Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. znak: [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] znajdującym się na działce nr ew. [...], w obrębie [...], na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ako historyczny układ urbanistyczny ulicy [...]na odcinku [...]- pasaż [...], położony w [...] , dzielnica [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wnioskiem z 30 kwietnia 2018 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] (dalej: Spółdzielnia) wystąpiła o udzielenie pozwolenia na wykonanie balkonów zespolonych i remont części balkonów w budynku przy ul. [...] . Do wniosku dołączony został projekt budowlany wskazujący, że wnioskowane roboty mają dotyczyć wyłącznie elewacji od strony podwórka (południowej i zachodniej) budynku. Zamierzenie miałoby polegać na wykonaniu 51 nowych balkonów zespolonych [...] (35 balkonów o szerokości 3,0 m i głębokości 1,3 m miałoby zostać przerobionych z wnęk typu porte-fenêtre, natomiast 16 balkonów o szerokości 2,1 m i głębokości 1,3 m miałoby powstać po powiększeniu okien i zamienieniu ich w otwory balkonowe), remoncie istniejących 4 balkonów i wymianie 3 balustrad we wnękach typu porte-fenêtre - z dostosowaniem ich do balustrad balkonów zespolonych, w celu ujednolicenia elewacji. Nad balkonami ostatniej kondygnacji przewidziano zadaszenia, zaś ponad bokami części balustrad balkonów przegrody.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: k.p.a. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), odmówił wydania pozwolenia na wnioskowane roboty.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że pięciokondygnacyjny budynek objęty wnioskiem, wzniesiony w latach 1958-60, znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 2009 r. jako historyczny układ urbanistyczny ulicy [...] na odcinku [...], położony w [...], dzielnica [...]. Ochrona konserwatorska budynku obejmuje również teren podwórza, jednakże sam budynek nie jest objęty ochroną indywidualną. Organ przywołał treść Wytycznych konserwatorskich do wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul. [...]w [...]z maja 2008 r. autorstwa [...] oraz wyjaśnienia architekta Z S ("[...][...] architekta" Warszawa, 1984), wskazując, że w świetle zacytowanych fragmentów opracowań dotyczących ochrony układu urbanistycznego ulicy [...]oraz przedstawionej przez autora koncepcji projektowej omawianego budynku zaproponowane rozwiązanie zaburzyłoby zamkniętą formę wyznaczoną przez projektanta budynku. Montaż 51 nowych balkonów tak mocno wysuniętych poza elewację całkowicie zmieniłby jej charakter. Jednocześnie planowane balkony szersze niż obrys ścian wnęk porte-fenêtre zaburzyłyby proporcje pomiędzy wnęką a balkonem. Powoduje to, że w ocenie organu inwestycja nie jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. MWKZ zauważył jednocześnie, że [...]Konserwator Zabytków decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]pozwolił Spółdzielni na remont balkonów z wymianą balustrad na czterech kondygnacjach elewacji zachodniej przedmiotowego budynku (od strony ul. [...]). Z kolei 21 sierpnia 2017 r. [...]Konserwator Zabytków wydał zalecenia, w których dopuścił wykonanie nowych płyt balkonowych od strony podwórza, a także dopuścił wykonanie nowych balustrad analogicznie do balustrad wykonanych od strony ul. [...].

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich przepisów i okoliczności związanych z planowaną inwestycją, co utrudnia merytoryczne odniesienie się do decyzji oraz jej kontrolę;

2. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji o nieudzieleniu pozwolenia na wykonanie balkonów zespolonych i remontu części balkonów od strony podwórza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] ;

b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. niewzięcie pod uwagę faktu, że obszar oddziaływania inwestycji nie wpływa bezpośrednio na historyczny układ urbanistyczny ulicy [...];

c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne, skrajne decyzje, w szczególności gdy decyzją [...]Konserwator Zabytków z [...] sierpnia 2017 r. organ dopuścił wykonanie nowych płyt balkonowych od strony podwórza, a także wykonanie nowych balustrad analogicznie do balustrad wykonanych od strony ulicy [...] (zgodnie z decyzją [...]Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2014 r.);

d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez przyjęcie, że wykonanie balkonów zespolonych i remont części balkonów w budynku przy ulicy [...]od strony podwórza narusza historyczny układ urbanistyczny i wizję architekta, podczas gdy od strony ulicy zostały wykonane remonty balkonów, zgodnie z aktualnym stanem wiedzy technologicznej;

3. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia na podstawie wspomnień pierwotnego architekta budynku, iż w niniejszej sprawie planowana inwestycja zaburzyłaby zamkniętą formę wyznaczoną przez projektanta budynku, naruszyłaby charakter elewacji i proporcje pomiędzy wnęką a balkonem;

