Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 438/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 267
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. III SA/Lu 94/19 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 94/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy Gościeradów umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w obrębie [...], stanowiących działki nr [...] (własność A. i G. K.) z nieruchomościami sąsiadującymi stanowiącymi działki nr [...] (własność M. W.), nr [...] (własność T. i A. S.) oraz nr [...] (własność Gminy Gościeradów).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wznowiło z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją Wójta Gminy Gościeradów z dnia [...] lutego 2017 r.

Kolegium wyznaczyło do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego Wójta Gminy Trzydnik Duży, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. wszczął na wniosek A. i G. małżonków K. postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie przebiegu granic działek nr [...] z działkami sąsiadującymi nr [...] i [...], upoważniając jednocześnie do ustalenia czynności przebiegu granic uprawnionego geodetę.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji, na wniosek A. K. rozszerzył postępowanie rozgraniczeniowe o rozgraniczenie działki [...] z działką [...] stanowiącą własność T. i A. małż. S.

Z uwagi na brak możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt Gminy Trzydnik Duży umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych działek i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 7.000 zł i obciążył tymi kosztami strony postępowania.

A. K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego z uzasadnieniem, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji czyni przedwczesnym ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którego decyzja dotyczyła.

Mając na względzie powyższe postanowieniem z dnia 4 września 2018 r., Wójt wyłączył z prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego rozgraniczenie działki nr [...] z działką oznaczoną nr [...] i przekazał sprawę rozgraniczenia tych działek do organu właściwego – Wójta Gminy Gościeradów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Gościeradów z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...] stanowiących własność A. i G. małż. K. z działkami sąsiadującymi: nr [...], [...] będących własnością M. W., nr [...] będącą własnością T. i A. małż. S., nr [...] będącej własnością Gminy Gościeradów i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd.

W następstwie podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji postanowieniem z tego samego dnia ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości na łączną kwotę 6.560 zł i zobowiązał do ich poniesienia strony postępowania: A. K. i G. K. w kwocie 3.280 zł, T. i A. S. w kwocie 805 zł, M. W. w kwocie 2.115 zł oraz Gminę Gościeradów w kwocie 360 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt odwołał się do regulacji art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W ocenie organu I instancji przy podziale kosztów rozgraniczenia należało uwzględnić art. 152 k.c.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyliczeniami geodety koszty rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działką nr [...] wyniosły 720 zł, z działkami [...] i [...] - 4.230 zł, a działki [...] z działką [...] – 1.610 zł. W tych okolicznościach uznano, że małżonków A. i G. K. należało obciążyć kosztami w łącznej kwocie 3.280 zł z tym, że za rozgraniczenie działek [...] i [...] z działką [...] kwotą 360 zł (1/2 kwoty), za rozgraniczenie działek [...] i [...] z działkami [...] i [...] kwotą 2.115 zł (1/2 kwoty) i za rozgraniczenie działek [...] i [...] z działką [...] kwotą 805 zł (1/2 kwoty). Pozostałą połowę kosztów ponieśli właściciele działek sąsiadujących.

A. K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość kosztów przedmiotowego postępowania stanowi wynagrodzenie geodety, które nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej umowy oraz wystawionego przez geodetę rachunku, który został skorygowany o wyłączenie kosztów za wytyczenie granicy działki [...] i [...] z działką [...].

W ocenie Kolegium, rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli, gdyż w sprawie zaistniał spór co do przebiegu granic, który w efekcie nie został zażegnany, pomimo przeprowadzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu odwoławczego, rozdzielnie kosztów przypadających na uczestników postępowania według przyjętego przez organ I instancji klucza znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym, jak też odpowiada zasadzie wynikającej z art. 152 k.c. i pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale I OPS 5/06.

Kolegium dodało, że wniosek o zwolnienie od kosztów może zostać złożony do organu I instancji dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości tychże kosztów i na podjęte w tym przedmiocie rozstrzygniecie przysługiwać będzie stronie zażalenie.

