Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi I. C. – W. i Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] i [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] stycznia 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: p.b., nakazał [...] w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ul. [...] w [...] do odpowiedniego stanu technicznego wykonanie w terminie do 30 czerwca 2011 r. następujących czynności: istniejące otwory okienne w granicach z działką nr ew. [...] należy zlikwidować poprzez zamknięcie ich przeziernym materiałem, np. luksferami bądź przeszkleniami przeciwpożarowymi klasy min. E-30; istniejące otwory drzwiowe (wejściowe, drzwi balkonowe) należy zamknąć w obecnych miejscach przy pomocy skrzydeł drzwi przeciwpożarowych klasy min. E-30 wyposażonych w samozamykacze lub tworząc loggie (podcienia) - drzwi te należy zamontować w nowych ścianach wewnętrznych klasy min. REI 60 usytuowanych pod katem 90° do granicy działki; zamontować urządzenia klimatyzacyjne w obiekcie.

W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] lutego 2013 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję PINB - w części dotyczącej obowiązku wykonania robót budowlanych: "istniejące otwory okienne w granicach z działką nr [...] należy zakwalifikować poprzez zamknięcie ich przeziernym materiałem, np. luksferami bądź przeszkleniami przeciwpożarowymi klasy min. E-30" i nałożył na [...] obowiązek zamurowania istniejących w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] przy ul. [...] w [...] otworów okiennych w ścianach zwróconych bezpośrednio w stronę granic z działkami nr ew. [...]; - w części dotyczącej terminu wykonania pozostałych obowiązków, wyznaczając nowy termin do 30 września 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymał ww. decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 393/13 oddalił skargę [...] na decyzję [...]WINB z [...] lutego 2013 r. Sąd za prawidłową uznał zmianę przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji w zakresie całkowitego zamurowania otworów okiennych w nieruchomości skarżących. Oceniając natomiast długość terminu, jaki został określony w zaskarżonej decyzji dla wykonania nakazanego obowiązku, w kontekście zarzutów skargi dotyczących trudności w jego zachowaniu, Sąd stwierdził, że termin ten jest odpowiedni. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, jak zauważył Sąd, że nie są w stanie wykonać spornych obowiązków w wyznaczonym terminie, podnieśli jedynie, że nałożony obowiązek powoduje dotkliwe skutki finansowe. Taka okoliczność, hipotetyczna zresztą, nie może być jednak przyczyną uchylenia wydanej prawidłowo decyzji. Odnośnie do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu Sąd stwierdził, że skarżący powinni byli się liczyć z wydatkowaniem ewentualnych kosztów na prace budowlane związane z budynkiem wobec stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co zapoczątkowało tok postępowania w sprawie kontroli wybudowanej inwestycji zgodnie z prawem.

Pismem z 5 stycznia 2018 r. [...] wystąpili o zmianę decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. poprzez nakazanie zamknięcia otworów okiennych w granicach z działkami nr ew. [...], nr [...] i nr [...] w sposób analogiczny do sposobu zamknięcia zlokalizowanych w tych samych ścianach otworów drzwiowych. [...]WINB decyzją z [...] marca 2018 r. znak: [...] odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie określonym we wniosku. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania [...], została utrzymana w mocy decyzją GINB z [...] maja 2018 r. znak: [...], która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Pismem z 12 czerwca 2018 r. uzupełnionym pismem z 7 maja 2019 r. [...] wystąpili ponownie o zmianę decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r., wskazując, że ich żądanie dotyczy zmiany terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku. W ocenie wnioskodawców termin ten powinien zostać wyznaczony do 14 maja 2020 r.

[...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2013 r. w zakresie wskazanym we wniosku złożonym przez wnioskodawców. Odwołując się do treści art. 155 k.p.a., [...]WINB zauważył, że wprawdzie za wnioskowaną zmianą decyzji niewątpliwie przemawia słuszny interes wnioskodawców, jednak brak wyraźnej zgody drugiej strony - [...], do którego organ zwrócił się o pisemną odpowiedź, czy zgadza się na zmianę terminu wykonania obowiązku do 14 maja 2020 r., uniemożliwia zmianę przedmiotowej decyzji we wskazywanym przez wnioskodawców zakresie. Powyższa okoliczność przesądza o niemożności pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

[...] złożyli odwołanie od powyższej decyzji z [...] sierpnia 2019 r., zarzucając jej naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w przypadku wniosku odwołujących z 12 czerwca 2018 r. uzupełnionego wnioskami z 7 maja 2019 r., podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy przesądzają, że na mocy ww. decyzji z [...] lutego 2013 r. żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, a decyzją tą jedynie nałożone zostały na stronę obowiązki.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] października 2019 r. GINB przywołał treść art. 155 k.p.a., stwierdzając, że nie jest możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych (por. wyrok NSA z 6 października 2016 r. sygn. I OSK 2969/14). Do takich decyzji zaś należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Uznaniu organu pozostawione jest jedynie określenie terminu na wykonanie nałożonych decyzją obowiązków, w związku z czym dopuszczalna jest zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. GINB zauważył, że adresat decyzji wyłącznie nakładającej obowiązki nabywa również na mocy takiej decyzji prawo do wykonania tylko tych obowiązków, które są wskazane w decyzji, a nie innych. W świetle powyższego należy uznać, że decyzja z [...] lutego 2013 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Jednak, aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. były dopuszczalne, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony, które na jej mocy nabyły prawo. Niewątpliwie na mocy decyzji z [...] lutego 2013 r. prawo nabyli [...] jako adresaci nałożonego obowiązku. Istnienie ich zgody na zmianę przedmiotowej decyzji [...]WINB nie budzi wątpliwości z uwagi na treść złożonego wniosku. Jak dodał organ, na mocy decyzji z [...] lutego 2013 r. prawo nabył jednakże również [...]. Uzasadniając tę ocenę, GINB wyjaśnił, że decyzja z [...] lutego 2013 r. konkretyzuje obowiązki [...] dotyczące wykonania robót budowlanych w budynku będącym ich własnością, a korelatem tych obowiązków jest uprawnienie właściciela sąsiedniej nieruchomości ([...]) do żądania wykonania tych obowiązków przez inwestora (por. wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1402/07). Dla zastosowania art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zgoda domniemana ani dorozumiana. Niezbędna jest jednoznaczna aprobata przedstawionej zmiany decyzji ostatecznej. W tym kontekście GINB zauważył, że [...]WINB (błędnie powoływany w decyzji jako "[...] WINB") pismem z 19 czerwca 2019 r. znak: [...] wezwał [...] do wskazania, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji z [...] lutego 2019 r. w części objętej wnioskiem odwołujących, w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. pisma. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że brak odpowiedzi jest równoznaczny z brakiem koniecznej zgody na zmianę decyzji. [...] nie udzielił odpowiedzi na wezwanie [...]WINB, co powoduje, że zmiana decyzji nie mogła nastąpić, skoro organ nie dysponował zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. GINB dodał, że obowiązek zapewnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. udziału tych samych stron postępowania, co w postępowaniu "pierwotnym" wynika wprost z treści tego przepisu. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i biorąc pod uwagę możliwość zmiany decyzji ostatecznej, przepis ten musi być interpretowany ściśle. Badanie słusznego interesu wnioskodawców w sytuacji braku zgody jednej ze stron, jest niecelowe gdyż - zgoda stron - jest warunkiem koniecznym zmiany decyzji (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2940/15).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] października 2019 r. złożyli [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o treści zmieniającej datę wykonania robót budowlanych na [...] listopada 2020 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 154 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy na mocy decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. żadna ze stron postępowania nie nabyła praw, a jedynie nakłada ona na skarżących obowiązki;

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy na mocy decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. żadna ze stron postępowania nie nabyła praw, a jedynie nakłada ona na skarżących obowiązki,

- co skutkowało odmową zmiany decyzji z [...] lutego 2013 r. we wnioskowanym zakresie, tj. w zakresie zmiany daty wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia powołanych przepisów postępowania, błędnie uznały bowiem, że w przypadku wniosku skarżących z 12 czerwca 2018 r. sprecyzowanego pismem z 7 maja 2019 r. zastosowanie znajdzie art. 155 k.p.a. Na podstawie decyzji z [...] lutego 2013 r. żadna ze stron nie nabyła uprawnień, decyzja ta nakłada jedynie obowiązki na [...] oraz [...]. Wbrew twierdzeniom GINB, wskazana decyzja nie przyznaje żadnych praw, w szczególności nie jest prawem skarżących wykonanie wskazanych w decyzji prac budowlanych, a nie innych, albowiem charakter koniecznych do wykonania prac został decyzją jasno określony, dokonanie innych prac budowlanych, niebędących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, co oczywiste należy do sfery wyboru skarżących jako właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem. Potwierdza to literalne brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Wbrew twierdzeniom organów, decyzja z [...] lutego 2013 r. nie nadaje praw innemu uczestnikowi postępowania, tj. [...], który co istotne nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. W ocenie skarżących posiadają oni słuszny interes w doprowadzeniu do zmiany decyzji w zakresie daty wykonania obowiązku.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie w toku prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 155 k.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes stron zgadzających się na zmianę decyzji lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być wdrożony również względem tych decyzji, które – tak jak sporna decyzja [...]WINB z [...] lutego 2013 r. - podlegały kontroli sądowej zakończonej oddaleniem przez sąd administracyjny skargi na nie (por. W. Jakimowicz, W kwestii pełnej wykładni art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2018, nr 90, s. 5 i n.).

Przedmiotem wniosku skarżących o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej pozostawała ta część rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r., w której organ nadzoru budowlanego nałożone na skarżących obowiązki wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ul. [...] w [...] do odpowiedniego stanu technicznego opatrzył wymaganiem ich zrealizowania przez skarżących do dnia 30 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedmiot powyższej decyzji, zamieszczone w niej rozstrzygnięcie, jak również biorąc pod uwagę treść art. 155 k.p.a., w całości podziela stanowisko GINB, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. w zakresie wnioskowanym przez skarżących, tj. wydłużającym termin wykonania przez skarżących zamieszczonego w decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązku. Ta ogólna ocena koresponduje z aprobatą wniosków cząstkowych, jakie w sprawie GINB sformułował, uznając, że decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2019 r. powinna zostać utrzymana w mocy. Dotyczy ona, po pierwsze, poprawnego stwierdzenia przez GINB, że wniosek skarżących z 12 czerwca 2018 r. uzupełniony pismem z 7 maja 2019 r., nie mógł podlegać rozpatrzeniu przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a., albowiem trybem właściwym dla rozpatrzenia sprawy żądanej zmiany decyzji był tryb określony w art. 155 k.p.a., a po drugie, zasadnego wykazania, że wyjściowy warunek umożliwiający uwzględnienie wniosku, za który należy uważać, zgodę wszystkich stron na zmianę decyzji, nie został w sprawie spełniony.

Punktem centralnym zaistniałej w sprawie rozbieżności i przedmiotem stawianych organowi w skardze zarzutów skarżący uczynili kwestię tego, że GINB wadliwie rozważył charakter prawny decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r., uznając ją za decyzję "na mocy której strona nabyła prawo" w rozumieniu, jakie temu sformułowaniu nadaje art. 155 k.p.a. Tego stanowiska skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela, albowiem w treści uzasadnienia decyzji organ to zagadnienie poddał szczegółowej analizie, dochodząc do słusznego wniosku, że nabycie przez stronę z decyzji administracyjnej prawa oparte jest na nadaniu powyższej konstrukcji autonomicznego znaczenia, które nie do końca koresponduje z językowym rozumieniem pojęcia "prawa" odwołującego się zasadniczo do uzyskania określonego przysporzenia (korzyści) i negującego możliwość wiązania stanu nabycia prawa z istnieniem określonych obowiązków podlegających wykonaniu. Powyższe determinuje uznanie, że próba podważenia poglądu organów nadzoru budowlanego, w oparciu o który sprawa zainicjowana przez skarżących podlegała rozpatrzeniu w trybie określonym w art. 155 k.p.a., nie mogła się powieść, jeżeli miała na uwadze jedynie językowy kontekst art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w którym ustawodawca expressis verbis nawiązał do " [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych [...]" z art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 624/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3164/18; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1496/18; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 533/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2115/15; wyrok NSA z 23 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1529/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 756/12), do którego trafnie nawiązał GINB w treści zaskarżonej decyzji, za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym przesłanka "nienabycia" przez żadną ze stron prawa jest spełniona wyłącznie wówczas, gdy decyzja nie kształtuje w żaden sposób uprawnień, ani obowiązków stron postępowania. W razie, gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko w takiej postaci, jaka została w decyzji określona i tylko w granicach w niej wyznaczonych. Nie ma przy tym znaczenia "rozmiar" uprawnienia konfrontowanego z obowiązkiem. Sąd podziela pogląd, że decyzja nakładająca obowiązek jest zatem z reguły również decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 § 1 k.p.a.

Takie stanowisko interpretacyjne dotyczące powołanej regulacji zostało sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, gdy Sąd ten orzekał w jednoinstancyjnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 lutego 2002 r. sygn. IV SA 1076/00). Znajduje ono również potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym odnoszoną przez stronę wszelakiego rodzaju korzyść z wydania decyzji nakładającej obowiązek łączy się wyraźnie nie tylko z zakresem obowiązku, który mógłby zostać w sprawie nałożony w większym wymiarze, ale również z warunkami spełnienia obowiązku, które organ mógłby określić mniej korzystnie, co dotyczy m.in. terminu wykonania obowiązku (por. Z. R. Kmiecik, Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 i 155 k.p.a., PPP 2012, nr 7-8, s. 62). Wprawdzie w sprawie skarżący wychodzą z założenia, że pierwotnie określony przez [...]WINB termin (30 września 2013 r.) nie stanowi dla nich "korzyści", którą czerpią z decyzji z [...] lutego 2013 r., niemniej to subiektywne nastawienie pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności zainicjowanego trybu, w którym rozpatrzeniu podlegał ich wniosek.

Abstrahując w tym miejscu od poglądu akcentowanego przez samych skarżących zdecydowanie sprzeciwiających się postrzeganiu ich jako "uprawnionych" na mocy rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji [...]WINB, zauważyć również wypada, że w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2013 r., decyzja nakładająca na jej adresata określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony przejawiające się chociażby w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służy tej stronie uprawnienie w postaci żądania egzekucji niespełnionego obowiązku. Wskazana decyzja, co nie budzi wątpliwości Sądu, ukształtowała sytuację materialnoprawną wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu naprawczym, albowiem nie można twierdzić, że wynikający z decyzji z [...] lutego 2013 r. obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianach budynku mieszkalno-usługowego zwróconych w stronę granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...] i oddalonych od tej granicy o mniej niż 4 metry w sposób uniemożliwiający m.in. montaż w nich jakiejkolwiek stolarki okiennej miał na uwadze wyłącznie interes prawny skarżących. Wyraźnie podkreślił tę kwestię również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1526/15 stwierdzając, że źródłem przekonania organu o potrzebie respektowania przepisów techniczno-budowlanych było uzyskanie przez zabudowę odpowiedniego stopnia ochrony przeciwpożarowej, która oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. [...] jako aktualny właściciel sąsiedniej nieruchomości (działka nr ew. [...]) pozostaje następcą prawnym [...] będącej stroną postępowania zakończonego sporną decyzją [...]WINB z [...] lutego 2013 r. i z tego powodu organy orzekające w sprawie w postępowaniu zainicjowanym przez skarżących ich wnioskiem z 12 czerwca 2018 r. nie mogły wniesionego żądania nie poddać ocenie przez pryzmat sytuacji prawnej wskazanej strony, która została ukształtowana wydanym rozstrzygnięciem ostatecznym. Wzgląd na te okoliczności sprawia, że powołany w skardze zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i art. 155 k.p.a. wskutek jego błędnego zastosowania należy w całości odrzucić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ ten wskazał, że przejawiana przez skarżących wola zmodyfikowania terminu wykonania obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, jakkolwiek czytelna, to była w sprawie niewystarczająca, ponieważ brak istnienia w sprawie zgody [...] na zmianę decyzji [...]WINB z [...] lutego 2013 r. musiał być przez GINB traktowany jako kształtujący odmowny kierunek rozpatrzenia wniosku skarżących.

Z treści wezwania zawartego w piśmie z 19 czerwca 2019 r. (k. 356 akt administracyjnych) wynika, że [...]WINB, zwracając się do [...], w sposób kompletny wyjaśnił, po pierwsze, zasady, w oparciu o które będzie podlegał załatwieniu wniosek skarżących, po drugie, jakie znaczenie dla sposobu jego rozpatrzenia ma zgoda wskazanej strony postępowania dla prawnej możliwości zmiany terminu wyznaczonego w decyzji z [...] lutego 2013 r., po trzecie, w jakiej formie powinna zostać ona udzielona i, po czwarte, jakie konsekwencje procesowe zostaną przypisane przez organ odstąpieniu w wyznaczonym terminie od jednoznacznego wyrażenia przez wezwanego swojego aprobaty dla zmiany decyzji [...]WINB. Ponieważ organ administracji publicznej w świetle art. 155 k.p.a. nie dysponuje możliwością tak przymuszenia strony, jak i wywarcia na nią presji, by ta wyraziła swoją wolę w kwestii zmiany decyzji, Sąd za zgodne z prawem uznaje poprzestanie przez organ na domniemaniu, że milczenie strony powinno być traktowane jako równoważne niewyrażeniu jej zgody na zmianę decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organy zasadnie przyjęły, że milczenie strony wezwanej do wypowiedzenia się odnośnie do tego, czy zgadza się na zmianę decyzji, nie mogło być rozumiane w sposób przeciwny. W art. 155 k.p.a. przesłanką zmiany decyzji pozostaje "istnienie zgody" strony, a nie "brak sprzeciwienia się" jej względem wniosku o zmianę decyzji, wobec czego taki kierunek przyjmowanych w sprawie domniemań zasługuje na aprobatę, jeżeli wobec prawidłowo doręczonej [...] informacji o potrzebie uzyskania jego pisemnej zgody na zmianę decyzji i wyznaczenia mu 14-dniowego terminu umożliwiającego w sposób skuteczny realizację tego uprawnienia, tenże nie zaakceptował wnioskowanej zmiany decyzji [...]WINB, nie odpowiadając w przypisanej formie na wezwanie.

Działającemu przez pełnomocnika [...] decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2019 r. odmawiająca zmiany decyzji z [...] lutego 2013 r. została prawidłowo doręczona (k. 359 akt administracyjnych). Z jej treści wynikał w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości przyjęty przez organ nadzoru budowlanego powód wydania decyzji nieuwzględniającej wniosku skarżących, wobec czego Sąd nie mógł nie podzielić poglądu GINB zamieszczonego w zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, że okoliczność odnoszona do braku zgody wszystkich stron na zmianę decyzji [...]WINB jako niesporna musiała zostać uwzględniona w sprawie i kształtować w sposób bezpośredni treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, jeżeli stanowiła ona w świetle art. 155 k.p.a. przesłankę wstępną merytorycznego rozważenia wniosku pod kątem analizy tego, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, jak też, czy za jej zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powyższe, zdaniem Sądu, pozwala uznać, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia z [...] października 2019 r. towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżących w toku postępowania argumentów, co nie pozwala stwierdzić, że decyzja odmowna została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ postanowił się kierować. Względy te nie pozwalały uwzględnić skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej, o co wnieśli skarżący, zobowiązać organu do wydania decyzji o treści zmieniającej datę wykonania robót budowlanych poprzez przesunięcie nałożonego na skarżących obowiązku na 13 listopada 2020 r.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.