Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 624/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
uchylono postanowienie RDOchŚ z dnia 20.10.2012 r.
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 października 2012 r., znak: [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 66 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "budowa stanicy dla obsługi turystyki wodnej wraz z zagospodarowaniem terenu (drogi wewnętrzne i parkingi) na działce nr [...] ,[...] obr. [...] , wjazdem na działce nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz budową sieci kablowej nn na działce nr [...] ,[...] ,[..] itd... obr. [...] ".

W uzasadnieniu podano, że decyzja ta wydana została w wyniku rozpoznania wniosku W.W. z dnia 15 lutego 2012 r.

Wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 55b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 54, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nie objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy.

Stwierdzono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania.

Natomiast jako podstawę wydania decyzji odmownej w uzasadnieniu powołano odmowę uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. . Przywołano ocenę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zamieszczoną w tym postanowieniu oraz powołano się na zapisy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym zakazuje się "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. , starorzeczy W. w pobliżu T. (kąty T. i Koło T. ), stawu przy ul [...] w K. , zbiornika w starym kamieniołomie w Z,. , z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". RDOŚ powołując się na ustawę Prawo budowlane oraz ustawę o usługach turystycznych, a także dyrektywę języka potocznego wskazał, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem takie czynności, jak żeglarstwo, kajakarstwo, itp. W ramach odstępstwa od zakazu, w zależności od rodzaju turystyki wodnej mogą być realizowane różne obiekty budowlane, jak np. pomosty, nabrzeża, miejsca cumownicze, zaplecza sanitarne, gastronomiczne, punkt obsługi i naprawy, kapitanat.

W konkluzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć tylko te obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej na danym akwenie nie byłoby możliwe, a podstawową funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Natomiast przedmiotowe przedsięwzięcie obejmujące budowę piętrowego budynku stanicy dla obsługi ruchu turystycznego, w którym na parterze projektuje się: stołówkę z zapleczem oraz magazyn i warsztat szkutniczy, a na piętrze pokoje hotelowe, w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie spełnia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, ponieważ nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną.

Tak więc wobec braku uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, organ prowadzący postępowanie stwierdził, że zobowiązany był odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie do opisanej wyżej decyzji złożył wnioskodawca W.W. z zachowaniem terminu. Jednocześnie w odwołaniu od decyzji organu I. instancji odwołujący się złożył zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, kwestionując stanowisko zajęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które stało się podstawą wydania decyzji odmownej.

Odwołujący się podniósł, że Wojewoda w rozporządzeniu nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie określił, że wyłączenie z zakazów budowy dotyczy tylko obiektów, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej na danym akwenie byłoby niemożliwe. Wojewoda nie opisał szczegółowo i nie zamieścił katalogu obiektów uznawanych przez niego za służące uprawianiu turystyki wodnej, dlatego też zapis rozporządzenia należy rozumieć jako dotyczący każdego obiektu, który w zamyśle inwestora będzie służył temu celowi.

Ponadto podano, że ani z zapisów powołanego rozporządzenia Wojewody, ani z innych przepisów nie wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uprawniony jest do wyrażania opinii co jest, a co nie jest obiektem służącym turystyce wodnej oraz oceny funkcjonalno - użytkowej obiektu stanicy wodnej. Zaznaczono, że przy opracowaniu koncepcji obiektu oparto się na wieloletnim doświadczeniu autora oraz opiniach przyszłych użytkowników i publikacjach organizacji zajmujących się profesjonalnie tym zagadnieniem.

Zwrócono uwagę, że co do istoty do uprawiania turystyki wodnej potrzebny jest tylko odpowiedni sprzęt i woda, natomiast wszystko pozostałe służy wyłącznie podniesieniu komfortu, atrakcyjności i ochronie środowiska.

Przedmiotem zarzutu odwołania był również brak określenia przez organy przebiegu linii brzegu, gdyż nie wiadomo, na jakiej podstawie oba organy ustaliły, że obiekt stanicy planowany jest w pasie 100 metrów od linii brzegu. Dodatkowo podano, że w odległości kilkuset metrów od planowanej inwestycji, nad tym samym brzegiem, przy tej samej ulicy, wybudowano w okresie obowiązywania rozporządzenia hotel, do którego to faktu ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ani organ I. instancji nie odniosły się poprzez wyjaśnienie, jakie przesłanki kierowały organami przy wydawaniu pozytywnej opinii i decyzji dla hotelu i dlaczego te przesłanki nie znalazły zastosowania w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie przepisów art. 71, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczono, że według art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Dodatkowo wskazano, że w myśl art. 77 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W toku postępowania przed organem I. instancji uzyskano opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 15 marca 2012 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 26 marca 2012 r., który wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia takiej oceny.

Organ I. instancji postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w sierpniu 2012 r. i przedłożony przez wnioskodawcę do akt sprawy. Organ I. instancji stwierdził prawidłowość i kompletność przedłożonego raportu pod względem obowiązujących przepisów oraz zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu (poprzez obwieszczenie i ogłoszenia).

Następnie w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskano pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 3 września 2012 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. odmawiające uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odmawiając uzgodnienia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołuje się na zapisy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, dotyczące zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegu rzek W. i S. oraz dokonuje interpretacji tych zapisów. Ocena ta legła u podstaw wydania przez organ I. instancji decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Dokonując oceny całości sprawy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż odpowiada obowiązującym w rozstrzyganym zakresie przepisom oraz znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym istotnym dla rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ I. instancji ustalił i potwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie będzie miał do niej zastosowania.

Jednakże planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane w granicach [...] Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jak ustalił organ I. instancji na podstawie przedłożonych dokumentów oraz sporządzonego raportu, obszar inwestycji znajduje się w pasie 100 metrów od linii brzegu starorzecza [...]

Zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ma ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z ww. rozporządzeniem Wojewody.

W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego "w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. , starorzeczy W. w pobliżu T. ([...] ), stawu przy ul. [...] w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na Z. , z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Zgodnie z § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy:

1) budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których:

miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych;

uzgodnione z Wojewoda w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.) w związku z ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim

zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych;

2) obszarów, co do których w dniu 10 lutego 2006 r. istniały decyzje o warunkach zabudowy, do czasu wykonania na ich podstawie przedsięwzięć inwestycyjnych lub utraty mocy obowiązującej takich decyzji.

Kolegium Odwoławcze podało, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie powołane rozporządzenie istotnie nie określa, jakie konkretnie obiekty służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, które wyłączono z zakazu zabudowy, a co z kolei pozwalałoby na bezsporne ustalenie, jakie obiekty temu celowi służyć nie będą. Wobec tego zdaniem Kolegium Odwoławczego niezbędna jest interpretacja tych pojęć, czego dokonał w kwestionowanym postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i na której to interpretacji oparł się następnie organ I. instancji. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do dokonywania tego typu ocen, tj. co jest, a co nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gdyż z racji braku takiego wskazania w powoływanym rozporządzeniu Wojewody, na co zresztą zwraca uwagę odwołujący się, konieczna jest interpretacja tego pojęcia w odniesieniu do konkretnej sprawy. Kolegium Odwoławcze co do zasady podzieliło w tym zakresie stanowisko organu uzgadniającego, że planowany przez wnioskodawcę obiekt budowlany jako obiekt towarzyszący, nie związany bezpośrednio z turystyką wodną, wykracza poza granice wyjątku ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem Kolegium Odwoławczego zasadne jest również podkreślenie dodatkowych, istotnych w sprawie kwestii.

W szczególności należy mieć na uwadze, że w przypadku ustanowienia ogólnego, generalnego zakazu budowy obiektów budowlanych na danym terenie, dopuszczenie budowy na takim terenie dla ściśle określonych celów stanowi wyjątek, odstępstwo od reguły, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza reguły ogólne wprowadzenia danego zakazu. Stąd też w ocenie Kolegium Odwoławczego należy mieć na uwadze zarówno dopuszczenie na zasadzie wyjątku zabudowy, jak i ściśle określony cel, któremu ta zabudowa ma służyć.

Ponadto Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przy interpretacji zakazów przewidzianych w granicach Parku, właściwe jest odniesienie się - zwłaszcza w przypadku możliwości różnych interpretacji danego przepisu - do ogólnych ustaleń dotyczących ochrony na danym terenie, a zatem niejako założeń ustanowienia Parku.

Jak wynika z § 2 rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, ustalone zostały szczególne cele ochrony Parku. Do celów tych zaliczono: ochronę wartości przyrodniczych, w tym zachowanie charakterystycznych elementów przyrody nieożywionej, zachowanie zbiorowisk roślinnych, następnie ochronę wartości historycznych i kulturowych, ochronę walorów krajobrazowych, w tym zachowanie otwartych terenów krajobrazów [...] i ochrona przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno - widokowymi, jak też społeczne cele ochrony, tj. racjonalna gospodarka przestrzenią, hamowanie presji urbanizacyjnej, promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji.

Biorąc pod uwagę powyższe ogólne założenia ochrony Parku, w ocenie Kolegium Odwoławczego zapis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia dotyczący zakazu budowy obiektów budowlanych, winien być interpretowany z uwzględnieniem powyższych założeń. Tym samym interpretacja spornego pojęcia, co stanowi obiekt budowlany służący turystyce wodnej, nie może iść w kierunku rozszerzania znaczenia tego pojęcia na obiekty, które niewątpliwie stwarzają dogodność dla uprawiania turystyki wodnej, tym niemniej w sposób wyłącznie pośredni mogą służyć turystyce wodnej. Dostrzec przy tym należy, że planowany obiekt budowlany - ze względu na planowany gabaryt i wielość funkcji, jakie tam zostały przewidziane (warsztat szkutniczy, gastronomia, pokoje hotelowe), nie posiada jednak tej cechy, że służyć będzie wyłącznie do uprawiania turystyki wodnej.

Zatem zgodnie z ogólną zasadą nie rozszerzania wyjątków, w ocenie Kolegium Odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu I. instancji. Ponadto Kolegium Odwoławcze stwierdza, że zajęte przez organ I. instancji stanowisko i dokonana przez organ wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, została poparta racjonalnym uzasadnieniem i nie jest dowolna.

Natomiast w kwestiach proceduralnych Kolegium Odwoławcze wskazało, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mogło być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co też uczyniono. Jednocześnie dodać należy, że w tej sprawie Kolegium Odwoławcze nie wydaje odrębnego postanowienia, a utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, skutkuje pozostawieniem w mocy również zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sprawa istniejącego hotelu przy ul.[...] , jakkolwiek może budzić wątpliwości strony odwołującej się w kontekście uzyskania decyzji odmownej we własnej sprawie, tym niemniej nie jest przedmiotem tego postępowania i Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w tym postępowaniu nie ma uprawnień ani też jakichkolwiek podstaw, aby dokonywać oceny co do przyczyn wydania zgody na powstanie tamtej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył W.W. wskazując, że rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie określa, jakie konkretnie obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej wyłączono z zakazu zabudowy, zaś zdaniem skarżącego z rozporządzenia tego wynika, że każdy obiekt, a zwłaszcza stanica wodna, służący turystyce wodnej spełnia warunki wyjątku ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Wobec tego skarżący kwestionuje interpretację ww. przepisu rozporządzenia, dokonaną przez Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Skarżący podał także, że powstały w sąsiedztwie hotel także spełnia warunki obiektu służącemu turystyce wodnej (kajaki, łódki).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

W tej sprawie Sąd objął swoim rozstrzygnięciem zarówno decyzję organu I. jak i II. instancji, a także, na podstawie art. 135 P.p.s.a. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak [...] którym odmówiono, na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak bowiem uzgodnienia zawarty w tym postanowieniu przesądził o sposobie załatwienia sprawy, a skoro postanowienie to nie jest zaskarżalne i zostało przez skarżącego zaskarżone, zgodnie z art. 142 K.p.a. w odwołaniu, to nie ma przeszkód przed dokonaniem jego oceny w tej sprawie przez sąd administracyjny.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym pojęcie "sprawy", o którym mowa w art. 135 P.p.s.a. obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 537/11, opub. w LEX nr 1082779). Skoro dane postanowienie stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji i zostały oba te akty wydane w ramach jednego postępowania administracyjnego, to nie ma przeszkód przed kontrolą obu tak wydanych aktów administracyjnych. Istota sporu między stronami sprowadza się do wykładni prawa miejscowego, a w szczególności § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Wojewody z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urzęd. Woj. [...] ), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem Wojewody".

Zgodnie z tym przepisem na obszarze parku krajobrazowego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii, miedzy innymi, brzegu rzeki W. i starorzecza W. , z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; przy czym zakaz ten nie obowiązuje w dwóch przypadkach:

1) budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których:

a) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych;

b) uzgodnione z Wojewodą w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.) i w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych;

2) do dnia 10 lutego 2006 r. istniały decyzje o warunkach zabudowy, do czasu wykonania na ich podstawie przedsięwzięć inwestycyjnych lub utraty mocy obowiązującej takich decyzji.

Sąd przytoczył w zasadzie in extenso ww. przepis, ponieważ jego wykładni zastosowanej przez organy administracji Sąd nie podziela.

Stanowiska organów administracji, tj. Prezydenta Miasta K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w kwestii wykładni pojęcia "obiekty służące turystyce wodnej" są identyczne jak stanowisko zawarte w zaskarżonym odwołaniem postanowieniu odmawiającym uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 października 2012 r. Według stanowiska ww. organów powołując się na ustawę Prawo budowlane oraz ustawę o usługach turystycznych, a także dyrektywę języka potocznego pod pojęciem turystyki wodnej należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje takie czynności jak: żeglarstwo, kajakarstwo, itp. Tylko w zakresie odstępstwa od zakazu, w zależności od rodzaju turystyki wodnej, mogą być realizowane różne obiekty budowlane, jak np. pomosty, nabrzeża, miejsca cumownicze, zaplecza sanitarne, gastronomiczne, punkt obsługi i naprawy, kapitanat.

Tym samym do obiektów służących turystyce wodnej organy te zaliczają tylko te obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej na danym akwenie nie byłoby możliwe, a podstawową funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

Uznały więc organy administracji, że przedsięwzięcie polegające na budowie piętrowego budynku stanicy wodnej dla obsługi ruchu turystycznego, w którym na parterze projektuje się stołówkę z zapleczem oraz magazyn i warsztat szkutniczy, a na piętrze pokoje hotelowe - nie spełnia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, ponieważ nie są one bezpośrednio związane z turystyką wodną. Jak dalej wyjaśniają to organy w tej sprawie, tak planowane przedsięwzięcie stwarza jedynie dogodność dla uprawiania turystyki wodnej i tylko w sposób wyłącznie pośredni może służyć turystyce wodnej. Planowany obiekt budowlany - ze względu na planowany gabaryt i wielość funkcji, jakie tam zostały przewidziane (warsztat szkutniczy, gastronomia, pokoje hotelowe), nie posiada tej cechy, że służyć będzie wyłącznie do uprawiania turystyki wodnej.

Tak rygorystycznej wykładni Sąd w tej sprawie nie podziela.

Termin "obiekty budowlane służące turystyce wodnej" nie ma odrębnej definicji normatywnej. Obowiązujące ustawy tylko częściowo definiują pojęcia o zbliżonym znaczeniu do wyżej wymienionego, np. art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 z późn. zm.) stanowi, że uprawianiem turystyki wodnej jest prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji. Ustawa ta jedna przede wszystkim określa wymagania stawiane osobom, zamierzającym prowadzić statki po akwenach wodnych i dotyczy uprawiania turystyki wodnej, a nie obiektów służących turystyce wodnej.

Z kolei art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 z późn. zm.) definiując na potrzeby tej ustawy podstawowe pojęcia z zakresu turystyki wskazuje, że usługi turystyczne to usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym.

Powołany termin "obiekty służące turystyce wodnej" wyraźnie wskazuje, że obejmuje on obiekty budowlane, których jedynym zamiarem ich wykonania/budowy (stąd słowo "służące") jest turystyka wodna. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia pojęcia "obiekty budowlane służące turystyce wodnej" obejmuje każdy obiekt budowlany, który ma bezpośredni związek z turystyką wodną, rozumiany jako "służenie" tej turystyce.

Samo słowo "służyć" nie ma jednego znaczenia, a w potocznym rozumieniu oznacza ono, między innymi, bycie komuś lub dla kogoś użytecznym, pomocnym, przeznaczonym, przydatnym, używanym, bycie w odpowiednim stanie, wpływać na coś (Słownik języka polskiego, PWN).

Tak też analizując poszczególne zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 246, poz. 1623 z późn. zm.) można stwierdzić, że słowo "służące" pojawia się w kontekście celu korzystania lub wykorzystywania danego obiektu (np. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego "budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (...)"; art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego "obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: (...) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki"; art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego "urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki"; art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego "budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 20 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa i będących we władaniu zarządu kolei", itp.).

Tym samym obiekt budowlany służący turystyce wodnej to każdy obiekt umożliwiający korzystanie z tej turystyki w danym miejscu i o danym czasie.

Sam skarżący nazwał swoje zamierzenie inwestycyjne jako stanica wodna dla obsługi turystyki wodnej wraz z zagospodarowaniem terenu, a w skład tej stanicy ma wchodzić piętrowy budynek dla obsługi ruchu turystycznego, tzn. stołówka z zapleczem, magazyn, warsztat szkutniczy oraz pokoje hotelowe oraz zadaszony teren grillowi, parking, drogi dojazdowe. Należało więc ocenić, czy tak zaproponowany sposób zagospodarowania terenu ma zaspokajać jedynie potrzeby osób korzystających z turystyki wodnej na danym akwenie wodnym, czy też nie.

Jak wskazano to w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji (pogląd ten został także zaaprobowany przez organ odwoławczy), swoje stanowisko organy administracji oparły na poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11. W sprawie objętej powołaną sygnaturą strona skarżąca wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: parterowego budynku noclegowego z tarasem widokowym (pomostem) stanowiącego jednocześnie zaplecze gospodarcze przystani, pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, kładki dla pieszych nad wodą, altany do grillowania z tarasem widokowym, oczka wodnego, hangaru do przechowywania łodzi i kajaków, zbiornika na nieczystości płynne o pojemności do 10 000 litrów, parkingu o powierzchni gruntowej na części działek. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia właściwego Wojewody, który zawierał zapis o wyłączeniu obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej. Taki wyjątek należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście za uprawnione w ww. sprawie przyjęto lokalizowanie przez skarżącą na terenie inwestycji wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi). Sąd w tej sprawie takiego poglądu nie podziela.

Termin "obiekty budowlane służące turystyce wodnej" nie można sprowadzać tylko do takiego obiektów, które są bezpośrednio powiązane jedynie z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi). Byłoby to bowiem wprost nawiązywanie do definiowania "uprawiania turystyki wodnej" zawartej w powołanym już art. 37a ust. 1 ustawy o żegludze śródlądowej. Ustawa o żegludze śródlądowej nie zawiera jednak ani wykładni pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej, ani też nie reguluje kwestie związane z turystyką wodną. Reguluje ona zasady żeglugi i prowadzenia statków po wodach śródlądowych.

Turystyka wodna nie polega jedynie na pływaniu statkiem lub inną jednostką pływającą na zbiorniku wodnym i ich cumowaniu na pomoście. Tak jak obiektem służącym turystyce jest np. hotel lub stołówka zorientowana jedynie na turystów, tak samo obiektem służącym turystyce wodnej jest hotel lub stołówka przeznaczona właśnie dla turystów uprawiających taki typ turystyki.

Zaprezentowany przy tym przez organy administracji poglądu sądu administracyjnego nie jest jedyny.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2197/12 zawarto tezę, zgodnie z którą "do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej nie można zaliczyć budynku mieszkalnego pełniącego funkcje turystyczne, gdyż podstawowym przeznaczeniem takiego obiektu jest funkcja mieszkalna". Także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 204/12 wskazano, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku rekreacyjnego i zbiornika na nieczystości ciekłe w odległości poniżej 100 metrów od zbiornika wodnego nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, ponieważ z projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika, aby tak projektowane zamierzenie inwestycyjne miało charakter turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Tym samym w orzecznictwie sądowym prezentowana jest także bardziej liberalna wykładnia terminu "obiektu służącego turystyce wodnej" jako każdego obiektu, którego podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób korzystających z turystyki wodnej.

Nie jest to przy tym wykładnia rozszerzająca zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Wykładnia ta pozwala na nadanie prawidłowego brzmienia temu wyjątkowi. Tym samym oceniając dokonanie wykładni pojęcia "obiekty służące turystyce wodnej" Sąd uznał, że stanowisko Prezydenta Miasta K. , Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest błędne i sprowadza się do zbyt rygorystycznej wykładni.

Jest przy tym faktem powszechnie znanym, że stanice wodne funkcjonują na terenie Polski i zasadniczo wszystkie one w swoim standardzie usług zapewniają pola namiotowe, stołówki, place zabaw, domki letniskowe lub hotele i wypożyczalnie sprzętu wodnego. Są one zlokalizowane przy akwenach wodnych.

Jest jeszcze jeden powód uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Ani organ I. instancji, ani organ II. instancji nie dokonały bowiem wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Wojewody. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie do 100 metrów od linii brzegowej nie obowiązuje w przypadku budowy nowych obiektów budowlanych na obszarze, co do którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszcza budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. Należało więc dodatkowo dokonać analizy obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania K. celem ustalenia, czy studium to nie pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji.

Obowiązkiem organów było także zbadanie, czy pozostałe wyjątki od zasady zakazu zabudowy, zawarte w § 3 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 rozporządzenia Wojewody także nie zachodzą.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że są one uzasadnione. Trafnie skarżący podnosi, że same organy administracji w tej sprawie nie wykazały dokładnie, które z obiektów zawartych we wniosku służyłyby lub nie służyłyby turystyce wodnej. Rację ma także skarżący kwestionując gabaryty projektowanej inwestycji jako nie spełniającej kryterium "służenia turystyce wodnej". Także wskazana wielkość funkcji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie została należycie wywiedziona i w istocie nie wiadomo, jakie to inne jeszcze funkcje miałyby znaczenie dla wydanych w tej sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ponieważ oparte są one na nieprawidłowej wykładni obowiązującego w tej sprawie §

3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urzęd. Woj. [...] ) oraz brakiem rozważania zaistnienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Wojewody z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] .

Przedstawione wyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ I. instancji powinien, ponownie prowadząc postępowanie, uwzględnić stanowisko zawarte w tym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.