Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 88/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 12b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. – dalej p.g.k.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę "A" G. S. w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...].

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...]r. wykonawca zawiadomił organ o wykonaniu w części pracy geodezyjnej o numerze identyfikacyjnym j.w., której celem był podział działki niezależnie od planu miejscowego (mapa z projektem podziału nieruchomości), przekazując operat techniczny zawierający zbiory danych z zakresu bazy danych EGiB oraz dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. Przeprowadzono weryfikację materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod względem zgodności z przepisami prawa, wypełniając obowiązek określony w art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.g.k. Weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym. W protokole weryfikacji zawierającym opis stwierdzonych nieprawidłowości wskazano: "Nieprawidłowo obliczone pole powierzchni projektowanej działki o nr 1". Oznacza to naruszenie § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 1034 – dalej e.g.b.). W ocenie organu wykonawca nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w § 62 ust. 1 e.g.b. Zgodnie § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m. in. numeryczny opis granic oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej. Zasady określenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych zostały uregulowane w § 61 ust. 1 który mówi, iż dokonuje się go za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Na podstawie § 62 pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, określających położenie punktów granicznych. W przedmiotowej pracy powierzchnia nowej działki nr 1 została obliczona przez potrącenie, odejmując powierzchnię wydzielonej działki nr 2 od powierzchni dzielonej działki nr 3, której powierzchnia zapisana w ewidencji gruntów i budynków została obliczona w oparciu o współrzędne niespełniające obowiązujących standardów dokładnościowych. Zdaniem organu wykonawca powinien pozyskać dane dla punktów niespełniających standardów dokładnościowych w drodze geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych przy zastosowaniu odpowiedniej procedury.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. S., żądając weryfikacji przez organ nadrzędny. Szczegółowej argumentacji tam nie zawarł.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że zasady określenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych zostały uregulowane w § 61 ust. 1 e.g.b. Wykonawca w ramach pracy geodezyjnej j.w. określił jedynie pole powierzchni projektowanej działki ewidencyjnej nr 2 (strona 11 operatu technicznego). Natomiast pole powierzchni projektowanej działki ewidencyjnej nr 1 zostało obliczone niezgodnie z zapisami § 61 ust. 1 oraz § 6 ww. rozporządzenia, tj. metodą "przez potrącenie" (strona 12 operatu technicznego), to znaczy jako różnica pola powierzchni działki pierwotnej i powierzchni działki wydzielanej. Zgodnie z § 77 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572 – dalej "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych") powyższa metoda może dotyczyć wyłącznie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej o łącznej powierzchni do 33% powierzchni podlegające podziałowi. Wskazano również na dalsze uchybienia.

Skargę na powyższą decyzję złożył G. S. zaskarżając ją w całości. Zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, poprzez połączenie dwóch oddzielnie funkcjonujących przepisów wynikających z procedur określonych w art. 12b ust. 8 p.g.k. oraz art. 24 ust. 2c, stosując uzasadnienie merytoryczne w odniesieniu do §85 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ustalenie przez organ, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie. W konsekwencji organ dokonał wykładni celowościowej, podczas gdy wykładnia literalna wyraźnie określona w ww. art. 12b ust. 8 i art. 24 ust. 2c rozdziela procedowanie na dwa odrębne postępowania, a w konsekwencji uznanie, że przekazana przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna jest nieprawidłowa i nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK;

- błędne określenie przedmiotu postępowania administracyjnego i przyjęcie przez organ, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest odmowa przyjęcia operatu technicznego do PZGiK, co skutkowało nieuprawnioną powtórną jego weryfikacją i nowymi ustaleniami, w wyniku czego zapadło niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie sprawy;

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie przez organ, jakoby wykonawca nie przekazał do PZGiK plików danych wygenerowanych z roboczej bazy danych, co skutkowało odmową przyjęcia operatu do zasobu;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 5, § 60 ust. 1, § 62 e.g.b. i ustalenie przez organ, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że przekazana przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna jest nieprawidłowa i nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 69 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych i w konsekwencji uznanie, że wykonawca prac geodezyjnych nie dokonał czynności harmonizacji danych, co skutkowało odmową przyjęcia operatu do zasobu;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) co do jego treści, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie przez organ, że wykonawca pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu mapy z projektem podziału nieruchomości, rzekomo ma obowiązek badania wszystkich dokumentów opisujących położenie wszystkich punktów granicznych dzielonej nieruchomości, podczas gdy - na podstawie wyżej wskazanych przepisów - miał uprawnienie do ograniczenia tego badania do punktów niezbędnych, a dotyczących tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą granice podziału;

- naruszenie prawa materialnego § 62 e.g.b., w związku z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie podziałów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wykonawca prac geodezyjnych ma obowiązek określić na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych położenie projektowanych punktów granicznych z błędem średnim nieprzekraczającym 0,30 m względem osnowy geodezyjnej I klasy;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości co do jego treści, a w konsekwencji stwierdzenie przez organ, że mapa z projektem podziału nieruchomości nie posiada przyłączy oraz sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez nieruchomość podlegającą podziałowi, a w konsekwencji uznanie, że przekazana przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna jest nieprawidłowa i nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK.

Zważywszy na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie "A" poparło skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Według art. 12b ust. 8 p.g.k. jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Istotne w niniejszej sprawie są również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie w §61 ust. 1 wskazano, iż numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Z kolei według § 62 ust. 1 e.g.b. pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy.

Skarżący tymczasem powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572). §77 ust. 7 tego aktu zawiera szczególne uregulowanie w stosunku do wyżej powołanych z rozporządzenia w sprawie e.g.b., według którego jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej polega na wydzieleniu działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni do 33% powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi:

1) na mapie z projektem podziału nieruchomości wykazuje się mapę przeglądową zawierającą granice całej nieruchomości oraz granice projektowanego podziału w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości, nie mniejszej niż 1:10 000, i dodatkowo wykazuje się granice wydzielanych działek ewidencyjnych i związanych z nimi obiektów ewidencyjnych w skali zapewniającej czytelność rysunku mapy, nie mniejszej niż 1:5000;

2) pole powierzchni działek wydzielanych oblicza się zgodnie z zasadami określonymi w § 68 ust. 2, zaś pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi może być obliczone jako różnica pola powierzchni tej działki i sumy pól powierzchni działek wydzielanych i zapisane z taką samą precyzją zapisu jak pole powierzchni działki podlegającej podziałowi, wykazane w ewidencji gruntów i budynków.

W świetle tego przepisu pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi może być obliczone jako różnica pola powierzchni tej działki i sumy pól powierzchni działek wydzielanych jedynie przy podziale nieruchomości rolnej lub leśnej, i to w przypadku spełnienia także pozostałych wskazanych tu przesłanek. Skarżący wywiódł, że może przepis ten zastosować w drodze analogii do gruntów innych niż rolne lub leśne, co jest podejściem wadliwym. Analogia jest tzw. wnioskowaniem inferencyjnym, które nie powinno być stosowane przed dyrektywami wykładni przepisów prawa. Nie będzie zatem stosowana, jeśli w drodze wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej możliwe jest zrekonstruowanie normy prawnej. Analogia zasadniczo jest dopuszczalna, gdy regulacji prawnej nie uważa się za zamkniętą (zupełną) i wyczerpującą, w tych natomiast przypadkach, w których regulację prawną uznaje się za zamkniętą i wyczerpującą, stosować należy – o ile zachodzą przesłanki – wnioskowanie a contrario. Jednocześnie zakazuje się stosowania analogii (podobnie jak wykładni rozszerzającej) w odniesieniu do przepisów prawnych stanowiących lex specialis (przepisów szczególnych), jak w niniejszym przypadku (zob. np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 236). Skoro prawodawca stosowanie ww. przepisu ograniczył do gruntów rolnych lub leśnych (i to przy spełnieniu dalszych warunków), to znaczy, że taka była jego wola, a w pozostałych przypadkach należy stosować reguły ogólne, wskazane m. in. w wyżej powołanych przepisach rozporządzenia e.g.b., do których słusznie odwołuje się WINGiK. Stosując analogię na gruncie ww. §77 ust. 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych niweczy się charakter tego przepisu, jako przepisu szczególnego, któremu została nadana konkretna treść. Nie jest prawidłowe rozszerzenie przez analogię wynikającej z tego przepisu normy na podział dowolnej nieruchomości, nie tylko rolnej lub leśnej. Taka interpretacja nie może zostać zaakceptowana.

Skarżący powołuje się również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Ten akt prawny wydany jest jednak na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). Nie może niweczyć on ani przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisów wykonawczych do niej, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Praca geodezyjna winna być wykonana w taki sposób, by spełniała wymagania tych regulacji.

W świetle powyższego chybiony jest zarzut, jakoby organ rozstrzygnął przedmiotowe postępowanie administracyjne w oparciu o art. 24 ust. 2c p.g.k., stosując uzasadnienie merytoryczne w odniesieniu do § 85 ust. 2 e.g.b. Prowadzone postępowanie nie dotyczyło odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a podstawą rozstrzygnięcia nie był § 85 rozporządzenia w sprawie e.g.b. Faktyczna podstawa decyzji została wyżej wskazana i omówiona.

Skoro praca geodezyjna wykonywana była w [...]r., to należało dostosować się do standardów i wymogów obowiązujących w tym właśnie czasie, a nie powoływać się na zaszłości sprzed wejścia w życie wskazanego rozporządzenia i na fakt tolerowania przez prawodawcę pewnych niedokładności w starych danych ewidencyjnych.

Faktem jest, że niektóre uchybienia w pracy geodezyjnej skarżącego zostały wskazane dopiero na etapie odwoławczym przed WINGiK, a nie były one podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej. Wada tego rodzaju, która niewątpliwie zaistniała, nie może być jednak podstawą uwzględnienia skargi, gdyż już z powodów wcześniej opisanych istniały podstawy do wydania decyzji odmownej.

Nie doszło zatem do naruszenia ww. przepisów, ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.