Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 494/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 22 września 2020 r. nr XXIX/128/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 10 ust. 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 22 września 2020 r. Rada Miejska w Skalbmierzu, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, zwanej dalej "u.c.p.g." lub "ustawą") oraz art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., zwanej dalej "u.s.g"), podjęła uchwałę nr XXIX/128/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 4 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że właściciele części nieruchomości służących do użytku publicznego mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Z kolei stosownie do § 10 ust. 2 Regulaminu, właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd w celu ich opróżnienia.

W § 14 ust. 1 Regulaminu postanowiono natomiast, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego.

Stosownie zaś do § 15 ust. 2 Regulaminu, osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w razie ich ucieczki koszty wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 4 ust. 1, § 10 ust. 2, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 2 Regulaminu - wywiódł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji PR, art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1) istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przez nałożenie w § 4 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie terminu "niezwłocznie", a także przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

2) istotne naruszenie prawa przez przekroczenie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez bezpodstawne zawarcie w § 10 ust. 2 Regulaminu zapisu zobowiązującego właścicieli do wystawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas ich odbierania poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające ich odebranie, gdyż obowiązek taki winien wynika z umowy dotyczącej wywozu odpadów, a nie z treści Regulaminu;

3) istotne naruszenie prawa przez niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie zapisu § 14 ust. 1 Regulaminu zawierającego zbyt ogólną, niejasną i nieprecyzyjną dyspozycję, a tym samym i nieodpowiadającą delegacji ustawowej, która nakłada na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi";

4) istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 2 Regulaminu względem osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku ponoszenia kosztów związanych z ich schwytaniem, dowozem do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz w powyżej wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator odnośnie do postanowień zawartych w § 4 ust. 1 Regulaminu wskazał, że delegacja określona w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować niezwłocznie po wystąpieniu zjawiska atmosferycznego, stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku.

Zdaniem Prokuratora, opisany w § 10 ust. 2 Regulaminu obowiązek wystawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów poza teren nieruchomości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zawarta w tym przepisie delegacja ustawowa dotyczy jedynie rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

W ocenie Prokuratora, zapis § 14 ust. 1 Regulaminu jest zbyt ogólny i nie odpowiada delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., która nakłada na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Powołany przepis ustawy upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Redakcja § 14 ust. 1 Regulaminu jest niejasna, bowiem w istocie nie artykułuje "szczególnych obowiązków". Odnośnie do użytego tam sformułowania "uciążliwości" skarżący zwrócił uwagę, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały żadnych uciążliwości. Określenie "uciążliwość" jest pojęciem niedoprecyzowanym, nie jest ono określone w żadnym obowiązującym obecnie akcie normatywnym. Stopień ogólnikowości pojęciowej, nieostrości i niejednoznaczności omawianego przepisu Regulaminu pozwala wysnuć wniosek, że jest on sprzeczny z celem i przedmiotem wspomnianej regulacji.

Skarżący dodał, że § 15 ust. 2 Regulaminu stanowiący, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą koszty związane z ich schwytaniem, dowozem do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki, jest sprzeczny z przepisami i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych obowiązku uiszczania opłat za ich schwytanie i dostarczenie do schroniska. Co więcej, obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572), z której wynika (art. 11a ust. 1 i 5), że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, podnosząc, że 18 sierpnia 2020 r. Państwowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju wydał pozytywną opinię projektu uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz.

Zdaniem organu, myli się skarżący, że nastąpiło przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, w którym ustawodawca nałożył jedynie obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na właścicieli nieruchomości, zaś doprecyzowanie tego obowiązku nakazał w formie delegacji gminie. Intencją ustawodawcy było zatem, aby gmina w regulaminie szczegółowo określiła obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie. Nie ma więc żadnych logicznych przesłanek do wyłączenia określenia częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń spod delegacji ustawowej.

Organ podniósł również, że skarżący dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., co doprowadziło do błędnych wniosków odnośnie treści upoważnienia do wydania przez gminę aktu prawa miejscowego w postaci Regulaminu. Z przepisu tego nie wynika, aby pojemniki miały być wystawiane na terenie nieruchomości. Termin "nieruchomości" dotyczy odpadów zbieranych z terenu nieruchomości, a nie miejsca położenia pojemników. Słowo "nieruchomości" użyte w treści przepisu nie dotyczy kwestii umiejscowienia pojemników. Umieszczanie pojemników na terenie nieruchomości mijałoby się z celem obowiązku określonego w ustawie, gdyż częstokroć osoby wywożące odpady nie miałyby dostępu do pojemników, które umiejscowione byłyby na nieruchomości ogrodzonej z wejściem zamkniętym na klucz. Organ dodał, że do zupełnie kuriozalnych sytuacji dochodziłoby w przypadku nieruchomości lokalowych, gdzie osoby wywożące odpady musiałyby pukać do każdego mieszkania, odbierać kubeł na odpady, a następnie przyprowadzać kubeł z powrotem do mieszkania.

