Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 331/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 5 ust.1, art. 15 ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 331/17

UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) dalej Prawo budowlane – po rozpatrzeniu odwołania pana M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] września 2016 roku, znak: [...], odmawiającej wydania zarządcy cmentarza decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr geod. [...] oraz w niewielkiej części ogrodzenia usytuowanego na działce nr geod. [...] i [...], położonych w R. ; gm. T. L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 roku, sygn.. akt II SA/Lu 192/15, uchylił zaskarżoną przez pana M. W. – reprezentowanego radcę prawnego E. G. – decyzję ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku, znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] października 2014 roku, znak: [...]

Ww. decyzją ostateczną organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] października 2014 roku, znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zagospodarowania działki nr geod. [...], położonej w miejscowości R., na której dokonano nielegalnej rozbudowy Cmentarza Komunalnego w T. L..

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że już w piśmie z dnia [...] września 2013 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L., współwłaściciele działki nr [...], położonej w miejscowości R., informowali o rozbudowie cmentarza komunalnego, domagając się jednocześnie nakazania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego na ich działce. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, że co do ogrodzenia już w decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku, znak: [...] wypowiedział się organ I instancji, jednakże umknęło uwadze organu, że decyzja ta została uchylona decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 roku.

W związku z powyższym Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien odnieść się do tego żądania skarżącego. Ponadto jak wynika z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych ogrodzenie to powstało w 2011 roku. Do tej okoliczności organ również nie odniósł się, podobnie jak do kwestii usytuowania tego zgłoszenia i czy zgłoszenia takiego dokonano. Ogrodzenia, ale tylko te budowane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m, wymagały zgłoszenia zamiaru budowy we właściwym organie, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Realizacja ogrodzenia na gruntach prywatnych bez dokonania zgłoszenia, jeżeli w sprawie nie występowały okoliczności przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań dla usunięcia skutków samowoli budowlanej.

W świetle powyższego, obowiązkiem organu było ustalenie, czy z uwagi na swe położenie (na terenie cmentarza) lub rozmiary, przedmiotowe ogrodzenie podlegało zgłoszeniu. Ustaleń takich organ nie poczynił. Na podstawie akt sprawy nie można określić nawet dokładnego położenia przedmiotowego ogrodzenia, zaś uzasadnienie decyzji w ogóle nie odnosi się do tej okoliczności.

Ponadto Sąd stwierdził, iż z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku, o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 00.23.295 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochronie Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 roku w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. 72.47.299 ze zm.) – wynika, że teren cmentarza powinien być ogrodzony, ogrodzenie powinno być wykonane z trwałego materiału, przy czym wysokość ogrodzenia nie może być niższa niż 1.5 metra. Ogrodzenie cmentarza, w tym przypadku, spełnia swoją funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu tego terenu od działek sąsiednich i w związku z tym jest samodzielną budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego.

Brak ustaleń w tym zakresie, a w szczególności nie wyjaśnienie dokładnego położenia ogrodzenia, jak również charakteru terenu, na którym jest zlokalizowane, narusza art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mającym niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił także zawarty w skardze zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Słusznie bowiem skarżący zarzuca, że uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] lutego 2014 roku, organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 855/06 i w związku z tym zalecił organowi I instancji ustalenie daty najwcześniejszego pochówku, bowiem od tej daty – w jego ocenie – należy liczyć rozbudowę cmentarza i w celu doprowadzenia tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Podkreślenia przy czym, zdaniem Sądu, wymaga fakt, że skarżący nigdy nie domagał się nakazania rozbiórki grobów, usytuowanych na jego działce, lecz rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenia samowolnej rozbudowy cmentarza do stanu zgodnego z prawem. Zatem organy administracji powinny rozstrzygnąć sprawę w zakresie wynikającym z wniosku.

Po przekazaniu przywołanego wyroku i akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L., decyzją z dnia [...] marca 2016 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zagospodarowania działki nr geod. [...], położonej w miejscowości R., na której dokonano nielegalnej rozbudowy Cmentarza Komunalnego w T. L..

W wyniku rozpatrzenia odwołania pana M. W., współwłaściciela działki nr ewid.[...] od ww. decyzji organu I instancji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona przez pana M. W. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] marca 2016 roku wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku poz. 718 ze zm.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 roku, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L. odmówił wydania zarządcy cmentarza decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr geod. [...] oraz w niewielkiej części ogrodzenia usytuowanego na działce nr geod. [...] i [...], położonych w R. , gm. T. L..

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących, ustalonych przez PINB w T. L., okolicznościach sprawy:

Działka nr geod. [...] stanowiąca obecnie własność pana M. W., co potwierdza akt notarialny – repertorium A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku przylega do Cmentarza Komunalnego w T. L. (działka nr geod[...], położona przy ul. [...] w T. L.). Administratorem cmentarza obecnie jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. Z o.o. z siedzibą ul. [...] w T. L., a właścicielem Gmina Miejska T. L..

Rozbudowana część cmentarza (sektor I) powstała samowolnie – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Świadczy o tym brak dokumentów potwierdzających opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie rozbudowy, co wynika z treści umowy sprzedaży działki nr [...] (akt notarialny repertorium A Nr – [...]) oraz z treści pisma Urzędu Gminy T. L. znak: [...] z dnia [...] września 2014 roku. Z uwagi na powyższe, nie może, zdaniem organu I instancji, powstać legalnie cmentarz na terenie nieprzeznaczonym na ten cel, o czym stanowi art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2015.2126).

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i podczas oględzin na terenie działki nr ewid.[...], na której dokonano nielegalnej rozbudowy części cmentarza, ustalono jednocześnie, że nieruchomość o nr geod. [...] usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr geod. [...] stanowiącej Cmentarz Komunalny w T. L.. Od strony południowej graniczy z działką o nr geod. [...] będącą własnością pana H. W., od strony zachodniej graniczy z działką nr geod. [...] będącą własnością państwa G. i H. B. oraz od strony północnej graniczy z działką nr geod. [...], będącą własnością pana M. W..

Działka o nr geod. [...] w większej części usytuowana jest na terenie płaskim, pozostałą część działki stanowią strome skarpy skierowane w dół do działek bezpośrednio przylegających do przedmiotowej nieruchomości. Teren skarp i tereny działek przyległych pokrywają liczne zakrzewienia i zadrzewienia. Na płaskiej części ww. nieruchomości (sektor I – Cmentarza Komunalnego), znajdują się groby ziemne, murowane, grobowce oraz pomniki, dwa kontenery śmietnikowe i pojedyncze drzewa. Brak jest obiektów kubaturowych, infrastruktury technicznej, utwardzeń dojść i dojazdów z wyjątkiem, infrastruktury technicznej, utwardzeń dojść i dojazdów z wyjątkiem utwardzenia wykonanego z płyt drogowych pod kontener śmietnikowy oraz niewielki fragment, przedłużenie alejki głównej Cmentarza Komunalnego, wchodzącej na teren działki nr geod. 885 (8,0 m x 3,8 m).

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 roku oraz w dniu [...] września 2016 roku potwierdzono fakt wykonania ogrodzenia usytuowanego na terenie płaskim ww. działki od strony południowej, zachodniej oraz północnej. Od strony wschodniej nieruchomości tj. od strony Cmentarza Komunalnego przedmiotowa działka nie posiada ogrodzenia (swobodne przejście). Ogrodzenie działki nr geod. [...] w większości znajduje się na terenie wskazanej działki z wyjątkiem niewielkiego fragmentu wchodzącego na teren nieruchomości [...] będącej własnością pana H. W. oraz działki [...] będącej własnością pana M. W.. Powyższą lokalizację dotyczącą wykonania ogrodzenia na terenie innych nieruchomości stwierdzono na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej ogrodzenia cmentarza komunalnego wykonanej przez uprawnionego geodetę pana K. B. (upr. Geod. [...]).

Ogrodzenie od strony południowej wykonane jest z materiału trwałego tj. ze słupków stalowych o przekroju kołowym średnicy ? 40, zabetonowanych w grunt i słupków o przekroju prostokątnym o wymiarach 40 mm x 40 mm, również zabetonowanych w grunt oraz z siatki stalowej. Długość ogrodzenia wynosi ok. 109,8 m, a jego wysokość od poziomu terenu wynosi ok. 1,2 m (słupki ogrodzeniowe o przekroju okrągłym), a wysokość ogrodzenia przy słupkach o przekroju prostokątnym wynosi ok. 1,3 m. Odległość ogrodzenia od grobów w części zachodniej wynosi od 1,5 m do 3,0 m, w części wschodniej około 3,5 m.

Ogrodzenie od strony zachodniej wykonane jest z materiału trwałego tj. ze słupków stalowych o przekroju prostokątnym o wymiarach 40 mm x 40 mm zabetonowanych w podłożu i siatki stalowej. Długość ogrodzenia wynosi ok. 26,3 m, a jego wysokość od poziomu terenu wynosi ok. 1,4 m. Odległość ogrodzenia od grobów w części zachodniej wynosi od 1,5 m do 3 m, w części wschodniej około 3,5 m.

Ogrodzenie od strony północnej wykonane jest w taki sam sposób oraz z takich samych materiałów jak od strony zachodniej oraz dodatkowo wykonany jest cokół betonowy. Długość ogrodzenia wynosi ok. 82,5 m, a jego wysokość od poziomu terenu wynosi ok. 1,45 m. Odległość ogrodzenia od grobów wynosi od 2,0 do 2,7 m.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2014 r. uzyskano informacje, że przedmiotowe ogrodzenie wykonywane było etapami. Jako pierwszy etap w końcówce lat dziewięćdziesiątych wykonane zostało ogrodzenie od strony północnej. Następnie od strony południowej wykonywane było ogrodzenie na podstawie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. L. znak: [...] z dnia [...] listopada 2008 roku. Z dokumentów przesłanych do PINB w T. L. w dniu [...] sierpnia 2016 roku przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. L. jednoznacznie wynika, że ostatni etap wykonywania ogrodzenia nastąpił w październiku 2010 roku.

Mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn.. akt II SA/Lu 192/15 z dnia [...] listopada 2015 roku organ I instancji przyjął, że wykonane ogrodzenie działki nr geod. [...], które spełnia funkcję wydzielenia terenu, gdzie usytuowane są groby, stanowi samodzielną budowlę, zapewniającą możliwość użytkowania tego terenu w funkcji cmentarza. Natomiast teren działki o nr geod. [...] położonej w R. w sąsiedztwie cmentarza komunalnego należy traktować jako teren, w ocenie PINB w T. L., na którym dokonano samowolnej rozbudowy cmentarza w granicach wyznaczonych przez ogrodzenie od strony północnej, zachodniej i południowej.

Przedmiotowe ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, wyznaczający granice rozbudowanej części cmentarza, budowa takiego ogrodzenia powinna być poprzedzona uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Administrator Cmentarza Komunalnego tj. Zakład Usług Komunalnych w T. L. takiego pozwolenia nie uzyskał.

Na podstawie danych przedstawionych przez [...] w T. L., ustalono, że pierwsze pochówki w sektorze I cmentarza (działka nr geod. [...]) z całą pewnością zostały wykonane przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, jak również przed datą zakupu nieruchomości przez wcześniejszych współwłaścicieli panów W. i W. .

Odnośnie wykonania pochówków osób zmarłych na terenie nieruchomości o nr geod. [...], organ I instancji stwierdził – na podstawie dokumentów będących wyciągiem z rejestru księgi cmentarnej założonej 11 maja 1943 roku ustalono, że w roku 1964 dokonano pierwszego, prawidłowo udokumentowanego pochówku osoby zmarłej (data pogrzebu – 23 grudnia 1964 roku; numer grobu 90/I; nr pozycji księgi cmentarnej 3502). Wg załączonego przez prezesa ZUK spisu wynika, że do końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, na terenie przedmiotowej nieruchomości dokonano pochówku co najmniej 79 osób zmarłych. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 roku, sygn.. VII SA/Wa 855/06 PINB w T. L. stwierdził, że samowolnej rozbudowy cmentarza na terenie działki nr geod. [...] dokonano przed dniem 1 stycznia 1995 roku.

Sektor I Cmentarza Komunalnego (działka nr geod. [...]) zlokalizowany jest na terenie nieobjętym aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Lubelski, zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/109/2001 Rady Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 22 stycznia 2001 roku, wg pisma Wójta Gminy T. L. z dnia [...] września 2014 roku, nie jest wykluczona możliwość legalizacji cmentarza w zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Zdaniem PINB w T. L., nakazanie rozbiórki ogrodzenia nie może być orzeczone ze względu na obowiązujące przepisy wyżej cytowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych:

- art. 1 ust. 4 "o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego."

- oraz art. 6 ust. 1 "użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu."

Nieuzasadnionym wydaje się, w ocenie organu I instancji, wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia sektora I cmentarza jako samodzielnej budowli, również z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiącego: "cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym". W przypadku rozbiórki ogrodzenia, teren obecnie zajęty pod rozbudowaną część cmentarza (działka nr geod. [...]) nie zmieni swojego faktycznego przeznaczenia i stanu prawnego.

Organ inspekcji sanitarnej przeprowadzając kontrolę sprawdzającą wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji, w części dotyczącej doprowadzenia ogrodzenia cmentarza komunalnego do właściwego stanu sanitarno – technicznego oraz wykonania ogrodzenia od strony południowej strony cmentarza, potwierdził w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2009 roku oraz w dniu 28 października 2010 roku, że zalecenia wykonano prawidłowo.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, że pomimo, iż obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a inwestycja narusza obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, to nie ma możliwości wydania innej decyzji jak decyzji odmawiającej wydania nakazu dokonania rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej w R.; gm. T. L., czego domagali się wnioskodawcy.

W przypadku natomiast wydania nakazu obligującego zarządcę cmentarza do wykonania ogrodzenia o wysokości zgodnej ze wskazaniami § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. 2008.48.284), który mówi, że ogrodzenie cmentarza nie powinno być niższe niż 1,5 m doszłoby do legalizacji rozbudowanej części cmentarza wbrew obowiązującym przepisom cytowanym wyżej.

Od decyzji powyższej odwołanie złożył pan M. W.. Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 12 w zw. Z art. 77 i art. 80 k.p.a.;

- art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed wejściem w życie zmian z dnia 28 czerwca 2015 roku, w związku z art. 6 ustawą o gospodarce nieruchomościami i konwencji o zwalczaniu terrorystycznych ataków bombowych, która posługuje się terminem "miejsce publiczne" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku rozpatrzenia niniejszej sprawy w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W ocenie organu odwoławczego, PINB w T. L. w przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyeliminował uchybienia, wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2015 roku sygn.. akt II SA/Lu 192/15, a wydana przez organ I instancji zaskarżona decyzja nie zawiera wad skutkujących jej uchyleniem.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska oraz odnosząc się do zarzutów złożonego odwołania, zaznaczyć należy, iż wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje zasadniczo ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126) a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku, w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówków zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284), zastępujące rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 roku w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych i rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie treny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Ostatnio wymieniony akt normatywny określa odległości, jakie powinny dzielić cmentarz od zabudowań mieszkalnych. Jednocześnie cmentarze są wymienione w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a więc zaliczane są do budowli, wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego). Oznacza to, że co do zasady cmentarze nie są wyjęte spod reżimu prawnego wynikającego z przepisów budowlanych. Ogrodzenie cmentarza należy traktować jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego), związane z cmentarzem zapewniające możliwość użytkowania ww. obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro z przepisów prawa wynika obowiązek ogrodzenia cmentarza, to zdaniem tut. Organu ogrodzenie winno być objęte pozwoleniem na budowę cmentarza.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ stwierdził, że odpowiadając jednocześnie w sposób jednoznaczny iż mamy do czynienia w omawianym przypadku z samowolną rozbudową Cmentarza Komunalnego w T. L. zakończoną w 2010 roku, poprzez wykonanie ogrodzenia z uwagi na fakt, iż obecne ogrodzenie stanowiące całościowe obramowanie terenu de facto wytycza nowe granice cmentarza.

Jednakże nie jest możliwe podjęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 prawa budowlanego, ponieważ jak ustalono w toku prowadzonych postępowań teren, na którym rozbudowa cmentarza jest zlokalizowana (między innymi teren działki [...]) nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego oraz, jak wskazano powyżej, również wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego jest niemożliwe. Powyższe skutkować musiałoby wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowy cmentarza na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a w konsekwencji i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2016 roku sygn.. akt II SA/Lu 96/16). W świetle natomiast wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/04 prawo nie przewiduje ekshumacji zwłok na skutek decyzji organu nadzoru budowlanego o likwidacji, przeniesieniu czy przekształceniu grobu.

W ocenie organu odwoławczego, niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania przedmiotowej rozbudowy cmentarza, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza. Z treści przepisów rozporządzenia jasno wynika, że dla Ustawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na byt cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. W okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie wykładni przepisów rozporządzenia jedynie do terenu o nazwie cmentarz, a nie do zorganizowanego miejsca pochówku na takim obszarze byłaby nieracjonalna i stanowiłaby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia i zdrowia człowieka.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wprawdzie budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę to jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa prawo budowlane nie definiuje wprawdzie miejsc publicznych jednak pomocniczo posłużyć można się w tej mierze regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że celem publicznym jest m.in. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W konsekwencji istnienie bądź nieistnienie obowiązku zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia uznać należy za uzależnione od ustalenia czy ogrodzenie to stanowiło w istocie granicę między sąsiedzkimi działkami przeznaczonymi na inny cel niż publiczny czy też w rzeczywistości stanowiło część obramowania samowolnie powiększonego cmentarza.

Z przytoczonego stanowiska WSA w Gliwicach, które tutejszy organ podziela, wynika, iż wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia cmentarza, o co wnosiła strona skarżąca w omawianej sprawie, nie zlikwiduje skutków samowolnej rozbudowy cmentarza, natomiast nakaz taki wydany był z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Bezcelowe jest także, zdaniem tut. Organu, prowadzenie postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia ogrodzenia cmentarza do stanu zgodnego z przepisem § 5 ww. rozporządzenia (co najmniej 1,5 m wysokości), bowiem stanowiłoby to próbę do doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, co jak wskazano powyżej jest w omawianej sprawie niemożliwe.

Skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku wniósł M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 w zw. Z art. 77, art. 80 k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego

a) art. 48 ust 1 i 2 prawa budowlanego

b) art. 3 prawa budowlanego

c) art. 84 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 83 Konstytucji RP.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 16471) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kognicja sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanej skargą decyzji i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W niniejszej sprawie należy dodatkowo mieć na względzie, że była ona już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 1192/15 uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie z dnia [...] października 2014 roku.

W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Dotyczy to oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2015 roku, którym organy administracji, a następnie sąd rozpoznający skargę miał obowiązek podporządkować. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2017 roku (sygn. akt I OSK 2692/16) ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed sądami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego w sprawie.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny, obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku.

Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uznać należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Nie noszą cech dowolności ustalenia organów w zakresie dotyczącym samowolnej rozbudowy Cmentarza Komunalnego w T. L.. Świadczy o tym brak dokumentów potwierdzających opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie rozbudowy, a także budowy ogrodzenia (daty wykonania prac związanych z ogrodzeniem oraz parametry techniczne, w tym wysokość).

Prawidłowo również organy rozstrzygały niniejszą sprawę zgodnie z wnioskiem skarżącego w zakresie rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenia samowolnej rozbudowy cmentarza do stanu zgodnego z prawem.

Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 poz. 2126), a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówków zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 nr 48 poz. 284), a także rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz (Dz. U. nr 52 poz. 315).

Wskazać należy ponadto, że cmentarze wymienione są w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a więc zaliczane do budowli wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego.

Zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 192/15 ogrodzenie cmentarza spełnia swoją funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu terenu cmentarza a działek sąsiednich i w związku z tym jest samodzielną budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego.

Trafne jest stanowisko organu II instancji, że rozbudowa Cmentarza Komunalnego w T. L. zakończona w 2010 roku wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego w okresie tejże rozbudowy kwalifikuje ją jako samowolę.

Prawidłowo również organ uznał, że nie jest możliwe podjęcie przez organ nadzoru procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 prawa budowlanego, gdyż teren na którym rozbudowa cmentarza jest zlokalizowana (m.in. teren działki [...], której właścicielem jest aktualnie M. W.) nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego (cmentarza).

Podzielić należy również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że wydanie decyzji w przedmiocie możliwości "rozbudowy cmentarza" jako sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach pozbawione byłoby podstawy prawnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania przedmiotowej rozbudowy cmentarza w sprawie mają zastosowanie powołane wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a mając na uwadze cel regulacji, którym jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego cmentarzy ustawodawca wskazał i podkreślił konieczność stworzenia odpowiedniej strefy izolacyjnej, a także ogrodzeń. Wykładnia tychże unormowań wskazuje, że należy je odnosić do zorganizowanych miejsc pochówku, a nie tylko do terenu o nazwie cmentarz.

Podkreślić należy, że z niewadliwych i niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przeprowadzone przez o inspekcje sanitarną, kontrole sprowadzające doprowadzenie ogrodzenie cmentarza komunalnego do właściwego stanu sanitarno – technicznego oraz wykonania ogrodzenia od południowej strony cmentarza (kontrole z dnia 16 czerwca 2009 oraz 28 października 2010) nie wskazywały uchybień, a zalecenia wykonano prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.