Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 248/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 12, art. 35, art. 77, art. 105,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i zadaszoną wiatą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez M. i B.M. bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr 256 AM 25 w O.Ś. przy ul. [...].

Starosta Powiatu T. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] udzielił Państwu M. i B.M. pozwolenia na budowę dom jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynek garażowy. Inwestycja miał zostać zrealizowana na działce nr 221 A.M. 25 przy ul. [...] w O.Ś.. W dniu 14 stycznia 2004 r. dokonano zmian w danych ewidencyjnych gruntów wynikających z połączenia działki nr 221 A.M. 25 z działką nr 225/3 A.M. 25. W wyniku scalenia powstała działka nr 256 A.M. 25.

W dniu 26 października 2004 r. decyzją Nr [...] Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. udzielił Państwu M. pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na działce nr 256 AM 25 w O.Ś. przy ul. [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określił warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy, polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Ostateczną decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r. [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...] udzielającej Państwu M. pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Pani E.G. wystąpiła o przeprowadzenie oględzin działki nr 256 AM 25 podnosząc, że na ww. działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę dom jednorodzinny wraz z gabinetem lekarskim oraz wiata zadaszoną w odległości 0, 5 cm od granicy jej działki (działka nr 220 AM 25), jak również zostały wylane fundamenty budynku garażowego w odległości 0,5 m od granicy jej działki. W ocenie Pani E.G. ww. obiekty budowlane rażąco naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, jakimi są m.in.. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z dnia 5 grudnia 2003 r., DZ. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Decyzją z dnia 31 lipca 2006 r., Nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja została pod względem formalnym skutecznie zakończona w części budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim wobec czego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie rozdziału 5 Prawa budowlanego (w szczególności zastosowania przepisów art. 48 lub art. 51 ww. ustawy). Zdaniem organu przedmiotowa wiata był integralnie związana ww. budynkiem.

Decyzja ta, w wyniku zaskarżenia jej przez E.G., została uchylona przez WINB we W. decyzją z dnia 10 listopada 2006 r., Nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji uzasadnione było umorzenie postępowania odnośnie domu, skoro jego budowa została legalnie zakończona, ale nie w zakresie wiaty, która nie została wskazana w decyzjach o pozwoleniu na budowę i w pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji zalecił dokładne wyjaśnienie tej kwestii.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB w T. decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...] powtórnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał m.in., że roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Starosty Powiatu T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę i późniejsze jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie zmienia faktu, że roboty budowlane były prowadzone legalnie. Dodał, że w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym decyzja PINB w T. z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], którą udzielono M. i B.M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał nadto, że wiata będąca przedmiotem postępowania nie była wymieniona zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest to wymagane przez przepisy prawa. W ocenie organu nie zmienia to jednak faktu, że sporna wiata jest częścią obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie decyzji z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...].

Od decyzji tej odwołała się E.G., która wniosła o jej uchylenie i zastosowanie przepisów art. 48 – 51 Prawa budowlanego. Podniosła, że organ był związany opiniami prawnymi wyrażonymi w wyrokach Sądu administracyjnego orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a z ustaleń tych wynikało, że sporna wiata nie była uwidoczniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Kolejno Odwołująca się wskazała na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź wznowienia postępowania w tej sprawie. Podkreśliła, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr 221, podczas gdy budowa zrealizowana została również na sąsiedniej, później nabytej przez inwestorów działce nr 225/3. Do odwołania uczestniczka dołączyła opinię techniczną z dnia 31 marca 2004 r., stwierdzającą wybudowanie wiaty związanej z domem jednorodzinnym na działce nr 221 w odległości 0,2 m od granicy działki i 2,70 m od budynku na sąsiedniej działce nr 220, zaś samego domu w odległości 6,80 m od tego budynku, co oznacza naruszenie przepisów § 12 ust. 3, § 13 i § 271 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z dnia 16 marca 2007 r., Nr [...] WINB we W. z uwagi na niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podkreślał, że w decyzjach o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie domu nie została wymieniona wiata. W postępowaniach sądowoadministracyjnych związanych z niniejszą sprawą wiata była traktowana jako odrębny obiekt. Dlatego należało przyjąć, że wiata nie została objęta pozwoleniem na użytkowanie. Wiata ta sięga do granicy z sąsiednią działką (nr 220 A.M. 25), co rażąco narusza § 12 ust. 3 i 5 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należało zamiast umarzać postępowanie, rozważyć potrzebę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a..

Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez M. i B.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 września 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 300/07) uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ II instancji przytacza pewne ustalenia faktyczne i powołuje się w swej decyzji na materiał dowodowy, którego brak jest w aktach sprawy. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ II instancji aby dołączył do akt niniejszej sprawy akta wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej budowy i oddania do użytkowania (sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie dopiero dokonał w oparciu o materiał dowodowy tych spraw samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczącej obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, szczególnie do ustalenia, czy wspomnianą decyzją objęta była tzw. wiata. Sąd zgodził się, że brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie zrealizowane. Zdaniem Sądu, nie było istotne w jaki sposób traktowana była wiata w odrębnych postępowaniach, przy czym raczej jako część obiektu, nie zaś jako osobny obiekt, lecz organ miał wyjaśnić w oparciu o własne dowody i ustalenia znajdujące oparcie w tych dowodach, czy w odniesieniu do wiaty istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania merytorycznej decyzji tj. gdyby nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie bądź pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd nie zaakceptował poglądu prawnego organu, że istnienie podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, stanowiło przeszkodę procesową dla zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia 21 lutego 2008 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał ponownie w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia 11 stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi Pani E.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 211/08 uchylił decyzję WINB we W. z dnia 21 lutego 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku nie zastosował się on do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 300/07), w którym to orzeczeniu Sąd nakazał uzupełnienie akt sprawy o dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W dalszej treści uzasadnienia Sąd zobowiązał ponownie WINB we W. do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłych w sprawie orzeczeniach Sądu poprzez uzupełnienie akt sprawy, a następnie dokonanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, które powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa.

W decyzji z dnia [...] r. nr [...] (będącej przedmiotem niniejszej skargi) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia 11 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ oświadczył, że niniejsza decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia, że całość zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr 256 AM 25 w O.Ś. przy ul. [...], została zrealizowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę T. decyzją z dnia 27 lutego 2003r. Nr [...]. Zdaniem organu późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2005 r. o znaku: [...] nie daje podstaw do przyjęcia, że wiata została wybudowana nielegalnie. WINB we W. podniósł, że legalność wybudowania obiektu budowlanego oznacza wykonanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, a stwierdzenie przez właściwy organ, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowana została inwestycja jest wadliwe nie rzutuje na ocenę legalności robót. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę daje podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego wobec wykonanych w ramach tego pozwolenia na budowę robót w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pod warunkiem, że postępowanie to nie jest prowadzone w sprawie samowoli budowlanej oraz inwestycja nie została formalnie oddana do użytkowania w trybie art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. WINB we W. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., ostateczną decyzją z dnia 26 października 2004 r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji, a zatem inwestycja ta została pod względem formalnym zakończona. W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem możliwe wydanie w toku tego postępowania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E.G. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji zarzuciła, iż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydając ww. decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego:

1. tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tego artykułu obowiązującym przed 11 lipca 2003 roku) w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 roku (po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718)), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało przyjęcie przez organ II instancji, że sporna wiata została objęta pozwoleniem na użytkowanie, w sytuacji braku tejże wiaty zadaszonej w projekcie budowlanym, na planie zagospodarowania terenu, a uwidocznienia jej na rysunku rzutu przyziemia budynku, który był z projektu budowlanego wyrwany oraz w sytuacji braku wymienienia tejże wiaty w sentencji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, podczas gdy wiata ta - jako przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne była wymieniona w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, co prowadziłoby do stwierdzenia, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2, tj. art. 9 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 (w brzmieniu po 11 lipca 2003 r.) i w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu z przed 11 lipca 2003 r.), art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 (w brzmieniu po 11 lipca 2003 r.) Prawa budowlanego oraz w zw. z § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię, co spowodowało przyjęcie przez organ II instancji, iż obiekt budowlany, w tym zadaszona wiata została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności z planem zagospodarowania terenu, mimo że stanowiłoby to istotne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bez uzyskania zgody właściwego organu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, w tym od planu zagospodarowania terenu bez uzyskania uprzednio decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i w związku z tym bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, i tym samym spowodowałoby wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto zarzuciła organowi II instancji również naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez brak przez organ II instancji wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia przez organ na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością, a także niepoczynienie przez organ administracji publicznej własnych ustaleń faktycznych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

2. tj. art. 6, 7, 8, 12 kpa w zw. z art. 35 i 36 kpa poprzez pozostawanie przez organ II instancji w nieuzasadnionej zwłoce przez okres dwóch lat, po wydaniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, co miało następnie wpływ na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy przez organ II instancji;

3. tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, jak również wytycznych WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, co do dalszego postępowania.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji ponownie nie zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 211/08. Organ II instancji w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji przyjął za własne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Wr 300/07, a odnoszące się do interpretacji części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1449/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji przyjął na ww. podstawie, iż wybudowanie wiaty wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego i że w związku z tym zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dalszych ustaleń faktycznych i prawnych, gdyż wynika to z art. 153 u.p.s.a. Jednakże organ II instancji pominął fakt, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania dotyczyły, jak podkreślił to WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu tegoż wyroku z dnia 20 września 2007 roku, ustalenia okoliczności dotyczących kwestii czy sporna wiata była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też nie, co organ miał ustalić na podstawie projektu budowlanego, który to zawierał istotne wady, jak również czy wiata ta była objęta pozwoleniem na użytkowanie, z uwagi na istotne wady projektu budowlanego i nie wymienienie jej w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również czy istnieją podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy - gdyby wiata nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie bądź zostałoby ono wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji tymczasem poza powyższymi, nie własnymi ustaleniami, nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych, które miałyby odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również nie zastosował się do wiążących go wskazań WSA we Wrocławiu, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo tylko stwierdził, iż wiata nie została uwidoczniona w planie zagospodarowania terenu, tylko w szczegółowych rysunkach, lecz nie ma to znaczenia, gdyż ta kwestia była oceniana w postępowaniach sądowych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 506/04 i w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1449/05. Jak zauważyła skarżąca, poza ww. okolicznościami organ II instancji przytoczył, tylko fragmenty uzasadnień wyroków sądowych w niniejszej sprawie i ograniczył się do stwierdzenia, że skoro "WSA we Wrocławiu zinterpretował, że wiata była objęta pozwoleniem na budowę, gdyż projekt budowlany przewidywał jej dobudowę, to oznacza, że była objęta pozwoleniem na budowę i jest objęta pozwoleniem na użytkowanie". W ocenie skarżącej powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za nieprawidłowe i bardzo ogólnikowe oraz pozwalające na stwierdzenie, iż można wybudować i oddać do użytkowania obiekt budowlany, nieuwidoczniony w projekcie zagospodarowania działki, tylko zakwalifikowany jako przyłącze wodnokanalizacyjne wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa. W taki sposób można byłoby wybudować dwa obiekty, zamiast jednego, bo drugi stanowiłby przyłącze, mimo że nie byłoby go w projekcie zagospodarowania działki i następnie organ stwierdziłby, że został on objęty pozwoleniem na użytkowanie, bo był on zatwierdzony jako przyłącze w decyzji o pozwoleniu na budowę, w dodatku na wyrwanej i luzem włożonej stronie projektu, które to okoliczności są bez znaczenia i pozwalają przyjąć, iż taki projekt budowlany jest prawidłowy. Skarżąca stwierdziła, że dzięki takiej argumentacji można dojść do wniosku, iż w projekcie zagospodarowania działki nie trzeba wcale uwzględniać wszystkich elementów zamierzenia budowlanego, projekt budowlany może być niekompletny, co tym samym wyłącza ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich będących w obszarze oddziaływania obiektu, jak również przepisów techniczno-budowlanych i pozwala w pełni "zalegalizować" obiekt budowlany bez przeprowadzenia właściwego postępowania z Prawa budowlanego czy też uzyskania na taki obiekt prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę i następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo żaden organ, zwłaszcza nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do kontroli i reagowania w przypadku stwierdzenia takich naruszeń. Zdaniem skarżącej w świetle powyższego należy stwierdzić, iż organ II instancji ponownie naruszył przepisy art. 7, 75, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie kwestii zasadniczej, tj. czy sporna wiata była objęta pozwoleniem na użytkowanie oraz poprzez brak oparcia poczynionych ustaleń faktycznych (na dodatek nie własnych) w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również poprzez niewyjaśnienie kwestii podstaw istnienia bądź ich braku do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Dodała, że organ II instancji naruszył tym samym ponownie art. 153 u.p.s.a..

Nadto zauważyła, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie zajęło organowi II instancji dwa lata. Skarżąca podniosła, że w swoich pismach kierowanych do organu II instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zwracała się do organu II instancji między innymi, o jak najszybsze załatwienie niniejszej sprawy. Organ za każdym razem przesyłał skarżącej informację, iż sprawa będzie załatwiona w ciągu 1 miesiąca po otrzymaniu akt sprawy od innego organu - np. PINB w T., od którego to organ II instancji uzyskiwał akta prawie rok. Skarżąca sama podjęła czynności mające na celu przyspieszenie uzyskania przez organ II instancji niezbędnej dokumentacji bądź otrzymania ostatecznej odpowiedzi, iż taka dokumentacja nie została odnaleziona. Skarżąca podała, że uzyskanie informacji od Wojewody D. w sprawie akt dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zajęło stronie około 1,5 miesiąca, a organ potrzebował na to prawie 2 lata. Zarzuciła, że organ II instancji, po dwóch latach wydaje decyzję nie merytoryczną w niniejszej sprawie, z uzasadnienia której wynika, iż organ ten nie dokonał żadnych własnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, na skutek zgromadzonego materiału dowodowego, ani też rozważań prawnych. Zdaniem skarżącej takie postępowanie organu II instancji niewątpliwie godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasadę praworządności, szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, prawdy obiektywnej.

Skarżąca powołała się również na treść uzasadnienia powiązanego z niniejsza sprawą wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 506/04. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., iż "kwestią zasadniczą[...] jest ustalenie przez Sąd, iż projekt budowlany, na podstawie którego Państwo M. i B.M. zrealizowali swoją inwestycję, zawiera istotną wadę, a okoliczność ta również nie była przedmiotem analiz organów nadzoru. Chodzi mianowicie o sprzeczność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu (rys. nr 1). Na planie tym nie uwidoczniono w ogóle wiaty będącej przedmiotem sporu i ocen organów, na pozostałych zaś szczegółowych rysunkach rzutów budynku wiata jest wyrysowana. Garaż na planie zmienia miejsce położenia, raz jest wrysowany w granicy, raz od niej oddalony. Budzi też wątpliwość Sądu, co do rzetelności ustaleń organów nadzoru i to, że zasadniczy rzut przyziemia budynku (rys. 3) w skali 1:50 jest wyrwany z projektu i luzem włożony w końcowej jego części. Dostrzegalne są też inne naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906) jak np. to, że projekt nie zawiera spisu treści projektu, a z tego powodu nie wiadomo czy zawiera projekt zagospodarowania działki, gdyż opisanego planu zagospodarowania terenu niezawierającego istotnych elementów objętych projektem (w dodatku z zapisami, z których wynika, że plan ten dotyczy projektu przyłączy) nie sposób uznać za prawidłowo sporządzony projekt zagospodarowania działki". Ponadto WSA w Warszawie w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku podkreślił, iż zarówno kwestia zbliżenia zabudowy okapu dachu wiaty do budynku skarżącej, spowodowana przesunięciem linii zabudowy, jak również kwestia istotnej wady projektu budowlanego, nie była przedmiotem ocen organów nadzoru budowlanego, co budzi poważne wątpliwości (str. 5 i 6 uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie).

Zdaniem skarżącej z powyższego nie wynika bezpośrednio, że wiata została wybudowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, której to okoliczności organ II instancji samodzielnie nie ustalił, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę przez zatwierdzenie projektu budowlanego stanowi akceptację planu budowy oraz zasad zagospodarowania działki lub terenu. Tymczasem projekt budowlany rażąco naruszał przepisy art. 34 ust. 1 i 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego oraz przepisy rozp. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) i nie wiadomo czy w ogóle zawierał projekt zagospodarowania działki. Nadto, w projekcie zagospodarowania działki - w jego części opisowej i rysunkowej, sporna wiata nie została w ogóle uwidoczniona zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Jak podkreśliła skarżąca jedyny "ślad" po wiacie w tej części projektu, to umiejscowienie jej na planie dotyczącym projektu przyłączy. Należałoby więc domniemywać, że wiata jest przyłączem, co jest niedopuszczalne, gdyż projekt wraz z opisem powinien być czytelny i umożliwiać jego jednoznaczne odczytanie. W związku z tym należy- według skarżącej- przyjąć, że ta część projektu budowlanego w ogóle nie obejmowała wiaty. Natomiast w projekcie architektoniczno-budowlanym, w jego części rysunkowej sporządzonej na kartce w skali 1:50 (skala taka obowiązuje dla części obiektów budowlanych, obiektów o małych rozmiarach - a więc także dla wiaty), dotyczącej zasadniczego rzutu przyziemia budynku z wiatą, kartka ta była wyrwana i włożona luzem na końcu projektu budowlanego, dlatego też nie można w ogóle stwierdzić stopnia dokładności wykonania rysunków, które gwarantowałyby czytelność całości projektu. Wobec tego, skoro kartki projektu nie były ponumerowane i "kartka z wiatą" została wyrwana z projektu, to również nie można stwierdzić, że wiata była uwidoczniona w tej części projektu budowlanego, tj. w projekcie architektoniczno-budowlanym. Z powyższego wynika, iż nie można stwierdzić, że wiata była wybudowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro nie wiadomo, co ten projekt zawierał. Można jedynie stwierdzić, iż skoro wiata nie została uwidoczniona w projekcie zagospodarowania działki, to decyzja o pozwoleniu na budowę, która przez zatwierdzenie projektu budowlanego stanowi akceptację planu budowy oraz zasad zagospodarowania działki lub terenu, nie mogła jej obejmować.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że jeżeli organ II instancji ma wątpliwości co do treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1449/05, w tym czy stwierdzenie przez tenże Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż "projekt przewiduje dobudowę wiaty zadaszonej", oznacza, że jest ona objęta pozwoleniem na budowę, na tle stwierdzonych istotnych wad tegoż projektu przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 506/04, to może zwrócić się do tychże Sądów o rozstrzygnięcie przez nie wątpliwości do treści tych wyroków, zgodnie z art. 158 u.p.s.a.. Skarżąca podkreśliła, że według Małego Słownika Języka Polskiego, Wydawnictwa PWN, wyraz "dobudowa" oznacza dobudowanie do budynku jakiegoś mniejszego elementu budynku (części budynku), która nie należała do pierwotnej kompozycji. W związku z tym, skoro wiaty nie było w projekcie zagospodarowania działki, to trudno przyjąć, ażeby należała ona do pierwotnej kompozycji i była objęta pozwoleniem na budowę, a następnie pozwoleniem na użytkowanie.

Skarżąca podkreśliła, że najistotniejsza w przedmiotowej sprawie kwestia wadliwości projektu budowlanego i mogące z niej wynikać konsekwencje nie była rozważana ani badana przez żaden organ nadzoru budowlanego, zarówno I instancji jak i II instancji. Organ II instancji nadal nie wyjaśnił, na podstawie analizy materiału dowodowego - szczególnie projektu budowlanego, czy budowa wiaty wynikała z zatwierdzonego projektu budowlanego, czy wiata mogła być, mając na względzie istotną wadliwość projektu, objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i jakie ewentualnie wpływ ma owa wadliwość projektu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca wskazała również na fakt, iż mimo następczego wyłączenia budynku garażowego przez organ I instancji do odrębnego postępowania, był on objęty zakresem nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę (wymieniony w jej sentencji i uwidoczniony na planie zagospodarowania terenu, gdzie zmieniał położenie - raz był wrysowany w granicy, raz od niej oddalony, w przeciwieństwie do wiaty zadaszonej, której nie było na planie zagospodarowania terenu ani nie była wymieniona w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę) i w związku z tą istotną wadliwością projektu budowlanego, SKO we W. w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 lutego 2004 r. nr [...] (co później potwierdził WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 208/04), stwierdziło iż rozpoczęcie jego realizacji w takich warunkach (na podstawie takiego wadliwego projektu budowlanego), stanowiłoby przejaw samowoli budowlanej.

Skarżąca stwierdziła nadto, że sporna wiata nie została wymieniona we wniosku o pozwoleniu na budowę ani uwidoczniona na planie zagospodarowania terenu, jak również we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie mogła obejmować swoim zakresem wiaty, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, iż wiata została uwidoczniona na projekcie przyłączy nie powoduje, iż wiata taka została objęta pozwoleniem na budowę. Skarżąca zauważyła, że obowiązek przedłożenia na etapie ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie bądź składania zawiadomienia o zakończeniu budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej został wprowadzony w celu umożliwienia organowi nadzoru budowlanego kontroli wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z dokumentacją projektową- zwłaszcza z projektem zagospodarowania działki lub terenu, która została zatwierdzona podczas wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodała, że zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają po wybudowaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie, zaś § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) stanowi, że po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego konfrontuje inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z projektem zagospodarowania działki lub terenu. W związku z powyższym, jeżeli organ nadzoru budowlanego nie ustalił na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, iż obiekt budowlany, w tym wiata jest sprzeczna z projektem zagospodarowania działki lub terenu, to tym samym potwierdził, iż wiata ta nie stanowi przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem w przeciwnym razie zobligowany byłby do wszczęcia postępowania naprawczego, którego to nie wszczął. Skarżąca zauważyła, że uprawniony geodeta nie jest zobowiązany do stwierdzenia zgodności wykonanego obiektu budowlanego w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Takiej kontroli dokonuje organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przeciwnym razie - tj. w przypadku uwidocznienia spornej wiaty w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, której nie było w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, stanowiłoby to istotne odstępstwo od projektu budowlanego, skoro nie została wydana decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę i powodowało konieczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania naprawczego oraz zawiadomienia samorządu zawodowego, do którego przynależy kierownik budowy o niewłaściwym pełnieniu przez niego obowiązków, co zgodnie z art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Według skarżącej organ nadzoru budowlanego powinien również zawiadomić organy właściwe do ścigania przestępstw o podejrzeniu popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumencie (art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)). Natomiast, brak reakcji organu nadzoru budowlanego ww. sytuacji powodowałby, iż decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w warunkach niezgodności inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, nawet gdyby rzeczona wiata zadaszona była uwidoczniona w sporządzonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, to i tak – zdaniem skarżącej- nie można byłoby przyjąć, że jest objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowaniu, gdyż nie została jako przyłącze wymieniona w sentencji tejże decyzji - w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę, w której to sentencji była zawarta jako przyłącze i w projekcie budowlanym, na wyrwanych rysunkach szczegółowych, figurowała jako przyłącze. Skoro zatem wiata w pozwoleniu na budowę musiała być zawarta w sentencji decyzji i na rysunkach w projekcie budowlanym, to taki warunek powinien odnosić się także do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Dodała, że wymóg przeprowadzenia obowiązkowej kontroli po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dotyczył obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 11 lipca 2003 r. (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane). Wobec powyższego właściwy organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do tych obiektów mógł wydać pozwolenie na użytkowanie po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej taka zgodność jednakże nie zachodziła.

Ponadto wskazała, że skoro projekt zawierał istotne wady, o których to organ I instancji (PINB w T.) wiedział już w 2003 roku (a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), to w jaki sposób organ ten mógł objąć sporną wiatę decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważyła, że przepisy techniczno-budowlane mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego, czego konsekwencją jest brak możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen, np. co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku (wyrok NSA z 7.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1460/98). Z uwagi na powyższe ustawodawca przewidział instytucję wyjątkową - odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 9 Prawa budowlanego). W związku z tym, skoro sporna wiata rażąco narusza przepisy ww. rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych..., poprzez niezachowanie odległości, niezapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przepisy przeciwpożarowe w stosunku do bezpośrednio sąsiadującej działki skarżącej, a inwestorzy nie wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jak również projekt budowlany zawierał istotne wady, o których mowa była powyżej, przez co naruszał rażąco przepisy art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu form projektu budowlanego, to na jakiej podstawie, organ II instancji stwierdził zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami pozwolenia na budowę, w tym z projektem zagospodarowania działki lub terenu, na której wiaty nie było. Przewidziana dobudowa wiaty spowodowałaby, oprócz istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki, również zmianę istotnych charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego choćby takich jak kubatura lub powierzchnia zabudowy, co powoduje konieczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, skoro inwestor nie uzyskał decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę przed dokonaniem tego odstępstwa. Wiata stanowiła niebywale istotne odstępstwo, bowiem nie była uwidoczniona w projekcie zagospodarowania działki.

