Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1043/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 roku sprawy ze skargi B.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B.G., kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz.U. 2013 r., poz. 267), art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), art. 60 ust. 2 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), § 2, § 3, § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010 r., nr 39, poz. 215 z późn. zm.), art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 030 str. 16-99), art. 12 ust. 1-4, art. 23, art. 26, art. 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], wydaną przez Kierownika Biura powiatowego ARiMR w P., w sprawie odmowy przyznania B.G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok.

W uzasadnieniu decyzji wskazano następujący stan faktyczny:

W dniu 8 maja 2014 r. B.G. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014.

W dniu 3 lipca 2014 r. organ wezwał stronę na podstawie art. 64 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, bowiem skarżąca nie podpisała załączników graficznych.

W dniu 15 lipca 2014 r. strona w odpowiedzi na wezwanie, podpisała załączniki graficzne i opatrzyła je datą 15 lipca 2014 r.

W dniu [...] Kierownik BP wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

W dniu 11 maja 2015 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał art. 7 ust. 1 i ust. 4 Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1-3 tej ustawy, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., każdego roku rolnicy składają wnioski o płatności bezpośrednie, wskazując określone w rozporządzeniu informacje. Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów.

Art. 25 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych oraz przesłanych lub udostępnionych przez Agencję. Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek strony, na stronie zatem spoczywa obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku. Zgodnie z art. 11 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 rolnik może złożyć tylko jeden wniosek o przyznanie pomocy obszarowej na dany rok. Pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja.

Art. 23 tego rozporządzenia stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Zgodnie z art. 12 ust. 1-3 Rozporządzenia 1122/2009, pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności:

a. tożsamość rolnika;

b. system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek;

c. identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej;

d. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, w stosownych przypadkach ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana;

e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.

2. W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w ust. 1 lit. c), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 niniejszego rozporządzenia;

3. W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 każdego roku rolnicy składają wnioski o płatności bezpośrednie, wskazując stosownie do sytuacji:

wszystkie działki rolne leżące na terenie danego gospodarstwa;

uprawnienia do płatności deklarowanych do aktywowania;

c. wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub przez dane państwo członkowskie.

Państwa członkowskie dostarczają z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów.

Zgodnie z § 2 Rozporządzenia w sprawie wymogów jakie powinny spełniać wnioski - poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawierają numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli obowiązek posiadania takiego numeru wynika z przepisów o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, lub numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba fizyczna nie posiada obywatelstwa polskiego – kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości rolnika. We wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, wnioskodawca podaje informację o załącznikach dołączanych do wniosków. We wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e i pkt 4, wnioskodawca podaje numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.). Zgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski, wydanym na podstawie art. 25 ust. 6 Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wnioski, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, g i h, oprócz danych i informacji, o których mowa w § 2 ust. 1-4a, zawierają oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczą. Wnioski, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a oraz e tiret pierwsze, zawierają również oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych, z podaniem w szczególności:

a. położenia działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy,

b. danych z ewidencji gruntów i budynków: nazwy obrębu ewidencyjnego, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru arkusza mapy, numeru działki ewidencyjnej i powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej, powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, w tym powierzchni:

* niezgłoszonej do programów pomocowych,

* gruntów rolnych, które zostały zalesione w ramach działania zalesianie gruntów rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz zgodnie z planem zalesienia, lecz nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne;

2) sposobie wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności:

a) oznaczenia działki rolnej,

b) grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną,

c) powierzchni działki rolnej,

d) numeru działki ewidencyjnej, na której jest położona działka rolna,

e) powierzchni działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski, w przesłanym przez Agencję materiale graficznym, rolnik zaznacza:

1. obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa;

2. znajdujące się w obrębie działki rolnej;

3. drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody;

4. rowy, których szerokość nie przekracza 2 m;

5. oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2.

Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że wnioskodawca decyduje o treści wniosku i dołączonych do niego załączników, które podpisuje i składa organowi oświadczając, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Zatem ponosi odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku i dołączonych do niego załącznikach.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, zgodnie z przytoczonymi przepisami termin na złożenie wniosku przez skarżącą upłynął w dniu 15 maja 2014 r., zaś termin na złożenie wniosku z sankcjami terminowymi w wysokości 1% upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. Kompletny wniosek został złożony w dniu 15 lipca 2014 r., w terminie późniejszym niż ostateczna data składania wniosków.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku uzupełnienia przez rolnika braku dotyczącego kwalifikowalności wniosku (tj. braku polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych stanowiących integralną część wniosku) po dopuszczalnym terminie składania wniosków, jednak nie później niż do dnia wydania decyzji, płatność do wnioskowanych działek rolnych nie zostanie przyznana. Stanowisko to wynika wprost z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zdaniem organu przepis ten jest dostatecznie precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 wspomnianego Rozporządzenia (w odniesieniu do korekty oczywistych błędów) oraz odstępstwa przewidzianego w art. 22 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności korekty wniosku złożonej po ostatecznym terminie na jej wniesienie. W związku z tym regulacja art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków dotyczących kwalifikowalności z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostaje zdaniem organu bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych (od dnia 15 maja 2014 r.), tj. po dniu 9 czerwca.

W ocenie organu, skoro przepisy krajowe zarówno materialne jak i proceduralne nie mają zastosowania w sytuacji, gdy wniosek dotknięty jest brakami, a braki te stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy, zaś termin materialny do złożenia kompletnego wniosku przewidziany przepisami wspólnotowymi minął, wzywanie do uzupełnienia na podstawie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też ,na innej podstawie prawnej, jest czynnością zbędną. Niepodpisanie załączników graficznych nie ma charakteru błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ale stanowi brak stanowiący o kwalifikowalności do płatności. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności przewidziane w przepisie art. 23 i 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Jednocześnie składając podpis na ostatniej stronie wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" wnioskodawca potwierdza zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym i oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła podpis na ostatniej stronie wniosku, tym samym poświadczyła zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym na gruncie i potwierdziła znajomość zasad przyznawania płatności bezpośrednich. Podsumowując, jednolita płatność obszarowa nie przysługuje producentowi na rok 2014, ponieważ wnioskodawca nie podpisał załączników graficznych do przedmiotowego wniosku, a tym samym nie złożył kompletnego wniosku w terminie składania wniosków, tj. ostatecznie do dnia 9 czerwca 2014 r.

Na powyższą decyzje pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 57 § 5, art. 63 § 1 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nietrafnym przyjęciu, że nie podpisanie sześciu załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, nadanego u operatora pocztowego w dniu 8 maja 2014 r. jest brakiem istotnym, pozbawiającym stronę prawa do płatności za rok 2014, w sytuacji gdy skarżąca w dniu 15 lipca 2014 r. uzupełniła - na wezwanie organu – w terminie tygodniowym braki formalne wniosku, co powoduje, że ewentualne uchybienie zostało przez nią konwalidowane, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego nadania, tj. 8 maja 2014 r., a nie dopiero w dniu złożenia przez skarżącą podpisów, tj. 15 lipca 2014 r. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 18 ust. 1, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że kompletny wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został przez skarżącą złożony dopiero w dniu 15 lipca 2014 r., tj. po upływie terminu zawitego, dla którego cezurę stanowił 9 czerwca 2014 r., podczas gdy w rzeczywistości nastąpiło to w dniu 8 maja 2014 r.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołując się na orzecznictwo NSA i WSA pełnomocnik skarżącej wskazał, że z regulacji art. 63 k.p.a. wynika obowiązek podpisania przez wnioskodawcę wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki do wniosku. Badając relację tych załączników do zamieszczonych we wniosku oświadczeń NSA stwierdził, że mają one uzupełniający charakter. Z treści formularza wniosku o przyznanie płatności opracowanego przez ARiMR wynika expressis verbis, że załączniki graficzne stanowią integralną część tego wniosku. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. dokumentem zintegrowanym, składającym się z kilku części i zawierającym oświadczenia pochodzące wyłącznie od określonego podmiotu.

