Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 2/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 2 ust.1 i 2, par. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 51 poz 608
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
article: par. 1 ust. 2 i 3, par. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 416
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
article: par. 58 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA: Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca) Małgorzata Borowiec (współsprawozdawca) Maria Jagielska Irena Kamińska Wiesław Morys Małgorzata Rysz Protokolant: Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 9 października 2017 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Renaty Jabłońskiej na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr BO-4660-15/17, o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: Czy w myśl art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.) opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu, czy również za postój w miejscu innym niż wyznaczone? podjął następującą uchwałę: Zgodnie z art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.) opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu.


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), wystąpił 28 kwietnia 2017 r. z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej: Czy w myśl art. 13b ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.) opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu, czy również za postój w miejscu innym niż wyznaczone?

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pobierania opłat za postój w płatnej strefie parkowania uznając, że to orzecznictwo nie jest jednolite. Ujawnione rozbieżności wynikają z różnego interpretowania i stosowania art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Prezesa, składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, zajmują w tej kwestii dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego, obowiązek poniesienia opłaty tytułem postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pojawia się w momencie pozostawienia pojazdu w wyznaczonym do tego miejscu na terenie tej strefy, co wyklucza jednocześnie pobór tej opłaty za postój pojazdu w każdym innym miejscu strefy poza miejscem do tego przeznaczonym. Równolegle prezentowany jest drugi pogląd, zgodnie z którym uprawnienie gminy do poboru opłaty, a zarazem obowiązek ponoszenia opłaty przez korzystającego z drogi publicznej za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania odnosi się do całego jej obszaru i w związku z tym pobór opłaty za postój nie ogranicza się wyłącznie do wyznaczonych miejsc postojowych.

Z grupy orzeczeń prezentujących pierwsze stanowisko Prezes NSA przywołał m.in. fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13, w którym Sąd stwierdził, że z regulacji prawnych zawartych w ustawie o drogach publicznych wynika obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Obowiązek ten ukształtowany w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy został doprecyzowany w art. 13b ust. 1 stanowiącym, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, że opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu. Z treści obu przepisów wynika zatem, że utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów i za parkowanie w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu pobiera się opłaty, stosownie do treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego względu należy odróżnić sytuację, w której pojazd został zaparkowany w strefie płatnego parkowania, ale w miejscu niewyznaczonym do parkowania (np. na przejściu dla pieszych) od sytuacji, w której zaparkowano pojazd w strefie płatnego parkowania w miejscu w tym celu wyznaczonym.

W innym, obszernie przytoczonym we wniosku wyroku NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 Sąd ten podkreślił, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia ogólną regułę, zgodnie z którą postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest płatny. Powyższa zasada została doprecyzowana w art. 13b ust. 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Sąd I instancji przyjął, iż powołane przepisy nakładają na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (w obszarze) drogi publicznej, ale według jedynie ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie - w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wskazanych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. W sprawie w istocie sporne jest rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych określenia "wyznaczone miejsce". Przed wyjaśnieniem jego znaczenia na podkreślenie zasługuje, iż w procesie interpretacyjnym nie wolno traktować żadnego fragmentu interpretowanego przepisu prawnego jako zbędnego.

Z założenia racjonalności prawodawcy wynika, iż kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich zagadnień, dlatego nie można pominąć żadnej części wypowiedzi prawnej. Zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać wykorzystywania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Dlatego też przy tłumaczeniu znaczenia normy należy przypisać jej takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia, która to jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W powszechnym rozumieniu wyrażenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyznaczone miejsce jest to więc wydzielona za pomocą linii bądź znaków powierzchnia określonego terenu. Wyrażenie "wyznaczone miejsce" użyte w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii bądź znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych. Odczytując treść art. 13b ust. 1 ww. ustawy analizowanego zwrotu, nie można pomijać. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est - czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany został za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej. Wprowadzając powyższy przepis do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce. Nie jest przy tym dopuszczalne - jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki - uznanie za wyznaczone miejsce terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć -jak czyni to organ - że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni. Użyte przez Sąd Wojewódzki przy interpretacji tego przepisu określenie "wyłącznie" uwypukla sens interpretowanego przepisu, nie może być natomiast uznane jako nieuprawnione i zmieniające jego treść i to w sposób zasadniczy. Powyższe rozumienie przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych prezentowane jest również w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012) wyrażono pogląd, iż opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele i święta.

W kolejnym wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 2931/15, o którym mowa we wniosku Prezesa NSA, Sąd wyraził pogląd, że z przepisu art. 13b ust. 1 ustawy wprost i jednoznacznie wynika, że obowiązek ponoszenia opłat w strefie płatnego parkowania dotyczy jedynie parkowania w wyznaczonych miejscach. Trudno sobie wyobrazić, aby była pobierana opłata np. za parkowanie, wprawdzie w strefie płatnego parkowania, ale w miejscu objętym zakazem parkowania. Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., II GSK 233/15, NSA zwrócił uwagę, że obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania ustanowiony w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych został doprecyzowany w art. 13b ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści obu tych przepisów wynika, że utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu, stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p.

Wniosek Prezesa NSA zawiera również przykłady orzeczeń sądów administracyjnych wyrażających przeciwstawne stanowisko od wyżej omówionego.

W wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1769/12 przyjęto, że na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na wszystkich drogach publicznych znajdujących się na tym obszarze istnieje obowiązek uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu. Natomiast pojęcie "wyznaczone miejsce" należy rozumieć jako miejsce wyznaczone do parkowania na drodze publicznej (art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), co wcale nie oznacza, że jeżeli pojazd zostanie zaparkowany na drodze publicznej, ale w miejscu nieprzeznaczonym do parkowania, to korzystający nie ma obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie. W takiej sytuacji korzystający dodatkowo naraża się na inny rodzaj odpowiedzialności, np. karnoadministracyjnej.

Według Sądu (wyrok z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1135/14), przepis art. 13 ust. 1 u.d.p. statuuje generalny obowiązek ponoszenia przez korzystających z dróg publicznych opłat, w tym z tytułu postoju na drogach publicznych w wyznaczonych strefach płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 1 u.d.p. określa okoliczności w jakich obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. powstaje, tj. postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Miejsca wyznaczone, to miejsca - stosownie do art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. - przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. NSA w tym wyroku w całości podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie istnieje na całym wydzielonym - zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. - obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na wszystkich drogach publicznych znajdujących się na tym obszarze. Tak więc za miejsce postojowe należy uważać każde miejsce, które może być lub faktycznie wykorzystywane jest przez użytkowników jako miejsce parkowania pojazdów samochodowych. Natomiast pojęcie "wyznaczone miejsce" należy traktować jako kwestię techniczną i rozumieć jako miejsce wyznaczone do parkowania na drodze publicznej (art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), co wcale nie oznacza, że jeżeli pojazd zostanie zaparkowany na drodze publicznej, ale w miejscu nieprzeznaczonym do parkowania, to korzystający nie ma obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie.

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA podkreślił również znaczenie ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania dla prawidłowej realizacji zadań w zakresie stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych. W omawianym przypadku potrzeba ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych zachodzi, ponieważ istnieje uzasadniona obawa pogłębienia się tych rozbieżności orzeczniczych, jako że dużo takich spraw oczekuje na rozpoznanie w sądach administracyjnych. Zdaniem Prezesa NSA, istniała zatem przesłanka do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej (zaistniała sytuacja, w której stosowanie określonych przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych).

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z 7 lipca 2017 r. wyraził pogląd, że w myśl art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.) opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w wyznaczonym miejscu.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2017 r. również zajął stanowisko, że zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój pojazdu w wyznaczonym miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przepisy art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 2 p.p.s.a. przewidują podejmowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały może wystąpić również Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 264 § 2 p.p.s.a.).

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w niniejszej sprawie jest uzasadniony. W uzasadnieniu tego wniosku Prezes przedstawił bowiem liczne przykłady orzeczeń, z których wynika, że istnieją różnice w interpretacji i stosowaniu przepisu, którego dotyczy wniosek (art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Orzeczenia ujawniające te rozbieżności pochodzą z lat 2010 – 2017. Świadczy to utrwaleniu się dwóch stanowisk co do rozumienia przesłanek pobierania opłaty za postój w sferze płatnego postoju (postój w każdym miejscu w strefie płatnego postoju czy jedynie postój w miejscu wyznaczonym w strefie parkowania).

Przechodząc do kwestii merytorycznych związanych z wnioskiem, należy przede wszystkim podkreślić, że przepis art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga rozpatrzenia w kontekście pełnej regulacji prawnej, dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych. Źródło wątpliwości dotyczących jego interpretacji w istocie tkwi bowiem w treści art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Według tego przepisu korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Głównie na tej podstawie prawnej opiera się teza, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania dotyczy każdego miejsca w tej strefie. Stanowisko przeciwstawne jest natomiast wyrazem przypisania zasadniczego znaczenia w tym względzie art. 13b ust. 1, w którym wyraźnie powiązano pobieranie opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania z postojem w wyznaczonym miejscu. Dlatego też treść art. 13b ust. 1 ustawy interpretowanego z pominięciem art. 13 ust. 1 pkt 1 nie powinna raczej budzić wątpliwości.

Problem przedstawiony we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego polega więc na sformułowaniu poglądu w kwestii obowiązku ponoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania uwzględniającego treści normatywne zawarte w obu tych przepisach prawnych.

Przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące płatnego parkowania były wielokrotnie zmieniane. W pierwotnej wersji art. 13 ust. 2 tej ustawy przewidziano opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych, jednakże jej wprowadzenie pozostawiono Radzie Ministrów, która została jednocześnie upoważniona do określenia w trybie rozporządzenia wysokości, trybu i organów właściwych do wymiaru i poboru tych opłat. Z tego upoważnienia nie skorzystano. Zmiana ustawy o drogach publicznych z dniem 27 maja 1990 r. spowodowała przeniesienie kompetencji do określenia miejsc poza drogami krajowymi, w których pobiera się opłaty na gminę (art. 13 ust. 2a). Za sprawą kolejnej zmiany ustawy (9 lipca 1993 r.) upoważnienie do wprowadzenia opłat za parkowanie powróciło do Rady Ministrów (art. 13 ust. 2 pkt 4 i ust. 4). W ramach upoważnienia Rada Ministrów miała określić szczegółowe zasady wprowadzania tych opłat. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 416), które weszło w życie 9 września 1994 r., stanowiło w § 1 ust. 2 i 3, że opłaty za parkowanie mogą być wprowadzone w miastach, na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to warunki ruchu lub potrzeby zwiększenia rotacji parkujących pojazdów. Do tego obszaru zaliczono centrum i strefę przyległą w miastach o zaludnieniu powyżej 100 tys. mieszkańców oraz centrum miast do 100 tys. mieszkańców. Przepis § 4 rozporządzenia stanowił, że opłaty mogą być pobierane za: 1) parkowanie pojazdów w wyznaczonym miejscu ogólnodostępnym, w określonych godzinach, 2) parkowanie na wydzielonym stanowisku postojowym zastrzeżonym (kopertą), na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. Uszczegółowiając więc w rozporządzeniu zasady pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych powiązano te opłaty z parkowaniem w wyznaczonym miejscu, w obszarze parkowania określonym przez organ właściwy do zarządzania ruchem, w uzgodnieniu z zarządem drogi (§ 1 ust. 4 rozporządzenia).

W kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 51, poz. 608) rozszerzono zasadę określania obszaru płatnego parkowania, łącząc w dalszym ciągu obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie z parkowaniem w wyznaczonym miejscu na obszarze płatnego parkowania (§ 2 ust. 1 i 2 oraz § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia).

Ten sposób określania obszaru i miejsc płatnego parkowania obowiązywał do zmiany ustawy o drogach publicznych dokonanej z dniem 24 listopada 2003 r. Z tą datą w art. 13 ust. 1 pkt 1 pojawiło się określenie strefy płatnego parkowania, a w art. 13b postanowiono, że opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalenie strefy płatnego parkowania i wysokości stawek opłaty za parkowanie w tej strefie powierzono radzie gminy (radzie miasta). Trzeba dodać, że przy okazji kolejnej zmiany ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 1 września 2014 r. "parkowanie" zastąpiono "postojem", zdefiniowanym w art. 2 pkt 30 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Przypomnienie "historii" zmian przepisów prawnych dotyczących płatnego parkowania w określonych obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, najczęściej w centrum i wokół centrum miast, pozwala zauważyć, że zasady ustalania tej opłaty nie ulegały istotnym zmianom. W ustawie o drogach publicznych określano przede wszystkim przedmiot tych opłat. Według pierwotnego brzmienia art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. c) była to opłata za parkowanie pojazdów samochodowych. Następnie opłata za parkowanie pojazdów (art. 13 ust. 2a w wersji obowiązującej od 27 maja 1990 r.), opłata za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach (art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy po zmianie obowiązującej od 9 lipca 1993 r.) i wreszcie od 24 listopada 2003 r. opłata za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ta ostatnia zmiana uściślająca przedmiot opłaty ma w dużej mierze charakter techniczny, ponieważ stanowi przeniesienie do ustawy regulacji zawartych do tej pory we wspomnianych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Była już o tym mowa, że w tych rozporządzeniach, w ramach uszczegółowienia ustawowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie postanowiono, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu (§ 4 rozporządzenia RM z 5 lipca 1994 r. i § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r.). Wraz z odstąpieniem od określania kwestii płatnego parkowania drogą aktów wykonawczych regulacje zawarte dotychczas w rozporządzeniu zostały przeniesione do ustawy. Przepis art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wiernym powtórzeniem § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r. Nie ma podstaw, aby z tą zmianą wiązać zmianę funkcji tego uregulowania. Należy zatem traktować art. 13b ust. 1 jako uszczegółowienie treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, zastępujące § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym przychyla się do tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które głosi, że opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu (w szczególności w wyroku z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15). Rzeczywiście nie można odmówić art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa – naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie. Analiza przytoczonego we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala również zauważyć, że do powstawania wątpliwości w zakresie interpretacji i stosowania art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przyczynia się w dużym stopniu brak dostatecznie jasnego stanowiska co do znaczenia określenia: wyznaczenie miejsc postoju w strefie płatnego parkowania.

Według art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy). Można dodać, że posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Nie powinno to budzić wątpliwości również i z tego powodu, że w strefie płatnego parkowania obowiązują ogólne zasady ruchu drogowego, przewidujące ograniczenia i zakazy dotyczące postoju. Ponadto przepisy prawne nie wykluczają możliwości wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc bezpłatnego postoju.

Miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128): w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1393) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181). Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa.

Z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. wynika, że wjazd do strefy płatnego postoju oznacza się znakiem D-44 "strefa płatnego parkowania". Natomiast wyjazd ze strefy płatnego parkowania jest oznaczony znakiem D-45 "koniec strefy płatnego parkowania".

Znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania. Na tym znaku obok napisu "Postój płatny" wskazuje się sposób wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego przez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej lub biletu. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy określonych dni roboczych lub godzin, pod napisem "Postój płatny" umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku D-44 (pkt 5.2.50. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.).

Natomiast w strefie płatnego parkowania określonej znakami D-44 i D-55 miejsca do postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi D-18 "parking" oraz znakami poziomymi - liniami: znakiem P-18 "stanowisko postojowe", P-19 " linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "stanowisko postojowe zastrzeżone "koperta" i P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" (pkt 5.2.50, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r.).

Umieszczona pod znakiem D-18 tabliczka T-3a wskazuje koniec miejsca przeznaczonego na postój (§ 52 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r.). W dolnej części znaku D-18 jest dopuszczalne umieszczenie napisu określającego rodzaj parkingu (np. płatny, strzeżony (pkt 5.2.18. załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.).

Na tle tych przepisów prawnych pojawia się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak – pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2).

W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., uchwałę jak w sentencji.