Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1143/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41, art. 43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną Decyzją z dnia [...] marca 2017r. sygn. akt KOC [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił, na wniosek J. R., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie Gminy [...] przy ul. T. [...] (dz. ew. nr [...] obr [...]).

Pismem z dnia 9 listopada 2009r., uzupełnionym pismami z dnia 16 września 2010r., z dnia 26 czerwca 2014r., Pan Z. W., reprezentowany przez radcę prawnego M. B., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w przypadku uznania, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku realizacji inwestycji w wykonaniu postanowień zaskarżonej decyzji zostały pogwałcone uzasadnione interesy Skarżącego, ponieważ na skutek zrealizowania 3,5 kondygnacyjnej inwestycji w odległości 4 metrów od budynku Skarżącego, jego budynek przestał spełniać przewidziane prawem normy w zakresie wentylacji i obecnie nie nadaje się do zamieszkania. Skarżący wskazał również, że wydana decyzja jest rażąco sprzeczna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], który nakazywał utrzymanie zabudowy jednorodzinnej w zieleni, jak również nie zawiera żadnych konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich albowiem wydanie decyzji nie zostało poprzedzone analizą, w jaki sposób budowa nowego budynku może wpływać na nieruchomość sąsiednią oraz decyzja nie zawiera wymogów odnośnie minimalnej odległości nowego budynku od granic nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych Decyzją z dnia 6 października 2015r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważność w/w decyzji Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 Kpa. W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w chwili jej wydawania. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. W postępowaniu nadzorczym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych, a stwierdzenie nieważności decyzji następuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc wady tkwiącej w jej elementach, a nie wady związanej z wykonaniem decyzji, czy też skutki nią spowodowane. Organ wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów i niezgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikająca ze sprzeczności decyzji z planem skutkuje, na podstawie art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., nieważnością decyzji i tylko w/wym. przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności z powodu wady wynikającej z przepisu prawa materialnego art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i nie była sprzeczna z zapisami obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992r., Nr [...], poz. [...] ). Wniosek dotyczył inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości na obszarze oznaczonym symbolem [...] - funkcje mieszkaniowo- usługowym, a uwarunkowania i ograniczenia wynikające ze specyfiki obszaru zalecały utrzymanie charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...]. Natomiast uwarunkowania i ograniczenia wynikające z ustaleń ogólnych planu dopuszczały realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające. Organ wskazał, że wprowadzona do planu forma zalecenia utrzymania charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...] miała charakter intencyjny. Celem powyższego zapisu było wskazanie pewnego kierunku pożądanych działań, a nie jego bezwzględne egzekwowanie, nie miał on bowiem charakteru normatywnego. Organ uznał, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie wielorodzinnego budynku, objęte decyzją, nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał ponadto, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, (nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego) i w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych, ponieważ te kwestie mogą być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest węższy niż ochrona, jaką zapewnia ustawodawca na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, i że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Zdaniem organu, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych i zarzuty dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób mogący negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, nie mają wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. i nie zaistniały inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z. W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i zmianę decyzji z dnia [...] października 2015r. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, ewentualnie – w razie uznania, że ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia [...].10.2002r. została wydana z naruszeniem prawa., podtrzymując wszystkie wcześniej zgłoszone zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sygn. [...] z dnia [...] października 2015r. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji administracyjnej. W toku tegoż postępowania organ nadzoru poddaje ocenie decyzję administracyjną w celu ustalenia czy nie jest ona obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a., zaś ocena ta, dokonywana przez organ nadzoru, następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania. Organ uznał, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Organ wskazał, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), i obowiązujące wówczas przepisy odmiennie niż obecnie regulowały zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. I tak zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego. Organ administracji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie objętym żądaniem strony, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem. Z brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy mogła nastąpić tylko wówczas, gdy zamiar inwestycyjny wskazany we wniosku był niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowił wprost art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ był zobowiązany do oceny całości planowanego zamierzenia w kontekście ustaleń planu i mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, o ile z konkretnie wskazanych ustaleń planu wynikał brak tej zgodności. Organ wskazał również, iż decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym określała: 1/rodzaj inwestycji, 2/ warunki wynikające z ustaleń planu, 3/ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4/ warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5/ wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6/ linie rozgraniczające teren inwestycji, 7/ okres ważności decyzji, i niezbędnym elementem każdej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był załącznik graficzny, który stanowił jej integralną część. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdy istnieje wyraźny przepis prawa materialnego, wskazujący na okoliczności, które uzasadniają wyeliminowanie decyzji z przyczyny określonej w art. art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Takim przepisem był art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, pozostająca w sprzeczności z ustaleniami planu, była obarczona wadą nieważności z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, iż termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym, jednakże, jak wskazano w orzecznictwie przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Organ wskazał na ustalenia miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] nr [...] w dniu [...] września 1992r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184) obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Teren inwestycji znajdował w obszarze oznaczonym symbolem symbolem [...] o funkcjach mieszkaniowo- usługowych. Ustalenie podstawowe dla obszaru:

a) w obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności,

b) w obszarze dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie: urządzeń usługowych II i III stopnia obsługi.

innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi,

c) w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji.

Uwarunkowania i ograniczenia wynikające ze specyfiki obszaru:

zaleca się utrzymanie charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...].

Uwarunkowania i ograniczenia wynikające z ustaleń ogólnych planu:

plan dopuszcza realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające (Nr 5 B3), gdzie wysokość obiektów i urządzeń musi być uzgodniona z władzami lotniczymi (Nr 5 C BO),

nakaz realizacji pełnych potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych na działkach własnych (Nr 19, pkt. B),

- rejon zagrożeń hałasem lotniczym (H-31)- region otoczenia lotniska [...] jest w zasięgu potencjalnych uciążliwości od podstawowego kierunku startów i lądowań (Nr 15, pkt. A), - plan wskazuje obszary funkcjonalne zainwestowania miejskiego o symbolach: C-l, C-2, UM, UT, MU, MUL, TP, gdzie grunty rolne uzyskały zgody na zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (Nr 34, pkt. B). Organ uznał, że wskazane ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczały zatem zabudowę mieszkaniową, bez rozróżnienia czy chodzi o zabudowę jedno czy wielorodzinną, co w konsekwencji oznaczało możliwość realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie Gminy [...] przy ul. T. [...]. Tym samym, w świetle powołanych powyżej ustaleń planu, istniały podstawy prawne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Miejscowy plan dopuszczał bowiem dla obszaru, na którym znajdowała się planowania inwestycja, zabudowę mieszkaniową, a także możliwość realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające. Tym samym planowana zabudowa w zakresie funkcji, jak i warunków wysokościowych nie kolidowała z ustaleniami planu, zaś jedyny zakaz zabudowy określony w przedmiotowym planie dotyczył lokalizacji obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. Organ uznał również, iż ustalenia planu zalecające "utrzymanie charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...]" mają charakter ogólnych wytycznych i nie mogą być interpretowane w oderwaniu od pozostałych ustaleń planu, a jednocześnie, brak jest podstaw do przyjęcia, iż tak sformułowany zapis planu zawiera zakaz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem wyklucza możliwość realizacji inwestycji określonej w decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy [...]. Organ powołał również, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego określała również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich, o jakiej mowa w tym przepisie, polegała na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym - własności, posiadania, użytkowania wieczystego, w tym m.in. ochronie przed ograniczeniem dostępu do nieruchomości sąsiedniej oraz ograniczeniem prawa do korzystania z tej nieruchomości (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2655/95, publ. ONSA 1997/2/70). Zakres tej ochrony wynikał przede wszystkim z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zobowiązującym do projektowania obiektu w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji energii elektrycznej, ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, zakłócenia elektryczne oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Zważywszy na takie określenie w decyzji o warunkach zabudowy zakresu ochrony interesów osób trzecich, Organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględniania zarzutu pełnomocnika strony skarżącej, co do niewłaściwego określenia tych zasad w decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy [...], albowiem zapis ujęty w pkt 6 tej decyzji odpowiada prawu i tym samym, nie stanowi wady w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości mogła być wydana wielu wnioskodawcom. Ustawodawca nie nakładał obowiązku udokumentowania praw do gruntu, jak również usytuowania planowanej zabudowy względem nieruchomości sąsiednich, zaś jej wydanie nie było tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz stanowiło jeden z warunków wymaganych przy uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust 4 cyt. wyżej ustawy. Udokumentowanie prawa do dysponowania nieruchomością wymagane było dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stąd też nie należy utożsamiać faktu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako ingerencji w prawo własności, gdyż było ona swojego rodzaju "informacją" o możliwości realizacji inwestycji. Z powyższych względów kwestie dopuszczalności tzw. zabudowy w ostrej granicy nie były przedmiotem rozważań na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano również, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania było stwierdzenie czy zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozważano kwestii położenia budynku względem granic nieruchomości sąsiednich, a jedynie szeroko określano możliwości zainwestowania na danym terenie w zakresie ich zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania. Usytuowanie budynków oraz ich rozmieszczenie na działce stanowiącej teren inwestycji stanowiły przedmiot postępowania pozostającego we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy [...] jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, skoro planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższa decyzję wniósł Z. W. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Organu z dnia [...] października 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.; zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisany. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. pomimo, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej tenże przepis, albowiem skoro ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. - zezwalająca na posadowienie bloku mieszkalnego w obszarze dopuszczalnej zabudowy jednorodzinnej - w sposób rażący narusza sposób wykonywania prawa własności, wynikający z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej tenże przepis, albowiem skoro w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. - zezwalająca na posadowienie bloku mieszkalnego w obszarze dopuszczalnej zabudowy jednorodzinnej - w sposób rażący narusza charakter dopuszczalnej zabudowy, wynikający z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., art. 42 ust. 5) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej tenże przepis, albowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania powinna uwzględniać wymagania dotyczące interesów osób trzecich, a decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. - zezwalająca na posadowienie bloku mieszkalnego w obszarze dopuszczalnej zabudowy jednorodzinnej bez koniecznych ograniczeń co do odległości budynku od granicy - w sposób rażący narusza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich; naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie zgodnie z zasadą prawdy tego, dlaczego w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej doszło do wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy wbrew ustaleniom wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie poczyniono przy ustalaniu warunków zabudowy ograniczeń, który nakazywałyby szanować interesy osób trzecich, wyłączając możliwość budowy na działce wysokiego bloku w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, co doprowadziło do wybudowania budynku zakłócającego funkcjonowania wentylacji w sąsiednim domu jednorodzinnym, powstania, niebezpieczeństwa dla zdrowia, a w rezultacie skutkowało-wydaniem decyzji nie do zaakceptowania w demokratycznym i praworządnym państwie, chroniącej władzę samorządową kosztem usprawiedliwionych interesów obywateli, przy całkowitym pogwałceniu prawa własności i innych praw skarżącego, co nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do działań władzy publicznej oraz zasadzie przekonywania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.1136tj.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień obu rozstrzygnięć, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia. W ocenie sądu organy właściwie przeprowadziły postępowanie i słusznie oceniły, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...].10.2002r. wydana przez Burmistrza Gminy [...] o nr [...]. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja.

Decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego. Z brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy mogła nastąpić tylko wówczas, gdy zamiar inwestycyjny wskazany we wniosku był niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowił wprost art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania został złożony dla inwestycji zlokalizowanej na terenie Gminy [...] przy ul. T. [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, o wysokości 3,5 kondygnacji nadziemnych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, obowiązujący dla nieruchomości Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992r. dopuszczał budowę bloku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Teren inwestycji znajdował w obszarze oznaczonym symbolem [...] o funkcjach mieszkaniowo- usługowych, z następującymi ustaleniami podstawowe dla obszaru:

a) w obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności,

b) w obszarze dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie: urządzeń usługowych II i III stopnia obsługi.

innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi,

c) w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji.

Natomiast uwarunkowania i ograniczenia wynikające ze specyfiki obszaru były następujące: zaleca się utrzymanie charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...].

Zgodnie zaś z zapisu uwarunkowania i ograniczenia wynikające z ustaleń ogólnych planu:

plan dopuszczał realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające (Nr 5 B3), gdzie wysokość obiektów i urządzeń musi być uzgodniona z władzami lotniczymi (Nr 5 C BO),

nakazywał realizacji pełnych potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych na działkach własnych (Nr 19, pkt. B),

rejon zagrożeń hałasem lotniczym (H-31)- region otoczenia lotniska [...] jest w zasięgu potencjalnych uciążliwości od podstawowego kierunku startów i lądowań (Nr 15, pkt. A), - plan wskazywał obszary funkcjonalne zainwestowania miejskiego o symbolach: C-l, C-2, UM, UT, MU, MUL, TP, gdzie grunty rolne uzyskały zgody na zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (Nr 34, pkt. B). Treść zapisu planu nie zakazywała więc posadowienia budynku wielorodzinnego, 3,5 kondygnacyjnego o wysokości do 12 m. Słusznie Organ uznał, że wskazane ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczały zatem zabudowę mieszkaniową, bez rozróżnienia, czy chodzi o zabudowę jedno czy wielorodzinną, co w konsekwencji oznaczało możliwość realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Miejscowy plan dopuszczał bowiem dla obszaru, na którym znajdowała się planowania inwestycja, zabudowę mieszkaniową, a także możliwość realizacji obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające. Tym samym planowana zabudowa w zakresie funkcji, jak i warunków wysokościowych nie kolidowała z ustaleniami planu. Zapis planu zalecający "utrzymanie charakteru istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej w zieleni na terenach [...] i [...]" niewątpliwie miał charakter ogólnych wytycznych i nie mógł być interpretowany w oderwaniu od pozostałych ustaleń planu, i brak jest podstaw do przyjęcia, iż tak sformułowany zapis planu zawierał zakaz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem wykluczał możliwość realizacji zawnioskowanej inwestycji. Tak więc organ nie miał podstaw do wydania negatywnej decyzji, albowiem zawnioskowana inwestycja nie była sprzeczna z ustaleniami planu. Wskazać również należy, że przepisem ustawy, na podstawie którego można było stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania był art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim wypadku stwierdzenie nieważności następowało na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja wydana w dniu 17.10.2002r. jednoznacznie wskazywała, że projektowana inwestycja powinna odpowiadać przepisom i warunkom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz Rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazano, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo niskiej zabudowy, projektowany obiekt winien spełniać warunki wysokości budynków niskich – do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji włącznie. W pkt. 6 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że realizacja inwestycji może nastąpić na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Wskazano, że realizacja inwestycji może nastąpić na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy Prawo budowlane i nie może naruszać istniejącego stanu zainwestowania terenów sąsiednich, projektowana inwestycja i późniejszy sposób użytkowania nie może ograniczać uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy wynikające z ustawy. Skarżący podniósł, że w decyzji nie nałożono na inwestora żadnych szczegółowych obowiązków i decyzja nie zawiera faktycznie żadnych konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich tj. właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący konstruując ten zarzut wskazał na skutki, jakie dla jego nieruchomości spowodowało wydanie przedmiotowej decyzji, w postaci spowodowania zagrożenia dla zdrowia na skutek niesprawnego sytemu wentylacji w należącym do niego budynku, jak również szkodę majątkową związaną z koniecznością przebudowy systemu wentylacji. Skarżący wskazał, że pomimo zaistnienia tych okoliczności, organ pozostawił w obrocie prawnym decyzję, której skutkiem jest powstanie poważnego zagrożenia dla zdrowia i zniszczenie ładu architektonicznego, co narusza w stopniu rażącym wymóg poszanowania interesów osób trzecich. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że skutki opisane przez skarżącego nie wynikają z zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale są związane ze zrealizowaniem konkretnej inwestycji budowlanej, o parametrach szczegółowo określonych w projekcie budowalnym, zaakceptowanym w toku postepowania o wydanie pozwolenia na budowę, w toku którego rozstrzygano o formie nowego budynku jak i kwestii usytuowania budynku na nieruchomości i odległości od nieruchomości sąsiednich (jak wynika z dokumentów i pism złożonych przez Skarżącego nowowybudowany budynek jest tylko w części jednej kondygnacji zlokalizowany w ostrej granicy do której przylega budynek Skarżącego, a pozostałe kondygnacje znajdują się w odległości 4 metrów od granicy działki i budynku Skarżącego). Zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 w/wym. ustawy z uwagi na brak określenia wymogów minimalnej odległości nowego budynku od granic nieruchomości sąsiedniej, co naruszyło wymóg poszanowania praw osób trzecich, również nie jest zasadny. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, kwestie usytuowania budynku nie były przedmiotem szczegółowych rozważań, a w decyzji wskazano, że projektowana inwestycja powinna odpowiadać przepisom i warunkom ustawy Prawa budowlanego i Rozporządzenia MGP i B z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie Organ uznał, że usytuowanie budynków na działce stanowiącej teren inwestycji stanowiły przedmiot postępowania pozostającego we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę, powołując się na ugruntowane orzecznictwo NSA i SN, i nie były przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok SN z dnia 3.09.1997r. III RN 35/97 OSNAPU rok 1998, nr 4 poz. 107, wyrok NSA z 18 lutego 1997r. II S.A./Wr, 1209/96, wyrok NSA z 15.03.2006. II OSK 629/05). Ponadto nie można uznać, że okoliczności opisywane przez Skarżącego, związane z niesprawnością systemu wentylacji, powstałą na skutek zrealizowania budowy na nieruchomości sąsiedniej, w bezpośredniej bliskości należącego do niego budynku, są wynikiem wydania przedmiotowej decyzji, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, i nie regulowała usytuowania ani odległości nowej inwestycji od budynków sąsiednich, a tylko rozstrzygała o dopuszczalnej formie zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Wskazać należy, że w trybie nieważnościowym badane są elementy decyzji w kontekście jej rażących wad w odniesieniu do podstaw wydania rozstrzygnięcia, istniejących w dacie jej wydania na tle obowiązującego w tej dacie stanu prawnego i stanu faktycznego, a nie powstałe w przyszłości skutki wynikające bezpośrednio i pośrednio ze zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego przepisu odnosi się do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że organy gminy, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawa własności innych podmiotów, ale przepis ten odnosi się do skutków uchwalenia planu dla wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, jest związany zapisami planu uchwalonego przez organy gminy i innymi przepisami prawa, a wydana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 §1 K.p.a.

W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. ani też art. 7, 8 i 11 K.p.a. Organy dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko. Tym samym wyczerpały obowiązek przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu reguł z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.