Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 216/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzje II instancji i I w części
Powołane przepisy: article: art. 136  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 1 i 4-11 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 9a, art. 96 ust 1 pkt 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta od decyzji Starosty z dnia [...] września 2017 r. w sprawie [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ww. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 1978 r. aktem notarialnym Rep. [...] zawarta została umowa sprzedaży na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1120 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] na rzecz W. J., Z. J., T. W., H. J., J. B., Z. J. - w częściach równych. Wykupiona nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "W." w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich decyzją z dnia [...] października 1975 r. nr [...], z którego wynikało, że miała być przeznaczona na teren zielony.

W dniu [...].01.1992 r. do Urzędu Rejonowego wpłynął wniosek W. J. o przywrócenie własności nieruchomości zabudowanej o pow. ok. 500 m2, ze względu na niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Rejonowego [...].09.1992 r., W. J., Z. J., H. J., T. W. i J. B. złożyli wniosek o przywrócenie własności nieruchomości zabudowanej o pow. 0,1120 ha, działka nr [...]. Wnioskodawcy do akt załączyli postanowienie Sądu Rejonowego II Wydział Cywilny z [...].07.1992 r. (sygn. akt [...]), na mocy którego spadek po zmarłym Z. J. nabyli: matka W. J. w 3/8 części oraz rodzeństwo: Z. J., H. J., T. W. oraz J. B. - każde z nich w 5/32 części. W ten sposób ustalono krąg osób uprawnionych do ewentualnego zwrotu nieruchomości.

W dniu [...].11.1992 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania, które oznaczone zostało sygnaturą [...]. Przedmiot wniosku stanowiła również część zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 620 m2, będąca częścią działki nr [...] o pow. 1120 m2, zapisanej w KW nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z [...].05.1993 r., znak: [...], odmówił zwrotu wyżej opisanej nieruchomości. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z [...].05.1994 r., znak: [...].

Wyrokiem z 20.12.1995 r., sygn. akt SA/Gd 1815/94, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił obie wyżej wymienione decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in. na kwestie sporne związane z tym, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny tego, czy nastąpiło nabycie przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo (WP) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwiałoby, w świetle art. 229 u.g.n., jej zwrot następcom prawnym właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez organ treści planu realizacyjnego, w oparciu o który dokonano wywłaszczenia nieruchomości i poszukiwania tegoż planu. Sąd wskazał również, że organy przyjmują z jednej strony, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wykupem, a z drugiej strony oświadczają, że "w budynku znajduje się węzeł cieplny, w którym zamontowane są urządzenia pomiarowe i sterujące energią dla budynków mieszkalnych osiedla". Jak ocenił Sąd, to ostanie stwierdzenie mogłoby wskazywać, że przedmiotowa nieruchomość należy do infrastruktury osiedla, a więc stanowi jego część.

Przedsiębiorstwo na podstawie decyzji Zarządu Miasta nr [...] z [...].11.1995 r. nabyło prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku, po czym na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2000 r., znak [...] (utrzymanej w mocy na podstawie wyroku NSA 29.05.2003 r., sygn. II SA/Gd 1159/01), stwierdzona została nieważność ww. decyzji Zarządu Miasta z [...].11.1995 r. m.in. w stosunku do działki nr [...].

Następnie, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. (k. 38 I tomu akt adm.) wyłączył Prezydenta Miasta od prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku W. J. z [...].01.1992 r. oraz z wniosku W. J., Z. J., T. W., J. B. i H. J. z [...].09.1992 r. Do jej załatwienia wyznaczony został Starosta.

Starosta decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] na podstawie art. 9a, art. 96 ust 1 pkt 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust 1 - 4, art. 141 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł:

1. zwrócić na rzecz Z. J. do 1/3 części, T. W. do 1/3 części oraz J. B. do 1/3 części, część nieruchomości, położonej w B. przy ul. T. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału nr [...] o pow. 0,0567 ha;

2. odmówić zwrotu na rzecz ww. części nieruchomości o pow. 0,0009 ha, położonej w B. przy ul. T. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...]jako własność Gminy, stanowiącej część projektowanej działki nr [...];

3. ustalić wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za określoną w pkt 1 część nieruchomości podlegającą zwrotowi, w wysokości 181 944 zł (...);

10. (...) ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza projekt podziału nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Z. J., T. W. i J. B., a także Miasto. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 27.10.2014 r. w sprawie II SA/Bd 738/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa właśnie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...].10.1978 r. w trybie art. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie. Zgodnie z zapisem zawartym w ww. akcie notarialnym, nieruchomość przeznaczona była na budowę osiedla mieszkaniowego "W." w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich decyzją z dnia [...].10.1975 r. (Nr [...]). Uznanie nieruchomości zbytej na postawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie uwłaszczenia nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną w sytuacji, kiedy nie ma decyzji o jej wywłaszczeniu, wymagać będzie stosowania odmiennej, niż w przypadku "zwykłych" nieruchomości wywłaszczonych, metody ustalania celu jej wywłaszczenia (nabycia przez Skarb Państwa). Źródłem takiego ustalenia nie będzie mogła być decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, co implikuje treść art. 136 ust. 3 u.g.n. (gdyż decyzji takiej nie wydano), lecz umowa sprzedaży, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Słusznie zatem Starosta prowadził postępowanie w celu ustalenia celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa próbując wyjaśnić, jakie konkretnie przeznaczenie było przewidziane dla przedmiotowej części nieruchomości w ww. planie realizacyjnym zatwierdzonym przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich decyzją z [...].10.1975 r. Prawidłowo organ doszedł do wniosku, że nieruchomość była przeznaczona na teren zielony. Wynikało to z całokształtu zebranego materiału dowodowego (chociaż nie odnaleziono planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją [...] z [...].10.1975 r., w oparciu o który dokonano wywłaszczenia), w szczególności z decyzji z [...].10.1975 r. [...], znak: [...] zatwierdzającej przedmiotowy plan (k. 271 I t. akt adm.), pisma Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z [...].01.1984 r. (k. 188 I t. akt adm., w którym stwierdzono, że przedmiotowy teren wraz z budynkiem przeznaczony jest zgodnie z planem realizacyjnym O/M-"W." pod zieleń publiczno-osiedlową), wyrysu ze szczegółowego, realizacyjnego planu zagospodarowania terenu O/M W. Sektor A-4 (k. 277 I t. akt adm.), pisma Urzędu Miejskiego - Wydziału Rozwoju Miasta z [...].11.1992 r. (k. 181 I t. akt adm., w którym informuje się, że sektor A-4 O/M W. realizowany jest w oparciu o ww. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony Zarządzeniem Nr [...], oceną jego aktualności przyjętą uchwałą Nr [...] MRN z [...].01.1988 r. oraz planem realizacyjnym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją WBPP z [...].09.1979 r., znak: [...] i zgodnie z tym opracowaniem planistycznym działka nr [...] wchodziła w skład terenu zieleni osiedlowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z urządzeniami sportowymi i elementami małej architektury oraz dojściami pieszymi).

Sąd podkreślił, że nieruchomość nie została zbyta na cel związany z budową osiedla mieszkaniowego, ale konkretnie z przeznaczeniem na zieleń w ramach budowy tegoż osiedla. Nie ulega zatem wątpliwości, że pozostawienie na tym terenie budynku jest równoznaczne z odmiennym przeznaczeniem nieruchomości. Cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie może być interpretowany rozszerzająco, należy podkreślić "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. Sąd wskazał, że zrealizowanie innego celu publicznego (w analizowanej sprawie powstanie zaplecza WP - abstrahując od wątpliwości, czy w ogóle można to uznać za cel publiczny), niż wynikający z umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Sąd wskazał również, że nie upłynęły terminy wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie mogą one bowiem kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy.

Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącej Gminy, że organ I instancji stwierdzając w pkt 10 decyzji, iż "ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza projekt podziału nieruchomości", winien uczynić wspomniany projekt podziału integralną częścią swojego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (vide E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013).

Sąd zwrócił również uwagę na to, że organ II instancji naruszył art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dokonywał merytorycznej analizy ww. operatu szacunkowego z uwagi na brak jego aktualności.

Sąd nie uznał za zasadny zarzutu skarżącej Gminy dotyczącego naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ wskazane w cyt. przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi zlecenie biegłej potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, a gdyby okazało to się niemożliwe, sporządzenie nowego operatu. W kolejnej decyzji winien znaleźć się również załącznik w postaci dokumentacji geodezyjnej dotyczącej projektu podziału nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta dnia [...] września 2017 r. wydał decyzję znak: [...], mocą której orzekł m.in.:

zwrócić na rzecz Z. J. do 1/3 części, T. W. do 1/3 części oraz J. B. do 1/3 części, część nieruchomości, położonej w B. przy ul. T. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału nr [...] o pow. 0,0567 ha,

odmówić zwrotu na rzecz Z. J., T. W. oraz J. B., części nieruchomości, położonej w B. przy ul. T. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy, część działki nr [...] obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału nr [...] o pow. 0,0053 ha.

umorzyć postępowanie w stosunku do części nieruchomości położonych w B. przy ulicach: K. i T. stanowiących obecnie części działek oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...], numerami: [...] o pow. 0,5205 ha zapisana w Kw [...], której właścicielami są osoby prawne i fizyczne; nr [...] o pow. 0,2152 ha zapisana w Kw nr [...], której właścicielami są osoby prawne i fizyczne; nr [...] o pow. 0,8180 ha zapisana w Kw nr [...], której właścicielem jest Gmina, a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa,

ustalić wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za określoną w pkt 1 część nieruchomości podlegającą zwrotowi, w wysokości 99.804,58 zł

Ponadto organ wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza projekt podziału nieruchomości - działki nr [...], oznaczony jako [...] dołączony do akt sprawy.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty złożył Prezydent Miasta. Skarżący ww. decyzji zarzucił:

- błędną wykładnię oraz zastosowanie art. 137 u.g.n. polegające na uznaniu nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo jej wykorzystania na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i błędną wykładnię prawa z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a.;

naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuczynienie z projektu podziału działki nr [...] obręb [...], integralnej części decyzji.

Odwołujący wskazał, że organ I instancji ponownie uznał, iż aneks do planu realizacyjnego, w wyniku którego zmieniono przeznaczenie budynku na potrzeby WP, nie ma wpływu na ocenę zbędności w rozumieniu u.g.n., błędnie przyjmując, iż cel wywłaszczenia nie mógł ulec modyfikacji w trakcie realizacji inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej, Urząd Miejski Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 1985 r. udzielił informacji o terenie nr [...]. Zgodnie z treścią pisma, istniejący na działce nr [...] budynek został przeznaczony na zaplecze socjalno-sanitarne dla konserwatorów, podręczne magazyny na zawory i pompy oraz biuro mistrza obwodu. W konsekwencji decyzją Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., znak: [...], zatwierdzony został aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla W. Sektor A-4, stanowiącego podstawę wywłaszczenia aktualnej działki nr [...].

Odwołująca się wskazała, że budynek posadowiony na działce nr [...] został przekazany spółce KP (następcy prawnego WP) decyzją z [...].08.1987 r., w dalszym ciągu wykorzystywany jest on jako zaplecze socjalno-sanitarne pracowników spółki, tym samym należy uznać, iż cel wskazany w ww. aneksie do planu realizacyjnego został zrealizowany. W ocenie strony skarżącej, cel wywłaszczenia został w sposób zgodny z prawem zmodyfikowany poprzez sporządzenie ww. aneksu do planu realizacyjnego. Odwołujący się powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. P 38/11, wskazał, że jeżeli realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce przez złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, nieruchomość taka nie może być zwrócona.

Gmina podniosła również, że kwota odszkodowania za zwrot nieruchomości jest rażąco niska. Z art. 140 ust. 4 u.g.n. wynika, że organ przy dokonywaniu rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości winien uwzględnić wszelkie czynności poczynione na niej po dacie wywłaszczenia. Zdaniem odwołującej się, nie jest możliwy zwrot nieruchomości bez uwzględnienia nakładów poniesionych na niej i zwiększających jej wartość. Skarżona decyzja prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia jednej ze stron.

Gmina wskazała, że organ I instancji ponownie nie uczynił z projektu podziału działki nr [...] (obręb [...]) integralnej części decyzji i nie wskazał nawet, na jakiej karcie taki projekt podziału się znajduje, podczas gdy w świetle art. 96 ust. 1b u.g.n. dokumentacja geodezyjna stanowić winna załącznik do decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie wydał wskazaną na wstępie, zaskarżoną do tut. Sądu, decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom, jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać.

Zgodnie z poglądem doktryny oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w postępowaniu zwrotowym nie istnieje możliwość dookreślenia, doprecyzowania lub skonkretyzowania celu wywłaszczenia oraz rozmieszczenia jego poszczególnych zadań inwestycyjnych, za niezbędny na potrzeby wywłaszczenia można uznać jedynie ten obszar, na którym te zadania zostały umiejscowione i zrealizowane zgodnie z art. 137 u.g.n. Cel, na który dana nieruchomość została wywłaszczona, musi być interpretowany bardzo ściśle, a określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja, jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia, polegający na przymusowym odjęciu prawa własności.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 6.04.2017 r., OSK 1842/15, przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia.

Zasady ustalania zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zasady określania jego wysokości unormowane są w art. 140 ust. 2-6 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z nimi, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwracają Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W przypadku kiedy wywłaszczenie nastąpiło przed [...].12.1990 r., poprzedni właściciel jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Tak ustalone odszkodowanie ulega zwiększeniu lub zmniejszeniu w zależności od tego, czy wskutek działań podjętych na nieruchomości po dacie wywłaszczenia jej wartość wzrosła bądź zmalała, o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu, czy nastąpiła zmiana wartości, bierze się pod uwagę wyłącznie faktyczne działania podjęte na nieruchomości, nie uwzględniając przy tym zmian w przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz zmian w jej otoczeniu.

W wyroku NSA z 30.05.2012 r., sygn. I OSK 816/11, wskazano, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze - zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, i po drugie - obowiązek zawiadamiania byłego właściciela w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i art. 64 Konstytucji). W rezultacie więc, jak uznał sąd, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Powołując sie na wyrok WSA w Białymstoku z 28.09.2010 r. (sygn. II SA/Bk 509/10) organ stwierdził, że mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik jedynie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Z żadnego z pozostałych paragrafów rozporządzenia wykonawczego nie wynika, by elementy operatu podziału nieruchomości stanowiły załącznik decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sporządzony na potrzeby geodezyjnego wyodrębnienia nieruchomości podlegającej zwrotowi, operat techniczny podziału nieruchomości, jest dokumentacją geodezyjno-kartograficzną, podlegającą przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która stanowi podstawę naniesienia stosownych zmian w ewidencji gruntów. Mapa z nowym podziałem geodezyjnym jest dokumentem źródłowym, na podstawie którego w ewidencji gruntów wprowadza się odpowiednie zmiany. Odzwierciedleniem naniesionych zmian w ewidencji gruntów (nowego oznaczenia nieruchomości) staną się aktualne wyrysy z mapy i wypisy z rejestru gruntów. Organ I instancji w skarżonej decyzji orzekł zwrot działki oznaczonej według projektu podziału nr [...], stwierdzając, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza projekt podziału działki nr [...], oznaczony [...], dołączony do akt sprawy, a także uzasadnił, że projekt podziału nieruchomości znajduje się na k. 384 akt sprawy. Co prawda projekt podziału działki nr [...] nie został dołączony do dokumentu decyzji, to jednak został on przywołany w skarżonej decyzji w sposób zindywidualizowany (w pkt 11 decyzji, w uzasadnieniu skarżonej decyzji k. 384), a strony miały możliwość zapoznania się z tym projektem w toku postępowania.

Organ I instancji, dokonując oceny celu wywłaszczenia, słusznie przyjął jako dowód w sprawie plan realizacyjny, który został zatwierdzony ww. decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...].10.1975 r. Wynika z niej, że plan realizacyjny został zatwierdzony w oparciu o miejscowy plan szczegółowy dzielnicy Wyżyny – W. oraz materiały do aktualizacji planu ogólnego m. B. Następnie w oparciu o odnalezioną część graficzną planu realizacyjnego będącego podstawą wykupu przedmiotowej nieruchomości, jak również pismo Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z [...].01.1984 r. stwierdzono, że przedmiotowy teren przeznaczony był zgodnie z planem realizacyjnym O/M-"W." pod zieleń publiczno-osiedlową wraz z obiektami małej architektury i urządzeniami sportowymi i do czasu realizacji ww. inwestycji budynek znajdujący się na tym terenie podlegać miał zarządowi i administracji Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej.

Z akt sprawy wynika, że Urząd Miejski - Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego [...].03.1985 r. udzielił informacji o terenie nr [...]. Zgodnie z treścią pisma, istniejący budynek został przeznaczony na zaplecze socjalno-sanitarne dla konserwatorów, podręczne magazyny na zawory i pompy oraz biuro mistrza obwodu. W konsekwencji, decyzją Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., znak: [...], zatwierdzony został aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla W. Sektor A-4.

Ustalono, że działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] o pow. 620 m2 na skutek dokonania odnowienia ewidencji gruntów.

Skoro teren, na którym znajduje się budynek, zgodnie z planem realizacyjnym O/M-"W." był przeznaczony pod zieleń publiczno-osiedlową wraz z obiektami małej architektury i urządzeniami sportowymi, za realizację celu wykupu nieruchomości należałoby uznać jego rozbiórkę z przeznaczeniem pod zieleń osiedlową towarzysząca zabudowie wielorodzinnej. Natomiast przedmiotowy budynek nadal jest wykorzystywany na cele administracyjno-socjalno-warsztatowe przez KP.

Odnosząc się do podniesionego przez odwołującą się zarzutu nieuwzględnienia modyfikacji planu realizacyjnego, Wojewoda wskazał, że decyzją Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., znak: [...], zatwierdzony został aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla W. Sektor A-4, na podstawie którego zmieniono na potrzeby WP przeznaczenie budynku. Za słuszne należy zatem uznać stanowisko organu I instancji i wskazać, że ww. aneks do ww. planu realizacyjnego nie stanowił modyfikacji celu wywłaszczenia, a zmianę polegająca na tym, że zamiast zieleni, obiektu małej architektury, czy też urządzeń sportowych na części wywłaszczonej nieruchomości miałby znajdować się budynek, który znajdował się na przedmiotowym gruncie jeszcze przed wywłaszczeniem, z przeznaczeniem na potrzeby WP. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że kwestionowanym aneksem doszło do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, a nie modyfikacji tego celu. W świetle powyższego, nieruchomość w tej części nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Z tego też względu zarzut odwołania o braku uwzględnienia ww. aneksu do planu realizacyjnego nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie Starosta słusznie orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta i prawidłowo dokonał wyliczenia jego wysokości. Ustalona w 1978 r. cena sprzedaży wynosiła 740 683 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym, aktualna wartość rynkowa działki ewidencyjnej o numerze [...] wynosi 823.802 zł. Zwaloryzowana kwota przypadająca do zwrotu ustalona przez organ I instancji proporcjonalnie do zwracanej części na rzecz Gminy wynosi 140.175,58 zł. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie podlega pomniejszeniu stosownie do treści art. 217 ust. 2 u.g.n., bowiem nie przekracza połowy aktualnej wartości nieruchomości. Natomiast z operatu szacunkowego wynika, że część nieruchomości będąca przedmiotem zwrotu straciła na wartości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu wywłaszczenia o kwotę 40.371 zł. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, pomniejszona o spadek wartości nieruchomości, wynosi zatem 99.804,58 zł. Waloryzacja odszkodowania znajduje się na k. 599 akt sprawy i została ona doręczona stronom.

Biorąc pod uwagę dokonane przez organ I instancji wyliczenia oraz okoliczność, że nieruchomość straciła na wartości w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu wywłaszczenia, Wojewoda uznał, że ustalona do zwrotu kwota odszkodowania została ustalona z uwzględnieniem regulacji, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.

Zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji nakładów poczynionych na niej po tej dacie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z operatu szacunkowego wynika, że doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie przewidują określenia wysokości poczynionych na nieruchomości nakładów, lecz wskazują na konieczność określenia wartości nieruchomości w stanie z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. Rzeczoznawca majątkowy dysponujący wiedzą specjalną, określając wartość nieruchomości, wskazał natomiast, że jej wartość uległa zmniejszeniu, a nie zwiększeniu. Nie ma zatem podstawy do dochodzenia zwrotu ewentualnie poczynionych nakładów w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina zarzucając jej:

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 137 u.g.n. polegającą na uznaniu zwracanej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo jej wykorzystania na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zignorowania zarówno przez organy bezspornego faktu zwiększenia wartości spornej nieruchomości po dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa, co jednoznacznie prowadzi w prostej linii do bezpodstawnego wzbogacenia żądających zwrotu gruntu.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że informacją o terenie nr [...] z [...].03.1985 r. Urząd Miejski - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, w związku z wystąpieniem WP, ustalił, iż istniejący na działce nr [...] budynek został przeznaczony na zaplecze socjalno-sanitarne dla konserwatorów, podręczne magazyny na zawory i pompy oraz biuro mistrza obwodu. W konsekwencji, decyzją Urzędu Miasta WUAiNB z [...].10.1986 r., znak [...], zatwierdzono aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla "W.", stanowiącego podstawę wywłaszczenia aktualnej działki nr [...]. Budynek posadowiony na działce nr [...], przekazany spółce KP (następcy prawnego WP) decyzją z [...].08.1987 r., w dalszym ciągu wykorzystywany jest jako zaplecze socjalno-sanitarne pracowników spółki, tym samym należy uznać, że cel wskazany w ww. aneksie do planu realizacyjnego został zrealizowany. Cel przejęcia nieruchomości został zatem w sposób zgodny z prawem zmodyfikowany poprzez sporządzenie ww. aneksu do planu realizacyjnego. Realizacja wielkiego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, następuje etapowo, na przestrzenni szeregu lat, co za tym idzie, pewne fragmenty przyszłego osiedla mieszkaniowego mogą pozostawać częściowo niezagospodarowane, a zagospodarowanie innych należy modyfikować stosownie do zmieniających się potrzeb, przy zachowaniu - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - celu nabycia nieruchomości (realizacja osiedla).

W wyroku NSA z 20.01.2016 r., I OSK 3237/14, przywołano okoliczności zmiany planów realizacyjnych, w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy z dnia [...].03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku zauważyć należy, że dokonując oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości, trzeba mieć na uwadze nie tylko ówczesne rozwiązania dotyczące instytucji wywłaszczenia, ale również rozważyć obowiązujące wówczas zasady dotyczące realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Uzasadniając ww. wyrok NSA wskazał, że "w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była planowana na terenie miasta realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego zarówno na nieruchomości, jak i na kompleksie nieruchomości, charakter tej inwestycji określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji, co powodowało, że spełniona była przesłanka uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, określona w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych, które w toku budowy osiedla mieszkaniowego podlegać mogły niezbędnej modyfikacji."

Aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla "W." w sposób szczegółowy określa przeznaczenie budynku. W ramach realizacji celu wywłaszczenia dokonano wyburzeń budynków towarzyszących, zaś dwukondygnacyjny budynek posadowiony na działce nr [...] został przystosowany przez spółkę KP na budynek socjalno-sanitarny dla pracowników. Realizacja celu wywłaszczenia, zgodnie ze sporządzonym aneksem do planu realizacyjnego, miała miejsce przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. W sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość taka nie może być zwrócona (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11).

Przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji niezmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Modyfikacji dokonanej wspomnianym wcześniej aneksem do planu realizacyjnego nie sposób uznać za jakościową zmianę celu wywłaszczenia. Nadal spełnia podstawową, decydującą o jego istocie funkcję, jaką jest zaspakajanie szeroko rozumianych potrzeb ludności wybudowanego osiedla. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji pewnej funkcjonalnej całości (tak jak w przedmiotowej sprawie budowy osiedla mieszkaniowego) dopuszczalne jest dokonywanie w czasie realizacji takiego obiektu zmian w sposobie zagospodarowania terenu - pod warunkiem jednak, że zmiany te nie doprowadzają do zmiany charakteru terenu (wyrok NSA z 27.11.2014 r., I OSK 846/13). Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Najwyższego z 23.02.2007 r., sygn. III CSK 391/06, "gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, charakteru inwestycji, która ma być realizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub obok niej."

Skarżąca zakwestionowała również sposób ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania. Organ orzekający w przedmiocie zwrotu ma obowiązek w oparciu o art. 140 u.g.n. orzec w przedmiocie wszelkich wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami z tytułu zwrotu nieruchomości. Niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13.08.2009 r., II SA/Gd 232/09, LEX nr 552995). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, związane jest właśnie kwestią poczynionych na nieruchomości nakładów.

Orzeczoną kwotę odszkodowania uznać należy za rażąco niską. Nie jest możliwy zwrot nieruchomości bez uwzględnienia nakładów poniesionych na niej i zwiększających jej wartość. Organ winien uwzględnić przy dokonywaniu rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości wszelkie czynności poczynione na niej po dacie wywłaszczenia. Nie można rozróżniać nakładów ze względu na ich legalność. Organ nieruchomości nie jest umocowany żadnymi przepisami do badania legalności zrealizowanych inwestycji.

W toku postępowania sądowo-administracyjnego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika złożyło Przedsiębiorstwo sp. z o.o. w B. Postanowieniem z dnia 20.06.2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił dopuszczenia ww. spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na skutek zażalenia złożonego przez K. sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., sygn. I OZ 1019/18, uchylił zaskarżone postanowienie i dopuścił spółkę do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że stosownie do treści art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Spółka wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej - jako zarządcy przedmiotowej nieruchomości - prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołała się na decyzję Urzędu Miejskiego z [...].08.1987 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 u.g.n. o oddaniu w zarząd na rzecz jej poprzednika prawnego działek wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym, jak również na decyzję Zarządu Miasta z [...].11.1995 r. o nabyciu przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na okres 99 lat. Spółka wskazała ponadto, że na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO z [...].09.2000 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji z [...] listopada 1995 r. w zakresie, w jakim nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ze względu na to, że Zarząd Miasta uwzględnił wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego pomimo tego, iż przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Natomiast w myśl art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrza albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zgodnie z art. 200 ust. 4 tej ustawy, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich.

W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni aktualni i poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy. Praktyka, z brzmienia przepisu art. 138 ust. 1 i 2 tej ustawy wyprowadziła wynikający z interesu prawnego przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości zarządcy, użytkownika, najemcy, dzierżawcy, biorącego w użyczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, jak też najemcę lokalu znajdującego w posadowionym na niej budynku. Oparty on został na przekonaniu o tym, że wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów, którym służy tytuł prawnorzeczowy bądź obligacyjny do spornej nieruchomości.

Spółka, będąca posiadaczem przedmiotowej zabudowanej nieruchomości wykazała również, że jest następcą prawnym WP, które na dzień [...] grudnia 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym zarządcy nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotowego, potwierdzonym decyzją z [...].08.1987 r. Ta sytuacja uprawnia spółkę do żądania potwierdzenia uzyskania z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., przez jej poprzednika prawnego - prawa użytkowania wieczystego do gruntu będącego przedmiotem żądania zwrotowego. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie toczy się, ale jego wynik stosownie do treści art. 200 ust. 4 u.g.n. jest uzależniony od wyniku niniejszej sprawy, bowiem uzyskanie prawa użytkowania wieczystego, nie mogło naruszać praw osób trzecich. W związku z tym wynik niniejszego postępowania o zwrot tej nieruchomości dotyka bezpośrednio sytuacji prawnej spółki. Wszak jej uprawnienie do potwierdzenia uzyskania prawa użytkowania wieczystego przez jej poprzednika prawnego wygasa w sytuacji uwzględnienia wniosku zwrotowego. Zatem, zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie sądy administracyjne orzekały już dwukrotnie. Pierwszy wyrok to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z 20.12.1995 r., sygn. SA/Gd 1815/94, a kolejny to wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.10.2014 r., sygn. II SA/Bd 738/14. W szczególności z treści uzasadnienia ostatniego wyroku wynikają oceny prawne i wskazania, które winny wziąć pod uwagę organy. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok NSA z 12.10.2108 r. I OSK 2719/16, LEX nr 2571938), związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie będzie powtarzał ponownie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 738/14 w zakresie, w jakim nie dotyczy ona bezspornych okoliczności i ustaleń z niego wynikających, ograniczając się do kwestii spornych w niniejszej sprawie. W szczególności bezsporne były okoliczności związane z podstawą prawną do ewentualnego zwrotu nieruchomości. Podstawę tę stanowił art. 136 ust. 3 u.g.n., w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 u.g.n.).

Przekładając wcześniejsze rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy ponownie rozpoznając sprawę zignorowały jasne zalecenia zawarte w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 27.10.2014 r., w którym nakazano, w przypadku orzekania o zwrocie nieruchomości, uczynić integralną częścią decyzji Starosty załącznik w postaci dokumentacji geodezyjnej dotyczącej projektu podziału nieruchomości. Organy, wbrew wyraźnemu stanowisku Sądu w tym zakresie, uznały, że wystarczające jest oznaczenie w decyzji ww. dokumentacji geodezyjnej poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji, gdzie znajduje się ona w aktach sprawy. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 153 P.p.s.a. stanowiące podstawę do uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził również, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, że przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona na cel publiczny, na który została wywłaszczona. Jednakże w toku dalszego postępowania pojawił się nowy dowód w postaci decyzji Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., znak: [...] (k. 187 II t. akt adm.), zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla W. Sektor A-4 (tj. planu stanowiącego podstawę wywłaszczenia przedmiotowej działki), na podstawie którego zmieniono przeznaczenie nieruchomości na potrzeby zaplecza WP. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że dowód ten w zdecydowany sposób zmienia ocenę, czy doszło do przeznaczenia nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Z wcześniejszego materiału dowodowego wynikało, że bez żadnych zmian dokonywanych w planie realizacyjnym z 1975 r. doszło do faktycznego, nie wynikającego z żadnej decyzji czy innego aktu, zmiany przeznaczenia nieruchomości z terenu zielonego na budynek przeznaczony do obsługi WP (następnie KP sp. z o.o.). W ocenie Sądu, pojawienie się ww. decyzji z [...].10.1986 r. stanowiło usankcjonowanie zmiany przeznaczenia nieruchomości, która, biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy budowy osiedla, a które jest przedsięwzięciem o dużym stopniu złożoności, wymaga różnorakiej zabudowy i istnienia obiektów niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Poprzednio bowiem przeznaczenie nieruchomości było wyraźnie określone jako teren zielony, w planie realizacyjnym z 1975 r. w żaden sposób nie było mowy o innym przeznaczeniu tej nieruchomości, a skoro to on stanowił podstawę do oceny, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, to do czasu jego zmiany nie było możliwe jej przeznaczenie na inny cel. Skoro zatem taka zmiana nastąpiła, organy winny ten fakt uwzględnić i ocenić, czy przeznaczenie nieruchomości na cel związany z istnieniem budynku (zaplecze WP) może być ocenione jako cel związany z budową osiedla. W takiej sytuacji mogła nastąpić zmiana jakościowa, ale ocena tego wymaga ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości na budynek przeznaczony do obsługi WP może być uznane za mające związek z istnieniem osiedla mieszkaniowego. W tym zakresie należy powtórzyć stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 20.12.1995 r., sygn. SA/Gd 1815/94 (wydanym w toku niniejszego postępowania i tym samym należy uznać jego wiążący charakter stosownie do art. 153 P.p.s.a.), który wskazał, że organy twierdziły, iż "w budynku znajduje się węzeł cieplny, w którym zamontowane są urządzenia pomiarowe i sterujące energią dla budynków mieszkalnych osiedla" i to stwierdzenie mogłoby wskazywać, że przedmiotowa nieruchomość należy do infrastruktury osiedla, a więc stanowi jego część. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną ocenę, jakie jest przeznaczenie przedmiotowego budynku, a w szczególności czy pozwala ono na stwierdzenie, że należy od do infrastruktury osiedla.

Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska organów co do wpływu decyzji Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., która pojawiła się w toku postępowania, a po wydaniu wyroku przez WSA w Bydgoszczy z 27.10.2014 r., na ocenę tego, czy doszło do przeznaczenia nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona.

W tym zakresie należy mieć na uwadze już ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela (vide np. wyroki NSA z 2.02.2017 r., I OSK 104/16, LEX nr 2240791, z 8.12.2016 r., I OSK 272/15, LEX nr 2232664, z 21.04.2016 r., I OSK 1519/14, LEX nr 2139455), z którego wynika, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami (czyli np. budowa osiedla mieszkaniowego), możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie musi być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia.

Osiedle mieszkaniowe, co wskazano wyżej, musi zatem składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej - począwszy od obiektów usługowych przez obiekty techniczne, aż do rekreacyjno-sportowych. Realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany (w tym przypadku teren zielony), został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia z uwzględnieniem zmiany dokonanej decyzją Urzędu Miasta z [...].10.1986 r. Ten inny cel powinien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, co (zakładając, że został zrealizowany cel wywłaszczenia) miało miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 1992 r., natomiast adaptacja budynku została dokonana w 1990 r., co wynika z treści pisma WP z [...].01.1993 r. (k. 43 I t. akt adm.). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że cel pierwotny – teren zielony nie został w ogóle zrealizowany. Natomiast jeśli idzie o przeznaczenie budynku na zaplecze WP, to, na co wskazano wyżej, kwestia ta wymaga wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w celu ustalenia, czy może być ono uważane za zgodnie z celem wywłaszczenia.

W tym zakresie należy zatem stwierdzić, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie decyzji uzasadniała poza tym okoliczność związana z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym KP sp. z o.o. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Za stronę postępowania, stosownie do art. 28 K.p.a., uważa się każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przesądził NSA w wydanym w toku niniejszego postępowania postanowieniu z 26.10.2018 r., KP sp. z o.o. posiada interes prawny w byciu stroną niniejszego postępowania i miała go niewątpliwie również w toku postępowania administracyjnego, a, co jest bezsporne, nie brała w nim udziału. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na okoliczność, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...].09.2000 r., znak [...], w przedmiocie nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pozostawał nierozpoznany jej wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, co wynika z treści uzasadnienia decyzji Zarządu Miasta z [...].11.1995 r. (k. 8 II t. akt adm.), w którym wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku spółki. Zatem niewątpliwie Spółka winna być stroną postępowania administracyjnego, a niewątpliwie toczyło się ono bez jej udziału.

Jeśli chodzi o wysokość zwaloryzowanego odszkodowania to zarzuty skargi w tym zakresie nie były uzasadnione. W tej kwestii wypowiedział się już WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 738/14, w którym przesądził, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., "ponieważ wskazane w cyt. przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n.". W świetle jednak wątpliwości co do realizacji celu publicznego na niniejszej nieruchomości ocena ta, na skutek dalszych ustaleń, których dokonanie zaleca w tej sprawie organowi Sąd, może ulec zmianie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń związanych z faktycznym przeznaczeniem nieruchomości, w szczególności czy znajdujący się na niej budynek może być, z uwagi na pełnione funkcje, uważany za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, co uzasadniałoby ustalenie, że nieruchomość została przeznaczona na cel wynikający z celu, na jaki została wywłaszczona (tj. z treści umowy jej sprzedaży) z uwzględnieniem ustaleń wynikających z planu realizacyjnego, tj. planu stanowiącego podstawę wywłaszczenia przedmiotowej działki (którego treść można wyinterpretować ze znajdujących się w aktach dokumentów), a który następnie został zmodyfikowany decyzją Urzędu Miasta z [...].10.1986 r., znak: [...]. W zależności od ww. ustaleń organ wyda stosowną decyzję i jeśli będzie to decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości, organ uczyni jej załącznikiem projekt podziału nieruchomości. Równocześnie organ musi uwzględnić to, czy w dacie wydawania takiej decyzji będzie pozostawał aktualny operat szacunkowy (stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Sąd uchylił jedynie pkt 1 oraz 4-11 decyzji organu I instancji z uwagi na to, że kwestie związane z odmową zwrotu i umorzeniem postępowania dotyczącym innych nieruchomości nie były objęte odwołaniem (a następnie skargą) Gminy.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193)