Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2816/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 157/13 w sprawie ze skargi K. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza solidarnie od K. F. i G. F. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 157/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi K. F. i G. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonania do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek M. i M. G., M. G. oraz K. i R. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB), dnia 4 kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej legalności ustawienia zbiornika na paliwo, zrealizowanego parkingu i sprawdzenia zgodności z przepisami ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej w Poraju, stanowiącej własność obecnie skarżących K. i G. F. (dalej skarżący) i zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego na dzień 19 kwietnia 2012 r.

W trakcie oględzin stwierdzono, że ogrodzenie działki nr [...] składa się z prefabrykowanych elementów betonowych. Odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni wynosi około 3,15 m - 3,46 m. Na wykonanie ogrodzenia od strony drogi nie przedłożono zgłoszenia. W odległości około 2,50 m od ogrodzenia usytuowanego od strony drogi mieści się na kostce brukowej przenośne urządzenie na olej napędowy o pojemności 5000 l; długości 2,8 m, szerokości 2,25 m i wysokości 2,34 m. Urządzenie jest użytkowane. Na jego posadowienie nie przedłożono decyzji o pozwoleniu na budowę. Uczestniczący w oględzinach G. F. oświadczył, że zbiornik przenośny na olej napędowy został ustawiony w listopadzie 2011 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. "nr 207, poz. 2016" [winno być "z 2010 r. nr 243, poz. 1623"] ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane), nakazał skarżącym rozbiórkę zbiornika bezciśnieniowego, dwuścianowego, naziemnego, przeznaczonego do magazynowania materiałów ciekłych zapalnych, w tym oleju napędowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Poraju, niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący podnosząc, że w ich ocenie plastikowa beczka na paliwo zasilająca pojazdy będące ich własnością nie stanowi kontenerowej stacji paliw.

Postanowieniem z [...] października 2012 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej Wojewódzki Inspektor, WINB bądź organ odwoławczy) zlecił Powiatowemu Inspektorowi uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie: uzyskania i przedłożenia zgłoszenia z dnia 9 lutego 2012 r. instalacji do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, o którym mowa w protokole oględzin [z 19 kwietnia 2012 r.].

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia legalności ustawienia przenośnego zbiornika na olej napędowy o pojemności 5 m3 typu Fuelmaster, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Poraju, stanowiącej własność skarżących.

Obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 pb). WINB przytoczył treść definicji budowli (art. 3 pkt 3 pb) i wskazał, że na gruncie ustawy nie zdefiniowano pojęcia przenośnego urządzenia służącego do dystrybucji paliwa. Zgodnie z terminologią przyjętą w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.), zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania paliw umieszczone naziemnie, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie, określone są jako stacje kontenerowe. Owe obiekty kontenerowe zaliczane są do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 pb. Uznając tymczasowe obiekty budowlane jako odmianę obiektów budowlanych, a także uwzględniając przywołaną definicję budowli, WINB stwierdził, że kontenerowe stacje paliw są obiektami budowlanymi.

Przyjmując takie założenie WINB w dalszej kolejności, powołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że posadowienie zbiornika w danym miejscu można uznać za budowę w znaczeniu wykonania obiektu budowlanego w świetle art. 3 pkt 6 pb. Samo usytuowanie obiektu budowlanego we wskazanym miejscu jest w istocie tożsame z pojęciem budowy obiektu budowlanego.

Przyjęcie, że przenośny zbiornik na paliwo jest obiektem budowlanym, a jego ustawienie w określonym miejscu stanowi budowę, determinuje powstanie obowiązku uzyskania przez inwestora przed realizacją inwestycji budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno–budowlanej. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skoro ów obiekt posadowiony został na okres dłuższy niż 120 dni, to przed jego wykonaniem wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor, rozważając możliwość ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej wskazał, że w Prawie budowlanym przewidziano trzy tryby legalizacji uregulowane odpowiednio: w art. 48, art. 49b i art. 50 w związku z art. 51. Ewentualną możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej przewiduje art. 48 ust. 2 pb, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze § 99 rozporządzenia z 2005 r., z uwagi na określone w tym przepisie przeznaczenie tego rodzaju stacji paliw, wykluczona jest w ocenie organu legalizacja przedmiotowego urządzenia.

Odnosząc się do zgłoszenia instalacji do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w Myszkowie, organ odwoławczy wskazał, że przedłożenie takiej dokumentacji czyni zadość wymogom przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś), pozostając bez wpływu na fakt legalności zamierzenia budowlanego.

W skardze na decyzję z [...] grudnia 2012 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 pb; art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów przez organ odwoławczy; art. 8 kpa przez wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania, które nie budzi zaufania do działania władzy publicznej, przez wydanie decyzji sprzecznej z istniejącym stanem prawnym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z 25 stycznia 2006 r. nr [...] , Ministerstwo Gospodarki stwierdziło, że zbiornik kontenerowy (taki sam jak ten, który znajduje się na działce skarżących, użytkowany na potrzeby własne przedsiębiorstwa), nie jest stacją kontenerową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2005 r., czyli nie jest obiektem budowlanym. Podobne stanowisko wyraził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim w piśmie z 15 października 2012 r. nr [...] , w którym odpowiadając na indywidualne zapytania petenta stwierdził, że zbiorniki typu Fuelmaster posadowione na podłożu typu trylinka, bez kotwienia, są wyłączone spod działania przepisów prawa budowlanego. Nazwa urządzenia, o który toczy się spór brzmi "przenośne urządzenie dozujące olej napędowy" i określa w sposób zwięzły wszystkie podstawowe cechy charakterystyczne dla tego typu przedmiotów tj. możliwość ich przenoszenia.

Prowadzone postępowanie w sposób błędny próbowało wykazać, że przenośne urządzenie jest tymczasowym obiektem budowlanym i kontenerową stacją paliw służącą do dystrybucji paliw. Takie porównanie jest niezasadne z uwagi na treść definicji zawartych w prawie budowlanym i w słownikach języka polskiego. W setkach firm w Polsce takie same zbiorniki funkcjonują jako urządzenia przenośne, z których tankowane są samochody należące do tych przedsiębiorstw. Żadne z nich nigdy nie starało się o pozwolenie budowlane na postawienie takiego zbiornika, bo żadnemu z właścicieli tych firm nie przyszłoby do głowy, że zbiornik, który mogą w każdej chwili przenieść w inne miejsce i z którego wlewa się paliwo tylko do samochodów firmowych, musi posiadać zezwolenie budowlane na jego tymczasowe posadowienie na gruncie.

Zbiornik skarżących nie służy dystrybucji paliwa, ponieważ jest przeznaczony do dozowania oleju napędowego do samochodów ich przedsiębiorstwa, które posiada ponad 40 pojazdów i bez takiego zbiornika nie mogłaby prowadzić racjonalnej polityki związanej ze zużyciem paliw przez kierowców.

W opinii skarżących organy nadzoru budowlanego w prowadzonych postępowaniach usiłowały wykazać, że zwykła beczka z pompą do dozowania paliwa jest stacją paliw służącą dystrybucji paliwa do innych odbiorców.

Na rozprawie dnia 24 lipca 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżących dodał, że w stosunku do takich samych zbiorników realizowanych przez Starostwo Powiatowe w Myszkowie nie zastosowano trybu pozwolenia na budowę, na dowód czego przedłożył dokumentację fotograficzną. Pełnomocnik organu podniósł, że niezależnie od zastosowanego trybu, zbiornik musiał podlegać nakazowi rozbiórki, gdyż nie sposób przyjąć, by z uwagi na zagrożenie, pozostawał poza reglamentacją prawa budowlanego. Przedmiotowy zbiornik może być kwalifikowany zarówno jako obiekt, o którym mowa w art. 3 pkt 3, jak i w art. 3 pkt 5 pb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią, do której sprowadza się rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy przedmiotowe urządzenie - przenośny zbiornik na olej napędowy o pojemności 5 m3 typu Fuelmaster, w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, stanowi obiekt lub urządzenie, którego wybudowanie (ustawienie) podlega reglamentacji Prawa budowlanego.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji i prezentowana w czasie rozprawy przez pełnomocnika organu odwoławczego sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowe urządzenie jest z jednej strony zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 pb, z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pb.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotowe urządzenie nie jest zbiornikiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb. Przepisy tej ustawy, ani też inne przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji pojęcia "zbiornik". Odniesienie się do semantycznej treści tego pojęcia również nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, o jakie zbiorniki chodzi w omawianym przepisie. Zgodnie z definicją leksykalną "zbiornik" to naczynie, urządzenie do zbierania i przechowywania lub do transportu cieczy, gazów. "Zbiornik" to również naturalne lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą (Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, PWN Warszawa, [1989, t. 3, s. 983]). Zbiornikiem może być zatem zarówno znacznych rozmiarów zbiornik retencyjny (np. przeciwpowodziowy), którego utworzenie wymaga wykonania robót budowlanych na szeroką skalę, jak i konewka lub beczka na wodę służąca do zaspokajania bieżących potrzeb gospodarstwa domowego.

Tak różnorodne znaczenie omawianego pojęcia nakazuje przyjąć, że zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 pb, będzie tylko taki zbiornik, z którego wykonaniem lub ustawieniem związane będzie wykonywanie określonych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 pb). Nie może być wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową, remontem, czy rozbiórką obiektu. Nie wykazano w toku postępowania, by owo urządzenie podlegało montażowi w określonym miejscu lub na określonym obiekcie czy też fundamencie. Rozważenia wymaga zatem, czy posadowienie przedmiotowego urządzenia na utwardzonym terenie nie stanowiło budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb. W myśl tego przepisu budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa takiego obiektu. Budowa może zatem dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego. Skoro przedmiotowe urządzenie, jak już wyżej wskazano, nie jest takim obiektem (obiektem budowlanym), to wykluczyć przyjdzie, że roboty z nim związane (przywiezienie i ustawienie w określonym miejscu) były robotami budowlanymi.

Przedmiotowe urządzenie nie jest też wolnostojącym urządzeniem technicznym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 pb, a to z uwagi na treść definicji z art. 3 pkt 9 pb.

Z naprowadzonych wyżej powodów nie sposób uznać, by przedmiotowe urządzenie stanowiło obiekt kontenerowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pb. Z definicji tej wynika bowiem, że obiekt kontenerowy, to również obiekt budowlany, tyle tylko, że niepołączony trwale z gruntem. W kwestii kwalifikacji tego rodzaju urządzenia do obiektów kontenerowych, w związku z przepisami powołanego rozporządzenia, wypowiadał się Dyrektor Departamentu Polityki Przemysłowej Ministerstwa Gospodarki, który w piśmie z 25 stycznia 2006 r. [...] (kopia w aktach administracyjnych), stwierdził że zbiornik kontenerowy (na paliwa) użytkowany na potrzeby własne osoby fizycznej, przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolniczego, nie jest stacją kontenerową w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia. Jakkolwiek stanowisko to nie jest wiążące w niniejszej sprawie ani dla organów, ani dla Sądu, to uznać je można za próbę dokonania wykładni autentycznej przepisów rozporządzenia, a skład orzekający w pełni tę wykładnię podziela.

Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli prace (roboty) związane z umieszczeniem (posadowieniem) urządzenia takiego, jakie stanowi przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, nie będą dotyczyły części budowlanych, to nie będą stanowiły wykonywania robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji taka inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Odnosząc się do podnoszonych przez organ odwoławczy argumentów w kwestii zagrożeń, jakie może stwarzać przedmiotowe urządzenie z uwagi na swoje przeznaczenie i rozmiary, Wojewódzki Sąd stwierdził, że przepisy prawa regulują te kwestie bez konieczności odwoływania się i stosowania przepisów prawa budowlanego. Możliwość użytkowania tego rodzaju urządzenia w danym miejscu jest bowiem reglamentowana przepisami Prawa ochrony środowiska, przepisami o dozorze technicznym, a także przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Powołane przez WINB orzeczenie NSA z 31.8.2005 r., [OSK] 1922/04, zapadło w odmiennym stanie prawnym (przed wejściem w życie rozporządzenia z 2005 r. i przed nowelizacją przepisów z zakresu ochrony środowiska).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez adwokata A. R., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 48 ust. 1 pb w zw. z § 1 pkt 4 i [§] 99 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z § 11 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719, dalej rozporządzenie z 2010 r.) przez błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu, że budowa zbiornika przenośnego na olej napędowy o pojemności 5 m3 nie podlega reglamentacji prawa budowlanego;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z § 1 pkt 4 i [§] 99 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z § 11 rozporządzenia z 2010 r. przez ich niewłaściwe niezastosowanie, a konsekwencji brak rozważenia czy nakaz rozbiórki przedmiotowego zbiornika nie uzasadniały powyższe normy;

II. przepisów postępowania - art. 141 § 4 ppsa przez brak uzasadnienia dlaczego Sąd I instancji uznając, że zarówno organ I instancji jak i II instancji nie były uprawnione do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika, uchylił jedynie decyzję wydaną przez organ II instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na rozprawie dnia 23 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przedłożył informację producenta przenośnego urządzenia dozującego olej napędowy typu Fuelmaster, w którym precyzyjnie określono wymogi dotyczące odległości w jakich należy umieszczać to urządzenie od budynków i dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest wtórny w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pb (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; art. 133 § 1 ppsa) w zw. z § 1 pkt 4 i § 99 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z § 11 rozporządzenia z 2010 r. okazał się zasadny.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77).

Już pod rządem Prawa budowlanego w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. i przednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 98, poz. 1067 ze zm., dalej rozporządzenie z 2000 r.), utrwalony był pogląd, że przenośny dystrybutor paliw ze zbiornikiem na olej o pojemności 5.000 l typu Fuelmaster, którego posadowienie według instrukcji producenta wymaga spełnienia wymogów zarówno w zakresie ochrony środowiska i przepisów przeciwpożarowych, jak i co do odległości od budynków, ogrodzeń, dróg publicznych, naturalnych źródeł wody i studzienek kanalizacyjnych, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31.8.2005 r. OSK 1922/04, Lex 188286 (dalej wyrok OSK 1922/04) kontrolował sprawę, której przedmiotem był przenośny dystrybutor paliw ze zbiornikiem na olej o pojemności 5.000 l typu Fuelmaster. Producent zalecał posadowienie zbiornika na płaskiej, równej, stabilnej powierzchni wykonanej z niepalnego materiału. Prawo budowlane w dacie orzekania kontrolowaną w sprawie OSK 1922/04 decyzją z 14 czerwca 2001 r. (podobnie jak w dacie podjęcia decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie) nie definiowało "przenośnego dystrybutora paliw ze zbiornikiem". Z tego względu NSA w wyroku OSK 1922/04 odwołał się do terminologii przyjętej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 98, poz. 1067 ze zm., dalej rozporządzenie z 2000 r.). Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2000 r., zbiorniki i urządzenia do wydawania paliw umieszczone naziemnie o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie określone są jako tymczasowa stacja paliw, zwana "stacją kontenerową". Zgodnie z art. 1 pb, Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowania, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Obiektem budowlanym jest także budowla taka jak zbiornik bądź wolno stojące urządzenie techniczne (art. 3 pkt 3 in medio pb), przy czym obiektami budowlanymi są także tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 pb). Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 5 pkt 6 in princ. pb), przy czym nie ulega wątpliwości, że wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu w określonym miejscu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, co może dotyczyć na przykład takich obiektów budowlanych (budowli) jak zbiorniki, urządzenia techniczne, kontenery, barakowozy (wyrok NSA z 23.10.2008 r., II OSK 1247/07, Lex 516795).

To, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego.

Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo o pojemności 5.000 l w określonym miejscu stanowiło budowę obiektu budowlanego (art. 5 pkt 6 in princ. pb).

To, że do wyrobów z tworzyw sztucznych dla budownictwa zaliczane są zbiorniki, nie oznacza, że zbiornik z uwagi na jego wielkość i przeznaczenie nie może być uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb.

Z uwagi na przeznaczenie zbiornika, jego wielkość i wymagania co do jego usytuowania, należy stwierdzić, że zbiornik taki winien być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, którego wybudowanie wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi przed rozpoczęciem robót budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 pb, jeżeli obiekt ten nie został zaliczony do obiektów, które mogą pogorszyć stan środowiska (wyrok OSK 1922/04).

Pogląd ten zachował aktualność pod rządem Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania - J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3), jak i pod rządem rozporządzenia z 2005 r. i rozporządzenia z 2010 r. Wbrew ocenie Sądu I instancji, zmiana stanu prawnego, w tym wejście w życie rozporządzenia z 2005 r. i nowelizacja przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie prowadziła do istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zmian normatywnych.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że do rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 7 pb zalicza się w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063 ze zm.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 135, uw. 7 pkt 3). Do przepisów, które regulują sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, należy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719 ze zm.). Przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, muszą być uwzględniane przez organy nadzoru budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 9 in princ. pb), zarówno na podstawie § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i § 11 ust. 1-4 rozporządzenia z 2010 r. Normodawca wskazał, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 [rozporządzenia z 2002 r.] lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). Przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., to w szczególności przepisy art. 3-6 ustawy dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.), jak i przepisy rozporządzenia z 2010 r. (W. Piątek – op. cit. s. 109-110, pkt 3, 10).

Normodawca do materiałów niebezpiecznych pożarowo zaliczył w szczególności ciecze palne o temperaturze zapłonu poniżej 326,15 K (55o C; § 2 pkt 1 lit a rozporządzenia z 2010 r.). Normodawca dopuścił przechowywanie paliw płynnych klasy III, na potrzeby własne użytkownika, w zbiorniku naziemnym dwupłaszczowym o pojemności do 5 m3. Zbiornik do przechowywania paliw płynnych klasy III, na potrzeby własne użytkownika, o którym mowa w ust. 1, należy sytuować z zachowaniem następujących odległości: 1) 10 m d budynków mieszkalnych i budynków użyteczności publicznej; 2) 5 m – od innych obiektów budowlanych i od granicy działki sąsiedniej. Odległości, o których mowa w ust. 2, mogą być zmniejszone o połowę, pod warunkiem zastosowania pomiędzy budynkiem lub obiektem a zbiornikiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony budynku lub obiektu (§ 11 ust. 1-3 rozporządzenia z 2010 r.).

Skoro przedmiotowy zbiornik jest tymczasowym obiektem budowlanym, przy czym nie był przewidziany do rozbiórki bądź przeniesienia przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skarżący obowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1 pb; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10.3.2009 r., II SA/Bk 847/08, cbosa, zapadły pod rządem rozporządzenia z 2005 r.).

Mimo, że Sąd I instancji odwołał się do definicji pojęcia "zbiornik" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, PWN Warszawa, 1989, t. 3, s. 983), lecz błędnie zaniechał kontynuacji kwerendy w słownikach. Dystrybutor to 2) "zbiornik na stacji benzynowej, z którego czerpie się benzynę do pojazdów mechanicznych"; dystrybutor lotniskowy "cysterna samochodowa przystosowana do napełniania zbiorników samolotu paliwem"; 3) "urządzenie automatycznie służące do porcjowania napojów" (red. M. Szymczak – op. cit., PWN 1988, t. 1 s. 491). Kontener to "opakowanie trwale (np. naczynie, skrzynia, kosz) o znormalizowanych wymiarach, do przenoszenia i przechowywania podczas transportu materiałów sypkich lub drobnych przedmiotów, bez ich przepakowywania; pojemnik, zasobnik"; Kontenery statkowe, chłodnicze (red. M. Szymczak – op. cit., PWN 1988, t. 1 s. 998). Dozownik to "urządzenie do stałego i równomiernego odmierzania określonych napoi, porcji materiałów sypkich, kawałkowych lub płynnych" (red. M. Szymczak – op. cit., PWN 1988, t. 1 s. 444). Zbiornik oleju opałowego, inst., podziemny lub nadziemny zbiornik magazynujący paliwo do kotłów olejowych, lokalizowany w piwnicy budynku lub częściej na zewnątrz budynku, o kształcie cylindrycznym lub kulistym (pojemności do 12 m2), wykonywany ze stali z pojedynczym lub częściej podwójnym płaszczem (przestrzeń pomiędzy ściankami jest wypełniana cieczą znajdującą się pod ciśnieniem i jej ewentualny wypływ uruchamia sygnalizację przecieków),... Płaszcz zbudowany jest z żywicy poliestrowej wzmocnionej włóknem szklanym lub tworzywa sztucznego wzmocnionego włóknem szklanym... (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 405).

Nietrafnie Wojewódzki Sąd nie wyeliminował z mnogości znaczeń pojęcia "zbiornik" "naturalnego lub sztucznie utworzonego zagłębienia terenu wypełnionego wodą", zbiornika retencyjnego, jak i konewki lub beczki, bo żadne z tych znaczeń, jak i dobranych ad absurdum desygnatów, nie było użytecznych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Nieużyteczne jest także rozróżnienie między dystrybutorem paliwa a dozowaniem paliwa. Z punktu widzenia prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy przenośne urządzenie dozujące olej napędowy służy dozowaniu do 40 pojazdów posiadanych przez przedsiębiorstwo skarżących, czy służy "dystrybucji paliwa do innych odbiorców" (s. 5 uzasadnienia II SA/Gl 157/13).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z § 1 pkt 4 i [§] 99 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z § 11 rozporządzenia z 2010 r. przez ich niewłaściwe niezastosowanie. Ustawodawca rozłącznie uregulował postępowania z art. 48 bądź 49b, w stosunku do postępowania z art. 50 i 51 pb. Skoro właściwe było postępowanie z art. 48 pb, nie było podstaw do zastosowania art. 50 i 51 pb.

Stwierdzone naruszenie przepisu prawa procesowego (art. 141 § 4 ppsa), przejawiające w braku uzasadnienia o nierozstrzygnięciu o decyzji z [...] maja 2012 r, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, skargę tę oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.