Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz L.R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania L. R. i A. C., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 9793 m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1958 r. Rep. A. [...] rodzice L. R. l. i B. L. nabyli do wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] uregulowaną w księdze wieczystej Kw nr [...].

W 1973 r. zmarła l. L. i spadek po niej odziedziczyli mąż B. L. i córka L. L. ( po 1/2 części).

Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 9793 m2, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...] na imię właścicieli B. i l. małż. L.. Decyzją wywłaszczeniową ustalono odszkodowanie w wysokości 209.074 zł oraz przyznano powyższe odszkodowanie na rzecz: B. L. w kwocie 104.537 zł oraz "nieustalonych spadkobierców l. L." w kwocie 104.537 zł.

L. R. (zd. L.) wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazując, że w dacie wydania tej decyzji i w toku postępowania wywłaszczeniowego jej matka nie żyła, zaś właścicielem nieruchomości była L. R..

Kolegium uznało się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy i postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] r. przekazało sprawę według właściwości do rozpoznania Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stwierdzając w kwestionowanej decyzji żadnej wady nieważności z art. 156 § 1 Kpa.

Od powyższej decyzji L. R. oraz A. C. wniosły odwołania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. jednoznacznej sprzeczności decyzji wywłaszczeniowej z treścią przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej "ustawą", w szczególności z art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 16, 17 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 8 ust. 8 pkt 1, art. 23 ust. 1 ustawy i art. 90 § 1 pkt 1 i art. 45 Kpa oraz trwałej niewykonalności decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Minister wskazał, że celem wywłaszczenia (celem użyteczności publicznej w postaci budownictwa mieszkaniowego) była budowa osiedla mieszkaniowego [...], wnioskodawcą wywłaszczenia nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2 był uprawniony organ administracji państwowej – Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...]. Na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej była wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., zgodna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, której kopia znajduje się w aktach sprawy. Decyzja ta potwierdzała niezbędność i odpowiedniość nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2 na cel wywłaszczenia. Wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do B. L. żyjącego współwłaściciela nieruchomości ujawnionego w Kw nr [...] z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2, jednak rokowania nie doprowadziły do pozytywnego rezultatu, skoro właściciel udokumentował tytuł prawny tylko do pow. 9113 m2. Wobec braku uregulowania w księdze wieczystej stanu prawnego spornej nieruchomości przez spadkobierców zmarłej w 1973 r. I. L. (zmarłego współwłaściciela nieruchomości o pow. 9113 m2) został spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez wystąpienie z ofertą do osoby ujawnionej w księdze wieczystej. Wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1977 r. spełniał wymogi z art. 16 ustawy, a wniosek mógł być w trakcie postępowania uzupełniony o stosowną mapę i decyzję lokalizacyjną. Skoro organ miał obowiązek ocenić wymogi formalne wniosku i wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, to wniosek ten był kompletny.

Dalej Minister podał, że jeżeli chodzi o naruszenia art. 16, art. 17 i art. 18 ustawy, to naruszenia przepisów procesowych poprzez pominięcie w postępowaniu L. L. mogą być kwalifikowane jako podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, że B. L. jako właściciel ujawniony w księdze wieczystej otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczeniu rozprawy. Rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą przeprowadzono z udziałem B. L. w dniu [...] marca 1977 r. Co prawda w rozprawie nie brał udziału biegły Urzędu [...] inż. J. G., jednak brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, który określał cenę taką samą jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sporządzenie operatu na zlecenie strony i przed postępowaniem wywłaszczeniowym nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy i wymogów zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 1974 r. za część nieruchomości odpowiadającej działce budowlanej, a w pozostałej części zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r.

Jeżeli chodzi o wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako uprawnionych do odszkodowania "nieustalonych spadkobierców" po I. L. Minister wskazał, że L. L. dysponując postanowieniem spadkowym mogła uzyskać odszkodowanie wykazując swój tytuł prawny. Decyzja nie była więc niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. W sprawie zastosowano procedurę wywłaszczeniową stosowną dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Poza tym decyzja wywłaszczeniowa zawiera niezbędne elementy formalne: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienia osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i pouczenie o środkach odwoławczych.

Decyzja wywłaszczeniowa została, zgodnie z art. 45 Kpa, doręczona nieznanym z miejsca pobytu spadkobiercom I. L.. Biorąc pod uwagę to, że przyjęto tryb wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i to, że decyzja wywłaszczeniowa ma charakter rzeczowy organ nie naruszył prawa. Kontynuując postępowanie wywłaszczeniowe nie było obowiązku zastosowania przepisu art. 90 § 1 pkt 1 Kpa.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] L. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej przez organ z naruszeniem: 1) art. 7 i art. 77 §1 Kpa (zasada prawdy obiektywnej) poprzez powierzchowną i wybiórczą oraz arbitralną analizę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz jedynie pozorne odniesienie się przy rozpatrzeniu sprawy do części zarzutów odwołania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...], która była niewykonalna w dacie jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały jako, że określała jako właściciela nieruchomości osobę zmarłą, a jako osobę uprawnioną do odszkodowania nieustalonych spadkobierców tej osoby; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z: a) art. 24 ustawy poprzez zaakceptowanie decyzji wywłaszczeniowej, która wskazuje jako właściciela nieruchomości osobę zmarłą przed datą wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej, a w aspekcie orzeczenia o odszkodowaniu jest skierowana do "nieustalonych spadkobierców" I. L., tj. tworu, który nie ma żadnej podmiotowości (nie ma zdolności procesowej, ani prawnej); b) art. 90 § 1 pkt 1 Kpa poprzez zaakceptowanie wydania decyzji wywłaszczeniowej bez ustalenia stron postępowania w sytuacji, gdy zachodziły obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania wobec konieczności ustalenia spadkobierców zmarłej współwłaścicielki wywłaszczanej nieruchomości; c) art. 6 ust. 1 i 4 ustawy poprzez zaakceptowanie zaskarżoną decyzją faktu nieuprawnionego odstąpienia od rokowań przez ubiegającego się o wywłaszczenie i tym samym niewykonania obligatoryjnego trybu cywilnego przed trybem administracyjno-prawnym; d) art. 23 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w której nie ustalono terminu zapłaty odszkodowania oraz nie wymieniono osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz nie zawarto uzasadnienia; e) art. 16 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy oraz art. 59 § 2 i art. 57 § 1 Kpa poprzez akceptację decyzji wywłaszczeniowej pomimo, że została wydana na wniosek, który zawiera braki formalne i nie spełnia szeregu podstawowych wymogów ustawy wymaganych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; f) art. 22 ustawy poprzez zaakceptowanie faktu ustalenia odszkodowania na podstawie pobieżnego nieaktualnego szacunku dokonanego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez osobę niebędącą biegłym oraz bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych, a zatem z naruszeniem wymogu ustalenia odszkodowania przez biegłego powołanego w postępowaniu wywłaszczeniowym według wartości nieruchomości z daty wywłaszczenia; g) art. 3 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, choć ta ostatnia decyzja nie wskazuje i nie wykazuje przesłanek wywłaszczenia i jego podstawy prawnej oraz nie określa w trybie jakiego przepisu prawa oraz w jakim celu następuje wywłaszczenie, ani nie wykazuje, że jest ono niezbędne dla realizacji tego celu; h) art. 21 ust. 2 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i zaakceptowanie wywłaszczenia dokonanego bez ustalenia, czy nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy na cele dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne oraz, czy wnioskodawca dysponuje środkami na wypłatę odszkodowania. W związku z powyższym w skardze L. R. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według przepisów obowiązujących

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, wskazując, że zarzuty skargi stanowią polemikę z ustaleniami organu, a zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa są nieuzasadnione, ponieważ organ odwoławczy dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego oraz ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym.

Analiza przesłanek nieważności zawartych w art. 156 § 1 Kpa prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym wówczas, gdy doprowadziła do wadliwego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, jeżeli chodzi o główne elementy tworzące ten stosunek. Podmioty tego stosunku, tj. organ (który w niniejszej sprawie działał na wniosek), strony postępowania (osoby wywłaszczane) oraz przedmiot tego stosunku (wywłaszczana nieruchomość, podstawa prawna decyzji wywłaszczeniowej).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja wydana przez niewłaściwy organ jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Poza sporem jest to, że decyzja orzekająca o prawach innego podmiotu, niż strona postępowania (skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie), jest także wadliwa w stopniu kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Wadliwa w sposób kwalifikowany jest także decyzja wydana w warunkach oczywiście błędnego zastosowania przepisów stanowiących jej materialne otoczenie prawne (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Z kolei - zdaniem Sądu - decyzja orzekająca, co do przedmiotu, który nie istnieje w takim kształcie, jaki wynika z osnowy decyzji (co ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym - kreującej skutki prawnorzeczowe) również jest obarczona wadą nieważności w postaci jej trwałej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa).

Zdaniem Sądu, wynika to z tego, że takie elementy jak: organ administracji, strona (strony) postępowania, przedmiot postępowania stanowią "główne filary" stosunku administracyjnego, tworzącego sprawę indywidualną. Wady odnoszące się chociażby do jednej z tych składowych należy zatem traktować jako wady kwalifikowane bowiem w przypadku ich wystąpienia stosunek administracyjnoprawny nie może się prawidłowo zawiązać.

W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z akt wywłaszczeniowych wynika, że przed wywłaszczeniem istniała nieruchomość zapisana w Kw nr [...] o pow. 9113 m2 (poświadczony skrócony odpis z Kw nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.). Z kolei całe szeroko rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe (postępowanie ofertowe i właściwe postępowanie wywłaszczeniowe), w tym poszczególne czynności tego postępowania (elaborat szacunkowy, oferta o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wniosek wywłaszczeniowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie, rozprawa) oraz decyzja kończąca to postępowanie (decyzja wywłaszczeniowa) odnoszą się do nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2.

Akta administracyjne dowodzą tego, że wnioskodawca wywłaszczenia – Naczelnik [...] domagał się nabycia od B. L. gruntu o pow. 9793 m2 pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], mimo, że w księdze wieczystej Kw nr [...] figurował grunt o pow. 9197 m2 (mniejszy o 680 m2).

Z powyższego wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie (na etapie rokowań), a następnie wnioskodawca wywłaszczenia wykreowali nieruchomość, która nie istniała w kształcie zaproponowanym przez ten podmiot. Organ wywłaszczeniowy, w stosunku do takiej nieruchomości przeprowadził zaś postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję. Z akt sprawy (np. opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2016 r. i jej załączników ) wynika, że domaganie się nabycia od B. L. gruntu o pow. 9793 m2, zamiast 9113 m2 nie wiązało się z oczywistą omyłką, czy też oczywistym błędem, który mógł być sprostowany w trybie przepisu art. 105 § 1 Kpa.

Tymczasem w przypadku wadliwie oznaczonej nieruchomości nie można było w ogóle rozpocząć rokowań, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy. W toku rozmowy przeprowadzonej przez przedstawiciela Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z B. L. ujawnił się brak dokumentów na nabycie nieruchomości o pow. 9793 m2. Zatem oferta przygotowana na nabycie takiej nieruchomości niejako a limine nie mogła być objęta porozumieniem stron i doprowadzić do zawarcia umowy nabycia. Zdaniem Sądu, wątpliwe jest, aby w ówczesnym stanie prawnym (art. 15, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie - Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) istniała możliwość sporządzenia przez notariusza w formie aktu notarialnego umowy nabycia, o której mowa w art. 6 ustawy, wobec wskazanej przez Naczelnika [...] nieruchomości o pow. 9793 m2 zapisanej w Kw nr [...]. Co do spornej nieruchomości były bowiem niezgodne dwa główne dokumenty. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynikało, że nieruchomość pn. dz. "[...]" ma pow. 9113 m2. Z kolei mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych, wpisana do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] sierpnia 1974 r. nr [...] (na którą później powołał się organ w decyzji wywłaszczeniowej) wskazywała, że działka pn. "[...]" ma pow. 9793 m2. W takim przypadku wnioskodawca wywłaszczenia nie mógł przedstawić wraz z wnioskiem wywłaszczeniowym wyników rokowań, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę (art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy), a to warunkowało dopuszczalność wywłaszczenia.

W takiej sytuacji nie można było przyjąć, że ujawniły się trudne do pokonania przeszkody do prowadzenia rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy). Wadliwie określony przedmiot nabycia na warunkach wywłaszczenia mógł być bowiem łatwo sanowany poprzez zmodyfikowanie przez ubiegającego się o wywłaszczenie przedmiotu oferty do nieruchomości o pow. 9113 m2 zapisanej w Kw nr [...]. Wobec tego trafne jest stanowisko skarżącej, że wydana w takich warunkach decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo – art. 6 ust. 1 ustawy, co wypełniało podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu, decyzja wywłaszczeniowa w której rozstrzygnięciu wadliwie określono przedmiot wywłaszczenia nie mogła wywrzeć skutku rzeczowego, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy, tj. spowodować nabycie przez Skarb Państwa gruntu zapisanego w Kw nr [...] o pow. 9793 m2. Istnieją poważne wątpliwości, co do tego, czy decyzja ta mogła być wykonana w sposób, o którym mowa w przepisie art. 31 ustawy. Na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 45 i art. 52 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) sąd wieczystoksięgowy miał bowiem możliwość dokonania wpisu zgodnego z wnioskiem zainteresowanego, jeżeli nie było istotnych rozbieżności pomiędzy dokumentem będącym podstawą wpisu, a treścią księgi wieczystej. Taki wniosek Sądu jest zasadny w sytuacji, gdy niezgodne z treścią księgi wieczystej Kw nr [...] były dwa główne dokumenty – decyzja wywłaszczeniowa i mapa sytuacyjna nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynikało bowiem, że nieruchomość pn. dz. "[...]" ma pow. 9113 m2. Z kolei decyzja wywłaszczeniowa i mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych, wpisana do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] sierpnia 1974 r. nr [...] wskazywały, że Skarb Państwa nabył poprzez wywłaszczenie nieruchomość pn. dz. "[...]" o pow. 9793 m2.

Zasadnie zatem wskazała L. R. w skardze, że decyzja wywłaszczeniowa orzekająca o wywłaszczeniu wadliwie oznaczonego gruntu była trwale niewykonalna w dacie jej wydania, co wypełnia podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. To stanowisko potwierdza brak ujawnienia przez Skarb Państwa zdarzenia prawnego w postaci wywłaszczenia w księdze wieczystej nr [...], czy też w później założonej elektronicznej księdze wieczystej Kw nr [...]. Z kolei z treści będącego w aktach sprawy odpisu zwykłego z Kw nr [...] wynika, że L. R. i spadkobiercy po B. L. ujawnili swe prawo własności do nieruchomości o pow. 9113 m2 w księdze wieczystej w dniu [...] listopada 2004 r.

Sąd podziela też stanowisko L. R., że wniosek wywłaszczeniowy zawierał braki formalne i wobec tego nie mógł stanowić podstawy do procedowania przez organ wywłaszczeniowy, co do istoty sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie zachowały się oryginalne akta wywłaszczeniowe. Cały tok postępowania, zaczynając od elaboratu szacunkowego, a kończąc na decyzji wywłaszczeniowej, udokumentowany jest w tychże aktach. Wszystkie dokumenty tego postępowania, poczynając od elaboratu szacunkowego, a kończąc na decyzji wywłaszczeniowej, zostały opatrzone kolejnymi numerami (od 1 do 19). Z akt wywłaszczeniowych wynika, że wniosek wywłaszczeniowy nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w 16 ust. 2 pkt 8 ustawy (informacji o środkach, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania). Do wniosku nie zostały dołączone: decyzja lokalizacyjna i mapa obszaru wywłaszczanego, a tego wymagał przepis art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Te braki formalne winny być uzupełnione w trybie art. 59 § 1 Kpa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czego organ wywłaszczeniowy nie uczynił. Z przepisu art. 16 ustawy wynikało, że postępowanie wywłaszczeniowe może być wszczęte jedynie w oparciu o wniosek kompletny pod względem formalnym. Tylko w przypadkach szczególnych (ten przypadek nie zachodził w niniejszej sprawie) postępowanie wywłaszczeniowe mogło być wszczęte mimo tego, że wniosek wywłaszczeniowy nie zawierał wszystkich dokumentów (art. 16 ust. 5 ustawy). Zatem w niniejszej sprawie Naczelnik [...] naruszył w stopniu rażącym przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy wydając po przeprowadzeniu rozprawy, decyzję o charakterze merytorycznym (decyzję wywłaszczeniową), bez wyjaśnienia, czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami na wypłatę odszkodowania i bez uzyskania niezbędnej dokumentacji.

Sąd dostrzegł to, że organ wywłaszczeniowy w treści decyzji wywłaszczeniowej powołał się na mapę sytuacyjną KEM nr [...] i decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., jednakże dokumentów tych nie załączono do wniosku wywłaszczeniowego (nie wymieniono tych dokumentów jako załączniki do wniosku). Te dokumenty nie zostały też przedłożone przez wnioskodawcę wywłaszczenia do sprawy w dalszym toku postępowania. Organ nie wzywał wnioskodawcy do przedłożenia tych dokumentów przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. Na kopiach decyzji lokalizacyjnej Nr [...] pozyskanych w sprawach zwrotowych (akta zwrotowe opisane "[...] ul. [...] Teczka odtworzona", pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r.) brak jakiejkolwiek adnotacji świadczącej o tym, że decyzja ta była składana do organu wywłaszczeniowego. To samo dotyczy pozyskanych kopii mapy sytuacyjnej KEM Nr [...] (k-68 i 100 akt adm. ozn. nr 114/16). Z powyższego wynika, że organ wywłaszczeniowy nie zebrał w toku postępowania wywłaszczeniowego materiału dowodowego dokumentującego lokalizację w terenie inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego [...]. Dane określające decyzję lokalizacyjną i mapę sytuacyjną pozyskał zaś w inny sposób. Jeżeli chodzi o ten pierwszy dokument – z wniosku wywłaszczeniowego, jeżeli chodzi o mapę sytuacyjną – nie wiadomo z jakiego źródła.

Skoro zatem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1977 r. była wadliwa w stopniu kwalifikowanym w zakresie dotyczącym wywłaszczenia to tym samym tego rodzaju wadą obarczona jest w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie, skoro odszkodowanie ustalono w postępowaniu które nie mogło być wszczęte i w oparciu o wycenę szacunkową, nieistniejącej nieruchomości o pow. 9793, zapisanej w Kw nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dostrzegli opisanych wyżej kwalifikowanych wad kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej i organy te błędnie przyjęły, że decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, to zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska L. R., że pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym lub poszczególnych jego etapach świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu – jak trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa – mógłby być rozpatrywany jako podstawa do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).

Cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] mieścił się w celu wywłaszczenia wskazanym w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy (zorganizowane budownictwo mieszkaniowe). Wnioskodawcą wywłaszczenia był organ administracji [...]. Dzielnica [...] była dzielnicą Miasta [...], a zatem naczelnik dzielnicy był niewątpliwie organem wchodzącym w skład miejskich organów administracji państwowej. To stanowisko wzmacnia treść przepisu art. 55 ustawy, który w sensie procesowym zrównuje, na potrzeby tej ustawy, prezydentów miast z naczelnikami dzielnic.

Decyzja wywłaszczeniowa wskazuje cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczana nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Podstawa prawna wywłaszczenia wynika z art. 3 ust. 2 ustawy. Podnoszona w skardze kwestia "niezbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia miałaby znaczenie, gdyby został prawidłowo określony przedmiot wywłaszczenia i gdyby organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci decyzji lokalizacyjnej i mapy sytuacyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy jedynie zasygnalizować, że - co do zasady – niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia dokumentowała w niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji inwestycji wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) oraz uchwały Rady Ministrów Nr 109 z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M. P. Nr 31, poz. 198), lokalizująca dane przedsięwzięcie w terenie. Decyzji tej nie pozyskano na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej. Zasadniczo, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie mógł nabyć nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji dobrowolnie, to jedyną możliwością wykonania decyzji lokalizacyjnej na gruncie prywatnym było wywłaszczenie właściciela tej nieruchomości poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Podnoszona w skardze kwestia sporządzenia wyceny przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nieprzeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych nie mogła świadczyć o rażącym naruszeniu prawa – art. 22 ustawy. Z analizy przepisów ustawy wynika, że w toku szeroko rozumianego postępowania wywłaszczeniowego przyjęto zasadę jednokrotności wyceny. Biegły z listy wojewody sporządzał dla ubiegającego się o wywłaszczenie opinię wskazującą jaka winna być cena nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Natomiast w toku rozprawy jedynie wysłuchiwano opinii biegłych i na tej podstawie ustalano odszkodowanie, co wynika z art. 22 ustawy.

W niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że organ procedował i wydał decyzję wywłaszczeniową w stosunku do osoby zmarłej. Organ wywłaszczeniowy prowadził postępowanie z udziałem B. L. i do niego jako adresata skierował decyzję. Jako uprawnionych do odszkodowania wskazał B. L. i spadkobierców po I. L. (jednym z nich był B. L.). I. L. organ wymienił w treści decyzji jako osobę ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]. Organ miał wiedzę o śmierci I. L. – to wynika z wniosku wywłaszczeniowego i zezwolenia z dnia [...] grudnia 1976 r.

Zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 90 § 1 pkt 1 Kpa nie wchodziło w grę. Przepis ten miał zastosowanie, gdy strona zmarła w toku postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca bowiem I. L. zmarła w 1973 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako osób uprawnionych do odszkodowania nieustalonych spadkobierców I. L. do ½ części nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej istniało prawomocne postanowienie sądu spadku z dnia [...] lutego 1976 r., sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po I. L. i wynikało z niego, że spadek w udziale wynoszącym ½ części nabyli B. L. i L. L.. Wobec tego L. L. w toku postępowania mogła zgłosić swe prawa i być wymieniona jako osoba uprawniona do odszkodowania – art. 20, art. 24 ustawy (była wówczas pełnoletnia). W przypadku złożenia należnej jej sumy odszkodowania do depozytu sądowego (gdyby taki fakt miał miejsce, czego Sąd nie oceniał) skarżąca jako spadkobierca po I. L., legitymujący się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, mogłaby odebrać należną jej kwotę z depozytu sądowego w terminie ustawowym z art. 27 ust. 3 ustawy.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynika termin zapłaty odszkodowania. Organ odwołał się w tym zakresie do przepisu art. 12 ust. 1 ustawy. Skoro wycenie podlegał jedynie grunt, to termin zapłaty odszkodowania wynosił 3 miesiące, licząc od dnia kiedy decyzja ustalająca odszkodowanie, a więc decyzja wywłaszczeniowa w tej części stała się ostateczna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru wyjaśni, czy wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1977 r., w szczególności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w przepisie art. 156 § 2 Kpa. Organ nadzoru rozważy też, czy dla niniejszej sprawy znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).