Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1045/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 117/19 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. L. kwotę 1 587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 117/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w zakres której wchodzą: wieża stalowa o wys. 56 m wraz z systemem anten, urządzeniami teletechnicznymi, ogrodzeniem, utwardzeniem terenu oraz wewnętrzną linią zasilającą, na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gm. L. oraz nr [...] i [...], obręb [...], m. L.

Po rozpatrzeniu odwołania M. J., S. T., A. L. oraz T. T., Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody i akt administracyjnych, planowane zamierzenie budowlane polega w szczególności na budowie wieży stalowej z systemem anten, która ma być zlokalizowana na terenie działki nr [...] w M. Stacja bazowa składać się będzie łącznie z dwunastu anten sektorowych, umieszczonych na wysokości 40 m (azymut 300°) i 45,8 m (azymut 80° i 180°) n.p.t., w tym z czterech anten skierowanych na azymut 80°, czterech anten skierowanych na azymut 180° oraz czterech anten skierowanych na azymut 300°. Kąt pochylenia wiązek anten (tilt) wynosi 0°-6° dla azymutu 300° oraz 0°-10° dla azymutów 80° i 180°. Największa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) ma wynosić 7854,8 W, natomiast największa częstotliwość ma wynosić 2600 MHz.

W ocenie Wojewody decyzja organu pierwszej instancji zasadnie stwierdza, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestycja ta jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Gminy L. z 30 stycznia 2014 r. (nr XLVIII/360/2014) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy L. obejmującego obręb [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 2085). Teren, w obrębie którego ma być realizowana stacja bazowa jest oznaczony symbolem [...] – zabudowa usługowa (§ 31 ust. 2 m.p.z.p. z 2014 r.). Wojewoda zaznaczył przy tym, że m.p.z.p. z 2014 r. nie przewiduje odrębnych terenów, na których można lokalizować obiekty odnoszące się do szeroko rozumianej telekomunikacji. W związku z tym zastosowanie znajdzie reguła interpretacyjna z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062, ze zm.). Stanowi ona, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Inwestycja, w ocenie Wojewody, nie wymagała uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji odwoławczej powołano się przy tym na przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1882).

Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany dotyczy inwestycji, która nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których stanowi § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, nie będą one przebiegały w odległości do 200 m od środka elektrycznego przez miejsca dostępne dla ludności (rozumiane jako obszar na wysokościach do 2 m wzwyż nad powierzchnią terenu, nad dachami budynków, na balkonach budynków mieszkalnych itp. z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego). Wojewoda wskazał, że moc EIRP tych anten wynosi od 5146 W do 7855 W. Z załączonej do projektu budowlanego środowiskowej kwalifikacji inwestycji wynika, że zgodnie z wymogami § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności. Natomiast zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestor wykazał, że w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 100 m w osi głównej wiązki promieniowania anten, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Wojewoda stwierdził, że przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Projekt zawiera część opisową i rysunkową projektu zagospodarowania terenu jak też rozwiązań architektonicznych planowanej inwestycji budowlanej. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, o czym stanowi § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). W projekcie budowlanym znajdują się również kopie dokumentów potwierdzających uprawnienia zawodowe jego autorów jak też zaświadczenia dotyczące ich przynależności do samorządu zawodowego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. L., żądając jej uchylenia, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania, inwestora jako G. C., pełnomocnika inwestora [...] sp. z o.o., mimo że z treści decyzji wynika, że inwestorem jest [...] sp. z o.o.;

2) art. 10, art. 28, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak ustalenia i dopuszczenia do udziału wszystkich stron, które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwiło udział w postępowaniu osobom, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie;

3) art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze zm.) poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu (planowanej Inwestycji), a w konsekwencji uznanie, że część nieruchomości położonych w miejscowości M. leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a także pominięcie faktu, że budynki przeznaczone na pobyt ludzi, położone lub mające być wybudowane w przyszłości na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, znajdą się w zasięgu uciążliwości i zagrożeń związanych z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, których dopuszczalne poziomy mogą zostać przekroczone;

4) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego oraz pozostałych stron na utratę wartości ich nieruchomości oraz na oddziaływanie pola elektromagnetycznego, występującego w przestrzeni nad nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania inwestycji, pomimo że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na której jest wytwarzane, i do której inwestor posiada tytuł prawny,

5) § 3 ust. 1 pkt 8 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 § 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w osi głównej wiązki EIRP anten, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do wniosku, że organ powinien wziąć pod uwagę możliwość zmiany obowiązującego planu miejscowego, a tym samym poprzez niezbadanie wszystkich obszarów znajdujących się w wymaganej odległości od środka elektrycznego anten;

6) art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Inwestora, podczas gdy zdaniem skarżącego przeprowadzenie takiego postępowania i uzyskanie decyzji środowiskowej było niezbędne;

7) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ:

– nieustalenie sumy wartości emisji EIRP, wyznaczonej dla poszczególnych anten oraz brak ustalenia, czy możliwa jest kumulacja promieniowania emitowanego z wszystkich anten, co skutkowało przyjęciem, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy zdaniem skarżącego status taki może ona posiadać, gdy skumulowane wartości promieniowania poszczególnych anten przekroczą wartości, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

– nieustalenie, czy konstrukcja anten zamieszczonych na wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej według przedłożonego projektu lub konstrukcja samej stacji bazowej telefonii komórkowej pozwoli na przyszłe przemieszczenie anten w innym kierunku,

– oraz niewskazanie powodów, dla których organ uznał, że przedłożona przez inwestora "Kwalifikacja planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska" jest dokumentem wiarygodnym i rzetelnym, jak również nieustalenia przez organ, czy została ona sporządzona w sposób właściwy, w szczególności czy wskazane w niej wartości EIRP zostały prawidłowo obliczone przedstawione, w sytuacji, gdy od ustalenia prawidłowej wartości EIRP zależy nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w postaci uznania, że realizacja planowanej Inwestycji nastąpi na działce ewidencyjnej o numerze 95/5, a nie jak w niniejszej sprawie na działce [...];

8) § 2 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z tabelą nr 2 w załączniku nr 1 tego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne, tj. powyżej 0,1 W/m2 nie wystąpi na obszarze oddziaływania obiektu, mimo że organ I Instancji ustalił, iż poziom ten zostanie przekroczony w promieniu ok. 140 m;

9) art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 6 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.) poprzez brak ustalania, czy w dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora znalazł się szczegółowy opis sytuacji geologiczno-górniczej, mimo że obszar, na którym ma być zrealizowana inwestycja, stanowi teren górniczy oraz znajduje się w zasięgu wpływów dynamicznych II strefy sejsmicznej [...], zgodnie z § 15 ust. 5 i 6 obowiązującego planu miejscowego; co z kolei może w sposób znaczący wpływać na zdrowie i życie ludzi oraz mienie;

10) art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której budowa stacji bazowej telefonii komórkowej tuż obok zabudowy jednorodzinnej doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego, obowiązującego na terenie M. i okolic oraz doprowadzi do znaczącego obniżenia wartości nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie Inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma zatem charakter związany, zaś właściwy organ udziela pozwolenia budowlanego, ilekroć stwierdzi spełnienie przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd przytoczył treść art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego i uznał, że z zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że projekt budowlany spełnia określone w nich wymagania w zakresie wynikającym z rodzaju i charakteru inwestycji. Trafne są więc stwierdzenia organów obu instancji wskazujące na zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Realizacja obiektu planowana jest na terenie o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę usługową (symbol [...]) co wynika z § 31 ust. 2 m.p.z.p. z 2014 r. – zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p. z 2014 r. na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Wobec powyższego zbędne było powoływanie się przez Wojewodę na obowiązek proinwestycyjnej wykładni planu miejscowego, wynikający z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Sąd wojewódzki zgodził się również z zawartą w zaskarżonej decyzji oceną stwierdzającą zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Stwierdził, że zawarte w kwestionowanej decyzji odwoławczej rozważania w tym zakresie są na dość dużym poziomie ogólności, to jednak wnioski Wojewody są prawidłowe. W konsekwencji sąd nie podzielił zarzutów skargi, że realizacja inwestycji poprzedzona powinna być uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd przypomniał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest w przypadku realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Przedsięwzięcia mogące zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko wymienione zostały odpowiednio w § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zestawienie przepisów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia pozwala stwierdzić, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pole elektromagnetyczne w przedziale 0,03 MHz do 300 000 MHz, jak w przypadku projektowanej inwestycji, istotne są dwa parametry. Uznanie bowiem tego rodzaju inwestycji za znacząco oddziałującą na środowisko, a w konsekwencji za wymagającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zależy od mocy anteny (równoważna moc promieniowana izotropowo – EIRP) oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej będzie składać się z czterech sektorowych anten skierowanych na azymut 80°, czterech anten skierowanych na azymut 180° oraz czterech anten skierowanych na azymut 300°. Kąt pochylenia wiązek anten (tilt) wynosi 0°-6° dla azymutu 300° oraz 0°-10° dla azymutów 80° i 180° (projekt budowlany, k. 35, 113, 119-121). Równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) poszczególnych anten sektorowych wynosi od 5145,69 W do 7854,84 W, tak więc największe EIRP ma wynosić 7855 W i występuje ono na każdym wymienionym azymucie.

