Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 753/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. N. (skarżąca/wnioskodawczyni) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 13 marca 2019 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką N. H. ur. [...] czerwca 1932 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości świadczeń dla opiekuna, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. - osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje , jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna,

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczenia i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającej opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego , prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że skarżąca do końca lutego 2019 r. przebywała poza granicami Polski (przez ponad 20 lat), nie posiada prawa do renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, nikt w rodzinie nie ma ustalonego prawa do zasiłku opiekuńczego ani specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad N. H., osoba wymagająca opieki nie została umieszczona w żadnej placówce zapewniającej całodobową opiekę. Od 1 marca 2019 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

Natomiast N. H. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 września 2018 r. W dniu 2 listopada 2018 r. córka skarżącej – E. N. - ubiegała się o to samo świadczenie w związku z opieką nad tą samą osobą tj. N. H., oświadczając, że to ona sprawuje opiekę nad babcią. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówiono E. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od w/w decyzji E. N. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał również, że E. N. zamieszkuje razem z N. H. w domu, który został na nią przepisany, zaś z aktu notarialnego wynika, że na rzecz N. H. ustanowiono dożywotnią służebność mieszkania. Ponadto organ wskazał, że siostra skarżącej – H. M. - ze względu na odległość nie jest w stanie sprawować należytej opieki nad matką.

Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie zamieszkuje z mamą pod jednym dachem, więc trudno jest uznać, że opieka nad matką sprawowana jest całodobowo. Ponadto N. H. nie zamieszkuje sama. Stosownie zaś do art. 87 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie.

Organ I instancji wyjaśnił, że przez wzajemne wsparcie, o którym mowa w art. 87 K. r. i o. należy rozumieć: pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu i kalectwie, pomoc intelektualna przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczna przy wykonywaniu różnych czynności. Wzajemne wsparcie pomiędzy rodzicami i dziećmi powinno być całkowicie bezinteresowne, co wynika przede wszystkim z norm moralnych. Jak wynika z powyższego to na dzieciach ciąży obowiązek opieki nad rodzicem, który powinien być całkowicie bezinteresowny.

W ocenie organu I instancji, opieka, którą skarżąca sprawuje nad matką, nie odbiega od standardowych czynności wobec rodzica. Podejmowanie takich czynności nie może uniemożliwić skarżącej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, zwłaszcza, że N. H. nie mieszka samotnie.

Organ I instancji stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne ma wspierać, a nie zastępować rodzinę w funkcjach opiekuńczych. Pomoc świadczona osobie niepełnosprawnej nie musi być świadczona tylko i wyłącznie przez jedną osobę, a może być tak zorganizowana, aby dzieci, wnuki, w miarę swych możliwości (finansowych, czasowych, zdrowotnych) tę opiekę mogły sprawować.

Organ I instancji podał, że jest mu wiadome, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże jak stwierdzono w w/w wyroku, skutkiem orzeczenia Trybunału "nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

W ocenie organu I instancji, w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dla oceny odmowy przyznania świadczenia ze względu na nie spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. kluczowy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a., gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu.

Zdaniem organu odwoławczego nie można więc pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1178/12, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 2296/12).

Organ odwoławczy stwierdził, że stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc uznać, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 479/16). A zatem nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16)

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo błędnego stanowiska organu I instancji co do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W judykaturze akcentuje się, że świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Podkreśla się również, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Trudno również przypisać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne "sprawowania opieki nad niepełnosprawnym", w sytuacji gdy osoba taka przykładowo studiuje w systemie stacjonarnym bądź też odrębnie zamieszkuje od osoby niepełnosprawnej, choćby nawet odległość pomiędzy miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne a miejscem zamieszkania osoby która wymaga opieki, nie była znaczna.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, a sprawowanie przez nią opieki sprowadza się do codziennych wizyt i wykonywania w tym czasie czynności opiekuńczych jak pomoc w toalecie, przygotowanie leków, posiłków itp. Organ zauważył, że tak określony zakres opieki ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane popołudniami, poza godzinami pracy. Zdaniem organu, codzienne obowiązki domowe są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność podejmowania takich czynności nie może zatem zostać uznana za coś nadzwyczajnego, uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy bowiem od sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny, rozumianej jako przejaw wewnątrzrodzinnego solidaryzmu i moralno- prawnej powinności wynikającej ze stosunku pokrewieństwa, ale od niemożności kontynuowania lub braku możliwości podjęcia przez córkę (opiekuna), zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Organ odwoławczy stwierdził, że punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi więc w stałości opieki i jej kwalifikowanego charakteru, a nie w samej opiece nad najbliższym członkiem rodziny. Wspomniana "stałość" tej kwalifikowanej opieki, wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności N. H. istnieje wskazanie, iż wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. To wskazanie lekarskie przesądza o tym, że opieka nad N. H. musi mieć charakter stały. W ocenie organu, nie oferując takiego charakteru opieki niepełnosprawnej mamie, skarżąca wyklucza się z grona osób uprawnionych do otrzymania wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Te bezsporne okoliczności powodują, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ zakres sprawowanej przez nią opieki nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ wyjaśnił, że opieka musi mieć charakter stały (realny i całodobowy), a przedstawiony przez skarżącą zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji, że nawet codzienny, kilkugodzinny pobyt skarżącej u niepełnosprawnej matki i wykonanie w/w czynności oznacza, iż jest ona osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organu, rozstrzygając bowiem w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można abstrahować od tego, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest w stanie i rzeczywiście będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tylko wówczas można mówić o tym, że niepodjęcie czy rezygnacja z zatrudnienia następuje w celu sprawowania opieki. Organ podkreślił, że intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego było niesienie pomocy osobom, które nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy właśnie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli zatem takiej opieki przez wszystkie dni w tygodniu nie może sprawować osoba ubiegająca się o to świadczenie ponieważ nie zamieszkuje ona z osobą wymagającej stałej opieki, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Nie powinno ulegać wątpliwości, że intencją ustawodawcy było, aby poprzez świadczenie pielęgnacyjne nieść pomoc tym osobom, które rzeczywiście nie mogą pracować, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W żadnym wypadku, regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia. O kolizji między możliwością sprawowania opieki a aktywnością zawodową można mówić wyłącznie wówczas, gdy zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi między innymi na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza możliwość podjęcia pracy.

Organ odwoławczy stwierdził, że oprócz wskazanej powyżej przyczyny odmowy, jest jeszcze kolejna przyczyna, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. W postępowaniu w sprawie o nr [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną N. H. ubiegała się jej wnuczka E. N. W tymże postępowaniu E. N. złożyła oświadczenie, iż to ona mieszka wspólnie z babcią pod jednym dachem i zapewnia jej całodobową opiekę. Opiekę tą sprawuje w zamian za otrzymanie tej nieruchomości budynkowej, zatem w ocenie organu, niepełnosprawna N. H. ma zapewnioną opiekę, dlatego też skarżąca nie jest zobowiązana w danym momencie do alimentacji i nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi podała, że N. H. ma pierwszą grupę inwalidztwa, przeszła dwie operacje na zaćmę, oraz operację związaną z nowotworem piersi, ponadto cierpi na nadciśnienie i nerwicę żołądka. Opieka skarżącej polega na pomaganiu przy wstawaniu, kąpaniu się, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, transporcie do lekarzy, dostarczaniu opału i paleniu w piecu. Skarżąca podniosła, że E. N. mieszka wraz z babcią N. H., lecz nie jest w stanie się nią zajmować, gdyż ma czworo własnych dzieci, z których najmłodsze ma 3 miesiące. Ponadto skarżąca podała, że od 3 miesięcy mieszka z N. H., której stan zdrowia się pogorszył, cierpi na zaniki pamięci, omdlenia i skurcze nogi, które uniemożliwiają jej samodzielne wstawanie z łóżka.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami środka zaskarżenia.

W toku kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że orzeczenia te zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Zakres i stopień powyższych naruszeń co najmniej mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy rozumiany jako treść decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kontrolowane organy przyjęły w ramach podstawy faktycznej wydanych rozstrzygnięć, że podmiotem sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (N. H.) jest jej wnuczka (E. N.), która "mieszka wspólnie z babcią" i "zapewnia jej całodobową opiekę" (s. 5 decyzji organu drugiej instancji). Organy przyjęły również, że wnioskodawczyni (M. N., córka N. H.) nie sprawuje stałej ("realnej i całodobowej") opieki nad niepełnosprawną matką, a podejmowane przez nią czynności są wykonywane "popołudniami" ("poza godzinami pracy"), a zatem nie została także spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością osobistego sprawowania opieki.

Powyższe ustalenia faktyczne organów nie mogą być uznane za prawidłowe i miarodajne wobec niepełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz niedokonania prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie pominęły zasadnicze treści wywiadu środowiskowego z dnia 28 marca 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, że już w marcu 2019 r. M. N. (wnioskodawczyni) stale zamieszkiwała z niepełnosprawną matką (co najmniej dwa tygodnie) w związku z pogorszeniem jej stanu zdrowia (cz. IX, pkt II). Ponadto – co nie zostało poddane weryfikacji przez kontrolowane organy – pracownik socjalny jako osoba urzędowa przeprowadzająca wywiad środowiskowy stwierdziła, że wnioskodawczyni "rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, przychodząc do niej kilka razy dziennie, a gdy zaistnieje potrzeba mieszkając u niej" (cz. IX, pkt IV).

Wobec powyższych ustaleń i ocen pracownika socjalnego konieczna jest ponowna ocena całego materiału dowodowego oraz udzielenie odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania: kto aktualnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką (wnioskodawczyni czy E. N.) oraz – w sytuacji, gdy osobą sprawującą opiekę jest wnioskodawczyni – czy sprawowanie tej opieki pozostaje w koniecznym związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na uwadze trzeba mieć, że wnioskodawczyni z dniem 1 marca 2019 r. powróciła po 20 latach z Hiszpanii, a zatem złożenie w dniu 13 marca 2019 r. wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło jeszcze przed formalną rejestracją wnioskodawczyni w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej. Weryfikacja ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie jest tym bardziej uzasadniona, że nawet jeśli okaże się, że wnioskodawczyni nie mieszka stale z niepełnosprawną matką, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie ustaleniu, że sprawuje ona stałą opiekę, skoro miejsce zamieszkania wnioskodawczyni znajduje się 200 m od domu niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki (zob. oświadczenie N. H. z dnia 28 marca 2019 r. złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a.).

Oznacza to, że określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], u niepełnosprawnej występuje jedynie znacznie ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji, co oznacza, że w określonych warunkach niepełnosprawna może zaspokajać samodzielnie co najmniej część podstawowych potrzeb życiowych. Oczywiście sygnalizowane w wywiadzie środowiskowym pogorszenie stanu zdrowia niepełnosprawnej może uzasadniać konieczność zwiększenia częstotliwości obecności opiekuna w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki, a nawet stałej obecności opiekuna. Ustalenia organów w przedmiocie powyższych okoliczności muszą być jednak na tyle szczegółowe i wnikliwe, aby nie ulegało wątpliwości, jaki jest konieczny zakres opieki nad niepełnosprawną oraz kto faktycznie tę opiekę sprawuje. Jeśli rzeczywiście stan zdrowia niepełnosprawnej uległ pogorszeniu i zakres koniecznej opieki uległ zwiększeniu, to rzeczą organów jest poczynienie w tym zakresie prawidłowych i pełnych ustaleń. Organy powinny mieć także na uwadze, że – jak wynika z treści skargi skierowanej do Sądu – córka wnioskodawczyni (a wnuczka niepełnosprawnej) aktualnie zajmuje się opieką nad czworgiem własnych dzieci (w tym nad dzieckiem w wieku 3 miesięcy). Okoliczności te muszą zostać zweryfikowane w drodze nowego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej, albowiem może z nich wynikać, że wnuczka niepełnosprawnej nie jest w stanie realnie i efektywnie wykonywać czynności z zakresu opieki, co eliminuje ją z kręgu osób, które mogą być uznane za faktycznie sprawujące opiekę. Ustalenia w tym zakresie będą oczywiście istotne dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje wnioskodawczyni oraz czy nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w celu sprawowania tej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań (art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.).