Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 354/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Ewa Marcinkowska WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. F. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 15, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], nałożono na przedsiębiorcę "T." z siedzibą w L. karę pieniężną w kwocie 11.000,00 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że powyższa kara została nałożona za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – z wyłączeniem taksówek (8.000,00 zł), tj. za naruszenie art. 5 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1. 1. 1 załącznika do powołanej wyżej ustawy, a także za brak zamontowanego w kontrolowanym pojeździe urządzenia kontrolno-pomiarowego "tachografu", tj. za naruszenie art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) oraz art. 29 – 30 ustawy o czasie pracy kierowców, na podstawie lp. 1. 11. 7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została doręczona stronie dnia [...] czerwca 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], złożył dnia [...] lipca 2004 r., a więc z zachowaniem terminu, zainteresowany, wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 107, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 89 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i sposobów wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawionych do kontroli, a także wzory tych dokumentów(...), zgodnie z którym jeżeli podczas przeprowadzania kontroli kontrolujący stwierdził nieprawidłowości uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, sporządza decyzję o nałożeniu kary pieniężnej i doręcza jej oryginał kontrolowanemu (przedsiębiorcy), a jej kopię kierowcy.

Skarżący uznał, że analiza zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ I instancji powołał się w decyzji na ustawę o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r., która straciła moc z dniem uzyskania przez Polskę członkowstwa w Unii Europejskiej. W powołanych w decyzji przepisach tej ustawy (art. 29 – 30) brak jakiejkolwiek wzmianki o przyrządzie kontrolnym oraz brak związku ze stwierdzonym naruszeniem, uzasadniającym wymierzenie kary pieniężnej w wysokości określonej w lp. 1.11.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona "decyzja nie zawiera podstawy prawnej dla art. 3 rozporządzenia Rady (EWG), która to powinna być wskazana przy nakładaniu kar pieniężnych na mocy ustawy o transporcie drogowym zgodnie z art. 92 w/w ustawy." W decyzji brakuje uzasadnienia faktycznego, tzn. określenia co tak naprawdę zostało stwierdzone i na podstawie jakich dowodów, jak również brakuje uzasadnienia prawnego, tzn. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W decyzji brakuje również ustosunkowania się do wniesionych przez firmę skarżącego wyjaśnień, które zostały całkowicie pominięte, co jest również rażącym naruszeniem prawa. Decyzja powinna zostać wydana na drodze w czasie kontroli – niespełnienie tego warunku stanowi także naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli na drodze. Odwołujący się zwrócił również uwagę, że stan faktyczny stwierdzony na drodze przez kontrolujących został błędnie zinterpretowany, a mianowicie:

- co do naruszenia objętego lp. 1.11.7 załącznika do ustawy o drogach publicznych, to należy zauważyć, że w dniu kontroli skarżący nie musiał posiadać urządzenia kontrolnego w pojeździe. Przewożony materiał dla firmy A. służył bowiem do budowy drogi, przewożone cegły posiadały wadę i tę partię towaru przeznaczono do skruszenia w celu wykorzystania do utwardzenia przy budowie drogi. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. urządzenie rejestrujące jest instalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w państwach członkowskich i są wykorzystywane do transportu osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia zawarte w nim przepisy nie mają zastosowania do przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi dla zarządców dróg, czego kontrolujący nie ustalił i w związku z czym źle ocenił stan faktyczny;

- co do naruszenia objętego lp. 1.1.1 załącznika do ustawy o drogach publicznych, to należy zauważyć, że skarżący w dniu [...] marca 2004 r. złożył wniosek o udzielenie licencji wraz ze wszystkimi żądanymi załącznikami; Starostwo Powiatowe nie wydało w terminie licencji z powodu dużej ilości złożonych wniosków. Niewydolność organu nie może jednak powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze. Ponadto Starostwo źle poinformowało skarżącego, że licencja została wydana dnia [...] (lub [...]) maja 2004 r., podczas gdy faktycznie wydano ją z datą [...] maja 2004 r., a więc już po dacie kontroli. Wreszcie skarżący podniósł, że wniosek o wydanie licencji złożył w przewidzianym w art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy. Z przedstawionych argumentów skarżący wywodzi wniosek, że nie doszło z jego strony do naruszenia ustawy o transporcie drogowym, dającego podstawę do nałożenia kary przewidzianej w lp. 1.1.1 załącznika do ustawy.

Odwołanie zostało złożone bez podpisu zainteresowanego.

W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. odwołującego się do uzupełnienia odwołania poprzez złożenie podpisu na piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2 K.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu, po krótkim przedstawieniu stanu sprawy wskazano, że do dnia [...] grudnia 2004 r. włącznie odwołanie nie zostało uzupełnione o wymagany podpis osoby , która wniosła w/w pismo. W związku z tym stwierdzono, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 4842/97, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięci tych braków w ustalonym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi natomiast jedna z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidziana w art. 134 k.p.a.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie w trybie art. 156 § 2 k.p.a. nieważności wydanego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący podpisał odwołanie w terminie, tj. w dniu [...] listopada 2004 r. w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]; wezwanie to otrzymał, zgodnie z jego oświadczeniem, dnia [...] listopada 2004 r. W związku z tym to organ I instancji nie dopełnił swoich obowiązków nie przekazując uzupełnionego dokumentu Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że został błędnie poinformowany o godzinach pracy biura Inspekcji w dniu [...] listopada 2004 r., w związku z czym dopiero w dniu [...] listopada 2004 r., po długim weekendzie, mógł uzupełnić brakujący podpis. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1987 r. uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że całe toczące się postępowanie administracyjne wobec jego firmy, poczynając od protokołu z kontroli, decyzję organu I instancji oraz zaskarżone postanowienie prowadzone było z istotnymi naruszeniami prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu przypomniano, że skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia [...] lipca 2004 r., zatytułowanego "odwołanie od decyzji [...]". Pismo to miało cechy odwołania od wymienionej decyzji administracyjnej, którą doręczono skarżącemu dnia [...] czerwca 2004 r., jednak nie zawierało podpisu wnioskodawcy. Wezwano zatem stronę, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia podania poprzez złożenie podpisu na piśmie, z jednoczesnym pouczeniem o skutkach prawnych niedochowania terminu. Wezwanie doręczono dnia [...] listopada 2004 r. Termin do dokonania czynności upływał więc dnia [...] listopada 2004 r. Podpis został złożony w siedzibie organu I instancji dopiero dnia [...] listopada 2004 r. Strona skarżąca twierdzi, że uzupełniła braki w terminie. Pogląd ten jest błędny, gdyż stało się to dopiero dnia [...] listopada 2004 r., a więc z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności, który upływał dnia [...] listopada 2004 r. w piątek. Strona twierdzi jednocześnie, że jeśli naruszyła termin, to tylko z winy organu, ponieważ zapewniono ją, że dnia [...] listopada będzie mogła złożyć podpis na piśmie, a o godzinie 15.00 biuro organu I instancji było zamknięte. Zarzut ten nie zmienia faktu, że strona dopuściła się naruszenia ustawowego terminu do uzupełnienia braku podania. Jeżeli skarżący uważał, że naruszył termin bez własnej winy, to wówczas nic nie stało na przeszkodzie, aby wniósł o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody (art. 58 k.p.a.). Wniosku takiego skarżący jednak nie złożył, a termin do jego złożenia już bezpowrotnie minął. Ponadto organ II instancji wskazał, że nawet zamknięcie siedziby Inspekcji Transportu Drogowego w [...] o godz. 15.00 w ostatnim dniu terminu wcale nie uniemożliwiało skutecznego wykonania wezwania. Mógł przecież skarżący nadać pocztą podpisane odwołanie albo nawet pisemne oświadczenie, które zastąpiłoby złożenie podpisu pod pismem. To, że skarżący zaniechał jakichkolwiek działań, mimo upływającego terminu, w żadnej mierze go nie usprawiedliwia. Nikt też go nie zapewniał, że złożenie podpisu pod pismem dopiero [...] listopada 2004 r. spowoduje zachowanie terminu do uzupełnienia wad pisma. Dlatego odwoływanie się tu do zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej jest w okolicznościach sprawy chybione.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżący podniósł m.in., że został błędnie pouczony o pracy urzędu Inspekcji w piątek, dnia [...] listopada 2004 r. W związku z tym stwierdził, że zgodnie z wyrokiem NSA sygn. akt III SA 957/99 (OSP 2001/9/131) zasada państwa prawnego wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu spowodowanego przez pracownika urzędu, a takim było w rozpatrywanej sprawie błędne pouczenie o czasie pracy urzędu. Ponadto skarżący zarzucił, iż w toku przeprowadzonego postępowania naruszono art. 8 k.p.a., wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a następnie odwołał się do treści art. 57 § 4 k.p.a., w myśl którego jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni; przepis ten, zdaniem skarżącego, w wykładni funkcjonalnej powinien mieć zastosowanie do sytuacji skarżącego. W konsekwencji podniósł, że w wyniku obiektywnej, niezawinionej niemożności zachowania terminu do uzupełnienia braku podania nie może zostać pozbawiony gwarantowanego w Konstytucji prawa do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Powodem tej niedopuszczalności było nieusunięcie - zdaniem organu – w wyznaczonym terminie braku formalnego odwołania, polegającego na braku podpisu strony. Sprawa ma więc charakter proceduralny i sprowadza się do kwestii oceny dotrzymania terminu do złożenia odwołania.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący złożył w terminie odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]. Odwołanie nie zostało podpisane. W związku z tym Główny Inspektor Transportu Drogowego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał odwołującego się do uzupełnienia odwołania poprzez złożenie podpisu w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie doręczono dnia [...] listopada 2004 r. Termin do dokonania czynności upływał więc dnia [...] listopada 2004 r. Podpis został złożony w siedzibie organu I instancji dnia [...] listopada 2004 r.

Argumentacja organu II instancji sprowadza się do stwierdzenia, że termin do uzupełnienia braku podpisu na odwołaniu upłynął bezskutecznie dnia [...] listopada 2004 r., tj. w piątek, będący formalnie dniem pracy, pomiędzy Świętem Niepodległości w dniu 11 listopada (czwartek) a dwoma dniami wolnymi od pracy (13 i 14 listopada – sobota i niedziela). Ponieważ podpis został złożony dopiero [...] listopada, a więc w poniedziałek, będący pierwszym dniem pracy po przerwie świątecznej, tj. po upływie wyznaczonego w ustawie terminu 7-dniowego do złożenia podpisu, Sąd był zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Przedstawionej argumentacji skarżący przeciwstawił twierdzenie, że w dniu [...] listopada, tj. w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, był w siedzibie organu I instancji, ale o godz. 15.00 zastał biuro Inspekcji zamknięte. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż skarżący mógł nadać pocztą podpisane odwołanie albo nawet pisemne oświadczenie, które zastąpiłoby złożenie podpisu pod pismem, skarżący wyjaśnił, że nie miał przy sobie kopii odwołania, a więc nie mógł go nadać pocztą, tym bardziej, że większość urzędów pocztowych była tego dnia nieczynna bądź zamykana wcześniej, a o możliwości złożenia pisemnego oświadczenia nie został poinformowany. Jednocześnie podkreślił, że z wcześniej uzyskanej informacji w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w [...] wynikało, iż urząd ten będzie pracował w piątek, [...] listopada 2004 r., w normalnych godzinach urzędowania, co powinno pozwolić skarżącemu złożyć podpis pod odwołaniem bez problemów. Informacja była jednak błędna, gdyż urząd Inspekcji dnia [...] listopada 2004 r. nie pracował. Zdaje się to potwierdzać pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], skierowane do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym – przyznając że podanie zostało podpisane dnia [...] listopada 2004 r. – Wojewódzki Inspektor wnosi o wznowienie postępowania i ponowne rozpatrzenie odwołania. Jest to, w ocenie Sądu, pośrednie przyznanie, że w dniu [...] listopada, tzn. w ostatnim dniu terminu wyznaczonego stronie do usunięcia braku podania poprzez złożenie podpisu urząd [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego faktycznie nie pracował. W związku z tym skarżący podniósł przedstawione w skardze zarzuty, które następnie rozwinął w piśmie procesowym złożonym na rozprawie.

Zdaniem Sądu organ administracji publicznej w każdej sprawie, a więc również w sprawie o charakterze proceduralnym, powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakazującą mu. m.in. podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że organ nie dochował obowiązków wynikających z treści powołanej wyżej zasady, a w szczególności nie podjął żadnej próby wyjaśnienia, czy urząd [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego faktycznie nie pracował w piątek, dnia [...] listopada 2004 r., tj. w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do usunięcia braku podpisu na podaniu. Nie znaczy to, że Sąd podziela poglądy skarżącego dotyczące tzw. funkcjonalnej wykładni art. 57 § 4 k.p.a., tym bardziej że przepis ten jednoznacznie mówi o sytuacji, w której koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, co w rozpatrywanej sytuacji nie miało miejsca. Nie można było jednak stwierdzić niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z powodu bezskutecznego upływu terminu do usunięcia brak podania bez jednoznacznego wyjaśnienia, czy w ostatnim dniu wyznaczonego terminu urząd Inspekcji rzeczywiście pracował, o czym wcześniej skarżącego błędnie poinformowano. Łączenie dni wolnych od pracy, a w szczególności różnych świąt z weekendami jest dzisiaj zjawiskiem powszechnym, co jednak nie znaczy, że strona ma ponosić konsekwencje tych zdarzeń. W rozpatrywanej sprawie nie można było działać w sposób wyłącznie formalny, lecz w związku z zarzutami skarżącego należało uprzednio wyjaśnić, czy rzeczywiście – z winy urzędu – nie mógł on uzupełnić braku podania w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, i czy w związku z tym nie należało zgodzić się z jego opinią, że podpisanie podania w dniu [...] listopada 2004 r. spełniało warunki określone w wezwaniu.

W rezultacie naruszenie art. 7 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie doprowadziło również do naruszenia art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.