Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 449/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 23b ust. 1, art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2, art. 129 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1076/16 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1076/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "A." Spółki z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z [...] września 2014 r. w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] marca 2009 r. zatrzymano automat [...] nr fabryczny [...], który był w "[...]" w O.. Biegły sądowy uznał, że łączna jednorazowa wygrana może wielokrotnie przewyższających 15 euro, a stawka za udział w jednej grze jest ustalana wg uznania przez operatora i może być wyższa niż 0,07 euro.

Decyzje Naczelnika Urzędy Celnego w Olsztynie i Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie o cofnięciu poświadczenia rejestracji tego automatu zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z 7 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 1003/11) ze względu na zaniechanie zobowiązania "A." Spółki z o.o. w W. do poddania automatu badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji skierował przedmiotowy automat do badania sprawdzającego, wyznaczając do jego przeprowadzenia jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier - Izbę Celną w Białymstoku Wydział Laboratorium Celne. Opinia z badania sprawdzającego z [...] czerwca 2014 r. wskazała jednoznacznie negatywny wynik wykonanego badania. Automat nie spełniał warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, w tym m.in. warunków w zakresie dotyczącym limitów ograniczających wartość jednorazowej wygranej i wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze, a także wartość jednorazowej wygranej. Nadto w opinii z badania sprawdzającego automatu wskazano, że nie spełnia wymogu ochrony przed możliwością modyfikacji oprogramowania, w zakresie wartości wygranej, która nie może być niższa od kwoty wpłaconej stawki.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Olsztynie cofnął rejestrację ww. automatu.

Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że opinia Izby Celnej w Białymstoku Wydział Laboratorium Celne z badań sprawdzających z [...] czerwca 2014 r. potwierdza negatywny wynik badania automatu spółki. Wskazuje na niespełnienie warunku o którym mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej stawki za udział w grze. Sąd stwierdził ponadto, że w zakresie stawek za udział w jednej grze kontrolowany automat nie odpowiadał także wymaganiom określonym w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który to przepis był zbieżny z art. 129 ust. 3 u.g.h. Tym samym zasadne było cofnięcie poświadczenia rejestracji automatu. Inne dowody zgłaszane przez spółkę nie mogły mieć znaczenia wobec mocy dowodowej opinii jednostki badającej. W ocenie WSA takie przyjęcie stanowirealizację wytycznych zawartych w wyroku z 7 lutego 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego w sposób opisany szczegółowo w skardze;

2. art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.

na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

* § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 9 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. poz. 312; dalej "rozporządzenie"), poprzez ich bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

* art. 23f w zw. z art. 23b ust. 1 u.g.h. poprzez bezpodstawne (nieudowodnione) przyjęcie, że Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku posiada akredytację wymaganą do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier o niskich wygranych, podczas gdy organy I i II instancji nie wykazały, aby podmiot ten taką akredytację posiadał.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Skarga kasacyjna została oparta ona obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po uznaniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo możliwe jest ocenienie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanego jako pierwszy przepisu doszło poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast drugiego – przez bezzasadne jego niezastosowanie, pomimo tego że zaskarżona decyzja została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych i naruszeniu licznych przepisów postępowania.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Zaznaczyć należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji i doszedł do zasadnego wniosku, że nie naruszyły one ani prawa procesowego, ani prawa materialnego w tej sprawie, czego prawidłową konsekwencją było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. z żadnym przepisem postępowania, którego naruszenia miałyby dopuścić się w tej sprawie organy administracji w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem zarzut ten jest całkowicie gołosłowny.

Nieskuteczny okazał się również zarzut bezzasadnego zastosowania § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że wskazane przepisy zawierają dalsze jednostki redakcyjne, brak ich szczegółowego wskazania przez autora skargi kasacyjnej powoduje, że omawiany zarzut nie poddaje się merytorycznej ocenie. Zarzut ten, poparty argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że automaty, które zostały zarejestrowane przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. nie mogą być badane pod kątem zgodności z przepisami tego rozporządzenia, jest całkowicie niezrozumiały. Wskazane rozporządzenie określa bowiem warunki badania, rejestracji i eksploatacji urządzeń, w tym zakres badania sprawdzającego przeprowadzanego przez jednostkę badającą na zlecenie organu, o którym mowa w art. 23b u.g.h. oraz zakres danych, które zawierać powinna opinia przedstawiająca wyniki tego badania (zob.: § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie przyczyną cofnięcia rejestracji automatu nie był brak zgodności jego właściwości z przepisami powołanego rozporządzenia, a niezgodność z warunkami ustanowionymi w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Za niezasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 23f w zw. z art. 23b ust. 1 u.g.h. przez bezpodstawne przyjęcie, że Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku posiada akredytację wymaganą do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier o niskich wygranych, podczas gdy organy nie wykazały, aby podmiot ten taką akredytację posiadał.

Według ust. 1 pierwszego z powołanych przepisów, upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki:

1) posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European cooperation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie są osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

W myśl art. 23f ust. 2 u.g.h., upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności wymienione w tym przepisie w pkt 1-4. Z kolei stosownie do regulacji zawartej w ust. 6 Minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Sporna – na gruncie przytoczonych unormowań – kwestia, czy upoważniona przez Ministra Finansów jednostka (w rozpoznawanej sprawie Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku) była uprawniona do badania automatów o niskich wygranych z uwagi na brak "stosownej zakresowo" akredytacji, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle, mimo początkowej rozbieżności, ukształtowało się jednolite orzecznictwo.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1582/17, że przepisy ustawy o grach hazardowych (w szczególności art. 23f ust. 1 pkt 1) nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Uzasadnione jest wyprowadzenie takiego wniosku wprost z treści art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., według którego wymaga się od jednostki badającej jedynie posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub innego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Ustawodawca nie doprecyzował, jaka to ma być akredytacja, w szczególności jaki ma być jej zakres, czy też jakiej normy zharmonizowanej wymagania ma spełniać jednostka oceniająca zgodność lub ewentualnie jakie dodatkowe wymagania ma spełniać jednostka.

Zasadne jest też odwołanie się do z art. 5 pkt 11 ustawy o systemie ocen zgodności, zgodnie z którym przez akredytację należy rozumieć akredytację, o której mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 765/2008, co oznacza z kolei, że akredytacją jest poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz – w stosownych przypadkach – wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Nie do przyjęcia jest więc teza, że racjonalny ustawodawca, określając w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. wymóg posiadania akredytacji przez jednostkę badającą, nie określiłby przynajmniej zakresu wymaganej akredytacji, a w razie potrzeby także innych elementów, gdyby chodziło mu o zakresowe "dopasowanie" akredytacji do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a w szczególności badań sprawdzających automatów o niskich wygranych. Jest bowiem zbyt duże pole wyboru dziedzin, w jakich takie badania mogłyby być przeprowadzone albo przynajmniej można byłoby postulować przeprowadzanie badań. Z przepisów ustawy o grach hazardowych nie wynika zatem obowiązek przedstawienia Ministrowi Finansów akredytacji dopasowanej zakresowo do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wynika z nich natomiast obowiązek przedstawienia akredytacji wydanej przez podmioty wymienione w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. Posiadanie takiej akredytacji jest swoistego rodzaju wstępnym warunkiem ubiegania się o upoważnienie. Przedstawienie akredytacji, niezależnie od zakresu badań, których dotyczy, pozwala na stwierdzenie, że jednostka aplikująca o upoważnienie, spełnia podstawowe wymogi organizacyjne dla jednostek posiadających akredytację. Tylko takie jednostki, w pewien sposób wstępnie wyselekcjonowane, mogą ubiegać się o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Całkowicie trafna jest teza, że za taką wykładnią wymienionego przepisu przemawia treść art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Zgodnie z nim zdolność jednostek do tak specjalistycznych badań, jakich ma dotyczyć upoważnienie, jest sprawdzana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mającego – zgodnie z wymienionym przepisem – obowiązek ocenić, czy aplikująca jednostka zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym. Gdyby zakres akredytacji miał dotyczyć badań pozwalających na przeprowadzenie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, to wówczas samodzielne badanie przez ministra okoliczności wymienionych w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. byłoby zbędne. Tym samy zarzut określony jako 4 w petitum skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji.