Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 44/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt. 3a, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] z późn. zm.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] z późn. zm.

Pismem z dnia 9 października 2019 r. Wójt Gminy W., przekazał Wojewodzie tę uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych, w celu dokonania oceny jej zgodności z prawem.

W dniu [...] Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, zawiadamiając o tym gminę W. Wójt Gminy W. pismem z dnia 29 października 2019 r. złożył wyjaśnienia w zakresie zarzutów podniesionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim uchwała została przyjęta z naruszeniem studium uwarunkowań, a tym samym z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Tereny, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazane zostały jako tereny łąk, pastwisk, sadów i zadrzewień oraz zaproponowane do ochrony jako obszar chronionego krajobrazu, w zmienionym przedmiotową uchwałą planie miejscowym zostały przeznaczone na cele produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym.

Wojewoda zaakcentował, że w Studium w załączniku 1A - "Kierunki rozwoju przestrzennego i komunikacji" do "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.", wskazane zostały między innymi: Tereny zainwestowane i System terenów otwartych.

Tereny zainwestowane to: tereny mieszkaniowo-usługowe i zabudowy zagrodowej, tereny produkcyjno-przemysłowe, tereny komercyjno-produkcyjne, tereny produkcji i obsługi rolnictwa, a także tereny obsługi leśnictwa.

Natomiast System terenów otwartych obejmuje: tereny lasów, rezerwat przyrody [...] tereny łąk, pastwisk, sadów i zadrzewień, tereny użytków, rolnych, tereny wód otwartych oraz cieki wodne.

Z kolei w Studium w załączniku 1B - "Kierunki ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony wartości kulturowych i krajobrazu", wskazano elementy podstawowego systemu przyrodniczego. W jego skład wchodzą: lasy, dolesienia i zadrzewienia, tereny zieleni w dolinach rzek, potoków, cieków i zbiorników wodnych oraz zieleni sródpolnej, tereny wód otwartych w tym potoki i cieki wodne, rezerwat przyrody [...] oraz tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej Wskazano także "Kierunki ochrony wartości kulturowych i krajobrazu" takie jak chronione kompleksy użytków rolnych, punkty widokowe, korytarze ekologiczne, ciągi ekologiczne w dolinach rzek i cieków.

Wojewoda podniósł, że tereny, oznaczone w planie miejscowym, symbolami 1RUo i 2RUo, którego podstawowym przeznaczeniem jest produkcja i obsługa produkcji w gospodarstwie ogrodniczym, wskazane zostały na terenach, które w załączniku 1A studium wskazane zostały jako tereny łąk, pastwisk, sadów i zadrzewień, a w załączniku 1B wskazane zostały jako elementy podstawowego systemu przyrodniczego - tereny zieleni w dolinach rzek, potoków, cieków i zbiorników wodnych oraz zieleni śródpolnej. Także w części "B" - w "Ustaleniach zmiany studium", w rozdziale 4 "Kierunki rozwoju przestrzennego i komunikacji" wskazano, że "Przed zainwestowaniem są chronione - tereny leśne, doliny potoków i cieków wodnych, parki i zieleńce, cmentarze - jako obszary stanowiące podstawowe i pomocnicze elementy ekologicznego systemu gminy i wsi" (Załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia[...] – cześć "B" Ustalenia zmiany studium wraz z uzasadnieniem przyjętych rozwiązań oraz syntezą ustaleń zmiany studium str. 12).

Z kolei w rozdziale poświęconym kierunkom ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony wartości kulturowych i krajobrazu (rozdz. 5), proponuje się do ochrony "Łąki w dolinach potoków i cieków wodnych oraz przyległe do terenów leśnych" (str. 15 powyższego Załącznika), które na rysunku zmiany studium 1B oznaczone zostały symbolem zielonego, przecinającego się szrafu oraz cyfrą 5.

Zdaniem Wojewody przeznaczenie w spornym planie miejscowym terenu oznaczonego- symbolem 1RUo i 2RUo na cele produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym, przeczy przytoczonym wyżej zapisom zmiany studium.

Organ nadzoru odniósł się także do tego, że sporny plan miejscowy został sporządzony dla niewielkiego obszaru, a przeznaczone na cele produkcji tereny wyznaczono na skraju systemu terenów otwartych. Zacytował w tym zakresie wyrok tutejszego Sądu, wedle którego w takiej sytuacji kryterium zachowania przez plan ustaleń studium winno być szczególnie rygorystycznie traktowane. Wojewoda wskazał ponadto, że zagospodarowanie terenu oznaczonego symbolem 1RUo i 2RUo, zgodne z przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym, uniemożliwi realizację funkcji wskazanej w studium.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że postanowienia planu zawarte w rozdziale 4 w § 9 ust 1 i 2 nie spełniają wymogu, dotyczącego określenia zasad kształtowania krajobrazu tj. wymogu wynikającego z art. 15 ust.2 pkt 3a u.p.z.p. Uznał przy tym za niewystarczające określenie § 8 ust. 3 uchwały jedynie maksymalnej wysokości zabudowy terenu 1RUo i 2RUo. Według organu nadzoru brak zasad kształtowania krajobrazu dla terenu, który w studium uwarunkowań jest elementem zaliczonym do podstawowego systemu przyrodniczego gminy oraz znajdującego się w polu ekspozycji punktów widokowych oznaczonych w tym studium (oddalonych od niego o około 300 i 800 m. i eksponujących widok łąk, zieleni śródpolnej i ścianę lasu znajdujące się na wschód od terenu 1RUo i 2RUo) jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego - to jest naruszeniem art. 15 ust.2 pkt 3a.

Wojewoda wskazał także, że § 2 ust.2 pkt 4 planu miejscowego, narusza wymogi art. 15. ust 2 pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587). Przepis ten obliguje do wskazania minimalnej ilości miejsc do parkowania, a także nakazuje wskazanie sposobu realizacji tego wymogu. Na skutek braku takich ustaleń pozostawiono pole do dowolnej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na podstawie postanowień planu miejscowego t.j. przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego. Ponadto tak zredagowany przepis nie wypełnia wymogu § 25 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. I.2016 r., poz. 283), zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować.

Gmina W. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie:

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy podczas, gdy przyjęte na gruncie przedmiotowej zmiany planu rozwiązania planistyczne, w pełni uwzględniają wymogi studium, co skarżąca wzięła pod uwagę na etapie uchwałodawczym,

- art. 15 ust.2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zmiana planu nie zawiera ustalenia zasad kształtowania krajobrazu,

- art 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zmiana planu nie zawiera wskazania minimalnej ilości miejsc parkingowych,

- art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, powodującym nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, poprzez nie spełnienie wymogu właściwego, pełnego zawiadomienia organu o przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jedynie wybiórczo odniosło się do przedmiotu postępowania nadzorczego, tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w szerszym zakresie, co mogło wpłynąć na jego wynik. Skarżąca nie miała możliwości odnieść się do zarzutów dotyczących zasad kształtowania krajobrazu, w zakresie dwóch punktów widokowych wskazanych na rysunku zmiany studium, tymczasem kwestie te stały się między innymi podstawą dla organu nadzoru do stwierdzenia naruszenia art. 15 ust.2 pkt 3 i 3a u.p.z.p. w przedmiotowej uchwale podjętej przez Radę Gminy

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Według skarżącej argumenty podniesione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym pozostają w sprzeczności z przepisami prawa, ich wykładnią i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, a ponadto oparte są na twierdzeniach, które nie uwzględniają w sposób właściwy ustaleń studium i zapisów badanego planu miejscowego oraz pomijają zupełnie stan faktyczny, który także musi determinować kształt przepisów planu miejscowego. Zarzuty wybiórczo odnoszą się do ustaleń studium i przepisów prawnych, co nie pozostało obojętne dla dokonanej oceny przez organ nadzoru. Ponadto zdaniem skarżącej organ nadzoru nie dokonał analizy zarzuconych naruszeń i nie wykazał, dlaczego uznał je za istotne.

