Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 31/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 8a pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zasada zaufania obywatela do Państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.

TEZY

Zasada zaufania obywatela do Państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 31/10

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ś. przez Referenta ds. Świadczeń Rodzinnych Urzędu Gminy w Ś. odmówiono E. Ś. przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na synów A. i M. Ś.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenie, że wnioskodawczyni przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia, bowiem dochód na jednego członka rodziny w jej przypadku wyniósł 692, 38 zł, zaś kryterium wynosi 504 zł. Do wysokości dochodu organ, jak podano w uzasadnieniu, wliczył "dochód z dzierżawy gospodarstwa rolnego", dochód z tego gospodarstwa oraz stypendia przyznane synom. Podano nadto, że zgodnie z art. 5 ust. 8 "a" pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem niewliczania dochodu z dzierżawionego gospodarstwa do dochodu rodziny jest zawarcie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego na okres co najmniej 10 lat i zgłoszenie tej umowy do ewidencji gruntów i budynków. Jak ustalono, wnioskodawczyni zawarła umowę dzierżawy od dnia 30 stycznia 2002 r. na okres 10 lat, jednak rozwiązała ją z dniem 27 marca 2007 r. Następnie zawarła kolejną umowę w dniu 30 marca 2007 r., z innym dzierżawcą, na okres do 31 grudnia 2013 r. Organ podał, że obydwie umowy zarejestrowano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w Ł. W tak ustalonym stanie faktycznym oceniono, że nie został spełniony warunek posiadania dziesięcioletniej, zarejestrowanej umowy dzierżawy, bowiem żadna z w/w umów nie została zawarta na powyższy okres, jak również brak jest ciągłości stosunku dzierżawy.

Wskazano, że powyższej oceny nie zmienia fakt przyznania skarżącej świadczeń w poprzednich okresach zasiłkowych - na podstawie liberalnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą potraktowano w/w umowy łącznie jako spełniające kryterium dziesięciu lat. Podano, że krytyczne stanowisko w tym przedmiocie zaprezentował Wojewoda P. oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Ś. zarzucając naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa) przejawiające się radykalną zmianą poglądów, naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioskodawczyni faktycznie nie uzyskuje z gospodarstwa rolnego innych dochodów poza czynszem dzierżawnym. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 8 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odstąpieniu od literalnego brzmienia tego przepisu i zastosowaniu sposobu ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego metodą szacunkową, podczas gdy zawarte w nim sformułowanie "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego" odnosi się do sytuacji rzeczywistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i uzyskiwania z niego środków utrzymania, które należy uwzględnić w faktycznej wysokości. Zdaniem odwołującej się potwierdza to art. 3 pkt 1 lit. "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym w definicji dochodu wymienia się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego.

Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że poprzednią decyzją z [...] września 2008 r. w takich samych okolicznościach sprawy przyznano jej zasiłek rodzinny i dodatki oraz organ nie miał wówczas wątpliwości co do interpretacji i oceny przedłożonych, (tych samych) umów dzierżawy. Utwierdzono ją wówczas w przekonaniu, że spełnia warunki do uzyskania świadczeń rodzinnych. Obecna zmiana poglądów, w tym samym stanie faktycznym, stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Zdaniem odwołującej się organ powinien był poinformować ją o zmianie stanowiska i udzielić niezbędnych wskazówek oraz wyjaśnień. Również w ocenie strony organ nie podejmując trudu wyjaśnienia, czy rzeczywiście na posiadanym gospodarstwie prowadzi ona uprawy czy hodowlę zwierząt – naruszył zasadę prawdy obiektywnej, bowiem nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem odwołującej się jej stanowisko potwierdza definicja dochodu zawarta w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym stanowi się o dochodach uzyskanych, a więc, w jej ocenie, faktycznie otrzymanych. Tymczasem po śmierci męża i pozostając jedynie z dwójką małoletnich dzieci nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, które wydzierżawiła. Faktycznie zatem nie uzyskuje dochodu z gospodarstwa rolnego.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji ustalił, identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że łączny dochód uzyskany przez rodzinę odwołującej się w 2008 r. wyniósł 24.926 zł, a dochód na osobę w rodzinie 692,39 zł i ten ostatni przekroczył kryterium ustawowe ustalone na poziomie 504 zł. Złożyły się na niego: wypłata renty rodzinnej, stypendium szkolnego oraz dochód z gospodarstwa rolnego ustalony zgodnie z art. 5 ust. 8 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO oceniło, że zawarta przez stronę 30 marca 2007 r. umowa dzierżawy nie spełnia warunków wynikających z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do którego to przepisu odwołuje się art. 5 ust. 8 "a" pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem została zawarta na okres 6 lat i 9 miesięcy, podczas gdy przepis wymaga umowy dziesięcioletniej. Organ wskazał, że poprzednia ostateczna decyzja przyznająca stronie świadczenia rodzinne w tych samych okolicznościach nie jest przedmiotem obecnego postępowania i nie podlega w nim ocenie.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Przyjął, że nie było podstaw do ustaleń czy strona faktycznie uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego, bowiem według ustawy fakt jego posiadania tworzy domniemanie uzyskiwania dochodu wyliczanego ryczałtowo według kryterium hektarów przeliczeniowych.

Również, zdaniem organu, nie ma istotnego znaczenia w sprawie definicja dochodu zawarta w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie wynika z niej obowiązek ustalenia faktycznych dochodów z gospodarstwa rolnego, ale obowiązek niewliczania dochodów niewymienionych w tym katalogu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego E. Ś. wnosząc o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci i rozpoczęcia przez nie roku szkolnego. Podała, że utrzymuje się wyłącznie z renty rodzinnej, dodatku mieszkaniowego oraz czynszu dzierżawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed sądem administracyjnym w dniu 09 marca 2010 r. skarżąca wyjaśniła, że pierwsza umowa była zawarta na 10 lat i została zarejestrowana w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w Ł., jednak została przez nią rozwiązana z uwagi na niski czynsz. Drugą umowę, z A. S., również zarejestrowała w organach geodezyjnych i miała ona być zawarta na 10 lat, na co nie zgodził się notariusz wskazując, że w międzyczasie obecnie małoletnie i reprezentowane przez nią dzieci uzyskają pełnoletniość. Skarżąca podała, że od momentu oddania gruntów w dzierżawę, co nastąpiło po śmierci męża, nie korzysta z nich, gdyż wychowując dwójkę dzieci nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. Podniosła również swój zły stan zdrowia. Podała, że o zmianie stanowiska organu dowiedziała się dopiero z treści decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dostrzegając powyższe uchybienia z urzędu (wobec braku ich sformułowania w skardze) sąd, niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uchylił obydwa rozstrzygnięcia korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem sporu było prawo skarżącej do uzyskania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, którego odmówiono jej z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. To stanowisko oparto na ustaleniu, że do dochodu rodziny skarżącej wliczyć należy dochód z gospodarstwa rolnego bez uwzględnienia faktu oddania tego gospodarstwa w dzierżawę. Podstawą oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego przez organy były przepisy art. 5 ust. 8 "a" pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

Zdaniem sądu ustalenia, w oparciu o które organy obydwu instancji wyprowadziły wniosek o przekroczeniu przez skarżącą kryterium dochodowego są zdecydowanie przedwczesne oraz zostały powzięte po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób istotnie naruszający zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa (art. 8 Kpa).

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) skonkretyzowana w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oznacza bowiem, że organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie oznacza to zwolnienia strony od dowodzenia okoliczności, z których wywodzi określone skutki prawne, jednak rola organu w poszukiwaniu i zgromadzeniu materiału dowodowego powinna być szczególnie aktywna. Ponadto tylko materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwala sądowi na kontrolę przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) jest ściśle powiązana z zasadą praworządności (art. 6 Kpa), bowiem prawidłowe zbadanie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (ustalenie stanu rzeczywistego) jest podstawowym warunkiem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Gwarantuje zatem jego legalność (vide wyrok WSA w Gdańsku z 08.10.2008 r., II SA/Gd 449/08, Lex nr 499882 oraz wyrok WSA w Warszawie z 01.12.2008 r., IV SA/Wa 631/08, Lex nr 528341).

Powyższe zasady nie zostały w sprawie niniejszej dochowane.

