Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1313/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust 1 pkt 2 w zw z art 59 i 59a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z.Z., E.S., J.L., S.L. i A.L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: - skarżącego Z.Z. kwotę 500 (pięćset) złotych, - skarżącej E.S. kwotę 500 (pięćset) złotych, - skarżących J.L., S.L. i A.L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. (dalej też jako inwestor) pozwolenia na budowę na działce nr 1 położonej w Z. przy ul. [...] jednostanowiskowej stacji auto-gaz obejmującej stanowisko do tankowania, dwa zbiorniki na gaz o pojemności 4,8 m3 każdy, wiatę, ściany oddzielenia pożarowego oraz budynek socjalny. W uzasadnieniu decyzji powołał się m.in. na zgodność inwestycji z ustaleniami zawartymi w wydanej dla niej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (dalej decyzji o wzizt). Stwierdził nadto, że projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony m.in. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Katowicach (w zakresie zjazdu z drogi wojewódzkiej).

Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], która w następstwie jej zaskarżenia przez Z. Z. , E. S. , A. S. i M. M. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1982/02. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż została ona wydana bez dostatecznego zbadania m.in. zgodności projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z miejscowym planem zagospodarowania. Stwierdził nadto Sąd, że gdyby się okazało, iż inwestycja została już zrealizowana, to należy uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi jako bezprzedmiotowe i przeprowadzić postępowanie w oparciu o treść art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej też dalej Prawem budowlanym, ustawą lub P.b.).

Skarga kasacyjna G. K. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 173/05. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Starosty M. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...]decyzję organu I instancji uchylił i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że objęta postępowaniem inwestycja została już zrealizowana, o czym świadczy okoliczność, że Starosta M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] udzielił G. K. pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania stacji obejmującego ściany oddzielenia pożarowego i zbiorniki gazu z dystrybutorem.

W konsekwencji postępowanie odnośnie stacji auto-gaz zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w M. , który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 marca 2006 r. stwierdził, że stacja została zrealizowana z opisanymi w protokole z tych oględzin odstępstwami od pozwolenia na budowę, którym inwestor legitymował się w czasie prowadzenia robót budowlanych. Następnie w postępowaniu wznowieniowym decyzją tego Inspektora z dnia [...] r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] r. nr [...], uchylono w/w decyzję Starosty M. o pozwoleniu na użytkowanie stanowiska tankowania stacji.

W toku postępowania legalizacyjnego PINB w M. ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi G. K. wykonanie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawienia budowlane i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego stacji wraz z uzgodnieniami i orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych obiektów budowlanych. Po przedłożeniu projektu zamiennego został on zatwierdzony decyzją PINB w M. z dnia [...] r., która w następstwie złożonych od niej odwołań została następnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją ŚWINB w Katowicach z dnia [...]r.

Orzekając kolejny raz PINB w M. decyzją z dnia [...] r.

nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt zamienny jednostanowiskowej stacji dwuzbiornikowej auto-gaz zrealizowanej na działce nr ewid. 1 zlokalizowanej w Z. przy ul. M. , stanowiącej własność G. K. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej stacji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki uzupełniając braki dokumentacji powykonawczej. Zrealizował on inwestycję w latach 2002/2003 w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę nr [...] r. z dnia [...] r. Wówczas jej lokalizacja spełniała wymogi określone w § 133 ust. 1 i 2 w zw. z § 75 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98 poz. 1067 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z dnia 20 września 2000 r.). Potwierdza to m.in. opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 24 marca 2006 r. Zdaniem organu z uwagi na czas realizacji inwestycji nie ma do niej zastosowania treść § 124 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.).

W wyniku wniesionego od tej decyzji przez Z. Z. (dalej też jako skarżący) odwołania, decyzją ŚWINB w Katowicach z dnia [...] r, nr [...] , została ona utrzymana w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania legalizacyjnego usunięto uchybienia wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1982/02, którego wytycznymi organy administracji publicznej były związane. W następstwie rozpoznania wniesionej od tej decyzji przez Z. Z. skargi została ona uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 146/08. W wyroku tym WSA stwierdził, że brak było w sprawie podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy w sprawie nie została wydana wcześniej decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego. Stwierdził też, że w dotychczasowym postępowaniu legalizacyjnym nie dokonano praktycznie żadnych ustaleń i rozważań pozwalających na stwierdzenie, że w obowiązującym stanie prawnym zachodziły w ogóle warunki do legalizacji zrealizowanej stacji auto-gaz, w szczególności z uwagi na treść § 124 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., a nie jak to przyjęły organy obu instancji z uwagi na treść § 133 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. Zdaniem WSA mający zastosowanie w sprawie § 124 ust. 1 pkt 3 nie został spełniony, skoro jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania zbiornik gazu płynnego stacji jest usytuowany w odległości tylko 15,1m od budynku mieszkalnego na działce nr 1 , a nie jak to wynika z tego przepisu co najmniej 30m. Zmniejszenie tej odległości w następstwie wybudowania ściany oddzielenia pożarowego nie jest zaś w odniesieniu do budynków mieszkalnych zgodnie z ust. 2 § 124 dopuszczalne, odmiennie niż to miało miejsce w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. (§ 133 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia).

W konsekwencji niemożliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie przepisów nowego rozporządzenia jest konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w oparciu o które stacja została z odstępstwami zbudowana, przy jednoczesnym braku pozytywnych unormowań pozwalających na zastosowanie w sprawie poprzedniego rozporządzenia. Organy orzekające miały obowiązek zastosować właściwe rozporządzenie niezależnie od stanowiska reprezentowanego w tej kwestii przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. B. I., na które się powołały.

Wniesiona od tego wyroku przez inwestora skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 291/09.

Jeszcze przed wydaniem w/w wyroku WSA w Gliwicach, bo ostateczną decyzją z [...] r., nr [...] w M. udzielił ponownie pozwolenia na użytkowanie objętej postępowaniem legalizacyjnym stacji auto-gaz.

Prowadząc dalej postępowanie legalizacyjne PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki obiektów składających się jako całość na inwestycję stację auto-gaz. Na skutek odwołania zobowiązanego ŚWINB decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność uprzedniego wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na użytkowanie w drodze postępowania nadzwyczajnego oraz wskazując uchybienia proceduralne dotyczące strony podmiotowej postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] w M. ponownie nałożył na inwestora G. K. obowiązek rozbiórki stanowiska tankowania, wiaty nad stanowiskiem do tankowania pojazdów, dwóch zbiorników gazu, ściany oddzielenia pożarowego oraz budynku socjalnego składających się jako całość na inwestycję stację auto-gaz, zrealizowaną na działce nr ewid. 1 położonej w Z. przy ul. M. . Na skutek odwołania inwestora ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr: [...], decyzję tą uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie organy nadzoru budowlanego podjęły próby usunięcia z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji LPG (decyzji z dnia [...] r. nr [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] w M. , na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz 105 § 1 Kpa, uchylił decyzję nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku inwestora z dnia [...] r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji auto-gaz. W wyniku rozpoznania odwołania inwestora ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w/w decyzję PINB w M. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie i stwierdził, że wydanie decyzji nr [...] miało miejsce z naruszeniem prawa, ale brak jest podstaw do jej uchylenia z uwagi na upływ 5 - letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa.

Nie doszło również ostatecznie do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] r. nr [...] ŚWINB stwierdził nieważność tej decyzji PINB. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże na skutek skargi inwestora WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 (sygn. akt VII SA/Wa 364/14) uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji przesądził, iż decyzja nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji tego wyroku ŚWINB ostateczną decyzją z dnia [...]r . nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważność przedmiotowej decyzji PINB w M. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jednostanowiskowej stacji autogaz zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. M. w Z.

W takim stanie prawnym decyzją z dnia [...] r. nr [...] w M. , działając na podstawie art. 105 Kpa umorzył prowadzone odnośnie przedmiotowej stacji postępowanie legalizacyjne. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie, w której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe dopiero po wyeliminowaniu pozwolenia na użytkowanie. Pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie korzysta bowiem w takiej sytuacji z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 Kpa. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dlatego też, w niniejszej sprawie, zdaniem PINB, możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Skoro to nie nastąpiło, postępowanie naprawcze należało umorzyć.

Na skutek odwołania skarżącego ŚWINB zaskarżoną decyzja z dnia

[...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uznał, iż zarówno ustalenia PINB, jak i wywiedzione z nich skutki prawne, są prawidłowe.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB z dnia

[...] r. Z.Z., E. S. i P. Ł. zarzucili, że została ona wydana bez uwzględnienia oceny prawnej zawartej w w/w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 146/08, zgodnie z którym odległość zbiorników gazu objętej postępowaniem stacji auto-gaz powinna wynosić od budynków mieszkalnych 30m, gdy tymczasem od jednorodzinnego budynku mieszkalnego skarżącego P.Ł. wynosi 15,1m. Nadto usytuowanie tych zbiorników uniemożliwia zabudowę budynkami mieszkalnymi sąsiednich działek nr 1 i 2 . Powoduje to też obniżenie ich wartości. Nadto zarzucono, że działka na której usytuowana jest sporna stacja nie posiada wymagającego na cele przeciwpożarowe źródła wody.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 459/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gliwicach, powołując się na orzecznictwo podzielił co do zasady pogląd, że nie jest możliwe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objętej postępowaniem naprawczym inwestycji. Istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Pogląd taki nie może mieć jednak zastosowania w każdym przypadku. Trwałość rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawach budowlanych nie może naruszać podstawowych zasad, którymi kieruje się ta dziedzina prawa. Dotyczy to niewątpliwie zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, czy też bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego, obiekt budowlany powinien spełniać szereg warunków dotyczących między innymi bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, czy wreszcie bezpieczeństwa użytkowania i dostępności.

Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, ze względu na swój charakter może powodować zagrożenie nie tylko pożarowe ale również bezpieczeństwa powszechnego. Jak wynika z akt administracyjnych jego usytuowanie może bowiem naruszać przepisy rozporządzeń:

- Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853),

- Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Szczególne znaczenie miałoby naruszenie pierwszego ze wskazanych aktów. Niedopuszczalne bowiem w państwie prawa jest umożliwienie funkcjonowania obiektu mogącego powodować zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego jeśli nie spełnia on wymagań technicznych w tym właśnie zakresie. W szczególności na drodze postępowania naprawczego nie może stać decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, która jak wynika z akt administracyjnych została wydana z naruszeniem prawa.

W konsekwencji skład orzekający uznał, że w rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego.

Po rozpoznaniu wniesionej od tego wyroku przez inwestora skargi kasacyjnej został on uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1634/18.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA zarzucił, że z naruszeniem treści art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), WSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku nie wskazał naruszenia konkretnego przepisu, czy to prawa materialnego, czy procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zarzucił, "że nawet charakter spornej inwestycji – stacji LPG nie oznacza, że ostateczne decyzje administracyjne jej dotyczące, w tym pozwolenie na jej użytkowanie, nie podlegają ochronie prawnej wynikającej z art. 16 Kpa". Zarzucił też, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy odstąpić od stosowania wypracowanej w orzecznictwie zasady wynikającej z art. 16 Kpa ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w szczególności nie sprecyzował żadnych warunków technicznych, jakie w jego ocenie zostały naruszone przez realizację spornej stacji auto-gaz. Nadto zarzucił, że WSA nie odniósł się do ustaleń i oceny zawartej w prawomocnym wyroku WSA w W-wie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/11, wydanym w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanego przez PINB w dniu 31 grudnia 2007 r. pozwolenia na użytkowanie objętej postępowaniem stacji.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2020 r. skarżący Z. Z. podtrzymał sformułowane wcześniej zarzuty akcentując, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę spornej stacji i w konsekwencji wydana dla niej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podtrzymał też twierdzenia, że w związku z usytuowaniem na stacji zbiorników z gazem niemożliwa jest prawidłowa zabudowa działek sąsiednich.

Rozpoznając ponownie sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, w związku z treścią art. 190 ustawy p.p.s.a. należało rozważyć jakiej wykładni obowiązującego prawa wiążącej przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał NSA w omówionym wyżej, wydanym w niniejszej sprawie wyroku, sygn. akt II OSK 1634/18. W tym względzie należy zaakcentować, że głównym zarzutem, którego uwzględnienie legło u podstaw uchylenia przez NSA poprzedniego wyroku wydanego przez WSA w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Sąd niższej instancji nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów, mających wpływ na wynik sprawy. Tym samym wskazując na wynikającą z art. 16 Kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na którą zresztą powołał się również wcześniej w swoim wyroku WSA, nie przesądził, że z zasady tej wynika bezwzględny zakaz prowadzenia odnośnie spornej stacji LPG postępowania naprawczego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na jej użytkowanie. Za taką konstatacją przemawia nadto okoliczność, że gdyby było inaczej, to NSA wydałby wyrok oparty na treści art. 188 ustawy p.p.s.a. poprzez uchylenie wyroku WSA i oddalenie skargi.

