Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 236/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i 3 , art. 8,  art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego I. D. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych).


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2017 r. I. D. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 708 ze zm.)

i wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone przez Dyrektora ZER MSW prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej

i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Organ zwrócił się też o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Wniósł także o nadesłanie odpisu decyzji i informacji dotyczących zmian w zakresie pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Poinformował

że informacje te są niezbędne jako dowód w postępowaniu wszczętym wnioskiem

I. D.

Pismem z tego samego dnia, tj. [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę powołując się na art. 36 k.p.a., że sprawa nie będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności wszechstronnego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga szeregu czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że wystąpił do Dyrektora ZER, Wskazał, że w przypadku potwierdzenia wymaganych informacji przez Dyrektora ZER konieczne będzie wystąpienie do IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu

z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał też, że niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę lub jej następcy prawnego o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego wyżej wymogu ustawowego dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów i nastąpić powinno do 8 września 2017 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Dodatkowe informacje, w tym kopie dokumentów, ZER przesłał przy piśmie

z dnia [...] lipca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r.

(w szczególności: okresy, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje). Organ zwrócił się też

o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r. , które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że z uwagi na bieg terminów procesowych prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismem z tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczących stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Jednocześnie organ zwrócił się do KGP o przedstawienie stanowiska, czy w ocenie Komendanta strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wniósł o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował stronę o podjętych działaniach i wskazał, że rozpoznanie wniosku nastąpi do 29 grudnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA

w nawiązaniu do pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. i w związku z pismem ZER z dnia [...] czerwca 2017 r. przesłał do MSWiA odpisy dodatkowych dokumentów.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. IPN w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. przesłał do MSWiA kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. I. D. wystosował do MSWiA ponaglenie w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca wystosował kolejne ponaglenie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował stronę, że rozpoznanie wniosku nastąpi nie później niż do dnia

[...] czerwca 2018 r.

Organ pismem z dnia [...] marca 2018 r., w odpowiedzi na pisma z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2018 r., poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2017 r., poz. 935), a zatem nie przysługuje prawo złożenia ponaglenia. Instytucja ta wprowadzona została bowiem do k.p.a. omawianą nowelizacją. Organ wskazał,

że pismo uznane zostało za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ przedstawił informacje dotyczące podjętych działań w sprawie. Podał, że przy piśmie z [...] listopada 2017 r. wpłynęły (w dniu 16 listopada 2017 r.) informacje od IPN, natomiast nie wpłynęła opinia ze służby, tj. formacji, w której wnioskodawca służył. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu wszystkich dowodów. Wskazano, że wyznaczony został nowy termin zakończenia postępowania, o którym wnioskodawca został zawiadomiony pismem.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wystosował do MSWiA ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (wpływ do organu w dniu 21 marca 2018 r.) Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP poinformował MSWiA o wyniku analizy przebiegu służby wnioskodawcy dokonanej przez właściwego przełożonego.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o tym,

że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 10 i art. 81 k.p.a. organ poinformował stronę

o możliwości zapoznania się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przesyłkę doręczono stronie 4 kwietnia 2018 r.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. I. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji" Podniósł, że wnosi skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji" w sprawie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. zarzucił naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zarzucił też naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł

o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł

i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w terminie ustawowym przewidzianym na załatwienie sprawy został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 4 maja 2017 roku. Jako powód przedłużenia terminu wskazano złożony charakter, a w szczególności konieczność uzyskania i weryfikacji informacji

o przebiegu mojej służby oraz innych materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował mnie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień [...] września 2017 roku. Powodem kolejnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy była konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Skarżący wskazał, że termin ten znaczenie wykracza poza wskazane w art 35 k.p.a. terminy załatwiania spraw administracyjnych. Pomimo upływu kolejnego wyznaczonego terminu, tj. 29 grudnia 2017 r., sprawa nie została w żaden sposób załatwiona, a także nie wskazano czy zostanie ponownie przesunięty termin do jej załatwienia. Wskazane w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji czynności jakie mają zostać wykonane w tym postępowaniu w żaden sposób nie uzasadniają wydłużania postępowania poza 30 dniowy okres, a tym bardziej do prawie 12 miesięcznego terminu. Zakład Emerytalno-Rentowy jest jednostką podległą Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji i dokonanie sprawdzenia czy dana osoba jest emerytem mundurowym nie wymaga szczególnych działań, które uzasadniałyby wydłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że był funkcjonariuszem Policji a dokumentacja dotycząca jego służby znajduje się w archiwum Komendy Wojewódzkiej w pełni dostępnej dla osób prowadzących postępowanie z jego wniosku. W związku z tym nie jest konieczne przeprowadzenie nadzwyczajnych czynności w celu uzyskania materiałów niezbędnych do rozpoznania wniosku.

