Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3103/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art.188 w zw. z art. 145par. 1 pkt 1 lit a/ oraz art. 203
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie może kierować się innymi kryteriami, niż te, które zostały określone w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

TEZY

organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie może kierować się innymi kryteriami, niż te, które zostały określone w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 704/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] października 2013 r., 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz W. S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. zarządza zwrot wpisu od skargi kasacyjnej na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w kwocie 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 704/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 5 lutego 2013 r. pełnomocnik W. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową i kotłowniami wbudowanymi, ciągami pieszymi, schodami terenowymi, parkingami, śmietnikiem – placem utwardzonym na działkach nr: [...] obręb [...], wraz z układem drogowym, na działkach nr: [...] obręb [...] i kanalizacją opadową, zbiornikiem retencyjnym na działkach nr: [...] obręb [...], siecią i przyłączami gazu na działkach nr: [...] obręb [...], przyłączami wodociągowymi i kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...] obręb [...] oraz zjazdem z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej: pr.bud., Prezydent Miasta Krakowa nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości w dokumentacji technicznej przedmiotowej inwestycji.

Na wniosek pełnomocnika inwestora organ I instancji zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Następnie Prezydenta Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...] na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 pr.bud. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ dokonał analizy zgromadzonego materiału i stwierdził, że w dalszym ciągu nie przedstawiono projektu budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud., dla wnioskowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu, budynki przedstawione w opracowaniach projektowych posiadają wszystkie cechy budynków wielorodzinnych, a ze względu na "luki" w prawie budowlanym w odniesieniu do jednoznacznego zdefiniowania cech budynku jednorodzinnego i wielorodzinnego są przedstawiane przez głównego projektanta zamierzenia jako jednorodzinne. Tymczasem każdy z trzech przedstawionych budynków jednorodzinnych posiada 22 pokoje (oraz dodatkowo 4 dostępne z wydzielonej klatki schodowej antresole z tarasami), 2 aneksy kuchenne, 18 łazienek w każdym z budynków - oznacza to, iż w świetle ww. przepisów prawa, w każdym z omawianych budynków jednorodzinnych można wyodrębnić co najmniej 18 samodzielnych lokali mieszkalnych na co wskazuje zarówno układ i rodzaj zaprojektowanych pomieszczeń, jak i dostępność zespołów pomieszczeń (umożliwiających prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego) z wydzielonych, odrębnych klatek schodowych. Wyjaśnienie przedstawione przez pełnomocnika inwestora, iż: "brak drzwi wejściowych oddzielających zespół pomieszczeń od innych części budynku mieszkalnego przesądza o braku samodzielności lokalu, a w konsekwencji o braku możliwości traktowania takich pomieszczeń jako lokalu mieszkalnego" jest niedopuszczalne, stanowi bowiem próbę ominięcia przepisów obowiązującego prawa (w tym również prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Tyniec Węzeł Sidzina").

Ponadto Prezydent podniósł, że w dalszym ciągu usytuowanie projektowanych miejsc postojowych nie jest zgodne z wymogami § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowany zespół 10 miejsc parkingowych należało usytuować w minimalnej odległości 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Z przedłożonego projektu zagospodarowania wynika, iż ww. zespół 10 miejsc postojowych znajduje się w odległości 7,01 m, a więc niezgodnie z wymogami § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Niespełna 1,5 metrowe "przesmyki" dzielące ww. zespół postojowy na mniejsze 2-4 miejscowe "podzespoły" stanowią kolejną już w tym opracowaniu, ewidentną próbę ominięcia przepisów jasno sprecyzowanych, w ww. § 19 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto projekt budowlany nie został uzupełniony o określenie kategorii geotechnicznej dla każdego projektowanego obiektu – określono tylko dla jednego budynku.

