. 53 ust. 5d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 4 pkt 11b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 166 ustawy – Prawo wodne), dla których wspólnym mianownikiem było ustalenie przez organy, iż teren spornej inwestycji nie obejmuje obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego uznać je należy jedynie częściowo za uzasadnione.

Zgodzić się w tym zakresie należy ze stroną skarżącą, że organ w swoim rozstrzygnięciu oparł się na mapach z 2018 roku i w ogóle nie odniósł się do faktu, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" zleciło wykonanie nowego opracowania zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Z tych wynika natomiast, że wśród cieków wodnych, co do których istnieje takowe zagrożenie znalazła się także rzeka E. Naturalnie faktem jest, że przygotowywane "Opracowanie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (od rzek) w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego" nie doszło do realizacji ze względu na unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia, co wynikało z faktu, że oferta z najniższą ceną przewyższała kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, to jednak zgodzić się należy, że organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie bez powodu zakwalifikował rzekę E do umieszczenia jej w opracowaniu map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Trafnie podnosi skarżący, że raport Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego, na który powołuje się organ II instancji, został wydany w 2018 roku, a więc przed wszczęciem przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postępowania w sprawie wykonanie nowego opracowania zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Może to świadczyć o tym, że powyższy raport uległ częściowej dezaktualizacji. Ponadto już w samym raporcie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rzeka E została zakwalifikowana jako ciek, dla którego pozyskano informacje o powodziach prawdopodobnych, co może świadczyć, że potrzeba umieszczenia tej rzeki w opracowaniu map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w późniejszym czasie była uzasadniona. Faktu tego nie można całkowicie pomijać, a organy winny ten fakt uwzględnić w swoich rozważaniach.

Należy bowiem wskazać, że priorytetem w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, którą niewątpliwie jest powódź, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami powodzi. Pierwszym i zarazem podstawowym działaniem organów publicznych jest odpowiednie kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia zakazów w zakresie planowania zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej w dolinach rzek i na terenach zalewowych (polderach), które pełnią funkcje zabezpieczające w przypadku podniesionego stanu wód i umożliwiają rozlanie się wody poza koryto. Jak wynika z przepisów ustawy – Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Na obszarach tych zabrania się również zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerów.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy te wprowadzają na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego zakaz budowy obiektów budowlanych oraz wykonywania prac, które zmieniają naturalne ukształtowanie terenu, takich jak niwelowanie poziomu terenu, obniżanie lub podwyższanie współrzędnych.

Z akt sprawy wynika natomiast, że wypowiadający się w tym zakresie organ wskazał na posiadanie w danej chwili tymczasowych i niepełnych materiałów w związku z przygotowywaniem nowego opracowania dotyczącego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego. Tym samym należy wskazać, że rolą organu było ustalenie, czy w dacie wydawania przez organy decyzji mieliśmy już do czynienia z nowymi dokumentami dotyczącymi kwestii zagrożenia powodziowego. Tymczasem organ w ogóle się tą kwestią nie zajął, ograniczając się do analizy dostępnych map z 2018 r. winien natomiast rozważyć wyjaśnienie, czy nowe mapy są już dostępne i czy potwierdziły się informacje o zaliczeniu rzeki [...] do obszarów o szczególnych zagrożeniu powodziowym.

W tej sytuacji przyjąć należało, że organy nie wyjaśniły dostatecznie kwestii występowania na terenie inwestycji zagrożenia powodziowego, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności spoczywało na organach administracji. Tym samym poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i stanowiska skarżącego, organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie rozstrzygał natomiast na tym etapie postepowania wskazanych zarzutów co do naruszenia prawa materialnego, albowiem wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego w tym zakresie takowa ocena byłaby przedwczesna.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a uchybienia to miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w szczególności ustali, czy analiza sporządzona w niniejszej sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę, dokonując analizy parametrów obiektów wskaże i przeanalizuje wszystkie dostępne obiekty, dopiero potem wyprowadzając z tego właściwe wnioski – jeżeli takowe odstępstwa zaistnieją – precyzyjnie wyjaśni dlaczego odstąpił od średnich wartości dla inwestycji, w stosunku do wyników uzyskanych w trakcie analizy urbanistycznej. Ponadto odniesie się kompleksowo do podnoszonej przez skarżącą kwestii zagrożenia powodziowego na bazie potwierdzonej dokumentacji tego zagadnienia dotyczącej.

dc