Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 926/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a) i art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi P. P. P. – B. –H. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym: 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz P. P.P. – B. – H. Sp. z o.o. w P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Przedsiębiorstwo Projektowo-Budowlano-Handlowe Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, spółka lub strona)wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] października 2014r., nr [...].

Ww. rozstrzygnięciem Minister utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] marca 2014r., nr [...] stwierdzające brak zasadności zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz istnienia błędu co do osoby zobowiązanej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzjami z: [...] czerwca 2010 r., [...] listopada 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] września 2012 r. Marszałek Województwa [...] ustalił W.D. wysokość należnych opłat eksploatacyjnych (za I kwartał 2009 r., III i IV kwartał 2010 r., I –IV kwartał 2011 r. oraz za I półrocze 2012 r., w związku z niedokonaniem wpłat.

Następnie, pismem z 19 grudnia 2012 r., Marszałek Województwa [...] – w związku z zamiarem przejęcia przez P. P.P.B.H. Sp. z o.o. koncesji W.D. – poinformował skarżącą spółkę o jego zaległościach wobec gminy i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) oraz o konsekwencjach przejęcia koncesji, wynikających z art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: p.g.g.), a także wezwał do nadesłania dokumentów potwierdzających środki finansowe i techniczne.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. przeniesiono na rzecz spółki udzieloną W.D. koncesję z [...] sierpnia 2008 r., w brzmieniu nadanym decyzją z [...] grudnia 2011 r., na wydobycie wapieni dewońskich z części złoża "[...]" położonego w obrębie działek oznaczonych wskazanymi numerami ewidencyjnymi, znajdujących się na gruntach miejscowości N.

Po wystawieniu i doręczeniu upomnień w dniu 30 stycznia 2014 r. Prezes Zarządu NFOŚiGW wystąpił z wnioskami o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych, dotyczących należności z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny we wskazanych okresach. W toku postępowania egzekucyjnego spółka zgłosiła zarzut, iż nie jest zobowiązana do wniesienia zaległej opłaty eksploatacyjnej, bowiem dotyczy ona okresu, w którym działalność wydobywczą wykonywał W.D. Zdaniem spółki, obowiązek zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej nie mógł przejść na nią na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g., ponieważ obowiązek opłaty powstaje wraz z wydobyciem kopalin z mocy samego prawa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Prezes Zarządu NFOŚiGW stwierdził brak zasadności zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz błędu co do osoby zobowiązanego.

Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie, podtrzymując, iż zobowiązanym w zakresie opłat eksploatacyjnych pozostaje W.D. Ponadto spółka wskazała, że skutki decyzji Marszałka Województwa [...] winny być oceniane w oparciu o przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., dalej: o.p.), nie zaś o przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Ordynacja podatkowa będzie miała zastosowanie bezpośrednio na podstawie art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm. - dalej p.g.g. z 1994 r.), analogicznego do art. 142 p.g.g. Zdaniem strony, w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków odpowiedzialności osób trzecich w rozumieniu art. 107-119 o.p., a ewentualna egzekucja winna być kierowana do W.D., ponieważ w okresie objętym tytułami wykonawczymi nie skarżąca lecz on wydobywał kopalinę na podstawie posiadanej koncesji. W ocenie skarżącej, art. 36 ust. 7 p.g.g. nie może stanowić podstawy do powstania ewentualnego zobowiązania do zapłacenia podatku za inną osobę. Spółka wskazała również, że decyzje określające opłatę eksploatacyjną mają charakter deklaratoryjny i ich wydanie nie rodzi obowiązku zapłaty tej opłaty, ponieważ obowiązek powstaje z mocy prawa w chwili wydobycia kopaliny.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu NFOŚiGW w przedmiocie zaległej opłaty eksploatacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy p.g.g. z 1994 r. i p.g.g. jednoznacznie określają skutki przeniesienia koncesji na nowy podmiot, m.in. w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z decyzji dotyczących poprzedniego przedsiębiorcy. Minister podkreślił, że art. 36 p.g.g. nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Organ podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 137 ust. 2 p.g.g. przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej i ją wnosi. W przypadku opłat eksploatacyjnych dopiero z chwilą wydania decyzji deklaratoryjnej przedsiębiorca może skutecznie powoływać się na swoje prawo, wobec czego decyzje te z jednej strony kreują prawa i obowiązki przedsiębiorcy, a z drugiej strony prawa wierzycieli.

Organ odwoławczy wskazał na art. 87 ust. 1 p.g.g. 1994 r. i art. 142 ust. 1 p.g.g. i stwierdził, że Ordynację podatkową stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim brak jest uregulowań w prawie geologicznym i górniczym. Podkreślił, że istotą sprawy jest, iż w konsekwencji decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2013 r. obowiązek zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej przeszedł na nowego adresata koncesji, tj. na spółkę, jednakże nastąpiło to na podstawie przepisów p.g.g.

Organ podzielił również stanowisko skarżącej, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności osób trzecich w rozumieniu o.p. Przejście obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na nowego adresata wynika bowiem z przeniesienia tej koncesji, kiedy to nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie w całości postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca w postępowaniu egzekucyjnym podniosła zarzut wynikający z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.), tj. zarzut nieistnienia po jej stronie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz istnienia błędu co do osoby zobowiązanej. Sąd podniósł, że spór w sprawie dotyczy tego, czy na podmiot, na który przeniesiono koncesję, przenoszone są również zaległe opłaty eksploatacyjne poprzedniego zobowiązanego. Następnie, Sąd w całości podzielił stanowisko organów, nie zgadzając się z twierdzeniem skarżącej, że organ w zaskarżonym postanowieniu naruszył przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia. Podkreślono, że obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego i nie jest związany z faktem wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej.

Dalej wskazano, że jeżeli przedsiębiorca nie wniósł opłaty eksploatacyjnej, organ koncesyjny ma obowiązek wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty, która to decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z przepisów p.g.g. z 1994 roku i p.g.g. wynika bezsprzecznie, że rozstrzyganie o wysokości opłaty należy do właściwości organów koncesyjnych, tj. innych organów niż wierzyciele posiadający uprawnienia organów podatkowych. Wierzyciele właściwi są w zakresie wykraczającym poza granice określenia wysokości zobowiązania, dlatego też do podjęcia czynności w zakresie udzielenia ulg bądź egzekucji konieczne jest wydanie decyzji deklaratoryjnej określającej wysokość opłaty. Wierzyciel nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej, a niewpłacona w terminie opłata staje się zaległością, podlegającą obowiązkowi zapłaty.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. nie mogło dojść do przejścia obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej z byłego przedsiębiorcy na nowy podmiot, na rzecz którego przeniesiono koncesję. Przepis art. 36 ust. 7 p.g.g. stanowi bowiem, że przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy. Przepis ten jest zatem samodzielną podstawą do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie prawa geologicznego i górniczego, w związku z przeniesieniem koncesji. Koncesja na wydobywanie kopaliny jest ściśle związana z podmiotem, na rzecz którego została wydana i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim uczestnikom obrotu gospodarczego. Wobec przeniesienia praw na nowy podmiot, przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i celowo także z innych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie p.g.g. Wydane w sprawie decyzje dotyczące opłat eksploatacyjnych w podstawie prawnej wprost wskazują art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. lub art. 138 p.g.g., wobec czego wyczerpana została dyspozycja art. 36 ust. 7 p.g.g. Tym samym przejście obowiązków następuje z mocy prawa, choćby nawet poprzedni podmiot nie poinformował nowego o istnieniu decyzji określających wysokość należnych opłat eksploatacyjnych. Ponadto podkreślono, że skarżąca została poinformowana przez Marszałka Województwa [...] o zaległościach W.D. i konsekwencjach przejęcia koncesji po tym podmiocie, a więc m.in. o obowiązku uregulowania przez nabywcę koncesji zaległości poprzedniego podmiotu. Nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji.

W uzasadnieniu wskazano także, iż p.g.g. ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, którą stosuje się odpowiednio wyłącznie w sprawach nieuregulowanych przez prawo geologiczne i górnicze. Przeniesienie koncesji kompleksowo reguluje zaś w sposób szczególny art. 36 p.g.g., dlatego w tym zakresie nie mają i nie mogą mieć zastosowania przepisy o.p. Sąd uznał za niezasadne stanowisko spółki, odnośnie braku regulacji w p.g.g. charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji. Wyjaśniono, że Prawo geologiczne i górnicze reguluje charakter opłaty eksploatacyjnej. Decyzja określająca wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej nie kreuje wprost obowiązku zapłaty, ponieważ obowiązek ten wynika z mocy prawa. Jej wydanie związane jest z faktem, iż przedsiębiorca mimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej, a więc powstała wymagalna zaległość. W związku z przeniesieniem koncesji, przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów p.g.g. staje się nowy podmiot, który zgodnie z art. 36 ust. 7 p.g.g. staje się odpowiedzialny za przejęte wraz z koncesją inne decyzje wydane na podstawie p.g.g.

Następnie zaznaczono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odpowiedzialność osób trzecich, w związku z czym, przepisy o.p. dotyczące tej kwestii nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Równocześnie wyjaśniono, że odpowiedzialność skarżącej za zaległe zobowiązania wynika z art. 36 ust. 7 p.g.g. Konkludując Sąd stwierdził, że organy w niniejszej sprawie działały zgodnie z zasadą praworządności oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, słusznie uznając bezzasadność zarzutów wynikających z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. Materiał dowodowy został wyczerpująco zgromadzony i prawidłowo oceniony, co znalazło wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

P. P.P.B.H. Sp. z o.o. w P. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisu postępowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w zakresie między innymi:

- braku rzeczywistego wyjaśnienia, czy decyzje wydane w oparciu o ustawy prawo geologiczne i górnicze (zwanej dalej jako p.g.g.) z 1994 r. i 2011 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, mające charakter decyzji deklaratoryjnych, powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej;

- braku rzeczywistego wyjaśnienia dlaczego zostało przyjęte, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy p.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny wobec przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wyegzekwowania zaległości w oparciu tylko i wyłącznie o przepisy ustawy Ordynacja Podatkowa oraz w sytuacji, w której Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występujący jako organ posiadający uprawnienia organów podatkowych nie posiada kompetencji do samodzielnego weryfikowania wydanych w oparciu o p.g.g. decyzji określających wymiar wysokości opłaty eksploatacyjnej;

- poprzez przyjęcie, że samo powstanie zaległości w związku z nie dokonaniem zapłaty przez byłego koncecjonariusza opłaty eksploatacyjnej, na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., powoduje przejście obowiązku jej zapłaty na nowego przedsiębiorcę, na którego rzecz dokonano przeniesienia koncesji;

- poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej przez nowego przedsiębiorcę za byłego koncesjonariusza faktu, że zapłata opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio związana z wydobywaniem przez dany podmiot kopaliny;

II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze są przepisami szczególnymi wobec przepisów ustawy Ordynacji Podatkowej oraz że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy ustawy Ordynacji Podatkowa nie mogą mieć zastosowania i to:

- pomimo wyraźnego brzmienia przepisów p.g.g. odsyłających do ustawy Ordynacja podatkowa;

- pomimo, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występował w niniejszym postępowaniu w charakterze wierzyciela, który posiada uprawnienia określone właśnie ustawą Ordynacja podatkowa;

- pomimo braku regulacji w p.g.g. dotyczących charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji w sferze prawnopodatkowej, w szczególności zasad egzekucji niezapłaconej opłaty eksploatacyjnej;

III. przepisu prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ten przepis powoduje przejście na nowy podmiot, na który jest przenoszona koncesja obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej za dotychczasowego koncesjonariusza, w sytuacji kiedy to obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy samego prawa, a nie w wyniku wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej zaś ww. przepis określa tylko i wyłącznie następstwo prawne praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, a nie powstałych z mocy samego prawa tak jak jest to w przypadku obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej;

IV. przepisu zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia dlaczego w niniejszym stanie faktycznym uznał, że na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. doszło do przejścia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej z byłego koncesjonariusza na nowego przedsiębiorcę w sytuacji, w której Sąd sam w swoim uzasadnieniu potwierdza, że obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej;

V. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej przez nowego przedsiębiorcę za byłego koncesjonariusza faktu, że zapłata opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio związana z wydobywaniem przez dany podmiot kopaliny.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1736/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez spółkę skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w jej granicach. Skarga ta - oparta na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. – zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty spełniały wymogi konstrukcyjne i wobec tego nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a albowiem nie spełniały ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Nie zostały one rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazano też ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpływu zarzucanych naruszeń prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Sprowadzały się one do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i kontrolowanych przez Sąd I instancji postanowień nie zawiera wyjaśnienia podstawy materialnej rozstrzygnięcia, w szczególności przyjętej w tej sprawie wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r., nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny, bowiem nie wskazano jednostki redakcyjnej tych przepisów. Tymczasem na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowe sformułowanie podstawy prawnej zarzutów wymagało podania konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony skarżącej został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji, jak i wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne były natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. oraz naruszenia art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. i art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r.

NSA wskazał, że przepis art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. nie obejmuje decyzji określających wysokość opłaty eksploatacyjnej jako nie związanej wprost z wykonywaniem działalności górniczej, lecz stanowiącej swoistego rodzaju rekompensatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego.

NSA podkreślił, że stanowisko orzekających w sprawie organów przyjęte przez Sąd I instancji jakoby przepis ten stanowił samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie p.g.g. w związku z przeniesieniem koncesji, jest nieprawidłowe co wiąże się z koniecznością ponownej wykładni powyższego artykułu.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. II GSK 1736/15 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3347/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Sąd zobligowany był zatem do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z dnia 16 marca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy w pierwszej kolejności, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej w obszarze naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie koncesji skutkuje również przeniesieniem obowiązku w opłacie eksploatacyjnej, powstającej z mocy samego prawa, bowiem samo powstanie u poprzedniego koncesjonariusza obowiązku w opłacie eksploatacyjnej powoduje przejście tego obowiązku na koncesjonariusza, na rzecz którego przeniesiono koncesję. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994r. i art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r. wiążących powstanie obowiązku w opłacie eksploatacyjnej w związku z wydobyciem kopaliny, co zostało jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej pominięte przez Sąd I instancji przy wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. (W tym zakresie Sąd I instancji - uznając art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. za samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie p.g.g. w związku z przeniesieniem koncesji - stwierdził, że koncesja na wydobywanie kopaliny jako akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związana z podmiotem koncesjonariusza, stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, dlatego w związku z przeniesieniem praw na nowy podmiot przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i z innych decyzji zobowiązujących za zaległe opłaty określone w wydanych przed dniem przeniesienia koncesji decyzjach administracyjnych. Przyznając, że opłaty powstają z mocy prawa, Sąd I instancji podniósł, że wydanie decyzji określającej opłatę jest związane z faktem nie dopełnienia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku dokonania wpłaty należnej opłaty, następny koncesjonariusz odpowiedzialny jest za uregulowanie opłaty wynikającej z decyzji, gdyż przepis ten nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne deklaratoryjne). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie uznał, że opłata kancelaryjna powstaje z mocy prawa, to jednakże niewłaściwie ocenił skutki wydania decyzji administracyjnej określającej jej wysokość. Z przepisów art. 84 ust. 8 i ust. 9 p.g.g. z 1994 r. i art. 137 ust. 2, ust. 2a p.g.g. z 2011 r. wynika, że wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej ustala przedsiębiorca wydobywający kopaliny we własnym zakresie (samodzielnie) za przyjęty okres rozliczeniowy (wynoszący kwartał na gruncie p.g.g. z 1994r. oraz pół roku na gruncie p.g.g. z 2011 r.) i wnosi ją bez wezwania w terminie jednego miesiąca po upływie okresu rozliczeniowego. Ustalenie wysokości tej opłaty jest zatem co do zasady dokonywane w drodze samoobliczenia zobowiązanego podmiotu, którym jest podmiot dokonujący wydobycia kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Dopiero niedopełnienie temu obowiązkowi skutkować mogło wydaniem przez organ koncesyjny na podstawie art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994r. i art. 138 p.g.g. z 2011 r. decyzji administracyjnej określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej. Powyższe niewątpliwie wskazuje, iż powstające z mocy prawa zobowiązanie z tytułu opłaty eksploatacyjnej jest konkretyzowane w dwojaki sposób, przede wszystkim w drodze samoobliczenia, zaś w razie nie dokonania przez przedsiębiorcę samoobliczenia - w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Sposób konkretyzacji tego obowiązku nie ma jednakże wpływu na moment powstania obowiązku z tytułu tej opłaty, który to moment ustawodawca wiąże z zaistnieniem zdarzenia faktycznego rodzącego obowiązek ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Tym zaś jest wydobycie określonej ilości kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Opłata eksploatacyjna jest ustalana jak wynika z art. 84 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 134 ust. 1 p.g.g. z 2011 r. jako iloczyn stawki tej opłaty i ilości kopaliny wydobytej ze złoża w danym okresie rozliczeniowym. Nie może więc budzić wątpliwości, iż opłata ta jest relatywizowana do ilości wydobytej kopaliny przez podmiot, który dokonał jej wydobycia, i okresu, w którym tegoż wydobycia ten podmiot dokonał. Na tak ukształtowaną opłatę eksploatacyjną nie ma najmniejszego wpływu skonkretyzowanie jej wysokości w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdyż tą drogą nie dochodzi do zmiany istoty i charakteru prawnego opłaty. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna opłaty eksploatacyjnej dowodzi również, iż opłata eksploatacyjna stanowi niepodatkową należność, będącą rekompensatą za ingerencję w środowisko naturalne i za szkodę, jakie eksploatacja kopalin wywołuje w tym środowisku, ceną za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska, zapłatą za prawo do korzystania ze środowiska, wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska (tak. np. wyrok TK z dnia 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK-A 2011/6/56, Dz.U.2011/153/913, wyrok NSA z dnia 15 września 1998, II SA 526/98, czy W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Warszawa 2009, s. 30-32).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji - dokonując wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., wedle którego przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy - błędnie przyjął, iż przepis ten obejmuje swoim zakresem również prawa i obowiązki wynikające z deklaratoryjnej decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia wskazanego już charakteru prawnego opłaty eksploatacyjnej, elementów konstrukcyjnych opłaty, w szczególności faktu powstawania tej opłaty z mocy prawa w związku z wydobyciem w określonym okresie rozliczeniowym określonej ilości kopaliny przez określony podmiot, jak i sposobów konkretyzacji samego obowiązku uiszczenia opłaty, a także wynikających z deklaratoryjnych decyzji określających wysokość tej opłaty konsekwencji prawnych dla powstania obowiązku w tej opłacie. Uwzględnienie zaś tych elementów prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. sformułowanie "prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji" w związku z przeniesieniem koncesji należy rozumieć w ten sposób, że przeniesienie koncesji prowadzi do przeniesienia praw i obowiązków wynikających również z innych decyzji wydanych na podstawie p.g.g. z 2011 r., lecz związanych z wykonywaniem działalności koncesjonowanej i funkcjonowaniem zakładu górniczego. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. polega bowiem na przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych "towarzyszących" decyzji koncesyjnej na nabywcę koncesji i uwolnieniu od nich dotychczasowego przedsiębiorcy, bez konieczności ubiegania się przez nabywcę koncesji o wydanie nowych decyzji. Za decyzje tego rodzaju należy zaś uznać przykładowo decyzje związane z zakładem górniczym, podejmowane przez organy nadzoru górniczego, zwłaszcza zatwierdzające plan jego ruchu (tak np. A. Lipski. R. Mikosz, Komentarz do art. 26a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, Lex 2009, czy G. Klimek, Komentarz do art. 36 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Lex 2015). A zatem zakres zastosowania art. 36 ust. 7 p.g.g z 2011 r. nie obejmuje decyzji określających wysokość opłaty eksploatacyjnej jako nie związanej stricte z wykonywaniem działalności górniczej, lecz stanowiącej swoistego rodzaju rekompensatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego. Tego rodzaju decyzje, a ściślej wynikające z nich prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wpływają na zakres czy sposób wykonywania działalności koncesjonowanej. Nie sposób nie podnieść i tego argumentu, że "przenoszenie" skutków prawnych decyzji administracyjnej na inny podmiot jest dopuszczalne tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych ustawą. W doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się wręcz zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność następstwa prawnego - praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, przy ocenie dopuszczalności tego następstwa zaś decydującą rolę odgrywa charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Istotą decyzji administracyjnej jest bowiem jednostronnie określenie, przez konkretny organ administracyjny, praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (tak np. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Kraków 2007, w szczególności s. 279-280). Ustawodawca - dopuszczając na zasadzie odstępstwa od zakazu sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych - precyzuje jednakże rodzaje zdarzeń prawnych, które powodują taką sukcesję oraz zakres tej sukcesji, wskazując na rodzaje praw i obowiązków podlegających następstwu. Nie sposób zatem tych odstępstw interpretować w sposób naruszający sam zakaz następstwa publicznoprawnego, lecz w sposób ścisły. Wbrew więc stanowisku zaskarżonego wyroku, okoliczność, że w art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne nie oznacza, że rozszerza on zakres praw i obowiązków podlegających sukcesji w związku z przeniesieniem decyzji o koncesji na prawa i obowiązki wynikające z decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, bowiem decydujące znaczenie ma tu charakter prawny "przenoszonego" obowiązku i jego związek z wykonywaniem koncesji.

W konsekwencji – widząc potrzebę zastosowania tych wytycznych przez organy administracji publicznej, które stosują przepisy prawa materialnego – a także biorąc pod uwagę fakt, że Sąd jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało – stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.