Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 344/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3, art. 119 par. 1, art. 121 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Inspektor Pracy z dnia [...] 2017 r. Nr rej. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] Inspektor Pracy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) nałożył na M. S.A. (poprzednio M. S.A.), dalej jako "Spółka", grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Inspektor Pracy (pkt 1 decyzji) oraz wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Inspektor Pracy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2 decyzji).

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Spółka nie wykonała podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy Inspektor Pracy wskazanych w punktach 1 – 4 nakazu z dnia [...] marca 2016 r., które to decyzje nakazywały: wypłacić pracownikom wynagrodzenie za pracę z styczeń 2016 r. (decyzja nr [...]), wypłacić pracownikom odprawy z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników (decyzja nr [...]), wypłacić były pracownikom ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (decyzja nr [...]), wypłacić pracownikom premię regulaminową (decyzja nr [...]). Łączna kwot świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wyniosła [...] zł netto, przy czym zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzje te nie zostały dotychczas wykonane pomimo doręczenie Spółka upomnienia z dnia [...] maja 2016 r.

Następnie organ powołał treść art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, że maksymalna kwot grzywny w celu przymuszenia nie mogła przekroczyć [...] zł. Biorąc pod uwagę fakt, że realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pieniężnych, wskazany wyżej okres niewykonania decyzji przez zobowiązanego; wysokość kwoty niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy, a także okoliczność, że zapewnienie zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a świadczenia ze stosunku pracy stanowią najczęściej jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin, organ egzekucyjny określił wysokość grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie na [...] zł. Organ podkreślił przy tym, że w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożona grzywna może być – zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – umorzona lub zwrócona. Jeżeli zobowiązana wykona decyzje określone w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] marzec 2016 roku, nr rej. [...], może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie nałożonej grzywny w trybie art. 125 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł [...] S.A. w upadłości układowej w P. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytułu wykonawczy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, pomimo braku podstaw do przyjęcia, że zastosowanie grzywny doprowadzi w okolicznościach niniejszej sprawy, do spełnienia świadczenia, naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, pomimo brak podstaw do przyjęcia, że zastosowanie grzywny doprowadzi, w okolicznościach niniejszej sprawy, do spełnienia świadczenia przez. Równocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: postanowienia Sądu Rejonowego P. - Stare M. w P., XI Wydziału Gospodarczego, z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie ogłoszenia upadłości [...] S.A. z możliwością zawarcia układu (sygn. akt: XI GU [...]), na okoliczność ogłoszenia upadłości Spółki z powodu jej niewypłacalności, a w konsekwencji tego na okoliczność stwierdzenia, iż wykonanie zobowiązań nałożonych decyzją inspektora Pracy [...], dotyczących wypłaty wynagrodzeń za pracę jest na chwilę obecną niemożliwe, a nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania wskazanych zobowiązań całkowicie niecelowe i niezasadne, a także na okoliczność stwierdzenia, iż Spółka podejmuje wszelkie działania zmierzające do zgromadzenia środków finansowych w celu dokonania zapłaty zaległych należności pracowniczych, w tym objętych wydanym tytułem wykonawczym; wyciągu ze zbiorczego wykazu niezaspokojonych roszczeń pracowniczych w okresie poprzedzającym dzień niewypłacalności pracodawcy wraz z załącznikami z dnia [...] czerwca 2016 r. złożonego przez Spółkę w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w dniu [...] czerwca 2016 r., na okoliczność złożenia przez Spółkę przedmiotowego wykazu w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w P. w celu dokonania wypłaty pracownikom zaległych należności pracowniczych przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a w konsekwencji tego na okoliczność jednoznacznego stwierdzenia, iż działania Spółki ukierunkowane są na zaspokojenie roszczeń pracowników, nie natomiast na niewykonywanie zobowiązań ciążących na Spółce z tytułu zaległych należności pracowniczych, a co za tym idzie na okoliczność bezsprzecznego uznania, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia do wykonania zobowiązania.

W uzasadnieniu zażalenia wyjaśniono, że z uwagi na złą kondycję finansową, w dniu 28 grudnia 2015 r. Spółka złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu. W toku postępowania o ogłoszenie upadłości, Sąd dokonał zabezpieczenia majątku Spółki poprzez ustanowienie tymczasowego nadzorcy sądowego. Po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r. Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P., XI Wydziału Gospodarczego, ogłosił upadłość spółki [...] S.A. z możliwością zawarcia układu (sygn. akt: XI GU [...]). Podstawą do ogłoszenia upadłości było stwierdzenie przez Sąd niewypłacalności Spółki, co jest jednoznaczne z uznaniem, że Spółka nie posiadała środków finansowych na wykonywanie swoich wymagalnych zobowiązań, a zatem również na wypłatę wynagrodzeń i innych należności pracowniczych dla pracowników.

Postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu z wierzycielami zmierza do możliwie jak najbardziej korzystnego zaspokojenia wszystkich wierzycieli Spółki, w tym pracowników. Jednocześnie Spółka podniosła, że jej działania ukierunkowane są na uzyskiwanie przychodów, a w konsekwencji tego na zaspokojenia zobowiązań względem pracowników. Jak podkreślono, w związku z ogłoszeniem upadłości, możliwe stało się złożenie przez Spółkę wniosku do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. o wypłatę przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zaległych pensji pracownikom, na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 272 ze zm.). Spółka w dniu 29 czerwca 2016 r. złożyła zbiorczy wykaz niezaspokojonych roszczeń pracowniczych w okresie poprzedzającym dzień niewypłacalności pracodawcy w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w P.. Po pozytywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku, Urząd przekaże Spółce pieniądze celem zaspokojenia roszczeń pracowniczych, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Zdaniem Spółki nałożenie grzywny na Spółkę w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezcelowe i stoi w sprzeczności z art. 7 § 2 oraz 119 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Grzywna nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na ceiu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Cel nałożenia grzywny nie zostanie osiągnięty z tego względu, że Spółka nie posiada w tej chwili środków finansowych, które pozwoliłyby jej na zaspokojenie wszystkich roszczeń pracowniczych. Jednocześnie brak uregulowania tych roszczeń nie wynika ze złej woli Spółki, tylko z jej słabej kondycji finansowej, która była powodem ogłoszenie upadłości Spółki. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł pogłębia tylko zadłużenie Spółki i nie doprowadzi do osiągnięcia celu w postaci zaspokojenia roszczeń pracowniczych objętych tytułem wykonawczym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Inspektor Pracy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że w związku ze złożonym zażaleniem pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr rej. [...], Inspektor Pracy poinformował zobowiązaną, że prawidłowe rozpatrzenie wniosku wymaga uzupełnienia informacji zawartych w ww. zażaleniu, tj. informacji dotyczących ogłoszenia przez Sąd Rejonowy P. - Stare M. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku, sygn. akt XI GU [...], upadłości [...] S.A. w P. z możliwością zawarcia układu, a także informacji w sprawie wniosku do Funduszu Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych. Jak wyjaśniono, okoliczność powyższa była o tyle istotna, że stosownie do treści art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 stycznia 2016 r.) układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem.

Następnie organ wskazał, że z uzyskanych od Spółki informacji wynika, że spłata znacznej większości należności objętych decyzjami inspektora pracy określonymi w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] marca 2016 r. została dokonana ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ponadto w stosunku do niektórych pracowników zobowiązana sama wypłaciła należne świadczenia. Obecnie do zapłaty pozostało łącznie kwota [...]zł netto dla 14 pracowników. Ponadto na podstawie informacji przekazanej przez Spółkę Inspektor Pracy ustalił, że żaden z pracowników wymienionych w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy Inspektor Pracy wskazanych w punktach 1 – 4 nakazu z dnia [...] marca 2016 r. nie wyraził zgody na objęcie układem należności ze stosunku pracy określonych w przedmiotowych decyzjach.

Mając na względzie powyższe ustalenia organ II instancji wyjaśnił, że dokonując oceny zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wzięto pod uwagę szereg przesłanek, które zadecydowały o wynikach badania, czy nałożenie na Spółę grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Do przesłanek tych zaliczono: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, tj. [...] zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po dziewięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota [...]zł netto; długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegającej wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikowi przysługujących świadczeń, tj. na dzień wydania niniejszego postanowienia Inspektor Pracy, dziewięć miesięcy od wydania egzekwowanej decyzji i niemal rok od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami; fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi, zgodnie z art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1502 ze zm.) podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy; okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin; fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa - ustawodawca zadecydował o tym, że nakazy wypłaty określone w art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, a takimi nakazami wypłaty są decyzje inspektora pracy Inspektor Pracy wskazane w punktach 1 – 4 nakazu z dnia [...] marca 2016 r., stanowiące obowiązek egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu; okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana, co znalazło wyraz w ogłoszeniu wobec zobowiązanej w dniu [...] maja 2016 r. przez Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P. upadłości z możliwością zawarcia układu (sygn. akt XI GU [...]), a ponadto wystąpieniu przez zobowiązaną w dniu [...] czerwca 2016 r. do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z wnioskiem o wypłatę świadczeń wskazanych we wniosku ze środków Funduszu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania wzięto pod uwagę okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana, odnosząc się do przedmiotowej przesłanki i oceniając jej wagę dla prowadzonego postępowania. Zdaniem Inspektor Pracy okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się Spółka, nie stanowią przesłanki determinującej ocenę, czy nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Po pierwsze, wskazano, że nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Po drugie, znaczenie przedmiotowych okoliczności dla prowadzonego postępowania nie jest decydujące. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Istotny dla możliwości określenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł w przedmiotowej sprawie jest fakt, że grzywna ta nie ma charakteru kary nakładanej na pracodawcę w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (teks jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i kwestia winy czy złej woli osoby niewykonującej podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy nie ma w przedmiotowym postępowaniu znaczenia.

Po trzecie, okoliczności związane z trudną sytuacją zobowiązanego są i muszą być jedną z wielu przesłanek, które w toku postępowania zostały wzięte pod uwagę. Poza wskazanymi okolicznościami związanymi z sytuacją finansową zobowiązanej są to: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikowi przysługujących świadczeń, fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach. Wobec współistnienia w niniejszej sprawie wszystkich ww. przesłanek, w żaden sposób nie można zgodzić się z tezą zawartą w zażaleniu, że okoliczności związane z sytuacją finansową zobowiązanej są przesłanką nadrzędną w stosunku do pozostałych i w sposób wyłączny determinują ocenę, czy nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty [...]zł. W przypadku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez inspektora pracy Inspektor Pracy wobec [...] S.A. w upadłości układowej w P. grzywna w celu przymuszenia nałożona postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wyniosła [...] zł, a więc wymierzona została w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 powyższej ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Dlatego, zdaniem Inspektor Pracy organ egzekucyjny (inspektor pracy) wyznaczył wysokość grzywny w myśl wskazanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zasad racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jeżeli więc egzekwowana decyzja nakładała na zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanemu w decyzji pracownikowi należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie [...]zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po dziewięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami kwota [...]zł netto, grzywna w wysokości [...] zł jest grzywną, którą należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Organ II instancji wskazał dalej, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt XI GU [...], Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P. stwierdził, że zgodnie z art. 449 ustawy z dnia 15 maja 2015 roku Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2015 r., poz. 978 ze zm.) w sprawach, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wpłynął wniosek o ogłoszenie upadłości, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wobec [...] S.A. w upadłości układowej w P. znajdują nadal zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym przed 01 stycznia 2016 r.

W myśl art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze (w brzmieniu obowiązującym przed 01 stycznia 2016 r.) układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. W toku postępowania zażaleniowego ustalono, że żaden z pracowników wymienionych w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy Inspektor Pracy wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] marca 2016 r. nie wyraził zgody na objęcie układem należności ze stosunku pracy określonych w przedmiotowych decyzjach. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przejął wypłatę należnych świadczeń wymienionych w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia 11 marca 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł netto. Spółka wypłaciła z własnych środków pracownikom wymienionym w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy Inspektor Pracy wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia 11 marca 2016 r. należne świadczenia w łącznej kwocie [...]zł netto; do zapłaty pozostało łącznie [...] zł netto dla 14 pracowników - to należności, co do których brak zgody pracowników na objęcie ich układem, nie zostały przejęte przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak również nie zostały wypłacone przez zobowiązaną z własnych środków. W tej sytuacji jedyną gwarancją ich wypłaty uprawnionym pracownikom pozostaje nakaz inspektora pracy z dnia [...] marca 2016 r. oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jak podkreślono, przystąpienie do wykonania, czy nawet częściowe wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie ma wpływu na zastosowanie wobec zobowiązanego właściwego środka egzekucyjnego. Dopóki pracodawca nie wypłaci ostatniej należnej pracownikowi kwoty, obowiązek ten pozostaje niewykonany. Organ podkreślił wreszcie, że w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożona grzywna może być - zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzona lub zwrócona.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz, że zastosowanie grzywny winno doprowadzić w okolicznościach niniejszej sprawy, do spełnienia świadczenia przez skarżącą, podczas gdy: skarżąca w miarę możliwości realizuje ciążące na nim obowiązki wobec pracowników, a brak ich wykonania w całości nie wynika ze złej woli, lecz z sytuacji majątkowej skarżącego, wobec którego została ogłoszona upadłość, nałożenie na skarżącą grzywny nie było celowe, gdyż tylko pogorszy jego sytuację materialną i nie przyczyni się do osiągnięcia celu w postaci wypłaty w całości zaległych wynagrodzeń pracowniczych; naruszenie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak wszechstronnego i dokładanego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej skarżącej; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia tego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

