Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1367/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 161 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 344/11 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 344/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. 81/2011) dot. odpisu protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia 6 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż J. S. w dniu 6 czerwca 2011 r. złożył do Przewodniczącej Rady Gminy w K. wniosek o wydanie odpisów wszystkich planów pracy, protokołów z posiedzeń, uchwał i rocznych sprawozdań z okresu od 2002 r. do dnia dzisiejszego z działań Komisji Rewizyjnej. Ponadto zażądał, że jeżeli Komisja Rewizyjna przeprowadzała "jakieś" kontrole, to wnosi o przesłanie mu odpisów z nimi związanych.

Przewodnicząca Rady Gminy K. w odpowiedzi na powyższy poinformowała skarżącego, że ze względu na obszerny zakres materiału (ponad 700 stron) oraz konieczność anonimizacji danych osobowych w nim zawartych, żądane informacje wskazane we wniosku, zostaną udostępnione w terminie dwóch miesięcy, tzn. do 6 września 2011 r. Następnie, pismem z dnia 5 września 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane informacje są dostępne na stronie internetowej www.klembow.pl (www.klembow.pl→BIP→KomisjaRewizyjna). Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że są to wszystkie dokumenty znajdujące się w zasobach Rady Gminy K. i Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. od 2002 r. do chwili obecnej.

J. S. w dniu 11 września 2011 r. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy K. w zakresie jego wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi podał, że pod wskazanym adresem internetowym brak jest żądanych informacji.

Przewodnicząca Rady Gminy K., w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie i podała, że skarżący został poinformowany, że żądane przez niego informacje publiczne znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej na wskazanej stronie internetowej, a skarżącemu została podana "ścieżka dostępu".

Przewodnicząca Rady Gminy K. w piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. poinformowała, że aktualizacja informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. dotycząca posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 6 czerwca 2011 r. została dokonana w dniu 15 września 2011 r. o godz. 17:17. Zmiana miała charakter "prostujący", a jej wprowadzenie automatycznie spowodowało pojawienie się komunikatu o aktualizacji.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2012 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż żądane informacje publiczne zostały udostępnione po wniesieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność Rady Gminy K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż w myśl art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Innymi słowy mówiąc, umieszczenie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, wyłącza obowiązek zobowiązanego podmiotu do jej udostępnienia na wniosek.

Zdaniem Sądu przedstawione przez organ wyjaśnienia związane z umieszczeniem żądanej informacji w BIP, nie dają podstaw do przyjęcia, że w dacie wniesienia skargi, Rada Gminy K. pozostawała w bezczynności. Sąd podkreślił, że brak możliwości dostępu do informacji publicznej na stronie internetowej może wynikać np. z przyczyn technicznych, a zatem z przyczyn niezależnych od podmiotu zamieszczającego informację w BIP. Brak możliwości dostępu do informacji nie oznacza, że informacja ta nie została zamieszczona przed wniesieniem skargi, a tylko w takiej sytuacja można byłoby stawiać zarzut bezczynności.

W ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu,

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

– art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przedstawionego stanu sprawy poprzez przyjęcie, iż nieudostępnienie danych przez organ wymaganych przez skarżącego było jedynie przejściowym problemem technicznym i nie miało charakteru ciągłego i powtarzającego, choć z rejestru zmian Biuletynu Informacji Publicznej Gminy K., oraz z dokumentów przedstawionych przez Skarżącego wynika, iż pliki nie były zamieszczone przez organ, o czym świadczy komunikat pojawiający się na stronie internetowej "Not found", tzn. nie znaleziono, co oznacza, iż wymagane przez Skarżącego dokumenty nie były udostępnione, nie znajdowały się na serwerze;

– art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawie dotyczących przedmiotu postępowania, tj. dowodów na okoliczność zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. informacji żądanych w przedmiotowej sprawie przez skarżącego;

– naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ administracji publicznej, tj.:

–) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy naruszający słuszny interes skarżącego, uchylanie się organów administracji publicznej od wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

–) art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, oraz poprzez nierozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

–) art. 13 § 1 i 2, art. 14 § 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie udzielenie informacji publicznej wymaganej przez skarżącego od organu w zakreślonym przez skarżącego zakresie;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż organ nie pozostawał bezczynny, mimo ustalenia, iż organ w wyniku "przyczyn technicznych" nie udostępnił wymaganych informacji, co nie stanowi o bezczynności organu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi i instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ,art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 13 § 1 i 2 i art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiadają paragrafów, lecz dzielą się na ustępy, zaś zawarte w nich uregulowania mają charakter materialny, co oznacza że nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4, art. 151 i art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. to analiza ich uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zawierają one niezbędnego elementu jakim jest wykazanie, że naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oprócz ogólnikowego powołania się taki skutek naruszenia, w żaden sposób nie próbuje nawet wskazać z czego ów skutek wynika i na czym polega.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., I OSK 513/11, Lex nr 1069664).

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że skoro, o czym będzie mowa niżej, skarżący skutecznie nie podważył ustaleń Sądu I instancji, że wnioskowana przez niego informacja w dniu 5 września 2011 r. była dostępna na stronach BIP, to Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę uznając, że organ nie jest bezczynny w sprawie, zamiast jak chce tego skarżący umorzyć postępowanie.

Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., I FSK 1838/11, Lex nr 1103907 i z 13 września 2011 r., I FSK 1184/11, Lex nr 964573).

W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu pochodzi z dnia 10 września 2011 r. W tej dacie organ nie pozostawał bezczynny, co słusznie skutkowało oddaleniem skargi i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto trzeba zwrócić uwagę i na to, że skarżący sporządził skargę na bezczynność jeszcze przed zapoznaniem się przez niego z zawartością BIP.

Chybione jest również oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w sytuacji wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2.

Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, co oznacza, że wymienione jako podstawa skargi kasacyjnej przepisy Kpa nie znajdowały w ogóle zastosowania.

W istocie ze skargi kasacyjnej można wyczytać, iż skarżącemu chodzi o to, że Sąd I instancji bezpodstawnie ustalił, że w dniu 5 września 2011 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdowała się informacja żądana przez skarżącego, co skutkowało błędnym uznaniem, że organowi nie można było zarzucić bezczynności w jej udostępnieniu. Zdaniem skarżącego powyższe ustalenie jest nieprawdziwe.

Skarżący kwestionując ustalenia Sądu I instancji odnośnie tego, że w dniu 5 września 2011 r. protokół był dostępny w BIP powołuje się na to, że gdy w dniu 12 września 2011 r. przeglądał zawartość strony internetowej BIP była ona pusta.

Już samo zestawienie powyższych dat dowodzi, że skarżący nie może skutecznie zakwestionować ustaleń w tym zakresie, ponieważ w dniu 5 września 2011 r. nie sprawdzał zawartości strony BIP (s. 2 skargi kasacyjnej). Tym samym załączone przez skarżącego wydruki ze strony internetowej BIP dokonane w dniu 12 września 2011 r. nie mają żadnej mocy dowodowej.

Nietrafne są także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Uzasadnienie zarzutów o charakterze materialnym sprowadza się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z treści uzasadnienia wynika zatem, że stawiając zarzuty o charakterze materialnym skarga kasacyjna zamierza podważyć stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie jest możliwe skuteczne powoływanie się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., FSK 319/11, Lex nr 1122853 ).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organ udostępnił żądane informacje poprzez umieszczenie ich na stronie internetowej BIP Gminy K. w dniu 5 września 2011 r.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Z powyższego wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd nie stosował art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który dotyczy innej formy udostępniania informacji, niż zastosowana w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.