Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 972/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 57 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwanej dalej ustawa Prawo budowlane), po przeprowadzeniu postępowania z urzędu

- stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu 29 listopada 2010 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie stacji paliw w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 25 listopada 1999 r. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej stacji paliw i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 14 marca 2000 r. obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000r. udzielił inwestorowi P. S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr [...] w [...] przy ul. [...] wraz z obiektami towarzyszącymi. Powyższa decyzja została wydana w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ww. ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie - inwestor w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić organy: Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Niezajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika obowiązek zawiadomienia właściwych organów administracji o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania w celu zajęcia przez nich stanowiska w kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami.

W badanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie w oparciu o pozwolenie na budowę: nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. nie wnieśli żadnych zastrzeżeń odnośnie przystąpienia przez inwestora do eksploatacji przedmiotowego obiektu. Jednakże w ustawowym terminie 14 dni, sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. stacji paliw zgłosił [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1. Zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ, o którym mowa w art. 56 ustawy Prawo budowlane, eliminuje możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie i stanowi rażące naruszenie prawa ze względu na to, że opinie organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej pozwalają wyeliminować ewentualne niebezpieczeństwa związane z użytkowaniem obiektu budowlanego.

Ponadto, zdaniem organu I instancji z załączonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, jakie zgodnie z art. 57 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane należy obligatoryjnie dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie podporządkował się dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzja tego organu nie czyni również zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r., która została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.

- utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Dokonując analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] rażąco naruszył art. 59 (pomimo, iż w decyzji błędnie powołano art. i 56 ust 1) w związku z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust. 1 pkt 2). Natomiast, z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58.

Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. tj. Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 1 pkt 1), Inspekcji Sanitarnej (ust. 1 pkt 2), Państwowej Inspekcji Pracy (ust. pkt 3), Państwowej Straży Pożarnej (ust. 1 pkt 4). Niezajęcie stanowiska przez organy w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Natomiast, zgodnie z ust. 4, inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okażą się niekompletne lub i posiadają braki i nieścisłości.

Organ podał, iż z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania stacji paliw, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji, po której postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r., zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia użytkowania obiektu. Z porównania daty zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przez inwestora, a daty wydania ww. postanowienia o sprzeciwie ([...] grudnia 1999 r.) wynika, iż sprzeciw został wniesiony w terminie 14 dni od tegoż zawiadomienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż ustawa nie stwierdza wprost, jakie są konsekwencje wniesienia sprzeciwu lub uwag przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 59 ust. 2 i 5 oraz art. 57 ust. 3 ustawy wskazuje, że mogą one skutkować nakazem wykonania określonych robót lub nawet odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Przepisy te w niektórych sytuacjach tworzą bezpośrednią podstawę prawną dla niedopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego.

Składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestor dysponował jedynie sprzeciwem odnośnie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jest ponadto oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) oraz oświadczenia kierownika budowy jak również jakiegokolwiek protokołu badań i sprawdzeń dotyczących przedmiotowej stacji paliw, które powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy [...] winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie dokonał więc należytej oceny stanu prawnego i faktycznego, gdyż nie próbował uzupełnić postępowania dowodowego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego jest prawidłowa, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 ust .1, 3 i 4 tej ustawy, tj. spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. złożył P. S.A. w P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., która nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie wskazywała jednoznacznie przepisu, który zdaniem organu I instancji został rażąco naruszony, podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona w całości przez organ II instancji ze względu na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej spółki prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji, na skutek braku tożsamości przedmiotowej sprawy w I i II instancji, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności strona ma do tego prawo;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak kompletnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wskazującego dlaczego organ II instancji uznał, iż doszło do rażącego naruszenia wskazanych przez niego przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy każda decyzja administracyjna, a zwłaszcza decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, winna zawierać kompletne uzasadnienie faktyczne i prawne;

- art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak ustalenia, czy pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska opatrzone datą [...] grudnia 1999 r. zostało spółce doręczone przed dniem 10 grudnia 1999 r., który to brak miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem termin na zgłoszenie (tj. doręczenie inwestorowi) sprzeciwu upłynął z dniem 9 grudnia 1999 r.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do spełnienia przesłanki kwalifikowanego naruszenia art. 59 w związku z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy uchybienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie stosowania norm Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo nie mają miejsca w stanie faktycznym sprawy albo też nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa; a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, po dziesięciu latach od dnia jej wydania, pomimo braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W skardze zarzucono, iż decyzja organu I instancji nie zawierała prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazywała w sposób prawidłowy, który konkretnie przepis prawa i w jaki sposób został zdaniem organu stwierdzającego nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie naruszony. Organ I instancji dokonał opisu ustalonego stanu faktycznego sprawy i w końcowej części uzasadnienia decyzji stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. nadzorczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i art. 7 oraz 77 k.p.a. W żadnym miejscu uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji nie wyjaśnia, na czym owe rażące naruszenie prawa polegało i dlaczego miało taki charakter.

Organ II instancji, mimo iż dostrzegł poważne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Zamiast tego uzupełnił braki w decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, że jego zdaniem przepisami prawa, które zostały rażąco naruszone, są art. 59 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ I instancji w żadnym fragmencie swojej decyzji nie wskazywał, iż doszło do rażącego naruszenia art. 59 ust. 1, 2, 3, 4, 4a oraz 6 oraz art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie strony skarżącej w tym stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji również ze względu na niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Konsekwencją zaniechania uchylenia przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji oraz niedozwolonego uzupełnienia przez organ II instancji katalogu norm prawnych, które potencjalnie zostały rażąco naruszone przez organ wydający decyzję - pozwolenie na użytkowanie, jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie została zachowana przedmiotowa tożsamość sprawy w obu instancjach. Po pierwsze dlatego, że organ I instancji jako naruszony wskazał jedynie ust. 5 art. 59 ustawy Prawo budowlane, a organ II instancji wskazał, że doszło do naruszenia całego art. 59 (tj. również - jak należy rozumieć - ust. 1, 2, 3, 4, 4a oraz 6) ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ I instancji - w przeciwieństwie do organu II instancji - w ogóle nie wskazał naruszenia art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Ze względu na powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego skarżąca spółka została tego prawa pozbawiona, bo rozpoznawana sprawa nie spełnia przesłanki tożsamości przedmiotowej w I i II instancji, co jest szczególnie istotne, gdyż dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W skardze podniesiono ponadto, iż jako rażąco naruszony organ II instancji wskazał cały art. 59 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten na dzień wydawania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr 355 miał siedem ustępów (tj. ust. 1, 2, 3, 4, 4a, 5 oraz 6). Organ II nie wskazał w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji, na czym miało polegać naruszenie wszystkich norm prawnych zawartych w przepisie art. 59 ust. 1-6 Prawa budowlanego. Zgodnie z orzecznictwem decyzja o stwierdzeniu nieważności powinna spełniać szczególne wymogi w zakresie precyzyjnego wskazania przez organ ją wydający, jaki konkretnie przepis został naruszony oraz dlaczego dane naruszenie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Brak uzasadnienia ma zasadniczy wpływ na możliwość podjęcia przez skarżącą spółkę obrony swoich interesów, która jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy będą jej znane przesłanki powziętej przez organ decyzji.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie ustalił, kiedy sprzeciw [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska został doręczony inwestorowi. Należy wskazać, że wynikający z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo budowlane czternastodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem materialnym i obejmuje doręczenie stronie zgłoszonego sprzeciwu. Zgodnie z pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1999 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało doręczone temu organowi w dniu 25 listopada 1999 r. A zatem termin na zgłoszenie (tj. doręczenie inwestorowi) sprzeciwu upłynął z dniem 9 grudnia 1999 r. Z akt sprawy nie wynika, aby sprzeciw został doręczony skarżącej spółce przed dniem 10 grudnia 1999 r. Z faktu, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska opatrzone jest datą [...] grudnia 1999 r. nie można wnioskować, że zostało w tym lub w następnym dniu doręczone skarżącej. Wniosek ten jest tym bardziej nieuprawniony, że z pisma wynika, że zostało ono przesłane pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w związku z tym organ powinien dysponować dowodem jego odbioru przez inwestora, co winno być rzetelnie sprawdzone przez organ I i II instancji jako okoliczność istotna dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 w związku z art. 57 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., skarżąca wskazała, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzi rażące naruszenie powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym należy uznać, że organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie stanu faktycznego niniejszej sprawy do hipotezy normy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy wskazane przez organ II instancji naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego albo nie zachodzą w stanie faktycznym sprawy albo nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

W skardze podniesiono, iż celem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie wykonania obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno- budowlanej nie mogą badać w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie kwestii odbiegających od jego przedmiotu. To samo dotyczy organów, które są zawiadamiane - w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - przez inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Mimo że art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] pozwolenia na użytkowanie dla obiektu skarżącej spółki (tj. w dniu 15 marca 2000 r.) nie wskazywał wyraźnie, że organy zajmujące stanowisko winny odnosić się jedynie do kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, należy przyjąć taki właśnie wąski zakres ich kompetencji. Przemawia za tym cel postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jakim jest potwierdzenie zgodności wybudowanego obiektu z pozwoleniem na budowę. Inna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że organy wskazane w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają szersze kompetencje niż organ, który wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też uznać należy, że wszelkie uwagi czy też sprzeciwy organów wskazanych w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 2000 r., które nie odnosiły się do kwestii zgodności obiektu z projektem budowlanym, były sprzeczne z prawem, gdyż wykraczały poza kompetencje przyznane tym organom w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu - stacji paliw w [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadzał kontrolę obiektu skarżącej spółki pod kątem "oceny spełnienia przez inwestora wymagań ochrony środowiska". A zatem nie w celu stwierdzenia zgodności wybudowania tego obiektu z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Fakt ten potwierdzają nieprawidłowości wskazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w powołanym postanowieniu. A mianowicie w pierwszych trzech punktach pisma organ zarzuca inwestorowi niewypełnienie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 592, ze zm.), tj.: nieuzyskanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych, brak uzgodnienia dotyczącego sposobu postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz brak zgody Burmistrza Miasta i Gminy [...] na gromadzenie odpadów na terenie stacji paliw. W kolejnych trzech punktach organ wskazuje na brak przedstawienia uzgodnień związanych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak przedstawienia uzgodnień, które winny być uzyskane na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszystkie te uwagi wykraczają poza kompetencje [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym są sprzeczne z prawem. Nie jest przedmiotem sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie zweryfikowanie, czy inwestor nie naruszył wymogów wynikających z ustawy o odpadach. Gdyby inwestor rzeczywiście naruszył te wymogi, podlegałby potencjalnie sankcjom przewidzianym w ustawie o odpadach. Kwestie te nie powinny stanowić przedmiotu postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe dotyczy również domagania się od inwestora przedstawienia uzgodnień, które uzyskiwał bądź był zobowiązany do uzyskania na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany jedynie do przedstawienia dokumentów wyraźnie wskazanych w art. 56-59 ustawy Prawo budowlane, a weryfikacja, czy zostały one przedstawione, nie należy do kompetencji organów wskazanych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego lecz organu administracji architektoniczno-budowlanej. Żądanie przedstawienia innych niż wskazane w Prawie budowlanym dokumentów przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie znajdowało uzasadnienia w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym. Skoro na rzecz inwestora została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do weryfikowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, czy decyzje te zostały wydane zgodnie z prawem, po uzyskaniu wszystkich koniecznych uzgodnień. Należy wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W niniejszej sprawie działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie było działaniem mającym podstawę w obowiązujących normach prawnych i organ ten nie był władny do zgłoszenia sprzeciwu o treści jak wskazano powyżej.

Zdaniem skarżącej spółki biorąc pod uwagę wadliwość sprzeciwu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska organ wydający pozwolenie na użytkowanie mógł, a wręcz powinien pominąć uwagi w tym sprzeciwie wyrażone, gdyż wykraczały one poza ustawowe ramy sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, ani art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane ani inny przepis ustawy odnoszący się do kwestii uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie nakładał na inwestora obowiązku uzyskania pozytywnej opinii Inspekcji Ochrony Środowiska.

Sprzeciw [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska powinien zostać pominięty również z powodu wydania go w niewłaściwej formie postanowienia. Brak jest podstawy prawnej do wydawania uwag lub sprzeciwów w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w formie postanowień. Postanowienie takie, jako wydane bez podstawy prawnej, spełnia przesłankę stwierdzenia jego nieważności wyrażoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Również z tych powodów sprzeciw Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska powinien zostać pominięty w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze podniesiono, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr [...] w [...] przy ul. [...] wraz z obiektami towarzyszącymi nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Obiekt budowlany objęty tą decyzją został wybudowany zgodnie z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę.

Stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo, po 10 latach od jej wydania, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada ta została naruszona ze względu fakt, że po tak długim okresie organ administracji stwierdza nieważność decyzji, powołując się na popełnienie przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie uchybień proceduralnych, nie mających de facto wpływu na użytkowanie obiektu. Nie bez znaczenia jest fakt, że wskazane w niniejszej skardze błędy zostały popełnione przez organ administracji, a nie skarżącą spółkę, która aktualnie zmuszona jest ponosić ich konsekwencje, które są dla niej bardzo dotkliwe.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga P. S.A. z siedzibą w P. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy więc badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r., którą udzielono pozwalania na użytkowanie stacji paliw.

W ocenie Sądu, zasadnie uznał zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 tej ustawy, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 1 pkt 1), Inspekcji Sanitarnej (ust. 1 pkt 2), Państwowej Inspekcji Pracy (ust. pkt 3), Państwowej Straży Pożarnej (ust. 1 pkt 4). Niezajęcie stanowiska przez wymienione organy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast, zgodnie z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty, w tym dokumenty o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okażą się niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Stosownie do art. 59 ustawy Prawo budowlane – w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust 1 pkt 2).

Mając na uwadze treść wymienionych przepisów Sąd zauważa, że art. 57 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązki jakie musi on spełnić aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Niespełnienie tych obowiązków skutkuje, zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co w niniejszej sprawie powinno bezspornie nastąpić.

Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu zawiadomienia P. S.A. z siedzibą w P. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania Stacji Paliw Nr [...] w [...], przy ul. [...] (data wpływu: 25 listopada 1999 r.), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę inwestycji, po której postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...], zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia użytkowania obiektu. Ponadto, z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] dotyczącym przekazania do użytkowania stacji paliw, P. S.A. z siedzibą w P. poinformował organ udzielający pozwolenia na użytkowanie, iż po dokonaniu odbioru przez [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prześle postanowienie tego organu.

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakiegokolwiek innego pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydanego w danej sprawie, które zostałoby nadesłane przez ten organ przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Zatem, składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestor dysponował jedynie sprzeciwem odnośnie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] grudnia 1999 r.).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie nie złożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić trzeba, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielając decyzją z dnia [...] marca 2000 r. pozwolenia na użytkowanie rażąco naruszył art. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stanowiących o doręczeniu inwestorowi postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1999 r., którym wniesiony został sprzeciw, Sąd stwierdza, że chociaż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego postanowienia, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem to, że inwestor nie złożył oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane i okoliczność ta sama w sobie świadczy o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2000 r.

Dopuszczenie do użytkowania stacji paliw, która może zagrażać środowisku jest skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a więc decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

W aktach sprawy brak jest oświadczenia kierownika budowy jak również jakiegokolwiek protokołu badań i sprawdzeń dotyczących spornej stacji paliw, które zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny być przez inwestora dołączone do wniosku pozwolenie na użytkowanie.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Burmistrz Miasta i Gminy [...] winien, na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie obowiązku tego nie dopełnił, czym naruszył w sposób rażący art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Przywołane okoliczności oznaczają, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie również naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie zgromadził materiału dowodowego oraz nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego i prawnego, pomimo tego, że zgodnie z wymienionymi przepisami miał taki obowiązek.

Zgodzić trzeba się więc zarówno z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 ust 1, 3 i 4 tej ustawy, tj. wypełniła przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.