W treści skargi podtrzymano zarzuty zawarte w zażaleniu, że nałożenie grzywny na Spółkę w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezcelowe i stoi w sprzeczności z art. 7 § 2 oraz 119 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Cel nałożenia grzywny nie zostanie osiągnięty z tego względu, że Spółka nie posiada w tej chwili środków finansowych, które pozwoliłyby jej na zaspokojenie wszystkich roszczeń pracowniczych. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł pogłębia tylko zadłużenie Spółki i nie doprowadzi do osiągnięcia celu w postaci zaspokojenia roszczeń pracowniczych objętych tytułem wykonawczym. Jak podkreślono, na skutek działań Spółki kwota zadłużenia względem pracowników spadła i wynosi obecnie jedynie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszej skargi są rozstrzygnięcia organów inspekcji pracy w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. za niewykonanie obowiązku wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia. Do okoliczności bezspornych w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca nie wykonała w całości podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy Inspektor Pracy, które to decyzje nakazywały: wypłacić pracownikom wynagrodzenie za pracę z styczeń 2016 r. (decyzja nr [...]), wypłacić pracownikom odprawy z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników (decyzja nr [...]), wypłacić były pracownikom ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (decyzja nr [...]), wypłacić pracownikom premię regulaminową (decyzja nr [...]). Obecnie zadłużenie skarżącej wobec pracowników wynosi [...] zł netto. W przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała upomnienie z dnia [...] maja 2016 r. oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], co powoduje, że spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia organ ustalił zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jak zasadnie wskazano w treści zaskarżonego postanowienia, w toku postępowania egzekucyjnego należało wziąć pod uwagę okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się skarżąca, odnosząc się do przedmiotowej przesłanki i oceniając jej wagę dla prowadzonego postępowania. Niewątpliwie sam fakt znalezienia się w ciężkiej sytuacji finansowej, nie stanowi przeszkody do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż obowiązek jej uiszczenia nie ma charakteru kary, lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mającym na celu zapewnienie realizacji nałożonego obowiązku. Konsekwentnie, kwestia winy czy też złej woli osoby niewykonującej podlegającego wykonaniu zobowiązania nie ma w przedmiotowym postępowaniu znaczenia.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należało jednak zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia doszło do spłaty znacznej większości należności objętych decyzjami inspektora pracy określonymi w punktach 1-4 nakazu z dnia 11 marca 2016 r., które to wpłaty zostały dokonane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oraz ze środków samej skarżącej. Okolicznością bezsporną pozostaje przy tym, że obecnie do zapłaty pozostała łącznie kwota [...]zł netto dla 14 pracowników. W ocenie Sądu w tej sytuacji, utrzymanie w mocy grzywny w wysokości [...] zł., a więc grzywny nieznacznie tylko niższej niż kwota, jaka pozostaje do wyegzekwowania narusza wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 powyższej ustawy).

Sąd podkreśla, że z ogólnej zasady racjonalności, wynika że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny i wyboru rodzaju środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Obowiązek powyższy został niewątpliwie zrealizowany przez organ egzekucyjny – uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego zawiera bowiem argumenty wskazujące na konieczność utrzymania nałożonej grzywny – jednakże wnioski, do których doszedł organ uznać należało za wadliwe. Za nieracjonalne uznać bowiem należało utrzymanie w mocy wysokości grzywny w celu przymuszenia, która jest niewiele niższa niż istniejące zobowiązanie. Organ odwoławczy powinien był uwzględnić powyższą okoliczność i obniżyć wysokość grzywny, tak by w dalszym ciągu realizowała ona swój cel, z zachowaniem ogólnych zasad określonych w art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd nie podziela bowiem stanowiska organu II instancji, że w sytuacji, gdy do wypłaty pozostała, po dziewięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji kwota [...]zł netto, grzywna w wysokości [...] zł jest grzywną, którą należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że wysokość utrzymanej zaskarżonym postanowieniem grzywny naruszała zasady określone w art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do uwzględnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804 ze zm).