W ocenie organu, przedstawiony projekt budowlany w dalszym ciągu nie jest zgodny z zapisami uchwały nr LXXVIII/995/09 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Węzeł Sidzina" w kwestii usytuowania projektowanych budynków (budynki należało usytuować w układzie równoległym do budynków sąsiednich, usytuowanie budynku nr 3 nie jest zgodne z treścią § 33 ust. 7 pkt 2 uchwały. Projekt należało doprowadzić do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości projektowanych budynków (§ 33 ust. 7 pkt 1: "w wyznaczonych terenach, ustala się następujące zasady kompozycji oraz warunki zagospodarowania i zabudowy: – wysokość zabudowy nie może przekraczać 9,5 m lub 3 kondygnacji naziemnych (w tym liczone jest poddasze użytkowe)". Z przedstawionego opracowania wynika, iż zaprojektowano budynki o wysokości 14,70 m, projektując 4 kondygnacje naziemne (z "pseudo" antresolą dostępną z wydzielonej klatki schodowej) wraz z nieużytkowym poddaszem.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2013 r. wniósł inwestor W. S.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 pr.bud. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 33 ust. 7 pkt 1 i 2 ustaleń – wysokość projektowanej zabudowy wynosi 14,7 m, podczas gdy plan dopuszcza 9,5 m oraz zaprojektowano 4 kondygnacje naziemne zamiast maksymalnie trzy kondygnacje i budynek nr 3 usytuowano poprzecznie do budynków sąsiednich zamiast równolegle). Przede wszystkim jednak projekt nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu w planie pod zabudowę jednorodzinną, ponieważ przedstawia budynki wielorodzinne. Brak zabudowania otworów drzwiowych stolarką może świadczyć jedynie o niedokończeniu projektu, lecz w żaden sposób nie o przeznaczeniu kilkunastu lokali jako jednego budynku jednorodzinnego, nawet w zabudowie bliźniaczej.

W ocenie organu II instancji, budynek jednorodzinny może mieć co najwyżej dwa lokale – każdy z trzech projektowanych ma ich kilkanaście. Nie ma w definicji lokalu, że ma on mieć drzwi – określono tylko, iż ma być wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku. Nie wymieniono także w warunkach technicznych drzwi w definicji mieszkania, gdyż jest to oczywiste. Skoro w projekcie nie wrysowano skrzydeł drzwiowych w otworach ściennych stanowiących trwałe przegrody budowlane, to jest to błąd techniczny, który nie ma znaczenia dla określenia funkcji budynku. W świetle tak poważnego zarzutu inne uchybienia, choć liczne (między innymi dla budynków nr 2 i 3 nie określono kategorii geotechnicznej, brak w opisie technicznym informacji dotyczącej odprowadzenia wód opadowych, przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego oraz innych elementów sieci i przyłączy, brak warunków od właścicieli mediów dla zabezpieczenia sieci uzbrojenia podziemnego kolidujących z projektowanym zjazdem, brak uzgodnień kolizji w właścicielami sieci – projekt branży drogowej pomija kwestią ewentualnych kolizji), nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 marca 2014 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 704/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a pr.bud. ilekroć w ustawie jest mowa o: "budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Dla analizowanego przepisu istotne jest zatem pojęcie lokalu mieszkalnego. W myśl art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, dalej: "pomieszczenia przynależne". Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym – także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej".

Sąd podniósł, że dla wykładni przywołanych przepisów i kontroli zaskarżonej decyzji trzeba mieć na uwadze, że o ile normy Prawa budowlanego posługują się pojęciem lokalu mieszkalnego i to pojęcie jest niezwykle istotne dla definiowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tak normy prawa własności lokali, dla wyodrębnienia atrybutów samodzielnego lokalu mieszkalnego nie odsyłają do normy art. 3 pkt 2a pr.bud. i postanowień miejscowego planu. Z kolei w prawie budowlanym, jak wskazuje kontrolowana sprawa, problem polega na ustaleniu, od kiedy nie można mówić o samodzielnym lokalu mieszkalnym, który ma stanowić prawnie wymierne kryterium dla budownictwa jednorodzinnego, aby rozgraniczyć to budownictwo od budownictwa wielorodzinnego. Nie oznacza to jednak, że organy administracji publicznej są zwolnione z oceny prawnej funkcji planowanego obiektu i zarazem są związane funkcją przypisaną obiektowi przez projektanta. Byłoby to sprzeczne z zasadą prawdy materialnej.

Sąd zwrócił uwagę, że dla definicji budynku jednorodzinnego istotny jest procentowy wskaźnik powierzchni dopuszczonego lokalu użytkowego.

Zdaniem Sądu, w ramach badania przez organy administracji publicznej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera się także badanie, czy funkcja obiektu podana przez projektanta w projekcie architektonicznym domu jednorodzinnego koresponduje z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie może mieć miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, która ma znaczenie dla ustalenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym – organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą zaplanowaną obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ administracji publicznej ma się wypowiedzieć o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Obowiązkiem organu jest przy tym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wzywał inwestora o uzupełnienie dokumentacji projektowej, jednak ten wniosek nie został przez inwestora zrealizowany i inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.

