Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 28, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju oraz Gminy Krynica Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/09 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 28 października 2005 r. nr XL/272/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica – Zdrój Góra Parkowa 1. odrzuca skargę kasacyjną Gminy Krynica Zdrój, 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z 28 października 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i orzekł, że nie może być ona wykonywana.

Uzasadniając wyrok, Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko Wojewody zawarte w skardze na uchwałę, które można streścić następująco.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały było przeznaczenie określonych w niej terenów, leżących na terenie uzdrowiska, na tor saneczkowo-bobslejowo-skeletonowy. W chwili jej podjęcia obowiązywał uchwalony 5 maja 1971 r., na podstawie art. 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym Statut Uzdrowiska Krynica. Statut ten obowiązywał, mimo że w dniu 2 października 2005 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, gdyż według art. 62 tej ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, o ile nie są z nią sprzeczne i nie dłużej niż przez sześć miesięcy od wejścia jej w życie. Teren objęty zaskarżonym planem miejscowym znajduje się w utworzonej w tym Statucie strefie uzdrowiskowej A.

Do zaskarżonego planu miejscowego miała też zastosowanie ustawa z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, a to z uwagi na art. 61 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w którym stanowi się, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1, wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 12 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz Statutu uzdrowiska przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu należało uzyskać decyzję Ministra Zdrowia, wydaną w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, o zgodzie na odstępstwo od ustanowionych w Statucie dla strefy uzdrowiskowej A uzdrowiska zakazów. Decyzji takiej nie uzyskano. Uzyskano natomiast uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. i ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest jednak niewystarczające, gdyż uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., wymagana zaś była decyzja załatwiająca sprawę co do istoty.

Z kolei stanowisko Rady Miasta Sąd pierwszej instancji przedstawił w sposób, który można streścić następująco.

Zgadzając się z zastosowaniem przy uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym Rada Miasta twierdziła, że "decyzją", o której mowa w art. 12 tej ustawy, było rozstrzygnięcie tejże Rady o uchwaleniu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, które winno być uzgodnione z Ministrem Zdrowia i Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska. Zastrzeżono przy tym, że art. 12 powołanej ustawy nie można stosować dosłownie, gdyż Rada Miejska decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego nie podejmowała. Podniesiono też, że Statut uzdrowiska jako tak zwane czynności zastrzeżone przewidywał lokalizowanie obiektów budowlanych oraz czynności, które ze względu na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagały uzgodnienia z Ministrem Zdrowia lub upoważnionym przez niego organem i stwierdzono, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przez "lokalizację inwestycji" należy rozumieć uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację.

Przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z 28 października 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jej część i tak określonym przedmiotem zaskarżenia uznał się związany. Nie uznał się natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi.

Stwierdził, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przeprowadził rozróżnienie pomiędzy naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie, dochodząc do wniosku, że każde naruszenie zasad sporządzania planu winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie, a naruszenie trybu tylko wtedy, gdy jest istotne. Ze względu na taki charakter naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego uznał, że winny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, przy czym zasady te rozumiał, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawione do tego organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Następnie stwierdził, że w § 14 zaskarżonej uchwały określono stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 0% dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów oznaczonych, jako ZP/US i US, dla których tę opłatę ustalono w wysokości 10%.

Ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% uznał za niedopuszczalne. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa uznał, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś ustalenie tej stawki w wysokości 0%, jako równoznaczne z nieustaleniem stawki tej opłaty, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Nie uznał też za dopuszczalne ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% wówczas, gdy z okoliczności faktycznych wynika, że renta planistyczna z powodu braku wzrostu wartości nieruchomości nie będzie ustalana.

Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% uznał za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Przyjął, że dostrzeżona wada powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wykluczył możliwość stwierdzenia nieważności części planu zarówno tylko § 14 w zakresie, w jakim ustala się w nim stawkę renty planistycznej w wysokości 0%, jak i tych części planu, które dotyczą terenów, dla których taką stawkę ustalono. W pierwszym przypadku uznał, że doprowadziłoby to do powstania stanu sprzecznego z prawem, gdyż powstałaby sytuacja, w której istniałby plan miejscowy, niezawierający stawki renty planistycznej, dla niektórych terenów nim objętych. W drugim uznał, że doprowadziłoby to do dezintegracji planu, gdyż pewne ustalenia dotyczące terenów, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 10% zawarte są również w tych regulacjach planu, które odnoszą się do terenów objętych stawką procentową tej renty w wysokości 0%. Tytułem przykładu wskazał na § 13 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tych powodów uznał za powód do odstąpienia od oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdził przy tym, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, sąd administracyjny nie ma obowiązku badania tych zarzutów skargi, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zaznaczył jednak, że nie bez znaczenia dla wykładni wymogów proceduralnych przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz istotności ich naruszenia ma fakt, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są późniejsze i mają charakter szczególnych w stosunku do przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne zostały wniesione przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju oraz przez Gminę Krynica-Zdrój.

W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej podniesiono te same zarzuty co w skardze Gminy, z tym że w skardze tej ostatniej zwarto jeden dotykowy zarzut.

Te same w obu skargach kasacyjnych zarzuty były następujące.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 28 tej ustawy przez ustalenie, że stawka procentowa renty planistycznej musi zostać określona bez względu na to czy uchwalenie planu skutkuje wzrostem wartości nieruchomości oraz bez względu na istnienie okoliczności faktycznych i (Iub) prawnych a odnoszących się do terenu objętego planem, które ze względu na fiskalny cel ustalenia stawki czynią jej uchwalenie zbędnym;

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski zaskarżył skutecznie całą uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 28 października 2005 r., pomimo że nie był do tego uprawniony, w części w której uchwała ta podlega w zakresie spraw finansowych nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej;

- błędną wykładnię postanowień planu, w szczególności wymienionego przykładowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku § 13 ust 4 uchwały poprzez nie uzasadnione wywiedzenie z ich treści, że stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części dotyczącej obszaru dla którego uchwalono stawkę w wysokości 0% spowoduje dezintegrację planu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie środka nieadekwatnego do naruszenia prawa stwierdzonego w zaskarżonym wyroku, co narusza konstytucyjną zasadę adekwatności działania władzy publicznej oraz całkowite pominięcie innych, poza finansowym, wynikającym z przyjętej stawki 0%, prawnie doniosłych aspektów planu, który poza kwestionowanym postanowieniem § 14 jest niewadliwy.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, skutkujące naruszeniem konstytucyjnej i ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uniemożliwienie stronie składania wyjaśnień i wniosków co do okoliczności zastosowania stawki renty planistycznej w wysokości 0%,

- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ograniczenie prawa strony do złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyjaśniających tę okoliczność, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy pomimo nie osiągnięcia celu posiedzenia sądowego w postaci dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 28 tej ustawy wskazano, odwołując się do poglądów doktryny, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest absolutny, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych istniejących na terenie objętym sporządzaniem planu. W związku z tym wywiedziono, że obowiązek określenia stawek procentowych renty planistycznej zależy od okoliczności faktycznych i prawnych występujących na terenie planu i stwierdzono, że nie jest zasadą sporządzania planu miejscowego objęcie stawką renty planistycznej wyższą niż 0% i nie wyższą niż 30% całego terenu objętego planem, ale tylko tego terenu, na którym postanowienia planu determinują wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Zgodzono się z tezą, że stawka renty planistycznej nie może wynosić 0%, jednakże tylko tam, gdzie istnieje potrzeba uchwalenia tej stawki. Wywiedziono, że ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% w okolicznościach faktycznych i prawnych nie uzasadniających określenie takiej stawki nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż nie wywołuje innych skutków prawnych niż dopuszczalne w takim przypadku pominięcie ustalenia procentowej stawki renty planistycznej. Wskazano dalej, że stan faktyczny i prawny terenów, dla których ustalono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% nie uzasadniał wydania decyzji o ustaleniu renty planistycznej, gdyż są to tereny stanowiące własność Miasta Krynica-Zdrój, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, potencjalnie wyłączone z obrotu prawnego. Przyjęto przy tym, że analiza art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia za przyjęciem, iż renta planistyczna może być ustalona tylko wtedy, gdy zbycia dokonuje inny podmiot niż gmina, której organ wydaje decyzję w sprawie tej renty. Podsumowując te wywody stwierdzono, że ustalenie w zaskarżonej uchwale stawki renty planistycznej w wysokości 0% stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, że ustalenie stawki renty planistycznej jest sprawą o charakterze finansowym i w tym zakresie kompetentnym organem nadzoru była regionalna izba obrachunkowa, co wyklucza przyjęcie, że Wojewoda zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w całości.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni postanowień planu wywiedziono, że możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny, dla których ustalono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% bez spowodowania dezintegracji planu, gdyż ustalenia dla tych terenów mają charakter opisowy, mianowicie postulowany w nim sposób zagospodarowania już istnieje. Zarzucono też, że argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa. Kwestionując w ramach tego zarzutu odmowę stwierdzenia nieważności tylko § 14 zaskarżonej uchwały i to w części, w której ustalono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% wywiedziono, że organy gminy byłyby związane takim wyrokiem i w związku z tym musiałyby uchwalić w miejsce zakwestionowanego fragmentu planu ustalenie zgodne z prawem.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że przyjęcie za podstawę uwzględnienia skargi zarzutów w niej niepodniesionych uniemożliwiło stronie przeciwnej podjęcie obrony przez zgłoszenie stosownych dowodów z dokumentów.

W skardze kasacyjnej Gminy Krynica-Zdrój podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie legitymacji biernej nie ma Gmina jako osoba prawna.

Uzasadniając ten zarzut wskazano, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolności sądowej nie mają organy jednostek samorządu terytorialnego, co sprawia, że gdy przedmiotem skargi jest akt pochodzący od organu stanowiącego gminy, stroną przeciwną jest mająca osobowość prawną gmina, którą reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak zarzucono, Sąd pierwszej instancji niezasadnie odmówił Gminie Miasta Krynica-Zdrój takiego charakteru, traktując ją jako uczestnika postępowania.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie, przy czym podtrzymano zarzuty podniesione w skardze i pozostawiono stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty do oceny Sądu drugiej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju złożyło też dopuszczone do udziału w sprawie przez Sąd pierwszej instancji Polskie Towarzystwo Przyrodników im. Kopernika w Krakowie, które wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W tej odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w planie miejscowym nie można ustalić stawki renty planistycznej w wysokości 0%. Wywiedziono, że ani antycypowanie stabilizacji wartości nieruchomości, ani fakt, iż nieruchomości są własnością gminy nie może być podstawą ustalenia stawki renty planistycznej w wysokości 0%.

Polskie Towarzystwo Przyrodników im. Kopernika w Krakowie wniosło też, w kolejnym piśmie procesowym, o przeprowadzenie dowodu z dołączonej "opinii naukowej" przedstawiającej konsekwencje dla obszaru ochrony uzdrowiskowej realizacji inwestycji przewidzianej w zaskarżonym planie miejscowym.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Gminy Krynica-Zdrój podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest m.in. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Już z tego przepisu wynika więc, że organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ma też zdolność sądową i to niezależnie od tego, czy posiada osobowość prawną. Nie sposób bowiem przyjąć, że działający w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona podmiot nie posiada zdolności sądowej. Nadto w art. 25 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że poza osobami prawnymi i fizycznymi zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wykładając ten przepis tak, aby zapewnić jego spójność z przyznaniem w art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnień strony postępowania organowi, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, należy przyjąć, że ustawodawca pojęciem państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej objął także organy administracji publicznej. To wszystko prowadzi do wniosku, że w sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy stroną postępowania jest ta rada, a nie gmina, której rada jest organem. Decydujące znaczenie dla określenia rady, jako strony postępowania przed sądem administracyjnym w takiej sprawie ma bowiem treść art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i fakt, że uchwała, będąca przedmiotem skargi, jest przejawem jej działalności.

Skargę kasacyjną, jak wynika z art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez stronę należy rozumieć podmioty wskazane w art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc skarżącego oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a także uczestników postępowania wymienionych w art. 33 tej ustawy, którzy, jak wynika z art. 12 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają te same uprawnienia, co strona. Gmina Miasta Krynica-Zdrój w rozpoznawanej sprawie nie była stroną postępowania ani – jak już wskazano – z tego tytułu, że to nie jej działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, ani też, co wynika z akt sprawy, dlatego, że była uczestnikiem postępowania. Wyjaśniając bliżej tę ostatnią kwestię należy wskazać na okoliczności, które sprawiły, iż w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji udział brała także Gmina Miasta Krynica-Zdrój. Otóż odpowiedź na skargę została podpisana przez Burmistrza Krynicy-Zdroju, co spowodowało, że Przewodniczący Wydziału wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju do złożenia uchwały tej Rady, stanowiącej podstawę do występowania w jej imieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym wraz z odpowiedzią na skargę podpisaną przez osobę umocowaną do tej czynności. Wykonując to wezwanie złożono uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z 14 października 2009 r., którą upoważniono Przewodniczącą tej Rady oraz radcę prawnego Zbigniewa Górkę do występowania w imieniu Rady w rozpoznawanej sprawie oraz odpowiedź na skargę podpisaną przez te osoby. Od tego czasu Sąd pierwszej instancji postępował w sposób świadczący o tym, że uznaje, iż w sprawie występuje Rada Miejska w Krynicy-Zdroju oraz Gmina Miasta Krynica-Zdrój. Mianowicie o rozprawach zawiadamiał oba te podmioty i doręczył im oddzielnie odpis wyroku z uzasadnieniem. Okoliczności te wskazują, że udział w sprawie Gminy Miasta Krynica-Zdrój nie wynikał z postanowień art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec tego, skoro Gmina Miasta Krynica-Zdrój nie była stroną postępowania przed Sądem pierwszej instancji, to nie była uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu. W związku z tym wniesiona przez ten podmiot skarga kasacyjna, jako niedopuszczalna, podlegała na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzuceniu.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Krynicy-Zdroju Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 e zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 28 tej ustawy. W szczególności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie określił zasadę sporządzania planu miejscowego związaną ze stawką renty planistycznej.

W art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się m.in. o skutkach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zasady te nie są jednakże wprost w tej ustawie wyartykułowane. Praktykanta legislacyjna zna przypadki, w których zasady ogólne są wprost formułowane w tekście aktu normatywnego. Tak jest na przykład w Kodeksie postępowania administracyjnego. W aktach normatywnych, w których z tej techniki zrezygnowano, ustalenie zasad ogólnych polega na odkodowaniu z poszczególnych jego przepisów przewodnich idei rządzących określoną regulacją.

To mając na uwadze stwierdzić należy, że wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, mimo że w zdaniu wstępnym tego przepisu mowa jest o obowiązku określenia w planie miejscowym dalej wymienionych ustaleń, nie pozwala na przyjęcie, że ustalenia te winny się znaleźć w każdym planie miejscowym, niezależnie od tego czego on dotyczy. Taka wykładnia prowadziłaby do niezrozumiałego formalizmu, sprzecznego z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Tytułem przykładu, też przywołanego w skardze kasacyjnej, z dosłownego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w każdym planie miejscowym należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W każdym, czyli nawet w takim, który nie przewiduje zabudowy, bo jest sporządzany po to tylko, aby wprowadzić zakaz zabudowy. To, że plan miejscowy może być sporządzany tylko po to, aby wprowadzić zakaz zabudowy wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka gramatyczna wykładnia prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować. Nie sposób zgodzić się, aby w planie miejscowym, który wprowadza zakaz zabudowy określać jednocześnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. W związku z tym przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem jego funkcji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że obowiązkiem właściwych organów jest określenie parametrów i wskaźników zabudowy, gdy plan miejscowy zabudowę przewiduje.

Jak widać, przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do odkodowania zasady, że wymienione w nim ustalenia należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których te ustalenia mogą dotyczyć. Organy gminy właściwe do podejmowania czynności w procesie planistycznym nie mogą nie określić np. parametrów i wskaźników zabudowy, gdy plan zabudowę przewiduje. Z tego wynika, że nie mogą nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona. Nie jest natomiast naruszeniem tej zasady sytuacja, w której nieokreślono stawek renty planistycznej albo, co należy uznać za równoważne, określono je w wysokości 0%, gdy renta taka nie będzie mogła być ustalana.

Renta planistyczna, jak wynika z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to opłata stanowiąca dochód własny gminy, będąca częścią wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w razie zbycia w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Z tego wynika, że nie jest ona pobierana, gdy następuje zbycie nieruchomości przez gminę. Skoro bowiem renta planistyczna jest dochodem własnym gminy, a nie dochodem gromadzonym na wyodrębnionym funduszu, to uiszczanie jej przez gminę zbywającą nieruchomość jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie albo ustalenie w wysokości 0% stawki renty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala lub zmienia.

W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się zasadny. Jednocześnie błędna wykładnia powołanych przepisów spowodowała, że Sąd pierwszej instancji nie badał czy tereny, dla których ustalono stawkę renty planistyczną w wysokości 0% stanowią własność Gminy Miasta Krynica-Zdrój. W związku z tym oraz dlatego, że takie twierdzenie o faktach podniesiono w skardze kasacyjnej sprawa w tym zakresie winna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma natomiast podstaw do uzależnienia określenia stawki renty planistycznej od przewidywanego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jak wynika z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, który jest ustalany w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc przy użyciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.

Jeżeli chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, to nie jest on zasadny, gdyż nie uwzględnia treści art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.), w którym ustalono, że izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1, w którym to wymienia się uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, absolutorium oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Zatem sprawa renty planistycznej nie jest sprawą finansową w rozumieniu art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).

Z kolei jeżeli chodzi o zarzut błędnej wykładni postanowień planu, to stwierdzić należy, że dotyczy on w istocie zastosowania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż chodzi w nim o to czy Sąd pierwszej instancji mógł stwierdzić nieważność części zaskarżonej uchwały. Powołany art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost przewiduje, że wymienione w nim wady i to niezależnie od ich charakteru powodują nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności części uchwały o planie miejscowym zależy zatem od tego, których postanowień dotyczyć będzie stwierdzona wadliwość. Ta zaś okoliczność nie jest znana (nie wiadomo czy wszystkie tereny, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% są, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, własnością Gminy Miasta Krynica-Zdrój), co uniemożliwia jednoznaczną ocenę zasadności omawianego zarzutu. Niemniej zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, eliminujące jedynie postanowienie o ustaleniu stawki renty planistycznej w wysokości 0%, nie uwzględnił możliwości wyegzekwowania wykonania takiego wyroku w trybie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodzić się też należy z zarzutem zbytniej ogólnikowości argumentacji dotyczącej dezyntegracji planu miejscowego na wypadek stwierdzenia nieważności tych części zaskarżonego planu miejscowego, które dotyczą terenów, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 0%.

W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż fakt, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie mogła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji składać wniosków dowodowych, dotyczących kwestii określenia stawki renty planistycznej w wysokości 0% jest skutkiem prawidłowego zastosowania art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwalającego na rozstrzygnięcie niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i braku w tej ustawie przepisu, który nakazywałby sądowi uprzedzać strony postępowania o takiej możliwości.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Rady Miejskiej Krynicy-Zdroju, na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji wyjaśni czy tereny, dla których ustalono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% stanowią własność Gminy Miasta Krynica-Zdrój. Niezależnie od tego rozstrzygnie o zarzucie skargi, czego do tej pory nie uczynił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie skargi z powodów, które w skardze nie zostały wskazane nie zawsze zwalnia Sąd pierwszej instancji od zajęcia stanowiska wobec zarzutów podniesionych w skardze. Wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji odniesienie się do zarzutów skargi miało znaczenie dla rozstrzygnięcia, czego dowodem jest rozpoznawana sprawa. Gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił także zarzut skargi kasacyjnej i prawidłowo (jakby się następnie w postępowaniu przed sądem drugiej instancji okazało) uznał, że jest on zasadny, to jego wyrok nie zostałby uchylony.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni też, że wobec funkcjonalnego związku instytucji określonej w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wstrzymaniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w razie uwzględnienia skargi nie jest dopuszczalne w stosunku do aktów zawierających przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu zgłoszonego przez Polskie Towarzystwo Przyrodników im. Kopernika w Krakowie należy wskazać, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalne przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż Sąd ten sprawę rozpoznaje w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji.