Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1495/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] (dalej "Prezydenta" albo "Skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Starosty [...], zezwalającego na usunięcie 13 drzew rosnących w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nr [...], ul. [...], dz. ewid. nr [...], obręb [...], gm. [...] – utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia GDOŚ, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r, znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 83a ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz.256), dalej "u.o.p." albo "ustawy", wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na usunięcie 13 drzew rosnących w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nr [...], ul. [...], dz. ewid. nr [...], obręb [...], gm. [...] (dalej "projekt (decyzji)"). Powodem usunięcia ma być: (-) ich zły stan zdrowotny, (-) zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i ruchu drogowego oraz (-) fakt, że wchodzą w kolizję z napowietrzną linią energetyczną. Wskazano, że planowane do usunięcia drzewa są efektem naturalnej sukcesji.

2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu.

3. Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Prezydent wniósł zażalenie na postanowienie RDOŚ. W piśmie wskazano m.in., że przedmiotowe drzewa stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i ruchu drogowego. Część drzew ma zachwianą statykę, 2 brzozy mają wypróchnienia w pniu, natomiast wierzba iwa jest rozłamana (we wniosku została ujęta jako 2 odrębne drzewa). Pomimo przycinania koron drzewa nadal wchodzą w kolizję z napowietrzną linią energetyczną, natomiast znaczne usunięcie koronny drzew może naruszać zapisy art. 87a ust.2 u.o.p.

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie GDOŚ rozpoznał zażalenie Prezydenta na postanowienie RDOŚ, utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Ochronę drzew gwarantują przepisy u.o.p. Przepisy te odnoszą się przy tym do wszystkich drzew, niezależnie od sposobu pojawienia się ich w środowisku, tj. tego, czy są efektem naturalnej sukcesji czy też nasadzeń świadomych. Posiadacze i zarządcy nieruchomości nie mogą zatem zakładać, iż wystarczającym uzasadnieniem do usunięcia wartościowego drzewa może być sam fakt, iż jest ono "samosiejką".

(ii) Każde planowane wycięcie drzewa powinno być poprzedzone wnikliwą analizą oraz zebraniem niezbitych dowodów, świadczących o konieczności wyeliminowania drzewa z krajobrazu. Decyzja o usunięciu drzew jest decyzją nieodwracalną w skutkach. Prawodawstwo krajowe podaje szereg przepisów mających na celu ochronę drzew oraz restrykcje przy ich wycinaniu. Zgodnie z art. 83 ust.1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, które jako element przyrody podlegają ochronie prawnej. Warto w tym miejscu przytoczyć uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 764/10: " (...) ochrona drzew przewidziana w ustawie, jest zatem ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążąca się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa (...). Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew".

(iii) Usuwanie drzew z pasów drogowych powinno być rozwiązaniem ostatecznym i w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub drzew tzw. "wysokiego ryzyka", tj. posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa.

Art. 83 ust. 2a u.o.p. nakłada obowiązek uzgodnienia zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się w obrębie pasa drogowego drogi publicznej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Kluczową kwestią na etapie uzgodnienia projektu decyzji jest zatem weryfikacja wskazanych przyczyn usunięcia drzew, w zestawieniu ze stwierdzonym stanem faktycznym i w przypadku potwierdzenia ich istnienia, ustalenie, czy w istocie, jedyną możliwością eliminacji zagrożenia w danym przypadku jest ich usunięcie. Drzewa i krzewy rosnące w pasach drogowych dróg publicznych odznaczają się wysokimi wartościami przyrodniczymi i krajobrazowymi. Drzewa przydrożne pełnią bardzo ważną funkcję w procesie oczyszczania powietrza ze szkodliwych substancji gazowych i pyłowych, metali ciężkich, oczyszczania gleby i wody czy kształtowania lokalnych warunków wodnych oraz mikroklimatu. Dają cień dla podróżujących ciągami komunikacyjnymi (drogi, ścieżki rowerowe, chodniki). Pełnią również istotną funkcję społeczną i kulturową. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/13 można przeczytać: "(...) że sam fakt usytuowania drzew przy drodze nie może być wystarczająca przesłanką przemawiającą za ich usunięciem. Zagrożenie stwarzane przez drzewo powinno mieć rzeczywisty charakter, a nie hipotetyczny, zaś usunięcie drzew w takim przypadku powinno stanowić jedyną możliwość usunięcia stanu zagrożenia (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC 2010, wyd. II. LEX)". Gdyby przyjąć inaczej, oznaczałoby to, iż każde drzewo rosnące w poboczu drogi, nawet cechujące się dobrym stanem fitosanitarnym, kwalifikuje się do usunięcia. Usuwanie drzew z pasów drogowych powinno być rozwiązaniem ostatecznym i w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub drzew tzw. "wysokiego ryzyka", tj. posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa.

