Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 303/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 i 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 i 146 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1145/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom: M. z B. G., S. z G. P., A. P. i M. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], numer hipoteczny [...] i stwierdzono, że budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...].

Decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. stwierdzono nieważność w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonych decyzji z dnia [...] września 1953 r. i z dnia [...] stycznia 1954 r. – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o przyznaniu na rzecz: S. P., A. R., M. S., J. T., H. P., K. P.-P., A. G. i E. G. (następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości) odszkodowania o łącznej wysokości [...] złotych.

Dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. W dziale II tej księgi na wniosek z [...] marca 1995 r. wpisano Miasto W. Wcześniej Prezydent Miasta W. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1992 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. o odłączenie z nieruchomości [...] części działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...].

Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1991 r. rep. [...] nastąpiło przekształcenie [...] w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o nazwie [...] z siedzibą w W.

Decyzją Zarządu [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] stwierdzono nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w W., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] na skutek wniosku złożonego w dniu [...] września 1996 r. przez A. G., na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. o nabyciu przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję z dnia [...] października 1996 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 1998 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. G. od ww. decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. i odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. W decyzji wskazano, że pomimo tego, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1993 r. orzekało o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, co do którego roszczenie mogli mieć spadkobiercy byłych właścicieli, nie narusza to jednak – wbrew twierdzeniu A. G. – art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem praw osób trzecich, ponieważ na dzień 5 grudnia 1990 r. wniosek byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu i zwrot znajdujących się na nim budynków był rozstrzygnięty ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. Takie ustalenia doprowadziły, że A. G. nie był stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.

Decyzja z dnia [...] września 1998 r. była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2002 r. uchylił wskazane rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. orzekająca nieważność aktów administracyjnych z 1953 i 1954 r. które odmawiały dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Oznacza to, że wniosek z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie byłym właścicielom prawa wieczystego użytkowania do gruntu ww. nieruchomości mógł być ponownie rozpatrzony w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. mogła być podjęta dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu praw byłych właścicieli (lub ich następców prawnych). W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] przejęta na podstawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, potem Państwa, była obciążona roszczeniami osób trzecich. Roszczenia te powinny być rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną przed wydaniem decyzji z wniosku [...] w kwestii uwłaszczeniowej. Z tego powodu konieczne stało się stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja została doręczona [...] Sp. z o.o. na adres [...]. W dniu [...] czerwca 2004 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] argumentując, że Spółka była stroną postępowania, lecz nie brała udziału w postępowaniu, gdyż doręczenie decyzji nastąpiło na niewłaściwy adres.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmówiono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2003 r. argumentując tym, że orzeczenie zapadło z naruszeniem prawa, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż w razie uchylenia decyzji Kolegium mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr [...] wskazując, że prawidłowo określoną datą wydania decyzji powinien być dzień "[...] grudnia 2004 r.".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1190/05 uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymując tę decyzję, dopuściło się obrazy przepisów prawa procesowego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 151 § 2 i art. 146 K.p.a. Nie można było wydać decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bez rozważenia faktu, że nie rozpoznany do tej pory wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości dotyczy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...] jedynie w części, a mianowicie dotyczy dawnego numeru hip. [...] o pow. [...] m2. Skoro więc organ administracji uznał, że zachodzi przesłanka negatywna w postępowaniu wznowieniowym, to winien również rozważyć w kontekście zakresu nierozpoznanego wniosku byłych właścicieli, dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej działaniem dekretu o gruntach warszawskich".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1162/06 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy której uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w W. przy [...] oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 powstała z połączenia szeregu działek: działki hip. nr [...] o pow. [...] m2, części działki hip. nr [...] o pow. [...] m2, części działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 oraz części działki hip. nr [...] o pow. [...] m2. Ustalono, że obecnie przed Prezydentem W. toczą się postępowania z wniosku byłych właścicieli hipotecznych o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów pochodzących z nieruchomości hip. nr [...] i [...]. W wyniku zaś stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], nr hip. [...], pozostaje do rozpoznania wniosek byłego właściciela o ustanowienie użytkowania wieczystego co do części gruntu skomunalizowanego (t.j. działki ewid. nr [...], [...] i [...]). Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] W. o odmowie przyznania K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] (obecnie [...]) co oznacza, że pozostaje do rozpoznania wniosek byłego właściciela o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu hip. nr [...]. Następcą prawnym K. P. jest J. L. – P., która została uznana za stronę niniejszego postępowania. Organ podkreślił, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc. Natomiast grunt położony przy ulicy [...], hip. nr [...] nie był przedmiotem żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości jego nabycia przez Miasto W. W świetle powyższego nierozpoznane pozostają ostatecznie roszczenia następców prawnych, właścicieli nieruchomości hip. nr [...], hip. nr [...] oraz hip. nr [...], co do części gruntu skomunalizowanego tj. działki ewid. nr ewidencyjny [...], [...] i [...].

