Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 107/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 93
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 834/12 w sprawie ze skargi U. T. i Z. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od U. i Z. małżonków T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 834/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi U. T. i Z. T., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz utrzymane przezeń w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił, co następuje:

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Z. i U. T. wystąpili do Burmistrza Miasta P. z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w P. na działki nr [...] i [...], twierdząc, że podziału dokonują w celu powiększenia działki nr [...], gdyż po podziale działki [...], działki [...] i [...] będą stanowiły jedną własność, a dojazd do działki [..] będzie odbywać się przez działkę [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta P., na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaopiniował negatywnie przedstawiony podział nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że w/w działka położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak wynika zaś z § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, nieruchomości podlegają podziałowi według zasad wynikających z rysunku planu z uwzględnieniem minimalnej powierzchni dzielonej działki [...] m kw. i zachowania minimum 20 m szerokości frontu. Kąt położenia granic względem ulic – 90º. Tymczasem, jak stwierdził organ, wstępny podział działki nr [...] nie uwzględnia zasad podziału przedstawionych na rysunku planu i nie uwzględnia warunku położenia granic względem ulic.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Kolegium wskazało, że - zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym należy obowiązkowo określić m.in. parametry i wskaźniki zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a także szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponieważ objęta wnioskiem nieruchomość położona była na obszarze obowiązywania planu miejscowego, ocena dopuszczalności podziału działki nr [...] musiała odbyć się, stosownie do wymogów przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał wymaganej analizy planu miejscowego i prawidłowo ocenił, że projektowany podział działki nr [...] nie spełniał, określonego w § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, wymogu zgodności podziału z zasadami podziału przedstawionymi na rysunku planu (linia przerywana) oraz wymogu położenia granic powstałych w wyniku podziału działek w stosunku do ulic pod kątem 90 st.

Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od postanowień zawartych w planie miejscowym jedynie w przypadkach określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. Z. i U. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucili zaskarżonemu postanowieniu m. in. bezpodstawność odmowy podzielenia działki nr [...], odmowy przyłączenia działki [...] do części podzielonej działki i niesłuszne ustalenia dotyczące kąta położenia granicy w stosunku do ulicy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej: "p.p.s.a." – zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przezeń w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga była uzasadniona.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.), zwanej dalej: "u.g.n." który to przepis w zw. z art. 93 ust. 2 u.g.n., wyznacza zakres badania przez uprawniony organ zgodności przedstawionego do zaopiniowania projektu podziału, ograniczając go co do zasady do dwóch aspektów: przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że dla wyrażenia opinii w przedmiocie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym, organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu, organ opiniujący podział nieruchomości, który odbywa się w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest natomiast związany przebiegiem linii podziału nieruchomości, naniesionych na rysunku planu miejscowego ani też ustaleniami, co do kąta położenia granic działek względem pasa drogowego. W ocenie Sądu nieprawidłowe było bowiem odnoszenie postanowień § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego do podziału nieruchomości, dokonywanych w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – jak wywodził Sąd - w planie miejscowym powinny znaleźć się zasady scalania i podziału nieruchomości. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego w planie winny znaleźć się ustalenia, dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierające określenie parametrów działek, uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Biorąc pod uwagę systematykę ustawy o gospodarce nieruchomościami, która odróżnia tryb podziału nieruchomości od trybu scalania i ponownego podziału nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3) należało – zdaniem Sądu - uznać, że określenie wspomnianych parametrów działek, uzyskanych w wyniku podziału dotyczy wyłącznie działek dzielonych w trybie scalania i podziału działek, o którym mowa w art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, przepis § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego - w świetle art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie mógł być odczytywany inaczej, jak tylko jako przepis odnoszący się do działek, powstających w wyniku scalania i podziału nieruchomości, nie zaś do działek podlegających podziałowi na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rezultacie, w ocenie Sądu, (abstrahując od omówionego wcześniej zakresu badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym) podział działki nr [...], dokonywany na podstawie art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie powinien być opiniowany z zastosowaniem przesłanek, przewidzianych dla trybu scalania i podziału z art. 101 i nast. tej ustawy (dotyczących parametrów działek). Jeśli bowiem idzie o parametry działek mających powstać w wyniku podziału, to ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnił radę gminy jedynie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co też zostało wykonane przez Radę Miasta P., która w § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego ustaliła obowiązek zachowania minimalnej powierzchni działek powstałych wskutek podziału: dla zabudowy mieszkaniowej – 600 mkw., dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej – 800 mkw i dla zabudowy usługowej – 200 mkw. Zdaniem Sądu, dochowanie jedynie takiego parametru działek, przewidzianych projektem podziału, podlegało badaniu przez organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości.

Analiza przywołanych przepisów – jak kontynuował Sąd – wskazywała zatem na ograniczone - w ramach przysługującego władztwa planistycznego - kompetencje rady gminy w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że to nie rada gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jest organem właściwym w sprawach podziału nieruchomości. Plan miejscowy nie jest częścią procedury podziału nieruchomości, a jego rola - w dokonywaniu podziału działek - jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy. Samego podziału dokonuje zaś wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym podział ten nie może naruszać przeznaczenia działek, ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania.

Reasumując, Sąd uznał, że podstawą do negatywnego zaopiniowania podziału działki nr [...] nie mógł być fakt, iż podział ten nie odpowiadał przebiegowi granic podziału na rysunku planu miejscowego czy też nie został zachowany wymóg określonego kąta położenia granicy działki do ulicy.

Abstrahując od powyższego, Sąd zaznaczył także, iż podział działki [...] na działki [...] i [...] nie zmieniał w żaden sposób usytuowania istniejących dotychczas granic wobec ulic. Stąd też warunek kąta położenia granicy należało odnosić wyłącznie do granicy między działkami nr [...] i [...], która z kolei stanowi linię równoległą do obecnie istniejących zewnętrznych granic działki [...] od strony ulic. Skoro zaś podział działek działki [...] na działkę m.in. [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. - jako zgodny z planem miejscowym, to należało uznać, że zarzutu sprzeczności nie można było postawić w stosunku do granicy nowej.

Ostatecznie Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało przyjęciem błędnego zakresu badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym i w konsekwencji braku ustaleń, co do dopuszczalności podziału działki nr [...] - w świetle art. 93 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ – w ocenie Sądu - powinien uczynić przedstawiony wstępny projekt podziału przedmiotem opinii, uwzględniając poczynione wyżej rozważania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest:

a) § 48 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia[...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 54, poz. 563), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że powołany przepis dotyczy scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a nie podziału nieruchomości, dokonywanego na podstawie art. 93 i nast. cyt. ustawy,

b) art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie oraz przyjęcie, że z brzmienia tych przepisów wynika obowiązek badania zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego wyłącznie w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a nie w zakresie wszystkich warunków i zasad podziału ustalonych w obowiązującym planie miejscowym;

2) przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.,

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga U. i Z. małż. T., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący organ podniósł, że nie podziela oceny, przyjętej przez Sąd Wojewódzki.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z brzmienia art. 93 ust. 2 u.g.n. nie można, tak jak uczynił to Sąd, wyprowadzać wniosku, że badanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego winno ograniczać się jedynie do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Użycie w art. 93 ust. 2 ustawy zwrotu "dotyczy zarówno" ("dotyczyć" oznacza inaczej "odnosić się do kogoś lub czegoś") podkreśla związek pomiędzy zgodnością podziału z ustaleniami planu, w aspekcie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, jednakże nie zwalnia organów administracji, orzekających w przedmiocie podziału od konieczności oceny zgodności podziału ze wszystkimi ustaleniami planu miejscowego, odnoszącymi się do podziałów nieruchomości. Gdyby zamiar ustawodawcy był taki, jak wyraził to Sąd w swojej interpretacji art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, to zaakcentowałby on zawężenie zakresu badania zgodności projektu podziału z ustaleniami planu, używając w art. 93 ust. 2 zwrotu "dotyczy wyłącznie", "dotyczy tylko".

Ponadto, zwracano także uwagę, że przedstawiając w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, Sąd nie był jednak konsekwentny i przeczył przytoczonej wyżej tezie (ocena wyłącznie w aspekcie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu) stwierdzając dalej, iż opinia o podziale winna jednak uwzględniać także, wynikającą z planu miejscowego, minimalną powierzchnię działek budowlanych powstałych w wyniku podziału. Tymczasem, powierzchnia wydzielanej działki nie ma żadnego związku z przeznaczeniem terenu, jakie rada gminy określa w planie, jak również z możliwością zagospodarowania wydzielonej działki przez jej właściciela. Również z wywodów Sądu wynika zatem, że ocena zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego nie dotyczy wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania działki. Nie ma przy tym znaczenia, że - zdaniem Sądu - jedynym parametrem działek, powstających w wyniku podziału, jaki może być ustalony w planie miejscowym, jest powierzchnia działki. Żaden z organów administracji orzekających w sprawie, nie był bowiem umocowany do tego, żeby badać, czy Rada Miejska w P., uchwalając w dniu [...] grudnia 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. i określając w tym akcie inne, niż tylko powierzchnia wydzielanych działek, zasady podziału nieruchomości (odnoszące się niewątpliwie do podziałów w trybie art. 93 ustawy - o czym niżej), działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego oraz, czy określenie szczegółowych zasad podziału nieruchomości (w trybie art. 93 ustawy) należy zaliczyć np. do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zwracano w tym miejscu uwagę, że w obrocie prawnym do chwili obecnej funkcjonuje wiele planów miejscowych, uchwalonych przez gminy na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy planistycznej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w której w art. 10 ust. 1 pkt 7 wprost przewidziana była możliwość określenia w planie miejscowym zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane. Różnicowanie zatem mocy prawnej postanowień, dotyczących podziału w planach miejscowych, uchwalonych na podstawie obecnie obowiązującej uprzedniej ustawy planistycznej - w świetle art. 93 ust. 2 u.g.n. - byłoby niezrozumiałe.

Skarżący kasacyjnie w tym miejscu akcentował, że postępowanie podziałowe nie ma na celu oceny zgodności planu miejscowego z ustawami, tylko ocenę zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Akt ten jest przecież źródłem prawa powszechnie obowiązującego i - zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP - winien być stosowany zarówno przez organy administracji jak i sądy. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., które - zdaniem Sądu - nie były wiążące dla organów opiniujących podział nie zostały zaś zakwestionowane ani przez organ nadzoru, ani też zaskarżone - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Natomiast wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., dokonana przez Sąd, była błędna. Niezależnie bowiem od treści art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza wszystkich postanowień, a nie tylko § 48 ust. 2 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., prowadzi do wniosku, że prawodawca gminny, uchwalając wymieniony plan, świadomie rozróżniał tryb podziału nieruchomości od scalania i podziału nieruchomości. Uwadze Sądu uszło bowiem, że w poszczególnych przepisach planu miejscowego w sposób odrębny zostały określone warunki podziału (np. w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie § 48 ust. 2 pkt 3 oraz § 38 ust. 13 pkt 3, ust. 15 pkt 3, ust. 17 pkt 3 i wielu innych) oraz warunki scalania i podziału (np. w § 38 ust. 6 pkt 3, § 48 ust. 6 pkt 3 i § 49 ust. 4 pkt 3). Nie sposób zatem przyjmować, zakładając racjonalność prawodawcy gminnego oraz jego znajomość przepisów ustawy, że określając w planie miejscowym zasady "podziału" oraz warunki i zasady "scalenia i podziału" w każdym z tych przypadków miał na myśli "scalenie i podział", o którym mowa w art. 101 i nast. ustawy. Skoro tak, to w rozpatrywanej sprawie należało badać zgodność proponowanego przez skarżących projektu podziału ze wszystkimi zasadami podziału ustalonymi dla jednostki L8MN, na której znajduje się przeznaczona do podziału nieruchomość, nie zaś wyłącznie z zasadami określonymi w § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten, ustanawiając minimalne powierzchnie działek powstałych wskutek podziału, zastrzega konieczność stosowania przepisów szczególnych - a takim właśnie w odniesieniu do jednostki L8MN - jest § 48 ust. 2 pkt 3 - który określa minimalną powierzchnię dzielonej działki na 800 m2 (§ 37 pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne przewiduje powierzchnię 600 m2).

W rezultacie, przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału był – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., określonymi w § 48 ust. 2 pkt 3, gdyż nie uwzględniał zasad podziału określonych na rysunku planu oraz wymogu położenia granic powstałych w wyniku podziału w stosunku do ulic pod kątem 90°.

Ocena zaś Sądu, że skoro podział działki nr [....] (m.in. na działkę [...]) został pozytywnie zaopiniowany w 2006 r., to należy uznać, że nie można postawić zarzutu sprzeczności z planem w stosunku do granicy nowej, pozostawała zaś w oderwaniu od rysunku planu. Już bowiem pierwotny podział działki nr [...] został dokonany niezgodnie z zasadami, wynikającymi z rysunku planu ( opinie o zgodności z planem miejscowym oraz decyzje zatwierdzające były wydawane przez wójta innej gminy, gdyż Burmistrz P. był wówczas wyłączony od rozpatrzenia sprawy).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te opierały się zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym z uwagi na fakt, iż podstawy te były ze sobą mocno powiązane, celowym wydaje się ich łączne omówienie.

Analizowana sprawa dotyczyła negatywnej opinii Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącej projektu podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] na działki nr [...] i [...], w związku z postanowieniami, zawartymi w § 48 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 54, poz. 563) i treścią art. 93 ust. 1 u.g.n. Stanowisko Burmistrza podzieliło następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r.), a które (wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji) uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdzając naruszenie przez organy administracji publicznej art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., po przez przyjęcie błędnego zakresu badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym i w konsekwencji brak ustaleń, co do dopuszczalności podziału działki nr [...] - w świetle art. 93 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego.

W związku z powyższym należy przede wszystkim zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd Wojewódzki dokonał w sposób nieprawidłowy wykładni planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] a obowiązującego na obszarze, na którym jest położona nieruchomość, objęta wnioskiem podziałowym. Analiza wszystkich postanowień tego planu prowadzi bowiem do wniosku, że przepis § 48 ust. 2 pkt 3 w/w uchwały dotyczy nie scalania i podziału nieruchomości (następującego jako konsekwencja scalenia) – jak przyjął to Sąd Wojewódzki a odnosi się do podziału nieruchomości (dokonywanego w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n.). Dowodzi tego treść szeregu przepisów, zawartych w planie, w których zostały rozróżnione, samodzielne tryby postępowania w postaci: podziału nieruchomości (np.§ 48 ust. 2 pkt 3 oraz § 38 ust. 13 pkt 3, ust. 15 pkt 3, ust. 17 pkt 3 uchwały) oraz scalenia i podziału nieruchomości (np. § 38 ust. 6 pkt 3, § 48 ust. 6 pkt 3 i § 49 ust. 4 pkt 3 uchwały).

Nie można zatem, powołując się na regulacje prawną, zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), twierdzić, iż postanowienia zawarte w § 48 ust. 2 pkt 3 omawianej uchwały dotyczyły jedynie podziału następującego po scaleniu. Przepis § 48 ust. 2 pkt 3 planu, zgodnie z jego brzmieniem, dotyczy bowiem: "zasad podziału nieruchomości". Znamienne jest przy tym, że w sytuacji, gdy prawodawca zamierza określić zasady odnoszące się do scalenia i podziału nieruchomości, to formułuje odpowiednie warunki, określając je jako: "zasady scalania i podziału nieruchomości" (np. §48 ust. 6 pkt 3 planu).

W związku z tym, zasadnie Kolegium w skardze kasacyjnej podniosło, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej interpretacji wspomnianego wyżej przepisu prawa miejscowego.

Trafne okazały się również zarzuty dotyczące art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Jak przyjmuje się w doktrynie, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami.

Podział geodezyjny musi więc zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.

Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że określone w § 48 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. warunki, sprowadzające się do wymogu, aby nieruchomości podlegały podziałowi według zasad wynikających z rysunku planu z uwzględnieniem minimalnej powierzchni dzielonej działki 800 m kw. i zachowania minimum 20 m szerokości frontu a także by kąt położenia granic względem ulic wynosił 90º, stanowią kryteria, składające się na możliwość odpowiedniego w przyszłości zagospodarowania wydzielanych działek. Powierzchnia i konfiguracja przestrzenna nowowydzielonych działek stanowią bowiem parametry, które przekładają się na ich przyszłe zagospodarowanie (np. możliwość wybudowania określonej wielkości budynku, nieraz jego architektura, czy też jego konkretne umiejscowienie na działce). Niezasadnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że organy przyjęły w tym przypadku błędny zakres badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym i w konsekwencji nie dokonały ustaleń, co do dopuszczalności podziału działki nr [...], czym naruszyły art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Natomiast nie było rzeczą ani organu, ani Sądu, aby w postępowaniu, dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności – pod względem prawnym – zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego przedstawionych wyżej wymagań. Plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P., jak wyżej wspomniano, został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 54 pod pozycją 563 a zatem uzyskał moc obowiązującą na całym obszarze, którego dotyczy. Jeśli więc uczestnicy postępowania stoją na stanowisku, że przyjęte w tym planie warunki, dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w sposób nieuprawniony, to mogą tę kwestię rozważać, ale jedynie w kontekście prawidłowości samego planu.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki dokona ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze okoliczność, że przepis § 48 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczy podziału nieruchomości i zawiera warunki możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku tego podziału działek gruntu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.