Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 689/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2, art. 15 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 i 8, art. 20 ust. 1, art. 17, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Gizałki z dnia 14 lipca 2022 r. nr XXXVII/279/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych Ruda Wieczyńska, Gizałki, Czołnochów, Szymanowice i Tomice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w części obejmującej: a) działkę ewidencyjną nr [...], obręb G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem "34KDW", b) działki ewidencyjne nr [...], obręb G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem "32KDW"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Gizałki na rzecz skarżącej M. W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gizałki uchwałą z dnia 14 lipca 2022 r. nr XXXVII/279/2022 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym Ruda Wieczyńska, Gizałki, Czołnochów, Szymanowice i Tomice.

Skarżąca M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej zgłoszonych przez nią uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXXVII/279/2022 Rady Gminy Gizałki z dnia 14 lipca 2022r., w części dotyczącej:

1. Pozostawienia działki nr [...] jako działki rolnej - tzn. stwierdzenia nieważności Uchwały poprzez wykreślenie ulicy w tej części, jaką zajmuje całą działkę nr [...] oraz wykreślenie poszerzeń uchwalonej w planie ulicy po kilka metrów w głąb działki nr [...] i w głąb działki nr [...] - zgodnie z załączoną do niniejszej Skargi mapką załącznik nr [...],

2. Pozostawienia działki nr [...] jako działki rolnej - tzn. stwierdzenia nieważności Uchwały poprzez wykreślenie zakończenia kolejnej ulicy, w części przechodzącej na skos poprzez działkę nr [...] (zakończenie uchwalonej w planie kolejnej ulicy w rowie melioracyjnym) - zgodnie z załączoną do niniejszej Skargi mapką - załącznik nr [...],

3. Pozostawienia działek nr [...] jako działek rolnych - tzn. stwierdzenia nieważności Uchwały poprzez wykreślenie terenów zielonych - parku, skweru (zadrzewień i zakrzewień) na działce nr [...] oraz nr [...] - zgodnie z załączoną do niniejszej Skargi mapką - załącznik nr [...],

Zaskarżonej Uchwale zarzuciła:

I. rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie jej zarzutu złożonego do projektu planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą i uchwalenie planu mimo braku merytorycznego rozpatrzenia tego zarzutu,

II. rażące naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego, co wiąże się z ograniczeniem jej uprawnień właścicielskich, co narusza art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

III. naruszenie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003r. (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na materiałach planistycznych, które nie były aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia,

IV. rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie planu w oparciu o prognozy ochrony środowiska niespełniające wymogów określonych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi wskazała po pierwsze, że jest uprawniona do zaskarżenia przedmiotowej uchwały będąc właścicielką działek o nr [...], [...], [...], [...] obrębu G. .

Dalej Skarżąca argumentowała, że przedmiotowe działki nr [...], [...], [...], [...] obrębu G. są użytkowane rolniczo, a Skarżąca nigdy nie składała wniosku o zmianę zagospodarowania przestrzennego ww. działek ani o ujęcie jakichkolwiek ulic czy skwerów zielonych - parku w przygotowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości G., tym bardziej dla działek, których jest właścicielem. Zdaniem Skarżącej naniesienie takich zmian w planie bez jej wniosku i bez konsultacji z nią, narusza podstawowe prawa Konstytucyjne dotyczące własności gruntów, tym bardziej, iż dotyczy gruntów wykorzystywanych rolniczo.

W dalszej kolejności Skarżąca podała, że nie została zawiadomiona na piśmie o terminie wyłożenia projektu przedmiotowego planu, jako właściciel nieruchomości, którego interes prawny może być naruszony ustaleniami w tymże planie. Nie została także imiennie zawiadomiona o terminie sesji Rady Gminy Gizałki, na której Rada Gminy rozpatrywała jej protest i zarzut. Nie doręczono jej wyciągu Uchwały Rady Gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych przez nią zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że w Studium ujęto ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej i poprawę wartości użytkowej rolniczej przestrzeni oraz ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze, dlatego niezrozumiałym jest dla niej powstanie dwóch nowych ulic, które ten rolniczy charakter niszczą.

Ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne rozwiązania planistyczne, bez konsultacji z właścicielem gruntów godzą zdaniem Skarżącej w zasadę równości prawa. Podjęta Uchwała narusza bowiem art. 31 ust. 3 Konstytucji, a polega to na pozbawieniu jej możliwości korzystania w sposób rolniczy z działek, w sposób nieusprawiedliwiony żadnymi kryteriami. Podała, że przecięcie gruntów rolnych dwoma ulicami i posadowienie parku, jednoznacznie udaremnia jej prace polowe.

Dalej M. W. argumentowała, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Nie budzi jej zdaniem wątpliwości, że plan miejscowy musi zapewniać balans między tymi dyrektywami, a wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności wskazuje w jaki sposób należy równoważyć wartości, które chroni plan miejscowy. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy.

Skarżąca podała, że jej działki są użytkowane rolniczo i nie ma planów na zmianę ich użytkowania, a przeprowadzenie ulicy na skos działki, gdzie w zakończeniu ulicy znajduje się rów melioracyjny jest zupełnym nieporozumieniem i traktuje to jako niegospodarność Gminy. Zaplanowana w ten sposób ulica "donikąd" ma charakter tzw. ulicy "ślepej", co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. M. W. podała, że można zaprojektowaną w uchwalonym Planie zagospodarowania przestrzennego ulicę zakończyć na działce sąsiedniej, to jest na działce nr [...]. Dalsze prowadzenie ulicy przez jej działkę nr [...] jest zbędne, gdyż ani ona, ani nikt inny nie będzie z tego zakończenia ulicy korzystał, gdyż koniec tej planowanej ulicy dochodziłby tylko do gruntów Skarżącej. Podobne argumenty dotyczą przeprowadzenia ulicy przez całą działkę nr [...].

Niezrozumiałe i sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także dla Skarżącej zaplanowanie na gruncie wykorzystywanym rolniczo - parku, skweru zieleni (zadrzewień i zakrzewień).

Końcowo Skarżąca podała, że do dnia dzisiejszego nikt, ani Wójt G. Gizałki, ani Rada Gminy Gizałki nawet nie rozpoczęli procedury dotyczącej wnoszonych zmian do przedmiotowej Uchwały Rady Gminy Gizałki, zatem nie naprawili swoich błędów i naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gizałki wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu, po analizie zmian naniesionych przez Skarżącą na obrysie mapki (stanowiącej załącznik nr [...] do skargi), pozostawienie działki nr ew. [...] jako działki przeznaczonej rolniczo (w planie jako fragment projektowanej drogi wewnętrznej) pociąga za sobą konieczność wprowadzenia zmiany przeznaczenia poszczególnych działek sąsiednich. Podobnych zmian wymaga również uwzględnienie wniosku Skarżącej w zakresie pozostawienia przeznaczenia działki nr ew. 168 na cele rolnicze. Powyższe rodzi zdaniem organu konieczność przeprojektowania opracowanej w treści planu drogi wewnętrznej (przyjętej zaskarżoną uchwałą), przebiegającej m.in. przez działkę o nr ew. [...] celem skomunikowania nieruchomości sąsiednich.

Organ wskazał, że wniesione przez Skarżącą uwagi w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych Ruda Wieczyńska, Gizałki, Czołnochów, Szymanowice i Tomice nie mogły zostać rozpatrzone pozytywne ze względu na konieczność co najmniej ponownego wyłożenia projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, co uniemożliwiłoby podjęcie przedmiotowej uchwały w terminie do dnia 15 lipca 2022 roku, stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 6 lit. b ustawy dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw.

Organ, odpierając zarzut opieszałości w przedmiocie procedowania nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że zgodnie z treścią § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 odwołano z dniem 16 maja 2022 roku. Organ wskazał zarazem, że dyskusje publiczne (art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami odbyły się w okresie 16-19 maja 2022 roku, co wcześniej z uwagi na zagrożenie epidemiczne na mogło mieć miejsca. Organ wskazał, że procedowanie przedmiotowego planu było skorelowane z treścią art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, gdzie termin na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, upływał z dniem 15 lipca 2022 roku. Organ podkreślił, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dopuszczono możliwość uchwalania planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 3 pkt 6 lit. b ustawy dnia 7 czerwca 2018 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw).

Organ wskazał ponadto, że zarzut braku informowania mieszkańców na przestrzeni ostatnich lat o możliwościach i ograniczeniach w zakresie zabudowy poszczególnych nieruchomości z uwagi na posadowienie farm wiatrowych jest niezasadny. Organ podkreślił, że mieszkańcy całej gminy G. oraz terenów przyległych zostali zawiadomieni poprzez obwieszczenia i kurendy z dnia 27 lipca 2017 roku o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej. Decyzje takie były wydawane do dnia 15 lipca 2019 roku. Po tym terminie możliwe było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dającego możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Z uwagi na potrzebę mieszkańców w zakresie budownictwa mieszkaniowego Rada Gminy Gizałki podała, że przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych Ruda Wieczyńska, Czołnochów, Szymanowice i Tomice dla potrzeb lokalizowania budynków mieszkalnych.

Organ podkreślił, że Skarżąca w petitum skargi postawiła zarzut rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie zarzutu Skarżącej do projektu planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą i uchwalenie planu mimo braku merytorycznego rozpatrzenia tego zarzutu. Organ wskazał, że Skarżąca czyni zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to akt prawny został uchylony z dniem 11 lipca 2003 roku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zważył interes publiczny i interesy prywatne. Uzasadnieniem merytorycznym jest zapewnienie możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych, natomiast mieszkańcy zostali poinformowani o możliwości ewentualnych zmian planu.

Dalej argumentowano, że Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Również i ten zarzut należy uznać za niezasadny. Organ podkreślił, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany na podstawie mapy zasadniczej pozyskanej od Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P., zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska jest chybiony, albowiem kwestię sporządzania prognozy o oddziaływaniu na środowisko obecnie reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że prognoza została sporządzona w oparciu o przepisy przytoczonej ustawy, przez osoby spełniające wymogi określone przez ustawodawcę przedmiotowym aktem normatywnym.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2022 r., stanowiącym replikę Skarżącej na odpowiedź organu na skargę wskazała ona, że przystąpienie Rady Gminy Gizałki do zmiany sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym G. , poprzez przyjęcie Uchwały nr XXXIX/286/2022 z dnia 26 września 2022 r. jest dokonane dla pozoru. Rada Gminy Gizałki nic nie zrobiła z poprawieniem swoich błędów w planie zagospodarowania przestrzennego pomimo wielu próśb Skarżącej. Organ jej zdaniem dopiero po otrzymaniu skargi podjął Uchwałę o przystąpieniu do zmian planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże do dnia dzisiejszego nic więcej w tej sprawie organ nie zrobił.

Skarżąca podała, że stanowisko organu jest ze sobą wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony Wójt Gminy G. przyznaje, że doszło do popełnienia błędów przez organ w zakresie przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego, a z drugiej strony występuje przeciwko uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Uchwały Rady Gminy Gizałki w zakresie podnoszonym przez Skarżącą.

Dodatkowo Skarżąca podała, że nie ma potrzeby przeprojektowania terenu, aby pozostawić działkę nr [...] jako rolniczą – wystarczy jedynie zakończyć ulicę na działkach sąsiednich.

Pismem procesowym z 15 grudnia 2022r. organ podtrzymał argumenty i wnioski odpowiedzi organu na skargę. Podkreślał, że podjął czynności w zakresie koniecznej zmiany Studium oraz przedmiotowej Uchwały załączając uchwałę z 26 września 2022r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym G. wraz z obwieszczeniami (k. 127-136 akt sąd.) oraz obwieszczenie o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym G. (k. 137-139 akt sąd.). Nadto Wójt wskazał, że tereny 20Rz umożliwiają dalsze rolnicze wykorzystanie działek skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXVII/279/2022 Rady Gminy Gizałki z dnia 14 lipca 2022r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym Ruda Wieczyńska, Gizałki, Czołnochów, Szymanowice i Tomice (zwana dalej "Uchwałą", "Planem").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżąca, w ocenie Sądu, dysponowała legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżąca wykazała, że jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...] obrębu G. (nr [...] i nr [...], k. 15-19 akt sąd.), objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą.

Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt g) Uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się parametry dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami m.in. 32KDW i 34KDW:

- szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu,

- dopuszczenie lokalizacji miejsc postojowych,

- dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,

Natomiast zgodnie z § 26 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami 1Rz, 2Rz, 3Rz, 4Rz, 5Rz, 6Rz, 7Rz, 8Rz, 9Rz, 10Rz, 11Rz, 12Rz, 13Rz, 14Rz, 15Rz, 16Rz, 17Rz, 18Rz, 19Rz, 20Rz, 21Rz, 22Rz, 23Rz, 24Rz, 25Rz, 26Rz, 27Rz, 28Rz, 29Rz, 30Rz, 31Rz, 32Rz, 33Rz:

1) zachowuje się istniejące łąki i pastwiska;

2) zakazuje się lokalizacji budynków;

3) dopuszcza się lokalizację zgodnie z przepisami odrębnymi:

a) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,

b) dróg dojazdowych do gruntów rolnych,

c) urządzeń melioracji wodnych.

