Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 338/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 9, art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 80, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 58 lit.h, art.70 ust.1 lit.b, art. 91 ust.1 lit.b, art. 92 lit. b
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Ol 338/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zarząd Województwa "[...]" pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, ze zm.) funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym "[...]" na lata 2007-2013, w sprawie Stowarzyszenia A. z siedzibą w O., po rozpatrzeniu wniosku beneficjenta z dnia 17.12.2013 r., w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zwrotu części środków wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, przeznaczonych na projekt pn. "[...]", realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 07.03.2012 r., na podstawie art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną nr "[...]" z dnia "[...]".

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Stowarzyszenie A. z siedzibą w O., dalej "A" zawarło w dniu 07.03.2012 r. umowę nr "[...]" o dofinansowanie (dalej umowa o dofinansowanie) projektu pn. "[...]" (dalej projekt) z Województwem "[...]" reprezentowanym przez Zarząd Województwa zwany w umowie Instytucją Zarządzającą (dalej IZ). Do przedmiotowej umowy zawarto 4 aneksy.

Beneficjent w ramach realizacji przedmiotowego projektu przeprowadził postępowania ofertowe, w ramach których stwierdzono niekwalifikowalność wydatków. Dotyczyło to postępowań ofertowych:

1. Nr 2/K1N Hotel B. Sp. z o.o.,

2. Nr 3/S1N "[...]" Stowarzyszenie C.,

3. Nr 13/MPKlX "[...]" Stowarzyszenie D.,

4. Nr 11 /BRNI Stowarzyszenie E,

5. Nr 14/MKPN/X Stowarzyszenie F.,

6. Nr 17/BSNT/IX Stowarzyszenie G.,

7. Nr 19/K3/IX H. Sp. z o.o.,

8. Nr 6/TV/IV Telewizja "[...]’, P. W.,

9. Nr 8/S2N "[...]" Agroturystyka I. i P. D.,

10. Konkurs ,,Pamiątka z "[...]" R. B.,

11. Konkurs ,,Pamiątka z "[...]" I. Sp. o.o.,

12. Konkurs "Pamiątka z "[...]" K. K.,

13. Konkurs "Pamiątka z "[...]" Z. Ż.,

Wydatki niekwalifikowalne wykryte w ww. postępowaniach zostały ujęte we wnioskach o płatność nr "[...]" oraz nr "[...]".

Pismem z 30.07.2013 r., IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu części pobranego dofinansowania w kwocie 77 923,17 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, tj. 14 dni od dnia jego doręczenia, na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej ufp) w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) doręczyła Beneficjentowi 30.08.2013 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W dniu "[...]" Zarząd Województwa "[...]’ wydał na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 9 ufp decyzję administracyjną nr "[...]", w której zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części środków w kwocie 77923,17 zł wraz z odsetkami. W decyzji stwierdzono następujące naruszenia:

- § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym: Beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania osobiste, tj. małżonka, rodziców, teściów, zstępnych lub organizacyjne. Dwie lub więcej osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnych są powiązane organizacyjnie, jeżeli jedna z nich bezpośrednio lub pośrednio kontroluje pozostałe poprzez zakup przez Beneficjenta usług od podmiotów z którymi posiada powiązania organizacyjne tj. będących jednocześnie członkami Stowarzyszenia A. oraz członkami J. (dotyczy ww. postępowań wskazanych w pkt 1-9),

- pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]’ na lata 2007-2013 do konkursu nr "[...]" poprzez przedstawienie do rozliczenia wyda u nieprzewidzianego we wniosku o dofinansowanie (dotyczy postępowań wskazanych w pkt 10-13).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Beneficjent podniósł zarzut naruszenia przez Instytucję Zarządzającą:

- zasady praworządności (art. 7 kpa) i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) poprzez nie kierowanie się przez organ przy załatwianiu sprawy interesem społecznym, jakim jest realizacja projektu objętego umową o dofinansowanie oraz dokonanie nadinterpretacji umowy;

- przepisu art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp wskazując, iż konstrukcja wspomnianego przepisu ufp zawiera alternatywę nierozłączną (ustawodawca użył spójnika "Iub"), natomiast w toku postępowania organ nie wykazał jednak, że wnioskodawca wypełnił swym działaniem przesłanki zastosowania tego przepisu czyli, że wykorzystał środki publiczne niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobrał te środki w nadmiernej wysokości;

- przepisu art. 43 ufp poprzez ograniczenie prawa do realizacji zadań publicznych;

- przepisu art. 65 § 2 kodeksu cywilnego, poprzez niezastosowanie reguł interpretacyjnych w nim wskazanych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa "[...]" w O. zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]’. Wskazał na naruszenie:

- § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie poprzez zakup przez Beneficjenta usług od podmiotów z którymi posiada powiązania organizacyjne tj. będących jednocześnie członkami Stowarzyszenia A. oraz członkami J. (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1-9),

- pkt 5.2 Wytycznych poprzez opłacenie wydatku nieprzewidzianego we wniosku o dofinansowanie, poniesionego w ramach umowy z 24.08.2012 r. (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. -3 decyzji w pkt 10.

Według organu ustalony stan faktyczny wypełnił dyspozycję normy art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Zdaniem organu, Beneficjent przy realizacji projektu naruszył procedury określone w art. 184 ufp, który w ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa wart. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (a więc również środków pochodzących z funduszy strukturalnych), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie zaś z legalną definicją z art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej zppr), przez system realizacji należy rozumieć warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu (. . .). W myśl natomiast art. 26 ust. 1 pkt 8 zppr do zadań IZ należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego, czyli procedur obowiązujących przy jego wdrażaniu. Poprzez naruszenie procedur rozumiane jest realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie opracowana przez IZ w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawierana pomiędzy IZ a Beneficjentem, jest głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich. Tak więc, w wyniku naruszenia jej § 10 ust. 9 doszło do naruszenia procedur. Beneficjent podpisując natomiast umowę o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków jakie powinien spełniać wydatek kwalifikowalny. W niniejszej sprawie bezspornym było, że Beneficjent pobrał środki na sfinansowanie ww. wydatków bez podstawy prawnej (nienależnie), z uwagi na fakt, iż ich poniesienie nie spełniło przesłanek z § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym za wydatki kwalifikowalne uznaje się: wydatki (. . .) spełniające kryteria, zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1083/2006, rozporządzeniem Komisji nr 1828/2006, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2006, jak również w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 z późn. zm.) i wydanych do niej aktów wykonawczych oraz zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności wydatków w okresie programowania 2007-2013 i z Uszczegółowieniem Programu, jak również z zasadami określonymi przez Instytucje Zarządzającą RPO WiM.

Zdaniem organu, powyższy koszt stanowi wydatek niekwalifikowany ponieważ naruszał zasady określone przez IZ w § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Organ podniósł, że stroną umowy o dofinansowanie było Stowarzyszenie A. jako podmiot zarządzający K. (dalej K.). Beneficjentem jest podmiot zarządzający K., ale z dofinansowania korzystają członkowie K.. Wszyscy uczestnicy K. mają równy dostęp do usług, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych nabytych lub wytworzonych w ramach projektu. Równy dostęp nie jest przy tym tożsamy z dofinansowaniem wydatków ponoszonych przez poszczególnych członków K., które ponieśli jako dostawcy towarów lub usług w ramach tego samego projektu. Jest to sprzeczne z § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie, gdzie uregulowano zakaz nabywania towarów, usług, itp. od podmiotów, z którymi Beneficjent posiada powiązania organizacyjne tj.: Beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania (. . .) organizacyjne. Dwie lub więcej osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnych są powiązane organizacyjnie, jeżeli jedna z nich bezpośrednio lub pośrednio kontroluje pozostałe. W związku z tym niedopuszczalnym jest by podmiot otrzymujący dofinansowanie ze środków UE, a takim jest pośrednio każdy członek K., był jednocześnie dostawcą tych dóbr. Taka interpretacja prowadziłaby do tworzenia projektów, w których sztucznie powstałaby grupa odbiorców produktów i rezultatów wynikających z realizacji danego projektu. Zlecanie przez Beneficjenta świadczenia powyższych usług podmiotom, z którymi zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, ma on powiązania wynikające z członkostwa w Stowarzyszeniu i K. stanowi naruszenie § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Powiązania te, polegają na możliwości kontroli pośredniej, gdyż podmioty te jako członkowie Stowarzyszenia oraz K. biorą udział w podejmowaniu uchwał na walnym zgromadzeniu Stowarzyszenia i na walnym zgromadzeniu K.

Powołując się na Statut Stowarzyszenia organ podkreślił, iż do kontroli pośredniej doszło na poziomie członkowstwa w Stowarzyszeniu. Między innymi, zgodnie z art. 20 ust. 2 b Statutu Stowarzyszenia zarejestrowanym przez Krajowy Rejestr Sądowy w dniu 31 marca 2005 r. (dalej Statut Stowarzyszenia) ww. podmioty jako członkowie Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia mają możliwość poprzez głos doradczy wpływu na podejmowanie uchwał m.in. w zakresie powoływania i odwoływania członków Zarządu Stowarzyszenia, który to podpisał przedmiotowe umowy (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1-7). Stosownie natomiast do art. 23 Statutu Stowarzyszenia powyższe podmioty jako członkowie Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia mają możliwość wpływu na podejmowanie uchwał m.in. w zakresie powoływania i odwoływania członków Zarządu Stowarzyszenia, który to podpisał umowy z wyżej wymienionymi podmiotami (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 8-9; na poziomie członkostwa w klastrze (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1-9).

Zgodnie zaś z § 9 ust. 6 Statutu K. podmioty te, jako członkowie Walnego Zgromadzenia K., dysponujący w myśl § 9 ust. 1 Statutu K. jednym głosem, mają możliwość wpływu na podejmowanie uchwał m. in. w zakresie udzielenia absolutorium Radzie Organizacyjnej K., w skład której wchodzą Koordynator K. oraz 5 przedstawicieli członków K. Na podstawie § 11 ust. 3 cytowanego statutu, Rada Organizacyjna decyduje o wszystkich sprawach k., o ile nie wymagają one podjęcia uchwały Walnego Zgromadzenia K. W skład Rady Organizacyjnej wchodzi 5 przedstawicieli członków K. oraz Koordynator K., którym w myśl § 6 ust. 1 Statutu K. jest Stowarzyszenie. Stowarzyszenie działa natomiast poprzez organ wykonawczy czyli zarząd który podpisał umowy z wyżej wymienionymi podmiotami.

W związku z powyższym za niedopuszczalne organ uznał, aby niektórzy członkowie K., a tym samym członkowie stowarzyszenia będący Beneficjentem, niezależnie od korzyści wynikających z otrzymanego przez K. dofinansowania m.in. na współdziałanie na rzecz tworzenia wspólnej marki regionu, wspólnych produktów oraz pakietów turystycznych, otrzymywali dodatkowe korzyści w postaci wynagrodzenia za świadczone usługi w ramach realizacji projektu. Zawarcie umów z wybranymi 8 członkami z ogólnej liczby 58 członków K. skutkowało tym, że tylko nieznaczna część podmiotów odniosła bezpośrednią korzyść finansową w sytuacji, gdy dofinansowanie powinno być przeznaczone na rozwój całego K., a nie poszczególnych podmiotów tworzących ten K.. Powyższe stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie części członków K. będących jednocześnie członkami Stowarzyszenia, a tym samym rażące naruszenie istoty dofinansowania projektów "[...]"..

Organ podtrzymał również swoje stanowisko w zakresie interpretacji załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 2008.214.3 z 29.08.2008 r.). Wskazał, iż Beneficjent odwołując się do wspomnianego rozporządzenia i twierdząc, że z niego należy wywodzić definicję powiązań organizacyjnych, pominął postanowienia § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Organ zaznaczył przy tym, że definicja podmiotu zależnego zawarta w rozporządzenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do twierdzenia Beneficjenta, iż rozporządzenie zostało przywołane w umowie o dofinansowanie jako jedna z podstaw umowy, organ zaznaczył, iż zostało ono przywołane z innych powodów niż kwestia domniemania zależności.

Następnie powołał treść art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane są niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Organ podkreślił, że Beneficjent przy realizacji projektu naruszył procedury określone w art. 184 ufp, przy czym, poprzez naruszenie procedur rozumiane jest realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z umową o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do stosowania wytycznych (str. 2 umowy o dofinansowanie). W związku natomiast z naruszeniem pkt 5.2 Wytycznych doszło do naruszenia procedur.

Dalej organ podniósł, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, inne niż te, na które środki były przyznane. W niniejszej sprawie Beneficjent bezsprzecznie pobrał środki na sfinansowanie nagród pieniężnych w ramach konkursu na "Pamiątkę z "[...]" niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż wydatkował środki na nagrody pieniężne, które nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie. Powyższy koszt stanowił wydatek niekwalifikowany ponieważ naruszył zasady określone przez IZ w pkt 5.2. Wytycznych.

Organ podtrzymał również stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji dotyczące naruszenia ogólnych warunków uznania wydatku za kwalifikowalny, uregulowanych w Wytycznych poprzez przedstawienie do rozliczenia wydatku nieprzewidzianego we wniosku o dofinansowanie, a poniesionego w ramach umowy z 24.08.2012 r. Beneficjent we wniosku o płatność nr "[...]" przedstawił do rozliczenia wydatki poniesione na nagrody pieniężne w ramach konkursu na "Pamiątkę z "[...]". Wydatek poniesiony na nagrody stanowił koszt niekwalifikowalny projektu z uwagi na fakt, iż Beneficjent nie umieścił go we wniosku o dofinansowanie, nie umieścił go również w załączniku nr 1 do wniosku o dofinansowanie (tj. studium wykonalności projektu). Zapis pkt 5.2 Wytycznych stanowi natomiast, że wydatek powinien być dokonany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącymi załącznik do umowy o dofinansowanie projektu. Wniosek (wraz z harmonogramem rzeczowo-finansowym) określa szczegółowe rodzaje wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, maksymalne kwoty wydatków kwalifikowalnych w poszczególnych kategoriach kosztów oraz terminy ich dokonywania.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że nagrody pieniężne nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie (w punktach C-4 i 0-4), zatem nie mogły być uznane za kwalifikowalne. Środki unijne przeznaczone są na realizację konkretnego projektu, który został zweryfikowany w kolejnych etapach postępowania konkursowego. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych warunków. Przedmiot umowy został precyzyjnie określony w jej § 2, a doprecyzowany we wniosku o dofinansowanie będącym załącznikiem do umowy o dofinansowanie.

Dodatkowo organ zaznaczył, iż w myśl art. 207 ufp nie ocenia się dobrej bądź złej woli Beneficjenta, solidności jego kontrahentów bądź też współpracowników. W ustawie nie przewidziano żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Zgodnie bowiem z treścią § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie, jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub cześć dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujący procedur lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonych jak dla zaległości podatkowych.

Organ podzielił przy tym argumentację strony, iż umowa o dofinansowanie przewiduje możliwość ponoszenia wydatków niekwalifikowanych, jednakże dotyczy to pokrywania wydatków ze środków własnych Beneficjenta, a nie ze środków publicznych.

Następnie za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 43 ufp, gdyż nie dotyczy on ustalonego stanu faktycznego. Przepis ten, określa zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, z zastrzeżeniem, że odrębne ustawy mogą to prawo ograniczyć. Zdaniem organu, § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie nie naruszył art. 43 ufp bądź jakikolwiek z artykułów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów ustawodawstwa UE. Beneficjent naruszył natomiast postanowienia umowy o dofinansowanie w związku z czym zakwestionowane wydatki zostały uznane za niekwalifikowane w całości (w 100%). Wbrew stanowisku Beneficjenta nie ma to związku z dokumentem pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (tzw. Taryfikator), którego celem jest ocenienie rodzaju, stopnia naruszenia oraz skutków finansowych dla wydatków ze środków funduszy UE wykorzystanych z naruszeniem prawa zamówień publicznych.

Organ nie uwzględnił również zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie wykonania zakwestionowanych usług w ramach pracy społecznej członków. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń postanowień umowy o dofinansowanie, co skutkowało uznaniem wydatku za niekwalifikowany. Ponadto Beneficjent sam w art. 4 i 12 Statutu Stowarzyszenia zapisał, że opiera swoją działalność na pracy społecznej członków, którzy dodatkowo są zobligowani do opłacenia składek członkowskich.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, iż w niniejszej prawie nie miał zastosowania art. 65 par. 2 kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym organ badał czy wystąpiły przesłanki z art. 207 ust. 1 ufp, nie był natomiast upoważniony do wypowiadania się w kwestii prawidłowości wykładni umowy o dofinansowanie, gdyż wykracza to poza ramy kontroli działalności administracji publicznej.

W dalszej kolejności organ uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały naruszone zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie. Nadmienił przy tym, że zapisy umowy o dofinansowanie zostały zastosowane zgodnie z ich literalnym brzmieniem, bez nadinterpretacji ich wymowy. Ponadto organ prowadząc postępowanie w I instancji dokonał w sposób wnikliwy i wszechstronny analizy materiału dowodowego, wyjaśniając przy tym zasadność argumentów.

Odnosząc się do kwestii niepowołania w uzasadnieniu decyzji art. 207 ust.1 pkt 1 i 2 ufp, organ stwierdził, że uchybienie to miało jedynie charakter formalny i nie wpłynęło na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję z dnia "[...]" strona skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 KPA w zw. z art. 27 § 1 KPA i art. 127 § 3 KPA poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez członków organu kolegialnego wyłączonych z mocy prawa od rozpatrywania sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art.138 §1 pkt 2) KPA w zw. art.107 §1 KPA i art.46 ust. 2a ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej Zarządu Województwa nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art.138 §1 pkt 2) KPA w zw. z art. 105 KPA poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej Zarządu Województwa nr "[...]" z dnia "[...]" i nieumorzenie postępowania, mimo iż argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy były zasadne i zasługiwały na uwzględnienie, gdyż decyzja oceniana w ramach ponownego rozpoznania sprawy naruszała prawo poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym ustaleniu, jakoby środki na finansowanie nagród pieniężnych w ramach konkursu na ,,Pamiątkę z "[...]" nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie ani w Studium wykonalności tj. naruszenie art.80 KPA co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

e) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym ustaleniu , iż między stowarzyszeniem a członkami K. zachodzi stosunek kontroli pośredniej oraz iż między stowarzyszeniem a jego członkami zachodzi stosunek kontroli pośredniej, co w rzeczywistości nie ma miejsca a co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

f) niewłaściwą interpretację §10 ust. 9 umowy o dofinansowanie i wyniku tej niewłaściwej interpretacji, bezpodstawne zastosowanie art.207 ust. 1 pkt 3) ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych co miało wpływ na wynik sprawy;

g) różnice między podstawą prawną, na której oparto decyzję administracyjną nr "[...]" Zarządu Województwa "[...]" z dnia "[...]" a podstawą prawną, jaką rozpatrywano i rozważano przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W związku z powyższym strona wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji administracyjnej nr "[...]" z dnia "[...]" , ewentualnie o:

b) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji administracyjnej tegoż Organu nr "[...]" z "[...]"

c) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych oraz:

d) stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja administracyjna nr "[...]" z dnia "[...]" nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi strona odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniosła m.in., że w składzie organu kolegialnego, który ponownie rozpatrywał sprawę brały udział dwie osoby, które wcześniej brały też udział w wydaniu decyzji z dnia "[...]" Strona powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że członek organu kolegialnego, który brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 i art.127 §3 KPA oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji ( Wyrok NSA z dnia 17.04.2009 r. , sygn. akt II OSK 183/09).

Uzasadniając zarzut nieważności strona wskazała, że zaskarżona decyzja została podpisana w zastępstwie Marszałka Województwa "[...]" przez Wicemarszałka Województwa "[...]" – J. M. S.. W świetle natomiast art. 46 ust.2a ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa jedyną osobą, która może podpisać decyzję administracyjną zarządu województwa jest marszałek województwa. Żaden przepis wskazanej ustawy ustrojowej nie daje marszałkowi województwa prawa do upoważniania kogokolwiek do podpisywania decyzji w zastępstwie marszałka. Zatem fakt, iż decyzje zobowiązującą skarżącego podpisała niewłaściwa osoba implikuje konieczność zakwalifikowania jej jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast ponownie rozpoznając sprawę, Zarząd Województwa powinien decyzję uchylić. Nie czyniąc tego, Zarząd Województwa doprowadził do usankcjonowania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czym sam rażąco naruszył prawo.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art.138 §1 pkt 2) KPA w zw. z art. 105 KPA poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej Zarządu Województwa z dnia "[...]" i nieumorzenie postępowania mimo podstaw ku temu strona podniosła, iż w toku postępowania konsekwentnie podnosiła bezzasadność zarzutów pobrania środków nienależnych. W związku z tym, postępowanie wszczęte z urzędu jako bezprzedmiotowe winno zostać przez organ umorzone (art.1 05 KPA) już na etapie rozpoznawania w pierwszej instancji ,natomiast w wyniku rozpoznania jej ponownie,wydana decyzja winna zostać uchylona a postępowanie umorzone ( art.138 §1 pkt 2) KPA w zw. z art.105 KPA) .

Następnie strona zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych polegające na sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym ustaleniu, jakoby środki na finansowanie nagród pieniężnych w ramach konkursu na "Pamiątkę z [...]" nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie ani w Studium Wykonalności tj. naruszenie art. 80 KPA .W części C -4 wniosku o dofinansowanie, wśród działań promocyjnych wyraźnie wskazano "Komponent C działania promocyjne: 4. promocja zewnętrzna marki (...) ppk.h. konkurs na zaprojektowanie i wyprodukowanie gadżetów jednoznacznie kojarzących się z regionem (...) ". Strona wskazała, że konkurs na pamiątkę z "[...]’ był przewidziany jako przedmiot dofinansowania także w Studium Wykonalności stanowiącym jeden z załączników do wniosku o dofinansowanie projektu za środków

Zatem bezpodstawne było twierdzenie Organu, iż strona nie wskazała we wniosku ani w Studium Wykonalności, iż z przyznanego dofinansowanie pokrywane będą wydatki na konkurs. Strona zarzuciła przy tym nadmierny formalizm oraz błędną interpretację pkt 5.2 ww. Wytycznych, gdyż jej zdaniem, wystarczające do kwalifikowalności wydatku jest to aby był on wskazany we wniosku. W niniejszej zaś sprawie - finansowanie Konkursu na zaprojektowanie i wyprodukowanie gadżetów jednoznacznie kojarzących się z regionem wskazywane było zarówno we wniosku o finansowanie jak i Studium wykonalności stanowiącym załącznik do wniosku.

Strona nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, iż A. dokonując zakupu usług wskazanych w uzasadnieniu decyzji nr "[...]" [str.7-9 uzasadnienia] od podmiotów tam wskazanych [str.3-4 uzasadnienia ] dokonał zakupu usług od podmiotów powiązanych z nim organizacyjnie, czego zabrania § 10 ust. 9 zdanie ostatnie umowy z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie dofinansowania projektu "K.". Strona zaznaczyła, że projektodawca wzorca umowy nie zdefiniował, co należy rozumieć przez kontrolowanie. Dokonując zatem wykładni językowej rozumienia pojęcia kontrolowanie stwierdziła, iż między A. a pojedynczym członkiem tego stowarzyszenia a także miedzy A. i członkiem K. nie zachodzi stosunek kontroli. A. jest kontrolowane przez swój organ w postaci Komisji Rewizyjnej [statut Stowarzyszenia A., art.2 ust. 2 ustawy z dnia 7.04.1989r. Prawo o stowarzyszeniach] a z zewnątrz przez Ministra Sportu i Rekreacji jako organ administracji nadzorujący tę lokalną organizację turystyczną [ art.4 ust.1 ust.2 pkt 2). ustawy z dnia 25.06.1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej ]. K. jako porozumienie podmiotów autonomicznych nie będąc podmiotem prawa a jedynie zbiorem podmiotów związanych porozumieniem o współpracy w ramach K. nie podlega kontrolowaniu w ogóle. K. jest grupą autonomicznych podmiotów i nie ma organów w rozumieniu prawa cywilnego. Rada K. nie ma żadnych uprawnień poza koordynacyjnymi. Rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji, wywodzące istnienie stosunku kontroli pośredniej tak na poziomie członkostwa w stowarzyszeniu jak na poziomie członkostwa w K. są niezrozumiałe i niejasne.

Następnie strona wskazała na niewłaściwą interpretację §10 ust. 9 umowy o dofinansowanie, która doprowadziła do bezpodstawnego zastosowania art.207 ust. 1 pkt 3) ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych. Jej zdaniem, postanowienia §10 ust. 9 umowy zostały zapisane w sposób nasuwający szereg wątpliwości interpretacyjnych. Zapis tego paragrafu był elementem wzorca umowy załączonym i powstałym już na etapie formułowania Regulaminu Konkursu a przez to nienegocjowanym przez beneficjenta. Nie można przy jego interpretacji odwoływać się do art.55 §2 Kodeksu cywilnego, pozwalającego badać zgodny zamiar stron umowy wszędzie tam, gdzie dosłowne brzmienie umowy nastręcza wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem strony, od IZ należałoby wymagać aby we wzorcu umowy a następnie w zawartej wg wzorca umowie umieszczono zapis zabraniający beneficjentowi nabywania usług od członków stowarzyszenia będącego beneficjentem oraz od członków K.. Brak jasnych regulacji nie może być interpretowany na niekorzyść beneficjenta, gdyż taka interpretacja stanowi nadużywanie prawa które nie powinno korzystać z ochrony prawnej (art. 5 KC) . Zdaniem strony, wszystkie z wydatków zakwestionowanych przez organ na podstawie § 10 ust. 9 mieściły się w celach projektu i służyły celom wskazanym we wniosku o dofinansowanie. Powołując się na art. 43 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych strona podniosła, że ustawodawca nie zabronił członkom stowarzyszenia będącego jednocześnie beneficjentem projektu wykonywać usług w ramach projektu.

Końcowo strona podniosła kwestię podstawy prawnej, na jakiej organ zobowiązał stronę do zwrotu części środków w kwocie 77.923, 17 zł plus odsetki. Wskazała, że w decyzji administracyjnej nr "[...]" z "[...]" jako podstawę do jej wydania wskazano art. 207 ust.1 pkt 3) ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych. Z kolei ponownie rozpatrując sprawę na wniosek skarżącego, organ wskazał także na art.207 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (str.5 uzasadnienia decyzji nr "[...]" z "[...]"). W tej części uzasadnienia organ zarzucił A. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ustawy o finansach publicznych. Zarzut ten nie padł natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". Tym samym zmienił przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawę zarzutu postawionego beneficjentowi, co mogło oznaczać,że pierwotna podstawa uznana została przez organ jako wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2014 r. strona skarżąca podtrzymała w pełni dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę strona powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że w przypadku Zarządu Województwa, środek odwoławczy od decyzji nakładającej na beneficjentów obowiązek zwrotu środków powinien być rozpoznany przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że statut województwa stanowi wystarczając podstawę aby Wicemarszałek Województwa uzyskał uprawnienia do podpisania decyzji Zarządu Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wymienionych wyżej przepisów prawa, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako: "u.z.p.p.r.", za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zadania instytucji zarządzającej zostały określone w dalszych przepisach u.z.p.p.r., m.in. w art. 26 ust. 1 tej ustawy, który wymienia w szczególności: określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10), prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15). Przy czym wypełniając te zadania, IZ powinna, stosownie do art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W ocenie Sądu, realizując zadanie określone w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i będąc odpowiedzialną za prawidłową realizację programu operacyjnego stosownie do art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., IZ zaskarżoną decyzją prawidłowo utrzymała w mocy decyzję z dnia "[...]" zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej w sprawie, tj. istnienia przesłanki zwrotu części dofinansowania na realizację projektu, zauważyć należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Jak stanowi ust. 12 ww. przepisu, od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (por. Ludmiła Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, Lex Omega), ale również procedur określonych w Wytycznych IZ RPO (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu. Tym samym zapisy te, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania tych środków. I choć w literaturze krytycznie ocenia się rozwiązanie, według którego "innymi obowiązującymi procedurami" w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. miałyby być regulacje spoza wskazanych w art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa powszechnie obowiązującego (p. Łukasz M.Wyszomirski, "Zwrot środków europejskich przez beneficjenta", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1/2013,), to jednak podkreśla się, że "innymi obowiązującymi procedurami" są również zasady wydatkowania środków publicznych unormowane w art. 44 ust. 3 i ust. 4 u.f.p., tzn. zasada dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (p. W. Miemiec, "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, Finanse komunalne, nr 1/2012). W sytuacji zatem, gdy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz innych aktów ustanowionych przez IZ w ramach realizacji programu operacyjnego uzależniają zastosowanie sankcji uznania wydatków za niekwalifikowalne od stosowania między innymi wytycznych ( strona 2 umowy z dnia 7 marca 2012 r.) to należało przyjąć, że w wyniku naruszenia pkt 5.2 Wytycznych doszło do naruszenia procedur.

Istotne w tym kontekście jest również wskazanie na unormowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, str. 25 z 31.07.2006 r. ze zm.), które nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków w zakresie zarządzania programami operacyjnymi m.in. dotyczących zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości przy realizacji programów operacyjnych (pkt 66 preambuły, art. 58 lit. h), art. 70 ust. 1 lit. b), art. 91 ust. 1 lit. b), art. 92 ust. 1 lit. b), art. 98 – art. 101). Przy czym pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 tego aktu jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Nawiązując zatem do ustanowionych w niniejszej sprawie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków (w tym środków europejskich) przeznaczonych na realizację projektu, w pierwszej kolejności należało odwołać się do postanowień umowy o dofinansowanie z dnia 7 marca 2012 r. Zapisy tej umowy w sposób jednoznaczny wskazują, że w § 4 ust. 3 skarżący, jako beneficjent, zobowiązał się do "realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Projektu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu (...)".

Zgodnie zaś z § 10 ust. 9 umowy, Beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania osobiste, tj. małżonka, rodziców, teściów, zstępnych lub organizacyjne. Dwie lub więcej osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnych są powiązane organizacyjnie, jeżeli jedna z nich bezpośrednio lub pośrednio kontroluje pozostałe.

Analiza przywołanych wyżej zapisów umowy o dofinansowanie wskazuje zatem na zakaz nabywania towarów i usług od powiązanych podmiotów. Jego ustanowienie niewątpliwie służy zagwarantowaniu wydatkowania środków dofinansowania zgodnie z art. 47 u.f.p tj. z zachowaniem zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji. Podejmując zatem zobowiązanie do realizacji projektu, poprzez zapis § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie projektu oraz szczegółowe postanowienia tej umowy, beneficjent zgodził się na respektowanie wyżej wskazanego zakazu. Tym samym zgodził się również na założenie, według którego to na nim spoczywa ciężar wykazania, że przestrzega procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków na realizację projektu, a IZ dokonuje jedynie oceny, czy wykazanie to jest wystarczające.

Z zawartej w dniu "[...]’ umowy wynika, że stroną umowy o dofinansowanie jest Stowarzyszenie A. jako podmiot zarządzający K. ( dalej: k.). Beneficjentem jest podmiot zarządzający k., ale z dofinansowania korzystają członkowie K., co wynika z pkt 12, pkt 14 Schemat B i pkt 18 Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" Regionalnego Programu operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 (www.rpo.warmia.mazury.pl). Z definicji pojęcia K. i podmiotu zarządzającego K. (str. 76 uszczegółowienia) wynika, że podmiot ten ubiega się o wsparcie dla K. oraz że zapewnia wszystkim uczestnikom K. równy dostęp do usług, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych nabytych lub wytworzonych w ramach projektu. Zatem ostatecznym beneficjentem umowy o dofinansowanie zawartej przez pod zarządzający K. są wszyscy jego członkowie, mimo że formalnie nie są stroną tej umowy.

W konsekwencji nie można uznać, że beneficjent - Stowarzyszenie A. działający jako podmiot zarządzający k. nie naruszył powyższego zakazu zawierając umowy z wybranymi 8 członkami K. ( a tym samym członkami stowarzyszenia będącego Beneficjentem). Dokonana przez organ analiza statutu Stowarzyszenia i statutu K. (str. 7 zaskarżonej decyzji) wyraźnie wskazała na powiązania polegające na możliwości kontroli pośredniej, gdyż podmioty te, jako członkowie stowarzyszenia oraz K. biorą udział w podejmowaniu uchwał na walnym zgromadzeniu Stowarzyszenia i na walnym zgromadzeniu K. Dlatego też Sąd nie uwzględnił zarzutów strony skarżącej, która powołując się na literalną wykładnię pojęcia "kontrolowanie" zarzuciła organowi nieuprawnioną wykładnię celowościową tego wyrazu.

Nie wpływa przy tym na rozstrzygnięcie skargi argumenty skarżącego, iż K. nie ma organów w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, gdyż jest grupą autonomicznych podmiotów. W niniejszym stanie faktycznym, beneficjent zlecał świadczenia wymienionych w decyzji usług podmiotom, z którymi miał on powiązania wynikające z członkostwa w Stowarzyszeniu oraz K., co stanowi naruszenie § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Za niedopuszczalne uznać bowiem należy, aby podmiot otrzymujący dofinansowanie ze środków UE, a takim jest pośrednio każdy członek K., był jednocześnie dostawcą tych dóbr. Prawidłowy jest zatem wniosek organu, że takie działanie strony skarżącej jest złamaniem zasady konkurencyjności. Konsekwencją zaś stwierdzonych powiązań było naruszenie procedur określonych w art. 184 ufp. W związku z powyższym organ był zobowiązany do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania.

Na marginesie należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska strony skarżącej stanowiłoby rażące naruszenie istoty dofinansowania projektów klastrowych, gdyż doprowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania części członków K., którzy zawarli umowy na realizację przedmiotowego projektu.

Sąd za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, że środki na finansowanie nagród pieniężnych w ramach konkursu "Pamiątka z [...]" nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie ani w Studium wykonalności.

Zdaniem organu, strona naruszyła warunek zawarty w pkt 5.2 Wytycznych, zgodnie z którym: Wydatek powinien być dokonany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie projektu.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że warunkiem uznania danego wydatku za kwalifikowany w ramach projektu finansowanego z udziałem środków europejskich jest m.in. szczegółowe określenie rodzajów wydatków kwalifikowanych w ramach projektu, maksymalnych kwot wydatków kwalifikowanych w poszczególnych kategoriach kosztów oraz terminy ich dokonania w wniosku o dofinansowanie ( wraz z harmonogramem rzeczowo-finansowym). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził stanowisko organu, że zamieszczony przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie w części C -4 ppkt 4.2 ppkt 4 h) działanie w postaci Konkurs na zaprojektowanie i wyprodukowanie gadżetów jednoznacznie kojarzących się z regionem nie uzasadnia stanowiska organu, że nagrody pieniężne dla laureatów konkursu zawierały się w tej pozycji. Brak zatem precyzyjnego wskazania we wniosku o dofinansowanie, że realizacja projektu obejmuje również nagrody pieniężne dla laureatów konkursu powoduje, że wydatek poniesiony na ten cel nie mógł zostać uznany za kwalifikowany. Przypomnieć także należy, że środki dofinansowania – jakkolwiek przyznawane są w drodze umowy cywilnoprawnej, to mają status środków publicznych ( art. 60 pkt 6 ufp) a w związku z tym, podlegają szczególnemu reżimowi umownemu i ustawowemu. Instytucja Zarządzająca jest z kolei zobligowana do kontroli poszczególnych projektów oraz odzyskania wydatkowanych kwot nieobjętych wnioskiem o dofinansowanie. W konsekwencji, nie można było uznać zarzutu dokonywania przez organ interpretacji Wytycznych w sposób formalny i nadmiernie zawężający.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu zawartego w końcowej części skargi, dotyczącego sprzeczności w podstawach prawnych obu decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" organ wydał na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 9 decyzję administracyjną, w której zobowiązał beneficjenta do zwrotu części środków w kwocie 77923,17 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że ustalony stan faktyczny wypełnił również dyspozycję normy art. 207 ust.1 pkt 1 i 2 ufp. Powyższe "uzupełnienie" podstaw prawnych nie wpływa na wynik sprawy lecz stanowi wyraz ponownego rozpoznania i zastosowania w sprawie przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.24 §1 pkt 5 w zw. z art.27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi była decyzja wydana na podstawie art.207 ust.12 u.f.p.. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowne rozpatrywanie sprawy przez ten sam organ przewidziane jest dla decyzji o zwrocie środków.

W ocenie Sądu w odniesieniu do decyzji wydawanych przez Zarząd Województwa pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy mieć na uwadze, że Zarząd Województwa, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie województwa, ma skład ściśle określony przepisami tej ustawy.

W art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 596) przewidziano możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez dwa organy jednostek samorządu terytorialnego. Jest przy tym zasadą, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Przyjmując taką regułę, nie pominięto unormowań zawartych w odrębnych ustawach, które wyjątkowo mogą czynić organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych zarząd województwa.

Właściwość zarządu województwa do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji, ma miejsce przy podejmowaniu decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach przewidzianych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W razie bowiem stwierdzenia okoliczności ujętych w tym przepisie, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi do zwrotu środków – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych). Jeżeli decyzję pierwszoinstancyjną wydaje instytucja zarządzająca, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 zdanie drugie ustawy o finansach publicznych).

Odnosząc przywołane unormowania do ocenianego przypadku, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organem pełniącym funkcję instytucji zarządzającej - w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - był Zarząd Województwa "[...]". Według bowiem zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju definicji "instytucji zarządzającej", w przypadku regionalnego programu operacyjnego (a z takim mamy do czynienia), odpowiedzialnym za jego przygotowanie i realizację jest zarząd województwa. Od decyzji Zarządu Województwa "[...]" określającej beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu, adresatowi rozstrzygnięcia przysługiwał szczególny środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ (art. 207 ust. 12 zdanie drugie ustawy o finansach publicznych), z czego beneficjent skorzystał.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w wydaniu obu decyzji brały udział m.in.: G. M. B.- Wicestarosta Województwa "[...]" i W. W.- Członek Zarządu Województwa "[...]". Przepis art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Generalna zasada wynikająca z tego przepisu odnosi się jednak tylko wymienionych w nim rodzajów postępowań. Niewątpliwie zaś odzyskiwanie środków poprzez wydawanie decyzji o zwrocie środków oraz nakładanie korekt finansowych nie zostało objęte tym wyłączeniem. Nie oznacza to jednak, że przepisy k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego będą miały zastosowanie w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez IZ na wniosek beneficjenta. Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 598/10 (dostępnym w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), że zastosowanie, w przypadku instytucji zarządzającej, przepisów wyłączeniu organu, który na skutek wyłączenia jego członków stał się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy, prowadziłoby do absurdalnych rezultatów. Zarząd województwa w każdym wypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z ustawowego składu liczebnego zarządu województwa (pięć osób). Nawet, gdyby zarząd podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie musiał ponownie uczestniczyć w wydaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Należy zakładać, że ustawodawca przewidując ponowne rozpatrywanie sprawy przez zarząd województwa uwzględniał zapisy ustawy o samorządzie województwa dotyczące składu osobowego zarządu województwa. Gdyby było inaczej, musiałby już od razu przewidzieć w przepisach tę, niedającą się usunąć przeszkodę, w ponownym rozpoznawaniu sprawy przez zarząd i ustanowić odpowiednie rozwiązanie.

Na znaczenie przy ocenie omawianego zarzuty skargi statusu ustrojowego IZ, jako organu samorządu województwa, zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13 (dostępnym w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał on m.in., że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).

Ponadto mając na uwadze rozwiązania przyjęte w u.z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006 - które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji IZ (w tym zarządu województwa działającego w tej roli) w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie - nie sposób zasadnie założyć, że IZ mogłaby być faktycznie pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada.

Trafna jest przy tym uwaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Powołane z kolei przez stronę skarżącą orzecznictwo WSA i NSA nie wiążą Sądu rozpatrującego niniejszą skargę i nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto powołany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dnia 17.04. 2009 r. , sygn. akt II OSK 183/09 dotyczył odmiennego stanu faktycznego.

W dalszej kolejności, za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty dotyczące art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 §1 kpa i art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Strona skarżąca bezpodstawnie bowiem wywodzi, iż decyzja z dnia "[...]" była nieważna z uwagi na podpisanie jej przez Wicemarszałka Województwa "[...]" – J. M. S. w zastępstwie Marszałka Województwa "[...]", wskazując przy tym na wyłączną kompetencję marszałka województwa w zakresie podpisywania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Należy bowiem podkreślić, że Wicemarszałek będący jednym z członków zarządu podejmujących decyzję złożył podpis "w zastępstwie" Marszałka Województwa, a nie jako jego pełnomocnik. Zgodnie z § 46 ust. 7 Statutu Województwa "[...]" którego treść została uzgodniona z Prezesem Rady Ministrów (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). W razie nieobecności Marszałka zastępuje go upoważniony przez Marszałka Wicemarszałek. Ponadto z § 4 ust. 5 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa "[...]’ z dnia 16 października 2008r. (www.bip.warmia.mazury.pl) wynika, że w przypadku gdy Marszałek nie może pełnić obowiązków służbowych, zastępstwo pełni wskazany przez Marszałka Wicemarszałek. Przekazanie obowiązków następuje w formie pisemnej. W niniejszej sprawie istotnym jest, że w dniu 15 listopada 2013r. doszło do wskazania Wicemarszałka J. S. jako zastępcy Marszałka i przekazania zadań kompetencji Marszałka na czas jego nieobecności w dniach 19 - 21 listopada 2013r. Zatem wydając decyzję Wicemarszałek działał w zastępstwie Marszałka, a nie jako jego pełnomocnik, czy osoba upoważniona do podpisywania decyzji.

W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie są wadliwe, a tym samym nie zachodziły przyczyny umorzenia postępowania na żadnych etapie postępowania administracyjnego

Wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.