Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 344/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Maria Rzążewska (spr. ), Eugeniusz Mzyk, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 498/04 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] – w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje:

W dniu [...] R. K. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego z garażem i zbiornika na nieczystości płynne., na terenie działki nr ew. 262/3 we wsi E. gm. W. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji, uznając, iż jest ona zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Wiązowna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr 25/V/94 z dnia 26.05.1994 r. Plan ten stracił moc z dniem 1.01.2004 r., na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec złożenia przez Zarząd Parków Krajobrazowych odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była utrata ważności planu zagospodarowania przestrzennego gm. Wiązowna z dnia 26. 05.1994 r., który w związku z brzmieniem art. 87 ust. 3 – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. utracił swą moc. Oddalając skargę na ww. decyzję organu odwoławczego sąd podzielił stanowisko organu, że w związku z uprawnieniami organu II instancji wynikającymi z treści art. 138 § 2 kpa był on zobowiązany rozpoznać sprawę uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania przez niego decyzji. Zatem mógł on zastosować wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Ponieważ w związku z utratą mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego i zmianami wprowadzonym obowiązującą już od 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w całości, zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem sądu nie został również naruszony art. 85 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem dotyczy on innej sytuacji niż miała miejsce w niniejszej sprawie.

W złożonej do ww. wyroku skardze kasacyjnej R. K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie podniósł następujące zarzuty:

"1. naruszenia prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Wiązowna z dnia 26.05.1994 r. i przyjęciu, że w związku z utratą mocy obowiązującej z dniem 31.12.2003 r. nie istnieje możliwość do orzekania na jego podstawie;

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2003 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt a i c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 kpa (...).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "w przypadku utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę art. 85 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe". Należy stosować go "per analogian (...)" . Za takim rozwiązaniem przemawiając przepisy Konstytucji RP tj. art. 2 statuujące ochronę praw nabytych. Kwestionowany wyrok godzi również w zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) bowiem osoba, która uzyskała korzystną dla siebie decyzję przed dniem 31.12.2003 r., która to decyzja nie została zaskarżona, znajdzie się w korzystniejszej sytuacji niż skarżący R. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszania przez sąd I instancji art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie miał on w rozpoznanej sprawie zastosowania, gdyż postępowanie zostało wszczęte po dniu 11.07.2003 r. Z art. 87 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie wynika, że wszelkie plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem l stycznia 1995 r. tracą moc z dniem 3l grudnia 2003 r. Oznacza to, że po wymienionej dacie uregulowania tych aktów prawa miejscowego nie mogły mieć zastosowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bowiem ekspirował termin ich obowiązywania. Niewadliwie zatem sąd I instancji ocenił, iż rozpoznając po dniu 1 stycznia 2004 r. odwołanie, stosownie do treści tego przepisu a także respektując zasadę wynikającą z art. 6 kpa organ odwoławczy musiał uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego polegającą na utracie mocy planu miejscowego.

Podkreślić należy, że już w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w jego pierwotnym brzmieniu przewidziano wygaśnięcie planów miejscowych uchwalonych przed l stycznia 1995 r. po upływie 5 lat od wejścia w życie tej ustawy, a okres ten następnie był wydłużany kolejnymi nowelizacjami tego uregulowania, najpierw do 7 lat a następnie do 9 lat ale nie w stosunku do wszystkich planów lecz tylko wówczas, gdy zostało uchwalone studium i gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu. W istocie omawiany art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okres obowiązywania, dla niektórych z tych planów wydłużył w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed uchyleniem wymienionej uprzednio ustawy.

Nie można podzielić trafności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że uchylenie zaskarżoną decyzją orzeczenia wydanego przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowiło naruszenie zasady praw słusznie nabytych jak i prowadziło do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz, bowiem na podstawie decyzji organu I instancji wobec jej nieprawomocności skarżący nie nabył żadnych praw kształtujących jego pozycję w procesie inwestycyjnym. Utraty z dniem 31 grudnia 2003 r. prawa miejscowego – tj. planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed l stycznia 1995 r. nie można utożsamiać, jak czyni to skarga kasacyjna, z działaniem prawa wstecz skoro już w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano po upływie dość długiego okresu utratę mocy ich obowiązywania. Z tych też przyczyn nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że zostały naruszone zasady: pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, tym bardziej, że nowy stan prawny ukształtowany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala inwestorom na uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy również przy braku planu, a zwrócić nadto należy uwagę, że w okresie od wejścia w życie tej ustawy (tj. od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. ) na terenach objętych działaniem planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. inwestorzy mogli stosownie do treści art. 59 tej ustawy ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskiwania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie można wobec tego podzielić słuszności zarzutu skargi, że sąd w rozpoznawanej sprawie oddalając skargę naruszył zasady wynikające z art. 2 Konstytucji. Nie ma też podstaw do podzielenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, bowiem w odniesieniu do wszystkich inwestorów w równym stopniu obowiązywały zasady wynikające z wyżej przytoczonych przepisów w szczególności te dotyczące wygaśnięcia mocy obowiązywania planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. i możliwości w okresie od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do daty ekspirowania tych planów występowania o pozwolenie na budowę bez uprzedniego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył już pod rządami obowiązywania tej ustawy, w dniu 28 listopada 2003 r., a zatem wówczas, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązywał jeszcze plan miejscowy, wydanie zatem przez organ I instancji w dniu [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło bez podstawy prawnej, a złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie warunków zabudowy w istocie mógł stać się przedmiotem postępowania dopiero po dacie utraty mocy obowiązywania planu miejscowego. Decyzja organu I instancji nie tylko wymagała w związku z tym uchylenia lecz organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie przeprowadzone przez ten organ wobec braku materialnoprawnej podstawy dla jego działania. W związku z tym, że po dniu 31 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązywania plan miejscowy i tym samym podanie o ustalenie warunków zabudowy uzyskało prawne umocowanie w uprzednio wymienionym art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a strona nadal podtrzymywała ten wniosek, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania nastąpiło w granicach przewidzianych art. 138 § 2 kpa. Kwestia ta nie jest przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej i pozostaje bez wpływu na trafność zaskarżonego wyroku. Nie można w związku z tym podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że decyzja organu I instancji mogła pozostać w obrocie prawnym, przeciwnie jako wydana bez podstawy prawnej wymagała uchylenia, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek skarżącego winien stosować uregulowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro podanie o ustalenie warunków zostało wniesione po wejściu w życie tej ustawy.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skoro brak było przesłanek dla uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 wymienionej wyżej ustawy Naczelny Sad Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.