Według skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze narusza misję rozwoju gminy, czyli cel nadrzędny studium, jakim jest m.in. podniesienie poziomu życia społeczności lokalnej, rozwój ekologicznego rolnictwa, unowocześnienie rolnictwa, powstawanie gospodarstw wielofunkcyjnych Do takich należy bez wątpienia umożliwienie realizacji na terenach objętych badanym planem miejscowym - produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym. Szczegółowa analiza w tej materii zawarta została w piśmie z dnia 29 października 2019 r. skierowanym do organu nadzorczego, które stanowi załącznik nr 1 skargi oraz w piśmie z dnia 31 października 2019r, które stanowi załącznik nr 2 do skargi.

Skarżąca wskazała także, że tereny oznaczone symbolami 1 RUo i 2RUo w badanym planie zostały wyznaczone poza ciągami ekologicznymi w dolinach rzek i cieków wyznaczonymi na planszy kierunki ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony wartości kulturowych i krajobrazu (Rys. zmiany studium Nr 1B) oraz poza kompleksami gruntów rolnych w centralnej i wschodniej części gminy - poza chronionymi kompleksami użytków rolnych wyznaczonych na w/w planszy.

Skarżąca zaakcentowała, że aktualnie uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, czego nie dostrzegł organ nadzoru, a przywołane przez ten organ orzeczenie tutejszego Sądu dotyczy innego stanu faktycznego. Zdecydowanie większa jest również powierzchnia terenu objętego badanym planem tj. ok. 39 ha. Ponadto dla całej gminy, a zatem także dla miejscowości Ś. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] dlatego też nieuzasadniony jest zarzut, że nastąpi znaczne rozdrobnienie funkcji i sposobów zagospodarowania terenów, w związku z uchwaleniem badanego planu.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu nadzoru, że na terenach oznaczonych symbolami 1RUo i 2RUo znajdują się w "polach ekspozycji" punkty widokowe. Na wschód od terenów oznaczonych tymi symbolami usytuowana jest bowiem zabudowa o podobnym charakterze. Ponadto punkty widokowe, zostały wyznaczone na drogach dojazdowych do miejscowości Ś. i generalnie zawężone do zabudowy wsi.

Skarżąca wskazała również, że tereny oznaczone symbolami 1RUo i 2RUo zostały ustalone jako kontynuacja funkcji istniejącej na terenie bezpośrednio sąsiadującym z obszarem objętym planem. Na w/w obszarze jest zlokalizowany parking, który zapewni miejsca parkingowe zgodnie z potrzebami. Wyznaczone w planie tereny mają umożliwić dalszy rozwój istniejącego gospodarstwa ogrodniczego, które w pełni zapewni miejsca parkingowe także dla ewentualnie rozwiniętego istniejącego gospodarstwa, na terenie objętym badanym planem.

Skarżąca zaakcentowała ponadto, że Rada Gminy nie przekroczyła przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości lub zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności gruntu W sprawie nie występowały konflikty interesów, nie były zgłaszane sprzeczne interesy mieszkańców. Rada Gminy podejmując uchwałę planistyczną w ramach przyjętej przez u.p.z.p. chronologii dokonała, przysługującej temu organowi autointerpretacji uchwalonego wcześniej studium i stwierdziła, że badany plan nie jest sprzeczny z tym studium. Rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi ewidentnie naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie kontroli administracyjnej nad działalnością organów gminy i w istocie działa wbrew interesowi społeczności lokalnej oraz narusza misję rozwoju gminy ustaloną w studium.

