Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 127/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - zwanej dalej Prawem budowlanym, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...], nr [...]) odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na budowę obory o obsadzie 31,7 DJP z płytą gnojową i podziemnym zbiornikiem na gnojówkę, przy ul. [...] w K. na działce nr E..

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...], Nr [...], powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a., Starosta Strzelecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. J. pozwolenia na budowę obory o obsadzie 31,7 DJP (obiekt kategorii II) z płytą gnojową i podziemnym zbiornikiem na gnojówkę (obiekt kategorii VIII) w K. przy ul. [...], na działce nr E.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy z 20 czerwca 2008 r., Nr [...], a wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego należało orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wobec żądania D. K. ponownego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie wydanego pozwolenia, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Starosta Strzelecki wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...], Nr [...].

Następnie, decyzją z dnia 29 maja 2009 r. Starosta Strzelecki - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu wywiódł, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie posiada przymiotu strony, ponieważ nieruchomości stanowiące jego własność nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, określonym w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Nadto organ wyjaśnił, że realizacja inwestycji nie spowoduje również przekroczeń wartości dopuszczalnych emisji gazowych i hałasu w bezpośrednim sąsiedztwie obory, a tym samym na działce D. K.. Końcowo Starosta Strzelecki wskazał, że nie stwierdził, by w sprawie zachodziły przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 - 3 i pkt 5 - 8 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K., wskazując na liczne uciążliwości w postaci emisji i immisji zanieczyszczeń m.in. powietrza gleby, oraz hałasu, mogące pojawić się przy realizacji zamierzonej inwestycji. Jednocześnie nadmienił, iż obszar dzielący jego domostwo od przedmiotowej inwestycji oscyluje w granicach 20 metrów, a w związku z tym, iż od sąsiada dzieli go również droga, która wraz z poboczami wynosi 7 metrów, nie był on brany pod uwagę jako strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 lipca 2009 r., Nr [...], uchylił decyzję z dnia 29 maja 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na art. 3 pkt 20, art. 4 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690) - zwanym dalej rozporządzeniem wskazał, że wprawdzie obecnie minimalna odległość określona w rozporządzeniu projektowanej inwestycji od budynku mieszkalnego odwołującego została zachowana i wynosi 40 m, a od granicy działki odwołującego o około 12,5 m to w przypadku chęci jej zabudowy budynkiem z przeznaczeniem na pobyt ludzi, z zachowaniem minimalnej odległości od krawędzi drogi, odległość ta wyniosłaby 17 m od projektowanej inwestycji, co w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia uniemożliwiłoby D. K. dokonanie takiej zabudowy, z uwagi na szerokość działki. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wywiódł, iż odwołującemu powinien przysługiwać przymiot strony postępowania, bowiem przedmiotowa nieruchomości odwołującego znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu złożył M. J.. Skargę tę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 288/09.

Przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w dalszym toku postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r. Starosta Strzelecki - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - uchylił jednak decyzję z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. J. pozwolenia na budowę, w części dotyczącej płyty gnojowej i podziemnego zbiornika na gnojówkę i odmówił pozwolenia na budowę płyty gnojowej i podziemnego zbiornika na gnojówkę w K. przy ul. [...] na działce nr E..

Odwołanie od decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 20 sierpnia 2009 r. złożył M. J..

Decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda Opolski na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił w całości decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 20 sierpnia 2009 r., nr [...] i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.:

- o uchyleniu decyzji Starosty Strzeleckiego Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. J. pozwolenia na budowę obory o obsadzie 31,7 DJP z płytą gnojową i podziemnym zbiornikiem na gnojówkę w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr E.;

- o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obory o obsadzie 31,7 DJP w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr E.;

- o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę płyty gnojowej i podziemnego zbiornika na gnojówkę w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr E..

W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wskazał, że minimalna odległość płyt gnojowych, która powinna wynosić co najmniej 30 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, została zachowana, albowiem projektowana płyta gnojowa wraz z podziemnymi zbiornikami oddalona jest od budynku mieszkalnego D. K. o 40 m, a od jego granicy o około 12,5 m Nadto, analizując możliwości zabudowy działki nr C. należącej do D. K. budynkiem, w którym mogłyby być zaprojektowane pomieszczenia na pobyt ludzi organ wskazał, iż w celu ustalenia, czy nieruchomość D. K. znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji należy rozważyć czy projektowany obiekt nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, w przypadku bowiem jej zabudowy budynkiem z przeznaczeniem na pobyt ludzi, z zachowaniem minimalnej odległości od krawędzi drogi, odległość ta wyniosłaby już około 17 m od projektowanej inwestycji, co w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia uniemożliwiłoby D. K. dokonanie dalszej zabudowy, z uwagi na szerokość działki. W kontekście powyższego organ za słuszne uznał przyznanie przez Starostę Strzeleckiego D. K. przymiotu strony postępowania o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wobec treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego także za prawidłowe uznał uchylenie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę płyty gnojowej i podziemnego zbiornika na gnojówkę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obory. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego sprawdzenia czy inwestor wypełnił wszystkie obowiązki oraz warunki wynikające z art. 35 Prawa budowlanego. Mając jednakże na względzie, iż organ po wznowieniu postępowania obowiązany jest do wydania jedynie decyzji wymienionych w art. 151 K.p.a., a więc w rozpatrywanej sprawie, z powodu braku udziału jednej ze stron, do uchylenia kwestionowanej decyzji w całości (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) Wojewoda wskazał, że zobowiązany był do zreformowania zaskarżonej decyzji w postaci jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, wniesionej przez M. J., wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 171/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 20 sierpnia 2009 r. W pierwszej kolejności, badając kwestię zakresu podmiotowego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia [...] Sąd uznał, że wskazanie przez D. K., we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. determinowało zakres prowadzonego przez organy obu instancji postępowania i w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawcy należało przypisać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia [...] Dokonując zatem kontroli prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska w powyższym zakresie, Sąd wskazał, że w sprawie znajdował zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na gruncie którego, aby uzyskać status strony, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis praw materialnego, przy czym jak stwierdził niewystarczające w tym zakresie jest powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości danego podmiotu, muszą bowiem godzić w jego konkretne uprawnienia z tym związane. Powołując z kolei legalną definicję "obszaru oddziaływania obiektu" ustaloną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam natomiast fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Konieczne jest w tej kwestii stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego, przy czym pojecie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

W świetle z kolei przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Sąd przyjął w oparciu o orzecznictwo, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można zaś mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.

Następnie, w oparciu o dokonaną wykładnie Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie wykazał, na podstawie jakich przepisów odrębnych D. K. miał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji nie skonkretyzowano również, z uwagi na jakie przepisy odrębna nieruchomość D. K. ma znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu – obory, płyty gnojowej wraz z podziemnym zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce.

W ocenie Sądu natomiast, jedynie ograniczenia w zagospodarowaniu przez niego nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, a nie hipotetycznego, dają mu podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę i tym samym skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby nieruchomość D. K. znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czym naruszył materialnoprawną normę art. 28 ust. 2 ustawy. W szczególności zaś winien odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu i ustalić, czy z inwestycją przepisy odrębne wiążą realne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jej otoczeniu. Sąd uznał ponadto, że organy nie oceniły, przy ustalaniu stanu faktycznego możliwości posadowienia na działce sąsiada nowego budynku, a jedynie dokonały w tej kwestii arbitralnego stwierdzenia podczas, gdy dokonując oceny ewentualnego naruszenia interesu właściciela "sąsiedniej" nieruchomości, należy brać pod uwagę również stan zabudowy tej nieruchomości, jak również sąsiednich. Nie wskazując w sposób bezsporny, na podstawie jakich dowodów ustaliły, iż D. K. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę naruszyły tym samym zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Końcowo Sąd wyjaśnił, że w razie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału jednej ze stron bez jej winy, należy w pierwszej kolejności ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwykłym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta Strzelecki odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z oceną dokonaną przez Sąd, uzyskano wyjaśnienia projektanta, z których wynika, że działka nr A. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, budynkami gospodarczymi związanymi z produkcją rolną oraz w granicy działki nr C. i D. płytą gnojną, która jest wykorzystywaną obecnie do gromadzenia obornika. Ponadto projektant uznał, że ewentualna zabudowa wolnej części działki nr C. i D. nie jest możliwa, gdyż jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami. Stwierdził w oparciu o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), że odległość płyty gnojnej zlokalizowanej na działce nr A. oraz na sąsiedniej działce nr B. narzuca konieczność zachowania odległości 30 m od okien ewentualnie projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr C. i D.. Dalej organ wskazał, że fakt użytkowania płyty gnojnej na działce nr A. potwierdzony został przez M. J. po zapoznaniu się przez niego z materiałem dowodowym, jak również przez D. K., któremu także udostępniono materiał dowodowy.

Dokonując ponownej analizy posiadanej dokumentacji, a także zebranego dodatkowo materiału dowodowego organ stwierdził, że D. K. nie był stroną na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem obszar oddziaływania obiektu obejmował tylko działkę inwestora. Ponadto wskazał, że według projektu budowlanego obora, płyta gnojna i podziemny zbiornik na gnojówkę nie spowodują ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek nr C. i D.. Wyjaśnił, że zaprojektowane zostały w takich odległościach, które są zgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jednocześnie też, emisja siarkowodoru i amoniaku, której źródłem będzie obora nie będzie przekraczać wartości dopuszczalnej, określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, a hałas, który nie ulegnie zmianie i będzie na dotychczasowym poziomie nie przekroczy wartości dopuszczalnej, zgodnej z normą wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Organ stwierdził również, że istniejące zagospodarowanie działek sąsiednich, nr A. i B., w szczególności lokalizacja na tych działkach płyt Gnojnych, uniemożliwiałaby ewentualnie nową zabudowę działki nr C. i D. budynkiem na pobyt ludzi, ze względu na niemożliwość zachowania odległości 30m od okien budynku do tych płyt. W związku z tym uznał też, że dodatkowa budowa płyty Gnojnej na działce nr E. nie ma znaczenia dla zagospodarowania działek D. K..

Następnie, stosownie do przeprowadzonej oceny organ przyjął, że wskazana prze D. K. przesłanka wznowienia postępowania nie znalazła odzwierciedlenia w materiale dowodowym, albowiem działki nr C. i D. znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, jak również brak jest przepisów prawa wprowadzających, związane z obiektami, ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały również okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 i pkt 5 – 8 K.p.a. i brak było podstaw uchylenia decyzji w oparciu o te przepisy.

W odwołaniu wniesionym od decyzji, D. K. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia, zakwestionował prawidłowość ustaleń organu, w szczególności zaś wskazał na brak rozważenia, czy inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wydanie pozwolenia na 31,7 DJP, podczas gdy w części rysunkowej obory zaznaczono 46 stanowisk uwiązanych, co daje 46 DJP. Podniósł ponadto, że wybudowanie płyty Gnojnej w odległości około 12 m od stanowiącej jego własność działki budowlanej "zdegraduje jego działkę i stanie się ona bezużyteczna".

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadniając rozstrzygniecie organ przyjął ustalenia oraz ocenę organu pierwszej instancji dodatkowo wskazując, że skoro dla obory łączna obsada zwierząt wynosi 31,7 DJP, w świetle § 2 ust. 1 pkt 43 i § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagany. W oparciu o przyjętą ocenę uznał, że skoro nieruchomość, w obecnym stanie zagospodarowania sąsiednich działek, nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym właściciel tej działki nie może zostać uznany za stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie znaleziono natomiast przepisów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu działki D. K., przez projektowane obiekty. Inwestycja nie utrudni też korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie organu prowadzi to do stwierdzenia, że obszar oddziaływania planowanego obiektu, wyznaczony zgodnie definicją zamieszczoną w Prawie budowlanym, którego dotyczy pozwolenie na budowę, zamyka się w granicach działki, na której inwestycja ma być realizowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, D. K. wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na braku dokładnego ustalenia charakteru i parametrów zabudowy na działce nr A. położonej w K. oraz naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że na skutek aktualnej zabudowy działek gruntu nr A. oraz B. położonych w K. skarżący nie posiada statusu strony postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów proceduralnych skarżący wskazał jako nieprawidłowe ustalenia dotyczące występowania na działce nr A. płyty gnojnej. Podnosząc, że na wskazanej działce nie ma instalacji będącej płytą gnojną zaznaczył, że fakt ten został potwierdzony w oświadczeniu właściciela działki, który podał, że istniejąca instalacja nie jest wykorzystywana, ponieważ od 1994 r. właściciele nie prowadzą działalności rolniczej. Okoliczności ta, jak wyjaśnił, została jednak pominięta przez organ, który pomimo konieczności rozstrzygnięcia rozbieżności w ocenie charakteru zabudowy nie przeprowadził dodatkowych środków dowodowych w postaci np. wizji lokalnej, osobowych źródeł dowodowych, czy też opinii biegłego. Ustalenie charakteru przedmiotowej instalacji ma natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem w zależności od charakteru urządzenia obowiązują odmienne przepisy dotyczące wyznaczenia odległości od budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo dokonał ustaleń jedynie w oparciu o pismo inwestora nie wyjaśniając jednocześnie w treści decyzji motywów i podstaw prawnych takiego działania. Dalej, odnoszą się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., skarżący wywiódł, że skoro urządzenie znajdujące się na działce nr A., od 1994 r. nie było wykorzystywane na cele rolnicze, brak jest podstaw do kwalifikowania go jako płyty gnojnej, o której mowa w § 6 ust. 4 rozporządzenia. Wskazał, że urządzenie znajdujące się na działce nr A. może być traktowane co najwyżej, jako zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, o którym mowa w rozdziale 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego odległość od okien i drzwi budynków mieszkalnych, w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, winna wynosić co najmniej 15 m. Nie będzie to natomiast możliwe w sytuacji, gdy na działce nr E. zostanie zrealizowana planowana inwestycja, gdyż płyta gnojowa będzie znajdowała się w odległości 12,5 m od granicy z działką skarżącego. Odległość płyty gnojowa od okien i drzwi budynków mieszkalnych winna z kolei wynosić 30 m. Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżący podniósł, że planowany obiekt powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, która znajduje się w obszarze jego oddziaływania. To z kolei przesądza o przysługującym mu statusie strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych wskazał, że stan faktyczny dotyczący zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki nr C.-D. ustalony został na podstawie na podstawie mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy oraz opisu sporządzonego przez projektanta inwestycji. Płyta gnojowa znajduje się natomiast nie tylko na działce nr A., ale także na sąsiedniej działce nr B. i to w odległości 5 m od granicy z działką skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. uczestnik postępowania, M. J. zakwestionował zarzuty skarżącego i wniósł o podtrzymanie w całości zaskarżonej decyzji. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wskazał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do wydania w sprawie orzeczenia, a ograniczenie skarżącego w dalszej zabudowie jego działki, wynika z zabudowy działki nr A.. Wbrew twierdzeniem skarżącego, znajdująca się na niej płyta gnojowa, choć na mniejszą skalę, jest bowiem w dalszym ciągu użytkowana. Bez względu też na to czy jest to płyta gnojowa, kompostownik, instalacja, urządzenie, czy bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, odległości które należy spełnić są zbyt małe, by na działce nr C. i D. mógł powstać budynek przeznaczony na pobyt ludzi. W takim zaś stanie rzeczy, na skutek planowanej inwestycji, skarżący nie utracił prawa do zabudowy, albowiem już jej nie posiada. Końcowo strona poinformowała również o tym, że ukończyła swoją inwestycję zgodnie z parametrami technicznymi, którym powinna odpowiadać i została ona odebrana z dniem 21 czerwca 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich, który nie dopatrzył się żadnych uchybień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają wymogom prawa.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treść przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Zatem przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego rozstrzygając sprawę ze skargi D. K. organy i Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 171/10. Sąd ten przede wszystkim wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. po wznowieniu postępowania organ winien w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia.

Dalej podniesiono w tym orzeczeniu, że postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia [...] wszczęte zostało na wniosek D. K., który jako przesłankę wznowienia podał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Wskazanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zakreślało zakres postępowania prowadzonego przez organy administracji, a zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...]

Dalej Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazał na przepisy prawa materialnego; przez pryzmat których należało ocenić status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy.

Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., które obowiązywały w dacie podejmowania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna. Potwierdza to wniosek, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane na wniosek strony zostaje wszczęte na ogólnych zasadach, to znaczy w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji - art. 61 § 3 k.p.a. W konsekwencji stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, ale także wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania. Rozważenia w tym miejscu wymaga kwestia, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia. Wynika to z faktu, iż w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posłużono się w sposób bezpośredni określeniem "strona", które w ten sposób stało się niejako częścią materialnej podstawy wznowienia postępowania. Czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania może badać wystąpienie tej przesłanki w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, czy też może to uczynić, podobnie jak w odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowienia, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

W świetle orzeczenia WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2010 r. badanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje po wydaniu postanowienia z art 149 § 2 K.p.a.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej miały się skupić na wykazaniu na podstawie jakich przepisów odrębnych D. K. miał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwolenie na budowę, a to stosownie do wymogów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.).

Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są bowiem inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd uprzednio rozpoznający sprawę nakazał w związku z tym zbadanie przymiotu strony nie przez teoretyczną, potencjalną możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek ewentualnego powstania na nieruchomości D. K. budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, lecz wykazanie jakie przepisy odrębne obowiązujące w dacie pozwolenia na budowę z dnia [...] powodowały, że działka skarżącego znajdowała się w obszarze oddziaływania. Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę zalecenia te zostały przez organy wykonane, a wydane decyzje mimo pewnych uchybień ostatecznie odpowiadają prawu. Przede wszystkim organy zasadnie rozważyły legitymację czynną skarżącego w aspekcie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego skupiając się na badaniu obszaru oddziaływania nowego obiektu. Obszar ten to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dlatego prawidłowo odwołano się w pierwszym względzie do przepisów techniczno – budowlanych. O naruszeniu interesu osób trzecich można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy.

Konieczne jest więc ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada przepisom techniczno – budowlanym. Należą do nich warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywało w tej mierze rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. ( Dz. U. 1997 Nr 132 poz 877).

Prawidłowo organy powołały się na § 6 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej 30 metrów od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Taką działką sąsiednią zabudowaną budynkiem mieszkalnym dla inwestycji M. J. jest działka C. i działka D. D. K., na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny przy ulicy [...]. Odległość projektowanej płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem na gnojówkę do okien i drzwi budynku skarżącego przekracza odległość 30 metrów, co zostało przez organy wykazane stosownymi mapami geodezyjnymi oraz wynika z akt pozwolenia na budowę, w których znajdują się stosowne szkice i mapy załączone do projektu budowlanego.

W okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy zbędnie sięgnął po argument zabudowania dalszych działek, a to A. i B. między innymi kolejnymi płytami gnojowymi. Charakter i rodzaj tamtej zabudowy w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją z dnia [...] miał takie tylko znaczenie, że mógł wskazywać na konieczność objęcia innych jeszcze podmiotów kręgiem stron postępowania.

Natomiast ta zabudowa nie mogła wpłynąć na prawo D. K. bycia stroną postępowania o pozwolenie na budowę z wniosku M. J., tak jak - co uczynił organ odwoławczy - nie mogła być wykorzystana, sama w sobie do odmowy przypisania skarżącemu statusu strony.

Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu przepisów prawa procesowego

(art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego)

Uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi opiera się w całości – zdaniem skarżącego – na błędach organu w prowadzeniu postępowania dowodowego co do istnienia na działce nr A. płyty gnojowej. Zdaniem Sądu nie miało znaczenia w sprawie to, czy organ badał istnienie i wykorzystanie płyty gnojowej na działce nr A. i w jakim zakresie prowadził co do tego postępowanie dowodowe. Na marginesie dodać tylko można, że przy projektowaniu nowych inwestycji projektanci, a przy wydawaniu pozwoleń na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, posługują się mapami geodezyjnymi dla celów projektowych, których zapisy są wiążące, także w zakresie rodzaju zabudowy działek sąsiednich, dopóki nie zostaną zmienione z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości (por. Rozporzadzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003 Nr 120 poz 1133 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995 Nr 25 poz. 133).

Badając dalsze przepisy odrębne organy słusznie wskazały na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2003 Nr 1 poz. 12) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 Nr 120 poz 826).

Z przyczyn szczegółowo wskazanych w motywach decyzji użytkowanie projektowanego obiektu, będąc źródłem emisji amoniaku, siarkowodoru i hałasu, nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych prawem norm stężeń i poziomów.

Wreszcie trzeba wskazać na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2004 Nr 257 poz. 2573). Zapis § 3 ust. 1 pkt 90 tego aktu prawnego, prawidłowo wskazany przez organ, w powiązaniu z treścią projektu budowlanego i udzielanego pozwolenia na budowę nakazują przyjąć, że inwestycja nie zaliczała się w dacie wydania pozwolenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wymagających sporzadzenie raportu, co ewentualnie mogłoby wpływać na obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Reasumując organy w zaskarżonych decyzjach przeprowadziły postępowanie stosownie do oceny i wskazań zawartych w orzeczeniu WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 171/10, czemu - z zastrzeżeniem opisanym wyżej – dały prawidłowo wyraz w motywach decyzji. Warto jeszcze raz podkreślić, że orzecznictwo NSA z jednej strony akcentuje potrzebę badania, czy nie naruszono w procesie budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich na tle przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05), ale z drugiej strony wielokrotnie wskazuje, że ochrona interesów osób trzecich nie może prowadzić do sytuacji, w której to one a nie inwestor decydują o dopuszczalności i posadowieniu obiektu budowlanego. Jednym słowem do sytuacji w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1563/02, z dnia 16 listopada 2005, II OSK 672/05 i z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 436/07).

Skoro zatem analiza przepisów odrębnych nie doprowadziła do wskazania normy, która uprawniałaby udział skarżącego D. K. w sprawie o pozwolenia na budowę w charakterze strony z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji, to organy zasadnie odmówiły uchylenia pozwolenia na budowę z dnia 22 stycznia 2009 r, stosując przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.)