Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 583/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 4aa
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska -Sakrajda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z [...] roku, nr [...]. Ak.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z [...] r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania A.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mężem J.G.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (ze względu na pandemię telefonicznie) ustalono, że opieka A. G. nad mężem polega na pomocy w codziennych czynnościach życiowych. Mąż porusza się przy pomocy kuł ortopedycznych, balkonika oraz wózka inwalidzkiego. Posiłki spożywa samodzielnie. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że ostatnio stan zdrowia męża się pogorszył, gdyż utracił wzrok w jednym oku. Do grudnia 2016 r. zainteresowana była aktywna zawodowo, sprawując jednocześnie opiekę nad mężem. Po utracie zatrudnienia wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który był wypłacany do 12 stycznia 2020 r. Po analizie sytuacji rodzinnej i zakresu sprawowanej opieki nad mężem ustalono, że A.G. pomaga mężowi w niektórych czynnościach, ale zdaniem organu I instancji nie wyklucza to możliwości podjęcia zatrudnienia przez nią chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalono także, że od półtora roku wnioskodawczyni wraz z mężem są rodziną zastępczą dla 6-letniego dziecka. Zdaniem organu I instancji podjęcie się opieki i wychowania dziecka świadczy, że zaangażowanie w opiekę nad mężem nie jest permanentne i nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Z tego względu nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A. G. stwierdziła, że spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona podniosła, że organ nie ma prawa do wydawania decyzji na podstawie własnych domniemań, ponieważ istotna jest treść orzeczenia o niepełnosprawności męża. Organ nie ma prawa decydować, czy może i w jakim zakresie podjąć zatrudnienie. Fakt, że są rodziną zastępczą nie stanowi przeszkody do uzyskania prawa do świadczenia opiekuńczego. Opieka nad dzieckiem, nieistotne czy przysposobionym czy własnym, nie wpływa bowiem na sprawowanie opieki nad mężem.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - powoływanej jako: "u.ś.r." - a następnie wskazał, że J. G. (ur. [...].09.1969 r.) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2016 r., znak: [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2005 r., a niepełnosprawność istnieje od 36-go roku życia.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Jednak zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem na gruncie tego przepisu podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub jej niepodejmowanie)

spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu osoby, która nie odnajdowała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowanej opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa wart. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (por. wyroki NSA: z 05.06.2007 r., I OSK 1411/06, LEX nr 344871; z 27.07.2011 r., I OSK 558/11, LEX nr 1082783; z 12.07.2012 r., I OSK 101/12, LEX nr 1225528). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Wobec powyższego Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo organy właściwe są obowiązane zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że organ winien oprzeć się jedynie na orzeczeniu o niepełnosprawności i nie ma prawa badać sytuacji rodziny ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne.

Organ II zaznaczył, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy konieczne jest natomiast ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 07.11.2018 r., II SA/Rz 1082/18, CBOSA). Tym samym, wbrew ocenie skarżącej, sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, nie przesądza jeszcze o zasadności przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia.

Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie organ I instancji zasadnie przyjął, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez A. G., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni do grudnia 2016 r. była aktywna zawodowo, pomimo, że mąż legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 22 czerwca 2005 r. W okresie od 1 grudnia 2016 r. do 12 stycznia 2020 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy związku z opieką nad mężem. Z przeprowadzonego 15 kwietnia 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika, że do wykonywania czynności w zakresie samoobsługi, tj. mycie, kąpiel, golenie, pampersowanie, ubieranie się, przygotowywanie posiłków, przyjmowanie leków potrzebna jest częściowo pomoc ze strony A. G.. J.G. samodzielnie je i posługuje się sztućcami. Porusza się przy pomocy kul ortopedycznych, balkonika oraz wózka inwalidzkiego. Nie może samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego, tj. sprzątać, robić zakupów. Nie ma problemów z komunikowaniem się ze znajomymi czy też rodziną. Zakres opieki udzielanej mężowi przez skarżącą, mający polegać na przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu, praniu, ustalaniu wizyt lekarskich, realizacji recept, nie wykracza w większości poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy) - por. ww. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/01 849/19 wydany na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy znajdujący odpowiednie zastosowanie w przypadku ubiegania się przez stronę o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa wart. 17 tej ustawy).

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że zakres sprawowanej opieki nad mężem nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu II instancji nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym mężem zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawczyni przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy).

Ponadto organ II instancji zgodził się z organem I instancji słusznie, że opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem nie jest permanentna wobec faktu, że A. i J.G. są od półtora roku rodziną zastępczą dla sześcioletniego dziecka. Podjęcie się opieki i wychowania dziecka świadczy, że zaangażowanie skarżącej w opiekę nad mężem nie jest tak absorbujące. Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem jest w pełni uzasadniona. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej i osobistej opieki wykluczającej podjecie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie to zatem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.G., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 76 § 2 k.p.a., art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyroku TK w sprawie K 38/13, a tym samym art. 2 i 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi A. G. podniosła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wspomina ani słowem o tym, że organ ma prawo do wydania decyzji na podstawie własnych domniemań. Jej zdaniem w niniejszej sprawie istotna jest treść orzeczenia o niepełnosprawności męża. W związku z tym organ nie ma prawa decydować, czy skarżąca może i w jakim wymiarze podjąć zatrudnienie.

Skarżąca dodała, że organ powołuje się również na fakt, że razem z mężem są rodziną zastępczą, jednak osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym bywają nie tylko

rodzinami zastępczymi, ale również rodzicami biologicznymi. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje, że jest to jakąkolwiek przeszkodą do otrzymywania świadczeń opiekuńczych. Skarżąca stwierdziła, że opieka nad dzieckiem - nieistotne, czy przysposobionym, czy własnym – nie wpływa na sprawowanie opieki nad mężem.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera upoważnienia dla organu decyzyjnego stosującego prawo do badania rodzaju niepełnosprawności w jej wymiarze medycznym, zakresu niezbędnej dla niepełnosprawnego opieki, kategoryzowania rodzaju wykonywanych wobec niego czynności opiekuńczych w kontekście znaczenia tych działań dla decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącej organ administracji po pierwsze bez należytych motywów przeciwstawił swoją wiedzę wiadomościom specjalnym posiadanym przez lekarzy orzeczników Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i uzewnętrznionym w treści urzędowego orzeczenia o niepełnosprawności. Po drugie, w nieuprawniony sposób uznał, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w warunkach pełnej dyspozycyjności, tzn. nieprzerwanie, przez całą dobę, z zupełnym i całkowitym poświęceniem mu czasu uniemożliwiającym opiekunowi podejmowanie jakichkolwiek innych, dodatkowych czynności, np. doglądaniu dzieci, prowadzeniu domu itp. Rozumienie takie nie znajduje podstawy w normie art. 17 ust. 1 ustawy, który wymaga, by opieka była "stała" lub "długotrwała". Obydwa rodzaje opieki oznaczają pieczę o charakterze ciągłym sprawowaną w zakresie koniecznym i niezbędnym w celu przystosowania niepełnosprawnego do pełnienia ról społecznych, nie wykluczając przy tym możliwości prowadzenia bieżących spraw życia codziennego. Taki właśnie obraz opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem wyłania się z analizy akt przedmiotowej sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że z treści art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy takie zawarte są również w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z treści jej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie wskazanych w nim przesłanek: dezaktywacji zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem obowiązującego prawa i w związku z tym o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawnym mężem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie uprawnionej jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Jednak w ocenie organów administracji nie ziścił się warunek istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia.

Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.) wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu, uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy.

Jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Stosownie bowiem do art. 15oo ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: "ustawa w sprawie COVID-19" - ze skarżącą przeprowadzono jedynie rozmowę telefoniczną.

Z rozmowy tej wynikało, że skarżąca pomaga niepełnosprawnemu mężowi przy wykonywaniu podstawowych czynności w zakresie samoobsługi, tj. myciu, kąpieli, goleniu, pampersowaniu, ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, przyjmowaniu leków. Mąż skarżącej samodzielnie je i posługuje się sztućcami. Porusza się przy pomocy kul ortopedycznych, balkonika oraz wózka inwalidzkiego. Nie jest zdolny do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, tj. sprzątania, robienia zakupów. Utrzymuje kontakt z otoczeniem. Nie ma problemów z komunikowaniem się ze znajomymi czy też rodziną.

Na tej podstawie organy stwierdziły, że zakres opieki udzielanej mężowi przez skarżącą, mający polegać na przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu, praniu, ustalaniu wizyt lekarskich, realizacji recept, nie wykracza w większości poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym organy uznały, że zakres sprawowanej opieki nad mężem nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organów czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym mężem nie zajmują jej takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawczyni przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jednakże sam fakt niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i osobistego wykazania spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może pozbawiać skarżącej prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W celu rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca spełnia kryteria uprawniające go do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orany mają bowiem obowiązek ustalenia sytuacji rodzinnej osoby ubiegającej się o jej przyznanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie sądu rozmowa telefoniczna nie może być traktowana tak samo jak wywiad środowiskowy, bowiem pracownik organu pomocowego nie ma bezpośredniego kontaktu z wnioskującym o świadczenie opiekuńcze oraz członkami jego rodziny. W szczególności nie ma możliwości samodzielnie sprawdzić w jaki sposób sprawowana jest opieka nad osobą niepełnosprawną i czy faktycznie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. W związku z tym organy winny przyłożyć większą wagę składanym przez skarżącą oświadczeniom. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 15oo ust. 2 pkt 2 ustawy w sprawie COVID-19 ustalenie sprawowania opieki może nastąpić nie tylko na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, ale również na podstawie oświadczeń strony. Oznacza to, że organy nie mogą pomijać tych oświadczeń albo odmawiać im wiarygodności.

Zdaniem sądu stanowisko organów administracji zostało podjęte na wybiórczej ocenie materiału dowodowego. Pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności, na które wskazywała skarżąca. W szczególności organy nie wzięły pod uwagę oświadczenia skarżącej, że stan zdrowia jej męża uległ w ostatnim czasie pogorszeniu. Mąż przestał widzieć na jedno oko i ma problemy z pamięcią. Można zatem z tego wywnioskować, że pogorszenie stanu zdrowia męża skarżącej i postępująca choroba spowodowały, że skarżąca musi sprawować nad nim opiekę przy zaangażowaniu większej ilości sił i czasu, co wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze. Z oświadczeń skarżącej wynika, że wskazane wyżej okoliczności wpłynęły na złożenie przez nią wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga od osoby rezygnującej z zatrudnienia (niepodejmującej zatrudnienia), że będzie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a na podstawie oświadczeń skarżącej nie można zaprzeczyć, że skarżąca taką właśnie opiekę pełni nad niepełnosprawnym mężem. Sprawowana przez nią opieka jest całodzienna i trwa co najmniej od 2005 r. Jest więc stała i długotrwała. Fakt, że do 2016 roku skarżąca była aktywna zawodowo nie może przesądzać, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakres opieki nad mężem nie uległ zwiększeniu, a więc skarżąca nadal może podjąć zatrudnienie.

Za odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może również przemawiać fakt, że razem z mężem jest rodziną zastępczą dla sześcioletniego dziecka. Organom umknęło to, że skarżąca została rodziną zastępczą na długo przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ustalono okoliczności, które spowodowały, że małżonkowie stali się rodziną zastępczą. Ponadto należy stwierdzić, że powoływanie się na taki argument jest o tyle chybiony, że jego akceptacja skutkowałaby wyłączeniem osób posiadających dzieci z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji nie dokonały właściwej oceny materiału dowodowego, bezpodstawnie odmawiając skarżącej wiarygodności jej oświadczeniom o niemożności podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym naruszyły podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni zawarte powyżej wskazania, a w szczególności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej o sprawowanej opiece nad niepełnosprawnym mężem, dokona ponownej oceny, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

dc