Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 373/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 §4,145 § 1 pkt1lit c, art.151, art.183 § 1, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.98 ust.1 i 3, art.151 ust.1 , art.152ust.1, art.153 ust.1, 154 ust.1, art.155 ust.1 pkt 7, ust.2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust.4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del.WSA Leszek Kamiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 188/08 w sprawie ze skargi Gminy D. i E. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 188/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skarg Gminy D. i E. M. – uchylił punkt 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę (pkt 1); oddalił skargi w pozostałej części (pkt 2) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części wskazanej w punkcie 1 wyroku (pkt 3).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...] o powierzchni 49 719 m2, stanowiącej własność E. M.. Zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona w postanowieniu Wójta Gminy D. z dnia [...] października 1999 r., a przedmiotowe nieruchomości zostały w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości D., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Poz. Nr 70, poz. 1405) przeznaczone w zakresie projektowanych działek [...] i nr [...] "pod nowoprojektowane drogi".

Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. E. M. wystąpił do Starosty Poznańskiego z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. w siedzibie organu I instancji pełnomocnik Gminy D. stwierdził, iż negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania nie będą podejmowane, gdyż wnioskodawca dwukrotnie oświadczył o nieodpłatnym przekazaniu przedmiotowych działek Gminie.

Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Wójt Gminy D. poinformował, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r. działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przeznaczone są pod ulice dojazdowe KD.

W dniu 28 kwietnia 2005 r. sporządzono operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] o powierzchni 2 397 m2 na kwotę 85.549 zł, działki nr [...] o powierzchni 6 018 m2 na kwotę 214.782 zł. Łączna wartość rynkowa tych działek została przy zastosowaniu § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) na łączną kwotę 300.331 zł. Strony nie wniosły uwag do sporządzonego operatu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...] Starosta Poznański na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz E. M. odszkodowanie w łącznej w kwocie 300 331 zł, stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi gminne, położone w miejscowości D., gmina D. Organ uznał, iż w sprawie nastąpiło ex lege przejście na Gminę własności działek wydzielonych pod nowoprojektowane drogi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości D., a nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy E. M. a Wójtem Gminy D. Wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została określona w oparciu o § 36 § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), według stanu na dzień 7 grudnia 1999 r. i poziomu cen rynkowych z dnia 28 kwietnia 2005 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina D. wniosła o jej uchylenie i oddalenie wniosku o ustalenie odszkodowania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie Staroście Poznańskiemu do ponownego rozpatrzenia. Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 60 k.c., art. 3531 k.c., a także art. 1 i art. 2 k.p.c. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i w art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Wielkopolski uzupełnił materiał dowodowy o: wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wdania przez Wójta Gminy D. decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z dnia [...] grudnia 1999 r., z zaznaczeniem na wyrysie działek nr [...] i nr [...]; informacji o przeznaczeniu tych działek w planie miejscowym w dacie zatwierdzenia projektu podziału; uwierzytelnioną kopię decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1999 r. opatrzonej klauzulą wskazująca datę uzyskania przez decyzję statusu ostateczności; załącznika do powyższej decyzji (pismo z dnia 13 listopada 2006 r.). Wskazując na utratę ważności operatu szacunkowego z dnia 28 kwietnia 2005 r., zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zlecił wykonanie kolejnego operatu szacunkowego przez tego samego rzeczoznawcę, który to operat został wykonany w dniu 17 sierpnia 2007 r. Wartość nieruchomości została w tym operacie ustalona na łączną kwotę 181.932 zł., przy zastosowaniu tym razem metody określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i ustalił na rzecz E. M. odszkodowanie w łącznej kwocie 18.932 zł (pkt 1) oraz zobowiązał Gminę D. do zapłaty odszkodowania na rzecz E. M., jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego (pkt 2). Organ podkreślił, iż w dacie, kiedy decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (29 grudnia 1999 r.) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) stanowił, że działki grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy w jej ówczesnym brzmieniu za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do uzgodnienia nie doszło, odszkodowanie było ustalane według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym w dacie, w jakiej nastąpił wyżej opisany skutek prawny, nie był nawet konieczny wniosek właściciela o ustalenie odszkodowania. W oparciu o treść art. 7, art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie uchwalenia planu miejscowego oraz posiłkując się zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ odwoławczy stwierdził, iż odszkodowanie przysługuje łącznie za grunty wydzielone pod drogi publiczne w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, bowiem w momencie wydzielania działek pod takie drogi nie ma jeszcze aktu prawnego o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodność decyzji zatwierdzającej projekt podziału z planem miejscowym, stwierdził Wójt Gminy D. w postanowieniu z dnia [...] października 1999 r., zaś analiza zapisów planu miejscowego wraz z rysunkiem wskazuje, iż plan ten przewiduje przebieg dróg stanowiących działki nr [...] i nr [...] na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o większej intensywności (M2) oraz drogi dojazdowe (KD). Własność działek nr [...] i nr [...] przeszła na własność Gminy D. z mocy prawa w dniu, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Organ za bezskuteczne uznał złożone dwukrotnie: dnia 2 marca 1998 r. i dnia 23 listopada 1999 r. przez E. M. oświadczenia, dotyczące rezygnacji z odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, gdyż strony nie zawarły w formie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność nieruchomości. Jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w operacie organ wskazał art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i może służyć do celu dla jakiego został sporządzony. Uzasadniając wskazany w decyzji termin zapłaty organ wskazał art. 132 ust. 1 oraz art. 9 powołanej ustawy.

Skargi na powyższą decyzję złożyli Gmina D. i E. M.

Gmina D. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 56, art. 58 § 3 i art. 65 k.c. przez przyjęcie, że wnioskodawcy E. M. przysługuje odszkodowanie za wskazane wyżej działki pomimo, że dwukrotnie złożył oświadczenie równe w skutkach ze zrzeczeniem się lub co najmniej z zobowiązaniem do niedochodzenia odszkodowania z tytułu przejścia tych działek na własność Gminy,

b) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że działki oznaczone w zaskarżonej decyzji stały się z mocy tego przepisu własnością Gminy D. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, z której te działki zostały wydzielone, stała się ostateczna pomimo, że brak dostatecznych dowodów na okoliczność, że działki te były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. opubl. Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 70, poz. 1405, pod drogi publiczne,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy w części dotyczącej okoliczności, czy działki o numerach [...] i [...] położone w D. były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego wyżej wskazaną uchwałą Rady Gminy D., pod drogi publiczne.

Gmina wskazała, iż organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie wziął pod uwagę, że czym innym jest zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości, a czym innym zobowiązanie do niedochodzenia odszkodowania, oraz że oprócz art. 158 kc istnieją także inne przepisy kodeksu cywilnego regulujące kwestie oceny ważności i interpretacji oświadczeń woli złożonych drugiej stronie. W ocenie Gminy, skoro wniosek o uchwalenie planu złożył wnioskodawca - Eugeniusz M. i po jego uchwaleniu oświadczył, że przekazuje działki przeznaczone pod drogi na rzecz Gminy, to wnioskodawca i Gmina D., uważali, iż drogi, pod które przekazywano działki, nie są drogami publicznymi i nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy, a w konsekwencji ustalanie odszkodowania jest bezprzedmiotowe. Na wypadek przyjęcia, że działki były przeznaczone pod drogi publiczne, Gmina wskazała, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest stanowczo wyrażona w treści obydwu oświadczeń wola wnioskodawcy co do nieodpłatnego przekazania tych działek Gminie. Z obydwu złożonych przez E. M. oświadczeń (z dnia 2 marca 1998 r. i dnia 23 listopada 1999 r.) wynika rezygnacja z odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. E. M. składając takie oświadczenia zrzekł się odszkodowania lub co najmniej zobowiązał do jego niedochodzenia w przyszłości. Gmina D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

E. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n.

