Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 par 5 i par 6
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Teza: 1. Wszyscy radni, ci, którzy objęli mandat bezpośrednio po wyborach, jak i ci, którzy objęli go później, mają jednakowy status, jednakowe prawa i obowiązki. Do tych obowiązków należy też przestrzeganie zakazów łączenia funcji radnego i innych, okreslonych ustawowo, funkcji oraz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego a momentem od którego rozpoczynają bieg terminy ustanawiające określone zakazy i obowiązki jest, niezależnie od trybu uzyskania mandatu, data złożenia ślubowania.

2. W sytuacji obsadzenia wygasłego mandatu w trybie art.387 par. 1 K.w., t.j. w trybie postanowienia komisarza wyborczego, ma zastosowanie art. 383 par 5 i par 6 Kodeksu wyborczego.

TEZY

1. Wszyscy radni, ci, którzy objęli mandat bezpośrednio po wyborach, jak i ci, którzy objęli go później, mają jednakowy status, jednakowe prawa i obowiązki. Do tych obowiązków należy też przestrzeganie zakazów łączenia funcji radnego i innych, okreslonych ustawowo, funkcji oraz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego a momentem od którego rozpoczynają bieg terminy ustanawiające określone zakazy i obowiązki jest, niezależnie od trybu uzyskania mandatu, data złożenia ślubowania.

2. W sytuacji obsadzenia wygasłego mandatu w trybie art.387 par. 1 K.w., t.j. w trybie postanowienia komisarza wyborczego, ma zastosowanie art. 383 par 5 i par 6 Kodeksu wyborczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z.[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1730/15 w sprawie ze skargi M.Z. [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...]. W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu [...] grudnia 2014 r. Komisarz Wyborczy w W. wydał postanowienie w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Dzielnicy [...] W. Z treści przedmiotowego postanowienia wynikało, że w związku z wygaśnięciem mandatu radnej M. C., stwierdzonym postanowieniem Komisarza Wyborczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., w jej miejsce wstępuje M. Z. [...] - kandydatka z tej samej listy nr [...], która uzyskała kolejno największą liczbę głosów.

W dniu [...] stycznia 2015 r. M. Z. [...] złożyła ślubowanie obejmując mandat radnego Dzielnicy [...] W. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W., w związku z powzięciem informacji o możliwości łączenia przez M. Z. [...] mandatu radnego z funkcją ławnika, wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego dla W. z zapytaniem w tej sprawie. Prezes Sądu Rejonowego dla W. w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyjaśnił, że M. Z. [...] uczestniczyła jako ławnik w rozprawach w [...] Wydziale [...] w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Prezes Sądu Rejonowego dla W. poinformował, że w dniu [...] lipca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo M. [...], w którym zrzeka się mandatu ławnika sądowego.

Rada Dzielnicy [...] W. wskazała, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., nr 21, poz. 112 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zgodnie natomiast z art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Rada Dzielnicy [...] podniosła również, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 ze zm.) do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Zgodnie z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. W kontekście powyższych ustaleń Rada stwierdziła, że zastosowanie powyższych przepisów oznacza, że osoba pełniąca funkcję ławnika, obejmując mandat radnego dzielnicy jako kolejny kandydat z listy wskutek wygaśnięcia mandatu innego radnego, jest zobligowana do złożenia rezygnacji ze sprawowania funkcji ławnika sądowego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku M. Z. [...] termin ten przypadał na dzień [...] kwietnia 2015 r. M.Z. [...] terminowi temu uchybiła co skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. Wobec powyższego Rada Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i § 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 ze zm.), w związku z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 133 j.t.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] W. M. Z. [...], wybranej w okręgu wyborczym nr [...], z listy nr [...], w związku z naruszeniem zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika sądowego.

Na powyższą uchwałę nr [...] M. Z. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotem skargi jest uchwała rady dzielnicy o wygaśnięciu mandatu radnego w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112), który stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Co do zasady, wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała tego organu. Dopóki nie zostanie wydany taki akt, nie można powoływać się na to, że mandat wygasł. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego jest obligatoryjne we wszystkich przypadkach wymienionych w art. 381 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy. W przepisie tym wskazane są okoliczności odnoszące się do radnego, które wymagają dokonania pewnych ustaleń i ocen, co do faktów i zachowań mających znaczenie prawne. Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (§ 2 powołanego powyżej przepisu). Termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia po jego upływie. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5 obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 ustawy – Kodeks wyborczy). Zgodnie natomiast z art. 383 § 6 powołanej powyżej ustawy, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 ze zm.) do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Zgodnie zaś z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Oznacza to, że osoba pełniąca funkcję ławnika, obejmując mandat radnego dzielnicy jako kolejny kandydat z listy wskutek wygaśnięcia mandatu innego radnego, jest zobligowana do złożenia rezygnacji ze sprawowania funkcji ławnika sądowego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W rozpoznawanej sprawie w przypadku M. Z. [...] termin ten przypadał na dzień [...] kwietnia 2015 r. M. Z. [...] terminowi temu uchybiła co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, uchwałą Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wybranej w okręgu wyborczym nr [...], w związku z naruszeniem zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika sądowego. Skoro skarżąca nie zrzekła się funkcji ławnika, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego), którą pełniła przed dniem wyboru na radnego, to obowiązkiem Rady Dzielnicy [...] W. było podjęcie uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, tzn. naruszenia przez skarżącą ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji.

W ocenie Sądu, Rada Dzielnicy [...] W. dokonała prawidłowej oceny uznając, że w przypadku M. Z. [...], termin o którym mowa w art. 383 § 6 ustawy Kodeks wyborczy przypadał na dzień [...] kwietnia 2015 r. M. Z. [...] terminowi temu uchybiła w związku z powyższym prawidłowo stwierdzono, po jej wysłuchaniu, wygaśnięcie mandatu. W opisanej sytuacji tj. powzięcia wiadomości o tym, że nastąpiło naruszenie zakazu łączenia stanowisk Rada jest zobligowana do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - w dalszej części k.w., przez błędną jego wykładnię polegającą na rozszerzeniu zastosowania ww. przepisu, do sytuacji radnego, który objął mandat w trybie art. 387 k.w., zatem nie zaistniała sytuacja opisana w § 5 art. 383 k.w., które to naruszenie doprowadziło do

- naruszenia przepisów prawa materialnego art. 383 § 6 k.w przez jego błędne zastosowanie w niniejszym, z uwagi na fakt, iż termin określony w § 5 art. 383 k.w., w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, z uwagi na brak możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej,

W oparciu o art. 187 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie następującego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - czy w sytuacji obsadzenia wygasłego mandatu w trybie art. 387 § 1 k.w.,tj. w trybie postanowienia komisarza wyborczego, zastosowanie znajduje art. 383 § 5 i § 6 k.w., w sytuacji, gdy w § 5 art. 383 k.w., mowa jest o trybie wyboru, a nie o postanowieniu komisarza wyborczego.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione a tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

W myśl art.383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 21, poz. 112 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W rozpoznawanej sprawie M. Z. [...] naruszyła zakaz łączenia funkcji radnego gminy, powiatu i województwa z funkcją ławnika, przewidziany art.159 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.133). Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. M.Z. [...] objęła mandat radnego na podstawie art.387 § 1 Kodeksu wyborczego i w dniu [...] stycznia 2015 r. złożyła ślubowanie. Od tego czasu rozpoczął się bieg trzymiesięcznego terminu do zaprzestania pełnienia funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym dla W. i zakończył z dniem [...] kwietnia tegoż roku. Zrzeczenie się funkcji ławnika nastąpiło pismem z dnia [...] lipca 2015 r. a zatem już po upływie ustawowego terminu do zrzeczenia się tej funkcji - art.383 § 5 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o, której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przeciwnym przypadku, zgodnie z § 6 powołanego artykułu, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 383 § 5 K.w. polegającej na rozszerzeniu zastosowania tego przepisu do sytuacji radnego, który objął mandat w trybie art. 387 k.w. Zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Przepis art. 383 Kodeksu wyborczego dotyczy wszystkich radnych, niezależnie od tego czy objęli mandat bezpośrednio po wyborach, w ich wyniku, czy też mandat ten objęli później, w trybie art. 387 i nie czyni w tym względzie żadnych wyjątków. Radni, którzy obejmują funkcję na podstawie postanowienia komisarza wyborczego w trybie art. 387 § 1 K.w. też brali udział w wyborach (uzyskali kolejno największą liczbę głosów). Nie może być uznana za rozszerzającą dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, która nie prowadzi do niemającego podstaw prawnych zróżnicowania sytuacji radnych i do faktycznego faworyzowania radnych, którzy mandat uzyskali później. Wszyscy radni, ci , którzy objęli mandat bezpośrednio po wyborach jak i ci, którzy objęli go później , mają jednakowy status , jednakowe prawa i obowiązki. Do tych obowiązków należy też przestrzeganie zakazów łączenia funkcji radnego i innych, określonych ustawowo, funkcji oraz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego a momentem od którego rozpoczynają bieg terminy ustanawiające określone zakazy i obowiązki jest, niezależnie od trybu uzyskania mandatu, data złożenia ślubowania. Przepis art.383 § 5 K.w., wprowadzając obowiązek zrzeczenia się funkcji czy zaprzestania działalności stanowi "jeśli radny przed dniem wyboru..." i w sytuacji gdy możliwe są dwa tryby objęcia mandatu, to, niezależnie od rodzaju trybu - bezpośredniego czy pośredniego (w drodze postanowienia komisarza wyborczego), zawsze objęcie mandatu jest rezultatem kandydowania w wyborach i następuje w ich wyniku. Ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.446) mająca odpowiednie zastosowanie do radnych dzielnic warszawskich na mocy art.8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (obecnie: t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.1438) ani Kodeks wyborczy nie zawierają przepisów różnicujących sytuację radnych w zależności od trybu w jakim objęli mandat. W nawiązaniu do przedstawionego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego należy przyjąć, że w sytuacji obsadzenia wygasłego mandatu w trybie art.387 § 1 K.w., tj. w trybie postanowienia komisarza wyborczego, ma zastosowanie art. 383 § 5 i § 6 Kodeksu wyborczego. Z akt sprawy wynika, że M. Z. [...] jest wybitnym, zasłużonym społecznikiem. Powołane ustawy nie pozwalają na uwzględnienie przy ocenie czy istnieją podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego, braku wiedzy o tym zakazie, szczególnych zasług radnych ani innych, pozaustawowych kryteriów. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Dzielnicy [...] W. nie naruszyła zatem prawa, nie naruszył go także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać także drugi zarzut, bezpośrednio powiązany z pierwszym, błędnego zastosowania przepisu art.383 § 6 Kodeksu wyborczego w zw. z § 5. Brak także podstaw do przedstawienia składowi 7 sędziów NSA rozważanego wyżej zagadnienia prawnego, z uwagi na to, że odmienna wykładnia niż wyżej zaaprobowana, prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w odniesieniu do radnych przy ocenie spełniania przez nich ustawowych obowiązków i zakazów oraz ich konsekwencji prawnych.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. DzU z 2016 r., poz.718) orzeczono jak w sentencji.