Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2199/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2; art. 141 par. 4; art. 185 par. 1; art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1; art. 106; art. 107 par. 3; art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 620
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki.
article: art. 5 ust. 1; art. 5 ust. 2; art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 238 poz 2390
law: Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki
article: art. 14 ust. 1; art. 18 ust. 4; art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
article: art. 2; art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 835/11 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie dotacji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz "B." Spółki z o.o. w P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 835/11, oddalił skargę "B." Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie przyznania dotacji na podstawową działalność statutową.

Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał "B." Sp. z o.o. w Poznaniu dotację podmiotową w wysokości 5.000,00 zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2010 r.

Od ww. decyzji "B." Sp. z o.o. w P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanej kwoty i przyznał dotację podmiotową w wysokości 80.000,00 zł.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049 ze zm.; dalej: poprzednia ustawa) wniosek Spółki został skierowany do Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, który uznał, że w sprawie brak dokładnych danych dotyczących zakresu i charakteru prowadzonej działalności badawczej. W tym celu w jednostce odbyła się wizytacja niezależnych ekspertów, powołanych przez MNiSW. Zespół Odwoławczy na posiedzeniu 30 grudnia 2010 r. sformułował on opinię, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w zakresie przyznanej kwoty, a jej nowa wysokość na działalność statutową winna być zwiększona do kwoty 80.000,00 zł.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wysokość dotacji wynika z wielkości środków przewidzianych na ten cel w budżecie państwa oraz przyjętych przez MNiSW jednolitych zasad podziału tych środków dla poszczególnych jednostek naukowych. Zgodnie z przyjętymi zasadami w 2010 r. jednostki naukowe posiadające piątą kategorię nie uzyskały dotacji, zaś posiadające trzecią lub czwartą kategorię otrzymały ją w wysokości 92% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r. Z kolei jednostki posiadające kategorię pierwszą lub drugą uzyskały dotację w wysokości 91% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r., powiększoną o kwotę wyliczoną zgodnie z algorytmem uwzględniającym: kosztochłonność dyscypliny, liczbę pracowników uczestniczących w badaniach (według danych zawartych w ankiecie jednostki za 2008 r.), współczynnik uzależniony od kategorii jednostki, współczynnik zależny od pionu nauki. Wobec faktu, że spółka po raz pierwszy ubiegała się o dotację na podstawową działalność statutową, a zgodnie z przyjętymi w 2010 r. zasadami zasadniczą część dotacji przyznanych jednostkom stanowiła kwota wynikająca z odpowiedniego procentu dotacji otrzymanych w roku ubiegłym, suma środków, jakie Spółka mogła otrzymać była niewielka. Biorąc jednak pod uwagę, że jednostka prowadzi działalność naukową, której rezultatem są liczące się osiągnięcia naukowe, uznano za zasadne zwiększenie kwoty dotacji do 80.000,00 zł.

Ustalenie nowej kwoty dotacji nastąpiło na podstawie propozycji Zespołu Odwoławczego, zaś wnioskowana przez spółkę kwota została uznana za nierealistyczną, ponieważ jednostka nie posiadała – poza komputerami i serwerami – własnej bazy badawczej i nie wskazała planu jej rozwoju.

"B." Sp. z o.o. w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie przepisów procesowych, w tym art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.; dalej: nowa ustawa) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620 ze zm.; dalej: p.w.u.r.s.n.) poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów. Zdaniem skarżącej spółki organ winien zastosować przepisy nowej ustawy, a nie przepisy ustawy poprzedniej.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 835/11, oddalił skargę, a w uzasadnieniu odniósł się w pierwszej kolejności do tego, jaki stan prawny ma zastosowanie do wniosku złożonego przez skarżącą spółkę. W tym zakresie Sąd uznał, że skoro stosownie do art. 35 ust. 3 p.w.u.r.s.n. zdarzeniem prawnym warunkującym stosowanie przepisów nowej ustawy ma być nierozpatrzenie złożonego wniosku do dnia jej wejścia w życie, to w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową został rozpatrzony do dnia 1 października 2010 r. (decyzja wydana w I instancji dnia 20 lipca 2010 r., doręczona stronie 27 lipca 2010 r.), choćby nieostatecznie i nieprawomocnie, to w sprawie należało stosować przepisy ustawy poprzedniej.

Sąd I instancji uznał, że – jako związany zasadą zakazu reformationis in peius – nie może uchylić zaskarżonej decyzji. Zwrócił bowiem uwagę, że decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest dla skarżącej bardziej korzystna niż wydana w I instancji, a Sąd dokonując kontroli legalności podjętej w sprawie decyzji, nie może narzucić organowi wysokości przyznawanej dotacji, jaką strona winna otrzymać. W ten sposób bowiem – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – ingerowałby w sferę zastrzeżoną dla organu administracji. Do tego zaś sprowadzałoby się – w przekonaniu Sądu – uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skoro kwestionowany przez Spółkę algorytm, wpływający na wysokość przyznanej dotacji, był – jak podaje organ – rozumiany jako skończony, uporządkowany ciąg zdefiniowanych czynności, koniecznych do wykonania pewnego rodzaju zadań, to należy zgodzić się z Ministrem, że w tym zakresie opinia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki pozostaje w zgodzie z § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489 ze zm.).

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy jednostka badawcza występująca o dotację podmiotową na finansowanie podstawowej działalności statutowej nie ma własnej bazy badawczej, a badania o charakterze eksperymentalnym prowadzi jedynie na zasadzie współpracy w wynajętych okresowo laboratoriach innych jednostek naukowych, trudno uznać, by ocena jej działalności badawczej dawała podstawy do realizacji wniosku w pełnym zakresie.

Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła "B." Sp. z o.o. w P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie – jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że jest podstawa do rozpoznania skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji o: uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, we tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż uchylenie przedmiotowej decyzji, niezależnie od wskazań co do dalszego postępowania przez organ zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA, zawsze byłoby niezgodne z interesem skarżącej;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a. niedostrzeżenie, że organ II instancji naruszył art. 106 § 2 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), bowiem nie poinformował skarżącej, iż zwraca się do Zespołu Odwoławczego Rady Nauki w celu uzyskania jego opinii w sprawie, opinia ta nie została wydana w formie postanowienia, na które służy zażalenie ani nawet doręczona skarżącej przed wydaniem decyzji;

b. nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie oraz twierdzeń w nim zawartych i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy twierdzeń skarżącej i przywołanej przez nią argumentacji, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności – na temat opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, co do wysokości proponowanej dotacji na działalność statutową na 2010 r.;

c. nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy twierdzeń skarżącej i przywołanej przez nią argumentacji, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji algorytmu stanowiącego podstawę obliczenia dotacji i szczegółowego sposobu wyliczenia dotacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że do ustalania wysokości dotacji dla jednostek naukowych w 2010 r. stosowano algorytm zbliżony do algorytmu zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dnia z 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 218, poz. 1438 ze zm.), do którego podstawiono pewne zmienne (nie wiadomo jednak, w jakiej wysokości), a nie traktowano jako bliżej nieokreślonego ciągu czynności (w odpowiedzi na skargę powołano po prostu definicję pojęcia algorytm stosowanego w matematyce i informatyce zaczerpniętą zapewnie łącznie z zawartym tam przykładem algorytmu w życiu codziennym – przepis kulinarny z encyklopedii, np. popularnej Wikipedii – http://pl.wikipedia.org/Wiki/Algorytm, by jakkolwiek ustosunkować się do braków uzasadnienia decyzji);

d. nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy twierdzeń skarżącej i przywołanej przez nią argumentacji, że organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że skarżąca nie posiada własnej bazy badawczej i nie planuje jej rozbudowy oraz, że działalność naukowa nie jest istotną częścią działalności spółki oraz poprzez rozważanie przez organ okoliczności faktycznych, które nie mają bezpośredniego związku z kryteriami, którymi organ ma się kierować przy ustalaniu wysokości dotacji określonymi w ustawie o zasadach finansowania nauki;

e. nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy twierdzeń skarżącej i przywołanej przez nią argumentacji, że organ naruszył art. 14 nowej ustawy poprzez zasięgnięcie opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, a nie zespołu odwoławczego, o którym mowa w art. 52 ust. 2 tej ustawy.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i:

1. przyjęcie, że kwestionowany przez spółkę algorytm, wpływający na wysokość przyznanej dotacji był – jak podaje organ – rozumiany jako skończony, uporządkowany ciąg zdefiniowanych czynności, koniecznych do wykonania pewnego rodzaju zadań, choć z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że algorytm ten był inaczej rozumiany;

2. poprzestanie na uznaniu przez WSA, że należy zgodzić się z Ministrem, że opinia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki pozostaje w zgodzie z § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489 ze zm.) bez szczegółowego przedstawienia, dlaczego Sąd doszedł do takiego wniosku;

3. przyjęcie, że jednostka badawcza występująca o dotację podmiotową na finansowanie podstawowej działalności statutowej nie ma własnej bazy badawczej, a badania o charakterze eksperymentalnym prowadzi jedynie na zasadzie współpracy w wynajętych okresowo laboratoriach innych jednostek naukowych, co zdaniem WSA prowadzi do konkluzji, że trudno uznać, by ocena jej działalności badawczej dawała podstawy do realizacji wniosku w pełnym zakresie, w sytuacji gdy jednostka prowadzi działalność bioinformatyczną, dla której niezbędną bazą badawczą są komputery, które skarżąca, jak zaznaczono nawet w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, posiada oraz rozważanie tego faktu jako okoliczności mającej wpływ na wysokość dotacji;

4. pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skarżącej, że rozpoznając sprawę organ naruszył:

• art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, w szczególności na temat opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki co do wysokości proponowanej dotacji na działalność statutową na 2010 r.;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarci w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji algorytmu stanowiącego podstawę obliczenia dotacji i szczegółowego sposobu wyliczenia wysokości dotacji;

5. pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że skarżąca nie posiada własnej bazy badawczej i nie planuje jej rozbudowy oraz, że działalność naukowa nie jest istotną częścią działalności spółki oraz poprzez rozważanie przez organ okoliczności faktycznych, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania o wysokości dotacji podmiotowej określonymi w ustawie o zasadach finansowania nauki.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 3 p.w.u.r.s.n. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do wniosku, że organ mógł prowadzić postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wydać zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów poprzedniej ustawy, a nie ustawy nowej.

2. art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 4 u.z.f.n. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę oraz na finansowanie działalności statutowej, ewentualnie (w sytuacji, gdy zostanie uznane, że zastosowanie miała ustawa poprzednio obowiązująca) art. 4 poprzedniej ustawy oraz § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. z 2007 r. Nr 205, poz. 1489 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ mógł kierować się przy ustalaniu wysokości dotacji podmiotowej na działalność statutową kryteriami niewymienionymi w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił obszerną argumentację na poparcie postawionych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 p.w.u.r.s.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że organ mógł prowadzić postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wydać zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów poprzedniej ustawy, a nie nowej ustawy. Odniesienie się do tego zagadnienia determinuje bowiem ocenę niektórych pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut ten jest niezasadny. Przywołany art. 35 ust. 3 p.w.u.r.s.n. stanowi, że do wniosków o przyznanie środków finansowych na działalność statutową złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki stosuje się przepisy tej ustawy. W istocie w sprawie sporne jest znaczenie pojęcia "rozpatrzenie wniosku", którym posłużono się w przywołanym wyżej przepisie. Jego znaczenie należy ustalić – zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej – odwołując się do podobnych rozwiązań w innych aktach funkcjonujących w systemie prawa, w tym – w szczególności z zakresu postępowania administracyjnego. Pojęcie "rozpatrzenia" występuje w art. 127 § 3 k.p.a., który wprowadza instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc pod uwagę cechy tego postępowania, należy wskazać, że przez rozpatrzenie sprawy ustawodawca rozumie rozpoznanie sprawy w postępowaniu w ramach danej instancji, a zatem – zakończonego zarówno wydaniem decyzji przez Ministra po raz pierwszy, jak i na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślić należy, że treść przepisu art. 127 § 3 k.p.a. jest powtórzona przez art. 5 ust. 1 ustawy poprzedniej oraz art. 14 ust. 1 ustawy nowej. W tym kontekście należy przyjąć, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy poprzedniej (z 2004 r.), nie zaś nowej – z 2010 r., ponieważ wniosek skarżącej został złożony i rozpatrzony decyzją nieostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowej. Nie ma znaczenia to, że decyzja z dnia 20 lipca 2010 r. nie stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie nowej ustawy.

W konsekwencji uznania powyższego zarzutu za niezasadny, tak też należy ocenić zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 4 u.z.f.n. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę oraz na finansowanie działalności statutowej, jak również – art. 14 nowej ustawy w zw. z jej art. 52 ust. 2.

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nieprawidłowo bowiem przyjął, że w niniejszej sprawie zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego uniemożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta uwzględnia podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądanie strony. W nawiązaniu do tego stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, trzeba zwrócić uwagę, że treść ustanowionego przez art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy ustalać z uwzględnieniem zasad konstrukcyjnych tego postępowania, tj. w szczególności zasady dyspozytywności, której wyrazem jest uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi i jej cofnięcia. W tym kontekście, należy przyjąć, że o wydaniu orzeczenia przez sąd na niekorzyść strony nie można mówić w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprowadzałoby się do uwzględnienia żądania skarżącego. Zakaz orzekania na jego niekorzyść sprowadza się więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym do tego, że sąd co do zasady nie może pogorszyć sytuacji skarżącego wbrew jego stanowisku i w stosunku do sytuacji określonej zaskarżoną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., II FSK 58/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 893/07). Ma to znaczenie w szczególności w takiej sprawie, w której skarżący domaga się przyznania świadczenia wyższego niż określone w zaskarżonej decyzji i z tego powodu żąda jej uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 1208/10). Taka interpretacja art. 134 § 2 p.p.s.a. znajduje również oparcie w wykładni celowościowej. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zasadniczym motywem wprowadzenia instytucji zakazu reformationis in peius do postępowania sądowoadministracyjnego było stworzenie skarżącemu gwarancji, że wszczęcie postępowania sądowego – wbrew jego intencjom – nie narazi go na pogorszenie własnej sytuacji prawnej (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 353). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym powodem oddalenia skargi był wadliwy pogląd, że spowodowałoby to naruszenie przez Sąd art. 134 § 2 p.p.s.a.

Za zasadne należy również uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że organ, przyznając dotację podmiotową, ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazać kryteria, na podstawie których ustala wysokość decyzji, jednocześnie wykazując zależność, jaka występuje między nimi a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, tj. kwotą przyznanej dotacji. Wnioskodawca ma prawo dokładnie wiedzieć, dlaczego otrzymał dotację w określonej wysokości i z jakich przyczyn wysokość dotacji jest inna (nawet kilkunastokrotnie) od dotacji przyznanych pozostałym wnioskodawcom. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna być pełna, logiczna i spójna, nie zaś ogólna, wybiórcza i cząstkowa. Jak podnosi się bowiem w literaturze i orzecznictwie, uzasadnienie decyzji uznaniowej – a taka była przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie – musi w sposób jasny i czytelny (zob. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 174); a jednocześnie – wyczerpujący i zindywidualizowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., I OSK 369/12) – wskazywać motywy, jakimi kierowano się, podejmując określone rozstrzygnięcie. Tych wymogów – wynikających z art. 107 k.p.a. – nie miał na uwadze Sąd I instancji, oceniając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Konieczna była ocena, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprowadza się do podania kierunkowych, ogólnych kryteriów, którymi kierował się organ, nie zaś szczegółowych podstaw ustalenia dotacji w tej, a nie innej wysokości. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do spornej kwestii, jakie znaczenie w tej sprawie ma stosowanie określonego algorytmu.

Podobnie zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena działalności badawczej jednostki nie daje podstaw do realizacji wniosku w pełnym zakresie. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że powyższa ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została sformułowana bez odwołania się do jakichkolwiek przepisów prawnych stanowiących przedmiot wykładni Sądu I instancji w niniejszej sprawie. W konsekwencji w istocie stanowi ona opinię Sądu co do celowościowego aspektu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. A – jak podnosi się w orzecznictwie – sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a jedynie jest obowiązany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., II FSK 322/07).

Nie można natomiast podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że do opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki wydanej w toku postępowania wywołanego złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 5 poprzedniej ustawy, należy stosować art. 106 k.p.a.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że przepis ten zawiera procesową regulację instytucji współdziałania organów. Powinna ona znaleźć zastosowanie wówczas, gdy załatwienie danej sprawy nie mieści się w zakresie działania jednego organu administracji publicznej (pionu organizacyjnego), natomiast zawiera się w zakresie działania dwóch lub więcej organów w różnych pionach organizacyjnych (zob. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 78). Współdziałanie zachodzi więc między dwoma prawnie odrębnymi organami, w szczególności z różnych resortów lub szczebli administracji, o przecinających się – ze względu na treść norm prawa materialnego – zakresach właściwości rzeczowej (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 395-397; K. Strzępek, Współdziałanie organów w stosowaniu prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 4, s. 61-62).

W tym kontekście należy przeanalizować pozycję ustrojową oraz kompetencje Zespołu Odwoławczego Rady Nauki. Podmiot ten – stosownie do art. 21 ust. 2 poprzedniej ustawy – jest organem Rady Nauki, która z kolei stanowi organ opiniodawczo-doradczy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 tej ustawy Zespół Odwoławczy ocenia lub opiniuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony od decyzji dotyczącej przyznania albo odmowy przyznania środków finansowych na naukę. W konsekwencji należy przyjąć, że nie ma on samodzielnego zakresu właściwości rzeczowej względem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jego kompetencje mieszczą się bowiem w istocie w zakresie działania tego ostatniego organu. Takie ukształtowanie pozycji ustrojowej Zespołu Odwoławczego Rady Nauki pozwala stwierdzić, że stanowi on wyspecjalizowaną część aparatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, stworzoną dla zapewnienia mu fachowej, merytorycznej pomocy w postępowaniu prowadzonym przez ten organ z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, należy przyjąć, że nie spełnia on kryterium wyodrębnienia ustrojowego, niezbędnego dla stosowania do jego opinii lub oceny art. 106 k.p.a. W konsekwencji więc, stanowisko Zespołu Odwoławczego Rady Nauki prowadzący postępowanie organ – Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinien traktować jako część materiału dowodowego w sprawie i przeprowadzić jego ocenę stosownie do odpowiednich przepisów k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien ocenić, czy organ w uzasadnieniu decyzji dopełnił tego obowiązku.

Podobnie za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżącemu wielokrotnie umożliwiono wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów i materiałów, zapewniono mu również możliwość składania pism w sprawie. Wprawdzie rzeczywiście do strony nie skierowano przed wydaniem decyzji zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale – jak przyjmuje się w orzecznictwie – takie naruszenie prawa procesowego samo w sobie nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli nie zostanie wykazane, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 2009 r., II OSK 1320/08; z dnia 2 września 2009 r., II OSK 1317/08).

W tym stanie rzeczy z uwagi na podzielenie zarzutów, których uwzględnienie uzasadnia konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.