Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 648/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. M. S. (zwany dalej "inwestorem") zwrócił się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsc parkingowych oraz billboardu reklamowego na części działki nr [...], obręb P., gmina P. (zwanej dalej "inwestycją"). Z załączonego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] jest własnością inwestora; pow. [...] ha; grunty rolne zabudowane klasy V. ([...]).

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w L.", "Kolegium" lub "organem II instancji") dwukrotnie uchyliło decyzje Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Po raz pierwszy wydano decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...] stycznia 2018 r. nr [...], która została uchylona decyzją Kolegium z [...] marca 2018 r. Kolegium nie zgodziło się wówczas ze stanowiskiem Wójta, że ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie części działki wyodrębnionej geodezyjnie. Wskazano również na brak odpowiednich załączników, brak ustalenia obowiązku zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne oraz błędne ustalenie kręgu stron postępowania.

Druga decyzja o warunkach zabudowy została wydana [...] września 2019 r. nr [...] i uchylona przez Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Tym razem Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, w szczególności na błędnie określone parametry planowanej inwestycji, nieodpowiednie oznaczenie załączników, uniemożliwiających przypisanie ich do konkretnej sprawy. Kolegium stwierdziło natomiast, iż obszar analizowany został w niniejszej sprawie właściwie wyznaczony.

Rozpoznając sprawę ponownie w konsekwencji uchylenia decyzji Wójta, organ I instancji wezwał inwestora do wskazania jaka jest planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji, uzyskując informację, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi do [...] m.

W dniu [...] marca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie nr [...], na mocy którego uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w odległości min. [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (ul. W.) z dostępem komunikacyjnym wyłącznie jednym zjazdem z drogi gminnej - ul. [...] (z działki o nr ewid. [...]) z jednoczesną likwidacją dwóch zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanych w km [...]+[...] i [...]+[...].

W dniu [...] kwietnia 2020r. Wójt wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy art 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust.1, art. 54 w zw. z 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588, zwanego dalej "rozporządzeniem o warunkach zabudowy") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1589, zwanego dalej "rozporządzeniem o oznaczeniach").

Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi, występuje również zabudowa usługowa, mieszkaniowo-usługowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ wskazał, że zabudowa usługowa usytuowana jest w różnych rejonach obszaru analizowanego, głównie przy ul. [...] np. działka o nr ew. [...], przy R. np. działka o nr ew. [...] oraz w rejonie ul. [...] działka o nr ew. [...] - gdzie znajduje się Gminny Ośrodek Kultury, zabudowa na tej działce stanowi odniesienie dla planowanej inwestycji. Organ podkreślił, iż planowana inwestycja spełnia warunki nie tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1, ale również z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., stąd możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli K. R., A. N., B. N. i R. M. (zwany dalej "Skarżącym"). W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów i przytoczono obszerne uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium uznało, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie właściwie wyznaczony. Za front działki prawidłowo uznano ulicę S., z której wyłącznie odbywać ma się wjazd na działkę. Front działki wynosi [...] m, stąd obszar analizowany ma [...] m. Kolegium stwierdziło, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału prowadzi do uznania, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwił sprawę mając na względzie konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym. Postępowanie było prowadzone zgodnie z wymogami u.p.z.p. jak dla terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz analizę ewentualnego oddziaływania inwestycji na działki w obszarze analizowanym. Wskazano, że projekt decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami sporządziła uprawniona osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono m.in., iż teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym wobec tego warunki zabudowy mogą być ustalone w oparciu o u.p.z.p. w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków określonych w art, 61 ust. 1 pkt 1-5, które w ocenie Kolegium zostały spełnione. Zdaniem organu II instancji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy określono w odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze analizowanym, który poddany został rzetelnej analizie. Kolegium zaznaczyło również, że brak jest podstaw do wydawania, wobec okoliczności, że ul. [...] jest drogą gminną, odrębnego postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 przez organ wydający decyzję bowiem sam fakt wydania pozytywnej decyzji świadczy o uzgodnieniu w tym zakresie projektu przedmiotowej decyzji w przedmiotowym zakresie. Podkreślono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 71), pod kątem którego Kolegium przeprowadziło analizę sprawy, kierując się § 4 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 56 u.p.z.p. znajduje również zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, a to na podstawie art. 64 u.p.z.p. Wskazano również na poczynienie uzgodnień z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych, który to organ zaaprobował (milczące uzgodnienie) projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a określenie parametrów spornej inwestycji - nie narusza przepisów rozporządzenia o warunkach zabudowy. Nadto odwołującym się zapewniono wszelkie gwarancje procesowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Skarżący bez pozostałych odwołujących się. Skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia o oznaczeniach w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i na etapie zatwierdzenia projektu niewskazanie w zaskarżonej decyzji konkretnych zasad (warunków) według których ma nastąpić ustalenie ilości miejsc postojowych, pomimo, iż przepisy prawa choć nie wymagają precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę konkretnej ilości planowanych miejsc postojowych, nakładają na niego obowiązek wskazania precyzyjnego sposobu ustalania planowanej liczby miejsc na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którego to wymogu nie spełnia wskazanie wyłącznie minimalnej ilości miejsc postojowych, co uczynił inwestor;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ I instancji, iż planowana nowa zabudowa kontynuować będzie funkcje, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną, spełniając tym samym zasady dobrego sąsiedztwa oraz gwarantując zachowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja w rażący sposób odbiega od rodzaju zabudowy znajdującego się na obszarze analizowanym, zaburzając tym ukształtowanie przestrzeni oraz harmonijną zabudowę;

3) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach zabudowy poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wynosi [...] m, a co za tym idzie przyjęta została granica obszaru analizowanego w odległości [...] m od wszystkich granic przedmiotowej działki, podczas gdy przez "front działki" należy rozumieć jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, na której realizowana będzie planowana inwestycja, a tym samym w niniejszej sprawie wynosi ona mniej niż [...] m., bowiem inwestycja dot. tylko części działki nr [...], co przekłada się w bezpośredni sposób na wielkość terenu analizy;

4) art. 40 § 2 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 6, art. 8 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie przez organ II instancji decyzji wyłącznie Skarżącemu, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, podczas gdy decyzja winna być doręczona temu pełnomocnikowi, a doręczenie jej stronie posiada wyłącznie charakter informacyjny, co doprowadziło do naruszenia podstawowego prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz możności obrony jej praw i zapewnienia pełnomocnikowi w pełni realizacji jego uprawnień procesowych;

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w uznaniu, iż:

a) na terenie analizowanym istnieje zabudowa usługowa, przesądzająca o dopuszczalności oraz pozwalająca na określenie wymagań posadowienia obiektu handlowego na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...], podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by na obszarze poddanym analizie występowały budynki o przeznaczeniu usługowym zbliżonym do zamierzeń wnioskodawcy,

b) na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] oraz na terenie działki o nr [...] przy R. w P., zlokalizowana jest zabudowa usługowa przesądzająca o dopuszczalności oraz pozwalająca na określenie wymagań zabudowy planowanej przez wnioskodawcę, podczas gdy na obszarze działki nr [...] zlokalizowany jest Gminny Ośrodek Kultury w P., natomiast na działce [...] znajduje się przychodnia medyczna, a zatem prowadzona tam działalność nie ma charakteru handlowego, w szczególności o rozmiarach zbliżonych do wnioskowanego, tym bardziej, iż nie jest to nieruchomość dostępna z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

c) na obszarze działki o nr [...] przy ul. [...], zlokalizowana jest zabudowa usługowa przesądzająca o dopuszczalności oraz pozwalająca na określenie wymagań posadowienia, zabudowy planowanej przez wnioskodawcę, podczas gdy na obszarze tej działki prowadzony jest salon fryzjerski oraz sklep z artykułami rolniczymi, których powierzchnia oraz zakres działalności nie jest zbliżony do wnioskowanego;

6) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, kwestii dot. wymaganych prawem uzgodnień z zarządcą drogi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdy organ wydający decyzję był właściwy do dokonania stosownego uzgodnienia, podczas gdy kwestie te powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie, a tym samym spełniać taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a.;

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Wójta w mocy, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla wnioskodawcy, podczas gdy z uwagi na naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności niespełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ winien odmówić ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że podnoszone w skardze zarzuty wobec zaskarżonej decyzji są tożsame z zarzutami odwołania od decyzji organu I instancji i były już przedmiotem rozważania Kolegium na etapie rozpoznawania odwołania zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. SKO w L. wskazało, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, pomimo braku doręczenia mu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nie doszło do naruszenia prawa Skarżącego do skutecznego uczestniczenia w postępowaniu, o czym świadczy wniesienie skargi w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił je.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsc parkingowych oraz billboardu reklamowego na części działki nr [...], obręb P., gmina P..

Rozpoznając zarzuty skargi Sąd doszedł do wniosku, iż nie są one uzasadnione. Stanowisko Sądu wynika z następującej argumentacji.

W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż wyznaczony w takiej wielkości obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczna całość, mieszczący się pomiędzy kilkoma ulicami, w skład którego wchodzą tereny zabudowane, w ramach których to terenów występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi, występuje również zabudowa usługowa różnego typu, mieszkaniowo-usługowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Kolegium podkreśla, iż pomniejszenie obszaru analizowanego z uwagi na to, że inwestycja planowana jest na części działki oznaczonej nr ew. [...], obręb P. byłoby sprzeczne z brzmieniem § 2 pkt 5 rozporządzenia o warunkach zabudowy, a dodatkowo wyznaczenie obszaru analizowanego w takiej wielkości uzasadnione jest faktem, że obejmuje on urbanistyczną całość, w której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi. Występuje również zabudowa usługowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W tym miejscu Kolegium podkreśla, iż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia o warunkach zabudowy wskazuje, że trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, jest to wielkość minimalna a więc przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, jeżeli miałoby to doprowadzić do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Powyższa konstatacja znajduje szczególnie uzasadnienie biorąc pod uwagę to, że zmniejszenie obszaru analizy i tak nie pociągałoby za sobą wyłączenie z tego obszaru Gminnego Ośrodka Kultury, ani innych obiektów o zabudowie usługowej. Wyznaczenie szerokości frontu działki na poziomie 80 m, a w konsekwencji obszaru analizy o promieniu 240 m pozwala na objęcie analizą możliwie szerokiego terenu, dzięki której gabaryty potencjalnej przyszłej zabudowy będą odpowiadać parametrom technicznym zabudowań już istniejących prowadząc tym samym do zachowania kompozycyjnej całości analizowanego terenu.

Pociąga to za sobą wniosek, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest określenie obszaru analizowanego nie w sposób automatyczny lecz przy uwzględnieniu ewentualnej specyfiki terenu. Po wtóre Kolegium wskazuje, iż "kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, dostępy na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"); budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2501/12, dostępny w CBOSA). Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Podobnego zdania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim: "Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 648/20, dostępny w CBOSA, zob. także Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 406).

A zatem wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. To bowiem zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie (wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19, dostępny w CBOSA). Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga więc dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Sąd podkreśla, że zamysłem racjonalnego prawodawcy na gruncie u.p.z.p. jest ustawiczny rozwój przestrzeni, w której żyje społeczeństwo. Wzbogacanie okolicy przez zagospodarowanie terenu zabudową uzupełniającą funkcję dominującą wpisuje się w konsekwentny pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym należy dopuścić takie zagospodarowanie na zasadzie zabudowy towarzyszącej. W tym zakresie stanowi uzupełnienie stanu obecnego, zwiększając atrakcyjność okolicy.

W tym miejscu Kolegium przytoczyło pogląd, z którym się utożsamia, wyrażony w wyroku tut. Sądu: "Należy zgodzić się z organem, iż obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo- usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej. Ponadto co należy podkreślić ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zdaniem Kolegium nowa planowana zabudowa na działce oznaczonej nr ew. [...], obręb P. - budowa budynku handlowo-usługowego wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę jako jej uzupełnienie i dopełnienie i w najmniejszym nawet zakresie nie koliduje i nie jest sprzeczna z zastanymi funkcjami w obszarze analizowanym. Należy w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2018r., wyrażony w sprawie II SA/Po [...] zgodnie z którym »obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo- usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej«".

Przy okazji należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jakoby SKO w L. wybiórczo przeanalizowało materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym. Ponieważ w analizowanym obszarze znajdują się budynki o uzupełniającej funkcji usługowej, nie ma znaczenia jaki charakter usług mają te zabudowy. Nie można zgodzić się, że skoro planowana zabudowa usługowa będzie odmienna od już istniejącej zabudowy usługowej, to planowana inwestycja nie może powstać. Różnorodność usług wzbogaca jedynie okolicę o dostęp do odmiennych usług. Sąd nie podziela zarzutu Skarżącego o wybiórczej analizie materiału dowodowego. Organy obu instancji zasadnie wzięły pod uwagę to, że zabudowa usługowa już istniejąca przyczynia się do lepszego funkcjonowania dominującej zabudowy mieszkaniowej. Charakter planowanej inwestycji nie będzie w żaden sposób tego utrudniać.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących hałasu, spalin, itp. to Kolegium zasadnie stwierdziło, iż są one przedwczesne. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy rozstrzygać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowana terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do urzeczywistnienia zamierzenia budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowana przez Skarżącego decyzja nie pozwala na rozpoczęcie jakichkolwiek robót budowlanych. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 538/18, dostępny w CBOSA). Stąd też zawarte w decyzji w tym zakresie ogólne sformułowania dotyczące ochrony środowiska oraz warunków ochrony interesów osób trzecich są wystarczające.

Odnośnie miejsc parkingowych, Kolegium zasadnie wskazało, iż zaskarżona decyzja zawiera normatyw miejsc parkingowych. W tym zakresie Kolegium powołało się na prawomocny wyrok tut. Sądu, w którym stwierdzono, że: "O ile w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnej ilości miejsc parkingowych, to winna ona zawierać pewien normatyw ilości miejsc, który pozwoli na poczynienie ustaleń na dalszym etapie inwestycji. Zatem ustalenie normatywu jest dopuszczalne. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy toczy się w ramach wniosku. Wnioskodawca wskazał, iż przewiduje minimum 8 miejsc parkingowych. Nie wskazał natomiast maksymalnej ilości. Z ustalonego normatywu wynika, iż ilość miejsc będzie większa, co nie jest sprzeczne z wnioskiem Inwestora" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 6/19, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania to Skarżący zasadnie zauważył, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie - jako dokonane z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się jednak uwagę, że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jedynie wtedy, gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA/Wr 2995/98, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie o takiej sytuacji mowa jest w niniejszej sprawie, kiedy to wprawdzie organ dokonał wadliwego doręczenia zaskarżonej decyzji bezpośrednio Skarżącemu, w sytuacji, gdy reprezentował go w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik. Powyższe jednak nie spowodowało negatywnych konsekwencji procesowych po stronie Skarżącego, gdyż skutecznie wniósł on w terminie skargę w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie organu nie miało zatem wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu tj. naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. należy stwierdzić, że brak tego elementu nie wpływa na konieczność uchylenia decyzji administracyjnej. Przez czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym przejawiającym się między innymi w dostępie do akt sprawy, każda ze stron miała możliwość do zapoznania się również z postanowieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie pozytywnego zaopiniowania planowanej inwestycji. Treść tego rozstrzygnięcia uzgodnieniowego jest zatem znana stronom postępowania, a brak odniesienia się do tego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stanowi naruszenia uzasadniającego jej uchylenie.

Odnosząc się natomiast do braku uzgodnienia z zarządcą drogi ul. [...] należy podkreślić, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470) zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Jednocześnie jako organ planistyczny wydający decyzję o warunkach zabudowy Wójt nie musiał dokonywać uzgodnień, ponieważ sam zarządza drogą gminną – ul. [...]. W sytuacji braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wójt nie wydałby decyzji pozytywnej dla inwestora. Nie można jednocześnie oczekiwać, że organ administracji publicznej będzie sam ze sobą uzgadniać projekt inwestycji. Uznając, że zachodzi zgodność inwestycji z powołanymi przepisami podjęto decyzję w formie, jaka została zakwestionowana w drodze odwołania.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zapadłe rozstrzygnięcia, które były kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiadają prawu, gdyż inwestor spełnił wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uprawniające do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, tak jak to już wyartykułowano nie rodzi żadnych praw do rozpoczęcia jakichkolwiek prac. Co więcej, zagospodarowanie w drodze tej decyzji nie oznacza, że finalnie planowana inwestycja będzie mieć dokładnie taki kształt. Wszystkie szczegółowe warunki techniczne, rozwiązania, które potencjalnie będą stanowiły przedmiot sporu pomiędzy inwestorem a sąsiadami będą przedmiotem postępowania o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu będzie można podnosić obawy związane z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiadów. Na ten moment, rozważania nad immisjami są przedwczesne. Wobec spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy administracji publicznej były związane treścią normy o charakterze imperatywnym i miały obowiązek podjąć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (organ I instancji) oraz utrzymać ją w mocy w wyniku rozpoznania odwołania (organ II instancji).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wójta. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.