Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1247/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 54 pkt 2 lit d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 września 2022 roku znak: SKO.ZP/415/327/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 września 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/327/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 20 lipca 2022 r. Nr 31/C/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia w rejonie ul. [...] i ul. [...] (etap II) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] w T. w ramach zadania: "Przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami w T. w rejonie ul. [...] i ul. [...] (etap II)".

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 9 maja 2022 roku do Prezydenta Miasta Tarnowa wpłynął złożony przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami w T. w rejonie ul. [...] i ul. [...] (etap II)".

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. Nr 31/C/2022 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia w rejonie ul. [...] i ul. [...] (etap II) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...] [...] obr[...] w T. w ramach zadania: "Przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami w T. w rejonie ul. [...] i ul. [...] (etap II)".

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że stosownie do zapisów art. 6 pkt 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2021 poz.1899) – dalej jako "u.g.n." wnioskowana inwestycja jest celem publicznym, a wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożony przez inwestora zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.".

Miasto Tarnów w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronom postępowania zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z materiałem dowodowym i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń (obwieszczenie z dnia 06.06.2021r.).

W toku postępowania wniesiono następujące uwagi i zastrzeżenia: właściciele działki nr [...] obręb [...] pismem z dnia 22.06.2022 r. zaznaczyli, że nie wyrażają zgody na przebieg gazociągu załączony do wniosku o wydanie decyzji, jako niezgodny z przeprowadzonymi uzgodnieniami i podpisaną zgodą na wejście w teren, oraz na strefę buforową inwestycji sięgającą do połowy budynku mieszkalnego. Właściciel działki nr [...] obręb [...] pismem z dnia 01.07.2022 r. nie wyraził zgody na budowę sieci na w/w działce. Zakwestionował również projektowany przebieg sieci jako zbyt bliski budynku mieszkalnego. Właściciel działki nr [...] obręb [...] pismem z dnia 19.07.2022 r. wyraził zastrzeżenie co do przebiegu projektowanej inwestycji i szerokości pasa obejmującego granice terenu na którym ma być zrealizowana inwestycja. Zdaniem strony jest to zbytnia i nieuzasadniona ingerencja w jego własność.

Odnosząc się do tych uwag, organ wskazał, że celem decyzji o lokalizację celu publicznego jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia oraz ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Decyzja ta wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewiedzianym w prawie budowlanym i nie przesądza ostatecznie o określonym przebiegu inwestycji.

Od powyższej decyzji wniesione zostały odwołania przez E. i J. N., M. i J. K., J. B. oraz M. i M. J..

E. i J. N. (właściciele działki nr [...]) zarzucili, iż linia gazociągu biegnie środkiem urządzonego ogrodu, zasadzonego kilkunastoletnimi drzewami i krzewami oraz przez nowo wybudowany wjazd. Według odwołujących niezrozumiałym jest aby sieć biegła tak blisko budynku mieszkalnego, prowadząc do niszczenia własności i ograniczając sposób jej zagospodarowania.

M. i J. K. nie zgodzili się na wyznaczony w załączniku graficznym przebieg linii rozgraniczającej teren inwestycji, który został wyznaczony w połowie działki stanowczej własność odwołujących (nr [...]). Zdaniem stron tak wyznaczy obszar nie ma umocowania merytorycznego ani nie wynika z żadnej podstawy prawnej.

J. B. z kolei zarzuciła, iż nie ustalono w sposób prawidłowy stron postępowania. Ponadto powtórzyła zarzuty podnoszone wcześniej, a w szczególności określenia na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji.

M. i M. J. nie zgodzili się na lokalizację linii rozgraniczającej teren inwestycji, która sięga do połowy budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 1 września 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/327/2022 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja polega na przebudowie gazociągu. Stosownie do art. 2 pkt 5 w/w ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy u.g.n.

Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2) u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Można zatem uznać, że planowane przedsięwzięcie stanowi realizację celu publicznego.

Jak ustalono długość projektowanej inwestycji na terenie Miasta Tarnowa, objętej niniejszą decyzją, wynosić będzie od 1000 m do 1300 m. Średnica wewnętrzna (dn) będzie wynosić 25-180, maksymalne ciśnienie to 0,5 MPa. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 640) gazociągi średniego ciśnienia posiadają ciśnienie powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie. Projektowana inwestycja dotyczy przebudowy istniejącego gazociągu, a trasa projektowanego gazociągu zlokalizowana jest głównie w pasie drogowym i na działkach, na których jest zlokalizowany istniejący gazociąg.

W aktach sprawy znajduje się wykonana stosownie do zapisów art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Jak wskazano w analizie przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymaga decyzji środowiskowej. W istocie tak jest, bowiem zgodnie z § 3 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przesyłu gazu inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 20 oraz towarzyszące im tłocznie lub stacje redukcyjne, z wyłączeniem gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłączy do budynków; przy czym tłocznie lub stacje redukcyjne budowane, montowane lub przebudowywane przy istniejących instalacjach przesyłowych nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Planowany gazociąg ma mieć ciśnienie nie większe niż 0,5 MPa

Ustalono też, iż teren objęty wnioskiem nie znajduje się na obszarze stanowiącym ochronę przyrody, ani na obszarze objętym formami ochrony zabytków, nie znajduje się też w granicach terenu górniczego i jest zlokalizowany poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4) u.p.z.p. również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem położone są w granicach administracyjnych miasta. Teren objęty wnioskiem nie znajduje się na terenach kolejowych, a w obszarze inwestycji nie występują cieki wodne. Dla terenu objętego wnioskiem nie uchwalono miejscowego plan zagospodarowania terenu.

Planowana inwestycja dotyczy przebudowy gazociągu. Już sama specyfika inwestycji wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie ustala się gabarytów inwestycji tak jak przy inwestycjach dotyczących budynków. Inwestycja ta nie burzy w sposób wyraźny istniejącego ładu przestrzennego. Zaznaczyć należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie może odnosić się do celowości planowanej inwestycji. Innymi słowy skoro wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada prawu, nie ma podstaw do zmiany z urzędu przebiegu inwestycji.

Podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia wariantów inwestycji, których wybór należałby do organu. Niemniej wskazania wymaga, iż zaskarżona decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, to będzie bowiem mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania o pozwolenie na budowę rozstrzygane będą kwestie techniczne inwestycji. Organ wskazał przy tym, że planowany gazociąg nie zmieni swojej lokalizacji tzn. będzie przebiegał po tych samych nieruchomościach. Co do tzw. strefy buforowej, Kolegium podniosło, że stosownie do § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie szerokość stref kontrolowanych, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m. W strefach kontrolowanych, zgodnie z § 10 ust. 2 i 3 tegoż rozporządzenia należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Nie jest tak, iż teren określony na mapie jako "linie rozgraniczające teren inwestycji" jest w całości przeznaczony pod inwestycję. Teren gazociągu oznaczony jest linią niebieską. To ten teren jest przeznaczony w decyzji pod inwestycję. Natomiast strefa kontrolowania służy wyłącznie kontroli sprawnego działania sieci gazowej. Innymi słowy planowana inwestycja dotyczy przebudowy istniejącego gazociągu.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia stron postępowania w sposób prawidłowy, organ wskazał, że postępowanie dotyczy inwestycji liniowej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Organ I instancji w drodze obwieszczeń zawiadomił o toczącym się postępowaniu (obwieszczenie z 6 czerwca 2022 r. ) i o wydaniu decyzji w tej sprawie (obwieszczenie z 20 lipca 2022 r.). Należy podkreślić, że zaskarżenie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji liniowych przez pojedyncze podmioty posiadające interes prawny do nieruchomości, przez które inwestycja przebiega, może się odbyć - gdy zarzut dotyczy niezapewnienia udziału w postępowaniu - co do zasady w granicach indywidualnego interesu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, nie mogą te podmioty powoływać się na naruszenie prawa do udziału w postępowaniu innych stron postępowania i nieuzyskanie przez organ stanowiska tych innych stron. Inne strony bowiem powinny zadbać o swój interes we własnym zakresie w trakcie postępowania, a po jego zakończeniu dysponują środkami prawnymi nadzwyczajnymi, jeśli doszło do naruszenia ich prawa do udziału w postępowaniu. W konsekwencji, skarżący mogą formułować zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w odniesieniu do własnej sytuacji procesowej (zob. uzasadnieni do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bk 787/19).

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. B..

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 20 lipca 2022 r., Nr 31/C/2022, pomimo naruszenia następujących przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a.- polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z przepisami art. 107 § 3 K.p.a., w tym:

• nieprawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania - organ w decyzji nie odniósł się do tego, kogo i dlaczego uznał za strony postępowania - nie wykazanie w decyzji sposobu ustalania stron jest wadą postępowania

• ustalenie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę bez wyjaśnienia zasadności lokalizacji inwestycji w zakresie przebiegu sieci gazowej w wariancie zgodnym z wnioskiem inwestora oraz bez dokonania jakiejkolwiek analizy, czy ingerencja w prawo własności stron nie jest nadmierna i czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji,

- art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez brak pełnego, zgodnego z wymogami uzasadnienia decyzji w szczególności nie odniesienia się organu do wszystkich uwag zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia 19.07.2022 r., czym naruszona została m.in. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p., w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnośnie zasadności i celowości ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej na działce [...] w obr[...], m.in. w aspekcie możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem,

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności,

- art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że naruszenie prawa własności wynikające z decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ I instancji stanowi dopuszczalne ograniczenie i jest uzasadnione w faktycznych okolicznościach sprawy, podczas gdy organ był zobowiązany wykazać sposób ważenia interesu publicznego i prywatnego w rozstrzyganiu niniejszej sprawy (zasada proporcjonalności).

oraz naruszenie art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 20 lipca 2022 r., Nr 31/C/2022.

Ze względu na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 roku do 15 maja 2022 roku na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec tego, że nie wszystkie strony w zakreślonym terminie wskazały na możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (pkt. 7) czy potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (pkt. 10).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Na gruncie niniejszej sprawy organy prawidłowo zakwalifikowały zamierzoną budowę sieci gazowej średniego ciśnienia jako inwestycję celu publicznego.

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899).

W świetle powyższego dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Inwestycja celu publicznego ze swej istoty zawsze będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla lokalnej wspólnoty samorządowej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2019 roku, sygn. II OSK 2031/17).

O kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie przesądza ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła jej finansowania.

Stosownie do art. 6 pkt. 2) u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Według art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zawierać oznaczone prawem treści:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a)warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji.

Stosownie do brzmienia art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów, organ administracyjny nie jest uprawniony do analizowania zasadności czy celowości w ogóle realizacji określonej inwestycji jak i takiej, czy innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. np. uzasadnienia do wyroku: NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2874/14).

Aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Taka niezgodność jednak na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi. Nawet więc, jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia Skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji.

Podkreślić należy, że jakkolwiek ustawa (art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p.) wskazuje, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać prawo własności, to jednak nie oznacza to całkowitego zakazu ingerencji w prawo własności, lecz wynika z niego konieczność każdorazowej oceny potrzeby ingerencji w prawo własności, w ramach stosownych procedur.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod inwestycję celu publicznego, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. np. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę.

Decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mają charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 roku, sygn. II OSK 2134/18).

Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje jedynie możliwość zrealizowania tego typu inwestycji na danym terenie. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą dopiero przedmiotem oceny w ramach postępowania zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

Podkreślić trzeba, że organ orzekający w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora i nie może wydać orzeczenia dla niego negatywnego, o ile realizacja przedsięwzięcia nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych.

W świetle powyższego trzeba wskazać, że bezzasadny jest zarzut niepoczynienia przez organy jakichkolwiek ustaleń odnośnie zasadności i celowości lokalizacji inwestycji oraz zaniechania przeprowadzenia ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności.

Na marginesie podkreślić trzeba, że w istocie nowy, projektowany przebieg sieci w mniejszym stopniu ogranicza własność Skarżącej niż aktualny przebieg sieci.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania.

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu nieustalenia w sposób prawidłowy stron postępowania, należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotowe postępowanie dotyczy inwestycji liniowej. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

W drodze obwieszczeń organy zawiadomiły zarówno o toczącym się postępowaniu (obwieszczenie z 6 czerwca 2022 r.) jak i o wydaniu decyzji w tej sprawie (obwieszczenie z 20 lipca 2022 r.).

Sąd w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że ustalony ustawą wskazany tryb zawiadamiania stron poprzez obwieszczenie ma określone konsekwencje dla sytuacji prawnej indywidualnych skarżących. Zaskarżenie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji liniowych przez pojedyncze podmioty posiadające interes prawny do nieruchomości, przez które inwestycja przebiega, może się odbyć - gdy zarzut dotyczy niezapewnienia udziału w postępowaniu - co do zasady w granicach indywidualnego interesu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, nie mogą te podmioty powoływać się na naruszenie prawa do udziału w postępowaniu innych stron postępowania i nieuzyskanie przez organ stanowiska tych innych stron. Inne strony bowiem powinny zadbać o swój interes we własnym zakresie w trakcie postępowania, a po jego zakończeniu dysponują środkami prawnymi nadzwyczajnymi, jeśli doszło do naruszenia ich prawa do udziału w postępowaniu. W konsekwencji skarżący mogą formułować zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w odniesieniu do własnej sytuacji procesowej (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. II SA/Bk 787/19)

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.