Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1219/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy A.C. po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1003/15 w sprawie ze skargi E.W., A.W. i R.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1003/15, oddalił skargę E.W., A.W. i R.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania E.W., A.W. i R.W. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydenta m. W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. (dalej jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy Al. [...], róg ul. [...] w W. w Dzielnicy [...] (kategoria obiektu budowlanego XIII), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (dalej decyzja Wojewody [...]).

Organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany nie odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, brak jest również wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego uzgodnień i pozwoleń. W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien sprawdzić zgodność całego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a także zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ I instancji winien zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i uzupełnienia projektu budowlanego o wszystkie wymagane opinie.

Niezależnie od powyższej oceny organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania nie podzielając stanowiska odwołujących się dotyczącego: mocy wiążącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, braku odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, zaprojektowania zbyt małej ilości miejsc parkingowych, usytuowania komory na odpady, braku opinii dotyczącej poziomu hałasu, braku analizy zacienienia, uzgodnienia z konserwatorem zabytków.

E.W., A.W. i R.W. złożyli skargę na powyższą decyzję w części, w jakiej organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty,

a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., na mocy którego przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie przez Prezydenta m. W. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 k.p.a. – to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ II instancji, wydając decyzję kasacyjną, dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

WSA w Warszawie podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego

w zakresie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, bowiem zawiera on w tomie "Projekt zagospodarowania terenu" dwie mapy z projektem zagospodarowania terenu, w tym jedną z dokonaniem korekt poprzez umieszczenie na mapie naklejek bez ich autoryzacji przez projektanta. Ponadto tomy "Projekt zagospodarowania terenu" i "Architektura" zawierają zmiany dotyczące daty sporządzenia na stronie tytułowej bez ich autoryzacji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadnie także organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z [...] października 2014 r. została wydana bez dołączenia wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego uzgodnień i pozwoleń, bowiem: warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...] marca 2007 r. miały termin ważności do dnia [...] marca 2008 r., warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia [...] marca 2007 r. zgodnie z pkt 9.10 były ważne przez 2 lata od ich wydania, zaś decyzja Nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2007 r. o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej była ważna na okres 3 lat od daty jej uprawomocnienia. Organ wskazał także, iż w zakresie projektu "zacieniania" brak jest załączników określających uprawnienia projektantów oraz oświadczeń o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego.

W opinii WSA, omawiane naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) pozwalają na uzasadnioną ocenę, iż za prawidłowe należy uznać kasacyjne rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że kwestionują one jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a skarżący nie oczekują w wyniku rozpoznania skargi uchylenia decyzji Wojewody [...]

z [...] marca 2015 r. Zdaniem Sądu, dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części.

W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny

i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.) będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekanie

w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

(tak w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010r. I OSK 314/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz podane tam orzecznictwo).

WSA w Warszawie podkreślił, że sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli nastąpiło naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie, zaś zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z argumentacją organu, pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do oceny zarzutów skarżących.

Skargę kasacyjną od niniejszego wyroku wniosła E.W. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) § 20 i 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez nie rozpatrzenie merytorycznie podnoszonego przez stronę zarzutu dotyczącego niewłaściwego usytuowania miejsca postojowego dla niepełnosprawnych;

b) zaprojektowania rozdzielnicy RG dla projektowanego budynku w garażu podziemnym;

c) kotłowni gazowej na 4. kondygnacji tego budynku tuż przy budynku objętym ochroną konserwatora zabytków,

d) brak miejsca dla trzepaka,

e) uznania, że zwrot projektu budowlanego po upływie terminu od Konserwatora Zabytków uzasadnia uznanie, że projekt spełnia wymogi, wówczas gdy kierując wniosek do konserwatora zabytków nie wskazano zabytku w postaci budynku przy ul. [...] w R. wpisanego do rejestru zarządzeniem nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2012 r., co narusza art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane albowiem prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków;

f) nie odniesiono się do zakwestionowanych badań geotechnicznych wykonanych przez osobę bez uprawnień do wykonania takich badań oraz bez pozwolenia na prowadzenie robót, co narusza art. 31 i 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie oraz pomięcie w uzasadnieniu wyroku podnoszonego przez stronę zarzutu, kto jest autorem informacji nt. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, choć dane te powinny być czytelne dotyczą bowiem zagrożenia życia i zdrowia, i bezpieczeństwa przyszłych lokatorów oraz mieszkańców okolicznych domów, w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny prawidłowości wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie podstaw zaskarżenia;

2) naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 3 p.p.s.a., tj.:

- art. 2 Konstytucji i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 88, 77 oraz 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nadrzędny dokonujący kontroli instancyjnej decyzji, nie rozstrzyga merytorycznie, co do prawidłowości i kompletności rozstrzygnięcia dokonanego przez skarżony organ, co do istoty sprawy, wydanej w tym postępowaniu decyzji, uznając jedynie, że sama decyzja jako taka, nie ulegnie zmianie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo, iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów i nie odniósł się do wszystkich zarzutów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo ocenił zgodne z prawem działanie Wojewody [...] i zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji była treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu wskazanych powyżej ustawowych przesłanek. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania skargi oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania tego rodzaju rostrzygnięcia, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez Prezydenta m. W. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda [...] wskazał bowiem na konieczność dokonania ustaleń przez organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zakresie zgodności całego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a w szczególności, zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego. Ponadto, organ I instancji powinien w opinii Wojewody [...], zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i uzupełnienia projektu budowlanego o wszystkie wymagane opinie.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą przede wszystkim wybranych elementów składających się na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał, w szczególności projekt budowlany, nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zbędne były rozważania organu odwoławczego co do zasadności zarzutów podnoszonych przez odwołujących się, w tym skarżącą kasacyjnie. W sytuacji, w której projekt budowlany nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw uzasadniających celowość merytorycznego odnoszenia się do zarzutów dotyczących szczegółowych kwestii, w tym technicznych, wynikających z projektu budowlanego. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji obowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego oceni, czy przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi stawiane przepisami Prawa budowlanego i czy możliwe jest jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę objętego nim obiektu budowlanego. Dlatego też fragmentaryczna ocena poszczególnych, wybranych zagadnień merytorycznych, związanych z zakwestionowanym projektem budowlanym pozbawiona jest, w realiach rozpoznawanej sprawy, wartości merytorycznej. Ocena taka jest wręcz dysfunkcjonalna, jeżeli weźmie się pod uwagę charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydawanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji niezasadnie uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do poszczególnych zarzutów odwołania za część równoważną z punktu widzenia jej znaczenia z samą osnową decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a więc nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Wobec tego rozważania organu odwoławczego co do zasadności zarzutów odwołania, dotyczących merytorycznego aspektu sprawy, nie mogły zostać uznane za równoważne osnowie decyzji. Dodatkowo godzi się wskazać, że ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Tym samym zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak

w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.