Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz H. K. i T. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz T. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [....] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania H.K. i T. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]nr [...].

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.z.p.", ustalił na wniosek M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, działka nr 83/41, część działki nr 83/44 w Obr. [...] i fragment działki drogowej 2/50 w Obr [...].

W odwołaniu od tej decyzji H. i T. K. wnieśli o jej uchylenie podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ) – dalej w skrócie "rozporządzenie", poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistycznej) poza prawidłowo wyznaczonym, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszarem analizowanym,

2. § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie tego wskaźnika na zawyżonym poziomie,

3. § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy

i w konsekwencji błędne ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji,

4. § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nienależyte przeprowadzenie analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez wskazania wysokości zabudowy na obszarze analizowanym, co w sposób istotny utrudnia weryfikację ustaleń organu administracyjnego w zakresie wyznaczenia tego parametru dla wnioskowanej inwestycji (dla nowej zabudowy),

a nadto poprzez pomylenie "wysokości elewacji frontowej" z "wysokością budynku", co doprowadziło do ustalenia rzeczonego parametru w oparciu o niewłaściwe dane,

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn ustalenia ilości miejsc parkingowych/garażowych dla obsługi planowanej inwestycji na poziomie wskazanym w decyzji, zastosowanie w tym zakresie wskaźnika określającego ilość miejsc postojowych nie mającego żadnych podstaw prawnych, dowolnie przyjętego przez organ wydający decyzję, a nadto poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zdaniem odwołujących organ dokonując analizy poszczególnych parametrów zabudowy w tabeli zatytułowanej "Szczegółowe cechy zabudowy w obszarze analizowanym" wziął pod uwagę również działki leżące poza obszarem analizy wyznaczonym, chodzi tu mianowicie o działki nr 157/26, 157/25, 157/24, 157/10, 157/23, 157/11, 157/22, 157/20, 157/21). Tym samym obliczone w tabeli parametry i wskaźniki mają nieprawidłowe wartości, skoro dotyczą działek wykraczających poza obszar, na którym przeprowadzona miała być analiza urbanistyczna. Zatem między graficzną, a opisową częścią analizy zachodzi istotna rozbieżność, co jest niedopuszczalne, bowiem w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy sporządza się jedną spójną analizę, składającą się z dwóch skorelowanych ze sobą części (graficznej, zaznaczonej na mapie oraz opisowej).

W konsekwencji w sposób nieprawidłowy wyliczony został średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Gdyby wykluczyć z analizy jedynie 3 ostatnie pozycje (tj. działki 157/10, 157/23, 157/11, 157/22, 157/20, 157/21) średni wskaźnik tej wielkości wyniósłby nie 0,34, lecz 0,33. Gdyby natomiast wykluczyć wszystkie działki znajdujące się poza obrębem obszaru analizy średni wskaźnik tej wielkości zmalałby jeszcze bardziej, tj. do poziomu 0,31. Ponadto odwołujący zauważyli, że jako uzasadnienie przyjęcia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,5 przyjęto dwie okoliczności: wskazanie przez inwestora we wniosku takiej właśnie wielkości tego parametru oraz występowanie na terenie analizowanym wskaźników przekraczających wnioskowaną wartość 0,5. W tym ostatnim przypadku wskazano na działki nr 157/7

i 157/26 - wskaźnik 0,54, działki nr 157/8 i 157/25 - wskaźnik 0,54 oraz działki nr 157/9

i 157/24 - wskaźnik 0,61. Tymczasem działki nr 157/26, 157/25 i 157/24 usytuowane są w całości poza obszarem analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Działki nr 157/7, 157/8 oraz 157/9 znajdują się jedynie częściowo na obszarze analizowanym. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do działki nr 157/9, której jedynie niewielki fragment objęty jest obszarem analizy. Spośród działek mieszczących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym tylko jedna (nr 88/25, 88/27) charakteryzuje się wskaźnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni działki przekraczającym poziom 0,5.

Według odwołujących nie jest zasadne uwzględnianie przez organ szerokości elewacji frontowej łącznie dla zabudowy szeregowej. Budynki postawione w zabudowie szeregowej stanowią oddzielne nieruchomości, usytuowane na odrębnych, wydzielonych działkach budowlanych. W przypadku zamierzenia budowlanego polegającego na wybudowaniu budynku w układzie szeregowym, każdy z właścicieli zobowiązany jest uzyskać samodzielną decyzję o warunkach zabudowy (jeśli brak planu miejscowego), a następnie pozwolenie na budowę. W przypadku decyzji ustalających warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej niedopuszczalne byłoby jedynie łączne określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, w tego rodzaju decyzji organ wskazałby szerokość elewacji frontowej dotyczącą każdego pojedynczego segmentu.

Dodatkowo strony podniosły, że w tabeli znajdującej się w aktach sprawy wskazano wyłącznie ilość kondygnacji poszczególnych budynków w obszarze analizowanym,

a nie ich konkretną wysokość. Kondygnacje mogą mieć różne wysokości (nawet

w obrębie jednego budynku). Na jakiej zatem podstawie organ ustalił konkretną wysokość dla planowanej zabudowy i o jakie wysokości "porównawcze" istniejące na terenie objętym analizą chodzi - tego nie wiadomo. Dla zweryfikowania słuszności (prawidłowości) wniosków analizy w zakresie wysokości poszczególnych budynków usytuowanych na obszarze analizowanym, w tym budynków, których wysokość posłużyła bezpośrednio do ustalenia tego parametru dla wnioskowanej inwestycji (dom jednorodzinny na działce nr 83/4 oraz zabudowa szeregowa na działkach nr 82/9 - 82/1), konieczne jest wskazanie w treści analizy urbanistycznej konkretnych wysokości poszczególnych budynków.

Nie wiadomo też skąd w treści opisowej części analizy urbanistycznej znajdującej się

w aktach sprawy pojawia się wysokość 2,87 m i czy odnosi się ona do każdej kondygnacji.

Ustalając wysokość dla projektowanej inwestycji w przedziale od 7 m do 9 m, od II do IV kondygnacji nadziemnych organ nie sprecyzował, o jakiego rodzaju planowane garaże wbudowane chodzi, tj. czy garaże te mają być garażami podziemnymi (który stanowi oddzielną kondygnację), czy garażami wbudowanymi w parterze. Ma to natomiast istotne przełożenie jeżeli chodzi o wysokość samego budynku.

Zdaniem odwołujących w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał dostatecznie precyzyjnie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie zdefiniował bowiem punktu odniesienia, tj. jak należy mierzyć wysokość zabudowy. Wysokość zabudowy nie musi być równoznaczna z wysokością budynku. Będzie tak wówczas, gdy wysokość zabudowy mierzona będzie od rzędnej "zera" projektowanego budynku. Jeżeli owe garaże wbudowane, o których mowa we wniosku inwestora, będą garażami podziemnymi (wówczas "zero" budynku znajduje się znacznie ponad poziomem gruntu), to w konsekwencji projektowany budynek będzie miał rzeczywistą wysokość znacznie wyższą aniżeli dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona w decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją

z dnia [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że niniejsza sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, garaży wbudowanych i parkingów, przebudowie istniejącego i budowie drugiego zjazdu oraz przebudowie istniejących przyłączy, przewidzianej do realizacji na działce nr 83/41, części działki nr 83/44 i fragmencie działki drogowej nr 2/50 przy ul. A w Ł. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca

2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 981/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę H. K. oraz T. K. i uchylił decyzje organów obu instancji, podnosząc, że niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W następnej kolejności sąd odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że załącznik do decyzji w postaci mapy nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji. Uchybienie w tym zakresie jest niewątpliwe, ale samodzielnie nie stanowi ono podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Analiza rzeczonych załączników nie powoduje wątpliwości co do ich związku z decyzją o warunkach zabudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien jednak ustrzec się takich błędów. Podobnie, ponownie rozpoznając sprawę powinien posługiwać się mapą z aktualną numeracją działek.

Kontynuując postępowanie organ I instancji, będąc związany powyższym wyrokiem sądu, wezwał wnioskodawcę do dostarczenia aktualnej mapy, na której przeprowadzono ponowną analizę urbanistyczną uwzględniając w jej wynikach zarówno zmiany numeracji działek, jak i ustalenia niezbędne do wyznaczenia parametrów

i wskaźników. Przedstawiono także cały komplet dokumentów związanych z wydawaną decyzją do podpisu osobie uprawnionej do podpisania decyzji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prowadząc postępowanie uwzględnił wszystkie uwagi dotyczące usunięcia uchybień, uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Prawidłowo ustalił także, że

z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji organ zauważył, że bez znaczenia pozostają pisma przedłożone przez stronę odwołującą, bowiem nie tylko, że nie stanowią one dokumentu w rozumieniu art. 76 k.p.a., to w sytuacji, gdy niedopuszczalne jest zawężenie rozumienia funkcji jedynie do powstania obiektów tożsamych z istniejącymi, nie mają one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Nadto w wyroku sygn. akt II SA/Łd 981/13 z dnia 13 grudnia 2013 r. sąd wyraźnie wskazał, że "Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Załączone do akt administracyjnych dokumenty w postaci mapy, zdjęć, jak

i analizy urbanistycznej potwierdzają występowanie w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze usługowym. Wprawdzie w obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, ale nie oznacza to, iż na tym terenie można wybudować jedynie obiekty spełniające funkcje mieszkaniowe. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanych parametrów. Zacytowany przepis, co należy zaznaczyć, stanowi o co najmniej jednej działce sąsiedniej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepis ten nie wymaga, by nowopowstająca zabudowa dostosowana była do przeważającej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora wystarczy istnienie "co najmniej - jednej działki sąsiedniej". Z tego też powodu sąd nie podzielił zarzutów odwołań i skargi, które kontestowały dopuszczalność wzniesienia planowanej inwestycji.

Kolegium, przywołując w następnej kolejności art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, stwierdziło, że sporządzona

w tej sprawie analiza urbanistyczna wykonana została z zachowaniem przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga opierając się na danych ustalonych w oparciu o obiekty znajdujące się poza obszarem analizowanym, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości 89 m od granic terenu objętego wnioskiem

i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Obszar przyjęty do analizy może być oczywiście większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jednakże podkreślić trzeba, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Organ winien wskazać, że wyznaczenie w ten sposób obszaru analizowanego nastąpiło nie

w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy i było nacelowane na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego.

W tej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar badany jako trzykrotność frontu działki, bowiem teren ten stanowi jednolity układ urbanistyczny i jest wystarczający dla ustalenia parametrów dla planowanej budowy. Odwołując się do zarzutu, że działki

o numerach 157/26, 157/25, 157/24, 157/10, 157/23, 157/11, 157/22, 157/20, 157/21 znajdują się poza obszarem analizowanym, Kolegium wyjaśniło, że dokonując wykładni § 3 rozporządzenia należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania ładu przestrzennego oraz spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi

w sąsiedztwie.

Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględnienie parametrów obiektów znajdujących się poza obszarem analizowanym wiąże się z faktem, iż wymienione przez stronę skarżącą działki tworzą całość urbanistyczną (osiedle w zabudowie szeregowej) z działkami o nr 157/7, 157/8, 157/9, które to bezsprzecznie wchodzą

w skład obszaru analizowanego. Zatem słusznie organ I instancji przyjął jako całość architektoniczną tworzącą pewien swoisty ład przestrzenny działki spoza obszaru. Służyć ma to jedynie temu, aby nowoplanowany obiekt jak najlepiej mógł zostać wkomponowany w istniejący ład urbanistyczny. Wobec powyższego nietrafny –

w ocenie Kolegium - jest zatem zarzut o ustaleniu parametrów w oparciu

o nieprawidłowe wyliczenia opierające się o obiekty spoza obszaru badanego. Parametry te ustalono w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i nie naruszający ładu przestrzennego.

Analizując sprawę w jej całokształcie Kolegium podzieliło także pogląd organu, iż zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy. Budynek szeregowy składa się z więcej niż z dwóch segmentów, połączonych wspólną ścianą, tworzących podłużną, zwartą konstrukcję architektoniczną. Elewacja frontowa jest mocno wydłużona. Obiekt ten tworzy podłużną, zwartą bryłę o dużych gabarytach. Mając powyższą definicję na uwadze organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne, które miałoby powstać, nie powinno nawiązywać do szerokości elewacji frontowej każdego poszczególnego budynku w zabudowie szeregowej, bowiem dopiero taka sytuacja tworzyłaby naruszenie ładu przestrzennego. Zakładając bowiem, to co podnoszą odwołujący, możliwe byłoby powstanie jedynie obiektu o szerokości elewacji frontowej odpowiadającej np. 16 metrom pojedynczego budynku w zabudowie szeregowej.

W sytuacji, gdy wokół terenu inwestycji przeważają osiedla w zabudowie szeregowej tworzące zwartą bryłę o znacznych gabarytach, byłoby to ewidentnie naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa pod względem kontynuacji parametrów planowanego budynku.

Ustosunkowując się do zarzutu "pomylenia wysokości elewacji frontowej" z "wysokością budynku" Kolegium, odwołując się do brzmienia § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wysokość budynku oraz § 7 rozporządzenia, stwierdziło, że organ prawidłowo określił

w decyzji ten parametr - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 7m do 9m - od III do IV kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe". SKO podkreśliło, że organ ustalając parametr kwestionowany przez stronę, oparł się na obliczeniach tych wartości jednakowo mierzonych dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym z zastosowaniem norm wyżej powołanych. Skoro w decyzji ustalono te wartości zarówno w kondygnacjach, jak i w metrach, to nie można zarzucić organowi błędu, ani braku precyzji.

W takiej sytuacji – zdaniem Kolegium – nie jest możliwe, aby decyzja tak określająca wskazany parametr umożliwiała realizację obiektu, który naruszałby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że nie ma znaczenia wysokość kondygnacji w poszczególnych obiektach w obszarze badanym, bowiem nawet jeśli są one znacząco różne, nie ma to wpływu na ustaloną w decyzji wartość, w sytuacji gdy każdy z tych obiektów ma podaną wysokość w metrach (tabela w aktach sprawy).

Jednocześnie SKO wskazało, że odwołujący przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy mieli możliwość zapoznania się zarówno ze sporządzoną analizą urbanistyczną, jak i tabelą danych, przy czym dołączone do samej decyzji wyniki analizy w formie opisowej ze swej istoty stanowią tylko syntetyczne przedstawienie wniosków analizy, więc mogą nie zawierać tak dokładnych danych, jak sama analiza terenu. Podnoszony przez stronę fakt niesprecyzowania, czy inwestor planuje garaże podziemne, stanowiące oddzielną kondygnację, czy wbudowane w parterze jest nietrafny, bowiem we wniosku inwestora jest wyraźnie wskazane, że garaże

i pomieszczenia techniczne będę stanowiły podziemną kondygnację. Nie zmienia to nadal ustalonej w decyzji wysokości planowanego obiektu.

Kolegium odnosząc się natomiast do zarzutu odwołujących w przedmiocie miejsc przeznaczonych do parkowania wyjaśniło, że zaskarżona decyzja prawidłowo określiła ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Powołując treść § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) organ wskazał, że przepis ten nakazuje jeszcze w postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy określić wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwolenie na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Przepis ten niewątpliwie ma charakter ochrony interesów innych osób, zaś w rozpoznawanej sprawie interesów odwołujących. Istotą unormowania § 18 ust. 1 stanowiącego materialne prawo administracyjne jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się

z zapewnieniem miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H. K. i T. K. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta nie spełnia wymagań określonych w w/w przepisie dla tego rodzaju decyzji,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna) przeprowadzona została poza prawidłowo wyznaczonym (tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia) obszarem analizowanym,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw.

z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż w sposób nieprawidłowy ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na zawyżonym poziomie), dokonano błędnej analizy średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy i w konsekwencji nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a także w sposób nieprawidłowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz poprzez pomylenie "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej"

z "wysokością budynku",

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu

w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. pomimo niekompletnego

i niezgodnego z przepisami rozporządzenia ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu,

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, co wyraża się w niewłaściwym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej (poprzez przekroczenie granic obszaru analizowanego i uwzględnienie budynków zlokalizowanych poza obszarem analizy) oraz w błędnym zredagowaniu wyników przeprowadzonej analizy; a nadto przez pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego wskaźnika liczby miejsc postojowych oraz przyczyn, dla których organ ustalił liczbę miejsc postojowych akurat w takiej ilości jak wynika to z decyzji;

Wyjaśniając podniesione zarzuty skarżący powtórzyli argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżąca działająca w imieniu własnym oraz jako profesjonalny pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uczestnicy postępowania C. G. i R. G. poparli skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie

i przebudowie istniejącego budynku biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, działka nr 83/41, część działki nr 83/44 w Obr. [...] i fragment działki drogowej 2/50 w Obr [...].

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 61 ust. 1 ustawy, w rozumieniu którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub,

w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa

i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Poddana kontroli tutejszego sądu decyzja Kolegium jest już piątą z kolei wydaną w tej sprawie. Dwukrotnie orzekał w tej sprawie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W ostatnim, prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 981/13 WSA w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji, nakazując organom w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego precyzyjne określenie

w decyzji ustalającej warunki zabudowy parametrów nowej zabudowy w postaci wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), tzw. "widełek" (od-do), w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu oraz posługiwanie się mapą z aktualną numeracją działek.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, dominuje stanowisko, aprobowane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, w myśl którego uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1889/12 - Lex nr 1518953). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 55/13 - Lex nr 1488128).

Z racji rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 p.p.s.a. strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2541/12 – Lex nr 1572523).

Uwzględniając brzmienie art. 153 p.p.s.a. oraz poczynione wyżej uwagi sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji badał wyłącznie, czy Prezydent Miasta Ł., a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. kontynuując postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji uwzględniły ocenę prawną zaprezentowaną w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 981/13.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że poza zakresem rozważań sądu pozostawała ocena spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia ta została już jednoznacznie przesądzona w przywołanym wyżej prawomocnym orzeczeniu tutejszego sądu i nie podlegała ponownej ocenie. Przedłożenie przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego oświadczeń właścicieli nieruchomości, z których wynika, że obecnie już nie prowadzą na swoich nieruchomościach działalności usługowej, czy ogólnie rzecz biorąc - nie prowadzą już działalności gospodarczej, nie jest istotną zmianą stanu faktycznego sprawy, która skutkowałaby zwolnieniem organu, jak i sądu ze związania oceną prawną, ponieważ jak przyznają skarżący taka działalność w dalszym ciągu występuje w graniach terenu analizowanego. Jak zaznaczył WSA w motywach wspomnianego orzeczenia, do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora wystarczy istnienie "co najmniej jednej działki sąsiedniej". Zatem w tej sprawie niewątpliwie zachodzą podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Natomiast zupełnie inną kwestią jest zaś prawidłowość określenia przez organy administracyjne parametrów nowej zabudowy w wydanej decyzji.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa stwierdzić trzeba, że organ I instancji stosując się do zaleceń sądu uzupełnił akta administracyjne sprawy niniejszej o mapę z aktualną numeracją działek, na której wyznaczył zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w promieniu 89m od granic terenu objętego wnioskiem.

Do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz ustalenia na tej podstawie parametrów nowej zabudowy przyjął jednak - jak trafnie podniosła to strona skarżąca - nieruchomości znajdujące się poza granicami obszaru analizowanego (działki nr 157/26, 157/25, 157/24, 157/10, 157/23, 157/11, 157/22, 157/20, 157/21), czym naruszył w sposób rzutujący na wynik sprawy brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia

w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodzić się trzeba z Kolegium, które nie dostrzegło w takim postępowaniu organu

I instancji żadnych uchybień, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów.

Przyjmując obszar większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki należy zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Nie mniej jednak skoro, o czym była mowa na wstępie rozważań, analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej i graficznej, które są załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy, to nie budzi wątpliwości, że muszą być one ze sobą spójne i kompatybilne, zaś organ odwoławczy, gdy dostrzeże taką wadliwość winien podjąć odpowiednie czynności celem sanowania stwierdzonych błędów.

Innymi słowy, jeśli organ wyznaczył granice terenu analizowanego w promieniu 89m od terenu inwestycji, to przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy winien uwzględnić wyłącznie zabudowę znajdującą się na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym. Jeśli zaś – w ocenie organu – celem zachowania ładu przestrzennego oraz spójności urbanistycznej zachodziła potrzeba uwzględnienia do analizy także obiektów znajdujących się poza granicami wyznaczonego pierwotnie obszaru analizowanego, wówczas należało poszerzyć granice terenu analizowanego, dając temu wyraz w części graficznej i zawrzeć stosowną argumentację takiego postępowania w części tekstowej analizy, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy, bacząc, aby nie zachodziła sprzeczność pomiędzy obiema częściami analizy.

Aspekt ten niewątpliwie umknął organowi odwoławczemu w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone uchybienie nie mogło zostać zaakceptowane w świetle brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako że skutkowało automatycznie wadliwością określenia parametrów nowej zabudowy w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia), które w sposób nieuprawniony zostały zawyżone, jako że obliczono je na podstawie obiektów znajdujących się poza granicami prawidłowo wyznaczonego terenu analizowanego.

Sąd, odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o łączną szerokość elewacji frontowej dla zabudowy szeregowej, stwierdził, że kwestia ta nie mogła być ponownie poddana ocenie, ponieważ była już przedmiotem kontroli sądowej na etapie badania legalności decyzji Kolegium z dnia [...]lipca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]kwietnia 2013 r., która w analogiczny sposób, jak zaskarżona decyzja, określała ów parametr. Bezspornym jest, że w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 981/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie kwestionował sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, lecz zarzucił organom obu instancji nieprecyzyjne określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Zatem ten zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Oprócz poczynionych wyżej rozważań, o wadliwości parametru dotyczącego górnej krawędzi elewacji frontowej świadczy ponadto fakt, że w tabeli załączonej do analizy urbanistycznej jej autor podał wyłącznie ilość kondygnacji, nie określając w metrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. W tej sytuacji ustalenie przedmiotowego parametru w decyzji

o warunkach zabudowy poprzez określenie: "od 7m do 9m – od III do IV kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe" jest w istocie niemożliwe do zweryfikowania. Stanowisko Kolegium wyrażone expressis verbis w motywach zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia wysokość kondygnacji w poszczególnych obiektach w obszarze badanym, bowiem nawet jeśli są one znacząco różne, nie ma to wpływu na ustaloną

w decyzji wartość, w sytuacji gdy każdy z tych obiektów ma podaną wysokość

w metrach (tabela w aktach sprawy) jest gołosłowne i nie znajduje żadnego oparcia

w aktach sprawy. Świadczy ponadto o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a., która wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rolą organu odwoławczego,

o czym wyraźnie zapomniało Kolegium, było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle obowiązujących przepisów prawa i ewentualne naprawienie błędów popełnionych przez organ I instancji. Innymi słowy, organ odwoławczy był obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo

w jej całokształcie, czego wyraźnie w tej sprawie zaniechał.

Organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji nie dostrzegły wreszcie rozbieżności, jaka zachodzi pomiędzy treścią analizy urbanistycznej, a jej wynikami, stanowiącymi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskazania podstawy prawnej określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, mianowicie analiza powołuje § 7 ust. 1 rozporządzenia, z kolei wyniki analizy § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Ponadto, trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na brak precyzji w sformułowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w ślad za analizą urbanistyczną posługuje się zwrotem "garaże wbudowane", w sytuacji gdy inwestor wnioskował o garaże podziemne. Nie wiadomo bowiem, czy chodzi tu o garaże wbudowane w parter budynku, czy też w rachubę wchodzi dodatkowa kondygnacja podziemna, co powinno wynikać jasno z wydanej decyzji. Przypomnieć należy, że organy orzekające w sprawie związane są treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie mogą samodzielnie, z urzędu modyfikować zakresu inwestycji.

W świetle zebranej w sprawie dokumentacji brak jest również możliwości oceny poprawności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości głównej kalenicy na poziomie od 10m do 13,40m w rozumieniu § 8 rozporządzenia, ponieważ w tabeli określającej szczegółowe cechy zabudowy w obszarze zabudowanym, opracowanej

w ramach analizy urbanistycznej brak jest jakichkolwiek danych o wysokości głównej kalenicy budynków występujących w graniach terenu analizowanego. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji, które ewidentnie uchyliły się od zbadania poprawności wykonanej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, naruszając tym samym regulacje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. dotyczący niekompletnego

i niezgodnego z przepisami rozporządzenia ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie warunków wskazanych w rozporządzeniu, ponieważ w tym wypadku sąd, podobnie jak i organy obu instancji związane są oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 981/13.

W kontrolowanej obecnie decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały sformułowane analogicznie jak w uchylonej decyzji Kolegium z dnia 29 lipca 2013 r. i taki sposób ich określenia nie został zakwestionowany przez tutejszy sąd. Jeśli – zdaniem skarżących – WSA w Łodzi orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 981/13, pomimo spoczywających na nim obowiązków, nie dostrzegł wszystkich uchybień decyzji organów obu instancji mających istotny wpływ na wynik sprawy, powinni oni złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie skarżąc wyroku sądu I instancji, skarżący nie mogą na dalszych etapach postępowania skutecznie kwestionować zagadnień przesądzonych już wcześniej przez sąd. Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku zarzutu skargi dotyczącego braku jasnego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc parkingowych.

Podsumowując, przeprowadzone ponownie przez organy obu instancji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotknięte było licznymi błędami o charakterze materialnym i proceduralnym, które miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie sporządzona dla potrzeb tej sprawy analiza urbanistyczna i określone na jej podstawie parametry nowej zabudowy obarczone są wadami, które nie mogły zostać zaakceptowane w państwie prawa i obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kontynuując postępowanie Prezydent Miasta Ł. uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i w pierwszej kolejności sporządzi analizę urbanistyczną, której części tekstowa i graficzna będą ze sobą spójne. Następnie zaś wydając decyzję o warunkach zabudowy określi parametry nowej zabudowy w zgodzie z obowiązującym prawem, czemu da wyraz w motywach rozstrzygnięcia. Organy obu instancji winny pamiętać przy tym, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu

z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12 – Lex nr 1274845).

Z tych wszystkich powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak punkcie pierwszym wyroku, uchylając zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W punkcie trzecim wyroku sąd, uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaś w punkcie czwartym sentencji wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 461) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

k.ż.