Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1919/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1981/20 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: DON.7100.182.2020.KPI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1981/20, oddalił skargę B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: DON.7100.182.2020.KPI, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 7 lipca 2020 r., znak: WOK.771.6.2020.KBoj, wydaną w oparciu o art. 155 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia 22 stycznia 1998 r., znak: UAN-N/7356/6/98-27, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 grudnia 1997 r., znak: UNL-7353-6/2/97, którą nakazano Z. M., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414, zwana dalej: "Pr.bud."), dokonanie rozbiórki rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego w T. przy ul. M. [...].

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła B. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej "decyzji" skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 48 Pr.bud., poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej nie może zostać uchylona w trybie art. 155 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 48 Pr.bud., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie mogła skutecznie domagać się uchylenia decyzji administracyjnych w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ nie była stroną postępowania, w którym te decyzje wydano, pomimo że skarżąca jest następcą prawnym strony tego postępowania, ma więc interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca m.in. wskazała, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wydane na podstawie przepisów pozostawiających organom luz decyzyjny co do treści rozstrzygnięcia, jak i decyzje wydane na podstawie przepisów, które ograniczają swobodę orzeczniczą organu do kilku możliwych rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Zauważyła, że przepisy art. 48 i 49 Pr.bud. w aktualnym brzmieniu nie mają charakteru związanego, ponieważ przewidują możliwość przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji w omawianej sprawie organ miał możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z wnioskiem. Uchylenie nie było wykluczone z uwagi na treść art. 48 Pr.bud., jako przepisu szczególnego wobec art. 155 k.p.a. Przeciwnie, WINB mógł uwzględnić wniosek, albowiem w niniejszej sprawie organ wydający decyzję w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej miał do wyboru więcej niż jedno zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że co prawda, w chwili wydania decyzji Wojewody z dnia 22 stycznia 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 grudnia 1997 r., przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały procedury legalizacji samowoli budowlanej, niemniej jednak, zmiana stanu prawnego powinna zostać uwzględniona na korzyść skarżącej. Obecnie ustawodawca zobowiązuje do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to, co ustawodawca statuuje jako zasadę (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę) staje się wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Strona podniosła także, że skoro ustawodawca zdecydował się poddać procedurze uproszczonej legalizacji (art. 49f Pr.bud.) nawet obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dla przedmiotowej nieruchomości Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania, to słuszny interes strony przemawia za uchyleniem obu decyzji wskazanych w petitum wniosku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca nie jest osobiście odpowiedzialna za zrealizowanie bez pozwolenia inwestycji, której dotyczy decyzja rozbiórkowa. Skarżąca stała się adresatem decyzji, ponieważ nabyła nieruchomość położoną w T. od poprzedniego właściciela, który zrealizował tę inwestycję w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca nie powinna ponosić surowych konsekwencji sytuacji, za których zaistnienie nie ponosi winy. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła również, że następstwo prawne w zakresie prawa własności nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki, jest źródłem interesu prawnego uzasadniającego złożenie wniosku w trybie art. 155 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są częściowo zasadne. W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień. Pierwsze, dotyczy dopuszczalności zgłoszenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, o której zmianę wnosi we wskazanym wyżej trybie. Drugie zagadnienie dotyczy zaś możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w styczniu 1998 r., zgodnie z którym właściwy organ zobligowany był nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia zauważyć należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem od postępowania, które zakończyło się wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Pr.bud. W postępowaniu tym, właściwy organ zobligowany jest, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. ustalić krąg uczestników postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Dotyczy to zarówno wnioskodawcy jak i innych podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest wyłącznie ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany decyzji ostatecznej, bowiem krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zaakceptowanie powyższego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której np. śmierć jednego z uczestników postępowania pierwotnego uniemożliwiałaby prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a., które jest jednym z trybów nadzwyczajnych pozwalających na zmianę decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym, odrębnym postępowaniem, w którym należy ustalić krąg jego uczestników, to stronami tego postępowania są zarówno osoby, które miały ten przymiot w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmioty będące następcami prawnymi tych osób. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3215/18). Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 48 Pr.bud. należy uznać za zasadny. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu należałoby skargę kasacyjną uwzględnić. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 48 Pr.bud., poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej nie może zostać uchylona w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości, że postępowanie toczące się na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie może ono służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przez organ przy wydaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18). Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym (a więc dotyczącym funkcjonującej już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej), odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógłby podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, ale również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Zasadnie też odwołał się do wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 359/17, w którym przyjęto, że "art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za popełniony delikt. W tym trybie niedopuszczalnym pozostaje weryfikacja decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego". Mając powyższe na uwadze nie można podzielić wywodów skargi kasacyjnej, że zmiana przepisów prawa budowlanego odnosząca się do art. 48, który obecnie nie przewiduje bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, uzasadnia zastosowanie art. 155 k.p.a. zwłaszcza, że skarżąca kasacyjnie nie była sprawcą samowoli budowlanej. Podzielenie tych wywodów prowadziłoby do orzekania w trybie art. 155 k.p.a. z uwzględnieniem stanu prawnego nie istniejącego w dacie wydania decyzji pierwotnej, co jak wyżej powiedziano jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.