Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 579/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a., w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: DZ.U. z 2020 r. poz. 1363)- dalej: specustawa, Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez M.G. i R.G. oraz A.W. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] udzielającą Wójtowi Gminy P. zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej" na działkach nr ew.: 658, 517, 516/2, 515/3, 515/4, 515/1, 516/1, 518/2 i 514 (obręb [...], P.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1-2, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 specustawy Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. z dnia 26 listopada 2019 r., udzielił inwestorowi zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej" obejmującej wskazane wyżej nieruchomości w całości lub w ich części, w zakresie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do wydanej decyzji.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem odrębne odwołania wnieśli A.W. (właściciel działki nr ew. 516/1) oraz małżonkowie M. i R. G. (właściciele działek ew. nr 515/1, 515/3, 515/4).

A.W. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji wskazał, iż planowana do realizacji w trybie przepisów specustawy inwestycja drogowa polega w zasadzie na wykonaniu drogi prowadzącej na zaplecze budynków Urzędu Gminy i Ośrodka Zdrowia. Początkowy przebieg planowanej inwestycji przebiega przez jego nieruchomość, co koliduje z zamierzeniem inwestycyjnym odwołującego się, polegającym na budowie na tym odcinku działki drogi dojazdowej, miejsca postojowego oraz wagi samochodowej niezbędnych do obsługi projektowanych dalej silosów zbożowych. Planowana przez niego inwestycja będzie realizowana w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę udzielone prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Wobec powyższego realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej stanowiłaby naruszenie jego uzasadnionych interesów.

Natomiast M. i R. G. we wniesionym odwołaniu podnieśli, że nie są przeciwni budowie dojazdu do parkingu oraz samego parkingu przed budynkami Urzędu Gminy oraz Ośrodka Zdrowia. Wskazali, że w trakcie prowadzonych rozmów wielokrotnie podnosili, iż mając na uwadze dobro ogólne, są skłonni udostępnić cześć należących do nich działek z przeznaczeniem na planowaną inwestycję. Niemniej jednak oczekują w zamian rekompensaty finansowej, obliczonej według obowiązujących cen rynkowych. Tymczasem Wójt Gminy P. korzystając z uprawnień wynikających z przepisów specustawy, w sposób jednostronny, nie licząc się z ich zdaniem praktycznie "ograbił" odwołujących się z części ich ziemi, zaniżając drastycznie jej wartość. Strony powzięły także wątpliwość, co do zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej w drodze przepisów specustawy, która w ich ocenie odnosić się winna do budowy dróg krajowych, zwłaszcza autostrad, służąc przyśpieszeniu procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak również wykupem terenów od indywidualnych właścicieli. Zdaniem odwołujących się zamiar wybudowania kilkudziesięciometrowego dojazdu do parkingu oraz samego parkingu nie powinien być realizowany na podstawie przepisów specustawy, a w drodze "normalnych" procedur wykupu ich terenów pod planowaną inwestycję.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazując na motywy wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem uchwalenia powyżej wskazanej ustawy, co wynika między innymi jej art. 1 ust. 1, było stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych w zakresie budowy dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dalej odwołując się do ustawowej definicji terminu "droga publiczna", uregulowanej w powołanej wyżej ustawie o drogach publicznych, Wojewoda [...] wywiódł, iż z drogi publicznej, co do zasady może korzystać każdy, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie winny wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Powszechny dostęp do dróg publicznych oznacza zatem, że korzystanie z tego rodzaju dróg nie powinno być ograniczone wyłącznie do mieszkańców danej gminy, co skutkuje uznaniem, że ich budowa, w szczególności w kontekście przepisów specustawy, która co należy podkreślić znajduje zastosowanie do wszystkich przewidzianych ustawą kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) leży w interesie publicznym w szerokim znaczeniu, rozumianym jako interes całego społeczeństwa.

W ocenie organu odwoławczego planowana przez Wójta Gminy P. inwestycja drogowa polegająca na budowie drogi gminnej, poprowadzonej wokół budynku Urzędu Gminy i Ośrodka Zdrowia oraz miejsc postojowych na potrzeby obsługi tych budynków, leży, co do zasady w interesie ograniczonej grupy osób. Użytkownikiem planowanej drogi byłyby wyłącznie osoby korzystające z nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, a co za tym idzie trudno przyjąć, że jej realizacja ma wpływ na rozwój sieci dróg, któremu to celowi przyświecało uchwalenie specustawy. Planowana droga nie tworzy bowiem żadnych nowych powiązań komunikacyjnych ani nie wpływa na zwiększenie dostępności terenów do dróg publicznych. Również planowane do realizacji miejsca postojowe mogłyby w ocenie organu odwoławczego zostać zaklasyfikowane do wyposażenia drogi w sytuacji, gdyby ich funkcja ograniczała się jedynie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu drogowego, nie zaś łączyła się, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie z obsługą obiektów znajdujących w ich sąsiedztwie. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym budowa i utrzymanie parkingu nie jest uznawane za cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zdaniem organu odwoławczego sam fakt zapewnienia dostępu do planowanej drogi wszystkim użytkownikom ruchu nie może przesądzać o tym, że danym przypadku mamy do czynienia z drogą publiczną, do której zastosowanie mają przepisy specustawy. Poza aspektami prawnymi, jak kwestia zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, znaczenie mają również względy techniczne, to jest zgodność parametrów planowanej drogi z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 124) oraz aspekty funkcjonalne, polegające na ustaleniu jaką rolę ma pełnić planowana droga w ogólnopolskiej sieci infrastrukturalnej dróg. W ocenie organu odwoławczego wynikające z przedłożonego projektu budowlanego parametry planowanej drogi nie odpowiadają parametrom określonym w wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 22 marca 1999 r., co z kolei nie pozwala na jej zakwalifikowanie jako drogi publicznej. Wątpliwości organu odwoławczego budzi także planowana budowa dwóch zatok z miejscami postojowymi, zlokalizowanych przy drodze powiatowej nr [...]. Rozbudowa powyższej drogi nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a tym samym projektowane miejsca postojowe znalazłyby się poza pasem drogowym planowanej drogi gminnej. Organ podkreślił końcowo, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej niesie dla właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem daleko idące skutki związane z wywłaszczeniem, co wiąże się z częściowym lub całkowitym odebraniem im prawa własności do nieruchomości. Wskazał również, że specustawa drogowa nie wyklucza możliwości realizacji dróg publicznych w zwykłych trybach, w szczególności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast, co do podniesionej w odwołaniu A.W. kwestii posiadanej przez niego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę silosów zbożowych na terenie planowanym pod przedmiotową inwestycję drogową organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji gdyby realizacja tej inwestycji okazałaby się zasadna, z punktu widzenia przepisów specustawy, podnoszone przez stronę zarzuty, z uwagi na nadrzędny cel publiczny tego rodzaju inwestycji, pozostawałyby bez wpływu na możliwość wydania decyzji o zezwalającej na jej realizację.

W ocenie organu powyżej wskazane okoliczności wymagają przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy, którego zakres skutkuje koniecznością uchylenia decyzji I instancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wójt Gminy P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 1 i art. 11a specustawy w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędna analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie miała statusu drogi gminnej i powinna zostać zakwalifikowana jako droga wewnętrzna. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesiony sprzeciw strona skarżąca wskazała, iż wbrew stanowisku Wojewody [...] planowana inwestycja nie dotyczy budowy drogi wewnętrznej, a budowy ogólnodostępnej drogi publicznej klasy D (dojazdowa), co wprost wynika z treści przedłożonego projektu budowlanego. Tym samym do przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajdują przepisy specustawy, przy czym bez znaczenia na powyższe stwierdzenie pozostaje kwestia, iż zaliczenie planowanej drogi do kategorii drogi gminnej nastąpi po jej wybudowaniu, w drodze uchwały podjętej przez Radę Gminy P.. Dalej odnosząc się do kwestii celu budowy planowanej drogi, jakim jest zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej strona wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innej kategorii, stanowiące uzupełniającą siec dróg służących miejscowym potrzebom. Taka sytuacja ma miejsce niniejszej sprawie, gdyż planowana droga ma na celu zaspokajanie określonych potrzeb społeczności lokalnej związanej z korzystaniem z usług Ośrodka Zdrowia lub Urzędu Gminy P.. Tym samym podnoszony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji argument "interesu ograniczonej grupy osób" nie eliminuje publicznego charakteru planowanej drogi. Odnośnie przysługujących uprawnień osób, których wywłaszczenia nieruchomości wymagać będzie planowana inwestycja strona wskazała, że w przypadku gdy poniosą one jakiekolwiek szkody będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, czy też roszczenie o wykupienie ich nieruchomości, stosownie do treści art. 13 specustawy. Powyższe wskazuje na zabezpieczenie interesu prawnego osób wywłaszczanych. Strona skarżąca zakwestionowała również uprawnienie organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy do oceny słuszności przyjętych rozwiązań projektowych. Rolą organu w powyższym zakresie jest bowiem jedynie ocena kompletności wniosku, w świetle wymogów ustawowych oraz sprawdzenie, czy koncepcja wnioskodawcy mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Strona wskazała, że projektowana droga odpowiada wymogom określonym w § 10 i § 15 rozporządzenia z 1999 r., możliwość budowy kwestionowanych przez organ miejsc postojowych w pasach drogowych dróg publicznych jest prawnie dopuszczalna, a co na gruncie niniejszej sprawy wymaga podkreślenia właścicielem terenu, na których zostały zaprojektowane jest wyłącznie inwestor.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wnosił o jego oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu Wójt Gminy P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Wojewody [...]ego z dnia [...] r. uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...] r., nr [...] o zezwoleniu udzielonym Wójtowi Gminy P. na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej" na działkach nr ew.: 658, 517, 516/2, 515/3, 515/4, 515/1, 516/1, 518/2 i 514 (obręb [...] P.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw Wójta Gminy P. uznał, iż objęta tym środkiem prawnym decyzja Wojewody [...] z [...] r. odpowiada prawu. Jak już wcześniej wskazano kwestionowaną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z [...] r. wydaną w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy P. zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej", zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 26 listopada 2019 r., kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz niewyczerpujące zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy.

Przypomnieć należy, iż podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Starosty [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz .U. z 2020 r. poz. 1363) - dalej: specustawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Specyfika uregulowań zawartych w specustawie w zakresie dróg publicznych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących. Owe uproszczenie polega na połączeniu kilku odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Wskazane wyżej uproszczenie procedur administracyjnych nie oznacza jednak zupełnej dowolności, co do reguł prowadzonego postępowania, gdyż jak wynika z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przywołany przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne z zakresu specustawy obowiązek stosowania wprost przepisów k.p.a., z wyłączeniem sytuacji uregulowanych w specustawie bądź też w innej ustawie znajdującej zastosowanie do wydawania tych decyzji, np. ustawie - Prawo budowlane, do której odpowiedniego stosowania odsyła art. 11i ust. 1 specustawy. Przewidziane specustawą zastrzeżenia nie obejmują między art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również art. 77 § 1 nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przy czym ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna opierać się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie niezbędne jest ustosunkowanie się do wszelkich wniosków, zarzutów i zastrzeżeń stron postępowania w sposób możliwie szczegółowy, wyjaśniający tok postępowania, podjęte czynności, przeprowadzone dowody i przyczyny odmowy uwzględnienia dalszych wniosków dowodowych stron postępowania, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw stwierdza, że Wojewoda [...] zasadnie uznał, iż całokształt okoliczności faktycznych i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym: charakter planowanej do realizacji drogi publicznej, jej przebieg, wpływ przedmiotowej inwestycji na infrastrukturę drogową, poprawę bezpieczeństwa ruchu, wskazane w załączonym projekcie budowlanym parametry techniczne, czy też wreszcie ograniczony krąg podmiotów, w interesie których pozostaje realizacja planowanego przedsięwzięcia, wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, którego zakres przekracza wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego. Słusznie zdaniem Sądu, Wojewoda [...] podkreśla, iż decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy niesie dla właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem daleko idące skutki związane z wywłaszczeniem, co wiąże się z częściowym lub całkowitym odebraniem im prawa własności do nieruchomości. Tym samym określony w niej tryb postępowania winien znajdować zastosowanie przy inwestycjach z zakresu dróg publicznych istotnych ze społecznego punktu widzenia, rozumianego jako interes ogółu, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu danej inwestycji na infrastrukturę drogową i poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również interesu indywidualnego – właścicieli nieruchomości planowanych do zajęcia pod budowaną drogę publiczną. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd nie deprecjonuje powoływanego przez stronę skarżącą interesu społeczności lokalnej polegającego na budowie publicznej drogi dojazdowej oraz miejsc postojowych dla obsługi Urzędu Gminy P. oraz Ośrodka Zdrowia w Pątnowie. Niemniej jednak mając na uwadze wynikający z załączonej do akt sprawy mapy przebieg planowanej drogi, która poza realizacją dojazdu do planowanego parkingu obsługującego w/w budynki użyteczności publicznej, nie wpływa w żaden sposób na istniejącą infrastrukturę drogową, nie stanowi połączenia pomiędzy istniejącymi drogami, Sąd za zasadne uznał stwierdzenie organu, co do konieczności przeprowadzenia dodatkowej, poszerzonej oceny zasadności realizacji tej inwestycji w oparciu o przepisy specustawy. Tym bardziej, że jak słusznie wskazuje organ odwoławczy przedmiotowe zamierzenie może być również zrealizowane w zwykłych trybach postępowania, w szczególności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333).

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy wątpliwości Wojewody [...]ego, co do zgodności parametrów technicznych planowanej drogi dojazdowej z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 124), które warunkują uznanie danej drogi za drogę publiczną. W przypadku bowiem stwierdzenia, że dana inwestycja nie ma charakteru drogi publicznej, brak byłoby podstaw do zastosowania dla tej inwestycji procedur określonych w specustawie. Wobec powyższego kwestia ta winna zostać wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w uzasadnieniu przedmiotowego sprzeciwu wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a specustawy w zw. z art. 80 k.p.a. Wskazany przez stronę przepis art. 1 ust. 1 specustawy zakreśla zakres przedmiotowy ustawy, a art. 11a określa organy właściwe w sprawach wydawania w pierwszej instancji zezwoleń na realizację inwestycji z zakresie dróg gminnych i powiatowych oraz krajowych i wojewódzkich stanowiąc, że są to odpowiednio starosta i wojewoda. Przepis art. 80 k.p.a., co już wcześniej wskazywano zobowiązuje organy administracji publicznej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał, iż całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest wystarczający do uznania, iż realizacja przedmiotowej inwestycji winna być prowadzona w trybie przepisów specustawy drogowej. Wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika stwierdzenie Wojewody [...] braku możliwości uznania przedmiotowej drogi za drogę publiczną, jak również późniejszego nadania, uchwałą organu stanowiącego gminy, nowo wybudowanej drodze kategorii gminnej drogi publicznej. Wydane rozstrzygnięcie w żaden sposób nie przesądza też, iż realizacja przedmiotowej inwestycji w interesie ograniczonej grupy osób wyłącza możliwość uznania planowanej drogi za drogę publiczną.

Reasumując Sąd stwierdza, iż powzięte w powyższym zakresie wątpliwości organu odwoławczego uzasadniały uchylenie decyzji z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dostrzeżone w materiale dowodowym braki, jak również zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest znaczny i nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Uzasadnienie wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak również stosownie do wymogu art. 138 § 2 k.p.a. zawiera wskazanie na okoliczności, które winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Dodać jedynie wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości

Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

dc