Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141  § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1466/18 w sprawie ze skargi S.F. na decyzję M. S.A. z siedzibą w K. z dnia 9 października 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1466/18 w ten sposób, że w rubrum sentencji wyroku w miejsce błędnie określonej daty decyzji M. S.A. z siedzibą w K.: "19 października 2018 r." wpisuje prawidłową datę decyzji: "9 października 2018 r." 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1466/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.F. na decyzję M. S.A. z siedzibą w K. z dnia 9 października 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 września 2018 r. S.F. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1) kosztów inwestycji przebudowy płyty dworca w N., kosztorysu inwestycji;

2) sposobu wyboru wykonawcy przebudowy płyty dworca w N., dokumentów (zapytań, otrzymanych ofert) z postępowania, w którym wybrano wykonawcę;

3) okresu gwarancji, jaki zaoferował wykonawca przebudowy;

4) sposobu, w jaki została wybrana firma, która opracowała ostateczny projekt płyty dworca w N. oraz kosztu wykonania projektu, dokumentów (zapytań, otrzymanych ofert) z postępowania, w którym wybrano wykonawcę;

5) wpływów, jakie osiągnęła spółka M. S.A. w roku 2017 z tytułu odprawy autobusów z dworca w N.;

6) sposobu, w jaki został przeprowadzony nabór na stanowisko dyżurnego w N.

W dniu 26 września 2018 r., wnioskodawca sprecyzował zakres żądanej informacji publicznej w zakresie punktu 6, tj. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: sposobu, w jaki został przeprowadzony nabór na stanowisko dyżurnego w N. - sposobu, w jaki zostają wyłonieni nowi dyżurni w N., w szczególności sposobu, w jaki został przeprowadzony nabór w ostatnim czasie na następcę T.B., który w roku 2018 zaprzestał pracy na tym stanowisku. Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje mają zostać przesłane drogą mailową na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.

Decyzją z dnia 2 października 2018 r. przedsiębiorstwo M. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. odmówiło udostępnienia informacji publicznej wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a.

W zakresie punktów 1-4 wniosku organ stwierdził, że informacje te spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, co w konsekwencji uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej w tym zakresie ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Odnośnie do punktu 5 wniosku organ stwierdził, że informacja ta funkcjonuje już w obrocie publicznym – jest ujawniona w rocznym sprawozdaniu finansowym Spółki przedłożonym do KRS, co oznacza, że Spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia tej informacji. W związku z pytaniem zawartym w punkcie 6 wniosku organ stwierdził, że przedmiotowe informacje nie istnieją, a ponadto informacja w tym zakresie ma charakter informacji przetworzonej, tymczasem we wniosku nie podano okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z pominięciem punktu 5.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów ustawy - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Wynik analizy powyższych okoliczności wskazuje, że informacje dotyczące wskazanych we wniosku kwestii zawartych w punktach: 1, 2, 3 oraz 4 stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje, posiadające dla Spółki wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji oraz nie są łatwo dostępne dla takich osób. Wobec tych informacji Spółka przejawia wolę zachowania ich jako informacji nierozpoznawalnych; informacje te są dostępne jedynie osobom upoważnionym przez Spółkę. Spółka podjęła także stosowne środki w celu zachowania tych informacji w poufności. Powyższe informacje należy zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Podniesiono także, że postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia przebudowy płyty dworca w N. nie było realizowane w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Stąd też wynikająca z tej ustawy zasada jawności informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia nie ma zastosowania do postępowań o udzielenie zamówienia realizowanych poza trybem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Brak jest zatem w tym zakresie podstaw do udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W przedmiocie kwestii określonych w punkcie 6 wniosku, tj. w zakresie sposobu przeprowadzenia naboru na następcę T.B., zatrudnionego na stanowisku dyżurnego ruchu w N. wskazano, że przedmiotowy nabór nie był przez Spółkę prowadzony, zatem nie istnieje informacja w tym zakresie, która mogłaby być udostępniona. Wreszcie w zakresie sposobu wyłaniania nowych dyżurnych ruchu w N. podniesiono, że aktualnie nabory na nowych dyżurnych ruchu w N. nie są przez spółkę prowadzone, w konsekwencji nie istnieją informacje, które dotyczą tej kwestii.

S.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję domagając się jej uchylenia i zobowiązania zarządu spółki do udostepnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę M. S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że przeanalizowała i stwierdziła, iż dokumenty zawierające informacje wnioskowane przez skarżącego w punktach 1, 2 i 3 wniosku z dnia 18 września 2018 r. nie są dostępne publicznie. Spółka podjęła działania mające na celu zachowanie poufności poprzez zawarcie stosownych postanowień w dokumentach. Ponadto informacje wnioskowane w punktach 1 i 3 znajdują się w umowie o roboty budowalne i stanowią jej istotne postanowienia, które posiadają wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą. Informacje wnioskowane w punkcie 2 znajdują się w regulaminie zakupowym Spółki i stanowią wewnętrzne informacje spółki nieujawnione do publicznej wiadomości. Spółka wskazała, że również informacje w punkcie 4 wniosku stanowią wartość negocjacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając wniesioną skargę szeroko wyjaśnił rozumienie pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz podkreślił, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiadała wskazanym wyżej standardom. Organ nie wskazał bowiem, iż zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych przez skarżącego informacji, a następnie nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione skarżącemu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy. Spółka nie przeprowadziła postępowania dowodowego w tym zakresie, czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż żądane przez skarżącego informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że pytanie kierowane przez skarżącego do spółki trudno uznać za informacje, które w jakikolwiek sposób mogłyby naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. Trudno byłoby uznać, że koszt dokonania przebudowy dworca, który stanowi tylko wartość liczbową w jakikolwiek sposób naruszyłby chronioną prawem tajemnicę. Informacje żądane przez skarżącego dotyczą procedury określonej w ustawie o zamówieniach publicznych, tym samym powinny one być jawne, a ewentualne ograniczenie w ich udostepnieniu związane z tajemnicą przedsiębiorcy powinno być wyczerpująco uzasadnione. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły M. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., wskazywało motywy podjętego rozstrzygnięcia, szczegółowo wyjaśniało powody odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej oraz opisywało proces, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków, a ze względu na charakter poufnych informacji będących podstawą decyzji nie było możliwe dalsze rozwinięcie jej uzasadnienia bez ryzyka ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa;

2) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego przez Sąd powodujące błędne ustalenie, że:

- informacje, co do których dostępu żądał wnioskodawca nie spełniają kryteriów do zakwalifikowania ich jako informacji poufnych,

- organ przyjął a priori, że przedmiotowe informacje są informacjami poufnymi i mają taką wartość dla organu,

- organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej nie wykazał przesłanek formalnych i materialnych odmowy i nie zbadał tych przesłanek w odniesieniu do żądanych przez wnioskodawcę informacji,

- informacje żądane przez wnioskodawcę dotyczą procedury określonej w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, podczas gdy postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia przebudowy dworca w N. nie było realizowane w trybie tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w obu decyzjach szczegółowo wskazano motywy rozstrzygnięcia, wyjaśniono powody takiego rozstrzygnięcia oraz opisano proces, w trakcie którego Zarząd Spółki podjął taką decyzję. Podniesiono, że w toku wydawania decyzji doszło do szczegółowej analizy wniosku, rozpatrzenia ewentualnych konsekwencji ujawnienia wnioskowanych informacji oraz finalnie dokonano negatywnej oceny możliwości udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem organu przesłanki uznania danej informacji za informację zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa zostały omówione w sposób zindywidualizowany i obiektywny, a szersze ich poruszenie i próba wyjaśnienia mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której już na gruncie uzasadnienia decyzji informacje mające charakter poufny, obejmujące tajemnicę przedsiębiorstwa, zostałyby ujawnione. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, decyzje odpowiadały wszelkim standardom normatywnym, a uwzględnienie skargi nie było uzasadnione.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że organ w uzasadnieniach obu decyzji szczegółowo wskazał przesłanki odmowy i je uzasadnił. Mając to uwadze należy dojść do wniosku, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że organ dokonał oceny a priori. Organ przeprowadził analizę wartości gospodarczej przedmiotowych informacji, która doprowadziła do konkluzji, że posiadają one znaczą wartość gospodarczą i nie mogą być ujawnione. Nadto nawet wartość liczbowa może przejawiać dla przedsiębiorcy pewną ekonomiczną wartość i wyłączenie tego typu informacji spod zakresu informacji posiadających wartość gospodarczą jest nieracjonalne. Skarżąca kasacyjnie zauważyła także, że Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska, dlaczego uznał, że informacje żądane przez skarżącego dotyczą procedury określonej w ustawie o zamówieniach publicznych, skoro organ wskazywał wprost, że postępowanie w sprawie przebudowy płyty dworca nie było realizowane w trybie tej ustawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 24 stycznia 2022 r. poinformowano strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Strony poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z brakiem odpowiedzi skarżącego pierwszoinstancyjnie na skierowane wezwanie, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący obecnie stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o regulacji art. 15 zzs4 uCOVID-19, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uznaniu, że uzasadnienie decyzji obarczone było wadami konstrukcyjnymi. W skardze kasacyjnej wyrażono przekonanie, że uzasadnienie decyzji "wskazywało motywy podjętego rozstrzygnięcia, szczegółowo wyjaśniało powody odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej oraz opisywało proces, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków, a ze względu na charakter poufnych informacji będących podstawą decyzji nie było możliwe dalsze rozwinięcie jej uzasadnienia bez ryzyka ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa". Rozwijając powyższe, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "w toku wydawania decyzji doszło do szczegółowej analizy wniosku, rozpatrzenia ewentualnych konsekwencji ujawnienia wnioskowanych informacji oraz finalnie dokonano negatywnej oceny możliwości udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji" a także, że "organ w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym podjął wszelkie, niezbędne i dostępne środki, aby dokonać szczegółowej analizy możliwości udostępniania informacji publicznych. Przeprowadzona analiza doprowadziła jednak do wniosku, że będące osią sporu informacje spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za informacje poufne, zawierające w sobie tajemnicę przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zachodzi konieczność odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej."

Powyższy zarzut okazał się bezskuteczny w realiach niniejszej sprawy. Treść decyzji organu, wbrew zajętemu w skardze kasacyjnej stanowisku ani nie wyjaśnia szczegółowo powodów odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej ani nie opisuje procesu, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, aby organ podjął wszelkie, niezbędne i dostępne środki, aby dokonać szczegółowej analizy możliwości udostępniania informacji publicznych. Przeciwnie, uzasadnienie decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia o wniosku (punktach 1-4) sprowadza się w istocie do jednego akapitu, łącznie oceniającego wszystkie zadane pytania. Organ wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że "wynik analizy powyższych okoliczności przez Spółkę pozwala przyjąć, że informacje dotyczące wskazanych we wniosku kwestii w pkt 1,2,3 oraz 4 powyżej stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje posiadające dla Spółki wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji oraz nie są łatwo dostępne dla takich osób. Wobec tych informacji Spółka przejawia wolę zachowania ich jako informacji nierozpoznawalnych; informacje te są dostępne jedynie osobom upoważnionym przez Spółkę. Spółka podjęła także stosowne środki w celu zachowania tych informacji w poufności".

Należy zwrócić uwagę, że wniosek zawierał 6 punktów, zawierających pytania o odmienne kwestie. Ponownej ocenie organu poddano 5 punktów, z czego wobec czterech z nich organ wyraził powyższe stanowisko. Rozstrzygnięciem o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ objął pytania o podanie: kosztów inwestycji przebudowy płyty dworca w N., kosztorysu inwestycji (pkt 1 wniosku), sposobu wyboru wykonawcy przebudowy płyty dworca w N., dokumentów (zapytań, otrzymanych ofert) z postępowania, w którym wybrano wykonawcę (pkt 2 wniosku), okresu gwarancji, jaki zaoferował wykonawca przebudowy (pkt 3 wniosku), sposobu, w jaki została wybrana firma, która opracowała ostateczny projekt płyty dworca w N. oraz kosztu wykonania projektu, dokumentów (zapytań, otrzymanych ofert) z postępowania, w którym wybrano wykonawcę (pkt 4 wniosku). Z uzasadnienia decyzji, oceniającego łącznie powyższe punkty wniosku nie sposób wywieść podstaw przyjęcia, że wszystkie powyższe informacje mogą być zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w całości akceptuje rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, lecz jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu nie sprostał. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że wszystkie punkty (1-4) wniosku rozważał pod kątem ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to wyniki tej analizy, a więc "szczegółowe wyjaśnienie powodów odmowy" i "procesu, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków" winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie jest rolą sądu administracyjnego bezrefleksyjne dawanie wiary składanym oświadczeniom, a do tego sprowadzałoby się uznanie, że wydane decyzje wad nie zawierają. Tymczasem decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, powinny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 318/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3056/15, wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 505/21).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 li c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że organ ujął w zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozstrzygnięcie o pkt 6 wniosku, naruszając w ten sposób przepisy u.d.i.p., skoro wprost stwierdził, że "przedmiotowe informacje nie istnieją".

W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w "zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego przez Sąd powodującym błędne ustalenia" wymienione przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zarzut ten również okazał się bezskuteczny.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. również poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powołanych względów, skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.