Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1912/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1- 5
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ż.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 546/11 w sprawie ze skargi Z. Ż.- T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2011 r. nr 12/L/11 w przedmiocie przekazania organowi właściwemu pisma dotyczącego kwestii zakwaterowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 546/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ż.-T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2011 r., nr 12/L/11, w przedmiocie przekazania pisma – zawiadomienia dotyczącego kwestii zakwaterowania – organowi właściwemu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 14 maja 2007 r. Z. Ż.-T. wezwał Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organ właściwy, do zakwaterowania go (emeryta wojskowego) na warunkach określonych ustawą do wydania decyzji o zwolnieniu zajmowanej osobnej kwatery stałej znajdującej się w budynku będącym własnością osoby fizycznej.

W dniu 19 czerwca 2007 r. Z. Ż.-T. złożył w kancelarii MSWiA pismo, skierowane do Dyrektora ZZM MSWiA, z adnotacją, iż jest kierowane do wiadomości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W piśmie tym, zwracając się do Ministra, poprzez użycie na wstępie zwrotu "Szanowny Panie Ministrze", skarżący oświadczył, że zawiadamia organ właściwy w sprawie jego zakwaterowania, iż prawomocny jest wyrok sądu powszechnego nakazujący mu opuszczenie i opróżnienie mieszkania nr 32, bez przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego z uwagi na uprawnienie do kwatery w zasobach MSWiA. Dodał, że decyzja organu WOP nr 125/90 pozostaje w obrocie prawnym i jest obowiązującym tytułem prawnym do zajmowania kwatery. Sąd stwierdził, że lokal nr (...) przestał być kwaterą 26 lutego 2006 r., gdyż został przekazany osobie fizycznej w związku z przyznaniem prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom dawnych właścicieli ruin budynku. Skarżący stwierdził nadto, że organ właściwy w sprawie jego zakwaterowania (ZZM MSWiA) od 26 lutego 2004 r. nie wydał decyzji o zwolnieniu z kwatery, która ponownie znajduje się na gruncie państwowym, gdyż grunt i budynek wg uzasadnienia decyzji Naczelnego Organu Administracji nie podlegały komunalizacji. Skarżący zakończył, iż wadliwa decyzja 427/2003 Prezydenta m. st. Warszawy o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego osobom fizycznym nie została zmieniona.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r., nr 74/L/10, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przesłał pismo do Dyrektora ZZM MSWiA. Stwierdził, że wskazanie w piśmie "do wiadomości" skutkowało pozostawieniem dokumentu w urzędzie Ministra. Po piśmie Z.Ż.-T. z dnia 22 listopada 2010 r., w którym wystąpił on o przekazanie pisma, Minister przekazał pismo zgodnie z intencją, tj. do Dyrektora ZZM MSWiA.

Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., nr Gmn-2222-0000-3211/2010, przekazał pismo do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Dyrektor ustalił, że Z. Ż.-T. jest emerytem Straży Granicznej. Podlega więc przepisom ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 tej ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby i posiadający prawo do emerytury policyjnej ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów lub pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, tym bardziej, że został on umieszczony w wykazie emerytów i rencistów Straży Granicznej, oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Straży Granicznej. Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie jest organem właściwym w sprawach związanych z zakwaterowaniem.

Z. Ż.-T. złożył zażalenie. Wskazał, iż Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA jest organem właściwym w sprawach jego zakwaterowania, a tym samym jest właściwy do przyjęcia i merytorycznego rozpoznania jego pisma – zawiadomienia z dnia 19 czerwca 2007 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. nr 12/L/11, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 65 § 1 ust. 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nie kwestionował, że skarżącemu ustalono prawo do emerytury wojskowej, jednakże skarżący kontynuował służbę w Straży Granicznej i w związku z tą służbą nabył prawo do emerytury policyjnej oraz innych świadczeń z nią związanych, w tym prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej. Jako emeryt Straży Granicznej podlega przepisom ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 powyższej ustawy Z. Ż.-T. ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów lub pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy Staży Granicznej. Organ zażaleniowy przyjął, iż Dyrektor ZZM MSWiA na podstawie obowiązujących wcześniej i obecnie przepisów ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie był i nie jest organem umocowanym do dokonania przydziału lokalu mieszkalnego na rzecz emeryta wojskowego. Uprawnionymi do uzyskania przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na mocy powyższej ustawy byli i są tylko i wyłącznie żołnierze służby stałej. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdyby zainteresowany był osobą uprawnioną do zakwaterowania na mocy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – to przydział lokalu mieszkalnego dla niego (jako emeryta wojskowego) nie byłby możliwy. Inną kwestią pozostaje potwierdzenie zachowania uprawnień do osobnej kwatery stałej na podstawie art. 23 ust 5 w związku z art. 84a ust. 2 przedmiotowej ustawy. Dotyczy to przydzielonej wcześniej kwatery (lokalu mieszkalnego). Potwierdzenie takie może nastąpić, jeśli osoba zajmująca kwaterę (lokal mieszkalny) nabyła uprawnienie do emerytury wojskowej, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Z faktu wydania takiego potwierdzenia w formie decyzji w żadnym wypadku nie można wywodzić właściwości Dyrektora ZZM MSWiA w sprawach dotyczących zapewnienia zakwaterowania skarżącemu.

Minister wywodził dalej, że powołany przez skarżącego nieprawomocny wyrok WSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IISAB/Wa 139/10, wydany w innej sprawie dotyczącej wniosku strony z dnia 20 grudnia 2007 r., nie może być wiążący w kwestii odrębnego wystąpienia strony, tj. pisma-zawiadomienia z dnia 19 czerwca 2007 r. Wyrok ten bowiem stwierdza bezczynność Dyrektora ZZM MSWiA, jednakże nie przesądza o materialnej właściwości organu do merytorycznego załatwienia tego wniosku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że skarżący decyzją Dowódcy Oddziału Zaopatrywania i Obsługi DWOP nr 125/90 z dnia 8 listopada 1990 r. otrzymał przydział osobnej kwatery nr (...) przy ul. P, w Warszawie. Następnie na wniosek z dnia 22 stycznia 1991 r., skierowany przez zainteresowanego (funkcjonariusza SG) do Komendanta Głównego Straży Granicznej, po uzyskaniu jego pisemnej akceptacji Komendant Administracyjno-Gospodarczego Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 23 kwietnia 1993 r., zmienił decyzję pierwotną o przydziale. Lokal nr (...) przy ul. P. w Warszawie powstały w wyniku przekształcenia i adaptacji odpowiadał przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia i stanowił realizację przysługującego mu prawa do lokalu. Budynek, w którym zlokalizowany jest ww. lokal, w dacie przydziału znajdował się w zarządzie WOP, a następnie w zarządzie Straży Granicznej. Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie może ponosić odpowiedzialności za bieg wydarzeń, które w konsekwencji doprowadziły do przejęcia nieruchomości przez prywatnego właściciela. Dyrektor ZZM MSWiA nie był stroną postępowania, nie dokonywał przydziału tego lokalu, nie był jego właścicielem, ani dysponentem. W związku z przekazaniem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P. spadkobiercom byłego właściciela, w tym lokalu nr (...), pismem z dnia 27 grudnia 2006 r. Zastępca Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej poinformował o swojej właściwości w sprawach zakwaterowania Z. Ż.-T. oraz podjętych działaniach, tj. umieszczeniu wyżej wymienionego w wykazie emerytów i rencistów Straży Granicznej oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Straży Granicznej. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie jest organem właściwym do załatwienia pismem zawiadomienia strony z dnia 19 czerwca 2007 r., dotyczącego kwestii zakwaterowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Ż.-T. wniósł o uchylenie obu postanowień jako niezgodnych z prawem. Zarzucił naruszenie art. 78a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zdaniem skarżącego, postanowienia pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a także nie wskazują przepisu prawa, na podstawie którego zobowiązano inny organ. W uzasadnieniu skargi, jak również w piśmie z dnia 18 marca 2011 r. Z. Ż.-T. podniósł, iż posiada nabyte prawo do korzystania z zasobów mieszkaniowych MSWiA. Nadto wskazał, iż ustawodawca jednoznacznie określił, że organem właściwym w sprawie zakwaterowania emeryta wojskowego zwolnionego z zawodowej służby wojskowej pełnionej w jednostkach wojskowych MSW jest dyrektor ZZM MSWiA, co wynika z ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Powołał się na orzeczenie TK z dnia 11 maja 1992 r., sygn. akt K 9/91, dające wykładnię stosowania ustawy o zakwaterowaniu SZ do osób, które na jej podstawie nabyły prawo do zakwaterowania na zasadach określonych ustawa o zakwaterowaniu SZ.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podstawową kwestią jest ustalenie żądania skarżącego zawartego w piśmie – zawiadomieniu z dnia 19 czerwca 2007 r., bowiem aby można było ocenić prawidłowość wydanych przez organy postanowień, należy ustalić jakie żądanie skarżący zawarł w złożonym piśmie. Te kwestie, zdaniem Sądu, zostały dostatecznie przez organ wyjaśnione. Sąd przypomniał, iż organ przyjął, że żądanie zawarte w piśmie, które skarżący nazywa zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2007 r., dotyczy kwestii zakwaterowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w piśmie tym, któremu skarżący nadał formę wezwania, zwrócił się on do organu właściwego do zakwaterowania jego osoby z zawiadomieniem o wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie. Z treści tego pisma należy, zdaniem Sądu, jak to słusznie przyjął organ, uznać, iż skarżący wezwał organ do zapewnienia zakwaterowania, które de facto utracił w wyniku zwrotu nieruchomości właścicielowi. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w związku z pełnieniem przez skarżącego służby w Straży Granicznej (po uprzednim zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej) nabył on również prawa do emerytury policyjnej. Po zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej w dniu 17 lutego 2006 r. i przejściu na policyjne zaopatrzenie emerytalne nabył on prawo do emerytury policyjnej, którą pobiera od 1 marca 2007 r., oraz innych świadczeń z nią związanych, między innymi prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. Ż.-T. jako emeryt Straży Granicznej, podlega przepisom ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 tej ustawy, skarżący ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów lub pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Właściwość Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w stosunku do emerytów w powyższych sprawach wynika z art. 101 § 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898). O właściwości Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej świadczy również znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z dnia 27 grudnia 2006 r., z którego wynika, iż skarżący został umieszczony w wykazie emerytów i rencistów Straży Granicznej oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie jest więc organem właściwym w sprawach związanych z zakwaterowaniem skarżącego. Przekazanie organowi właściwemu, tj. Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej pisma – zawiadomienia skarżącego z dnia 19 czerwca 2007 r. było więc, zdaniem Sądu, prawidłowe.

Skargę kasacyjną złożył Z. Ż.-T.. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 546/11) w całości.

Na podstawie art. 174 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 23 w związku z art. 78a ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010r., Nr 10, poz. 1367) w związku z art. 154 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 20110 r., Nr 116, poz. 675), a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz.67 z późn. zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675) w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali (Dz. U. z 2002 r., Nr 99, poz. 898), w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej: WSA, w ślad za organem administracyjnym, błędnie uznał, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, podczas gdy w stosunku do skarżącego organem właściwym w sprawach zakwaterowania jest Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 104 K.p.a., oraz w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA, w ślad za organem administracyjnym, błędnie ustalonego stanu faktycznego i uznanie, że pismo skarżącego z dnia 19 czerwca 2007 r. jest wezwaniem organu do zapewnienia skarżącemu zakwaterowania, które utracił w wyniku zwrotu nieruchomości właścicielom, podczas gdy przedmiotowe pismo jest jedynie pismem strony w toku sprawy i stanowi zawiadomienie skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji informujące go o obowiązku opróżnienia i opuszczenia przydzielonej i dotychczas zajmowanej przez skarżącego kwatery stałej oraz o bezczynności organu właściwego w sprawie zakwaterowania skarżącego (DZZM MSWiA);

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) dalej: u.s.a., oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez WSA kontroli działalności administracyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA i tolerowanie uchybienia przez te organy zasadzie legalności działania organów administracyjnych, które pomijając fakt, iż skarżący ma ustalone prawo do emerytury wojskowej oraz wszystkich związanych z tym prawem dodatkowych świadczeń, działają niezgodnie z prawem, uznając iż Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA jest w niniejszej sprawie organem niewłaściwym.

W związku z powyższym wniósł:

I. na podstawie art. 176 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd, który wydał zaskarżony wyrok,

II. w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz Dyrektora Zarządu Zasobami Mieszkaniowymi MSWiA z dnia 20 grudnia 2010 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Działania organów administracji I i II instancji ocenił jako zgodne z przepisami K.p.a., co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. oddalającym skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Zaskarżony wyrok nie jest dotknięty uchybieniem w postaci naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 104 K.p.a. i błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 19 czerwca 2007 r. Merytoryczne uwagi odnoszące się do tej kwestii można poprzedzić spostrzeżeniem, że kwalifikacja przez organ i Sąd pisma złożonego przez stronę do organu administracyjnego, jako czynności procesowej podjętej przez stronę, nie jest procesem ustalania stanu faktycznego. Wzajemna relacja czynności procesowych i stanu faktycznego najogólniej rzecz biorąc jest taka, że niektóre czynności procesowe stron i organu zmierzają do ustalenia stanu faktycznego. Są to czynności z zakresu postępowania dowodowego. Nadto, podejmowane są czynności wszczynające postępowanie administracyjne, w trakcie którego prowadzone jest postępowanie dowodowe, a także czynności procesowe kończące postępowanie, dokonujące subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do norm prawnych (decyzja) i czynności związane z kwestionowaniem aktu kończącego postępowanie (czynności strony i organu: odwołanie, decyzja organu drugiej instancji itp.).

Wadliwe sformułowanie zarzutu nie uniemożliwia analizy podniesionego zagadnienia. Od razu stwierdzić trzeba, że kwalifikacja pisma dokonana przez organ i Sąd pierwszej instancji była trafna. Pismo dotyczy zakwaterowania skarżącego i stanowi wezwanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zakwaterowania. mimo że skarżący wymienia decyzję o zwolnieniu kwatery, którą utracił w wyniku zwrotu nieruchomości, w istocie przedmiotem sprawy jest zapewnienie mu zakwaterowania. Jeśli nawet przyjąć, że pismo wcześniejsze, tj. pismo z dnia 14 maja 2007 r., także podlegało przekazaniu w trybie art. 65 § 1 K.p.a., to nie zwalniało to organu uznającego się za niewłaściwy od przekazania organowi właściwemu również kolejnego podania zawierającego żądanie zapewnienia kwatery. Wszelkie kwestie, w tym także procesowe, jak np. doprecyzowania żądania, czy też zawisłości sprawy powinien rozstrzygać organ właściwy. O tym, że pismo z dnia 19 czerwca 2007 r. zawierało żądanie załatwienia sprawy administracyjnej świadczy także treść pisma skarżącego z dnia 22 listopada 2010 r. ponaglającego Ministra do przekazania sprawy organowi właściwemu. Także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia 20 grudnia 2010 r. znajduje się sformułowane przez skarżącego żądanie "zapewnienia zakwaterowania w zasobach mieszkaniowych MSWiA, jako realizacji nabytego prawa z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej".

Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacji sformułowana jako zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Dyrektora Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Niezależnie od kontrowersji dotyczących możliwości oparcia podstaw kasacji na sądowoadministracyjnych przepisach ustrojowych (art. 3 § 1 i 2 P.u.s.a.) oraz przepisach określających zakres przedmiotowy działalności sądów administracyjnych (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.), stwierdzić można, że tak wyartykułowana podstawa skargi kasacyjnej tylko wtedy będzie usprawiedliwiona, gdy skuteczne okażą się zarzuty naruszenia administracyjnych norm materialnych i kompetencyjnych, będących istotą sporu w niniejszej sprawie.

Organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675) w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898). Trafności tego wyboru norm materialnych i kompetencyjnych nie wyłączają przepisy art. 194 ust. 1-5 ustawy o Straży Granicznej. Powołanie się w materialnej podstawie kasacji na przepis art. 194 bez wskazania jednostki redakcyjnej jest wadliwe. Art. 194 już w chwili wejścia w życie ustawy o Straży Granicznej składał się z przepisów art. 194 ust. 1 i ust. 2. Następnie, od noweli, która weszła w życie z dniem 26 maja 1994 r., obowiązywał jako art. 194 ust. 1-3, a od zmiany dokonanej z dniem 12 października 1995 r. do chwili obecnej, są to przepisy art. 194 ust. 1-5. Skarżący nie wskazał konkretnego przepisu art. 154 skutkującego błędnym zastosowaniem art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali oraz niezastosowaniem art. 23 w związku z art. 78a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 1367).

Niezależnie od braku precyzji w omawianej podstawie skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że przepisy art. 154 ust. 1-5 nie podważają prawidłowości przekazania sprawy Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, iż przepisy art. 154 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w pierwotnym brzmieniu, od 26 maja 1994 r. przepisy art. 154 ust. 2-3, a następnie od 12 października 1995 r. przepisy art. 154 ust. 1-5, normowały i normują obecnie kwestie związane z uprawnieniami mieszkaniowymi funkcjonariuszy Straży Granicznej (od 12 października 1995 r. także z uprawnieniami mieszkaniowymi osób, które były funkcjonariuszami Straży Granicznej i uzyskały policyjne zaopatrzenie emerytalne), którzy poprzednio byli żołnierzami zawodowymi. Jeszcze na gruncie art. 154 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu utrwalił się pogląd o zachowaniu uprawnień poprzednich przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy otrzymali osobne kwatery stałe (patrz: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1996 r., sygn. akt I są 887/95, ONSA 1997/3/129; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1999 r., sygn. akt I są 940/98, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 46575). Już jednak po wejściu w życie noweli ustawy o Straży Granicznej obowiązującej od dnia 26 maja 1994 r., w myśl art. 154 ust. 2 tej ustawy, kompetencje wojskowych organów kwaterunkowych przysługiwały organom, o których mowa w art. 94, a więc Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub podległym mu organom. Kolejne nowele utrwaliły zasadę, według której funkcjonariusze Straży Granicznej, którzy otrzymali osobna kwaterę stałą jako żołnierze zawodowi Wojsk Ochrony Pogranicza, zachowali poprzednie uprawnienia, ale kwatery te stały się z mocy prawa lokalami mieszkalnymi w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej, pozostającymi w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 154 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej). Nadto, od noweli ustawy o Straży Granicznej, która weszła w życie z dniem 12 października 1995 r., w myśl art. 154 ust. 4, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się także do osób, o których mowa w ust. 1, jeżeli osoby uzyskały wojskowe zaopatrzenie emerytalne.

Z przepisów tych nie wynika zatem, aby do rozstrzygania o sprawach kwaterunkowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy byli żołnierzami zawodowymi WOP, niezależnie od tego, czy otrzymali w czasie pełnienia służby w WOP osobną kwaterę stałą, były właściwe wojskowe organy kwaterunkowe. Kompetencja wojskowych organów kwaterunkowych dla takich spraw nie wynika także z powołanych w podstawie kasacji przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Konstatacja odnosi się także do byłych żołnierzy zawodowych WOP, którzy zostali przyjęci do służby w Straży Granicznej, niezależnie od tego, czy wcześniej uzyskali prawo do zaopatrzenia emerytalnego żołnierza zawodowego. Szczególna regulacja art. 154 ust. 1-5 ustawy o Straży Granicznej nie ustanawia innej reguły kompetencyjnej dla emerytów wojskowych, którzy zostali przyjęci do służby w Straży Granicznej. Podlegają więc oni temu samemu reżimowi prawnemu, który odnosi się do wszystkich żołnierzy zawodowych WOP, którzy zostali przyjęci do służby w Straży Granicznej. Ta ogólna reguła jest zaś taka, że kompetencje wojskowych organów kwaterunkowych przejął Minister Spraw Wewnętrznych lub podległe mu organy.

Właściwość Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) do wykonywania zadań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w stosunku do emerytów wojskowych, którzy zostali zwolnieni z zawodowej służby wojskowej z jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wynikająca z art. 84a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, z mocy art. 154 ust. 4 w związku z art. 154 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie obejmuje żołnierzy zawodowych WOP, którzy zostali przyjęci do służby w Straży Granicznej, a następnie uzyskali policyjne zaopatrzenie emerytalne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.