Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2357/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi N. "S." [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...], zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu w [...] skargę oddala


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 13 września 2011 r. złożoną przez N. w Warszawie została zaskarżona uchwała Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...], w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] oraz zmiany uchwał w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...].

Uchwała ta podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej zw. też u.s.g.,, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz.236), w związku z art. 15 ust. 5 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 ze zm.3).

Zmieniała ona uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. nadając jej następujące brzmienie:

"§ 1. 1. Ustala się opłaty za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] w wysokości określonej w Taryfie Przewozowej za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...], zwanej dalej "Taryfą Przewozową".

2. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] w okresie do dnia 31 grudnia 2012 roku stanowi załącznik nr 1 do uchwały.

3. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2013 roku do dnia 31 grudnia 2013 roku stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

4. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2014 roku stanowi załącznik nr 3 do uchwały.

5. Do stref, o których mowa w Taryfie Przewozowej mają zastosowanie odpowiednie przepisy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia granic strefy biletowej.

Powyższa uchwała nr [...] została ogłoszona dniu 10 czerwca 2011 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r. nr 99 poz. 3140 i weszła w życie z dniem 16 sierpnia 2011 r. zgodnie z brzmieniem jej § 4.

Skarga na powyższą uchwałę została złożona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący [...] wskazał, że złożenie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie Rady [...] z dnia 15 lipca 2011 r. o usunięcie naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 19 ust 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2001 r. nr 79 poz. 854, dalej u.z.z.) poprzez podjęcie przez Radę [...] uchwały podwyższającej opłaty za usługi przewozowe bez uprzedniego zapoznania się z opinia N. na temat projektu ww. aktu prawnego;

- art. 19 ust. 21 u.z.z. poprzez nieprzekazanie przez Radę [...] na adres elektroniczny N. projektu uchwały dotyczącej podwyżek za usługi przewozowe;

- art. 19 ust. 3 u.z.z. poprzez niepoinformowanie N. na piśmie o przyczynach nieuwzględnienia stanowiska lub odrzucenia stanowiska związku zawodowego N..

Podniesiono również istotne naruszenie przepisów postępowania wpływające na wynik sprawy tj. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez uniemożliwienie zajęcia stanowiska w odniesieniu do projektu zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały związany z działalnością organizacji związkowej określaną w art. 6 i 4 u.z.z. tj. we współuczestniczeniu w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku oraz reprezentowaniu pracowników i innych osób określonych w art. 2 tej ustawy, a także obronie ich godności, praw, interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. Podniesiono, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika również z treści § 6 pkt 1 i pkt 4 Statutu N. stanowiącego, że celem [...] jest m.in.:

- zabezpieczanie praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny prac (pkt 1)

- ochrona interesów zdrowotnych, materialnych, socjalnych i kulturalnych członków związku oraz ich rodzin (pkt 4).

Dodatkowo N. wskazywał na interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z treści § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej po obszarze kraju (Dz. U. z 2002 r. nr 236 poz. 1990). Wymieniony przepis stanowi, że za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży pracownikowi przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w wysokości 20% diety. A zgodnie z § 4 ust. 1 tego Rozporządzenia dieta jest przeznaczona na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży i wynosi 23 zł za dobę podróży. Oznacza to, że ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w ciągu doby wynosić będzie 4,60 zł, a koszt biletu dobowego w strefie 1 wynosić będzie 18 zł. Stąd pracownicy pozostający w delegacji służbowej będą musieli opłacać w znacznej mierze koszty dojazdów środkami komunikacji miejscowej z własnych środków co wpłynie niekorzystnie na ich warunki "pracy, bytu i wypoczynku".

Brak konsultacji ze skarżącym projektu uchwały naruszył w ten sposób jego interes prawny.

Skarżący podkreślił, że Rada [...] nie zasięgając jego opinii co do projektu uchwały naruszyła art. 19 ust. 2 u.z.z. Podniósł, że do N. wpłynęło w dniu 26 kwietnia 2011 r. zapytanie Zarządu Transportu Miejskiego odnośnie projektu uchwały, ale nie pochodziło ona od organu samorządu terytorialnego. Gdyby nawet przyjąć kompetencje tej jednostki w tej sprawie, to i tak Rada [...] nie zachowała 30 dniowego terminy na zajęcie stanowiska przez skarżącego. Nie zapoznano się z pismem Przewodniczącego N. wysłanym ostatniego dnia terminu tj. 25 maja 2011 r. Nie udzielono też [...] odpowiedzi o przyczynach nieuwzględnienia stanowiska.

