Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 755/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art.64 ust.1, artt.60
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływana jako u.p.z.p.) nie uzgodnił inwestorowi J. D. (dalej określany jako skarżący) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków usługowo - handlowych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym miasto [...] przyległej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji: [...] na odc. w km ERGO od [...] strona prawa.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, proponowany przez stronę projekt decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2.5.2. precyzuje komunikację poprzez zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji: [...]. Organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] posiada również dostęp do drogi publicznej powiatowej klasy Z nr [...]. Zgodnie natomiast z treścią § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ,dalej powoływane jak rozporządzenie z 2.03.1999 r.), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Zdaniem wnoszącego zażalenie, duże różnice poziomów na działce oraz różnica poziomu ulic [...] narzucają odstopniowanie terenu oraz odgrodzenie go od strefy domków jednorodzinnych, co spowoduje brak dojazdu do trzech działek położonych przy ul. [...], graniczących z pasem drogowym. Skarżący wskazał, że na działkach są planowane usługi o niewielkim natężeniu ruchu, więc zjazdy nie będą utrudniały ruchu na drodze [...].

Inwestor zwrócił również uwagę na to, że sąsiednia działka o powierzchni [...] ha uzyskała w 2013 r. trzy zjazdy dla nowobudowanej inwestycji o dużym natężeniu ruchu (market), dwa na drogę powiatową i jeden na drogę wojewódzką klasy G nr [...], zaś sąsiednia działka od strony południowej [...], na której też powstała nowa inwestycja w 2016 r., ma dwa zjazdy na drogę [...]. W ocenie wnoszącego zażalenie jest to dyskryminacja.

Postanowieniem z [...] 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 53 ust. ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] położona w [...] przylega do drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] oraz przylega także do drogi powiatowej klasy Z nr [...]. Skoro zatem działka ma dostęp do drogi powiatowej, tj. do drogi niższej kategorii i zarządca drogi wskazał na możliwość uwzględnienia takiego rozwiązania podczas planowania zamierzenia inwestycyjnego, to mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji, w której przedstawiono projekt urządzenia zjazdu na drogę wojewódzką. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył głównego argumentu zawartego w zażaleniu. Wskazał, że działka [...] o kolejnych numerach z podziału aż do [...] od lat 40-tych posiadała zjazd na drogę klasy G o nr [...] aż do 2013 r., kiedy zjazd ten został rozkopany przez RDW [...]. W ocenie Skarżącego działanie to było bezprawne i rażąco naruszało prawo własności oraz pozbawiło działkę zjazdu na ul. [...].

Skarżący podniósł również, że organ pierwszej instancji nie zastosował § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2.03.1999 r. wobec inwestycji na działce [...], która mając dwa zjazdy na drogę klasy Z ul. [...] oraz [...], uzyskała trzeci zjazd na drogę wojewódzką klasy G, czyli na ul. [...] w 2013 r. - działka ta o powierzchni [...] ha przylega do ulicy [...] na długości [...] mb. Podobna sytuacja zaistniała przy nowej inwestycji na działce sąsiedniej [...], która, mając jeden zjazd na ul. [...] w 2016 r., uzyskała drugi zjazd do nowych inwestycji i podziałów - w wyniku uzgodnienia inwestycji powstały działki [...]. Działki te z dwoma zjazdami na ul. [...] droga wojewódzka klasy G przylegają do ulicy na długości tylko [...] mb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 15.06.2020r.w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 369/20 uchylił zaskarżone postanowienie SKO uznając, że w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w treści zażalenia wskazał bowiem na okoliczność zaistnienia pewnej praktyki w okolicznościach niniejszej sprawy polegającej na pozytywnym załatwianiu spraw związanych z wykonywaniem zjazdów na drogę publiczną, tj. na drogę wojewódzką klasy G. Sąd uznał, że zadaniem organu było uwzględnienie tego argumentu w postępowaniu odwoławczym. Czynności tej organ odwoławczy zaniechał, naruszając tym samym przepisy postępowania. Sąd podkreślił, że wyrok ten nie przesądza o konieczności pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, niemniej wskazana w treści niniejszego uzasadnienia kwestia winna ulec wyjaśnieniu, a dopiero po przeprowadzeniu stosownej analizy możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę SKO ustali okoliczności związane z wykonaniem zjazdów na sąsiednich działkach i rozważy, stosownie do art. 8 § 2 k.p.a., czy doszło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2021r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organy I instancji. W jego uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w celu wykonania zaleceń Sądu postanowieniem z dnia [...] 2020r. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez przedłożenie informacji co do ilości wszystkich zezwoleń na wykonanie zjazdu publicznego też indywidualnego na drogę wojewódzką klasy G nr [...] z wszystkich działek sąsiadujących z działką inwestora nr [...] wydanych począwszy 2013 roku do czerwca 2020 r. celem wyjaśnienia, czy istnieje utrwalona praktyka polegająca na pozytywnym załatwianiu spraw związanych z wykonywaniem zjazdów na drogę publiczną klasy G. W piśmie z dnia [...] 2020r. Zarządca drogi udzielił wyjaśnień wskazując, że w okresie od [...] 2013 r. do [...] 2020 r. zostało wydane tylko jedno zezwolenie na wykonanie zjazdu z działki sąsiadującej z działką objętą planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, a mianowicie w roku 2013 wydano zezwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] na działkę nr [...]. Organ ocenił, że nie można uznać istnienia utrwalonej praktyki w zakresie wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdów na drogę wojewódzką. Tym samym trudno uznać, aby negatywne zaopiniowanie rozwiązań dotyczących skomunikowania działki, na której ma być realizowana inwestycja stanowiło odstępstwo od utrwalonej praktyki, czy też naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. SKO podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, a jedynie negatywnie odnosi się do propozycji rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Negatywna opinia zarządcy drogi dotyczy konkretnego rozwiązania przyjętego w projekcie decyzji, ale jednocześnie nie ma przeszkód, aby urbanista rozważył inny sposób rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i sporządził projekt, który uzyska akceptację zarządcy drogi. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze.

Organ odwoławczy ocenił, że podnoszone przez odwołującego się okoliczności dotyczące sporów powstałych na tle naruszenia własności, pogłębienia rowu w pasie drogowym czy zlikwidowania w przeszłości istniejącego zjazdu nie mają wpływu na opinię w zakresie rozwiązań komunikacyjnych planowanej inwestycji.

Skargę na to postanowienie wniósł J. D. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art.. 80 k.p.a., gdyż organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym nie odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Ponadto z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. organ w postępowaniu wyjaśniającym oparł swoje ustalenia o fałszywe dowody, a nadto z naruszeniem art. 75 k.p.a. organ nie dopuścił w postępowaniu wyjaśniającym dowodu z zeznań świadków, choć te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2020r. IISA/Bd 369/20 uprzednio wydanego przez SKO postanowienia podnosząc, że ponownie rozpoznając sprawę zatem organ winien ustalić okoliczności związane z wykonaniem zjazdów na sąsiednich działkach i rozważyć, stosownie do art. 8 § 2 kpa, czy doszło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekający ponownie oraz organ związany był oceną prawną przedstawioną w powołanym wyroku.

Mając powyższe na uwadze zaznaczyć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] odmawiające uzgodnienia - w zakresie dostępu do drogi publicznej powiatowej klasy Z nr [...].- projektu decyzji Burmistrza Miasta i gminy [...] o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków usługowo-handlowych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym miasto [...] przyległej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji: [...], na wniosek inwestora, którym jest skarżący.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych.

Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a"), o czym stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Dotyczą one oceny zgodności "przygotowywanej" decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. W tej sytuacji organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia, a organem tym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest niezgodny z wyraźnym, zidentyfikowanym i wskazanym przepisem prawa.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącego inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], którym jest Zarząd Województwa [...] (z upoważnienia którego orzekał Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]) z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi nr [...] relacji [...]. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał zatem wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, który został przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi, w odniesieniu do ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 2.5), wskazano m.in.: w punkcie 2.5.2 pkt 1 : "dostęp go drogi publicznej- z drogi wojewódzkiej ul. [...] działka nr [...]", a w punkcie 2.5.2. pkt 2: "realizacja zamierzenia inwestycyjnego wymaga budowy zjazdu publicznego zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.)". W tym stanie rzeczy Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy o drogach publicznych, był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który - zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. - jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 693/17, LEX nr 2389907).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o nr [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] klasy G. Planowane zagospodarowanie działki nr [...] poprzez budowę czterech budynków usługowo-handlowych, obejmującą także budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], jest niewątpliwie okolicznością, która wypełnia hipotezę art. 35 ust. 3 u.d.p., i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania.

