Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4093/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant starszy referent - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez P. N. (dalej: skarżący, powiat) jest decyzja Ministra Finansów (dalej: organ) z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2014 r. nr [...] zobowiązującą powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z przeprowadzoną kontrolą u skarżącego w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia, na rok 2010, pismem z [...] listopada 2014 r., Minister Edukacji Narodowej poinformował organ, że w szkołach/placówkach prowadzonych przez skarżącego stwierdzono zawyżenie liczby uczniów związane z błędami popełnionymi przez dyrektorów szkół/placówek w zakresie danych wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2009 r. Powyższe błędy spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 112,8331, a w konsekwencji część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 dla skarżącego została zawyżona o kwotę [...] zł.

Pismem z [...] listopada 2014 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Skarżący nie zajął stanowiska w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. we wskazanej powyżej wysokości.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z [...] czerwca 2015 r. Minister Edukacji Narodowej wypowiedział się w sprawie. Natomiast skarżący w piśmie z [...] lipca 2015 r. zwrócił uwagę, że w stanowisku z [...] czerwca 2015 r. Minister Edukacji Narodowej zaprezentował interpretację przepisów rozporządzenia ww. organu z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 296, poz. 1755) odmienną od tej wyrażonej w odpowiedzi na interpelację poselską nr 4731.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia środka zaskarżenia, organ powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył przepisy, na których się oparł oraz wskazał, że algorytm, na podstawie którego podzielono część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2009 r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi: P2, P3 i P4, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie wykazywani w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2009 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 - 3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie tych wag. Algorytm przewidywał również wagę P34 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r.:

w [...], liczba uczniów przeliczona wagą P2 została zawyżona o 5 uczniów, wagą P3 została zawyżona o 2 uczniów oraz wagą P11 została zawyżona o 15 uczniów,

w [...], liczba uczniów przeliczona wagą P4 została zawyżona o 1 ucznia, przy jednoczesnym zaniżeniu o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P2,

w [...] liczba uczniów przeliczona wagą P3 została zawyżona o 1 ucznia oraz wagą P2 została zawyżona o 2 uczniów,

w [...], została zawyżona o 2 liczba słuchaczy (Sc) w wadze 0,35 oraz w wagach P7 i P8,

w [...], została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów (Sb) w wadze 0,7 oraz w wagach P7 i P8,

w [...], została zawyżona o 7 liczba uczniów statystycznych (Niepubliczna Zasadnicza Szkoła Zawodowa) i w wagach P7, P8 i P40, liczba wychowanków Ośrodka przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 7 wychowanków oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 1 ucznia.

Łącznie nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o [...] uczniów.

Skarżącemu powiatowi przyznano część ogólną subwencji ogólnej w wysokości [...] zł. Bez uwzględnienia [...] uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi [...] zł. Zatem kwotę [...] zł, stanowiącą różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą powiat otrzymał na rok 2010, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, organ uznał za nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister podkreślił, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy nie ma charakteru uznaniowego, bowiem w przypadku spełnienia ustawowej przesłanki (jaką jest otrzymanie przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej wyższej od należnej) minister do spraw finansów publicznych jest zobligowany do wydania takiej decyzji.

Ustosunkowując się do (zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 90 ust. 3a u.s.o. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833; dalej: rozporządzenie z 26 lipca 2004 r.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dotacja oświatowa dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych przysługuje wyłącznie dla wychowanków już zakwaterowanych w ośrodku, co skutkowało naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., organ zaakcentował, że przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania było ustalenie wysokości nienależnie uzyskanej przez powiat części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, a nie dotacji. Dlatego też przywołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące dotacji przyznanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Powołując się na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2002 r.) – obowiązujący w czasie naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 - organ wskazał, iż wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, a nie osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i niewpisana do księgi wychowanków. Według rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r., waga P34 przysługuje wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zatem wykazanie na dzień 30 września 2009 r. osób jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego na podstawie posiadanego skierowania w wadze P34 było nieprawidłowe.

Organ nie zgodził się także z zarzutem, że naruszył art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Ministra, postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, mając na uwadze zasadę zaufania do władzy publicznej, a w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oraz wskazał podstawę faktyczną i prawną decyzji.

Podniósł, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2010 naliczana była na podstawie danych z systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2009 r. Terminy przekazywania danych do tego systemu określała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej. Z kolei dane do systemu wprowadzane były przez placówki oświatowe prowadzone/dotowane przez jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o "Instrukcję wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.7 (30 września 2009 r.)". Co roku, na podstawie upoważnienia ustawowego, minister do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. Podział części oświatowej subwencji ogólnej następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r., do wyliczenia którego niezbędne są dane z systemu informacji oświatowej (SIO) dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2009 r. i 10 października 2009 r. Organ nie naruszył zatem przepisów rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej m. in. dla skarżącego powiatu.

Minister nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż nie można odmówić ujęcia w bazie danych SIO ucznia posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. W tej kwestii, powołując się na art. 71b u.s.o., wskazał, że jedyną podstawą objęcia kształceniem specjalnym dzieci i młodzieży (wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy) jest posiadanie przez nie w orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, uwzględniającego rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1239/12.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie p. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu z [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 90 ust. 3a u.s.o. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dotacja oświatowa dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych przysługuje wyłącznie dla wychowanków już zakwaterowanych w ośrodku, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez nakazanie zwrotu części oświatowej subwencji w kwocie [...] zł,

b) przepisów załącznika do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. w zw. z § 4 tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów załącznika do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. pomimo jego nieobowiązywania w dniu 30 września 2009 r., tj. w dacie sporządzania przez jednostki oświatowe informacji oświatowej, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. i nieprawidłowe ustalenie kwoty subwencji nienależnej, podlegającej zwrotowi;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez nakazanie zwrotu części oświatowej subwencji w kwocie [...] zł,

b) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, tj. zasady legalności, działalności organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania przez brak dokonania przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownej analizy stanu faktycznego, tymczasem organ skupił się na wyłącznie na odparciu zarzutów powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż prawidłowa wykładnia definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego obejmuje także osobę, która uzyskała skierowanie do tego ośrodka. Według skarżącego, art. 90 ust. 3a u.s.o. wyraźnie stanowi, iż dotacja przysługuje m.in. pod warunkiem przedstawienia do 30 września danego roku planowanej liczby wychowanków, a więc nie chodzi tu o takich wychowanków, którzy już faktycznie się w tej placówce znajdują.

Podkreślił, iż żaden przepis nie definiuje pojęcia wychowanka. Wbrew twierdzeniom organu, definicji tej nie zawiera § 5 ust. 2 rozporządzenia z 19 lutego 2002 r., który jedynie wymienia dane podlegające wpisowi do księgi wychowanków. Art. 3 pkt 11 u.s.o. stanowi, iż wychowanek jest także uczniem. Dokonując analizy przepisów rozporządzenia z 26 lipca 2004 r. skarżący doszedł do wniosku, iż nieletni staje się wychowankiem ośrodka w momencie otrzymania skierowania, ponieważ ośrodek musi być przygotowany na zapewnienie nieletniemu warunków niezbędnych do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu. W myśl § 4 ust. 5 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r. do skierowania dołącza się dokumentację nieletniego obejmującą w szczególności posiadane informacje o stanie zdrowia. Informacje te przekazywane są prowadzącemu placówkę jeszcze przed przybyciem nieletniego, aby mógł mieć zapewnione zawczasu ww. warunki. Innymi słowy, od daty skierowania prowadzący placówkę ma otoczyć nieletniego opieką, a na dofinansowanie realizacji zadań z nią związanych otrzymuje dotacje. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych dotyczące dotacji. Jednocześnie skarżący podkreślił, że orzeczenia te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą zasad udzielania dotacji

W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87, zgodnie z którym wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na korzyść podatnika. Skoro zachodzą wątpliwości przy interpretacji pojęcia wychowanek, to należy przyjąć definicję korzystną dla strony. W tym zakresie skarżący powołał się na interpretację Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. udzieloną w odpowiedzi na interpelację poselską oraz stanowisko Ministra Edukacji Narodowej z 27 września 2011 r. znak DZSE-2-EZ—S-064-15-2011. Nadto na problem ten zwrócił uwagę Rzecznik Praw Dziecka, który w piśmie z 14 listopada 2014 r. znak ZEW/500/33/2014/JK uznał, iż subwencja powinna być naliczana na każde dziecko, dla którego rezerwowano miejsce w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, nawet jeśli tam faktycznie nie przebywa.

Skarżący zarzucił organowi zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r., podczas gdy akt ten nie obowiązywał w dacie w sporządzania systemu informacji oświatowej za 2009 r. Zdaniem skarżącego, przy rozstrzyganiu sprawy powinny być uwzględnione przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2008 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009.

Ponadto Minister Finansów powinien dokonać samodzielnej oceny przepisów, a tymczasem oparł się na wykładni dokonanej przez Ministra Edukacji Narodowej i Urząd Kontroli Skarbowej. W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy z uwagi na konieczności pozyskania stanowiska Ministra Edukacji Narodowej, a jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż interpretacje Ministra Edukacji Narodowej i stanowisko Rzecznika Praw Dziecka (skarżący omyłkowo wskazał Rzecznika Praw Obywatelskich) nie są wiążące w rozpatrywanej sprawie.

Skarżący zaakcentował również, iż dwie odmienne interpretacje Ministra Edukacji Narodowej: z 25 maja 2012 r. (korzystana dla skarżącego) i z 11 czerwca 2015 r. (niekorzystna dla skarżącego) zostały wydane przez tę samą osobę, bez wyjaśnienia rozbieżności ww. opinii. Takie podejście, zdaniem skarżącego, z pewnością nie wpływa na pogłębianie zasady zaufania obywateli do państwa i wskazuje, iż interpretacje organów nie mają istotnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z [...] kwietnia 2016 r. skarżący przedstawił opinie prawne w przedmiocie ustalenia zakresu pojęciowego znaczenia terminu "wychowanek placówki opiekuńczo-wychowawczej". Na poparcie swojego stanowiska, w myśl którego nieletni staje się wychowankiem ośrodka w momencie otrzymania skierowania do ośrodka, skarżący przytoczył też (w ww. piśmie) treść § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872), który to akt wchodzi w życie 1 stycznia 2017 r.

Natomiast na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu złożył wydruk ze strony Senatu RP z 30 listopada 2013 r. odnoszący się do oświadczenia Senator RP Grażyny Sztark i odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej w kwestiach objętych skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle ww. kryteriów, Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na stronę obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Stosownie do art. 27 u.d.j.s.t. wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t.). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym nin. sprawą) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t.) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t.

Niniejsza sprawa dotyczy oświatowej części subwencji ogólnej na rok 2010. Zasady dotyczące jej podziału uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Z treści załącznika do rozporządzenia określającego zasady podziału wynika, że podstawą jego wyliczenia są dane wynikające z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego, według stanu na dzień 30 września 2009 r. i dzień 10 października 2009 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej (SOi).

Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie, względem skarżącego, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten prawidłowo został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jako determinujący sposób rozstrzygnięcia kwestii zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Minister Finansów dokładnie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały ustalone m. in. w oparciu o przekazany przez Urząd Kontroli Skarbowej w O. wynik kontroli z [...] września 2014 r. nr [...] przeprowadzonej u skarżącego w zakresie prawidłowości gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w 2010 r. Kontrolą objęto zgodność z prawem gospodarowania częścią oświatową subwencji ogólnej, a w szczególności prawidłowość realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia dla skarżącego na rok 2010. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w O. przeprowadził kontrolę w ramach kompetencji określonych w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.; dalej: u.k.s.). Podstawę do przeprowadzenia kontroli stanowił art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s., zgodnie z którym do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Zatem podmiot ten, będący zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.k.s. organem kontroli skarbowej, był uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz do jej zakończenia wynikiem kontroli stwierdzającym nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s. (art. 11 ust. 2 pkt 3b w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a u.k.s.). Podkreślić też należy, że wynik kontroli jest dokumentem urzędowym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W ocenie Sądu, Minister Finansów przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia skarżącego (zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z [...] lipca 2015 r.), a także stanowisko Ministra Edukacji Narodowej. Organ orzekający nie mógł uwzględnić interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i na tej podstawie odstąpić od zobowiązania skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Decyzje wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. należą do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że organ nie ma swobody w kwestii wyboru sposobu załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Natomiast wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ma zastosowanie w tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 760/10 publ. htpps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, odmienna od oczekiwanej przez skarżącego, ocena zebranego materiału dowodowego, nie może potwierdzać zarzutów w zakresie wadliwości ustaleń faktycznych czy też dowolności oceny tego materiału.

Do zadań własnych p. należy zakładanie i prowadzenie między innymi młodzieżowych ośrodków wychowawczych, których celem jest eliminowanie przyczyn i przejawów niedostosowania społecznego oraz przygotowanie wychowanków do życia zgodnego z obowiązującymi normami społecznymi i prawnymi. W tym zakresie powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje konstytucyjne zadanie państwa jakim jest oświata. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10, (dotyczącym zgodności art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela z art. 2, art. 7 oraz z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, jednakże mającym bezpośrednie odniesienie do rozpoznawanej sprawy), w finansowaniu tego zadania znaczący udział mają środki pochodzące z budżetu państwa, ale nie są one jedyne. Władze lokalne ponoszą dodatkowe wydatki ze swoich dochodów własnych, bowiem subwencja oświatowa nie musi pokrywać 100% wydatków oświatowych i samorząd terytorialny musi w tych wydatkach partycypować.

Kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego zostały określone na podstawie algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. oraz danych dotyczących liczby uczniów/wychowanków w roku szkolnym 2009/2010 uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. i 10 października 2009 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Zgodnie z algorytmem, dodatkowymi wagami P2 i P34 mogli być przeliczani jedynie uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowani społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożeni uzależnieniem, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (P2=1,40) oraz wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (P34=11,000).

Na tym tle należy stwierdzić, iż organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w systemie informacji oświatowej, którzy byli zakwaterowani i przebywali w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka ośrodka. Inne stanowiska, przytoczone przez skarżącego, w tym w przedłożonych przez niego opiniach prawnych, stanowiących dokumenty prywatne, nie mają charakteru wiążącego. Środków na utrzymanie "gotowości" do przyjęcia nieletniego skarżący powinien szukać w swych dochodach własnych.

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w rozpoznawanym okresie, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka (§ 3 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r.). Stosownie zaś do przepisów § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r., bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku. Zapoznanie się z prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku nieletni potwierdza własnoręcznym podpisem. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

Młodzieżowy ośrodek wychowawczy prowadzi księgę wychowanków, do której m. innymi wpisuje się datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 19 lutego 2002 r.). W myśl § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 52, poz. 467), młodzieżowy ośrodek wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę. Dla wychowanków korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach przypisana jest waga P34 przewidziana w algorytmie określonym z załączniku do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r.

Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo ustalił, że sporni uczniowie nie zostali przyjęci do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego [...] Nie byli bowiem w tym ośrodku zakwaterowani i nie podlegali jego całodobowej opiece. Zasadnie zatem organ przyjął, iż nie byli wychowankami w rozumieniu rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. Doszło zatem do wprowadzenia przez ww. ośrodek do systemu informacji oświatowej nieprawidłowych danych, co nie zostało zweryfikowanie przez p.

W kwestii zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 90 ust. 3a u.s.o. podnieść należy, iż nieuprawnione jest stosowanie analogii uregulowań dotyczących dotacji do części oświatowej subwencji ogólnej. Ta ostatnia jest jednym ze źródeł finansowania zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Środki na realizację tych zadań gwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 5a ust. 3 u.s.o.), do których należą – obok dochodów własnych i dotacji celowych z budżetu państwa – właśnie subwencje ogólne, w tym oświatowa (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro zatem subwencja oświatowa stanowi jedno ze źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego, to błędne jest przekonanie, że ma ona pokrywać wszystkie wydatki na realizacje zadań oświatowych tej jednostki. Przekazanie części oświatowej subwencji ogólnej odbywa się w ramach relacji budżet państwa – jednostka samorządu terytorialnego, a dotację z budżetu powiatu może uzyskać niepubliczna placówka oświatowa.

W myśl art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym.

Art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnienia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego, iż organ przy rozstrzyganiu sprawy zastosował przepisy rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r., które nie obowiązywały w dacie sporządzania systemu informacji oświatowej za rok 2009. W okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz.463 ze zm.; dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust.1 ustawy o SIO, szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h) ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO). Na podstawie ustawy o SIO Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.). Termin sprawozdawczy ustalony na 30 września 2009 r. jest skorelowany z terminami dokonywania podziału części oświatowej subwencji ogólnej na poszczególne lata. Rozporządzenie z 22 grudnia 2009 r. wskazuje natomiast, że to dane według stanu na dzień 30 września 2009 r, stanowią podstawę do ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej.

Obowiązkiem placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby podopiecznych faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania oraz posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Dlatego błędne było uwzględnienie przez skarżącego osób oczekujących na doprowadzenie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wykazanie takich osób skutkowało błędnymi danymi w aplikacji systemu informacji oświatowej.

Zdaniem Sądu, Minister Finansów prawidłowo ustalił, że brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a tym samym uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla P.N., zawyżonej liczby uczniów przy wskazanych w zaskarżonej decyzji wagach, co skutkowało skalkulowaniem kwoty subwencji z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o [...] i nienależnym pobraniem subwencji w kwocie [...] zł.

Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjaśnił, dlaczego warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu, części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącej na rok 2010, nie spełniali uczniowie nieposiadający na dzień 30 września 2009 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź niezakwaterowani (a jedynie skierowani) do placówki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Ponadto Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.