Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 518/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Niezabudowana nieruchomość warszawska pod nazwą "[...] " została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

W dniu wejścia w życie ww. dekretu J. P. była właścicielką m.in. nieruchomości o pow. [...] ha [...] m (w tym działki nr [...] o pow. [...] ha [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] ha [...] m2).

Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 19.09.1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek B. P., działającego jako pełnomocnik swojej żony J. P., o przyznanie prawa użytkowania do celów rolnych przez J. P. grantu położonego na nizinie [...] o pow. [...] ha [...] m.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...].04.1962 r. odmówiło spadkobiercom J. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] od ul. [...], ozn. nr hip "[...] reszta dz. [...] w dwóch częściach. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] od ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną - lotnisko. Korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy - zdaniem organu orzekającego - nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego orzeczenia w dniu 28.04.1962 r. zostało wniesione odwołanie. Odwołania brak w aktach sprawy. Data jego złożenia wynika z pism Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 19.05.1962 r. i z dnia 25.05.1962 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji z dnia [...].04.1962 r. przez J. P. wynika, że odwołanie złożono w terminie przewidzianym w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 19.05.1962 r. przekazującym odwołanie do organu II instancji Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że na nieruchomości znajduje się teren lotniska "[...]". W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że teren nieruchomości przy ul. [...] od ul. [...] według planu sytuacyjnego zajmowany jest przez "[...]", dla którego reguluje się obecnie stan prawny. W dodatkowym piśmie wyjaśniającym z dnia 09.06.1962 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że teren o powierzchni [...] m2, co do którego odmówiono prawa użytkowania wieczystego, według wykazu nieruchomości leży na terenie "[...] ".

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...].06.1962 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].04.1962 r. wobec tego, że przedmiotowy grunt przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, a dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe.

Pismem z dnia 30.01.2001 r. P. M. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Obecnie następcami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...] " są: M. P., B. P., E. P., U. P. i L. G.

Organ nadzoru podniósł, że zarówno organ I, jak i II instancji uzasadniły odmowne rozpoznanie podania B. P. działającego w imieniu dotychczasowej właścicielki nieruchomości przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, przy czym w orzeczeniu z dnia [...].04.1962 r. wskazano bezpośrednio jako cel użyteczności publicznej - lotnisko.

W toku postępowania ustalono, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych przedmiotowa nieruchomość pod nazwą "[...]" objęta była Planem etapowym i kierunkowym dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...].01.1961 r. Organ nie odnalazł publikacji tego planu. Nie stanowi to jednak zdaniem organu podstawy do negowania faktu jego uchwalenia, obowiązywania oraz stosowania. Na podstawie innych dowodów i okoliczności należy bowiem uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego [...], ale także jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Na kopii fragmentu planu etapowego i kierunkowego dzielnicy [...] zatwierdzonego w dniu 31.01.1961 r., uprawniony geodeta zaznaczył położenie nieruchomości objętej kwestionowanymi orzeczeniami dekretowymi, tj. części działki nr [...] o pow. [...] m, które mieści się na terenach zielonych oraz komunikacji drogowej, które to tereny znajdują się w obrębie lotniska sportowego. Jednocześnie geodeta oznaczył na zdjęciu oryginału Planu Ogólnego [...] zatwierdzonego w dniu [...].01.1961 r. położenie przedmiotowej nieruchomości, które wyraźnie mieści się w granicach lotniska sportowego [...].

Organ ustalił, że przed wojną rozpoczęto postępowania związane z planowaną budową lotniska na [...], ale nie odnaleziono dokumentów dotyczących lokalizacji oraz planów zabudowy.

Jak wynika z pisma Ministerstwa Komunikacji z dnia 28.06.1938 r., planowane były kolejne wywłaszczenia na potrzeby lotniska na [...], zaznaczone na załączonym szkicu sytuacyjnym. Geodeta dokonał naniesienia nieruchomości pod nazwą "[...] " na powyższy szkic, z którego wynika jednoznacznie, że cala nieruchomość była objęta planem lotniska, a część nieruchomości została już wywłaszczona. Ministerstwo Komunikacji przesłało do Biura Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego przy piśmie z dnia 09.02.1939 r. plan zatwierdzonych granic lotniska komunikacyjnego na [...], w którym wskazano, że tereny obwiedzione grubą linią wejdą w obręb lotniska i muszą być spod zabudowy wyłączone. Teren ten obejmował nieruchomość ozn. hip. "[...] Granice lotniska zostały również wykazane na mapie wykonanej w lipcu 1939 r. przez Wydział Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w [...]. Po wojnie na terenie niezakończonego lotniska rozpoczęto budowę lotniska sportowego [...]. We fragmentach wspomnień z wydawnictwa wydanego w 1959 r. pt. "[...] " zawarte są informacje, że powstające na dawnych moczarach grochowskich [...] nowe lotnisko [...] jest potężną inwestycją mającą kosztować około [...] min zł, a fundusze na ten cel obciążają Ministerstwo Komunikacji. Projekt budowy uwzględnia również dojazdy, jeden od strony ul. [...], drugi od ul. [...]

Minister wskazał, że jeszcze przed wojną zaakceptowano plan lokalizacji na [...] lotniska komunikacyjnego. W celu budowy lotniska wraz z portem lotniczym Ministerstwo Komunikacji rozpoczęło wykupywanie gruntów pod tę inwestycję. Lotnisko zatem, jakie zaczęło powstawać na tych terenach, miało stanowić własność publiczną. Zajmować miało obszar znacznie przekraczający granice nieruchomości pn. "[...] ". Zgodnie z założeniami powojennego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zatwierdzonego w dniu [...].01.1961 r.) tereny położone na południe od ulicy [...] stanowić miały obszar lotniska. Przedmiotowa nieruchomość mieściła się w granicach zaplanowanego lotniska, a więc obiektu o charakterze użyteczności publicznej. Plan dla nieruchomości "[...]" wskazał bezpośrednio, iż grunt ten stanowić będzie w przeważającej części tereny zielone, a w części drogi. Tereny te miały służyć prawidłowemu użytkowaniu lotniska i jako takie miały być wcielone w jego obszar.

Ze względu na skalę planowanej inwestycji, będącej spójnym założeniem urbanistycznym Minister stwierdził, że budowa, organizacja i eksploatacja lotniska cywilnego na [...] oraz towarzyszącej mu infrastruktury w postaci portu lotniczego, dróg, parkingów, przejść pieszych itd. mogły być realizowane przez podmioty państwowe, nie zaś osoby prywatne, w szczególności przez poszczególnych właścicieli nieruchomości wchodzących w skład obszaru planowanego lotniska. Tak określona funkcja przewidziana w planie dla gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego przecież w świetle art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. własność Skarbu Państwa, przy uwzględnieniu dokumentacji wskazującej zamierzenia urbanistyczne realizacji na tym obszarze lotniska cywilnego, wykluczała możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego.

Minister wskazał również, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1962 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].04.1962 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 32, poz. 153 ze zm.), które nie przewidywały możliwości zakładania ani zarządu lub użytkowania lotnisk osobom fizycznym. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, będącą osobą fizyczną (jej następców prawnych) pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym organy dekretowe wydając badane rozstrzygnięcia zastosowały się do dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Minister dodał, że faktem przemawiającym za przyjęciem tezy o zastosowaniu w sprawie przejęcia nieruchomości również przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przyznanie następcom prawnym dotychczasowej właścicielki nieruchomości odszkodowania za nieruchomość ozn. "[...] " - działkę nr [...] o pow. [...] m2 (objętą decyzjami dekretowymi z dnia [...].04.1962 r. i z dnia [...] 01.1970 r.) na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec powyższego nie można pominąć regulacji przepisu art. 54 powołanej ustawy. Artykuł 54 ust. 1 ustawy stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Art. 3 dopuszczał zaś możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na jeden z tych celów, dlatego odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] pod nazwą "[...] " w części działki nr [...] o pow. [...] m, znajdowała również oparcie w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez byłą właścicielkę.

Tym samym nieruchomość mogła być wywłaszczona, a zatem uprawnione było również zastosowanie art. 54 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. P. i B. P.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrującego sprawę odmowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej było zasadne.

Dokonując oceny legalności decyzji dekretowych w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej należy mieć zdaniem Ministra na uwadze, iż dekret [...] został przyjęty tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno - politycznych, natomiast kwestionowane orzeczenie administracyjne wydane zostało po upływie prawie 20 lat od uchwalenia dekretu. W okresie owych 20 lat ewoluowały stosunki społeczno - gospodarczo - ustrojowe, a wraz z nimi regulacje prawne. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), orzekając na podstawie przepisów dekretu, organy administracji winny mieć na uwadze inne akty prawne wówczas obowiązujące mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu warszawskiego. Koniecznym jest powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju.

Organ nadzoru podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. - uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania tj. art. 54 w związku z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 t.j.) Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r" sygn. akt I OSK 1643/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) stwierdził, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich.

Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w zw. z art. 3 ww. ustawy). Zastosowanie przepisów powyższej ustawy potwierdza również w ocenie Ministra okoliczność wydania decyzji o przyznaniu za przedmiotową nieruchomość odszkodowania na rzecz B. P. i W. P. w dniu 5 maja 1976 r. Jak wykazano w postępowaniu przed organem pierwszej instancji już przed II Wojną Światową tereny stanowiące własność J. P. przeznaczone były na lotnisko i wyłączone spod zabudowy. Natomiast po zakończeniu II Wojny Światowej tereny nieukończonego lotniska wykorzystano pod budowę lotniska sportowego dla [...].

Zdaniem organu nadzoru niewątpliwie budowa lotniska sportowego spełniała warunki użyteczności publicznej szczególnie, że w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów, nie było możliwości realizacji takiej inwestycji przez osoby fizyczne.

W tej sytuacji Minister uznał, iż organ dekretowy zasadnie przyjął, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzje są lakoniczne, a uzasadnienia nie wyjaśniają faktycznych i prawnych podstaw wydania decyzji Minister wskazał, że problem ten poruszył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2048/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że kontrolując decyzje wydawane w okresie PRL nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów, a jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny.

W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. i B. P. zarzucając jej naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. 7, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1962 r. nr [...]oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...]kwietnia 1962 r. nr [...]odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...]od ul. [...], ozn. nr hip. "[...]w dwóch częściach, w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, co powodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności tych decyzji,

art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i tym samym niewykazanie w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 1 decyzji,

art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, trafnie uznając, że nie są one dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a.

Należy pamiętać, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia), nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 IV 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 III 2011 r. I OSK 766/10). Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało wprawdzie na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie można pominąć przepisów wprawdzie nie powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając - między innymi - zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu.

W świetle art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłej właścicielki prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. m.in. użyteczności publicznej.

Dlatego ocena przez organ nadzoru nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r., wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nadzoru zastosował prawidłowy wzorzec kontroli do oceny legalności decyzji dekretowej, wobec czego zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz zarzuty co do naruszenia art. art. 3 i 54 ustawy z 12 marca 1958 r. (jako wzorców kontroli) są chybione.

Postępowanie nadzorcze wykazało, że w dacie wydania kontrolowanych w tym postępowaniu decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem etapowym i kierunkowym dzielnicy [...] zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej [...]uchwalą nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Jak wynika z opracowania geodety uprawnionego z 29 lipca 2011 r. nieruchomość ta położona jest w znacznej części na terenach zielonych i na terenach komunikacji drogowej, które znajdują się w obrębie lotniska sportowego. Jednocześnie geodeta oznaczył na zdjęciu planu położenie przedmiotowej nieruchomości, w granicach lotniska sportowego [...]. Powołany plan jako dla bardzo dużego terenu z ogólnie określoną funkcją nie zawierał wskazań co do jego uszczegółowienia. Jak wynika zaś z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy jeszcze przed II wojną światową rozpoczęto postępowania związane z planowaną budową lotniska na [...]. Nie odnaleziono jednak dokumentów dotyczących lokalizacji ani planów zabudowy. Powyższe nie oznacza jednak, że dokumentów takich nie było zważywszy na znaczny upływ czasu i działania wojenne. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod użyteczność publiczną – lotnisko. Ponadto w piśmie przekazującym odwołanie od kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że na nieruchomości znajduje się teren lotniska [...] i że teren według planu sytuacyjnego zajmowany jest przez Lotnisko "[...]", dla którego reguluje się obecnie stan prawny. Ponadto organ wskazał, że teren o pow. [...] m2 według wykazu nieruchomości leży na terenie "[...]". Nie może zaś budzić wątpliwości, że na przedmiotowej nieruchomości na trenie niezakończonego lotniska usytuowane zostało lotnisko sportowe [...] i funkcjonowało do 1977r., co wynika z faktów powszechnie znanych. Dodać należy, że określenie w planie dla przedmiotowej nieruchomości jej przeznaczenia w części jako tereny zielone, a w części jako komunikacja drogowa w żaden sposób w ocenie Sądu nie kolidowało ze zlokalizowaniem na niej lotniska sportowego, które wymaga zarówno istnienia terenów zielonych, jak i dróg dojazdowych i z pewnością stanowi obiekt o charakterze użyteczności publicznej, który jak zasadnie wskazał Minister w świetle przepisów ustawy z dnia 31 maja 1962r. Prawo lotnicze wyklucza korzystanie z niej przez dotychczasową właścicielkę – osobę fizyczną. Zasadnie zatem organ dekretowy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego w związku z faktycznym funkcjonowaniem w dacie wydania orzeczenia lotniska.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na lotnisko kwalifikuje się do inwestycji o charakterze publicznym, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 z zw. z art. 3 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. Możliwość stosowania przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., jako podstawy orzeczenia dekretowego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, z 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10, z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11 CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi co do nieuprawnionego dokonywania oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i w oparciu o przepis art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż dekret nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj użyteczności publicznej nie było możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie dekretu. Pamiętać trzeba, że na terenie [...] niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż z mocy dekretu wszystkie grunty przeszły na własność gminy, a po marcu 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. stanowiły pewne rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie z zebranych dokumentów archiwalnych wynika, że usytuowanie na wskazanym terenie lotniska sportowego [...] mieściło się także w przesłance art. 3 ust.1 w zw. z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r.

Nie można ponadto stracić z pola widzenia faktu przyznania spadkobiercom byłego właściciela odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nastąpiło to decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1976r. Fakt ten przemawia za przyjęciem tezy o zastosowaniu w sprawie przejęcia nieruchomości przepisów tej ustawy, gdyż tylko wówczas możliwe było przyznanie odszkodowania z tego tytułu. Bowiem odszkodowanie wynikające z art. 9 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie było w praktyce wypłacane z powodu niewykonania delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 tego dekretu i wydania stosownych przepisów wykonawczych, zresztą jest tak do dnia dzisiejszego (p. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09, LEX nr 584722). Wobec tego niepodobna pominąć regulacji przepisu art. 54 przywołanej ustawy. Stanowi on, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak to wyżej wykazano sporna nieruchomość była przeznaczona na jeden z tych celów, przeto odmowa uwzględnienia żądania przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości znajdowała również oparcie w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to sprzeciwiało się korzystaniu z gruntu przez byłego właściciela. Zatem zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania bronią dotychczasowych decyzji, wykluczając przy tym możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, oz. 18) wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Nie ma przy tym znaczenia jak wskazano wyżej, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., skoro taki przepis obowiązywał, a tylko wadliwie nie został powołany. Wadliwość ta nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa. Skoro orzeczenie odpowiada przesłankom z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r., to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn wskazać należy, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszając przepisów postępowania, co czyni niezasadnym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności decyzji dekretowych wskazując na obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane decyzje nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 6,7, 8,77, 107 § 3 k.p.a. są niezasadne, a wskazane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy z dnia 20 maja 1955r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych oraz ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach pozostają bez wpływu na uznanie wskazanego wyżej celu za cel użyteczności publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.