Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3151/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i M. M. oraz H. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1039/18 w sprawie ze skarg A. M. i M. M. oraz H. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2018 r. nr SKO-UL/41.7/149/2018/5882/PS w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2019 r., II SA/Gl 1039/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargi A. M. i M. M. oraz H. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO lub Kolegium) z 28 września 2018 r., nr SKO-UL/41.7/149/2018/5882/PS, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w związku z interwencjami A. M., Prezydent Miasta [...] (Prezydent) wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu położonego w [...] obręb [...], nr działki [...] k.m. 6 położonej przy ul. [...] w [...] i nr [...] k.m. 6 przy ul. [...] w [...]. Następnie postępowanie w tym przedmiocie zostało rozszerzone również odnośnie sąsiednich działek nr [...] k.m.5 i [...] k.m.5.

Sąd wojewódzki wskazał, że Prezydent Miasta [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) decyzją z 13 marca 2018 r., nr WUA.6731.3.2017.JS, nałożył na:

- J. M. i H. M. – współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntu [...] k.m. 6 położonej przy ul. [...] w [...] obręb [...] (w stosunku do północnej części nieruchomości, dla której w rejestrze gruntów ustalono rodzaj użytkowania: RIVb; RV; S-RIVb),

- M. M. oraz A. M. – współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntu [...] k.m. 6 położonej przy ul. [...] w [...] obręb [...] (w stosunku do północnej części nieruchomości, dla której w rejestrze gruntów ustalono rodzaj użytkowania: RIVb; RV),

obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wymienionych części tych nieruchomości, poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych w [...] "poprzez odstąpienie od działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, polegających na parkowaniu na przedmiotowym terenie samochodów ciężarowych oraz sprzętu budowlanego, wraz z jednoczesnym przywróceniem rolniczego charakteru terenu".

Jednocześnie organ I instancji umorzył w części postępowanie administracyjne dla działki oznaczonej nr ewid. gruntu [...] k.m. 5 położonej w [...] obręb [...], w stosunku do J. M. oraz H. M. – współwłaścicieli tej nieruchomości oraz działki oznaczonej nr ewid. gruntu [...] k.m. 5 położonej w [...] obręb [...], w stosunku do M. M. oraz A. M. – jej współwłaścicieli.

W wyroku ustalono, że w uzasadnieniu w/w decyzji organu I instancji wskazano, że zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, na przedmiotowym obszarze, tj. przy ul. [...] w [...] obręb [...], w dniu 2 kwietnia 2001 r. rozpoczęto wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą M. M. Przedsiębiorstwo [...], której przeważającą działalnością gospodarczą jest transport drogowy towarów. Zwrócono uwagę, że dla terenu tego na dzień 2 kwietnia 2001 r. obowiązywał "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej nr VI/35/90 z 3 października 1990 r. wraz ze zmianą dotyczącą korekty "zapisów" wprowadzoną Uchwałą Rady Miejskiej nr XLIV/410/93 z 31 marca 1993 r. oraz L/446/93 z 28 lipca 1993 r. Zgodnie z "zapisami" tego planu, obecnie nieobowiązującego, północna część (ok. 140 m w głąb) przedmiotowych działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w [...] obręb [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - "Tereny łąk. Adaptacja stanu istniejącego", natomiast pozostała, południowa część tych działek (ok. 540 m w głąb) znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - "Tereny lasów. Adaptacja stanu istniejącego. Przebudowa i uzupełnienie istniejącego drzewostanu". Południowa część (ok. 65,0 m w głąb) działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w [...] obręb [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Adaptacja stanu istniejącego. Możliwość remontów i modernizacji dla poprawienia standardu zamieszkania. Zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, nadbudowy, rozbudowy kubatury mieszkalnej", natomiast północna część tych działek (ok. 120 m w głąb) znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - "Tereny upraw polowych. Adaptacja stanu istniejącego. Ograniczenie upraw rolnych wynikające z położenia terenu w strefie Huty "[...]", plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.

Sąd przywołał dalsze motywy w/w decyzji Prezydenta, z których wynika, że w chwili orzekania przez ten organ dla obszaru, na którym położone są działki nr ewid. [...] oraz [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podjęto również uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia, natomiast teren działek nr ewid. [...] oraz [...] objęty jest ustaleniami obowiązującego "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych w [...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr XL/768/05 Rady Miejskiej w [...] z 27 kwietnia 2005 r. (MPZP), za wyjątkiem niewielkiego północno-wschodniego fragmentu (do ok. 8 m) działki nr ewid. [...] k.m. 6, dla którego również brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z "zapisami" tego planu, południowa część tych działek (ok. 65 - 75 m w głąb) znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 14MNU,RM - "Tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej wysokości z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych", natomiast pozostała, północna część tych działek (ok. 114 - 118 m w głąb) znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 28RP - "Tereny nie spożywczych upraw ogrodniczych lub innych upraw nie przekraczających wysokością uprawianych roślin 4,5 m". Dodatkowo w ustaleniach MPZP zawarto m. in. następujące ustalenia, mające wpływ na zagospodarowanie terenu: w rozdziale 1, w § 4 ust. 6 "Określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy" ujęto m. in.: "Ustala się zachowanie charakteru przestrzennego wsi z typową zabudową gospodarczą, składającą się z zabudowy mieszkaniowej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych i zabudowy gospodarczej w głębi dziatki, z przyległymi terenami rolnymi", natomiast w rozdziale 1, § 4 ust. 7 dodano "zapis" o objęciu ochroną przed zainwestowaniem gruntów rolnych i leśnych oznaczonych na rysunku planu m. in. symbolem 28RP.

Sąd przytoczył dalsze wywody zawarte w decyzji I instancji, z których wynika, że pomiędzy okresami obowiązywania powyższych planów istniała dla roztrząsanego terenu "luka planistyczna". Dalej powołując się na wynik przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2017 r. oględzin, organ I instancji stwierdził, że użytkowanie działek nr ewid. [...] oraz [...] k.m. 5 ma charakter rolny, stwierdzono m. in., że w części tych działek znajduje się ściernisko, w części użytkowany jest ogród warzywny, a także areał obsiany rzepakiem. Dodatkowo na działkach znajdowały się płyty betonowe oraz kręgi betonowe (w niewielkiej ilości), kruszywo dolomitowe, piasek oraz ziemia w pryzmach sięgających wysokości ok. 4,0 m, które według wyjaśnień H. M. są wykorzystywane w celu utwardzania podmokłych terenów rolniczych. Odnośnie działki nr ewid. [...] stwierdzono, że jej południowa część jest utwardzona, z niewydzielonymi miejscami parkingowymi, na których zaparkowanych było 8 samochodów osobowych (wg wyjaśnień H. M. - trzy z nich, są własnością małżonków M., pozostałe stanowią własność kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie prowadzonym przez jej syna – M. M.). W tej części nieruchomości zlokalizowany jest także budynek murowany gospodarczy oraz kontener posadowiony na bloczkach betonowych, zgodnie z wyjaśnieniami w/w strony jest on nieużytkowany. Natomiast w północnej części działki pokrytej tłuczniem i ziemią, zaparkowany był sprzęt rolniczy, tj. przyczepa rolnicza, przyczepy - beczki do wody, glebogryzarka ciągnikowa oraz kosiarka bijakowa.

Na działce nr ewid. [...] w jej południowej części zlokalizowano dwa budynki mieszkalne, w tym jeden częściowo wykorzystywany na biuro firmy, dodatkowo zabudowę o charakterze gospodarczym oraz teren rekreacyjny. Natomiast północna część przedmiotowej działki została utwardzona nawierzchnią asfaltową, w której zaparkowano naczepę samochodową, cysternę, kosiarkę, traktory, koparkę do ziemniaków, opryskiwacz, siewnik, dźwig samochodowy o udźwigu 35 ton oraz 3 samochody transportowe o ładowności do 3,5 tony. Dodatkowo w terenie tym zeskładowano płyty betonowe, krawężniki pochodzące z rozbiórki, palety z kostką brukową w ilości 11 sztuk, a także elementy konstrukcyjne (schody, balustrady) oraz elementy sprzętu zmechanizowanego wraz z oponami. Wzdłuż betonowego ogrodzenia działek oznaczonych nr ewid. [...] oraz [...] zlokalizowano pasy zieleni niskiej (kwiaty, tuje), dodatkowo na działce [...] zlokalizowano słupy oświetleniowe wraz z zamontowanym monitoringiem wizyjnym.

Dalej organ I instancji opisał pozostały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym treść zeznań M. M. i A. M., informacje uzyskane ze Straży Miejskiej w [...] oraz dokumentację składającą się m. in. z fotografii lotniczych wykonanych na przestrzeni lat 2003-2017, która obrazuje jakie nastąpiły zmiany zagospodarowania terenu działek objętych postępowaniem.

Sąd następnie ustalił, że z analizy materiału dowodowego poczynionej przez organ gminy wynika, że w 2003 r. (fotografia prawdopodobnie wykonana w miesiącach letnich), czyli już w momencie obowiązywania Upzp, obszar na którym położone są działki nr [...] i [...] oraz północna część działek o nr [...] i [...], posiadał charakter typowo rolniczy, z zabudową gospodarczą oraz terenami pól i łąk. Południowa część działek nr ewid. [...] i [...] zagospodarowana była zabudową mieszkaniową wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą. Teren działek [...] i [...] na przestrzeni lat 2003-2017 nie uległ znaczącym zmianom, co uzasadniało umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tych działek. Natomiast na terenie działki nr ewid. [...] w 2006 r., czyli już w momencie obowiązywania MPZP, można dostrzec powolne rozprzestrzenianie się zainwestowania, na terenach wcześniej użytkowanych jako pola i łąki. Z kolei, już na kolejnych zdjęciach wykonanych po 2009 r. zauważalne są znaczne zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu (jego zagospodarowanie i użytkowanie), wraz z przekształceniem nabytej po 2010 r. przez M. M. i A. M. działki nr [...]. Spostrzeżenia wynikające z analizy dokumentacji lotniczej, są zbieżne z informacjami przekazywanymi przez małżonków M., natomiast nie znajdują potwierdzenia informacje przekazane w trakcie przesłuchań przez małżonków M., którzy zeznali, że plac zlokalizowany za zabudowaniami gospodarczymi działki nr ewid. [...] został utwardzony już przez dziadka M. M., który zmarł w 1988 r.

W konsekwencji Prezydent stwierdził, że zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu nastąpiły już w trakcie obowiązywania Upzp oraz obowiązującego od dnia 9 lipca 2005 r. MPZP, a zatem prowadzenie działalności w zakresie transportu samochodowego (parkowanie samochodów ciężarowych oraz sprzętu budowlanego wraz z ich konserwacją i naprawą) na gruntach o przeznaczeniu rolniczym, a także stopniowe przekształcenie charakteru przestrzennego wsi z typową zabudową gospodarczą, składającą się z zabudowy mieszkaniowej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych i zabudowy gospodarczej w głębi przedmiotowych działek, z przyległymi terenami rolnymi, stoi w sprzeczności m. in. z "zapisami" § 14 oraz § 4 ust. 6 MPZP.

Dalej w wyroku II SA/Gl 1039/18 przywołano, że w odwołaniu od decyzji nakazowej organu I instancji, w części dotyczącej zawartego w niej orzeczenia odnośnie działek nr [...] i [...], reprezentowani przez radcę prawnego zobowiązani H. i J. małżonkowie M., oraz A. i M. małżonkowie M. (dalej jako skarżący) zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. Nie przeprowadzono bowiem dowodu na okoliczność od kiedy przedmiotowe działki, a w szczególności działka nr [...] są wykorzystywane jako baza eksploatacyjna ("transportowa") przedsiębiorstwa prowadzonego przez M. M. Odwołujący się stwierdzili, że świadkowie powołani w przedmiotowej sprawie nie odpowiedzieli jednoznacznie od kiedy przedmiotowe działki były wykorzystywane jako baza transportowa. Pełnomocnik skarżących zakwestionował wiarygodność fotografii obrazujących ujętych decyzją działek jako odnoszących się do objętego postępowaniem terenu, nadto stwierdził, że decyzja jest co najmniej w części nieważna, gdyż przywrócenie rolniczego charakteru działek wymagałoby usunięcia ich utwardzenia, co nie jest możliwe. Odwołujący się naprowadzali, że w zakresie utwardzenia działki nr [...] sprawa została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr 95/2012 z 11 maja 2012 r., którą umorzono prowadzone wówczas odnośnie tego utwardzenia postępowanie.

Kolejno w wyroku wskazano, że SKO w Katowicach (Kolegium, SKO) powołaną na wstępie decyzją z 28 września 2018 r. wydaną m. in. na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że fakt zarejestrowania przy ul. [...] w [...] działalności gospodarczej nie oznacza, że położone tam działki utraciły swój poprzedni charakter, gdy chodzi o sposób ich zagospodarowania i mogą być w całości wykorzystywane dla prowadzenia działalności określonej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej pod adresem położenia działek nr [...] i nr [...] nie daje podstawy do traktowania całego obszaru tych działek jako miejsca prowadzenia takiej działalności. Również fakt, że części działek były wykorzystywane przed wejściem w życie Upzp dla prowadzenia działalności transportowej nie upoważnia ich właściciela do dowolnego rozszerzania terenu zajętego pod tą działalność.

Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego wątpliwości, że obszar uwidoczniony na fotografiach pozostających w materiale dowodowym obejmuje objęte odwołaniem działki Kolegium stwierdziło, że porównanie tych fotografii z mapą nie wymaga wiedzy specjalistycznej (co sugeruje autor odwołania), aby stwierdzić, że fotografie przedstawiają przedmiotowy teren. Odnośnie zarzutu odwołania odnoszącego się do wcześniejszego postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego Kolegium stwierdziło, że organy te prowadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, natomiast Prezydent rozstrzygał sprawę zmiany zagospodarowania terenu na podstawie Upzp.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skargach do tegoż sądu na powyższą decyzję SKO skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta w części dotyczącej nałożenia na nich obowiązków oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucili, że w tej części decyzja SKO została wydana z naruszeniem:

- art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp poprzez jego zastosowanie mimo, że zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy,

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie jaka część działek nr [...] i [...] była wykorzystywana do prowadzenia działalności transportowej przed wejściem w życie Upzp, tj. przed 11 lipca 2003 r.

- art. 107 § 2 – 5 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez niejednoznaczne sformułowanie obowiązku nałożonego na strony.

W uzasadnieniu skarg zarzucono, że organy orzekające nie wykazały, iż przed wejściem w życie Upzp na cele prowadzonej działalności transportowej była wykorzystywana jedynie część działek, dla których w rejestrze gruntów ustalono rodzaj użytkowania B-RIVb. Skarżący oświadczyli, że w rzeczywistości M. M. na prowadzoną od 2 kwietnia 2001 r. działalność transportową wykorzystał całą posiadaną przez siebie nieruchomość. Podtrzymano też sformułowane już w odwołaniu zastrzeżenia co do wiarygodności fotografii lotniczych, na których oparły swoje ustalenia organy orzekające, dlatego w tym zakresie należało posiłkować się zeznaniami świadków, zgodnie z którymi działalność transportowa była prowadzona na całym obszarze nieruchomości. Zdaniem skarżących nałożone na nich obowiązki nie nadają się do wykonania w sytuacji, gdy nieprecyzyjnie określono teren, którego dotyczą. Uczyniono to jedynie poprzez odwołanie się do rodzaju użytków w ewidencji gruntów, w których nie wskazuje się miejsca (fragmentu działki), dla którego określono dany rodzaj użytkowania. Nadto, nieprawidłowe jest nałożenie obowiązku "przywrócenia rolniczego charakteru terenu" w sytuacji, gdy skarżący A. i M. małżonkowie M. prowadzą ok. 90-hektarowe gospodarstwo rolne, co wymaga m. in. posiadania utwardzonego terenu wykorzystywanego jako miejsce postojowe dla maszyn i urządzeń rolniczych lub składowania plonów.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Przyznało, że składowanie na nieruchomości balotów ziarna i słomy jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z tym iż okoliczność ta nie została udokumentowana.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargi.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie ustaliły orzekające w sprawie organy, że do zmiany zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] doszło już w czasie obowiązywania Upzp i z naruszeniem jej art. 59 ust. 2 w odniesieniu do części tych działek nie przeznaczonych zarówno zgodnie z ewidencją gruntów, jak i z treścią MPZP, pod inne niż rolnicze i ogrodnicze wykorzystanie, co skutkowało nałożeniem na skarżących obowiązków. Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie bowiem z – w zasadzie – jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, przepis art. 59 ust. 3 Upzp odnosi się również do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnego z treścią obowiązującego planu miejscowego.

W ocenie tegoż sądu – wbrew stanowisku skarżących – określenie objętych obowiązkiem przywrócenia rolniczego charakteru części działek przez wskazanie rodzaju ich użytków w rejestrze gruntów, nie uniemożliwia wykonania tego obowiązku. Zdaniem sądu wojewódzkiego stanowi bowiem wystarczającą konkretyzację, gdy zważy się, że zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 4 i § 66 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019, poz. 393, rozp. MRRiB 2001) danymi ewidencyjnymi są m. in. numeryczne opisy konturów pola, powierzchnie tych konturów w odniesieniu do gruntów i klas bonitacyjnych. Możliwe jest zatem w praktyce ustalenie w terenie w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych przebiegu konturów poszczególnych użytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli – A. M. i M. M. oraz H. M. i J. M. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., "Ppsa") naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości doszło przed wejściem w życie tej ustawy oraz naruszenie przepisu art. 107 § 1 "ust. 5" K.p.a. (oczywista omyłka, chodzi o pkt 5, skoro art. 107 § 1 K.p.a. dzieli się na punkty, a nie na ustępy – uwaga Sądu) w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób niejednoznaczny określa obowiązki stron".

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach,

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania,

3. rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku dotychczasowego postępowania nie podjęto żadnych starań, aby ustalić jaki był sposób użytkowania działki nr [...] przed wejściem w życie wyżej wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Takie ustalenie – w opinii wnoszących skargę kasacyjną – jawi się jako konieczność w sytuacji, gdy zmiana sposobu wykorzystywania tej działki była rozłożona w czasie.

W odpowiedzi SKO na skargę kasacyjną, sygnowanej przez Wiceprezesa Kolegium, wniesiono o jej oddalenie, podzielając ustalenia poczynione przez WSA w Gliwicach w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Strony skarżące kasacyjnie ograniczyły się do wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, czyli zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jako mający być naruszonym przez sąd wojewódzki wskazano art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp, zaś formę naruszenia określono jako błędne zastosowanie. Art. 59 ust. 3 Upzp określa, że "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.". Właściwe odczytanie znaczenia przywołanych przepisów wymaga przywołania treści art. 59 ust. 2 Upzp, wedle którego "Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.", a w konsekwencji także art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowiącego, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.". Argumentując zaś odnośnie naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp w skardze kasacyjnej w istocie dowodzi się braków postępowania wyjaśniającego odnośnie sposobu użytkowania działki nr [...] przed wejściem w życie MPZP, podnosząc nadto brak ustaleń co do wykorzystania nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej przez M. M. w okresie tzw. luki planistycznej. W tym ostatnim aspekcie skarżący kasacyjnie dowodzą, że nikt nie mógł przewidzieć jakie będzie wykorzystanie terenu w przyszłości, a tym samym "powstrzymywać się przed wykorzystywaniem nieruchomości na wybrany przez siebie cel". Tak skonstruowane uzasadnienie podstawy kasacyjnej nie dowodzi, zdaniem Sądu Naczelnego, skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp.

B. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie sposób przekonująco uzasadniać wywodami odnośnie niedostatku ustaleń stanu faktycznego sprawy. Za prawidłowe uznać należy ustalenie sądu pierwszej instancji aprobujące z kolei czynności wyjaśniające organów, opierające się na dowodach ze zdjęć lotniczych, które obrazują sposób zagospodarowywania działek nr [...] i [...] na cele działalności gospodarczej branży transportowej M. M. w oznaczonych okresach. Dowody te, jak i zeznania świadków słusznie zostały ocenione przez sąd wojewódzki, jako pozwalające na uznanie, że do zmiany zagospodarowania działek nr [...] i [...] doszło w okresie obowiązywania Upzp i z naruszeniem art. 59 ust. 2 cyt. ustawy, w odniesieniu do części tych działek nie przeznaczonych zgodnie z ewidencją gruntów, a od wejścia w życie MPZP, także niezgodnie z ustaleniami tego planu, w części na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na urządzeniu bazy środków transportowych. W okresie luki planistycznej, a w czasie obowiązywania Upzp, zmiana zagospodarowania terenu wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bezsporne zaś jest, że takiej decyzji nie wydawano wobec działek nr [...] i [...]. Z dopuszczalności parkowania pojazdów rolniczych służących prowadzeniu działalności rolniczej na w/w działkach przeznaczonych do takiej działalności nie sposób przy tym wyprowadzać twierdzenia o dopuszczalności parkowania chociażby samochodów transportowych i innych pojazdów specjalistycznych służących działalności gospodarczej prowadzonej przez M. M.

C. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 K.p.a. nie jest skuteczny. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie określił, czy traktuje te przepisy jako przepisy prawa materialnego czy procesowego, nadto przepisów K.p.a. nie stosował WSA w Gliwicach. Skarga kasacyjna została przeto w części sporządzona formalnie wadliwie, nie jest to jednak wadliwość uniemożliwiająca jej rozpoznanie. Biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Przyjdzie zatem uznać, że strony skarżące kasacyjnie kwestionują oddalenie skargi w myśl art. 151 Ppsa, wobec nie dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 K.p.a. wobec utrzymania w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji, która ma w sposób niejednoznaczny określać obowiązki stron. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest jednak zasadna.

D. Z przepisu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika jedynie to, że składnikiem decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Taki składnik jak rozstrzygnięcie zawiera decyzja organu I instancji, zawiera go także decyzja II instancji. Z kolei z art. 7 K.p.a. wynikają rozmaite obowiązki organów administracji publicznej, które w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący kasacyjnie nie wskazują we wniesionym środku odwoławczym w jakim aspekcie organy miałyby uchybić obowiązkom wynikającym z cyt. art. 7 K.p.a., wywodząc wszakże o "poważnej wątpliwości" czy posłużenie się określnikiem "północna część nieruchomości" daje możliwość precyzyjnego określenia obowiązku stron.

E. Zarzut braku jednoznaczności rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydenta Miasta [...] był przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji, który ocenił, że ten element decyzji w/w organu poprzez swoje sformułowanie nie uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Pogląd ten podziela Sąd Naczelny. Skoro nałożono nakaz przywrócenia poprzedniego użytkowania części północnej działek nr [...] i [...] poprzez odstąpienie od parkowania na tym terenie samochodów ciężarowych oraz sprzętu budowlanego wraz z jednoczesnym przywróceniem rolniczego charakteru terenu, a zakres przedmiotowy tego nakazu określono poprzez odesłanie do danych zawartych w powszechnie dostępnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdzie znajdują się wskazania konturów klas bonitacyjnych gruntów, a do nich się odwoływano w rozstrzygnięciu decyzji I instancji, to trafnie sąd wojewódzki przyjął, iż możliwe jest ustalenie ich przebiegu w terenie. W konsekwencji brak podstaw do uznania skuteczności rozważanej podstawy kasacyjnej.

F. Ubocznie wypadnie zauważyć, co Sądowi wiadomo z urzędu, że wyrokiem z 20 lutego 2015 r., II OSK 1745/13, oddalono skargę kasacyjną A. M. od wyroku WSA w Gliwicach z 13 lutego 2013 r., II SA/Gl 989/12, oddalającego skargę A. M. i M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 28 czerwca 2012 r., mocą której m. in. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gliwicach nakazującą A. M. i M.M. rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz zatoczką parkingową w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 28 RP, tj. od punktu B i C pokazującego przebieg granicy między wskazanym w planie obszarem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (14 MNU, RM), a terenami nie spożywczych upraw ogrodniczych lub innych upraw (28 RP). W motywach wyroku II OSK 1745/13 wskazano m. in., że skoro ustawodawca miejscowy co do zasady wprowadził zakaz zabudowy tej działki, a umożliwił jedynie rozprowadzenie liniowych urządzeń infrastruktury, to realizacja takiej inwestycji musi odbywać się w sposób umożliwiający rolnicze wykorzystanie pozostałej części działki.

G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.