Skarżący wnosił o uchylenie uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 13 października 2011 r. Rada [...] wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazała, że skarżący nie ma interesu prawnego, gdyż nie wykazał, aby którekolwiek uregulowanie wprowadzone uchwałą Nr [...] bezpośrednio wpływało na jego prawa i obowiązki. Treść normatywna zaskarżonej uchwały nie godzi bezpośrednio w sferę prawną skarżącego tj. nie wywołuje dla niego negatywnych konsekwencji prawnych np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Uregulowania uchwały nie dotyczą bowiem bezpośrednio związków zawodowych ani ich władz, skierowane są natomiast do osób korzystających ze środków komunikacji miejskiej w [...].

Organ nie zgodził się także z twierdzeniem Skarżącego, iż ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż podwyżka opłat za usługi przewozowe jest wprost związana z działalnością organizacji związkowej określonej w § 6 u.z.z. oraz że ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce strefy budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie będzie wystarczający na pokrycie kosztów podróży po wskazanych podwyżkach. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.s.g.). Należy zatem wykazać naruszenie interesu prawnego własnego lub interesu prawnego reprezentowanej grupy mieszkańców. Przy czym do reprezentacji grupy mieszkańców gminy, na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. konieczne jest udzielenie pisemnego pełnomocnictwa, w którym osoby je udzielające w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany, wyrażą pisemną zgodę do reprezentowania ich interesów przez wskazaną w pełnomocnictwie osobę. Zgodnie z zacytowanym przepisem nie jest więc legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę związek zawodowy, występujący w imieniu grupy pracowników.

Organ dodał, że skarżący uzasadniając interes prawny do zaskarżenia uchwały Nr [...] w istocie powołał się nie na swój bezpośredni interes, a na interes reprezentowanej przez niego grupy pracowników.

W ocenie organu nie można też wywieść interesu prawnego do skarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 u.s.g. z naruszenia przepisu art. 19 u.z.z. Jest to bowiem przepis o charakterze proceduralnym. Reguluje on tryb konsultowania założeń i projektów aktów prawnych z organizacjami związkowymi, będący jednym z etapów w procesie uchwałodawczym. Normy zawarte w art. 19 u.z.z. nie kreują po stronie związków zawodowych uprawnień o charakterze materialnoprawnym, stwarzają natomiast uprawnienie uczestniczenia w czynnościach o charakterze proceduralnym.

Niezachowanie trybu konsultacji związkowej, gdy konsultacja tak jest wymagana na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z., stanowi naruszenie prawa. Takie zaniechanie daje jednak podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy działań określonych w art. 91 i następnych u.s.g. Istotne uchybienia w zakresie norm procesowych i ustrojowych stanowią przesłankę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 17 czerwca 1993r., I PZP 2/936 stwierdzając, iż uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie o samorządzie terytorialnym.

W ocenie organu nietrafny jest również zarzut Skarżącego dotyczący niedochowania trybu konsultacji ze zawiązkami zawodowymi projektu zaskarżonej uchwały.

Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe miejskiej komunikacji zbiorowej powinna zwrócić się do odpowiednich statutowych władz związku zawodowego w celu umożliwienia im przedstawienia opinii wobec projektu uchwały. Dlatego też Prezydent [...], w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego skierował do organizacji związkowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z, m.in. do N. projekt zaskarżonej uchwały celem jego zaopiniowania.

Ustosunkowując się do twierdzenia Skarżącego, iż nie otrzymał on projektu uchwały od organu samorządu gminnego, a jedynie od Zarządu Transportu Miejskiego, który takim organem nie jest, Rada wskazała, iż zgodnie z art. 1a u.s.g. organami gminy jest rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy m. in. przygotowywanie projektów uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g.). W [...] do zadań związanych z zarządzaniem transportem zbiorowym aglomeracji warszawskiej oraz prowadzeniem spraw nad właściwym i sprawnym funkcjonowaniem transportu, które są zadaniami gminy, powołana została jednostka organizacyjna - Zarząd Transportu Miejskiego. Zgodnie z § 4 pkt 6 statutu do Zarządu Transportu Miejskiego, do jego zadań należy m. in. opracowywanie projektów systemów taryfowych i realizacja polityki taryfowej. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w zakresie przekazanych zadań działa jednoosobowo na mocy pełnomocnictwa udzielonego mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. przez Prezydenta [...].

Organ wskazał zatem, iż wystąpienie Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego do N. z projektem zaskarżonej uchwały celem jego zaopiniowania, jako wystąpienie w imieniu Prezydenta [...], wypełnia normę zawartą w art. 19 ust. 2 u.z.z. o wymogu kierowania założeń projektów i aktów prawnych do władz statutowych związku przez organy samorządu terytorialnego.

Organ nie podzielił również zarzutu Skarżącego, jakoby uchwała została podjęta przedwcześnie, przed upływem wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z 30-dniowego terminu na ustosunkowanie się do projektu uchwały oraz, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 3 u.z.z. poinformowania Skarżącego na piśmie o przyczynach nieuwględnienia uwag do projektu.

W niniejszej sprawie pierwotny projekt uchwały został przesłany do N. pismem z dnia 28 marca 2011 r., otrzymanym przez tegoż adresata w tym samym dniu. Natomiast opinia Skarżącego do projektu uchwały wpłynęła do Zarządu Transportu Miejskiego w dniu 29 kwietnia 2011 r., czyli już po upływie określonego w art. 19 u.z.z. terminu 30-dniowego na zajęcie stanowiska przez związek zawodowy. Zgodnie ze stanowiskiem NSA w Gdańsku zajętym w wyroku z dnia 1 grudnia 1995r., sygn. akt. 1949/95 nieprzedstawienie przez związek zawodowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu uchwały rady gminy zastrzeżeń powoduje, że rada gminy nie ma obowiązku przeprowadzania dalszych konsultacji i uzgodnień, o jakich mowa w art. 19 ust. 3 u.z.z. Organ nie miał zatem obowiązku, wynikającego z art. 19 ust. 3 u.z.z. informowania na piśmie N. o odrzuceniu jego zastrzeżeń do projektu.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r., doręczonym N. w dniu 26 kwietnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego ponownie przedstawił do zaopiniowania projekt zaskarżonej uchwały, jako że częściowo uwzględnił w projekcie taryfy przewozowej na rok 2013 i lata następne, przedstawione w terminie 30-dniowym przez Zarząd Wojewódzki Forum [...] i Radę [...] [...] i powiatu [...], zastrzeżenia do projektu. Zakładając nawet, iż projekt przesłany Skarżącemu pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. był nowym projektem uchwały, a nie kontynuacją konsultacji związkowych rozpoczętych wraz z przesłaniem pisma z dnia 28 marca 2011 r., organ wskazał, iż również w tym przypadku N. przesłało swoje uwagi po upływie 30-dniowego terminu, określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z. Pismo z projektem uchwały zostało doręczone Skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2011 r., koniec biegu 30-dniowego terminu na przedstawienie stanowiska upłynął w dniu 26 maja 2011 r. Tymczasem pismo skarżącego N. wpłynęło do Zarządu Transportu Miejskiego dopiero w dniu 30 maja 2011 r.

Chybiony jest również zarzut Skarżącego naruszenia art. 19 ust 21 u.z.z. Zgodnie z art. 19 ust. 21 u.z.z. założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

Rada podniosła, iż obowiązek wysłania projektu uchwały na adres elektroniczny po stronie organu powstaje, gdy związek zawodowy wskaże organowi adres elektroniczny, na który projekt ma być wysłany. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, uprawnione związki zawodowe chcące skorzystać z prawa do równoległego doręczenia w formie elektronicznej powinny wskazać odpowiednim organom rządowym lub samorządowym swoje adresy elektroniczne. Nie wystarczy zatem powołanie się np. na to, że adres elektroniczny został podany do wiadomości publicznej. N. nie wskazało Prezydentowi [...] adresu elektronicznego na jaki mają być przesyłane założenia lub projekty uchwał i zarządzeń.

Całkowicie nietrafny zdaniem Rady jest zarzut Skarżącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 10 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu Skarżącemu zajęcia stanowiska odnośnie projektu uchwały nr [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań cytowany przepis ma zastosowanie do postępowań, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, określonej w art. 104 k.p.a. Tryb konsultacyjny określony w art. 19 u.z.z. nie jest natomiast postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych zakończonych wydaniem takiej decyzji. Przesłanie przez organ projektu aktu prawnego do zaopiniowania przez związek zawodowy, a następnie informacji wraz z uzasadnieniem o odrzuceniu stanowiska, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Do przedmiotowego trybu konsultacyjnego w ogóle nie mają zastosowania przepisy k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe skarżący podniósł, że o istnieniu interesu prawnego N. stanowi sama możliwość udziału w procesie uchwałodawczym. Nie podzielił twierdzeń organu, aby interes prawny mógł dotyczyć jedynie przepisów prawa materialnego. Uznał, że interes ten dotyczy również przepisów prawa procesowego. Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) jest szersze niż pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Wskazał, że skargę może wnieść każdy, czyjego prawa lub obowiązki zostały uregulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego.

Skarżący powołując się na treść uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r., IPZP 2/93 (OSNC P 1994/1 poz. 1) wskazał, "że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym świadomie i celowo pominięto w opiniowanym projekcie uchwały organu gminy związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko naruszenie prawa istotne, a więc będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały i wyeliminowanie jej z obrotu".

Skarżący podniósł, że według jego wiedzy nie przekazano Zarządowi Transportu Miejskiego kompetencji do konsultowania uchwał Rady [...] w zakresie zmiany opłat za usługi przewozowe. Ponownie podkreślił brak zachowania trzydziestodniowego terminu na przedstawienie stanowiska, licząc od daty 26 kwietnia 2011 r. tj. uzyskania pisma od Zarządu Transportu Miejskiego.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2012 r. organ zmodyfikował wniosek złożony w odpowiedzi na skargę i wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu pisma organ wskazał, ze pismo N. z 25 maja 2011 r., jak również pismo z 26 kwietnia 2011 r. nie zostały właściwie podpisane, bowiem podpisał je wyłącznie Przewodniczący N. A. K., co jest niezgodne ze statutem Związku (§ 42 ust. 7), zgodnie z którym czynności prawne w imieniu Związku podejmuje co najmniej dwóch członków prezydium upoważnionych do tego stosowną decyzją. Zatem pismo to nie może być uznane za opinię odpowiednich władz statutowych związku. Nieprzedstawienie opinii świadczy, że [...] zrezygnował z jej przedstawienia. Gdyby nawet przyjąć, że uchwała Rady [...] powinna być podjęta po upływie ostatniego dnia terminu wyznaczonego [...] na przedstawienie opinii, czyli po 26 maja 2011 r., to i tak zdaniem organu, należałoby uznać, że jej podjęcie w ostatnim dniu terminu jest co najwyżej nieistotnym naruszeniem prawa. Brak przedstawienia opinii przez [...] czyni niezasadnym podniesiony zarzut o braku powiadomienia [...] o przyczynach nieuwzględnienia opinii.

Kontynuując zarzut nieprawidłowej reprezentacji przez N. organ wskazał, iż z zaświadczenia Komisji Krajowej N. z dnia 11 maja 2011 r., w którym mówi się, że "Prezydium Zarządu Regionu [...] może wskazać co najmniej dwie osoby ze swego składu, do podejmowania czynności prawnych", w powiązaniu z treścią uchwały nr 43/10 Zarządu Regionu [...], w której upoważnia się czterech członków Prezydium do podejmowania czynności prawnych w imieniu Zarządu w kadencji 2010 – 2014, można by wyprowadzić dalej idący wniosek, że wszystkie pisma N., które mają wywoływać określone skutki prawne, muszą być podpisane przez wszystkie cztery osoby wskazane. W takiej sytuacji zasadne byłoby odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż została ona podpisana tylko przez dwóch, a nie przez czterech upoważnionych członków Prezydium.

