Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 976/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ pierwszej instancji") nałożył na A.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: "skarżący", "przedsiębiorca") karę pieniężną w kwocie 14.750 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak ustalił WITD naruszenie to polegało na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut i od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut; przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, w sytuacji gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny i od 1 godziny do mniej niż 2 godzin; przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin, w sytuacji gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny; przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin; skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: o czas do 1 godziny i powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut; niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku przez skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny i powyżej 1 godziny do 2 godzin; przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku o czas do mniej niż 3 godzin i od 3 godzin do mniej niż 12 godzin; przekroczeniu dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej o czas od 1 godziny do mniej niż 3 godzin.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, z późn. zm.) przez prowadzenie kontroli wobec mikroprzedsiębiorcy przez okres przekraczający 12 dni roboczych;

- art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 z późn. zm.), dalej: "u.t.d.", przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania, gdyż podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia

i dochował należytej staranności, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, brak podjęcia w toku postępowania przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez należytego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji gdy brak było informacji co do przyczyn nieznacznego przekroczenia czasu pracy kierowców przedsiębiorcy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ odwoławczy") decyzją z 14 września 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył m.in. treść art. 4 pkt 22, art. 92a

ust. 1, 5 i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 u.t.d., art. 189a § 2 k.p.a. i art. 4 lit. f - k oraz

art. 6 ust. 1, 3, art. 8 ust. 1 - 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Stwierdził, że z analizy danych zawartych na 15 kartach kierowcy wynikało, że kierowcy przekroczyli

w wymienianych w decyzji dniach maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, a skarżący podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/ wydruku/ karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. W konsekwencji, zasadne było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za stwierdzone naruszenia, określone w Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD wskazał, że w czterech przypadkach doszło do przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, w sytuacji gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone. Zaznaczył, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. Zasadnie więc WITD zastosował sankcje przewidziane w Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2 oraz Ip. 5.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. i wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 850 zł. Organ odwoławczy podzielił też ustalenia WITD, dotyczące naruszenia polegającego na dwukrotnym wydłużeniu w danym tygodniu jazdy dziennej do 10 godzin o czas powyżej 15 minut do 1 godziny, sankcjonowanego przez Ip. 5.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Przedsiębiorca również w tym przypadku nie okazał dokumentu, który uzasadniałby odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. Mając na uwadze powyższe, GITD stwierdził, że zasadne było utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 50 zł za stwierdzone naruszenie. GITD ocenił, że zasadne było także wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 250 zł za przekroczenie przez kierowcę w ciągu kolejnych dwóch tygodni całkowitego czasu prowadzenia pojazdu o 3 godziny i 23 minuty (kierowca prowadził pojazd przez 93 godziny i 23 minuty), po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerw napięcia. Karę wymierzono zgodnie z Ip. 5.4.1 załącznika nr 3 do u.d.t. W całości również GITD podzielił ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące naruszeń polegających na skróceniu w 12 przypadkach wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (o czas od 53 minut do 2 godzin i 56 minut); sankcjonowanych w Ip. 5.5.1, Ip. 5.5.2 oraz Ip. 5.5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., za które to naruszenia wymierzono łączną karę pieniężną w wysokości

3.750 zł. Za zasadne uznał także sankcjonowanie karą pieniężną w wysokości 200 zł, stosownie do Ip. 5.6.1 załącznika nr 3 do u.t.d., niespełnienie wymogu dzielonego dziennego odpoczynku przez skrócenie w dwóch przypadkach drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny. GINB stwierdził też, że z analizy danych zawartych na

7 kartach kierowcy wynikało, że po rozpoczęciu 24-godzinnego okresu rozliczeniowego,

w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek, kierowcy odebrali krótszy czas nieprzerwanego odpoczynku, przez co skrócili dzienny czas odpoczynku o czas od 3 minut do 3 godzin 43 minuty. Powyższe ustalenie obligowało organ do zastosowania Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.2 oraz Ip. 5.7.3 załącznika nr 3 do u.t.d. i nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.200 zł. Dodał, że w tych przypadkach przedsiębiorstwo również nie okazało podczas kontroli dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. GITD podniósł, że w trzech przypadkach stwierdzono naruszenia, polegające na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, za które przewidziano kary pieniężne w lp. 5.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Analiza danych zawartych na kartach kierowcy, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia, wykazała, że do kolejnego rozpoczęcia odpoczynku tygodniowego przez kierowców upłynęło odpowiednio: 154 godzin i 6 minut, 150 godzin i 42 minuty oraz 150 godzin i 15 minut. Tym samym, zasadne było utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 2.400 zł. Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej, określonego Ip. 5.12.1 załącznika nr 3 do u.t.d., GITD przytoczył treść art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 z późn. zm.) i wskazał, że przedsiębiorca przekroczył dopuszczalny limit czasu pracy 10 godzin na dobę, gdyż wykonywał pracę łącznie przez 11 godzin i 1 minutę, pracując w porze nocnej pomiędzy godziną 00:00 i godziną 04:00. Z uwagi na to, zasadnie nałożono karę pieniężną w wysokości 50 zł.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, dotyczącego prowadzenia kontroli wobec mikroprzedsiębiorcy przez okres przekraczający 12 dni roboczych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 31 sierpnia 2020 r. kontrola

w siedzibie skarżącego rozpoczęła się 14 sierpnia 2021 r. i zakończyła 31 sierpnia 2020 r. W ww. okresie rzeczywisty czas trwania kontroli wyniósł 12 dni. Tym samym organ kontrolny nie naruszył ani art. 55 Prawo Przedsiębiorców, ani zapisów upoważnienia z 13 sierpnia 2020 r., w którym wskazano jako datę rozpoczęcia kontroli 14 sierpnia 2021 r. oraz jako datę przewidywanego terminu zakończenia kontroli 1 września 2020 r. GITD zaznaczył, że nie budzi również wątpliwości, iż protokół kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego został sporządzony 31 sierpnia 2021 r. Natomiast bez znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli pozostaje, kiedy strona zapoznała się z protokołem kontroli. W okresie od 31 sierpnia 2021 r. do dnia doręczenia protokołu stronie żadne czynności kontrolne nie były podejmowane, gdyż kontrola była zakończona. Wyjaśnił, że wskazanie w decyzji WITD błędnej daty sporządzenia protokołu kontroli stanowi oczywista omyłkę pisarską i pozostaje bez żadnego wpływu na postępowanie.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego dotyczącej braku odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności kierowca ma obowiązek sporządzić wydruk zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Skarżący w odniesieniu do stwierdzonych przypadków naruszenia nie okazał wydruków, a wyjaśnienia nie mogą zastąpić tych wydruków. Tym samym przedsiębiorca nie udowodnił, że nie ponosi odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Skarżący w toku postępowania ani w odwołaniu nie przedstawił żadnych dowodów i okoliczności, które mogłyby zwolnić stronę z odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu. Podkreślił też, że to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu.

W złożonej na ww. decyzję skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 92h ust. 1 u.t.d. przez brak uznania, że skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż powinno skutkować zaniechaniem nałożenia kary pieniężnej i umorzeniem postępowania;

- art. 92c u.t.d. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania, gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia i dochował należytej staranności, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć;

- art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców przez prowadzenie kontroli wobec mikroprzedsiębiorcy przez okres przekraczający 12 dni roboczych;

- art. 86, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zebranie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący, brak podjęcia w toku postępowania przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia, z jakiego powodu kierowcy i skarżący przekroczyli normy czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynku, w sytuacji gdy brak było informacji co do sytuacji powodujących nieznaczne przekroczenie czasu pracy kierowców przedsiębiorcy, co mogło mieć wypływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza

w odmowie uznania wiarygodności oświadczeń złożonych w piśmie skarżącego

z 23 września 2020 r. i odwołaniu, podczas gdy te oświadczenia są spójne i logiczne;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym powinna być uchylona.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez WITD art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem czas trwania wszystkich kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych. Zdaniem skarżącego naruszenie to wykona

z tego, że protokół kontroli doręczono mu dopiero 14 września 2020 r., podczas gdy kontrola rozpoczęła się 14 sierpnia 2020 r. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że z art. 49 ust. 1 i 3 Prawa przedsiębiorców wynika, że kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i po doręczeniu upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli jako ostatniej czynności kontrolnej. Taki wniosek wynika ze specyfiki postępowania kontrolnego, które stanowi uporządkowany ciąg czynności od zebrania dokumentacji i jej sprawdzenia aż do czynności o zasadniczym znaczeniu dla kontrolowanego - opracowania protokołu kontroli jako dokumentu opisującego stwierdzony stan i formułującego określone wnioski, i znajduje oparcie w art. 56 ust. 1 ww. ustawy, który to przepis uznaje sporządzenie protokołu za czynność kontrolną. Przepisy art. 55 wskazują, jak długo może trwać kontrola w przedsiębiorstwach - w zależności od ich wielkości, w jednym roku kalendarzowym, przy czym okresy te obejmują tylko dni robocze. W przypadku skarżącego, jako tzw. mikroprzedsiębiorcy, zastosowanie znalazł cytowany art. 55 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnić należy, że czas kontroli określony w tym przepisie, liczony w dniach roboczych, należy odnieść do kontroli w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, to jest do tych czynności organów kontroli, które przeprowadzane są u przedsiębiorcy, w jego siedzibie (lub we wskazanym przez niego miejscu), mając przez to wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Są to czynności organu kontrolującego w siedzibie przedsiębiorstwa, związane m.in. z zapoznaniem się z dokumentacją i zabezpieczeniem dokumentów, akt oraz innych środków dowodowych znajdujących się u kontrolowanego na cele dalszego postępowania (zob. art. 51 ust. 1 ww. ustawy). To te czynności niosą ze sobą pewne uciążliwości dla bieżącej działalności kontrolowanego przedsiębiorcy. Ich liczba nie może przekroczyć 12 dni, w których to właśnie w miejscu działalności przedsiębiorcy prowadzona jest kontrola. Do dni kontroli należy zaliczyć tylko te, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywali w siedzibie przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 7.06.2017 r., II FSK 1418/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro skarżący nie wykazał, że po 31 sierpnia 2020 r., to jest po upływie 12 dni od daty rozpoczęcia kontroli, WITD przeprowadzał w siedzibie przedsiębiorstwa jakiekolwiek czynności kontrolne, to tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców. Data doręczenia kontrolowanemu protokołu kontroli w przedsiębiorstwie nie przesądza o dacie zakończenia kontroli udokumentowanej tym dokumentem.

W sprawie bezsporne jest zaistnienie stwierdzonych przez WITD w toku kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, obejmującej okres od 14 sierpnia 2019 r., do 14 sierpnia 2020 r. i dotyczącej m.in. przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d., naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym związanych z wykonywaniem przewozu drogowego, szczegółowo opisanych w zaskarżonych decyzjach organów inspekcji transportu drogowego, dotyczących: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, w sytuacji gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone i dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin, w sytuacji gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin; przekroczenia maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu; skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego; niespełnienia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku przez skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego; skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego; przekroczenia 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku oraz przekroczenia dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej.

Skarżący nie kwestionuje bowiem, że stwierdzone zdarzenia miały miejsce, lecz wywodzi, że nie miał wpływu na ich powstanie, a ponadto podejmował działania mające na celu zapobieżenie ich powstaniu, w konsekwencji czego nie powinien ponosić wynikających z przepisów u.t.d., konsekwencji prawnych.

Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było nałożenie, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., który przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie, kary pieniężnej w łącznej wysokości 14.750 zł.

Należy podkreślić, że stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10.04.2013 r., II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23.11.2018 r., II GSK 3554/16; 9.07.2019 r., II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 28.06.2022 r., II GSK 1703/18 i z 10.10.2019 r., II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika (zob. wyrok NSA z 24.06.2022 r., II GSK 219/19).

Ustawodawca umożliwił wprawdzie obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zastosowania ww. przepisów, zwłaszcza że okoliczności objęte hipotezą tych przepisów powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie zaś z art. 92c ust. 1 pkt 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Niewątpliwie odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy nie jest bezwarunkowa, o czym stanowią ww. przepisy art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1. Jednakże to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przedłożenia dowodów, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Skarżący podał w skardze, że przekazał kierowcom sprawne samochody,

z działającymi urządzeniami rejestrującym. Zatrudnieni kierowcy zostali przeszkoleni

z zakresu obowiązujących przepisów prawa, zostali zapoznani z regulaminem pracy, zawierającym zapisy mające przeciwdziałać powstawaniu naruszeń i otrzymali do zapoznania się szereg oświadczeń, mających na celu uświadomienie konieczności bezwzględnego dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa. Skarżący układał też grafiki dla kierowców tak, aby mieli oni możliwość pracy zgodnie z ustawą o czasie pracy kierowców.

Podniesione w skardze okoliczności realizowania przez przedsiębiorcę ustawowych obowiązków pracodawcy (np. zapoznanie z regulaminem pracy) i obowiązków w zakresie utrzymania pojazdów w należytym stanie, czy też samo prawidłowe zaplanowania grafików pracy kierowców, w tym np. tras przejazdu, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d., gdyż nie świadczy o funkcjonowaniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, spełniających warunki, wskazane w tym przepisie. Skarżący nie wykazał w toku postępowania przed organami inspekcji transportu drogowego, że rzeczywiście stworzył mechanizm stałej kontroli pracowników i w sposób kategoryczny egzekwuje przestrzeganie norm czasu pracy kierowców. Nie wykazał też, że np. w przypadkach naruszeń podejmował skuteczne środki dyscyplinujące kierowców. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyroki NSA: z 15 października 2015 r., II GSK 1990/14; z 12 marca 2015 r., II GSK 262/14; z 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2527/14; z 17 października 2017 r., II GSK 2818/17).

Należy ponadto zauważyć, że stwierdzone naruszenia były popełniane w pewnych odstępach czasu, na przestrzeni kilku miesięcy, nie miały one zatem charakteru incydentalnego. Tym samym skarżący miałby wpływ na działanie pracowników w tym zakresie, gdyby reagował na bieżąco na zarejestrowane naruszenia czasu pracy kierowców. Kontrole zatrudnionych kierowców powinny być bowiem podejmowane zarówno w trakcie wykonywania pracy, jak i po jej zakończeniu. Podkreślić należy, że pracodawca nie tylko ma obowiązek zapewnić prawidłową organizację pracy kierowców, ale winien przede wszystkim na bieżąco weryfikować i kontrolować przestrzeganie czasu pracy przez zatrudnionych kierowców i wyciągać względem nich konsekwencje w przypadku dostrzeżonych nieprawidłowości. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby takie działania podejmował, gdyż brak było właściwego nadzoru nad stosowaniem się kierowców do obowiązujący przepisów regulujących czas pracy kierowców, a zatem brak było dyscypliny pracy ogólnie wymaganej przy prowadzeniu przewozów drogowych.

Przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., nie da się również wykazać jedynie przez ogólnikowe wskazanie na odbycie przez kierowców szkoleń z zakresu obowiązujących przepisów prawa czy też samo podpisanie przez nich bliżej nieokreślonych oświadczeń, nawet mających uświadomić konieczności bezwzględnego stosowania się do przepisów prawa.

Nie budzi wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w cytowanym wyżej

art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z 24 czerwca 2022 r.,

II GSK 249/19: "dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22.04.2021 r., II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono przykładowo: poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego spornych kar pieniężnych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Także ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów k.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i brak było podstaw do jego uzupełnienia. Nie było konieczne przeprowadzanie z urzędu innych dowodów, w szczególności na istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącego, co jak już wyżej podniesiono, ciąży na przewoźniku a nie organie inspekcji transportu drogowego. Nie naruszono więc wymienionych w skardze przepisów k.p.a. Dodać należy, że zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyroki NSA: z 30.07.2015 r., II GSK 1475/14; z 8.01.2014 r., II GSK 1507/12). Wprawdzie organ administracji ma obowiązek ustalenia obiektywnie istniejącego stanu faktycznego sprawy, lecz z art. 7 k.p.a. nie wynika, że strona może biernie oczekiwać na podjęcie stosownych czynności dowodowych przez organ z urzędu tak długo, aż możliwe stanie się wydanie decyzji pozytywnej i na niej również spoczywa obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku organu badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (zob. wyrok NSA z 9.05.2022 r., II OSK 1424/19). Wynikająca z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15.12.2017 r., II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zaznaczyć należy, że jak wynika z treści decyzji WITD, organ ten nie nakładał kary, w przypadku gdy przedsiębiorca przedłożył wydruki z 2 kart kierowców, na którym kierowcy opisali przyczynę naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego. Ponadto, wbrew zarzutowi skargi, WINB uwzględnił, poparte dowodami, argumenty przedstawione w piśmie skarżącego z 23 września 2020 r., dotyczące naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, opisane w pkt. 10 protokołu z kontroli i nie nałożył kary pieniężnej za te naruszenia, lecz decyzją z 4 grudnia 2020 r. umorzył postępowanie w tym zakresie. Skoro zaś skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., to nie było podstaw do zastosowania tych przepisów.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na zawiadomienie Sądu, skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.