Na potrzeby obliczenia dochodu wnioskującego o świadczenie rodzinne, będącego właścicielem gospodarstwa rolnego, ustala się dochód z tego gospodarstwa. Zgodnie z art. 5 ust. 8 "a" pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem dzierżawy części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników umowa ta powinna być zawarta co najmniej na 10 lat, z osobą nienależącą do jednej z kategorii osób określonej punktami a – d tego przepisu oraz zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków.

W sprawie organ I instancji ustalił istnienie dwóch zarejestrowanych umów dzierżawy: pierwszej na okres 10 lat, drugiej na okres krótszy niż 10 lat, a więc niespełniających według organu wymagań wyłączających dochód z gospodarstwa z dochodu rodziny. Te ustalenia podzieliło SKO. Brak jest jednak w aktach administracyjnych pełnego materiału dowodowego, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie te ustalenia nastąpiły. W aktach znajduje się wyłącznie umowa dzierżawy z 30 marca 2007 r. zawarta do końca 2013 r. pomiędzy skarżącą a A. D. S., natomiast brak dokumentów wskazujących na istnienie i czas trwania poprzedniej umowy, zawartej - jak podano - na 10 lat od 30 stycznia 2002 r., a rozwiązanej 27 marca 2007 r. Co prawda istnienie tej umowy potwierdziła skarżąca w oświadczeniu z 05 października 2009 r. załączonym do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, jednak nie wynikał z niego czas jej trwania oraz data rozwiązania. Brak zatem możliwości skontrolowania na jakiej podstawie przyjęto istnienie i czasokres umowy dzierżawy z 2002 r.

Organ I instancji ustalił również, że obydwie powołane przez niego umowy dzierżawy (z 30 stycznia 2002 r. i z 30 marca 2007 r.) zostały zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w Ł., przy czym również z akt nie wynika na jakiej podstawie przyjął to ustalenie. Co prawda w zaświadczeniu wystawionym przez Wójta Gminy Ś. z 05 października 2009 r. znajduje się informacja, że gospodarstwo rolne E. Ś. zostało oddane w dzierżawę w celach innych niż emerytalne, jednak powyższy dokument nie stanowi dowodu zarejestrowania którejkolwiek z umów dzierżawy powołanych przez organ I instancji. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników umowa dzierżawy powinna być zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotową ewidencję prowadzi, zgodnie art. 7d pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), starosta. Zatem wykazanie, że umowa dzierżawy została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków mogło nastąpić wyłącznie dokumentem (zaświadczeniem, pismem) pochodzącym od właściwego w sprawach ewidencyjnych starosty. Tymczasem w aktach sprawy, poza zaświadczeniem Wójta z 05 października 2009 r., które – jak wyżej wykazano - nie może być dowodem rejestracji umowy, brak jest innej wzmianki wskazującej z jakiego źródła organ posiadał informacje o zgłoszeniu lub też że o taką informację występował lub stronę do jej przedłożenia zobowiązywał.

Ponadto wobec przeprowadzonych przez sąd na rozprawie dowodów bezsporne ustalenie w postępowaniu administracyjnym, że nastąpiło zgłoszenie umowy dzierżawy do ewidencji gruntów i budynków, jawi się jako wątpliwe. Przedmiotowych wątpliwości nie eliminuje oświadczenie skarżącej z rozprawy, że rejestrowała obydwie umowy. Z uzasadnień wyroków w sprawach: II SA/Bk 1030/05 ze skargi E. Ś. na decyzję SKO w Ł. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami (wyrok z 28 marca 2006 r.) oraz II SA/Bk 173/09 ze skargi E. Ś. na decyzję SKO w Ł. w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależne, wynika bowiem, że fakt rejestracji umów dzierżawy w organach ewidencyjnych budził wątpliwości sądu już w sprawie II SA/Bk 1030/05 oraz że następnie w sprawie II SA/Bk 173/09 ustalono brak tej rejestracji, co spowodowało cofnięcie prawa do świadczeń rodzinnych i oddalenie skargi na tę decyzję. Jak wynika z powyższego okoliczność zgłoszenia umów wymaga bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, które nie zostało poczynione.

Tych istotnych podanych wyżej wątpliwości nie wyeliminowano w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji przyjął jako fakt oczywisty zgłoszenie umowy dzierżawy z 30 marca 2007 r. do organów ewidencyjnych, podczas gdy okoliczność ta nie wynikała ani z akt organu I instancji, ani dodatkowych ustaleń w tym zakresie nie poczyniono rozpoznając odwołanie. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie zajął się przyjętym w I instancji za bezsporny faktem istnienia umowy dzierżawy z 2002 r. oraz wzajemnym stosunkiem tych dwóch umów – w kontekście spełnienia wymaganego dziesięcioletniego okresu dzierżawy. Okoliczności te podnosiła E. Ś. w odwołaniu i obowiązkiem SKO było ustosunkowanie się do tego zagadnienia. Brakiem stanowiska w tym przedmiocie naruszono zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), której konkretyzacją jest obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w postępowaniu odwoławczym.

Jeśli organy dokonywały ustaleń w oparciu o inne dokumenty od znajdujących się w aktach administracyjnych, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (np. w postaci załączenia kserokopii tych dokumentów, informacji o wystąpieniu do innych organów o udzielenie informacji). W przypadku bowiem, jaki ma miejsce w sprawie, dokonanie ustaleń faktycznych bez wskazania źródeł dowodowych należy uznać na działanie dowolne, wykraczające poza granice zasady swobodnej oceny dowodów.

Podczas przeprowadzania oceny spornych umów dzierżawy uszło ponadto uwadze organów, że przepis art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wymaga zawarcia umowy dzierżawy z osobą "obcą", tzn. nie będącą małżonkiem wydzierżąwiającego, jego zstępnym lub pasierbem, osobą pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym lub małżonkiem w/w osób. Ustaleń w tym kierunku w ogóle nie czyniono.

Z podanych wyżej powodów należało ocenić kwestionowane decyzje jako wydane z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielić należy zarzut skargi, że wbrew argumentacji podanej w uzasadnieniach rozstrzygnięć administracyjnych nie można zaakceptować sytuacji, w której organ w kolejnych decyzjach zmienia swoje stanowisko, odmawia stronie uprawnienia do świadczenia przyznanego uprzednio na podstawie identycznych ustaleń faktycznych i czyni to bez uprzedzenia strony o powodach takiego postępowania, bez umożliwienia zajęcia jej stanowiska przed wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia oraz bez przekonywującego uzasadnienia. Opisana zmienność poglądów prawnych, taka, jaka miała miejsce w sprawie niniejszej, stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (vide wyrok WSA w Warszawie z 10.07.2008 r., VI SA/Wa 514/08, Lex nr 512845, wyrok WSA w Gliwicach z 23.08.2007 r., IV SA/GL 1221/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2006 r., I SA/Wa 1695/06).

W sprawie niniejszej już w odwołaniu zarzucono naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa, polegające na odmiennej ocenie prawnej tego samego stanu faktycznego i przyznaniu pierwotnie skarżącej zasiłku rodzinnego (po ustaleniu spełnienia warunków) a następnie odmowie jego przyznania (w wyniku ustalenia w oparciu o te same okoliczności, że warunków nie spełniono). Pomimo to, jak wyżej zauważono, do zarzutu nie odniósł się organ odwoławczy, co stanowi wadę uzasadnienia jego decyzji kwalifikowaną jako naruszenie art. 107 § 3 Kpa.

Zasada pogłębiania zaufania obywatela do Państwa wyrażona w przepisie art. 8 Kpa powinna być interpretowana formalistycznie. Oznacza to, że organ ma prawo do odmiennych ocen tych samych okoliczności prawnych, natomiast nie może to być wynikiem dowolności. Wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji celem przekonania strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego stanu rzeczy są istotne powody (vide wyrok WSA w Warszawie z 19.10.2007 r., IV SA/Wa 859/07, Lex nr 394779). Jak wskazał NSA w wyroku z 18.06.2008 r. (I OSK 1298/07, Lex nr 1298/07): przestrzeganie podstawowych zasad postępowania jest szczególnie ważne przy załatwianiu spraw objętych ustawą o świadczeniach rodzinnych.

W kontrolowanej sprawie odmawiając skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku powołano się na wyniki konsultacji i ocen prawnych Wojewody P. oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W ocenie sądu powyższy argument jest co najmniej nieczytelny i z pewnością pozostawał takim dla strony, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest wymienionych opinii. Niewątpliwie takie postępowanie nie spełnia standardów wynikających z Kpa, nosi cechy niedopuszczalnej arbitralności, dowolności decydowania o prawach strony oraz uniemożliwia skontrolowanie zaprezentowanego stanowiska na etapie postępowania przed sądem. Pozostaje zatem w sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do organów Państwa. Zdaniem sądu realizacją tej zasady w przedmiotowym postępowaniu byłoby uprzedzenie strony o zamiarze zmiany stanowiska oraz pouczenie o możliwości zawarcia aneksu do umowy dzierżawy, w którym określono by jej okres w sposób wymagany przepisem art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Również, w ocenie sądu, należałoby pouczyć stronę, że wymieniony przepis nie wymaga dla spełnienia warunków z niego wynikających zawarcia umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego, bowiem wprost stanowi się w nim wyłącznie o "umowie pisemnej".

Zasada zaufania obywatela do Państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.

Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że organy w niniejszej sprawie uchybiły dwóm podstawowym zasadom postępowania administracyjnego wynikającym z art. 7 i art. 8 Kpa stanowiącym ogólne wytyczne prowadzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji naruszyły konkretyzujące te zasady przepisy art. 77 § 1, 80, a także art. 107 § 3 Kpa. Jeżeli bowiem organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wykaże niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie może też w konsekwencji sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa. W takich okolicznościach sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić kwestionowaną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Uchylając rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych - z powodu nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - sąd nie może oceniać dokonanej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego. Taka ocena może być dokonana tylko po niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W przedmiotowej sprawie braki postępowania dowodowego uniemożliwiają kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych organów obydwu instancji.

Należy jednak tytułem uzupełnienia i wyłącznie teoretycznie podnieść, że o ile okaże się faktem zawarcie i zarejestrowanie przez skarżącą pierwszej umowy dzierżawy, następnie przerwanej i zawarcie oraz również zarejestrowanie drugiej umowy, po niespełna dwóch dniach od rozwiązania poprzedniej – konieczna okaże się ocena, czy kolejna umowa stanowi kontynuację pierwotnej i czy łącznie spełniają warunek dziesięcioletniego czasu trwania, o którym mowa w art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy czym pamiętać należy, że zasada praworządności wyprowadzona z art. 2 Konstytucji RP wymaga stosowania takiej wykładni przepisów prawa, która prowadzi do powstania sytuacji akceptowalnych społecznie.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku należy przede wszystkim bezspornie ustalić fakt zawarcia przez stronę dwóch, kolejnych umów dzierżawy oraz ocenić, czy spełniają one warunki wynikające z art. 5 ust. 8 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w szczególności czy dokonano ich zgłoszenia oraz czy ich stronami nie są podmioty wymienione w art. 28 ust. 4 pkt 1 lit. a – d w/w ustawy ubezpieczeniowej. Również ocenić należy w sposób zgodny z zasadami praworządności, czy umowa z 2007 r. stanowi kontynuację poprzedniej z 2002 r., w kontekście wymogu istnienia co najmniej dziesięcioletniej umowy dzierżawy (powoływany wyżej art. 28 ust. 4 pkt 1).

Tytułem uzupełnienia podać należy, że obecnie skarżąca posiada wiedzę o konieczności zawarcia pisemnej umowy dzierżawy na okres dziesięcioletni, co może skutkować np. podpisaniem aneksu do umowy z 30 marca 2007 r. celem niewątpliwego spełnienia powyższego warunku przy ubieganiu się o świadczenie na kolejny okres zasiłkowy. Tego wymogu w postępowaniu w sprawie niniejszej nie znała i na podstawie dotychczasowej umowy z 2007 r. świadczenia na 2008 r. zostały jej przyznane. Odmowa przyznania świadczeń na rok 2009 w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy stanowiła całkowite zaskoczenie dla strony nieuprzedzonej możliwością i przyczyną zmiany stanowiska. Dlatego nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem i rozmija się z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą państwa prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Z uwagi na ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych w sprawach z zakresu pomocy społecznej (art. 239 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) skarżąca nie ponosiła tych kosztów i sąd nie miał podstaw do orzekania w tym przedmiocie.