Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 5/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3, art. 125 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11, art. 11 pkt 5, art. 20, art. 11 ust. 1-2, art. 2 ust. 1 pkt 2-10
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 9, art. 10, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. O. i R. O. na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżących P. O. i R. O. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku R. i P. O. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla ryb karpiowatych do 1,5 t/ 1ha/ rok) o powierzchni łącznej do 1,0 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach nr: [...] obr. R. gm. Ś.. Zdaniem tego organu, stawy hodowlane mają być zlokalizowane na terenie, na którym znajdują się złoża torfu uznanego w załączniku do ustawy Prawo geologiczne i górnicze za kopalinę, której wydobywanie może być prowadzone jedynie po uzyskaniu koncesji na taką działalność. W tej sytuacji właściwym trybem postępowania jest uzyskanie wspomnianej koncesji na wydobywanie kopaliny wobec czego zasadną stała się odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchyli to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, uznając, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 140 ust. 1 w zw. z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił R. i P. O. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu przeznaczonego do hodowli ryb karpiowatych (hodowla ryb do 1,5 t/ 1ha/ rok)

o powierzchni łącznej do 1,0 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach

nr: 14 42 obr. R. gm. Ś..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, że zbiornik wodny ma powstać na gruntach torfowych. Ponieważ torf zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, został uznany za kopalinę, zaś wydobywanie kopalin w myśl art. 21 ust. 1 pkt 2a tej ustawy może być prowadzone jedynie po uzyskaniu koncesji na taką działalność, zatem właściwym trybem postępowania w tym przypadku jest uzyskanie decyzji – koncesji na wydobywanie kopaliny, a w dalszym etapie wnioskodawca winien uzyskać decyzję na rekultywację "w kierunku wodnym zgodnie z ww. ustawą".

W odwołaniu od tej decyzji R. i P. O. zarzucili jej obrazę przywołanych jako podstawa prawna, przepisów Prawa geologicznego i górniczego poprzez uznanie, że w istniejącym stanie rzeczy wnioskodawcy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobywanie kopalin, kopaliny te wydobyć i wyeksploatować złoże by następnie uzyskać uprawnienie do założenia stawów hodowlanych na wyrobiskach poeksploatacyjnych w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego rozumienia prawa a stanowiąca ich własność nieruchomość rolna nie może być gospodarczo wykorzystywana inaczej aniżeli poprzez założenie tam stawów rybnych i prowadzeniu działu specjalnego produkcji rolnej w postaci hodowli zamkniętej ryb karpiowatych. Strona jako właściciel nieruchomości rolnych ma prawo prowadzić tam działalność, która nie narusza ustroju rolnego i stanowi o wykonywaniu praw właścicielskich. Tymczasem decyzja, wskazując drogę do uzyskania pozwolenia, czyni ją sprzeczną z interesem strony. Naraża ją także na wielotysięczne wydatki związane z uzyskaniem koncesji na wydobycie kopalin, których strona eksploatować nie zamierza.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją

z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty [...] nie dostarcza informacji o niedopuszczalności udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji nie odniósł się do wpływu planowanej działalności na środowisko, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu przeznaczonego do hodowli ryb karpiowatych ma bezpośredni związek z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie wskazując w czym ów związek się wyraża. Organ ten ustalił jedynie, że działki objęte wnioskiem to łąki klasy III i IV pochodzenia organicznego oraz grunty pod rowami, na których znajdują się złoża torfu. Pominął natomiast ustalenie najistotniejszych w postępowaniu kwestii a mianowicie, czy budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie musiałby wiązać się

z wydobyciem torfu, który zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze jest kopalną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa, a także czy budowa stawu uniemożliwi zachowanie torfowiska zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie zbadania przez organ I instancji wymagała nie tylko gleboznawcza klasyfikacja gruntów, na których właściciele planują zbudować ziemne stawy rybne, ale też skutki ewentualnej lokalizacji tych stawów na konkretnym torfowisku. W celu ustalenia tych kwestii organ winien odwołać się do sporządzonego w sprawie operatu wodnoprawnego i wezwać jego twórcę do uzupełnienia jego treści, ewentualnie w razie braku wiedzy twórcy operatu w tej kwestii, rozważyć zasadność zwrócenia się o wydanie opinii do biegłego z zakresu gleboznawstwa. Dopiero tego typu ustalenia należałoby zestawić z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zakwalifikować pod kątem przepisów prawa materialnego dotyczącego ochrony środowiska (ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a następnie orzec o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 140 ust. 1 w zw. z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ponownie odmówił R. i P. O. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego.

