Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 402/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6d, ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3, art. 103 ust. 1 i 3, art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty różnicy świadczenia z tytułu uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji (określany dalej jako "KPP"), działając na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm. – określanej dalej jako "u.p." ) odwołał z dniem [...] maja 2011 r. podinspektora P.K. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem [...] maja 2011 r. przeniósł do swej dyspozycji. Jednocześnie ten sam organ rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] z dniem [...] maja 2011 r. powierzył P.K. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji (określanej dalej jako "KPP"). Na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...] oraz w okresie pozostawania do dyspozycji przełożonego P.K. zaliczony był do 9 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 995 zł. Przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji P.K. pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Sekcji Prewencji KPP i otrzymywał uposażenie wynikające z zaszeregowania w 11 grupie z mnożnikiem 1,47 kwoty bazowej z dodatkiem funkcyjnym w kwocie 750 zł. Po upływie sześciomiesięcznego terminu wskazanego w art. 6e ust. 3 u.p., KPP rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] cofnął z dniem [...] listopada 2011 r. powierzenie P.K. obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP i cofnął dodatek funkcyjny I kategorii oraz mianował na stanowisko Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP z uposażeniem w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej i przyznał dodatek służbowy w wysokości 500 zł. Uzasadniając powyższy rozkaz personalny KPP podał, iż w oparciu o dokonaną analizę kadrową stwierdzono, że KPP nie dysponuje równorzędnym stanowiskiem służbowym w dziewiątej grupie zaszeregowania.

Na dzień zakończenia okresu dyspozycji funkcjonariusza, czyli na dzień [...] listopada 2011 r. stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego przez P.K. w strukturze KPP było stanowisko zastępcy dyżurnego. W związku z powyższym KPP przeprowadził rozmowę z wymienionym funkcjonariuszem, w której poinformował go o wolnych etatach. Funkcjonariusz przyjął do wiadomości zaistniałą sytuację organizacyjno-kadrową i zgodził się na mianowanie na stanowisko zastępcy dyżurnego w 6 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej w wysokości 2670 zł i dodatkiem służbowym w wysokości 500 zł. Ponadto spełniał wymogi formalne do objęcia stanowiska zastępcy dyżurnego określone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe ( Dz.U. Nr 123, poz. 857 ze zm.). Dodatek służbowy został przyznany na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Od powyższego rozkazu personalnego P.K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji (określanego dalej jako "KWP"). Zdaniem strony organ I instancji, realizując swoje prawo do sposobu kierowania jednostką i doboru współpracowników, nie może przekreślać dorobku zawodowego, a co się z tym wiąże, uposażenia podwładnych. Obniżenie uposażenia strony nastąpiło z naruszeniem art. 103 ust. 1 u.p. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 tej u.p. Według odwołującego żaden z przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wskazanych w art. 103 ust. 3 u.p. (przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy oraz przeniesienie na własną prośbę) nie znajduje wobec niego zastosowania. Ponadto wskazał, iż będąc starszym oficerem (podinspektorem) z wyższym wykształceniem, wyznaczony został na stanowisko służbowe przewidziane dla korpusu aspirantów bez wymaganego wyższego wykształcenia. W tym momencie powstała podległość służbowa wynikająca ze stanowiska w stosunku do osób, dla których w przeszłości był przełożonym, piastując stanowisko Naczelnika Sekcji Prewencji KPP. Na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji został powołany w związku z wysoką oceną pracy na stanowisku zajmowanym wcześniej. Nadto zaskarżony rozkaz personalny stanowi przykład niegospodarności środkami publicznymi i zasobami kadrowymi jednostki. Po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] KWP utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie KPP. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wskazany w art. 6e ust. 3 u.p. sześciomiesięczny okres pozostawania do dyspozycji przełożonego pozwala na określenie odwołanemu policjantowi nowego stanowiska służbowego oraz na ustalenie uposażenia związanego z tym stanowiskiem. Ustalenie uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym nie wiąże się automatycznie z pobieraniem pensji w nowo określonej wysokości, albowiem skutek związany z pobieraniem uposażenia w nowej wysokości następuje z upływem 6 miesięcznego okresu licząc od dnia odwołania ze stanowiska. Przepisy u.p. dotyczące powołania i odwoływania policjantów ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi i mają zastosowanie tylko do określonej grupy stanowisk. U.p. nie zawiera uregulowań prawnych określających warunki, jakim powinno odpowiadać "nowe" stanowisko służbowe, a więc czy ma to być stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym, wyższe lub niższe. Dlatego też, w stosunku do wymienionej grupy policjantów, przy mianowaniu na stanowisko służbowe nie mają zastosowania postanowienia art. 103 ust. 1 u.p., albowiem reguluje on kwestie uposażenia policjantów przeniesionych na niższe stanowisko służbowe, a nie odwołanych. Przepis ten nie ma zastosowania także do policjantów przeniesionych na niższe stanowiska służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3 u.p.

