Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1815/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.129 pkt 3, 153 ust.1 art.156 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust.4, § 26, § 36 ust.2 pkt 2 i ust.5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1701/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1701/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta L., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 222 m2 z obrębu ewidencyjnego [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 13 m2 z obrębu ewidencyjnego [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 460 m2 z obrębu [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Odwołanie od w/w decyzji wniósł Prezydent Miasta L. kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony operat szacunkowy oraz zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z ustaleń organu wynika, że w ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej część nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...]. Natomiast ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiących część nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...].

Wojewoda podniósł, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane, położone na obszarze miasta L., przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, objęte transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2009.

Wojewoda M. wyjaśnił, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził, iż rzeczoznawca sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne oraz dokonał wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, kierując się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanych, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. W tej sytuacji rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Tym samym odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 27 stycznia 2010 r. rozprawę administracyjną, na której byli współwłaściciele zaakceptowali kwotę wyrażoną w operacie szacunkowym z dnia 27 października 2009 r., natomiast Prezydent Miasta L. pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego, a następnie w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. wniósł o ponowną wycenę działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do zarzutów strony pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. podtrzymał swoją opinię.

Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z dnia 27 października 2009 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Nadto, jeżeli skarżący podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczynił, nie domagał się też jej sporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2010 r. wniosła Gmina Miejska L. W skardze tej zarzucono naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 123 i art. 125 k.p.a.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1701/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją ustalono odszkodowanie w oparciu o art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podstawą ustalenia wysokości należnego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który zastosował przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, o podobnym przeznaczeniu i sąsiedztwie, położone najbliżej nieruchomości wycenianej, objęte transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2009.

Sąd podniósł, że Wojewoda M. wskazał, iż rzeczoznawca prawidłowo zastosował metodę wyceny określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ostatecznie organ odwoławczy ocenił, iż odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, ustalone zostało w sposób prawidłowy.

Sąd podkreślił, że sąd nie przeprowadza bezpośrednio oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, ale jedynie bada stanowisko właściwego organu odnoszące się do tego dowodu z uwagi na konieczność spełniania przez ten organ wymagań wynikających w szczególności z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, to właściwy organ ocenia wiarygodność uzyskanego operatu szacunkowego. Jeżeli ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie budzi uzasadnionych wątpliwości, także w kontekście danych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego, to na organie prowadzącym postępowanie nie spoczywa obowiązek podjęcia w tym zakresie dalszych czynności, w szczególności dotyczy to wystąpienia do kolejnego rzeczoznawcy o ponowne dokonanie wyceny lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Miasto L. w toku postępowania nie zgłosiło jakichkolwiek zastrzeżeń do sporządzonego operatu i nie przedstawiło także opinii, o której mowa w art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenia wynikające z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dodatkowy argument wskazujący na potrzebę przedstawienia możliwe szczegółowych zarzutów dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że Wojewoda ocenił prawidłowość zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stanowisko w tym zakresie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda M. stwierdził, iż oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Nadto organ odwoławczy trafnie zauważył, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to art. 157 ust. 1 ustawy daje możliwość, także stronom postępowania, wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu, jednakże stosownie do ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Oceniając decyzję w oparciu o akta sprawy administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L.zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 27 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 27 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lipca 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię odpowiednio 222 m2, 13 m2 i 460 m2 podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto podkreślono, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem Gminy Miejskiej L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Dodatkowo wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2010 r. z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie można stwierdzić, by organ odwoławczy w bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej sposób naruszył art. 107 k.p.a.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w L., działka ewid. nr [...] o pow. 222 m2 i działka ewid. nr [...] o pow 13 m2 oraz działka ewid. nr [...] o pow 460 m2 wszystkie z obrębu ewidencyjnego [...].

Przypomnieć trzeba, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym dokonał wyceny wskazanej wyżej nieruchomości w dniu 27 października 2009 r. Strony zapoznały się z jego treścią, odbyła się rozprawa administracyjna, następnie rzeczoznawca ustosunkował się do uwag dotyczących operatu zawartych w piśmie Prezydenta Gminy L. z dnia 16 kwietnia 2010 r. Podtrzymując w dalszym postępowaniu, w tym w odwołaniu, twierdzenia co do zawyżonej wyceny nieruchomości Gmina nie podjęła inicjatywy w podważeniu operatu, chociażby poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu określenia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w tym operacie.

Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu. W myśl bowiem § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczących określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym względzie uznać więc należało za prawidłowe.

Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się podany tam sposób określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną. Również § 36 ust. 5 dotyczący określenia wartości nieruchomości lub ich części dla określenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne twierdzenia co do tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca sporządzając operat zastosował powyższy przepis, a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Również więc w tym względzie stanowisko organów, a następnie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.