Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 947/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1215/21 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1215/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę I. B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7, art. 93 ust. 1 oraz zał. nr 3 Ip. 4.2., Ip. 4.5., Ip. 4.7., Ip. 4.8. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej jako: "u.t.d."). Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie nałożył na skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [....] karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów z naruszeniem przepisów regulujących międzynarodowy przewóz odpadów.

Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2021 r.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie było popełnienie przez zatrudnionego przez skarżącą kierowcę stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów u.t.d. Kwestię sporną pomiędzy skarżącą a orzekającymi w sprawie organami stanowiła jej odpowiedzialność jako przedsiębiorcy za przedmiotowe czyny. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego jak i przed sądem starała się dowieść, że nie ponosi winy za stwierdzone naruszenia, gdyż nie miała wiedzy o przewożonym ładunku odpadów z Niemiec do Polski. W ocenie sądu jednak, powyższe naruszenia mogą świadczyć bądź to o braku należytego nadzoru nad zatrudnionym kierowcą lub braku odpowiedniego wyszkolenia. Sąd powziął wątpliwości także w odniesieniu do organizacji przewozów. Zdaniem Sądu skoro kierowca w tak bezrefleksyjny sposób podjął się przewozu odpadów, czyli ładunku wymagającego spełnienia warunków szczególnych, nie kontaktując się uprzednio w tej sprawie ze swoim pracodawcą, może to tylko świadczyć o braku wdrożenia odpowiednich procedur w przedsiębiorstwie czy nie przekazaniu kierowcy odpowiedniej dla takich sytuacji wiedzy. Jest to tym bardziej niezrozumiałe w dobie powszechnego dostępu do telefonów komórkowych w kraju i poza jego granicami, a co za tym idzie możliwości uzyskania odpowiedniej informacji w sytuacjach nietypowych czy wyjątkowych.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w tej sprawie, że system szkoleń kierowców i weryfikowania ich wiedzy w zakresie znajomości przepisów i procedur jest zorganizowany właściwie. W konsekwencji powyższego, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca się posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a naruszenie nie jest skutkiem działań nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia czy okoliczności, na które nie ma on wpływu, wyłączenie odpowiedzialności skarżącej nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie normy prawa materialnego, czyli art. 92c ust, 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zdarzeniami i okolicznościami o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, o których mowa w tym przepisie, są wyłącznie sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, takie jak klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych, - podczas gdy zgodnie z poglądem aprobowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych i Naczelnego Sadu Administracyjnego przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia również w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia, w szczególności jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić.

II. naruszenie norm postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przez organ art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz na niezastosowaniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą w wysokości 12 000 PLN, w sytuacji gdy:

a) wystąpiła negatywna przesłanka ustawowa nałożenia powyższej kary opisana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej powinno zostać umorzone - ponieważ skarżąca kasacyjnie nie miała żadnego wpływu na działanie J. S. wykonane przy sposobności świadczenia pracy na rzecz skarżącej kasacyjnie, zaś polecenie nielegalnego przewozu odpadów zostało wydane przez osobę trzecią – R. K., niezwiązanego z przedsiębiorstwem prowadzonym przez skarżącą kasacyjnie, zatem przez osobę trzecią, na której działanie Skarżąca kasacyjnie nie miała wpływu;

b) J. S. nie realizował nielegalnego przewozu odpadów w ramach stosunku zatrudnienia, ale przy sposobności świadczenia pracy, poza zakresem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie (transportem drogowym odpadów), zatem nie jest dopuszczalne przypisanie Skarżącej kasacyjnie, jako podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy, odpowiedzialności administracyjnej za działania J. S. realizowane w porozumieniu z R. K..

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej nstancji w całości, umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą kasacyjnie oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od Organu drugiej instancji na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów z naruszeniem przepisów regulujących międzynarodowy przewóz odpadów uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i prawidłowego ich zastosowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W punkcie II petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania powołując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednak z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że naruszenia przepisów postępowania kasator dopatruje się w niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego poprzez odmienną ocenę materiału dowodowego okoliczności w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanki, o której mowa w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d.

Powyższe oznacza, że w żadnej części skargi kasacyjnej nie są kwestionowane ustalenia faktyczne, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji i które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym oceniając zasadność zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. - stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej - ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia, między innymi przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., który to przepis stanowi wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżąca kasacyjnie skutecznie nie obaliła.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.