Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1179/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1223/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Spółki z o.o. w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1223/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2011 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia protetyki stomatologicznej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Wartość zamówienia opiewała na kwotę nie większą, niż 5 151 227,40 zł. Z rankingu końcowego komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną liczba punktów. Oferta skarżącej zajęła 17 pozycję, otrzymując łącznie 58,889 punktów, co przesądziło o wybraniu przez komisję 15 ofert konkurencyjnych i tym samym wyczerpało wartość zamówienia.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, w następstwie czego Prezes NFZ decyzją z [...] listopada 2011 r. decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, dając organowi I instancji wytyczne dla poczynienia uzupełniających ustaleń faktycznych

Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, ponownie oddalił - jako organ I instancji - odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że kryteria oceny ofert dla wszystkich uczestników konkursu były jednolite oraz poparte przepisami prawa. Podkreślił, że oceny oraz warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z pozycją w rankingu końcowym z uwzględnieniem wyników negocjacji. O miejscu w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria cenowe i nie cenowe. Dwuetapowe negocjacje przeprowadzone ze skarżącą nie doprowadziły do zawarcia porozumienia w zakresie ceny świadczeń, w wyniku czego skarżąca podpisała końcowy protokół negocjacji - protokół rozbieżności, co oznacza, że oferta w/w oferenta nie została wybrana i nie zostanie z nim zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Brak porozumienia co do liczby lub ceny świadczeń powoduje, że nie jest możliwym wybranie danego oferenta do zawarcia umowy. Ostateczna rozbieżność co do ceny świadczeń czyniła bezcelowym i uniemożliwiła podjęcie wiążących uzgodnień odnośnie liczby świadczeń. Powyższe spowodowało wpisanie w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00" oraz wpisanie do protokołu wartości "0", co jednak zdaniem organu I instancji nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania, a także nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym skarżącej, bowiem treść wyniku konkursu była zdeterminowana tym, że strony nie uzgodniły ceny świadczenia. Organ wskazał także, że nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Funduszowi przyjmowanie wszystkich propozycji składanych podczas negocjacji, w tym propozycji cenowych przekraczających możliwości finansowe NFZ.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wskazał, że celem postępowania konkursowego nie był wybór wszystkich oferentów, ale jedynie tych, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0", w przypadku uplasowania się oferty odwołującego się w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W negocjacjach przeprowadzonych ze skarżącą, strony nie uzyskały zbieżności stanowisk, co do ilości świadczeń i wartości ryczałtu miesięcznego, co zostało zawarte w protokole końcowym. Organ wskazał, że w protokole z negocjacji cenowych zawarta została klauzula stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, jednocześnie zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania. W kwestii odmowy udostępnienia wszystkich akt postępowania, w tym obejmujących wszystkie oferty uczestniczących w przedmiotowym konkursie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że takie udostępnienie jest bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wskazał, że organy administracyjne badając prawidłowość postępowania konkursowego bezpodstawnie ograniczyły się wyłącznie do czynności dotyczących bezpośrednio strony odwołującej. Zdaniem Sądu, organy winny wszechstronnie zbadać sprawę mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając przy tym ofert wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie, gdyż tylko tak przeprowadzona kontrola będzie miała wiarygodny charakter. Postępowanie w formie konkursu jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu, co oznacza konieczność porównywania ofert świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, akta postępowania konkursowego winny być włączone do postępowania odwoławczego w szczególności, jeśli ma być rozpatrywana sprawa z punktu widzenia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Równe traktowanie ofert w zakresie ocen jest kwestią relacji między tymi ocenami, zatem nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Postępowanie w formie konkursu jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu, tj. klasyfikacji wartościującej, co determinuje porównywanie ofert innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Sąd I instancji stwierdził, że dla prawidłowej oceny postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej koniecznym jest, aby punktacja dla poszczególnych kategorii była przyznana na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów. Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji odniósł się także do decyzji Prezesa NFZ uwzględniającej pierwsze odwołanie skarżącej Spółki od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2011 r., nr [...]. Wskazał, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny w drugiej instancji winno być rozstrzygnięciem kasacyjnym skutkującym obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, w tym skierowaniem sprawy na etap rokowań.

Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269; dalej: pusa) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia:

w tym: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr. 98, poz. 1071; dalej: kpa) i błędne przyjęcie, że:

• organy obu instancji nie odniosły się do zastosowanych kryteriów oceny ofert pod kątem ich przejrzystości i jednolitości w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym, a tym samym nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego, że organy obu instancji w uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzjach dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) i dokonały oceny przejrzystości i jednolitości stosowanych zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego w odniesieniu do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu;

