Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2057/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 75/13 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. (obecnie O. S.A. w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od O. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od O. S.A. w W. na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 75/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy.

Prezes UKE na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] września 2006 r. ustalił, że na krajowym rynku usługi rozpoczynania/zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczył T. S.A. jako przedsiębiorcę posiadającego pozycję znaczącą na tym rynku. Powyższymi decyzjami nałożono na Spółkę obowiązki polegające na prowadzeniu rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją, prowadzeniu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie połączeń sieci T. S.A., prowadzenia kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług powszechnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. na Spółkę nałożone zostały obowiązki, o których mowa w art. 47 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Pt), tj. prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją; kalkulacji kosztów usług w zakresie zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów i określania ich cen w oparciu o uzasadnione koszty związane z ich świadczeniem.

T. S.A. w dniu 25 kwietnia 2008 r. złożyła do UKE wniosek w sprawie uzgodnienia Instrukcji za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów na 2010 r. wraz z projektami:

- Instrukcji w zakresie prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za 2008 r.,

- Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo, w pełni alokowanych kosztów usług powszechnych na 2010 r.,

- Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 1-6) na rok 2010.

- Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo, w pełni alokowanych kosztów detalicznej usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (rynek 7) na rok 2010 .

- Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie:

- usług rozpoczynania i zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (rynki 8 i 9),

- dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej (łącznie z dostępem współdzielonym) realizowanego za pomocą pary przewodów metalowych w celu świadczenia usług szerokopasmowych i głosowych (rynek 11),

- usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na rok 2008 i 2009 (rynek 12),

- Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2008 r. oraz wyznaczania wartości kosztów od ich wartości bieżącej na potrzeby opisów kalkulacji zawartych w dokumentach numer: I, II, III, IV.

Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes UKE dopuścił K. I. G. E. i T. i P. I. I. i T.do udziału w postępowaniu.

T. S.A. po zakończeniu uzgodnień przedłożyła projekt instrukcji i opisu kalkulacji kosztów do zatwierdzenia organu.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 53 ust. 2 i 3 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm., dalej: rozporządzenie kosztowe) dokonał zmian w projektach dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 13 stycznia 2009 r.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na rok 2010 i orzekł co do istoty sprawy - wprowadzając zmiany w projektach dokumentów przekazanych przez Spółkę przy piśmie z dnia 13 stycznia 2009 r.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 38 i art. 39 Pt. Uzasadniając decyzję Prezes UKE wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały w sposób wszechstronny rozpatrzone wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Nadto, po wydaniu zaskarżonej decyzji Prezes UKE wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r., na mocy której zniósł obowiązki regulujące ciążące na T. S.A. na rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.

W decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wprowadzono łącznie 65 zmian w projektach dokumentów przekazanych przez T. S.A.

Składając skargę do WSA w W. T. S.A. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2009 r. w części wprowadzającej zmiany do projektów opisów kalkulacji kosztów: nr 19, 21, 22, 26, 27, 42, 50, 51, 52, 53, 54, 62 i 63 i zarzuciła:

1) obrazę art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z art. 24 ust. 1 Pt oraz art. 18 w zw. z art. 15 pkt 2 Pt polegającą na:

a) zmianie opisów kalkulacji kosztów w ten sposób, iż usunięte z nich zostały zasady kalkulacji kosztów świadczenia niektórych usług, których koszty [...] jest obowiązana kalkulować zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem regulacyjnym;

b) zniesieniu obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i nast. Pt;

c) zniesieniu obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania w sprawie analizy rynku właściwego oraz postępowania konsolidacyjnego;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego polegającą na wyeliminowaniu możliwości przypisania uzasadnionych kosztów wspólnych do elementów sieci i procesów;

3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. obrazę art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego polegającą na wyeliminowaniu możliwości przypisania niektórych kosztów jako niezasadnie poniesionych, podczas gdy poniesienie tych kosztów:

a) nakazują przepisy Pt lub decyzje Prezesa UKE;

b) związane jest ze świadczeniem dostępu telekomunikacyjnego;

4) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 15 ust. 1 oraz § 16 ust.1 pk 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 Pt, polegającą na narzuceniu zasad obliczania zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego bez uwzględnia założenia, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pierwszy z zarzutów dotyczy wprowadzonych do Opisu kalkulacji Kosztów zmian nr 19, 26 i 27, zarzut naruszenia § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego - zmian nr 62 i 63 a zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy zmiany nr 22

Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1349/09 WSA w W. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. S.A. i zaskarżając go w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy rozstrzygnięcia,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego przez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż wyeliminowanie z opisów kalkulacji kosztów możliwości przypisania uzasadnionych kosztów wspólnych do elementów sieci i procesów nie pozbawia T. możliwości przypisania tych kosztów,

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 Pt, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że w zaskarżonej decyzji zastosowano założenie, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie przy obliczaniu zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego gdyż dostęp telekomunikacyjny obejmuje grupę usług,

4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1, art. 18 oraz art. 15 pkt 2 Pt, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż zgodne z powołanymi przepisami były:

a) zmiana opisów kalkulacji kosztów w ten sposób, iż usunięte z nich zostały zasady kalkulacji kosztów świadczenia niektórych usług, których koszty T. jest obowiązana kalkulować zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem regulacyjnym;

b) zniesienie obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i nast. Pt;

c) zniesienie obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania w sprawie analizy rynku właściwego oraz postępowania konsolidacyjnego,

5) ]przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż zgodne z powołanymi przepisami było wyeliminowanie możliwości przypisania niektórych kosztów jako niezasadnie poniesionych, podczas gdy poniesienie tych kosztów związane jest ze świadczeniem dostępu telekomunikacyjnego przez efektywnie działającego przedsiębiorcę.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 449/11, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - wywodząc, że konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze. Wskazano, że sąd administracyjny odnosząc się do każdego z zarzutów z osobna winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe i nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń. Uzasadnienie sądu pierwszej instancji musi zawierać gruntowną analizę wszystkich zarzutów skargi oraz wyjaśniać jednoznacznie i z powołaniem się na konkretne przepisy prawa wszelkie ujawnione w sprawie wątpliwości, i to w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do wprowadzenia przez Prezesa UKE zmian nr 26 i 27 nie wynika wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie opisał ani ich związku ze zmianą 19, ani nawet nie przeprowadził analizy znaczenia pojęć "Usługi międzysieciowe rozliczne ryczałtowo" i "Obliczanie kosztów zależnych od okresu taryfikacji." Bez oparcia się na tej analizie nie można było zaś przystępować do oceny zgodności z prawem omawianych zmian. Wg NSA co do akceptacji zmian 26 i 27 nie można prześledzić w koniecznym zakresie rozumowania Sądu I instancji i poddać go kontroli instancyjnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, również w odniesieniu do zarzutu skargi - naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 Pt (dotyczącego problematyki zmian w Opisie Kalkulacji Kosztów nr 21,42, 50-54) również zostało przez NSA uznane za niespełniające wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a. Aby prześledzić i poddać ocenie rozumowanie Sądu I instancji, które doprowadziło do oddalenia konkretnego zarzutu skargi, konieczne było rozbudowanie argumentacji. Za nie do przyjęcia Sąd kasacyjny uznał wnioskowanie o przyjętym przez Sąd I instancji rozumowaniu na podstawie domysłów, bez wyartykułowanego jasno i w pełni procesu myślowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA zgodził się ze skargą kasacyjną, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazło się wyjaśnienie podstawy prawnej oddalenia zarzutu skargi naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. w z § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego polegającego na wyeliminowaniu przypisania kosztów związanych z opłatami telekomunikacyjnymi.

Z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika na jakiej podstawie koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi (w tym zwłaszcza co do wyszczególnianych przez stronę opłat za przydział numeracji i rezerwację częstotliwości) zostały zaliczone do "kosztów regulacyjnych". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazło się też wyjaśnienie znaczenia tego terminu

Sąd kasacyjny wyjaśnił, że w związku z uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w opisanym wyżej zakresie przedwczesne byłoby obecnie przeprowadzanie rozważań co do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt 3, 4 (w zakresie odnoszącym się do zmian 26 i 27) oraz pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

Za trafny NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 2 skargi kasacyjnej) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego - dotyczącego problematyki zmian nr 62 i 63.

