Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 15/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 203
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. O. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego N.O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej L. O. z dnia 9 stycznia 2020 r. w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L. O. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu 9 stycznia 2020 r. N.O. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. złożyła do Wojewody Ł. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W załączeniu do wniosku przedstawiła kopię pełnomocnictwa udzielonego M.S. i kopię paszportu małoletniej L.O.

Pismem z dnia 6 marca 2020 r. Wojewoda Ł. wezwał pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. do wniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w dniu 16 marca 2020 r., pod rygorem zwrotu wniosku oraz do osobistego stawienia się małoletniej L.O. we wskazanym powyżej terminie celem pobrania odcisków linii papilarnych, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania oraz osobistego stawiennictwa i przedstawienia ważnego dokumentu podróży małoletniej L.O., 4 aktualnych fotografii oraz uzupełnienia formularza wniosku w części A pkt 15,16, 17, części D oraz G informując, że nieusunięcie powyższych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W dniu 12 marca 2020 r. Kierownik Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców skontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. informując o wyznaczonym na dzień 16 marca 2020 r. terminie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie nie zostało wysłane za pośrednictwem poczty ze względu na krótki okres, jaki został wyznaczony na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Pełnomocnik potwierdził, że stawi się wraz z N.O. i jej małoletnią córką w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w podanym terminie, tj. 16 marca 2020 r.

W związku z tym, że w dniu 14 marca 2020 r. ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, a od 16 marca 2020 r. została zawieszona w urzędach bezpośrednia obsługa klientów wszystkie umówione wizyty zostały anulowane.

W dniu 22 maja 2020 r. wysłano ponownie za pośrednictwem poczty do pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. wezwanie do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie wyznaczonym na dzień 3 czerwca 2020 r. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 28 maja 2020 r.

W piśmie z dnia 31 maja 2020 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 1 czerwca 2020 r.) skierowanym do Wojewody Ł. pełnomocnik N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. poinformował, że wnioskodawczyni nie stawi się na wyznaczony w wezwaniu termin, tj. 3 czerwca 2020 r., ponieważ nie przebywa w Polsce, a po przekroczeniu granicy zostałaby poddana 14- dniowej kwarantannie. Wniósł jednocześnie o wyznaczenie nowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku po dniu 19 czerwca 2020 r. Pismo wpłynęło do organu w dniu 3 czerwca 2020 r.

Zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. Wojewoda Ł. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O., że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały małoletniej L.O. został pozostawiony bez rozpoznania. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 29 czerwca 2020 r.

W dniu 4 lipca 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnik N.O. złożył ponaglenie wskazując, że dniu 1 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W piśmie z dnia 9 lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na ponaglenie Wojewoda Ł. informując o przekazaniu ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał m.in., że w dniu 1 i 3 czerwca 2020 r. kontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem strony, który w dniu 1 czerwca 2020 r. potwierdził stawiennictwo w wyznaczonym przez organ terminie, a w dniu 3 czerwca 2020 r. poinformował, że nie stawi się celem uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W dniu 13 lipca 2020 r. N.O. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Ł. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzucając Wojewodzie Ł. bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania wskazała, że doręczone wezwanie było bezskuteczne, ponieważ nie zostało doręczone z zachowaniem 7-dniowego terminu. Ponadto, jak podkreśliła skarżąca informowała organ telefonicznie w dniu 1 czerwca 2020 r., że nie stawi się na wezwanie, ponieważ w chwili doręczenia wezwania nie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a osoby przekraczające granice obowiązywała 14-dniowa kwarantanna. Skarżąca zakwestionowała okoliczność, że w dniu 1 czerwca 2020 r. potwierdziła, że stawi się w urzędzie w dniu 3 czerwca 2020 r. Wskazała również, że wejście do urzędu w tym okresie było utrudnione z uwagi na reżim epidemiologiczny i w dniu 1 czerwca 2020 r., a więc przed upływem terminu za pośrednictwem operatora pocztowego złożyła wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W oparciu o postawione powyżej zarzuty wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu wskazał, że na mocy art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z ze zm.) nastąpiło zawieszenie biegu albo wstrzymanie rozpoczętego biegu terminów postępowań administracyjnych. Jednocześnie wykluczona została możliwość powstania bezczynności organu administracji związanej z upływem terminu załatwienia sprawy i tym samym wyłączony został wskazany w art. 36 k.p.a. obowiązek informowania strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie nie wydano decyzji kończącej postępowanie, lecz zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., które nie podlega zaskarżeniu. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego nią podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po uprzednim wniesieniu ponaglenia (por. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2).

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy prawidłowe i skuteczne było wezwanie organu z dnia 22 maja 2020 r. do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, a w konsekwencji czy trafnie organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, czy też doszło do nieuprawnionego nierozpoznania sprawy w terminie.

Na wstępie wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje zawarte w art. 35-37 k.p.a., z których wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Powołany powyżej art. 149 p.p.s.a. posługuje się pojęciem "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Znaczenie obu pojęć ukształtowała w pierwszej kolejności judykatura oraz piśmiennictwo. Aktualnie pojęcia te zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.) stanowiącym, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół również przez pracownika, który go sporządził (art. 63 § 3 k.p.a.). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia 9 stycznia 2020 r. o udzielenia zezwolenia na pobyt stały spełniał wymogi wprost wynikające z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Nie spełniał natomiast pozostałych wymogów przewidzianych przez przepisy szczególne, tj. art. 203 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2094) i wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 204 ust. 1 cyt. ustawy, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały (Dz.U. z 2014 r., poz. 568).

Zgodnie z art. 203 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na formularzu zawierającym:

1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13;

2) dane lub informacje dotyczące małżonka cudzoziemca, o których mowa w art. 13;

3) następujące dane dotyczące dokumentu podróży cudzoziemca:

a) serię i numer,

b) datę wydania i datę upływu ważności,

c) nazwę organu wydającego,

d) liczbę osób wpisanych do dokumentu podróży;

4) informacje o:

a) podróżach i pobytach zagranicznych cudzoziemca w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku,

b) poprzednich pobytach oraz aktualnym pobycie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

5) informację o zatrzymaniu cudzoziemca, umieszczeniu go w strzeżonym ośrodku lub w areszcie dla cudzoziemców, o zakazie opuszczania przez niego kraju, odbywaniu kary pozbawienia wolności lub o jego tymczasowym aresztowaniu;

6) informację o zobowiązaniach podatkowych cudzoziemca wobec Skarbu Państwa;

7) wzór podpisu cudzoziemca.

Stosownie natomiast do treści art. 203 ust. 2 ustawy, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, cudzoziemiec uzasadnia go, składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń pisemne oświadczenie, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe, oraz przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do niego:

1) aktualną fotografię;

2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość (art. 203 ust. 3 ustawy). Od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały pobiera się odciski linii papilarnych (art. 203 ust. 4 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 203 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy z przyczyn zależnych od wojewody nie jest możliwe pobranie odcisków linii papilarnych od cudzoziemca w dniu, w którym nastąpiło jego osobiste stawiennictwo, wojewoda wyznacza termin na ich złożenie, nie krótszy niż 7 dni.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 9 stycznia 2020 r. N.O. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. złożyła do Wojewody Ł. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały ustanawiając jednocześnie pełnomocnika m.in. w osobie M.S. do reprezentowania i występowania w postępowaniu przed Wojewodą Ł. i Urzędem do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 6 marca 2020 r. Wojewoda Ł. wezwał pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. do wniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w dniu 16 marca 2020 r., pod rygorem zwrotu wniosku oraz w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do osobistego stawienia się małoletniej L.O. we wskazanym powyżej terminie celem pobrania odcisków linii papilarnych, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania oraz osobistego stawiennictwa i przedstawienia ważnego dokumentu podróży małoletniej L.O., 4 aktualnych fotografii oraz uzupełnienia formularza wniosku w części A pkt 15,16, 17, części D oraz G informując, że nieusunięcie powyższych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Jak wynika z odpowiedzi Wojewody Ł. na złożone ponaglenie, powyższe wezwanie nie zostało wysłane do pełnomocnika skarżącej za pośrednictwem placówki pocztowej ze względu na krótki okres, jaki został wyznaczony na uzupełnienie braków formalnych wniosku. W dniu 12 marca 2020 r. Kierownik Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców telefonicznie poinformował pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. o wyznaczonym na dzień 16 marca 2020 r. terminie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższa okoliczność nie została w aktach sprawy w żaden sposób udokumentowana.

W dniu 14 marca 2020 r. ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, a od dnia 16 marca 2020 r. , jak wskazał organ została zawieszona w urzędach bezpośrednia obsługa klientów, a wszystkie umówione wizyty zostały anulowane.

W dniu 22 maja 2020 r. za pośrednictwem placówki pocztowej wysłano ponownie do pełnomocnika N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. wezwanie do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie wyznaczonym na dzień 3 czerwca 2020 r. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 28 maja 2020 r.

W piśmie z dnia 31 maja 2020 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 1 czerwca 2020 r.) skierowanym do Wojewody Ł. pełnomocnik N.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej L.O. poinformował, że wnioskodawczyni nie stawi się na wyznaczony w wezwaniu termin, tj. 3 czerwca 2020 r., ponieważ nie przebywa w Polsce, a po przekroczeniu granicy zostałaby poddana 14- dniowej kwarantannie. Wniósł jednocześnie o wyznaczenie nowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku po dniu 19 czerwca 2020 r. Pismo wpłynęło do organu w dniu 3 czerwca 2020 r.

Zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. Wojewoda Ł. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował pełnomocnika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały małoletniej L.O. został pozostawiony bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że nie uzupełniła ww. braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Skarżąca kwestionuje skuteczność wezwania z dnia 22 maja 2020 r. do stawienia się w terminie wyznaczonym na dzień 3 czerwca 2020 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, doręczonego w dniu 28 maja 2020 r., a więc w terminie krótszym niż siedem dni.

Oceniając zaistniałą sytuację należy mieć na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Celem nadrzędnym sposobu postępowania organu, określonego w art. 64 § 2 k.p.a. jest zapewnienie udziału strony w postępowaniu. Wezwanie uregulowane w art. 64 § 2 k.p.a. pełni jednocześnie funkcję gwarancji procesowej zapewniającej udział stronie w postępowaniu. W tym celu, dla zapewnienia skuteczności wezwania, wymagane jest w nim wskazanie terminu (termin nie może być jednak krótszy niż siedem dni), w którym usunięcie braków musi nastąpić oraz pouczenia skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 317/20, Lex nr 3035501).

W procesie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania. W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2).

Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. W sytuacji bowiem, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych podania budzi wątpliwości, co do jego treści i zgodności z prawem (tj. termin do usunięcia braków jest krótszy niż 7 dni), to w przypadku niewykonania takiego wezwania - nie można wyprowadzać niekorzystnych dla strony skutków, w szczególności jeżeli w dniu 1 czerwca 2020 r., (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) a więc przed upływem terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżąca za pośrednictwem operatora pocztowego złożyła wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, ponieważ jak wskazała nie przebywała w Polsce, a po przekroczeniu granicy z powodu ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego zostałaby poddana 14- dniowej kwarantannie. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że na wykonanie wezwania z dnia 22 maja 2020 r., doręczonego pełnomocnikowi w dniu 28 maja 2020 r. strona miała zaledwie sześć dni, a wniosek o przedłużenie terminu złożony przez upływem wyznaczonego w wezwaniu terminu, tj. 1 czerwca 2020 r. wpłynął do organu w dniu 3 czerwca 2020 r., czyli w dniu wskazanym do wykonania powyższego wezwania.

W kontekście przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych należy podkreślić, że ważnym prawem strony postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania przez organy tak, aby budzić zaufanie do organów podatkowych (art. 8 § 1 k.p.a.). W świetle tej zasady organy są zobowiązane do takiego zachowania aby nie powodować ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze i ma zaufanie do danego organu. Jednocześnie organy nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań, a wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony postępowania.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie powyższej regulacji prawnej jest czynnością materialno-techniczną (zob. Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Termin 7-dniowy wyznaczony przez Wojewodę na podstawie art. 64 § 2 kpa jest terminem urzędowym, nie ustawowym. Przepis ten bowiem stanowi, że do usunięcia braków podania należy wezwać wnoszącego w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni. Ustawodawca zatem pozostawił organowi administracyjnemu dowolność w określeniu długości terminu dla strony, ale nie krótszym niż 7 dni. Termin z art. 64 § 2 kpa ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania byłoby zatem zasadne, gdyby strona całkowicie zaniechała nałożonego na nią obowiązku uzupełniania wskazanych w wezwaniu braków, nadmiernie zwlekała z odpowiedzią na wezwanie lub gdyby odniosła się do wezwania w sposób, który nadal uniemożliwiałby organowi administracyjnemu dalsze procedowanie w sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na charakter sprawy, braków wniosku do uzupełnienia wymagających osobistego stawiennictwa i fakt zagrożenia epidemicznego i związanych z nim obostrzeń, konsekwencje wadliwego postępowania organu na pewno nie mogły być podstawą wydanego postanowienia.

Skoro zatem wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braków we wskazanym terminie (krótszym niż 7 dni). Tylko bowiem prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację, o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący w wymaganym terminie, który nie może być krótszy niż siedem dni, może wywołać skutki w postaci biegu terminu przynajmniej siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności ewentualne pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie, pomimo wskazanych powyżej uchybień, organ dysponując w dniu 3 czerwca 2020 r. (tj. data wpływu wniosku do organu) wnioskiem pełnomocnika skarżącej z dnia 31 maja 2020 r. (nadanym w dniu 1 czerwca 2020 r.) o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powodu nieobecności skarżącej na terenie RP i konieczności w przypadku przyjazdu do kraju poddania się obowiązkowej 14 – dniowej kwarantannie z powodu ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskie stanu zagrożenia epidemicznego, zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie, ze względu na wadliwość wezwania do usunięcia braków, nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braków. W konsekwencji, w takim stanie faktycznym i prawnym, nie mogły zaistnieć skutki wynikające z przedstawionej powyżej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a.

Istniały tym samym podstawy do zobowiązania organu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku z dnia 9 stycznia 2020 r., a w konsekwencji - także do dokonania przez Sąd oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał w szczególności na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy, odpowiednio, brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA: z 16.09.2015 r., I OSK 722/15; z 24.07.2015 r., II OSK 3237/14 – CBOSA).

W tym kontekście należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie w bezczynności organu nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Organ bowiem w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa przy wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków wniosku. Stwierdzona bezczynność była więc raczej skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i niewłaściwego jego zastosowania w niniejszej sprawie, aniżeli przejawem celowej obstrukcji organu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433 ze zm.), a następnie na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze. zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na podstawie art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 2 marca 2020 r. dodano art. 15zzs ust. 1 pkt 6. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Obowiązujący od dnia 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ma zastosowanie do oceny zachowania terminów w postępowaniach administracyjnych od dnia 14 marca 2020 r., działa zatem z mocą wsteczną. Wynika to jednoznacznie z treści art. 15zzs, który odwołuje się wprost do ogłoszonego wcześniej przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został jednakże uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. Bieg terminu załatwienia sprawy był zatem zawieszony w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. Należy jednak zauważyć, że powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla oceny bezczynności organu w niniejszej sprawie, w której bezczynność oceniana była z punktu widzenia legalności pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z 9 stycznia 2020r., a wiec głównie oceny prawidłowości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. To analiza zastosowania instytucji opisanej w powyższym artykule na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego była podstawą orzekania przez Sąd, który doszedł do przekonania, że organ z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., co wykazano wyżej, pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej, a takie nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W takiej sytuacji, jak podniesiono wyżej, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po uprzednim wniesieniu ponaglenia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2020 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.(pkt 3 wyroku).

D.Cz.