Skarżący zakwestionował konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego podkreślając, że przewlekłość postępowania odwoławczego (blisko dwuletniego) wyniknęła wyłącznie z opieszałości działania Wojewody Wielkopolskiego, co też było przedmiotem oddzielnej skargi do sądu administracyjnego. Żadna ze stron postępowania nie kwestionowała rzetelności operatu szacunkowego z dnia 28 kwietnia 2005 r., a instancyjna korekta wypłaty odszkodowania narusza obowiązujące prawo. Decyzja Starosty Poznańskiego odpowiada prawu i wywłaszczony akceptuje wysokość odszkodowania ustalonego przez organ I instancji, a jego ewentualna korekta może nastąpić na podstawie przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. (waloryzacja). Skarżący zakwestionował rzetelność operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2007 r. podnosząc, iż zawiera on wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, które nie odpowiada zasadzie słuszności (ekwiwalentności) odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący powołał się na stanowisko Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w kwestii niedopuszczalności stosowania § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które jest całkowicie odmienne od poglądu wyrażonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Nadto za bezpodstawne uznał "uchylenie pkt II decyzji" Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazując, że organ odwoławczy niesłusznie przyjął, iż art. 9 u.g.n. znajduje zastosowanie w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji II instancji.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 188/08 sprawę ze skargi E. M. oraz sprawę ze skargi Gminy D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skargi są nieuzasadnione w części odnoszącej się do pkt 1 zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego który stanowił podstawę dla wydania decyzji podziałowej został przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r., natomiast zawarte przez E. M. z Gminą D. porozumienie z dnia [...] marca 1998 r. dotyczy okresu kiedy jeszcze nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący podstawę dla wydzielenia spornych działek.

Z treści tego oświadczenia nie wynika, aby E. M. zrzekł się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. W § 4 porozumienia mowa jest o tym, że E. M. "przyjmuje do wiadomości, że wyznaczone drogi przedmiotowym planem zostaną nieodpłatnie przekazane na rzecz Gminy w D. Przekazanie dróg nastąpi aktem notarialnym". Sąd stwierdził, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były skonkretyzowane żadne dane dotyczące mających powstać w przyszłości dróg, nie było także pewności, że takie drogi powstaną, jaki będzie ich przebieg i charakter. Z tych względów rozważania Gminy D. co do rzeczywistej treści złożonego w tym porozumieniu oświadczenia, Sąd uznał za bezprzedmiotowe i przedwczesne. Skoro w tym czasie nie istniały nawet plany ustalające przebieg przyszłych dróg, to nie można było tym samym określić nawet podstawowych danych, dotyczących przedmiotu porozumienia. Złożone zatem oświadczenie z dnia 2 marca 1998 r. nie może być uznane za zrzeczenie się odszkodowania. Odnośnie oświadczenia z dnia 23 listopada 1999 r. Sąd zaznaczył, że również w nim jest mowa o nieodpłatnym przekazaniu działek na rzecz Gminy D., nie zaś o zrzeczeniu się odszkodowania należnego na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. E. M. nigdy nie złożył w przepisanej formie aktu notarialnego oświadczenia w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy D. Nie można przyjąć, iż E. M., składając w dniu 23 listopada 1999 r. oświadczenie, że działki nr [...] i [...] przekazuje nieodpłatnie na rzecz Gminy D., miał na myśli zrzeczenie się odszkodowania należnego mu na gruncie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy podział nieruchomości ostatecznie dokonany został na jego wniosek (art. 97 ust.1 ustawy).

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, zastosowanie znajduje art. 98 ust. 3, który w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na starostę obowiązek ustalenia odszkodowania, jeżeli dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną, nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem i właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Sąd uznał wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości. Niedochowanie wymogów, które mogły doprowadzić do zawarcia skutecznej umowy przenoszącej nieodpłatnie na Gminę własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, nie może być "konwalidowane" poprzez taką interpretację oświadczenia Eugeniusza Mączyńskiego, w ramach której terminologię odnoszącą się do stosunku cywilnoprawnego, przenosi się na grunt postępowania administracyjnego, nawet przy założeniu , że odszkodowanie ustalane w tym postępowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 ma w jakiejś mierze charakter zbliżony do świadczenia cywilnoprawnego. Sąd podkreślił, że przysługujące na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do odszkodowania, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy (art. 98 ust. 1). Dokonane zatem przez strony uzgodnienia, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogą mieć znaczenia dla oceny stosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza, że żaden przepis nie uzależnia dokonania tego podziału nieruchomości od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ jest zobligowany wydać decyzję o zatwierdzeniu tego podziału bez żadnych dodatkowych warunków. W związku z tym Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty Gminy D., iż E. M. skutecznie zrzekł się prawa do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za nieuzasadniony również uznał zarzut niewyjaśnienia, czy przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, działki o numerach [...] oraz [...] przeznaczone były pod drogi publiczne. Sąd podał, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na zgodność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również na okoliczność, że o publicznym charakterze dróg projektowanych na działkach nr [...] i [...] przesądza to, że zostały one zaliczone - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 Nr 19 poz. 115) do kategorii dróg publicznych (dróg gminnych) - w drodze uchwały -Rady Gminy D. z dnia 17 grudnia 2001 r., Nr [...]. Nadto w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Poznaniu pod nr KW [...] jako właściciel działek Nr [...] i [...] położonych w D. ujawniona jest Gmina D.

Odnosząc się do zarzutów E. M., Sąd wskazał, iż konieczność sporządzenia w trakcie postępowania odwoławczego ponownego operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wydzielone i przejęte pod drogi publiczne wynikała z treści art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wojewoda Wielkopolski zasadnie zlecił w postępowaniu odwoławczym sporządzenie nowego operatu szacunkowego, skoro pierwszy operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania nosił datę 28 kwietnia 2005 r. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że organ II instancji naruszył przepisy art. 132 ust. 1 a, 134 ust. 3 i 4 oraz 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy ustalił odszkodowanie po uzyskaniu aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał kompleksowej oceny przedłożonej opinii. Opinia ta została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109), wydanym w oparciu o delegację ustawową na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 36 rozporządzenia określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalając na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Rzeczoznawca przyjął dla porównania 17 transakcji dotyczących nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu gminy K. i Cz. (jako najbardziej porównywalnych z gminą D., gdzie nie notowano podobnych transakcji) i ostatecznie odrzucając wartości skrajne, zbudował próbkę reprezentatywną obejmującą 14 transakcji (tabela Nr 1 strona 14 operatu). Każda z tych transakcji jest opisana w sposób umożliwiający jej identyfikację z podaniem numeru repertorium, przy czym jak wynika z treści operatu (str. 11) źródłem informacji o cenach transakcyjnych były protokoły uzgodnień wysokości odszkodowania oraz akty notarialne spisywane po uzgodnieniu wysokości odszkodowania (numery repertorium aktów notarialnych podane są w tabeli Nr 1). Rzeczoznawca badał transakcje przy sprzedaży tych gruntów (str. 11 operatu). Z treści operatu jednoznacznie wynika, że źródłem materiału porównawczego były ceny transakcyjne pochodzące z umów sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Sąd za prawidłowe uznał zastosowanie w operacie metody szacunkowej określonej w art. 36 ust. 1 rozporządzenia, skoro w niebudzącym zastrzeżeń przedziale czasowym na obszarach porównywalnych z Gminą D. rzeczoznawca majątkowy zidentyfikował 17 transakcji dotyczących sprzedaży gruntów pod drogi publiczne. Zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, nie stoi w sprzeczności z treścią art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wskazano we wnioskach kończących dołączonej do skargi Eugeniusza M. Opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] listopada 2007 roku "przejęcie pod drogę publiczną gruntów powoduje zwiększenie ich wartości w szczególności w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele rolne i leśne" (należy uściślić - dotychczas przeznaczonych).

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nawet nie sprecyzował, które z przyjętych do porównania )zindywidualizowanych w operacie) transakcji nie spełniały wymogów o których mowa w art. 151 ustawy i na czym to ewentualne odstępstwo od wymogów określanych tym przepisem miałoby polegać.

Za niezasadny Sąd uznał także naruszenia w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodził się ze skarżącym, iż Wojewoda Wielkopolski naruszył przepis art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten wprowadza obowiązek wypłaty odszkodowania należnego na podstawie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w terminie 14 dni od dnia w którym orzeczenie stało się ostateczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina D., reprezentowana przez adwokata P. S. Wyrok zaskarżono w części dotyczącej oddalenia skargi, zarzucając:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy z naruszeniem przepisów art. 75 §1 k.p.a. w związku z art. 155 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) przejawiające się w oparciu zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym nie spełniającym wymogów przewidzianych przepisami prawa, tj. operatu do którego nie dołączono ani umów sprzedaży dotyczących nieruchomości podobnych, ani wypisów z tych umów, wskutek czego błędnie przyjęto, iż porównywane nieruchomości są podobne, a także nie istnieją szczególne warunki dotyczące sprzedaży tych nieruchomości.

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a:

1) naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 65 § 1 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż oświadczenie woli z dnia 23 listopada 1999 r. nie spowodowało zrzeczenia się odszkodowania, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie winny doprowadzić do wniosku, iż wskutek oświadczenia woli z dnia 23 listopada 1999 r. skutecznie zrzeczono się prawa do odszkodowania;

2) naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 6 uchwały [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż tereny stanowiące później działki nr [...] oraz [...] przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania terenu pod drogi oraz jako takie przeszły na własność Gminy z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie w./w. przepisów winny doprowadzić do wniosku, iż tereny stanowiące następnie wydzielone działki nr [...] oraz [...] nie były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania terenu pod drogi publiczne oraz jako takie nie przeszły na własność Gminy z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II sentencji w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przytaczając treść art. 155 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 56 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), podniesiono, iż operat szacunkowy powinien zawierać kopię umów sprzedaży nieruchomości uznawanych za podobne, albo też co najmniej wypis z takich umów pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, czy w okolicznościach danej sprawy porównywalne nieruchomości rzeczywiście są podobne. W operacie z dnia 17 sierpnia 2007 r. biegły ustalił 14 transakcji uznając, iż dotyczą nieruchomości podobnych, przy czym w tym zakresie podano tylko datę transakcji, cenę transakcyjną oraz powierzchnię działki. Z wyceny nie wynika natomiast jakie były inne warunki zawarcia transakcji, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowego zagospodarowania terenu (np. pod drogę gminną, powiatową, krajową), jaki był stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącej operat szacunkowy nie mógł zostać przyjęty, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, ponieważ nie spełnia on wymogów określonych prawem. Nie dołączono do niego bowiem kopii umów dotyczących nieruchomości uznawanych za podobne, jak i wypisu z treści tych umów. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych uchybień, czym naruszył art. 141 § 4 zdanie 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Gmina D. podniosła, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno doprowadzić do wniosku, iż wobec złożenia oświadczenia przez E. M. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości na rzecz Gminy odszkodowanie mu nie przysługuje.

Ponadto Gmina wskazała, iż uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 sierpnia 1999 r. nie przewidywała dla działki nr [...] oraz nr [...] przeznaczenia pod drogę, a jedynie "teren komunikacji'. Organy administracji, jak i sąd administracyjny błędnie uznały, iż działki nr 345/8 oraz nr [...] "wydzielone zostały pod drogi" w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie winny doprowadzić do wniosku, iż wydzielenie powyższych działek nie nastąpiło pod drogi. późniejsza treść aktu indywidualnego, tj. decyzji podziałowej nie może wpływać na interpretacje zapisów prawa miejscowego. Nadto fakt, że po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej na mocy odrębnej uchwały Rady Gminy D. zaliczono wydzielone działki do kategorii dróg gminnych nie przesądza o tym, iż w chwili wydzielania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na terenach objętych działki nr [...] oraz nr [...] drogi publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 155 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Jak stanowi przepis art. 155 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n. – na który powołuje się strona - przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane, o których mowa w ust. 1, mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego – art. 155 ust. 2 u.g.n.

Z brzmienia powyższych przepisów - wbrew stanowisku Gminy D. - nie można wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego winny być dołączone umowy sprzedaży nieruchomości podobnych, tj. przyjętych do wyceny. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest zawrzeć w operacie dane pozwalające ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania oraz wskazać źródło informacji uzyskanych na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Przypomnieć należy, iż przepis art. art. 155 ust. 1 u.g.n. ma osiem jednostek redakcyjnych. A mianowicie, w punktach od 1 do 8 jest mowa m. in. o księgach wieczystych (pkt 1), katastrze nieruchomości (pkt 2), planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (pkt 5). Z tego też ustawodawca dopuścił możliwość, aby dane, o których mowa w ust. 1, mogły mieć formę wypisów i wyrysów. Nie oznacza to jednak, że wszystkie dane, jakie rzeczoznawca podaje w operacie szacunkowym muszą być wykazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca.

Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 u.g.n., przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej. Są to: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J.Szachułowicz [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J.Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, LexisNexis, Warszawa 2003, s.396, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości – art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej – art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca przyjął do wyceny 14 transakcji podając niezbędne dane do przeprowadzenia analizy i wyceny przedmiotowej nieruchomości przy zastosowaniu metody porównawczej. Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających wychwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał także konkretne źródła pozyskania tych informacji.

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 – 9 ust. 1 § 56. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Z tego względu w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość działek, datę transakcji, przeznaczenie nieruchomości) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Dane takie są niezbędne, gdyż zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał należytej oceny operatu szacunkowego, tak w aspekcie danych dotyczących nieruchomości i ich porównywalności jak i liczby transakcji oraz przedziału czasowego zawartych umów sprzedaży. Sąd wskazał, iż rzeczoznawca przyjął dla porównania 17 transakcji dotyczących nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu gminy K. i Cz. (jako najbardziej porównywalnych z Gminą D., gdyż w tej gminie nie notowano podobnych transakcji) i ostatecznie odrzucając wartości skrajne, zbudował próbkę reprezentatywną obejmującą 14 transakcji (tabela Nr 1 strona 14 operatu). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że każda z tych transakcji jest opisana w sposób umożliwiający jej identyfikację z podaniem numeru repertorium (str. 11) a źródłem informacji o cenach transakcyjnych były protokoły uzgodnień wysokości odszkodowania i akty notarialne dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (numery repertorium aktów notarialnych podane są w tabeli Nr 1, str. 11 operatu).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionych skargach.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie przyjął, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Nie można bowiem dokonywać interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n. w oderwaniu od ust. 1 tego przepisu , który stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zdanie pierwsze). Dopiero z tym dniem powstaje roszczenie o odszkodowanie, a więc i dopiero wtedy zastosowanie znajduje przepis ustęp 3 art. 98 u.g.n. To zaś oznacza, że od tego dnia mogły być prowadzone wiążące negocjacje - stosowne uzgodnienia co do wysokości odszkodowania. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2006r., I OSK 417/06; z dnia 2 kwietnia 2009 r., I OSK 506/08; z dnia 2 września 2008 r., I OSK 1093/07; z dnia 1 czerwca 2007 r., I OSK 958/06). Za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. A zatem, obowiązek odszkodowawczy może być zrealizowany w drodze umowy cywilnej lub w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Przejście na rzecz gminy (powiatu, województwa lub Skarbu Państwa) własności działki nakłada na organy – w razie, gdy nie zostanie zawarta umowa cywilna - obowiązek orzeczenia odszkodowania. Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi konkretyzację zasady konstytucyjnej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Takie rozwiązanie jest zgodne z Konstytucją RP i z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni p. Polsce (skarga nr [...]) wydanym w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w której odmówiono stronie odszkodowania za gruntu przejęte pod drogi, Trybunał uznał, iż doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i na podstawie art. 41 Konwencji zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie. Dodać należy, iż art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (Protokół Nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Konwencja, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego i podlega stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle dokonanych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo przyjął, że ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy D. z dnia 7 grudnia 1999 r. wywoła skutek w postaci przejścia na rzecz Gminy D. własności działek gruntu o nr [...] i nr [...] przeznaczonych pod drogi. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił zgodność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, iż zgodność proponowanego podziału działki nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdził Wójt Gminy D. w postanowieniu z dnia [...] października 1999 r., a przedmiotowe działki zostały w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości D., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999r. (Dz. Urz. Woj. Poz. Nr 70, poz. 1405) przeznaczone "pod nowoprojektowane drogi".

Trafnie też Sąd pierwszej instancji powołał się na zaliczenie tych dróg - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19 poz. 115) -do kategorii dróg publicznych (dróg gminnych) w drodze uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...]. W związku z powyższym dokonane w tym zakresie uzgodnienia między stronami, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości i uzyskała przymiot ostateczności, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że żaden przepis tej ustawy, dotyczący przesłanek podziału nieruchomości, nie uzależnia dokonania podziału od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednocześnie zaznaczyć należy, że co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednak może to nastąpić dopiero wówczas, gdy powstanie roszczenie o odszkodowanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa lub Skarbu Państwa) i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Porozumienie z dnia [...] marca 1998 r. pochodzi sprzed uchwalenia powyższego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. Oświadczenie zaś z dnia [...] listopada 1999 r. złożone zostało wprawdzie po wejściu życie planu, lecz przed wydaniem decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i uzyskaniem przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Nadto – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – w oświadczeniach tych nie ma mowy o zrzeczeniu się o odszkodowania, ale o nieodpłatnym przekazaniu działek na rzecz Gminy D. aktem notarialnym. Strony nie zawarły aktu notarialnego przeniesienia własności nieruchomości, jak też aktu, z którego wynikałoby przyrzeczenie przeniesienia własności nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Z powyższych względów nie można także skutecznie wywodzić zarzutu o błędnym zastosowaniu tych przepisów jako podstawy materialnoprawnej do przyznania odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.