Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1739/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1532/14 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) zwróciła się do Starosty Rzeszowskiego o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z kablową linią zasilania na działce nr [...], obr. B., jednostka ewidencyjna B.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], odmówił Spółce udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, wraz kablową linią zasilającą.

W wyniku odwołania Spółki, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Wojewoda stwierdził, że Starosta naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, powinien zapewnić wszystkim stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że, powtórnie ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, a po analizie całości materiału dowodowego, zlecił niezależną opinię J. K. – biegłemu z listy Wojewody Podkarpackiego. Wykonana przez tego biegłego opinia potwierdziła prawidłowość przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji Przedsięwzięcia", a w szczególności potwierdzenia, że główna oś promieniowania anten nie zaniża się poniżej 15,2 m od poziomu terenu na odległość 150 m od wieży antenowej. Na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu instalacji wynika, że nie są to miejsca dostępne dla ludności. Organ stwierdził, że wniosek inwestora spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku dołączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu kontroli dokumentów złożonych przez inwestora – organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt jest kompletny, zgodny z uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie B., został opracowany przez uprawnionego projektanta i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. B., J. R., J. B., S. C. oraz Gmina B. - sprzeciwiając się planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ew. [...], obręb B., jednostka ewidencyjna B.

W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że o możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenie przeznaczonym na cele leśne – decyduje charakter planowanej inwestycji. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Wojewoda uznał, że lokalizacja projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej koliduje z leśnym zagospodarowaniem tego terenu. Wojewoda stwierdził, że lokalizacja ww. stacji bazowej telefonii komórkowej w terenie oznaczonym w planie miejscowym terenów zalesień w Gminie B. symbolem L-9 jest niezgodna z ustaleniami ww. planu, tym samym projekt budowlany zamierzonej inwestycji narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wojewoda wziął również pod uwagę fakt, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było możliwości doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na zastosowanie przez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

2. art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, brak własnych ustaleń organu II instancji w zakresie stanu faktycznego, a także nieprzytoczenie treści wszystkich przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji z wyjaśnieniem, dlaczego zostały one zastosowane w sprawie,

3. art. 6, 8 i 15 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez nie działanie przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

4. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez brak wezwania Spółki do usunięcia nieprawidłowości w zakresie stwierdzonych naruszeń i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bez spełnienia tego wymogu,

5. § 4 uchwały Rady Miejskiej w Błażowej z 30 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie Błażowa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestycja nie może być zaliczona do dopuszczonej zapisami tego planu "budowy nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", podczas gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wprost kwalifikuje się do tej kategorii i nie niweczy możliwości leśnego zagospodarowania tych terenów,

6. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2010 r., Nr 106, poz. 675 ze zm.) z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż norma ta wskazuje, iż leśne przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji P. Sp. z o.o. jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym wprost dopuszcza jej realizację na obszarze L-9,

7. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, mimo że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy,

8. art. 4 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezspornie zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów zalesień w Gminie Błażowa zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Błażowej nr XXXV/198/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego nr 10 z 2006 r. poz. 157) działka nr ew. [...] w B., na której projektowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się w obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem L-9 - tereny przeznaczone do zalesienia.

Wojewoda przyjął, że: w myśl art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.) lasem - w odniesieniu do infrastruktury technicznej - jest jedynie grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej tereny pod liniami energetycznymi. Analiza projektu budowlanego zamierzonej inwestycji wykazała, że nie jest ona związana z gospodarką leśną, lecz obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda stwierdził, że w świetle ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 ww. planu "w leśnym zagospodarowaniu terenu dopuszcza się przebudowę istniejących i budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej przy zachowaniu przepisów odrębnych dotyczących tych sieci i urządzeń oraz zachowaniu wymaganych odległości granicy lasu względem tych obiektów i urządzeń".

Zdaniem Sądu, zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji wykładnia art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.) jest wadliwa, co przełożyło się na wynik sprawy.

Art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. zgodnie z art. 75 tej ustawy stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących od wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ma on zastosowanie także w niniejszej sprawie. Z uwagi na całkowicie rozbieżne interpretowanie zapisów art. 46 przez organ II instancji i skarżącą Sąd sięgnął do uzasadnienia projektu tejże ustawy (druk VI.2546 dostępny w systemie LEX). Autorzy projektu ustawy przyjęli, że "celem art. 46 jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż już w obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy.

Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej.

W ust 3 wskazano, że gdy nie ma planu miejscowego, określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ten sposób wskazano jednoznacznie, jakie przepisy mają zastosowanie w powyższej sytuacji, aby rozstrzygnąć wszelkie ewentualne wątpliwości.

Założeniem nowelizacji art. 75 tejże ustawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1256), która weszła w życie 16 grudnia 2012 r. było – jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej (druk VII.541 dostępny w systemie LEX) było, że "nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów".

Treść art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. stanowi: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnym. Inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), czyli utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych urządzeń łączności publicznej. Łącznością publiczną jest według art. 4 pkt 18 u.g.n. infrastruktura telekomunikacyjna służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl art. 2 pkt 8 Pr.tel. infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Nie może budzić wątpliwości, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, publ. w CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w leśnym zagospodarowaniu terenu. Dlatego całkowicie chybione jest powoływanie się przez Wojewodę na zd. 1 ust. 2 art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. zgodnie z którym, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zd. 2 ust. 2 art. 46 cyt. ustawy stanowi normę interpretacyjną, z której wprost wynika, że przeznaczenie terenu w m.p.z.p. na cele leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W myśl zasady clara non sunt interpretanda dokonywanie odmiennej od treści ww. przepisu ustawy interpretacji zapisu planu – jak uczynił to organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest wadliwe. Przyjął on bowiem, że nawet w przypadku inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a z taką mamy do czynienia w sprawie) i dopuszczalności lokalizowania takiej inwestycji zgodnie z m.p.z.p., z uwagi na jej rodzaj można oceniać ją jako sprzeczną bądź nie z leśnym zagospodarowaniem terenu.

Poprawność takiej wykładni ww. przepisów potwierdził NSA w wyroku z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 59/12, stwierdzając wprost w uzasadnieniu, że jeżeli planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny uwzględnić powołane na wstępie przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Powyższe uwagi przesądzają o zasadności zarzutów skargi naruszenia § 4 uchwały nr XXXV/198/2006 Rady Miejskiej w Błażowej z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie Błażowa, art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.) i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane co przełożyło się na wynik sprawy.

Za uzasadnione, zdaniem Sądu, należy tym samym uznać naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na zastosowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzut naruszenia art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., w ocenie Sądu, jest bezprzedmiotowy, a to z uwagi na dokonanie przez Sąd odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego niż uczynił to organ II ustawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną J. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez uznanie, iż nie istniała podstawa do wydania decyzji odmownej pomimo, tego, że WSA nie dokonał oceny zgodności inwestycji z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a ponadto w wyroku wskazano, że nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi bez wskazania, jakie to przepisy odrębne były analizowane w wyroku; nadto w wyroku nie wskazano, czy na terenach leśnych na podstawie przepisów odrębnych obowiązują jakiekolwiek zakazy lub ograniczenia;

2. art. 3 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, iż pozwolenie na budowę zostało wydane dla urządzenia a nie dla obiektu infrastruktury technicznej;

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na jego zastosowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; powyższe zostało przesądzone, pomimo, że WSA nie badał zgodności inwestycji z art. 32 ust 1 pkt 1 oraz 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, co powoduje, że w istocie kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zostały przesądzone bez ich analizy;

4. art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych bez wskazania, które były analizowane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem jest sprzeczne z literalnym brzmieniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla obiektu infrastruktury technicznej a nie dla urządzenia. W takiej sytuacji przyjmując stanowisko zawarte w wyroku należałby uznać, ze wolno stojący maszt jest urządzeniem infrastruktury technicznej, czego nie można zaakceptować.

Niezasadne jest również stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wykładni art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.). Jest ono sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu, który stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W świetle powyższego w wyroku winno dokonać się interpretacji miejscowego planu przez pryzmat przepisów odrębnych, które przewidują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów podlegających zalesieniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadne jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na zastosowanie tego przepisu poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko przyjmując jego literalną wykładnię przepisów oraz mając na uwadze, że WSA nie jest związany zarzutami zawartymi w skardze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać za chybione albowiem pominięto w wyroku kwestię zbadania zgodności inwestycji z art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska. W takiej sytuacji formułowanie poglądu, o którym mowa powyżej było niedopuszczalne i tym samym doszło do nieprawidłowej kontroli sądowej z uwagi na to, że rozpatrzono istotę sprawy tylko częściowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę i omówił udzielenia pozwolenia z powodu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda uznał, że inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem, gdyż jej realizację przewidziano na terenie leśnym. Sąd uchylając decyzję Wojewody uznał stanowisko Wojewody za niezasadne i na poparcie swojego poglądu powołał się na treść art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1537 ze zm.). Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie ma podniesiony w niej zarzut naruszenia ww. przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny.

Z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przeznaczenie terenu na cele leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14 "Aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż pogląd Wojewody o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niezasadny było okolicznością, która musiała skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Była to bowiem jedyna okoliczność wskazana przez Wojewodę, która uzasadniać miała odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie wypowiadał się na temat zgodności bądź niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Sąd ocenił jedynie zasadność wyrażonego przez Wojewodę poglądu, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis ten rzeczywiście nie został przez organ odwoławczy naruszony. Przy przyjętym przez Wojewodę założeniu, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. przepis został zastosowany prawidłowo. Błędność decyzji Wojewody nie wynika z faktu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko z faktu naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tym samym niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż doszło do naruszenia art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jak to zostało już wcześniej wskazane Wojewoda odmówił udzielenia pozwolenia na budowę tylko z powodu uznania, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Wojewody oznacza, że odmowa udzielania pozwolenia na budowę nie może być motywowana niezgodnością inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji nie ma obowiązku sprawdzenia zgodności inwestycji z innym wymogami wynikającymi z przepisów prawa.

Stwierdzenie Sądu, że niezasadne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jest stwierdzeniem nieuzasadnionym i nie może być uwzględnione przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd I instancji badał jedynie kwestię zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak to zostało już wyżej wskazane organy administracji będą zobowiązane do dokonania oceny zgodności inwestycji z innym wymogami wynikającymi z przepisów prawa.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji) stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Okoliczność, iż Sąd I instancji nazwał w uzasadnieniu wyroku inwestycję urządzeniem zamiast obiektem infrastruktury technicznej nie zmienia faktu, że planowana inwestycja jest inwestycją wymagająca pozwolenia na budowę oraz faktu, że pogląd Wojewody o niegodności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego był poglądem niezasadnym co skutkowało koniecznością uchylenia przez Sąd wydanej przez Wojewodę decyzji.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Pogląd ten należy w pełni podzielić. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. albowiem Sąd instancji rozpoznał skargę, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem oraz zastosował środek przewidziany w ustawie. Po raz kolejny stwierdzić należy, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż pogląd Wojewody o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niezasadny. To, czy planowana inwestycja nie narusza innych wymogów wynikających z przepisów prawa będzie przedmiotem oceny przez organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.