Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 650/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") po rozpatrzeniu na wniosek A. L. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art.60 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz.647), dalej "ustawy planistycznej", art.23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz.1220 ze zm.) oraz art.106 k.p.a. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb S., gmina D. (dalej odpowiednio "planowana inwestycja", "teren inwestycji"), objętej stosownym projektem decyzji, przedłożonym RDOŚ przez Wójta Gminy D. (dalej "Wójta") przy wniosku o uzgodnienie, zawartym w piśmie z dnia 16 grudnia 2012 r.

Przesłanką odmowy uzgodnienia przez RDOŚ przedłożonego projektu decyzji była sprzeczność postanowień przedłożonego projektu z zakazem ustanowionym w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), dalej "rozporządzenia Wojewody" albo "rozporządzenia". RDOŚ stwierdził ponadto, że projekt decyzji nie gwarantuje zgodności przedsięwzięcia z zapisami §4 ust.1 pkt 3,5, 6 i 7 rozporządzenia.

2. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła do GDOŚ o stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody oraz art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie skarżącej ustanowiony w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej został wadliwie zinterpretowany przez RDOŚ jako obejmujący również zakaz lokalizowania obiektów w pobliżu urządzeń wodnych kształtujących zasoby wodne i nie posiadających ustalonej linii brzegowej. W następstwie powyższego wadliwie uznał RDOŚ, że przeszkodą do realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji jest położenie terenu inwestycji w pasie 100 metrów od zbiornika powstałego w wyniku zatamowania wody w rowie melioracyjnym nr [...], spowodowanego wybudowaniem przez bobry tamy w latach 2001 – 2002 (wzmocnionej w okresie późniejszym workami z piaskiem). Przedmiotowy zbiornik wodny, powstały na rowie melioracyjnym (a nie na wodzie płynącej – vide art.5 ust.3 pkt 1 lit.A Prawa wodnego) jest zatem stawem – urządzeniem wodnym. Urządzenie to nie ma linii brzegowej, o której mowa w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia, a wyłącznie linię zasięgu wody powierzchniowej. W świetle powyższych okoliczności zakaz ustanowiony w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. GDOŚ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie RDOŚ wskazał, że zasadnicza część wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora opierała się na odmiennej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Przedstawiona przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności odmienna ocena możliwości zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, stanowi interpretację przepisu, która w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nie może być weryfikowana. Zakres przedmiotowy zakazu w zakresie odnoszącym się do "innych zbiorników wodnych" sformułowany jest w taki sposób, że jego zastosowanie w konkretnej sprawie wymaga analizy stanu faktycznego w sprawie i oceny, czy dany obiekt mieści się w pojęciu objętym normą prawną. Wobec powyższego rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter ocenny i nie jest badane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie, gdy rozstrzygnięcie organu (decyzja lub postanowienia) spełnia jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

4. Skarżąca wniosła do GDOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo podnosząc, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wydane z przekroczeniem 21 – dniowego terminu, przewidzianego w art.53 ust.5c ustawy planistycznej.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał zażalenie skarżącej na postanowienie GDOŚ z dnia [...] maja 2014 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Podtrzymać należy stanowisko, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest obciążone żadną kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.

2. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii wydania postanowienia RDOŚ z przekroczeniem art.53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy planistycznej stwierdzić należy, że orzecznictwo sądowe wypowiadające się na temat dopuszczalności stwierdzenia z tej przyczyny nieważności postanowienia organu I instancji, wydanego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, nie jest jednolite. Nie może być zatem mowy o zaistnieniu w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa.

2.1. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe.

