Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1439/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję OIP w Krakowie
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, art. 4 pkt 2, art. 25, art. 41 ust. 1 -4, ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: Art. 10 ust. 1 pkt 9a, art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. B. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 28 sierpnia 2012r. nr [....] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2011r., nr [....], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 28 sierpnia 2012r. nr rej [...] utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia M. K. – starszej pielęgniarki w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz.U.2008 r., Nr 237, poz. 1656) - od dnia 1 stycznia 2010r.

Powyższe decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Uczestniczka M. K. wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. zwróciła się do Państwowej Inspekcji Pracy o nakazanie pracodawcy - Szpitalowi [...] w K - umieszczenia jej w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.

W związku z powyższym organ wszczął postępowanie i ustalił , że ww. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od dnia 15 czerwca 2002r. na czas nieokreślony, na stanowisku starszej pielęgniarki, w pełnym wymiarze czasu pracy w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii mieszczącym się w Oddziale Klinicznym Klinik Gastroenterologii i Hepatologii oraz Chorób Zakaźnych Szpitala [...] w K. Organ dokonał analizy zakresu czynności i stwierdził, że obowiązki wykonywane na tym stanowisku pracy polegały m.in. na zapewnieniu kompleksowych świadczeń pielęgniarskich w oddziale intensywnej terapii. Ponadto organ zapoznał się z oceną ryzyka zawodowego dla zajmowanego stanowiska pracy.

W rozpoznawanej sprawie zakres wykonywanych prac przez ww. pielęgniarkę jest niesporny.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 poz. 24 do ustawy o emeryturach pomostowych, do prac o szczególnym charakterze została zaliczona praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru.

Organ wyjaśnił, że pod pojęciem personelu medycznego rozumie się osoby wykonujące zawód medyczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U.2011.112. 654)., do której to kategorii pracowniczej należy uczestniczka.

Co do rozumienia pojęć z zakresu nauk medycznych, takich jak dyscyplina zabiegowa, zespół zabiegowy i ostry dyżur, organ I instancji oparł się na opinii biegłej lek. med. B. B. z dnia 9 listopada 2011r. uzupełnionej – w związku z zarzutami skarżącego szpitala – na posiedzeniu w dniu 9 lutego 2012r. Protokół przesłuchania biegłej stanowi załącznik nr 29 do protokołu z dnia 19 kwietnia 2012r. Przedmiotową opinię organ uznał za wyczerpującą, logiczną, spójną, zrozumiałą i przekonywującą. Poprawność tej opinii, zdaniem organu, została potwierdza opinią Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie medycyny pracy I. Z. – F. z dnia 7 lutego 2012r., która stanowi załącznik nr 30 do Protokołu z dnia 19 kwietnia 2012r.

W związku z powyższym organ przyjął, że pojęcie zespołu operacyjnego dyscyplin zabiegowych oznacza zespół minimum dwóch osób, które biorą udział w zabiegu, natomiast dyscyplina zabiegowa jest taką dyscypliną medycyny, w której wykonuje się różnego rodzaju zabiegi, w tym ratujące zdrowie lub życie pacjenta.

W ocenie organu, do tej dyscypliny należą zabiegi wykonywane na oddziale, na którym uczestniczka pracuje na stanowisku starszej pielęgniarki.

Odnośnie działania w ramach ostrego dyżuru, organ przyjął, że działanie to polega na konieczności wykonywania pewnych świadczeń zdrowotno-medycznych ze wskazań życiowych, a których konieczność ma charakter nagły i nieprzewidywalny.

Obie te cechy, zdaniem organu, występują we wszystkich oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii, bez względu na ich usytuowanie w strukturze Szpitala [...].

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący szpital podniósł, że do jego wyłącznej kompetencji należy ustalanie wykazu stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze; inspektor pracy nie jest kompetentny do kwestionowania sporządzonego przez pracodawcę takiego wykazu.

Skarżący szpital sporządził wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, jednak stanowisko uczestniczki nie mogło być w nim ujęte.

Kompetencje inspektora pracy ograniczają się w ocenie skarżącego szpitala do zbadania czy pracownik, który złożył skargę w trybie art.41 ust.6 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, jest zatrudniony na stanowisku ujętym w wykazie sporządzonym przez pracodawcę. Inspektor pracy ma prawo do nakazania pracodawcy wpisania danego pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze tylko w razie stwierdzenia rozbieżności pomiędzy tym wykazem i ewidencją pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Ponadto w odwołaniu podniesiono, że załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jest zamknięty i do prac o szczególnym charakterze nie mogą być zaliczone prace inne niż nim objęte, choćby sposób ich wykonywania i jakość mogły obniżyć się z wiekiem. Ewidencja pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze jest prowadzona przez skarżący szpital zgodnie z wymogami art. 41 ust. 1 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych i nie wszystkie stanowiska, także w oddziałach dyscyplin zabiegowych mogą być zakwalifikowane do ujęcia ich w ww. wykazie.

W ocenie skarżącego szpitala, praca uczestniczki jako członka personelu medycznego Oddziałów Anestezjologii i Intensywnej Terapii nie została ujęta w wykazie stanowisk pracy, o którym wyżej mowa, gdyż praca ta nie spełnia przesłanek określonych w załączniku Nr 2, poz. 24 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił stanowiska skarżącego szpitala i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że przepis art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy daje jej organom kompetencje do władczego rozstrzygnięcia nakazem mającym cechy decyzji administracyjnej m.in. o wpisaniu danego pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze, czy nie, a to ustalenie warunkuje wpis do ewidencji pracowników wykonujących taką pracę, bez względu na to czy dane stanowisko znajduje się na wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze. Usunięcie rozbieżności pomiędzy wykazem stanowisk sporządzonym przez zakład pracy, a ewidencją pracowników wykonujących taką prace może nastąpić już tylko w trybie przewidzianym art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia inspektora pracy oparte na opinii biegłej, a także w zakresie spełnienia przez uczestniczkę przesłanek uzasadniających uznanie ją za pracownika wykonującego pracę o szczególnym charakterze, a w konsekwencji zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonego nakazu.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący szpital zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 3 ust. 3 w związku z załącznikiem Nr 2 do tej ustawy;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 i

art.77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe skarżący szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy .

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pracodawca ma obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Zgodnie z załącznikiem Nr 2 poz. 24 do ww. ustawy o emeryturach pomostowych, skarżący szpital ustalił, jakie stanowiska spełniają kryteria wynikające z powyższych przepisów i podkreślił, że kompetencje w tym zakresie należą do pracodawcy. Wykaz tych stanowisk stanowi podstawę do wpisania przez pracodawcę w ewidencji pracowników zajmujących stanowiska wymienione w ww. wykazie.

W związku z powyższym organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego szpitala, błędnie zinterpretowały kompetencje inspektora pracy wynikające z art.11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Kompetencje inspektora odnoszą się do sytuacji, gdy pracownik zajmuje stanowisko znajdujące się na wykazie stanowisk, o którym mowa w art.41 ust.4 pkt.1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, jednak nie został umieszczony w ewidencji pracowników, o której wyżej mowa. Inspektor pracy nie ma natomiast kompetencji do samodzielnego kwalifikowania pracowników do umieszczenia w ewidencji. Kontrolę w zakresie prawidłowości rozstrzygnięć w tym zakresie sprawują organy ZUS.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący szpital wskazał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Wykaz prac o szczególnym charakterze, zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy o emeryturach pomostowych, w ocenie skarżącego szpitala, jest zamknięty, określa go bowiem załącznik Nr 2 do ww. ustawy i wykaz ten nie podlega każdorazowej, samodzielnej interpretacji organów stosujących prawo, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżone decyzje, zdaniem skarżącego szpitala, nie uwzględniają powyższej okoliczności.

Ponadto w skardze zarzucono, że organy orzekające dokonały błędnej interpretacji pkt 24 załącznika Nr 2 do ww. ustawy. Wskazując na przepisy dotyczące działalności leczniczej, skarżący szpital wyjaśnił, że tylko prace wykonywane na bloku operacyjnym są pracami wykonywanymi w warunkach ostrego dyżuru, jak wymaga tego wskazany pkt 24 załącznika, natomiast przesłanek tych nie spełnia praca wykonywana w gabinetach zabiegowych.

Skarżący szpital zarzucił, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały również nieprawidłowej interpretacji pojęcia "dyscyplin zabiegowych" i podniosły, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach, natomiast występuje w wykazie dyscyplin naukowych opracowanym na potrzeby 33 konkursu Komitetu Badań Naukowych. W wykazie tym przyjęto podział nauk klinicznych na zabiegowe i nie zabiegowe według metod postępowania. Podział ten jest akceptowany w nauce i może służyć jako wskazówka do interpretacji pkt 24 załącznika Nr 2 do ustawy.

W ocenie skarżącego szpitala, prace pielęgniarek na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii nie są pracami wykonywanymi w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych. W tym zakresie stanowisko organów oparte na ustaleniach biegłej, skarżący szpital uznał za dowolne i nieznajdujące oparcia w literaturze fachowej. Przyjmując za prawidłową interpretację dokonaną przez biegłą, a w ślad za nią przez organy, w ocenie skarżącego szpitala, nieuzasadnione byłoby ograniczenie ustawodawcy zawarte w pkt 24 w postaci "personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru", w takim przypadku należałoby poszerzyć ten wykaz o wszystkich pracowników działalności podstawowej (leczniczej) podmiotów leczniczych.

Odnośnie kryterium działania "w warunkach ostrego dyżuru", skarżący szpital wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 2011r., sygn. akt K 23/09 (Dz. U. 2011.54. 285.), w którym wyjaśniono, że należy kierować się kryterium pracy w warunkach nagłości i nieprzewidywalności, utrudniających stosowanie procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób.

Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły natomiast w swych rozstrzygnięciach szerokie rozumienie wymienionych określeń, często oparte na potocznym ich rozumieniu.

Skarżący szpital zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy nie uwzględniły bowiem struktury organizacyjnej Szpitala [...], a zwłaszcza tego, że dyscypliny zabiegowe nie występują we wszystkich jednostkach organizacyjnych skarżącego szpitala. Mimo, iż wykaz jednostek zabiegowych był przedłożony organom w toku postępowania, okoliczność ta nie została uwzględniona w wydanych rozstrzygnięciach.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) zgodnie, z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podziela.

Granice sprawy wyznacza przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym nakazano umieszczenie uczestniczki M. K. starszej pielęgniarki anestezjologicznej w prowadzonej przez skarżący Szpital [...], na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2008 r., Nr 237, poz. 1656 ze zm.) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek na FEP (Fundusz Emerytur Pomostowych), zawierającej dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.

Rozstrzygając sprawę, sąd w niniejszym składzie w całości podziela ustalenia, poglądy i stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1530/12 w sprawie o tożsamym sporze prawnym.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy powołanej o emeryturach pomostowych, w myśl którego "prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik Nr 2 do ustawy." Takie brzmienie przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ustawodawca w tym przepisie zarazem zdefiniował istotę prac o szczególnym charakterze oraz że do prac takich zaliczył te tylko, których cechy określa załącznik Nr 2. Wykaz ten nie ma charakteru przykładowego.

Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego Szpitala [...], że odczytanie normatywnej treści przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, musi nastąpić łącznie z treścią załącznika Nr 2 do ustawy. Załącznik ten zawiera wykaz prac o szczególnym charakterze, obejmującym 24 pozycje z których ostatnia łączy się z przedmiotem sprawy. Zgodnie z pozycją 24 wykazu prac o szczególnym charakterze do prac tych ustawodawca zaliczył "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru".

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 1 przedmiotem regulacji ustawy o emeryturach pomostowych są m.in. rodzaje prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej (pkt 2), zasady postępowania w sprawach emerytur pomostowych (pkt 3) – określone rozdziałem 4 (art. 24 – 28), oraz obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (pkt 6) – określone w rozdziale 7 (art. 41 – 42) pod tym tytułem.

Nie można też pominąć, że to przepisem art. 48 tej ustawy z mocą od 1 stycznia 2010r. zmieniono w ustawie z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2012, poz. 404 ze zm. – dalej ustawa o PIP): art. 10 ust. 1 przez dodanie pkt 9a, przez co do zadań PIP przydano także kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych; oraz dodano przepis art. 11a i zaliczono wydane na jego podstawie nakazy do decyzji określonych w art. 33 ustawy o PIP.

Rozważenie zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego nie może być też oderwane od wynikającego z art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 obowiązku prowadzenia przez pracodawcę – płatnika składek: 1) wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek płacenia składek na FEP, zawierającej dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Oznacza to, że prowadzona ewidencja identyfikuje danymi określonymi art. 41 ust. 3 pkt 2 osobę pracownika, za którego jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP.

Wypełniający treść rozdziału 7 ustawy o emeryturach pomostowych przepis art. 41 w ust. 1 pkt 1 i 2 przewiduje, obowiązek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzenia centralnego rejestru stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP.

Z zestawienia przepisów art. 41 ust. 2 i ust. 3, z przepisem ust. 4 pkt 1 i 2 wynika, że centralny rejestr stanowisk pracy tworzy suma liczby stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykazanych przez płatników a centralny rejestr pracowników wykonujących takie prace zawiera dane pracowników u poszczególnych płatników składek, za których przewidziany jest obowiązek opłacenia składek na FEP.

Okręgowy Inspektor Pracy nie kwestionuje stanowiska skarżącego Szpitala, że organy inspekcji pracy nie mają przyznanych przepisami prawa kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy, które pracodawca - płatnik zaliczył do prac wykonywanych w warunkach szczególnych lub prac o szczególnym charakterze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za powszechnie przyjęte na gruncie dotychczasowego stanu prawnego uznać należy stanowisko wyeksponowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 1969/10 (Lex nr 919866), że organy inspekcji pracy, w następstwie skargi pracownika wniesionej na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, nie mają podstaw do orzekania co do wykazu stanowisk pracy prowadzonego zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Pogląd, że prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy jest nadal aktualny w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012r, sygn. akt I OSK 1121/12 – niepubl.).

Braku kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy skarżącego Szpitala jest zresztą organ Inspekcji Pracy świadomy, co potwierdza stanowisko odpowiedzi na skargę, odwołujące się do przepisu art. 11 pkt 8 ustawy

o Państwowej Inspekcji Pracy, określającego inne niż władcze formy sprawowania kontroli przez kierowanie wystąpień lub poleceń.

Na tle tych regulacji powstaje zagadnienie czy przedmiotem odniesienia dla pracodawcy w celu utworzenia i prowadzenia ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych jest – w odniesieniu do prac o szczególnym charakterze – wprost załącznik Nr 2 do art. 3 ust. 3 ustawy, czy też wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub – jak w sprawie – o szczególnym charakterze, który płatnik obowiązany jest prowadzić na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jest w sprawie poza sporem, że Szpital [...] w K nie prowadzi wykazu w zakresie stanowisk, na których praca wykonywana jest szczególnych warunkach w rozumieniu art. 3 ust. 1 i załącznika Nr 1 ustawy.

Objęte przepisami art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2; wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek płacenia składek na FEP stanowią przewidziane ustawą instrumenty mające służyć jej realizacji.

Przewidziany art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy wykaz, którego obowiązek prowadzenia obciąża płatnika – pracodawcę, określa te stanowiska, na których od strony przedmiotowej wykonywane są prace w warunkach szczególnych (jako mieszczące się w wykazie prac objętych załącznikiem Nr 1 do art. 3 ust. 1) lub mają charakter szczególny – jako odpowiadające wykazowi prac objętych załącznikiem Nr 2 do art. 3 ust. 3. Zarazem wykazy tych prac łączą je z pracą wykonywaną przez pracowników o określonym typie kwalifikacji zawodowych (np. piloci, kierowcy, operatorzy sprzętu, nauczyciele, personel medyczny itd.).

Natomiast ewidencja pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 winna identyfikować danymi osobowymi, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 lit. a –d pracowników płatnika wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Na tle tych regulacji – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – punktem odniesienia dla przewidzianej art. 10 ust. 1 pkt 9a kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wprost wykaz prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określonych załącznikami Nr 1 czy Nr 2, lecz wykaz stanowisk pracy płatnika – pracodawcy, na których taka praca jest wykonywana. Organy Państwowej Inspekcji nie kwestionują stanowiska Szpitala, ze wykaz stanowisk pracy z art. 41 ust. 4 pkt 1 jest pochodną wykazu prac określonych załącznikiem Nr 1 lub Nr 2.

Przyrównywanie pracy na określonym stanowisku, wprost do wykazu prac, o których mowa w załącznikach Nr 1 do art. 3 ust. 1, czy załącznika Nr 2 do art. 3 ust. 3, w toku kontroli wywołanej skargą opartą na przepisie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych w istocie prowadzi do rozszerzenia ustawowego katalogu prac uznanych za wykonywane w szczególnych warunkach lub mających szczególny charakter i wykracza poza kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Nawet w przywołanych na poparcie swego stanowiska przez Okręgowego Inspektora Pracy wyrokach WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 1413/11 – 1420/11, Sąd przyjął stanowisko, że ustawowy katalog prac "w szczególnych warunkach" i "o szczególnym charakterze" jest zamknięty.

W przedmiotowej sprawie, poza sporem było, iż w wykazie stanowisk pracy skarżącego Szpitala Uniwersyteckiego utworzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze w rozumieniu pkt 24 załącznika Nr 2 do art. 3 ust. 3 ustawy, figurują tylko stanowiska;

- lekarza operatora, lekarza anestezjologa (członka zespołu operacyjnego),

- pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki anestezjologicznej na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki oddziałowej na bloku operacyjnym

Podstawę uwzględnienia skargi stanowi naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w kilkudziesięciu orzeczeniach wyjaśnił istotę prowadzenia na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, oraz zajął stanowisko co do zakresu przedmiotowego stosowania nakazów, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W wyrokach m.in. z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 512/12, z dnia 14 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 552/12, z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 567/12 i sygn. akt I OSK 561/12, z dnia 28 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 582/12 i sygn. akt I OSK 650/12, a także z dnia 04 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 908/12 (wszystkie Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA), Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednolite i jednoznaczne stanowisko, którego fragmenty brzmią następująco: Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym jest do kwalifikacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie sąd powszechny.

Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowień. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt UK 113/11 stwierdził: "w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych ( art. 83 ust. 2 u.s.u.s)".

Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika Nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy nie uwzględniły spornego charakteru sprawy zakwalifikowania prac pielęgniarek, do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Organy naruszyły zatem przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. I OPS 4/12 wskazano, że: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych)".

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy wiec o tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a

i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia praw do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych.

Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie udokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej (...).

Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach "za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek", a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze, ale ocena i rozstrzygniecie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych.

Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach.

