Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1734/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 7, art. 10, art. 68, art. 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 174 pkt 2, art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 lit. a, art. 135 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Irena Kamińska NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółki Akcyjnej w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 787/06 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki Akcyjnej w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Spółki Akcyjnej w Ż. kwotę 435 (czterysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r. sygn. akt VI S.A./Wa 787/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) nałożono na Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w Ż. karę pieniężną w kwocie 1200,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 20 października 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w Ż. zatrzymano do kontroli zestaw pojazdów [...] z przyczepą, przewożący trociny z W. do Ż.. Kierowca okazał do kontroli dwie wykresówki, jedną aktualną z dnia 20 października 2005 r. oraz jedną z dnia 12 października 2005 r. Jednocześnie oświadczył, że w dniach 14 - 19 października 2005r. nie pracował i przebywał na urlopie, na co nie okazał stosownego zaświadczenia. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono brak wykresówek lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach: 13, 14, 15, 17, 18, i 19 października 2005 r. Uznano natomiast oświadczenie kierowcy, że nie pracuje w niedziele i nie stwierdzono braku zaświadczenia za dzień 16 października 2005 r. Kierowca, w rozmowie telefonicznej z kierownikiem działu otrzymał informację, że odpowiednie zaświadczenie zostało zostawione w karcie drogowej. Przeszukanie kabiny pojazdu w obecności inspektora nie potwierdziło tej informacji. Przedsiębiorca, powiadomiony o wszczęciu postępowania, skorzystał z prawa złożenia wyjaśnień oraz uzupełnił wskazaną w zawiadomieniu dokumentację. W swoich wyjaśnieniach podniósł argument, że zaświadczenie zostało dostarczone bezzwłocznie na miejsce kontroli, co nie zostało odnotowane w protokole przez kontrolującego inspektora, który będąc w trakcie pisania protokołu stwierdził, że jest już za późno. Strona domagała się odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w związku z uzupełnieniem dokumentacji w czasie przeprowadzania kontroli.

Na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z późn. zm.) kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Nr 3821 /85/EWG, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy. Na podstawie art. 31 ust. 2 zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Mając na uwadze fakt, że kontrolowany kierowca nie był w trakcie wykonywania zadania przewozowego, uniemożliwiającego wręczenie stosownego zaświadczenia, nie ma podstaw do zmiany kwalifikacji naruszenia. Ponadto powołany przepis określa, kiedy wymagane zaświadczenie powinno zostać przedstawione osobie kontrolującej. Warunki te nie zostały zachowane. Kierowca tego dnia rozpoczynał jazdę z bazy firmy w Ż. i zatrzymany do kontroli został również w Ż.. Fakt, iż baza firmy znajduje się niedaleko miejsca kontroli i dzięki temu istniała możliwość szybkiego dostarczenia dokumentu, nie może wpływać na zmianę kwalifikacji naruszenia. Inspektor podczas kontroli nie wzywał żadnej dodatkowej osoby do przedstawienia jakiegokolwiek dokumentu. Ponadto osoba, która zjawiła się na miejscu kontroli z zaświadczeniem dla kierowcy, nie okazała upoważnienia do reprezentowania przedsiębiorcy. Biorąc to pod uwagę, inspektor odstąpił od wprowadzania zmian do protokołu kontroli, polegających na odnotowaniu obecności Kierownika Działu kontrolowanego kierowcy, ponieważ nie stanowiło to podstawy do zmiany kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Wysokość kary ustalono na podstawie lp. 1.11.11 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca, wnosząc o jej uchylenie z powodu niewłaściwej interpretacji art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7, 10, 68 oraz 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności zaszłych podczas kontroli, polegających na uzupełnieniu przez stronę wymaganej dokumentacji w toku prowadzonych czynności kontrolnych. W uzasadnieniu zarzucono, że organ decyzyjny w postępowaniu wyjaśniającym pominął i nie uznał wyjaśnień zawartych w piśmie Przedsiębiorstwa [...] z dnia 26 października 2005 r., według których kierowca przed rozpoczęciem przedmiotowego kursu otrzymał zaświadczenie za okres urlopu wraz z kartą drogową, lecz zaświadczenie to podczas kompletowania dokumentacji przewozowej prawdopodobnie zgubił.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit b załącznika do tej ustawy, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z późn. zm.), uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 800,00 zł. Wskazano w uzasadnieniu, że jak wynika z protokołu kontroli z dnia 20 października 2005 r., kontrolowany kierowca okazał dwie wykresówki: z 12 i 20 października 2005 r. Kontrola została przeprowadzona w dniu 20 października 2005 r. (czwartek), zatem kierowca winien okazać wykresówki z dni 17, 18 i 19 października 2005r. (poniedziałek - środa). Kierowca winien także okazać zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu za dni 13 -16 października 2005 r., gdyż wykresówkę z ostatniego dnia pracy w poprzednim tygodniu posiadał przy sobie i okazał do kontroli, natomiast nie udokumentował dni 13 - 16 października 2005 r.

Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu stwierdzono, że nie mogą one być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji. Zgodnie z obowiązującymi, przywołanymi przepisami, kierowca winien się legitymować odpowiednią ilością wykresówek, a za dni, w których nie prowadził pojazdu, zaświadczeniem potwierdzającym ten fakt. Kontrolowany kierowca nie okazał ani wykresówek, ani zaświadczenia, czym zostały naruszone przepisy o ewidencjonowaniu czasu pracy - co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 20 października 2005 r. Ponadto, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy we wszystkie wymagane przepisami dokumenty przed rozpoczęciem wykonywania przewozu ponosi tylko przedsiębiorca. W rozpatrywanej sprawie strona nie dochowała swoich powinności, czego skutkiem jest nałożenie kary pieniężnej. Jednocześnie podkreślono, że przedłożenie brakującego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w toku postępowania wyjaśniającego nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem jak stanowią powołane przepisy, kierowca taki dokument winien mieć i okazywać podczas kontroli drogowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, zarzucając jej błędną interpretację art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz pominięcie art. 7, 10 oraz 78 K.p.a. poprzez mylne stwierdzenie, że przedsiębiorstwo nie dopełniło obowiązku zaopatrzenia kierowcy w stosowne zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach bezpośrednio poprzedzających kontrolę. W uzasadnieniu stwierdzono, że uzupełnienie brakującej dokumentacji poprzez dostarczenie zaginionego zaświadczenia podczas trwania kontroli było działaniem właściwym i nie naruszającym art. 31 ustawy, gdyż przepis ten nie wyczerpuje kazuistycznie wszystkich możliwości wersji zdarzeń o czasie pracy kierowców. Dlatego też należało uznać, zgodnie z zapisem protokołu, że skarżący dostarczył dokument przed kontrolą. Natomiast ponowne dostarczenie dokumentu w toku kontroli nastąpiło po uprzednim przeszukaniu kabiny kierowcy i po ujawnieniu zaginięcia tegoż zaświadczenia, co też wynika z ustaleń protokołu. Opisane zachowanie się skarżącego w zaistniałej sytuacji nie powinno być uznane za naganne i nie upoważniało do zastosowania kary z art. 92 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał natomiast, że podstawę obowiązku, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, stanowi przepis art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W myśl tego przepisu na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG. W myśl ust. 2 tego przepisu zaświadczenie, o którym mowa wyżej, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (_) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Przedstawione przepisy są jednoznaczne i nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych. W szczególności nie można uznać zastrzeżeń skarżącego do treści art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, który w sposób jednoznaczny (i zarazem ogólny) określa obowiązki kierowcy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG. Sankcję za naruszenie przedstawionych wyżej przepisów określa art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców (pkt 2) lub/i obowiązujących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (pkt 6), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego przepisu jest przewidziana w lp. 1.11.11 ust. 1 lit b załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Z przedstawionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Oznacza to, że późniejsze, już po rozpoczęciu kontroli, a tym bardziej po jej zakończeniu, dostarczenie dokumentu, o którym mowa, jest bezskuteczne i oznacza w istocie stwierdzenie, iż kierujący pojazdem nie mógł go okazać, gdyż go nie otrzymał od pracodawcy lub jak w rozpatrywanej sprawie po prostu go zgubił albo z innej przyczyny nie dysponował tym dokumentem. Dla organu inspekcji drogowej przyczyna nieposiadania zaświadczenia jest nieistotna, gdyż odpowiedzialność za naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego jest niezależna od winy a także od zaistniałej szkody bądź stanu zagrożenia nią. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary.

W sprawach uregulowanych przepisami unijnymi, dotyczącymi w szczególności wykonywania transportu drogowego, wykładnia celowościowa ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni. W konsekwencji w tych sprawach, a w szczególności w sprawach związanych z obowiązkiem okazywania przez kierowcę uprawnionym organom kontroli różnego rodzaju dokumentów wymienionych w art. 87 i art. 2 ustawy o transporcie drogowym, przepisy art. 78 K.p.a., dotyczące możliwości składania przez stronę wniosków dowodowych, doznają znaczącego wyłączenia, którego granice wyznacza cel powołanych wyżej przepisów odnoszących się do transportu drogowego. Trzeba więc uznać, że przedstawiona przez skarżącego konstrukcja podwójnego wyposażenia kierowcy w stosowne zaświadczenie: po raz pierwszy bezskuteczne z wielu możliwych przyczyn, ale uznane przez stronę za dokonane przed kontrolą, i po raz drugi - ponowne dostarczenie dokumentu w toku kontroli, po uprzednim przeszukaniu kabiny kierowcy i po ujawnieniu zaginięcia zaświadczenia, nie jest możliwa do przyjęcia, zwłaszcza w sprawach z zakresu transportu drogowego. Kierowca wyjeżdża z bazy wyposażony w stosowne zaświadczenie, które okazuje na wezwanie uprawnionym organom kontroli. Każda inna sytuacja oznacza naruszenie obowiązku nałożonego na kierowcę, którego to naruszenia nie można już usanować przez inne działania, a w szczególności przez późniejsze przedstawienie zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w Ż. zaskarżając go w całości i wskazując na naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

1) art. 87 ust.1, art. 92 ust.1 pkt.2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art.31 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o czasie pracy kierowców przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu że skarżący nie dopełnił obowiązku zaopatrzenia kierowcy w stosowne zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach bezpośrednio poprzedzających kontrolę.

2) niewłaściwe i nietrafne zastosowanie jako podstawy odpowiedzialności skarżącego art. 15 ust.7 rozporządzenia Rady EWG nr. 3821/85 przez mylne ustalenie, że kierowca nie dopełnił obowiązku okazana podczas kontroli wykresówek za okres pracy przypadający w dniach 17,18,19,paździenika 2005 r. podczas gdy z protokołu kontroli nr.W1TD,DIP.259/573/05 jednoznacznie wynika że kierowca w tych dniach (to jest w okresie od 14.10. do 19.10.2005r. przebywał na urlopie wypoczynkowym). Ponadto wskazano, że powołane przepisy Rady EWG nie mają bezpośredniego zastosowania.

3) naruszenie art. 7,10,68 i 78 k.p.a. polegające na pominięciu w/w przepisów na skutek błędnego stwierdzenia, że w postępowaniu wyjaśniającym strona nie mogła składać wniosków dowodowych, ponieważ uprawnienia wynikające z powyższych przepisów doznają wyłączenia z uwagi na pierwszeństwo stosowania przepisów unijnych dotyczących unormowań w zakresie transportu drogowego.

Skarżący wniósł o zmianę orzeczenia i anulowanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja jest nietrafna i została wydana z naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki bezpodstawnie zakwestionował wyjaśnienia skarżącego dotyczące stanu faktycznego, które zostały odnotowane w ustaleniach protokółu z przeprowadzonej kontroli. Mianowicie Sąd wbrew tym ustaleniom przyjął, że kierowca nie okazał wykresówek za dni 17,18,19, października 2005 roku podczas gdy z oświadczenia kierowcy odnotowanego w tymże protokóle jednoznacznie wynikało, że w tych dniach przebywał on na urlopie wypoczynkowym. Konsekwencją mylnego ustalenia przez Sąd okoliczności faktycznych sprawy, było niesłuszne przypisanie Skarżącemu uchybienia, polegającego na nie okazaniu przez kierowcę wykresówek za te dni i mylne zastosowanie odpowiedzialności z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr.3821/85/EWG. Ponadto Sąd Wojewódzki niesłusznie i wbrew odnośnym zapisom protokółu nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, zgodnie z którymi brakujące zaświadczenie było dostarczone we właściwym czasie, lecz zaginęło u kierowcy w bliżej nieustalonych okolicznościach. Dowodem prawdziwości tych wyjaśnień, był stwierdzony fakt przeszukiwania kabiny w celu odnalezienia zaginionego dokumentu, odnotowany w tym że protokóle i w decyzji o ukaraniu. W tej sytuacji Sąd bezpodstawnie zarzucił skarżącemu, że w celu uzasadnienia swych racji stworzył sobie konstrukcję właściwego i terminowego dostarczenia wymaganego zaświadczenia. Wychodząc z takiego założenia Sąd niesłusznie uznał, że dostarczenie brakującego dokumentu nastąpiło dopiero w trakcie przeprowadzonej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w uzasadnieniu decyzji o oddaleniu skargi powołał się bezpośrednio na przepisy prawa unijnego. Sąd uznał, że podstawę prawną zastosowanej kary stanowią: rozporządzenie Rady EWG Nr 3820 /85 i rozporządzenie Rady EWG Nr 3821/85. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy te nie obowiązują wprost, lecz ich zastosowanie wymaga wydania w określonym terminie przepisów krajowych odpowiadających treści dyrektyw. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepis art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców nie obejmuje zasięgiem wszystkich zdarzeń, przez co należałoby dokonać jego szerszej interpretacji i rozważając sprawę w tym aspekcie odstąpić od nałożenia kary. Skarżący bowiem w powyżej przytoczonych wywodach uprawdopodobnił fakt zaginięcia wymaganego zaświadczenia a nadto spełnił wymóg, dostarczając zaświadczenie w toku kontroli. Skarżący nie podziela również stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym przepisy prawa unijnego wyłączają możliwość zastosowania procedur wyjaśniających według k.p.a. Sąd zakwestionował możliwość składania wniosków dowodowych w oparciu o przepis art. 78 k.p.a. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art.10 i 68 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a., przez nieuwzględnienie w postępowaniu wyjaśniającym faktu zaginięcia dokumentu i uzupełnienia brakującej dokumentacji w toku prowadzonych czynności kontrolnych.

Pełnomocnik organu administracji na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest wyrok sądu I instancji a nie decyzja administracyjna. Skoro tak, to zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniesiono natomiast zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 7, 10, 68 i 78 k.p.a. Skoro zaś sąd przepisów tych oczywiście nie stosował, to nie mógł ich również naruszyć, a zatem zarzut ten nie mógł być uznany za czyniący zadość wymogom podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej mogą być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz jedynie w łączności z podstawą zasadniczą, którą jest stosowny przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej – powołując się na naruszenie przepisów k.p.a. nie wskazano jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów proceduralnych – a jedynie naruszenie prawa materialnego. Trudno w istocie odnaleźć aspekt prawnomaterialny w powołanych przez stronę skarżącą przepisach k.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust.7 rozporządzenia Rady EWG nr. 3821/85 – które to rozporządzenie, zdaniem strony skarżącej nie podlega w ogóle bezpośredniemu zastosowaniu, a jedynie powinno być przedmiotem wdrożenia do polskiego systemu prawnego w drodze stosownych aktów prawnych prawa krajowego. Pogląd ten jest oczywiście błędny. W systemie źródeł prawa Unii Europejskiej właśnie rozporządzenia podlegają bezpośredniemu stosowaniu wewnątrz państw członkowskich, a co więcej przysługuje im pierwszeństwo przed aktami prawa krajowego. Natomiast dyrektywy, o których wzmiankuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są specyficznym źródłem prawa europejskiego, które co do zasady podlega implementacji do systemu prawa krajowego państw członkowskich przez wydanie stosownych aktów prawa wewnętrznego. Zdumienie budzi brak umiejętności rozróżnienia charakteru dwóch różniących się co do istoty typów aktów prawa europejskiego u profesjonalisty sporządzającego skargę kasacyjną w przeszło 2 lata po akcesji Polski do Unii Europejskiej.

Zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 87 ust.1, art. 92 ust.1 pkt.2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art.31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu że skarżący nie dopełnił obowiązku zaopatrzenia kierowcy w stosowne zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach bezpośrednio poprzedzających kontrolę.

Jak bowiem wynika z wyroku sądu I instancji oraz z uzasadnień decyzji organów obu instancji okolicznością bezsporną było to, że jeszcze przed zakończeniem kontroli prowadzonej przez Inspekcję Drogową kierowca pojazdu znalazł się w posiadaniu wymaganego zaświadczenia o niewykonywaniu przewozów w określonym terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że stało się to dopiero w trakcie kontroli, a nie przy jej rozpoczęciu ma znaczenie drugorzędne, podobnie jak i to, że zaświadczenie to zostało kierującemu pojazd dostarczone przez innego pracownika strony skarżącej. Istotna pozostaje bowiem możliwość wykazania się stosownym dokumentem w toku kontroli. Jak słusznie wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obojętny pozostaje dla organu stosującego prawo element winy, a zatem sankcji nie podlega fakt ewentualnego zagubienia dokumentu, lecz fakt jego nieposiadania i spowodowany tym brak możliwości okazania uprawnionemu do kontroli funkcjonariuszowi. W niniejszej sprawie w toku kontroli właściwe zaświadczenie zostało okazane, zatem brak było podstaw, by nałożyć na stronę skarżącą sankcję za jego nieposiadanie.

Wskazać należy ponadto, że zarzut naruszenia przepisów art. 92 ust.1 pkt. 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym uzasadniony jest także dlatego, że przepisy te w dacie wykonywania przewozu, w związku z którym nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną przewidywały sankcję za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 z późn. zmianami) oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców w dacie zdarzenia nie obowiązywała, gdyż uchyliła ją z dniem 1 maja 2004r. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 92 poz. 879 z późn. zm. ), zaś zgodnie z doktryną prawa europejskiego akty prawa wspólnotowego wtórnego – pochodzące od organów wspólnotowych stanowią źródła prawa odrębne od umów międzynarodowych, które zalicza się do prawa europejskiego pierwotnego – traktatowego.

Skoro tak to w dacie 20 października 2005 r. ani naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców ani naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG nr. 3821/85 nie podlegało karom pieniężnym ustanowionym w art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 października 2006r. sygn. akt I OSK 1323/05 publ. LEX 289247 oraz z dnia 20 października 2006r. sygn. akt I OSK 1359/05 publ. LEX 281285 a także z 5 października 2005r. sygn. akt I OSK 1319/05 publ. LEX 281289 .

Należy przy tym w pełni potwierdzić pogląd zawarty w powyższych orzeczeniach w myśl którego fakt, że naruszenie prawa wspólnotowego w zakresie dotyczącym wykonywania transportu drogowego w pewnym okresie nie było penalizowane przez polski system prawny nie podważa w żadnej mierze obowiązywania norm prawa europejskiego i obowiązku ich stosowania przez podmioty wykonujące transport drogowy.

Wobec nie stwierdzenia istotnych naruszeń prawa procesowego przez sąd I instancji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez sąd I instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W świetle przedstawionej wyżej oceny prawnej skarga była uzasadniona, a zatem decyzje organów administracji obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 188 w związku z art. 145§1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.