Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 345/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków I. stwierdza nieważność następujących zaskarżonych przepisów uchwały: § 4 pkt 1, § 11 pkt 5 we fragmencie "w porozumieniu z zakładowymi organizacjami związkowymi"; § 16 pkt 1 i pkt 3; § 19 pkt 3; § 24 pkt 4 we fragmencie: "za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu" i pkt 5 we fragmencie: "w wysokości 10 godzin ponadwymiarowych w tygodniu"; § 27 pkt 5 we fragmencie: "i Zakładową Organizacją Związkową"; II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie mogą być wykonywane; III. zasądza od Powiatu D. na rzecz Wojewody D. koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 złotych.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270), Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia w [...] roku.

Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że jej § 4 pkt 1 brzmi: "Dodatek za wysługę lat przysługuje: a) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki do dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca; b) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca."

Z kolei według § 16 pkt 1: "Dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie. W tych przypadkach prawo do dodatku powstaje od pierwszego dnia miesiąca, po upływie jednomiesięcznego okresu pełnienia tych obowiązków i ustaje z pierwszym dniem miesiąca następującego po zaprzestaniu pełnienia tych obowiązków"; a według § 16 pkt 3: "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia - od tego dnia".

Oceniając tę regulację Wojewoda powołał w skardze art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Porównując obydwie regulacje normatywne Wojewoda stwierdził, że powołane przepisy uchwały stanowią powtórzenie regulacji ustawowej, która rozstrzyga o momencie zmiany wynagrodzenia. Oceniając następstwa prawne tego stanu, Wojewoda powołał się na art. 87 Konstytucji RP, według którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady oraz tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wojewoda podkreślił, że przepisy rozdziału III. Konstytucji ustalają hierarchię źródeł prawa. W wyniku tego ustawa stoi hierarchicznie wyżej od aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach ustaw. W takich uchwałach nie mogą być zawarte materie regulowane już w ustawach jako aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Nie jest zatem dopuszczalne powtarzanie uregulowań ustawowych w uchwałach organów samorządu terytorialnego. Organ nadzoru powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. Powołał się także na § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, według którego w aktach prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Wojewoda zarzucił, że powołane przepisy naruszają art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 Karty Nauczyciela, a także art. 80 Kodeksu pracy. Chodzi o sytuację, gdy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownik nie podlegał Karcie Nauczyciela. Wtedy dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Dodatek funkcyjny jest bowiem elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie pracownikom zajmującym określone stanowiska. Według art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną. Według organu nadzoru Rada Powiatu nie ma prawa rada wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Ustawowo wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy. Regulacje uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć zatem wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin jako akt wykonawczy musi odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym wynikających z art. 94 Konstytucji RP i z art. 9 Kodeksu pracy. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2002 r. (II.SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39), według którego: "Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące."

Zdaniem organu nadzoru, w kompetencji art. 30 ust. 6 do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Dodatek funkcyjny przysługuje w okresie sprawowania funkcji i za ten okres powinien być wypłacany nauczycielowi. Wyjątkiem od tej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty nauczyciela. Nie mają one jednak zastosowania w przypadku zatrudnienia na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownika (nauczyciela), który przed zatrudnieniem nie pracował w jednostkach podlegających Karcie Nauczyciela.

Wojewoda odniósł się do § 11 pkt 5 uchwały, według którego wysokość dodatku motywacyjnego dla dyrektora ustala starosta w porozumieniu z zakładowymi organizacjami związkowymi. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie dodatkowego, zewnętrznego organu do współdziałania w zakresie przyznawania indywidualnie poszczególnych składników wynagrodzenia musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Powołał art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Wojewoda wskazał, że w zakresie nagród podstawą dla działania Rady Powiatu jest jeszcze art. 49 ust. 2 Karta Nauczyciela, zgodnie z którym "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku".

Zdaniem Wojewody, powołane normy mają dość szeroki zakres, co jednak nie oznacza dowolności w ustalaniu warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany z uwzględnieniem zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Rada Powiatu nie może więc uszczuplać ustawowych kompetencji organów szkoły na korzyść organizacji związkowych. Dodatkowo należy uwzględnić prawo pracownika do ochrony tajemnicy wynagrodzenia, jego składników i wysokości.

Wojewoda podkreślił, że ustawa o systemie oświaty powołuje zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa ma charakter obligatoryjny. Jest to dyrektor, rada pedagogiczna oraz samorząd uczniowski. Druga grupa obejmuje organy fakultatywne. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, stanowiąc w art. 60, że w statucie można wskazać dodatkowe kompetencje organów. Nie wynika z tego jednak, że można modyfikować rozwiązania przyjęte w ustawie. Według organu nadzoru, wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego przy dodatku motywacyjnym jest uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania pracodawcy w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego.

Wojewoda zwrócił uwagę na to, że zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy Kodeksu Pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz Karta Nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika. Artykuł 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) określa zakres działania związku zawodowego:

1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy,

2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach, dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników,

3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy,

5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów".

Zgodnie z art. 232 ust. 1 Kodeksu Pracy: "Jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika nie zrzeszonego w związku - zgodnie z ustawą o związkach zawodowych". Artykuł 7 ustawy o związkach zawodowych natomiast stanowi: "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. 2. W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy".

Wojewoda podkreślił, że związek zawodowy może bronić praw poszczególnych pracowników, ale tylko przy ich akceptacji. Z powołanych przepisów ustawowych wynika, iż indywidualna obrona pracowników może mieć miejsce tylko po wyrażeniu zgody przez nauczyciela niezrzeszonego w związku zawodowym. Zdaniem Wojewody, opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przykładem jest art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela: "Organy, o których mowa w ust. 6, dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio". Opiniowanie wysokości dodatków do wynagrodzenia prowadzi także do naruszenia dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 Kodeksu Cywilnego, poprzez stworzenie możliwości zapoznania się przez związki zawodowe z elementami wynagrodzenia i ich wysokością. Organ nadzoru powołał się stanowisko Sądu Najwyższego w tym zakresie (uchwała SN z dnia 16 lipca 1993 roku, I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2). Wojewoda stwierdził więc, że wprowadzanie obowiązku współdziałania ze związkiem zawodowym w zakresie przyznawania indywidualnych składników wynagrodzenia nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie, godzi w prerogatywy pracodawcy oraz prawa pracownika.

W § 19 ust. 3 uchwały przyjęto, że dodatek za uciążliwe warunki pracy przysługuje po przepracowaniu przez nauczyciela w danym miesiącu co najmniej 40 godzin w takich warunkach. W świetle art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela "nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy". Dodatek za uciążliwe warunki pracy jest obligatoryjnym dodatkiem i stanowi element wynagrodzenia. Zatem z mocy ustawy nauczycielowi należy się dodatek za każdą godzinę przepracowaną w warunkach uciążliwych. Wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy. Uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Rada Powiatu nie ma zatem prawa uzależniać przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy od przepracowania w tychże warunkach minimum 40 godzin w skali miesiąca.

W § 24 pkt 4 uchwały ustalono, że liczba godzin ponadwymiarowych, za które w danym tygodniu przysługuje wynagrodzenie, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w arkuszu organizacyjnym. Wynika z tego, że jeśli nauczyciel przepracuje więcej godzin ponadwymiarowych niż przewiduje arkusz organizacyjny na dany tydzień, otrzyma wynagrodzenia za te nadwyżkowe godziny. W § 24 pkt 5 wprowadzono z kolei uregulowanie dotyczące wynagradzania nauczycieli za opiekę nad dziećmi w trakcie zielonych szkół. Nauczycielowi przysługuje z tego tytułu dodatkowe wynagrodzenie, ale nie więcej niż za 10 godzin ponad wymiarowych. Oznacza to, iż bez względu na to, ile nauczyciel wypracuje godzin, to otrzyma wynagrodzenie tylko za 10 godzin.

Wojewoda powołał się w związku z tym na art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, według którego: "Wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54".

Według organu nadzoru, pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Niedopuszczalne jest więc okrajanie wynagrodzenia nauczycieli za sprawowaną opiekę nad uczniami podczas zajęć pozaszkolnych, w tym wycieczek szkolnych, obozów i zielonych szkół itp.

Artykuł 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela zezwala jedynie na określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a nie na stanowienie warunków przyznania prawa do wynagrodzenia za godziny zastępstw doraźnych, czy też pozbawianie prawa do wynagrodzenia. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Stanowi to z reguły istotne naruszenia prawa. Organ nadzoru powołał się na ugruntowany pogląd doktryny i orzecznictwa co do wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle. Zakazana jest wykładnia rozszerzająca norm kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141), według którego: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źród prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencj prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głosząc że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem m kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

Wojewoda powołał się na art. 80 Kodeksu Pracy, który stanowi, że wynagrodzenie należy się za wykonaną pracę. Pozbawienie wynagrodzenia za przepracowane godziny narusza fundamentalną zasadę prawa pracy - ekwiwalentności świadczeń. Organ nadzoru powołał się też na § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22 poz. 181), według którego: "Nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową".

Wojewoda wskazał na § 27 pkt 5 uchwały, według którego wniosek o nagrodę powinien być pozytywnie zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Zakładową Organizację Związkową. Zgodnie z § 27 ust. 1 uchwały: "Nagroda Starosty D. przyznawana jest dyrektorom szkół oraz dla szczególnie wyróżniającym się nauczycielom na wniosek:

a) D. Kuratorium Oświaty we W.,

b) Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego w D.,

c) Dyrektora Szkoły dla nauczycieli zatrudnionych w szkole,

d) Dyrektora Powiatowego Centrum Doradztwa Edukacyjnego w D. dla nauczycieli doradców metodycznych,

e) Zakładowej organizacji związkowej.

Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, Radzie Powiatu przysługują kompetencje do określenia wysokości i warunków wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających z stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych dodatków socjalnych określonych w art. 54. W zakresie nagród podstawą działania Rady Powiatu jest także przytoczony już w skardze art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela. W skardze stwierdzono już, że udzielone te normy kompetencyjne mają szeroki zakres. Nie oznacza jednak możliwości modyfikowania rozwiązań przyjętych w ustawie czy dowolności w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród. Wskazuje na to art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają granicach i na podstawie prawa. Rada Powiatu nie może więc uszczuplać kompetencji organów szkoły przyznanych im ustawowo, na korzyść organizacji związkowych.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, do zadań dyrektora szkoły należy pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Szkoła, według przepisów ustawy o systemie oświaty, Karty Nauczyciela oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 i 31 Kodeksu Pracy, pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa. Zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania przez dyrektora opinii związku zawodowego odnośnie wniosku o przyznanie nagrody dla nauczyciela jest uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora. Ustawa stwierdza wprost, że wniosek dyrektora musi być zaopiniowany wyłącznie przez radę pedagogiczną i radę szkoły. Rada Powiatu nie może więc wprowadzić dodatkowego obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych.

Według art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród. Należy więc przyjąć, że w zakresie upoważnienia do ustalenia trybu zgłaszania kandydatów do nagród, Rada Powiatu może wskazanym w uchwale podmiotom przyznać prawo zgłaszania kandydatów do nagród. Rada Powiatu może także przyznać określonym podmiotom prawo opiniowania takich zgłoszeń. Nie może to jednak naruszać przepisów ustawy o systemie oświaty, która ograniczyła obowiązek współdziałania dyrektora szkoły zgłaszającego wniosek tylko do podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie. System prawa jest spójny i zupełny. Rada Powiatu musi więc uwzględnić przepisy ustawy o systemie oświaty. Kwestionowany przez organ nadzoru § 27 pkt 5 uchwały jest zgody z prawem jedynie w odniesieniu do wniosków złożonych przez inne podmioty niż dyrektor szkoły.

Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia prawa, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Powiat D.wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Powiat stwierdził, że skarga Wojewody nie jest zasadna z wymienionych powodów.

Powiat nie zgadza się z poglądem Wojewody, że § 16 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art. 39 ust 1 i 3 Karty Nauczyciela oraz że § 16 pkt 3 zawiera powtórzenie tego przepisu ustawy. Cytowany przez Wojewodę przepis Karty Nauczyciela reguluje zasady zmiany wynagrodzenia nauczycieli w przypadku uzyskania przez nich awansu zawodowego lub zmiany wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn. Ten przepis ustawy wprowadza jednak jedynie ogólne zasady tych zmian, nie odnosząc się do poszczególnych składników wynagrodzenia. Jeśli więc Rada Powiatu ustalając zasady przyznawania dodatku funkcyjnego korzysta z zasad wynikających z Karty Nauczyciela, to nie powtarza tych zapisów, a jedynie precyzuje te ustawowe uregulowania do jednego ze składników wynagrodzenia.

Powiat nie zgadza się też ze stanowiskiem organu nadzoru w części dotyczącej § 16 pkt 1 uchwały. Zapis ten nie narusza bowiem ustawy. Dowodem na to są uregulowania § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej, a także w sprawie .... (Dz.U. Nr 83 poz. 943 z późn. zm.), zgodnie z którym dodatek funkcyjny w wysokości ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje także wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po 3 miesiącach nieobecności dyrektora szkoły z innych przyczyn niż urlop wypoczynkowy. Nie stanowi więc naruszenia prawa ustalenie przez Radę Powiatu prawa do dodatku dla nauczyciela, któremu powierzono pełnienie obowiązków kierowniczych w zastępstwie, już po jednomiesięcznym okresie pełnienia tych obowiązków.

W § 24 pkt 3 uchwały Rada Powiatu ustaliła zasady ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w opisanych przypadkach. Przewidziała jednocześnie, że w tygodniu liczba tych godzin nie może być wyższa niż liczba godzin przydzielonych w arkuszu organizacyjnym (§ 24 pkt 4). Zarzut organu nadzoru, że regulacja ta ogranicza prawa nauczycieli do należnego im z mocy ustawy wynagrodzenia jest niezasadny. Podobnie sprawę tę reguluje bowiem powołane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w odniesieniu do nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Naruszenia prawa nie stanowi także § 24 pkt 5 uchwały, ograniczający do 10 godzin ponadwymiarowych prawo nauczycieli do dodatkowego wynagrodzenia za opiekę nad dziećmi w ramach zielonych szkół. Nie oznacza to bowiem braku zapłaty za dalsze godziny ponadwymiarowe. Zobowiązuje jedynie dyrektorów szkół do takiej organizacji pracy nauczycieli, by nie zachodziła konieczność pracy dodatkowej w wyższym wymiarze niż ten, za który przysługuje dodatkowe wynagrodzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej.

Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Niesporne jest, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Nie dotyczy bowiem konkretnej szkoły, a odnosi się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy, należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja, zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie powiatowym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 30 ust. 6 i ust. 6 lit. a), art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 3 i 7 oraz art. 91 lit. d) pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.).

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady Powiatu, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych, regulujących materię normowaną uchwałą. Słuszne jest odniesienie się w skardze do poglądów doktryny i orzecznictwa co do nakazu ścisłej wykładni norm kompetencyjnych oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie może także w normatywnym akcie wykonawczym ani powtarzać, ani modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Badane przez organ nadzoru przepisy § 4 pkt 1, § 16 pkt 1 oraz § 16 pkt 3 powtarzają regulację art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela, rozstrzygające o terminie zmiany wysokości wynagrodzenia. Naruszają zatem istotnie konstytucyjne oraz ustawowe zasady działalności prawodawczej organów samorządu terytorialnego. Jak słusznie zarzucił organ nadzoru, naruszają ponadto art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 Karty Nauczyciela, a także art. 80 Kodeksu Pracy w odniesieniu do sytuacji, gdy pracownik przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym nie podlegał Karcie Nauczyciela, gdyż wtedy dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia.

Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę podjęła próbę uzasadnienia prawidłowości regulacji podjętej w § 16 ust. 1 i 3 uchwały. Podniosła, że przepisy te regulują szczegółowo w zakresie jednego ze składników wynagrodzenia to, co jest tylko materią ogólnie uregulowaną w art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Sąd zwraca uwagę na to, że zasady zawarte powołanych przepisach ustawy dotyczą wszystkich składników wynagrodzenia. Są zatem kompletne w zakresie swej regulacji. Gdyby zasady te mogły, czy też powinny być uszczegółowione normatywnie w akcie prawa miejscowego do poszczególnych składników wynagrodzenia, wówczas niezbędne byłoby stosowne szczegółowe upoważnienie ustawowe. W sytuacji, gdy takiego uzasadnienia jest brak, stanowisko Rady Powiatu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne jest także w tym odniesieniu powoływanie się Rady Powiatu na analogiczną regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 83, poz. 943 z późn. zm.). Rozporządzenie to, wydane przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, dotyczy bowiem szkół prowadzonych przez organy administracji rządowej. Nie jest zatem dopuszczalne ani stosowanie, ani też wzorowanie się na tej regulacji w odniesieniu do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Jak już bowiem ustalono, w procesie prawodawczym analogia nie jest dopuszczalna.

Sąd uznaje także za zasadne pozostałe zarzuty skargi nie kwestionowane przez Radę Powiatu. Przepisy § 11 pkt 5 we fragmencie: "w porozumieniu z zakładowymi organizacjami związkowymi"; 27 pkt 5 we fragmencie: "i Zakładową Organizację Związkową", naruszają ustawowo ustanowiony porządek kompetencyjny w szkole w zakresie dotyczącym jej dyrektora, określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, do zadań dyrektora szkoły należy pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Przepis ten nie przewiduje prawnej możliwości poszerzenia form współdziałania dyrektora z innymi podmiotami, w tym również z organizacjami związków zawodowych. Rada Powiatu nie została także upoważniona ustawowo, aby w trybie uchwały takie współdziałanie poszerzyć. Zatem Sąd uznaje, że zaskarżona regulacja stanowi naruszenie prawa, którego konsekwencją jest nieważność. Zaskarżony przepis § 27 pkt 5 uchwały jest zatem zgody z prawem jedynie w odniesieniu do wniosków złożonych przez inne podmioty niż dyrektor szkoły.

Pozostałe zaskarżone przepisy, a mianowicie § 19 ust. 3; § 24 ust. 4 we fragmencie: "za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu" oraz § 24 pkt pkt 5 we fragmencie: "w wysokości 10 godzin ponadwymiarowych w tygodniu", wprowadzają niedopuszczalne ograniczenia, nie posiadające podstawy ustawowej. Niezasadne jest także w tym odniesieniu powoływanie się Rady Powiatu na analogiczną regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 83, poz. 943 z późn. zm.). Jak już stwierdzono, rozporządzenie to nie dotyczy szkół samorządowych. Nie można się także zgodzić z argumentacją Rady Powiatu, że przepis § 24 pkt 5 uchwały jest zaadresowany do dyrektorów szkół co do takiego ustalenia godzin pracy nauczycieli, aby ograniczali do 10 liczbę godzin ponadwymiarowych z tytułu opieki nad dziećmi w ramach zielonych szkół. Takie zacieśnienie zakresu adresatów nie wynika bowiem z treści tej normy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.