Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1388/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art.11 pkt 1-3 i 7, art. 12 par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1192) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) o powołaniu M. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w L..

W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Stwierdził, że M. K. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. o wpisaniu wnioskodawcy na listę adwokatów Izby Adwokackiej w R., opinia Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w R. W. F. z dnia [...] lipca 2020 r

W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie Minister dokonał oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza stwierdzając, że wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze, odbył aplikację adwokacką, złożył egzamin adwokacki z wynikiem pozytywnym i od dnia 1 stycznia 2014 r. bez zastrzeżeń wykonuje zawód adwokata, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem.

Izba Notarialna w R. nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawcy.

Minister podkreślił, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują dwie, równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na złożeniu egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej, bądź przystąpieniu do egzaminu notarialnego bez aplikacji notarialnej, ale po odbyciu określonego w przepisach stażu zawodowego (art. 12 § 2 - 2b ustawy - Prawo o notariacie). Drugą jest m.in. "przejście" z innego zawodu prawniczego: sędziego, prokuratora oraz adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata.

Z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie wprost wynika, że od wymogów określonych w art. 11 pkt 4 i 5 (odbycia aplikacji notarialnej i złożenia egzaminu notarialnego) zwolnione są osoby, które wykonywały zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat. Zwolnienie to jest jednoznaczne i nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani jakimikolwiek procedurami weryfikacyjnymi .

Przepis art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister przyjął, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie i nie wprowadził obowiązku poddania się dodatkowemu egzaminowi zawodowemu. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. Minister podkreślił, że powyższe domniemanie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wynika nie z samego wykonywania innego zawodu prawniczego przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, ale z nienagannego wykonywania tego zawodu . Nadto, doświadczenie zawodowe osób wykonujących inny zawód prawniczy wynika z dotychczasowej pracy wysokokwalifikowanych prawników i mimo, że jest różne od doświadczenia zawodowego notariuszy, to przy stwierdzonym wymaganymi dokumentami posiadaniu szerokiej wiedzy prawniczej, nie stanowi przeszkody do jego wykorzystania w pracy notariusza .

Minister podkreślił, że z judykatury sądów administracyjnych wynika, iż zasady powołania na stanowisko notariusza na podstawie art. 12 ustawy - Prawo o notariacie powinny być identyczne, jak w pozostałych zawodach prawniczych (ustawa - Prawo o adwokaturze, ustawa o radcach prawnych), gdyż muszą realizować ideę zapewnienia przepływu kadr z różnych zawodów prawniczych, bez hierarchizowania ich wzajemnej rangi i nie do przyjęcia jest założenie, że notariusz ma jakąś nadzwyczajną pozycję w stosunku do innych zawodów prawniczych, a głównie, że dotyczą go szczególne wymagania co do spełnienia przesłanki rękojmi wykonywania zawodu .

M. K. od ponad 6 lat nienagannie wykonuje zawód adwokata. Nie toczyły się i nie toczą przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne, wywiązuje się z obowiązków wobec samorządu i aktywnie uczestniczy w różnych formach szkolenia zawodowego, co wynika z opinii z dnia [...] lipca 2020 r. Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w R. W. F..

Obiektywnie sprawdzone umiejętności wnioskodawcy, jego profesjonalizm i doświadczenie zawodowe, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje on prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza.

Brak doświadczenia kandydata w zawodzie notariusza jest rzeczą oczywistą i występuje u wszystkich osób niewykonujących dotychczas zawodu notariusza. Nie jest jednak wystarczającą przesłanką do uznania, że M. K. nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Spełnienie warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Kandydat na notariusza albo daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, albo takiej rękojmi nie daje .

Nadto interesy potencjalnych klientów każdego notariusza, które mogą być naruszone niezależnie od dotychczas posiadanego doświadczenia zawodowego, chroni regulacja z art. 49 ustawy - Prawo o notariacie.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro zatem uczestnik spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 pkt 1-3, 7 i art, 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, a jego dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w L., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości podniósł, że jest związany treścią wniosku kandydata o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.

Dodatkowo wyjaśnił, że obecnie w L., który liczy ok. 17.700 mieszkańców, działalność prowadzi 4 notariuszy w indywidualnych kancelariach notarialnych. Według stanu na dzień 31 grudnia 2020 r. w L. działało 2.246 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON), co oznacza zwiększenie tej liczby o 22 podmioty gospodarcze w stosunku do stanu na dzień 31 października 2020 r. Wyznaczenie w L. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w L. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawcy, jak również interes społeczny.

Minister wyjaśnił, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Podkreślił, że w okręgu Izby Notarialnej w R. w 2015 r. z wykonywania zawodu zrezygnował tylko jeden notariusz, wskazując jako przyczynę zły stan zdrowia. Zarówno w 2016 r., jak i w 2017 r. w okręgu tej Izby żaden notariusz nie zrezygnował z wykonywania zawodu. W 2018 r. zrezygnowały 2 osoby, jako powód rezygnacji wskazując przejście na emeryturę. Natomiast zarówno w 2019 r., jak i w 2020 r. żaden notariusz nie zrezygnował z wykonywania zawodu. Zjawisko "zamykania kancelarii z przyczyn ekonomicznych" nie występuje więc w okręgu Izby Notarialnej w R., pomimo, że liczba notariuszy ulega stałemu zwiększeniu (na dzień 31 grudnia 2015 r. w Izbie Notarialnej w R. działalność prowadziło 135 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2016 r. - 141 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2017 r. - 145 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2018 r. - 146 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2019 r. - 151 notariuszy, a na dzień 31 grudnia 2020 r. - 157 notariuszy).

Minister zaznaczył, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Izba Notarialna w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj.:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U.2020.1192) poprzez uzasadnienie decyzji uznaniowej w taki sposób, jak gdyby była ona decyzją związaną,

e) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w L. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kolejnej siedziby kancelarii notarialnej;

2. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie, a mianowicie:

a) art. 11 pkt. 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 10, 11 pkt 1-3 i 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Z 2020 r., poz. 1192)

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 tej ustawy, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów określonych w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek.

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepisy omawianej ustawy przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 12 § 1 pkt 3 z którego wynika, że od wymogów określonych w art. 11 pkt 4 i 5 (odbycia aplikacji notarialnej i złożenia egzaminu notarialnego) zwolnione są osoby, które wykonywały zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat. Zastrzec przy tym należy, że przepisy cyt. ustawy nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie. Gdyby prawodawca uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzaniu przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06).

W art. 12 § 1 pkt 3 ustawy ustawodawca wyraźnie określa, odnoszące się do sfery wiedzy i umiejętności, wymogi dotyczące osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza wykonujących wcześniej zawody adwokata czy też radcy prawnego. Z przepisu tego wynika, że kandydaci powinni legitymować się uprawnieniami do wykonywania określonych zawodów i wykonywać te zawody przez okres co najmniej trzech lat. Tym samym przydatność do zawodu notariusza w zakresie wiedzy prawniczej i umiejętności kandydata wolą ustawodawcy badana jest na podstawie zdarzeń z okresu wykonywania poprzedniego zawodu. Do tego też okresu odnieść należy te elementy jako składające się na przesłankę "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakiej mowa w art. 11 pkt 2.

W ramach badania tej przesłanki dopuszczalna jest ocena okoliczności dotyczących przebiegu dotychczasowej pracy w zawodzie prawniczym we wszystkich aspektach cech charakteru i sposobu zachowania oraz wykazywanego w tym okresie poziomu świadczenia usług prawniczych Ustawodawca założył, że należyte wykonywanie określonego w art. 12 § 2 pkt 3 zawodu przez wskazany okres wystarczająco potwierdza uzyskanie wiedzy prawniczej i pozyskanie umiejętności pozwalających na wykonywanie zawodu notariusza. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 1 i innymi normami Konstytucji.

W stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., VI SA/Wa 1405/07, LEX nr 395383; wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 302/06, LEX nr 927339).

Istotnym jest, że jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń Ministra wnioskujący o powołanie na stanowisko notariusza wykonywał zawód radcy prawnego, w związku z czym spełniał wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, w tym wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Jak przyjął ustawodawca osoby, które ukończyły inną aplikację prawniczą i pracowały w zawodzie dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Osoby te posiadają bowiem niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonywania zawodu notariusza i dlatego, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 11- 13 ustawy Prawo o notariacie, mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko. Rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza należy więc oceniać przez pryzmat rękojmi dotychczas wykonywanego zawodu, w tym przypadku zawodu adwokata.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wnioskodawca jest nieskazitelnego charakteru oraz, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wnioskujący od ponad 6 lat nienagannie wykonuje zawód adwokata. Nie toczyły się i nie toczą przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne, wywiązuje się z obowiązków wobec samorządu i aktywnie uczestniczy w różnych formach szkolenia zawodowego, co wynika z opinii z dnia [...] lipca 2020 r. Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w R.

W tej sytuacji okoliczność, że wnioskodawca w 2013 r. oraz w 2019 r. zalegał z płatnością składek na rzecz samorządu adwokackiego, które zostały przez niego uregulowane, pozostawała bez wpływu na ocenę spełniania przesłanek określonych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Również fakt, że Krajowa Rada Sądownictwa nie przedstawiła kandydatury wnioskodawcy na stanowisko sędziego, nie świadczy o braku kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza.

Należy przy tym zauważyć, że Rada Izby Notarialnej w R. w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2020 r., ani też Izba Notarialna w R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiły okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby stanowisku Ministra. Zasadnie więc uznał organ, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego. Byłoby to bowiem celowe gdyby taka konieczność wynikała z dokumentów zgromadzonych w sprawie bądź też zebrany materiał dowodowy był niepełny. Izba Notarialna w R. pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji stosownego wniosku nie złożyła.

Zdaniem Sądu, jest rzeczą naturalną dbałość ze strony organów samorządowych, aby osoby wykonujące zawód notariusza prezentowały wysoki standard etyczny i merytoryczny. W niniejszej sprawie jednak brak podstaw do kwestionowania braku gwarancji spełniania tych wysokich, stawianych przez organy samorządowe, kryteriów przez wnioskodawcę, który posiada stosowną wiedzę i doświadczenie zawodowe, o czym świadczy jego długoletnia nienaganna praca jako adwokata, przy braku podstaw do negowania nieskazitelności jego cech charakterologicznych.

Pojęcia nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie nie są zdefiniowane w tej ustawie jednakże można przyjąć, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Taka interpretacja zakresu pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" nie budzi zastrzeżeń i wielokrotnie była wskazywana w orzecznictwie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt: II GSK 291/12 LEX nr 1329706; z dnia 8 czerwca 2011 r., II GSK 610/10, LEX nr 1083315.). Uznanie, że dana osoba daje rękojmię powinno opierać się na rozważeniu całokształtu jej cech, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności stanowiących prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza jako zawodu zaufania publicznego.

W powyżej opisanym stanie prawnym należy przyjąć domniemanie, że osoba, która nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy wymieniony w art. 12 § 1 ust. 3 Pon daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko skarżącej, która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanego i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Rada nie wskazała jednocześnie ani istotnej okoliczności faktycznej, ani też dowodu, który podważałby ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie kandydata na notariusza nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, również został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach. Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w L. oraz dokonał ich oceny prawnej, odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co znalazło obszerny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [..] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Reasumując, w ocenie Sądu organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii na terenie L., leży nie tylko w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej ale również w interesie kandydata do zawodu notariusza, nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Izby, że Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez Izbę interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Skoro zatem art. 7 kpa obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów omawianej ustawy w żadnym razie nie wynika także, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej wyrażonego w uzasadnieniu skargi, należy zauważyć, że zgodnie § 1 i § 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii notarialnej, nazwa kancelarii notarialnej obejmuje imię (imiona) i nazwisko notariusza i powinna być uwidoczniona na tablicy wywieszonej przy wejściu do budynku, w którym znajduje się lokal kancelarii. Ta regulacja oznacza, że notariusz dokonujący czynności notarialnych w danej kancelarii jest zindywidualizowany i tym samym nie można uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wprowadzania w błąd klientów co do osoby notariusza.

Ponadto bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie lustracji lokal wskazany przez wnioskodawcę na kancelarię notarialną, w ocenie Rady Izby Notarialnej w R., nie spełniał warunków do prowadzenia kancelarii notarialnej. Wskazanie lokalu, w którym wnioskodawca zamierza prowadzić kancelarię notarialną stanowi wymóg formalny wniosku o powołanie. Zgodnie z art. 14 § 1 ustawy notariusz ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od momentu zawiadomienia go o powołaniu na stanowisko notariusza

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego Kancelarii Notarialnej w L.. Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.