• organy obu instancji nie dokonały porównania ocen wszystkich złożonych ofert i nie skonfrontowały tych ocen z samymi ofertami, ani też nie włączyły ich do akt administracyjnych sprawy, co zdaniem sądu orzekającego stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co jest zarzutem chybionym, ponieważ w kontekście braku porozumienia stron co do wzajemnie składanych, w trakcie prowadzonych negocjacji propozycji cenowych, szczegółowe omówienie punktacji w poszczególnych kryteriach oceny ofert nie mogło mieć wpływu na niewybranie oferty skarżącej Spółki celem zawarcia z nią umowy, ta bowiem wymaga ze swej istoty zgodnej woli stron, a na co - jak wyjaśniły organy Funduszu w uchylonych decyzjach i co znajduje potwierdzenie w dokumentacji konkursowej - Spółka nie wyraziła zgody; ponadto wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego Spółki dotyczył udostępnienia wszystkich złożonych w postępowaniu ofert i całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe pozostałych oferentów, ponieważ zaś w żaden sposób nie dotyczą one granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanego jasno wyznaczonymi przez ustawodawcę granicami zarzucalności odwołania w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert, żądane dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, nie były bowiem istotne dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej; w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta;

2. art. 133 § 1, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa:

- poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych - w ocenie Sądu wszystkie oferty złożone w postępowaniu - oraz przyjęcie, że przedmiotem kontroli organów Funduszu w wyniku złożonego odwołania jest "całe rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy", a więc "odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw (...) do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń", choć granice zaskarżalności odwołania wyrażone w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyraźnie ograniczają rozpoznanie sprawy jedynie do sprawy świadczeniodawcy składającego odwołanie i oceny naruszenia zasad postępowania konkursowego w kontekście doznanego przez niego uszczerbku w interesie prawnym,

- poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie stosowania art. 154 ust. 7 w zw. z art. 154 ust. 3 i art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach, polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie w przypadku uchylenia przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, choć decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa ma charakter decyzji kasacyjnej a nie merytorycznej, a przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wyraźnie i niepodważalnie odnosi się do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji merytorycznej,

a w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem tj. przepisem art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 2 kpa - wbrew art. 6 kpa z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu,

- poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji m.in. z powodu niekompletności, w ocenie Sądu, akt administracyjnych - chociaż były one kompletne.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez błędną wykładnię:

- art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są oferty wszystkich oferentów złożone w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; wbrew twierdzeniu sądu orzekającego postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, w tym oceny ofert, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron, oraz czy na skutek działań komisji konkursowej doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie.

Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów została przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje.

Z treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności musi odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku wykluczenia tego rodzaju naruszeń Sąd może dokonać kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia i sposobu oceny tego procesu dokonanych przez Sąd I instancji.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na dokonaniu wadliwej kontroli rozstrzygnięć Prezesa NFZ, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne niezgodne ze stanem prawnym. W ramach szczegółowego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji uchylił decyzję objętą skargą, a jako podstawę takiego działania przyjął naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, przez nieudostępnienie stronie skarżącej akt sprawy z postępowania konkursowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, z możliwością odniesienia się do ofert konkurencyjnych, w sytuacji, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do takiego działania. W ten sposób Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż działanie to nie naruszyło art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut kasacyjny jest nietrafny. Przede wszystkim nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten - jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych - mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd I instancji orzekałby poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy nie dokonałby kontroli administracji, zatem nie zrealizowałby postulatu wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była sprawa skargi na decyzję, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie naruszył art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa polegający na wadliwym zinterpretowaniu art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W zakresie tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza swoje stanowisko zawarte w licznych orzeczeniach, szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Równocześnie nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wychodzi z założenia, że odwołanie od decyzji organu Narodowego Funduszu Zdrowia inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem odwołanie, jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy dotyczącej wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy. Nie ma podstaw zatem do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie ofert w zakresie ocen jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przepisy ustawy nie zawierają odesłania do przepisów kpa, ale też tych przepisów nie wyłączają. Skoro organy Narodowego Funduszu Zdrowia mają kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych, bo o tym stanowi art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to zastosowanie ma art. 1 pkt 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że kpa ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do sprawy świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej wszystkich ofert. To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności, z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 152 ust. 1 i 154 nie uzasadniają stanowiska o ograniczonym zakresie sprawy odwoławczej, bo taka ich interpretacja niweczy możliwość przeprowadzenia rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym narusza art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej

Przepis art. 152 ust. 1 ww. ustawy stanowi, komu i na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 tej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 kpa. Jednak z tego nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że wszczęte odwołaniem postępowanie administracyjne ma zupełnie inny charakter niż regulowane w kpa. Uszczerbek odwołującego się w interesie prawnym nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. W treści dotyczącego odwołania przepisu art. 154 ustawy nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad kpa, określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu, oraz że nie dotyczą go obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy treść art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiąc, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Również nie ulega wątpliwości, że kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, a nie wyznaczonych odwołaniem.

Fundusz uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem, organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 kpa. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Pomijając, że pogląd o niestosowaniu w postępowaniu administracyjnym przed organami Narodowy Fundusz Zdrowia przepisów art. 73 i 74 kpa nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w kpa, gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Chodzi o art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z przepisu tego nie wynika, że postępowanie odwoławcze regulowane jest w sposób odmienny, niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 kpa.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych, jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

W swoim orzecznictwie, obecnie jednolitym, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady w postępowaniu o udzielenie świadczenia finansowanego ze środków publicznych, przy ograniczonym ich zasobie, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik takiego postępowania ma zagwarantowaną ochronę jego indywidualnego interesu. Spełnienie tego warunku jest możliwe wówczas, gdy ma ona dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym. Takie rozumienie akt sprawy odwoławczej gwarantuje kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.