Przyjmując taki kierunek wykładni, który Sąd w składzie wydającym niniejszy wyrok jednoznacznie podziela, należy mieć też na uwadze, że rozważane pozwolenie na użytkowanie z dnia 31 grudnia 2007 r. obowiązywało już w dacie orzekania w toczącym się już wówczas postępowaniu legalizacyjnym przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 146/08, utrzymanym następnie w mocy wyrokiem NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 291/09. Formalnie zatem możnaby przyjąć, że już tymi wyrokami została przesądzona dopuszczalność merytorycznego kontynuowania postępowania legalizacyjnego, gdyby nie okoliczność, że z orzeczeń tych nie wynika, aby wydającym je Sądom obu instancji znany był wówczas fakt wydania przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej nie wynika, aby okoliczność ta była rozważana i brana pod uwagę przez oba Sądy.

Niezależnie od tego dopuszczalność wyjątku (w związku z treścią art. 16 Kpa), gdy chodzi o możliwość prowadzenia czy też kontynuacji wszczętego wcześniej postępowania legalizacyjnego, w sytuacji dopuszczenia ostateczną decyzją objętego tym postępowaniem obiektu budowlanego do użytkowania, wynika zdaniem Sądu m.in. z treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane zostały lub są wykonywane "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska". Z przepisu tego żadną bowiem miarą nie można wyprowadzić wniosku, że nie ma on zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a tym bardziej, że dotyczy on okoliczności związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. Wyraźnie wynika bowiem z niego, że dotyczy on sytuacji związanych z realizacją (powstaniem) obiektu budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on wybudowany w oparciu o pozwolenie, które zostało wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, a więc wydane z naruszeniem prawa, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W tym względzie w odniesieniu do treści art. 16 Kpa należy podnieść, że w postępowaniu, w toku którego zostało wydane dnia 31 grudnia 2007 r. pozwolenie na użytkowanie, kwestia zagrożenia bezpieczeństwa (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) dla ludzi lub mienia, dopuszczanego do użytkowania obiektu nie była zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 P.b. badana. Zakres obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie pozwolenia na użytkowanie, wynikający z treści art. 59a ustawy kontroli w tym zakresie nie przewidywał (nie przewiduje również obecnie). Potwierdza to także treść zapadłego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 374/14, w którym Sąd ten wyraźnie stwierdził, że "kluczowe znaczenie" dla oceny tego pozwolenia ma fakt, że podczas poprzedzającej jego wydanie przeprowadzonej 20 sierpnia 2007 r. kontroli inwestycji nie stwierdzono "żadnych nieprawidłowości w zakresie odstępstw, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane". Ponownego podkreślenia wymaga przy tym, że pozwolenie na użytkowanie było kontrolowane przez ten Sąd w zakresie zgodności z treścią decyzji PINB z dnia [...]r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją ŚWINB z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt zamienny objętej postępowaniem stacji auto-gaz, a które zostały następnie uchylone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu, sygn. akt II SA/Gl 146/08. Decyzje te zostały zaś oparte na błędnym założeniu, że odnośnie usytuowanych na stacji zbiorników gazu płynnego, ma zastosowanie rozporządzenie z dnia 20 września 2000 r., które zostało następnie prawomocnie zakwestionowane przez tutejszy Sąd. Dlatego też nie jest w tym względzie przesądzająca okoliczność, że podstaw do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa nie znalazł WSA w W-wie w w/w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt WSA/Wz 364/14, który zresztą w tym zakresie (w związku z treścią art. 59 ust. 1 i art. 59a) decyzji tej nie kontrolował. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zawarte w uzasadnieniu tego wyroku ogólne stwierdzenie, iż "naruszenie to nie miało rażącego charakteru ze względu na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia – niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności" odnosi się również do zagrożeń, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy nie było ono przedmiotem kontroli tego Sądu i nie wynika to z treści uzasadnienia tego wyroku. O braku takich zagrożeń związanych z usytuowaniem zbiorników stacji nie świadczy też w żaden sposób ocena ich stanu technicznego, dokonana przez Urząd Dozoru Technicznego czy też aktualne badania przepięciowe jako dotyczące odmiennych kwestii związanych z bieżącą eksploatacją obiektu, a nie z legalnością jego budowy, chociaż mające niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo związane z jej użytkowaniem.

W świetle § 124 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. nie może ulegać wątpliwości, że wymagana 30-metrowa odległość usytuowania zbiorników gazu płynnego od budynków mieszkalnych jest związana z zachowaniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. To zaś zdaniem Sądu oznacza, że niezachowanie tej odległości może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, o jakim mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 P.b. Świadczy o tym dodatkowo okoliczność świadomego działania prawodawcy, który w powyższym rozporządzeniu, które weszło w życie dnia 1 stycznia 2006 r., wykluczył, w odniesieniu do wymogów wcześniejszego rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r., możliwość zmniejszenia tej odległości w przypadku zastosowania ściany oddzielenia pożarowego. Istniejące w tym względzie zagrożenie stwarza więc w świetle powyższych rozważań podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego również w przypadku, gdy obiekt budowlany został dopuszczony do użytkowania w oparciu o ostateczną, pozostającą w dalszym ciągu w obiegu prawnym decyzję. W państwie prawa nie można bowiem dopuścić do funkcjonowania obiektu, który z uwagi na wybudowanie go niezgodnie z obowiązującymi przepisami stwarza zagrożenie dla życia lub mienia. Taka zaś sytuacja zachodzi w odniesieniu do zbiorników gazu płynnego objętej postępowaniem legalizacyjnym stacji LPG, skoro są one usytuowane w odległości od budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2 w odległości 15,1m, zamiast wymaganej odległości 30m. Marginalnie jedynie należy też w tym względzie podnieść, że skarżący od samego początku kwestionowali legalność spornej inwestycji, m.in. poprzez wnoszenie przysługujących im środków zaskarżenia. Pomimo tego inwestor na własne ryzyko zdecydował się na jej realizację, w sytuacji gdy nie dysponował prawomocnym w tym względzie pozwoleniem.

W konsekwencji, wbrew stanowisku organów obu instancji brak było podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 146/08, powinno być ono kontynuowane w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co uczynią też organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji zapadły z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tych przepisów oraz z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to jednocześnie, że z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, sprawa nie została należycie wyjaśniona do końcowego jej załatwienia.

Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważą w pierwszej kolejności organy orzekające, czy w świetle obowiązujących przepisów istnieje w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwość wyeliminowania stwarzanego przez sporną inwestycję zagrożenia dla ludzi lub mienia (w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) w związku z usytuowaniem objętych nią zbiorników na gaz płynny w sposób naruszający treść § 124 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. W szczególności rozważą dopuszczalność zastosowania w tym względzie treści art. 6a ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961). Gdyby taka możliwość była dopuszczalna, to w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. inwestor powinien zostać zobowiązany do przedstawienia w tym względzie w określonym terminie ostatecznej zgody uprawnionego organu oraz do wykonania wynikających z takiego rozwiązania zastępczego robót budowlanych. W dalszej kolejności miałby zastosowanie w sprawie przepis art. 51 ust. 3 ustawy. W przeciwnym przypadku organy powinny orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ewentualne uzyskanie zgody i wykonanie rozwiązania zastępczego powinno też co do zasady umożliwić uzyskanie takiego odstępstwa w przypadku zabudowy budynkami jednorodzinnymi nieruchomości skarżących.

Z przyczyn wskazanych już w wyroku z dnia 12 września 2008 r. nie zasługują natomiast na uwzględnienie w niniejszej sprawie zarzuty skarżących dotyczące wpływu spornej stacji na wartość ich nieruchomości oraz kwestii ciśnienia wody w sieci ją zasilającej.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot opłaty sądowej od skarg (wniesionych w jednym piśmie) orzeczono stosowanie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a., mając dodatkowo na uwadze, że w toku postępowania sądowego w miejsce zmarłego skarżącego P.Ł. wstąpili jego następcy prawni – J.Ł., S.Ł. i małoletnia A. Ł. (która uzyskała pełnoletniość przed wydaniem niniejszego wyroku).

mr