Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 566/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. A. 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz B. decyzją z dnia 18 maja 2020 r. znak: [...], na wniosek J. C. z 16 grudnia 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo- usługowego na działkach nr [...] i [...] w B..

Odwołanie od tej decyzji złożyli B. K. i M. A..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt: [...] uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność uzupełnienia analizy terenu. Wskazano, że jak wynika z tekstowej części analizy organ do analizy przyjął tylko 19 nieruchomości, podczas gdy z mapy wynika, iż nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze analizy jest znacznie więcej, nawet biorąc pod uwagę tylko te działki, które są dostępne z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...]. Stosowne do 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium wskazało, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ do analizy przyjmuje tylko część działek znajdujących się w obszarze analizy. Wpierw bowiem organ ma obowiązek ustalenia średnich wskaźników, a dopiero po tym zabiegu możliwym jest analiza tego, czy można dokonać odstępstwa od średnich wielkości.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz B. decyzją z 1 lutego 2021 r. znak: [...] ustalił na wniosek J. C. ([...]) warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] w B..

Organ I instancji w szczególności określił:

1. Rodzaj zabudowy: "usługowa";

2. Tytuł inwestycji: "budowa budynku handlowo-usługowego",

3.1. Linie rozgraniczające teren inwestycji: jak w załączniku mapowym nr 1,

3.2. Linia zabudowy: Nieprzekraczalna linia zabudowy LZ, na przedłożeniu istniejącej linii zabudowy, wg zał. graficznego. W granicach terenu inwestycji "TB" obiekt lokalizować na warunkach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

3.3. Uwarunkowania lokalizacyjne inwestycji:

Konieczność zachowania odległości bezpiecznych określonych w przepisach branżowych w stosunku do istniejącej infrastruktury technicznej i dróg. Teren inwestycji zlokalizowany jest na styku z drogą krajową nr [...], w związku z powyższym, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) wszystkie obiekty budowlane należy usytuować w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Projekt decyzji został uzgodniony z generalną dyrekcją dróg krajowych i autostrad odnośnie gruntów przyległych do pasa drogowego postanowieniem znak: [...] z 22 grudnia 2020 r.,

3.4.1. Udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji "TB": DO 25%,

3.4.2. Udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu inwestycji "TB": nie mniej niż 30%,

3.5. Gabaryty projektowanej inwestycji:

a. rodzaj dachu: dach płaski,

b. wysokość budynku: od 7,0 m do 10,0 m,

c. szerokość elewacji frontowej: 40,0 m z tolerancją do 20%,

d. wysokość górnej krawędzi el. frontowej (attyki): od 7,0 m do 10,0 m,

e. inne warunki architektoniczne: wysokość pylonu reklamowego do 12 m.

4. Ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nie występuje,

5. Ochrona zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu (...),

- Starosta [...] uzgodnił zamierzenie inwestycyjne postanowieniem znak: [...] z 29 grudnia 2020 r. w zakresie ochrona gruntów rolnych i leśnych.

6. Warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

6.1. - dostęp do drogi publicznej:

wnioskowany teren posiada możliwość połączenia z drogą publiczną gminną (dz. nr [...]) zjazdem publicznym, na warunkach administratora tej drogi. Ponadto, w granicach terenu inwestycji "TB" inwestor zostaje zobowiązany do zapewnienia minimum 59 miejsc postojowych, w tym do zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych, dla pojazdów osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim.

6.2. - zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną - przyłącza do sieci lokalnych:

a. zapotrzebowanie w wodę - oświadczenie o wstępnych warunkach dostawy wody i odprowadzania ścieków, pismo znak: [...] z 6 marca 2019 r.,

b. energia elektryczna - oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, pismo znak: [...] z 11 października 2018 r.,

c. zapotrzebowanie w gaz - oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, pismo znak: [...] z 21 marca 2019 r.,

d. odprowadzenie wód opadowych (...),

e. odprowadzenie ścieków sanitarnych - oświadczenie o wstępnych warunkach dostawy wody i odprowadzania ścieków, pismo znak: [...] z 6 marca 2019 r.,

f. sieć cieplna - zapewnienie dostawy czynnika grzewczego oraz warunków przyłączenia, pismo znak: [...] z 26 kwietnia 2019 r.,

g. utylizacja odpadów (...).

7. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: ochrona przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwością korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi:

przedmiotowe zamierzenie nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby,

8. Granice i sposób zagospodarowania terenu lub obiektów podlegających ochronie w oparciu o przepisy odrębne (w tym terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych) (...),

- Starosta [...] uzgodnił zamierzenie inwestycyjne w odniesieniu do terenów narażonych na osuwanie się mas ziemnych postanowieniem znak: [...] z 22 grudnia 2020 r.

9. Integralną częścią decyzji są załączniki:

- nr 1 - ustalenia graficzne decyzji o warunkach zabudowy (część graficzna),

- nr 2 - wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego (część tekstowa),

- nr 3 - wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego (część graficzna).

Organ I instancji zawarł w decyzji uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

B. K. i M. A. wnieśli od ww. decyzji z 1 lutego 2021 r. jednobrzmiące odwołania, zarzucając decyzji I instancji naruszenie:

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p.", poprzez ustalenie warunków zabudowy ponad żądanie inwestora i dopuszczenie powierzchni zabudowy do 3100 m2, podczas gdy inwestor wnioskował o zabudowę o powierzchni 3000 m2,

- art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mogącej stanowić budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego,

- art. 52 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wewnętrznie sprzeczne określenie terenu inwestycji oraz ustalenie warunków zabudowy dla części działki,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań", poprzez wadliwe wyznaczenie analizowanego obszaru i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy sąsiedztwa inwestycji oraz dowolne wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji, w szczególności wielkości powierzchni biologicznie czynnej,

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń", poprzez nieokreślenie warunków ochrony interesów osób trzecich,

- art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych bez wskazania podstawy prawnej i faktycznej takiego ustalenia,

§ 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez zastosowanie nieprawidłowych oznaczeń w części graficznej decyzji,

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności dowolne wyznaczenie analizowanego obszaru, przeprowadzenie wybiórczej analizy części zabudowań z analizowanego obszaru, a także niewyjaśnienie zastosowanych odstępstw od podstawowych sposobów ustalania paramentów nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 22 marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., orzekło:

"1. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 (dotyczącego tytułu inwestycji) i w tym zakresie orzec: "Tytuł inwestycji: budowa budynku handlowo- usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2",

2. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.1 (dotyczącego linii rozgraniczających teren inwestycji) i w tym zakresie orzec: "Teren inwestycji: działki nr [...] i [...] w B.",

3. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.2 (dotyczącego linii zabudowy) i w tym zakresie orzec: "Linia zabudowy: Nieprzekraczalna linia zabudowy LZ, na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wg. załącznika graficznego",

4. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.4.1. (dotyczącego udziału powierzchni zabudowy) i w tym zakresie orzec: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - tj. działek nr [...] i [...] w B. - do 25%",

5. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.4.2. (dotyczącego udziału powierzchni biologicznie czynnej) i w tym zakresie orzec: "Wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - tj. działek nr [...] i [...] w Brzesku- nie mniej niż 30%",

6. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.5 lit. c. (dotyczącego szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzec: "Szerokość elewacji frontowej od 27,5 m do 45 m.",

7. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 6.1. (dotyczącego dostępu do drogi publicznej) i w tym zakresie orzec: "Wnioskowany teren działek nr [...] i [...] w B. posiada możliwość połączenia z drogą publiczną gminną (działka nr [...]) zjazdem publicznym, na warunkach administratora tej drogi. Ponadto w granicach temu inwestycji tj. działek nr [...] i [...] w B., inwestor zostaje zobowiązany do zapewnienia minimum 59 miejsc postojowych, w tym zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózku inwalidzkim",

8. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań. Przywołał również treść § 1-9 ww. rozporządzenia.

Stwierdził, że wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy opisaną na wstępie decyzję Burmistrza B. z 1 lutego 2021 r. należało częściowo zreformować, a częściowo utrzymać w mocy.

Wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji załączył do akt sprawy sporządzony przez uprawnionego architekta – P. K. - projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach.

Rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie organ odwoławczy zajął się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazując, że planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji zabudowy, mieszczącą się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania.

Działki objęte wnioskiem położone są w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, a także w obszarze zabudowy handlowo-usługowej (pawilony handlowe, stacja paliw, budynki opieki zdrowia). Ponadto, na terenie analizowanym występują także drogi: krajowa oraz gminne, a także budynki wielorodzinne. Jak stwierdzono w analizie, wnioskowana funkcja to funkcja handlowo-usługowa. Najwięcej w terenie analizowanym jest budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale budynki usługowe nie są wyjątkami, które odbiegają od całości, są raczej ich uzupełnieniem i dopełnieniem. To z kolei oznacza, że dopuszczenie funkcji handlowo-usługowej jest jak najbardziej dopuszczalne, zwłaszcza, że funkcji mieszkalnej nie tylko mogą, ale nawet powinny towarzyszyć budynki innego typu, takie jak sklepy czy urządzenia rekreacyjne, oczywiście pod warunkiem, że mają one charakter nieuciążliwy oraz stanowią usługi powszechne i pożądane. Ponadto stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana forma zabudowy, są to budynki zarówno parterowe jak i wielokondygnacyjne o różnych formach dachu. Część budynków to kamienice stykające się ze sobą ścianami, a część to budynki wolnostojące. Ponadto, na terenie analizowanym występuje forma zabudowy typowa dla zabudowy usługowej, posiadająca dachy płaskie, oraz zabudowa wielorodzinna, również z dachami płaskimi.

Planowana inwestycja dotyczy zabudowy usługowo-handlowej, która występuje na terenie obszaru analizy. Organ II instancji zwrócił uwagę, że od strony wschodniej teren działek nr [...] i [...] graniczy z działką zabudowaną dużym budynkiem handlowym o szerokości elewacji wynoszącej 70 m. Dalej na wschód znajduje się stacja benzynowa. Po stronie południowej zlokalizowane jest droga krajowa, a po drugiej stronie tej drogi znajdują się budynki usługowe takie jak np. McDonald. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest skoncentrowana po stronie zachodniej terenu inwestycji. Po stronie północnej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wraz z budynkami użyteczności publicznej.

Organ II instancji stwierdził, że jak wskazuje się w orzecznictwie, podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić (wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. II OSK 1301/16). Uwzględniając powyższe zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji.

Przechodząc do szczegółowego sposobu ustalenia parametrów zabudowy organ II instancji przywołał treść § 4-8 rozporządzenia.

Stwierdził, że w decyzji linia zabudowy ustalona została w nawiązaniu do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...]. Sporządzający analizę architekt zwrócił uwagę, że planowana inwestycja leży wzdłuż drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) z istniejącą linią zabudowy, wytworzoną przez budynki położone na sąsiednich działkach. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że wnioskowane oddalenie projektowanego budynku jest jak najbardziej dopuszczalne, w związku z powyższym, dla przedmiotowej inwestycji wyznacza się linię zabudowy na przedłużeniu "drugiej" linii zabudowy wytworzonej m.in. przez budynek położony na dz. nr. [...]. W analizie wskazano, że takie "oddalenie" od drogi jest zasadne o tyle, że tworzyć będzie swego rodzaju przedpole dla projektowanego budynku, a w przypadku zabudowy o znacznych gabarytach, przedpole takie jest jak najbardziej pożądane. Kolegium stoi na stanowisku, że tak wyznaczona linia zabudowy nie jest sprzeczna z w/w przepisem. Architekt sporządzający analizę wytłumaczył przesłanki takiego wyznaczania linii zabudowy. Zdaniem Kolegium nie zaburzy ładu przestrzennego fakt wyznaczenia linii zabudowy odniesieniu do budynku znajdującego się w drugiej linii zabudowy.

Kolejno organ II instancji wskazał, że zdecydował o uchyleniu i orzeczeniu co do istoty w zakresie linii zabudowy, albowiem organ w decyzji (pkt 3.2) mówi o terenie inwestycji "TB", co - jak słusznie zauważają odwołujący - stanowi uchybienie. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi planu miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej (ich) części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Przywołując wyroki NSA organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzja ustalająca warunki nie określa dokładnie położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych.

Ponadto stwierdził, że kwestie zgodności wnioskowanej inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) będą badane dopiero na kolejnym etapie postępowania, kiedy to sporządzony zostanie projekt zagospodarowania działki i kiedy ewentualnie wydawane będzie pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ II instancji wskazał, że w analizie stwierdzono, że istniejący, średni udział powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki dla wszystkich działek z terenu analizowanego) wynosi 29%. Istniejący, średni udział powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki dla budynków usługowych na terenie analizowanym wynosi 30,5%. W decyzji wskaźnik ten został ustalony na maksymalnie 25%. Jak wskazano w analizie, po obliczeniu średniej powyższego wskaźnika, jak najbardziej można dopuścić wnioskowaną wartość, ponieważ jest ona niższa od średniej występującej na terenie analizowanym. Nie ma tutaj potrzeby, wbrew twierdzeniom stron skarżących, ustalania "widełek" tzn. od wartości minimalnej do maksymalnej, skoro nie ma zagrożenia nieuzasadnionego zagęszczenia zabudowy.

Co do powierzchni biologicznie czynnej stwierdzono, że w związku z powiększającą się ilością terenów zainwestowanych w miastach (zazwyczaj kosztem terenów biologicznie czynnych), uznano, że dla wszystkich, a więc i także dla przedmiotowej inwestycji należy wyznaczać minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Średni istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej dla budynków usługowych na terenie analizowanym wynosi około 16,9%, ale zdaniem sporządzającego analizę jest to za mało i należy wyznaczyć go na wyższym poziomie. Z przedstawionej koncepcji wynika, że udział ten wynosi około 30% i jest to minimalna wartość, którą można uznać za dopuszczalną.

Zdaniem Kolegium wskaźnik wielkości zabudowy ustalony został prawidłowo. Kolegium w decyzji skorygowało rozstrzygnięcie w zakresie powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej eliminując, zgodnie z uzasadnionym żądaniem stron odwołujących, ograniczenie inwestycji do terenu "TB", z przyczyn które wyjaśniono powyżej.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej organ II instancji wskazał, że średnie szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków na terenie analizowanym wynoszą 12,01 m. Z kolei średnie szerokości elewacji frontowych budynków usługowych na terenie analizowanym wynoszą 27,11 m.

Biorąc pod uwagę fakt, że na terenie analizowanym szerokości elewacji frontowych są mocno zróżnicowane, a część budynków usługowych posiada szerokość elewacji frontowej przekraczającą 40 m, według sporządzającego powyższą analizę architekta można dopuścić wskaźnik podwyższony w stosunku do średniego występującego na terenie analizowanym i takie odstąpienie nie będzie miało negatywnego wpływu na ład przestrzenny analizowanego terenu. Takie dopuszczenie, jak wskazano w analizie, jest zasadne, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek handlowy (dz. nr [...]), którego szerokość elewacji frontowej wynosi 70 m, a także fakt, że linię zabudowy dla przedmiotowego budynku wyznaczono w znacznej odległości (ok. 54 m) od krawędzi drogi, z której odbywać się będzie główny zjazd, a to z kolei stworzy swego rodzaju przedpole, niwelujące dysonans pomiędzy projektowanymi, a istniejącymi budynkami.

Zdaniem Kolegium nie ma tutaj podstaw do niweczenia zamierzeń inwestora, skoro planowany budynek nie będzie stanowił jakiejś oryginalnej i indywidulanej zabudowy, która nie ma żadnego odniesienia w obszarze analizy. Po stronie wschodniej znajduje się budynek usługowy o szerokości wynoszącej 70 m. To wskazuje, że zezwolenie na zabudowę o szerokości wynoszącej maksymalnie 45 m nie wynika z nieuzasadnionego wnioskowania organu, ale jest wynikiem analizy najbliższej zabudowy. Kolegium zmieniło w tym zakresie rozstrzygniecie organu l instancji określając minimalną i maksymalną szerokość elewacji frontowej. Kolegium ustaliło wskaźnik maksymalny na 45 m uwzględniając wniosek inwestora w tym zakresie (uzupełnienie wniosku z 28 stycznia 2020 r.). Z kolei określając minimalną szerokość elewacji frontowej wzięto pod uwagę średnią szerokość dla budynków usługowych.

Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ II instancji wskazał, ze na podstawie tabeli zawierającej parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizy wynika, że średnia wysokość elewacji wszystkich budynków wynosi 7,87 m, a z kolei budynków usługowych 9,12 m. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dachem płaskim, wobec tego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest wysokością całkowitą budynku, czego zdają się nie widzieć odwołujący, zarzucając braki analizy w zakresie kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizy. W decyzji wskaźnik ten ustalono na od 7 m do 10 m. Jak wskazano w analizie, w sąsiedztwie przedmiotowego terenu, dostępne z tej samej drogi, od strony zachodniej znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...] oraz [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 11,7 m. Od strony wschodniej, w najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki: mieszkalny jednorodzinny połączony z budynkiem gospodarczym (dz. nr [...]), o wysokości elewacji frontowej równej około 3,0 m, budynek mieszkalny jednorodzinny (dz. nr [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 10,4 m, budynek mieszalny jednorodzinny (dz. nr [...]), o wysokości elewacji frontowej równej około 8,0 m, oraz budynek usługowy (dz. nr [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 10 m. Architekt stwierdził, że do obliczenia powyższego parametru, należy wziąć pod uwagę sąsiednie trzy budynki, położone na działkach nr [...], [...] oraz [...] i 1615, których wysokość elewacji frontowej jest stosunkowo jednolita i wynosi średnio około 9,5 m. Wartość ta, w zestawieniu z wartością 11,7 m daje 10,6 m ale biorąc pod uwagę fakt, że wyznaczona wcześniej całkowita wysokość przedmiotowego budynku to 10 m sprawia, że nie ma sensu jej przekraczać.

Wysokość budynku została ustalona w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, a w przekonaniu Kolegium architekt uzasadnił sposób postępowania i rozumowania przy ustaleniu tego wskaźnik. Warto zwrócić uwagę, że średnia dla budynków usługowych wynosi ok 9,12 m. Ustalenie tego wskaźnika na 10 m maksymalnie, nie będzie więc stanowić wyłomu w sposobie zagospodarowania, tym bardziej, że przedmiotowy budynek będzie znajdował się w znacznej odległości od drogi gminnej i nie będzie ingerował w treść zabudowy znajdującej się przy tej drodze.

Wbrew twierdzeniom odwołania, organ dokonał analizy wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Oto bowiem w aktach sprawy znajduje się mapa przedstawiająca wysokość budynków sporządzona (na zlecenie organu) przez firmę "3Y:studio" w K..

Odnosząc się do geometrii dachu organ II instancji stwierdził, że w analizie ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana geometria dachów. W przypadku budynków usługowych są to w większości dachy płaskie, podobnie jak budynki wielorodzinne, których jest sporo wokół wnioskowanego terenu. Zdaniem Kolegium istnieje podstawa do ustalenia dla planowanej zabudowy dachu płaskiego. Niezasadny jest zarzut odnośnie braku analizy kąta nachylenia połaci dachowych, ich kierunku czy też kierunku kalenicy głównej, skoro mamy do czynienia z dachem płaskim.

Uwzględniając powyższe ustalenia zachodziły, zdaniem organu odwoławczego, podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że warunki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, na co wskazuje mapa zasadnicza załączona do wniosku inwestora. Ponadto w aktach sprawy zalega zapewnienie przyłącza sieci ciepłowniczej (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w B. znak: [...]/2019 z dnia 26.04.2019r.), do sieci gazowej (pismo [...] znak: [...] z dnia 21.03.2019 r.), do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (pismo Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] w B. znak: [...] z dnia 06.03.2019r.), do sieci energetycznej (pismo [...] znak: [...] z dnia 11.10.2018r.). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki numer: [...] i [...] w B. położone są w granicach administracyjnych miasta. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta P. K., zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w B. w zakresie ochrony terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (postanowienie z dnia 22.12.2020 r. znak: [...]) i w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 29.12.2020 r. znak: [...]). Dodatkowo projekt decyzji uzgodniono z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony pasa drogowego (postanowienie z dnia 22.12.2020 r. znak: [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie nieokreślenia warunków ochrony interesów osób trzecich organ II instancji wskazał, że w pkt 7 decyzji takie wymagania zawarto. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest tzw. "decyzją związaną". Wydając decyzję odmowną organ ma obowiązek w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie wniosku. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem jedynie etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy zostaną spełnione. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jest jednak pewne, że zakres ochrony interesów osób trzecich, przysługującej w danym postępowaniu, nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej to postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

Niezasadny jest zarzut stron, co do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej organ wziął pod uwagę maksymalną szerokość działki wynoszącą 70 m. Faktycznie przy samej drodze teren objęty wnioskiem zwęża się i w tym miejscu szerokość działki wynosi ok 35 metrów. Zdaniem Kolegium wielkość działki i jej ukształtowanie uzasadnia takie ustalenie obszaru analizowanego, znaczna bowiem część działki ma szerokość 70 m. W takim przypadku wyznaczenie obszaru analizowanego w odniesieniu do szerokości wynoszącej 35 m byłoby nieuzasadnione, albowiem ta szerokość terenu objętego wnioskiem dotyczy tylko fragmentu działki, gdzie znaczna jej większość ma szerokość 70 m. Ustalenie obszaru analizowanego w jako 70 m x 3 w istocie odpowiada rzeczywistej wielkości obszaru objętego wnioskiem, tym bardziej, że przy ustalonej w decyzji linii zabudowy, inwestycja z racji jej charakteru, będzie realizowana tylko w tej części działki, która posiada szerokość wynoszącą 70 m.

W konsekwencji Kolegium dokonało analizy tego, czy działki ujęte w tabeli pod nr [...], znajdują się w obszarze analizy. Po sprawdzeniu należy stwierdzić, iż działki te znajdują się obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium nawet jeżeli nie cała działka zawiera się w tym obszarze, to jednak nie można zakwestionować tego, ze część działki w tym obszarze analizy się znajduje. W takim przypadki zachodzi konieczność uwzględnienia takiej działki w analizie dotyczącej parametrów zabudowy.

Odnosząc się miejsc parkingowych, organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu jakoby organ I instancji ustalił je w sposób dowolny. Stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Kwestia ustalenia miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy wielokrotnie była rozważana przez sądy administracyjne. Nie można podzielić stanowiska, iż w decyzji o warunkach zabudowy winna być określona konkretna liczba miejsc postojowych. Wskaźnik liczby miejsc postojowych, co do zasady powinien być określany na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16, LEX nr 2464428).

Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie organ l instancji nie określił konkretnej liczby miejsc parkingowych, ale wskazał na jej minimalną liczbę. Organ słusznie w tym przypadku wziął pod uwagę rodzaj inwestycji i jej funkcję. W analizie stwierdzono: "Dotychczasowa i stosowana praktyka dotycząca ustalania ilości miejsc postojowych na terenie miasta i gminy B., ustalona z architektami oraz z dawnym referatem komunikacji zakłada, że dla budynków usługowych, w granicach terenu inwestycji "TB" należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe przypadające na 75 m2 powierzchni użytkowej budynku. Inwestor zawnioskował o 59 miejsc postojowych oraz o 3000 m2 powierzchni zabudowy w tym o 2000 m2 powierzchni sprzedaży. Dopuszczając udział powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie większy niż 25%, można obliczyć, że inwestor jest w stanie zrealizować budynek o maksymalnej powierzchni 3100 m2. Od takiej powierzchni należy oczywiście odjąć powierzchnię wszystkich ścian, a także dodatkowych pomieszczeń typu toalety, korytarze, magazyny itp. co zazwyczaj zajmuje min. 30%, a to z kolei daje nam około 2200 m2. Dla takiej powierzchni, przy założeniach że należy zapewnić minimum 1 miejsce na każde 75 m2, należałoby przewidzieć co najmniej 30 miejsc postojowych. W związku z powyższym, po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że wnioskowana liczba miejsc postojowych (59), będzie wystarczająca dla przedmiotowej inwestycji, należy jednak w tej liczbie zapewnić minimum 3 miejsca postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim".

Zdaniem Kolegium ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych z uwzględnieniem powierzchni budynku usługowo-handlowego jest słuszne. W orzecznictwie wskazuje się na możliwość ustalenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji. Jak wskazano w jednym z wyroków organ administracji powinien w decyzji o warunkach zabudowy określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się w nim, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (np.: wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r, sygn. II OSK 128/12).

Kolejno organ II instancji stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań mapa stanowiąca załącznik graficzny jest czytelna. Wskazuje ona na obszar analizowany, na usytuowanie budynków w tym obszarze. Można także bez przeszkód odczytać numery działek i ich granice, zaznaczone są drogi oraz infrastruktura techniczna.

Organ odwoławczy uzasadnił, że konieczność uchylenia pkt 2 decyzji i sprecyzowania, iż rodzajem zabudowy jest budynek handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, wynika wprost z art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p. Uwzględniając powyższe należało sprecyzować rodzaj inwestycji o wskazanie maksymalnej powierzchni sprzedaży.