Odnosząc się do podnoszonej przez organy nadzoru budowlanego kwestii nie wymienienia wiaty w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ze względu na brak takiego wymogu w przepisach prawa, skarżąca stwierdziła, że pogląd taki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i nie znajduje w nim oparcia, co powoduje, że nie można się z nim zgodzić. Zaznaczyła, że we wniosku o pozwolenia na budowę powinny być wymienione wszystkie elementy całego zamierzenia budowlanego, które następnie powinny zostać uwidocznione na planie zagospodarowania terenu (załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę, Dz. U. Nr 98, poz. 625). Tymczasem- jak wskazała skarżąca- wiata nie była uwidoczniona na planie zagospodarowania terenu. Skarżąca podkreśliła, że na pierwotnej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę mapie do celów opiniodawczych wiata w ogóle nie widniała, a garaż usytuowany był bezpośrednio przy granicy. Mając na uwadze wadliwości projektu budowlanego nie można stwierdzić, że organ architektoniczno-budowlany objął sporną wiatę pozwoleniem na budowę, bowiem wyszedłby poza granice wniosku, co stanowiłoby rażące naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi wyjątek od art. 61 k.p.a. Skarżąca podniosła, że wiata została naniesiona na mapie do celów opiniodawczych dopiero w 2005 roku.

Już podkreśliła skarżąca- samo zestawienie map do celów opiniodawczych potwierdza stan sprzeczny z prawem. Wiata mogłaby być objęta pozwoleniem na użytkowanie, gdyby istotnie nie odstępowała od zatwierdzonego projektu, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto z mapki do celów opiniodawczych z dnia 19 grudnia 2005 r. wynika, że wiata jest dobudowaną częścią budynku, która nie należała do pierwotnej kompozycji i w związku z tym powinna być wymieniona w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (na pewno objęcie jej tą decyzją powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu tej decyzji zgodnie z art. 107 kpa), a tym bardziej w decyzji o pozwoleniu na budowę (również w jej uzasadnieniu).

Skarżąca odnosząc się natomiast do możliwości merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy wskazała, że zakładając, iż sporna wiata nie jest objęta pozwoleniem na użytkowanie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał kierunek działania w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 26 lutego 1999 r. NSA podkreślił, iż w wypadku gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków doszło do zrealizowania obiektu, powinien mieć zastosowanie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a czego konsekwencją jest zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (sygn. akt IV SA 397/97, Wspólnota 1997, nr 18, poz. 25). Podkreślić również należy, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego II instancji, iż wiata nie była objęta zatwierdzonym projektem budowlanym, to zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego. W innym orzeczeniu, dotyczącym "dobudowania do budynku garażu", Sąd stwierdził, iż samowola budowlana polegająca na "dobudowaniu do budynku mieszkalnego garażu", co do zasady będzie traktowana jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, w związku ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego choćby takich jak kubatura lub powierzchnia zabudowy, co powoduje konieczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze oceni, czy dobudowana część obiektu budowlanego zgodna jest z przepisami obowiązującego prawa, a jeśli tak, to nałoży na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Pozytywnie dla inwestora zakończone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wieńczy pozwolenie na użytkowanie, którego obowiązek uzyskania organ nadzoru budowlanego nałoży na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Gdyby jednak wykonany garaż stanowił odrębny obiekt budowlany, to wówczas miałaby miejsce samowola budowlana określona w art. 48 Prawa budowlanego, której legalizacja wymaga między innymi uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również kierunek działania w przypadku objęcia wiaty pozwoleniem na użytkowanie. W wyroku z dn. 20 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 917/2002 (opubl. Lex Polonica nr 357782), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem przepisy Prawa budowlanego (art. 55 i 59) uzależniają wydanie pozwolenia na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, stanowi podstawową kwestię, bez której nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku skoro została stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność. Zachodzą wówczas okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Jak zauważyła skarżąca dodatkowo w orzecznictwie sądwoadministracyjnym podkreśla się, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa, powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, niezależnie od tego czy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, gdyby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmowała wiatę, to zostałaby ona wydana z rażącym naruszaniem prawa, na skutek braku zgodności wykonanego obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Wówczas, mimo iż istniałaby formalna przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to z uwagi na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, należałoby stwierdzić jej nieważność.

Ponadto skarżąca podniosła, że jak podkreśla się słusznie w literaturze i orzecznictwie, w postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego (art. 7 kpa). Naruszenia w procesie wydania decyzji norm prawa procesowego, które zostały wyliczone w art. 145 § 1 kpa, powoduje bezwzględny obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stanowisko takie wypływa ze sformułowania art. 145 § 1 kpa - "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie" w związku z art. 147 kpa. Organ obowiązany jest więc bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 kpa z wyłączeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 145a § 1 kpa. Jak stwierdzono w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli nawet podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnią określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej lub organ sam z urzędu będzie dysponował informacjami w przedmiocie takiej wadliwości decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (zob. np. wyrok NSA z 6 października 1998 r., IV SA 2338/97 - Lex nr 43772). Wobec powyższego, zdaniem skarżącej na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, iż organ II instancji posiadał wiedzę, na skutek zawiadomień właściwych organów i skarżącej o ww. okolicznościach w sprawie stanowiących zarówno podstawę do wznowienia postępowania, jak i stwierdzenie nieważności - a raczej o tej ostatniej, w przypadku gdyby prawidłowo ustalił, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmowała sporną wiatę.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował nadto, iż zarzuty skargi są chybione, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej orzekał na podstawie zebranego, zgodnie z zaleceniami WSA we Wrocławiu, materiału dowodowego dokonując jego samodzielnej oceny. Podkreślił, że ocenił, że sporna wiata była ujęta w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty T. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, przy czym ujęcie wiaty w projekcie w miejscu, w którym ona się znajduje było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę co dodatkowo świadczy o zaakceptowaniu wykonania wiaty w tym miejscu jako części zamierzenia inwestycyjnego przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Dodał, że w takim stanie faktycznym, nie możemy mówić o "nielegalności" wiaty co jest warunkiem wydania w sprawie samowoli budowlanej decyzji merytorycznej opartej na przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem wydać w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych decyzji nakazowej wobec obiektu, który jak ustalono został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli zostało ono później wyeliminowane z obrotu prawnego. Nadto wskazał, że nie kwestionuje wadliwości projektu budowlanego, na podstawie którego została zrealizowana sporna wiata przy czym wadliwość taka nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygniecie sprawy samowoli budowlanej. Zaznaczył także, iż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie właściwy organ zobowiązany jest jedynie badać zgodność obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę bez możliwości weryfikowania pozwolenia na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutu o konieczności wyeliminowania w nadzwyczajnych trybach administracyjnych decyzji PINB w T. z dnia 26.10.2004r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przed wydaniem decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę WINB we W. powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2007r. sygn. akt SA/Wr 300/07, w którym Sąd stwierdzał, że "/.../nie powinno się narzucać organom powinności dokonywania swoistej kontroli decyzji ostatecznych, czy być może zawierają one wady uzasadniające podważenie ich mocy prawnej w postępowaniach nadzwyczajnych, tym bardziej gdy prawo materialne nie nakazuje dokonywania kontroli stanów prawnych stwierdzonych taką decyzją. Wymóg prostego podporządkowania się skutkom prawnym decyzji ostatecznych wydawanych przez organy orzekające w innych sprawach nie powinien być podważany lecz realizowany. Gdy w dacie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło wznowienie postępowania sprawie pozwolenia na użytkowanie, to nie było podstaw wstrzymywania biegu postępowania w sprawie samowoli budowlanej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, którego zaleceniami organ II instancji był związany. Zaleceń tych organ jednakże w sposób należyty nie wykonał, o czym świadczy wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zgodnie ze wskazaniami zawartymi ww. wyroku WSA we Wrocławiu miał obowiązek zgromadzić całą dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, a następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonać samodzielnych ustaleń i ocenić istnienie bądź brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Organ ten przede wszystkim miał ustalić przedmiot decyzji z dnia 26 października 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności- czy wspomniana decyzja obejmowała sporną wiatę. Gromadzenie niezbędnego w sprawie materiału dowodowego zabrało D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. ponad dwa lata, co w konsekwencji oznacza, iż zaskarżoną decyzję organ ten wydał z istotnym naruszeniem ustawowych terminów (art. 35 k.p.a., art. 12 k.p.a.) Co istotne- pomimo tak długiego okresu WINB we W. nie udało się zebrać kompletnego materiału dowodowego. Z lektury akt administracyjnych wynika, że było to konsekwencją nienależytego zaangażowania organu II instancji oraz braku jego determinacji w tym, by materiał dowodowy zebrać możliwie szybko i w całości. W aktach sprawy nadal jest brak m.in. dokumentacji z postępowania toczącego się przed Wojewodę D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Informacja Wojewody D., że pomimo przeprowadzonej kwerendy akta nie zostały odnalezione, nie świadczy jeszcze o tym, że akta te zostały utracone bezpowrotnie. Organ ograniczył swoją aktywność w wykonaniu zaleceń Sadu (zawartych w dwóch wyrokach) do wysyłania kolejnych pism w odstępach kilkumiesięcznych nie zaznaczając, że wynika to z nakazu sądowego. Skarżąca jako osoba fizyczna odnotowała większą skuteczność niż organ. Możliwe jest również zastosowanie instytucji odtworzenie akt administracyjnych, czego organ nie sugerował.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz, a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydając przedmiotową decyzję ponownie naruszył przepisy art. 6, 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 u.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie kwestii zasadniczej, tj. czy sporna wiata była objęta pozwoleniem na użytkowanie oraz poprzez brak oparcia poczynionych ustaleń faktycznych w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również poprzez niewyjaśnianie kwestii istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji- wbrew twierdzeniu organu II instancji wyrażonym w odpowiedzi na skargę- jednoznacznie wynika, iż przyjęte w decyzji ustalenia dotyczące istotnych dla postępowania okoliczności faktycznych nie zostały przez organ dokonane samodzielnie na podstawie zebranego materiału dowodowego. WINB we W. bowiem chcąc uzasadnić zajęte przez siebie w sprawie stanowisko przywołuje często wybiórczo pasujące mu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach wydanych wcześniej w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Z oczywistych względów taka praktyka jest niedopuszczalna, gdyż ustalenia zawarte w tych wyrokach nie wiązały organu. W szczególności nie można zaakceptować ustaleń organu odnoszących się do jakże istotnego w całej sprawie zagadnienia, czy wiata była przewidziana w projekcie architektoniczno- budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Organ przyjął bowiem, że wiata ta uwidoczniona została tylko na rzucie północnym elewacji budynku i dalej na stronie 4 skarżonej decyzji pisze: "Wiata nie została wprawdzie uwidoczniona na planie zagospodarowania terenu, lecz nie ma to znaczenia. Rozbieżność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu była zresztą jedną z przyczyn leżących u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 27.02.2003 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę". Z tego "ustalenia" nie wynika, co organ przyjął za ustalone i dlaczego, tym bardziej, że w następnych akapitach cytując wybiórczo wyroki sądowe w oparciu o nie (a nie samodzielną analizę dokumentacji budowlanej) dochodzi na podstawie art. 153 u.p.s.a. do wniosku, że: " W realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się to do uznania, iż sporna wiata została wybudowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę T. ..."(strona 5 skarżonej decyzji). Organ nie zechciał zwrócić uwagę na to, że w obu cytowanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podkreślano dobitnie, że to organ ma dokonać samodzielnie w oparciu o zebrane w całości akta administracyjne stosownych ustaleń i ocen. Wyrażone w wyroku z dnia 20 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 300/07) poglądy prawne były formułowane bardzo ostrożnie i w sposób warunkowy- nie mogło być bowiem inaczej przy tak rażących brakach materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że błędne były przytoczenia, jakoby organy związane były podstawą faktyczną i wskazaniami prawnymi wyroków wydanych w innej sprawie. Na stronie 8 tego wyroku czytamy: " Brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięcia nie miałyby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie zrealizowane. Nie było istotne w jaki sposób traktowana była wiata w odrębnych postępowaniach, przy czym raczej jako część obiektu, nie zaś osobny obiekt, lecz organ miał wyjaśnić w oparciu o własne dowody i ustalenia znajdujące oparcie w tych dowodach, czy w odniesieniu do wiaty istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania merytorycznej decyzji, tj. gdyby wiata nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie, bądź pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego (...) W toku kolejnego postępowania odwoławczego organu powinien (...) dokonać w oparciu o materiał dowodowy tych spraw samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, wyżej już omówionych. Jedynie w przypadku ustalenia braku tych podstaw konieczne będzie rozważenie stosowanie art. 138 § 2 k.p.a." Akcentując aktualność w dalszym ciągu tych wskazań należy podkreślić, że organ winien pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku, a także o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie prawnym, że badania zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, stanowi kwestie podstawowe, bez których nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność. Zachodzą tu bowiem okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20.08.2002 r., sygn. akt IV SA 917/02, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.09.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/06, Lex nr 255281).

Podkreślić należy, iż jako nagnane, wręcz stronnicze, nacechowane nierównym traktowaniem stron (skarżącej a inwestorów spornej inwestycji) Sąd ocenia postępowanie organów orzekających w sprawie przedmiotowej inwestycji zrealizowanej na działce nr 256 AM 24 w O.Ś. przy ul. [...]. Niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego od tylu lat, pomimo stwierdzonej wadliwości całej procedury inwestycyjnej i świadomości istnienia tych nieprawidłowości u organów nadzoru budowlanego, organy te wskazują w kolejnych wydanych przez siebie decyzjach, że są bezradne, bo nie mają podstaw by zmusić inwestorów do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powołują się przy tym na uzyskaną szybko przez inwestorów decyzję zezwalającego na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie wspominają jednak o tym, że to w ich gestii leży możliwość (z urzędu) wszczęcia procedur, które wyeliminują ww. decyzję z obrotu prawnego lub przynajmniej dadzą skarżącej podstawę do roszczeń odszkodowawczych, o czym wspomniano wcześniej, z powołaniem się na cytowane orzecznictwo sądowe.

Uznając zaskarżoną decyzję za nieodpowiadającą przepisom prawa Sąd ją uchylił, otwierając tym samym organowi odwoławczemu drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych wyżej kwestii i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. W szczególności rolą organu będzie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a następnie dokonanie w oparciu o niego samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż bezprzedmiotowość postępowania jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego danego stosunku prawnego, i w konsekwencji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Aby organ mógł wydać decyzję na podstawie art. 105 k.p.a. musi w sposób oczywisty stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dlatego w dalszym ciągu aktualne są w pełni zalecenia obu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarówno z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 211/08), jak i z dnia 20 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 300/07), przy uwzględnieniu stanowiska przedstawionego wcześniej w niniejszym wyroku, podkreślającego te okoliczności faktyczne sprawy i zagadnienia prawne, które muszą się stać ponownie podstawą samodzielnych, precyzyjnych i wszechstronnych ustaleń oraz rozważań prawnych organów, tym bardziej, gdy zważy się na przewlekłość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.