Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 413/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1157/16 w sprawie ze skarg W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku P. z siedzibą w W., Mieszkaniowej Spółdzielni Własnościowej "N." z siedzibą w W., A. W. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie II dotyczącym A. i M. W. oraz w pkt III, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m... W. z dnia 12 maja 2015 r. nr ...; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1157/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej P. z siedzibą w W., Mieszkaniowej Spółdzielni N. z siedzibą w W., A.W. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 7 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. działając na podstawie art 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Mieszkaniowej Spółdzielni N., Wspólnoty Mieszkaniowej P., W. Sp. z o.o. oraz A. i M.W., H.G., W.S., R.Z., E.W., W.S., H. i S.P., E.M., E.S., E.B., A.P., G.S., A.Z., D.O., E.C., A. i M.W.2, A.W., W.M., T. i C.S., B. i W.Z., J.K., A. i R.S., D.R. oraz I.P. od decyzji Prezydenta W. nr ... z dnia 12 maja 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wysokościowego budynku usługowo-biurowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i zjazdami z drogi publicznej na działkach o nr ew. ..., ..., ... oraz ... położonych w W., przy ul. [...]1 orzekło:

I. na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania przez D.R. i I.P.;

II. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniami A. i M.W., H.G., W.S., R.Z., E.W., W.S., H. i S.P., E.M., E.S., E.B., A.P. , G.S., A.Z., D.O., E.C., A. i M.W.2, A.W., W.M., T. i C.S., B. i W.Z., J.K., A. i R.S.;

III. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.; dalej: "u.z.p.z.") oraz § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. lub Rozporządzenie) o:

1) uchyleniu pkt 1.1.1 pierwsze tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "od ul. [...]1 (drogi powiatowej) - nieprzekraczalna linia zabudowy - wg załącznika graficznego nr 1";

2) uchyleniu pkt 1.1.3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "szerokość elewacji frontowej - 54,4 - 68 m";

3) uchyleniu pkt 1.1.4 zaskarżonej decyzji, w części rozpoczynającej się od słów "Wysokość górnej krawędzi..." i kończącej się na słowach "z uwzględnieniem anten na dachu – max 207 m", i w tym zakresie orzekło: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, wynosi 164 m";

w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. R. Sp. z o.o. E. S.K.A. (obecnie - L. Sp. z o.o.) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wysokościowego budynku usługowo-biurowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i zjazdami z drogi publicznej na działkach o nr ew. ..., ..., ... oraz ..., położonych w W., przy ul. [...]1. Z wniosku wynika m.in., iż wysokość planowanego budynku wynieść miałaby 47 kondygnacji, tj. 192,95 m. Z kolei w dniu 21 maja 2014 r. wniosek został zmieniony w zakresie wskazanego parametru. Po dokonanej zmianie wysokość planowanego budynku określona została jako 39/47 kondygnacji oraz 192,5/196 m oraz 207,5 m "do czubka masztu antenowego".

Decyzją nr ... z dnia 12 maja 2015 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt 1.1.3 ww. decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej tj.;

- od ul. [...]1 - max 68 m (fragment zabudowy o wysokości 192,5 m - 28 m, fragment zabudowy o wysokości 196 m - 19 m, fragment zabudowy o wysokości 158,5 m - 30 m, fragment zabudowy o wysokości 10 m - 10 m. tolerancja +/- 5% dla szerokości fragmentów zabudowy j.w.);

- od ul. [...]2 i od ul. [...]3 - dla elewacji od poziomu +/- 0,00 do XIII kond. - max. 25 m, dla elewacji powyżej XII kond. (nadwieszenie) - max 32 m.

Ponadto, w pkt 1.1.4 decyzji ustalona została wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), liczona od poziomu chodnika przy głównym wejściu do budynku do górnej krawędzi elewacji tj.:

- od strony ul. [...]2 - max 192,5 m;

- od strony ul. [...]3 - max 158,5 m;

- w części środkowej - max 196 m (piony komunikacyjne);

- na niewielkim fragmencie od strony ul. [...]1 - max 10 m;

- z uwzględnieniem anten na dachu-max 207 m.

Z załącznika nr 2 do ww. decyzji ("Wyniki analizy zagospodarowania obszaru") wynika, iż , "granice obszaru analizowanego wyznaczono (...) w odległości większej w stosunku do min. obszaru określonego w Rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. ze względu na objęcie całych kwartałów zabudowy [...] miasta."

Organ odwoławczy, odnosząc się do odwołań D.R. i I.P. wskazał, iż zostały one złożone po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., co powoduje ich bezskuteczność.

Następnie przywołał treść art. 28 k.p.a., podnosząc, że za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku.

Zdaniem Kolegium, za strony takiego postępowania, oprócz inwestora uznać należy również właścicieli lub użytkowników wieczystych terenu, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja budowlana oraz nieruchomości gruntowych z terenem tym sąsiadujących. Konsekwencją powyższego wniosku będzie stwierdzenie, iż - w świetle art 127 § 1 k.p.a. - w toku niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy co do zasady prawo do złożenia odwołania przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek, na których ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana.

Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw do uznania, że odwołujące: D.O. oraz E.C. posiadają prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do terenu inwestycji lub do gruntu z terenem tym sąsiadującym. W szczególności, nie wynika to ani z załączonej do akt niniejszej sprawy, datowanej na dzień 10 czerwca 2015 r., informacji z rejestru gruntów dla tych nieruchomości, ani też z dostępnej powszechnie księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...]3 ... (...). W dokumentach tych widnieje jedynie B.O. jako współużytkownik wieczysty owego gruntu, E.C. natomiast posiada jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do zajmowanego przez siebie lokalu. Powyższe oznacza, że ani D.O., ani E.C. nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, a co za tym idzie - nie są stronami prowadzonego w tej sprawie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, iż zarzuty podniesione w odwołaniach zarówno członków Wspólnoty Mieszkaniowej P., jak i mieszkańców budynku stanowiącego współwłasność Mieszkaniowej Spółdzielni N. są zbieżne z zarzutami podniesionymi w odwołaniach Zarządu Wspólnoty oraz Spółdzielni. Dlatego też nie sposób twierdzić, że osoby te posiadają indywidualny interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, pozostający w sprzeczności z analogicznym interesem prawnym Wspólnoty oraz Spółdzielni, uprawniający je do odrębnego, niezależnego od Spółdzielni występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Argumentacja podniesiona w odwołaniach, mająca uzasadnić istnienie po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, sprowadzająca się de facto do przedstawienia obaw o pogorszenie warunków zamieszkania w wyniku realizacji planowanej inwestycji, świadczyć może bowiem, co najwyżej o istnieniu po ich stronie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, należało umorzyć postępowania odwoławcze z odwołań A. i M.W., H.G., W.S., R.Z., E.W., W.S., H. i S.P., E.M., E.S., E.B., A.P., G.S., A.Z., D.O., E.C., A. i M.W.2, A.W., W.M., T. i C.S., B. i W.Z., J.K., A. i R.S.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia odwołań Mieszkaniowej Spółdzielni N., Wspólnoty Mieszkaniowej P. oraz W. Sp. z o.o., Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, iż warunki, o których mowa w pkt 2-4 ww. art. 61 ust. 1 zostały dla przedmiotowej inwestycji spełnione, gdyż teren, na którym inwestycja ta ma zostać zrealizowana, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ulice: [...]1, [...]3, [...]2), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren zaś planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pozostaje zatem ocena, czy realizacja zamierzenia pozostaje w zgodzie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego zamierzenia jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się inne obiekty o charakterze podobnym do obiektu planowanego, tj. wysokościowe budynki usługowo-biurowe wraz z garażem podziemnym. [...] takie obiekty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji – budynek nią objęty ma zostać umieszczony [...]. Oznacza to, że - co do zasady - możliwe jest zrealizowanie na terenie objętym wnioskiem inwestora wysokościowego budynku usługowo-biurowego wraz z garażem podziemnym. Zdaniem Kolegium, nie stoi temu na przeszkodzie ingerencja - nawet jeśli faktycznie do niej dojdzie - w istniejący układ tzw. Osiedla [...], układ ten bowiem nie podlega jakiejkolwiek prawnej ochronie, a co za tym idzie - w każdym momencie może zostać zmieniony, nawet w sposób szczególnie istotny, to jest tak, jak będzie to miało miejsce w razie zrealizowania planowanej inwestycji budowlanej. W sytuacji takiej nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Kwestią otwartą pozostaje natomiast, jakimi parametrami może i powinien charakteryzować się przyszły budynek. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Przypomniał, iż granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu planowanej inwestycji, tj. jego boku przylegającego do pasa drogowego ul. [...]1, z następującymi korektami powiększającymi ten obszar:

1) na północy - o część terenów oznaczonych nr 8 i 14; przesunięcie granicy minimalnej uzasadnione było tym, że przebiegała ona w poprzek owych terenów, a przesunięcie spowodowało objęcie ich analizą w całości;

2) na południu - o tereny oznaczone nr 1 (niemal w całości; teren zabudowany [...]) oraz część terenu nr 15 (o około 3/5 tego terenu; granica obszaru analizowanego przebiegała mniej więcej przez środek znajdującego się na tym terenie budynku [...]); przesunięcie granicy spowodowało objęcie analizą całości terenu nr 15, a przesunięcie granicy i objęcie analizą terenu nr 1 było konsekwencją zmiany w zakresie terenu nr 15 (po powiększeniu terenu nr 15 teren analizy utracił kształt zbliżony do prostokąta, po korekcie w zakresie terenu nr 1 ponownie go odzyskał);

3) na wschodzie - o część terenu nr 15 (z tych samych przyczyn, które legły u podstaw powiększenia tego terenu w kierunku południowym).

W ocenie Kolegium, brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości takiego wyznaczenia granic terenu analizy; w szczególności, nie sprzeciwia się takiemu wyznaczeniu § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wyznaczone zostały trzy linie zabudowy, określone jako "nieprzekraczalne", od strony ulic: [...]1, [...]3 i [...]2. Pierwsza z tych linii stanowi przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, tj. na działce o nr. ew. ..., co oznacza, że została ona wyznaczona w oparciu o zasadę, o której mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Zasada ta znalazłaby również zastosowanie w przypadku wyznaczenia drugiej z nich (jako punkt odniesienia przyjęto by wtedy linię zabudowy budynku istniejącego na działce o nr ew. ..., biegnącą po granicy z pasem drogowym ul. [...]3), jednakże zważywszy na fakt, że granica terenu inwestycji nie pokrywa się z linią zabudowy owego budynku, lecz jest nieco "cofnięta", przez co szerokość pasa drogowego ul. [...]3 jest w tym miejscu nieco większa niż jego szerokość w miejscu, w którym pas ten graniczy z działką o nr ew. ..., w pełni uzasadnione jest ustalenie linii zabudowy po granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. [...]3, czyli analogicznie do linii zabudowy sąsiedniego budynku. Zdaniem Kolegium działanie takie znajduje oparcie w § 4 ust. 2 Rozporządzenia, gdyż zastosowanie się w opisanych okolicznościach do zasady z ust. 1 tego paragrafu nie byłoby możliwe. Z kolei trzecia z wymienionych linii zabudowy wyznaczona została jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, tj. na działce o nr. ew. ..., co oznacza, że do jej wyznaczenia posłużyła zasada, o której mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Wobec powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyznaczonych w niniejszej sprawie linii zabudowy, z niezbędną korektą zapisów zaskarżonej decyzji w tym zakresie, wynikającą z innych zmian dokonywanych niniejszą decyzją.

Następnie wskazało, iż z części tekstowej analizy wynika, że w obrębie obszaru nią objętego wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wahają się w granicach od 0,09 do 1, co daje średnią 0,6. Zdaniem Kolegium, do przyjęcia jako punkt wyjścia do obliczenia omawianego wskaźnika dla planowanej inwestycji określonych terenów, zamiast pojedynczych działek nie sprzeciwiają się przepisy Rozporządzenia. Zauważył, że niemal w połowie przypadków wyodrębnione tereny zabudowane są jednym budynkiem [tereny nr 1, 2. 9, 10, 11, 12. 14 i 15, o wskaźnikach zabudowy na poziomie - odpowiednio - 0,79; 0,51; 0,57; 1; 1; 0,88; 0,1; 0,28]. Bez względu zatem na to, czy do analizy przyjęto by wskaźniki zabudowy dla pojedynczych budynków, czy też określono by je w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji, parametry te pozostałyby niezmienne. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 1 czy 0,96 byłby korzystniejszy dla inwestora i pozwoliłby mu bowiem na intensywniejsze wykorzystanie terenu inwestycji. W sytuacji jednak, gdy wskaźnik ten ustalony został na poziomie mniej korzystnym (0,94), a w tym zakresie odwołanie nie zostało złożone, to brak jest podstaw do dokonania zmiany zaskarżonej decyzji w tej części.

SKO zauważyło, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenów położonych po tej samej stronie ul. [...]1, co teren planowanej inwestycji wynosi 0. A zatem również dla tego terenu wskaźnik ten może zostać ustalony na poziomie 0. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że na terenie objętym wnioskiem, znajdującym się w [...] dużego miasta, nie wyłączonym spod inwestowania na podstawie obowiązujących przepisów, możliwe jest ograniczenie możliwości jego zagospodarowania poprzez narzucenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej istniejącego co prawda w obszarze analizowanym, jednak nie występującego na działkach graniczących z owym terenem.

Organ odwoławczy zauważył, iż planowana inwestycja ma stanowić kontynuację istniejącej już w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wysokościowej (ma stanowić swoistą "plombę" na działce oddzielającej [...] istniejące wysokościowce), chrakteryzującej się ze swej istoty maksymalnym wykorzystaniem terenu pod zabudowę i minimalizowaniem, a wręcz ograniczaniem do zera części terenu przeznaczonego pod powierzchnię biologicznie czynną. Dlatego też fakt realizacji planowanej inwestycji w [...] miasta, [...] istniejącymi wysokościowcami, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z omawianym wskaźnikiem na poziomie "0", pozwala na ustalenie tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji na takim właśnie poziomie.

Kolegium podniosło, iż analiza nie zawiera szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w granicach obszaru poddanego analizie, nie została również obliczona średnia szerokość tych elewacji. Stanowi to uchybienie przepisom Rozporządzenia, jednakże uchybienie to nie znajduje przełożenia na wyniki postępowania w niniejszej sprawie, bowiem organ pierwszej instancji, ustalając szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku, skorzystał z uprawnienia, nadanego mu przez § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Zauważył, iż elewacje budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...]1 co teren planowanej inwestycji zajmują całą szerokość działek, na których zostały posadowione. A zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by szerokość elewacji planowanego budynku, zwrócona do ul. [...] (a zatem elewacja frontowa tego budynku), także była równa szerokości terenu inwestycji, zwłaszcza że wartość tego parametru dla planowanej inwestycji nie będzie większa od wartości występujących na obszarze poddanym analizie urbanistycznej (72 m dla sąsiedniego z terenem planowanej inwestycji budynku [...], czy ok. [...] dla [...]).

Zdaniem SKO, słusznie zauważyli odwołujący, że obowiązujące przepisy przewidują wyznaczenie jedynie jednej wartości szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Tym samym konieczne stało się dokonanie odpowiedniej zmiany zaskarżonej decyzji w tym zakresie, przy odwołaniu się - w zakresie 20% dopuszczalnej tolerancji "in minus" - do zasady zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, tj. ustaleniu szerokości elewacji frontowej planowanego budynku (czyli elewacji zwróconej do ul. [...]1) w granicach 54,4-68 metrów.

Dalej Kolegium wskazało, iż teren planowanej inwestycji graniczy z terenem zabudowanym budynkami o wysokości 164 i 144 m. Poza tym w obszarze znajdują się dwa budynki o wysokości zbliżonej do wysokości planowanego budynku: budynek [...] o wysokości 192 m, dostępny od ul. [...]4 oraz budynek [...] o wysokości [...] m - liczonej z [...], wysokość bez [...] wynosi [...] m. Z części tekstowej analizy wynika natomiast, że dopuszczenie na terenie objętym wnioskiem inwestora realizacji budynku o wysokości 196 i 192,5 m miałoby być uzasadnione "charakterem zabudowy charakterystycznym dla [...]" oraz nawiązywać "odpowiednio do wysokości w sąsiedztwie" i "prawidłowo dopełnić istniejący układ przestrzenny".

W ocenie Kolegium uzasadnienie to nie wystarcza do odstąpienia od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia i ustalenia wysokości planowanego budynku na 196 i 192,5 m. W obszarze analizowanym nie ma w ogóle budynków o takiej wysokości, a wskazane wyżej dwa budynki (tzw. [...] oraz [...]) nie mogą stanowić podstawy dla takiego ustalenia, bowiem oba znajdują się w pewnym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji. Otóż pierwszy z nich oddzielony jest od tego terenu istniejącą już zabudową, w tym - wysokościowcem o wysokości 164 m, drugi zaś - ulicą [...]1. Ponadto oba budynki wyraźnie wyróżniają się spośród istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Zdaniem Kolegium, realizacja trzeciego, równie wysokiego budynku na terenie objętym wnioskiem inwestora pogłębi jedynie chaos architektoniczny panujący na tym obszarze w zakresie wysokości zabudowy, a co za tym idzie - stoi w jawnej sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego, na straży którego stoją organy właściwe w sprawach ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym Kolegium uznało za konieczne dokonanie zmiany wysokości elewacji frontowej planowanego budynku na 164 m jako maksymalnej, stosownie do wysokości zabudowy istniejącej na jednej z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, stosownie do zasady, o której mowa w § 7 ust. 1 Rozporządzenia, uwzględniając wskazania ust. 2 tego paragrafu, zgodnie z którym wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jednocześnie SKO podniosło, iż nie widzi możliwości uwzględnienia przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy opinii przedłożonej przez inwestora. Opinia ta bowiem - próbując uzasadnić przyjęcie dla planowanej inwestycji wysokości wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy - pozostaje w całkowitym niemal oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego, próbując wprowadzić nieznane na gruncie przepisów ustawy i rozporządzenia pojęcia "multidominanty" oraz odwołując się do dokumentów, treść których pozostaje obojętna dla wyników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tj. do nie mającego charakteru obowiązującego prawa miejscowego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." oraz znajdujących się dopiero na etapie sporządzania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie podzieliło również poglądu, jakoby planowany budynek "powinien być większy od sąsiednich istniejących wieżowców [...] i wieżowca [...]", zwłaszcza że - wbrew treści opinii - załączone do akt niniejszej sprawy wizualizacje przywołanej w niej "multidominanty" uzupełnionej bryłą planowanego budynku dowodzą, że to nie "obniżenie poniżej założonych 192 metrów", lecz właśnie realizacja budynku o takiej wysokości "spowodowałoby niekorzystny efekt kompozycyjny", sprowadzający się do powiększenia wrażenia chaotyczności i przypadkowości zabudowy wysokościowej w [...] W., zwłaszcza w świetle ustaleń obowiązującego dla terenu położonego po drugiej stronie ul [...]1 planu miejscowego, dopuszczającego realizację zabudowy o wysokości do 245 m.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest również możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, w tym - przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie (w tym - w zakresie ograniczenia nasłonecznienia tych nieruchomości). Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Nawet jeśli zatem faktycznie, jak obawia się odwołujący, realizacja planowanej inwestycji mogłaby skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości sąsiednich, to okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Kolegium zauważyło, iż organ pierwszej instancji podkreślił m.in., iż sposób zagospodarowania i zabudowy terenu nie może naruszać interesów prawnych właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości (art 140 k.c.), jak również, że "warunki niniejszej decyzji są podstawą do opracowania projektu budowlanego, a szczegółowe usytuowanie planowanych obiektów i sposób zagospodarowania terenu rozstrzygnięte zostaną na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury (...) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) oraz ustawy (...) Prawo budowlane (...) oraz inne przepisy prawne właściwe w sprawie, w tym (...) art. 140 k.c.".

Dalej Kolegium wskazało, że pismem z 25 lutego 2015 r. Zarząd Terenów Publicznych, zarządca dróg publicznych gminnych - ulic: [...]2 i [...]3 - uzgodnił projekt decyzji z przedstawionymi w owym piśmie uwagami, wskazując w szczególności, że realizacja projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tych ulic, tj. w sposób niezgodny z przepisami ustawy o drogach publicznych (ale która to ustawa przewiduje możliwość odstąpienia od stosowania jej rygorów w określonych sytuacjach za zgodą zarządcy drogi), będzie wymagała zgody ich zarządcy, tj. Prezydenta W., wydanej w odrębnym trybie, przewidzianym przez art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dalej uznało, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia "całkowitego zablokowania pod względem komunikacyjnym ulicy [...]3", gdyż nie może ona stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadto zauważyło, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest ustalenie "stref bezpieczeństwa przejścia dla pieszych" poruszających się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, choć odpowiednie zalecenie znalazło się w treści zaskarżonej decyzji. Strefy takie - o ile w ogóle - mogą być ustalane co najwyżej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, tj. wtedy, gdy konieczne stanie się przedłożenie projektu budowlanego.

Kolegium uznało także, iż kwestie dotyczące przeprowadzenia analizy dotyczącej oddziaływania prądów powietrznych na ul. [...]3 i [...]2", jak również "analizy o ile wzrośnie emisja ciepła na okalający teren inwestycji" pozostają całkowicie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Również kwestia możliwości zapewnienia miejsc parkingowych, czy to na terenie planowanej inwestycji, czy też w jego sąsiedztwie wykracza poza granice postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Za całkowicie niezrozumiały uznało zarzut "nieprzeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sytuacji, gdy analiza taka została przeprowadzona, o czym świadczą jej wyniki, stanowiące załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 marca 2016 r. wnieśli: W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 1157/16), Wspólnota Mieszkaniowa P. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 1158/16), Mieszkaniowa Spółdzielnia N. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 1159/16), A.W. (sygn. akt IV SA/Wa 1161/16) i J.K. (sygn. akt IV SA/Wa 1163/16).

W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ww. decyzję Kolegium zaskarżyło w części, tj. w zakresie punktu II, punktu III oraz w zakresie, w jakim SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO w zaskarżonej części oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w celu usunięcia naruszenia prawa. Autor skargi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez niezapewnienie właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach zlokalizowanych przy ul. [...]3 ... i [...]3 ... czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności niezawiadomienie części z ww. osób o wszczęciu postępowania, niewezwanie ww. osób do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego oraz niedoręczenie ww. osobom decyzji, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegające na:

- odmowie przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... w W. pomimo przyznania takiego statusu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... w W.;

- początkowym przyznaniu statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... i następnie pozbawieniu ich tego statusu na wniosek inwestora;

- niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w korespondencji kierowanej do poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...]3 ... i [...]3 ... w W., argumentów przemawiających za przyjęciem, iż nie mają oni własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu;

b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 54 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwe określenie kręgu stron niniejszego postępowania, polegające na odmowie przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... oraz ul. [...]3 ... w W., pomimo że każda z tych osób ma własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny w przedmiotowym postępowaniu przejawiający się w indywidulanym zagrożeniu jej praw przez oddziaływanie inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja na przysługujące jej indywidualnie prawo rzeczowe (odrębna własność lokalu oraz udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu);

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) oraz art, 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieobjęcie uzgodnieniami Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Terenów Publicznych części projektu decyzji organu pierwszej instancji, tj. wyników analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do w/w decyzji, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

d) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez błędne wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których w rzeczywistości dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, polegające na stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień Zarządu Terenów Publicznych, [...] Konserwatora Zabytków oraz Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, podczas gdy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji określone w zaskarżonej decyzji są sprzeczne z warunkami wskazanymi w w/w uzgodnieniach;

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1) i 2) oraz art. 54 pkt 2) lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji I-instancyjnej pomimo, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1) i 2) oraz art. 54 punkt 2) lit a) - d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 6 i § 7 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji I-instancyjnej pomimo ustalenia w decyzji I-instancyjnej warunków zabudowy określających parametry zabudowy niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z u.p.z.p., Rozporządzenia oraz wynikami analizy, tj.;

- ustalenie w punkcie 1.1.2 decyzji I-instancyjnej wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niezgodnie z wymaganiami § 5 Rozporządzenia polegające na:

• wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (tj. 0,94 zamiast 0,69), pomimo iż możliwość wyznaczenia wskaźnika w tej wysokości nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy);

• ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie nie mającego oparcia w przepisach u.p.z.p. kryterium "możliwości inwestycyjnych działki", podczas gdy wskaźnik ten powinien zostać ustalony w oparciu o kryteria określone w art. 54 pkt 2) lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2) oraz 7) u.p.z.p., tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak też prawo własności;

- ustalenie w punkcie 1.1.3 decyzji I-instancyjnej szerokości elewacji frontowej niezgodnie z wymaganiami określonymi w § 6 Rozporządzenia polegające na:

• niewyliczeniu średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

• wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej bez odniesienia do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, pomimo iż możliwość wyznaczenia takiej szerokości elewacji frontowej nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy);

• ustaleniu szerokości elewacji frontowej na podstawie nie mającego oparcia w przepisach u.p.z.p. kryterium "możliwości inwestycyjnych w kwartale", podczas gdy wskaźnik ten powinien zostać ustalony w oparciu o kryteria określone w art. 54 pkt 2) lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2) oraz 7) u.p.z.p., wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak też prawo własności,

- ustalenie w punkcie 1.1.4. decyzji I-instancyjnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niezgodnie z wymaganiami określonymi w § 7 Rozporządzenia polegające na:

• niewyliczeniu średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym, pomimo iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok,

• wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez odniesienia do średniej wysokości elewacji frontowych występujących na obszarze analizowanym, pomimo iż możliwość wyznaczenia takiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy).

Wspólnota Mieszkaniowa P. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości decyzję SKO z 7 marca 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie, nie ustosunkowanie się do wniesionego dnia 16 grudnia 2015 r, pisma zawierającego skargę na przewodniczącego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydanie uzasadnienia decyzji z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę, błędne ustalenie stron w postępowaniu co uniemożliwiło właściwym stronom czynny udział w postępowaniu, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej;

2) art. 136 i 138 k.p.a. poprzez m.in. nie dokonanie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie pomimo wnioskowania przez skarżącą o przeprowadzenie analiz szczegółowo określonych czynników, a poprzestanie jedynie na zaproponowaniu wnioskodawcy dokonania zmian w złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wydaniu decyzji w oparciu o przedstawioną wnioskodawcy propozycję nie zaś orzeknięciu co do istoty sprawy w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo, iż decyzja ta rażąco narusza:

a) art. 140 k.c. w związku z § 12 i § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690);

b) art. 61, 64 i 54 u.p.z.p.;

c) art. § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588);

d) § 11, § 12 § 13, § 14, §18, § 39, § 57 § 60 i § 93 oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690);

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawanie zaskarżonej decyzji w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Mieszkaniowa Spółdzielnia N. z siedzibą w W., zaskarżając w całości decyzję SKO, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 59 ust. 1, art. 61 § 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy bez nakazania zminimalizowania wpływu wykonania głębokiego wykopu na fundamenty sąsiednich budynków, nieuwzględnienia wpływu przyjętych warunków zabudowy działki na obsługę komunikacyjną ulicy [...]3 oraz braku doświetlenia sąsiednich budynków;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.), art. 64 Konstytucji, art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie że właścicielom lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

A.W. w skardze na decyzję Kolegium z dn. 7 marca 2016 r. podniosła m.in., iż została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi tj. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. Zauważyła, iż w odwołaniu podniesiono, że decyzja nie zawiera opisu linii zabudowy od strony zachodniej (od strony budynku przy ulicy [...]3 ...). Brak jest też zaznaczonej linii zabudowy (linii z przylegającymi trójkątami) na mapie załączonej do decyzji. To oznacza, że nie ma pełnej linii zabudowy ani w postaci opisowej, ani w postaci graficznej. Nie jest więc zatem możliwe, aby stwierdzić, czy jest ona zgodna z § 4 rozporządzenia. Co więcej, linii zabudowy od strony zachodniej po prostu nie da się wyznaczyć rozporządzeniem, gdyż przedłużenie obecnej linii zabudowy [...] od strony zachodniej przechodzi przez środek budynku przy ulicy [...]3 ..., a przedłużenie zachodniej linii zabudowy [...] przechodzi przez teren zadrzewiony i wygrodzony plac zabaw dla dzieci. Zdaniem skarżącej, żadna załączona analiza nie wskazuje też, jak miałaby przebiegać linia zabudowy od strony zachodniej. Ta jedna wada decyzji powinna być już dostatecznym powodem do jej uchylenia. Nadto skarżąca zauważyła, iż Minister Infrastruktury nie wydał żadnego odstępstwa umożliwiającego wyznaczenie w niezgodny z rozporządzeniem sposób niekompletnej linii zabudowy, ani wysokości dla nowego budynku. W jej ocenie wybudowanie budynku zgodnego z decyzją radykalnie zmieni intensywność wykorzystania terenu w zaznaczonym obszarze oddziaływania.

W skardze J.K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r.. Nr 80 poz. 903 ze zm. ), art. 64 Konstytucji, art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że właścicielom lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz uznanie go za stronę toczącego się postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy IV SA/Wa 1157/16, IV SA/Wa 1158/16, IV SA/Wa 1159/16, IV SA/Wa 1161/16 i IV SA/Wa 1163/16 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Wa 1157/16.

Z kolei na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie spółkę S. Sp. z o.o. z charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił wniesione skargi jako niezasadne. Dla przejrzystości dalszych rozważań dokonano modyfikacji numeracji zastosowanej przez Sąd Wojewódzki w odniesieniu do poszczególnych fragmentów uzasadnienia.

I. Na wstępie Sąd odniósł się do braku zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach położonych przy ul. [...]3 ... i [...]3 ... oraz zarzutów skarg dotyczących braku uznania za strony postępowania właścicieli lokali w budynkach położonych przy ul. [...]3 ... i ul. [...]3 .... Powyższe zarzuty były podnoszone w skargach złożonych przez wszystkich skarżących i są elementem prezentowanym wspólnie zarówno w skargach złożonych w niniejszej sprawie przez osoby prawne tj. W. sp. z o.o., Wspólnotę Mieszkaniową P., Mieszkaniową Spółdzielnię N., jak i przez osoby fizyczne tj. A.W. i J.K. Według wszystkich ww. skarżących w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przedmiotowej inwestycji, nie uznano za strony postępowania i nie zapewniono właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach zlokalizowanych przy ul. [...]3 ... i ul. [...]3 ... czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, czy brak doręczenia decyzji, co stanowić ma podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do tej kategorii zarzutów, Sąd stwierdził, że oznaczenie kręgu podmiotów, którym w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje status strony, następuje na zasadach ogólnych, albowiem przepisy u.p.z.p. nie zawierają uregulowania odpowiadającego art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Ocena czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy następuje więc w oparciu o przepisy k.p.a., konkretnie art. 28 k.p.a.

W rezultacie powyższe zarzuty nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie, z tego powodu, iż po pierwsze zarzut wadliwego ustalenia stron postepowania może zostać uwzględniony przez Sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności (zob. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Zasada ta powoduje, że wyłącznie do oceny strony pozostawiono konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10; 14 grudnia 2011 r., II OSK 1882/10; 22 lutego 2012 r., I OSK 356/11; 25 kwietnia 2012 r. I OSK 1239/11; 11 września 2015 r., II OSK 114/14; 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15 - CBOSA). Sąd Wojewódzki uznał, że W. sp. z o.o., Wspólnota Mieszkaniowa P., Mieszkaniowa Spółdzielnia N., nie mogły skutecznie zgłosić zarzutu pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli odrębnych lokali. Legitymacja w tej materii przysługiwała poszczególnym właścicielom lokali. Po drugie, nawet hipotetycznie dopuszczając możliwość skutecznego zgłaszania zarzutu pozbawienia prawa czynnego udziału przez inną stronę, to zarzut ten jest w realiach niniejszej sprawy bezzasadny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892; dalej: "u.w.l.") w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sformułowano pogląd, że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15, 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10; z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06 - CBOSA).

Podobne zasady podmiotowości i reprezentacji dotyczą również spółdzielni mieszkaniowej jako osoby prawnej działającej na podstawie ustawy z dn. 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze oraz ustawy z dn. 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Sąd wskazał, że w treści wniesionych skarg, zarówno ze strony ww. osób prawnych, jak i A.W. i J.K. nie wykazano, że wynik postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wpływa na prawa i obowiązki właścicieli poszczególnych lokali wynikające z przepisów prawa materialnego, decydując o możliwości przyznania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu współwłaścicieli budynku (części wspólnej), reprezentowanych przez wspólnotę mieszkaniową i spółdzielnie mieszkaniowa, w imieniu których działają właściwe prawnie określone organy statutowe. Interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali nie można wywodzić z podnoszonych w skargach potencjalnej możliwości ograniczenia nasłonecznienia lub zwiększenia natężenia ruchu samochodowego oraz w konsekwencji zmniejszenia dostępności miejsc parkingowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że określenie szczegółowych parametrów planowanej zabudowy następuje na kolejnym etapie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w trakcie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza spełnienie przez daną inwestycję wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 września 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U z 2015r. poz.1422).

Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych, ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa wyłącznie parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2633/15, CBOSA). W decyzji tej nie rozstrzyga się natomiast m. in. o dokładnej lokalizacji planowanego budynku na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym jako teren inwestycji. To dopiero na etapie pozwolenia na budowę bada się zgodność konkretnego projektu budowalnego, w tym zgodność - będącego elementem projektu budowalnego –projektu zagospodarowania działki lub terenu, z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że postanowień powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uwzględnia się w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16, ONSAiWSA 2017/4/58). W szczególności przepisy tego rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2868/16; wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., II OSK 320/13; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r. II OSK 1552/06 - CBOSA).

Sąd zauważył również, że żądania właścicieli poszczególnych lokali (skarżących będących osobami fizycznymi A.W. i J.K.) co do zasady odpowiadają żądaniom reprezentującej ich wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni mieszkaniowej, więc z tego względu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej, odbywa się poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu odpowiednio wspólnocie mieszkaniowej i spółdzielni.

II. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze W. sp. z o.o., Sąd stwierdził co następuje:

1. W odniesieniu do zarzutu nieobjęcia uzgodnieniami Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Terenów Publicznych części projektu decyzji organu pierwszej instancji, Sąd podzielił stanowisko SKO w W., iż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi dokonuje się w zakresie posiadanych przez owego zarządcę uprawnień. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przedmiotowym uzgodnieniom podlegały ustalenia zawarte w pkt 1.5 decyzji o warunkach zabudowy, tj. "warunki obsługi w zakresie komunikacji". Z uwagi na powyższe projekt ww. decyzji został przekazany do Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Terenów Publicznych. Nie było natomiast konieczności przekazywania zarządcom drogi projektu analizy urbanistycznej, który zgodnie ze swoją istotą dotyczył wyników analizy funkcji i cech okolicznej zabudowy, nie odnosząc się przy tym do przyjętych rozwiązań komunikacyjnych. Ponieważ treści zawarte w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nie podlegały uzgodnieniu z zarządcą drogi, dlatego też zasadnie nie został przekazany wskazanym podmiotom. W związku z powyższym ww. zarzut został potraktowany jako niezadany.

2. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi W. sp. z o.o. wadliwości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a polegającego zdaniem skarżącej na błędnym wskazaniu dowodów na których organ oparł się oraz na niewyjaśnieniu przyczyn z powodu których w rzeczywistości dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień Zarządu Terenów Publicznych, [...] Konserwatora Zabytków oraz Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, kwalifikując ten zarzut jako niezasadny, Sąd kierował się następującymi przesłankami:

W ocenie Sądu w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do dokonywania uzgodnień ze [...] Konserwatorem Zabytków oraz Miejską Pracownią Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, a zatem zasadnie ww. uzgodnienia nie zostały wykonane. W art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazano podmioty z którymi należy uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. Z powołanych regulacji wynika, że zaskarżona decyzja podlegała wyłącznie uzgodnieniu przez Zarząd Terenów Publicznych. Natomiast stanowiska Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego I Strategii Rozwoju oraz [...] Konserwatora Zabytków mogły mieć charakter niewiążących opinii. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w sytuacji niespełnienia warunków wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Tym samym, nawet jeśli decyzja organu pierwszej instancji byłaby z tymi opiniami sprzeczna, nie stanowiłoby to naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy stwierdzić, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie wskazuje, że nie znajduje sprzeczności pomiędzy treścią wyrażona w ww. opiniach i uzgodnieniu.

Konkludując, w kontekście powyższego, Sąd Wojewódzki nie zgodził się z tezą zarzutu o nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe i przejrzyste wyjaśnienie stanowiska organu odwoławczego odnośnie ww. kwestii, co czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

3. Oceniając kolejny podniesiony przez skarżąca spółkę zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na nieprzeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za niezasadny, Sąd kierował się następującymi przesłankami:

Dokonana kontrola sądowa doprowadziła do ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono stosowną analizę urbanistyczną, a jej część opisowa stanowi załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, natomiast część graficzna ( mapa w skali 1:1000) znajduje się w aktach sprawy.

W tym kontekście zarzut nieprzeprowadzenia analizy, w sytuacji gdy jej wyniki stanowią załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wydaje się nawet niezrozumiały. W ocenie Sądu sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest obszerna, spójna i zawiera wymagane prawem elementy. Dywagacje skarżącej w zakresie różnic pomiędzy znaczeniem zwrotów "analiza", a "wynik analizy" pozostają całkowicie obojętne dla możliwości rozpoznania meritum przedmiotowego postępowania jakim pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą spółkę, a dotyczących ustalenia warunków planowanej zabudowy określających parametry zabudowy niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z u.p.z.p. oraz Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Sąd stwierdził, że:

- w odniesieniu do kwestii naruszenia § 5, tj. wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy większego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego oraz posłużenie się przy ustalaniu ww. parametru kryterium "możliwości inwestycyjnych działki", Sąd podzielił argumentację SKO w tym zakresie.

Jest zasadą wynikająca z przepisu § 5 ust. 1, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 5 ust. 2).

W sprawie wprost wskazano, że uzasadnionym pozostaje przyjęcie wskaźnika na poziomie 0,94, gdyż taki wskaźnik nawiązuje do wskaźnika w sąsiedztwie, w tym działki na której posadowiony jest [...]. Wynosi on bowiem dla działek zlokalizowanych po tej samej stronie ul. [...]1 co teren planowanej inwestycji, z których każda zabudowana jest, co należy podkreślić jednym budynkiem, 1 i 0,88. Średnią wartością dla wspomnianych działek pozostaje zatem 0,94.

Natomiast posłużenie się przez organ pierwszej instancji wspomnianym kryterium "możliwości inwestycyjnych działek", miało znaczenie jedynie pomocnicze i odnosiło się m.in. do jej położenia wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...]1.

W odniesieniu do kwestii naruszenia § 6 polegającego na niewyliczeniu średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a także wyznaczeniu ww. parametru bez odniesienia się do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz w oparciu o kryterium "możliwości inwestycyjnych w kwartale", Sąd podzielił w tym zakresie argumentację SKO w W..

Analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie nie zawiera wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, pozostaje bez znaczenia dla meritum przedmiotowej sprawy.

Organ pierwszej instancji ustalając szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji skorzystał z uprawnienia wynikającego z § 6 ust. 2, tj. wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nie na podstawie wartości średniej, lecz w oparciu o wyniki analizy obszarowej, co należy ocenić jako dopuszczalne. Organ odwoławczy w sposób przekonujący wskazał na okoliczność, że elewacje budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...]1 co teren planowanej inwestycji zajmują całą szerokość działek na których zostały posadowione. Nie było zatem przeszkód aby organ odwoławczy skorygował ww. parametr odwołując się w zakresie 20% dopuszczalnej tolerancji "in minus", do zasady zawartej w § 6 ust. 1, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast, zdaniem Sądu, użycie określenia "możliwości inwestycyjnych kwartału", miało charakter jedynie pomocniczy i odnosiło się m.in. do położenia planowanej inwestycji wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...]1.

W odniesieniu do kwestii naruszenia § 7 polegającego na niewyliczeniu średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym oraz wyznaczeniu ww. parametru bez odniesienia się do średniej wysokości elewacji frontowych występujących na obszarze analizowanym, Sąd stwierdził niezasadność ww. zarzutu.

Sąd podzielił argumentację SKO w odniesieniu do wyznaczenia tego parametru z której wynika, że wyniki analizy urbanistycznej nie wystarczyły do ustalenia wysokości planowanego budynku na 196m i 192,5m brak jest bowiem w obszarze analizowanym obiektów o takiej wysokości, a budynek [...] oraz [...] znajdują się w pewnym oddaleniu od zamierzonej inwestycji. W związku z powyższym organ odwoławczy uzasadnił zmianę wysokości górnej elewacji frontowej na 164m jako maksymalnej, stosownie do zabudowy istniejącej na jednej z działek bezpośrednio sąsiadujących, w oparciu o § 7 ust. 1. Dokonana zmiana wskaźnika została szeroko i wyczerpująco uzasadniona przez SKO w wydanej decyzji, z którą Sąd się zgadza. W tym kontekście odejście od wyliczenia średniej wysokości górnej elewacji frontowej znajduje uzasadnienie jako konieczne do zachowania ładu przestrzennego przy uwzględnieniu całego otoczenia planowanej inwestycji. Konkludując, określenie w decyzji SKO parametru wysokości górnej elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa w granicach ustalonych w § 7.

III. Przechodząc do analizy zarzutów zawartych w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej P., Sąd uznał je za generalnie niezasadne.

1. W odniesieniu do zarzutu braku dokonania analizy nasłonecznienia, poziomu zanieczyszczeń i innych czynników oddziaływania na ludzi, pomimo że skarżąca wnosiła o dokonanie powyższych analiz, co znacząco osłabia zaufanie obywateli do władzy publicznej - Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że brak było podstaw do dokonania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy analizy nasłonecznienia, poziomu zanieczyszczeń i innych czynników oddziaływania na ludzi. Powyższe kwestie są weryfikowane przez odpowiednie organy architektoniczno-budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Organy właściwe w sprawach warunków zabudowy nie są uprawnione do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Stąd, Sąd uznał zarzut ten za niezasadny,

2. W odniesieniu do zarzutu braku uznania za strony postępowania właścicieli lokali w budynku położonym przy ul [...]3 ..., Sąd stwierdził, że w związku z analogicznym zarzutem spółki W. sp. z o.o. kwestia nieuznania właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... za stronę postępowania została szerzej omówiona w niniejszym uzasadnieniu w części dot. oceny zarzutów skargi W. sp. z o.o. Przedmiotowe rozważania, zdaniem Sądu, pozostają aktualne w kontekście zarzutu podniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową P.,

3. W odniesieniu do zarzutów związanych z naruszeniem szczegółowych przepisów Rozporządzenia, a dotyczących braku wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...]3 ..., ..., ..., wadliwego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, błędnego ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej – Sąd stwierdził, że zagadnienia dotyczące zgodności planowanej inwestycji z przepisami Rozporządzenia z 2002 r. będą brane pod uwagą po ewentualnym uruchomieniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w trakcie którego dochodzi między innymi do określenia szczegółowych parametrów zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może, co zrozumiałe, dotyczyć interesów objętych - zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy - ochroną w innym - odrębnym postępowaniu, a mianowicie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku orzekanie o wymogach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do pozbawienia tych osób możliwości realizacji przysługujących im praw w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę,

4. W odniesieniu do zarzutu zaburzenia przez planowaną inwestycję aktualnie panującego ładu przestrzennego, uznając ten zarzut za niezasadny, Sąd brał pod uwagę ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej z których wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się inne obiekty o charakterze podobnym do obiektu planowanego, tj. wysokościowe budynki usługowo-biurowe i możliwe jest zatem zrealizowanie na tym terenie kolejnego wysokościowego budynku usługowo-biurowego wraz z garażem podziemnym zgodnie z wymogami zachowania ładu przestrzennego strefy [...], który ma stanowić kontynuację istniejącej już w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wysokościowej (swoistą "plombę" na działce oddzielającej [...] istniejące wysokościowce - s. 30 Decyzji SKO). Brak było przeszkód prawnych do ewentualnej ingerencji w istniejący układ tzw. Osiedla [...], który nie podlega ochronie prawnej, a tym samym może zostać zmieniony w przypadku uznania, że uzasadnia to ład urbanistyczny miasta i wymogi polityki zagospodarowania przestrzennego,

5. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ruchu pieszych, zaniżenia liczby miejsc parkingowych oraz niezapewnienia wymaganego naświetlenia budynków przy ul. [...]3 ..., Sąd uznając go za niezasadny wskazał, że tego rodzaju kwestie są przesądzane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, mianowicie na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe dokonanie oceny, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami Warunków technicznych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie (także w zakresie ograniczenia nasłonecznienia tych nieruchomości). Kwestia ta jest rozstrzygana w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Co więcej, ocena powyższego byłaby niemożliwa, gdyż wymagałaby szczegółowej analizy projektu budowlanego, którego na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku przedkładać.

IV. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze Mieszkaniowej Spółdzielni N., Sąd stwierdził, że podniesione przez tę stronę skarżącą zarzuty są niezasadne.

1. Skarżąca Spółdzielnia podniosła następujące zarzuty związane z naruszeniem szczegółowych przepisów Rozporządzenia:

1) zarzut braku nakazania zminimalizowania wpływu wykonania głębokiego wykopu na fundamenty sąsiednich budynków;

2) zarzut braku uwzględnienia wpływu warunków zabudowy na obsługę komunikacyjną ul. [...]3 oraz nasłonecznienie sąsiednich budynków;

3) zarzut nieuwzględnienia zablokowania pod względem komunikacyjnym ul. [...]3 oraz braku nasłonecznienia budynków sąsiednich;

4) zarzut naruszenia § 3 i § 39 Rozporządzenia z 2002 r., powodującego zaburzenie przez planowaną inwestycję aktualnie panującego ładu przestrzennego oraz nieuwzględnienie ochrony prawnej układu tak zwanego Osiedla [...].

Sąd stwierdził, że zarzuty objęte ww. kategorią mogą być objęte oceną w ramach kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego, ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd w odniesieniu do tej kategorii zarzutów wyraził stanowisko analogiczne, jak w odniesieniu do tożsamych zarzutów skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P.

2. W odniesieniu do zarzutu braku przyznania właścicielom lokali w budynku przy ul. [...]3 ... statusu strony w postępowaniu, Sąd podtrzymał stanowisko już wyrażone w niniejszym uzasadnieniu w zakresie tej kwestii. Przedmiotowe rozważania pozostają aktualne w kontekście zarzutu podniesionego przez Mieszkaniową Spółdzielnię N.

V. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skargach A.W. i J.K., Sąd uznał zarzuty podniesione w skargach tych osób za niezasadne. Ponieważ podnoszone zarzuty są podobne, Sąd uznał za możliwe i zasadne dokonanie ich oceny łącznie.

1. W odniesieniu do zarzutu braku przyznania statusu strony członkom Wspólnoty Mieszkaniowej oraz Mieszkaniowej Spółdzielni N., Sąd podtrzymał stanowisko w tej kwestii wyrażone w poprzedzającej części niniejszego uzasadnienia. Przedmiotowe rozważania pozostają aktualne w kontekście zarzutów podniesionych przez A.W. i J.K.

2. W odniesieniu do zarzutów nieuwzględnienia zablokowania pod względem komunikacyjnym ul. [...]3 oraz braku nasłonecznienia budynków sąsiednich, Sąd stwierdził, że kwestia wpływu na obsługę komunikacyjną pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy. Natomiast kwestia nasłonecznienia budynków sąsiednich, zdaniem Sądu, nie jest możliwa do oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

3. Skarżąca A.W. w złożonej skardze wywodzi, iż decyzja SKO narusza zasadę dwuinstancyjności poprzez istotną zmianę treści decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję. Skarżąca wskazała, że SKO dokonało zmiany wysokości dla planowanego budynku o 32 metry, co odpowiada wysokości sąsiadującego dziewięciopiętrowego domu wielorodzinnego. W odniesieniu do tego zarzutu, Sąd uznając go za niezasadny wskazał, że określona przez organ odwoławczy wysokość górnej elewacji frontowej wynika z ustaleń dokonanych w ramach przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizy urbanistycznej oraz że SKO wyjaśniło w uzasadnieniu wyczerpująco zasadność dokonanej zmiany wysokości dla planowanego budynku (s. 31 Decyzji SKO oraz pkt 2.4, s, 3 analizy urbanistycznej), brak byłoby podstaw do uchylenia Decyzji Prezydenta i niepodjęcie przez SKO własnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wydanie decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie zatem decyzji Prezydenta przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji należałoby uznać za naruszenie normy prawa procesowego z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy był bowiem władny we własnym zakresie dokonać odmiennej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego.

4. Skarżąca A.W. zarzuciła brak wzięcia pod uwagę podczas wydawania zaskarżonej decyzji wysokości najbliższego sąsiadującego budynku położonego przy ul. [...]3 ... na dz. ew. nr ... oraz odstąpienia od wyliczenia średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, o czym mowa w § 7 ust. 3 Rozporządzenia. Oceniając ten zarzut za niezasadny, Sąd podniósł, że dokonana zmiana tego parametru została szeroko i wyczerpująco uzasadniona w decyzji SKO.

W analizie urbanistycznej zostały ustalone parametry sąsiedniej zabudowy i w konsekwencji, pomimo braku wskazania średniej dla obszaru analizowanego, ustalona przez organ odwoławczy wysokość górnej elewacji frontowej ma oparcie w ustaleniach przeprowadzonej analizy. Odejście zatem od wyliczenia średniej wysokości górnej elewacji frontowej znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Określenie zatem w decyzji SKO parametru wysokości górnej elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, na podstawie § 7 Rozporządzenia.

5. Skarżąca A.W. podniosła zarzut pominięcia faktu wszczęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie nieprawidłowości podczas procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę [...].

Skarżąca wskazała, że przedmiotowe postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy kwestii wadliwej analizy nasłonecznienia, a jedna wadliwa decyzja dla budynku wysokościowego pociągać będzie za sobą kolejne wadliwe decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu nie można było uznać, że postępowanie wyjaśniające organu nadzoru budowlanego dotyczącego kwestii wadliwej analizy nasłonecznienia [...] stanowi ewentualne zagadnienie wstępne i przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym bardziej zatem nie może prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy uchylenia decyzji SKO. Powyższa kwestia pozostaje zatem irrelewantna dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

6. Skarżący podnieśli również zarzut braku wyznaczenia linii zabudowy od strony zachodniej, tj. od ul. [...]3 ... oraz brak zaznaczenia tejże linii na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Zdaniem skarżących nie ma pełnej linii zabudowy ani w postaci opisowej, ani w postaci graficznej i w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy została wyznaczona prawidłowo.

Sąd traktując ten zarzut jako niezasadny stwierdził, że dokonując wykładni § 4 Rozporządzenia brak jest podstaw do wywodzenia, iż istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy z każdej strony działki, na której zlokalizowana jest inwestycja. Jak wynika z Decyzji SKO, od strony ul. [...]1 linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, tj. na działce nr ew. ..., co oznacza, że została wyznaczona w oparciu o zasadę § 4 ust. 1 Rozporządzenia. W przypadku granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. [...]3, ustalono linię zabudowy po granicy terenu, analogicznie do linii zabudowy sąsiedniego budynku, co znajduje uzasadnienie w § 4 ust. 2 Rozporządzenia. Ponadto wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, tj. dz. ew. nr ..., zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Powyższe zostało wyczerpująco uzasadnione przez organ odwoławczy (s. 25 oraz 29 Decyzji SKO). Nieprzekraczalna linia zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego i odpowiedniego usytuowania budynków od strony przestrzeni publicznej, a zatem co do zasady od strony drogi publicznej. Podsumowując, organ administracji ustalił warunki zabudowy zgodnie z wymogami § 4 Rozporządzenia i nie był przy tym zobligowany do wyznaczenia linii zabudowy od strony zachodniej.

7. Skarżący zarzucili zaskarżonej Decyzji SKO pominięcie okoliczności, iż realizacja budynku zgodnego z ustalonymi warunkami zabudowy radykalnie zmieni intensywność wykorzystania terenu, w zaznaczonym obszarze oddziaływania.

Sąd kwalifikując ten zarzut jako niezasadny miał na względzie ustalenia, z których wynika że w obrębie obszaru objętego analizą wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wahają się w granicach od 0,09 (teren nr 14) do 1 (tereny 10 i 11), co dawało średnią arytmetyczną 0,6 (pkt 2.2., s. 2 analizy urbanistycznej). Uzasadnione jest zatem przyjęcie wskaźnika większego niż średni występujący w analizowanym obszarze zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia, wynoszącego 0,94, nawiązującego do wskaźników występujących w sąsiedztwie (tereny 10, 11), co znalazło wyczerpujące odzwierciedlenie w wynikach analizy. Planowana zabudowa zlokalizowana będzie wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...]1 oraz przestrzennie wypełni kwartał zabudowy o charakterze [...]. Przywołany wskaźnik dla działek leżących po tej samej stronie ul. [...]1 co teren planowanej Inwestycji, wynosi odpowiednio 1,1 i 0,88, a zatem średnia dla wspominanych działek wynosi 0,96, tj. więcej niż ustalona dla inwestycji w warunkach zabudowy 0,94.

W konsekwencji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony zgodnie z wymogami § 5 ust. 2 Rozporządzenia, a zarzut skarżącej w tym zakresie jest bezpodstawny.

8. Skarżący podnieśli zarzut błędnego uznania przez SKO w zaskarżonej decyzji, jakoby układ tzw. Osiedla [...] nie podlegał jakiejkolwiek prawnej ochronie. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na brzmienie § 39 Warunków technicznych, w myśl którego na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu z żadnych przepisów (powszechnie obowiązujących, czy też z przepisów prawa miejscowego) nie wynika ochrona prawna tzw. Osiedla [...].

Stąd brak jest przeszkód prawnych do ewentualnej ingerencji w istniejący układ tzw. Osiedla [...], który nie podlega ochronie prawnej, a tym samym może zostać zmieniony w przypadku uznania, iż uzasadnia to ład urbanistyczny miasta i wymogi polityki zagospodarowania przestrzennego.

9. Skarżący podnieśli również zarzut nieustosunkowania się organu odwoławczego do podniesionych zarzutów oraz brak ustosunkowania się do zmiany charakteru działki ew. nr ... stanowiącej obecnie pas zieleni oraz w konsekwencji zaburzenie aktualnego naprzemiennego układu działek w obszarze oddziaływania (zmiana charakteru przyległej działki nr ... z pasa zieleni na działkę zabudowaną).

W ocenie Sądu z analizy urbanistycznej dokonanej w sprawie wynika, że planowana inwestycja ma stanowić kontynuację istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wysokościowej, która charakteryzuje się maksymalnym wykorzystaniem terenu pod zabudowę. Powyższe potwierdza analiza wskaźników zabudowy dla działek leżących po tej samej stronie ul. [...]1. Z samej zmiany układu naprzemiennego działek nieprawidłowe jest wywodzenie naruszenia ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908).

Mając na uwadze powyższe, twierdzenie o braku zachowania ładu przestrzennego na skutek zaburzenia układu działek w sąsiedztwie należy uznać za niezasadne. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem inne obiekty o charakterze podobnym do charakteru obiektu planowanego, tj. wysokościowe budynki usługowo-biurowe. Planowana inwestycja zaprojektowana jest w obszarze dominanty wysokościowej, na którym występuje wiele obiektów wysokich, tworzących wyodrębniający się z krajobrazu miasta charakterystyczny zespół zabudowy [...].

Reasumując, Sąd Wojewódzki uznał, że skargi podlegały oddaleniu na postawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, jak i o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydane zostały decyzja I-instancyjna oraz decyzja SKO organy I i II instancji nie zapewniły właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach zlokalizowanych przy ul. [...]3 ... i [...]3 ... czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nie zawiadomili części z w/w osób o wszczęciu postępowania, nie wezwali w/w osób do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, oraz nie doręczyli w/w osobom decyzji I-instancyjnej ani decyzji SKO, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynika sprawy;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydane zostały decyzja I-instancyjna oraz decyzja SKO organy I i II instancji nie uwzględniły słusznego interesu obywateli oraz prowadziły w/w postępowanie w sposób nie wzbudzający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co przejawiało się w szczególności w:

(a) odmowie przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... w W. pomimo przyznania takiego statusu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... w W.,

(b) początkowym przyznaniu statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... i następnie pozbawieniu ich tego statusu na wniosek inwestora,

(c) niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w korespondencji kierowanej do poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...]3 ... i [...]3 ... w W., argumentów przemawiających za przyjęciem, iż nie mają oni własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu,

co miało istotny wpływ na wynika sprawy;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydane zostały decyzja I-instancyjna oraz decyzja SKO organy I i II instancji zaniechały podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwie określiły krąg stron niniejszego postępowania, co skutkowało odmową przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]3 ... oraz ul. [...]3 ... w W., pomimo że każda z tych osób ma własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny w przedmiotowym postępowaniu przejawiający się w indywidulanym zagrożeniu jej praw przez oddziaływanie inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja na przysługujące jej indywidualnie prawo rzeczowe (odrębna własność lokalu oraz udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu), co miało istotny wpływ na wynika sprawy;

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu Skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydane zostały decyzja I-instancyjna oraz decyzja SKO organy I i II instancji zaniechały objęcia uzgodnieniami Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Terenów Publicznych części projektu decyzji organu pierwszej instancji, tj. wyników analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do w/w decyzji, i w konsekwencji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, pomimo że w uzasadnieniu decyzji SKO organ drugiej instancji błędnie wskazał dowody, na których organ się oparł, oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których w rzeczywistości dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przejawiało się w stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień Zarządu Terenów Publicznych, [...] Konserwatora Zabytków oraz Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, podczas gdy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji określone w zaskarżonej decyzji są sprzeczne z warunkami wskazanymi w w/w uzgodnieniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy organ drugiej instancji częściowo utrzymał w mocy Decyzję I-instancyjną pomimo, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu prawidłowo wykładanego § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 lit a) - d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy organ drugiej instancji częściowo utrzymał w mocy decyzję I-instancyjną pomimo ustalenia w decyzji I-instancyjnej warunków zabudowy określających parametry zabudowy niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z u.p.z.p., Rozporządzenia oraz wynikami analizy, tj.: ustalenie w punkcie 1.1.2 decyzji I-instancyjnej wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niezgodnie z prawidłowo wykładanymi wymaganiami § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia polegające na:

(a) wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (tj. 0,94 zamiast 0,69), pomimo iż możliwość wyznaczenia wskaźnika w tej wysokości nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy),

(b) ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie nie mającego oparcia w przepisach u.p.z.p. kryterium możliwości inwestycyjnych działki, podczas gdy wskaźnik ten powinien zostać ustalony w oparciu o kryteria określone w art. 54 pkt 2 lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 7 u.p.z.p., tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak też prawo własności,

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 lit a) - d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy organ drugiej instancji częściowo utrzymał w mocy decyzji I-instancyjną pomimo ustalenia w decyzji I-instancyjnej warunków zabudowy określających parametry zabudowy niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z u.p.z.p., Rozporządzenia oraz wynikami analizy, tj.: ustalenie w punkcie 1.1.3 decyzji I-instancyjnej szerokości elewacji frontowej niezgodnie z prawidłowo wykładanymi wymaganiami określonymi w § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia polegające na:

(a) niewyliczeniu średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

(b) wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej bez odniesienia do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, pomimo iż możliwość wyznaczenia takiej szerokości elewacji frontowej nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy),

(c) ustaleniu szerokości elewacji frontowej na podstawie nie mającego oparcia w przepisach u.p.z.p. kryterium możliwości inwestycyjnych w kwartale, podczas gdy wskaźnik ten powinien zostać ustalony w oparciu o kryteria określone w art. 54 pkt 2 lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2) oraz 7) u.p.z.p., tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak też prawo własności,

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 lit a) - d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja SKO odpowiada prawu, podczas gdy organ drugiej instancji częściowo utrzymał w mocy decyzję I-instancyjną pomimo ustalenia w decyzji I-instancyjnej warunków zabudowy określających parametry zabudowy niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z u.p.z.p., Rozporządzenia oraz wynikami analizy, tj.: ustalenie w punkcie 1.1.4. decyzji I-instancyjnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niezgodnie z prawidłowo wykładanymi wymaganiami określonymi w § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia polegające na:

(a) niewyliczeniu średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym, pomimo iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok,

(b) wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez odniesienia do średniej wysokości elewacji frontowych występujących na obszarze analizowanym, pomimo iż możliwość wyznaczenia takiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wynika z analizy urbanistycznej (wyników tej analizy).

A.W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających go decyzji organów administracyjnych I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracyjne I i II instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy

2. art. 15 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) przez nieuchylenie decyzji organów administracyjnych I i II instancji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. naruszyło zasadę dwuinstancyjności, znacząco zmieniając bez odpowiedniego materiału dowodowego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, zamiast uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu zebrania w tym zakresie odpowiedniego materiału dowodowego,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w tym:

1. § 4, 6 i 7 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji organów administracyjnych I i II instancji, mimo że wydana decyzja o warunkach zabudowy w sposób arbitralny ustala dopuszczalne parametry nowej zabudowy, w szczególności linię zabudowy niezgodnie z istniejącą linią zabudowy na działkach sąsiednich, zaś szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bez uwzględnienia lub ustalenia średnich wielkości parametrów występujących na obszarze analizowanym

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 54 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracyjnych I i II instancji, mimo że planowana inwestycja niewątpliwie narusza normy dotyczące zachowania odległości między budynkami gwarantujących naturalne nasłonecznienie a określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla przejrzystości dalszych rozważań oznaczenie (numeracja) zarzutów z obu skarg kasacyjnych została odpowiednio zmodyfikowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadny okazał się zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej A.W., odnoszący się do oceny jej statusu procesowego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte m.in. odwołaniem A.W., stwierdzając brak jej indywidualnego interesu prawnego w sytuacji, gdy w jej imieniu jako właściciela lokalu występuje Mieszkaniowa Spółdzielnia N. (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa).

Zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił trafne uwagi ogólne co do wykładni art. 28 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak wnioski odnoszące się do legitymacji procesowej skarżącej nie zasługiwały na akceptację.

Mianowicie zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, interes prawny co do zasady mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 917/09, 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10). Trafnie również powołał się Sąd Wojewódzki na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, interes ogółu właścicieli lokali w budynkach wspólnoty mieszkaniowej oraz spółdzielni mieszkaniowej reprezentowany jest przez organy tych podmiotów, natomiast właściciele poszczególnych lokali mogą wyjątkowo występować w sprawie we własnym imieniu, gdy wykażą, iż przysługuje im odrębny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1325/15; z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 892/15; 25 listopada 2011 r. II OSK 1693/10).

Zauważyć również trzeba, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W rezultacie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy należy ocenić, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar i charakter – stwarza ryzyko takich oddziaływań normowanych przepisami prawa, które mogą wpłynąć na sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie było sporne uznanie za strony postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej P. oraz Mieszkaniowej Spółdzielni N., natomiast odmówiono legitymacji procesowej poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach położonych przy ul. [...]3 ... i ul. [...]3 ...

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na tożsamość zarzutów zgłoszonych przez właścicieli lokali, jak też Wspólnotę Mieszkaniową i Spółdzielnię Mieszkaniową stwierdziło, że dopóki interes właścicieli lokali pozostaje zbieżny z interesem aktywnie występującej w sprawie Wspólnoty i Spółdzielni, dopóty brak jest podstaw do uznania ich za samodzielne strony tego postępowania.

Z kolei Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że: "Interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali nie można wywodzić z podnoszonej w skargach potencjalnej możliwości ograniczenia nasłonecznienia lub zwiększenia natężenia ruchu samochodowego oraz w konsekwencji zmniejszenia dostępności miejsc parkingowych".

Zarówno wnioskowanie Kolegium, jak również ocena Sądu Wojewódzkiego nie mogła być zaakceptowana w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Dla właściwego wyznaczenia kręgu stron, podstawowe znaczenie miało ustalenie oddziaływania planowanej inwestycji nie tylko na budynki przy ul. [...]3 ... i ..., ale także na lokale poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej, która wraz z małżonkiem w toku postępowania zgłaszała zastrzeżenia co do potencjalnego zacienienia, wskazując na położenie ich mieszkania o strony wschodniej, a więc od strony budynku przewidzianego do realizacji przez inwestora (pisma z 8 października 2014 r., 16 stycznia 2015 r., 4 marca 2015 r., 2 kwietnia 2015 r.).

W takiej sytuacji organy obu instancji nie mogły automatycznie zrównać interesu prawnego skarżącej, będącej właścicielem konkretnego lokalu w budynku przy ul. [...]3 ..., z interesem Spółdzielni Mieszkaniowej zarządzającej całym budynkiem.

Z materiału zgromadzonego w aktach wynika, że z uwagi na wzajemne usytuowanie przedmiotowej inwestycji oraz istniejących budynków nr ... i ... przy ul. [...]3, zachodzi ryzyko ograniczenia nasłonecznienia poszczególnych lokali położonych od strony wschodniej w tych budynkach. Chociażby więc ta okoliczność nakazywała dokładne wyjaśnienie, jakie będzie oddziaływanie planowanego obiektu na lokal będący własnością skarżącej.

Niewątpliwie, gdy mamy do czynienia z budynkiem wielomieszkaniowym, sytuacja poszczególnych właścicieli może być zróżnicowana z powodu niejednakowego położenia ich lokali względem planowanej inwestycji, co przekłada się na ocenę ich statusu prawnego w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto w rozważanym przypadku nie można było pominąć oddziaływania przyszłej zabudowy, której umiejscowienie ze zjazdem i obsługą komunikacyjną od ul. [...]3 może utrudniać ruch pieszy i kołowy oraz ograniczyć dostępność miejsc parkingowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że lokalizacja tak dużego budynku (według koncepcji inwestora: 39/47 kondygnacji nadziemnych i 6 kondygnacji podziemnych, powierzchnia całkowita łączna – ok. 78000 m², powierzchnia użytkowa łączna – ok. 55000 m²), o funkcji biurowo-usługowej (gastronomia, handel) łączyć się będzie w sposób nieunikniony ze zwiększonym ruchem pojazdów (m.in. samochodów dostawczych oraz związanych z obsługą i korzystaniem z obiektu).

W konsekwencji skala planowanego przedsięwzięcia na etapie budowy i eksploatacji może generować ponadprzeciętne uciążliwości dla właścicieli lokali położonych w budynkach sąsiednich przy ul. [...]3.

Należało zatem przyjąć, że dla ochrony interesu właścicieli poszczególnych lokali, w tym dla skarżącej, ma znaczenie jakie warunki dla przedmiotowej inwestycji zostaną określone, zwłaszcza w zakresie wysokości, intensywności zabudowy, czy obsługi komunikacyjnej.

Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu, z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to właściciele (współwłaściciele) nieruchomości bądź konkretnych lokali powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu w sytuacji, gdy ich budynki (lokale) pozostają w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a ich uprawnienia właścicielskie mogą być ograniczone. Dlatego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że właściciele poszczególnych lokali nie mogli wywodzić interesu prawnego z potencjalnej możliwości ograniczenia nasłonecznienia lub zwiększenia natężenia ruchu samochodowego, gdyż określenie szczegółowych parametrów planowanej zabudowy następuje na kolejnym etapie procesu budowlanego, tj. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wyrażając takie stanowisko Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jednocześnie na jakiej więc podstawie uznał za strony Wspólnotę Mieszkaniową oraz Spółdzielnię Mieszkaniową.

Tymczasem trudno byłoby założyć, że wspomniane uciążliwości (immisje) planowanego przedsięwzięcia pozwalają podmiotom zarządzającym budynkami Wspólnoty i Spółdzielni występować w charakterze stron w sprawie warunków zabudowy, a właścicielom poszczególnych lokali dopiero na etapie dotyczącym pozwolenia na budowę.

Jak zostało powiedziane wyżej, nie we wszystkich sytuacjach można utożsamiać interes prawny Spółdzielni Mieszkaniowej (Wspólnoty Mieszkaniowej) z interesem prawnym właścicieli konkretnych lokali, gdyż różne części budynków wielomieszkaniowych mogą nie być narażone na jednakowe oddziaływanie przyszłej inwestycji.

Warto w tym miejscy zauważyć, że w załączniku do decyzji określono na mapie granice obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (oznaczenie cyfrowe 1-8), przy czym obszarem tym nie objęto całego budynku nr ..., lecz jego wschodnią część położoną od strony planowanej zabudowy.

Potwierdzeniem zróżnicowanej sytuacji właścicieli poszczególnych lokali Spółdzielni Mieszkaniowej jest też podniesiony przez skarżącą fakt, iż w toku postępowania inwestor kilkukrotnie kierował do niej oferty wynagrodzenia w zamian za zawarcie umowy o ustanowieniu służebności zacienienia lokalu. Z dołączonego do skargi kasacyjnej pisma z 23 kwietnia 2018 r. wynika, że wszystkie lokale mieszkalne w budynku przy ulicy [...]3 ..., które byłyby zacieniane przez sporną inwestycję, zostały nabyte przez inwestora lub zabezpieczone prawem służebności zacienienia, z wyjątkiem lokalu A. i M.W. W przedstawionym projekcie aktu notarialnego zawarto postanowienia w zakresie wyrażenia zgody na zacienianie oraz przesłanianie lokalu mieszkalnego w ramach ustanowienia odpłatnej służebności.

W tym kontekście przypomnieć również należy, że sama Spółdzielnia Mieszkaniowa wyrażała w trakcie całego postępowania stanowisko, że w sprawie powinni działać samodzielnie właściciele poszczególnych lokali. Wobec zatem rozbieżnych interesów właścicieli lokali w budynku nr ..., nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że organ statutowy Spółdzielni Mieszkaniowej działa także w imieniu skarżącej, lecz należało zbadać jej indywidualny interes do występowania w sprawie w charakterze strony.

Potrzeba samodzielnego działania przez skarżącą dla ochrony własnego interesu w sprawie znajduje potwierdzenie właśnie na etapie postępowania kasacyjnego, gdy okazało się, że Mieszkaniowa Spółdzielnia N. w W. nie zaskarżyła wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał zarzut kasacyjny A.W., dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. (punkt I.1 skargi kasacyjnej).

Nieskuteczne natomiast okazały się zarzuty ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. (dalej: Spółki W.) koncentrujące się na kwestii odmowy przyznania statusu stron postępowania właścicielom lokali w budynkach nr ... i ... przy ul. [...]3 oraz niezapewnieniu im czynnego udziału w każdym stadium postępowania (punkty I.1, 2 i 3 skargi kasacyjnej).

W tym zakresie należało przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, który wyjaśnił prawidłowo, iż co do zasady zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania może zostać uwzględniony na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu (por. orzeczenia NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do tego zagadnienia w aspekcie zarzutów kasacyjnych Spółki W., gdyż istotne znaczenie miało to, że wskutek zawiadomień organu skierowanych do części właścicieli lokali oraz wobec działania organów Wspólnoty i Spółdzielni wszyscy zainteresowani mieli wiedzę o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora, a część z nich wniosła odwołania.

W rezultacie właściciele poszczególnych lokali mieli wiedzę pozwalającą zaskarżyć wydane w sprawie decyzje w celu dochodzenia obrony indywidualnego interesu prawnego.

Tym samym słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie zarzuty Spółki W. nie mogły być uwzględnione, skoro prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na obowiązującej zasadzie rozporządzalności (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.).

Konsekwentnie należało stwierdzić, że Spółka W. nie była legitymowana do sformułowania zarzutów kasacyjnych związanych z pominięciem określonych właścicieli lokali jako stron postępowania w niniejszej sprawie.

Przechodząc do dalszych zarzutów kasacyjnych należało stwierdzić, że zasadnie obie strony zakwestionowały rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skarg, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło reformatoryjnie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., bez właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej, która wymagała uzupełnienia (zarzuty kasacyjne z punktów I.2 skargi A.W. oraz I.5, II 1, 2 skargi Spółki W.).

Chociaż przytoczona w skardze kasacyjnej Spółki W. argumentacja jest częściowo nietrafna, to jednak zasadniczo, tak jak w skardze kasacyjnej A.W., skutecznie podniesiono zarzuty wskazujące na to, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dawały podstawy do ustalonych w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 marca 2017 r. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Trzeba na wstępie zaznaczyć, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinowany jest zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanej na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: " takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Jak bowiem stanowił § 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie wskazuje się na to, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. II OSK 1560/14).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie zweryfikował rzetelnie wartości dowodowej dokumentu w postaci wyników analizy, jak też wyprowadzonych z niego przez organy obu instancji wniosków.

Przedmiotem postępowania administracyjnego stała się inwestycja polegająca na budowie wysokościowego budynku usługowo-biurowego wraz z garażem podziemnym i zjazdami z drogi publicznej w Dzielnicy [...] m. W.

W decyzji Prezydenta W. z 12 maja 2015 r. ustalono dla przedmiotowej inwestycji szerokość elewacji frontowej maks. 68 m, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji – 0,94 oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla poszczególnych części budynku – ok. 158 m, 192 m, 196 m.

Z wyników analizy zagospodarowania obszaru (załącznik nr 2 do decyzji) wynika, że przy wyznaczeniu parametru wysokości przedmiotowego budynku kierowano się tym, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się dominanty wysokościowe m.in.: budynek [...] wys. 164 m, budynek [...] wys. 192 m, budynek [...] 144 m, [...] 188 m. Zdaniem autora analizy wyznaczona wysokość dla wnioskowanego budynku, na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., będzie nawiązywać odpowiednio do wysokości budynków w sąsiedztwie i prawidłowo dopełniać istniejący układ przestrzenny. Poza przedstawionymi wnioskami brak jest w aktach osobnego dokumentu analizy, odzwierciedlającego szczegółowe ustalenia dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków związanych z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa.

W rezultacie z samych wyników analizy trudno wywieść, z jakich konkretnie względów przyjęto, że wyznaczone wysokości dla przedmiotowego budynku będą "prawidłowo dopełniały istniejący układ przestrzenny". Kwestia ta jest o tyle istotna, że zaplanowany budynek wysokościowy (maks. 196 m) ma być zlokalizowany nie tylko w sąsiedztwie dwóch podobnych budynków przy ul. [...]1, ale też trzech budynków o wys. ok. 30 m położonych przy ul. [...]3 ..., ... i ..., tworzących odrębny układ przestrzenny.

Oczywiście w wyznaczonym obszarze nieuniknione jest występowanie zróżnicowanej zabudowy, lecz z analizy powinno wynikać, że przyjęte rozwiązania dla przedmiotowej inwestycji nie naruszą ładu przestrzennego. Niewystarczające było zatem nawiązanie do samych parametrów innych dominant wysokościowych bez uwzględnienia szerszego kontekstu urbanistycznego.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z części graficznej analizy, jak też innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedstawione w obszarze analizowanym dominanty wysokościowe zlokalizowane są naprzemiennie z zabudową niższą. Taki był też dotychczasowy charakter zabudowy przy ul. [...]1, podczas gdy usytuowanie zaplanowanego obiektu w sposób zasadniczy zmieni organizację przestrzeni na tym terenie.

W analizie sporządzonej w sprawie nie sformułowano żadnej koncepcji urbanistycznej co do zasady dotyczącej lokalizacji dominant wysokościowych, ograniczając się tylko do ustalenia ich istnienia na obszarze analizowanym.

Chociaż autor analizy zasadnie zwiększył obszar służący do charakterystyki zagospodarowania i zabudowy tej części miasta, to nie dokonał wystarczających ustaleń odnoszących się do istotnych uwarunkowań ładu przestrzennego.

W rezultacie nie zostały wykazane przesłanki gwarantujące realizację zawartego w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia (pkt 1.1.6.), zgodnie z którym: "nowa zabudowa winna równoważyć relacje przestrzenne w ramach całego zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej, harmonijnie wpisując się w otoczenie (uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny – położenie w kwartale przylegającym do ul. [...]1)".

Skoro lokalizacja przedmiotowego budynku dotyczy tak ważnej części miasta, to rzeczą organu było wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla określenia charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na danym obszarze.

Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11).

W niniejszej jednak sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skupiły się przy określaniu warunków zabudowy na parametrach najbliższych budynków wysokościowych, tracąc z pola widzenia pozostałe aspekty ładu przestrzennego.

W szczególności w decyzjach organów obu instancji zabrakło argumentacji wskazującej na to, że ustalone warunki zabudowy pozwolą na harmonijne współistnienie trzech dominant wysokościowych położonych w tak bliskiej odległości od siebie.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przy rozstrzyganiu sprawy organy nie uwzględniły w sposób należyty stanowiska wyrażonego w sprawie przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju (dalej: Miejską Pracownię) oraz [...] Konserwatora Zabytków. Chociaż podmioty te nie działały w trybie uzgodnień – jak podano w zarzucie skargi kasacyjnej Spółki W. – to nie oznacza, że ich opinie nie podlegały ocenie w ramach zebranego materiału dowodowego.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r. II OSK 1535/16, jeśli w trakcie postępowania zostaną zebrane inne dowody mające charakter specjalistycznych wypowiedzi będących przedmiotem analizy, to obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i ocena tych dowodów, a także przedstawienie rezultatu tej oceny w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji pożądane było przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy skorzystanie z fachowego wsparcia Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, która w związku z wystąpieniem Naczelnika Wydziału Realizacji Urbanistycznej sporządziła opracowanie z 24 czerwca 2014 r., zawierające analizę urbanistyczno-wysokościową dla wnioskowanego wieżowca przewidzianego do lokalizacji na miejscu [...] przy ul. [...]1.

W wymienionym dokumencie przedstawiono założenia przy kształtowaniu bryły i skali dominanty, m.in. (1) ochrona sylwety zespołu UNESCO w panoramie miasta – ograniczenie wysokości do ok. 140-150 m i masywności obiektu, (2) uzyskanie dużej smukłości dominanty powiązane z eliminacją efektu "mega-ściany" w przypadku zlewania się sylwetki trzech wieżowców stojących za blisko i o zbyt podobnych wysokościach lub elewacjach. (3) Ponadto wskazano na analizę zacienienia budynków przy ulicy [...]3 ... i ... oraz sformułowano zalecenie ograniczenia szerokości bryły wysokościowej do około 41 m i lokalizacji w północnej części działki oraz skośne wycięcie dolnej części trzonu i niskie podium.

Również [...] Konserwator Zabytków w piśmie z 3 lutego 2015 r. stwierdził, że w celu ochrony sylwety zespołu UNESCO w panoramie miasta projektowany budynek powinien spełniać przedstawione wyżej zalecenia.

Trudno byłoby nie dostrzec, że warunki zabudowy określone dla przedmiotowej inwestycji nie odpowiadają wariantom zaleconym przez Miejską Pracownię oraz [...] Konserwatora Zabytków. W takiej sytuacji zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej spółki W., że organ pierwszej instancji sprzecznie ze stanem faktycznym stwierdził w wydanej decyzji zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z opiniami wymienionych wyżej podmiotów.

Nie można zgodzić się z Kolegium oraz Sądem Wojewódzkim, iż niewiążący charakter opinii Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju oraz [...] Konserwatora Zabytków usprawiedliwiał działania organu pierwszej instancji.

Obowiązkiem bowiem organów orzekających w sprawie było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny zgodności wnioskowanej zabudowy z wymogami ustanowionymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 4 i 6 u.p.z.p.

Ponadto wbrew zasadom wynikającym z art. 7 i art. 8 k.p.a. organ pierwszej instancji działał niekonsekwentnie, podważając zaufanie stron postępowania do władzy publicznej. Z jednej bowiem strony celowo zainicjowano współdziałanie z Miejską Pracownią Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju oraz [...] Konserwatorem Zabytków, a z drugiej strony przy rozstrzyganiu sprawy nie odniesiono się rzetelnie do ich stanowisk.

Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało korekty warunków zabudowy w zakresie wysokości planowanego budynku, jednak wprowadzona modyfikacja nie jest adekwatna do założeń analizy urbanistyczno-wysokościowej, w której oprócz ograniczenia wysokości wieżowca, zalecono również zmniejszenie jego szerokości i odpowiednie jego usytuowanie na terenie działki.

Należy wskazać, że w obu analizach sporządzonych w toku postępowania oraz w opinii dr hab. inż. arch. P. L. z dnia 18 stycznia 2016 r. – przedłożonej przez inwestora – przedstawiono różne koncepcje co do usytuowania i parametrów przedmiotowego budynku wysokościowego. Wybór zatem właściwego rozwiązania wymagał uzupełnienia materiału dowodowego, a przede wszystkim analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w trybie § 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Rzeczą organu przy rozpoznawaniu wniosku inwestora było jednoznaczne określenie, według jakiej zasady kształtowano dotychczasową lokalizację dominant wysokościowych, a w szczególności czy wymogi ładu przestrzennego pozwalają, aby na danym obszarze dochodziło do koncentracji takich budynków wysokościowych w bliskiej od siebie odległości, jak w niniejszej sprawie. W analizie, ani w decyzjach, nie wykazano w sposób przekonujący, że najbliższe dominanty wysokościowe mogą stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji, skoro wybudowane zostały w sąsiedztwie niższej zabudowy oraz w znacznych odległościach od siebie.

Brak właściwej oceny tego zagadnienia w sprawie uniemożliwił tym samym prawidłową weryfikację poszczególnych parametrów ustalonych dla planowanego budynku.

W rezultacie należało stwierdzić, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwalał zaakceptować stanowiska organów obu instancji co do spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tych zasadniczo względów konieczne było orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego wyroku i kontrolowanych decyzji, celem ponownego rozpoznania sprawy. Wobec dostrzeżonych wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej, przedwczesne jest szczegółowe odnoszenie się do zarzutów dotyczących wskaźników i parametrów określonych dla przedmiotowej zabudowy.

Zgodzić się jednak należało z argumentacją skarżących stron, że w wynikach analizy nie przedstawiono wyczerpującego uzasadnienia do zastosowania odstępstw przewidzianych w przepisach § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Natomiast zbyt daleko idący jest zarzut Spółki W. dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ww. Rozporządzenia, w którym z faktu braku odrębnego dokumentu części tekstowej analizy wywiedziono, że w sprawie nie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Chociaż skarżąca Spółka ma rację, że pojęcie "analizy" nie jest tożsame z "wynikami analizy", to jednak zawarty w aktach dokument zatytułowany jako: "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru" stanowi niewątpliwie rezultat analizy wymaganej w myśl art. § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Ponadto niezasadny okazał się również zarzut ze skargi kasacyjnej Spółki W., wskazujący na naruszenie polegające na zaniechaniu objęcia uzgodnieniami Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Terenów Publicznych wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr 2 decyzji (pkt I.4 – petitum skargi kasacyjnej).

W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło wyczerpującą argumentację z konkluzją, że z uwagi na przedmiot uzgodnień, regulowany przepisami art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie było istotnym uchybieniem przedstawienie organom uzgadniającym samego projektu decyzji zawierającego warunki obsługi w zakresie komunikacji, bez załącznika w postaci wyników analizy.

Z kolei trafny okazał się zarzut skarżącej Spółki, że treść decyzji organu pierwszej instancji w punktach 1.1.1 oraz 1.5 nie są zgodne ze stanowiskiem zarządcy dróg gminnych w Dzielnicy [...] m. W..

Mianowicie w piśmie Zarządu Terenów Publicznych z 25 lutego 2015 r. zastrzeżono, aby w treści decyzji zawarto następujące ustalenia: "Linie zabudowy od strony ul. [...]3 i [...]2 niezgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t.). Inwestor zobowiązany jest uzyskać zgodę zarządcy ulic [...]2 i [...]3, tj. Prezydenta W. za pośrednictwem działającego w jego imieniu Dyrektora Zarządu Terenów Publicznych, na realizację projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tych ulic, będących drogami gminnymi w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych".

Mimo takiej treści uzgodnień organ pozostawił w wymienionych punktach nieprawidłowe warunki w brzmieniu: "Linie zabudowy od strony ul. [...]3 i [...]2 niezgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t.)" – pkt 1.1.1 oraz w pkt 1.5 zapis: "Linie zabudowy od strony ul. [...]3 i [...]2 niezgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), ale rozwiązanie takie zostało uzgodnione z odpowiednimi organami".

Chociaż w dalszej części decyzji przytoczono stanowisko ZPT z 25 lutego 2015 r., to jednak same warunki sformułowane w podanych punktach jawią się jako niejednoznaczne, co czyni je wadliwymi.

Podobnie niejasne są ustalenia w zakresie miejsc postojowych, podczas gdy obowiązkiem organu przy formułowaniu ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej jest określenie między innymi wymaganej ilości miejsc parkingowych (art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy).

Co prawda określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak już w decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest określenie stosownych wskaźników (współczynnika liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy) bądź maksymalnej ilości miejsc parkingowych (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2246/15).

Przyjmuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12).

Wobec powyższego błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w decyzji, że: "Kwestia możliwości zapewnienia miejsc parkingowych, czy to na terenie planowanej inwestycji, czy też w jego sąsiedztwie, wykracza poza granice postępowania o ustalenie warunków zabudowy".

Jako chybiony należało uznać zarzut ze skargi kasacyjnej A.W., odnoszący się do naruszenia § 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez niewyznaczenie linii zabudowy od strony budynku przy ul. [...]3 .... Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśniły, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej (przestrzeni publicznej) celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Natomiast konkretne usytuowanie planowanego budynku względem działek budowlanych określane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zauważyć również trzeba, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie organ zastrzegł, że linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować w taki sposób, aby nie naruszyć interesów prawnych osób trzecich, właścicieli i wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości, wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.).

Organ w ramach ustalonych warunków zabudowy zaznaczył, że w projekcie budowlanym należy zastosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed m.in. pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie II.2 skargi kasacyjnej A.W., organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mogły naruszyć przepisu § 13 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem ma on zastosowanie na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, kiedy weryfikowany jest projekt budowlany.

W § 2 ust. 1 wyraźnie ustanowiono, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku. Zatem przy ustalaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji organy miały obowiązek uwzględnić kwestię wysokości planowanego budynku i zacienienia (przesłaniania) budynków sąsiednich wyłącznie w kontekście regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie uczyniono m. in. przez wystąpienia o wykonanie dodatkowej analizy urbanistyczno-wysokościowej. Ocenę co do rozwiązań przyjętych w tym zakresie przez organy obu instancji przedstawiono wcześniej.

Należy jednak zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze akcentowało w motywach rozstrzygnięcia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sporej inwestycji nie oznacza, że udzielone zostanie pozwolenie na budowę.

Nawiązując do argumentacji obu skarg kasacyjnych podkreślić należy, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06).

Podsumowując, zasadność części zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z uwagi na współuczestnictwo materialne związane ze współwłasnością lokalu, decyzja SKO uchylona została w punkcie II w zakresie dotyczącym A. i M.W.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania w obu instancjach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

4