Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anetta Makowska-Hrycyk, , Protokolant: referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej: oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy C. (dalej: strona, skarżąca, Gmina) jest uchwała z dnia 15 grudnia 2020 r. nr XVII/170/20 (dalej: uchwała) Rady Powiatu Wrocławskiego (dalej: Rada, organ) w sprawie pozbawienia drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. ,dalej: uosp) oraz art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej: udp). W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę nr [...] przebiegającą na terenie Gminy C., relacji D.- K.-N.. W § 2 przewidziano, że położenie i przebieg drogi oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, a w § 3, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Wrocławskiego. § 4 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 17 grudnia 2020 r., poz. 7100).

W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że w ramach tzw. kaskadowego sposobu przekazywania dróg publicznych na rzecz Powiatu Wrocławskiego zostało przekazanych szereg dróg. Nastąpiło to na podstawie: - uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, którą to uchwałą na rzecz Powiatu Wrocławskiego zostały przekazane odcinki dawnych dróg krajowych nr [...] (od ronda łączącego [...] z [...] w m. T. do ronda [...] w m. T.) i [...] (od węzła [...] w m. M. do skrzyżowania [...] w m. B.); Sejmik uznał, że ww. odcinki dawnych dróg krajowych nie spełniają kryteriów wymaganych dla dróg wojewódzkich i przekazał je na rzecz Powiatu Wrocławskiego; - uchwał Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2019: nr XIII/319/19 r. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich, nr XIII/321/19 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich, nr XIII/322/19 r. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie ww. uchwał zostały na rzecz Powiatu Wrocławskiego przekazane odcinki dawnych dróg wojewódzkich nr [...] (S./droga powiatowa nr [...]/- M. /droga wojewódzka nr [...]), nr [...] (relacji: stacja kolejowa B. /droga powiatowa nr [...]/- B. /droga wojewódzka nr [...]) i nr [...] (relacji: stacja kolejowa D./droga powiatowa [...]/- D. /droga wojewódzka nr [...]/).

Dalej wskazano, że Rada Powiatu korzystając z uprawnienia z art. 10 ust. 5c udp zmieniła kategorię dróg i uznała, że droga powiatowa nr [...] spełnia warunek proporcjonalnej długości w ramach dostępnej puli dróg, które możliwe są do pozbawienia kategorii drogi powiatowej w ww. trybie i dlatego podjęcie uchwały jest zasadne. Jednocześnie podkreślono, że droga powiatowa nr [...] służy głównie potrzebom lokalnej społeczności i nie spełnia wymogów udp przewidzianych dla dróg powiatowych.

Zaskarżając tę uchwałę w całości, Gmina zarzuciła rażące naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej, której Zarządcą jest Zarząd Powiatu Wrocławskiego w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tej drogi oraz poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie drogi z powodu błędnego uznania, że utraciła ona charakter drogi powiatowej i stała się wyłącznie drogą o znaczeniu lokalnym;

2. art. 10 ust. 5c udp poprzez niezachowanie proporcji odcinków dróg przekazanych w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi;

3. art. 10 ust. 5c udp poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera szczegółowego uzasadnienia przesłanek zastosowania tego przepisu, tj. nie wykazano braku spełnienia przez przekazaną drogę kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową wskutek zastąpienia jej drogami uprzednio przekazanymi kaskadowo oraz nie wykazano zasady proporcjonalności;

4. art. 10 ust. 3 udp poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała przyjęta w dniu 15 grudnia 2020 r. wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, w sytuacji kiedy przepis stanowi, że zaliczenie drogi do nowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku następnego;

5. art. 10 ust. 5d udp poprzez brak wykazania w uzasadnieniu uchwały, czy zostały dochowane obowiązki informacyjne wobec wójta o zamiarze podjęcia przez Radę Powiatu Wrocławskiego przedmiotowej uchwały;

6. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 udp poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny bez wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych podstaw przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonym w Konstytucji zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu).

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 200 p.p.s.a. , wniosła strona o:

1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały;

2) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że w uzasadnieniu uchwały nie wykazano przesłanek pozbawienia drogi kategorii powiatowej wymaganych udp. Z uzasadnienia uchwały nie wynika dochowanie zasady proporcjonalności, nie wynika bowiem ile kilometrów dróg otrzymał Powiat w ramach kaskadowego przekazania z Województwa Dolnośląskiego i ile kilometrów oddał w ramach kaskady na rzecz gminy, co stanowi naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu nie wykazano również, że droga utraciła charakter drogi powiatowej, jak również nie dochowano obowiązków informacyjnych z art. 10 ust. 5d udp. Zdaniem strony powodem przekazania ulicy [...] w D. jest chęć pozbycia się przez Powiat drogi w złym stanie technicznym, wymagającej ogromnych nakładów, nie od udźwignięcia przez budżet strony. Na powyższy fakt zwracali uwagę radni Rady Gminy C. w apelu skierowanym do Rady, gdzie wskazywali na możliwość przekazania innych dróg. W tej sprawie kierowane były również interpelacje kilkorga radnych.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała Rada, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego, w trakcie którego Wojewoda Dolnośląski wystąpił o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w zakresie trzech uchwał, tj.: zaskarżonej niniejszą skargą, uchwały nr XVII/171/2020 w sprawie pozbawienia dróg nr [...], [...] i [...] kategorii drogi powiatowej, uchwały nr XVII/172/20 w sprawie pozbawienia drogi relacji S.-M. kategorii drogi powiatowej (odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]). Postpowanie dla wszystkich uchwał było prowadzone jednocześnie z uwagi na ich łączny charakter. W piśmie z 29 grudnia 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego mocą uchwały nr XVI/428/15 z 15 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, odcinki dawnych dróg krajowych [...] (długość 3,811 km) i [...] (długość odcinka 6,703 km) w trybie kaskadowego sposobu pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich, pozbawił kategorii dawne drogi wojewódzkie o łącznej długości 10,514 km, co skutkowało jednocześnie zaliczeniem tych dróg z mocy prawa do kategorii dróg powiatowych, będących w zarządzie Powiatu Wrocławskiego. A mocą uchwały nr XIII/319/19 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich, uchwały nr XIII/321/19 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich i uchwały nr XIII/322/19 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich – Sejmik Województwa w trybie kaskadowego sposobu pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich pozbawił kategorii dawne drogi wojewódzkie o długości 5,621 km, co skutkowało jednocześnie zaliczeniem tych dróg z mocy prawa do kategorii dróg powiatowych. Na podstawie ww. uchwał drogami powiatowymi stało się łącznie 16,135 km dawnych dróg wojewódzkich. Powyższa informacja została wskazana w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Dalej wyjaśniła Rada, że w 2017 r. Powiat Wrocławski skorzystał już z możliwości kaskadowego przekazania dróg - uchwała nr XVI/120/17 z 28 marca 2017 r. w sprawie pozbawienia drogi nr 1938D kategorii drogi powiatowej, którą przekazano 3,093 km dróg. Do przekazania pozostało zatem 13,042 km.

Argumentowała Rada, że w postępowaniu nadzorczym, Wojewoda stwierdził, że Rada podejmując uchwały o przekazaniu dróg objęła przekazaniem 13,166 km, co oznaczało naruszenie zasady proporcjonalności. Dlatego Starosta Powiatu Wrocławskiego pismem z 12 stycznia 2021 r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części uchwały nr XVII/171/20 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie pozbawienia dróg [...], [...], [...] kategorii drogi powiatowej w części dotyczącej drogi powiatowej nr [...] o długości 0,655 km. Organ nadzoru stwierdził nieważność ww. uchwały – rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 15 stycznia 2021 r. W efekcie powyższego, zdaniem Rady, zachowana została zasada proporcjonalności w zakresie pozostałych uchwał rady Powiatu z 15 grudnia 2020 r., w tym zaskarżonej.

W zakresie pozostałych zarzutów, wskazała Rada, że Powiatu realizuje swoje obowiązki jako zarządca dróg i są one utrzymywane w należytym stanie, dotyczy to również przekazanych dróg. Nie zgodził się również organ z zarzutami skargi, że droga nie utraciła charakteru drogi powiatowej. Wskazał organ, że droga [...] zlokalizowana na terenie Gminy C. – relacji (D.) [...]- K. –[...] (N.) o długości 3,650 km rozpoczyna i kończy swój przebieg na skrzyżowaniach z drogą powiatową na [...] w Gminie C. (która w odróżnieniu od drogi [...] stanowi główny ciąg komunikacyjny w tym rejonie i stanowi drogę powiatową). Wyjaśnił organ, że sporna droga przebiega w otoczeniu typowej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz w otoczeniu gruntów rolnych. Droga nie stanowi połączenia sąsiednich powiatów między sobą, tj. Powiatu-Miasta Wrocław, Powiatu Wrocławskiego, Powiatu Oleśnickiego i Powiatu Oławskiego, ani nie stanowi połączeń między siedzibami gmin w tych powiatach; nie stanowi również innych połączeń z drogami powiatowymi ani drogami wyższej kategorii – łączy się bezpośrednio z drogami gminnymi sąsiednich miejscowości, kumulującymi ruch pochodzący z osiedli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Droga zdaniem Rady służy miejscowym potrzebom z występującym na niej ruchem lokalnym o małym natężeniu w stosunku do innych dróg na terenie Gminy C. Dalej wskazała Rada, że aktualnie odcinek drogi stanowi ogólnodostępną drogę jednojezdniową, przeznaczoną do ruchu w obu kierunkach, ma zapewnione połączenia z drogami publicznymi na skrzyżowaniach, nie wymaga bezkolizyjnych przecięć z innymi rodzajami tras komunikacyjnych oraz obsługuje tereny przyległe bez ograniczeń. Droga zapewnia połączenia komunikacyjne mieszkańców wsi K. oraz części mieszkańców miejscowości D. i N. oraz stanowi dojazd do pól i dróg gruntowych obsługujących tereny rolne. Obecna klasa techniczna drogi jest odpowiednia dla kategorii drogi gminnej zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.)

Zaznaczyła Rada, że otrzymała drogi, w tym sporną, które nie spełniały definicji dróg powiatowych. A zmiana przepisów w zakresie warunków technicznych i klas właściwych dla dróg powiatowych oraz otrzymane od Województwa drogi w wyższym standardzie spowodowały konieczność analizy istniejącej sieci dróg. Wytypowane na terenie Powiatu drogi w celu ich przekazania, w tym na terenie Gminy Czernica, były przedmiotem dyskusji w trakcie cyklu spotkań z włodarzami wszystkich gmin z terenu Powiatu Wrocławskiego, które odbyły się w połowie 2020 r. W trakcie tych spotkań, w tym z Gminą C. szczegółowo uzasadniano przyczyny zmian kategorii dróg.

Zdaniem Rady w sprawie zostały dochowane również wymogi informacyjne i nie doszło do innych zarzucanych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 uosp, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności strony oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia drogi nr [...] na terenie Gminy C. kategorii dróg powiatowych. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 uosp oraz art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 udp. Uchwałą postanowiono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę nr [...] przebiegającą na terenie Gminy C., relacji D.- K.-N. (§ 1); przewidziano, że położenie i przebieg drogi oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do uchwały (§ 2), wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Wrocławskiego (§ 3); uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 17 grudnia 2020 r., poz. 7100).

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie stwierdził naruszenia prawa i podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f udp dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 udp regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z przepisów art. 10 ust. 5a do 5f udp wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Stąd jako niezasadny ocenia Sąd zarzut niedochowania przez organ terminu (naruszenia art. 10 ust. 3 udp).

Dalej wyjaśnić trzeba, że w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870, dalej: ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 po ust. 5 dodała ustępy 5a-5f.

W następstwie tej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:

5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie udp., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Ponadto w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawodawca dał możliwość Radzie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania.

Zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d udp w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b udp);

- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Pozbawiając drogę kategorii drogi powiatowej, Rada winna wykazać zatem zaistnienie przewidzianych prawem przesłanek. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu.

Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17).

A zatem również uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c udp winno zawierać uzasadnienie wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu.

W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wraz z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy powyższe wymogi spełniają.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co Sąd ocenia jako prawidłowe, organ wskazał że w ramach tzw. kaskadowego sposobu przekazywania dróg publicznych na rzecz Powiatu Wrocławskiego zostało przekazanych szereg dróg. Wyjaśnił organ, że na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich na rzecz Powiatu Wrocławskiego zostały przekazane odcinki dawnych dróg krajowych nr [...] (od ronda łączącego [...] z [...] w m. T. do ronda [...] w m. T.) i [...] (od węzła [...] w m. M. do skrzyżowania [...] w m. B.). Drogi te na skutek poprzednio obowiązujących przepisów udp stały się wcześniej drogami gminnymi. Ustawodawca poprzez nowelizację udp dał możliwość gminom pozbawienia kategorii dróg gminnych dawnych grog krajowych i przekazanie ich na rzecz województw. Sejmik WD uznał, że ww. odcinki dawnych dróg krajowych nie spełniają kryteriów wymaganych dla dróg wojewódzkich i przekazał je na rzecz Powiatu Wrocławskiego. Ponadto na podstawie uchwał Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2019: nr XIII/319/19 r. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich, nr XIII/321/19 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich, nr XIII/322/19 r. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie ww. uchwał zostały na rzecz Powiatu Wrocławskiego przekazane odcinki dawnych dróg wojewódzkich nr [...] (S./droga powiatowa nr [...]/- M. /droga wojewódzka nr [...]), nr [...] (relacji: stacja kolejowa B. /droga powiatowa nr [...]/- B. /droga wojewódzka nr [...]) i nr [...] (relacji: stacja kolejowa D./droga powiatowa [...]/- D. /droga wojewódzka nr [...]/). Z akt sprawy (m.in. z pisma z dnia 12 stycznia 2021 r. k. 75 akt oraz z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego i odpowiedzi na skargę) wynika, że na podstawie ww. uchwał drogami powiatowymi stały się odcinki dróg wojewódzkich o długości 16,135 km. Powiat w 2017 r. skorzystał już z możliwości kaskadowego przekazania dróg - uchwała z dnia 28 marca 2017 r. nr XVI/120/17 w sprawie pozbawienia drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej, mocą której przekazano drogę o długości 3,093 km. A zatem Powiat nadal miał możliwość przekazania w trybie kaskadowym dróg powiatowych o długości 13,042 km. Na podstawie uchwał z 15 grudnia 2020 r. Rady Powiatu Wrocławskiego, tj. zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr XVII/171/2020 w sprawie pozbawienia dróg nr [...], [...] i [...] kategorii drogi powiatowej i uchwały nr XVII/172/20 w sprawie pozbawienia drogi relacji S.-M. kategorii drogi powiatowej (odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) pozbawionych zostało kategorii dróg powiatowych łącznie 13,166 km odcinków dróg.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zaskarżona uchwała wraz z uchwałą nr XVII/171/2020 w sprawie pozbawienia dróg nr [...], [...] i [...] kategorii drogi powiatowej i uchwałą nr XVII/172/20 w sprawie pozbawienia drogi relacji S.-M. kategorii drogi powiatowej (odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) - była przedmiotem postępowania nadzorczego. W efekcie postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] stwierdził nieważność w części uchwały nr XVII/171/20 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie pozbawienia dróg [...], [...], [...] kategorii drogi powiatowej w części dotyczącej drogi powiatowej nr [...] o długości 0,655 km.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca tego postępowania) ma znaczenie w sprawie w aspekcie oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Sąd nie neguje stanowiska skarżącej, że kontroli legalności uchwały Sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Jednakże w niniejszej sprawie mając na uwadze zakres ww. postępowania nadzorczego oraz jego skutek w postaci stwierdzenia nieważności w części jednej z uchwał (dotyczących tzw. kaskadowego przekazania dróg), co wywołuje skutek ex tunc - niezbędne jest uwzględnienie tak ukształtowanego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. A zatem Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę zobligowany jest wziąć pod uwagę stan prawny obejmujący również stwierdzenie nieważności jednej z uchwał, co w sprawie ma wpływ na ocenę zarzutu związanego z brakiem zachowania proporcjonalności.

Mając na uwadze powyższe postępowanie nadzorcze i jego skutek, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza zasady proporcjonalności wymaganej przepisami o tzw. kaskadowym przekazywaniu dróg. W efekcie bowiem stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, pozbawionych kategorii dróg powiatowych zostało łącznie 12,511 km odcinków dróg (a jak wyżej wskazano Powiat miał możliwość przekazania w trybie kaskadowym dróg powiatowych o długości 13,042 km). Tym samym przekazanie drogi [...] na terenie Gminy C. o długości 3,650 km nie naruszało zasady proporcjonalności.

Dostrzega Sąd, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwestia dochowania proporcjonalności została wskazana w sposób dość lakoniczny, jednak na podstawie całokształtu aktu sprawy w tym dokumentacji z postępowania nadzorczego jednoznacznie wynika jakie wielkości (długości) dróg były objęte tzw. przekazaniem w trybie kaskadowym.

Podobnie, jako zgodną z przepisami ocenia Sąd uchwałę w zakresie spełnienia i uzasadnienia przesłanki, że przedmiotowa droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 udp). W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że droga powiatowa nr [...] służy głównie potrzebom lokalnej społeczności i nie spełnia wymogów udp przewidzianych dla dróg powiatowych. Z akt sprawy wynika, że droga [...] zlokalizowana jest na terenie Gminy C. – relacji (D.) [...]- K. –[...] (N.) o długości 3,650 km rozpoczyna i kończy swój przebieg na skrzyżowaniach z drogą powiatową na [...] w Gminie C. (która w odróżnieniu od drogi [...] stanowi główny ciąg komunikacyjny w tym rejonie i stanowi drogę powiatową). Jak wskazał organ sporna droga przebiega w otoczeniu typowej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz w otoczeniu gruntów rolnych. Droga nie stanowi połączenia sąsiednich powiatów między sobą, tj. Powiatu-Miasta Wrocław, Powiatu Wrocławskiego i Powiatu Oławskiego, ani nie stanowi połączeń między siedzibami gmin w tych powiatach; nie stanowi również innych połączeń z drogami powiatowymi ani drogami wyższej kategorii – łączy się bezpośrednio z drogami gminnymi sąsiednich miejscowości, kumulującymi ruch pochodzący z osiedli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Droga służy miejscowym potrzebom z występującym na niej ruchem lokalnym o małym natężeniu w stosunku do innych dróg na terenie Gminy C. Wskazano, że aktualnie odcinek drogi stanowi ogólnodostępną drogę jednojezdniową, przeznaczoną do ruchu w obu kierunkach, ma zapewnione połączenia z drogami publicznymi na skrzyżowaniach, nie wymaga bezkolizyjnych przecięć z innymi rodzajami tras komunikacyjnych oraz obsługuje tereny przyległe bez ograniczeń. Droga zapewnia połączenia komunikacyjne mieszkańców wsi K. oraz części mieszkańców miejscowości D. i N. oraz stanowi dojazd do pól i dróg gruntowych obsługujących tereny rolne. Obecna klasa techniczna drogi jest odpowiednia dla kategorii drogi gminnej zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Odnośnie zarzutów związanych ze stanem technicznym ulicy [...] w D., to jak wskazała Rada, Zarząd Powiatu realizował swoje obowiązki jako zarządca dróg również względem przekazanych dróg. Nadto jak zostało wykazane, przekazane drogi utraciły charakter drogi powiatowej.

Jako niezasadny ocenia Sąd również zarzut naruszenia art. 10 ust. 5d udp dotyczący braku zawiadomienia Wójta Gminy C. o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej. Jak wynika z akt i na co powołuje się Powiat, Zarząd Powiatu dopełnił wymogów powiadomienia. W aktach znajduje się pismo - zawiadomienie z 28 października 2020 r. skierowane do Wójta, w którym jest zawarta informacja o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi nr 1924D kategorii drogi powiatowej ze wskazaniem, że planowane posiedzenie Rady Powiatu odbędzie się w grudniu 2020 r. (k. 43 akt administracyjnych) oraz pismo z 10 grudnia 2020 r. doprecyzowujące datę sesji na dzień 15 grudnia 2020 r. (k.47 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia i skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.