Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 382/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. i Z. M. 300 (trzysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: SKO [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości R. spowodowanego nieprawidłowym utrzymaniem urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R.-Ź. z drogą gminną nr [...] (ul. O.) i odmówiło nakazania Zarządowi Dróg Powiatowych w T. L. oraz Wójtowi Gminy R. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R.-Ź. z drogą gminną nr [...] - ul. [...] w R..

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku A. i Z. M. z dnia 17 czerwca 2016 r., którzy wskazali na naruszenie stosunków wodnych w wyniku zaniedbań w zakresie utrzymania urządzeń odprowadzających wody opadowe z węzła drogowego drogi powiatowej nr 3507L oraz drogi gminnej - ul. [...] w R., ze szkodą dla ich działki nr [...].

Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygniecie w sprawie na treści opinii biegłego, z której wynika, że nie ustalono związku przyczynowego między działaniem zarządców drogi powiatowej i gminnej związanych z funkcjonowaniem urządzeń wodnych - przepustów i rowów, a szkodami powstałymi na działce nr [...], stąd brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodnego wobec zarządców drogi powiatowej nr 3507L oraz drogi gminnej. Według biegłego - szkody wynikają z zaniedbań konserwacyjnych, a organ wykonawczy gminy nie może zobowiązać samego siebie w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, a jedynie jest władny do wykonania odwodnienia części drogi gminnej.

Od decyzji tego organu odwołanie złożyli A. i Z. M., którzy wskazali, że biegły nie ustosunkował się do ich pisemnych uwag, a jego odpowiedź powinna przyjąć formę opinii uzupełniającej. Ich zdaniem, opinia zawiera błędy i jest wewnętrznie sprzeczna, a tym samym uniemożliwia wydanie właściwej decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wskazali w szczególności, że biegły bazuje na danych statystycznych i przyjmuje wskaźniki wynikające z przepisów, a nie dane o rzeczywistych opadach występujących na badanym terenie oraz w sposób wadliwy rozumie szkodę, która nie musi wiązać się z uszczerbkiem majątkowym, a może polegać również na zagrożeniu zalaniem gruntu. Ponadto podkreślili, że biegły nie odniósł się do przypadku zalania ich nieruchomości i zabudowań w 2013 r. oraz pominął fakt, że ich budynek mieszkalny wykony był przed powstaniem drogi gminnej. Biegły oraz organ nie odnieśli się także do faktu zalania ich posesji w 2009 r., choć organ powinien dysponować materiałami z akcji ratowniczej, w której uczestniczyły jednostki straży pożarnej, w tym z gminy R.. Wskazali także na przypadki trafnych ustaleń, z których biegły - ich zdaniem - wyciągał wadliwe wnioski - stwierdził prawidłowość parametrów przepustu i zarazem wskazał na konieczność rozwiązania problemu zlewni ul. [...], ponieważ nie spełnia on swojej funkcji.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, wydanej po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., powołując się na treść art. 234 Prawa wodnego, podniosło, że wydanie decyzji w trybie tego przepisu powinno być poprzedzone stwierdzeniem wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, ustaleniem, iż spowodował to właściciel gruntu sąsiedniego, a także, że istnieje szkodliwy wpływ tej zmiany na grunty sąsiednie. Wystąpienie łącznie trzech powyższych przesłanek zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku niestwierdzenia tego rodzaju zmian organ zobowiązany jest odmówić wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie oparte zostało na opinii biegłego inż. M. [...] z lipca-sierpnia 2017 r. oraz wyjaśnieniach biegłego - pismo z dnia [...] października 2017 r. Biegły nie ustalił istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami zarządcy drogi powiatowej nr 3507L (Zarząd Dróg Powiatowych w T. L.) oraz drogi gminnej- ul. [...] w R. (Wójt Gminy R.) w zakresie funkcjonowania urządzeń wodnych - rowów i przepustów a powstawaniem szkód na gruncie wnioskodawców (opinia str. 14-15). Uznał tym samym, że urządzenie drogi powiatowej i gminnej wraz z infrastrukturą odprowadzającą wody opadowe - rowy i przepusty nie wpłynęło bezpośrednio na taką zmianę stosunków wodnych, która powodowałaby szkody na ich gruncie. Powstanie szkody w 2013 r. w postaci zalania wodą i błotem gruntu i budynku biegły wiąże z zaniedbaniami w zakresie konserwacji urządzeń wodnych. Z ustaleń biegłego wynika, że teren wjazdu na działkę nr [...] posiada rzędną 226,5 m i jest zaniżony w stosunku do działek sąsiednich oraz drogi gminnej, a droga ta nie ma systemu odwadniania. Powyższa sytuacja skutkuje zagrożeniem podtapiania działki wnioskodawców. Biegły stwierdził mocne obciążenie systemu odprowadzania wody wleczoną zawiesiną. Przyczyn powyższego stanu rzeczy biegły upatruje w naturalnym ukształtowaniu zlewni poza drogowych i drogowych, szczególnie zlewni pozadrogowej nr [...], która ma największą powierzchnię, znaczny spadek i obejmuje tereny rolnicze, przy istnieniu głębokiego obniżenia erozyjnego wierzchowiny lessowej tworzącego naturalne zagłębienie w kształcie rowu ziemnego. Naturalne ukształtowanie terenu zlewni powoduje, że wody powierzchniowe, które nie uległy infiltracji spływają wzdłuż drogi powiatowej, zgodnie z jej przebiegiem, a w terenie może pojawić się duże natężenie opadów deszczu (opinia str. 8 i 10 oraz zał. nr [...]). Powyższe cechy terenu, według biegłego, ograniczają możliwości przeprowadzania robót ziemnych, a każda zmiana na gruncie musi być wykonywana rozważnie (opinia str. 11). Analiza spływu wód opadowych ze zlewni na teren węzła drogowego wraz z przeprowadzonymi obliczeniami (opinia str. 11-13) poparta oględzinami terenu przeprowadzonymi przez biegłego po intensywnych opadach deszczu doprowadziła do ustalenia, że istniejące w węźle drogowym urządzenia wodne to jest przepust P-l, P-2 i P-3 oraz rów DP-1 posiadają wystarczającą przepustowość do przyjęcia spływów deszczowych i roztopowych ze zlewni. Biegły wskazał zarazem, ze wymienione urządzenia wodne wymagają systematycznej konserwacji. Natomiast przepust P-4 przy właściwym utrzymaniu pozostałych urządzeń wodnych może spełnić swoją rolę, choć - zdaniem biegłego - właściwe byłoby odwodnienie ulicy [...] na długości około 130-150m. Odwodnienie części zlewni ul. [...] biegły uznał ostatecznie za pilne i konieczne (opinia str. 13-14). W części końcowej opinii wskazał też na potrzebę rozważenia z Zarządem Dróg Powiatowych w T. L. wykonania na rowach przydrożnych spustów drogowych (studni z osadnikami) w celu zatrzymywania zawiesiny "namułów" wleczonych ze zlewni, które ograniczają przepustowość rowów przydrożnych i przepustów (opinia str. 15).

Kolegium nie znalazło podstaw, aby kwestionować sporządzoną w sprawie opinię, uzupełnioną o wyjaśnienia z dnia [...] października 2017 r. Organ wskazał, że autor opinii jest specjalistą z zakresu ochrony środowiska, rzeczoznawcą SITR w tym zakresie, a sporządzona opinia odnosi się ściśle do przedmiotu postępowania wszczętego wnioskiem skarżących. Opinia zawiera szczegółową analizę terenu oraz funkcjonowania urządzeń wodnych w pasie drogi powiatowej i gminnej oraz w węźle tych dróg, uwzględnia wyjaśnienia wnioskodawców, którzy wiążą szkodę z wadliwym funkcjonowaniem urządzeń wodnych drogi powiatowej oraz zawiera stosowne obliczenia hydrologiczne. Biegły dla ustalenia wymiarów i przepustowości urządzeń wodnych oraz dla określenia wielkości spływu przyjął prawidłowe, a przy tym zwiększające wymagania dla urządzeń wodnych, parametry określające wielkość opadów, bowiem przy średniej rocznej wielkości opadów dla R. wynoszącej 630 mm, uwzględnił parametry właściwe dla miejscowości o średniej rocznej wynoszącej do 800mm. Biegły odniósł się do zarzutów wnioskodawców w piśmie z dnia 6 października 2017 r., w którym potwierdził ustalenia zawarte w opinii. W sprawie przeprowadzono także oględziny na gruncie z udziałem stron i biegłego, które miały miejsce po intensywnych opadach deszczu. Kolegium przyznało za skarżącymi, że być może biegły nie przeprowadził zbyt klarownego wywodu w kwestii braku związku pomiędzy wybudowaniem dróg i ich otoczeniem technicznym a powstaniem faktycznych szkód na działce skarżących w 2013 r. w kontekście regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolegium, podobnie jak skarżący, nie podzieliło także poglądu biegłego, że przeszkodą do wydania decyzji może być to, że właścicielem gruntu, na którym znajduje się droga, jest Gmina R., a wójt gospodaruje zasobem nieruchomości gminy. Okoliczności te, w ocenie Kolegium, nie pozbawiają jednak wydanej opinii wartości dowodowej. Żądanie skarżących sporządzenia w sprawie nowej opinii, przez innego biegłego spoza powiatu tomaszowskiego, jest nieuzasadnione.

W tym przypadku można mówić o zaniedbaniach zarządcy drogi powiatowej w zakresie utrzymania znajdujących się w pasie drogowym urządzeń odprowadzających wody - rowy i przepusty i potrzebie ich utrzymania w należytej sprawności, co nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 234 ust. 3 ustawy. Urządzenia te są - według biegłego - poprawnie dobrane pod względem parametrów i umożliwiają prawidłowe odprowadzanie wód opadowych. Na stosunki wodne ma wpływ ukształtowanie i budowa geologiczna terenu oraz znaczny obszar zlewni, z której odprowadzane są wody - podczas ekstremalnych opadów wraz z wodą niesione jest błoto (namuły), co ma wpływ na bieżącą sprawność odprowadzania wody w czasie opadów. Niekorzystne jest także ukształtowanie działki, która jako jedyna przy drodze gminnej jest w części zaniżona w stosunku do terenu sąsiedniego (problemy z podtapianiem gruntów sąsiednich nie występują), a jej poziom nie był korygowany przez właścicieli przy przebudowie budynku mieszkalnego. Jedynie z tych okoliczności oraz z faktu, że drogę gminną wybudowano w czasie, gdy na działce istniał poprzedni drewniany budynek mieszkalny, biegły wywodzi potrzebę uregulowania sposobu odprowadzania wody z terenu wokół i z jezdni ul. [...]. Szkód faktycznych, które miały miejsce w 2013 r. oraz ewentualnego zagrożenia nie wiąże bezpośrednio z urządzeniem drogi.

W ocenie Kolegium, kompetencja organu sprowadza siew tym wypadku do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze "naprawczym", a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Chodzi w tym przypadku o szkody już powstałe, a nie szkody, jakie mogą powstać w przyszłości.

W realiach niniejszej sprawy nie było więc, w ocenie Kolegium, podstaw do wydania nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec zarządcy drogi powiatowej i gminnej w oparciu o art. 234 ust. 3 - Prawa wodnego. Ocena sprawy w tym zakresie jest zgodna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jednakże organ ten orzekł nie o odmowie wydania nakazu, lecz o odmowie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w dyspozycji art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, stąd decyzję pierwszoinstancyjną należało uchylić i orzec co do istoty sprawy.

Skargę na decyzję organu drugiej instancji wnieśli A. M. i Z. [...], zarzucając:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny, co skutkowało dowolną i błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, iż nie ma podstaw do wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych;

2) naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w jego dyspozycji nie mieści się zaniechanie w zakresie utrzymania urządzeń wodnych w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R.- Ź. z drogą gminną nr 112033-ul. O. w R., a także zaniechanie w postaci niewykonania odwodnienia drogi gminnej - ul. [...] oraz uznanie, że sytuacje nadzwyczajne w postaci ponadprzeciętnych opadów deszczu wyłączają obowiązek dostosowania urządzeń wodnych odprowadzających wodę, a także uznanie, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy szkodą a naruszeniem stanu wody na gruncie.

W związku z powyższym skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzyli stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn, które nie zostały wskazane w jej treści.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że fundamentem poprawnego ukształtowania każdej procedury jest zagwarantowanie jednostce prawa do rzetelnego i bezstronnego procesu, co wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że [...] jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawowym warunkiem spełnienia minimum ochrony w tym zakresie jest prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bezstronność w orzekaniu zabezpiecza wiele instytucji prawnych, jednakże szczególną rolę odgrywa w tym przewidziany w przepisach k.p.a. system wyłączeń pracownika i organu. To właśnie instytucja wyłączenia stanowi pierwszy krok na drodze do obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej. Wyłączenie takie realizuje kilka celów, ale przede wszystkim zapewnia podmiotowi poczucie "sprawiedliwego" załatwienia sprawy, oderwanego od indywidualnych i osobistych uwikłań podmiotu rozstrzygającego sprawę oraz zabezpiecza powszechne przekonanie o działaniach administracji w zgodzie z podstawowymi zasadami konstytuującymi demokratyczne państwo prawne. Z tych względów nie budzi wątpliwości, że konsekwencją takiej roli instytucji wyłączenia musi być przyjęcie jako obowiązującej w porządku prawnym reguły interpretacyjnej nakazującej taką wykładnię obowiązujących przepisów, która mając charakter prokonstytucyjny, zagwarantuje maksymalną realizację bezstronnego orzekania w postępowaniu administracyjnym (zob. pkt II. uzasadnienia zdania odrębnego sędziego Zbigniewa Czarnika do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16, ONSAiWSA 2017, z. 2).

W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy art. 25 i 26 k.p.a. wskazujące podstawy oraz tryb wyłączenia organu administracji publicznej, a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym nie powinny mieć miejsca sytuacje, w których mogłyby pojawiać się wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu, orzekającego w konkretnej sprawie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz mające zastosowanie w sprawie niniejszej: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08).

W konsekwencji stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie naruszenia stosunków wodnych, wynikające – według twierdzeń skarżących – z nieprawidłowego utrzymania urządzeń wodnych w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R.-Ź. z drogą gminną nr [...], z uwagi na to, że jedna z nieruchomości stanowi własność Gminy R., zachodziła konieczność wyznaczenia innego organu właściwego do jej rozpoznania aniżeli Wójt Gminy R.. Oczywiste jest bowiem, że pozostawanie ze stroną – gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Zatem Wójt Gminy R. nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Wyłączenie osoby wójta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niezdolnm do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że powyższa okoliczność uszła uwadze organów obu instancji orzekających w sprawie, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podkreślić bowiem należy, że Wójt Gminy R. działał w tej sprawie jako przedstawiciel gminy i jako organ gminy wyrażał – w granicach posiadanych kompetencji, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – własną wolę, a zarazem ten sam organ gminy wyrażał wolę osoby prawnej jako reprezentujący gminę jako stronę w tym postępowaniu. Zatem organ ten występował w różnym charakterze, pełniąc różne funkcje, co nie powinno mieć miejsca. Taka przemienność funkcji daje podstawy do zakwestionowania obiektywizmu organu gminy w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że dotyczy ono zmiany stosunków wodnych na gruncie, na skutek robót budowlanych wykonanych na nieruchomości (drodze gminnej) przez samą gminę.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w ocenie sądu, organy nie ustaliły w sposób należyty, to jest stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., całokształtu istotnych okoliczności w sprawie. Organy, orzekając w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na nieruchomości skarżących, ograniczyły się jedynie do powtórzenia stanowiska biegłego, który zarówno w opinii, jak i w piśmie z dnia 6 października 2017 r. nie odniósł się do części twierdzeń skarżących konsekwentnie podnoszonych w toku postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, a ponadto dokonał oceny prawnej w sprawie, do czego nie był upoważniony.

Innymi słowy, stwierdzona przez organy obu instancji okoliczność braku podstaw do uznania naruszenia stosunków wodnych na należącej do skarżących działce nr [...] w miejscowości R., spowodowanego nieprawidłowym utrzymaniem urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R.-Ź. z drogą gminną nr [...] (ul. O.) w R. nie została należycie uargumentowana.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego rozstrzygnięcia jest obowiązujący w dniu jego wydania art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, w myśl którego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).

Cytowane regulacje prawne są w zasadzie powtórzeniem nieobowiązującego już unormowania art. 29 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), stąd w pełni aktualny pozostaje dorobek doktryny i orzecznictwa powstały na gruncie tej ustawy.

Na wstępie wskazać należy, że naruszenie stosunków wodnych może powstać również przez nieutrzymywanie urządzeń odprowadzających wodę z gruntu w należytym stanie. Nie ma bowiem logicznej przyczyny, dla której z pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie" należałoby wykluczyć zaniechanie (zaniedbanie). Byłoby to całkowicie nieracjonalne, zważywszy, że do naruszeń stanu wody na gruncie dochodzi bardzo często w rezultacie braku albo nieprawidłowego utrzymania urządzeń odprowadzających wodę (zob. między innymi: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 1974/16, CBOSA). Organy nie miały zatem żadnych podstaw, by skierowany do właściciela gruntu zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł redukować do działania (czynnego zachowania). Zmiana kierunku i natężenia odpływu wody może nastąpić np. w związku z niezapewnieniem wystarczającej przepustowości urządzeń odprowadzających wodę z gruntu.

Ponadto, wbrew stanowisku organów, dla zastosowania środków prawnych z art. 234 ust. 3 nie musi wystąpić przesłanka w postaci szkody, która zaistniała w dniu orzekania.

Owszem, w zdecydowanej większości przypadków podstawę do nałożenia sankcji z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego stanowi istnienie szkody w dacie rozstrzygania. Nie należy jednak a priori wykluczać możliwości nałożenia na sprawcę naruszenia stosunków wodnych obowiązku, o którym mowa w cytowanym przepisie w sytuacji, gdy szkoda na gruncie sąsiednim jeszcze nie wystąpiła. W praktyce wyjątkowo możliwe są bowiem przypadki, w których szkoda na gruncie sąsiednim na skutek zmiany stosunków wodnych wystąpi w przyszłości ponad wszelką wątpliwość i jej wystąpienie jest tylko kwestią czasu. Innymi słowy, wystąpienie w przyszłości szkody jest zdarzeniem przyszłym i wysoce prawdopodobnym (np. podtopienie gruntu po intensywnym opadzie deszczu). Organ powinien wówczas rozważyć zasadność nałożenia na sprawcę zmiany stosunków wodnych obowiązku z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego zanim szkoda zostanie wyrządzona.

Z opinii biegłego powołanego w niniejszej sprawie wprost wynika, że w 2017 r. dokonał analizy stanu wody na skrzyżowaniu dróg: powiatowej nr 3507L i gminnej (ul. O.) już po wykonaniu tam w 2016 r. robót mających na celu poprawę spływu wód z tego terenu oraz tuż po znacznych opadach deszczu w dniu [...] maja 2017 r. Biegły stwierdził wówczas, że "z przeprowadzonej obserwacji terenów rowów przydrożnych i przepustów da się zaobserwować, że istniejący system jest mocno obciążony wleczoną spływającą zawiesiną - "namułami", które ograniczają funkcjonowanie tego systemu odwodnieniowego (s. 7 opinii).

Biegły stwierdził również, że "przepust P-4 pod drogą gminną – ul. [...] (...) nie stanowi pełnego rozwiązania docelowego odwadniania części zlewni drogowej w tej ulicy na długości wymaganej – około 130-150 m (przepust posiada długość około 50m i nie zapewnia właściwych spadków)"; a także, że "istnieje pilna konieczność rozwiązania problemu odwadniania części zlewni drogowej w ul. [...] na odcinku ok. 130-150 m, gdyż potencjalne spływy powierzchniowe i deszcze o natężeniach znacznie większych od analizowanych mogą być przyczyną zalewania i wystąpienia szkód na działce nr [...]" (s. 14 opinii). Jednocześnie biegły wskazał na potrzebę szybkiego opracowania projektu odwodnienia drogi gminnej – ul. [...] i zrealizowania tego projektu jako pilnego jeszcze przed spływami wiosennymi, a także na konieczność wykonania wspólnie z zarządem drogi powiatowej spustów drogowych (studni z osadnikami) na rowach przydrożnych celem zatrzymania zawiesiny ("namułów"), która była i nadal jest przyczyną braku przepustowości istniejących urządzeń wodnych (s. 15 opinii).

Z przytoczonych fragmentów opinii jednoznacznie wynika nieprawidłowy stan wody na gruncie, będący w głównej mierze rezultatem braku odpowiednich urządzeń odprowadzających wodę z drogi gminnej – ul. [...]. Biegły dostrzegł również zagrożenie dla działki nr [...] związane z potencjalnym jej zalaniem w okresach intensywnych opadów deszczu, tak, jak to miało miejsce w przeszłości.

Jednocześnie biegły błędnie uznał, że dla zastosowania jednego ze środków przewidzianych w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego szkoda musi być realna, nie zaś potencjalna, a zmiana stosunków wodnych na gruncie musi polegać na działaniu właściciela gruntu sąsiedniego, nie zaś na zaniechaniu. Błędy te powieliły organy obu instancji.

Podkreślić należy, że to do organu administracji, nie zaś do biegłego, należy wyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu organ dysponuje całym wachlarzem środków dowodowych, w tym dowodu z oględzin, czy zeznań świadków. Wiadomości specjalne są konieczne tylko w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Owszem, w szeregu przypadków przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niezbędne, gdyż organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych. Jednak organ, nawet jeżeli w danej sprawie posłuży się opinią biegłego, nie powinien przerzucać na niego automatycznie całego ciężaru przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Niedopuszczalny jest swoisty automatyzm, polegający na zlecaniu przez organ biegłemu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, począwszy od ustalenia, czy w ogóle zmiana stanu wody nastąpiła, czy też nie, czy tę zmianę spowodował właściciel nieruchomości sąsiedniej, czy zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody na gruncie sąsiednim, a skończywszy na określeniu optymalnego sposobu zapobiegnięcia szkodom w przyszłości. Niejednokrotnie ustalenie faktu zmiany stanu wody na gruncie oraz sprawcy tej zmiany oraz tego, czy zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody na gruncie sąsiednim nie wymaga wiadomości specjalnych. Okoliczności te ustalić można w drodze dowodu z oględzin, zeznań świadków, czy dokumentacji fotograficznej.

W rozpoznawanej sprawie organy dysponowały szczegółową, jasną opinią i konkretnymi ustaleniami biegłego co do stanu spływu wody w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L. R. - Ź. z drogą gminną nr 112033-ul. O. w R.. Następującą w dalszej części opinii oceną prawną organy nie były w żaden sposób związane, jako że biegły nie jest upoważniony do dokonywania tego rodzaju oceny. Ponadto w aktach sprawy znajduje się bogata dokumentacja zdjęciowa, obrazująca zarówno skutki zalania działki nr [...] w 2013 r., jak i stan urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr 3507L z drogą gminną nr 112033-ul. O..

Organy nie wyjaśniły, dlaczego w poczet materiału dowodowego sprawy nie zaliczyły dokumentacji, którą dysponują skarżący, dotyczącej zalania działki nr [...] w 2009 r. i w latach 90. XX w. i dlaczego nie odniosły się do tych wydarzeń, ograniczając się jedynie do lakonicznej wzmianki o zalaniu nieruchomości w roku 2013. W likwidacji skutków tych zdarzeń uczestniczyły jednostki Państwowej Straży Pożarnej oraz OSP R., wchodzące w skład Krajowego Systemu Ratowniczo- Gaśniczego, z których działań zostały sporządzane protokoły mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tych okolicznościach, jako dowolne należy ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że skarżący nie mieli podstaw, by kwestionować stwierdzenia zawarte w opinii biegłego.

Opisane wyżej uchybienia, polegające na nieuwzględnieniu podstaw do wyłączenia organu pierwszej instancji, a także na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, doprowadziły do naruszenia art. 26 k.p.a., a także art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego - również art. 136 k.p.a. Ponadto organy dokonały błędnej wykładni art. 234 ust. 1 i 3 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). W oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.