Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 117/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1c), art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 28, art. 61 § 3, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 , art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 25
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: § 3 ust. 1 pkt 22
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 46, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 135
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi E.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu E S.A., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórni mas bitumicznych) na działkach nr [...] o łącznej powierzchni ok. 4ha, położonych w obrębie [...].

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. E.J. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa, nie poinformowanie o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku, raporcie i wydanych postanowieniach oraz o możliwości składania uwag i wniosków w siedzibie organu, w terminie 21 dni. Na skutek wskazanych naruszeń ustawy, zdaniem skarżącej, Burmistrz pozbawił ją jako stronę prawa do obrony swoich praw. Ponadto na wezwanie Kolegium wnioskodawczyni podała uzupełniająco, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne powoduje uciążliwości dla środowiska i ma bezpośredni wpływ na jej prawa jako właściciela nieruchomości. Wskazała, że mieszka w bliskim sąsiedztwie obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi czynniki, a te oddziaływują na nieruchomość o nr ewid. [...], na której został wybudowany budynek mieszkalny (według załączonego do pisma wypisu z rejestru gruntów działka stanowi własność S.J. i E.J.). Nadto powołując się na zapisy w sporządzonym raporcie w zakresie analizy w pkt 3.7. "Warunki klimatyczne i meteorologiczne", z której wynika, że w rejonie inwestycji przeważają wiatry z kierunków zachodniego i południowo-zachodniego, charakteryzujące się większymi prędkościami w stosunku do wiatrów z pozostałych sektorów, wnioskodawczyni dowodziła, że z tej przyczyny nieuniknione jest przenikanie zanieczyszczeń i związków uciążliwych (zapachowo-odorowych), które nie są normowane i nie były przedmiotem badań. Według prawa cywilnego, ww. zakłócenia mogą utrudniać czy też uniemożliwiać korzystanie z nieruchomości, uniemożliwiając jej użytkowanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Zarzuciła też nieuwzględnienie w sporządzonym raporcie oceny kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Wymienione przesłanki dają wnioskodawczyni status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na brak po stronie E.J. legitymacji procesowej w sprawie, to jest brak przymiotu strony takiego postępowania. W związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją ww. decyzję, podzielając w pełni zawarte w niej stanowisko.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 508/10, skargę oddalił. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2268/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uznał skargę za zasadną i uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...].

Realizując wskazania Sądu zawarte w powyższym wyroku Kolegium zobowiązało E.J. do podania, czy wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], czy też o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. E.J. podała, że jej wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza.

W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja Burmistrza, której weryfikacji w trybie nieważnościowym domaga się E.J., wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Ustawa ta gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Nie znaczy to jednak, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji, a decyduje o tym zasięg oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. To właśnie ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Kierując się tymi kryteriami, przy uwzględnieniu definicji "obszar oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w ocenie składu orzekającego Kolegium, E.J. w niniejszej sprawie nie ma przymiotu strony, gdyż nie legitymuje się interesem opartym na prawie, zarówno w sferze materialnego prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego. Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane zostało na działkach o nr: [...] położonych w obrębie [...] i jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, ujemne oddziaływanie projektowanej wytwórni mas bitumicznych, szczególnie w zakresie emisji hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza, gleb i wód, będzie ograniczone do granic własności inwestora, tj. nie przekroczy terenu obszaru obejmującego ww. działki. Projektowana inwestycja jest zgodna z otaczającą zabudową przemysłową i przeznaczeniem terenu a odległość od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wynosi ponad 200 m. Z przeprowadzonej analizy poszczególnych elementów środowiska wynika, że projektowany zakład na ogół spełnia warunki ochrony środowiska, w tym: powietrza atmosferycznego, gruntu i wód gruntowych, wód powierzchniowych, ludzi, zwierząt, roślin, powierzchni ziemi, dóbr kultury i innych elementów środowiska przyrodniczego w zakresie zanieczyszczenia produktami naftowymi, gazami spalinowymi i pyłem oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej. W wymienionych zakresach nie stwierdzono bowiem negatywnego oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko w stopniu większym niż przewidują to przepisy prawa.

Nieruchomość zabudowana oznaczona działką nr [...], której wnioskodawczyni jest właścicielem, położona jest w odległości ok. 450 m od granic nieruchomości objętej inwestycją, a więc poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto rozdzielona jest od terenu inwestycyjnego licznymi nieruchomościami o różnych funkcjach i zagospodarowaniu, jak tereny zurbanizowane, drogi, tereny PKP, co obrazują mapy z zaznaczonymi działkami zakładu, stron i E.J.. Natomiast w kontekście podnoszonego przez skarżącą przenikania na jej nieruchomość, zanieczyszczeń i uciążliwych związków zapachowo-odorowych, Kolegium uznało zarzuty strony za bezpodstawne, w świetle wyników kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i to jeszcze przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2009 r. Funkcjonujący zakład wytwórni mas bitumicznych posiada uregulowaną stronę formalno-prawną w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, gospodarki odpadami i odprowadzania wód opadowych do ziemi. Zmierzone w toku przeprowadzonych kontroli emisje dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla, fenolu i węglowodorów aromatycznych nie przekraczają wartości dopuszczalnych określonych w pozwoleniu na wprowadzanie zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do powietrza wydanym decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r. W tej sytuacji również powoływanie się przez skarżącą na przepisy prawa cywilnego, jako źródło jej interesu prawnego, nie może być skutecznie podnoszone.

Z tych wszystkich względów oraz z uwagi na brak dowodów potencjalnego choćby oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawczyni Kolegium przyjęło, że prawo własności nieruchomości wnioskodawczyni obiektywnie nie doznaje ograniczeń. W konsekwencji organ stwierdził, że E.J. nie przysługuje przymiot strony w sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkuje odmową wszczęcia wnioskowanego postępowania nieważnościowego, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E.J. powołała się na treść art. 157 § 2 i 3 K.p.a., wskazując na fazy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (faza wstępna – wyjaśniająca oraz faza właściwa – merytoryczne orzekanie), jak na treść art. 28 K.p.a.. Podniosła również, że raport winien być: spójny, rzetelny, pozbawionych wszelkich niejasności i nieprawidłowości, a zatem "w pierwszej kolejności w wstępnej fazie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być poddany przez Organ analizie i ocenie". Wnioskodawczyni stwierdziła jednakże, że: "na tym etapie "postępowania" skarżąca i Kolegium nie ma prawa podważać raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko." W ocenie wnioskodawczyni wskazane w raporcie wskaźniki emisji zanieczyszczeń szczególnie szkodliwych zostały zawyżone, co konsekwentnie podnosiła w swoich pismach składanych w toku postępowania oraz skardze do WSA. Skarżąca podkreśliła również, że Kolegium rozstrzygając przedmiotową sprawę nie powinno posiłkować się dowodem, jaki nie istniał w dacie wydawania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi, a mianowicie wynikami badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska po kontroli zakładu w dniu [...] maja 2009 r. Nadto w ocenie skarżącej odmowa wszczęcia postępowania winna nastąpić w formie decyzji, a nie jak to uczyniło Kolegium – postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 157 § 1 i 2, art. 61a § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. r. Prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2011r. nr [...].

W uzasadnieniu organ administracji wskazał na wynikające z orzecznictwa sądowego różnice pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym. Omówił również etapowość rozpatrywania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym konieczność skontrolowania w pierwszej kolejności czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Organ podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzając również, iż nieruchomość zabudowana oznaczona działką nr [...], której wnioskodawczyni jest właścicielem, położona jest w odległości ok. 450 m od granic nieruchomości objętej inwestycją, a więc poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto rozdzielona jest od terenu inwestycyjnego licznymi nieruchomościami o różnych funkcjach i zagospodarowaniu, jak tereny zurbanizowane, drogi, tereny PKP, co obrazują mapy z zaznaczonymi działkami zakładu, stron i E.J., znajdujące się w aktach sprawy. Za bezpodstawny Kolegium uznało również podnoszony przez skarżącą zarzut rzekomego przenikania na jej nieruchomość, zanieczyszczeń i uciążliwych związków zapachowo-odorowych, skoro nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, a nadto raport nie wskazuje na przekroczenie jakichkolwiek dopuszczalnych norm.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że Kolegium rozstrzygając przedmiotową sprawę nie powinno powoływać się na dowód jaki nie istniał w dacie wydawania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi, a mianowicie wynikami badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska sporządzonymi po kontroli zakładu w dniu [...] maja 2009 r., Kolegium podało, że jedynie posiłkowo przywołało wyniki niniejszej kontroli, które potwierdzają prawidłowość ustaleń w tym zakresie dokonanych na podstawie raportu. Nadto funkcjonujący zakład wytwórni mas bitumicznych posiada uregulowaną stronę formalno-prawną w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, gospodarki odpadami i odprowadzania wód opadowych do ziemi.

Z uwagi na powyższe oraz ze względu na brak dowodów potencjalnego choćby oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawczyni (powoływane w tym zakresie argumenty uznać należy za subiektywne, nie poparte żadnymi dowodami) organ przyjął, że prawo własności nieruchomości wnioskodawczyni obiektywnie nie doznaje ograniczeń. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że E.J. nie przysługuje przymiot strony w sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkuje odmową wszczęcia wnioskowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu strony, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winna nastąpić w formie decyzji, Kolegium wskazało, że przepis art. 157 § 3 K.p.a., który o tym stanowił, został uchylony mocą ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. W aktualnym stanie prawnym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie postanowienia.

Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 – poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w kwestii oddziaływania inwestycji i tym samym wykluczenie przyznania przymiotu strony tylko i wyłącznie z powodu, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości około 450 metrów.

W uzasadnieniu skarżąca powieliła dotychczasowe stanowisko odnośnie kwestii badania przez organ istnienia interesu prawnego po stronie osoby domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskazała również, że Kolegium po raz czwarty nie dokonało własnych ustaleń faktycznych w kwestii oddziaływania inwestycji, a stwierdziło na podstawie wniosków zawartych w raporcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, nie przeprowadzając wszechstronnej weryfikacji stanowiska autora raportu. Krąg stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyznacza się w oparciu o art. 28 K.p.a. Również na tej podstawie należy wyznaczać katalog stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo skarżąca podniosła argumenty wskazujące na zaniżenie wskaźników emisji przez opisaną wyżej wytwórnię mas bitumicznych zanieczyszczeń szczególnie kancerogennych i mutagennych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na wezwanie Sądu do przedstawienia m.in. wykazu podmiotów, którym doręczono decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wykazu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu oraz czytelnej mapy obejmującej teren realizacji przedsięwzięcia, którego dotyczyła zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja Burmistrza z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia i czytelnym zaznaczeniem działek sąsiednich oraz działki wnioskodawczyni, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż nie posiada innych dokumentów w sprawie aniżeli te, które zostały przesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Kolegium zwróciło się jednak do Burmistrza, w posiadaniu którego znajdują się oryginały akt, o przesłanie tych dokumentów bezpośrednio Sądowi. Dnia 19 kwietnia 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo Burmistrza wraz z aktami administracyjnymi sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci wytwórni mas bitumicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną.

Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił że E.J. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm. – dalej przywoływanej jako: "K.p.a."). Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa może mieć wpływ na jego sytuacje prawną.

Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem E.J. z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otocznią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr ewid.: [...] położonych w obrębie [...].

Wskazać należy, iż powyższa decyzja wydana została w oparciu o przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn.zm.). W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji uwzględniać należy stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Zadaniem organu było zbadanie i ustalenie, czy skarżącej mimo, iż nie brała udziału w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania nieważnościowego

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż w sprawie toczącej się z wniosku E.J. z dnia [...] grudnia 2009r., o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg z otoczarnią, zostały wydane prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 175/11.

We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione. W tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 k.p.a.).

Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Będzie to przedmiotem badania organu w dalszym postępowaniu.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, LEX Nr 29911).

NSA podkreślił, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 K.p.a.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

W ocenie NSA istotnym jest również to, że stronami postępowania w przedmiocie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są nie tylko właściciele nieruchomości na których planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich. Dla ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu zasadnicze znaczenie ma obszar oddziaływania inwestycji, który może nawet znacząco wykraczać poza obszar nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wydaje się to tym bardziej realne gdy zamierzenie budowlane dotyczy realizacji obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki czy uciążliwe związki zapachowe.

Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został przy tym zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 2268/10).

W ramach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 175/11, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lutego 2010r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodatkowo Sąd, z uwagi na konstrukcję wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, zobowiązał organ do wyjaśnienia, czy wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji, czy o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności

z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, Lex nr 1104099).

W zakresie granic związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., wskazać przyjdzie, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego między innymi w przedmiocie formy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) uchylił w art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego przepis § 3, w myśl którego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Jednocześnie w pkt 11 art. 1 ww. decyzji ustawodawca dodał do K.p.a. art. 61 a, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (t.j. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie w tym przedmiocie służy zażalenie. W konsekwencji, co do zasady w stanie prawny obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2011 r., w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zastosowanie znajdują przepisy ogólne regulujące odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, tzn. art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie miała zastosowania norma przejściowa określona w art. 3 ustawy nowelizującej z uwagi na uchylenie uprzednich decyzji w sprawie prawomocnym wyrokiem sądu.

Oznacza to, iż jednym z wymogów wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie jest to, aby zgłosił je podmiot mający przymiot strony postępowania w tej sprawie. Podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny. O tym, czy podmiot ma interes prawny nie decyduje jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, z którego podmiot wywodzi swoje uprawnienie. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.

Organ administracji publicznej będący adresatem żądania, właściwy rzeczowo w sprawie wszczęcia postępowania, jest obowiązany do zweryfikowania tej okoliczności z uwzględnieniem charakteru i przedmiotu indywidualnej sprawy. Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera cytowana wyżej norma art. 28 K.p.a. Dla odpowiedzi na pytanie czy wnioskującej przysługuje jako stronie postępowania legitymacja do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji istotna jest także konieczność ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji we wskazanym wyżej rozumieniu. Nie bez znaczenia pozostaje rodzaj i charakter inwestycji tj. wytwórnia mas bitumicznych, która w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2008r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczana była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których potrzeba i zakres raportu oddziaływania na środowisko określane były w postępowaniu administracyjnym (ar. 46, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniem burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o obowiązku sporządzenia dla tego przedsięwzięcia raportu o oddziaływaniu na środowisko).

Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia organy orzekające zobligowane są analizować wpływ planowanego wówczas przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi czy też dobra materialne. Podkreślić przy tym należy, że ochrona przed uciążliwościami działalności inwestycyjnej nie oznacza, że niedopuszczalna jest jakakolwiek działalność mogąca mieć negatywny wpływ na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Praktycznie bowiem w większości przypadków takie oddziaływanie w jakimś stopniu istnieje. Ochrona w tym przedmiocie może i powinna być rozumiana tylko w zakresie ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów np. w zakresie dopuszczalnego hałasu czy też stężeń poszczególnych zanieczyszczeń powietrza.

W tym względzie należy też podnieść, że z obowiązujących przepisów nie wynikają stosowne normy uciążliwości zapachowej (odorowej), jak ta uciążliwość miałaby być obiektywnie mierzona i jakie jej wielkości byłyby dopuszczalne. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że uciążliwości w tym względzie dla takiej produkcji jak sporna całkowicie wykluczyć się nie da. Chodzi jednakże o to aby ją zminimalizować oraz ograniczyć obszar jej występowania. Mając to na względzie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora stosowne obowiązki. Takie obowiązki nakłada się też celem minimalizacji oddziaływania na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń pyłowych do powietrza, emisji hałasu, ochrony wód oraz produkcji ścieków i odpadów.

Mając na uwadze fakt, iż obecnie toczy się postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, i znajduje się ono, jak sama skarżąca przyznaje, na etapie "wstępnym", nieuzasadnione jest oczekiwanie przez skarżącą, że na tym etapie postępowania organ oceniający dopiero czy skarżącej przysługuje przymiot strony tego postępowania prowadził będzie kompletną ocenę merytoryczną podstawowego dowodu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżąca się domaga. Wstępny etap postępowania nie może prowadzić do podważania mocy dowodowej raportu oddziaływania na środowisko, skoro sporne pozostaje czy skarżąca jest stroną inicjowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy skarżąca konsekwentnie zarzuca naruszenie jej interesu prawnego poprzez szkodliwe oddziaływanie inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje jej prawo własności, a jednocześnie nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008r. winna także, poza kwestionowaniem rzetelności raportu oddziaływania spornej inwestycji na środowisko i zaniżenia wartości emisji, powołać w tym zakresie odpowiednie środki dowodowe, w celu wykazania realności swych twierdzeń. Istotne jest bowiem wykazanie na podstawie obiektywnych dowodów, że działanie inwestycji pogorszyło warunki bytowania, ograniczyło skarżącą w korzystaniu z jej nieruchomości czy też spowodowało (względnie spotęgowało) konkretnie określone i wykazane zagrożenia dla jej zdrowia lub uciążliwości akustyczne, zapachowe itp., w zakresie regulowanym przepisami prawa materialnego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której w tego typu postępowaniach jak postępowanie w sprawie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, dopiero po upływie pewnego okresu czasu, po zrealizowaniu inwestycji okaże się, że wbrew wcześniejszym założeniom i prognozom, rzeczywisty obszar szkodliwego oddziaływania inwestycji jest szerszy. Może się zatem zdarzyć tak, że podmiot, który nie znalazł się pierwotnie w kręgu stron postępowania zwykłego, "uzyska" ten przymiot z uwagi na istnienie rzeczywistego (a nie tylko potencjalnego) interesu prawnego, w związku ze stwierdzonym oddziaływaniem inwestycji.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut skargi, iż organ w postępowaniu toczącym się z wniosku o stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej posiłkuje się obecnie niedopuszczalnymi dowodami w postaci protokołów kontroli z 2011 r. (po wydaniu decyzji środowiskowej). Dokumenty te potwierdzające ustalenia dokonane przez organ administracji publicznej właściwy w zakresie ochrony środowiska mogą stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych co do tego, jaki jest obecnie zakres (obszar) oddziaływania spornej inwestycji, i czy obejmuje on teren nieruchomości, do którego skarżącej przysługuje tytuł prawny.

Powyższe stwierdzenia, nie oznaczają jednakże, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało rzetelnego i wszechstronnego ustalenia istotnych okoliczności sprawy co do ustalenia czy E.J. posiada interes prawny legitymujący ją do zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r.

Skarżąca w toku postępowania powoływała się na prawo własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] położonej w [...] i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa w związku z negatywnym oddziaływaniem wytwórni mas bitumicznych, z naruszeniem art. 140 Kodeksu cywilnego.

W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik, Wrocław 2005 str. 45). Przy czym pojęcie "bezpośredniego sąsiedztwa" należy rozumieć szeroko, uwzględniając charakter inwestycji i obszar jej szkodliwego oddziaływania. Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie całokształtu dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją jak również późniejszych dowodów, w tym wszelkiej dokumentacji obrazującej rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji, zarówno na etapie jej projektowania, jak i po realizacji. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych.

Z przywołanej wyżej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że celem wyznaczenia "obszaru oddziaływania" danego obiektu należy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu.

W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Niekiedy ustawodawca w materialnoprawnych przepisach określa specjalne obszary, strefy biorąc pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otaczający teren. Jako przykład można podać obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) albo strefę ochronną ujęcia wody (art. 52 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Utworzenie takiego obszaru, czy też strefy, uwzględniając treść nakazów i zakazów wynikających z tych przepisów, w sposób znaczący ułatwia ustalenie stron w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę konkretnego przedsięwzięcia, projektowanego na tym terenie. W sytuacji gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy też stref, indywidualne cechy projektowanej inwestycji po ustaleniu wymogów wynikających z tych przepisów umożliwiają wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz przede wszystkim o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji(wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu dotyczącym tego obiektu. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem pozostaje natomiast, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego

Argumentacja przedstawiona przez E.J. we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz we wnoszonych w sprawie środkach odwoławczych koncentrowała się przede wszystkim wokół tego, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu czyli wytwórni mas bitumicznych. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze celem ustalenia tej okoliczności dysponowało – oprócz wypisu z rejestru gruntów oraz aktu notarialnego dotyczących działki skarżącej – jedynie znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy mapą (o nieczytelnym numerze karty – prawdopodobnie 129, dodatkowo karty te nie zostały ułożone w porządku chronologicznym), w żaden sposób nie oznaczoną, nie opisaną, bez naniesionej skali. Na mapie tej została oznaczona nieruchomość skarżącej, nieruchomość, na której znajduje się wytwórnia mas bitumicznych oraz odległość między tymi działkami określona na 450 m. Z treści pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wynika, że została ona załączona do akt sprawy wraz z tym pismem. Z wyjaśnień Kolegium zawartych w skierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, iż organ ten w toku rozpoznania sprawy nie dysponował innymi dokumentami, aniżeli przesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Z kolei nadesłane przez Burmistrza akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] zawierają graficzne przedstawienie zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie hałasu o natężeniu 60 dB i 55 dB, a także w zakresie zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem azotu (NO2). Skala tej mapy została określona na 1:2000. Dokument ten, jako jeden z załączników do raportu, nie stanowił przedmiotu oceny Kolegium.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się wprawdzie do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazało tezy zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie których wydało rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zweryfikowania wiarygodności i prawdziwości danych wynikających z opisanej wyżej, znajdującej się w aktach Kolegium mapy, na której nieokreślona osoba dokonała odręcznej adnotacji, iż odległość między nieruchomością skarżącej a działką, na której znajduje się wytwórnia mas bitumicznych, wynosi 450 m. Tymczasem był to jeden z zasadniczych argumentów stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza.

Organ nie dokonał także właściwej analizy treści dostępnych dokumentów urzędowych, na które jedynie ogólnikowo się powołał. Przykładowo można wskazać, iż analiza treści protokołu kontroli nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011r., w ocenie Sądu pozwala na poczynienie dokładniejszych ustaleń w zakresie poziomu oddziaływania spornej inwestycji, w tym np. emisji hałasu. Na str. 7 protokołu, znajdującego się w uzupełnionych aktach administracyjnych (k.35), organ kontrolny powołuje się na dokonanie w dniu [...] maja pomiarów emisji hałasu z wytwórni mas bitumicznych w punktach pomiarowych zlokalizowanych w [...]. Wskazuje na dwa punkty oznaczone jako "pkt 3 – przy ul. [...] w odległości 475 m od emitora otoczarni (budynek jednorodzinny) oraz "pkt 4- przy ul. [...] w odległości 489 m od emitora otoczarni (budynek wielorodzinny)". Z akt sprawy wynika, iż skarżąca zamieszkuje w [...]. W tej sytuacji zachodzi co najmniej prawdopodobieństwo, że któreś z pomiarów dokonywane były w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, zatem mogą się okazać bardzo istotną okolicznością pozwalającą na obiektywizację zakresu oddziaływania wytwórni mas bitumicznych na obszar nieruchomości E.J.. Organ winien zatem przeprowadzić dowód z omawianego protokołu wraz z załącznikami, ustalić na odpowiedniej mapie jednoznacznie położenie spornej inwestycji, nieruchomości skarżącej i punktów dokonywanych przez właściwe organy pomiarów emisyjnych. Na tej podstawie Kolegium winno dokonać analizy i ustaleń co do zakresu emisji akustycznych oraz szkodliwych substancji, w odniesieniu do norm kształtowanych odpowiednimi przepisami powszechnie obowiązującymi.

Z podanych wyżej przyczyn należy zatem przyjąć, że ustalenia faktyczne poczynione przez SKO były niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia, czy nieruchomość E.J. znajduje się w obszarze oddziaływania omawianego obiektu. Tym samym Kolegium nie dysponowało dowodami wystarczającymi do prawidłowego zweryfikowania, czy skarżąca ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie, przysługuje jej w analizowanej sprawie status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Co więcej, z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika również, jakie przepisy prawa materialnego, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (nakazy i zakazy) mające na celu zapobieganie możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na otaczający teren, Kolegium wzięło pod uwagę dochodząc do wniosku, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania wytwórni mas bitumicznych. W tym zakresie Kolegium odwołało się jedynie do zawartego w raporcie twierdzenia, iż nie stwierdzono negatywnego oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko w stopniu większym niż przewidują to przepisy prawa. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nadto wskazać należy, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 (obecnie art. 61a § 1) K.p.a., z przyczyn podmiotowych możliwa jest w przypadku gdy oczywistym jest, że żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W sytuacji zatem, gdy ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ winien wszcząć postępowanie nieważnościowe zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SĄ 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145, z 8 listopada 1995 r. sygn. akt III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167, z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10 Lex nr 952956). Jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadał przesłanka podmiotowa), a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić powyższe wskazania. W szczególności organ winien poczynić ustalenia – na podstawie wiarygodnych źródeł dowodowych – czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania wytwórni mas bitumicznych, a także wyjaśnić, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego, wprowadzające określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wyznaczyło obszar oddziaływania omawianej inwestycji .

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).