Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2619/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 3 par. 1 oraz art. 7,8,77 par. 1 i art. 107 par. 1 k.p.a.; art. 141 par. 4 w zw. z art. 134 par. 1, a także art. 151 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7,8,9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151 w zw. z art. 3 par. 1 oraz art. 7,8,77 par. 1 i art. 107 par. 1 k.p.a.; art. 141 par. 4 w zw. z art. 134 par. 1, a także art. 151 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7,8,9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1 okt 1 w zw. z art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/14 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1309/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) we Włocławku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], Starosta Aleksandrowski ("Starosta") uzgodnił rolny (przy częściowym zawodnieniu) kierunek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "MICHALIN", zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Michalin, gmina Waganiec. Określił również sposób wykonania rekultywacji. Z treści decyzji wynikało, że organ uznał wnioskodawcę za właściciela nieruchomości podlegającej rekultywacji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 4 pkt 18, art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej Uogrl) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec braku odwołania decyzja Starosty stała się ostateczna.

Podaniem z dnia 28 maja 2014 r. I.S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Aleksandrowskiego. Jako podstawę wniosku wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; K.p.a.) tj. rażące naruszenie prawa, wynikające z faktu, że nie była traktowana jako strona postępowania, a jest właścicielem działki, a także art. 156 § 2, art. 157 § 1, art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że o decyzji Starosty dowiedziała się przypadkiem od innych urzędów kilka miesięcy po jej wydaniu tj. w drugiej połowie 2012 r. Po tym fakcie, gdy dowiedziała się o sposobie rekultywacji jej gruntu, prowadziła w tej sprawie korespondencję ze Starostwem Powiatowym w Aleksandrowie Kujawskim.

Wyjaśniła dalej, że poddzierżawca był w tych decyzjach potraktowany jako właściciel działki [...] w Michalinie i sam proponował i uzgadniał ze Starostą sposób wykonania rekultywacji jej działki. Przedsiębiorca sposób rekultywacji ograniczył do wyrównania obszaru wokół wyrobiska, złagodzenia i wyprofilowania skarp bocznych. Zignorował całkowicie § 5 pkt 4 i 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) Gminy Waganiec z dnia 24 sierpnia 2009 r., zgodnie z którym "przed rozpoczęciem eksploatacji należy odłożyć warstwę humusu i zdeponować ją w obszarze poza terenem wyrobiskowym kopalni z przeznaczeniem na przyszłą rekultywację. Zdjętą warstwę humusu należy odłożyć w obszarze bezpiecznym (...)". Zignorował również zapisy istniejące w uproszczonej dokumentacji geologicznej, że "Przed przystąpieniem do eksploatacji należy zdjąć nakład gleby. Z obszaru występowania złoża usunąć należy warstwę gleby o kubaturze 16 494 m³ i składować ją na oddzielną hałdę obok odkrywki celem wykorzystania jej do rekultywacji". Zarzuciła, że ignorowanie jej jako właściciela działki, odnośnie której wydawane były decyzje bez jej uczestnictwa oraz niezgodnie z jej wolą, nie tylko przez poddzierżawcę, ale przede wszystkim przez Starostę, doprowadziło jej działkę do stanu nieużywalności.

W toku postępowania wnioskująca dodatkowo zarzuciła, że decyzje Starosty dotyczące rekultywacji były wydawane z pominięciem niezbędnych uzgodnień i bez opinii rzeczoznawców odnośnie przywrócenia wartości użytkowych i przyrodniczych gruntu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...], SKO we Włocławku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie rekultywacji i kierunku zagospodarowania gruntów.

Analizując sprawę pod kątem naruszenia przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Uogrl) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, organ rozpoznający sprawę ustalił, że ww. decyzja Starosty Aleksandrowskiego, mimo argumentów wskazanych we wniosku, nie kwalifikuje się do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności, w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji I.S. jako jego podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona podniosła, że do okoliczności wskazujących na naruszenie prawa należy nieprawidłowe ustalenie przez Starostę stanu faktycznego posiadania wnioskodawcy, ponieważ organ I instancji wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" na proponowaną rekultywację gruntu, do którego podmiot ten nie miał żadnego tytułu prawnego, gdyż nie był dzierżawcą, ani poddzierżawcą działki nr [...] w miejscowości Michalin, a mimo to Starosta uznał wnioskodawcę jako jedyny podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji i decydujący o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu.

W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja Starosty Aleksandrowskiego została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż błędem jest uznanie Spółki za właściciela działki, a przy wydawaniu decyzji miało miejsce ograniczenie prawa własności oraz przyznanie statusu strony niewłaściwemu podmiotowi tj. Spółce "[...]", która jako beneficjent koncesji miała jedynie obowiązek wykonania rekultywacji, a nie miała prawa decydowania o przedmiotowej działce.

W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca przedstawiła kopie umowy dzierżawy i poddzierżawy przedmiotowej działki.

SKO we Włocławku orzekając ponownie wydało decyzję w dniu [...] września 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Zdaniem Kolegium nie zaistniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania, ponieważ kwestie wadliwych ustaleń faktycznych, podnoszone we wniosku, o ile mogłyby stanowić podstawę odwołania w toku instancji, to nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji.

SKO we Włocławku podzieliło w tym zakresie argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując, że z treści decyzji Starosty wynika, iż powołane opinie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja rozstrzyga kwestie określone w art. 22 ust. 1 pkt 2-3 Uogrl, a mianowicie kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, przy czym potwierdzono, że błędnie uznano wnioskodawcę za właściciela działki nr [...]. Decyzję źródłową wydał właściwy organ, przed jej wydaniem zasięgnięto opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu – opinia ta wyrażona w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. była pozytywna. Pozytywnie zaopiniował także kierunek rolny (przy częściowym zawodnieniu) rekultywacji gruntu Wójt Gminy Waganiec. Opinie te zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu źródłowej decyzji.

W skardze do WSA w Bydgoszczy I.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO we Włocławku, zarzucając naruszenie:

̶ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji przy braku udziału skarżącej w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa,

̶ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że pominięcie słusznego interesu skarżącej polegające na wydaniu decyzji dot. należącego do niej gruntu bez jej udziału nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że decyzja Starosty dotyczy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a wydanie decyzji bez uwzględnienia jej stanowiska i bez informowania jej o tym fakcie, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto zdaniem skarżącej, nie można uznać za akceptowalne postępowania organów polegającego na wydawaniu decyzji dotyczących obywateli bez umożliwienia im zajęcia stanowiska w sprawie. Z tych samych względów w ocenie skarżącej należy również uznać, że decyzja Starosty narusza przepis art. 7 K.p.a., gdyż organ przy wydawaniu decyzji powinien kierować się nie tylko treścią wniosku, ale również brać pod uwagę interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Bydgoszczy stwierdził, że SKO we Włocławku, rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności, zasadnie przeanalizowało sprawę pod kątem braku wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyło się ich braku. Sąd wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego, przywołano w tym miejscu także sposób rozumienia pojęcia "rażącego" naruszenia przepisów prawa. Nie wystarczy stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem należy wykazać, iż decyzja jest dotknięta tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zarzuty skarżącej ewentualnie mogłyby odnieść skutek w zwyczajnym toku postępowania, skoro koncentrują się wokół pominięcia udziału skarżącej w postępowaniu jako jego strony. W tym zakresie żądanie I.S. można byłoby rozpoznawać w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest także przesłanek, aby uznać, że decyzja Starosty została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, skoro w myśl art. 20 Uogrl podmiotem zobowiązanym do rekultywacji jest ten podmiot, który spowodował albo ograniczył wartość użytkową gruntów. Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – I.S. zaskarżyła w całości ww. orzeczenie, opierając ją na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), tj. naruszeniu przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

• przepisów postępowania:

1. art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy oraz dokonały właściwej ich oceny, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowego,

2. art. 151 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji "wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nie dokonał ich właściwej oceny", co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego;

• przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

3. art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm., Uogrl) w zw. z art. 28 ust. 5 tego aktu prawnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w decyzji w sprawie kierunków rekultywacji nie zachodziła konieczność określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalonego na podstawie na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 Uogrl.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji miał nie zachować standardów kontroli administracji publicznej, gdy idzie o prawidłowe uzasadnienie wyroku, nie podjęto próby oceny czy przepisy, na które powoływało się Kolegium (art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 Uogrl) zostały prawidłowo zastosowane. Odmowa stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji miała być co najmniej przedwczesna.

W motywach skardze kasacyjnej wywodzono, iż nie wiadomo czy wyznaczony kierunek rekultywacji pozostawał w zgodzie z wydaną decyzją środowiskową, koncesją na wydobycie, czy opracowaną dokumentacją geologiczną. Brak wyjaśnienia tych zagadnień świadczyć ma o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co dowodzi także naruszenia art. 151 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8, 9 i 10 K.p.a. Co prawda we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona powoływała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jednak z jej uzasadnienia wynikało, iż miała na myśli przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co jak wynika z uzasadnienia decyzji dla Kolegium było oczywiste. Organ ten nie poinformował jednak wnioskodawczyni o występujących trybach weryfikacji decyzji ostatecznych, a na koniec wiedzę tę wykorzystał przeciwko niej wskazując, że przesłanka na którą się powołuje może być oceniana w innym trybie.

Doszło także do naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 Uogrl, z którego wynikać ma, że obligatoryjnym elementem decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania jest określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 cyt. ustawy. Wywody sądu pierwszej instancji i Kolegium, że w źródłowej decyzji ograniczono się tylko do kierunku rekultywacji nie ma mieć umocowania w obowiązujących przepisach. Dalej wskazano, że brak w decyzji rozstrzygnięcia dot. określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów stanowi oczywiste naruszenie przytoczonego rozwiązania, które w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być uznane za rażące, gdyż bez takiego opracowania nie wiadomo jakie zabiegi rekultywacyjne w konkretnym przypadku są konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja SKO we Włocławku utrzymująca w mocy decyzję własną Kolegium wydaną w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego w przedmiocie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 K.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej, po przesądzeniu, że został on złożony przez podmiot legitymowany, przechodzi do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego powinno nastąpić badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jest zatem odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym, w toku którego dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty. Organ, przed którym uruchomiony został tryb nadzwyczajny orzeka bowiem jako organ kasacyjny. Tym samym w podjętej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o kwestiach dotyczących meritum sprawy (szerzej zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 651-652, i powołane tam orzecznictwo). Tryb nadzwyczajny nie może być zatem traktowany jako instrument prowadzący do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej co jej istoty.

B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione przez skarżącą w ramach podstaw kasacyjnych nie podważają w sposób skuteczny dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie. Argumentacja powołanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, a także art. 151 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, dotyczyła przede wszystkim błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz dokonania ich niewłaściwej oceny.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

D. Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy nie naruszył także przepisu art. 3 § 1 Ppsa, którego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Doszłoby do naruszenia cyt. przepisu, gdyby sąd wojewódzki nie zastosował "środka określonego w ustawie", a tak przecież nie było.

E. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zdaje się sprowadzać powyższy zarzut kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby WSA w Bydgoszczy miał nie wyjaśnić motywów wydanego przez siebie wyroku. Dodać wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

F. Zdaniem Sądu prawidłowo sąd wojewódzki nie dopatrzył się w działaniu orzekających w sprawie organów naruszeń przepisów procesowych odnośnie obowiązku wyjaśnienia sprawy. Z przywołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów wynika, że do obowiązków organów administracji publicznej w toku postępowania organy administracji publicznej, oprócz stania na straży praworządności, należy z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało więc ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, a więc czy źródłowa decyzja z dnia 15 listopada 2011 r. Starosty Aleksandrowskiego została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, opartym na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżąca powoływała się wyłącznie na przesłankę "rażącego naruszenia prawa", a jej spełnienie – przy wydawaniu decyzji Starosty z dnia 15 listopada 2011 r. – upatrywała poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Starostwo Powiatowe stanu faktycznego posiadania wnioskodawcy. W argumentacji tej podnoszono, że organ I instancji wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" na proponowaną rekultywację gruntu, do którego podmiot ten nie miał żadnego tytułu prawnego, gdyż nie był dzierżawcą, ani poddzierżawcą działki nr [...] w miejscowości Michalin, a mimo to organ ten uznał wnioskodawcę jako jedyny podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji i decydujący o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza tym skarżąca wskazała jeszcze na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że istnienie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. było objęte oceną organu administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co jak trafnie zauważyło Kolegium wynika z uzasadnienia tej decyzji. W efekcie tej oceny doszło do podjęcia rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Za sądem pierwszej instancji, stwierdzić należy, że Kolegium słusznie uznało, iż decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie zaistniała bowiem jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu Dokonana przez organ ocena tej decyzji pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności była zatem prawidłowa. Tym samym również i decyzji SKO we Włocławku z dnia [...] września 2014 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonana przez sąd wojewódzki ocena stanu prawnego ustalonego przez organy jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wydanie decyzji z pominięciem jednej ze stron nie jest przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności; jest to podstawa do wznowienia postępowania, a więc do wszczęcia odrębnego (od trybu stwierdzenia nieważności) trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym zasadnie przyjęło SKO we Włocławku odmawiając z tej przyczyny stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki wskazywanej przez skarżącą byłoby rażącym naruszeniem prawa przez Kolegium.

H. Powoływane natomiast w skardze kasacyjnej skarżącej twierdzenia, że z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynikało, iż miała ona na myśli przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. są bezzasadne, nie dowodzą one także w żadnym razie trafności zarzutów dopuszczenia się przez Kolegium naruszenia zasad ogólnych K.p.a. wskazanych w art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy zobowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek art. 9 K.p.a.). Wskazać należy bowiem, że we wniosku strony z dnia 28 maja 2014 r. skarżąca wnosiła o "unieważnienie" decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. co już samo przez się przesądza o faktycznym zamiarze osoby wnoszącej pismo. Także wyjaśnienia skarżącej zawarte we wniosku, jak i jego podstawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie pozostawiają żadnych wątpliwości co było przedmiotem wniosku. Na marginesie wskazać należy, że organ administracyjny nie ma obowiązku domyślania się, czy też poszukiwania innych intencji strony, niż to wynika z treści i podstawy prawnej pisma, jeśli jest ono sformułowane w sposób jednoznaczny.

W takiej sytuacji jedyną dopuszczalną drogą do usunięcia uchybień, które mogły stać się podstawą wydania wadliwej decyzji było żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym. Niewyczerpanie tego trybu nie daje podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym podmiot ten nie uczestniczył, mimo że mógł mieć do tego prawo. Nawet niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem wyłącznie podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją umożliwiającą eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40). Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 157/11, LEX nr 1120605).

Rzeczywisty stan sprawy, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wypełnia przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Przesłanki te nie dają podstaw do stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 K.p.a. Wyliczenie to jest zamknięte i nie daje podstaw do rozszerzania na inne rodzaje naruszenia przepisów prawa.

Z wyżej wymienionych względów można wywnioskować, że omówione wcześniej zarzuty strony podnoszone w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w gruncie rzeczy opierały się na przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. skoro pominięcie słusznego interesu skarżącej miałoby się przejawiać wydaniem decyzji dotyczącej skarżącej (a dokładniej jej praw do nieruchomości) bez jej udziału.

I. Zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odnoszący się do jednej z przesłanek zawieszenia tzw. obligatoryjnego postępowania administracyjnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 Ppsa nie uzasadniono, przeto Sąd nie jest uprawniony do spekulacji na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez orzekające Kolegium, a które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez sąd wojewódzki, skoro skargę oddalono. Zarzut powyższy wymyka się ocenie Sądu. Z tych samych względów chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. określający składniki decyzji administracyjnej.

J. Przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni, dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 Uogrl w zw. z art. 28 ust. 5 tego aktu prawnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w decyzji w sprawie kierunków rekultywacji nie zachodziła konieczność określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalonego na podstawie na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 Uogrl. W wyroku II SA/Bd 1309/14 sąd wojewódzki nie dokonywał wykładni cyt. przepisów, ograniczając się w istocie do akceptacji stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, wedle którego decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Jedynym przepisem z Uogrl, który stanowił przedmiot wypowiedzi sądu wojewódzkiego w kwestionowanym wyroku był przepis art. 20 ust. 1 Uogrl (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 1309/14). Tym samym sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, błędnej wykładni przepisu art. Art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 Uogrl.

Wskazać należy, że Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wypowiadało się, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 Uogrl, gdyż w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. ograniczono się do określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów oraz osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów. Wskazano też, że przepisy prawa materialnego nie obligują organu do uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy w omawianym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje powyższy pogląd, albowiem wynika on wprost z literalnej wykładni art. 22 ust. 1 Uogrl. Z art. 22 ust. 1 Uogril w żaden sposób nie wynika, aby decyzje w sprawach tam określonych miały uwzględniać wszystkie (naraz) kwestie tam uregulowane, ustawodawca użył w cyt. przepisie wyrażenia "decyzje w sprawach", co wskazuje, że poszczególne kwestie ujęte przepisem art. 22 ust. 1 Uogrl mogą być przedmiotem rozstrzygnięć odrębnych decyzji administracyjnych.

W odniesieniu zaś do w/w opinii zauważyć należy, że obowiązek ich sporządzenia został skorelowany jedynie z pkt 1 art. 22 ust. 1 Uogrl i nie może być, w ocenie NSA, rozciągany na decyzje podjęte w sprawach odrębnych dotyczących rekultywacji i zagospodarowania. Z tych wszystkich względów zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.

K. Tym samym jako nieskuteczny musi być uznany zarzut naruszenia przepisu art. 151 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak oceny przez sąd pierwszej instancji "czy przepisy prawa materialnego, na które powoływało się Kolegium (art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 5 Uogrl) zostały prawidłowo zastosowane". Wypadnie przypomnieć, że podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w postaci "niewłaściwego zastosowania" (art. 174 pkt 1 Ppsa) nie użyto w przedmiotowej sprawie. Kolegium zaś nie tyle stosowało przywołane przepisy Uogrl, ile wywodziło, że art. 20 ust. 1 pkt 1 Uogrl nie stanowił podstawy wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Aleksandrowskiego.

L. Trafnie w skardze kasacyjnej przywołano tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 514/11, LEX nr 1216741. odnośnie obowiązków organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyroku tym stwierdzono, że "w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności". Nadto wywiedziono, że "Nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana". Podzielając to stanowisko przyjdzie uznać, iż prawidłowo zatem uznał sąd pierwszej instancji, że SKO we Włocławku rozpoznając sprawę w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, zasadnie przeanalizowało sprawę pod kątem braku wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyło się ich braku. Niesporne jest, że źródłowa decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 5 ust. 1 Uogrl), poprzedzona została opiniami odpowiednich organów współdziałających (art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 Uogrl), skierowano ją do podmiotu mogącego być adresatem decyzji wydawanej w sprawie rekultywacji gruntów. Tym samym sąd wojewódzki słusznie uznał, że nie sposób dopatrzeć się w źródłowej decyzji wady ciężkiej z art. 156 § 1 K.p.a.

M. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.