Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 85/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 88
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 1, par. 6, par. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji we W. ( dalej organ II instancji) zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 i art.127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a.(tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz.267, ze zm.), art, 92 ust. 1 i art.97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( dalej ustawa, t.j. Dz. U. z 2015r. poz.355, ze zm.), § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (dalej rozporządzenie Dz. U. z 2013r. poz. 1130, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania sierż. sztab. M. S. ( dalej skarżący, strona) od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. Komendanta Powiatowego Policji w O. (dalej organ I instancji) cofającej z dniem 17 października 2015r. uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący od dnia 31 grudnia 2012r. jest policjantem w służbie stałej, pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Policji w O.

W dniu 6 listopada 2015r. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 26 października 2015r. z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z J. S. (dalej małżonka), która jest najemcą lokalu komunalnego położonego w O. przy ul. [...].

Organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. orzekł o cofnięciu z dniem 17 października 2015r., (data zawarcia związku małżeńskiego) prawa do równoważnika za brak lokalu, które zostało przyznane skarżącemu wcześniejszą decyzją tego organu z dnia [...] marca 2013r. Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się m. in. jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego na zasadach wymienionych w rozporządzeniu.

Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że zajmowany wraz z żoną i córką lokal mieszkalny, nie zapewnia należnych norm zaludnienia, ponieważ posiada powierzchnię mieszkalną wynoszącą 12,30 m2. Zatem, zdaniem skarżącego, nadal się mu należy prawo do równoważnika za brak lokalu.

Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania wydał zaskarżoną decyzję, w której nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który formułuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu, świadczenie to niewątpliwie stanowi jeden z elementów konstrukcji prawnej kształtującej uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji. Z tego względu należy dokonać wykładni jego postanowień w kontekście całokształtu tych uregulowań. Powołując się na regulacje rozdziału 8 ustawy wskazał, że przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w aktach wykonawczych.

Organ odwoławczy skonstatował, że przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U z 2013r. poz. 1170), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego w Dz. U z 2013r. poz. 867) jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu, zdaniem organu, ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Wobec powyższego w ocenie organu, świadczenie z tego tytułu należy traktować, co do zasady, jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie.

Ponadto, jak dalej wskazał organ - istotny dla rozważenia konstrukcji prawnej tego świadczenia, jest również fakt, iż o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej, skutkuje utratą wszystkich wskazanych wyżej świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak, nie stanowi późniejszej przeszkody jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (stosownie do postanowień art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy nie przydziela się mieszkania w razie skorzystania z pomocy finansowej, natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy, w związku z § 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjantów lokalu mieszkalnego lub domu, osoba uprawniona może świadczenie to otrzymać jednorazowo, pod warunkiem, iż wcześniej nie otrzymała mieszkania drogą przydziału).

W tej sytuacji organ stwierdził, że przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie i jak wykazano wyżej, w pewien sposób odmiennie, kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając je wyłącznie od posiadania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby. Istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne – zdaniem organu, czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy. Natomiast w art. 92 ust. 1 przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania lokalu.

Organ równocześnie podkreślił, że zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 pkt 3 cyt. we wstępie rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny zajmowany na podstawie urnowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Zdaniem organu powyższy przepis nie odnosi się do wielkości zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Jako bezsporny wskazano fakt, że żona skarżącego posiada tytuł prawny (na podstawie umowy najmu) do lokalu mieszkalnego będącego w mieszkaniowym zasobie gminy. Wynajmowany lokal jest położony w O. przy ul. [...], a więc w miejscu pełnienia służby.

W konsekwencji uznano, że skarżący przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 cyt. na wstępie rozporządzenia. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, uznając, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika za brak lokalu.

Skarżący w ustawowym terminie złożył do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz dopuszczenie dowodu z dokumentacji lekarskiej małżonki. Skarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszystkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i słusznego interesu obywatela; art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymujących w mocy decyzję organu I instancji cofającej uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto wywiódł zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 92 w zw. z art. 88 i 89 ustawy oraz § 1 rozporządzenia oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia lokali tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przez niezasadne przyjęcie, iż posiadanie lokalu mieszkalnego przez żonę skarżącego, mimo że nie spełnia ono norm zaludnienia, wyklucza prawo skarżącego do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

Skarżący podkreślił, że z treści art. 88 ust.1 ustawy wynika, iż w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Podobnie w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej. W ocenie skarżącego policjantowi służy wówczas równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego.

Dalej skarżący zauważył, że podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w powyższy sposób, w grę wchodzą świadczenia pochodne w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, Natomiast wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy cytowane już rozporządzenie w § 1 pkt 1 stanowi, że przedmiotowy równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu lub kwatery tymczasowej, określonych w pkt 1-6.

Skarżący zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia (m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r., I OSK 386/08; z dnia 14 grudnia 2011 r., I OSK 1146/11).

W sytuacji zatem, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących norm zaludnienia i nie pochodzi z zasobów określonych w art. 90 ww. ustawy.

W tym kontekście zdaniem skarżącego, istotne znaczenie należy przypisać uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. I OPS 7/09, w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny na podstawie art. 96 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest właścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza cześć domu (mieszkania) nie odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowania w ustawie, odnoszące się do prawa otrzymywania równoważnika pieniężnego, są analogiczne.

Z daleko idącej ostrożności skarżący podniósł także, że nie można zaaprobować argumentacji organu odwoławczego zmierzającej do wykazania, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego w ogóle. Skoro posiadany przez żonę skarżącego lokal gminny nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom organów I i II instancji posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wobec tego policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust.1 ustawy o Policji (por. uchwala siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przeprowadzona w tej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, iż akty te nie odpowiadają przepisom prawa, co musiało skutkować ich uchyleniem przez Sąd. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny. Z ustaleń organów orzekających w sprawie, czego strona również nie kwestionuje, wynika, że skarżący, będący policjantem w służbie stałej w dniu 17 października 2015 r. zawarł związek małżeński z J. S. (z.d. J.) która jest najemcą lokalu mieszkalnego. Małżonka skarżącego na podstawie umowy najmu lokalu z dnia 8 października 2014 r. posiada tytuł prawny do lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta O. Lokal ten położony jest w O. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 29,21 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 12,30 m2 . W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że taki stan faktyczny wyklucza uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz przepisy §6 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. ( oba akty powołane na wstępie). Przywołane regulacje rozporządzenia określają katalog sytuacji, w których wydaje się decyzje o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego oraz organy właściwe do wydania takiej decyzji. W myśl natomiast art. 92 ust. 1 ustawy, równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Z przytoczonych przepisów nie wynika wprost, że prawo do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zależy od wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Według organów orzekających w sprawie istotą normy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, dotyczy to także członków jego rodziny. Zdaniem organu odwoławczego nie jest w tym przypadku istotne czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy. Użyte w art. 92 ust. 1 pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy w opinii organu, rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania lokalu. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie stanowisko organów jest nie do zaaprobowania. Omawianego przepisu nie można bowiem, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy policji. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Powyższe znajduje także swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1146/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1299/13 publ. cbois.nsa.gov.pl). Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadzi do ewidentnej wadliwości w ustaleniu granic prawa do przedmiotowego świadczenia. Z przepisu art. 88 ust 1 ustawy wynika, że policjant ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny. W przypadku niezrealizowania tego prawa w postaci decyzji o przydziale lokalu, fakultatywnie przysługuje policjantowi świadczenie zastępcze w postaci równoważnika pieniężnego.

Zgodnie z kolei z art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Pod pojęciem zaś lokalu mieszkalnego należy rozumieć prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 tej ustawy). Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2013 r., poz. 1170), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Natomiast lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji). A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić mu lokal.

W sytuacji natomiast, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, to policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego.

Powyższe w pełni odpowiada stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanemu także przez skarżącego, a zawartemu w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.

Powołana uchwała ma również odpowiednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, gdyż tak jak słusznie wskazał skarżący, przepisy regulujące omawiane zagadnienie są identyczne w ustawie o Straży Granicznej i ustawie o Policji. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje z żoną i córką w lokalu wynajmowanym wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta O., o powierzchni mieszkalnej 12,30m², co daje 4,10 m² na osobę w rodzinie.

Powyższe wskazywałoby, że zajmowany przez skarżącego lokal nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, które wynoszą od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, co w konsekwencji oznaczałoby, że skarżącemu nadal przysługiwałby równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie natomiast odmiennej wykładni powyższego przepisu pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z istotą i celem, jakiemu służyć ma przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm zaludnienia, którego zadaniem jest zrekompensowanie braku przyznania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w ustawie o Policji. Reasumując stwierdzić należy, że pozbawiając skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy funkcjonariusz wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu komunalnym o powierzchni mieszkalnej 12,30m², wynajmowanym przez jego małżonkę od Miasta O., organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 92 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię. Organy obu instancji niewłaściwie bowiem odczytały treść art. 92 ust.1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, co oznacza, że dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. Z tych samych względów należy wskazać, że poprzez pominięcie regulacji § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz §2 pkt 1 i §3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. mimo konieczności ich zastosowania do sytuacji skarżącego obie decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa W konsekwencji bowiem, tak przyjętej błędnej wykładni prawa materialnego organy zaniechały ustalenia stanu faktycznego tej sprawy w zakresie zbadania relacji powierzchni mieszkaniowej lokalu będącego w posiadaniu małżonki skarżącego, o którym mowa w §1 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, w kontekście regulacji odnoszących się do ilości i rozmiaru obowiązujących norm zaludnienia wynikających z powoływanego już rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ustaloną liczbę osób uprawnionych do zamieszkiwania z wnioskodawcą i przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej oraz posiadanego przez jego małżonkę mieszkania, w kontekście wyżej zaprezentowanej wykładni prawa materialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.