Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 209/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M.Z. i P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.Z. i P.Z. kwotę 760 / siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek Z.D. i R.D. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w dobudowie na działce nr 1 obr.[...], wjazdem z działki 2 obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach [...] ,[...] [...] [...] Obr[...] przy ul. [...] w K. ". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 3- Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej (część tekstowa) i Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 18 stycznia 2008 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Geologa Powiatowego - Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 28 czerwca 2011 r. w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 20 marca 2008r. w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 21 lutego 2008r. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, opinię [...] Zarządu Komunalnego z dnia 3 marca 2008r. w zakresie układu drogowego oraz opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 20 października 2009r. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Następnie organ odniósł się do wniosku strony postępowania B.D. "o wstrzymanie procedowania sprawy [...] do czasu wydania orzeczenia przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego" w przedmiocie prowadzonych na działce nr 1 prac budowlanych, wyjaśniając, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Prowadzone ewentualnie przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie zgłoszenia wykonywanych na działce prac budowlanych jest odrębnym postępowaniem, nie mającym wpływu na rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Prezydent Miasta K. wskazał również, że w świetle art. 48 ustawy -Prawo budowlane oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych, bądź będących w trakcie realizacji.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli, osobnymi pismami, M.Z. oraz B.D. .

M.Z. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie wydania warunków zabudowy. W ocenie odwołującej się inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp ma charakter faktyczny, nie prawny. Zarzuciła niekonsekwencję organu, który z jednej strony przyjmuje, że nieruchomość - zgodnie z zaświadczeniem ZIKIT posiada dostęp do drogi publicznej, a jednocześnie w warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji punkt II.4. litera f) ustala, że użytkowanie działek [...] i [...] obr.[...] , wchodzących w pas drogowy ul. [....]należy uzgodnić z właścicielami tych nieruchomości. Nadto pominięto jako stronę postępowania właściciela działek nr [...] oraz [...], przez które musi się odbywać komunikacja tj. Spółkę [.,..] sp. z o.o. Wreszcie nieprawidłowo – w ocenie odwołującej się – zostały ustalone parametry zabudowy, zwłaszcza wskaźnik zabudowy, z uwagi na nieuzasadnienie należycie odstępstw.

B.D. zarzucił, iż organ w sposób nieprawidłowy doręczył korespondencję w sprawie, korzystając w tym zakresie z "gońca". Nadto wskazał, iż na działce 1 obr [...] przeprowadzono prace budowlane, co do których zachodzi podejrzenie braku wymaganych pozwoleń, przeprowadzenia prac niezgodnie z regułami sztuki, stworzenia zagrożenia dla sąsiedniego budynku oraz naruszenia interesów osób trzecich. Wskazał, iż inwestor dokonał przesunięcia mas ziemnych, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla sąsiednich budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na podstawie analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych ustaleń. I tak z analizy wynika, iż działka objęta terenem inwestycji położona jest w środkowej części K. na obszarze zwartej zabudowy, którą stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna usługowa, drogi wewnętrzne, publiczne i obiekty infrastruktury technicznej. W analizowanej sprawie jako działkę sąsiednią, stanowiącą kontynuację funkcji zabudowy organ I instancji wskazał działki nr[..] ,[...] [...] [...] [...] . . W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy wskazano obowiązującą linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego w odległości 10 m od krawędzi jezdni ulicy[...] . Wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na 24 % z dopuszczeniem tolerancji 1% ze względów technologicznych wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ustalono na 12 metrów z dopuszczeniem możliwości tolerancji 1 metra ze względów technologicznych wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji wyznaczono na od 6 do 6,4 metra dla wysokości okapu (gzymsu) zaś od 9 do 10 metrów dla wysokości kalenicy. Wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczone parametry urbanistyczne w ocenie Kolegium pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Ustalone parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm ww. rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wskazało, że ul. [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. i z założenia jest przeznaczona do korzystania przez mieszkańców gminy i inne osoby. Nawet w sytuacji, gdy droga taka stanowi jednocześnie współwłasność innych podmiotów, to kwestia możliwości korzystania z tej drogi przez wnioskodawców pozostaje poza zakresem zainteresowania organów administracji i sądu administracyjnego, gdyż jest to sprawa o charakterze cywilnym. Co do zarzutu dowolności w ustalaniu wskaźników nowej zabudowy oraz możliwości doprecyzowania ich dopiero na etapie budowy Kolegium wskazało, iż warunki zabudowy nie zawierają wskaźników, które nie są znane. Tolerancja jaką dopuszczono mieści się w ramach wyników dokonanej analizy, a jej wartość (1%, 1 metr) została ściśle określona, nie jest znacząca i została uzasadniona.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, gdyż w jego ocenie fakt, iż po działkach [...] oraz [...] będzie się odbywała komunikacja nie rodzi po stronie współwłaścicieli tych działek statusu strony postępowania.

Ustosunkowując się podnoszonych przez B.D. nieprawidłowości w doręczeniu zaskarżonej decyzji organ II instancji odwołał się do treści art. 39 k.p.a. oraz wskazał, iż odwołanie zostało złożone w terminie. Z kolei w przedmiocie prowadzenia na działce inwestycyjnej prac budowalnych Kolegium wyjaśniło, że organem właściwym do ich zbadania jest organ nadzoru budowlanego.

Wreszcie organ II instancji podał, że dopiero Prezydent Miasta K. jako organ architektoniczno-budowalny zweryfikuje na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zamierzone usytuowanie planowanej inwestycji uwzględnia regulację przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy oraz parametrów urbanistycznych wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.Z. i P. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zostały podniesione te same zarzuty co w odwołaniu M.Z.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., znak:[...], której materialnoprawną podstawą były przepisy art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588).

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn.II OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Kontrolując ustalenie organów, że w sprawie spełnione zostały łącznie warunki z art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, na wstępie stwierdzić należy, że przepis art.61 ust.1 pkt 2 ustawy odczytywany być musi łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 a u.d.p.). Ten ostatni wymóg odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

W myśl art.8 ust.1 i 1a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym od 4.09.2010 r. – Dz.U.2010.152.1018) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Z powyższego wynika więc, że droga wewnętrzna, której nadano nazwę, nie musi stanowić własności gminy.

W sytuacji, gdy działka stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi własność gminy, określenie, czy i na jakich zasadach taka droga wewnętrzna może być wykorzystywana jako dostęp do drogi publicznej dla terenu nowej inwestycji, jako uprawnienie właścicielskie, należy do gminy. Jeśli więc organ gminy, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, sam określa dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy, to jest to wystarczające. Jeżeli jednak droga wewnętrzna stanowi własność osób prywatnych, to organ ustalający warunki zabudowy, co do zasady, nie może arbitralnie określić, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez taką drogę wewnętrzną. W takiej sytuacji inwestor musi wykazać, że dla nieruchomości, na której planuje inwestycję ustanowiona została przez inne nieruchomości służebność drogowa zapewniająca komunikację między terenem inwestycji a drogą publiczną. Podkreślić należy, że dostęp do drogi publicznej musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. We współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, na przykład dojście ścieżką. Podkreślić również należy, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" - tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

Zwrócić nadto należy uwagę, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy tym, że wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, odnośnie której dochodzi do ustalenia warunków zabudowy (art.63 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wymogiem posiadania prawnego dostępu do drogi publicznej. W świetle przepisu art.61 ust.1 pkt 2 ustawy istotne jest bowiem to, by teren inwestycji (nieruchomość) miał dostęp do drogi publicznej, co jest przecież niezależne od osoby właściciela tej nieruchomości. Dla stwierdzenia dopuszczalności zabudowy nieruchomość musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Warunek ten należy uznać za spełniony m.in. w razie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władającej, wiążącej każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej. "Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, co stanowi warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunki oceny możliwości zagospodarowania terenu. Odrębną sprawą jest element uprawnień do nieruchomości, który badany jest przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę" (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., sygn. II OSK 1467/09, LEX nr 746565).