Zdaniem Sądu organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że przedłożony projekt nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu w planie pod zabudowę jednorodzinną, ponieważ przedstawia w rzeczywistości, w konfrontacji z art. 3 pkt 2a pr.bud., budynki wielorodzinne. Brak zabudowania otworów drzwiowych stolarką może świadczyć jedynie o niedokończeniu przedłożonego projektu, lecz w żaden sposób nie o przeznaczeniu kilkunastu lokali, z których każdy spełnia ustawowe warunki samodzielnego, jako jednego budynku jednorodzinnego, nawet w zabudowie bliźniaczej. Budynek jednorodzinny, w momencie jego definiowania dla potrzeb procesu inwestycyjnego, co wynika z treści art. 3 pkt 2a pr.bud. może mieć co najwyżej (nie więcej niż) dwa lokale mieszkalne. Liczba tych dwóch lokali mieszkalnych ma wynikać z logiki rozwiązań projektu budowlanego skonfrontowanej z w/w przepisem.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że prawo nie zabrania również budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia, a jednak nadal stanowi jedną rodzinę. Zarazem jednak, w przekonaniu Sądu jest możliwe zaprojektowanie w domu jednorodzinnym takich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, w których jest więcej niż jedna kuchnia, czy łazienka, ale jednocześnie z układu funkcjonalnego każdego z tych lokali mieszkalnych wynika, że na dzień wydawania decyzji w oparciu o projekt, w którym są przewidziane, jest w nim mowa o co najwięcej dwóch lokalach mieszkalnych. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest jednak, w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego – będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych, wynikającego z projektu. Organ administracji nie ma zarazem za zadanie brania pod uwagę wyłącznie stanu projektowanego, z jednoczesnym pominięciem hipotetycznej ilość możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych bez zmiany projektu. Skoro organ ocenia zgodność projektu z postanowieniami planu, może zweryfikować, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.), czy funkcja budynku zdefiniowana w projekcie przez projektanta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu i czy zarazem odpowiada treści, celowi i funkcji art. 3 pkt 2a pr.bud. i systemowi prawa.

Zdaniem Sądu, każdy z trzech projektowanych budynków, określanych w projekcie jako jednorodzinny – ma ich w znaczeniu funkcjonalnym i potencjalnym, bez zmiany projektu, kilkanaście. Organy administracji publicznej słusznie podniosły, że nie jest zawarte w definicji lokalu mieszkalnego, że ma on mieć drzwi – prawodawca określił tylko, iż ma być wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku. Nie wymieniono także w warunkach technicznych "drzwi" w definicji mieszkania, gdyż jest to oczywiste. Skoro w projekcie nie wrysowano skrzydeł drzwiowych w otworach ściennych stanowiących trwałe przegrody budowlane, to jest to błąd techniczny, który nie ma znaczenia dla określenia rzeczywistej i zarazem potencjalnej funkcji zaprojektowanego budynku jako budynku wielorodzinnego.

Sąd podkreślił, że organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy budowlanego z wnioskiem o ocenę zgodności, według obowiązujących zasad wiedzy technicznej, omawianego projektu budowlanego. W odpowiedzi rzeczoznawca stwierdził, że "Budynki jednorodzinne charakteryzują się określonym standardem rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, zwłaszcza poziomu parteru w postaci hollu wejściowego, strefowania pomieszczeń, lokalizacji garażu i pomieszczeń gospodarczych dla pielęgnacji ogrodu, czego nie zawiera analizowany projekt opisany jako dom jednorodzinny (...) przedstawia on typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół centralnej klatki schodowej na czterech kondygnacjach. Tak zaproponowany rozkład pomieszczeń pozwala na wydzielenie w każdym momencie samodzielnych lokali mieszkalnych poprzez wstawienie drzwi w przygotowanych już w projekcie otworach na podestach klatki schodowej. Planowany w przyszłości ewentualny podział budynku na kilka samodzielnych lokali mieszkalnych "dokumentuje" również ilość i wyposażenie łazienek oraz lokalizacja i ilość pionów wentylacyjnych i instalacyjnych umożliwiających wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych na każdej kondygnacji bez konieczności przeprojektowania obiektu (...)" . Rzeczoznawca wypowiada się także, co ma znaczenie dla sprawy, w przedmiocie elewacji zaprojektowanego budynku. Odrębne zagadnienie stanowi sposób kształtowania elewacji projektowanego budynku, który w żaden sposób nie nawiązuje do rozwiązań charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej (proporcje dachu do ścian, geometria kształtu i rozwiązania okien, wysokość). Zaproponowane gabaryty budynków i powtarzalność kondygnacji wynikająca z rozwiązania funkcjonalnie podporządkowanego ewentualnemu przyszłemu podziałowi na odrębne lokale mieszkalne charakterystyczne są dla zabudowy wielorodzinnej i nie mają nic wspólnego z zabudową jednorodzinną". Rzeczoznawca podkreślił także, że "Projektant załącza każdorazowo do projektu budowlanego oświadczenie o "sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej", czym potwierdza prawidłowość i zgodność z przepisami wszystkich zapisów w dokumentacji. Takie oświadczenie zobowiązuje projektanta do przestrzegania zasad etyki zawodowej obowiązujących w Izbie Architektów RP w zakresie rzetelności wykonania dokumentacji".

Sąd podzielił stanowisko kontrolowanych organów administracji publicznej, że przepisy prawa budowlanego są niejednoznaczne w przedmiocie pojęcia zabudowy jednorodzinnej, ale tak jak Sąd powiedział wyżej, ta niejednoznaczność nabiera konkretnej treści w realiach stosowania prawa.

Podsumowując Sąd podkreślił, że odmowa wydania decyzji pozytywnej wynika z literalnej, systemowej, celowościowej i funkcjonalnej wykładni norm z art. 6 k.p.a. stanowiącego o zasadach działania zgodnego z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, z art. 3 pkt 2a , art. 34 ust. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., z art. 2 ustawy z o własności lokali i z § 7 ust. 1 pkt 3 lit. k/, § 33 uchwały nr LXXVIII/995/09 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Węzeł Sidzina".

Sąd podzielił stanowisko skarżącego w przedmiocie niezasadności ustaleń organów administracyjnych w przedmiocie wysokości planowanej zabudowy. Zgodnie z § 33 ust. 7 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego jw.: "wysokość zabudowy nie może przekraczać 9,5 m lub 3 kondygnacji naziemnych (w tym liczone jest poddasze użytkowe). Jak wynika z dokumentacji projektowej planowane budynki zaprojektowano, włącznie z antresolą dostępną z wydzielonej klatki schodowej, wraz z nieużytkowym poddaszem w wysokości 14,7 m. W przypadku określenia wysokości zabudowy prawodawca lokalny zastosował alternatywę rozłączną, stanowiąc, że wysokość zabudowy nie może przekraczać 9,5 m lub wysokości trzech kondygnacji naziemnych (w tym liczone jest poddasze użytkowe). Co prawda, zaprojektowana antresola powiększa niewątpliwie gabaryty planowanych budynków, ale zarazem w sferze obowiązującego prawa pojęcie antresoli nie jest tożsame z pojęciem kondygnacji.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. S. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. została pismem z dnia 26 lipca 2016 r. cofnięta.

W skardze kasacyjnej W. S. zarzucił:

I. Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. art. 3 pkt 2a Pr.bud. oraz art. 2 ustawy o własności lokali, polegającą na przyjęciu, że część budynku, która nie została w projekcie wyodrębniona za pomocą przegród budowlanych, może zostać uznana za samodzielny lokal mieszkalny;

2) art. 3 pkt 2a pr.bud. w zw. z art. 2 ustawy o własności lokali, poprzez błędne przyjęcie, że objęte przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym obiekty nie spełniają ustawowych przesłanek uznania za budynki mieszkalne jednorodzinne;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 33 uchwały LXXVI11/995/09 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Węzeł Sidzina", poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu.

II. Na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 33 uchwały LXXVI11/995/09 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Węzeł Sidzina", poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego.

Skarżący kasacyjnie W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie tej nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna W. S. nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić jakie były rzeczywiste przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Złożony przez W. S. (inwestora) projekt budowlany i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmował między innymi budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z instalacjami wewnętrznymi.

Przed rozpatrzeniem tego wniosku Prezydent Miasta Krakowa jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. Zdaniem organu załączony projekt 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rzeczywistości jest projektem 3 budynków wielorodzinnych, gdyż w budynku nr 1 i 2 można wyodrębnić co najmniej 18 samodzielnych lokali mieszkalnych a w budynku nr 3 – 15 lokali mieszkalnych. Załączony projekt jest niezgodny z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na terenie objętym wnioskiem zabudowę jednorodzinną. W ocenie organu przedłożony projekt budowlany dotyczy "pseudo budynków jednorodzinnych", posiadających wszystkie cechy budynków wielorodzinnych, chociaż przepisy Prawa budowlanego nie określają ile budynek jednorodzinny ma posiadać pokoi, kuchni czy łazienek.

W ocenie organu I instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, inwestor wyjaśnił część kwestii poruszonych w ww. postanowieniu. Niemniej jednak projekt budowlany pozostał w tej samej postaci, jaką przedstawiono w dniu złożenia wniosku. Nie dokonano zmian w dokumentacji technicznej polegających na dostosowaniu projektu budowlanego do zapisów mpzp, co było wskazane w pkt 1, 14 i 15 postanowienia oraz nie doprowadzono projektu do zgodności z wymogami warunków technicznych, co było wskazane w pkt 4 postanowienia.

Wnioskowanym przedmiotem inwestycji są "budynki jednorodzinne", podczas gdy projekt, w ocenie organu, przedstawia w istocie "budynki wielorodzinne", co jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, gdyż teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej i usługowej 1 MN/U.

Zdaniem organu odwoławczego, który nie uwzględnił odwołania inwestora, decyzja odmowna organu I instancji jest słuszna i odpowiada prawu, gdyż nieuzupełnienie przez inwestora w zakreślonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji, zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2013 r., samo w sobie jest już powodem wydania decyzji odmownej w sprawie.

Z tym ostatnim stwierdzeniem organu odwoławczego należy się co do zasady zgodzić, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 3 in fine pr.bud., jeżeli inwestor w określonym terminie nie usunie nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 pr.bud., organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie jest to jednak jedyna i główna przyczyna odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, bowiem, jak wynika z akt sprawy, organy kwestionują przedstawiony projekt budowlany, który ich zdaniem dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. I tej spornej kwestii jest poświęcone wyłącznie uzasadnienie i rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, co nie uwzględnia obiektywnie całokształtu sprawy. Również uzasadnienia decyzji organów orzekających w tej sprawie są w głównej mierze skoncentrowane na wykazaniu, że przedstawiony projekt budowlany dotyczy budynków wielorodzinnych, a nie budynków jednorodzinnych, co jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Przy takim założeniu zostało też wydane postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2013 r., o czym świadczy w szczególności treść pkt 1 i 14 tego postanowienia, które zdaniem organów między innymi nie zostały wykonane przez inwestora, co w konsekwencji spowodowało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę wydania pozwolenia na budowę.

Granice prawne w jakich organ administracji architektoniczno-budowlanej może kontrolować projekt budowlany oraz złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i wymagane dokumenty, zostały jasno i jednoznacznie określone w przepisach art. 35 pr.bud.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przekroczyły swoje kompetencje, wydając decyzje niezgodnie z art. 35 pr.bud., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sąd w zaskarżonym wyroku zupełnie zignorowały prawnie zagwarantowany zakres uprawnień inwestora i projektanta jako uczestników procesu budowlanego (art. 17 pr.bud.), ingerując nadmiernie w ich uprawnienia. Przecież to do obowiązków inwestora należy zapewnienie opracowania projektu budowlanego stosownie do potrzeb (art. 18 ust. 1 pkt 1 pr.bud.).

Jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 pr.bud. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z powyższym przepisem oraz pozostałymi obowiązkami projektanta wynikającymi z art. 20 pr.bud. ściśle koresponduje art. 5 ust. 1 pr.bud. Szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego zostały określone w art. 34 pr.bud. oraz w rozporządzeniach Ministra wydanych na podstawnie ust. 6 art. 34 pr.bud. Przepis ust. 4 art. 20 pr.bud. obliguje projektanta oraz osoby sprawdzające projekt, o których mowa w ust. 2 art. 20 pr.bud., do złożenia oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które to oświadczenia powinny być do projektu budowlanego dołączone. Przepis ust. 4 został dodany do art. 20 ustawą zmieniającą z dnia 16 kwietnia 2004 r., wcześniej na mocy art. 1 pkt 28 lit. b/ ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. został uchylony ust. 2 art. 35 pr.bud., który uprawniał organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 pr.bud. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30.04.2014 r. II SA/Go 115/14, Lex nr 1519850, wyrok WSA w Warszawie z 21.09.2011 r., VIII SA/Wa 377/11, Lex nr 1156026, wyrok NSA z 7.10.2010 r., II OSK 1517/09, Lex nr 746606, wyrok NSA z 26.02.2009 r., II OSK 1041/08, Lex nr 516987).

Z powyższego wynika, że całkowitą odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W niniejszej sprawie doszło do sporu pomiędzy inwestorem jako uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 pr.bud.), stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a organami administracji architektoniczno-budowlanej, których zdaniem, zachodzi rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora a przedstawionym projektem budowlanym.

Wniosek inwestora dotyczy budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a załączony projekt budowlany w ocenie organów dotyczy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Tego typu sporu pomiędzy inwestorem a organami właściwymi do wydania pozwolenia na budowę, w przypadku rozbieżności stanowisk co do tego, co ma być przedmiotem robót budowlanych i pozwolenia na budowę, najwyraźniej ustawodawca w przepisach obowiązującej ustawy – Prawo budowlane nie przewidział, o czym może świadczyć brzmienie art. 35 pr.bud. Sporom w tym zakresie miały zapobiec zmiany wprowadzone w 2003 r. i 2004 r. w brzmieniu art. 20 i art. 35 pr.bud.

Zakres kontroli, sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę został wyczerpująco określony w przepisach art. 35 ust. 1 pr.bud. i przepisów tych nie można interpretować drodze wykładni rozszerzającej (wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2015 r., II SA/Bk 1085/14, LEX nr 1649793). Jak podkreśla się w literaturze i w orzecznictwie, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Omawiane przepisy art. 35 pr.bud. nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant.

W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje przyjęły własny punkt widzenia na to jakiego obiektu budowlanego dotyczy projekt budowlany. Zdaniem organów przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.bud., jak twierdzi inwestor i jak wynika z opracowanego przez projektanta projektu budowlanego. I przy takim założeniu organów, że projekt budowlany dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych zostało wydane też postanowienie z dnia 21 marca 2013 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. Naturalną konsekwencją przyjęcia przez organy takiego założenia była niezgodność załączonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do sprawdzania czego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., organ miał prawo. Nie miał jednak prawa do zmiany przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własną interpretację tego czego dotyczy załączony projekt budowlany, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a pr.bud. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 pr.bud., które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej Sąd pierwszej instancji, który kontrolę działalności administracji publicznej sprawuje wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W świetle powyższych rozważań trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie art. 3 pkt 2a oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie a w konsekwencji zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że organy administracji architektoniczno-budowlanej miały prawo badać projekt budowlany jedynie pod kątem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartym w art. 3 pkt 2a pr.bud. Tak samo postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, powinno dotyczyć budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie przyjmować, że projekt dotyczy budynków wielorodzinnych, skoro brak przepisów prawnych wyraźnie różnicujących charakterystyczne parametry obu typów budynków, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Jeżeli nie ma w prawie pozytywnym jasnych i jednoznacznych kryteriów ograniczających wielkość budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oprócz tych, które wynikają z art. 3 pkt 2a pr.bud., nie można wprowadzać dodatkowych pozaprawnych kryteriów w konsekwencji ograniczających prawo zabudowy (art. 4 pr.bud.).

Zgodnie z art. 35 pr.bud. ocenie organu może podlegać wyłącznie projekt budowlany w kształcie i z przeznaczeniem przewidzianym przez inwestora. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może sam, według własnego uznania zmienić kwalifikacji przeznaczenia obiektu, którego dotyczy projekt budowlany, co miało miejsce w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 35 pr.bud. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych ograniczeń w zakresie projektowania i budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych poza tymi, które wynikają z art. 3 pkt 2a pr.bud.

Zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamieszczoną w art. 3 pkt 2a pr.bud. w budynku takim mogą być wydzielone nie więcej niż dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ponieważ ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, należy w tym zakresie korzystać z definicji zamieszczonych w innych aktach prawnych. Określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego zawiera art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o właściwości lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.). W projekcie budowlanym załączonym do wniosku W. S. o wydanie pozwolenia na budowę, powinny więc być wydzielone w każdym z budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie więcej niż dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy, zgodnie z ww. przepisami.

Opinia biegłego, do której odwołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku, nie była wydana w tej sprawie, nie mogła więc stanowić środka dowodowego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując wniosek W. S. organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny ocenić przedłożony projekt budowlany jako projekt 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pod kątem postanowień art. 3 pkt 2a pr.bud. i w granicach uprawnień określonych w przepisach art. 35 pr.bud., pamiętając o tym, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie może kierować się innymi kryteriami, niż te, które zostały określone w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O umorzeniu postępowania ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.