Przy czym zgodnie z § 1 Uchwały granicę obszaru objętego planem miejscowym określa rysunek planu, a integralnymi częściami uchwały są m.in. rysunek planu, zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych Ruda Wieczyńska, Gizałki, Czołnochów, Szymanowice i Tomice" wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. – w skali 1:2000 – załącznik nr [...].

Z rysunku tego wynika, że poprzez działkę nr [...] należącą do Skarżącej przebiega teren oznaczony symbolem [...], przez działkę nr [...] przebiega teren oznaczony symbolem [...], natomiast na działkach nr [...] oznaczono tereny symbolem [...]

W tym stanie rzeczy istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami zaskarżonej Uchwały w zakresie parametrów przyjętych dla działki Skarżącej wskazanych powyżej, a jej sytuacją prawną, jako właścicielki nieruchomości nr [...], [...] i [...] objętych postanowieniami przedmiotowego m.p.z.p.

Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżącej do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga M. W. była zatem dopuszczalna.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. (poz. 5763) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 35 Uchwały). W oświadczenia organu wynika, że Uchwała nie była zaskarżona do sądu administracyjnego oraz nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), jednakże również Skarżąca podniosła zarzuty w tym zakresie.

Skarżąca przede wszystkim wskazała, że nie została zawiadomiona na piśmie o terminie wyłożenia projektu przedmiotowego planu, jako właścicielka nieruchomości nim objętych. Wskazać należy, że organ nie miał takiego obowiązku, albowiem wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w drodze ogłoszenia w miejscowej prasie, poprzez obwieszczenie oraz udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., co wynika ze zgromadzonych akt planistycznych (k. 376 416 akt planistycznych). Również w przepisach ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, które są przepisami szczególnymi względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanowiono obowiązku zawiadomienia Skarżącej o terminie sesji Rady Gminy Gizałki, na której rada rozpatrywała jej protest ani doręczenia jej wyciągu Uchwały rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych przez nią zarzutów. W aktach planistycznych znajduje się także protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej na przyjętymi rozwiązaniami w projekcie Planu w miejscowości Gizałki (k. 426 – 435 akt planistycznych), w której Skarżąca brała udział, co wynika z listy obecności oraz odnotowanych wypowiedzi Skarżącej.

W wyniku więc badania wskazanych wyżej oraz pozostałych zarzutów co do trybu sporządzenia Planu, Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został przyjęty z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczy ona zaskarżenia Uchwały w części, tj. w zakresie w jakim przewiduje wyznaczenie terenu oznaczonego symbolami [...], [...] oraz [...] na terenach działek będących własnością Skarżącej. W tym też zakresie Sąd przystąpił do oceny zasadności skargi i uznał że zasługują one na uwzględnienie w części.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska M. W., jakoby zaskarżony plan wprowadził istotne ograniczenia w sposobie dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości na działkach o nr [...], [...] i [...] poprzez wyznaczenie na tych terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami [...] i [...] Sąd podziela stanowisko Skarżącej w tym zakresie.

Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej, czy jak w niniejszej sprawie zapewnienie rzeczywistego dostępu, nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, CBOSA).

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla następnie § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie"), który ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na § 12 ust. 1 nowego Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021r., poz. 2404), który wskazuje, że do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego Planu została podjęta 20 czerwca 2020r., k. 3 akt planistycznych). Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca odróżnia zarazem w pozycji [...] załącznika nr [...] do powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne.

Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Trzeba zauważyć, że do zakresu działania gminy należą (art. 6 ust. 1 u.s.g.) wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 ust. 1 u.s.g., że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Należy jednak podkreślić, że nie jest to jedyne zadanie własne gminy, a jego wykonanie musi uwzględniać także realizację pozostałych obowiązków nałożonych na tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje bowiem w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. także sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu.

Wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne, co podkreśla Sąd, winny odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Nie mogą stanowić zasadniczego sposobu ustalenia systemu komunikacyjnego w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dalej, jeżeli sieć dróg publicznych winna być połączona i winna tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Drogi prywatne winny obsługiwać nieruchomości prywatne, wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] pod drogę wewnętrzną i "poprowadzenie jej" przez działki o nr ew. [...], [...] i [...] było wadliwe. Przyjęte rozwiązanie prowadzi bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności Skarżącej (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro uchwalając plan miejscowy Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja winna także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, CBOSA). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej, z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, CBOSA). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Słusznie wskazano zatem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, przyjęte w Planie rozwiązania w zakresie przyjętego układu komunikacyjnego poprzez wyznaczenie dróg wewnętrznych [...] i [...] nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerują w prawa M. W., jako właścicielki nieruchomości przeznaczonych pod te drogi wewnętrzne.

Skoro tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne oznaczone symbolami [...] i [...] nie zostały zaplanowane jako drogi "publiczne", lecz drogi "wewnętrzne" w rozumieniu art. 8 u.d.p., to nieruchomości, na których je zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Zatem ich realizacja nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w Uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z 31 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, dostępne CBOSA).

Wskazać należy, że tereny przeznaczone w zaskarżonym Planie jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w gestii właścicielki nieruchomości, co oceniać można w kategoriach zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostek, a nadto Skarżąca zmuszona będzie do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. W takiej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało rozważyć - czy taki sposób określenia przeznaczenia w Planie działki nr [...] oraz części działek [...] nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tych nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne - sprowadzające się w istocie do zapewnienia podstawowego układu komunikacyjnego w zakresie dostępu terenów przeznaczonych pod zabudowę do dróg publicznych [...] i [...] poprzez prywatne drogi wewnętrzne [...] i [...] - jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne.

W tym miejscu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016r. (sygn. akt II OSK 3314/14, CBOSA), w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w planie w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. NSA podkreślał, że jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim aspekt zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właścicieli działek, przez które ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA).

Nadto NSA podkreślał, że kwestionowana regulacja planistyczna, taka jak w niniejszej sprawie, budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem drogowym.

W świetle powyższego, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym Planie oceniać należy jako nadmierne ograniczenie prawa własności Skarżącej, wyklucza bowiem prawo samodzielnego decydowania przez właścicielkę o sposobie zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w tym swobodnego podziału zgodnie z prawem rozporządzania rzeczą. Zabieg celowego połączenia dróg publicznych powszechnie dostępną drogą wewnętrzną, to w istocie wyznaczenie pełniącego funkcję drogi publicznej ciągu komunikacyjnego, którego utrzymanie winno obciążać podmiot publicznoprawny. Nadto trudności w realizacji tak określonej w Planie drogi wewnętrznej przesądzają o potrzebie jej wybudowania na rzecz interesu publicznego, a więc jako drogi publicznej; drogi wewnętrzne ze swej istoty zakładają przydatność dla właściciela gruntu. Sąd nie neguje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Rada ustalając na nieruchomościach należących do Skarżącej status, parametry i cel przedmiotowego przeznaczenia terenu przekroczyła jednak władztwo planistyczne. Uchwała w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinna być tak skonstruowana, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, ale poprzez drogi publiczne, a drogi wewnętrzne powinny pełnić rolę dodatkowego i uzupełniającego skomunikowania poszczególnych terenów.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1330/15, CBOSA). Interes publiczny zostało przedłożony ponad interes obywateli w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności. Próżno także doszukiwać się argumentacji w tym względzie w uzasadnieniu do Uchwały.

W powyższym kontekście znaczenie ma także i taka argumentacja, że przeznaczenie w Planie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciele tego terenu mają obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana zależy więc wyłącznie od właścicieli tych nieruchomości, przy czym uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące i wiążące dla właścicieli i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tych działek według własnych innych potrzeb, czy planów.

Zatem w niniejszej sprawie w kontekście tego, że Skarżąca w treści swojej skargi wielokrotnie wyrażała niezadowolenie z przeznaczenia terenu pod drogi wewnętrzne, a także wyraźnie wskazała, że nie wyrazi zgody na ich wybudowanie, Sąd stwierdził, że takie postanowienia planu naruszają nadmiernie interes prawny Skarżącej, gdyż ogranicza jej prawo własności. Dodatkowo nie bez znaczenia pozostaje, że droga oznaczona symbolem [...] przebiegająca przez działki nr [...] kończy swój bieg właśnie na działkach Skarżącej. Jak wskazano powyżej, ograniczenie to zostało przez Sąd ocenienie jako przekraczające granice władztwa planistycznego i naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Chybiony jest zatem argument Gminy, że te drogę wewnętrzną 32KDW wytyczono celem zapewnienia skomunikowania sąsiednich terenów, skoro w istocie zaprojektowania droga o tym oznaczeniu w tym miejscu - na terenie działek Skarżącej - kończy się.

Również Wójt Gminy w istocie nie kwestionował zasadności zarzutów Skarżącej w tym zakresie. Argumentował, że w związku z zakresem wnioskowanych zmian w odniesieniu do treści pierwotnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną Uchwałą, organ pismem z dnia 8 sierpnia 2022 roku, w odpowiedzi na wezwanie Skarżącej z dnia 21 lipca 2022 roku zawiadomił, iż zamierza przystąpić do sporządzenia zmiany ww. planu miejscowego w zakresie zgłoszonych przez Skarżącą uwag, mając na względzie treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdzie wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujące sprawy ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy. Organ pismem z procesowym z 15 grudnia 2022r. wskazał także, że podjął czynności w zakresie koniecznej zmiany Studium oraz przedmiotowej Uchwały załączając uchwałę z 26 września 2022r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym G. wraz z obwieszczeniami (k. 127-136 akt sąd.) oraz obwieszczeniem o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego dla wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym G. (k. 137-139 akt sąd.). Jednakże fakt ten pozostaje dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia, albowiem zmiana przedmiotowej Uchwały, jeżeli nastąpi w kwestionowanym zakresie, spowoduje jedynie wyeliminowanie postanowień Planu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty zmiany (ze skutkiem ex nunc na przyszłość). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego postanowienia planu przez Sąd wywołuje skutki od chwili podjęcia zaskarżonej Uchwały (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji postanowienie Planu należy traktować tak, jakby nigdy nie zostało przyjęte (uchwalone przez organ uchwałodawczy). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W [...], wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjął, że zmiana zaskarżonej Uchwały przez Radę nie zwalnia Sądu z obowiązku stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie w przypadku stwierdzenia istnego naruszenia prawa postanowieniami planu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały oraz załącznika graficznego do Uchwały w części obejmujące działkę ewidencyjną nr [...], obręb G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] oraz działki ewidencyjne nr [...], obręb G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu oznaczenia części działki nr [...] symbolem [...], tj. tereny użytków zielonych, wskazać należy, że z treści Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że tereny działek nr [...] opisane są jako "rola, ogród, zabudowania, łąka". Natomiast w § 26 Uchwały wskazano jedynie, że dla terenu 20Rz zachowuje się istniejące łąki i pastwiska, zakazuje się lokalizacji budynków. Dlatego twierdzenia Skarżącej, jakoby na terenach oznaczonych symbolem [...] miał powstać park nie znajdują uzasadnienia. Dodatkowo, w istocie przeznaczenie w Planie miejscowym części tych działek jako użytki zielone nie wyklucza ich rolniczego wykorzystania, jakie postuluje Skarżąca. Chybiony jest też zarzut, że przedmiotowy teren został w Planie przeznaczony na park. Z treści planu takie przeznaczenie tego terenu, na jakie wskazuje Skarżąca, nie wynika - § 26 Uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolem 20Rz jednoznacznie wskazuje na zachowanie istniejących łąk i pastwisk, zatem przewiduje ich rolnicze wykorzystanie. Nadto wskazać należy, że jest to takie samo przeznaczenie terenu jakie określone zostało w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjętego uchwałą nr XXV/65/2000 z dnia 29 grudnia 2000r., obowiązującym w dacie przyjęcia Uchwały. Tereny działek Skarżącej w Studium objęte są przeznaczeniem określonym w Studium jako tereny użytków zielonych, zadrzewień i zakrzewień, co oznacza ograniczenie rozwoju terenów położonych wzdłuż rzek oraz podtrzymanie dotychczasowego kierunku zagospodarowania (k. 85 części tekstowej Studium, w złączniku do pisma z 01 grudnia 2022r.)

Tym samym zarzut Skarżącej w tym zakresie co do istotnego naruszenia prawa poprzez uregulowanie w Planie terenów oznaczonych symbolem 20Rz nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł uiszczony przez Skarżącą, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 8 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 118 i nast.).