Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 507/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r., 2) zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił M. W. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ulic: [...] i [...] (działki nr 1 i nr 2).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] r., wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - tzn. wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych - tj. przebiegu wodociągu o średnicy 1200mm pod garażami zlokalizowanymi w rejonie ulicy [...] i [...].

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. organ zawiadomił o zgromadzonych w sprawie dokumentach, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak [...] uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą M. W. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr 1 oraz nakazał Gminie Miasta R. rozbiórkę przedmiotowego garażu. W podstawie prawnej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]r. decyzją nr [...]udzielono M. W. pozwolenia na użytkowania garażu. Przesłanką wznowienia postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją było w myśl art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a nieznanych organowi. W niniejszej sprawie nową okolicznością faktyczną, która wyszła na jaw był przebieg wodociągu magistralnego DN 1200mm w rejonie garażu, który to przebieg nie został uwidoczniony na wyrysie z mapy zasadniczej, będącej podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalono w sposób bezsporny, że garaże od nr [...] do nr [...] usytuowane są na tym wodociągu. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że przedmiotowy garaż został zrealizowany w 1987 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] r. udzielono M. W. pozwolenia na jego użytkowanie. Obecnie korzysta on bezumownie z gruntu zajętego przez garaż nr 1. Ustalono, że M. W. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż i nie jest również inwestorem budowy tego garażu. Nadto nie posiada też żadnego innego tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowym garażem. Dlatego też organ nakazał Gminie Miasto R., jako właścicielowi gruntu pod garażem, (budynek wzniesiony na gruncie staje się jego częścią składową – art. 48 Kodeksu cywilnego) jego rozbiórkę. Organ przytoczył regulacje podane w podstawie prawnej decyzji i orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R., zarzucając błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego- tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez nałożenie na Gminę obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr 1 w sytuacji, gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w przedmiotowej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i 2 oraz art. 48 Kodeksu cywilnego i uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według wskazanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia Gmina wskazała, że garaż nr 1, wybudowany został w 1987 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od 2001 r. do 31 sierpnia 2012 r. był on użytkowany na podstawie umowy najmu przez M. W.

Zdaniem Gminy garaż ten posadowiony na działce nr 1 i częściowo nr 2 jest wykonany w konstrukcji szkieletowo – blaszanej i zachodzą wątpliwości odnośnie sposobu kwalifikowania tego typu obiektów, a w szczególności w zakresie rozumienia pojęcia "trwałego związania z gruntem". Zdaniem Gminy garaż ten wykonano w konstrukcji nośnej stalowej, do której przymocowano blachy i gotowy garaż posadowiono na wylewce betonowej i najprawdopodobniej przymocowano do tej wylewki ale nie można uznać, że przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Zdaniem Gminy organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. nakładając na Gminę obowiązek wykonania rozbiórki tego garażu, gdyż zarządcą i właścicielem garażu jest M. W.

Według Gminy organ powinien w pierwszej kolejności zmierzać do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a przede wszystkim dokonać oceny konstrukcji spornego garażu, a w przypadku wątpliwości zasięgnąć opinii biegłego z zakresu budownictwa. Gmina podkreśliła również, że nie kwestionuje samej zasadności usunięcia przedmiotowego garażu z powodu posadowienia go na sieci wodociągowej oraz zgadza się z wykładnią art. 48 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą budynek trwale związany z gruntem jest jego częścią składową. Niemniej jednak wskazuje, że nie jest częścią składową budynek połączony z gruntem tylko do przemijającego użytku (art. 47 § 3 Kodeksu cywilnego), co ma miejsce w tym przypadku, gdyż w rozpatrywanej sprawie połączenie garażu z gruntem nie następuje najprawdopodobniej na stałe, lecz ma charakter czasowy jako obiekt wzniesiony dla przemijającego użytku.

Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie jest kolejną instancją zwykłego postępowania, tylko postępowaniem nadzwyczajnym, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 Kodeksu). Może w związku z powyższym nastąpić tylko w ściśle określonych okolicznościach. Przesłanki wznowienia postępowania określa art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, a sposób procedowania wskazują następne przepisy - art. 146, art. 149 czy art. 151 Kodeksu.

W omawianej sprawie podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu nr 1, było wyjście na jaw nowych okoliczności - a mianowicie przebieg pod garażami magistrali wodociągowej DN 1200mm. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że jeżeli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), w takim wypadku legalizacja odbywać się będzie w trybie określonym przez przepisy art. 37 i następne ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Zdaniem organu przedmiotowy garaż wybudowany został w latach osiemdziesiątych XX wieku i zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1974 r. wymagał pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że przedmiotowy garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami i ma dach. Wprawdzie w inwentaryzacji stwierdzono, że nie jest on związany z gruntem, to jednak ma podsadzkę z płyt chodnikowych i istnieje w tym miejscu od 1987 r. Powyższe okoliczności oraz masa obiektu świadczą w ocenie organu, że obiekt jest trwale związany z gruntem. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano, a istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Tym samym zdaniem organu spełnione zostały wszelkie wymogi definiujące budynek zgodnie z art. 3 pkt 2 Praw budowlanego. Zasadnie organ powiatowy ustalił, co potwierdził też organ odwoławczy, że zachodzi przesłanka rozbiórki garażu określona w art. 37 ust. 2 Prawa budowalnego z 1974 r. Organ drugiej instancji dodał, że niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągowej, gdyż w razie ewentualnej awarii woda może wymyć grunt pod garażem, powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Dodatkowo stwierdził, że garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp, np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów, a z uwagi na to, że wodociąg jest położony pod ziemią, wymaga to dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Zdaniem rozpatrującego organu magistrala powstała wcześniej i legalnie i nie ma znaczenia w sprawie, że wodociąg ten wciągnięto na mapy geodezyjne w 2012 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowego wskazania adresata nakazu rozbiórki, organ wyjaśnił, że M. W. nie jest inwestorem garażu i jedynie nabył nakłady na grunt miejski w postaci garażu. Nie jest także właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż, a jedynie bezumownie korzysta z miejskiego terenu. W świetle powyższego nakaz rozbiórki garażu winien zostać nałożony na właściciela gruntu, którym jest Gmina R., jako podmiotu dysponującemu najszerszymi prawami do rzeczy. W zakończeniu organ podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym we wcześniejszych wyrokach, gdzie Sąd opowiedział się za koniecznością kierowania obowiązku rozbiórki do następcy prawnego inwestora (nabywcy nakładów). Stanowisko takie jest odosobnione, a nadto może prowadzić do praktycznego uniemożliwienia wyegzekwowania nakazu, wskutek możliwości przenoszenia własności na kolejne osoby.

W tych okolicznościach nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. obowiązek należało utrzymać w mocy.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła Gmina R., zarzucając organom wydającym decyzję naruszenie przepisów poprzez :

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr 22 w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu,

- naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego,

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i § 2 oraz art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według wskazanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy niewłaściwie zastosowały przepisy, nakładając na skarżącą obowiązek wykonania rozbiórki garażu blaszanego, w sytuacji, gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, co wynika jednoznacznie z przedłożonego materiału dowodowego. Właścicielem garażu nr 1 położonego w R. w rejonie ulicy [...] i [...] jest M. W. Zdaniem skarżącej organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr 1, w sytuacji gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu.

W ocenie skarżącej Gminy zasadniczo spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy blaszany garaż jest trwale związany z gruntem i czy można uznać, że jest częścią składową gruntu. W ocenie Gminy decyzje organów obydwu instancji powinny w pierwszej kolejności zmierzać do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, co jest szczególnie istotne, gdy organ odwołuje się do art. 48 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym skarżąca stoi na stanowisku, że organ przede wszystkim powinien w uzasadnieniu faktycznym dokonać prawidłowej oceny konstrukcji przedmiotowego garażu, gdyż za trwale z związany z gruntem można uznać tylko taki budynek, którego nie można od gruntu oderwać bez jego uszkodzenia i nie jest to obiekt wzniesiony do tzw. przemijającego użytku. Skarżąca wskazała, że blaszany garaż posadowiony na betonowej płycie nie jest częścią składową gruntu, gdyż nie jest trawle związany z gruntem. Blaszana konstrukcja powoduje łatwe odłącznie go od gruntu i zdemontowanie.

Według doktryny prawa garaże blaszane należy traktować jak ruchomości, a nie części składowe nieruchomości. Dlatego też nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego oznacza w praktyce, że wykonanie tej decyzji spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci blaszanego garażu.

Skarżąca dodała, że w sprawie o sygn. II SA/Gl 910/14 w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z uwagi na brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że za inwestora można uznać jedynie podmiot, który bezpośrednio zorganizował proces budowlany, którego rezultatem było powstanie obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się do wymienionego powyżej wyroku tut. Sądu (sygn. II SA/Gl 910/14 z dnia 4 grudnia 2014 r.) organ wskazał, że nie podziela zaprezentowanego w tym orzeczeniu poglądu. Stanowisko to sprowadza się do konieczności kierowania obowiązku rozbiórki do następcy prawnego inwestora (nabywcy nakładów) i jest ono, po pierwsze odosobnione na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, a po drugie, prowadzić może do praktycznego uniemożliwienia wyegzekwowania tego nakazu. Zdaniem organu zobowiązany nabywca nakładów może bowiem w łatwy i niedający się ukrócić sposób, w każdym czasie przenosić własność nakładów na kolejne osoby, tym bardziej, że umowa taka nie wymaga zachowania formy szczególnej, co podważa skuteczność egzekucji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu nie powinna być skierowana do skarżącej Gminy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wobec bezspornych i nie budzących wątpliwości ustaleń, iż objęty postępowaniem garaż został zrealizowany bez pozwolenia na budowę na magistrali wodociągowej o średnicy 1200mm w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że w związku z treścią art. 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację garażu było wymagane pozwolenie na budowę. Należy też podzielić stanowisko organów orzekających, bliżej uzasadnione w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio na magistrali wodociągowej stanowi on niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia. W konsekwencji zachodziła, jak to prawidłowo przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., podstawa prawna do orzeczenia nakazu rozbiórki garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualna awaria wodociągu mogłaby spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia - np. wymycie gruntu pod garażem z wszelkimi tego konsekwencjami, nadto niezbędne jest zapewnienie niezakłóconego dostępu do wodociągu celem wszelkich jego napraw czy bieżących konserwacji.

Nie można natomiast podzielić ustalenia organów, że garaż ten jest trwale związany z gruntem, przez co stał się własnością Gminy, która powinna przez to być adresatem nakazu jego rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami i ma dach. Nadto ma posadzkę z płyt chodnikowych i istnieje w obecnym miejscu od 1987 r. Zdaniem organu powyższe okoliczności, a także masa obiektu wynikająca ze stalowej konstrukcji, ścian i dachu z blachy trapezowej świadczą, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem. Odwołał się tu organ do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 576/07 zgodnie z którym "o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy te nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo". Orzeczenie to zostało wydane przez sąd administracyjny stosujący przepisy Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie powstał problem związany ze stosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących własności. Prawo budowlane nie reguluje kwestii, kto jest właścicielem w sposób samodzielny, zatem stosowane winny tu być przepisy Kodeksu cywilnego. Dodatkowo analiza w tym przypadku nie może pomijać aspektu konstytucyjnego dotyczącego własności. Zatem nie można automatycznie przenosić na kanwę niniejszej sprawy rozważań sądów administracyjnych dotyczących stosowania Prawa budowlanego, nawet jeśli pojęcie "trwałego związania z gruntem" występuje zarówno na gruncie Prawa budowlanego (np. art. 3 pkt 2), jak i Kodeksu cywilnego (art. 48). Organ nie może dokonywać tu zbyt daleko idącej interpretacji odnośnie tego, kto jest właścicielem garażu, gdyż od dokonanej wykładni zależy, czy prawo własności garażu jednemu podmiotowi zostanie przyznane, a innemu odjęte. Zbyt daleko idąca wykładnia prowadziłaby też do nabycia własności przez dany podmiot (tu Gminę) bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 Kodeksu cywilnego. Tego rodzaju przykładem jest także obciążenie Gminy nakazem rozbiórki garażu.

Zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (zob. K. Piasecki, Komentarz do art. 48 Kodeksu cywilnego, Lex-el.).

