Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4860/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 55; art. 56; art. 64 ust. 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – stosownie do treści art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 885 tj. ze zm) – dalej u.f.p., oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.u. 2013, poz. 267 tj. ze zm.) – dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. G. o umorzenie w całości kary pieniężnej, przypisanej Stronie na podstawie decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. – postanowił odmówić umorzenia tej należności.

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r., doręczonym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - dalej również jako "Organ" i "GDDKiA", za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 17 czerwca 2015 r., M. G. – dalej Wnioskodawca, zwrócił się o umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej przypisanej na podstawie decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją finansową.

Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił następujący stan faktyczny : M. G. gospodarstwo domowe prowadzi wraz z żoną H. G., dwójką dzieci oraz teściową Z. K.. Oboje małżonkowie są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca pracuje dorywczo uzyskując miesięcznie dochód około 1.000,00 zł. Małżonka od wielu lat zmaga się z chorobą (ciężką depresją). W utrzymaniu gospodarstwa domowego pomaga teściowa, która jest emerytką i otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości około 850,00 zł netto. Zgodnie z przekazanym przez Wnioskodawcę zaświadczeniem w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 22 maja 2015 r. H. G. pobrała z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie świadczenia rodzinne na następujące osoby: M. D.- zasiłek rodzinny do 18 roku życia w łącznej wysokości 4.196,00 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej wysokości 300,00 zł, G. R.- zasiłek rodzinny do 18 roku życia w łącznej wysokości 1.802,00 zł, zasiłek rodzinny do 5 roku życia w łącznej wysokości 1.758,00 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej wysokości 200,00 zł. Ponadto rodzina Wnioskodawcy korzystała z pomocy Stowarzyszenia B. M. im. Św. Brata A. w formie wydania posiłków i artykułów żywnościowych.

Wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego w roku 2014 wyniosły: opał około 2.000,00 zł, podatek 284,00 zł, energia elektryczna około 1.600,00 zł, przedszkole( tylko wyżywienie) około 1.500,00 zł, wywóz śmieci około 600,00 zł, wyżywienie rodziny około 9.600,00 zł, koszty leków około 500,00 zł, ubranie, buty około 1.000,00 zł, pomoce szkolne około 600,00 zł, dojazd do szkoły około 300,00 zł, opłata za gaz około 600,00 zł, opłata za wodę około 1.000,00 zł. Łącznie w skali roku 19.584,00 zł.

Organ zważył, co następuje : zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 u.f.p. "Właściwy organ na wniosek Zobowiązanego, może udzielić określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ". Art. 60 z kolei stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p.;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W myśl postanowień art. 56 u.f.p. należności, o których mowa w art. 55 u.f.p. mogą być umarzane w całości, jeżeli :

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, z których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000,00 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Kara pieniężna nałożona w drodze decyzji administracyjnej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym określoną w pkt. 7 powołanego powyżej art. 60, a więc Organ może zastosować określone w u.f.p. ulgi w jej spłacie.

Przy rozpatrywaniu spraw w zakresie udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych i wydaniu rozstrzygnięcia, organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego przewidzianej art. 64, art. 55 i art. 56 u.f.p., co uzasadniają sformułowania "może udzielać", "mogą być umarzane" użyte w wymienionych przepisach. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Aby Organ mógł zastosować ulgę w postaci umorzenia kary w całości, winna zaistnieć jedna z pięciu przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. wymienionych powyżej. Organ ustalił, iż w przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych przesłanek nie wystąpiła.

Wnioskodawca jest osobą fizyczną, a więc już na podstawie badania właściwości Strony Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 56 ust. 1, pkt 1,2,4 u.f.p.

W postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem Organ dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanki sformułowanej w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i uznał, że także ten przepis nie znajduje zastosowania do umorzenia należności w niniejszej sprawie. Według Organu w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. W związku z powyższym przesłanka umorzenia należności określona w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w ocenie Organu także nie może zostać zastosowana w niniejszej sprawie.

Ostatnia przesłanka określona w pkt 5 art. 56 ust. 1 u.f.p. dotyczy możliwości umorzenia należności w całości w przypadku wystąpienia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania - nie jest w stanie uregulować zaległości.

Przy ocenie pojęcia "ważnego interesu dłużnika" Organ uwzględnił przedstawioną przez Stronę sytuację majątkową i życiową stwierdził jednak, że również ta przesłanka nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy co w konsekwencji powoduje, że Organ nie ma możliwości udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności.

Analiza przedstawionych okoliczności faktycznych – zdaniem Organu – nie skłania do uwzględnienia wniosku w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie w postaci umorzenia należności. Sytuacja życiowa Wnioskodawcy nie wskazuje bowiem, by w sposób trwały nie posiadał on możliwości uiszczenia nałożonej kary. W ocenie Organu nie występują po stronie Wnioskodawcy takie okoliczności, które faktycznie mogłyby uzasadniać wniosek, że ukarany nie jest w stanie ponieść konsekwencji finansowych związanych z wykonywaniem przejazdów po drodze krajowej bez uiszczenia przepisanych opłat. Co prawda uiszczenie kary przez Wnioskodawcę jednorazowo w całości może stanowić trudność, jednakże nie jest to powód do umorzenia należności. Należy pamiętać, że instytucja umarzania zobowiązania publicznego nie może stanowić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z nałożonej kary tym bardziej, że przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania np. rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminów spłaty.

Należy pamiętać, że ważnego interesu zobowiązanego do zapłaty, będącego jedną z przesłanek udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia należności publicznoprawnej. Przeciwnie, przez ważny interes dłużnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji dłużnika i że umorzenie należności zasadne będzie jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które dłużnik nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (porównaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. I SA/Łd 173/09). Takiej sytuacji w analizowanej sprawie nie ma.

Przedstawione we wniosku informacje oraz zgromadzone w sprawie dowody nie stanowią dostatecznej podstawy przemawiającej za uwzględnieniem wniosku o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia ww. należności. Jednocześnie związanie organu wnioskiem Strony nie pozwala na rozważenie ewentualnej możliwości zasadności zastosowania innej ulgi w spłacie należności, o której mowa w art. 57 u.f.p.

2. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam Organ – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55, 56 ufp – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r.

W motywach zwrócono uwagę, że Organ zgromadził materiał dowodowy i dysponował dokumentacją dostarczoną przez stronę w wyniku przeprowadzonego postępowania w postaci : dowody opłat za przedszkole - 5 szt., zaświadczenie lekarskie H. G. - żony Wnioskodawcy, zaświadczenie z Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. dot. M. G., karta informacyjna leczenia szpitalnego Wnioskodawcy, informacja z Bractwa M. im. Św. Brata A., zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., zaświadczenie z Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. dot. M. G., karta informacyjna leczenia szpitalnego Wnioskodawcy, informacja z Bractwa M. im. Św. Brata A., zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, pismo z dnia [...] lipca 2015 r., faktury dot. opłaty za gaz- 2 szt., zaświadczenie z [...] Urzędu Skarbowego w L. dot. H. G., zaświadczenie z [...] Urzędu Skarbowego w L. dot. M. G., kopie faktury dot. zakupu węgla, informacja z Bractwa M. im. Św. Brata A., zaświadczenie z Przedszkola "[...]", zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, dochody i źródła utrzymania Wnioskodawcy, zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego - 2 szt., dowody uiszczenia opłaty za wywóz śmieci - 2 szt., dowody uiszczenia opłaty za przedszkole, zaświadczenie lekarskie, dowody uiszczenia opłaty za wodę - 3 szt., dowody uiszczenia opłaty za energię elektryczną - 3 szt., przekazy pocztowe (emerytura teściowej)- 2 szt., potwierdzenia wpłat podatku - 2 szt., bilet.

Po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Organ stwierdza, co następuje:

Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I i II instancji wynika, iż M. G. gospodarstwo domowe prowadzi wraz z żoną, małoletnim synem i pasierbicą oraz teściową. Oboje małżonkowie są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Za rok 2014 r. nie wykazali dochodu. Strona podejmuje prace dorywcze z których otrzymuje dochód w kwocie ok. 1.000,00 zł. Małżonka zajmuje się domem i obecnie jest w trakcie poszukiwania pracy. Zgodnie z przekazanym, przez Wnioskodawcę zaświadczeniem w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 22 maja 2015 r. H. G. pobrała z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 8.256,00 zł na: M. D.-zasiłek rodzinny do 18 roku życia w łącznej wysokości 4.196,00 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej wysokości 300,00 zł, G. R.- zasiłek rodzinny do 18 roku życia w łącznej wysokości 1.802,00 zł, zasiłek rodzinny do 5 roku życia w łącznej wysokości 1.758,00 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej wysokości 200,00 zł. Ponadto rodzina Wnioskodawcy korzystała z pomocy Stowarzyszenia Bractwa M. im. Św. Brata A. w formie wydania posiłków i artykułów żywnościowych. Żona Strony od wielu lat bezskutecznie zmaga się z nawracającą depresją. Strona ma rozpoznaną chorobę nadciśnieniową z zajęciem serca i musi zażywać leki. Z. K. jest emerytką i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 850,00 zł netto pomaga w utrzymaniu gospodarstwa domowego. Rodzina nie posiada oszczędności, papierów wartościowych i innych praw majątkowych, wierzytelności, nieruchomości. M. G., jak pisze we wniosku, ma wiele zobowiązań płatniczych nałożonych przez Sąd Rejonowy w L..

Wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego w roku 2014 wyniosły łącznie ok. 19.600,00 zł i składały się na nie : opał ok. 2.000,00 zł, podatek 284,00 zł, energia elektryczna ok. 1.600,00 zł, przedszkole( tylko wyżywienie) ok. 1.500,00 zł, wywóz śmieci ok. 600,00 zł, wyżywienie rodziny ok. 9.600,00 zł, koszty leków ok. 500,00 zł, ubranie, buty ok. 1.000,00 zł, pomoce szkolne ok. 600,00 zł, dojazd do szkoły ok. 300,00 zł, opłata za gaz ok. 600,00 zł, opłata za wodę ok. 1.000,00 zł. Dodatkowo sport i kulturę.

Przesłanka określona w pkt 5 art, 56 ust. 1 u.f.p. dotyczy możliwości umorzenia należności w przypadku wystąpienia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania - nie jest w stanie uregulować zaległości.

Przy ocenie pojęcia "ważnego interesu dłużnika" Organ uwzględnił przedstawioną przez Stronę sytuację majątkową, życiową nie znalazł jednak podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności tj. ulgi najdalej idącej.

Analiza ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego nie skłania Organu do uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie w postaci umorzenia należności w całości. Sytuacja życiowa i majątkowa wnioskodawcy nie wskazuje bowiem, by w sposób trwały nie posiadał on możliwości płatniczych. W ocenie Organu nie występują po stronie Wnioskodawcy takie okoliczności, które faktycznie mogłyby uzasadniać wniosek o umorzenie należności oraz potwierdzać fakt, że Strona nie jest w stanie ponieść konsekwencji finansowych związanych z przejazdami po drodze krajowej bez uiszczenia przewidzianych przepisami prawa opłat. Okoliczności te nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej.

W ocenie Organu okoliczność ukarania Strony za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej i wynikająca z tego znaczna kwota nałożonego na stronę zobowiązania, nie może uzasadniać umorzenia należności w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie Organu administracji stanowiłoby w istocie premiowanie strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Podsumowując Organ podkreślił, iż instytucja umarzania zobowiązania publicznego nie może stanowić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z nałożonej kary, tym bardziej, że przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania np. rozłożenie należności na raty, odroczenie terminów spłaty. Organ rozpatrując niniejszą sprawę miał na uwadze także to, że względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany pochopnie nie był z nich zwalniany.

3. W skardze – postulując uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - zarzucono :

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 ufp poprzez błędną wykładnię pojęcia "ważny interes dłużnika" i w konsekwencji odmowę umorzenia należności w sytuacji, gdy moja sytuacja finansowa, potwierdzona przez organ, uzasadnia umorzenie całości kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędne wyliczenie dochodu gospodarstwa domowego oraz nierzetelne przeanalizowanie zgromadzonych dowodów (naruszenie zasady prawdy obiektywnej);

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokonania analizy stanu faktycznego oraz dokonanie ogólnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (naruszenie zasady przekonywania);

4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i powieleniu uzasadnienia tego organu.

4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że w art. 56 ust. 1 ufp ustawodawca określił enumeratywnie zamknięty katalog przesłanek warunkujących umorzenie należności określonych w art. 55 ufp. Przepisy te stosownie do unormowania art. 64 ufp mają zastosowanie do należności określonych w art. 60 ufp, w tym wskazanych w art. 60 pkt 7 ufp nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym pobieranych przez państwowe jednostki budżetowe, do których należą kary pieniężne. Umorzenia należności i związana z nią swoboda podejmowania decyzji możliwa jest zatem po zaistnieniu w sprawie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ufp.

Przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ korzystał ze swobody uznania administracyjnego na co wskazują zawarte w art. 64 i art. 55 ufp sformułowania "może udzielać", "mogą być umarzane". Powyższe oznacza, że Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Tak pozostawiony luz decyzyjny jest konieczny ze względu na to, iż nie da się przewidzieć wszystkich sytuacji związanych z "ważnym interesem publicznym" bądź "ważnym interesem dłużnika". Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1076/13. Ponadto Sąd ten zaznaczył, że rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa.

W tym miejscu należy zauważyć, że w sądownictwie administracyjnym poddano weryfikacji dotychczasowe rozumienie uznania administracyjnego, jako uzależnioną jedynie od woli organu administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, opubl. ONSA 1981, nr 1, poz. 57, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym.

Z treści art. 64 ust. 1 oraz art. 55 i 56 u.f.p. wynika, że decyzje wydane na podstawie tych przepisów mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W związku z tym obowiązkiem organu orzekającego jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Oczywistym jest więc, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, opubl. OSNCP 1994/9/181).

Sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej w kwocie 1.500 zł. Zdaniem Organu brak ku temu podstaw, albowiem wydanie pozytywnej decyzji premiowałoby osoby, które nie zastosowały się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Nadto – zdaniem Organu – sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawcy nie wskazują, by w sposób trwały nie posiadał możliwości płatniczych.

Takie stanowisko Organu, w świetle tego, co wyżej wskazano nie zasługuje na aprobatę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 55, art. 56, art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 64 ufp, nie wykluczają możliwości umarzania należności pochodzących z niezapłaconych kar pieniężnych. Skoro tak jest, to podstawą odmowy umorzenia tych zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do karno-administracyjnego charakteru należności objętej postępowaniem, w tym zasad nieuchronności odpowiedzialności. Zatem, jak wskazuje się w judykaturze, dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności w trybie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.f.p. nie ma znaczenia karnoprawny charakter należności, ocena postawy wnioskodawcy oraz wychowawczy charakter ciążącej na nim należności (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1632/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, argumentacja odmowna nie może też zasadzać się na stanowisku, iż umorzenie należności z tytułu mandatu naruszałoby zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa. Zaprezentowane w decyzji stanowisko Organu wskazuje więc na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje się z zaskarżanej decyzji właśnie na interes publiczny. Jakkolwiek jednak w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt III SA 830/00). Rodzina Wnioskodawcy pobiera z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej : MOPR) świadczenia rodzinne, które finansowane są z budżetu państwa. Niecelowym – zdaniem Sądu – jest zatem egzekwowanie nałożonej kary pieniężnej trafiającej do budżetu państwa, z którego następnie rodzina Wnioskodawcy otrzymuje środki w formie świadczenia rodzinnego. Działania takie pozostawałyby w sprzeczności z budżetową zasadą gospodarności. Egzekwowanie kary pieniężnej jeszcze bardziej pogarsza sytuację finansową rodziny Skarżącego co z kolei wiąże się z koniecznością udzielenia dodatkowej pomocy ze środków gminnych.

NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wskazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (...). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawianego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym; (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej" (zob. też wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08).

Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż pojęcie "interes dłużnika" lub "interes publiczny" nie zostało zdefiniowane w ustawie o finansach publicznych. Przy wykładni tego przepisu należy zatem posłużyć się orzecznictwem sądów administracyjnych ukształtowanym w sprawach podatkowych. W orzecznictwie wykreowany jest pogląd, że skoro umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, odstępstwem od zasady regulowania należności, to ważny interes dłużnika winien być utożsamiany przede wszystkim (ale nie tylko) z sytuacjami nadzwyczajnymi, losowymi takimi jak klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwałą niezdolnością do zarobkowania wywołana kalectwem, chorobą. Za ważny interes podatnika można uznać także normalną sytuacje ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, konieczność ponoszenia określonych wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków rodziny skarżącego (wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1753/98; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 570/05).

O "ważnym interesie zobowiązanego" może decydować zatem sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, sytuacja zdrowotna, rodzinna jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia dla niego i jego najbliższej rodziny. Judykaty te odnoszą się do sytuacji rodziny Skarżącego.

Na uwagę zasługuje fakt, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał błędnego wyliczenia dochodu gospodarstwa domowego, przez co naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej polega w szczególności na sprawdzeniu czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95). Należy wskazać, że małżonka Wnioskodawcy pobrała z MOPR-u świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 8.256,00 zł. Jednakże kwota ta obejmuje swoim zakresem okres 41 miesięcy co w przeliczeniu na 1 miesiąc daje 201, 36 zł.

Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe razem ze swoją małżonką, synem R. G., pasierbicą D. M. oraz teściową Z. K.. Jego średni, miesięczny dochód wynosi 1000 zł. Teściowa pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 850 zł miesięcznie. Żona natomiast, o czym była już mowa, pobiera jedynie świadczenie rodzinne w wysokości 201,36 zł miesięcznie. Z powyższego wynika, iż łączny miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wynosi 2051,36 zł co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 410,27 zł miesięcznie. Według informacji opublikowanej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w dniu 14 kwietnia 2015 r., kwota taka nie stanowi nawet połowy minimum socjalnego.

Ponadto, jak zauważył Organ, rodzina Skarżącego korzystała z pomocy Stowarzyszenia Bractwa M. im. Św. Brata A. w formie posiłków i artykułów żywnościowych. Celem Bractwa jest przywracanie osobom i rodzinom: bezdomnym, ubogim, bezrobotnym, chorym, w podeszłym wieku, uzależnionym, niepełnosprawnym oraz ich rodzinom, dzieciom i młodzieży, samotnym matkom, godności osoby ludzkiej oraz pomoc w powrocie do społeczeństwa w tym pełnieniu ról społecznych i wyrównywaniu szans tych osób i rodzinie.

Żona Skarżącego od wielu lat bezskutecznie zmaga się z nawracającą d., Strona zaś cierpi na chorobę n. z zajęciem s. i musi zażywać leki.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad okoliczność ukarania strony za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej i wynikająca z tego znaczna kwota nałożonego na stronę zobowiązania, nie może uzasadniać umorzenia należności w przedmiotowej sprawie. Organ dalej stwierdza, że takie rozstrzygnięcie stanowiłoby w istocie premiowanie strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jednakże jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. II GSK 1341/14 przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia (...), tj. art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.f., nie wykluczają możliwości umarzania należności pochodzących z niezapłaconych mandatów karnych. Skoro tak jest, to podstawą odmowy umorzenia tych zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny postawy ubiegającego się o umorzenie oraz charakter należności objętej postępowaniem. Zatem dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności (...) nie ma znaczenia ocena postawy wnioskodawcy oraz wychowawczy charakter ciążącej na nim należności (wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1227/12, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1632/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pomimo sporządzenia uzasadnienia dokonał tego niekompletnie, poprzez co naruszył zasadę zawartą w art. 11 kpa. Przepis ten zawiera postulat zobowiązujący organ do sporządzania uzasadnienia w taki sposób, aby wyrażone były motywy działania organu, celowość, racjonalność oraz słuszność postępowania, aby doprowadzić do takiej sytuacji, w której strona wykona decyzję bez konieczności użycia przymusu, który jest ostatecznością. Ponadto w przypadku decyzji uznaniowych, gdzie rozważana jest kwestia ważnego interesu publicznego lub interesu dłużnika, w szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania (wyr. NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1076/13). Co prawda organ przy uzasadnieniu skrupulatnie przytoczył stan faktyczny, jednakże nie dokonał jego szczegółowej analizy. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 ufp.

Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia – widząc potrzebę uwzględnienia powyższych sugestii Sądu – należało w myśl art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziąć należy pod uwagę powyższe rozważania.