Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2532/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1180 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) i 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakładającej na ten podmiot karę pieniężną w wysokości 22.757,70 zł za nieosiągnięcie w 2013 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, tj. niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (D.U. 2013, poz.1399), dalej "ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa" , utrzymało tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., orzekł o nałożeniu na spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], kary pieniężnej w wysokości 22.757,70 zł za nieosiągnięcie w 2013 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, tj. niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powodem nałożenia kary było ustalenie, że skarżący nie wykonał obowiązku określonego w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. nie osiągnął w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wymienionych powyżej frakcji odpadów komunalnych. W związku z tym nałożono na ten podmiot karę obliczoną zgodnie z art. 9x ust. ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymagany do osiągnięcia w 2013 r. poziom, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania o ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, wynosił 12%. Osiągnięty przez spółkę [...] Sp. z o.o., poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia poszczególnych frakcji odpadów komunalnych, obliczony w oparciu o dane zawarte w składanych sprawozdaniach kwartalnych podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu [...] za I, II, III i IV kwartał 2013 r. wyniósł 7,39%, a zatem był niższy od wymaganego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca spółka zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 roku w sprawie poziomów recyklingu etc. poprzez:

a. ich błędne zastosowanie do Strony, na której obowiązek określony w ww. przepisie za 2013 rok nie ciąży,

b. poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 9n ust. 2 i ust. 4, art. 3b i art. 3c u. czy St., tj. przyjęcie, że wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy oblicza się dla każdej gminy z osobna, w której działa dany podmiot, a nie - jak dosłownie nakazuje ww. przepis -,,w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych", tj. na podstawie masy wszystkich łącznie odebranych przez ww. podmiot odpadów komunalnych, niezależnie od tego, gdzie (na terenie której gminy) zostały one odebrane,

2. art. 65 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego błędne niezastosowanie do wyjaśnienia istoty (charakteru prawnego) porozumienia nr 2 zawartego przez Miasto [...] ze Stroną w dniu 19 czerwca 2013 r. (powoływane dalej jako "porozumienie nr 2"),

3. art. 9x ust. 2 i ust. 3 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie do Strony, na której obowiązek określony w art. 9g za 2013 rok nie ciąży, ewentualnie gdy Strona ww. obowiązek w całości wykonała, a zatem nie podlega ona ukaraniu na podstawie ww. przepisów, ewentualnie poprzez błędne wyliczenie kary pieniężnej.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wskutek pominięcia jej pełnomocnika i doręczanie zawiadomień oraz decyzji bezpośrednio stronie, co uniemożliwiło jej odniesienie się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zgłaszanie wniosków dowodowych,

2. art. 81 kpa poprzez przedwczesne uznanie za udowodnione istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w zakresie których Strona na skutek wskazanych w pkt. 1 naruszeń art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 kpa nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, gdy nie zachodziły okoliczności, o których mowa wart. 102kpa,

3 art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § I i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oddalenie wniosków dowodowych Strony na okoliczność istotną dla wyjaśnienia sprawy, tj. zgodnego zamiaru stron i celu zawarcia porozumienia nr 2, oraz przyjęcie z góry założonej tezy wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, iż porozumienie nr 2 miało regulować jedynie czysto techniczne aspekty i nie było zamówieniem z wolnej ręki udzielonym Stronie, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych Strony na okoliczność istotną dla wyjaśnienia sprawy, tj. wykonania obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy zgłoszonych ewentualnie na wypadek uznania, te obowiązek ten na Stronie ciążył,

4 art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie umorzenia bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nałożenia na Stronę kary za rzekome niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g za 2013 rok, gdy obowiązek ten na Stronie nie ciążył, ewentualnie gdy Strona go wykonała,

5. art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych obliczenia nałożonej kary pieniężnej i zastosowanych przepisów prawa, - w sposób szczegółowo opisany w uzasadnieniu niniejszego pisma.

Rozpoznając sprawy ponownie SKO w [...] nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w 2013 r.

Stosownie do brzmienia art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6/ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Zgodnie z art. 9x ust. 1 tej ustawy 2 przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 f ust.1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Powołany powyżej przepis określa zasady wymierzenia kary pieniężnej za nieosiąganie wymaganego poziomu recyklingu i delikt ten na charakter bezwzględny, co oznacza, iż zaistnienie przesłanek wymieniowych w powołanym przepisie powoduje obowiązek nałożenia kary.

Nałożenie kary pieniężnej dotyczy przedsiębiorców, odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy:

1/ nie działają na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc przedsiębiorców, z którymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w trybie przetargu, nie zawarł umowy na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

2/ nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, a więc dotyczy to przedsiębiorców, nie świadczą umowy wobec gminy na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zawartej w trybie zamówienia publicznego z wolnej ręki (ustawodawca dopuścił bowiem możliwość zawarcia umowy w trybie bezprzetargowym, w przypadku rozwiązania na rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych z dotychczasowym przedsiębiorcą) 3/ nie wykonują obowiązku określonego w art. 9g, więc nie wywiązują się z obowiązku do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Zgodnie z art. 6 f ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. wójt, burmistrz lub prezydent miasta mógł zawrzeć umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne, wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, a więc w trybie udzielenia zamówienia publicznego. Z kolei, art. 6f ust. 2 stanowił, iż w przypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta był zobowiązany do niezwłocznego zorganizowania przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, zaś w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, możliwe było zamówienie tej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych.

Art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązek osiągnięcia właściwego poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym na podmioty, które świadczą usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych i nie zostały wyłonione w drodze postępowania przetargowego lub w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Art. 9x ust. 1 tej ustawy, przewiduje nałożenie kary pieniężnej na podmioty, które nie wykonują obowiązku określonego w art. 9g powołanej ustawy.

Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897, ze zm.), wprowadziła istotne zmiany w zakresie gospodarki odpadami, zaś jednym z jej celów było uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, eliminację nielegalnych składowisk odpadów oraz skuteczniejsze unieszkodliwianie i odzysk odpadów. Miało to zostać osiągnięte przede wszystkim dzięki obligatoryjnemu przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych.

Nadto, przyjęto również, że kontrolę nad przestrzeganiem przepisów nowelizowanej ustawy sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz marszałek województwa w przypadku podmiotu prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Określono też kary pieniężne za nieprzestrzeganie przepisów ustawy, w tym m. in za: prowadzenie działalności bez wpisu do odpowiedniego rejestru, nieosiągnięcie określonych poziomów odzysku, mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi oraz transport tych odpadów do instalacji niewskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a także za opóźnienie w składaniu sprawozdań.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ zauważył że w 2013 r. m. st. Warszawa nie zawarło ze skarżącą spółką umowy, o której mowa w art. 9f ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wbrew w stanowisku pełnomocnika odwołującej się Spółki stwierdził, że nie można porozumienia nr 2 z dnia 19 czerwca 2016 r. zawartego pomiędzy m. st. Warszawa, a skarżącą spółką uznać za umowę, o której mowa w art. 9f ust. 1 tej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem nie zostało zawarte w wyniku przeprowadzenia przez [...] przetargu lub zamówienia z wolnej ręki, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Wprawdzie przedmiotowe porozumienie dotyczy odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze [...], jednakże odnosi się nierealizowanych przez m. st. [...] obowiązków wynikających z art. 6s ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w przypadku gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.

Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska pełnomocnika strony skarżącej co do charakteru porozumienia nr 2 z dnia 19 czerwca 2016 r. zawartego pomiędzy m. st. Warszawa, a skarżącą spółką i tym samym uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, jak również do uchylenia postanowienia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., oddalające wnioski dowodowe Spółki na okoliczność, jaki był cel zawarcia w/w porozumienia nr 2.

Natomiast wnioski dowodowe do odpuszczenie sprawozdań kwartalnych Strony przekazane do wójtów (burmistrzów) gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na okoliczność osiągniętego przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w odniesieniu do łącznej masy odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości w poszczególnych gminach, nie są okolicznościami mającymi znaczenia dla niniejszej sprawy, a zatem nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organ I instancji prawidłowo poinformował stronę o dopuszczeniu z urzędu dokumentu - opinii Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 14 sierpnia 2013 r., znanej organowi ex officio, celem umożliwienia stronie zapoznania się i złożenia wyjaśnień co do zabranych dowodów.

Ponadto odwołująca się Spółka nie wykazała, iż zarzucane uchybienie proceduralne dotyczące czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naliczenie kary dla przedsiębiorcy, który w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych nie osiągnął poziomów recyklingu, następuje zgodnie z art. 9x ust. 3 powołanej ustawy Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Dokonując kontroli poprawności przeprowadzonych obliczeń w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 645) SKO nie znalazło podstaw do ich zakwestionowania.

SKO wskazało, że w toku postępowania doszło do zmiany przepisów art. 9g oraz art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, albowiem obowiązujące obecnie przepisy (art. 9g powołanej ustawy) nakładają obowiązek osiągania w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów poziomów recyklingu na każdy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, jak również w art. 9x ust. 2 powołanej przewidziana została kara pieniężna za niewywiązywanie się z powyższego obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskutek niedostrzeżenia przez SKO następujących, podniesionych w odwołaniu, uchybień, którymi obarczona jest decyzja organu I instancji, i błędne utrzymanie jej w mocy:

1 Naruszenia prawa materialnego:

1) art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów wskazanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 roku w sprawie poziomów recyklingu poprzez:

a. ich błędne zastosowanie do Skarżącego, na którym obowiązek określony w ww. przepisie za 2013 rok nie ciążył,

b. ich błędną wykładnię w zw. z art. 9n ust. 2 i ust. 4, art. 3b i art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości tj. przyjęcie, że wykonanie obowiązku określonego w art. 9g tej ustawy oblicza się dla każdej gminy z osobna, w której działa dany podmiot, a nie - jak dosłownie nakazuje ww. przepis - w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, tj. na podstawie masy wszystkich łącznie odebranych przez ww. podmiot odpadów komunalnych, niezależnie od tego, gdzie (na terenie której gminy) zostały one odebrane,

2) art. 65 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego błędne niezastosowanie do wyjaśnienia istoty (charakteru prawnego) porozumienia nr 2 zawartego przez Miasto [...] ze Skarżącym w dniu 19 czerwca 2013 r. (powoływane dalej jako "porozumienie nr 2"),

3) art. 9x ust. 2 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez ich błędne zastosowanie do Skarżącego, na którym obowiązek określony w art. 9g za 2013 rok nie ciąży, ewentualnie gdy Skarżący ww. obowiązek w całości wykonał, a zatem nie podlega on ukaraniu na podstawie ww. przepisów, ewentualnie poprzez błędne wyliczenie kary pieniężnej;

2. Naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu wskutek pominięcia jego pełnomocnika i doręczanie zawiadomień oraz decyzji bezpośrednio Skarżącemu, co uniemożliwiło mu odniesienie się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zgłaszanie wniosków dowodowych,

2) art. 81 kpa poprzez przedwczesne uznanie za udowodnione istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w zakresie których Skarżący na skutek wskazanych w pkt. 1 naruszeń art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 kpa nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, gdy nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10§2 kpa,

3) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego na okoliczność istotną dla wyjaśnienia sprawy, tj. zgodnego zamiaru stron i celu zawarcia porozumienia nr 2, oraz przyjęcie z góry założonej tezy wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, iż porozumienie nr 2 miało regulować jedynie czysto techniczne aspekty i nie było zamówieniem z wolnej ręki udzielonym Skarżącemu, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego na okoliczność istotną dla wyjaśnienia sprawy, tj. wykonania obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy zgłoszonych ewentualnie na wypadek uznania, że obowiązek ten na Skarżącym ciążył,

4) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nałożenia na Skarżącego kary za rzekome niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g za 2013 rok, gdy obowiązek ten na Skarżącym nie ciążył, ewentualnie gdy Skarżący go wykonał,

5) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych obliczenia nałożonej kary pieniężnej i zastosowanych przepisów prawa.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ewentualnie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji pomimo zasadnego wniosku Skarżącego zgłoszonego w odwołaniu;

2) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 i art. 84 § 1 w zw. z art. 136 i art. 140 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych w odwołaniu, a mianowicie bezzasadnie nieuwzględnionych w postępowaniu przed organem I instancji i dlatego powtórzonych w odwołaniu wniosków dowodowych (pkt. 1-3 pisma Skarżącego z dnia 16 września 2014 roku) oraz zgłaszanego w odwołaniu dowodu z opinii biegłego, powołanych na okoliczność, że Skarżący wykonał obowiązek lub że kara pieniężna winna być niższa niż wyliczona w decyzji organu I instancji oraz na okoliczności podane w ww. wnioskach dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji;

3) art.10 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 oraz art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których Skarżący, przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wskutek braku zawiadomienia go o zakończeniu postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności określone w art. 10 § 2 kpa, a SKO nie utrwaliło w aktach przyczyn odstąpienia od zasady stosownie do wymogów art. 10 § 3 kpa;

4) art. 142 kpa poprzez pominięcie wniosku Skarżącego o zbadanie i uchylenie postanowień organu I instancji nr [...] i nr [...], obu z dnia [...] sierpnia 2014 roku, odpowiednio oddalających wnioski dowodowe Skarżącego zgłoszone w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 roku oraz dopuszczających z urzędu dowód z opinii prawnej pracownika Urzędu Zamówień Publicznych.

Wobec powyższego wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.").

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g i 9 zb ust. 1 ustawy z dnia13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2013 r. wymaganego poziomu recyklingu.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy przyjęły ww przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości w brzemieniu obowiązującym w 2013 r. mimo, że SKO zwróciło uwagę na fakt, że w czasie od 2013 r do wydania decyzji przez organ II instancji nastąpiła zmiana przepisów tej ustawy. Organ stwierdził jednak, że nie ma to znaczenia przy rozstrzygnięciu.

Sąd nie podziela tych ustaleń.

Stanowiący podstawę wydania decyzji przepis art. 9g stanowił, że "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust.2". Zgodnie z art. 9x ut. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2014 r.) "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g- podlegał karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowana.

Oznacza to że wymierzenie kary było związane z obowiązkiem zawarcia umowy w drodze przetargu gdyż to w przypadku braku zachowania tej formy zawarcia umowy i nie wykonania obowiązku określonego w art. 9g powstawał skutek w postaci konieczności ukarania przedsiębiorcy.

Art. 6f ust. 1 został uchylony przez art. 7 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.1020) zmieniając nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Uchylenie to skutkowało jednoczesną zmianą art. 9g i 9x ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie z nowym brzmieniem, art. 9g stanowił, że "podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2". Artykuł 9x ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji jednoznacznie wskazywał, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości może być nałożona na przedsiębiorcę odbierającego odpady na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W sprawie ta okoliczność nie była badana jako, że organ stosował przepisy poprzednio obowiązujące.

W ocenie Sądu, SKO powinno natomiast uwzględnić ww zmiany przepisów ustawy o utrzymaniu czystości.

Poprzednio obowiązujący przepis art. 9x ust. 2 ustawy wiązał wymierzenie kary pieniężnej m.in. z brakiem zawarcia umowy w drodze przetargu. Natomiast brzmienie tego przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji wskazywało jako przesłankę do wymierzenia kary zawarcie umowy przez przedsiębiorcę z właścicielem nieruchomości. Okoliczność zmiany przepisów SKO pominęło, mimo że ustawa z 22 czerwca 2016 r. nie zawiera przepisów przejściowych.

Brak przepisów przejściowych nie oznacza istnienia luki w prawie ( por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1 poz. 10, wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, Nr 5A, poz. 40). W takim wypadku możliwe jest przyjęcie jednej z 3 zasad:

-zasady bezpośredniego działania nowego prawa, które reguluje także zdarzenia przeszłe od daty wejścia nowego prawa w życie;

-zasady obowiązywania dawnego prawa ;

- zasady wyboru tj. wtedy gdy zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r. P9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9.).

Przeważający jest pogląd, że w sytuacjach w których ustawodawca nie zawarł w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowe regulacje mają zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i zdarzeń, które miały miejsce wcześniej lecz trwają nadal –po jej wejściu w życie (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r, I OPS 1/06, ONSAiWA 2006, Nr 3, poz. 71, uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, Nr 1 poz.10). – tzw. zasada bezpośredniego działania ustawy nowej.

Zasadę tę należało zastosować w rozpatrywanym stanie faktycznym i od momentu wejścia w życie ustawy nowej do oceny sytuacji skarżącego zastosować wymienione na wstępie regulacje prawne w brzmieniu nadanym ustawą z 22 czerwca 2016 r., gdyż brak było w tej ustawie przepisów przejściowych odnoszących się do wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości na podmiot określony w art. 9g tej ustawy.

Zastosowanie poprzednio obowiązującego prawa stanowi o naruszeniu przez organ art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali stan faktyczny w tym to czy pomiędzy przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości zostały zawarte umowy, co stanowi jedną z przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej o której mowa w art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości a następnie dokonana subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa obowiązującego, co da podstawę do ustalenia czy rzeczywiście istniała podstawa do wymierzenia kary pieniężnej.

W tym aspekcie bez znaczenia pozostaje wykładnia treści porozumienia nr 2 gdyż jego istnienie nie ma znaczenia przy ustalaniu czy przedsiębiorca był związany umowami z właścicielami nieruchomości.

Wadliwe zastosowanie prawa materialnego czyni bezprzedmiotowym ocenę pozostałych zarzutów skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku .

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a.

Na koszty te składa się wpis w wysokości 683 zł określony na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 221, poz. 2193) koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804) i 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (D.U. 2016, poz. 1827).