Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1325/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 kpa w zw. z art. 52 ust 1 pkt 1 PB
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Parku Narodowego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazującej K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], zrealizowanego niezgodnie z przepisami na podstawie zgłoszenia, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności ww. budynku.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem [...] Parku Narodowego w sprawie nielegalnie zrealizowanych budynków gospodarczych na płody rolne, usytuowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał w dniu [...] sierpnia 2015 r. kontroli na w/w nieruchomości, stwierdzając realizację 2 budynków gospodarczych, drewnianych, parterowych. Budynek objęty niniejszym postępowaniem został zrealizowany na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], który na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. został uchylony, a postępowanie umorzone.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, że obiekt zrealizowano niezgodnie z przepisami, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazał K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że działka nr ew. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...] i posiadająca powierzchnię 0,3 ha), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W dniu dokonywania zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, działka nr ew. [...] stanowiła działkę siedliskową, była bowiem zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zarzucił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonały sprawdzenia, czy działka ta stanowi gospodarstwo rolne. Budynki gospodarcze znajdujące się bowiem na przedmiotowej działce (obecnie działka nr ew. [...]) objęte są ostatecznym nakazem rozbiórki wydanym przez PINB. W ocenie organu powiatowego ustalenie, czy działka stanowi nadal działkę siedliskową, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i działalność rolniczą, powinno być zweryfikowane przed przyjęciem zgłoszenia. W ocenie organu powiatowego zakup działki siedliskowej nie może automatycznie stanowić o możliwości zastosowania zwolnień wynikających z przepisów Prawa budowlanego, a tym samym służyć obejściu przepisów prawa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jako uzupełniających zabudowę działki siedliskowej. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy realizacji tylko takich inwestycji, które są związane z już istniejącą zabudową. W ocenie organu powiatowego, wyłącznie taka interpretacja zapewnia prawidłową realizację celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zagospodarowanie danego terenu przesądzone jest w takim przypadku przez wcześniejszą inwestycję, zrealizowaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub wydaną decyzję o warunkach zabudowy.

W ocenie organu powiatowego nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Organ powiatowy wskazał, że inwestor posiadał wiedzę, iż działka położona jest na terenie [...] Parku Narodowego i jest objęta zakazem wynikający z art. 15 ust. 2 powyższej ustawy. Nadto, Dyrektor [...] Parku Narodowego w sprawie samej działki siedliskowej ([...]), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/11 oddalił skargę na postanowienie, a Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 20123 r. sygn. akt II OSK 1476/12 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie organu powiatowego, działania inwestora zmierzały do obejścia przepisów prawa, gdyż zamiarem jego była budowa kilku budynków gospodarczych, których sposób użytkowania może budzić wątpliwości. Ilość budynków, ich lokalizacja oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę może wskazywać zdaniem organu pierwszej instancji, że inwestor docelowo zamierzał zrealizować je pod rekreację.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że co prawda K. K. zrealizowała budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (w stosunku do którego właściwy organ wniósł sprzeciw, który następnie został uchylony decyzją organu II instancji), jednak obiekt wzniesiono na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez zgody właściwego organu ([...] Park Narodowy) na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. [...]Park Narodowy wystąpił z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki, co wskazuje w ocenie organu powiatowego, że nie wyraża on zgody na legalizację obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K.. Odwołująca wskazała, że sporny budynek gospodarczy przeznaczony jest na przechowywanie płodów rolnych i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z tym, zdaniem odwołującej, wybudowanie takiego obiektu stosownie do art. 219 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia, co też odwołująca uczyniła. Odwołująca podkreśliła, że od powyższego zgłoszenia został wniesiony sprzeciw, który następnie został uchylony przez Wojewodę [...]. Powyższe oznacza zdaniem odwołującej, że Wojewoda [...], jako organ wyższej instancji zbadał niniejszą sprawę i uznał, że złożony przez sprzeciw od zgłoszenia był niezasadny. Dodała przy tym, że zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowego budynku na terenie jej siedliska jako uzupełniającego zabudowę zagrodową, a siedlisko wchodzi w skład prowadzonej przez odwołującą gospodarstwa rolnego. Na potwierdzenie powyższego odwołująca przedłożyła zaświadczenie wydane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wpisaniu odwołującej na listę producentów rolnych.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy podał, że budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr [...] we wsi [...], nastąpiła w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Wskazał, że wprawdzie Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., jednak sprzeciw ten na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...] został uchylony, a postępowanie umorzone.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że z przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, iż przed przyjęciem zgłoszenia (niewyrażeniem sprzeciwu) organ administracji architektoniczno-budowlanej winien dokonać oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy lub innymi przepisami, w tym przypadku z przepisami ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. W ocenie organu odwoławczego, na etapie przyjmowania zgłoszenia, inwestycja powinna zostać zbadana z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ewentualna niezgodność powinna być podstawą wniesienia sprzeciwu, który w omawianej sprawie został uchylony.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego". Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z powyższego zapisu wywiódł, że budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] nie może zostać zakwalifikowana jako rozbudowa istniejącej działki siedliskowej, ponieważ w/w obiekt znajduje się na działce odrębnej od nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wraz z zabudową zagrodową. Zdaniem organu odwoławczego, takie stanowisko organu powiatowego nie zasługuje na aprobatę – odwołująca wskazała bowiem, że działki, mimo iż zostały administracyjnie rozdzielone, to stanowią funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego K. K. prowadzi działalność rolniczą. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. o sprzeciwie i umarzającej postępowanie organu I instancji w całości wskazał, że K. K. uprawdopodobniła, że w/w nieruchomość stanowi działkę siedliskową rolną.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który powstał legalnie - na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2013 r., a istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest podyktowane wykonaniem inwestycji na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem, natomiast w przypadku ujawnienia, że inwestor użytkuje obiekt niezgodnie z przeznaczeniem, organ powiatowy będzie uprawniony do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...] Park Narodowy wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego w postaci łącznej ilości budynków gospodarczych zlokalizowanych przez inwestora na działce ew. [...] oraz działkach sąsiednich w kontekście ich lokalizacji na terenie [...] Parku Narodowego, w strefie chronionego krajobrazu, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co doprowadziło do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, w którym park narodowy będący wspólnym dobrem społecznym i narodowym jest zabudowywany bez "ładu i składu", a także bez uprzedniej zgody i uzyskania opinii Dyrektora Parku w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez inny organ administracji publicznej w innej sprawie i na tej podstawie uznanie, że działka inwestora stanowi działkę siedliskową, bo okoliczność ta została "uprawdopodobniona" w innym postępowaniu, a nadto uznania jako dowód w sprawie zaświadczenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sprzed jedenastu lat, w którym zaświadczono o nadaniu K.K. numeru identyfikacyjnego w krajowym systemie ewidencji producentów, przy jednoczesnym pominięciu i nieuwzględnieniu dowodów (w tym wizji lokalnej) zgromadzonych przed organem pierwszej instancji w sprawie:

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, dla których organ rozstrzygający odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgromadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie, a wskazujących, że działka inwestora w dacie zabudowy budynkami gospodarczymi stanowiła co prawda działkę siedliskową, była bowiem zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, jednakże budynki na tejże działce objęte zostały ostatecznym nakazem rozbiórki wydanym przez PINB, a organy administracji architektoniczno-budowlanej zaniechały sprawdzenia, czy działka ta stanowi gospodarstwo rolne;

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji treści z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy całkowicie pominął dowód wskazujący, że na działce nr [...] we wsi [...] jest sześć budynków gospodarczych, na działce [...] dwa budynki gospodarcze, a także studnia wiercona i zbiornik na gnojówkę oraz na dalszych wydzielonych przez inwestora działkach bezpośrednio sąsiadujących kolejne cztery budynki gospodarcze, co daje sumę 12 budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą w postaci trzech studni wierconych oraz trzech zbiorników na gnojówkę. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie organu doprowadziło do prymatu interesu inwestora nad interesem społecznym w postaci ochrony przyrody parku narodowego.

Skarżący wskazał ponadto, że dokonywanie przez inwestora zabudowy parku narodowego kilkunastoma budynkami gospodarczymi, wyłącznie na podstawie dokonywanych zgłoszeń bez każdorazowego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazującą K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] i umorzająca postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności ww. budynku.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu II instancji narusza art. 105 § 1 k.p.a , bowiem ustalenia tego organu nie wyjaśniły wszystkich kwestii faktycznych i prawnych a w konsekwencji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego jest przedwczesne.

Zauważenia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast do robót już wykonanych stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle tych unormowań można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia.

Ponadto na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

W tej sytuacji nie można podzielić tezy organu odwoławczego, iż bezprzedmiotowym jest prowadzenie niniejszego postępowania wobec legalnie dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu organu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie zignorował postawiony przez organ I instancji problem konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na przedmiotowej działce.

Podstawę materialno-prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy nie wykazał jednak w niniejszej sprawie, że kryterium to nie zostało spełnione. Organ nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego.

Przy czym obowiązkiem organu jest odniesienie się do twierdzeń organu I instancji ,że działka w chwili jej zabudowy stanowiła użytki rolne, zaś istniejące na niej dwa budynki objęte były decyzjami organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. Nie bez znaczenia pozostaje także ,że na przedmiotowej działce nr ew. [...] powstały dwa budynki gospodarcze wraz z infrastruktura towarzyszącą , a na sąsiednich działkach ponad 10 takich obiektów.

Kwestią zasadniczą jest także fakt, iż działka nr ew. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...] i posiadająca powierzchnię 0,3 ha), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Implikuje to konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach.

Tymczasem Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach dotyczącej działki sąsiedniej położonej w tej samej strefie ochronnej, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Następnie sądy administracyjne zarówno I jak i II instancji ( II OSK 1476/12), uznały prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji i wskazały, że teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Nie ulega wątpliwości, iż kwestie te powinny być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji, a co było materią ustaleń organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego".

Zdaniem Organu II Instancji działka nr ew. [...]jest wyłączona spod wskazanego zakazu bowiem stanowi funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego K.K. prowadzi działalność rolniczą.

Organ powołał się na zaświadczenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r. zaświadczające o nadaniu inwestorce nr identyfikacyjnego w krajowym systemie ewidencji producentów. Jednak ze względu na znaczny upływ czasu – ponad 11 lat okoliczność prowadzenia działalności rolniczej winna być przez organ zweryfikowana. Tymczasem organ nie skorzystał z art 136 kpa i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym względzie , nie przeprowadził oględzin które mogłyby potwierdzić czy rzeczywiście jak wskazuje skarżąca prowadzi ona na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze.

Sąd dostrzega przedłożone wraz ze skargą zaświadczenie z [...] marca 2017r. jednak kontrola Sądu obejmuje stan faktyczny i prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te dwie kwestie będą przedmiotem oceny organu odwoławczego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, należycie uzasadnionej.

Z tych przyczyn, uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a, oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 przywołanej ustawy w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozp. Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015r.poz 1804).