Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 376/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska–Przewłoka Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...], która nie zezwolił S. S. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W.-L. na działkę nr [...] położoną w miejscowości S. gm. K.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] maja 2006 r. S. S. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej (klasy GP) nr [...] W.-L. na działkę nr [...] położoną w miejscowości S. gm. K..

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nie zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. W niniejszym przypadku na drodze krajowej nr [...] W.-L. wg generalnego pomiaru ruchu z 2005 r. natężenie ruch wynosi 14 199 pojazdów na dobę, zatem lokalizacja wnioskowanego zjazdu negatywnie wpłynęłaby na poziom bezpieczeństwa ruchu.

S. S. złożył od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że powołany przez organ przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wskazała strona przepis ten stanowi, że wyjątkowo dopuszcza się stosowanie zjazdów, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonywanie albo wykorzystywanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że jego nieruchomość jest położona między innymi nieruchomościami, nie prowadzą zarówno do niej, jak i do sąsiednich nieruchomości drogi niższej klasy niż GP, a zatem brak jest innej możliwości dojazdu do niej, jak tylko budowa zjazdu. Nadto strona wskazała, że działkę jego od strony nieruchomości sąsiednich dzieli rów melioracyjny o szerokości około 3-4 metrów.

S. S. oświadczył, że z przedmiotową działką wiąże plany przyszłościowe i ewentualny zjazd będzie zaprojektowany i wybudowany tak, aby odpowiadał § 77, 78 lub 79 pkt 1-5 ww. rozporządzenia.

Po rozpoznaniu odwołania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), cytowana dalej jako d.p. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) cytowana dalej jako k.p.a., wydał dnia [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. W myśl art. 29 ust. 4 d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Jak wskazał organ w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP. W konsekwencji tego, na drodze tej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej stosowanie zjazdów dopuszczalne jest, ale tylko wyjątkowo. W tej kwestii Generalny Dyrektor powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA2438/2000), w którym stwierdzono "w odniesieniu do takich dróg krajowych przepisy szczególne stwarzają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, tak aby zapewniona była płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników korzystających z drogi..." A zatem w ocenie organu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiały za tym, aby odmówić S. S. wydania wnioskowanego zezwolenia tym bardziej, że w opinii Generalnego Dyrektora w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej na gruntach sąsiednich, przy czym przeszkody temu nie będzie stanowił rów melioracyjny, o którym strona mówi w odwołaniu.

Wobec powyższego w ocenie organu pozytywne rozpatrzenie sprawy naruszyłoby ww. przepisy oraz spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa i płynności ruchu.

Dlatego też organ wyważając interes w sprawie dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony, zwłaszcza że decyzja wydana na podstawie art. 29 d.p. ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. W tej kwestii organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II S.A. 1219/2000.

Generalny Dyrektor wskazywał, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II SA 438/98, że za zjazd w rozumieniu art. 29 d.p. można uznać tylko ten zjazd, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą, a nie samowolnie przez właściciela posesji.

Od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. S. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę nazwaną "pozwem". Do skargi skarżący załączył dokumenty świadczące o prowadzonej korespondencji z organami administracyjnymi w sprawie przedmiotowego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowana dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia "zjazd". Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawa mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Ww. rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje zaś warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983). Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769). Ponadto podkreśla się, że w tych sprawach organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmą rozstrzygnięcie i zdecydują, w jakim zakresie uczynić użytek ze swych uprawnień, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Nadto decyzja o charakterze uznaniowym wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765), tym bardziej, gdy nie uwzględnia żądania strony.

Należy także zauważyć, że decyzje w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu niewątpliwie mają wpływ na prawo własności nieruchomości, bowiem wychodzi z ogólnej zasady, iż prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów prawa należy zaliczyć art. 29 pkt 2 d.p. (obecnie art. 29 ust. 3) – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98, LEX nr 41380 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958).

W sprawach, których przedmiotem jest rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej organy administracji publicznej kierują się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384).

W niniejszym przypadku droga krajowa nr [...] (Trasa W. L.), przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy skarżący nigdy nie miał zgody na wykonanie zjazdu, ale z jego działki był taki zjazd, jednakże miał on charakter nieformalny. Z wyjaśnień skarżącego wynika również, że nie ma on dostępu do żadnej innej drogi, a jego nieruchomość graniczy z innymi nieruchomościami, z którymi przedzielona jest rowem melioracyjnym.

Mając na względzie warunkowość udzielenia przedmiotowego zezwolenia oraz dokumentację zebraną w sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią mocy rozstrzygnięcie odpowiadają prawu. Skarżący przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W.-L. na działkę nr [...] położoną w miejscowości S. Gm. K. winien podjąć starania, mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej przysługuje w przypadku braku dostępu do drogi publicznej, a z taką mamy do czynienia i ustanowienie tej służebności ma likwidować naturalną izolację nieruchomości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt I CK 552/03). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności strona może, w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przy czym należy mieć na względzie, że ustanowienie takiego zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony – wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.