Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at 1,15,3,6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina L. skargą z 6 września 2013 r. (wpłynęła do sądu 9 września 2013r.), zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr. [...] z [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Etap A-Część I w części:

-tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MN, 5 MN i 6 MN;

-dotyczącej ustaleń § 28 ust. 2 pkt 1 zd. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "( przypadku wystarczająco chłonnej powierzchni biologicznie czynnej) lub do rowów przydrożnych";

-dotyczącej ustaleń § 28 ust. 2 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania: "w miarę możliwości terenowych, (...)".

Okoliczności sprawy przestawiały się następująco.

Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] lipca 2013r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Etap A-Część I.

Rozstrzygając w ramach czynności nadzorczych Wojewoda [...] (dalej organ nadzoru), wskazał zakres ustaleń organu planistycznego o którym mowa w art. 15, 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2012.647) – dalej p.z.p., a który pozwala organowi planistycznemu na podjęcie zgodnej z prawem uchwały w sprawie planu. Wskazał również, że część graficzna planu musi być zgodna z częścią tekstową.

W ocenie organu nadzoru przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia:

-art. 15 ust. 2 pkt ustawy p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr. 164, poz.1587), dalej Rozporządzenie, poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1MN, 5 MN i 6 MN i tereny strefy buforowej).

Uzasadniając ten zarzut organ wskazał, że na rysunku planu tereny oznaczone symbolami 1MN, 5 MN i 6 MN usytuowane są od strony zachodniej, przy granicy z [...] Parkiem Narodowym będącym jednocześnie obszarem Natura 200. Od tej granicy określono nieprzekraczalną linię zabudowy, w odległości 16 m, co wynika z rysunku plan, przy czym "zwymiarowane wzajemnie odległości elementów zagospodarowania" uznane zostało za ustalenie planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej (§ 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 Rozporządzenia). Zgodnie z § 35 tej uchwały dla tych terenów nieprzekraczalną linię zabudowy jest "linia wyznaczona na rysunku planu lub linia ustalona, określająca najmniejsza dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczające, od innych obiektów lub granic działki. Z części tekstowej uchwały wynika, że o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą: a) realizacji elementów termomodernizacji, b) części podziemnych budynków, (...) d) parterowych portierni, kiosków, śmietników, obiektów małej architektury, e)infrastruktury technicznej, miejsc do parkowania i dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu". – co oznacza, że w pasie terenu pomiędzy granicą Parku a nieprzekraczalną linią zabudowy wynoszącą 16 m dopuszczalne jest lokowanie wcześniej wymienionej infrastruktury, co jest sprzeczne z przyjętą przez organ zasadą wyłączającą możliwość zabudowy strefy buforowej.

- § 8 ust. 2 zd. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że na terenach wzdłuż granicy z terenem [...]PN tworzy się strefę buforową o minimalnej szerokości 16 m, bez wskazania granic tej strefy na rysunku planu i bez określenia jej precyzyjnych parametrów za wyjątkiem minimalnej szerokości. Tego rodzaju zapisy skutkują wprowadzeniem zakazu zabudowy i zainwestowania w strefie buforowej bez określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny szczegółowych warunków zagospodarowania terenów przyległych do [...]PN, ograniczeń w ich użytkowaniu odpowiednich dla otuliny parku i w sąsiedztwie szczególnie chronionego obszaru Natura 2000. Organ wskazał, że "zawarcie w § 10 pkt 2 uchwały wyrażenia bez zabudowy i zainwestowania powierzchniowego oznacza, że wprowadzono nie tylko zakaz zabudowy ale również zakaz jakiegokolwiek zainwestowania w strefie buforowej, a więc m.in. lokalizacji parkingów, miejsc postojowych czy dróg wewnętrznych". Dalej organ wskazuje, że skoro w strefie tej obowiązuje zakaz zabudowy a strefa nie została określona na rysunku planu i ma wynosić co najmniej 16 m, to dla terenów oznaczonych symbolem 1 MN, 5 MN i 6 MN nie da się ustalić na jakim obszarze zakazy te obowiązują. Poza tym nieprzekraczalna linia zabudowy uwidoczniona na planie nie może być uznana za tożsamą z linią strefy buforowej, ponieważ w ustaleniach planu brak jest zapisów, które upoważniałyby do takiego stwierdzenia i dlatego, że linia zabudowy została zwymiarowana na rysunku planu na 16 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy została uwidoczniona na rysunku planu jedynie od strony zachodniej, tymczasem granice KPN przebiegają również po stronie północnej i wynosi 8 m od granicy parku. Na podstawie § 5 ust. 1 pkt 23 uchwały domniemywać można że ustalenia dotyczące minimalnej strefy buforowej (16m,) winny odnosić się do wszystkich granic parku, co nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu;

-sprzeczności § 10 pkt 2 uchwały z § 35 poz. 3.1, § 12 pkt 1 i 2 i § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały co do możliwości inwestowania;

-przyjęcie dla tych terenów 2 różnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej tj. 70% i 90 % w strefie buforowej. Skoro z ustaleń planu nie wynika gdzie jest strefa buforowa to nie będzie wiadomo jaki współczynnik zastosować;

.- brak podstaw do wprowadzenia ustaleń o których mowa w § 28 ust 2 pkt 1 zd. 1 uchwały ("w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ustala się: 1)powierzchniowe odprowadzanie wód opadowych (w przypadku wystarczają i § 28 co chłonnej powierzchni biologicznie czynnej) lub do rowów przydrożnych"ust. 2 pkt 3 uchwały "W zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ustala się (...) 3) w miarę możliwości terenowych nakaz budowy nowych rowów w pobliżu nieprzepuszczalnym (będą odprowadzać wodę do istniejących poza obszarem planu rowów melioracyjnych) lub przy płaskim podłożu będą zbiornikami infiltracyjnymi lub zbiornikami odparowywanymi"

Zgodnie z art. 39 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r, poz. 260) "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować uszkodzenie drogi, jej urządzeń, zmniejszać ich trwałość, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym odprowadzania do rowów przydrożnych wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych. Poza tym zgodnie z § 20 ust. 1 Rozporządzenia nowe budynki muszą mieć kanalizację odprowadzającą wody opadowe. Dokonywanie zmian spływu wód opadowych na sąsiednie działki jest w świetle § 29 Rozporządzenia zabronione. Ustanawiając możliwość odprowadzania wód opadowych do rowów przydrożnych Gmina "weszła w kompetencje zarządcy drogi" a co za tym idzie przekroczyła przysługujące jej kompetencje planistyczne, w szczególności co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p. i § 4 pkt 9 Rozporządzenia (brak możliwości regulowania w planie zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowów przydrożnych);

- zastosowanie norm otwartych w § 28 ust 2 pkt 1 i 3 uchwały "w przypadku wystarczająco chłonnej powierzchni biologicznie czynnej" oraz "w miarę możliwości terenowych" jako prowadzących do niedookreśloności, niejasności założeń planu powodujących stan niepewności obywateli co do uregulowań planu miejscowego.

Wszystkie te uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części w skazanej w orzeczeniu organu nadzoru.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Rada Gminy L. wskazując na następujące okoliczności:

- nie zasadny jest zarzut o braku możliwości powiązania projektu rysunku planu z częścią tekstową, ponieważ strefy buforowe wyznacza się tylko na terenach 1MN, 5 MN i 6 MN i wyznaczone są one nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalonymi w § 35 ust.2 lit. d. Ani na rysunku planu ani w tekście nie ma innej nieprzekraczalnej linii zabudowy tożsamej ze strefą buforową. Nie zmienia tego oczywista omyłka polegająca na skreśleniu w § 12 pkt 2 tylko ustaleń § 5 ust. 1 pkt 8 lit. c, zamiast skreśleniu również ustaleń § 5 ust. 1 pkt 8 lit d i e. Pas strefy buforowej jest ustalony w planie jako teren bez zainwestowania na powierzchni stanowiącej 90% powierzchni strefy. Strefa buforowa jest powierzchnią biologicznie czynną w działkach budowlanych położonych na terenach 1 MN, 5 MN i 6 MN i może być wykorzystana jako teren zieleni towarzyszącej zabudowie. Nie pozostaje to w sprzeczności z przeznaczeniem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, ponieważ elementem każdej działki z zabudową mieszkaniową jest zieleń towarzysząca.

- ustalenie w projekcie planu strefy buforowej jako wydzielonego terenu przeznaczonego pod zieleń naruszałoby interes prawny właścicieli działek, ograniczałoby ich prawa do dysponowania nieruchomością w sposób nieuzasadniony, ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2012, Nr 102, poz. 651) przeznaczenie terenu pod zieleń nie jest celem publicznym;

-intencją Rady było wprowadzenie strefy buforowej wzdłuż zachodniej granicy [...] Parku Narodowego i granicy terenów 1 MN, 5 MN i 6 MN. Pozostałe granice [...]PN przebiegają wzdłuż dróg wewnętrznych 1 KDW i 2 KDW położonych w części poza obszarem planu oraz wzdłuż terenów [...]PN planowanych do zabudowy i zainwestowania. Taki zakres tej strefy został uzgodniony z Dyrektorem [...]PN, (postanowienie z [...] marca 2013r [...]).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 5 listopada 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak podjęcia stosownej uchwały przez Radę Gminy L. na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm), dalej u.s.g., tj. upoważniającym Gminę do wniesienia skargi do WSA.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie tego wniosku.

Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z [...] listopada 2013 r. Rada postanowiła zaskarżyć do sądu administracyjnego przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013r. (k 36 akt adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak stosownej uchwały Rady stanowiącej upoważnienie Rady do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Istotnie, zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 u. s.g., podstawą do wniesienia skargi do WSA jest podjęcie przez Radę uchwały o skierowaniu skargi do WSA. Jak to jednak wskazał NSA w postanowieniu z 31 stycznia 2012r. I OSK 106/12 podjęcie tego rodzaju uchwały możliwe jest także po upływie terminu do wniesienia skargi do WSA o ile nastąpiło przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Sąd, zgadzając się z tą tezą uznał, że podjęcie uchwały w wyznaczonym przez sąd terminie spowodowało usunięcie przeszkody do merytorycznej oceny skargi.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że jest ono prawidłowe a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Zakres obowiązkowych ustaleń wyznacza przede wszystkim art. 15 ustawy p.z.p. nakazując obligatoryjne umieszczenie w zapisach planu:

-przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (ust. 2 pkt 1);

- zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w tym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, linie zabudowy (ust. 2 pkt 6);

-granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2 pkt 7);

-szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (ust. 2 pkt 9);

- granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art.. 10 ust. 2 a oraz granice stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (ust. 2 pkt 3a).

Plan zagospodarowania przestrzennego ma swą część tekstową i graficzną a sprzeczność między nimi, co do zasady powodują nieważność aktu, gdyż stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu.

Trafnie organ nadzoru uznał, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 9 p.z.p. na skutek braku określenia, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN, 5 MN i 6MN, linii rozgraniczających strefę buforową i sprzeczność pomiędzy ustaleniami § 5 ust. 1 pkt 8, § 5 ust. 1 pkt 23 a § 12 pkt 2, w zakresie możliwości inwestowania w strefie buforowej.

Już z samego zapisu § 5 ust.1 pkt 23 uchwały wynika, że strefa buforowa biegnie wzdłuż terenu [...]PN i jest nią pas terenu bez prawa zabudowy wyznaczony wzdłuż granicy [...]PN. Na rysunku planu brak jest oznaczenia tej strefy. Jak wywodzi organ dlatego, że jest ona równoznaczna z nieprzekraczalną linią zabudowy, która na planie została oznaczona i wynosi 16 m. Potwierdzić to ma zapis § 35 ust. 3 pkt 11 uchwały z którego wynika, że strefy buforowe są tożsame z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu i § 35 ust. 2 lit. d, w którym ustalono, że strefy te wyznacza się tylko na terenach 1 MN, 5 MN i 6 MN.

Z wyrysu i rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z 21 września 2001 r. wiążącego przy ustalaniu planu z mocy art. 9 ust.4 p.z.p., wynika że teren [...] Parku Narodowego rozciąga się wzdłuż zachodniej i północnej granicy terenu objętego planem a tereny 1 MN położone są nie tylko wzdłuż zachodniej granicy ale także i północnej, gdzie wyznaczona została na rysunku planu inna nieprzekraczalna linia zabudowy. Nie można zatem w takich okolicznościach przyjąć, tożsamości nieprzekraczalnej linii zabudowy ze strefą buforową tym bardziej, że w części tekstowej projektu planu nie ma mowy o tym, że granica strefy buforowej przebiega tylko wzdłuż zachodniej granicy [...]PN. Z § 5 pkt 23 wynika, że strefą buforową [...]PN jest pas terenu bez prawa zabudowy wyznaczony wzdłuż granicy [...]PN. Stąd wniosek, że strefa ta położona jest nie tylko po stronie zachodniej terenu objętego planem ale i stronie północnej (w odniesieniu do terenów 1 MN), na której linia zabudowy jest znacznie węższa. Poza tym w § 35 2d uchwały zawarto ustalenie o tym, że strefa buforowa wynosi min 16 m, co może zostać odczytane jako możliwość przesunięcia granicy tej strefy na szerszy teren. Tego rodzaju stwierdzenie jest zatem nie precyzyjne i budzi poważne wątpliwości co do usytuowania strefy buforowej.

Nie kwestionując woli uchwałodawcy co do tego, że strefa została ustanowiona wyłącznie od strony zachodniej należy stwierdzić, że z ustaleń projektu planu okoliczność ta nie wynika.

Stąd wniosek, że nie da się na podstawie rysunku planu i jego części tekstowej ustalić w sposób nie budzący wątpliwości obszaru strefy buforowej.

W związku z tym organ nadzorczy zasadnie zakwestionował brak na rysunku planu wyznaczenia linii buforowej, ponieważ nie tylko, że nie jest ona zawsze tożsama z nieprzekraczalną linią zabudowy ale i dlatego, że obowiązują na niej inne zasady zagospodarowania w stosunku do terenów 1 MN, 5 MN i 6 MN.

Zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 1 p.z.p. i § 7 pkt 7 Rozporządzenia, w planie obowiązkowo oznacza się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania. Rysunek planu tych wymagań nie spełnia, z powodów wskazanych wyżej.

Trafnie organ nadzoru zakwestionował zapisy planu w zakresie możliwości zagospodarowania strefy buforowej. Jeżeli w § 5 ust. 1 pkt 23 i § 10 pkt 2 uchwały mowa jest o tym, że strefą tą jest pas terenu bez prawa zabudowy znaczy to, że wolą organu było skorzystanie z uprawnienia o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 p.z.p. Jednocześnie z § 35 3.1, § 12 pkt 1 i 2 o § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 1 MN, 5 MN i 6 MN w pasie terenu pomiędzy granicą [...]PN a nieprzekraczalną linią zabudowy, która wynosi 16 m dopuszczono lokowanie infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych, dróg wewnętrznych, portierni, kiosków, śmietników, obiektów małej architektury co pozostaje w sprzeczności z § 10 pkt 2 uchwały, mówiącym o braku możliwości zabudowy i zainwestowania strefy buforowej. To także świadczy o tym, że nie można utożsamiać granicy strefy buforowej z nieprzekraczalną linią zabudowy.

Uprawnienia planistyczne Gminy o jakich mowa w przepisach art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 i 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., zwane władztwem planistycznym nakazują uwzględnianie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego prawa własności. Prawo to chronione jest art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, przy czym, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Ograniczenia w zakresie korzystania z wolności konstytucyjnych możliwe jest jedynie w ustawie i tylko gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ograniczenie to musi więc znajdować umocowanie w ustawie i być precyzyjne, gdyż w innym wypadku będzie stanowiło o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego. (por. II OSK 1208/11, wyrok NSA W-wa, 2011-09-06). Wskazane wyżej wady aktu nie spełniają tego wymogu, ponieważ nie wskazują w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości granic strefy buforowej i zasad jej zagospodarowania. Powoduje to, dla właścicieli gruntów położonych na tych terenach, niepewność co do możliwości zagospodarowania ich działek.

Trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Gmina nie posiadała ustawowych podstaw do wprowadzenia ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych do rowów przydrożnych (§ 28 ust. 2 pkt 1 zd. 1 uchwały), nakazu budowy rowów o podłożu nieprzepuszczalnym –"w razie możliwości terenowych" (§ 28 ust. 2 pkt 3 uchwały) ponieważ w świetle art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260) odprowadzanie wód opadowych do rowów jest zabronione a odstępstwa od zakazu odprowadzania wody i ścieków do rowów przydrożnych zastrzeżone są do kompetencji zarządcy drogi, co z kolei wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Tym samym gmina w tym zakresie przekroczyła zakres władztwa planistycznego.

W uchwale w § 28 ust. 2 pkt 1 i 2, § 28 ust. 2 pkt 3 i § 29 ust. 2 pkt 1 zd 1 użyto nadto pojęć otwartych: "w przypadku wystarczająco chłonnej powierzchni biologicznie czynnej", "w miarę możliwości terenowych" – co powoduje nieczytelność planu a zatem z punktu widzenia jego precyzyjności jest w ocenie sądu niedozwolone. Ustalenia planu muszą być jasne i czytelne i to nie tylko dla autorów planu ale obywatela ponieważ stanowią one ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu jego własności i dla samej gminy ustanawiają granice i zasady zagospodarowania danego obszaru. Z tych względów konieczne jest jednoznaczne wskazanie w planie tych zasad. Używanie zatem pojęć niedookreślonych jest niedopuszczalne.

Kolejnymi istotnymi kwestiami są ustalenia co do powierzchni biologicznie czynnej.

Wskaźniki te zostały określone w § 35 3.4.b uchwały. Dla terenów oznaczonych symbolami 1 MN, 5 MN i 6 MN na 70% a dla strefy buforowej 90%. Skoro jednak zapisy uchwały co do granic strefy buforowej nie są jasne, o czym była mowa wyżej, uzasadnione jest twierdzenie organu, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę powstanie wątpliwość, który ze wskaźników zastosować. Poza tym skoro w strefie buforowej istnieje bezwzględny zakaz zainwestowania i zabudowy ustanowienie 90% wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest z tym zapisem niezgodne.

Z art. 15 ust 1 pkt 6 p.z.p. wynika, że plan musi zawierać m.in. ustalenia co do wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Definicja powierzchni biologicznie czynnej zawarta została w § 4 pkt 14 i należy przez nią rozumieć "część działki budowlanej, na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana – wyrażoną jako procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej. Typową powierzchnią biologicznie czynną są tereny zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym zadrzewienia, zakrzewienia, trawniki, powierzchniowe zbiorniki wodne, powierzchniowe uprawy".

Skoro uchwała ustanawia w strefie buforowej 90% powierzchnię biologicznie czynną to tym samym stwierdza, że na tym terenie 90% powierzchni może być zagospodarowana w taki sposób jak opisano w § 4 pkt 14 uchwały, co jest sprzeczne z § 5 ust. 1 pkt 23 i § 10 pkt 2 uchwały ustanawiającego zakaz zabudowy i zainwestowania stref buforowych.

W skardze wskazano, że wprowadzenie w uchwale 90% strefy biologicznie czynnej na terenie strefy buforowej gwarantuje właścicielowi nieruchomości możliwości wykorzystania tej strefy jako terenu pod zieleń, która jest elementem działki budowlanej z zabudową mieszkaniową. Jak wywodzi skarga, wprowadzenie innego rozwiązania naruszałoby prawa właścicielskie do dysponowania nieruchomością. Umknęło jednak uwadze skarżącego, że zgodnie z wyżej przywołaną definicją strefy buforowej możliwe jest lokowanie w niej np. portierni, kiosków, obiektów małej infrastruktury, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zakazem zabudowy i zainwestowania. Przy braku jasnych kryteriów jakie parametry 70% czy 90% należy stosować do poszczególnych, różnych pod względem zagospodarowania, terenów niemożliwe jest ustalenie kryteriów zagospodarowania terenu strefy buforowej jak i terenów 1 MN, 5 MN i 6 MN.

Reasumując organ nadzoru trafnie zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu zapisy uchwały a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał za nie zasadne.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.