2.2. W wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1725/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy (21 dni) jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W wyroku wskazano, iż "nawet przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy bardziej liberalnej wykładni rozpatrywanego przepisu, tj. wykładni nie wykluczającej dopuszczalności zawieszenia biegu przedmiotowego terminu w okresie pomiędzy dokonaniem przez organ uzgadniający wezwania organu głównego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o uzgodnienie projektu, a wykonaniem tego wezwania przez organ główny w terminie wskazanym w wezwaniu". W przedmiotowej sprawie koniecznym było przeprowadzenie oględzin terenu, a brak wiedzy o stanie "na gruncie" mógł spowodować wydanie rozstrzygnięcia naruszającego prawo.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/10, uznał, iż upływ terminu określonego w art. 53 ust 5c ustawy nie powoduje utraty kompetencji organu nadzorującego. Sąd uznał również, że "w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył powoływanych w skardze przepisów art. 53 ust 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust 1a ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Niespornym jest, że w świetle powołanych przepisów decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, a niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Niespornym jest, że w niniejszej sprawie organ ochrony środowiska z naruszeniem terminu 21 dni wydał postanowienie z dnia (...) odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Wprawdzie Sąd podziela argumentację organu, że upływ terminu określonego w art. 53 ust 5c ustawy nie powoduje utraty kompetencji organu nadzorującego, dla wydania decyzji uzgadniającej lub odmawiającej uzgodnienia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jednakże ta okoliczność nie miała ostatecznie wpływu na wynik sprawy (...)" (podobnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt Il SA/Bk 345/07).

2.4. Należy także wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/13 uchylił postanowienia organów I i II instancji z powodu przekroczenia omawianego terminu, wskazując, iż "z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, a rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust 5c w związku z art. 60 ust 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia obu zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Niemniej Sąd nie wskazał na rażące naruszenie przepisów i nie stwierdził nieważności przedmiotowych postanowień.

3. Zasadnie odmówił RDOŚ uzgodnienia realizacji inwestycji ze względu na naruszenie zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stanowisko RDOŚ jest w tym zakresie prawidłowe, nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję w stanie faktycznym na dzień orzekania przez RDOŚ znajdowała się w pasie 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się m. in. na działkach [...], [...] i [...] jak również w pasie 100 m od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...]. Powyższe potwierdzają materiały zgromadzone w sprawie, w tym protokół z oględzin wraz dokumentacją fotograficzną oraz mapy zamieszczone na stronie internetowej www.geoportaI.gov.pl. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od ww. zakazu, co RDOŚ wykazał w swoim postanowieniu.

4. Stosownie do powyższego, brak jest przesłanek do uznania, iż postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowienie to nie jest także obarczone pozostałymi wadami nieważnościowymi, a zatem należało orzec jak w sentencji.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art.11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, pominięcie milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych faktów dla sprawy,

- art.107 k.p.a. poprzez sporządzenie niewyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia,

- art.7 w zw. z art. 77 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu strony,

- art.80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nie wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla załatwienia sprawy okoliczności.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

- art.53 ust.5c ustawy planistycznej przez przekroczenie w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska 21 dniowego termin na wyrażenie swojego stanowiska .

- §4 ust.1 pkt.8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez błędne jego przyjęcie i stwierdzenie, że dane zalanie w wyniku zatamowania wody w rowie melioracyjnym i oczko wodne (wodopój) są innymi zbiornikami wodnym oraz, iż występuje zakaz budowania w pasie 100 metrów od zalania i oczka wodnego.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1. GDOŚ wadliwie nie stwierdził nieważności postanowienia RDOŚ pomimo przekroczenia ustawowego terminu na dokonanie uzgodnienia, wynoszącego 21 dni (termin przekroczono o 50 dni).

2. Odmawiając uzgodnienia planowanej inwestycji, RDOŚ powołał się na § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], który wprowadza w obszarze chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie uwzględniono, że wskazane przez organ zbiorniki wodne są to sztucznie obiekty powstałe w wyniku działania człowieka w krótkim okresie czasu, wybudowane z naruszeniem prawa i powyższy zakaz nie powinien ich dotyczyć w związku z § 4 ust.1 pkt.8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].

Orzecznictwo sądowe jednoznacznie stwierdza, iż organ administracyjny jest zobligowany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy dane miejsce można zaklasyfikować jako zbiornik wodny . Decydują tutaj m.in.: jego naturalny charakter oraz styczność z wodami podziemnymi (III SA/Po 500/06 - wyrok WSA Poznań z dnia 28-03-2007). Żadna z tych cech nie występuje w badanej sprawie. W takim przypadku należy postawić zarzut, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. naruszenie art.7 k.p.a w zw. z art. 77. Organ miał możliwość zebrania szerokiego materiału dowodowego a w razie wątpliwości skorzystać z instytucji przesłuchania stron jako formy uzupełnienia zgromadzonych środków, ewentualnie zlecić sporządzenie stosownej opinii biegłemu.

V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie GDOŚ, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r., wydane zostały z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na wadliwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażającym się w odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, w której postanowienie RDOŚ wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art.158 § 2 k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania obu wskazanych wyżej postanowień z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie art.156 i nast. k.p.a. i zakończonego zaskarżonym do Sądu postanowieniem GDOŚ było rozstrzygnięcie, czy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. jest dotknięte którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

2. W toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła konsekwentnie, że postanowienie RDOŚ obciążone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) z uwagi na wydanie tego postanowienia z naruszeniem:

1) art.53 ust.5c ustawy planistycznej (poprzez wydanie tego postanowienia po upływie przewidzianego tam 21 – dniowego terminu, z czym łączyłoby się zignorowanie przez organ uzgadniający wskazanego przez ustawodawcę, a działającego ex lege skutku zwłoki w postaci pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji),

2) §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody oraz art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwie przyjęcie, że planowana inwestycja byłaby sprzeczna z zakazem sformułowanym w przywołanym przepisie rozporządzenia, ewentualnie że postępowanie wyjaśniające na okoliczność tej kwestii zostało rażąco wadliwie przeprowadzone.

3. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (co należy odnieść również do postanowień) stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (odpowiednio do postanowień), ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

4. Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji (postanowienia), a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia). Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją (postanowieniem), a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

5. W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej (postanowieniu), polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

6. W myśl art.53 ust.5 ustawy planistycznej uzgodnienia dokonuje się w trybie art.106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5c, również obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez RDOŚ, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Podkreślenia wymaga, że literalna wykładnia przywołanego wyżej przepisu, zredagowanego w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać uzasadnionych wątpliwości co do tego, że zamiarem ustawodawcy było wyegzekwowanie odpowiedniej sprawności postępowania przed organem uzgadniającym poprzez zobowiązanie tego organu do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu w ściśle określonym, nieprzekraczalnym terminie (21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy). Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy tego rodzaju rozwiązanie legislacyjne umożliwia organom uzgadniającym dochowanie w każdym przypadku, w sposób realny, należytej staranności i wnikliwości w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy (wziąwszy pod uwagę sprawy wymagające pogłębionego postępowania wyjaśniającego, wykraczającego poza przeprowadzenie dowodu z dokumentów, obejmującego w szczególności przeprowadzenie oględzin), stwierdzić należy że wynikający z treści przepisu prymat szybkości postępowania oraz materialnoprawne następstwa nieterminowego działania organu są ewidentne. Wskazana wyżej konstrukcja przepisu prowadzi zatem nieuchronnie do wniosku, że przewidziany przez ustawodawcę termin 21 dni na wyrażenie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji jest terminem prawa materialnego, a uchybienie temu terminowi powoduje w sposób automatyczny tzw. "milczące uzgodnienie", równoważne w skutkach z dokonaniem przez organ pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu. Tym samym wraz z bezskutecznym upływem wskazanego w ustawie terminu organ traci umocowanie do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie uzgodnienia.

W świetle powyższych uwarunkowań prawnych proste zestawienie daty otrzymania przez RDOŚ do uzgodnienia sporządzonego przez Wójta projektu decyzji o warunkach zabudowy ([...] października 2012 r.) z datą wydania przez RDOŚ stosownego postanowienia ([...] stycznia 2013 r.) musi prowadzić do oczywistego wniosku, że do znacznego przekroczenia 21 – dniowego terminu, o którym mowa w art.53 ust.5c ustawy planistycznej doszło (termin ten upłynął z dniem [...] listopada 2012 r.). Niezależnie od faktu, że jak wynika z akt sprawy organ nie pozostawał w tym czasie bezczynny, prowadząc szerokie postępowanie wyjaśniające, stwierdzić należy że postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. rażąco narusza art.53 ust.5c ustawy planistycznej, albowiem orzeczono nim w przedmiocie uzgodnienia projektu (odmownie) w sytuacji, w której kwestia uzgodnienia projektu została już rozstrzygnięta z mocy prawa wcześniej, tj. wraz z upływem terminu, o którym mowa w art.53 ust.5c ustawy planistycznej. Stosownie do uwag poczynionych wcześniej uznać należy, że wraz z upływem wspomnianego terminu umocowanie RDOŚ do orzekania w sprawie co do meritum ustało.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. jest obciążone rażącym naruszeniem prawa, a zatem kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z racji tego, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a., stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, uznać należy, wbrew ocenie GDOŚ, że przesłanki niezbędne do stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpiły.

7. Stwierdzenie tego rodzaju wadliwości postanowienia RDOŚ, skutkującej koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego, czyni w zasadzie bezprzedmiotowym rozpatrywanie innego rodzaju wadliwości postanowienia RDOŚ. Powyższe należałoby odnieść w szczególności do podnoszonego przez skarżącą rażącego naruszenia przez to postanowienia §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody oraz art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwie przyjęcie, że planowana inwestycja byłaby sprzeczna z zakazem sformułowanym w przywołanym przepisie rozporządzenia, ewentualnie że postępowanie wyjaśniające na okoliczność tej kwestii zostało rażąco wadliwie przeprowadzone.

Dokonawszy jednakże oceny niniejszej sprawy również i w tym zakresie, Sąd stwierdza, że stanowiska skargi podzielić nie można. Analiza postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającego uzgodnienia przedłożonego przez Wójta projektu decyzji w szczególności w związku z potencjalnym naruszeniem przez planowaną inwestycję zakazu sformułowanego w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że ocena ta została sformułowana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, czy też materialnego, które należałoby zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. RDOŚ uznał bowiem, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję znajduje się w pasie 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się m. in. na działkach [...], [...] i [...] jak również w pasie 100 m od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...]. Ustalenia w tym zakresie organ oparł na materiałach zgromadzonych w sprawie, w tym na protokole z oględzin wraz dokumentacją fotograficzną oraz mapach zamieszczonych na stronie internetowej www.geoportaI.gov.pl. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od ww. zakazu, przewidziane w rozporządzeniu.

Na etapie postępowania nadzorczego skarżąca podjęła obszerną, szczegółową polemikę z ustaleniami i ocenami RDOŚ, podważając prawidłowość uznania przez ten organ za zbiorniki wodne w rozumieniu §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody (których istnienie wymusza konieczność respektowania stosowanej strefy ochronnej) wskazanych w uzasadnieniu RDOŚ form zagospodarowania terenu, znajdujących się na działkach posadowionych w pobliżu terenu inwestycji. Z racji tego, że stanowisko RDOŚ zostało oparte na wnikliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, jak też szczegółowo i przekonująco uzasadnione, uznać należy, że argumentacja skarżącej nie daje podstaw do uznania, że wskazany wyżej zakres sprawy został rozstrzygnięty przez RDOŚ z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jest wyłącznie eliminacja najdalej idących i jednocześnie ewidentnych naruszeń prawa, wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tj. jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego w postępowaniu zwyczajnym w celu ewentualnego zweryfikowania prawidłowości zajętego tam stanowiska. Właściwym trybem do dokonywania tego rodzaju weryfikacji jest poddanie w stosownym czasie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwyczajnym kontroli instancyjnej (poprzez złożenie zażalenia do organu wyższej instancji) a następnie sądowej (poprzez zaskarżenie do sądu administracyjnego orzeczenie organu II instancji). Celem postępowania nadzorczego nie może być rekompensowanie stronie zaniechania podjęcia takich działań.

8. Z powyższych względów Sąd uchylił obie wskazane wyżej postanowienia GDOŚ. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., uwzględniając oceny prawne, sformułowane powyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.