Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3779/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5-5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 133/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem

z dnia 23 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 133/18) oddalił skargę M.S.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z

tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta i Gminy K. W. decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) ustalił M. S. opłatę w wysokości 56.880 zł z

tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tj. działek nr [...] o pow. [...] ha, położonych we wsi S.) spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej miejscowości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki do naliczenia powyższej opłaty, przy

czym do jej obliczenia posłużył operat szacunkowy sporządzony przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przesłanką uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było

wydanej negatywnej oceny przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji pismem z dnia 10 lipca

2017 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu.

W dniu [...] 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. W. ponownie wydał decyzję (znak [...]), którą ustalił M. S. opłatę w wysokości 56.880 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S..

Opłata ta dotyczyła działek nr [...] o powierzchni [...] ha, położonych we wsi S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz przyjął art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej u.p.z.p.), art. 150, art. 151 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r.

poz. 1774) oraz § 35 uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXXIX/417/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego wsi S., gmina Kąty Wrocławskie (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2014 r. poz. 237).

Organ I instancji wskazał, że M. S. zbył działki od nr [...] do nr [...]. W nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. Nr XXX1II/189/96 nieruchomości te były położone w obszarze określonym jako tereny upraw rolnych. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich

z 30 grudnia 2013 r. Nr XXXIX/417/13 przeznaczenie działek od nr [...] do [...] określone jest jako tereny zabudowy zagrodowej - 2RM7, zaś działka nr [...] jako teren zabudowy zagrodowej - 2RM7 oraz teren dróg transportu rolnego oznaczone symbolem 2KR1. Po opisaniu przesłanek naliczenia opłaty określonych w art. 36 ust.

4 u.p.z.p. organ I instancji uznał, że miała miejsce zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powodująca wzrost wartości nieruchomości, które zostały zbyte przed upływem pięciu lat od zmiany planu miejscowego. W dalszej kolejności poddano

ocenie operat szacunkowy, który organ I instancji uznał za prawidłowy.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] 2017 r. wniósł M. S.. Wskazywał m.in., iż operat sporządziła biegła, której uchybienia spowodowały wadliwość wydanej decyzji w ramach pierwotnego etapu postępowania pierwszoinstancyjnego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2017

r. (nr[...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło M. S. jednorazową opłatę w wysokości 56 674 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-1, obręb S., gmina Kąty

Wrocławskie, w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wymienił ustawowe przesłanki naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Następnie wyjaśnił, że M. S. zawarł umowę sprzedaży nieruchomości o powierzchni 1,2337 ha, która znajdowała

się w dniu zbycia na terenie, na którym obowiązywały ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXIX/417/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Nieruchomość ta została oznaczona w części graficznej wskazanego planu symbolami 2RM7 z przeznaczeniem podstawowym - tereny zabudowy zagrodowej (działki nr od [...] do [...], a także część działki nr [...]) oraz 2KR1 z przeznaczeniem podstawowym - tereny dróg transportu rolnego (część działki nr [...]). Przed

wejściem w życie powyższego planu miejscowego, zbyta nieruchomość znajdowała

się na terenie, na którym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Kątach

Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. nr XXIII/189/96 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny upraw rolnych. Na tym obszarze obowiązywał zakaz zabudowy wynikający

z § 5 ust 1 uchwały. Mimo, że plan miejscowy z 1996 r. nie definiował pojęć terenów otwartych i rozłogów wsi, uwzględniając całość regulacji tej uchwały i załącznika graficznego Kolegium przyjęło, że wyceniana nieruchomość znajdowała się właśnie na tych terenach, czyli innych niż przeznaczone pod istniejące i projektowane zainwestowanie, a dodatkowo położona była na rozłogach wsi, rozumianych w znaczeniu przestrzennym, jako oznaczenie przestrzeni wsi S. przeznaczonej pod użytkowanie rolnicze i leśne. Według SKO we Wrocławiu, jedynie 13 ha wsi S. przeznaczono w planie pod zainwestowanie (§ 2 ust 2), który to teren wyraźnie wskazano na rysunku planu miejscowego (tereny istniejącego i projektowanego zainwestowania, tereny istniejących i projektowanych usług, kierunkowe rezerwy terenów zainwestowanych, istniejące i projektowane ośrodki obsługi produkcji rolnej). Akcentował organ II instancji, że wśród terenów upraw rolnych znajdowały się tereny przeznaczone pod inwestycje, w tym obsługę produkcji rolnej (np. zabudowę zagrodową), jednak tereny te nie obejmowały wycenianej nieruchomości. Dodatkowo, przeznaczenie i warunki zagospodarowania wsi S. wyczerpująco określono w § 4 powołanej uchwały wskazując m.in., na możliwość zabudowy zagrodowej tylko na terenach istniejącego i projektowanego zainwestowania. Z kolei ustaleń zawartych w