(iv) Analizując akta sprawy, GDOŚ stwierdza, iż stanu wskazującego na konieczność wycinki drzew nie potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2019 r. oraz dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Niektóre z planowanych do usunięcia drzew mają naturalnie zachwianą statykę (rosną w skupieniu i nachylenie niektórych drzew względem powierzchni gruntu jest mniejsze niż 90°). Odnosząc się do zagrożenia bezpieczeństwa jakie powodują drzewa o zachwianej statyce należy podkreślić, że jego ocena nie może nastąpić tylko i wyłącznie po określeniu stopnia odchylenia pnia. Analizie powinna podlegać także ogólna kondycja drzewa, stan fitosanitarny, martwe gałęzie i posusz, występowanie ubytków, dziupli z oznakami próchnienia, starych ran, np. po niewłaściwie przeprowadzonych cięciach, inwestycje w pobliżu, które mogłoby spowodować uszkodzenie korzeni, obecność grzybów, wiele ran po cięciach i złe rozłożenie ciężaru, nieproporcjonalnie rozciągające się gałęzie, jak również wiek, gatunek i pokrój drzewa (M. Suchocka, D. Baridon, "Wizualna metoda oceny statyki drzew (VTA). Co ma wpływ na statykę drzewa i jak rozpoznać zagrożenie?", Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa (http://arboekspert.pl/art/statyka-drzew.pdf); M. Kosmala, E. Rosłon-Szeryńska, M, Suchocka, 2009, "Metoda oceny kondycji drzew z uwzględnieniem bezpieczeństwa i uszkodzeń mechanicznych", Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa). W ocenie GDOŚ, po analizie dołączonej dokumentacji fotograficznej, drzewa wskazane do usunięcia mają w niewielkim stopniu naturalnie zachwianą statykę, nie występują w ich obrębie ubytki wskazujące na ich zły stan zdrowotny czy zainfekowanie grzybami. Widoczne na zdjęciach rany w obrębie drzew są zabliźnione. W obrębie drzew nie wykonywano zabiegów, które mogłyby naruszyć ich naturalną statykę. Natomiast najbliższe otoczenie drzew wskazuje, że nie doszło do istotnych uszkodzeń systemu korzeniowego. Zły stan zdrowotny drzew przeznaczonych do usunięcia nie wynika również z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2019 r. Wskazano tam na zachwianą statykę drzew, wrośnięcie w napowietrzną linię energetyczną oraz posiadanie przez 2 drzewa widocznych ubytków w pniach (bez oceny tych ubytków).

(v) Odnosząc się natomiast do przycinania gałęzi wchodzących w kolizję z napowietrzną linią energetyczną i zagrożenia naruszenia przepisów art. 87a ust. 2 u.o.p., należy podkreślić, że zgodnie z pkt 2 tego artykułu usunięcie korony drzewa w wymiarze przekraczającym 30% jest dopuszczalne w sytuacji utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa. Jeżeli w przeszłości zabiegi w koronie drzew wskazanych do usunięcia były przeprowadzane systematycznie i miały na celu utrzymanie pewnej wysokości drzewa to usunięcie nowych gałęzi w celu utrzymania wcześniej uformowanej korony nie jest naruszeniem przepisów, o których mowa powyżej. Tym samym w ocenie GDOŚ usunięcie gałęzi wchodzących w kolizję z napowietrzną linią energetyczną jest dopuszczalne. Wykonanie takiego zabiegu należy rozpatrywać jako rozwiązanie alternatywne w stosunku do usunięcia zdrowych drzew.

(vi) Zgodnie z art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określenia przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenie tego drzewa lub krzewu. Organ prowadzący postępowanie główne, uzależniając zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych winien w szczególności wziąć pod uwagę dostępność miejsc do takich nasadzeń oraz cechy usuwanych drzew, takie jak m.in.: wartość kulturowa, krajobrazowa i lokalizacja. Przez nasadzenia kompensacyjne, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.), należy rozumieć jako działania prowadzące do przywrócenia równowagi przyrodniczej, wyrównania szkód dokonanych w środowisku poprzez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Nasadzenia te są zatem rekompensatą dla środowiska za zniszczenia jakie zostały w nim dokonane. O konieczności dokonania nasadzeń zastępczych nie decyduje wnioskodawca, co sugeruje Prezydent [...] przywołując w zażaleniu zapis art. 83b ust. 1 pkt 9 uop, który mówi o tym, że jeśli wnioskodawca planuje wprowadzić nasadzenia zastępcze sporządza do wniosku projekt planu nasadzeń, tym samym w przypadku braku dołączenia takiego planu, nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych jest niemożliwe. Plan nasadzeń, o którym mowa powyżej jest dodatkową informacją dla organu rozpatrującego zezwolenie na usunięcie drzew. Dzięki niej organ posiada wiedzę, np. o tym, że wnioskodawca nie chce dokonywać nasadzeń i woli dokonać opłaty za usunięcie drzew lub nie posiada miejsca na swojej nieruchomości, na której mógłby dokonać takie nasadzenia lub w pobliżu usuwanych drzew nie ma miejsca na dokonanie nowych nasadzeń. Natomiast oceny konieczności wykonania nasadzeń kompensacyjnych dokonuje organ rozpatrujący sprawę dotyczącą wydania zezwolenia na usunięcie drzew. To on, po zebraniu materiału dowodowego, podejmuje decyzję czy wnioskodawca pomimo braku chęci dokonania takich nasadzeń (brak załączonego planu) będzie je musiał wykonać.

W przypadku usunięcia drzew nowe nasadzenia co do zasady powinny być wykonywane w tym samym miejscu. Jeżeli ze względu na różne okoliczności nie jest to możliwe, wybór innego miejsca powinien wynikać z analizy materiału dowodowego i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W opinii GDOŚ w przypadku konieczności usunięcia drzew z powodu ich złego stanu sanitarnego, w ramach kompensacji winno się dokonywać nasadzeń zastępczych w jak najmniejszej odległości od miejsca, na którym rosły usuwane drzewa, tak aby uzupełniać luki w alejach przydrożnych. Należy mieć jednak na względzie, iż nowe nasadzenia należy dokonywać zgodnie z uwarunkowaniami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z póżn. zm.), tj. zgodnie z § 53 ust. 3 ww. rozporządzenia, odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m. W sytuacji, gdy pas zieleni przydrożnej jest zbyt wąski i nie ma możliwości posadzenia nowych drzew zgodnie z ww. uwarunkowaniem, do nowych nasadzeń można wykorzystać również pasy zieleni najbliżej położonych dróg publicznych.

Należy mieć jednak na uwadze dostępność miejsc do dokonania nasadzeń zastępczych, zgodnie bowiem z art. 83c uop, organ prowadzący postępowanie główne, uzależniając usunięcie drzew od wykonania nasadzeń zastępczych, winien wziąć pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do ich wykonania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Starosta nie rozważył możliwości wprowadzenia jakichkolwiek nasadzeń kompensacyjnych. Nie tylko w miejscu usuwanych drzew, ale także w innym.

IV. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. Prezydent wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc zarzut naruszenia art. 83 c. ust. 3 i 4 w związku z art. 83 a ust. 2a u.o.p. W skardze podniesiono w szczególności, że:

IV. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. Prezydent wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc zarzut naruszenia art. 83 c. ust. 3 i 4 w związku z art. 83 a ust. 2a u.o.p. W skardze podniesiono w szczególności, że:

(-) Przed wystąpieniem z wnioskiem o usunięcie drzew pracownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Odpadami Komunalnymi tut. Urzędu dokonał wizji w terenie. W jej wyniku ustalono, iż przedmiotowe drzewa rosną pod napowietrzną linią energetyczną, której przewody przebiegają przez korony drzew, z wyjątkiem 1 szt. klonu jesionolistnego, który rośnie po przeciwnej stronie ulicy. Ponadto stwierdzono, że zrośnięte ze sobą wierzby iwy o obwodach pni 94 cm i 92 cm są rozłamane i mają próchniejące ubytki w pniach, ich statyka jest zagrożona. Natomiast brzoza brodawkowata o obwodach pni 38 cm + 45 cm ma wypróchnienia w pniach i zagrożoną statykę. Klon jesionolistny o obwodzie pnia 87 cm oraz brzozy brodawkowate o obwodach pni 64 cm. 48 cm, 41 cm, 48 cm + 59 cm mają zagrożoną statykę. Pozostałe wnioskowane do usunięcia drzewa są w zadowalającej kondycji zdrowotnej. W obszarze drzew nie stwierdzono obecności ptasich gniazd ani gatunków chronionych.

(-) Starosta prowadzący postępowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew potwierdził ocenę Prezydenta co do ich stanu oraz co do tego, iż stwarzają on zagrożenie dla osób i mienia w stosunku do przyległych prywatnych zabudowanych nieruchomości, napowietrznej linii energetycznej oraz dla użytkowników drogi i poprowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem, nie uzależniając jednocześnie usunięcia tych drzew od dokonania nasadzeń zastępczych.

(-) W świetle przepisów nałożenie przez organ obowiązku dokonania w/w nasadzeń ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Zastrzeżenie tego rodzaju warunku musi następować z uwzględnieniem stanu faktycznego i możliwości wnioskodawcy. Ponadto zgodnie z art. 83 b ust.1 pkt 9 cyt. ustawy wnioskodawca składając wniosek, jeśli planuje wprowadzić nasadzenia zastępcze sporządza do wniosku projekt planu nasadzeń. W tym przypadku wnioskodawca nie planował nasadzeń zastępczych, gdyż w obecnym stanie urządzenia przedmiotowego pasa drogowego ich wprowadzenie nie byłoby racjonalne. Należy podkreślić, że ulica [...] aktualnie nie jest w pełni urządzona. Pas drogowy stanowi droga gruntowa, brak jest chodnika, wydzielonego pasa dla infrastruktury zieleni. Przedmiotowe drzewa znajdujące się w pasie drogowym ww. ulicy, jak stwierdził Starosta wyrosły samoistnie, są usytuowane tuż przy ogrodzeniach nieruchomości położonych przy ul. [...]. Póki drzewa nie stwarzały zagrożenia były na gruncie utrzymywane, a gałęzie wchodzące w kolizję z przewodami linii energetycznej przycinane. Jednak obecnie stan drzew, jak i ich usytuowanie doprowadziły do kolizji z linią energetyczną oraz do zagrożenia w ruchu drogowym, jak i do zagrożenia dla ludzi i mienia, w tym dla nieruchomości przyległych. Toteż ich usunięcie stało się konieczne.

(-) Nakładanie obowiązku wprowadzenia nasadzeń zastępczych (przed urządzeniem pasa drogowego) wymaga opracowania planu urządzenia pasa drogowego i nie zostało zaplanowane ani organizacyjnie, ani finansowo. Z powyższych względów Skarżący nie może zgodzić się na wprowadzenie nasadzeń zastępczych na teren, co do którego nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, narażając się na naruszenie dyscypliny finansowej związanej z brakiem możliwości racjonalnego wykonania i utrzymania nasadzeń. Należy podkreślić, że w przypadku urządzania pasów drogowych na terenie miasta uwzględniane jest wprowadzenie nasadzeń przydrożnych nie tylko w ramach kompensacji przyrodniczej za usuwane drzewa, ale też w ramach racjonalnego urządzania pasów drogowych. Starosta, po przeprowadzeniu wizji lokalnej i analizie załączonych dokumentów uwzględnił zawarte we wniosku stanowisko o nie nakładanie obowiązku wprowadzenia nasadzeń kompensacyjnych.

(-) Pozostawienie drzew w obecnym stanie i sugerowane przez organ odwoławczy dokonanie cięcia, aktualnie przekroczyłoby 30% objętości korony i nie rozwiąże problemu kolizji z linią energetyczną, ponieważ niektóre pnie drzew dotykają przewodów, a dalsze ich cięcie znacznie uszczupli korony, co w konsekwencji doprowadzi do zniszczenia drzew.

(-) Wniosek o usunięcie drzew podyktowany jest zagrożeniem, jakie powodują w związku istniejącym stanem zdrowotnym, a w szczególności zapewnieniem bezpieczeństwa polegającego między innymi na prawidłowym funkcjonowaniu linii energetycznej i zapobieganiem jej uszkodzeniom mogącym spowodować zagrożenie pożarowe (co najprawdopodobniej miało już miejsce, gdyż na niektórych drzewach widoczne są ślady osmalenia).

(-) Pozostawienie drzew w obecnym stanie stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, dlatego ich usunięcie jest uzasadnione.

V. Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. GDOŚ wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.83 ust.2a u.o.p., było uzgodnienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym drogi publicznej. Przekonujące wywiodły organy obu instancji, iż pozytywnemu uzgodnieniu przedłożonego projektu stanęły na przeszkodzie istotne potrzeby ochrony przyrody. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Z art.83 ust.1 u.o.p. wynika, iż usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wymaga uzyskaniu zezwolenia. Zezwolenie to wydaje się na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495).

"Wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe i pozostawione uznaniu administracyjnemu. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji." (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 535/16, publ. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA", dostępna na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków (art.83a ust.1 u.o.p.).

Zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art.83a ust.2 u.o.p.).

Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta (art.90 ust.1 u.o.p.).

Zawarte w tym przepisie rozwiązanie jest konsekwencją postanowień zawartych w art. 24 k.p.a. zobowiązujących do wyłączenia się od rozstrzygania w sprawie pracowników pozostających z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (por. Krzysztof Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II" LEX/el. 2020).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących konkluzji:

Występując do Starosty o zezwolenie na wycięcie drzew, zlokalizowanych w pasie drogowym drogi publicznej, Prezydent wskazał na: (-) ich zły stan zdrowotny, (-) zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i ruchu drogowego oraz (-) kolizję z napowietrzną linią energetyczną. Przywołane twierdzenia wnioskodawcy podlegały szczegółowej analizie organów wyspecjalizowanych w ochronie przyrody, tj. RDOŚ i GDOŚ, w kontrolowanym obecnie postępowaniu o uzgodnienie stosownego projektu zezwolenia. Rolą Sądu było w tej sytuacji ustalenie, czy wydane w sprawie postanowienia, oparte na uznaniu administracyjnym, nie wykraczają poza granice tego uznania, opierając się na dowolności ustaleń faktycznych bądź ocen prawnych. Stwierdzić należy, iż uchybienia tego rodzaju nie wystąpiły w niniejszej sprawie, albowiem oba organy dokonały starannej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego, wyczerpująco i przekonująco wskazując priorytety, którymi kierowały się przy jej rozstrzyganiu (tj. ochronę substancji przyrodniczej). Stanowisko organów, iż materiał dowodowy, jaki zgromadzono w sprawie na okoliczność stanu i funkcji drzew objętych wnioskiem, nie uzasadnia odstąpienia od ich ochrony przed wycięciem, nie budzi w tej sytuacji zastrzeżeń Sądu. W kwestionowanych postanowieniach trafnie zatem przyjęto w szczególności, że:

(-) Stanu wskazującego na konieczność wycinki drzew, nie potwierdza dokumentacja załączona do akt sprawy, w tym materiał graficzny oraz protokół sporządzony podczas wizji terenowej. Niewielkie odchylenie pnia drzewa względem gruntu czy obecność ubytków bez ich oceny nie może stanowić podstawy do usunięcia drzew.

(-) Skarżący może wykonać przycięcie koron wchodzących w kolizję z napowietrzną linią energetyczną. Zgodnie z art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza się usunięcie gałęzi w wymiarze nieprzekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że ma to na celu utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa. Dlatego w sytuacji, kiedy wcześniej były prowadzone prace w obrębie korony drzewa, które miały na celu uformowanie jego korony lub jej obniżanie możliwe jest usunięcie gałęzi w ilości większej niż 30%. Zarządca nieruchomości, na której rosną drzewa, zwłaszcza w takich lokalizacjach jak pasy drogowe czy pod napowietrznymi liniami energetycznymi, winien prowadzić pielęgnację znajdujących się tam drzew niezależnie od tego czy zostały nasadzone świadomie czy zaadoptowane zostały tzw. samosiewy.

(-) Zgodnie z art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określenia przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenie tego drzewa lub krzewu. Organ prowadzący postępowanie główne, uzależniając zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych winien w szczególności wziąć pod uwagę dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz cechy usuwanych drzew, takie jak m.in.: wartość przyrodnicza, kulturowa, krajobrazowa i lokalizacja. Przez nasadzenia kompensacyjne, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) należy rozumieć działania prowadzące do przywrócenia równowagi przyrodniczej, wyrównania szkód dokonanych w środowisku poprzez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Nasadzenia te są zatem rekompensatą dla środowiska za zniszczenia jakie zostały w nim dokonane.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że nasadzenia kompensacyjne mogą być wykonywane tylko w sytuacji kiedy wnioskodawca dołączy do wniosku o usuniecie drzew plan nasadzeń zastępczych, o którym mowa w art. 83b ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o ochronie przyrody. O możliwości i konieczności dokonania nasadzeń kompensacyjnych nie może decydować wnioskodawca. Ocena taka powinna zostać dokonana przez organ rozpatrujący daną sprawę, np. starostę, który jest organem ochrony przyrody (zgodnie z art. 91 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody). Należy również zaznaczyć, że ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody nie wskazuje, że nakaz dokonania nasadzeń zastępczych/kompensacyjnych uzależniony jest od dołączenia do wniosku planu takich nasadzeń. To organ podejmując decyzję o usunięciu drzew powinien przeprowadzić analizę strat w środowisku lub wprowadzić działania kompensujące minimalizujące tę stratę. Informacje takie powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Organ prowadzący główne postępowanie, tj. Starosta nie przeprowadził analizy możliwości dokonania nasadzeń kompensacyjnych w kontekście strat przyrodniczych jakie nastąpią po usunięciu wnioskowanych drzew.

Organ uzgadniający projekt decyzji zezwalającej na usunięcie drzew musi kierować się po pierwsze treścią ww. przepisu, który daje mu uprawnienie do dokonania uzgodnienia, po drugie przepisami systemowo regulującymi możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzew i po trzecie doświadczeniem, czy przesłankami racjonalnymi, skoro przepisy omawianej ustawy wprost nie formułują kryteriów, od których zależy możliwość uzyskania zezwolenia. RDOŚ jest wyspecjalizowanym organem ochrony przyrody, który ocenia wpływ usunięcia drzew na przyrodę i funkcjonowanie lokalnych ekosystemów. Niejednokrotnie usunięcie drzew jest konieczne (np. ze względu na zły stan fitosanitarny, zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, realizację inwestycji), wówczas wskazuje/nakazuje przeprowadzenie działań kompensacyjnych, które negatywny wpływ na przyrodę złagodzą. Natomiast procedurą usuwania drzew i dokonywania nasadzeń zastępczych zajmują się organy gminy (zgodnie z rozdziałem 4 ustawy o ochronie przyrody). RDOŚ i następnie GDOŚ, jako organ uzgadniający, opierając się na swoich kompetencjach i wiedzy, wskazując na konieczność dokonania nasadzeń kompensacyjnych bierze pod uwagę stratę w środowisku przyrodniczym wywołaną usunięciem drzew, przyczynę ich usunięcia czy dostępność miejsc, w których można wykonać nowe nasadzenia. W przypadku usunięcia drzew nowe nasadzenia, co do zasady, powinny być wykonywane w tym samym miejscu. Jeżeli ze względu na różne okoliczności nie jest to możliwe, wybór innego miejsca powinien wynikać z analizy materiału dowodowego i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

(-) Sam fakt usytuowania drzew przy drodze nie może być wystarczającą przesłanką przemawiającą za ich usunięciem. Zagrożenie stwarzane przez drzewo powinno mieć rzeczywisty charakter, a nie hipotetyczny.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.