Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 297/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku D.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości stanowiących drogi gminne, położonych w jednostce ewid. [...], obr. ewid. [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, w tym działki nr [...] o pow. [...] m2.

Z wnioskiem z [...] lutego 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 wystąpił D. T.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda [...] w sposób rażący naruszył art. 5 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim w decyzji wskazano, że komunalizowana nieruchomość stanowi drogę publiczną. Ponadto decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa również z tego powodu, że w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość nie należała do mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że: Gmina [...] powództwem wytoczonym przeciwko wnioskodawcy wniosła o nakazanie pozwanemu D. T. zaniechania naruszenia prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność powódki Gminy [...], położonej według wariantu [...] opinii biegłego sądowego W. P. z [...] sierpnia 2017 r. w Gminie [...], powiat [...], województwo [...], poprzez prowadzenie jakichkolwiek prac polowych i utrudnianie przejazdu i przechodu (...). Tymczasem w toku tegoż postępowania ujawniono dowody (m.in. dokumentacja zdjęciowa pozyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej oraz Kartograficznej), z których wynika, że w okresie wejścia w życie ustawy, sporna nieruchomość nie stanowiła drogi publicznej, lecz była wykorzystywana przez poprzedników prawnych wnioskodawcy na cele rolnicze (wraz z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr [...] i zakupiona przez nich z Państwowego Funduszu Ziemi (od 1981 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że przysługuje mu, bądź jego poprzednikom prawnym, tytuł o charakterze prawnorzeczowym do ww. skomunalizowanej nieruchomości, zarówno na 27 maja 1990 r., jak i obecnie. Tym samym Minister uznał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, we wnioskowanej części, w trybie art. 156 kpa.

Stosownie zaś do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (np. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy) w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Od powyższej decyzji D. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przysługiwania D.T. tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., a także pominięcie, że ww. decyzja nosi obiektywną kwalifikowaną wadę prawną przez wskazanie w jej treści, że nieruchomości jest drogą, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak również nie podjął czynności dowodowych zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku D. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody; 2) art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie w zakresie wniosku D. T. o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. stało się bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy i w związku z tym powinno podlegać umorzeniu, podczas gdy organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie. Jednocześnie skarżący w trybie art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości z wniosku D. T. z udziałem Gminy [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Dalej Minister wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. lnteres, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji.

Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony (wnioskodawca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji) organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji Minister ustalił i ocenił, że brak jest podstaw do twierdzenia, że D. T. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją (w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2), a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. Skarżący nie przedstawił bowiem dokumentu, z którego taki tytuł by dla niego wynikał.

Odnosząc się do sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa Minister wskazał, że wynikające z ww. przepisów prawa obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym nie mogą być też utożsamiane z obowiązkiem zastępowania aktywności wnioskodawcy w gromadzeniu i wyborze materiału dowodowego. W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności, w szczególności poprzez przedstawienie stosownych dokumentów.

Minister zaznaczył, że organ nadzoru kilkakrotnie, tj. pismami z dnia: [...] marca 2018 r., [...] maja 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., występował do pełnomocnika D. T. o przedstawienie dokumentów potwierdzających przysługujący wyżej wymienionemu bądź jego poprzednikom prawnym tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Organ wyjaśnił w korespondencji skierowanej do pełnomocnika reprezentującego D. T. m.in., że źródłem informacji, co do prawa własności nieruchomości, mogą być księgi wieczyste i zbiory dokumentów, postanowienia sądowe, akty notarialne, decyzje administracyjne, będące w dyspozycji różnych jednostek organizacyjnych. W związku z tym organ zwrócił się o wskazanie konkretnych dokumentów (z oznaczeniem daty, sygnatury oraz organu, który je wydał) z akt postępowań prowadzonych przed Sądem Rejonowym w [...] oraz przed Prokuraturą Rejonową w [...], o których toczeniu się poinformował pełnomocnik, potwierdzających przysługujący D. T. bądź jego poprzednikom prawnym tytuł prawny do nieruchomości. Pomimo kilkukrotnych wezwań wnioskodawca i jego pełnomocnik nie przedłożyli do organu żadnych dokumentów (ani chociażby szczegółowych informacji pozwalających na ich identyfikację) potwierdzających tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.

Zatem w sytuacji kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa bez przedstawienia własnego tytułu prawno-rzeczowego do spornej działki interes skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. również w kontekście (zawartej we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) informacji, że Gmina [...] wytoczyła powództwo przeciwko D.T. wnosząc o nakazanie pozwanemu zaniechania naruszenia prawa własności nieruchomości, jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym.

Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania nadzorczego w tym stanie faktycznym nie wyklucza wszczęcia nowego postępowania nadzorczego, w przypadku skutecznego wykazania się przez skarżącego interesem prawnym.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. D. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach spraw toczących się przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt [...] [...],[...] [...],[...] [...],[...] [...],[...] [...], a tym samym zaniechanie ustalenia, czy D.T. lub jego poprzednicy prawni, przed datą wejścia w życie ustawy nabyli w drodze zasiedzenia sporną nieruchomość, a tym samym, czy nieruchomość ta mogła być przedmiotem komunalizacji, tj. czy stanowiła własność Skarbu Państwa, czy własność osoby prywatnej; 2) art. 28 w zw. art. 105 § 1 kpa polegające na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. nr [...], mimo że nie ustalono, czy przed datą wejścia w życie ustawy, tj. przed 27 maja 1990 r. nabył sporną nieruchomość w drodze zasiedzenia, a tym samym, czy nieruchomość ta mogła być przedmiotem komunalizacji, tj. czy stanowiła własność Skarbu Państwa, czy stanowiła już własność poprzedników prawnych skarżącego, a w konsekwencji przedwczesne umorzenie postępowania w sprawie, mimo zawisłości przed Sądem Rejonowym w [...] sprawy o nabycie ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia (sygn. akt [...] [...]), a zatem wydanie decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie wystąpiła przyczyna prejudycjalna, uzasadniająca jego zawieszenie, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...] [...]). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r.; 2) uchylenie postanowienia z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.

Nie można, jak to uczynił organ, niejako z góry założyć, bez przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, że skarżący nie wykazał takiego tytułu do przedmiotowej nieruchomości. Brak przedstawienia dokumentu, przy wskazaniu organowi akt z których organ mógłby sporne fakty ustalić stanowi o tym, że organ nie podjął wszystkich czynność celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem skarżącego organ w istocie nie zbadał legitymacji procesowej skarżącego w świetle art. 28 kpa, a w szczególności, czy posiada on interes prawny uprawniający go do uzyskania statusu strony w tym postępowaniu.

Art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i doktrynie ugruntował się pogląd, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego i innych gałęzi prawa.

Utrwalony w judykaturze jest pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, z 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania - dla którego podstawę prawną stanowi art. 156 i nast. kpa - nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją.

Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania przy czym organ winien tego dokonać w oparciu o obowiązujące przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 75 § 1 kpa.

Dalej skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie wystąpiła przyczyna prejudycjalna. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym, której treścią może być wypowiedź odnośnie uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1992 r. sygn. akt III SA 1041/92).

W ocenie skarżącego w realiach niniejszej sprawy wystąpiła przyczyna prejudycjalna, gdyż przed Sądem Rejonowym w [...] zawisła sprawa o nabycie ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia (sygn. akt [...] [...]). Ocena legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. nieruchomości, wymaga zatem uprzedniego zakończenia ww. postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia.

Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii, która została zgłoszona we wnioskach, choć ustalenie strony jest kluczowe w sprawie. Brak wyjaśnienia tej kwestii, nie tylko narusza art. 28 kpa, ale stanowi również naruszenie art. 7, art. 77, i art. 75 § 1 kpa i stanowi o tym, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z [...] marca 2019 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi. Gmina podała, że D. T. nie legitymował się w dacie komunalizacji i obecnie nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Gminy skoro w sprawie o zasiedzenie toczącej się pod sygn. akt [...] [...] skarżący domaga się stwierdzenia nabycia prawa własności z dniem [...] grudnia 2001 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), to nie ma to wpływu na stan prawny istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.). Gmina podała, że w sprawie sądowej toczącej się z powództwa Gminy [...] przeciwko D. T. o zaniechanie naruszeń prawa własności Sąd Okręgowy w [...] (sygn. akt [...] [...]) uznał za bezzasadny podniesiony przez skarżącego zarzut zasiedzenia spornej nieruchomości. Zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca jest czynnie legitymowany do uruchomienia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie pozwala organowi nadzoru na procedowanie w trybie wnioskowym, co do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek D. T. z [...] lutego 2018 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, w części orzekającej o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w miejscowości [...], Gmina [...].

Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że 27 maja 1990 r. miał tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Zmiany własnościowe które miały miejsce po 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09)

Tymczasem z akt sprawy wynika, że D. T. nie legitymował się 27 maja 1990 r. tytułem własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w miejscowości [...]. Z załączonego do sprawy komunalizacyjnej wypisu z księgi wieczystej [...] nr [...] wynika, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa. Podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej było zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] czerwca 1998 r. stwierdzające, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obrębie [...], gmina [...] spełniała przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W oparciu o to zaświadczenie sąd wieczystoksięgowy uznał, że sporny grunt stał się z mocy prawa z dniem 1 października 1985 r. własnością Skarbu Państwa. Taki stan własnościowy wynika również z elektronicznej księgi wieczystej nr [...].

Sąd zwraca uwagę, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego musi wykazać, że komunalizacja dokonująca się 27 maja 1990 r. naruszyła wówczas prawa wnioskodawcy, tj. prawo rzeczowe (tytuł prawnorzeczowy) stojące na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy. Sam fakt posiadania wówczas (27 maja 1990 r.) skomunalizowanej nieruchomości świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie uprawnia do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. naruszała prawo własności D. T., które przysługiwałoby mu 27 maja 1990 r. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec tego uruchomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nieważnościowego na wniosek D. T. i przejście do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej nie było możliwe.

Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w skardze i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem decyzji kontrolowanych przez WSA w Warszawie było to, czy wnioskodawca D. T. jest czynnie legitymowany do bycia stroną postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Sprawa ta zakończyła się zatem na etapie badania statusu prawnego wnioskodawcy jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

Jeżeli natomiast chodzi o toczące się sprawy sądowe, których celem jest uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] i w których stronami są Gmina [...] i D. T., w szczególności sprawa tocząca się przez Sądem Rejonowym w [...] z wniosku D. T. pod sygn. akt [...] [...] o stwierdzenie nabycie spornej nieruchomości z dniem [...] grudnia 2001 r. przez zasiedzenie, trzeba wskazać, że skarżący nie przedstawił żadnego prawomocnego orzeczenia sądowego z którego wynikałoby, że 27 maja 1990 r. był właścicielem działki nr [...]. Nie wynika to chociażby z lektury wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...] [...] i jego uzasadnienia.

Jeżeli natomiast chodzi o kwestię nabycia spornego gruntu poprzez zasiedzenie trzeba wskazać, że przesłanką zasiedzenia jest określony stan faktyczny (odpowiednio długotrwałe posiadanie gruntu, rodzaj i charakter tego posiadania). Domniemania wynikające z posiadania nie są natomiast przesłanką komunalizacji (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2580/12). Posiadanie nie wyłącza komunalizacji z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 892/05). Wobec tego art. 341 i art. 172 Kodeksu cywilnego nie mogłyby być przepisami prawa materialnego, które kreują dla skarżącego interes prawny w niniejszej sprawie. Wynik sprawy o zasiedzenie jest kwestią otwartą (jest to zdarzenie przyszłe i niepewne) i samo zainicjowanie tegoż postępowania przed sądem powszechnym nie daje statusu strony postępowania nieważnościowego.

Skarżący zupełnie pomija to, że w orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że zainicjowanie przez sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie nieruchomości nie świadczy o uzyskaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie daje podstaw do merytorycznej weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyroki NSA: z 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1069/13, z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2099/16, z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 190/17, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18). Wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie nieruchomości po dacie komunalizacji nie jest podstawą do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2442/18).

Rację mają skarżący, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy, niż w postępowaniu komunalizacyjnym. W postępowaniu nieważnościowym mogą bowiem wziąć udział podmioty, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy (jeżeli były pominięte w postępowaniu komunalizacyjnym). Stroną może być też osoba, której dotykają skutki prawne jakie wywołuje wydanie decyzji komunalizacyjnej (np. nabywca nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, który nabył ją od gminy i który może powoływać się na to, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ po jej wydaniu nastąpił obrót cywilnoprawny nieruchomością na rzecz tegoż nabywcy). Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie należy do wskazywanych wyżej kategorii podmiotów.

Jeżeli chodzi o wskazywane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia o sygn. akt [...] i [...] nie są miarodajne dla niniejszej sprawy. Judykaty te nie dotyczą sytuacji, gdy o status strony postępowania nieważnościowego ubiega się osoba, która swój interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym wywodzi z faktu toczącej się równolegle przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie uprzednio skomunalizowanej nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że – jak trafnie wskazał Minister SWiA - umorzenie niniejszego postępowania nieważnościowego nie zamyka skarżącemu drogi do dochodzenia w przyszłości swych praw. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji można złożyć w każdym czasie. Jeżeli skarżący uzyska prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające, że jego poprzednicy prawni lub on sam nabył sporną nieruchomość przez zasiedzenie i że nabycie to miało to miejsce po dacie nabycia spornego mienia przez Skarb Państwa, lecz przed datą komunalizacji, to wówczas D. T. będzie dysponował tytułem prawnym uprawniającym do wszczęcia postępowania nieważnościowego, zgodnie z żądaniem określonym we wniosku z [...] lutego 2018 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.