Maksymalna moc anten, które zostaną umieszczone na projektowanym obiekcie, mieści się zatem w przedziale powyżej 5 000 W, ale poniżej 10 000 W. Sugeruje to, że inwestycję należałoby zaliczyć do zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, o ile miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zaliczenie zaś projektowanej inwestycji do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko możliwe byłoby, o ile miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległości nie mniejszej niż 150 m i nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

W ocenie sądu wojewódzkiego, Wojewoda zasadnie zdefiniował pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" i zasadnie stwierdził, że przy jego interpretacji nie można pomijać rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Określono w nim metodykę pomiarów dokonywanych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych (w tym stacji bazowej telefonii komórkowej), nakazując lokalizować punkty pomiarowe na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przyjmując za wynik pomiaru maksymalny poziom pól elektromagnetycznych (załącznik nr 2 pkt 11 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów). W rezultacie należy przyjąć, że miejscem dostępnym dla ludzi, jest obszar (z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego) na wysokościach do 2 m wzwyż nad powierzchnią terenu, nad dachami budynków, na balkonach budynków mieszkalnych itp. Skoro bowiem prawodawca uznał tylko tak wyznaczony obszar za relewantny z punktu widzenia regulacji dotyczącej dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, to nie sposób uznać, że pojęcie "miejsca dostępnego dla ludności" należałoby rozumieć inaczej na etapie wstępnego kwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uwzględniając zatem moc projektowanych anten oraz definicję "miejsc dostępnych dla ludności" sąd wojewódzki stwierdził, że promieniowanie elektromagnetyczne w osiach głównych wiązek promieniowania będzie przebiegało na azymutach 80°, 180° i 300°, na długości do 200 m od środka elektrycznego, nad terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i usługową (projekt budowlany, k. 30-31, 104).

W przypadku azymutu 80° będą to tereny objęte m.p.z.p. z 2014 r. o funkcji: usługowej ([...] – maksymalna wys. zabudowy do 12,5 m); mieszkaniowo-usługowej ([...] i [...] – maksymalna wys. zabudowy do 10 m), mieszkaniowej wielorodzinnej ([...] – maksymalna wys. zabudowy do 10 m), drogowej ([...] i [...] – bez dopuszczalnej zabudowy).

W przypadku azymutu 180° będą to tereny objęte częściowo m.p.z.p. z 2014 r. (funkcja [...] – maksymalna wys. zabudowy do 12,5 m), częściowo zaś planem miejscowym z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] miasta L. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2010 r. Nr 118, poz. 1837) – (funkcja wielkopowierzchniowa [...] – maksymalna wys. zabudowy do 15 m; funkcja drogi publicznej [...] – bez dopuszczenia zabudowy).

W przypadku azymutu 300° będą to tereny objęte częściowo m.p.z.p. z 2014 r. (7U – maksymalna wys. zabudowy do 12,5 m); częściowo m.p.z.p. z 2010 r. (funkcja wielkopowierzchniowa [...] – maksymalna wys. zabudowy do 15 m), częściowo zaś planem miejscowym z [...] XI 2012 r. miasta L. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. 1273) – (funkcja usługowa [...] – maksymalna wys. zabudowy do 17 m).

Sąd podkreślił, że sama okoliczność przebiegu osi głównych wiązek EIRP nad terenami przeznaczonymi do zabudowy nie wystarcza do uznania, że projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Konieczne jest w takim przypadku dodatkowe ustalenie, czy zasięg promieniowania obejmuje obszar w przestrzeni do 2 m nad powierzchnią terenu, ewentualnie nad dachami budynków, na balkonach budynków mieszkalnych (obszar "miejsc dostępnych dla ludności"). Należy przy tym pamiętać, że wiązka promieniowania elektromagnetycznego nie jest linią, ale pewnym wycinkiem przestrzeni, która powinna być określona z uwzględnieniem charakterystyk danego nadajnika, szerokości wiązki w pionie i poziomie – podanych w specyfikacji danej instalacji czy urządzenia. W tym celu należało uwzględnić wskazane w środowiskowej kwalifikacji przedsięwzięcia przekroje pionowe dla anten skierowanych na poszczególne azymuty i ustalić, uwzględniając maksymalny tilt, czy wiązka promieniowania będzie rozchodzić się na wysokości dopuszczalnej zabudowy.

Jak wynika z danych zawartych w projekcie budowlanym, w przypadku azymutu 80° w odległości 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki EIRP przy maksymalnym tlicie 10° znajduje się na wysokości 16,6 m, a więc 6,6 m ponad maksymalną wysokością zabudowy dopuszczonej na terenie [...] na mocy m.p.z.p. z 2014 r. Nie obejmuje ona także żadnego istniejącego budynku.

Według danych zamieszczonych w projekcie budowlanym, w przypadku azymutu 180° w odległości 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki EIRP przy maksymalnym tlicie 10° znajduje się na wysokości 11,5 m na terenie drogi publicznej [...] przewidzianej w m.p.z.p. z 2010 r. Nie obejmuje ona także żadnego istniejącego budynku.

Jak zaś wynika z danych zawartych w projekcie budowlanym, w przypadku azymutu 300° w odległości 200 m od środka elektrycznego oś główna wiązki EIRP przy maksymalnym tlicie 6° znajduje się na wysokości 19,5 m, a więc 4,5 m ponad maksymalną wysokością zabudowy dopuszczonej na terenie [...] na mocy m.p.z.p. z 2010 r. Nie obejmuje ona także żadnego istniejącego budynku.

W konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia, że EIRP projektowanej inwestycji w osiach głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten w odległości do 200 m od ośrodka elektrycznego przebiega przez miejsca dostępne dla ludności. Trafne jest zatem twierdzenie organów obu instancji, że dla projektowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie może być ona zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie sądu wojewódzkiego istotne jest, że ocena potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko odbywa się zawsze w oparciu o kryteria normatywne. Takie właśnie kryteria określają m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika z nich jednoznacznie, że dla potrzeb zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uwzględnia się EIRP "pojedynczej" anteny. Co więcej, zgodnie z przywołanymi przepisami, EIRP wyznacza się dla "pojedynczej" anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Prawodawca podważył więc tym samym celowość uwzględniania jakiejś "mocy zbiorczej" anten w przypadku ich większej liczby na terenie tego samego zakładu czy obiektu. Bez względu więc na to, czy na obiekcie umieszczona ma być jedna czy też więcej anten, z woli prawodawcy weryfikacja występowania miejsc dostępnych dla ludności względem środka elektrycznego odbywać się musi przy uwzględnieniu mocy każdej anteny z osobna, jak to właśnie uczyniono w kontrolowanej sprawie.

Sąd wojewódzki podkreślił, że powyższe uwagi nie przesądzają o wykluczeniu stosowania w sprawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Właśnie dlatego, że zastosowanie kryteriów ogólnych (odnoszących się do mocy pojedynczej anteny) dało wynik wskazujący na brak potencjalnie znaczącego wpływu inwestycji na środowisko (inwestycja podprogowa), powinna nastąpić dodatkowa weryfikacja inwestycji uwzgledniająca "sumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu", o czym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy powołany przepis, jako subsydiarny, będzie mógł mieć zastosowanie dopiero wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Sąd zwrócił uwagę, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie regulacji z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagałoby przede wszystkim uprzedniego ustalenia, że w sprawie obok projektowanej inwestycji mamy jeszcze do czynienia z jakimś dodatkowym "przedsięwzięciem". Jak wynika z § 3 ust. 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia, chodzi tu o dodatkowe uwzględnienie parametrów – planowanego, realizowanego lub zrealizowanego – "przedsięwzięcia" tego samego rodzaju. Pojęcie "przedsięwzięcia" zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. "Przedsięwzięcie" oznacza "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Tym samym za "przedsięwzięcie" nie może być uznana z osobna każda z dwunastu anten, jakie zostaną umieszczone na projektowanym maszcie kratowym. Projektowana stacja bazowa z dwunastoma antenami jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei ani z akt sprawy, ani z okoliczności podniesionych w skardze nie wynika, by na działce, którą dysponuje dla celów budowlanych inwestor (zakład), planowano, realizowano lub zrealizowano drugie "przedsięwzięcie" tego samego rodzaju (drugą stację bazową). Przepis z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mógł więc znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Nie sprzeciwia się zatwierdzeniu projektu budowlanego również wyznaczony w projekcie zasięg ponadnormatywnego odziaływania promieniowania elektromagnetycznego (POPE) przekraczającego wielkość 0,1 W/m2 i rozciągającego się w odległości do 140 m wokół stacji bazowej. Sąd podkreślił, że przekroje pionowe obszaru POPE wskazują jednoznacznie, że przy maksymalnym tilcie POPE występuje na wysokości nie niższej niż 20 m n.p.t., a więc w strefie, która nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności (strefa niedopuszczalności zabudowy). Zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany nie narusza więc uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) stanowiącego, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Sąd wojewódzki uznał też, że trafna jest dokonana przez wojewodę ocena w zakresie formalnej poprawności projektu budowlanego, w szczególności jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Ponadto, sąd wojewódzki odniósł się także szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi, wskazując na ich niezasadność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. L., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018, poz. 799 z późm. zm.) poprzez przyjęcie, że przy wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotopowego dla poszczególnych anten, licząc od środka elektrycznego anteny (EIRP), nie należy uwzględniać równoważnej mocy promieniowania izotopowego dla wszystkich anten, a także badać, czy emitowane przez nie wiązki nie powodują nachodzenia na siebie pól elektromagnetycznych emitowanych przez poszczególne anteny (zjawisko kumulacji), co skutkowało uznaniem, że w miejscach dostępnych dla ludności normy określone w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zostały przekroczone;

2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018, poz. 2081 ze zm.) poprzez uznanie, że przedłożony przez inwestora projekt budowalny spełniał wymagania pozwalające na jednoznaczne ustalenie przez organy architektoniczno-budowlane, że w niniejszej sprawie należy wydać decyzję o pozwoleniu na budowę;

3) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 2 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) w zw. z tabelą nr 2 w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku maksymalnego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne (POPE), tj. powyżej 0,1 W/m2, nie ma znaczenia, że wartość ta zostanie przekroczona na wysokości, która znajduje się poza ustalonym przez organ obszarem powszechnie dostępnym dla ludności;

4) prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 z późn. zm.), polegające na uznaniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony obszar oddziaływania obiektu, a w konsekwencji uznanie, że budynki przeznaczone na pobyt ludzi, położone lub mające być wybudowane w przyszłości na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nie znajdą się w zasięgu uciążliwości i zagrożeń związanych z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, których dopuszczalne poziomy mogą zostać przekroczone;

5) prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019, poz. 1145,) poprzez brak zbadania, czy w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego oraz pozostałych stron na utratę wartości ich nieruchomości oraz na oddziaływanie pola elektromagnetycznego, występującego w przestrzeni nad nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania inwestycji, pomimo że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na której jest wytwarzane, i do której inwestor posiada tytuł prawny;

6) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w sytuacji, w której budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest dopuszczalna zgodnie z treścią uchwały rady gminy L. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z kwietnia 2014 r., poz. 2085) w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy L. obejmującego obręb [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w niniejszej sprawie nie dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego obowiązującego na terenie M. i okolic, a tym samym nieuwzględnienie istniejącego stanu rzeczy, mimo że stacja bazowa telefonii komórkowej powstanie tuż obok zabudowy jednorodzinnej i będzie czterokrotnie wyższa niż maksymalna dopuszczalna zabudowa na tym terytorium zgodnie z treścią m.p.z.p. z 2014 r. oraz doprowadzi do znaczącego obniżenia wartości nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie;

7) a w konsekwencji powyższych zarzutów, również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję w całości z uwagi na brak spełnienia przez projekt budowlany, złożony przez inwestora, wymagań pozwalających na jednoznacznie określenie, czy w sprawie konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na podstawie przywołanych wyżej zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów, w tym przywołano orzeczenia sądów administracyjnych.

Pismem z [...] listopada 2020 r. uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z [...] listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko, przestawione w skardze kasacyjnej.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r., na wniosek [...] z siedzibą w R. z [...] stycznia 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił ww. stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej, w większości tożsamych z tymi, które zostały podniesione wcześniej w skardze do sądu wojewódzkiego, sprowadza się do stwierdzenia, że w sprawie nie wyjaśniono, bezspornie, czy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, że należy "sumować" parametry anten, wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji.

Wobec oparcia ww. zarzutów na naruszeniu prawa materialnego uznać należało, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany, a więc, że został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji.

Przedmiotowa inwestycja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w zakres której wchodzą: wieża stalowa o wys. 56 m wraz z systemem anten, urządzeniami teletechnicznymi, ogrodzeniem, utwardzeniem terenu oraz wewnętrzną linią zasilającą. Zgodnie zatem z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem takiej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274). Wśród przepisów, z którymi zgodny powinien być zatwierdzany w niniejszej sprawie projekt budowlany, znajdują się przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

To, które z przedsięwzięć należy kwalifikować jako mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, reguluje rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności jego § 3 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Bez wątpienia § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia i jest to parametr istotny dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami tego rozporządzenia. Takie też jest ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15, LEX nr 2325520, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17, LEX nr 2544110, z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 262/19, LEX nr 2656768, z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17, LEX nr 2715568, z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20, niepubl.). Wbrew zatem twierdzeniom sądu wojewódzkiego, skoro w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie dwunastu anten sektorowych, umieszczonych na wysokości 40 m (azymut 300°) i 45,8 m (azymut 80° i 180°) n.p.t., w tym z czterech anten skierowanych na azymut 80°, czterech anten skierowanych na azymut 180° oraz czterech anten skierowanych na azymut 300°, to jej ocena nie mogła zakończyć się jedynie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Przywołany wcześniej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powinien mieć więc zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie budzi wątpliwości, że podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest równoważna moc promieniowania izotropowo, wyznaczona dla pojedynczej anteny, nawet jeśli takich anten w ramach jednego obiektu jest więcej niż jedna. Jednak by ocenić, czy cała inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale też całego przedsięwzięcia – promieniowanie anteny to emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, które może podlegać kumulacji. Przedsięwzięcie, składające się z wielu anten, może doprowadzić do nakładania się pół elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy też potencjalnie. Przywołany przez sąd wojewódzki § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest normą uzupełniającą, która pozwala na rozstrzygnięcie, czy analizowana inwestycja może zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy § 3 ust. 2 pkt 3 i art. 3 ust. 1 pkt 8 nie zachodzi kolizja, która uzasadniałaby przyjęcie, że pierwszy z tych przepisów jest przepisem szczególnym, a w konsekwencji, że wyłącza zastosowanie drugiego.

Powyższe oznacza więc, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a przedstawione przez sąd wojewódzki stanowisko w tym zakresie, w tym interpretację tego przepisu, należy uznać za błędne. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, zgodnie z którym ww. przepis miałby zastosowanie tylko w sytuacji, gdy planowana inwestycja powstałaby obok już wybudowanej, podobnej inwestycji. Jak wskazano wcześniej, przypadki określone w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowią, w odniesieniu do przedsięwzięć – instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radioliniowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 – unormowanie nie tyle wyłączające, ile dopełniające. Instalacje te tylko wtedy nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, gdy moc wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej, niż to określono w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8, a w przypadku gdy na terenie zakładu lub obiektu planowane, realizowane lub zrealizowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju – instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radioliniowa, gdy zsumowana moc pojedynczych anten nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3281/17, LEX nr 2744017).

Zgodzić należy się też ze skarżącym kasacyjnie, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, a więc, że ocenie organów podlega wpływ całej inwestycji na środowisko, a nie tylko pojedynczych anten. Inna interpretacja mogłaby ponadto prowadzić do uzasadnienia możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2799/20, LEX nr 3095336).

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] kwietnia 2018 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).