Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 621/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po zapoznaniu się z wnioskiem J.K. o stwierdzenie nieważności wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Nieruchomości Urzędu Miasta i Gminy J.-L.z dnia [...] r. Nr[...] ustalającej na rzecz R. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego 3-kondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożeniem istniejących sieci infrastruktury, przewidzianej do realizacji w J.-L. przy ul. J. B. i ul. L., na działkach nr[...], nr[...], nr [...], nr[...], nr[...], nr [...] (część ulicy J. B.) AM-[...] oraz nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], AM-[...], obręb L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. działając na podstawie art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że J. K. wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2009 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności opisanej wcześniej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. – L.

Zdaniem wnioskodawcy przysługują mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, bowiem dysponuje interesem prawnym, wynikającym z prawa własności działki nr[...], AM-[...], obręb L., która znajduje się w obszarze analizowanym wyznaczonym dla ustalenia parametrów przedmiotowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto w uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stroną jest zatem tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Kolegium podkreśliło przy tym, że interes prawny to interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W konsekwencji stroną postępowania, będą jedynie te podmioty wymienione w art. 29 kpa, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub też mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 238).

Wskazało również, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Zatem status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Takie też stanowisko zaprezentował w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając że mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości (OSK 1618/04,LEX nr 168098). W najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co do zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek". (wyrok z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/2006).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr[...], nr [...] (część ulicy J. B.), AM-[...] oraz działkach nr[...], nr[...], nr [...]i nr[...], AM-[...], obręb L., które nie sąsiadują z nieruchomością wnioskodawcy tj. z działką nr[...], AM-[...], która jest oddalona od działki głównego zainwestowania nr [...]o około 70 m i oddzielona drogą - ulicą L. Sam zaś teren objęty inwestycją wraz z ulicą L. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką wnioskodawcy (oddzielony jest działkami nr [...], nr [...] oraz nr[...]) i oddalony jest od niej o około 50 m. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, lokalizacja budynku handlowo - usługowego 3-kondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożeniem istniejących sieci infrastruktury w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu wnioskodawcy. Inwestycja bowiem nie będzie oddziaływała, w prawnie kwalifikowany sposób (w rozumieniu przepisów przesądzających o legitymowaniu się statusem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy), na nieruchomość J. K., a tym samym nie będzie ograniczała jego uprawnień wynikających z prawa własności. Wydana bowiem decyzja bezpośrednio prawnie nie kształtuje praw i obowiązków wnioskodawcy.

Kolegium wskazało również, że argument, iż interes prawny ma każdy właściciel działki znajdującej się w terenie analizowanym nie może zostać uwzględniony. Wyznaczenie bowiem terenu analizowanego nie służy ustaleniu zakresu oddziaływania inwestycji, ale zbadaniu sąsiedniej zabudowy i w konsekwencji ustaleniu parametrów i cech nowej zabudowy w kształcie nawiązującym do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Sam fakt, że działka wnioskodawcy zlokalizowana jest w obszarze analizowanym nie ma znaczenia dla ustalenia statusu strony postępowania i nie kreuje interesu prawnego w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Istotny bowiem jest zakres oddziaływania inwestycji, a ten, nie dotyczy nieruchomości J. K.

J. K. – nie akceptując opisanej powyżej decyzji – zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. W przedstawionej we wniosku argumentacji podał, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla działek gruntu, które nie są działkami budowlanymi, a ponadto numeracja budynków nadana im w trybie administracyjnym wyraźnie wskazuje, że "nie został przewidziany żaden budynek między nr [...] przy ul. J. B. (budynek należący do skarżącego)", a budynkiem oznaczonym nr [...], którego właścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa. Zdaniem wnioskodawcy został w ten sposób naruszony jego zindywidualizowany interes prawny. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. podtrzymał też uzasadnienie swojego żądania weryfikacyjnego zawarte we wniosku z dnia 24 sierpnia 2009 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium w składzie ponownie orzekającym w sprawie przedstawiło jej stan faktyczny, a następnie wyjaśniło, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma ocena, czy wnioskodawcy – J. K. - przysługiwał w rozpatrywanej sprawie status strony w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, i czy z jego wniosku Kolegium mogło wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Według przepisu art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Kolegium wskazało ponownie, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., I SA/Wa 363/09, niepubl. Zdaniem Kolegium podkreślić należy, że status strony można wywodzić jedynie z prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, stanowiącej podstawę do określenia interesu lub obowiązku podmiotu prawa. W tym kontekście Kolegium odwołało się do wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 755/06, Lex nr 337023), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając pojęcie interesu prawnego stwierdził, że jest to "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, rozumiany jako "stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Tak rozumiany interes faktyczny nie stanowi podstawy dla przyznania podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego. Wobec tego należy podkreślić, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia bądź obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie wykazał naruszenia prawem chronionego własnego interesu prawnego. W szczególności przytoczone przez niego argumenty, odwołujące się do konieczności ochrony ładu przestrzennego na obszarze objętym planowaną inwestycją, nie dowodzą osobistego i obiektywnego charakteru takiego interesu. Wnioskodawca wskazał również na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określający obowiązek organu lokalizacyjnego wyznaczenia wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Według wnioskodawcy objęcie należącej do niego działki gruntu granicami obszaru analizowanego stanowi dostateczną rację dla uznania, iż posiadał on w postępowaniu lokalizacyjnym status strony. Zdaniem Kolegium z argumentem tym nie można się zgodzić bowiem już sama treść przywołanego § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że celem, dla którego wyznaczany jest obszar analizowany, jest przeprowadzenie w jego granicach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Również analiza pozostałych przepisów rozporządzenia dowodzi, że nie ma ono na celu bezpośredniej ochrony interesów podmiotów władających nieruchomościami objętymi tym obszarem, a jedynie określenie parametrów koniecznych dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu nie sposób z przepisów powoływanego rozporządzenia wywodzić interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie właścicielowi nieruchomości objętej obszarem analizowanym statusu strony.

Kolegium uznało również, że w rozpatrywanej sprawie powołać należy również uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154), do której odwołuje się sam wnioskodawca. W uchwale tej Sąd stwierdził, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek gruntu. Podkreślił, że po pierwsze, stan faktyczny, na tle którego zapadała powyższa uchwała, dotyczył jedynie właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy; a po drugie, w orzeczeniu tym Sąd uczynił wyraźne zastrzeżenie, że zasada dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru absolutnego, doznawać może bowiem w konkretnych przypadkach ograniczeń, wynikających chociażby z charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że nawet właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką gruntu objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zawsze będzie legitymował się interesem prawnym, dającym mu status strony postępowania. W konsekwencji spełnienie przesłanek z art. 28 kpa obciąża właściciela takiej nieruchomości i wyrażać się ono będzie w "wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07, LEX nr 529516).

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, działka gruntu oznaczona nr [...], AM-[...], której właścicielem jest wnioskodawca nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym planowaną inwestycją lecz jest od niej oddalona o około 70 m. i jest oddzielona działkami gruntu nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium wnioskodawca nie wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na jego nieruchomość w stopniu uzasadniającym konieczność ochrony jego interesów. Okoliczności takich Kolegium nie dopatrzyło się również na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Prawidłowość decyzji wydanej przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]r. (Nr[...]) zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

"1) art. 6 - 10 § 1, art. 12 § 1 , art. 28, art. 35 § 3 zdanie 2, art. § 1, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie zawartych w nich postanowień, a mający istotny wpływ na treść orzeczenia,

2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a mający istotny wpływ na treść orzeczenia,

3) art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego nie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a mający istotny wpływ na treść orzeczenia,

4) art. 2, 7 i 32 ust.1 Konstytucji RP przez nietraktowanie w ten sam sposób skarżącego J. K. i wpływowego inwestora spornej inwestycji zlokalizowanej na terenie skweru miejskiego AM-[...], obręb L.,

4) niezgodność z przyjętymi tezami uchwał składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 roku w sprawie sygn. akt VI SA 20/95 - ONSA 1995, Nr 2 poz. 54, która zachowuje aktualność i z dnia 25 września 1995 roku w sprawie sygn. akt VI SA 13/95-ONSA 1995, Nr 4 poz. 154."

Powołując się na zawarte w skardze zarzuty J. K. wniósł:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr[...];

2) na podstawie art. 200 wskazanej powyżej ustawy – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych;

ponadto

3) na podstawie art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego w związku z art. 231 § 1 i art. 271 § 1 kodeksu karnego o zawiadomienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu organów ścigania o popełnieniu przestępstwa przez E. K.-G., A.L. i J.K. – członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że skład orzekający Kolegium dopuścił się kłamstwa (fałszu intelektualnego), a w ten sposób "doszło do zrealizowania ustawowych znamion czynu" zabronionego z art. 231 § 1 i art. 271 § 1 kodeksu karnego.

Ponadto w uzasadnieniu J. K. podał również, że "skład orzekający nie rozpoznał wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 2 kpa zgłoszonego we wniosku z dnia 1 lutego 2010 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznaje wniosek skarżącego z dnia 1 lutego 2010 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy - ponad 7 miesięcy od dnia wniesienia wniosku. Mataczy także w zakresie wysłania zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku znak: [...] (zaskarżoną decyzje niby wydano w dniu [...] roku, a wysłano ją w dniu [...] roku - data stempla pocztowego).

Nadto, nie można skutecznie bronić poglądu, że w niniejszej sprawie skarżący J. K. nie posiada przymiotu strony.

Pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek przesądziła uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 roku sygn. akt VI SA 20/95 - ONSA 1995, nr 2 poz. 54, która zachowuje aktualność, a także uchwała z dnia 25 września 1995 roku, VI SA 13/95 - ONSA 1995, nr 4 poz. 154.

Sporna inwestycja została zlokalizowana na terenie skweru miejskiego AM-[...], obręb L., który teren nie ma charakteru działek budowlanych (por. art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pas terenu skweru miejskiego AM-[...], obręb L. o powierzchni 1 ha, w sposób bezpośredni sąsiaduje z działką gruntu nr [...] AM-[...], obręb L., położonej w J.-L., przy ul. B.[...], której właścicielem jest skarżący J. K. Z numeracji budynków nadanej przez władze miejskie J.-L., dostatecznie jasno wynika, że nie został przewidziany żaden budynek między nr [...] na ul. B. (budynek należy do skarżącego J. K.), a nr [...]którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w J.-L. Dlatego też skarżący J. K. posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydanej decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] roku Nr[...].

Dowód: 1) kserokopia tekstu planu s. 37 zagospodarowania przestrzennego miasta J.- L.,

2) kserokopia planu szczegółowego zagospodarowania działek nr [...]-[...] AM-[...], obręb L.,

3) kserokopia decyzji podziałowej działki nr [...] AM-[...], obręb L. Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] roku znak:[...].

W tym miejscu skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z 3 ww. dokumentów, a które znajdują się w aktach administracyjnych, na okoliczność twierdzeń skarżącego.

Organ przyjął, iż działka objęta planowaną inwestycją znajduje się w zbyt dalekiej odległości o około 70 m od działki skarżącego (fałsz intelektualny). Nie wynika przy tym, w jaki sposób została zmierzona powyższa odległość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 811/04 stwierdził - cytuję - że "Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie".

Skarżący podnosi nadto, że bez potrzeby jego powielania w niniejszej sprawie podtrzymuje także w całości stanowiska zajęte na piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 roku i z dnia 1 lutego 2010 roku i zawartą w nich argumentację, wniesionych do SKO we Wrocławiu."

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało w całości stanowisko przyjęte w sprawie i przedstawiło argumentację kwestionującą zasadność zarzutów zawartych w skardze.

W pismach procesowych wniesionych w dniu 6 września 2011 r. i w dniu 23 października 2012 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zamieszczone w skardze.

Zwrócił też uwagę, że działka, której jest właścicielem znajduje się w odległości ok. 40 m od granicy spornej inwestycji i zawiera się w obszarze analizowanym, wyznaczonym – stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wcześniej powoływanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Rozprawy wyznaczone w sprawie na dzień 18 stycznia 2011 r., 7 września 2011 r. i 25 października 2012 r. zostały odroczone ze względu na wnioski formalne składane przez skarżącego dotyczące wyłączenia sędziów ze składu orzekającego oraz konieczność sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OZ 721/12.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie oznaczonym jako "załącznik do protokołu rozprawy".

Skarżący oświadczył, że wnosi i twierdzi jak w skardze oraz w pismach procesowych doręczonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto podał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zostało zawieszone ze względu na postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą w trybie art. 157 § 3 kpa uznając tym samym zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] r. (Nr[...]) ustalającej na rzecz R. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego 3 kondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożenie istniejących sieci infrastruktury, przewidzianej do realizacji w J.L. przy ul. J. B. i ul. L. na działkach: nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] (część ulicy J. B.), AM-[...] oraz nr[...], nr[...], nr [...]i nr[...], AM-[...], obręb L.

Bezsporne jest, że w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy wniosek weryfikacyjny J. K. nie uczestniczył w charakterze strony.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego /z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami/.

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności /działania z urzędu/ oraz zasadę skargowości /działania na wniosek/, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywanej wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Natomiast negatywną ocenę właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 157 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja ta jest m.in. wynikiem oceny legitymacji strony, /por. B. Adamiak, J. Borkowski - KPA Komentarz, Warszawa 1998r./

Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że organ orzekający w obu składach dokonał w sposób prawidłowy oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Istotne bowiem jest, że ani doktryna ani orzecznictwo nie kwestionują tego, że zasadniczym kryterium, wg którego następuje przyznanie jednostce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest interes prawny. Ten element został także wyeksponowany w powszechnie zaakceptowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r. /sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32/, w którego tezie Sąd stwierdził, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności, jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". W okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w tej sprawie należy również uwzględnić to, że decyzja, której zweryfikowania żąda wnioskodawca wydana została w warunkach określonych powoływaną wcześniej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co m.in. sprawia, że krąg podmiotów korzystających w takim postępowaniu ze statusu strony ustala się wg kryteriów określonych we wskazywanym wcześniej przepisie art. 28 kpa.

