Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1032/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostających jedynie w związku z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia sprawy, bez równoczesnego powołania zarzutu naruszenia tych ostatnich, nie stanowi skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

TEZY

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostających jedynie w związku z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia sprawy, bez równoczesnego powołania zarzutu naruszenia tych ostatnich, nie stanowi skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 105/06 w sprawie ze skargi M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. prostuje niedokładność w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 105/06 w ten sposób, że w miejsce "T. D." wpisuje "T. D.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 105/06 oddalił skargę M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i T. D. od decyzji Starosty K. z dnia [...], nr [...] odmawiającej skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. obr. [...] jako część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9a, art. 136, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1975 r., Skarb Państwa nabył od B. B. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu nieruchomości, powyższe działki przeznaczone zostały pod rozbudowę Fabryki [...] "[...]" w K., a w ramach tej lokalizacji pod budowę hoteli robotniczych.

Decyzją z dnia [...] września 1991 r. Wojewoda K. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę Fabrykę [...] "[...]" w K., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ujawnionego następnie w księdze wieczystej KW Nr [...] dnia [...] kwietnia 1992 r. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2000 r. Gmina K. nabyła od Fabryki [...] "[...]" w K. prawo użytkowania wieczystego, na podstawie oświadczenia o wykonaniu ustawowego prawa pierwokupu. Fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej KW Nr [...], w której jako właściciel w dziale II wpisany jest Skarb Państwa – Gmina K. jako wieczysty użytkownik do dnia 5 grudnia 2089 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonych działek złożyły dnia 19 lipca 2001 r. spadkobierczynie B. B.: M. Z. i T. D., a decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Rozpatrując odwołanie M. Z. i T. D. od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, podjętą w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, orzekającą o wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., prezydenta miasta jako organu wykonawczego i reprezentującego je na zewnątrz, a jednocześnie działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – Wojewoda Ś. pismem z dnia 15 marca 2004 r., działając jako organ wyższego stopnia, na podstawie art. 26 § 2 K.p.a., wyznaczył Starostę K. do załatwienia wniosku M. Z. i T. D. o zwrot nieruchomości.

Starosta K. decyzją z dnia [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż cel, na który została nabyta przedmiotowa nieruchomość nie został zrealizowany. Pomimo, że od momentu sprzedaży upłynęło 30 lat, nie wybudowano na niej żadnych obiektów stanowiących zespół hoteli robotniczych, a konkretnie stołówki, która miała być wybudowana w drugim etapie realizacji powyższej inwestycji. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa, ustanowione zostało przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawo użytkowania wieczystego, przeniesione następnie na rzecz Gminy K. i prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej, roszczenie o jej zwrot, zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje.

Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli jednak przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nie przysługuje. Organ odwoławczy wskazał, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługujące Fabryce [...] "[...]" w K. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu [...] kwietnia 1992 r. Prawo użytkowania wieczystego, które Gmina K. nabyła od Fabryki [...] "[...]" zostało ujawnione w tej księdze na podstawie wniosku z dnia 5 maja 2000 r., zaś wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 19 lipca 2001 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza to jednak możliwości zwrotu nieruchomości bez konieczności podjęcia działań prowadzących do rozwiązania użytkowania wieczystego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że ta sama nieruchomość nie może być jednocześnie przedmiotem własności osoby fizycznej i przedmiotem użytkowania wieczystego (np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1988 r., I SA 476/87). Organ podniósł, że zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki spowodowałby sytuację, iż użytkowanie wieczyste Gminy K. ustanowione byłoby w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność osoby fizycznej. Organem właściwym do żądania przedterminowego rozwiązania użytkowania wieczystego jest stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta K. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z treści decyzji z dnia [...], jak również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Starosta K. uznając zasadność roszczenia stron, podjął działania zmierzające do rozwiązania użytkowania wieczystego spornego gruntu. Pismem z dnia 25 października 2004 r. Starosta K. zwrócił się bowiem do Prezydenta Miasta K. o rozważenie możliwości przedterminowego rozwiązania użytkowania wieczystego. Prezydent Miasta K. nie zajął jednak merytorycznego stanowiska, a w odpowiedzi poinformował, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna być wydana na podstawie obowiązujących przepisów, nie jest natomiast wymagana zgoda użytkownika wieczystego, którym jest Gmina K.. Jednocześnie W. Z. – pełnomocnik stron, pismem z dnia 27 czerwca 2004 r. wystąpił do Urzędu Miasta K. o zbadanie sprawy pod kątem odstąpienia od użytkowania wieczystego, na co Prezydent Miasta K. nie wyraził zgody. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, odmawiające zwrotu nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. Z. i T. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem skarżących – będąca aktualnie własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Gminy K. – stała się w całości zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie został także zrealizowany na niej inny cel, o jakim mowa w art. 229a ustawy, wyłączający możliwość dochodzenia roszczenia określonego w art. 136 ust. 3.

Sąd stwierdził, że podstawą prawną odmowy zwrotu nieruchomości osobom uprawnionym nie jest jednak art. 229 ustawy – jak wskazują organy obu instancji – lecz ogólne przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania wieczystego. W świetle przepisów ustawy, obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa bądź na Skarbie Państwa bądź na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, w czyim władaniu jest nieruchomość. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. Oznacza to, że gmina nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powołując się na art. 229, jeżeli nieruchomość jest aktualnie jej własnością i nie jest oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie. Przytoczone rozumowanie prawne legło u podstaw uchwały, jaką 25 października 1999 r. podjął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie OPK 26/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 11), w której wyrażony został pogląd, że pojęcie "osób trzecich" ujęte w art. 229 ustawy, nie obejmuje ani gminy, ani Skarbu Państwa. Przepis ten musi być bowiem wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z art. 136 ust. 1–3 ustawy, a ponadto w powiązaniu z obowiązkiem, który ustawodawca nałożył na Skarb Państwa oraz gminę. Wszak tylko na tych dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli dysponują one prawem do nieruchomości. Jeśli tak, to zwrot zawarty w art. 229 "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" należy odczytywać w taki sposób, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa, albo gmina – właśnie na rzecz osoby trzeciej. Z oczywistych względów zatem Skarb Państwa ani gmina nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, którym to pojęciem posługuje się przepis art. 229 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały podniósł także, że nabycie zarówno przez Skarb Państwa, jak i gminę użytkowania wieczystego lub prawa własności przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało objęte hipotezą art. 229. Norma omawianego przepisu nie może być podstawą prawną odmowy skarżącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie tylko dlatego, że Gmina K., której przysługuje prawo wieczystego użytkowania nie jest "osobą trzecią", ale także z uwagi na fakt, iż intertemporalny charakter przepisu art. 229 wyłącza jego zastosowanie w sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste gminy powstało już po wejściu w życie ustawy, tak jak ma to miejsce w sprawie.

Sąd podkreślił, że na podstawie art. 229 nie można również wyłączać roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości z tego powodu, iż przed wejściem w życie ustawy, prawo wieczystego użytkowania wpisane zostało do księgi wieczystej na rzecz Fabryki [...] "[...]" w K., która – w przeciwieństwie do gminy – niewątpliwie jest osobą trzecią w rozumieniu omawianego przepisu. Ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 ustawy, polega bowiem na prawnej ochronie osób – innych jednak niż Skarb Państwa lub gmina – które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 ust. 1 ustawy, oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli zatem zarówno prawo własności jak i prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przysługują w sprawie dwóm podmiotom, które w rozumieniu art. 229 osobami trzecimi nie są, to przepis ten nie może mieć zastosowania nawet wówczas, gdy przed wejściem w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, jaką jest Fabryka [...] "[...]" w K.. Niemożność przywołania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 229 ustawy nie oznacza jednak, że wniosek skarżących o zwrot nieruchomości podlegał uwzględnieniu.

W ocenie Sądu przeszkodę prawną stanowią przepisy Kodeksu cywilnego, które przewidują, że w użytkowanie wieczyste mogą być oddane jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 1 K.c.). Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma ten skutek, że przenosi jej własność na osobę, na rzecz której następuje zwrot, a tym samym stanowi podstawę do wpisu tej osoby w dziale II księgi wieczystej jako właściciela.

Zdaniem Sądu stan prawny przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia dokonanie zwrotu, bowiem z punktu widzenia art. 232 § 1 K.c., nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wieczyste użytkowanie przysługujące Gminie K. istniałoby na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej, do czego doprowadziłoby uwzględnienie wniosku.

Sąd dostrzegł jednak swoisty paradoks, jaki zaistniał w sprawie. Nieruchomość podlegająca zwrotowi spełnia bowiem wszelkie przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy, pozostaje we władaniu podmiotów, które są obowiązane do zwrotu, a jednak roszczenie spadkobierców osoby wywłaszczonej nie może zostać zrealizowane z przyczyn, o jakich mowa wyżej. Wydaje się, że taka sytuacja nie została objęta intencją ustawodawcy, którego wolą było zapewnienie możliwości zwrotu nieruchomości zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust. 1 ustawy), oraz na których nie został zrealizowany inny cel, który mógł w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowić podstawę wywłaszczenia (art. 229a ustawy), jeżeli pozostają one w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podniósł, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rozwiązuje problemu jaki zarysował się w niniejszej sprawie, gdyż podjęta została na tle innego stanu faktycznego, w którym własność nieruchomości przysługiwała gminie wskutek komunalizacji. Sama zaś ocena, że gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy, a co za tym idzie przyjęcie, iż roszczenie o zwrot nieruchomości na tej podstawie nie może być wyłączone, nie są wystarczającymi argumentami do uwzględnienia wniosku – z uwagi na uregulowania zawarte w Kodeksie cywilnym dotyczące ustanowienia prawa wieczystego użytkowania.

Nasuwającym się rozwiązaniem zaistniałego problemu byłoby przyjęcie poglądu, że orzeczenie ostateczną decyzją administracyjną o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, będącej własnością Skarbu Państwa, z przysługującym gminie prawem wieczystego użytkowania – powoduje wygaśnięcie tego ostatniego prawa. Teza taka – ułatwiająca niewątpliwie zrealizowanie zamysłu ustawodawcy, jakim było umożliwienie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości spełniających warunki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy, jeżeli pozostają one w dyspozycji prawnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – jest jednak w ocenie Sądu zbyt daleko idąca. Przypadki wygaśnięcia użytkowania wieczystego są enumeratywnie wyliczone w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie (np. art. 33 ust. 1, art. 110 ust. 4 pkt 2), dlatego wykładnia rozszerzająca w tym zakresie wydaje się być nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd oceniał także, czy przed jej podjęciem i rozstrzygnięciem wniosku skarżących, organy podjęły wszelkie możliwe działania mające na celu rozwiązanie użytkowania wieczystego przysługującego gminie, włącznie z możliwością przewidzianą w art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego w celu uregulowania powyższej kwestii byłoby jednak celowe jedynie wówczas, gdyby istniały realne szanse rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przysługującego Gminie K. w drodze stosownego powództwa cywilnego. Wydaje się to jednak mało prawdopodobne z uwagi na treść przepisu art. 33 ust. 3 ustawy w zw. z art. 240 K.c., określającego przesłanki żądania rozwiązania umowy wieczystego użytkowania oraz stanowiącego, że z roszczeniem takim wystąpić może jedynie "właściwy organ", czyli w przypadku niniejszej sprawy Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego w tym zakresie zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ponadto, nawet jeśli skarżącym udałoby się wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 1991 r. stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Fabryki [...] "[...]" w K. (np. przez stwierdzenie jej nieważności), a następnie w postępowaniu przed sądem powszechnym zakwestionować ważność bądź skuteczność aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2000 r., w którym Gmina K. wykonała prawo pierwokupu, to i tak – mimo niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym – pozostałyby w mocy wpisy w księdze wieczystej chronione rękojmią wiary publicznej, określoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), może wytoczyć tylko osoba uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, a więc taka, której przysługuje prawo do nieruchomości (uchwały SN: z dnia 15 marca 2006 r., OSNC 2006, nr 10, poz. 160 oraz z dnia 10 maja 2006 r., LEX nr 180645). Skarżące tak rozumianego interesu prawnego nie mają i złożenie przez nich powództwa w sądzie powszechnym byłoby skazane na niepowodzenie. Gmina K. z kolei – jak wynika z postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji – nie jest zainteresowana podejmowaniem jakichkolwiek działań prawnych mających na celu wyzbycie się przysługującego jej prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ocenę, że w zaistniałej sytuacji brak podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej i przyjęcie, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości rodzące skutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, będzie naruszać zasadę praworządności i jako takie nie jest dopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że pogląd Sądu zaprezentowany w zaskarżonym wyroku jest nie do przyjęcia w kontekście systemu prawa RP i przy uwzględnieniu miejsca w tym systemie i roli art. 21 Konstytucji i możliwości stosowania wprost przepisów Konstytucji przez Sądy. Istnienie w systemie prawa przepisów o randze ustawowej, które wskazują na powstanie skutku wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nie wyklucza powołania się na przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji. Stanowi on, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W tym kontekście norma konstytucyjna wskazuje obowiązek wykorzystania przedmiotu wywłaszczenia zgodnie z celami jakim miał służyć. Nienależyte wykorzystanie pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo nie pozwala mówić o jego niezbędności i dlatego przewidywanej w takich wypadkach przez ustawodawstwo zwykłe zasadzie zwrotu, można obecnie przypisać konstytucyjną rangę (zob. wyrok TK z 24 października 2001, SK. 22/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 216, s.1089).

W ocenie skarżącej przywołane przepisy Kodeksu cywilnego (art. 232 § 1 K.c.) nie stanowią przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Oczywistym jest, że wieczyste użytkowanie przysługujące Gminie nie może istnieć na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej. Sąd mając możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i orzeczenie w wyroku o zwrocie nieruchomości, co w przedmiotowym przypadku miałoby skutkować również wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego przysługującego Gminie, nie uczynił tego, lecz oddalił skargę.

Na Skarbie Państwa i na Gminie zgodnie z literalnym brzmieniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zestawieniu z art. 136 ust. 1–3 tejże, ciąży obowiązek realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o ile podmioty te dysponują prawem do nieruchomości. Tak więc dysponujący nieruchomością nie powinni zasłaniać się formalnymi ograniczeniami, które pozostają w sprzeczności z wolą ustawodawcy i winni stojąc na gruncie zasad konstytucyjnych państwa prawa podjąć działania ułatwiające uzyskanie stanu umożliwiającego pełne poszanowanie prawa własności. W sprawie zaistniała sprzeczność interesów po stronie Skarbu Państwa i Gminy reprezentowanych przez tę samą osobę, raz działającą jako zarządca majątku gminnego, a raz w zastępstwie Wojewody wykonującego zadania administracji rządowej. Stąd też organ Gminy działający jako zarządca nieruchomości nie jest zainteresowany wyzbywaniem się majątku i swoim zachowaniem sprowadzającym się do literalnie formalnego stanowiska nadużywa swych praw uchylając się od złożenia pozytywnego oświadczenia woli w tej kwestii. Odmowa ze strony Prezydenta K. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed terminem nie została poparta żadnymi argumentami. Takie stanowisko godzi w zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. podtrzymał stanowisko w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie opiera się na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – przez błędne ich zastosowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ww. przepisów polega na mylnej ocenie, że w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej i przyjęcie, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości rodzące skutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, będzie naruszać zasadę praworządności i jako takie nie jest dopuszczalne.

Innymi słowy chodzi o to, że Sąd I instancji powinien dokonać takiej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która pozwalałaby mu orzec w wyroku o zwrocie nieruchomości.

Skarga kasacyjna w całości jest nieuzasadniona, a nadto sformułowana w sposób niepozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jednoznacznie odczytać intencje jej autora. Zarzut błędnego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów jest w okolicznościach niniejszej sprawy niezrozumiały. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznaje się za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciąga" się pod hipotezę określonej normy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie jest kwestionowane ani przez organy administracji publicznej, ani przez Sąd I instancji, iż skarżącej jako spadkobierczyni właścicielki wywłaszczonej nieruchomości przysługuje żądanie jej zwrotu przewidziane w pierwszym z ww. przepisów. Poza sporem jest również i to, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem zaistniały przesłanki, o których mowa w drugim z wymienionych przepisów. W ustalonym stanie faktycznym nie budzi więc wątpliwości, iż oba przepisy w sposób właściwy zostały zastosowane w sprawie. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy a znajdowały jedynie zastosowanie posiłkowe, pozostawały w związku z tą podstawą. Nadto w żadnym wypadku nie można podzielić też twierdzenia skargi kasacyjnej, że niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polega na ich błędnej wykładni (niezastosowanie wykładni rozszerzającej). Czym innym jest bowiem jako podstawa skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, czym innym przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów.

Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego nie można zatem uzasadniać błędną ich wykładnią. O błędnej wykładni prawa można bowiem mówić m.in. wtedy gdy określona norma prawna została właściwie zastosowana, lecz nieprawidłowo odczytana. Nawet gdyby przyjąć, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu pozostaje bez związku z treścią ww. przepisów.

Jak wspomniano wcześniej powołane przepisy stanowią o prawie właściciela nieruchomości (lub jego spadkobiercy) do żądania zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jak wspomniano wcześniej art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowił więc podstawy rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostających jedynie w związku z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia sprawy, bez równoczesnego powołania zarzutu naruszenia tych ostatnich, nie stanowi skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa powołanych jedynie w związku z przepisami leżącymi u podstaw konkretnego rozstrzygnięcia nie można doprowadzić do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, którym oddalona została skarga na decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autorowi może chodzić o błędną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przyjętego za podstawę orzeczenia przez organ administracji publicznej), bądź błędną wykładnię art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, będącego podstawą nieuwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Skarga kasacyjna nie zarzuca jednak naruszenia przez Sąd I instancji żadnego ze wskazanych przepisów.

W tej sytuacji mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184, art. 156 § 1 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.