Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 4/95
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1995-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1950 nr 50 poz. 458
law: Ustawa z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza.
Teza: Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto zezwolić na jego zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej lub odmówić wydania tych zezwoleń.

Z treści tego przepisu nie wynika ograniczenie prawa wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemca wyłącznie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.

TEZY

Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto zezwolić na jego zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej lub odmówić wydania tych zezwoleń.

Z treści tego przepisu nie wynika ograniczenie prawa wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemca wyłącznie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

Czy Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską ustosunkowując się na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ w brzmieniu nadanym temu przepisowi w art. 62 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./ do wniosku cudzoziemca /przyszłego pracodawcy cudzoziemca/ o zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce bez ograniczenia tego prawa do zatrudnienia  w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, może jedynie zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce przez zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej lub nie zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

Zagadnienie prawne, przedstawione do rozstrzygnięcia przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Składowi Siedmiu Sędziów Sądów Najwyższego, powstało, jak wynika z uzasadnienia wniosku, w związku z rozbieżnością stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej i Naczelnej Rady Lekarskiej z drugiej strony, w kwestii wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić na wykonywanie tego zawodu oraz zatrudnienie w zakładach społecznych służby zdrowia na zasadach określonych w zezwoleniu. Minister i Naczelna Rada Lekarska reprezentują pogląd, że powołany przepis uprawnia do wydawania cudzoziemcom zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce z ograniczeniem tego prawa do zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej /por. decyzja Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 stycznia 1994 r., Nr KDU-I-804/93 zezwalająca E.P. na wykonywanie zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie w publicznych zakładach służby zdrowia/. Odmienny pogląd w tej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 1994 r., II SA 309/94. Sąd Administracyjny przyjął, że art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza uprawnia Ministra do wydawania dwojakiego rodzaju zezwoleń, a mianowicie zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz odrębnych zezwoleń na zatrudnienie na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarskich w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza jest bowiem stwierdzeniem posiadania przez cudzoziemca odpowiednich kwalifikacji zawodowych, podczas gdy zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca pozostaje w związku z oceną sytuacji na rynku pracy i potrzeb zakładów pracy.

Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powyższy przepis ustawy o zawodzie lekarza nie powinien być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów regulujących kwestie wykonywania zawodu przez cudzoziemców oraz zatrudniania cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności w oderwaniu od przepisów zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, czy w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1/ oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Z przepisów tych wynika, że legalne wykonywanie przez cudzoziemców zawodu lekarza w Polsce wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie takiego zawodu. Wydanie zezwolenia jest równoznaczne z uznaniem przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską, że cudzoziemiec posiada niezbędne kwalifikacje do wykonywania zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie jest, zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, tożsame z prawem do zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, na stanowisku wymagającym kwalifikacji lekarskich. Zatrudnienie w takich zakładach lekarza cudzoziemca posiadającego prawo wykonywania zawodu w Polsce wymaga dodatkowego zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej wydanego w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską. Zezwolenie takie może być wydane tylko wówczas, gdy cudzoziemiec, który uzyskał lub może uzyskać prawo wykonywania zawodu lekarza w Polsce, lub przyszły pracodawca takiego cudzoziemca wystąpi z wyraźnym wnioskiem o zezwolenie na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Gdy mimo takiego pouczenia cudzoziemiec nie także wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wówczas Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić wnioskodawcy na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce bez prawa zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza w Polsce z prawem lub bez prawa do zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie jest tożsame z prawem do podjęcia przez lekarza cudzoziemca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w określonym zakładzie opieki zdrowotnej. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez lekarza cudzoziemca w konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących warunków:

a. od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce,

b. przy ewentualności zatrudnienia cudzoziemca w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej,

c. od uzyskania zgody na zatrudnienie cudzoziemca w konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej ze strony dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy właściwego miejscowo ze względu na siedzibę zakładu opieki zdrowotnej, w którym miałby być zatrudniony ten cudzoziemiec.

Wykonywanie zawodu lekarza w Polsce przez cudzoziemca poza publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, poza stosunkiem zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz poza stosunkami prawnymi powiązanymi z pojęciem innej pracy zarobkowe określonym w art. 2 ust. 1 pkt 16 tej ustawy uzależnione jest jedynie od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz od zarejestrowania przez lekarza cudzoziemca własnego zakładu opieki zdrowotnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, w jaki sposób powinien być rozumiany przepis art. 3 ust. 1 ustawy lekarza po jego nowelizacji dokonanej art. 62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./. Poprzednio według tego przepisu obywatelowi państwa obcego, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów, Minister Zdrowia mógł zezwolić na wykonywanie tego zawodu w Polsce na warunkach określonych w zezwoleniu. W nowym brzmieniu przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza stanowi, że cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 /ukończył studia lekarskie w polskiej szkole akademickiej bądź uzyskał w innym państwie wykształcenie, uznane w Polsce za równorzędne i nie jest ubezwłasnowolniony/, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić na wykonywanie tego zawodu oraz zatrudnienie w zakładach społecznej służby zdrowia /publicznych zakładach opieki zdrowotnej/ na zasadach określonych w zezwoleniu.

Źródłem wątpliwości interpretacyjnych jest między innymi to, że dotychczasową treść art. 3 ust. 1 ustawy zmieniono w ten sposób, że dodano zwrot "może zezwolić na zatrudnienie w zakładach społecznej służby zdrowia", podczas gdy poprzednio w przepisie tym była jedynie mowa o "zezwoleniu na wykonywanie zawodu w Polsce". Powstaje zatem problem, czy w świetle powyższej zmiany brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza uprawniony jest pogląd, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej może tylko wtedy zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce, gdy równocześnie zezwala mu na wykonywanie zatrudnienia, a to ostatnie zezwolenie może odnosić się - zgodnie z brzmieniem tego przepisu - tylko do zakładów społecznej służby zdrowia.

W tej kwestii należy stwierdzić, że art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza wprowadza rozróżnienie między "wykonywaniem zawodu lekarza" przez cudzoziemca a jego "zatrudnieniem w zakładach społecznej służby zdrowia". Pierwsze z wymienionych pojęć jest zdefiniowane w art. 1 tejże ustawy jako "rozpoznawanie, leczenie i zapobieganie chorobom, a także wydawanie orzeczeń lekarskich". Wykonywanie przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce wymaga uzyskania zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej wydanego w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza zezwolenie takie może być wydane cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. W pierwszym przypadku podstawą udzielenia wspomnianego zezwolenia jest udokumentowany fakt wykonywania zawodu lekarza w innym państwie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. Ocena zatem, czy cudzoziemiec legalnie wykonywał zawód lekarza na terytorium danego państwa następuje na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów, zaświadczeń, odpisów itd., z których wynika, że spełniał i nadal spełnia wymagane przez ustawodawstwo tego państwa warunki do wykonywania zawodu i zawód ten faktycznie wykonywał. Zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza może być również udzielone cudzoziemcowi, który ukończył studia lekarskie w polskiej szkole akademickiej bądź uzyskał w innym państwie wykształcenie uznane w Polsce za równorzędne i nie jest ubezwłasnowolniony /art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza/. Kwestia wzajemnego uznawania wykształcenia jest regulowana w ratyfikowanych przez Polskę konwencjach międzynarodowych i umowach bilateralnych. Należy do nich m.in. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i dyplomów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r., ratyfikowana przez Polskę dnia 6 grudnia 1973 r. /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/ oraz Konwencja o uznawaniu studiów, dyplomów wyższego wykształcenia i stopni naukowych w państwach regionu Europy, sporządzona w Paryżu dnia 21 grudnia 1979 r., ratyfikowana przez Polskę w dniu 17 września 1982 r. /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 38/, a także porozumienia rządowe. Zasadniczym elementem treści tych konwencji i porozumień jest zobowiązanie się państw-sygnatariuszy do wzajemnego uznawania za równorzędne wykształcenia i dyplomów uzyskanych przez ich obywateli zamierzających podjąć na terytorium innego państwa-sygnatariusza naukę, studia lub pracę wymagające posiadania odpowiedniego poziomu wykształcenia i potwierdzającego to wykształcenie lub kwalifikacje odpowiedniego dyplomu, świadectwa albo innego dokumentu. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej rozpatrując, w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską, wniosek cudzoziemca o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce zobowiązany jest zatem do oceny, czy cudzoziemiec posiada prawo wykonywania zawodu lekarza w rozumieniu art. 2 ustawy o zawodzie lekarza w odniesieniu do tych wnioskodawców, którzy ukończyli studia lekarskie w polskiej szkole akademickiej lub uzyskali w innym państwie wykształcenie uznane w Polsce za równorzędne. W stosunku natomiast do wnioskodawców, którzy występują o to zezwolenie na tej podstawie, że wykonywali zawód lekarza w innym państwie, powinien ocenić ten fakt w świetle obowiązujących w tym państwie przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania zawodu lekarza. Niezależnie jednak od wskazanego wyżej rozróżnienia zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce może być udzielone cudzoziemcowi tylko wtedy, gdy zostanie bezspornie ustalone, że posiada prawo wykonywania zawodu w rozumieniu art. 2 ustawy lub uzyskał to prawo według tego zawodu i może ten zawód wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów prawnych obowiązujących w państwie, w którym wykonywał zawód lekarza. Wydanie zezwolenia na wykonywanie przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce jest zatem równoznaczne ze stwierdzeniem, że posiada prawo wykonywania

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza przed rozpoczęciem wykonywania zawodu lekarz jest obowiązany przedstawić okręgowej radzie lekarskiej, na obszarze której zamierza wykonywać zawód, dowody spełnienia warunków określonych w art. 2 bądź 3 ust. 1. Sens tego przepisu w odniesieniu do lekarzy cudzoziemców, którym wydano zezwolenie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy nie jest jasny. Na podstawie bowiem tych dowodów okręgowa izba lekarska stwierdza w formie uchwały prawo wykonywania zawodu i wydaje zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu lekarza. W związku z tym nie można przyjąć, że cudzoziemiec posiadający zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce, wydane po uprzednim ustaleniu w toku postępowania dowodowego, iż posiada prawo wykonywania tego zawodu i może ten zawód wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, byłby zobowiązany do składania wniosku o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu lekarza do okręgowej izby lekarskiej. Nie jest bowiem dopuszczalne zobowiązanie lekarza-cudzoziemca do urzędowego potwierdzenia posiadania przez niego kwalifikacji do wykonywania zawodu przez organ samorządu lekarzy, jeżeli istnienie takich kwalifikacji zostało autorytatywnie stwierdzone w drodze decyzji przez uprawniony organ Państwa, w granicach przyznanych temu organowi kompetencji i w uzgodnieniu z organem samorządu lekarskiego. Należy natomiast stwierdzić, że wydane w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza zezwolenie "zastępuje" stwierdzenie przez samorząd lekarzy prawa wykonywania zawodu, a zatem w stosunku do lekarzy-cudzoziemców, którzy uzyskali zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie ma zastosowania przepis art. 14 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich nakazujący stwierdzanie prawa wykonywania zawodu w formie uchwały okręgowej izby lekarskiej. Stanowisko to potwierdza art. 3 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza zgodnie z którym, osoba /cudzoziemiec/, której "wydano zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza, zostanie wpisana do rejestru lekarzy okręgowej izby lekarskiej terenowo właściwej ze względu na miejsce wykonywania zawodu i podlega przepisom o izbach lekarskich, z wyjątkiem korzystania z biernego prawa wyborczego." Z powołanego przepisu wynika, że w celu skutecznego dokonywania wpisu lekarza-cudzoziemca do rejestru lekarzy jest wystarczające posiadanie ważnego zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce.

Powyższa wykładnia nie ogranicza określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o izbach lekarskich uprawnienia samorządu lekarzy do stwierdzania prawa wykonywania zawodu lekarza, bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza ustanawia współkompetencję organu administracji państwowej jakim jest Minister Zdrowia i Opieki Społecznej i Naczelnej Rady Lekarskiej jako jednostki organizacyjnej samorządu lekarzy w zakresie udzielania cudzoziemcom zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce. W kontekście określonej przepisami ustawy o izbach lekarskich konstrukcji zawodowego samorządu lekarzy i zakresu jego uprawnień należy przyjąć, że zawartego w tym ostatnim przepisie zwrotu "w uzgodnieniu" nie można rozumieć jedynie jako obowiązku zasięgania przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej opinii Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie udzielenia względnie odmowy udzielenia takiego zezwolenia. Oznaczałoby to bowiem ograniczenie pozycji Naczelnej Rady Lekarskiej do roli organu opiniodawczego, współdziałającego z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej jako organem decydującym w sprawie udzielania zezwoleń na wykonywanie przez cudzoziemców zawodu lekarza w Polsce, a w konsekwencji naruszenie ustawowo określonego uprawnienia samorządu lekarzy do stwierdzania prawa wykonywania zawodu lekarza, a więc podejmowania decyzji w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że zezwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza, jest wydawane w ramach współdziałania obu powyżej wymienionych organów, którego istotą jest zachowanie równorzędnej pozycji prawnej obu organów w procesie podejmowania decyzji w tym między innymi znaczeniu, że są one organami współdecydującymi w sprawie udzielenia względnie odmowy udzielenia takiego zezwolenia, a jego treść jest ukształtowana zgodnym oświadczeniem woli tych organów.

W podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oznacza iż, po pierwsze - posiada prawo wykonywania zawodu w Polsce, po drugie - jest uprawniony do podjęcia i wykonywania tego zawodu na terytorium RP na warunkach przewidzianych przez prawo i Kodeks Etyki Lekarskiej z 1993 r., po trzecie - może zostać wpisany na listę członków okręgowej izby lekarskiej, jeżeli zamierza wykonywać zawód lekarza na obszarze działania tej izby.

Podstawowy problem prawny związany z przedstawionym przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnieniem prawnym sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy zezwolenie na wykonywanie przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce oznacza nabycie przez cudzoziemca prawa do wykonywania tego zawodu na takich samych zasadach i warunkach, jakie są przewidziane dla lekarzy obywateli polskich, w odniesieniu do których organy samorządu lekarzy stwierdziły prawo wykonywania zawodu. W związku z tym należy stwierdzić, że formy oraz sposób wykonywania zawodu lekarza w Polsce są zróżnicowane i mogą polegać na świadczeniu usług zdrowotnych przez lekarza zatrudnionego w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, lekarza zatrudnionego w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej i lekarza wykonującego praktykę prywatną poza stosunkiem zatrudnienia. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o wykonywaniu zawodu lekarza wynika jednoznacznie, że wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie uprawnia lekarza do podejmowania zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, bowiem z mocy tego przepisu podjęcie takiego zatrudnienia wymaga zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską. Zezwolenie na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej odnosi się do zakładów leczniczych określonych w art. 33 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także do zakładów niepublicznych i prywatnie praktykujących lekarzy, którzy na podstawie umowy zawartej z naczelnym organem administracji państwowej, wojewodą lub właściwym organem gminy /związku międzygminnego/ zobowiązali się do udzielania świadczeń osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów. Wprawdzie zezwolenie, o którym mowa, uprawnia adresata do zatrudnienia w określonej kategorii zakładów zdrowotnych, a nie w konkretnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, to jednak nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wniosku o rozpoznanie przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego, że cudzoziemiec posiadający zezwolenie na wykonywanie zawodu w Polsce i zatrudnienie w konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej powinien dodatkowo uzyskać zezwolenie na zatrudnienie w konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej wydawane przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy miejscowo właściwego ze względu na siedzibę zakładu opieki zdrowotnej, w którym miałby być zatrudniony. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia przepisy ust. 1 i 5 tego przepisu ustawy zawierające wymóg uzyskania takiego zezwolenia, nie naruszają przepisów regulujących odrębne warunki zatrudniania lub powierzania innej pracy zarobkowej cudzoziemcom, a do takich należy niewątpliwie art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza.

Określony w art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza obowiązek uzyskiwania zezwolenia na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie stanowi przejawu dyskryminacji lekarzy-cudzoziemców posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce. Świadczenie usług zdrowotnych przez lekarzy zatrudnionych w tych zakładach wymaga bowiem spełnienia szczególnych warunków przewidzianych w ustawie o zawodzie lekarza i ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Zakłady te są tworzone przez organy naczelne i centralne organy administracji państwowej, wojewodów, gminy i związki międzygminne /związki komunalne/ i utrzymywane przez te organy ze środków publicznych, co wskazuje na ich szczególny związek z zadaniami państwa /gminy/ w zakresie opieki zdrowotnej. Związek ten wyraża się także w przeznaczeniu tych zakładów, jaki jest obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów. Należy ponadto wskazać, że zatrudnienie lekarzy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na określonych stanowiskach wymaga spełnienia specjalnych wymagań odnoszących się do kwalifikacji i stażu pracy. Wskazane okoliczności przemawiają za tym, aby lekarz-cudzoziemiec posiadający zezwolenie na wykonywanie zawodu w Polsce i zamierzający podjąć zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej uzyskał na to zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, a przepis prawa polskiego przewidujący taki obowiązek nie ma charakteru przepisu dyskryminującego cudzoziemców o stosunku do obywateli polskich.

Odrębnego rozważenia wymaga kwestia podejmowania przez lekarzy-cudzoziemców posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce zatrudnienia w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej oraz wykonywania prywatnej praktyki lekarskiej. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Naczelnej Rady Lekarskiej ustawa o zawodzie lekarza przewidując w art. 3 obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej wyłączyła dopuszczalność wykonywania tego zawodu przez cudzoziemców poza tymi zakładami. Zgodnie z tym stanowiskiem cudzoziemcowi może być wydane tylko jedno zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza z prawem do zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Problem polega na tym, czy ustawodawca przewidując obowiązek uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej zakazuje tym samym cudzoziemcowi wykonywania tego zawodu w innych zakładach opieki zdrowotnej i prowadzenia prywatnej praktyki lekarskiej. W tej kwestii należy stwierdzić, że niekwestionowanym uprawnieniem każdego państwa jest reglamentowanie działalności cudzoziemców na jego terytorium przez m.in. ustawowe nałożenie na cudzoziemców obowiązku uzyskiwania odpowiednich zezwoleń na jej podjęcie, z tym wszakże zastrzeżeniem, że ograniczenia te są zgodne z ratyfikowanymi przez to państwo umowami międzynarodowymi i w świetle prawa wewnętrznego tego państwa nie mają charakteru dyskryminującego. Według obowiązującego w Polsce prawa dotyczącego wykonywania zawodu lekarza wykonywanie tego zawodu przez obywateli polskich podlega ograniczeniom związanym z charakterem tego zawodu. Zatrudnienie lekarza obywatela polskiego w zakładach opieki zdrowotnej lub wykonywanie prywatnej praktyki lekarskiej wymaga posiadania prawa wykonywania tego zawodu, co jest stwierdzane w odpowiednim postępowaniu uchwałą okręgowej izby lekarskiej i poświadczone odpowiednim oświadczeniem oraz wpisem na listę lekarzy okręgowej izby lekarskiej, na obszarze której lekarz zamierza wykonywać zawód. Przewidziany w odniesieniu do cudzoziemców obowiązek uzyskiwania zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie ma charakteru dyskryminującego, bowiem zasadniczą przesłanką wprowadzenia tego obowiązku jest stwierdzenie przez kompetentny organ państwa, że cudzoziemiec posiada prawo wykonywania zawodu ze względu na swoje kwalifikacje zawodowe. W tym zakresie prawo polskie nie nakłada na cudzoziemców obowiązku spełnienia ostrzejszych wymagań, niż te, które stosuje w odniesieniu do własnych obywateli.

Sąd Najwyższy nie podziela natomiast zapatrywania, zgodnie z którym przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza należy interpretować jako wyłączną i jedyną podstawę do wykonywania przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce, ograniczającą prawo lekarza-cudzoziemca do zatrudnienia wyłącznie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. W szczególności nie jest dopuszczalne wywodzenie z przepisu nakładającego obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w publicznych zakładach opieki zdrowotnej wniosku, że wykonywanie tego zawodu w innej, dozwolonej dla obywateli polskich, formie prawnej jest dla lekarzy-cudzoziemców niedozwolone. Ustawa o izbach lekarskich zniosła bowiem ograniczenia wykonywania zawodu lekarza poza społecznymi zakładami służby zdrowia przewidziane w uchylonym przez tę ustawę art. 6 ustawy o zawodzie lekarza, a ustawa o zakładach opieki zdrowotnej dopuściła możliwość tworzenia przez osoby fizyczne, w także przez cudzoziemców, własnych zakładów opieki zdrowotnej. Brak jest wystarczających argumentów przemawiających za przyjęciem tak restrykcyjnej i dyskryminującej cudzoziemców wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza, która zakazywałaby im ex lege wykonywania zawodu lekarza w Polsce w tych formach i na takich zasadach, które są dozwolone dla polskich obywateli.

Przyjęcie, że lekarze-cudzoziemcy posiadający zezwolenie na wykonywanie zawodu w Polsce mają do jego wykonywania w dozwolony przez polskie prawo sposób nie oznacza jeszcze, że mają prawo do takiego samego traktowania, jak obywatele polscy. Z ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, a zwłaszcza z Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony podpisanego w Brukseli w dniu 16 grudnia 1991 r. /Dz.U. 1994 nr 11 poz. 38/, który wszedł w życie w dniu 1 lutego 1994 r. i reguluje m.in. zagadnienia przepływu pracowników, zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług przez obywateli Unii Europejskiej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej /Część IV/ nie można bowiem wywieść bezpośredniego obowiązywania w w stosunku do cudzoziemców - obywateli Unii Europejskiej zasady traktowania narodowego, która zakazuje stosowania przez państwo przyjmujące wszelkich /jawnych i ukrytych/ form dyskryminujących cudzoziemców w zakresie podejmowania i wykonywania zawodu lekarza w Polsce. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 4 pkt a /I/ w związku z pkt c Układu działalność obywateli Unii na terytorium Polski nie obejmuje poszukiwania i podejmowania zatrudnienia na rynku pracy ani nie będzie nadawała prawa dostępu do rynku pracy drugiej Strony. Oznacza to, że Układ nie gwarantuje lekarzom-cudzoziemcom zasady narodowego traktowania w zakresie podejmowania zatrudnienia w Polsce na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarskich. Z tych przepisów Układu, które dotyczą przepływu pracowników, świadczenia usług i zakładania przedsiębiorstw, wynika jedynie to, że Polska zobowiązuje się do zapewnienia traktowania pracowników wolnego od wynikającej z obywatelstwa dyskryminacji, zapewnienia swobodnego przepływu usług oraz zapewnienia, w odniesieniu do zakładania przedsiębiorstw przez obywateli Wspólnoty, traktowania nie mniej korzystnego niż własnych obywateli. Powyższe postanowienia Układu nie mają charakteru bezpośrednio obowiązującego, a w szczególności nie rodzą one żadnych praw podmiotowych po stronie obywateli Unii, w związku z czym nie mogą one stanowić podstawy do roszczeń podlegających w Polsce ochronie sądowej. Należy zatem przyjąć, że przewidziane przez prawo polskie ograniczenia w dostępie i wykonywaniu zawodu lekarza przez obywatela Unii Europejskiej nie mogą być przez niego kwestionowane w postępowaniu przed organami Państwa Polskiego, jako naruszające ustanowioną w Układzie zasadę narodowego traktowania.

W związku z powyższym należy przyjąć, że w przypadku cudzoziemca posiadającego stwierdzone zezwoleniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej prawo wykonywania zawodu lekarza w Polsce i wyrażoną w tym zezwoleniu zgodę na wykonywanie tego zawodu, lecz zamierzającego wykonywać ten zawód w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej konieczne jest uzyskanie od dyrektora wojewódzkiego urzędu zatrudnienia zezwolenia na zatrudnienie w tym konkretnym zakładzie. Należy stwierdzić, że zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce nie uprawnia go do podejmowania zatrudnienia w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wynika to m.in. stąd, że zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza przez cudzoziemca nie może rozstrzygać żadnych kwestii związanych z zatrudnieniem go na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarskich w tych zakładach. Zatrudnienie cudzoziemca posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zezwolenie takie jest wymagane również wtedy, gdy taki cudzoziemiec zamierza wykonywać zawód poprzez zatrudnienie się w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez podmiot zagraniczny /art. 8 ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/. Brak jest bowiem podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej lekarzy-cudzoziemców w zakresie zatrudnienia w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej w zależności od tego, przez jaki podmiot zakłada ten został utworzony.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów należy uznać za słuszny pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że wykonywanie zawodu lekarza przez cudzoziemca poza publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i poza stosunkiem zatrudnienia w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej jest uzależnione jedynie od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz od zarejestrowania przez tego cudzoziemca własnego zakładu opieki zdrowotnej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.