W ocenie KWP w stosunku do P.K. w pełni zastosowano wskazane powyżej uregulowania prawne. W związku z upływem 6 miesięcznego okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji KPP, dokonano przeglądu stanowisk, na które funkcjonariusz mógłby zostać mianowany i stwierdzono, że w KPP brak jest stanowiska równorzędnego, zaszeregowanego w dziewiątej grupie. Jednocześnie wskazano, że na dzień zakończenia dyspozycji stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego w strukturze KPP przez stronę jest stanowisko zastępcy dyżurnego. P.K. został poinformowany o wolnych etatach w KPP i możliwości uwolnienia stanowiska etatowego zastępcy dyżurnego i przyjął do wiadomości istniejącą sytuację, nie wyrażając sprzeciwu na mianowanie go na to stanowisko w 6 grupie uposażenia zasadniczego i dodatkiem służbowym w wysokości 500 zł miesięcznie. Strona została zapoznana z warunkami płacowymi na tym stanowisku. Zaskarżona decyzja nie miała charakteru dowolności i podyktowana była potrzebami służby, bowiem uwzględniono zarówno brak możliwości mianowania na równorzędne stanowisko, jak też posiadane przez skarżącego kwalifikacje zawodowe oraz zdobyte w dotychczasowej służbie doświadczenie, a także wzięto pod uwagę akceptację przez P.K. zaistniałej sytuacji organizacyjno-kadrowej oraz brak sprzeciwu na mianowanie go na omawiane stanowisko.

P.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 93/12 oddalił skargę. Natomiast na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. KPP z dniem [...] kwietnia 2013 r. mianował P.K. na stanowisko służbowe Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP i ustalił uposażenie w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej tj. 2.670 złotych i dodatkiem służbowym w wysokości 500 złotych. Rozkaz ten został doręczony stronie dnia 16 kwietnia 2013 r. i wobec braku odwołania się od rozstrzygnięcia, stał się ostateczny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13 uchylił rozkaz personalny KWP nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny KPP nr [...] i stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, w szczególności poglądem, że zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co do jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. W kontrolowanej sprawie, w aktach osobowych skarżącego, brakuje dokumentu, z którego wynika w sposób wyraźny i jednoznaczny jego zgoda na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Brak takiej zgody, w świetle wyżej powołanej wykładni stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jako, że bez zgody policjanta przeniesienie na niższe stanowisko nie jest możliwe. Z tej racji organ I instancji obowiązany był poczynić szczegółowe ustalenia w kwestii, czy podinspektorowi P.K., zgodnie z bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 u.p., przedstawiono propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz czy tenże policjant taką zgodę wyraził i to w sposób wyżej określony. Dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i jego rozpatrzeniu, organ policji podejmie decyzję odpowiednio do wyników ustaleń. Jeżeli organ odnajdzie dokument zawierający jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości zgodę na propozycję przeniesienie podinspektora P.K. na niższe stanowisko służbowe, wówczas wyda rozkaz personalny w granicach złożonej propozycji i jej akceptacji. Sąd podkreślił również, że dokumentu takiego nie może zastąpić domniemanie wywiedzione z zachowania funkcjonariusza. Jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego podjętego przez organ okaże się, że podinspektor P.K. nie wyraził w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości zgody na omawianą zmianę, KPP zobowiązany jest powtórzyć całą procedurę, jaka następuje po upływie okresu 6 miesięcy pozostawania policjanta w dyspozycji przełożonego, w warunkach o jakich mowa w art. 6e ust. 3 u.p. Powtarzając tę procedurę organ zastosuje się do wskazań dotyczących sposobu wyrażenia zgody na zmianę zaszeregowania na niższe stanowisko służbowe.

Sąd podkreślił również, iż wraz ze zmianą stanowiska służbowego na niższe skarżącego zaszeregowano do niższej grupy uposażenia zasadniczego. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku, dokonał wiążącej wykładni przepisów regulujących tę kwestię stwierdzając, że przepis art. 6 ust. 3 u.p. reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że funkcjonariusze ci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 u.p., lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 u.p. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest inny niż w art. 6 ust. 3 u.p. O ile art. 6 ust. 3 u.p. zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art. 103 ust. 1 u.p. dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z art. 103 ust. 3 u.p. wynika, że przepisu ust. 1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 u.p. oraz policjantów przeniesionych na własną prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji, a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art. 103 ust. 1 u.p. może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić tę grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do funkcjonariuszy wymienionych w art. 103 ust. 3 u.p. Skoro podinspektora P.K. zamierzano przenieść na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 u.p., z mocy art. 103 ust. 3 u.p. wyłączającego możliwość zastosowania art. 103 ust. 1 u.p., pozbawione podstawy prawnej było jego zaszeregowania do niższej grupy uposażenia zasadniczego.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1892/13 Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając powyższą argumentację sądu I instancji, oddalił skargę kasacyjną KWP od powołanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r., Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Komendanta Głównego Policji z dniem [...] lipca 2013 r. podinspektor P.K. został zwolniony ze stanowiska Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP i z dniem [...] sierpnia 2013 r. został na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji.

Natomiast KPP decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Go 383/13, w związku z tym, iż P.K. przestał pozostawać w stosunku służbowym w KPP. Decyzja ta stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez skarżącego. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2015r. P.K. zwrócił się do KPP o wypłatę należnego uposażenia za okres od grudnia 2011 r. do kwietnia 2013 r. wraz z odsetkami ewentualnie przy negatywnym rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] KPP odmówił skarżącemu dokonania wypłaty we wnioskowanym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, KWP decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r., poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.). KPP decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. - działając na podstawie 104 k.p.a, art. 99, art. 100, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 u.p. - odmówił naliczenia i wypłaty różnicy świadczenia z tytułu uposażenia za okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. W wyniku złożonego odwołania przez P.K. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. KWP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż decyzje na mocy, których wypłacono stronie niższe uposażanie były ostateczne i wykonalne w dniach wypłaty uposażenia w określonej w nich wysokości tj. rozkaz personalny KPP z dnia [...] listopada 2011 r. i rozkaz personalny KWP z dnia [...] grudnia 2011 r., bowiem z chwilą wniesienia skargi przez stronę na powyższe decyzje, WSA w Gorzowie Wlkp. nie wstrzymał wykonalności decyzji, a wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 93/12 oddalił skargę strony. Dopiero na skutek wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 7 marca 2012 r. NSA wyrokiem z 15 marca 2013 r. sygn. akt: I OSK 1228/12 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek powyższego WSA wydał wyrok z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt: II SA/Go 383/13, w którym uchylił zaskarżone decyzje oraz wstrzymał ich wykonanie. Organ II instancji przyjął, iż wyrok WSA uchylający decyzje, a także wstrzymujący ich wykonalność wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość, co zdaniem organu powoduje, iż roszczenie strony o wypłatę uposażenia w wysokości określonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. KPP do dnia wydania wyroku przez tenże Sąd w dniu 28 maja 2013 r. jest nieuzasadnione. Natomiast czasem, co do którego należało rozważyć zasadność wypłacenia tzw. "wyrównania" uposażenia jest okres od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. (dzień przeniesienia do CBŚ KGP). Za istotną okoliczność w odniesieniu do wypłacania "wyrównania" za powyższy okres uznał organ wydanie przez KPP rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., zgodnie z którym z dniem [...] kwietnia 2013 r. mianowano skarżącego na stanowisko Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP zaszeregowane w 6 grupie, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej tj. ustalił uposażenie strony w wysokości 2.670 zł i przyznał dodatek służbowy w wysokości 500 zł. Rozkaz ten nie został zaskarżony przez stronę oraz stał się ostateczny. Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę przepis art. 100 i art. 106 ust. 1 u.p. organ uznał, iż P.K. od dnia [...] maja 2013r. do dnia przeniesienia do dalszego pełnienia służby w CBŚ KGP tj. do dnia [...] lipca 2013r. wypłacane było uposażenie na podstawie powyższej ostatecznej decyzji KPP. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt. I OSK 1892/13 skargi kasacyjnej KWP od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13, sprawa o przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe i określenia uposażenia zakończyła się ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. KPP o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż podinspektor P.K. z dniem [...] sierpnia 2013 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Centralnym Biurze Śledczym KGP, tj. przestał z tym dniem pozostawać w stosunku służbowym w KPP. Na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. P.K. podnosząc zarzut:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 99, art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 1 u.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 383/13 oraz poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej

2. naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 , art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji KWP z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] KPP z dnia [...] stycznia 2016 r. lub stwierdzenie nieważności powyższych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego obniżenie uposażenia na podstawie wyeliminowanych z obiegu prawnego orzeczeń narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji. Za niezrozumiałe uznał skarżący oparcie przez organ zaskarżonych decyzji na rozstrzygnięciach wyeliminowanych z obiegu prawnego. Skarżący zwrócił uwagę, iż wniosek o wyrównanie wniósł w trybie art. 107 u.p., wskazując, iż jego roszczenie stało się wymagalne w chwili uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W świetle bowiem art. 106 u.p. zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a w przypadku skarżącego sądy administracyjne wprost stwierdziły, iż nie było uzasadnienia do mianowania go na niższe stanowisku i obniżenia uposażenia. Skarżący zakwestionował również zasadność umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących uposażenia skarżącego za okres od [...] maja 2013 r. do [...] lipca 2013 r., podkreślając, iż ten okres w ogóle nie stanowił przedmiotu jego roszczenia. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że stosownie do treści art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Skarżący uważa, że organy orzekają według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, a skoro wadliwe decyzje stanowiące podstawę do obniżenia wynagrodzenia zostały wyeliminowanie z obrotu prawnego to nie można przyjmować, iż stanowią one dalej podstawę do wypłaty zmniejszonego wynagrodzenia. Ponadto skarżący wskazał, że organy wbrew art. 153 p.p.s.a. całkowicie zlekceważyły i wybiórczo zastosowały wykładnię zawartą w wiążącym go wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13 oraz poprzedzającym go wyroku NSA z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12, w których wskazano, że "przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. (...) Tak zatem, skoro podinsp. P.K. zamierzano przenieść na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, organ z mocy art. 103 ust. 3 wyłączającego możliwość zastosowania art. 103 ust. 1 u.p., pozbawiony był podstawy prawnej do jego zaszeregowania do niższej grupy uposażenia zasadniczego". Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 9 oraz art. 11 k.p.a., w związku z pozbawieniem wyczerpującego informowania go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków wyraźnie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu wadliwe decyzje wywołały szkodę po stronie skarżącego. Ewentualnej odpowiedzialności organu w tym zakresie skarżący mógłby dochodzić w trybie art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego. Organ zgodził się, że stosownie do treści art. 99 ust. 1 u.p. prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Natomiast zgodnie z art. 100 u.p. uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, a wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat, o czym przesądza art. 101 u.p. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, o czym przesądza art. 106 ust. 1 u.p. Wszystkie te regulacje znalazły swoje zastosowanie w przypadku sprawy skarżącego. W dacie wypłaty uposażenia w obiegu prawnym pozostawały ostateczne decyzje administracyjne, które wpływały na zmianę uposażenia skarżącego z kwoty odpowiadające 9 grupie uposażenia z mnożnikiem 2,10 oraz dodatkiem funkcyjnym w kwocie 995 zł na odpowiadającej 6 grupie uposażenia z mnożnikiem 1,75 oraz dodatkiem funkcyjnym w kwocie 500 zł. Organ wypłacił uposażenie w kwocie zgodnej z tymi decyzjami. Kontrola sądowa nie wstrzymywała wykonania decyzji. Od chwili zaś ich uchylenia organ nie wypłacał świadczeń na ich podstawie. Tak długo jednak jak decyzje funkcjonowały w obrocie prawnym uposażenie wypłacone na ich podstawie pozostaje wypłacone w prawidłowej wysokości i nie może tego zmienić późniejsze ich uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r. , sygn. akt: II SA/Go 383/13. Sytuacja prawna bowiem jaką wykształcił powyższy wyrok działa ex nunc. Co innego gdyby została stwierdzona nieważność owych decyzji, wówczas można by rozważać zasadność stanowiska skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie Skarga dotyczy decyzji organów Policji odmawiających skarżącemu wypłaty uposażenia za okres grudzień 2011r. – kwiecień 2013r., czyli od daty zmiany stanowiska wraz z obniżeniem uposażenia rozkazem personalnym KPP z dnia [...] listopada 2011r., utrzymanym w mocy rozkazem personalnym KWP z dnia [...] grudnia 2011r., do dnia uchylenia powyższych rozkazów personalnych wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013r., a w istocie do kwietnia 2013r., gdyż przed wydaniem tego wyroku, rozkazem personalnym KPP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. zmieniono skarżącemu stanowisko i uposażenie z dniem [...] kwietnia 2013r., a rozkaz ten nie został zaskarżony przez stronę i stał się ostateczny.

