Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 1181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1, art. 121 § 1, art. 122, art. 130 § 1 pkt 6, 180 § 1, 181, 187 § 1 i 2, 188 i 191
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 art. 3 ust. 2a, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 6m, art. 6o, art. 6q
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer,, SO del. Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Lu 1181/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] za miesiące od lipca 2013r. do kwietnia 2014r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z jej uzasadnienia wynika, że Burmistrz Miasta L. ww. decyzję wydał na podstawie art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej: "u.c.p.g."), po ustaleniu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na należącej do niej nieruchomości.

W odwołaniu, Spółdzielnia podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Kwestionując sposób ustalenia opłaty, w tym ustalenie jej dla budynku, nie zaś dla nieruchomości, oparcie wyliczeń na ilości osób, nie zaś szacunków z uwzględnieniem średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, zawiadomienie jedynie jej o wszczęciu postępowania i wskazanie jej jako zarządcy nieruchomości oraz jako podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłaty, zarzuciła nadto, że prowadzono wobec niej jednocześnie 89 postępowań, a ustalenia oparto na materiale dowodowym zebranym przez Zarząd Związku Komunalnego Gmin [...] we wcześniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w jego rozpoznaniu podkreśliło na wstępie, że zgodnie z przepisami u.c.p.g., to jest:

- art. 6h, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- art. 6m u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dodając, że zadeklarowana w deklaracji oplata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 61 u.c.p.g .

Podnosząc, że ustawowa definicja "właściciela nieruchomości" zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, organ II instancji zwrócił uwagę, że definicja ta, odmiennie niż w prawie cywilnym, za właściciela uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania, a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Z kolei z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm., zwanej dalej: "u.w.l.") lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany, przy czym w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, należy się również odwołać do ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1222 ze zm., zwanej dalej: "u.s.m.").

Wbrew stanowisku strony skarżącej uznano, że osoby, które dysponują spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu mieszkalnego lub własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego, nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje wyłącznie Spółdzielni, a zatem, w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust 1 pkt 4 u.c.p.g., gdyż jest ich – w rozumieniu tej ustawy - właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło następnie uwagę, że skoro z przytoczonej wyżej definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych (u.w.l.), to cechą charakterystyczną odrębnej własności lokali jest przymusowa, niepodlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.).

W jego ocenie, wadliwe jest stanowisko Spółdzielni, że nie jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

W dalszej części uzasadnienia przedstawiono szeroki wywód w przedmiocie wzajemnych relacji u.w.l. i u.s.m. posiłkując się w głównej mierze stanowiskiem prawnym w tym przedmiocie wynikającym z wyroków WSA: w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 415/14; z dnia 10 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Rz 1260/13, w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt I SA/Ol 760/13. W oparciu o ww. orzeczenia organ II instancji wywiódł, że podmiotem, który był zobowiązany do złożenia deklaracji była Spółdzielnia i tylko jej jako stronie postępowania należało doręczyć zawiadomienie o jego wszczęciu. Ze sposobu wykonywania zarządu przez Spółdzielnię oraz przedmiotu tego zarządu w korelacji z obowiązującymi unormowaniami u.c.p.g. wynika również, iż ustalenie opłaty powinno dotyczyć każdej nieruchomości budynkowej odrębnie.

Odnosząc się z kolei do dopuszczalności oparcia ustaleń faktycznych na materiale dowodowym zebranym w toku poprzedniego postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy w sprawie tj. przez Zarząd Związku Komunalnego Gmin [...], organ odwoławczy stwierdził, że wykorzystanie przez organ I instancji dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu nie narusza zawartej w art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału, dodając, że Spółdzielnia miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z czego jednak w rozpoznawanej sprawie nie skorzystała. W jego ocenie nie doszło także do naruszenia art. 122 i art. 187 Ordynacji podatkowej.

Za niesłuszny został uznany zarzut naruszenia art. 6o u.p.c.g. poprzez ustalenie wysokości opłaty jako iloczynu stawki określonej w uchwale nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin [...] z dnia 17 kwietnia 2013r., a nie uzasadnionych szacunków, w tym średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Organ II instancji argumentował, że w myśl cyt. art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin [...] jednak takiej uchwały nie podjęło. Termin "uzasadnione szacunki", o którym mowa w art. 6o u.c.p.g., w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma zastosowanie jedynie do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchylanie się od obowiązku złożenia deklaracji przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie powoduje stanu nieobowiązywania, wobec tych podmiotów, przepisów prawa miejscowego, a w niniejszej sprawie w szczególności ww. uchwały nr [...].

