Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2781/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, ust. 12; § 14 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 10 pkt 5, ust. 11, ust. 12; § 15; § 16 ust. 7 w odniesieniu do sformułowania: "wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą"; §18 ust. 2 i ust. 5; § 21; § 22; § 23; § 24; § 26 ust. 2, ust. 3 , ust. 4, ust. 5; § 27 ust. 2 w odniesieniu do wyrazu; "poleconym" załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [,...] czerwca 2019 r. Nr [...] Rada Gminy T. przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy T..

Skargę na uchwałę z [....] czerwca 2019 r. wniósł Wojewoda M.wnioskując o: - orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], w części, w zakresie ustaleń: § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, ust. 12; § 14 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 10 pkt 5, ust. 11, ust. 12; § 15; § 16 ust. 7 w odniesieniu do sformułowania: "wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą"; §18 ust. 2, ust. 5 w odniesieniu do sformułowania: "staje się własnością zakładu na warunkach określonych w umowie"; § 21; § 22; § 23; § 24; § 26 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5; § 27 ust. 2 w odniesieniu do wyrazu: "poleconym";

- zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawarto szereg regulacji, które naruszają prawo w sposób istotny.

Organ powołał, że w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że "W przypadku przejściowej niesprawności wodomierza głównego, nieprzekraczającej sześciu miesięcy, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających uruchomienie wodomierza, a gdy nie jest to możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza". Z kolei w ust. 3 tegoż paragrafu, że w sytuacji braku możliwości odczytu wodomierza lub jego unieruchomienia obciążenie w danym okresie będzie ustalone w wysokości dotychczasowego przeciętnego zużycia w sposób określony w ust. 2. Natomiast w § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, Rada ustaliła, że w razie dokonania przez odbiorcę bez uzgodnienia zmian instalacji wodociągowej oraz zainstalowania urządzeń mających negatywny wpływ na funkcjonowanie wodomierza, zakład ma prawo do ustalania wysokości opłat na zasadach określonych w ust. 2.

Wobec powyższego, organ nadzoru uznał, że doszło do modyfikacji przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472) w zakresie ustalenia ilości zużytej wody w przypadku awarii wodomierza głównego, nieprzekraczającej 6 miesięcy.

Organ wskazał, że w § 13 ust. 12 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że w przypadku, gdy opłaty nie są wnoszone przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie zakład po uprzednim wysłaniu upomnienia wraz z powiadomieniem o grożących mu konsekwencjach z tytułu nieuregulowania należności ma prawo wypowiedzieć umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia, jeżeli zaległości nie są uregulowane za dwa okresy obrachunkowe. Wojewoda ocenił, że Rada ustalając tego typu regulację wykroczyła poza delegację ustawową, albowiem zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i u.z.w.z.o.ś. nie nadają Radzie Gminy uprawnień do wprowadzania tego rodzaju regulacji w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W dalszej części organ nadzoru powołał § 14 odnoszący się do kolejności metod ustalania ilości ścieków wprowadzonych do kanalizacji, wskazując, że w art. 27 (ust. 4-6) u.z.w.z.o.ś. ustalono metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku, gdy jedna jest nieskuteczna. Organ ocenił, że kwestionowana regulacja załącznika do uchwały nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody, a metodologia została sformułowana w sposób alternatywny, czyli w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

Kwestionując przepis art. § 14 ust. 10 pkt 5 regulaminu Wojewoda uznał, że zapis ten stanowi istotne naruszenie art. 8 ust. 1 u.z.w.z.o.ś., Organ wskazał, że w ww. przepisie ustawodawca wskazał enumeratywnie przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W ocenie organu istotnym jest, że skoro w art. 8 u.z.w.z.o.ś. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania, a Rada Gminy [...] w § 14 załącznika do uchwały niewątpliwie dokonała modyfikacji art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.w.z.o.ś., co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności organ zakwestionował § 14 ust. 11 i 12 załącznika do uchwały, wskazując, że brak jest delegacji, która pozwalałaby na wprowadzenie regulacji zawartych w § 14 ust. 11 i 12, co oznacza, że Rada nie miała podstaw do wprowadzenia tego typu regulacji.

Organ powołał również, że w § 15 załącznika do uchwały Rada postanowiła wprowadzić regulacje dotyczącą sankcji karnych, co stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa, bowiem brak jest delegacji do takich ustaleń regulaminowych. Ponadto Rada Gminy [...] wprowadzając regulację dotyczącą przepisów karnych i kar pieniężnych dokonała powtórzeń zapisów ustawy, a mianowicie art. 28 u.z.w.z.o.ś.

Kwestionując przepis § 16 ust. 7 w zakresie sformułowania geodezyjna inwentaryzacja i § 18 ust. 2 wskazano, że z obowiązujących przepisów – tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) w zw. z art. 43 ust. la u.p.b. wynika, że z obowiązku wyznaczenia geodezyjnego zwolnione jest przyłącze, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do niej przyległej (pkt 1) oraz stacja ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (pkt 2). Powołano również, że wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. i związanym z tym brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową.

Organ nadzoru zakwestionował również § 18 ust. 5 załącznika do uchwały wskazując, brak jest delegacji, która regulowałaby kwestię przejścia własności przyłącza wodociągowego na własność zakładu. Ponadto wskazano, że warunek, który Rada ustaliła w § 18 ust. 5 nie może stanowić warunku przyłączenia do sieci.

Organ zakwestionował również § 21 wskazując, że treść tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że Rada uregulowała w nim kwestie dotyczące informacji o umożliwieniu potencjalnym odbiorcom usług wodociągowo - kanalizacyjnych wglądu do dokumentów wymienionych w § 20, a tym samym Rada Gminy [...]nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.w.z.o.ś.

W dalszej kolejności, odnosząc się do przepisu § 22, organ wskazał, że zgodnie z pkt. 6 art. 19 ust. 5 u.z.w.o.ś., regulamin powinien określać sposób, w jaki będzie dokonany odbiór wykonanego przyłącza, a Rada nie może przenieść tego uprawnienia na zakład. Organ ocenił, że w odniesieniu do § 22 załącznika do uchwały organ stanowiący Gminy [...] nie wypełnił delegacji ustawowej.

Kwestionując przepis § 23 ust. 1 i § 24 organ nadzoru wskazał, że w regulaminie ma być określony sposób postępowania gdy ciągłość usług jest przerwana, a nie przesłanki wstrzymania i ograniczenia dostaw wody lub odbioru ścieków, przepis art. 19 ust. 5 u.z.w.o.ś. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie.

W dalszej kolejności wskazano, że w § 23 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, Rada wprowadziła regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za następstwa wstrzymania wody lub nieodpowiedniego ciśnienia (ust. 2) oraz odpowiedzialności za szkody na osobie lub mieniu (ust. 3). Organ zaznaczył, że kwestia odpowiedzialności za szkodę, to materia odpowiedzialności cywilnej, ewentualnie karnej. Poza tym, brak delegacji, by w takim akcie regulować zasady odpowiedzialności za szkodę.

Kwestionując§ 26 ust. 2 – 5 organ wskazał, że regulacja tego przepisu nie spełnia wymogów treść art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w.o.ś. Z przepisów ustawy wynika, że regulamin ma określać standardy obsługi odbiorców usług i przepisy nie zawierają delegacji do określenia przez Radę materii zawartej w § 26 ust. 2-5 załącznika do uchwały.

W odniesieniu do przepisu § 27 ust. 2 załącznika do uchwały organ wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać sposoby załatwiania reklamacji. Natomiast ustalenie jakie poczyniła Rada, tj. wniesienie reklamacji listem poleconym stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W ustawie brak jest delegacji do określenia, w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia ograniczenia w odniesieniu do formy listownej korespondencji. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że w kwestionowanej uchwale doszło do szeregu istotnych naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał skargę w całości. Organ wskazał, że obecnie jest przygotowywany projekt nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], uwzględniający zarzuty Wojewody. W najbliższym czasie zostanie on przedstawiony do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnemu Zarządu Gospodarki Wodnej w W. – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019 poz.1437). Według ust. 1 tego artykułu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). W związku z powyższym zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody, że uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 ust. 5 ustawy, art. 8 ust. 1, 27 (ust. 4-6) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472) i art. 43 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186).

Przepis art. 19 ust. 1, 3 i 5 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa" co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przechodząc do oceny zapisów kontrolowanej uchwały, Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że ustalenia § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, ust. 12; § 14 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 10 pkt 5, ust. 11, ust. 12; § 15; § 16 ust. 7 w odniesieniu do sformułowania: " wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą"; §18 ust. 2, ust. 5; § 21; § 22; § 23; § 24; § 26 ust. 2, ust. 3 , ust. 4, ust. 5; § 27 ust. 2 w odniesieniu do wyrazu: "poleconym" załącznika uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wskazać należy, że w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że "W przypadku przejściowej niesprawności wodomierza głównego, nieprzekraczającej sześciu miesięcy, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających uruchomienie wodomierza, a gdy nie jest to możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza". Z kolei w ust. 3 tegoż paragrafu, że w sytuacji braku możliwości odczytu wodomierza lub jego unieruchomienia obciążenie w danym okresie będzie ustalone w wysokości dotychczasowego przeciętnego zużycia w sposób określony w ust. 2. Natomiast w § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, Rada ustaliła, że w razie dokonania przez odbiorcę bez uzgodnienia zmian instalacji wodociągowej oraz zainstalowania urządzeń mających negatywny wpływ na funkcjonowanie wodomierza, zakład ma prawo do ustalania wysokości opłat na zasadach określonych w ust. 2. Treść powołanych przepisów wskazuje, że Rada zmodyfikowała tym samym przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472). Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Porównując treść ustaleń Rady Gminy [...] zawartych w § 13 ust. 2-4 załącznika do uchwały oraz treść § 18 ust. 1 rozporządzenia uznać należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do modyfikacji przepisu rozporządzenia, w zakresie ustalenia ilości zużytej wody w przypadku awarii wodomierza głównego, nieprzekraczającej 6 miesięcy.

W odniesieniu do § 13 ust. 12 załącznika do uchwały to stwierdzić należy, że Rada ustalając regulację, że w przypadku, gdy opłaty nie są wnoszone przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie zakład po uprzednim wysłaniu upomnienia wraz z powiadomieniem o grożących mu konsekwencjach z tytułu nieuregulowania należności ma prawo wypowiedzieć umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia, jeżeli zaległości nie są uregulowane za dwa okresy obrachunkowe, wykroczyła poza delegację ustawową. Podzielić należy zarzuty organu nadzoru, że zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i u.z.w.z.o.ś. nie nadają Radzie Gminy uprawnień do wprowadzania tego rodzaju regulacji w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, to jak wynika z treści art. art. 27 (ust. 4-6) u.z.w.z.o.ś. ustawodawca ustalił metody i ich kolejność w odniesieniu do ustalania ilości pobranej wody. I tak w ust. 4 wskazano, że Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych; zgodnie z ust. 5 w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, a zgodnie z ust. 6 w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usługi. Natomiast w § 14 ust. 1 uchwalono, że ilość ścieków wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej przez odbiorcę usług ustalana jest: 1) na poziomie ilości zużytej wody; 2) na poziomie określonym w punkcie 1, powiększonym o zużycie wody z własnych ujęć, 3) na podstawie odczytów z urządzenia pomiarowego zamontowanego przez odbiorcę usług na przyłączu kanalizacyjnym. Podzielić należy więc stanowisko Wojewody, że kwestionowana regulacja załącznika do uchwały nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody. Metodologia została sformułowana w sposób alternatywny, czyli w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

W § 14 ust. 10 pkt 5 regulaminu Rada ustaliła, że: "Zakład może zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli wprowadzenie ścieków do kanalizacji może spowodować zagrożenie dla pracowników lub doprowadzić do uszkodzenia posiadanych urządzeń i sieci kanalizacyjnych zakładu lub wywołać zakłócenie w procesie oczyszczania na oczyszczalni ścieków". Tym samym wprowadzony przez Radę wskazany wyżej zapis stanowi istotne naruszenie art. 8 ust. 1 u.z.w.z.o.ś., zgodnie z którym odcięcie wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego dokonuje przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w określonych w ustawie przypadkach. W przywołanym wyższej przepisie Ustawodawca wskazał enumeratywnie przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Odcięcie wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego może nastąpić w przypadku, gdy: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Stwierdzić należy, że skoro w art. 8 u.z.w.z.o.ś. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania.

Podzielić również należy zarzuty, że brak jest delegacji, która pozwalałaby na wprowadzenie regulacji zawartych w § 14 ust. 11 i 12, co oznacza, że Rada nie miała podstaw do wprowadzenia tego typu regulacji. W § 14 ust. 11 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że w sytuacji, gdy opłaty nie są wnoszone przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie zakład, po uprzednim wysłaniu upomnienia wraz z powiadomieniem o grożących konsekwencjach z tytułu nieuregulowania należności, ma prawo wypowiedzieć umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia, jeżeli zaległości nie są uregulowane za dwa okresy obrachunkowe. Z kolei w § 14 ust. 12 załącznika do uchwały Rada uznała, że ponowny odbiór ścieków następuje po udokumentowaniu przez odbiorcę usług uiszczenia należnych kwot wraz z odsetkami ustawowymi, opłaceniu kosztów poniesionych przez zakład związanych z zamknięciem i otwarciem przyłącza oraz zawarciu nowej umowy. Tak więc na uwzględnienie zasługują zarzuty organu nadzoru w tym zakresie.

Podzielić również należy stanowisko Wojewody, że w Rozdziale 4. Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w części dotyczącej kar (§ 15 załącznika do uchwały) Rada postanowiła wprowadzić regulacje dotyczącą sankcji karnych, co stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa, bowiem brak jest delegacji do takich ustaleń regulaminowych. Ponadto Rada wprowadzając regulację dotyczącą przepisów karnych i kar pieniężnych dokonała powtórzeń zapisów ustawy, a mianowicie art. 28 u.z.w.z.o.ś. ("Rozdział 6. Przepisy karne i kary pieniężne").

Zasadne są również zarzuty organu w zakresie kwestionowanego zapisu § 16 ust. 7. Mianowicie Rada ustaliła, że przed podpisaniem umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków zakład, po otrzymaniu kompletnej dokumentacji technicznej wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą, dokona odbioru wykonanego przyłącza pod kątem spełnienia warunków technicznych. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) zwanej dalej "u.p.b.", obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a-20b, oraz stacje ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. Art. 43 ust. 1a u.p.b. przewiduje wyłączenia dotyczące obowiązku wyznaczenia geodezyjnego - obowiązkiem nie są objęte przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do niej przyległej (pkt 1) oraz stacja ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (pkt 2). Wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. i związanym z tym brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, uznać należy, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową w § 18 ust. 2. W tym przepisie Rada Gminy [...] ustaliła bowiem, że budowa przyłącza jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę właściwego organu architektonicznego i zgody zarządcy drogi, przez wykonawcę posiadającego niezbędne uprawnienia wykonawcze branżowe.

Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru, że brak jest delegacji, która regulowałaby kwestię przeniesienia własności przyłącza na rzecz zakładu. Mianowicie Rada Gminy [...] ustaliła w § 18 ust. 5 załącznika do uchwały, że przyłącze wodociągowe od przewodu ulicznego do zaworu za wodomierzem głównym lub miejsca przeznaczonego na jego zamontowanie, po wykonaniu i odbiorze końcowym, staje się własnością zakładu na warunkach określonych w umowie podpisanej przez strony po upływie okresu gwarancji. Ponadto warunek, który Rada ustaliła w § 18 ust. 5, nie może stanowić warunku przyłączenia do sieci. Sąd stwierdził nieważność całego przepisu ust. 5 z uwagi na fakt, że uwzględnienie wniosku organu nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności tylko sformułowania "staje się własnością zakładu na warunkach określonych w umowie" pozbawiałoby sensu pozostałego przepisu ust. 5.

W Rozdziale 6. "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnego" (§ 21) Rada ustaliła, że: "Potencjalni odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych mogą uzyskać informacje dotyczące dostępności tych usług: 1) w Urzędzie Gminy, który udostępnia nieodpłatnie wgląd:

a) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

b) w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

c) wieloletnie plany rozwoju i modernizacji,

d) w regulamin świadczenia usług,

1) w zakładzie udostępniającym nieodpłatnie wgląd w regulamin świadczenia usług.". Niewątpliwie treść przywołanego wyżej paragrafu prowadzi do stwierdzenia, że Rada uregulowała w nim kwestie dotyczące informacji o umożliwieniu potencjalnym odbiorcom usług wodociągowo - kanalizacyjnych wglądu do dokumentów wymienionych w § 20, i tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.w.z.o.ś.

Stosownie do brzmienia art. 19 ust. 5 u.z.w.z.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6). Natomiast w Rozdziale 7. Sposób dokonywania przez zakład odbioru wykonanego przyłącza (§ 22) Rada ustaliła, że: "1. Sposób dokonywania odbioru wykonanego przyłącza jest określony przez zakład. 2. Określone w warunkach przyłączenia i odbiory są przeprowadzane przy udziale upoważnionych przedstawicieli stron. 3. Wyniki odbiorów, o których mowa w ust. 1 i 2 są potwierdzane przez strony w protokołach, których wzory określa zakład." Uznać należy, że to regulamin powinien określać sposób, w jaki będzie dokonany odbiór wykonanego przyłącza, a Rada nie może przenieść tego uprawnienia na zakład. Tym samym w odniesieniu do § 22 załącznika do uchwały uznać należy, że organ stanowiący Gminy [...] nie wypełnił delegacji ustawowej.

W Rozdziale 8. Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (§ 23 ust. 1) Rada ustaliła przesłanki wstrzymania lub ograniczenia dostaw wody lub odbioru ścieków. Nadto w § 24 wprowadziła regulację, że: "W czasie trwania klęski żywiołowej szczególnie, gdy nastąpiło zanieczyszczenie wody w ujęciu, zakład ma prawo wprowadzić ograniczenia zużycia wody do konsumpcji po zawiadomieniu odbiorców usług i zastosowaniu ograniczeń. Nie zwalnia to jednak zakładu z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców usług.". Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że w regulaminie ma być określony sposób postępowania, gdy ciągłość usług jest przerwana, a nie przypadki tego typu ograniczeń. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.w.z.o.ś. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie.

Dodatkowo w § 23 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, Rada wprowadziła regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za następstwa wstrzymania wody lub nieodpowiedniego ciśnienia (ust. 2) oraz odpowiedzialności za szkody na osobie lub mieniu (ust. 3). Wskazać należy, że kwestia odpowiedzialności za szkodę, to materia odpowiedzialności cywilnej, ewentualnie karnej, poza tym, brak delegacji, by w takim akcie regulować zasady odpowiedzialności za szkodę.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w.z.o.ś. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków należy określić standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Stwierdzić należy, że w Rozdziale 9. Standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (§ 26 ust. 2 - 5) Rada nie określiła standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków czytamy. Z treści uchwalonego przepisu wynika, że Rada określiła okoliczności dotyczące wystąpienia przerw w dostawie wody, przesłanki tej przerwy, przesłanki wstrzymania lub ograniczenia dostępu wody i ograniczenia w konsumpcji wody. Natomiast przepis ustawy nie zawiera delegacji do określenia przez Radę materii zawartej w § 26 ust. 2-5 załącznika do uchwały.

Ponadto, w § 27 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy [...] ustaliła, że reklamacje dotyczące ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi wnoszone są przez odbiorcę usług na piśmie osobiście przez zainteresowanego w siedzibie zakładu, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej i rozpatrywane są przez dyrektora zakładu. W tym zakresie stwierdzić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać sposoby załatwiania reklamacji. Ustalenie jakie poczyniła Rada, tj. wniesienie reklamacji listem poleconym stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W ustawie brak jest delegacji do określenia, w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia ograniczenia w odniesieniu do formy listownej korespondencji. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020. 713 tj. ) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], w części, w zakresie ustaleń: § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, ust. 12; § 14 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 10 pkt 5, ust. 11, ust. 12; § 15; § 16 ust. 7 w odniesieniu do sformułowania: "wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą"; §18 ust. 2, ust. 5, § 21; § 22; § 23; § 24; § 26 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5; § 27 ust. 2 w odniesieniu do wyrazu: "poleconym", należało uznać za zasadny.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.