Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1556/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 734/19 w sprawie ze skargi M. K. i W. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 734/19 oddalił skargę M. K. i W. S. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji nakazującej wypełnienie luxferami dwóch otworów okiennych w ścianie budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Ł. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w [...], a decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. organ ten przeniósł udzielone pozwolenie na budowę na skarżących.

W wyniku zawiadomienia M. C. – K. i H. K., współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] (dalej powoływany jako PINB) przeprowadził postępowanie naprawcze i decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nakazał skarżącym wypełnienie luxferami dwóch otworów okiennych w pokoju "hobby" na parterze w ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w ścianie zewnętrznej budynku zamontowane zostały w otworach okiennych ramy aluminiowe ze szkłem, zamiast luksferów co koliduje z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej zwanego rozporządzeniem). Decyzja ta stała się ostateczną.

Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej określany jako PWINB) po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Następnie skarżący w dniu 12 października 2018 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r.

Motywując wystąpienie powołanej przesłanki skarżący wskazali na opinię rzeczoznawcy z zakresu pożarnictwa z września 2018 r. z której wynika, że między ścianą budynku mieszkalnego na ich działce a ścianą budynku na działce skarżących istnieje odległość ponad 8 m, co spełnia wymagania § 12 rozporządzenia. Skarżący podnieśli zarazem, że dostrzegli różnicę w dwóch egzemplarzach zatwierdzonego projektu budowlanego (rysunkach nr 12). Na jednym z rysunków elewacji południowej nie ma zaznaczonych krat mogących świadczyć o tym, że przewidziano luksfery, zaś na drugim są i wydają się być dorysowane odręcznie. Wskazali także, że część niespełniająca wymagań odbiega jedynie o około 30-40 cm od wymaganych w § 12 rozporządzenia odległości, przy czym w obydwu projektach w części opisowej nie ma wzmianki o luksferach.

Według skarżących w sytuacji niewykazania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nakaz zamurowania otworu okiennego wyłącznie z powodu niewystarczającej odległości niż wynika to z § 12 rozporządzenia, razi nadmiernym rygoryzmem. W ich ocenie wypełnienie otworu okiennego luxferami powoduje ryzyko, że pomieszczenie nie będzie spełniało wymagań co do minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

PINB postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., po rozparzeniu wniosku skarżących, odmówił wyłączenia pracowników z uwagi na niewystąpienie żadnego z przypadków wyłączenia wynikających z art. 24 § 1 K.p.a. W tym samym dniu wydał także postanowienie o wznowieniu przedmiotowego postępowania, a decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Obydwa te rozstrzygnięcia zostały uchylone przez PWINB, który przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazał na konieczność wyłączenia pracownika, który je wydał.

PINB w dniu [...] marca 2019 r. wznowił przedmiotowe postępowanie i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wydał decyzję z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r.

W ocenie organu opinia techniczna z zakresu pożarnictwa została sporządzona już po dacie wydania decyzji ostatecznej i stąd fakt ten nie może stanowić podstawy wznowienia. Organ przyznał, że występują rozbieżności w dwóch różnych egzemplarzach projektu budowlanego, bowiem pierwotnie projekt przewidywał zastosowanie w pokoju "hobby" dwóch okien, zaś dopiero później dorysowano na nich podział, co umożliwiło spełnienie warunku z § 12 rozporządzenia. Niemniej, pomimo że są to okoliczności nowe i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy zgłoszone po wydaniu decyzji, to nie mogą być podstawą wydania decyzji o odmiennej treści niż decyzja dotychczasowa. Niedopuszczalne jest bowiem istnienie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący, a PWINB powołana na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności potwierdził zachowanie przez skarżących terminu do złożenia wniosku. Następnie omówił podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i stwierdził, że wystąpiła ona w niniejszej sprawie z uwagi na ujawnienie rozbieżności w egzemplarzach zatwierdzonego projektu budowlanego, które mogą być podstawą do wydania decyzji odmiennej treści od tej, jaka została wydana. Zdaniem organu analiza wszystkich czterech egzemplarzy projektu budowlanego (dwóch przedłożonych w toku postępowania odwoławczego przez skarżących, po jednym w posiadaniu organu architektoniczno-budowlanego oraz organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji) wraz z dołączoną do nich decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. uprawnia do wniosku, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Powołując się na § 12 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że ściana budynku od strony działki nr [...] została zaprojektowana z otworami okiennymi o wymiarach 150 x 170 wypełnionymi luxferami. W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ porównał dostarczone projekty i doszedł do przekonania, że dokumentacja projektowa w zakresie spornych okien zawiera nieścisłości. Naniesione na dwóch z czterech projektów budowlanych poprawki w postaci wrysowania luxferów wskazują, że na etapie sprawdzania projektu powstały wątpliwości świadczące o niezgodności lokalizacji otworów okiennych w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr [...] z przepisami rozporządzenia. W tym kontekście stwierdził, że wskazane rozbieżności nie mają wpływu na prawidłowość decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. Wykonanie okna w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m (w tym przypadku 3 m) od granicy działki naruszało warunki techniczne zarówno w ich ówczesnym brzmieniu, jak i obecnym. Mimo że w egzemplarzach projektu budowlanego występują różnice, to jednak na wszystkich tych projektach na rys. nr 8 "przekroju B-B - projektowany", otwory okienne na parterze budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] są wypełnione luxferami, zatem obecnie istniejący stan faktyczny jest niezgodny z przepisami prawa.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli skarżący. Konsekwentnie podnosili, że odległość między budynkami wynosi ponad 8 m, zatem istniejący stan rzeczy zapewnia realizację ratio legis § 12 rozporządzenia, który wykładany celowościowo, wymaga zachowania właśnie takiej odległości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. na początku zwrócił uwagę na częściowo błędne uzasadnienie kontrolowanej decyzji, która jednak w jego ocenie odpowiada prawu.

Sąd powołał art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a następnie stwierdził, że organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżący zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie, a żądanie uzasadniało wznowienie postępowania.

Dalej Sąd omówił powołaną przesłankę wznowienia i zaakcentował, przyznając tym samym rację skarżącym, że nowa okoliczność (nowy fakt) może wynikać z dowodów przeprowadzonych i powstałych już po wydaniu decyzji ostatecznej, bowiem nie można utożsamiać nowych okoliczności faktycznych z nowymi dowodami. Tymczasem we wniosku o wznowienie skarżący powołali się na nowe okoliczności wynikające z dowodu, który powstał po wydaniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, charakter tych okoliczności, a zatem rozbieżności w projekcie budowlanym, mogły uzasadniać wątpliwości organu czy rzeczywiście wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jako że wniosek o wznowienie złożono w terminie miesiąca od zapoznania się z opinią przeciwpożarową, z której nowe okoliczności wynikały oraz jako że przesłanki wskazane we wniosku wymagały zbadania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność wystąpienia podstawy wznowienia wskazanej we wniosku, postanowienie o wznowieniu zostało wydane bez naruszenia prawa.

Sąd zaznaczył także, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ zobowiązany był z mocy art. 149 § 2 K.p.a. do wyjaśnienia, czy w rzeczywistości wystąpiła omawiana podstawa wznowienia, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności przeanalizowania wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego zatwierdzonych decyzją z dnia [...] września 2003 r.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wyprowadził błędne wnioski co do rzeczywistego wystąpienia podstawy wznowienia, które to jednak uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym kontekście zaakceptował ustalenia, że w obrocie prawnym funkcjonują wersje projektu budowlanego zawierające nieścisłości dotyczące rysunków elewacji południowej. W dwóch projektach brak jest podziału wyrysowanych okien, natomiast w dwóch kolejnych widoczne są odręczne lub od linijki wrysowane podziały okien. Podkreślił przy tym, że trzy z przedłożonych czterech projektów budowlanych zawierają rysunek nr 3 rzut parteru będący rysunkiem technicznym, na którym autor projektu wrysował wykusz wraz z otworami o wymiarach 150 cm x 170 cm, jednoznacznie opisanymi jako wypełnione luxferami. Sąd zaakceptował także przyjęcie przez organ, że treść przedłożonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o warunkach zabudowy uzasadnia zachowanie wymagań w zakresie sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej wynikających z regulacji § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu tego przepisu z daty wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe, zdaniem Sądu, nie świadczy jednak o tym, że istniały jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do treści projektu budowlanego w zakresie wypełnienia luxferami otworów okiennych budynku od strony działki nr [...], szczególnie wobec związania organu wydającego pozwolenie na budowę treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz wobec jednoznacznego brzmienia przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia z daty realizowania pozwolenia na budowę, jak również wobec jednoznacznej i czytelnej treści rysunku przedstawiającego rzut parteru. Nieścisłości w rysunku elewacji nie wypełniają przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Rysunek elewacji zawierający odręczne naniesienia podziału nie przesądza natomiast o rozwiązaniach technicznych na równi ze zwymiarowanym, opisanym co do zaprojektowanych rozwiązań materiałowych i odległościowych rysunkiem technicznym rzutu parteru. Ten zaś jest jednoznaczny, czytelny i niebudzący wątpliwości. W konsekwencji, nie wystąpiły w sprawie istotne rozbieżności w projekcie budowlanym, mogące mieć wpływ na treść decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r.

Sąd zaznaczył również, że podstawą tej decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, umożliwiający nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wykonanie robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy stan zgodny z prawem to stan zgodny z projektem budowlanym, którego treść w zakresie ściany z wykuszem jest jednoznaczna, a także stan zgodny z regulacją § 12 ust. 3 rozporządzenia (w dacie realizacji robót) i §12 ust. 1 rozporządzenia (obecnie).

Zdaniem Sądu nie doszło do wykazania istotnych rozbieżności w projekcie budowlanym spełniających przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zaznaczył zarazem, że uchybienie argumentacji organów dotyczy wyłącznie tego, że PINB ustalił wystąpienie podstawy wznowienia, a PWINB uzasadniał tak, jakby również ustalił wystąpienie podstawy wznowienia, podczas gdy ta przesłanka nie wystąpiła. Wobec zaś faktu, że nie wystąpiła ustawowa podstawa wznowienia zasadnie organ, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Końcowo Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, które w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że organ odwoławczy prawidłowo interpretuje przesłankę "nowości" okoliczności lub faktów, która może także wynikać z dowodu powstałego po wydaniu decyzji ostatecznej. Zaakceptował on stanowisko skarżących, że dopiero z dowodu w postaci opinii ppoż uzyskali informację o rozbieżnościach w projekcie budowlanym. Rozbieżności te (nieścisłości) uczynił wszak przesłanką postanowienia o wznowieniu. Zdaniem Sądu, organ zasadnie nie rozważał przy tym innych okoliczności wynikających z powołanej opinii, a zatem możliwości zamontowania okien wraz z klamkami na zamek. Zadaniem organu było bowiem wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła podstawa wznowienia, nie zaś ocena możliwych sposobów doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czy klasy odporności ogniowej luksferów.

Jak wskazał Sąd przepis § 12 rozporządzenia mógł być stosowany w sprawie wyłącznie w kontekście interpretacji zapisów projektu budowlanego odnośnie zachowania odległości od granic działki sąsiedniej. Wobec niewystąpienia zaś podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. niedopuszczalne było badanie przez organ, czy spełnione są inne warunki techniczne, jeśli chodzi o usytuowanie obiektu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 lutego 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie trzy zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich podniósł naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 ust. 1 (winno być pkt 1) P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów I.1, III.4, odnoszących się do nierozpatrzenia i nieuwzględnienia podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w postaci istnienia między zewnętrznymi ścianami budynków odległości ponad 8 m. Pełnomocnik podniósł, że organy odmówiły zbadania tych okoliczności jako podstawy wznowieniowej, z uwagi na brak cechy "nowości", powołując się na fakt powstania opinii po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz nierozpoznania zarzutów prawa materialnego, które po uznaniu istnienia podstawy wznowieniowej powinny zostać rozpatrzone. W konsekwencji Sąd nie zbadał zasadności uwzględnienia skargi i w tym zakresie nie rozpoznał istoty sprawy.

Drugi zarzut odniesiono do art. 151 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., a naruszenie tych przepisów polegało na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że brak jest podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. w postaci nowej istotnej okoliczności faktycznej, nieznanej wcześniej organowi w odniesieniu do rozbieżności między projektami budowlanymi. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że rozbieżności te nie mają cechy istotności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz, że "stan zgodny z prawem to stan zgodny z projektem budowlanym", gdyż istnieje kilka wersji tegoż projektu. W konsekwencji dokument pozbawiony jest cechy wiarygodności, jaką mają dokumenty urzędowe, czy decyzje ostateczne, co doprowadziło do niesłusznego uznania braku podstawy wznowieniowej i zamknięcia drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo iż organy uznając, że zaistniała podstawa wznowieniowa naruszyły przepisy postępowania, poprzez odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Ostatni zarzut podnosił naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących. W ocenie pełnomocnika wspomniane uchybienie polegało na całkowitej zmianie przez Sąd oceny prawnej przesłanki wznowieniowej i odmówieniu jej przymiotu istotności, wbrew jasnym stwierdzeniom organów obu instancji, uznających podstawę wznowieniową w postaci rozbieżności w projektach budowlanych za spełniającą cechy istotności z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika doprowadziło to do niesłusznego oddalenia skargi, poprzez formalny zabieg "zamknięcia" skarżącym drogi do praworządnego merytorycznego rozpoznania ich sprawy, w tym nierozpoznania wszystkich zarzutów prawa materialnego w sytuacji, gdy art. 149 § 2 oraz art. 151 K.p.a. zobowiązują do merytorycznego zbadania sprawy po stwierdzeniu zaistnienia podstawy wznowienia i do orzeczenia, co do istoty sprawy.

Pełnomocnik wniósł zarazem o dopuszczenie dowodu z kserokopii spornych stron z posiadanych przez skarżących kasacyjnie projektów budowlanych, z uwagi na błędną analizę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie - rzutu parteru, na okoliczność istnienia rozbieżności w projektach budowlanych posiadających przymiot istotności, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. i że Sąd błędnie przyjął, iż w trzech projektach wskazane są luxfery.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał argumentację podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania. Skonfrontował ją z treścią decyzji organów i stwierdził, że organ pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia decyzji nie wypowiedział się wprost do podnoszonej przez skarżących istotnej okoliczności związanej z odległością między zewnętrznymi ścianami budynków. W ocenie pełnomocnika organ ten, pomimo że stwierdził wystąpienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., błędnie odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., nie przeprowadzając jednak postępowania, co do istoty sprawy. Nie odniósł się ponadto do rozbieżności w projektach budowlanych. Z kolei organowi odwoławczemu pełnomocnik wytknął, że pominął całkowicie wskazywaną przez skarżących okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia, tj. istnienia ponad 8 m między zewnętrznymi ścianami budynków, dowodzącą realizacji wymogów zawartych w § 271 rozporządzenia. Pokreślił, że organy nie posiadają wiedzy, jaka jest odległość adekwatna do brzmienia § 12 ust. 4 rozporządzenia, a zatem jaka jest odległość do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy. W ocenie pełnomocnika zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie rozpoznały tych zarzutów.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty podkreślając, że Sąd na etapie kontroli decyzji nie wyjaśnił, dlaczego okoliczność wynikająca z opinii rzeczoznawcy w postaci rozbieżności w projektach, mogła być podstawą wznowienia, a wynikająca z tej samej opinii okoliczność odległości między zewnętrznymi ścianami budynków już nie. W jego ocenie, gdyby Sąd rozpatrzył zarzuty skargi, że organy nie rozważały i nie rozpoznały tej kwestii, to byłby zobowiązany do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku o uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu.