Jego zdaniem, dla dokonania ustalenia wysokości opłat, organ I instancji zasadnie wykorzystał deklaracje złożone przez skarżącą Spółdzielnię. Część z nich została podpisana przez mieszkańców poszczególnych lokali, w pozostałych deklaracjach zamieszczono odcisk pieczęci Spółdzielni. We wszystkich podano liczbę osób zamieszkałych w danym lokalu, a nie liczbę osób zamieszkujących w całym budynku wielolokalowym. Korekty tych dokumentów były wypełniane w podobny sposób. Organ I instancji uznał złożone deklaracje i ich korekty za prawnie bezskuteczne jako pochodzące od osób nieuprawnionych (mieszkańców lokali, a nie zarządcy nieruchomości), obejmujące poszczególne lokale zamiast całej nieruchomości wielolokalowej. Deklaracje sporządzone przez skarżącą uznano natomiast za niespełniające wymogów formalnych z uwagi na brak podpisu. Mogły one natomiast zostać uznane za oświadczenia mieszkańców i Spółdzielni, zaś zawarte w nich dane można było wykorzystać do określenia wysokości opłaty, co zresztą miało miejsce. Organ II instancji zauważył przy tym, że w toku prowadzonego postępowania wystąpiono do Spółdzielni o podanie ilości osób zamieszkałych w poszczególnych budynkach wielolokalowych stanowiących jej zasoby. W odpowiedzi stwierdziła, że nie dysponuje aktualnymi danymi dotyczącymi liczby osób zamieszkałych w poszczególnych blokach, a jednocześnie, że aktualne dane oparte o oświadczenia poszczególnych mieszkańców zawarte są w treści deklaracji.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz wówczas, kiedy uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie), zaznaczając, że w obowiązującej u.c.p.g. obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji (art. 6m u.c.p.g.) i uiszczenia opłaty z tego tytułu. W sytuacji niezłożenia deklaracji właściwy, organ określa w drodze decyzji (art. 6o u.c.p.g.), wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał wyliczenia opłaty z zachowaniem obowiązujących przepisów. Ponadto z przywołanych regulacji wynika, że jeżeli zobowiązany podmiot nie złoży deklaracji i organ określi wysokość opłaty w decyzji, to jednocześnie wykluczone jest w takiej sytuacji dokonanie wyboru, czy odpady będą segregowane.

Wskazano również, że poza sporem pozostaje, że Spółdzielnia nie wypełniła obowiązku złożenia deklaracji, co upoważniało organ I instancji do ustalenia liczby mieszkańców budynków wielolokalowych pozostających w zarządzie Spółdzielni na podstawie danych zawartych w deklaracjach złożonych samodzielnie przez lokatorów oraz na podstawie deklaracji przekazanych przez samą stronę.

Od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zarzucając naruszenie:

1. art. 1[...] § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej poprzez niewyłączenie E. K.-S. biorącej udział w wydaniu w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] marca 2014r., nr [...],

2. art. 15 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 2a i art. 6q u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest Burmistrz Miasta L.,

3. art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o i art. 6 m u.c.p.g. w zw. z art. 46 k.c. poprzez wydanie decyzji dla budynków niebędących nieruchomościami lecz częściami składowymi nieruchomości,

4. art. 6o u.c.p.g. poprzez ustalenie opłaty jako iloczynu stawki określonej uchwałą [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin [...] z dnia 17 kwietnia 2013r. i ilości osób, a nie w drodze uzasadnionych szacunków z uwzględnieniem średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze,

5. art. 121 § 1 i 123 Ordynacji podatkowej poprzez równoczesne prowadzenie 89 postępowań, w sytuacji, gdy powinno być prowadzone jedno postępowanie,

6. art. art. 121 § 1, 122, 180 § 1, 181, 187 § 1 i 2, 188 i 191 Ordynacji podatkowej, poprzez włączenie w poczet materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, dowodów sprzecznych z tymi przepisami, tj. uznanych uprzednio za bezskuteczne deklaracji złożonych przez osoby fizyczne bez dokonania ich weryfikacji,

7. art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu przepisów u.w.l.

wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta L. jako podjętej z naruszeniem przepisów o właściwości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółdzielnia argumentowała, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2013r. Decyzją Zarządu Związku Komunalnego Gmin [...]znak [...] ustalono wysokość opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Decyzja ta została w dniu [...] marca 2014r. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w składzie: M. W., E. K.-S., P. S., a sprawa została przekazana do rozpoznania Burmistrzowi Miasta L., który w dniu [...] maja 2014r., wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Została ona zakwestionowana przez skarżącą. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, w którym zasiadała ponownie E. K.-S. w dniu [...] września 2014r. wydało decyzję znak [...] utrzymującą zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Doszło zatem – w ocenie Spółdzielni – do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, stosownie do którego członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Naruszenie art. 15 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 2a i art. 6q u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest Burmistrz Miasta L., strona skarżąca uzasadniała tym, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zadania własne Gminy Miasto L. w zakresie utrzymania porządku i czystości zostały przekazane Związkowi Komunalnemu Gmin [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2 ustawy, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Normy u.c.p.g. stanowią jedynie uściślenie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g."). Od daty ogłoszenia statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym zadania publiczne nim objęte stały się zadaniami własnymi związku. Jedną z cech związków jest również domniemanie kompetencji w zakresie realizowanych przez związek zadań, co wynika wprost z regulacji ustawowych, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek. Treść art. 6q u.c.p.g. określająca właściwość rzeczową organów w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest spójna z powyższymi regulacjami i w niniejszym postępowaniu właściwość organu podatkowego należy ustalić na podstawie art. 16 Ordynacji podatkowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o i art. 6 m u.c.p.g. w zw. z art. 46 k.c. poprzez wydanie decyzji dla budynków niebędących nieruchomościami, Spółdzielnia wywodziła, że na podstawie art. 6m u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku braku wymaganej deklaracji konstytuuje się uprawnienie organu do ustalenia opłaty, winno ono jednak dotyczyć danej nieruchomości. O ile w orzecznictwie dopuszcza się łączenie w ramach jednej decyzji wielu nieruchomości, tak brak jest podstaw do objęcia nią jedynie jej części, czyli jednego z kilku budynków zlokalizowanych na nieruchomości. W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji zignorowały fakt, że u.c.p.g. nie definiuje nieruchomości, a jedynie określa autonomicznie pojęcie właściciela. W księdze wieczystej Kw nr [...] wprost zawarty jest zapis że budynki nią objęte nie stanowią odrębnych nieruchomości, stanowią one jedynie jej część składową. Zdaniem Spółdzielni brak jest podstawy prawnej do traktowania budynku jako nieruchomości w realiach przedmiotowej sprawy. Jako kuriozalny i świadczący o ignorancji organu należy uznać – w jej ocenie – pogląd, że pojęcie "nieruchomości" w u.c.p.g. odbiega od jego interpretacji w prawie cywilnym, a następnie powoływanie się na definicję zawartą w art. 46 k.c.; uzasadnienie decyzji w tym zakresie pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Nieruchomości wskazane w decyzjach organów obu instancji nie istnieją w sensie prawnym, co wyklucza wydanie w stosunku do nich prawidłowej i skutecznej decyzji.

W uzasadnieniu naruszenia art. 6o u.c.p.g. poprzez ustalenie opłaty jako iloczynu stawki określonej uchwałą [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. i ilości osób, a nie w drodze uzasadnionych szacunków z uwzględnieniem średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, Spółdzielnia podniosła, że powołany przepis zawiera wyraźne ustawowe przesłanki określenia w drodze decyzji wysokości opłaty, brak jest również podstaw do uznania, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości, w których nie zamieszkują mieszkańcy. Organ zobowiązany jest do uwzględnienia uzasadnionych szacunków, w tym obligatoryjnie średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W niniejszym postępowaniu oparto się jedynie na stawce wynikającej z uchwały Zgromadzenia Związku, nie przeprowadzono natomiast żadnych działań pozwalających na określenie, jaka ilość odpadów powstaje na innych, podobnych nieruchomościach; nie przeprowadzono również szacowania wysokości opłaty.

Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 121 § 1 i 123 Ordynacji podatkowej poprzez równoczesne prowadzenie wobec niej 89 postępowań, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że winno być prowadzone jedno. Takie postępowanie organów spowodowało, że nie było możliwe pełne skorzystanie przez stronę z przysługujących jej praw w postępowaniu. Strona nie mogła dokonać szczegółowej weryfikacji, czy w poszczególnych sprawach nie doszło do innych niż wskazane w niniejszym odwołaniu uchybień. Na poparcie swojego stanowiska, powołała się na wyrok WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 760/13. Dodała, że w przypadkach nieruchomości jednobudynkowych jak np. [...][...],[...][...]czy [...] , gdzie nie kwestionowała ustalenia opłaty dla budynku a nie nieruchomości w treści decyzji również znalazły się stwierdzenia o takich zarzutach zawartych w odwołaniach, co poddaje w wątpliwość rzeczywiste merytoryczne rozpoznanie przez Kolegium każdej ze spraw, w zgodzie z normami postępowania i stanowi działanie organu z naruszeniem podstawowych zasad postępowania podatkowego.

Spółdzielnia nie zgodziła się również z włączeniem w poczet materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, dowodów sprzecznych z tymi przepisami, tj. uznanych uprzednio za bezskuteczne deklaracji złożonych przez osoby fizyczne bez dokonania ich weryfikacji przez organ, co w oczywisty sposób naruszyło przepisy postępowania, a mianowicie art. art. 121 § 1, 122, 180 § 1, 181, 187 § 1 i 2, 188 i 191 Ordynacji podatkowej. Organy bowiem włączyły w poczet materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, dowody sprzeczne z tymi przepisami, tj. zebrane przez organ uznany za niewłaściwy w postępowaniu, czyli pierwotnie prowadzący sprawę Zarząd Związku Komunalnego Gmin [...]. Z analizy akt sprawy wynika, że w zasadzie w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono postępowania dowodowego opierając się w zasadniczej części na materiale dowodowym zebranym przez organ uznany za niewłaściwy.

W ocenie Spółdzielni nieprawidłowe jest także stanowisko, że jest ona zarządcą nieruchomości w rozumieniu przepisów u.w.l., co narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. Jej zdaniem stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt III CZP 122/13 potwierdza, że brak jest możliwości zakwalifikowania spółdzielni jako podmiotu zobowiązanego do składania deklaracji o wysokości opłat z tytułu gospodarowania odpadami. Dodatkowo podkreśliła, że fakt sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.s.m. nie mieści się w dyspozycji normy art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Spółdzielnia powołała się w tej kwestii na stanowisko NSA zawarte w uchwale składu 7 sędziów, w sprawie sygn. akt I OPS 2/12, w której w sposób wyczerpujący scharakteryzowane zostały zasady sprawowania zarządu nieruchomością przez spółdzielnię na gruncie prawa administracyjnego.

In fine skargi, zwróciła uwagę, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w interpretacji z dnia 11 lipca 2013r., uznał, że w ustawie brak przepisu nakładającego obowiązek złożenia deklaracji na zarząd spółdzielni mieszkaniowej. Jego zdaniem, zarząd, o którym mowa w art. 27 u.s.m. wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być traktowany jako zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l. Inne przepisy, do których odsyła u.s.m. w sprawach nie uregulowanych tą ustawą również nie dają podstawy do przekazania spółdzielni praw i obowiązków właścicieli poszczególnych lokali. Tym samym wydaje się, że spółdzielnia może być pomocna w rozprowadzaniu deklaracji, jednak samo ich złożenie organom gminy obciąża osoby, których dane osobowe są przetwarzane w deklaracji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2015r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości stanowisko i wnioski zawarte w skardze, dodatkowo odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w orzeczeniu z dnia 15 lutego 2015r. sygn. akt K 60/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia [...] marca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję Zarządu Związku Gmin [...]z dnia [...] października 2013r., znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i przekazało sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi I instancji - Burmistrzowi Miasta L..

W wydaniu tej decyzji brał udział m.in. członek Kolegium E. K.-S., która następnie uczestniczyła w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie, Spółdzielnia skonstruowała zarzut naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej poprzez niewyłączenie ww. członka Kolegium od udziału w niniejszym postępowaniu.

W myśl art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014r. została podjęta w trybie art. 233 § 1 ust. 2 lit b) Ordynacji podatkowej. W jej uzasadnieniu wskazano natomiast, że w rozdziale 3 w przepisach art. 6r ust. 1 a i art. 6r ust. 1 b u.c.p.g. ustawodawca umieścił szczegółowe odniesienie do związku międzygminnego oraz przyznał status organu egzekucyjnego zarządowi związku, a jednocześnie w treści art. 6o i art. 6q u.c.p.g. nie wskazał na zarząd związku jako organ uprawniony do wydawania decyzji i nie nadał mu uprawnień organu podatkowego – to należy ocenić, że nie można wywodzić z treści ogólnego przepisu art. 3 ust. 2a kompetencji zarządu związku do wydania decyzji na podstawie art. 6 o u.c.p.g. W konsekwencji stwierdzono, że z treści przepisów u.c.p.g. wynika, że zarząd związku międzygminnego nie był organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 6o ustawy. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się ostateczną. W jej następstwie wydano kolejne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w dniu [...] maja 2014r., od którego Spółdzielnia złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2014r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w składzie, w którym zasiadała osoba zasiadająca również w składzie, który wydał decyzję z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wydaną tym razem przez Burmistrza Miasta L..

Rozstrzygnięcia wymaga, czy taki stan rzeczy powoduje uznanie, że dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, z udziałem tego samego członka Kolegium, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji, czy członkowie kolegialnego organu orzekający pierwotnie przy wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2014r. podlegali wyłączeniu od wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej.

Przepis art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w orzecznictwie sądów administracyjnych był analizowany wielokrotnie.

Sąd w tym miejscu uznaje za stosowne odwołanie się do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013r., wydanego w sprawie II FSK 1699/11 (CBOSA). Mocą tego wyroku uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1755/10 (CBOSA). Sąd I instancji stwierdził, że "w sprawie doszło do naruszenia art. 1[...] § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, albowiem przy wydawaniu kolejnych decyzji w sprawie: z dnia (...), w składzie organu odwoławczego brała udział ta sama osoba". Uzasadniając ten pogląd, Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. (P 57/07). WSA dopatrzył się naruszenia przepisu art. 1[...] § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, uznając, że unormowanie powyższe dotyczy także sytuacji, w której sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy na skutek przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, a także przypadku, gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając ww. wyrok stwierdził, że interpretacja art. 1[...] § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej dokonana przez Sąd I instancji nosi znamiona nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, uznając jednocześnie argumentację, opartą na odwołaniu do tez cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, za chybioną. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie wskazany członek kolegium brał udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członek organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczył natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podkreślił, że ani literalne brzmienie przepisów Ordynacji podatkowej, normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienie nie dają podstaw do takiej wykładni art. 1[...] §1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Sąd II instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. stwierdził, że "nie można (...) akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji" (pkt 5.4. uzasadnienia) oraz że "biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" (pkt 5.8. uzasadnienia)". Upatrywanie w tych wypowiedziach umocowania do odstąpienia od literalnej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej i możliwości rozszerzenia zawartej w nim reguły nie tylko na przypadki, gdy członek kolegium brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, ale także na te przypadki, gdy członek kolegium brał udział w wydaniu jakiejkolwiek decyzji w postępowaniu, zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za oczywiście nieuprawnione, albowiem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się tylko do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc do swoistego, niedewolutywnego postępowania odwoławczego.

Sąd w niniejszym składzie pogląd ten akceptuje w pełni.

Jeśli instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu przypisuje się dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, to dodać także można, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014r. została wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b Ordynacji podatkowej, ze względu na naruszeni przepisów o właściwości organów. Zatem w decyzji tej organ odwoławczy ani nie wskazywał na okoliczności faktyczne, które należałoby zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc nie udzielał wytycznych czy zaleceń organowi I instancji, czyli nie zajmował określonego stanowiska, co do dalszych losów postępowania. Obie ww. funkcje zostały zatem spełnione.

Nadto, zdaniem Sądu, skoro przepis art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej nie wymienia udziału członka kolegium, ani pracowników innych organów biorących udział w wydaniu wcześniejszej decyzji w tej samej sprawie w drugiej instancji, to zarzut naruszenia tej regulacji prawnej nie może zostać uznany za uzasadniony.

Nie ma także uzasadnionych argumentów, aby podzielić pogląd Spółdzielni, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 15 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 2a i art. 6q u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest Burmistrz Miasta L..

Na dzień wydania decyzji, tj. [...] września 2014r. Zarząd Związku Komunalnego Gmin [...] nie był organem uprawnionym ani do prowadzenia postępowania podatkowego w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, ani też nie mógł rozstrzygać decyzją o jej wysokości.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 64 ust.1 u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Tę ogólną regułę na gruncie u.c.p.g. zawiera art. 3 ust. 2a. Stosownie do jego brzmienia, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań w zakresie czystości i porządku, prawa i obowiązki organów gminnych określone w ww. ustawie, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Zakres zdolności prawnej związku w stosunku do powierzonych mu zadań jest tożsamy z zakresem zdolności prawnej gmin, które w nim uczestniczą. Zgromadzenie związku międzygminnego, utworzonego na podstawie art. 3 ust.2a u.c.p.g. może więc uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z tej ustawy, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu kompetencji dla zgromadzenia związku międzygminnego w kwestii wydawania decyzji w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi w treści przepisu art. 3 ust. 2a u.c.p.g. upatrywać jednak – w stanie rzeczy niniejszej sprawy – nie było podstaw.

Nie ma także uzasadnionych powodów prawnych do uznania, że przepisy u.p.c.g., a zwłaszcza art. 6o w zw. z art. 6 q (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015r.) uprawniały do upoważnienia zarządu związku międzygminnego do wydawania decyzji.

W tym czasie przepis art. 6 o u.p.c.g. stanowił, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z kolei przepis art. 6 q – że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Odpowiada to kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania podatkowego przyznanej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi pierwszej instancji określonej w art. 13 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a więc organom wykonawczym samorządu terytorialnego. Co istotne, możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują też przepisy Ordynacji podatkowej. Przepis art. 143 tej ustawy dopuszcza wyłącznie możliwość upoważnienia przez organ podatkowy funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie przewidziane w tym przepisie nie oznacza przyznania osobie upoważnionej funkcji organu podatkowego, a tylko zmienia osobę wykonującą funkcję tego organu.

Poza sporem winno pozostawać również, że uchwalanie aktów prawa miejscowego nie jest tożsame z wydawaniem decyzji. To ostatnie nie jest ani prawem ani obowiązkiem, lecz aktem władztwa.

Dopiero od dnia 1 lutego 2015r. oba ww. przepisy uległy zmianie na mocy przepisu art. 1 pkt 18 i 19 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 87, zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"). Przepis art. 6o u.p.c.g. otrzymał brzmienie: ust. 1 - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze; ust. 2 - opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty; ust. 3 - po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty; ust. 4 - właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z kolei przepis art. 6 q u.c.p.g. od 1 lutego 2015r. otrzymał treść: ust. 1 – w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego, ust. 2 - kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlega zaokrągleniu, ust. 3 – w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.

Dokonana zmiana przepisów - zdaniem Sądu - pozwala stwierdzić, że do dnia 31 stycznia 2015r. nie istniała prawna możliwość upoważnienia innego organu niż określony w treści art. 6 q do wydania decyzji w przedmiocie omawianej opłaty. Wobec powyższego, do dnia 31 stycznia 2015r., organem właściwym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi był wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dodać można, że zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej "organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania".

Zgromadzenie związku międzygminnego, utworzonego na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. do 31 stycznia 2015r. mogło więc uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z tej ustawy, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w art. 6 r ust. 1b u.c.p.g. ustawodawca przewidział, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd związku międzygminnego.

Tożsamy pogląd został przedstawiony przez WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r., w sprawie I SA/Go 664/14 oraz w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2014r., w sprawie I SA/Go 538/14, a także przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 1 października 2014r., w sprawie III SA/Po 1775/13 (CBOSA).

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, dokonana zmiana przepisów potwierdza stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wcześniejszego braku możliwości upoważnienia innego organu niż określony w treści art. 6 q u.c.p.g. do wydania decyzji.

Z powyższych względów nie ma podstaw do przyznania racji stronie skarżącej, że organem właściwym do wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie był w sprawie niniejszej Burmistrz Miasta L.. Niezależnie od powyższego - wbrew stanowisku Spółdzielni - należy zauważyć, że także ze statutu Związku Komunalnego Gmin [...] nie wynikały takie kompetencje (por. § 7 pkt 21Statutu).

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o i art. 6 m u.c.p.g. w zw. z art. 46 k.c. poprzez wydanie decyzji dla budynków niebędących nieruchomościami.

Nie jest prawdą, że organy obu instancji zignorowały fakt, że u.c.p.g. nie definiuje nieruchomości, a jedynie określa autonomicznie pojęcie właściciela. Tezie Spółdzielni przeczy wprost uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd podziela przedstawioną w nim argumentację.

Zgodnie z przepisem art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6m ust.1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Definicję "właściciela nieruchomości" zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., wskazując, że ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. I SA/Ol 760/13, WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 415/14, CBOSA) uznaje się, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. W u.p.c.g. nie zawarto jej definicji. Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz u.w.l, jednakże z uwagi na przyjętą w u.c.p.g. systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 k.c.

Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015r.) wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów u.w.l., lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.).

W rozpoznawanej sprawie kontrowersje budzi kwestia zobowiązania do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżącej Spółdzielni jako zarządcy nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

W ocenie Spółdzielni, nie jest ona podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., ponieważ zarząd nieruchomościami sprawuje w trybie u.s.m., a nie u.w.l.

Sąd nie podzielając tego poglądu, podkreśla jednocześnie, że nie chodzi tu o tryb sprawowania zarządu, a o rozumienie jego sprawowania.

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym u.w.l. (art. 18 - 33). Zgodnie z jej art. 18, zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mówi się o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l., zatem nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony.

Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m., odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów u.w.l., spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów u.w.l., z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. W ocenie Sądu, takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ww. ustawy do zarządu powierzonego w rozumieniu u.w.l. przesądza, iż Spółdzielnia sprawuje – jak to określa przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g.– zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w uchwale z dnia 13 listopada 2012r., sygn. I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008r., sygn. III CZP 100/08 (OSNC 2009, nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: u.w.l. i u.s.m. Ustawodawca w art. 27 ostatnio wymienionej ustawy rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ww ustawy "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom u.w.l., jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów u.w.l.

Innymi słowy, w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów u.w.l., które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów u.w.l. jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach u.s.m.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m., stanowiący że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał NSA w omawianej uchwale, istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012r., sygn. V CSK 459/11 (Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 u.w.l., o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 u.s.m. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 u.w.l. powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy u.w.l. na podstawie art. 241 albo art. 26 u.s.m.".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że w sytuacjach wyodrębnienia lokali spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l. (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne przepisy u.w.l., a zwłaszcza dotyczące wspólnoty mieszkaniowej i zebrania właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek u.c.p.g. zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z u.w.l., czyli "w rozumieniu" tej ustawy. Użycie w art. 27 ust. 2 u.s.m. sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd... "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali"... i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.w.l., w tym zakresie wskazuje, że na gruncie u.c.p.g. jest to zarząd w rozumieniu u.w.l. Jest to więc zarząd ustawowy, w zakresie wykonywania którego ww. przepis odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji u.w.l., nakazując je stosować odpowiednio.

Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014r., II SA/Rz 482/14 (CBOSA), że "Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie u.w.l. podlegają obowiązkom określonym w u.c.p.g., natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów u.s.m. (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do u.w.l.).

Należy także przytoczyć pogląd wyrażony w literaturze, że tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59)

Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i, że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych.

Reasumując, Sąd stwierdza – niezależnie od stanowiska wyrażonego w skardze – że podmiotem, który był zobowiązany do złożenia deklaracji była Spółdzielnia, a nie osoby, którym przysługują prawa do poszczególnych lokali. W konsekwencji, tylko jej jako stronie postępowania należało doręczyć zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Ze sposobu wykonywania zarządu przez skarżącą Spółdzielnię oraz przedmiotu tego zarządu w korelacji z obowiązującymi unormowania u.c.p.g. wynika również, iż ustalenie opłaty powinno dotyczyć każdej nieruchomości budynkowej odrębnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt I SA/Ol 18/14, CBOSA).

Bez wpływu na przyjęte stanowisko pozostaje powołany na rozprawie w dniu 20 marca 2015r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 60/13, gdyż odnosi się on do innych niż będące przedmiotem niniejszego postępowania kwestii.

Sąd w tym miejscu pragnie nadto podkreślić, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (Nr druku 2377) wynika, że w art. 2 u.c.p.g. "zostały wprowadzone zmiany doprecyzowujące pojęcie właściciela nieruchomości, wskazano na kim ciążą obowiązki, w przypadku, gdy kilka podmiotów równocześnie spełnia definicje właściciela".

Od 1 lutego 2015r. w u.p.c.g. wprowadzono w art. 2 - ust. 2a, zgodnie z którym, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy oraz ust. 3, w myśl którego, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Doprecyzowujący charakter tych zmian potwierdza zatem dodatkowo argumentację, że także i w stanie prawnym do 31 stycznia 2015r., spółdzielnie miały obowiązki właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutu, że organ objął decyzją poszczególne budynki, Sąd stwierdza, że z mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g. – deklaracja o wysokości opłaty powinna dotyczyć danej nieruchomości, jednak za potrzebą określania opłaty dla każdej nieruchomości budynkowej z osobna przemawia co do zasady chociażby możliwość zróżnicowania stawki opłaty w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny, czy też nieselektywny. Ponadto Sąd z urzędu posiada informacje (oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie w dniu 6 marca 2015r. m.in. w sprawie o sygn. I SA/Lu 1146/14), że Spółdzielnia jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, a zatem to jej przysługuje własność danego gruntu i budynku. Nie było zatem wadliwe określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odrębnie dla poszczególnych budynków, albowiem pozostaje poza sporem, że w sprawie niniejszej wyodrębnione były nieruchomości lokalowe.

Zdaniem Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6o u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015r.), w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W myśl cyt. art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Poza sporem pozostaje, że Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin [...] nie wydało uchwały w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W ocenie Sądu zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że termin "uzasadnione szacunki", o którym mowa w art. 6o u.c.p.g., ma zastosowanie jedynie do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W konsekwencji nie ma powodów do twierdzenia, że w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono żadnych działań pozwalających na określenie, jaka ilość odpadów powstaje na innych, podobnych nieruchomościach, nie przeprowadzono również szacowania wysokości opłaty, a oparto się jedynie na stawce wynikającej z uchwały Zgromadzenia Związku, zresztą niekwestionowanej w skardze. Niezłożenie deklaracji przez Spółdzielnię, jako właściciela nieruchomości we wskazanym wyżej rozumieniu u.c.p.g., na których zamieszkują mieszkańcy nie oznacza w żadnym razie, że wobec nich nie obowiązują postanowienia uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin [...] z dnia 17 kwietnia 2013r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 263/14, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121 § 1 i 123 Ordynacji podatkowej poprzez równoczesne prowadzenie wobec niej 89 postępowań, co – zdaniem Spółdzielni – spowodowało, że nie było możliwe pełne skorzystanie z przysługujących jej praw w postępowaniu, gdyż nie mogła dokonać szczegółowej weryfikacji, czy w poszczególnych sprawach nie doszło do innych niż wskazane w "niniejszym odwołaniu" uchybień, Sąd nie znalazł argumentów dla uznania jego trafności.

Treść przepisu art. 6o u.c.p.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa, w drodze decyzji wysokość opłaty (...) wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny. Treść przepisu odpowiada bowiem częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej, według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Brak jest jednak podstaw do kategorycznego twierdzenia, że z przepisów Ordynacji podatkowej wynika obowiązek wydania decyzji określającej w "pełnej" wysokości, czyli w jednej kwocie opłaty należnej od danego podmiotu w sytuacji, gdy jest on właścicielem, czy zarządcą wielu nieruchomości. Można tu wskazać, przy zastosowaniu pewnej analogii na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na kanwie podatku od nieruchomości. Otóż w orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowane wydawanie przez organy podatkowe decyzji określających wysokość podatku od nieruchomości tylko w odniesieniu do jednej z kilku nieruchomości posiadanych przez danego podatnika, w sytuacji, gdy w odniesieniu do pozostałych nieruchomości wysokość zobowiązania wykazanego w deklaracji nie jest kwestionowana. Co do zasady, z treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej można wywieść, że decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego w istocie zastępuje i koryguje tę wysokość, która powinna być wykazana w deklaracji. O tym więc, czy należałoby określić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w jednej kwocie dla danego właściciela czy zarządcy, czy też odrębnie dla każdej z nieruchomości, którymi on włada i zarządza, przesądza, w ocenie Sądu, treść przepisu, stanowiącego o obowiązku złożenia deklaracji.

Skoro z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wynika, że deklaracje o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości, to zasadne jest wydawanie wielu decyzji, których adresatem jest ten sam właściciel bądź zarządca, w których zostanie określona opłata dla każdej nieruchomości oddzielnie, tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec braku w Ordynacji podatkowej przepisu, który by wprost nakazywał zastosowanie określonego trybu postępowania poprzez wydanie jednej decyzji, w przypadku, gdy w odniesieniu do tego samego podmiotu można wydać wiele decyzji opartych na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, nie można uznać, aby stan rzeczy zaistniały w sprawie niniejszej uzasadniał stwierdzenie, że wobec Spółdzielni obligatoryjne było wydanie jednej decyzji obejmującej wszystkie nieruchomości, których – w świetle u.c.p.g. – Spółdzielnia jest właścicielem. Tytułem podobnych rozwiązań można chociażby wskazać wydawanie w stosunku do tego samego podatnika jednej decyzji określającej wysokość zobowiązań w VAT czy w akcyzie za wiele okresów rozliczeniowych, ale też i wydawanie odrębnych decyzji za każdy, konkretny okres rozliczeniowy.

W ocenie Sądu, sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie naruszał zasad, o których mowa w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej (zasady zaufania) oraz w art. 123 (zasady zapewnienia czynnego udziału stronie). Przed wydaniem decyzji zarówno przez organ I instancji jak i przez organ odwoławczy wyznaczono Spółdzielni siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, z czego jednak ta nie skorzystała. Stąd też zarzut, że równoczesne prowadzenie wobec niej 89 postępowań spowodowało, że nie było możliwe pełne skorzystanie z przysługujących jej praw w postępowaniu jest w istocie niezrozumiały. Słusznie argumentuje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że "materiał dowodowy na podstawie którego określono opłaty dla poszczególnych nieruchomości byłby tak samo "obszerny" bez względu na to, czy prowadzono by postępowanie w stosunku do każdej nieruchomości odrębnie, czy jedno postępowanie w stosunku do wszystkich nieruchomości".

W powołanym przez Spółdzielnię na poparcie swojego stanowiska wyroku WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. I SA/Ol 760/13 (CBOSA) – wbrew jej wywodom – nie zawarto stwierdzenia, jakoby istniała konieczność w podobnych przypadkach orzekania jedną decyzją w stosunku do wszystkich nieruchomości.

Co się tyczy dalszej części zarzutu w tym przedmiocie, a mianowicie, że "w przypadkach nieruchomości jednobudynkowych jak np. [...],[...],[...],[...] czy [...], gdzie skarżąca nie kwestionowała ustalenia opłaty dla budynku a nie nieruchomości również znalazły się stwierdzenia o takich zarzutach zawartych w odwołaniach, co poddaje w wątpliwość rzeczywiste merytoryczne rozpoznanie każdej ze spraw, w zgodzie z normami postępowania i stanowi działanie organu z naruszeniem podstawowych zasad postępowania podatkowego", Sąd stwierdza, że jakkolwiek nie było to zbyt fortunne, to jednak nie miało żadnego znaczenia z punktu widzenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych przez Spółdzielnię przepisów postępowania, a mianowicie: art. art. 121 § 1, 122, 180 § 1, 181, 187 § 1 i 2, 188 i 191 Ordynacji podatkowej. Przypomnieć trzeba, że zarzut ten został sformułowany w kontekście włączenia w poczet materiału dowodowego, dowodów zebranych w postępowaniu pierwotnie prowadzonym przed organem niewłaściwym, a mianowicie Zarząd Związku Komunalnego Gmin [...]. W zarzucie tym Spółdzielnia podniosła również, że nie zweryfikowano w postępowaniu dowodowym deklaracji złożonych przez osoby fizyczne.

Przede wszystkim podkreślić należy, że wykorzystanie przez organ podatkowy dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu nie narusza zawartej w art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału. Istotne jest, aby strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

W ocenie Sądu, organy nie miały żadnego obowiązku weryfikowania deklaracji złożonych przez samych mieszkańców, albowiem w sytuacji gdy obowiązek złożenia deklaracji spoczywał na Spółdzielni, czego ta nie uczyniła, nie miały one żadnego znaczenia, z punktu widzenia wypełnienia przez Spółdzielnię obowiązku ustawowego. Tym samym także zarzut braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, tj. osób, które złożyły deklaracje na okoliczność podanych w nich ilości zamieszkujących osób w lokalach jest nieuzasadniony.

Jak wynika z akt, sprawy, w toku prowadzonego postępowania, już przez Burmistrza Miasta L. wezwaniem z dnia 6 maja 2014r. zwrócono się do Spółdzielni o podanie ilości osób zamieszkałych w poszczególnych budynkach wielolokalowych stanowiących jej zasoby. W odpowiedzi, Spółdzielnia stwierdziła, że nie dysponuje aktualnymi danymi dotyczącymi liczby osób zamieszkałych w poszczególnych blokach. Jednocześnie w przesłanej odpowiedzi podała, że aktualne dane oparte o oświadczenia poszczególnych mieszkańców zawarte są w treści deklaracji. W tej sytuacji zarzuty skargi, iż organ I instancji przyjął bez zastrzeżeń zawarte w deklaracjach dane dotyczące ilości osób zamieszkujących w budynkach nie próbując ich zweryfikować – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – jest nietrafny. Skarżąca, jak sama przyznała nie dysponowała stosownymi danymi na ten temat i sama za wiarygodne uznała dane zawarte w treści złożonych przez mieszkańców deklaracji, złożonych w pierwotnym postępowaniu.

