Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 707/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.L. kwotę 797 zł ( słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta N. decyzją z dnia 30 września 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. nakazał K.Z. wykonanie na działce ewidencyjnej nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w N. urządzeń zapobiegających szkodom, poprzez:

1/ wykonanie na części podwórza działki ewidencyjnej nr [....] stanowiącej służebność przejazdu i przechodu dla Z.L. i M.L. nawierzchni utwardzonej stosując kostkę brukową lub nawierzchnię bitumiczną (asfalt) o spadkach podłużnych i poprzecznych umożliwiających naturalny spływ wód opadowych wraz z wykonaniem koryt liniowych zbierających wody opadowe z terenu służebności oraz wykonanie na tym terenie studni zbiorczej z osadnikiem i wpustem typu Tegra o średnicy do wyboru od 425 do 1000 mm z materiału PE (polietylen) i/lub PP (polipropylen) ujmującej i zbierającej wody opadowe z umiejscowionych koryt liniowych z terenu służebności,

2/ wykonanie przykanalika kanalizacji deszczowej stosując rurę z PCV (polichlorek winylu) o średnicy 160 mm odprowadzającą wody opadowe z ww. studni zbiorczej przez piwnicę budynku mieszkalno-usługowego K.Z. znajdującą się pod sienią przejazdową na ustanowionej służebności działki ewid. nr [....] w pozostawionych w południowej ścianie piwnicy tego budynku otworach przeznaczonych na ten cel, do miejskiej kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [....] w N. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z otrzymaniem w dniu 7 listopada 2008 r. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 4 listopada 2008r., wraz z załączonym wnioskiem Z.L. w sprawie odprowadzenia wód opadowych z części posesji zlokalizowanej przy ul. [....] w N. (teren działki ewid. nr [....] ) i wydanym w tej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 361/07, po zgromadzeniu materiału dowodowego i jego przeanalizowaniu Burmistrz Miasta N. , decyzją z dnia 3 marca 2009 r., nakazał K.Z. "wykonanie urządzeń ujmujących i odprowadzających wodę opadową z terenu zamkniętego podwórza na działce ewidencyjnej nr [....] , wraz z odcinkiem przykanalika kanalizacji deszczowej, do kanalizacji burzowej przy ul. [....] w N". Od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie za pośrednictwem Burmistrza Miasta N. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. odwołała się K.Z. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzja z dnia 6 lipca 2009 roku, uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu szeregu czynności administracyjnych oraz stosując się do wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , Burmistrz Miasta N. w dniu 15 marca 2010 roku wydał kolejną decyzję administracyjną "odmawiającą nałożenia na K.Z. zam. [....] w N. obowiązku wykonania urządzeń ujmujących i odprowadzających wody opadowe z podwórza na działce ewid. nr [....], zlokalizowanej przy ul. [....] w N". Orzeczenie brało pod uwagę również dowód ze sporządzonej do tej sprawy opinii biegłego- B.D. , w zakresie naruszenia stanu wody na ww. gruncie oraz opinii biegłego H.F. z dnia 11 października 2006 roku, sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego z powództwa cywilnego Z.L. przez Sąd Rejonowy w N. , Wydział I Cywilny (Sygn. akt. IC 252/05). Od ponownie wydanej decyzji odwołała się Z.L. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 roku, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia 15 marca 2010 roku przekazując kolejny raz sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie, Burmistrz Miasta N. wydał w dniu 13 grudnia 2011 r. decyzję administracyjną nakazującą K.Z. " wykonanie na działce ewidencyjnej nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w N. , urządzeń zapobiegających szkodom, tj.: wpustu ulicznego ze studnią z osadnikiem wraz z odcinkiem przykanalika kanalizacji deszczowej; ujmujących i odprowadzających wody opadowe z terenu podwórza działki nr [....] do miejskiej kanalizacji deszczowej zlokalizowanej przy ul. [....] w N. Od tej decyzji K. Z.wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzja z dnia 28 czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia 13 grudnia 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 czerwca 2012 r., Z.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 147 1/12, została oddalona. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej", ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "istotne jest bowiem ustalenie jaki był stan na tej części działki nr [....] przed wybudowaniem budynku przez K.Z. i jednoznaczne ustalenie czy właścicielka przedmiotowej działki podjęła jakieś działania, które spowodowały powstawanie zastoisk wody." W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta N. wydał w dniu 26 lutego 2014 roku decyzję nakazującą K.Z. wykonanie na działce ewidencyjnej nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w N. , urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazana decyzja w wyniku wniesionego przez K.Z. odwołania została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 grudnia 2014r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku powyższego Burmistrz Miasta N. wydał decyzję z dnia 30 września 2015 r. stwierdzając, że teren będący przedmiotem sprawy to działka ewidencyjna nr [....] położona przy ul. [....] w N. Na części tej działki od strony ul. [....] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, w części parterowej użytkowany i należący do K.Z. (na parterze sklep), przez którego sień parterową stanowiącą wjazd na podwórze tej działki jest prawnie poprowadzona służebność przejazdu i przechodu dla stron mniejszego postępowania: Z.L. i M.L. Przedmiotowa służebność jest poprowadzona również przez część podwórza działki ewidencyjnej nr [....] i jest przedłużeniem sieni z sukcesywnym zawężaniem w stronę Rynku (stronę wschodnią). Z przejazdu tego korzystają K.Z. oraz za jej zgodą jej rodzina, w szczególności P.Z. , prowadzący [....] położoną na działce ewidencyjnej nr [....] , a także M.L. jako dojazd do nieruchomości działki ewid. nr [....] (na podstawie prawnie ustanowionej służebności - kopia księgi wieczystej znajduje się w aktach nin. sprawy) i Z.L. do nieruchomości działki ewidencyjnej nr [....] (na podstawie prawnie ustanowionej służebności - kopia księgi wieczystej znajduje się w aktach nin. sprawy). Organ kierując się koniecznością zdobycia rzetelnych informacji i nowych materiałów dowodowych przesłuchał świadka M.M. w dniu 29 lipca 2015 roku. Na podstawie zeznania świadka organ ustalił, że we wrześniu 1993 roku miało miejsce rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego z przewidzianą częścią usługową na części terenu obecnej służebności i na gruncie działki ewidencyjnej nr 11124/1 będącej obecnie własnością Pani K.Z. a w 1993 roku nastąpiła trwała zmiana poprzez budowę budynku mieszkalno-usługowego od strony ul. [....] w N. Inwestycję tę rozpoczął nieżyjący mąż K.Z. Po śmierci męża dalszą część budowy kontynuowała K.Z. Budowa nie została jednak zakończona (obecnie użytkowany jest jedynie parter - sklep) i zaniechano wykonania odwodnienia wód opadowych z terenu zabudowanego podwórza. Ponadto w zeznaniu protokolarnym z dnia [....] 2015 roku świadek podała, że: "budynek K.Z. usytuowany jest wyżej niż przewidywał projekt budowlany, ponieważ plan, nie przewidywał żadnego stopnia do budynku od strony ul. [....] — (również tego stopnia nie widać na mapkach archiwalnych, które pokazuje pracownik prowadzący przesłuchanie), a taki stopień się w chodniku ulicy znajduje. Aby było możliwe zlokalizowanie stopnia w pasie drogowym ulicy inwestor musiałby uzyskać zgodę zarządcy drogi na jego usytuowanie w pasie drogowym, a rzuty parteru ani przekrój ani plan realizacyjny stopnia nie przewidują. Zeznała również, że: "wystająca ponad teren ściana fundamentowa przedmiotowego budynku już sugeruje, że jest przeszkodą w odprowadzeniu wód z podwórza". W ramach toczącego się postępowania dowodowego organ stwierdził, że należy także przeprowadzić ponowne oględziny na terenie będącym przedmiotem sprawy, postanowił również powołać biegłego specjalistę z zakresu geologii górniczej, hydrogeologii i geologii inżynierskiej, w celu sporządzenia do przedmiotowej sprawy niezależnej opinii. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego z zakresu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stwierdził, że na tym gruncie nie tylko nastąpiła trwała zmiana poprzez budowę budynku mieszkalno-usługowego lecz, że w wyniku budowy tego budynku na wskazanej działce doszło również do zmiany stanu wody na tym gruncie w stosunku do stanu z okresu z przed miesiąca września 1993 roku tj. okresu przed rozpoczęciem prac budowlanych budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [....] od strony ul. [....] w N. Zmiana ta, co wynika jednoznacznie z przesłuchania powołanego świadka, przeprowadzonych kilkukrotnych oględzin w terenie oraz opinii biegłego sporządzonej w miesiącu czerwcu 2015 roku przez mgr inż. W.K. , polegała na tym, że przed wybudowaniem przedmiotowego budynku (a precyzyjniej: do czasu powstania fundamentu i piwnic wraz z płytą zbrojoną kryjącą poziom piwnicy przedmiotowego budynku) nie występowały i nie tworzyły się okresowe zastoiska wodne na tym gruncie jak obecnie. Tym samym wody opadowe albo były wchłaniane bezpośrednio przez grunt zarośnięty zielenią niską (trawą) albo spływały w sposób swobodny w stronę ul. [....] po utwardzonym częściowo przez asfalt i częściowo przez płyty betonowe gruncie dzisiejszej służebności, gdzie znajdowały swoje ujście do miejskiej kanalizacji deszczowej. Spływ ten odbywał się grawitacyjnie po utwardzonym terenie za pośrednictwem nieznacznego naturalnego spadku terenu od środka podwórza dzisiejszej działki ewid. nr [....] do ul. [....] bez przeszkód w odpływie. Dalej organ I instancji podniósł, że mając na uwadze obecnie występujący i opisywany powyżej zahamowany pierwotnie istniejący swobodny odpływ wód opadowych z części podwórza przez wybudowaną część budynku do poziomu istniejącej sieni na działce ewid. nr [....] (tj. fundamentów z piwnicą i parterową płytą zbrojoną stanowiącą powierzchnię sieni przejazdowej) należy stwierdzić, że zaleganie wód opadowych po opadach deszczu w tym miejscu jest spowodowane brakiem wykonanego ich odprowadzenia i zaniżoną przez utwardzanie chłonnością gruntu, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ stwierdził, że skutki rozchlapywanej wody opadowej są również widoczne w przedmiotowej sieni na ścianach budynków z obu stron tej sieni tj. ścianie budynku Z.L. oraz ścianie budynku K.Z. (dokumentacja fotograficzna do protokołów z oględzin) oraz dolnej części metalowego ogrodzenia i mechanizmu bramy przesuwnej Z.L. Biorąc pod uwagę wymienione wyżej skutki potwierdzone oględzinami w terenie, zeznaniem świadka oraz opisane w opinii biegłego mgr inż. W.K. z czerwca 2015 roku, jakie wywołuje okresowo zalegająca woda opadowa na części przedmiotowego przejazdu m.in. przenoszenie wód opadowych wraz z błotem na kołach przejeżdżających samochodów na sień znajdującą się na przejeździe, zawilgocenia widoczne w przedmiotowej sieni na ścianach budynków z obu stron oraz zabrudzenia błotne i zamakanie dolnej części metalowego ogrodzenia i mechanizmu bramy przesuwnej i Z.L. , organ I instancji uznał niewątpliwie za szkodliwy wpływ, w szczególności udowodnione długotrwałe zaleganie wody opadowej i cyklicznie powtarzające się przy większych opadach deszczu i w okresach poroztopowych, a wieloletnia uciążliwość w tym zakresie może jedynie potęgować ten negatywny wpływ, tym bardziej, jak stwierdza biegły, ze względu na agresywny charakter tych wód.

Od tej decyzji odwołanie wniosła K.XZ. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż opinia sporządzona przez biegłego na potrzeby przedmiotowego postępowania zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, pozbawiona jest przede wszystkim rzetelnej wnikliwej analizy problemu zalegania wód opadowych jego przyczyn, wpływu na otoczenie oraz sposobów jego rozwiązania. Co istotniejsze opinia sporządzona przez biegłego nie wykazuje związku przyczynowego pomiędzy wodami zalegającymi okresowo na działce odwołującej się, a ewentualnymi szkodami na działce sąsiedniej. Samo przytoczenie w opinii statystycznych wartości pH wód opadowych występujących nad N. , które to wody rozchlapywane są następnie z zastoin przez przejeżdżające samochody, nie może stanowić podstawy do wykazywania, że taki związek istnieje. Jak już było podnoszone we wcześniejszym odwołaniu rozchlapywanie wód opadowych nie mieści się w ramach szkodliwego wpływu, o którym mowa w art. 29 Prawa wodnego i jest to daleko idąca nadinterpretacja tego przepisu. Odwołująca zwróciła uwagę, że przedmiotowy budynek nadał jest w stanie budowy. To, że nie zamontowano na tym etapie realizacji inwestycji przewidzianych w projekcie elementów kanalizacji deszczowej nie oznacza, że nie zostaną one zamontowane i nie będą one funkcjonować po zakończeniu budowy i oddaniu całości budynku do użytkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 17 marca 2016 r. nr [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że aby móc zastosować w sposób poprawny art. 29 Prawa wodnego i na jego podstawie wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, bądź też wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia -w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy oraz osób, mających interes prawny w tym postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowych sprawach to przede wszystkim ustalenie: jakich nieruchomości dotyczy postępowanie i kto w związku z tym posiada interes prawny w tym postępowaniu (kto jest jego stroną), jaki był ostatnio stan wody na tym gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy ewentualnie dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a jeżeli tak - czy możliwe i celowe jest przywrócenie stanu poprzedniego, czy też wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo kilkukrotnego rozpatrywania sprawy ustalenia organu I instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a istniejące wątpliwości nie zostały przez organ zbadane, rozstrzygnięte i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W sposób zgodny z prawem organ ustalił obecnie fakt, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie poprzez zatamowanie pierwotnego spływu wód opadowych i roztopowych w kierunku ul. [....] , w wyniku wybudowania na działce ewid. [....] należącej do K.Z. budynku a ściślej przez budowę samych już fundamentów z piwnicą przykrytą zbrojoną płytą, podniesioną o 15 cm. W efekcie na wspomnianej działce, na której części ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu na rzecz Z.L. i M.L. , tworzą się zastoiska stagnującej wody opadowej i roztopowej. Zarówno ustanowiony szlak przechodu/przejazdu, jak i teren wokół niego oraz znaczna część podwórka (niegdyś porośniętego trawą) zostały w przeciągu lat utwardzone gruzem, betonem, kostką, asfaltem, co znacznie utrudniło, a wręcz praktycznie uniemożliwiło infiltrację wód opadowych i roztopowych. Stagnująca woda opadowa i roztopowa wraz z błotem przejeżdżających samochodów jest rozchlapywana na sień przejazdową od strony ul. [....] i na ściany budynków po jej obu stronach tj. zarówno budynku K.Z. (działka ewid. nr [....] ) jak i budynku Z.L. (działka ewid. nr [....] ) oraz również na dolne części przesuwnej bramy wjazdowej oraz metalowej wiaty na działce [....] Z.L. Ustalono również, że przed wybudowaniem przedmiotowego budynku (a precyzyjniej: do czasu powstania fundamentu i piwnic wraz z płytą zbrojoną kryjącą poziom piwnicy przedmiotowego budynku) nie występowały i nie tworzyły się okresowe zastoiska wodne na tym gruncie jak obecnie, ponadto teren ten pełnił w tamtym czasie inną rolę i był ogólnodostępny ze względu na istniejącą już w latach 80-tych XX wieku w podwórzu sprzedaż lodów na wspólnym gruncie, a obecny budynek od strony ul. [....] nie istniał. Tym samym wody opadowe albo były wchłaniane bezpośrednio przez grunt zarośnięty zielenią niską (trawą) albo spływały w sposób swobodny w stronę ul. [....] po utwardzonym częściowo przez asfalt i częściowo przez płyty betonowe gruncie dzisiejszej służebności, gdzie znajdowały swoje ujście do miejskiej kanalizacji deszczowej. Spływ ten odbywał się grawitacyjnie po utwardzonym terenie za pośrednictwem nieznacznego naturalnego spadku terenu od środka podwórza dzisiejszej działki ewid. nr [....] do ul. [....] bez przeszkód w odpływie. Dalej ustalono, że okresowo zalegająca woda opadowa na części przedmiotowego przejazdu m.in. przenoszenie wód opadowych wraz z błotem na kołach przejeżdżających samochodów na sień znajdującą się na przejeździe, zawilgocenia widoczne w przedmiotowej sieni na ścianach budynków z obu stron oraz zabrudzenia błotne i zamakanie dolnej części metalowego ogrodzenia i mechanizmu bramy przesuwnej Pani Z.L. , organ uznał za szkodliwy wpływ. W szczególności udowodnione długotrwałe zaleganie wody opadowej, cyklicznie powtarzające się przy większych opadach deszczu i w okresach poroztopowych, wieloletnia uciążliwość w tym zakresie może jedynie potęgować ten negatywny wpływ, tym bardziej, jak stwierdza biegły, ze względu na agresywny charakter tych wód. Ustalenie powyższe znajduje oparcie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, w szczególności w opinii z czerwca 2015 r., zeznaniach świadka ora kilkukrotnych oględzinach. Organ I instancji nie zgromadził jednakże adekwatnego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia sposobu zapobiegania szkodom, a umożliwiającego rzetelne rozstrzygnięcie czy wystarczające w tym względzie będzie nakazanie wykonania odpowiednich i jakich "urządzeń". Swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie organ poparł jedynie twierdzeniami przedstawiciela Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Nowym T. , zawartych - jak stwierdził - w oświadczeniu do protokołów z dnia 14 i 30 września 2009r. i z dnia 27 maja 2015r. Z twierdzeń tych bowiem wynika jedynie, że po uprzednim wystąpieniu o warunki i wykonaniu projektu zgodnego z przepisami prawa, istnieje możliwość na odwodnienie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast z protokołu sporządzonego w dniu 27 maja 2015r. wynika, iż przedstawiciele MZWiK w N. potwierdzili, że w ulicy [....] znajduje się kolektor umożliwiający odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji z terenu objętego postępowaniem. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem sporządzonej w czerwcu 2015 r. opinii było naruszenie stanu wody na gruncie działki ewidencyjnej nr [....] zlok. przy ul. [....] w N. , co wynika z treści postanowienia Burmistrza Miasta N. z dnia 3.07.2015 r., o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Nie było zatem przedmiotem opinii określenie w jaki sposób zapobiec skutecznie powstałym szkodom, w szczególności czy jest to możliwe w drodze wykonania "urządzenia" ze wskazaniem konkretnego jego rodzaju, rozmiarów, umiejscowienia itp. W sporządzonej w niniejszej sprawie opinii także biegły, pomimo że uznał, iż spełnione zostały warunki z art. 29 ustawy prawo wodne, nie wypowiedział się w kwestii urządzenia zapobiegającego szkodom. W aktach sprawy nie ma, dokumentu, który pozwoliłby na stwierdzenie, czy to konkretne urządzenie, o konkretnych parametrach, konkretnej wydajności odprowadzania wody itp. - jest wystarczające dla "zapobieżenia szkodom", jak wymaga tego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Również organ wydający zaskarżoną decyzję nie dokonał takiej analizy poza stwierdzeniem, że przywrócenie stanu pierwotnego jest niewykonalne, zaś sformułowany w sentencji nakaz jest najprostszy i najskuteczniejszy do zrealizowania. Jednakże nie podał, dlaczego tak uważa, zaś w aktach przedmiotowej sprawy brak jest materiału dowodowego, aby takiej analizy dokonać. Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, iż w sentencji decyzji, organ nakazuje wykonanie nawierzchni utwardzonej, natomiast jak wskazuje w jej uzasadnieniu, zaleganie wód opadowych po opadach deszczu w tym miejscu spowodowane brakiem wykonanego ich odprowadzenia i zaniżoną przez utwardzenie chłonnością gruntu. Równocześnie nie wyjaśniając, czy wskazane urządzenie w istocie skutecznie zapobiegnie powstawaniu szkód. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zgromadził całego koniecznego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego tj. nie przeprowadził dowodu z opinii właściwego biegłego co do sposobu i możliwości zapobieżenia stwierdzonym szkodom, jak również nie powołał żadnych innych dowodów na tą okoliczność - co jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że należy wykonać innego rodzaju urządzenie zapobiegające szkodom. W związku z tym, że art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przewiduje likwidację szkodliwego wpływu zmian na gruncie na grunty sąsiednie nie tylko poprzez nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego, ale także poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, czyli przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, to wybór jednego z dwóch sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie zależy od uznania organu administracyjnego. To organ zatem winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (w tym przypadku w ramach wykonania urządzeń zapobiegających szkodom), zaś swój wybór uzasadnić stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 K.p.a. Podkreślić należy, że organ winien były wskazać takie rozwiązanie, które przy spełnieniu wymogu skuteczności będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.L. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy w toku postępowania odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie nałożonych na uczestniczkę K.Z. obowiązków określonych w decyzji organu I instancji;

2/ art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w zakresie w jakim organ II instancji mimo ustalenia, że na gruncie uczestniczki K.Z. doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą na gruncie skarżącej nie wydał decyzji merytorycznej przyjmując, że organ i instancji nie wykazał możliwości wykonania urządzeń określonych w decyzji z dnia 30 września 2015 r. oraz ich efektywności, a ponadto wybór rzeczonych urządzeń nie mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego, lecz powinien być poparty dodatkową opinią biegłego specjalisty, co skutkowało wydaniem orzeczenia kasatoryjnego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie zgromadzony został kompletny materiał dowodowy, co obligowało organ II instancji do wydania decyzji merytorycznej. Nawet gdyby przyjąć za organem II instancji, ze koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie uzasadnienia co do efektywności przedmiotowych urządzeń to organ II instancji nie był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Nie można bowiem przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO w N. do wydania w określonym terminie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia 30 września 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 w którym wskazano, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyło by zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowań przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji stwierdzonej przez ten organ wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej o ile nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. stanowi o wadliwości tej decyzji i jest samodzielną podstawą do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Organ bowiem uchylił do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo takiego obowiązku, doprowadzając do nieuzasadnionej przewłoki postępowania - co także kłóci się z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadną ogólną, stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne, a także w art. 12 § 1 K.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zgodzić należy się ze skarżącą Z.L., że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną naruszył reguły o których mowa wyżej. Przesłankami do uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji pierwszoinstancyjnej była, zdaniem organu odwoławczego, braki w zakresie ustaleń organu I instancji w kwestii określonego w decyzji sposobu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji p[przeprowadził prawidłowe postepowanie dowodowe wykazujące naruszenie stosunków wodnych przez właścicieli działki [....] ze szkodą dla działki [....] (własność skarżącej). Ekspertyza rzeczoznawcy ustalająca ten fakt, nie zawiera wywodów na okoliczność sposobu wykonania urządzeń zapobiegającym występowaniu szkód (podmakaniu bramy przesuwnej na działce [....] ).

Jako mowa o tym wyżej postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny - merytoryczny a nie kasacyjny. Tylko stwierdzenie wystąpienia wyraźnych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (znaczne braki w materiale dowodowym) uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podstawową okolicznością jaką w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych organy administracji winne są dokonać, to ustalenie dwóch faktów. Po pierwsze, czy na skutek działań właściciela nieruchomości doszło do naruszenia stosunków wodnych na tej nieruchomości i po drugie czy to naruszenie powoduje szkody na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich. W dalszej kolejności organ ocenia czy koniecznym jest wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, czy nakazanie właścicielowi terenu który dokonał naruszenia stosunków wodnych wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Co do zasady, postępowanie w tych sprawach - w zakresie ustaleń stanu faktycznego, wymaga wiadomości specjalnych, co z kolei uzasadnia przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy hydrologicznej. Przeprowadzenie takiego dowodu nie jest jednak obligatoryjnym elementem postępowań o naruszenie stosunków wodnych. Nie musi też ekspertyza dotyczyć wszystkich elementów na które składać będą się finalne ustalenia organów zawarte w decyzji kończącej postępowanie. Można wyobrazić sobie stwierdzenia przez organy naruszenia stosunków wodnych ze skodą dla nieruchomości sąsiednie, na tyle oczywiste, że ekspertyza w tym przedmiocie byłaby zbędna i niepotrzebnie wydłużyła by postępowanie i zwiększyła jego koszty. Organ każdorazowo musi oceniać czy wyjaśnienie kwestii ustalenia stanu faktycznego wymaga prowadzenia dowodu z ekspertyzy oraz jaki ma być zakres tej ekspertyzy. Ekspertyzę zdaniem organu niepełną (nie w odpowiadającą na wszystkie istotne w sprawie kwestie) organ powinien uzupełnić.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji ustalenia swoje poczynił w oparciu o ekspertyzę W.K. , ale tęż zeznania świadka oraz oględziny. Organ odwoławczy nie podał analizie zasadność nałożonych przez organ I instancji zakresu obowiązków na właściciela działki [....] w kontekście skuteczności i efektywności zapobiegania szkodom występujących na działkach sąsiednich na skutek gromadzenia nie wód opadowych na działce [....] i uchylił decyzję z uwagi na braki wskazań w tym zakresie w ekspertyzie sporządzonej przez W.K. . Jeżeli pomimo faktu, iż organ I instancji nie uzasadnił dostatecznie w wydanej przez siebie decyzji kwestii zakresu założonych na właściciela działki [....] obowiązków – wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i nie wyjaśnił, w oparciu o co dokonał tych ustaleń, okoliczność tą powinien ustalić i wyjaśnić organ odwoławczy we własnym zakresie lub na podstawie art. 136 K.p.a. zlecić te czynności organowi II instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, iż ustalenia w tym zakresie to znaczny zakres postępowania dowodowego, a czynności przeprowadzone przez organ II instancji, które by pozwoliły na potwierdzenie lub skorygowanie zakresu obowiązków nałożonych na właściciela działki [....] (przy przyjęciu, iż spełnione i udowodnione są przesłanki z art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne) naraziły by ten organ na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jeżeli nie dostrzegał podstaw do dokonania własnych ustaleń w tym zakresie w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy trwającego blisko 8 lat postępowania, i widząc konieczność ich dokonania w oparciu o ekspertyzę winien zlecić wykonanie ekspertyzy uzupełniającej a nie uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślić należy, iż postępowanie to zostało zainicjowane w listopadzie 2008 r. a organy administracji I instancji wydały 4 –krotnie decyzje, uchylane do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Rażąca przewłoka tego postępowania powinna skłonić organ odwoławczy do tym bardziej ostrożniejszego sięgania po mechanizm kasacyjny, jaki w wydawanych przez siebie decyzjach, może myć przez organ odwoławczy stosowany. Jak mowa o tym wyżej, decyzje kasacyjne stanowią wyjątek od reguły orzekania merytorycznego przez organ II instancji i temu obowiązkowi wino poddać się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozpoznając niniejszą sprawię.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wyda decyzję merytoryczną, w razie konieczności po uzupełnieniu ekspertyzy, w zakresie wykonania urządzeń koniecznych do zapobieżenia szkodom, jakie na działkach sąsiednich wyrządzają zastoiska wodne powstające na działce [....] .

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.