Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1211/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 92,  art. 97
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej jako "ustawa o Policji") w oparciu o § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r."), przyznał D.S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stosowny wniosek został złożony w dniu 7 sierpnia 2012 r., a funkcjonariusz i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego.

Po rozpoznaniu odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Komendant Miejski Policji w S. przyznał D.S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. Organ wskazał, że wnioskodawca jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od 16 maja 1997 r. i w dniu 9 sierpnia 2012r. po raz pierwszy złożył raport i oświadczenie o ustalenie uprawnień do wspomnianego świadczenia. Ani on ani jego małżonka – M.S. nie posiadają lokalu mieszkalnego i zamieszkują w domu położonym w S. przy ul. [...], należącym do jego matki – C.S. (matka wnioskodawcy nabyła tę nieruchomość z dniem [...] r. w drodze umowy zamiany zawartej z byłą żoną wnioskodawcy – K.J., która była wcześniej jej wyłączną właścicielką). W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji podniósł, że strona spełniała przesłanki warunkujące przyznanie równoważnika, określone w art. 92 ustawy o Policji. Równocześnie podkreślono, że choć z wyjaśnień D.S. wynika, że wcześniej, to jest od dnia 9 sierpnia 2009 r. do 18 lutego 2011 r. zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], wraz z obecną małżonką, która była najemcą tego mieszkania, to jednak do dnia 9 sierpnia 2012 r. nie złożył żadnego dokumentu świadczącego o powyższej okoliczności, takiego jak oświadczenie mieszkaniowe, raport czy stosowny akt notarialny. Komendant Miejski Policji w S. zaakcentował, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie wywiera skutki wyłącznie na przyszłość. W rezultacie, świadczenie to może zostać wypłacone dopiero od chwili, kiedy decyzja taka stanie się ostateczna, a jego wysokość w pierwszym miesiącu może objąć najwyżej wyrównanie za czas od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie. Z kolei brak takiego wniosku powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje, przy czym okoliczności, z powodu których policjant go nie złożył nie mają znaczenia.

W wyniku odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w ten sposób, że odmówił przyznania stronie tego świadczenia za okres od dnia 9 sierpnia 2009 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ten akt w mocy. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym i opowiedział się za zasadnością stanowiska zajętego w sprawie przez organ pierwszej instancji co do tego, że decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny. Strona nie zgłosiła wniosku w odpowiednim czasie, lecz uczyniła to dopiero w sierpniu 2012 r., dlatego brak było podstaw do przyznania jej świadczenia za wcześniejszy okres. Niezależnie od powyższego podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu, gdyż nie odniesiono się do całości żądania wnioskodawcy, który domagał się przyznania równoważnika od dnia 9 sierpnia 2009 r.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 723/13 uchylił przywołaną decyzję z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było odnieść się do zakresu sprawy wyznaczonego rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, który przyznał D.S. świadczenie począwszy od dnia 9 sierpnia 2012 r. Natomiast organ odwoławczy, uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 9 sierpnia 2009 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r., a w pozostały zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W konsekwencji orzekał w zakresie, który nie był przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, a ty samym dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolejnym uchybieniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej był brak ustaleń co do istnienia przesłanki negatywnej, która mogła uniemożliwić przyznanie stronie świadczenia także na okres od dnia 9 sierpnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego matki położonym w S. i równocześnie we wniosku z dnia 9 sierpnia 2012 r. podał, że matka jest wobec niego członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Tymczasem z treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam jak również członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (między innymi) domu jednorodzinnego będącego przedmiotem ich własności lub współwłasności. Organy nie wypowiedziały się, czy dom zamieszkiwany przez skarżącego, a będący własnością jego matki, zachowuje kryteria wynikające z przysługujących mu norm zaludnienia (zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, tylko wówczas okoliczność jego posiadania uniemożliwiałaby przyznanie świadczenia) ani też, czy jego matka rzeczywiście jest osobą, która wyczerpuje definicję określoną w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Sąd zaznaczył, że prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza powinni być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, zaś pomoc finansowa bądź równoważnik przysługuje mu dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada. W ocenie Sądu kwestią uboczną jest to, czy decyzja administracyjna przyznająca świadczenie ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny, ponieważ organy administracji w pierwszej kolejności zobowiązane są odnieść się do zagadnień, które zostały w tym wyroku zasygnalizowane.

Komendant Miejski Policji w S., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. odmówił przyznania D.S. równoważnika pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 września 2009 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r. oraz przyznał od dnia 9 sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. Organ zaznaczył, że w trakcie postępowania funkcjonariusz złożył dodatkowe dokumenty w postaci zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w S. potwierdzające zameldowanie osób zamieszkujących w S. przy ul. [...], decyzje z ZUS określające wysokość otrzymywanych emerytur przez matkę strony C.S. i teściową M.M. D.S. oświadczył, że on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Ponadto, złożył nowe oświadczenie mieszkaniowe o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że ubiega się o jego przyznanie od dnia 30 września 2009 r., bez uwzględnienia matki i teściowej jako członków rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ badając sytuację mieszkaniową wnioskodawcy powtórzył, że policjant od 19 stycznia 1996 r. do 8 sierpnia 2009 r. zamieszkiwał w S. w domu przy ul. [...] będącym własnością jego byłej żony K.J. Następnie w okresie od 9 sierpnia 2009 r. do 18 lutego 2011 r. zajmował lokal mieszkalny w S. przy ul. [...], którego najemcą od osoby fizycznej był jego przyszła żona M.K, wówczas osoba obca dla niego. Od dnia 12 kwietnia 2011 r. zamieszkiwał razem z żoną, teściową oraz matką w domu przy ul. [...] w S. stanowiącym jej własność na podstawie umowy zamiany z dnia [...] r. W trakcie przesłuchania w dniu 1 sierpnia 2014 r. zamieszkujący lokal przy ul. [...] oświadczyli, że prowadzą osobne gospodarstwa domowe (oddzielne kuchnie, lodówki, odrębne łazienki), jednakże wspólnie pokrywają opłaty za opał, energię i wodę. Opłaty z tytułu wywozu śmieci ponosi matka D.S. oraz jego teściowa, które jednocześnie otrzymują świadczenia emerytalne i nie korzystają z jego pomocy oraz z pomocy jego żony. Właścicielka domu uiszcza podatek od nieruchomości, spłaca kredyt hipoteczny i nie pobiera opłat za najem. Prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych przez policjanta i jego żonę oraz jego matkę i teściową potwierdziły także oględziny dokonane w miejscu zamieszkania D.S. w dniu 14 sierpnia 2014 r. Ustalono, że domu znajdują się dwa pokoje, dwa telewizory, dwie łazienki i osobne WC, dwie osobne kuchenki do gotowania, dwie lodówki w oddzielnych pomieszczeniach oraz dwa odrębne komplety garnków przechowywanych w oddzielnych szafkach. Odwołujący oraz jego żona zajmują około 60 m² powierzchni użytkowej, w tym 40m² powierzchni mieszkalnej. Wobec powyższego ustalono, że C.S. i M.M. nie są członkami rodziny strony w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Jednocześnie D.S. i jego żona (stanowiący rodzinę) nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego będącego przedmiotem ich własności lub współwłasności w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Ponadto, nie zostały wykazane przesłanki wskazane w § 1 ust. 2, które wykluczałyby możliwość przyznania funkcjonariuszowi dochodzonego uprawnienia. Na tej podstawie organ uznał, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego w dniu 9 sierpnia 2012 r. Uzasadniając przyznanie świadczenia od tej daty organ wskazał, że wydana decyzja ma charakter konstytutywny. Dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wysokość świadczenia została ustalona na podstawie stawek wynikających z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

D.S. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł zarzut naruszenia art. 92 ustawy o Policji i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") oraz domagał się przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 30 września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. Jako przyczynę braku wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wskazał wprowadzanie go w błąd przez pracownika Komendy Miejskiej Policji S. Skutkiem tego stosowny wniosek złożył dopiero w 2012 r. Dodatkowo stwierdził, że tut. Sąd w wyroku z dnia 11 marca 2014r. o sygn. akt IV SA/Gl 723/13 wskazał na deklaratoryjny charakter decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego, która wywołuje skutki z mocą wsteczną, tj. od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek nabycia prawa z mocy ustawy, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Pomimo tego organ pierwszej instancji zajął odmienne stanowisko niż Sąd, wskazując na konstytutywny charakter tej decyzji. Zdaniem odwołującego takie uchybienie wskazuje na naruszenie art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowi, że przedmiotowe świadczenie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie zasad wyszczególnionych w punktach 1 - 6, w tym domu jednorodzinnego będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Oceniając postępowanie przed organem pierwszej instancji, po wyroku z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 723/13 stwierdził, że sytuacja rodzinna i mieszkaniowa strony została należycie wyjaśniona. W pierwszej kolejności organ zobligowany został do ustalenia, czy matka D.S. – C.S., będąca właścicielką domu przy ul. [...] w S., jest członkiem jego rodziny. Zgodnie bowiem z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego i świadczeniach pieniężnych związanych z mieszkaniami, są: pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia, a za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Powtórzył poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej odwołującego. Jako niezasadne uznano stanowisko organu I instancji dotyczące tego, że stałe źródło dochodu w postaci emerytury matki odwołującego i jego teściowej oznacza, że nie można ich zaliczyć w świetle art. 89 pkt 3 ustawy o Policji do członków rodziny funkcjonariusza. Jest to błędne przekonanie, gdyż omawiany przepis przewiduje wliczenie rodziców policjanta lub jego współmałżonka do członków rodziny, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego i przy przyznaniu innych świadczeń mieszkaniowych, od spełnienia kilku alternatywnych warunków, tj. bycia na wyłącznym utrzymaniu funkcjonariusza lub bycia niezdolnym do wykonywania zatrudnienia ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności. [...] Komendant Wojewódzki Policji, mając na uwadze siły żywotne niektórych emerytów lub konieczność dorabiania do skromnej emerytury, dotąd stosował cezurę 75 lat. Zatem wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, samo pobieranie przez matkę policjanta emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym nie wyklucza jej z kręgu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego w obecnych czasach również wyposażenie domu jednorodzinnego w dwie łazienki, czy kilka telewizorów w mieszkaniu nie przesądza o istnieniu osobnych gospodarstw domowych, tak samo obecność dwóch lodówek w większych rodzinach, zaś różne rodzaje kuchenek wymagają często osobnych typów garnków. Dopiero kategoryczne oświadczenie wszystkich mieszkańców domu w S. przy ul. [...], że C.S. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z synem, chociaż go sponsoruje poprzez darmowe mieszkanie, może stanowić o niezaliczeniu jej do członków rodziny wnioskodawcy. Stwierdził, że D.S. nie zarządza tym lokalem, nie ponosi kosztów jego utrzymania, nie wspiera finansowo matki oraz dysponuje oddzielnym sprzętem użytkowym. Ponadto, C.S. mimo podeszłego wieku jest osobą samodzielną. Zatem wszystkie te okoliczności wskazują, że funkcjonariusz zamieszkujący przy ul. [...] w S., którego matka jest właścicielką, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy uznał, że jest on bezzasadny. Zdaniem organu ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też jego prawidłowej wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia, podjętego w konkretnej sprawie. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Biorąc pod uwagę te rozważania, Komendant uznał, że organ pierwszej instancji zastosował się do wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 723/13, dotyczących ustalenia tego, czy matka strony jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji oraz dalszego toku postępowania. W tym zakresie, został zebrany obszerny materiał dowodowy pozwalający na przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego według stanu na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast kwestia tego, czy decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter deklaratoryjny, czy też konstytutywny została pozostawiona do rozważenia organowi pierwszej instancji, bowiem Sąd stwierdził, że "jest ona sprawą uboczną (...), ponieważ organy administracji powinny w pierwszej kolejności powinny odnieść się do zagadnień, które zostały w tym wyroku zasygnalizowane". Odnośnie daty przyznania odwołującemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej organ zwrócił uwagę na fakt, że to świadczenie jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wszystkie te świadczenia przyznawane są na wniosek osoby uprawnionej, a jednakowymi przesłankami ich przyznania są właśnie fakty pełnienia służby stałej i nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ zauważył, że dla przyznania świadczenia konieczny jest wniosek funkcjonariusza i spełnienie przez niego przesłanek z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jeśli funkcjonariusz ich nie spełnia, wówczas wykluczone jest przydzielenie lokalu mieszkalnego albo równoważnika za brak tego lokalu. Odwołał się do orzeczeń sądowoadministracyjnych dla uzasadnienia poglądu, że decyzje dotyczące równoważnika mają charakter konstytutywny. Akcentowano w nich, że przyznanie lub utrata świadczenia może nastąpić nie wcześniej niż od chwili wydania decyzji. Skutki decyzji konstytutywnych powstają od daty ich doręczenia, a decyzji deklaratoryjnych z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczych. Komendant przenosząc te rozważania na grunt sprawy stwierdził, że funkcjonariusz na podstawie przepisów prawa posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednak dopiero decyzja administracyjna o charakterze konstytutywnym indywidualizuje to prawo. Brak stosowanego wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że to prawo nie powstaje. Z tych powodów w sprawie nie mogła być wydana decyzja o przyznaniu świadczenia za okres od 30 września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. Nie znalazły też potwierdzenia zarzuty odwołującego dotyczące zaniedbań pracownika Komendy, które uniemożliwiły mu wcześniejsze złożenie wniosku. Przekonuje o tym brak skarg na urzędnika rzekomo odmawiającego wydania druku oraz dostępność tego druku, np. na stronach internetowych. Organ w konkluzji stwierdził, że zobowiązanie do wydania decyzji konstytutywnej z mocą wsteczną musi wynikać wyraźnie z przepisów prawa. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w § 2 ust. 4 przewiduje jedynie, że wypłaty równoważnika dokonuje w okresach miesięcznych właściwa jednostka organizacyjna Policji.

