Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1409/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 156, art. 156 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/14 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w komparycji wyroku oraz w punkcie III (trzecim) wyroku w miejsce słów: "z siedzibą w R." wpisuje "z siedzibą w R."; 2. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 8 maja 2014 r. (pkt

I wyroku); orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II wyroku) i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w Rybniku, o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], odmawiające,

na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., wszczęcia z urzędu w związku z wnioskiem Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 sztuki anten sektorowych) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. (kod stacji: Bukowno 50816 Bór Biskupi) na działce nr ew. [...], przy ul. [...] 17 w B. i orzekającej o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia. Organ odwoławczy podał, że rozpatrując wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Mając na względzie przepis art. 31 § 1 k.p.a. organ wskazał, że Stowarzyszenie, żądając wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wykazało jedynie, że jego cele statutowe spełniają przesłankę z art. 31 § 1 k.p.a., natomiast nie wykazało, że przemawia za tym interes społeczny. Organ wyjaśnił, że pojęcie interes społeczny nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo należy uwzględniać wniosek organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje dopiero w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Organ zauważył, że Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem

z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Organ zaznaczył, że brak wykazania jednej z przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R. wniosło o uchylenie zaskarżonych postanowień. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie jak organizacja w niniejszej sprawie miała udowodnić istnienie interesu społecznego, jeżeli zarzuty merytoryczno-techniczne sporządzone przez największego eksperta w zakresie objętym wnioskiem nie mogą potwierdzić jego wystąpienia; art. 31 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organizacja nie uprawdopodobniła wystąpienia interesu społecznego, co jest twierdzeniem nieprawdziwym, albowiem organizacja wprost wykazała wady rażącego naruszenia prawa a co najważniejsze udowodniła, że inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto kwestia występowania interesu społecznego, wbrew stanowisku organu, wiąże się z przytoczeniem argumentacji merytoryczno-technicznych z uwagi na to, że nie istnieje inne uzasadnienie istnienia interesu społecznego. Ponadto w niniejszej sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia mieszkańców z uwagi na potężną moc EIRP anten na danym sektorze wynoszącą prawie 17000W, co zignorował organ; art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że stanowisko Wojewody w kwestii braku przesłanek do zastosowania

w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 nie może podlegać kontroli społecznej nawet, jeżeli inwestycja została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko; oraz poprzez uznanie że organizacja nie może złożyć wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania albowiem decyzja Wojewody nie może podlegać kontroli społecznej; art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dwukrotne rozpoznanie niniejszej sprawy przez P. M., który przyznał się do popełnienia przestępstwa albowiem w postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r. stwierdził, że inwestycja nie kwalifikowała się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo że przyznał się że nie wie jak dokonuje się tych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę już pominął tą najważniejszą okoliczność z powodu braku potrzebnej wiedzy do odniesienia się do tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 8 maja 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a uznając, że naruszają prawo. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału

(w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie zaś z art. 31 § 2 k.p.a. to organ administracji publicznej orzeka

o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie postanowienia, przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art.

31 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, ekologiczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. A zatem cele statutowe tego Stowarzyszenia zawarte w § 7 Rozdział II Statutu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że nie zostało natomiast w k.p.a. zdefiniowane pojęcie interesu społecznego, które należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Sąd uznał, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja społeczna zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego,

to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że skoro w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie walczy o ocenę prawidłowości robót budowlanych prowadzonych na istniejącej w B. stacji bazowej telefonii komórkowej pod kątem zgodności z prawem w tym z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, życia

i zdrowia ludzkiego, to należy przyjąć, że zachodzą wystarczające przesłanki dla wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu będzie można badać dalsze przesłanki, w tym kwestie merytoryczne (ocena oddziaływania przedsięwzięcia

na środowisko). Wymagane jest, aby przy badaniu wniosku organizacji społecznej - która wnosi o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji akceptującej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 sztuki anten sektorowych) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej -

z uwagi na niespełnienie wymogów odnośnie oddziaływania stacji emitujących określone fale tworzące pola elektromagnetyczne i przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom ze strony tych urządzeń - szczegółowo uzasadnić rozstrzygnięcie, które uniemożliwia wszczęcie postępowania. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie wnosząc

o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany

z rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającą na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy, emitując szkodliwe promieniowanie. W ocenie Sądu za wystarczające należało uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż

z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki. Sąd podkreślił,

że ustalenie (udowodnienie), że dany obiekt oddziaływuje szkodliwie na otoczenie może mieć miejsce tylko w postępowaniu, a więc po jego wszczęciu, a nie wcześniej. W tym zakresie Sąd powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroki wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] S.A. w Warszawie.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Organ zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1

