Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3905/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4, art. 6 ust. 5, art. 16 ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 173, art. 174, art. 141, art. 134, art. 133, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 2, art. 36, art. 127 par. 3, art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w P. 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 oddalił skargę A. sp. z o.o. w P. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Gospodarki (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka uzyskała zezwolenie nr [...] z [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie, zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z [...] stycznia 2006 r., udzielone zostało do 15 kwietnia 2017 r.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. spółka zwrócił się o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie wyrażenia: "Zezwolenie udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.". Wniosek argumentowała konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.) i niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił spółce zmiany zezwolenia. Organ wskazał, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: ustawa o SSE). Z przepisu tego wynikało, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy, co oznacza brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności.

W wyniku rozpoznania wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie pod rządzami ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., gdzie obowiązujący wówczas art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Udzielone spółce zezwolenie obowiązuje do 15 kwietnia 2017 r.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wielkość pomocy została zdefiniowana dla projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do 15 kwietnia 2017 r. Tym samym decyzja organu o wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Organ zauważył bowiem, że art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego Strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem Ministra przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej. Taka wykładnia przepisu na gruncie tej sprawy prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Z uwagi na to, uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE nie było dopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) Minister stwierdził, że wniosek spółki o zmianę zezwolenia został rozpoznany po 12 dniach, czyli 30-dniowy termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony. Ponadto Minister wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672; dalej: u.s.d.g.), zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Sąd I instancji wyrokiem z 21 marca 2016 r. oddalił skargę spółki.

Sąd przypomniał, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, będące zezwoleniem czasowym, mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania.

Sąd wskazał, że w dacie wydania zezwolenia z [...] czerwca 1999 r. obowiązywał art. 16 ust. 9 ustawy o SSE, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony 1 stycznia 2001 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228; dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.), który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na 31 grudnia 2000 r.).

W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z 2003 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła, zatem uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych tą ustawą, gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia. Nowe zasady udzielania pomocy publicznej w SSE limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o SSE. Wynika on z art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r., który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy. Sąd zauważył, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się do art. 12 w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności z zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Sąd uznał, że chybione jest twierdzenie, że z 1 maja 2004 r. data obowiązywania należącego do spółki zezwolenia wskazana w jego treści stała się irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. oznacza zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia.

Sąd wyjaśnił, że wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej, tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu.

Sąd stwierdził, że opisane wyżej zasady zmiany zezwolenia, które mogły mieć różny zakres, były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Dlatego bezpodstawne było stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Wniosek o konwersję zezwolenia można było złożyć do końca 2007 r. Sąd podkreślił, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie owych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, nie ma możliwości zmiany okresu obowiązywania tego zezwolenia.

W ocenie Sądu, wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy o SSE art. 19 ust. 1 zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Sąd wskazał, że istotne jest, iż zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Przy czym okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W ustawie o SSE nie było bowiem przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia w oparciu o art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, w zw. z wejściem w życie 6 stycznia 2015 r. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o SSE, która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Sąd stwierdził, że zmiana zezwolenia nie może jednocześnie powodować zwiększenia pomocy publicznej, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku zmiany zezwolenia, w postaci wydłużenia terminu jego ważności, gdyż jej skutkiem będzie zwiększenie pomocy publicznej (zakresu jej wykorzystania), niż miałoby to miejsce w obowiązującej dacie ważności zezwolenia tj. 15 kwietnia 2017 r. Brak przekroczenia ogólnego limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, nie może mieć w tym przypadku decydującego znaczenia, gdyż samo zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu bezpośrednio skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej, bowiem w praktyce wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w aktualnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w [...] SSE. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w przypadku ziszczenia się zdarzenia objętego hipotezą pkt 2 w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE nie jest uwarunkowane od zgody organu, mimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może", gdyż zabrania tego przepis powszechnie obowiązującego prawa.

Sąd nie podzielił zarzutu spółki w kwestii braku zastosowania w sprawie trybu, o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., gdyż organ odwoławczy nie przekroczył wyznaczonego dwumiesięcznego terminu jej załatwienia.

Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w wyniku zaakceptowania dokonanej przez Ministra Gospodarki (aktualnie Rozwoju) niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez oddalenie skargi spółki oraz nieuchylenie decyzji, pomimo że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z. art. 35 § 3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem spółki, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym (określonym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a.), czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta;

b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy przez organ II instancji, tj. przez wydanie decyzji po ponad 2 miesiącach (wpływ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 19 czerwca 2015 r., decyzja wydana została [...] sierpnia 2015 r.), podczas gdy zgodnie z ww. przepisami sprawa w postępowaniu odwoławczym (bądź z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powinna zostać rozpatrzona w ciągu miesiąca;

c) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, polegającym na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych w ustawie przez bezpodstawne przyjęcie, że celem przepisu jest ograniczenie możliwości zwiększania stopnia wykorzystania pomocy publicznej, a nie zwiększania jej wysokości, co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a. i doprowadziło do wydania negatywnej dla spółki decyzji;

d) art. 80, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło zebranie, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, m.in. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną S.A., która jako jeden z dowodów zgromadzonych w toku postępowania powinna zostać przenalizowana w uzasadnieniu decyzji wraz z podaniem powodów, dla których organ odmówił jej wiarygodności i mocy dowodowej;

w efekcie czego Sąd I Instancji nie stwierdził uchybień związanych z wydaniem decyzji i błędnie uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w obliczu rażącego naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez jego błędna wykładnię, prowadzącą do wadliwego ustalenia treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE treści normy w ogóle w omawianym przepisie niewystępującej, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia i obligująca Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie;

b) art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej została już spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. (jest to pomoc przyznana spółce, o której zwiększenie spółka nie wnosi), tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia, o którą wnosi spółka nie będzie skutkować zmianą tej wartości;

c) art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o SSE, zmiany zezwolenia w celu skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne – to jest obecnie do 31 grudnia 2026 r. – pomimo że zgodnie z ww. przepisem przejściowym do ustawy zmieniającej z 2003 r., a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktu niemającego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie wywiedzenie przez Sąd I instancji z materiału dowodowego, że:

a) "Przedsiębiorca argumentował przedmiotowy wniosek [wniosek o zmianę zezwolenia - przypis pełnomocnika skarżącej] konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. [dalej również: "Konwersja zezwolenia" - przypis pełnomocnika Skarżącej] oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia", i w konsekwencji skupienie się przez Sąd I instancji na tym, czy konwersja zezwolenia prowadziła ex lege do możliwości korzystania przez przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r., ze zwolnień i preferencji podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., z pominięciem kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a zatem, czy w obliczu przedstawionych przez spółkę argumentów, możliwa jest zmiana zezwolenia, zgodnie z wnioskiem skarżącej, przy uwzględnieniu, że: spółka złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na podstawie obowiązujących i umożliwiających jej to przepisów prawa (a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia wyłącznie w związku z konwersją zezwolenia); we wniosku przedstawiła wyczerpującą argumentację potwierdzającą prawidłowość swojego stanowiska; kwestia dotycząca konwersji zezwolenia była jednym z argumentów, przemawiających za zasadnością przedstawionego przez spółkę stanowiska, potwierdzającym ideę wprowadzenia nowelizacji przepisów strefowych oraz fakt, że celem skarżącej nie jest dążenie do zwiększenia wymiaru przyznanej pomocy publicznej, a dostosowanie zezwolenia do zmian wynikających z ustawy zmieniającej z 2003 r.

Powyższe doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy i nieuzasadnionego zawężenia rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach (tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.).

b) "(...) organ II instancji nie przekroczył wyznaczonego, dwumiesięcznego terminu jej załatwienia"; i w konsekwencji błędne założenie, że w sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podczas gdy: decyzja została wydana przez organ II instancji po ponad 2 miesiącach; nawet sam organ nie kwestionował ww. okoliczności wskazując w odpowiedzi na skargę, że: "Organ podziela twierdzenia skarżącej, iż rozpoznając sprawę w II instancji przekroczono 30-dniowy termin na wydanie decyzji."; a niezależnie od tego zgodnie z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. sprawa w postępowaniu odwoławczym (bądź z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powinna zostać rozpatrzona w ciągu miesiąca (który to termin został znacznie przekroczony); co doprowadziło do oddalenia skargi oraz nieuchylenia decyzji, pomimo że decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się przez Sąd I instancji do meritum sprawy oraz do większości zarzutów, błędne uzasadnienie faktyczne i prawne wyroku, które to uzasadnienie utrudnia przedstawienie zarzutów merytorycznych, a w szczególności poprzez:

a) jedynie zdawkowe odniesienie się do zarzutu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE i brak wyczerpującego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia kwestii objętej tym zarzutem, podczas gdy rozstrzygnięcie ww. elementu było kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwia odniesienie się przez skarżącą do stanowiska WSA i rzetelną kontrolę instancyjną przez NSA;

b) brak wyczerpującego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., art. 35 § 3 w zw. z art. 36 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i wskazanie jedynie, wbrew wnioskom płynącym z zebranego materiału dowodowego, że organ II instancji nie przekroczył dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, podczas gdy z przedstawionych akt sprawy wynika, że rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nastąpiło [...] sierpnia 2015 r. tj. już po upływie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wniosku, a dodatkowo organ, wbrew twierdzeniom WSA, związany był miesięcznym, a nie dwumiesięcznym terminem rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną i odniesienie się merytoryczne do ww. zarzutów przez skarżącą;

c) brak rozpoznania zarzutów skargi, a mianowicie: art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 35 § 5 w zw. z art. 106 § 3 k.p.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2 treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, prowadzącą do błędnego przyjęcia wzajemnie sprzecznych wniosków i stwierdzenia, że: "Zmiana zezwolenia nie może zatem jednocześnie powodować zwiększenia pomocy publicznej, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku zmiany zezwolenia, w postaci wydłużenia terminu jego ważności, gdyż jego skutkiem będzie zwiększenie pomocy publicznej (zakresu jej wykorzystania)"; a zaraz po ww. argumentacji stwierdzenia wprost, że nie zostanie przekroczony ogólny limit dopuszczalnej pomocy uzależniony od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji; a w konsekwencji: błędne przyjęcie, że w sprawie wywołanej wnioskiem spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia i obligująca Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie, ponieważ zmiana ta miałaby skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; podczas gdy zmiana ta nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, a tym samym bezzasadne zrównanie pojęcia zwiększenia pomocy publicznej (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem zwiększenia stopnia wykorzystania pomocy publicznej (co jest poza zakresem przesłanek negatywnych ww. przepisu) i wyprowadzenie błędnego wniosku, że zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy musi skutkować bezpośrednio zwiększeniem pomocy;

2. art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej została już spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. (jest to po moc przyznana spółce, o której zwiększenie spółka nie wnosi), tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana, o którą wnosi spółka nie będzie skutkować zmianą tej wartości;

3. art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o SSE, zmiany zezwolenia w celu skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne – to jest obecnie do 31 grudnia 2026 r. – pomimo że zgodnie z ww. przepisem przejściowym do ustawy zmieniającej z 2003 r., a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

4. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: konwersja zezwolenia nie spowodowała, że przedsiębiorcy, którzy złożyli wnioski o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. uprawnieni są do korzystania ze zwolnień na podstawie nowych przepisów, podczas gdy w ocenie spółki celem konwersji zezwolenia było takie przekształcenie zezwolenia, by zrównać ogólną i całościową sytuację prawną przedsiębiorców (w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia) i dopasować przepisy prawa polskiego do przepisów unijnych; ewentualnie zmiany zezwolenia w innym zakresie niż wskazane wprost w ust. 1 ww. przepisu, mogły nastąpić jedynie w samym wniosku o konwersję zezwolenia (zgodnie z ust. 2), podczas gdy taka konkluzja nie wynika z analizy ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 4 lipca 2017 r. spółka podtrzymała zarzuty skargi i na potwierdzenie argumentacji powołała się na wyroki NSA z 28 marca 20017 r. sygn. akt II GSK 20/17 oraz z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 3851/16, a także wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2944/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odwołując się do treści tego przepisu, podkreślić należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe uwagi, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, udzielone czasowo do 15 kwietnia 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. W ocenie zaś kasatora, wykreślenie daty terminu obowiązywania zezwolenia było dopuszczalne, gdyż pomoc publiczna została przyznana spółce w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej.

W ramach naruszeń przepisów postępowania sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt I petitum skargi kasacyjnej), kasator sformułował dwa rodzaje zarzutów.

Pierwsze – czysto proceduralne – dotyczące oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku; art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ II instancji; art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. pominięcie w decyzji opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną S.A. oraz naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I.1 lit. a, b i d, pkt I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej).

Drugie – mające charakter komplementarny z zarzutami materialnymi – dotyczące oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r. (pkt I.1 lit. c i I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty materialne sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczą: błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE; niezastosowania art. 5 ust. 2 pkt 1b ustawy zmieniającej z 2003 r., art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. oraz błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. (pkt II.1-4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się kolejno do przytoczonych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Podkreślić należy, że z uzasadnienia wyroku strony postępowania i sąd odwoławczy winni czerpać wiedzę co do powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd pierwszej instancji powinien zatem przedstawić spójny i logiczny wywód, z którego wynikać będzie tok jego rozumowania, prowadzący do sformułowania zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego działania lub zaniechania organów administracji publicznej z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wywód Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił, choć w pewnych jego częściach jest nader skromny, w zakresie odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, to jednak poddawał się kontroli instancyjnej, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowił przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku.

W kolejnym zarzucie procesowym kasator zarzucił naruszenie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ II instancji. Kasator wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany został do organu 15 czerwca 2015 r. (a doręczony 19 czerwca 2015 r.) decyzja wydana została natomiast dopiero [...] sierpnia 2015 r. W tym stanie rzeczy wobec upływu terminów do rozpatrzenia sprawy miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym – jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd kasatora, co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, co znajduje wyraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. II GSK 20/17, a także WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2944/15). Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji. Co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bo nie o taki wniosek tu chodzi. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela podgląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14.

Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek spółki inicjujący postępowanie w sprawie z [...] kwietnia 2015 r., który wpłynął do organu 14 kwietnia 2015 r., został rozpoznany w terminie decyzją z [...] maja 2015 r., ponieważ – zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. – do jego określenia nie wliczało okresu pozyskania opinii Zarządzającego [...] SSE. Z kolei – jak wyżej wyjaśniono – do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a więc wydanie decyzji odwoławczej po ponad dwóch miesiącach, nie naruszało prawa w tym zakresie.

Z kolei zarzutów naruszenia art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kasator upatruje w pominięciu opinii Zarządzającego [...] SSE.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to wystarczający zarzut do uwzględnienia skargi. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w myśl którego – minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie (...) – nakłada jedynie obowiązek pozyskania opinii zarządzającego strefą, ale już nie zobowiązuje organu do załatwienia wniosku przedsiębiorcy zgodnie z uzyskanym stanowiskiem. Zatem samo pominięcie opinii Zarządu SSE – jako elementu jedynie doradczego, a więc niewiążącego – w sposób zasadniczy, mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogło wpłynąć na ustalony w sprawie stan faktyczny.

W kolejnym zarzucie procesowym kasator wskazał na naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Kasator wskazał, że WSA wywiódł błędnie, że podstawą wniosku była jedynie konwersja zezwolenia, która doprowadziła z mocy samego prawa do konieczności stosowania wobec spółki nowych przepisów prawnych. Stanowisko kasatora w tym zakresie jest słuszne, ponieważ głównym argumentem spółki o zmianę zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania, było to, że wnioskowane przedłużenie nie doprowadzi do zwiększenia przyznanej pomocy publicznej. Kwestia zaś konwersji zezwolenia była dodatkowym argumentem spółki stanowiącym uzupełnienie jej stanowiska i nie była samodzielną podstawą wniosku o zmianę zezwolenia. Słusznie kasator wskazuje, że w przeciwnym razie spółka wniosłaby o stwierdzenie nieważności zezwolenia w zakresie punktu stanowiącego o jego terminie, a nie o jego zmianę. Tak więc to kwestia prawidłowej interpretacji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" jest najważniejszym elementem toczonego sporu w sprawie. W związku z tym, Sąd I instancji, błędnie powołał się na wyroki WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2013 r., I SA/GI 1057/12 i NSA z 10 listopada 2015 r., II FSK 2206/13), odnoszące się do innego stanu faktycznego, w których przedsiębiorca nie wnosił o zmianę zezwolenia, lecz o interpretację podatkową w zakresie możliwości zastosowania w wyniku przekształcenia zezwolenia z mocy samego prawa aktualnie obowiązujących przepisów.

Nie można jednak zgodzić się z kasatorem, że Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając nie tylko art. 133 § 1 p.p.s.a., ale i w sposób nieuzasadniony zawęził rozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem interpretacji i zastosowania w sprawie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. To zaś, czy interpretacja i zastosowanie tego przepisu było prawidłowe, nie stanowi o słuszności, czy też bezpodstawności zarzutów dotyczących naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Kolejne zarzuty – jako mające charakter komplementarny – należało rozpoznać łącznie. Pierwszy z nich dotyczy oddalenie przez Sad I instancji skargi, mimo naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu – minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

W ocenie organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji, przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a przedłużenie obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, a tym samym zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem spółki, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia w celu dostosowania go do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa", nie będzie skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej, co wynika z faktu, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja kasatora znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej. Zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) – data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Wielkość pomocy publicznej została natomiast zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczna".

Zatem w przypadku skarżącej, zdefiniowaną powyżej wielkością pomocy publicznej będzie wartość 75% kosztów kwalifikowanych poniesionych przez spółkę do 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. Już z samej definicji wynika, że wysokość pomocy publicznej przyznanej spółce jest wartością stałą i nie może ulec zmianie, ponieważ minął już termin ponoszenia kosztów kwalifikowanych. Spółka nabyła zatem prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych. Słusznie kasator podnosi, że wartość ta nie ulegnie zmianie, gdyż spółka nie wnosi ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych (31 grudnia 2006 r), ani o zmianę intensywności pomocy (75%). Intencją wniosku spółki było tylko wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, czego ustawodawca nie zabrania. Świadczy to o tym, że ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia (w przypadku zezwoleń strefowych ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, co w przypadku spółki nastąpiło 31 grudnia 2006 r.).

Ustawodawca nie odnosi się natomiast do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. To wykorzystanie pomocy publicznej zależy bowiem od wielu czynników, w tym niezależnych od przedsiębiorcy jak np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU.

Podkreślić należy, że mimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w ustawie o SSE, znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy zmieniającej z 4 sierpnia 2008 r.), filozofii pomocy publicznej Zgodnie z nią pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania.

W związku z tym kasator trafnie wskazuje, że organ, a następnie WSA podzielające jego stanowisko w tym zakresie, zupełnie pomijając ten fakt, bezpodstawnie doprowadził do zrównania w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia i na co organ nie ma żadnego wpływu). Zgodzić się zatem należy z kasatorem, że całkowicie dowolnie ustalone zostało znaczenie pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przekraczając granice prawidłowej wykładni i naruszając tym samym zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a.

Dodać także należy, na co trafnie zwraca uwagę kasator w piśmie procesowym z 4 lipca 2017 r., że prawidłowość jego wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE na tle tożsamych stanów faktycznych, znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2017 r., II GSK 20/17 oraz z 14 lutego 2017 r. II GSK 3851/16, a także WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2944/15), które skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

Z uzasadnień przytoczonych wyroków wynika, że organ dokonuje błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, trafnie zauważa, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów – na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji wyprowadził błędny wniosek, że zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy poprzez rozłożenie go w czasie musi skutkować bezpośrednio zwiększeniem pomocy, podczas gdy wykorzystanie limitu zależy od szeregu okoliczności np. czy spółka osiąga dochód czy stratę, a tego nie można założyć a priori.

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tak więc organ, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Kolejny zarzut kasacyjny dotyczył oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organ art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r.

Wskazać należy, że możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o SSE otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 – zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu." Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy zgodnie, z którym cyt.: "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych wart. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."

Tym samym według tej ustawy do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r., zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak w tej ustawie wprowadzono przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej.

Spółka wnioskiem z 2005 r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia z [...] czerwca 1999 r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Nie jest w sprawie sporne, że do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko spółki, że na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost w określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji.

Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie. Na potwierdzenie prawidłowości ww. założenia, kasator trafnie przytacza fragment artykułu Adam A. Ambroziaka pt. "Funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych po akcesji Polski do UE", zgodnie z którym: "Powyższe przepisy, obowiązujące w Polsce z dniem akcesji, spowodowały niewątpliwie pogorszenie warunków funkcjonowania dużych przedsiębiorców w strefach, gdyż dotychczas pomoc dla nich nie była ograniczona wielkością pierwotnej inwestycji, a jedynie czasem funkcjonowania w strefie" oraz "W związku z powyższym nowelizację ustawy o SSE tak zredagowano, aby przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenia przed 1 stycznia 2001 r. niejako automatycznie zostali objęci nowymi przepisami, regulującymi ulgi podatkowe w strefach, z dniem jej wejścia w życie, co nastąpiło z dniem akcesji Polski do UE." (pub. Wspólnoty Europejskie Nr 4/5 (150) 2004 str. 47 i 48).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem kasatora, że wniosek spółki z [...] kwietnia 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999 r.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji, prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r. wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione drugiej grupy zarzutów (art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r.), powoduje w konsekwencji trafność zarzutów materialnych sformułowanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE; art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r., art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r.

Sad I instancji w uzasadnieniu wskazał, że "Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu obowiązywania tego zezwolenia." Skoro zatem, skarżąca spółka mogła wystąpić z ww. wnioskiem również na wcześniejszym etapie (w przypadku spółki był to 2005 r.), to brak jest podstaw, aby uczynienie tego na późniejszym etapie (a więc w roku 2015 r.) nie było możliwe, niezależnie od argumentacji dotyczącej zmiany przepisów strefowych. Wniosek spółki (zarówno w 2005 r. jak i w 2015 r.) dotyczył bowiem tego samego zezwolenia strefowego. Wskazać należy, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że w we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń. Konwersja zezwolenia miała bowiem na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku o konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji, w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach). W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących wówczas regulacji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu "Minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. (...) Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1.").

Biorąc więc pod uwagę powyższe okoliczności uznać należy, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił kwestionowany wyrok Sądu I instancji, jak i rozpoznał skargę uchylając decyzje organów obydwu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz spółki kwotę 1000 zł. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi - 200 zł; wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł; opłata kancelaryjna za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej przed sądem pierwszej instancji - 240 zł oraz przed sądem drugiej instancji 360 zł.