4. art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie kompleksowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie z uwzględnieniem wszelkich okoliczności, a nie poleganie na abstrakcyjnym wnioskowaniu opartym na opisie we wspomnieniach pierwotnego architekta;

5. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności w przedmiocie poprawy bezpieczeństwa mieszkańców budynku przy ulicy [...] zabezpieczenia budynku przed zawilgoceniem oraz korozją prętów zbrojeniowych, co bezpośrednio wpływa na zachowanie budynku przy ulicy [...] przy jednoczesnej niewielkiej ingerencji w wizję architekta, uwzględniającej postęp technologiczny w obszarze budownictwa;

6. art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie i błędną ocenę, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z nadrzędnym obowiązkiem nałożonym na właściciela, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku;

7. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że budynek przy ulicy [...] jest indywidualnie oznaczonym dziełem architektury i budownictwa, a ponad to, że przepis ten wyraża zakaz ingerencji wobec zabytku bez względu na jego zachowanie, podczas gdy z przepisu wynika wprost imperatyw zabezpieczenia i utrzymania zabytku bez znaczenia na jego stan zachowania.

Wskazaną wyżej decyzją z [...]marca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że pięciokondygnacyjny budynek objęty przedmiotową inwestycją wzniesiony w latach 1958-60 jest położony na obszarze układu urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...]decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2009 r. Z uzasadnienia decyzji wpisowej wynika, że o wartości artystycznej tego założenia ma świadczyć bogactwo form wynikających z półtora wieku nawarstwiania się zabudowy, poczynając od zachowanych kamienic z oficynami podwórzowymi z XIX w. i pocz. XX w. przez domy reprezentujące funkcjonalizm lat 30. XX w. oraz socrealizm lat 50. XX w., a także budynki mieszkalne i usługowe z lat 60. XX w. umiejętnie zharmonizowane z wcześniejszą zabudową ulicy. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a., tego typu rozstrzygnięcie uznaniowe wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby uniknąć zarzutu arbitralności i dowolności. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie uzasadnienie omawianego orzeczenia nie w pełni spełnia powyżej wskazane kryteria przekonywania, niemniej jednak zaprezentowana argumentacja nie powoduje wątpliwości, z jakich przyczyn [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że wnioskowana inwestycja w zakresie przedstawionym w projekcie jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Jednocześnie organ zauważył, że [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzeczenie [...]Konserwatora Zabytków nr [...] pozwalające Spółdzielni na remont balkonów z wymianą balustrad w omawianym budynku od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji organ wskazał także na zalecenia konserwatorskie [...] Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z 21 sierpnia 2017 r., w których dopuszczono wykonanie nowych płyt balkonowych od strony podwórza, a także wykonanie nowych balustrad - analogicznie do balustrad od strony [...] . Zatem uznać należy, że organ I instancji przy dokonywaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wziął w sprawie pod uwagę powyższe zalecenia oraz wcześniejszą decyzję [...]Konserwatora Zabytków. Nie ulega jednak wątpliwości, że planowane obecnie zamierzenie jest odmienne od zaakceptowanej uprzednio inwestycji polegającej tylko na remoncie już istniejących w elewacji frontowej balkonów (z wymianą balustrad). Nadto ww. zalecenia konserwatorskie jedynie ogólnie dopuszczają wykonanie nowych płyt balkonowych od strony podwórza wraz z wykonaniem nowych balustrad (ze stali nierdzewnej oraz szklą bezpiecznego zespolonego z folią mleczną matową, o wysokości barierki 110 cm), bez sprecyzowania, czy oznacza to akceptację jedynie wymiany istniejących balkonów, czy też montaż dodatkowych balkonów i w jakiej ilości. Organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż planowane zamierzenie zbyt daleko ingeruje w kształt istniejącej obecnie elewacji tylnej przedmiotowego budynku stanowiącego element chronionego układu urbanistycznego ulicy [...]. W kontekście zacytowanych wyżej zaleceń konserwatorskich podkreślił jednak, że stanowisko to nie oznacza całkowitego zakazu wprowadzenia zmian w tej elewacji, w tym montażu nowych balkonów, o ile zamierzenie takie nie wpłynie znacząco na obecną, spokojną formę architektoniczną omawianej elewacji, neutralną w stosunku do obiektów historycznych. Organ ochrony zabytków nie podważa bowiem słusznego interesu strony, jakim jest konieczność poprawy warunków bytowych mieszkańców poprzez remont istniejących balkonów oraz wprowadzenie nowych. Organ odwoławczy ma jednak na względzie, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych chronionego zabytku obszarowego. Ochrona ta nie polega zatem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2019 r. złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) pobieżną analizę projektu budowlanego remontu elewacji budynku mieszkalnego polegającej na rzekomym zakłóceniu charakteru zabytkowego obszaru urbanistycznego wówczas, gdy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z charakterystyką ww. obszaru;

b) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak dostatecznego uwzględnienia okoliczności, że nieruchomości sąsiednie, tj. budynek położony przy ul. [...]oraz Kino [...]położone przy ul. [...]stanowiące element układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, zostały poddane remontom, które nie pozostają w zgodzie z zabytkową zabudową ul. [...] ;

2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności w przedmiocie poprawy bezpieczeństwa mieszkańców budynku, przy ulicy [...], zabezpieczenia budynku przed zawilgoceniem oraz korozją prętów zbrojeniowych, co bezpośrednio wpływa na zachowanie budynku przy ulicy [...]przy jednoczesnej niewielkiej ingerencji w wizję architekta uwzględniającej postęp technologiczny w obszarze budownictwa.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zaplanowała wykonanie robót zgodnie z istniejącą wiedzą i technologią budownictwa, zaś zaplanowane prace służyć miały zachowaniu budynku w stanie niepogorszonym, jedynie w stopniu niewielkim ingerując w funkcjonujące założenia architektoniczne. Przeprowadzenie powyższych prac miało również doprowadzić do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców przy ulicy [...] poprzez zabezpieczenie budynku przed zawilgoceniem oraz korozją prętów zbrojeniowych. Bez wątpienia, gdyby organ administracji prawidłowo zgodnie z zasadami logiki przeanalizowałby zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy doszedłby do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie naruszy historycznego układu urbanistycznego ulicy, nie zaburzy koncepcji ani proporcji ulicy [...]. Można nawet twierdzić, jak zauważył strona skarżąca, że planowana inwestycja będzie swego rodzaju kontynuacją i wypełnieniem koncepcji istniejącego założenia architektonicznego - skarżąca, planując inwestycję, założyła zachowanie formy budynku z oczywistych względów, estetyka nieruchomości ma niewątpliwie bowiem dużą wartość dla mieszkańców i stanowi element pewnego rodzaju atrakcyjności. Naruszanie takich założeń byłoby sprzeczne z interesem samej Spółdzielni. Skarżąca stwierdziła, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i to niezależnie od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Zauważyła, że organ dokonał pobieżnej analizy projektu budowlanego remontu elewacji budynku mieszkalnego. W swoim uzasadnieniu organ również nie uwzględnił, że konserwator zaakceptował koncepcje przebudów budynków sąsiednich. Uwypuklić należy, że zmiany w wyglądzie budynków położonych przy ul. [...]znacząco odbiegają od przyjętego w latach 50. XX w. założenia architektonicznego. Przykładem odejścia od wskazanych przez organ założeń jest koncepcja przebudowy kina [...], która zakłada przebudowę budynku poprzez budowę 4 kondygnacji podziemnych wraz z nadbudową 2-kondygnacyjną w nowoczesnej stylistyce. Organ nie dokonując całościowej oceny zabudowań położonych przy ul. [...], doprowadził do ograniczenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, uwzględniając, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana decyzja odmawiająca wydania Spółdzielni pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...]została wydana przedwcześnie, albowiem ustalenia organu odwoławczego jako niepełne i niekompletne nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych za prawidłowe.

Kompetencja organów konserwatorskich do wydania rozstrzygnięcia zezwalającego lub sprzeciwiającego się wykonaniu przez Spółdzielnię balkonów zespolonych i remontu części balkonów w budynku przy ul. [...] wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga "prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru [...]". Niesporne pozostaje, że budynek przy ul. [...]usytuowany na działce nr ew. [...] w obrębie [...], znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]czerwca 2009 r. nr [...] jako historyczny układ urbanistyczny ulicy [...], wobec czego projektowane zamierzenie, ze względu na swój przedmiot, powinno zostać poddane ocenie organów konserwatorskich pod kątem jego dopuszczalności wydawanej w formie władczej. Z rozstrzygnięcia zamieszczonego w ww. decyzji nr [...]wynika, że jej integralną częścią pozostaje załącznik graficzny, na którym kolorem zielonym oznaczono granice zabytkowego założenia, a kolorem czerwonym zabytkowe obiekty położone w jego ramach. Budynek mieszkalny przy ul. [...] i jego podwórze znajdują się w granicach założenia, niemniej samemu obiektowi nie został nadany charakter zabytku.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego zawarta w art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu miejskiego. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących tenże zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednakże, iż obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie przewidzianej dla zabytków. Zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w pełni aprobuje, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1937/16; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1187/16). Wpisaniu podlega obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W takim przypadku ustawodawca koncentruje się na ochronie przede wszystkim przestrzennego rozlokowania budynków, innych obiektów i pozostałych elementów architektonicznych. W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, za kluczową wartość należy uznać spójną ich całość składającą się na zabytkowy ład przestrzenny. Powoduje to, że w ocenie Sądu, styl architektoniczny fasad poszczególnych budynków, a także zdobienia i inne detale takich budynków mogą nie stanowić kluczowego przedmiotu ochrony konserwatorskiej, jakkolwiek stan ich zachowania nie pozostaje obojętny dla przedmiotu ochrony. Uwzględnić trzeba, że założenia przestrzenne, które stanowią historycznie ukształtowaną przestrzeń miejską, niejednokrotnie nie tworzą jednorodnej, konceptualnej całości, a często przegląd różnych stylów architektonicznych przeplatających się w toku rozwoju powstającej zabudowy. Indywidualnym przedmiotem dokonywanych przez organ rozważań każdorazowo stąd powinno pozostawać ustalenie, na ile te zewnętrzne elementy poszczególnych obiektów i ich cechy tworzą łącznie substancję zabytkową i mają wpływ na zachowanie zabytkowych wartości całego historycznego układu. Kluczowe znaczenie w tym zakresie, zdaniem Sądu, przypisane być powinno treści decyzji wpisowej i argumentom, które stały za uznaniem za zabytek określonego historycznego układu urbanistycznego ze względu na charakteryzujące go swoiste cechy.

Ten kontekst rozważań nakazuje Sądowi zauważyć, że w decyzji z [...] czerwca 2009 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków, wpisując do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny ulicy [...]na odcinku [...] położony w [...], dzielnica [...], wskazał, że wyraz architektoniczny tejże ulicy jest wypadkową próby połączenia reliktów historycznej zabudowy z plombami o nowych funkcjach. Ma na to wpływ to, że 18 budynków zachowało charakter kamienic o bardzo zróżnicowanym stopniu oryginalności, jednakże w latach 50. XX w. wzniesiono 6 domów mieszkalnych ZOR, kino i przychodnię lekarską. Obiekty te otrzymały współczesną architekturę, która swą wysokością i opracowaniem elewacji nawiązywała do rozwiązań z lat 30. XX w. Zachowany układ przestrzenny ul. [...], jak i forma jej zabudowy, mają być, jak uznał organ, świadectwem zastosowania przez projektantów "idei odbudowy na zasadzie współzależności" pomiędzy odtwarzaniem stanu przedwojennego a przebudową i modernizacją zabudowy podporządkowanej nowej strukturze funkcjonalnej miasta. Odbudowując ulicę [...], zamierzano odtworzyć nie tylko jej materialną część, ale też jej "klimat i funkcję". Wprowadzona w kilku miejscach współczesna architektura nie wpłynęła na zmianę historycznego mieszkalno-handlowego charakteru ulicy. Priorytetowe potraktowanie historycznej zabudowy pozwoliło tym samym uzyskać, jak przyjął [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, harmonijne ukształtowane wnętrze. O wartości artystycznej tego założenia świadczy bogactwo form wynikających z półtora wieku nawarstwiania się zabudowy. W decyzji akcentuje się, że ochroną prawną na mocy tejże decyzji objęta jest "wskazana przestrzeń historycznie ukształtowana inkorporująca poszczególne zabytki i zespoły budowlane oraz ich wzajemny układ względem siebie".

Przedstawionych założeń ochrony konserwatorskiej, której powinien podlegać historyczny układ urbanistyczny ulicy [...]organ I instancji, ale też organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie wzięły pod uwagę, stwierdzając negatywny wpływ projektowanych robót budowlanych na wartości zabytkowe tego układu, którego budynek przy ul. [...]jest częścią. Nadmiernie skoncentrowały się bowiem na treści opracowania autorstwa E P oraz wspomnieniach projektanta (architekta Z S), zamiast poddać wnikliwej ocenie wnioski, które zostały zamieszczone w uzasadnieniu decyzji wpisowej z [...] kwietnia 2014 r. Akt ten pozostaje decyzją załatwiającą sprawę wpisu zabytku do rejestru w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., przez co uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji stanowi kluczowy jej element, w oparciu o który rekonstruowane powinny być zakres ochrony, któremu podlega analizowany historyczny układ urbanistyczny i szczegółowe względy, które towarzyszyły temu, by nadać mu cechę zabytku. Szeroko przytoczone w treści decyzji przez organy orzekające w sprawie dokumenty miały charakter roboczy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków niewątpliwie kierował się nimi przy wydawaniu decyzji nr [...], co wynika z jej uzasadnienia (s. 1 uzasadnienia decyzji), niemniej nie oznacza to, że rozpatrując wniosek strony skarżącej, organy powinny bezpośrednio odwoływać się do twierdzeń wynikających z przywołanej dokumentacji, pomijając tym samym konkretne wnioski zamieszczone w uzasadnieniu decyzji wpisowej. Tego stanowiska Sąd nie formułuje, dostrzegając określoną sprzeczność pomiędzy wypowiedzią organu materializującą się w wydanej decyzji a dokumentacją badawczą, z której organ czerpał swoją wiedzę. Ma ono związek z potrzebą uwzględnienia tego, że to w treści uzasadnienia decyzji zostały wyjaśnione wartości artystyczne i naukowe, które ostatecznie przemawiają za zabytkowych charakterem układu przestrzennego ulicy [...]. Także to z jej uzasadnienia wiążąco wynika, którymi konkretnymi uwypuklonymi względami organ postanowił się kierować w odniesieniu do poszczególnych elementów składających się na powiązanie przestrzenne obiektów objętych historycznym układem, przez co w sprawach takich jak rozpatrywana, gdy wpływ projektowanych robót na historyczny układ urbanistyczny ulicy [...]nie jest łatwo uchwytny, to w treści wydanej decyzji wpisowej organy orzekające były zobowiązane zakotwiczyć swoje merytoryczne rozważania. O ile w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może budzić wątpliwości zasada polegająca na ograniczeniu praw jednostki w rozporządzaniu należącą do niej rzeczą uznaną za zabytek, o tyle dylemat dotyczący granic tej ingerencji i zakresu obowiązków nakładanych na właściciela zabytku powinien być rozstrzygany w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym przez przepisy procesowe.

Nie jest przedmiotem sporu w sprawie niniejszej, że przedmiotowy budynek, wzniesiony w latach 1958-60, nie podlega samoistnej indywidualnej ochronie jako zabytek ze względu na to, że jego zachowanie leży w interesie społecznym z uwagi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, ale jego ochrona wynika wyłącznie z faktu, że pozostaje elementem historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]jako przykład jej powojennej zabudowy plombowej. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w sposób czytelny w treści decyzji nr [...] wskazał, że o wartości naukowej realizacji odbudowy ulicy [...]świadczy przede wszystkim inny stosunek projektantów do zastanej historycznej przestrzeni urbanistycznej przez to, że nowa zabudowa, w tym budynek znajdujący się przy ul. [...], inaczej, aniżeli to miało miejsce w innych rejonach miasta, respektowała skalę i linię dotychczasowej zabudowy ulicy. Świadectwem tego jest uszanowanie reliktów historycznej zabudowy uzupełnionej nowymi budynkami, których położenie uwzględniało, jak zauważył organ, nowoczesne zasady urbanistyki. Ten kontekst ochrony przypisywanej układowi urbanistycznemu ulicy [...]w zakresie, w jakim odnosił się budynku Spółdzielni jako jednego z przykładów nowej zabudowy powstałej w granicach zabytkowego założenia ze względu na jego wartość naukową nakazywał w rozpatrywanej sprawie rozważyć przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego projektowane roboty pod kątem ich możliwej ingerencji w respektowanie tak wyrażonych celów nakazujących wpisanie układu do rejestru zabytków. W treści zaskarżonej decyzji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak jest jednakże jakiejkolwiek analizy wskazanego zagadnienia, pomimo że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. nie mogło zostać ono pominięte. Powinno ono mieć na uwadze to, że przypisana nowej zabudowie wartość naukowa w decyzji wpisowej akcentuje przede wszystkim skalę i linię zabudowy jako potwierdzenie "uszanowania" historycznej zabudowy, co zasadniczo uniemożliwia, a co najmniej utrudnia przypisać projektowanym robotom charakter zamierzenia budowlanego podważającego założenia, na których oparty został poddany ochronie historyczny układ urbanistyczny.

Uwzględnieniu powinien podlegać ten wniosek zamieszczony w decyzji wpisowej z [...] kwietnia 2014 r., który priorytetowe potraktowanie historycznej zabudowy powiązał z ustaleniem, że działanie takie doprowadziło do "harmonijnego ukształtowania wnętrza". Ta ogólna konstatacja w zakresie, w jakim powinna dotyczyć budynku znajdującego się przy ul. [...], wiąże się ze wskazaniem, że domy powstałe w latach 50. XX w. zostały "umiejętnie zharmonizowane" z wcześniejszą zabudową ulicy, m.in. opracowaniem elewacji nawiązującej do rozwiązań z lat 30. XX w. Uzupełniało ją wyjaśnienie, że domy te stanowiły przykład, co zostało już wcześniej przywołane, nowoczesnych zasad urbanistyki. Kierując się tymi wskazaniami organ odwoławczy powinien być ocenić, czy budowa balkonów zespolonych w budynku przy ul. [...]faktycznie doprowadzi do niepożądanego przekształcenia urbanistycznej koncepcji ulicy [...]w brzmieniu wyżej sformułowanym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że poddając kontroli treść zaskarżonej decyzji organu I instancji, Minister temu wymaganiu niewątpliwie dowodowo nie sprostał, jeżeli się zważy, że uzasadnienie decyzji nie zawiera jakiegokolwiek własnego stanowiska organu, w którym analizie poddane byłyby z jednej strony roboty projektowane przez Spółdzielnię, w tym ich postać wykonawcza, miejsce, jak też sposób nawiązania do robót już wykonanych w budynku, a także w innych obiektach w okolicy a z drugiej przedmiot ochrony, który w zakresie koniecznym do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. da się zrekonstruować z decyzji wpisowej. Wobec tego, że swoje merytoryczne rozważania odnośnie do kluczowego problemu, który zaistniał w sprawie, organ odwoławczy ograniczył w istocie do jednozdaniowego stwierdzenia, że "[...] podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż planowane zamierzenie zbyt daleko ingeruje w kształt istniejącej obecnie elewacji tylnej przedmiotowego budynku, stanowiącego element chronionego układu urbanistycznego ulicy [...]", wymaga odnotowania, że pogląd organu I instancji zasadzał się na uznaniu, iż zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązanie zaburzyłoby zamkniętą formę wyznaczoną przez projektanta budynku. Montaż nowych balkonów mocno wysuniętych poza elewację, zdaniem organu, całkowicie zmieniłoby jej charakter, przy czym zaplanowanie balkonów szerszych niż obrys ścian wnęk porte-fenêtre zaburzyłoby proporcje pomiędzy wnęką a balkonem. Z punktu widzenia treści art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. przytoczona wypowiedź, której nie towarzyszą dodatkowe wyjaśnienia, nie może być jednakże uznana za wystarczającą do przesądzenia, że decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na wykonanie projektowanych robót budowlanych odpowiada prawu z punktu widzenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rzecz bowiem w tym, że budynek przy ul. [...]nie podlega samoistnej ochronie z uwagi na formę architektoniczną i styl jego zaprojektowania. Cechy te mogły zostać poddane ocenie jako relewantne tylko w takim zakresie, w jakim wygląd elewacji w świetle decyzji wpisowej oddziaływał na zabytkowe wartości całego historycznego układu ulicy [...]. Ten kontekst sprawy w kontrolowanym postępowaniu nie został zaś w wystarczający sposób wyeksponowany, a przez to wyjaśniony. Forma wyznaczona przez projektanta budynku znajdującego się przy ul. [...], ale także forma innych budynków stanowiących nową zabudowę ulicy [...]w świetle decyzji wpisowej nie musi mieć koniecznie charakteru zamkniętego. Takiego warunku decyzja nr [...]wyraźnie nie formułuje, nie da się go wywieść również z przedstawionych w niej celów zapewnienia ochrony historycznemu układowi urbanistycznemu ulicy [...], jeżeli się uwzględni, że forma ta może być modyfikowana, niemniej wskutek możliwych przekształceń nie powinna ona utracić jedynie cechy nawiązywania istniejącej elewacji do architektury z lat. 30 XX w., co zostało uznane za istotne potwierdzenie zharmonizowania nowej zabudowy z zabudową czasowo wcześniejszą. Jakkolwiek nie można się nie zgodzić, że ograniczenie się przy budowie budynku do wykonania wyłącznie wnęk typu porte-fenêtre czyniło elewację południową skromną i spokojną, to zasadnicze wątpliwości musi budzić ocena, czy przebudowa tychże wnęk poprzez dobudowę balkonów doprowadzi do niepożądanej konkurencji dla odbudowanych historycznych fasad. Przypomnieć trzeba, że w swoich wnioskach autor opracowania, na które powołały się organy, to właśnie w niestanowieniu przez elewacje nowej zabudowy konkurencji dla zabytkowych fasad kamienic dostrzegł wymagającą poddania ochronie "priorytetowość potraktowania" historycznej zabudowy ulicy [...] (Wytyczne konserwatorskie do wpisu do rejestru zabytków, s. 12).

W ramach przedstawionych wyjaśnień Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę również na to, że wprawdzie ochronie obszarowej budynek przy ul. [...]podlega jako całość, stanowiąc element zabudowy w przyjętych granicach zabytkowego założenia, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w większym stopniu reglamentacji powinny podlegać przekształcenia tej części jego elewacji (część północna), która bezpośrednio sąsiaduje z ulicą [...]i jej wygląd najsilniej kształtuje wrażenia opierające się na potwierdzeniu zachowania kompozycji całego zespołu zabudowy. Część południowa i zachodnia budynku, na której miałyby zostać wykonane balkony, nie jest eksponowana, więc w sposób ograniczony wpływa na substancję układu urbanistycznego, który jest kształtowany przede wszystkim przez fasady (elewacje frontowe) zabudowy tworzącej pionową obudowę wnętrza architektoniczno-urbanistycznego i ciągów komunikacyjnych wzdłuż pierzei ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odrzuca a priori wniosku, że określone rozwiązania projektowe przewidujące wykonanie balkonów w budynku stanowiącym nową zabudowę z lat. 50 XX w. mogą pozostawać sprzeczne z tak określonymi wymaganiami, niemniej powinno to zostać przekonująco wykazane przez organ konserwatorski poprzez wyjaśnienie powodów oparcia się na takim stanowisku, czego w kontrolowanym postępowaniu zabrakło.

Zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) także z uwagi na pozostawienie przez organ poza polem koniecznych rozważań kwestii mających związek z udzielonymi już stronie skarżącej zgodami na wykonanie robót budowlanych, które prowadziły do przekształcenia elewacji frontowej budynku przy ul. [...]w stosunku do stanu, w jakim znajdowała się ona pierwotnie. Niewystarczające było w sprawie jedynie przywołanie tego, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. [...]Konserwator Zabytków pozwolił Spółdzielni na remont balkonów z wymianą balustrad na czterech kondygnacjach elewacji zachodniej budynku i stwierdzenie, że projektowane roboty pozostają odmienne od uprzednio zaakceptowanych, ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, iż różnice charakteryzujące oba zamierzenia są tego rodzaju, że powinny wpływać na odmienny sposób ich oceny pod względem konserwatorskim. Niewątpliwie wykonanie balkonów w miejscu istniejących wnęk typu porte-fenêtre i okien zgodnie z przedłożonym projektem doprowadzi do przekształcenia wyglądu elewacji południowej i południowo-zachodniej budynku. Zważyć trzeba jednakże na to, że wygląd projektowanych balkonów, w tym ich balustrady, zostałby dostosowany w dużym stopniu do wyglądu balkonów objętych zgodą udzieloną w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Balkony znajdujące się na elewacji zachodniej budynku, widocznej od ul. [...], zajmują bowiem całą jej szerokość, a przy tym są również wysunięte poza nią, co zasadność zarzutu wiązanego ze zbyt mocnym wysunięciem projektowanych balkonów zespolonych poza elewację południową budynku i ich zbyt dużą szerokość znacząco osłabia. W aktach sprawy stanowiących materiał dowodowy, na którym oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, brak jest dokumentacji stanowiącej podstawę udzielonej stronie skarżącej zgody na wykonanie robót budowlanych w zakresie budowy przeszklonych szybów windowych umieszczonych na elewacji frontowej budynku. Powyższe zaniechanie prowadzące do pozostawienia poza zakresem rozpatrzenia sprawy udzielonej zgody na wykonanie ww. robót i wynikającego z faktu ich zrealizowania - aktualnego wyglądu budynku uwidocznionego na dokumentacji zdjęciowej dołączonej do złożonej skargi każe uznać je również za mające wpływ na wynik sprawy. Jest ono tym bardziej istotne, że materiał fotograficzny przedstawiający wygląd budynku przy ul. [...] zawarty w aktach sprawy, którym posługiwał się organ odwoławczy, by dokonać oceny projektowanych robót, trudno traktować jako odpowiadający jego faktycznemu stanowi w dacie orzekania, jeżeli na wydrukach nie zostały nie tylko uwidocznione roboty budowlane prowadzące do wykonania szybów windowych, ale także roboty remontowe balkonów objęte pozwoleniem z 2014 r.

Sąd w pełni podziela formułowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym równoważną formą działania organu konserwatorskiego powinna być nie tylko ochrona zabytku polegająca na pozostawieniu go w możliwie nienaruszonej substancji, ale także odpowiednie sterowanie jego przekształceniami (por. E. Kowalska, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska, Gdańsk 2018, s. 328 i n.). Jeżeli udzielone właścicielowi zabytku, w tym przypadku skarżącej Spółdzielni pozwolenia na przebudowę budynku doprowadziły do zmiany jego wyglądu, organy konserwatorskie nie powinny sprzeciwiać się takim jego dalszym przekształceniom, które pozostają spójne i wynikają z celu ich dostosowania do wcześniej już zaakceptowanych zmian, jeżeli wynikają one z ważnych potrzeb właściciela obiektu. Wzgląd na interes społeczny i potrzebę zapewnienia zabytkom odpowiedniej ochrony oraz opieki powinien sprzeciwiać się takim działaniom właściciela obiektu zabytkowego, które nie dadzą się jednoznacznie pogodzić z celami stojącymi za wpisaniem zabytku do rejestru. W kontrolowanym przypadku wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego powinno z tego względu zakładać szczegółowe rozważenie zakresu i charakteru wnioskowanych robót budowlanych przewidujących budowę balkonów przy budynku przy ul. [...] we wzajemnej łączności z dotychczas udzielonymi wnioskodawcy pozwoleniami na roboty budowlane przy budynku, które wpłynęły na aktualny jego wygląd, gdyż dopiero wypowiedź uwzględniająca powyższe ustalenia, jeżeli towarzyszy jej określenie właściwego znaczenia nadawanego możliwym przekształceniom historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], może być traktowana jako odpowiadająca prawu.

O ile istotne znaczenie Sąd przypisuje zgodom, których przedmiotem pozostają roboty odnoszące się do spornego budynku położonego przy ul. [...], o tyle ograniczony wpływ na sposób rozpatrzenia wniosku Spółdzielni powinien zostać nadany (dokonanym i projektowanym) przekształceniom zabudowy wzdłuż ulicy [...], na które zwróciła uwagę strona w złożonej przez siebie skardze (m. in. budynek kina [...], biurowiec przy ul. [...]). Jakkolwiek bowiem całkowicie uprawnione jest oczekiwanie uzyskania przez stronę postępowania takiego samego jak inne podmioty rozstrzygnięcia na podstawie tych samych przepisów i w oparciu o podobne fakty, to wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada konsekwencji nie ma prostego przełożenia na sposób rozpatrzenia wniosku w sprawach dotyczących ochrony zabytków. Tym bardziej, gdy określenie pokrewieństwa spraw miałoby opierać się na nie dość adekwatnych z punktu widzenia ochrony zabytków mechanizmach odnoszonych wyłącznie do potwierdzenia podobieństwa wyglądu kilku obiektów, uwzględnienia ich bliskiego sąsiedztwa, czy też analogiczności robót budowlanych wykonywanych przy kilku obiektach stanowiących zabytki.

Przyjmuje się, ze zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z., odnoszące się do zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków, mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, w tym przede wszystkim w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Ich treścią może być m. in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być w wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. W rozstrzyganej sprawie treść ogólnych zaleceń wydanych przez [...]Konserwatora Zabytków w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. nie może prowadzić do stwierdzenia jednoznacznej sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 27 u.o.z.o.z., niemniej jednak w swoich zaleceniach organ dopuścił wykonanie nowych płyt balkonowych od strony podwórza, a także dopuścił wykonanie nowych balustrad analogicznie do balustrad wykonanych od strony elewacji frontowej budynku, wobec czego za arbitralne należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że brak sprecyzowania, na czym ewentualna zgoda miałaby polegać, czyni stanowisko zajęte przez [...]Konserwatora Zabytków nieistotnym. Należy zauważyć, że [...]Konserwator Zabytków swoją wypowiedź odniósł do przedłożonego mu wniosku z 8 czerwca 2017 r., który nie został włączony do akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu, stąd brak ten powinien zostać uzupełniony, aby w sposób poprawny określić, jaki skutek prawny wiązać należy z wydaniem ww. zaleceń i na ile powinny zostać one uznane za kształtujące sposób rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 30 kwietnia 2018 r. W tym zakresie niedostatek ustaleń faktycznych nie pozwala Sądowi wiążąco się wypowiedzieć odnośnie do tego zagadnienia.

Przedstawione względy decydowały o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającą ją decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r. z uwagi na to, że obarczają to rozstrzygnięcie te same uchybienia, które zostały przypisane organowi odwoławczemu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku, uzupełniając przyjęte przez siebie ustalenia faktyczne o te, które w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień zostały wskazane jako konieczne do rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w sposób prawidłowy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.