Należy wskazać w tej kwestii, że ustawodawca w przepisie art. 6o u.c.p.g. dostrzegł trudności, jakie mogą się pojawić na etapie określania wysokości opłaty. Dopuszczono w tym zakresie odstąpienie od udowodnienia okoliczności mających znaczenia dla sprawy na rzecz uprawdopodobnienia, które ma nastąpić w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy.

Dla dokonania ustalenia wysokości opłat, organ I instancji – zdaniem Sądu –prawidłowo wykorzystał deklaracje przedłożone przez skarżącą. Część z nich zostało podpisanych przez mieszkańców poszczególnych lokali, w pozostałych deklaracjach zamieszczono odcisk pieczęci Spółdzielni Mieszkaniowej w L. We wszystkich deklaracjach podano liczbę osób zamieszkałych w danym lokalu, a nie liczbę osób zamieszkujących w całym budynku wielolokalowym. W podobny sposób zostały wypełniane również korekty tych dokumentów. Organ I instancji uznał złożone deklaracje i ich korekty za prawnie bezskuteczne jako pochodzące od osób nieuprawnionych (mieszkańców lokali, a nie zarządcy nieruchomości), obejmujące poszczególne lokale zamiast całej nieruchomości wielolokalowej, jednakże mogły one zostać potraktowane jako oświadczenia mieszkańców i Spółdzielni, a zawarte w nich dane można było wykorzystać do określenia wysokości opłaty.

Zaakceptować należy więc stanowisko, że dopuszczalne jest, aby w postępowaniu były wykorzystane dowody i materiały zgromadzone w innych postępowaniach, co w konsekwencji oznacza, że nie istnieje prawny nakaz, aby w toku postępowania koniecznym było powtórzenie wszystkich czynności dowodowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014r., sygn. I FSK 537/13, CBOSA).

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Z urzędu, Sąd takich wad nie stwierdza, natomiast postawienie ww. zarzutów wymagało od strony skarżącej wykazania, że miały one charakter takich, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.). Tego zaś w sprawie nie wykazano.

Powołane in fine uzasadnienia skargi stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zgodnie z którym, skoro w u.p.c.g. brak jest przepisu nakładającego obowiązek złożenia deklaracji na zarząd spółdzielni mieszkaniowej, to:

- zarząd, o którym mowa w art. 27 u.s.m. wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być traktowany jako zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l.,

- inne przepisy, do których odsyła u.s.m. w sprawach nie uregulowanych tą ustawą również nie dają podstawy do przekazania spółdzielni praw i obowiązków właścicieli poszczególnych lokali,

- spółdzielnia może być pomocna w rozprowadzaniu deklaracji, jednak samo ich złożenie organom gminy obciąża osoby, których dane osobowe są przetwarzane w deklaracji – w ocenie Sądu – dla legalności wydanego rozstrzygnięcia nie ma żadnego znaczenia.

Argumentacja strony skarżącej zmierza bowiem do skonstruowania – w oparciu o powyższy pogląd – tezy, że z uwagi na ochronę danych osobowych nie ma ona możliwości pozyskiwania od mieszkańców danych niezbędnych do sporządzenia deklaracji.

W sytuacji bowiem, gdy w świetle przepisów u.c.p.g. deklarację, o której mowa w art. 6m, składa podmiot uznawany w świetle jej przepisów za właściciela nieruchomości, a w analizowanym przypadku podmiotem tym jest Spółdzielnia, to problem ochrony danych osobowych nie ma znaczenia. Kwestia rozliczeń z osobami, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, jak i z właścicielami odrębnych lokali pozostaje domeną prawa spółdzielczego. Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań tj. art. 6h u.c.p.g. są daniną publicznoprawną, bynajmniej nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być uznane za zobowiązane do uiszczania tej opłaty i następnie nie mogą rozliczać tej opłaty, jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. Istotne jest wreszcie i to, że u.c.p.g. nie określa obowiązków wytwórców odpadów, lecz właścicieli nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Jeżeli więc Spółdzielnia nie złożyła wymaganych deklaracji, do czego była zobowiązana w świetle przepisów u.c.p.g., to zasadne było wydanie wobec niej decyzji, o której mowa w art. 6o.

Jednocześnie należy podkreślić, iż przepisy dotyczące definicji właściciela nieruchomości oraz podmiotów zarządzających nieruchomością wspólną nie uległy nowelizacji w ostatnich latach. Tym samym ich brzmienie nie uległo zmianie w wyniku wejścia w życie tzw. "rewolucji śmieciowej". W poprzednim systemie gospodarki odpadami komunalnymi (przed 1.07.2013r.) to spółdzielnie mieszkaniowe zawierały w swoim imieniu umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz wyposażały nieruchomości w pojemniki, rozliczając się następnie z poszczególnymi mieszkańcami. Przyjmowana obecnie przez Spółdzielnię interpretacja prowadziłaby w poprzednim systemie do wniosku, iż umowy na odbiór odpadów komunalnych powinien zawierać odrębnie każdy z mieszkańców i to on powinien indywidualnie rozliczać się z przedsiębiorcami.

Końcowo wypada zauważyć, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na treść § 3 Uchwały Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Z regulacji tej wynika bowiem, że na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi, warunek zastosowania obniżonej opłaty w oparciu o liczbę osób wskazany w § 2 ust. 1 pkt 2 odnosi się osobno do każdego lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku i uważa się za spełniony, gdy w lokalu tym zamieszkuje 6 lub więcej osób. Jakkolwiek organy nie wzięły pod uwagę liczby osób zamieszkałych w lokalu mieszkalnym, to jednak wysokość opłaty została określona – według stawki niższej – korzystnie dla Spółdzielni. Z tego też powodu nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej z decyzji z obrotu prawnego.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.