Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 198/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. P. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADIENIE

K. P. złożył do P. S.A. z siedzibą w [...] wniosek z dnia [...] grudnia 2021 r., którym na podstawie art. 61 Konstytucji RP wniósł o udostępnienie informacji publicznej:

1. Skanu wniosku wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącymi połączenia [...], który został złożony do programu Kolej+;

2. Skanów dokumentów, które złożyły się na ocenę formalną wniosku, o którym mowa w punkcie 1.

Zażądał, aby odpowiedź na ww. wniosek została przesłana na adres e-mail: [...].

P. S.A. z siedzibą w [...] wystosowały do K. P. pismo z dnia [...] stycznia 2022 r., w którym poinformowały, że przedmiotowe dokumenty nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane dokumenty nie posiadają cech dokumentów urzędowych, które miałyby walor oficjalności. Stanowią one jedynie opinie i ekspertyzy mające tylko charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, nie są dla niego wiążące i mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot .

K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił, że prawo do informacji jest zarówno prawem człowieka gwarantowanym w ramach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, czy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, jak i prawem gwarantowanym konstytucyjnie. W oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się Program Kolej + wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa). Są to również informacje odnoszące się do władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Przyjęta przez organ wykładnia ma charakter zawężający i jest nie do pogodzenia z rangą prawa do informacji.

Przedmiotem wniosku były dokumenty związane z Programem Kolej+. Celem programu jest uzupełnienie sieci kolejowej o połączenia kolejowe miejscowości o populacji powyżej 10 tys. mieszkańców, które nie posiadają dostępu do połączeń pasażerskich z miastami wojewódzkimi lub takich, które posiadają dostęp do kolei, ale istniejące połączenia wymagają usprawnienia. Program jest skierowany przede wszystkim do jednostek samorządu terytorialnego/związków metropolitalnych, które byłyby zainteresowane rozwojem infrastruktury kolejowej na swoim terenie, przy uwzględnieniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Program zakłada realizację inwestycji liniowych: modernizację istniejącej lub budowę nowych linii kolejowych oraz inwestycje punktowe, jak np. budowa nowych przystanków, mijanek czy łącznic kolejowych.

Wniosek dotyczy dokumentów, które zostały złożone do programu, zatem nie można uznać, aby miały one charakter "wewnętrzny". Bezpośrednio związane są z organizacją i rozbudową infrastruktury kolejowej w kraju. Sposób, w jaki działa ten program, jakie są w nim zgłoszenia, i jak są oceniane – wszystko to jest informacją publiczną, która wykracza poza "ekspertyzy i opinie o charakterze poznawczym" i powinno być dostępne do wglądu obywatelom.

Wobec powyższego organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udostępnił wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nadmienił, że uchwałą nr 151/2109 z dnia 3 grudnia 2019 r. Rada Ministrów ustanowiła program wieloletni pod nazwą "Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej – Kolej + do 2028 r."

Stosownie do treści art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), Program Kolej+ jest programem wieloletnim ustanowionym w celu realizacji "Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020" (z perspektywą do 2030 r.). Podstawę prawną wydatkowania środków na zadania objęte Programem Kolej+ stanowi art. 38c ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z późn. zm.). Spółka, we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego, realizować będzie projekty służące rozwojowi sieci połączeń kolejowych w mniejszych miejscowościach. Organ podkreślił, iż na datę sporządzenia odpowiedzi na skargę, procedura wyboru projektów podlegających realizacji w ramach Programu "Kolej+" nie została zakończona. Spółka oczekuje na decyzje ministra właściwego ds. transportu w sprawie zakwalifikowania do Programu Kolej+ poszczególnych projektów, po czym nastąpi podpisanie umów z poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Wnioskodawca zwrócił się do Spółki o udostępnienie dokumentacji opracowanej w związku z ubieganiem się przez jednostkę samorządu terytorialnego o finansowanie w ramach programu wieloletniego (w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

Spółka przekazała Sądowi do wglądu 4 płyty DVD z materiałami naborowymi przekazanymi do Programu Kolej+ dla projektu nr [...] "Budowa nowej linii kolejowej [...]" przez Urząd Marszałkowski Województwa [...]. Podkreśliła że załączony na płytach materiał jest bardzo obszerny (zawiera np. skany umów podmiotów zewnętrznych, dane osobowe osób trzecich, pliki edytowalne modeli mikrosymulacyjnych). Udostępnienie tych informacji, nawet odpowiednio zanonimizowanej, miałoby nastąpić przed oficjalnym wyłonieniem przez ministra właściwego ds. transportu projektów zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach Programu Kolej+, jak również przed podpisaniem umów z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Zdaniem organu przedstawione okoliczności uzasadniają twierdzenie, że do czasu zakończenia procesu wyłaniania projektów podlegających finansowaniu w ramach Programu Kolej+ oraz podpisania umów z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego na wykonanie określonych projektów, dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, lecz jedynie ekspertyzę techniczną mającą charakter poznawczy, poszerzającą wiedzę w zakresie sposobu realizacji projektu.

Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w świetle art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1057), który to przepis przyjmuje ww. ocenę prawną dokumentów i informacji pozyskanych przez organy administracji publicznej w związku z konkursami prowadzonymi w ramach programów operacyjnych. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ww. ustawy: "wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).

Ocena prawna dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, zawarta w powyższej regulacji prawnej (odnoszącej się bezpośrednio do konkursów organizowanych w ramach programów operacyjnych), poprzez zastosowanie wykładni celowościowej, znajduje zastosowanie do oceny prawnej dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców w związku z procesem wyłaniania projektów w ramach programów rozwoju, w szczególności programów wieloletnich do których należy Program Kolej+ (art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1057).

Nadawanie odmiennego statusu prawnego dokumentacji i informacji gromadzonych w konkursach organizowanych na potrzeby programów operacyjnych oraz programów rozwoju, nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia, bowiem zasadniczą cechą odróżniającą powyższe programy jest źródło finansowania programów (środki UE, środki krajowe), przy czym oba programy mają na celu wyłonienie projektów podlegających finansowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.329, dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno- technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone .w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania-organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie nie jest sporne między stronami, że P. S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 5 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie zarządzania państwową siecią linii. Właścicielem pakietu większościowego jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że P. S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy przedmiot żądania skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

W myśl art. 1 ust 1 u.d-i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zakres uprawnienia do żądania informacji publicznej określa art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a nadto obejmuje ono uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Tę ogólną definicję doprecyzowuje jej art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę omawianej ustawy, a także konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".

Do tej kategorii zalicza się więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfer jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Nie ma oparcia prawnego twierdzenie, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, czy ich treść, bo przecież informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się i w innych dokumentach. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie ma charakteru wyczerpującego, a zatem urzędowe dokumenty sprecyzowane w jego punkcie 4 lit. a są wyliczeniem przykładowym.

Skarżący domaga się udostępnienia przez Spółkę skanów dokumentów wraz z załącznikami przekazanych (złożonych) do Programu Kolej+ dotyczących połączenia [...] oraz skanów dokumentów, które złożyły się na ocenę formalną ww. wniosku. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, których to twierdzeń strona skarżąca nie kwestionuje, wniosek dotyczący materiałów naborowych przekazanych do Programu Kolej+ dla projektu [...] "Budowa linii kolejowej [...]" przez Urząd Marszałkowski Województwa [...].

Spółka wyjaśniła nadto, iż Program Kolej+ został ustanowiony uchwałą Rady Ministrów nr 151/2019 z dnia 3 grudnia 2019 r. Mocą tej uchwały Rada Ministrów ustanowiła program wieloletni pod nazwą "Program Uzupełnienia Lokalnej I Regionalnej Infrastruktury Kolejowej – Kolej+ do 2028 roku".

Jak wynika z przywołanej uchwały Rady Ministrów nr 51/2019 Program Kolej+ zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.) jest programem wieloletnim ustanowionym w celu realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.). Podstawę prawną wydatkowania środków na zadania objęte Programem Kolej+ stanowi art. 38c ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z późn. zm.). P. S.A., zwana dalej "P. S.A.", we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego, zwanymi dalej j.s.t., realizować będzie projekty służące rozwojowi sieci połączeń kolejowych w mniejszych miejscowościach. Działania te wpłyną również na likwidację luk w połączeniach towarowych i pasażerskich. Realizacja Programu będzie oddziaływała na harmonijny rozwój kraju i pozwoli na włączenie obszarów o niedostatecznej dostępności komunikacyjnej w procesy gospodarcze i rozwojowe kraju oraz na usprawnienie połączeń z miastami wojewódzkimi. Program Kolej+ wpisuje się również w Strategię Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r. Realizowany będzie przez P. S.A. zgodnie z jej statutową działalnością. Zadania inwestycyjne objęte Programem są planowane do sfinansowania ze środków pochodzących z dokapitalizowania P. S.A. oraz środków jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wyjaśniono w uchwale, zadania inwestycyjne będą realizowane przez P. S.A. na podstawie:

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512, z późn. zm.),

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511, z późn. zm.),

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), gdzie P. S.A. będzie zawierało umowy z jednostkami samorządu terytorialnego o wspólnej realizacji inwestycji kolejowych.

W świetle powyższego – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego skany dokumentów stanowią informację o sprawach publicznych. Są to bowiem dokumenty złożone przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w ramach realizacji wieloletniego programu rozwoju o nazwie "Kolej+"

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Spółki, iż do objętych wnioskiem dokumentów ma zastosowanie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057). Przepis ten odnosi się bowiem do projektów dofinansowanych w ramach programu operacyjnego a nie programu regionalnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż nowelizacją z dnia 7 listopada 2008 r. wprowadzono do ustawy podział programów na programy operacyjne i programy rozwoju. Klasyfikację tę uzasadniono potrzebą rozgraniczenia programów finansowanych lub współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych od programów realizujących cele zawarte w strategiach rozwoju odnoszących się do przestrzeni, sektorów, dziedzin lub regionów. Nowelizacja z dnia 24 stycznia 2014 r. utrzymała ten podział, uściślając jego kryteria oraz wprowadziła odrębne programy służące realizacji umowy partnerstwa.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1083/2006, odnoszącego się do polityki rozwoju realizowanej w latach 2007-2013, program operacyjny to dokument przedłożony przez państwo członkowskie i przyjęty przez Komisję, określający strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów, które mają być osiągnięte z pomocą funduszu lub, w przypadku celu Konwergencja, z pomocą Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1303/2013, obowiązującego na lata 2014-2020, "program" oznacza "program operacyjny", o którym mowa w części trzeciej lub części czwartej tego rozporządzenia oraz w rozporządzeniu w sprawie EFMR oraz "program rozwoju obszarów wiejskich", o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie EFRROW.

Krajowa definicja programu operacyjnego, zawarta w art. 15 ust. 4 pkt ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dookreśla, że programy operacyjne służą realizacji celów zawartych w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3. tej ustawy.

Znowelizowany przepis art. 15 ust. 4 pkt 2 porządkuje definicję programów rozwoju, wskazując, że są nimi wszystkie dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, w tym programy regionalne opracowywane przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

Dodać też należy, iż godnie z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (tak; Jacek Jaśkiewicz "Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz.", wyd. II, LEX/el 2014, komentarz do art. 15).

Skoro zatem ustawodawca wprowadził podział programów na programy operacyjne i programy rozwoju, a wyłączenie, o którym mowa w art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawarte zostało w Rozdziale zatytułowanym: "Realizacja programów operacyjnych", to brak jest podstaw do uznania iż dotyczy ono również dokumentacji przedstawianej przez wnioskodawców w trakcie trwania konkursó organizowanych w ramach programów rozwoju.

Sąd stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie była rażąca. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział na wniosek skarżącego, zaś nieprawidłowa odpowiedź wynikła z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. § 1 a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy procesowej.