Skargę na postanowienie Kolegium złożył A. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 80 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c.;

2) art. 267, art. 262 § 2 oraz 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę ocenił, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie koszty zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz prawidłowo, w świetle art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczył koszty wynagrodzenia geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Jako niezasadny oceniono zarzut skargi dotyczący braku ujawnienia w aktach sprawy dokumentacji z przebiegu procedury wyboru geodety. Sąd stanął na stanowisku, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic, a zatem brak jest podstaw, aby żądać od organu utrwalenia w aktach sprawy wszelkiej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy rozgraniczenia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków wystawionych przez upoważnionych geodetów i powinien dokonać weryfikacji kosztów. W okolicznościach analizowanej sprawy z jej akt wynika jednak dokładne wyliczenie kosztów.

W aktach sprawy znajduje się dokumentacja z wyboru geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic – czyli umowa z dnia 28 grudnia 2017 r. wraz z aneksem oraz wystawiony przez niego rachunek za wykonane czynności i jego korekta. Strona miała dostęp do akt sprawy, a zatem i do treści przedmiotowej umowy. Wiedziała o wysokości ustalonego wynagrodzenia i nie składała sprzeciwu. Ponadto podkreślono, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Skarżący natomiast nie wykazał, aby wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą mogłoby być niższe. Nie wykazał aby ustalona kwota wynagrodzenia została ustalona w sposób nieprawidłowy, odbiegający od cen rynkowych. Skarżący de facto nie kwestionował wysokości tych kosztów, a sam brak pełnej dokumentacji z wyboru uprawnionego geodety bez uzasadniania, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważono przy tym, że zwarta umowa opiewała na kwotę 7.000 zł i dotyczyła rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] oraz z działką nr [...] i z działką nr [...], a zawierając aneks do tej umowy o dodatkowe rozgraniczenie z działką nr [...] - na wniosek skarżącego - wysokość wynagrodzenia pozostała niezmienna, a i tak, co skarżący pomija, geodeta z uwagi na ostateczne wyłączenie z rozgraniczenia działki nr [...] pomimo wykonania czynności skorygował wysokość swojego wynagrodzenia o kwotę 440 zł, co dało w ostateczności ogólną kwotę kosztów w wysokości 6.560 zł, czyli mniej, niż określono to w umowie. Zdaniem Sądu trudno zatem zakwestionować wynagrodzenie ustalone na rzecz geodety, a szczególności stwierdzić, by było ono nieadekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornych granic.

Poza tym wysokość wynagrodzenia została udokumentowana. Geodeta złożył rachunek, z którego wynika, jakie są koszty dokonania czynności w stosunku do każdej z granic, co czyni zarzut skargi w tym przedmiocie bezpodstawnym. Z przedłożonego przez geodetę rachunku jasno wynika jakie koszty zostały poniesione za poszczególne czynności, tzn. za rozgraniczenie dz. nr [...] i [...] z dz. [...] – granica dł. 28m – 720 zł, za rozgraniczenie dz. [...] i [...] z dz. nr [...] i [...] – granica dł. 165m – 4.230 zł, i za rozgraniczenie dz. nr [...] z dz. nr [...] – granica o długości 63m – 1.610 zł. Ponadto Sąd podkreślił, że z treści umowy zawartej z geodetą wynika, że strony ustaliły wynagrodzenie ryczałtowe za całość prac rozgraniczeniowych. Geodeta nie był więc zobowiązany do wyszczególniania poszczególnych czynności i ich odrębnej wyceny.

W okolicznościach sprawy istotne jest także to, że organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę, a dokumentacja rozgraniczeniowa oraz dokumentacja techniczna zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z protokołów z dnia 16 kwietnia 2018 r. i z dnia 8 października 2018 r. wynika, że sprawdzono zgodność czynności wykonanych przez geodetę oraz sporządzonej przez niego dokumentacji z obowiązującymi przepisami. Poza tym geodeta ustosunkował się do zarzutów skarżącego jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozgraniczenia.

Zauważono przy tym, że skarżący nie wskazywał aby sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa zwierała jakiekolwiek uchybienia formalne. W sprawie nie było kwestionowane, że czynności techniczne z udziałem geodety zostały wykonane. Zdaniem Sądu sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa zawiera te istotne elementy o jakich mowa w § 19 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

W kwestii natomiast przyjętej przez organ I instancji i zaakceptowanej przez organ odwoławczy zasady obciążenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących kosztami postępowania, stwierdzono, że organ zastosował zasadę z art. 152 k.c. i stanowisko organów pozostaje w zgodzie z poglądem prawnym zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w sprawie I OPS 5/06. Z uzasadniania zaś postanowienia organu I instancji wynika dokładne wyliczenie kosztów dla każdej ze stron.

Niezasadny również, zdaniem Sądu, pozostaje zarzut skargi co do naruszenia art. 267 k.p.a. Sąd zgodził się z poglądem, że przepis ten dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania oraz, że postanowienie w tym przedmiocie jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, na które służy zażalenie. Nie zgodzono się z tezą stawianą przez skarżącego, że wiosek o zwolnienie powinien zostać rozpatrzony przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania, czyli przed ustaleniem wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Rozpatrywanie wniosku strony o zwolnienie z kosztów na etapie postępowania zażaleniowego, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ właściwy, czyli organ I instancji nie tylko naruszałoby właściwość organu, ale prowadziłoby również do paradoksalnych konsekwencji takiego działania. Jeżeli bowiem strona wnioskowałaby o pełne zwolnienie od kosztów, a organ przyjąłby tylko zwolnienie częściowe), to strona traciłaby prawo do poddania jej sprawy rozstrzygnięciu jednej instancji administracyjnej (odwoławczej). To zaś nie może mieć miejsca z uwagi na zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. Kolegium nie było zatem władne oceniać w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości kosztów, czy zachodzą przesłanki z art. 267 k.p.a. Wniosek o zwolnienie od kosztów może być rozpoznany po ustaleniu tych kosztów. Właściwym do orzekania w tym przedmiocie będzie organ, który koszty ustalił, a więc organ I instancji. Kwestia przesłanek określonych w art. 267 k.p.a. będzie zatem przedmiotem odrębnego postępowania, w którym na wydane postanowienie stronie przysługiwać będzie zażalenie.

W ocenie Sądu to stanowisko dodatkowo wzmacnia fakt, że dopiero kiedy koszty zostaną ostatecznie ustalone, wtedy organ będzie miał możliwość skonfrontowania ich wysokości z możliwościami majątkowymi i finansowymi zobowiązanego do ich poniesienia. Nie ma przy tym podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. W związku z tym organ wyższego stopnia nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w przypadku braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu I instancji.

Na koniec zauważono, że w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa w kserokopii dla adw. K. R. do reprezentowania skarżącego przed organami administracji (...) w sprawie o rozgraniczenie (wskazano nr sprawy) złożone w trakcie czynności ustalenia przebiegu granicy. Zgodność z oryginałem tego pełnomocnictwa potwierdził geodeta. Obecność pełnomocnika została też odnotowana w protokole granicznym. Organ I instancji ten fakt jednak pominął. W tych okolicznościach organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika do złożenia dokumentu pełnomocnictwa we właściwej formie i stosownie do podjętych przez niego czynności odnotować bądź nie jego udział w postępowaniu. Niemniej jednak to uchybienie pozostaje, zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał udział w postępowaniu, osobiście zainicjował postępowanie zażaleniowe i wniósł skargę. Ponadto na żadnym etapie postępowania nie zarzucał organowi pomijania pełnomocnika i nie wykazał negatywnych konsekwencji z tym związanych.

Co do naruszenia art. 262 § 2 k.p.a. (zażądanie zaliczki na pokrycie kosztów), to uznano, że jest on nieadekwatny w okolicznościach analizowanej sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organ żądał zaliczki na pokrycie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewykroczenie poza zarzuty sformułowane w skardze, do czego Sąd I instancji był uprawniony i tym samym niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i zaakceptowanie faktu doręczenia postanowień organów obu instancji bezpośrednio stronie skarżącej z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, biorącego udział w trakcie czynności ustalenia przebiegu granicy i przy jednoczesnym niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i braku rozważenia kwestii zagwarantowania stronie możliwości czynnego udziału w sprawie przed podjęciem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i ewentualnego cofnięcia wniosku, co obligowało do uchylenia postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonych postanowień, co było wynikiem braku kompleksowej kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz niedostateczne rozważenie, czy nieodniesienie się przez organy obu instancji do znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 5 kwietnia 2018 r. narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne i nie usprawiedliwia wadliwie przeprowadzonego postępowania, co doprowadziło do uznania, że strona skarżąca wiedziała o wysokości ustalonego wynagrodzenia i nie składała sprzeciwu i jednocześnie nie wykazała, aby wynagrodzenie geodety wynikające z umowy zawartej pomiędzy organem I instancji a wyznaczonym geodetą, mogłoby być niższe;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 267 k.p.a. i błędne przyjęcie, że wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania może być rozpoznany wyłącznie po ustaleniu wysokości tych kosztów, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia, podczas gdy właściwa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do tezy, że postępowanie w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 264 k.p.a. oraz postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania mogą być połączone, w sytuacji gdy strona złoży wniosek o zwolnienie od kosztów przed wydaniem postanowienia z art. 264 § 2 k.p.a. rozstrzygającego o kosztach i co za tym idzie strona skarżąca mogła uzyskać zwolnienie od kosztów z urzędu w I instancji, bądź organ II instancji mógł rozpoznać wniosek o zwolnienie od kosztów przy rozpoznaniu wniesionego zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W oparciu o powyższe zarzuty A. K. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które zostało wszczęte na wniosek skarżącego kasacyjnie i jego małżonki. Kosztami tymi zostali obciążeni wnioskodawcy i właściciele sąsiednich działek. Natomiast w skardze skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutów dotyczących czy to samej wysokości ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czy też przyjętego sposobu rozdzielenia i obciążenia tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą dwóch zagadnień: w pkt I w lit. a i b wskazano na naruszenie przepisów postępowania zarzucając Sądowi pierwszej instancji niewykroczenie poza zarzuty skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i zaakceptowanie faktu doręczenia postanowienia organu I instancji i postanowienia organu II instancji bezpośrednio stronie skarżącej z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, zaś w pkt II zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 267 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o zwolnienie od kosztów postepowania może być rozpoznany wyłącznie po ustaleniu wysokości tych kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Przede wszystkim to Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa w kserokopii dla adwokata K. R. do reprezentowania skarżącego przed organami administracji w sprawie o rozgraniczenie, który został złożony w trakcie czynności ustalenia przebiegu granicy. Zgodność z oryginałem tego pełnomocnictwa potwierdził geodeta, obecność pełnomocnika została odnotowana w protokole granicznym. Sąd zwrócił uwagę na treść art. 33 § 3 k.p.a. i wskazał, że w takich okolicznościach organ I instancji powinien wezwać pełnomocnika do złożenia dokumentu pełnomocnictwa we właściwej formie i stosownie do podjętych przez niego czynności odnotować bądź nie jego udział w postępowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał udział w postępowaniu, osobiście zainicjował postępowanie zażaleniowe i wniósł skargę. Ponadto na żadnym etapie postępowania nie zarzucał organowi pomijania pełnomocnika i nie wykazał negatywnych konsekwencji z tym związanych, jak również takich zarzutów nie było w skardze do WSA. Skarga do WSA została podpisana przez skarżącego, ale sporządzona została w sposób w pełni profesjonalny. Natomiast okoliczności dotyczące pełnomocnika, a w szczególności zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. pojawia się dopiero w skardze kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Odnosząc się do tego zarzutu, a pomijając podnoszone przez Sąd pierwszej instancji zagadnienie dotyczące art. 33 § 3 k.p.a., który nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i ma służyć interesom stron postępowania. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia i pomimo pominięcia pełnomocnika w sposób skuteczny wnosi środki odwoławcze, bez ujemnych skutków prawnych, to nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania postanowienia z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu.

Podkreślić należy, że skarżący osobiście brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, a od wydanego postanowienia w sprawie ustalenia kosztów tego postępowania, które zostało skarżącemu doręczone, osobiście z zachowaniem terminu wniósł zażalenie. A po doręczeniu postanowienia organu II instancji, z zachowaniem terminu, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga do WSA została podpisana przez skarżącego, ale jej treść, sposób sporządzenia wskazuje na zawodowy profesjonalizm. Zauważyć należy, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie zarzucał organowi pomijania pełnomocnika i nie wykazał negatywnych konsekwencji z tym związanych, jak również takich zarzutów nie było w skardze do WSA. Można stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej, a to w związku z podnoszonymi przez Sąd pierwszej instancji uwagami dotyczącymi pełnomocnictwa, treści art. 33 § 3 k.p.a. i samej konkluzji, że w takich okolicznościach organ I instancji powinien wezwać pełnomocnika do złożenia dokumentu pełnomocnictwa we właściwej formie. Niekwestionowanie powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji, brak zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 § 3 k.p.a., dodatkowo sprawia, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, albowiem dokument pełnomocnictwa nie został złożony we właściwej formie. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Podkreślić należy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu z pkt II, tj. naruszenia art. 267 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji co do wykładni tego przepisu. Zgodnie z art. 267 k.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ich ponoszenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Za takim stanowiskiem przemawiają między innymi okoliczności tej sprawy, tj. przedmiot zwolnienia ma dotyczyć kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wysokość tych kosztów nie ma charakteru stałego (jak np. opłaty), ale zależy od szeregu czynników między innymi takich jak: zakres prowadzonych prac rozgraniczeniowych, czy też wyboru wykonawcy tych prac. Ponadto jeżeli w postępowaniu administracyjnym uczestniczy wiele stron, a tak było w okolicznościach niniejszej sprawy, to konieczne staje się rozdzielenie tych kosztów, tj. ustalenie w jakiej wysokości każda ze stron postępowania będzie ponosiła koszty postępowania rozgraniczeniowego. Ten rozdział kosztów postępowania i ustalenie dla każdej ze stron w jakiej wysokości będzie zobowiązana do ich poniesienia, niejednokrotnie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Stąd też bez wcześniejszego ustalenia kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia w ustalonych kwotach, nie można porównać ich wysokości z możliwościami finansowymi i majątkowymi osoby zobowiązanej do ich poniesienia. Przepis art. 267 k.p.a., który dopuszcza zwolnienie w całości lub w części z poniesienia kosztów postępowania stanowi, że zwolnienie takie może mieć miejsce w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę tych kosztów. Aby można było ustalić tę niewątpliwą niemożność poniesienia kosztów przez stronę konieczne jest wcześniejsze ustalenie wysokości tych kosztów, które ma ponieść strona a następnie skonfrontować je z sytuacją osobistą i majątkową strony. Orzekanie w tej sprawie winno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Właściwość organu w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie merytorycznej, bowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Przepis art. 267 k.p.a. nie określa wyraźnie w jakiej formie ma orzekać organ, stąd też powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania. Stąd też rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie, tj. w sprawie ustalenia kosztów postępowania, organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał na treść art. 267 k.p.a. i wyjaśnił, że wniosek o zwolnienie od kosztów w całości lub w części może zostać złożony przez stronę do organu I instancji po ostatecznym ustaleniu wysokości tych kosztów, a na wydane w przedmiocie zwolnienia od kosztów postanowienie przysługiwało będzie stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.