Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1442/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 182 § 2, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5, art. 59g ust. 1, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 641/18 w sprawie ze skargi Z.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., II SA/Łd 641/18 w wyniku rozpoznania skargi Z. Z. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] marca 2018 r. nr [...] nakładające na skarżącą karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że PINB postanowieniem z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej: p.b., nałożył na Z. Z. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w [...], gmina [...] z naruszeniem art. 54 p.b. Wskazując przyjęte w sprawie ustalenia, PINB wyjaśnił, że Z. Z. jako inwestor przystąpiła do użytkowania ww. budynku bez dokonania wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ze złożonego w trakcie kontroli przeprowadzonej 1 marca 2018 r. oświadczenia wynika, że budynek jest użytkowany i inwestor w nim zamieszkuje od 28 maja 2011 r.

[...]WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego przez Z. Z. zażalenia. Organ w całości podtrzymał ustalenia przyjęte w sprawie przez PINB odnoszące się do oceny działania strony jako użytkowania budynku, jak i stwierdzające, że przystąpienie do użytkowania obiektu wymagało dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odnosząc się do nałożonej kary pieniężnej, [...]WINB wskazał, że jej wysokość została prawidłowo wyliczona. [...]WINB zaznaczył, że zgodnie z normą art. 59g ust. 5 p.b., do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), dalej: o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepisy działu III o.p. przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. W tym kontekście organ wyjaśnił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje rozbieżność odnośnie do tego, ile wynosi termin przedawnienia kary pieniężnej, jak też sposobu, w jaki należy ustalać dzień rozpoczęcia jego biegu. Zdaniem [...]WINB, przekonujące stanowisko w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09. Na potrzeby rozpatrywanej sprawy przyjąć stąd należało, że termin nałożonej na stronę kary pieniężnej wynosi 3 lata, tym niemniej liczony być on powinien dopiero od zawiadomienia o zakończeniu budowy (złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie).

Skargą Z. Z. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 p.b. w zw. z art. 68 § 1 i § 2 o.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decydujące do ustalenia początku biegu terminu przedawnienia kary za użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 p.b. jest powzięcie informacji przez organ, podczas gdy w przypadku braku zgłoszenia powinien decydować moment przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (w stanie faktycznym sprawy - 28 maja 2011 r.); 3) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 p.b. w zw. z art. 68 § 1 i § 2 o.p. poprzez błędną wykładnię i wymierzenie kary, podczas gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu, albowiem postanowienie PINB z [...] marca 2018 r. zostało wydane i doręczone skarżącej po upływie 5 lat, licząc od końca 2011 r., w którym to strona przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania została załatwiona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 68 § 2 o.p. w związku z art. 59g ust. 5 p.b. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z perspektywy zastosowanej przez organy nadzoru budowlanego regulacji, jak wskazał Sąd I instancji, za jedną z kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii należało uznać kwestię związaną z prawidłowym ustaleniem podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej. W świetle art. 59f p.b. zasadą jest, że karę tę wymierza się osobie dopuszczającej się nieprawidłowości, którą to osobą najczęściej jest inwestor. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że przedmiotową karę nałożono na Z. Z. jako inwestora. Taki status prawny skarżącej w sprawie zdaje się potwierdzać także jej pełnomocnik. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwołał się do niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i Y.Y. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], nie wyjaśniając jednak w żadnej mierze, na jakiej podstawie przyjął, że pozwolenie to dotyczy skarżącej, która obecnie nosi nazwisko "Z." i w oparciu o jakie dokumenty ustalił, iż wskazane pozwolenie dotyczy przedmiotowego budynku, choć objęty kontrolą budynek znajduje się na działce nr ew. [...], a wskazana decyzja dotyczy działki nr ew. [...]. Dodatkowo w tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że decyzja ta nie została załączona do materiału dowodowego sprawy, który organ nadesłał wraz ze skargą, odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Tymczasem kwestia ta wobec tego, że ww. działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek, należy do innej osoby niż skarżąca (tj. W. Y., którą reprezentują w postępowaniu przedstawiciele ustawowi) ma znaczenie dla wyniku sprawy, tj. nałożenia kary na skarżącą.

Za drugą kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestię, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać możliwość wymierzenia kary wobec podnoszonego w skardze zarzutu jej przedawnienia. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że regulacja art. 68 § 1 o.p. z uwagi na jej jedynie odpowiednie, z mocy art. 59g ust. 5 p.b., zastosowanie w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego stała się źródłem rozbieżnych interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach tych interpretacji przyjmowano w przypadku przedmiotowych kar bądź obydwa terminy przedawnienia: 3-letni i 5-letni, bądź wskazywano na możliwość zastosowania wyłącznie 3-letniego terminu przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu liczonego od dnia złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09). Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko co do możliwości odpowiedniego zastosowania w sprawie art. 68 o.p. przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1110/09, w którym zwrócono uwagę na dyscyplinującą organy funkcję instytucji przedawnienia, wskazując, że na gruncie art. 57 ust. 7 p.b. należy art. 68 § 1 o.p. ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 o.p., który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji powyższa wykładnia powołanej normy powinna znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Oznacza to, że nie można podzielić stanowiska, które wywiódł organ z uzasadnienia wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09, przyjmując, że powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 p.b.) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

Skargą kasacyjną [...]WINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z wadliwej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnego uznania, że postanowienie [...]WINB narusza w sposób istotny przepisy postępowania i w konsekwencji uwzględnienie skargi skarżącej, mimo braku ku temu podstaw. Sąd I instancji zarzucił organom nadzoru budowlanego niewyjaśnienie powodów przyjęcia, że decyzja Starosty Powiatu [...] nr [...] dotyczy skarżącej i obejmuje przedmiotowy budynek, choć znajduje się on na działce nr ew. [...], pomimo że kwestie te, po pierwsze, są bezsporne, a po drugie, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia, na co zwrócił uwagę sam Sąd I instancji, stwierdzając, że zasadą jest, że karę tę wymierza się osobie dopuszczającej się nieprawidłowości, którą to osobą najczęściej jest inwestor. Nie ma zatem znaczenia, czy skarżąca jest inwestorem, czy też nie (abstrahując, że zmiana nazwiska wynika chociażby ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. znak: [...]), skoro bezspornie przystąpiła ona do użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem art. 54 p.b. Również kwestia zmiany numeracji działek wynikającej z podziału nieruchomości nie była sporna między stronami, a tym samym braki w postępowaniu dowodowym nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania - Sąd I instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zostały one sformułowane na podstawie błędnej wykładni art. 68 § 2 o.p. Zastosowanie się do wskazań Sądu I instancji doprowadzi do złamania konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem inwestor, który nie stosując się do obowiązujących przepisów prawa, nie zawiadomiłby właściwego organu o zakończeniu budowy, znajdzie się w lepszej sytuacji od podmiotu, który do przepisów prawa się stosuje. Zawiadomienie o zakończeniu budowy (bądź złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie) daje organom nadzoru budowlanego faktyczną możliwość skontrolowania, czy inwestor nie przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem normy art. 54 ust. 1 p.b. W przeciwnym wypadku organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy o zakończeniu procesu inwestycyjnego;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 § 2 o.p. odpowiednio stosowanego zgodnie z przepisem art. 59g ust. 5 p.b., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku, gdy nie złożono zawiadomienia o zakończeniu budowy (bądź wniosku o pozwolenie na użytkowanie), bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem normy art. 54 p.b. Zdaniem organu, w przypadku niezłożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy trafny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary". Przyjęcie wykładni dokonanej przez Sąd I instancji prowadzi do sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego nie mają faktycznej możliwości stwierdzenia, że doszło do naruszenia normy art. 54 p.b. przed upływem terminu przedawnienia, tym samym prowadzi to do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem inwestor, który nie stosując się do obowiązujących przepisów prawa, nie zawiadamia właściwego organu o zakończeniu budowy, jest w lepszej sytuacji od podmiotu, który do przepisów prawa się stosuje.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Z. wniosła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jeśli mieć na uwadze zarzut powołujący art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to chybione jest wskazywanie na naruszenie powyższych przepisów przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie. Przepisom art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł uchybić, jeżeli argumentem uzasadniającym tenże wniosek miałyby być zastrzeżenia zgłoszone przez skarżący kasacyjnie organ względem sposobu dokonania przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Istota tychże zastrzeżeń odnosi się do akcentowania, że Sąd I instancji, kontrolując podstawę faktyczną wydanego postanowienia, niesłusznie dopatrzył się braków w postępowaniu dowodowym, ponieważ kontrolowane postępowanie ich nie posiadało, a jeżeli nawet określone kwestie nie zostały właściwie potwierdzone, brak było możliwości przypisania im procesowej doniosłości. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wadliwość, do której się odwołał [...]WINB w zarzutach kasacyjnych, nie odnosi się do zagadnień mieszczących się w zakresie normowania powołanej w skardze kasacyjnej regulacji prawnej. Określa ona ustrojowe zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne i wskazuje, że kontrola działalności administracji jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, obejmując między innymi prawną formę działania organu administracji wymienioną w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., którą posłużyły się w sprawie organy nadzoru budowlanego, wymierzając skarżącej karę pieniężną (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie). Wskazane przepisy mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdyby sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Podobnie rzecz się ma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie może być skutecznie traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją sądu przypisującą organowi przy załatwianiu sprawy zakończonej zaskarżonym aktem naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli nie towarzyszy formułowanemu zarzutowi powiązanie go z przepisami procesowymi regulującymi materię kontrolowaną przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi móc przypisać również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego wyżej przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w przypadku uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonego aktu elementem obligatoryjnym uzasadnienia wyroku wyjaśniającego podstawę prawną rozstrzygnięcia sądu powinny pozostawać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie nie posiada wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie [...]WINB za niezgodne z prawem. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak ta ocena prawna powinna oddziaływać na dalszy bieg postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Uznawanie przez skarżący kasacyjnie organ zamieszczonych w wyroku wskazań za niezgodne z prawem nie tyle z uwagi na ich niewystarczającą treść lub niezrozumiałą formę, ile z powodu odrzucenia stanowiska interpretacyjnego, na którym zdecydował się oprzeć Sąd, wskazania te formułując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oczywisty sposób wykracza poza uprawnienie procesowe, jakie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przyznaje stronie postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach zarzutu naruszenia powołanego przepisu niedopuszczalne jest bowiem kwestionowanie dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że został on powiązany z zarzutem dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 68 § 2 o.p., stosowanego w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organ nadzoru budowlanego na zasadzie odpowiedniości zgodnie z art. 59g ust. 5 p.b. Niezależnie od niepowołania równolegle jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stanowisko prezentowane przez [...]WINB opiera się na uznaniu, że Sąd I instancji błędnie w sprawie uznał, iż bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem normy art. 54 p.b., ponieważ przyjmować trzeba, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej wynosi 3 lata, przy czym termin ten liczony być powinien dopiero od zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Jak wynika z art. 57 ust. 7 p.b., do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 p.b., do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Niesporne pozostaje, że przepisy działu III o.p. przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 o.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1 o.p.). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Do takich zobowiązań odnosi się przepis art. 68 § 1 o.p. Obowiązek podatkowy w świetle art. 4 o.p. to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach. Stosując tę definicję na zasadzie odpowiedniości do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy przyjąć, że nieskonkretyzowana, ale wynikająca z przepisów powinność przymusowego świadczenia pieniężnego związana z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie to kształtowana przepisami p.b. możliwość wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, powstająca w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ten wniosek interpretacyjny w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zasadniczych wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., II OSK 410/21; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1444/19; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 192/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 738/16; wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2160/15; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 192/17; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1593/14). W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 p.b. Powoduje to, że odmienny pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, na którym oparł się [...]WINB, nie mógł zostać zaaprobowany.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1110/09 przyjął dwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, różnicując trzyletni i pięcioletni okres przedawnienia tym, czy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zawiadomił o zakończeniu budowy), czy też odstąpił od tego obowiązku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 p.b. ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania. Odmiennego poglądu Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywał on na możliwość odpowiedniego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego również art. 68 § 2 o.p. nie można uznać za prawidłowy. Wadliwość ta pozostaje jednakże bez znaczenia, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w zaznaczonej części odpowiada prawu, uwzględniając, że [...]WINB w kontrolowanej sprawie powiązał początek biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem zakończenia budowy, co pozwalało organowi, w jego przekonaniu, kwestię braku przedawnienia nałożenia na skarżącą kary pieniężnej – w sytuacji przypisanego jej w omawianym zakresie zaniechania - pozostawić niejako poza sporem.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zależy od konkretnego zdarzenia, jakim jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem czynności w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy albo przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie mają żadnego znaczenia dla ewentualnego powstania obowiązku zapłaty tej kary. Dla powstania obowiązku jej zapłaty ma znaczenie bowiem wyłącznie to, czy inwestor miał obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest oczywiste, że przyjęcie, iż tym miarodajnym zdarzeniem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 p.b., a nie zawiadomienie o zakończeniu budowy albo złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, skraca czas, jaki ma organ na wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tejże okoliczności bezpośrednio odwołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...]WINB, sprzeciwiając się nadaniu spornym przepisom znaczenia odnoszonego do "funkcji dyscyplinującej" przedawnienia. W przekonaniu organu, może ona niweczyć możliwość działania organów nadzoru budowlanego z uwagi na nieposiadanie przez nie informacji o zakończeniu budowy. W kontekście powyższego wyjaśnienia mieć na uwadze jednak trzeba, że na gruncie p.b. organom nadzoru budowlanego przyznane zostały narzędzia umożliwiające skuteczną kontrolę wykonywania robót budowlanych przy obiektach budowlanym, których mogłyby dotyczyć obowiązki określone w art. 54 albo art. 55 p.b. Mają one związek z kształtowanym dyspozycją art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a p.b. obowiązkiem przekazywania organom nadzoru budowlanego bezzwłocznie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej kopii ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak też wynikającym z art. 41 ust. 4 p.b. obowiązkiem zawiadomienia organu nadzoru budowlanego przez inwestora o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy (przebudowy). Powyższe pozwala przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy albo wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie mogą być traktowane przez organy nadzoru budowlanego jako pierwsze źródła informacji o budowie obiektu budowlanego. Niezależnie od zawiadomienia o zakończeniu budowy albo złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego, właściwie realizując powierzone im zadania w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b.), mają zatem realną możliwość sprawdzenia, czy w danej sytuacji inwestor prowadzi roboty budowlane, czy też zakończył je i wbrew obowiązkom ciążącym na nim w świetle art. 54 i art. 55 p.b. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 529/21).

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.