Dalej organ wskazał, że mnogość sytuacji, jakie przynosi życie powoduje, że częstokroć nie jest możliwe określenie wszystkich możliwych przypadków mogących mieć miejsce w przyszłości. Stąd już kilka wieków temu nauka prawa odeszła od kazuistyki w tworzeniu przepisów prawa na rzecz regulacji ogólnych pozwalających wyinterpretować należny sposób zachowania. Stąd Gmina w § 14 ust. 1 Regulaminu wprowadziła ogólną regulację zabraniającą wszelkich działań i zachowań, które stanowiłyby zagrożenie lub uciążliwość dla osób trzecich. Natomiast przepisy określone w § 14 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wymieniają konkretne zachowania osób utrzymujących zwierzęta. Niezasadny jest więc zarzut, że Gmina nie wypełniła obowiązku nałożonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Organ podkreślił, że zapis przewidujący ponoszenie kosztów wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku przez osobę, która w nienależyty sposób sprawuje opiekę nad zwierzęciem. znajduje się w § 15 ust. 2 Regulaminu, a nie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Skoro bowiem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie dotyczy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, to tym samym gmina miała prawo obciążyć osoby, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad zwierzęciem, kosztami wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku.

Na rozprawie 8 listopada 2022 r. nikt się nie stawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady;

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych przepisów Regulaminu wskazać należy, że skarga jest zasadna odnośnie do § 4 ust. 1 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że właściciele części nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Rację ma Prokurator co do wadliwości określenia przez lokalnego prawodawcę częstotliwości wykonywania ww. obowiązków, poprzez wskazanie, że mają być one realizowane "niezwłocznie", co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ten przepis ustawy nie upoważniał bowiem rady gminy do określania czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń, a więc organ w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu przekroczył zakres upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1218/20). W omawianym przepisie Regulaminu wprowadzono nadto odesłanie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi, że uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ustawodawca zatem uregulował już kwestię, której dotyczy analizowany zapis uchwały. Organ gminy nie może zaś regulować jeszcze raz tego, co zostało już przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący.

W porządku prawnym nie może również obowiązywać § 10 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada postanowiła, że właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd w celu ich opróżnienia. Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin ma określać szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnym, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13; wyroki WSA w Warszawie: z 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 490/19, z 12 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 191/17, z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, z 17 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/20, wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, wyroki WSA w Łodzi: z 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1158/13, z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15; wyroki WSA w Kielcach: z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 576/15, z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, wszystkie publ. CBOSA). Delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy wyłącznie warunków rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie warunków ich udostępniania przedsiębiorcy odbierającemu odpady. W ocenie Sądu, omawiany przepis przekracza delegację ustawową.

Stwierdzeniu nieważności podlegał również § 14 ust. 1 Regulaminu, w którym uchwalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy podkreślić, że zadaniem organu gminy przy uchwaleniu regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy jest określenie konkretnych wymagań w zakresach, o których stanowi zacytowany wyżej przepis. Unormowanie tych wymagań poprzez powtórzenie w zasadzie określonego w ustawie obowiązku - bez podania konkretnych wymagań - nie stanowi o prawidłowym wypełnieniu ww. delegacji ustawowej. Dodatkowo użycie pojęcia "środków ostrożności" narusza wymóg precyzyjności aktu prawnego. Trudno bowiem stwierdzić, jakie zachowania mogą być oceniane, jako spełnienie tych obowiązków. Zasadnym jest odwołanie się w tym miejscu do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 62/19, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że § 14 ust. 1 Regulaminu narusza w stopniu istotnym prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi także § 15 ust. 2 Regulaminu, określający, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w razie ich ucieczki koszty wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku pokrywania kosztów ich wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. Trafnie Prokurator podnosi, że obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z art. 11a ust. 1 i ust. 5, której wynika w ten sposób, że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina (por. wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2439/14; WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 351/20). Dlatego w żadnym akcie prawa miejscowego nie ma możliwości nałożenia obowiązku regulowania ww. opłat przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Dodatkowo trzeba podnieść, że kontrolowana uchwała nie została wydana w oparciu o art. 11 ust. 2 u.o.z., zatem Rada Gminy związana była delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 u.p.c.g.

Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora, że przepisy § 4 ust. 1, § 10 ust. 2, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszają w stopniu istotnym art. 7 Konstytucji PR, art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Z tych powodów, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.