Stąd też bezprzedmiotowe były rozważania organu odwoławczego w przedmiocie zasadności wypłaty skarżącemu uposażenia za okres od maja 2013 r. do lipca 2013 r., jako wykraczające poza zakres zarówno wniosku skarżącego, jak i decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 99 ust. 1 u.p. prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100 u.p.). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 u.p.). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1 u.p.). Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 106 ust. 2 u.p.). Prawo do uposażenia wygasa natomiast z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 u.p.). Roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2591/01). Wypłata uposażenia jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga formy decyzji zapewniającej stronie prawo do sądu i możliwość weryfikacji stanowiska organu (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt II SA/Wa 1284/14). Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się nie tyle co do poprawności zastosowania powyżej przytoczonych przepisów u.p., lecz do oceny skutków jakie wywołuje wyrok sądu administracyjnego, uchylający rozkaz personalny zmieniający stanowisko i obniżający uposażenie, a w konsekwencji do ustalenia czy skarżącemu przysługuje różnica pomiędzy uposażeniem (obniżonym) wypłaconym na podstawie uchylonych rozkazów personalnych, a wynikającym z rozkazu personalnego poprzedzającego wydanie uchylonego rozkazu personalnego. Co do zasady wyrok sądu uchylający decyzję znosi skutki prawne uchylanej decyzji z mocą ex nunc, czyli na przyszłość, licząc od daty uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Oznacza to w praktyce, iż do tego momentu decyzja ta wywołuje skutki prawne i ma moc obowiązującą, chyba że uprzednio wstrzymano jej wykonanie. Skutki prawne z mocą wsteczną, czyli ex tunc, a więc od chwili jej wydania wywołuje jedynie stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji, tylko wówczas decyzję uznaje się za niebyłą od samego początku. Nie kwestionując wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienia pomiędzy powyższymi skutkami uchylenia decyzji, a stwierdzenia jej nieważności, dostrzec jednak należy, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2640/14, że konsekwencje takiego teoretycznego podziału skutków na ex nunc, czy ex tunc odnosić należy wprost jedynie do samego bytu prawnego decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaś do skutków prawnych nią wywołanych, których ocena wymaga wszczęcia odrębnego postępowania. W tym nowym postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia, z jakim skutkiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale czy wywarte przez nią skutki były dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Bezspornym w orzecznictwie i doktrynie jest, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni ją bezskuteczną od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. Akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Inaczej jest natomiast w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej, czyli pozbawienia jej mocy wiążącej na przyszłość. W takiej sytuacji ocena skutków wywołanych wadliwym działaniem organów państwowych musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pamiętać należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i musi być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to także, że decyzja administracyjna może wywoływać jedynie skutki akceptowane przez obowiązujące w tym czasie przepisy prawa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 28 maja 2013r., sygn. akt II SA/Go 383/13, powołując się na związanie z art. 190 p.p.s.a., wynikające z wyroku NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, jednoznacznie przesądził, iż brak było podstaw do obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego, miał bowiem zastosowanie do niego art. 103 ust. 1 u.p., zgodnie z którym policjant przeniesiony na niższe stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyżej stawki uposażenia wg stanowiska służbowego. Tym samym obniżenie uposażenia zasadniczego było działaniem nieuprawnionym, abstrahując nawet od prawidłowości samego rozkazu o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, który niewątpliwie pozostawał w obrocie prawnym do chwili jego uchylenia przez Sąd wspomnianym powyżej wyrokiem. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżący przez cały ten czas pozostawał w służbie, a więc powinien otrzymywać w tym okresie uposażenie zasadnicze zgodne z tym przepisem. W takiej sytuacji odmawianie skarżącemu prawa do wyrównania wadliwie obniżonego uposażenia zasadniczego jest sprzeczne zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, bez konieczności odwoływania się do dalszych przepisów Konstytucji, przywołanych przez skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasada ta wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też niedopatrzenia, spowodowanego działaniem organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu nie można sprowadzać działalności sądów administracyjnych do tworzenia jedynie judykatów, w odniesieniu do świadczeń okresowych, poprzedzających wydanie wyroku, stanowiących podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stanowiłoby do zaprzeczenie roli sądów administracyjnych, jako organów sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej.

Ocena prawna, wyrażona w wyroku kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r., była wiążąca w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i obniżenie uposażenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro więc w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok uznający za wadliwe działanie organów w zakresie obniżenia uposażenia zasadniczego, to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wypłaty tego świadczenia w pełnej wysokości za okres, w którym, pomimo pozostawania skarżącego w służbie i braku podstaw do obniżenia tego uposażenia, wypłacano mu to świadczenie w zaniżonej wysokości. Zauważyć przy tym należy, że dopiero uchylenie decyzji obniżających skarżącemu uposażenie dawało podstawę do domagania się przez niego wypłaty nienależnie zmniejszonego uposażenia. Wniosek taki zainicjował nową sprawę administracyjną, stanowiącą konsekwencję wadliwego postępowania organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia i uchylenia wydanych przez te organy decyzji. W tej nowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. stanowi nie tylko element stanu faktycznego, ale warunkuje ocenę prawną żądania. W związku z tym, nie jest możliwe poprzestanie w ocenie skutków tego wyroku jedynie na klasycznym podziale rozstrzygnięć i pomijanie uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy. Skoro skarżący pozostawał w służbie w omawianym okresie i nie było podstawy do obniżenia mu uposażenia zasadniczego, to za okres ten powinien otrzymać uposażenie zasadnicze w takiej stawce w jakiej otrzymywał na poprzednio zajmowanym stanowisku zgodnie z art. 103 ust. 1 u.p. mimo, iż w tym czasie w rzeczywistości zajmował niższe stanowisko. Odmiennie natomiast przedstawia się kwestia związana z obniżeniem dodatku funkcyjnego. Ta część uposażenia skarżącego nie jest objęta ochroną wynikającą z powołanego art. 103 ust. 1 u.p. Ponadto Sąd uchylając wspomnianym wyrokiem zaskarżone decyzje nie przesądził definitywnie ani o trafności przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, ani też o zasadności obniżenia wspomnianego dodatku. Związane to było z koniecznością poczynienia przez organ niebudzących ustaleń, co do uzyskania zgody na przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Takich ustaleń jednakże nie poczyniono, a tym samym ostatecznie nie doszło do skonkretyzownia uprawnień skarżącego w tym zakresie. Postępowanie bowiem zostało umorzone ostateczną decyzją KPP nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. z uwagi na fakt przeniesienia podinspektora P.K. do dalszego pełnienia służby w Centralnym Biurze Śledczym KGP. Wobec niezaskarżenia tej decyzji, stała się ona ostateczna, a w konsekwencji organy Policji, nie były uprawnione do jej zakwestionowania w postępowaniu o wypłatę zaległego uposażenia, ani też Sąd z mocy art. 135 p.p.s.a., gdyż wyszedłby poza granice sprawy administracyjnej, poddanej kontroli.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego co do naruszenia przepisów art. 6 , 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. Samo bowiem zajęcie przez organ odmiennej oceny prawnej od przyjętej przez Sąd, zwłaszcza w sytuacji niewątpliwie skomplikowanego stanu prawnego, nie przesądza o naruszeniu powołanych powyżej przepisów. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną.