Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 880/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60, art. 126, art. 251, art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 2,3, 6 i 7, art. 38 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J.-K. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2018 roku Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji.

Uchwała została zbadana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej jako "RIO"). Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji RIO orzekło o nieważności w części uchwały nr [...] w zakresie § 2 pkt 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12; § 4; § 7 ust. 1 i 2; § 10; § 13 - wyrazów "i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r.", z powodu istotnego naruszenia art. 38 ust. 1, art. 97 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej u.f.z.o.), oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523, dalej u.o.a.n.).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ze skargą na powyższa uchwałę wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.J. (dalej: "skarżąca" lub "strona") zarzucając naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych polegające na zawarciu w zaskarżonej uchwale regulacji niezgodnej z delegacją ustawową i przekraczającej delegację ustawową, tj.

a) w § 7 ust. 4 uchwały: poprzez nałożenie obowiązku udzielania informacji i wyjaśnień przez kontrolowanego i udostępniania dokumentacji w terminie wskazanym przez kontrolujących, podczas gdy art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje termin 14-dniowy tylko na udostępnienie dokumentacji,

b) w § 7 ust. 6 zuchwały: przyznanie osobom upoważnionym do przeprowadzania kontroli prawa do sporządzania odpisów, wyciągów, wydruków, zestawień, wyliczeń oraz kopii, fotokopii kontrolowanej dokumentacji, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje wyłącznie prawo do wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności i ich weryfikacji,

c) w § 7 ust. 7 uchwały: nałożenie na kontrolowanego obowiązku potwierdzania za zgodność z oryginałem na żądanie kontrolujących sporządzonych odpisów, wyciągów, zestawień, obliczeń, wydruków i kopii, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje wyłącznie prawo do wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności i ich weryfikacji,

d) w § 7 ust. 8 uchwały: nałożenie na kontrolowanego obowiązku dostarczenia na czas kontroli do swojej siedziby ksiąg finansowych, gdy znajdują się poza jego siedzibą, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje wyłącznie prawo do wglądu do dokumentacji finansowej i nie nakłada na kontrolowanego obowiązku dostarczania tej dokumentacji w jakiekolwiek miejsce poza miejscem jej gromadzenia zgodnie z prawem,

2) art. 4 ust. 1 oraz ust. 2, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przez pominięcie określenia sposobu obliczania daty wejścia w życie przepisów uchwały, a nadto nieprzytoczenie podstawy prawnej regulującej sposób publikacji i sposób obliczania daty wejścia w życie uchwały, co skutkuje niemożnością ustalenia przez skarżącą daty wejścia w życie przepisów uchwały.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 7 ust. 4, 6, 7, 8 lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę strona podała, że jest organem prowadzącym Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych z siedzibą w Z., które jest szkołą niepubliczną i na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ma prawo do otrzymywania dotacji z budżetu powiatu [...].

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę strona podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także procedury podejmowania uchwał.

W ocenie strony pojęcie "wgląd do dokumentacji" użyte w art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie może być interpretowane rozszerzająco, a także w sposób, który zakłada obciążenie kontrolowanego znacznymi, nieprzewidzianymi wcześniej i złożonymi w całości na niego, kosztami i zmuszenie go do znoszenia znaczących niedogodności. Definicje "wglądu" (użyte w art. 36 ust. 2) oraz "udostępniania dokumentacji" (użyte w art. 36 ust. 3) nie są na tyle pojemne, by obejmować nimi również powinność wyrażania zgody na przenoszenie dokumentacji z siedziby kontrolowanego do siedziby organu kontrolującego i pomocy przy tych czynnościach. Jest zrozumiałym, że z uwagi na objętość dokumentacji oraz rozkład obowiązków osób uczestniczących w kontroli, możliwość zapoznawania się z dokumentacją w siedzibie organu, a nie w siedzibie kontrolowanego podmiotu, może stanowić dla nich udogodnienie organizacyjne. Podmiot kontrolowany jest jednak zobligowany jedynie do poddania się kontroli w zakresie i trybie opisanym w ustawie, a sprecyzowanym w akcie rangi podustawowej. Precyzja unormowań ustawowych nie oznacza jednak przyzwolenia dla takiej ich wykładni, która byłaby niezgodna z założeniem ustawodawcy.

W związku z ustanowieniem nieznanych ustawie obowiązków, skarżąca uważa, że kontrola przeprowadzona u niej w kwietniu i maju 2018 r. przebiegała w sposób nieuporządkowany, chaotyczny. Czynności w ramach kontroli były odwoływane z dnia na dzień lub wręcz przeciwnie, o ich podjęciu skarżąca była informowana z krótkim wyprzedzeniem, telefonicznie albo w inny sposób uniemożliwiający jej utrwalenie treści komunikatów kontrolujących. Skarżąca została zobligowana do tego, by wykonywać na polecenie organu kontrolującego kopie dokumentów, które zostały przez nią potwierdzone za zgodność. Przygotowanie tak potwierdzonej za zgodność dokumentacji, wiązało się z koniecznością oddelegowania jednej osoby w wymiarze całego dnia pracy do czynności w postaci powielania dokumentów i opatrywania stosowną pieczęcią. Skopiowane i potwierdzone za zgodność dokumenty są przez podmiot prowadzący kontrolę przechowywane w jego siedzibie, a zatem skarżąca nie ma możliwości uzyskania informacji na temat tego, kto faktycznie zapoznaje się z ich treścią i przez jak długi czas, w jaki sposób są one przechowywane i czy są one właściwie zabezpieczone przed ich ujawnieniem do wiadomości osób trzecich.

Zdaniem strony wątpliwości budzi też data wejścia w życie uchwały oraz prawidłowość działań organu, który określając termin jej wejścia w życie nie odwołał się do art. 4 ust. 1 lub ust. 2 czy też do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zaskarżona uchwała w § 13 stanowiła, że "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r.". Co do części § 13 w zakresie "i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r." została stwierdzona jej nieważność w drodze uchwały [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżąca uważa, że uchwała nadal jest wadliwa, gdyż podmioty do których jest skierowana, mogą powziąć uzasadnioną wątpliwość, co do momentu wejścia w życie uchwały, a także co do okresu, do którego będą miały zastosowanie wprowadzone tą uchwałą zasady udzielania i rozliczania dotacji. Z treści § 10 uchwały wynika, że do rozliczenia dotacji za rok 2017 stosuje się przepisy wcześniejszej uchwały, z czego a contrario wynika, że do rozliczania dotacji za rok 2018 będą miały zastosowanie przepisy zaskarżonej uchwały. Oznaczałoby to, że dotacje przyznane za miesiące styczeń i luty 2018 r. miałyby być rozliczane w oparciu o uchwałę, która w tym czasie jeszcze nie obowiązywała. Konieczność domyślania się od kiedy zaskarżona uchwała obowiązuje narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Godzi bowiem w zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, iż akt normatywny wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jego publikacji w dzienniku urzędowym, zaś dyspozycja zawarta w ust. 2 wskazuje, że w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. W analizowanej sprawie nie zaistniały żadne szczególne okoliczności tego rodzaju, by usprawiedliwiały one skrócenie "vacatio legis". Ponadto uchwała została przyjęta z dniem [...] stycznia 2018 r., a okres jej obowiązywania został podany w oderwaniu od tej daty, bowiem uchwała obowiązywała od dnia 1 stycznia 2018 r., co oznacza, iż pomimo braku ku temu podstaw i wbrew dyspozycji art. 5 ww. ustawy uchwale nadano wsteczną moc obowiązującą.

Skarżąca uważa, iż skoro uchwałodawca został powiadomiony i nabył wiedzę o stwierdzeniu nieważności uchwały w części obejmującej m.in. zawarty w § 13 zapis "i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2018r.", to winien był niezwłocznie podjąć działania zmierzające do tego, by każdy, kogo uchwała dotyczy, był w stanie określić moment jej wejścia w życie lub chociażby metodę w oparciu o którą moment ten zostanie obliczony. Tymczasem podstawa prawna przytoczona we wstępie uchwały, nie zawierała odniesienia do wskazanego przepisu (ani art. 4 ani art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ustaw), a tym samym, podmiot, którego uchwała dotyczyła nie wiedział w oparciu o który akt prawny i którą konkretnie jego jednostkę redakcyjną, winien ustalić datę wejścia w życie przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t. ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t. ) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2018r. poz. 995 ze zm., dalej u.s.p.) wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 79 ust. 5 u.s.p. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że przy ustalaniu "istotnego naruszenia prawa" należy się posługiwać katalogiem przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. Bowiem odesłanie zawarte w art. 79 ust.5 u.s.p. do "odpowiedniego stosowania" nakazuje dostrzegać różnice między celami i przedmiotami regulacji.

Tożsame uregulowanie zawiera w art. 91 ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 j.t. ze zm., dalej u.s.g.).

Ustawodawca w obu ww. przepisach posługuje się pojęciem "sprzeczności z prawem", która to sprzeczność jest jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Obok siebie występują określenia "sprzeczności z prawem" oraz "nieistotnego naruszenia prawa", bez bliższego ustalenia ich wzajemnych relacji. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że do naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności uchwały, wg. art. 79 u.sp. lub art. 91 u.s.g., zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, przez organ nadzoru, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Pogląd ten, co do stosowania ww. art. 79 i 91 poszczególnych ustaw, sąd w niniejszym składzie podziela.

Jednocześnie sąd ponownie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie podstawą orzekania może być art. 147 § 1 p.p.s.a. Artykuł 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności".

Artykuł 147 § 1 regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały ani nie reguluje rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, ani nie odsyła do stosowania co do rodzaju naruszeń prawa do regulacji w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia związania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w stosowaniu sankcji nieważności regulacji z art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie mniej jednak podstawy zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu sądowoadministracyjnym są unormowane podobnie jak w art. 79 ust.1 u.s.p

Zastosowanie sankcji nieważności uchwał, w obu regulacjach, nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszania prawa, a to naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały.

Wskazać jednak należy, że sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa, np. w razie braku podania podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa podstawa ta obowiązuje. W takim przypadku gdy nie ma podstaw prawnych do zastosowania środka prawnego - nieważności uchwały, skargę oddala. Artykuł 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym nie reguluje środka stosowanego przez sąd administracyjny. Artykuł 147 § 1 in fine powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc "albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności" należy stosować w związku z art. 82 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego" (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio" (ust. 2). Przedstawiona sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie ( skarga dotyczy uchwały kontrolowanej przez organ nadzoru, uchwały podjętej przed upływem roku od daty wyroku wydanego w niniejszej sprawie, uchwały stanowiącej prawo miejscowe), więc żądanie skarżącej, co do ewentualnego stwierdzenia przez sąd "naruszenia prawa" nie znajdowało podstawy prawnej.

Sąd, kierując się powyższymi przesłankami uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w wersji ustalonej przez organ nadzoru, tj. po częściowym stwierdzeniu nieważności poszczególnych jej regulacji, uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2018r., nr. [...]. Wskazana uchwała RIO nie była przez nikogo zaskarżona, co spowodowało, że wymienione w niej, jako nieważne, przepisy uchwały nr. [...], zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że w rezultacie uchwały RIO, uznającej wyszczególnione przepisy uchwały nr. [...] za nieważne, należy traktować te przepisy, jako te, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.

Skarżąca podnosząc zarzuty do ww. uchwały nr. [...] wskazała na naruszenia prawa przez regulacje zawarte w § 7 ust. 4,6,7 i 8, a także na naruszenie prawa poprzez brak zapisów w uchwale, dotyczących określenia sposobu obliczania daty wejścia jej w życie i nieprzytoczenia podstawy prawnej regulującej sposób publikacji, i sposób obliczania daty wejścia w życie uchwały.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały w § 7 ust.4 przyjęto, że "Kontrolowany udostępnia dokumentację będącą przedmiotem kontroli w sposób uporządkowany, a także udziela informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących". W § 7 ust.6 przyjęto, iż "Kontrolujący mają prawo sporządzania odpisów, wyciągów, wydruków, zestawień, wyliczeń oraz kopii, fotokopii kontrolowanej dokumentacji". W § 7 ust.7 przyjęto, że "Osoba uprawniona/upoważniona do potwierdzania, w imieniu Kontrolowanego, dokumentów za zgodność z oryginałem na wniosek Kontrolujących, potwierdza za zgodność z oryginałem: odpisy, wyciągi, zestawienia, obliczenia, wydruki, kopie, a także udziela informacji i wyjaśnień". Natomiast w § 7 ust.8 przyjęto, iż "W przypadku, gdy księgi finansowe znajdują się poza siedzibą Kontrolowanego, Organ prowadzący zobowiązany jest zapewnić dostępność ksiąg finansowych i dowodów księgowych, na czas kontroli, w siedzibie Kontrolowanego".

Wszystkie wyżej wymienione regulacje zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem, i wbrew zarzutom skargi, nie naruszają przepisów art. 36 ust. 2 i 3 oraz art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Przede wszystkim wskazać należy, że regulacje te dotyczą kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji na uczniów z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dotacje te, zgodnie z art. 60, art. 251, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2017r. poz. 2077 j.t. ze zm., dalej u.f.p.), są środkami publicznymi. Muszą zatem podlegać szczególnym zasadom rozliczenia o czym stanowi art. 126 u.f.p.:" Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych." Prawidłowe rozliczenie tych środków wymaga istnienia prawnych instrumentów pozwalających dotującemu na przeprowadzenie realnej kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonych dotacji. Zwłaszcza, że kontrolująca jednostka samorządu terytorialnego, a dokładnie działalność jej organów może też podlegać kontroli w zakresie legalności, gospodarności i rzetelności. Kontroli możliwej do przeprowadzenia przez Najwyższą Izbę Kontroli, tj. naczelny organ kontroli państwowej, o czym stanowi art. 203 ust.2 w zw. z art. 202 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W Konstytucji uznano, że organy samorządu terytorialnego dysponują środkami publicznymi, które winny być poddane kontroli państwa.

Prawodawca w przepisie art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zawarł delegację skierowaną do jednostek samorządu terytorialnego, uprawniającą je do ustalenia, w drodze uchwały, trybu udzielania i rozliczania wskazanych dotacji (w tym dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych, jak w zaskarżonej uchwale) oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji.

Nie ulega wątpliwości, że wymieniona delegacja była podstawą do wydania zaskarżonej uchwały. Sąd nie stwierdził aby treść uchwały przekraczała delegację lub naruszała inną, materialną normę ustawową. Okoliczność, że przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. stanowi, iż osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 36 ust. 3, oraz ich weryfikacji - ani nie ogranicza, ani nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom zawartym w § 7 ust.4 zaskarżonej uchwały. Zapis uchwały odnosi się do udostępnienia dokumentacji w sposób uporządkowany, co jest rzeczą oczywistą. Udostępniana dokumentacja ma dotyczyć "przedmiotu kontroli", a ten jest zdefiniowany w ustawie, w wyżej wymienionym przepisie. Natomiast zapis dotyczący udzielania przez kontrolującego ( lub osobę przez niego upoważnioną, o czym stanowi zapis § 7 ust.7) informacji i wyjaśnień, w tym samym zakresie przedmiotu kontroli, w terminie wskazanym przez kontrolujących, jest jedynie uregulowaniem szczegółowym ( w ramach delegacji) mającym na celu realne i rzetelne przeprowadzenie kontroli. Jest rzeczą oczywistą, że kontrolowany powinien być obecny przy czynnościach kontrolnych – osobiście lub poprzez osobę upoważnioną, gdyż czynności sprawdzające dotyczą jego działań i jego dokumentacji. Z czynności tych zostanie sporządzony protokół kontroli, który będzie podlegał podpisowi kontrolowanego lub też wcześniejszym jego zastrzeżeniom, co do ustaleń w nim zawartych. Zatem obecność przy czynnościach i wyjaśnienia składane przez kontrolującego mają na celu zapewnienie rzetelności ustaleń i wykluczenie zbędnych dodatkowych postępowań przedłużających tę kontrolę. Jest to działanie zarówno w interesie organu jak i kontrolowanego. Skoro kontrolowany zdecydował się na prowadzenie działalności, w której będzie dysponował środkami publicznymi, poddanymi szczególnym zasadom ich przydziału i rozliczenia, to musi znosić czynności kontroli, mające na celu sprawdzenie prawidłowości działań związanych z tymi środkami. Nie uchybia temu zapis dotyczący terminu wskazanego przez organ.

Przepis art. 36 ust.3 u.f.z.o. o treści: " Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji", został sformułowany w sposób semiimperatywny. Stanowi granicę czasową określoną dla jednej strony, tj. kontrolowanego, i na użytek sankcji przewidzianych w dalszych ustępach tego przepisu, za utrudnianie lub udaremnianie czynności kontrolnych dotyczących dokumentacji. Organ wzywa kontrolowanego do zaprzestania tych działań ( art. 36 ust.6 w zw. z ust.2 i 3), a po bezskutecznym wezwaniu wstrzymuje dotację ( art. 36 ust.7). Termin udzielony kontrolowanemu przez ustawodawcę na udostepnienie dokumentacji będącej przedmiotem kontroli, bez względu na przyczynę, nie może przekroczyć 14 dni od zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, gdyż wówczas istnieje obowiązek zastosowania ww. sankcji. Omawiany zapis ustawowy nie daje podstaw do uznania aby określenie "zwrócenia się przez osobę upoważniona do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji’, nie mogło oznaczać, wyznaczenia przez te osobę konkretnego terminu kalendarzowego.

Tym samym zarzut skarżącej, iż regulacja § 7 ust.4 narusza art. 36 ust.3 ustawy w zakresie użytego w nim terminu, nie zasługuje na uznanie.

Nie zasadne są też zarzuty skarżącej dotyczące § 7 ust.6 i 7 uchwały. Zaskarżona, w tym przepisie, regulacja odnosi się do przyznania, osobom uprawnionym do kontroli, prawa do sporządzania odpisów, wyciągów, wydruków, zestawień, wyliczeń oraz kopii, fotokopii kontrolowanej dokumentacji ( § 7 ust.6). Nadto zgodnie z § 7 ust.7 "Osoba uprawniona/upoważniona do potwierdzania, w imieniu Kontrolowanego, dokumentów za zgodność z oryginałem na wniosek Kontrolujących, potwierdza za zgodność z oryginałem: odpisy, wyciągi, zestawienia, obliczenia, wydruki, kopie, a także udziela informacji i wyjaśnień."

Sąd stoi na stanowisku, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wstępu do szkół i prawo wglądu w dokumentację, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Przepis art. 38 ust.1 ustawy należy interpretować w ten sposób, że mocą jej przepisów, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty poddane kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, wydruków, wyciągów, zestawień itp., czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień. Takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 ustawy. Potwierdzeniem tej wykładni jest treść art. 36 ust.4 i art. 38 ust.2 u.f.z.o. zezwalająca kontrolującemu na przetwarzanie danych osobowych wynikających z kontrolowanych dokumentów.

Odnośnie zapisu dotyczącego potwierdzania za zgodność z oryginałem, przez kontrolowanego lub osobę przez niego upoważnioną, sporządzanych przez kontrolującego odpisów, wyciągów, zestawień, obliczeń, wydruków, kopii, wskazać należy, że również mieści się to w zakresie delegacji ustawowej. Kontrola ma na celu realizowanie zadań wskazanych w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie o finansowaniu zadań oświatowych. Konieczne jest też sporządzenie protokołu pokontrolnego, którego częścią muszą być dokumenty kontrolowanej placówki (wyciągi, odpisy, wydruki itp.) Na ich podstawie dokonuje się ustaleń. Protokół pokontrolny jest potwierdzeniem czynności kontrolnych i wniosków z nich wyciągniętych. Zapewnienia też kontrolowanemu możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Tylko przy zapewnieniu, przez obie strony postępowania kontrolnego, tożsamości dokumentacji stanowiącej podstawę wniosków pokontrolnych, zachodzi uzasadniona podstawa do uznania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Z doświadczenia zawodowego znane są sądowi przypadki, gdzie zgromadzone przez kontrolującego dowody w postaci fotokopii niepodpisanych dokumentów, które nie rodziły opisanych w nich skutków prawnych, zwalczane były przez kontrolowanego w toku postępowania odwoławczego poprzez okazywanie dokumentu podpisanego ale nieokazanego w tej postaci w toku kontroli. Aby uniknąć takich sytuacji uprawnionym jest potwierdzanie za zgodność z oryginałem odpisu, sporządzonego przez kontrolującego, na zasadach uregulowanych w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do regulacji § 7 ust.8 zaskarżonej uchwały o treści: "W przypadku, gdy księgi finansowe znajdują się poza siedzibą Kontrolowanego, Organ prowadzący zobowiązany jest zapewnić dostępność ksiąg finansowych i dowodów księgowych, na czas kontroli, w siedzibie Kontrolowanego", wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, nie wynika z niego aby dokumenty miały być zgromadzone w siedzibie organu. Wręcz przeciwnie mają być w siedzibie podmiotu kontrolowanego.

Zważywszy, że przepis art. art. 36 ust. 2 uprawnia, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, do wstępu do placówek kontrolowanych, a kontrolowane dokumenty mogą być w siedzibie innego podmiotu, np. podmiotu prowadzącego księgowość kontrolowanego, to dla realnego przeprowadzenia czynności kontrolnych niezbędne jest zgromadzenia całej kontrolowanej dokumentacji, na czas kontroli, w siedzibie podmiotu kontrolowanego. Istnieje realna potrzeba zgromadzenie kontrolowanej dokumentacji w miejscu, w którym kontrolujący ma prawo przebywać. Jest to zgodne z prawem i nie stanowi żadnego nadużycia praw przypisanych kontrolującemu.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa zarzucanego w pkt.2 skargi. W § 13 zaskarżonej uchwały, w wersji obowiązującej po kontroli RIO, stanowi się, że "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Zgodnie z art. 13 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2017r. poz. 15230 j.t.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego organu powiatu. Nie ulega wątpliwości, ze prawo miejscowe jest prawem powszechnie obowiązującym. Natomiast zgodnie z art. 4 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14, dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określa termin dłuższy.

Skoro zaskarżona uchwała nie określa terminu dłuższego do jej wejścia w życie, to jednoznacznie oznacza to, iż jej wejście w życie zostało ustawowo określone z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż uchwała jest nieważna z przyczyn wskazanych przez skarżąca w punkcie drugim skargi.

Podnieść należy, ze skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały mimo, że zarzuca tylko naruszenie jej ww. przepisów. Wiele argumentów skargi odnosi się do faktycznej kontroli prowadzonej u skarżącej, mimo, że nie jest to przedmiotem skargi.

Reasumują sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z tych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.