Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1101/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że pismem z 18 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) o rozważenie zasadności zweryfikowania w trybie nadzwyczajnym wydanej (w formie pisma noszącego cechy decyzji) decyzji z [...] marca 1976 r. przez Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska znak: [...] udzielającej J. G. pozwolenia na wykucie otworu okiennego i przebudowę lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w P. PINB wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji J. G. [...] listopada 1975 r. wystąpił do Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z prośbą o wyrażenie zgody "na założenie w [...] mieszkaniu okna" oraz przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ulicy S. [...] w P. W odpowiedzi Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska pismem z 22 stycznia 1976r. skierował do J. G. wezwanie o uzupełnienie wniosku o: obliczenia statyczne stropu, na którym zostanie ustawiona ścianka działowa, obliczenia statyczne nadproża okiennego, a także widok elewacji przed wykuciem i po wykuciu otworu okiennego, a następnie, pismem z [...] marca 1976 r. noszącym cechy decyzji administracyjnej stwierdził, że "odnośnie wykucia otworu okiennego w lokalu nr [...] przy ulicy S. [...] w P. zawiadamia, że zezwala wykonanie w/w robót zgodnie z przedłożonymi rysunkami". Zdaniem organu, ww. decyzja może być uznana za obarczoną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ warunki techniczno-budowlane zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej.

[...]WINB pismem z [...] maja 2019 r. znak: [...] w związku z art. 84b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., przekazał powyższe wystąpienie Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] pismem z 28 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (pisma) Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r. znak: [...], a następnie decyzją z [...] września 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji wydanej przez Urząd Miejski w P. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wojewoda zauważył, że podziela pogląd PINB i [...]WINB dotyczący kwalifikacji pisma Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r. Jakkolwiek sporne pozwolenie zostało wydane w formie pisma, to jednak zawiera ono elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, w związku z czym można pismo to traktować jako dozwolenie organu wydane w formie decyzji administracyjnej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że badana decyzja dotyczy wykucia otworu okiennego w ścianie budynku zlokalizowanego przy ul. S. [...] w P., na działce nr ew. [...], ark. [...], obr. [...] Ł. Dla wskazanej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P. Przy czym z nieruchomości wyodrębniona została własność części lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z zapisami zawartymi w ww. księdze wieczystej oraz danymi z ewidencji gruntów obecnie właścicielem lokalu jest M. K. Ściana budynku z wykutym oknem znajduje się w granicy z działką nr ew. [...], której właścicielem są Międzynarodowe Targi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (KW nr [...]). Wojewoda [...] wskazał, że badana decyzja została wydana w terminie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. W czasie wydania przedmiotowego pozwolenia obowiązywało również rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157), dalej: rozporządzenie MBiPMB z 1966 r. Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że warunki te miały zostać określone w zarządzeniu wydanym przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa. W wykonaniu tego upoważnienia Minister wydał zarządzenie Nr 130 z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44), dalej: zarządzenie MBiPMB z 1966 r. Należy zauważyć, iż przepisy ww. aktów prawnych nie przewidywały możliwości lokalizowania okien w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że przepisy § 9 ust. 1, § 20 ust. 7 i 8 ww. zarządzenia MBiPMB z 1966 r. nie zezwalały nawet na wypełnienie powierzchni ściany luksferami lub cegłą szklaną, jeśli ta ściana byłaby usytuowana w odległości mniejszej niż 3 od granicy działki. Ponadto, jak stanowił art. 5 ust. 1 p.b. z 1974 r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Lokalizowanie otworu okiennego w ścianie mającej stanowić ścianę oddzielenia pożarowego w granicy nieruchomości z całą pewnością wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej i jednocześnie ma wpływ na możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej. W § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. wskazano, że dla oddzielenia budynków sąsiadów, nie wymienionych w pkt 1, przy zachowaniu przepisu ust. 1 wystarczy na granicy nieruchomości ściana o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych, a na poddaszach i w piwnicach, jeżeli ściana ta jest murowana - ponadto obustronnie otynkowana lub z wyfugowanymi spoinami. Przepisy ww. zarządzenia, pod względem technicznym, nie przewidywały możliwości wykonania otworu okiennego w ścianie na granicy nieruchomości. Wojewoda [...] dodał, że nie istniał i nie istnieje do tej pory w prawie budowlanym przepis, który dopuszczałby umieszczenie otworu okiennego w ścianie budynku położonej w granicy z inną działką budowlaną. Biorąc powyższe pod uwagę, zasadne, zdaniem organu, było stwierdzenie, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Spółdzielnia zwróciła uwagę na to, że wyeliminowane przez organ nadzoru pozwolenie na wykucie otworu okiennego i przebudowę lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w P. został wydane ponad 40 lat temu. Pozwolenie to zostało zrealizowane tzn. otwory okienne w przedmiotowym lokalu zostały wykute, a lokal przebudowany. Decyzja ta była podstawą zmiany zagospodarowania wnętrza mieszkalnego lokalu, przy czym do czasu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] pozwolenie na wykucie otworu okiennego nie było kwestionowane. Mając na uwadze powyższe, za niedopuszczalne z uwagi na znaczny upływ czasu należy, zdaniem odwołującego, uznać stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wykucie otworu okiennego i przebudowę lokalu nr [...]. Spółdzielnia wskazała na niezrealizowany przez ustawodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, wyjaśniając, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia decyzji wydanej ponad 40 lat temu, stanowi czynnik destabilizujący porządek prawny i stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Pismem z 28 lutego 2020 r. (doręczonym organowi 4 marca 2020 r.) Międzynarodowe Targi [...] Sp. z o.o. zawiadomiona pismem z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do 28 lutego 2020 r., wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lutego 2020 r. GINB wyjaśnił, że należało w sprawie uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r., albowiem powyższe rozstrzygnięcie, zdaniem GINB, nie obarcza żadna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wskazał, że podziela pogląd nakazujący kwalifikować sporne pismo z [...] marca 1976 r. poddane przez Wojewodę [...] kontroli w ramach postępowania nieważnościowego jako decyzję administracyjną. Zgodnie z treścią art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. pisma decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się tym niemniej, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni przewidzianej formy, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Treść pisma Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska potwierdza, że zawiera ono wskazane wyżej elementy. GINB zauważył, że ze znajdującego się w aktach pisma Urzędu Miasta P. z [...] listopada 2019 r., znak: [...] wynika, iż na dzień [...] marca 1976 r. H. H. był umocowany do podpisania pisma noszącego znamiona rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych na terenie Miasta [...].

Odnosząc swoje uwagi do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wskazał, że rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje bowiem nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.), dalej: rozporządzenie MGTiOŚ z 1975 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Z akt wynika, że J. G. do wniosku z 20 listopada 1975 r. dołączył pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. z [...] maja 1974 r. znak: [...], z którego wynika, że spółdzielnia wyraża zgodę na dokonanie przebudowy mieszkania. Warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, stosownie do art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. byłby spełniony, jeżeli inwestor wykazałby, że posiada zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Mając na uwadze powyższe, GINB pismem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. z prośbą o udzielenie informacji, kto był właścicielem nieruchomości budynkowej i lokalowej objętych kontrolowaną decyzją z [...] marca 1976 r. W odpowiedzi na ww. wezwanie Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P. w piśmie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] wskazała, że "w dacie [...] marca 1976 r., (...) właścicielem nieruchomości budynkowej przy ul. S. [...] w P. była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa w P. przy Osiedlu P. [...]. Przeniesienie prawa własności nieruchomości przy ul. S. [...] w P. (...) na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1976 r., (...) w dacie [...] marca 1976 r., lokal nr [...] przy ul. S. [...] w P. przydzielony był przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko Własnościową w P. na zasadzie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu p. J. G. (...). Zatem mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w pkt 1 powyżej w dacie [...] marca 1976 r. właścicielem lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w P. pozostawała [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa w P.". Kierując się powyższym, GINB uznał, że decyzja z [...] marca 1976 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 p.b. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałoby, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (zgody ówczesnego właściciela nieruchomości budynkowej, jak i lokalowej – [...] Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko Własnościowej w P. na realizację spornej inwestycji). Tym niemniej, M. K. (będąca aktualną właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...]) oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P. (będąca obecnym właścicielem ww. nieruchomości budynkowej, w której znajduje się lokal nr [...]) nie kwestionują spornego przedsięwzięcia. Co więcej, Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P. biorąc udział w postępowaniu, złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji z [...] marca 1976 r. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie GINB stwierdził, że nie podziela stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] września 2019 r. które wskazuje, iż decyzja Urzędu Miejskiego w P. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów zarządzenia MBiPMB z 1966 r. W tym kontekście organ wyjaśnił, że dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę brak było przepisów prawa, które określałyby w jakiej odległości od granicy z sąsiednią działką powinno projektować się otwory okienne w ścianach budynków mieszkalnych tak, jak to ma to miejsce w aktualnym stanie prawnym na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Przywołane powyżej zarządzenie MBiPMB z 1966 r. również nie regulowało tej kwestii. Przytoczone przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji przepisy § 9 ust. 1 oraz § 20 ust. 7 i 8 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. dotyczą jedynie sytuowania ścian budynków od sąsiednich budynków. Z kolei przepis § 20 ust. 2 ww. zarządzenia MBiPMB z 1966 r. określa odległość, jaką należy zachować między budynkami w zależności od ich obciążenia ogniowego. Natomiast przepis § 9 ww. zarządzenia stanowi o tym, jaką konstrukcję powinny posiadać ściany i filary obiektów budowlanych. GINB jednocześnie wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie można stwierdzić, czy w dacie wydania decyzji Urzędu Miejskiego w P. część sąsiedniej działki nr ew. [...] znajdująca się naprzeciwko tej części budynku, w której został wykuty sporny otwór okienny, była zabudowana. Analiza projektu budowlanego oraz wydruku mapy z portalu www.google.com/maps/ wykazały, że obecnie ww. działka nr ew. [...] jest niezabudowana. GINB stwierdził, że niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 44 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. GINB zastrzegł, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1603/14, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego został skierowany do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] lutego 2020 r. złożyła Międzynarodowe Targi [...] Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. W zakresie naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja z [...] marca 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przy jej wydawaniu organ w sposób rażący naruszył szereg przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1976 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, pomimo że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

2. W zakresie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., pomimo że odpowiadała ona prawu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że decyzja z [...] marca 1976 r. w sposób rażący narusza obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 99 k.p.a., który regulował minimalną zawartość treściową decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem tego podstawowego elementu, jakim jest jej podstawa prawna. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. W przedmiotowej sprawie z całą pewnością organ nie sprostał tak stawianym wymogom, albowiem w decyzji brak wskazania chociażby aktów prawnych, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym występującym w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę występująca niezgodność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jej wydania, należy stwierdzić, że brak powołania podstawy prawnej uniemożliwia weryfikację rozumowania organu i motywów, na podstawie których uznał on, że realizacja spornego otworu okiennego była dopuszczalna. Jak podniosła skarżąca spółka, wada ta jest szczególnie rażąca, biorąc pod uwagę, że - jak trafnie wskazano w decyzji organu I instancji - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] marca 1976 r. nie funkcjonował przepis umożliwiający lokalizowanie otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki. W związku z powyższym należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie tylko z "formalnym" brakiem wskazania podstawy prawnej w treści decyzji, ale także z uniemożliwieniem weryfikacji, na jakich podstawach prawnych organ oparł swoje rozstrzygnięcie, co biorąc pod uwagę niezgodność decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi powoduje, że opisywaną wadę należy uznać za rażące naruszenie prawa. Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez GINB, zdaniem spółki, nie sposób się zgodzić również dlatego, że GINB zignorował zupełnie obowiązującą w dacie wydania decyzji regulację § 20 ust. 13 zarządzenia MBiPMB z 1966 r., zgodnie z którym w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganej dla dwóch budynków identycznych. GINB nie zwrócił także uwagi na regulacje dotyczące ścian przeciwpożarowych zawarte w § 78 ust. 7 i 8 oraz § 79 ust. 1 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. Wreszcie organ nadzoru błędnie rozważył kwestię naruszenia prawa wynikającego z wydania decyzji podmiotowi, który nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością, ponieważ powinien był przyjąć, że doszło w sprawie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem spółki, GINB nie był uprawniony do nadania takiej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., która umożliwiałaby jego zastosowanie w przypadku decyzji, która w sposób rażący narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] pozostaje decyzja Urzędu Miejskiego w P. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r., którą udzielono J. G. pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w P. obejmującą również wykucie w ścianie otworu okiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości ustalenie, na którym oparł się organ, przyjmując, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przesłanka dopuszczalności postępowania związana z istnieniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej objętej kontrolą sprawowaną w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156-159 k.p.a.). Skierowane do J. G. pismo znak: [...], niezależnie od formy jaka została mu nadana, niewątpliwie stanowiło bowiem akt posiadający kluczowe z punktu widzenia art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jego podjęcia) elementy sprawiające, że powinien być on traktowany jako decyzja administracyjna. Niezbędnymi elementami pozwalającymi na uznanie pisma za decyzję administracyjną są: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Niesporne pozostaje, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w przewidzianej przepisami k.p.a. procedurze nadzwyczajnej. Pogląd ten nie budził wątpliwości w wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81), jest on jednolicie również przyjmowany w orzecznictwie aktualnym (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2072/16; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 826/16; wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. I OSK 143/17; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2762/14).

W złożonej skardze skarżąca spółka podniosła zarzut, że w spornym piśmie z [...] marca 1976 r. rozstrzygającym o sytuacji prawnej J. G. dotyczącej możliwości zrealizowania przez niego zaprojektowanego przedsięwzięcia budowlanego nie została powołana przez organ podstawa prawna, która powinna być uznana za konieczny jej element z punktu widzenia oceny legalności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności tego twierdzenia nie neguje, albowiem w żadnym razie nie straciła aktualności uwaga J. Starościaka uczyniona przy komentarzu do art. 99 k.p.a., że powołanie podstawy prawnej decyzji ma za zadanie przekonać o tym, że treść sentencji znajduje oparcie w obowiązującym prawie (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1965, s. 158). Niemniej jednak, i to pozostaje tu kluczowe, kontrola decyzji znak: [...] przeprowadzona przez GINB w rozpoznawanej sprawie nie mogła odnosić się nie do każdej postaci wadliwości, ale wyłącznie do przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt niepowołania przez organ przepisów, którym nadane mogłoby zostać znaczenie odpowiadające wskazaniu przez organ podstawy prawnej wydawanej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia kryteriów przeprowadzanej kontroli legalności aktu w trybie nieważnościowym, pozostawał bez wpływu na wynik sprawy, skoro, po pierwsze, o tejże legalności przesądzać może treść przepisów stanowiących rzeczywistą podstawę dokonanej konkretyzacji uprawnień strony stosunku administracyjnego, a nie przepisów, na które organ postanowił się powołać, a po drugie, wadliwość wynikająca z niezrealizowania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 99 § 1 k.p.a., aczkolwiek pozostaje istotnym uchybieniem, to nie stanowi naruszenia mającego cechy rażącego naruszenia prawa.

Niepowołanie podstawy prawnej mogłoby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, gdyby temu zaniechaniu towarzyszył równoczesny brak podstawy prawnej umożliwiającej organowi załatwienie sprawy, która została przez niego rozpatrzona. Tak jednak w kontrolowanej sprawie nie jest, albowiem wątpliwości Wojewody [...], jak i zastrzeżenia sformułowane w skardze pozwalały co najwyżej kwestionować zasadność podjętego przez Urząd Miejski w P. rozstrzygnięcia, a nie podważać istnienie kompetencji terenowego organu administracji państwowej do rozpatrzenia sprawy z zakresu budownictwa osób fizycznych w drodze wydania pozwolenia na budowę obejmującego planowane przez J. G. roboty budowlane w istniejącym budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela argumentu skargi, że brak powołania aktów prawnych, w oparciu o które został rozpatrzony wniosek J. G., uniemożliwiał organom nadzoru weryfikację rozumowania organu i motywów, na podstawie których uznał on, że realizacja spornego otworu okiennego była dopuszczalna. W zainicjowanym trybie nadzwyczajnym ocena organu nadzoru nie mogła kwestionowane rozstrzygnięcie poddać weryfikacji w sposób oczekiwany przez stronę, albowiem zakres tego badania wyznaczał charakter wskazanego postępowania i przyjęty sposób rozumienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. We wszczętym z urzędu przez Wojewodę [...] postępowaniu organ nadzoru oceniać mógł wyłącznie to, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). Treść pisma Urzędu Miejskiego w P. z [...] marca 1976 r. oraz poprzedzająca go dokumentacja zawarta w aktach sprawy pozwalała określić, co stanowiło przedmiot wniosku, jakie rozstrzygnięcie organ wydał i kto był jego adresatem. Te elementy faktyczne sprawy, której sposób załatwienia jest kwestionowany przez skarżącą spółkę, zestawione zostały przez GINB z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, gdyż organ trafnie w tym zakresie uznał, że tylko takie działanie odpowiada celowi zainicjowanego postępowania, tj. stwierdzenia, czy sporną decyzję pozwalającą na realizację otworu okiennego w lokalu nr [...] budynku przy ul. S. [...] w P. obarcza jednak z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, czy można mówić, że Urząd Miasta P., "zezwalając na wykonanie robót", dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Ten kontekst rozważań nakazuje Sądowi w tym miejscu równocześnie wyjaśnić, że w pełni podziela znaczenie normatywne nadane w sprawie przez GINB art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16). W konsekwencji, jak się przyjmuje i co Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1513/20; wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 657/18).

Nie budzi wątpliwości Sądu w tych warunkach zasadność podjęcia w sprawie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia opartego na kompetencji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), skoro całość ustaleń, jakie GINB w kontrolowanym postępowaniu przyjął, wskazywała, że sporne pozwolenie na budowę nie zostało wydane w warunkach, które nakazywałyby orzec o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, w szczególności, by naruszało ono w sposób rażący przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Błąd dostrzeżony w zakresie naruszonego przepisu prawa materialnego musiał zostać stąd przez organ odwoławczy sanowany (por. K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019, s. 293-295).

W myśl art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa zasada znalazła rozwinięcie w § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., wskazującym, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę powinien być załączony m.in. dowód dysponowania nieruchomością objętą planowanymi robotami budowlanymi. GINB przyjął, że przedstawione przez J. G. pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. z [...] maja 1974 r. znak: [...] nie mogło być traktowane jako dokument wymieniony w przywołanym § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., ponieważ w dacie wydania decyzji ([...] marca 1976 r.) nieruchomość budynkowa należała nadal do Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko Własnościowej w P. a nie Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., która wyraziła zgodę na przebudowę.

Jakkolwiek niedostrzeżenie przez GINB we wskazanej okoliczności podstawy do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa Sąd uznaje za jak najbardziej trafne, to, zdaniem Sądu, nie do końca adekwatna jest argumentacja, która powinna tenże wniosek finalnie wspierać. Z oczywistych powodów przedstawione wyżej rozumienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala uznać, że następstwa wywołane brakiem zgody właściciela obiektu budowlanego na przeprowadzenie w nim robót budowlanych są niemożliwe do zaaprobowania, jeżeli, jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, zdecydowaną wolą podmiotu władającego obiektem budowlanym pozostającym następcą prawnym podmiotu, który powinien był zgodę na roboty wyrazić, jest utrzymanie skutków wywołanych przez decyzję, a zatem jej wydanie można powiązać jedynie z formalnym naruszeniem wymagań kształtowanych przez powołany wyżej przepis rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., a nie z niedozwoloną ingerencją w sferę przysługującego temu podmiotowi prawa własności. Trudno tym samym doszukać się w stanie faktycznym sprawy ewidentnego bezprawia w rozumieniu wcześniej przytoczonym.

Tę trudność Wojewódzki Sąd Administracyjny w większym aniżeli GINB stopniu wiąże tym niemniej z nieuwzględnieniem w wystarczający sposób tego, że jakkolwiek do przeniesienia prawa własności majątku spółdzielczego formalnie doszło 18 marca 1976 r., tj. dopiero 17 dni po wydaniu spornej decyzji Urzędu Miejskiego w P., to proces przekształceniowy toczył się od dłuższego czasu. Zgoda w piśmie z 16 maja 1974 r. została wyrażona przez administrację Spółdzielni Mieszkaniowej "G." Osiedla W. "Ś.", wobec czego sam fakt, że nie pochodziła ona od organu Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko Własnościowej w P. nie oznaczał, że została udzielona przez podmiot do tego w tym okresie nieuprawniony, jeżeli z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. z 20 stycznia 2020 r. jednocześnie wynikało, iż do protokolarnego przejęcia przez tę Spółdzielnię nieruchomości przy ul. S. [...] doszło dużo wcześniej, wobec czego sprawy administracyjne związane z załatwianiem bieżących wniosków lokatorów ww. budynku mogły podlegać już administracji nowej spółdzielni. Powyższe każe zagadnienie naruszenia w sprawie art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. objąć oceną odwołującą się do nieustalenia niedających się zaakceptować skutków, które wywołuje sporna decyzja, ale również samej nieoczywistości naruszenia wskazanej regulacji prawnej. W wyroku z 25 września 2020 r. sygn. II OSK 1175/20 Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe przepisy p.b. z 1974 r. i rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., trafnie zauważył, że stanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może uzasadniać zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności.

Nie można podzielić zarzutu skargi w zakresie, w jakim skarżąca spółka, sprzeciwiając się stanowisku GINB sformułowanemu odnośnie do podniesionej wyżej kwestii, wskazała, że jest ono błędne, jak też nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ta ocena Sądu wynika z uznania, że badanie decyzji administracyjnej pod kątem tego, czy nie obciążają jej ewentualne wady kwalifikowane nie może sprowadzać się, na co wskazują wcześniejsze uwagi, do uwzględnienia jedynie "obiektywnego faktu oczywistej sprzeczności danego rozstrzygnięcia administracyjnego z konkretnym przepisem prawa", jak niezasadnie przyjmuje strona (s. 7 skargi). Stanowiska skarżącej nie potwierdzają również orzeczenia sądów administracyjnych przez nią powołane, ponieważ, o ile we fragmentach przytoczonych orzeczeń dostrzec można łączność pomiędzy niewykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a przyczyną nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o tyle stwierdzone w tych sprawach, najogólniej mówiąc, "nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego" spowodowane było naruszeniem przez inwestora uprawnień właścicielskich przynależnych innemu podmiotowi, który sprzeciwiał się prowadzeniu robót budowlanych. Sytuacja tego rodzaju zatem pozostaje kategorialnie inna od rozpatrywanej.

Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie uchybiało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowisko GINB przyjmujące, że roboty budowlane objęte wydanym pozwoleniem na budowę nie naruszały w sposób rażący przepisów techniczno-budowlanych. Nie można, zdaniem Sądu, zakwestionować trafności wniosku, zgodnie z którym przytoczony przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] września 2019 r. przepis § 9 ust. 1 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. określał jedynie ogólne wymagania dla ścian obiektu budowlanego, natomiast § 20 ust. 7 i 8 i § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. regulowały kwestie związane z usytuowaniem budynku względem budynku sąsiedniego. Nie mogły zatem być traktowane jako podstawa wykazania, że sporna decyzja swoim rozstrzygnięciem sprzeciwiała się jednoznacznie wyrażonemu w przepisie zakazowi.

Nie to jednak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinno stanowić podstawowy argument nakazujący wniosek GINB odstępujący od stwierdzenia nieważności decyzji w analizowanym zakresie uznawać za trafny. Kluczowe znaczenie przypisać bowiem trzeba treści § 150 ust. 1 i 2 zarządzenia MBiPMB z 1966 r., ponieważ przez pryzmat tego przepisu należało rozważyć zgodność spornych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozostawało poza polem widzenia GINB oraz strony postępowania, że jakkolwiek sporna decyzja została wydana [...] marca 1976 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenie MBiPMB z 1966 r., które w § 1 wskazywało, że warunki techniczne, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, określają przepisy wydane w drodze zarządzenia MBiPMB z 1966 r., to wzgląd na to, że roboty budowlane objęte pozwoleniem przeprowadzane były w istniejącym w chwili wejścia w życie zarządzenia budynku, kazał organowi wziąć pod uwagę również przepisy przejściowe tego aktu.

Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania dołączonego przez PINB (k. 28-29) wynika, że budynek przy ul. S. [...] powstał ok. 1910 r. To ustalenie zaś czyniło relewantnym w sprawie § 150 ust. 2 zarządzenia MBiPMB z 1966 r., zgodnie z którym przy odbudowie, przebudowie lub rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego stosowanie przepisów zarządzenia obowiązuje: 1) w stosunku do istniejących części obiektu - wyłącznie w zakresie związanym z koniecznością usunięcia występującego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, 2) w stosunku do nowo budowanych części obiektu - w całości. Wykucie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku należy kwalifikować niewątpliwie jako przebudowę obiektu budowlanego. Przedmiot tychże robót nie wiązał się z budową nowej "części obiektu", stąd przyjąć należało, że zgodność spornej decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi kształtował § 150 ust. 2 pkt 1 zarządzenia MBiPMB z 1966 r. niepozwalający wskazanych przez Wojewodę wymagań odnosić do kontrolowanego aktu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym było formułowane stanowisko, zgodnie z którym akty prawne poprzedzające zarządzenie MBiPMB z 1966 r., tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 ze zm.) oraz rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.) nie zezwalały na legalną realizację otworu okiennego w ścianie znajdującej się w granicy nieruchomości, niemniej zasadność tego poglądu była również w niektórych orzeczeniach podważana (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2915/17), stąd w rozpatrywanej sprawie kryteria, którymi musiał się posłużyć GINB, nadając znaczenie normatywne przesłance rażącego naruszenia prawa, sprawiały, że wykluczyć należało, by wydanie spornej decyzji przez Urząd Miejski w P. można było powiązać z oczywistym i jednoznacznym złamaniem przepisu wyznaczającego organowi dozwolony sposób działania w zakresie określającym zgodność planowanych przez lokatora lokalu nr [...] robót z warunkami techniczno-budowlanymi.

Pogląd przyjęty w sprawie przez GINB odpowiada temu ujęciu, które uznaje, że wyrok TK w sprawie P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia, a tym samym do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracji publicznej powinny go stosować w takim znaczeniu, jakie wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni wskazującej, że upływ czasu nie dotyczy przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. II OSK 1086/18). W kontrolowanym postępowaniu GINB nie mógł stąd naruszyć powołanego w skardze art. 156 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ nie zawarł rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie przesłanki związanej z upływem czasu (art. 158 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny również dowodzi, że organ rozważony okres 44 lat, który upłynęły pomiędzy wydaniem decyzji a datą poddania jej kontroli w trybie nieważnościowym, odniósł wyłącznie do ukształtowanego na jej podstawie sposobu zabudowy nieruchomości (realizacji ściany szczytowej) znajdującej się w granicy z działką nr ew. [...], traktując tę okoliczność jako szczególnego rodzaju stan społeczno-gospodarczy uniemożliwiający przypisanie decyzji cechy wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a nie przeciwdziałający stwierdzeniu jej nieważności.

Wniosek ten, zdaniem Sądu, jest trafny. Stabilizacja stosunku administracyjnego w związku z upływem tak znacznego okresu czasu, zdaniem Sądu, powinna być uznana za wartość na tyle istotną, że podważenie domniemania ukształtowania tego stosunku w sposób prawidłowy powinno się opierać na wykazaniu wadliwości o cechach wskazujących, że podważenie badanego aktu wynika nie tylko z indywidualnego interesu strony postępowania, ale pozostaje także w interesie porządku publicznego. Tak rozumiany warunek w sprawie tymczasem nie zaistniał. Sytuacja, w której przez kilkadziesiąt lat skarżąca spółka, jak i poprzedni właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...] graniczącą ze ścianą posiadającą otwór okienny zlokalizowaną na działce nr ew. [...] nie zwracali uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu, który jest aktualnie kwestionowany jako niezgodny z prawem, determinuje bowiem uznanie, że stan ten nie był i nie jest na tyle dotkliwy, aby po upływie tak długiego czasu stan prawny w tym aspekcie miał zostać wzruszony.

Linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, do której odwołał się w treści swojej decyzji GINB, nie pozwala w działaniu organu nadzoru dostrzegać błędu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem w swoich orzeczeniach wskazywał, że w toku prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie może z pola widzenia usuwać tych uwarunkowań danej sprawy, które mają związek z oceną czasu, jaki upłynął od dnia wydania weryfikowanej decyzji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019/6/107, przyjmując, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W późniejszych orzeczeniach tego Sądu zapatrywanie to zostało podtrzymane (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r. sygn. II OSK 2886/18; wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 3629/19; wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19).

Rekapitulacja powyższych uwag prowadzi do wniosku, że inaczej, aniżeli uznaje to skarżąca, to nie decyzja Wojewody [...], ale zaskarżona decyzja GINB jest rozstrzygnięciem odpowiadającym prawu, gdyż w sposób właściwy (negatywny) rozważającym kwestię obciążenia decyzji Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] marca 1976 r. znak: [...] wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wydaniu zaskarżonej decyzji towarzyszyła analiza wszystkich kluczowych zagadnień. Zostały one w sposób wystarczający wyjaśnione stronie, co nie pozwala przyjąć, by decyzja GINB z [...] lutego 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów procesowych wymagających ujawnienie stronie przesłanek, którymi organ postanowił się kierować.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.