Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 51/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 2, art. 115, art. 115a ust. 1, art. 156 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Załącznik nr 7 cz. B ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1542
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz  pomiarów ilości pobieranej wody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W związku z przeprowadzoną kontrolą dotyczącą emisji hałasu do środowiska podczas użytkowania urządzeń nagłaśniającej imitujących dźwięk dzwonów kościelnych, zainstalowanych na budynku kościoła, pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] przekazał Staroście [...] (zwanemu dalej "Starostą" lub "organem I instancji") informację o wynikach kontroli działalności prowadzonej na terenie kościoła należącego do Parafii [...] w [...] (zwanej dalej "Skarżącą").

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Starosta określił dla Skarżącej dopuszczalny poziom emitowanego hałasu do środowiska poza zakładem:

1) w odniesieniu do położonych w kierunku północnym i objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów, na które zakład oddziałuje (od momentu ich zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) w następującej wysokości:

a) równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6:00 do 22:00) LAeqD – 50 dB,

b) równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22:00 do 6:00) LAeqN – 40 dB;

2) w odniesieniu do położonych w kierunku południowym terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i położonych w kierunku wschodnim, północno-wschodnim i południowym terenów mieszkaniowo-usługowych, na które zakład oddziałuje w następującej wysokości:

a) równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6:00 do 22:00) LAeqD – 55 dB,

b) równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22:00 do 6:00) LAeqN – 45 dB.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli emisji hałasu odnotowano ponadnormatywne oddziaływanie poprzez urządzenia nagłaśniające znajdujące się na budynku kościoła. Ustalono, że w punkcie pomiarowym P1, poziom hałasu został przekroczony o 10,8 dB, natomiast w punkcie pomiarowym P2 – o 2,6 dB. Zdaniem Starosty, jednorazowe przekroczenie poziomów hałasu skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zmianami, zwanej dalej "p.o.ś."). Ponadto, Starosta wskazał, że pomiary zostały przeprowadzone zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542 ze zmianami, zwanym dalej "rozporządzeniem").

W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania administracyjnego, względnie uchylenie tej decyzji w całości, a sprawy przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 115a p.o.ś. przez błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dla niej dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła;

2) art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś. przez niezastosowanie w sytuacji kiedy dźwięk tradycyjnych dzwonów kościoła stanowi element kultu religijnego towarzyszących uroczystościom religijnym;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez odmowę ponowienia pomiarów dopuszczalnego poziomu hałasu przeprowadzonych pomimo informacji pochodzącej od Skarżącej o zastosowaniu mechanizmów tłumiących dźwięk, w wyniku których nie dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

W treści odwołania Skarżąca podkreśliła, że kościół nie jest zakładem, tylko miejscem kultu religijnego co jednoznacznie dowodzi naruszeniu art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś. Wskazano także jako niedopuszczalne, równoważne dopuszczalne poziomy hałasu dla pory nocnej zaskarżonej decyzji, do czego, zdaniem Skarżącej nie ma podstaw. Skarżąca podkreśliła także, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że dokonano obniżenia hałasu oraz, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do ponownego przeprowadzenia rzetelnego pomiaru badań.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium powtórzyło argumentację przyjętą przez organ I instancji oraz wskazało, że kościół jest zakładem, a urządzenia nagłaśniające, instalacją zgodnie z p.o.ś. Tym samym, zastosowanie art. 156 p.o.ś. nie mogło mieć miejsca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesionej przez pełnomocnika Skarżącej – r. pr. M. Ł., Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności przez brak ustosunkowania się w sposób określony przepisami postepowania administracyjnego do większości zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarte w nich zbyt ogólnych twierdzenia co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli organów państwa;

3) art. 115a ust. 1 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła w [...] w porze nicy (22:00-6:00) podczas gdy dźwięk dzwonów nie rozlega się w nocy;

4) art. 115a ust. 1 w związku z art. 114 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię i określenie dopuszczalnego poziomu hałasu na różnych poziomach dla różnych kierunków emisji dźwięku;

5) art. 115a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 i pkt 48 p.o.ś. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dzwony kościelne stanowią instalację, a kościół jest zakładem;

6) art. 156 ust. 2 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dźwięk tradycyjnych dzwonów kościoła nie stanowi elementu kultu religijnego towarzyszącego uroczystościom religijnym, podczas gdy w rzeczywistości dźwięk dzwonów kościelnych stanowi element kultu religijnego i jest nieodłączną częścią obecności miejsc kultu religijnego w przestrzeni publicznej;

7) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) – załącznika nr 7 przez oparcie ustaleń stanu faktycznego na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami tego rozporządzenia.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty, a także zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium odniosło się do zarzutów uznając, iż nie są one uzasadnione. Z tego względu, Kolegium wniosło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zostały uznane za uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, nie odpowiadają prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś., który stanowi: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN." Na podstawie powołanego przepisu, organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia rozstrzygnięcia, które, aby mogło zostać uznane za zgodne z prawem, muszą spełniać wymogi przewidziane przepisami prawa materialnego oraz procesowego, co wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Powołana zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jednakże należy podkreślić, że praworządność kładzie nacisk na zapewnienie zgodności z całokształtem systemu prawa. "Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 601/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Organy administracji publicznej, zarówno organ I instancji, który jako pierwszy podejmuje rozstrzygnięcie, jak i organ II instancji, który jest organem odwoławczym w administracyjnym toku postępowania, są zobowiązane do przeprowadzania wyczerpującego jurysdykcyjnego postepowania administracyjnego, w którym dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych.

"Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża - w istocie - również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 504/19, CBOSA).

Przedstawionego w powołanym wyroku wniosku, nie można sformułować w odniesieniu do niniejszej sprawy. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdza, że zarzut Skarżącej, zgodnie z którym organ II instancji nie rozpoznał odwołania, nie ustosunkował się do wyartykułowanych w środku odwoławczym zarzutów, jest uzasadniony, co jednoznacznie dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych panuje jednolite stanowisko: "Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy w pełnym jej zakresie. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. Kontrola instancyjna obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a więc uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 829/17, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest w każdym przypadku ustalenie relewantnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, aktualnego na dzień wydania decyzji przez ten organ. Jest bowiem niekwestionowaną zasadą, że organ administracji publicznej – każdego stopnia, także odwoławczy – rozpoznaje i rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień orzekania przez dany organ (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1189/14, CBOSA). Zgodnie zaś z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), organ odwoławczy ma obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 767/11, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2176/10, z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 451/88, CBOSA; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 2079/97, System Informacji Prawnej LEX nr 48737; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 138).

Dokonując analizy treści decyzji Kolegium należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że organ II instancji zamiast dokonać samodzielnie ustaleń w toku postepowania, przyjął ustalenia Starosty jako własne i na tej podstawie oparł argumentację swojego rozstrzygnięcia, nie odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu. Kolegium jedynie polemizowało z uznaniem kościoła za zakład, a nagłośnienie za instalację w myśl p.o.ś. Polemika ze stanowiskiem Skarżącej wobec nieodniesienia się do pozostałych zarzutów nie może być uznana za ustosunkowanie się organu odwoławczego do treści odwołania.

Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96, CBOSA). Powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd stwierdza, że organ II instancji nie dopełnił swojego obowiązku polegającym na odniesieniu się do zarzutów podniesionych w treści odwołania. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji i każdego postanowienia jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. "Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 474/19, CBOSA). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania [§ 1]. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym [§ 2].") oraz art. 11 k.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99, System Informacji Prawnej LEX nr 51234). Z tego względu, decyzja Kolegium nie może się ostać w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, Sąd stwierdza, co następuje.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym zarzut, według którego kościół nie jest zakładem, a nagłośnienie – instalacją, jest nieuzasadniony. Należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał niejednokrotnie, iż wykładnia funkcjonalna prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż kościół w myśl p.o.ś. jest zakładem, a nagłośnienie – instalacją, która może powodować emisję hałasu, a której dopuszczalny poziom podlega regulacji decyzji wydanej w trybie art. 115a ust. 1 p.o.ś. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn akt II OSK 2510/18, CBOSA).

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zakresie w jakim organ I instancji, zdaniem Skarżącej, przeprowadził w porze nocnej pomiar, mimo iż instalacja imitująca dźwięk dzwonów kościelnych nie była eksploatowana, należy raz jeszcze przytoczyć treść tego przepisu: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N." Niezbędne jest zwrócenie uwagi na drugą część tego przepisu, w której ustawodawca wskazuje na korelację pomiędzy wydaniem decyzji a przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 p.o.ś. może mieć miejsce, gdy emisja hałasu ma charakter ponadnormatywny, a więc taki gdy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm. "Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeqD) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeqN). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 115a u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania" (wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14, CBOSA). Mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro dzwony za pośrednictwem instalacji nagłaśniającej nie są uruchamiane w porze nocnej (co nie było okolicznością sporną) i nie były prowadzone co do tej pory pomiary orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu dla pory nocy było nieuzasadnione.

Jako nieuzasadniony należy uznać zarzut Skarżącej w zakresie różnicowania dopuszczalnego poziomu hałasu w zależności od kierunku, w którym następuje emisja hałasu. Należy przede wszystkim podkreślić, że na terenie częściowego oddziaływania zakładu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa mieszkaniowego w [...], gm. [...] ([...], zwanej dalej "planem miejscowym"). Lokalny prawodawca określił dla obszaru przylegającego do kościoła przeznaczenie terenu jako:

1) 6MN (zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności zgodnie z § 9 pkt 1 planu miejscowego [strona północna]);

2) 6MN/KS (zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem zamiany na parkingi zgodnie z § 9 pkt 3 planu miejscowego [strona północno-wschodnia]);

3) UK (teren kultu religijnego zgodnie z § 9 pkt 10 planu miejscowego [strona północno-zachodnia]).

Zgodnie z tabelą nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112), dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje się dopuszczalny poziom hałasu dla wskaźnika LAeqD – 50 dB. Dla obszaru objętego planem miejscowym Starosta określił w drodze decyzji w odniesieniu do położonych w kierunku północnym i objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów, na które zakład oddziałuje (od momentu ich zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) w następującej wysokości: równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6:00 do 22:00) LAeqD – 50 dB.

Zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś.: "Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu." Na obszarze objętym planem miejscowym, zgodnie z załącznikiem graficznym, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Strona zachodnia, południowa oraz wschodnia nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd analiza Starosty doprowadziła do uznania na podstawie ustaleń stanu faktycznego, że ten obszar objęty jest zabudową o różnorodnym charakterze, jednakże dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Na podstawie art. 115 p.o.ś.: "W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio." Zgodnie z tabelą nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112), dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej przewiduje się dopuszczalny poziom hałasu dla wskaźnika LAeqD – 55 dB. Dla obszaru objętego planem miejscowym Starosta określił w drodze decyzji w odniesieniu do położonych w kierunku południowym terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i położonych w kierunku wschodnim, północno-wschodnim i południowym terenów mieszkaniowo-usługowych, na które zakład oddziałuje w następującej wysokości: równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6:00 do 22:00) LAeqD – 55 dB.

Należy zauważyć, że na analizowanym obszarze, występują dwie kategorie terenów – objęte planem oraz nieobjęte planem. Na tej podstawie Starosta był zobowiązany określić na podstawie art. 114 ust. 2 oraz art. 115 p.o.ś. zróżnicowany dopuszczalny poziom emisji hałasu. Powołany przez Skarżącą wyrok krakowskiego Sądu znajduje zastosowanie do sytuacji, w której analizowany obszar nie jest podzielony przez wzgląd na obowiązujący plan miejscowy w części okalającej zakład. Za wyrokiem tut. Sądu w analogicznej sprawie: "(...) domaganie się w przypadku obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonywania ustaleń faktycznych co do przeznaczenia terenów na podstawie art. 115 p.o.ś. nie jest dopuszczalne" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 649/18, CBOSA). Powołany wyrok tut. Sądu wskazuje, że w sytuacji, gdy obowiązuje plan miejscowy tak jak w niniejszej sprawie, nie można – co do obszarów nim objętych – przyjmować innych ustaleń niż te, które wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w związku z przeznaczeniem określonego terenu w myśl obowiązującego planu miejscowego.

Nie można uznać, jakoby zarzut naruszenia art. 156 ust. 2 p.o.ś. był uzasadniony. Powołany przepis wraz z ust. 1 stanowi: Zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu (ust. 2). Skarżąca konsekwentnie podnosiła zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że dźwięk dzwonów jest elementem kultu religijnego, który zgodnie z tradycją Kościoła [...], wpisany jest w obrzęd sprawowania Mszy Świętej. Argumentacja ta nie może mieć jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uszło uwadze Skarżącej, że w decyzjach organów obu instancji nie wyartykułowano w żaden sposób zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających, bezprzedmiotowe jest zatem powoływanie się na wyjątki od tego zakazu.

Za niepozbawiony podstaw należy uznać ostatni z podnoszonych zarzutów przez Skarżącą. Podkreślono naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) – załącznika nr 7 przez oparcie ustaleń stanu faktycznego na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami tego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że w dniu orzekania przez organ I oraz II instancji obowiązywało rozporządzenie z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542 ze zmianami, zwanym dalej "rozporządzeniem") Sąd uznaje powołanie w treści zarzutów skargi nieobowiązującego rozporządzenia za pomyłkę (podobnie zresztą jak wskazanie poz. 112 Dziennika Ustaw z 2014 r., gdzie opublikowano inne rozporządzenie, mianowicie w sprawie dopuszczalnym norm hałasu). W punkcie III uzasadnienia skargi wskazane zostało już obowiązujące rozporządzenie.

Należy uznać za uzasadnione przedstawione przez Skarżącą wątpliwości co do tego czy i jaki wpływ na wyniki pomiarów mogły mieć rosnące w pobliżu źródła punktów pomiarowych drzewa i czy zasadnie w charakterystyce terenu w protokole z wykonania pomiarów stwierdzono brak obiektów odbijających fale akustyczne.

Odpowiedniego wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji wymagają także pomiary tła akustycznego dla punktu pomiarowego P1, w których odnotowano poziom 56,4 dB dla pierwszego pomiaru oraz poziom 56 dB przy piątym pomiarze, a więc wyższy niż dopuszczalne poziomy hałasu w decyzji.

Wątpliwości wymagające wyjaśnienia w ocenie Sądu budzi także okoliczność ustaleń organu I instancji dla obszaru objętego planem miejscowym w kontekście faktu, że punkty pomiarowe nie zostały zlokalizowane na tym terenie. Zgodnie z przeprowadzonym badaniem, punkty pomiarowe P1 i P2 zostały zlokalizowane na obszarze, który nie jest objęty planem miejscowym, a mimo to określono także dopuszczalny poziom hałasu dla terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy. Wyczerpujące odniesienie się do tej kwestii konieczne będzie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, podobnie zresztą jak wskazywana w skardze kwestia odległości punktów pomiarowych od elewacji budynku i lokalizacji w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Brak wyczerpującego uzasadnienia tych okoliczności w decyzji uniemożliwia ocena jej legalności w aspekcie zachowania wymogów przewidzianych przez rozporządzenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uznane za uzasadnione. Uwzględnienie skargi przez Sąd w zakresie w jakim przedstawiono w uzasadnieniu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów I oraz II instancji (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały, [...] zł – czynności radcy prawnego w postepowaniu przed sądem I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.