Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1196/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art.104 par.1, art.107 par.1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.135, art.145 par.1 pkt.1 lit.c, art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...].Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania B.H. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] orzekającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. P., gm. S., stanowiącej własność B.H., na odcinku o szerokości 2,0 m i długości 15 m, przylegającym bezpośrednio do wschodniej ściany budynku mieszkalnego na działce numer geodezyjny [...] i [...], celem wykonania izolacji przeciwwilgociowej oraz tynków zewnętrznych ściany szczytowej budynku mieszkalnego na działce, w terminie od dnia 10 lipca 2003 r. do dnia 10 sierpnia 2003 r. uchylając zaskarżoną decyzję w części określenia terminu wykonania robót i wyznaczył nowy termin zakończenia prac budowlanych na dzień 30 września 2003 r. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zaskarżoną Starosta orzekł niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. P., gm. S., stanowiącej własność B.H., na odcinku o szerokości 2,0 m i długości 15 m, przylegającym bezpośrednio do wschodniej ściany budynku mieszkalnego na działce numer geodezyjny [...] i [...], celem wykonania izolacji przeciwwilgociowej oraz tynków zewnętrznych ściany szczytowej budynku mieszkalnego na działce, w terminie do dnia 10 sierpnia 2003 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł zobowiązany B.H., podnosząc w piśmie z dnia 28 czerwca 2003 r., iż nie wyraża zgody na wejście sąsiada w celu wykonywania robót budowlanych na teren jego posesji, jak również podając, iż Państwo W. postawili budynek mieszkalny niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, w związku, z czym domaga się też nakazania rozbiórki tego budynku lub jego części, która według niego została wzniesiona na terenie jego posesji. Uzasadniając swoje żądanie skarżący dołączył do odwołania sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół graniczny wskazujący, iż inwestor pobudował budynek mieszkalny naruszając przy tym własność sąsiada.

Rozpatrując odwołanie skarżącego organ II instancji uznał, iż decyzja Starosty wydana została w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa, a zarzuty formułowane w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia tejże decyzji.

Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, organ II instancji podniósł, iż L. i R. W. mają zamiar wykonać izolację przeciwwilgociową oraz tynków zewnętrznych ściany szczytowej budynku mieszkalnego od strony wschodniej na granicy z nieruchomością skarżącego B.H. W związku z tym też zwracali się do niego o wyrażenie zgody na wejście na teren jego posesji w celu wykonania niezbędnych prac, lecz zgody takiej nie otrzymali. W tej sytuacji, jak wskazuje organ II instancji, R.W., działając na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pismem z dnia 4 kwietnia 2003 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania izolacji przeciwwilgociowej i tynków zewnętrznych na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, określając przy tym termin wykonania tych robót, dołączając jednocześnie do swojego wniosku dokumentację techniczną sporządzona na podstawę aktualnych map geodezyjnych z wykonaną inwentaryzacją powykonawczą budynku mieszkalnego Państwa W. i określającą szczegółowo zakres i sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, jak również kopie pisma wysłanego drogą pocztową do skarżącego B.H. o udzielnie zgody na wejście na jego nieruchomość, a także oświadczenie inwestora o nie zajęciu stanowiska w tej sprawie przez sąsiada. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przed rozstrzygnięciem w sprawie wniosku R.W., organ I instancji ustalił ponadto, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie administracyjne dotyczące inwestycji realizowanej przez Państwa W., które postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa zostało zawieszone do czasu ustalenia na gruncie linii rozgraniczającej nieruchomości stron. Odwołując się do dyspozycji przepisu art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji przyjął, iż skoro zgodnie z tym przepisem do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor zobowiązany jest przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidziany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu, w przeciwnym wypadku, właściwy organ, działając na wniosek inwestora, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a ponadto, że w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora właściwy organ określa także granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wobec tego organ II instancji przyjął, iż skoro spełnione zostały przesłanki wskazane przywołanym przepisem, a ponadto, że o zamierzonej inwestycji powiadomiony został również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, to zasadnie Starosta podjął decyzję o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania izolacji przeciwwilgociowej i tynków zewnętrznych ściany szczytowej. W tym kontekście organ II instancji wskazał jedynie, iż z uwagi na czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie, jego decyzja określiła nowy termin zakończenia planowanych robót, tj. do dnia 30 września 2003 r. Organ II instancji podniósł ponadto, odwołując się do zarzutów formułowanych przez skarżącego, iż spór sąsiedzki dotyczący naruszenia budową nieruchomości sąsiedniej należy do kompetencji sądów powszechnych.

Od tej decyzji B.H. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wnosząc także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Uzasadniając swoje żądanie, skarżący formułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności poprzez błędną interpretację przepisu art. 47 ustawy Prawo budowlane, co polegało na przyjęciu, iż przepis ten można stosować w oderwaniu od innych przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy, jak podnosił skarżący w istniejącym stanie faktycznym okazuje się, że budynek został wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym, co prowadzi do sytuacji umożliwiającej kontynuowanie takiej inwestycji na podstawie tego przepisu. Ponadto skarżący podnosił zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaś odniesienia się do kwestii wpływu zawieszonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena realizacji inwestycji z punktu widzenia warunków udzielnego pozwolenia na budowę, na przedmiotowe postępowanie w sprawie niezbędności wejścia na nieruchomość sąsiednią, co w przekonaniu skarżącego nakazuje rozważenie potrzeby rozstrzygnięcia o wstrzymaniu prowadzonych wszelkich prac budowlanych. Szeroko uzasadniając swoje stanowisko wyrażone w żądaniu skargi, skarżący B.H. podnosił, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogły, więc rozstrzygać, do czasu merytorycznego zakończenia wcześniej wszczętych postępowań administracyjnych, w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, jak również podnosząc w kontekście zarzutu skarżącego, iż kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie sporu granicznego zwłaszcza zaś naruszenia budową sąsiedniej nieruchomości należy do właściwości sądów powszechnych, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty T., jako wadliwe podlegały uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu – nie miały one, bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu, jakkolwiek oczywiście czynią jednocześnie zadość żądaniu skarżącego domagającego się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Odwołując się do przepisu art. 104 § 1 kpa nie jest sporne, iż decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną, co do istoty. Jednocześnie przepis art. 107 §1, 2 i 3 kpa określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich "rozstrzygnięcie" sprawy (osnowę decyzji). Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) zawiera ustalone prze organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Treścią rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do istoty jest przyznanie stronie określonych uprawnień lub odmowa ich przyznania (odmowa przyznania określonych uprawnień) albo nałożenie na adresata decyzji określonych obowiązków. Obligatoryjnym elementem decyzji, jak wynika z treści przywołanego przepisu, jest również oznaczenie stron lub strony, a ponadto uzasadnienie realizujące istotne funkcje zwłaszcza, abstrahując od funkcji perswazyjnej, w postaci realizacji prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została wydana oraz podstawy kontroli trafności decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 2000, s.82-83).

W przekonaniu Sądu, decyzja Starosty nie czyni zadość wskazanym formalno prawnym warunkom, na podstawie, których winien procedować organ rozstrzygając sprawę. Zostały one również pominięte w postępowaniu przed organem II instancji, który kwestię tę zupełnie pominął.

Osnowa decyzji organu I jak i II instancji wskazuje jednoznacznie, iż jej adresatem jest B.H., który został zobowiązany do znoszenia konsekwencji wynikających z uznania niezbędności wejścia na teren jego nieruchomości w celu wykonania przez sąsiada izolacji przeciwwilgociowej oraz tynków zewnętrznych. Tymczasem konfrontując treść decyzji organu I i II instancji, oznaczających jako stronę B.H. i adresujących do niego konkretny określony obowiązek w postaci znoszenia niezbędności wejścia na nieruchomość, chociażby z treścią protokołu granicznego (k.27-24 akt organu II instancji), okazuje się nie budzić wątpliwości, iż nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...], sąsiadująca z nieruchomością uprawnionego, stanowi własność syna zobowiązanego B.H., tj. J.H.. Okoliczność tę potwierdzają, jak należy sądzić z ich treści również pisma pochodzące od samego zobowiązanego B.H. wskazujące na to, iż występuje on jako pełnomocnik w imieniu swojego syna J. (por. k.20, 19, 18), jak również treść wskazanego wyżej protokołu granicznego (k.27-24). Wskazane okoliczności, w przekonaniu Sądu, świadczą o tym, iż zarówno organ I instancji, jak i II instancji w sposób wadliwy skonstruował osnowę wydanej decyzji, jak również wadliwie oznaczył stronę postępowania w przedmiotowej sprawie – jako strona postępowania, sądząc z wyżej przywołanych dowodów, powinien być przecież oznaczony J.H., właściciel nieruchomości - i w konsekwencji nie uczynił też zadość nakazanym warunkom uzasadnienia decyzji.

Wskazane wadliwości nie dość, że zasadnie skutkują uznaniem, iż w istocie rzeczy nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku R.W. wniesionego w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane, a to poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania, wadliwą osnowę decyzji i jej uzasadnienie, to również w konsekwencji czynią problematycznym wykonanie nakazu wynikającego z tychże decyzji, co z całą pewnością nie czyniłoby zadość oczekiwaniom wnioskodawcy R.W.

W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, a o zasadności tego stanowiska przekonują wskazane wyżej naruszenia dyspozycji przepisu art. 107 §1, 2 i 3 kpa określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Czynią one przedmiotową sprawę w istocie rzeczy nie rozstrzygniętą, jak również uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę, a to w kontekście nie dość, że nie sprostania warunkom, jakim czynić winno zadość "rozstrzygnięcie" sprawy, co do jej istoty, to również warunkom "uzasadnienia" decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.