Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 975/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przetwarzania odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2021 r. Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. 2021 poz. 1070) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 11 maja 2021 r. do 1 czerwca 2021 r. udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-KRAK [...], skierował do K. G. jako Prezesa Zarządu Firma A zarządzenie pokontrolne znak: [...], którym zarządził: "1. Prowadzenie na bieżąco w sposób rzetelny ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów", z terminem realizacji: "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzeń pokontrolnych". Ponadto organ wyznaczył na dzień 30 lipca 2021 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli, stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i dlatego w zarządzeniu pokontrolnym zarządzono jej usunięcie. Organ ustalił, że spółka posiada wpis do BDO i prowadzi ewidencję odpadów, jednak nie przedstawiano kart przekazania i kart ewidencji odpadów zastosowanych do ukształtowania terenu nieruchomości nr ew. [...] w K. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie dokładnej ilości oraz rodzaju przetworzonych poza instalacją odpadów. W trakcie prowadzenia procesu przetwarzania należało na bieżąco prowadzić ewidencję ilościową i jakościową odpadów. Obowiązek taki wynika z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2020 r. o odpadach (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 779 ze zm.).

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. zarządzenie pokontrolne, zarzucając naruszenie regulacji art. 7 oraz 77 kpa poprzez brak wystarczającego rozpoznania sprawy i przyjęcie błędnych ustaleń w zakresie tego, że rzekomo doszło do przetworzenia odpadów na nieruchomości nr ew. [...] w K. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia i stwierdzenie braku jego zasadności.

Uzasadniając wniesioną skargę wskazano, że błędne są ustalenia organu co do tego, że doszło do przetwarzania odpadów na nieruchomości, poza instalacją odpadów. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzony jest proces budowlany i zwiezienie gruzu na nieruchomość było zgodne z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, w związku z czym zwiezione materiały nie stanowiły odpadów.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W szczególności organ podał, że stan faktyczny sprawy oraz stwierdzone naruszenia zostały udokumentowane i opisane w protokole kontroli. Ustalono, że rzędna terenu działki [...] w K. różni się od działek sąsiadujących, a całość działki nr ewid. [...] jest podniesiona, w najwyższym miejscu o ok. 1 m. Widoczne było zastosowanie w celu zmiany rzędnych (podniesienia) terenu odpadów w postaci gruzu. Obecny podczas oględzin Prezes Zarządu Firma A złożył pisemną informację (stanowiący załącznik nr 5 do protokołu kontroli), że na działce [...] w K. od roku 2016 stosowane były odpady gruzu oraz ziemi. Odpady pochodziły z innej inwestycji strony skarżącej. Powyższe potwierdzają wpisy w dziennikach budowy nr [...] oraz [...] z dnia 22 października 2019 r. następującej treści: "kontynuowane są roboty ziemne dotyczące ukształtowania terenu przez uzupełnienie brakującego nasypu, ziemią i gruzem budowlanym pod warstwą konstrukcyjną utwardzonej nawierzchni i terenu zielonego". Organ podkreślił, że protokół kontroli został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach, w tym - bez zastrzeżeń - przez Prezesa Zarządu Firma A

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) odpady gleby i ziemi oraz gruz klasyfikowane są jako odpady z grupy 17, o rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 oraz odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 17 01 01.

Organ stwierdził, że ustalenia kontroli jednoznacznie potwierdziły, że na działce nr ewid. [...] w K. miało miejsce gospodarowanie odpadami z grupy 17, a ich posiadacz miał obowiązek prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Ponieważ strona skarżąca tego obowiązku nie dopełniła organ był zmuszony wydać stosowne zarządzenie pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym przepisem art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Po wykonaniu wezwania przez strony, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Na wstępie ocenić należało dopuszczalność skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. 2021 poz. 1070) uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ stronie skarżącej nie przysługiwał żaden ze środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a., to zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z mocą obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę do Sądu należało wywieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca Spółka dowiedziała się o wydaniu zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne skarżącej Spółce zostało doręczone w dniu 5 lipca 2021 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru – k.67 a.a.). Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 30 lipca 2021 r., a zatem został zachowany termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego możliwa była merytoryczna ocena skargi przez sąd. Mimo, iż Zarządzenie pokontrolne zostało zaadresowane do prezesa zarządu Spółki, to skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ to zakresu jej działalności, jej majątku i mienia, dotyczy ww. zarządzenie.

Na wstępie rozważań poczynić należy kilka uwag o charakterze ogólniejszym.

Stosownie do art.1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art.2). Zgodnie z art. 9 ustawy, celem wykonania zadań, Inspekcja Ochrony Środowiska uprawniona jest do przeprowadzania kontroli planowych i pozaplanowych. Zgodnie z art.9a omawianej ustawy kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Jednakże stosownie do art.65 tej ostatniej ustawy przepisów rozdziału 5 nie stosuje się m.in. do kontroli prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki odpadami.

Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art.11 ust.1 i 2). Jak z kolei stanowi art. 12 ust.1 i 2 ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne, wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną, wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale - w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej - odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).

Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej.

Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. Istotą postępowania określonego w art. 11 i art. 12 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska jest nakaz szybkiego reagowania przez organ na stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów chroniących środowisko naturalne. Stąd też zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do kwalifikacji ewentualnych naruszeń prawa w zakresie tylko tego postępowania. Co do zasady znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny, jaki istnieje na moment wydania zarządzenia pokontrolnego.

Użycie w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowania "na podstawie ustaleń kontroli", oznacza, że szczególne znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska bada przede wszystkim, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, treść zarządzenia koresponduje z prawidłowo udokumentowanymi ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Podkreślić należy, że do Inspektor Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie kontroli w trybie art.41 a ust.2 ustawy o odpadach zwrócił się Starosta [...] w O., wskazując, że skarżąca spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr ˝ zlokalizowanej w K. . We wniosku z 16 marca 2020 r. spółka podała, że odpady o kodach 17 01 01 i 17 05 04 "będą przetwarzane" na działce budowlanej własności spółki nr ˝ w K. "przez odzysk w procesie R5", "odpady nie będą magazynowane", gdyż "dostarczane na miejsce przetwarzania za pomocą samochodów ciężarowych wyładowywane będą w pobliżu miejsca przetwarzania i na bieżąco rozplantowane". Wskazała, że "utwardzenie terenu odpadami prowadzone będzie do rzędnych wynikających z zatwierdzonych projektów budowlanych, dla obiektów budowlanych przewidzianych do zlokalizowania na przedmiotowym terenie" oraz że w ramach monitorowania działalności wnioskodawca prowadzić będzie działania przewidziane prawem, w szczególności w zakresie prowadzenia właściwej ewidencji i sprawozdawczości dotyczącej przetwarzanych odpadów.

Nadmienić również należy, że na stronie 11 akt administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika spółki z dnia 9 lipca 2021 r. adresowane do Starostwa Powiatowego w O., w którym podał, że "w chwili obecnej projektant proceduje dokonanie zmiany decyzji udzielających pozwolenia na budowę (...) w zakresie zatwierdzenia użycia odpadów w postaci ziemi z wykopów i gruzu betonowego do podniesienia rzędnej działki, w rejonie projektowanych obiektów budowlanych".

W protokole kontroli wskazano, że kontrola przeprowadzona została w dniach 11.05.2021 r do 1.06.2021 r., że była to kontrola problemowa, pozaplanowa, na wniosek. Jako cel przeprowadzenia kontroli podano: "kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r, poz.797 z późn. zm.), w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów".

W protokole jako osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli zostały wskazane K. N. i J. S.. Do protokołu jako załącznik nr 1 dołączone zostało upoważnienie nr [...] uprawniające J. S. do przeprowadzenia pozaplanowej kontroli na wniosek spółki Firma A w G. dotyczącej działki nr ˝ w K. w zakresie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. W załączniku nr 4 do protokołu kontroli – protokole oględzin z dnia 11.05.2021 r. podano, że na terenie działki widoczne jest zastosowanie odpadów w postaci gruzu i ziemi, w stosunku do nieruchomości sąsiedniej nr ˝ nastąpiło podniesienie rzędnych terenu o około 1m na całości działki. Do protokołu oględzin załączono zdjęcia wykonane w dniu oględzin, co w protokole oględzin zostało odnotowane. Do protokołu kontroli został również dołączony załącznik nr 5 – protokół przyjęcia w dniu 11 maja 2021 r. informacji od Prezesa Zarządu spółki Firma A K. G., w którym podał, że na przedmiotowej działce stosowane były odpadu gruzu i ziemi w okresie od 2016 r., pochodzące spoza terenu tej działki. Załącznik nr 6 do protokołu kontroli stanowią kserokopie z 3 dzienników budowy, w których powołano się na decyzje: z dnia 3.08.2015 r. znak: [...], z dnia 3.03.2015 r. znak: [...] oraz z dnia 3.08.2015 r. znak: [...]

Tymczasem w protokole kontroli powołano się na decyzje z 2013 r i z 2014 r. oraz ustalono, że aktualnie spółka jest w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego w oparciu o te pozwolenia, co potwierdzono we wpisach w dzienniku budowy.

Rzecz jednak w tym, że w dziennikach tych podano inne daty i znaki decyzji, oraz nie wymieniono działki, której te decyzje i wpisy do dzienników budowy dotyczą. Tak więc ustalenie, że aktualnie spółka jest w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego na działce nr ˝ w Kluczach w oparciu o pozwolenia na budowę nie zostało udokumentowane.

Również ustalenie z protokołu kontroli, że skarżąca spółka wpisana jest do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, o którym mowa w ustawie o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2019 r., poz.701 ze zm.) pod numerem 000058335, obejmującym dział VI Działalność w zakresie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz dział XII Wytwórca odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegającym obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego, nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Z dostępnego w internecie rejestru BDO wynika, że nie zawiera on żadnego wpisu dotyczącego działalności na działce ˝ w K. . Przedsiębiorca zgłosił jedynie, że prowadzi stację paliw [...] w K. i stację paliw w P., w których oferowane są torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, a w zakresie działalności w F. prowadzi działalność w zakresie obiektów liniowych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. z 2019 r. poz. 1202, z późn. zm.), działalność w zakresie usług o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – wytwarzając odpady o kodach: 07 02 80 Odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy, 15 01 01 Opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 Opakowania z tworzyw sztucznych, 17 04 05 Żelazo i stal.

Jednocześnie w punkcie 1.1 protokołu kontroli wskazano, że spółka zamierza prowadzić odzysk polegający na utwardzeniu terenu w celu budowy obiektów budowlanych planowanych do realizacji tj. budowa stacji paliw płynnych. W punkcie 1.2 protokołu kontroli ustalono natomiast, że na dzień rozpoczęcia kontroli kontrolowana spółka nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarowania odpadami.

W punkcie 1.4.1 protokołu kontroli przytoczono treść art.66 ust.1 i art.67 ust.1 ustawy, z których wynika obowiązek prowadzenia bieżącej ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, przy zastosowaniu karty przekazania odpadów i karty ewidencji odpadów. Wskazano, że spółka posiada wpis dla kilku prowadzonych działalności. Działka w K. nie jest ujęta w systemie BDO, jak również nie są prowadzone KPO dla tej lokalizacji. Spółka złożyła w systemie BDO sprawozdania dla działalności innych niż w K. . W punkcie tym zawarto również konkluzję, że z wniosku spółki wynika, że na działce w K. zamierza przetwarzać odpady po uzyskaniu zezwolenia, a przeprowadzone oględziny wykazały, że przedsięwzięcie zostało już zrealizowane.

W punkcie 2 protokołu kontroli wymieniono dwa rodzaje nieprawidłowości, których spółka się dopuściła: prowadzenie przetwarzania odpadów na działce w K. bez zezwolenia oraz nierzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów (jak się wydaje poprzez nieujęcie w niej odpadów przetworzonych na działce w K. ).

W związku z powyższym, zarządzenie o prowadzeniu na bieżąco w sposób rzetelny ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów jest podwójnie niekompatybilne z ustaleniami z protokołu kontroli.

Skoro "zło" (nawiezienie odpadów na działkę) już się stało, prowadzenie na przyszłość ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów nie usunie powstałego naruszenia, polegającego na dokonanym już wszakże przetworzeniu odpadów na przedmiotowej działce bez zezwolenia. Co więcej, jeżeli sformułowany w zarządzeniu pokontrolnym nakaz odnosić się ma do działki w K. , to nie tyle nie usunie on zaistniałego już naruszenia, co nawet je zwielokrotni. Jeżeli bowiem skarżąca spółka zacznie ewidencjonować odpady, które w przyszłości będzie zamierzała przetwarzać na działce w K. - bez uzyskania pozwolenia na ich przetwarzanie - będzie działać nielegalnie. Stosownie bowiem do art.45 ust.1 ustawy, strona skarżąca nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Nadto, zarządzenie to jest mało precyzyjne, gdyż nie odnosi się w ogóle do ilości odpadów.

Tymczasem zgodnie z art.66 ust.1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Jednakże na podstawie upoważnienia zawartego w ust.5 tego przepisu Minister Klimatu wydał rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U.2019.2531). I tak, dla odpadów o kodzie 17 01 01 nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów do 10 Mg/rok, a dla odpadów o kodzie 17 05 04 do 20 Mg/rok. Dlatego też, nie podając ilości odpadów objętych obowiązkiem ewidencjonowania nakazanym w zarządzeniu pokontrolnym , organ naruszył art.66 ust.1 ustawy o odpadach.

Nadto, wbrew temu, co podano w protokole kontroli, nie odbyła się ona na wniosek spółki Firma A

Mając na uwadze powyższe skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd jednakże, jak to już wyżej podkreślono, dokonuje kontroli aktu, niezależnie od zarzutów skargi, co oznacza, że ma prawo i obowiązek uwzględnić elementy w skardze nie podniesione.

Zarzuty skargi uznać należało za niezasadne.

Postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Przepis artykuł 9 ust. 2 u.i.o.ś. szczegółowo bowiem określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, pub. CBOSA).

Zarzut skargi, że błędne są ustalenia organu, że na nieruchomości nr ew.[...] w K. doszło do przetwarzania odpadów jest gołosłowny i nie ma uzasadnienia w protokole kontroli.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Przesłankę "pozbycia się" można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu" (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 420/16). Jeżeli więc, jak przyznał sam jej prezes, skarżąca spółka na przedmiotowej działce w K. stosowała odpady gruzu i ziemi spoza jej terenu (z wyjazdu stacji paliw w Kluczach), oznacza to że na kontrolowaną działkę nawieziono odpady.

Stosownie do art.3 pkt 19) ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. "Przetwarzaniem odpadów" są procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (pkt 21). "Wytwórcą odpadów" jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (pkt 32). Wreszcie, przez "odzysk" rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

W myśl aryt.14 ustawy o odpadach nie utraciły one statusu odpadów, gdyż nie spełniają wymagań określonych w przepisach, by uznać, że zostały poddane procesowi odzysku. Według przepisu art.27 ust. 8 i 9 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10.

W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U.2016.93), wydanym na podstawie art.14 ust.10 ustawy, określone zostały szczegółowe kryteria stosowania warunków utraty statusu odpadów, obejmujące w szczególności odpady wykorzystywane w procesie odzysku oraz dopuszczalne procesy i techniki przetwarzania tych odpadów. Odpady o kodzie 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów) i 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) mogły być poddane procesowi odzysku R5 jedynie do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli było to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, przy czym dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. W związku z powyższym materiały zwożone na działkę nr ˝ w K. od 2016 r (jak podał Prezes Spółki) – nie utraciły statusu odpadów. W myśl art.41 ustawy przetworzenie odpadów wymagało uzyskania zezwolenia.

Nadto, podkreślić należy, że protokół kontroli podpisany został przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki bez zastrzeżeń, a jednoznacznie z protokołu kontroli i protokołu oględzin wynika, że na kontrolowanej działce własności spółki przetworzone zostały odpady.

Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli.

Dlatego też, na podstawie powyższych rozważań, Sąd stwierdził, że kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, do czego był uprawniony na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jednakże treść zarządzenia jest sprzeczna z wyżej omówionymi przepisami, co stanowiło podstawę uchylenia zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).