§ 4 ust. 4 planu (dotyczących lokalizacji nowej zabudowy na terenach na wschód od istniejącego zainwestowania wsi) nie można odnosić do terenów oznaczonych w

części graficznej planu tylko jako tereny upraw rolnych, położonych na wschód od oznaczonej na rysunku planu drogi wojewódzkiej nr 807.

W swoich rozważaniach organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do

sporządzonego operatu szacunkowego wskazując w szczególności na zastosowaną metodykę i technikę szacowania. W uzasadnieniu decyzji przeprowadzono analizę dokonanych przez rzeczoznawcę wyliczeń. W rezultacie tego, Kolegium Odwoławcze uznało, że opracowanie to jest logiczne i spójne, formalnie prawidłowe oraz

uwzględnia uwagi organizacji zawodowej zgłoszone w stosunku do wcześniej sporządzonego operatu.

SKO we Wrocławiu nie uwzględniło zarzutu odwołania, dotyczącego konieczności wyłączenia biegłego ze względu na negatywną ocenę jego wcześniejszego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Wskazując na treść art. 84 § 2 k.p.a.,

art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 24 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu a do wyłączenia biegłego może być zastosowany tylko odpowiednio. Dokonując wykładni wskazanych przepisów wykluczono aby rzeczoznawca sporządzający operat był pracownikiem organu, co dawałoby podstawy do wyłączenia tego rzeczoznawcy w sprawie. Nadto, organ odwoławczy zaakcentował, że skoro nie wyłącza się pracowników organów I instancji przy ponownym rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to nie ma podstaw do takiego wyłączenia biegłego, który nadto nie jest pracownikiem organu administracji. Kolegium zaznaczyło, iż biegły nie jest organem decyzyjnym, a sporządzony przez niego operat stanowi dowód w sprawie i często ma miejsce uzupełnianie tego opracowania. Nie powoduje to wyłączenia biegłego, gdyż istotne jest to, aby "nowy" operat szacunkowy, będący podstawą rozstrzygnięcia był prawidłowy co do podejścia, metody i techniki szacowania oraz analizy rynku nieruchomości, przy uwzględnieniu specyfiki nieruchomości

podlegającej wycenie.

Nie został również zaakceptowany zarzut odwołania dotyczący tego, że faktycznie nie miał miejsca wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

SKO we Wrocławiu uzasadniło zmianę wysokości naliczonej opłaty dostrzegając nieuwzględnienie przez organ I instancji faktu, że przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolami 2RM7 i 2KR1. Zatem naliczono opłatę proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości o wskazanych przeznaczeniach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesioną na powyższą decyzję SKO we Wrocławiu, M. S. zarzucił naruszenie:

- art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z 84 § 2 k.p.a. poprzez

ich niezastosowanie, w sytuacji gdy operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia co do wysokości ustalonej decyzją opłaty sporządziła biegła, której uchybienia spowodowały wadliwość postępowania dowodowego w ramach

pierwotnego postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym wydanie decyzji kasatoryjnej przez SKO we Wrocławiu w dniu [...]2017 r.;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ administracji postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do władzy publicznej oraz poprzez

odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki orzeczniczej w zakresie podstaw do wyłączenia biegłego w postępowaniu w sytuacji, gdy wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. jest, wbrew stanowisku organu administracji utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości co

do treści normy prawnej - uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. nr XXIII/189/96 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku zapłaty;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z

23 sierpnia 2018 r. oddalił skargę. Powołał art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i wskazał, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w przepisie, ustala się

na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą

tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy). Stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego

wskazał sąd I instancji, iż zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału między innymi w takiej sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Ponieważ jednak art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Proponowana przez skarżącego interpretacja normy wynikającej z art.

84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby – w ocenie sądu I instancji - prowadzić do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował we wskazanym charakterze. Natomiast art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., które stosuje

się w tym wypadku bezpośrednio. WSA we Wrocławiu zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się pogląd, zgodnie z którym biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego - objęte zarzutami odwołania - następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12). Dostrzegł jednak sąd I instancji, że w tym samym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy ocenie przesłanek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, specyficznego charakteru danej sprawy oraz sporządzonej przez niego opinii. Nie zawsze bowiem niewyłącznie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. oznacza bezsprzecznie wadliwość decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód. Zdaniem sądu I instancji, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 21 czerwca 2016 r. operat szacunkowy, który stał się podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji Burmistrza, a następnie stał się przyczyną uchylenia tej decyzji przez SKO (decyzja z [...]2017 r.) z powodu wadliwości tego operatu. Analiza treści operatu szacunkowego z dnia 5 września 2017 r. doprowadziła sąd I instancji do wniosku, że dokument ten, sporządzony po ponownym rozpoznaniu sprawy,

odpowiada wszelkim wymogom określonym w przepisach u.g.n. oraz w

rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a nadto uwzględnia wszelkie zalecenia sformułowane w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2017 r. i w ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wydanej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 22 maja 2017 r. Wg WSA we Wrocławiu, prawidłowość, kompletność i spójność treści zawartych w operacie stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji zweryfikował prawidłowo zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznający odwołanie strony skarżącej. Orzekający sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony po raz kolejny jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W dalszej kolejności WSA we Wrocławiu wskazał, że błędnie skarżący interpretował przepisy uchwały Nr XXIII/189/16 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że działki skarżącego w tymże planie położone były na terenach rolnych jest niesporna, a co więcej skarżący przyznawał, że podziału nieruchomości dokonał "w trybie rolnym". Zwrócił uwagę sąd I instancji, że kwestią sporną była możliwość zabudowy działek w kontekście regulacji planu miejscowego z 1996 r. Zdaniem WSA we Wrocławiu, okoliczność, jakoby plan ten nie wykluczał zabudowy zagrodowej na nieruchomościach skarżącego, nie oznaczałaby, że nieruchomość skarżącego przeznaczona była pod zabudowę. Do takiego przeznaczenia doszło bowiem dopiero w planie miejscowym z dnia 30 grudnia 2013 r. W ocenie WSA we Wrocławiu, trafnie wskazało Kolegium Odwoławcze, że na terenie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, przed wejściem w życie uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z § 5 ust. 1

uchwały Nr XXIII/189/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. Mimo bowiem, że - jak wskazuje skarżący - plan miejscowy z 1996 r. nie definiował ani pojęcia terenów otwartych, ani pojęcia rozłogów wsi, to mając na względzie całość regulacji tej uchwały, a także treść jej załącznika graficznego, przyjął sąd I instancji, że sporne nieruchomości znajdowały się na obszarze otwartym (a zatem terenach innych niż tereny przeznaczone pod istniejące i projektowane zainwestowanie), a dodatkowo na rozłogach wsi, rozumianych w znaczeniu przestrzennym, jako oznaczenie przestrzeni wsi przeznaczonej pod użytkowanie rolnicze i leśne. Akcentował sąd I instancji, że jedynie 13 ha wsi S. przeznaczono w planie pod zainwestowanie (§

2 ust. 2), który to teren wyraźnie wskazano na rysunku planu. Tereny przeznaczone

pod inwestycje bez wątpienia nie obejmują wycenianej nieruchomości.

Zdaniem sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 7a i art. 81a k.p.a. (określające zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony) ze względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie miał w sprawie zastosowania, z tej samej przyczyny, także art. 8 § 2 k.p.a. Wg WSA we Wrocławiu, nietrafnie również skarżący zarzucał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.,

albowiem z akt sprawy wynika, że był zawiadamiany o możliwości wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przez organ I instancji. Brak takiego zawiadomienia przez Kolegium nie stanowi naruszenia prawa, bowiem Kolegium nie uzupełniało materiału dowodowego ponad ten, który był skarżącemu znany.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2018 r. wniósł M. S.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art.

151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie

skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 176

u.g.n. w związku z art. 24 par. 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 84 par. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów mimo, że operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia co do wysokości ustalonej decyzją opłaty sporządziła biegła, której uchybienia spowodowały wadliwość podstępowania dowodowego w ramach pierwotnego postępowania pierwszoinstancyjnego i tym samym wydanie decyzji kasatoryjnej przez SKO we Wrocławiu. Wg skargi kasacyjnej, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem zaskarżona decyzja, przy prawidłowym zastosowaniu naruszonych przepisów, winna zostać uchylona w całości.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zawierała też żądanie zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Analiza zarzutu podniesionego w zgłoszonej podstawie kasacyjnej wskazuje, że nie było obecnie przedmiotem kontrowersji przeznaczenie zbytych przez skarżącego działek zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1996 r.,

jak też w planie miejscowym uchwalonym w 2013 r. Nie budziła zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie także kwestia wysokości ustalonej opłaty z tytułu zbycia prawa własności działek nr [...]-[...]o pow. [...]ha, położonych we wsi S.. Zarzut skargi kasacyjnej koncentrował się natomiast na zagadnieniu wyłączenia od udziału w

sprawie rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy wyceny zbytych nieruchomości. W skardze kasacyjnej zaprezentowano pogląd, że rzeczoznawca, który sporządził operat szacunkowy, uznany przez organ administracji za wadliwy, podlega wyłączeniu od dalszego udziału w takiej sprawie stosownie do

art. 24 par. 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 84 par. 2 k.p.a. w związku z art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r., poz. 65; dalej ustawa powoływana jako u.g.n.). Pogląd ten ocenić jednak należy jako nietrafny.

Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa natomiast podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, od udziału w postępowaniu w danej sprawie. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 24 par. 1 pkt 4 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron,

albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 oraz (pkt 5), w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że wprowadzenie w cytowanym przepisie art. 176 u.g.n. szczególnej regulacji dotyczącej wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości i odesłanie w tym zakresie do przesłanek z art. 24 k.p.a. wskazuje na

to, że rzeczoznawcy majątkowemu przypisano w tym zakresie nieco inną pozycję niż biegłemu określonemu w przepisie art. 84 par. 1 i par. 2 k.p.a. oraz art. 24 par. 1 pkt 4 k.p.a. W rozumieniu ostatnio wymienionych przepisów rzeczoznawca nie jest biegłym. W przeciwnym bowiem wypadku regulacja art. 176 u.g.n. byłaby zbędna, skoro wyłączenie biegłego uregulowane zostało już w art. 84 par. 2 k.p.a. Oznacza to zatem, że rzeczoznawca majątkowy może podlegać wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 24 par. 1 pkt 1-5 i par. 2 k.p.a. Wśród tych przesłanek brak jest jednak uprzedniego występowania w sprawie w charakterze rzeczoznawcy majątkowego. Należy zatem podkreślić, że wykładania powołanego wyżej art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 par. 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania administracyjnego kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem pewnych rozwiązań takiego

wcześniej sporządzonego opracowania (błędów, nieścisłości bądź przyjętych założeń lub ustaleń) nie może być kwalifikowany jako przesłanka wyłączenia rzeczoznawcy na mocy art. 24 par. 1 pkt 4 i 5 k.p.a. od udziału w szacowaniu nieruchomości. Norma zawarta w powołanych wyżej przepisach wskazuje bowiem, iż rzeczoznawca

majątkowy jedynie wtedy nie może brać udziału w szacowaniu nieruchomości, gdy wcześniej występował już w danej sprawie jako inny, wyżej wymieniony, uczestnik tego postępowania. Zakresem powołanej regulacji nie jest więc objęta sytuacja

sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu uzupełniającego wcześniejszy taki dokument lub sporządzenia nowego opracowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.08.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 19/10, wyrok NSA z dnia 6.02.2018 r., sygn.

akt I OSK 1815/17, wyrok NSA z dnia 13.122017 r., sygn. akt I OSK 1400/17).

W rozpatrywanym zaś przypadku nie budzi wątpliwości to, że rzeczoznawca

majątkowy, który sporządził w sprawie operat szacunkowy, w sprawie tej nie był ani świadkiem, ani nie był przedstawicielem żadnej ze stron, jak również nie był biegłym

w rozumieniu art. 84 par. 1 k.p.a. Nie brał również udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie była to także sprawa w której przedstawicielem strony byłby małżonek rzeczoznawcy ani jego krewni i powinowaci do drugiego stopnia ani także osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Tylko bowiem w powyżej wymienionych przypadkach rzeczoznawca majątkowy podlegałby wyłączeniu od szacowania nieruchomości objętej postępowaniem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie, co nakazywało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.