Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 103/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skarg P. i L. J. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. -oddala skargi-


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2006 r. Rada miasta W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Z treści § 1 ust. 2 i 3 uchwały wynika, że tekst studium i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały oznaczone numerami 1 i 2, natomiast lista uwag wniesionych do studium obejmująca uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W., oraz sposób rozpatrzenia tych uwag przez Radę W. jest załącznikiem nr 3 do tejże uchwały.

Na powyższą uchwałę zostały wniesione dwie skargi. Skarga P. oraz L. J.

W pierwszej z nich skarżący domaga się unieważnienia uchwały w części dotyczącej planowania przestrzennego na terenie lasów prywatnych W. w obszarze, którego dotyczyły uwagi właścicieli przywołujących ważny interes społeczny, które zmierzały do zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne.

Z treści tej skargi wynika, że (zdaniem jej autora) doszło do naruszenia procedur planistycznych i łamania praw właścicieli nieruchomości. Nie uwzględniono przede wszystkim wniosku, który sprowadzał się do obowiązkowego ustalenia miejscowych planów zagospodarowania wszędzie tam gdzie miasto wyznacza zakazy zabudowy. Poza tym nie określono w studium kryteriów na podstawie, których wnosi się o zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Domaganie się sprecyzowania tych kryteriów leży bowiem w interesie właścicieli nieruchomości. Podkreślono również, że zignorowane zostały postulaty przeprowadzenia rachunku ekonomicznego związanego z przewidywanymi zakazami i ograniczeniami prawa własności. Przywołano poza tym prawomocny wyrok sądu okręgowego w K. nakazujący wykup lasu ochronnego od właściciela, który wszedł w posiadanie lasu przed ustanowieniem ochronności, podnosząc, iż w W. jest 4 tys. hektarów prywatnych gruntów leśnych i że istnieją proste sposoby łączenia interesów przyrody i właścicieli nieruchomości. Właściciele ci od lat wnoszą o wykup tych gruntów lub o możliwość ograniczonej zabudowy w ogrodach leśnych, albo tworzenia prywatnych parków.

W praktyce dochodzi bowiem do nagminnej patologii polegającej na tym, że najładniejsze tereny włączone do obszarów prawnie chronionych stają się najtańsze i przy tym niezbywalne. Ta swoista patologia tworzona jest przez politykę planistyczną miasta.

W drugiej ze skarg L. J. zakwestionował uchwałę w części dotyczącej jego działki leśnej nr [...] obrębu [...] znajdującej się w dzielnicy B. w W.

W skardze tej podniósł m. in., że odrzucenie już na etapie studium możliwości powstania na spornych terenach parku leśnego narusza jego interes prawny bowiem dotyczy także jego nieruchomości.

Skarżący podkreślił, że objęcie terenu dodatkową ochroną miało się łączyć z obowiązkiem wykupu gruntów, co wielokrotnie obiecano podczas rozmów z pracownikiem Biura Naczelnego Architekta Miasta jak i Biura Ochrony Środowiska.

Poza tym przez wiele lat miasto ograniczało prawo własności mieszkańców tworząc różne formy ochrony przyrody i nie wymagało żadnych prac studialnych.

Prace nad przedmiotowym studium nie zostały zakończone żadnym aktem prawnym w związku z tym także postanowienia dotyczące eksploatacji kopalin uznać należy za przedwczesne. Niezależnie od tego sporny teren jest już objęty prawną ochroną i nie ma tam ani bezwzględnego zakazu eksploatacji kopalin ani zabudowy.

Jeśli chodzi o możliwość budowy domu jednorodzinnego to zdaniem tego skarżącego nie będzie ona oddziaływać w sposób szkodliwy na środowisko. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje pewne wyjątki i możliwości zabudowy na terenie lasów ochronnych. Błędem było również to, że nie przewidziano zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne i to nawet na tym obszarze gdzie jest jedyne udokumentowane złoże materiałów budowlanych. Podkreślił również, że w studium nie sprecyzowano kryteriów na podstawie których wnioskuje się o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zajęto także stanowiska odnośnie wykupu gruntów. Jego zdaniem ewentualne decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny być podjęte już na etapie studium. Treść tego studium zaprzecza istocie prawa własności, albowiem według jego zapisów nieruchomości służą celowi publicznemu, a nie właścicielom.

Podniósł wreszcie zarzut braku uwzględnienia rachunku ekonomicznego w zapisach studium. Drastyczne ograniczenie prawa własności bez względu na rachunek ekonomiczny powoduje, że najładniejsze działki są najtańsze.

W związku z powyższym skarżący wniósł alternatywnie albo o uwzględnienie któregoś z wariantów zagospodarowania terenu określonego we wnioskach do studium, a zatem de iure o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o utworzenie na spornym terenie publicznego parku jako inwestycji celu publicznego i wykup gruntów na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie podnosząc, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem w sprawie zakresu administracji publicznej. Akt tego rodzaju nie został bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ppsa wyznaczającym zakres kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponadto co do pierwszej ze skarg podniesiono, że P. nie dołączyła do skargi pełnomocnictwa poszczególnych właścicieli, ani innych dokumentów pozwalających na identyfikację osób w imieniu których skarga została złożona.

Sąd zważył, co następuje:

Punktem wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie jest dokonanie wykładni dwóch przepisów prawa, które mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości orzekania co do meritum.

Pierwszym z nich jest przepis art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), zaś drugim art. 101 ust. 1 i 2 a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.). Powoływany art. 9 ust. 5 stanowi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Powstaje w związku z tym pytanie czy coś co nie jest prawem, a jedynie aktem polityki przestrzennej gminy może naruszać czyjeś prawa (czy może naruszać czyjś interes prawny). Odpowiedź na to pytanie nie jest oczywista. Zarówno za odpowiedzią twierdzącą jak i przeczącą przemawia szereg argumentów (zwłaszcza o charakterze stricto jurydycznym). Nie wdając się w szczegóły w tej kwestii stwierdzić należy, że zwłaszcza w nowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego dominuje pogląd, iż studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym.

Do takiego naruszenia może dojść dlatego, ponieważ plan miejscowy, który zgodnie z wolą ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) musi być zgodny ze studium. Postanowienia studium determinują więc zakres przedmiotowy planu, a to oznacza, że już na tym etapie procedury planistycznej może dojść do pośredniego naruszenia interesu prawnego.

Sąd w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę przychyla się do takiego stanowiska.

Drugi z powoływanych wyżej przepisów stanowi, że każdy ten którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym skargę na uchwałę lub zarządzenie o których wyżej mowa można wnieść do sądu administracyjnego. w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażają pisemną zgodę. Przytoczony przepis pozwala na stwierdzenie, iż czynną legitymację skargową miał niewątpliwie L. J. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie którego dotyczy kwestionowana uchwała. Tenże skarżący może więc wykazywać, iż nie tylko jego zdaniem, ale i obiektywnie doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Zupełnie inaczej należy jednak ocenić sytuację procesową drugiego skarżącego, a mianowicie P. Otóż niezależnie od statusu prawnego jaki posiada ów podmiot należało zbadać, czy występuje on w imieniu własnym, czy też reprezentuje grupę mieszkańców gminy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości to, że P. (zwana dalej P.) nie występowała we własnym imieniu. Nie próbowała bowiem nawet wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jakikolwiek jej interes prawny (jej jako podmiotu nie będącego osobą fizyczną). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że o legitymacji czynnej nie decydowała ani forma prawna ani zakres obowiązków i kompetencji wynikających z przedłożonego statutu i przepisów prawa, a dotyczących tegoż podmiotu. Postawienie tezy odmiennej prowadziłoby do koniecznego uznania, iż P. mogłaby skutecznie zaskarżyć każdą uchwałę dotyczącą studium i to niezależnie od tego jakiego obszaru studium by dotyczyło.

W ocenie Sądu takie postawienie sprawy byłoby niemożliwe do zaakceptowania. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego. Analiza treści skargi P., jak również jej uzupełnienia pozwala na stwierdzenie, że swoją legitymację skargową wywodzi ona w istocie nie z faktu naruszenia własnego interesu prawnego, lecz z faktu reprezentowania grupy mieszkańców gminy których interes został naruszony. Okoliczność ta spowodowała, iż pełnomocnik organu na etapie postępowania sądowego poprzedzającego rozprawę sugerował (zob. odpowiedź na skargę z dn. 5.07.2007 r.), iż P. występuje nie w imieniu własnym, lecz reprezentując bliżej nieokreśloną grupę właścicieli nieruchomości. Wskazywał na to, że do skargi nie dołączono pełnomocnictwa poszczególnych właścicieli ani też jakichkolwiek dokumentów pozwalających na identyfikację osób w imieniu których skarga została złożona.

Odnosząc się do tej kwestii P. w piśmie z dnia 17.08.2007 r. stwierdziła, iż grupa właścicieli nieruchomości została w skardze zidentyfikowana (str. 2 pisma). chodziło bowiem o tych właścicieli, którzy złożyli stosowne uwagi na etapie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały przywołując ważny interes społeczny zmierzający do zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne (zob. str. 1 skargi z dn. 6.12.2006 r.).

Takie stanowisko tego skarżącego (w kwestii interpretacji przepisu art. 101 ust. 2 a ustawy) spowodowało, iż Sąd czuł się zwolniony od obligowania P. do składania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego to kogo de iure reprezentuje w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza, że na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (zob. protokół rozprawy z dnia 20.09.2007 r.) Prezydent P. oświadczył, że nie widzi potrzeby składania czegokolwiek w tym także pisma będącego w istocie wyrażeniem zgody na reprezentację w rozumieniu art. 101 ust. 2 a.

Oceniając wyżej opisane stanowisko P. Sąd wyraża pogląd, iż tenże skarżący w sposób błędny interpretuje przytoczony przepis. Wyrażenie pisemnej zgody o której mowa w art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem niezbędne, w tym znaczeniu, że osoby które chcą być reprezentowane muszą w sposób jasny i precyzyjny wypowiedzieć się na piśmie, że chcą aby w postępowaniu sądowym (które zostanie wszczęte w następstwie skargi, której sobie życzą) istnienie naruszenia ich interesu prawnego wykazywał podmiot przez nich wskazany.

Takiego wskazania nie można domniemywać, a już z pewnością nie można uzasadniać jego istnienia faktem kwestionowania studium w określonym zakresie przez niektóre osoby fizyczne na wcześniejszym etapie procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały (np. na etapie składania uwag).

W niniejszej sprawie P. nie przedstawiła pisemnej zgody o której mowa. Poza tym nie sposób kategorycznie przesądzić, że wszystkie osoby, które są właścicielami nieruchomości znajdujących się na obszarze którego dotyczy studium (w kwestionowanej części) z pewnością chciały i życzyły sobie tego, aby uchwała z dnia [...].10.2006 r. została poddana kontroli sądu. W każdym razie wniosku takiego nie da się wyprowadzić z wcześniejszych zachowań tych osób. Zasada autonomii woli i poszanowania podmiotowości każdej jednostki wyklucza sytuację w której jakikolwiek podmiot miałby prawo działać w imieniu innych i to bez względu na ich wolę tj. bez wyraźnego umocowania do działania w ich imieniu.

Z powyższych względów skarga P. podlega oddaleniu albowiem skarżący ten nie wykazał istnienia po jego stronie czynnej legitymacji skargowej pozwalającej na możliwość takiego wniesienia skargi ( w imieniu własnym, bądź w interesie grupy mieszkańców), która skutkowałaby koniecznością jej merytorycznego rozpoznania.

Gdyby nawet jednak hipotetycznie założyć, że skarga P. podlegałaby merytorycznej ocenie to i tak należałoby ją oddalić albowiem nie wskazuje ona na okoliczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W istocie skarga ta podobnie jak i skarga L. J. (druga ze skarg) zarzuca studium, iż zignorowało ono postulaty właścicieli lasów prywatnych W., którzy powołując się na ważny interes społeczny sugerowali zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Owa zmiana miałaby w dalszej perspektywie prowadzić do umożliwienia zabudowy terenów, oraz eksploatacji znajdujących się tamże złóż (np. piasku).

Zakaz zabudowy obie skargi traktują jako sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa.

Odnosząc się do tej kwestii podnieść należy, iż podnoszony zarzut mógłby zostać uznany za słuszny gdyby studium wprowadzało zakazy ograniczające prawo własności, a mówiąc precyzyjnie zakazy ograniczające prawo do korzystania z własności i to o tyle o ile zakazy te nie znajdowałyby oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Prawo własności jako prawo rzeczowe o najszerszym zakresie podlega jednak ograniczeniom zakreślonym przez przepisy ustaw i zasady współżycia społecznego (por. art. 140 KC). Jeśli więc istnieją regulacje normatywne, które takie ograniczenia przewidują to właściciel obowiązany jest je respektować dopóty dopóki nie zostaną uchylone. Artykuł 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ust. 2 pkt 2 przewiduje, iż w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania, oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jest w przedmiotowej sprawie bezsporne, iż tereny leśne o które skarżącym chodzi znajdują się tzw. strefach ochronnych i że mają do nich zastosowanie m. in. przepisy rozdziału III ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45/2005 poz. 435 ze zm.). Przepis art. 15 w/w ustawy definiuje pojęcie lasu szczególnie chronionego (zwanego także lasem chronionym). Z kolei art. 16 przewiduje w jakim trybie las może zostać uznany za chroniony, w jakim zaś pozbawia się go takiego charakteru. Szczegółowe zasady i tryb uznawania lasów za ochronne, oraz szczególne zasady prowadzenia w nich eksploatacji leśnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 25.08.1992 r. (Dz. U. Nr 67 z 1992 r. poz. 337). Bez wdrożenia trybu tamże przewidzianego nie ma możliwości wyłączenia zakazów jakim poddane są nieruchomości leśne o takim charakterze jak w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że na etapie podejmowania uchwały, jak również w okresie poprzedzającym jej podjecie nie był możliwy nakaz zabudowy i eksploatacji znajdujących się tam kopalin w zakresie postulowanym przez zainteresowanych. Przepisy prawa powoływane w studium oprócz zakazów, czy też ograniczeń dotyczących możliwości prowadzenia określonej działalności na spornych terenach przewidują szereg odstępstw od nich. To, że regulacje traktujące o takich odstępstwach nie zostały przywołane w całości nie oznacza, że studium przesądza np. o całkowitym zakazie zabudowy bądź zakazie eksploatacji kopalin. Nigdzie bowiem takie zakazy (o charakterze bezwzględnym) nie zostały expressis verbis przewidziane. Organ na etapie procedowania i przyjmowania studium niczego więc w sposób kategoryczny i jednoznaczny nie przesądził i to nie tylko dlatego, że nie tworzył regulacji normatywnej (aktu prawa miejscowego). Podstawą zapisów określonej treści jakie znalazły się w części tekstowej studium był m. in. wspomniany już wcześniej art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, oraz wydane na podstawie jej art. 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118/2004 poz. 1233). W § 6 pkt 2 stanowi ono, że ustala się wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium m. in. ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności wykazywać także tereny do wyłączenia spod zabudowy. Zapisy znajdujące się w studium, które odnosiły się do tej kwestii miały więc umocowanie prawne (zob. np. str. 32 i 104 części tekstowej studium). Przepisy ustawy o lasach pod które podpadają sporne tereny z jednej strony, z drugiej zaś przepisy przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 2 pkt 2), jak również wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że studium w kwestionowanej przez skarżących części nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Jeśli chodzi o zarzut braku merytorycznej odpowiedzi na postulaty i uwagi zgłaszane przez skarżącego L. J., w tym zwłaszcza zarzut, iż w studium nie sprecyzowano kryteriów na podstawie których wnioskuje się o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne to nie jest on trafny.

Studium jako akt polityki przestrzennej ma co do merytorycznej istoty charakter ogólny i nie musi wskazywać wszystkich odstępstw od generalnych reguł wynikających z przepisów obowiązującego prawa, a wyeksponowanych w jego treści (np. odstępstw od zasady zakazu zabudowy na terenie lasu ochronnego i możliwości czynienia tamże jakichkolwiek inwestycji).

Co do żądania zobowiązania uprawnionych podmiotów do wykupu nieruchomości, jak również żądania utworzenia na spornym terenie parku jako inwestycji celu publicznego, to pozostają one w przedmiotowej sprawie poza zakresem kognicji sądu.

Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż racjonalny wydaje się pogląd, że w sytuacji przyjęcia wadliwego studium (np. wobec braku złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia) nie byłaby dopuszczalna realizacja zasady, iż plan musi z nim zgodny. Przyjęcie takiego planu (zgodnego ze studium, ale sprzecznego z prawem) byłoby w istocie usankcjonowaniem bezprawia do jakiego dopuszczono na wcześniejszym etapie procedury planistycznej. W omawianej sytuacji należałoby postulować ponowne jej powtórzenie tj. ponowne przyjęcie studium. Ważniejsza jest bowiem zgodność planu z przepisami prawa, niż ze studium, któremu waloru takiej zgodności przypisać nie można.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ppsa skargi oddalono.