Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2708/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, srt. 80, art. 107 § 3, art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 49/17 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz W.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 49/17, po rozpoznaniu skargi W.G., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] stycznia 2012 r. G.G. powiadomił organ o robotach budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w S. W trakcie kontroli nieruchomości w dniu [...] lutego 2012 r. stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na naprawie pokrycia dachu z papy z jednoczesną wymianą rynien, zamontowanie drzwi balkonowych w miejsce jednego skrzydła okna usytuowanego w ścianie frontowej budynku z pozostawieniem istniejącego nadproża i drugiego skrzydła okiennego oraz dobudowę tarasu do budynku od strony ul. [...]. Wysokość tarasu została dostosowana do wysokości zamontowanych drzwi balkonowych, umożliwiając wyjście z pokoju na ten taras. Sporządzona została dokumentacja zdjęciowa tarasu i drzwi balkonowych z oknem - w aktach sprawy. Ustalono, że roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. organ pierwszej instancji nakazał E.G. rozbiórkę tarasu dobudowanego bez wymaganego pozwolenia do budynku mieszkalnego.

Decyzją z [...] maja 2015 r. organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia inwestora robót oraz wyjaśnienie, czy objęty nakazem rozbiórki obiekt jest trwale związany z budynkiem, co ma decydujące znaczenie dla jego kwalifikacji i kierunku postępowania legalizacyjnego.

Kontynuując postępowanie organ przeprowadził [...] listopada 2015 r. oględziny, w trakcie których E.G. potwierdziła, iż inwestorem budowy tarasu jest W.G. W oparciu o ustalenia kontroli i akta sprawy ustalono, że budowa została zrealizowana w okresie maj-czerwiec 2011 r. Stwierdzono, że taras jest w sposób trwały połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w S. W pokoju wybudowano stopień celem pokonania różnicy wysokości pomiędzy poziomem podłogi w pokoju, a poziomem tarasu, umożliwiający dogodne wyjście na taras z mieszkania przez drzwi balkonowe wybudowane w miejsce istniejącego skrzydła okiennego. Stopień w pokoju stanowiący "przedłużenie" tarasu, aż do wnętrza budynku wykonany jest z tych samych płytek co taras. Taras nie jest oddylatowany od budynku, a odległość tarasu od granicy nieruchomości nr [...] przy ul. [...] wynosi 1,7m.

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. organ pierwszej instancji nakazał W.G. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i przedłożenie w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia wymienionych w jego treści dokumentów. Inwestorka nie wykonała w/w obowiązków.

Decyzją z [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud."), nakazał inwestorowi - W.G. rozbiórkę tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego oraz zabezpieczenie drzwi balkonowych balustradą zewnętrzną.

Po rozpatrzeniu odwołania W.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 28 listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 Pr. bud., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał W.G., rozbiórkę tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy za trafne uznał ustalenia organu pierwszej instancji co do zakwalifikowania objętego nakazem rozbiórki części budynku jako tarasu, którego realizacja stanowiła budowę (rozbudowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. i tym samym wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. Ponieważ z protokołu służbowego sporządzonego [...] listopada 2015 r. wynika, że dobudowany taras jest trwale związany z budynkiem, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż jego realizacją doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, co uzasadnia zastosowanie treści art. 48 ust. 1 Pr. bud. Organ powiatowy postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nałożył na W.G. obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 Pr. bud. Z uwagi na brak reakcji inwestorki, która nie złożyła żadnego z wymaganych tym postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. Był zatem zobligowany nałożyć na inwestorkę nakaz rozbiórki tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził też, że art. 48 Pr. bud. służy jedynie do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, a więc na tej podstawie nie jest możliwe wydanie nakazu zabezpieczenia drzwi balkonowych balustradą zewnętrzną. Z tego względu należało uchylić decyzję PINB w S. i działając na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. nałożyć na inwestorkę jedynie obowiązek rozbiórki przedmiotowego tarasu.

W skardze do Sądu wojewódzkiego W.G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 k.p.a. w zw. z art. 172 i art. 140 k.c. oraz naruszenia art. 6, 7, 8,107 § 1, 3 i 4, art. 10 § 1 i 2, art. 14 § 1 i 2, art. 28, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podobne stanowisko strona skarżąca wyraziła w stanowiących uzupełnienie skargi pismach procesowych z [...] i [...] stycznia 2017 r., [...],[...],[...] i [...] lutego 2017 r. W kolejnych pismach z [...],[...] i [...] marca 2017 r. skarżąca wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowego w związku z toczącą się cywilną sprawą o zasiedzenie. Również w pismach z [...] i [...] kwietnia 2017 r. podniesiono kwestię związku objętej skargą sprawy ze sprawą o zasiedzenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Orzekając jak wskazano we wspomnianym wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek większość sformułowanych w skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Dotyczą one bowiem kwestii, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły mieć istotnego wpływu na jej wynik. Za zasadne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uznał zarzuty skargi co do niedostatecznego wyjaśnienia charakteru objętych orzeczeniami organów obu instancji robót budowlanych, jako budowy tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego. W tym zakresie, jak to trafnie stwierdził WINB w K. w swojej pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji (z dnia [...] maja 2015 r.), decydujące znaczenie dla przyjęcia, że doszło w następstwie tych robót do rozbudowy budynku, na których wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę, ma kwestia jego trwałego z tym budynkiem związania. W przeciwnym przypadku z uwagi na rozmiary tego obiektu i sposób wykorzystania powinien być kwalifikowany jako niewymagający zgłoszenia obiekt małej architektury - niewielki obiekt architektury ogrodowej (art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.).

Orzekając po ponownym rozpoznaniu sprawy nakaz rozbiórki tarasu organy obu instancji przyjęły, że takie trwałe związanie z budynkiem występuje. Ustalenie to nie znajduje jednak, zdaniem Sądu, dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i z tego względu zostało poczynione z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Co do trwałego związania tarasu z budynkiem organy powołują się na treść protokołu służbowego z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji [...] listopada 2015 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "dobudowany "taras" jest trwale związany z budynkiem". Nie wynika jednak na czym dokonujący tej kontroli oparł to stwierdzenie. Trudno jest to także ustalić w oparciu o sporządzone w czasie kontroli fotografie. W konsekwencji to tak istotne dla podstawy orzekania w sprawie ustalenie budzi wątpliwości. Według Sądu I instancji nie jest wystarczające powoływanie się w tym przedmiocie na okoliczność, że protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez pełnomocniczkę skarżącej, zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie oświadczyła ona do tego protokołu, że wybudowany został podest kwiatowy, a nie taras i gdy nie wiadomo czy taras posiada fundamenty oraz gdy wcześniej (str. 4 pisma I.G. z [...] kwietnia 2012 r. w aktach organu pierwszej instancji) strona skarżąca twierdziła, że sporne roboty polegały jedynie na utwardzeniu terenu przed domem płytkami, jako miejsca na fotel, w celu wypoczynku na dworze. W okolicznościach niniejszej sprawy aby zakwalifikować tak mały obiekt jako część budynku mieszkalnego w postaci tarasu i jednocześnie jako jego rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. oraz w konsekwencji uznać za budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud. związane z jego realizacją roboty budowlane, fakt trwałego jego związania z resztą budynku nie powinien budzić wątpliwości. Ustalenie w tym zakresie powinno być też pod względem sztuki budowlanej przekonywująco uzasadnione, czego organy oczekające z naruszeniem przepisów postępowania nie uczyniły.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające dokonają ponownych ustaleń w przedmiocie ewentualnego związania spornego "tarasu" z budynkiem. Dokonane ustalenie oparte na obiektywnych dowodach uzasadnią w sposób pozwalający na jego kontrolę. W przypadku ustalenia trwałego związania zasadnym będzie uznanie przedmiotowego obiektu za taras stanowiący część budynku, na którego realizację było wymagane pozwolenie na budowę. W tym względzie powołane przez organy orzekające motywy zasługują na pełną akceptację i przez stronę skarżącą nie zostały w dostateczny sposób, oparty na obowiązujących przepisach, podważone.

Sąd nie podzielił przy tym zawartego w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska, że w decyzji opartej na art. 48 ust. 1 lub ust. 4 Pr. bud. nie można nałożyć na inwestora obowiązków zgodnie z treścią art. 66, jeżeli jest to uzasadnione stanem obiektu budowlanego jaki pozostanie po dokonaniu nakazu rozbiórki. Zakaz taki nie wynika z żadnego przepisu, wprost przeciwnie w zależności od sytuacji faktycznej jednoczesne orzeczenie o nakazie usunięcia powstałych w wyniku rozbiórki zagrożeń i nieprawidłowości będzie obowiązkiem organów nadzoru.

Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej prawo własności podlega m.in ograniczeniom wynikającym z Pr. bud. Korzystanie z prawa własności nie usprawiedliwia naruszenia tego aktu prawnego. Kompetencje do egzekwowania Prawa budowlanego przysługują przy tym odpowiednim organom administracji publicznej, a nie sądom powszechnym. Warunki legalizacji samowoli budowlanej w postaci budowy zostały uregulowane szczegółowo w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Ich spełnienie w odpowiednim terminie zależy od woli inwestora pod rygorem orzeczenia nakazu rozbiórki. W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt nie jest trwale związany z budynkiem postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Nie zostało bowiem nawet podniesione i nie wynika z materiału dowodowego sprawy aby jego kontynuacja była uzasadniona treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił prawidłową decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] października 2016 r., podczas gdy organy administracji publicznej nie naruszyły zarzucanych im przepisów postępowania administracyjnego, a zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy był nie tylko kompletny, ale nad wyraz rozbudowany jak na przedmiot postępowania (łącznie 9 tomów akt administracyjnych dotyczących budowy tarasu, w tym trzykrotne oględziny oraz spójna dokumentacja fotograficzna) oraz pozwalał na prawidłowe, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej przez W.G.;

- powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I Instancji uchylił dwie decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy budynku o przedmiotowy taras, zapadłe po ponad 5 letnim postępowaniu administracyjnym, w którym stan faktyczny nie ulegał zasadniczej zmianie, został przebadany w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości oraz przeanalizowany i udokumentowany przez organy fachowe, nakazując ponowne badanie kwestii już raz zbadanej i udokumentowanej w aktach sprawy;

2) art. 133 i art. 134 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kontroli sądowoadministracyjnej i dokonanie samodzielnej interpretacji szczegółowych rozwiązań technicznych w sposób niezgodny z zasadami sztuki budowlanej, w rezultacie czego Sąd oparł orzeczenie o własne ustalenia faktyczne, nie znajdujące oparcia w aktach sprawy, tj. uznał, że pomimo wyraźnego wskazania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że taras nie jest oddylatowany od budynku, w którym dla połączenia go z budynkiem wykonano stopień łączący trwale taras z budynkiem, a nadto pomimo, że dla potrzeb wyjścia na taras wykonano okno balkonowe (co wskazuje na powiązanie funkcjonalne tarasu z budynkiem), konieczne jest dalsze wyjaśnienie kwestii, czy taras stanowi samodzielny "obiekt małej architektury" czy też jest jeszcze bardziej powiązany z budynkiem w sposób wskazujący na jego rozbudowę;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym nie wyjaśnia, jakiego rodzaju czynności dowodowe winny przeprowadzić organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, gdy przeprowadzone zostały już dowody z oględzin, oraz dokumentacji fotograficznej, które zostały przez organy nadzoru budowlanego ocenione w świetle zasad wiedzy technicznej, dla wykazania trwałości połączenia tarasu z obiektem budowlanym, oraz na czym jeszcze (ponad to co znajduje się w materialne dowodowym) owa trwałość miałaby polegać;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez wydanie wyroku zmierzającego do przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego (gdzie jedyną kwestią wymagającą kontroli sądowoadministracyjnej jest prawidłowość zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, a nie dalsze wyjaśnienie sprawy), oraz administracyjnego (poprzez oczekiwanie od organów administracji publicznej przeprowadzenia bliżej niesprecyzowanych dowodów, w celu zweryfikowania tezy nie znajdującej oparcia w materialne dowodowym, na okoliczność która już została wyczerpująco wyjaśniona i udokumentowana w stosunkowo prostym stanie faktycznym);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 4 Pr. bud., polegające na tym, że Sąd uznał, iż wykonanie poziomej betonowej powierzchni wyłożonej płytkami (czy jak określa to skarżąca - podestu) usytuowanej na ziemi (łac. terra), czyli na podłożu, na wysokości parteru budynku (tj. o ponad półmetrowej wysokości), o powierzchni 1,84 x 1,40 m, na podbudowie betonowej, wyłożonej kafelkami, służącej do postawienia na niej kwiatów i odpoczynku, przylegającej ściśle do budynku mieszkalnego, z którego na ową powierzchnię wychodzą drzwi balkonowe, oraz z którego to budynku dla jego połączenia z tą powierzchnią wykonano wewnątrz budynku stopień wyłożony tymi samymi kafelkami, i która to powierzchnia nie jest od tegoż budynku oddylatowana, nie jest wystarczające dla uznania robót budowlanych polegających na wykonaniu tej powierzchni za wykonanie tarasu (a tym samym rozbudowę budynku), ale tego rodzaju powierzchnia przylegająca do drzwi balkonowych budynku może nosić cechy obiektu małej architektury;

2) błędną wykładnię art. 3 pkt 6 w zw. z 48 ust. 1 Pr. bud., polegającą na tym, że Sąd uznał, że wykonanie poziomej powierzchni usytuowanej na ziemi (łac. terra), czyli na podłożu, na wysokości parteru budynku (tj. o ponad półmetrowej wysokości), o powierzchni 1,84 x 1,40 m, na podbudowie betonowej, wyłożonej kafelkami, służącej do postawienia na niej kwiatów i odpoczynku, przylegającej ściśle do budynku mieszkalnego, z którego na ową powierzchnię wychodzą drzwi balkonowe, oraz z którego to budynku dla jego połączenia z tą powierzchnią wykonano wewnątrz budynku stopień wyłożony tymi samymi kafelkami, i która to powierzchnia nie jest od tegoż budynku oddylatowana, nie wyczerpuje definicji budowy tarasu, a tym samym rozbudowy budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.G. reprezentowana przez E.G. wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. pełnomocnicy W.G. wnieśli o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając zaskarżonym wyrokiem o uchyleniu decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji nakazujących W.G. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu, trafnie wywiódł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie ocenić, charakteru wykonanych robót budowlanych, jako budowy tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego. Co prawda, jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy liczący dziewięć tomów, należy ocenić jako obszerny, tym niemniej nie sposób uznać, jak uczyniły to organy orzekające, że był on wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud.

W trakcie toczącego się od 2012 r. postępowania organ przeprowadził dwukrotne, a nie jak twierdzi, trzykrotne oględziny spornego obiektu i wykonał na tę okoliczność dokumentację fotograficzną. Jednakże, ani z uzasadnień wydanych decyzji, ani tym bardziej z materiał aktowego nie wynika, na jakiej podstawie przyjął on, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego o taras w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. Z treści protokołu pierwszych oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2012 r., wynika że w 2011 r. w miesiącach maj-czerwiec miała miejsce rozbudowa budynku o taras o wymiarach 180 cm x 140 cm, h – 58 cm. Sporządzono dokumentację fotograficzną tarasu wraz z oknem balkonowym. Z kolei, z treści protokołu drugich oględzin, które miały miejsce [...] listopada 2015 r. wynika, że w ścianie frontowej (strona prawa) w miejsce istniejącego okna zamontowano okno z drzwiami balkonowymi z zachowaniem istniejącego naproża. Od strony pokoju – wnętrza budynku wykonano stopień o wysokości (od podłogi 20 cm), szerokości drzwi balkonowych tj. 78 cm i na głębokość 45 cm celem wyjścia na dobudowany do ściany zewnętrznej od strony ulicy taras o wymiarach 160 cm x 184 cm i wysokości 56,5 cm. Odległość tarasu od granicy posesji nr [...] wynosi 174 cm. Dobudowany "taras" jest trwale związany z budynkiem. Oględzinami trudno stwierdzić, czy posiada fundament. Według oświadczenia E. i I.G. nie ma fundamentu pod tarasem. Widoczny jest fragment nie obłożonego materiału, najprawdopodobniej jest to betonowa wylewka lub płytki na którym usytuowano przedmiotowy "taras" wystające poza lico. Ze względu na istniejącą roślinność (krzewy i drzewa) "taras" jest trudno dostępny z terenu działki. Według oświadczeń E.G. i I.G. wybudowany został podest kwiatowy a nie taras.

Zestawienie powyższych dokumentów, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, świadczy co najwyżej o zamieszczeniu w protokole stwierdzenia o trwałym związaniu dobudowanego "tarasu" z budynkiem. Faktycznie jednak nie wiadomo, na jakiej podstawie kontrolujący sporny obiekt takie wnioski wyciągnął, tym bardziej, że nie zostało jednoznacznie ustalone, czy posiada on fundamenty, ani też z jakich konkretnie materiałów został wykonany, nie wspominając już o spójnych jego pomiarach. Ustalenie powyższych kwestii miało natomiast fundamentalne znaczenie dla dokonania przez organy nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia norm Prawa budowlanego i ewentualnie wdrożenia właściwego trybu postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Rację ma zatem Sąd I instancji podnosząc w ślad za uprzednio wyrażonym w decyzji z [...] maja 2015 r. stanowiskiem organu drugiej instancji, że dla stwierdzenia, czy w następstwie wykonanych robót budowlanych doszło do rozbudowy budynku, na której dokonanie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie, czy wykonany obiekt jest trwale związany z budynkiem. W przeciwnym wypadku z uwagi na rozmiary obiektu i sposób jego wykorzystania powinien być kwalifikowany jako niewielki obiekt architektury ogrodowej, na którego realizację, nie było konieczne zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Nie wystarczy wobec tego przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że o trwałym związaniu z budynkiem świadczy fakt, iż obiekt nie jest oddylatowany (bez wyjaśnienia co dokładnie przez to rozumie) od budynku i obłożony jest tymi samymi płytkami co nadproże, czy też że dowodem na powyższe jest faktura dokumentująca zakup materiałów budowlanych do wykonania wylewki betonowej. Nie jest też wystarczające, przywołanie w motywach zaskarżonej decyzji, fragmentarycznych i wybiórczych ustaleń wynikających z protokołu z [...] listopada 2015 r., bez bliższego i rzeczowego uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie. Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organy oceny dowodów. Zasada prawdy obiektywnej wymaga natomiast, aby wydane orzeczenie wynikało z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, a jego uzasadnienie musi przekonywać o trafności wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie czynią zadość wskazanym wyżej wymaganiom określonym w przepisach prawa procesowego. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 12 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalony przez organy orzekające stan faktyczny sprawy nie ma pełnego oparcia w materialne dowodowym, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, twierdzenie jakoby zaskarżony wyrok zmierzał do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego nie wytrzymuje krytyki.

Jako nieskuteczny należy ocenić zarzut naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. Przywołane przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, natomiast autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował bliżej, na którym z nich opiera swój zarzut. Nadto rozważany zarzut nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że może się on ustosunkować do ściśle sprecyzowanych norm prawa, które w przekonaniu autora skargi kasacyjnej naruszył w toku kontroli działalności administracji publicznej Sąd I instancji. Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej, ani też snucie domysłów co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Częściowo zasadny, choć pozostający bez istotnego wpływu na wynik sprawy jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest kompletne, posiada bowiem wymagane przepisem ustawy elementy. Zawiera także wskazania co do dalszego postępowania, choć nie precyzuje konkretnie, jakiego to rodzaju czynności dowodowe winny przeprowadzić organy obydwu instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Jednakże, co równie istotne sam autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jaki wpływ powyższe uchybienie miało na wynik sprawy, starając się bezskutecznie dowieść w uzasadnieniu rozważanego zarzutu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Do tego natomiast zmierza analizowany zarzut.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania zrealizowanego na gruncie rozpatrywanej sprawy obiektu jako części budynku mieszkalnego w postaci tarasu i jednocześnie jako jego rozbudowę w myśl art. 3 pkt 6 Pr. bud., jest fakt jego trwałego związania z resztą budynku. Rzetelnych ustaleń w tym zakresie, o czym była wyżej mowa, zabrakło. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że dopiero w przypadku ustalenia trwałego związania zasadnym będzie uznanie przedmiotowego obiektu za taras stanowiący część budynku, na którego realizację było wymagane pozwolenie na budowę. Dopiero wówczas będzie możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pr. bud., o ile oczywiście inwestor będzie tym zainteresowany.

Na marginesie powyższych rozważań godzi się zauważyć, że obszerne wywody autora skargi kasacyjnej w zakresie trwałego związania zrealizowanego obiektu z budynkiem, których zabrakło w zaskarżonej decyzji, nie mogą być traktowane jako jej uzupełnienie, a tym samym rzutować na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę jej legalności. Wreszcie twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu jakoby "taras" (podest) został wykonany na betonowej podbudowie, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym.

Za przedwczesny, a zarazem bezprzedmiotowy na obecnym etapie postępowania uznać należy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 4 Pr. bud. Zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego uzależnione jest od poczynionych przez organ w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń, które powinny mieć pełne oparcie w materiale dowodowym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.