Skarżący podniósł, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Skarżący wskazał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowania prowadzonego przez Ministra.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96ti ustawy zmienianej w art. 1. W związku z powyższym zgodnie z art, 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa

(a nie ponaglenie).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zgodnie z orzecznictwem sądowym "Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa

w trybie przewidzianym w art, 37 § 1 k.p.a" albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. IV SAB/Wa 123/17, LEX nr 2323180 i powołane w uzasadnieniu ww. wyroku postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1083/14, LEX nr 1467706).

Niezależnie od powyższego pełnomocnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8 a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15 c, art. 22 a i art, 24 a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na: krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek do MSWiA o zastosowanie art 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach, Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art, 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pełnomocnik powołując się na orzeczenia sądowe wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8 a ustawy) przedmiotowej sprawy, że wydłużenie terminu załatwienia tej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania

i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.

Pełnomocnik wskazał, że konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8 a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (..,). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 308 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Pełnomocnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. II SAB/Go 164/16, Lex nr 2220020 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. II SAB/Go 159/16, LEX nr 2200989.

Pełnomocnik wskazał, że organ kwestionuje jednocześnie żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10 000 złotych, tak co do zasady, jak

i wysokości. Powołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r. II SAB/Łd 25/17, LEX nr 2298868, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - Lex

nr 2205900). Podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8 a w, ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj., na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 308 spraw.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] lipca 2018 r., poinformował, że decyzja w sprawie niniejszej nie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest dopuszczalna i podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96ti ustawy zmienianej w art. 1. Zastosowanie w sprawie znajdują więc przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Rację ma tym samym pełnomocnik organu, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r.

nie znajduje zastosowania przepis art. 37 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., a tym samym, że stronie nie przysługuje środek prawny w postaci ponaglenia. Nie zmienia to jednak ustalenia Sądu, że skarga jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia nazwa nadana przez skarżącego pismu z dnia [...] stycznia 2018 r., a także pismu z dnia [...] lutego 2018 r. i w końcu trzeciemu wystosowanemu przez wnioskodawcę pismu z dnia [...] marca 2018 r., w których zwracał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Każde z tych pism stanowi zdaniem Sądu wezwanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu znajdującym zastosowanie

w sprawie (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Skarżący wyczerpał zatem środek zaskarżenia przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku

z dnia [...] stycznia 2017 r.

Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd przyjął, iż przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, albowiem wynikało to jednoznacznie z treści uzasadnienia skargi.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane

są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później

niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu,

lub nie podjął stosownej czynności.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce

w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi

w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle

i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pierwszy do [...] września 2017 r., drugi do [...] grudnia 2017 r. i kolejny do [...] czerwca 2018 r.) nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że postępowanie z wniosku I. D. organ prowadzi w sposób przewlekły.

Podkreślenia wymaga, przyjmując nawet, iż sprawa niniejsza jest szczególnie skomplikowana, że ustawodawca wymaga, aby jej załatwienie nastąpiło nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ tymczasem nie tylko nie załatwił sprawy w tym terminie, ale w ogóle w tym okresie nie podjął żadnej czynności, która pozwalałaby przyjąć, że zmierzał do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Pierwszą czynność w sprawie (skierowanie wezwania do Dyrektora ZER) organ wystosował [...] kwietnia 2017 r., a zatem po upływie ponad 3 miesięcy od wpływu wniosku strony. W czasie zatem, gdy postępowanie winno się już zakończyć organ dopiero rozpoczynał działania mające na celu pozyskanie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby istniała prawna, czy jakakolwiek, przeszkoda w podjęciu działań przez organ.

Zgodzić należy się z pełnomocnikiem organu, że rozpatrzenie wniosku I. D. wymagało od organu zebrania materiału dowodowego,

a następnie dokonania jego wnikliwej analizy. Nic nie stało jednakże na przeszkodzie, aby organ działania podjął niezwłocznie, przynajmniej, gdy chodzi

o pozyskanie informacji od Zakładu Emerytalno-Rentowego. Mając te informacje organ mógłby wówczas, również niezwłocznie, wystąpić tak do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jak i do Komendanta Głównego Policji w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Tymczasem w sprawie niniejszej pierwsza czynność podjęta została po ponad 3 miesiącach od wpływu wniosku, kolejna zaś (pismo do IPN i do KGP) po ponad 7 miesiącach od wpływu wniosku. Działanie organu, który pierwszą czynność w sprawie podejmuje po upływie ustawowego terminu (art. 35 § 3 k.p.a.), a nadto

w tym czasie nie zawiadamia strony o jakiejkolwiek prawnej czy faktycznej przeszkodzie powodującej zwłokę w załatwieniu sprawy, stanowi działanie nacechowane opieszałością. W tym pierwszym okresie postępowania organ w ogóle nie podejmował żadnych czynności, co pozbawiło stronę możliwości realizacji jej praw. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia dalsze postępowanie organu, tj. spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Organ bezspornie nie zintensyfikował swoich działań w zakresie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w odpowiednim czasie, co doprowadziło do tego, że kolejne terminy nie zostały dochowane. Zauważyć należy, że w wezwaniu

z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ nie wyznaczył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego terminu, w jakim oczekuje na udzielenie odpowiedzi. Tymczasem mając świadomość, że termin z art. 35 k.p.a., dawno upłynął, należało podjąć wszelkie działania, aby żądane informacje uzyskać niezwłocznie. Samo zastosowanie przez organ w sprawie art. 36 k.p.a. (wskazanie przyczyn niedotrzymania terminu

i wyznaczenie nowego terminu) nie stanowi o poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania do organu władzy (art. 8 k.p.a.), tym bardziej, że te kolejne wyznaczane terminy też nie były dotrzymane, a sprawa pozostała nierozpatrzona.

W ocenie Sądu w sprawie tej organ naruszył w sposób oczywisty tak przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślenia wymaga przy tym, że uchybienie terminowi, jaki organ miał na załatwienie sprawy, jest więcej niż znaczne. Z informacji organu z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że dotychczas nie wydano decyzji administracyjnej. Od dnia złożenia wniosku przez I. D. do dnia wniesienia skargi upłynęło 14 miesięcy, zaś do chwili obecnej 18 miesięcy, w ciągu których organ nie zdołał wykonać nałożonego na niego przepisami prawa zadania. Warto przy tym zauważyć, że organ zawiadomił skarżącego już w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., że zgromadzono materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Mimo zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął sprawy z wniosku I. D. Z akt sprawy nie wynika jakiekolwiek usprawiedliwienie dla organu.

Nie może w świetle powyższego budzić wątpliwości, że organ w sprawie tej prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bez usprawiedliwionej przyczyny wydłuża czas jego trwania i nie kończy wydaniem decyzji.

To biorąc pod uwagę Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji do rozpoznania wniosku I. D. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w tej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sama okoliczność, iż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, co zasadniczo należy do zadań każdego organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie czyni zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i rażącego naruszenia prawa w tej sprawie, niezasadnym. Nadto, nie można znaleźć, na podstawie akt postępowania administracyjnego, żadnego usprawiedliwienia dla tak znacznego opóźnienia

w podjęciu choćby pierwszej czynności w sprawie. Nie stanowi takiego uzasadnienia informacja o liczbie wniosków złożonych do organu na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 16 grudnia 2016 r. Trudno jest też w jakikolwiek sposób usprawiedliwić niepodjęcie rozstrzygnięcia już po wpłynięciu skargi, od dnia [...] kwietnia 2018 r., mimo zgromadzenia materiału dowodowego i zawiadomienia o tym strony.

Biorąc pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku strony z dnia [...] stycznia 2017 r. i niezakończenie go dotychczas decyzją administracyjną wywołuje ściśle określone skutki w sferze uprawnień strony, Sąd – w stanie faktycznym tej sprawy (biorąc pod uwagę wszystkie czynności podjęte przez organ

i czas, w jakim były podjęte) – stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W sprawie tej Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącego o wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku I. D. Sąd wziął też pod uwagę brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby w istocie bez zbędnej zwłoki wydać decyzję

w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Zdaniem Sądu, w sprawie tej nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny w żądanej przez skarżącego wysokości 10.000 zł. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 1.000 złotych spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ sprawy z wniosku skarżącego. Nadto, grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania w przyszłości i przykładania należytej wagi do zasady pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy.