Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 V 2021 r. (SKO 4201/32/20) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO") rozpatrzyło odwołanie A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty Trzebnickiego (dalej jako "starosta") z dnia 11 IX 2020 r. (OŚRiL.6122.4.1.2018) o następującej treści:

"1. Nakładam na przedsiębiorcę A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P.(1) przy ul. [...], obowiązek zapłaty opłaty rocznej podwyższonej o 200 % - w kwocie 196 728,75 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt sześć tysięcy siedemset dwadzieścia osiem złotych, 75/100) z tytułu niezakończenia rekultywacji gruntów rolnych klasy Rlllb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 2,5000 ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] (część działki nr [...] AM-[...] obręb P. gmina O.).

2. Obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji, obowiązuje za każdy rok kalendarzowy od dnia 11 października 2012 r. do dnia uzyskania przez przedsiębiorcę A Sp. z o.o. w restrukturyzacji decyzji administracyjnej uznającej zakończenie rekultywacji przedmiotowych gruntów.

3. Opłata roczna podwyższona, o której mowa w pkt 1 i pkt 2 niniejszej decyzji winna być uiszczana na konto Dolnośląskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych we W., nr konta: [...], nazwa banku: B S.A., w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku za dany rok, za który opłata jest należna."

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO orzekło, że:

"I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej treść pkt. 2 jej osnowy:

1) i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, nadaje, dla pkt. 2 osnowy zaskarżonej decyzji nowe, następujące brzmienie: "Obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji obowiązuje z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020";

2) i umarza postępowanie pierwszej instancji w uchylonej części obejmującej ustalenie opłaty rocznej podwyższonej za lata 2012 - 2016 oraz za lata przyszłe;

uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 jej osnowy i umarza postępowanie pierwszej instancji w uchylonej części;

utrzymuje w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję."

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO wyjaśniło, że postępowanie prowadzone było na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - dalej jako "UOGRiL", który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy strona nie wywiąże się z obowiązku wykonania rekultywacji zdewastowanego terenu w wyznaczonym terminie. W ocenie SKO taka decyzja wydawana jest corocznie z dołu i stwierdza niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego w danym roku. Orzeczonej na podstawie art. 28 ust. 3 UOGRiL sankcji nie można utożsamiać z instytucją opłaty rocznej z art. 12 powołanej ustawy, jakkolwiek opłata roczna podwyższona o 200% nawiązuje do pojęcia opłat rocznych, definiowanej w art 4 pkt 13 UOGRiL i obliczonej zgodnie z art. 12 UOGRiL. Zdaniem SKO opłatę roczną podwyższoną o 200% ponosi się nie za określony z góry okres (jak ma to miejsce w przypadku opłaty rocznej), ale tylko za ten rok kalendarzowy, w którym stwierdzono fakt niewykonania obowiązku rekultywacyjnego. W ocenie SKO dopuszczalne jest ustalenie opłaty rocznej podwyższonej o 200% ustalenie wstecz za te okresy roczne, w których stwierdzono niewykonanie obowiązku. Może więc wystąpić sytuacja, że podmiot korzystający ze środowiska - z gruntów rolnych, będzie ponosił dwie opłaty za ten sam okres rozliczeniowy: opłatę roczną i roczną opłatę podwyższoną o 200 %. Nie jest jednak dopuszczalne określenie rocznej opłaty podwyższonej o 200 % na przyszłość, za przyszłe okresy rozliczeniowe, skoro nieskonkretyzowany obowiązek jej ponoszenia jeszcze w ogóle nie powstał. SKO stanęło w konsekwencji na stanowisku, że art. 28 ust. 3 UOGRiL nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio. Konkretyzacja rocznej opłaty podwyższonej o 200 % wymaga dopiero przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W jego ramach są zbierane dowody celem ustalenia, czy w ogóle ziściły się wskazane w prawie materialnym przesłanki podmiotowe przedmiotowe załatwianej sprawy administracyjnej. Wymaga w końcu władczego określenia, kto jest zobowiązanym i w jakiej konkretnej wysokości. Art. 28 ust. 3 UOGRiL nakazuje zatem organom ochrony gruntów rolnych ustalenie (konkretyzację) w formie decyzji administracyjnej rocznej opłaty podwyższonej o 200 % za niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego, niezależnie od opłat rocznych ustalanych w trybie art. 12 UOGRiL nakładanych za faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej.

W dalszej części uzasadnienia SKO wyjaśniło, że w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 3 UOGRiL. Skarżący nie wykonał rekultywacji gruntów rolnych klasy Rlllb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 2,5000 ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] (część działki nr [...] AM-[...] obręb P. gmina O.). Obowiązek zakończenia rekultywacji tych terenów w terminie do dnia 10 X 2012 r. wynika z decyzji starosty z dnia 11 XII 2007 r., nr OŚ- 6019/8/7, wydanej wobec poprzednika prawnego skarżącego - P. C. Decyzja ta została zresztą przeniesiona na skarżącego prawomocną decyzją starosty z dnia 5 II 2018 r., nr OŚRiL.6122.11 2017 (utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 5 IV 2018 r., SKO 4201/8/18, od której skargę oddalono wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 IX 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 530/18). SKO zaznaczyło także, że uprzednio wydana była także na poprzednika prawnego skarżącego – P. C. decyzja ustalająca wysokość opłaty rocznej. Ustalono ją bowiem w decyzji starosty z dnia 2 III 2009 r. (OŚ-6018/4/45/08/09) zezwalającej P. C. na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych określając wysokość opłaty rocznej na kwotę 62 775 zł SKO wyjaśniło też, że działalność górnicza w obrębie działki nr [...] prowadzona była od początku przez P. C., najpierw w formie indywidualnej działalności gospodarczej a potem w formie spółki C sp. z o.o. przemianowanej następnie na A sp. z o.o. P. C. umową z dnia 27 V 2011 r. przeniósł własność działki nr [...] na A sp. z o.o.

Zdaniem SKO w stanie faktycznym wystąpiły podstawy do wymiaru opłaty rocznej podwyższonej o 200% w kwocie 196 728,75 zł [bo: ((2,5000 ha x 262 305 zł) x 10%) x 3 = 196 728,75 zł]. SKO nie zgodziło się jednak z rozstrzygnięciem starosty co do okresu, za który powinna być stosowana opłata, wskazując na zastosowanie trzyletniego okresu przedawnienia niepodatkowej należności publicznoprawnej na zasadzie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych i art. 22b ust. 3 UOGRiL. Stąd też, zdaniem SKO istnieje możliwość zastosowania opłaty rocznej podwyższonej o 200%, dopiero od roku 2017 do roku 2020, bowiem decyzja starosty w przedmiocie opłaty rocznej podwyższonej o 200% doręczona została skarżącemu dopiero w 2020 r. Jednocześnie SKO wykluczyło możliwość ustalenia tego rodzaju opłaty na przyszłość, bowiem decyzja z art. 28 ust. 3 UOGRiL. Zarazem SKO wskazało na konieczność umorzenia postępowania w części dotyczącej opłaty podwyższonej za lata przyszłe. Decyzja wydawana na podstawie art 28 ust. 3 UOGRiL, jako decyzja konstytutywna i wydawana z dołu, nie może bowiem konkretyzować zobowiązań w zakresie obowiązków opłatowych, które jeszcze nie powstały. W przyszłości może być nałożona na skarżącego opłata podwyższona za kolejne lata, jeśli rekultywacja nie zostanie zakończona w kolejnym roku kalendarzowym. SKO stwierdziło również bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia z pkt 3. decyzji starosty. W zakresie upoważnienia do wydania decyzji nie mieści się wskazywanie w jej osnowie nr rachunku bankowego, na który należy dokonać wpłaty. Może to być element informacyjny uzasadnienia decyzji, a nie jej osnowy. Nadto, w zakresie upoważnienia do wydania decyzji nie mieści się wskazywanie w jej osnowie terminu płatności rocznych opłat. Termin płatności rocznych opłat podwyższonych o 200 % wynika z mocy prawa. Nie jest jednak regulowany w UOGRiL. Wskazany w art. 12 ust. 14 UOGRiL termin ("w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku za dany rok, za który opłata jest należna") dotyczy opłat rocznych nakładanych w trybie art. 12 powołanej ustawy, czyli ustalanych z góry, na przyszłość. Decyzja zaś wydawana na podstawie art. 28 ust. 3 UOGRiL ustala wysokość zobowiązania nie na przyszłość, ale za okresy minione, w których stwierdzono nie wykonanie obowiązku rekultywacyjnego. Termin ich płatności jest uregulowany - w ocenie SKO - w Dziale III Ordynacji podatkowej w art. 47. Są one więc płatne i wymagalne dopiero po wydaniu decyzji ustalającej, bo dopiero na jej podstawie powstają. Nie mogą być wymagalne z mocą wsteczną od dnia 30 VI za dany rok, za który dana opłata jest uiszczana. Są płatne dopiero po doręczeniu decyzji ustalającej wysokość "zobowiązania podatkowego".

W dalszej części uzasadnienia decyzji odwoławczej SKO odniosło się do stanowiska skarżącego przedstawionego w toku postępowania administracyjnego podkreślając w szczególności, że dla zakresu odpowiedzialności skarżącego z art. 28 ust. 3 UOGRiL nie ma znaczenia fakt, że dopiero w 2018 r. przeniesiono na skarżącego decyzję określającą obowiązek rekultywacyjny. Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji rekultywacyjnej ma bowiem charakter deklaratoryjny. Potwierdza jedynie fakt, że przejście takie nastąpiło konstytutywnie z mocą wsteczną od dnia w którym nastąpiła "zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów" o której mowa w art. 20 ust. 6 UOGRiL. Zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji miała miejsce już w 2010 r., kiedy nastąpiło przeniesienie obowiązków koncesjonariusza z P. C. na skarżącego. Wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki dopiero w 2018 r. nie wykluczało więc ustalenia skarżącemu opłat rocznych podwyższonych z mocą wsteczną, z uwzględnieniem jednak przepisów o przedawnieniu. SKO zauważyło także, że kwestionowanie przez skarżącego długości terminu wyznaczonego w decyzji rekultywacyjnej stanowi polemikę z prawomocnym orzeczeniem i nie może być wzięte pod uwagę przy stosowaniu art. 28 ust. 3 UOGRiL

W skardze na powyższą decyzję skarżący zakwestionował decyzję SKO w części dotyczącej punktu III, tj. w zakresie, w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję starosty, jak też w części dotyczącej punktu I podpunkt 1), tj. w zakresie orzeczenia o tym, iż z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020 obowiązuje obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej. Tym samym wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono przy tym naruszenie:

1) art. 28 ust 3 w zw. z art. 20 ust. 6 i art 12 ust. 14 UOGRiL wskutek określenia w punkcie I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji, że z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020 obowiązuje obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji starosty, podczas gdy przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji rekultywacyjnej starosty z dnia 11 XII 2007 r. (znak OŚ-6019/8/7) na skarżącego miało miejsce dopiero w dacie 19 IX 2018 r., gdyż dokonane zostało decyzją starosty z dnia 5 II 2018 r. (znak: OŚRiL.6122.11.2017), która uprawomocniła się dnia 19 IX 2018 r., skutkiem czego przyjąć należało, że dopiero po tej dacie powstać mógł obowiązek rekultywacji gruntów przez skarżącego, co powoduje, iż nie można skarżącego obciążać sankcjami za okres wcześniejszy, czyli ze biorąc pod uwagę treść art. 12 ust. 14 UOGRiL, jaki stanowi, ze opłat rocznych za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 VI tego roku, to obowiązek ten sytuować można było poczynając najwcześniej od roku kalendarzowego 2019 r.;

2) art. 28 ust. 3 w zw. art. 12 ust 14 UOGRiL i art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 22b ust 1 i 3 UOGRiL wskutek określenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej określonej w punkcie 1 decyzji starosty obowiązuje za rok kalendarzowy: 2017 i 2018, podczas gdy prawo do ustalenia opłaty określonej w art. 28 ust. 3 UOGRiL z racji tego, ze stanowi ona należność budżetową przedawnia się z mocy odesłania zawartego w art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych na zasadach określonych w przepisach działu III ustawy Ordynacja podatkowa, tj. na podstawie art 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co oznacza, ze zobowiązanie do jej zapłaty nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, czyli że organ nie mógł określić daty powstania zobowiązania do zapłaty opłaty rocznej określonej w art. 28 ust 3 UOGRiL tak czy inaczej wcześniej niż na 2018 rok, a z racji zarzutu podniesionego w punkcie 1 powyżej - nie wcześniej niż na rok 2019;

3) art. 28 ust. 3 w zw. z art 4 pkt 13) i w zw. z art. 12 ust. 6 UOGRiL wskutek przyjęcia, że w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art 28 ust. 3 UOGRiL nie ma zastosowania przewidziana w art. 12 ust. 6 tej ustawy zasada pomniejszenia należności stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty rocznej definiowanej przepisem art 4 pkt 13) UOGRiL o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowość w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyliczenia tego gruntu z produkcji, co skutkowało błędnym - zawyżonym ustaleniem wysokości tej opłaty rocznej;

4) art. 28 ust. 4 i ust. 5 UOGRiL wskutek ich niezastosowania, podczas gdy w sytuacji, kiedy obowiązek rekultywacji gruntów zdegradowanych nie został wykonany (czyli że też - kiedy nie został wykonany w terminie), to ustala się obowiązek wpłacania równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów, którego rozmiar należy ustalić na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek nieustalenia, jaka była wartość gruntu na datę faktycznego ich wyłączenia z produkcji według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, ponadto wskutek nieustalenia czy i w jakiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów;

6) art. 84 § 1 kpa w zw. z art 28 ust. 5 UOGRiL polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii dwóch odrębnych rzeczoznawców celem ustalenia czy i w jakiej części nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów w odniesieniu do kierunku rekultywacji określonego w decyzji starosty znak OS-6019/8/7 z dnia 11 XII 2007 r. (rekreacyjny z przyrodnicza funkcją użytku ekologicznego), a w rezultacie, czy rekultywacja została przeprowadzona i w jakim zakresie, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

7) art. 6 kpa w zw. z art 20 ust. 4 i ust 6 UOGRiL i art 26a ust 2 ustawy z dnia 4 II 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), jak tez art 7, art. 8 i art. 9 kpa wskutek nieuwzględnienia, że strona nie miała możliwości skorzystania z trybu zmiany ostatecznej decyzji starosty z dnia 11 XII 2007 r. nr OŚ-6019/8/07, mimo że jest sprzeczna z prawem, w tym wystąpienia o zmiany terminu wykonania orzeczonych decyzji obowiązków przed jego upływem, co powoduje, że uzasadniony jest zarzut, iż nakładanie sankcji za niewykonanie tej decyzji nie może być uznane za zgodne z prawem, społecznie akceptowalne i godne wsparcia ze strony państwa, jako że nie odpowiada zasadom współżycia społecznego, nie jest społecznie pożądane i nie odpowiada zasadzie działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę SKO odniosło się do zarzutów skargi wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i oddalenie jej w całości.

Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dla oceny zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji starosty kluczowe znaczenie ma treść art. 28 ust. 3 UOGRiL. Wynika z niego, że w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażone już w orzecznictwie sądowym stanowisko, że powołany wyżej przepis prawa nie stanowi podstawy do działania w formie decyzji administracyjnej. Opłata roczna podwyższona o 200%, która jest sankcją administracyjną, ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wydaje się decyzji administracyjnej w tym zakresie, a wszczęte postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 XII 2017 r., II SA/Bd 712/17). Zasadnie podkreśla się przy tym, że ustawodawca posłużył się tu sformułowaniem: "stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona". Zawarte w tym przepisie sformułowanie "stosuje się" oznacza konieczność stosowania opłaty rocznej podwyższonej z mocy ustawy w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 UOGRiL. Podwyższenie rocznej opłaty następuje od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Sąd w składzie orzekającym wprawdzie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez SKO, że instytucja prawna z art. 28 ust. 3 UOGRiL ma charakter sankcyjny, jednak nie jest to wystarczające do uznania, że art. 28 ust. 3 UOGRiL stanowi podstawę do prowadzenia odrębnego postępowania jurysdykcyjnego i wydania decyzji. W przeciwieństwie do sąsiednich ustępów powołanego artykułu, gdzie ustawodawca wprost wskazuje na "decyzję" jako formę działania administracji (ust. 2 i 4), tudzież powierza organowi obowiązek "ustalenia" po raz pierwszy wysokości świadczenia (ust. 1), w przypadku "opłaty rocznej podwyższonej o 200%" ustawodawca odsyła do świadczenia już ustalonego tj. do opłaty rocznej zdefiniowanej w art. 4 pkt 13 UOGRiL. Regulacja z art. 28 ust. 3 UOGRiL wychodzi z racjonalnego założenia co do uprzedniej sekwencji zdarzeń prawnych. Nie może być bowiem mowy o zastosowaniu art. 28 ust. 3 UOGRiL, jeśli uprzednio nie skonkretyzowano w formie decyzji obowiązku rekultywacji (art. 22 UOGRiL) oraz nie skonkretyzowano w formie decyzji wysokości opłaty rocznej w związku z wyłączeniem użytków rolnych lub leśnych z produkcji (art. 11 ust. 1 lub art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 UOGRiL). Skoro zaś taka konkretyzacja miała miejsce, to organ dysponuje już z urzędu informacjami niezbędnymi do zastosowania art. 28 ust. 3 UOGRiL. Znany jest bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy obowiązku rekultywacyjnego, w tym termin jego wykonania, jak również znana jest wysokość opłaty rocznej. Organ posiada również z urzędu informację co do tego, czy wydał decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 pkt 4 UOGRiL). Jeśli bowiem takiej decyzji nie wydano, pomimo upływu terminu wyznaczonego do zakończenia rekultywacji, to wystąpią podstawy do zastosowania art. 28 ust. 3 UOGRiL. Od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona, organ stosuje ustaloną uprzednio opłatę roczną ale podwyższoną o 200%. Oznacza to w praktyce, że od tego momentu organ w miejsce dotychczas ustalonej opłaty rocznej pobierać i egzekwować powinien jej trzykrotność. Podkreślić przy tym należy, że w takim przypadku nie ma znaczenia ewentualny upływ z reguły 10-letniego terminu uiszczania opłaty rocznej. Bez względu bowiem na to, czy w konkretnym przypadku termin uiszczania opłaty rocznej upłynął, organ na mocy art. 28 ust. 3 UOGRiL stosuje ustaloną wcześniej opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Opłata roczna podwyższona o 200% pobierana jest przy tym zawsze do dnia zakończenia rekultywacji (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 10 X 2013 r., IV SA/Po 513/13; WSA w Bydgoszczy z 19 XII 2017 r., II SA/Bd 712/17 oraz z 12 VI 2018 r. II SA/Bd 7/18; WSA w Gdańsku z 27 XI 2018 r., II SA/Gd 478/18 – CBOSA).

W świetle powyższego nie można zgodzić się z zaprezentowanym w decyzji odwoławczej stanowiskiem, jakoby stosowanie art. 28 ust. 3 UOGRiL wymagało corocznego wydawania decyzji administracyjnej konkretyzującej obowiązek uiszczania opłaty podwyższonej za niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego w poprzednim roku. W motywach decyzji odwoławczej zaznaczono, że dopiero w ramach postępowania jurysdykcyjnego z art. 28 ust. 3 UOGRiL zbierane są dowody celem ustalenia, czy w ogóle ziściły się wskazane w prawie materialnym przesłanki podmiotowe i przedmiotowe załatwianej sprawy administracyjnej oraz na tym etapie następuje władcze określenie, kto jest zobowiązanym i w jakiej konkretnej wysokości. Tymczasem, jak już wyżej wyjaśniono, ustalenia w tym zakresie przeprowadzane powinny zostać na wcześniejszym etapie, tj. w decyzji dotyczącej wysokości opłaty rocznej oraz w decyzji rekultywacyjnej. Na etapie stosowania art. 28 ust. 3 UOGRiL starosta ma jedynie stwierdzić upływ terminu zakończenia rekultywacji wyznaczonego w decyzji rekultywacyjnej oraz fakt niewydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Nie są to ustalenia wymagające postępowania jurysdykcyjnego, a co najwyżej czynności materialno-technicznej. Sama zaś wysokość opłaty rocznej podwyższonej, to po prostu trzykrotność wysokości opłaty rocznej ustalonej we wcześniejszej decyzji.

W decyzji odwoławczej dla podkreślenia różnic pomiędzy opłatą roczną a opłatą roczną podwyższoną o 200% zaznaczono, że ta pierwsza stanowi świadczenie za legalne (bo na podstawie zezwolenia) faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji, ta druga zaś stanowi sankcję za niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego w danym roku. Trzeba jednak w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że opłata roczna ustalana jest zarówno w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji na podstawie uzyskanego uprzednio zezwolenia na wyłączenie (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 i art. 4 pkt 13 UOGRiL), jak i w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej z naruszeniem przepisów polegającym na nieuzyskaniu stosowanego zezwolenia (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 i art. 4 pkt 13 UOGRiL). W tym drugim przypadku organ wydaje post factum decyzję zezwalającą na takie wyłączenie podwyższając zarazem należność i opłatę roczną o 10%, co zresztą miało miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Zastosowanie art. 28 ust. 3 UOGRiL może więc znaleźć miejsce w pierwszym jak i drugim przypadku, o ile obowiązek rekultywacyjny nie zostanie wykonany w wyznaczonym terminie.

Z powyższych względów nie można się również zgodzić z poglądem, że podwyższona o 200% opłata roczna stanowi świadczenie odrębne i niezależne od opłaty rocznej, tak więc ustalana jest samoistnie i niezależnie od opłaty rocznej i może być pobierana równolegle z opłatą roczną. Jest przeciwnie. Po bezskutecznym upływie terminu zakończenia rekultywacji, wcześniej ustalona opłata roczna stosowana powinna być w trzykrotnej wysokości. Jej zastosowanie następuje w formie czynności materialno-technicznej, albowiem stanowi ona krotność świadczenia ustalonego wcześniejszą decyzją administracyjną. Stosowana jest ona z uwzględnieniem terminów płatności określonych w art. 12 ust. 14 UOGRiL, aż do czasu wydania decyzji z art. 22 ust. 1 pkt 4 UOGRiL, uznającej rekultywację za zakończoną.

Odmiennej wykładni art. 28 ust. 3 UOGRiL nie uzasadniają również okoliczności konkretnej sprawy. Jak słusznie zauważyło SKO, stanowisko skarżącego w znacznej mierze sprowadza się tu do kwestionowania prawomocnych decyzji. Tymczasem jest oczywiste, że na skarżącym ciąży obowiązek zrekultywowania terenu określony w prawomocnej decyzji starosty z dnia 11 XII 2007 r., nr OŚ- 6019/8/7, wydanej wobec poprzednika prawnego skarżącego - P. C. Decyzja ta została zresztą przeniesiona na skarżącego prawomocną decyzją starosty z dnia 5 II 2018 r., nr OŚRiL.6122.11 2017 (utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 5 IV 2018 r., SKO 4201/8/18, od której skargę oddalono wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 IX 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 530/18). Na skarżącym od 2010 r. ciążył również obowiązek uiszczania opłat rocznych określonych w prawomocnej decyzji starosty z dnia 2 III 2009 r. (OŚ-6018/4/45/08/09) zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych. Decyzja ta wydana została wprawdzie na poprzednika prawnego skarżącego - P. C., jednak ten w 2011 r. zbył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w P. na rzecz skarżącego. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4 UOGRiL, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę. Jeśli zaś obowiązek rekultywacyjny nie został wykonany (nie wydano decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną) starosta zobligowany był od 10 X 2012 r. do stosowania opłaty rocznej podwyższonej o 200% na zasadzie art. 28 ust. 3 UOGRiL.

Sąd zwraca uwagę, że stanowisko wskazujące na stosowanie art. 28 ust. 3 UOGRiL w formie czynności materialno-technicznej nie pozbawia strony możliwości ochrony jej interesu prawnego w przypadku nieprawidłowego zastosowania przez organ powołanego przepisu (w tym w zakresie kwestii ewentualnego przedawnienia). Kontrolą sądową objęte są bowiem także niebędące decyzją czy postanowieniem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Nie ma zatem podstaw do wywodzenia w tym przypadku decyzyjnej formy działania z powołaniem się na konieczność zapewnienia jednostce należytej ochrony jej praw.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podstawa do wydania tego rodzaju decyzji wystąpi m.in. w przypadku, gdy postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepis prawa, który nie daje podstawy do zastosowania formy decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO jak i poprzedzającą ją decyzję starosty na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa z uwagi na naruszenie art. 28 ust. 3 UOGRiL, poprzez jego błędną wykładnię i naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Zarazem Sąd umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 145 § 3 ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego łączną kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (2000 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (5400 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).