Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 807/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1 oraz
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig –Maciszewska sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 700/05 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od J. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1320 (tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 700/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę J. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. F. prowadzącego działalność pod firmą PHTIUT "F." karę pieniężną w kwocie 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy.

Organ podjął decyzję w następujących okolicznościach:

podczas kontroli drogowej pojazdu o nr rej. [...] należącego do J. F., przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2004 r. przy wjeździe na autostradę A-4 (węzeł Prądy), kierujący pojazdem okazał do kontroli licencję nr 0-0000920 na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, wystawioną na firmę J. F. – PHTIUT "F." i zezwolenie nr TD 6-0861/2232/41/24/03 na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] wystawione na P.B.P S. – R. W.. Kierujący nie posiadał zlecenia na wykonywanie tego przewozu. W toku postępowania strona wyjaśniła, iż kierowca w pośpiechu nie zabrał wypisanego zlecenia wyjazdu, jednakże kierowca oświadczył, iż zlecenie miała wypisać osoba pełniąca funkcje pilota. Strona nadesłała kserokopię zlecenia wyjazdu, ale zdaniem organu nie zmienia to faktu, że kierowca nie posiadał zlecenia podczas kontroli, a nadesłane zlecenie mogło zostać wypisane po kontroli. Organ uznał więc, iż doszło do naruszenia art. 18, art. 19a ust. 1, 28 ust. 1, art. 31 powołanej ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy, utrzymał decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w mocy.

Organ II instancji podniósł, że zezwolenie nr TD6-0861/2232/4/24/03 (WSA napisał 861/232/4/24/03) nie było wystawione na stronę, tylko na P.B.P "S.", R. W. z siedzibą w Opolu. Organ zaznaczył, iż pojęcie powierzania wykonania przewozu, o którym mowa w art. 5 ustawy prawo przewozowe należy traktować jako możliwość sporadycznego wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może wykonać tego przewozu we własnym zakresie z przyczyn niezależnych od siebie. W niniejszej sprawie nie można mówić o sporadyczności przewozu, co potwierdzają przesłane przez stronę umowy zawarte z P.B.P. "S." oraz kopie faktur za wynajem autokaru do obsługi linii międzynarodowych na rzecz P.B.P. "S.". Na przewoźniku spoczywa obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Niewątpliwie więc w sytuacji, gdy przewoźnik stale wykonuje przewozy na podstawie użyczonego zezwolenia, to stanowi to obejście prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. F. wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem skarżącego organ pominął fakty i dowody powołane przez skarżącego, niestarannie przeprowadził postępowanie i nie ocenił należycie zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, iż organ błędnie przyjął, że pojęcie powierzania należy traktować jako możliwość sporadycznego zlecenia wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może tego przewozu wykonywać we własnym zakresie z przyczyn od siebie niezależnych.

Uwzględniając skargę J. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż w czasie kontroli autobusu należącego do skarżącego o nr rej. [...], kierowca okazał wystawioną na skarżącego licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz zezwolenie na wykonywanie przewozów osób na linii [...], które było wystawione na P.B.P. "S.". Zdaniem Sądu taki stan rzeczy wymagał wyjaśnienia czy przewoźnikiem wykonującym przewóz regularny jest skarżący, czy też w istocie przedsiębiorca, na którego opiewało wystawione w czasie kontroli zezwolenie. Decyzja organu została podjęta bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, opierała się jedynie na podstawie protokołu kontroli, w którym stwierdzono okazanie licencji i zezwolenia oraz brak zezwolenia dla strony na wykonywanie przewozów regularnych. Organ nie odniósł się także do zlecenia wyjazdu, wyrażając wątpliwości co do jego wiarygodności w związku z oświadczeniem kierowcy złożonym w obecności inspektora i możliwością wypisania zlecenia po kontroli. Brak jest w aktach administracyjnych w/w oświadczenia, natomiast podejrzenie organu, iż zlecenie mogło być wystawione, wymaga udowodnienia. Taki dowód nie został przeprowadzony przez organ.

Sąd I instancji przytoczył, iż stosownie do art. 87 powołanej ustawy, obowiązkiem kierowcy jest okazanie zezwolenia, a brak zezwolenia skutkuje karą, o której mowa w lp. 1.2.1 załącznika do powołanej ustawy. W swoich ustaleniach organ nie uwzględnił pisma skarżącego z dnia 18 sierpnia 2004 r. wyjaśniającego okoliczności przedmiotowego przewozu ani też pisma P.B.P. "S." z dnia 22 lipca 2004 r., w którym skierowana jest do skarżącego prośba o wynajem autokaru do obsługi tej linii w dniu 23 lipca 2004 r. Wadliwość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. nie została usunięta w postępowaniu odwoławczym.

Organ II instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, z których wynika, że autokar skarżącego został wynajęty do wykonania przez P.B.P. "S." przewozu regularnego, w związku ze spowodowana awarią autokaru tej firmy. Organ pominął też uwagi skarżącego, że w czasie kontroli ustalono, iż pasażerowie posiadali bilety, zgodnie z okazanym zezwoleniem. Organ odniósł się do zagadnień związanych z pojęciem "powierzania wykonania przewozu" w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, błędnie przy tym wykładając, iż należy je traktować jako możliwość sporadycznego zlecenia wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może wykonać we własnym zakresie z przyczyn od siebie niezależnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że gdyby nawet przyjąć powyższe rozumienie organu, to organ winien mieć na uwadze, iż skarżący odwoływał się do jednorazowego zlecenia w związku z zaistniałą awarią pojazdu P.B.P. "S.". Bez bliższego uzasadnienia pozostaje twierdzenie organu II instancji, iż skarżący wykonuje przewóz na podstawie użyczonego zezwolenia. Sąd podkreślił, iż w świetle art. 5 powołanej ustawy, dopuszczalne jest powierzanie bez ograniczeń wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz na podstawie art. 5 powołanej ustawy nie jest w rozumieniu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia. Przepis ten expressis verbis stanowi, iż nie jest odstąpieniem zezwolenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi o którym mowa w art. 5 ustawy prawo przewozowe. Brzmienie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 zostało nadane ustawą z dnia 23 lipca 2003r., o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 149 poz. 1452); w poprzednio obowiązującym brzmieniu przepis ten stanowił, że zezwolenie wygasa w razie odstąpienia go osobie trzeciej. Powyższa nowelizacja została wprowadzona przez ustawodawcę wyraźnie w celu wyjaśnienia, że wolno powierzyć wykonywanie konkretnego transportu innemu przewoźnikowi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwe zastosowanie w sprawie art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co było następstwem pominięcia w toku subsumcji art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem i w konsekwencji odmowy zastosowania lp.1.2.1 załącznika do ww. ustawy

[ewentualnie]

-przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 28 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż kwestia interesu prawnego należy do sfery ustaleń faktycznych oraz, że organ nie zebrał całego koniecznego do rozstrzygnięcia materiału w sprawie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a w razie uznania zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego – uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, a w każdym wypadku orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż przewóz odbywał się w dniu 23 lipca 2004 r. – ponad dwa miesiące po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, a więc w czasie gdy na obszarze RP obowiązywało już prawo wspólnotowe. Okoliczność tę całkowicie pominął Sąd Wojewódzki, a przewóz miał przecież międzynarodowy a nie krajowy charakter i przez to objęty był reżimem rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, które to rozporządzenie miało pierwszeństwo zastosowania przed prawem krajowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia, zezwolenia na przewozy regularne wystawiane są na konkretnego przedsiębiorcę. Świadczenie tych usług przez podwykonawcę wymaga zgody organu wydającego zezwolenie i ujmowane jest na tym konkretnym zezwoleniu. J. F. w ten sposób uprawnienia do wykonywania przewozów nie uzyskał i nie mógł on na podstawie zezwolenia nr TD6-0861/2232/4/24/03 wykonywać przewozów regularnych. Organ zaznaczył, że było to jednoznaczne z brakiem zezwolenia na przewozy regularne i koniecznością zastosowania przepisu sankcjonującego lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przy czym przepisem sankcjonowanym był art. 5 ww. rozporządzenia, a nie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Organ podniósł, iż w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 li a) p.p.s.a. nie ma znaczenia fakt, że organ zastosował w sprawie błędne przepisy prawa krajowego, skoro dotyczyło to tylko norm sankcjonowanych, a zastosowanie przepisów sankcjonujących, rozstrzygających istotę sprawy było prawidłowe. Zdaniem organu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Organ podniósł, iż uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie ustalił kto wykonywał przewóz regularny na linii [...] i przez to naruszono art. 77 § 1 k.p.a, jest konsekwencją odmowy oceny materiału dowodowego przez WSA i oprócz naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Rolą Sądu było więc wyjaśnienie kto powinien być stroną postępowania w sprawie, jeżeli powziął wątpliwość w tej kwestii. Organ jednoznacznie co do tego się wypowiedział, nakładając karę na J. F., a nie na A. W. Ustalenie strony postępowania w istocie polega na zastosowaniu prawa materialnego a nie formalnego, bowiem z tego pierwszego wynika interes prawny. WSA nie wywiązał się z tego obowiązku, traktując ww. kwestię jako sferę ustaleń faktycznych, a nie prawnych, czym naruszył art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik J. F. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, a podniesiony w jej treści zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu przepisu prawa (art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r.) zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie należy wziąć pod rozwagę, iż od dnia wejścia Polski do Unii Europejskiej obowiązywało rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L.92.74.1), które w art. 5 ust. 1 stanowi, że zezwolenia będą wystawiane na nazwę przedsiębiorstwa transportowego i nie mogą być przez nie przekazywane stronom trzecim. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie może za zgodą władz, określonych w art. 6 ust. 1, świadczyć usługi przez podwykonawcę. W takim przypadku, w zezwoleniu będzie wskazana nazwa przedsiębiorstwa i jego rola jako podwykonawcy. Podwykonawca musi spełniać warunki określone w art. 3 ust. 1. W przypadku przedsiębiorstwa zrzeszonych do celów świadczenia usług regularnych zezwolenie wystawiane na nazwy wszystkich przedsiębiorstw. Zostaje ono przekazane przedsiębiorstwu zarządzającemu działalnością, natomiast pozostałe przedsiębiorstwa otrzymują kopie. W zezwoleniu wymienia się nazwy wszystkich przedsiębiorstw.

Zatem Sąd I instancji oceniając legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] winien mieć na względzie wskazane wyżej przepisy prawa europejskiego. Bowiem niezależnie od tego jakie przepisy obowiązywały na terenie Polski to od dnia uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej pierwszeństwo uzyskują przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Rady (EWG). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, że w opisanej wyżej sprawie będzie miało zastosowanie prawo unijne.

Pominięcie przez Sąd I instancji przywołanych wyżej przepisów stanowiło naruszenie prawa materialnego i przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien te przepisy zastosować.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.