Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2547/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 2,  art. 34 ust. 1,  art. 8 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 35-38
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 149,  art. 151, 119 pkt 2, 120
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan Faktyczny

1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalającej na rzecz K. i M. małżonków R. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]-K.

2. Postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r, nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą gminną – ul. K. w miejscowości K. do skrzyżowania (włącznie) z drogą powiatową nr [...] ul. [...] w miejscowości L., na terenie gminy S., w wyniku której z działki nr [...] wydzielona została m.in. działka ew. nr [...] o pow.[...] ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem 22 lipca 2010 r.

W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie za działkę ew. nr [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Powiatu [...].

3. Odwołanie od w/w decyzji złożył Zarząd Powiatu [...].

4. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie stwierdził niedopuszczalność w/w odwołania i wskazał, że powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego niewątpliwie posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Powiat jako osoba prawna wyposażony jest jednak w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powołanej dalej jako "usp", są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś zarząd jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Z kolei starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z powyższego wynika, że zarówno zarząd powiatu, jak i starosta wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego wyraża zatem zarówno starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonywanie budżetu powiatu. Skoro zatem zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, to zdaniem organu, zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że w przypadku gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania. Nie jest bowiem do przyjęcia sytuacja, gdy jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego.

5. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi:

1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

- art. 149, art. 154 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), powołanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 zez m.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta [...], a nie Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu;

- art. 29 kpa poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu [...], jako organowi osoby prawnej – Powiatu, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

- art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, iż Zarząd Powiatu nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 usp poprzez niewłaściwą ich interpretację polegająca na przyjęciu, iż zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres jego umocowania do reprezentowania powiatu zawężony jest jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę;

- art. 32 ust. 2 usp poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia;

- art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki;

-art. 48 ust. 1 usp poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do składania oświadczeń woli, gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

7. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. uczestnicy postępowania – K. i M. R. wnieśli o oddalenie skargi, popierając argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...].

II. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Dokonując kontroli kwestionowanego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Kwestię zasadniczą w przedmiotowej sprawie stanowi ocena legitymacji procesowej Zarządu Powiatu [...] do wniesienia w imieniu tego Powiatu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej przez Starostę Powiatu [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołaną decyzją Starosta ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową zajętą pod inwestycję drogową (poszerzenie drogi powiatowej) i zobowiązał do zapłaty odszkodowania Zarząd Powiatu [...]. W niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu była zatem wyłącznie zgodność z prawem postanowienia o niedopuszczalności postępowania odwoławczego, ze względu na brak legitymacji odwołującego się.

3. W realiach badanej sprawy jej istotą jest rozróżnienie podwójnej roli w jakiej występuje starosta, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 12 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej specustawa) nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.).

4. W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Podkreślenia wymaga przy tym, że Starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Mimo to nie można zapominać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.) starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Co więcej, ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Jednocześnie starosta powiatowy w myśl art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Przy czym jak już uprzednio zostało wskazane zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zatem w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes prawny. Fakt ten nie powinien również budzić wątpliwości Zarządu Powiatu [...]. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1311/11).

Taka pozycja organu, jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Wykluczona jest zatem możliwość równoczesnego występowania w interesie strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, który na mocy art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 kpa ma obowiązek działać na podstawie prawa, a więc i zachować bezstronność w załatwianiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06, postanowienie NSA z 5 października 1993 r. sygn. SA/Wr 767/93, postanowienie NSA z 29 kwietnia 1986 r., sygn. SA/Gd 43/86, postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Organ administracyjny podejmując bowiem akt jurysdykcji, jest iudex in causa sua, co w połączeniu z władztwem, jakim dysponuje powoduje szereg konsekwencji dla jurysdykcji administracyjnej. Rysuje się tutaj zatem dwoistość roli organu prowadzącego jurysdykcję administracyjną, co nasuwa wniosek, że unormowanie powierzania ważnego problemu powierzania kompetencji jest niespójne, wręcz niestaranne (por. Jan Zimmermann "Polska Jurysdykcja Administracyjna" Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996 r.). Z tych też powodów Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie mógł również w trakcie postępowania składać wniosków dowodowych w postępowaniu ani wnosić o jego zawieszenie. Reasumując, skoro starosta wydał decyzję w sprawie, to zarząd powiatu na czele z tym starostą nie może zasadnie wywodzić, iż posiada on legitymację procesową do kwestionowania decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że w takich przypadkach ustawodawca wyposażył właściwe organy w stosowne instrumenty, którymi powinny się one posłużyć dostrzegając ryzyko wystąpienia konfliktu interesów. Konkretnie - w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność powiatu, starosta powiatu reprezentujący go oraz także jako urzędnik powiatu, nie ma możliwości upoważnienia do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu.

Jak z powyższego wynika w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości nie powodując przy tym pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi bowiem wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym.

5. Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji nie posiada legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J.P. Tarno, "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", Państwo i Prawo 2/2006). Nie można zatem uznać za trafne zarzutów i argumentów prezentowanych w skardze. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w sprawie niniejszej starosta tego powiatu wydał decyzję I instancyjną, na mocy której powiat jest obowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania, to żaden z jego reprezentantów nie może skutecznie wnieść odwołania działając za Powiat. Zmiany proceduralne pozostają bowiem bez wpływu na matarialnoprawne zagadnienie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, w tym reprezentacji Powiatu, w zakresie realizacji tego obowiązku. Nie może zatem mieć miejsca taka sytuacja, gdy Starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej najpierw wydał decyzję, a następnie zarząd powiatu (na czele którego stoi starosta jako przewodniczący) złożył od niej odwołanie wywodząc, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. Wywłaszczenie stanowi realizacje celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym działając poprzez starostów odejmuje własność jako Państwo, dla realizacji celów przed nim postawionych, przy czym czyni to za słusznym odszkodowaniem. Co za tym idzie w kwestii ustalenia słusznego odszkodowania nie ma miejsca na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego. Mamy tu do czynienia bowiem z celem publicznym, a więc podyktowanym interesem publicznym. Czym innym jest bowiem interes prawny danej osoby, a czym innym interes publiczny. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi natomiast nałożone na dany podmiot zadanie, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia.

6. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów u.g.n. Nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r., w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ( ONSA 2003, nr 4, poz. 115 ), wprowadzono przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania tego samego organu – w tym przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu - w postępowaniu wywłaszczeniowym jako strony i jako organu wydającego decyzję. Podobne rozwiązane przewiduje art. 124 ust. 8 u.g.n. Trzeba również zwrócić uwagę na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), z którego wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości będącej własnością gminy orzeka decyzją wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy. W takiej sytuacji wyrażano pogląd, iż chociaż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej (tak w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 – ONSA 2001, z.1, poz.17). Podobna teza legła u podstaw uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 35/92, w której - odpowiadając na pytanie, czy gmina jest stroną w sprawie o aktualizację ceny gruntu oddanego w zarząd (użytkowanie), a stanowiącego własność gminy, i czy wobec tego zarząd gminy jest wyłączony od załatwienia tej sprawy stosownie do art. 27a kpa – Sąd Najwyższy stwierdził, że zarząd gminy nie jest wyłączony na podstawie wskazanego przepisu (obecnie nieobowiązującego) do załatwienia takiej sprawy. W uzasadnieniu Sąd podał że nie jest "(...) stroną w postępowaniu administracyjnym podmiot, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie interesu publicznego (interesu wspólnoty), a już szczególnie wówczas, gdy na mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy powierzono mu w tym postępowaniu wydanie decyzji". W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r., OPS 9/96 (ONSA 1997, nr 3, poz.102, s.45-46) mocno akcentuje się, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. W postanowieniu zaś NSA z dnia 30 maja 1984r., sygn. akt II SA 789/84 (nie publ.) stwierdzono, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Podobny pogląd zawiera wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 (nie publ.) wskazujący na to, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

7. W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego wskazać należy, że opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa m. in. art. 35-38 k.p.a. oraz art. 149 P.p.s.a. Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed rozstrzygnięciem sprawy, a nie na etapie rozpoznania skargi na postanowienie kończące postępowanie jak w niniejszej sprawie.

8. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez organ przepisu art. 134 k.p.a. wskazać należy, że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy, a zatem – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie, brak legitymacji do wniesienia odwołania przez Zarząd Powiatu [...] działający w imieniu Powiatu ma charakter oczywisty. Zatem wyjaśnienie tej okoliczności, a tym samym zbadanie interesu prawnego odwołującego się nie wymagały przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wskutek czego uznał, że odpowiada ono prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.