D.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nie dopuszczenie oraz nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka E.M. (pracownicy Komendy Miejskiej Policji w S.) na okoliczność ustalenia, czy skarżący od dnia 30 września 2009 r. domagał się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz, czy odmówiono mu wydania stosownych wniosków, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 30 września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podnosząc ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie odniósł się w żaden sposób do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka E.M., zawartego w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. Stwierdził, iż na skutek wprowadzenia go w błąd przez pracownicę Komendy Miejskiej Policji w S. oraz odmowy wydania mu stosownych "druków", pisemny wniosek o ustalenie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zgłosił dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r. Natomiast organ podnoszone argumenty negował brakiem skargi na urzędnika odmawiającego wydania określonego druku, a także brakiem formy pisemnej wniosku o przedmiotowe druki oraz tym, że oświadczenie mieszkaniowe nie jest drukiem utajnionym ani ścisłego zarachowania, zatem nic nie stało na przeszkodzie o wystąpienie z raportem o przyznanie świadczenia za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest błędne, gdyż K.p.a. nie przewiduje szczególnych reguł postępowania dowodowego ani zakazu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczności, które mogą zostać stwierdzone dokumentem. Tym samym, wywód organu w tej kwestii należy uznać za bezprzedmiotowy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Powyższe naruszenia doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej w sposób dowolny i spowodowały obrazę art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia za sporny okres czasu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż żądanie to było w całości uzasadnione. W konkluzji skarżący odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2990/12 wskazał, że zarzut dowolności poczynionych ustaleń faktycznych wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że przy ustalaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie mają prawnego znaczenia motywy i okoliczości, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępwoania administracyjnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, ewentualnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego powodu obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi kontrola legalności zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania administracyjnego, a tym samym, by istniały w sprawie podstawy z wyżej powołanych przepisów prawa do uwzględnienia skargi.

Sprawa w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była rozpoznawana już wcześniej przez organy administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 723/13 uchylił podjęte decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym obowiązkiem organu administracji, ponownie rozpoznającego sprawę, było przeprowadzenie postępowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 723/13. Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy dom zamieszkiwany przez skarżącego przy ul. [...] w S., będący własnością jego matki C.S., zachowuje kryteria wynikające z przysługujących mu norm zaludnienia, albowiem zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, tylko wówczas okoliczność jego posiadania umożliwiałaby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie należało ustalić, czy matka skarżącego jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji, które nie uległy zmianie od dnia wydania wspomnianego wyroku tut. Sądu z dnia 11 marca 2014 r.

Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl. art. 89 ust. 3 członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek lub inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wynikają negatywne przesłanki dla przyznania równoważnika pieniężnego. W § 3 tego aktu stwierdzono, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Z kolei o konieczności wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 97 ust. 5 ustawy o Policji.

W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 723/13 oraz powołanymi regulacjami ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Postępowanie przed organem pierwszej I instancji wykazało, że matka skarżącego nie jest osobą, którą można w świetle art. 89 ust. 2 ustawy o Policji zaliczyć do członków jego rodziny. Ustalenia organów administracji w tym zakresie poczynione po ponownym przeprowadzeniu postępowania oraz oświadczenia skarżącego i osób zamieszkujących z nim, między innymi w zakresie prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych (przez skarżącego i jego żonę oraz teściową i matkę skarżącego) są bezsporne. W związku z powyższym nie jest konieczne szczegółowe odwoływanie się do tych ustaleń, które są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie daty przyznania świadczenia. Organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie od dnia 9 sierpnia 2012 r. (daty złożenia wniosku), natomiast skarżący domagał się przyznania tego świadczenia także za okres od dnia 30 września 2009 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r. Jako uzasadnienie swojego stanowiska wskazał w skardze po pierwsze, że nie została przesłuchana pracownica Komendy Miejskiej Policji w S. na okoliczność tego, że skarżący od dnia 30 września 2009 r. domagał się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednakże odmówiono mu wydania stosownych wniosków. Po drugie w odwołaniu wskazywał na deklaratoryjny charakter decyzji, co także miało uzasadniać przyznanie świadczenia wstecz od dnia 30 września 2009 r.

Odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania świadka należy wskazać, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Po drugie skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił swoich twierdzeń o tym, że usiłował uzyskać druk oświadczenia majątkowego do ustalenia uprawnień za brak równoważnika. Takie druki są dostępne nie tylko we właściwej jednostce Policji, ale także na stronach internetowych.

Podkreślenia wymaga, że istotne w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na postawie K.p.a. konieczne jest przeprowadzenie takiego dowodu, który dotyczy istotnych okoliczności w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Takimi były ustalenia poczynione przez organy administracji, dotyczące spełnienia przez osoby zamieszkujące ze skarżącym przesłanek wynikających z art. 89 i art. 92 ust. 1 ustawy. Organy stwierdziły w sposób bezsporny, że dom zamieszkiwany przez skarżącego, a będący własnością jego matki, zachowuje kryteria wynikające z przysługujących norm zaludnienia oraz, że jego matka nie jest członkiem jego rodziny.

W tym zakresie organy administracji spełniły wymogi wynikające art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego rozpatrzeniu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach własnych decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący w odwołaniu podnosił, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika ma charakter deklaratoryjny, co jego zdaniem zostało wskazane w wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 11 marca 2014 r., dlatego wnioskowane świadczenie powinno być mu przyznane od dnia 30 września 2009 r. Jednakże w ocenie składu orzekającego dominującym obecnie poglądem, zważywszy na treść przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest ten, który został zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za zasadne przywołanie treści wyroku NSA z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 916/13. W orzeczeniu tym stwierdzono, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy funkcjonariusz złoży stosowny wniosek wraz z oświadczeniem mieszkaniowym, i gdy spełnione są ustawowe przesłanki, określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, wszak z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskuje on prawo podmiotowe do przedmiotowego świadczenia. Zatem prawo do tego równoważnika przysługuje tylko tym policjantom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pomoc ta nie została bowiem ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako forma pomocy dla funkcjonariuszy nieposiadających własnego lokalu mieszkalnego. Tak więc policjant, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, nabywa do niego prawo, gdyż ustawodawca nie wprowadził uznaniowości w zakresie jego przyznania. Nie oznacza to jednak, że prawo to przysługuje bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Z treści § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że funkcjonariusz w tym względzie musi złożyć oświadczenie mieszkaniowe, które stanowi podstawę ustalenia uprawnienia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest stosowny wniosek w tym przedmiocie. Brak stosownego wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym uniemożliwia indywidualną konkretyzację prawa do świadczenia i jednocześnie rodzi domniemanie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone. Natomiast policjant, który nie składa wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym z chwilą zaistnienia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie nabywa do niego prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 11 marca 2014 r. dotyczących deklaratoryjnego charakteru decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim ocena taka ta musi zostać w orzeczeniu wyrażona w sposób jednoznaczny i jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Tymczasem w treści omawianego wyroku trudno dopatrzyć się takich twierdzeń.

Sąd wskazał w nim jedynie niejako na marginesie, że opowiada się za deklaratoryjnym charakterem takiej decyzji, co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma charakteru wiążącego.

W konkluzji należy stwierdzić, że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. W toku postępowania w sposób prawidłowy zinterpretowano i zastosowano obowiązujące w tej sprawie przepisy prawa oraz oceniono zgromadzony materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.