Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 327/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 i ust. 3, art. 76
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia "[...]"., nr "[...]" w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej; 2. zasądza od Gminy Miejskiej na rzecz skarżącego P. B. kwotę 766,50 (słownie: siedemset sześćdziesiąt sześć złotych 50/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3 orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr VII/67/07 z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Rada Miasta Ełku podwyższyła stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu oddania w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu pisemnego nieograniczonego nieruchomości gruntowej położonej w Ełku przy ul. A, składającej się z dwóch działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów nr: "[...]" o łącznej powierzchni "[...]", na cele hotelarskie, konferencyjne i rekreacyjne z 3% ceny na 9% ceny.

Następnie pismem z dnia 23 marca 2012 r., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, P. B. wywiódł skargę na ww. uchwałę Nr VII/67/07 Rady Miasta Ełk z dnia 27 marca 2007 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późno zm.) [dalej: "k.p.a."] oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78 poz. 483 z późno zm.) [dalej: "Konstytucja"] poprzez naruszenie zasad poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności i przyjęcie uchwały w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym w zakresie szczegółowo wskazanym w niniejszej skardze;

- § 121 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2001 nr 94 poz. 1036. z późno zm.) [dalej: "r.z.t.p."], poprzez nie przytoczenie podstawy prawnej upoważniającej organ do podjęcia zakwestionowanej uchwały w akcie ustrojowym;

art. 6 k.p.a. § 131 w zw. z § 143 r.z.t.p. a także art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia dla projektu uchwały;

- art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz.U. 1999 nr 87 poz. 977 z późno zm. [dalej: "u.o.a.n."] poprzez nie ogłoszenie uchwały mającej z założenia stanowić akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. przyjęcie uchwały o odmiennym charakterze prawnym od uchwał przyjmowanych przez inne organy na podstawie tego samego upoważnienia ustawowego i w tym samym przedmiocie;

- art. 87 Konstytucji poprzez przyjęcie uchwały w sposób sprzeczny z materią uregulowaną aktem rangi ustawowej, tj. art. 72 ust. 3 pkt. 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102 poz. 651 z późno zm.) [dalej: "u.g.n];

- art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie aktu sprzecznego z przepisami art. 72 ust. 3 pkt. 4a u.g.n.;

- art. 76 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia wynikającego z przywołanego przepisu:

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wszystkich podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, tj. poprzez nałożenie na jedną nieruchomość innej stawki opłaty aniżeli na wszystkie inne pozostałe nieruchomości tej samej kategorii;

- art. 72 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 76 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie w uchwale odrębnej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w odniesieniu wyłącznie do jednej nieruchomości, a nie ogółu "pozostałych" nieruchomości stanowiących własność Gminy Ełk;

- art. 72 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 76 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie w uchwale odrębnej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w odniesieniu wyłącznie do jednego podmiotu - użytkownika wieczystego nieruchomości tamże określonej;

- art. 72 ust. 1 pkt. 5 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż działalność hotelowa, konferencyjna i rekreacyjna mieści się w dyspozycji tego przepisu, podczas gdy materię tą wyłącznie normuje art. 72 ust. 1 pkt. 4a u.g.n.;

- art. 72 ust. 3 pkt. 4 u.g.n. poprzez ustalenie w uchwale stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej na działalność sportową w sposób sprzeczny z regulacją ustawową;

- art. 72 ust. 1 pkt. 4 u.g.n. poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego nieruchomości przeznaczonej na działalność sportową ciężaru nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach;

- art. 72 ust. 3 pkt. 4a u.g.n. poprzez ustalenie w uchwale stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej na "działalność turystyczną" w sposób sprzeczny z regulacją ustawową;

- art. 72 ust. 1 pkt. 4a u.g.n. poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego nieruchomości przeznaczonej na "działalność turystyczną" ciężaru nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach;

- art. 72 ust. 3 pkt. 4a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię pojęcia działalności turystycznej" i jego niezastosowanie tj. uznanie, iż działalność "hotelowa, konferencyjna i rekreacyjna nie mieści się w pojęciu "działalności turystycznej;

- § 1 (zapisów Sekcji I i Sekcji R) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007, Nr 251, poz. 1885 z późno zm.) [dalej "PKD"] w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późno zm.) [dalej "u.s.p."] przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania, w tym nie uznanie, iż zapisy sekcji PKD: "działalność związana z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznymi" oraz "działalność związana z kulturą, rozrywką i rekreacją" odnoszą się do "działalności turystycznej" w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt. 4a u.g.n.;

- art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29.08.197r. o usługach turystycznych (Dz.U.2004.Nr 223 poz. 2268 z późno zm.) [dalej "u.u.t."] poprzez jego niezastosowanie i nie przyjęcie, iż działalność "hotelowa, konferencyjna i rekreacyjna" mieści się w pojęciu działalności turystycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, swoją argumentację przedstawiając w załączniku do uchwały Nr XIX.171.2012 Rady Miast Ełku z dnia 2012r. Organ podniósł, że w chwili podejmowania uchwały, określone w niej cele, miały wykraczać poza ściśle rozumianą działalność turystyczną i obejmować działalność usługową, wykonywaną w oparciu o adoptowany obiekt zamkowy.

Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z zapisami planu miejscowego pojęcie "usług turystyki i rekreacji" nie jest tożsame z inwestycją polegającą na budowie hotelu, pensjonatu itp. Pojęcia te, są traktowane odrębnie i wymienione zostały jako możliwe, alternatywne sposoby zagospodarowania. Z uwagi na to, że w przepisach prawa nie ma definicji pojęcia działalność turystyczna, miasto Ełk w swojej dotychczasowej korespondencji uzasadniającej stanowisko w sprawie odniosło się do pojęć definiowanych w PKD. Dla ustalenia celu, na jaki przeznacza się nieruchomość zasadnicze znaczenie ma rodzaj działalności, jaką można prowadzić opisany

w PKD (Polskiej Klasyfikacji Działalności). Jest to dokument stanowiący załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Według przeznaczenia nieruchomości, ich powierzchni i nakładów oraz pożytków z nich pochodzących na obszarze nieruchomości zamkowej wystąpią:

a) działalność hotelarska (PKD I, 55.1),

b) działalność restauratorska (PKD I 56.1),

c) usługi rekreacji (PKO N, 77.2),

d) ewentualna działalność organizatorów turystyki (PKD N, 79).

W ocenie organu cele na jakie nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, wynikające z uchwały Rady Miasta Ełku z 2007 r., pokrywają się

z działalnością wymienioną w pkt a-c. Nie występuje zatem fizycznie możliwa

i gospodarczo uzasadniona przewaga działalności w zakresie usług turystycznych na obszarze nieruchomości zamkowych. Podstawowymi usługami pozostaną usługi hotelarskie, restauratorskie i rekreacyjne, a te należą do obszaru usług objętych zapisem art. 72 ust. 3 p. 5 ustawy jako pozostałe, wyżej nie wymienione nieruchomości gruntowe i zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy można było ustalić dla nieruchomości przeznaczonej pod takie usługi opłatę wyższą na podstawie uchwały Rady Miasta przed jej oddaniem w użytkowanie wieczyste. Z uwagi, iż nieruchomość wymaga podjęcia działań inwestycyjnych i zmiany sposobu zagospodarowania nie wyklucza się, że

w przyszłości dojdzie do trwałej zmiany sposobu użytkowania uprawniającej do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej.

Organ wskazał również, że skoro kompetencja Rady do podjęcia uchwały

w przedmiocie podwyższenia stawki opłaty rocznej wynika wprost z art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to na tej samej podstawie Rada była kompetentna do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Gdyby przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, to organ nadzoru, tj. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdziłyby jej nieważność. Nadto organ stwierdził, że skarżący przystępując do przetargu zaakceptował jego warunki, nie kwestionował wysokości i stawek opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jak również nie zaskarżył czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu (art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2012r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Natomiast pismem procesowym

z dnia 6 czerwca 2012r. P. B. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił również, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów aktu prawa miejscowego co do formy i kręgu jej adresatów. Ponadto w swojej treści wkracza ona

w materię ustawową albowiem określa inną wysokość stawek nieruchomości przeznaczonych na działalność turystyczną i sportową aniżeli zostało to wskazane

w bezwzględnie obowiązującym przepisie art. 72 ust. 3 pkt 4a i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 14 marca 2012r., poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ustawą ppsa., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Dlatego też na gruncie przedmiotowej sprawy sąd badał zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Podobnie należało rozpatrywać stan faktyczny sprawy ukształtowany na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Dla oceny legalności rzeczonego aktu prawnego nie miały więc żadnego znaczenia takie późniejsze okoliczności, zaistniałe już po wydaniu rzeczonej uchwały, jak warunki określone w przetargu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, ustalenia planu miejscowego obejmującego sporną nieruchomość przyjętego uchwałą Rady Miasta Ełk z 29 kwietnia 2008 r., czy też zapisy aktu notarialnego, na mocy którego skarżący nabył użytkowanie wieczyste oznaczonych gruntów wraz z własnością m.in. byłego Zamku.

Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej (ust. 2). Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi (ust. 3 pkt 4, 4a i 5): za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1 % ceny; za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2 % ceny; za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3 % ceny. Stosownie zaś do art. 76 ust. 1 tej ustawy stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 (pozostałe nieruchomości gruntowe), może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący zakwestionował możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornej nieruchomości gruntowej, stwierdzając, że zgodnie z ww. przepisami ustawy

o gospodarce nieruchomościami podwyżka ta może dotyczyć tylko tzw. pozostałych nieruchomości gruntowych. Tymczasem działka skarżącego jest przeznaczona na działalność turystyczno-sportową, a nie pozostałą. Z kolei według organu zgodnie

z zapisami planu miejscowego pojęcie "usług turystyki i rekreacji" nie jest tożsame

z inwestycją polegającą na budowie hotelu, pensjonatu itp. Pojęcia te, są traktowane odrębnie i wymienione zostały jako możliwe, alternatywne sposoby zagospodarowania. Z uwagi na to, że w przepisach prawa nie ma definicji pojęcia działalność turystyczna w ocenie organu należy ją odnieść do pojęć definiowanych w PKD. Dla ustalenia celu, na jaki przeznacza się nieruchomość zasadnicze znaczenie ma rodzaj działalności, jaką można prowadzić, opisany w PKD (Polskiej Klasyfikacji Działalności). Według organu więc na obszarze spornych nieruchomości zamkowych nie występuje fizycznie możliwa i gospodarczo uzasadniona przewaga działalności w zakresie usług turystycznych. Podstawowymi usługami pozostaną usługi hotelarskie, restauratorskie

i rekreacyjne, a te należą do obszaru usług objętych zapisem art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy jako pozostałe, wyżej nie wymienione nieruchomości gruntowe i zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy można było ustalić dla nieruchomości przeznaczonej pod takie usługi opłatę wyższą na podstawie uchwały Rady Miasta przed jej oddaniem w użytkowanie wieczyste. Ponadto na rozprawie pełnomocnik organu podniósł, że sporna nieruchomość nie została zabudowana przez nabywcę, a aktualnie znajduje się na niej tylko były Zamek. Podkreślono przy tym, że na tej nieruchomości nie jest prowadzona żadna działalność sportowo-turystyczna, nadal zaś jest ona przeznaczona na cel określony w uchwale. Skarżona uchwała natomiast została podjęta w 2007 r., kiedy jeszcze nie był dla tego terenu uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony dopiero w 2008 r. Stosownie zaś do art. 76 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada określiła cele przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. na cele hotelarskie i konferencyjne (akta sądowe, k. – 122).