Podsumowując, warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej (por. wyrok NSA, sygn. II OPSK 2248/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając zaś ziszczenie się warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy mieć na uwadze, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie istnienie gwarancji, że w przyszłości powstanie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanej inwestycji.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że inwestorzy we wniosku z dnia 15.01.2008 r. o ustalenie warunków zabudowy jako teren objęty wnioskiem wskazali działki: [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] , z tym, że obiekty kubaturowe miały powstać na działce 1 , wjazd na teren inwestycji – na działce 2 , a sieci – na pozostałych działkach. Identycznie zakres inwestycji przedstawiony został na kserokopii mapy ewidencyjnej (k.[...]– podwójna numeracja strony) dołączonej do wniosku. Kserokopia ta odpowiada odbitce z mapy ewidencyjnej gruntu, opatrzonej pieczęcią Urzędu Miasta K. i podpisem z dnia 6.06.2007 r. (k.[...] - podwójna numeracja strony). Z przedstawionych map nie wynika, że ul. [...]ma połączenie z droga publiczną – ul.[...]. Przedłożone mapy nie zawierają również pieczęci, że zostały przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego (art.52 ust.2 pkt 1 ustawy).

W decyzji organu I instancji wskazano, że z opinii ZIKiT z dnia 29.10.2009 r. wynika, że teren objęty decyzją posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazać w związku z tym należy, że w opinii tej (k.[...] podano, że "obszar inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul[...] poprzez ul. [...]a następnie przez ul[...]". Wyjaśniono, że ul. [...]est drogą wewnętrzną na działkach nr [...] ,[...] [...] ,[...] , pozostającą w zarządzie ZIKiT, a ul. [...]jest drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działkach stanowiących własność Gminy K. (bez podania numerów tych działek), również znajdującą się w zarządzie ZIKiT. Jednocześnie podano w opinii, że "użytkowanie działek nr [...] i [...] obr.[...] wchodzących w pas drogowy ul. [...] należy uzgodnić z ich właścicielem lub zarządcą".

Tymczasem z odbitki mapy ewidencyjnej znajdującej się na k[...]akt administracyjnych wynika, że ul. [...] położona jest na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] . Z kolei z raportu z rejestru gruntów (k. [...] ) wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy K. , ale położona jest przy ul. [...] To samo dotyczy działki nr 3 (k. [...] ). Działka nr 4 własność Gminy, ale jest położona przy ul. [...] To samo dotyczy działki nr [...] k [...] ). Działka nr 5 stanowi własność Gminy K. a jej położenie określono [...]

Z kolei, jak wynika z raportu z rejestru gruntów z k.[...] działka [...] ul. [...] stanowi własność Spółki [...] Spółka z o.o. w likwidacji.

Zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna (k.[...] obrazuje jednakże, że ul. [...] i [...] są urządzone – posiadają oświetlenie uliczne i nawierzchnię z kostki brukowej.

W aktach administracyjnych brak jest, co prawda, dokumentu, który uprawniałby inwestora do korzystania z działki nr [...]jak również dokumentu wskazującego czyją własność stanowi działka [...]. Niemniej jednak, skoro cały ciąg komunikacyjny łączący działkę inwestorów z drogą publiczną jest urządzony w taki sposób, że zapewnia swobodny przejazd każdemu, to w istocie należy uznać, że dostęp do drogi publicznej przez działkę gminną stanowiącą faktycznie drogę wewnętrzną inwestor ma zapewniony i nie może się obawiać, że możliwości korzystania z niej zostanie pozbawiony (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2011 r., sygn. II OSK 9/10, LEX nr 953094). Jeśli bowiem istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (por.wyrok NSA z dnia 18.11.2010 r., sygn. II OSK 1718/09, LEX nr 787124).

Dlatego też zarzut skargi, że nieruchomość inwestorów nie posiada dostępu do drogi publicznej należy uznać za nieuzasadniony. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skarżących o niekonsekwencji organu, który z jednej strony przyjmuje, że nieruchomość inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej, ale jednocześnie w warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji punkt II.4. litera f) ustala, że użytkowanie działek [...[ i [...] obr.[...] , wchodzących w pas drogowy ul. [...] należy uzgodnić z właścicielami tych nieruchomości. Organ nie wyjaśnił jednakże dlaczego zastrzeżenie to uczynione zostało odnośnie działki [...]. Z akt administracyjnych nie wynika kto jest właścicielem tej działki, a nadto, dlaczego został nałożony taki obowiązek, skoro ani we wniosku, ani w zaskarżonej decyzji działka ta nie została wymieniona jako wchodząca w skład zamierzenia inwestycyjnego.

Za zasadny uznać natomiast należy zarzut, że właściciel działki nr [...]w której (zgodnie z wnioskiem inwestora i określonym przez organ zakresem inwestycji) mają przebiegać sieci infrastruktury, nie brał udziału w postępowaniu.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę z uwagi na zaistnienie tzw. podstaw wznowieniowych. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Przy czym dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa dla wznowienia postępowania z tej przyczyny wymagane jest żądanie strony (por. wyrok NSA W-wa z dnia 2.02.2006 r., sygn. II OSK 496/05, wyrok NSA z dnia 2.09.2009 r., sygn. I OSK 1220/08, wyrok NSA z dnia 27.03.2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 200/01, wyrok NSA z 28.09.2010 r., sygn. I OSK 1605/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.06.2011 r., sygn.II SA/Kr 106/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2011 r., sygn. VII Sa/Wa 1611/10, a także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 335-336). Sąd Administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi. Przepis art.145 § 1 pkt 1) lit.b) nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czyniąc tym odesłanie m.in. do przepisu art.145 § 1 pkt 4) k.p.a. Stwierdzenie naruszenia prawa polegającego na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jest zatem stwierdzeniem istnienia obiektywnej okoliczności, co nie jest uzależnione od wystąpienia przez pominiętą stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania przez tę stronę.

Nie można zaakceptować stanowiska SKO w K. , że nie jest zasadny zarzut odwołania "błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, gdyż fakt, iż po działkach [...] oraz [...] będzie się odbywała komunikacja nie rodzi po stronie współwłaścicieli tych działek statusu strony postępowania". Prezentując taki pogląd, organ odwoławczy wykazał się niekonsekwencją. Przyznał bowiem status strony właścicielom sąsiednich działek, na których nie są planowane żadne inwestycje, a odmówił tego statusu osobom, po których nieruchomości będzie się odbywała nie tylko komunikacja, ale i przewidziano infrastrukturę techniczną (dz.[...] Zdaniem Sądu, właścicielowi działki [...] przysługiwał przymiot strony chociażby z tego względu, że działka ta wchodzi w zakres zamierzenia inwestycyjnego.

Z urzędu natomiast Sąd uznał, że ustalenie organu co do ziszczenia warunku z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy zostało dokonane z naruszeniem art.7 i 77 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W omawianej już opinii ZIKiT z dnia 29.10.2009 r. (k.[.,..’ ) wskazano, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Tymczasem w piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r. (k.[...] ) Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji podało, że w bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanej lokalizacji brak jest istniejącej sieci wodociągowej, gdyż wodociągi biegnące po wschodniej i zachodniej stronie rozpatrywanej działki stanowią własność osób prywatnych i nie pozostają w zarządzie MPWiK. W rejonie tym brak również miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, w terenie istnieje jedynie wewnętrzna kanalizacja osiedla domów jednorodzinnych przy ul.[...] i[...] . W piśmie tym podano również, że ewentualne odprowadzenie ścieków sanitarnych może nastąpić po sprawdzeniu przepustowości przyłącza i instalacji kanalizacyjnej za zgodą wszystkich użytkowników tego uzbrojenia, tj. właścicieli nieruchomości, które to przyłącze kanalizacyjne obsługuje. W piśmie tym wskazano również, że na zlecenie innego inwestora, dotyczącego działki nr 1 wydano warunki przyłączenia dla zaprojektowanego wodociągu miejskiego w ul.[...] , oraz, że w sprawie terminu tej realizacji można skontaktować się z tym inwestorem. Zauważyć w związku z tym należy, że okoliczność ta, jak i wskazane warunki przyłączenia do kanalizacji nie będącej w zarządzie MPWiK, nie stanowi jeszcze o zagwarantowaniu powstania w przyszłości uzbrojenia, które pozwalać będzie na prawidłowe korzystanie z planowanej inwestycji. Tak więc w aktach administracyjnych brak jest dokumentów świadczących o tym, że warunek z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy został spełniony. Wskazać również należy, że organ I instancji spełnienie warunku z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy przyjął na podstawie pisma ZIKiT z dnia 20.10.2009 r., całkowicie pomijając treść cytowanego pisma MPWiK z dnia 1.12.2009 r. Organ II instancji ograniczył się w tej kwestii do przytoczenia stanowiska organu I instancji.

Tymczasem, okoliczność spełnienia warunku z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy winna być wykazana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W samej decyzji w punkcie II.4.a organ ustalił, że zaopatrzenie w wodę projektowanego obiektu jest możliwe w oparciu o projektowany miejski wodociąg na warunkach określonych przez dysponenta sieci w piśmie z dnia 1.12.2009 r.

Rzecz jednak w tym, że z pisma tego nie wynika, aby to MPWiK planowało budowę miejskiego wodociągu. Jak już wcześniej podniesiono, warunek z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy można uznać za spełniony, jeśli zostanie zagwarantowane, że w przyszłości powstanie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanej inwestycji. Pismo MPWiK, odsyłające do zamiarów innego prywatnego inwestora, któremu wydano warunki przyłączenia 26.02.2009 r., gwarancji takiej nie stanowi. Charakteru takiego nie ma również stwierdzenie, że ewentualne odprowadzenie ścieków sanitarnych może nastąpić po sprawdzeniu przepustowości przyłącza i instalacji kanalizacyjnej za zgodą wszystkich użytkowników tego uzbrojenia.

Przechodząc do oceny samej analizy urbanistyczno-architektonicznej, przyjętej bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, wskazać należy, że w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Zgodnie zaś z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametr ten został ustalony zgodnie z przepisem § 4 ust.3 rozporządzenia.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie podano, że średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, który wynosi 24%. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie, do ostatniego projektu decyzji i samej decyzji wprowadzono zapis o możliwości dopuszczenia tolerancji 1% "ze względów technologicznych", skoro odstępstwo takie nie wynika ze sporządzonej analizy.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w analizie nie została policzona. Podano w niej natomiast, że wskaźnik ten należy ustalić na podstawie szerokości elewacji frontowych w budynkach jednorodzinnych wolnostojących. W analizie podano szerokości 2 takich budynków, położonych na działkach [...] ,[...] - do 12 m. Pominięto budynki znajdujące się na działce[...], [...] ,[...] , położone w obszarze analizowanym. W analizie podano, że szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy nie powinna przekraczać 12 m. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie, do ostatniego projektu decyzji i samej decyzji wprowadzono zapis o możliwości dopuszczenia tolerancji 1 m "ze względów technologicznych", skoro wniosek taki nie wynika ze sporządzonej analizy.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zasadą wynikającą z tego przepisu jest zatem określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli (w przypadku tego wskaźnika) działek najbliższych. Urbanista wymienił tylko jedną bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, położoną po tej samej stronie ulicy, działkę –[...]podając, że okap znajduje się na wysokości 6 – 6,5 m, a wysokość kalenicy wynosi 9 – 10 m. Wywiódł też wniosek, że w projektowanym budynku wysokość okapu nie powinna przekraczać 6,5 m, a wysokość kalenicy – 10 m. W ostatnim projekcie decyzji parametry te określił jako : od 6 m do 6,5 m oraz od 9 m do 10 m. Powtórzono to w decyzji. Ustalenie to należy uznać za dostatecznie precyzyjne, a co za tym idzie - prawidłowe.

Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalenia tego warunku w decyzji, ze względu na różnorodność występującą w obszarze analizowanym, należy uznać za prawidłową.

Powyższe wady w zakresie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej naruszają przepisy rozporządzenia. Dlatego też, przyjęcie bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji całej analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowi o naruszeniu art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wyżej przedstawionych uwag.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art.200 p.p.s.a.