Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 535/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXIV/604/13 w przedmiocie zmiany uchwały Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Olsztyna I. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 marca 2013r. Nr XXXIV/604/13 Rada Miasta Olsztyna zmieniła swoją uchwałę Nr VIII/65/11 z dnia 29 marca 2011r. w sprawie Statutu Miasta Olsztyna, w ten sposób, że do § 45 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego załącznik nr 7 do Statutu Miasta Olsztyna, dodany został pkt 5 uprawniający grupę co najmniej 150 mieszkańców, posiadających czynne prawo wyborcze, do wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały. Zgodnie z § 1 ust 3 uchwały zmieniającej do § 45 regulaminu dodano ust. 5 w brzmieniu: "sposób procedowania projektu uchwały zgłoszonej przez wnioskodawcę określonego w § 45 ust. 1 pkt 5 reguluje § 45a". W związku z tym, zgodnie z § 1 ust. 4 uchwały zmieniającej, do regulaminu Rady Miasta dodany został § 45a normujący procedurę podjęcia uchwały z inicjatywy Grupy Mieszkańców, którą rozpoczyna rejestracja przez Przewodniczącego Rady Grupy Inicjatywnej, składającej się z od 3 do 15 mieszkańców (ust.1). Wniosek o rejestrację powinien zawierać propozycję uchwały obejmującą co najmniej: tytuł uchwały, treść merytoryczną uchwały, wyjaśnienie potrzeby i celu podjęcia uchwały, listę osób tworzących Grupę Inicjatywną oraz dane pełnomocnika tej grupy. (ust. 2). W § 45a ust.4 wyznaczony został Przewodniczącemu Rady Miasta siedmiodniowy termin na rozpatrzenie wniosku o rejestrację. Stosownie do § 45a ust. 9 Przewodniczący Rady Miasta sprawdza przedłożony przez Grupę Inicjatywną projekt uchwały pod względem formalnym i wzywa do uzupełnienie stwierdzonych w tym zakresie braków w terminie 14 dni. W przypadku nieuzupełnienia projektu uchwały zgodnie z wezwaniem Przewodniczącego, procedura podjęcia uchwały podlegała wygaszeniu a Grupa Inicjatywna wykreśleniu z rejestru, którego prowadzenie powierzono Prezydentowi Olsztyna (§ 45a ust. 5). Natomiast zaakceptowany projekt uchwały podlegać ma publikacji na stronie Urzędu Miasta. W myśl § 45a ust. 10 Grupa Inicjatywna może przystąpić do zbierania podpisów mieszkańców po sprawdzeniu projektu przez Przewodniczącego Rady i uzupełnieniu ewentualnych braków. W terminie 6 miesięcy pełnomocnik Grupy Inicjatywnej przedkłada Przewodniczącemu listę osób popierających inicjatywę uchwałodawczą. W przypadku przekroczenia tego terminu procedura podjęcia uchwały podlega wygaszeniu, a Grupa Inicjatywna wykreśleniu z rejestru (§ 45a ust. 12). Stosownie do ust. 13 projekt uchwały przygotowany przez Grupę Inicjatywną wraz z listą podpisów mieszkańców Przewodniczący przekazuje Prezydentowi w celu weryfikacji, czy poparcia udzielili mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze. W przypadku stwierdzenia, że liczba mieszkańców uprawnionych jest mniejsza niż 150, Przewodniczący wzywa do uzupełnienia listy w terminie wskazanym w ust. 11 § 45 a. Po bezskutecznym upływie tego terminu procedura podjęcia uchwały ulega wygaszeniu, a Grupa Inicjatywna wykreśleniu z rejestru (ust. 14). W ust. 16 stwierdzono, że przyjęty projekt uchwały jest procedowany zgodnie z Regulaminem Rady Miasta. Przy czym za referenta oraz projektodawcę uznano mieszkańców, reprezentowanych przez pełnomocnika Grupy Inicjatywnej. W dalszych ustępach § 45a regulaminu wskazano, jakie mogą być dalsze losy projektu, a mianowicie, że: Grupa Inicjatywna może go wycofać, Rada zaś może projekt odrzucić, przyjąć bez poprawek lub z poprawkami.

W dniu 27 maja 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę zmieniającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc

o stwierdzenie jej nieważności w całości. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Wojewoda podniósł, że zgodnie

z judykaturą (m.in. wyrokami: WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt.: III SA/Wr 584/05; WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08), rada gminy nie może w statucie określić, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. Wyjaśniono, że granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy, jak i podejmowaniu rozstrzygnięć, wyznacza Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym. W tych aktach normatywnych brak jest zaś unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawo do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 5940, dalej jako: "u.s.g."), mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zatem w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym - do wyborów i referendum - udziałem mieszkańców gminy

w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego.

W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia "za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. W ocenie Wojewody brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Organ nadzoru wskazał na treść art. 5a u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy" (ust. 1), a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Wojewoda stwierdził, iż skoro ustawodawca zaliczył do materii ustawowej przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy i powierzył gminie określenie ich zasad, to trudno przyjąć, aby tak ważna materia, jak inicjatywa uchwałodawcza (bez wątpienia uprawnienie dalej idące niż prawo do konsultacji w ważnych sprawach gminy) i sposób jej wykonywania, mogła być samoistnie uregulowana w statucie gminy.

Zdaniem organu nadzoru w istotnej sprzeczności z prawem pozostają również zapisy kwestionowanej uchwały dotyczące uprawnień Przewodniczącego Rady Miasta, m.in. w przedmiocie rozpatrywania wniosku o rejestrację Grupy Inicjatywnej

i weryfikowania pod względem formalnym przedkładanych przez Grupę Inicjatywną projektów uchwał. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Tak więc funkcja przewodniczącego i zakres jego kompetencji został w sposób wyczerpujący przez ustawodawcę określony w cytowanej regulacji poprzez użycie zwrotu "wyłącznie". Ustawodawca wprowadził zamknięty katalog obowiązków/uprawnień przewodniczącego rady, a co za tym idzie - zakaz stanowienia przez organy gminy postanowień rozszerzających powyższy katalog. Potwierdzeniem powyższego jest użyty przez ustawodawcę zwrot "prowadzenie obrad rady", który nie może stanowić podstawy do przypisania przewodniczącemu uprawnień innych, niż przewidzianych w art. 19 ust. 2 u.s.g., a zatem do wyposażenia go w kompetencje wskazane w zapisach § 1 ust. 4 pkt 1, ust. 4 (winno być 5), ust. 9, 10, 13, 14 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały dają przepisy ustrojowe oraz Konstytucja RP, w szczególności art. 169 ust. 4. Argumentowano, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowany w granicach ustaw. Pojęcie to, w ocenie gminy, należy traktować szeroko, nie zaś wąsko, jak wskazał Wojewoda. Należy przyjąć, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wprowadzania określonych uregulowań w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy. To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiał możliwości inicjatywny uchwałodawczej mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Wskazano, że

w wyroku z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 196/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zajął pozytywne stanowisko co do możliwości przyznania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom gminy. W wyroku tym Sąd przyjął, że statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, z tym zastrzeżeniem, że nie mogą być one sprzeczne

z przepisami. Pełnomocnik organu stwierdził, że wniosek taki wynika z samego charakteru gmin, które powinny samodzielnie normować swą strukturę. Takie stanowisko, jak stwierdzono, znajduje również potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a w szczególności w regule, że samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom. Organ gminy wskazał na treść art. 22 ust 1 u.s.g., podnosząc, że w świetle tego przepisu rada posiada autonomię w określaniu w statucie organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest nie tylko uregulowanie inicjatywy uchwałodawczej, ale także przypisanie w jej ramach kompetencji dla przewodniczącego rady. Zauważono, że nawet wyraźne przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu nie oznacza jednocześnie, że katalog podmiotów uprawnionych do korzystania z tego uprawnienia jest zamknięty. Nie można bowiem wykluczyć, że rada gminy w toku przyjęcia postanowień statutowych będzie chciała rozszerzyć katalog podmiotów uprawnionych do składania projektów uchwał celem poddania ich pod głosowanie przez uprawniony organ. Taki sposób kształtowania wewnętrznego ustroju gminy jest właściwy i powinien być chroniony przez sąd, jako mieszczący się w zasadzie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców w niczym nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu uchwały nie będzie skutkować obowiązkiem jej przyjęcia, lecz jedynie rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Zatem w tym zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego - rady gminy.

Odnosząc się zaś do zarzutu przyznania Przewodniczącemu Rady Miasta Olsztyna dodatkowych kompetencji, organ podniósł, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mieszczą się w normie art. 19 ust. 2 u.s.g., gdyż odnoszą się do organizacji pracy rady w zakresie realizacji przyznanych mieszkańcom uprawnień związanych z pracami rady. Zadania te zarówno w ustawie, jak i w uchwale mają charakter materialno-technicznego porządkowania pracy rady i jej funkcjonowania. Podkreślono, że rejestracja Grupy Inicjatywnej nie jest niczym innym jak technicznym poinformowaniem przewodniczącego, że został wszczęty proces zmierzający do przedłożenia radnym projektu uchwały. Tryb ten jest logiczną konsekwencją wprowadzania organizacji pracy rady i kompetencjami w tym zakresie jej przewodniczącego. Kompetencje te są analogiczne do kontroli związanej

z powoływaniem klubów radnych, czy sprawdzaniem składanych przez radnych lub ich kluby projektów uchwał. Zgodnie z § 39 statutu radni w liczbie co najmniej trzech osób mogą tworzyć kluby radnych. O utworzeniu klubu informują przewodniczącego, który powiadamia radnych o jego powstaniu. Zaznaczono, że w przypadku przyjętej przez wojewodę ścisłej interpretacji art. 19 ust. 2 u.s.g., przepis ten nie powinien się ostać, bowiem przewodniczący nie ma kompetencji do czynności technicznych związanych z przyjęciem zgłoszenia. Dlatego też, w ocenie organu, interpretacja Wojewody jest zbyt rygorystyczna. Stwierdzono, że przewodniczący posiada kompetencje do organizowania prac rady, w ramach których mieszczą się również czynności związane z przyznaną innym podmiotom inicjatywą uchwałodawczą. Zauważono, że przekazywanie Prezydentowi dokumentów czy wniosków przez Przewodniczącego Rady nie jest nową czynnością. Zgodnie z § 31 ust. 5 Statutu Przewodniczący przekazuje pisemne interpelacje Prezydentowi Olsztyna. Również uprawnienia przewodniczącego w zakresie weryfikacji projektu uchwały pod względem spełnienia przez nią wymogów formalnych nie jest czymś nowym. Także obecnie projekty zgłaszane przez radnych, czy ich kluby, kontrolowane są przez przewodniczącego

w zakresie kompletności. Weryfikacja ta ma za zadanie sprawdzenie, czy zostały spełnione wymogi formalne stawiane przez statut projektom uchwał, wobec których wszczynana jest procedura legislacyjna. Tego wymaga sprawne funkcjonowanie rady jako organizacji, ale również przebieg procesu korzystania przez uprawnionych z prawa do inicjatywy obywatelskiej. Podkreślono, że precyzyjnego określenia sposobu działania wymaga nie tylko działalność przewodniczącego, ale także podmiotów, w zakresie korzystania z kompetencji inicjatywy uchwałodawczej. Uregulowany zaskarżoną uchwałą kształt realizacji uprawnienia do inicjatywy obywatelskiej w żaden sposób nie narusza więc ustawowo określonej pozycji przewodniczącego organu stanowiącego. Także dwuetapowość procedury realizacji tego prawa, a więc najpierw zgłoszenie zamiaru wykonania inicjatywy uchwałodawczej. a dopiero potem jej wniesienie w limitowanym czasie 6 miesięcy, liczonych od dnia złożenia wniosku, mieści się w pełni we wspomnianej wcześniej sferze autonomii statutowej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu powstałego pomiędzy Wojewodą Warmińsko - Mazurskim a Radą Miasta Olsztyna sprowadza się do wyjaśnienia, czy mieszkańcom tej gminy przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, rozumiana jako prawo do przedstawienia pod obrady rady gminy projektu uchwały. Kwestią sporu pozostaje zakres dopuszczalnego uregulowania inicjatywny uchwałodawczej i procedowania w tym względzie w ramach statutu tej gminy, który to akt prawa miejscowego reguluje ustrój danej jednostki samorządu terytorialnego i tryb działania jej organów.

Organ nadzoru podniósł w skardze, że dodany w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały pkt 5 do § 45 ust. 1 regulaminu - uprawniający grupę co najmniej 150 mieszkańców, posiadających czynne prawo wyborcze, do wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały

w istotny sposób narusza prawo, gdyż uchwalony został bez podstawy prawnej. Pogląd ten uwzględnia stanowisko zajęte w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt. III SA/Wr 584/05 i WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08. Podobne stanowisko zajął również WSA w Olsztynie

w wyroku z dnia 17 października 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 171/13.

W wyrokach tych argumentowano na podstawie art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 169 Konstytucji RP oraz art. 5 a i art. 11 ust. 1 u.s.g., że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim

i za ograniczonym - do powszechnych wyborów i referendum - udziałem mieszkańców gminy w sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia

"za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy i brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy powinno być traktowane jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy, które nie zostało pozostawione regulacjom statutowym.

Przeciwne stanowisko co do możliwości przyznania mieszkańcom danej gminy omawianego uprawnienia zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 196/13, uznając, że przyznanie inicjatywy uchwałodawczej również grupie mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze nie narusza w sposób istotny prawa, jak to wskazuje organ nadzoru, gdyż zawarta w tym zapisie kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje "w granicach prawa" wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu. W wyroku tym Sąd wywiódł na podstawie art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g., że wprowadzone uprawnienie nie narusza żadnego z zapisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym, czy też innego aktu normatywnego, a tym samym nie sposób uznać, że zapis taki jest niezgodny i pozostaje poza pojęciem " w granicach ustaw".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugie

z przytoczonych stanowisk. Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1122/04, OSs 2006, nr 1 poz. 9) wypowiedział pogląd, że kwestionowanie zapisów statutowych jedynie na tej podstawie, że nie mają one wiernego i szczegółowego pierwowzoru ustawowego jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu statutowego z jednoczesnym pominięciem generalnej podstawy wszystkich przepisów statutowych zawartych w powołanych przepisach Konstytucji

i ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w wyroku z dnia 21 listopada 2013r., sygn. akt Ii OSK 1887/13 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się wprost za legalnością postanowień statutu odnoszących się do przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej. NSA argumentował w tym względzie, że uprawnienie do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiąże się niewątpliwie z ustaleniem trybu pracy rady, która to kwestia, jak wynika wprost z art. 22 u.s.g., należy do materii statutowej. Uprawnienie zaś do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która to w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. Przy pomocy tych organów jednostka samorządu obowiązana jest zaspokajać zbiorowe potrzeby tworzącej ten związek społeczności. Ten korporacyjny charakter samorządu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej tworzącej ją społeczności. Za przyznaniem mieszkańcom gminy prawa wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, przemawia również Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607). Już w preambule tego aktu znajdują się wskazówki dotyczące obowiązujących zasad, które w rozpoznawanej sprawie nabierają szczególnego znaczenia. Stwierdzono tam, że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Wyrażono również przekonanie, że uprawnienie to

w sposób najbardziej bezpośredni może być realizowane właśnie na szczeblu lokalnym, jako że właśnie tam istniejąca społeczność lokalna wyposażona jest w rzeczywiste uprawnienia. Choć wprost akt ten nie mówi o inicjatywie uchwałodawczej, niemniej jednak wyposażenie obywateli w takie uprawnienie zawiera się w przewidzianej w Artykule 3(5) możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli. Zauważyć bowiem należy, że, jak przyjęto w Artykule 3(4) Karty, samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Mając powyższe na uwadze NSA podkreślił, że przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza. W podobny sposób wypowiada się doktryna i piśmiennictwo.

Sąd, w całości podzielając przedstawioną powyżej wykładnię prawa, stwierdził, że Rada Miasta Olsztyna w uchwalonym zapisie § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu nie naruszyła prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej w całości. Z tego powodu rozstrzygnięto jak w pkt II sentencji wyroku.

Analizując natomiast pozostałe zapisy zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że za nieważne należało uznać § 1 ust. 3 i 4 kwestionowanej uchwały zmieniającej, które całkowicie abstrahują od obowiązujących zapisów statutowych normujących tryb poddawania pod obrady rady projektów uchwał i nie korespondują z treścią § 1 ust 1 zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że wspomniany § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej poszerzył krąg podmiotów uprawnionych do występowania z inicjatywą uchwałodawczą. Prawo to przyznano grupie 150 mieszkańców. Po czym mocą § 1 ust. 3 i 4 uchwały dodano do Regulaminu Rady Miasta § 45a, który uregulował postępowanie co do inicjatywy uchwałodawczej tzw. Grupy Inicjatywnej, składającej się z liczby od 3 do 15 osób. Praktycznie cały ust. 4 § 1 omawia losy projektu uchwały przedłożonej przez tę nieliczną grupę osób. Pełnomocnik organu przekonywał, że zapisy te miały na celu wprowadzenie dwuetapowości procedury realizacji prawa inicjatywy obywatelskiej, poprzez najpierw zgłoszenie zamiaru wykonania inicjatywy uchwałodawczej, a dopiero potem jej wniesienie. Zdaniem organu takie ukształtowanie procedury poprzedzającej poddanie pod obrady rady projektu uchwały z inicjatywy mieszkańców mieści się w sferze autonomii statutowej gminy. Stanowisko to pomija jednak zupełnie konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zasadę racjonalności prawa. Jak wnioskować można, Rada Miasta w Olsztynie wskazaną dwuetapowość postępowania przyjęła na wzór procedury przyjętej w ustawie z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r. poz. 706), dotyczącej przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców, gdzie inicjator referendum zawiadamia najpierw o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1 i 2), a następnie w terminie 60 dni od dnia powiadomienia inicjator referendum zbiera podpisy uprawnionych mieszkańców, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie (art. 14 ust. 1). W ocenie Sądu zasady te nie mogą mieć jednak prostego przełożenia w postępowaniu w sprawie inicjatywy uchwałodawczej, która ma dotyczyć konkretnego zamierzenia, popartego od razu wymaganą liczbą osób. Skoro lokalny prawodawca zdecydował się przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej określonej grupie mieszkańców - co najmniej 150 osób, to projekt tej konkretnie grupy powinien wszczynać postępowanie w sprawie tego projektu, którego przebieg, poza uwzględnieniem właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, takich jak np. reprezentacja, czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt, nie powinien odbiegać zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowanych przez pozostałe uprawnione podmioty. Zauważyć należy, że w obowiązującym Regulaminie Rady Miasta projekty uchwał przedkładane przez prezydenta, komisję rady, klub radnych, czy każdego radnego muszą spełnić właściwie te same wymogi formalne, co projekt mieszkańców i mają co do zasady jednolity tryb procedowania, Zgodnie z § 46 ust. 8 i 10 projekty przedkładane są Przewodniczącemu Rady, który przekazuje je właściwym komisjom i radnym. Stosownie do § 49 regulaminu na posiedzenie komisji zaprasza się projektodawcę uchwały w celu wyjaśnienia celowości jej podjęcia. Komisja wydaje opinię w sprawie projektu uchwały, wnioskując o jej przyjęcie bez poprawek, przyjecie z poprawkami lub odrzuceniu projektu uchwały (§ 50 i 51 regulaminu). Następnie projekt uchwały poddawany jest głosowaniu na obradach rady.(§ 59 i 60). W świetle tych przepisów nie ma podstaw do wyodrębniania grupy inicjatywnej i określania procedury, której wyczerpanie dopiero warunkuje nadanie biegu projektowi uchwały pochodzącej od grupy co najmniej 150 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, którym we wcześniejszym zapisie (§ 45 ust.1 pkt 5) przyznano bezwarunkową ( niezależną od wcześniejszej rejestracji jakichkolwiek "grup inicjatywnych") inicjatywę uchwałodawczą.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I wyroku.

O zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.