Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 256/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 490/12 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z [...] maja 2012 r. w przedmiocie nakazania wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku nakazał A. jako zarządcy linii kolejowej nr [...] przebiegającej przez teren Nadleśnictwa [...] - wykonanie do 31 marca 2012 r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii, na terenie Nadleśnictwa, na wskazanych w decyzji odcinkach. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm. – dalej jako "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej"), § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719, dalej jako "rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej jako "ustawa o transporcie kolejowym").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na dzień 30 czerwca 2012 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych zostały wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i są nimi zarządcy lub przewoźnicy kolejowi, którzy mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu odwoławczego, obowiązek zarządców potwierdza treść art. 55 ust. 1 – 3 ustawy o transporcie kolejowym, ponieważ wynika z nich, że to zarządca może domagać się od właścicieli gruntów wspólnego, umownego ustalenia wysokości odszkodowania za szkody poniesione wskutek urządzania tych pasów. Ponadto, ruch kolejowy stanowi zagrożenie pożarowe dla obszarów leśnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że niewskazanie numeru legitymacji służbowej kontrolującego w dokumencie upoważnienia do jej przeprowadzenia, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska, zgodnie z którym upoważnienia oraz protokoły z czynności kontrolno – rozpoznawczych nie oznaczały podmiotu nimi objętego, skoro upoważnienia każdorazowo doręczano skarżącej spółce, a w trakcie czynności kontrolnych brali udział jego przedstawiciele, co potwierdzali za każdym razem własnoręcznymi podpisami w protokołach. Zmianę terminu wykonania nakazanych czynności organ uzasadnił niewykonalnością pierwszego terminu z uwagi na upływ czasu.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w poprzednim stanie prawnym § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563) wprost wskazywał, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na właścicielu linii kolejowej. Natomiast rozporządzenie z 7 czerwca 2010 r. zastąpiło rozporządzenie z 2006 r. i nie zawiera tak wyraźnej regulacji odnośnie podmiotu zobowiązanego do wykonania, urządzenia oraz utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zawiera jedynie wskazanie, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok (§ 38 ust. 1).

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.), ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) oraz ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Przepis § 38 ust. 2 odsyła więc do dwóch wymienionych w nim rozporządzeń - w zakresie koniecznych do wykonania w terenie konkretnych rozwiązań przeciwpożarowych oraz co istotniejsze - do trzech ustaw: o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej - w zakresie podmiotów właściwych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Oznacza to, że podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych należy poszukiwać we wskazanych regulacjach ustawowych. Konkretne rozwiązania dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie pasów przeciwpożarowych zawiera ustawa o transporcie kolejowym, zaś pozostałe regulacje prawne zawierają przepisy uzupełniające kwestie ochrony przeciwpożarowej wzdłuż linii kolejowych.

Sąd I Instancji wskazał, że w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązano właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, jednak jest to przepis ogólny, którego treść nie pozwala wyciągnąć wniosków w zakresie podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Ponadto w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, w zakresie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego odesłano do rozporządzenia Ministra właściwego do spraw środowiska. Jest nim rozporządzenie z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, w którym ustalono cztery kategorie pasów przeciwpożarowych (§10 ust. 1). Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, szczegółowych ustaleń dotyczących wykonania pasów (na terenie poligonów wojskowych i umożliwiających prowadzenie działań ratowniczych) dokonują zarządcy lasów w uzgodnieniu z właściwymi terytorialnie organami (Ministrem Obrony Narodowej, Komendantem Straży Pożarnej). W ocenie Sądu I Instancji, oznacza to, że § 10 rozporządzenia z 22 marca 2006 r., jak i art. 13 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy o lasach nie wskazują podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów wzdłuż linii kolejowych. Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej również prowadzi do wniosku, że nie reguluje ona zagadnienia podmiotów zobowiązanych do urządzenia, wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że regulacje dotyczące podmiotów właściwych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zawiera ustawa o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Ustawodawca nałożył zatem wprost na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w wymienionym art. 17 ust. 1, określa przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3, zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Koszty związane z urządzaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych obciążają właścicieli gruntów, jeśli posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzania tych pasów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej (art. 55 ust. 3). Zdaniem Sądu I instancji, potwierdza to, że podmiotem zobowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może uzgodnić wysokość odszkodowania z właścicielami gruntów, na których pasy będą urządzone, natomiast właściciele gruntów są obciążeni obowiązkiem urządzenia i utrzymywania pasów oraz ponoszenia kosztów z tym związanych jedynie wyjątkowo, w sytuacji opisanej w art. 55 ust. 3. Zarządca linii kolejowej, wzdłuż której pas przeciwpożarowy będzie urządzony, ma więc prawo zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, w zakresie w jakim dotyczy wzajemnych relacji i zobowiązań zarządcy linii kolejowej w zakresie utrzymywania pasów przeciwpożarowych (do czego jest zobowiązany zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym) i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, nie statuuje wyłącznie uprawnienia zarządcy do urządzania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 ustawy sformułowanie "zarządca ma prawo" dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych, a nie uprawnień do urządzenia pasa przeciwpożarowego, bowiem w tym ostatnio wskazanym zakresie jest to obowiązek (nie uprawnienie) zarządcy linii kolejowej, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że sposób przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych uregulowany został w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Prawo do przeprowadzenia takich czynności mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta PSP (art. 23 ust. 4), a czynności kontrolno-rozpoznawcze mogą być przeprowadzone po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do ich przeprowadzenia przynajmniej na 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia (skrócenie tego terminu może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych wskazanych w art. 23 ust. 7 i 8, które w sprawie nie wystąpiły). Zgodnie z art. 23 ust. 8 upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych powinno zawierać ściśle wskazane w punktach od 1 do 10 informacje, w tym imię i nazwisko, określenie stanowiska służbowego strażaka upoważnionego do ich przeprowadzenia oraz numer jego legitymacji służbowej (pkt 4), oznaczenie podmiotu objętego czynnościami kontrolno – rozpoznawczymi i miejsca ich przeprowadzenia (pkt 6). W chwili przystąpienia do czynności kontrolujący powinni również okazać kontrolowanemu legitymację służbową (strażak) lub dokument tożsamości (inna osoba) – art. 23 ust. 9. Szczegółowe zasady postępowania w trakcie kontroli uregulowano w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz.U. Nr 225, poz. 1934). Wynika z nich, że warunkiem ich prawidłowego dokonania jest m. in. zapoznanie się ze stanem obiektów, urządzeń i innych składników majątkowych, będących przedmiotem czynności (§ 3 ust. 1 pkt 2) oraz prowadzenie czynności w siedzibie kontrolowanego oraz w miejscach i czasie wykonywania jego zadań (§ 4). Ponadto z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolujący sporządza niezwłocznie protokół, który powinien zawierać m. in. wskazanie miejsca ich wykonania i dane identyfikacyjne podmiotu kontrolowanego (§ 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 4).

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono dwie kontrole w terenie oraz czynności kontrolno-rozpoznawcze polegające na zapoznaniu się przez kontrolującego w siedzibie skarżącego ze zgromadzoną dokumentacją geodezyjną. Przed każdą z wymienionych wyżej czynności zarówno Nadleśnictwu, jak i skarżącej spółce doręczano upoważnienie zawierające wskazanie osoby kontrolującej, datę kontroli i jej zakres. Wskazane wyżej dwa podmioty były wprost wymieniane w przedmiotowych upoważnieniach jako ich adresaci, a jedynie w ostatnim wymieniono tylko skarżącą spółkę, ponieważ tylko w siedzibie spółki przeprowadzano czynności. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie było zgodne z art. 23 ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, z którego wprost wynika, że upoważnienie doręcza się kontrolowanemu. Ponadto wymieniony przepis był wskazany w każdym z przesłanych upoważnień. Brak kwestionowania przez skarżącą spółkę otrzymywania upoważnień wskazywał, że w sposób domniemany akceptował on swoją procesową rolę w sprawie jako kontrolowanego.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do kwestionowania występowania w tym postępowaniu skarżącej spółki w roli kontrolowanego również z tego powodu, że w protokołach kontroli znajduje się wyraźny zapis o wyznaczeniu przez skarżącą spółkę konkretnej osoby do reprezentowania jej podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych. Organ kontrolujący ma obowiązek pouczać kontrolowanego o prawie zgłoszenia zastrzeżeń i w obu przypadkach takie zastrzeżenia zgłaszał przedstawiciel skarżącej spółki przy podpisaniu protokołu. Prawo zastrzeżeń i podpisania protokołu przysługuje tylko podmiotowi kontrolowanemu i podmiotowi kontrolującemu zgodnie z art. 23 ust. 14 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Oznacza to, że fakt aktywnego uczestnictwa osoby reprezentującej skarżącą spółkę w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych, niezależnie od jednoczesnego uczestniczenia w tych czynnościach i podpisywania protokołu kontroli przez przedstawiciela Nadleśnictwa, świadczy o tym, że skarżąca spółka faktycznie występowała w roli kontrolowanego.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe potwierdza również miejsce przeprowadzenia czynności kontrolno–rozpoznawczych. Kontrole przeprowadzono na terenie Nadleśnictwa, ale kontrolowano "wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych linii kolejowych". W ten sposób spełniono zarówno warunek z § 3 ust. 1 pkt 2, jak i z § 4 rozporządzenia z 24 października 2005 r., zgodnie z którymi kontrolę przeprowadza się poprzez zapoznanie się ze stanem obiektów, urządzeń i innych składników majątkowych, będących przedmiotem czynności, w siedzibie kontrolowanego oraz w miejscach i czasie wykonywania jego zadań. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli był stan utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanej przez skarżącą spółkę (będącą jej zarządcą) linii kolejowej. Świadczy o tym wymieniony w protokołach "wykaz badanych obiektów". Okoliczność położenia tej linii na terenie Nadleśnictwa nie podważa ustalenia, że przedmiotem kontroli były tereny leśne wzdłuż linii kolejowych – ze względu na konieczność zapewnienia im bezpieczeństwa pożarowego, a nie sposób działania Nadleśnictwa na tych terenach. Zatem zarzut dotyczący nieprawidłowego miejsca kontroli należy uznać za bezzasadny.

Zdaniem Sądu I instancji, z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługuje zarzut przekroczenia zakresu kontroli wyprowadzany z faktu wskazania w dwóch upoważnieniach terenu Nadleśnictwa, a w jednym upoważnieniu siedziby skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność otrzymywania przez skarżącą spółkę spornych upoważnień przed planowanym terminem czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz jednoznaczne wskazanie w protokołach kontroli jej przedmiotu wykluczają przyjęcie, że skarżąca spółka może skutecznie kwestionować występowanie w sprawie w roli kontrolowanego.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w protokołach kontroli niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi Sąd I instancji wyjaśnił, że w obydwu protokołach, wskazano, że pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych na terenie wymienionych tam nadleśnictw, nie są utrzymane, oczyszczone z roślinności do warstwy mineralnej, odpowiednio mineralizowane zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. (Dz.U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955). Sąd I instancji podkreślił, że wskazany przepis rozporządzenia (wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o transporcie kolejowym) określa szczegółowo sposób urządzenia dwóch równoległych do linii kolejowych pasów terenu mających pełnić rolę pasów przeciwpożarowych.

Za niemające wpływu na wynik sprawy Sąd I instancji uznał uchybienie polegające na braku wskazania w upoważnieniach (za wyjątkiem ostatniego) numeru legitymacji służbowej osoby upoważnionej do kontroli. Stanowiło to naruszenie art. 23 ust. 8 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lecz w każdym upoważnieniu kontrolujący był wskazany z imienia i nazwiska. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, kontrolujący miał obowiązek w chwili przystąpienia do czynności okazać kontrolowanemu legitymację służbową. Brak w protokołach czynności kontrolno-rozpoznawczych zastrzeżeń dotyczących posiadania przez kontrolującego upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności czy braku okazania legitymacji służbowej oraz fakt wskazania w ostatnim upoważnieniu numeru legitymacji służbowej kontrolującego (co w ocenie Sądu I instancji, sanuje poprzednie uchybienia), powoduje brak możliwości uznania, że zarzucona nieprawidłowość mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i art. 107 k.p.a. przez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę. Przedmiotowy zarzut dotyczy cechy wykonalności decyzji, której brak stanowi kwalifikowaną wadę prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje. W decyzji organu I instancji nakazano wykonać pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych wskazując konkretnie numer linii kolejowej, jej kierunek oraz długość odcinka wraz z nadleśnictwem, przez które przebiega. W ocenie Sądu I instancji, takie określenie sposobu wykonania obowiązku mogłoby budzić wątpliwości, gdyby w decyzji nie wskazano, że wykonanie spornych pasów ma nastąpić zgodnie z protokołem odbioru robót oczyszczania i renowacji pasów ochronnych przeciwpożarowych. Stosowne protokoły znajdują się w aktach sprawy. Wynika z nich jednoznacznie, na których konkretnie odcinkach (od którego do którego kilometra) linii kolejowej o wskazanym numerze dokonano sprawdzenia wykonania spornych pasów (oczyszczenia i renowacji). Ponadto w trakcie kontroli przedstawiciel skarżącej spółki nie kwestionował lokalizacji spornych pasów.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że z treści protokołów sporządzonych w kontrolowanym postępowaniu wynika, że pasy w granicach i na odcinkach będących przedmiotem oceny nie są utrzymane, oczyszczone i odpowiednio mineralizowane zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że obowiązkiem zarządcy linii kolejowej jest obecnie doprowadzenie ich do prawidłowego stanu, zgodnego z § 9 rozporządzenia z 2 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przepis ten wskazywano w protokołach kontroli. Okoliczność określenia w decyzji zakresu obowiązku skarżącego jako "wykonanie" a nie przykładowo "oczyszczenie" nie może, w ocenie Sądu I instancji, prowadzić do uwzględnienia zarzutu niewykonalności decyzji, bowiem istotne znaczenie ma wynik końcowy sposobu wykonania obowiązku, który powinien być zgodny z treścią § 9 wskazanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, wynika to z treści decyzji I instancji i protokołów czynności kontrolno-rozpoznawczych w niej wskazanych.

Sąd I instancji uznał więc, że zaskarżona decyzja w sposób dostatecznie precyzyjny określa sposób wykonania nałożonego obowiązku, a zatem posiada przymiot wykonalności i nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 79a ust. 8 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zgodnie z którym zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem sposób przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych przez Państwową Straż Pożarną został uregulowany w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej i rozporządzeniu z 25 października 2005 r. i tylko te akty mogły stanowić punkt odniesienia dla oceny legalności czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 23 i 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez ich niezastosowanie.

Po drugie, błędne zastosowanie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przez uznanie, że przepisy te zobowiązują zarządcę infrastruktury kolejowej "do urządzania utrzymywania" pasów przeciwpożarowych.

Skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 6, art. 7 i art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie.

Po drugie, art. 23 ust. 7 i 8 pkt 4 i 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 4 i § 10 ust. 2 pkt 4 i 7 ppkt a) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną, przez ich niezastosowanie. Naruszenie powyższych przepisów, w ocenie skarżącej spółki polegało na braku oznaczenia podmiotu objętego czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi, braku podania w upoważnieniach numerów legitymacji służbowych osób kontrolujących, podjęciu czynności kontrolnych niezgodnie z miejscem i czasem wykonywania zadań skarżącego oraz niewskazaniu przepisów, z którymi niezgodność stwierdzono.

Po trzecie, art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 107 k.p.a. przez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku, w tym niewskazanie konkretnej lokalizacji pasów przeciwpożarowych.

Po czwarte, art. 79a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez jego niezastosowanie i wykroczenie poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu.

Skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi złożonej przez spółkę w całości, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w przypadku usytuowania lasów przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe.

Budowa linii kolejowych i ich lokalizacja uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) zasady ich realizacji uregulowane zostały w szczególnym trybie (rozdział 2b tej ustawy). Ponadto już na etapie projektu tej ustawy podkreślano, że akt ten jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, druk nr 2013). Pozostałe linie kolejowe poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym).

Wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. W związku z realizacją linii kolejowych ustawa przyznaje podmiotom nie tylko prawa, lecz nakłada na te podmioty również określone obowiązki w tym zakresie. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasada ta została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w ustawie o transporcie kolejowym. Ustawa ta określa m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 4 ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w cytowanym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 cytowanej ustawy, którego tytuł obejmuje m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Istotne uzupełnienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie oznacza to natomiast, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy obowiązek pozwala więc na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej, ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikającego z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

Kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W oczywisty sposób wskazuje to, że obowiązki, które reguluje rozporządzenie odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny wskazywało podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r., wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Natomiast § 38 ust. 2 stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach również nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, jednak zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

Obowiązek nałożony na skarżącą spółkę, jako na zarządcę linii kolejowych, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, regulując wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek powinien być zrealizowany.

Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym (błędnie powołanego bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej). Prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej spółce niezależnie od uprawnień do terenu, na którym pasy przeciwpożarowe się znajdują bądź mają się znajdować.

Po drugie, pozostała część zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy sposobu przeprowadzenia przez organ czynności kontrolno rozpoznawczych i nieprecyzyjnego określenia nałożonego obowiązku. Zarzuty te zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ skarżąca spółka nie wskazała w ogóle jednostek redakcyjnych powoływanych przepisów, co ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku art. 23 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (pkt 1 zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego), składającego się z 17 ustępów, podzielonych dodatkowo na punkty. Podobnie nie zostały wskazane właściwe jednostki redakcyjne art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i art. 107 k.p.a. (pkt 3 zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania).

Prawidłowo natomiast zostały skonstruowane pozostałe zarzuty dotyczące kwestii nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, a więc dotyczące precyzyjnie określonego art. 23 ust. 7 i 8 pkt 4 i 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 4 i § 10 ust. 2 pkt 4 i 7 ppkt a) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną, a także art. 79a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zarzuty w tym zakresie strona podnosiła już na etapie postępowania administracyjnego i postępowania przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną w tym zakresie w zaskarżonym wyroku. Uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Do wszystkich zarzutów w tym zakresie odniósł się już szczegółowo Sąd I instancji i brak jest podstaw do ich ponownego, szczegółowego przywoływania. Wskazać jedynie należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono kontrole w terenie oraz czynności kontrolno-rozpoznawcze polegające na zapoznaniu się przez kontrolującego w siedzibie skarżącego ze zgromadzoną przez tego ostatniego dokumentacją geodezyjną. Przed każdą z wymienionych wyżej czynności zarówno nadleśnictwu, jak i skarżącej spółce doręczano upoważnienie zawierające wskazanie osoby kontrolującej, datę kontroli i jej zakres. Spółka nie kwestionowała otrzymywania przedmiotowych upoważnień. W protokołach znajduje się wyraźny zapis o wyznaczeniu przez spółkę konkretnej osoby do reprezentowania jej podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych. Powyższe potwierdza również miejsce przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych - kontrolę przeprowadzono na terenie nadleśnictwa, ale kontrolowano "wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych linii kolejowych", co jest zgodne z § 3 ust. 1 pkt 2 i § 4 cyt. rozporządzenia z 24 października 2005 r. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotem kontroli był stan utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych przez spółkę linii kolejowych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku wpływu na wynik sprawy uchybień związanych z brakiem wskazania w upoważnieniach numeru legitymacji służbowej kontrolującego.

Wskazać ponadto należy, że w decyzji organu I instancji nakazano wykonać pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych na terenie wskazanego nadleśnictwa i na konkretnie określonej linii kolejowej. Jednocześnie zastrzeżono, że wykonanie pasów ma nastąpić "zgodnie z protokołem odbioru robót oczyszczania i renowacji pasów ochronnych przeciwpożarowych". Powołane protokoły jednoznacznie wskazują, na których konkretnie odcinkach (od którego do którego kilometra) linii kolejowych o wskazanych numerach dokonano sprawdzenia wykonania pasów. Zakres nałożonego obowiązku nie może więc budzić wątpliwości.

Ponadto, art. 79a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie miał w sprawie zastosowania, bowiem sposób przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych przez Państwową Straż Pożarną został uregulowany w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej i rozporządzeniu z 25 października 2005 r.

Z tych przyczyn również zarzuty w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych i nieprecyzyjnego określenia nałożonego obowiązku, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

1

6