Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3014/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174,182 par. 2a i par. 3, 183,184,189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31,43,138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacja D. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 410/19 w sprawie ze sprzeciwu Fundacji D. z siedzibą w [...] na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt IV SA/Wa 410/19, oddalił sprzeciw Fundacji A. z siedzibą w [...] na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], pismem z 16 maja 2018 r. wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie 112 drzew z terenu działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...] z uwagi na zamiar wybudowania pawilonu handlowo – usługowego wraz z parkingiem, dojściem, dojazdem oraz niezbędną infrastrukturą oraz poszerzeniem ul. [...].

Postanowieniem z 5 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta [...] dopuścił do udziału na prawach strony skarżącą w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Burmistrz Miasta [...] zezwolił na usunięcie 15 szt. drzew z terenu działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...] w terminie do 31 grudnia 2021r., z wyłączeniem okresu lęgowego ptaków (1 marca - 15 października). Organ stwierdził, że zezwolenie na usunięcie tych drzew nie podlega opłacie za usunięcie drzew oraz odmówił zezwolenia na usunięcie 92 szt. drzew wymienionych w tabeli nr 2 z terenu działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] stycznia 2019r., uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o zezwoleniu na usunięcie 15 szt. drzew jest prawidłowe, o tyle, że rzeczywiście ustalenie, że dane drzewo obumarło lub nie rokuje szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od właściciela, stanowi uzasadniony powód wydania zezwolenia. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy brakuje załącznika do decyzji, zatem nie można stwierdzić, czy stosownie do ustaleń oględzin, w załączniku wymieniono właściwe drzewa. Brak jest również wskazania z czego wynika ocena, że obumarcie drzewa nastąpiło z przyczyn niezależnych od właściciela. Nie jest również wiadomo czym i na podstawie jakich wiadomości specjalnych kierował się organ I instancji uznając, że dane drzewo nie rokuje na przeżycie. W ocenie SKO wskazane kwestie powinny zostać w toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełnione i wyjaśnione, a dokonane ustalenia powinny znajdować odzwierciedlenie w odpowiednim uzasadnieniu decyzji, wyjaśniającym motywy podjętej przez organ decyzji. Odnosząc się do decyzji w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie jest prawidłowo uzasadniona, a zebrany w tym zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Zasadniczą kwestią wymagającą uzupełnienia jest zgromadzenie w aktach sprawy dowodów związanych z prowadzoną przez inwestora inwestycją na działkach. Skoro wniosek o wydanie zezwolenia wskazuje na konieczność usunięcia drzew z uwagi na kolizję z planowaną inwestycją, oczywistym wydaje się konieczność stwierdzenia, że taka kolizja występuje. Pozwolenie na budowę byłoby najlepszym dowodem pozwalającym organowi stwierdzić występowanie konieczności wycinki, w tym z punktu widzenia kolizji z celami ochrony przyrody. Okoliczność ta mogłaby wynikać również z innych dowodów, które skonkretyzowałyby planowany zakres inwestycji, w tym co do jej realności, niezbędności, kolizji i przewidywanego czasu wykonania. W ocenie Kolegium, Burmistrz nie wypełnił zatem wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody i k.p.a. obowiązków w zakresie pełnego i prawidłowego zebrania materiału dowodowego i przedstawienia swego stanowiska, co do zebranego materiału dowodowego, w szczególności w świetle żądania wnioskodawcy. W stosunku do każdego z drzew objętych wnioskiem organ I instancji musi przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe, które znajdzie swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji.

Fundacja A. z siedzibą w [...] wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie: art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z 14 stycznia 2019 r., brakiem możliwości zapoznania się skarżącej z odwołaniem B. sp. z o.o., co pozbawiło organ I instancji możliwości zapoznania się ze stanowiskiem skarżącej oraz możliwością ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji; art. 31 § 1 pkt 2 i art. 73 § 3 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wykluczenie skarżącej, nie dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z 14 stycznia 2019 r.; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego w związku z pismem skarżącej z 14 stycznia 2019 r., w którym skarżąca wskazuje na posiadanie informacji i materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a który złoży po zapoznaniu się z odwołaniem B. sp. z o.o.; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącej z 14 stycznia 2019r., a tym samym pozbawienie możliwości złożenia przez skarżącą nowych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z treści decyzji organu I instancji, jak również na podstawie akt postępowania administracyjnego nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, czy w załączniku do decyzji wskazano rzeczywiście drzewa obumarłe lub nierokujące szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od właściciela, albowiem brakuje takiego załącznika do decyzji. Organ I instancji nie pokusił się również o wskazanie, jakimi kryteriami kierował się uznając podczas oględzin, że konkretne drzewa nie rokują na przeżycie, jak również nie wskazał co stanowiło podstawę do poczynienia ustaleń w zakresie obumarcia drzew z przyczyn niezależnych od właściciela. Ustalenia w tym zakresie powinny zostać, zdaniem Sądu, uzupełnione, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Zasadniczą kwestią jaka wymaga uzupełnienia w toku postępowania administracyjnego jest kwestia inwestycji, jaka na być prowadzona na działkach. Burmistrz jest zobowiązany do ustalenia, czy rzeczywiście prowadzenie inwestycji wymaga usunięcia drzew i czy kolidują one z planowaną inwestycją, jak również czy istnieje rzeczywista potrzeba usunięcia znacznej liczby drzew na potrzeby planowanej inwestycji. Zasadnie również, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zaznaczył, że Burmistrz wydając rozstrzygnięcie powinien uwzględnić możliwość skompensowania negatywnego wpływ inwestycji poprzez nasadzenia zastępcze i to nie tylko w sposób wskazany przez stronę. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że Burmistrz nie wypełnił wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody i Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie pełnego i prawidłowego zebrania materiału dowodowego i przedstawienia swego stanowiska co do zebranego materiału dowodowego, w szczególności w świetle żądania wnioskodawcy. Zasadnym było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia stanowiska skarżącej w toku postępowania administracyjnego i uniemożliwianie jej zapoznania się z aktami sprawy Sąd wskazał, że wniosek Fundacji z 14 stycznia 2019 r. wpłynął do organu 16 stycznia 2019 r., a zatem po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ([...] stycznia 2019 r.). Z powyższej przyczyny organ nie miał możliwości nie tylko zapoznania się ze stanowiskiem Fundacji, ale i odniesienia się do niego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Z kolei z uwagi na ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji skarżąca ma nieskrępowaną możliwość przedstawienia materiału dowodowego i własnego stanowiska w sprawie w toku ponownie prowadzonego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji przed zapoznaniem się strony z aktami postępowania administracyjnego Sąd wskazał, że strona nie jest zobligowana do pisemnego występowania do organu z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. skarżąca miała swobodną możliwość wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek, kopii i odpisów w siedzibie organu. Nadto, skarżąca, po otrzymaniu pisma organu I instancji z 14 grudnia 2018 r. przekazującego do organu II instancji odwołanie w trybie art. 131 i 133 k.p.a., jako dotychczasowa strona postępowania, miała prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego, składania dodatkowych dowodów, wniosków związanych z materiałem zgromadzonym w sprawie czy żądań. Mając to wszystko na względzie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargą kasacyjną Fundacja A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania oraz zasady udzielania informacji oraz zasady udostępniania stronie akt sprawy w toku postępowania poprzez wydanie decyzji przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z 14 stycznia 2019 r., brakiem możliwości zapoznania się skarżącej z odwołaniem B. sp. z o.o., co pozbawiło organ I instancji możliwości zapoznania się ze stanowiskiem skarżącej oraz możliwością ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji,

2) art. 31 § 1 pkt 2 art. 73 § 3 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wykluczenie skarżącej, nie dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z 14 stycznia 2019 r.,

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego w związku z pismem skarżącej z 14 stycznia 2019 r., w którym skarżąca wskazuje na posiadanie informacji i materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a który złoży po zapoznaniu się z odwołaniem B. sp. z o.o.,

4) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2019r., a tym samym pozbawienie możliwości złożenia przez skarżącej nowych dowodów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w których skarżąca Fundacja zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślić trzeba, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował, a jedynie mógł niewłaściwie ocenić ich stosowanie przez organy administracyjne. Dokonując w takim zakresie kontroli zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywane w podniesionych zarzutach przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały przez organ naruszone w zarzucanej przez skarżącą formie.

Przede wszystkim należy podnieść, iż nie doszło w przedmiotowej sprawie do pozbawienia strony skarżącej przez organ prawa do zapoznania się z aktami sprawy, w tym z odwołaniem B. sp. z o.o. od decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga fakt, że postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta [...] dopuścił Fundację A. z siedzibą w [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony (na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Skarżąca Fundacja miała zatem niczym nieskrępowane prawo do wglądu w akta sprawy – stosownie do art. 73 k.p.a. Przy czym jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. poinformował skarżącą Fundację o wniesieniu przez Spółkę B. odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. i jej przekazaniu do organu wyższego stopnia. Powyższe pismo skutecznie doręczono Fundacji w wynikającym z art. 43 k.p.a. trybie zastępczym w dniu 4 stycznia 2019 r. Nie można zatem uznać, że strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (w tym z odwołaniem od decyzji organu I instancji), i nie mogła się co do niego wypowiedzieć, a także złożyć ewentualnych wniosków dowodowych. Nie zmienia tego okoliczność, że pismo doręczono w trybie art. 43 k.p.a. bowiem, strona w przypadku zastosowania tego trybu ma możliwość odebrania pisma w Urzędzie Pocztowym – jak wynika z akt sprawy Urząd Pocztowy w [...] dwukrotnie awizował przesyłkę.

Niezrozumiałe jest ponadto stanowisko skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie ocenił brak naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego (praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, udzielania informacji, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, udostępniania stronie akt sprawy), a także przepisów normujących procedurę ustalania stanu faktycznego - w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ wniosku skarżącej Fundacji z dnia 14 stycznia 2019 r. Z oczywistych bowiem względów organ odwoławczy nie mógł uwzględnić przy procedowaniu wniosku strony skarżącej złożonego już po wydaniu zaskarżonej decyzji - pismo Fundacji z dnia 14 stycznia 2019r. zatytułowane "Wniosek o wgląd do akt sprawy Syg. Nr [...]" złożone zostało 16 stycznia 2019 r., a zaskarżoną decyzję organ wydał [...] stycznia 2019 r. Przy czym ponownie należy podkreślić, że w związku z dopuszczeniem skarżącej Fundacji postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. do udziału w postępowaniu, strona skarżąca bez konieczności składania wniosku w tym przedmiocie miała prawo wglądu w akta sprawy (art. 73 k.p.a.).

Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 i art. 73 § 3 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. uznać należało za nietrafne.

W związku z tym, że z przedstawianego przez skarżącą stanowiska w przedmiotowej sprawie wynika wola uzupełnienia przez Fundację materiału dowodowego wskazać należy, że przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. To zaś oznacza, że organ I instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad kodeksowych i reguł postępowania dowodowego, w tym art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca Fundacja będzie miała zatem możliwość przedstawienia w przedmiotowej sprawie swojego stanowiska czy też złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.