Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1043/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W., U.T. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2199/13 w sprawie ze skargi L. W., U.T., A.K. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. w wyniku rozpoznania skargi L.W., U. T., A.K. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2012 r., w pkt 2 i 3 orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Sąd uwzględnił, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ewidencyjne o numerach: [...] o powierzchni 192 m2, [...] o powierzchni 480 m2, [...] o powierzchni 488 m2 oraz [...] o powierzchni 184 m2. Przeddekretowi właściciele przedmiotowej nieruchomości W. i A. małżonkowie D. złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dawnym właścicielom przyznania wnioskowanego prawa z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. W. D. zmarł w 1949 r. Spadek po nim nabyli: córka J. G. w połowie oraz wnuki: D. M. B. i J. B. w równych częściach w drugiej połowie (postanowienie Sądu Powiatowego Warszawa-[...] z [...] stycznia 1951 r., sygn. akt [...]. Spadek po A. D. nabyli: J. B., D. M. P. (z domu B.) i J. G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] 2009 r., sygn. akt [...]). Po śmierci J. G. spadek po niej nabyła E. M. O. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...]). W tym stanie rzeczy następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli byli: J. B., D.M. P. i E. M. O. W dniu [...] 1955 r. pomiędzy dawną współwłaścicielką spornej nieruchomości A. D. i I. Ś. zawarta została umowa, na podstawie której A. D. za sumę [...] zł przelała na rzecz I. Ś. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1952 r. oraz w związku z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości nr hip. [...]. Podpisy pod tą umową zostały następnie poświadczone przez Państwowe Biuro Notarialne w Warszawie w dniu [...] 1955 r. za nr rep. [...]. Analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D.: w dniu [...] 1955 r. umowę taką, za kwotę [...] zł, z I. Ś. zawarła J. G., natomiast w dniu [...] 1955 r. umowę taką, za kwotę [...] zł, z I. Ś. zawarła D. B., a w dniu [...] 1956 r., za sumę [...] zł, umowę z I. Ś. zawarła D. B., działająca na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego [...] z [...] 1955 r., sygn. akt [...] w imieniu i na rzecz małoletniego J. B.

W aktach sprawy znajdują się również kserokopie "Oświadczeń" złożonych w dniu podpisania powołanych wyżej umów przez: D. B. (w dniu [...] 1955 r.) oraz A. D. (w dniu [...] 1955 r.), w których oświadczyły, że: "w razie uchylenia Orzeczenia administracyjnego o przejęciu przez Skarb Państwa budynków znajdujących się na powyższej nieruchomości Nr hipot. [...], nie będę rościć żadnych pretensji, ani praw do" połowy powyższej nieruchomości - oświadczenie A.D., a w przypadku D. B. - do 1/8 niepodzielnej części), "uznając I. Ś. jako właścicielkę tejże" niepodzielnej połowy (części w przypadku D. B.) nieruchomości. Po śmierci I. Ś. spadek po niej nabyli: A. J. T. oraz J. M. T. i M. M.T. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] 1987 r., sygn. akt [...]). Po śmierci J. M. T. spadek po nim nabyli: U. T. i M. M. T. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] 2005 r., sygn. akt [...]). Po śmierci A. T. spadek po niej nabyli L. W. i A. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] 2009 r., sygn. akt [...]).

Decyzją z [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] 1952 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z [...] 2007 r. uchyliło własną decyzję z [...] 2006 r. i orzekło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] 1952 r. w odniesieniu do sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...] oraz [...], znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie; natomiast w pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji rozpatrując wniosek dekretowy W. i A. małżonków D. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] 2007 r., zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. za zgodą stron decyzją z [...] 2008 r., ustanowił w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odpowiednich udziałach, użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych I.Ś.: A. T., M. T. oraz U.T.

W wyniku wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją z [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] 2011 r. uchyliło swoje decyzje z dnia [...] 2007 r. i z dnia [...] 2006 r. oraz stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] 1952 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] w budynku położonym przy ul. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność tego orzeczenia.

Decyzją z [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia na wniosek J. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2008 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 uchylił powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wskazując, że sam fakt niebrania udziału przez J. B. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] 2007 r. nie przesądzał o tym, że nie ma on interesu prawnego legitymującego go do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie jej nieważności.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] 2012 r. uchylił decyzję z [...] 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...] oraz ustanowił w odpowiednich udziałach prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz: L. W., A. K., M.T., U.T. oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu do udziału wynoszącego 0,507 części oddanego w stosownych częściach właścicielom lokali nr: [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] 2012 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2008 r. zmieniającej decyzję z [...] 2007 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez U. T., M. T., A. K. i L. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] 2013 r. uchyliło własną decyzję z [...] 2012 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2008 r. zmieniającej decyzję z [...] 2007 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. Uzasadniając uchylenie decyzji własnej z dnia [...] 2012 r. Kolegium wskazało na wadliwość doręczenia decyzji. Zdaniem organu analiza kwestionowanej decyzji nie daje podstaw do uznania stawianego przez pełnomocnika skarżących zarzutu o braku oznaczenia stron postępowania. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że ze skutkiem ex tunc wyeliminowane zostało z obrotu prawnego orzeczenie administracyjne z dnia [...] 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości jej przeddekretowym właścicielom, którymi byli W. i A. małż. D. Następstwem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia (w części, co do której nie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a.) było zniesienie skutków nim wywołanych od dnia wydania, co oznacza przywrócenie istniejącej do dnia wydania orzeczenia administracyjnego własności zabudowań posadowionych na gruncie, przynależnych obecnie następcom prawnym W. i A.D., w części nieobejmującej odrębnej własności zbytych lokali. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11. Sąd ten stwierdził, że rozpoznając wniosek dekretowy Prezydent m.st. Warszawy za następców prawnych dawnych właścicieli uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntów przedmiotowej nieruchomości nie uznał jednak ich spadkobierców (wśród których jest J. B.), lecz spadkobierców I. Ś., która po wydaniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] 1952 r. nabyła, w trybie umów cywilnoprawnych zawartych w latach 1955 i 1956, od A.D. i spadkobierców W.D. roszczenia o odszkodowanie przewidziane w art. 7, 8 i 9 dekretu przysługujące w związku z wydaniem ww. orzeczenia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nabyte wówczas roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, ale wyłącznie roszczenia o zrekompensowanie przez organy administracji publicznej strat poniesionych przez właściciela nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, co z kolei było konsekwencją wydania negatywnego orzeczenia administracyjnego z 1952 r. Wskazuje na to jednoznacznie treść umów, daty ich zawarcia, jak też zastosowana przy ich sporządzeniu zwykła forma pisemna (opatrzona jedynie podpisami notarialnie poświadczonymi). Byt tych roszczeń (i ich konkretyzacja) związany był z istnieniem negatywnego orzeczenia administracyjnego wydanego w przedmiocie złożonego przez byłych właścicieli wniosku dekretowego. Z chwilą zatem wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną tego orzeczenia (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego), istnienie tych umów w żaden sposób nie ograniczało praw dawnych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców) do uzyskania na zasadzie określonej w art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego gruntu, jak też przywróconego (na skutek restytucji stanu prawnego sprzed wydania ww. orzeczenia) prawa własności do posadowionego na gruncie budynku (art. 5 dekretu). Tych praw umowy te bowiem nie przenosiły.

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślając związanie przywołanym wyrokiem, stwierdziło, że następcy prawni I. Ś. (czyli A. K., M. T., U.T., L.W.) nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2008 r. zmieniającej decyzję z [...] 2007 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skoro zatem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2008 r. zmieniająca decyzję z [...] 2007 r. została skierowana do osób niebędących stronami postępowania, to podlega ona wyeliminowaniu z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Przy czym, zdaniem organu, dla obiektywnego stwierdzenia legitymacji osoby do działania w sprawie na prawach strony nie ma znaczenia uprzednie "uznanie" przez organ administracji osoby jako strony. Ponadto Kolegium podkreśliło, że w wyniku równolegle toczącego się postępowania nadzorczego usunięta została z obrotu prawnego zmieniana decyzja, tj. decyzja z dnia [...] 2007 r. Zatem odpadła podstawa do wywiedzenia ewentualnego interesu prawnego następców prawnych I.Ś., czyli A. K., M. T., U. T., L. W., z praw i obowiązków płynących z decyzji z dnia [...] 2007 r.

Rozpoznając skargę L. W., A. K., U. T. oraz M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, obecnie przed Sądem Okręgowym [...] toczy się postępowanie sądowe o zapłatę w sprawie o sygn. akt [...].

Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest sporny. Jedyną budzącą wątpliwości kwestią jest prawidłowe ustalenie, komu obecnie przysługują uprawnienia do żądania ustanowienia w trybie dekretowym prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Spór powstał na tle zawartych w latach 1955-1957 umów przelewających na rzecz I.Ś. wszystkie prawa do odszkodowania przysługujące z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1952 r. oraz w związku z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości nr hip. [...]. Umowom tym towarzyszyły oświadczenia, że zbywający nie będą rościć żadnych pretensji ani praw do spornej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając I. Ś. jako właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku różnych, licznych postępowań całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 uznające uprawnienia spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, uznające uprawnienia spadkobierców I. Ś.).

Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej co do zasady istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nich oświadczeń, ale tylko w sytuacji, w której kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. Natomiast w przypadku powstania między stronami postępowania administracyjnego sporu co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie) ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do rozpatrywania i rozstrzygania powstałego sporu. Jest to bowiem typowy spór cywilny powstały pomiędzy osobami fizycznymi i jako taki podlega kognicji jedynie sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie natomiast z art. 1 Kodeksu cywilnego to ten kodeks (a nie Kodeks postępowania administracyjnego) reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Oznacza to, że jeżeli sporna sprawa jest sprawą cywilną (a do takich należy zaliczyć spory wynikłe na tle zawartych umów cywilnych), należy ją przedstawić do rozstrzygnięcia powszechnemu sądowi cywilnemu. Sąd podkreślił, że rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskich niewątpliwie należy do kompetencji organów administracyjnych, jednakże rozstrzyganie sporów cywilnych powstałych na tle konieczności ustalenia rzeczywistej woli stron zawartych umów i złożonych przez nie oświadczeń już nie. Jeżeli zatem w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pojawia się taki spór, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do dalszego, prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ administracji winien skorzystać z treści art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., które stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające niewłaściwie, zdaniem Sądu, nie skorzystały jednak z powołanych przepisów prawa, przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym niewątpliwie mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Głównym powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji był fakt, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że ustalenia dotyczące przymiotu strony podjęte na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie mogą być przez organ traktowane jako ostateczne, bowiem w toku merytorycznego badania prawidłowości kontrolowanej decyzji mogą wyjść na jaw okoliczności zmieniające pogląd organu na tę kwestię. Dlatego też w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a. przyjmowano, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych w postaci braku przymiotu strony osoby wnioskującej może zapaść jedynie w sytuacji, gdy okoliczność ta jest oczywista i nie wymaga merytorycznego badania sprawy w całej jej złożoności. W rozpatrywanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11 (oraz I SA/Wa 2398/11) dotyczył decyzji wydanej (przez organ I instancji) na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku tym, rozpatrując skargę, Sąd dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu odmawiającego wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku J. B. i uznał, że organ błędnie odmówił wnioskodawcy przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem oceny przymiotu strony jedynie J. B.. Biorąc pod uwagę etap postępowania administracyjnego, który w tym orzeczeniu podlegał kontroli Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, ocena ta nie może być przez organ traktowana jako automatycznie przesądzająca o wyniku postępowania nadzorczego. Dlatego, prowadząc po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ miał obowiązek przyjąć, że J. B. jest stroną postępowania nadzorczego i tym samym osobą uprawnioną do skutecznego wnioskowania o wszczęcie takiego postępowania i udziału w nim jako strona. Natomiast kwestia kręgu stron postępowania podlegającego nadzorowi winna być przedmiotem odrębnej, starannej analizy organu nadzoru w ramach wszczętego postępowania nadzorczego. W rozpatrywanej sprawie argumenty dotyczące tych kwestii przedstawione w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. powinny być bez wątpienia wzięte pod uwagę przez organ, jednakże nie mogą one zastąpić własnych ustaleń organu, ich analizy i oceny prawnej dokonanej przez organ. Przyjęcie odmiennego sposobu rozumienia zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. prowadziłoby nieuchronnie do sytuacji, w której w sposób niedopuszczalny naruszone zostałyby prawa pozostałych stron postępowania. Ponieważ powołany wyżej wyrok zapadł w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, a zatem w sprawie, w której ocenie Sądu podlegał jedynie przymiot strony J. B., postępowanie sądowe toczyło się bez udziału obecnie skarżących, czyli U. T., M.T., A. K. i L. W. Nie mieli oni zatem żadnych możliwości przedstawienia swoich racji i ich obrony przed sądem administracyjnym. Już choćby z tego jednego powodu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. nie może być przez organ rozumiany i interpretowany jako rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony obecnie skarżących, czyli U. T., M. T., A. K. i L. W., w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. W kontrolowanym obecnie postępowaniu organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, uznając, że obecnie skarżącym (lub ich poprzednikom prawnym) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Oceniając przymiot strony skarżących organ oparł się wyłącznie na rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., podkreślając, że uznaje się w tym zakresie związany zapadłym orzeczeniem (art. 153 p.p.s.a.). W ocenie Sądu orzekającego, z przyczyn omówionych powyżej, stanowisko takie uznać należy za chybione i słuszne w tym zakresie są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. Naruszenie to mogło natomiast mieć wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istniejący spór o charakterze cywilnym, dotyczący jednoznacznego ustalenia woli stron zawartych umów cywilnoprawnych i złożonych oświadczeń, musi być rozstrzygnięty przed dokonaniem ustalenia, komu obecnie przysługują prawa dekretowe byłego właściciela nieruchomości warszawskiej.

Formułując zatem wytyczne dla organu Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie ustalić właściwy krąg stron postępowania, biorąc pod uwagę fakt, że A. T. zmarła w dniu [...] 2009 r. Poza tym organ, ponownie rozpatrując sprawę, w zgodzie z treścią art. 153 oraz 170 p.p.s.a., przed wydaniem orzeczenia przeanalizuje oraz weźmie pod uwagę rozstrzygnięcia i argumenty zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13. Następnie organ swoje ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy nie dochodzi do zbiegu postępowań nadzwyczajnych dotyczących kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Kwestia ta była szeroko omówiona w uzasadnieniach wyroków z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/WA 2996/13 oraz I SA/WA 2997/13. Obowiązkiem organów jest bowiem takie prowadzenie dalszych postępowań, aby konkurencyjne tryby nadzwyczajne były stosowane zgodnie z przepisami.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku U. T., A. K. i L. W., reprezentowane przez radcę prawnego, podniosły następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści zawartych w latach 1955-56 umów przelewu praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, organy administracji nie są uprawnione do dokonywania wykładni umowy – w celu ustalenia kto obecnie może domagać się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, a więc komu – zbywcy czy nabywcy roszczeń służy przymiot strony postępowania administracyjnego – bowiem jest to "typowy spór cywilny" który winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny, podczas gdy ustalenie stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organów administracji, niezależnie od tego, czy strony umowy są zgodne co do jej rzeczywistej treści, tym bardziej, że nawet gdyby strony były zgodne co do rzeczywistej treści umowy, nie zwalniałoby to organów administracji a następnie sądów administracyjnych do dokonania wykładni takiej umowy na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego i prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz należytej oceny decyzji w postępowaniu nadzorczym;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, poprzez wskazanie organom administracji, że interpretacja umów cywilnych jest sprawą cywilną, a w związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego, bądź ewentualnie wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie i w związku z tym zawiesić postępowanie administracyjne, podczas gdy interpretacja umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji, tym, bardziej, że wyroki sądów powszechnych nie mogą stanowić dowodów, które miałyby być wykorzystane w innym postępowaniu, a nadto wyrok sądu powszechnego byłby skuteczny jedynie pomiędzy powodem a pozwanym i nie zwalniałby organów administracji od dokonania samodzielnej wykładni umów; nadto w sprawie wykładni umów przelewu praw wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, uznając uprawnienia spadkobierców I. Ś., jak też w sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o sprzedaży lokali w nieruchomości wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 928/13, z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 926/13 i I SA/Wa 930/13 oraz z 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1183/13, I SA/Wa 118413 i I SA/Wa 1185/13, w których dokonał wykładni umów (podzielił stanowisko NSA z wyroku o sygn. akt I OSK 736/13), nie wskazując na istnienie "typowego sporu cywilnego" oraz konieczność wystąpienia do sądu powszechnego o jego rozstrzygnięcie, co z kolei skutkuje sprzecznością pomiędzy oceną prawną i wytycznymi dla tego samego organu administracji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do dalszego postępowania w sprawie nieruchomości warszawskiej, w tym zwłaszcza ponownego rozpoznania spraw, które na skutek różnych wyroków WSA trafią ponownie do organu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Równocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] 2013 r., sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie tej skargi. Jego zdaniem, stan prawny i faktyczny sprawy przesądza o słuszności konstatacji Sądu I

instancji o konieczności dokonania wykładni umów przelewu praw do odszkodowania na drodze postępowania cywilnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli również K. B., [...] Sp. z o.o. oraz M. B., wnosząc o jej odrzucenie bądź oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarli również wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazali, że po stronie skarżących brak jest gravamen. Wskazali również na nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych skargi oraz naruszenie zasady zakazu dokonywania pozornych czynności procesowych poprzez skierowanie skargi formalnie w stosunku do całego orzeczenia podczas gdy zarzuty zmierzają do zakwestionowania jedynie uzasadnienia. Ewentualnie, wnieśli o oddalenie złożonej skargi kasacyjnej w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie.

W dniu 21 stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynęły dwa pisma procesowe uczestników postępowania: J. B., K. B. i Spółki [...] Spółka z o.o., datowane na dzień 20 stycznia 2020 r. i 21 stycznia 2020 r. w których zostało zawarte merytoryczne stanowisko stron w rozpoznawanej sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik uczestników postępowania: J. B., K. B. i Spółki [...] Spółka z o.o., sprostowała treść pkt 2 pisma z dnia 20 stycznia 2020 r. Na rozprawie tej jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił: dopuścić zawnioskowany w skardze kasacyjnej dowód z treści wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] 2013 r. (sygn. akt [...]) oddalającego powództwo E.O. przeciwko M. T., U. T., A.K., L. W. i C. C. o ustalenie. W pozostałym zakresie wnioski dowodowe (zgłoszone przez uczestników postępowania) oddalić jako nieprzydatne, gdyż poglądy wyrażone przez organ administracji publicznej (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestii dopuszczalności dokonywania oceny części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzonej w trybie administracyjnym (ocena dotycząca umów zawartych w latach 50 – tych przez A. D. i spadkobierców W. D.) nie mogły, zwłaszcza w świetle odmiennego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych - stanowić miarodajnego dowodu w analizowanej sprawie.

Odnosząc się do złożonego w tej sprawie przez uczestników postępowania wniosku o przyznanie prawa pomocy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przede wszystkim, że postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, jest ograniczone tylko do rozpoznania zarzutów kasacyjnych. Tymczasem wnioskodawcy: K. B., [...] Sp. z o.o. i M. B. nie wnosili w tej sprawie skargi kasacyjnej (nie byli również skarżącym przed Sądem I instancji), zaskarżony zaś wyrok Sądu I instancji został wydany ponad dwa lata temu. W takich warunkach przyjdzie zauważyć, że jeśli uczestnicy postępowania rzeczywiście chcieliby skorzystać w tym przypadku z pomocy pełnomocnika działającego z urzędu, to wydaje się rzeczą oczywistą, że wniosek w tej materii mogli i powinni złożyć o wiele wcześniej aniżeli w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ponadto zauważyć należy, że treść wniesionej przez uczestników postępowania odpowiedzi na skargę kasacyjną świadczy o pełnym zrozumieniu zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, zwłaszcza tych, o których mowa w art. 173 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z procedurą sądowoadministarcyjną, skarga kasacyjna może być wniesiona od każdego wyroku sądu wojewódzkiego, to jest zarówno od wyroku oddalającego skargę, jak i ją uwzględniającego. Niedopuszczalne jest jedynie wniesienie skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 582 oraz np. postanowienia NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 750/05 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1480/01) a także wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1550/15 oraz 10 października 2018 r. sygn. akt I FSK 1644/16).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu Wojewódzkiego to należało uznać, że była ona dopuszczalna.

Wyjaśnić następnie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Powyższe oznacza, że rozpoznając sprawę, jako Sąd Kasacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany odnieść się do zarzutów kasacyjnych. Przechodząc zatem do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tym niemniej zarzuty te były ze sobą wzajemnie powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Chociaż bowiem uzasadnienie omawianego wyroku zawiera wadliwy pogląd prawny, dotyczący obowiązku zawieszenia przez organ postępowania nieważnościowego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii związanej z rzeczywistą treścią umów zawartych w latach 1955/56, w wyroku tym odnaleźć jednak można pełne wyjaśnienie rozstrzygnięcia i konkretne wytyczne dla organu, który sprawę będzie ponownie rozpatrywał (związane z koniecznością samodzielnego, rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania w dbałości o jednolitość orzecznictwa w związku z wielością postępowań prowadzonych przez strony a których przedmiotem jest dawna nieruchomość warszawska w położona przy ul. [...]).

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego w skardze kasacyjnej poglądu Sądu Wojewódzkiego, wskazać przede wszystkim należy, że wprawdzie Sąd ten nie określił, w jaki sposób (w jakim procesie, wszczętym na jakiej podstawie prawnej) kwestia rzeczywistej treści zawartych w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku umów cywilnych miałaby być rozstrzygnięta przez sąd cywilny to przyjmując, iż Sąd Wojewódzki miał w tym przypadku na myśli powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, uregulowane w art. 189 k.p.c., podkreślić należy, że skuteczność wniesienia tego rodzaju powództwa jest uzależniona od posiadania przez powoda tzw. interesu prawnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, interesu tego nie posiada powód, jeśli (mówiąc ogólnie) istnieje możliwość wytoczenia w danym przypadku powództwa o świadczenie albo sprawa jest rozpatrywana przez organ w postępowaniu administracyjnym. Jedynie więc przykładowo wskazać w tym miejscu trzeba, że w wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. akt I PKN 597/98, OSNP 2000/8/301) Sąd Najwyższy stwierdził, iż powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miały by być wykorzystywane w innym postępowaniu, zaś w wyroku z dnia 15 marca 2002 r. (sygn. akt II CKN 919/99, LEX nr 54376) przyjęto, że powód nie ma interesu prawnego w ustaleniu, gdy istnieje możliwość ochrony prawa na drodze postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził także w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt V CSK 322/17, LEX nr 2552678), w którym uznał, że (cyt.) "Interes prawny co do zasady nie zachodzi, gdy można na innej drodze osiągnąć w pełni lub w większym stopniu ochronę swoich praw. (...). Nie budzi wątpliwości, że celem roszczenia o ustalenie nie może być ustalenie faktów. Powództwo nie może służyć uzyskaniu dowodów, np. dla innego postępowania."

Zauważyć też wypada, że powyższa linia orzecznicza jest konsekwentnie od wielu lat realizowania przez sądy powszechne, które zgodnie podnoszą, że powództwo z art. 189 k.p.c. nie służy zdobyciu dowodu dla innych postępowań to jest postępowań sądowych lub administracyjnych (np. wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I ACa 1555/15, LEX nr 2004478 i z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VACa 1038/17, LEX nr 2503362 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt ACa 444/17).

Poza tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych akcentuje się również, że funkcją powództwa wniesionego w trybie art. 189 k.p.c. jest usunięcie niepewności stanu prawnego zachodzącego pomiędzy powodem a pozwanym poprzez wyrok sądu wydany w tej sprawie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V ACa 1216/17 LEX nr 2488219). Innymi słowy, to prawomocny wyrok, wydany w procesie prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c., ma definitywnie zakończyć spór pomiędzy stronami lub zapobiec powstaniu takiego sporu na przyszłość a nie stanowić rozstrzygający argument (niejako "super dowód") na potrzeby innego postępowania.

W związku z tym, w świetle wyżej przedstawionego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych - w ocenie składu orzekającego w tej sprawie - pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na brak jednolitości rozstrzygnięć, które były wydawane w postępowaniach, związanych z dawną nieruchomością warszawską położoną przy ul. [...], a które kreowała odmienna ocena umów zawartych w latach 1955-1956 przez A. D. i spadkobierców W. D. z I. Ś., konieczne byłoby, aby to sąd powszechny, jako sąd który rozpatruje sprawy cywilne (art. 2 § 1 k.p.c.), rozstrzygnął o rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutkach prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a zatem o sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.c.), nie był uzasadniony.

Fakt ten dobitnie potwierdza również okoliczność, że w wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] 2013 r. (sygn. akt [...]), oddalającym powództwo E.O. przeciwko M.T., U. T., A. K., L. W. i C. C. o ustalenie, Sąd Okręgowy m.in. uznał, iż określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodać też wypada, że powyższe stanowisko zbieżne jest - w tym sensie - z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13), który również został wydany w jednej ze spraw związanych z omawianą nieruchomością, gdyż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wspomnianych wyżej umów. Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postępowaniu należało oceniać owe umowy.

Poza tym wskazać też trzeba, że brak było podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz. 76) oraz z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były uzasadnione, ale nie mogły one jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, zarzuty kasacyjne nie podważały bowiem w żaden sposób tej części motywów wyroku Sądu Wojewódzkiego, które związane były z głównym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji. Po drugie, zarzuty te dotyczyły jedynie poglądu ubocznego, którego zakwestionowanie przez Sąd Kasacyjny nie spowoduje niewykonalności czy braku czytelności zaskarżonego wyroku.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mogły zostać uwzględnione z powodu braku podstaw prawnych.