Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 638/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  pkt  5;  art. 50  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o.o., decyzją z dnia 20 kwietnia 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104, 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004, poz. 2603 ze zm./ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku przy ul. J. Soplicy 1 dz. nr 1111 obr 534 w G. W uzasadnieniu wskazano, że po wpłynięciu wniosku z dnia 17 listopada 2006r., złożonego przez A Spółkę z o.o. w sprawie ustalenia lokalizacji powołanej w sentencji inwestycji, organ wszczął postępowanie w powyższej sprawie. Organ I instancji wskazał, że oparł się na dotychczasowej praktyce i rozumieniu przepisów prawa dotyczących realizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności rozumieniu samej definicji inwestycji celu publicznego zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w wydanym w dniu 22 listopada 2006r. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wykładnia przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP, a także innych unormowań wynikających z prawa powszechnego, w tym przede wszystkim ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ powołując się na aktualne orzecznictwo, w tym na rozstrzygnięcia w analogicznych sprawach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, stwierdzających, że inwestycja realizowana przez komercyjny podmiot, jakim jest A, nie może być traktowana jako realizacja celu publicznego uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla niniejszej inwestycji, należy jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła A Spółka z o. o. wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że nie podziela poglądu zawartego w powołanym przez organ I instancji wyroku Sądu, albowiem, jak podniesiono, pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym i bez znaczenia pozostaje status prawny podmiotu realizującego tę inwestycję. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie co najmniej lokalnym.

Odwołujący w uzasadnieniu odwołania przywołał regulacje prawne przesądzające o tym, że stacje bazowe telefonii komórkowej są obiektami łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie wskazano, że pojęcie łączności publicznej wymienionej jako cel publiczny w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy odnieść o przepisów regulujących dziedzinę łączności w dacie wprowadzenia tego pojęcia do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 21 sierpnia 1997r. Działalność telekomunikacyjna była wówczas regulowana ustawą z 23 listopada 1990r. o łączności / Dz. U. z 1995r., nr 117, poz. 564 zez m./, uchyloną w dniu wejścia w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy pod pojęciem sieci telekomunikacyjnych użytku publicznego należało rozumieć sieć telekomunikacyjną służącą do świadczenia usług telekomunikacyjnych każdemu użytkownikowi na obszarze działania operatora tej sieci. Prawo telekomunikacyjne w art. 2 pkt 27-31 określa pojęcia związane z publicznym charakterem operatorów, sieci telekomunikacyjnych i usług w sieciach telekomunikacyjnych. Wskazano, że obecna działalność telekomunikacyjna odwołującego, polegająca na eksploatacji sieci telefonicznej i świadczenie usług w tej sieci, mieści się w zakresie pojęcia łączności publicznej, którymi posługuje się art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący działa na podstawie zezwolenia na eksploatację sieci telefonicznej, eksploatuje sieć i świadczy usługi na rzecz abonentów- to jest każdego kto zawarł z tym operatorem umowę o ich świadczenie. W tym stanie rzeczy, jak podniósł odwołujący, budowa stacji bazowej stanowi inwestycję służącą rozbudowie sieci telekomunikacyjnej tego operatora i służy zapewnieniu powszechnego dostępu do usług użytkownikom tej sieci.

Odwołujący podał również, że NSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 października 2005r. sygn. akt OSK 495/05 uznał, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Natomiast w doktrynie pogląd taki wyraził T. Grossmann w publikacji "Pojęci inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności" / Państwo i Prawo nr 9/2005 /.

Decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt 1937/07 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego na skutek wniosku A Spółki z o. o. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wskazał, iż stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - co ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego terenu, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zatem skoro w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji podał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem A Spółki z o.o. stanowi inwestycję celu publicznego, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do powołanego art.2 pkt 5, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" wg ustawodawcy należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm./. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest m.in. budowa i utrzymywanie obiektów łączności publicznej i sygnalizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując rozstrzygnięcia w sprawie powołanego wyżej wniosku wskazało, że podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroków tutejszego Sądu / wyrok z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Gd 408/05 , wyrok z dnia 15 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Gd 317/06/. W powyższych orzeczeniach Sąd wskazał, że budowa stacji telefonii komórkowej realizowana przez podmiot komercyjny, jakim jest A i stanowiąca po jej realizacji własność tego podmiotu- nie jest realizacją celu publicznego. Operator w tym przypadku nie tyle realizuje cel publiczny zdefiniowany w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz swój własny cel związany z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Powołując się w dalszym ciągu na uzasadnienie powyższych wyroków organ II instancji wskazał, że rozpoznając skargi Sąd uznał, że nie każdą inwestycję wiążącą się ze świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności, świadczonych przez liczne podmioty gospodarcze, można zakwalifikować jako realizację celu publicznego. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega wykładni, tak jak i inne przepisy tej ustawy. Kontrola zgodności z Konstytucją określonych aktów prawnych należy do Trybunału Konstytucyjnego, jednak WSA jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnie z Konstytucją. Organ II instancji wskazał, że Sąd dokonując wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że jego treść budzi istotne wątpliwości w zakresie w jakim definiuje cel publiczny w odniesieniu do łączności publicznej. Tym samym konieczne było sięgnięcie do innych niż wykładnia językowa reguł stosowanych przy interpretacji tekstu prawnego, które pozwoliłyby ustalić, czy znaczenie pojęciowe jakie ustawodawca przypisał definicji celu publicznego obejmuje także stację bazową telefonii komórkowej. W ocenie Sądu wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację inwestycji celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP, a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego. Uzasadniając powyższy pogląd Sąd wskazał, że prawo własności korzysta ze szczególnej ochrony – zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, oznacza to, że nie dopuszczalne ograniczenie prawa własności a tym bardziej jego odjęcie w drodze decyzji administracyjnej, bez wyraźnego umocowania ustawowego. Sąd wskazał na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w którym jest przewidziana możliwość wywłaszczenia, jeżeli jest ono dokonywane na cele publiczne. Zatem w rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarzałaby możliwość wywłaszczenia nieruchomości na ten cel nie w oparciu o akt normatywny lecz wyłącznie na podstawie decyzji organu administracji. Kolegium podzieliło też pogląd wyrażony w uzasadnieniu cyt. wyroków, że taka interpretacja art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która stwarzałaby szczególne preferencje dla jednego z podmiotów gospodarczych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego, byłaby sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, iż bardzo wiele podmiotów gospodarczych realizuje cele, które można określić jako publiczne, tj. służące określonej zbiorowości, a których inwestycje nie będą podlegały trybowi ustalania lokalizacji celu publicznego. Stąd nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia wyróżnianie spośród innych osób lub instytucji świadczących usługi o podobnym charakterze działalności prowadzonej przez operatorów telefonii komórkowej. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zalicza do celów publicznych łączność publiczną, a nie usługi komercyjne – aczkolwiek o charakterze publicznym.

Nadto organ II instancji uzasadniając zasadność umorzenia postępowania w sprawie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, co oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W sytuacji, gdy planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego zasadne było umorzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie inwestycji celu publicznego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła polska A Spółka z o. o. podając, że decyzja narusza interes prawny skarżącej poprzez uniemożliwienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm./, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm./, w zw. z art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej / Dz. U. nr 159 z 2003r., poz. 1548 ze zm./, oraz art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne / Dz. U. z 2004r., nr 171, poz. 1800 ze zm./, jak i art. 1 i art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności / tekst jednolity- Dz. U. z 1995r., nr 117, poz. 564 ze zm./ obowiązującej w dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- prawa procesowego poprzez naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 Konstytucji RP.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu skarżący w sposób szczegółowy uzasadnił powyższe zarzuty. Skarżący wskazał, że warunki konieczne dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego zawarte zostały w art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z prawem są to działania o znaczeniu lokalnym / gminnym/ i ponadlokalnym oraz stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawodawca nie ustanowił żadnych dalszych warunków. Zatem w aktualnym stanie prawnym możliwa jest realizacja celu publicznego przez podmiot prywatny i w całości z niepublicznych środków- wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym.

Skarżący podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymywanie łączności publicznej. W związku z powyższym zasadniczym w sprawie jest dokonanie interpretacji zwrotu "łączność publiczna". W tym zakresie skarżący wskazał, że w sprawie winna mieć zastosowanie definicja legalna słowa łączność zawarta w ustawie o łączności z 23 listopada 1990r. obowiązująca w dacie uchwalania ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji oraz wobec braku odpowiedniej definicji w obecnie obowiązujących ustawach zasadnym jest, jak podał skarżący, uznanie, iż dokonana w ustawie o łączności definicja "łączności" będzie miała zastosowanie w obecnym stanie prawnym. Zgodnie z art. 1 tej ustawy łączność oznacza pocztę i telekomunikację. Telekomunikacja została zdefiniowana jako nadawanie, transmisja i odbiór znaków, sygnałów, pisma, obrazów i dźwięków albo informacji jakiejkolwiek natury poprzez przewody, systemy radiowe, optyczne lub jakiekolwiek inne urządzenia wykorzystujące energię elektromagnetyczną. Natomiast sieć telekomunikacyjną zdefiniowano jako urządzenia, w tym kable, przewody oraz osprzęt, stosowane w telekomunikacji. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy działalność w dziedzinie telekomunikacji wykonują m.inn. podmioty, które otrzymały koncesje lub zezwolenia na eksploatację publicznej sieci telefonicznej. Wyjaśnienie określenia "publiczne" ma miejsce wyłącznie w odniesieniu do "sieci telekomunikacyjnych użytku publicznego" zdefiniowanych jako sieć telekomunikacyjna służąca do świadczenia usług telekomunikacyjnych każdemu użytkownikowi na obszarze działania operatora tej sieci. Wykładnia językowa zwrotu "użytek publiczny" oraz "publiczny" prowadzi do uznania, że są to pojęcia tożsame - określenie "publiczne" odnosi się do służenia każdemu użytkownikowi na obszarze działania operatora danej sieci. Wobec powyższego skarżący wskazał, że umiejscowienie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi cel publiczny w postaci budowy i utrzymywania łączności publicznej.

Skarżący podał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym zwrot "łączność" został użyty w art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej, w której wskazano, że zwrot łączność obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji. Telekomunikacja natomiast jest regulowana w ustawie z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne, w której za "telekomunikację" uważa się nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 27 tej ustawy " przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" jest przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie dokonano podziału wskazując, że obok dostawy usług / przedsiębiorcy komunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych/ działa operator, rozumiany jako przedsiębiorca telekomunikacyjny uprawniony do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Zgodnie ze słownikiem ustawowym, publiczna sieć telekomunikacyjna jest siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, które stanowią usługi telekomunikacyjne dostępne dla ogółu użytkowników.

W przekonaniu skarżącego świadczy on usługi telekomunikacyjne dla ogółu użytkowników, albowiem nie tylko użytkownicy telefonii komórkowej należącej do skarżącego korzystają z tychże usług, ale wszyscy użytkownicy, jakiejkolwiek telefonii cyfrowej czy też stacjonarnej korzystają z niej w chwili wykonywania połączeń z użytkownikami skarżącej i nadto w każdej chwili stać się mogą klientami skarżącego.

Skarżący wskazał ponadto, że każda telefonia, zarówno komórkowa, jak i stacjonarna, pełni publiczne usługi telekomunikacyjne na tej samej zasadzie, co skarżący, albowiem w każdym wypadku aby zainicjować połączenie trzeba być użytkownikiem danej telefonii. Powołując się na przedstawioną wyżej argumentację skarżący wskazał, że ma podstawy twierdzić, że wybudowanie przez niego stacji bazowej powinno zostać uznane za budowę i utrzymywanie łączności publicznej, zatem za wykonywanie jednego z ustawowo wskazanych celów publicznych.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi skarżący przytoczył zasadnicze motywy rozstrzygnięcia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005r. sygn. akt II OSK 495/05 oraz tezy artykułu T. Grossmana "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności" / Państwo i prawo nr 9/2005 / uznające, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych stacja bazowa telefonii komórkowej posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do powoływanego przez organ II instancji orzeczenia Sądu w sprawie IISA/Gd 408/05 i zawartych w nim argumentów dotyczących ochrony prawa własności i możliwości jej ograniczenia tylko w drodze ustawy, skarżący wskazał, że wywłaszczenie stanowi środek ostateczny w celu pozyskania nieruchomości, na której ma być realizowany cel publiczny. W sprawie stacji, której dotyczy skarga, skarżący uzyskał wstępną zgodę właściciela nieruchomości znajdującej się przy ul. Soplicy 1 w Gdańsku na zawarcie umowy najmu , na podstawie której na tej działce stanąć miałaby stacja bazowa. Nadto w przypadku stacji bazowych , które z reguły montowane są na budynkach, znacznie bardziej prawdopodobne byłoby zastosowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ograniczenia prawa w korzystaniu z nieruchomości, a nie procedura wywłaszczeniowa.

Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący podniósł, że w jego przekonaniu, sytuacja, kiedy w zbliżonym stanie faktycznym zapadają tak odmienne w swych konsekwencjach orzeczenia, prowadzi do rażącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Podstawą powyższego twierdzenia jest fakt, iż w zależności od miejsca, gdzie jest rozpatrywana sprawa zbliżona do niniejszej, należy spodziewać się odmiennych orzeczeń, co narusza zasadę równości wobec prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów proceduralnych skarżący podał, że w Gazecie Wyborczej z dnia 30 lipca 2007r. widnieje obwieszczenie Prezydenta Miasta o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci telekomunikacyjnej do kontenera PTK Centertel. Skarżący wskazał, że w powyższej sprawie Prezydent Miasta nie miał wątpliwości, czy inwestycja realizowana przez podmiot komercyjny jakim jest PTK Centertel może być traktowana jako inwestycja celu publicznego. Powołując się na powyższe skarżący wskazał, że uzasadnione jest twierdzenie iż, wbrew art. 8 kpa, Prezydent Miasta nie prowadził postępowania w prawie wniosku skarżącego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Jest to uzasadnione, albowiem postępowanie powyższe narusza Konstytucję RP podkreślającą zasadę równości obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest więc ustalenie , czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może też wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzona przez podmiot komercyjny /którego stacja następnie będzie stanowiła własność / jest realizacją celu publicznego.

Art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./definiuje inwestycję celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym / gminnym/ i ponadlokalnym / powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U.Nr 261 z 2004r., poz.2603 ze zm./. Z kolei w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały określone cele publiczne. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy są między innymi obiekty i urządzenia łączności publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd zważył, że dokonana przez skarżącego w skardze i jej uzasadnieniu interpretacja przedmiotowa pojęcia celu publicznego oparta na analizie cytowanych postanowień ustawy o łączności, ustawy o działach administracji oraz Prawa telekomunikacyjnego definiujących pojęcie łączności, sieci telekomunikacyjnej, telekomunikacji w związku z cytowanymi unormowaniami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie o gospodarce nieruchomościami i ich wykładnią językową, jest prawidłowa

Jednakże rozpoznając wniesioną skargę, Sąd w składzie orzekającym, podzielił stanowisko zawarte w powołanym przez organ II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie II SA/Gd 408/05 /publik. LEX nr 235253/. W konsekwencji powyższego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestycja której dotyczy rozpoznawana sprawa realizowana przez A Sp. z o.o., nie jest realizacją celu publicznego.

Jak to wyżej wskazano skarżący dokonał prawidłowej pod względem przedmiotowym interpretacji pojęcia cel publiczny, jednakże w powoływanym wyroku z dnia 22 listopada 2006r. Sąd uznał, że wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP, a także innych unormowań, w tym przede wszystkim ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela. Art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega bowiem takiej samej wykładni, jak każdy inny z przepisów zawartych w tym akcie, przy czym jak to wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2005r. / P 15/04 OTK-A 2005/3/2001/ Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnie z Konstytucją oraz, że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy / co wynika z art. 8 Konstytucji RP/. Dokonanie stosownej wykładni jest zatem prerogatywą Sądu orzekającego w sprawie.

Przez wykładnię prawa należy rozumieć ogół czynności prowadzących do ustalenia właściwej treści tekstu prawnego. Dokonując analizy omawianego przepisu Sąd stwierdził, iż jego treść budzi istotne wątpliwości w zakresie w jakim definiuje cel publiczny w odniesieniu do łączności publicznej. Tym samym uprawnione było sięgnięcie do innych reguł niż wykładnia językowa stosowanych przy interpretacji tekstu prawnego, które pozwoliłyby ustalić czy znaczenie pojęciowe jakie ustawodawca przypisał do wskazanej wyżej definicji celu publicznego obejmuje również stację bazową telefonii komórkowej.

Uznając iż przyjęta wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której realizację budowy stacji bazowej uznano za inwestycję celu publicznego, narusza normy konstytucyjne, Sąd miał na uwadze następujące okoliczności.

Prawo własności korzysta ze szczególnej ochrony, którą wprowadził art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowiący, że własność może być ograniczona w drodze ustawy. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne ograniczenie prawa własności, a tym bardziej jego odjęcie w drodze decyzji administracyjnej, bez wyraźnego umocowania ustawowego. Z kolei w art. 21 ust. 2 Konstytucji jest przewidziana możliwość wywłaszczenia, jeżeli jest ono dokonywane na cele publiczne. W rozważanym stanie faktycznym podstawą dla ograniczenie prawa własności byłaby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to stworzyłaby możliwość wywłaszczenia nie w oparciu o akt normatywny lecz wyłącznie na podstawie decyzji organu administracyjnego. Dokonując interpretacji przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zważył także, iż zawartej w Konstytucji zasadzie równości sprzeciwia się taka interpretacja tego przepisu, która stwarzałaby szczególne preferencje dla jednego z podmiotów gospodarczych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego. Bardzo wiele podmiotów gospodarczych realizuje cele, które można określić jako publiczne, czyli służące określonej zbiorowości, a których inwestycje nie będą podlegały trybowi ustalenia lokalizacji celu publicznego. Nie znajduje żadnego uzasadnienia wyróżnienie z pośród innych osób czy instytucji świadczących usługi o podobnym charakterze działalności prowadzonej przez operatorów telefonii komórkowej.

Należy mieć także na uwadze, że poza wywłaszczeniem, uznanie stacji bazowej telefonii komórkowej za cel publiczny będzie rodziła szereg konsekwencji prawnych, m.in. nieruchomość może być przedmiotem darowizny (art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość może być zbyta bez przetargu (art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami), podział nieruchomości może być dokonany z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), naliczane będą niższe opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Powyższe względy, w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przemawiały za stanowiskiem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostały one przedstawione w powoływanym orzeczeniu wydanym w sprawie II SA/Gd. 408/05.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył ponadto, że kwestia czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzona przez podmiot komercyjny, którego ta stacja następnie będzie stanowiła własność, jest realizacją celu publicznego wzbudziła liczne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych będąc powodem, powoływanych w skardze , rozbieżnych stanowisk składów orzekających.

Orzecznictwo uznające budowę stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego opierające się na językowej wykładni art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje cel publiczny wskazując na masowego odbiorcę / w tym wyraża się " publiczny" charakter usług telekomunikacyjnych świadczonych przez operatorów tej dziedziny łączności, a nadto sięga do przepisów Prawa telekomunikacyjnego w szczególności zawartych tam definicji ustawowych "publicznej sieci telekomunikacyjnej".

W tym miejscu wskazać należy, że po pierwsze stacja telefonii komórkowej nie jest publiczną siecią telekomunikacyjną lecz prywatną własnością operatora a po drugie termin "publiczny" z art. 2 pkt 30 ustawy Prawo telekomunikacyjne dotyczy wyłącznie dostępności do usługi przez bliżej nieokreślony krąg podmiotów.

Jak trafnie zauważył naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2000r. I SA 1986/99 / LEX nr 75560/ pojęcie "celu publicznego" jest terminem prawnie niedookreślonym. Wskazał nadto, że " pojęcie celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art.1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika jednoznacznie , że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. Należy więc konsekwentnie przyjąć, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa".

Końcowa część tezy nie została w pełni zaakceptowana . W doktrynie prawniczej T. Grossmann / Państwo i Prawo 2005 /9/81/ odnosząc się do w/wym. kwestii w zakresie pojęcia inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, stwierdza, że "możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny/ tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, albo państwowa lub komunalna osoba prawna/ i w całości z niepublicznych środków- wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym". Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny powołując powyższą publikację i aprobując wyrażone tam poglądy, stwierdza że w wielu dziedzinach działalności gospodarczej ma miejsce "prywatyzacja zadań publicznych" i dalej, że " w wielu dziedzinach można nawet mówić o prywatyzacji celów publicznych".

Wydaje się, że mamy tu do czynienia z pewnym nieporozumieniem w zakresie rozumienia treści znaczeniowej słowa " realizować".

Zgodzić się należy, że nie jest istotne jaki podmiot i jakiego prawa / osoba prywatna, spółka prawa handlowego/ oraz z jakich środków/ czy ze środków publicznych czy też w całości bądź w części niepublicznych / zamierza zrealizować w ramach prowadzonej działalności gospodarczej określone przedsięwzięcie inwestycyjne / i w tym zakresie rzeczywiście realizuje inwestycję/, ale nie koniecznie musi to być realizacja inwestycji celu publicznego/.

Wyeliminowanie czy też ograniczenie roli podmiotów publicznych / wskazana wyżej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego " prywatyzacja" zadań a nie celów publicznych/ nie wydaje się być właściwe, chociażby z uwagi na celowość legitymizacji realizowanych przez podmioty prywatne inwestycji mających istotnie charakter inwestycji celu publicznego. Jednostki ustawowo powołane do realizowania zadań publicznych / Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego/ ponoszą w w/wym. zakresie odpowiedzialność a więc muszą mieć również określone kompetencje nawet w sytuacji w której wykonanie inwestycji następuje przez podmiot niepubliczny i z jego środków.

Z w/ wym. względów uznać należy, że oceniana krytycznie część tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2000r. tylko częściowo straciła aktualność.

Dla oceny czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego ważne jest aby jej podstawowym założeniem był określony cel publiczny w takim znaczeniu, który uzasadnia wynik wykładni art. 6 ustawy w odniesieniu do tego właśnie terminu. Samo wymienienie w katalogu, który zawiera art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, łączności publicznej nie jest wystarczającą przesłanką do uznania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego.

Cel inwestycji określony jako cel publiczny, nie może być wyinterpretowany wyłącznie według zasad wykładni językowej pojęcia "łączność publiczna". W szczególności / jak to ma miejsce w rozważanym przypadku/, gdy wynik interpretacji słowa publiczna opiera się w zasadzie wyłącznie na stwierdzeniu powszechnego charakteru usług telekomunikacyjnych świadczonych przez prywatnych operatorów.

W ocenie Sądu tego rodzaju interpretacja narusza prawo.

Ponownie w tym miejscu Sąd wskazuje, że nie dostrzega racjonalnego uzasadnienia dla stosowania szczególnych preferencji wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z przepisów innych ustaw, jak również stoi na stanowisku, że taka interpretacja narusza zasadę konstytucyjnej ochrony własności. Jak już wcześniej była mowa o tym, dla przyjęcia, że określona inwestycja jest inwestycją celu publicznego bez istotnego znaczenia jest sposób jej finansowania oraz podmiot wykonujący. Nie ma też znaczenia forma rekompensowania poniesionych nakładów.

Cel publiczny powinien być natomiast wyrazisty i pierwszoplanowy. Realizowanie inwestycji mających taki charakter nie ma w swym założeniu aspektu komercyjnego, a więc obliczonego na uzyskiwanie zysków przez podmiot realizujący. Tych warunków nie spełnia zdaniem Sądu inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Już chociażby z uwagi na samą nazwę omawianej tu instytucji / cel publiczny/ przy interpretacji art. 6 ustawy nie można poprzestać na wykładni językowej i to w zakresie ograniczającym się do pojęcia "łączność publiczna" / powszechnie dostępna/, lecz należy sięgnąć do reguł wykładni również celowościowej. Wskazany wyżej przepis powinien zostać zinterpretowany nie tylko w zakresie fragmentarycznym sprowadzającym się do ustalenia zakresu pojęciowego terminu "łączność publiczna".

Ponieważ, o czym była wcześniej mowa i na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powoływanego wyroku z 8 listopada 2000r., pojęcie " celu publicznego" jest terminem prawnie niedookreślonym, należałoby zbadać kontekst historyczno- prawny , w którym się kształtowało.

Skoro takimi celami są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona do zaspokojenia potrzeb powszechnych można przyjąć, że są one realizowane dla zaspokojenia szczególnie ważnego dobra publicznego. Niezwykle utrudniona realizacja tych celów, stanowi o prawnie dopuszczalnym ograniczeniu praw jednostek czy określonych grup społecznych, z jednoczesnym stworzeniem opisanych wyżej preferencji prawnych, finansowych- zwolnień podatkowych dla podmiotu realizującego tego rodzaju inwestycję, a w niektórych przypadkach umożliwia dotacje z budżetu państwa czy ze środków samorządu terytorialnego. Realizacja takiego celu może się zatem odbywać kosztem innych i w założeniu jest formą przymuszenia określonych podmiotów do znoszenia nie akceptowanego przez siebie stanu rzeczy.

W rozważanym przypadku zakwalifikowanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego stwarza prawną możliwość lokowania tychże stacji na wskazanych wyżej zasadach preferencyjnych, jak również ominięcie zasady "dobrego sąsiedztwa". Powszechnie znanym jest fakt , że umiejscawianie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie osiedli mieszkaniowych powoduje protesty mieszkańców. Są one najczęściej uzasadniane obawami związanymi z negatywnymi skutkami zdrowotnymi promieniowania występującego przy połączeniach radiolinii mikrofalowej. Mają też aspekt ekonomiczny/ obniżenie wartości rynkowej domów czy lokali stanowiących własność mieszkańców/.

Śledząc prawną ewolucję określonych instytucji, które poprzedziły aktualnie obowiązującą regulację, jaką jest ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadzająca w art. 6 termin "celu publicznego" i definiująca go w sposób nastręczający, w ocenie Sądu , trudności interpretacyjne Sąd zważył, że obecnie termin ten związany jest głównie z możliwością wywłaszczenia nieruchomości / a więc pozbawieniem prawa własności jednostki dla realizacji ważnego publicznego dobra/. Pojawił się on w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości / Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm./. Obowiązująca wcześniej ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawierała, wśród innych przesłanek, jaką przesłankę wywłaszczenia niezbędność "na cele użyteczności publicznej". Art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. wymieniał już wprost instytucję "celu publicznego" stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału / rozdziału 6- zatytułowanego " Wywłaszczanie nieruchomości"/ stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. W art. 46 ust. 2 pkt 1 wymienia się też "łączność publiczną" jako cel ograniczenia lub odjęcia prawa własności. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że termin "łączność publiczna" w 1985r. odnosił się do inwestycji liniowych a nie do budowy stacji bazowych telefonii komórkowej.

Przechodząc na grunt aktualnej regulacji prawnej, to wyrazić należy pogląd, że nie można ograniczyć się wyłącznie do reguł wykładni językowej, i wywodzić stąd że "łączność publiczna" wyznacza zakres pojęciowy terminu "cel publiczny". Jest akurat odwrotnie- o tym czy łączność w znaczeniu prawnym jest "łącznością publiczną z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje wykładnia pojęcia "cel publiczny". "Publiczną", a więc skierowaną do bliżej nieokreślonej liczby odbiorców inwestycję/również w zakresie łączności/ można zatem definiować wyłącznie przez pryzmat znaczenia w/wym. terminu / "celu publicznego"/.

Z inwestycją celu publicznego możemy mieć do czynienia tylko wówczas , jeżeli w swoim założeniu została ona przedsięwzięta dla zrealizowania szczególnie ważnego publicznego dobra, którego realizacja bez stworzenia szczególnych preferencji ustawowych byłaby niezwykle utrudniona bądź wręcz niemożliwa.

Uznanie, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego, nie narusza, w ocenie Sądu, zagwarantowanej ustawowo wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej, lecz może wiązać z sobą jedynie pozbawienie prywatnych operatorów sieci telekomunikacyjnej przy budowie stacji bazowych dodatkowych preferencji wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów innych ustaw, jakie wiąże ze sobą realizacja celu publicznego. Oznaczać to będzie jednak większą dbałość o interesy tych osób lub społeczności lokalnych, które z bezpośrednim sąsiedztwem rządzeń, o których mowa wyżej widzą realne zagrożenie dla zdrowia oraz związek ze spadkiem wartości stanowiących ich własność nieruchomości.

Skoro zatem inwestor nie realizuje celu publicznego , to realizacji swoich zadań może domagać się w innym trybie.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 8 kpa Sąd zważył, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części wówczas , gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie przepisów proceduralnych w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a skarżący w uzasadnieniu swojej skargi nie wykazał, aby prowadzone w innej sprawie postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Również umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 kpa, z przyczyn wyżej przytoczonych i wskazanych przez organy administracji nie narusza prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i działając na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.