Jak zasadnie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu składach orzekających w sprawie w ujęciu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego, interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Status strony postępowania administracyjnego wynikać musi z przepisu prawa materialnego, dającego określonemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego obowiązek. Wymaga zatem zawsze ustalenia związku między normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu. Interes prawny jest kategorią zobiektywizowaną i musi się łączyć z wykazaniem potrzeby realnie istniejącej, w danej sprawie ochrony prawnej. Jeżeli akt stosowania prawa w sprawie nie wywiera bezpośredniego skutku na sytuację danego podmiotu nie można mówić o jego interesie prawnym i tym samym statusie strony /por. wyroki NSA z dnia: 14 kwietnia 2000 r. III SA 1876/99. z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1639/97, z dnia 9 marca 1999 r. I SA 627/98/.

Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Innymi słowy, ma to być przepis prawa, na podstawie którego w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany).

Zważyć bowiem należy, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dobitnie o tym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 157 § 2 kpa. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli interes prawny wywodzony jest z praw właścicielskich, to niezbędnym jest odniesienie się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji kwestionowanej we wniosku weryfikacyjnym.

Treść i wykonywanie własności regulują przepisy Kodeksu cywilnego (księga druga, tytuł I, dział II). Zgodnie z art. 140 k.c. "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Przedstawiona kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje zatem na dwa typy tych uprawnień; prawo do korzystanie z rzeczy oraz prawo do rozporządzenia rzeczą przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów rzeczy. Rozporządzanie rzeczą - uogólniając - oznacza możliwość dokonania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zakres prawa własności wyznacza też klauzula społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.

W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie w obu składach trafnie przyjął, że skarżący – mimo dysponowania prawem własności działki oznaczonej numerem geodezyjnym[...], AM-[..], obręb L., położonej przy ul. J. B. [...] – nie wykazał, aby posiadał interes prawny w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. wcześniej opisywanej.

Przede wszystkim należy podkreślić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje akcentowane przez skarżącego zaangażowanie w ochronę ładu przestrzennego na obszarze objętym kwestionowaną inwestycją a działanie w interesie publicznym nie może być utożsamiane z wymogiem wykazania własnego interesu prawnego przez podmiot, który chce być uznany za stronę postępowania administracyjnego.

W sferze łączącej natomiast z sytuacją skarżącego należy zwrócić uwagę, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką zainwestowaną, a samo objęcie działki stanowiącej własność skarżącego zakresem obszaru analizowanego i wynikające z tego możliwości kwalifikowania jej – w myśl przyjmowanej wykładni – jako działki "sąsiedniej" nie stanowi wyznacznika interesu prawnego.

Należy bowiem wyjaśnić, że wypracowany przez orzecznictwo sądowoadministracyjne sposób typowania działki określonej przez ustawodawcę jako "sąsiednia", zgodnie z którym każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym może być tak traktowana związany jest wyłącznie ze stosowaniem przepisu art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznacza powinność określania wymagań, parametrów i cech nowej zabudowy przy uwzględnieniu tych elementów istniejących na dowolnie wybranej działce (działkach) z obszaru analizowanego, ale spełniającej kryteria ustalone w powołanym powyżej przepisie.

Nie oznacza to jednak, że właściciel działki (właściciele działek), której zabudowę wykorzystano dla określenia wymagań zabudowy wnioskowanej będzie stroną w postępowaniu o ustalenie warunków tej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przywoływane przez skarżącego poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wbrew sugestiom skarżącego – nie uprawniają do wniosków odpowiadających jego twierdzeniom, ani nie prowadzą do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie na całkowitą akceptację – zdaniem Sądu – zasługuje argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przyjęte przez Kolegium stanowisko co do niewykazania przez skarżącego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na nieruchomość skarżącego w stopniu wymagającym zapewnienia ochrony jego interesom poprzez przyznanie mu statusu strony w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym i wynikającego z takiego statusu uprawnienia do inicjowania takiego postępowania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca jako nie naruszająca prawa nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w pkt 3 petitum skargi, dotyczącego zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu czynów karalnych przez wskazanych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

H.B.22.01.2013r.