Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2008/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 18 maja 2007 r. skarżąca, M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego al. A. w rejonie al. N., w celu umieszczenia, jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 18 m2 w okresie od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 30 listopada 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. ZDM poinformowało skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. Stanowisko organu zostało doręczone skarżącej w dniu 19 czerwca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...]. W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.;

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie wolę zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Ponadto, pas drogowy al. A. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego, które w popołudniowym szczycie wynosi 3550 pojazdów na godzinę a w szczycie porannym 3070 pojazdów na godzinę (powyższe potwierdzają wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A). Kolejnym ważnym elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h a w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. ma ulec podwyższeniu do 80 km/h. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 6,0 m a zatem jest niezgodna z odległością minimalną określoną w art. 43 ust 1 utd. Dodatkowo organ podkreślił, iż przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, a to powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Wskazane powyżej okoliczności, w ocenie organu w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 utd, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik radca prawny G. F. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 upd. poprzez niezastosowanie w sprawie;

2. 39 ust. 3 upd. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

3. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i oparcie się o opinię L. K., a pominięcie korzystnych dla strony okoliczności faktycznych;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na wstępie odwołania pełnomocnik skarżącej poddał w wątpliwość wartość merytoryczną opinii sporządzonej przez L. K. a ponadto zakwestionował wiarygodność inż. L. K. jako biegłego. Dodatkowo podważył autentyczność załączonych do akt sprawy map obrazujących natężenie ruchu kołowego w W., sugerując, iż nie zostały one sporządzone na podstawie dokumentów urzędowych (brak pieczęci i podpisu osoby odpowiedzialnej za przedstawione w nim dane). W ocenie pełnomocnika skarżącej powyższe dokumenty mogą być wykorzystywane jedynie na prywatne potrzeby, a nie w ramach postępowania administracyjnego, gdzie istotną wagę przykłada się do rzetelności dowodów. Powołując się na zapisy art. 7 i 77 Kpa pełnomocnik podniósł, iż w jego ocenie organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie administracyjne, bowiem nie zbadał okoliczności umożliwiających dalsze funkcjonowanie reklamy w terenie, na co wskazuje treść art. 38 ust. 1 udp. a jedynie mechanicznie i bezrefleksyjnie stwierdził, iż istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. Pełnomocnik wskazał, iż zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 3 udp zamiast art. 38 ust. 1 ww. ustawy, który dotyczy obiektów i urządzeń już istniejących w pasie drogowym, m. in. reklam. Zdaniem skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym, skoro nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to do dalszych decyzji w sprawie jego (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust .3 udp.) zastosowanie mają art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc, o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp.mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Na poparcie słuszności twierdzeń odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 38 ust. 1 udp pełnomocnik skarżącej wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2115/05.

Co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa. strona wskazała, iż jej zdaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął dowody świadczące na korzyść skarżącej (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od 20 listopada 2001 r. do 31 maja 2007 r.) oraz nie wykazał, iż w sposób istotny uległy zmianie okoliczności, które obecnie uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie niż miało miejsce w latach poprzednich.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 38 ust. 1 udp. podkreślił, iż wskazana norma reguluje stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też ma zastosowanie do sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego, już istniejące obiekty znajdą się w jego obszarze. Wspomniany przepis formułuje zatem klauzulę generalną o możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego oraz zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Organ wskazał ponadto na treść art. 39 ust. 1 udp. wyrażającego generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz art. 39 ust. 3 udp, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ dodał, iż zezwolenia na zamieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego są wydawane na czas określony i w związku z tym po upływie zakreślonego terminu urządzenie winno być usunięte, ewentualnie w przypadku wydania kolejnej pozytywnej decyzji zezwalającej na zlokalizowanie takiego urządzenia może ono dalej legalnie funkcjonować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oceniając pracę organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji powołano się na szereg opinii i dokumentów, które uwzględniono przy wydaniu rozstrzygnięcia. Organ I instancji uzasadnił też powzięte przez siebie stanowisko, co nie potwierdza zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 81 k.p.a. organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 udp. ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, organ posiadający specjalistyczną wiedzę z przedmiotowego zakresu, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) NSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 udp organ podkreślił, iż stwierdzenie przez zarządcę drogi ziszczenia się przesłanki do wydania zezwolenia w poprzedniej decyzji, która wygasła z upływem zakreślonego w niej terminu nie można traktować jako "praw nabytych" strony. Natomiast można przyjąć, że wydanie kolejnego zezwolenia ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego, zależnego od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Składająca wniosek strona winna liczyć się z możliwością wydania negatywnej dla niej decyzji, brak jest podstaw dla uznania, że strona ma prawo oczekiwać, iż zarządca drogi automatycznie zezwoli jej na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Przed upływem terminu poprzedniego zezwolenia, działając w dobrze pojętym własnym interesie, winna zasięgnąć informacji, na jakim etapie załatwienia znajduje się złożony wniosek o udzielenie kolejnego zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 zamiast art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. Powyższe zarzuty strona dodatkowo obszernie uzasadniła w uzupełnieniu do skargi (pismo z dnia 4 lutego 2008 r.), podkreślając, iż to, czy lokalizacja reklamy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego musi być w każdej sprawie wyczerpująco uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga wniesiona przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], którą to Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. A. w rejonie al. N., pod wolnostojący, jednostronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 18 m2, została wydana z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, w tym zarzutu nie zastosowania w sprawie przepisu art. 38 ust 1 udp. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 18 m2 , zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, tylko jak to wynika z pism pełnomocnika skarżącej kolejnym, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie, korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były wcześniej korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, to stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzję. Zdaniem Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto, organ mając zaskarżonym rozstrzygnięciem na celu przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.