Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1005/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 47a ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 5a, ust. 5 i ust. 6, art. 47b ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 roku sprawy ze skargi K. Ś. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącej – K. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z 17 września 2021 r. Burmistrz O., działając na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: p.g.i.k.)

w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie), powiadomił K.Ś. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej budynku znajdującego się na należącej do niej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ew. [...], [...] położone w obrębie B., gm. O., polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego "49G" w miejscowości M., gm. O., na nowy numer "282" w miejscowości B., gm. O.

W uzasadnieniu zawiadomienia Burmistrz O. wskazał, że na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy w dniu wejścia w życie rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Organ powołał się również na § 6 ust. 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo wskazał, że podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.

21 września 2021 r. K.Ś. skierowała do Burmistrza O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że organ w sposób wybiórczy zastosował przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ponieważ o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej zawiadomił tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., tj. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Burmistrz O. podzielił istniejące osiedle. Części nieruchomości zmienił numerację porządkową na B., a części, która również znajduje się w obrębie geodezyjnym B., pozostawił numeracje M. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numeracje porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numeracje niezgodną z obrębem geodezyjnym. Rozstrzygniecie to zdaniem strony ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.

Odwołując się do treści § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia skarżąca podkreśliła, że przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat, co jest prawnie wadliwe. Przepis ten dotyczy pierwszorazowego nadawania numerów nieruchomościom, których właściciele wystąpią ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Niezrozumiałe zatem jest powoływanie się na ten przepis w sytuacji, gdy sam organ w roku 2020 nadał jednej, nowopowstałej posesji numer pozostający w niezgodności z nadawanymi od kilkunastu lat w okolicy i ciągu drogi krajowej nr [...] numerami porządkowymi pod nazwą miejscowości M.

Strona podniosła, że Burmistrz O. podjął działania skutkujące zmianą numeracji porządkowej nieruchomości dla mieszkańców M. na wniosek Sołectwa B. oraz jego mieszkańców, którzy nie są mieszkańcami przedmiotowego terenu ani podmiotami, których skutki zmiany bezpośrednio dotyczą. Podkreśliła również, iż mieszkańcy nieruchomości, którym zmieniono numerację porządkową, nie mieli możliwości zapoznania się z wnioskiem o wyjaśnienie numeracji porządkowych w obrębie B., który do Burmistrza O. wystosowało Sołectwo B. Nie byli poinformowani o podjętych działaniach z urzędu, a tylko ich bezpośrednio zmiany te dotyczą.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 30 września 2021 r. Burmistrz O. podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.

K.Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wyżej wskazaną czynność Burmistrza O., zarzucając jej naruszenie:

- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "49G" położonego w miejscowości M., gm. O. na "282" w miejscowości B., gm. O., pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.;

- § 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej;

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.

W oparciu o postawione zarzuty wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymując argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że czynnością Burmistrza O. dokonano nie tylko zmiany numeracji nieruchomości, ale przede wszystkim zmiany przynależności nieruchomości do miejscowości, tj. z M. na B. Zmiana numeracji porządkowej nieruchomości może być rozważana w przypadku wadliwości ustalonych numerów porządkowych, jednakże nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Powyższa zmiana, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy czynność burmistrza. Przed zmianą numeracji nieruchomości przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji położone są w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość tj. DK nr [...]. Z kolei wieś B., do której po zmianach ma przynależeć jej nieruchomość oddalona jest ponad 1 km. Na mocy zaskarżonej czynności stworzony zostanie odległy od wsi B. przysiółek obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M. Takie rozwiązanie, z niezrozumiałych względów forsowane przez władze Gminy O., jest zupełnie nieuzasadnione i bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców.

W ocenie skarżącej na mocy czynności Burmistrza O. doszło do skomplikowania oraz niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie B. Burmistrz O. podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B. a przynależne dotychczas do miejscowości M. zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B. pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M. Czynność ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji, niesie za to szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów administracyjnych, gospodarczych i społecznych.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że w kwestionowanym zawiadomieniu organ przywołał jako podstawę prawną § 6 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 9 w zw. z art. 12 ust.3 ww. rozporządzenia, które to przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane. Z niezrozumiałych względów przywołano § 6 ust. 4 rozporządzenia. Powyższy przepis nie ma żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które miały nadany numer porządkowy wsi M., a nie jej części. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano, iż nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M.

Zdaniem skarżącej również wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 rozporządzenia został niewłaściwie zastosowany, bowiem użyte w nim pojęcie "nadawanie kolejnych numerów porządkowych" odnosi się do nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do argumentowania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wadliwie wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat.

Poza tym w skardze zwrócono uwagę, że organ administracyjny wybiórczo zastosował także § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem ograniczył się do wskazania tylko pierwszej części przepisu do słów "przenumerowania z urzędu", bez uzupełnienia o alternatywną opcję, ukazaną w dalszej części przepisu: "(...) albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Jest to o tyle istotne, że Burmistrz O. został przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformowany o zamiarach wszczęcia procedury zmiany obrębu geodezyjnego dla osiedla mieszkalnego w ciągu miejscowości M. w obrębie geodezyjnym B., co jest w tych okolicznościach bardziej uzasadnione niż zmiana numeracji i przynależności do miejscowości.

Skarżąca wskazała również na arbitralny charakter czynności i brak rzetelnego, pisemnego uzasadnienia. W ocenie strony niezrozumiałe jest również dzielenie mieszkańców obrębu B., którzy mieli nadany numer w M. na tych, którym dokonano zmiany numeracji na B. i tych, którym pozostawiono numerację porządkową bez zmian, mimo takiej samej sytuacji prawnej i niezgodności obrębu z nazwą miejscowości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym B. zainicjowało pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sołectwo B., działające w imieniu mieszkańców wsi B. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców B., którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z M. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców M., reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w O. i sołtysa M., w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części M. i przyłączeniu do wsi B. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców M. oraz B. wraz z burmistrzem, na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji. Mieszkańcy M. wnosili o pozostawienie numeracji w M. a mieszkańcy B. wnosili o zmianę tej numeracji dla B. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie na tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej Nr [...]), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym B. i zawiadomieniem nr [...] został nadany numer "178a" w miejscowości B. Następnie, pismem z 5 marca 2003 r. ci sami wnioskodawcy złożyli wniosek o nadanie numeru porządkowego w miejscowości M. Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2003 r. dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B. nadano numer porządkowy "49f" w M. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej nr [...] (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem z 7 maja 2012 r. organ przychylił się do prośby wnioskodawcy, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie B. nadać numer porządkowy w miejscowości M. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności burmistrz podjął kroki zmierzające do uporządkowania numeracji i nadał numer porządkowy "290" w miejscowości B. dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "49g" i "49o" w M.

Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. (w przedmiotowym obszarze), jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. W przedmiotowym terenie nadany został już numer porządkowy "290" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. [...] w obrębie B. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżącego są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego B. Po zapoznaniu się z szeregiem nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy nadawaniu numerów porządkowych w problemowym obszarze, tj. nadawaniu nazw i numerów porządkowych nieruchomościom od miejscowości sąsiedniej, organ został zobligowany do podjęcia kroków mających na celu uporządkowanie i zmianę numeracji porządkowej nieruchomości.

Organ podkreślił, że brak jest dowodów świadczących o tym, że nieruchomość skarżącej przynależy do miejscowości M. Położenie działki wskazuje na obręb geodezyjny B., co z kolei powinno ukierunkować organ do nadawania numeru porządkowego właściwego obrębowi geodezyjnemu i miejscowości jemu przynależnej. Organ nie może przy nadawaniu numerów porządkowych podejmować działań nieracjonalnych i działać w sposób nieprzewidywalny. Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu i przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów, konieczna stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działkach o nr ewid. [...], [...] obr. B., gm. O.

Dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Nadawanie numerów porządkowych zgodnie z przynależnością do obrębu tudzież miejscowości przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego i tym samym przewidywalności działania organu, której w tej przedmiotowej sprawie na przestrzeni kilkunastu lat trudno było się dopatrzeć.

Nadanie numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną, której podjęcie nie wymaga sformalizowanego postępowania administracyjnego, a tym samym wszelkich zasad nim rządzących, jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (aczkolwiek w tym przypadku sprawa toczyła się ponad rok i strony posiadały informację o planowanej zmianie numeracji, o czym świadczą załączone dokumenty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).

Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwanej dalej: "p.g.i.k."). Stosownie do art. 47a ust. 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pojęcie "ustalanie numerów porządkowych budynków" obejmuje zarówno te czynności w wyniku których organ po raz pierwszy ustala numer porządkowy, jak i takie sytuacje, w których dochodzi do zmiany ustalonego wcześniej numeru i ponownego ustalenia numeru porządkowego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. I OSK 796/18, LEX nr 2761200). Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki: NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222).

Z art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) wynika, że nadanie, czy też zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów. Aktualizacja numeracji porządkowej powinna zostać poprzedzona wnikliwą oceną, czy zostały spełnione przesłanki do jej przeprowadzenia. Przesłanki materialnoprawne aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany zostały wskazane w § 9 rozporządzenia. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w podstawie zaskarżonej czynności nie odwołał się do żadnej z powyższych przesłanek.

W tym miejscu należy także podkreślić, że pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod tej kontroli. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto znane także stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP, wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyroki WSA w Krakowie z 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776 oraz z16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 752/19, LEX nr 2734986).

Zgodnie z § 9 pkt 6 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany, dokonuje się, jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie.

Zasady ustalenia numerów porządkowych, zarówno na etapie zakładania ewidencji, jak i jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, określa § 4 i 6 rozporządzenia. W omawianym zakresie przyjęto m.in. następujące założenia: dla każdej ulicy albo każdego placu w miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych obejmujące: 1) numer porządkowy; 2) datę nadania numeru porządkowego; 3) kod pocztowy; 4) współrzędne płaskie prostokątne x, y. W miejscowościach o charakterze miasta numery porządkowe są obligatoryjnie przypisane do ulic lub placów (§ 4 ust 3 i 4 rozporządzenia). Z kolei w przypadku miejscowości, w której ulicom i placom nie nadaje się nazw, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całej miejscowości.

Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n. W przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q. Nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane w ust. 2 i znaków specjalnych. Nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości (§ 6 ust. 1-4 rozporządzenia).

W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej (§ 6 ust. 9 rozporządzenia).

Jak wynika z powyższych regulacji stanem pożądanym jest sytuacja, w której w przypadku wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość, numery porządkowe są unikalne czyli nie powtarzają się, zapewniają przestrzenną regularność, a przy tym istnieje jeden ciągły zbiór numerów. W przypadku, gdy istniejący stan w zakresie numeracji porządkowej, nie spełnia tych wymogów, możliwe jest dokonanie aktualizacji numeracji, jednakże pod warunkiem, że dotychczasowa numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Brak spełnienia się tego warunku, uniemożliwia zmianę już ukształtowanej numeracji.

A zatem brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc sytuacja, gdy numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie – utrudniać wykorzystywanie numeracji. W taki sposób bowiem podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgadza się ze stanowiskiem WSA w Lublinie, wyrażonym w wyroku z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610, który podzielił również WSA w Krakowie w wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 752/19, w którym sąd ten wskazał, że: "(...) okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej art. 47b ust. 5 p.g.i.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych".

W kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza O. z dnia 17 września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżącej, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz powołanego rozporządzenia z 21 lipca 2021 roku - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, bezskuteczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został również pogląd, z którym sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej, jako właścicielki nieruchomości na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez Burmistrza kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zwłaszcza tych aspektów, na które zwrócił uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14 (LEX nr 1771610).

Organ nie może w sposób arbitralny i dowolny dokonywać zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. W przypadku dokonania przez właściwy organ administracyjny aktualizacji ewidencji poprzez wprowadzenie zmiany dotychczasowej numeracji porządkowej, zawiadomienie o tej zmianie powinno zawierać uzasadnienie, z którego będzie jednoznacznie wynikać, jakie względy zadecydowały o potrzebie przypisania budynkowi nowego numeru porządkowego. Jak już bowiem powyżej wskazano, jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Podjęte przez organ działanie o charakterze materialno-technicznym wywołuje skutki prawne, wywierając wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej. Przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny wymaga zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw dokonania czynności, co umożliwia ocenę, czy czynność została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Analiza zawiadomienia skierowanego do skarżącej wskazuje, że w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione wymienione powyżej wymogi, co uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli legalności podjętej czynności w jej aspekcie materialnoprawnym. Zawiadomienie zawiera m.in. wskazanie na czym polega aktualizacja danych ewidencyjnych, nieprecyzyjną podstawę prawną czynności, pouczenie o obowiązkach właściciela nieruchomości w zakresie oznaczenia numerem porządkowym i datę sporządzenia pisma. Organ powinien był wskazać konkretną podstawę prawną, na której oparł tę czynność. Z kolei podjęcie czynności w oparciu o konkretny przepis powinno być konsekwencją i wyrazem ustalonego w sprawie stanu faktycznego popartego wskazanymi okolicznościami, faktami i danymi. Tymczasem w sprawie organ jako podstawę zaskarżonej czynności wskazał ogólnikowo art. 47a p.g. i k. oraz § 6 rozporządzenie. W rezultacie organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z powodem podjęcia zaskarżonej czynności oraz z argumentacją leżącą u jej podstaw, a sądowi uniemożliwił ocenę prawidłowości jej dokonania, bowiem w oparciu o tak sformułowaną podstawę prawną nie sposób wywieść okoliczności stanowiących podstawę podjętej czynności. W kontrolowanej czynności nie zostały w żaden sposób przedstawione racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego, a także z jakich powodów w ocenie organu nie było zasadne utrzymanie w tym przypadku dotychczasowej numeracji. Przedstawiony przez organ tok rozumowania powinien być spójny, logiczny i wyczerpujący. Z uzasadnienia winno wynikać, nie tylko na czym polega wadliwość dotychczasowej numeracji (brak ciągłości, przestrzennej regularności i unikalności) ale również na czym polegają utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 pkt 6 rozporządzenia). Ponadto, w przypadku dokonania aktualizacji, powinno zostać wyjaśnione, jakie argumenty przemawiały przeciwko zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy, w szczególności gdy został on ukształtowany w pewnym okresie historycznym oraz czy z kolei ta zmiana nie będzie skutkować utrudnieniem wykorzystywania nowo nadanej numeracji.

Zaznaczyć także należy, że z akt postępowania nie wynika aby przedmiotem postępowania było przenumerowanie punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całego osiedla w trybie § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Końcowo dostrzec wypada, że do podejmowania przez organy administracji czynności, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, nie stosuje się bezpośrednio przepisów k.p.a., bowiem nie wynika to zarówno z postanowień samego kodeksu, ani też z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednak sąd w składzie orzekającym dostrzega, że wskazane skargą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przynajmniej w zakresie zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. formułują uniwersalne normy, którymi organ powinien był się kierować w niniejszej sprawie z uwagi na daleko idące skutki podejmowanej czynności w sferze indywidulanie dotkniętych nią osób. Podkreślić bowiem trzeba, że skarżąca nie była w ogóle poinformowana przez organ o wszczęciu jakichkolwiek działań w sprawie zmiany numeru porządkowego jej nieruchomości, czy też o zakończeniu takiego "postępowania" oraz możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, celem wyrażenia własnego stanowiska, co powinno być jednak standardem w tego rodzaju przypadkach.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że przedstawione przez organ argumenty w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam racje znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności.

Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

bg