Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 629/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.M. i W.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania inwestorów A. i W.M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], którą organ ten zgłosił sprzeciw do złożonego w dniu 18 czerwca 2020 r. przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy części mieszkalnej budynku w związku z dokonaną rozbudową, nadbudową budynku usługowo-gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydanej przez Prezydenta Miasta,

Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. Dnia 18 czerwca 2020 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie inwestorów o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku usługowo- gospodarczego. Z załączonych do zawiadomienia dokumentów wynikało, że inwestycja polegała na rozbudowie i nadbudowie budynku na cele mieszkalno- usługowe na działce nr [...] oraz to, że inwestorzy zawiadomili już organ wcześniej o zakończeniu budowy partem budynku usługowo-gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...], a organ w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Po wezwaniu inwestorów do złożenia wyjaśnień dnia [...] lipca 2020 r. PINB złożył opisany na wstępie sprzeciw do złożonego w dniu 18 czerwca 2020r. przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy części mieszkalnej budynku w związku z dokonaną rozbudową i nadbudową.

W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał, że w odniesieniu do inwestycji objętej zawiadomieniem o zakończeniu budowy prowadził postępowanie naprawcze w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydanej przez Prezydenta Miasta. W wyniku tego postępowania organ wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku usługowo - gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno - usługowy na działce na działce nr [...]. Zdaniem PINB organ zatwierdzając projekt zamienny popełnił błąd, gdyż w skład projektu zamiennego wchodzi decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r., którą tenże organ odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wobec czego PINB nie miał podstawy prawnej do zastosowania procedury naprawczej. Z tych względów należało wnieść sprzeciw do zawiadomienia.

2. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podnieśli, że zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielono im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wg projektu budowlanego zamiennego budynku, obejmującego warsztat samochodowy zlokalizowany na parterze budynku oraz część mieszkalną na piętrze oraz uzyskali oni wcześniej zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy parteru budynku mieszkalno-usługowego mieszczącego warsztat samochodowy.

3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WINB przytoczył regulacje prawne dotyczące zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy oraz przesłanki i termin wnoszenia sprzeciwu. Wskazał, że procedura ta nie obejmuje przypadków uregulowanych w art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawo budowlanego. W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do przedmiotu zgłoszenia w dniu 20 grudnia 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, PINB wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]. Wydanie tej decyzji poprzedziło uchylenie przez Prezydenta Miasta w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę budynku usługowo-gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...].

W tej sytuacji wymagalność uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotu objętego przedmiotowym zawiadomieniem o zakończeniu budowy wynika z mocy prawa. Skoro inwestorzy złożyli wniosek z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, w sytuacji, gdy w sprawie wymagane jest wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie, a zatem złożenie takiego wniosku, konieczne było, zdaniem organu, wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB została wydana w terminie, określonym przez ustawodawcę w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co do zasady bowiem bieg tego terminu (14 dni od daty potrzymania zawiadomienia o zakończeniu budowy) może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji - w takim przypadku termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora). Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe zawiadomienie o zakończeniu budowy, wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 czerwca 2020 r., natomiast w ostatnim dniu 14-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, to jest w dniu 2 lipca 2020 r., organ powiatowy wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia o określony dokument (aktualny przegląd kominiarski). Inwestorzy zadośćuczynili powyższemu wezwaniu w dniu 20 lipca 2020 r. (data podpisania ich pisma wyjaśniającego opatrzonego datą: [...].07.2020r.) i od tej daty należy liczyć 14-dniowy ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu. W rezultacie wydanie w dniu [...] lipca 2020 r. zaskarżonej decyzji o sprzeciwie należy ocenić jako spełniające wymaganie przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie terminu wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Dodatkowo organ wskazał, że podejmie z urzędu działania administracyjne w celu zbadania zgodności z prawem decyzji PINB z dnia [...].12.2016r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono A. i W.M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego.

4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu przeciwko całości decyzji WINB, skarżący inwestorzy wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą zarzucając:

- obrazę prawa procesowego to jest przepisu art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepouczenie strony o obowiązku złożenia stosownego wniosku, ewentualnie zobowiązania do sprecyzowania żądania, względnie niepotraktowanie zawiadomienia strony o zamiarze użytkowania obiektu budowlanego jako wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

W jej uzasadnieniu podnieśli, że organ powinien potraktować pismo skarżących jako wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowania, względnie tak ich pouczyć, by mogli oni swój wniosek zmodyfikować. Postępując inaczej organ I instancji wprowadził skarżących w błąd i przedłużył postępowanie. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić decyzję PINB, tak by skarżący mogli zmodyfikować swój wniosek.

4. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

6. Zgodnie z powołanym trafnie przez organ odwoławczy przepisem art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 tej ustawy. W szczególności chodzi tu o sytuacje, gdy organ stwierdza, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lub wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek w takim obiekcie albo w stosunku do tego obiektu prowadzono postępowanie legalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 31 grudnia 2003 r., II SA/Lu 1630/98, CBOSA).

W sprawie, jak to wskazał organ odwoławczy PINB wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a wydanie tej decyzji poprzedziło uchylenie przez Prezydenta decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo-gospodarczego. W takiej sytuacji nie było podstaw do zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

7. Kwestie tę są sporne w sprawie i nie podważa się ich w skardze, ta bowiem dotyczy tego, że zdaniem skarżących organy powinny z urzędu "przekwalifikować" wniosek skarżących do właściwego trybu czyli wydawania decyzji o pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie naprowadzić skarżących na tenże tryb udzielając im stosownego pouczenia. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że nie są one zasadne w stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych. Z wniosku skarżących wynika bowiem wprost, że zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 18 czerwca 2020 r.) dotyczy trybu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wniosek został bowiem złożony na urzędowym formularzu i zawiera również żądanie wydania zaświadczenia o niewniesieniu przez organ sprzeciwu do zawiadomienia. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do innej kwalifikacji wniosku, jak i wyjaśniania wątpliwości co do jego treści i w tym zakresie pouczania strony. Ograniczenia te wynikają z przepisów art. 61 § 1 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., z których wynika związanie organu żądaniem wniosku w sytuacji, gdy żądanie to jest jasne, jednoznaczne i spełnia wszelkie wymogi formalne. W takiej sytuacji samowolna zmiana trybu byłaby ewidentnym naruszeniem zasady związania organu treścią żądania wszczynającego postepowania administracyjne.

8. Jeśli zaś chodzi o pouczenie, przepis art. 9 k.p.a. statuujący zasadę informowania stron nie czyni organu administracji pełnomocnikiem strony, a obowiązek w nim zawarty nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Udzielana informacja powinna być bowiem obiektywna, co oznacza, że nie powinna zawierać sugestii co do wyboru takiego "scenariusza" dalszego postępowania, który dla strony jest najkorzystniejszy (por. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 9, SIP LEX oraz wyroki NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 1867/16; 20 lipca 1999 r., I SA 2176/98; 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12 i 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10; CBOSA).

Informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale, w gruncie rzeczy oceną merytoryczną treści wniosku. Udzielając bowiem stosownego pouczenia organ musiałby bowiem wskazać, że ze względów merytorycznych wnioskowany przez inwestorów tryb zawiadomienia jest w sprawie niezasadny z przyczyn materialnoprawnych. Tak daleko idący instruktaż zdecydowanie wykracza poza ramy art. 8 i 9 k.p.a., bo przecież pouczenie nie może uprzedzać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy.

Nadto zwrócić należy uwagę na szczególny tryb i terminy, którymi był ograniczony organ. Pouczenie, inaczej niż wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentacji, nie przerywa biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem realne jest, że nawet w przypadku pozytywnej reakcji na sugestię organu zmodyfikowany wniosek zostałby wniesiony po upływie tego terminu. Strona mogłaby również nie zmienić wniosku, a czas oczekiwania na odpowiedź nie przedłużałby terminu do złożenia sprzeciwu. W takiej sytuacji prawidłowo organ, po przedłożeniu uzupełnionej dokumentacji i wyjaśnień, terminowo zastosował dyspozycję art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

9. Wbrew temu co twierdzi się w skardze zbędność postępowania w sprawie zawiadomienia nie jest pochodną działania organu, ale strony, która z własnej woli i jednoznacznie je uruchomiła. To zaś, że organ wniósł sprzeciw, czyni sytuację strony korzystniejszą, niż gdyby "zmilczał" wniosek lub też doprowadził do upływu terminu. Przyjmuje się bowiem, że jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., II OSK 331/16, CBOSA). Wniesiony sprzeciw nie tworzy takiej sytuacji i jednoznacznie wskazuje inwestorom właściwy tryb procedowania w sprawie nie ograniczając ich praw, ani nie przesądzając treści aktów, które mogą być wydane w innych postepowaniach.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.