Organ podkreślił, że projekt uchwały został [...] przekazany na piśmie mimo, że co do zasady może budzić wątpliwość konieczność konsultacji tej uchwały ze związkami zawodowymi. Zaskarżana uchwała w zakresie regulowanej przez nią materii jest podobna do uchwały rady gminy w sprawie opłat za wodę, co do której sąd administracyjny uznał, iż nie wymaga ona konsultacji ze związkami zawodowymi, a ponadto przedmiot tej uchwały wychodzi poza zakres zadań związków zawodowych (wyrok NSA z dnia 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Sz 1288/95 publ. Wspólnota 1996/16/18).

Organ wskazał, że wysłanie na adres e-mail projektu uchwały ma jedynie pomocniczy charakter i naruszenia w tej materii są nieistotne, jeśli należałoby przyjąć, że umieszczony na piśmie firmowy, na którym przedstawiał swoje stanowisko Przewodniczący N. adres e-mail, był właściwym wskazaniem odpowiedniego adresu elektronicznego, przez właściwy organ statutu związku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 1 u.z.z.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2012 r. organ powiadomił Sąd, iż w dnia 4 kwietnia 2012 r. weszła w życie uchwała Rady [...] z dnia 23 lutego 2012 r. Nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...], w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] oraz niektóre inne uchwały.

Powyższa uchwała uchyliła zmiany wprowadzone w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2008 r. przez zaskarżaną przez N. uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2011 r., przez co żądanie N. zawarte w skardze stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego przez organ zarzutu bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą Rady [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], obowiązującą od dnia [...] kwietnia 2012 r.

Podnieść należy, że uchwała nr [...] wprowadzała nowe wysokości opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...]. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczyła sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowych. Uchylenie tej uchwały po wniesieniu skargi do Sądu nie czyniło postępowania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie uchwała ta przestała obowiązywać, została uchylona, nie oznacza to jednak, że nie mogłaby być poddana kontroli Sądu. Nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż uchylenie uchwały przez organ nie wywołuje takich samych skutków prawnych jak orzeczenie sądowe stwierdzające zaistnienie przesłanek do uznania zasadności skargi.

W przypadku gdyby Sąd ustalił zasadność skargi to orzekałby o stwierdzeniu nieważności tej uchwały. Taką treść wyroku przewiduje art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 u.s.g., bez względu na treść żądania skarżącego.

Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki prawne od daty podjęcia uchwały – ex tunc. Oznaczałoby to, że uchwałę należałoby traktować tak, jakby nie była podjęta. Uchylenie zaś uchwały przez Radę Gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia – ex nunc, czyli uchwała od daty podjęcia do daty uchylenia obowiązywałaby.

Jest to zasadnicza różnica w skutkach prawnych przez co Sąd nie mógł na wstępie uznać postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do Sądu opowiadał się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291.

Omawiana skarga została wniesiona przez N. na podstawie art.. 101 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunkiem formalnym skargi jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Skarżący spełnił ten warunek, kierując do Rady [...] pismo z dnia 15 lipca 2011 r. (data złożenia), którym wezwał do usunięcia naruszeń prawa.

Pismo zostało podpisane przez dwie osoby spośród czterech wskazanych uchwałą nr [...] N. Zarządu Regionu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. tj. przez Przewodniczącego – A. K. i Skarbnika – E. B. Te same osoby podpisały skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powyższe podpisy wypełniają wymogi sposobu reprezentacji skarżącego ustalone § 42 ust. 7 statutu [...]. Przywołany przepis stanowi, iż czynności prawne w imieniu jednostek posiadających osobowość prawną (a są nimi m.in. Regiony - § 17 statutu) podejmują co najmniej dwaj członkowie Prezydium upoważniani do tego stosowną jego decyzją.

Wymienione osoby są członkami Prezydium Zarządu Regionu [...] o czym stanowi zaświadczenie z dnia 11 maja 2011 r., wydane przez N. Komisję Krajową.

Uchwała nr [...] Zarządu Regionu [...] upoważniając wymienionych czterech członków Zarządu Regionu [...] do podejmowania czynności prawnych nie wskazywała na łączną reprezentację. Zatem zapis statutu o składaniu oświadczeń woli przez co najmniej dwie osoby został spełniony.

Nie można w sprawie twierdzić, iż skarga nie odpowiada wymaganiom pisma procesowego. Została ona prawidłowo podpisana.

Odnosząc się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sąd stwierdził, że jego złożenie w dniu 15 lipca 2011 r. powodowało, iż sześciodniowy termin do udzielenia odpowiedzi przez organ wpływał 13 września 2011 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W wymienionej dacie została złożona przedmiotowa skarga. Zatem została ona wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wobec wypełnienia przez skarżącego formalnych wymagań skargi w następnej kolejności Sąd oceniał posiadanie przez N. legitymacji materialnej.

Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Inaczej została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, uregulowana w art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. Stosownie do ich treści skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Skarga może być wniesiona w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepisy powyższe wprowadzają istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a.

Skarga wnoszona w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, iż został naruszony interes prawny skarżącego lub uprawnienie. Sąd rozpoznający tę skargę zobowiązany jest zbadać, czy zaskarżona uchwała lub zarządzenie narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego. Powinno być realne i aktualne.

Skarga wnoszona w interesie grupy mieszkańców (art. 101 ust. 2a u.s.g.) wymaga legitymowania się pisemną zgodą poszczególnych osób tworzących tę grupę, na ich reprezentowanie we wniesieniu tej konkretnej skargi.

Oznacza to, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 i 2 a u.s.g. jest możliwe tylko w przypadku naruszenia własnego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskaniu od nich umocowania. Zatem nie można wnosić takiej skargi w odniesieniu do bliżej nieoznaczonych osób. To nie jest skarga powszechna i nie jest możliwe jej wnoszenie w interesie publicznym np. w interesie członków związku zawodowego czy też ich rodzin.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do zaskarżenia uchwały w interesie publicznym przez każdego. Zatem ograniczenie to odnosi się również do [...] N. wnosząc przedmiotową skargę powoływała się na cele statutowe (§ 6 pkt 1 i 4 Statutu – zabezpieczenie praw i interesów pracowniczych i socjalno – bytowych członków związku i ich rodzin), na cele ogólne związane z działalnością organizacji związkowej (art. 4 i 6 u.z.z.) oraz cele ogólne odnoszące się do wybranej grupy zawodowej – przedstawicieli sfery budżetowej, państwowej i samorządowej w ramach ich uprawnień do diety i związanych z tym zwrotem kosztów podróży (§ 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Pieniężnej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej po obszarze kraju).

Wymienione cele stanowią o działaniach skarżącego nie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżania w oparciu o art. 101 u.s.g.

Wbrew twierdzeniu skarżącego naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z. dotyczącego przedstawienia w odpowiednim trybie projektów aktów prawnych przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie odnosi się do treści wymienionego przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. Zgodnie z art. 101 u.s.g. to treść zaskarżonego aktu ma naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie sposób powzięcia tego aktu. Naruszenia dotyczące sposobu powzięcia aktu mogą i powinny być badane przez Sąd po wykazaniu przez skarżącego zaistnienia po jego stronie omawianej legitymacji materialnej.

Badanie Sądu, o którym mowa wyżej nastąpiłoby w kolejnym etapie postępowania mającym na celu ustalenie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego. Konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie dopuszcza skargi powszechnej. Skarga taka nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób.

Zatem należało uznać, że N. nie ma legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie.

Podnieść należy, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd jest ustalenie, że skarga jest dopuszczalna, została wniesiona zachowaniem wymagań formalnych oraz przez podmiot posiadający legitymację materialną do kwestionowania określonego aktu lub bezczynności. Pozytywne rozstrzygnięcie tych kwestii dopiero umożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi.

Uznając brak legitymacji skargowej skarżącego Sąd nie mógł rozpoznać merytorycznych zarzutów postawionych w skardze w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że podziela tę linię orzecznictwa, zgodnie z którą brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g. stanowi przesłankę oddalenie skargi, a nie jej odrzucenia. Zdaniem Sądu orzekającego kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że przy braku zaistnienia tej przesłanki należy oddalać skargę, a nie ją odrzucać.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.