Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 687/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 509/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 maja 2021 r. nr GN-V.7534.2.116.2020.NJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 509/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Lubelskiego z 10 maja 2021 r. nr GN-V.7534.2.116.2020.NJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzję Starosty Lubelskiego z 17 sierpnia 2020 r. znak: IGM.6821.45.2020.MS4.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 13 listopada 1992 r. A. A. zbył na rzecz Gminy Lublin nieruchomość położoną w Lublinie przy ul. X. (obecna ul. Y.), oznaczoną nr ewid. nr [1]/1.

We wniosku z 11 maja 2020 r. A. A. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot tej działki podnosząc, że do chwili obecnej nie została zagospodarowana na cel publiczny.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania, wyznaczając jako organ właściwy Starostę Lubelskiego.

Starosta Lubelski decyzją z 17 sierpnia 2020 r. znak: IGM.6821.45.2020.MS4 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że zawarta przez byłego właściciela umowa sprzedaży spornej nieruchomości nie nosiła cech wywłaszczenia, a zatem obecnie nie można domagać się jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Przed sprzedażą A. A. nie otrzymał oferty o dobrowolne odstąpienie spornej nieruchomości jako niezbędnej na realizację celu publicznego, nie ma też dokumentów, z których wynikałoby, że organ przed jej nabyciem wyznaczył stronie na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n.", termin zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia. Ponadto, sporna działka nr ewid. [1]/1 w chwili zawarcia umowy nie była objęta planem realizacyjnym zabudowy, a więc jej nabycie nie nastąpiło pod realną groźbą wywłaszczenia. Plany zagospodarowania przestrzennego (ogólny i szczegółowy) nie określały, jaki konkretnie element osiedla mieszkaniowego miałby na tej działce powstać. Przeznaczenie działki było ogólne - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W konsekwencji organ uznał, że umowa sprzedaży była umową w pełni dobrowolną, a nie umową zawartą pod przymusem wywłaszczenia.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia A. A. na okoliczność inicjatywy zawarcia umowy i braku dobrowolności podczas procedury przejęcia spornej działki przez Gminę Lublin oraz z zeznań świadka B. B., właściciela sąsiedniej działki, nabytej na rzecz Gminy Lublin w tym samym trybie, na okoliczność uwarunkowań pozbawienia własności gruntu A. A. przez Gminę. W piśmie z 2 września 2020 r. organ I instancji poinformował, że ze względu na zakończenie postępowania i wydanie decyzji, wnioski dowodowe nie mogą być rozpatrzone przez ten organ.

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 maja 2021 r. nr GN-V.7534.2.116.2020.NJ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 13 listopada 1992 r., tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżącego A. A. na rzecz Gminy Lublin, art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał zorganizowane budownictwo wielorodzinne. W ocenie Sądu I instancji, nabycie przez Gminę Lublin spornej nieruchomości mieściło się więc w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób zatem uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Fakt, że sporna nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych – ogólnym i szczegółowym – pod budownictwo wielorodzinne, które niewątpliwie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, oznacza, że poprzedni właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.

Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało wystarczająco uargumentowane.

W ocenie Sądu I instancji, rację ma pełnomocnik skarżącego, że konieczne było ustalenie, kto był inicjatorem zawarcia spornej umowy, jakie były okoliczności jej podpisania, czy były prowadzone negocjacje, zwłaszcza co do ceny sprzedaży, a więc istotnych elementów cywilnej umowy sprzedaży, co może potwierdzić lub wykluczyć przymusowy/dobrowolny charakter zawarcia umowy. Organ powinien podjąć próbę odnalezienia odpowiedniej dokumentacji, w tym m.in. wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w Lublinie przy ul. X. ([...]) przeznaczonego pod Osiedle "[...]" (z miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej UM Lublin), na który wskazywał pełnomocnik skarżącego, a także powinien przesłuchać świadków oraz skarżącego, o co wnosił pełnomocnik skarżącego.

Chociaż organ I instancji zwrócił się 2 lipca 2020 r. do Wydziału Geodezji UM Lublin o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów poprzedzających zawarcie umowy, tj. o ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości albo wniosek właściciela o nabycie działki na rzez Skarbu Państwa, a w odpowiedzi otrzymał pismo z 10 lipca 2020 r. wraz z wybranymi dokumentami z wyjaśnieniem, że "nie odnaleziono wnioskowanych dokumentów", to nie zwalniało to organów z obowiązku przeprowadzenia co najmniej tych dowodów, o które wnosił pełnomocnik skarżącego.

Jak podkreślił Sąd I instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie można też pominąć, że pełnomocnik skarżącego załączył trzy inne decyzje, z których wynika, że organ dokonał zwrotu trzech innych nieruchomości, które - podobnie jak sporna nieruchomość –zostały nabyte przez gminę w podobnym okresie (1991-1992) na podstawie umów sprzedaży, w związku z tą samą uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli oraz w związku z ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W spornej umowie z 13 listopada 1992 r. wskazano, że okazano skarżącemu uchwałę Rady Miejskiej w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w związku z ustawą u.g.g.w.n., co zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie potwierdza, że umowa zawierana była w związku z ustawą wywłaszczeniową i na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie.

Następnie, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie II SA/Lu 119/16 i związanej z nią sprawie II SA/Lu 1070/16, w odniesieniu do nieruchomości o podobnym położeniu, nabytych w tym samym okresie przez Gminę Lublin w formie umowy sprzedaży, w związku z tą samą uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał wątpliwości co do tego, że umowa ta miała charakter wywłaszczenia. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że biorąc pod uwagę trzy decyzje wskazane przez skarżącego, orzekające o zwrocie nieruchomości nabytych przez Gminę Lublin w podobny sposób i w podobnych okolicznościach oraz jednoczesny brak ustaleń co do tego, w jakich okolicznościach sporna w niniejszej sprawie umowa została zawarta, kto wystąpił z inicjatywą jej zawarcia, jak przebiegało ustalenie jej istotnych elementów (w tym ceny), czy poprzedni właściciel miał wpływ na kształtowanie się treści umowy (w tym ceny), należy uznać, że stwierdzenie przez organy obu instancji, że umowa ta miała charakter dobrowolny, było co najmniej przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego i Starosty Lubelskiego mimo tego, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, ani prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Lubelskiego z 1 grudnia 2021 r. znak: GN-V.7534.2.47.2021.MJC na okoliczność nieprzydatności dowodu z przesłuchania świadka B. B. dla niniejszego postępowania oraz dobrowolności umowy sprzedaży działki nr [2]/1 sąsiadującej z działką nr [1]/1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe (tak NSA w wyroku z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06). Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy zostanie poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być zatem przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było więc uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.

W niniejszej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. W odpowiedzi na pytanie organu prowadzącego postępowanie, Urząd Miasta Lublin Wydział Geodezji pismem z 10 lipca 2020 r. poinformował, że w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Lublin oraz Wydziału Geodezji nie odnaleziono dokumentów wskazujących na to, aby nabycie nieruchomości objętej wnioskiem związane było z zamiarem wywłaszczenia. Ponadto, A. A. również nie posiada żadnych dokumentów poprzedzających nabycie nieruchomości, a jedynie te dwa podmioty mogłyby posiadać wspomniane dokumenty. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, może to świadczyć o tym, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wnioskowano o wywłaszczenie, nie wszczęto też, ani nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto, jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, w uchwale, która była podstawą nabycia gruntu objętego wnioskiem o zwrot, nie wspomniano o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest powołania na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.g.g.w.n., a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte po 1990 r., w tym umowy również umowy zawierana na podstawie ww. uchwały, cechowały się pełną dobrowolnością i nie były poprzedzone procedurą wywłaszczeniową.

Co prawda przedmiotowa działka została nabyta w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., lecz w umowie sprzedaży ustawa ta nie została powołana jako podstawa prawna, a w samym akcie nie było mowy o wywłaszczeniu. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Przeznaczenie gruntu na cele publiczne nie przesądza o stosowaniu procedury wywłaszczeniowej. Wszystkie cele, które realizuje Gmina Lublin muszą być celami publicznymi, a sposób realizacji tych celów może być różny. Nie można przyjmować, że każde nabycie nieruchomości z mocy prawa na cel publiczny jest nabyciem przymusowym.

Ponadto, uchwała z 12 grudnia 1991 r. została podjęta na podstawie przepisów rozdziału 2 u.g.g.w.n., natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy. Są to więc zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone.

Wbrew poglądowi Sądu I instancji, w sprawie nie ma znaczenia dokument, którego włączenia do sprawy żądał pełnomocnik wnioskodawcy, to jest wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, zarejestrowanego pod nr [...]. Rejestr ten został sporządzony w 1974 r., dlatego też nie może mieć znaczenia dla nabycia nieruchomości w 1991 r. Nawet jeżeli dawna działka nr [1]/1 była przeznaczona do wywłaszczenia w 1974 r., to po upływie niemal 30 lat i zmianach przepisów prawnych dotyczących wywłaszczenia oraz zmianach ustrojowych, nie można przyjąć, że w 1991 r. działka ta nadal była objęta zamiarem wywłaszczenia.

Odnosząc się do dowodu z zeznań świadka B. B., wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że jest on nieprzydatny, ponieważ wskazana osoba nie była właścicielem dawnej działki nr [2]/1 nabytej w tym samym trybie co działka nr [1]/1. Właścicielką działki nr [2]/1 była C. C., a działka ta została sprzedana umową z 2 marca 1988 r. Wojewoda Lubelski uznał, że umowa ta została zawarta na zasadzie pełnej dobrowolności i bez związku z zamiarem wywłaszczenia. Dodatkowo, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że C. C. zwróciła się w podaniu z 14 kwietnia 1987 r. o wcześniejsze wykupienie działki nr [2]/1 wskazując, że "ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki".

W zakresie decyzji Starosty Lubelskiego IGM.6821.161.2013.MR, IGM.6821.183.2013.PZ oraz IGM.6821.140.2013.MP1 o zwrocie nieruchomości nabytych przez Gminę Lublin w podobny sposób i w podobnych okolicznościach, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie były one poddane kontroli instancyjnej. Ponadto, w postępowaniach tych nie badano, czy nabycie nieruchomości było zagrożone wywłaszczeniem, czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży. Dlatego też, nie powinny mieć one żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. A. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy Lublina zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

W pierwszej kolejności w odpowiedzi na skargę kasacyjną zaznaczono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i powinien być powiązany konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenia dopuściły się organy orzekające w sprawie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu, którego złamania miałby się dopuścić Sąd I instancji, a co miałoby doprowadzić do nieuprawnionego uchylenia decyzji.

Podobnie oceniono zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. sformułowany w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków NSA z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863 i z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09 podkreślono, że dotyczyły stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją u.g.g.w.n. z dnia 29 września 1990 r. W dacie zbycia nieruchomości skarżącego nie obowiązywał już art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. Również powołany wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08 dotyczy nabycia gruntu przed nowelizacją u.g.g.w.n. Zmiana ustawy czyni nieadekwatnymi powołane w skardze kasacyjnej wyroki i sformułowane na ich podstawie twierdzenia.

W sprawie zgromadzony materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do uznania, że nabycie nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie. Dlatego też zastosowania w sprawie nie mógł znaleźć wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17, który dotyczył nabycia do zasobu gruntów i w którym podstawą nabycia gruntu była umowa zamiany.

Ponadto, błędne jest rozumienie art. 49 u.g.g.w.n. zakładające, że nabycie bez wcześniejszego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy nie odpowiada pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., ponieważ pomija cel ustanowienia takiej regulacji. Celem tej regulacji było zabezpieczenie właścicieli nieruchomości przed przedwczesną, nieuprawnioną ingerencją władzy w sferę własności prywatnej. Spełnienie warunku próby zawarcia umowy z właścicielem gruntu było warunkiem wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Nie może więc być uznawane jako okoliczność kwalifikująca nabycie z uwzględnieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W sprawie, skoro doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości na realizację celu publicznego (budowę osiedla mieszkaniowego), to za zbędne należy uznać wszczynanie procedury opisanej w art. 49 u.g.g.w.n. Nie zmienia to faktu, że nabycie nastąpiło na cel uzasadniający wywłaszczenie, pod przymusem wynikającym chociażby z przeznaczenia w planie zagospodarowania, na co zwrócił Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócono również uwagę, że w sprawie Urząd Miasta Lublin nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowej transakcji. Nie tylko dokumentów, które wskazywałyby na przymusowy – wywłaszczeniowy charakter nabycia, ale i dokumentów potwierdzających dobrowolną postać transakcji, w tym sposób ustalenia ceny sprzedaży.

Jak zauważył skarżący, w świetle przywołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie znajduje podstaw twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że umowy sprzedaży zawierane po 1990 r., w tym na podstawie uchwały z 12 grudnia 1991 r., cechowały się pełną dobrowolnością i nie były poprzedzone procedurą wywłaszczeniową.

Wreszcie, w świetle nieprzedłożenia przez Gminę Lublin dokumentów dotyczących nabycia działki nr [1]/1, twierdzenia wnoszącej skargę kasacyjną w kwestii pominiętych przez organy dowodów nie dają się pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej. Oba dowody dotyczą okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 4 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 687/22 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszyscy uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 1 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 687/22 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.

Przede wszystkim wytknąć trzeba, że zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie odpowiadają standardom ustawowym, uzasadnienie w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania pozbawione jest zaś wymaganej konkretności. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd drugiej instancji, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest też podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Tym niemniej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie Sądu I instancji w takim zakresie, w jakim zostało ono zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a zatem zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej w petitum została skonkretyzowana przez wymienienie jako naruszonych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. "przez uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego i Starosty Lubelskiego mimo tego, że nie było ku temu podstaw, gdyż organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania ani prawa materialnego".

Postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. można więc naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez jego zastosowanie jest możliwa zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy treści skargi kasacyjnej nie wynika tymczasem, że kasator wskazał, czy to w petitum skargi, czy w jej uzasadnieniu, którykolwiek z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez organ administracyjny. Oznacza to, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie została w ogóle skonkretyzowana, co pozwoliłoby ustalić granice zaskarżenia w tym zakresie.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności zmierzających do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia po stronie właściwej gminy zamiaru wywłaszczenia spornej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego. Poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje także kwestia wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wskazywanej przez autorkę skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu błędnej oceny Sądu Wojewódzkiego co do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 13 listopada 1992 r., uchwały Rady Miejskiej w Lublinie nr XXlll/227/91 z dnia 12 grudnia 1991 r. podjętej w nawiązaniu do § 13 uchwały Nr XX/181/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 3 października 1991 r., wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, zarejestrowanego pod nr [...], zeznań świadka wnioskowanego przez skarżącego, czy decyzji o zwrocie nieruchomości nabytych przez Gminę Lublin w podobny sposób i w podobnych okolicznościach jak w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego za niecelowe należało uznać dopuszczenie w postępowaniu kasacyjnym dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Lubelskiego z 1 grudnia 2021 r. znak: GN-V.7534.2.47.2021.MJC na okoliczność nieprzydatności dowodu z przesłuchania świadka B. B. dla niniejszego postępowania oraz dobrowolności umowy sprzedaży działki nr [2]/1 sąsiadującej z działką nr [1]/1., o co wniosła strona w skardze kasacyjnej.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenie art. 135 P.p.s.a., który ma zastosowanie, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy, stwierdzić należy, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazała żadnych argumentów na jego poparcie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do problemu wzruszenia aktu administracyjnego w granicach sprawy i nie wyjaśnia dlaczego Sąd I instancji nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut jego naruszenia nie może zostać uwzględniony.

Sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej uniemożliwia więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądem administracyjnym (zob. także wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04).

Kolejno wskazać trzeba, że postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zachowuje spójności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wynika bowiem, że w istocie kasator nie akceptuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego w zakresie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z przepisami u.g.g.w.n. Kwestię tę dostrzegł również pełnomocnik skarżącego, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną podał, że wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w petitum skargi przepisów prawa materialnego, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, jednakże z uwagi na fakt, że zasadniczą część uzasadnienia stanowi wywód dotyczący wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to za celowe uznał ustosunkowanie się do przedstawionej interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie wytyczne zawarte w uchwale z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, przyjął zatem, że pomimo niedoskonale przytoczonej w niniejszej sprawie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie tej skargi kasacyjnej. Należało więc przyjąć, że strona przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię, przy czym nie powiązała go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, co stanowiłoby dopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Stanowisko to znajduje oparcie m.in. w orzeczeniu TK z 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, w którym uznano, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1963/07; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12 marca 2002 r. sygn. akt P 9/01). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej w tym zakresie, co oznacza że skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. została sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przyjął, że przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Sąd stwierdził, że nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób zatem uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Sąd I instancji dalej uznał, że nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Fakt, że sporna nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych – ogólnym i szczegółowym – pod budownictwo wielorodzinne, które niewątpliwie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, oznacza, że poprzedni właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.

Stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki jest błędne ze względu na wadliwe utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie terminu, jaki rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczy na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1. Termin ten nie może być krótszy niż 3 miesiące). Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n.

Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2866/14) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zob. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 826/11), to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.

W związku z powyższym nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n. stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.

Z samej treści uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, ich podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy z 13 listopada 1992 r. nie można wywodzić, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/1.

Podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n.), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 u.g.g.w.n. nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 u.g.g.w.n. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.

Zasadnie zatem wytknął kasator, że wykładnia Sądu I instancji pomija ten aspekt, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji skarga kasacyjna trafnie przyjęła, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Wadliwe jest natomiast stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w trybie i na zasadach określonych w u.g.g.w.n. w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wskazywane zaś w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i podkreślane ich odrębności co do stanu faktycznego czy prawnego nie mają znaczenia dla wyżej przedstawionej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem abstrahować od celów regulacyjnych art. 216 u.g.n., które są skoncentrowane wokół zapewnienia uprawnionym podmiotom wyjątkowej możliwości do dochodzenia od organów państwa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych lub nabytych na cele publiczne w warunkach braku swobody kontraktowej zbywcy (zagrożenia wywłaszczeniem) na podstawie ustaw, które utraciły już moc obowiązującą (por. cyt. wyrok NSA sygn. akt .I OSK 1835/17).

Wobec zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji będzie zobligowany do oceny stanowiska organów, czy sporna umowa miała charakter dobrowolny, w tym do oceny czy stanowisko to zostało wystarczająco uargumentowane - z uwzględnieniem powyższej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz przepisami u.g.g.w.n. Należy jeszcze wspomnieć odnośnie do powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w których Sąd ten nie miał wątpliwości co do tego, że umowa sprzedaży nieruchomości miała charakter wywłaszczenia i ich mocy wiążącej, że stanowisko odmienne Sąd ten wyraził w prawomocnym wyroku z 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1286/16, a także że zostało ono przyjęte w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych cytowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie oraz w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.