Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1803/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 2 pkt 1 lit b, art 5 ust 1 pkt 36, art 4 ust 2, pkt 2, art  ust 4 pkt 2, art 4, ust 2 pkt6, art 4, ust 2 pkt 7, art 4 ust 3 pkt 8
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Warszawa, 8 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu 8 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 w zakresie zdania drugiego, § 3 ust. 4 lit d, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust. 1, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 6 i ust. 7, § 23, § 24 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1803/20

UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy [...] wraz ze stanowiącym złącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy [...]".

Prokurator zaskarżył uchwałę w całości i zarzucił jej:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020. 713), w dalszej części zwaną "u.s.g.", art. 5 ust. 1 pkt 3b Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2019.2010 z późn.zm.), w dalszej części zwaną "ucpg" w zw. § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazującym, że właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady, treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie ucpg;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ucpg poprzez ustanowienie w § 3 ust. 4 lit. d/ Regulaminu zakazu magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ucpg poprzez ustanowienie w § 4 Regulaminu szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości dotyczących opakowań po żywności i innych przeznaczonych do selektywnego zbierania, odpadów papieru oraz odpadów opakowaniowych papieru, metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnia gminy do formułowania tego rodzaju obowiązków;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w dalszej części zwaną "Konstytucją RP", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązku dla właściciela lub zarządcy nieruchomości usuwania błota, śniegu oraz lodu z części służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodników na których dopuszczono płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast inne zanieczyszczenia - w miarę potrzeb, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ ucpg nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązku gromadzenia błota, śniegu i lodu w pryzmach w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ ucpg nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg w zw. § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 5 ust. 3 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 2 ucpg, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 1 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności worków do zbierania odpadów komunalnych oraz wskazanie w § 8 ust. 3, że pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej częstotliwości odbiorów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg upoważnia Radę Miasta jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników , przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych w § 22 ust. 1 Regulaminu obowiązku do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 22 ust. 4 Regulaminu, że na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnia Rady Miasta do wprowadzenia takich ograniczeń;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 22 ust. 5 Regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych;

11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 22 ust. 6 Regulaminu dla utrzymujących gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym: pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne w lokalach mieszkalnych i użytkowych nakazu zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z miejsca ich przebywania oraz wskazanie w § 22 ust. 7 Regulaminu, że zwierzęta egzotyczne mogą przebywać na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ucpg w zw. z § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 23 Regulaminu, stwierdzenia że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie miasta i gminy [...] reguluje odrębna uchwała w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi, co jest zbędne wobec treści art. 1 la ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia, 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.IJ.2019.0.122 tj.), a co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ucpg;

13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7/ ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 24 ust. 3 pkt 4/ Regulaminu prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach do tego przeznaczonych do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie;

14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8/ ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie w § 25 ust. 1 Regulaminu obowiązkową deratyzacją cały obszar gminy P. w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8/ ucpg obliguje Radę Miasta do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji;

15.istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ucpg oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2016r. poz. 1987, ze zm.) poprzez zobowiązanie w § 3 ust. 2 Regulaminu właściciela nieruchomości kompostującego odpady zielone oraz bioodpady z gospodarstw domowych w przydomowych kompostownikach do wykorzystywania uzyskanego materiału dla własnych potrzeb lub przekazanie przedsiębiorcy, podczas gdy art. 4 ust. 2 nie upoważnia gminy do ustalenia takiego rodzaju zobowiązania, zaś art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016r. poz. 1987, ze zm.) wskazuje, że odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi;

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 3 ust. 1 pkt. 1/ oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oraz nie posługuje się pojęciem worka jako rodzajem przedmiotu służącego do zbierania odpadów komunalnych;

17. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 oraz w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 8 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu rodzajów worków o ściśle określonych pojemnościach przy jednoczesnym ustaleniu wymogu co do tworzywa tych worków , podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności worków;

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 16 ust. 4 Regulaminu właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów poprzez wystawianie ich poza teren nieruchomości przed godz. 7, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu stanowiska wskazano że w judykaturze i doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym fasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12). Są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85). Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego." (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 roku, II SA/Wr 768/15, Legalis 1447738). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśniono:

Ad. 1 - 3

Z art. 5 ust. 1 pkt 3 ucpg wynika kompetencja rady gminy do określenia wymagań w zakresie zbierania odpadów powstających na nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Nadto, na podstawie art. 4a wydane zostało w dniu 29 grudnia 2016 roku Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. 2017, poz. 19 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej Uchwały), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W ocenie organu, takimi przepisami odrębnymi może być również regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie.

W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należy zarzut dot. §2 ust. 1 Regulaminu, w którym doprecyzowano, że właściciele nieruchomości winni pozbywać się odpadów powstających na ich nieruchomościach systematycznie poprzez ich zbieranie (zgodnie z przepisami ucpg czyli na zasadach określonych w Regulaminie - przyp. Autora), a następnie poprzez przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady.

Zakaz magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi jest w istocie określeniem wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W § 3 Regulaminu określono zasady selektywnego zbierania odpadów komunalnych, kwestionowany przepis jest częścią ust. 4, w którym określono zasady dotyczące zbierania odpadów. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego jakoby wprowadzenie zakazu magazynowania odpadów na terenie nieruchomości poza miejscami do tego wyznaczonymi (np. altany śmietnikowe), wykraczało poza ramy ucpg i jako takie godziło w podstawowe zasady porządku prawnego. Bezspornie kwestie związane z magazynowaniem czy składowaniem odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi regulują przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku (tj. Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm.), na mocy których Burmistrz może wydać decyzję administracyjną nakazującą usunięcie odpadów, zważyć jednak należy, że Uchwała nie wkracza w ten zakres, a jej celem jest zapewnienie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez uszczegółowienie zasad zbierania i pozbywania się odpadów powstających na danej nieruchomości. W § 3 Regulaminu określono szczegółowe wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skargi jakoby art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważniał rady do ustanowienia wymagań dotyczących selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom Skarżącego powyższy przepis wprost upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Odnosząc się do przywołanych w treści skargi orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że zostały one wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Ad. 4-6

Zdaniem Gminy zarzut nr 4 dotyczący § 5 ust. 1 Regulaminu jest niezrozumiały. W treści zaskarżonej Uchwały doprecyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania terenu służącego do użytku publicznego oraz z chodników od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika, zgodnie z zakresem ustawowego upoważnienia. Nie jest możliwe uszczegółowienie zasad wykonania określonych obowiązków bez powtórzenia pojęć ustawowych.

Wskazano na pewną niekonsekwencję Skarżącego, który w uzasadnieniu zarzutu nr 5 dot. treści §5 ust. 2 Regulaminu przyznaje, że rada ma za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zarzucając jej jednocześnie przekroczenie kompetencji poprzez określenie, że odpady te mają być gromadzone w pryzmach, które następnie uprzątnąć ma właściwy zarządca drogi. W ocenie organu w pojęciu "uprzątnięcia" błota, śniegu i lodu mieści się również ich zgarnięcie i zgromadzenie w pryzmach w taki sposób aby nie powodowały zakłóceń w ruchu. Do obowiązków zarządców dróg należy natomiast ich pozbycie się czyli usunięcie z terenu nieruchomości. Zdaniem Gminy przepis § 5 Regulaminu należy czytać łącznie, zaś zastosowane powtórzenia mają na celu zwiększenie czytelności i komunikatywności aktu, w żaden sposób nie godzą w zasady demokratycznego państwa prawa.

Ad. Zarzut nr 15 dot. naruszenia art. 4 ust. 2 ucpg oraz art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach.

Mimo, że w art. 4 ust. 2 ucpg w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania Uchwały wprost nie wskazywano na sposób postępowania z odpadami biodegradowalnymi poprzez kompostowanie to taki sposób postępowania z odpadami co do zasady dopuszczały przepisy odrębne, w tym powoływana przez Skarżącego ustawa z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (obecnie tj. Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm.). Zgodnie z przepisami ucpg właściciel ma obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a, a także pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

Bezspornie, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi, przy czym jedną z metod odzysku jest recykling. Według art. 18 ust. 4 tej ustawy przez recykling rozumie się także recykling organiczny polegający na obróbce tlenowej, w tym kompostowaniu, lub obróbce beztlenowej odpadów, które ulegają rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o odpadach, co do zasady przetwarzanie odpadów jest zabronione poza instalacjami lub urządzeniami, z wyjątkiem osób fizycznych prowadzących kompostowanie na własny rachunek.

Przepisy ucpg nie zawierają odesłania w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi do ustawy o odpadach, która reguluje inną materię niż ta określona w art. 1 ucpg. Ustawa ucpg w sposób szczególny określa obowiązki właścicieli nieruchomości na których powstają odpady komunalne, zgodnie bowiem z jej przepisami właściciel nieruchomości, na której powstały odpady ma obowiązek postępować z nimi w sposób określony m.in. w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, w tym zbierać je w sposób określony w regulaminie. Przedmiotowy zapis wskazuje na możliwość - zamiast gromadzenia odpadów w pojemnikach lub workach do odpadów BIO, poddania ich odzyskowi czyli kompostowaniu.

Ad. zarzut nr 7 oraz 16 - 18 dot. naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg

Również z tymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Skarżący kwestionuje m.in. postanowienia § 8 Regulaminu, w którym określono wymogi ogólne dotyczące rodzajów i pojemności worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Z niezrozumiałych przyczyn, również w tym zakresie Skarżący odmawia organowi kompetencji.

Wprawdzie ucpg w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały wprost nie posługiwała się pojęciem worka jako "rodzajem przedmiotu służącego do zbierania odpadów komunalnych", jednakże uwadze Skarżącego uszedł fakt, że zgodnie z treścią §2 ust. 1 i 2 przytaczanego już wyżej kilkukrotnie, wydanego na podstawie art. 4a ucpg, Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 roku w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, co do zasady, odpady winny być zbierane w pojemnikach, jednakże dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. Zgodnie z treścią § 4 ust. 7 w/w Rozporządzenia do worków stosuje się wymogi dotyczące pojemników. Zatem ustawodawca dopuszcza gromadzenie odpadów zarówno w pojemnikach, jak i w workach, do których należy stosować te same zasady w zakresie podziału na frakcje i związanej z tym kolorystyki, jak również mają one - podobnie jak pojemniki - zapewniać zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem jakości zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania.

Nielogicznym i sprzecznym z wykładnią systemową i funkcjonalną jest twierdzenie jakoby rada nie była uprawniona do określenia w Regulaminie w jakimkolwiek zakresie wymogów dotyczących worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów, które ustawodawca dopuszcza, co więcej nakazuje stosować do nich analogiczne wymogi jak do pojemników.

Należy mieć na uwadze, że skoro ustawodawca ustala podział odpadów na poszczególne frakcje i dopuszcza gromadzenie odpadów zarówno w pojemnikach, jak i w workach, do których należy stosować te same zasady w zakresie selektywnej zbiórki i kolorystki, jak również mają one - podobnie jak pojemniki - zapewniać zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem jakości zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania, koniecznym jest określenie jakie wymogi powinny spełniać zarówno w zakresie trwałości (materiału z jakiego zostały wykonane), jak również ich dopuszczalnej wielkości.

Natomiast w § 16 Regulaminu określono sposób postępowania właścicieli nieruchomości, w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych, do czego uprawnia art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg. Z niezrozumiałych przyczyn Skarżący zakwestionował postanowienia ust. 4 w § 16. Z jego stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Bezspornie to Gmina zawiera zgodnie z przepisami ucpg umowę z wykonawcą odbierającym odpady, w której określa prawa i obowiązki jej stron, a także zasady świadczenia usługi odbioru odpadów, uwzględniając przy tym - w szczególności - postanowienia Regulaminu. Właściciele nieruchomości nie są stronami takiej umowy, zatem umowa nie może nakładać na nich określonych obowiązków, ale należy mieć na uwadze, że to bezpośrednio od nich odbierane są odpady. Konieczne zatem jest określenie zasad na jakich właściciele nieruchomości będą pozbywać się odpadów z terenu swoich nieruchomości, tak aby możliwe było zapewnienie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i sprawne wykonanie zawartej umowy. W związku z powyższym w Regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego, określono obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie, w szczególności wystawienia odpadów w określony sposób i w określonych terminach, z uwzględnieniem harmonogramu odbioru poszczególnych frakcji. Jak wyżej wskazywano, właściciel nieruchomości ma obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, w tym zgodnie z przedmiotowym Regulaminem, zatem rada jest uprawniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków w tym zakresie.

Ad. zarzuty nr 8 - 11 dot. naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg

Przepisy § 22 Załącznika do Uchwały nie zostały ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, jak również nie zawiera niedozwolonych powtórzeń. Przepis ten doprecyzowuje treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i wskazuje jednoznacznie, że osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi. Przepis ten m charakter ogólny, natomiast w kolejnych ustępach przywołanego paragrafu doprecyzowano obowiązki tych osób, m.in. w ust. 2 doprecyzowano obowiązek usuwania zanieczyszczeń, w ust. 3 obowiązki w zakresie przewozu i przemieszczania zwierząt. Nie sposób ustalić szczegółowych zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez użycia ustawowych sformułowań. Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne. W przekonaniu organu stanowiącego taką funkcję miał pełnić powołany przepis.

Kolejny zarzut dotyczący § 22 ust. 4 Regulaminu również nie ma podstaw. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Trudno uznać aby nakaz wyprowadzania psów na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na smyczy, natomiast ras agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia, dodatkowo w kagańcu godził w podstawowe zasady porządku prawnego. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego swobodnie psa. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 roku, II SA/Kr 1494/19). Dodatkowo obowiązek wyprowadzania psa na smyczy służy niejednokrotnie ochronie samych zwierząt zapewniając właścicielowi kontrolę nad psem, dzięki czemu chroni go chociażby przed nieuprawnionym wtargnięciem na ulicę.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skargi, wątpliwości interpretacyjnych nie budzi określenie zwierząt "mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia". Przepisem tym objęte zostały zwierzęta, które mimo, że nie znajdują się w wykazie ras psów uznanych za agresywne, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku, z uwagi na swoje indywidualne cechy fizyczne (np. masę i wielkość) i psychiczne (np. agresja w stosunku do innych zwierząt czy też negatywne nastawienie do dzieci), mogą stanowić zagrożenie dla otoczenia. Pojęcie to nie wymaga w ocenie organu odrębnej, formalnej definicji. Właściciel danego psa (odpowiednio osoba będąca jego opiekunem), który zna jego indywidualne cechy, jest za niego odpowiedzialny i zobligowany jest postępować zgodnie z postanowieniami Regulaminu tak aby zapewnić bezpieczeństwo innym osobom, w tym poprzez wyprowadzanie psa agresywnego (niekoniecznie będącego przedstawicielem ras uznanych za agresywne), na smyczy i w kagańcu. Powyższe nie godzi w ocenie organu w zasady demokratycznego państwa prawa.

Przepis § 22 ust. 5 Regulaminu mieści się w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ucpg, bowiem ma służyć temu aby zwierzę nie było pozostawione bez opieki i nadzoru osób odpowiedzialnych na terenie nieruchomości niezamieszkanych, a następnie nie mogło wydostać się na tereny przeznaczone do wspólnego użytku i wyrządzić szkodę. Także zarzuty dotyczące §22 ust. 6 i 7 Regulaminu nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia definicji zwierząt domowych była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z dnia 23 lipca 2019 roku, sygn. akt II OSK 2299/17 w sprawie ze skargi Prokuratura Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że przepisy ucpg, w których zawarto delegację ustawową dla rady gminy m.in. do określenia celowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zawierają definicji legalnej terminu "zwierzęta domowe". Przepisy ucpg nie zawierają także odesłania w zakresie rozumienia tego przepisu do ustawy o ochronie zwierząt. Za niezasadny uznano zatem zarzut naruszenia dyspozycji przepisu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, który co prawda zawiera definicję terminu "zwierzęta domowe", jednakże została ona sformułowana na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię niż ta określona w art. 1 ucpg. Należy zgodzić się, że w sytuacji braku legalnej definicji terminu użytego w akcie prawnym, należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym dla danego pojęcia, o ile otrzymamy w ten sposób normę logiczną i spójną systemowo. W tym kontekście za prawidłowe uznać wg NSA należy stanowisko, zgodnie z którym niezasadne jest niejako automatyczne wyłączenie z definicji zwierząt domowych płazów, gadów, ptaków czy też owadów, w sytuacji gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania.

W ocenie organu stanowisko to jest aktualne i znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie sposób zgodzić się jakoby gady, płazy owady nie mogły być zwierzętami domowymi. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Faktem powszechnie znanym jest, że wiele osób jako zwierzęta domowe, tzw. "pupili", traktuje m.in. węże, czy jaszczurki, dlatego też Organ był uprawniony do sformułowania w Uchwale jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. płazy, gady, owady, inne zwierzęta egzotyczne zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem wprowadzenia kwestionowanych przepisów Regulaminu było zatem zrealizowanie celu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pośrednio również Uchwały, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie.

Ad. zarzut nr 12

Kwestionowany przepis § 23 Regulaminu ma jedynie charakter informacyjny, jego umieszczenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie godzi w zasady demokratycznego państwa prawa. Bezspornie, obowiązki gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami regulują postanowienia odrębnej uchwały, kwestionowany zapis jedynie odsyła mieszkańców do właściwego aktu prawnego. Nie można uznać że w jakikolwiek sposób wprowadza adresatów w błąd co do kompetencji organów, nie stoi również w sprzeczności z aktami wyższego rzędu.

Ad. zarzut nr 13

Niezrozumiałe jest stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym organ przekroczył delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg, zobowiązując prowadzących chów zwierząt gospodarskich do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co miałoby "bezprawnie ingerować w stosunki sąsiedzkie".

Zgodnie z treścią w/w przepisu ustawy ucpg w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowany zapis ustanawia szczegółowe zasady dotyczące wymagań chowu pszczół. Bezspornie, kwestię immisji i ewentualnych sporów sąsiedzkich regulują przepisy Kodeksu Cywilnego i właściwym tu pozostaje sąd cywilny i rada gminy w żaden sposób nie wkracza w jego kompetencje. Intencją wprowadzenia przepisu nie była ingerencja w stosunki sąsiedzkie, ale zapewnienie porządku i bezpieczeństwa mieszkańcom gminy.

Gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Skarżącego, należałoby uznać, że rada gminy nie ma żadnych kompetencji w zakresie ustanawiania szczegółowych zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich bowiem kwestie te zawsze godzić mogą w sferę stosunków sąsiedzkich i wykonywania prawa własności (nakaz utrzymania pomieszczeń w czystości i ochrona przed gryzoniami, wymogi dotyczące składowania obornika).

Ad. zarzut nr 14

Organ zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, wyznaczył obszar gminy, na którym wystąpiła populacja gryzoni jako teren podlegający obowiązkowej deratyzacji wskazując jednocześnie terminy jej przeprowadzania w miesiącu kwietniu i listopadzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części podlegała uwzględnieniu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych postanowień uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...].

Dotyczy to postanowień wynikających z jednostek redakcyjnych takich jak § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 w zakresie zdania drugiego, § 3 ust. 4 lit d, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust. 1, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 6 – 7, § 23, § 24 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie zgodził się z oceną skarżącego, że waga stwierdzonych naruszeń i ich wpływ na treść całej uchwały był tak znaczący, że wymagał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem sądu nie zachodzi taka sytuacja, że po wyeliminowaniu tylko niektórych postanowień uchwały, których istotną wadliwość dostrzegł skarżący, pozostawiona w obrocie uchwała nie będzie realizowała obowiązków wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ani nie będzie możliwe jej funkcjonowanie. Stwierdzenie zaś nieważności całej uchwały powodowałoby, że Rada Miasta w żadnym zakresie nie realizowałaby obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.).

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że także art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g stanowi podstawę do upoważnienia rady gminy do określania wiążących właścicieli zasad w zakresie wykraczającym poza treść art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. To przepis stanowiący podstawę obowiązków właścicieli nieruchomości. Związanie wymaganiami określonymi w regulaminie nie oznacza związania przepisami prawa miejscowego uchwalonymi w sposób dowolny i wykraczający poza zakres skonkretyzowanych kompetencji w art. 4 ustawy.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że niektóre zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej nie tylko w wyniku dokonania powtórzeń, ale co istotniejsze nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, naruszenia zasady proporcjonalności czy też ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji.

W § 2 ust. 1 Regulaminu o treści "Właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady".

Przede wszystkim nie jest to zakres rzeczowy do którego regulowania przyznano Radzie gminy kompetencję w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 lub ust. 2a ustawy. To ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b ustawy określił, że właściciele nieruchomości mają zapewnić utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a i ich pozbywanie się w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

Rada gminy dokonała także modyfikacji treści obowiązku wynikającego z ustawy, zapominając, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy zadaniem własnym gminy objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i nadzorowanie gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Tak więc zapewnienie systematyczności w selektywnym zbieraniu i pozbywaniu się odpadów komunalnych należy do gminy.

W § 3 ust. 4 lit d regulaminu określono, że zabrania się "magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi.".

Skarżący słusznie zarzuca, że postanowienie to stanowi wyjście poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy, który upoważnia do określenia wymagań w zakresie utrzymywania czystości i porządku, a nie do określania zakazów i nakazów dotyczących magazynowania odpadów. Przepisy dotyczące zagadnienia magazynowania jako elementu gospodarowania odpadami zawarte są w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Magazynowanie jest sposobem postępowania, który jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy polega na czasowym przechowywaniu odpadów obejmującym wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Choć magazynowanie może być związane z ich wytworzeniem to jednak treść art. 4 pkt 2 i 3 ustawy wskazuje, że kompetencje gminy dotyczące miejsca gromadzenia odpadów ograniczają się do rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że treść § 4 regulaminu określającego w pkt 1-3 szczegółowe wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości o treści:

1. opakowania po żywności i inne przeznaczone do selektywnego zbierania, powinny być pozbawione zawartości.

2. odpady papieru należy zbierać w taki sposób, aby nie były zamoczone oraz nie były zanieczyszczone, w szczególności resztkami żywności, tłuszczami, olejami czy farbami.

3. odpady opakowaniowe papieru, metali, tworzyw sztucznych i opakowania wielomateriałowe należy w miarę możliwości zgnieść przed ich włożeniem do pojemnika lub worka, stanowi wyjście poza granice przyznanych wówczas radzie gminy kompetencji. Choć nie może być wątpliwości, że zadaniem gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy jest prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to jednak treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a nie umożliwiała nałożenia w tym zakresie w regulaminie żadnych obowiązków. Dopiero zmieniona, aktualnie obowiązująca treść art. 4 ust. 2a pkt 5 ustawy wskazuje, że rada gminy może określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Zdaniem sądu § 5 ust. 1 regulaminu o treści "Błoto, śnieg i lód z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodników na których dopuszczono płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest uprzątnąć niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast inne zanieczyszczenia - w miarę potrzeb" stanowi wyraz działania poza zakresem przyznanych radzie gminy kompetencji, częściowo z innych powodów niż zarzucił skarżący.

Postanowienie to zostało uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści uchwalonego postanowienia wynika, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie gminy ma obowiązek uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego.

Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nałożył na właściciela nieruchomości wyłącznie obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem wyjątku kiedy zwolniony jest z tego obowiązku.

Wskazany przepis jest jedynym, który dotyczy obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości w zakresie uprzątania części nieruchomości służącej do użytku publicznego w ściśle określonych uwarunkowaniach. Musi to być chodnik będący częścią drogi publicznej, położony wzdłuż nieruchomości danego właściciela.

Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1c wynika, że rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, że rada gminy nie została upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących uprzątania innych niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Z obowiązujących przepisów nie wynika definicja nieruchomości służącej do użytku publicznego. Niewątpliwie jednak jest to nieruchomość która służy zaspakajaniu potrzeb mieszkańców gminy, a nie tylko jakiejś określonej grupy osób.

Na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy ocenić, że wymagania o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1c w odniesieniu do nieruchomości służących do użytku publicznego o ile nie chodzi o chodniki nie dotyczą właścicieli nieruchomości.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 11 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku.

O tym, że w przypadku nieruchomości służących do użytku publicznego co do zasady obowiązek uprzątania spoczywa na gminie stanowi także art. 5 ust. 5 u.c.p.g. Z przepisu tego wynika, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1- 4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Oczywiście nie było potrzeby regulacji dotyczącej chodników położonych przy nieruchomości i będących częścią pasa drogi publicznej, ponieważ w tym zakresie jest to regulacja zbędna wobec obowiązku określonego przez ustawodawcę.

Ponieważ § 5 ust. 2 regulaminu o treści "Błoto, śnieg i lód należy gromadzić w pryzmach w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów" jest konsekwencją regulacji wynikającej z § 5 ust. 1, także to postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym.

Choć zdaniem sądu sposób uprzątania mieści się w wymaganiach, a więc zasadach dotyczących wykonywania obowiązku uprzątania to jednak regulacja ta obejmuje przede wszystkim obowiązek uprzątania chodników, a w tym zakresie rada gminy przekroczyła swoje kompetencje.

W odniesieniu do § 5 ust. 3 regulaminu o treści "Zarządcy dróg zobowiązani są do pozbywania się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej.", skarżący zasadnie twierdzi, że doszło do powtórzenia kwestii uregulowanej już w art. 5 ust. 4 ucpg, a co więcej, także do modyfikacji tego przepisu. W ocenie sądu ta nieuprawniona modyfikacja dotyczy sformułowania "przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej". Taka treść wskazuje, że wszyscy właściciele nieruchomości zobowiązani są sprzątać chodniki przyległe do drogi publicznej, a nie tylko właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej.

Powyższe postanowienie nie tylko wykracza poza przyznane radzie gminy kompetencje, ale jest sprzeczne z art. 5 ust. 4 pkt 2 ucpg.

W odniesieniu do § 8 regulaminu o treści: "§ 8 Wymogi ogólne dotyczące rodzajów i pojemności worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości

1. Do zbierania odpadów komunalnych stosuje się worki spełniające łącznie następujące warunki:

1) o pojemności od 90 do 120 litrów;

2) wykonane z foli o grubości zapewniającej odporność na rozerwanie z uwzględnieniem charakteru

segregowanych odpadów;

3) przezroczyste lub półprzezroczyste, umożliwiające wizualną kontrolę zawartości;

3. Pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej częstotliwości odbiorów, o której mowa w § 17", sąd doszedł do przekonania, że tylko sformułowanie "do 120 litrów" zawarte w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 zostały uchwalone z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Ustalenia te przekraczają zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia, ponieważ obejmowało ono tylko określenie minimalnej pojemności pojemników stosowanych do zbierania odpadów, nie zaś maksymalnej pojemności, a także rada gminy nie została upoważniona do określania zakresu obowiązku selektywnego zbierania i przekazywania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych przez właścicieli. Obowiązek ten wynika z art. 5 u.c.p.g.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że rada naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g przez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z dopuszczeniem w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz w § 9 ust. 1 i ust. 2 , jak też w § 8 ust. 1 pkt 1-3 możliwości stosowania worków, określenie ich rodzaju i pojemności, w sytuacji gdy przepis ustawy dotyczy wyłącznie pojemników. Oczywiście skarżący ma rację, że pojęcie worków zostało wprowadzone do ww. przepisu dopiero począwszy od 6 września 2019 r., kiedy to art. 4 ust. 2 pkt 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) zmieniającej nin. ustawę. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa nie definiowała pojęcia pojemników, które w związku z tym należało rozumieć jako przedmioty służące do zbierania odpadów komunalnych, których określenie rodzaju i minimalnej pojemności ustawodawca pozostawił radzie gminy. Po drugie skarżący nie zauważa, że z art. 6r ust. 2a tej samej ustawy 2a wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy więc uznać, że już przed zmianą art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy możliwe było stosowanie worków, a sama zmiana służyła wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Sąd ocenił, że § 16 ust. 4 regulaminu o treści "Właściciel nieruchomości jest obowiązany wystawić odpady przed godz. 7 rano w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Pojemnik lub worek z odpadami nie powinien być wystawiony wcześniej niż 12 godzin przed planowanym terminem odbioru. Do tego czasu odpady należy przechowywać na terenie nieruchomości." stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Rada gminy nie została upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju obowiązku wobec właścicieli nieruchomości, na których przecież z mocy ustawy spoczywa obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Gmina, która zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 u.c.p.g ma obowiązek objąć właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i nadzorować gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinna zadbać o poinformowanie właścicieli o wynikającym z zawartej umowy harmonogramie i godzinach odbioru odpadów komunalnych.

W § 3 ust. 2 zdanie drugie regulaminu o treści "Właściciel nieruchomości jest zobowiązany wykorzystać uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazać przedsiębiorcy" zostało uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Możliwość nałożenia takiego obowiązku nie wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a zagadnienie odzysku odpadów objęte jest przepisami ustawy o odpadach.

Zdaniem sądu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące § 22 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Regulaminu. W § 22 ust. 1 regulaminu określono obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami co stanowi w dużej części powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Co istotne obowiązki związane z właściwą opieką nad zwierzęciem i nadzorem wynikają już z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt czy też z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Tak więc zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Zdaniem sądu Rada miejska określając w § 22 ust. 4 Regulaminu o treści "Na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli." obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt.

Ustawodawca co prawda przyznał gminie możliwość określenia obowiązków, a nie tylko wymagań, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnoszącą się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednak określenie obowiązków w tym zakresie nie może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Ustalając w § 22 ust. 4 Regulaminu obowiązek stosowania bez żadnych wyjątków przez właścicieli zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia (w tym zapewne przede wszystkim psów) smyczy i kagańca Rada miejska wprowadziła obowiązek wykraczający co do psów poza ograniczenie wynikające z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Z przepisu tego wynika obowiązek sprawowania przez właściciela psa kontroli nad nim podczas wyprowadzania na spacer. Postanowienie Regulaminu nie może wprowadzać rozwiązań bardziej rygorystycznych, aniżeli wymogi określone w obowiązującej ustawie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g powinna uwzględniać wyjątki wynikające chociażby z uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych zwierząt. Powyższe postanowienie jest niejasne, ponieważ nie jest oczywiste czy za zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia uchwałodawca traktuje wyłącznie psy.

Podobnie do przekroczenia delegacji ustawowej doszło poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 5 regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych. Prokurator ma rację uważając, że postanowienie to wykracza poza delegację bo nie realizuje jej celów, gdyż dotyczy problematyki niewłaściwej opieki nad zwierzętami. Obowiązki w tym zakresie reguluje już ustawa o ochronie zwierząt. Obowiązek zachowania zwykłych czy też nakazanych środków ostrożności w każdym momencie trzymania zwierzęcia, a więc zarówno podczas spaceru, przewożenia, trzymania wewnątrz domu, jak też na terenie ogrodzonym, czy innych okolicznościach wynika również z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.

Także wprowadzenie w § 22 ust. 6 Regulaminu dla utrzymujących gady, płazy, ptaki, stawonogi oraz inne zwierzęta egzotyczne nakazu zabezpieczenia zwierząt przed wydostaniem się oraz wskazanie w § 22 ust. 7 Regulaminu że zwierzęta egzotyczne mogą przebywać na terenach wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce, nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy upoważniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a wymienione w tych postanowieniach zwierzęta nie należą do katalogu zwierząt domowych.

Jedyna legalna definicja zwierząt domowych wynika z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, a więc ustawy która reguluje postępowanie ze zwierzętami. Jeżeli więc Rada gminy ma określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe dla realizacji konkretnych celów, to jak najbardziej uzasadnione jest posłużenie się definicją pojęcia zwierzęcia domowego, wynikającą z ustawy regulującej problematykę zwierząt i sposób postępowania z nimi.

Według art. 4 pkt 17 tej ustawy przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

Zwierzęta wskazane w § 22 ust. 6 i 7 nie mieszczą się w tej definicji mimo, że utrzymywane są niekiedy w charakterze towarzysza człowieka, jednak nie są zwierzętami tradycyjnie przebywającymi wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu w tym charakterze.

Każdy kto utrzymuje zwierzę, które do kategorii zwierząt domowych zaliczone być nie może ma obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia w każdej sytuacji, co wynika z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.

Przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g jest określenie w § 23 regulaminu, że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami reguluje odrębna uchwała. Nie jest to zagadnienie wymienione w tym przepisie, co więcej obowiązek podjęcia odrębnej uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wynika z art. 11a ust.1 ustawy o ochronie zwierząt

W § 24 ust. 3 pkt 4 Regulaminu określono, że "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 1 i 2, zobowiązani są: 4) pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".

W ramach przyznanych uprawnień do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, rada gminy nie jest upoważniona do regulowania tych zagadnień, które wynikają już z art. 144 k.c. Nie jest dopuszczalnym i wymaganym określeniem wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt lub zakazu ich utrzymywania wprowadzenie znaczącego ograniczenia prawa własności polegającego na zakazie sytuowania uli w odległości 10 m od granicy nieruchomości. Posadowienie uli nie ma wpływu na zagadnienie dotyczące utrzymywania zwierząt, a ogranicza w sposób nieuprawniony, nieproporcjonalny prawo własności ograniczając lub nawet wykluczając inny sposób użytkowania nieruchomości.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że postanowienie § 25 ust. 1 regulaminu o treści "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni na obszarze Gminy [...], stwarzającej zagrożenie sanitarne, przeprowadza się deratyzację w miesiącu kwietniu i listopadzie" zostało uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Z treści postanowienia wynika, że obowiązkową deratyzacją objęto cały obszar gminy, podczas gdy przepis obliguje do wskazania konkretnych obszarów. Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Postanowienie § 25 ust. 1 Regulaminu tego obowiązku nie realizuje.

Mając powyższe na uwadze sąd w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.