Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 612/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 457/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 457/16 oddalił skargę Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., dalej jako "Prezydent Miasta" utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], dalej jako "Starosta", z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji. Dotychczas podejmowane przez Starostę decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę, były następnie uchylane w toku postępowania odwoławczego decyzjami Wojewody.

Kontynuując postępowanie Starosta kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), dalej jako "specustawa drogowa", w związku z art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.P. za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości 57.749 zł, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto B., dalej jako "Gmina".

W uzasadnieniu decyzji podał, że na potrzeby postępowania został wykonany nowy operat szacunkowy z [...] września 2015 r., w którym uprawniony rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na kwotę wynoszącą 35.505 zł. Wartość naniesień, parkingu z drenażem, rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 22.244 zł. Starosta ocenił, iż przedłożony operat szacunkowy sporządzony został przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy błędów i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 12 ust. 4a i ust. 4f specustawy drogowej i wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], znak: [...] Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej w B. - ul. [...] od drogi gminnej ul. [...] do drogi gminnej ul. [...] wraz z chodnikami i zjazdami na dz. nr ew. [...][...][...][...][...][...][...][...], w obrębie [...], miasto B. W wyniku powołanej decyzji w liniach rozgraniczających terenu inwestycji znalazła się działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Działka ta uregulowana była w księdze wieczystej KW Nr [...] i zgodnie z jej zapisami stanowiła własność S.P. W powołanej księdze wieczystej, w dziale IV - Hipoteka, widniał zapis odnośnie hipoteki umownej w kwocie 498.801,36 zł, ustanowionej na prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w związku z umową kredytu z dnia [...] lutego 2012 r., na rzecz wierzyciela hipotecznego [...]. Wpisu w księdze wieczystej dokonano dnia [...] lutego 2012 r. Organ podkreślił, że istnienie hipoteki przyjmuje się na dzień ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatem w przedmiotowej sprawie na datę - [...] marca 2012 r. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie [...] S.A. z [...] września 2012 r., z którego treści wynika, że bank wyraża zgodę na bezobciążeniowe wydzielenie działki nr [...] z księgi wieczystej KW Nr [...]. Zabezpieczeniem kredytu pozostanie hipoteka do wysokości 498.801,36 zł na prawie własności nieruchomości położonej w B. ul. [...], nr ew. działek [...][...], opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Stanowisko to wierzyciel potwierdził w piśmie z [...] listopada 2015 r. Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji nie uwzględnił hipoteki w wydanej decyzji odszkodowawczej.

Dalej Wojewoda, odwołując się do treści art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej, stwierdził, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a zatem w realiach tej sprawy według stanu na dzień [...] lutego 2012 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie w tej sprawie ustalono zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego R.K., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr [...], który w operacie szacunkowym sporządzonym [...] września 2015 r. oszacował wartość nieruchomości na kwotę 57.749 zł. Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w tym przede wszystkim zgodnie z § 36. Dalej Wojewoda przywołał art. 134 ust. 3 i 4, a następnie wyjaśnił założenia zasady korzyści w ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości. Z uwagi na powyższe autor wyceny dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu ([...] luty 2012 r.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej symbolem "M", wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W celu zbadania, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dokonano również analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gmin powiatu [...] oraz, z uwagi na bardzo mały wolumen takich transakcji, na rynku regionalnym województwa [...] , ze szczególnym uwzględnieniem powiatów podobnie zlokalizowanych względem miasta L. Dla określenia wartości gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wojewoda dokonał szczegółowego opisu metody przyjętej przez rzeczoznawcę, jak też szczegółowo opisał poczynione ustalenia.

Według Wojewody, dokonując oceny operatu szacunkowego z [...] września 2015 r. należy mieć na uwadze, iż stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej odnośnie szacowania nieruchomości. Organ nie ma kompetencji, aby wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że analizowany operat szacunkowy z [...] września 2015 r. jest prawidłowy, bowiem wykonano go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.g.n. oraz rozporządzeniem, wobec czego należało pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie.

Wojewoda odnosząc się następnie do kwestii prawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B., która zdaniem odwołującego została błędnie określona, wyjaśnił, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. "w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wynika, że dla działki nr [...] obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] stycznia 2010 r. W piśmie poinformowano, że według tego dokumentu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem M - tereny zabudowy mieszkaniowej. Na potwierdzenie powyższych ustaleń nadesłano fragment wyrysu ze studium z oznaczeniem położenia działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z art. 154 ust. 2 u.g.n., w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało przyjąć przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.

Powołane przez Prezydenta Miasta B. wywody odnośnie konieczności szczegółowego badania zapisów studium organ odwoławczy podzielił. Jednakże, skoro specyfika powołanego dokumentu była odwołującemu znana, to przyjąć należało, że przekazując w piśmie z [...] marca 2013 r. informacje o przeznaczeniu spornego gruntu, kierował się znaną mu wiedzą na temat konieczności szczegółowego analizowania zapisów studium. Powoływanie się w chwili obecnej na inne założenia dokumentów planistycznych jest niezrozumiałe. Ponieważ w studium teren, na którym położona jest nieruchomość, określono w sposób jednoznaczny jako zabudowę mieszkaniową, zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym, że cel wywłaszczenia, jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową, nie zwiększa wartości nieruchomości, zatem zasada korzyści nie występuje, a wartość nieruchomości została oszacowana zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania. Tym samym określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego R.K. w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2015 r. pozostaje prawidłowe.

Według organu bez wpływu na dokonaną ocenę pozostają inne zarzuty odwołania dotyczące doboru bazy transakcyjnej. Przedstawione przez biegłego wyniki badania rynku nieruchomości są spójne, logiczne i wyczerpujące, a przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2015 r. wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie oraz posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości co przedmiot wyceny, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Co więcej, ponieważ byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie za utraconą część nieruchomości oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela (działka nr [...]), tym samym za niezasadne należałoby uznać przyjmowanie cech czy wielkości nieruchomości przed podziałem, skoro nie dotyczą one przedmiotu wyceny.

Wobec powyższego Wojewoda podkreślił, że odwołujący kwestionując ustalenia operatu, powinien przedstawić dowody na tę okoliczność. W ocenie Wojewody [...], dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. ocena operatu szacunkowego nie budzi żadnych wątpliwości co do jego wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ przypomniał, że uznany za prawidłowy operat szacunkowy z [...] września 2015 r., jest trzecim operatem zleconym przez Starostę w niniejszej sprawie, w związku z kwestionowaniem przez Prezydenta Miasta poprzednio dokonanych wycen. Skarżący zarzucił wycenom błędy, jednakże nie skorzystał z możliwości ich weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji postawione zarzuty odnośnie zawyżonej wartości odszkodowania uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym dowodem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz w zw. z § 36 rozporządzenia.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA" wskazał, że skarga nie jest zasadna.

Jego zdaniem sądowa kontrola legalności decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zajętą pod drogę, nie wykazała naruszeń prawa materialnego, czy też uchybień procesowych, które mogłyby rzutować w istotnym stopniu na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 12 oraz art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jak też art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1-2, art. 134 ust. 1-2, art. 150 ust. 1 pkt 1-3, art. 151 ust. 1-2, art. 152 ust. 2-3, art. 153 ust. 1-3; art. 154 ust. 2 156 ust. 1 u.g.n. Następnie wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa prowadzi do wniosku, że sporządzony dla potrzeb rozpoznawanej sprawy operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji został prawidłowo oceniony przez organy administracyjne obu instancji w kontekście jego wiarygodności i wartości dowodowej.

WSA zaznaczył, że operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia, w swej treści jest on jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów i nieścisłości, a dokonane przez rzeczoznawcę wyliczenia są prawidłowe i łatwe do zweryfikowania. Również przedstawiona przez biegłego metodologia szacowania nie budzi zastrzeżeń i pozwala krok po kroku prześledzić tok jego rozumowania i wyciągnięte przezeń wnioski ocenić jako prawidłowe.

WSA podkreślił, że Prezydent Miasta kwestionuje przyjęcie przez biegłego do porównań nieruchomości przeznaczonych w studium pod budownictwo mieszkaniowe. Jednakże WSA uznał to za zgodne z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd I instancji zaznaczył, iż Prezydent nie przedstawił poświadczonego za zgodność z oryginałem wypisu, ani też wyrysu ze studium, który pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość jego twierdzeń i tym samym podważyć stanowisko organów orzekających w sprawie. Przy czym gdyby biegły przyjął do porównania nieruchomości drogowe - jak chce tego strona skarżąca - to wówczas wysokość odszkodowania byłaby znacznie niższa, co byłby korzystniejsze dla Gminy, zobowiązanej do jego wypłaty.

Sąd I instancji podkreślił, iż działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r., podpisanego z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę ds. Architektury i Urbanistyki – B.S. wynika, że działka nr [...] położona jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na ternach oznaczonych symbolem M i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Tak więc WSA uznał, iż nie ma podstaw ażeby poszukiwać innego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, aniżeli wynika ono ze wspomnianego pisma, tym bardziej, że wątpliwości takich strona skarżąca nie miała przesyłając je Staroście. Brak jest wreszcie powodów ażeby twierdzić, że pismo z [...] kwietnia 2013 r. w swej treści jest nieprawdziwe. Zarówno z księgi wieczystej, jak i z ewidencji gruntów wynika, że cała działka nr [...] (przed podziałem) przeznaczona była pod budownictwo.

Sąd ten, podobnie jak organ wskazał, że strona skarżąca, poza gołosłownie sformułowanymi w skardze zarzutami pod adresem operatu, nie przedłożyła kontroperatu szacunkowego, określającego inną wartość wycenianej nieruchomości w oparciu o jej drogowe przeznaczenie, którego wartość dowodową organ zobligowany byłby ocenić. Nie skorzystała też z możliwości przewidzianej brzmieniem art. 157 u.g.n., poddania prawidłowości sporządzenia operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Za nietrafny WSA uznał zarzut skargi, że skoro powierzchnia działki, z której wydzielono drogę przekracza powierzchnię jednego hektara, to do porównań błędnie przyjęte zostały działki budowlane o mniejszej powierzchni. Byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie za utraconą część nieruchomości oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela (działka nr [...]), tym samym za niezasadne należałoby uznać przyjmowanie cech czy wielkości nieruchomości przed podziałem, skoro nie dotyczą one przedmiotu wyceny. Przy czym z przedłożonego operatu szacunkowego wynika, iż wielkość nieruchomości nie jest cechą rzutującą na jej wartość.

WSA wskazał na szczególną pozycję rzeczoznawcy majątkowego, podkreślając, iż jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Gmina zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uchybia zasadom logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego, natomiast jego poprawna interpretacja daje podstawy prawne do uwzględnienia wniesionej skargi, na co wskazuje:

• uznanie przeprowadzonej przez biegłego wyceny nieruchomości, której przeznaczenie zostało ustalone tylko na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, za prawidłową w sytuacji, gdy biegły nie dokonał analizy dokumentów planistycznych, które będąc źródłem danych o nieruchomości są niezbędne do prawidłowej oceny jej przeznaczenia, przez co ustalona w toku postępowania wartość nieruchomości jest nieprawidłowa;

• przyjęcie prawidłowości ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości pomimo braku należytego uzasadnienia przez biegłego wytypowanych do wyceny transakcji nieruchomości podobnych, które w konsekwencji wskazanej powyżej błędnej interpretacji materiału dowodowego odzwierciedlają tylko i wyłącznie jeden kierunek docelowego przeznaczenia tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość odznacza się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem M, który może przyjmować następujące kierunki przeznaczenia: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi publiczne: kultury, oświaty, sportu, zdrowia administracji, zakłady rzemieślnicze, obiekty zbiorowego zamieszkania, obiekty sakralne, drogi lokalne, dojazdowe, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, parkingi i garaże, w tym podziemne i wielopoziomowe, zieleń urządzona z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, placami zabaw, zieleń izolacyjna.

- przepisu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zarzuca ona wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postepowania. Może ono przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a". Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Pierwszy z zarzutów dotyczy art. 151 p.p.s.a., którego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uchybia zasadom logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego, natomiast jego poprawna interpretacja daje podstawy prawne do uwzględnienia wniesionej skargi

Z treści tego przepisu wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że art. 151 p.p.s.a. należy do grupy przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Trzeba zatem zaakcentować, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 151 p.p.s.a zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1149/16, wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2149/16). Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. NSA nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Innymi słowy przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Podkreślenia wymaga również, iż w trybie omawianego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie stanu faktycznego w sprawie, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej.

W drugim skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym.

Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, który w zasadzie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi, czego zabrakło w będącej przedmiotem rozpoznania skardze kasacyjnej. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Sąd I instancji rozpoznał bowiem skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że przepis art. 3 p.p.s.a składa się z kilku jednostek redakcyjnych tj. paragrafów i punktów, natomiast skarżąca kasacyjnie nie określiła konkretnie, o które jednostki redakcyjne jej chodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca próbuje podważyć prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, w tym poprzez brak analizy dokumentów planistycznych oraz brak należytego uzasadnienia wytypowanych nieruchomości podobnych. Jednak wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej argumentacja skargi nie mogła przynieść zamierzonego efektu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.