Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4407/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Zespołu do oceny planów inwestycyjnych działającego w imieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia planów inwestycyjnych zgłoszonych w konsultacjach społecznych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji, w dniach [...] marca – [...] maja 2015 r. przeprowadził konsultacje społeczne mające na celu określenie listy białych obszarów NGA, które będą stanowiły potencjalny obszar interwencji w ramach I Osi Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014-2020. W ramach konsultacji Minister zbierał także trzyletnie plany inwestycyjne przedsiębiorców telekomunikacyjnych podlegające analizie przez Zespól do oceny planów inwestycyjnych złożony z przedstawicieli Ministra, Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Władzy Wdrażającej Programy Unijne oraz Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego. Wszystko elementy konsultacji odbywały się drogą komunikacji elektronicznej. Podstawę prawną do przeprowadzenia procesu konsultacji stanowił art. 52 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1), dalej jako "rozporządzenie nr 651/2014".

W konsultacjach brał udział P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwany dalej "skarżącym", który także przekazał swoje plany inwestycyjne. Skarżący kilkukrotnie uzupełniał braki formalne planów do czego był wzywany pod rygorem odrzucenia zgłoszonych planów inwestycyjnych, a w konsekwencji zakwalifikowania jako obszary białe NGA punktów adresowych objętych planami inwestycyjnymi skarżącego i wskazanie ich jako obszary potencjalnie objęte interwencją w ramach ww. programu operacyjnego. Przedstawiciele skarżącego odbyli także spotkanie z przedstawicielami Ministra oraz członkami Zespołu celem przedstawienia dodatkowych informacji.

Po analizie planu Zespół do oceny planów inwestycyjnych, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przekazanym drogą elektroniczną (wiadomość e-mail), poinformował skarżącego o uznaniu jego planów inwestycyjnych za niewiarygodne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015 r. (pismo z dnia [...] października 2015 r.).

W ocenie skarżącego wskazana wiadomość stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Skarżący poniósł, iż wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015 r. została sporządzona w sprawie indywidulanej i ma charakter publicznoprawny. Ponadto dotyczy uprawnienia P. Sp. z o.o. wynikającego z przepisów prawa, bowiem z treści art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 651/2014 wynika uprawnienie uczestnika konsultacji do uwzględnienia jego planów inwestycyjnych, jeśli ich treść pozwala na stwierdzenie, że na danym obszarze w terminie trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy najprawdopodobniej powstanie infrastruktura sieci NGA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Aby przyjąć kognicję sądu administracyjnego w stosunku do danego aktu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt ten musi kumulatywnie spełniać następujące kryteria:

a) nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b) musi mieć charakter zewnętrzny;

c) musi być skierowany do indywidualnego podmiotu;

d) musi mieć charakter publicznoprawny;

e) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zaskarżona wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015 r. przesłana do skarżącego nie spełnia łącznie powyższych kryteriów, a zatem wniesienie skargi na nią do tut. Sądu należy uznać za niedopuszczalne.

Bez wątpienia przedmiotowa wiadomość nie ma charakteru decyzji ani postanowienia o jakich mowa w pkt a) powyższego wyliczenia, a także została skierowana do podmiotu indywidualnego oraz zewnętrznego wobec organu wydającego, tj. Zespołu do oceny planów inwestycyjnych działającego w imieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji. Skarżąca spółka ani organizacyjnie ani służbowo nie jest podporządkowana zarówno Zespołowi jak i Ministrowi.

W ocenie Sądu wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015 r. ma także charakter publicznoprawny, bowiem została wytworzona przez ww. Zespół powołany mocą Zarządzenia Nr 25 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 czerwca 2015 r. w sprawie powołania Zespołu do oceny planów inwestycyjnych zgłoszonych przez przedsiębiorców w toku konsultacji społecznych obszarów białych NGA (Dz. Urz. MAiC poz. 39 i 45). Zespół ten stanowi organ pomocniczy Ministra Administracji i Cyfryzacji w rozumieniu art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z póżn. zm.). Analizując plany inwestycyjne Zespół realizował zadanie należące do zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji, tj. wdrożenie Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014-2020 finansowanego ze środków budżetowych Unii Europejskiej w ramach polityki spójności. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "z zakresu administracji publicznej" należy bowiem rozumieć w sensie podmiotowym jako ogół podmiotów administracji w ujęciu funkcjonalnym, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej oraz w sensie przedmiotowym jako działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne czyli zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej.

Zaskarżona wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015 r. nie spełnia natomiast ostatniego z powyższych kryteriów, tj. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien ustalać/odmawiać ustalenia, stwierdzać/odmawiać stwierdzenia, potwierdzać/ odmawiać potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, iż akt taki musi wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA: z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 96/05, z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA – na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, dostępne w CBOSA).

Swojego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa skarżący dopatruje się w treści art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 651/2014 zgodnie z którym "inwestycje (w rozwój sieci szerokopasmowej) zlokalizowane są na obszarach, gdzie infrastruktura tego rodzaju (podstawowe sieci szerokopasmowe lub sieci NGA) nie istnieje i najprawdopodobniej nie powstanie na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy, co jest również weryfikowane w drodze otwartych konsultacji społecznych". Uważa on, że przepis ten daje mu uprawnienia do żądania od organu prowadzącego konsultacje uwzględnienia jego planów inwestycyjnych, jeśli ich treść pozwala na stwierdzenie, że na danym obszarze w terminie trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy najprawdopodobniej powstanie infrastruktura sieci NGA. Tym samym po stronie organu ma istnieć obowiązek uwzględnienia tych planów po uznaniu ich za wiarygodne i niekierowania na objęty nimi obszar pomocy publicznej oraz niesprzyjania konkurentom rynkowym skarżącego.

W ocenie Sądu wykładnia art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 651/2014 nie prowadzi do stwierdzenia, iż przepis ten kreuje dla uczestnika konsultacji społecznych takie uprawnienie na jakie wskazuje skarżący.

Adresatem powyższego przepisu są państwa członkowskie odpowiedzialne za realizację unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa mającej na celu wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej. In principio określa on lokalizację współfinansowanych przez UE inwestycji w rozwój sieci szerokopasmowej wskazując, że inwestycje te mają być umiejscowione na tzw. obszarach białych NGA, czyli obszarach gdzie infrastruktura tego rodzaju nie istnieje i najprawdopodobniej nie powstanie na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy. Po stronie organu istnieje zatem obowiązek ustalenia usytuowania obszarów białych NGA i weryfikacja tych ustaleń w drodze otwartych konsultacji społecznych. Weryfikacja to nic innego jak zestawienie danych (tutaj posiadana przez organ mapa obszarów białych NGA) z rzeczywistością i potwierdzenie ich autentyczności. Z kolei konsultacje społeczne to proces, którego celem jest zebranie informacji, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby podejmowanych przez administrację publiczną działań. Stanowią one narzędzie umożliwiające wymianę wiedzy i idei pomiędzy administracją publiczną a społeczeństwem, w tym przypadku m.in. przedsiębiorcami rynku telekomunikacyjnego.

Sąd zauważa, iż żaden przepis prawa, zarówno unijnego jak i krajowego nie określa sposobu przeprowadzania konsultacji społecznych o których mowa w art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 651/2014, a przede wszystkim nie przesądza, że ich wynik ma być wiążący dla organu przeprowadzającego. Z tego powodu wskazane pojęcie "otwartych konsultacji społecznych" należy interpretować z uwzględnieniem istoty konsultacji społecznych jako platformy wymiany wiedzy i koncepcji pomiędzy administracją publiczną a społeczeństwem umożliwiającej wypowiedzenie się przez uprawnione podmioty i organy w odniesieniu do projektu danego dokumentu i wypracowaniu jak najlepszej jego wersji, uwzględniającej w miarę możliwości w jak najszerszym zakresie interesy osób i podmiotów, których dany dokument dotyczy.

Należy podzielić stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji zgodnie z którym, dokonana przez Zespół ocena planu inwestycyjnego skarżącego jako niewiarygodnego i w konsekwencji ewentualne uznanie obszaru, na którym ma być realizowany ten plan, za obszar biały NGA nie przesądza, że na tym obszarze będą realizowane projekty w ramach PO Polska Cyfrowa lub że konkretny podmiot, czyli np. konkurent skarżącego, otrzyma dofinansowanie. Oznacza to, że Zespół do oceny planów inwestycyjnych ani nie potwierdza sytuacji prawnej skarżącej spółki ukształtowanej przepisem prawa powszechnie obowiązującego ani sam nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków skarżącego, niezależnie bądź wbrew jego woli. Ocenia Zespołu nie decyduje także o możliwości realizacji przez skarżącego jego zamierzenia inwestycyjnego.

Analizując argumentację skarżącego trudno nie odnieść wrażenia, iż poprzez wniesienie skargi do tut. Sądu dąży on niejako do "zarezerwowania" sobie pewnego obszaru białego NGA i poprzez procedurę konsultacji społecznych z art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 651/2014 swoiste uniemożliwienie innym podmiotom realizacji tam ich planów inwestycyjnych przy pomocy państwa. Zauważyć należy, że w przypadku uznania takiego obszaru za obszar biały NGA i skierowania tam finansowego wsparcia publicznego skarżący, na równi z innymi przedsiębiorcami rynku telekomunikacyjnego, będzie mógł ubiegać się o przyznanie dofinansowania na planowane inwestycje.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).

Z tych względów i mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.