Po raz kolejny wskazał, że zbiornik wodny ma powstać na gruntach, na których znajdują się złoża torfu uznane zgodnie z obowiązującymi przepisami za kopalinę, której wydobywanie (w myśl ustawy Prawo geologiczne i górnicze) może odbywać się jedynie po uzyskaniu koncesji na taką działalność. Raz jeszcze organ stwierdził, że właściwym trybem postępowania w tym przypadku jest uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny, a na dalszym etapie wnioskodawca winien uzyskać decyzję na rekultywację "w kierunku wodnym" zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jego ocenie, nawet wówczas, gdy docelowym zamiarem inwestora jest hodowla ryb w ziemnych stawach, realizacja tego zamiaru jest ograniczona przez przepisy powołanych wyżej ustaw, jeżeli teren inwestycji znajduje się w obszarze udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego. Do realizacji stawów rybnych niezbędne jest bowiem zachowanie postanowień odnoszących się do eksploatacji i ochrony kopalin, zaś urządzenie stawów może stanowić dopiero efekt zakończenia takiej koncesjonowanej działalności. Nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania stawów rybnych, bez uprzedniego uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża. Na jednej z działek wnioskowanych pod budowę stawów rybnych, to jest na działce nr [...] obręb ewidencyjny R. gm. Ś., najpierw dokonano nielegalnej eksploatacji torfu a dopiero później wystąpiono o wydanie decyzji na budowę stawów rybnych, tym samym nie zastosowano się do przepisów art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a także art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a nadto art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 5, art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powołując się na art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, organ wskazał,

że pozwolenia wodnoprawnego odmawia się jeżeli projektowany sposób korzystania

z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 – 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 tej ustawy. Artykuł ten stanowi,

że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia i ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających

z odrębnych ustaw. Wydanie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego byłoby, zdaniem Starosty, sprzeczne z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a tym samym naruszałoby przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu od tej decyzji R. i P. O. zarzucili jej obrazę powołanych jako podstawa prawna przepisów art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w istniejącym stanie rzeczy wnioskodawcy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobycie kopalin, kopaliny te wydobyć i wyeksploatować złoże, by następnie uzyskać uprawnienie do założenia stawów hodowlanych w wyrobiskach poeksploatacyjnych w sytuacji, gdy brak jest podstaw dla takiego rozumienia prawa. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości i w sposób wskazany w decyzji organu II instancji z dnia [...] r., a także zastąpieniu dowodów wymaganych po uchyleniu decyzji, nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które nie zostały załączone do akt sprawy a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia do decyzji Starosty narusza zasady określone w art. 9 i art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy z dowodami tymi strona przed decyzją zapoznana nie została.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący w celu wykonania stawów rybnych będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji co stanowi naruszanie zasad ochrony środowiska, do której to ochrony są zobowiązani. Wynika to z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Problematyka związana z eksploatacją kopalin nie wynika z regulacji objętej ustawą Prawo wodne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawa ta określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Zdaniem organu, udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby również nieuprawnioną ingerencję w zakres objęty inną ustawą, a naruszenie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest niezgodne z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w myśl którego udzielone pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Brak koncesji na wydobywanie kopalin powoduje, że skarżący nie mogą wydobywać torfu w celu wykonania urządzeń wodnych – stawów rybnych.

R. i P. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. skargę na opisaną wyżej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, domagając się jej uchylenie i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Oprócz podnoszonego już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. zarzutu naruszenia art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, skarżący dodatkowo podnieśli też zarzut błędu w ustaleniach faktycznych popełnionego przez organ I instancji a usankcjonowanego przez organ II instancji, polegającego na przyjęciu, ze w miejscu, którego wniosek dotyczy znajdują się jeszcze złoża torfu,

"co wymagałoby najpierw wydobycia torfu po uzyskaniu koncesji a następnie dopiero założenia na wyrobisku stawów hodowlanych", który to błąd popełniony został skutkiem niepodjęcia żadnych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji przez organ I instancji mimo wskazania – na etapie pierwotnego uchylenia decyzji – konieczności dokonania takich ustaleń przed wydaniem decyzji, a stanowisko Starosty [...] zostało bezkrytycznie recypowane do ustaleń własnych organu II instancji.

Strony zarzuciły ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego - mianowicie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości i w sposób wskazany w decyzji organu II instancji z dnia [...] r., zastąpienie dowodów wymaganych po uchyleniu decyzji nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które nie zostały dołączone do akt sprawy a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia do decyzji Starosty narusza zasady określone w art. 9 i 10 k.p.a. w sytuacji, gdy z dowodami tymi strona przed decyzją zapoznana nie została.

Skarżący oprócz argumentów wskazywanych już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. dodatkowo podnieśli, że Starosta [...] wszczynając postępowanie w sprawie powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami postępowania w określonym terminie, jednakże czynność powiadomienia dotyczyła wyłącznie etapu wszczęcia postępowania lecz nie jego zakończenia. Instytucja zapoznania się z aktami na końcowym etapie postępowania ma dla zachowania praw strony kapitalne znaczenie bowiem pozwala na to, by mogła ona skontrolować dowody zgromadzone, a przez to mieć wpływ na dokonanie ustaleń faktycznych chroniących jej prawa. Tak więc brak właściwych czynności procesowych spowodował to, że strona nie mogła wnioskować o przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanego założenia stawów celem potwierdzenia swojego stanowiska wynikającego także z załączonego do akt operatu. Istotą bowiem takich oględzin stałoby się dokonanie ustalenia, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla strony decyzji w sprawie.

Skarżący podkreślili, że odmawia się im gospodarczego wykorzystania działek gruntu, na których "w rzeczywistości już torf – skutkiem wydobycia bezkoncesyjnego – nie zalega w złożu". Tak więc stawy mają powstać na wyrobiskach po złożach prowadząc do rekultywacji terenu a nie – jak wydaje się wskazywać uzasadnienie – pod pretekstem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego strona chce otrzymać nienależne jej uprawnienie do eksploatacji złoża torfu, albowiem torf w tym miejscu już jako kopalina nie występuje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko

i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane

z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (obecnie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie R. i P. O. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla ryb karpiowatych do 1,5 t/ ha/ rok) o powierzchni łącznej do 1,0 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gm. Ś..

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] powodem odmowy udzielenia opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego było nieuzyskanie przez skarżących koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża, w sytuacji gdy inwestycja położona jest w obszarze udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego, tj. torfu. Zdaniem organu, nawet wówczas gdy docelowym zamiarem inwestora jest hodowla ryb w ziemnych stawach, lokalizacja tego zamiaru jest ograniczona przez przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli teren inwestycji znajduje się w obszarze udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego. Do realizacji stawów rybnych niezbędne jest bowiem zachowanie postanowień odnoszących się do zasad eksploatacji i ochrony kopalin, zaś urządzenie stawów może stanowić dopiero efekt zakończenia takiej koncesjonowanej działalności.

Organ podkreślił, że na jednej z działek wnioskowanych pod budowę stawów rybnych, to jest działce nr [...] obręb ewidencyjny R. gm. Ś., najpierw dokonano nielegalnej eksploatacji torfu a dopiero później wystąpiono o wydanie decyzji na budowę stawów rybnych, tym samym nie zastosowano się do wymagań przepisów art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 - w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji), art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) Prawo geologiczne i górnicze, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 5, art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ostatniej z cytowanych ustaw, przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Z kolei art. 11 ust. 5 tej ustawy stanowi, że osoba ubiegająca się o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, celem wydobywania torfów jest obowiązana przedstawić właściwemu organowi następujące dokumenty:

1) dokumentację określającą położenie, powierzchnię i miąższość torfowiska oraz rodzaj występującego tam torfu;

2) projekt eksploatacji, uwzględniający podział na etapy i termin jej zakończenia;

3) projekt rekultywacji torfowiska i termin jej zakończenia;

4) ocenę wpływu eksploatacji torfowiska na środowisko przyrodnicze, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej.

Powołując się na art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 - 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 tej ustawy. Jednocześnie ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego "będzie sprzeczne z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a tym samym naruszy przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Utrzymując powyższą decyzję w mocy, organ odwoławczy powołał się na cytowane powyżej przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a także ustawy Prawo wodne, dodatkowo wskazując, że "skarżący w celu wykonania stawów rybnych będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji co stanowi naruszenie zasad ochrony środowiska, do której to ochrony są zobowiązani". Przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczność inwestycji z wymogami ochrony środowiska (określonymi w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz brak posiadania koncesji, której niezbędność do realizacji inwestycji wynika z odrębnych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Z taką argumentacją organów I i II instancji nie sposób się zgodzić.

Co prawda nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (w tym także torfu) może być wykonywana po uzyskaniu koncesji jednak z powyższego nie wynika, że w przypadku gdy tego rodzaju działalność wykonywano bez wspomnianej koncesji nie jest możliwe dalsze zagospodarowanie tego terenu np. poprzez budowę stawów rybnych.

Należy zgodzić się ze Starostą, że budowa stawów może stanowić "efekt zakończenia koncesjonowanej działalności" bowiem wynika to m.in. art. 11 ust. 1 – 2 i ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tymi przepisami, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a cytowanej ustawy). Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, celem wydobywania torfów jest obowiązana przedstawić właściwemu organowi m.in. projekt rekultywacji torfowiska i termin jej zakończenia (art. 11 ust. 5 pkt 3 cytowanej ustawy).

Z powyższego nie wynika jednak, że stawy rybne mogą zostać wybudowane wyłącznie "jako efekt zakończenia koncesjonowanej działalności".

Zdaniem Sądu, wydanie koncesji na wydobywania kopalin ze złóż możliwe jest wyłącznie przed przystąpieniem do wydobycia złoża, co wprost wynika z treści cytowanego powyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że działalność taka może być wykonywana jedynie po uzyskaniu koncesji.

Gdyby uznać za słuszny pogląd Starosty o tym, że z uwagi na wcześniejsze wydobycie kopaliny bez koncesji nie jest możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rybnego (i tym samym rekultywację torfowiska), należałoby przyjąć, że tego rodzaju rekultywacja nigdy już nie będzie w tego typu przypadkach możliwa. Niezależnie od tego, czy grunt będzie należał do osoby, która dopuściła się wspomnianego wydobycia kopaliny bez koncesji, czy też kolejnego właściciela, który takich działań nigdy nie podejmował, zawsze będzie to grunt, na którym doszło do wydobycia kopaliny bez wymaganej przepisami prawa koncesji. Jednocześnie, z przyczyn o których była mowa powyżej, wystąpienie o koncesję za okres, który już upłynął nie będzie możliwe.

Niewątpliwie odmienna sytuacja zachodziłaby wówczas gdyby na danym terenie złoża torfu nie zostały całkowicie wyczerpane, a budowa stawu rybnego wymagałaby dalszego wydobywania tej kopaliny. Nie sposób jednak stwierdzić, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie bowiem ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie poczyniły w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

Organ I instancji uznał za wystarczające ustalenie, że na jednej z działek, na których ma znajdować się inwestycja – tj. działce nr [...] obręb ewidencyjny R. – był wydobywany torf bez koncesji. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że "skarżący w celu wykonania stawów rybnych będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji co stanowi naruszenie zasad ochrony środowiska, do której to ochrony są zobowiązani". Żaden z organów nie widział potrzeby zbadania, czy na wspomnianej działce znajdują się jeszcze złoża torfu i czy konieczne jest ich wydobywanie celem realizacji inwestycji. Tymczasem, w ocenie Sądu kwestia ta – w świetle argumentacji skarżących podnoszonej zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. jak i w skardze - jest kluczowa. Skarżący konsekwentnie wskazują, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla nich decyzji oraz, że nie zamierzają takich kopalin eksploatować.

Należy przy tym podkreślić, że stanowisko organu odwoławczego, zgodnie

z którym skarżący będą w celu wykonania stawów rybnych eksploatować torf bez wymaganej koncesji nie zostało poparte stosownymi dowodami. Co prawda organ II instancji przywołał w tym zakresie wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia

[...] r. (sygn. akt [...]), jednak odpis wyroku nie został dołączony do akt zaś organ nie wyjaśnił w jaki sposób orzeczenie to potwierdza okoliczność występowania złoży torfu na działce nr [...]. Powyższe budzi tym większe wątpliwości, że dowody zgromadzone przez organ I instancji wskazują, iż skarżący są właścicielami także innych działek, na których planują budowę stawów rybnych, a nie sposób stwierdzić czy wspomniany wyrok dotyczy właśnie działki nr [...]. Za dowód w omawianym zakresie nie może też być uznana decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] Z decyzji tej wynika bowiem jedynie, że na działkach nr [...] stwierdzono wyrobiska po wydobytym torfie jednak brak jest dostatecznych danych by stwierdzić, że na działce nr [...] nadal znajdują się złoża torfu.

Stanowisko organu odwoławczego o braku konieczności zbadania powyższej kwestii wydaje się przy tym niekonsekwentne w świetle decyzji z dnia [...] r., uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego stawu rybnego. Powodem uchylenia wspomnianej decyzji było bowiem m.in. pominięcie ustalenia "najistotniejszych w postępowaniu kwestii a mianowicie, czy budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie musiałaby wiązać się z wydobyciem torfu, który zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa, a także czy budowa stawu uniemożliwi zachowanie torfowiska zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Nie sposób przy tym zgodzić się z poglądem tego organu, że fakt występowania na terenie planowanej inwestycji torfu wynika z wykonanego na zlecenie skarżących operatu wodnoprawnego. W operacie tym wskazano jedynie, że w Planie Rozwoju Lokalnego Gmina Ś. można znaleźć informacje, które mówią, iż "na skalę lokalną dla potrzeb własnych ludności wydobywane jest kruszywo w niewielkich wyrobiskach oraz o licznych złożach torfowych (szczegółowa lokalizacja w materiałach UW – geolog), z których największe występują w rejonie R. (11 miejsc o łącznej powierzchni ca 120 ha), L. , K. oraz w dolinie R. ". Jednocześnie w operacie podano, że teren, na którym planuje się wykopać bezodpływowy staw rybny jest obecnie nieużytkiem porośniętym wysokimi trawami i krzakami. W żadnym miejscu nie opisano jednak występowania czy to na działce nr [...], czy [...] bądź [...] torfu. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, co ma na myśli organ wskazując operat jako dowód potwierdzający występowanie na przedmiotowym terenie złoża torfu.

W ocenie Sądu za słuszny należy też uznać zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich niezbędnych czynności procesowych i tym samym uniemożliwienie stronie złożenia stosownych wniosków dowodowych

(o przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanej inwestycji celem potwierdzenia stanowiska strony, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla stron decyzji).

Co prawda po uchyleniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. organ przesłał w dniu 21 lipca 2017 r. skarżącym oraz innym stronom postępowania zawiadomienie, w którym poinformował o przysługującym im prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 14 dni od otrzymania tego zawiadomienia a także wniesienia ewentualnych uwag, zarzutów, wniosków i wyjaśnień, jednakże w okolicznościach tej konkretnej sprawy zawiadomienie to należy uznać za mylące. Należy podkreślić, że jest to przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego na wniosek R. i P. O. z dnia [...] r. skierowane zarówno do skarżących jak i do stron, które nie brały udziały w postępowaniu na jego wcześniejszym etapie. Powyższe sugeruje niewątpliwie, że zawiadomienie ma na celu umożliwienie czynnego udziału w postępowaniu tym właśnie stronom. W żadnym razie nie zawiera ono informacji, że organ zebrał już wszystkie dowody i zmierza do zakończenia tego postępowania. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego wynika przy tym jednoznacznie z treści uzasadnienia wspomnianej wyżej decyzji z Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. Organ odwoławczy uchylając decyzję o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wskazał na potrzebę ustalenia przez organ I instancji czy budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie musiałaby wiązać się z wydobyciem torfu, będącego zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze kopaliną stanowiącą własność Skarbu Państwa, a także czy budowa stawu uniemożliwi zachowanie torfowiska zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem tego organu, w niniejszej sprawie zbadania przez organ I instancji wymagała nie tylko gleboznawcza klasyfikacja gruntów, na których właściciele planują zbudować ziemne stawy rybne, ale też skutki ewentualnej lokalizacji tych stawów na konkretnym torfowisku. W celu ustalenia tych kwestii, w ocenie organu odwoławczego, należy odwołać się do sporządzonego w sprawie operatu wodnoprawnego i wezwać jego twórcę do uzupełnienia jego treści, ewentualnie w razie braku wiedzy twórcy operatu w tej kwestii, rozważyć zasadność zwrócenia się o wydanie opinii do biegłego z zakresu gleboznawstwa. Dopiero tego typu ustalenia należałoby zestawić z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zakwalifikować pod kątem przepisów prawa materialnego dotyczącego ochrony środowiska, a następnie orzec o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o takie stanowisko organu odwoławczego, skarżący mieli prawo oczekiwać, że Starosta [...] podejmie stosowne działania zmierzające do przeprowadzenia opisanych wyżej dowodów i wyda stosowną decyzję w oparciu właśnie o te dowody. Tymczasem organ I instancji po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania (opisanym wyżej zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2017 r.) wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie przeprowadzając żadnego z dowodów zaleconych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt

VII SA/Wa 703/16).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że strona taki związek wykazała. Podniosła bowiem, że planowała złożyć wniosek dowodowy

o przeprowadzenie oględzin przedmiotowych działek, na których ma powstać staw rybny, celem udowodnienia, że na działkach tych nie występują już złoża torfu.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeprowadzenie takiego dowodu istotnie mogłoby tego rodzaju okoliczność potwierdzić, przy czym z powodów, o których była już mowa powyżej jest to okoliczność dla sprawy kluczowa.

Podkreślenia wymaga też, że o ile dołączone do akt sprawy rozstrzygnięcie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego może stanowić potwierdzenie wcześniejszego występowania i wydobywania torfu na działce nr [...], o tyle brak jest dowodów wskazujących na to, że złoża nadal tam się znajdują, jak również na występowanie torfu na pozostałych działkach, na których ma powstać inwestycja, tj. działkach nr [...] Niewątpliwie nie mogą być uznane za dostateczny dowód w tym zakresie fotografie dołączone do operatu wodnoprawnego sporządzonego na zlecenie skarżących (z [...] r.). Fotografie te nie zostały bowiem należycie opisane wobec czego nie sposób stwierdzić, które konkretnie działki na tych zdjęciach się znajdują, ani w jaki sposób przebiegają ich granice. Nie wiadomo zatem czy fotografie obejmują wyłącznie przedmiotowe działki czy też przedstawiają także teren wykraczający poza granice działek nr [...] i [...].

Nie sposób też zgodzić się z argumentacją organu o nietrafności podnoszonego przez strony zarzutu, że skarżący "chcieli w prowadzonym od [...] roku postępowaniu złożyć wniosek o dokonanie oględzin, na okoliczność, iż w miejscu inwestycji nie ma już torfu", czego przez 2 lata nie uczynili. Co prawda skarżący istotnie wcześniej takiego wniosku nie złożyli, jednak – jak już wcześniej wskazano – mieli prawo oczekiwać, że dowody wymienione w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. zostaną przeprowadzone a wówczas tego rodzaju wniosek mógłby okazać się zbędny.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy uchybiły przepisom

art. 9, art. 10, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ niedostatecznie wyjaśniły, czy na terenie, na którym ma powstać przedmiotowy staw hodowlany znajdują się obecnie złoża torfu, czy realizacja tej inwestycji będzie się wiązać z jego wydobywaniem czy też – jak twierdzą skarżący – na działkach nr [...] i [...] złoża torfu nie występują a zetem nie jest planowane jego wydobywanie. Brak ustaleń w omawianym zakresie uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy rzeczywiście (jak uznały organy I i II instancji) wydanie skarżącym wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego naruszałby przepis art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne co z kolei czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia tego pozwolenia. Dopiero jednoznaczne przesądzenie powyższych kwestii umożliwi ocenę, czy budowa stawu rybnego na należących do stron działkach nr [...] i [...] wymagałaby stosownej koncesji, ewentualnie także decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, organ uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.