Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3417/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 marca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w [...] ("Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Środowiska ("Ministra") z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] – uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. w całości i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego postanowienia, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do Ministra, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. (dalej także "wszczęcie postępowania nadzorczego") oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. Wniosek ten został złożony w następujących okolicznościach:

(i) Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak [...], Marszałek Województwa [...] (dalej "Marszałek") udzielił spółce [...] S.A. (dalej "Inwestor") pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej 2151 MW (mocy elektrycznej 1000 MW) w [...] w gminie [...] (dalej łącznie: "pozwolenie (zintegrowane)"). W pkt XIV pozwolenia wyznaczono termin, od którego dopuszczalna jest emisja, na [...] lipca 2016 r. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie art.191a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r. poz. 672; dalej: "p.o.ś.") Prawo ochrony środowiska.

(ii) Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Inwestora z dnia [...] lipca 2016 r. o zmianę pozwolenia – w trybie art.155 k.p.a. – w zakresie terminu emisji, Marszałek odmówił dokonania żądanej zmiany.

(iii) Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (dalej "decyzją zmieniającą termin (emisji)"), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Inwestorki, Minister zreformował decyzję Marszałka z dnia [...] września 2016 r., tj. orzekł o zmianie pozwolenia w żądanym zakresie, nadając punktowi XIV pozwolenia następujące brzmienie: "XIV. Termin Obowiązywania Pozwolenia. Termin, od którego dopuszczalna jest emisja, to dzień [...] września 2022 r. Pozwolenia udziela się od tego dnia na czas nieoznaczony".

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Prawo ochrony środowiska w art. 191a daje organowi możliwość wydania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska podmiotowi podejmującemu realizację nowej instalacji. W takim przypadku w pozwoleniu określa się dzień, od którego dopuszczalna jest emisja. Zgodnie z art. 193 ust. 1b P.o.ś, pozwolenie wygasa, jeżeli w terminie dwóch lat od tego dnia działalność objęta pozwoleniem nie została rozpoczęta.

Inwestor posiada pozwolenie zintegrowane wydane na podstawie art. 191a P.o.ś. Termin, od którego dopuszczalna jest emisja, został w nim określony na dzień [...] czerwca 2016 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Inwestor wystąpił o zmianę tego terminu. Podstawą prawną rozpatrzenia sprawy jest art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Marszałek odmówił zmiany terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, a w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, wpłynął w czasie, gdy dwuletni termin, określony w art. 193 ust. 1b Prawa ochrony środowiska, rozpoczął już swój bieg. W takiej sytuacji, według niego, uwzględnienie wniosku jest niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby do obejścia prawa przez wydłużenie ustawowego terminu. Organ pierwszej instancji nie analizował sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu Strony, a więc należy uznać, że odmówił zmiany pozwolenia ze względu na zakaz wzruszenia pozwolenia na mocy art. 155 k.p.a., wyprowadzając go z cytowanego art. 193 ust. 1b. Nie można podzielić tego poglądu. W ustawie nie ma przepisu, który wprost stanowiłby o jakichkolwiek ograniczeniach co do terminu, od którego dopuszczalna jest emisja. Zakaz zmiany tego terminu nie wynika także z przepisu art. 193 ust. 1b ustawy, określającego zdarzenie, z którym wiąże się skutek prawny w postaci wygaśnięcia pozwolenia wydanego podmiotowi podejmującemu realizację instalacji. Odmowa zmiany pozwolenia w zakresie określenia dnia, w którym dopuszczalna jest emisja, byłaby zasadna, gdyby istniał przepis, który się temu sprzeciwia w ogóle, a nie tylko w razie złożenia wniosku o zmianę po tym dniu. Należy zauważyć, że do czasu wygaśnięcia przedmiotowe pozwolenie pozostaje w obrocie prawnym i może ulegać zmianom. Uwzględnienie wniosku Strony spowoduje, że dwuletni termin, określony w art. 193 ust. 1b, rozpocznie bieg od innego dnia niż określony pierwotnie.

Należy podkreślić, że instytucja wygaśnięcia decyzji nie ma charakteru sankcyjnego, ale jest instrumentem kontroli wykonywania decyzji przez jej adresata. Strona słusznie zwróciła uwagę w odwołaniu, że w przypadku pozwolenia dla wybudowanej instalacji wygaśnięcie pozwolenia może nastąpić z powodu bezczynności prowadzącego instalację, a w przypadku pozwolenia wydanego na podstawie art. 191a ww. ustawy - rezygnacji podmiotu z zamiaru zrealizowania instalacji. W obu przypadkach ustawa przewiduje okres dwóch lat na potwierdzenie wystąpienia przesłanek wygaśnięcia, w obu przypadkach okres ten może być przerwany i następnie liczony od nowa.

Za uwzględnieniem żądania przemawia słuszny interes Inwestora, polegający na niepozbawianiu go praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego w sytuacji gdy instalacja nie została oddana do użytkowania w dacie, którą strona planowała, występując o wydanie pozwolenia, i choć kontynuuje prace, to nie zdoła zakończyć realizacji instalacji w ciągu dwóch lat od tej daty. W interesie społecznym, wyrażającym się w dbałości o stan środowiska i w jego ochronie realizowanej m.in. poprzez ograniczanie emisji, leży, aby eksploatacja instalacji nie odbywała się bez zgody organu i bez żadnych ograniczeń co do emisji. Ze wskazanym interesem społecznym pokrywa się interes strony.

Ponadto należy uznać, że interes społeczny polegający na tym, aby warunki pozwolenia zintegrowanego były zgodne z aktualnie obowiązującymi wymaganiami, nie stoi na przeszkodzie zmianie terminu, od którego dopuszczalna jest emisja. Wprawdzie przepisy określające te wymagania zmieniły się od czasu wydania pozwolenia i mogą nastąpić dalsze zaostrzenia wymagań, mogą też nastąpić zmiany w najlepszych dostępnych technikach, ale ustawa - Prawo ochrony środowiska przewiduje instrumenty pozwalające na aktualizację pozwolenia zintegrowanego wydanego na czas nieoznaczony, w tym cofnięcie lub ograniczenie z urzędu pozwolenia bez odszkodowania (art. 195 ust. 1 pkt 2) oraz obowiązek organu ochrony środowiska dokonania w określonych przypadkach analizy warunków pozwolenia, której wyniki mogą doprowadzić do zmiany pozwolenia (art. 215 i 216).

2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., wydanym na podstawie art.31 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, objętego pismem z dnia [...] lipca 2018 r., Minister odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej termin.

3. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] odmówił wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego, stwierdzając niewystąpienie w sprawie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie w tym przepisie przewidzianym, tj.: 1) powiązania pomiędzy przedmiotem sprawy a celami statutowymi Stowarzyszenia, 2) występowania interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem żądanego postępowania nadzorczego.

4. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] lipca 2018 r., zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 31 § 1 - 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie z wniosku Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, oraz że nie przemawia za nim interes społeczny;

2) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w wyniku prowadzenia sprawy przez pracownika, który podlega wyłączeniu ze sprawy, albowiem brał udział w wydaniu decyzji zmieniającej termin pozwolenia, objętej wnioskiem Stowarzyszenia.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Minister rozpoznał sprawę ponownie, reformując własne postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie reformatoryjne, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Niezasadnie zarzuca Stowarzyszenie, iż sytuacja, w której zarówno decyzja zmieniająca termin emisji, jak i postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego przeciwko tej decyzji, są zaopatrzone tymi samymi inicjałami pracownika, automatycznie oznacza, iż sprawy te rozpatrywała ta sama osoba. Jednak z analizy akt wynika, że oba ww. rozstrzygnięcia podpisała z upoważnienia Ministra Środowiska ta sama osoba i w tym zakresie uznać należy naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji wyeliminować poprzez uchylenie wadliwe postanowienie. Pozostawienie tego postanowienia w niniejszej sytuacji skutkowałoby wadą wznowienia, co wskazano w wyroku NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 491/13 "W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.".

(ii) Brak jest podstaw do domniemania rozszerzenia treści art. 185 pkt 2a Poś w zw. z art. 44 ustawy ocenowej na postępowania nadzwyczajne. W przepisie art. 185 pkt 2a Poś, dotyczącym postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia zintegrowanego wyłączono działanie art. 31 Kpa, z uwagi na fakt, że do tych postępowań włączono procedurę udziału społeczeństwa. Przesłanką była więc kwestia nie dublowania podstaw prawnych, które umożliwiały udział w postępowaniu organizacjom ekologicznym. Odnośnie trybów nadzwyczajnych dotyczących decyzji kończących postępowania wymienione w art. 185 pkt 2a Poś, takiego wyłączenia nie dokonano. Stąd trudno nie zgodzić się z przywoływanym wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1627/14. Stwierdzenie nieważności powoduje powrót do postępowania o wydanie decyzji, o jakich mowa w art. 1 85 pkt. 2a Poś, tj. do postępowania zwykłego, w którym udział mogłyby brać organizacje w ramach procedury udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, ta kwestia była przedmiotem wniosku Stowarzyszenia. Podkreślenia wymaga jednak, że byłoby to postępowanie odrębne od nieważnościowego. Organ nie odnosi się do kwestii postępowań dotyczących wznowienia postępowania, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Zauważyć natomiast należy, iż przywołane postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 889/08 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie ma więc analogii pomiędzy opisanym w postanowieniu stanowiskiem Sądu a rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu sprawą.

Zauważyć również należy, iż na etapie wszczęcia postępowania nie ocenia się zasadności przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres ten analizowany jest dopiero w toku prowadzonego postępowania. W ocenie organu orzekającego, argument ten mógłby być zastosowany tylko w przypadku gdyby uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności zawierało opis wad, które bezspornie podlegałyby np. postępowaniu wznowieniowemu, a nie nieważnościowemu. W innym przypadku rozstrzyganie co do zaistnienia bądź nie przesłanek nieważnościowych przed wszczęciem postępowania w tym zakresie byłoby przedwczesne i obarczone błędem. W toku obecnie prowadzonej sprawy, analizie podlegają tylko kwestie formalne spełniania przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

(iii) Przechodząc natomiast do kwestii przesłanek zawartych w przepisie art. 31 § 1 Kpa, w szczególności do kwestii interesu społecznego należy zauważyć co następuje.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], wskazując, iż dopuszczając do zmiany terminu obowiązywania decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] nr [...] (wraz z decyzją zmieniającą), poprzez zmianę terminu, "od którego dopuszczalna jest emisja", dla instalacji która będzie eksploatowana w przyszłości, dopuszczono do tego by w przyszłości eksploatowano instalację, dla której ustalono wartości emisyjne wyższe niż obecnie obowiązujące. Stowarzyszenie upatrywało istnienie interesu społecznego w tym by zapewnić ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez dostosowanie warunków eksploatacji, która będzie prowadzona w przyszłości, do aktualnie obowiązujących przepisów prawa w tym standardów emisji. W ocenie Ministra Środowiska twierdzenie to nie może się ostać. Zwrócić należy uwagę, iż pozwolenie zintegrowane podlega na podstawie przepisów art. 215 Poś aktualizacji jego warunków niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji, lecz nie późnjej niż w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji, a na podstawie art. 216 Poś Organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy pozwolenia zintegrowanego także: co najmniej raz na 5 lat lub jeżeli oddziaływanie instalacji na środowisko zmieniło się w stopniu wskazującym na konieczność zmiany pozwolenia w części dotyczącej określonych w nim warunków lub wielkości emisji z danej instalacji, lub jeżeli nastąpiła zmiana w najlepszych dostępnych technikach, pozwalająca na znaczne zmniejszenie wielkości emisji bez powodowania nadmiernych kosztów, lub wynika to z potrzeby dostosowania eksploatacji instalacji do zmian przepisów o ochronie środowiska. Tym samym przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują mechanizmy dostosowania pozwoleń zintegrowanych do zmieniających się przepisów prawa. Tym samym interes społeczny polegający na ograniczeniu do minimum emisji z instalacji jest chroniony prawnie również w niniejszej sprawie. Z drugiej strony należy podkreślić zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W komentarzu do art. 16 Kpa, red. Hauser 2018, wyd. 5/Glibowski, Legalis) "Decyzje ostateczne objęte są domniemaniem prawidłowości. W wyr. WSA w Olsztynie z 18.9.214 r. (I SA/Ol 564/14, Legalis) wskazano, że "pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji". Biorąc powyższe pod uwagę, organ rozpatrujący sprawę nie może uznać zasadności interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w przypadku gdy cel wskazywany przez Stowarzyszenie może zostać osiągnięty na podstawie postępowania nie wywołującego dla strony tak doniosłych skutków prawnych jak stwierdzenie nieważności decyzji.

III. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] października 2018 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe ustalenie, że za żądaniem zawartym we wniosku Skarżącego wszczęcia i dopuszczenia do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy Skarżący konkretnie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku;

2) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie Skarżącemu postanowienia nieopatrzonego datą, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie wskazał szereg argumentów potwierdzających, że za żądaniem zawartym w tymże wniosku przemawia interes społeczny. Skarżący wskazał kolejno, że interes społeczny przejawia się w:

1) zapobieganiu niezgodnym z prawem emisjom zanieczyszczeń;

2) zapewnieniu, przez udział w postępowaniu fachowego podmiotu społecznego, aby działalność inwestora nie godziła w zasady: legalności, zrównoważonego rozwoju;

3) fakcie, że Stowarzyszenie działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów z różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska oraz posiada doświadczenie w występowaniu w podobnych postępowaniach;

4) fakcie, że Stowarzyszenie posiada wiedzę merytoryczną oraz dobre rozeznanie w niniejszej sprawie uzasadniające jego udział w postępowaniu;

5) dążeniu aby pozwolenia, które zawierają nieaktualne normy emisji, nie funkcjonowały w obrocie prawnym, lecz zostały zastąpione przez pozwolenia spełniające obecne standardy środowiskowe (w tym konkluzje BAT);

6) wyeliminowaniu aktu, który rażąco narusza prawo, i ewentualne zastąpienie go nowym pozwoleniem, które będzie spełniać aktualne, bardziej rygorystyczne, wymogi środowiskowe;

7) minimalizowaniu wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, jak i kontroli społecznej nad procesem inwestycyjnym, którego skutki zdrowotne obejmą teren całego kraju (obliczenia wskazują na możliwe skutki zdrowotne wpływu inwestycji w postaci ponad 424 tysięcy dni chorobowych i prawie 110 tysięcy przypadków napadów astmy wśród

dzieci na całym obszarze oddziaływania przez cały okres jej funkcjonowania w jednym z przedstawionych przez inwestora wariantów).

Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał również, że w interesie społecznym jest, aby:

1) decyzje z zakresu ochrony środowiska były prawidłowe pod względem prawno- środowiskowym;

2) pozwolenie zintegrowane dla elektrowni [...] nie doprowadziło do trudnych do odwrócenia szkód środowiskowych na skutek nieuprawnionej zwiększonej emisji zanieczyszczeń.

Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu odniósł się jedynie do argumentu, że interes społeczny przejawia się w ochronie środowiska i zdrowia ludzi poprzez dostosowanie warunków eksploatacji instalacji do aktualnych przepisów prawa, w tym standardów emisyjnych i konkluzji BAT (minimalizowanie emisji). Organ tym samym pominął w ocenie interesu społecznego większość kwestii wymienionych we wniosku, a wyżej przytoczonych. Ocena Organu jest zatem niepełna i odnosi się jedynie do części przedstawionej argumentacji dotyczącej interesu społecznego. Tym samym Organ nie rozpatrzył całości zgromadzonego materiału sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowo ocenił występowanie w niniejszej sprawie przesłanki interesu społecznego, czym naruszył art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a..

Skarżący nie zgadza się również z oceną Organu, iż interes społeczny polegający na minimalizowaniu emisji z instalacji jest wystarczająco chroniony przez przepisy art. 215 i 216 ustawy - Prawo ochrony środowiska, które pozwalają na aktualizację pozwolenia i dostosowanie emisji do aktualnych norm. Należy bowiem zauważyć, że aktualizacja pozwoleń zintegrowanych następuje zasadniczo co kilka lat (np. na podstawie art. 216 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co 5 lat), a tym samym instalacja może przez pewien czas funkcjonować w oparciu o zwiększona emisję nim odpowiedni organ zmieni pozwolenie, a zmiana ta stanie się ostateczna - co nie leży w interesie społecznym (przy wydaniu nowego pozwolenia instalacja od samego początku jej eksploatacji musi stosować nowe normy emisji).

Z kolei w przypadku dostosowania pozwolenia do konkluzji BAT zmiana norm emisji zgodnie z art. 215 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, następuje dopiero w terminie do 4 lat od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT - a więc również instalacja jest uprawniona przez pewien stosunkowo długi okres czasu do emisji podwyższonych ilości zanieczyszczeń. Czas ten może zostać jeszcze bardziej wydłużony w przypadku udzielenia stosowego odstępstwa (art. 216 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jednocześnie instalacje posiadające pozwolenia sprzed okresu wejścia w życie konkluzji BAT znacznie łatwiej mogą spełnić przesłanki odstępstwa od granicznych norm emisji z konkluzji BAT (art. 204 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska), bowiem przebudowa istniejącej instalacji w celu dostosowania do najlepszych dostępnych technik często jest niemożliwa bez drastycznej i wyjątkowo kosztownej ingerencji w całą strukturę instalacji, podczas gdy zaprojektowanie oraz wykonanie od podstaw nowej instalacji spełniającej BAT nie stanowi istotnego wyzwania technicznego i ekonomicznego (nie podnosi nadmiernie kosztu takiej instalacji). Tymczasem przesłanki techniczne oraz ekonomiczne, zgodnie z art. 204 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stanowią podstawę udzielenia odstępstwa od norm zawartych w konkluzjach BAT. Tym samym istnieje realne prawdopodobieństwo, że w wyniku udzielenia odstępstwa sporna instalacja nie zostanie objęta wszystkimi normami emisyjnymi BAT, bądź też otrzyma dowolnie długi okres dostosowawczy, a tym samym nie dostosuje się (wcale lub w najbliższej przyszłości) do nowych norm emisji - co nie leży w interesie społecznym w dobie powszechnej walki o poprawę jakości powietrza, którym wszyscy oddychamy.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można zgodzić się z organem, że nie jest zagrożony interes społeczny wyrażający się w potrzebie dostosowania warunków eksploatacji spornej instalacji do aktualnych przepisów prawa, w tym standardów emisyjnych i konkluzji BAT, w celu zmniejszenia szkodliwej emisji zanieczyszczeń. Skoro bowiem aktualizacja norm w istniejących pozwoleniach może potrwać wiele lat, a niektóre normy mogą nigdy nie zostać zaostrzone (w przypadku uzyskania odstępstw), to nie sposób uznać, że interes społeczny jest dostatecznie chroniony bez wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia. Tym samym ocena Organu, że interes społeczny nie przemawia za żądaniem zawartym we wniosku Skarżącego, jest wadliwa i narusza art. 31 § 1 i § 2 k.p.a.

Powołane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w jego wyniku Organ odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, które doręczono Skarżącemu, nie zostało opatrzone datą. W miejscu przeznaczonym na umieszczenie daty podano jedynie miesiąc i rok (październik 2018 r.) wydania postanowienia - nie wskazano jednak dnia jego wydania.

W myśl ugruntowanego orzecznictwa, decyzje (a także postanowienia) doręczane są stronie w oryginale, a nie kopii czy odpisie (tak - NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14, CBOSA). Postanowienie takie winno więc spełniać wszystkie wymogi art. 124 § 1 KPA, w tym także oznaczenie daty jej wydania. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 września 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 245/08, CBOSA), stwierdził, że "nieprawidłowa data wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA)". Podobne zapatrywanie wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 167/09, CBOSA). Również brak podania przez Organ daty decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (tak - Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, s. 661). W ocenie Skarżącego podobnie należy traktować brak podania daty w postanowieniu - skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Skarżący wskazuje, że podanie daty wydania postanowienia ma z punktu widzenia kontroli jego legalności istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na jej podstawie ustala się stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę wydanego przez Organ rozstrzygnięcia.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art.31 k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki, obligujące Ministra do wszczęcia postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., wobec decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2016 r. Dwukrotnie orzekając w tym przedmiocie, Minister zakwestionował istnienie w w/w przesłanek, orzekając w efekcie, na podstawie art.31 § 2 k.p.a., o odmowie wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego. Rozstrzygnięcie to jest słuszne albowiem, jakkolwiek nie sposób zaprzeczyć istnieniu wymaganego przepisem art.31 § 1 in fine k.p.a. istnieniu powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi Stowarzyszenia, o tyle uznać należy, iż spełnienie się drugiego z koniecznych warunków, tj. istnienie interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art.31 k.p.a., nie zostało wykazane. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Jak stanowi art.31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji uznając, że żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jeśli zaś organ administracji uznaje żądanie to za nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy zażalenie.

Co istotne, w przepisie tym nie ograniczono możliwości żądania wszczęcia postępowania tylko do postępowań zwyczajnych, a tym samym dopuszczalne jest także występowanie przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Z kolei z art. 31 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji albo uznaje żądanie organizacji społecznej za uzasadnione i wszczyna postępowanie urzędu albo odmawia wszczęcia postępowania. Z art. 31 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika więc, że uznając żądanie organizacji społecznej za niezasadne z jakiegokolwiek powodu organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

W swoim wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15, publ. LEX, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") sformułował następujące, w pełni aprobowane przez tut. Sąd stanowisko, iż:

1) Pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie.

2) Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Innymi słowy, to na organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu.

3) Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tej przyczyny, iż charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym.

4) Argumentacja, że stwierdzenie nieważności postanowienia rażąco naruszającego prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że postanowienie, które miałoby być skontrolowane w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych.

3. Za w pełni przekonujące uznać należy obszernie uzasadnione stanowisko organu co do niewystępowania w niniejszej sprawie interesu społecznego, obligującego Ministra do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2016 r., orzekającej na podstawie art.155 k.p.a. w związku z art.191a P.o.ś. o przesunięciu terminu dopuszczalności emisji, przewidzianej w pozwoleniu zintegrowanym. Za tego rodzaju wnioskiem przemawia bowiem okoliczność, iż do osiągnięcia celu, jaki przyświecał Stowarzyszeniu, podejmującemu działania w niniejszej sprawie, a którym jest zapobiegnięcie przyszłemu funkcjonowaniu przedmiotowej instalacji na zasadach określonych we w/w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w perspektywie wysoce prawdopodobnego zdezaktualizowania tych zasad w dacie rozpoczęcia emisji, służą inne stosowne instrumenty przewidziane w art. 195 ust. 1 pkt 2 (cofnięcie lub ograniczenie z urzędu pozwolenia bez odszkodowania) oraz art. 215 i 216 P.o.ś. (analiza przez organ ochrony środowiska warunków pozwolenia pod kątem oceny konieczności jego zmiany). Trafnie skonkludował zatem organ, iż w świetle powyższych uwarunkowań eliminacja kwestionowanej decyzji, do czego zmierza Stowarzyszenie przez podjęcie kroków prawnych, przewidzianych w art.31 k.p.a., nie jest środkiem niezbędnym do należytego zabezpieczenia interesów ochrony środowiska. Stanowisko skargi, kwestionujące trafność oceny organu co do skuteczności w/w instrumentów, o których mowa w art.195 ust.1 pkt 2, art.215 i 216 P.o.ś., uznać należy za niedostatecznie przekonujące.

4. Sąd przychyla się do stanowiska odpowiedzi na skargę, że doręczenie Stowarzyszeniu egzemplarza zaskarżonego postanowienia, niezaopatrzonego datą jego wydania, nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to natomiast wadliwość, którą można usunąć w trybie art. 113 k.p.a. (trafnie powołał organ w tym kontekście wyrok tut. Sądu z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1787/09). Stosownie do powyższego, niezależnie od faktu, iż egzemplarz zaskarżonego postanowienia, który pozostał w aktach administracyjnych, bezspornie opatrzono datą wydania aktu, tj. datą [...] października 2018 r., Minister, powziąwszy wiedzę (z treści wniesionej skargi) o omyłkowym niezamieszczeniu tej daty wyłącznie w egzemplarzu doręczonym Stowarzyszeniu, dokonał stosownego sprostowania tego egzemplarza postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...]. Czynnością tą skutecznie usunięto uchybienie przedmiotowego egzemplarza, które tu uchybienie nie wywołało przed datą w/w sprostowania żadnych niekorzystnych skutków prawnych w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.