Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1871/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 73 par. 1 i par. 2, 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) postanowieniem z dnia

[...] maja 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako "Kpa."), po rozpatrzeniu wniosku R. B. (dalej skarżący)

o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], odmawiającym rzeczoznawcy majątkowemu – skarżącemu w niniejszej sprawie, przesłania uwierzytelnionych akt sprawy [...], utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.

Do wydania powyższych postanowień doszło następującym stanie sprawy.

Minister pismem z [...] lipca 2013 r. zawiadomił ww. rzeczoznawcę majątkowego o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz o przekazaniu sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej Komisja) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komisja przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, sporządziła protokół końcowy, a następnie przekazała całość akt sprawy Ministrowi.

Minister pismem z [...] listopada 2014 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu przez Komisję postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie

to zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 grudnia 2014 r.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Ministra o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy oznaczonej sygnaturą [...] oraz przedstawił listę dokumentów, które należy pominąć przy sporządzaniu uwierzytelnionych kopii.

Minister w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformował, że obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie sporządzenia notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, natomiast wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy możliwe jest

w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu, a którym mowa w art. 73 § 2 Kpa.

Skarżący pismem z [...] stycznia 2015 r. ponownie zwrócił się o przesłanie kopii wszystkich dokumentów za wyjątkiem wymienionych w swoim piśmie z dnia

[...] grudnia 2014 r. Jako uzasadnienie konieczności posiadania odpisów akt sprawy [...] wskazał, że "ze względu na uzasadnioną obawę zatajenia dokumentów w części lub całości, nie zgadzam się na przeglądanie akt pod nadzorem urzędnika".

Skarżący odmówił także wskazania konkretnych dokumentów, których dotyczy jego wniosek, ponieważ, jak podał, nie ma możliwości "ustalenia jakie dokumenty zostały zgromadzone w urzędniczych szafach". Ponadto zaznaczył, że może "zostać ukarany na skutek sprzecznych z prawem działań, a do skutecznej obrony,

w skomplikowanej sprawie, konieczne jest posiadanie kopii wszystkich dokumentów".

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. odmówiono skarżącemu przesłania uwierzytelnionych akt sprawy [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej odmowy wskazano między innymi, że art. 73 § 1 Kpa., przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Minister, odwołując się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że strona postępowania nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji.

Zdaniem Ministra, skarżący, uzasadniając swój wniosek z [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r., nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Podnoszone okoliczności wskazujące

na możliwość zatajenia dokumentów przez urzędnika oraz konieczność posiadania wszystkich dokumentów, są nieuzasadnione i niewystarczające dla uznania, że

w niniejszej sprawie istnieje ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się

z podjętym rozstrzygnięciem. Wskazał na obawy co do kompletności akt sprawy

i działań pracowników ministerstwa, co sugeruje, jak podał, brak odpowiedzi

na pismo z [...] kwietnia 2014 r. Uznał, że prowadzenie dwóch odrębnych postępowań

w stosunku do autorów jednego operatu szacunkowego, stanowi zamiar ograniczenia stronom postępowania dostępu do istotnych dokumentów. Zdaniem skarżącego, w proponowanych przez Ministra warunkach nie ma możliwości sporządzenia fachowych odpisów, co świadczy o celowym i świadomym uniemożliwianiu pozyskania istotnych w sprawie dokumentów, które są niezbędne

do skutecznej obrony racji skarżącego w prowadzonym postępowaniu i pełnego wyjaśnienia problemu. Skarżący stwierdził, że przywołane w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2015 r. orzeczenia sądowe wydane zostały w innym

od omawianego stanie faktycznym i ich przenoszenie na rozpatrywaną sprawę potwierdza, że pracownicy ministerstwa, powołując się na nie, w istocie działają

w sprzeczności z tymi przepisami.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Stwierdził, że żądanie dostarczenia uwierzytelnionych kopii dokumentów opiera się na negatywnym odbiorze przez skarżącego działań pracowników ministerstwa. Zdaniem Ministra, skarżący nie ufa pracownikom organu oraz podważa kompletność akt sprawy, logicznym zatem wydaje się, jak podał Minister, by samodzielnie przejrzał akta sprawy i ewentualnie wykonał kopie wybranych dokumentów.

Minister wskazał, że pismo z [...] kwietnia 2014 r., jako odnoszące się

do merytorycznych kwestii objętych postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zostało włączone do akt sprawy [...], a jego treść zostanie uwzględniona w toku tego postępowania. Przepisy prawa nie przewidują, aby w toku postępowania organ prowadził ze stroną postępowania korespondencję dotyczącą istotnych kwestii merytorycznych. Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 123 § 1 Kpa. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Minister nie odniósł się do zarzutu braku możliwości sporządzenia

w proponowanych warunkach odpisów, ponieważ, jak podał, skarżący nie określił, jakie warunki miał na myśli.

Minister podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie wykazał żadnego ważnego interesu wskazanego w art. 73 § 2 Kpa. Nie można bowiem uznać, zdaniem Ministra, że interesem takim jest subiektywna ocena skarżącego, że działania pracowników organu są wobec niego nieprzychylne

i tendencyjne, co uniemożliwia mu osobiste zapoznanie się z aktami sprawy

i wykonanie kopii dokumentów.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra z [...] maja 2015 r. skarżący wniósł o jego uchylenie oraz stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie żąda dokumentów, z którymi zapoznał się w czasie sporządzania opinii, a tylko tych, które powstały poza jego wiedzą. Podkreślił, że chodzi mu o protokół Komisji sporządzony na zakończenie postępowania wyjaśniającego, korespondencję Ministra z Komisją i korespondencję Komisji oraz Ministra ze spółką E. Uznał, że ma prawo otrzymać kopie dokumentów z podpisami i nazwiskami osób, które stawiają mu zarzuty. Stwierdził, że nie ma żadnego, prawem popartego powodu do odmowy wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów sporządzanych przez umocowanych przedstawicieli spółki E. i Komisji.

W ocenie skarżącego, Minister przekroczył dopuszczalny zakres uznania administracyjnego, uzasadniając odmowę tylko tym, że przepisy Kpa. nie nakazują wprost wydania kopii akt, a jeżeli nie nakazują, to ich nie wyda.

Ponadto skarżący opisał okoliczności, które, jego zdaniem, świadczą

o tendencyjnym wszczęciu postępowania. Do okoliczności takich zaliczył informację od przedstawicieli ww. spółki, że w przypadku gdy sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych opinie nie będą zgodne z oczekiwaniami spółki, zostanie wobec nich wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a następnie dojdzie

do wszczęcia dwóch odrębnych postępowań wobec autorów operatów szacunkowych, co uniemożliwia mu skuteczną obronę. Ponownie wyraził swoją negatywną ocenę działań podejmowanych przez urzędników w przedmiotowej sprawie oraz podważył obiektywizm organu.

Skarżący, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7

i art. 9 Kpa., stwierdził, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stania na straży praworządności, okazały się w wykonaniu Ministra pojęciami abstrakcyjnymi. Dodał, że całe postępowanie prowadzone przez Ministra obarczone jest istotnymi wadami, nosi cechy nieważności i powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

W piśmie z [...] listopada 2015 r. skarżący w całości podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Dodał, że z pisma z [...] września 2015 r. powziął informację, zgodnie z którą Minister polecił Komisji przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że Starosta L. zwrócił się do niego oraz T. T. o ponowne sporządzenie opinii w sprawie odszkodowania za szkody wyrządzone przez E. na jednej z trzech nieruchomości objętych opiniami z [...] grudnia 2012 r. Wyjaśnił, że w pozostałych dwóch przypadkach zawarte zostały ugody przy wykorzystaniu "jego opinii".

Skarżący nadmienił, że przy piśmie Starosty otrzymał korespondencję informującą ww. spółkę o postępach sprawy wymierzenia kar dyscyplinarnych autorom opinii o wartościach odszkodowawczych. W związku z tym stwierdził, że ww. spółka nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego a jednak otrzymuje szczegółowe informacje i konsultowane są z nią działania związane z tym postępowaniem. Podkreślił przy tym, że rzeczoznawcy, którego interes prawny jest oczywisty, Minister odmawia udostępnienia kopii akt, twierdząc, że nie ma obowiązku informowania o przebiegu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem w sprawie organ dokonał błędnej interpretacji art. 73 § 2 Kpa. odmawiając skarżącemu R. B. przesłania uwierzytelnionych akt sprawy [...].

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy w trybie art. 73 § 2 Kpa. Organ wyjaśnił, że do wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy może dojść w przypadku wskazania przez stronę ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa.

Skarżący jako "ważny interes" wskazał między innymi, że kopie dokumentów, których wydania się domaga, są mu niezbędne do skutecznej obrony w skomplikowanej sprawie dyscyplinarnej.

Zgodnie z art. 73 § 1 Kpa. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony z wyłączeniami, o których mowa w art. 74 Kpa.

Uregulowania zawarte w art. 73 i art. 74 Kpa. ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Zasada ta jest jedną z podstawowych zasad postępowania, ponieważ bez jej zapewnienia nie byłoby możliwe zrealizowanie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa.).

W świetle art. 73 Kpa. strona może wykonywać prawo wglądu do akt sprawy w każdym stadium postępowania. Organy prawidłowo podkreśliły, że w prawie strony do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów i utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzenie z nich odpisów i notatek.

Podkreślić należy, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. W przypadku spraw prowadzonych z uwzględnieniem czynności innego postępowania i połączenia ze sobą akt kilku spraw odnoszących się do tej samej strony, wszystkie akta pozostające w dyspozycji organu w toku postępowania są objęte uprawnieniami strony przewidzianymi w art. 73 § 1 i 2 Kpa. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 391-392).

Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 73 § 1 Kpa., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 2 Kpa. stanowi zaś, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazać należy, iż art. 73 Kpa. odróżnia przeglądanie akt sprawy z możliwością sporządzania z nich notatek i odpisów od uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy. Są to dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy o jakim mowa w art. 73 § 1 Kpa., obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki potwierdzonych kopii kserograficznych - pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 Kpa. odnośnie uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 82/06 LEX nr 293179).

Treść przepisu art. 73 § 2 Kpa. jednoznacznie wskazuje na prawo strony do wydania jej na wniosek uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Oznacza to, że nie każdy wniosek musi być zawsze uwzględniany przez organ, ale obowiązek taki po stronie organu powstaje wówczas, gdy strona swój wniosek uzasadni ważnym interesem. Pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 Kpa. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie dominuje pogląd, że "ważnym interesem strony", o którym mowa w art. 73 § 2 in fine Kpa., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych (przykładowo wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Łd 770/96, publik, nr LEX 31771, Wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r. II GSK 19/09) skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

W niniejszej sprawie strona wykazała istnienie ważnego interesu, ponieważ żądane przez nią odpisy dokumentów mogą mieć znaczenie dla jej obrony w niniejszej sprawie.

Sąd wskazuje, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza nią.

Reasumując należy wskazać, że chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest w ocenie sądu przejawem "ważnego interesu", o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa. W związku z powyższym w ocenie Sądu organ winien wydać stronie żądane dokumenty powstałe w związku z niniejszą sprawą za wyjątkiem dokumentów wskazanych jako te, które należy pominąć.

Ponadto Sąd zauważa, że w sytuacji przyjęcia za prawidłowe stanowiska organu, osoba będąca stroną postępowania administracyjnego miałaby mniejsze prawo w dostępie do akt swego postępowania, niż inny podmiot, który domagałby się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił przedmiotowe postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.