Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 447/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Skarżony organ: Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 192/14 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić B.B. z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. B.B. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Wnioskodawca zwrócił się także z prośbą o przesłanie żądanych informacji w postaci skanów na adres poczty elektronicznej.

Odpowiadając na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 30 stycznia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, Wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu przesłał wnioskodawcy skan protokołu posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 16 stycznia 2014 r., z którego wynikało, że Okręgowa Rada Adwokacka pozostawiła bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. Uznano jednocześnie, że e-mail skarżącego stanowiący wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazano, że wniosek taki w świetle orzecznictwa WSA nie może być sporządzony przez osobę anonimową i przesłany pocztą elektroniczną. Nadto prawo dostępu do informacji publicznej, jakiego domaga się autor e-maila, podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność skarżących oraz adwokatów, których skarga dotyczy, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. B.B., dalej: skarżący, złożył skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności określonej wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony.

W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie jest prawdą, że skarżący zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego ORA we Wrocławiu o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z załączonego do skargi e-maila z dnia 7 stycznia 2014 r. został on skierowany do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, zaś e- mailem z dnia 30 stycznia 2014 r. Okręgowa Rada Adwokacka odpowiedziała skarżącemu przesyłając skan protokołu posiedzenia Rady z dnia 16 stycznia 2014 r. Skarżący nie zgodził się z otrzymaną odpowiedzią i wniósł skargę na bezczynność Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. Wskazano następnie, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 24/14 wniesiona skarga została odrzucona, a orzeczenie i akta zwrócone. Uznano, że skarga jest bezpodstawna albowiem skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 192/14, zobowiązał Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd zawodu adwokata.

WSA we Wrocławiu przyjął też, że żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Jak wyjaśnił, z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14, dostępny w internecie).

Zasadnie zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja w ocenie Sądu pierwszej instancji zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Końcowo Sąd ten wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że za pisemny wniosek uznawać należy także zapytanie przesłane pocztą elektroniczną, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec tego nie sposób podzielić poglądu Okręgowej Rady Adwokackiej, że złożony wniosek nie spełniał wymogów formalnych jako sporządzony przez osobę anonimową i przesłany pocztą elektroniczną.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że konieczne stało się zobowiązanie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem tego Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu. Zarzucił w niej wyrokowi cztery uchybienia.

Po pierwsze, nieważność postępowania – w wyniku braku zdolności sądowej strony przeciwnej.

Po drugie, nieważność postępowania – strona została pozbawiona możności obrony swoich praw.

Jak zaznaczył skarżący kasacyjnie, sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest podmiotem odrębnym i niezależnym od dziekana okręgowej rady adwokackiej (art. 39 ust. 3 a art. 48 ust. 1 w zw. z art. 39 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze). Wniosek o informację był skierowany do sądu dyscyplinarnego, zaś Sąd zobowiązał dziekana okręgowej rady adwokackiej.

Po trzecie, naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 6 ustawy – Prawo o adwokaturze przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacją publiczną są także dane objęte tajemnicą adwokacką. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, zdecydowana większość postępowań przed sądami dyscyplinarnymi dotyczy nierzetelnego postępowania wobec klientów, stąd zawierają ich dane.

Po czwarte, naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niezastosowanie w sprawie.

Zaznaczono, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący żąda informacji od Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej, gdy tymczasem takiego podmiotu nie ma – sądy dyscyplinarne są bowiem organami izb adwokackich (art. 39 ustawy – Prawo o adwokaturze).

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że dziekan okręgowej rady adwokackiej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby żądać od sądu dyscyplinarnego tej samej izby wydania akt postępowania dyscyplinarnego, będących w posiadaniu i wyłącznej dyspozycji tego sądu. Zatem zobowiązany organ nie ma możliwości wykonania wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 par.1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w paragrafie drugim powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie za trafny uznać należy zarzut nieważności postępowania. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią skargi, jest ona wniesiona na bezczynność sądu dyscyplinarnego okręgowej rady adwokackiej. Tymczasem taki organ nie istnieje. Sądy dyscyplinarne, w myśl art. 39 ustawy – Prawo o adwokaturze, działają bowiem przy izbach adwokackich. Nie funkcjonuje zatem taki podmiot, jak sąd dyscyplinarny okręgowej rady adwokackiej. Nieistniejący byt nie może mieć zdolności sądowej i skarga wniesiona na jego bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu odpowiednio na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji skarżącego czy zastępowanie go w precyzyjnym oznaczeniu podmiotu skarżonego. W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Nie mogło w rezultacie dojść do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Zatem drugi zarzut skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowy. Wniosek o informację publiczną został skierowany na adres e-mail ORA we Wrocławiu (ora.wroclaw@adwokatura.pl), zaś skarga jest wniesiona na bezczynność sądu dyscyplinarnego okręgowej rady adwokackiej. Skoro taki organ nie istnieje, to nie mógł zostać on pozbawiony możliwości obrony swych praw, gdyż żadnych nie posiada.

Przedwczesny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji rozważał wprawdzie czy żądana informacja jest informacją publiczną, ale z przedstawionych powodów nie można rozpoznawać merytorycznie zarzutów skargi na bezczynność. Została ona bowiem skierowana przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, wobec czego bez znaczenia jest charakter żądanej informacji. Podobną ocenę należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 4 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało wyjaśnione na czym naruszenie to miałoby polegać.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono kwotę wpisu od skargi.