Dopiero nie usunięcie w terminie braków formalnych wniosku o dopłaty do gruntów rolnych uzasadnia ich zmniejszenie. ARiMR nie może zatem zmniejszać dopłat, ani tym bardziej odmawiać prawa ich przyznania, jeżeli braki formalne wniosku zostaną przez stronę uzupełnione w terminie ustawowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. ) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jest zawsze stwierdzenie przez organ naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, natomiast inne naruszenie przepisów postępowania stwierdzone przez sąd, stanowi podstawę do uwzględnienia skargi tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy podkreślić , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu administracyjnego nawet w takim zakresie, który nie został podniesiony w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożenie przez skarżącą niepodpisanego wniosku w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r., a ściślej – załączników do wniosku, było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. i czy możliwe jest skuteczne uzupełnienie tego braku po 9 czerwca 2014 r. tj. po upływie terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 licząc od ostatniego dnia na złożenie wniosku określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015r., poz. 308), która weszła w życie 15 marca 2015 r., do postępowań dotyczących płatności bezpośredniej, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało wnioskiem skarżącej z dnia 8 maja 2014 r. o przyznanie płatności na rok 2014 r., a zatem stosuje się do tego postępowania przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) [ dalej ustawa z 2007 r.].

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jeżeli spełnia określone w tym przepisie warunki.

Jak wynika z art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, a wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 3 ustawy termin, o którym mowa w ust. 2 nie podlega przywróceniu. Termin ten jest terminem materialnoprawnym.

Każdy wniosek o przyznanie płatności obszarowych winien zawierać elementy podania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że powinien zawierać wskazanie osoby od której pochodzi jej żądanie i winien zostać podpisany (art. 63 § 2 i 3 K.p.a.). Brak podpisu wniosku należy zatem uznać za jego brak formalny.

Tryb usuwania braków formalnych wniosku reguluje art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, niż podanie adresu wnoszącego pismo, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do takich braków należy zaliczyć brak podpisu pod wnioskiem czy niepodanie przez wnioskodawcę np. nr PESEL, REGON lub oczywiste błędy w tych numerach.

Z treści art. 64 K.p.a. wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z innego powodu niż brak adresu, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, gdy wnoszący podanie, mimo właściwego wezwania organu do usunięcia braków, nie usunie w terminie tych braków, i po drugie, wezwanie dotyczyć ma wymagań wynikających wprost z przepisów prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1115/08 (LEX nr 552746) na organie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cyfrowej (Dz. U. z 2007 r., nr 46 poz. 310) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, a to stosownie do przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Fakt, że powyższa teza została na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia nie pozbawia jej aktualności.

W rozpoznawanej sprawie B.G. w dniu 8 maja 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. lecz nie podpisała załączników graficznych. W związku z czym w dniu 3 lipca 2014 r. organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie 7 dni. Wezwanie zostało doręczone w dniu 9 lipca 2014 r. B.G. podpisała załączniki graficzne do wniosku w dniu 15 lipca 2014 r. czyli z zachowaniem wymaganego terminu. W ocenie organu załączniki graficzne stanowią integralną część wniosku. Zatem skarżąca podpisała wprawdzie wniosek z zachowaniem siedmiodniowego terminu ale przepis art.64 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania z uwagi na przepis szczególny – art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, który wyłącza możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku po 9 czerwca 2014 r., tj. po upływie 25 dni kalendarzowych licząc od ostatniego dnia terminu na składanie wniosku. W przekonaniu Sądu taki wniosek jest nieuprawniony.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego do sądu orzeczenia na wstępie należy rozważyć, czy brak podpisu osoby ubiegającej się o dopłaty na załączniku graficznym do wniosku stanowi w ogóle brak formalny.

W wyroku z dnia 3 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1453/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał nawet, że brak argumentów prawnych, z których jednoznacznie wynika obowiązek podpisania załączników graficznych, co powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania załączników graficznych nie powinien skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z regulacji zawartej w art. 63 K.p.a. wynika bowiem obowiązek podpisania wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku.

W innych zaś orzeczeniach sądy administracyjne uznają jednak brak podpisu pod załącznikiem graficznym za brak formalny.

W związku z tym wskazać należy, że w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę, załącznik graficzny jest w istocie załączanym do wniosku oświadczeniem rolnika o położeniu, granicach i powierzchni uprawianej działki rolnej, której dotyczy wniosek o płatność i w związku z tym, jako oświadczenie, powinien zostać opatrzony podpisem osoby ubiegającej się o przyznanie dopłat. Obowiązek złożenia oświadczenia o położeniu działki rolnej (przez jej zaznaczenie na załączniku graficznym) można wywieść zarówno z treści § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010r., jak i art. 12 rozporządzenia. Załączniki graficzne są obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. Podpis pod załącznikiem potwierdza złożenie oświadczenia co do treści wynikającej z załącznika i wskazuje, że oświadczenie to pochodzi od osoby, która je podpisała. Jest w związku z tym niezbędnym elementem wniosku i w przypadku takiego braku organ ma, wynikający z art. 64 K.p.a., w zw. z art. 7,8,9 K.p.a. obowiązek wezwania strony do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pogląd taki wyrażany był w orzecznictwie m in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011r. w sprawie II GSK 956/10, w wyroku WSA w Warszawie V SA/Wa 16/13 i WSA w Łodzi w sprawach III SA/Łd 981/13 i III SA/Łd 686/15. Sąd w tym składzie, z przyczyn wskazanych powyżej podziela drugi z poglądów.

Z brzmienia art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym 7 - dniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków. W związku z tym uzupełnienie braku formalnego wniosku, jakim jest brak jego podpisu, w wyznaczonym 7- dniowym terminie powoduje ten skutek, że wniosek z uzupełnionym brakiem traktuje się jakby od początku został złożony bez braków. Jeżeli zatem skarżąca zachowała 7- dniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez podpisanie załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności, to ponieważ wniosek złożyła w terminie tj. 8 maja 2014 r., powinien podlegać on merytorycznemu rozpatrzeniu. Gdy zaś brak formalny został uzupełniony po upływie 7 - dniowego terminu, wniosek można uznać za złożony dopiero w dniu uzupełnienia braku tj. 15 lipca 2014 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także po upływie terminu wskazanego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009.

Stanowisko organu, uznające w okolicznościach niniejszej sprawy za nieistotną datę złożenia wniosku dotkniętego brakiem formalnym i uznające, że kompletny wolny od braków wniosek został złożony dopiero w dacie uzupełnienia braku wniosku (15 lipca 2014 r.) jest nieprawidłowe i narusza art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, i art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy jest możliwe, że skarżąca uzupełniła brak formalny w siedmiodniowym terminie.

Przyjęcie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a. jest bez znaczenia prawnego, jeżeli nastąpiło po terminie 9 czerwca, wbrew argumentom przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach UE. Takie stanowisko jest uzasadnione ale w odniesieniu do braków, czy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie braku formalnego podania, jakim jest brak jego podpisu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z przytoczonego przepisu, jak podnosi organ wynika, że jeżeli dany przypadek jest uregulowany w przepisach rozporządzeń wydawanych przez Komisję UE lub Radę UE to w pierwszej kolejności stosujemy przepisy unijne, w tym wypadku art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009.

Argumenty organu, który powołuje się na regulacje art. 11 ust. 1 i 2 i art. 23 rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 30 listopada 2009 r. Nr 1122/2009 (Dz. U. UE.L.2009.316.65) w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, w ocenie sądu są prawidłowe ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą braków merytorycznych wniosków składanych przez rolników.

Z art. 11 ust. 1 i 2 wyżej wskazanego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. Pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja.

W art. 12 rozporządzenie Nr 1122/2009 określa, jaka powinna być treść pojedynczego wniosku stanowiąc, że zawiera on wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności tożsamość rolnika, system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek, identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej, szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana, oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.

W myśl ust. 3 art. 12 rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Przytoczone przepisy określają konieczną materialną zawartość wniosku.

Rozporządzenie KE Nr 1122/209 w art. 14 dopuszcza składanie poprawek do pojedynczego wniosku po wygaśnięciu terminu składania wniosku przewidując, że można po tym terminie dodać do wniosku poszczególne działki lub indywidualne uprawnienia do płatności, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Na takich samych warunkach można dokonać zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności. Ostateczny termin na ich złożenie wynika z treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia i nie może przekroczyć 31 maja danego roku.

Z brzmienia tego przepisu także jednoznacznie wynika, że chodzi o zmiany i poprawki do wniosku o charakterze merytorycznym, a nie uzupełnienie braków formalnych.

Art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/209 reguluje złożenie wniosku po wyznaczonym terminie i przewiduje (akapit 1), że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Akapit ten stosuje się także do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 , jeżeli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Z treści przytoczonych powyżej regulacji nie sposób wywieść, tak jak chce organ w rozpoznawanej sprawie, że uzupełnienie po dniu 9 czerwca 2014 r. braków formalnych wniosku dokonane w trybie i w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wywoła skutków prawnych przewidzianych w tym przepisie z uwagi na treść art. 23 rozporządzenia Nr 1122/209. Treść tego przepisu nie wyklucza możliwości uzupełnienia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie jeżeli kompletny od strony merytorycznej wniosek został złożony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy lub ewentualnie w terminie 25 dni licząc od upływu tego terminu, ale zawiera on braki formalne. Przytoczone przepisy stanowią o ograniczeniu terminu na składanie wniosków jako takich i ograniczaniu terminu na wnoszenie merytorycznych poprawek do wniosku, a nie dotyczą uzupełniania braków formalnych. Jeżeli wniosek o przyznanie płatności złożony do dnia 9 czerwca zawiera brak formalny, obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Jeżeli brak formalny zostanie uzupełniony w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, za datę złożenia uzupełnionego wniosku należy uznać dzień doręczenia żądania organowi, a nie dzień uzupełnienia braku. Uzupełnienie braku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wywołuje skutek od daty wniesienia podania. Zaakceptowanie dokonanej przez organ wykładni art. 23 rozporządzenia Nr 1122/209 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oznaczałoby zgodę na to, że w zależności od woli pracownika organu i terminu wezwania do uzupełnienia braku, wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej (złożenie do 15 maja wniosku zawierającego braki formalne) mieliby lub nie możliwość uzupełnienia braków wniosku w terminie określonym przez przepisy prawa materialnego. Np. w rozpoznawanej sprawie organ wezwał skarżącą do podpisania wniosku pismem z dnia 3 lipca 2014 r., gdy w jego ocenie uzupełnienie to nie było już skutecznie możliwe. Takie działanie narusza zasady z art. 8 i 9 k.p.a.

Z powyższych względów należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia: przepisów prawa materialnego tj. art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/209 przez przyjęcie, że wyklucza on możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności po 9 czerwca 2014 r., przepisów prawa procesowego tj. art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w trybie tego przepisu było możliwe tylko do 9 czerwca 2014 r.

Pogląd, że dopuszczalne jest uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w zakreślonym przez organ terminie także po 9 czerwca danego roku jest prezentowany w orzecznictwie różnych sądów administracyjnych choć z różną motywacją (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 września 2014r. w spr. III SA/Gl 29/15 i z 24 września 2014r. w spr. III SA/Gl 226/15, wyroki WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2015r. w spr. I SA/Ke 343/15 i w spr. I SA/Ke 344/15 oraz z 3 września 2015r. w spr. I SA/Ke 422/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2015r. w spr. III SA/Wr 334/15 i z 23 grudnia 2015r. w spr. III SA/Wr 660/15, wyroki WSA w Lublinie z 29 grudnia 2015r. w spr. III SA/Lu 580/15 i z 3 października 2015r. w spr. III SA/Lu 214/15, wyroki WSA w Łodzi z 5 listopada 2015r. w spr. III SA/Łd 860/15 i w spr. III SA/Łd 902/15, z 10 listopada 2015r. w spr. III SA/Łd 918/15 i z 16 grudnia 2015r. w spor. III SA/Łd 932/15 i 933/15).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w P. z dnia [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie płatności uwzględniając stanowisko sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

D.Cz.