Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 971/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] AB (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art.16 ust.1 pkt 2 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. - Dz.U. z 2018 r., poz.2081), dalej "ustawy ooś" albo "ustawy", Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...] (dalej "Skarżący") o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w postaci odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "RP") na zarzuty formalne Komisji Europejskiej (dalej "Komisji" albo "KE"), wystosowane na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE"), dotyczące uchybienia zobowiązaniom transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53 z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji – dalej "dyrektywy 2000/53/WE" (naruszenie 2018/2206) – odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie we wnioskowanym zakresie.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra decyzji zaskarżonej obecnie przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Skarżący wystąpił do Ministra Infrastruktury (dalej "MI") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi skierowanej do Komisji, dotyczącej usunięcia uchybienia w związku z brakiem zapewnienia przyjaznego dla środowiska demontaży i recyklingu pojazdów po zakończeniu ich okresu użytkowania (wdrożenia dyrektywy 2000/53/WE).

2. Pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. MI przekazał w/w wniosek Ministrowi celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

III. Uzasadniając negatywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Informacje, o których udostępnienie wystąpił Skarżący, mają charakter informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z racji tego, iż Skarżący żąda informacji, dotyczących elementów środowiska, stanowiących informacje o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy ooś, przepisami właściwymi do rozpatrzenia wniosku Skarżącego są przepisy w/w ustawy, mające status regulacji szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy ooś, udostępnianiu podlegają informacje dotyczące środków, takich jak środki administracyjne w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska (takie jak powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane) oraz na emisje i zanieczyszczenia (które wpływają lub mogą wpłynąć na ww. elementy środowiska), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów.

Dokument, o którego udostępnienie wystąpił Skarżący to odpowiedź RP na zarzuty formalne Komisji, wystosowane na podstawie art. 258 TFUE, dotyczące uchybienia zobowiązaniom transpozycji dyrektywy 2000/53/WE (naruszenie 2018/2206) z dnia 20 września 2018 r. Żądana informacja dotyczy środków służących wykonaniu zobowiązań wynikających z dyrektywy 2000/53/WE, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska, lub działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów.

W/w odpowiedź na zarzuty KE spełnia przesłanki określone w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy ooś, kwalifikujące ww. dokument jako środek administracyjny, a tym samym co do zasady są to informacje podlegające udostępnieniu.

2. Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie nie jest jednakże absolutne i doznaje ograniczeń. Wyjątki od zasady udostępniania informacji o środowisku reguluje art. 16 ust. 1 ustawy ooś. Zgodnie z pkt 2 przywoływanego ustępu, organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacje dotyczą spraw objętych toczącym się postępowaniem sądowym, dyscyplinarnym lub karnym, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania.

3. Przedmiotowa odpowiedź RP została skierowana w ramach postępowania w odpowiedzi na zarzuty formalne (wezwanie do usunięcia uchybienia) KE. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 258 TFUE zdanie pierwsze jest w istocie fazą administracyjną postępowania sądowego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE" albo "Trybunał"), w którym stronami są Komisja oraz państwo członkowskie. Etapy zarzutów formalnych, uzasadnionej opinii oraz odpowiedzi państwa członkowskiego mają na celu rozwiązanie sprawy naruszenia prawa Unii Europejskiej przed skierowaniem sporu do Trybunału. Skierowanie skargi do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE zdanie drugie powoduje wszczęcie sprawy sądowej sensu stricto, natomiast skarga nie może wykraczać poza zakres fazy administracyjnej tego postępowania. Trybunał bada tożsamość skargi z zarzutami formalnymi i uzasadnioną opinią. Zatem uznać należy, iż zarzuty formalne i odpowiedź na nie są dokumentami opracowanymi w ramach postępowania sądowego sensu largo. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie naruszeniowe nr 2018/2206 jest nadal otwarte, gdyż KE nie odpowiedziała jeszcze na pismo RP. W odpowiedzi RP zostały przywołane zarzuty KE, a więc zasadnicza treść zarzutów formalnych; na marginesie należy zauważyć, że ich opis znajduje się również na stronie internetowej KE.

Ujawnienie odpowiedzi państwa członkowskiego na zarzuty formalne mogłoby naruszyć przebieg tego postępowania, ponieważ jedynymi stronami tego postępowania są, zgodnie z art. 258 TFUE, Komisja Europejska i państwo członkowskie, między którymi toczy się dialog mający na celu usunięcie potencjalnego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Dostęp podmiotów trzecich do dokumentów w ramach tego postępowania utrudniłby ten dialog, mógłby podważyć ugodowe rozstrzygnięcie sporu oraz niekorzystnie wpłynąć na postępowanie stron. Udostępnienie pism wymienianych w ramach tego postępowania przez jedną ze stron (odwołujących się bezpośrednio do treści pism drugiej strony) byłoby sprzeczne z zasadą lojalnej współpracy, zawartej w art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej.

Należy także zgodzić się z argumentami Komisji, przedstawionymi w analogicznej sprawie C-514/11 P i C-605/11 P2: w ramach postępowania w sprawie uchybienia powinna panować atmosfera wzajemnego zaufania pomiędzy Komisją i zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak aby pozwolić im na wszczęcie procedury negocjacyjnej i osiągnięcie kompromisu w celu polubownego rozstrzygnięcia sporu bez potrzeby wszczynania postępowania przed Trybunałem. W niniejszej sprawie także procedura negocjacyjna między Komisją a władzami polskimi jest w toku i najprawdopodobniej dojdzie do kilkukrotnej wymiany stanowisk i spotkań w celu jej rozstrzygnięcia. W ww. sprawie C-514/11 P i C-605/11 P Trybunał stwierdził, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest traktowane jako rodzaj postępowania, które jako takie posiada cechy sprzeciwiające się temu, by istniała w tej dziedzinie pełna przejrzystość. Orzecznictwo TSUE potwierdzające brak zasadności udostępniania dokumentów w sprawach dotyczących naruszeń prawa UE jest utrwalone i dotyczy nie tylko spraw środowiskowych, jak chociażby wyrok w sprawie T-191/994.

Ponadto, w orzecznictwie TSUE istnieje domniemanie, że ujawnienie takiego dokumentu naruszałoby cele prowadzonego przez Komisję postępowania. Przykładowo, we wcześniej cytowanej sprawie C-514/11 P i C-605/11 P stwierdził, że ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi może zmienić charakter tego postępowania oraz jego przebieg, i że tym samym ujawnienie zagrażałoby zasadniczo ochronie celów czynności dochodzeniowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 roku w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.Urz.UE.L 2001 Nr 145, str. 43 (dalej "rozporządzenie nr 1049/2001").

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące odmowę dostępu do wnioskowanego dokumentu na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś w związku z art. 4 ust. 2 tiret drugie i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.

W zakresie wpływu ujawnienia dokumentu na proces podejmowania decyzji przez instytucję (KE) pozostają w mocy argumenty przywołane powyżej. Ponadto, trzeba zwrócić uwagę, że obecnie postępowanie o naruszenie prawa UE nr 2018/2206 nie zostało zakończone. Ostatnim pismem w sprawie była będąca przedmiotem wniosku odpowiedź Ministra na zarzuty formalne. Na obecnym etapie KE może podjąć decyzję o zaakceptowaniu wyjaśnień strony polskiej i zamknięciu postępowania albo o odrzuceniu wyjaśnień i przekazaniu Rządowi RP uzasadnionej opinii. Wobec tego udostępnienie pisma Ministra mogłoby wywołać naciski opinii publicznej na KE w celu podjęcia określonej decyzji. Takim naciskom mogliby podlegać zarówno Komisarze, którzy podejmują ostateczną decyzję w sprawie oraz Służby Prawne KE, które opracowują i opiniują dokumenty przyjmowane przez Komisję i w szczególny sposób powinni zachować neutralność poglądową podczas wykonywania obowiązków służbowych.

Za ujawnieniem dokumentu nie przemawia nadrzędny interes publiczny z kilku powodów:

- po pierwsze, z pisma Ministra do KE nie wynikają żadne prawa i obowiązki dla osób trzecich, w szczególności dla obywateli czy organizacji pozarządowych. Prawa i obowiązki dla nich wynikają jedynie z obowiązujących i opublikowanych przepisów prawa, natomiast korespondencja między Ministrem a KE dotyczy zagadnień stosowania dyrektywy 2000/53/WE;

- po drugie, dokument ten nie zawiera nawet żadnych zobowiązań politycznych Rzeczypospolitej Polskiej wobec KE, jedynie odpowiedzi na jej zarzuty;

- po trzecie, TSUE stwierdził, że zasada przejrzystości nie posiada szczególnej wagi, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia dokumentów dotyczących postępowania naruszeniowego;

- po czwarte wreszcie, wnioskodawcy nie wykazali istnienia takiego nadrzędnego interesu publicznego.

Słuszność powyższego stanowiska potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W prawomocnym wyroku zapadłym w analogicznym postępowaniu, dotyczącym odmówienia przez Ministra Środowiska dostępu do odpowiedzi RP na zarzuty formalne w sprawie innego naruszenia prawa UE WSA w Warszawie uznał skargę za niezasadną, a zatem potwierdził prawidłowość odmowy udostępnienia pisma RP, podkreślając, iż "dokumenty sporządzone przez Ministra Środowiska w postępowaniu prowadzonym z wniosku Komisji Europejskiej przeciwko Polsce są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001. Wynikająca z art. 288 TFUE nadrzędność rozporządzeń unijnych powoduje, że Minister Środowiska, po złożeniu dokumentów do instytucji unijnej utracił możliwość rozstrzygania o ich dysponowaniu."

Również Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie stwierdził poprawność odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w podobnych sprawach, z tą różnicą, że nie były to sprawy z zakresu ochrony środowiska.

4. W świetle w/w okoliczności uznać należy, iż odmowa dostępu do odpowiedzi RP na zarzuty formalne KE, wystosowane na podstawie art. 258 TFUE, dotyczące uchybienia zobowiązaniom transpozycji dyrektywy 2000/53/WE (naruszenie 2018/2206) na podstawie art. 16 ust. i pkt 2 ustawy ooś, w związku z art. 4 ust. 2 tiret drugie i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, jest zasadna w związku z wykazaniem, iż wnioskowane dane dotyczą toczącego się postępowania sądowego, jak również udowodnieniem, że ich ujawnienie do publicznej widomości przed zakończeniem postępowania mogłoby zakłócić jego przebieg, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki obligujące organ do odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie we wnioskowanym zakresie.

III. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu następujących przepisów prawa:

a) art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś poprzez uznanie, że udostępnienie informacji publicznej (dokumentu), tj. odpowiedzi skierowanej do KE, dotyczącej usunięcia uchybienia we wdrożeniu dyrektywy nr 2000/53/WE, stanowiłoby udostępnienie danych dotyczących toczącego się postępowania sądowego,

b) art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez błędne uznanie, że udostępnienie informacji, o której mowa powyżej spowoduje naruszenie ochrony postępowania sądowego,

c) art. 258 TFUE w zw. z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez uznanie, że dysponentem dokumentu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest Komisja.

W uzasadnieniu w/w zarzutów skarga podniesiono, co następuje:

(i) Zgodnie z art. 258 zd. 2 TFUE dopiero skierowanie przez KE skargi do TSUE powoduje wszczęcie postępowania sądowego. Wcześniejsze udzielenie przez państwo członkowskie odpowiedzi na zarzuty formalne Komisji następuje zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego przed TSUE. W tej sytuacji do informacji o środowisku, sporządzonej w tym trybie przez państwo członkowskie nie może znaleźć zastosowania art.16 ust.1 pkt 2 ustawy ooś;

(ii) Brak przesłanek do uznania aby udostępnienie żądanych informacji zakłóciło przebieg postępowania. W myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:

- interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,

- postępowania sądowego lub porady prawnej,

- celu kontroli, śledztwa czy audytu.

W realiach niniejszej sprawy nie zachodzi obawa naruszenia ochrony postępowania sądowego, jak również naruszenia ochrony celu kontroli. Zgodnie z wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 roku, przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z nadrzędnym interesem ogólnym. (...) Gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie do niej się zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje, przy czym podkreśla się, iż takie naruszenie powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (Wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2018 roku, T- 852/16). Natomiast w zaskarżonej decyzji organ jedynie teoretyzuje na temat możliwości naruszenia interesu chronionego wyjątkiem i w żaden sposób nie można stwierdzić, że przedstawiona przez organ argumentacja w jakikolwiek sposób została udowodniona;

(iii) Błędnie przyjął organ, że po przedłożeniu Komisji przedmiotowej odpowiedzi przestał być jej dysponentem. W myśl art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, rozporządzenie to dotyczy wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Zauważyć należy, że w profesjonalnym obiegu dokumentów (a taki powinien być zachowany na tym szczeblu) regułą jest tworzenie dokumentu i jednocześnie pozostawianie egzemplarza u autora pisma. W ocenie Skarżącego dysponentem tego dokumentu jest zarówno Komisja jak również państwo członkowskie;

(iv) Dyrektywa nr 2000/53/WE jest jednym z elementów szeroko zakrojonych działań, dzięki którym europejska gospodarka ma w większym stopniu być gospodarką o obiegu zamkniętym, w której odpady systematycznie odzyskuje się i ponownie wykorzystuje lub poddaje recyklingowi. Przepisy prawa polskiego nie przewidywały sankcji za niezarejestrowanie importowanych pojazdów ani za brak informowania właściwych organów o nabyciu lub zbyciu takich pojazdów. Wynikający stąd brak dokładnych informacji w ocenie Komisji utrudnia działania zmierzające do zapewnienia traktowania pojazdów zgodnie z dyrektywą. Nieodpowiednie traktowanie pojazdów wycofanych z eksploatacji może powodować poważne zagrożenia dla środowiska, gdyż nieostrożne obchodzenie się z płynem klimatyzacyjnym, kwasem akumulatorowym, częściami z tworzyw sztucznych i oponami może powodować poważne zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska. Powyższe świadczy również o nadrzędności interesu publicznego w ujawnieniu informacji, której dotyczył wniosek. W ocenie Skarżącego nadrzędność interesu publicznego nie została dostatecznie zbadana i wyjaśniona w decyzji z dnia [...] lutego 2019 roku.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków.

1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, przeprowadzonego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko, było rozstrzygnięcie przez Ministra zasadności wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji o środowisku w postaci odpowiedzi RP na zarzuty formalne Komisji Europejskiej, wystosowane na podstawie art. 258 TFUE, dotyczące uchybienia zobowiązaniom transpozycji dyrektywy 2000/53/WE (naruszenie 2018/2206).

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż na przeszkodzie do pozytywnego rozpatrzenia w/w wniosku stanęła okoliczność, o której mowa w art.16 ust.1 pkt 2 ustawy ooś, tj. udostępnienie żądanej informacji mogłoby naruszyć przebieg toczącego się postępowania sądowego.

2. Stan prawny, regulujący kwestię udzielania informacji o środowisku, przedstawia się następująco:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 1 ust. 2 w/w ustawy zastrzeżono jednakże, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Wynika stąd, iż wszędzie tam, gdzie poszczególne sprawy, dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Na tej zasadzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa m.in. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa ustawa stanowi implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczącej środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (dalej "dyrektywa 2003/4/WE").

W myśl art.1 pkt 1 lit.a ustawy ooś ustawa ta określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Odnotować należy, że ustawa nie zawiera własnej definicji "środowiska", odsyłając w tym zakresie (art.3 ust.1 pkt 15) do uregulowań z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska. poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.

W myśl art.4 ustawy ooś każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art.8 ust.1 ustawy).

Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8 ooś, podlegają informacje dotyczące m.in. środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Przepis art.16 ustawy ooś kataloguje przesłanki odmowy udzielenia informacji o środowisku, m.in. stanowiąc w art.16 ust.1 pkt 2, iż władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego.

3. Postępowanie, o którym mowa w art.258 TFUE, w którym została sporządzona informacja o środowisku, będąca przedmiotem żądania Skarżącego, zostało uregulowane w następujący sposób:

Stosownie do art.258 TFUE jeśli Komisja uznaje, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W piśmiennictwie prawniczym (por. Kornobis-Romanowska Dagmara (red.), Łacny Justyna (red.), Wróbel Andrzej (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz.Tom III (art.223 – 358) podkreśla się w tym kontekście, co następuje:

(i) Kontrola wykonywania zobowiązań traktatowych przez państwa członkowskie powierzona została instytucjom unijnym, tj. Komisji oraz Trybunałowi Sprawiedliwości. W ramach tej kontroli nie przyznano instrumentów prawnych podmiotom prywatnym, jednak rola tych podmiotów jest znacząca w inicjowaniu kontroli sprawowanej przez Komisję. Jedynie Komisja jest uprawniona do zainicjowania postępowania na podstawie art. 258. Komisja uzyskuje informacje o potencjalnych uchybieniach państw członkowskich przede wszystkim z wniosków kierowanych do niej przez podmioty prywatne, ale także z pytań posłów PE oraz w wyniku monitorowania procesu wykonywania prawa unijnego, a w szczególności implementacji dyrektyw. Podmioty prywatne nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania w trybie art. 258, jednak, zgodnie z praktyką Komisji, są one uprawnione do składania do niej wniosków (nazywanych też skargami), w których powiadamiają o domniemanych naruszeniach prawa unijnego przez państwa członkowskie;

(ii) Podstawą wszczęcia postępowania na podstawie art.258 TFUE jest uchybienie przez państwo członkowskie jednemu z zobowiązań ciążących na mocy traktatów (a więc jak wyjaśniono wyżej - TUE oraz TFUE). Przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko zobowiązania wynikające wprost z przepisów traktatowych, lecz także zasady ogólne prawa unijnego (H. Schermers, D. Waelbroeck, Judicial Protection..., s. 607). Podmiotem, przeciwko któremu może zostać wszczęte postępowanie, jest wyłącznie państwo członkowskie. Legitymację procesową bierną w sprawach wszczynanych na podstawie omawianego przepisu ma państwo członkowskie, skargi są zatem wnoszone nie przeciwko rządowi czy innemu konkretnemu organowi władzy publicznej, ale przeciwko państwu.

(iii) Jedną z częstszych form naruszenia prawa unijnego, która staje się podstawą do wszczęcia postępowania w trybie art. 258, jest brak implementacji dyrektyw do systemu prawa krajowego w przepisanym terminie (P. Craig, G. de Búrca, EU law. Text, cases and materials, ed. 3, Oxford 2003, s. 406; 27.

(iv) Po uzyskaniu wiadomości o domniemanym naruszeniu, Komisja rozpoczyna nieformalne kontakty z państwem członkowskim (R. White, A. Dashwood, Enforcement actions..., s. 392; A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. I-372). Następnie Komisja może wystosować do państwa wezwanie do usunięcia uchybienia (letter of formal notice; w literaturze polskiej zwane także pismem ostrzegawczym).

Celem wezwania jest wyznaczenie przedmiotu sprawy i podanie państwu informacji potrzebnych do przygotowania obrony (74/82 Komisja p. Irlandii; 85/85 Komisja p. Królestwu Belgii, pkt 11; C-145/01 Komisja p. Republice Włoskiej, pkt 17; C-371/04 Komisja p. Republice Włoskiej). Wezwanie powinno zatem wskazywać zarzuty i fakty potrzebne państwu do przygotowania obrony, a jednocześnie ma być szansą na wyrażenie opinii państwa i ewentualne zaprzestanie naruszenia (293/85 Komisja p. Królestwu Belgii, pkt 13; C-266/94 Komisja p. Królestwu Hiszpanii, pkt 16). Ze względu na cele wezwania, zarzuty, które nie zostaną w nim ujęte, nie mogą być rozpatrywane przez TS w fazie sądowej (C-371/04 Komisja p. Republice Włoskiej, pkt 9-11).

W wezwaniu powinien również zostać wyznaczony termin, w którym państwo winno na nie odpowiedzieć. Termin ten nie jest określony w przepisach, powinien on być odpowiedni do sprawy. Z reguły wynosi dwa miesiące, ale może być znacznie krótszy w pilnych przypadkach lub gdy państwo od dłuższego czasu wie o zarzutach Komisji (H. Schermers, D. Waelbroeck, Judicial Protection..., s. 609; L. Prete, B. Smulders, The coming age of infringement proceedings, CMLRev. 47: 9-61, 2010, s. 30). Wyznaczenie tylko ośmiodniowego terminu na odpowiedź na wezwanie, gdy tak krótki termin nie był uzasadniony okolicznościami sprawy, było powodem uznania przez TS skargi za niedopuszczalną (293/85 Komisja p. Królestwu Belgii; podobnie 74/82 Komisja p. Irlandii). Jeżeli państwo członkowskie odpowie na wezwanie z opóźnieniem (po upływie terminu wyznaczonego na odpowiedź), nie upoważnia to Komisji do pominięcia odpowiedzi w postępowaniu, ale winna ona zostać wzięta pod uwagę (por. L. Prete, B. Smulders, The coming age..., s. 30).

(v) Kolejnym etapem postępowania jest skierowanie przez Komisję do państwa uzasadnionej opinii. O ile celem wezwania jest przede wszystkim umożliwienie zainteresowanemu państwu wypowiedzenia się co do zarzutów stawianych przez Komisję, o tyle celem uzasadnionej opinii jest wskazanie na konieczność zaprzestania naruszenia. W treści uzasadnionej opinii Komisja powinna zawrzeć zarzuty, których zakres wyznaczyło wezwanie do usunięcia naruszenia, a także odnieść się do wyjaśnień państwa złożonych w odpowiedzi na wezwanie (zob. 74/82 Komisja p. Irlandii). Oznacza to, że w uzasadnionej opinii nie można postawić nowych zarzutów, jednocześnie jednak zarzuty te mogą zostać sformułowane bardziej szczegółowo w opinii niż w wezwaniu (C-279/94 Komisja p. Republice Włoskiej, pkt 15; C-191/95 Komisja p. Republice Federalnej Niemiec, pkt 48). Ograniczenia co do podnoszenia nowych argumentów nie stosuje się wobec państwa, przeciwko któremu toczy się postępowanie - może ono powoływać nowe argumenty na każdym etapie sporu (H. Schermers, D. Waelbroeck, Judicial Protection..., s. 617).

(vi) Na każdym z etapów postępowania Komisja dysponuje władzą uznaniową co do podjęcia kolejnych kroków w sprawie (R. White, A. Dashwood, Enforcement actions..., s. 400; A. Bonnie, Commission discretion under art. 171(2) EC, (1998) 23 ELRev. 537, passim). Komisja samodzielnie jest kompetentna do podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania przeciwko państwu członkowskiemu o uchybienie jego zobowiązaniom oraz do określenia działania lub zaniechania tego państwa będącego podstawą postępowania" (C-20/01 i 28/01 Komisja p. Republice Federalnej Niemiec, pkt 30). Komisja ma zatem prawo, ale nie obowiązek, wniesienia skargi do TS po niezastosowaniu się państwa do uzasadnionej opinii (por. C-191/95 Komisja p. Republice Federalnej Niemiec, pkt 44).

(vii) Po skierowaniu przez Komisję sprawy do Trybunału rozpoczyna się faza sądowa postępowania.

(viii) Dostęp do dokumentów w ramach postępowania z art. 258 regulowany jest rozp. 1049/2001 PE i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów PE, Rady i Komisji. Informacje o decyzjach Komisji podjętych w ramach postępowania regulowanego art. 258 publikowane są w terminie tygodnia od dnia ich podjęcia na stronie internetowej Komisji (zob. Commission communication to the European Parliament and the European Ombudsman on relations with the complainant in respect of infringements of Community law, COM (2002) 141 final). Natomiast zarówno treść wezwania do usunięcia naruszenia, jak i uzasadnionej opinii nie są, co do zasady, ujawniane publicznie (zob. szerzej P. Craig, G. de Búrca, EU Law..., s. 415).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

(i) Skarżący wystąpił o udostępnienie przez Ministra informacji o środowisku i jego ochronie w postaci odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na zarzuty formalne Komisji Europejskiej, wystosowane na podstawie art.258 TFUE, dotyczące uchybienia zobowiązaniom transpozycji dyrektywy 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (naruszenie 2018/2206). Nie ulega wątpliwości, że stanowisko RP należy traktować jako informację o środowisku, której udostępnianie następuje w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie ooś.

(ii) W pierwszej kolejności nie można podzielić kategorycznego stanowiska Ministra, wywodzącego generalną niedopuszczalność dysponowania przez organ administracji państwa członkowskiego – w kontekście ewentualnego udostępnienia osobom trzecim – dokumentem sporządzonym w imieniu tego państwa w postępowaniu z art.258 TFUE już z tej racji, iż po przedłożeniu KE stał się on dokumentem unijnym, do którego znajduje zastosowanie wyłącznie rozporządzenie 1049/2001. Jakkolwiek NSA sformułował stanowisko tego rodzaju w wyrokach z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 828/14, wykluczając stosowanie w sytuacji, o której mowa powyżej, przepisów prawa krajowego w postaci ustawy o dostępie do informacji publicznej (konsekwentnie przyjąć należy, iż stanowisko wyklucza także – w sprawach o udostępnienie informacji o środowisku – stosowanie ustawy ooś). Odnotować jednakże należy, iż tego rodzaju wykładnia przepisów została przekonująco zakwestionowana (w oparciu o wszechstronną i szczegółową analizę) w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/16, publ. www.orzeczenia.nsa .gov.pl. NSA skonstatował tam, że: "Stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do oczywiście nietrafnej konstatacji, zgodnie z którą wszelkie dokumenty przekazane przez polskie władze instytucjom unijnym – co oczywiście wiąże się z pozostawieniem egzemplarza w odnośnych aktach prowadzonych przez polskie władze, stają się z chwilą tego przekazania wyłącznie dokumentami otrzymanymi przez instytucje unijne i pozostającymi w ich posiadaniu. Nie sposób nie dostrzec, w braku wyraźnej regulacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w Rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 jak nieoparte w prawie i sprzeczne z intuicyjnym rozumieniem tych obu aktów jest stanowisko Sądu pierwszej instancji. (...) Z wyżej przedstawionych wywodów wynika, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich, podczas gdy Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich wyłącznie wtedy gdy pochodzą one od instytucji unijnych.".

Transponując w/w wnioski do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż: (-) żądana przez Skarżącego informacja o środowisku została sporządzona i złożona przez polski organ do Komisji, za atem nie jest ona informacją pochodzącą od instytucji unijnych, (-) udostępnienie takiej informacji na właściwych w tym zakresie zasadach prawa krajowego, tj. na podstawie ustawy ooś, jest – co do zasady - w pełni dopuszczalne.

(iii) Przekonująco natomiast wykazał Minister, że udostępnieniu Skarżącemu żądanej przez niego informacji, sporządzonej przez RP w związku z zainicjowaniem przez KE wstępnej procedury wyjaśniającej, przewidzianej w art.258 zdanie pierwsze TFUE, stoi na przeszkodzie okoliczność przewidziana w art.16 ust.1 pkt 2 ustawy ooś. Istotnie bowiem udostępnienie żądanej informacji podmiotom zewnętrznym w stosunku do organów RP oraz KE należy traktować tak jak czynność mogącą naruszyć toczące się postępowanie sądowe.

Wniosek ten bezspornie opiera się na szerszej (sensu largo) wykładni pojęcia "toczące się postępowanie sądowe", obejmującej nie tylko zawisłość samego postępowania przed TSUE, wywołaną wniesieniem skargi przez KE, ale również zawisłość w/w postępowania wstępnego, uregulowanego w art.258 zdanie pierwsze TFUE, bezpośrednio poprzedzającego postępowanie przed TSUE. Tego rodzaju zabieg wykładniczy znajduje jednakże - wbrew stanowisku skargi - całkowite uzasadnienie w niniejszej sprawie. Wziąć bowiem należy pod uwagę, iż o ile w dacie wydania przez Ministra decyzji zaskarżonej obecnie nie doszło jeszcze do wszczęcia z inicjatywy KE postępowania przeciwko RP przed TSUE (co oznacza, iż w dacie tej nie toczyło się jeszcze żadne postępowanie sądowe w ścisłym tego słowa znaczeniu), o tyle co do zasady przedłożenie przez państwo członkowskie stanowiska w fazie, o której mowa w art.258 zdanie pierwsze TFUE, pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z perspektywą wszczęcia postępowania przed TSUE. Stanowisko państwa członkowskiego może zatem istotnie oddziaływać na przebieg ewentualnego postępowania sądowego, w tym przede wszystkim – na sam jego byt. Wynika to z oczywistego faktu, że treść wyjaśnień złożonych Komisji przez dane państwo członkowskie może skutecznie przekonać KE, iż podstawy do kierowania przeciwko temu państwu skargi do TSUE w ogóle lub na razie nie występują. Uwzględnić w tym kontekście należałoby zatem zarówno taką sytuację, w której: (1) państwo członkowskie wykazuje w swoich wyjaśnieniach, iż przypisywane mu uchybienia w rzeczywistości nie wystąpiły, jak i taką, w której: (2) państwo to deklaruje taki sposób usunięcia zaistniałych uchybień, który KE uznaje następnie za satysfakcjonujący, odstępując od uruchamiania postępowania przed TSUE.

Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż odpowiedź państwa członkowskiego na zarzuty formalne KE, wystosowane na podstawie art. 258 zdanie pierwsze TFUE, stanowi oczywisty element strategii negocjacyjnej tego państwa, mającej na celu bądź to ograniczenie skutków bądź to całkowite uniknięcie wszczęcia postępowania przed TSUE. Całkowicie trafnie przyjął Minister, iż działania tego rodzaju muszą korzystać z waloru poufności a nierespektowanie tej uzasadnionej potrzeby mogłoby na gruncie niniejszej sprawy utrudnić właściwemu organowi administracji uzyskanie najkorzystniejszej z punktu widzenia interesów RP sytuacji prawnej w kontekście możliwego wszczęcia przeciwko RP postępowania przed TSUE.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.