Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 502/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 1  4, § 18 ust. 3 i § 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 9 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którą odmówiono A.B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 maja 2013 r. A.B. wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) do działek rolnych oznaczonych jako: A, B, C, D, E, F, G oraz H o łącznej powierzchni 101,21 ha. W dniu 21 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni zgłosiła do Koła Łowieckiego A szkody łowieckie na działkach ewidencyjnych o numerach "[...]" i "[...]" polegające na zgryzieniu pędu głównego jabłoni. Z przeprowadzonych w dniach 11 i 15 lipca 2013 r. przez upoważnionych przedstawicieli dzierżawcy Koła oględzin uszkodzonej uprawy wynikało, że szkodę w sadzie jabłoniowym wyrządziły zające, myszowate i jeleniowate. Protokoły ostatecznego szacowania szkody o nr 1/2013 i 2/2013 zostały przekazane organowi I instancji w dniu 19 sierpnia 2013 r. Ponadto w dniu 25 czerwca 2013 r. strona zgłosiła do Koła Łowieckiego B szkody łowieckie na działkach ewidencyjnych o numerach "[...]" i "[...]". Z dokonanych w dniu 12 lipca 2013 r. oględzin wynikało, że szkodę polegającą na zgryzieniu pędu głównego w sadzie jabłoniowym wyrządziły gryzonie. Protokół z szacowania szkód łowieckich wpłynął do siedziby organu I instancji w dniu 8 maja 2014 r. Natomiast strona zgłosiła powstanie powyższych szkód strona organowi I instancji w dniu 5 lipca 2013 r. W wyniku przeprowadzonej w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. kontroli gospodarstwa rolnego metodą inspekcji terenowej w zakresie działania Program rolnośrodowiskowy oraz w zakresie wzajemnej zgodności, zakończonej raportami z o numerach "[...]" oraz "[...]", nie stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności w gospodarstwie. Ustalono natomiast niezachowanie minimalnej obsady drzew oraz niespełnienie wymogów ekologicznych materiału szkółkarskiego na działkach rolnych A, B, C, F, H, wskazując w protokole liczby nasadzeń drzew jabłoni na poszczególnych działkach rolnych. W odniesieniu zaś do działek D, E i G stwierdzono, że obsada jest zgodna z przepisami prawa po uwzględnieniu 5% tolerancji.

Uznając za wiarygodne wyniki kontroli na miejscu, organ I instancji wydał w dniach "[...]","[...]" oraz "[...]" decyzje o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., które zostały kolejno uchylone w toku kontroli instancyjnej sprawowanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzjami z dnia "[...]","[...]" i "[...]", a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydaną następnie w dniu "[...]" decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, odstępując jednocześnie od windykacji płatności z lat poprzednich w związku z uznaniem działania siły wyższej w ramach wariantu 2.9. Uznał za prawidłowe wyniki kontroli na miejscu i odrzucił wnioskowany przez stronę dowód w postaci wyników pomiarów działek sporządzony przez firmę C. Odmówił ponadto przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem świadków i biegłych na okoliczność trybu i sposobu przeprowadzania kontroli na miejscu i czasu jej trwania. Odstąpił jednakże od orzeczenia o zwrocie płatności za lata poprzednie, uwzględniając działanie siły wyższej na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, G oraz H oraz uznając, że strona spełniła warunki określone w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 2006 r. Nr 368, s. 15).

Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu skarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jako prawidłowe ocenił ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie do niego przepisów prawa. Odmawiając mocy dowodowej operatom technicznym z pomiaru działek wykonanych na zlecenie strony przez firmę C w dniach od 6 do 27 stycznia 2014 r., odwołał się do pism Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako: Biura Kontroli na Miejscu) z dnia 10 i 17 kwietnia 2014 r. Wskazał, że niemożliwe było wygenerowanie właściwych wersji elektronicznych przekazanych przez stronę pomiarów z uwagi na brak części plików pomiarowych. Po przetworzeniu danych elektronicznych z tych pomiarów i nałożeniu na wygenerowane w ten sposób granice działek pomiarów z kontroli wykonanej przez ARiMR uwidocznione zostały znaczne różnice pomiędzy tymi pomiarami. W kwestii działki rolnej B, w odniesieniu do której powierzchnia stwierdzona w toku kontroli była mniejsza o 2,56 ha od powierzchni deklarowanej we wniosku, organ podniósł, że przebieg granicy tej działki z działką rolną M/M1 wskazuje na istotne rozbieżności dla pomiarów organu i strony. Północna granica działki B w pomiarach strony została przesunięta znacznie na północ w stosunku do pomiaru wykonanego w toku kontroli, przy czym identyfikację granic przeprowadzono w oparciu o granice upraw jabłoni domowej (działka B) i rzepaku ozimego (działka M/M1), a ich prawidłowość potwierdzają wykonane w czasie kontroli fotografie o numerach 53, 54, 55 oraz 59. Rozbieżność obu porównywanych pomiarów dla działki B występowała również przy pomiarze obszaru wyłączonego z uprawy – według kontrolujących – 6,41 ha, zaś według firmy C – 6,31 ha. Kontrolujący wyłączyli bowiem z pomiaru obszar o powierzchni 0,13 ha, oznaczony kodem pokontrolnym DR52 – Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, przylegający do zalesienia i ograniczony od strony działki B wyraźnymi skarpami, bez nasadzeń jabłoni (fotografia o numerze 30). Ponadto pomiar kontrolujących w kompleksie działek rolnych B i M/M1 odnosił się do terenu pozostającego w faktycznym użytkowaniu rolniczym, uwzględnił pola zagospodarowania i granice odniesienia, które określane są zgodnie z użytkowaniem i wyznaczają powierzchnię ewidencyjno - gospodarczą (PEG). Nie zawsze zatem pokrywał się z powierzchnią oraz granicami ewidencyjnymi działki. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej G zastosowano kody pokontrolne DR13+ - Zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, DR50 – Uprawa na niedeklarowanej we wniosku działce ewidencyjnej oraz DR37 – Granice działki rolnej dostosowano do granic działki ewidencyjnej, na której ją deklarowano. Rozbieżności w pomiarach organu i strony wynikały z tego, że do pomiarów strony przyjęto grunty o powierzchni 0,14 ha położone na obcych działek ewidencyjnych o numerach "[...]" oraz "[...]". Za wyjątkiem działek rolnych K/K oraz M/M, dla wszystkich pozostałych działek zastosowane zostały w wyniku kontroli kody z tzw. grupy LPlS - DR50, DR51, DR52, DR53, wskazujące na różnice w polach zagospodarowania (ich powierzchniach i granicach). Podobnie zastosowany w odniesieniu do działek G, I, L oraz Ł kod pokontrolny DR37 powodował rozbieżności w powierzchniach zmierzonych w stosunku do deklarowanych. Organ podkreślił przy tym, że kontrola została wykonana ze znaczną dokładnością, ponieważ zastosowano podczas pomiarów szerokość strefy buforowej 0,5 m. Wskazano, że kontrola na miejscu i pomiary firmy C zostały przeprowadzone w istotnie odmiennych warunkach. W wynikach pomiarów zleconych przez skarżącą uwzględniono bowiem odmienny stan działek rolnych z uwagi na wykonanie na części pól zabiegów agrotechnicznych, m.in. dosadzenia jabłoni. Mając to na uwadze, organ odwoławczy uznał za prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji na wynikach z kontroli na miejscu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przedstawił ponadto w formie tabeli na s. 12 uzasadnienia decyzji zakres nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych skutkujących kodami pokontrolnymi E2 – Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań i E7 – Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Mając na uwadze, że strona realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2010 r., powołał brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 – 4, § 18 ust. 3 i § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), a także § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Wskazał, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. określono m.in. następujące wymogi dla wariantu 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania):

a) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa,

b) utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, która w przypadku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha.

Dodał, że stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. w przypadku pakietu Rolnictwo Ekologiczne płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli:

wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego,

wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego

Zgodnie zaś z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29 poz. 189 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 9 do tego rozporządzenia, szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego drzewek owocowych zostały określone w następujący sposób:

1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej;

2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania;

3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie na działkach rolnych A, B, C, F oraz H stwierdzono mniejszą liczbę drzew niż wymagana ww. przepisami prawa. Ponadto ustalono, że nie wszystkie drzewa spełniają wymogi określone w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Kontrola gospodarstwa strony przeprowadzona została w okresie od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. przez dwa zespoły kontrolne, tj. czterech inspektorów terenowych, przy czym obejmowała pomiar wszystkich działek rolnych w gospodarstwie i identyfikację prowadzonych na nich upraw, a także weryfikację wymogu utrzymywania minimalnej obsady jabłoni (119 szt./ha przy uwzględnieniu tolerancji) i zachowania odpowiedniej jakości materiału nasadzeniowego. Wbrew twierdzeniom strony w raportach z kontroli nie zawarto informacji o 4 – godzinnym czasie wykonywania kontroli w zakresie zliczania drzew. Przedstawiony w piśmie z dnia 27 marca 2015 r. szczegółowy przebieg czynności kontrolnych nie dał też podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego braku dokumentacji w postaci kart zliczeń drzew dla poszczególnych działek, czy też zdjęć każdego drzewka niespełniającego wymogów, oraz oznaczenia tych drzewek na wykonanym dla działki szkicu.