Bez wątpienia wnioski byłych właścicieli w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zostały złożone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zatem roszczenia te mają pierwszeństwo przed załatwieniem sprawy uwłaszczeniowej. Organ stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak w razie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. związanie wytycznymi Sądu, co do dalszego postępowania obliguje organ do ich wykonania, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wytycznych, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad wytyczne Sądu. Kolegium podkreśliło, że w dacie orzekania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 13 kwietnia 2006 r. jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. w dniu 11 lipca 2007 r. – nie był znany fakt istnienia roszczeń do nieruchomości hip. nr [...] oraz hip. nr [...], a faktu tego nie mogło pominąć Kolegium ponownie rozpatrując sprawę. Pojawiła się nowa, nieznana wcześniej organowi nadzorczemu okoliczność istnienia roszczeń dekretowych w stosunku do innych dawnych nieruchomości warszawskich w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego ciąży na organie administracji lub sądzie, o ile nie nastąpiły istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, że materialnoprawną przeszkodą uwłaszczenia jest istnienie nierozpoznanych roszczeń byłych właścicieli. W związku z tym nie budzi wątpliwości kwestia istnienia interesu prawnego następcy prawnego K. P. – J. L.-P., która została uznana za stronę niniejszego postępowania, przy czym charakter jej roszczeń jest analogiczny z roszczeniami A. G. Przepisy kodeksu nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Takie postanowienie wydano w dniu [...] lipca 2004 r. przesądzając tym samym, na tym etapie postępowania, spełnienie przesłanek wznowienia. Tym postanowieniem przesądzono o losie decyzji ostatecznej, natomiast nie przesądzono kręgu podmiotów uznanych za stronę decyzji uwłaszczeniowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

- art. 147 i art. 149 K.p.a. przez dowolne rozszerzenie kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu oraz zakresu przedmiotowego sprawy przez objęcie decyzjami sprawy administracyjnej, innej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, niż sprawa objęta decyzją ostateczną z [...] grudnia 2003 r.

- art. 156 § 2 K.p.a. przez brak analizy nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r.,

- art. 153 P.p.s.a. przez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazania co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 i wyroku Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 11 lipca 2007 r.,

- art. 170 P.p.s.a.,

- ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

- dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji.

Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] października 2008 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

W kolejnej odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania J. L. – P., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła również o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu: z zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. na okoliczność, że budynek [...] stanowi budynek odpowiadający warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W ocenie uczestniczki organ administracji nie jest ograniczony do podstawy wznowienia, a jest władny badać istnienie wszystkich podstaw wznowieniowych z wyłączeniem podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie pojawiły się okoliczności nieznane wcześniej organowi, istnienie roszczeń dekretowych w stosunku do innych dawnych nieruchomości [...], wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, które winny być uwzględnione w postępowaniu nadzorczym. Natomiast ocena prawna zawarta w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wydanego w danej sprawie wiąże, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, a w zakresie ustalenia wszystkich stron postępowania organ nadzorczy jest obowiązany działać z urzędu. Uczestniczka wskazała, że przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej była cała działka nr [...] o pow. [...] m2, w skład której wchodziły dawne nieruchomości [...], do której roszczenia przysługują J. L.-P. i A. G. Tak więc przedmiot decyzji uwłaszczeniowej, jak i nadzorczej jest tożsamy.

E. G. w odpowiedzi na skargę domagała się jej oddalenia podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie we wznowionym postępowaniu było zobowiązane ponownie ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie prawidłowości decyzji z 1993 r. w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Uczestniczka podkreśliła, że roszczenia do gruntu przy [...] istniały zarówno w dacie [...] grudnia 1990 r. jak i w dacie [...] czerwca 1993 r., istniały również przez cały czas postępowania wszczętego wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Pominięcie J. L.-P. w postępowaniu administracyjnym stanowiłoby oczywiste naruszenie przepisów postępowania, a organ podzielając ocenę prawną sądów administracyjnych, zawartą w wydanych w tej sprawie poprzednio orzeczeniach, wypełnił wskazania tych sądów co do dalszego postępowania, a ponadto uwzględnił nowe okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że granice tej sprawy wyznaczają decyzje: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wydane na skutek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Związku [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] i po zapadnięciu wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1190/05 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1162/06.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1190/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygającej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, dopuściło się obrazy przepisów prawa procesowego – art. 151 § 2 i art. 146 K.p.a. przyjmując, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej bez rozważenia faktu, że nie rozpoznany do tej pory wniosek następców prawnych, byłych właścicieli nieruchomości dotyczy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] jedynie w części, a mianowicie dotyczy dawnego numeru hip. nr [...] o pow. [...] m2.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1162/06 podtrzymał stanowisko Sądu pierwszej instancji i skargę kasacyjną oddalił.

Sąd podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 153 i art. 170 P.p.s.a. i stwierdził, że w toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzje, opierając się na zebranym materiale dowodowym, przy uwzględnieniu istotnej zmiany okoliczności, które zaistniały po wydaniu wyroku zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a mianowicie faktu istnienia roszczeń dekretowych w stosunku do dawnych nieruchomości [...] nr hip. [...] i nr hip. [...] wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r.

Zgodnie z wykładnią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego uwłaszczenie nie mogło nastąpić w zakresie, w jakim do gruntu nieruchomości [...] przysługiwały roszczenia dekretowe dawnych właścicieli tych nieruchomości.

Właściciele nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, zgłosili roszczenia w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.: co do działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 – J. L.-P. jako następca prawny K. P., co do działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 rodzina G. i co do działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 – J. L.-P. jako następca prawny K. P. Nie został złożony wniosek dekretowy, co do działki hip. [...] o pow. [...] m2. Działka ta jest zabudowana częścią budynku [...] od strony ulicy [...]. Druga zaś część budynku [...] znajduje się na dawnej działce hip. nr [...]. Z opinii znajdującej się w aktach sprawy, dotyczącej możliwości podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami [...] wynika, że podział i wyodrębnienie nieruchomości gruntowej oraz podział zlokalizowanego na części tej nieruchomości budynku [...] jest niemożliwy. W związku z czym część działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] nie może stanowić samodzielnej nieruchomości, przez co sytuacja prawna i rzeczowa musi być identyczna jak całej działki nr [...].

Sąd podkreślił, że przedmiot niniejszej sprawy został zakreślony decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., którego podstawa wynikała z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym.

W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że co prawda istnieje przyczyna wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 146 § 2 K.p.a., mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie zatem z art. 151 § 2 K.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył, że ocena decyzji obu instancji prowadzi do wniosku, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja, gdyż materialnoprawną przeszkodą uwłaszczenia jest istnienie nierozpoznanych roszczeń byłych właścicieli, a ich prawo korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej. Skoro decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1993 r. dotyczyła działki ewidencyjnej nr [...] i w całości została objęta postępowaniem nadzorczym, a do działek hipotecznych wchodzących w skład działki nr [...] zostały zgłoszone roszczenia dekretowe następców prawnych byłych właścicieli, to organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w wyniku wznowienia postępowania może zapaść jedynie decyzja w kształcie dotychczasowym. W ocenie Sądu brak zgłoszenia roszczeń byłych właścicieli do działki hip. nr [...] o pow. [...] m2, wchodzącej również w skład działki nr [...] nie może skutkować stwierdzeniem, iż do tej części działki nr [...] uwłaszczenie państwowej osoby prawnej było skuteczne z tego powodu, że ta część działki nie może stanowić samodzielnej nieruchomości.

W ocenie Sądu zarzutu naruszenia art. 147 i 149 K.p.a. jest całkowicie niezasadny. Organ nie mógł pominąć w niniejszej sprawie faktu pojawienia się roszczeń dekretowych byłych właścicieli nieruchomości [...] po wznowieniu postępowania dotyczącego postępowania nadzorczego obejmującego decyzję uwłaszczeniową w całości i dotyczącą całej działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem nie mógł pominąć udziału w sprawie J. L.-P., która jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości podtrzymała te roszczenia. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego, w którym nie uczestniczą wszystkie strony, prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą, a nieuwzględnienie nowych okoliczności sprawy stanowiłoby oczywiste naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ rozstrzyga sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej charakter prawny roszczeń J. L.-P. jest identyczny z roszczeniami pozostałych następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...], gdy jego podstawę stanowi dekret z dnia 26 października 1945 r. Nie jest również słuszny zarzut dotyczący braku tożsamości przedmiotowej i podmiotowej w sprawie, gdyż przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia całej działki nr [...], co do której zgłoszone zostały roszczenia dekretowe i pominięcie w postępowaniu po wznowieniu postępowania roszczeń J. L.-P. stanowiłoby oczywiste naruszenie przepisów postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest istnienie w polskim porządku prawnym dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji, gdyż jej postanowienia nie odnoszą się do przedmiotu niniejszej sprawy. Nie ma również znaczenia załączone przez pełnomocnika J. L.-P. zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1990 r. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 156 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz przez uznanie, że postanowienia dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji nie odnoszą się do przedmiotu sprawy i tym samym odmowę zastosowania postanowień tej umowy;

2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 146 § 2 K.p.a. przez uznanie, że rozpatrywana sprawa jest tożsama z poprzednią, mimo że skarżąca wykazała, iż postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotknięte było wadą polegającą na tym, że wydając zaskarżoną decyzję w postępowaniu wznowieniowym, dopuściło jako stronę postępowania wznowieniowego – J. L.-P. - nie będącą stroną sprawy toczącej się przed podjęciem tego postępowania wznowieniowego; roszczenia której są, wbrew ustaleniom Sądu, odmienne od roszczeń osób będących stronami w poprzednim postępowaniu, między innym dlatego, że J. L.-P. domaga się także zwrotu budynku [...], który został odpłatnie nabyty przez [...] z siedzibą w W.;

b) art. 153 i 170 P.p.s.a. przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie stosując się do oceny prawnej ani wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego z dnia 13 kwietnia 2006 r. działało zgodnie z prawem, a tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, że kwestia naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. była wielokrotnie rozpatrywana. Uwłaszczenie następowało z mocy prawa ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r., zaś decyzja administracyjna o stwierdzeniu przekształcenia prawa zarządu nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego ma charakter decyzji deklaratoryjnej w odniesieniu do stanu prawnego jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r.

Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, wbrew temu orzecznictwu za zgodne z prawem rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wzruszające decyzję uwłaszczeniową na podstawie stanu prawnego i faktycznego z okresu po dniu 5 grudnia 1990 r., a w odniesieniu do roszczeń J. L.-P., na podstawie stanu faktycznego i prawnego zaistniałego wiele lat po wydaniu deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej stwierdzającej przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r.

Poza tym Sąd pominął, że w dniu uwłaszczenia poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. [...], tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., jak również w dniu [...] czerwca 1993 r., kiedy Zarząd Związku [...] W. wydał decyzję uwłaszczeniową stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w W., oznaczonego jako działka gruntu nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz odpłatne nabycie własności budynków wzniesionych na tym gruncie, nie toczyło się żadne postępowania administracyjne, którego celem byłoby uchylenie decyzji dekretowych obejmujących tę działkę.

Skarżąca podniosła, że wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa oznacza, że treść wydanego przez organ administracji aktu stanowi zaprzeczenie treści normy, na podstawie której akt został wydany, bądź innej normy powszechnie obowiązującej, a dalsze pozostawanie aktu w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zatem aby można było stwierdzić nieważność muszą być spełnione dwie przesłanki: zaprzeczenie treści normy powszechnie obowiązującej i dalsze pozostawanie aktu w obiegu prawnym.

Skarżąca wywiodła, że istnienie nie rozpoznanego wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., musiało mieć miejsce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. W toczącym się postępowaniu nie wykazano jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. jakiegokolwiek nie rozpoznanego wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu dnia 26 października 1945 r. Wszystkie takie wnioski odnoszące się do nieruchomości objętych decyzją uwłaszczeniową rozpoznano i wydano ostateczne decyzje administracyjne. W dniu 5 grudnia 1990 r. nie toczyły się żadne postępowania zmierzające do podważenia ważności dekretowych decyzji administracyjnych odmawiających przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości gruntowych, które następnie zostały scalone w działkę gruntu nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.

Według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r., nie istniały roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Tak więc w tym dniu nie istniały negatywne przesłanki przeciwdziałające przekształceniu z mocy prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.

Spółka podała, że sprawa z wniosku następców prawnych byłych właścicieli części nieruchomości [...] położonej przy [...] (obecnie [...]) jakimi są A. G. i inne osoby (wśród których nie było jednak ani J. L.-P., ani jej poprzedników prawnych) wszczęta została dopiero w 1992 r. i dotyczyła jedynie niewielkiej części tej działki o powierzchni [...] m2. Natomiast sprawa z wniosku następcy prawnego K. P., J. L.-P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] i z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] została wniesiona dopiero w 2007 r. i rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w 2008 r.

Istotna jest również w sprawie okoliczność, że w wyniku prywatyzacji spółki [...], na mocy umowy zbycia udziałów przez miasto W jej większościowym udziałowcem został podmiot austriacki, który zgodnie z umową prywatyzacyjną dokonał znacznych (ponad [...] milionów EURO) nakładów na nieruchomości należącej do Spółki, w tym przede wszystkim na [...] posadowiony na działce przy [...]. Austriacki nabywca udziałów decydując się na inwestycję działał w zaufaniu do ksiąg wieczystych, jak i prawomocnych decyzji administracyjnych z których wynikało, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz właścicielem budynków nań wzniesionych. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest istnienie w polskim porządku prawnym postanowień dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony inwestycji (Dz.U. z 1989 r. Nr 54, poz. 321), która stanowi cześć polskiego porządku prawnego. Strony umowy zobowiązały się w art. 2 do zapewnienia inwestycjom, drugiej umawiającej się strony, dokonywanym na ich terytorium sprawiedliwego i równego traktowania. Jednym z przejawów takiego sprawiedliwego traktowania jest zakaz wywłaszczania inwestycji dokonanych przez inwestorów drugiej umawiającej się strony, chyba że wywłaszczenie takie nastąpi w interesie publicznym i za odszkodowaniem równym wartości dokonanej inwestycji. Zakaz ten obejmuje wszystkie władze umawiających się stron, tj.: władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądową. Użyte w umowie pojęcie "wywłaszczenia" obejmuje nie tylko instytucje wywłaszczenia oraz nacjonalizacji, ale także wszelkie inne środki powodujące taki sam skutek, tzn. odjęcie własności. Umowa wyraźnie stanowi, że zakaz wywłaszczenia dotyczy także sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia jest mienie spółki, w której inwestor drugiej strony umowy posiada udziały.

W przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sposób oczywisty naruszają postanowienia tej umowy, gdyż ich skutkiem jest pozbawienie Spółki istotnego składnika jej mienia, jakim jest prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności posadowionych na nim budynków, bez zapewnienia odszkodowania równego wartości dokonanej inwestycji, w tym dokonanych nakładów inwestycyjnych.

Zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca spółka argumentowała tym, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz postawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło do udziału w postępowaniu wznowieniowym, jako stronę tego postępowania osobę, która nie brała udziału w poprzednim postępowaniu – J. L.-P. Tym samym odrzucając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2006 r. J. L.-P. przedstawiła nowe okoliczności jakimi są roszczenia do części działki ewidencyjnej nr [...] i posadowionej na niej budynku, nieznane w dotychczasowym postępowaniu, bowiem wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez jej poprzednika prawnego nie został rozpoznany, twierdzenie to jest bezpodstawne, bowiem J. L.-P. przedstawiła Sądowi dowód, który - jej zdaniem - wskazuje ją jako właścicielkę [...] zatem jej sytuacja prawna i faktyczna jest różna od sytuacji prawnej i faktycznej dotychczasowych adresatów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, bowiem do oceny prawidłowości subsumcji można przejść dopiero po stwierdzeniu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wśród których w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. "poprzez uznanie, że rozpatrywana sprawa jest tożsama z poprzednią, mimo że (...) SKO wydając decyzję w postępowaniu wznowieniowym dopuściło jako stronę postępowania wznowieniowego nową stronę, tj. J. L.-P. (brak tożsamości podmiotowej), nie będącą stroną sprawy toczącej się przed podjęciem tego postępowania wznowieniowego, roszczenia której są wbrew ustaleniom Sądu odmienne od roszczeń osób będących stronami w poprzednim postępowaniu (...) (brak tożsamości przedmiotowej)".

Przede wszystkim należy zważyć, że przepis art. 146 § 2 K.p.a. określa kolejną (poza wymienionymi w § 1) negatywną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania nie odwołującą się do "tożsamości sprawy" lecz do "istoty decyzji dotychczasowej", stosownie bowiem do art. 146 § 2 K.p.a. w wyniku wznowienia postępowania nie uchyla się decyzji, jeżeli w jego rezultacie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Istotą decyzji, której uchylenia żądała skarżąca Spółka, jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1993 r. o uwłaszczeniu [...] z powodu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wobec faktu, że w dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu będąca przedmiotem tego uwłaszczenia działka nr [...] była obciążona roszczeniami osób trzecich, mającymi pierwszeństwo zaspokojenia przed prawami państwowej osoby prawnej wynikającymi z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dopuszczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie J. L.-P. do wznowionego postępowania nie miało wpływu na istotę tej decyzji. Zgodnie z art. 10 K.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest zapewnienie, na każdym etapie postępowania, udziału w nim każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy. Mając na względzie fakt, iż na mocy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego odmawiającego K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wchodzącej w skład uwłaszczonej działki nr [...], J. L.-P. jako jego następczyni prawna uzyskała legitymację wnioskodawcy w sprawie wszczętej wnioskiem zgłoszonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobligowane było do dalszego prowadzenia wznowionego postępowania nadzorczego z jej udziałem jako strony. W niczym nie zmienia to istoty decyzji ostatecznej, której uchylenia, w trybie wznowienia postępowania nadzorczego, żądała skarżąca Spółka. W związku z tym poszerzenie kręgu stron postępowania nie mogło mieć wpływu na zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. przy podejmowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji rozstrzygającej o wyniku wznowionego postępowania nadzorczego. Sytuacja ta w pełni odpowiada zarówno przytoczonej w skardze kasacyjnej tezie wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r. sygn. akt SA/Kr 914/92 jak i wyjaśnieniu znaczenia zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" zaczerpniętego z glosy J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r. SA/Kr 914/92 Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, str. 159. Dodać ponadto wypada, że ta sama argumentacja mogłaby przemawiać za tezą o "tożsamości sprawy" rozstrzygniętej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz sprawą rozpoznaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r., uchyloną prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 13 kwietnia 2006 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za niezasadny.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1190/05 . Na zasadzie określonej w art. 153 P.p.s.a oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. związany był organ administracji publicznej jak i Sąd, który wydał zaskarżony wyrok.

W przypadku wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję związanie organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy polega na tym, że organ stosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych podejmowanych w podobnych sprawach.

Związanie natomiast sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym wyroku wydanym w danej sprawie, zaś związanie sądu wskazaniami co do dalszego postępowania wyraża się w obowiązku konsekwentnego reagowania, poprzez treść nowego wyroku, w razie stwierdzenia niezastosowania się przez organ administracji do tych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. FSK 506/05, System Informacji Prawnej Lex nr 187499). Nie oznacza to jednak, że zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym musi się ograniczyć do zbadania tylko tych elementów rozstrzygnięcia, jakie zostały poddane ocenie sądu w poprzednim wyroku. Sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zatem związanie oceną prawną, o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a., nie może zamykać sądowi drogi do przeprowadzenia pełnej kontroli ponownie wydanej decyzji pod względem legalności oraz formułowania nowych ocen prawnych dotyczących rozstrzygniętej sprawy, pod warunkiem jednak, że nie pozostają one w sprzeczności z uprzednią oceną prawną. Niezależnie od tego obowiązek zastosowania się do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. W niniejszej sprawie po wydaniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy; ujawnione zostało bowiem wymagające uwzględnienia, przy rozważaniu zagadnienia legalności uwłaszczenia [...] działką nr [...], roszczenie J. L.-P. znajdujące swą podstawę w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zmiana stanu faktycznego sprawy skutkowała częściowym odstąpieniem od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r.

Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 153 P.p.s.a. uwzględniając przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji okoliczność zaistnienia roszczeń J. L.-P. Z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. nie pozostaje bowiem w sprzeczności okoliczność, iż także w stosunku do innej części uwłaszczonej działki nr [...] zostały zgłoszone roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r.

W tym kontekście zaznaczyć należy, iż co do zasady trafne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że we wznowionym postępowaniu nie można było orzec o legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o uwłaszczeniu w odniesieniu do poszczególnych części działki nr [...], gdyż z uwagi na powyższą zmianę stanu sprawy w toku jej ponownego rozpatrywania w postępowaniu administracyjnym, polegającą na podmiotowo przedmiotowym rozszerzeniu zakresu tego postępowania związanym z roszczeniem uczestniczki postępowania J. L.-P., zdezaktualizowało się stanowisko co do możliwości ograniczenia postępowania tylko do dawnej działki nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, będącej częścią działki ew. nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, skoro obecnie roszczenia następców prawnych byłych właścicieli dotyczą także wchodzących w skład działki ew. nr [...], dawnych działek nr hip.: [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, a zatem z ogólnej powierzchni [...] m2, działki ew. nr [...], poza tym roszczeniem pozostaje tylko dawna działka nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, jednak ściśle związana obecnie ze strukturą, charakterem zabudowy i sposobem użytkowania całej działki ew. nr [...].

Natomiast bezprzedmiotowe w tym postępowaniu są rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące kwestii podzielności działki nr [...], w związku z czym nie mają one znaczenia prawnego dla innych postępowań dotyczących działki ew. nr [...].

W kontekście powyższych rozważań niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. Związanie prawomocnym orzeczeniem, o jakim mowa w tym przepisie, polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, iż kwestia ta już nie może być badana w postępowaniu późniejszym (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt V CKN 1110/00, Lex Polonica nr 377898). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 170 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał weryfikacji oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 13 kwietnia 2006 r.

W świetle powyższych ocen w przedmiocie zarzucanych uchybień procesowych całkowicie niezasadny okazuje się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. skoro bowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszenia prawa to właściwym rozstrzygnięciem było oddalenie skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Do naruszenia art. 145 P.p.s.a. mogło by dojść wówczas gdyby w trakcie sądowej kontroli decyzji stwierdzone zostały naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a mimo to Sąd wskazanego przepisu by nie zastosował.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że pierwszy z podniesionych w tym zakresie zarzutów nie został szerzej rozwinięty, ani też w jakikolwiek sposób umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W szczególności uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakie nieodwracalne skutki prawne wywołała w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie decyzja uwłaszczeniowa oraz w jakim związku z tymi skutkami pozostaje błędna - zdaniem autora skargi kasacyjnej - wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 156 § 2 K.p.a. Odnosząc się natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej za nieodwracalny skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej w żadnym razie nie można uznać okoliczności "że w wyniku prywatyzacji spółki [...]" (...) jej większościowym udziałowcem został podmiot austriacki, który zgodnie z Umową Prywatyzacyjną spowodował dokonanie znacznych (ponad [...] milionów EURO) nakładów na nieruchomości należące do spółki, w tym przede wszystkim na [...] posadowiony na działce przy [...]".

Przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego ([...]) w spółkę prawa handlowego, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o uwłaszczeniu. Zbycie udziałów w spółce prawa handlowego nie dotyczy bowiem bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje Spółka.

Jeśli chodzi o argument dotyczący poniesienia nakładów na nieruchomość poczynionych przez inwestora austriackiego będącego udziałowcem skarżącej Spółki to podkreślić należy, że jednolite w tym względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje wyraźnie, że poniesienie nakładów na nieruchomość nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego, którego Spółka jest następcą prawnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 535/96, Lex 45976; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1705/98 Lex 48524, wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2708/98 Lex 48632; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2498/98 Lex 48645). Trafne jest zatem stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że postanowienia dwustronnej umowy polsko-austriackiej z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie popierania i ochrony instytucji nie mają znaczenia w tej sprawie.

Odnosząc się z kolei do wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczących czasowych relacji pomiędzy dniem 5 grudnia 1990 r., a datą ujawnienia roszczeń osób trzecich, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., należy stwierdzić, że zaprezentowany w tej kwestii pogląd autora skargi kasacyjnej jest błędny. W orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w aspekcie zawartego w nim zastrzeżenia "nie narusza to praw osób trzecich", konsekwentnie przyjęto pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli nieruchomości dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. W sprawie wzajemnej relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznaje się, że złożenie, po dniu 5 grudnia 1990 r. a przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki zwrotu nieruchomości (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt I OPS 15/98, ONSA 1999/3/75). W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono między innymi, że prawo byłych właścicieli korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Argumentowano także, iż przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego) w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności wzniesionych na tym gruncie budynków i urządzeń, nie może odbywać się kosztem utraty przez byłego właściciela prawa do przywrócenia własności (prawa znacznie silniejszego), gdyż godziło by to w konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Przyjęte w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie sformułowania "nie narusza to prawa osób trzecich" kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie uwłaszczenia uprzedniego wyjaśnienia kwestii roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości zgłoszonych przed ostatecznym załatwieniem sprawy uwłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. bez dokonania takich ustaleń, jest obciążona ryzykiem podważenia jej legalności w przypadku, gdyby doszło do zrealizowania roszczeń poprzednich właścicieli zgłoszonych w przewidzianym prawem trybie.

Analogiczne rozumowanie odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Decyzja stwierdzająca nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wydana została przez Zarząd Związku [...] W. w dniu [...] czerwca 1993 r. W dacie wydania tej decyzji wydana już była decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. stwierdzająca nieważność, na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., decyzji administracyjnych Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1954 r. o odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...] prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Z dniem [...] marca 1993 r. zaistniała zatem sytuacja, którą organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien bezwzględnie wziąć pod uwagę. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości, z uwagi na ochronę praw osób trzecich wynikających z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie mogła zapaść decyzja o uwłaszczeniu [...] działką nr [...]. Podobnie rzecz się ma z sytuacją prawną w odniesieniu do działki hipotecznej nr [...] i działki hipotecznej nr [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego roszczenie o przywrócenie praw do nieruchomości hipotecznej nr [...] zostały zgłoszone przez następczynię prawną poprzedniego właściciela G. L. z P. w piśmie z dnia [...] maja 1991 r. (k-30).

Treść tego pisma wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że intencją spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomości, tj. K. P. było żądanie zweryfikowania orzeczenia odmawiającego uwzględnienia jego wniosku zgłoszonego w trybie dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o ustanowienie prawa własności czasowej, co stwarzało podstawę do przyjęcia, iż w następstwie tego żądania powinno zostać przeprowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1953 r. oraz z dnia [...] stycznia 1945 r. Postępowanie takie w istocie zostało przeprowadzone (choć dopiero w wyniku ponowienia roszczenia przez J. L.-P. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r.) i zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Niezależnie od tego należy uwzględnić zasadę wstecznego (ex tunc) skutku decyzji stwierdzającej nieważność, opartego na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Stosownie do tej zasady stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia powoduje, że "odżywa" wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, który podlega rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, tj. przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Nie ma w tym przypadku znaczenia okoliczność, że do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych doszło po dniu 5 grudnia 1990 r.

W świetle powyższych okoliczności ocenę prawną sprawy w przedmiocie legalności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. przyjętą przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za prawidłową. Trafnie Sąd ten ustalił, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ponieważ naruszała prawa osób trzecich – ich "roszczenia dekretowe" skonkretyzowane i zgłoszone zostały przed właściwym organem administracyjnym zanim decyzja ta została wydana.

Zgłoszone roszczenia osób trzecich do uwłaszczanej nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zobowiązywały organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe do powstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków dekretowych. Postępowanie uwłaszczeniowe powinno być więc zawieszone w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpoznanie wniosku dekretowego ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego; rozstrzyga bowiem zagadnienie, czy decyzja uwłaszczeniowa nie narusza praw osób trzecich.

Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, co oznacza, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.