Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1236/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości M. [...], stanowiącej własność H. M.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2010r.

Następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 67/11 oddalił skargę B. K. na ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2010r.

B. K. i E. K. pismem z dnia 29 maja 2012 r. wnieśli o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną P. WINB z dnia [...] grudnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] P. WINB wznowił postępowanie zakończone ww. własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...] organ wojewódzki odmówił uchylenia (w wyniku wznowienia postępowania) własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2010r.

Odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. K. i E. K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, iż podstawę wniosku o wznowienie niniejszego postępowania stanowiły zdjęcia znajdujące się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., przedstawiające m.in. zabudowę działki o nr ewid. [...] we wsi M. [...], stanowiącej własność H. M. w latach 1970-1997 r. Przedmiotowe zdjęcia zostały wykonane w dniu 20 czerwca 1970 r., w dniu 5 czerwca 1979 r., oraz w dniu 17 sierpnia 1997r., a więc istniały w dacie wydania decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...].

B. K. i E. K. w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazują, że na zdjęciu lotniczym z 1970 r. nie ma budynku mieszkalnego, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, natomiast w 1979 r. budynek mieszkalny jest w trakcie budowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie dokumentacji fotograficznej udostępnionej przez CODGiK w W, nie możliwym jest ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Natomiast analiza zdjęć pozwala jedynie na stwierdzenie, że budynek mieszkalny został wybudowany po 1970 r., a przed 1979 r.

Organ zauważył, że w archiwach Starostwa Powiatowego w S. brak jest dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę oraz rejestru zgłoszeń zakończenia budowy w latach 1965-1978, co wynika z pisma Starosty S. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Brak powyższej dokumentacji zdaniem organu II instancji uniemożliwia ustalenie dokładnej daty powstania budynku mieszkalnego i jednoznacznego stwierdzenia, że rzeczony budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Wskazał, że powstanie przedmiotowego budynku mieszkalnego po roku 1978 r. wiązałoby się z ujawnieniem w rejestrze pozwolenia na budowę, bądź przeprowadzeniem stosownego postępowania legalizacyjnego, jednakże przedstawiony przez skarżących materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powyższy obiekt budowlany powstał po 1978 r. Organ podkreślił, że na podstawie przedłożonych zdjęć lotniczych oraz oświadczeń składanych przez B. K., E. K., Z. M. i H. M. w toku postępowania zwykłego, jak i postępowania wznowieniowego można jedynie dywagować w jakiej dacie powstał przedmiotowy budynek mieszkalny.

Nie pozwalają one jednak na ustalenie dokładnej daty realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz stwierdzenie, że jest on samowolą budowlaną.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut skarżących, że nowy dowód w postaci przedłożonych zdjęć lotniczych podważa ustalenia organu powiatowego zawarte w decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2010 r., że budynek mieszkalny powstał w latach 1966-1969, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji P. WINB z dnia [...] grudnia 2010 r., jest nieuzasadniony.

Wskazał, że ustalenia PINB w S. co do przypuszczalnej daty powstania rzeczonego budynku, wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia na podstawie tych zdjęć daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji, nie wpływają na zasadność umorzenia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości M. [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przez organ wojewódzki art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, stwierdzono, że powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez P. WINB.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i E. K. wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] i decyzji P. WINB z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...].

Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 83 § 3, 86,107 k.p.a.

Skarżący wskazali, że w postępowaniu przed organami nie odebrano od właściciela obiektu oświadczenia pod odpowiedzialnością karną, natomiast oświadczeń E. K. w ogóle nie brano pod uwagę i nie wyjaśniono dlaczego tak uczyniono. Podnieśli, że organ bardzo mocno podkreśla sprzeczności z oświadczeń strony B. K. - które wynikają tylko i wyłącznie z dokumentów i stanu faktycznego, natomiast nie dostrzegł sprzeczności w oświadczeniach H. M. z dowodami w sprawie.

Zdaniem skarżących przeprowadzona przez organ I instancji rozprawa nie wniosła nic do sprawy, a jedynie miała na celu zapoznanie H. M. ze zdjęciami lotniczymi i przedłużenie całego postępowanie. Wskazali, że H. M. zapoznał się ze zdjęciami na początku rozprawy, a następnie, aby nie składać wyjaśnień opuścił salę. Podnieśli, że organ nie wezwał na rozprawę świadków, np. Z. M., którego zeznanie wyklucza budowę w latach 60, jak również biegłego, który w sposób jednoznaczny wydałby opinię na temat uwidocznienia na okazanych zdjęciach przedmiotowych obiektów.

Wskazali również, że organy odmówiły przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego z roku 1978 (umowy przekazania gospodarstwa), o co wnioskowali, który w jednoznaczny sposób rozwiązałby wątpliwości, czy budynek faktycznie wybudował ojciec inwestora i przekazał go wraz z gospodarstwem. Zdaniem skarżących jeżeli budynek istniał w 1978 r., a właścicielem obecnie jest H. M. to budynek ten musiał zostać wskazany w akcie notarialnym.

Podkreślili, że podczas rozprawy administracyjnej zwrócili uwagę na fakt, iż organy nie ustaliły właściciela budynku, a jedynie właściciela działki, a co za tym idzie może i źle ustalono strony postępowania. Podnieśli, że w wypisie z ewidencji gruntów i budynków załączonym do akt sprawy wskazany jest H. M. jako właściciel działki, natomiast nie ma tam wzmianki o budynku mieszkalnym.

Zdaniem skarżących powyższy brak w ewidencji gruntów i budynków informacji na temat budynku mieszkalnego świadczy o wybudowaniu go już po grudniu 1978-dacie przekazania gospodarstwa, a więc również w formie samowoli budowlanej, gdyż od roku 1977 istnieją rejestry pozwoleń na budowę w których nie ma wpisu dotyczącego pozwolenia na budowę tego domu mieszkalnego. Organy w całym postępowaniu pominęły tak ważny dowód w sprawie, jakim jest wypis z ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlegała oddaleniu.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. odmawiającą - we wznowionym postępowaniu - uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2010 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości M. [...], stanowiącej własność H. M.

W związku z powyższym wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można domagać się wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, którego celem jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe dotknięte było wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa oraz usunięcie ewentualnych wadliwości. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania i wydaniu postanowienia o jego wszczęciu możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to może, stosownie do art. 151 k.p.a. zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. lub art. 145b, w przeciwnym wypadku uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję.

Organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie skarżący wskazali jako nową istotną dla sprawy okoliczność zdjęcia lotnicze otrzymane w dniu 23.05.2012 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (dowód faktura VAT nr [...] z dnia [...].05.2012r. wystawiona przez CODGiK). Zdjęcia te nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji, ponadto zostały po raz pierwszy zgłoszone przez skarżących. Skarżący zaznaczyli, że o istnieniu archiwalnych zdjęć lotniczych z lat 1970, 1979 i 1997 z miejscowości M. B. K. dowiedziała się podczas wizyty w dniu 11.05.2012r. w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Podnieśli, że na załączonym do wniosku o wznowienie postępowania zdjęciu lotniczym miejscowości M. z roku 1970 nie ma budynku mieszkalnego, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, natomiast w roku 1979 budynek jest w trakcie budowy.

Wskazać należy, że stwierdzenie istnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej i jednocześnie istnieć w dniu jej wydania, a nadto muszą być nowe, to jest nieznane organowi wcześniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Udokumentowane na zdjęciach okoliczności faktyczne-wbrew twierdzeniom skarżących, nie są nowymi okoliczności faktycznymi, gdyż potwierdzają jedynie, iż budynek został wybudowany prawdopodobnie przed 1979r., a po roku 1970, jednakże nie stanowią one dowodu co do dokładnej daty budowy, a jedynie mogą wskazywać, iż budynek mieszkalny jest na nich widoczny lub nie. Dowody dostarczone przez skarżących w żaden sposób nie potwierdzają jednak, że obiekt stanowi samowolę budowlaną. Nowe okoliczności na jakie powołują się skarżący wbrew ich twierdzeniu nie dowodzą braku pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Równie prawdopodobne jest więc, że ojciec H. M. dysponował pozwoleniem na budowę, a zrealizował obiekt później, bowiem od daty realizacji obiektu upłynęło ponad 30 lat.

Jak trafnie wskazał organ powstanie przedmiotowego budynku mieszkalnego po roku 1978 wiązałoby się z ujawnieniem w rejestrze pozwolenia na budowę, bądź przeprowadzeniem stosownego postępowania legalizacyjnego, jednakże przedstawiony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powyższy obiekt budowlany powstał po 1978 r.

Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, iż w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym na rejon miejscowości M. nie zgromadzono zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1971-1978 (pismo Dyrektora CODGiK z dn. 09.01 2013r), co uniemożliwia dokładne ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podkreślić należy, że nie zachowały się żadne dokumenty i rejestry, gdyż Gmina P., jak też Starostwo Powiatowe w S. nie posiadają rejestrów zgłoszeń zakończenia budowy z lat 1966-1978 oraz wydanych pozwoleń na budowę z lat poprzedzających rok 1977 (m.in. pismo z dn. 21.12.2009r. Starostwa Powiatowego w S.).

Z tego względu, nie ma możliwości udowodnienia dokładnej daty powstania budynku mieszkalnego, jak również jednoznacznego udowodnienia, iż budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, na co organy nadzoru budowlanego słusznie wskazały w swych rozstrzygnięciach.

Niemniej, zaznaczyć należy, że kwestia zgodności z prawem ostatecznej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (wyrok z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 67/11), a ocena prawna dokonana w ww. wyroku ma znaczenie dla niniejszej sprawy.

Wyjaśnić należy, że orzeczenie prawomocne - a takim jest powołany wyrok WSA w Białymstoku wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, o czy stanowi art. 170 p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w powołanym przepisie w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 365).

W związku z powyższym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest poglądem wyrażonym w ww. wyroku z dnia 26 maja 2011 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Białymstoku stwierdził, że "nie można uznać, iż całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego upoważniał organy do uznania za udowodniony faktu samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego. Sąd stwierdził, że brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, dlatego też decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie nie narusza prawa".

Z uwagi na fakt, iż z przedłożonych we wznowionym postępowaniu zdjęć nie wynika, że dom mieszkalny wybudowano po 01.01.1995r., tj. po wejściu w życie nowej ustawy-Prawo budowlane, co zmuszałoby organ do oparcia się na innych przepisach prawnych prawidłowo organy przyjęły, że brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji P. WINB z dnia [...].12.2010 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie ustalenia przez organy nadzoru budowlanego właściciela budynku mieszkalnego wskazać należy, że organy administracyjne bazują na danych urzędowych prowadzonych w systemie informatycznym jako ewidencje gruntów i budynków, a sporządzanych na podstawie ksiąg wieczystych i aktów własności. Wiarygodność tych danych jest zatem wystarczająca na potrzeby prowadzonego przez organy postępowania. Jak słusznie wskazał organ umowa przekazania gospodarstwa jest dokumentem dotyczącym materii prawa cywilnego i stosunków o charakterze osobisto- majątkowym, nie jest to jednak akt wiążący z punktu widzenia prawa budowlanego i prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Bezzasadne jest zatem żądanie skarżących dotyczące przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego, gdyż akt notarialny nie potwierdzi, że budynek powstał legalnie, a precyzyjne określenie daty budowy domu mieszkalnego nie jest możliwe z uwagi na nie zachowanie się żadnych dokumentów i rejestrów, dotyczących zgłoszeń zakończenia budowy z lat 1966-1978 oraz wydanych pozwoleń na budowę z lat poprzedzających rok 1977.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez organy art. 7,8,77 § 1, 80, 83 § 3, 86, 107 kpa. stwierdzić należy, iż są one bezpodstawne, gdyż organy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem wszystkich zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W celu wyjaśnienia czy nowe zgłoszone przez skarżących okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają istotne znaczenie prawne, a w konsekwencji mogą wpłynąć na zmianę treści decyzji P. WINB przeprowadził w dniu 29 stycznia 2013 r. rozprawę administracyjną. Wyniki przeprowadzonej przez organ rozprawy administracyjnej potwierdziły jedynie, iż załączone do materiału dowodowego w postępowaniu wznowieniowym zdjęcia lotnicze wskazują, iż w datach zrobienia tych zdjęć ilość obiektów budowlanych zrealizowanych na działce stanowiącej własność H. M. począwszy od roku 1970 do 1997, sukcesywnie rosła.

Podkreślić należy, że fotomapy z lat 1970, 1979 i 1997r. w żaden sposób nie podważają domniemania istnienia pozwolenia na budowę, a postępowanie dotyczyło legalności powstania budynku mieszkalnego. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nowe dowody przedstawione przez stronę nie upoważniają do uznania za udowodnionego faktu samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego.

Z przedłożonych zdjęć nie wynika bowiem, że dom mieszkalny wybudowano po 01.01.1995r., tj. po wejściu w życie nowej ustawy-Prawo budowlane, a zatem nie podważają one zasadności ani podstawy prawnej decyzji wydanej w sprawie. Z tego względu, zasadnie organ stwierdził, że zgłoszone przez stronę nowe dowody w postaci zdjęć lotniczych nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, by w konsekwencji wpływać na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Przeprowadzona przez Sąd, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa i zapadły one w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy dokonały prawidłowych ustaleń i słusznie przyjęły, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji P. WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. We wznowionym postępowaniu nie wyszły bowiem na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe dowody i fakty nie znane organowi, który wydał decyzję. Powody wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez skarżących zarzutów zostały natomiast przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalono.