Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 602/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18m ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B spółka komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] (nr [...]), wydaną przez – działającego z upoważnienia Marszałka Województwa D. – Wicedyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy i dotyczącą wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia podmiot działający pod firmą A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B spółka komandytowa z siedzibą we Wrocławiu.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ rejestrowy pozyskał z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), w trybie art. 18o ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: u.o.p.z.) informację, że agencja zatrudnienia A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B spółka komandytowa (dalej zwana: agencją zatrudnienia, spółką) posiada zaległości z tytułu składek ZUS.

Dalej organ pierwszej instancji podniósł, że zawiadomieniem z dnia 29 października 2019 r. organ rejestrowy wezwał agencję zatrudnienia do złożenia w określonym terminie (14 dni – przypis Sądu) aktualnego zaświadczenia z ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach.

Wskazał również, że w dniu 18 listopada 2019 r. spółka złożył przedłożyła pismo z 14 listopada 2019 r. wraz z dokumentem w postaci postanowienia sądu potwierdzającym podjęte przez spółkę działania zmierzające do spłacenia zobowiązań ZUS i podatków. Organ rejestrowy zdecydował o prolongacie terminu złożenia aktualnych zaświadczeń ZUS i urzędu skarbowego o braku zaległości w opłacaniu podatków i składek.

Z uwagi na przesłane przez podmiot dokumenty w postaci - wniosku z 20 grudnia 2019 r. o przedłużenie terminu na złożenie wymaganych zaświadczeń, pisma z dnia 2 stycznia 2020 r. dotyczącego postępowania w sprawie rozłożenia na raty zaległości podmiotu w zakresie podatków i składek ZUS oraz umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartej przez spółkę 23 stycznia 2020 r. z ZUS, organ rejestrowy przedłużył termin na złożenie aktualnych zaświadczeń ZUS i urzędu skarbowego o braku zaległości w opłacaniu podatków i składek.

W dniu 21 stycznia 2020 r. spółka złożyła pismo z 17 lutego 2020 r. wraz z dokumentem w postaci decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o rozłożeniu na raty zaległości podatkowej.

Przychylając się do prośby agencji zatrudnienia, organ rejestrowy wydłużył termin złożenia zaświadczenia z ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz zaświadczenia z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach do dnia 15 marca 2020 r. W wyznaczonym terminie agencja zatrudnienia nie złożyła wymaganych zaświadczeń, wobec czego w dniu 25 czerwca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia agencji zatrudnienia z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Podstawą wszczęcia tego postępowania były ustalenia tego organu, że agencja naruszyła warunki prowadzenia działalności określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 pkt 1 wspomnianej ustawy, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki: "nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych [...]".Wyjaśnił również, że w myśl art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla, w srodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszenia warunków.

Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, w toku wszczętego postępowania, że zgodnie z prośbami spółki zawartymi w pismach z 9 lipca 2020 r. oraz 20 sierpnia 2020 r. odnośnie do wydłużenia terminu na przedłożenie zaświadczeń ZUS i US organ rejestrowy przychylił się do nich przedłużając, zgodnie z sugestiami spółki dwukrotnie termin na dostarczenie wymaganych dokumentów (20 sierpnia 2020 r. oraz 21 września 2020 r.)

W czasie przedłożenia terminu, agencja nie złożyła aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia US o braku zaległości w opłacaniu podatków.

Organ rejestrowy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z 02.10.2020 r. powiadomił spółkę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w prowadzonym postępowaniu.

W dniu 22 października 2020 r. wpłynęło do organu rejestrowego pismo agencji dotyczące wydłużenia terminu na okazanie wymaganych dokumentów, w którym informowano jednocześnie o zatwierdzeniu przez sąd w dniu 24 lipca 2020 r. układu z wierzycielami publicznoprawnymi tj. ZUS i urzędem skarbowym w prowadzonym wobec spółki postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Mając na względzie powyższe, pismem z 29 października2020 r. organ rejestrowy wyznaczył agencji ostateczny termin (30 listopada 2020 r.) do przedłożenia aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach.

W dniu 2 grudnia 2020 r. agencja przesłała do organu rejestrowego umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek ZUS wraz z harmonogramem spłat, informując jednocześnie o złożeniu do urzędu skarbowego wniosku o wydanie analogicznej w skutkach decyzji.

W celu weryfikacji przedstawianych przez spółkę działań mających na celu uzyskanie zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek organ pierwszej instancji wezwał agencję zatrudnienia, pod rygorem wydania ostatecznej decyzji w sprawie, do złożenia potwierdzenia uiszczenia przez spółkę pierwszej raty do ZUS (zgodnie z przedłożonym harmonogramem spłat) oraz kopii dokumentów złożonych do urzędu skarbowego.

Z uwagi na treść przekazanych przez agencję dokumentów w postaci wniosku w sprawie rozłożenia na raty zapłaty zobowiązania podatkowego z 16 października 2020 r. oraz skierowanego do urzędu skarbowego pisma rozszerzającego powyższy wniosek o kolejne zobowiązanie podatkowe, organ rejestrowy wezwał agencję do określenia terminu w jakim spodziewane jest rozwiązanie kwestii czasu i sposobu spłaty należności względem urzędu skarbowego.

Mając natomiast na względzie zobowiązania wobec ZUS wynikające z załączonych przez pełnomocnika spółki oświadczeń, tym samym pismem wezwano agencję do uzupełnienia przesłanych dokumentów w celu weryfikacji wszystkich zobowiązań spółki w stosunku do ZUS.

W dniu 12 lutego 2021 r. do organu wpłynęło pismo agencji zawierające informację o zmianie właściwości urzędu skarbowego dla spółki. Jednocześnie, agencja zatrudnienia poinformowała, że zgodnie z wiedzą pozyskaną z US, złożony wniosek dotyczący istniejącego zobowiązania podatkowego ma zostać rozpoznany przez dotychczasowy urząd skarbowy.

Ponadto dołączono do powyższego pisma odpis dwóch umów z ZUS o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, tj. umowę [...] oraz [...].

Nie przekazano natomiast, zgodnie z wezwaniem organu rejestrowego, umowy [...] wskazanej w oświadczeniu pełnomocnika podmiotu Ł. L. z [...].

W ocenie organu pierwszej instancji, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, tj. czasu, jaki upłynął od pierwszego wezwania spółki do złożenia zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek (pismo organu z dnia 29 października 2019 r.) oraz wielokrotnych deklaracji ze strony przedstawiciela agencji dotyczących złożenia w najbliższym czasie (wskazywanym również przez samego zainteresowanego) wymaganych dokumentów, uzasadnionym jest wniosek, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nie rokuje spełnienia przez spółkę warunków niezbędnych do prowadzenia działalności agencji zatrudnienia.

Ocena ta skutkowała wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o wykreśleniu spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 k.p.a.

Konstatując organ pierwszej instancji podniósł, że do czasu wydania decyzji o skreśleniu spółki z rejestru agencji zatrudnienia (26 lutego 2021 r.) spółka nie przedłożyła aktualnego zaświadczenia o niezaleganiu z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Nie przedłożyła również wszystkich wymaganych dokumentów, o które została wezwana przez organ pismem z dnia 8 stycznia 2019 r.

Tymczasem, według informacji na dzień 22 lutego 2021 r., na dzień 31 stycznia 2021 r. spółka nadal posiada zaległości w opłacaniu składek ZUS.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu stanu faktycznego sprawy w sposób dowolny, nie uwzględniający całokształtu okoliczności sprawy, objawiające się przyjęciem, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie miałoby nie rokować spełnienia przez stronę warunków agencji zatrudnienia, podczas gdy w realiach sprawy w okresie od 9 lipca 2019 r. do 24 lipca 2020 r. trwało postępowanie restrukturyzacyjne, w trakcie którego na spółce spoczywał ustawowy zakaz zaspokajania wierzytelności układowych, w tym publicznoprawnych;

2) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie takiej oceny w sposób dowolny, nieuwzględniający całokształtu okoliczności sprawy, w tym, złożonych przez spółkę wniosków do: (i) Naczelnika Urzędu Skarbowego o rozłożenie na raty zaległości podatkowych oraz do (ii) ZUS z dnia 23 lutego 2021 r. o odroczenie terminu płatności składek, które to czynności zmierzają do uzyskania przez spółkę zaświadczenia o niezaleganiu w składkach, a tym samym zmierzają do spełnienia przez agencję pracy warunków ustawowych;

3) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie takiej oceny w sposób dowolny, nieuwzględniający całokształtu okoliczności sprawy, a objawiające się całkowitym pominięciem kwestii tego, że od marca 2020 r. trwa pandemia koronawirusa, która w sposób skrajnie negatywny odbiła się na sytuacji ekonomicznej przedsiębiorców oraz że spółka, w związku z trwającą restrukturyzacją, była pozbawiona jakiejkolwiek pomocy, w tym tzw. Tarcz z Polskiej Fundacji Rozwoju. W konsekwencji, pełna restrukturyzacja przedsiębiorstwa i uzyskanie zaświadczeń o niezaleganiu w składkach wydłużyło się, ale skoro stronie udało się w toku restrukturyzacji zawrzeć prawomocne układy z wierzycielami publicznoprawnymi na wielomilionowe kwoty, a równolegle procedowane są układy obejmujące pojedyncze, ostatnie już wierzytelności w kwocie stanowiącej co najwyżej nieznaczny procent przyjętych już prawomocnie układów restrukturyzacyjnych, to wykreślenie spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia na tym etapie uznać należy za przedwczesne.

W rozwinięciu zarzutów odwołania strona podniosła, że postanowienie o zatwierdzeniu układu przyjętego w toku postępowania uprawomocniło się pod koniec sierpnia 2020 r., a więc w tym czasie, nawet potencjalnie, spółka nie miała możliwości uzyskania żądanych przez organ zaświadczeń. Zwróciła uwagę, że już w toku postępowania prowadzonego w sprawie spółka informowała organ rentowy o tym, że przyjęcie układu restrukturyzacyjnego to pierwszy krok do uzyskania żądanego przez organ zaświadczenia, albowiem układ restrukturyzacyjny wymaga jeszcze zatwierdzenia przez sąd i dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o zatwierdzeniu układu istnieje możliwość ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia. Strona wskazała również, że dwie największe wierzytelności objęte układem należały do ZUS oraz do Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz że oba te podmioty zagłosowały za układem. Dodała, że skoro spółce w toku restrukturyzacji udało się zawrzeć układ z ZUS i Naczelnikiem Urzędu Skarbowego dla [...], to organ nie powinien wyciągać wobec spółki negatywnych konsekwencji za to, że w czasie kiedy to z powodu ograniczeń ustawowych strona nie mogła ona zaspokoić wierzycieli publicznoprawnych, negocjowała z nimi układ restrukturyzacyjny.

Spółka podkreśliła, że pierwsze wezwanie, zakreślające 14dniowy termin do przedłożenia zaświadczeń o niezaleganiu w świadczeniach na rzecz ZUS i właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, agencja zatrudnienia otrzymała w listopadzie 2019 r. W czerwcu 2020 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie wykreślenia spółki z rejestru agencji pracy, a już w październiku 2020 r. zawiadomił o zakończeniu tego postępowania. Zatem niemal przez cały okres trwania tej procedury na spółce spoczywały ustawowe ograniczenia w zaspokojeniu wierzycieli publicznoprawnych, a ustały one dopiero wraz z pozytywnie zakończoną restrukturyzacją, co prawomocnie nastąpiło dopiero w sierpniu 2020 r.

Odwołując się do zasady zaufania obywatela do władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a., strona podniosła, że w realiach sprawy nie było zasadne wszczynanie procedury zmierzającej do wykreślenia spółki z rejestru agencji pracy, skoro 18 czerwca 2020 r. został przyjęty układ restrukturyzacyjny. Nadto, zawiadomienie o zakończeniu tej procedury już w październiku 2020 r. również należy ocenić za przedwczesne.

Spółka podkreśliła, że nie miała wpływu na szybkość czynności procesowych, na jakie oczekiwała.

Na tle tej całościowej argumentacji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W dniu 20 maja 2021 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 17 maja 2021 r., do którego załączono kopie dwóch decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] (znaki spraw: [...] i [...]), w przedmiocie rozłożenia na raty zaległości podatkowych Spółki z tytułu podatku od towarów i usług.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Podkreśliło, że marszałek województwa wzywa do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy w ogóle, a nie "tylko" istniejących na określony dzień. Dodało, że przyczyny powstania zaległości, o których mowa w art. 19 pkt 1 ustawy, pozostają bez wpływu na kierunek załatwienia sprawy wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia.

Następnie podniosło, że zgodnie z art. 19 pkt 1 u.o.p.z, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, nie powinien posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Regulacja ta obliguje podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia do terminowego wykonywania istniejących zobowiązań publicznoprawnych, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Marszałek województwa, stwierdziwszy, że - po upływie wyznaczonego terminu do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia - podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nadal posiada zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, zobligowany jest do wykreślenia z rejestru takiego podmiotu, nawet w sytuacji częściowego uregulowania zaległości. Wydawana na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z w związku art. 19 pkt 1 u.o.p.z decyzja jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego.

Co równie istotne, wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia - na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6, w związku art. 19 pkt 1 ustawy - jest rodzajem sankcji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. Co ważne, cechą charakterystyczną tak kwalifikowanych instytucji prawnych jest ich automatyczne stosowanie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy.

Przechodząc do realiów rozstrzyganej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż Marszałek Województwa D. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego), pismami: z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 31 października 2019 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 27 listopada 2019 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 3 lutego 2020 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 26 lutego 2020 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 21 lipca 2020 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 31 sierpnia 2020 r.), z dnia [...] (nr [...] - doręczonym w dniu 2 listopada 2020 r.) wezwał spółkę do usunięcia stwierdzonego naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy, tj. zaległości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zaległości z tytułu podatków, w wyznaczonym w tych pismach terminach, i przedstawienia zaświadczeń wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ administracji skarbowej. Spółka w wyznaczonym ostatecznie przez organ pierwszej instancji terminie, tj. do dnia 30 listopada 2020 r. nie przedstawiła dowodu na to, że nie posiada już zaległości z art. 19 pkt 1 ustawy.

Organ drugiej instancji podniósł również, że przedłożenie przez Stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym umowy nr [...] z dnia [...] zawartej pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a spółką, w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek, nie stanowiło przeszkody do wydania zakwestionowanej decyzji, gdyż stan określony w art. 18m ust. 1 pkt 6, w związku z art. 19 pkt ustawy zaistniał. Spółka nie usunęła bowiem naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy . Marszałek Województwa D., biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy, zasadnie zatem wykreślił spółkę z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Tym samym nie naruszył takim działaniem wskazanych w odwołaniu przepisów prawa.

W kontekście treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że strona miała usunąć stwierdzone naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy i przedstawić na tę okoliczność stosowne zaświadczenia do dnia 30 listopada 2020 r., a nie do końca sierpnia 2020 r. Przedstawienie w postępowaniu odwoławczym dwóch decyzji z dnia [...] (znaki spraw: [...] i [...]) nie świadczy o tym, że spółka - do dnia 30 listopada 2020 r. - usunęła naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy.

Wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., spółka zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., objawiające się brakiem odniesienia przez organ drugiej instancji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym w szczególności dotyczących prowadzonego wobec strony w okresie od 8 lipca 2019 r. do 12 sierpnia 2020 r. przyspieszonego postępowania układowego, obejmującego m.in. wierzytelności Naczelnika Urzędu Skarbowego dla [...], czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w trakcie trwania którego na stronie spoczywał ustawowy zakaz zaspakajania wierzytelności układowych, stąd okoliczność ta miała podstawowe znaczenie dla postawy strony w toku postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 6) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy objawiające się wszczęciem (25 czerwca 2020 r.) i przeprowadzeniem znacznej części postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia strony z rejestru agencji zatrudnienia z uwagi na zaległości publicznoprawne w okresie, kiedy z uwagi na równolegle trwające postępowanie restrukturyzacyjne na stronie spoczywał ustawowy zakaz art. 252 ust. 1 prawa restrukturyzacyjnego zaspokajania właśnie tych wierzytelności publicznoprawnych;

3. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., objawiające się przyjęciem, że wydanie decyzji o wykreśleniu strony z rejestru agencji zatrudnienia nie wpłynie negatywnie na interes finansowy Skarbu Państwa, jako że tego rodzaju decyzja nie zwalnia strony z obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych, podczas gdy pozbawienie strony możliwości prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, która stanowiła wiodące źródło dochodów spółki w sposób oczywisty ograniczy zdolności strony do spłaty zobowiązań;

4. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 18o ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 6) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, że określony w przepisie z art. 18o ust. 1 ustawy obowiązek marszałka odnośnie do sprawowania kontroli nad agencjami zatrudnienia w zakresie realizacji wymogów z art. 19 ust. 1 ustawy i stosowanie ewentualnych sankcji administracyjnych w przypadku stwierdzenia uchybień dotyczył sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej spółki, podczas gdy zastosowanie w przepisie art. 18o ust. 2 in fine u.o.p.z. zwrotu "(...) o ile były obowiązane do ich opłacania" determinuje przyjęcie, że intencją ustawodawcy nie było objęcie zakresem znaczeniowym tego przepisu spraw, w których strona nie miała obiektywnej możliwości zrealizowania obowiązku, a właśnie taka to sytuacja występuje w realiach sprawy.

Na tle tych zarzutów oraz przedstawionej w skardze argumentacji na ich poparcie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu drugiej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia - objętych zarzutami skargi - przepisów prawa. Kolegium zaznaczyło, że w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji odniósł się do argumentacji zwartej w odwołaniu wyjaśniając m.in., że spółka miała usunąć stwierdzone naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy i przedstawić na tę okoliczność stosowne zaświadczenia do dnia 30 listopada 2020 r., a nie do końca sierpnia 2020 r. Podniosło, że prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego od dnia 25 czerwca 2019 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem spółka sama wskazała, że w dniu 12 sierpnia 2020 r. uprawomocniło się postanowienie sądu restrukturyzacyjnego o zatwierdzeniu układu przyjętego w toku przyspieszonego postępowania układowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji są uchybienia proceduralne związane z redakcją decyzji administracyjnej sporządzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Elementy składowe decyzji administracyjnej pomieszczone zostały w treści art. 107 § 1 pkt 1 – 9 k.p.a. W kontekście zarzucanych organowi drugiej instancji uchybień proceduralnych, pogłębionej analizy wymaga pkt 6 § 1 art. 107 k.p.a. W myśl tej regulacji, decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Treści tego przepisu nie sposób interpretować w oderwaniu od redakcji § 3 art. 107 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Treść przepisu art. 107 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że realizując swoje kompetencje ustawowe poprzez wydanie decyzji, organ administracji publicznej obowiązany jest zawrzeć w decyzji nie tylko treść swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywować swoje stanowisko w tym zakresie, tj. przedstawić tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. W istocie, chodzi tu o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy.

Warto w tym miejscu również odnotować, że prawidłowe sporządzenie decyzji administracyjnej stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 680/20).

Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 525/18, sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym .

Za poglądami wyrażonym w orzecznictwie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 431/21), należy wskazać, że prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów.

Jak również trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Konsekwencją zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji nie tylko do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Z kolei uzasadnienie decyzji organu odwoławczego (organu drugiej instancji) powinno zawierać ponadto odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w toku postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia, przez co nie poddaje się kontroli Sądu, którego rolą nie jest – co trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić – zastępowanie organów administracji publicznej w ich obowiązkach nałożonych przez przepisy prawa, lecz kontrola organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych przez te organy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach.

W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wykreśleniu skarżącej spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z.

W myśl art. 19 u.o.p.z. podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki:

1) nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych;

2) być niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b;

3) być podmiotem, w stosunku do którego nie została otwarta likwidacja lub nie ogłoszono jego upadłości.

Z kolei przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. stanowi, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h.

Tytułem uwag ogólnych należy również wskazać, że nadrzędnym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest ochrona i bezpieczeństwo osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i dlatego ustawodawca określił szczegółowe warunki prowadzenia agencji zatrudnienia oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie.

W przypadku naruszenia warunków z art. 19 pkt 1 u.o.p.z (posiadanie zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych), wykreślenie w drodze decyzji, podmiotu wpisanego do rejestru może nastąpić dopiero po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu podmiotu do usunięcia, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przepisach u.o.p.z. Niewątpliwie, sama decyzja wydawana w trybie art. art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia.

Należy przy tym wskazać, że przyjmuje się, iż skoro ustawodawca redagując przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z nie określił terminu do usunięcia naruszeń, pozostawiając jego określenie organom, czyniąc ten termin terminem urzędowym, czyli ustalanym w postępowaniu przez organ administracyjny, to zarazem uznaniu organu pozostawił możliwość jego wydłużania czy zmieniania, o ile jest to uzasadnione.

W realiach kontrolowanej sprawy, strona skarżąca od samego początku, czyli już od skierowanego do niej przez organ na podstawie art. 19 u.o.p.z wezwania z dnia 29 października 2019 r. do przedłożenia aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach nie kwestionowała faktu, że posiada zaległości w podatku od towarów i usług oraz zaległości z tytułu składek ZUS. Akcentowała natomiast fakt, że z dniem 8 lipca 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] we W. otworzył względem spółki przyspieszone postępowanie restrukturyzacyjne, oraz, że w myśl art. 252 ust. 1 p.r. od dnia otwarcia przyspieszonego postępowania układowego do dnia jego zakończenia albo uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu przyspieszonego postępowania układowego, spełnianie przez dłużnika albo zarządcę świadczeń wynikających z wierzytelności, które z mocy prawa są objęte układem jest niedopuszczalne.

Wedle stanowiska spółki, stan w którym nie może ona spłacać zobowiązań sprzed lipca 2019 r. jest przejściowy i trwać będzie jedynie do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego. Spółka zwracała również uwagę, że dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia w sprawie układu będzie mogła przedłożyć zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach i składkach ZUS, albowiem dopiero wówczas spółka będzie mogła występować o układy ratalne do ZUS i urzędu skarbowego.

Z tego powodu strona kilkukrotnie występowała do organu o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych zaświadczeń. W kierowanej do organu korespondencji strona informowała o etapie postępowania restrukturyzacyjnego, w tym również o tym, że w dniu 18 czerwca 2020 r. został przyjęty układ w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym wobec spółki (przy aprobacie ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego dla [...]), oraz że na dzień 24 lipca 2020 r. zaplanowano posiedzenie sądu w przedmiocie zatwierdzenia tego układu.

Niewątpliwie, co trzeba wyraźnie w sprawie zaznaczyć, organ rejestrowy kilkukrotnie "wychodził naprzeciw prośbom spółki" i przedłużał termin do złożenia wymaganego aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach, najczęściej zgodnie z terminami proponowanymi przez spółkę. Wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia spółki z ewidencji agencji zatrudnienia nastąpiło w związku z faktem, że spółka nie przedłożyła wymaganych zaświadczeń do dnia 30 listopada 2020 r., które organ rejestrowy uznał za termin ostateczny, o czym pouczył spółkę.

Trzeba również odnotować, że także po wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia spółka prowadziła z organem liczną korespondencję, w efekcie której organ jeszcze kilkukrotnie przedłużał spółce termin przedłożenia wspomnianych zaświadczeń.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zasadność decyzji o wykreśleniu spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia organ ten uzasadniał (przy niespornej okoliczności posiadania przez spółkę na dzień 21 stycznia 2021 r. zaległości w opłacaniu składek ZUS) długością czasu, jaki upłynął od pierwszego wezwania spółki do złożenia wymaganych zaświadczeń (wezwanie z dnia 29 października 2019 r.) oraz wielokrotnością zapewnień spółki (nierealizowanych – przypis Sądu), że " w najbliższym czasie" przedłoży wymagane dokumenty, co zdaniem tego organu wskazywało na to, że dalsze prowadzenie sprawy nie rokuje jednak spełnienia przez agencję warunków niezbędnych do prowadzenia działalności agencji zatrudnienia.

W odwołaniu od tej decyzji strona wskazywała m.in. że w okresie do 9 lipca 2019 r. do 24 lipca 2020 r. trwało postępowanie restrukturyzacyjne, w trakcie którego na spółce spoczywał ustawowy zakaz zaspokajanie wierzytelności układowych, w tym publicznoprawnych.

Podnosiła również, że postanowienie o zatwierdzeniu układu uprawomocniło się pod koniec sierpnia 2020 r., a do tego czasu, nawet potencjalnie spółka nie miała możliwości uzyskania żądanych przez organ zaświadczeń.

Organ drugiej instancji, którego obowiązkiem jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, także z uwzględnieniem argumentacji podniesionej przez stronę w odwołaniu, w wydanej w dniu [...] decyzji nie tylko że bardzo skrótowo ujął stan faktyczny sprawy (referując go przy okazji rozważań prawnych), ale także, bardzo pobieżnie przedstawił rozważania prawne. Rozważania prawne, mające – w świetle wcześniejszych uwag wstępnych - nie tylko wyjaśnić tok rozumowania organu, ale i zgodnie z zasadą z art. 11 k.p.a. przekonać stronę do zasadności zajętego przez organ stanowiska (a jednocześnie wyjaśnić dlaczego organ nie podzielił stanowiska prezentowanego przez stronę) w istocie nie zawierają wyczerpującego odniesienia się do kwestii, które strona od samego początku uznawała za kluczowe. A mianowicie, jaki i czy ewentualnie w ogóle wpływ na zasadność wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1u.o.p.z. miał fakt prowadzenia w tym czasie wobec niej uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego. W treści zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnię tych przepisów organ drugiej instancji ograniczył jedynie do ogólnego stwierdzenia, że zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy jest rodzajem sankcji o charakterze niepieniężnym, "a cechą charakterystyczna tak kwalifikowanych instytucji prawnych jest ich automatyczne stosowanie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy." Przy czym nie zajmuje stanowczego stanowiska w zakresie tego, że tego rodzaju wykładnia wymienionych przepisów zachowuje aktualność także tle podnoszonych przez stronę okoliczności i ograniczeń związanych ze skutkami prowadzonego wobec spółki przyspieszonego postępowania restrukturyzacyjnego. Innymi słowy, że akcentowana przez spółkę obiektywna niemożność przedłożenia wymaganych zaświadczeń, przypadająca na datę wszczęcia postepowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia oraz obejmująca większość etapu prowadzenia tego postępowania nie mogła mieć wpływu na zastosowanie normy z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy.

W zaskarżonej decyzji brak jest również w istocie pogłębionej analizy odnośnie do tego, czy fakt rozłożenia na raty zaległości podatkowych (w podatku od towarów i usług), wynikający z przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego decyzji mógł mieć wpływ na potencjalną możliwość uzyskania przez spółkę zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach w kontekście brzmienia art. 306e § 5 ustawy Ordynacja podatkowa , w myśl którego jeżeli zapłata zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę została odroczona lub rozłożona na raty, uznaje się, że podatnik, płatnik lub inkasent, do dnia upływu terminów, o których mowa w art. 49 § 1, nie posiada zaległości podatkowych Organ stwierdził jedynie, że spółka na dzień wydania decyzji przez organ województwa samorządowego nadal posiadała zaległości z tytułu podatków oraz że przedstawienie w postępowaniu odwoławczym dwóch decyzji z dnia 6 maja 2021 r. nie świadczy o tym, że spółka – do dnia 30 listopada 2020 r. – usunęła naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy. Organ wspomniał również, że "z tych decyzji wynika zresztą", że spółka nadal posiada zaległości z tytułu podatków. Skoro organ przedłużał stronie termin na złożenie wymaganych zaświadczeń m.in. z uwagi na podnoszone przez spółkę starania o wydanie decyzji o rozłożeniu na raty zaległości podatkowych, to fakt uzyskania takich decyzji powinien znaleźć odpowiednią argumentację w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od konstatacji organu, że strona posiada zaległości także w składkach ZUS.

Dostrzec w tym miejscu też trzeba, że zawarte w zaskarżonej decyzji odniesienia się do zaległości spółki z tytułu składek także zawiera się w dwóch zdaniach, mianowicie, że przedłożenie przez stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym umowy nr [...] z dnia [...], zawartej pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń a spółką, w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek, nie stanowiło przeszkody do wydania zakwestionowanej decyzji, albowiem "stan określony w art. 18m ust. 1 pkt 6, w związku z art. 19 pkt ustawy zaistniał. Spółka nie usunęła bowiem naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy" i na dzień wydania decyzji przez organ województwa samorządowego - nadal posiadała zaległości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zaległości z tytułu podatków).

Organ także i w tym przypadku nie wyjaśnia stronie w sposób wyczerpujący dlaczego podjęte przez nią starania w zakresie rozłożenia zaległości z tytułu składek na raty nie mogły uchronić strony przed zastosowaniem swoistej sankcji z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. , skutkującej wykreśleniem jej z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, choć z uwagi na te starania w postępowaniu uwzględniono wnioski strony o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych zaświadczeń.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przedłużając (na prośbę strony) kilkukrotnie termin przedłożenia wymaganych zaświadczeń organ miał przecież wiedzę o tym, że strona stara się o układy ratalne z ZUS oraz oczekuje na załatwienie wniosków o rozłożenie na raty zaległości podatkowych przez urząd skarbowy, co w dalszej perspektywie miało zdaniem strony skarżącej pozwolić jej na uzyskanie wymaganych przez organ zaświadczeń. Skrótowa argumentacja organu drugiej instancji, jaką przedstawiono w zaskarżonej decyzji, jest zatem niespójna z podejmowanymi w toku postępowania czynnościami procesowymi organu, który informowany przez spółkę o etapach postępowania restrukturyzacyjnego i o staraniach spółki o zawarcie układów ratalnych z ZUS oraz oczekiwaniem przez nią na wydanie decyzji w sprawie rozłożenia na raty zaległości podatkowych przez urząd skarbowy, uwzględniał (z tych powodów) wnioski spółki o przedłużenie terminu do złożenia stosownych zaświadczeń. W tym zakresie zaskarżona decyzja niewątpliwie nie realizuje zasady z art. 11 k.p.a.

Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Strona miała usunąć stwierdzone naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy i przedstawić na tę okoliczność stosowne zaświadczenia do dnia 30 listopada 2020 r., a nie do końca sierpnia 2020 r." stanowi wyraz zupełnego niezrozumienia intencji strony podkreślającej po wielokroć w szeregu pism (także w odwołaniu), że dopiero z końcem sierpnia 2020 r., kiedy to doszło do uprawomocnienia się postanowienia o przyjęciu układu strona miała rzeczywistą możliwość podjęcia starań o uzyskanie wymaganych zaświadczeń.

W istocie, organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a która stanowiła jeden z kluczowych argumentów strony (o których zasadności Sąd nie przesądza) ukierunkowanych na wykazanie, że wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia było w okolicznościach faktycznych sprawy przedwczesne.

Uzupełniająco należy podnieść, iż zupełnie niezrozumiale w kontekście dotychczas przedstawionej argumentacji organu drugiej instancji pozostaje wreszcie włączenie do końcowej treści zaskarżonej decyzji obszernego fragmentu judykatury, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, w zacytowanym fragmencie mowa jest o tym, że .... "[...] do momentu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji spółka nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby na obiektywną niemożność wykonania [...] wezwania [...]". Ten fragment wprowadza z kolei niejasność w dotychczasowej argumentacji organu w niniejszej sprawie, gdzie spółka od samego początku podnosiła, że nie mogła przedstawić wymaganych zaświadczeń z powodu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizację wezwania w kolejno wyznaczonych jej terminach (por. pismo strony z dnia 20 grudnia 2019 r.).

Wreszcie pod drugie, w przytoczonym przez organ fragmencie z orzecznictwa mowa jest o tym, że strona złożyła wymagane zaświadczenie, ale na etapie postępowania odwoławczego, co zostało uznane za działanie spóźnione i nie mogące uchronić jej przed wydaniem decyzji o skreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Ten fragment również zupełnie nie przystaje do okoliczności faktycznych sprawy, albowiem bezspornie, skarżąca spółka w ogóle nie przedłożyła zaświadczeń o jakie została wezwana przez organ.

Reasumując, pomieszczenie w zaskarżonej decyzji wspomnianego fragmentu wypowiedzi sądów administracyjnych nie tylko nie służy w realiach rozstrzyganej sprawy realizacji zasady przekonywania z art.11 k.p.a., ale i wprowadza niejasność w zakresie toku rozumowania organu drugiej argumentacji.

W podsumowaniu przedstawionych rozważań należy podnieść, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu administracji publicznej w przedstawieniu argumentacji, która w sposób wyczerpujący uzasadniałaby motywy podjętego w przez ten organ rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Tym samym, nie jest rolą sądu administracyjnego realizacja za organ zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Z tego względu, mając na uwadze, że kontrolowana decyzja dotknięta jest uchybieniami procesowymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ drugiej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy zobowiązany jest uwzględnić przedstawione w sprawie stanowisko Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.