W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego jakości urządzeń pomiarowych wykorzystywanych przez kontrolujących organ odwoławczy podniósł, że kwestia ta była przedmiotem wielokrotnych wyjaśnień Biura Kontroli na Miejscu w pismach z dnia 22 października 2013 r., 14 stycznia i 17 lutego 2014 r. oraz 17 kwietnia 2015 r. Dodał, że kontrole odnosiły się do stanu upraw w danym czasie i miejscu. Nie mogły zatem uwzględniać planowanych przyszłych działań strony. Organ nie uwzględnił zarzutu, że rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane przez Biuro Kontroli na Miejscu. Stwierdził, że okoliczność uzupełnienia obsady w sadach nie mogła mieć wpływu na zasadność wniosku strony o przeprowadzenia ponownej kontroli stosownie do art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Za bezzasadny uznał ponadto wniosek strony o powołanie biegłego z zakresu sadownictwa celem ustalenia, czy beneficjent zaprzestał realizacji programu, czy prowadzi ten program zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym oraz, czy możliwe jest ustalenie i kiedy wystąpił skutek siły wyższej i kiedy był on możliwy do usunięcia, a także wniosek o przeprowadzenie oględzin na okoliczność, że nie zaprzestano realizacji zobowiązania. Stwierdził, że kontrola została przeprowadzona przez inspektorów terenowych posiadających stosowne uprawnienia oraz wiedzę z zakresu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przy czym nie zarzucono stronie zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego, a jedynie niespełnienie wymogów określonych w rozporządzeniu z 2009 r.

Uznając natomiast wystąpienie siły wyższej na deklarowanych we wniosku gruntach, organ odwoławczy powołał art. 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Wskazał, że wystąpienie działania siły wyższej w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej jest uwzględniane wyłącznie w postępowaniach dotyczących zwrotu płatności. Nie znajduje ona natomiast zastosowania w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie przyznania płatności. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 nie zawiera bowiem odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65 ze zm.). Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 41/15. Uznając zatem wystąpienie siły wyższej na deklarowanych we wniosku gruntach, organ wskazał na złożone w dniu 3 lipca 2013 r., tj. jeszcze przed powiadomieniem jej o kontroli na miejscu, oświadczenie strony o zaistniałych szkodach. Dodał, że również w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. strona podała, że pod koniec czerwca zaobserwowała, że w sadach są ślady szkód spowodowane przez zwierzynę i inne czynniki i zgłosiła straty do kół łowieckich. Powyższy fakt znalazł potwierdzenie w datach zgłoszenia szkód w dniu 21 czerwca 2013 r. do Koła Łowieckiego A oraz w dniu 25 czerwca 2013 r. do Koła Łowieckiego B.

Organ odwoławczy nie uwzględnił natomiast żądania strony o uznanie siły wyższej jako czasowej i drobnej niezgodności. Wskazał, że stopniowanie nieprawidłowości ma miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia ich w ramach wzajemnej zgodności. Natomiast stwierdzenie braku wymaganej obsady drzew na większości zadeklarowanych działek nie może stanowić drobnej niezgodności, a potwierdzenie braku obsady w 2014 r. zaprzecza jej tymczasowemu charakterowi. Organ odniósł się również do wyjaśnień strony o uzupełnieniu w całości przed dniem 30 października 2013 r. obsady jabłoni wraz z paszportami sadzonek jabłoni oraz sporządzonej na zlecenie strony opinii dr hab. J.K. i dr inż. B.M. (pracowników Katedry Ogrodnictwa, Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu D). Wskazał, że z opinii tej wynikało, że nieutrzymanie minimalnej obsady drzew na działkach rolnych o łącznej powierzchni 101,21 ha spowodowane było zniszczeniem drzewek przez zwierzynę leśną w głównej mierze lub obumarciem z powodu innych czynników zewnętrznych występujących od wiosny 2013 r. Ponadto, w świetle twierdzeń przedstawionych w opinii, utrzymanie minimalnej obsady drzew na działkach rolnych A-H jest nieekonomiczne i nie rokuje poprawy, wobec czego zalecono zmianę uprawy, albowiem kolejne dosadzanie przy zwiększonej w ostatnich dwóch latach populacji jeleniowatych nie rokuje przetrwania sadu i jego utrzymanie będzie niemożliwe.

W dalszej kolejności organ odmówił uwzględnienia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia następujących przepisów, uznając, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie:

- art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011;

- art. 39 ust. 4 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005;

- art. 69, art. 71 oraz 75 ust. 1 i ust. 2, art. 73 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

- art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 379/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L Nr 30 z dnia 31 stycznia 2009 r.),

- art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ;

- § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz ust. 6 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,

- art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.);

- art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.),

- art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE Nr L 46, s. 1).