Dokonując wykładni pojęć działalność sportowa i działalność turystyczna, które znajdują się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy przede wszystkim, że ustawa ta nie formułuje definicji legalnej działalności sportowej czy też turystycznej. Dlatego też dokonując wykładni tych pojęć należy kierować się ogólnymi regułami językowymi (Słownik języka polskiego) oraz treścią nadaną w innych aktach prawnych. Mały słownik języka polskiego definiuje turystykę, jako zorganizowane wyjazdy "poza miejsce stałego zamieszkania, wędrówki w obcym terenie w celach krajoznawczych lub zdrowotnych". Z kolei ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.) wyjaśnia w art. 3 ust. 1, że przez użyte w niej określenie "usługi turystyczne" należy rozumieć usługi przewodnickie, usługi hotelarskie (tzn. krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych) oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom. Podobnie należy wykładać pojęcie działalności sportowej, kierując się ogólnymi regułami językowymi oraz treścią nadaną w innych aktach prawnych, w tym w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.). Dla oceny zaś tego, czy nieruchomość gruntowa przeznaczona jest na działalność sportową lub działalność turystyczną w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 4 i 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawowe znaczenie ma ustalenie faktycznego charakteru tej działalności bez konieczności posługiwania się dodatkowymi kryteriami formalnymi w postaci wpisu w odpowiednich rejestrach szczegółowych, np. w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz., Warszawa 2011, str. 356-357; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007r., II CSK 125/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2009r., I SA/Gd 59/09).

Bez wątpienia zatem w ocenie Sądu wywody organu, który odsyła w zakresie definicji działalności turystycznej do Polskiej Klasyfikacji Działalności, są błędne.

Wskazać jednocześnie należy, że Rada Miasta nie mogła podwyższyć stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, dla których stawka ta została określona w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie mogła również zaliczyć do "pozostałych nieruchomości gruntowych" nieruchomości, w stosunku do których już sam ustawodawca określił stawki procentowe opłat rocznych. Tak więc w ocenie Sądu Rada nie mogła podwyższyć stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieruchomość oddaną na cele hotelarskie, skoro taka działalność wchodzi w zakres działalności turystycznej, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie, o ile działalność konferencyjna i rekreacyjna byłaby działalnością, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy o usługach turystycznych, to znaczy działalnością związaną z usługami hotelarskimi, Rada nie miałaby podstawy do zwiększenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Ponadto dostrzec należy, że art. 76 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniał Radę jedynie do podwyższenia stawki opłaty wobec tzw. pozostałych nieruchomości gruntowych (w myśl art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy). Tym samym taką uchwałą nie można było dokonywać przeznaczenia nieruchomości na określone cele. Czynienie tego w uchwale wydanej na podstawie art. 76 ustawy jest bezpodstawne. Rada gminy (miasta) nie ma bowiem prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy bądź miasta. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Nie może budzić wątpliwości, że rada obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu tylko uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Jeśli zaś organ uznał konieczność zmiany przeznaczenia takiej nieruchomości to powinien powołać się na podstawę prawną, która uprawniałaby go do takiego działania. Nie może tego jednak dokonać w uchwale, wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego uprawniającego jedynie do podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Ponadto nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, który stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Przede wszystkim należy wskazać, że ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591) wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Należy uznać, że z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają dwa warunki łącznie: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, i organ ten musi posiadać kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących.

Niewątpliwie podstawa prawna z art. 76 ust. 1 rzeczonej ustawy stanowi upoważnienie do wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Uchwała odpowiedniego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenie wojewody w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej powinna mieć charakter generalny, tzn. powinna dotyczyć nieruchomości stanowiących własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub własność Skarbu Państwa na danym obszarze, nie zaś konkretnych podmiotów władających gruntem.

W literaturze wyrażany jest pogląd, że to zarządzenie lub uchwała ma mieć charakter generalny, a więc ma dotyczyć zbioru nieruchomości stanowiących własność określonej jednostki samorządu terytorialnego lub dotyczyć nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa położonych w granicach konkretnego obszaru. Nie ma natomiast dotyczyć pojedynczych (konkretnych) nieruchomości, gdyż byłoby to niezgodne

z konstytucyjną zasadą równości i stworzyłoby ewentualne pole do nadużyć. Różne podmioty mogłyby w ten sposób mieć w odmienny sposób ustalone stawki opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości o tym samym przeznaczeniu (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz., Warszawa 2011, str. 403; Ewa Bończak-Kucharczyk., Komentarz do art. 76 ustawy o gospodarce nieruchomościami; wyrok NSA oz. W Gdańsku z dnia 17 lutego 1993r., SA/Gd 1836/92).

Tak więc uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i zarządzenia wojewody w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r., Nr 17, poz. 95) akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Ewentualne wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższających stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, już w okresie trwania użytkowania wieczystego pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego ewentualnych następców prawnych. Podwyższenie zatem maksymalnej stawki ustawowej może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które dopiero będą oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki. Tym samym jeśli podwyższenie stawki ma objąć określoną nieruchomość, to stosowna uchwała o ustaleniu wyższej stawki procentowej w stosunku do pozostałych nieruchomości gruntowych oddawanych w użytkowanie wieczyste musi wejść w życie przed oddaniem danej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższy zapis oznacza, że ustawodawca nie ograniczył możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego upływem jednego roku od daty jego podjęcia.

Zaskarżona uchwała została wadliwie zredagowana i niewłaściwie wprowadzona w życie. Przede wszystkim nie zawiera ona norm generalnie obowiązujących, a jej adresatem nie jest abstrakcyjnie określony podmiot. Faktycznie podwyższa ona stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec tylko jednej nieruchomości gruntowej składającej się z dwóch działek. Adresatem jest więc tylko jeden podmiot będący użytkownikiem wieczystym tych konkretnych działek. Te natomiast w żaden sposób nie zostały rozróżnione ze względu na ich rodzaj - na przykład ich przeznaczenie, tylko ściśle je skonkretyzowano. Taka redakcja przepisów aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalna i sprzeczna z jej generalnym charakterem. Ponadto sporna uchwała zgodnie z jej par. 3 miała wejść w życie z dniem podjęcia. Tymczasem jak już podniesiono we wcześniejszych rozważaniach stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jednocześnie jednak nie może być tak, że wydanie na podstawie art. 76 ustawy błędnie zredagowanej uchwały spowoduje uszczerbek w gwarancjach procesowych strony ze względu na niekwalifikowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Skoro więc upoważnienie z art. 76 stanowi podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego to uchwałę wydaną właśnie na podstawie tej regulacji prawnej należy również uznać za, wprawdzie ułomny, ale jednak akt prawa miejscowego. Organ wydając bowiem wadliwy akt prawa miejscowego nie może powodować szkody w uprawnieniach strony. Zaaprobowanie takiego stanu rzeczy mogłoby doprowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której strona ponosiłaby konsekwencje i skutki prawne wadliwie zredagowanych i przyjętych aktów prawa miejscowego z tego względu, że upływ rocznego terminu uniemożliwiałby stwierdzenie nieważności uchwały. Jednocześnie jednak w oczywisty sposób wspomniane uchybienia

i wadliwość takiego "ułomnego aktu prawa miejscowego" stanowią o istotnym naruszenie prawa rzutującym na stwierdzenie jego nieważności.

Z tych względów w ocenie Sądu należy uznać, że możliwym w sprawie było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo tego, że od jej wydania upłynęło pięć lat, gdyż organ gminy wydał uchwałę będącą aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to roczny termin ograniczający stwierdzenie nieważności aktu w sprawie nie miał zastosowania.

Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu, który na rozprawie wniósł o uwzględnienie stanowiska zawartego w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/GL 78/08 w kwestii uznania, że uchwała nie jest nieważna, a jedynie wydana z naruszeniem prawa.

W kontekście wskazanych uchybień zaskarżonej uchwały dostrzec należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność

z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także

z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, co też miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r.., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Uwzględniając zatem skargę sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji po myśli art. 147 § 1 ppsa, uznając, że uchwała w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym nie znajduje zastosowania w stosunku do takiej uchwały ograniczenie czasowe w stwierdzeniu jej nieważności - art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Jednocześnie orzeczono w pkt 3, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.