Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 297/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 97 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg E. P. i M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] i z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone decyzje, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. P. i M. P. solidarnie kwotę 1000 (tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", Burmistrz Gminy ustalił na rzecz E. i M. P. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z garażem, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz mniejszych obiektów architektury uzupełniających tą zabudowę, tj. piwniczki, altany, domku narzędziowego, szklarni i wiat o funkcji zabudowy określonej jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych na działce nr [..] w S.

Decyzja została podjęta w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r." W wyniku jej oceny organ I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. konieczne dla uwzględnienia wniosku.

Odwołania wniosły właścicielki sąsiednich nieruchomości U. R., E. F., H. N. oraz E. K., kwestionując zasadność ustalenia warunków zabudowy o funkcji zabudowy zagrodowej. Podniosły, że wnioskodawcy nie posiadają gospodarstwa rolnego koniecznego dla uzyskania warunków dla zabudowy zagrodowej. Zarzuciły, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej i że w tej sprawie toczy się spór sądowy.

W ustosunkowaniu do powyższych twierdzeń wnioskodawcy, odwołując się do dokumentacji przedstawionej w toku postepowania przed organem I instancji wyjaśnili, że ich działka poprzez ustanowiony ciąg służebności drogowych posiada dostęp do drogi publicznej oraz że prowadzony spór sądowy toczy się z ich powództwa o uzgodnienie w tym zakresie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przyznali, że nie spełniają warunku posiadania gospodarstwa o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, o którym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. ale właśnie z tego względu ubiegają się o warunki zabudowy w oparciu o tak zwaną "zasadę dobrego sąsiedztwa" na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśnili, że planują podjęcie działalności rolniczej w zakresie ekologicznej produkcji owoców i miodu i z tego względu na części działki ok. 2 tys. m2 posadzili drzewka owocowe i planują założenie pasieki. Posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa. Wskazali, że planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny, budynek gospodarczy w którym przechowywane będą materiały i urządzenia niezbędne do obsługi pasieki, piwniczkę do przechowywania płodów rolnych, szklarnię do hodowli warzyw oraz sadzonek drzewek owocowych oraz domek narzędziowy na drobne narzędzia ogrodnicze.

Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania odwoławczego na żądanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Burmistrz Gminy poinformował pisemnie, że wnioskodawcy figurują w ewidencji podatników podatku rolnego jako właściciele gruntu rolnego w miejscowości S. o powierzchni 0,4846 hektara fizycznego, co stanowi 0,0766 hektara przeliczeniowego oraz gruntu o powierzchni 206 m2 sklasyfikowanego w ewidencji gruntów i budynków jako droga.

W powyższych okolicznościach organ odwoławczy decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z uzasadnienia powodem odmowy było przyjęcie, że warunki zabudowy dla przedsięwzięcia o funkcji zabudowy zagrodowej mogą być wydane jedynie takiemu inwestorowi, który posiada "gospodarstwo rolne" w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Wobec informacji uzyskanej od Burmistrza Gminy, że inwestorzy na terenie gminy są współwłaścicielami gruntu rolnego o powierzchni 0,4846 ha fizycznego, co stanowi 0,0777 ha przeliczeniowego oraz gruntu o powierzchni 206 m2, sklasyfikowanego jako droga, nie spełniają oni przesłanki, od której spełnienia uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w postaci zabudowy zagrodowej. Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze przyjętym do analizy znajduje się zabudowa zagrodowa, brak natomiast zabudowy mieszkaniowej samoistnej. Wyjaśniło ponadto, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie jest konieczne, aby w chwili wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, teren przedsięwzięcia posiadał dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tychże przepisów. Natomiast koniecznym jest sformułowanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy warunku w tym zakresie, przy czym warunek może polegać na przytoczeniu ww. przepisów. Z uwagi jednak na odmowę ustalenia warunków zabudowy kwestia ta nie ma jednak znaczenia w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję E. i M. P. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji ustalała warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie do ich wykładni przepisów ustawy o podatku rolnym, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie definicji gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji nowej zabudowy, bezpodstawne zastosowanie w stanie faktycznym kryterium terytorialnego do interpretacji art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, błędne ustalenie stanu faktycznego prowadzące do wniosku, że inwestycja skarżących będzie stanowić zabudowę mieszkaniowa samoistną, naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 97 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej oraz naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że – wbrew ustaleniom organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie ustalił warunków dla zabudowy zagrodowej, o której mowa w § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., poz. 1589), skoro w osnowie decyzji jako rodzaj inwestycji określił budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z garażem oraz przydomowej oczyszczalni ścieków oraz mniejszych obiektów architektury uzupełniających tą zabudowę, tj. piwniczki, altany, domku narzędziowego, szklarni i wiat, zaś jako funkcję zabudowy określił zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Skarżący wskazali na wyniki analizy warunków zabudowy dla terenu działki nr [...], zgodnie z którą ze względu na istniejąca zróżnicowaną zabudowę na analizowanym obszarze, na którą składają się zabudowa zagrodowa, zagrodowa częściowo z funkcją mieszkaniową oraz nieokreślona stanowiąca budynki gospodarcze w istniejącej zabudowie zagrodowej, wniosek inwestorów dotyczy kontynuacji funkcji.

Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podważyło sporządzonej analizy urbanistycznej, zaś przyjęta przez Kolegium definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym znajduje się w akcie prawnym odnoszącym się do zupełnie innej dziedziny prawa i może mieć zastosowanie wyłącznie w gałęzi prawa podatkowego. Ustawa o podatku rolnym nie jest przy tym zdaniem skarżących przepisem odrębnym, o którym mowa

w art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący - podkreślając, że rodzajem planowanej zabudowy nie jest zabudowa zagrodowa ale mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami ją uzupełniającymi, pełniąca funkcję taką jak zabudowa zagrodowa - nie zgodzili się z przeprowadzoną przez organ odwoławczy wykładnią przepisów, w świetle której zaplanowane do realizacji budynki mogłyby pełnić funkcję zabudowy zagrodowej, jeżeli skarżący posiadaliby na terenie gminy obszar gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha. Definicja gospodarstwa rolnego zawarta w ustawie o podatku rolnym zasadniczo różni się od definicji zawartej w art. 553 k.c., przy czym elementem decydującym o istnieniu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o podatku rolnym są grunty o określonej powierzchni, które przy tym nie muszą stanowić zorganizowanej całości, tj. gdy nie istnieje między nimi żadna więź ekonomiczna (funkcjonalna). Taka wykładnia, zdaniem skarżących, stoi w sprzeczności z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazali ponadto, że Kolegium zmodyfikowało treść art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, wprowadzając wymóg posiadania gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha na terenie jednej gminy.

W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie ustalił, że inwestycja skarżących będzie stanowić zabudowę mieszkaniową samoistną, choć – jak wskazali – nawet gdyby tak było, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy również byłaby kontynuacja funkcji, gdyż w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie jedno gospodarstwo, której właściciel oprócz pracy zawodowej zajmuje się uprawą pola i hodowlą bydła rasy mięsnej. Właściciele pozostałych działek utrzymują się z emerytur i pracy dorywczej, nie prowadząc typowej działalności rolniczej, uprawiają jedynie niewielkie przydomowe ogródki i hodują drób na własne potrzeby. Właściciele tych działek dokonali przy tym rozparcelowania większości należących do nich nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem na sprzedaż i darowiznę. Zatem w przypadku czterech z pięciu działek zabudowanych w analizowanym obszarze istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, a w przypadku jednej działki działalność rolnicza jest działalnością uboczną.

Skarżący zarzucili ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poinformowało ich o pozyskaniu dowodu w postaci informacji od Burmistrza Gminy w przedmiocie stanu posiadania gruntów rolnych na terenie gminy, a ponadto nie umożliwiło skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchybienie to miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego, albowiem – jak skarżący podnieśli w skardze – dysponują oni innymi gruntami rolnym zarówno na terenie gminy jak i poza gminą. Na dowód skarżący załączyli do skargi kopie dwóch umów dzierżawy gruntów z dnia 10.10.2013 r. i 01.08.2014 r.

Skarżący wyjaśnili również, że na działce nr [..] rozpoczęli zaplanowaną działalność ogrodniczą i przygotowawczą pod przeniesienie pasieki, dokonują nasadzeń drzew i krzewów owocowych i miododajnych. Zdaniem skarżących zaplanowana przez nich działalność nie stoi w kolizji z funkcją zabudowań znajdujących się w analizowanym obszarze i ogólnie przyjętą funkcją zabudowy zagrodowej w gospodarstwach ogrodniczych i hodowlanych i to bez względu na posiadaną legitymację skarżących w zakresie posiadanych kompetencji do prowadzenia działalności rolniczych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 97 kpa skarżący wskazali, że w trakcie oczekiwania na rozpatrzenie odwołania zmarł G. Z., będący jedną ze stron postępowania oraz wskazali na toczące się po zmarłym postępowanie spadkowe.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 297/16.

W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednak w uzasadnieniu, że decyzją z dnia 30 maja 2016 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a." uwzględnił skargę.

W dalszej kolejności do Sądu przekazana została również skarga na decyzję wydaną w ramach autokontroli.

Decyzją tą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję własną z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...], a ponadto decyzję Burmistrza Miasta z dnia 13 listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz stwierdziło, że decyzja z dnia 19 kwietnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wskutek zgonu G. Z. przed wydaniem decyzji

z dnia 19 kwietnia 2016 r. zmianie uległ krąg stron postępowania, a więc merytoryczna ocena sprawy przez Kolegium była przedwczesna i naruszająca zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na ewentualność wystąpienia nowych stron przedmiotowego postępowania należało, działając w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. orzec jak w decyzji. Ze względu zaś na wydanie decyzji z dnia 19 kwietnia 2016 r., jako skierowanej do osoby zmarłej, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze na powyższą decyzję z dnia 30 maja 2016 r. E. i M. P. zarzucili jej naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w całości ich skargi na decyzję z dnia 19 kwietnia 2016 r. oraz nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty ale przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, błędne powołanie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania jako przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że organ może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację. Skarżący w swojej skardze na decyzję Kolegium z dnia 19 kwietnia 2016 r. nie wnosili o uchylenie korzystnej dla nich decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem w ich ocenie decyzja ta jest zgodna z prawem. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło po uwzględnieniu wniosków innych stron postępowania, zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżących uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach autokontroli możliwe jest tylko wtedy, gdy takie żądanie zostało zawarte w skardze.

Jak wskazali skarżący Kolegium nie wykazało podstaw do zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a. Słuszne ustalenie o zmianie kręgu stron postępowania nie uzasadnia jednak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która została doręczona prawidłowo wszystkim ówczesnym uczestnikom postępowania. Zachowana została przy tym zasada dwuinstancyjności postępowania. Uczestnik postępowania zmarł bowiem w dniu 8 września 2015 r., to jest po ustawowym terminie zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie wniesione przez inne strony postępowania powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy. Jednocześnie, zdaniem skarżących, organ odwoławczy powinien zawiesić postępowanie do czasu ujawnienia się spadkobierców mogących uczestniczyć w postępowaniu.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnatura akt II SA/Gd 358/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 30 maja 2016 r.

Ze względu na pozostawanie spraw zainicjowanych opisanymi wyżej skargami Sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 21 września 2016 r., zarządził ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie tak połączonej sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 297/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r. została wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę na ww. decyzję Sąd miał na względzie, że co do zasady organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może przy tym skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie ma zatem przeszkód - co do zasady - aby, stosując autokontrolę i uchylając decyzję własną organ jednocześnie, rozstrzygając sprawę, skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Warunkiem jednak wydania takiej decyzji jest spełnienie przesłanek zastosowania autokontroli i jednocześnie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie zostały zachowane warunki autokontroli, a wskazany w decyzji autokontrolnej powód jej wydania i jednocześnie zastosowania art. 138 § 2 kpa nie uprawniał organu do takiego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. Jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę, bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to powinien zrezygnować z autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Zadośćuczynienie skardze w całości to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2013 r., str. 323).

Zatem uwzględnienie skargi w całości powinno oznaczać ostateczne załatwienie sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Tymczasem skarżący w skardze na decyzję z dnia 19 kwietnia 2016 r. domagali się wyłącznie uchylenia decyzji organu odwoławczego, co w ich intencji miało zmierzać – w konsekwencji wyroku Sądu o takiej treści – do wydania przez Kolegium, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzji o utrzymaniu w mocy korzystnej dla skarżących decyzji organu pierwszej instancji ustalającej na ich rzecz warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Uwzględnienie zatem w całości skargi – w warunkach przedmiotowej sprawy – powinno skutkować uchyleniem przez Kolegium decyzji własnej z dnia 19 kwietnia 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia 13 listopada 2014 r. Wydanie decyzji o uchyleniu decyzji własnej oraz o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi stanowi w rezultacie naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu.

Dodać należy, że w sytuacji procesowej, która wystąpiła w przedmiotowej sprawie, przyczyna wskazana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r. nie uprawniała ani do zastosowania autokontroli ani do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium błędnie przyjęło, że ujawniony w toku postępowania fakt zgonu jednej ze stron postępowania, z jednej strony uniemożliwia merytoryczną ocenę sprawy a z drugiej świadczy o skierowaniu decyzji z dnia 19 kwietnia 2016 r. do osoby zmarłej, co miałoby wyczerpywać przesłankę rażącego naruszenia prawa przy czym Kolegium w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej nie odwołało się nawet do treści art. 156 kpa.

Wyjaśnić należy, że w przypadku śmierci w toku postępowania jednej ze stron postępowania będącej osobą fizyczną, postępowanie o ile nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (co w rozpoznawanej sprawie z oczywistych względów nie mogło mieć miejsca) podlega – co do zasady - zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim przypadku, jeśli sprawa dotyczy praw i obowiązków, w które – z uwagi na ich charakter – mogły wstąpić inne osoby (przechodzących na następców prawnych), za strony wszczynanego lub toczącego się już postępowania trzeba uważać tychże następców prawnych. Organ administracji publicznej musi te osoby ustalić i zapewnić im możliwość udziału w postępowaniu. Zatem przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć strony organ administracji publicznej powinien upewnić się co do tego, że ta przesłanka zawieszenia postępowania rzeczywiście zaistniała. Niewystarczające jest przy tym oparcie się wyłącznie na relacji innej strony postępowania. Organ administracji publicznej powinien zwrócić się w takim przypadku do właściwego urzędu stanu cywilnego o potwierdzenie tej okoliczności lub także o nadesłanie odpisu aktu zgonu strony. Jest to istotne również z tego względu, że konieczne jest także ustalenie momentu w którym taki fakt ma miejsce (przed wszczęciem postępowania w sprawie, przed wydaniem decyzji organu I instancji, w toku postępowania odwoławczego). Ustalenie następców prawnych zmarłej strony postępowania, czy to przed, czy po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, stanowi podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy już z ich udziałem. W ten sposób dochodzi do umożliwienia tym następcom prawnym wzięcia udziału w sprawie i wyrażenia swego stanowiska. Kolegium błędnie przyjęło, że wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania powoduje, że decyzja taka dotknięta jest w każdym przypadku wadą nieważności. Ma to miejsce bowiem wyłącznie wówczas gdyby osobie zmarłej, a zatem nie posiadającej zdolności administracyjnoprawnej przyznano decyzją pewne określone w przepisie prawa materialnego uprawnienie lub nałożono na nią jakiś obowiązek. Skierowanie decyzji administracyjnej do określonej osoby oznacza nałożenie na tę osobę określonych praw lub obowiązków w drodze konkretyzacji generalnej normy prawa administracyjnego. Z teoretycznego punktu widzenia wadliwość taka w przypadku decyzji o warunkach zabudowy mogłaby zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do osoby inwestora. W odniesieniu do pozostałych stron biorących udział w sprawie wyłącznie z racji ich interesu prawnego polegającego przede wszystkim na ochronie sposobu zagospodarowania własnych nieruchomości, w przypadku ich pominięcia w sprawie (w tym pominięcia następców strony biorącej udział) dochodzi do wadliwości przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zapobiegnięciu tej wadliwości, czy jej usunięciu, zaistniałej lub ujawnionej w toku postępowania administracyjnego służy właśnie instytucja zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Oczywiście, Sąd ma na względzie, że w dacie wydawania decyzji z 30 maja 2016 r. Kolegium nie posiadało informacji o śmierci G. Z. Została ona wskazana dopiero w skardze. Nie uprawniała ona jednak organu ani do zastosowania autokontroli, ani w jej następstwie do wydania decyzji kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że zawarta w skardze na decyzję Kolegium z dnia 19 kwietnia 2016 r. informacja o śmierci G. Z. sama w sobie nie mogłaby skutkować jej uwzględnieniem i uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., lecz co najwyżej na wniosek jego następców prawnych o ile byliby oni zainteresowani uchyleniem decyzji odmawiającej wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy. Nie mogła także skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. Jak wynika z akt fakt ten miał bowiem miejsce na etapie postępowania odwoławczego (8 września 2015 r. k. 81), co w konsekwencji winno skutkować ustaleniem przez organ następców prawnych G. Z. i rozpoznaniem sprawy z ich udziałem.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r., została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Uwzględnieniu, w ocenie Sądu, podlegała również skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2016 r. Sąd stwierdził, że wydana została ona z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu stosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przesłanki nieprzewidzianej w tym przepisie, to jest kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016, poz. 617), w celu wykazania spełnienia kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu przez inwestycję określoną jako budowa budynków w zabudowie zagrodowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Podkreślić należy, że powoływanie się na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym jest chybione i niemające znaczenia ani wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem powyższa ustawa zawiera przepisy prawa materialnego o charakterze zobowiązaniowym świadczeń publicznych czyli regulujących inną kwestię, niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przy tym nie zawiera w żadnej mierze odesłania do ustawy o podatku rolnym.

W tym miejscu należy nadto wskazać, że organ odwoławczy, naruszając obowiązki informacyjne, określone w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwił skarżącym ustosunkowanie się do przyjętego w sprawie kryterium wynikającego art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym. Jak wskazali w skardze inwestorzy, gdyby powzięli wiedzę o przyjmowanym przez organ kryterium przedstawiliby dowody, z których wynikałoby, że je spełniają. Kryterium to jednak w ocenie Sądu i tak nie mogło być wyznacznikiem ustalenia warunków zabudowy i spełnienia warunku zasady dobrego sąsiedztwa dla zabudowy określonej we wniosku.

Sąd, nie przesądzając zasadności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji, wskazuje jedynie, że w związku z tym, iż omawiana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zabudowy zagrodowej", organy rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, powinny same dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie. Wyjaśnić należy również, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 u.p.z.p. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowanie, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Skoro ustawodawca, używając pojęcia "zabudowy zagrodowej", chociażby w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., mimo zamieszczenia w art. 2 tej ustawy słowniczka, pojęcia tego nie zdefiniował, ani też nie zawarł odesłania do innego aktu prawnego to w takiej sytuacji przy ustalaniu sensu przepisu stosuje się dyrektywy wykładni językowej. Istota tej wykładni polega na ustaleniu znaczenia przepisu na podstawie znaczenia użytych wyrażeń i słów w języku potocznym (tak J.Wróblewski – Sądowe stosowanie prawa, PWN, W-wa 1988, str.130). W języku potocznym wyraz "zabudowa" oznacza ogół zabudowań na jakimś terenie (zob. Słownik języka polskiego pod red. Mirosława Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, T.6, str. 264). Natomiast "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należące do jednego rolnika (tamże, str. 288). "Zagroda" to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (tak: Mały słownik języka polskiego pod redakcją St. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, PWN, W-wa 1969, str.965). Wobec tego przy stosowaniu wykładni językowej, pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 19 kwietnia 2016 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno wnikliwie przeanalizować wniosek skarżących modyfikowany w toku postępowania i ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z uwagi na to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany będzie zapewnić udział następcom prawnym zmarłego w toku postępowania odwoławczego G. Z. wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego, jak również ocena prawna wyrażona przez Sąd z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. nie mogła mieć charakteru przesądzającego treść przyszłego rozstrzygnięcia. Tym samym pozostałe zarzuty obu skarg odnoszące się ściśle do meritum sprawy administracyjnej na tym etapie postępowania nie mogły być przez Sąd ocenione.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a.