Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1214/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 216/18 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 216/18 oddalił skargę S. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (ówczesny Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277, z póżn. zm., dalej: "ustawa o Policji"), zwolnił skarżącego ze służby z [...] stycznia 2007 r. Decyzja podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, w trybie art. 130 § 4 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją nr [...]z [...]kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...]Komendanta Głównego Policji.

Wnioskiem z [...]lipca 2007 r. skarżący zwrócił się do KGP m.in. o naliczenie i wypłatę przysługujących mu należności pieniężnych.

Ponadto wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra, po rozpoznaniu której wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1038/07 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Sąd uznał, że rozkaz personalny KGP nr [...]z [...]stycznia 2007 r. wszedł do obrotu prawnego [...]lutego 2007 r., wobec czego nie mógł być przed tą datą skutecznie zaskarżony.

[...]kwietnia 2008 r. skarżący złożył do Ministra odwołanie od rozkazu personalnego nr [...]z [...]stycznia 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Minister, po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, wydał [...]września 2008 r. decyzję nr [...], którą uchylił rozkaz personalny nr [...]KGP z [...]stycznia 2007 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił nowy termin zwolnienia skarżącego ze służby Policji na [...]października 2008 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W piśmie z [...]listopada 2008 r. skarżący zwrócił się do KGP m. in. o podanie szczegółowych informacji na temat przysługujących mu praw w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r. Wskazał, że należności te wynikają z faktu uznania przez Ministra, że rozkaz personalny nr [...] KGP z [...] stycznia 2007 r. nie wszedł do obrotu prawnego, a termin jego zwolnienia ze służby wyznaczony został na [...] października 2008 r. Jednocześnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...]z [...] września 2008 r. Skarga ta została oddalona wyrokiem z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1681/08, a złożona przez skarżącego skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09. Tym samym prawomocnie zostało przesądzone, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z [...] października 2008 r., a podstawę zwolnienia stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Wyrokiem z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na bezczynność KGP w zakresie wydania decyzji o przyznaniu uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że KGP nie był zobowiązany do wydania w stosunku do skarżącego decyzji w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za powyższy okres,gdyż skarżący we wskazanym okresie służby nie pełnił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 288/10, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wyrażając w uzasadnieniu wyroku swój pogląd co do meritum żądania skarżącego, a tym samym rozstrzygając sprawę za organ, rozstrzygnął sprawę nie w jej granicach wyznaczonych skargą na bezczynność.

Wyrokiem z 20 stycznia 2011 r. , sygn. akt II SAB/Wa 349/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał KGP do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] lipca 2007 r. w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r., ponowionego pismem z [...] listopada 2008 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności wobec wymienionego wyżej żądania skarżącego, nie wydawszy w tym przedmiocie żadnej decyzji administracyjnej.

W piśmie z [...] czerwca 2011 r., skarżący m. in. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10, wezwał KGP do ponownego naliczenia i wypłaty "uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres [...] stycznia 2007-[...] października 2008 r. z uwzględnieniem przypadających w tym okresie podwyżek poszczególnych składników uposażenia oraz wydłużenia wysługi".

Po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2007 r. w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r., ponowionego pismem z [...]listopada 2008 r. i pismem z [...]czerwca 2011 r., KGP wydał [...]lipca 2011 r. decyzję nr [...], mocą której przyznał skarżącemu prawo do uposażenia za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]stycznia 2007 r., odmówił przyznania prawa do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. oraz odmówił przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r.

[...] lipca 2011 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając przede wszystkim, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte jest na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych.

Przedmiotowe odwołanie zostało przesłane Ministrowi w celu rozpatrzenia.

Pismem z [...] sierpnia 2011 r. Minister, działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał odwołanie KGP jako organowi właściwemu w sprawie. KGP decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyniku której wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2443/11 uchylono zaskarżoną decyzję KGP, wskazując, iż nie był on właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od decyzji KGP nr [...]z [...]lipca 2011 r., gdyż powinien tego dokonać Minister.

Pismem z [...] lipca 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra o wyłączenie od udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie trojga funkcjonariuszy ze względu na to, iż decyzja Ministra nr [...]z [...] kwietnia 2007 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny KGP nr [...] z [...] stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak postanowienie tego organu nr [...]z [...] marca 2011 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 - 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]Minister odmówił wyłączenia tych funkcjonariusz od udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Ponadto Minister, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] KGP z [...] lipca 2011 r., wydał [...] sierpnia 2012 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Ministra z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję KGP nr [...] z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd, analizując treść wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10 wskazał, iż organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie: a) przyznania uposażenia zasadniczego, b) przyznania dodatków o charakterze stałym, c) przyznania innych należności pieniężnych - za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r. Jednocześnie stwierdził, że KGP, orzekając w decyzji nr [...]z [...] lipca 2011 r. również w zakresie podwyżki innych składników uposażenia za 2007 r. wyszedł poza granicę wniosku skarżącego, do czego nie był uprawniony i czym naruszył art. 61 § 1 k.p.a.

[...] sierpnia 2013 r. wpłynął do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek KGP o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, poprzez jednoznaczne określenie zakresu ponownego orzekania przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 odmówił wykładni wyroku, bowiem wniosek złożony został przez podmiot niebędący stroną postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Następnie Minister [...] listopada 2013 r. wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, poprzez jednoznaczne określenie zakresu ponownego orzekania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 stycznia 2014 r. dokonał wykładni uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1926/12. W uzasadnieniu wskazano, że z ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku z 18 marca 2013 r., tiret przedostatni uzasadnienia, wynika, że organ, zaskarżoną decyzją nr [...]z [...] lipca 2011 r., wyszedł poza zakres żądania skarżącego, bowiem w pkt 3 decyzji odmówił skarżącemu prawa "do innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r.", orzekając de facto o odmowie przyznania podwyżki innych składników uposażenia za 2007 r., które to żądanie nie zostało zgłoszone w piśmie skarżącego z [...] lipca 2007 r. Żądanie to nie było też przedmiotem sprawy o bezczynność – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ powinien zestawić treść wniosku (żądań skarżącego), z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2011 r. oraz z treścią pkt [...] decyzji nr [...] z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ winien wskać, jakie elementy uposażenia objęte zostały pkt [...] decyzji nr [...]z [...] lipca 2011 r. Inaczej mówiąc, okreslić przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji oraz wyjaśnić jakie konkretnie "inne należności" zostały objęte tym rozstrzygnięciem – tj. czy uwzględniono w tym sformułowaniu podwyżkę innych składników uposażenia za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r.

Dodatkowo Sąd przypomniał , że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1892/12, Sąd w wyroku z 5 lutego 2013 r., rozstrzygnął za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2007 r. Wyrok ten został doręczony Ministrowi Spraw Wewnętrznych [...]lutego 2014 r.i jest prawomocny od [...] lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/13, po rozpoznaniu skargi skarżącego na niewykonanie przez KGP wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, wymierzył KGP grzywnę w wysokości 1.000 zł, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od KGP na rzecz skarżącego kwotę 132,50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2438/14 oddalił skargę kasacyjną KGP od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wskazał, że po pierwsze, od daty wydania przez WSA w Warszawie postanowienia z 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, którym Sąd dokonał wykładni uzasadnienia wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, do daty wydania zaskarżonego wyroku upłynęło [...] miesięcy bez [...]dni, co oznacza, że KGP [...] czerwca 2014 r. pozostawał w bezczynności, bo uchybił terminowi załatwienia sprawy, wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a. Po drugie, postępowanie przed KGP było prowadzone przewlekle, czego najlepszym dowodem jest wystąpienie z wnioskiem z [...] lipca 2013 r. do WSA w Warszawie, na podstawie art. 158 p.p.s.a. o wykładnię wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, chociaż KGP, jako organ administracji publicznej związany jest zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) i nie może zasłaniać się nieznajomością prawa. Powinien więc wiedzieć, że nie jest stroną w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, a zatem nie ma legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wykładnię tego wyroku. Zamiast tego powinien zawiadomić Ministra o konieczności wystąpienia do sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku z 18 marca 2013 r. Najłagodniej rzecz ujmując, takie działanie KGP należało ocenić jako zbędne, bo nieprowadzące do załatwienia sprawy. Jednocześnie, KGP należało postawić trafny zarzut, że powstrzymał się od podjęcia czynności niezbędnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W wykonaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 KGP pismem z [...] maja 2014 r. wezwał skarżącego, na podstawie art 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku stanowiącego podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania, poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania, tj. jednoznaczne i precyzyjne wskazanie jakich konkretnie innych należności pieniężnych skarżący domaga się od KGP za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r.

W odpowiedzi skarżący wskazał, że jego roszczenia wobec KGP dotyczą m. in.: 1) uposażenia (uposażenia zasadniczego stosownie zwiększonego z tytułu wysługi lat i dodatków do uposażenia, w tym dodatku specjalnego w wysokości 30% kwoty bazowej), 2) nagrody rocznej, 3) innych należności pieniężnych, w tym: a) odprawy, b) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, c) równoważnika mundurowego, d) zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za niewykorzystanie prawa przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych przez siebie miejscowości w kraju i z powrotem, e) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i "ewentualnie innych należnych z mocy przepisów ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie rozporządzeń (...) znanych Organowi z urzędu".

Decyzją nr [...]z [...]lipca 2014 r. KGP orzekł w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r., mocą której:

1) przyznano skarżącemu prawo do wypłaty uposażenia zasadniczego, wynikającego z zajmowanego stanowiska [...]Zespołu [...]- w [...] (jedenastej) grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] [...] kwoty bazowej - za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]stycznia 2007 r.;

2) przyznano skarżącemu prawo do wypłaty dodatku służbowego należnego w wysokości [...]złote miesięcznie - za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2007 r.;

3) przyznano skarżącemu prawo do wypłaty dodatku za stopień [...]Policji należnego w wysokości [...] złotych miesięcznie - za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]stycznia 2007 r.;

4) odmówiono przyznania skarżącemu prawa do uposażenia zasadniczego za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r.;

5) odmówiono przyznania skarżącemu prawa do dodatku służbowego za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r.;

6) odmówiono przyznania skarżącemu prawa do dodatku za stopień [...]Policji za okres od [...] lutego 2007 r. do[...] października 2008 r.;

7) odmówiono przyznania skarżącemu prawa do następujących należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r.;

a) odprawy,

b) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe,

c) równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie,

d) zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za niewykorzystanie prawa przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych przez wymienionego miejscowości w kraju i z powrotem,

e) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Ministra, który po jego rozpatrzeniu decyzją z [...]września 2014 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję KGP z [...]lipca 2014 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/14 oddalił skargę skarżącego.

W uzasadnieniu wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym otrzymywanie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przez policjanta jest ściśle związane z pełnieniem przez niego służby, a prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby, przy czym chodzi o gotowość rozumianą jako nie tylko subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywną możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie wykonywał zadań funkcjonariusza Policji od [...]stycznia 2007 r. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...]stycznia 2007 r., mocą którego skarżący został zwolniony z Policji z [...]stycznia 2007 r., podlegał bowiem wykonaniu – zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. – przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Był bowiem zgodny z żądaniem strony. Co więcej skarżący zadań tych wykonywać nie mógł, gdyż jak wynika z zawiadomienia nr [...]Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] kwietnia 2007 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, za inwalidę i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od [...] stycznia 2007 r. Sąd stwierdził, że w tym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługiwało uposażenie za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, zmieniona została data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i nowy termin zwolnienia został ustalony na [...] października 2008 r., skoro w ramach istniejącego stosunku służbowego skarżący nie wykonywał zadań funkcjonariusza Policji od [...] stycznia 2007 r., gdyż w tej dacie rozkaz o zwolnieniu został już wykonany.

Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie znajdował zastosowania art. 121 ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu policjant otrzymuje w okresie choroby uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący – co wynika z przywołanego powyżej zawiadomienia – był od [...] stycznia 2007 r. niezdolny do służby, którego to stanu nie można utożsamiać z chorobą, stanowiącą zasadniczo przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań służbowych.

Dalej Sąd wskazał, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r., co w sposób jednoznaczny wynika z wyroku z [...]stycznia 2011 r., sygn. akt. II SAB/Wa 349/10. Jednocześnie w wyroku tym Sąd nie przesądził, gdyż nie był do tego uprawniony, czy żądania skarżącego w powyższym zakresie są uprawnione.

Po sprecyzowaniu żądań przez skarżącego, wypełniając ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, organ orzekł co do żądań skarżącego. Wyjaśnił jakie konkretnie "inne należności" zostały objęte skarżonym rozstrzygnięciem, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w powyższym wyroku, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno obejmować podwyżki innych składników uposażenia za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r. Te "inne należności" szczegółowo określone w decyzji nie mogły być skarżącemu przyznane w sytuacji gdy w okresie tym nie przysługiwało skarżącemu uposażenie. Pozostają one bowiem bądź w ścisłym związku z faktycznym pełnieniem przez funkcjonariusza w danym okresie służby, bądź też wynikają z wysokości należnego w tym przedziale czasowym uposażenia. W swojej skardze skarżący nie precyzuje jakie jeszcze inne należności niż te, o których mowa w pkt [...]decyzji Komendanta Głównego Policji z [...]lipca 2014 r. przysługują mu. Sąd uznał zatem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest kompletne.

Odnosząc się natomiast do żądań skarżącego dotyczących dodatku specjalnego Sąd stwierdził, że w tym zakresie organ wydał odrębne rozstrzygnięcie – odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku specjalnego w wysokości 30 % kwoty bazowej, zaś skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona (wyrok z 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14). Organ na wydanie odrębnego rozstrzygnięcia wskazał w skarżonej decyzji. Także należność pieniężna w postaci nagrody rocznej jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie wynika ze skarżonej decyzji oraz z wyroku z 20 stycznia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10. O powyższych należnościach organ nie mógł zatem rozstrzygać w skarżonej decyzji.

Rozstrzygając o prawie skarżącego do wypłaty uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz dodatku za stopień za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]stycznia 2007 r., organ zasadnie odmówił tego prawa do powyższych należności finansowych za okres od [...] lutego 2007 r. do [...]października 2008 r. Skarżący w okresie tym pozostawał wprawdzie w stosunku służbowym, ale obowiązków służbowych nie wykonywał z przyczyn innych niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

W niniejszej sprawie organ ustalił wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia żądań skarżącego i zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15 oddalił skargę kasacyjną S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/14.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja jest nie tylko poprawna pod względem materialnym, ale i pod względem procesowym, zawiera wyczerpujące ustalenia i przekonujące rozważania. Miał więc Sąd pierwszej instancji pełne prawo uznać ją za zgodną z prawem. Jeśli przeto nie naruszył przepisów uwypuklonych w skardze kasacyjnej i wykonał wiążące wytyczne zawarte w poprzednio zapadłych rozstrzygnięciach, zaskarżony wyrok nie podlegał wzruszeniu.

Pismem z [...]lutego 2018 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Komendantowi Głównemu Policji nie można zarzucić w tej sprawie, na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że był związany wyrokiem WSA w Warszawie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/13, wymierzającym Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 1000 zł, stwierdzającym, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzającym na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok stał się prawomocny po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2438/14 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji.

Niezależnie od samego związania powołanym wyrokiem, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę dokonaną wówczas przez WSA w Warszawie i NSA, co do tego, że od daty wydania przez WSA w Warszawie postanowienia z 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 do daty wydania zaskarżonego wyroku upłynęło [...] miesięcy bez [...]dni, co oznacza, że Komendant Główny w dacie [...]czerwca 2014 r. pozostawał w bezczynności, bo uchybił terminowi załatwienia sprawy, wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że od czasu wydania przez WSA w Warszawie wyroku z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/13 - Komendant Główny Policji – w przedstawionym stanie sprawy – nie pozostawał w bezczynności ani nie prowadził przewlekle postępowania. Organ jeszcze przed zakończeniem postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1797/13, wykonując postanowienie WSA w Warszawie z 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 w przedmiocie wykładni swojego wyroku z 18 marca 2013 r., [...]maja 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania, tj. do jednoznacznego i precyzyjnego wskazania jakich konkretnie innych należności pieniężnych skarżący się domaga za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r. Po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego Komendant Główny Policji [...]lipca 2014 r. decyzją nr [...]orzekł w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za wskazany, kończąc w tej dacie postępowanie w sprawie. Prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdzona została przez Ministra Spraw Wewnętrznych, który utrzymał w mocy wskazaną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. oddalił skargę skarżącego. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15 oddalił skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku WSA w Warszawie.

Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt. II SAB/Wa 349/10 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/14 WSA w Warszawie wyraźnie stwierdził, że "wypełniając ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, organ orzekł co do żądań skarżącego. Wyjaśnił jakie konkretnie "inne należności" zostały objęte skarżonym rozstrzygnięciem, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w powyższym wyroku, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno obejmować podwyżki innych składników uposażenia za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]października 2008 r. Te "inne należności" szczegółowo określone w decyzji nie mogły być skarżącemu przyznane w sytuacji gdy w okresie tym nie przysługiwało skarżącemu uposażenie. Pozostają one bowiem bądź w ścisłym związku z faktycznym pełnieniem przez funkcjonariusza w danym okresie służby, bądź też wynikają z wysokości należnego w tym przedziale czasowym uposażenia. W swojej skardze skarżący nie precyzuje jakie jeszcze inne należności niż te, o których mowa w pkt [...]decyzji Komendanta Głównego Policji z [...]lipca 2014 r. przysługują mu. Sąd uznał zatem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest kompletne".

Stąd też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, po dacie orzekania przez WSA w Warszawie 17 czerwca 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1779/13, Komendantowi Głównemu Policji nie można było zarzucić bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12. Z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia skargi z [...]lutego 2018 r.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł do Naczelnego Sadu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj.

a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c .p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnego rozpoznania sprawy, pominięcie oraz niewłaściwą ocenę najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowodów żądanych przez skarżącego i niedokonanie oceny szeregu faktów i okoliczności oraz dokonanie ich w ograniczonym zakresie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego i przez to błędne uznanie, że organ administracyjny wykonał wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, w sytuacji, gdy decyzja nr 385 organu z 24 lipca 2014 r. nie uwzględnia oceny prawnej i wytycznych zawartych we wskazanym wyroku, które z mocy art. 153 p.p.s.a. były wiążące w sprawie, a nadto oparcie uzasadnienia orzeczenia na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych bez skompletowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz przez zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez sąd stanowiska tylko do części wniosków, twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze, oraz bez odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

b. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zawężenie granic zaskarżenia z pominięciem nie tylko obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z urzędu, ale także większości zarzutów i wniosków skargi oraz powołanych w niej podstaw prawnych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (sygn. akt I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2751/15). Ważne jest jednak zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Powołany przepis określa sytuacje, w jakich sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie (naruszenie prawa materialnego, inne naruszenie przepisów postępowania). W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania, albowiem skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła bezczynności lub przewlekłości Komendanta Głównego Policji po wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/WA 1926/12. Uwzględnienie skargi na bezczynność następuje na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., a ten przepis jako naruszony nie został w skardze kasacyjnej powołany.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., sygn.. akt I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Określone powyżej sytuacje w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty nie wystąpiły.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn.. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r.,sygn. akt I GSK 264/09).

Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zawęził granic sprawy. W sprawie istotne jest to, o jakich należnościach miał orzekać organ. Należności te sprecyzował skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu z [...] maja 2014 r., wystosowane w związku z treścią wyroku z 18 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/WA 1926/12) i o tych należnościach rozstrzygał organ w decyzji z [...] lipca 2014 r. Organ zrealizował wytyczne Sądu zawarte w powyższym wyroku i określił, co zawiera pojęcie "inne należności" pieniężne. Jak ocenił WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/WA 1851/14), od którego skarga kasacyjna została oddalona (wyrok z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15), rozstrzygnięcie organu w zakresie należności dochodzonych przez skarżącego jest kompletne, akcentując przy tym brak określenia przez skarżącego jakie jeszcze inne należności przysługują mu. I ten stan faktyczny i ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku wiązały Sąd rozstrzygający w przedmiotowej sprawie i przez ten Sąd zostały w pełni uwzględnione.

Zauważenia wymaga, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Ewentualne wskazania w tym przedmiocie nie są wiążące (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11). Nie może również zawierać merytorycznej oceny działań organu, w tym legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. A na podważaniu prawidłowości działań organu i trafności orzeczeń sądowych wydanych dotychczas przez sądy administracyjne koncentruje się właśnie skarga kasacyjna. Tak ukierunkowana argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu, jak też przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, bądź też działań organu w kontekście zarzutu bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy też oceny działań organu (bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania). Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16). Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo określając przedmiot bezczynności w swoich rozważaniach skoncentrował się na ocenie, czy w tym zakresie organ był bezczynny, czy też przewlekle prowadził postępowanie, pomijając zasadnie w swoim stanowisku merytoryczną ocenę działań organu, która została wyrażona w rozstrzygnięciach oceniających legalność działań organu orzekającego w zakresie należności dochodzonych przez skarżącego.

Mając te wszystkie okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).