i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wystarczającymi przesłankami wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej jest stwierdzenie, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska, podczas gdy przesłankami warunkującymi wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnienie żądania nie tylko celami statutowymi organizacji społecznej, ale równocześnie wykazanie, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, czego Stowarzyszenie nie dopełniło, w związku z tym organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a skarga winna ulec oddaleniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że okoliczności przytoczone przez Stowarzyszenie związane z rozbudową istniejącej stacji telefonii komórkowej uzasadniają wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, podczas gdy Stowarzyszenie nie wykazało, że istnieje rzeczywiste zagrożenie dla środowiska w związku z prowadzoną inwestycją co pozwoliłoby uznać, że interes społeczny przemawia za wszczęciem tego postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu postanowień organu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bez określenia, który konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony oraz jaką postać miało naruszenie, podczas gdy organ nie naruszył żadnych przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący nie zgodził się z poglądem Sądu, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że jest to błędny pogląd, nie wynikający z redakcji art. 31 § 1 k.p.a. przerzucający ciężar wykazania, że "przemawia za tym interes społeczny"

z organizacji społecznej na organ, który powinien wykazać okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego danej organizacji społecznej w sprawie. W tym zakresie skarżący powołał się na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenie nie wykazało, że realizowana inwestycja niesie ze sobą rzeczywiste zagrożenie dla środowiska naturalnego, życia bądź zdrowia łudzi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest zgodne z interesem społecznym wówczas, gdy na podstawie wniosku przedłożonego przez organizację społeczną rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości takich jak np. ochrona środowiska, bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzkiego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W skardze kasacyjnej [...] w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż: odwołanie się do celów statutowych Stowarzyszenia oraz podniesienie zarzutów naruszenia przepisów prawa

są wystarczające do stwierdzenia istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia, jako przesłanki koniecznej do wszczęcia przez tą organizację postępowania, w sytuacji gdy okoliczności te nie mogą i nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia tej przesłanki oraz przyjęciu domniemania, iż interes społeczny organizacji społecznej przemawia zawsze za jej dopuszczeniem do postępowania w danej sprawie (jak

i żądaniem przez nią wszczęcia postępowania) gdy podstawą jej działalności

z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału

w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, w sytuacji gdy brzmienie art. 31 ust 1 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia takiego domniemania.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca spółka podniosła, że Stowarzyszenie skupiając się na zarzutach merytorycznych nie wskazało jednak jakim dobrem społecznym się kieruje żądając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Stwierdził, że rzekome naruszenie przepisów prawa, o których mowa w piśmie Stowarzyszenia z dnia 9 lutego 2014 r., nie może samo w sobie stanowić uzasadnienia wystąpienia interesu społecznego organizacji społecznej w żądaniu wszczęcia postępowania. Celem statutowym organizacji nie jest dbałość o utrzymanie porządku prawnego (jako takiego), tylko podejmowanie szeroko rozumianych działań ekologicznych. Spółka zgodziła się co do zasady ze stanowiskiem, że naruszenie niektórych przepisów może potencjalnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi, jednakże rolą Stowarzyszenia jest wykazanie w jaki sposób domniemane naruszenie przepisów może wywołać skutki w obszarze, który jest objęty statutową działalnością Stowarzyszenia. Opis tych skutków oraz ich powiązań z naruszeniem konkretnych przepisów prawa oraz wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi elementami powinno być na tyle precyzyjne, aby dawało organowi możliwość oceny czy faktycznie potencjalne naruszenie przepisów prawa może wywołać niekorzystny wpływ na życie i zdrowie ludzi lub niekorzystnie wpływać na stan środowiska naturalnego. Spółka podniosła, że uzasadnienie interesu społecznego w niniejszej sprawie poprzez powołanie się na cele statutowe Stowarzyszenia jest niewystarczające. Ustawodawca bowiem wyraźnie odróżnia te dwie przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) i ich występowanie powinno być badane niezależnie od siebie. W przekonaniu skarżącej niedopuszczalna jest sytuacja, w której organizacja społeczna w sposób ogólnikowy stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu licząc, iż organ administracji podejmie się próby określenia interesu społecznego, w który wpisują się działania Stowarzyszenia. Zarówno organy administracji publicznej, jaki i Sąd, nie mogą domniemywać jakimi motywami kieruje się organizacja społeczna i czy jej działanie mieści się w ramach interesu społecznego. Organy te nie mogą także próbować "wyręczać" organizacji społecznej w przywoływaniu uzasadnienia w tym zakresie chociażby z tego tylko powodu, iż to właśnie podmioty te oceniają tę przesłankę. Tym samym podmioty te nie mogą same poszukiwać argumentów na wykazanie interesu społecznego, a później oceniać te argumenty. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Skarżąca nie zgodziła się z oceną Sądu, że interes społeczny organizacji w danej sprawie występuje zawsze, gdy podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu, administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Interes społeczny należy badać w każdej sprawie indywidualnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a.

Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s. 283 i n.).

Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada

2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13 – CBOSA). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie, ale organizacja ta winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać i okoliczności te powinny zostać wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. I jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. Gdyby tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające.

Organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Należy jednak mieć na uwadze, że organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która nie jest dopuszczona do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania - np. jak w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności (np. że inwestycja spowoduje zanieczyszczenie środowiska, nadmierny hałas, wpłynie szkodliwie na gatunki fauny czy flory), ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić. Udowodnienie konkretnych okoliczności następuje na etapie postępowania merytorycznego (po wszczęciu postępowania), a nie na etapie wszczęcia postępowania.

Nie jest tak jak w skardze kasacyjnej podnosi inwestor, że okoliczności przemawiające za wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, Stowarzyszenie wskazało dopiero w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Okoliczności przemawiające - w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. - za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Stowarzyszenie podało już we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji w punktach od 1 do 3 ppkt a - h, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło m.in. kwestię błędnego zakwalifikowania robót budowlanych jako instalacji zamiast rozbudowy, wadliwą interpretację pojęcia miejsc dostępnych dla ludzi, brak wskazania mocy anten, ich azymutów i tiltów, brak danych w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy na danym terenie i wykazania, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach przekraczających wysokość dopuszczalnej zabudowy, brak informacji czy uwzględniono zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód, brak wyjaśnienia, czy roboty budowlane doprowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Wniosek ten i jego uzasadnienie wskazują, że Stowarzyszenie podało wiele okoliczności - które jego zdaniem - uzasadniają wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Należy mieć także na uwadze okoliczności w jakich Stowarzyszenie złożyło wniosek. A mianowicie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych uznając, że roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż inwestycja zalicza się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto wykonanie zgłoszonych robót budowlanych jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia. A zatem, organ I instancji i organ II instancji różniły się diametralnie w ocenie zgłoszonych robót budowlanych. To tym bardziej mogło wzbudzić zastrzeżenia i uzasadnione obawy Stowarzyszenia, czy planowane roboty zostaną zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślić należy, iż wszczęcie przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.) nie oznacza, że organ stwierdzi nieważność tej decyzji, lecz oznacza, że organ zbada, czy decyzja jest dotknięta (czy też nie jest dotknięta) wadą nieważności (art. 156 k.p.a.) i orzeknie stosownie do wyników tego postępowania. Nie można bowiem nie dostrzegać, że możliwe są sytuacje, gdy np. łączna moc "nowych" anten jest większa niż moc dotychczasowych anten nawet wówczas, gdy ilość nowych anten jest mniejsza od liczby dotychczasowych anten.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie podało wiele okoliczności mających - jego zdaniem - przemawiać za wszczęciem z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Nie można wymagać, aby organizacja społeczna udowodniła podnoszone we wniosku okoliczności, gdyż może nie mieć dostępu do istotnych dokumentów i materiału dowodowego sprawy. Organizacja społeczna jest obowiązana podać konkretne okoliczności uprawdopodabniające, uzasadniające jej wniosek. Nie można od organizacji społecznej wymagać więcej niż od inwestora czy nakładać na organizację społeczną obowiązków obciążających organ. W takiej sytuacji nie można skutecznie twierdzić – jak podniesiono się w skargach kasacyjnych – że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, o jakim mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że Stowarzyszenie, wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny. Wbrew też zarzutom skargi kasacyjnej inwestora, Sąd pierwszej instancji nie przyjął domniemania, że interes społeczny przemawia zawsze za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu, lecz zwrócił uwagę na okoliczności podnoszone przez organizację społeczną we wniosku o wszczęcie postępowania. Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie.

Podkreślić należy, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku organizacji społecznej, o jakim mowa w o jakim mowa w art. 31 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają zatem prawo żądać uzasadnienia wniosku, a więc jeśli organizacja twierdzi, że wystąpi np. negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, organy mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji przemawiają za tym, że taka sytuacja może wystąpić. Organy nie mogą jednak wymagać od organizacji społecznej, aby w dacie składania wniosku już wykazała, że taka sytuacja faktycznie istnieje.

Z powyższych względów nie są usprawiedliwione zarzuty postawione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § i § 2 k.p.a. jak też w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybione są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż organ nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego postanowienia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż Sąd pierwszej instancji oceniał wyłącznie legalność postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a więc oceny przesłanek z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać decyzji Wojewody [...] w aspekcie przesłanek z art. 156 k.p.a. Tym samym nieporozumieniem jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, który konkretnie przepis prawa materialnego naruszył organ oraz jaką postać miało naruszenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.

Jednocześnie, z uwagi na to, iż w zaskarżonym wyroku zaistniała oczywista omyłka, gdyż wpisano jako siedzibę R., podany w pieczęci Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] jako adres dla doręczeń, zamiast R. - zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 p.p.s.a. sprostował urzędu oczywistą omyłkę. Stosownie do art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.