Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2383/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu nadzwyczajnego postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] czerwca 2006 r, Nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ulic ulic: [...]w L. - II etap budowy "Trasy [...]" wraz z przebudową oświetlenia ulicznego i linii kablowych NN, przebudową istniejących linii kablowych SN 12/20 kV zasilających trakcję trolejbusową, przebudową sieci ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej, budową murów oporowych, budową elementów sygnalizacji świetlnej w części:

w części zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr.[, ark.[), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...]ark.[), [...] (obr. [...], ark.[) - działki nie objęte projektem budowlanym

w części zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na przebudowę linii kablowych SN 12/20kV na działce nr ewid. [...], sieci ciepłowniczej na działkach o numerze ewidencyjnym: [...] i [...] i telefonicznej na działkach [...], [...] i [...] w pasie dróg wojewódzkich: działka nr ewid. [...] i [...] - ul. [...], działka nr ewid. [...] - ul. K.);

w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji

Zadanie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją dotyczyło robót budowlanych na odcinkach ulic dochodzących do skrzyżowania i w obrębie istniejącego czterowylotowego, skanalizowanego skrzyżowania ulic klasy Z i G. Zakres inwestycji to zmiana (korekta) geometrii ulic na długościach: Plac [...] – [...], [...] m, ul. W. - 133,50 m, ul. [...]-[...],17 m i ul. K. - 119,30 m (łączna długość odcinków ulic objętych projektem - 418,27 m) z przebudową infrastruktury technicznej w jego obrębie, budową murów oporowych i budową sygnalizacji świetlnej. Zgodnie z projektem budowlanym przebudowa miała na celu dostosowanie skrzyżowania poprzez zmianę struktury kierunkowej do potrzeb obserwowanych i prognozowanych obciążeń ruchem. Roboty budowlane dot. drogi ograniczały się do istniejącego pasa drogowego.

Decyzja Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] czerwca 2006 r, została zakwestionowana przez prokuratora, który zarzucił jej rażące naruszenie prawa - art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, w związku z art. 46 ust.1 i art.51ust.1 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62.poz.627 z 2001 r. z późniejszymi zmianami) i w związku z § 3 ust.1 pkt 56 i § 5 ust. 1 pkt a, b, d oraz ust. 2 pkt h rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów , przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. 257, poz. 2573 z 2004 r. ze zmianami).

Naruszenie wskazanych przepisów polegało, zdaniem Prokuratora, na wydaniu decyzji mimo braku wymaganego przepisami raportu oddziaływania zamierzenia na środowisko, względnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że analiza akt potwierdziła, że decyzji Prezydenta Miasta [...] nie poprzedziło postępowania środowiskowe - nie była wydana decyzja środowiskowa.

Zdaniem Wojewody ,z opisu stanu istniejącego i robót budowlanych projektowanych w obrębie skrzyżowania objętego decyzją, roboty budowlane prowadzące do podniesienia klasy drogi z Z dp G przewidziane były wyłącznie w ciągu ulicy Płac [...], a w obrębie samego skrzyżowania na ulicy K. zmieniona została geometria drogi. Roboty budowlane na ul. W. nie powodowały zmiany klasy drogi, natomiast na ul. [...] klasę drogi obniżono, a docelowo ulicę tą przewidziano do zamknięcia. Stąd znamiona przebudowy w znaczeniu cyt. wyżej przepisu i celowości przebudowy w zasadzie miała projektowana przebudowa ul. Plac [...] i ul. K.

Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że naruszenie prawa polegające na braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Zdaniem Wojewody, na takie stwierdzenie pozwala fakt, że w wyniku decyzji nie powstała nowa inwestycja, wprowadzająca ograniczenia i uciążliwości dla otoczenia. Wręcz przeciwnie efektem przystosowania istniejącego układu komunikacyjnego do istniejącego ruchu drogowego, którego nie można wyprowadzić z tego rejonu miasta (upłynnienie ruchu) i wzmocnienie istniejących nawierzchni może być wręcz zmniejszenie dotychczasowych uciążliwości w stosunku do sąsiadującej z pasem drogowym zabudowy. Stąd nieuzasadnione wydaje się wiązanie wskazanych we wniosku szkód z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tym bardziej, że przepisy techniczno - budowlane dają możliwość, w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji, zastosowania urządzeń ochrony po wybudowaniu drogi.

Wojewoda [...] dokonał również weryfikacji decyzji pod względem właściwości organu wydającego decyzję wskazując, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wydania decyzji, wojewoda był organem właściwym w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Wskazał, że pozwoleniem na budowę objęty został obszar skrzyżowania dróg gminnych z wojewódzkimi. W takim przypadku właściwość organów w takim przypadku nie została określona w obowiązujących przepisach wprost. Była natomiast przedmiotem sporu kompetencyjnego rozstrzygniętego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt. II OW/07. W postanowieniu tym sąd wprawdzie wskazał wojewodę jako organ właściwy w sprawie, ale wywód swój oparł na interpretacji przepisów art. 31 prawa budowlanego i specustawy drogowej. Podkreślił natomiast " Ani ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., "Nr 156,poz.ll 18 ze zm.), ani ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 836 ze zm.) oraz ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz.721 ze zm.) nie zawierają przepisu który regulowałby wprost kwestie właściwości organów administracji publicznej w odniesieniu do inwestycji drogowych dotyczących jednocześnie dróg krajowych i wojewódzkich oraz powiatowych i gminnych." Sąd w postanowieniu przyjął powyższą wykładnię opierając się głównie na zapisach art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda zauważył, że nieważność decyzji można stwierdzić w przypadku naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stwierdzenie jednak nieważności w takim przypadku może nastąpić wtedy, gdy decyzja ta wydana została przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę (patrz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., IOSK 538/11).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w L., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., - w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] oraz stwierdził w tym zakresie nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...].

Organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]w L. zgodnie z żądaniem odwołującego się tj. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obowiązujące w dniu 22 czerwca 2006 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm,) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m. in. drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych - § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowanego przedsięwzięcia wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska.

Naruszenie to w ocenie GINB ma charakter rażącego naruszenia prawa. Naruszone przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a jednocześnie brak niezwykle istotnego dokumentu jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wywołuje skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Decyzja ta rozstrzyga bowiem o dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ochronę środowiska.

Wymagalność decyzji środowiskowej należy oceniać w odniesieniu do całości zamierzenia budowlanego. Późniejsze dzielenie przedsięwzięcia na etapy nie ma wpływu na wymagalność decyzji środowiskowej. Roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] stanowią część inwestycji celu publicznego, której lokalizację ustalono decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], znak: [...]. W sumie długość przebudowywanych w ramach całości zamierzenia budowlanego ulic wynosi ok. 1426 m.

Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno - budowlanej właściwym w I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek jest wojewoda.

Skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z drogami niższej kategorii jest bez wątpienia sprawą dotyczącą drogi wojewódzkiej, która stosownie do ww. art 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego została zastrzeżona do właściwości wojewody. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OW 80/07 wskazał na właściwość wojewody w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej i powiatowej.

Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] dotknięta jest również określoną w art. 156 § 1 Kpa wadą kwalifikowaną, tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżyła Gmina [...] reprezentowana przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...], która zarzuciła naruszenie prawa materialnego — art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez stwierdzenie nieważności mimo ,że decyzja nie narusza prawa w sposób rażący.

Zdaniem strony skarżącej, wprawdzie Wojewoda potwierdził, że dla wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w stanie prawnym na dzień jego wydania wymagana była przepisami prawa decyzja środowiskowa, lecz jej brak zważywszy na zakres inwestycji, a także kilkakrotne zmiany ustawodawcze dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia do decyzji środowiskowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia nieważności decyzji, w świetle art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Skarżąca zgadza się w całości ze stanowiskiem Wojewody [...]. Przebudowa ulic wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta [...] w ramach II etapu budowy Trasy [...] nastąpiła na odcinku o łącznej długości 418.27 m. Jeżeli by uznać, że do tej długości należy doliczyć zrealizowany w ramach Trasy [...] odcinek 500 m obejmujący budowę ulicy L. [...] o długości 0,5 km to łączna długość realizowanych odcinków ulic również nie przekracza 1 km długości odcinków przebudowy poszczególnych ulic wynikająca z decyzji [...].04.2006 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynosząca 1426 m nie była wiążąca dla zakresu faktycznego realizacji inwestycji. Gmina [...] nie zrealizowała takiego zakresu i nigdy nie miała takiego zamiaru co nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa

W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając o nieważności pozwolenia na budowę błędnie określił długość odcinków przebudowy i nie odniósł się do stanu faktycznego jej realizacji. Nie jest zasadne sumowanie wszystkich odcinków ulic wymienionych w decyzji lokalizacyjnej dla ustalenia zakresu inwestycji ani też sumowanie długości przebudowy ulic z długością nowo zbudowanej tzw Trasy [...]

Skarżąca Gmina wskazała ,że w okresie wydawania decyzji dot. omawianej inwestycji następowały nowelizacje rozporządzeń Rady Ministrów w myśl których do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczano drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej ( niezależnie od ich długości i taki stan prawny obowiązywał na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Stan taki przesądza o naruszeniu prawa w dacie wydawania decyzji jednakże nie oznacza to jeszcze że ma ono charakter rażący co jest warunkiem stwierdzenia nieważności.

Strona dodaje, że po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U.2013 poz. 1235 tj.)wydane zostało nowe Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213,poz 1397 ze zm.) które w grupie inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zawiera drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w§ 2 pkt 31 i 32. Czyli aktualnie dla analogicznej inwestycji nie jest również wymagane prowadzenie postępowania z zakresu oddziaływania na środowisko dla celów uzyskania pozwolenia na budowę.

Oznacza to, że ustawodawca uznał że obowiązujące w stosunku do tej kategorii przedsięwzięć przejściowo zaostrzone przepisy nie mają racji bytu ze względu na niewielką ingerencję w środowisko. Dlatego w ocenie strony należy uznać, że pominięcie przy wydawaniu pozwolenia na budowę wymaganych lecz później zniesionych warunków z zakresu ochrony nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto Strona skarżąca wskazał, że art 156 k.p.a. nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia prawa wskazywanego jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W tej sytuacji ocena rażącego naruszenia prawa pozostaje w sferze uznania orzekających organów administracji oraz sądów administracyjnych, które zobowiązane są jednak brać pod uwagę sytuację faktyczną w jakiej doszło do naruszenia oraz stopień naruszenia prawa w danej sytuacji oraz jego wpływ na ochronę dóbr chronionych naruszeniem przepisów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa,, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Uwzględniając przytoczony wyżej pogląd, Sąd stwierdza, że w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] czerwca 2006 r, Nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ulic: Plac [...] – [...] w L. - II etap budowy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zbadanie, w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.

W sprawie niesporne jest ,że wydanie decyzji o pozwoleniu na w/w budowę wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62.poz.627 z 2001 r. z późniejszymi zmianami). Również strona skarżąca potwierdza fakt naruszenia prawa w dacie wydawania decyzji polegającego na niesprawdzeniu przez organ zgodności przedsięwzięcia z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach która to decyzja była wymagana dla omawianej inwestycji.

W sprawie nie ma zatem wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., według stanu na dzień 22 czerwca 2006 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu i budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Art. 46 ust. I pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowi, że realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z art. 46 ust la pkt 1 Prawa ochrony środowiska w przypadku dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa.

Obowiązujące w dniu 22 czerwca 2006 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm,) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m. in. drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych - § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowanego przedsięwzięcia wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska.

Należy zatem zauważyć, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia

W rozpoznawanej sprawie inwestor nie przedstawił takiej decyzji co w ocenie Sądu rażąco narusza ustalony ustawowo proces dochodzenia do decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszone przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a jednocześnie brak niezwykle istotnego dokumentu jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wywołuje skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Decyzja ta rozstrzyga bowiem o dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ochronę środowiska.

Nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że brak decyzji środowiskowej dot. przebudowa ulic w ramach II etapu budowy odcinków których łączna długość nie przekracza 1 km a zatem zakres robót zatwierdzony decyzją nie powodował istotnej ingerencji w środowisko istniejące i nie powodował powstania w nim trudnych i niemożliwych społecznie do zaakceptowania zmian mimo formalnego naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Podkreślić należy, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy powołanej ustawy to nie można tego wymogu traktować jako wymóg formalny bądź wymóg możliwy do społecznego zaakceptowania, bowiem uprzednie wydanie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest materialne i jest prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Zauważyć bowiem należy że długość odcinków przebudowy poszczególnych ulic wynikająca z decyzji [...].04.2006 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była wiążąca dla konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Wymagalność decyzji środowiskowej należy oceniać w odniesieniu do całości zamierzenia budowlanego. Późniejsze dzielenie przedsięwzięcia na etapy nie ma wpływu na wymagalność decyzji środowiskowej.

Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno - budowlanej właściwym w I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek jest wojewoda.

Z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji wynika, że ulica K. i ulica [...] stanowią drogę wojewódzką nr [...]. Natomiast ul. M., ul. W. i Pl. B. stanowią drogi powiatowe (potwierdza to ww. decyzja ustalająca lokalizację celu publicznego oraz pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] marca 2015 r.).

Skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z drogami niższej kategorii jest bez wątpienia sprawą dotyczącą drogi wojewódzkiej, która stosownie do ww. art 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego została zastrzeżona do właściwości wojewody.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OW 80/07 w którym wskazano na właściwość wojewody w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej i powiatowej.

Tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] dotknięta jest również określoną w art. 156 § 1 Kpa wadą kwalifikowaną, tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).