Wyrok NSA, sygn. akt OSK 763/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska(spr.), Joanna Runge-Lissowska, , Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2603/03 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2003 r. Nr XXIII/223/03 w przedmiocie zasad na podstawie których przysługują Radnym Miasta Krakowa diety za udział w pracach Rady Miasta Krakowa i jej organów 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2003 r. Nr XXIII/223/03 w przedmiocie zasad, na podstawie których przysługują Radnym Miasta Krakowa diety za udział w pracach Rady Miasta Krakowa i jej organów.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa podjęta została na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.). Kwestionowany § 2 uchwały stanowi, że radny otrzymuje zryczałtowaną, miesięczną dietę ustalaną proporcjonalnie do: uczestnictwa w pracach Rady Miasta i jej stałych komisji, pełnionej funkcji i kwoty bazowej. Dla obliczenia kwoty należnej diety ma być wykorzystywany algorytm uwzględniający w szczególności: liczbę sesji, w których uczestniczy radny, liczbę posiedzeń komisji, w których uczestniczy radny, liczbę posiedzeń zespołów komisji rewizyjnej, w których uczestniczy radny oraz dodatek funkcyjny.

Wojewoda Małopolski złożył skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 25 ust 5, 6, 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.). Z tych względów Wojewoda Małopolski wnioskował o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ nadzoru stwierdził, iż zgodnie z przywołanymi normami wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 1,5 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących stanowiska państwowe ustalonej na podstawie cytowanych przepisów, natomiast § 2 rzeczonej uchwały w jego zestawieniu z praktyką obrad Rady Miasta Krakowa i jej Komisji prowadzi w istocie do obejścia powołanych przepisów. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Małopolski odwołał się do dotychczasowej częstotliwości sesji Rady Miasta Krakowa i posiedzeń jej komisji. Takiej oceny Wojewody nie zmienił § 2 ust. 5 uchwały powtarzający najistotniejszą część art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Praktyka zastosowania przyjętego przez Radę systemu spowoduje, że diety radnych w żadnym wypadku nie będą korespondować z normą ujętą w ust. 8 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie dojdzie do faktycznego zróżnicowania diet przy uwzględnianiu pełnionych przez radnych funkcji.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż sporna uchwała nie narusza prawa. Ustosunkowując się do zarzutów Wojewody Małopolskiego pełnomocnik Miasta Krakowa nie kwestionował, że w wyniku zastosowania algorytmu zapisanego w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały kwota tak obliczonej diety niejednokrotnie będzie przekraczała 1,5 krotność kwoty bazowej. Jednakże § 2 ust. 1 obowiązywać ma łącznie z § 2 ust. 5 uchwały i dopiero na tej podstawie będzie ustalane prawo radnego do każdej z wypłacanych diet. W żadnym wypadku nie może być wypłacona ta część diety, która przekracza 1,5 krotność kwoty bazowej. Jednocześnie Gmina podniosła, iż skargę wniesiona przez organ odwoławczy należy uznać za bezzasadną, gdyż wyrażone w jej uzasadnieniu stanowisko oparte jest na innych kryteriach niż legalność. Skarżący nie może więc podnosić takich zarzutów, jak słuszność lub celowość. Rada Miasta Krakowa skorzystała ze swej kompetencji ustawowej do określania zasad obliczani diet radnych. Być może nasuwają się zastrzeżenia na temat praktyki stosowania zapisu zaskarżonej uchwały, ale nie to jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu i nie na takiej podstawie – zdaniem Gminy – można oceniać zgodność § 2 ust. 1 uchwały z ustawą.

Gmina zakwestionowała również zarzut, iż system przewidziany przez przedmiotową uchwałę nie gwarantuje różnicowania diet z uwzględnieniem pełnionych funkcji. § 2 uchwały wyraźnie przewiduje podwyższenie kwoty diet dla przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji. Należy bowiem odróżnić sposób naliczania diet od faktycznej ich wysokości wynikającej z obecności i członkostwa w komisjach, których to okoliczności uchwałodawca nie może ex ante przewidzieć. Powoływanie się skarżącego na dotychczasową praktykę funkcjonowania Rady Miasta Krakowa nie może być podstawą zaskarżenia uchwały. Argument taki bowiem nie posiada prawnego charakteru ani też znaczenia i nie odnosi się tym samym do kryterium legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. oddalił skargę, podzielając w pełni stanowisko Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, trafna jest zarówno teza o braku naruszenia prawa przez uchwałę, jak i twierdzenie Gminy, że skarga oparta jest na argumentacji nieadekwatnej do kompetencji sądu. Jedynym argumentem, jaki skarga przedstawia na poparcie zarzutu naruszenia pułapu 1,5 krotności kwoty bazowej jest statystyczna możliwość takiego wyniku zastosowania algorytmu z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W istocie sam skarżący przekreśla ten zarzut z chwilą, gdy dostrzega § 2 ust. 5 uchwały, o treści: " Wysokość naliczonej diety nie może przekraczać 1,5 kwoty bazowej". Sąd dodał również, że nawet brak § 2 ust. 5 uchwały w niczym nie zmieniałoby sytuacji, skoro art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym ustalającej ów górny pułap ma charakter bezwzględnie obowiązujący, mający zastosowanie niezależnie od treści zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest także, zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie ustala wymogu aby kwoty diet faktycznie wypłaconych radnym, pełniącym dodatkowe funkcje w radzie i jej komisjach były wyższe od tych diet, jakie faktycznie zostaną wypłacone innym radnym. Przepis mówi jedynie o uwzględnianiu funkcji pełnionych przez radnego. Zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia, zapisując w algorytmie stały dodatek funkcyjny. Art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera nakazu, aby dietę konkretnego radnego w każdym przypadku obniżać tak, aby zawsze była niższa od diety przewodniczącego rady czy przewodniczącego komisji.

Ponadto, dieta radnego nie jest wynagrodzeniem pracowniczym, lecz zwrotem wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu. Dostrzegając oczywisty fakt, że przewodniczący komisji może mieć więcej obowiązków niż pozostali członkowie tej samej komisji ustawodawca każe uwzględniać pełnienie owych funkcji przy obliczaniu diet. Brak jednak podstaw do wyciągania aż tak daleko idących wniosków, jak chce tego Wojewoda Małopolski, aby w każdym przypadku przewodniczący otrzymał dietę wyższą od pozostałych członków komisji.

Wojewoda Małopolski złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, w tym:

- art. 25 ust 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, iż wysokość diet radnych, przy zastosowaniu wskaźników określonych w uchwale może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtrakrotność kwoty bazowej;

- art. 25 ust. 8 powołanej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, iż przepis ten ustala jedynie wymóg teoretycznego uwzględnienia funkcji pełnionych przez radnego przy ustalaniu wysokości diet radnych bez konieczności adekwatnego zróżnicowania kwot diet faktycznie wypłacanych radnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Gminy skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Małopolskiego uznać należy za bezzasadną, gdyż wyrażone w jej uzasadnieniu stanowisko oparte jest na innych kryteriach niż legalność. Ponadto, Rada Miasta Krakowa, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, podtrzymała zajmowane dotychczas stanowisko.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd Wojewódzki w Krakowie nie naruszył przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U.Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) wskazanych w skardze kasacyjnej.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ocena kwestionowanej uchwały może dotyczyć jedynie jej zgodności z prawem. Taki też zakres kompetencji przyznaje wskazana wyżej ustawa organom nadzoru – wojewodzie, o czym stanowi przepis art.85 w zw. z art. 91. Sprawowany bowiem nadzór nie może odnosić się do czynników celowości, słuszności czy też gospodarności.

W związku z tym Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały i zasadnie uznał, iż nie narusza ona prawa.

Zgodnie z ust. 4 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ustala zasady przyznawania radnemu diet. Przy czym ustalając te zasady rada zobligowana jest uwzględnić jedynie kryterium pełnionej przez radnego funkcji. Tak stanowi przepis ust.8 art.25 . Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie narzucają żadnego innego kryterium przy ustalaniu zasad przyznawania diet. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Bezsporne jest, iż zaskarżona uchwała uwzględnia, przy ustalaniu zasad przyznawania diet pełnioną przez radnego funkcję. W związku z tym nie został naruszony przepis art.25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy przy tym stwierdzić, iż powołany przepis odnosi się jedynie do zasad przyznawania diet, a nie do ich konkretnej wysokości. Jedynie ust.6 art.25 wprowadza maksymalną jej wysokość, ale w żaden sposób nie przesądza o kręgu radnych, którzy mogą uzyskać dietę w takiej wysokości. Nie przesądza również, że dieta w takiej wysokości może przysługiwać tylko np. przewodniczącemu rady.

Zasady przyznawania radnym diet w swoim założeniu mają charakter teoretyczny, uwzględniający praktyczne elementy związane z wykonywaniem mandatu radnego. W przeciwnym bowiem wypadku musiałoby się te zasady sprowadzać do konkretnych, z góry określonych kwot, co byłoby sprzeczne z samym charakterem diety, która stanowi zwrot ponoszonych przez radnego wydatków związanych z realizacją tego mandatu. Jak to słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dieta radnego nie jest wynagrodzeniem pracowniczym i w związku z tym jej wysokość nie może zależeć od hierarchii radnych. Uwzględnienie przy ustalaniu zasad przyznawania diet pełnionej przez radnego funkcji nie wynika bowiem z takiej hierarchii, ale z faktu, iż przewodniczący rady, czy też komisji może mieć więcej obowiązków niż pozostali członkowie, a co za tym idzie ponosić większe wydatki w związku z wykonywaniem mandatu. Nie oznacza to, że radny nie pełniący funkcji, ale wykazujący dużą aktywność i mający liczne obowiązki, nie może otrzymać diety w maksymalnej wysokości.

Taka interpretacja powołanych przepisów byłaby sprzeczna nie tylko z wykładnią językową ale również systemową, a przede wszystkim celowościową.

Z tych wszystkich względów, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.