Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 64b par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 138 par 2 kpa w zw z art 151 a par 1 ppsa w zw z art 153 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2018 r. sprzeciwu J. Z. od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz J. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowisk(dalej: "Minister") z [...]czerwca 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...] w [...]oraz Stowarzyszenia [...] w [...]od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...]grudnia 2016 r. nr [...]. udzielającej pozwolenia zintegrowanego J. Z. (dalej: "skarżąca") prowadzącej działalność pod nazwą PPHU [...]na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w m. [...], gm. [...], uchylił w/w decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Wnioskiem z [...]września 2014 r. J. Z. wystąpiła do Marszałka o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości [...], gm. [...]. W trakcie postępowania skarżąca wielokrotnie zmieniała i uzupełniała wniosek, a kwalifikacja instalacji została zmieniona w Aneksie 2 (sierpień 2015 r.) na instalację do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]grudnia 2016 r. nr [...]Marszałek udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości [...], gm.[...], określając jednocześnie warunki pozwolenia.

II.3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Stowarzyszenie [...] w [...] oraz Stowarzyszenie [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę udzielenia pozwolenia zintegrowanego ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka.

II.4. Minister Środowiska decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II.5. Skargę na w/w decyzję Ministra z [...] stycznia 2017 r. wniosła J. Z..

II.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1422/17) uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że skargę należało uwzględnić, albowiem zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie czego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Minister nie wykazał, iż ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego nie byłoby możliwe ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Sąd stwierdził, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Zdaniem WSA w Warszawie, w toku postępowania odwoławczego Minister nie podjął jakichkolwiek prób uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym w szczególności nie wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie, jak sam wskazuje w decyzji "wątpliwości". Oznacza to, że nie próbował nawet w żadnym stopniu uzupełnić materiału dowodowego, mając na uwadze choćby to że postępowanie zostało wszczęte we wrześniu 2014 r. i dotyczyło, istotnej z punktu widzenia skarżącej, kwestii możliwości prowadzenia działalności gospodarczej o określonym profilu. Nie można przy tym wykluczyć, że w/w czynność procesowa (tj. zwrócenie się do stron) mogłaby się okazać najszybszą drogą do pożądanego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i wyjaśnienie nieścisłości jakie spostrzegł organ II instancji. Trzeba pamiętać, że skarżąca pierwotnie uzyskała decyzję pozytywną i nie mogła nawet przypuszczać jakiego rodzaju wątpliwości może mieć organ II instancji. Nie mogła zatem uczynić zadość żądaniu organu. Nie da się przy tym wykluczyć, że gdyby organ zwrócił się do strony czy to o uzupełnienie materiału dowodowego czy wyjaśnienie wątpliwych dla organu kwestii, mogłaby je na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnić. I tak kwestie związane z ilością wody która ma być zużywana, liczbą samochodów i kontenerów na odpady eksploatacyjne na potrzeby instalacji, ilości wytwarzanych ścieków, kwestii związanych z ilością odcieków z procesu kompostowania, kwestii jakie faktycznie odcieki będą gromadzone, wykorzystania tuneli foliowych, wyjaśnienia kwestii nazewnictwa i ewentualnych niespójności w tym zakresie, kwestii związanych z produkcją paliw alternatywnych i parametrów technicznych w zakresie funkcjonowania tego rodzaju instalacji i tego czy w ogóle w ramach tego przedsięwzięcia mamy do czynienia z wytwarzaniem paliw alternatywnych, emisji hałasu, tego czy pozwolenie dotyczy instalacji już zrealizowanych czy nowych powinna być wyjaśniona przez organ II instancji. Organ II instancji nie jest organem który ma za zadanie ocenę decyzji organu I instancji ale jest organem merytorycznym. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia organu II instancji tenże ocenił decyzję organu I instancji i nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych. Stanowi to o naruszeniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wydając decyzję kasatoryjną organ powinien wskazać dlaczego w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego mając także na uwadze wyrażoną w art. 12 § 1 zasadę szybkości postępowania. Sąd równocześnie w pełni podzielił wywody organu zawarte na stronie 15 decyzji dotyczące nie uwzględnienia zarzutu Stowarzyszenia Inicjatywa dla Środowiska co do nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego wyliczeń wnioskodawcy co do wysokości nasypu w bioreaktorach, czasu trwania procesu, kwestii przerzucania odpadów w bioreaktorach, membran którymi przykryte będą bioreaktory, braku określenia w decyzji minimalnych poziomów odzysku odpadów, kwestii związanych z nieprzykrywaniem niezapełnionych reaktorów i kwestii zgody na wyłączenie pewnych materiałów z dostępu dla osób trzecich (str. 5 decyzji). W tym zakresie wywody organu są wyczerpujące i sąd je w pełni podziela bez potrzeby powtarzania argumentów organu. Sąd nakazał Ministrowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozpoznał ją merytorycznie i dopiero w sytuacji gdy nie będzie możliwa merytoryczna ocena wniosku, mimo wezwania strony skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości organu i ostatecznego sprecyzowania wniosku, będzie mogła być powodem ponownego uchylenia decyzji lub w skrajnym przypadku odmową wydania decyzji pozytywnej.

II.7. Minister, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] czerwca 2018 r., nr [...]. Minister przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że odstępstwo od zasady wyrażonej w tym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków dotyczący utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Zdaniem Ministra, w analizowanej sprawie zachodzi drugi z w/w przypadków. Z przedłożonej przez Marszałka dokumentacji ponad wszelką wątpliwość wynika, że wnioskiem z [...] października 2017 r., a więc w toku postępowania przed WSA w Warszawie, J. Z. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z treści tego wniosku wynika, że skarżąca zamierza dokonać analiz wielu zagadnień, a następnie przygotować ujednolicony tekst wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co stanowi obszerny zakres materiału. Postanowieniem z [...] października 2017 r. znak: [...], Marszałek Województwa [...] przychylając się do wniosku J. Z. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że do dnia wydania przez Ministra Środowiska zaskarżonej decyzji skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, co oznacza, że jest ona w trakcie przygotowywania wyjaśnień oraz ujednoliconej treści wniosku. Dokonując analizy treści zapadłego w sprawie wyroku w kontekście powyższych ustaleń Minister stwierdził, że bezzasadnym byłoby wzywanie skarżącej do złożenia wyjaśnień, co do zaistniałych wątpliwości i ostatecznego sprecyzowania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji, gdy skarżąca z własnej inicjatywy złożyła wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania celem dokonania analizy szeregu zagadnień i przygotowania ujednoliconej treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Wobec powyższych Minister uznał, że sprawę z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia zintegrowanego należało przekazać do jej ponownego rozpatrzenia.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Ministra nie zgodziła się J. Z.. W sprzeciwie od decyzji (nazwanym omyłkowo skargą), nadanym na poczcie w dniu [...]czerwca 2018 r., skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego a to art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

a) art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie na podstawie czego (jakich okoliczności faktycznych i / lub prawnych) Minister uznał doszło do zmiany stanu faktycznego co zwalniało organ z obowiązku stosowania art. 153 p.p.s.a.

c) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z urzędu mimo, że zachodziły ku temu warunki,

d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...]z dnia [...]grudnia 2016 r., mimo, iż nie zachodziły warunki do jej uchylenia w całości.

III.2. Minister w odpowiedzi na "skargę" wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a.

IV.2. Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że Minister błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia od zaskarżonej decyzji skargi, a nie sprzeciwu (s. 3 zaskarżonej decyzji, tom 1/21 akt administracyjnych). J. Z. wniosła jednak "skargę", będącą w rzeczywistości sprzeciwem, w terminie zastrzeżonym dla sprzeciwu, tj. [...]czerwca 2018 r. (ZPO z tej daty w tomie 1/21 akt administracyjnych). W świetle powszechnie przyjętej zasady prawa zasady falsa demonstratio non nocet, będącej elementem zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 i 9 k.p.a.) oraz prawa dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), wniesienie środka prawnego co do formy zgodnego z pouczeniem zawartym w decyzji nie może szkodzić stronie. W sprawie nie występuje przy tym problem wniesienia "skargi", będącej w rzeczywistości sprzeciwem, z zachowaniem terminu przewidzianego do wniesienia skargi (30 dni), ale z przekroczeniem terminu określonego dla sprzeciwu (14 dni) – zob. w tej sprawie np. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 oraz z dnia 10 listopada 2017 r., II OZ 1382/17 – CBOSA. Reasumując, sprzeciw jest dopuszczalny i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

IV.3. W dalszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA).

IV.4.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.3 zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Oceny te korespondują z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1422/17), którymi Minister był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a.

IV.4.2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister miał na uwadze związanie ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie wydanym w tej sprawie. Minister prawidłowo również stwierdził, że zakres tego związania należy oceniać z uwzględnieniem ewentualnej zmiany stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego. Minister błędnie jednak przyjął, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego w związku z zawieszeniem przez Marszałka, na wniosek skarżącej, postanowieniem z [...]października 2017 r. (znak: [...]) postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego i złożoną we wniosku o zawieszenie z [...]października 2017 r. zapowiedzią dokonania przez skarżącą analizy szeregu zagadnień i przygotowania ujednoliconej treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Po pierwsze, okoliczności te nie mogą być traktowanego jako zmiana stanu oprawnego. Przez zmianę stanu prawnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć bowiem zmianę przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, która czyni oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego nieaktualnymi w realiach danej sprawy. Po drugie, postanowienia niekończące postępowania, w tym postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydane w trakcie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji po przekazaniu mu sprawy przez organ odwoławczy, przestają wywierać skutki prawne z chwilą uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego uchylającego kasatoryjną decyzję organu odwoławczego. Sprawa administracyjna jest wówczas ponownie rozpoznawana przez organ II instancji. Brak jest w szczególności potrzeby uprzedniego usuwania z porządku prawnego wspominanych postanowień wydanych w sprawach wpadkowych. Po trzecie, nawet w razie zakwalifikowania okoliczności podanych przez Ministra jako zmiany stanu faktycznego, to sama zapowiedź zmodyfikowania podania przez skarżącą nie może być jeszcze traktowana jako dokonanie modyfikacji żądania. Tylko bowiem w razie dokonania takiej modyfikacji konieczne byłoby rozważanie, czy zakres dokonanej zmiany nie uzasadniania wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). W takim przypadku organ odwoławczy winien mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a.) oraz potrzebę realizacji tej zasady również wobec innych uczestników postępowania niż skarżąca, w tym biorących udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznych. Należy przy tym zwrócić uwagę na dwa aspekty zasady dwuinstancyjności (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r., IV SA/Po 706/11, CBOSA). Otóż, z jednej strony nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji (stąd m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu prawnego lub faktycznego zaistniałych "w międzyczasie" oraz zasada pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym). Z drugiej jednak strony sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji; przy tym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, iż dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wyżej sformułowane oceny prawne oraz oceny prawne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1422/17).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.

IV.7. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.