W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na działce nr [...] w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, a w tym zakresie organ winien był odwołać się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

W § 9 ust. 1 rozporządzenia prawodawca – mając na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - określił warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. W punkcie 4 ustalono, że droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z powołanego przepisu wynika zatem, po pierwsze, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a po drugie, że już z samej (wymienionej w tym przepisie) klasy drogi wynikają określone konsekwencje w zakresie ustaleń co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze. Innymi słowy, przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Przyjmowany prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy może więc stanowić uzasadnioną podstawę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu czy też – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - odmowy zaakceptowania przez zarządcę drogi projektu decyzji planistycznej w zakresie planowanego zjazdu, jeżeli realizacja takiego przedsięwzięcia wiązałaby się ze zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w szczególności naruszałaby określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia ustalenia co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadzone dla określonej kategorii dróg.

Brak uzasadnienia dla utworzenia nowego, bezpośredniego zjazdu z działki o nr [...] na drogę wojewódzką organy dostrzegły przede wszystkim z uwagi na możliwość przeprowadzenia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy usługowo-handlowej poprzez zaplanowanie zjazdu na drogę powiatową niższej klasy niż wojewódzka). Przyjąć należy, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, choć nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy G, to jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazdy do takich dróg z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji zatem, gdy istnieją warunki pozwalające na zapewnienie takiego dojazdu poprzez drogę o niższej klasie, mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej bezpośrednio na nieruchomość przyległą do tej drogi za wyłączoną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 479/11, LEX nr 1153106).

Skarżąc przedmiotowe postanowienie J. D. powołał się również na naruszenie zasady równego traktowania obywateli wyrażające się w nieuzgodnieniem jej wniosku w sytuacji, gdy organ dopuścił na sąsiedniej działce nr [...] powstanie trzech zjazdów na drogę nr [...]. W celu oceny zasadności tego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego nakazał , na podstawie art. 153 p.p.s.a. ustalenie okoliczności związane z wykonaniem zjazdów na sąsiednich działkach, a następnie rozważenie, stosownie do art. 8 § 2 kpa, czy doszło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wywiązując się z tego obowiązku organ II instancji ustalił, że w okresie od stycznia 2013r. wydano jedno zezwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] na działkę nr [...], co w ocenie Sądu implikuje uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Natomiast jako utrwaloną praktykę nie można uznać tylko i wyłącznie jednej sprawy, dodatkowo nie wykazując jakoby przedstawiała ona taki sam stan faktyczny i prawny. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut odstąpienia od utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym z uwagi na brak wypełnienia dwóch przesłanek określonych w przywołanym przepisie - utrwalenia praktyki rozpatrywania spraw przez organ oraz tożsamości stanu faktycznego i prawnego.

W ocenie Sądu fakt, że sąsiednia nieruchomość przyległa do drogi wojewódzkiej nr [...] posiada bezpośredni zjazd z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest w każdym przypadku odrębną sprawą administracyjną i wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Samo twierdzenie, że dla działki sąsiedniej udzielono zgody na lokalizację zjazdu nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżącego również ma prawo do takiego zjazdu. Odmowa, z uwagi na niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) i sprzeczność z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym w żadnym razie nie można uznać za dyskryminującą w szczególności, że działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną powiatową klasy Z nr 2835C.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., który skarżący wiąże z tym, że organy nie przeprowadziły dowodu z oświadczeń zawnioskowanych przez niego świadków, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny. SKO prawidłowo oceniło, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji miał wystarczające podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie tego dowodu prowadziłoby do ustalenia, że w przeszłości działka nr [...] miała zjazd na drogę wojewódzką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tak sformułowanego zarzutu. Przeprowadzenie ww. dowodów nie miało znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem okoliczności, o których potwierdzenie za pomocą tychże dowodów wnosi strona skarżąca nie stanowiły przesłanek wydania kwestionowanego postanowienia. Dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający uwzględnia bowiem stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia. Z tych samych względów bez znaczenia dla kwestionowanego rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że [...] S.A. zamierza w przyszłości podjąć inwestycje, które swym zasięgiem obejmować mogą drogę wojewódzką nr [...].

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.