Pełnomocnik nie zgodził się także, że w trzech z przedłożonych organowi odwoławczemu projektach budowlanych znajduje się rysunek nr 3 "rzut parteru" (str. 15 projektu), na którym "autor projektu wyrysował wykusz z jednocześnie opisanymi jako wypełnione luxferami". W rzeczywistości, w jednej z wersji projektu budowlanego rysunek nr 3 "rzut parteru" nie został opatrzony numerem strony przez autora, lecz nazwa rysunku jest taka sama i nie ma tam opisu w postaci luxfer. Ponadto, jeżeli obie wersje projektów budowlanych funkcjonowały w obrocie prawnym, to nie jest dozwolone, by opierać się w decyzji, czy w wyroku na jednej arbitralnie wybranej.

Pełnomocnik argumentował dalej, że skoro powołanie się wprost na projekt budowlany jest niemożliwe, gdyż nie ustalono, czy wersja bez luxferów spełnia wymogi prawne, to należało przeprowadzić postępowanie, czy środki zastosowane w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. są uzasadnione zgodnie z art. 51 § 1 pkt 2 ustawy, bacząc na nowe okoliczności. Nowe okoliczności posiadają cechę istotności, o której mowa w przepisie, gdyż podają w wątpliwość, czy istniejący stan rzeczy faktycznie narusza przepisy, w sposób uzasadniający nakazanie zamurowania otworów okiennych przez wypełnienie ich luksferami. Tymczasem organy i Sąd pierwszej instancji straciły z pola widzenia przepisy, które uprawniają do zastosowania takiego sposobu doprowadzenia do konwalidacji naruszeń, tj. § 232 ust. 6 czy § 271 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż w tym aspekcie nie zaistniała podstawa wznowienia.

Uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów, w ocenie pełnomocnika najistotniejszy, wskazał, że Sąd zmienił decyzje organów obu instancji, bezprawnie odmawiając podstawie wznowieniowej cechy istotności, czym całkowicie zmienił dynamikę i stan prawny sprawy. Wyraził pogląd, że taka decyzja Sądu w praktyce narusza prawo do dwuinstancyjności postępowania, bowiem zmieniła wszystko, co było pewne na etapie postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji de facto odmówił stronie prawa do rozpoznania istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności, mimo dyspozycji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, arbitralnie i bezpodstawnie odbierając przesłance wznowieniowej charakter istotności, jednocześnie wbrew takiemu uznaniu organów obu instancji. Zdaniem pełnomocnika narusza to podstawowe zasady swobodnej oceny dowodów, zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, odbiera prawo strony do rozpoznania sprawy w trybie wznowieniowym, a orzekając wbrew zakazowi reformationis in peius naruszają prawo do pełnej dwuinstancyjności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazujący na niedostateczne i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Stwierdzić więc przyjdzie, że zarzut naruszenia tego przepisu może okazać się skuteczny, gdy pisemne motywy sądu nie zawierają wszystkich jego elementów, budzą przy tym poważne wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu, sformułowanie zarzutów i w konsekwencji poddanie orzeczenia sądu weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko sądu jest słuszne, polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w związku. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, w tym kontekście wskazał na czynności podjęte przez organy administracji w toku postępowania zarówno w sprawie rozpoznawanej, jak i na wcześniejszym jej etapie w postępowaniu zwykłym. Ponadto w sposób przejrzysty odniósł się do zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny dokonanej przez organy administracji. Wskazał na stanowiska stron, w tym zarzuty skarżącego i twierdzenia organu, wyjaśnił wreszcie podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. W pisemnych motywach Sąd nie odniósł się wprawdzie wprost do podnoszonej przez skarżących kwestii zachowania jednego z warunków techniczno - budowlanych, tj. odległości 8 m między zewnętrznymi ścianami budynków na sąsiednich działkach, a w ujawnieniu tej okoliczności skarżący również upatrywali wystąpienie podstawy wznowienia, to z całokształtu rozważań Sądu, w tym odnoszących się do warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce (nie tylko dotyczących odległości) wynika w sposób nie mogący nasuwać wątpliwości, że zagadnienie to pozostawało w polu widzenia i zostało rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut skarżącego został nie tylko odnotowany (s. 9 uzasadnienia), lecz uznany za nieusprawiedliwiony w tej części wywodów, w której Sąd zaprezentował rozumienie normy prawnej wypływającej z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia i w wyniku zestawienia tego przepisu z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia (s. 21 uzasadnienia). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia odniósł się także do podstawy wznowienia jaką było ujawnienie nowych okoliczności w postaci rozbieżności w egzemplarzach projektu budowlanego, zakresu postępowania po wznowieniu i rodzaju decyzji organu po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego oraz wyjaśnił w sposób rzeczowy dlaczego zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Z tych powodów pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają konstrukcji uzasadnienia orzeczenia sądu w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., przede wszystkim zaś w świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów umożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku.

Pozostałe zarzuty, realizowane w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, również okazały się nieuzasadnione. Przesłanką wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie od dawna utrwalony jest pogląd, że uchylenie dotychczasowej decyzji z uwagi na wystąpienie tej przesłanki wznowienia uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich czterech warunków wynikających z tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie został spełniony jeden z tych warunków, mianowicie ujawnione po wydaniu decyzji dotychczasowej nowe okoliczności w postaci dwóch wersji rysunku elewacji zewnętrznej budynku od strony z sąsiednią działką w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym nie cechują się "istotnością", z czym stanowczo nie zgadza się pełnomocnik skarżących.

Należy stwierdzić, że ujawnienie nie każdej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu usprawiedliwia przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz jedynie nowej okoliczności istotnej dla sprawy. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie niż w dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, w całokształcie okoliczności sprawy, w tym przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie wydania dotychczasowej decyzji stanu prawnego, można założyć, że gdyby ta nowa, później ujawniona okoliczność znana była organowi w chwili orzekania, to z uwagi na jej doniosły charakter miałaby wpływ na sposób załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzony został projekt budowlany, według którego w ścianie zewnętrznej rozbudowanego budynku na parterze, usytuowanego na działce nr [...], zaprojektowano wykusz z otworami w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Niewątpliwie istnieją różnice między pomiędzy czterema egzemplarzami projektu budowlanego w części dotyczącej wypełnienia otworów w wykuszu. W dwóch z nich projekt architektoniczno - budowlany przewidywał w tych otworach okna, w dwóch pozostałych - zaprojektowano wypełnienie otworów luksferami, na jednym z nich karta zawierająca rzut parteru zawiera odręcznie naniesione poprawki, w kolejnym zaś karta obrazująca rzut parteru nie jest na trwale połączona z całością. Przy ocenie, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy mieć na uwadze, że wznowienie nie dotyczy postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 2003 r., lecz postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego zakończonego decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2017 r. W tamtym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy, przyjęto, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał, że otwory w ścianie zewnętrznej rozbudowanego budynku wypełnione zostaną luksferami, a skoro w ich miejsce wykonano okna ze szkła należało doprowadzić wykonane roboty budowlane w tej części do stanu zgodnego z prawem, tj. zarówno projektem budowlanym, jak i przepisami rozporządzenia regulującymi kwestię sytuowania budynku na działce w odległościach wynikających z § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ustaleń organu odwoławczego, że egzemplarz projektu budowlanego pozostający w posiadaniu organu nadzoru budowlanego zawiera rzut parteru, na którym uwidocznione są otwory okienne, nie zaś luksfery (s. 9 uzasadnienia). Pełnomocnik skarżących nie podważa zaś podstawy faktycznej w tym zakresie. Uzasadnia to w pełni konkluzję Sądu, że wynik przeprowadzonego postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy uzasadniał przyjęcie, że z tego powodu brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ujawnienie rozbieżności w zatwierdzonych projektach budowlanych nie jest bowiem nową istotną okolicznością usprawiedliwiającą wznowienie postępowania ze wskazanych powodów.

Jak już zauważono na wstępie, z rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że odniósł on się do podnoszonej przez skarżących kwestii spełnienia warunku technicznego przewidzianego w § 271 ust. 1 rozporządzenia, tj. zachowania odległości 8 m między zewnętrznymi ścianami budynków na obu działkach. Skarżący powołując się na stwierdzenia rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej zawarte w jego opinii z dnia 28 września 2018 r. w tym upatrywali również istnienie nowej, nieznanej organowi nadzoru budowlanego okoliczności uzasadniającej wznowienie. Pogląd ten jest całkowicie niezasadny. Nie kwestionując, że zachowany jest warunek techniczny dotyczący usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (odległość 8 m między zewnętrznymi ścianami budynków na obu działkach), to jednakże zagadnienie stosowania i wykładni przepisów przez organ nie mieści się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania zawartym w art. 145 § 1 K.p.a., a do tego w rzeczy samej zmierza argumentacja skarżących powołująca się na konkluzje opinii rzeczoznawcy. Poza tym organ nadzoru budowlanego w dotychczasowym postępowaniu dysponował materiałem, w tym projektem budowlanym, którego częścią jest projekt zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy), pozwalającym na ustalenie odległości między zewnętrzną ścianą budynku na działce skarżących, a granicą działek oraz między budynkami na obu działkach. Nie jest to zatem nowa okoliczność nieznana organowi w dotychczasowym postępowaniu. Tym niemniej podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zestawienie treści § 12 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ten drugi przepis z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe może wprowadzać inne, dodatkowe wymagania poza określonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zachowanie więc odległości 8 m między zewnętrznym ścianami budynków na sąsiednich działkach, jako warunku sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, przy niespełnieniu wymogów z § 12 rozporządzenia oznacza, że nie zostały spełnione warunki techniczne odnoszące się do sytuowania budynków na działce. W tym stanie rzeczy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie może być postrzegany jako wydany na niekorzyść skarżących, a zatem z naruszeniem określonego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius. Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi skarżących dokonał kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające organy w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonał, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., merytorycznej kontroli zgodności z prawem tej decyzji w jej całokształcie, wskutek czego oddalił skargę pomimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały do tego podstawy, skoro przedmiotem kontroli była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Umotywowanie przez organ rozstrzygnięcia wystąpieniem podstawy wznowienia i niemożnością uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej oczywiście nie mogło uzasadniać takiego rozstrzygnięcia, lecz decyzji opartej o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Skoro jednak wynik kontroli sądowej

doprowadził do trafnego wniosku, że nie jest usprawiedliwiona podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i brak jest innych naruszeń uzasadniających wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, to istniały podstawy - po dokonaniu częściowej korekty stanowiska organu - do oddalenia skargi. Takie orzeczenie nie doprowadziło do pogorszenia sytuacji procesowej skarżących. Z ich aktywnym udziałem toczyło się postępowanie, skarżący przedstawiali merytoryczną argumentację na poparcie zgłoszonej podstawy wznowienia, przede wszystkim wskazywali, że winna była zapaść decyzja o odmiennej treści niż dotychczasowa. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną twierdząc, że "swoim rozstrzygnięciem Sąd w sposób formalny pogorszył sytuację prawna skarżących", a ponadto "pozbawił praw skarżących praw do merytorycznego rozpoznania sprawy" po uchyleniu zaskarżonego wyroku jednocześnie nie wskazał, jakie inne okoliczności oprócz przywoływanych w dotychczasowym postępowaniu, a mające świadczyć o usprawiedliwionej podstawie wznowienia organ musiałby ponownie rozważyć.

W tym stanie rzeczy finalne zarzuty skargi kasacyjnej nienależytego wykonania kontroli sądowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i tym samym naruszenia art. 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało uznać za nie chybione.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.