Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 529/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Decyzja z dnia [...].09.2015 r. Polska Agencja Przedsiębiorczości (PARP) w W. stosownie do treści :

- art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm. – dalej u.p.f. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 6 i 13 oraz ust. 2a porozumienia w sprawie dofinansowania Działania 2.1 Rozwój Kadr Nowoczesnej Gospodarki oraz Działania 2.2 Wsparcie dla systemu adaptacyjności kadr w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr P II/1/2007 zawartego w W. w dniu 12 października 2007 r. pomiędzy Ministrem Pracy i Polityki Społecznej a Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, zmienionego aneksem nr 1 z dnia 7 lutego 2008 r., nr 2 z dnia 20 sierpnia 2008 r., nr 3 z dnia 30 stycznia 2009 r., nr 4 z dnia 7 sierpnia 2009 r., nr 5 z dnia 11 maja 2010 r., nr 6 z dnia 18 czerwca 2012 r., nr 7 z dnia 9 kwietnia 2013 r. i nr 8 z dnia 25 lutego 2015 r. oraz

- art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. – dalej k.p.a.) w zw. 67 u.p.f., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z dofinansowania udzielonego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach umowy z dnia [...] lutego 2014 r. [...] o dofinansowanie projektu pn. [...] (dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki), Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zobowiązała T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do dokonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji zwrotu części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie, 14 718,57 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.

Uwzględniając źródła finansowania wydatków, na kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 14 718,57 zł składają się następujące kwoty :

a) ze środków europejskich 12 510,78 zł wypłacone w dniu 2 kwietnia 2014 r.,

b) z dotacji celowej z budżetu państwa 2 207,79 zł wypłacone w dniu 26 marca 2014 r.

Z uzasadnienia wynika, że na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (zwanej dalej "umową o dofinansowanie") PARP przyznała T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanym dalej "Beneficjentem"), dofinansowanie w kwocie nie wyższej niż 3 574 440,24 zł na realizację projektu pn. [...] (zwanego dalej "Projektem"). Projekt finansowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). Celem głównym Projektu było wzmocnienie proekologicznej działalności 200 małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) z całej Polski przez zwiększenie wiedzy i rozwój eko-kompetencji ich 390 pracowników (min. 30 % K - kobiet) do VI 2015.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu (§ 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie), realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 1 grudnia 2013 r., natomiast umowa o dofinansowanie została zawarta [...] lutego 2014 r. Koniec okresu realizacji projektu przypada na dzień 30 czerwca 2015 r.

W ramach projektu, zgodnie z § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, koszty pośrednie rozliczane były ryczałtem w wysokości nie większej niż 5% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach Projektu, bezpośrednich wydatków kwalifikowanych Projektu, pomniejszonych o zadania zlecone.

Na podstawie harmonogramu płatności będącego załącznikiem nr 2 do umowy o dofinansowanie, PARP przekazała Beneficjentowi w formie pierwszej zaliczki środki w wysokości 1 050 000,00 zł, w tym środki przekazane w ramach dotacji celowej w wysokości 157 500,00 zł w dniu 26 marca 2014 r. oraz w ramach środków europejskich w wysokości 892 500,00 zł w dniu 2 kwietnia 2014

Beneficjent dokonał zwrotu niewykorzystanych środków z zaliczki w łącznej kwocie 940 000 zł, w tym 141 000,00 zł ze środków dotacji celowej oraz 799 000,00 zł ze środków europejskich. Zwrot ww. kwoty został dokonany w dniu 24 kwietnia 2014 r. (200 000,00 zł), w dniu 25 kwietnia 2014 r. (200 000,00 zł), w dniu 28 kwietnia 2014 r. (188 300,00 zł), w dniu 29 kwietnia 2014 r. (200 000,00 zł) oraz w dniu 30 kwietnia 2014 r. (151 700,00 zł). Na podstawie wniosku o płatność nr [...] - jako kwotę do rozliczenia w niniejszym wniosku, PARP przekazała Beneficjentowi kolejną (drugą) zaliczkę w wysokości 100 000,00 zł, w tym środki przekazane w ramach dotacji celowej w wysokości 15 000,00 zł w dniu 2 lipca 2014 r. oraz w ramach środków europejskich w wysokości 85 000,00 zł w dniu 3 lipca 2014 r.

W dniu [...] maja 2014 r. Beneficjent złożył do PARP ostateczną wersję wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 grudnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 (zarejestrowany w PARP pod numerem 3709), w którym wykazał do rozliczenia kwotę dofinansowania w wysokości 93 902,35 zł. Wraz z przedmiotowym wnioskiem Beneficjent pismem z dnia 23 maja 2014 r. (sygn. PARP: DWP 3709) przedstawił swoje stanowisko odnośnie do niekwalifikowania wydatków wskazanych przez PARP w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. - w piśmie tym za niekwalifikowane PARP wskazała wydatki w poz. 1, 2 oraz część wydatków z poz. 3, 4 oraz 5 zapłaconych 15 stycznia 2014 r., tj. w okresie wcześniejszym niż 30 dni przed zawarciem umowy.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. PARP przekazała Beneficjentowi uwagi do korekty wniosku o płatność nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak: (...)) PARP zatwierdziła wniosek o płatność (...) i poinformowała Beneficjenta o wynikach jego weryfikacji. W ramach pisma zatwierdzono wydatki w wysokości 77 620,16 zł oraz stwierdzono wydatki niekwalifikowane w kwocie 16 282,19 zł.

Pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. (sygn. PARP: DWP 3916) Beneficjent ponownie poinformował, iż nie zgadza się z decyzją PARP o niekwalifikowaniu wydatków.

Wydatki niekwalifikowane we wniosku o płatność nr [...] obrazuje tabela

|Poz. zał 1 |Zadanie |Nazwa towaru/usługi |Data zapłaty |kwota brutto |

|1 |Zadanie 5 |Rozliczanie projektu 12/2013 [...] Sp. z o.o. |2013.12.23 |4 800,00 |

| |Zarządzanie | | | |

| |projektem | | | |

|2 |Zadanie 5 |Wynagrodzenie kierownika projektu 12/2013 |2014.01.15 |5 670,40 |

| |Zarządzanie | | | |

| |projektem | | | |

|3 |Zadanie 5 |Wynagrodzenie brutto za grudzień asystent kierownika|2014.01.15; |1 730,27 |

| |Zarządzanie |projektu – F.B. (wynagrodzenie netto 1459,55 zł; ZUS|2014.01.31 | |

| |projektem |155,72 zł; zaliczka na podatek dochodowy 115 zł) | | |

|4 |Zadanie 5 |Wynagrodzenie brutto za grudzień asystent kierownika|2014.01.15; |2 168,93 |

| |Zarządzanie |projektu – H.P. (wynagrodzenie netto 1829,73 zł; ZUS|2014.01.31 | |

| |projektem |195,20 zł; zaliczka na podatek dochodowy 144 zł) | | |

|5 |Zadanie 5 |Wynagrodzenie brutto za grudzień spec. ds. |2014.01.15; |1 137,24 |

| |Zarządzanie |monitoringu i ewaluacji – H.K. (wynagrodzenie netto |2014.01.31 | |

| |projektem |958,89 zł; ZUS 102,35 zł; zaliczka na podatek | | |

| | |dochodowy 76 zł) | | |

|nd |koszty pośrednie ryczałt |nd |nd |775,35 |

| |16 282,19 |

Powyższe wydatki uznane zostały przez PARP za niekwalifikowane, gdyż zostały poniesione (zapłacone) przed okresem kwalifikowalności wydatków w projekcie, tj. w okresie wcześniejszym niż 30 dni przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, podczas gdy z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu wynika, że "wsparcie na realizację Projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem niniejszej umowy, o ile wydatki zostaną uznane za kwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz dotyczyć będą okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 5 ust. 1".

Z kolei zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki [zwanego dalej "Rozporządzeniem POKL")] "do wydatków kwalifikowalnych w ramach wsparcia na rozwój kapitału ludzkiego, wsparcia na wzmacnianie potencjału adaptacyjnego przedsiębiorców oraz wsparcia z przeznaczeniem na projekt innowacyjny nie zalicza się wydatków poniesionych wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu".

Umowa o dofinansowanie projektu została zawarta w dniu [...] lutego 2014 r., co oznacza, że okres kwalifikowania wydatków rozpoczynał się od dnia [...] stycznia 2014 r. Tymczasem wydatki zostały poniesione przez Beneficjenta 23 grudnia 2013 r. oraz 15 stycznia 2014 r.

Za niekwalifikowane zostały uznane wydatki bezpośrednie z poz. 1, poz. 2, poz. 3, poz. 4 oraz poz. 5 załącznika 1 do wniosku o płatność w łącznej wysokości 15 506,84 zł. W związku z niekwalifikowaniem wydatków w ramach kosztów bezpośrednich, za niekwalifikowane uznane zostały także koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w kwocie 775,35 zł, tj. do poziomu 5% wydatków bezpośrednich zgodnie z umową o dofinansowanie (15 506,84 zł * 5%).

Ponadto wydatki z poz. 3, poz. 4 oraz poz. 5 wniosku o płatność zostały poniesione po części 15 stycznia 2014 r. oraz 31 stycznia 2014 r., dlatego za niekwalifikowane należało uznać tylko tę część wydatku, która została zapłacona w dniu 15 stycznia 2014 r. Jednak w związku z faktem, że Beneficjent nie wykazał jaka część wydatku została zapłacona przed [...] stycznia 2014 r., za niekwalifikowane uznano całość ww. wydatków, z zastrzeżeniem możliwości kwalifikowania wydatków zapłaconych w dniu 31.01.2014 r. w kolejnym wniosku, o czym Beneficjent został poinformowany e-mailem opiekuna PARP z dnia 11 czerwca 2014 r.

Beneficjent nie rozliczył przedmiotowych wydatków w kolejnych wnioskach o płatność. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. (sygn. PARP: DWP 5217) Beneficjent poinformował, iż nie zgadza się z decyzją PARP o niekwalifikowaniu wydatków, a w e-mailu z dnia 8 sierpnia 2014 r. widnieje deklaracja, iż środki te nie zostaną zwrócone na konto projektowe. W związku z niezwróceniem przez Beneficjenta kwoty niekwalifikowanej w wysokości 16 282,19 zł pismem z dnia [...] września 2014 r. (znak: [... ]) PARP kolejny raz wezwała Beneficjenta do zwrotu 16 828,19 zł na rachunek PARP wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 207 ust. 1 u.p.f..

Na etapie postępowania administracyjnego, w celu uzupełnienia brakujących informacji, PARP przesłała do Beneficjenta w dniu 23 marca 2015 r. wezwanie do złożenia dodatkowych dokumentów, tj. potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wyciągów bankowych potwierdzających datę zapłaty wydatków w odniesieniu do pozycji, które zostały zapłacone przed i po [...] stycznia 2014 r.

|Poz. zał 1 |Nazwa towaru/usługi |Data zapłaty |kwota brutto |

|3 |Wynagrodzenie za grudzień asystent kierownika projektu – F.B. (ZUS 155,72 zł; |2014.01.31 |270,72 |

| |zaliczka na podatek dochodowy 115 zł) | | |

|4 |Wynagrodzenie za grudzień asystent kierownika projektu – H.P. (ZUS 195,20 zł; |2014.01.31 |339,20 |

| |zaliczka na podatek dochodowy 144 zł) | | |

|5 |Wynagrodzenieza grudzień spec. ds. monitoringu i ewaluacji – H.K. (ZUS 102,35 |2014.01.31 |178,35 |

| |zł; zaliczka na podatek dochodowy 76 zł) | | |

| |788,27 |

W wyniku analizy przedstawionych wyciągów stwierdzono, że poniższe wydatki w łącznej kwocie 788,27 zł zostały zapłacone w okresie kwalifikowania wydatków tj. po [...] stycznia 2014 r.

Tym samym kwota 788,27 zł pomniejsza wydatki niekwalifikowane wykazane w piśmie PARP z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak: [...]), zatwierdzającym wniosek o płatność nr [...]. Wydatki niekwalifikowane wynoszą 15 493,92 zł (16 282,19 zł - 788,27 zł).

Ponadto w piśmie PARP wzywającym Beneficjenta do złożenia dodatkowych dokumentów, zwrócono się również z prośbą o przesłanie wyciągów bankowych z konta dotacji potwierdzających datę refundacji wydatków wykazanych w zał. 1 wniosku o płatność nr [...] w poz. od 1 do 5 oraz kosztów pośrednich. Powyższe informacje były niezbędne do potwierdzenia terminów do naliczenia odsetek, które liczone są od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków.

Dokumentacja została uzupełniona przez Beneficjenta w dniu 7 kwietnia 2015 r. i na jej podstawie stwierdzono, iż wydatki bezpośrednie zostały zrefundowanie w dniu 28 marca 2014 r., natomiast koszty pośrednie w dniu 25 sierpnia 2014 r. To z kolei oznacza, iż dla niekwalifikowanych wydatków bezpośrednich odsetki jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 207 ust. 1 u.p.f. zostaną naliczone w proporcji 85%/15%, tj. dla kwoty wydatków niekwalifikowanych w części 85% (wydatki pokryte z dofinansowania) od dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz dla kwoty wydatków niekwalifikowanych w części 15% (wydatki pokryte z dotacji) od dnia 26 marca 2014 r. do dnia dokonania zwrotu środków na rachunek PARP.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. PARP poinformowała Beneficjenta o odmiennym sposobie naliczania odsetek niż wskazano w wezwaniu do zwrotu z dnia 11 września 2014 r. (znak: [...])). Zgodnie z informacjami przedstawionymi powyżej odsetki od niekwalifikowanych wydatków bezpośrednich liczone będą od dnia wypłaty pierwszej transzy, tj. 2 kwietnia oraz 26 marca 2014 r., a nie jak poinformowano w wezwaniu do zwrotu od 2 i 7 lipca 2014 r.

Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Beneficjent został wezwany do złożenia wyjaśnień w kwestii dokonania zapłaty (refundacji) za uznane przez PARP za niekwalifikowane koszty pośrednie w kwocie 775,35 zł. We wniosku o płatność nr 1 za okres od 1 grudnia 2013 do 30 kwietnia 2014r., Beneficjent wykazał do rozliczenia kwotę kosztów pośrednich w wysokości 4 471,54 zł. PARP pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. uznała za niekwalifikowane koszty pośrednie w kwocie 775,35 zł. Oznacza to, iż za kwalifikowaną została uznana kwota kosztów pośrednich w wysokości 3 696,19 zł.

Z przysłanych w dniu 7 kwietnia 2015 r. wyciągów bankowych wynika, iż koszty pośrednie za okres XII 2013- IV 2014 zostały zrefundowane w dniu 25.08.2014 r. w kwocie 3 696,19 zł.

W związku z pismem Beneficjenta z dnia 6 sierpnia 2014 r. informującym, iż Beneficjent nie zgadza się z kosztami niekwalifikowanymi oraz e-mailem z dnia 8 sierpnia 2014 r. informującym o braku zwrotu środków niekwalifikowanych na konto Projektu, na podstawie przesłanych dowodów (wyciągów bankowych), stwierdzić należy, że wydatki w kwocie 775,35 zł nie zostały zapłacone z konta dotacji, tym samym uznano, że nie ma podstawy do żądania ich zwrotu.

Z przesłanych przez Beneficjenta w dniu 28 kwietnia 2015 r. oraz 26 maja 2015 r. dokumentów wynika, że nie dokonano refundacji kosztów pośrednich w kwocie 775,35 zł, wobec tego o tę kwotę pomniejszono kwotę wydatków niekwalifikowanych, które wynosiły 15 493,92 zł. W ten sposób ostateczna kwota wydatków podlegających zwrotowi została ustalona na poziomie 14 718,57 zł, zgodnie z tabelą poniżej:

|Poz. zał. |Nazwa towaru/usługi |Data zapłaty |kwota brutto |

|1 | | | |

|1 |Rozliczanie projektu 12/2013 J. Sp. z o.o. |2013.12.23 |4 800,00 |

|2 |Wynagrodzenie kierownika projektu 12/2013 |2014.01.15 |5 670,40 |

|3 |Wynagrodzenie za grudzień asystent kierownika projektu – F.B. (wynagrodzenie |2014.01.15 |1 459,55 |

| |netto 1459,55) | | |

|4 |Wynagrodzenie za grudzień asystent kierownika projektu – H.P. (wynagrodzenie |2014.01.15 |1 829,73 |

| |netto 1829,73 zł) | | |

|5 |Wynagrodzenie za grudzień spec. ds. monitoringu i ewaluacji – H.K. |2014.01.15 |958,89 |

| |(wynagrodzenie netto 958,89 zł) | | |

| |14 718,57 |

W związku z brakiem zwrotu środków, w terminie wskazanym w wezwaniu do zwrotu z dnia [...] września 2014 r. (znak pisma: [...]) wszczęto postępowanie administracyjne.

PARP wskazała, że w przedmiotowej sprawie przy żądaniu zwrotu środków wypłaconych Beneficjentowi w roku 2014 (ze środków europejskich stanowiących 85% wypłacanej kwoty oraz z dotacji celowej stanowiącej 15% wypłacanej kwoty) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur regulujących wykorzystanie tych środków, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

W sprawie niniejszej, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 207 ust. 1 pkt 2 tj. ustalono, że środki dofinansowania - środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.p.f. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tym samym, należy wyjaśnić, że pojęcie "procedur", o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f. powinno być interpretowane szeroko i należy uznać, że odnosi się ono do wszystkich zasad postępowania obowiązujących beneficjenta przy wykorzystaniu środków określonych przez instytucje odpowiedzialne za wdrożenie danego programu Operacyjnego, niezależnie od formy wprowadzenia danej procedury. Katalog tych procedur nie został określony zarówno przez ustawodawcę krajowego, jak i unijnego. Za "inne procedury" należy uznawać w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mają zastosowanie do dofinansowania, ale także wytyczne instytucji zarządzającej ustanowionej w danym programie operacyjnym w zakresie wykorzystania dofinansowania i umowę o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków beneficjenta w zakresie przekazanych mu wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., II GSK 732/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Po przeanalizowaniu wniosku o płatność, wyciągów bankowych, zapisów Rozporządzenia POKL oraz zapisów z umowy o dofinansowanie, PARP stwierdziła, że Beneficjent wykorzystał część otrzymanych środków w kwocie 14 718,57 zł z naruszeniem następujących procedur:

- pkt 3.2 ppkt 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki;

- § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r.;

- § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

W myśl pkt 3.2 ppkt 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki "okres kwalifikowalności każdego pojedynczego projektu realizowanego w ramach PO KL (równoznaczny z okresem jego realizacji) określa umowa o dofinansowanie projektu (...)".

Zgodnie z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu "wsparcie na realizację Projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem niniejszej umowy o ile wydatki zostaną uznane za kwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz dotyczyć będą okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 5 ust. 1".

Jednocześnie w myśl § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia POKL "do wydatków kwalifikowalnych w ramach wsparcia na rozwój kapitału ludzkiego, wsparcia na wzmacnianie potencjału adaptacyjnego przedsiębiorców oraz wsparcia z przeznaczeniem na projekt innowacyjny (...) nie zalicza się wydatków poniesionych wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia (a) lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu (b)".

Zdaniem PARP powyższy przepis należy interpretować zgodnie z zasadami logiki prawniczej stosowanymi w konstrukcji przepisów prawnych.

W przepisie tym zastosowanie spójnika "lub" w odniesieniu do dwóch twierdzeń (zdań logicznych) zawartych w tym przepisie wskazuje, że mamy do czynienia z tzw. alternatywą. Alternatywa zachodzi wówczas, gdy jeden z elementów zdania jest zaprzeczeniem pozostałego lub oba elementy są prawdziwe. Inaczej mówiąc: alternatywa dwóch zdań (a, b) jest prawdziwa, jeśli co najmniej jedno z nich jest prawdziwe (a lub b). W odniesieniu do § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia POKL należy także zaznaczyć, że konstrukcja tego przepisu jest oparta na twierdzeniu negatywnym, a nie pozytywnym, o czym świadczy użycie zwrotu: "do wydatków kwaliflkowalnych (...) nie zalicza się".

Beneficjent poniósł wydatki "wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy" i tym samym jedno z twierdzeń (zdań) z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia POKL okazało się prawdziwe i wydatki te uznane zostały za niekwalifikowane. Jednoczesne poniesienie tych wydatków "nie wcześniej niż na 30 dni przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu" nie zmienia faktu, że wydatki te zostały poniesione "wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy" i przez to są niekwalifikowane.

Gdyby przepis § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia POKL miał konstrukcję opartą na twierdzeniu pozytywnym i brzmiał: "do wydatków kwaliflkowalnych (...) zalicza się wydatki poniesione nie wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu", to wówczas poniesienie wydatków w warunkach albo 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia albo 30 dni przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu powodowałoby, że wydatki te byłyby uznane za kwalifikowane. W przedmiotowej sprawie treść przepisu jest jednak inna i stąd wydatki musiały zostać uznane za niekwalifikowane.

Przedmiotowy Projekt rozpoczął się w dniu 1 grudnia 2013 r., a umowa o dofinansowanie została podpisana w dniu [...] lutego 2014 r. Wydatki uznane za niekwalifikowane przez PARP we wniosku o płatność nr [...] zostały poniesione w dniach 23 grudnia 2013 r. oraz 15 stycznia 2014 r. Rozstrzygając kwestię niekwalifikowania wydatków w odniesieniu do zapisów Rozporządzenia POKL należy stwierdzić, iż spełniony jest warunek 1, tzn. wydatki zostały poniesione wcześniej niż 30 dni przed zawarciem umowy, co oznacza iż są niekwalifikowane.

Należy zauważyć, iż Beneficjent pomimo wezwania przez PARP nie zwrócił kosztów końcowego projektu zgodnie z Zasadami finasowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 24 grudnia 2012 r. (zwanymi dalej "Zasadami"), Rozdział 3.1.8.1 "Wydatki niekwalifikowalne stwierdzone na etapie weryfikacji wniosku o płatność (dotyczy to także wydatków stwierdzonych w trakcie kontroli projektu i ujętych w niezatwierdzonych wnioskach o płatność), które nie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu systemu raportowania o nieprawidłowościach i nie stanowią w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Wydatki te powinny podlegać bezzwłocznemu zwrotowi na rachunek projektu bez odsetek. Dotyczy to wszelkiego typu wydatków niekwalifikowalnych stwierdzonych na etapie weryfikacji wniosku o płatność, m.in. wydatków poniesionych niezgodnie z prawem zamówień publicznych, prawem pracy oraz wydatków nieefektywnych i zawyżonych za wyjątkiem wydatków stanowiących podejrzenie nadużycia (oszustwa) finansowego. Beneficjent powinien dokonać bezzwłocznego zwrotu ww. środków na rachunek projektu bez odsetek. Jeśli jednak beneficjent nie dokonuje ww. zwrotu, od niewykorzystanych i niezwróconych środków dofinansowania naliczane mogą być odsetki.

Ponieważ Beneficjent nie dokonał zwrotu środków w wyznaczonym terminie, dopuścił się naruszenia procedur określonych w umowie o dofinansowanie. PARP ustaliła, że naruszenie to stanowi przesłankę zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f.. W związku z powyższym, PARP wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 14 718,57 zł na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.p.f. Środki podlegające zwrotowi stanowią środki wypłacone Beneficjentowi przez PARP w ramach Projektu (zarówno ze środków europejskich jak i dotacji celowej).

Zgodnie z art. 207 ust. 9 i 11 u.p.f. bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważnić instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9. W tej sprawie PARP działa z właściwego upoważnienia.

II. W odwołaniu – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego – T. Sp. z.o.o. zarzuciła naruszenie:

a) pkt 3.2 pkt 1 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowalnych wydatków w ramach POKL w zw. z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu w zw. z § 17 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MRR z 4.9. 2012 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach POKL, poprzez stwierdzenie, iż Odwołujący wykorzystał część otrzymanych środków w kwocie 14718,57 z naruszeniem określonych w tych przepisach procedur, w sytuacji gdy powołane przepisy prawa pozwalają na ocenę wszelkich kosztów poniesionych przez Odwołującego w ramach realizacji projektu jako kosztów kwalifikowalnych, zwłaszcza iż Odwołujący działał zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu;

b) art. 8 i 12 k.p.a. poprzez wydanie wadliwej decyzji naruszającej zasadę zaufania, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej Odwołującemu podstawy rozstrzygnięcia.

III. Decyzją z dnia [... ].01.2015 r. Minister Rozwoju – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.p.f. – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach Organ stwierdził trafność ustaleń faktycznych, jak też zaakceptował zastosowanie normy prawa materialnego. Wskazał, że zgodnie z zapisami Wytycznych podrozdział 3.2 pkt. 4 "co do zasady okres kwalifikowalności wydatków w ramach projektu może przypadać na okres przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, jednak jak stanowi pkt 5 podrozdziału 3.2 Wytycznych Instytucja Pośrednicząca może ograniczyć możliwość kwalifikowania wydatków przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, przy czym podmiot będący stroną umowy ma obowiązek poinformowania o tym beneficjenta odpowiednio wcześniej (...)".

W przedmiotowym przypadku IP informacje o szczegółowych zasadach ponoszenia wydatków przed okresem kwalifikowalności rozumianym w przedmiotowym przypadku zgodnie z Wytycznymi jako 1 grudnia 2013 r. uwzględniła we wzorze umowy będącym załącznikiem do informacji konkursowej, następnie w umowie o dofinansowanie z dnia 28 lutego 2014 r. regulując w § 8 pkt 6, że "wsparcie na realizację projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach projektu przed podpisaniem niniejszej umowy, o ile wydatki zostaną uznane za kwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach PO KL oraz dotyczyć będzie okresu realizacji projektu (...)".

Zgodnie z ww. rozporządzeniem (§ 17 ust. 1 pkt 1) "do wydatków kwalifikowanych (...) nie zalicza się wydatków poniesionych:

1) wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu".

Powyższe oznacza, że wydatki ponoszone przez Odwołującego nie mogły być kwalifikowalne jeżeli zostały poniesione przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu (tj. przed 1 grudnia 2013 - jako okres rozpoczęcia projektu wskazany we wniosku) lub wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o dofinansowanie (tj. 30 dni przed [...] lutego 2014 r., kiedy została zawarta umowa o dofinansowani Pierwszy warunek nie dotyczy niniejszej sprawy. Drugi został naruszony.

W przypadku ponoszenia wydatków wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia okres kwalifikowalności wypadków rozpoczynał się [...] stycznia 2014 r. z uwagi na to, umowa o dofinansowanie została podpisana [...] lutego 2014 r.

Kwestionowane przez organ I instancji wydatki Odwołujący ponosił 23 grudnia 2013 r. i 15 stycznia 2014 r. O ile więc zostały one poniesione po rozpoczęciu realizacji projektu, to nie spełniają warunku poniesienia w okresie maksymalnie 30 dni przed zawarciem umowy, tj. od [...] stycznia 2014 r. Wydatki w kwocie 14 718,57 zł Odwołujący poniósł przed tą datą, a więc naruszył tym samym zapisy § 8 pkt 6 umowy o dofinansowanie.

Jak wynika z treści załącznika nr 1 do wniosku o płatność nr [...] w kolumnie pn. Data zapłaty w wierszach od 1-5 widnieją daty 23.12.2013 r. i 15.01.2014 r. W ocenie Organu odwoławczego właśnie te daty należy uznać za poniesienie wydatku. Zgodnie bowiem z zapisami podrozdziału 3.2 pkt 9 lit. a) Wytycznych: "Za datę poniesienia wydatku przyjmuje się:

a) w przypadku wydatków pieniężnych: (...)

i) dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą - datę obciążenia rachunku banków podmiotu ponoszącego wydatek".

Organ podkreślił, że sam Odwołujący nie kwestionuje, iż dokonał w ww. terminach zapłaty ww. wydatków. W swoim odwołaniu wskazuje, iż ww. zapis rozporządzenia dopuszcza dwie możliwości początkowego terminu okresu kwalifikowalności wydatków, a wybór tego terminu powinien wynikać z "okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie". Odnosząc się do powyższego twierdzenia IZ PO KL podkreśla, iż zapis rozporządzenia wskazujący, jakie wydatki nie będą mogły zostać uznane za kwalifikowalne nie oznacza, iż dopiero w przypadku wystąpienia łącznie obu okoliczności będzie mógł zostać uznany za niekwalifikowany. Przepis wskazuje, że w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z okoliczności, tj. poniesienia wydatków wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu, poniesiony wydatek nie będzie mógł zostać rozliczony. W przedmiotowym przypadku Odwołujący poniósł wydatki wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia, czym w ocenie organu odwoławczego naruszył zapisy § 8 pkt 6 umowy o dofinansowanie, co stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.p.f..

W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub zapisów umowy o dofinansowanie wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f.. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.p.f. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 — tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurę, o której mowa w powyższym przepisie niewątpliwie stanowią zapisy umowy o dofinasowanie projektu. Zatem ww. naruszenie - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 u.p.f. - stanowi podstawę do żądania zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f..

Zgodnie z art. 67 u.p.f.: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) – dalej "o.p."". Tym samym, mając na uwadze zapisy o.p. w myśl art. 54 § 1 pkt 7 "odsetek za zwłokę nie nalicza się (...) za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania." Organ odwoławczy stwierdza, iż znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w dniu [...] lutego 2015 roku. Decyzja z dnia [...] września 2015 r., kończąca prowadzone postępowanie, została doręczona Odwołującemu w dniu 17 września 2015 r., co wynika z daty widniejącej na potwierdzeniu odbioru. Powyższe dowodzi, iż postępowanie trwało ponad 3 m-ce. Co prawda na podstawie art. 54 § 2 o.p. przepisu § 1 pkt 7 "nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu", to jednak w ocenie organu odwoławczego sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 o.p. nie należy naliczać odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji do dnia otrzymania przez Odwołującego decyzji organu I instancji.

Ponadto, postępowanie odwoławcze w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało w dniu [...].10.2015 r., tj. w dniu przekazania do tutejszego organu odwołania beneficjenta od decyzji Prezesa PARP. Zgodnie z art. 139 § 3 o.p. "Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy". Jednocześnie, w myśl art. 54 § 1 pkt 3 o.p. "Odsetek za zwłokę nie nalicza się (..) za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 o.p., do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 o.p.". Przy czym, w myśl art. 139 § 4 o.p. "Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu".

Dwumiesięczny okres rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy upływał w dniu 7 grudnia 2015 r. Tym samym, na podstawie przywołanego art. 54 § 1 pkt 3 o.p. w ramach wydatków niekwalifikowalnych orzeczonych w niniejszej decyzji nie należy naliczać odsetek za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia otrzymania przez Odwołującego niniejszej decyzji.

IV. W skardze – postulującej uchybienie decyzji Ministra Rozwoju i alternatywnie także Organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

a. na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, przejawiające się w szczególności zaniechaniem ustalenia dlaczego umowa o dofinansowanie projektu została podpisana dopiero w dniu [...] lutego 2014 r., w sytuacji, w której przewidywała ona okres realizacji projektu zgodnie ze wskazaniem Wniosku o dofinansowanie projektu oraz Harmonogramem realizacji projektu, tj. od 01.12.2013 r. do 30.06.2015 r.;

• naruszenie art. 8, 11, 12 oraz art. 15 k.p.a. przejawiające się wydaniem decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy, będące przede wszystkim konsekwencją dowolnego przyjęcia, że wydatki poczynione przez Skarżącego w dniach 23.12.2013 r. oraz 15.01.2014 r., nie spełniają kryteriów wydatków kwalifikowalnych w rozumieniu § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w sytuacji gdy obiektywne przesłanki wskazują na ich kwalifikowalność, co w zasadzie stanowi jedynie powtórzenie ustaleń poczynionych prze Organ pierwszej instancji, nie zaś rozpoznanie sprawy na nowo;

• naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia, ze względu na naruszenie pkt. 3.2 ppkt 1 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

b. na podstawie art. 57 § 1 pkt 3) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.p.f. będące konsekwencją naruszenia przez Organ postanowień pkt. 3.2 ppkt 1 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poprzez stwierdzenie, iż Odwołujący wykorzystał część otrzymanych środków w kwocie 14.718,57 zł z naruszeniem określonych w tych przepisach procedur, w sytuacji gdy powołane przepisy prawa pozwalają na ocenę wszelkich kosztów poniesionych przez Odwołującego w ramach realizacji projektu jako kosztów kwalifikowanych, w szczególności w sytuacji, gdy Odwołujący działał zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu, załączonym do Wniosku o dofinansowanie projektu oraz powołanym w Umowie o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie Organ odwoławczy orzekający w postępowaniu odwoławczym ograniczył się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, mimo iż jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istotą zasady dwuinstancyjności jest prawo dwukrotnego rozpoznawania danej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie może zatem ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz winno polegać na podjęciu działań mających na celu pełne wyjaśnienie sprawy, w szczególności z uwzględnianiem okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji.

Zdaniem skarżącej, Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wielu przepisów proceduralnych z uwagi na brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Przede wszystkim zmarginalizował fakty przemawiające na rzecz Skarżącej, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przeczy rozstrzygnięciu PARP.

Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu decyzji pierwszej instancji, w żadnym zakresie nie uwzględnił ani nie odniósł się do kluczowej zdaniem Skarżącego okoliczności, relacji łączącej datę rozpoczęcia realizacji projektu - 1 grudnia 2013 r., a datę podpisania umowy o dofinansowanie – [...] luty 2014r. Skarżący podkreślał w złożonym przez siebie odwołaniu od decyzji PARP, iż to wniosek o dofinansowanie oraz stanowiący jego załącznik harmonogram realizacji projektu, zawierał jedynie informacje o okresie realizacji projektu. Wniosek nie zawierał żadnych informacji dotyczących przewidywanego okresu zawarcia odpowiedniej umowy o dofinansowanie, która ostatecznie została podpisana dopiero dnia [...] lutego 2014 r.

Skarżący wskazał, iż wydatki poniesione w dniu 23 grudnia 2014 r. oraz 15 stycznia 2014 r. były bezpośrednią konsekwencją realizacji Harmonogramu realizacji projektu, stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie oraz przywołanego bezpośrednio w treści umowy o dofinansowanie w § 5 ust. 3. W związku z powyższym, należy postawić tezę, iż Organ pierwszej instancji posiadał wiedzę na temat działań mających zostać podjętych w grudniu 2013 r. oraz styczniu 2014 r., ponieważ były one zaplanowane już na etapie wniosku o dofinansowanie, tj. przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. W ocenie Skarżącego, świadczy o tym również w sposób dobitny treść § 5 umowy, w którym stwierdzono, że okres realizacji projektu jest zgodny z zakresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 5 ust. 1), zaś projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu załączony do Wniosku o dofinansowanie (§ 5 ust. 3).

Ponadto PARP nie poinformowała, w sposób wyraźny Beneficjenta – Skarżącego o zasadach dotyczących kwalifikowalności poniesionych przez niego wydatków. Zdaniem Skarżącego, powoływanie przez Organ odwoławczy sytuacji, jakoby informacja ta była zawarta we wzorze umowy stanowiącym załącznik do informacji konkursowej, należy uznać za stanowczo niewystarczające. Taka ocena jest tym bardziej słuszna, iż jak już podkreślano Organ pierwszej instancji, przy weryfikacji wniosku o dofinansowanie złożonego przez Skarżącego oraz stanowiącego jego załącznik oraz Harmonogramu realizacji projektu, posiadał wiedzę oraz zaakceptował termin realizacji projektu, z czym związane były wydatki poczynione w grudniu 2013 oraz styczniu 2014 r.

Ponadto jak jasno wskazuje treść następujących zapisów umowy, Projekt powinien być realizowany zgodnie z danymi zawartymi we Wniosku o dofinansowanie:

• § 3 ust. 1 Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie (...).

• § 5 ust. 1. Okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie.

• ust. 2 Okres, o którym mowa w ust. 1, dotyczy realizacji zadań w ramach projektu.

• ust. 3. Projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu załączony do wniosku o dofinansowanie.

Uwzględniając powyższe, za aktualną należy uznać tezę Skarżącego, zawartą w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji, iż datę rozpoczęcia okresu kwalifikowalności wydatków w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r., należy określać w odniesieniu do dnia rozpoczęcia realizacji projektu, nie zaś dnia zawarcia umowy. Za zrozumiałe bowiem trzeba przyjąć, że w przypadku posiadania przez Odwołującego informacji odnośnie bezwzględnej niekwalifikowalności wydatków poniesionych 30 dni sprzed dnia zawarcia umowy, realizacja projektu zostałaby wstrzymana do czasu podpisania umowy.

Koniecznym jest zwrócenie, zdaniem Skarżącego, uwagi na niespójność w ustaleniach Organu odwoławczego. Mianowicie, na początkowym etapie realizacji projektu Skarżący nie posiadał informacji odnośnie potencjalnego terminu zawarcia umowy. Tym samym nawet przy uwzględnieniu, iż Skarżący został skutecznie poinformowany o sposobie kwalifikowalności wydatków w ramach projektu, nie miałby możliwości obliczenia 30 dniowego terminu od momentu zawarcia umowy (zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r.). Świadczy to o zaniedbaniu ze strony PARP czego Organ odwoławczy zdaje się zupełnie nie dostrzegać.

Organ odwoławczy – zdaniem Skarżącego – poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne również w zakresie wskazanej w decyzji daty poniesienia wydatków na wynagrodzenie specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji za miesiąc grudzień, wskazując, iż zostały one poniesione 15.01.2015 r., podczas gdy nie miało to miejsca. Tym bardziej świadczy to braku należytej wnikliwości Organu podczas rozpoznawania sprawy. .

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji powołał się również na zapis § 3.2 pkt 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zdaniem Skarżącego, Organ w żaden sposób nie odniósł się jednak do tezy zawartej w odwołaniu od decyzji, dotyczącej tegoż samego zapisu. Zdaniem bowiem Skarżącego może ona mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przywołany zapis stanowi, iż: "Okres kwalifikowalności każdego pojedynczego projektu realizowanego w ramach PO KL (równoznaczny z okresem jego realizacji) określa umowa o dofinansowanie projektu." Zdaniem Skarżącego, treść tego zapisu, równoważy okres realizacji projektu, z okresem jego kwalifikowalności, który winien zostać określony w umowie o dofinansowanie projektu. Okres realizacji projektu został w umowie z dnia [...] lutego 2014 r. określony klarownie, jako okres wskazany we wniosku o dofinansowanie, tj. 1 grudnia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r.

Zdaniem Skarżącego, jest to kolejna przesłanka przesądzająca o określeniu daty, od której koszty projektu powinny zostać uznane za kwalifikowalne w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r., w odniesieniu do dnia rozpoczęcia realizacji Projektu nie zaś do dnia podpisania umowy o dofinansowanie. Ta okoliczność w sposób jednoznaczny przemawia za brakiem podstaw do wydania przez Organ pierwszej instancji decyzji zobowiązującej do zwrotu części środków w kwocie 14.718,57 zł. wraz z odpowiednimi odsetkami.

W związku zaś z tym decyzję Organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji PARP należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe podkreślić należy, iż wskazane wyżej uchybienia Organu pierwszej instancji nie zostały w żaden sposób uwzględnione ani nawet rozpatrzone przez Organ odwoławczy, co powoduje, iż nie sposób uznać by uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe w ocenie Beneficjenta doprowadziło również do uchybienia dalszym przepisom postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. Sporządzanie uzasadnienia jest bowiem silnie powiązane z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zaś na pierwszy plan wysuwa się w tym zakresie, wyrażona w art. 11 k.p.a., zasada przekonywania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7.12.2010 r., II SA/PO 299/10, Legalis).

Podsumowując Skarżący wykazał, iż postępowanie administracyjne charakteryzuje się bardzo silną dominacją organu administracyjnego nad stroną postępowania. Z tego też powodu Ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie szeregu gwarancji procesowych dla strony, chroniących ją przed omnipotencją organów administracji. Główną gwarancją mają być właśnie przywołane we wcześniejszej części niniejszej skargi przepisu procedur administracyjnej. Przepisy te, z osobna jak i łącznie, spełniają funkcje gwarancyjne. Jak wykazano powyżej, przepisy te zostały w istotny sposób naruszone zarówno przez Organ pierwszej instancji jak i Organ odwoławczy.

Wszystkie opisane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły w konsekwencji do nieuwzględnienia wszelkich okoliczności który winny zostać rozpatrzone w ramach niniejszej sprawy. Powyższe zaś w sposób oczywisty doprowadziło do uznania, iż koszty poniesione przez Skarżącego w grudniu 2013 r. oraz styczniu 2014 r., zostały uznane jako niekwalifikowalne w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie rozpatrzył wskazanego w zdaniu poprzednim przepisu w kontekście faktycznej daty realizacji projektu wskazanej w umowie poprzez odwołanie do konkretnych zapisów wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramu realizacji projektu. W rzeczywistości bowiem, to data realizacji projektu winna zostać uwzględniona jako kluczowa dla rozstrzygnięcia o kwalifikowalności wydatków w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r., poczynionych przez skarżącego. Poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, wskazanym we wcześniejszej części pisma, Organ odwoławczy w żaden sposób nie rozpatrzył wskazanych okoliczności, potwierdzając jedynie tezy podniesione przez Organ pierwszej instancji i tym samym utrzymując w mocy decyzję wydaną przez ten Organ.

W konsekwencji powyżej opisanych uchybień - w ocenie Skarżącego - w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.p.f.. Powyższe naruszenie stanowiło bezpośredni skutek uchybienia przez Organ postanowieniom pkt. 3.2 ppkt 1 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z § 8 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które przejawiało się przede wszystkim w twierdzeniu, iż Odwołujący wykorzystał część otrzymanych środków w kwocie 14.718,57 zł z naruszeniem określonych w tych przepisach procedur, w sytuacji gdy powołane przepisy prawa pozwalają na ocenę wszelkich kosztów poniesionych przez Odwołującego w ramach realizacji projektu jako kosztów kwalifikowalnych, w szczególności w sytuacji, gdy Odwołujący działał zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu, załączonym do wniosku o dofinansowanie projektu oraz powołanym w umowie o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014 r.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę również na wskazane szczegółowo w treści odwołania wątpliwości interpretacyjne, jakie budzi treść § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia przez PARP pomocy finansowej w ramach POKL zgodnie z którym "do wydatków kwalifikowalnych w ramach wsparcia na rozwój kapitału ludzkiego nie zalicza się wydatków poniesionych wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu". Przepis ten może być interpretowany bowiem odmiennie niż poczynił to Organ I instancji, a mianowicie w ten sposób, że wystarczające dla możliwości uznania wydatków za kwalifikowalne jest ich poniesienie nie wcześniej niż w dniu rozpoczęcia realizacji projektu lub nie wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Spełnienie jednak którejkolwiek z tych przesłanek czyni dany wydatek kwalifikowalnym. § 17 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia w jednoznaczny sposób przedstawia zatem dwie możliwości określenia początkowego terminu okresu kwalifikowalności wydatków, poczynionych przez Beneficjenta w ramach Projektu. Dlatego też w ocenie Skarżącej zaprezentowana przez PARP interpretacja tego przepisu, podtrzymana przez Organ odwoławczy, jest interpretacją nieprawidłową, a co więcej interpretacją rozszerzającą, dokonaną na niekorzyść Beneficjenta, a zatem naruszającą § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie udzielenia przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu środków, w sytuacji gdy kwestionowane wydatki powinny być uznane za kwalifikowalne.

V. W odpowiedzi na Skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie Organu II instancji – w zakresie ponownego rozpoznania sprawy – uchybia wzorcowi nakreślonemu przez ustawodawcę, w szczególności brak jest spełnienia wymogu ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Nie czyni zadość temu wymogowi odwoływanie się do ustaleń poczynionych przez Organ I instancji.

W sytuacji, gdy uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, to brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu (vide pkt III uzasadnienia Sądu).

VII. Najistotniejszym wątkiem sprawy – a ten prawidłowo został rozważony przez Organy I i II instancji – jest kwestia rozbieżności w interpretacji zawartej przez strony umowy o dofinansowanie projektu (także w kontekście zapisów wniosku o dofinansowanie) w relacji do Wytycznych i co najistotniejsze – do przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu przy wykładni zapisów umowy decydujące znaczenie mają regulacje rozporządzenia MRR z 4.09.2012 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach POKL, w szczególności § 17 ust. 1 pkt. 1 – o czym obszernie niżej.

VIII. Przypomnieć zatem należy, że Skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. zawarła z PARP umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Głównym celem projektu było wzmocnienie proekologicznej działalności MSP z całej Polski przez zwiększenie wiedzy i rozwój eko-kompetencji pracowników. We wniosku o dofinansowanie wskazano okres realizacji projektu na 1.12.2013 r. do 30.06.2014 r. Podczas weryfikacji wydatków przedstawionych we wniosku o płatność stwierdzono nieprawidłowości w postaci wydatków poniesionych w okresie dłuższym niż 30 dni przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Organów i twierdzi, że zaskarżona decyzja jest wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Skarżąca nie kwestionuje, że wydatki zostały poniesione w okresie ustalonym przez Organ dłuższym niż 30 dni od daty podpisania umowy. Jednak stara się wykazać, że powyższe wynika z winy Organu oraz, że termin początkowy na ponoszenie wydatków powinien być liczony nie od daty podpisania umowy lecz daty wskazanej we wniosku o dofinansowanie.

IX. Wydatki aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne - zdaniem Sądu – spełniać powinny łącznie szereg warunków. Co do zasady okres kwalifikowalności obejmuje okres po podpisaniu umowy o dofinansowanie jednocześnie zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie. Jednak czasami zdarza się że realizacja projektu rozpoczyna się przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się Skarżąca na mocy podpisanej umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 2 umowy) w pkt 3.2 Podrozdział 2 - Okres kwalifikowalności zawierają regulacje w tym zakresie. I tak w pkt 5 (podrozdział 2 - Okres kwalifikowalności) czytamy, że co do zasady, okres kwalifikowalności wydatków w ramach projektu może przypadać na okres przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. Jednak już w pkt 6) mamy ograniczenie tej zasady, a mianowicie, że Instytucja Pośrednicząca (tj. PARP) może ograniczyć możliwość kwalifikowania wydatków przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, przy czym podmiot będący stroną umowy ma obowiązek poinformowania o tym Beneficjenta odpowiednio wcześniej (np. w przypadku projektów konkursowych - co najmniej w dokumentacji konkursowej). Z nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji (na etapie organizowania konkursu) wywiązał się zawierając w dokumentacji konkursowej odpowiednie zapisy. Skarżąca nie kwestionuje również tej okoliczności, co oznacza, że miała obowiązek dołożenia należytej staranności i ostrożności przy planowaniu i dokonywaniu wydatków.

X. W ocenie Sądu § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczy dwóch sytuacji, kiedy wydatki nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne (mimo, że spełniają inne wymogi określone np. w Wytycznych). Jedna, która nie dotyczy przypadku Skarżącej, a mianowicie, że wydatki są ponoszone w okresie przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu i druga, że wydatki są ponoszone wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy, o udzielenie wsparcia. Próba interpretacji powyższego zapisu dokonana w skardze jest w ocenie Sądu nieprawidłowa, jest sprzeczna z wykładnią językową. Rację miałaby Skarżąca, gdyby zapis rozporządzenia brzmiał, że wydatki są kwalifikowalne jeżeli spełniają jeden z warunków tam wskazanych. Natomiast ustawodawca w § 17 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie określił negatywne przesłanki kwalifikowalności czyli, że wydatki poniesione wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia lub przed dniem rozpoczęcia realizacji projektu są niekwalifikowalne. Tak więc nie ma racji Skarżąca stwierdzając, że "powołane przepisy prawa pozwalają na ocenę wszystkich kosztów poniesionych przez Odwołującego w ramach realizacji projektu jako kosztów kwalifikowanych (...)".

Właśnie zapis rozporządzenia § 17 ust. 1 pkt. 1 nie pozwala na uznanie wydatków poniesionych wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o dofinansowanie za kwalifikowalne. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko, że Skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków z otrzymanego dofinansowania, co wiązało się z wypełnieniem przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.p.f. i koniecznością wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

XI. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznaje je za niezasadne. Organy działając w ramach swoich ustawowych kompetencji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzając wszechstronną analizę wszystkich istotnych okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja jest prawidłowa. Innymi słowy, utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, ocena sprawy dokonana przez organ odwoławczy będzie co do istoty taka sama jak ocena, która została zawarta w decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zbieżnych argumentów co w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie podważa dwukrotnego rozpatrzenia i sprawy. Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu art. 15 k.p.a., na co wskazuje Skarżąca (vide krytyczne uwagi w pkcie VI uzasadnienia Sądu) .

Skarżąca podnośni, że Organ nie odniósł się do kluczowej okoliczności relacji łączącej datę rozpoczęcia realizacji projektu z datą podpisania umowy o dofinansowanie. Jednocześnie wskazuje, że zakwestionowane wydatki zostały poniesione zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i harmonogramem realizacji projektu. Są to okoliczności niekwestionowane przez Organy jednak Sąd zwraca uwagę, że zapisy wniosku, harmonogramu muszą być spójne także z umową w tym z § 8 ust. 6. Natomiast tej spójności zabrakło w przypadku działań Skarżącej. Przerzucanie na organ odpowiedzialności (że wiedział o zapisach wniosku i harmonogramu) nie może być skuteczne, gdyż odpowiedzialność za realizację projektu w całości ponosi Skarżąca, która miała obowiązek skoordynować wszystkie zapisy. Skarżąca wskazuje, że projekt powinien być realizowany zgodnie z następującymi zapisami umowy, tj. § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, 2 i 3. Jednak z niewiadomych powodów Skarżąca pomija w tym wyliczeniu § 8 ust. 6 chociaż jest wiążący tak samo jak wymienione paragrafy. Skarżąca nie precyzuje, na czym opiera swoje stanowisko pozwalające różnicować postanowienia umowy na ważniejsze i mniej ważne. Skarżąca wskazuje, że datą, od której koszty powinny być kwalifikowalne w świetle § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, powinna zostać uznana data rozpoczęcia realizacji projektu a nie data podpisania umowy. Jednak jest to argument całkowicie chybiony, a na pewno podniesiony w niewłaściwym postępowaniu. Postulaty Skarżącej co do zmian w obowiązujących przepisach prawa powinny być kierowane do ustawodawcy, a nie do organu czy Sądu. Tym bardziej oczekiwany i postulowany stan prawny nie może być podstawą oceny działania Skarżącej. Taką podstawę stanowią jedynie obowiązujące przepisy prawa i na obecnym etapie zapis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że niekwalifikowalne są wydatki poniesione wcześniej niż na 30 dni przed zawarciem umowy o udzielenie wsparcia. Wszystkie przywoływane przez Skarżąca regulacje z umowy czy wniosku o dofinansowanie obowiązywały i dodatkowo winien zostać uwzględniony jeszcze § 8 ust. 6 umowy (który pomija Skarżąca), co oznacza, że wszystkie zapisy powinny być ze sobą spójne. Natomiast brak tej spójności i uchybienie któremukolwiek z zapisów (przy dochowaniu innych) powoduje uznanie danego wydatku za niekwalifikowalny zaś decydujące znaczenie ma zapis § 17 ust. 1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia.

XII. Dokonując powyższych ustaleń wskazać trzeba, że nie naruszono treści art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te regulują sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i nakładają na Organ obowiązek wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie jego ocenę z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje w swym stanowisku Skarżąca nie oznacza jeszcze, że Organ uchybił przepisom procedury administracyjnej, a oznacza jedynie tyle, że strona jest niezadowolona z treści decyzji wydanej w jej sprawie. W niniejszej sprawie Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Żadne wskazane przez Skarżącą okoliczności nie zostały pominięte przez Organ odwoławczy. Tym samym, Organy wywiązały się również z obowiązku wnikliwego prowadzenia sprawy (art. 12 k.p.a.).

XIII. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wszystkie najważniejsze wymagane tym przepisem elementy. Treść uzasadnienia wskazuje, że Organ wywiązał się również z obowiązku określonego w art. 11 k.p.a. obligującego do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ wskazał, dlaczego uznał wydatki poniesione wcześniej niż 30 dni przed podpisaniem umowy o dofinansowanie za niekwalifikowalne. Zasada przekonywania nie zostałaby zrealizowana, gdyby Organ nie odniósł się do istotnych faktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie stanowi natomiast naruszenia art. 11 k.p.a. nie przekonanie adresata decyzji, że jest ona słuszna i zgodna z prawem, ponieważ nie jest wymagane osiągnięcia rezultatu, tzn. faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2.10.2013, sygn. II SA/Łd 631/13). Nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. wprowadzającego zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Każda sprawa administracyjna może być załatwiona dla strony albo pozytywnie albo negatywnie. W każdym przypadku rozstrzygnięcie musi jednak wynikać z materiału dowodowego sprawy. Samo natomiast niezadowolenie Skarżącej z treści rozstrzygnięcia nie oznacza, że Organ naruszył tą zasadę, ponieważ rozstrzygnięcie Organu musi mieć oparcie w materiale dowodowym.

XIV. Reasumując powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust.1 pkt 2 i ust. 9 u.p.f. a zatem zasadnie została obciążona obowiązkiem zwrotu środków uznanych za niekwalifikowane.

XIV. Mając zatem na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.