Ponadto organ nadzoru nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, aby dokonał analizy postawionych zarzutów pod kątem tego czy naruszenia te mają charakter istotny.

Do skargi załączono również wyciąg z wyjaśnień pracowni urbanistycznej sporządzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odniesienia do tego wyciągu zawarto w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał ponadto, że punkty widokowe wymienione w studium miały jedynie podkreślić wagę pominiętego obligatoryjnego elementu planu miejscowego.

Strona skarżąca wniosła dodatkowe pismo, w którym odniosła się do odpowiedzi na skargę i przedstawiła polemikę ze stanowiskiem organu przedstawiając argumentację zasadniczo zbieżną z uzasadnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy W. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna uchwała Rady Gminy z dnia [...] została doręczona Wojewodzie w dniu 10 października 2019 r. (karta nr 13 w aktach Wojewody), a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane[...]

Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13: "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Szczególną uwagę należy zwrócić na przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 - dalej jak dotychczas: "u.p.z.p."). Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten zatem modyfikuje wynikające z zasad ogólnych kryterium oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Dotyczy to także uchwały w sprawie zmiany dotychczasowego planu. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia przy tym dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną - obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego - zwane w dalszej części rozporządzeniem, Dz.U. z 2003, nr 164, nr 1587, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby jego treść wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 oraz z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10).

Ustalając przeznaczenie spornego terenu organ planistyczny był zatem związany zapisami studium. Pomimo tego związania w ocenie Sądu organ Gminy dopuścił do sytuacji, w której uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium. Tym samym doszło do naruszenia dyspozycji z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przy czym zasadnie Wojewoda uznał, że naruszenie to ma istotny charakter i uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Trafnie Wojewoda dostrzegł, że w zmienionym planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolami 1RUo i 2RUo jako podstawowe przeznaczenie została przyjęta produkcja i obsługa produkcji w gospodarstwie ogrodniczym. Tymczasem zgodnie ze studium tereny te w załączniku 1A studium wskazane zostały jako tereny łąk, pastwisk, sadów i zadrzewień. Zatem przeznaczenie tych terenów wynikające z zakwestionowanej przez Wojewodę zmiany planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym ze studium.

Ponadto w załączniku 1B studium sporne tereny wskazane zostały jako elementy podstawowego systemu przyrodniczego - tereny zieleni w dolinach rzek, potoków, cieków i zbiorników wodnych oraz zieleni śródpolnej. Tereny te podlegają ochronie przed zainwestowaniem. Wynika to z załącznika Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia[...] – z części "B" Ustalenia zmiany studium wraz z uzasadnieniem przyjętych rozwiązań oraz syntezą ustaleń zmiany studium - str. 12, w której w rozdziale 4 wskazano, że "Przed zainwestowaniem są chronione - tereny leśne, doliny potoków i cieków wodnych, parki i zieleńce, cmentarze - jako obszary stanowiące podstawowe i pomocnicze elementy ekologicznego systemu gminy i wsi". Przywołane tutaj postanowienia studium w ocenie Sądu również, że dają się pogodzić z przeznaczeniem w spornym planie miejscowym terenu oznaczonego- symbolem 1RUo i 2RUo na cele produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym.

Wskazana dotychczas rozbieżność zmienionego planu miejscowego ze studium, zdaniem Sądu, zdecydowanie wykracza poza ramy uszczegółowienia zapisów studium, na które próbuje powoływać się strona skarżąca. Należy zaakcentować, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających na doprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Tymczasem zakwestionowana przez Wojewodę uchwała te nieprzekraczalne ramy znacząco przekracza. Skala omawianego tutaj naruszenia jest zdaniem Sądu na tyle znacząca, że zastosowany środek nadzoru jest bez wątpienia proporcjonalny wobec naruszenia.

Nie można przy tym zaaprobować stanowiska skarżącej, która uzasadnienia dla spornej zmiany poszukuje w misji rozwoju gminy jako celu nadrzędnego studium. Przyjęcie tego zapatrywana w istocie oznaczałoby dowolność w korzystaniu przez Gminę z władztwa planistycznego, a uchwalenia studium czyniłoby zabiegiem zbytecznym, gdyż jego rola zostałaby zredukowana wyłącznie do sfery symbolicznej. Przywołane przez skarżącą cele nadrzędne studium są pojęciem na tyle szerokim, że w istocie pozwalają, stosownie do bieżących potrzeb, na przyjęcie w planie miejscowym niemal każdego przeznaczenia terenu. Tak skrajnego stanowiska nie sposób zaakceptować.

Przyjęte w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale podstawowe przeznaczenie dla terenów oznaczonych symbolami 1RUo i 2RUo jest zdecydowanie odmienne od przeznaczenia wynikającego ze Studium. Zdaniem Sądu zasadnym było więc to, aby stwierdzoną w powyższym zakresie sprzeczność ze studium zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

W kontekście zarzutów skargi zaakcentować należy, że okoliczność, że rada gminy stwierdza w uchwale zgodność projektu planu ze studium (jak w kontrolowanym przypadku) nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r. o sygn. II OSK 1106/16).

Omówione dotychczas istotne naruszenie prawa w ocenie Sądu stanowiło wystarczającą podstawę do tego, aby Wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził w całości nieważność spornej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych naruszeń wskazanych przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zauważyć należy, że mają one charakter pochodny w stosunku do niedopuszczalnej w świetle studium zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych w uchwale zmieniającej plan miejscowy jako 1RUo i 2RUo. Stwierdzenie przez Wojewodę tych naruszeń pozostaje jednak bez wpływu na wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dał temu wyraz także Wojewoda podnosząc w odpowiedzi na skargę, że wskazane, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego dwa punkty widokowe, wymienione w studium, miały jedynie podkreślić wagę pominiętego obligatoryjnego elementu planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt. 3a u.p.z.p.). Zgodzić się należy z tym organem, że postanowienia zawarte w rozdziale 4 w § 9 ust 1 i 2 planu nie spełniają wymogu, dotyczącego określenia zasad kształtowania krajobrazu tj. wymogu wynikającego z art. 15 ust.2 pkt 3a u.p.z.p. W świetle tego przepisu Wojewoda słusznie dostrzegł, że w § 8 ust. 3 uchwały określono jedynie maksymalną wysokość zabudowy terenu 1RUo i 2RUo. Słusznie również Wojewoda podniósł, że § 2 ust.2 pkt 4 planu miejscowego, narusza wymogi art. 15. ust 2 pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w ocenie Sądu naruszeniom tym w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób przypisać istotnego charakteru. Stąd nie mogły one stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności spornej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego.

W tym kontekście zaakcentować należy, że ustawodawca szczegółowo uregulował zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. , Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. elementy. Okoliczności przedstawione w skardze i dodatkowym piśmie nie są w ocenie Sądu wystarczające do tego aby, uznać, że wskazane przez Wojewodę naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie miało miejsca. Jednocześnie są to okoliczności, które uzasadniają stanowisko, że stwierdzone w odniesieniu do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. naruszenia nie miały charakteru istotnego. Jednak, jak już wcześniej Sąd zauważył, pozostaje to bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, a to wobec stwierdzenia omówionej wcześniej, istotnej sprzeczności uchwały ze studium.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Podnoszony przez stronę skarżącą brak możliwości odniesienia się do zarzutów Wojewody dotyczących zasad kształtowania krajobrazu pozostaje bowiem bez żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zwłaszcza, że strona skarżąca w skardze i dodatkowym piśmie szczegółowo odniosła się do powyższych kwestii.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że odpowiada ono prawu zarówno w aspekcie formalnym i materialnym, a podniesione przez stronę skarżącą zarzuty okazały się bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.