Sąd kasacyjny przesądził, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego (mimo, że przepis ten został uchylony § 1 pkt 8 lit. a rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. z dniem 25 kwietnia 2009 r.). Według bowiem § 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. "Do projektów instrukcji lub opisów kalkulacji kosztów, przedłożonych przez przedsiębiorcę Prezesowi UKE do uzgodnienia lub zatwierdzenia do dnia [...] grudnia 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe".

Powołując treść § 16 rozporządzenia kosztowego NSA stwierdził, że § 16 ust. 1 pkt 4 tego aktu wprost nakazywał (w sposób opisany przez prawodawcę tj. w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c) uwzględnianie przypisywania uzasadnionych kosztów wspólnych jako operację odrębną po wcześniej wskazanych w pkt 1, 2 i 3 § 16 ust. 1 analizowanego rozporządzenia w szczególności po bezpośrednio ją poprzedzającej tj. po przypisaniu kosztów przyrostowych wchodzących w skład jednorodnych kategorii kosztowych do elementów sieci lub procesów przy wykorzystaniu zależności pomiędzy kosztem a wolumenem.

Sąd I instancji nie dostrzegając w istocie przy ocenie zaskarżonej decyzji znaczenia § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego naruszył ten przepis prawa materialnego.

NSA podkreślił, że sąd administracyjny z zasady przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem. Poza zakresem jego badania w skomplikowanej materii kalkulacji kosztów pozostać musi wszelka argumentacja niemająca oparcia w porządku prawnym obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do zmiany 19 w Opisie Kalkulacji Kosztów, nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego i § 18 ust. 1 tego aktu prawnego i za całkowicie bezpodstawny uznał zarzut skargi kasacyjnej łączący wprowadzenie zaakceptowanej przez Sąd I instancji zmiany 19 z naruszeniem art. 24 ust. 1 Pt. Według NSA uwzględnienie w sposób właściwy istoty tej zmiany (opisanej wcześniej) nakazywało również podobnie ustosunkować się do zastrzeżeń skargi kasacyjnej sformułowanych na tle art. 21 omawianej ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., WSA podniósł, że zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i wskazał, że zarzuty dotyczące naruszeniem art. 24 ust. 1 Pt oraz art. 21 Pt w zw. z zarzutem dotyczącym zmiany 19 - zostały uznane przez NSA za całkowicie bezpodstawne.

WSA wskazał, że szczegółowo kwestie rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów unormowane zostały w rozdziale 4 działu II Pt "Regulowanie rynku telekomunikacyjnego", w art. 49 - 55, określających cel rachunkowości regulacyjnej (art. 49), zakres podmiotowy obowiązków (art. 50), delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego (art. 51), przechowywanie dokumentacji (art. 52), zatwierdzenie instrukcji opisu kalkulacji (art. 53), obowiązek publikowania instrukcji i kalkulacji (art. 54) oraz sprawozdawczość finansową (art. 55).

Przepisy art. 49-54 i rozporządzenia z art. 51 określają sposób prowadzenia rachunkowości tak szczegółowo, że decyzja przewidziana w art. 38 powinna się ograniczać do ustanowienia obowiązku i wskazania zakresu rachunkowości regulacyjnej. Jest to tym bardziej uzasadnione, że kolejna warstwa dyspozycji dotyczących prowadzenia rachunkowości regulacyjnej wynika dla przedsiębiorcy ze szczegółowej instrukcji, o której mowa w ust. 2.

Zaskarżona decyzja w sposób oczywisty nie spełnia tych wymogów i ma raczej charakter dość obszernego (144 str.) podręcznika, w którym rozważania merytoryczne, dotyczące księgowości stosowanej w telekomunikacji tylko z rzadka odnoszone są do odpowiednich przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 4 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia kosztowego WSA przytoczył treść tych przepisów i wywiódł, że nie budzi wątpliwości, że koszty usług świadczonych między operatorami na podstawie umów o połączeniu sieci są kalkulowane na podstawie zorientowanego przyszłościowo, długookresowego kosztu przyrostowego (FL-LRIC-Forward Looping-Long Run Incremental Cost), przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń. Z kolei koszt świadczenia usług powszechnych kalkulowany jest na podstawie zorientowanego przyszłościowo w pełni alokowanego kosztu (FL-FDC - Forward Looping-Fully Distributed Cost), przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń. Wyniki kalkulacji kosztów usług detalicznych pozwalają Prezesowi UKE ocenić, czy opłaty pobierane za te usługi są zorientowane kosztowo, co stanowi jedno z kluczowych zadań warunkujących zapewnienie rozwoju efektywnej konkurencji na rynku. Z kolei wyniki kalkulacji kosztów usług hurtowych, świadczonych między operatorem zobowiązanym a innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, służą Prezesowi UKE do oceny wysokości opłat za te usługi).

Sąd wskazał, że według wspomnianego Komentarza (pkt 4) "Przy zastosowaniu metody FL- FDC dokonuje się analizy kosztów w celu kalkulacji całkowitego kosztu świadczenia danej usługi poprzez ustalenie związku pomiędzy poszczególnymi rodzajami kosztów a świadczonymi usługami. W rezultacie koszt każdej usługi zawiera w sobie proporcję kosztów wspólnych, ogólnych oraz kosztów bezpośrednich. Odmienne rozwiązanie przewiduje metoda FL-LRIC. Oparta jest ona na kosztach przyrostowych, które obliczane są zgodnie z zasadą kosztów możliwych do uniknięcia poprzez usunięcie przyrostów z sieci wyodrębnionej. Zgodnie z zasadą stosowaną podczas ustalania struktury wyodrębnionej sieci, metoda FL-LRIC uwzględnia jedynie elementy konieczne do świadczenia usług, do których liczony jest koszt LRIC. Model LRIC pozwala na zwiększenie dezagregacji przyrostów, co powoduje, że koszt będzie mniejszy. Zgodnie z tym, im mniejsza jest wartość przyrostu, tym bardziej koszt będzie zbliżony do wartości kosztu krańcowego. Mniejsza wartość przyrostu, jaki zapewnia metoda LRIC w stosunku do FDC, jest decydującym elementem wpływającym na konkurencyjność rynku, równocześnie dostarczającym bodźców do efektywnego działania."

Zdaniem WSA bardziej złożona jest kwestia zastosowania w sprawie § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego. W ocenie NSA, § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego wprost nakazywał (w sposób opisany przez prawodawcę, tj. w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c) uwzględnianie przypisywania uzasadnionych kosztów wspólnych jako operację odrębną po wcześniej wskazanych w pkt 1, 2 i 3 § 16 ust. 1 analizowanego rozporządzenia, w szczególności po bezpośrednio ją poprzedzającej, tj. po przypisaniu kosztów przyrostowych wchodzących w skład jednorodnych kategorii kosztowych do elementów sieci lub procesów przy wykorzystaniu zależności pomiędzy kosztem a wolumenem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zmian nr 26 i 27, zakładających usunięcie z opisu LRIC dwóch rozdziałów - odpowiednio - 7.2.3."Usługi międzysieciowe rozliczane ryczałtowo" oraz 7.6. "Obliczanie kosztów zależnych od okresy taryfikacji" należy przede wszystkim zauważyć, że zmiany te dotyczą usług międzyoperatorskich, świadczonych między operatorami na podstawie umów o połączeniu sieci, które są kalkulowane na podstawie zorientowanego przyszłościowo, długookresowego kosztu przyrostowego, przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń (metoda FL-LRIC). Jak wyżej wskazano, metoda FL-LRIC uwzględnia jedynie elementy konieczne do świadczenia usług, do których liczony jest koszt LRIC. Model LRIC pozwala na zwiększenie dezagregacji przyrostów, co powoduje, że koszt będzie mniejszy. Zgodnie z tym, im mniejsza jest wartość przyrostu, tym bardziej koszt będzie zbliżony do wartości kosztu krańcowego. Mniejsza wartość przyrostu, jaki zapewnia metoda LRIC w stosunku do FDC jest decydującym elementem wpływającym na konkurencyjność rynku, równocześnie dostarczającym bodźców do efektywnego działania.

Organ nie wyjaśnił jednak jaka jest relacja tych zmian do zmiany nr 19, zawierającej "Definicje usług międzyoperatorskich". Nadto, wskazując, że właściwe będzie ustalanie opłat za te usługi w postępowaniu administracyjnym organ w istocie postawił znak równości między ustalaniem opłat w postępowaniu administracyjnym a ustalaniem opłat w sposób administracyjny, na co - jak trafnie zauważyła skarżąca Spółka - nie pozwalają przepisy § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego. Jak podnosi się w komentarzu (M. Rogalski, LEX 2010, Komentarz do art. 39 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, pkt 6) "W Zaleceniu Komisji 98/195/EC z dnia 9 stycznia 1998 r. (Commission Recommendation of 8 January 1998 on interconnection in a liberalised telecommunications market (part 1 - Interconnetion pricing) - Official Journal L 073, 12/03/1998 P. 0042-0050) wskazano, że koszty usług interkonektowych powinny być kalkulowane na podstawie zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych, gdyż takie koszty najbardziej przybliżają się do kosztów efektywnego operatora stosującego nowoczesną technologię. Opłaty interkonektowe oparte na takich kosztach mogą uwzględniać uzasadniony narzut pokrywający odpowiednią część zorientowanych przeszłościowo kosztów wspólnych i ogólnych efektywnego operatora, które zostałyby poniesione w warunkach konkurencyjnych. Z doświadczeń regulatorów europejskich wynika, że w zakresie usług interkonektowych stosowana była głównie metoda długookresowych kosztów przyrostowych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE, zaskarżając to orzeczenie całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

b) niezawarcie w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania przed Prezesem UKE;

c) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2. art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do zawartej w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 449/11 wykładni prawa, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również K. I. G.E. i T., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niewskazanie stanowiska KIGEiT i brak odniesienia się do przytaczanej przez nią argumentacji, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jej wyjaśnienia oraz brak wskazówek dla organu co do dalszego postępowania;

2. prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 Pt w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja nie odpowiada wymogom tego przepisu, podczas gdy właściwą podstawą prawną decyzji był art. 53 ust. 2 Pt;

3. prawa materialnego, tj. § 16 ust. 1 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, ze decyzja eliminuje możliwość uwzględnienia kosztów wspólnych, podczas gdy Zmiana nr 63 dotyczyła wyłączenia niektórych kategorii kosztów wspólnych ze względu na brak zasadności ich przypisania do kosztów kalkulowanych usług;

4. prawa materialnego, tj. § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalanie wysokości opłat w postępowaniu administracyjnym narusza § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego, podczas gdy przepisy te wskazują sposób kalkulacji kosztów usług, w szczególności rok przyjmowany za podstawę do kalkulacji, a nie sposób ustalania opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - zawarty w obu skargach kasacyjnych - zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana - jak miało miejsce to w rozpatrywanym przypadku wyrokiem NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2057/13 - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny /.../.

Związanie wykładnią prawa, o której stanowi art. 190 p.p.s.a., obejmuje nie tylko Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania i strony postępowania ale także Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznający sprawę wobec wniesienia kolejnej skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego kolejną skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd - szczególnie wobec podniesienia zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. - jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd kasacyjny jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Rozpoznanie przez sąd kasacyjny sprawy w granicach związania przewidzianego art. 190 p.p.s.a. wymaga przypomnienia podstawowych zasad, wyprowadzanych z treści tego przepisu.

I tak, nie budzi wątpliwości, że wykładnia prawa obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12).

Zgodzić przy tym należy się poglądem, że jeżeli w poprzednim wyroku Sąd I instancji nie zawarł jakichkolwiek wywodów prawnych odnośnie części sprawy zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest możliwa kontrola kasacyjna wyroku w tej części (jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku) - to wówczas nie można twierdzić, że została wyrażona jakakolwiek ocena prawa, czy wykładnia prawa, która ograniczałaby sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 467/13).

Z kolei zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Trafny jest zatem pogląd, że w takiej sytuacji wystarczy, że sąd w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13).

Trzeba mieć też na względzie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich sprawę rozpoznał - wobec wniesienia skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1720/11).

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że podstawy prawne, na których skargę kasacyjną oparł Prezes UKE, są w pełni usprawiedliwione.

Istotnie bowiem, NSA wyrokiem w sprawie o sygn. akt II GSK 449/11 dokonał obszernej ale jednoznacznej wykładni przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przesądził przy tym, że nie spełnia wymogów wskazanego przepisu uzasadnienie, w którym sąd nie rozpatrzy i nie oceni wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze, przy czym sąd jest zobowiązany odnieść się do każdego z zarzutów z osobna i winien wyjaśnić dlaczego, w świetle przepisów prawa, stanowisko stron jest prawidłowe bądź nie, nie może natomiast ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń, bez gruntownej analizy wszystkich zarzutów i to w formie, która umożliwi kontrolę instancyjna rozstrzygnięcia.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę - w zakresie, w jakim podnoszą to obecnie rozpoznawane skargi kasacyjne - nie zastosował się do tej wykładni.

Autor skargi kasacyjnej, Prezesa UKE, trafnie zarzucił, że w pisemnych motywach skarżonego kasacyjnie wyroku WSA w istocie nie rozstrzygnął – w sposób poddający się kontroli – żadnej kwestii prawnej podniesionej w skardze.

Należy przypomnieć, że NSA w wydanym uprzednio w tej sprawie rozstrzygnięciu - odnosząc się do zarzutów związanych z wprowadzeniem przez Prezesa UKE zmian nr 26 i 27 - wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, omówienie związku ze zmianą 19, przeprowadzenie analizy znaczenia pojęć "Usługi międzysieciowe rozliczne ryczałtowo" i "Obliczanie kosztów zależnych od okresu taryfikacji", gdyż bez oparcia się na tej analizie nie można było zaś przystępować do oceny zgodności z prawem omawianych zmian.

Uznać należy, że WSA, ponownie rozpoznając sprawę, do wskazań tych nie zastosował się. Odnośnie do potrzeby omówienia związku ze zmianą nr 19 Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że relacji zmian nr 26 i 27 do zmiany nr 19 nie wyjaśnił organ. Zgodzić należy się jednak z wywodami skargi kasacyjnej, że brak wyjaśnienia z naruszeniem jakich przepisów prawa wytkniętą wadliwość stwierdzono oraz czy i w jakim zakresie rzutowało to na rozstrzygnięcie. Jednoznacznej oceny zgodności z prawem omawianych zmian nie dokonano.

W powołanym wyżej wyroku NSA sąd kasacyjny wskazał też – odnośnie do naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 Pt – że aby prześledzić i poddać ocenie rozumowanie Sądu I instancji konieczne jest rozbudowanie argumentacji, wskazanie na jakiej podstawie koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi (w tym zwłaszcza co do wyszczególnianych przez stronę opłat za przydział numeracji i rezerwację częstotliwości) zostały zaliczone do "kosztów regulacyjnych". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można się dopatrzyć motywów, które odpowiadałyby zaleceniom.

Skarga kasacyjna - co do zarzutów naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt - trafnie zatem zarzuca, że Sąd I instancji zaprezentował szereg poglądów doktryny, jednak nie sposób ich odnieść do poszczególnych zarzutów skargi. Pisemne motywy rozstrzygnięcia mają bowiem nadal charakter ogólnikowych stwierdzeń. Sąd I instancji w swym uzasadnieniu poczynił cały szereg uwag ogólnych – nie wiążąc tych rozważań z konkretnymi zarzutami postawionymi kwestionowanej decyzji. Powyższe dotyczy też spornego zagadnienia zaliczania do kosztów regulacyjnych opłat regulacyjnych.

W świetle wiążącej w sprawie wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. za oczywiste uznać należy, że bez "podstawienia" istoty zmian pod konkretne przepisy prawa - nie można mówić o prawidłowym uzasadnieniu oceny zgodności z prawem zmian wprowadzonych zaskarżoną decyzją, gdyż ocena ta nie poddaje się kontroli kasacyjnej i nie umożliwia stronom merytoryczne wdanie się w spór.

Z podanych względów usprawiedliwioną podstawą kasacyjną jest też podniesiony w skardze kasacyjnej K. I. G. E. i T. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do oparcia tej skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego - skład orzekający NSA uznał, że w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedwczesne są rozważania co do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie § 16 ust. 1 i § 15 ust. 2 i § 29 rozporządzenia kosztowego.

Zgodzić natomiast należy się z autorem skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu KIGEiT, że skoro kwestionowana decyzja – w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji i opisu kalkulacji kosztów - została wydana na podstawie art. 53 ust. 2 i 3 Pt to ocena, czy decyzja ta odpowiada wymogom art. 38, jest wadliwa.

W tym stanie rzeczy obie wniesione skargi kasacyjne - jako usprawiedliwione - zasługiwały na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 i 3 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).