Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 2a, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. M. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z przyległym zagospodarowaniem, na dz. nr "[...]" obr. "[...]", m. "[...]", uchylił decyzję będącą przedmiotem odwołania oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z przyległym

zagospodarowaniem, na dz. nr "[...]" m. "[...]".

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 10 grudnia 2019 r. D. M. B. wystąpił do Starosty "[...]" z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z przyległym zagospodarowaniem na działkach nr "[...]" w obrębie "[...]" miasta "[...]".

Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z przyległym zagospodarowaniem, na dz. nr "[...]" obr. "[...]", m. "[...]".

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania T. H., decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał na niespójność projektu budowlanego z zakresem określonym we wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zaś przedłożony do wniosku projekt budowlany dotyczył budowy budynku wielorodzinnego z częścią usługową.

Następnie, decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z przyległym zagospodarowaniem, na dz. nr "[...]", obr. "[...]", m. "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja zgodna jest z zapisami decyzji Prezydenta "[...]" z dnia "[...]", o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt jest spójny z zakresem planowanej inwestycji oraz swoim charakterem i parametrami mieści się w granicach definicji budynku jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym. Pozwolenie konserwatorskie dotyczy projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentowany przez pełnomocnika T. H. zarzucił jej naruszenie:

Przepisów postępowania, to jest: art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż inwestor doprowadził do spójności projekt budowlany z zakresem wskazanym we wniosku; art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego; art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi,

Przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagania przewidziane w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pr.b.) podniósł, że zasadniczą kwestią w sprawie pozostaje interpretacja art. 3 pkt 2a Pr.b. w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z uwzględnieniem, że na terenie zamierzonej inwestycji obowiązują postanowienia decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy, dopuszczające zabudowę mieszkalno-usługową, która ustaliła warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową jak i budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. Z uwagi na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.b., czy też jest pozbawiony tego charakteru. Wojewoda wskazał, że w jego ocenie projektowany budynek nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na co wykazuje analiza projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją Starosty "[...]". Z rzutów poszczególnych kondygnacji budynku zamieszczonych na stronie 46-50 projektu budowlanego wynika bowiem, że w budynku powstanie dziewięć samodzielnych lokali. Na parterze budynku osobny lokal, niebędący mieszkaniem, tworzą pomieszczenia od nr 1.1.1 do nr 1.1.8, opisane w projekcie jako lokal usługowy oraz pomieszczenia związane z obsługą części mieszkalnej od nr 1.2.1 do nr 1.2.3 opisane w projekcie jako pom. gospodarze, komunikacja, schody wewnętrzne. Wejście do lokalu usługowego poprowadzone jest bezpośrednio z zewnątrz, z chodnika przy ul. "[...]". Na I piętrze pomieszczenia nr 2.1.1 i nr 2.1.2 są przynależne do lokalu usługowego, pomieszczenie nr 2.2.6 opisane w projekcie jako siłownia sportowa jest kolejnym osobnym lokalem niebędącym mieszkaniem, oraz pomieszczenia nr 2.2.3 i 2.2.4 związane z obsługą części mieszkalnej. Wejście do siłowni poprowadzone jest z zewnątrz budynku z przebudowywanych zewnętrznych schodów łączących ciągi komunikacyjne z ul. "[...]" do ul. "[...]", poprzez pomieszczenia nr 2.2.5 - schody wewnętrzne i nr 2.2.7 - schody techniczne. Ponadto na piętrze II, III i IV powstaje siedem zespołów pomieszczeń mieszkalnych:

- na piętrze II zaprojektowano dwa garaże trzystanowiskowe (pom. nr 3.3 i 3.4) oraz dwa podobne do siebie zespoły izb mieszkalnych, w skład których wchodzą (w każdym) pomieszczenia: łazienki (pom. nr 3.2.6 i 3.2.12), sypialni (pom. nr 3.2.5 i 3.2.11), pokoju dziennego z aneksem kuchennym (pom. nr 3.2.4 i 3.2.9), spiżarni (pom. nr 3.2.7 i 3.2. 14), przedpokoju (pom. nr 3.2.3 i 3.2.8) i tylko w jednym zespole izb mieszkalnych pomieszczenie garderoby (pom. nr 3.2.13),

- na piętrze III zaprojektowano cztery podobne do siebie zespoły izb mieszkalnych, w skład których wchodzą (w każdym) pomieszczenia: łazienki (pom. nr 4.2.6, 4.2.12, 4.2.18, 4.2.23), sypialni (pom. nr 4.2.5, 4.2.18, 42.2.11, 4.2.22), pokoju dziennego z aneksem kuchennym (pom. nr 4.2.4, 4.2.1, 4.2.9, 4.2.20), spiżarni (w dwóch zespołach izb mieszkalnych pom. nr 4.2.7, 4.2.14), garderoby (w dwóch zespołach izb mieszkalnych pom. nr 4.2.13, 4.2.24),

- na piętrze IV zaprojektowano jeden zespół izb mieszkalnych, w skład którego wchodzą pomieszczenia: pokoju dziennego z aneksem kuchennym (pom. nr 5.2.3), WC (pom. nr, 5.2.6), 3 łazienki (pom. nr 5.2.9, 5.2.12, 5.2.14), 3 sypialni (pom. nr 5.2.8 5.2.11, 5.2.13), spiżarni (pom. nr 5.2.5), pralnio-suszarni (pom. nr 5.2.7), garderoby (pom. nr 5.2.10).

Wejścia do wszystkich siedmiu zespołów mieszkalnych prowadzone są bezpośrednio z wewnętrznej klatki schodowej. Wojewoda stwierdził, że powyższa analiza wskazuje, że - wbrew deklaracjom inwestora – projekt obejmuje więcej niż 2 lokale mieszkalne, skoro na samym parterze i pierwszym piętrze znajdują się dwa lokale niemieszkalne, a na kolejnych piętrach znajduje się 7 mieszkań - "zespołów izb mieszkalnych". Prowadzi to do wniosku, że projekt budowlany w zakresie wskazanej funkcji obiektu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczny z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i bez znaczenia dla tej oceny pozostaje liczba pomieszczeń zaprojektowanych w tym budynku i jego powierzchnia. Ponadto, z decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zasady obsługi parkingowej (pkt 2.7 załącznika nr 2 warunków zabudowy), wynikają zupełnie odmienne wymogi w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, a inne w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej. Reasumując Wojewoda podał, że w sprawie uzasadniającym skuteczne zakwestionowanie charakteru budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest jedynie jego wielkość, czy ilość pomieszczeń, lecz decydującym do uznania, że projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozostaje okoliczność, że w budynku tym jako samodzielny lokal mieszkalny można uznać co najmniej siedem lokali mieszkalnych na trzech ostatnich kondygnacjach. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody, reprezentowany przez pełnomocnika, D. M. B. zarzucił jej naruszenie:

art. 3 pkt 2a Pr.b. poprzez błędną wykładnię zawartej tam definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonanej na potrzeby oceny charakteru inwestycji przedstawionej przez skarżącego w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę kierując się przy tym weryfikację teoretycznie możliwych do zaprojektowania w domu jednorodzinnym kilku lokali mieszkalnych uznając, iż jest to decydujące kryterium dla uznania, iż projekt budowlany przedłożony przez wnioskodawcę nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji odmownej, w sytuacji, gdy dokonanie prawidłowej wykładni definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o niesprzeczne w tym zakresie stanowisko doktryny winno uwzględniać, iż decydującym kryterium dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek na służyć (zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych), stanowiący samodzielną konstrukcyjnie całość;

art. 3 pkt 2a Pr.b. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej: u.w.l) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenie ile lokali mieszkalnych zaprojektowano w danym budynku nie może być dokonywane w oparciu o kryteria samodzielnego lokalu mieszkalnego określone w ustawie o własności lokali, w sytuacji, gdy definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w prawie budowlanym nawiązuje do unormowań ustawy o własności lokali poprzez sformułowanie "wydzielenia lokali mieszkalnych" co stanowi domenę właśnie tej ustawy, co w związku z czym winno prowadzić do stwierdzenia, iż względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać treść obu aktów przy stosowaniu prawa, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pominięcia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż:

pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność, zaś w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro ściany "lokali" (w ocenie organu) miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku, a teoretyczne "wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem brak jest możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym;

do ustanowienia odrębnej własności lokalu nie dochodzi w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz dopiero ewentualnie na późniejszym etapie, już po wzniesieniu budynku, w drodze czynności regulowanych w u.w.l., zaś do prawnego wyodrębnienia lokalu niezbędne jest uzyskanie zaświadczenia Starosty, że dany lokal spełnia wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l., które to zaświadczenie wydaje się w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 6 u.w.l.), co przenosząc na grunt niniejszej sprawy prowadzi do uznania, iż dokonywanie przez organ jedynie hipotetycznej oceny, wkraczającej w wolność projektowania i opartej na sugerowaniu planowanego przez inwestora obejścia prawa - wbrew jednoznacznej treści wniosku, dołączonej dokumentacji i projektu budowlanego, sporządzonego przez projektanta - stanowi przekroczenie granic kompetencyjnych organu, a tym samym naruszenie przepisów prawa;

c) ewentualne zrealizowanie przez inwestora inwestycji z naruszeniem projektu budowlanego i wyodrębnienie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej aniżeli jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego stanowi możliwość wszczęcia w przyszłości przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania w tym przedmiocie - zaś w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy rozważań organu w niniejszym postępowaniu, a w szczególności być podstawą treści wydanej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

3) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. wskutek nie wskazania skarżącemu jako wnioskodawcy przy informowaniu go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i w zw. art. 79 a § 1 k.p.a. wskutek dokonania rozstrzygnięcia w sposób dowolny, bez rozważania i uwzględnienia interesu społecznego i interesu wnioskodawcy;

5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy po stronie organu w zakresie wyjaśnienia towarzyszących mu wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

6) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 marca 2021 r. (k. 23 akt sądowych) w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje interpretacja art. 3 pkt 2a Pr.b. w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z uwzględnieniem, że na terenie zamierzonej inwestycji postanowienia decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy dopuszczają zabudowę mieszkalno-usługową, dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową jak i budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową.

Wobec zarzutów skargi przede wszystkim istotne pozostaje rozstrzygnięcie czy organ architektoniczno-budowlany uprawniony jest dokonywać oceny przedłożonego mu projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego, w szczególności, czy może budynkowi w projekcie opisanemu jako "mieszkalny jednorodzinny" przypisać funkcję budynku wielorodzinnego.

Zgodnie z art. 4 Pr.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

Takim przepisem jest art. 35 ust. 1 Pr.b. który, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Pr.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak wskazano powyżej istota sporu sprowadza się do oceny, czy faktycznie inwestor przedstawił przy wniosku do zatwierdzenia projekt budowalny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co kwestionuje Wojewoda. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Pr.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, publ..: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Nie może mieć zatem miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą zaplanowaną obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ architektoniczny ma się wypowiedzieć o zgodności projektu z prawem. Uprawnienie w tym zakresie, wbrew zarzutowi skargi, nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 Pr.b. Odzwierciedlając powyższą myśl za pomocą skrajnego przykładu podać można, że gdyby administracja budowlana nie mogła weryfikować zamierzenia pod kątem jego funkcji, to hipotetycznie zmuszona byłaby dopuścić każdy budynek, np. budynek hotelowy na obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli tylko projektant opisałby go jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Jak podano wyżej organy architektoniczno-budowlane mają prawo do badania projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartym w art. 3 pkt 2a Pr.b. Przepis ten jest jedynym, który zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych (wielorodzinnych, ewentualnie zamieszkania zbiorowego). Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarcza art. 2 ust. 2 u.w.l. zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego (stanowi on, że: samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne), natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z treści § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O samodzielności określonego lokalu decyduje bowiem wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 u.w.l., który stanowi rozwinięcie treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Przyjmuje się, że wyodrębnienie i samodzielność lokalu należy ujmować w aspekcie prawnym oraz technicznym. Odrębność prawna oznacza, że samodzielny lokal mieszkalny jest przedmiotem prawa własności odrębnym od pozostałych lokali, budynku i gruntu. Odrębność techniczna, czyli samodzielność w rozumieniu przywołanego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza natomiast, że lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 294/10; z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1458/15, LEX nr 2267772). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to istocie samodzielności lokalu. Zatem lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Reasumując, art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ustawy.

W sprawie, Wojewoda przyjął, a Sąd podziela wywody organu w tym zakresie, że przedłożony projekt budowlany przedstawia w rzeczywistości budynek wielorodzinny, bowiem liczba lokali mieszkalnych wynikająca z logiki rozwiązań projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 2a Pr.b. Argumentował, że skutecznym zakwestionowaniem charakteru budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest jedynie jego wielkość - z danych zawartych w projekcie budowlanym wynika, że zaprojektowano budynek o powierzchni zabudowy 255,15 m2, kubaturze 3521,07 m3, powierzchni użytkowej mieszkalnej 505,79 m2, powierzchni użytkowej garaży 88,32 m2, powierzchni pomieszczeń gospodarczych, komunikacji i schodów 107,14 m2, chociaż już tylko taka wielkość obiektu budowlanego może budzić uzasadnione wątpliwości, lecz decydującym do uznania, że projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozostaje okoliczność, że w budynku tym jako samodzielny lokal mieszkalny można uznać siedem lokali – dwa lokale na II piętrze, cztery lokale na III piętrze i jeden lokal na IV piętrze. Każdy z powyższych lokali posiada aneks kuchenny, łazienkę (niezależny węzeł sanitarny) i bezpośredni niezależny dostęp z klatki schodowej. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych a budynków wielorodzinnych. Dodatkowo w budynku przewidziano sześć miejsc parkingowych. W tych okolicznościach faktycznych Sąd podziela ocenę Wojewody, że przedstawiony przy wniosku projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro możliwe do wydzielenia samodzielne lokale przekraczają liczbę określoną w art. 3 pkt 2a Pr.b.

W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2a Pr.b. w zw. z art. 2 u.w.l. Ponadto, niezrozumiałe jest w ocenie Sądu powołanie się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 1816/17, bowiem jest on nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy bowiem dotyczy warunków zabudowy. Już jedynie na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.b. dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej będą nie tylko uprawnione, ale wręcz obowiązane do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co obejmować będzie także zweryfikowanie czy przedłożony projekt nie dopuszcza wydzielenia więcej niż dwóch odrębnych lokali, a więc nie jest projektem budynku mieszkalnego jednorodzinnego dopuszczonego przez decyzję o warunkach zabudowy.

Reasumując, w działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego, jak jego ocenę. Wojewoda wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wystarczająca do jego podjęcia. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie kompletności materiału dowodowego, prawidłowości jego gromadzenia i jego oceny oraz ujęcia tej oceny w uzasadnieniu, którą Sąd uznał za odpowiadającą prawu i dopuszczalną, a której to oceny zarzuty skargi nie zdołały skutecznie podważyć.

Mając na uwadze wszystkie powyżej określone okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.