Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 779/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 17, art. 25 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi U. K., A. S., A. D., B. O., D. K., H. G., J. M., J. S., K. P., Ł. F., M. P., M. S., M. T., T. P, W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 21 października 2019 r. nr 216/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w części dotyczącej U. K., A. S., B. O., D. K., H. G., J. S., K. P., Ł. F., M. P., M. T., T. P., W. K.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r.

Przedmiotem skargi U. K., T. P., Ł. F., J. M., W. K., D. K., M. S., M. P., K. P., B.O., M. T., A. D., H. G., J.S. i A.S. (skarżący) jest uchwała Nr 216/2019 Rady Miejskiej w Przemyślu (Rada Miejska) z dnia 21 października 2019 r. w sprawie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Monte Cassino 1", którą podjęto w następujących okolicznościach.

Uchwałą Nr 216/2019 z dnia 21 października 2019 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla uchwalonego Uchwałą Nr 68/2017 z dnia 25 maja 2017 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Monte Cassino 1" (plan miejscowy), obejmujący granicami obszar o powierzchni 45 ha, położony w Przemyślu, w północno- wschodniej części miasta Przemyśla, na północ od ulicy Buszkowickiej.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), a to:

a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie określonym w ust. 2 petitum skargi,

b) art. 8 k.p.a. poprzez:

- przeznaczenie nieruchomości objętych planem miejscowym o klasyfikacji gruntów 1 i 2 na teren inwestycji cmentarza komunalnego, co implikuje zarzut braku racjonalnego gospodarowania przestrzenią i mieniem komunalnym i naruszenie zasady proporcjonalności,

- przeznaczenie nieruchomości skarżących w części lub w całości na wykup (wywłaszczenie), przy jednoczesnym wysokim zadłużeniu Miasta Przemyśl, co może implikować brak ekwiwalentnej wypłaty za wywłaszczone tereny oraz działanie Miasta Przemyśl na rzecz zaniżania wartości wywłaszczanych terenów, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego,

c) art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania mieszkańców Buszkowic o ewentualnym wpływie wywłaszczenia ich nieruchomości na przysługujące im prawa tj. na możliwą utratę przez skarżących prawa do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego rolników w wyniku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha,

d) art. 10 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Buszkowic (miejscowości objętej terenem planowanej inwestycji cmentarza komunalnego), ograniczenie wysłuchania zainteresowanych i ograniczenie się do przeprowadzenia konsultacji w ramach "Szkoły Świadomego Planowania Przestrzennego - partnerska współpraca samorządu, projektantów i środowisk społecznych w procesach planistycznych" poprzez: badanie ankietowe przeprowadzone na terenie Miasta Przemyśl, konsultacje online, spotkanie konsultacyjne, warsztat konsultacyjny połączony ze spacerem badawczym oraz terenowy punkt konsultacyjny,

e) art. 13 k.p.a. poprzez dążenie do maksymalizacji antagonizacji lokalnych mieszkańców Buszkowic z organami samorządowymi poprzez brak uwzględniania ich uwag, pomijanie przedstawianych przez mieszkańców Buszkowic argumentów faktycznych i prawnych oraz poprzez celowe przesłanie do Gminy Żurawica (ściśle współpracującej z mieszkańcami Buszkowic) projektu planu miejscowego w formie elektronicznej mimo posiadanej świadomości przez organ, że w przedmiotowym terminie platforma ePUAP była wprowadzona i w rzeczywistości dopiero testowana w zakresie jej funkcjonalności przez organy administracji;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a to:

a) art. 21 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z § 6 ust. 3 i 4 w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt poprzez:

- ograniczenie i pogorszenie warunków rozwoju i swobodnego bytu gatunkowi pod ścisłą ochroną - żołny (Merops apiaster, poz. 297 załącznika nr 1 do rozporządzenia) poprzez utrudnienie zakładania gniazd (ptak ten zakłada gniazda w norach ziemnych), a także umożliwienie zaistnienia i intensyfikacji sytuacji, w której ptak ten będzie fotografowany, filmowany lub w inny sposób płoszony względnie niepokojony,

- brak dokonania oceny oddziaływania planowanej inwestycji cmentarza na występowanie żołny na terenie 200 m od granic opracowania planu miejscowego w kontekście planowanej zabudowy terenu i zwiększenia natężenia ruchu drogowego i pieszego,

2) ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a to:

a) art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez brak uzyskania decyzji administracyjnej od właściwego inspektora sanitarnego w przedmiocie zatwierdzającym projekt budowlany cmentarza i udzielającym pozwolenia na budowę cmentarza. Uzyskanie stanowiska organu Inspekcji Sanitarnej w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt planu miejscowego nie jest bowiem równoznaczne z uzyskaniem zgody na założenie lub rozszerzenie cmentarza w rozumieniu przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

b) art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym domu przedpogrzebowego lub kostnicy, służących składaniu ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo - lekarskich, sanitaryjnych oraz policyjnych,

3) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a to:

a) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, gdy w zaskarżonym planie przewidziano "konieczność dokonania podziału z urzędu i wykupu nieruchomości pod lokalizację cmentarza jako celu publicznego o znaczeniu lokalnym",

b) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak dokonania wymaganego ogłoszenia o projekcie planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Buszkowice, tj. z pominięciem ogłoszenia na tablicy sołectw w zakresie informacji o rozpoczęciu prac nad planem miejscowym, projektu tego planu,

c) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowych i prawnie skutecznych konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości objętej terenem inwestycji (Buszkowice),

d) art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 392 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c. poprzez przesłanie projektu planu miejscowego do uzgodnienia oraz zaopiniowania do Wójta Gminy Żurawica (dalej w skrócie: "Wójt") w formie elektronicznej przy jednoczesnym przesyłaniu wcześniej wszelkiej dokumentacji w sprawie, a w szczególności projektu planu w formie papierowej oraz przy uwzględnieniu, że do każdego innego organu projekt planu miejscowego został przesłany w formie pisemnej, co w konsekwencji warunkowało brak możliwości zapoznania się przez Wójta z projektem i wniesienie uwag do projektu jak również poinformowanie skarżących przez Wójta o treści ww. projektu planu miejscowego,

4) rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a to:

a) § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia poprzez zaniechanie przeprowadzenia poprawnego rozeznania kierunków spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadu przy jednoczesnym zgłaszaniu przez mieszkańców Buszkowic istniejących problemów spowodowanych spływem wód powierzchniowych na przedmiotowym terenie objętym planową inwestycją cmentarza (zalewanie i podmakanie terenów),

b) § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak dokonania rozeznania wysokości położenia zwierciadła wody gruntowej na terenie planowanej inwestycji cmentarza przy jednoczesnym zgłaszaniu przez mieszkańców Buszkowic istniejących problemów spowodowanych spływem wód powierzchniowych na przedmiotowym terenie objętym planową inwestycją cmentarza (zalewanie i podmakanie terenów),

c) § 5 rozporządzenia poprzez wadliwe umiejscowienie terenu planowanego cmentarza na gruncie z glebą zawierającą w swoim składzie węglan wapnia, a tym samym zarzut wadliwie sporządzonej strefy sanitarnej,

d) § 6 rozporządzenia poprzez wadliwe umiejscowienie terenu planowanego cmentarza tj. takie umiejscowienie, gdzie przepływy wiatru występują od cmentarza w kierunku pozostałych nieruchomości,

5) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), a to:

a) art. 140 k.c. poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek konieczności wywłaszczenia ich nieruchomości (a tym samym także pozbawienie skarżących prawa do zagospodarowania terenu i jego wykorzystywania w dotychczasowy i społecznie- gospodarczo przyjęty sposób),

b) art. 144 k.c. poprzez dopuszczenie możliwości występowania immisji dźwiękowych i zapachowych, które będą miały wpływ na skarżących, a w szczególności na skarżącą B.O. prowadzącą przy terenie planowanej inwestycji cmentarnej restaurację "[....]".

6) Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a to:

a) art. 2 i 5 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury uchwalania planu miejscowego w sposób zagrażający poczuciu pewności prawa i bezpieczeństwa obywateli (mieszkańców Buszkowic), naruszających zasady sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa oraz podważający zaufanie do organów władzy samorządowej,

b) art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieracjonalne pozbawienie skarżących prawa własności nieruchomości w części lub w całości, jak również pozbawienie skarżących możliwości udziału w konsultacjach społecznych dotyczących projektu planu miejscowego w wyniku braku jego przedłożenia w sposób zwyczajowy na terenie miejscowości Buszkowice oraz w związku z nadużyciem prawa przez organ stanowiący tj. poprzez dokonanie przesłania projektu Wójtowi do zaopiniowania drogą elektroniczną.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, względnie uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej skarżących, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę, że na terenie objętym planowaną inwestycją cmentarza komunalnego obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla uchwalone uchwałą nr 26/2006 Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2006 r. Natomiast uchwałą nr 68/2017 z dnia 25 maja 2017 r. Rada Miejska uchwaliła nowe Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla. Studium z dnia 23 lutego 2006 r. określało przedmiotowy teren przeznaczony w uchwale pod cmentarz komunalny jako: "obszary rozwoju dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w Wielofunkcyjnej Strefie Północno-Wschodniej'. Tym samym Studium nie przewidywało dla przedmiotowego terenu funkcji lokalnych usług cmentarnych. Zgodnie natomiast z niespójnym w tym zakresie punktem 2.3.4. Studium przyjęto, że przeznacza się na cmentarz komunalny w Wielofunkcyjnej Strefie Północno-wschodniej obszar około 24 ha w południowo wschodniej części Strefy, graniczący z linią kolejową. Dopuszczono korektę granic ww. obszaru - Studium nie przewidywało jednak blisko dwukrotnego poszerzenia areału przeznaczanego na cmentarz komunalny. Uchwałą nr 95/2010 z dnia 24 maja 2010 r. Rada Miejska dokonała oceny aktualności powyższego Studium. Zgodnie z treścią ww. uchwały nie przewidziano zmiany przeznaczenia terenu objętego uchwałą na cmentarz komunalny. Nie przewidziano również korekty granic obszaru. Studium z dnia 25 maja 2017 r. przyjęło uzupełnienie w strukturze przestrzennej Miasta Przemyśl w zakresie budowy nowego cmentarza ze spalarnią. Studium przewidziało także rekultywację terenów poeksploatacyjnych gliny i kruszywa na obszarze III.2 Monte Cassino oraz budowę nowego cmentarza komunalnego "z pełnym zakresem usług" (bez wskazania konkretnego katalogu usług). Studium przyjęło odmienną charakterystykę przeznaczenia terenu - "Dzielnica Wielofunkcyjna o dominującej funkcji usług ponadlokalnych i perspektywicznie mieszkalnictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego oraz lokalnych usług komunalnych". Studium określiło ogólny wskaźnik dotyczący zagospodarowania i użytkowania terenów III.2 Monte Cassino (w zakresie intensywności i wskaźnika kształtowania zabudowy) jako tereny przyrodnicze (a nie usługowe).

Uzasadniając legitymację skargową poszczególnych skarżących podano w skardze, że przyjęty planem miejscowym teren planowanej inwestycji cmentarza komunalnego bezpośrednio ingeruje w prawo własności skarżących: U.K. (działka ew. nr (...) obj. (...)), T.P. (działka ew. nr (...) obj. KW nr (...), Ł.F. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...), działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), J.M. (działka ew. nr (...)obj. Kw nr (...), działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...), przy czym w przypadku działki nr (...) nie zachodzi wywłaszczenie, ale nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji cmentarnej), W.K. i D.K. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), M.S. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), M.P. i K.P. (działki ew. nr(...), (...), (...) obj. Kw nr (...), działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), M.T. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...), działki ew. nr (...), (...), (...), (...) obj. Kw nr (....)), A.D. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), H.G. (działka ew. nr (...) obj. Kw nr (...)), J.S. i A.S. (działki ew. nr (...) i (...) obj. Kw nr (...)) - a to poprzez konieczność wywłaszczenia ww. nieruchomości w całości na cele planowanej inwestycji. Ponadto teren planowanej inwestycji ingeruje w prawo własności także w sposób pośredni - w zakresie dotyczącym skarżącej B.O., prowadzącej na gruncie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji cmentarnej działalność gospodarczą w postaci Restauracji "[...]". Oddziaływanie inwestycji, możliwe immisje (zarówno spływ wody jak również dźwięki z obrządku pogrzebowego), a także zmiana krajobrazu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie działalności gospodarczej negatywnie wpłynie na prowadzoną działalność. Natomiast w przypadku skarżących H.G., T.P. i A.D. wywłaszczenie ich nieruchomości spowoduje, że nie będą oni podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników (zmniejszenie areału rolnego), co będzie rzutowało bezpośrednio na ich sytuacje finansową, a także ich rodzin, w tym w zakresie zabezpieczenia emerytalnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 2 i art. 5 Konstytucji RP skarżący podkreślili, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie skarżących plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Skarżący podkreślili, że przedmiotowe ograniczenie ich praw jest nieproporcjonalne do zamierzonego celu, bowiem pozytywny efekt w postaci stworzenia przyszłych miejsc pochówku dokonuje się kosztem trwałego pozbawienia własności gruntu i trwałej antagonizacji społeczeństwa pozbawionego powyższych z organami stanowiącymi Miasta Przemyśl.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z § 6 ust. 3 i 4 w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt skarżący wskazali, że w odległości ok. 200 m na południowy zachód od granic opracowania znajduje się skarpa byłej cegielni, miejsce występowania żołny. Legowiska żołny znajdują się w południowej Azji i na południowym - wschodzie Europy. Nieliczne odnaleziono m. in. w Holandii, Dani, Szwecji i Finlandii. W Polsce żołny występują lokalnie i są skrajnie nieliczne. Gniazdują głównie na Zamojszczyźnie i w okolicach Przemyśla, niewielkie populacje stwierdzono także na Kielecczyźnie i Śląsku. Zgodnie z ostatnimi statystykami, populacja żołn w Polsce szacowana jest jedynie na 20-50 par. Żołny gniazdują w norach na piaszczystych i lessowych skarpach. Wykopują nory głębokie na metr. Preferują miękkie podłoże, a jaja składają bez wyściółki. Tym samym lęgi tego ptaka są potencjalnie łatwo dostępne i sam ptak wymaga szczególnej ochrony przed niepokojeniem, płoszeniem. Żołna jest gatunkiem ściśle chronionym Konwencją Berneńską, Konwencja Bońską, wpisana jest również do Polskiej Czerwonej Księgi Zwierząt. Ochrona ścisła polega na całkowitym zakazie ingerencji człowieka wobec danego gatunku, przekładającego się między innymi na zakaz: uszkadzania, niszczenia, zbierania, przetrzymywania, niszczenia środowiska występowania, zabijania, płoszenia, posiadania itp. Wszelkie odstępstwa od zakazów związanych z ścisłą ochroną gatunkową wymagają uzyskania stosownego pozwolenia. Ochrona częściowa dopuszcza pewną ściśle określoną ingerencję w przestrzeń życiową chronionego gatunku, pozwala na kontrolowanie pozyskanie całych okazów bądź ich części oraz redukcję ich liczebności.

Skarżący podkreślili, że w trakcie sporządzania Studium nie przeprowadzono żadnych badań ornitologicznych mających na celu zbadania wpływu planowanych inwestycji na występowanie gatunku pod ścisłą ochroną. Badań ornitologicznych nie wykonano także przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Nie można jednocześnie zgodzić się z ewentualnym zarzutem, że żołny występują około 200 m na południowy zachód od granic opracowania, toteż zbadanie ewentualnego wpływu inwestycji na ich bytowanie nie miało podstaw prawnych. Ptaki te nie przemieszczają się po granicach wyznaczonych przez mapy, lecz jak każde zwierzę dzikie - migrują po okolicznym terenie.

Skarżący podnieśli więc, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, iż "Całość założenia nie stworzy dysonansu w już istniejącym krajobrazie i dobrze wpisze się w otoczenie" pozbawione jest podstaw faktycznych. Nie jest bowiem możliwe "dobre wpisanie sie w otoczenie" przy jednoczesnej, choćby potencjalnej, dewastacji życia gatunku chronionego na terenie objętym planowana inwestycją.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych skarżący podkreślili, że zaskarżona uchwała jak i planowana inwestycja uzyskały pozytywną opinię właściwego inspektora sanitarnego w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt zagospodarowania przestrzennego. Opinia ta nie jest jednak równoznaczna z uzyskaniem zgody na założenie lub rozszerzenie cmentarza w rozumieniu przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych skarżący wskazali, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż nie przewidziano wyposażenia cmentarza w stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w art. 5 ust. 2 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. skarżący wskazali, że plan miejscowy przewiduje konieczność dokonania podziału z urzędu i wykupu nieruchomości pod lokalizację cmentarza jako celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przytaczając wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1761/15 skarżący podnieśli, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (co ma miejsce w zaistniałym stanie faktycznym).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. skarżący wskazali, że Miasto Przemyśl dokonało zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym poprzez: 1) zawiadomienie i ogłoszenie z dnia 5 lipca 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Monte Cassino 1" i możliwości składania wniosków zainteresowanych; 2) konsultacje społeczne; 3) ogłoszenie i obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Ogłoszenie podano do wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Przemyślu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w prasie lokalnej. Skarżący wskazali, że ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. Obwieszczenia winny być dokonane we wszystkich miejscowościach i to niezależnie od tego, że informacje o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłoszono w gazecie i w Biuletynie Informacji Publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 392 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c. skarżący wskazali, że w zaistniałym stanie faktycznym Wójt jako jedyny organ administracji kontaktował się i uwzględniał zarzuty i uwagi mieszkańców Buszkowic. Co istotne, do czasu negatywnego zaopiniowania projektu planu miejscowego, Wójt otrzymywał wszelkie dokumenty w sprawie od Miasta w formie papierowej. Wójt jest także jedynym organem administracyjnym w postępowaniu, względem którego zastosowano doręczenie elektroniczne dokumentów. Zdaniem skarżących istotnym jest, że Wójt nie odebrał projektu planu do uzgodnienia i zaopiniowania wyłącznie z powodu wadliwości funkcjonowania skrzynki do doręczeń ePUAP, co warunkowało uzyskanie "milczącej zgody", pomimo, że organ ten na każdym etapie postępowania wypowiadał się krytycznie względem projektu uchwały. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że przesłanie dokumentów formie elektronicznej do zaopiniowania było prawnie dopuszczalne. Nie budzi także zastrzeżeń w świetle obowiązującego orzecznictwa NSA, iż to na organie spoczywa obowiązek takiego rozporządzenia pracą i posiadanymi aktywami, by prawidłowo i na bieżąco obsługiwać skrzynkę do doręczeń elektronicznych. Nie można jednak zdaniem skarżących pominąć, iż istotnie w sprawie zachodzi sytuacja, w której organ celowo dokonuje zmiany przyjętego dotychczas w sprawie sposobu zawiadamiania się, tak aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie (załatwienie sprawy w trybie tzw. "milczącej zgody"). Skarżący podkreślili, że występuje pozorność w zastosowaniu normy z art. 39 k.p.a., bowiem istotą zastosowanego doręczenia elektronicznego była próba (skuteczna) faktycznego pozbawienia organu administracji możliwości wniesienia zastrzeżeń, zarzutów do projektowanego planu miejscowego. Co więcej, nigdy wcześniej nie przesyłano projektów planu miejscowego lub innych dokumentów równoważnych rangą i skutkami dla społeczności lokalnych poprzez doręczenie elektroniczne. Sposób ten nie jest wykorzystywany także obecnie. Skarżący wskazali, że w momencie, w którym dokonano przedmiotowego doręczenia elektronicznego poszczególne urzędy w rzeczywistości były dopiero na etapie lub zaraz po etapie programu pilotażowego wprowadzającego do wykorzystywania funkcjonalności ePUAP na szerszą skalę (przełom 2017/2018 r. był początkiem funkcjonowania możliwości przesyłania pism drogą elektroniczną i forma ta była wykorzystywana sporadycznie i przy mało istotnych dokumentach). Co więcej, w przedmiotowym okresie Wójt oraz Gmina Żurawica nie wykorzystywały elektronicznej formy korespondencji z Miastem Przemyśl lub Prezydentem Miasta. Niejako na marginesie skarżący wskazali, że Wójt nie posiadał i nie posiada własnej, indywidualnej skrzynki ePUAP, a tym samym jakiekolwiek doręczenie było kierowane bezpośrednio na Urząd Gminy Żurawica, a nie na Wójta. Skarżący stwierdzili, że omawiany zarzut może zostać uznany za niedopuszczalny z uwagi na zakres zastosowania art. 5 k.c. Istotnym jest jednak, aby nawet przy ewentualnej bezzasadności zarzutu wskazać kontekst, który zaistniał przy procedowaniu zaskarżonej uchwały. Stosowanie prawa administracyjnego, tak i stosowanie prawa cywilnego łączą wspólne wartości, na jakich oparty jest cały porządek prawny, wartości wynikających przede wszystkim z konstytucyjnych zasad. Cały porządek prawny oparty jest na jedności, co oznacza, że przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego nie można wyprowadzać takiej, która przeczyłaby temu porządkowi prawnemu, w tym podważała lub wykluczała ochronę wartości przyjętych w przepisach prawa cywilnego, np. prawa własności. Prawo administracyjne oparte na systemie norm bezwzględnie obowiązujących, wyznaczając granice swobody kształtowania treści stosunków materialnoprawnych, tak wyznacza te granice, które łączą dwie wartości: interes publiczny z interesem indywidualnym. Poszanowanie tych wartości obwarowuje regulacja prawna, którą organ administracji publicznej obowiązany jest kierować się przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw. Prawo administracyjne przenikają zatem wartości wspólne z wartościami przyjętymi w prawie cywilnym, przy czym to na organie administracji publicznej ciąży obrona tych wartości, w tym przy wykładni przepisów i ustaleniu stanu faktycznego w danej sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze skarżący wskazali, że kierunki spadku zwierciadła wód gruntowych i spływów powierzchniowych na przedmiotowym terenie nigdy nie zostały jednoznacznie wyznaczone. W zaskarżonej uchwale, jak i przy planowaniu inwestycji cmentarnej pominięto, że większość projektowanego terenu posiada ekspozycję południowo wschodnią tj. nachyloną w kierunku zabudowań mieszkalnych wsi Buszkowice. Mieszkańcy Buszkowic wielokrotnie zgłaszali uwagi do opracowywanych dokumentów, w tym w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko do MPZP "Potoczki". W szczególności wskazywano organowi, że w okresach roztopów lub długotrwałych opadów deszczu wody gruntowe wzbierają samoistnie na przedmiotowym terenie. Wskazywano również, że są to przesączenia, przy których lustro wody sięgało 30-40 cm i wymagało użycia pomp strażackich celem osuszenia terenu. Zwracano również szczególną uwagę na braki merytoryczne w wykonanej dokumentacji, w tym w szczególności brak przedstawienia na jakim poziomie (poniżej badanych 3 m) znajdują się wody gruntowe. Nie określono także kierunku ich spływu jak również potencjalnego niebezpieczeństwa zasilania tymi wodami studni znajdujących się na przedmiotowym terenie (wody cmentarne). Na marginesie skarżący zauważyli, że wiercenia wykonane do dokumentacji "Wyniki badań geologiczno-inżynierskich na terenie przewidywanych lokalizacji cmentarnych w Przemyślu", były odwiertami punktowymi o znikomej zdatności badawczej, jak również nie uwzględniającej charakteru ziemi piaszczysto- żwirowej, która to ziemia jest mocno przepuszczalna i powoduje zwiększenie przesiąkania i spadku wody na tereny położone poniżej planowanej inwestycji cmentarnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze skarżący wskazali, że teren objęty planowaną inwestycją cmentarną położony jest na gruncie, na którym gleba posiada w swojej zawartości węglan wapnia, na dowód czego przedłożyli sprawozdanie z badań nr GX/95/l-17/2019 z dnia 15 listopada 2019 r. Tym samym skarżący zakwestionowali stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2015 r., które stanowiło podstawę do pozytywnego zaopiniowania Studium, a w konsekwencji stanowiło podstawę do przyjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem ze sprawozdaniem z badań na terenie objętym planowaną inwestycją cmentarną znajdują się gleby o zawartości węglanu wapnia przekraczające 1%, w tym nawet 29 % (działka ew. 1043 obr. 203).

Uzasadniając zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze skarżący podnieśli, że przebieg doliny, jak również usytuowanie inwestycji cmentarnej na poziomie rzędnych wyższych niż pozostałe nieruchomości, nieuchronnie będzie prowadzić do ruchu (przepływu) wiatru od strony cmentarza w kierunku pozostałych nieruchomości. Co więcej, w sprawie nie przeprowadzono aktualnej oceny (badania meteorologicznego) dotyczącego ruchu wiatru na konkretnie oznaczonym terenie, jakim jest planowana inwestycja cmentarna. Brak przeprowadzenia ww. badania i oparcie się na innych wynikach badań (jak również brak ich dokładnego przytoczenia) nie może stanowić o spełnianiu warunków określonych w § 6 rozporządzenia. Tym samym w sposób wadliwy dokonano oceny wpływu wiatru na nieruchomości sąsiadujące z planowaną inwestycją cmentarną.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 i art. 64 Konstytucji RP skarżący podkreślili, że uchwalając plan miejscowy Rada Miejska nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt tego planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne zgłoszone uwagi, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Zdaniem skarżących, istotą tej regulacji jest, aby wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a następnie winna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej uwag. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio te uwagi rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się przy tym, jakie stanowisko zajął w tej kwestii organ wykonawczy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Organ stanowiący gminy może wówczas zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a także analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w planie miejscowym, co w konsekwencji będzie skutkować zmianą projektu planu i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Nie jest zatem możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Skarżący wskazali, że z istniejących w sprawie dokumentów nie wynika jednak, aby odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych co do poszczególnych zgłoszonych uwag do planu miejscowego, a pod głosowanie poddano wyłącznie samą uchwałę. Brak jest także wzmianki w protokole, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione uwagi, zgłaszane przez konkretne podmioty.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 13 k.p.a. skarżący wskazali, że organ: 1) naruszył przepisy prawa materialnego, co warunkuje zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.; 2) nie przeprowadził prawidłowych i skutecznych konsultacji społecznych z mieszkańcami Buszkowic oraz nie poinformował mieszkańców Buszkowic, których nieruchomości będą podlegały wywłaszczeniu, o ewentualnej możliwości utraty przez te osoby obowiązkowego ubezpieczenia społecznego rolników w wyniku zmniejszenia posiadanych przez nich powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha, co warunkuje zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a.; 3) nie uwzględniał uwag mieszkańców Buszkowic w toku postępowania, dokonywał odrzucenia uwag mieszkańców w głosowaniu en bloc, a przez to dążył do antagonizacji mieszkańców Buszkowic z organem samorządu terytorialnego, co warunkuje zarzut naruszenia art. 13 k.p.a.; 4) zadecydował o przeznaczeniu nieruchomości objętych planem miejscowym o klasyfikacji gruntów 1 i 2 na teren inwestycji cmentarza komunalnego, co warunkuje zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w wyniku nieracjonalnego gospodarowania przestrzenią i mieniem komunalnym, a także warunkuje naruszenie zasady proporcjonalności; 5) przeznaczył nieruchomości skarżących na wywłaszczanie - przy jednoczesnym wysokim zadłużeniu Miasta Przemyśl, co może warunkować działanie Miasta na rzecz zaniżania wartości wywłaszczanych terenów i w konsekwencji - brak ekwiwalentności wypłaty za wywłaszczone tereny, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Przemyśla (Prezydent Miasta) działający w imieniu Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta wskazał, że głównym celem sporządzenia planu miejscowego, przy uwzględnieniu polityki zawartej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla jest lokalizacja celu publicznego jakim jest cmentarz komunalny. Biorąc pod uwagę stan obecny w mieście dotyczący ograniczonej liczby miejsc na pochówki na istniejących cmentarzach, powstała konieczność wyznaczenia nowego terenu na lokalizację cmentarza. Funkcjonujące w granicach miasta główne cmentarze: przy ul. Słowackiego i ul. Bolesława Śmiałego praktycznie wyczerpują swoje możliwości w tym zakresie. Wcześniej podejmowane próby poszerzenia cmentarza przy ul. Słowackiego nie powiodły się, ponieważ na tym terenie uruchomiło się osuwisko powodując ogromne skutki finansowe dla Miasta Przemyśl związane z jego zabezpieczeniem oraz koniecznością przeniesienia grobów na cmentarz Zasański przy ul. Bolesława Śmiałego. W ostatnich latach na Cmentarzu Zasańskim maksymalnie powiększono teren pod pochówki, zaspokajając potrzeby w tym zakresie, zaledwie na najbliższe lata. Mimo tych działań nadal jest pilna potrzeba lokalizacji nowego cmentarza.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że uchwałą Nr 180/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Potoczki" mającego na celu wyznaczenie lokalizacji nowego cmentarza zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla uchwalonego uchwałą Nr 26/2006 Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2006 r. Projekt planu uzyskał wymagane ustawą uzgodnienia i opinie. Na kolejnych dwóch etapach wyłożeń wpłynęły liczne uwagi, które zostały przeanalizowane i rozpatrzone. Projekt planu przyjęto uchwałą Nr 14/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 kwietnia 2016 r. Nr P-II.4131.2.52.2016 Wojewoda Podkarpacki uchylił w/w uchwałę.

W związku z powyższym przystąpiono od początku do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Monte Cassino 1" na podstawie uchwały Nr 83/2016 Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2016 r. W tym czasie obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla uchwalone uchwałą Nr 26/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. W trakcie sporządzania planu miejscowego, będącego przedmiotem zaskarżenia, uchwalono nowe Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla - uchwałą Nr 68/2017 z dnia 25 maja 2017 r. Prezydent Miasta stwierdził, że lokalizacja cmentarza była ustalona na tym terenie już w Studium z dnia 23 lutego 2006 r. i jako kontynuacja polityki przestrzennej Miasta Przemyśl została utrwalona w obowiązującym Studium z dnia 25 maja 2017 r.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Prezydent Miasta stwierdził, że nie są one trafne a ich podniesienie nie wywiera skutku w postaci uchylenia zaskarżonej uchwały. Istotą rozstrzygnięć planistycznych jest bowiem oddziaływanie na sferę prawa własności. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się interesem społecznym, wymaganiami ochrony środowiska, potrzebami w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, rozwojem infrastruktury ale również interesem właścicieli nieruchomości. Gmina Miejska zobligowana jest ustawowo do zrekompensowania utraconych własności lub ograniczenia sposobu dotychczasowego ich użytkowania, zgodnie z art. 36 u.p.z.p. Podniesiony przez skarżących zarzut niewywiązania się Miasta Przemyśl z obowiązku zapłaty za utracony grunt lub na skutek istotnego ograniczenia z możliwości jego korzystania jest więc nieuzasadniony, a argumentacja o prawdopodobnym niedotrzymaniu warunku umowy całkowicie nieuzasadniona.

Zdaniem Prezydenta Miasta, udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym został przeprowadzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p. W szczególności podjęto następujące działania: 1) ogłoszenia i obwieszczenie z dnia 5 lipca 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i możliwości składania wniosków wszystkich zainteresowanych w terminie do dnia 8 sierpnia 2016 r. zostały umieszczone w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miejskiego i Biura Rozwoju Miasta, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Biuletynie Informacji Publicznej, co zapewnia zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych oraz udział społeczeństwa; 2) analiza wniosków do planu miejscowego; Prezydent Miasta zaznaczył, że nie wpłynął wniosek z Gminy Żurawica ani skarżących; 3) zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia 5 lipca 2016 r. zostało przesłane do wszystkich podmiotów wymaganych w u.p.z.p., instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania, w formie papierowej - pocztą), w tym do Wójta; 4) ogłoszenia i obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w dniach od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. (dyskusja publiczna w dniu 3 czerwca 2019 r.) z terminem składania uwag do dnia 15 lipca 2019 r. zostały umieszczone w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miejskiego i Biura Rozwoju Miasta, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Biuletynie Informacji Publicznej, co zapewnia zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych oraz udział społeczeństwa. Na tym etapie wpłynęły dwie uwagi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i Polskie Koleje Państwowe S.A. Centrala. Uwagi zostały w określonym terminie rozstrzygnięte i nie wpłynęły na generalne założenia projektu planu miejscowego. Nie wpłynął natomiast żaden wniosek ani uwaga od Gminy Żurawica ani skarżących; 5) poza ustawowym obowiązkiem przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne, które ze względu na specyficzny zakres zagadnienia, lokalizację nowego cmentarza komunalnego, miały na celu zwiększenie udziału społeczeństwa, zaangażowanie jak największej liczby interesariuszy, w pracach nad projektem planu miejscowego. Konsultacje społeczne miały miejsce w okresie od 5 czerwca 2017 r. do 6 października 2017 r. i były przeprowadzone w ramach "Szkoły Świadomego Planowania Przestrzennego - partnerska współpraca samorządu, projektantów i środowisk społecznych w procesach planistycznych", w ramach II Osi priorytetowej, Działania 2.19 PO WER 2014-2020. W czasie realizacji projektu Biuro Rozwoju Miasta przygotowało techniki konsultacyjne: badanie ankietowe - sondaż uliczny, terenowy punkt konsultacyjny, konsultacje online, spotkanie konsultacyjne, warsztat konsultacyjny połączony ze spacerem badawczym. W trakcje poszczególnych technik omówiono zagadnienia związane z tematem tj.: procedurę planistyczną (aspekt edukacyjny, informacyjny), informację o dalszym postępowaniu w procedurze planistycznej, analizę zagadnień związanych z projektem planu oraz przedstawieniem wyników dotychczasowych technik konsultacyjnych. Ponadto na bieżąco w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczane były informacje i zapowiedzi o realizowanych technikach konsultacyjnych oraz ich wyniki. W przeprowadzonych przez Biuro Rozwoju Miasta konsultacjach społecznych udział wzięli m. in. mieszkańcy miasta, mieszkańcy gmin sąsiednich (w tym mieszkańcy Gminy Żurawica, miejscowości Buszkowice), przedsiębiorcy, radni, organizacje pozarządowe, rady osiedli, pracownicy samorządowi - łącznie 1072 osoby. Ogłoszenia zostały umieszczone na stronie internetowej Urzędu Miejskiego oraz na plakatach wywieszonych w mieście.

Prezydent Miasta wskazał, że na podstawie art. 17 u.p.z.p. projekt planu miejscowego uzyskał pozytywne uzgodnienia oraz opinie wymaganych ustawą organów. Również stanowisko Wójta, który nie przedstawił swojej opinii w wymaganym terminie, na zasadzie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. zostało potraktowane jako pozytywna opinia do projektu planu.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że pismo z dnia 27 lutego 2018 r. dotyczące zaopiniowania projektu planu wraz z załącznikami, przekazano do Gminy Żurawica przez ePUAP w dniu 1 marca 2018 r., jako że adresat jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udostępnienia i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą (nie zgłaszano problemów z otrzymaniem ww. dokumentów). Z art. 392 k.p.a. wynika obowiązek przyjmowania pism w postępowaniu administracyjnym, w którym podmiot publiczny jest stroną lub innym uczestnikiem, wyłącznie z wykorzystaniem skrzynki podawczej tego podmiotu publicznego. Nie budzi wątpliwości, że Wójt w procedurze planistycznej występuje jako uczestnik postępowania uprawniony do wyrażenia swojej opinii w trybie art. 106 k.p.a. Zatem przepis art. 392 k.p.a. w zakresie doręczeń na elektroniczną skrzynkę podawczą ma w pełni zastosowanie. W odróżnieniu od formy zawiadomienia na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu, co wprost wynika z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., wystąpienie o uzgodnienie i opinię do tych samych instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i zaopiniowania, następuje w formie elektronicznej według zasad określonych powołanym wyżej art. 392 k.p.a. Ponadto wniosek w sprawie zaopiniowania wysłany został do Wójta za pośrednictwem ePUAP w dniu 27 lutego 2018 r., a więc po 9 miesiącach obowiązywania art. 392 k.p.a. nakładającego na podmioty publiczne obowiązek udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej.

Prezydent Miasta wskazał, że dla projektu planu została sporządzona Prognoza oddziaływania ustaleń projektu planu na środowisko przyrodnicze. Przy opracowywaniu Prognozy, uwzględniono m. in. informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym (gdzie szczegółowo zbadano zagadnienie występowania gatunków chronionych), przygotowanym na potrzeby niniejszego projektu planu miejscowego. Z przeprowadzonej analizy ustaleń projektu planu miejscowego wynika, że zastosowano szereg rozwiązań projektowych mających na celu ochronę: bioróżnorodności, wód, powietrza, powierzchni ziemi, krajobrazu, zdrowia i życia ludzi oraz zapobiegających degradacji środowiska w warunkach miejskich. W zakresie występowania w sąsiedztwie stanowiska żołny (ponad 200 m od terenu przeznaczonego pod cmentarz), wprowadzono wszelkie zalecenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej przez specjalistę w tym zakresie spełniającym warunki określone w art. 74a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie oceny oddziaływania w planie ujęto: pas zieleni 1ZP i 2ZP dodatkowo izolującego stanowisko żołny od terenu cmentarza; wzdłuż granic cmentarza, po obwodzie - teren zieleni izolacyjnej – szpalerowej; tereny zieleni urządzonej; zachowanie powierzchni biologicznie czynnych (wielkość w zależności od przeznaczenia terenu); rozwiązania utrzymujące ciągłość korytarza ekologicznego doliny potoku Ług.

W ocenie Prezydenta Miasta ustalenia funkcjonalne planu miejscowego nie wpłyną negatywnie na występujące w sąsiedztwie gatunki chronione. Zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie zwierząt jest więc chybiony, a twierdzenia oparte jedynie o informacje zawarte ze stron internetowych, nie poparte jakąkolwiek analizą specjalistyczną w odniesieniu do przedmiotowego planu i relacji z tym związanych.

Prezydent Miasta stwierdził, że na etapie procedowania projektu planu miejscowego nie jest wymagana decyzja administracyjna właściwego inspektora sanitarnego w przedmiocie zatwierdzającym projekt budowlany cmentarza i udzielający pozwolenia na budowę cmentarza. Jest to kolejny etap wynikający z przepisów ustawy - Prawo budowlane, na etapie inwestycyjnym. Na etapie procedowania planu zgoda, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wydawana jest w formie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a.

Prezydent Miasta wskazał, że ustalenia planu miejscowego wyznaczają tereny o różnym przeznaczeniu, wyodrębnione w obszarze planu liniami rozgraniczającymi, oznaczone są na rysunku planu symbolami literowymi, odpowiadającymi ich funkcji stanowionej przepisami szczegółowymi zaskarżonej uchwały. Tereny oznaczone 1UZC i 2UZC zostały wskazane pod usługi dla cmentarza: budynki i budowle związane z funkcjonowaniem cmentarza (w tym mogą być zlokalizowane budynki typu dom pogrzebowy lub kostnica), obiekty małej architektury związane z podstawowym przeznaczeniem terenu, tymczasowe obiekty handlowe. Zapisy planu miejscowego nie ograniczą lokalizacji obiektów związanych z funkcjonowaniem cmentarza.

Prezydent Miasta wskazał również, że w Studium nie wskazano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości w związku z tym również w planie miejscowym takich ustaleń nie zastosowano. Niemniej zawsze można dokonać podziału z urzędu i wykupu nieruchomości pod lokalizacje celu publicznego (w tym cmentarza, drogi publicznej itp.).

W ocenie Prezydenta Miasta sposób zawiadamiania o procedowaniu planu miejscowego, podejmowaniu kolejnych działań, został przeprowadzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p., nie został też zakwestionowany przez służby prawne Wojewody. W związku z powyższym działania Wójta mające na celu poinformowanie mieszkańców o trwającej procedurze planistycznej nie były niczym ograniczone i mogły być prowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Mieszkańcy Buszkowic, którzy posiadają nieruchomości w obszarze planu są powiadamiani na zasadach ogólnych przewidzianych w u.p.z.p. Nie ma obowiązku powiadamiania indywidualnego właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto sposób dostarczania dokumentów dla wszystkich stron, instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania, na kolejnych etapach procedury był skuteczny i jednakowy. Wójt nie był traktowany w inny sposób, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru dokumentów na każdym etapie procedury. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżących o braku możliwości zapoznania się Wójta z projektem i wniesienia uwag do projektu planu.

Prezydent Miasta wskazał, że w sierpniu 2018 r. na potrzeby planu miejscowego wykonano badania geotechniczne, których celem było rozpoznanie warunków gruntowych dla lokalizacji nowego cmentarza. Opracowanie i rozpoznanie zostało wykonane za pomocą wizji terenowej, wierceń geotechnicznych, makroskopowej oceny gruntów, polskich norm, rozporządzeń i aktów prawnych, literatury i materiałów archiwalnych oraz dostarczonych map. Wykonane prace pozwoliły na określenie warunków gruntowo- wodnych występujących na badanym terenie, a ich zakres jest wystarczający do prawidłowego zaprojektowania inwestycji. W szczególności wykonano rozpoznanie w pięciu punktach do głębokości 2,5 - 15,0 m p.p.t., o łącznym metrażu 37,5 mb. Przydatność terenu pod lokalizację cmentarza określono jako jednorodną (w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze). Do elementów korzystnych zaliczono: 1) położenie i ukształtowanie terenu - teren znajduje się na stoku o ekspozycji południowej, dzięki czemu możliwe jest ściąganie wód opadowych w kierunku rzeki San, bez zagrożeń dla gospodarstw domowych; 2) słaba do średniej wodoprzepuszczalność gruntów, nachylenie terenu i lokalne cieki powierzchniowe, dzięki czemu szybciej będzie następować odparowywanie wód oraz zbieranie do cieków powierzchniowych z terenu niż ich wnikanie w grunt; 3) brak poziomów wód podziemnych w strefie bezpośredniego oddziaływania grobów (do głębokości 1 m od poziomu pochówku); 4) brak ujęć wód w strefie oddziaływania planowanej budowy cmentarza; 5) zawartość węglanu wapnia (brak lub niska klasa zawartości węglanu wapnia), dla warstw geotechnicznych I-II stwierdzono zawartość węglanu wapnia < 1 % (zgodnie z normą PN-88/B-04481 jest to klasa zawartości węglanów); 6) odczyn pH w/w gruntów z warstw geotechnicznych I- II, który mieści się w przedziale od 6 do 7; 7) słaba do średniej wodoprzepuszczalność gruntów z warstw geotechnicznych nr I- II, którą w aspekcie ukształtowania terenu również można zaliczyć jako element korzystnie oddziałujący na inwestycję, ponieważ uniemożliwia spływ wód opadowych do lokalnych potoków, bez zagrożeń dla gospodarstw domowych (średnia rzeczywista prędkość przepływu wód gruntowych wynosi <30 m/rok); 8) brak niekorzystnych zjawisk i procesów destabilizujących podłoże gruntowe.

Prezydent Miasta stwierdził, że w przeprowadzonych badaniach terenu wraz z uwzględnieniem sąsiedztwa, nie stwierdzono niekorzystnych elementów pod budowę cmentarza. Podłoże gruntowe posiada środowisko nieagresywne o odpowiednich parametrach. Sama obecność węglanu wapnia > 1% z punktu widzenia ochrony środowiska umożliwia wykorzystanie terenu pod cmentarz, a jego obecność brana będzie pod uwagę na etapie procesu inwestycyjnego. Wobec powyższego uznano, że teren przeznaczony pod budowę cmentarza można przeznaczyć do pochówku w grobach. Opinia geotechniczna sporządzona została w sposób rzetelny i wyczerpujący, jest wnikliwą oceną stanu rzeczywistego.

Odnosząc się do przedłożonego przez skarżących Sprawozdania z badań nr GX/95/1-17/2019 Prezydent Miasta stwierdził, że zostało ono sporządzone w oparciu o: "Próbki zostały pobrane i dostarczone przez klienta", "Wyniki badań odnoszą się wyłącznie do w/wym. próbek", "Cel analizy: doradztwo nawozowe". Ponadto zleceniodawcą badań jest bliżej nieokreślona osoba, niebędąca stroną postępowania. W przeciwieństwie do opinii geotechnicznej brak jest dowodów, by próbki dla celów badania laboratoryjnego pochodziły z terenu objętego planem miejscowym zostały pobrane z właściwego terenu w sposób rzetelny z różnych odwiertów na głębokości 2,5 do 15 m p.p.t. przy zastosowaniu odpowiedniego sprzętu. Wynik badania sugeruje, że badanie dotyczy powierzchni warstwy pobranych z bliżej nieokreślonych pól, skład których być może zakłócony jest stosowanymi nawozami. Toteż przedłożone przez skarżących Sprawozdanie pozbawione jest wiarygodności i nie zasługuje na jego uwzględnienie jako dowód w sprawie.

Prezydent Miasta wskazał, że w planie miejscowym uwzględniono cele ochrony środowiska poprzez: 1) wprowadzenie stref ochrony sanitarnej od projektowanego cmentarza komunalnego: a) 150 m - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych; b) 50 m, w której nie mogą być zlokalizowane zabudowania mieszkalne, zakłady produkujące żywność, zakłady żywienia zbiorowego bądź zakłady przechowujące artykuły żywności oraz studnie, strumienie służące do czerpania wody do picia i na potrzeby gospodarcze; 2) zaopatrzenia w wodę - zasilanie z sieci wodociągowej, zlokalizowanej poza obszarem planu: w d.280 wzdłuż ul. Buszkowickiej, w D90 w ul. Astronautów (090), poprzez jej rozbudowę; 3) w zakresie wód opadowo- roztopowych: a) wody opadowo- roztopowe spływające z dachów budynków na projektowanych terenach UZC i U będą ujmowane na terenie działki, na której powstaną i odprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych miejskiego systemu kanalizacji ogólnospławnej położonej w ulicy Buszkowickiej poza obszarem planu, poprzez projektowaną sieć kanalizacyjną. Kanalizacja będzie realizowana równocześnie z zabudową terenu budynkami usługowymi; b) wody opadowo- roztopowe nie wyłapane przez sieć kanalizacyjną zostaną odprowadzone przez infiltrację powierzchniową, przejmą je tereny zieleni urządzonej ZP1 - ZP4. Tereny te wyznaczono między innymi do retencjonowania wód opadowo - roztopowych. Mają one nie dopuścić do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; c) część wód opadowych, powstałych przy nawalnych opadach oraz gwałtownych roztopach może spłynąć do rowu ciągnącego się wzdłuż magistrali kolejowej E-30 i potoku Ług. Nie będą to jednak spływy z terenu cmentarza, gdyż te wyłapane zostaną wcześniej przez kanalizację ogólnospławną oraz tereny zieleni urządzonej; d) nie planuje się budowy zbiorników retencyjnych, retencjonowanie wód opadowo- roztopowych realizowane będzie w projektowanej sieci kanalizacyjnej; c) precyzyjne rozwiązanie retencjonowania wód będzie opracowane w trakcie projektu budowlanego dla cmentarza komunalnego; 4) w zakresie ochrony powietrza i klimatu: funkcja terenu nie pogorszy stanu czystości powietrza i nie wpłynie na klimat; 5) w zakresie ochrony przed hałasem: a) ustalono obowiązek dotrzymania określonych w przepisach odrębnych dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem ZC, jak dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych; b) utrzymano zieleń wzdłuż terenów kolejowych jako zieleń pełniącą rolę izolacyjną.

Prezydent Miasta wskazał, że nieruchomość, na której funkcjonuje usługa - restauracja "Galeon" zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem. Od północy nieruchomość przylega do terenu kolejowego przez który przebiega linia kolejowa E 30, a od południa do drogi publicznej zbiorczej na przedłużeniu ul. Buszkowickiej. Taka lokalizacja generuje duże natężenie ruchu i w związku z tym oddziaływanie hałasu. W planie miejscowym ustalono obowiązek dotrzymania określonych w przepisach odrębnych dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem ZC (który jest oddalony od ww. restauracji o ponad 150 m), jak dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Ponadto w granicach Miasta Przemyśl, wzdłuż wysokiego nasypu kolejowego występuje wysoka zieleń stanowiąca naturalną izolację.

Prezydent Miasta podniósł, że skarżąca B.O. świadcząca usługi w restauracji [....] nie wykazała interesu prawnego w złożeniu skargi w rozumieniu art. 101 u.s.g., co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Zarządzeniem z dnia 4 września 2020 r. wezwano pełnomocnika procesowego skarżących do wykazania podstaw legitymacji skargowej J.M., M.S., A.D. oraz B. O..

W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik procesowy skarżących wraz z pismem z dnia 21 września 2020 r. przedłożył: 1) umowę darowizny nieruchomości oznaczonej jako działka ew. (...) na rzecz skarżącej M.S. z dnia 21 maja 2009 r. Rep. A nr [...], która to umowa w jego ocenie wykazuje legitymację skargową M. S. w toczącym się postępowaniu; 2) umowę najmu nieruchomości z dnia 2 kwietnia 2008 r. zawartej przez Gminę Żurawica z B.O., mapę obrazującą położenie nieruchomości w terenie, wydruk aktualny z CEIDG, które to dokumenty w ocenie pełnomocnika wykazują legitymację skargową B.O. w toczącym się postępowaniu; 3) umowę darowizny z dnia 12 maja 2008 r. Rep. A nr [....], zgodnie z którą obdarowano A.D. nieruchomością oznaczoną jako działka ew. nr (...), który to dokument w ocenie pełnomocnika wykazuje legitymacje skargową A.D. w toczącym się postępowaniu.

Pełnomocnik procesowy dodatkowo wraz z pismem z dnia 22 września 2020 r. przesłał zawiadomienie o wpisie w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości o nr. ewid. 381/5.

Zarządzeniem z dnia 12 października 2020 r. wezwano pełnomocnika skarżących do ostatecznego wykazania podstaw legitymacji skargowej J.M., M.S. i A.D., w szczególności poprzez wyjaśnienie, z jakiej regulacji materialnoprawnej wywodzą oni swój interes prawny w złożeniu skargi, oraz w jaki sposób został on naruszony zaskarżoną uchwałą, a także o przedłożenie aktualnych dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 3 i pkt 5a p.p.s.a.

Zastrzeżony w powyższym zarządzeniu termin do ostatecznego wykazania podstaw legitymacji skargowej J.M, M.S. i A.D. upłynął bezskutecznie 29 października 2020 r.

Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. odrzucił skargę w części dotyczącej J.M., M.S. i A. D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części dotyczącej U. K., T.P., Ł. F., W.K., D.K., M.P., K. P., B.O. , M. T., H.G., J.S.i A.S. podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest gminny akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) w postaci uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek w fazie rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego legalnościowe kryterium kontrolne nie podlega ograniczeniu, to jednak w fazie orzekania kompetencja sądu administracyjnego do sankcjonowania naruszeń prawa poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.) zostaje poddana limitacji na podstawie przepisu szczególnego, który przewiduje, że skarga na tego rodzaju uchwałę może zostać uwzględniona jedynie w razie zaistnienia co najmniej jednej z trzech ustawowych podstaw. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, od dnia 18 listopada 2015 r. podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Powyższy przepis stanowiący regulację szczególną względem art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządu gminnego (u.s.g.) oraz dopełnienie treściowe art. 147 p.p.s.a. stanowi podstawę pozbawienia mocy obowiązującej miejscowego planu tylko w przypadkach naruszeń prawa materialnego i formalnego, które dodatkowo i co do zasady muszą mieć charakter istotny.

Ponieważ skarżący wnieśli skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", dlatego należy przyjąć, że wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (jako przesłanka legitymacyjna), lecz także determinuje zakres merytorycznej kontroli sądu. Ocena legalności materialnej (treściowej) oraz proceduralnej gminnego aktu prawa miejscowego zaskarżonego na podstawie powyższego przepisu może zostać zatem przeprowadzona przez sąd administracyjny jedynie w takich granicach treści normatywnej aktu, w jakich strona skarżąca wykazała bezpośrednie, realne i aktualne naruszenie własnego interesu prawnego.

W sprawie będącej przedmiotem skargi objęte treścią wyroku strony skarżące wykazały w sposób wystarczający, że mają interes prawny we wniesieniu skargi (wynika on albo z praw rzeczowych do nieruchomości objętych granicami planu, albo z praw związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na nieruchomościach, na które przepisy planu zmieniające przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio oddziałują), a ponadto, że zmiana przeznaczenia spornych nieruchomości naruszyła powyższy interes prawny.

Naruszenie interesu prawnego będące przesłanką legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być legalne albo nielegalne, a kryterium zgodności z prawem podlega dodatkowo kwalifikacji z punktu widzenia cechy istotności, albowiem sąd administracyjny jest upoważniony do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej zasadniczo (poza wypadkiem naruszenia właściwości) jedynie wtedy, gdy ustali, że w sprawie doszło do realnego, bezpośredniego i istotnego wpływu naruszenia prawa materialnego lub formalnego na formę lub treść aktu planistycznego.

Dokonując kontroli formy i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy zatem uwzględnić, że:

1) każde naruszenie przepisów o właściwości organów uczestniczących w procedurze planistycznej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu;

2) tylko istotne naruszenia warunków proceduralnych wydania aktu planistycznego (procedury planistycznej) stanowią podstawę stwierdzenia nieważności aktu; w tym wypadku chodzi o tego rodzaju naruszenia trybu sporządzania aktu, które są w stanie bezpośrednio i realnie wpłynąć na treść lub formę aktu planistycznego;

3) podstawę stwierdzenia nieważności aktu planistycznego stanowią tylko takie naruszenia warunków materialnych sporządzenia planu (zasad sporządzania planu), które są istotne, to znaczy muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią (np. w zakresie konstytucyjnych zasad równości lub proporcjonalności lub w zakresie ustawowych zasad – np. ochrony środowiska) podstawę miejscowego planu, które mają bezpośredni i realny wpływ na treść tego aktu.

Analiza akt planistycznych pozwala Sądowi na stwierdzenie, że w sprawie związanej z zaskarżoną uchwałą planistyczną nie doszło do naruszenia przepisów określających właściwość organów uczestniczących w procedurze planistycznej.

Wobec powyższego należało rozważyć legalność proceduralną zaskarżonej uchwały.

W tym zakresie Sąd z urzędu stwierdza, że w postępowaniu planistycznym nie doszło do takich uchybień proceduralnych, które ze względu na rodzaj oraz cechę wpływu na treść lub formę uchwały mogłyby być uznane za istotne naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu. W szczególności bezskuteczne okazały się zarzuty naruszenia procedury planistycznej. Niezależnie od ich bezzasadności, Sąd uznał, że skarżący nie wykazali wpływu rzekomych naruszeń proceduralnych na ich indywidualną sytuację prawną.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia procedury planistycznej (w skardze wskazano błędnie jako wzorzec kontroli art. 9 k.p.a., który – co oczywiste – nie ma zastosowania w rozważanej procedurze prawodawczej) przez "brak informowania mieszkańców Buszkowic o ewentualnym wpływie wywłaszczenia ich nieruchomości na przysługujące im prawa tj. na możliwą utratę przez skarżących prawa do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego rolników w wyniku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha". W tym zakresie organy planistyczne nie miały szczególnych obowiązków w zakresie publicznego informowania potencjalnych adresatów regulacji planistycznej o indywidualnych skutkach prawnych wejścia w życie planu dla szeroko rozumianej sytuacji prawnej jego adresatów. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 17-20 u.p.z.p. oraz przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Oczywiście bezzasadny i chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (przepis ten nie może stanowić wzorca kontroli w procedurze planistycznej) przez "brak przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Buszkowic (miejscowości objętej terenem planowanej inwestycji cmentarza komunalnego), ograniczenie wysłuchania zainteresowanych i ograniczenie się do przeprowadzenia konsultacji w ramach "Szkoły Świadomego Planowania Przestrzennego - partnerska współpraca samorządu, projektantów i środowisk społecznych w procesach planistycznych" poprzez: badanie ankietowe przeprowadzone na terenie Miasta Przemyśl, konsultacje online, spotkanie konsultacyjne, warsztat konsultacyjny połączony ze spacerem badawczym oraz terenowy punkt konsultacyjny". Jak wskazano zasadnie w odpowiedzi na skargę (k. 83 akt sądowych), szerokie konsultacje społeczne oraz działania informacyjne przeprowadzono "poza ustawowym obowiązkiem", a więc w ramach czynności społeczno-organizatorskich administracji publicznej. W takim wypadku podnoszenie zarzutów naruszenia prawa w zakresie procedury planistycznej jest oczywiście bezzasadne.

W procedurze planistycznej nie mogło również dojść do naruszenia art. 13 k.p.a., natomiast podniesione w skardze zarzuty, dotyczące "dążenia do maksymalizacji antagonizacji lokalnych mieszkańców Buszkowic z organami samorządowymi poprzez brak uwzględniania ich uwag, pomijanie przedstawianych przez mieszkańców Buszkowic argumentów faktycznych i prawnych oraz poprzez celowe przesłanie do Gminy Żurawica (ściśle współpracującej z mieszkańcami Buszkowic) projektu planu miejscowego w formie elektronicznej mimo posiadanej świadomości przez organ, że w przedmiotowym terminie platforma ePUAP była wprowadzona i w rzeczywistości dopiero testowana w zakresie jej funkcjonalności przez organy administracji", nie zasługują na uwzględnienie. Organy planistyczne zachowały formalne wymogi przewidziane w art. 17 pkt 11-13) u.p.z.p., umożliwiając wszystkim zainteresowanym wnoszenie uwag dotyczących projektu planu w ustawowym terminie, jak również rozpatrując wniesione uwagi w wymaganym terminie i wprowadzając do projektu jedną uwagę częściowo uwzględnioną (zob. załącznik nr 16 akt planistycznych). Nie stanowi natomiast naruszenia procedury planistycznej "pomijanie" poza wyznaczonymi etapami i w trybie przewidzianym w u.p.z.p. "argumentów" społeczności lokalnej. Członkowie tej społeczności mieli bowiem zapewnioną realną możliwość przedstawienia swoich argumentów w ramach etapu składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.), dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz etapu wnoszenia uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Zgodne z prawem było również przekazanie do Gminy Żurawica pisma z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie zaopiniowania projektu planu wraz z załącznikami za pośrednictwem platformy ePUAP. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniających interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Jednocześnie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Ponadto art. 16 ust. 1a tej ustawy (obowiązujący od dnia 11 sierpnia 2014 r.) przewiduje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że każdy podmiot publiczny (a więc także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy) ma obowiązek udostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej, m.in. w celu zapewnienia możliwości przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania. Możliwość przekazywania danych w formie elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą dotyczy dokumentów sporządzonych pierwotnie tak w postaci papierowej, jak i elektronicznej. Ta ogólna reguła dotyczy także spraw związanych z udziałem danego podmiotu publicznego w procedurze planistycznej. Określone problemy związane z działaniem, obsługą lub funkcjonalnością elektronicznej skrzynki podawczej nie mają w tym zakresie znaczenia, natomiast mogą być podstawą do oceny w zakresie przestrzegania obowiązków wynikających ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wbrew natomiast stanowisku skarżonego organu, w procedurze planistycznej nie miał zastosowania art. 39 (2) k.p.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. przez "brak dokonania wymaganego ogłoszenia o projekcie planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Buszkowice, tj. z pominięciem ogłoszenia na tablicy sołectw w zakresie informacji o rozpoczęciu prac nad planem miejscowym, projektu tego planu". Z przepisu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., II OSK 2578/12, ONSAiWSA 2015/2/35), obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały plan obejmuje obszar o powierzchni 45 ha, położony w Przemyślu, w północno-wschodniej części miasta, na północ od ulicy Buszkowickiej. Organ wykonawczy gminy nie miał zatem obowiązku ogłaszania o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w miejscowości nieobjętej granicami planu (m. Buszkowice w gminie Żurawica).

Nie znajduje jakichkolwiek podstaw zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez "brak przeprowadzenia prawidłowych i prawnie skutecznych konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości objętej terenem inwestycji (Buszkowice)". Wymogi określone w powyższym przepisie zostały spełnione, albowiem organ wykonawczy ogłosił w sposób określony w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7dni przed dniem wyłożenia oraz wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej) na okres co najmniej 21 dni, a następnie zorganizował w tym okresie dyskusję publiczną (w dniu 3 czerwca 2019 r.) nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (zob. załączniki nr 13-14 akt planistycznych). Natomiast jak już wskazano powyżej, tzw. konsultacje społeczne ze społecznością lokalną odbyły się poza właściwą procedurą planistyczną, w celu zapewnienia tej społeczności dodatkowych możliwości wyrażenia swojego stanowiska. Oczywiście okoliczność ta świadczy jedynie o pożądanym podwyższeniu standardu możliwości partycypacji społeczności lokalnej w procedurze uchwalania planu.

W ocenianej procedurze nie doszło także do naruszenia "art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 392 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c." przez przesłanie projektu planu miejscowego do uzgodnienia oraz zaopiniowania do Wójta Gminy Żurawica "w formie elektronicznej przy jednoczesnym przesyłaniu wcześniej wszelkiej dokumentacji w sprawie, a w szczególności projektu planu w formie papierowej oraz przy uwzględnieniu, że do każdego innego organu projekt planu miejscowego został przesłany w formie pisemnej, co w konsekwencji warunkowało brak możliwości zapoznania się przez Wójta z projektem i wniesienie uwag do projektu jak również poinformowanie skarżących przez Wójta o treści ww. projektu planu miejscowego".

Wskazanie przepisów art. 392 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c. jako wzorców kontroli było oczywiście błędne. Nie stanowi to jednak przeszkody do oceny podniesionego w skardze zarzutu. W tym zakresie trzeba mieć na uwadze, że Wójt Gminy Żurawica, zgodnie z art. 17 pkt. 2 u.p.z.p., został zawiadomiony na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu przez przesłanie drogą pocztową odpowiedniego pisma (zob. załącznik nr 2 akt planistycznych, zwrotne potwierdzenie odbioru pisma w dniu 11 lipca 2016 r.), natomiast wniosek o wydanie opinii w trybie art. 17 pkt. 6 lit. a) tiret 2 u.p.z.p. został temu organowi, tak jak pozostałym organom opiniowanym (i uzgadnianym), przesłany w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem platformy ePUAP, na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy Żurawica (zob. załącznik nr 9 akt planistycznych). Jak już wskazano, powyższa forma przesłania dokumentów była zgodna z art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. O ile bowiem w art. 17 pkt. 2 u.p.z.p. jest mowa o obowiązku zawiadomienia "na piśmie" (co może być interpretowane jako wymóg przesłania dokumentu w formie pisemnej), o tyle w art. 17 pkt. 6 u.p.z.p. ustawodawca takiego wymogu nie zamieścił, co oznacza, że w tym zakresie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W tym stanie rzeczy nie jest oczywiście uzasadniony również zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Stwierdzenie bezzasadności zarzutów proceduralnych pozwala Sądowi na przejście do analizy legalności materialnoprawnej zaskarżonej uchwały w granicach naruszonego interesu prawnego skarżących.

W pierwszej kolejności Sąd z urzędu stwierdza, że w granicach wyznaczonych legitymacją stron skarżących, zaskarżona uchwała nie narusza norm konstytucyjnych, ustawowych oraz podustawowych. Przede wszystkim Sąd uznaje, że kontrolowany akt prawodawczy nie naruszył w zakresie swojej treści wymogów określonych w art. 1 ust. 2-4, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 14-16 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W szczególności zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla z dnia 25 maja 2017 r. W tym zakresie Sąd w całości podziela analizę i wnioski wynikające z odpowiedzi na skargę (k. 81-82 akt sądowych). Skarżony organ był również uprawniony do ustalenia na obszarze zajętym przez nieruchomości skarżących przeznaczenia związanego z planowaną budową nowego cmentarza komunalnego (zob. szczegółowa mapa z oznaczeniem przeznaczenia planistycznego, k. 80 akt sądowych), w tym także w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów okołocmentarnych lub bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem lub istnieniem cmentarza.

Pomijając brak wystarczającej konkretyzacji zarzutów w zakresie naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do praw skarżących (przede wszystkim co planowanego szczegółowego przeznaczenia ich nieruchomości), Sąd stwierdza, że nie tylko objęcie nieruchomości skarżących granicami planu jest uzasadnione potrzebami wynikającymi z interesu publicznego w zakresie koniecznej budowy nowego cmentarza komunalnego wobec stopniowego wyczerpywania możliwości chowania zmarłych na istniejących cmentarzach obsługujących miasto, lecz przede wszystkim sam wybór miejsca lokalizacji przyszłego cmentarza został racjonalnie i w sposób wystarczający uzasadniony przez organ prawodawczy (zob. m.in. s. 1-3 uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, załącznik nr 19 akt planistycznych). Skarżony organ uwzględnił w tym zakresie nie tylko ogólne wymogi wynikające z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (w tym potrzeby interesu publicznego, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.; obowiązek ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, obowiązek uwzględnienia w przypadku sytuowania nowej zabudowy wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni; treść opracowanych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przede wszystkim w postaci prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu i opracowania ekofizjograficznego), lecz także szczególne wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (u.c.ch.z.), wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 powyższej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r.) oraz wydanego na podstawie art. 20 ust. 1 powyższej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Teren objęty granicami planu obejmuje obszar 45 ha, położony w północno-wschodniej, przygranicznej części miasta, stanowiący własność Miasta, Skarbu Państwa oraz osób prywatnych (w tym skarżących). Obszar ten obejmuje tereny użytkowane rolniczo, tereny odłogowane, tereny zadrzewione i zakrzewione, położone wzdłuż linii kolejowej. W tym zakresie przepisy planistyczne są zgodne z § 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Przepis ten stanowi, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, a w szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej.

Tereny objęte planem w zasadniczej części zostały przeznaczone pod budowę cmentarza komunalnego (ZC), natomiast w pozostałym zakresie są to tereny usług dla cmentarza (UZC), tereny zabudowy usługowej (U), tereny zieleni urządzonej z usługami (ZP/U), tereny zieleni urządzonej (ZP), tereny zieleni izolacyjnej (ZPI), tereny zieleni nieurządzonej (ZNN), tereny drogowe: drogi publicznej lokalnej (KDL), drogi publicznej dojazdowej (KDD), tereny głównych alei cmentarnych (KDA), tereny ciągów pieszych (KX), tereny parkingów ogólnodostępnych (KP), teren infrastruktury technicznej kolejowej (KK), teren infrastruktury technicznej elektroenergetycznej (E). Powyższe dodatkowe przeznaczenia planistyczne (poza terenami ZC) zostały racjonalnie i funkcjonalnie powiązane z zasadniczym przeznaczeniem planistycznym. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków już przy obliczaniu powierzchni cmentarza należy uwzględnić powierzchnię grzebalną oraz: 1) powierzchnię zieleni o charakterze izolacyjnym i dekoracyjnym, w szczególności trawniki, żywopłoty, krzewy i drzewa; 2) drogi i ciągi piesze lub pieszo-jezdne; 3) place i miejsca postojowe, jeżeli nie zostały zapewnione poza terenem cmentarza; 4) miejsca przeznaczone na gromadzenie odpadów, umożliwiające ich selektywną zbiórkę; 5) punkty czerpalne wody; 6) teren niezbędny pod kostnicę lub dom przedpogrzebowy, którego wielkość i funkcje są uzależnione od potrzeb lokalnych; 7) ogólnodostępne ustępy, jeżeli nie zostały zapewnione poza terenem cmentarza, w jego bliskim sąsiedztwie. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia do cmentarza należy zapewnić dojścia i dojazdy przystosowane do sposobu jego użytkowania

Na tle powyższego katalogu przeznaczeń planistycznych uzasadnione i odpowiednio wyważone są przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących: U.K. (KDD, 1 U, 1 ZNN, KK), T.P. (2KDL, ZPI, 1ZC, 1KDA), Ł.F. (2KDL, 5ZP, KDD, 8KP, 4ZP, 2ZNN, KK), W.K. i D.K. (2KDL, 3ZC, 4ZC, 3KDA, 7KP), M.P. i K. P. (2KDL, ZPI, 1ZC, 1KDA, 2ZC, 1KDA, 2U, KDD, 2ZNN, 3ZC, 3KDA, 4ZC, ZU), B.O. (działka granicząca z obszarem planu o przeznaczeniu KK), M.T. (1ZP, 1ZP/U, 1KDL, 6ZP, 3ZP/U, 4ZP), H.G.(1ZP), J.S. i A.S. (2KDL,ZPI,1KDA, 1ZC, 2ZC, KDD, 2U, 2ZNN). Powyższe nieruchomości nie są zabudowane, obejmując tereny użytkowane rolniczo, tereny odłogowane, tereny zadrzewione i zakrzewione. W tym kontekście objęcie tych nieruchomości granicami planu w związku z planowaną budową cmentarza komunalnego było w pełni uzasadnione oraz zgodne z zasadami proporcjonalności i równości oraz z zasadą odpowiedniego wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi. Pozbawione zatem usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia art. 140 i art. 144 k.c., art. 2, art. 5, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast szczegółowo do dalej idących zarzutów skargi, Sąd stwierdza, co następuje.

1. Bezzasadny jest zarzut przeznaczenia pod zabudowę cmentarną terenów gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Zgodnie bowiem z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisów rozdziału 2 tej ustawy (art. 6-10) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Przeznaczenie tych terenów (znajdujących się na obrzeżach miasta, niezabudowanych oraz spełniających inne warunki do lokalizacyjne) pod budowę cmentarza komunalnego w jakikolwiek sposób nie świadczy o "braku racjonalnego gospodarowania przestrzenią i mieniem komunalnym" i "naruszeniu zasady proporcjonalności".

1. Pozbawiony zasadności jest również zarzut "przeznaczenia nieruchomości skarżących w części lub w całości na wykup (wywłaszczenie), przy jednoczesnym wysokim zadłużeniu Miasta Przemyśl, co może implikować brak ekwiwalentnej wypłaty za wywłaszczone tereny oraz działanie Miasta Przemyśl na rzecz zaniżania wartości wywłaszczanych terenów, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego". Zagadnienie oceny skutków finansowych uchwalenia spornego planu zostało szczegółowo wyjaśnione w Prognozie skutków finansowych z 30 września 2019 r. (załącznik nr 7 akt planistycznych, s. 8-9). Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że koszty wykupu lub wywłaszczenia nieruchomości należących do skarżących przekroczą możliwości finansowe dużej gminy miejskiej. Czas realizacji czynności związanych z wykupem lub wywłaszczeniem został bowiem określony na lata 2019-2030, a prognozowane koszty wynoszą ok. 4,330 mln zł. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak ustalenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, gdy w zaskarżonym planie przewidziano "konieczność dokonania podziału z urzędu i wykupu nieruchomości pod lokalizację cmentarza jako celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Powyższy przepis nakazuje ustalenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, jeżeli z treści planu wynika, że gmina zmierza do zastosowania na obszarze objętym planem procedury przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a więc procedury scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. W takim wypadku zgodnie z art. 102 ust. 1 zd. 2 u.g.n. szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W przedmiotowej sprawie prawodawca lokalny nie przewidział w zaskarżonej uchwale możliwości zastosowania procedury z art. 101 u.g.n., a zatem wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie miał zastosowania.

2. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z § 6 ust. 3 i 4 i w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt przez "ograniczenie i pogorszenie warunków rozwoju i swobodnego bytu gatunkowi pod ścisłą ochroną - żołny (Merops apiaster, poz. 297 załącznika nr 1 do rozporządzenia) poprzez utrudnienie zakładania gniazd (ptak ten zakłada gniazda w norach ziemnych), a także umożliwienie zaistnienia i intensyfikacji sytuacji, w której ptak ten będzie fotografowany, filmowany lub w inny sposób płoszony względnie niepokojony" oraz przez "brak dokonania oceny oddziaływania planowanej inwestycji cmentarza na występowanie żołny na terenie 200 m od granic opracowania planu miejscowego w kontekście planowanej zabudowy terenu i zwiększenia natężenia ruchu drogowego i pieszego". Wszystkie zagadnienia prawne związane z ochroną gatunkową ww. gatunku ptaka zostały rozważone i uwzględnione przez organ planistyczny w Prognozie oddziaływania na środowisko z 2018 r. (k. 23 i n.) i Opracowaniu ekofizjograficznym z 2016 r. (s. 15-17), zgodnie z wyrażonym w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie stanowiskiem w sprawie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) oraz zgodnie z warunkami określonymi w art. 72 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś). Wymagania, o których mowa w art. 73 ust. 1-3 p.o.ś., określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 73 ust. 4 p.o.ś.), sporządzonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych. W przedmiotowej sprawie Opracowanie ekofizjograficzne z 2016 r. spełnia wymagania ustawowe oraz rozporządzeniowe, a zatem mogło stać się podstawą dla skarżonego organu planistycznego do podejmowania zaskarżonej uchwały. Szczegółowe ustalenia planistyczne związane z ochroną możliwego występowania chronionego gatunku ptaka obejmują przede wszystkim ustalenie pasów zieleni urządzonej (1ZP i 2ZP) oraz zieleni izolacyjnej (ZPI) oraz zachowanie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej (zob. także odpowiedź na skargę, k. 84 akt sadowych). Dodatkowo należy stwierdzić, że występowanie chronionego gatunku patka na terenie objętym planem miejscowym jest jedynie potencjalne, albowiem zlokalizowane przez ornitologów stanowisko żołny występuje w odległości ponad 100 m od granicy planu na terenie, gdzie planowane jest utworzenie rezerwatu przyrody (zob. s. 33 Prognozy oddziaływania na środowisko z 2018 r. oraz s. 17 Opracowania ekofizjograficznego z 2016 r.).

3. Oczywiście bezzasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.c.ch.z. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.c.ch.z. o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W przypadku planu miejscowego mamy do czynienia dopiero z określeniem terenu, na którym może zostać założony cmentarz (art. 3 u.c.ch.z). Założenie cmentarza wymaga podjęcia odrębnej uchwały przez właściwą radę gminy lub radę miasta, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu administracji sanitarnej. Właściwe roboty budowlane związane z założeniem cmentarza mogą więc zostać podjęte dopiero po podjęciu uchwały o założeniu cmentarza i uzyskaniu stosowanych pozwoleń na budowę.

4. W sprawie nie naruszono również art. 5 ust. 2 u.c.ch.w. przez "przez brak uwzględnienia w planie miejscowym domu przedpogrzebowego lub kostnicy, służących składaniu ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitaryjnych oraz policyjnych". Zgodnie z ww. przepisem na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą: 1) do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; 2) do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych; 3) do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Przepis powyższy dotyczy etapu urządzania cmentarza po jego złożeniu (jak już wskazano – w drodze odrębnej uchwały), natomiast zaskarżona uchwała w § 7 ust. 2 pkt 1 wyraźnie przewiduje lokalizowanie na terenach 1UZC i 2UZC budowli i budynków związanych z funkcjonowaniem cmentarza, co oznacza, że mogą to być również domy przedpogrzebowe i kostnice.

5. Nie doszło również do naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt. 2), § 4 ust. 2, § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.

a) Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1:500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze: 1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym; 2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie: a) kierunków spływu wód powierzchniowych, b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku; 3) istniejące zespoły roślinne. W przypadku kontrolowanej uchwały planowana lokalizacja cmentarza została rozważona w świetle wymogów określonych w § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Pozbawione zatem uzasadnionych podstaw jest twierdzenie, że w sprawie zaniechano "przeprowadzenia poprawnego rozeznania kierunków spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadu przy jednoczesnym zgłaszaniu przez mieszkańców Buszkowic istniejących problemów spowodowanych spływem wód powierzchniowych na przedmiotowym terenie objętym planową inwestycją cmentarza (zalewanie i podmakanie terenów)". Zagadnienia te zostały kompleksowo rozważone w ramach Prognozy oddziaływania na środowisko z 2018 r. (s. 11-12: pkt 3.1.2. Geologia; s. 12-14: pkt. 3.1.3. i 3.1.4. Wody powierzchniowe i podziemne), Opracowania ekofizjograficznego z 2016 r. (s. 5-8: pkt 2.1.3. Stosunki wodne) oraz Opinii geotechnicznej z 2018 r., sporządzonej na zlecenie organu planistycznego. W powyższej opinii bardzo szczegółowo rozważono warunki hydrogeologiczne na terenie objętym planem (zob. s. 5 i n.). Ponadto szczegółowe zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych wynikają bezpośrednio z ustaleń Prognozy oddziaływania na środowisko z 2018 r. (s. 36-37). Zgodnie z tymi ustaleniami wody opadowe i roztopowe z terenów cmentarnych będą odprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych miejskiego systemu kanalizacji ogólnospławnej przez projektowaną sieć kanalizacyjną, a pomocniczo także przez infiltrację powierzchniową (tereny 1ZP-4ZP).

a) Chybione są także twierdzenia o naruszeniu § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. przez "brak dokonania rozeznania wysokości położenia zwierciadła wody gruntowej na terenie planowanej inwestycji cmentarza przy jednoczesnym zgłaszaniu przez mieszkańców Buszkowic istniejących problemów spowodowanych spływem wód powierzchniowych na przedmiotowym terenie objętym planową inwestycją cmentarza (zalewanie i podmakanie terenów)". Zgodnie z cyt. § 4 ust. 2 na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie). Z ustaleń zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko z 2018 r. (s. 11-12) wynika, że w toku prac geologiczno-inżynierskich stwierdzono, że otworach gruntowych do głębokości 3 m p.p.t. "nie nawiercono wód gruntowych ani sączeń śródglinowych". Zakazy związane nachyleniem terenu cmentarnego ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie) nie mają natomiast w przedmiotowym terenie zastosowania (zob. s. 14 Prognozy oddziaływania na środowisko).

b) Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. przez "wadliwe umiejscowienie terenu planowanego cmentarza na gruncie z glebą zawierającą w swoim składzie węglan wapnia" i tym samym wadliwe ustalenie strefy sanitarnej. Zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia. Z materiałów badawczych wynika, że grunty cmentarne są przepuszczalne, o odczynie pH 6,95 (lekko kwaśnym), z zawartością węglanu wapnia poniżej 1 % (zob. s. 12 i 15 Prognozy oddziaływania na środowisko). Sama śladowa obecność związku węglanu wapnia nie stanowi przeszkody do lokalizacji cmentarza. Po pierwsze bowiem, przepis § 5 nie ustanawia w tym zakresie zakazu, lecz wyraża normę kierunkową w zakresie gruntu zdatnego do lokalizowania cmentarza ("grunt cmentarza powinien być możliwie (...)"). Po drugie, w przedmiotowej sprawie w stanowisku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu z dnia 15 lipca 2016 r. wyraźnie dopuszczono możliwość istnienia zawartości węglanu wapnia w gruncie cmentarnym. Po trzecie, również w Opinii geotechnicznej z 2018 r. (s. 8) wyraźnie stwierdzono, że na planowanym obszarze cmentarnym występuje "brak lub niska zawartość węglanów wapnia" (poniżej 1 %), co stanowi korzystny element z punktu widzenia lokalizacji cmentarza. Nie mogą natomiast zostać uwzględnione sporządzone na zlecenie skarżących "sprawozdania z badań" z dnia 15 listopada 2019 r. bliżej nieokreślonych próbek gruntu (zob. odpowiedź na skargę, k. 85 akt sądowych).

c) Pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia jest zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. przez "wadliwe umiejscowienie terenu planowanego cmentarza tj. takie umiejscowienie, gdzie przepływy wiatru występują od cmentarza w kierunku pozostałych nieruchomości". Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza. Skarżący nie wskazali, czego wywodzą, że "przepływy wiatru występują od cmentarza w kierunku pozostałych nieruchomości". Jest zupełnie dowolna teza. Tymczasem z akt planistycznych wynika, że objęty planem teren charakteryzuje się dobrą przewietrznością oraz dobrymi warunkami termicznymi i solarnymi (s. 17 nie istnieją niekorzystne elementy hydrośrodowiskowo-sanitarne pod lokalizację cmentarza (s. 8 Prognozy oddziaływania na środowisko). Niezależnie jednak od powyższego podniesione zagadnienie nie ma sprawie istotnego znaczenia, gdyż po pierwsze w przedmiotowym terenie objętym planem brak jest zabudowy mieszkaniowej (a więc przesłanka z § 6 nie jest spełniona), a ponadto wybór lokalizacji z punktu widzenia przeważającego kierunku wiatrów jest pozostawiony uznaniu organów lokalizujących cmentarz ("Miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby (...)").

Mając na względzie wszystkie podniesione wyżej argumenty, wobec niestwierdzenia naruszenia właściwości organów w toku procedury planistycznej oraz istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu w granicach naruszonego interesu prawnego skarżących, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.