Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 850/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. G. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1 a, 2, 3, art. 148 ust. 1 i 2 oraz art. 148 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) w zw. z § 12 ust 1 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636), ustalił opłatę adiacencką w łącznej kwocie 8.883,00 zł z tytułu wzrostu wartości dwóch nieruchomości, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu 18 jako działki: nr [...] o pow. 0,0215 ha i nr [...] o pow. 0,0226 ha (jedna nieruchomość) oraz nr [...] o pow. 0,0531 ha (druga nieruchomość) stanowiących współwłasność B. G. w udziale 1/6 części oraz K. K. w udziale 5/6 części w związku z budową ul. P. w B. Organ orzekł o obowiązku uiszczenia przez B. G. opłaty w kwocie 1480,50 zł. za udział 1/6 w prawie własności opisanych nieruchomości oraz w kwocie 7402,50 zł. przez K. K. za udział 5/6 w prawie własności opisanych nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że doszło do budowy ulicy P. w B., polegającej na wykonaniu nawierzchni jezdni z kostki polbrukowej, chodnika z polbruku, wjazdów, kanalizacji deszczowej z wpustami i przykanalikami oraz wykonania oświetlenia ulicy wraz z ułożeniem sieci linii kablowej. Zakres robót budowlanych wykonanych w ulicy P. obejmował wybudowanie drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi i należy je zakwalifikować jako budowę ulicy. Organ podał, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu zostało złożone w organie nadzoru budowlanego [...] stycznia 2017r a zatem należy przyjąć, że warunki do korzystania z wybudowanej ulicy zostały stworzone z dniem 9 lutego 2017r. W grudniu 2018r. Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ulicy P. w związku z wybudowaniem ulicy. Dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty został wyłoniony rzeczoznawca majątkowy T. M., który w dniu 20 lutego 2019r. przedłożył dwa operaty szacunkowe określające porównawczo wartość nieruchomości skarżących przed wybudowaniem ulicy i po wybudowaniu ulicy. Organ podał, że rzeczoznawca trzykrotnie był wzywany do korekty operatów i złożenia wyjaśnień (pismami z 13 marca 2019r., 16 kwietnia 2019r., 23 maja 2019r), wskutek czego rzeczoznawca przedłożył 8 maja 2019r. poprawione operaty szacunkowe i trzykrotnie udzielił na piśmie stosownych wyjaśnień (pismem z 29 marca 2019r. w odpowiedzi na wezwanie organu z 13 marca 2019r., pismem z 8 maja 2019r. w odpowiedzi na wezwanie organu z 16 kwietnia 2019r. i pismem z 14 czerwca 2019r. w odpowiedzi na wezwanie organu z 23 maja 2019r.).

Operaty w ostatecznym ich kształcie zostały uznane przez organ za prawidłowe. Organ podkreślił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W tym przypadku rzeczoznawca wybrał wycenę podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Poddał analizie rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, dokonując monitoringu i analizy tendencji rynkowych na rynku obrotu nieruchomościami w okresie od 2016r. do IV kwartału 2018r. W wyniku badania rynku lokalnego, rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy tj. nieruchomości bez urządzonego wjazdu (12 transakcji) oraz z dojazdem urządzonym (20 transakcji). W wyniku analizy i porównania cen nieruchomości podobnych, rzeczoznawca przyjął, że wartość obu nieruchomości skarżących przed wybudowaniem ulicy P. wynosiła 282 933,00 zł. a po wybudowaniu ulicy P. wzrosła do kwoty 300 699,00 zł. Opłata adiacencka wynosi 50 % różnicy między nową wartością nieruchomości a wartością poprzednią. Organ nadmienił, że zastrzeżeń skarżących do operatu, jako gołosłownych, nie uwzględnił.

Powyższą decyzję zaskarżyli B. G. i K. K. wnosząc od niej odwołanie, w którym zarzucili decyzji organu I instancji:

1) naruszenie art. 144 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w związku z rzekomą budową ul. P. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], podczas, gdy jest to działka położona przy ul. R.,

2) naruszenie art. 143 ust 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do budowy drogi P. podczas, gdy ul. P. istniała od co najmniej kilkudziesięciu lat, a zakres wykonywanych prac można byłoby określić wyłącznie jako remont drogi oraz poprzez pominięcie faktu, że prace były prowadzone na odcinku od ul. D. do ul. Z., co potwierdza, że nie miała miejsce budowa drogi, lecz remont jednego z fragmentów;

3) zaniechanie zastosowania art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) poprzez brak analizy stanu faktycznego w świetle legalnej definicji pojęć: "budowa drogi", "ulica";

4) nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez bezkrytyczne przyjęcie za wiarygodne dowodów w postaci operatów szacunkowych pomimo, że posiadały one tak liczne błędy, które czyniły operaty niezdatnymi do użytku, któremu miały służyć;

5) naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego i gromadzenia dowodów;

6) uniemożliwienie skarżącym wglądu do akt sprawy i zapoznania się z poprawkami naniesionymi przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od obciążania ich opłatą adiacencką poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w całości ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, Kolegium stwierdziło, że w sprawie poczynione zostały prawidłowe ustalenia stanu faktyczne. Zakres robót budowalnych wykonanych w ulicy P. w B. obejmował wybudowanie drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. W świetle zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, zakres tych robót należy kwalifikować jako budowę drogi. Kolegium stwierdziło, że z momentem zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania wybudowanej ulicy, doszło do stworzenia warunków do korzystania z drogi. Zawsze jest to bowiem data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, ustalona według przepisów Prawa budowalnego, w tym przypadku zatem z upływem 14 dni od zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W ocenie organu odwoławczego zostało w sprawie dowiedzione, że wzrosła wartość nieruchomości położonych przy wybudowanej ulicy P.. Powyższe potwierdzają pozyskane operaty szacunkowe, do treści ktorych z inicjatywy organu I instancji, biegły złożył liczne wyjaśnienia. Rzeczoznawca wyceny dokonał w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami nieruchomości podobnych. Operaty spełniają warunki formalne i oparte są na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Nieruchomości przyjęte do porównań zostały oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację, przy tym kluczowe jest opisanie cech porównywanych nieruchomości za pomocą określonych cech identyfikujących. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji gdy strona postępowania ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego, może skorzystać z poddania kwestionowanego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stosownie do treści art. 157 u.g.n. Takiej inicjatywy odwołujący się nie zgłosili.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na opisaną powyżej decyzję ostateczną, pełnomocnik B. G. i K. K. podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez odstąpienie przez organ od konkretnego wskazania stronie, jakie konkretnie zmiany wskutek robót budowlanych nastąpiły w drodze tj. w ulicy P., czego skutkiem w efekcie było naliczenie opłaty adiacenckiej, a tym samym uniemożliwienie weryfikacji przez stronę, czy faktycznie wartość nieruchomości wzrosła;

2) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zebranych dowodów i materiałów, w tym z pismami z dnia 13 marca 2019 r., 16 kwietnia 2019 r., i 23 maja 2019 r. oraz pismem rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 marca 2019 r., a udostępnienie ww. materiałów stronie jedynie do wglądu i umożliwienie zrobienia kopii operatów szacunkowych z dnia 20 lutego 2019 r.;

3) naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od rzetelnej oceny dowodowej operatu szacunkowego, w tym w zakresie zbadania, czy przedłożone opinie są zupełne, logiczne i wiarygodne oraz sporządzone zgodnie z przepisami prawa mimo, że operaty szacunkowe są obarczone błędami logicznymi i merytorycznymi;

4) naruszenia przepisu art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez wskazanie, że w związku z rzekomą budową ul. P. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 703/4 podczas, gdy jest to działka położona przy ul. R;

5) naruszenia art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że doszło do budowy ulicy P. podczas, gdy ulica P. istniała od co najmniej kilkudziesięciu lat, a zakres wykonywanych prac można byłoby określić wyłącznie jako remont drogi, oraz poprzez pominięcie faktu, że prace były prowadzone na odcinku od ul. D. do ul. Z., co potwierdza, że nie miała miejsce budowa drogi, lecz remont jednego z fragmentów ulicy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, że według stanu sprzed wybudowania ulicy P. z urządzeniami pomocniczymi, ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pasem drogowym, w którym nie występowała droga jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.). W związku z powyższym twierdzenie pełnomocnika skarżących, jakoby droga istniała wcześniej i miał miejsce jedynie jej remont, nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowy zarzut zarzucając brak rzetelności operatów, czego potwierdzeniem jest fakt wykorzystania przez rzeczoznawcę dla wycen sporządzanych na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich z tytułu budowy ulicy P. tych samych transakcji handlowych w zakresie obrotu nieruchomościami, czego potwierdzeniem jest operat sporządzony na potrzeby postępowania kontrolowanego przez WSA w Białystoku pod sygn. II SA/Bk 840/19. Podnosząc ten zarzut pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z treści operatu w sprawie II SA/Bk 840/19. Nadto pełnomocnik skarżących zarzucił brak zróżnicowania przez rzeczoznawcę nieruchomości niezabudowanych od nieruchomości zabudowanych oraz podniósł, ze działka o numerze 703/4 ma dostęp do drogi publicznej – ulicy R. a nie do ulicy P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty okazały się nietrafne.

Stanowiące podstawę prawną naliczenia opłaty adiacenckiej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują partycypację właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Powyższe wynika z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy, stanowiących o obowiązku takiej partycypacji finansowej , w sytuacji gdy urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Słownik pojęć ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (vide: art. 4 pkt 11 ustawy).

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej ustawa o gospodarce nieruchomościami rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (vide: art. 143 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiecenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy (vide: treść art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązująca w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Konkludując, w świetle przypominanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wybudowania drogi są następujące:

1). nastąpiło wybudowanie drogi z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wszystkie cztery wyżej wymienione przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa ulicy P. na odcinku od ulicy D. do ulicy Z. nastąpiła na podstawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 2016r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016r.) wydanej z upoważnienia Prezydenta B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy P. w B. oraz decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016r., wydanej z upoważnienia Prezydenta B. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy P. w B. Inwestycja została zrealizowana co potwierdza protokół odbioru końcowego robót sporządzony 23 września 2016r. Pismem opatrzonym datą 21 grudnia 2016r. a złożonym w organie nadzoru budowalnego w dniu 25 stycznia 2017r. inwestor - Gmina B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy drogi i zamiarze przystąpienia do użytkowania budowli. Organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu względem zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi. Jest przyjęte, że w przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej jest data upływu terminu do zgłoszenia w oparciu o przepisy Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec względem zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi w drodze decyzji sprzeciwu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, legalna możliwość przystąpienia do użytkowania wybudowanej ulicy P. otworzyła się w dacie 9 lutego 2017r. zważywszy, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu zostało złożone w organie nadzoru budowlanego 25 stycznia 2017r.

Wbrew zarzutom skargi, roboty budowlane, na których realizację Gminie B. zezwalała decyzja o zasadach realizacji inwestycji drogowej, stanowiły budowę a nie remont ulicy P. Przede wszystkim fakt budowy (rozbudowy) ulicy P. wynika wprost z opisanego wyżej procesu inwestycyjnego, treści wydanych decyzji z.r.i.d., zezwalających na budowę i rozbudowę ulicy, protokołu odbioru robót i podjętych przez inwestora działań zmierzających do legalnego przystąpienia od użytkowania wybudowanej ulicy. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, o czym wprost stanowi art. 148 "b" ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odrębnymi przepisami są normy Prawa budowlanego, branżowe przepisy budowlane oraz przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi, które definiują pojęcie "drogi" oraz pojęcie "budowy". "Drogą" w rozumieniu słownika pojęć ustawy o drogach publicznych jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (vide: art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (vide: art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W świetle ww. definicji, rozbudowa drogi też jest jej budową. Z opisu zakresu wykonanych robót budowlanych, realizujących ustalenia decyzji z.r.i.d. wprost wynika, że w ramach robót budowlanych objętych pozwoleniami wykonano: nawierzchnię jezdni, chodników, zjazdów, zmianę promienia łuku poziomego, wprowadzono załamania trasy, wybudowano opaskę z lewej strony jezdni a także doszło do przejęcia części działek w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego. Prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego wyznaczonego przez działki przejęte na rzecz gminy celem poszerzenia pasa.

Skład orzekający nie podziela twierdzenia zawartego w skardze, że nie nastąpiła budowa ulicy skoro ulica P. istniała wcześniej i stanowiła drogę publiczną. Ciąg komunikacyjny, nawet zaliczony do dróg publicznych, póki nie jest urządzony technicznie i nie odpowiada warunkom technicznym, jakim drogi danej klasy technicznej powinny odpowiadać, nie może być traktowany jako droga w pełni wybudowana. Nie można zatem pominąć tego, że przed realizacją robót budowlanych objętych opisanymi decyzjami z.r.i.d., nawierzchnia ulicy P. była nawierzchnią szutrową, ulica była wąska, nie miała chodników i urządzonych zjazdów (fakt bezsporny). Stan i wygląd ulicy przez realizacją robót budowlanych bardziej wpisywał się w krajobraz wiejski a nie miejski.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi objęte punktami 1 i 5, skupione wokół twierdzenia, że nie doszło do budowy ulicy a najwyżej jej remontu. Zarzutom przeczy wprost treść dokumentacji budowlanej, prawidłowo oceniona przez organy jako dowodząca wybudowania ulicy P. na odcinku od ulicy D. do ulicy Z.

Zdaniem składu orzekającego, organy obu instancji prawidłowo również przyjęły, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących wskutek wybudowania ulicy P. Wzrost wartości nieruchomości stwierdza rzeczoznawca majątkowy, określający porównawczo wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi oraz po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi (vide: art.. 146 ust. 1 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy rzeczoznawcy jest opartym na wiadomościach specjalnych dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., podlegającym – jak każdy inny dowód – swobodnej ocenie organu zawsze jednak poprzez pryzmat reguł sporządzania wyceny określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi z Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004r., poz.2109).

Z ustawowych reguł sporządzania wyceny nieruchomości wynika, że to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (vide: art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przeznaczenie nieruchomości wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy go brak – z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, a gdy takiego studium lub decyzji o warunkach zabudowy brak dla danego terenu – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (vide: gradacja podstaw ustalania przeznaczenia wycenianej nieruchomości z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jak wynika z § 3 i 4 rozporządzenia RM z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004r., poz.2109) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszu oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, korygowania ceny średniej oraz metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nieruchomością podobna jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (vide: art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z § 40 ust.1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (vide: art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jak wynika ze złożonych operatów szacunkowych, odrębnie wyceniających odrębne nieruchomości o założonych odrębnych księgach wieczystych, jedną o dwóch działkach o numerach: [...] o pow. 0,0215 ha i [...] o pow. 0,0226 ha oraz drugą składającą się z jednej działki o numerze [...] o pow. 0,0531 ha, rzeczoznawca T. M. wybrał do wyceny podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Poddał analizie rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dokonując monitoringu i analizy tendencji rynkowych na rynku obrotu takimi nieruchomościami w okresie od 2016r. do IV kwartału 2018r. W wyniku badania rynku lokalnego, rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy tj. nieruchomości bez urządzonego wjazdu (12 transakcji) oraz z dojazdem urządzonym (20 transakcji). W wyniku analizy i porównania cen nieruchomości podobnych, rzeczoznawca przyjął, że wartość obu nieruchomości skarżących przed wybudowaniem ulicy P. wynosiła 282 933,00 zł. a po wybudowaniu ulicy P. wzrosła do kwoty 300 699,00 zł.

Wbrew zarzutom skargi, treść poprawionych operatów szacunkowych, w powiązaniu z treścią złożonych przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytania organu, pozwalała organom obu instancji na uznanie operatów za prawidłowe pod względem formalnym oraz wiarygodne merytorycznie. Przyjęcie do porównań nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, było właściwe. Obie wyceniane nieruchomości są bowiem - jak wynika z treści operatów szacunkowych - położone na obszarze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. D. i ul. P.), uchwalonego uchwałą Rady Miasta B. z [...] kwietnia 2016r. Nr XXII/323/16 (Dz. Urz. Woj. Podl. Z 2016r., poz. 2239) na terenie przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (obszar o symbolu 1MN). Zabudowania jako części składowe nieruchomości nie mogły - w świetle § 40 ust. 1 Rozporządzenia RM z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004r., poz.2109) - podlegać wycenie dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, a w konsekwencji dla oszacowania obu nieruchomości nie mogła mieć znaczenia kwestia nieuwzględnienia faktu, że jedna z wycenianych nieruchomości składająca się z działki o numerze 702/1 o powierzchni 0,0531, jest zabudowana domem. W tym miejscu skład orzekający stwierdza, że nie podziela odmiennego zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SA/Bk 840/19. Skoro przy ustalaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu (tj. dla potrzeb ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie uwzględnia się wartości części składowych nieruchomości, fakt zabudowania lub niezabudowania nieruchomości jest bez znaczenia. Dopuszczony przez sąd dowód z treści operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby sprawy kontrolowanej w postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt II SA/Bk 840/19, nie podważa wiarygodności operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb sprawy kontrolowanej przez sąd w niniejszym postępowaniu sądowym. Zarówno sprawa o sygn. II SA/Bk 840/19, jak i z urzędu sądowi znane inne sprawy o sygn. II SA/Bk 815/19, II SA/Bk 733/19 oraz II SA/Bk 781/19, wszystkie dotyczące ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ulicy P. wskutek wybudowania tej ulicy, wskazują, że ten sam rzeczoznawca T. M. wykorzystał dla potrzeb wyceny różnych nieruchomości położonych przy ulicy P. tę samą bazę transakcji porównawczych. Adekwatność wykorzystania tej samej bazy porównawczej transakcji nieruchomościami na potrzeby każdej ze spraw podlega odrębnej ocenie w każdym postępowaniu. Zauważyć bowiem należy, że nie dla wszystkich nieruchomości położonych przy ulicy P., obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wyżej opisany) przewiduje wyłącznie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomości skarżących B. G. i K. K. mają jednak jednorodne przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dla potrzeb ich wyceny , wykorzystanie do porównań transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną było jak najbardziej prawidłowe.

Skład orzekający nie zgadza się z zarzutem skargi naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnej oceny dowodowej operatów szacunkowych, w tym w zakresie zbadania, czy przedłożone opinie są zupełne, logiczne i wiarygodne oraz sporządzone zgodnie z przepisami prawa mimo, że operaty szacunkowe są obarczone błędami logicznymi i merytorycznymi. Wnikliwa analiza treści operatów pozwala bowiem skontrolować tok myślowy rzeczoznawcy mimo, że technika porównywania parami ujęta w układzie tabelkowym na pierwszy rzut oka wydaje się nieczytelna. Głębsza jednak lektura tabel (str. 21 – 24 operatów) pozwala skontrolować obliczenia dotyczące określenia wartości nieruchomości, a te uwzględniają cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. Wszystkie analizowane nieruchomości zostały scharakteryzowane pod względem dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, odległości od centrum miasta, dworca PKP, kształtu działki, położenia. Zarzuty skarżących co do braku prawidłowości operatów są gołosłowne i ogólnikowe. Podkreślić należy, że skarżący nie poddali prawidłowości operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych a poprawność formalną operatów potwierdziła ocena ich przydatności dowodowej od strony formalnej, włączona do akt administracyjnych. Strona kwestionująca prawidłowość oceny wiarygodności operatu szacunkowego, powinna wykazać jego niezgodność z zasadami wyceny nieruchomości, przy czym zawsze winna to uczynić w nawiązaniu do okoliczności faktycznych danej sprawy.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi, powtórzonego na rozprawie, jakoby jedna z wycenianych działek, oznaczona numerem geodezyjnym [...] nie miała dostępu do ulicy P. a w konsekwencji budowa tej ulicy nie wpłynęła na wzrost wartości tej działki. Sąd zauważa, że działka powyższa wraz z działką o numerze [...] wchodzi w skład jednej nieruchomości, położonej przy ulicy P., dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta o numerze [...]. Co prawda ogólnodostępny serwis internetowy Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (bialystokgis.pl) jako położenie działki o numerze [...] wskazuje ulicę Rolną, ale zważywszy na to, że działka ta stanowi część większej nieruchomości położonej przy ulicy P, wyodrębnionej prawnie jako całość jedną księgą wieczystą o numerze [...], kwestionowanie braku dostępu do ulicy P. działki o numerze [...] jest prawnie bezpodstawne. Pod pojęciem nieruchomości gruntowej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ujęty został grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Grunt tj. część powierzchni ziemskiej jest zaś odrębnym przedmiotem własności tylko wtedy, gdy jest oddzielony w sensie prawnym od pozostałej powierzchni w taki sposób, że może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu następuje poprzez skonkretyzowanie jego zakresu przedmiotowego, co wymaga określenia granic zewnętrznych. Wyodrębnienie takie zawsze może nastąpić poprzez założenie dla gruntu o określonej powierzchni księgi wieczystej. Dopiero założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela. Ponieważ działka o numerze 703/4 nie ma odrębnej księgi wieczystej, musi być traktowana jako wchodząca w skład nieruchomości położonej przy ulicy P., dla której prowadzona jest Księga wieczysta o numerze [...] a w konsekwencji budowa ulicy P. wpłynęła na wzrost wartości całej nieruchomości, objętej ww. księgą wieczystą tj. dwóch działek tworzących tę nieruchomość.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Już w samym zarzucie skarżący stwierdzają, ze wgląd do akt sprawy mieli. Potwierdzają to zresztą akta sprawy, z których wynika doręczenie obojgu skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 72 akt administracyjnych), zawiadomienia o skompletowaniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z całością akt (k. 174 akt administracyjnych), skorzystanie przez K. K. z wglądu do akt i pozyskanie przez niego operatu szacunkowego (k. 179 i 180 akt administracyjnych) oraz stanowisko końcowe skarżących z 20 sierpnia 2019r. złożone przed wydaniem decyzji organu I instancji, wskazujące na znajomość akt sprawy (k. 181 akt administracyjnych). Organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, zatem niewystosowanie na tym etapie postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Nie ulega też wątpliwości, że w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej a mianowicie przywołana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miasta Białystok Nr XXXIV/377/12 z 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636), przewidująca 50 % - ową stawkę opłaty adiacenckiej.

Reasumując prawidłowo organy obu instancji uznały w świetle zebranego materiału dowodowego, że zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Z tych przyczyn skargę jako niezasadną Sąd oddalił (art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).