M. A. wniósł na ww. decyzję Kolegium z 22 marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z 1 lutego 2021 r., jako naruszających prawo, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy ponad żądanie inwestora i dopuszczenie powierzchni zabudowy do 3100 m2, podczas gdy inwestor wnioskował jedynie o zabudowę o powierzchni 3000 m2, a także ustalenie warunków zabudowy m.in. dla obszaru całej działki nr [...], podczas gdy inwestor w części graficznej wniosku wskazał jedynie jej część;

2. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji na terenie całych działek nr [...] i [...], w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego uprawniona osoba, o której mowa w ww. przepisie; nie opracowała projektu decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru, a jedynie dla działki nr [...] i części działki nr [...];

3. art. 60 ust. 1 oraz 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I pierwszej instancji w zakresie oznaczenia terenu inwestycji, zwiększenie terenu inwestycji i w konsekwencji ustalenie warunków zabudów dla innej inwestycji, obejmującej znacznie większy obszar (o blisko dwukrotnie większej powierzchni), bez uzyskania wymaganych uzgodnień;

4. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zawiązku z art. 2 pkt 12 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wewnętrznie sprzeczne określenie terenu inwestycji oraz ustalenie warunków zabudowy dla części działki, co nadal wynika z części graficznej decyzji o warunkach zabudowy organu pierwszej instancji, która nie została uchylona i zmieniona przez organ odwoławczy;

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, poprzez wadliwe wyznaczenie analizowanego obszaru i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy sąsiedztwa inwestycji oraz dowolne wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji, w szczególności wielkości powierzchni biologicznie czynnej;

6. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez nieokreślenie warunków ochrony interesów osób trzecich;

7. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych bez wskazania podstawy prawnej i faktycznej takiego ustalenia;

8. § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez zastosowanie nieprawidłowych oznaczeń w części graficznej decyzji;

9. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności dowolne wyznaczenie analizowanego obszaru, przeprowadzenie wybiórczej analizy części zabudowań z analizowanego obszaru, a także niewyjaśnienie zastosowanych odstępstw od podstawowych sposobów ustalania parametrów nowej zabudowy.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł m.in., że na skutek orzeczenia organu odwoławczego ustalone warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie odpowiadają wnioskowi inwestora i są wewnętrznie sprzeczne w zakresie określenia obszaru inwestycji, przez co są wadliwe i winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto w toku postępowania nie opracowano z udziałem uprawnionej osoby projektu decyzji dla inwestycji w nowym kształcie, a także nie uzyskano wymaganych uzgodnień dla inwestycji zaplanowanej na znacznie większym terenie. W postępowaniu odwoławczym nie wyeliminowano także wszystkich pozostałych nieprawidłowości znajdujących się w rozstrzygnięciu I instancji.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dopuszczając realizację zabudowy o powierzchni 3100 m2 wykraczając poza żądanie inwestora, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a organ odwoławczy nie skorygował decyzji I instancji w tym zakresie, a zwiększając blisko dwukrotnie wielkość terenu inwestycji dopuścił zabudowę o powierzchni blisko 6000 m2.

Ponadto z treści wniosku inwestora wynika jednoznacznie, że jako teren inwestycji wskazano działkę nr [...] oraz jedynie część działki nr [...], natomiast na skutek decyzji Kolegium obszar ten został rozszerzony ponad żądanie inwestora do obszaru całych działek. Na skutek decyzji organu odwoławczego powstała także rażąca sprzeczność między częścią tekstową i graficzną decyzji o warunkach zabudowy.

W aktach sprawy brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na rozszerzonym terenie, tj. na terenie obu całych działek. W konsekwencji organ odwoławczy rozszerzając teren inwestycji doprowadził do naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ustalenie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji na terenie, dla którego nigdy nie opracowano projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie opracowano projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w nowym kształcie. Ustalono warunki zabudowy dla innej inwestycji, obejmującej znacznie większy obszar (o blisko dwukrotnie większej powierzchni), bez uzyskania wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że obszar inwestycji już w pierwotnym kształcie wymagał specjalistycznych uzgodnień z uwagi na położenie na terenach narażonych na osuwanie się mas ziemnych, jak również z uwagi na przyleganie do pasa drogowego dróg różnych kategorii.

Dwukrotne zwiększenie terenu inwestycji wymagało przeprowadzenia ponownych uzgodnień z organami, z którymi już poprzednio uzgodniono inwestycję, a przede wszystkim wymagało przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Analiza taka mogła również wykazać konieczność przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami, które poprzednio nie brały udziału w procesie uzgodnieniowym.

Tymczasem Kolegium bez zastanowienia rozszerzyło obszar inwestycji, nie dokonało analizy w oparciu o art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także nie rozważyło konieczności przeprowadzenia ponownych uzgodnień.

Według art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpatrywanym przypadku z części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy po zmianach dokonanych przez organ II instancji wynika, że teren inwestycji obejmuje w całości działki o numerach [...] oraz [...].

Jednocześnie część graficzna decyzji oraz pozostałe załączniki graficzne, które nie zostały uchylone i zmienione przez organ odwoławczy, nadal wskazują, że teren inwestycji został ograniczony do działki nr [...] oraz jedynie części działki nr [...]. Rozbieżności te są niedopuszczalne, przez co decyzja o warunkach zabudowy jako całość jest wewnętrznie kontradyktoryczna i nie może wiązać organu wydającego pozwolenie na budowę.

Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

Określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyroki NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1442/16, z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 734/17, z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16).

Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, jak np. objęcie części działki planem miejscowym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla pozostałej części w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku nie wykazano, by występowały jakiekolwiek wyjątkowe sytuacje uzasadniające możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] miały miejsce. W konsekwencji wniosek inwestora obejmujący m.in. część działki nr [...] jest nieprawidłowy i wymaga istotnej korekty, co z kolei dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne, gdyż prawidłowo sformułowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien obejmować inny teren.

Dowolne i nieprecyzyjne określenie terenu inwestycji przez inwestora skutkowało brakiem możliwość ustalenia wielkości powierzchni terenu inwestycji. Burmistrz B. w zaskarżonej decyzji posługiwał się jedynie wartością około 1,24 ha. Brak wiedzy na temat konkretnej wielkości powierzchni terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie pozwalało na ustalenie parametrów planowanej zabudowy, a ponadto uniemożliwia organowi administracji budowlanej zweryfikowanie, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Jeśli inwestor zamierza ustalić warunki zabudowy dla części działki nr [...], winien najpierw przeprowadzić podział tej nieruchomości, co uwzględniłoby wymogi prawne dotyczące podziału nieruchomości. Organ odwoławczy zmieniając jedynie część tekstową decyzji o warunkach w zakresie określenia terenu inwestycji powyższych wątpliwości nie tylko nie rozwiał, lecz dodatkowo wprowadził rażącą sprzeczność między poszczególnymi częściami decyzji o warunkach zabudowy.

Przywołując treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, skarżący podniósł, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym.

Skarżący zauważył, że dla terenu objętego aktualnie rozpatrywanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już kilkakrotnie próbowano wydać decyzje dla podobnych inwestycji i zawsze w dowolny sposób wyznaczano analizowany obszar, co zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 291/15, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B..

W rozpatrywanym przypadku analizowany obszar ponownie został wyznaczony w nieprawidłowy sposób, gdyż bez żadnego uzasadnienia wyznaczono go w znacznie większej odległości wokół terenu inwestycji, niż wynika to z przepisów rozporządzenia. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi bowiem około 40 m, zatem trzykrotna szerokość frontu to 120 m i w takiej odległości wokół granic terenu inwestycji winien być wyznaczony analizowany obszar.

Zgodnie bowiem z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W rozpatrywanym przypadku organ I instancji nie ustalił szerokości frontu działki, a szerokość terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przez co w nieuprawniony sposób znacznie rozszerzył granice analizowanego obszaru. Działanie takie było zapewne celowe i miało na celu stworzyć pozory prawidłowego procedowania. Ponadto w części graficznej analizy organ I instancji dodatkowo błędnie opisał tę szerokość jako szerokość elewacji frontowej, co wprowadziło kolejne niedające się usunąć niejasności.

Burmistrz B. wyznaczył ten obszar w znacznie większej odległości — ponad 200 m, czego nie uzasadnił w prawidłowy sposób, zatem należy przyjąć, że wyznaczono go dowolnie, jedynie w celu poszukiwania zabudowy podobnej do planowanej. Poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu objęcia nim terenu, na którym występuje określona zabudowa, nie może uzasadniać sam brak oczekiwanej zabudowy w obszarze wyznaczonym.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium, że szerokość terenu inwestycji wynosi około 70 m, zatem analizowany obszar wyznaczono w prawidłowy sposób, skarżący podniósł, że argumentacja ta jest błędna z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze prawodawca nie posługuje się pojęciem szerokości terenu inwestycji, a szerokością frontu działki, zatem argumentacja organu odwoławczego jest nieuprawniona. Po drugie, gdyby nawet z jakiś powodów przyjąć zasadność rozumowania organu II instancji, to nie uwzględnił on tego, że 70 m to szerokość terenu inwestycji obejmującego jedynie część działki nr [...]. Skoro organ ten rozszerzył teren inwestycji do obszaru całych działek, to wówczas szerokość terenu inwestycji wyniosłaby około 175 m, a jego trzykrotność stanowiłaby około 525 m. W konsekwencji analizowany obszar nie spełniałby minimalnych wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia. W okolicznościach sprawy należy wiec uznać, że organ odwoławczy próbował w nieporadny sposób uzasadnić błędne i dowolne ustalenia Burmistrza B..

Skarżący zaakcentował również, że organy obu instancji analizą objęły zabudowę i działki znajdujące się częściowo poza wyznaczonym analizowanym obszarem. Dotyczy to w szczególności działek ujętych w tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do analizy i znajdujących się w wierszach o numerach [...]. Ponadto na mapie numerem 129 oznaczono dwie różne nieruchomości, co nie znajduje odzwierciedlenia w tabeli.

Skarżący zarzucił, że w takiej sytuacji dobór działek do analizy był całkowicie dowolny i miał służyć jedynie wykazaniu, że planowana inwestycja nawiązuje gabarytami do sąsiedztwa. Analizowany wadliwie wyznaczony obszar nie stanowił natomiast żadnego kryterium doboru działek do analizy, co jest sprzeczne z celem jego wyznaczania.

Obejmowaniem analizą działek spoza wyznaczonego analizowanego obszaru jest niedopuszczalne, a jeśli już organ administracji zamierza przeanalizować dodatkową zabudowę, to wymaga to rozszerzenia analizowanego obszaru i szczegółowego uzasadnienia takiego działania. W niniejszej sprawie wykazane uchybienie ma istotne znaczenie na wynik sprawy, gdyż nieruchomości stanowiące podstawę dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji znajdują się w znacznej mierze na obrzeżach lub częściowo poza analizowanym obszarem. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne, by w analizie uwzględniać zabudowę znajdującą się poza analizowanym obszarem, jedynie z tego powodu, że tylko część działki (nierzadko tylko mały fragment działki) znalazła się na skraju analizowanego obszaru.

W uzasadnieniu zarzutu wadliwego wyznaczenia linii zabudowy skarżący podniósł, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji.

Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 1281/14).

Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. W rozpatrywanym przypadku linię zabudowy ustalono w głębi terenu inwestycji, pomimo, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami położonymi znacznie bliżej drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd. W ocenie skarżącego pozostawienie niezabudowanej działki nr [...] będzie naruszało ład przestrzenny wprowadzając dysonans architektoniczny.

Uzasadniając zarzut dotyczący wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, skarżący podniósł, że w rozpatrywanym przypadku ustalono jedynie maksymalną wielkość tego parametru, a dodatkowo zastosowanie odstępstwa od wyznaczenia na podstawie wartości średnich z analizowanego obszaru uzasadniono zabudową znajdująca się na obrzeżach analizowanego obszaru lub częściowo poza nim.

Organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie wartości maksymalnej jest wystarczające, a ponadto ustalając ten parametr w stosunku do blisko dwukrotnie większego terenu inwestycji (gdyż jako teren inwestycji w postępowaniu odwoławczym uznano całe powierzchnie obu działek) w rzeczywistości dopuścił zabudowę o dwukrotnie większej powierzchni, co może skutkować powstaniem zabudowy o powierzchni około 6000 m2. Skoro parametr ten ustalono jako do 25% terenu inwestycji, to dwukrotne zwiększenie terenu inwestycji skutkuje blisko dwukrotnym zwiększeniem powierzchni zabudowy. W konsekwencji dopuszczono powstanie zabudowy niezgodnej z wnioskiem inwestora, zatem ustalono warunki zabudowy ponad żądanie inwestora.

Burmistrz B. ustalając wielkość powierzchni biologicznie czynnej nie wskazał podstawy prawnej swoich ustaleń, a wyznaczoną wielkość uzasadnił jedynie wnioskiem inwestora i analizą przeprowadzoną wyłącznie na zabudowie usługowej, z pominięciem pozostałych przeważających budynków. Kolegium ponowiło argumentację organu I instancji, zmieniając jedynie ten parametr w stosunku do powierzchni całych działek, a nie ich części. Organ odwoławczy przeszedł jednak obok problemu braku podstaw prawnych do wyznaczenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, na co wskazywano w odwołaniu. Strona skarżąca zauważa, że w poglądach doktryny i orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się na brak podstaw prawnych do wyznaczania wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Motywując zarzut dotyczący wyznaczania szerokości elewacji frontowej skarżący podniósł, że Burmistrz B. ponownie ustalił ten parametr na poziomie 40 m z tolerancją 20%, podczas gdy według jego ustaleń średnia wartość tego parametru w analizowanym obszarze wynosi 12 m. Zatem nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono szerokość elewacji frontowej. Zastosowanie tolerancji 20% zapewne miało na celu jedynie pozorowanie wyznaczenia tego parametru w podstawowy sposób. Ponadto skarżący zauważył, że budynki o największej szerokości elewacji frontowej znajdują się na obrzeżach nieprawidłowo wyznaczonego analizowanego obszaru, co dodatkowo zawyża wartość tego parametru. Organ odwoławczy co prawda zmienił ten parametr, jednakże ustalił go w sposób znacznie odbiegający od wartości średniej, również w oparciu o zabudowę znajdująca się na obrzeżach analizowanego obszaru lub częściowo poza nim, czego nie uzasadniono w przekonujący sposób.

Następnie, uzasadniając zarzut dotyczący wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, skarżący podniósł, że w przypadku zaskarżonej decyzji parametr ten wyznaczono z zastosowaniem odstępstwa pomijając jeden z budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co uzasadniono tym, że jest to budynek bardzo stary. Ponadto w tabeli parametrów budynków z terenu analizowanego nie analizowano wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zatem ustalenia w tym zakresie skarżący uznaje za dowolne. Organ analizował nieznany rozporządzeniu parametr o nazwie wysokość budynku. W konsekwencji ustalenia w tym zakresie są powierzchowne i nie wiadomo, czy badana wysokość sąsiednich budynków to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy może wysokość głównych kalenic tych budynków.

Oczywistym jest, że wysokość głównych kalenic jest co do zasady wyższa niż górna krawędź elewacji frontowej, gzymsu lub attyki. Organ odwoławczy argumentację Burmistrza B. uznał za prawidłową. Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy było bez znaczenia, czy analizowano wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość kalenicy, czy też nie znany przepisom rozporządzenia parametr nazwany wysokością budynku. Z wywodów organów obu instancji można wyprowadzić wniosek, że wystarczające jest badanie jakiejkolwiek wysokości. W ocenie skarżącego stanowisko takie jest nieprawidłowe i nie znajduje potwierdzenia w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

Motywując zarzut dotyczący geometrii dachu, skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji w sposób zupełnie dowolny ustalono geometrię dachu, gdyż dokonano tego głównie na podstawie zabudowy znajdującej się na obrzeżach nieprawidłowo rozszerzonego analizowanego obszaru lub nawet poza nim. Ponadto w tabeli z parametrami budynków nie zawarto żadnych danych na temat kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównych kalenic dachów w stosunku do frontów działek. W takiej sytuacji można sądzić, że ustalenia w tym zakresie cechują się znaczną dowolnością. Kolegium uznało argumentację organu I instancji za prawidłową, wskazując, że zarzuty odwołania w okolicznościach sprawy są bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego takie stanowisko nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, cechuje się dowolnością (a nawet nie uznaniowością), i miało jedynie na celu wydanie korzystnej dla inwestora decyzji. Organy administracji wedle własne uznania posługiwały się różnymi parametrami sąsiedniej zabudowy, często dowolnie dobierając ich wartości, tylko w celu wykazania, że wniosek inwestora zasługuje na pozytywne rozpatrzenie.

Dalej skarżący podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, ustalone warunki zabudowy powinny być określone w konkretny sposób lub ewentualnie przez podanie przedziału wartości "od - do". Niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych.

Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego.

Chociaż załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy, nie zaś sama analiza, jednakże w rozpatrywanym przypadku załączone do decyzji wyniki analizy są na tyle ogólnikowe, że nie pozwalają na wyciągnięcie z nich jakichkolwiek wniosków. W konsekwencji nie można zweryfikować poprawności ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Burmistrz B. ponownie nie zapisał także innych wymaganych warunków, jakie winny być nałożone na inwestora, w tym wymogu ochrony interesów osób trzecich zawartego w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a uszczegółowionego w § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń.

Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji potraktował tę istotną kwestię w sposób zbyt lapidarny ograniczając się wyłącznie do przepisania fragmentu rozporządzenia, nie określając w istocie tych warunków. Wydaje się, że takie działanie nie było intencją ani ustawodawcy ani Ministra Infrastruktury.

Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 291/15, w pełni podzielił zarzuty skarżącego w sprawie także dotyczącej podobnej inwestycji zaplanowanej na aktualnie rozpatrywanych działkach. Sąd podzielił argumentację skarżącego, że § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, wymaga ustalenia tych warunków, a nie jedynie przepisania fragmentu rozporządzenia.

Argumentując w kwestii określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji skarżący podniósł, że organ I instancji ustalając ten parametr nie wskazał podstawy prawnej przyjętych ustaleń. Decyzja nie zawiera żadnej analizy prawnej w tym zakresie, zatem można przyjąć, że ustalenia te również cechuje niedopuszczalna dowolność.

Zdaniem skarżącego dotychczasowa stosowana przez organ pierwszej instancji praktyka nie stanowi uzasadnienia prawnego przyjętych ustaleń i nie może być podstawą działania organów administracji. Również Kolegium nie powołało żadnych przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do takiego wyznaczenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji, a bez znaczenia jest fakt uchylenia i zmiany decyzji w tym zakresie, jedynie ze względu na wskazanie większego terenu inwestycji.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, skarżący podniósł, że w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Załączniki graficzne do zaskarżonej decyzji nie spełniają wymogów Polskiej Normy powołanej w przepisie rozporządzenia, a stosowanie Polskich Norm jest obowiązkowe, jeżeli wynika to z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W zaskarżonej decyzji w nieprawidłowy sposób oznaczono granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków za budowy, granice analizowanego obszaru, a także linię zabudowy. Organ odwoławczy uznał ww. oznaczenia za prawidłowe, jednakże nie odniósł się do zarzutów odwołania wskazujących na konieczność zastosowania chociażby innych linii niż użyte na załącznikach graficznych do decyzji, co wynika z Polskiej Normy.

Ponadto cześć graficzna decyzji o warunkach została sporządzona na przeskalowanej mapie, nie zawierającej oznaczeń państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w konsekwencji nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dla organu odwoławczego takie działanie było także prawidłowe, jednakże nie wskazał on podstawy prawnej uzasadniającej chociażby możliwość przeskalowania mapy.

Końcowo skarżący zarzucił, że wobec nie dysponowania przez organy prawidłową analizą naruszyły one wymienione na początku skargi przepisy K.p.a. Potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Ponadto organ odwoławczy w rzeczywistości procedował w sprawie innej inwestycji, niż organ I instancji, z naruszeniem art. 15 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzyło też część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodało, że organy ustalające warunki zabudowę nie są związane wnioskiem inwestora co do parametrów inwestycji.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Dlatego też Kolegium w swoim rozstrzygnięciu doprecyzowało, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy tych dwóch działek, a nie jedynie fragmentu, który faktycznie będzie przeznaczony do zabudowy. Jak bowiem wskazano decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi planu miejscowego.

Przy piśmie procesowym z 20 września 2021 r. inwestor załączył materiał fotograficzny ilustrujący dotychczasowy wygląd przedmiotowych działek. Podniósł, że w porozumieniu z lokalnymi władzami samorządowymi wypracowano koncepcję reaktywacji terenu i na nowych warunkach ożywienia tego fragmentu miasta, w nawiązaniu do uprzednio istniejącego na tym terenie wyburzonego kina Bałtyk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 29 września 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 marca 2021r. znak: [...], którą Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., częściowo utrzymało w mocy, a częściowo zreformowało decyzję Burmistrza B., ustalając warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] w B. o powierzchni sprzedaży do 2000 m2.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne albo ich rozpatrzenie byłoby przedwczesne i z tego powodu niecelowe.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] w B. objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Nie było też przedmiotem sporu, że nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w obszarze, na którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna, handlowo-usługowa (pawilony handlowe, stacja paliw, budynki opieki zdrowia), a także droga krajowa i drogi gminne.

Nie jest również w sprawie sporne, że:

- teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...].

- teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, na co wskazuje mapa zasadnicza załączona do wniosku inwestora. Ponadto w aktach sprawy zalegają adekwatne zapewnienia gestorów: sieci ciepłowniczej, sieci gazowej, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej i sieci energetycznej,

- warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki numer: [...] i [...] w B. położone są w granicach administracyjnych miasta,

- projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa regulacja jest bezwarunkowa i bezwzględna.

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak tylko wtedy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Jak słusznie wskazały organy w sprawie, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy wskazać, że uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia zagadnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia.

Należy podkreślić, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie. Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winien wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu.

Innymi słowy istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było wykazanie, że spełniona jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idące zarzuty nieprawidłowego opisu terenu inwestycji i określenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Jeśli chodzi o kwestie zmiany przez organ II instancji rozstrzygnięć dotyczących opisu terenu inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenia wskaźników wielkości zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej (pkt 2-5 zaskarżonej decyzji), to należy dostrzec, iż zmiany te sprowadzają się do zmiany pierwotnego odniesienia wskaźników i parametrów do części działek inwestycyjnych (obszaru oznaczonego na załącznikach graficznych do decyzji I instancji "TB"), na odniesienie do całości przedmiotowych działek nr [...] i [...].

Zmiana ta była uzasadniona, choć konsekwentnie organ odwoławczy winien był odpowiednio zmodyfikować załączniki graficzne decyzji.

Należy też zauważyć, że podobne stanowisko przedstawiał w odwołaniu skarżący, czyniąc z określonego przez organ I instancji terenu inwestycji (z częścią jednej z działek) jeden z zarzutów odwołania, przez naruszenie art. 52 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Tymczasem po uwzględnieniu przez organ II instancji ww. zarzutu, w zakresie opisu terenu inwestycji, wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenia wskaźników wielkości zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej (pkt 2-5 zaskarżonej decyzji) w skardze skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy m.in. dla obszaru całej działki nr [...].

Nie jest również rozstrzygający w ocenie spornej okoliczności podnoszony przez skarżącego fakt, że inwestor w części graficznej wniosku wskazał jedynie część działki nr [...], tym bardziej, skoro w części tekstowej wniosku i analizy wyraźnie wskazane są działki nr [...] i [...] w całości. Również oświadczenia gestorów sieci dotyczących np.: wodociągów (s. 13), gazociągu (s. 15), uzgodnienia: postanowienia Starosty [...] z 22 grudnia 2020 r. i z 29 grudnia 2020 r. (s. 64 i 66) i postanowienie GDDKiA z 22 grudnia 2020 r. (s. 69), a także procesowa korespondencja pomiędzy organem I instancji a inwestorem, jednoznacznie i konsekwentnie określa teren inwestycji jako: działki nr [...] i [...]

Dlatego też za bezzasadny należało uznać zarzut braku stosownych (ponownych) uzgodnień, w tym specjalistycznych uzgodnień z uwagi na położenie na terenach narażonych na osuwanie się mas ziemnych, jak również z uwagi na przyleganie do pasa drogowego dróg różnych kategorii, ze względu na prawidłową i konieczną zmianę opisu terenu inwestycji i związanych z nim parametrów i wskaźników.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej (ich) części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (por. np.: wyroki NSA z 24 marca 2016 r., sygn. II OSK 1837/14, z 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 777/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest również zasadny zarzut skarżącego błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Należy zauważyć, że co do zasady właściwe ustalenie frontu działki może determinować prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia.

Przy kontroli prawidłowości ustalenia wielkości obszaru analizy organy obu instancji zasadnie wzięły pod uwagę wskazania zawarte w analizie, że choć przy samej drodze teren objęty wnioskiem zwęża się i w tym miejscu szerokość działki (jej front od strony drogi publicznej, od której planowany jest dojazd do terenu inwestycji) wynosi ok 35 metrów, to specyficzne ukształtowanie działek inwestycyjnych i ich otoczenia uzasadnia rozszerzenie badanego obszaru. Jako wielkość, której trzykrotność uczyniono promień obszaru analizowanego, przyjęto szerokość działki (w obszarze planowanej inwestycji) wynoszącą co najmniej 70 m.

Zdaniem Sądu autor analizy i organ II instancji zasadnie zatem stwierdziły, że w takich okolicznościach wyznaczenie obszaru analizowanego w odniesieniu do szerokości wynoszącej 35 m byłoby nieuzasadnione, albowiem ta szerokość terenu objętego wnioskiem dotyczy tylko fragmentu działki, podczas gdy znaczna jej większość ma szerokość ponad 70 m. Ustalenie obszaru analizowanego jako 70 m x 3 w istocie odpowiada rzeczywistej wielkości obszaru objętego wnioskiem, tym bardziej że przy ustalonej w decyzji linii zabudowy, inwestycja z racji jej charakteru będzie realizowana tylko w tej części działki, która posiada szerokość wynoszącą ponad 70 m. Nie sposób uznać tak uzasadnionego wyznaczenia obszaru analizowanego za zmierzającego do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku, szczególnie że odpowiadający zamierzonej przez inwestora funkcji obiekt handlowy bezpośrednio z terenem inwestycji sąsiaduje.

Nie jest również zasadny zarzut skargi, że skoro organ rozszerzył teren inwestycji do obszaru całych działek, to wówczas szerokość terenu inwestycji wyniosłaby około 175 m, a jego trzykrotność stanowiłaby około 525 m. W konsekwencji analizowany obszar nie spełniałby minimalnych wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia.

Odpowiadając na kolejny zarzut skargi należy podkreślić, że trafnie wskazało Kolegium, zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury, że w przypadku, gdy w obszarze analizowanym znajdują się części, a nie całości działek (w niniejszej sprawie działki ujęte w tabeli pod nr [...]), zachodzi konieczność uwzględnienia takich działek i istniejących na nich zabudowań w analizie dotyczącej parametrów zabudowy.

Bezzasadny okazał się również zarzut, że część graficzna decyzji została sporządzona na przeskalowanej mapie, nie zawierającej oznaczeń państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w konsekwencji nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Należy wskazać, że zał. nr 1 i 3 do decyzji I instancji (s. 76 i 79 akt adm.) – opracował uprawniony mgr inż. arch. P. K.. Zał. nr 3 ma pieczęć z up. Starosty - inspektor Wydziału Geodezji i Kartografii, datę wykonania kopii mapy zasadniczej - 28.02.2019. Jako opis mapy widnieje: "Mapa zasadnicza, Skala 1:1000

Starosta [...], godło mapy: 7.123..17.13.3".

Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Zatem z całą pewnością mapa stanowiąca zał. 3 do decyzji I instancji spełnia ww. wymogi formalne, w szczególności jeśli chodzi o potwierdzony przez uprawniony organ rodzaj i skalę mapy. Mapy są czytelne, obrazują obszar analizowany i usytuowanie budynków w tym obszarze. Można także bez przeszkód odczytać numery działek i ich granice, zaznaczone są drogi oraz infrastruktura techniczna.

Przyczynami konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji są następujące uchybienia.

Po pierwsze, w sposób niedostatecznie uzasadniony przyjęto szerokość elewacji frontowej od 27,5 m do 45 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy średnie szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków na terenie analizowanym wynoszą 12,01 m. Z kolei średnie szerokości elewacji frontowych budynków usługowych na terenie analizowanym wynoszą 27,11 m.

Organ I instancji wyznaczył ten parametr na 40,0 m z tolerancją do 20%, to jest od 32 m do 48 m.

Organ odwoławczy zmniejszył ustaloną wartość na 27,5 m do 45 m.

Należy podkreślić, że w takim przypadku, wyznaczenie znacznie większej niż średnia z obszaru szerokości elewacji musi być wyjątkowo rzetelnie uzasadnione.

Niewątpliwie przywołane przez organ argumenty, a to że:

- na terenie analizowanym szerokości elewacji frontowych są mocno zróżnicowane,

- część budynków usługowych posiada szerokość elewacji frontowej przekraczającą 40 m,

- w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek handlowy (dz. nr [...]), którego szerokość elewacji frontowej wynosi 70 m,

- linię zabudowy dla przedmiotowego budynku wyznaczono w znacznej odległości (ok. 54 m) od krawędzi drogi, z której odbywać się będzie główny zjazd, a to z kolei stworzy swego rodzaju przedpole, niwelujące dysonans pomiędzy projektowanymi, a istniejącymi budynkami,

- planowany budynek nie będzie stanowił oryginalnej i indywidulanej zabudowy, która nie ma żadnego odniesienia w obszarze analizy,

z pewnością umożliwia przyjęcie w wyniku analizy najbliższej zabudowy koncepcji uzasadniającej dopuszczenie wyższego niż średni wskaźnika, choć nie aż tak, by przyjmować za minimalną szerokość elewacji frontowej średnią szerokość dla budynków usługowych.

Po drugie, wadliwie określono w decyzjach obu instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - tj. działek nr [...] i [...] w B. - do 25%.

Co prawda słusznie organ II instancji odniósł wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu całych działek, na tle wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy. Z analizy (zał. nr 2 do analizy – s. 31 i n.) wynika, że istniejący średni udział powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki dla wszystkich 237 działek z terenu analizowanego) wynosi 28,5% (a nie jak wskazał organ odwoławczy - 29%). Co więcej organ II instancji wskazał, że istniejący średni udział powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki dla budynków usługowych na terenie analizowanym wynosi 30,5%.

W decyzji I instancji wskaźnik ten został jednak ustalony wadliwie, na maksymalnie 25% i to w odniesieniu do części jednej z działek.

Jak słusznie wskazano w analizie, po obliczeniu średniej powyższego wskaźnika, jak najbardziej można dopuścić wnioskowaną wartość, ponieważ jest ona niższa od średniej występującej na terenie analizowanym.

Jednak, wbrew stanowisku organów obu instancji, określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być możliwie konkretne. Oczywiście może przybrać, i często przybiera, postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jako niedopuszczalne należy jednak ocenić określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (do 25%), bez względu na podniesione przez organ II instancji rzeczywiste lub nie wystąpienie zagrożenia nieuzasadnionego zagęszczenia zabudowy. Jedynym wyjątkiem jest w kwestii ustalania wartości maksymalnej jest wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej, gdzie dopuszczalne jest ustalenie jedynie wartości minimalnej.

Ze względu na wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ocena zarzutu dopuszczenia inwestycji o powierzchni 3100 m2, podczas gdy inwestor wnioskował o zabudowę o powierzchni 3000 m2, byłaby przedwczesna i jako taka niedopuszczalna i niecelowa.

Po trzecie, w zakresie ustalania udziału powierzchni biologicznie czynnej organy przyjęły nie mniej niż 30%. Sąd nie przesądza, że tak określona wartość jest błędna, jednak przyjęcie powyższego wskaźnika nie jest poparte należytą analizą obszaru analizowanego.

Wadliwie, przeciwnie niż w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej odniesiono się jedynie do średniej wybranych 20 działek zabudowanych budynkami usługowymi.

Zdaniem Sądu ustalenie, że średni istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej dla budynków usługowych na terenie analizowanym wynosi około 16,9%, może być istotne w trakcie ustalania wskaźnika, ale punktem wyjścia musi być średnia dla całego obszaru analizy, wszystkich 237 działek.

Oczywiście w związku z powiększającą się ilością terenów zainwestowanych w miastach (zazwyczaj kosztem terenów biologicznie czynnych), nie budzi sprzeciwu wyznaczanie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy jest to uzasadnione, na wyższym poziomie.

Podsumowując należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu poprzednio wydanej w sprawie niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt: [...], że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ do analizy przyjmuje tylko część działek znajdujących się w obszarze analizy. Wpierw bowiem organ ma obowiązek ustalenia średnich wskaźników, a dopiero po tym zabiegu możliwym jest analiza tego, czy można dokonać odstępstwa od średnich wielkości.

Po czwarte, jak trafnie zarzucono w skardze, po reformatoryjnej decyzji II instancji części tekstowe decyzji są niespójne i sprzeczne z załącznikami graficznymi.

Uznanie, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, umożliwia przejście do oceny prawidłowości ustalenia przez organ spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek wykazania kontynuacji funkcji usługowo-handlowej nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem zagospodarowanie działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji odpowiada charakterystyce planowanemu zamierzeniu (m.in. od strony wschodniej działka nr [...] zabudowaną dużym budynkiem handlowym (sklep LIDL) o szerokości elewacji wynoszącej 70 m. Dalej na wschód znajduje się stacja benzynowa. Po stronie południowej zlokalizowane jest droga krajowa, a po drugiej stronie tej drogi znajdują się budynki usługowe takie jak np. [...] Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest skoncentrowana po stronie zachodniej terenu inwestycji. Po stronie północnej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wraz z budynkami użyteczności publicznej.

Trafnie wskazał przy tym organ II instancji, że funkcji mieszkalnej nie tylko mogą, ale nawet powinny towarzyszyć budynki innego typu, takie jak sklepy czy urządzenia rekreacyjne, oczywiście pod warunkiem, że mają one charakter nieuciążliwy oraz stanowią usługi powszechne i pożądane.

Należy zaznaczyć, że Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przywołane w skardze stanowisko, że określenie parametrów nowej zabudowy z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do parametrów maksymalnych występujących w obszarze analizowanym. W każdym przypadku odstępstwo od zasady ustalania parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 791 /19).

Przechodząc do oceny skorygowanej przez organ II instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy LZ, na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wg. załącznika graficznego, należy wskazać, że zmiana dokonana przez organ odwoławczy idzie w dobrym kierunku, aczkolwiek wadliwie nie zmieniono w stosownym zakresie załącznika graficznego do decyzji.

Za przyjętym w części tekstowej ustaleniem linii zabudowy przemawia, jak słusznie wskazał organ II instancji, nawiązanie na przedłużeniu "drugiej" linii zabudowy do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] w związku ze specyficznym, zwężającym się w kierunku drogi publicznej kształtem działek stanowiących teren inwestycji, a także cechami i rozmiarami planowanego zamierzenia. Takie "oddalenie" od drogi jest zasadne, ponieważ tworzyć będzie swego rodzaju przedpole dla projektowanego budynku, a w przypadku zabudowy o znacznych gabarytach, przedpole takie jest korzystne dla ładu urbanistycznego. Należy podkreślić, że powyższe konkluzje organu II instancji znajdują pokrycie w części tekstowej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy (s. 27 akt adm.).

W konsekwencji ustalana przez Kolegium linia zabudowy nie jest sprzeczna z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań. Architekt sporządzający analizę przekonująco wytłumaczył przesłanki takiego wyznaczania linii zabudowy. Wobec powyższego Kolegium słusznie przyjęło, że tak ustalona linia zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 1281/14). Taka właśnie sytuacja istotnie ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z kolei odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, należy stwierdzić, jak słusznie wskazał organ II instancji, że w niniejszej sprawie ustalono geometrię dachu jako dach płaski, wobec tego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest wysokością całkowitą budynku, czego zdaje się nie zauważył skarżący, zarzucając braki analizy w zakresie kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy co do zasady jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Z kolei stosownie do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Należy przy tym pamiętać, że w przypadku tego parametru, podobnie jak w przypadku linii zabudowy, a przeciwnie niż odnośnie wskaźników wielkości zabudowy, czynnej zieleni, też szerokości elewacji frontowej, czy też geometrii dachu, pierwszym punktem odniesienia nie są wielkości i średnia z całego obszaru analizowanego, a przede wszystkim wysokość zabudowań bezpośrednio sąsiadujących z zamierzonym obiektem.

Dlatego też, skoro jak wskazano w analizie, w sąsiedztwie przedmiotowego terenu, dostępne z tej samej drogi od strony:

- zachodniej terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...] oraz [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 11,7 m,

- wschodniej, w najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki: mieszkalny jednorodzinny połączony z budynkiem gospodarczym (dz. nr [...]), o wysokości elewacji frontowej równej około 3,0 m, budynek mieszkalny jednorodzinny (dz. nr [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 10,4 m, budynek mieszalny jednorodzinny (dz. nr [...]), o wysokości elewacji frontowej równej około 8,0 m, oraz budynek usługowy (dz. nr [...]) o wysokości elewacji frontowej równej około 10 m,

nie budzi wątpliwości Sądu zaakceptowanie przez organy propozycji uprawnionego architekta, by do obliczenia powyższego parametru brać pod uwagę sąsiednie trzy budynki, położone na działkach nr [...], [...] oraz [...] i [...], których wysokość elewacji frontowej jest stosunkowo jednolita i wynosi średnio około 9,5 m.

Dlatego też przyjęcie przez organy parametru wysokości budynku na od 7 m do 10 m należy uznać za uzasadnione. Co więcej, z tabeli zawierającej parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizy wynika, że średnia wysokość elewacji wszystkich budynków wynosi 7,87 m, a budynków usługowych 9,12 m, które to wartości nie odbiegają od ustalonych w zaskarżonej decyzji.

Podsumowując ustalenie tego parametru na maksymalnie 10 m nie będzie stanowić wyłomu w sposobie zagospodarowania, tym bardziej, że przedmiotowy budynek będzie znajdował się w znacznej odległości od drogi gminnej i nie będzie ingerował w treść zabudowy znajdującej się przy tej drodze.

Ustalenie jako geometrii dachu - dachu płaskiego - również nie budzi zastrzeżeń Sądu. Na terenie analizowanym niewątpliwie występuje forma zabudowy typowa dla zabudowy usługowej, posiadająca dachy płaskie, oraz zabudowa wielorodzinna, również z dachami płaskimi.

Ww. parametry zostały rzeczowo omówione w decyzji I instancji, a uzasadnienie to opiera się o dokonaną w sprawie analizę, zgodnie z § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia.

Jak już wyżej wspomniano, w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wskaźniki i parametry planowanego zamierzenia mogą się różnić od średniej z obszaru analizy i podstawowych zasad ich wyznaczania, jednak powyższe winno wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Odstępstwa od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników powinny znajdować wyczerpujące uzasadnienie w samej analizie.

Kolejno należy wskazać, że zdaniem Sądu prawidłowo organ II instancji dokonał doprecyzowania tytułu inwestycji, mając na uwadze treść art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p.

W myśl ww. przepisów bowiem, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane.

Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poprawiony tytuł inwestycji gwarantuje, że ustalone warunki nie mogą stanowić podstawy do budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, a zatem zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 u.p.z.p. okazał się bezzasadny.

Odnośnie zarzutu nieokreślenia warunków ochrony interesów osób trzecich, trzeba zauważyć, że organ I instancji zawarł w pkt 7 swojej decyzji zakaz ograniczenia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nakazał też zapewnienie ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Należy podzielić też stanowisko organu odwoławczego, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

Rację przy tym ma skarżący, że zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, ustalenie warunków ochrony interesów osób trzecich nie może polegać jedynie na przepisaniu fragmentu rozporządzenia.

Sąd aprobuje również zmodyfikowane przez organ II instancji rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie w zakresie zobowiązania do zapewnienia minimum 59 miejsc postojowych, w tym zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózku inwalidzkim, uznając zarzuty w tym przedmiocie za bezzasadne. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącego, wskazał podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia w postaci § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, a swoje stanowisko poparł adekwatnymi tezami z orzeczeń sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że organy nie określały w niniejszej sprawie konkretnej liczby miejsc parkingowych, ale wskazały na ich minimalną liczbę, słusznie biorąc pod uwagę planowany rodzaj inwestycji i jej funkcję.

Jeszcze raz warto wskazać, że uchylenie i zmianę ustalonej w I instancji linii zabudowy czy terenu inwestycji przez organ II instancji należy uznać za co do zasady dopuszczalne, ale jak słusznie podniósł skarżący, dla zachowania spójności i niesprzeczności decyzji winno mu towarzyszyć odpowiednie skorygowanie załącznika graficznego, na którym oznaczony jest przecież teren inwestycji i nieprzekraczalna linia zabudowy.

Zamierzenie organu II instancji należytego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, statuowanej art. 15 K.p.a., zasługuje na aprobatę, natomiast jego realizacja nie była wystarczająco konsekwentna.

Podsumowując należy stwierdzić, że poddane kontroli Sądu decyzje musiały zostać uchylone ze względu na uchybienia w zakresie ustalenia przyjętego terenu inwestycji w załącznikach graficznych (działka nr [...] i jedynie część działki nr [...]). W tym zakresie lakoniczne w kwestiach kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uzasadnienie decyzji I instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Wprawdzie organ jest w pewnym zakresie związany wnioskiem inwestora, co nie sprawia jednak, by - dostrzegając wadliwe określenie terenu inwestycji - organ nie mógł poinformować wnioskodawcy o możliwości modyfikacji wniosku, jednocześnie pouczając go o konsekwencjach.

Wymienione wyżej uchybienie dostrzegł co prawda organ II instancji, który jednak ograniczył modyfikację określenia terenu inwestycji do części tekstowej decyzji.

Podsumowując, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odpowie na zarzuty i stanowiska stron, w szczególności w kwestii odniesienia wskaźników wielkości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej do poprawionego (zwiększonego) terenu inwestycji.

Organ będzie miał też na uwadze, że wobec określenia całości działek jako terenu inwestycji, co do zasady ustalenie warunków zabudowy nie determinuje konkretnego położenia obiektu na działce. Organ odniesie się również do zarzutów dotyczących oznaczeń graficznych odnośnie granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.