Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 959/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 269
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI1) z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny  spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 779/10 w sprawie ze skargi D. P.-S. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. P.-S. na rzecz Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę D. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2009 r. D. P. ubiegała się m.in. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni 18,04 ha.

W dniu [...] listopada 2009 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, podczas której stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej oznaczonej jako E (działka ewidencyjna nr [...]). Powierzchnia zadeklarowana wynosiła bowiem 3,35 ha, a stwierdzona 2,70 ha.

Uwzględniając wyniki ww. kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdził przedeklarowanie powierzchni o 3,74% i zgodnie z art. 16 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE Nr L 368 z 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.), dalej jako: Rozporządzenie Nr 1975/2006 w zw. z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), dalej jako: Rozporządzenie Nr 796/2004, naliczył stronie pomniejszoną płatność do powierzchni stwierdzonej. Przyznana płatność ONW wynosiła 2880,11 zł i została pomniejszona o kwotę sankcji wieloletnich nałożonych na stronę w 2008 r.

Organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego zweryfikowana została poprawność wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał jej wyniki. Podkreślił, że różnice w powierzchni stwierdzonej na działce rolnej E w latach 2008 i 2009, wynikały ze sposobu i intensywności ich użytkowania, a dodatkowym czynnikiem warunkującym zmiany powierzchni użytkowanej rolniczo było wykonanie przez stronę prac porządkowych w postaci czyszczeń i wycinki drzew, znajdujących się w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy naliczył stronie płatność ONW na 2009 r. do powierzchni stwierdzonej w pomniejszonej wysokości. Odnosząc się do nieuwzględnienia w postępowaniu pasa przygranicznego (ok. 70 m gruntu) położonego poza kamieniami granicznymi na działce nr [...], organ wskazał, że strona nie zgadzając się z wynikami kontroli winna przedstawić na poparcie swojego stanowiska wiarygodny dowód w postaci aktualnego pomiaru uprawnionego geodety.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniosła D. P.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi ocenił, że organ w sprawie działał prawidłowo i nie naruszył prawa. Poczynione ustalenia w zakresie określenia różnicy areału gruntu zadeklarowanego i uprawnionego do otrzymania płatności znalazły potwierdzenie w raporcie kontroli z dnia [...] listopada 2009 r.

WSA uznał, że kontrole na miejscu i wykonywane w ich trakcie pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Do obowiązków rolnika należy zaś wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w wypisie z rejestru gruntów. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329), dalej jako: rozporządzenie w sprawie płatności ONW, rolnikowi przysługuje ta płatność do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Pojęcie działki rolnej zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), jako zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Również z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie płatności ONW, wynika, iż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki rolnej. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne, jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Dlatego też podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie. W konsekwencji nie można także uznać, iż powołując się jedynie na wypełnienie wniosku na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości.

Dalej WSA zauważył, że stosownie do art. 68 Rozporządzenia Nr 796/2004, obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wymienione przesłanki w przypadku wniosku skarżącej nie zostały jednak spełnione, przede wszystkim dlatego, że zgłosiła ona do płatności w roku 2009 działkę o powierzchni większej niż uprawniona, powołując się na dane zawarte w ewidencji gruntów, bez dokonania pomiaru działek rolnych. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała w toku postępowania, iż nie jest winna nieprawidłowości. Konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy było zastosowanie sankcji przewidzianych w Rozporządzeniu Nr 796/2004. Sąd I instancji zauważył, że na żadnym etapie postępowania skarżąca – mimo spoczywającej na niej odpowiedzialności za skutki podania we wniosku informacji - nie powoływała się na istnienie jakichkolwiek okoliczności wyłączających jej winę w podaniu nieprawidłowych danych. Wskazywała tylko, że wniosek wypełniała na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów oraz że rozbieżność związana jest z przygranicznym pasem gruntu położonym poza kamieniami granicznymi, który z nieustalonych przyczyn nie został przyjęty do zasobu geodezyjnego, a stan taki mógł mieć swoje źródło w postępowaniu rozgraniczeniowym i odnowieniu granic przeprowadzonym na wniosek PGL Lasy Państwowe. Wobec tego WSA podkreślił, że orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy i dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie dokonuje natomiast własnych ustaleń faktycznych. Wobec powyższego, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. P. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

– art. 22 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11 ze zm.), dalej jako: Rozporządzenie Nr 2419/2001, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że kontrola na miejscu była wystarczająca dla zweryfikowania podanych we wniosku danych, oraz że pomimo zaistniałych w tej materii wątpliwości nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu dodatkowego,

– art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 w zw. z art. 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie płatności ONW poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca ponosi winę za podanie powierzchni użytków gruntowych zgodnie z przedłożonym wypisem z ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy wielkość działki rolnej była w tym wypadku tożsama z wielkością działki ewidencyjnej;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego wyroku następujących jednoznacznych przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok:

– nieodniesienie się do wszystkich stawianych przez skarżącą zarzutów oraz niepełne określenie i sformułowanie motywów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni niemożliwym odtworzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydaniu wyroku, uniemożliwiając właściwą kontrolę wydanego orzeczenia, co miało wpływ na treść wyroku,

– pominięcie istotnego w sprawie faktu, iż skarżąca powołując się na dane działki wynikające z wypisu z ewidencji gruntów podała jednocześnie dokładną wielkość działki rolnej, która w tym przypadku była tożsama z działką ewidencyjną,

– zignorowanie faktu, iż organ przerzucił ciężar dowodu na stronę, każąc wykazywać jej wielkość działki, ignorując w tym zakresie przedłożony przez nią dokument urzędowy – wypis z ewidencji gruntów, a swoje przekonanie o zawyżeniu areału działki opierając jedynie na danych dostarczanych przez mało wiarygodne dowody w postaci ortofotomapy i pomiaru metodą GPS,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym czynności kontrolne zostały wykonane prawidłowo i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym rozbieżności w wielkości działki rolnej a ewidencyjnej oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wadliwie wykonaną czynność kontrolną w postaci oględzin spornego obszaru rolnego, a w konsekwencji;

3. wadliwe uznanie przez Sąd I instancji braku podstaw dla zastosowania art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

W przekonaniu skarżącej, nie sposób zgodzić się z konkluzją Sądu I instancji, że skarżąca odpowiada za stwierdzone nieprawidłowości, szczególnie, że w sprawie ograniczono się tylko do stanowiska jednostki kontrolnej i danych protokołu kontrolnego. W żadnej mierze nie zweryfikowano prawdziwości twierdzeń skarżącej, nie porównując ich chociażby z zapisami ewidencji gruntów, na które się powoływała. Co więcej, Sąd I instancji w ślad za organem uznał, że kontrola na miejscu była wystarczająca dla zweryfikowania podanych we wniosku danych oraz że pomimo zaistniałych wątpliwości nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu dodatkowego.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych wnosząca skargę kasacyjną podała, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2009 r. zawierał szereg istotnych braków, które znacznie osłabiły walor dowodowy tej czynności, a Sąd swoje ustalenia co do prawidłowości kontroli czynił w sposób jednostronny i powierzchowny i nie ocenił sygnalizowanych przez skarżącą uchybień formalnoprawnych. Bezzasadne było przyjęcie, że wielkość działki rolnej mogła w tym przypadku nie odpowiadać jej wielkości ewidencyjnej, a pomiary wykonane w oparciu o ortofotomapę oraz metodą GPS były wystarczająco precyzyjne i mogły stać się podstawą sankcji. Sąd I instancji nie zbadał również dlaczego organ nie porównał danych zawartych we wniosku z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, a wynikających z porównania tych informacji rozbieżności nie wyjaśnił z udziałem strony lub nie zdecydował o przeprowadzeniu dowodu dodatkowego zgodnie z art. 22 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2419/2001. Tymczasem wystarczyło zwrócić uwagę, że zadeklarowane przez skarżącą powierzchnie odpowiadały powierzchniom odpowiednich działek z wypisu z ewidencji gruntów. Podobnie w świetle art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 oświadczenie skarżącej, przekonanej o prawidłowości danych zawartych we wniosku, należało potraktować jako zmierzające do wykazania braku winy oraz skonfrontować z danymi z ewidencji gruntów. Tymczasem zostało ono zupełnie zignorowane. Co więcej w ocenie kasatora, jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne a ich powierzchnia została zadeklarowana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją, to nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004. Nadto wnosząca skargę kasacyjną uznała, że różnice wystąpiły de facto co do jednej działki. Celem sankcyjnych uregulowań z art. 51 Rozporządzenia Nr 796/2004 jest zaś zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Jeśli więc rolnikowi nie można przypisać takiego działania a spełnione są przesłanki z art. 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia, to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że bezzasadne są zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni i niezastosowania art. 22 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2410/2001 oraz art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 w zw. z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (tj. rozporządzenie w sprawie płatności ONW).

Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygała o wniosku dotyczącym przyznania płatności ONW na rok 2009, złożonym przez producenta rolnego D. P. w dniu [...] maja 2009 r. Zatem przy rozstrzyganiu o płatnościach ONW na rok 2009 miały zastosowanie odpowiednie przepisy Rozporządzenia Nr 796/2004, co wynika z art. 81 tegoż aktu wspólnotowego oraz z art. 86 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wskazania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 2009.316.65). Zgodnie z art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004, Rozporządzenie (WE) Nr 2419/2001 utraciło moc i będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek pomocowy dotyczył 2009 roku zatem Rozporządzenie Nr 2410/2001 nie miało w tym postępowaniu zastosowania.

Powołany więc w skardze kasacyjnej art. 22 ust. 3 oraz art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zresztą Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ww. norm prawnych. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej o błędnej wykładni art. 22 ust. 3 i art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2410/2001 oraz ich niezastosowania przez Sąd I instancji należało uznać za nieusprawiedliwione. Na trafność poczynionych zarzutów nie mogło mieć wpływu to, że Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 skoro nie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzutu o jego niewłaściwym zastosowaniu.

Do wniosku pomocowego, który w niniejszej sprawie został złożony przez skarżącą w dniu [...] maja 2009 r. i dotyczył pomocy na ten rok gospodarczy, miało zastosowanie, trafnie powołane przez Sąd I instancji, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 269 ze zm.).

Sąd I instancji przywołując treść § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie płatności ONW (błędnie wskazywanego w skardze kasacyjnej jako: "art. 5 ust. 3", a nie "§ 5 ust. 3") wskazał, że m.in. z tej regulacji wynika, iż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki rolnej. Zwrócił przy tym uwagę Sąd, że na wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik zobowiązany jest do wskazania działek ewidencyjnych, na których znajdują się grunty rolne będące w jego posiadaniu (w tym również te, do których nie ubiega się o przyznanie płatności ONW). Z tych unormowań Sąd I instancji wyciągnął logiczny i poprawny wniosek, że działki rolnej nie można automatycznie utożsamiać z działką ewidencyjną. Zatem zarzut dotyczący naruszenia § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie płatności ONW w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

Nie można uznać za trafny zarzut sformułowany w pkt 2 lit. a/ petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Otóż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji, w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile nie jest powiązany z powołaniem stosownych przepisów postępowania, nie jest też zasadniczo przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim kwestionuje nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz niepełne określenie i sformułowanie motywów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, że sąd administracyjny musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., II OSK 294/11, zbiór Lex nr 1071254). Dodać należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek skarżąca zeznała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni niemożliwym odtworzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd, to jednakże nie wskazała jakich elementów uzasadnienia wyroku to uchybienie miało dotyczyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak sporządzone, iż umożliwiło stronie skarżącej podjęcie obrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej, oczywiście w zakresie wynikającym z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Nie są też trafne dalsze zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pozostała argumentacja sformułowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia, zmierza do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oraz oceny co do sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Tego rodzaju zarzuty powinny być formułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednakże nie w ramach samodzielnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4, lecz w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenie stosownych przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji publicznej. Otóż w pkt 2 lit. b/ petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ramach tego zarzutu podniesiono, iż Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że w postępowaniu administracyjnym czynności kontrolne zostały wykonane prawidłowo i wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w tym rozbieżności w wielkości działki rolnej a ewidencyjnej oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wadliwie wykonaną czynność kontrolną w postaci oględzin spornego obszaru rolnego.

Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Chybione bowiem jest wskazywanie jako naruszonych art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji stosownie do art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w odpowiednich przepisach Unii Europejskiej, mają zastosowanie przepisy k.p.a., chyba że przepisy powołanej ustawy stanowią inaczej.

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w art. 21 ust. 2 i 3 zawiera regulacje, na mocy której organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższych uregulowań, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wynika, że na podstawie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wyłączono stosowanie art. 7, 9, 10, 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (podobnie jak w przypadku art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich por. wyroki NSA: z 15 marca 2011 r., II GSK 338/10, z 29 lutego 2012 r., II GSK 81/11, z 3 kwietnia 2012 r., II GSK 2092/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Taka regulacja, zawarta w art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oznacza, że organ został zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę. Uwzględniając te zasady nie można, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznać za trafny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Wbrew bowiem formułowanym w skardze kasacyjnej zarzutom prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, a znajdujące potwierdzenie w raporcie z kontroli z dnia [...] listopada 2009 r., przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej. Skarżąca kwestionując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne w zakresie wynikającym z protokołu kontroli zarzuca, że protokół ten zawiera szereg istotnych braków. Formułuje przy tym twierdzenia, że nie można wykluczyć, iż pomiary terenu dokonane w oparciu o ortofotomapę i urządzenie GPS, które mogło być wadliwe, jednakże nie wskazuje z czego to wynikać miało w tej sprawie. Zarzuca, że w protokole kontroli nie umieszczono informacji dotyczących modelu (typu) urządzenia pomiarowego, w sytuacji gdy takie urządzenie w zależności od jego typu charakteryzuje się różną dokładnością pomiarową. Przez to nie można wykluczyć, że GPS był wadliwy. Nadto, że z protokołu nie wynika, które działki zmierzono metodą GPS, a które w oparciu o dane z ortofotomapy. Nie wynika też z protokołu, jakie były warunki atmosferyczne w czasie przeprowadzonych pomiarów.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że stosowne ustalenia faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, zostały poczynione w oparciu o wyniki kontroli zawarte w raporcie z kontroli.

Wbrew zarzutom skarżącej raport ten zawiera niezbędne informacje wymagane przepisami prawa, tj. Rozporządzenia Nr 796/2004, w szczególności dotyczącymi zasad sporządzania raportu z przeprowadzonych kontroli (art. 28), zasad określania powierzchni działek rolnych (art. 30) oraz elementów raportu z przeprowadzonych kontroli (art. 48). W skardze kasacyjnej w tym zakresie nie sformułowano zasadniczo żadnych uzasadnionych zarzutów. Brak podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował ustalenia orzekających w sprawie organów, które oparły swoje decyzje w tym względzie na ustaleniach wynikających z kontroli na miejscu, w sytuacji gdy protokół sporządzony z przeprowadzonej kontroli zawierał niezbędne informacje wymagane przepisami Rozporządzenia Nr 796/2004, tak aby cel przeprowadzonej kontroli na miejscu został zrealizowany zgodnie z zasadami zawartymi w art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i następnych aktu wspólnotowego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że celem protokołu kontroli jest udokumentowanie zastanego stanu faktycznego w toku kontroli i wskazanie stwierdzonych naruszeń w zakresie objętym kontrolą. Przy czym dokonanie bezpośrednio subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawnych następuje w decyzji administracyjnej. W protokole stwierdzenie naruszonych norm następuje poprzez wskazanie określonych kodów pokontrolnych, które odpowiadają poszczególnym normom prawnym (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., II GSK 190/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skarżącej w raporcie z przeprowadzonej kontroli wskazano jaką techniką dokonano pomiaru powierzchni poszczególnych działek rolnych. W szczególności w przypadku działek rolnych oznaczonych literami E i F szczegółowo opisano jaką technikę pomiaru zastosowano, a także przy pomocy jakiego sprzętu wykonane zostały pomiary (s. 6 raportu). Dodać należy, że skarżącej doręczono raport z kontroli i bezspornym jest, że nie zgłosiła ona zastrzeżeń do wyników kontroli w trybie przewidzianym w art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Właśnie w tym trybie następuje ocena zastrzeżeń pokontrolnych dotyczących tzw. wymogów formalnych raportu (tj. procedur przeprowadzenia kontroli). Ocena merytoryczna (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonywana jest przez organ wydający decyzję. Taki też tryb procedowania zastosowano w niniejszej sprawie. Organ czyniąc stosowne ustalenia faktyczne uwzględnił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także ustosunkował się do zarzutów i wyjaśnień skarżącej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono przy tym, że kontrolerzy wykorzystali w swej pracy także kopię załącznika graficznego, który skarżąca dołączyła do wniosku o płatność. W tej sytuacji za trafny należy uznać wniosek Sądu I instancji, iż nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji wskazano, jakie działki rolne zostały zgłoszone do płatności na 2009 r., która działka i o ile miała zawyżoną powierzchnię zadeklarowaną w stosunku do powierzchni stwierdzonej wraz z procentowym wskazaniem zawyżenia, ponadto powołano przepisy, które znalazły zastosowanie w sprawie oraz wskazano dowody, na których oparto stan faktyczny i odniesiono się do zarzutów odwołania.

Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty, których istota sprowadza się do tego, że pominięto okoliczności, które stanowiły podstawę powstałych rozbieżności w wielkości działki rolnej a ewidencyjnej, a wynikające z tego, że skarżąca oparła się na danych z wypisu z ewidencji gruntów.

Zagadnienie dotyczące wzajemnej relacji pomiędzy działką rolną zgłoszoną przez rolnika do płatności a działką ewidencyjną, w obrębie której usytuowana jest działka rolna było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie NSA. Oczywiście organ zobligowany jest zawsze w takiej sytuacji dokonać stosownej analizy posiadanych w tym względzie dowodów. Taka analiza w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Wnioski z niej wyciągnięte są trafne i Naczelny Sąd Administracyjny argumentację Sądu I instancji w tym zakresie akceptuje. Zważyć należy, co wynika z orzecznictwa sądowego, że pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Nr 796/2004).

Podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną a rolną jest, iż ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. Nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II GSK 990/09). Wobec odmiennego poglądu prawnego podkreśla się, że rolnik nie może powoływać się na nieznajomość powyższych kwestii, skoro dotyczą one jego działalności.

Z przepisów ustawy o płatnościach wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom (por. E. Kremer, glosa do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07, opubl. ZNSA 2009, nr 1, s. 158 i nast.). W konsekwencji przyjmuje się, że nie można uznać braku wiedzy rolnika w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością (por. m.in. wyroki NSA: z 18 listopada 2010 r., II GSK 990/09, z 14 października 2010 r., II GSK 875/09, z 20 grudnia 2011 r., II GSK 1310, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W konsekwencji nie są trafne końcowe zarzuty skargi kasacyjnej, iż brak było podstaw do zastosowania uregulowań z art. 51 i art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej a dotyczący: "wadliwego uznania przez Sąd I instancji braku podstaw dla zastosowania art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 p.p.s.a."

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a więc akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Do tego rodzaju aktów Sąd stosuje w zależności od wyników przeprowadzonej kontroli legalności tryb z art. 145 § 1 p.p.s.a. lub z art. 151 p.p.s.a. Z kolei tryb przewidziany w art. 147 § 1 p.p.s.a. odnosi się do skarg na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Do tej grupy nie należy decyzja administracyjna.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.