Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 157/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 152,  art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 5 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. oraz lp. 2.9.1 i lp.2.9.3 załącznika do u.t.d. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] czerwca 2007 r. w W. podczas kontroli samochodu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą i kierowanego przez P. S.. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego banera reklamowego zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem "[...] Taxi [...]". W środku pojazdu zamontowany był taksometr fiskalny marki [...] o nr fabrycznym [...] oraz współpracując z nim kasa rejestrująca. W toku kontroli kierujący samochodem wyjaśnił, iż jest zatrudniony w skarżącej spółce, przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich warunków, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą.

Komendant Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za ww. naruszenia. Ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy, także uwzględniając wyjaśnienia strony, nie budzi zastrzeżeń co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji.

W odwołaniu strona zarzuciła Komendantowi naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem. Skarżąca wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów u.t.d., których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej u.t.d. wynika, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w przepisach u.t.d. nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona wyraziła pogląd, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Komendant Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na niesporne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kontrolowany pojazd, wyposażony w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner) nie był taksówką osobową. Organ odwoławczy wydając decyzję powołał się na protokół kontroli, okazane dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis z licencji, świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej, sporządzoną dokumentację fotograficzną. Podtrzymał także ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 u.t.d. i ustalonej na podstawie lp. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do u.t.d.

W obszernej skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w u.t.d. wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 u.t.d. wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a u.t.d. jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 u.t.d., adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 u.t.d. oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z u.t.d. nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 u.t.d. wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyła by się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 u.t.d. jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej skarżąca wywodziła, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy bowiem urządzeniem zainstalowanym w samochodzie nie był taksometr lecz drogomierz, zaś zamontowane banery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu. W tej sytuacji nie doszło do zarzucanych skarżącej naruszeń przepisów u.t.d. w tym zakresie. Powołując się na definicję przewozu okazjonalnego zawartą w u.t.d. oraz stanowisko Ministra Infrastruktury, wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] skarżąca podnosi, iż przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/08 oddalił złożoną skargę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Podniosła, iż przyjęte i przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne nie znajdują należytego oparcia w materiale dowodowym i są niewystarczające do zastosowania prawidłowo rozumianych unormowań zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 187/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne zarzuty odnośnie przyjęcia i przedstawienia w wyroku ustaleń faktycznych, które znajdują należytego oparcia w materiale dowodowym i są niewystarczające do zastosowania prawidłowo rozumianych unormowań zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.

NSA wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d., przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podkreślił, iż z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z tejże ustawy stanowi delikt administracyjny i podlega karze pieniężnej. W art. 92 ust. 4 omawianego aktu normatywnego ustawodawca stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. NSA zauważył, iż aczkolwiek załącznik do ustawy o transporcie drogowym obejmuje przepisy rangi ustawowej, to ustawodawca rozróżnia samą ustawę i załącznik, a deliktem administracyjnym jest naruszenie przepisów ustawy, w niniejszej sprawie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c, zaś regulacje załącznika sprowadzają się do wymienienia naruszeń i przypisania do nich kar w odpowiednich wysokościach. Wobec tego ustalając stan faktyczny mający być podciągnięty pod przepisy prawa materialnego opisujące delikty administracyjne odnosić się należy do przepisów samej ustawy.

NSA wskazał, iż ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji były konsekwentnie kwestionowane przez stronę i nie znajdują również należytego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że materiał dowodowy zebrano z pominięciem możliwych do wykonania czynności. W aktach administracyjnych znajduje się notatka urzędowa funkcjonariusza Zespołu Wykroczeń Komendy Policji z [...] czerwca 2007 r., który wytyka zaniedbania w zakresie zbierania materiału dowodowego, dotyczące braku tak zwanego wydruku zerowego z kasy fiskalnej oraz dokumentacji fotograficznej. Dokumentów takich rzeczywiście brak w aktach sprawy wbrew opisowi przebiegu postępowania zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA zaznaczył, iż okazane podczas kontroli świadectwo legalizacji pierwotnej zainstalowanego w pojeździe i używanego taksometru, wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar nr [...] w O., stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wynika z niego, że dotyczy taksometru fiskalnego [...] w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014). Wskazany akt normatywny, wydany na podstawie art. 9 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o miarach (Dz. U. Nr 63. poz. 636 ze zm.), zawierał w § 2 pkt 1 legalną definicję taksometru.

NSA wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zostało jednak wyjaśnione, czy taksometr, którego dotyczyło świadectwo legalizacji należał do podmiotu, na który nałożono karę pieniężną i był przez ten podmiot używany. Świadectwo legalizacji wydano na rzecz B. spółki z o. o. w D.. Pobrany paragon fiskalny nie zawiera żadnego elementu wskazującego na użytkowanie urządzenia, z którego pochodził wydruk, przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Na świadectwie legalizacji i na paragonie widnieją przy tym różne numery.

NSA zwrócił ponadto uwagę na różnice w nazwie niedozwolonego urządzenia umieszczonego na dachu kontrolowanego samochodu, które według zapisu w protokole kontroli jest podświetlanym szyldem zainstalowanym na dachu pojazdu a które Sąd I instancji nazywa transparentem względnie bannerem reklamowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż kończąca postępowanie jurysdykcyjne decyzja, którą nałożono karę pieniężną za różne naruszenia ustawowych obowiązków lub warunków kończy jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie decyzji jest więc niepodzielne. Już z tego powodu usprawiedliwiona jest praktyka wymienienia w rozstrzygnięciu jednej kary, na którą składają się wymienione w uzasadnieniu kary za poszczególne naruszenia. Poza tym w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wprost posługuje się pojęciem sumy kar nakładanych podczas jednej kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej cyt. p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1111/08) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 187/09) zawarł ocenę prawną.

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji.

Zaskarżoną decyzją została nałożona kara pieniężna w wysokości 10.000 zł za dwa naruszenia: za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas jednej kontroli drogowej będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia.

Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącej, iż ustawa nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń.

Nałożenie kary we wskazanej wysokości za stwierdzone naruszenia winno być poprzedzone ustaleniem, jakie naruszenie zostało popełnione. Należy mieć na uwadze, iż przepis art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym zakazuje dwóch różnych zachowań przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych: umieszczania na dachu pojazdu lamp oraz umieszczania na dachu pojazdu innych urządzeń technicznych. Organ zatem winien dokładnie wskazać, jakiego rodzaju naruszenia dopuściła się skarżąca, nie może cytować jedynie treści przepisu i rodzaju naruszenia wskazanego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, który jednakowo sankcjonuje każdy rodzaj naruszenia określony w ww. przepisie. Jak słusznie wskazał NSA, w aktach sprawy brak jest dokumentacji fotograficznej, chociaż z "Notatki urzędowej" z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, iż osoba kontrolująca pojazd w tym dniu, dokumentację fotograficzną sporządziła. W protokole kontroli zapisano, iż na dachu znajdował się "szyld podświetlony".

W ocenie Sądu "szyld podświetlony" jest niedozwolonym innym urządzeniem technicznym, zatem umieszczony na dachu pojazdu, którym wykonywano przewozy okazjonalne naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Powyższe zastrzeżenia braku ustaleń stanu faktycznego dotyczą również drugiego naruszenia, tj. wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.

Jak trafnie wskazał NSA nie zostało wyjaśnione, czy taksometr, którego dotyczyło świadectwo legalizacji należał do podmiotu, na który nałożono karę pieniężną i czy był przez ten podmiot używany. Świadectwo legalizacji wydano na rzecz B. spółki z o. o. w D.. Pobrany paragon fiskalny nie zawiera żadnego elementu wskazującego na użytkowanie urządzenia, z którego pochodził wydruk, przez A, Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Na świadectwie legalizacji i na paragonie widnieją przy tym różne numery.

W związku z powyższym należy wskazać, iż organy w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, przez co naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno więc poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy w tym miejscu podzielić utrwalony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2007 r.

Skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, przedwczesne jest ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji organów obu instancji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 powyższej ustawy.