Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 232/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu Lubińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 lutego 2014 r. nr VK-N.4131.180.8.2013.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu w Lubinie uchwałą z dnia 27 listopada 2013 r. Nr CLXXXIV/725/2013 w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) – dalej u.s.p. oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. w art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., poz. 2577 ze zm.) – dalej ustawa odwołał z dniem 27 listopada 2013 r. [...] ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych, w Lubinie; uchwała stwierdzała, że jej wykonanie powierza się Staroście Lubińskiemu oraz, że wchodzi w życie z dniem 27 listopada 2013 r.

Zawarto również w niej informację, że została podjęta, po zaciągnięciu opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Zarząd Powiatu legitymację do podjęcia uchwały wywodzi z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych powiatu. Organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Podał, że przyczyną odwołania Pani [...] z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie są liczne nieprawidłowości w sprawowaniu dotychczasowej funkcji, stwierdzone w wyniku przeprowadzonej w okresie od dnia 24.05.2013 r. do 31.08.2013 r. oraz od 02.09.2013 r. do 30.09.2013 r. kontroli doraźnej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych jednostki, tj. m.in.

1. Prowadzenie polityki rachunkowości i realizacji wydatków budżetowych m.in.:

a) w zakresie prowadzenia polityki rachunkowości i realizacji wydatków budżetowych stwierdzono nieprawidłowości w wewnętrznych procedurach stanowiących politykę rachunkowości. Ustalono, że nie są przestrzeganie zasady określone w przepisach wewnętrznych. Mechanizmy dotyczące dokumentowania i rejestrowania operacji finansowych i gospodarczych prowadzone są nierzetelnie i nieterminowo (zakup wyposażenia wprowadzano do ewidencji księgowej na konto 013 - "Pozostałe środki trwałe" np. po 4 i po 11 miesiącach od dnia zakupu, w kolejnym roku budżetowym. Stwierdzono również nieterminowe opłacenie składek społecznych z kosztami dodatkowymi, co nosi znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych,

b) na podstawie pobranej próby dokumentów ustalono, że na dowodach źródłowych dotyczących zakupu wyposażenia (mebli, komputerów, kamer i rejestratorów do monitoringu, odkurzaczy oraz pralki) nie zamieszczono klauzuli informującej, że zakup wpisano do ewidencji, co było niezgodne zobowiązującą Instrukcją gospodarowania majątkiem trwałym - zasady odpowiedzialności za powierzone mienie w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie. Wyposażenie zostało przyjęte do ewidencji księgowej w następnym roku budżetowym z kilkumiesięcznym opóźnieniem, natomiast meble za kwotę 20.000,00 zł przyjęto do użytkowania po 11 miesiącach od daty zakupu,

c) dokonano zakupu gotówkowego na kwotę 1.597,00 zł wyposażenia dla Szkolnego Schroniska Młodzieżowego niezgodnie z zapisami zawartymi w Rozdziale VII Rozliczenie i obieg dokumentów dotyczących wypłaty zaliczek w przyjętej Instrukcji Obiegu Dokumentów Finansowo-Księgowych. Ustalono nieścisłości w przypadku zakupu komputera wraz z oprogramowaniem dla Szkolnego schroniska Młodzieżowego na kwotę 2 850,00. Zapłaty dokonano przelewem w dniu 29 grudnia 2011r. a dokument zakupu wpłynął dnia 2 stycznia 2012r.

d) w dniu 27 listopada 2012 r. dokonano zapłaty w kwocie 3.100,00 zł za usługę szkolenia na podstawie rachunku Nr 05/11/12 z dnia 13 listopada 2012 r. wystawionego przez Polskie Towarzystwo ADHD i Zespołu Aspergera PONAD. Na podstawie dokumentacji poddanej kontroli stwierdzono, że powyższe szkolenie nie zostało przeprowadzone. W dniu 27 grudnia 2012 r. wydatkowano kwotę w wysokości 2.300,00 zł za usługę szkolenia na podstawie rachunku Nr 22/WC/12/2012 z dnia 10 grudnia 2012r. wystawionego przez Polskie Stowarzyszenie Pedagogów i Animatorów "KLANZA" za szkolenie. W rejestrze protokołów sporządzonych z przeprowadzonych warsztatów, na dzień dokonania zapłaty brak było informacji, że szkolenie się odbyło. Z przedłożonych wyjaśnień wynika, ze szkolenie zostało przeprowadzone w terminie od 1 do 2 marca 2013 r. Dyrektor [...] przeprowadziła kontrolę merytoryczną, w związku z tym swoim podpisem potwierdziła wykonanie usługi. Wobec powyższego stwierdzono, że zostały naruszone przepisy art. 44 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które nakazują dokonywania wydatków w sposób oszczędny i celowy oraz w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zgodnie z zapisami ustawy o rachunkowości art. 3 ust.1 pkt. 20, powstanie zobowiązania jest ściśle związane z datą wykonania usługi.

Z uwagi na to, że szkolenie się nie odbyło, nie było podstaw do dokonania zapłaty.

Stwierdził też, że w obszarze gospodarowania rzeczowymi składnikami majątku, inwentaryzacji i gospodarowania środkami pozabudżetowymi stwierdzone niezgodności świadczą o braku prowadzenia skutecznego nadzoru nad operacjami gospodarczymi w całym zakresie gospodarki materiałowej. W kontrolowanej jednostce nie funkcjonują mechanizmy kontroli zarządczej. Brak jest obiektywnych dowodów na realizowanie funkcji kontrolnych przez pracowników nadzoru pomimo wprowadzenia wewnętrznych uregulowań w tym zakresie.

2. Realizacja zadań inwestycyjnych oraz stosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 tekst jednolity):

a) w postępowaniach Nr sprawy ZSS-KG-231-1/2008 "Przebudowa pomieszczeń bloku żywienia wraz z wymianą wyposażenia technologicznego w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowej 3" oraz Nr sprawy: ZSS-KG-231-4/2008 "Przebudowa pomieszczeń dydaktycznych w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowa 3" - prowadzonych w ramach realizacji zadań inwestycyjnych - brak oświadczeń złożonych przez Dyrektora Panią G. D. oraz w dokumentacji drugiego postępowania członka komisji - stanowi naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 17 ust. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

b) w postępowaniach Nr sprawy ZSS-KG-231-1/2008 "Przebudowa pomieszczeń bloku żywienia wraz z wymianą wyposażenia technologicznego w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowej 3" oraz Nr sprawy: ZSS-KG-231-4/2008 "Przebudowa pomieszczeń dydaktycznych w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowa 3" dokonano zmiany terminu obowiązywania umowy zawartej w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych - stanowi naruszenie art. 144 ust. 1 ustawy Pzp oraz art. 17 ust. 6 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

c) w postępowaniach Nr sprawy ZSS-KG-231-1/2008 "Przebudowa pomieszczeń bloku żywienia wraz z wymianą wyposażenia technologicznego w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowej 3" oraz Nr sprawy: ZSS-KG-231-4/2008 "Przebudowa pomieszczeń dydaktycznych w budynku Zespołu Szkół Specjalnych w Lubinie przy ul. Składowa 3" zaniechano przez Zamawiającego wyegzekwowania kar umownych:

- w pierwszym postępowaniu zakończono realizację zadania 66 dni po ustalonym terminie, Zamawiający powinien obliczyć kary umowne zgodnie z zapisami umowy: 179 584,51zł x 0,2% x 66 dni = 23 704,56 zł

- w drugim postępowaniu zakończono realizacje zadania 28 dni po ustalonym terminie, Zamawiający powinien obliczyć kary umowne zgodnie z zapisami umowy: 82 746,78zł x 0,2% x 28 dni = 4 633,72 zł

stanowi to naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

3. Nadzór nad dokumentacją w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie m.in.:

a) nieuchwycenie nieprawidłowości i braków w aktach osobowych pracowników oraz brak należytego nadzoru nad pracą Starszego Specjalisty ds. Kadr,

b) poprzez antydatowanie dokumentów na polecenie bądź prośbę przełożonego, tj. poświadczenie nieprawdy w oświadczeniach cząstkowych o stanie kontroli zarządczej i w arkuszach samooceny systemu kontroli zarządczej za rok 2011 i 2012 przez Sekretarza Szkoły, Głównego Księgowego, Kierownika Gospodarczego i Kierownika Biblioteki Pedagogicznej, doszło do naruszenia wiarygodności dokumentów zgodnie z interpretacją art. 271 § 1. k.k.

W związku z powyższym mogło dojść do przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego Dyrektora ZSiPO w Lubinie poprzez wykonanie czynności polegającej na wydaniu polecenia służbowego, do którego nie było podstawy faktycznej lub prawnej oraz nadużycia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych polegających na ich wykonaniu sprzecznie zobowiązującymi w jednostce procedurami i przepisami prawa.

c) w świetle poczynionych ustaleń odwołana Dyrektor składając na ręce Starosty Lubińskiego "Oświadczenia ostanie kontroli zarządczej za 2011 rok" w dniu

25 kwietnia 2012 r. oraz "Oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za 2012 rok"

w dniu 25 kwietnia 2013 r., poświadczyła nieprawdę w celu zachowania pozorów funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w podległej jednostce. Niezależnie od tego, że brak prawidłowo funkcjonującego systemu kontroli zarządczej i złożenie fałszywego oświadczenia w tej sprawie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to poświadczenie nieprawdy, zgodnie z zapisami art. 271 k.k. jest przestępstwem zagrożonym karą.

4. Brak nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej w okresie od 01.01.2008 r. do 15.05.2013 r., m.in.:

a) nieujawnienie i dopuszczenie do nieprawidłowości i braków w dokumentach rozliczeniowych pojazdu służbowego oraz brak prawidłowej kontroli i dostatecznego nadzoru nad pracą podległych pracowników, tj. kierowców i Kierownika Gospodarczego,

b) dopuszczenie do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy bez aktualnego orzeczenia lekarskiego i Orzeczenia Psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w okresie od 29 czerwca 2008 r. do 20 października 2008 r. Kierowca w dniach od 1 września 2008 r. do 20 października 2008 r. użytkował samochód do celów służbowych m. in. do przewozu dzieci do szkoły i ze szkoły,

c) nieprawidłowe i nierzetelne prowadzenie dokumentacji związanej z eksploatacją pojazdu służbowego marki [...], tj. wypełniania i rozliczania kart drogowych,

d) potwierdzanie nieprawdy w kartach drogowych samochodu służbowego poprzez wypełnianie kart niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. zaniżanie lub zawyżanie zużycia paliwa i przebiegu kilometrów,

e) dokonywanie błędów rachunkowych w 782 kartach drogowych i w 53 miesięcznych rozliczeniach zużycia paliwa oraz brak nadzoru nad pracą kierowców,

f) wykazywanie ponadnormatywnych ilości oleju napędowego w zbiorniku samochodu służbowego przez kierowców w ilości większej niż przewidziana była przez producenta pojazdu norma paliwa dla tego typu silnika.

5. Prowadzenie dokumentacji kadrowej i rozliczania czasu pracy w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2013 r. tj. m.in.:

a) nierzetelne i niestaranne prowadzenie dokumentacji kadrowej poprzez przerabianie zapisów w dokumentacji pracowniczej (usunięcie poprzednich zapisów poprzez stosowanie korektora i dokonywanie zmian w zapisach). Poprawki nanoszono w umowach o pracę i angażach, przydziałach czynności nauczycieli oraz błędy w rozliczaniu czasu pracy. Dokonywanie nieprawidłowych, niespójnych wpisów na listach obecności uniemożliwiało ustalenie obecności i nieobecności w pracy pracowników jednostki, nie dopełnienie podstawowych obowiązków pracowniczych w zakresie przestrzegania regulaminu pracy i ustalonego w zakładzie pracy porządku poprzez nie umieszczanie podpisów na listach obecności (dotyczy 60 pracowników jednostki). Zmiany w dokumentach wprowadzano bez wiedzy i zgody Dyrektora oraz - pracowników, których dotyczyła dokumentacja,

b) dokonywanie skreśleń błędnych wpisów na listach obecności, przy których nie podpisywano poprawki i nie umieszczano daty,

c) nieprawidłowe ułożenie i ponumerowanie dokumentów znajdujących się w poszczególnych częściach akt osobowych oraz brak oznaczenia numeru dokumentu, przechowywanie w aktach osobowych kserokopii dokumentów własnych (np. pisma w sprawie ustalenia lub zmiany wynagrodzenia, pisma w sprawie uposażenia przyznającego dodatek motywacyjny, za wieloletnią pracę, funkcyjny),

d) poprawianie numeracji stron akt osobowych pracowników w części A, B i C przy użyciu korektora poprzez zamazanie błędnej treści. Na kartach brakuje parafek osoby odpowiedzialnej, posklejanie w dokumentacji kadrowej stron przez zastosowanie korektora stwarza zagrożenie uszkodzenia lub zniszczenia dokumentów.

Stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli świadczą o tym, że Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie w niewystarczający sposób sprawuje nadzór nad podległą jednostką i funkcjonowaniem systemu kontroli zarządczej, nad zachowaniem dyscypliny budżetowej, prawidłowym gospodarowaniem środkami pozabudżetowymi i innymi środkami będącymi w dyspozycji jednostki. To właśnie Dyrektor podpisując końcowe dokumentny uwalnia środki publiczne do wypłaty, dokonując tym samym ostatecznej kontroli pod względem celowości, gospodarności i legalności wszystkich wydatków pochodzących ze środków publicznych. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej, spoczywa na Dyrektorze jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 z późn. zm.).

Dodał, że w ocenie organu prowadzącego Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych nie daje gwarancji uczciwego i rzetelnego prowadzenia i sprawowania nadzoru nad działalnością jednostki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych a w szczególności prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi, co powoduje utratę zaufania organu prowadzącego i stanowi podstawę do odwołania Dyrektora z funkcji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 lutego 2014 r. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie Nr CLXXXIV/725/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniósł, że w toku badania legalności opisanej wyżej uchwały organu nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przytoczył treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy a następnie treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia omawianej uchwały.

Podał, że w jego ocenie przytoczone przez Zarząd Powiatu w Lubinie okoliczności odwołania Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie nie mogły stanowić podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zauważył w pierwszej kolejności, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanej uchwały tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, wobec czego musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to rolą organu nadzoru przy badaniu legalności aktu jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12 i z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. I PK 103/03, OSNP 2004/21/371).

Z tych też względów pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie uzasadnia możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób zawężający. Wynika to z faktu, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi niejako wyjątek od ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia, wobec czego stosowanie jego wykładni w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne. Przepis ten odnosi się bowiem do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczej. Ponadto, z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizacje w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne reprezentujące powyższy pogląd).

Stwierdził, że w myśl powołanych orzeczeń, za przypadki szczególnie uzasadnione należy łącznie uznać, po pierwsze zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), po drugie mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, po trzecie stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły; po czwarte konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wskazał, że skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu (uchwały). Dla oceny czy w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanego w trybie nadzoru zarządzenia właściwego organu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97).

Uznał zatem, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12).

Odnosząc się do powyższego oraz uzasadnienia kwestionowanej uchwały nie zauważył, że przesłanki i okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora Zespołu w głównej mierze stanowiły sprawy organizacyjno-prawne, kadrowo-płacowe, administracyjne, gospodarki finansowej i rachunkowości. Z całą pewnością bowiem za sprawy stricte finansowe i rachunkowe należy uznać okoliczności wskazane przez organ w pkt 1 uzasadnienia. Nie wzbudza wątpliwości organu nadzoru charakter organizacyjno-prawny, kadrowo-płacowy i administracyjny okoliczności przytoczonych w pkt 2, 3, 4 i 5 uzasadnienia uchwały.

Zauważył, że do okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie należą nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej placówki, zaniedbania w zakresie rachunkowości czy uchybienia w zakresie organizacji pracy. Na poparcie powyższego stanowiska przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Ponadto w odniesieniu do okoliczności związanych z realizacją zadań inwestycyjnych oraz stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych organ nadzoru wskazał, że już samo działanie organów Powiatu poddają pod wątpliwość istotność tych okoliczności w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Z dokumentów sprawy wynika bowiem, że Dyrektor Zespołu pismem z dnia 28 września 2009 r. (ZSS.KG 071-24/2009) zwróciła się do Starosty Lubińskiego o wyznaczenie osoby z Wydziału Infrastruktury Technicznej i Zamówień Publicznych, a więc wyspecjalizowanej komórki Starostwa w tym zakresie, do przeglądu dokumentacji prowadzonych zamówień publicznych w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie pod względem prawidłowości dokumentowania i zgodności z przepisami prawa za okres 2007-2009. Zgodnie natomiast z pismem Starosty Lubińskiego z dnia 16 stycznia 2014 r. (DES.4323.1.2014) Starostwo nie posiada jakichkolwiek dokumentów poświadczających wyznaczenie pracownika do wykonania w/w czynności, ani też protokołów, notatek służbowych, czy też innych dokumentów stwierdzających dokonanie przeglądu dokumentacji oraz jego wyników. Tym samym w oparciu o zasadę oficjalności działania organów administracji publicznej należy uznać, że nie nastąpiło dokonanie przeglądu dokumentacji związanej z inwestycjami Zespołu w latach 2007-2009 zgodnie z wnioskiem Dyrektora Zespołu. Zatem, skoro organ prowadzący w 2009 r. nie uznał za istotne dokonanie analizy dokumentacji inwestycji pod kątem prawidłowości dokumentowania i zgodności z przepisami prawa, to trudno jest uznać, że błędy wykazane w dokumentacjach w wyniku przeprowadzonej kontroli w okresie od dnia 24 maja 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz do dnia 2 września 2013 r. do 30 września 2013 r., a w związku z nimi naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych uzasadniały odwołanie nauczyciela z pełnionej funkcji kierowniczej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Stwierdził, że w pkt 2 uzasadnienia braku nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej, również nie sposób uznać aby okoliczności te mogły uzasadniać zastosowanie przez organ prowadzący szczególnej regulacji dotyczącej odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Tym bardziej, że z pisma Starosty Lubińskiego z dnia 28 października 2013 r. (BK.1711.6.2013) wynika, że wyjaśnienia Dyrektora Zespołu do protokołu kontroli w powyższym zakresie zostały częściowo uwzględnione (str. 3 pisma). Natomiast następnie organ prowadzący wskazał na powyższe naruszenia jako uzasadniające odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zauważył też, że trudno także uznać za szczególnie uzasadniony przypadek sytuację ewentualnej możliwości przekroczenia uprawnień przez Dyrektora Zespołu oraz poświadczania nieprawdy w oświadczeniach cząstkowych o stanie kontroli zarządczej i w arkuszach samooceny systemu kontroli zarządczej za rok 2011 i 2012. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 27 listopada 2013 r. (BP-075/124/2013) zostało złożone przez Dyrektora Departamentu Edukacji o Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego w Lubinie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z powyższymi okolicznościami. Natomiast Prokurator Rejonowy w Lubinie wprawdzie wszczął śledztwo w przedmiotowej sprawie, lecz dopiero 2 stycznia 2014 r., a postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Zatem w przedmiotowych okolicznościach należy uznać, że podjęcie uchwały o odwołaniu dyrektora jest co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem uznać, że ewentualne naruszenie prawa przez dyrektora zostało należycie udokumentowane.

Ponadto należy zauważyć, że organ prowadzący w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały w żaden sposób nie wykazał bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi naruszeniami, a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu ze względu na zagrożenie interesu publicznego oraz interesu szkoły powodujące destabilizację w jej funkcjonowaniu. Organ prowadzący nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie i jakie skutki negatywne dla szkoły wywołałoby pozostawienie dyrektora na stanowisku. Stwierdził tylko, że wykazane zdarzenia nie dają gwarancji uczciwego i rzetelnego prowadzenia i sprawowania nadzoru na działalnością jednostki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a w szczególności prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi, spowodowało utratę zaufania organu do Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych. Tymczasem, w odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły nie mieści się w zakresie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowisko organu nadzoru potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1775/12, z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12, z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 386/13.

Jednocześnie organ nadzoru zauważa, że nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli, w tym przypadku mogłyby ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 ustawy.

Wojewoda stwierdził też, że ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował przesłanki warunkujące odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Prawodawca w sposób wyraźny rozróżnił przyczyny odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tak więc organ, nie może dowolnie decydować o sposobie odwołania takiego nauczyciela z pełnionej funkcji bez wypowiedzenia. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi bowiem w relacji z art. 38 ust. 1 pkt 1 lib. b ustawy przepis o charakterze szczególnym i wyjątkowym, a jego zastosowanie winno być poparte okolicznościami wyczerpującymi zmamiona "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Zauważył, że w toku procedury wydawania kwestionowanej uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie wystąpiono pismem z dnia 8 listopada 2013 r. zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o opinię w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie. W piśmie z dnia 14 listopada Nr WRE.020.212.2013 Dolnośląski Kurator Oświaty przedstawił swoje stanowisko w sprawie, które jest w pełni zbieżne z zajętym stanowiskiem przez organ nadzoru, stwierdził bowiem, że przedmiotowy przypadek nie wyczerpuje znamion "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Powiat Lubiński.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił:

1) naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie nr CLXXXIV/725/2013 z dnia 27 listopada 2013r. jest sprzeczna z prawem oraz brak należytego uzasadnienia fatycznego,

2) naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, że przy odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie nie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki, podczas gdy szereg wykazanych, szczegółowo wywiedzionych i umotywowanych rażących naruszeń uzasadniały podjęcie uchwały o odwołaniu, aby w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjonowanie placówki oświatowej, bowiem w przedmiotowej sprawie nieodwołanie ze stanowiska kierowniczego stanowiłoby, w świetle opisanych naruszeń, zagrożenie dla osiągnięcia celów placówki oświatowej, a inne obiektywnie ważne względy wskazują, że nie było uprawnione, aby przy takich istotnych naruszeniach, pozostawić osobie tak dalece nieodpowiedzialnej dalsze kierowanie placówką oświatową.

W związku z powyższym wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż Zarząd Powiatu w Lubinie, w uchwale odwołującej dyrektora placówki oświatowej, bardzo szczegółowo wskazał szereg istotnych naruszeń, jak również umotywował konieczność odwołania. Treść uzasadnienia i realność postawionych zarzutów wskazują, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Odwołana Dyrektor jest osobą wyjątkowo nieodpowiedzialną.

Skarżący wskazał, że przy rozpoznaniu przedmiotowej skargi należy mieć na względzie wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, iż "tryb odwołania określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może być uzasadniony wydarzeniem nagłym powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie takim naruszeniem prawa, które nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r.,

I OSK 1928/2010).

W ocenie skarżącego organ nadzoru, badając uchwałę Zarządu Powiatu w Lubinie, dokonał w sposób nieprawidłowy i wybiórczy oceny treści uzasadnienia uchwały. Poprzestał wyłącznie na dokonaniu analizy aspektu kwestii nieprawidłowości o charakterze gospodarki finansowej szkoły, a całkowicie w zasadzie zaniechał oceny, czy wskazane naruszenia pozwalały na dalsze wykonywanie przez odwołaną osobę obowiązków kierowniczych w placówce oświatowej oraz czy nie stanowiło to zagrożenia dla interesu publicznego.

Jedynym elementem ocennym organu nadzoru w tym zakresie jest przyznanie na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, że "nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli w tym przypadku mogłyby ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 ustawy" - organ nadzoru nie wyprowadza jednak prawidłowego wnioskowania z tych nieprawidłowości, naruszeń. "Szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym - oznacza to, iż każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie.

Skarżący wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentujące w jego ocenie powyższy pogląd - w tym wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 20 lutego 2008r., III PK 69/2007 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r.

I OSK 2408/2011.

Podniósł, że ciężar niektórych zarzutów jest tak poważny, że uprawnione jest twierdzenie, że są nawet czymś więcej niż rażącym naruszeniem przepisów finansowych.

Przykładowo wskazano na zachowanie odwołanej osoby przy organizowaniu szkolenia Rady Pedagogicznej pt. Radzenie sobie ze stresem i wypaleniem zawodowym, które choć nie zostało przeprowadzone, to odwołana dyrektor potwierdzała rzekomy fakt zdarzenia co do ilości i jakości. Podobna sytuacja miała miejsce przy organizowaniu warsztatów pt. Wiersze i opowiadania do kreślenia i składnia (...).

Takie potwierdzanie i wypłata środków publicznych za niezrealizowane czynności nie należy oceniać tylko w kategoriach zaniedbań w zakresie gospodarki finansowej czy też organizacyjnych, lecz brać należy pod uwagę zagrożenie dla interesu publicznego oraz charakter naruszeń (rażące).

W ocenie skarżącego granicą stosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno być przede wszystkim interes publiczny, dobro placówki oświatowej, a nie dopełnienie kadencji jej dyrektora. Inne rozumienie treści przepisów ustawowych oraz zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" prowadziłoby do nieuzasadnionej ochrony osób, które zagrażają interesom publicznym oraz realizacji celów placówki oświatowej.

Nie może budzić wątpliwości, że dyrektor szkoły kierując szkołą ponosi odpowiedzialność za jej sprawne funkcjonowania nie tylko w zakresie prawidłowego wykonywania zadań dydaktycznych, ale również zadań związanych z organizacją szkoły i jej gospodarką finansową.

Skarżący dodatkowo wskazał, iż skierowany został w dniu 26 listopada 2013r. wniosek do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych we Wrocławiu o zbadanie, czy odwołana dyrektor szkoły, pani [...], nie popełniła czynów noszących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych w trakcie pełnienia funkcji Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie. Zarzucił, że organ nadzoru z dużą i niczym nieuzasadnioną dla takich zachowań "wyrozumiałością" podszedł do oceny postępowania odwołanej osoby z funkcji kierowniczej w placówce oświatowej w zakresie jej relacji z podwładnymi pracownikami, a w szczególności przekroczenia uprawnień oraz okoliczności poświadczania przez pracowników nieprawdy w oświadczeniach cząstkowych o stanie kontroli zarządczej i w arkuszach samooceny systemu kontroli zarządczej za rok 2011 i 2012r. Sprawa ta jest także przedmiotem badania przez organy ścigania i w tym zakresie Prokurator Rejonowy w Lubinie prowadzi śledztwo. Dokonana przez organ nadzoru ocena, że ta okoliczność o czym organ miał wiedzę jest przedwczesnym powodem odwołania, jest oceną chybioną, bowiem trudno sobie wyobrazić, aby taka osoba nadal pełniła funkcję dyrektora, gdyż w oczywisty sposób wpływałoby to na destabilizację i dezorganizację pracy placówki oświatowej, a także miałoby nieodpowiedni wpływ na stosunki z i pomiędzy podwładnymi, którzy jak wynika z protokołu kontroli w toku postępowania wyjaśniającego zapoznali się z nieprawidłowościami działania powódki, skalą i powagą nieprawidłowości.

Dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że popełnienie czynu zabronionego stanowi także przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2007r., II SA/Go 487/2007).

W konsekwencji stwierdził, że pozostawianie odwołanej osoby na stanowisku dyrektora placówki nie można także pogodzić z zasadami współżycia społecznego, w tym oczekiwaniem, aby osoby sprawujące funkcje publiczne i sprawujące nadzór na podwładnymi oraz wychowankami, uczniami placówek oświatowych wykonywały swoje obowiązki w sposób należyty, a nadto, aby osoby takie obdarzone były zaufaniem podwładnych, posiadały autorytet.

Tym samym jak stwierdził wnikliwa analiza treści uzasadnienia uchwały winna zatem prowadzić do wniosku, że słusznie i zgodnie z prawem Zarządu Powiatu w Lubinie dokonał odwołania ze stanowiska kierowniczego w placówce oświatowej, czym zapobiegł rzeczywistemu zagrożeniu destabilizacji funkcjonowania szkoły.

Skarżący zarzucił także, że organ nadzoru nie uzasadnia z jakich przyczyn dokonał oceny, że podjęcie uchwały nastąpiło "z istotnym" naruszeniem przepisów ustawy, t.j. nie wskazuje na czym polega ta "istotność" naruszenia. W ocenie skarżącego istotne były naruszenia obowiązków odwołanej osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej, a brak jest przesłanek do stwierdzenia, że uchwała odwołująca została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a tym bardziej z naruszeniem istotnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi Wojewoda stwierdził:

Odnośnie zarzutu błędnego przyjęcia, że przy odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek, Oświatowych w Lubinie nie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki wskazał, że jest on bezpodstawny.

W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 lutego 2014 r. organ nadzoru w sposób szczegółowy i kompleksowy przedstawił przyjętą zarówno przez doktrynę jak również orzecznictwo sądów administracyjnych interpretację przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a w tym także zwrotu użytego przez ustawodawcę - "przypadki szczególnie uzasadnione". Organ nadzoru w wydanym akcie nadzorczym całościowo wyjaśnił przesłanki warunkujące możliwość zastosowania przez właściwy organ art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jako podstawy odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opierając się na ugruntowanym poglądzie co do wykładni zwrotu "przypadki szczególnie uzasadnione" w kontekście normy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze zarzuty stanowiące w ocenie organu podejmującego uchwałę Nr CLXXXIV/725/2013 podstawę odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a także argumentację przedstawioną przez ten organ w uzasadnieniu uchwały; organ nadzoru dokonał prawidłowej subsumcji przepisu stanowiącego podstawę wydania przedmiotowego zarządzenia. W ocenie organu nadzoru zarzuty przedstawione przez organ, będące podstawą do wydania uchwały odwołującej dyrektora szkoły z pełnionej funkcji bez wypowiedzenia, nie stanowiły przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Natomiast organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób jasny i nie budzący wątpliwości przedstawił przesłanki jakimi się kierował przy rozpatrywaniu zarzutów stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły. Nie zgodził się też ze skarżącym, że organ nadzoru badając uchwałę dokonał w sposób nieprawidłowy i wybiórczy oceny treści uzasadnienia uchwały. Dokonano bowiem oceny charakteru każdego z naruszeń wskazanych przez organ prowadzący. Dodatkowo zauważono, że nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli, w tym przypadku mogłyby ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 ustawy. Z kolei konfrontacja okoliczności wskazanych przez organ odwołujący dyrektora szkoły jako przypadków szczególnie uzasadnionych, z przedstawioną ugruntowaną wykładnią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zdaniem organu nadzoru wykazała po stronie organu podejmującego uchwałę brak przesłanek do odwołania dyrektora szkoły w szczególnym trybie objętym dyspozycją tego przepisu ustawy. Żadne bowiem z okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu uchwały, czy to pojedynczo, czy też łącznie nie stanowiły "przypadków szczególnie uzasadnionych", których zajście powoduje konieczność natychmiastowego przerwania czynności dyrektora szkoły, z uwagi na to, że dalsze wykonywanie przez niego funkcji godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Ponadto stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zagrożeniem dla interesu publicznego i jednocześnie nawet więcej niż rażącym naruszeniem przepisów o rachunkowości i gospodarce finansowej, było wydatkowanie kwoty 3.100 zł za usługę szkolenia organizowanego przez "Polskie Towarzystwo ADHD i Zespół Aspergera PONAD", które de facto nie odbyło się w 2012 r. w którym poniesiono jego koszt. Przy czym należy jednocześnie zauważyć, że z wyjaśnień złożonych w czasie przeprowadzanej kontroli wynikało, że szkolenie zostanie przeprowadzone w roku szkolnym 2013/2014, a opłata za szkolenie została ustalona na poziomie 3.100 zł pod warunkiem jej wpłacenia przed terminem szkolenia, które ostatecznie ustalono na 9 listopada 2013 r. (str. 127 Protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie). Tak samo należało ocenić naruszenie dotyczące przeprowadzenia warsztatów przez Polskie Stowarzyszenie Pedagogów i Administratorów "KLANZA", których koszt w wysokości 2.300 zł poniesiono 27 grudnia 2012 r., a warsztaty przeprowadzono w marcu 2013 r. (str. 128 Protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie).

Podkreślił, jak to też wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, że organ prowadzący w uzasadnieniu do uchwały w żaden sposób nie wykazał bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi przez siebie naruszeniami, a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu ze względu na zagrożenie interesu publicznego oraz interesu szkoły powodujące destabilizację w jej funkcjonowaniu. Organ prowadzący nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie, zagrażały interesowi publicznemu oraz jakie skutki negatywne dla szkoły wywołałoby pozostawienie dyrektora na stanowisku. W kontekście powyższego wątpliwym wydaje się zasadność powoływania się przez skarżącego na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011 r. (I OSK 1928/10) w którym wskazano na zaistnienie zagrożenia dla interesu publicznego, skoro Zarząd Powiatu w Lubinie w żaden sposób w treści uzasadnienia uchwały Nr CLXXXIV/725/2013 nie wykazał takiego zagrożenia wynikającego z przytoczonych naruszeń Dyrektora Zespołu. Tym samym, zarzut zaniechania przez organ nadzoru dokonania oceny naruszeń w kontekście zagrożenia dla interesu publicznego należy uznać za niezasadny.

Uznał też, że nietrafionym jest przywołanie przez skarżącego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. (III PK 69/2007). Stwierdził, że organ nadzoru w całej rozciągłości zgadza się z tezami zawartymi w powyższym orzeczeniu Sądu Najwyższego, niemniej jednak zauważa, że zapadło ono w zgoła odmiennym stanie faktycznym. Podstawą odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w sprawie objętej powyższym wyrokiem była długotrwała niezdolność do pracy dyrektora, co również w opinii organu nadzoru może stanowić przypadek szczególnie uzasadniony mający realny wpływ na funkcjonowanie placówki oświatowej. Jednakże w sprawie Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie okoliczność taka nie miała miejsca.

W zakresie dotyczącym ewentualnej możliwość przekroczenia uprawnień oraz okoliczności poświadczania przez pracowników nieprawdy w oświadczeniach cząstkowych o stanie kontroli zarządczej i w arkuszach samooceny systemu kontroli, w odpowiedzi na zajęte stanowisko skarżącego poparte przytoczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2007 r. (II SA/Go 487/07) organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 lutego 2014 r. Jednocześnie zauważył, że przytoczonej przez skarżącego tezy wyroku sądu nie można odnieść do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ nadzoru, co do zasady podziela stanowisko zajęte przez sąd w powyższym wyroku, że w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dyrektor szkoły popełnił przestępstwo w związku z pełnioną funkcją (a w sprawie objętej wyrokiem II SA/Go 487/07 dyrektor przyznał się do sfałszowania świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą) to może zachodzić przesłanka przypadku szczególnie uzasadnionego. Tymczasem w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie nie można mówić o zaistnieniu takowej sytuacji, bowiem w żaden sposób nie zostało udowodnione przekroczenie uprawnień przez dyrektora szkoły, a sam dyrektor nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w tym zakresie w protokole z kontroli doraźnej (pismo Dyrektora Zespołu z dnia 10 października 2013 r. - wyjaśnienia do protokołu kontroli str. 5-6).

Skarżący zarzucił również, że organ nadzoru nie uzasadnił z jakich przyczyn dokonał oceny, że podjęcie uchwały nastąpiło "z istotnym" naruszeniem przepisów ustawy t. j. nie wskazał na czym polega ta "istotność" naruszenia.

Organ stwierdził też, że przedstawioną argumentację w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze podzielił również Wojewoda Dolnośląski – uchylając własne rozstrzygnięcie nadzorcze ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa.

Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Przedmiotem bowiem kontroli Sądu jest Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie Nr CLXXXIV/725/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. Zostało ono wydane na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595).

Przyczyną jego wydania było stwierdzenie, że Zarząd Powiatu odwołał Dyrektora wymienionej wyżej szkoły z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty.

Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzy miesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 a ust. 2 a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Ustawa nie zawiera normatywnego określenia pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Lukę tę zapełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe, spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego ponadto godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych. Wskazuje się, że przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego przypadków (wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 386/13, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 10/12, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1633/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11, z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 525/10).

Przewidziana zatem w powołanym przepisie sytuacja dotyczy działania lub zaniechania o charakterze wyjątkowym wykraczającym poza rutynowe działania mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywnie uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację, w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczna jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny i stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia ich celów (zob. wyrok WSA Ol 209/13 z dnia 18 czerwca 2013 r.).

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż powołany przepis tworzy gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, tym samym musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników – nauczycieli szczególne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (wyrok: NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12, z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2942/12).

W związku z powyższym według Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro stawi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia powinien być interpretowany wąsko. W sytuacjach wymagających szczególnego działania (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2448/12, z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 10/12, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt

I OSK 1797/12).

Konsekwencją przedstawionych wyżej poglądów jest stanowisko, że ocena jak i uznanie organu, który odwołuje dyrektora, nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu.

Dla oceny czy w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, mając na uwadze przedstawione rozumienie przez orzecznictwo sądowe treści art. 38 ust. 1 pkt 2 należy odnieść je nie tylko do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ale także do uzasadnienia Zarządu Powiatu odnośnie podjęcia omawianej uchwały z dnia

27 listopada 2013 r.

Zarząd Powiatu na potwierdzenie zasadności wydania uchwały o odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie przedstawił nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji Dyrektora stwierdzone w wyniku przeprowadzonej w okresie od dnia 24 maja 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz od dnia 2 września 2013 r. do 30 września 2013 r. kontroli doraźnej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych jednostki. Były to nieprawidłowości szczegółowo wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia a dotyczące prowadzenia polityki rachunkowości i realizacji wydatków budżetowych, realizacji zadań inwestycyjnych oraz stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, nadzoru nad dokumentacją w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w Lubinie, braku nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2013 r.

Opisane w protokole kontrolnym uchybienia dały Zarządowi Powiatu podstawę do wyartykułowania zarzutu wobec odwoływanej Dyrektor braku skutecznego nadzoru nad operacjami gospodarczymi w całym zakresie gospodarki materiałowej. Stwierdzenia, że w kontrolowanej jednostce nie funkcjonują mechanizmy kontroli zarządczej a także, że nie są realizowane funkcje kontrolne przez pracowników nadzoru.

Dalej wyprowadzono przypuszczenie w związku ze wskazanym uchybieniem w budżecie zadań nad dokumentacją szkoły, że mogło dojść do przekroczenia uprawnień przez Dyrektora poprzez wykonanie czynności polegającej na wydaniu polecenia służbowego, do którego nie było podstawy faktycznej i prawnej oraz nadużycia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych polegających na ich wykonaniu sprzecznie z obowiązującymi w jednostce procedurami i przepisami prawa.

Ostatecznie stwierdzono mając na uwadze wskazane zarzuty, że odwołana Dyrektor nie daje gwarancji uczciwego i rzetelnego prowadzenia i sprawowania nadzoru nad działalnością jednostki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a w szczególności dysponowania środkami budżetowymi co powoduje utratę zaufania organu prowadzącego i stanowi podstawę do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że nie mogą być przedmiotem negatywnej oceny pracy Dyrektora wyprowadzone przypuszczenia co do ewentualnych nagannych zachowań. Przedmiotem oceny mogą być fakty i odpowiedzialność za nie, w tym przypadku Dyrektora.

Mając na uwadze treść zarzutów oraz opis naruszeń należy uznać, że mają one różny charakter gatunkowy, choć ogólnie sprowadzają się do niewystarczającego nadzoru nad podległą jednostką. Skutki takiego ewentualnego braku nadzoru w postaci uchybień to nieprawidłowości w kartach pojazdu, w postaci błędów rachunkowych, poświadczenie nieprawdy co do wykazywania ponadnormatywnych ilości oleju napędowego, niestarannie i nierzetelnie prowadzona dokumentacja, nieprawidłowe ułożenie i ponumerowanie dokumentów, stwierdzenie błędów bez omówień, poprawianie numeracji stron akt osobowych.

Uchybienia opisane wyżej, choć niewątpliwie są naganne nie mogą być określane jako szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w rozumieniu przedstawionym wyżej.

W ocenie Sądu przypadki opisane w pkt 1, 2 i 3 uchwały są poważniejsze, "ciężkiego gatunku" ale również nie wyczerpują pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków.

W tym miejscu należy przywołać ugruntowane stanowisko w orzecznictwie, zgodnie z którym zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków do natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1973/11, z dnia 11 maja 2011 sygn. akt I OSK 1971/11, z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1975/11).

Zauważyć też należy, że opisane wyżej przypadki miały miejsce w latach 2009-2013 i nie są to okoliczności nowe, które mogą zaważyć na funkcjonowaniu w tym momencie szkoły. Utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do Dyrektora nie jest również przesłanką do uznania, że zaistniały przyczyny określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto, co przede wszystkim podkreślił organ I instancji mimo, że sprawa dotycząca gospodarki finansowej prowadzonej w szkole został skierowana do Prokuratury to na dzień wydawania decyzji nie było w tej kwestii stanowiska Prokuratury. Ponadto w odniesieniu do okoliczności związanych z realizacja zadań inwestycyjnych oraz stosowaniu ustawy – Prawo zamówień publicznych Sąd zauważa, że w piśmie z dnia 28 września 2009 r. Dyrektor Szkoły zwróciła się do Starosty Lubińskiego o wyznaczenie osoby z Wydziału Infrastruktury Technicznej i Zamówień Publicznych, do przeglądu dokumentacji prowadzonych zamówień publicznych w Szkole pod względem prawidłowości dokumentowania i zgodności z przepisami prawa za okres 2007-2009. Starostwo zaś nie posiada dokumentacji dotyczącej realizacji powyższej prośby. Tym samym zgodzić się należy z organem nadzoru, że w takim przypadku uznać należy, iż prośba nie została uwzględniona a tym samym czynienie zarzutu odnośnie nieprawidłowości, w tym zakresie w latach późniejszych i stosowanie sankcji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadnione. Niewątpliwie w opisanej wyżej sytuacji ocena pracy Dyrektor w tym zakresie nabiera innego charakteru i świadczy o tym, że Starosta Lubiński zlekceważył tę kwestię.

Należy również podkreślić, że zainteresowana Dyrektor nie zgodziła się z zarzutami zawartymi w protokole kontroli doraźnej.

Wynika powyższe z pisma Dyrektor z 10 października 2013 r. i protokołu kontroli.

Ostatecznie podsumowując poczynione rozważania Sąd stwierdza, że w całości podziela stanowisko organu nadzoru, według którego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 38 § 1 pkt 2 omawianej ustawy. Należy dodać, że swoje stanowisko organ uzasadnił wskazując na orzecznictwo sądowe wypracowane w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie trafny jest zarzut skargi, że stanowisko organu nadzoru nie jest właściwie uzasadnione, po myśli art. 107 § 3 k.p.a.

Jak stwierdzono wyżej organ nadzoru opisując naruszenia wymienione w zakwestionowanej uchwale Zarządu Powiatu, argumentował swoje odmienne stanowisko, powołując poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Należy więc ostatecznie stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Co zatem idzie skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

W przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.

H.B.11.07.2014 r.