Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1326/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229 z późn. zm.)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 893/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. P. kwotę 1147 (jeden tysiąc sto czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 893/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 z późn. zm., dalej: uPb z 1974) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), nakazał A. P. (skarżąca) rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...].

WSA w Poznaniu przywołał w swym wyroku obszerne fragmenty uzasadnienia w/w decyzji, gdzie wyjaśniono, że inspektorzy PINB w [...] dokonali kontroli nieruchomości skarżącej stwierdzając, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego nadbudową o zadaszony taras, powstał stanowiący jedną całość obiekt budowlany użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Podczas przesłuchania skarżąca oświadczyła, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego wykonanego przez W. K. i zakończone w roku 1993 r. Natomiast W. K. przesłuchiwany w charakterze świadka zeznał, że nie był autorem projektu budowlanego oraz nie załatwiał formalności związanych z przedmiotową rozbudową.

W wyroku przytoczono dalej, że PINB zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie dokumentacji związanej z wykonaniem w/w robót budowlanych, jednakże w archiwum brak jest tej dokumentacji. Starosta [...] poinformował, że "w posiadanych rejestrach wniosków o wydanie pozwolenia na budowę w pozycji data wpływu w dniu 25 czerwca 1993 r. zarejestrowano wniosek A. P. w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego, jednak w pozycji data wydania brak jest daty wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę (...). Istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta nie została w ogóle wydana".

Biorąc powyższe pod uwagę organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

W trakcie prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta [...] poinformował PINB w [...], że nieruchomość na której zostały wykonane przedmiotowe roboty budowlane, aktualnie objęta jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa".

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Od tej decyzji A. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...], który to organ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał odmowną decyzję Burmistrza w mocy. Decyzja SKO w [...] została zaskarżona przez A. P. do WSA w Poznaniu, jednakże z uwagi na fakt nieuiszczenia w terminie wpisu sądowego, skarga ta została prawomocnie odrzucona.

Sąd wojewódzki przytoczył dalsze wywody organu powiatowego, który wskazywał, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb), do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy uPb z 1974 umożliwiające legalizację obiektu, po uprzednim wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Organ ten, powołując się na wyniki ponownej kontroli nieruchomości skarżącej, eksponował, że roboty budowlane doprowadziły do powstania jednego, konstrukcyjnie ze sobą powiązanego budynku mieszkalnego. Z pomiarów poczynionych przez organ I instancji wynika, że kontrolowany budynek usytuowany jest w odległości ok. 20,30 m do ściany budynku mieszkalnego nr [...] usytuowanego na dz. nr ew. [...], w odległości 5,60 m od ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Ponadto ustalono, iż w ścianie biegnącej wzdłuż granicy z działką nr [...] wykonane zostały otwory okienne.

Sąd pierwszej instancji zrekapitulował dalej te wątki postępowania w sprawie, w ramach których PINB w [...] nakładał postanowieniami na A. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia czy wykonane roboty nie stwarzają zagrożenia oraz niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jak również ustalenie zakresu ewentualnych zmian lub przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, na skutek zażaleń strony postanowienia te były uchylenie przez WWINB w [...].

PINB w [...] zwrócił się do Starosty [...] o wydanie kopii rejestru wniosków o pozwolenie na budowę wydanych w roku 1993 przez Kierownika Urzędu Rejonowego, w celu ustalenia czy miały miejsce podobne sytuacje, tj. że pomimo zarejestrowania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w pozycji "data wydania" brak jest daty wydania pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności PINB przesłuchał J. S.-K. będącą zatrudnioną na stanowisku ds. architektury i budownictwa w Urzędzie Miejskim w [...] oraz E. K. pełniącego w tymże czasie funkcję kierownika wydziału ds. budownictwa w Urzędzie Rejonowym w [...]. Podczas przesłuchania przeprowadzonego dnia 29 września 2015 r. J. S.-K. oświadczyła, iż A. P. w roku 1993 r. złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na dobudowę pomieszczeń mieszkalnych do istniejącego budynku mieszkalnego. Natomiast przesłuchiwany E. K. oświadczył, iż w ówczesnym czasie prowadzony był rejestr złożonych wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, zawierający m. in. informację o dacie złożenia wniosku, dacie wydania pozwolenia na budowę, nazwie inwestora, adresie i rodzaju budowy. Świadek zeznał również, że w roku 1993 A. P. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę do budynku mieszkalnego, jednakże decyzja taka nie została wydana, stąd też brak wpisu w rubryce "data wydania".

Reasumując, w wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w [...] ustalił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz jego nadbudowie o zadaszony taras zostały zrealizowane przed wejściem w życie uPb i miały charakter samowoli budowlanej, ponadto zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi obowiązującymi w czasie budowy, a także z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących zarówno w dacie ich wykonania oraz aktualnie obowiązujących.

Burmistrz Miasta [...] poinformował, iż dla dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] obowiązywał miejscowy plan szczegółowy osiedla "[...]" - ul. [...],[...],[...], uchwalony przez Radę Miejską w 1981 r. oraz zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa (uchwała Nr XXXIII/234/93 z dnia 27 kwietnia 1993 r.). Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonych symbolem [...] w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta [...], ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 20 czerwca 1981 r. (SPZP z 1981). Symbol [...] zawarty w planie oznacza, że na działce projektowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący o pow. zabudowy [...] m², pow. użytkowej [...] m² i kubaturze [...] m³.

Uchwałą Rady Miejskiej Miasta Złotowa z dnia 27 kwietnia 1993 r., nr XXXIII/234/93, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego nr 7/93 z dnia 17 maja 1993 r. (MPZP z 1993), wprowadzono dla tego terenu również Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta Złotowa. Działka, na której leży samowolnie wybudowany obiekt w tym planie oznaczona jest symbolem [...], który oznacza: tereny jednorodzinnej zabudowy z usługami wbudowanymi - wg planu szczegółowego Osiedla [...][...] i [...]". MPZP z 1993 nie uchylił postanowień Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Zgodnie z załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] marca 1983 r. parametry techniczne przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosiły: powierzchnia zabudowy [...] m2, powierzchnia użytkowa [...] m², kubatura [...] m³. Obiekt w takim stanie został zgłoszony do użytkowania dnia 31 października 1984 r. Natomiast z załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, iż skarżąca w złożonym wniosku założyła, że powierzchnia zabudowy miałaby wzrosnąć o 143 m² (choć z części rysunkowej wynika, że planowana jest nowa zabudowa o powierzchni ok. 74 m²), a więc powierzchnia zabudowy budynku wynosi 255 m² (lub odpowiednio 186 m²). Tym samym nie spełnione są kryteria narzucone w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1981 r. Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.

Po tym terminie nie obowiązywał na przedmiotowym terenie żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., Upzp) w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Skarżąca otrzymała decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego.

Organ I instancji, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, przyjął, iż nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym.

Odwołanie od decyzji PINB w [...] wniosła A. P. wnosząc o jej uchylenie.

Odwołująca się przyznała, że w 1993 r. rozbudowała wraz z mężem budynek mieszkalny jednorodzinny oraz adaptowała istniejący budynek gospodarczy na cele mieszkalne, wraz z jego nadbudową o zadaszony taras. Roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami prawa, z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo zostały ukończone. Projekt budowlany został wykonany przez W. K., który posiadał uprawnienia do wykonania takiego projektu. Kierownik budowy W. K. przyznał, że zapomniał, że projektował i nadzorował te roboty budowlane, przypomniał sobie jednak, że projektował i załatwiał formalności związane z rozbudową. Skarżąca jest w posiadaniu dokumentu dotyczącego rozbudowy i podpisanego przez W. K. wraz z jego pieczątką, kopii mapki sytuacyjno-wysokościowej, stan na dzień 10 sierpnia 1992 r., podpisanej wraz z pieczątką W. K. Skarżąca przedstawiła również mapę z dnia 8 lutego 2013 r., gdzie jest naniesiona i zinwentaryzowana dobudowa.

Fakt, że ani u inwestora, ani w siedzibie organów budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku – zdaniem odwołującej się – nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Dobudowa jest wykonana zgodnie z przepisami prawa, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo jest ukończona. Stanowi jeden konstrukcyjnie ze sobą powiązany budynek. W/w dobudowa została ukończona w 1993 r., jest użytkowana i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia.

A. P. złożyła do Starostwa Powiatowego w [...] pełną dokumentację dotyczącą wykonania instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym w [...], ul. [...] w części dobudowanej.

WWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez skarżącą rozbudowa i nadbudowa nie była zgodna z przepisami planistycznymi obowiązującymi na tym terenie od dnia budowy, aż do dnia rozstrzygania. W okresie, gdy teren inwestycji nie był już objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wydana ostateczna decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Podsumowując wskazano, iż została spełniona przesłanka zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, wyjaśniono, iż WWINB w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r., wskazywał już na wystarczające udowodnienie przez organ I instancji, iż roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Skargę na decyzję organu II instancji w ustawowym terminie wniosła do WSA w Poznaniu A. P., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że w 1994 r. Urząd Skarbowy w [...] przeprowadził kontrolę dokumentów dotyczących poniesionych w latach 1992-1993 wydatków na cele mieszkaniowe, w tym kwoty wydane na rozbudowę budynku. Urząd ten sprawdzał również dokumenty związane z legalnością tej dobudowy, m. in. pozwolenie na rozbudowę, co skutkowało możliwością otrzymania ulgi podatkowej.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający ustaliły, że decyzja zatwierdzająca pozwolenie na budowę w zakresie kwestionowanej inwestycji nie została wydana. Zdaniem tegoż sądu organy administracji obu instancji trafnie przyjęły, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy uPb z 1974, a nie uPb, z uwagi na przepisy intertemporalne zawarte w tej ostatniej ustawie.

W ocenie sądu pierwszej instancji w sposób bezsporny organy ustaliły, że wykonana rozbudowa i nadbudowa w momencie jej wykonania była niezgodna z ówcześnie obowiązującym SPZP z 1981, obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Po tym terminie nie obowiązywał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast A. P. prawomocną decyzją Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy słusznie ustaliły więc, że wykonana rozbudowa była niezgodna z przepisami planistycznymi od dnia budowy do dnia dzisiejszego.

Sąd wojewódzki uznał, że została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, który stanowi, że obiekt podlega przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Już tylko spełnienie tej przesłanki było – w jego ocenie – wystarczającym powodem wydania na podstawie tego przepisu nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – Ppsa), naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., konsekwencję których to uchybień było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, w szczególności:

a. ustalenia, czy skarżąca rzeczywiście nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę;

b. ustalenia, czy jest możliwe dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku bez konieczności ingerencji w pozostałą, postawioną na podstawie pozwolenia na budowę, jego część;

- wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie zarzuca ponadto:

naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że obiekt budowlany, który ma zostać przymusowo rozebrany znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, podczas gdy rozbudowy dokonano na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a ponadto na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa;

naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę;

naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa polegające na orzeczeniu nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy wcześniej prowadzone postępowania administracyjne nie wykazywały żadnych nieprawidłowości w przedmiocie dokonanej rozbudowy.

Wskazując na przytoczone powyżej podstawy – każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie – skarżąca kasacyjnie wnosi na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 Ppsa o:

uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu;

zasądzenie od PINB w [...] na rzecz A. P. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o:

stosownie do art. 176 § 2 Ppsa rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

2) na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 Ppsa dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa na okoliczność ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki bez ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając sformułowane podstawy kasacyjne podniesiono m. in., że wskutek dokonanej przez skarżącą rozbudowy rodzaj zabudowy nie uległ zmianie. W dalszym ciągu jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, bowiem powstały obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę i to w dodatku pod zabudowę tego samego rodzaju, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa jest oczywiście niedopuszczalny. Z przepisu art. 106 § 3 Ppsa, a który to przepis może być odpowiednio stosowany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 Ppsa), wynika jednoznacznie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być przeprowadzony na żądanie strony lub z urzędu dowód wyłącznie z dokumentu. Nie jest zatem dopuszczalne korzystanie z innych środków dowodowych, np. dowodu z opinii biegłego.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez MWINB czy skarżąca rzeczywiście nie uzyskała pozwolenia na budowę. Niesporne jest, że A. P. w toku postępowania administracyjnego trwającego kilka lat nie okazała takiego pozwolenia na budowę, nie znaleziono także tego pozwolenia w archiwach, a organ powiatowy podejmował niezbędne działania, aby takie pozwolenie odszukać, ponieważ strona powoływała się nań. Nie można zarzucać organowi odwoławczemu, że nie podjął wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii, skoro takie czynności podejmował już organ powiatowy i nie zakończyły się one odnalezieniem rzeczonego pozwolenia, ani nawet adnotacji o jego wydaniu. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje nawet jakie dodatkowe czynności miałby podjąć WWINB, aby inkryminowane pozwolenie na budowę odszukać. Z uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego zdaje się wynikać, że strona skarżąca kasacyjnie fakt posiadania takiego pozwolenia wyprowadza z istnienia rachunku wystawionego przez W. K. za sporządzenie projektu techniczno-budowlanego dobudowy oraz protokołu sporządzonego przez Urząd Skarbowy w 1994 r. Te okoliczności nie stanowią jednak dowodów na okoliczność wydania takiego pozwolenia na budowę. Jeśli chodzi o rachunek wystawiony wobec autora projektu techniczno-budowlanego to dowodzi on jedynie wykonania oznaczonej usługi, gdy zaś chodzi o protokół kontroli Urzędu Skarbowego to trafnie w skarżonym wyroku wskazano, że treść tego protokołu nie wskazuje, aby przedmiotem tej kontroli miało być m. in. rzeczone pozwolenie na budowę.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia, czy jest możliwe dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku bez konieczności ingerencji w pozostałą część powstałą na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie kwestię braku wyjaśnienia wskazanej okoliczności podnosi dopiero w skardze kasacyjnej, uprzednio zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do WSA w Poznaniu kwestia zakresu i skutku nakazu rozbiórki nie budziła wątpliwości tej strony. W zaskarżonej decyzji w jej końcowych motywach uzasadnienia WWINB wyłuszczył, że nakaz rozbiórki będzie polegał na dokonaniu rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego i nadbudowy budynku gospodarczego, a zatem doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z pozwoleniem na jego budowę z 1983 r. Skoro zatem zakres orzeczonego nakazu rozbiórki dotyczy takich robót, które polegają na likwidacji rozbudowy budynku mieszkalnego (w skardze określanej mianem dobudowy – uwaga Sądu) oraz nadbudowy budynku gospodarczego o zadaszony taras, to, przy braku jakiegokolwiek skonkretyzowania przez skarżącą kasacyjnie, w jaki sposób likwidacja zadaszenia nad tarasem, czy likwidacja dobudowy do budynku mieszkalnego będzie ingerować w konstrukcję legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych, argumentacja skargi kasacyjnej w powyższym aspekcie jest chybiona. Swoje wywody w tym zakresie A. P., przy powoływaniu się także na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, wspierała na opinii rzeczoznawcy dołączonej do skargi kasacyjnej. Jak to jednak już powyżej wskazano, dowód tego rodzaju nie jest dopuszczalny na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

D. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", w ten sposób, iż doszło do naruszenia zasady zaufania obywatela do Państwa i prawa polegające na orzeczeniu nakazu rozbiórki, mimo tego, że we wcześniej prowadzonych postępowaniach miano nie wykazywać nieprawidłowości w zakresie dokonanej rozbudowy. Rozwijając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie naprowadza na fakt przeprowadzenia w 1994 r. kontroli ze strony urzędu skarbowego, a ponadto uzyskania w 2013 r. od Starosty [...] pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Fakt znajdowania się na mapach uwidocznionej rozbudowy utwierdzać miał stronę w przekonaniu, że rozbudowa jest legalna.

Wszystkie te okoliczności wyłuszczone w skardze kasacyjnej nie dowodzą jednak naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Co się tyczy protokołu z kontroli przeprowadzonej przez urząd skarbowy, w samej skardze kasacyjnej wskazano, że wynikać z niego ma wyłącznie posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Oczywiste jest, że organy skarbowe nie są właściwe do rozstrzygania w kwestii legalności wykonanych robót budowlanych. Gdy zaś idzie o uzyskanie pozwolenia na budowę wewnętrznej sieci gazowej wydanie w tym zakresie stosownej decyzji nie legitymizuje popełnionej samowoli odnośnie rozbudowy i nadbudowy budynku, może natomiast stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Decyzja Starosty [...] z 2013 r. istotnie mogła być źródłem subiektywnego przeświadczenia strony o legalności zabudowy, może jednak równie dobrze świadczyć o wadliwości proceduralnej odrębnego postępowania zakończonego pozwoleniem dotyczącym wewnętrznej sieci gazowej, uzyskanie takiego pozwolenia w żaden sposób nie "legalizuje" braku pozwolenia na uprzednią rozbudowę budynku mieszkalnego. Również uwidocznienie rozbudowy na mapach geodezyjnych może świadczyć wyłącznie o odzwierciedleniu stanu faktycznego zabudowy na działce inwestycyjnej, nie przesądza jednak ta okoliczność co do legalności dokonanych robót budowlanych.

E. Za uzasadniony przyjdzie natomiast uznać zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, choć argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie jest przekonywująca. Nie wystarczy – jak się to w skardze kasacyjnej wywodzi – stwierdzić, że skoro rozbudowa i nadbudowa sprowadzała się do powiększenia istniejącego uprzednio na terenie działki inwestycyjnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie doszło do przeznaczenia terenu "pod innego rodzaju zabudowę".

Zgodnie z art. 103 ust. 2 uPb "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Skoro zatem organy niewadliwie ustaliły, że wykonane na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego zostały wykonane w okresie przed wejściem w życie uPb, przeto do takiej samowoli miały zastosowanie przepisy "dotychczasowe", czyli przepisy uPb z 1974. W myśl art. 37 ust. 1 uPb "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Niesporne jest, że WWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego opartą wyłącznie na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb, zatem uznano, że nakaz rozbiórki ma swoje wsparcie w stwierdzeniu, że teren "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". W zaskarżonej decyzji przywołano cyt. przepis, przywołano również węzłowe wątki uchwały składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiwsa 2014, nr 6, poz. 89), eksponując odmowę A. P. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z tego zaś następnie wywodząc, iż jest to wystarczające dla wydania nakazu rozbiórki. Te okoliczności zaakceptował WSA w Poznaniu w skarżonym wyroku. Sąd wojewódzki szczegółowo przywołując ustalenia planistyczne poczynione przez orzekające w sprawie organy odnośnie ustaleń SPZP z 1981 r., uznał iż "nie są spełnione kryteria narzucone" w tym planie (s. 20 zaskarżonego wyroku), oraz eksponował fakt prawomocności odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z motywów decyzji organów obu instancji, jak i kwestionowanego wyroku zdaje się wynikać, że sąd wojewódzki akceptuje to stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle których nie chodzi o to, że teren inwestycji nie był przeznaczony pod zabudowę, ile "przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". W tym zaś aspekcie podkreślano sprzeczność z ustaleniami planistycznymi zawartymi w przepisach SPZP z 1981, gdy chodzi o powierzchnię zabudowy i użytkową budynku oraz jego kubaturę. Rzecz jednak w tym, że z opisu technicznego do SPZP z 1981 wynika, iż na terenie działki skarżącej planowano budowę domu jednorodzinnego, ponadto "dopuszcza się realizację zabudowy wg innych projektów pod warunkiem zachowania ujednoliconego charakteru zabudowy w danym ciągu elewacyjnym (wielkość budynku, posadowienie, forma zewnętrzna)". Z dalszej treści tego opisu SPZP z 1981 wynika, że przy adaptacji projektów typowych należy uwzględniać wymóg dotyczący wielkości powierzchni ogólnej (220 m²). Okoliczności tych w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 nie uwzględniły orzekające organy, ani sąd pierwszej instancji.

Z ustaleń sądu wojewódzkiego nie wynika jednoznacznie, o jakie wartości miałaby wzrosnąć powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy, w treści skarżonego wyroku odwołując się do ustaleń zawartych w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przyjmowano alternatywnie albo 143 m², albo 74 m² (w zależności od danych zawartych we wniosku skarżącej lub z części rysunkowej tej decyzji odmownej – s. 20 wyroku IV SA/Po 893/16). Przy uwzględnieniu tej drugiej wartości powierzchnia zabudowy budynku po samowolnej rozbudowie, o ile spełniałaby wymogi adaptacji projektu z opisu technicznego SPZP z 1981 przywołanych powyżej, mieściłaby się w maksymalnej powierzchni dopuszczonej tym planem (112 m² + 74 m² = 186 m²). To spostrzeżenie nie pozwala w pełni zaaprobować dobitnego stwierdzenia sądu wojewódzkiego, że rozbudowa i nadbudowa nie była zgodna z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie dokonywania samowolnej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej w zaskarżonym wyroku uchwale II OPS 2/13 stwierdził, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w związku z art. 103 ust. 2 uPb podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, zastrzegł jednak, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki "należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy w sytuacji, gdy aktualne przepisy nie dopuszczają zabudowy danego rodzaju". W przywołanej uchwale podkreślano, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny, ich celem jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. W aprobującej glosie do tej uchwały za całkowicie słuszne uznano stanowisko, że w razie gdy stan przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był wcześniej bardziej korzystny dla inwestora (budowa zgodna z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji), zaś późniejsza zmiana przepisów w tym zakresie okazała się dla niego mniej korzystna, to bierność organów (przedłużające się niepodejmowanie postępowania) w zakresie likwidacji samowoli budowlanej nie powinna być wykorzystywana przeciwko inwestorowi (A. Plucińska-Filipowicz, LEX/el.)

Skoro zatem, oddalając skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego podjętą wyłącznie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, sąd pierwszej instancji nietrafnie zaakceptował wadliwe ustalenie, iż wykonane samowolnie roboty budowlane były bezsprzecznie niezgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie dokonania tych robót, to – przy uwzględnieniu uchwały II OPS 2/13 i jej motywów – uznać wypadnie, że doszło do naruszenia cyt. przepisu. Trzeba wszak mieć na uwadze, że istotnie – stan samowoli związanej z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego skarżącej kasacyjnie trwa już wiele lat. Dodatkowo w sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja daleko ingerująca we własność, jej restrykcyjność i dolegliwość, gdy chodzi o skutki, nakazuje stosować przepisy prawa dające możliwość orzeczenia o nakazie rozbiórki w sposób maksymalnie ścisły.

F. Z tych przyczyn, przyjmując iż stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, należało – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 – orzec, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

G. Ponieważ orzeczony przez organ powiatowy nakaz rozbiórki ograniczał się tylko do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 poza uwagą Sądu pozostaje ewentualna okoliczność związana z tym, że obiekt skarżącej ewentualnie "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 Ppsa.