Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1796/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: Decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mają charakter konstytutywny /o odróżnieniu od decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy/, co oznacza, że przekazanie mienia następuje z dniem uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r.

TEZY

Decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mają charakter konstytutywny /o odróżnieniu od decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy/, co oznacza, że przekazanie mienia następuje z dniem uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi /Gminy S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 marca 1993 r. w przedmiocie komunalizacji Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w S. i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia 16 grudnia 1992 r.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 16 marca 1993 r. nr KKU-175/93 utrzymała w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia grudnia 1992 r. nr Pw-1/45/60/92, wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, którą orzeczono, co następuje:

"1. Przekazać gminie S. następujące składniki mienia państwowego należącego do Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w S.:

a/ nieruchomości gruntowe, obejmujące działki wymienione w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji,

b/ środki trwałe należące do przedsiębiorstwa wymienione w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji.

2. Przejęciu przez gminę S. podlegają również:

a/ prawa i zobowiązania wynikające z bezumownego użytkowania przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji o S. nieruchomości obejmujących działki wymienione w załączniku nr 3 do niniejszej decyzji,

b/ inne prawa i zobowiązania związane z przekazywanym majątkiem według stanu na dzień wydania decyzji".

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że w odwołaniu od cytowanej decyzji Wojewody Prezydent Miasta S. zarzucił między innymi, iż w decyzji tej przekazano zadania inwestycyjne budowy oczyszczalni ścieków R. II w S., mającej służyć również innym gminom, jak również przekazano nie sprecyzowane bliżej prawa, co może narazić gminę na procesy sądowe. Dlatego wnosił o uchylenie tej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przekazaniu podlega mienie przedsiębiorstwa. Pojęcie zaś mienia przedsiębiorstwa precyzuje art. 551 kodeksu cywilnego. W razie komunalizacji mienia na tej podstawie prawnej nie jest możliwe przekazanie gminie tylko części mienia. Skoro zatem w skład mienia przekazywanego przedsiębiorstwa wchodziła oczyszczalnia ścieków R. II, to nie było podstaw do wyłączenia tego mienia spod komunalizacji. Kwestia finansowania tego zadania pozostaje poza postępowaniem komunalizacyjnym. Ustawodawca przewidział też, iż z nabyciem mienia wiązać się będą roszczenia cywilnoprawne, których rozstrzyganie należeć będzie do właściwości sądów powszechnych /art. 19 ustawy/. Mienie określone w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym /z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, w szczególności w art. 11 ust. 1 pkt 2/ z dniem wejścia w życie tej ustawy. Względy natury technicznej spowodowały, że przewidziano przejęcie mienia przez gminy odpowiednim protokołem przejęcia /art. 17 ust. 3/. Z tych względów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina S. wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1991 r. w sprawie szczególnego trybu podziału przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji /Dz.U. nr 58 poz. 248/, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący zarzuca sprzeczność dokonanych ustaleń ze stanem faktycznym i prawnym sprawy oraz uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu odwoławczym nie odniesiono się do jej zarzutu, że znaczna część przekazywanego mienia ma służyć kilku gminom, co uzasadnia zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 6 cytowanej ustawy. W zaskarżonej decyzji ponadto błędnie przyjęto, że mienie określone w art. 5 ust. 3 omawianej ustawy stało się mieniem komunalnym z dniem wejścia w życie tej ustawy, skoro w myśl tego przepisu - inaczej niż w ust. 1 i 2 tego artykułu - mienie to przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań, a więc mienie to nie staje się mieniem komunalnym z mocy prawa. Tryb przekazywania określa art. 17 ust. 3 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie brak jest protokolarnego przejęcia mienia. Gdyby zaś przyjąć, iż protokoły stanowią załączniki do decyzji Wojewody z dnia 16 grudnia 1992 r., to nie spełniają one wymagań powołanego przepisu. W protokołach bowiem powinny być ujęte zobowiązania i prawa i powinny być one sporządzone i podpisane przez obie strony. Brak danych co do zobowiązań ciążących na Przedsiębiorstwie uniemożliwia stronie skarżącej jakąkolwiek ocenę tych zobowiązań co do ich wysokości, terminów i sposobu spłaty. W tym skarżąca dopatruje się ograniczenia jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym, co wiąże się również z tym, iż w postępowaniu dotyczącym podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. całkowicie pominięto przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 czerwca 1991 r. Zarządzenie Wojewody o podziale tego Przedsiębiorstwa zaś jest aktem o podstawowym znaczeniu dla wydanej na jego podstawie decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca wyjaśnia przy tym, iż nie jest jej celem uchylenie się od przejęcia mienia służącego wykonywaniu jej zadań, żąda jednak, by przekazanie tego mienia nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając, że zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /Dz.U. nr 97 poz. 496/ komunalizacja nieruchomości powinna nastąpić na rzecz gminy, na której terenie nieruchomość jest położona. Wykładnia ta wprawdzie dotyczy art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jednakże argumentację jej uzasadnienia można odnieść do zaskarżonej decyzji. Stanowisko w niej zajęte jest uzasadnione także unormowaniem zawartym w art. 9 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że - wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - mienie ogólnonarodowe /państwowe/, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, nie stało się mieniem komunalnym z dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli z dniem 27 maja 1990 r. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter konstytutywny /o odróżnieniu od decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy/, co oznacza, że przekazanie mienia na jego podstawie następuje z dniem uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r. Z tą datą natomiast ustawodawca łączy tylko warunek, aby mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należało w tym właśnie dniu do podmiotów określonych w postanowieniach tego przepisu. Ponieważ przy wydawaniu decyzji konstytutywnych organ orzekający musi uwzględniać stan faktyczny i prawny stwierdzony w dniu ich wydawania, to przesłanki wymienione w omawianym przepisie muszą występować również w dniu wydawania decyzji.

Stanowisko, jakie w tej kwestii zajmuje skarga, uznać należy za uzasadnione. Wyjaśniając powyższe, trzeba jednocześnie powiedzieć, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie miała podstawowego znaczenia, ponieważ z bezspornego stanu faktycznego wynika, iż mienie będące przedmiotem komunalizacji należało do przedsiębiorstwa państwowego o charakterze użyteczności publicznej, dla którego funkcję organu założycielskiego w dniu 27 maja 1990 r. pełnił wojewoda. Po podziale przedsiębiorstwa, koniecznym w związku z przekazaniem mienia gminie i dokonanym w trybie między innymi przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1991 r. w sprawie szczególnego trybu podziału przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji /Dz.U. nr 58 poz. 248/, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zachowane zostały przesłanki do komunalizacji nowo powstałych /w wyniku podziału/ przedsiębiorstw również w dniu wydawania decyzji kwestionowanych przez stronę skarżącą. Podstawowe zagadnienie w tej sprawie zaś dotyczy tego, czy zachowany został tryb postępowania przy komunalizacji spornego mienia.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze w tej kwestii, należy stwierdzić, iż istotnie z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca Gmina była pominięta w postępowaniu w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. W szczególności za w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że Wojewoda przedstawił projekt podziału przedsiębiorstwa oraz ocenę sporządzoną przez zespół przygotowawczy - jak tego wymaga par. 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1991 r. - skarżącej Gminie w celu uzyskania opinii o proponowanym podziale. Decyzje w sprawie podziału przedsiębiorstwa dokonywanego w trybie par. 2 tego rozporządzenia nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, stosuje się bowiem do nich - z mocy par. 5 ust. 2 rozporządzenia - zasady określone w par. 38-14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 170 ze zm./, a więc również tryb zaskarżania przewidziany w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 8O ze zm./ /w tym przedmiocie patrz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1993 r. III CZP 161/92, OSNCP 1993, z. 11 poz. 188/. Mimo to w razie zaniechania sporządzenia z udziałem skarżącej Gminy protokołu przekazania /przejęcia/ mienia, odpowiadającego warunkom ustalonym w art. 17 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., uznać należy, iż naruszenie tych przepisów w postępowaniu komunalizacyjnym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji bowiem odwołuje się do trzech załączników, w których wymienione zostały nieruchomości i środki trwałe związane z działalnością Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w S., a więc ta część majątku przedsiębiorstwa, która - jak wynika ze skargi - nie nasuwa zastrzeżeń. Natomiast spór dotyczy praw i obowiązków związanych z dalszą realizacją inwestycji pod nazwą "R. II", co do tego zaś brak jest jakiegokolwiek protokołu, chociaż obowiązek jego sporządzenia wynika z powołanego art. 17 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko Wojewody (...) wyrażone w piśmie z dnia 3 lutego 1993 r. Pw-1/0194/93 adresowanym do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że inwestycja ta jest "zobowiązaniem związanym z przekazywanym majątkiem i jako taką obejmuje ją punkt 2b zaskarżonej decyzji", jest nie przekonujące, ponieważ ten punkt decyzji stanowi, że przejęciu podlegają "inne prawa i zobowiązania związane z przekazywanym majątkiem według stanu na dzień wydania decyzji, i odnosi się tylko do mienia wymienionego w załączniku nr 2 do decyzji, w którym jest zestawienie środków trwałych bez wyszczególnienia jakichkolwiek praw lub obowiązków. Również dalsze wyjaśnienia Wojewody przedstawione w tym piśmie, że na realizację omawianej inwestycji są zapewnione w 1992 r. środki w ustawie budżetowej, nie dają odpowiedzi na pytanie, jakie zobowiązania i prawa po 1992 r. wiążą się z przejęciem przez skarżącą gminę spornego majątku. Według twierdzeń skarżącej, konieczność spłacania zaciągniętych kredytów na tę inwestycję przekracza możliwości zarówno komunalizowanego Przedsiębiorstwa, jak i skarżącej Gminy.

Dodać należy, że protokół w sprawie przejęcia mienia ze wskazaniem zobowiązań i praw powinien być sporządzony przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej /art. 17 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej/. Powyższe wymagania ustawowe nie zostały zachowane. W rezultacie, z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 Kpa, sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie. To zaś nie pozostaje bez wpływu na jej wynik. Dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.