Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 617/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28a, art. 32, art. 122 par. 1, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wezwania do wykonania obowiązku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...].09.2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie Wójta Gminy M. z [...].07.2020r. (nr [...]) przedmiocie nałożenia grzywny w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku: uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 rozstrzygnięcia i wezwało skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].08.2019r., wystawionym przez Wójta Gminy M., w terminie do [...].112020r. oraz zastrzegło, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

SKO w motywach postanowienia wyjaśniło, że prawomocną decyzją Wójta Gminy M. z [...].01.2014 r. (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...].03.2014 r. ([...]), nakazano L. S. (małżonkowi skarżącej), jako współwłaścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], gmina M., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części terenu działki wykorzystywanej na prowadzenie działalności gospodarczej, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, w tym demontaż, usunięcie maszyn i narzędzi służących do produkcji kostki granitowej oraz usunięcie kamienia granitowego do produkcji kostki oraz składowanej kostki, w zakresie w jakim służą one jako surowce na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku prowadzone było w stosunku do zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez właściwy organ [...].04.2015r. Zobowiązany jednak umową darowizny z [...].11.2017 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) zbył przysługujący mu udział 4/12 w prawie własności nieruchomości nr [...] na rzecz skarżącej. Z uwagi na brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą obowiązku, Wójt Gminy M., będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystosował w dniu [...].08.2018 r. do skarżącej, jako zobowiązanej, upomnienie, w którym wezwał ją do wykonania obowiązku w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania. Mimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji wierzyciel wystawił na skarżącą w dniu [...].08.2019 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem (nr [...]) organ egzekucyjny nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł, co zakwestionowała zażaleniem. SKO postanowieniem z [...].09.2019 r. ([...]) uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 rozstrzygnięcia i wezwało skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie do [...].10.2019r. oraz zastrzegło, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. WSA we Wrocławiu oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z 06.05.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 804/19.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium ponownie podkreśliło, że zmiana sytuacji prawnej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji z [...].01.2014 r. Zgodnie z art. 28a ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) dalej: "u.p.e.a." - w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Kolegium wskazało, że zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tak też stało się w sprawie, gdyż organ egzekucyjny wystawił stosowny tytuł wykonawczy nr [...] z [...].08.2019r., wskazując jako zobowiązaną skarżącą - następczynię prawną L. S. Kolegium wskazało, że skarżąca, jako obecna właścicielka nieruchomości, pomimo upomnienia z [...].08.2018 r. i przesłania jej kopii decyzji z [...].01.2014r., nie podjęła żadnych działań w celu przywrócenia nieruchomości do stanu wymaganego przez prawo. Wręcz przeciwnie, akceptuje ona taką sytuację, ponieważ deklaruje i płaci podatek od nieruchomości według stawek przewidzianych dla nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Według Kolegium, skarżąca nie tylko nie dąży do realizacji stosownego obowiązku w postaci zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce, lecz godzi się także na wykonanie na działce nowych instalacji służących tej działalności. Ustalenia te wynikają z protokołu prowadzonych czynności inspekcyjno-kontrolnych z [...].02.2020r., z którego wynika, że dobudowano nowe boksy do składowania kostki granitowej i przebudowano istniejące wiaty. Ponadto, skarżąca pomija fakt, że nałożona na nią grzywna nie jest pierwszą, ponieważ już raz organ egzekucyjny skorzystał w stosunku do niej z tego środka egzekucyjnego nakładając grzywnę w kwocie 10.000,00 zł. Nie jest więc zgodne ze stanem faktycznym, twierdzenie skarżącej, że grzywna nałożona skarżonym postanowieniem jest pierwszym tego typu środkiem egzekucyjnym zastosowanym wobec jej osoby.

Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość jest zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc generuje przychody, zaś trzy poprzednie grzywny w niższych kwotach, nie odniosły skutku. Kolegium zauważyło, że poprzednie dwie grzywny dotyczyły L. S., a zatem poprzedniego zobowiązanego, niemniej jednak osoba ta nadal zajmuje nieruchomość i użytkuje ją sprzecznie z prawem za aprobatą strony. Całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakt uczynienia darowizny udziału nieruchomości pomiędzy małżonkami i brak jakichkolwiek dalszych działań ze strony nowego współwłaściciela nieruchomości, w celu wykonania decyzji obciążającej tą nieruchomość, powoduje, że nałożenie na skarżącą grzywny w niższej wysokości, spowoduje, że prowadzenie przedmiotowej działalności będzie nadal opłacalne pomimo nakładanych grzywien, zaś niższa grzywna nie zrealizuje swojego celu jakim jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Ustalenie więc skarżącej grzywny w niższej wysokości, byłoby zupełnie niezasadne, w kontekście braku skuteczności dotychczasowych środków egzekucyjnych, jak też braku woli z jej strony w celu wykonania stosownego obowiązku. Skarżąca w tym przypadku nie powołuje się na jakiekolwiek okoliczności, które świadczyłyby, że L. S. korzysta z nieruchomości bez jej zgody i że podjęła działania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia, Kolegium wskazało, że w ramach postępowania w przedmiocie grzywny celem przymuszenia, organ administracji nie badał kwestii związanych z zasadnością wystawienia tytułu wykonawczego na skarżącą i ewentualnego błędu co do podmiotu zobowiązanego, ponieważ okoliczności te są analizowane w ramach zgłaszanych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, względnie zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co wynika z art. 122 § 3 u.p.e.a. Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać stanowisko, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem.

Za pozbawione podstaw prawnych organ odwoławczy uznał również twierdzenie skarżącej dotyczące obowiązku doręczenia jej ponownie tytuł wykonawczy na podstawie art. 122 § 1 i 3 w związku z art. 123 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym zakresie skarżąca pominęła bowiem fakt, że wskazane przez nią przepisy należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 32 u.p.e.a. Zgodnie z art. 32 u.p.e.a., w przypadku powtórnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie doręcza zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, gdyż został on doręczony przy nakładaniu grzywny po raz pierwszy. Zobowiązanemu nie będzie również przysługiwać prawo zgłoszenia zarzutów z wyjątkiem zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 122 § 1 i 3 w związku z art. 123 u.p.e.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z [...].07.2020 r. Skarżąca wskazała, że nie przekonuje ją uzasadnienie Kolegium, które wskazuje na zasadność wymierzenia kary w wysokości 10.000 zł. Organ uzasadnia wysokość grzywny tym, że poprzednie grzywny nie odniosły skutku. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że organ egzekucyjny przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż nałożył grzywnę w wymiarze maksymalnym, nie biorąc pod uwagę jej sytuacji prawnej. Wskazała na obowiązek sprawdzenia przez organ nie tylko tego, czy taki środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także konieczność oceny sytuacji osoby, której wymierza grzywnę, jej indywidualnych cech, zachowania się i następstw związanych z realizacją obowiązku. Ponadto organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 KPA w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Zdaniem skarżącej, organ nie wziął również pod uwagę sytuacji prowadzonego na nieruchomości przedsiębiorstwa, kwestionując podnoszone przez nią okoliczności jako nieistotne. Organ wymierzając grzywnę po raz pierwszy, od razu zastosował najwyższy jej możliwy wymiar, nie badając okoliczności uzasadniających inny wymiar kary. Organ przyjął swoje ustalenia w dużej mierze na podstawie okoliczności dotyczących poprzedniego właściciela nieruchomości, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie uzasadnił wysokości grzywny, nie dokonał rzetelnej analizy sprawy. Zgodnie z tezą wyroku NSA z 20.02.2008 r., II OSK 4B/07, organ ma obowiązek wydać takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, zaś sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. W ocenie autorki skargi, organ w ogóle nie badał tych okoliczności, wykluczając je niejako z założenia, co czyni rozstrzygnięcie wadliwym. W przekonaniu skarżącej w sprawie jest również istotna okoliczność dotycząca wadliwości tytułu wykonawczego z [...].08.2019r. (nr [...]). W tym zakresie wskazała, że w treści tytułu wykonawczego, doręczonego jej wraz z zawiadomieniem o wszczęciu egzekucji administracyjnej, wskazano decyzję z [...].01.2014 r. (nr [...]), której nie jest adresatem. W takim przypadku nie może mieć zastosowania art. 28a u.p.e.a., skoro organ stwierdza w skarżonym postanowieniu, że to L. S. zajmuje nieruchomość i użytkuje ją sprzecznie z prawem. Zatem to nie skarżąca podejmuje sprzeczne z prawem działania na nieruchomości. W tej sytuacji należy rozważyć, czy nie występuje błąd co do osoby zobowiązanego, skoro organy wskazują, że to nie skarżąca dokonuje czynności sprzecznych z prawem (prowadzenie działalności gospodarczej).

Według skarżącej, zgodnie z art. 122 § 1 w związku z art. 123 u.p.e.a., organ powinien doręczyć jej wraz z postanowieniem tytuł egzekucyjny. Kolegium natomiast bezzasadnie uznało, że organ zasadnie odstąpił od ponownego przesłania jej tytułu wykonawczego, uzasadniając to niecelowością i brakiem postaw do wydania nowego tytułu wykonawczego, podczas gdy art. 123 u.p.e.a. takiego uprawnienia mu nie dawał. Organ powinien zastosować się do normy art. 123 § 1 i dokonując doręczenia postanowienia doręczyć wraz z nim tytuł egzekucyjny. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w tym przypadku ma zastosowanie norma zwalniająca organ z obowiązku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że decyzja Wójta Gminy M. z [...].01.2014 r. (nr [...]), utrzymana w mocy decyzją SKO z [...].03.2014 r. ([...]), pozostaje w obrocie prawnym. Obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały wykonane i Wójt Gminy wysłał do adresata decyzji – L. S. (małżonka skarżącej) upomnienie, a następnie wstawił tytułu wykonawczy z [...].04.2015 r. ( nr [...]). Skarżąca, jako następca prawny L. S. (na podstawie umowy darowizny z [...].11.2017 r.), również jest zobowiązana do wykonania w ten sposób powstałego obowiązku. Zmiana właściciela nieruchomości objętej decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nie niweczy bowiem dotychczasowych skutków prawnych czynności podejmowanych w sprawie przez organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 28 u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Nie ma zatem znaczenia, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem egzekwowanej decyzji. Jako nabywca nieruchomości przejęła ona obowiązki z nią związane, w tym obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania.

Sąd zauważa dalej, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Orzekające organy dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla skarżącej niż wykonanie zastępcze. Bez wątpienia mniejsze są bowiem koszty samodzielnego przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości, aniżeli zlecenie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny profesjonalnemu podmiotowi – wykonawcy. Chociaż wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to ewentualnie szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka obciążałyby skarżącą. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wynajmu profesjonalnej firmy i działania przez nią na cudzym terenie.

Należy dalej zauważyć, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Pogląd niniejszy znalazł odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1029/15), w tezie którego wskazano, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu u.p.b. jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego (art. 127 i 128 u.p.e.a.) - co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Konkludując, koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Sąd podkreśla, że dobrowolne przystąpienie przez skarżącą do wykonania przedmiotowych obowiązków, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo została również określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 20.02.2008 r., sygn. akt II OSK 43/07). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, określając grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania ww. obowiązków określonych ostateczną decyzją orzekających organów prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy, dochowując wymogów prowadzenia postępowania, uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny i podstawę ustalenia jej wysokości.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Po pierwsze - wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł i wbrew zarzutom skargi nie została ustalona dowolnie. Po drugie - poza uwagą Sądu nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie skarżąca, pomimo wcześniejszego już wymierzenia grzywny, wciąż nie podejmuje czynności dla wykonania nałożonych obowiązków. Jest to okoliczność istotna. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Okoliczności te są zasadnicze i organ egzekucyjny nie musi badać, czy grzywna koreluje z dochodami czy statusem materialnym skarżącej. Zasadnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość jest zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc generuje przychody, zaś trzy poprzednie grzywny w niższych kwotach, nie odniosły skutku.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy obu instancji prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie skarżącej do wykonania orzeczonego nakazu. Trzeba też pamiętać, że skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu wykonania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części terenu działki wykorzystywanej na prowadzenie działalności gospodarczej.

Sąd zauważa także, że powoływanie się na brak podejmowania przez skarżącą sprzecznych z prawem działań na nieruchomości i brak przyczynienia się do zaistniałej sytuacji, nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku, albowiem decyzja wydana na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości.

Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty, a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Takie akty doręczone zostały skarżącej także w niniejszej sprawie. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje jednak inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego jest to prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Różny jest zatem przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. (w tym na błąd co do osoby zobowiązanego). W zażaleniu tym, można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (vide: wyrok NSA z 13.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10, wyrok WSA z 28.09.2010 r. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 780/10). Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżącej doręczono odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie Wójta o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego i zostały one negatywnie rozpatrzone prawomocnym postanowieniem organu egzekucyjnego z [...].08.2019 r. (nr [...]).

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organ egzekucyjny wypełnił wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy wobec uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa - Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.