W niniejszej sprawie w inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną garażu nr 1 w R., przygotowanej przez rzeczoznawcę R. K. wynika brak związania z gruntem przedmiotowego garażu. Na stronie 2 w ostatnim zdaniu zapisano "obiekt nie związany z gruntem", a powtórzono to w stwierdzeniach i wnioskach na stronie 4 w pkt 1 "przedmiotowy garaż jednostanowiskowy, to obiekt wolnostojący konstrukcji stalowej, spawanej, nie na trwale związany z gruntem". Treść tego dokumentu nie została podważona czy zakwestionowana. Z punktu widzenia stosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących własności, a także mając na uwadze aspekt konstytucyjny dotyczący ochrony tego prawa, trudno jest w tej sytuacji uznawać, że "urządzenie" to (stosując nazewnictwo z Kodeksu cywilnego) jest "trwale związane z gruntem" w rozumieniu art. 48 Kodeksu cywilnego, a przez to staje się jego częścią składową, będąc – na podstawie art. 47 § 1 tego Kodeksu – własnością Gminy, która wcale za właściciela się nie uważa. Obiekt ten, leżąc bez kotwienia na podłożu, może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego. Mając do dyspozycji odpowiednio duży i mocny sprzęt byłoby możliwe przeniesienie w całości takiego obiektu w inne miejsce, bowiem z opinii rzeczoznawcy wynika, iż elementy konstrukcyjne połączone są ze sobą za pomocą śrub i spawów. Jest to więc jedna całość leżąca na podłożu, opierająca się siłom natury jedynie dzięki swemu ciężarowi. Nie ma przy tym znaczenia, że ciężar jest na tyle duży, iż urządzenie to dość skutecznie może opierać się np. mocnym wiatrom. Nie jest to na pewno argument prowadzący do uznania trwałości związania urządzenia z gruntem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem przyjmować automatycznie, że dane urządzenie jest trwale związane z gruntem w tym rozumieniu tylko dlatego, że jest ciężkie, a przez to obiekt posiada takie cechy jak stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmując tak daleką interpretację każde ciężkie urządzenie położone na gruncie stawałoby się jego częścią składową. Nie ma podstaw do przyjmowania tak dalekiej interpretacji w niniejszej sprawie, w której chodzi de facto o przyznanie prawa własności garażu jednemu podmiotowi, a odjęcie tego prawa innemu.

W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 Kodeku cywilnego (Lex-el.) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a ta w niniejszej sprawie nie występuje (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 428/14, gdzie stwierdzono, że blaszak, będący przedmiotem postępowania i to o większej powierzchni zabudowy niż garaż analizowany w niniejszej sprawie, cechy trwałego związania z gruntem nie miał).

Należy również dodać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest inny, aniżeli w podobnej sprawie rozpatrywanej w tut. Sądzie, zakończonej wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 910/14. Stwierdzono tam bowiem, że garaż, będący przedmiotem wskazanej sprawy, osadzony był na betonowej płycie fundamentowej i był do niej przymocowany osadzonymi w niej uchwytami wykonanymi z kątownika. Przez to uznano, iż obiekt ten był trwale związany z gruntem.

W przedmiotowej sprawie, co należy powtórzyć, takiego trwałego związania z gruntem, w rozumieniu przepisów dotyczących własności, nie stwierdzono.

Organ odwoławczy zatem zasadnie uznając, iż zachodzi przesłanka rozbiórki garażu określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (podzielając tym samym ustalenia organu pierwszej instancji), błędnie skierował nakaz tej rozbiórki do właściciela gruntu (tak jak uczynił to organ powiatowy). Błędnie zatem orzekające organy uznały za właściciela, który powinien dokonać rozbiórki garażu podmiot, który jego właścicielem nie jest, bowiem uprawnienia właściciela ma jedynie co do gruntu.

Rozpatrując sprawę organy zupełnie pominęły fakt dołączenia do akt sprawy umów cywilnych dotyczących najmu - do używania gruntu stanowiącego własność Miasta R. położonego przy ulicy [...] - [...] zawartych pomiędzy M. W. a Miastem R., w których jego użytkownik zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren uporządkować (zob. § 7 ). Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że taka umowa jest na gruncie prawa cywilnego niedopuszczalna. Oczywiście nie oznacza to, że wiąże ona w każdym przypadku organ administracyjny prowadzący sprawę samowoli budowlanej, jednak nie może być w takim postępowaniu zupełnie pominięta i nie dostrzeżona.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co skutkować musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organy winny uwzględnić ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku.