Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 255/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 479(64) par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 32/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 32/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

B. S.A. (obecnie C. S.A.) oraz A. S.A. w W. (dalej: A.) zawarły [...] grudnia 2006 r. umowę o połączeniu sieci, w której uregulowały zakres świadczonych wzajemnie usług komunikacyjnych. W skład usług międzyoperatorskich, świadczonych przez B. S.A. na rzecz spółki A. wchodziły usługi zakończenia połączeń w sieci B. S.A. w postaci między innymi następujących usług: zakończenia lokalne, zakończenia strefowe, zakończenia OTr i poza OTr. Spółka A. świadczyła na rzecz B. S.A. usługi związane z realizacją ruchu międzyoperatorskiego, wymianą ruchu międzysieciowego pomiędzy swoja siecią, a siecią B. przyłączoną do sieci spółki A. w postaci między innymi usług zakończeń sieciowych. Warunki płatnicze uregulowane zostały w "Części Finansowej" umowy (art. 1), gdzie przyjęto, że podstawę opłat za każde połączenie stanowi rzeczywisty czas połączenia. Wysokość opłat była ustalana na podstawie wyników rejestracji ruchu telekomunikacyjnego. Wzajemne rozliczenia z tytułu ruchu międzysieciowego były dokonywane na podstawie sumarycznego czasu połączeń wyrażonego w pełnych minutach w danym okresie rozliczeniowym. Okres rozliczeniowy miał wynosić jeden miesiąc kalendarzowy, sumaryczny czas miał być ustalany na podstawie wykazu ruchu sporządzonego w formie miesięcznego raportu o ruchu międzysieciowym.

W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał stanowisko, na mocy którego ustalone zostały stawki symetryczne w zakresie usług zakończenia połączeń głosowych w publicznych telefonicznych sieciach stacjonarnych.

Wobec braku porozumienia miedzy stronami w zakresie asymetrii w opłatach z tytułu zakończenia połączeń w sieci A. S.A., skarżąca spółka A. [...] marca 2009 r. wystąpiła do Prezesa UKE o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany umowy.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezes UKE [...] października 2009 r. wydał decyzję dostosowującą stawki opłat ustalonych w umowie z [...] grudnia 2006 r. zgodnie z harmonogramem wynikającym ze stanowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Na skutek odwołania Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt XVII Am T15/10) uchylił decyzję Prezesa UKE z [...] grudnia 2009 r. Powodem uchylenia było zaniechanie przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego.

Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 lutego 2012 r. sygn. akt VI ACa 1156/11oddalił apelację A. oraz Prezesa UKE od powyższego wyroku. Sąd ten wyjaśnił, że art. 18 w związku z art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1954, dalej "p.t.", przewidywał wymóg przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego w przypadku prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania każdej decyzji o dostępie telekomunikacyjnym, jeżeli mogła ona wpłynąć na stosunki handlowe między państwami członkowskimi.

Sąd Najwyższy wyrokiem z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SK 57/12 oddalił skargi kasacyjne Prezesa UKE oraz spółki A. od powyższego wyroku. Zdaniem Sadu Najwyższego, nieprzeprowadzenie postępowania konsultacyjnego lub konsolidacyjnego w sytuacji, kiedy przesłanki przeprowadzenia tych postępowań określone w dyrektywie 2002/21 w sprawie wspólnych norm regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE. L. z 2002 r., nr 108, poz. 33; dalej "dyrektywa ramowa"), stanowi wadę decyzji, która może zostać uchylona przez Sąd. Skoro, jak wywodzi zainteresowany, przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z prawem unijnym z uwagi na to, że decyzja prezesa Urzędu jest decyzją rozstrzygająca spór w rozumieniu art. 20 dyrektywy ramowej, to zaskarżony wyrok i tak należałoby uznać za zgodny z prawem, ponieważ prowadzi do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu niezgodnej z art. 6 dyrektywy ramowej. Prezes Urzędu przeprowadził bowiem w niniejszej sprawie postępowanie konsultacyjne, a w myśl art. 20 dyrektywy ramowej takiego postępowania nie powinien przeprowadzać. Jednakże zdaniem Sądu Najwyższego, o ile nieprzeprowadzenie postępowania konsultacyjnego lub konsolidacyjnego wówczas, gdy spełnione są przesłanki przeprowadzenia tych postępowań określone w dyrektywie ramowej, stanowi wadę decyzji, która może skutkować jej uchyleniem w postępowaniu sądowym, o tyle samo przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego lub konsolidacyjnego, zgodnie z wymogami Prawa telekomunikacyjnego nie powinno być kwalifikowane jako naruszenie art. 6 lub 7 ust. 3 dyrektywy ramowej skutkujące wadliwością decyzji Prezesa Urzędu w sytuacji, gdy przepisy Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przewidywały szerszy zakres postępowania konsultacyjnego lub konsolidacyjnego, niż wynikający z dyrektywy ramowej, a jednocześnie przepisy te nie poddają się prounijnej wykładni.

Wyrokiem z 23 marca 2016 r. Sąd Apelacyjny w sprawie sygn. akt VI ACa 1878/16 zasądził od A. S.A. na rzecz C. S.A. kwotę 1.151.405 zł 93 gr z ustawowymi odsetkami od [...] września 2012 r. do dnia zapłaty w pozostałym zakresie powództwo oddalił. Skarga kasacyjna A. S.A. została oddalona przez Sąd Najwyższy wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV CSK 486/16. W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy odwołał się do skutków uchylenia decyzji Prezesa UKE przez Sąd Powszechny.

Pismem z [...] października 2017 r. A. wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zwróciła się o bezzwłoczne wydanie decyzji o treści odpowiadającej uchylonej decyzji z [...] października 2009 r. obejmującej okres od [...] października 2009 r. do [...] maja 2012 r.

Postanowieniem z 16 marca 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 2/18, WSA w Warszawie odrzucił skargę A. na bezczynność. Postanowieniem z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1403/18, NSA uchylił powyższe postanowienie.

Wyrokiem z 18 października 2018 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność spółki.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle wyroku Sądu Najwyższego z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SK 57/12 nie było podstaw do dalszego procedowania przez Prezesa UKE w sprawie, której przedmiotem była zmiana umowy o połączeniu sieci zawarta przez skarżącą z C. S.A. Przeprowadzenie przez Prezesa UKE zgodnie z Prawem Telekomunikacyjnym postępowania konsultacyjnego zamiast prawidłowo – postępowania konsolidacyjnego nie powinno być kwalifikowane jako naruszenie art. 6 lub art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej skutkujące wadliwością tej decyzji z [...] października 2009 r. Tak więc prawomocne uchylenie ww. decyzji Prezesa UKE kończyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zarówno wyroku SN jak i z wyroków Sądu Okręgowego Sądu Ochrony Konsumentów i Konkurencji oraz Sądu Apelacyjnego wydanych na gruncie tej sprawy nie wynika, że powodem uchylenia decyzji z [...] października 2009 r. była konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego.

Zdaniem WSA, skoro organ nie miał obowiązku procedowania w sprawie, nie można mówić o bezczynności organu czy też przewlekłym prowadzeniu postępowania przez ten organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.. Wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie niespójnego i sprzecznego, niepozwalającego na przeprowadzenie kontroli argumentacji z pominięciem argumentacji Spółki odnoszącej się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 479 64 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.; dalej "k.p.c."). w zw. z art. 18 p.t. w zw. z art. 15 pkt 3 p.t. (w brzmieniu sprzed 21 stycznia 2013 r.) w zw. z art. 206 ust. 2 pkt 5 p.t. poprzez oddalenie skargi na bezczynność wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, podczas gdy przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego, o którym mowa w art. 18 p.t. jest postępowaniem uzupełniającym, niezbędnym do przeprowadzenia w przypadku uchylenia decyzji, która w sposób wadliwy nie została wcześniej notyfikowana Komisji Europejskiej;

3. art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.t. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w z w. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 47964 § 2 k.p.c. w zw. z art. 206 ust. 2 pkt 5 p.t. poprzez uznanie, że wyrok uchylający decyzję Prezesa UKE z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego kończy postępowanie administracyjne, podczas gdy wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na skutek którego wszczęto postępowanie administracyjne, nie został rozpatrzony a tym samym Prezes UKE powinien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Pismem z [...] marca 2019 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z [...] marca 2019 r. C. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o odmowę stwierdzenia, że zarzucana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którymi według art. 174 p.p.s.a., może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do badania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zauważyć także należy, iż skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia prawa materialnego, wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazuje wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd I instancji, na wynik sprawy, co w znaczny sposób ogranicza zakres kontroli instancyjnej i uwzględnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu opisanego w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie niespójnego i sprzecznego, niepozwalającego na przeprowadzenie kontroli argumentacji ominięciem argumentacji Spółki odnoszącej się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej".

Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera ono bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki wydania zaskarżonego wyroku. W jego uzasadnieniu – oprócz treść żądania skarżącej i przedstawienia stanu faktycznego i prawnego sprawy – w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwiło więc przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zajęcie przez Sąd I instancji odmiennego stanowiska od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za polemikę z ustaleniami WSA.