Wprawdzie jak wynika z treści uzasadnień tych wyroków, zapadły one w sprawach na tle wykładni art.. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika Nr 2 " wykaz prac o szczególnym charakterze", ale nie zmienia to istoty zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w odniesieniu do niniejszej sprawy, w której przedmiotem był spór o wykładnię tego samego przepisu art. 41 ust. 4 pkt 2 tyle, że w związku z pkt 24 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Kwestia bowiem rozważanego zakresu kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy unormowanych art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz istoty prowadzonej na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ewidencji pracowników jest ta sama.

Można jeszcze tylko wskazać, że przepis art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych, który określa wszystkie warunki jakie łącznie muszą wystąpić, aby prawo do emerytury przysługiwało pracownikowi, nie wiąże spełnienia warunku pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co do okresu pracy, oraz jej wykonywania przed i po datach określonych tym przepisem, z wykazaniem tych okoliczności z powołaniem na ewidencję, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy.

W myśl przepisów art. 25 ust. 1 i 2 zawartych w rozdziale 4 dotyczącym zasad postępowania w sprawach emerytur pomostowych decyzje w tych sprawach podejmuje właściwy organ rentowy, a od decyzji w sprawie emerytury pomostowej służy odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych względów prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kompetencja organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ogranicza się do spraw w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że przyjęta przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykładnia art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w tej sprawie w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, naruszyła w związku z art. 3 ust. 3 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych właściwość organów rentowych w tych sprawach.

Odnośnie do złożonego przez Okręgowego Inspektora Pracy wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego: "Czy art. 11 a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r. poz. 404 ze zm.) interpretowany w ten sposób, iż organy PIP nie mają prawa decydować o tym, czy dany pracownik rzeczywiście wykonuje pracę o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, jest, czy nie jest zgodny z art. 24 Konstytucji" stwierdzić należy, co następuje: podstawą wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, której to wątpliwości mnie daje się usunąć w drodze wykładni, jak również wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej, konkretnej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wniosku Okręgowego Inspektora Pracy, podstawą skierowania przez sąd w niniejszej sprawie tak sformułowanego pytania miałyby być rozbieżności, jakie zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące kompetencji organów do ustalania faktu wykonywania przez pracownika pracy o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, w związku z regulacją wynikającą z przepisu art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, oraz unormowaniem zawartym w przepisach art. 41 ust. 2, 3 i 4 ustawy o emerytach pomostowych. Stwierdzić należy przede wszystkim, że tylko i wyłącznie uznanie przez sąd, że w danej sprawie występują nie dające się usunąć wątpliwości co do konstytucyjności aktu prawnego, daje podstawę do wystąpienia z pytaniem prawnym do TK. Nie są podstawą takiego wystąpienia wątpliwości, które poweźmie strona. Natomiast sam fakt istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zakresu kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i sądów powszechnych w przedmiocie stanowiącym istotę rozpoznawanej sprawy nie stanowi podstawy do skierowania sformułowanego przez organ pytania do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej przez sprawie Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP stosowanych przepisów ustawy o emeryturach pomostowych i przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ani też, aby zastosowana przez Sąd wykładnia art. 11a ustawy o PIP była sprzeczna z art. 24 Konstytucji RP, który stanowi, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej, oraz że Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Wykładnia przyjęta przez Sąd, polegająca na zakwestionowaniu kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach jest sporna i uznaniu, że kompetencję tę posiadają inne organy, nie stoi w sprzeczności z ustanowioną w Konstytucji RP ochroną pracy, oraz nadzorem Państwa nad warunkami jej wykonywania.

W oparciu o powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą decyzję organu I instancji oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2011r. nr [...].

Rozpatrując ponownie sprawę Okręgowy Inspektor Pracy będzie miał na uwadze okoliczność, że postępowanie w sprawie wszczęto na skutek skargi w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, oraz wiążącą organ z mocy art. 153 P.p.s.a ocenę prawną i wskazania. Uwzględniając treść uchylonych decyzji, w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. określono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Z tych względów orzeczono jak w punkcie II sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.