Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1938/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją

z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] , Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku M. E., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r.,

nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z [...] lutego 1962 r., nr [...] , o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu przez nieruchomość położoną w [...] przy al. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 288 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], dalszy ciąg [...], stanowiącą współwłasność Z. S., C. S. i Z. S. , oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan sprawy przedstawiono następująco.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. E. z [...] lipca 2015 r., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1962 r., nr [...] . Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. wystąpił M. E. , zarzucając Organowi błędne uznanie, że decyzja PWRN w [...] z [...] lutego 1962 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa oraz powtórzył swe dotychczasowe argumenty, że ubiegający się o wywłaszczenie nie przeprowadził

w sposób prawidłowy wymaganych prawem rokowań, oraz że w rozprawie nie brał udziału biegły. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją [...] kwietnia 2018 r.,

nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. Minister wskazał, że podstawę prawną wywłaszczenia stanowił art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zaś wnioskodawcą był Miejski Inspektorat Inwestycji PMRN w [...]. We wniosku jako przedmiot wywłaszczenia wskazano ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu drogą najkrótszą przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 288 m2. Do wniosku zostały dołączone plan i rejestr pomiarowy, zaświadczenie hipoteczne, zaświadczenie lokalizacyjne, operat szacunkowy oraz opinia Wydziału Architektury i Budownictwa. Minister zaznaczył, że celem wywłaszczenia było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] do nieruchomości przyległej, położonej przy ul. [...] . W ocenie Ministra, zapewnienie dojazdu do nieruchomości, na której miał powstać budynek mieszkalny, a dla którego brak było możliwości budowy bramy wjazdowej ze względu na tory tramwajowe i niebezpieczeństwo kolizji z ruchem komunikacyjnym, należało uznać za cel użyteczności publicznej. Realizacja ciągu komunikacyjnego służyła bowiem nie tylko zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców bloku mieszkalnego, ale zwiększała poziom bezpieczeństwa mieszkańców oraz uczestników ruchu drogowego. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia została również potwierdzona decyzją lokalizacyjną. Minister podkreślił, że w aktach sprawy nie zachowała się decyzja lokalizacyjna potwierdzająca niezbędność ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na wskazany cel, jednakże została ona wzmiankowana jako załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. W ocenie Ministra, świadczy to o tym, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym. W aktach archiwalnych zachował się jednak aneks do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] , sporządzony przez Wydział Architektury i Budownictwa PMRN w [...] z [...] sierpnia 1961 r., nr [...], zatwierdzający lokalizację szczegółową wskazanej inwestycji, oraz opinia Wydziału Architektury i Budownictwa PMRN w [...] z [...] września 1961 r., nr [...] wydana w nawiązaniu do lokalizacji szczegółowej Nr [...] . Minister wskazał również, że z notatki służbowej spisanej w dniu 20 lipca 1961 r. w domu p. S. w [...] przy ul. [...] wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia przeprowadził z właścicielkami nieruchomości pertraktacje w sprawie dobrowolnego ustanowienia prawa przejazdu do nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] za wynagrodzeniem. Obecna przy pertraktacjach Z. S. nie wyraziła jednak zgody na proponowaną cenę twierdząc, że jest ona za niska. W tym stanie rzeczy pismem z 12 października 1961 r. Miejski Inspektorat Inwestycji PMRN w [...] wystąpił do PWNR w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organ wywłaszczeniowy dysponując bowiem decyzją lokalizacyjną i zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] sporządzonym przez Wydział Architektury i Budownictwa PMRN w [...] w dniu [...] sierpnia 1961 r., miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Minister wskazał, że pismem z 23 października 1961 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu na dzień

24 listopada 1961 r. rozprawy, która odbyła się w wyznaczonym terminie. Minister wskazał, że z protokołu wynika, iż udział w rozprawie wzięli przedstawiciel PWRN

w [...], przedstawiciel Miejskiego Inspektoratu Inwestycji, przedstawiciel Wydziału Spraw Wewnętrznych PMRN w [...] oraz pełnomocnik właścicielek przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy odczytano pełnomocnikowi właścicielek treść pisma Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] z [...] września

1961 r., które dowodzi niezbędności i odpowiedniości ustanowienia prawa przejazdu,

a pełnomocnik właścicielek wniósł o opracowanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę pod kątem eksploatacji części nieruchomości, na której ma być ustanowione ograniczone prawo rzeczowe. Minister podkreślił, że z akt archiwalnych nie wynika, aby w rozprawie brał udział biegły. W ocenie Ministra, nie wykazano jednak, aby brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Minister podał, że w aktach archiwalnych zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy B. G. z [...] kwietnia 1961 r., w której ustalono wartość odszkodowania na łączną kwotę 15 205 zł. Opinia ta na żądanie właścicielek zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, została sprostowana pismem z 25 października 1961 r., zgodnie z którym ostateczna kwota odszkodowania powinna wynosić 17 790 zł. Jednakże z uwagi na błędnie oszacowaną powierzchnie gruntu przeznaczonego do wywłaszczenia – na 184 m2, a nie na powierzchnię 288 m2 konieczne okazało się sporządzenie nowej opinii. Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy zachował się szacunek biegłego z listy PWRN w [...] R. A. , sporządzony [...] grudnia 1961 r., w myśl którego odszkodowanie powinno wynosić 22 990 zł. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również opinia szacunkowa biegłego z listy PWRN w [...] R. F. z [...] stycznia 1962 r., która określała wartość odszkodowania na kwotę 24 210 zł. Obaj biegli ustalili, że w wyniku ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego nastąpi współużytkowanie wjazdu prowadzącego przez prześwit w budynku frontowym zamkniętym bramą stalową, rozebranie chodnika i niskiego ogrodzenia, ogrodzenia stałego oraz użytkowanie terenu o pow. 288 m2. Ustalono również, że odszkodowanie jednorazowe powinno być ustalone jako część kosztów odtworzenia istniejących elementów budowlanych, pomniejszonych o zużycie naturalne, po 50 % dla stron. Jednakże w związku z rozbieżnościami sporządzony został protokół uzgodnień z 31 stycznia 1962 r. pomiędzy biegłymi R. A. oraz R. F., z którego wynika, że biegli uzgodnili wartość odszkodowania w wysokości 23 600 zł. Decyzją z [...] lutego 1962 r. PWRN w [...] orzekło o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu drogą najkrótszą przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , a także o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania w kwocie 23 600,00 zł, a zatem kwotę zgodną z uzgodnieniami biegłych rzeczoznawców. Minister zaznaczył, że w toku postępowania doszło do korekty opinii, jednakże pozostaje to bez znaczenia dla sprawy, ponieważ odszkodowanie przyznano w oparciu o protokół uzgodnień z 31 stycznia 1962 r. W ocenie Ministra, w sprawie brak jest również podstaw do kwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców, w oparciu

o które przyznano odszkodowanie, gdyż autorzy operatów zostali wybrani z listy PWRN w [...], a zatem dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzali opinie, byli uprawnieni do ich sporządzania, przy dochowaniu najwyższej staranności oraz zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłych rzeczoznawców. Minister wskazał również, że pismem z 19 lutego 1962 r. Z. S., C. S. i Z. S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły odwołanie od decyzji z [...] lutego 1962 r., zarzucając, że wnioskodawca wywłaszczenia potraktował obowiązek przeprowadzenia rokowań jako "pustą i zbędną formalność", brak możliwości zapoznania się przez właścicielki nieruchomości z wycenami rzeczoznawców oraz wypowiedzenia się co do ich treści,

a także nieuzasadnione zaniżenie kwoty przyznanego odszkodowania. Decyzją

z [...] lipca 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, z tą zmianą, że zdanie uzasadnienia zaczynające się od słów: "Przy dalszej eksploatacji (...)" zastąpiono zdaniem: "Przy dalszej eksploatacji koszt konserwacji i bieżących remontów będzie ponoszony w częściach równych przez właścicieli obydwu nieruchomości". Ponadto podkreślono, że pełnomocnik właścicielek nieruchomości był obecny na rozprawie i został poinformowany o konieczności aktualizacji szacunku w związku ze zmianą powierzchni części nieruchomości przewidzianej do ustanowienia na niej ograniczonego prawa rzeczowego, a ponadto Z. S. osobiście przeglądała szacunki biegłych, co potwierdza jej pismo wniesione do Miejskiego Inspektoratu Inwestycji w [...] . Następnie podniesiono również, że z uwagi na brak podstawy prawnej, odszkodowanie nie może ulec podwyższeniu. Minister wskazał również, że z treści decyzji z [...] lutego 1962 r. wynika, że prawo służebności przejazdu na obciążanej nieruchomości ustanowiono jedynie na rzecz nieruchomości władnącej położonej przy ul. [...], a nie na rzecz nieruchomości położonej przy al. [...], i w tym zakresie również ustalono należne odszkodowanie. Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ocena skutków naruszenia prawa własności, polegającego na korzystaniu z ustanowionej służebności przez osoby do tego nieuprawnione po dacie wywłaszczenia. W ocenie Ministra, ani decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r., ani decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1962 r., nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wniósł M. E. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ orzekający w sposób prawidłowy i wyczerpujący dążył do porozumienia się z właścicielkami i przeprowadził rokowania cenowe z właścicielkami nieruchomości, a właścicielki wykazały się jedynie "złą wolą", podczas gdy: rokowania te odbyły się jedynie technicznie,

a nie merytorycznie oraz ograniczyły się do narzucenia właścicielkom wysokości odszkodowania, na którą mogły się zgodzić dobrowolnie lub nie zgodzić się, co miało stanowić podstawę do odstąpienia przez organ od rokowań i wydania decyzji wywłaszczeniowej (pismo z 7 września 1961 r.); rokowania, co do wysokości odszkodowania nie uwzględniały rzeczywistego obciążenia nieruchomości przy al. [...], z której mieli korzystać użytkownicy nieruchomości położonej przy al. [...] oraz al. [...], podczas gdy wysokość odszkodowania została wyliczona przy założeniu, że z nieruchomości obciążonej będą korzystać jedynie użytkownicy nieruchomości przy al. [...]; wywłaszczenie zostało dokonane z pominięciem stanowiska właścicielek zarówno, co do samego faktu wywłaszczenia, jaki i kwoty ustalonego odszkodowania; oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Organ orzekający ustalił w sposób zgodny z przepisami prawa odszkodowanie, po przeprowadzeniu merytorycznej rozprawy administracyjnej wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, podczas której ustalono wartość należnego odszkodowania, podczas gdy: na rozprawie nie byli obecni rzeczoznawcy majątkowi, mimo wydania rozbieżnych opinii, a ich brak na rozprawie uniemożliwiał zadawanie im pytań wyjaśniających i doprecyzowujących stanowisko w sprawie; właścicielki zostały pozbawione możliwości zadawania pytań i omówienia z biegłymi rzeczywistego obciążenia ich nieruchomości powstałą służebnością, a tym samym wskazania, że wywłaszczenie faktycznie nastąpi na rzecz dwóch nieruchomości (al. [...] i al. [...] ), a nie jak wskazano we wniosku wywłaszczeniowym

– jedynie na rzecz nieruchomości przy al. [...] , co mogło mieć istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania; oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy i adekwatny do rzeczywistego stanu obciążenia nieruchomości przy al. [...] , mimo że decyzja wywłaszczeniowa ustalała, że wywłaszczenie nastąpiło jedynie na rzecz nieruchomości poł. przy al. [...] , tj. z pominięciem nieruchomości przy al. [...] ;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez brak wnikliwego zbadania materiału dowodowego sprawy, skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a tym samym błędnym uzasadnieniem decyzji; poprzez uznanie, że odszkodowanie należne właścicielkom nieruchomości przy al. [...] ustalone decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r. zostało obliczone w sposób prawidłowy i adekwatny do rzeczywistego obciążenia nieruchomości powstałą służebnością, gdy tymczasem odszkodowanie zostało obliczone, jako ekwiwalent za służebność powstałą na rzecz nieruchomości przy al. [...] , z pominięciem nieruchomości przy al. [...] , co właścicielki zgłaszały, jako swoje zastrzeżenia w toku postępowania wywłaszczeniowego, a którego to zastrzeżenia zostały zignorowane przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji

– w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga M. E. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich jej wad, które winny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z [...] lutego 1962 r., nr [...] , o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu przez nieruchomość położoną w [...] przy al. [...] , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 288 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] , dalszy ciąg [...], stanowiącą współwłasność Z. S. , C. S. i Z. S. , oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania. Skoro zaś przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie Ministra w trybie art. 156 k.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku nie można podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może bowiem, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister dokonał oceny orzeczeń z 1962 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady decyzji wywłaszczeniowej w postaci rażącego naruszenia prawa Skarżący upatrywał bowiem w wadliwym przeprowadzeniu rokowań oraz ustaleniu odszkodowania bez wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 6, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94; dalej ustawy wywłaszczeniowej), które skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tych orzeczeń. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki

– oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skarga zarzuca naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ze znajdującej się aktach sprawy notatki służbowej spisanej w dniu 20 lipca 1961 r. wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia przeprowadził z właścicielkami nieruchomości pertraktacje w sprawie dobrowolnego ustanowienia prawa przejazdu do nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] za wynagrodzeniem, jednakże Z. S., biorąca udział w rokowaniach, nie wyraziła zgody na dobrowolne zbycie praw rzeczowych. Współwłaściciele nie zaakceptowali bowiem opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewódzkiej inż. B. G. , która wycenił ustanowienie prawa przejazdu na kwotę 15 205 zł, twierdząc, że jest ona za niska. Opinia ta na żądanie właścicielek zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości została sprostowana pismem z 25 października 1961 r., ustalając kwotę odszkodowania w wysokości 17 790 zł. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 cyt. ustawy jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Wyjaśnić bowiem należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". W świetle regulacji omawianej ustawy wywłaszczeniowej współwłaściciele nieruchomości mogli jedynie przyjąć zaproponowaną cenę, wyliczoną według "sztywnych stawek" albo odmówić dobrowolnego zbycia prawa rzeczowych, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, w postępowaniu nieważnościowym należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia, a nie zasady obowiązujące na datę rozstrzygania w przedmiocie jego nieważności. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego rokowania nie miały charakteru "technicznego", a jedynie odpowiadały obowiązującym wówczas regułom, które nie podlegały negocjacji ceny w wolnorynkowym rozumieniu.

W tym stanie rzeczy, naruszenie ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych należało rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko wyraził NSA m.in. w wyroku z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09; z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11; z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. Odstąpiono tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez SN w wyroku z 4 czerwca 1998 r.,

sygn. akt III RN 38/98, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu, oceniając czy decyzję z 1961 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można zatem pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar przyznanego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie części z przepisu, który ma zastosowanie

w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana

z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z regulacji tej wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie, co do zasady, przesądza

o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

tj. obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. W ocenie Sądu, konieczne jest zatem ocenie jaką funkcją dla całej regulacji stanowił obowiązek wysłuchania opinii biegłych na rozprawie. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie akceptowane w orzecznictwie stanowisko,

że z przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Wydanie orzeczenia bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania. Na rozprawie strony mogły bowiem składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogły wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Przedmiotem rozprawy było zatem wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z 23 października 1961 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu na dzień

24 listopada 1961 r. rozprawy. Rozprawa ta została przeprowadzona w wyznaczonym terminie z udziałem przedstawiciela PWRN w [...], przedstawiciela Miejskiego Inspektoratu Inwestycji, przedstawiciel Wydziału Spraw Wewnętrznych PMRN

w [...] oraz pełnomocnika właścicielek przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy odczytano pełnomocnikowi właścicielek treść pisma z [...] września 1961 r., które dowodziło niezbędności i odpowiedniości ustanowienia prawa przejazdu,

a pełnomocnik właścicielek wniósł o opracowanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę pod kątem eksploatacji części nieruchomości, na której ma być ustanowione ograniczone prawo rzeczowe. Przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie został zatem naruszony. Jednakże nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za pewne uchybienie temu przepisowi. W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało jednak wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych, a po wysłuchaniu opinii biegłych, co może również oznaczać odczytanie na rozprawie wyżej wymienionej opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11). Podkreślić należy, że w toku postępowania wywłaszczeniowego biegły mimo, że nie brał udziału w rozprawie, brał udział

w postępowaniu przez sporządzenie opinii szacunkowej. Ustalenie odszkodowanie

za wywłaszczoną nieruchomość opierało się bowiem na opinii biegłych – opinii szacunkowej R. A. z [...] grudnia 1961 r., w myśl którego odszkodowanie powinno wynosić 22 990 zł, oraz opinii R. F. z [...] stycznia 1962 r., która określała wartość odszkodowania na kwotę 24 210 zł. W związku z rozbieżnościami tych opinii sporządzony został protokół uzgodnień z 31 stycznia 1962 r. pomiędzy biegłymi, z którego wynika, że biegli uzgodnili ostateczną wartość odszkodowania

na kwotę 23 600 zł. W ocenie Sądu, podkreślenie wymaga, że nieobecność na rozprawie biegłych nie uniemożliwiła współwłaścicielom zaskarżenia orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Dowodem czego jest decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r. nr [...], które została wydana właśnie na skutek odwołania Z., C. i Z. S., które zakwestionowały wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu, okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania zwykłego (odwoławczego), która w niniejszej sprawie miała już miejsce. W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Mając to na względzie Sąd uznał, że z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów ustawy wywłaszczeniowej uchybienie polegające na niewysłuchaniu na rozprawie opinii biegłego nie naruszyło prawa w stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami orzeczenia w zakresie przyznania odszkodowania. Przypomnieć bowiem należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Oznacza to, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania orzeczenia standardów, było prawidłowe także w oparciu o tzw. operat wzorcowy. W żaden sposób wynik rozprawy z udziałem biegłych – wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych – nie mógłby zatem wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Skoro zaś przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu, niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 i 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Z tego względu Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony oraz oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w sposób przekonujący wyjaśnia motywy, jakimi kierował się Organ, rozstrzygając sprawę. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego, Minister poczynił wystarczające ustalenia stanu faktycznego i prawnego do zbadania legalności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z [...] lutego 1962 r. nr [...] pod kątem przesłanek nieważnościowych. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem wyjść poza ściśle określone ramy postępowania nieważnościowego. Celem takiego postępowania nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem wad kwalifikowanych. Ramy tak ukształtowanego postępowania wiążą również Sąd, który zobowiązany jest orzekać w granicach rozpatrywanej sprawy. Podkreślenia wymaga, że badane postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek z 12 października 1961 r., w którym jako przedmiot wywłaszczenia wskazano ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przejazdu drogą najkrótszą przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] do nieruchomości przyległej, położonej przy ul. [...] . Przy czym wnioskodawca nie wskazał na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego, aby wniosek obejmował również ustanowienie służebności na rzecz nieruchomości przy ul. [...] . W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł podać ocenie kwestii, czy wywłaszczenie faktycznie nastąpiło na rzecz dwóch nieruchomości, co Skarżący podnosił w postępowaniu administracyjnym, jaki i sądowoadministracyjnym. W ramach postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. nie można bowiem dokonywać nowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Kwestia ewentualnego ustanowienia służebności na rzecz nieruchomości przy ul. [...] powinna stać się zatem przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, która na tym etapie – przed przeprowadzeniem postępowania administracyjnego – nie może być jeszcze poddana kontroli Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.