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył również art. 77, art. 78 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.". Umożliwił bowiem skarżącej składanie środków dowodowych, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w kwestii poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno – gospdoarczej (PEG), organ wskazał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS, który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. System LPIS jest zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 7312009, komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany przez ARiMR m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami. Jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych w ZSZiK są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Ortofotomapa gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, tj. 2-3 krotnie wyższą, niż dokładność pomiaru w toku kontroli na miejscu.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 20, art. 21 oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych poprzez uniemożliwienie zmiany wariantu 2.9 na 2.1 organ II instancji podniósł, że składając wniosek, strona własnoręcznym podpisem poświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Za niezasadne uznał wnioski o przeprowadzenie szeregu dowodów wymienionych enumeratywnie na s. 36 – 37 decyzji, stwierdzając, że nie wnoszą one nic nowego do sprawy. Wskazał, że obowiązek dowodzenia spoczywający na stronie postępowania wynika wprost z dyspozycji art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dodał, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję, strona wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzuciła im:

- brak rozstrzygnięcia w sprawie i przewlekłość postępowania, z uwagi na to, że już w dniu 10 października 2014 r. organ II instancji posiadał niezbędną dokumentację w sprawie by orzec co do istoty, nie narażając skarżącej na ogromne straty z powodu braku środków na bieżącą działalność gospodarstwa oraz błędy w ustaleniu stanu faktycznego skutkujące odmową płatności, w sytuacji gdy ubytki w sadzie z uwagi na coroczne dosadzenia można było potraktować jako drobną, czasową niezgodność;

- wydanie decyzji na niekorzyść strony w porównaniu do poprzedniej, w której 6 działek rolnych, tj. A, B, D, E, F, G, spełniały wymogi w całości, zaś po dosadzeniu drzew w październiku 2014 r. obsada była pełna na 8 działkach, a działki D, E, G mieściły się w tolerancji 5%;

- błędy w toku kontroli wykonywanej w czasie jazdy samochodem i brak wskazania których konkretnych drzew nie zaliczono do obsady, a także stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszenie w zakresie nieustalenia w sposób prawidłowy powierzchni działek w toku kontroli na miejscu w 2013 r.;

- brak ustaleń co do zmniejszenia powierzchni w 2014 r., co wskazuje, że przeprowadzone w 2013 r. pomiary były niedokładne i odbywały się w czasie jazdy samochodem.

Ponadto zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie

- art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta;

- art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem ubytki w sadzie były okolicznością krótkotrwałą, usuwalną i niemożliwą do przewidzenia w dniu zakładania sadów oraz niezależną od rolnika;

- art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 w związku z art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czyli nieokreślenie ciężaru, zakresu oraz trwania stwierdzonego naruszenia;

- art. 69, art. 71 w zw. z art. 54 ust. 1 lit. c), art. 75 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez ich pominięcie i nieodstąpienie od zastosowanych zmniejszeń płatności;

- art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie ustalił, że płatności z poprzednich lat były nienależne;

- art. 73 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, które utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r.;

- zasad nr 60, 75, 93, 94 i 96 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie stopniowania wykluczeń z uwagi na wagę nieprawidłowości;

- art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie i nieodniesienie się do kwestii winy beneficjenta;

- art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią;

- art. 31 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 65 ust. 2 K.p.a., poprzez ich pominięcie;

- art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, poprzez ich pominięcie, w sytuacji gdy przepisy te stanowią o odstąpieniu od zmniejszenia i redukcji płatności w związku z brakiem możliwości przypisania winy beneficjentowi;

- § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej dla części decyzji w zakresie wariantu 2, w sytuacji gdy zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.;

- § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy i zastosowanie sankcji za kontynuowanie programu z inną uprawą;

- art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepełne ustalenie stanu faktycznego;

- art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie drobnych uchybień przy odstąpieniu od naliczania stronie sankcji;

- art. 77, art. 78 i art. 107 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności jej podstawy prawnej;

- art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez prowadzenie postępowania dowodowego przez niewłaściwy organ;

- art. 20 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie;

- art. 21 ust. 3 ww. ustawy poprzez uznanie, że strona nie udowodniła faktu prowadzenia sadu oraz spełnienia warunków do uznania gruntów za sady;

- art. 71 – 73 oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009;

- art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, dotyczącego terminu zgłoszenia wystąpienia w gospodarstwie rolnym strony siły wyższej;

- art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Nr 1122/2009 w związku z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie nieprawidłowych raportów z kontroli;

- art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, poprzez uwzględnienie pomiarów z kontroli z 2013 r., w sytuacji gdy pomiary organu w 2014 r. potwierdziły wyniki pomiarów wykonanych na zlecenie strony;

- § 47 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie błędnej podstawy prawnej dla części decyzji;

- art. 20, art. 21 oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych;

- § 45 ust. 7a rozporządzenia z dnia 15 marca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez wprowadzenie zmian w programie rolnośrodowiskowym do programów wszczętych na mocy rozporządzenia z 2009 r., bez wymaganych uzgodnień z Komisją Europejską i Radą Ministrów;

- art. 29 w związku z art. 3 pkt 1 ust. 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich pominięcie i błędne przyjęcie, że rozporządzenie z 2013 r. ma pierwszeństwo w stosowaniu;

- art. 138 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez co narażono stronę na przewlekłość postępowania;

- odmowę przyznania płatności na podstawie stanowiska wytycznych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podczas gdy w 2013 r. taka pomoc była wypłacana.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że z okazanych przez nią dowodów zakupu drzew jabłoni wynikało, że obsada wynosiła 135-145 szt./ha. Łącznie w latach 2010 - 2013 zakupiła 35.000 sztuk drzew, przy czym w pierwszym roku zobowiązania posadziła 16.000 drzew. Łącznie na założenie plantacji i jej pielęgnację w latach 2010-2013 wydała 450.000 zł. Z powyższego wynikało, że płatność rolnośrodowiskowa nie wystarczyła nawet na pokrycie bieżących kosztów. Przy czym w wyliczeniach tych nie uwzględniono opracowania prof. K. Z., z którego wynika, że strata rzeczywista w uprawie sadowniczej ekologicznej przy ubytku sadzonki wynosi 158 zł/szt., co powoduje, że utrata 19.000 szt. drzew skutkuje stratą w wysokości 3.000.000 zł. Opóźnia się bowiem czas uzyskania plonu i dochodzą koszty nowych dosadzeń, pielęgnacji, przystosowania drzewa do nowych warunków. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo rolne od 2001 r. W tym czasie dokonała jego powiększenia z 30 ha do prawie 300 ha. Zakupiła niezbędne maszyny i urządzenia, dokonała nakładów na budynki, poprawiła strukturę gleby. Osiąga bardzo dobre plony, co potwierdzają np. informacje niezależnej komisji w protokołach strat z 2012 r. (plon rzepaku na poziomie 4 ton z 1 ha, plon pszenicy na poziomie 7,1 tony z 1 ha). Zatem z pewnością nie podejmowałaby płatności za sady, gdyby uprawa ta była nierentowana, jak próbuje wykazać to organ. Miała nadzieję, że plantacja sadownicza z czasem uzyska także zadowalające wyniki i będzie mogła prowadzić przetwórstwo jabłek. Mimo próśb o ochronę, Koła Łowieckie nigdy nie wykonały jednakże zabiegów odstraszających zwierzynę.

Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał podstawy prawnej odmowy płatności, przy czym błędnie ustalił, że nie mają zastosowania w sprawie art. 73 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W ocenie strony, organ błędnie wyliczył obsadę w toku kontroli, a następnie na tak błędnym założeniu wyliczał procentowo ubytki, albowiem nie było fizycznie możliwe wyliczenie obsady i ilości drzew w 4 godziny, co potwierdzają dane cyfrowe ze zdjęć z dnia 30 lipca – 2 sierpnia 2013 r., dokumentujące zarówno liczenie drzew, jak też powierzchnię działek gruntu. W jej ocenie, braki obsady drzew mogły wystąpić w lipcu 2013 r. jedynie na działce H, zaś pozostałe działki, w szczególności działka C, posiadały obsadę na poziomie 95%, a błędy w wyliczeniach wynikały z oceny dokonywanej przez kontrolujących w czasie jazdy samochodem. W czasie wskazanym na zdjęciach niemożliwe było dokonanie lustracji sadu w sposób wiarygodny, powtarzalny i obiektywny. Strona wielokrotnie dokonywała samodzielnie liczenia drzew i trwało to 2-3 minuty na każde drzewo, łącznie 64 dni. Nie było zatem możliwe policzenie 16.000 szt. drzew na powierzchni 101,21 ha drzew i ustalenie ich wysokości w czasie, jaki został wskazany w raporcie z kontroli oraz na fotografiach. Obliczona przez stronę obsada w lipcu oraz sierpniu 2013 r. wyniosła na każdej działce 140 – 145 szt./1ha. Organ nie przedłożył kart liczenia drzew z obsady, opisu rozstawy rzędów oraz nie podał sposobu liczenia, a kontrolujący, mimo wniosku o wykonanie wspólnie kontroli, odmówili przesunięcia terminu kontroli do daty powrotu strony przebywającej zagranicą. Ponadto okazany stronie do podpisu raport z kontroli nie zawierał załączników (zdjęć z pomiarów działek, liczenia obsady i drzew uszkodzonych), choć powinien spełniać wymogi określone w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i zawierać dane odnośnie tego, czy niezgodność jest drobna i usuwalna, i czy wynikała z winy rolnika, wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia. W ocenie strony, gdyby z raportu kontroli wynikała jej wina, organ mógłby odmówić pomocy; w innych przypadkach powinien wezwać ją do naprawy, a w przypadku podjęcia działań naprawczych – zweryfikować działania naprawcze i odstąpić od sankcji. Ponadto organ nie przekazał stronie pełnych danych wraz z raportami kontroli, odmówił wydania zdjęć i pomiarów na polach w formie cyfrowej, co naruszyło jej prawo do obrony. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż zamierza uzupełnić obsadę na jesieni, przy czym w latach poprzednich działania naprawcze były sanowane. Samo poinformowanie pracowników organu o tym zamiarze na mocy art. 65 K.p.a. ma takie samo znaczenie, jak powiadomienie właściwego organu. Odmowa uwzględnienia zaś uzupełnienia obsady godzi w zasadę zaufania do państwa prawa.

Strona zarzuciła również, że z naruszeniem art. 77 i art. 78 K.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i scedował własne kompetencje na Biuro Kontroli na Miejscu. Przed wydaniem decyzji nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień i nie poinformował o odrzuceniu dowodów, tak by mogła wypowiedzieć się, co do zebranego materiału. Pomimo że protokoły z kontroli mogły podawać nieprawdę, nie zawiadomił prokuratury i nie przeprowadził zgłoszonych przez nią dowodów.

W ocenie skarżącej, organ nie uwzględnił brzmienia art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym uchybienia krótkotrwałe i usuwalne nie powodują żadnych sankcji w danym roku ani na przyszłość. Ponadto podstawą do sankcji może być jedynie bezsprzeczna wina beneficjenta. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości, iż na objętych wnioskiem działkach prowadzono sad i nie zaprzestano realizacji programu rolnośrodowiskowego, a niezgodność była niezależna od beneficjenta, krótkotrwała i została usunięta, a organ o tej okoliczności został poinformowany przed wydaniem decyzji. Skarżąca udowodniła przy tym, że obsada podana przez kontrolujących była nieprawdziwa na podstawie opinii ekspertów w zakresie sadownictwa. Strona dodała, że liczenie obsady i ustalanie przyczyn uszkodzenia drzewa w terenie na zlecenie prof. K. przez łącznie 8 osób trwało 14 dni. Na podstawie tak opracowanych danych ustalono ilość drzew koniecznych do obsady wymaganej na jesieni. Zarzuciła, że kontrolujący podali, że prowadzili kontrolę w od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r., tj. przez okres 14 dni, podczas gdy nie byli oni w tym okresie widziani na terenie gospodarstwa oraz nie potwierdzają tego fotografie. Zdaniem strony, tylko ponowne oględziny połączone w liczeniem drzew i ich opisem pod kątek kwalifikowalności mogą potwierdzić, czy dane w protokole, na jakich organ się oparł, poświadczają stan na działkach. Przy czym zgodnie z dobrą praktyką sadowniczą kontrole winny odbywać się w okresie po możliwym uzupełnieniu obsady, tj. najwcześniej w listopadzie każdego roku. Rolnik zobowiązał się bowiem w programie utrzymywać stan obsady, jednakże nie w każdym dniu danego roku, a w okresie trwania umowy, czyli w każdym danym roku. Zatem kontrole w okresie po powstaniu szkód i w dodatku po zgłoszeniu siły wyższej, a przed okresem umożliwiającym nasadzenia, są bezcelowe i nie mogą stanowić podstawy do odmowy płatności. Zaś po uzupełnieniu obsady beneficjent nie tylko nie podlega wykluczeniu z programu czy odmowie płatności w danym roku, ale ma także uprawnienie do płatności, ponieważ dochował wymagań na dany rok.

W ocenie strony, niezrozumiałe było również, że płatności bezpośrednia i ONW zostały jej przyznane, zaś odmówiono jej płatności rolnośrodowiskowej w tych samych okolicznościach i przy poniesieniu przez nią dodatkowych kosztów w programie rolnośrodowiskowym. Ponadto wskazała, że prowadzone przez ARiMR i Jednostkę Certyfikującą w latach poprzednich kontrole nie potwierdziły żadnych nieprawidłowości. Końcowo odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 395/14 oraz WSA w Olszynie, sygn. akt I SA/Ol 95/14).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki strony oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawę do stosowania norm prawa materialnego.

Przeprowadzona w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że istniały podstawy do odmowy przyznania stronie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. We wniosku o przyznanie płatności za ten rok strona zadeklarowała do objęcia tą płatnością w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) działki rolne o łącznej powierzchni 101,21 ha, podczas gdy w wyniku przeprowadzonej w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu organ ustalił, że powierzchnia kwalifikująca do przyznania płatności w ramach wariantu wynosiła 97.03 ha. Jednocześnie organ stwierdził uchybienia na działkach rolnych A, B, C F i H w zakresie niespełnienia określonych wymagań przez materiał szkółkarski oraz nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów, co skutkowało odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

W ocenie Sądu, oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowisko organu odwoławczego, jest prawidłowe. Mając na uwadze poczynione w wyniku postępowania ustalenia, strona skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny, braku podstaw do przyjęcia, iż spełniła przesłanki przyznania wnioskowanej płatności.

Ustalenia faktyczne w zakresie powierzchni gruntów kwalifikującej się do objęcia w ramach deklarowanego przez stronę wariantu 2.9 organ oparł na pomiarach dokonanych w toku kontroli na miejscu oraz w oparciu o ortofotomapy. Wynikało z nich, że w przypadku działki rolnej B, w odniesieniu do której powierzchnia stwierdzona w toku kontroli była mniejsza o 2,56 ha od powierzchni deklarowanej we wniosku, identyfikację granicy tej działki z działką rolną M/M1 przeprowadzono w oparciu o granice upraw jabłoni domowej zadeklarowanej na działce B oraz rzepaku ozimego, który został zadeklarowany na działce M/M1. Ponadto z powierzchni działki rolnej B uprawnionej do płatności wykluczono obszar wyłączony z uprawy jabłoni o powierzchni 0,13 ha, przylegający do zalesienia i ograniczony od strony działki B wyraźnymi skarpami. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej G rozbieżności w pomiarach organu i strony wynikały z tego, że do pomiarów strony przyjęto grunty o powierzchni 0,14 ha położone na obcych działek ewidencyjnych. Dodatkowo, w przypadku wszystkich działek stwierdzono różnice w polach zagospodarowania (ich powierzchniach i granicach).

Dane odnośnie tych ustaleń zawarte zostały w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni. Z akt sprawy wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną we wniosku ustalona została z wykorzystaniem do pomiarów ortofotomapy. Kontrola na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Nie wykluczało to jednak dokonania przez organ weryfikacji na podstawie ortofotomapy, Odmawiając w tej sytuacji mocy dowodowej operatom technicznym z pomiaru działek wykonanych na zlecenie strony przez firmę C w dniach od 6 do 27 stycznia 2014 r., organ odwoławczy trafnie wskazał, że kontrola na miejscu i pomiary na zlecenie strony zostały przeprowadzone w innym czasie i w odmiennych warunkach. Wskutek tego w wynikach prywatnych pomiarów strony uwzględniono wykonane już po dniu kontroli na miejscu zabiegi agrotechniczne polegające na dosadzeniu jabłoni.

Sąd podzielił również ustalenia organów w kwestii konsekwencji prawnych nieprawidłowości skutkujących zastosowaniem kodów pokontrolnych E2 – Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań i E7 – Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Na działkach rolnych A, B, C, F oraz H stwierdzono mniejszą liczbę drzew niż wymagana (tj. 119 szt. sadzonek jabłoni domowej na 1 ha), spełniających wymogi dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego co do wysokości sadzonki, średnicy pnia i posiadania korzeni określone w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29 poz. 189 ze zm.). Poczynionych w tym ustaleń kontrolujących strona również skutecznie nie podważyła. W szczególności nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy jej zarzuty o prowadzeniu kontroli w tym zakresie z samochodu oraz o 4 – godzinnym czasie jej wykonywania na znacznym areale. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że kontrola była prowadzona w okresie od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. przez dwa zespoły kontrolne, tj. czterech inspektorów terenowych. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia kontroli są w istocie powtórzeniem odwołania i w żaden sposób nie polemizują z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ odniósł się już do tych zarzutów.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów art. 77, art. 78 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, niezebranie pełnego materiału dowodowego i nierozpatrzenie zebranych dowodów w sposób wyczerpujący oraz niespełnienie wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalej jako: "u.w.r.o.w", do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze przepisy art. 21 u.w.r.o.w. zawierają postanowienia modyfikujące przewidziane w K.p.a. zasady postępowania. W szczególności art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. stanowi, że strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek , a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wprost wyłączone zostało stosowanie art. 81 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że organy orzekające w sprawach przyznania płatności rolniczych zwolnione są z obowiązków przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami dowodzenia, logiki i swobodnej oceny dowodów. Wskazane modyfikacje reguł postępowania administracyjnego mają swe podstawy w specyfice postępowań o przyznanie płatności, które inicjowane są wnioskiem ubiegającego się o płatność producenta rolnego, pozostawiając jego woli, czy i w jakim zakresie chce skorzystać z pomocy. W świetle powyższego, to na producenta, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawienia inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania organu.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym żądania po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji umożliwienia zapoznania ze wszystkimi zebranymi dowodami w celu wypowiedzenia się i ewentualnego zgłoszenia wniosków dla weryfikacji ustaleń organu, również co do prawidłowości ustaleń kontroli. Brak tej aktywności strony powoduje, że podnoszone obecnie zarzuty skargi odnośnie pominięcia przez organ istotnych zdaniem strony dowodów i okoliczności, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez naruszenia cytowanych wyżej przepisów postępowania. Zebrany materiał jest kompletny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynione zostały przez organy konieczne ustalenia faktyczne, które - jak wyżej wspomniano - co do zasady wynikają z norm prawa materialnego, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W ocenie sądu, uzasadnienia te w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., wskazując obszernie i trafnie przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Należy zauważyć, że wobec tego, iż w 2013 r. na działkach objętych płatnością stwierdzono wystąpienie siły wyższej w ramach wariantu 2.9, w związku z czym zobowiązanie nie mogło być kontynuowane, prawidłowo nie zostało wszczęte wobec skarżącej postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej z tytułu trwałego zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie oznacza to jednak, że wystąpienie działania siły wyższej powinno zostać uwzględnione w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności za rok, w którym stwierdzono istnienie tego czynnika. Podzielając stanowisko zajęte w przywołanym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 41/15, wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Skoro zaś art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do programów rolnośrodowiskowych, to nie ma podstaw do uznania, że strona zachowała prawo do pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego obszaru w momencie wystąpienia na nim siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Nie znajdowało również podstaw żądanie strony o uznanie siły wyższej jako czasowej i drobnej niezgodności, gdyż – jak trafnie podkreślił organ odwoławczy – stwierdzenie braku wymaganej obsady drzew na większości zadeklarowanych działek nie może stanowić drobnej niezgodności, a potwierdzenie braku obsady w 2014 r., w którym dodatkowo strona dokonała zmiany wariantu płatności rolnośrodowiskowej, zaprzeczało jej tymczasowemu charakterowi. Powołane zaś przez stronę przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dotyczą kwot wypłaconych w latach wcześniejszych, a zatem znajdują zastosowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie.

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do uwzględnienia zarzutu, że kontrola gospodarstwa rolnego, jak również rozstrzygnięcie sprawy, zostało podjęte przez organ niewłaściwy, tj. Biuro Kontroli na Miejscu. Nie był zasadny zarzut pominięcia art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy oraz kosztów jej prowadzenia, jak i możliwości uzupełnienia ubytków tylko wczesną wiosną i późną jesienią oraz dokonanie powyższego przez skarżącą po dnie przeprowadzenia kontroli. Bezzasadny był też zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005, skoro przepis ten odnosi się do przypadków naruszenia zasady wzajemnej zgodności, a przeprowadzona w tym zakresie kontrola nie wykazała nieprawidłowości. W związku ze stwierdzonymi przez organy nieprawidłowościami w zakresie realizacji płatności rolnośrodowiskowej, nie mogą zasługiwać również na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt 12 skargi, dotyczące pominięcia przepisów związanych z przestrzeganiem wymogów w zakresie wzajemnej zgodności, tj. art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, jak również art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Wobec ustaleń dotyczących stwierdzonych w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości opisanych kodami E2 – Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz E7 – Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, Sąd nie uwzględnił też zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r i rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak prawidłowo wskazał organ, w sytuacji podjęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2010 r. na podstawie rozporządzenia z 2009 r., stosownie do § 50 rozporządzenia z 2013 r. wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej podlegał rozpoznaniu według przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.. W świetle unormowań obu aktów, dokonana przez organy ocena kwalifikowalności działek rolnych zgłoszonych do płatności oparta była zatem na przepisach rozporządzenia z 2009 r., natomiast w kwestii rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy płatności prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia z 2013 r. Podniesione zaś przez stronę zarzuty co do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie były już przedmiotem oceny Sądu w wyroku z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Ol 1/16.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił żądań skargi i stwierdził, że jej zarzuty są sformułowane w sposób niezrozumiały i chaotyczny. W ocenie Sądu, skarga nie zawiera żadnych nowych czytelnie sprecyzowanych zarzutów i argumentów dotyczących oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w odniesieniu do zarzutów odwołania, które zostały poddane szczegółowej analizie przez organ odwoławczy. Wyprowadzając w tym zakresie ocenę, organ nie naruszył, zdaniem Sądu, przepisów prawa materialnego ani procesowego. Sama zaś wyłącznie okoliczność, że z zebranego materiału dowodowego skarżąca wyciągnęła inne wnioski niż organ, nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa przez organ.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a..