Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 755/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 12 ust. 1 i 4,  par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. art. 6, art. 54 pkt 2d
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. B.- J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję raz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. B.- J. i M. J. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. B.-J. i M. J. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "..." w S., od decyzji Prezydenta Miasta z [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo (o pow. sprzedaży do 130m2) - usługowego, (usługi nieuciążliwe: pomieszczenia biurowe, gabinety medyczne, fryzjerstwo, gastronomia, kosmetyka) wraz ze zjazdem, na działkach przy ul. M. , nr ew. działek [...], [...], [...]/4, [...] w S, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 ppkt 4, o treści: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki - od 6,0m do 8,5m. Wysokość budynku należy liczyć od istniejącej rzędnej terenu na skraju działek o nr ewid. [...] i [...]/9 na przedłużeniu frontu budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]/9", i orzekło, że punkt ten otrzymuje brzmienie: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki - od 6,0m do 8,5m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku";

uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia decyzji zawartego w punkcie 2 ppkt 5, akapit pierwszy, o treści: "Obsługa komunikacyjna poprzez projektowany zjazd z ulicy M." i orzekło, że punkt ten, w tym akapicie otrzymuje brzmienie: "Obsługa komunikacyjna poprzez projektowany zjazd z ulicy M. Zgodnie z postanowieniem pozytywnie uzgadniającym Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] miejsca parkingowe należy zlokalizować na terenie działek inwestora poza pasem drogowym, a obsługę komunikacyjną inwestycji uzgodnić z Zarządem Dróg Powiatowych";

2. w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni uzupełniła wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując: numery działek przeznaczonych pod inwestycję, powierzchnię podlegająca przekształceniu oraz wnioskowaną szerokość elewacji frontowej na 6,4m z tolerancją 20% oraz wysokość budynku w granicach 6,0 - 8,5m.

Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji przeprowadził w sprawie analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 1[...], poz. 1588), dalej "rozporządzenie" i na podstawie tej analizy ustalił następujące parametry dla nowej zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - w linii zabudowy budynku na działce nr [...]/3 tj. 3m od zewnętrznej krawędzi ul. M. Linia zabudowy uwidoczniona została na załączniku graficznym decyzji i uzgodniona postanowieniem Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych; wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - do 44%, udział powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 10%; szerokość elewacji frontowej - 6,4 z tolerancją 20%; wysokość całkowita budynku od 6 do 8,5m; geometria dachu - płaski z attyką, o kącie nachylenia do 5 stopni; wysokość całkowita budynku od 6,0 do 8,5m.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki terenu objętego wnioskiem i jednocześnie nie mniej niż 50m, przy czym za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, bez znaczenia dla ustalenia szerokości frontu działki terenu objętego wnioskiem, jest jej dotychczasowe zainwestowanie. Zatem zasadnie organ I instancji przyjął stan faktyczny sprawy i ustalił szerokość elewacji frontu działek będących terenem inwestycji przyległych do ulicy M. , na ok. 10,70m.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzję co do punktu 2 ppkt 4 i orzeczenia jak w osnowie Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie to wynika z treści § 7 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei uchylenie zaskarżonej decyzję, co do punktu 2 ppkt 5, akapit pierwszy i orzeczenia jak w osnowie wynika z treści postanowienia uzgadniającego Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z [...]

Odnosząc się do wszelkich zarzutów odwołania oraz wszelkich zarzutów wnoszonych przez strony w trakcie postępowania, organu II instancji podkreślił, że w aktualnym orzecznictwie NSA przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07). W wyroku z 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 NSA wskazał na konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

W ocenie Kolegium, ponieważ teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji usługowej, to kontynuacja funkcji wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Powyższego dowodzi sporządzona przez organ I instancji szczegółowa analiza obszaru. Zatem w sprawie nie nastąpi naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego, poprzez realizację funkcji usługowej. Organ dodał, że wnioskowane zamierzenie zostało uzgodnione przez zarządcę drogi, który w pozytywnie uzgodnionej inwestycji wskazał na konieczność usytuowania miejsc parkingowych poza pasem drogowym oraz uzgodnienia obsługi komunikacyjnej z Zarządem Dróg Powiatowych.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że zaskarżona decyzja nie podaje konkretnego miejsca usytuowania planowanej inwestycji, gdyż kwestia ta zostanie rozstrzygnięta dopiero na etapie ewentualnego wydawania pozwolenia na budowę.

Kolegium nie podzieliło także poglądów odwołania, że ustalona szerokość elewacji frontowej o wartości 6,4m z tolerancją 20% oznacza, że budynek przybliżony zostanie do granicy działki. W analizowanej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalono z 20% tolerancją, co nie narusza obowiązującego prawa. Ustalony w ten sposób współczynnik zabudowy kształtuje się w przedziale od 5,2m do 7,8m, i to organ architektoniczno-budowlany na etapie wydawania pozwolenia na budowę zdecyduje, w jaki sposób wartość tego współczynnika jest możliwa do zrealizowania, w aspekcie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Na etapie ustalania warunków zabudowy, współczynniki nowej zabudowy ustalane są na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i w ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył prawa, ustalając ten parametr zgodnie z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy nie upoważnia w żaden sposób do rozpoczęcia inwestycji i nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenia na budowę.

Kończąc Kolegium stwierdziło, że nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu brak zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji. Dodało, że aktualny stan prawny nie zalicza wnioskowanej inwestycji do mogących oddziaływać na środowisko i dlatego wszelkie zarzuty w tym zakresie są przedwczesne. Z kolei kwestie dotyczące zacieniania pomieszczeń na działkach sąsiednich będą stanowiły przedmiot badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższa decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, E. B.-J. i M. J. wskazali, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. Jednak zaskarżona decyzja narusza tę zasadę, bowiem nie uwzględnia, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o zmanipulowaną analizę istniejącego stanu zagospodarowania i funkcji terenu. Ignoruje obowiązujące ustawowo warunki dotyczące lokalizacji inwestycji, nie liczy się z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, której funkcja jako działki sąsiedniej wyklucza zamierzoną inwestycje, nie podnosi sprawy wąskiej i małej działki, na której lokalizacja pawilonu o szerokości od 6 do 8m i gabarytach określonych w decyzji faktycznie narusza ład przestrzenny i walory architektoniczne.

Zdaniem skarżących obie decyzje naruszają § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ obszar poddany analizie częściowo wyznaczony został w odległości mniejszej od granicy działki oznaczonej nr [...]/7, [...], [...]/4 niż 3-krotna szerokość jej frontu, lecz nie mniej niż 50m. Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a minimalny obszar analizowania został wyznaczony tylko w dwóch kierunkach. Dodali, że sporządzona analiza nie zawiera elementów wymaganych w rozporządzeniu, w tym mających podstawowe znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia, za to jednostronnie w dobranym celowo "obszarze analizowany" uwypukla argumentacje za lokalizacją w tym miejscu budynku handlowego o pow. sprzedaży do 130m2. Nie uwzględniono obszaru po drugiej stronie ulicy M. , który to obszar ma duże znaczenie dla przedmiotowej inwestycji, bowiem po drugiej stronie realizowany jest kolejny pawilon handlowy i dla układu przestrzennego same pawilony dla obszaru budownictwa mieszkaniowego nie stanowią waloru architektonicznego - krajobrazowego.

Autorzy skargi zarzucili, że organ niezasadnie uznał, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji nawet przy założeniu, że w obszarze analizowanym oprócz funkcji mieszkaniowej występuje także funkcja handlowo- usługowa o charakterze podstawowym. Funkcja handlowo-usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. W tym kontekście funkcja pomocnicza na tym obszarze jest funkcją dominującą, bowiem obiektów handlowych na tym terenie jest bardzo dużo i zbyt duża ilość tej funkcji stanowi naruszenie ładu przestrzennego.

Wnoszący skargę także podnieśli, że rzeczą organu jest wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w przepisach prawa, a nie na siłę zlokalizowanie kolejnego punktu handlowego nawet na działce o szerokości 10m. W analizie nie wspomniano, że ilość punktów handlowo-usługowych na tym terenie przewyższa wszystkie możliwe wskaźniki. Organ ustalający warunki zabudowy odniósł się wyłącznie do zabudowy sąsiednich działek, a ustalając warunki dla pawilonu handlowego o pow. 130 m2 powierzchni sprzedaży nie wspomniał, że nie tylko na działce [...]/7 jest pawilon handlowy, ale również na działce oznaczonej nr [...], a także rozpoczęto budowę kolejnego pawilonu na działce nr 66 po drugiej stronie ulicy M. . Taka ilość punktów handlowych powoduje zagęszczenie punktów usługowych, co nie tworzy harmonijnej całości tego terenu. W analizie nie wspomniano również o zabudowie wielorodzinnej na działce graniczącej z terenem inwestycji.

Ponadto skarżący zaznaczyli, że z przeprowadzonej analizy wynika, że warunki dotyczące nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego zostały spełnione warunkowo, gdyż skorzystano z wyjątków od przepisu: przy ustaleniu linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu, a więc na siłę ustalono parametry, aby ten pawilon tam wkomponować.

Systematyka § 4 i 5 rozporządzenia wyraźnie naprowadza, że pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów w pewnej odległości od granicy działki sąsiedniej, a tu określając szerokość budynku od 6,0 do 8,5 m organ już przyjął odstąpienie od warunków technicznych, bowiem trudno zlokalizować budynek o tej szerokości na działce szerokości 10 m bez naruszenia tych przepisów.

Autorzy skargi także podnieśli, że organ ustalił średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego na poziomie około 30%, natomiast określił wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy do terenu objętego wnioskiem na poziomie do 44%. Organ nie podał jednak, z czego to wnioskowanie wywiódł i co legło u podstaw ustaleń, iż maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki wnioskowanej wynosi do 44%, w szczególności, na jakiej podstawie określił dopuszczalną intensywność zabudowy i czy pokrywa się z obszarem analizowanym, do którego organ winien odnieść wyliczony średni wskaźnik. Ponadto ustalony wskaźnik obejmuje tylko pawilon, gdyż w decyzji ustalono tylko warunki zabudowy dla samego pawilonu zapominając o parkingach, które są niezbędne przy takim obiekcie. Czyli po wybudowaniu parkingów wskaźnik ten jeszcze się zwiększy. Z kolei odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu, to nie podano, od jakiego poziomu ta wysokość będzie liczona, czy od istniejącego terenu czy od projektowanego, co jest istotne przy tak ukształtowanych działkach jak w niniejszej sprawie. Co do określenie wysokości całkowitej budynku od 6,0 do 8,5 m, skarżący zarzucili, że nie określono na jakiej szerokości od ich działki ta wysokość ma być.

Ponadto w decyzji nie rozwiązano obsługi w zakresie miejsc postojowych. Decyzja nie ustala warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla parkingu, który to parking jest niezbędny dla takiego rodzaju inwestycji. Określenie w decyzji, że należy zapewnić miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50,0m2 powierzchni wewnętrznej budynku nie rozwiązuje problemu z parkowaniem. Ilość miejsc postojowych dla tego typu obiektu jest zdecydowanie niewystarczająca dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo w tym budynku.

Skarżący także zarzucili, że decyzja nie odnosi się do możliwości zaciemnienia ich działki w efekcie wzniesienia wielkogabarytowego, piętrowego budynku, jak też nie odnosi się to do podniesienia poziomu gruntu, co automatycznie skutkować musi zmianę stosunków wodnych o negatywnym oddziaływaniu na ich działkę, zwłaszcza w kontekście niewielkiej, nie zachowującej wymogu odległości od granic sąsiednich - odległości planowanego budynku od ich działki i spadku dachu powodującego spływanie wód deszczowych na ich grunt. W końcowej części skargi jej autorzy zarzucili, że poprzednio wydana w tej sprawie decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z 18 stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zauważyć bowiem należy, że część z nich odnosi się do poprzednio wydawanych w tej sprawie decyzji. Jeśli bowiem chodzi o określenie obszaru analizowanego, obecnie obszar ten został określony prawidłowo, a mianowicie wokół działki budowlanej, a nie jak zarzucają to skarżący tylko w dwóch kierunkach. Poza tym zaskarżoną obecnie decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji szerokość elewacji frontowej został określona na 6,4 m z tolerancją do 20 % , a nie na 6 do 8,5 metra. Jednakże zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na przede wszystkim (chociaż nie wyłącznie) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną obecnie decyzją toczy się na wniosek z 8 listopada 2010 r. Wniosek ten był modyfikowany, wydawane zaś w sprawie decyzje uchylane, tym niemniej jest to cały czas ta sama sprawa. Zauważyć należy, że wyrokiem tut. Sądu z 18 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 818/11 uchylona została decyzja SKO z [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] ustalającą na wniosek J. B.-W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo (o pow. sprzedaży 130 m2) – usługowego (usługi nieuciążliwe: pomieszczenia biurowe, gabinety medyczne) wraz ze zjazdem na działkach przy ul. M. (nr ewid. [...], [...], [...], 130) w S. Powody takiego rozstrzygnięcia były dwa. Pierwszy z nich dotyczył nieprawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, zaś drugi ustalonej szerokości elewacji frontowej. Sąd ten odnośnie tej drugiej kwestii wskazał, że "Odnosząc się (przy założeniu jak wyżej) do podnoszonego przez skarżących zarzutu, że zaskarżona decyzja ustalając szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji zakłada odstąpienie od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Oczywistym jest, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można orzekać w materii uregulowanej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż należy ona do Prawa budowlanego i do właściwości rzeczowej organów w nim określonych. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Trafnie zatem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych badane są na kolejnym etapie realizacji inwestycji.

Mając na względzie powyższe podkreślić jednak należy, że rozstrzygnięcie każdej sprawy administracyjnej wymaga od organu indywidualnego podejścia, uwzględniającego szczególne okoliczności każdego przypadku. Jak wynika z akt sprawy działki inwestora mają w sumie małą powierzchnię wynoszącą 204 m kw., a szerokość frontu działki wynosi tylko 10 m. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wyrażona w powoływanym wyżej art. 6 ust.2 wolność w zagospodarowaniu swojej nieruchomości musi iść zatem w parze z przewidzianą prawem ochroną interesu osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił realizację budynku o szerokości 6-8 m na działce o szerokości 10 m. Tymczasem stosownie do regulacji zawartej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W sytuacji, gdy organ ustalający warunki zabudowy w niniejszej sprawie nie określił, że planowany budynek ma być usytuowany w granicy decyzja o warunkach zabudowy staje się de facto niewykonalna, albowiem nawet przy najmniejszej ustalonej szerokości elewacji frontowej, tj. 6 m, projektowany budynek nie będzie mógł zostać usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi na działce o szerokości 10 m. Nie można przy tym z góry zakładać, że inwestor uzyska odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W tych okolicznościach, ustalając takie parametry elewacji frontowej budynku, iluzoryczne jest zawarcie w zaskarżonej decyzji, w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony praw osób trzecich, postanowienia, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno budowlanych (pkt.2.5 decyzji) - w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost, że nie jest możliwe zachowanie warunków technicznych w zakresie norm odległościowych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie procesu budowlanego. Oczywistym jest, że kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, ale organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może nie zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich.

Z tych powodów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji winny zostać uchylone jako naruszające w istotny sposób art. 6 w zw. art. 54 pkt.2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności wyznaczając obszar analizowany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 1[...], poz. 1588) wskaże przesłanki jakimi się kierował określając jego granice odnosząc się do realiów tej sprawy, a ustalając na jego podstawie wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zapewni ochronę praw osób trzecich w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2013 r. w sprawie II OSK 1081/12. Sąd ten wskazał: "Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia art. 54 pkt 2d u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, iż ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej powoduje, iż iluzoryczne są wymagania dotyczące ochrony osób trzecich jest także niezasadny. Należy przede wszystkim zauważyć, iż wymóg ustalenia szerokości elewacji frontowej w decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązkiem organu (§ 6 rozporządzenia). W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż ustalenie szerokości planowanego obiektu na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach objętych analizą nie było możliwe z uwagi na szerokość działki inwestora, która wynosi ok. 11m. Należy nadmienić, że w decyzji organu II instancji ta szerokość została określona na ok. 10 m (str. 6). Określając szerokość elewacji frontowej właściwy organ powinien mieć na uwadze szerokość działki inwestora oraz fakt możliwości jej zabudowy, gdyż jak to ma miejsce w niniejszej sprawie mała szerokość działki determinuje sposób jej zabudowy. Organy określając szerokość elewacji frontowej miały na uwadze małą szerokość terenu inwestycji oraz możliwość utworzenia dojazdu na tył działki, jednakże ich ustalenia faktyczne się różnią. Odnośnie stosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oczywistym jest, że kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, ale organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może nie zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich. Organ więc ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim prawidłowo ustali obszar analizowany z odpowiednią argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji oraz rozważy możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej zainwestowanego budynku po prawidłowym ustaleniu szerokości terenu inwestora oraz możliwością zabudowy tej nieruchomości. Bowiem nie może być takiej sytuacji, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku może ograniczać możliwość usytuowania budynku i zachowania jego odległości od granic nieruchomości, gdyż te kwestie będą rozważane dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Przede wszystkim ustalając szerokość elewacji frontowej należy mieć na uwadze wymiary działki, na której ma być realizowana inwestycja, ponieważ nie można ustalić szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od możliwości zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Natomiast ustalenie w niniejszej sprawie szerokości elewacji frontowej na 6-8 m takie ograniczenia będzie powodowało, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - wskazanych wymiarów i będzie miało bezpośredni wpływ na usytuowanie budynku od granic nieruchomości, a kwestia ta jest rozstrzygana dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wymaganych przepisami parametrów szerokości elewacji frontowej to trzeba przeanalizować, czy w ogóle jest możliwa zabudowa nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora".

Jak wynika z aktualnych ustaleń organu, szerokość działki inwestora wynosi 10,70 m. Różnica w określeniu szerokości elewacji frontowej w stosunku do poprzedniej, będącej przedmiotem kontroli przez Sądy jest taka, że obecnie szerokość ta została określona na 6,4 m z tolerancją do 20% (poprzednio była to szerokość od 6 do 8 metrów). Ponieważ działka ma 10,7 m szerokości, to przy ustalonej szerokości elewacji frontowej od 5,12 m (6,4 minus 20%) do 7,[...] m(6,4 plus 20%) w dalszym ciągu zaskarżoną decyzją ustalono taką szerokość elewacji frontowej, która będzie naruszała obowiązujące normy techniczno - odległościowe, co powoduje, że nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich. Przy przyjęciu bowiem nawet minimalnej szerokości tej elewacji zawsze z którejś strony odległość planowanej inwestycji od granicy działki będzie mniejsza prawie o 0,5 metra (dokładnie o 0,42 m) od wymaganych trzech metrów (przy założeniu, że ściana nie będzie miała otworów okiennych). Skoro bowiem szerokość działki wynosi 10,7 metra, a minimalna szerokość elewacji frontowej miałaby 5,12 m, to pozostaje 5,58 m; jeśli z jednej strony będzie to odległość od granicy wynosząca 3 metry, to z drugiej strony odległość ta wyniesie 2,58 m.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, ponownie rozważał on lokalizację w granicy z działką sąsiednią, lecz uwzględniając zabudowę w obszarze analizowanym nie znalazł wystarczających argumentów, by orzec zabudowę w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej w rozstrzyganej sprawie. Jednocześnie organ ten wskazał (co zostało zaaprobowane przez SKO w Kielcach o czym świadczy utrzymanie w tej części zaskarżonej decyzji w mocy), że "aby jednak nie zamykać Inwestorowi możliwości lokalizacji budynku w granicy, co umożliwi realizację budynku o większych parametrach, wyznacza się szerokość elewacji frontowej na 6,4 m z tolerancją do 20 %. Inwestor ma możliwość ubiegać się w oddzielnym postępowaniu administracyjnym w Starostwie Powiatowym o uzyskanie od właściwego ministra odstępstwa od warunków technicznych w zakresie odległości budynku od działek sąsiednich" (str. 7 decyzji prezydenta Miasta). Tymczasem w wyroku z 18 stycznia 2012 r. w sprawie II SA/Ke 818/11 WSA w Kielcach wprost wskazał, że "Nie można przy tym z góry zakładać, że inwestor uzyska odstępstwo od warunków technicznych w trybie art.9 ustawy Prawo budowlane z 1994 r."

Dodatkowo zauważyć należy, że dopuszczalne przez § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie w odległości mniejszej niż wymagane 3 lub 4 metry, ale nie mniejszej niż 1,5 m dotyczy tylko budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. II OSK 1866/15).

Ponowne ustalenie w tej sprawie szerokości elewacji frontowej w taki sposób, że bez odstępstwa, o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego, albo bez naruszenia obowiązujących norm technicznych – odległościowych, nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji zgodnej z ustalonymi warunkami zabudowy, świadczy o zupełnym zignorowaniu zawartych w wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 818/11 i wyroku NSA w sprawie II OSK 1081/12, oceny prawnej i wskazań, a więc o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego z urzędu zauważyć należy, że w decyzji organu I instancji (utrzymanej w tej części przez SKO) odnośnie linii zabudowy ustalono, że ma ona przebiegać w linii zabudowy na działce nr ewid. [...]/7 tj. 3,0 m od ulicy M. (dz. nr ewid. [...]/4). Tymczasem w analizie (k. 500 akt adm.) wskazano, że linia zabudowy od krawędzi jezdni na działce nr [...]/7 wynosi 11,5 m. Z kolei w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że "Na działce [...]/7 budynek oddalony jest około 6 m od linii rozgraniczającej ulicy, natomiast budynek na działce o nr ewid. [...]/9 oddalony jest około 5 m od linii rozgraniczającej ulicy. Uwzględniając zapis ust. 3 wyznacza się linię zabudowy jak dla budynku na działce o nr. ewid. [...]/7 tj. 3,0 m od ulicy M. ". Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazanym przez organ I instancji jako podstawa prawna ustalonej linii zabudowy, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera odnośnie tej kwestii same sprzeczności, skoro wskazuje się w niej, że odległość ta, tj. linii zabudowy na działce [...]/7 wynosi 6 metrów, a na działce [...]/9 - 5 metrów to należy ją ustalić w takiej odległości jak na działce [...]/7 to jest 3 metry, pomijając już kwestię, że w analizie wskazano, że linia zabudowy na działce [...]/9 wynosi 11 m (a na działce [...]/7 om czym była już mowa 11,5 m). Dodatkowo zaś organ II instancji wskazał, że linia zabudowy została przez organ I instancji ustalona w linii zabudowy działki [...]/3 (która ani nie przylega do terenu inwestycji ani też nie jest wymieniona w tabeli stanowiącej analizę). Tak więc w tej części obie decyzje są ze sobą sprzeczne, sprzeczne z tabelą znajdującą się na k. 500, a przedstawiającą stan zagospodarowania działek znajdujących się na obszarze analizowanym, a dodatkowo decyzja organu I instancji jest wzajemnie sprzeczna. Tak więc obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej samej ustawy.

Odnosząc się do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, że ponieważ sami skarżący przyznają, że w obszarze analizowanym istnieją budynki handlowo – usługowe, to prawidłowo organy uznały, że spełniony jest przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg kontynuacji funkcji. Z kolei odnośnie ustalonego wskaźnika zabudowy określonego na 44 % organ I instancji uzasadnił jego ustalenie w taki sposób tym, że zarówno na działce sąsiedniej – nr [...]/7 jak i na działce [...] taki wskaźnik występuje.

Kwestie związane z ewentualnym zacienieniem działki sąsiedniej nie są badane na tym etapie procesu inwestycyjnego. Podobnie kwestie związane z ewentualnym podwyższeniem terenu i wynikającą z tego zmianą stosunków wodnych na gruncie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wyeliminują stwierdzone nieprawidłowości, a więc przede wszystkim zastosują się do oceny i wskazań prawnych zawartych w wyrokach WSA w Kielcach z 18 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Ke 818/11 oraz NSA z 9 października 2013 r. sygn. II OSK 1081/12. Ponadto w przypadku uznania, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sposób prawidłowy określą linię zabudowy.