Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 50/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 2 pkt 3, art. 10a pkt 2, art. 88 ust. 1, art. 88j ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2022 r., Spółka A (dalej jako: "Spółka", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej jako: "Wojewoda") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę obywatelce Ukrainy (A. L.), zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Wobec tego, wniesiono o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 3 sierpnia 2021 r., skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywateli Ukrainy (z akt sprawy wynika, że wniosek ten złożono w dniu 4 sierpnia 2021 r.).

W dniu 3 września 2021 r., Spółka otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, w którym jednocześnie wezwano ją do złożenia umów

z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsourcingu oraz wskazania, pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska, stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała pismem z dnia

8 września 2021 r., wskazując swojego kontrahenta oraz podając imiona i nazwiska koordynatorów oraz siebie jako podmiotu ich zatrudniającego. W dalszej kolejności organ dopuścił dowód z przesłuchania strony w osobie prezesa zarządu Spółki. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 3 listopada 2021 r., Spółka została wezwana do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę, wyjaśnienia, czy posiada umowy z innymi podmiotami oprócz K. Sp. z o.o. oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających, że usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych

w Spółce są jej własnością. Na to wezwanie skarżąca odpowiedziała w dniu

25 listopada 2021 r. i wskazała na niejasne sformułowanie zawarte w wezwaniu, dotyczące "własności usług", przy jednoczesnym braku sprecyzowania dokumentów, które miałyby okoliczność tę potwierdzać. Pismem z dnia 30 listopada 2021 r., Spółka złożyła specyfikacje wykonanych usług, przesłaniając jedynie dane wrażliwe

z punktu widzenia tajemnicy jej przedsiębiorstwa. Kolejnym zawiadomieniem z dnia

3 grudnia 2021 r., Spółka została wezwana do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich świadczonych przez nią usług, przy czym sprecyzowano, że żądanie dotyczy "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi,

a z dokumentów przedłożonych organowi ma wynikać, że jest on własnością skarżącej. Zażądano również ponownego przesłania wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań, ponieważ wszystkie wcześniej dołączone wyjaśnienia opatrzone zostały faksymile. Pismem z dnia

3 stycznia 2022 r., ponownie zażądano przedstawienia dokumentów potwierdzających, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi

w Spółce jest jej własnością (faktur zakupu) oraz przesłanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, co oznaczałoby konieczność przygotowania kilkuset kompletów dokumentów.

Wskazano ponadto, że Wojewoda zwracał się także do wskazanego przez Spółkę kontrahenta z prośbą o wyjaśnienie zasad współpracy i z jego odpowiedzi jasno wynika, że współpraca jest faktycznie prowadzona. Zarzucono, że organ ponawia po wielokroć wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U.

z 2021, poz. 1100; dalej jako: u.p.z.), dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny, wymagający repliki i dodatkowych zapytań skarżącej. Podniesiono, że

art. 88j ust. 2b u.p.z. określa, w jakich wypadkach wojewoda może wydać decyzję

o odmowie wydania zezwolenia na pracę i wskazano, że z nadesłanych dokumentów wynika model współpracy, w jakim świadczy swoje usługi Spółka i ich rzeczywisty charakter, zaś o pozorności zatrudnienia nie świadczy własność maszyn. Skarżąca świadczy usługi w miejscach wskazanych przez swojego kontrahenta i przy pomocy narzędzi i urządzeń należących do jego klientów, ale jednocześnie pozostaje pracodawcą/zleceniodawcą swoich pracowników/zleceniobiorców, którym wypłaca wynagrodzenie. W związku z tym, nie ma możliwości złożenia dowodów potwierdzających własność maszyn, narzędzi i urządzeń, a ponawianie wezwania do przedłożenia tych dowodów zmierza tylko i wyłącznie do przedłużenia postępowania.

Zarzucono ponadto, że materiał dowodowy mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym/dwoma wezwaniami, w których Wojewoda – dokładając staranności w planowaniu procedury dowodowej – mógł sprecyzować dowody, których się domagał. Ponadto, dopiero po około pół roku od wszczęcia postępowania organ zażądał kilkuset kompletów dokumentów dotyczących aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, nie wykazując, jak ma się to do przesłanek art. 88j ust. 2b u.p.z.

i dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że w okresie od 6 lipca do 16 września 2021 r., Spółka wystąpiła

z ponad 60 wnioskami o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 3 września 2021 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania oraz poinformowano o przewidzianym na 4 października 2021 r. terminie jego zakończenia. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącej z dnia

16 sierpnia 2021 r., do postępowań już wcześniej wszczętych, wezwano ją jednocześnie do przedstawienia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsorcingu oraz pisemnego wskazania pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby, jej stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Pismem

z dnia 4 października 2021 r., przedłużono postępowanie z uwagi na oczekiwanie na dodatkowe wyjaśnienia strony, o które Spółka została wezwana w innych toczących się równolegle postępowaniach oraz z uwagi na wezwanie strony do osobistego stawiennictwa

w celu złożenia wyjaśnień do protokołu. Ponadto, w dniu 11 października 2021 r., wystąpiono z pismami do kontrahentów strony. W dniu 20 października 2021 r., zostały złożone wyjaśnienia przez przedstawicielkę Spółki, która podała, że dośle dodatkowe dokumenty potwierdzające zeznania. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r., przedłużono postępowanie do 3 grudnia 2021 r., jednocześnie wzywając skarżącą do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę, wyjaśnienia czy firma posiada podpisane umowy z innymi podmiotami oprócz wskazanego w piśmie oraz przesłania umów organowi, a także przedstawienie dokumentów potwierdzających,

iż usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w Spółce są jej własnością. W dniu 1 grudnia 2021 r., wpłynęły wyjaśnienia Spółki, jednak z uwagi na niedostarczenie wszystkich dokumentów oraz prośbę skarżącej o sprecyzowanie żądania odnośnie do nadesłania dokumentów mających potwierdzić fakt, że usługi wykonywane przez zatrudnionych cudzoziemców są jej własnością, pismem z dnia

3 grudnia 2021 r., ponownie przedłużono postępowanie oraz wezwano do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę

i dokumentów potwierdzających, że sprzęt za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce jest jej własnością. Z uwagi na to, że zauważono, że dokumenty przesyłane przez Spółkę nie są podpisane przez osobę upoważnioną, lecz opieczętowane faksimile, organ wezwał też do przesłania ponownie wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań, co zostało nadesłane w dniu 27 grudnia 2021 r. Jednocześnie Spółka poprosiła

o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogliby przedstawić na potwierdzenie faktu,

iż sprzęt za pomocą, którego cudzoziemcy wykonują usługi jest własnością Spółki.

W związku z powyższym, organ dnia 3 stycznia 2022 r. przedłużył postępowanie oraz ponownie wezwał do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczność, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce jest własnością firmy, a także do przedstawienia dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, tj. umów

o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. W dniu 31 stycznia 2022 r., wpłynęło wyjaśnienie, z którego wynika, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi nie jest własnością Spółki. Jednocześnie Spółka poprosiła o sprecyzowanie, czy organ oczekuje 951 dokumentów osób, które widnieją w ostatnim raporcie ZUS DRA oraz czy są one niezbędne dla rozpatrzenia sprawy 12 złożonych wniosków

o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców. W związku z niedostarczeniem wszystkich dokumentów, pismem z 3 lutego 2022 r., przedłużono postępowanie do

3 marca 2022 r. oraz ponownie wezwano stronę o dokumenty potwierdzające zatrudnienie dla wszystkich cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. Wyjaśniono również, że w dniu 12 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo [...] Oddziału Straży Granicznej, z którego wynika, że w Spółce została przeprowadzona kontrola legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium RP, podczas której stwierdzono powierzenie

24 cudzoziemcom wykonywania pracy na innych warunkach, niż określone

w zezwoleniach na pobyt czasowy i pracę.

Odnosząc się do zarzutów skargi dodano, że Wojewoda niezwłocznie zajął się złożonymi wnioskami; po analizie dokumentów w ciągu miesiąca wszczął postępowanie oraz biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia i złożone dokumenty wezwał stronę o kolejne dokumenty i wyjaśnienia niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wskazano, że postępowanie jest przedłużane nie tylko ze względu na wątpliwości co do prowadzonej działalności Spółki, ale również ze względu na jej prośby

o dodatkowe wyjaśnienia co do tego, jakie ma złożyć dokumenty. Dokonano wszelkich wymaganych prawem czynności, jakie należało podjąć, dążąc do wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Podano, że postępowanie wszczęto w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od złożenia wniosku. Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności

w dniu złożenia skargi.

W replice do odpowiedzi na skargę, Spółka wskazała, że organ nie wyjaśnił dotychczas, dlaczego od samego początku zdecydował się na sięgnięcie do art. 88j ust. 2b u.p.z. Ponadto, w dalszym ciągu nie wiadomo, dlaczego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały skumulowane w jednym wezwaniu i dlaczego domagano się wyjaśnienia okoliczności, które nie mają związku z treścią art. 88j

ust. 2b u.p.z. Podano, że organ sam przyznał, że wystosował wezwania niejasne, zamiennie używając sformułowań "własność usług wykonywanych przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce" oraz "własność sprzętu, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce", obecnie zaś przerzuca odpowiedzialność za przewlekłość postępowania na Spółkę. Raz jeszcze podkreślono, że bezzasadne było wzywanie skarżącej do przedstawienia dokumentów potwierdzających "własność sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, gdyż od początku organ zdawał sobie sprawę z tego, że współpraca skarżącej odbywa się

w ramach outsourcingu. Ponadto, dopiero 3 miesiące po wszczęciu postępowania organ doszedł do wniosku, że przesyłane przez stronę dokumenty nie zostały właściwie podpisane, co spowodowało kolejne przedłużenie postępowania. Organ odwołał się także do otrzymanych w styczniu 2022 r. materiałów z [...] Oddziału Straży Granicznej, co ma uzasadniać wezwanie do złożenia 951 kompletów dokumentów pozostałych zatrudnionych osób, i to za ostatnie 3 miesiące, podczas gdy ustalenia tego protokołu kontroli są kwestionowane we właściwej procedurze,

a jego sporządzenie nie jest równoznaczne z dowiedzeniem winy ani popełnieniem czynów niedozwolonych.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r., Wojewoda poinformował tutejszy Sąd, że zakończył przedmiotowe postępowanie, przesyłając decyzję z dnia [...] r. o odmowie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, która została doręczona Spółce

w dniu 7 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje

w przepadkach określonych w pkt 1-4 oraz w pkt 4a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie.

Przedmiotowa skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia,

o którym mowa w art. 37 k.p.a., jednak w rozpoznawanej sprawie nie stanowi to przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 10a pkt 2 u.p.z., przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa

w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162) i weszła w życie 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić również należy, że wydanie przez Wojewodę decyzji załatwiającej wniosek Spółki z dnia 3 sierpnia 2021 r. już po wniesieniu skargi, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. Jednakże nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy

prowadzone przez organ postępowanie nie nosiło znamion przewlekłości.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie wskazuje się jednak, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, LEX

nr 2057376 czy wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, LEX

nr 2510603.).

Co prawda, tzw. dużą nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zdefiniował pojęcie "przewlekłości postępowania" jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, jednak definicja ta jest bardzo ogólna. W związku z tym,

w ocenie tutejszego Sądu, aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zajdzie zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono

w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Mając na uwadze wyżej dokonaną wykładnię pojęcia "przewlekłości postępowania", stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa i prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej

w sposób przewlekły.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z., do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1

pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wskazuje to wprost na fakt, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a.

Zgodnie zaś z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie

i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacja tej zasady została zagwarantowana przepisami szczególnymi, określającymi terminy załatwiania spraw. Z art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika wprost, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie

z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.,

o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek Spółki wpłynął do organu

w dniu 4 sierpnia 2021 r. Od tego dnia ciążył więc na organie obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia sprawy. Z art. 61 § 3 i 3a k.p.a. wynika bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu. Błędne jest więc stanowisko Wojewody przedstawione w odpowiedzi na skargę, że bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się dopiero w dniu 3 września 2021 r., czyli z dniem zawiadomienia strony o wszczęciu postepowania. Mając na to na uwadze nie ulega wątpliwości, że w okresie od

4 sierpnia do 3 września 2021 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku. Ponadto – jak słusznie wskazano w skardze – podkreślić należy, że w toku postępowania Wojewoda kilkukrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosku, czy przedłożenia dokumentów, co miało miejsce w znacznych odstępach czasu (wezwania z dnia 3 września, 3 listopada i 3 grudnia 2021 r. oraz

3 stycznia 2022 r.). Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego, złożenie nie tylko oświadczeń o współpracy

z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących, czy przedstawienie dokumentów potwierdzających "własność sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, w sytuacji gdy organ od początku wiedział, że współpraca skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Ponadto, skoro ostatecznie podstawą odmowy wydania zezwolenia były przesłanki, co do których materiał dowodowy był wystarczający, nie wiadomo w jakim celu organ żądał złożenia kilkunastu tysięcy wydruków dokumentów dotyczących innych pracowników. Także fakt, że dopiero po kilku miesiącach prowadzenia postępowania organ stwierdził braki formalne

w postaci właściwego podpisania przedkładanych pism nie świadczy o sprawnym

i efektywnym prowadzeniu postępowania. Nawet bowiem w przypadku konieczności weryfikacji wniosku skarżącej, organ winien dążyć do tego, by zobowiązać stronę do przedłożenia żądanych dokumentów w ramach jednego wezwania. W tych okolicznościach uznać należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadnia twierdzenie skarżącej, że organ naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz terminy przewidziane prawem do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania (pkt II wyroku). Jednakże, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, bowiem jeszcze przed wydaniem wyroku, wniosek ten został merytorycznie załatwiony przez Wojewodę (pkt I wyroku).

Tutejszy Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce

z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym, stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny

i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, LEX nr 3227754 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze 9-miesięczny okres trwania postępowania, jak również postawę organu, który wielokrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia dokumentów dopiero w momencie, gdy kończył się czas na rozstrzygnięcie sprawy, wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Sytuacja, w której strona czeka bez uzasadnionego powodu na rozstrzygnięcie tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a pozorne działania organu w sposób oczywisty podważają zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a, orzekł jak w pkt III wyroku.

Tutejszy Sąd nie znalazł jednak dostatecznych podstaw do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca, przepis ten nie zobowiązuje Sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny, lecz kwestię tą pozostawia do uznania Sądu. Wnioskowane przez skarżącą wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA

z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). W przedmiotowej sprawie, w ocenie tutejszego Sądu, nie zachodzi tego typu sytuacja, bowiem ostatecznie Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).