Zdaniem NSA, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, co jest powodem wydania zaskarżonego wyroku i jakie jest stanowisko co do istoty sprawy, tj. skutku prawnego wyroku sądu antymonopolowego uchylającego zaskarżoną decyzję Prezesa UKE. WSA wskazał jasno przesłanki, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Wywód WSA jest częściowo błędny, bowiem dopuścił sytuacje, w których po uchyleniu decyzji Prezesa UKE organ ten ponownie orzeka w tej samej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i przesądził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania uzupełniającego.

Powyższa niedoskonałość uzasadnienia wyroku WSA nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem przyjęcie poglądu odmiennego do zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku nie doprowadziłoby, do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów Sąd kasacyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter NSA uznał za konieczne rozpoznać je łącznie.

Należy przypomnieć, że wydana przez Prezesa UKE decyzja następnie uchylona przez sąd powszechny, nakładała na A. SA obowiązek regulacyjny polegający na ograniczeniu możliwości swobodnego ustalania przez A. S.A. stawek (cen) za usługę zakończenia połączeń (tzw. usługa FTR) w sieci stacjonarnej A. S.A., do poziomu wskazanego w zaskarżonej decyzji. Powodem uchylenia ww. decyzji Prezesa UKE było nie przeprowadzenie przez Prezesa UKE postępowania konsolidacyjnego.

Kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, jaki skutek prawny wywołuje wyrok sądu antymonopolowego uchylający zaskarżoną decyzję Prezesa UKE; czy rodzi on obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, czy też po uchyleniu decyzji przez sąd powszechny – niezależnie od przyczyny uchylenia – postępowanie antymonopolowe kończy się i nie ma dalszej możliwości orzekania w sprawie przez Prezesa UKE.

NSA w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za drugim poglądem i w całości przychyla się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I CSK 486/16, publ. www.sn.pl i Legalis nr 1657007), który dotyczył sprawy o zapłatę pozostającej w ścisłym związku z uchyleniem decyzji wydanej w postępowaniu o dostępie telekomunikacyjnym (nr sprawy [...]). W tym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "Sam przepis art. 47964§ 2 k.p.c. nie przesądza o skutkach uchylania decyzji Prezesa UKE. Wynika z niego, że w razie uchylenia takiej decyzji przez SOKiK następuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co kończy sprawę, nie jest natomiast możliwe jej przekazanie do ponownego rozpoznania przez Prezesa UKE". Uchylenie przez SOKiK decyzji administracyjnej Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i ma charakter kasatoryjny. Wydając wyrok o takiej treści, sąd udziela ochrony prawnej podmiotowi wnoszącemu odwołanie od decyzji organu regulacyjnego. W interesie odwołującego było usunięcie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego, gdyż w postępowaniu przed Prezesem UKE nie wszczęto postępowania konsolidacyjnego, które było konieczne przed wydaniem decyzji w sprawie dotyczącej zmiany umowy o połączeniu sieci. Skutkiem uchylenia decyzji Prezesa UKE było zniesienie ustalonego niej rozkładu wzajemnych praw i obowiązków zainteresowanych stron,

W świetle treści art. 47964 § 2 k.p.c. sąd antymonopolowy, uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa UKE, nie ma możliwości przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jak to się dzieje przy uchyleniu wyroku przez sąd II instancji, czy też przy uchyleniu decyzji administracyjnej. W tym przypadku nie mamy do czynienia ze skutkiem typowego orzeczenia kasacyjnego, które poza tym, że uchyla zaskarżone orzeczenie, to jeszcze dodatkowo przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, ze nie można wprost powoływać skutków decyzji uchylanych przez sąd powszechny w ramach postępowania z odwołania od decyzji Prezesa UKE, toczącego się według reguł wynikających z postępowania cywilnego i decyzji, które są uchylane w postępowaniu administracyjnym, toczących się według przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym może nastąpić jedynie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki odpowiadające przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji określonymi w art. 156 k.p.a.(por. wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z: 22 lutego 2013 r., VI ACa 929/12, 17 kwietnia 2013 r., VI ACa 1319/12).

Stąd też uznać należy, że wyrok prawomocnie uchylający taką decyzję ma skutek ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż eliminuje z obrotu prawnego decyzję i jednocześnie przesądza, że była wadliwa z powodu sprzeczności z prawem od początku jej istnienia. Przyjęcie takiego poglądu spełnia też wymogi skutecznej ochrony sądowej z art. 47 karty Praw Podstawowych i art. 4 dyrektywy ramowej 2002/21 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawach, w których organ administracyjny wybiórczo zmienia treść cywilnoprawnej umowy między przedsiębiorcami udostępniającymi sieci (por. wyrok TSUE z 13 października 2016 r., C-231/15, ZOTSiS 2016/10/I-769, LEX nr 2122121). Zauważyć należy, że sądowa kontrola decyzji regulacyjnej Prezesa UKE, zastępującej postanowienia umowy łączącej przedsiębiorców, które wywołują określone skutki majątkowe dokonywana jest już po zastąpieniu postanowień umowy łączącej przedsiębiorców postanowieniami o treści wynikającej decyzji i po wywołaniu przez nią określonych skutków majątkowych. Aby kontrola ta była skuteczna, konieczne jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym modyfikacja treści decyzji organu przez sąd zmienia treść stosunku cywilnoprawnego łączącego przedsiębiorców telekomunikacyjnych w całym okresie, w którym ich prawa i obowiązki stron umowy zostały ukształtowane przez decyzję Prezesa UKE, która następnie została zmodyfikowana przez sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I CSK 486/16 ).

W konsekwencji, akceptując w całości wskazany wyżej pogląd prawny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej prawie miała miejsce przewlekłość lub bezczynność Prezesa UKE, bowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci zostało zakończone na etapie sądowym poprzez uchylenie decyzji Prezesa UKE. Art. 47964 § 2 k.p.c. daje sądowi antymonopolowemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji albo do zmiany zaskarżonej decyzji w ten sposób, że ją uchyla, co prowadzi w konsekwencji do zakończenia postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego.

Skoro w przepisach prawa brak jest przepisu wyraźnie nakazującego prowadzenie postępowania po uchyleniu decyzji, to trafnie Sąd I instancji zanegował kompetencje Prezesa UKE do ponownego rozstrzygania w sprawie i w konsekwencji możliwość istnienia przewlekłości lub bezczynności w postępowaniu organu w takiej sytuacji. Nie można pominąć również kwestii, że Prezes UKE w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wykładni zaprezentowanej przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyrok z dnia 23 marca 2016 r., VI ACa) i Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., I CSK 486/16), w sprawie w której przedmiotem było to samo postępowanie administracyjne i ta sama decyzja, co w sprawie niniejszej.

Pogląd autora skargi kasacyjnej, że w opisanej sytuacji Prezes UKE w drodze analogi do regulacji p.p.s.a. powinien prowadzić na nowo postępowanie nie zasługuje na uwzględnienie. A. S.A. domaga się zastosowania – na zasadzie analogii – rozwiązań przewidzianych dla przypadku wyeliminowania z obrotu decyzji przez sąd administracyjny, tak aby organ administracji ponownie wydał rozstrzygniecie ograniczające prawa A. S.A.

Zauważyć trzeba, że w przeciwieństwie do przepisów p.p.s.a., które zawierają procedurę przewidzianą na wypadek wyeliminowania z obrotu decyzji przez sąd administracyjny, poprzez stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie (art. 141 § 4 zdanie 2., art. 145 § 3 oraz art. 153 p.p.s.a.), przepisy k.p.c. nie przewidują analogicznych uregulowań, które nakazywałyby organowi administracji podjęcie na nowo (reaktywację) postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem unieważnionej lub uchylonej decyzji oraz ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie albo upoważniałyby sąd powszechny do umorzenia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że uchylenie decyzji Prezesa UKE wyrokiem sądu powszechnego w trybie k.p.c. powoduje reaktywację postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania wspomnianej decyzji oraz konieczność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na nowo.

Dodać również należy, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IOSK 788/10, LEX nr 658625). Z omawianej zasady legalizmu wynika, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998 r., nr 11, s. 71). Nie istnieje domniemanie powinności działania administracji w formie decyzji (zob. np. tezę trzecią wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., II GSK1365/10, LEX nr 1124037), jak też że "nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą" (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. II GSK 1365/10).

Z literalnego brzmienia art. 47964 § 2 k.p.c. nie wynikają kompetencje Prezesa UKE do ponownego rozstrzygania, a zasada legalizmu przemawia przeciwko stosowaniu w rozpoznawanej sprawie – na zasadzie analogii – rozwiązania przewidzianego w przepisach p.p.s.a., zakładającego ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ administracji po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji przez sąd administracyjny. Ponowne rozpatrywanie sprawy na etapie postępowania administracyjnego nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została już finalnie merytorycznie rozstrzygnięta przez sąd powszechny na mocy proceduralnych przepisów szczególnych, którymi w tym wypadku są przepisy k.p.c.

Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że prawomocny wyrok sądu powszechnego uchylający zaskarżoną decyzję Prezesa UKE zakończył pod względem merytorycznym postępowanie administracyjne w sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz organu za to, że jego pełnomocnik, który występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie.