Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1649/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 148, art. 146, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154,.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 105 ust. 4a.
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 7, 8. 77 par. 1, 80, 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji "Z." z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Fundacji "Z." z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] – Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dalej jako "Prezes NFZ", na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania F. "Z." z siedzibą w B. dalej jako "F." – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dalej jako "Dyrektor OW NFZ" oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób - ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ podał, że [...] OW NFZ ogłosił w dniu [...] listopada 2012 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń w określonym powyżej zakresie na okres od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz podkreślił, że oferty należało składać w OW NFZ w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątkami oferentów oraz w formie elektronicznej, pod rygorem ich odrzucenia.

Wskazał, że do postępowania zostały złożone trzy oferty.

Dodał, że w części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, a także przyjęła do dalszego postępowania trzy oferty, w tym ofertę F.

Powołując się ranking otwarcia stwierdził, że oferta F. zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą 70,98 punktów, w tym za: ofertę cenową – 25,98 pkt, kompleksowość - 12 pkt, jakość - 28,00 pkt oraz dostępność - 5,00 pkt.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono u F. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że informacje przedstawione w ofercie, dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej nie są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż F. nie przedstawiła wpisu komórki do rejestru Wojewody i wpisu do ewidencji laboratoriów prowadzonej przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz.U. z 2004 r. nr 144, poz. 1529 ze zm.).

Wskazał, że w wyniku negocjacji przeprowadzonych z F. w dniach [...] i [...] grudnia 2012 r. ustalono wartość ryczałtu miesięcznego oraz liczbę planowanych świadczeń, a następnie komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu.

W dniu [...] grudnia 2012 r. postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte. Komisja konkursowa nie wybrała oferty F. ze względu na uzyskaną liczbę punktów, wynoszącą łącznie 85,56 punktów i uwzględniła ofertę, która uzyskała wyższą punktację. Przy czym w poszczególnych kryteriach, jak dalej organ odwoławczy wywodził punktacja F. w rankingu końcowym przedstawiała się następująco: oferta cenowa – 43,66 pkt, kompleksowość – 8,90 pkt, jakość - 28,00 pkt, dostępność - 5,00 pkt.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert F. podniosła, że w toku postępowania doszło do nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o część jawną konkursu polegającą na niepoinformowaniu oferentów o jej przeprowadzeniu, jak i część niejawną poprzez przeprowadzenie procedury negocjacji z wybranymi oferentami w zakresie dowolnie wybranym przez komisję. Zarzuciła także, że podczas negocjacji, stanowiących niejawny etap postępowania konkursowego prawdopodobnie były obecne osoby trzecie. Zdaniem F. wybrany w przedmiotowym postępowaniu oferent nie spełnił warunków formalnych, gdyż nie posiadał wpisu do Księgi Rejestrowej podmiotów leczniczych, prowadzonej przez Wojewodę [...],C. w B., wpisu do komórek organizacyjnych z rozszerzeniem, o IX kod resortowy tj. HC.4.3.1.1. - nocna i świąteczna pomoc lekarska oraz HC 4.3.2 - pomoc doraźna.

Fundacja wniosła o szczegółowe wyjaśnienie zasad punktowania poszczególnych elementów oferty F. oraz o pełne udostępnienie ofert.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie Fundacji, stwierdzając, w jej uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego, a w jego wyniku wybrana została najlepsza oferta.

W dniu [...] stycznia 2013 r. F. zwróciła się do Dyrektora OW NFZ o udostępnienie pełnych akt spraw m. in. dotyczących spornego postępowania, który w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. powołując się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10 odmówił udostępnienia tych akt.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. F. podniosła następujące zarzuty:

o wybrany oferent nie posiada koniecznego wpisu w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą;

o wybrany oferent nie posiada stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.;

o zawarcie umowy z wybranym oferentem pomimo zaistnienia przesłanek do odrzucenia oferty;

o naruszenie zasady jawności pierwszej części postępowania konkursowego poprzez faktyczne wyłączenie rzeczywistego udział w niej oferentów;

o podczas negocjacji z oferentami stwierdzono udział osób trzecich,

o niezaproszenie F. do negocjacji w celu ustalenia w szczególności ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z jednoczesnym zaproszeniem innych, wybranych dowolnie przez komisję oferentów;

o nieuwzględnienie wysokiego potencjału wykonawczego F.;

o w decyzji Dyrektora OW NFZ nie zostały przedstawione szczegółowe zasady punktowania ofert;

o zawarcie z wybranym oferentem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie rozpatrywania odwołania.

W postępowaniu przed organem odwoławczym – F. wniosła o udostępnienie akt dotyczących niniejszej sprawy oraz przekazała kopię pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącego kontroli akt rejestrowych przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. Podniosła także, że dokumentacja dotycząca odwołania wniesionego do Prezesa NFZ została przekazana przez Dyrektora OW NFZ w innej formie, w stosunku do złożonej przez nią. Dokumentacja konkursowa zawiera podpisy dotąd nieznanego członka komisji konkursowej E. K. Wskazała na obecności podczas negocjacji z zarządem F., które odbyły się w dniu [...] 12.2012 r. oraz renegocjacji z dnia [...] 12.2012 r. z komisją konkursową NFZ, nieuprawnionego pracownika [...] OW NFZ – E. W., nie będącej członkiem komisji konkursowej.

F. odniosła się również do punktacji przyznawanej za wykazanie dodatkowego zespołu lekarsko/pielęgniarskiego stwierdzając, że za dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę komisja konkursowa przyznawała około 16 pkt. Podniosła, że wybrany w przedmiotowym postępowaniu świadczeniodawca nie oferował dodatkowego zespołu lekarsko pielęgniarskiego.

Ponadto F. powołała się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym wyrażony został pogląd, że do czasu rozstrzygnięcia wszystkich odwołań przez Prezesa NFZ nie należy zawierać umów z oferentami wybranymi w przedmiotowych postępowaniach.

Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes NFZ wskazał na treść przepisów art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ustawy o świadczeniach oraz stwierdził, że wynika z nich, iż przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes NFZ badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają, zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Prezes NFZ podniósł, że w załączeniu do pisma z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektora OW NFZ znajdują się: "Wniosek o wpis podmiotu leczniczego do rejestru" oraz "Wykaz komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego" z datą [...] stycznia 2013 r. dotyczący S.ZOZ MSW w B.

Stwierdził, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru jest obowiązany zgłaszać organowi prowadzącemu rejestr wszelkie zmiany danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Zauważył, że zgodnie z treścią pisma Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. przekazanego do wiadomości wszystkim Dyrektorom OW NFZ, właściwymi komórkami organizacyjnymi, w których mogą być realizowane świadczenia w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej są: 1) poradnia (gabinet) lekarza poz – kod 0010, 2) poradnia (gabinet) poz – kod 0012, 3) poradnia (gabinet) pielęgniarki poz – kod 0032, 4) poradnia (gabinet) chorób wewnętrznych – kod 1000, 5) poradnia pediatryczna – kod 1401, 6) ambulatorium ogólne – kod 3010.

Prezes NFZ podkreślił, że w przesłanej przez F. kopii księgi rejestrowej nr [...] (stan na dzień [...] stycznia 2013 r.) znajduje się pod adresem miejsca udzielania świadczeń, tj. ul. [...], B. - poradnia (gabinet) lekarza podstawowej opieki zdrowotnej (kod 0010), która jako datę rozpoczęcia działalności ma wpisany dzień [...] października 1998 r.

Stwierdził następnie, że w dniu [...] grudnia 2013 r. komisja konkursowa dokonała sprawdzenia dokumentacji konkursowej złożonej przez wszystkich oferentów i nie stwierdziła żadnych braków lub uchybień w dokumentacji złożonej przez S.ZOZ MSW w B.

Wskazał, że oferta wybranego w postępowaniu świadczeniodawcy zawierała wszystkie niezbędne, wymagane przepisami dokumenty, a przeprowadzenie konkursu nastąpiło bez odstępstw od wymagań określonych w "Procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych".

Zdaniem Prezesa NFZ wszystkim zainteresowanym umożliwiono udział w części jawnej konkursu podczas otwarcia ofert w dniu [...] grudnia 2012 r. o godz. 10.00, a informacja o tym terminie i miejscu ich otwarcia była zawarta w ogłoszeniu Nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] listopada 2012 r., z którym wszyscy oferenci mogli zapoznać się w siedzibie OW NFZ oraz na stronach internetowych OW NFZ.

Następnie Prezes NFZ stwierdził, że z protokołów z negocjacji nie wynika, by brały w nich udział osoby trzecie, ani by osoby trzecie miały wpływ na przebieg negocjacji i rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu ofert.

Wyjaśniał także, że dowodem na udział F. w negocjacjach, na takich samych warunkach jak wszyscy pozostali oferenci jest protokół z negocjacji podpisany przez członków komisji oraz jej przedstawicieli.

Wskazując na treść art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach zgodnie z którym - do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej – Prezes NFZ podniósł, że powołany przepis określa ogólną regułę stosowania przepisów kodeksu cywilnego wyłącznie do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, chyba, że z przepisów ustawy wynika, co innego. Jego zdaniem przepis ten mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji zawarcia umowy w trybie powołanej ustawy, a nie na etapie poprzedzającym jej zawarcie tj. w postępowaniu konkursowym prowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W dalszej kolejności wywodził, że celem negocjacji stosownie do przepisu art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, jest ustalenie z oferentami wyłącznie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, nie zaś zawarcie oznaczonej umowy.

Wskazał, że wszyscy oferenci byli oceniani według jednakowych kryteriów, podkreślając jednoczenie, że komisja konkursowa przyznała F. warunkowo dodatkową punktację za posiadanie pracowni diagnostyki obrazowej w lokalizacji udzielania świadczeń mimo braku niezbędnych dokumentów.

Dodał również, że F. nie uzyskała dodatkowych punktów w kryterium zewnętrznej oceny jakości wobec braku certyfikatu ISO w zakresie przedmiotowych usług medycznych oraz nie uzyskała dodatkowych punktów za posiadanie diagnostyki laboratoryjnej w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń.

Następnie Prezes NFZ przedstawił liczbę punktów z oceny ankiety F.dla poszczególnych kryteriów oraz wyjaśnił zasady jej przyznania:

1. kompleksowość – 8,9 pkt, gdy maksymalna wynosiła 12 pkt;

2. jakość – 28 pkt, w tym 25 pkt za personel, 3 pkt za wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń, 0 pkt za zewnętrzną ocenę jakości, 0 pkt za wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ;

3. dostępność – 5 pkt,

4. cena – 43,66 pkt, gdy maksymalną liczbę 50 pkt otrzymuje świadczeniodawca oferujący cenę minimalną.

Stwierdził, że ostateczna ocena oferty F. w rankingu końcowym wyniosła 85,56 pkt.

Następnie organ odwoławczy dokonał zestawienia punktacji S. ZOZ MSW w B., która przedstawiała się następująco:

1. cena - 50 pkt;

2. kompleksowość - 12,00 pkt;

3. jakość - 25,85 pkt;

4. dostępność – 5,00 pkt.

Prezes NFZ podkreślił, że w przedmiotowym konkursie wybrany oferent uzyskał w rankingu końcowym za kryteria niecenowe 42,85 pkt, podczas gdy Fundacja za te kryteria uzyskała 41,9 pkt. Podniósł także, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSIOZ ze zm. w prowadzonych postępowaniach konkursowych oferty świadczeniodawców nie były oceniane według kryterium ciągłości.

Wywodził następnie, że odwołanie F. zostało rozpatrzone przez Dyrektora OW NFZ w trybie natychmiastowym, a decyzja oddalająca odwołanie została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r. Fakt, że została umieszczona na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń w dniu [...] stycznia 2013 r. wynikało z przyczyn natury organizacyjnej, a zarzuty odnośnie jej antydatowania Prezes NFZ uznał za bezpodstawne.

Za nieusprawiedliwione Prezes NFZ uznał również zarzuty dotyczące odmowy dostępności do akt sprawy, w tym dokumentacji ofertowej konkurenta. Przywołał szereg orzeczeń NSA, z których wyrażony został pogląd, że dostęp do ofert konkurentów nie jest nieograniczony, a z ofert tych wykluczeniu podlegają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz dane osobowe. Wywodził, że organy NFZ prowadząc postępowanie według przepisów K.p.a. nie mogą jednocześnie naruszać norm zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.), zakazujących ujawnianie danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronionych danych osobowych.

Następnie Prezes NFZ wyjaśnił, że całość dokumentacji związanej z odwołaniem od decyzji organu I instancji została przekazana do Prezesa NFZ jako organu wyższego stopnia i nie stwierdzono zaginięcia żadnego z dokumentów przekazanych przez F., a mającego wpływ na przebieg postępowania odwoławczego.

Wskazał, że E.K. została powołana zarządzeniem Dyrektora OW NFZ na członka przedmiotowej komisji konkursowej i zgodnie z "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" uczestniczyła stale w pracach rzeczonej komisji konkursowej, w tym uwierzytelniając własnoręcznym podpisem wszystkie, wymagające powyższego dokumenty postępowania konkursowego.

Podniósł, że w protokołach z negocjacji nie wykazano udziału w negocjacjach osób trzecich, jak również nie stwierdzono wpływu osób trzecich na przebieg negocjacji i rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert.

Zdaniem Prezesa NFZ F. mylnie przedstawia liczbę punktów rankingowych, wykazując brak znajomości zasad wyceny kryteriów rankingowych.

Podkreślał, że w formularzu ofertowym złożonym w przedmiotowym konkursie przez S.ZOZ MSW powołany świadczeniodawca udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytania dotyczące realizowania świadczeń przez dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę. Za nieznane uznał źródło informacji F. dotyczące zapewnienia przez wybranego oferenta "tylko" obligatoryjnych trzech zespołów na obszar zabezpieczenia do 150 000, uznając jednocześnie, że z wyjaśnień udzielonych przez pracowników OW NFZ wynika, że informacja ta nie jest zgodna ze stanem faktycznym.

Wskazał jednocześnie na brzmienie przepisu art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach umożliwiającego przeprowadzenie kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom oraz o wynikającej z § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) możliwości rozwiązania umowy i udzielanie świadczeń w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wstrzymania procesu podpisania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze wszystkimi wybranymi w przedmiotowych postępowaniach oferentami do czasu rozstrzygnięcia wszystkich odwołań Prezes NFZ podniósł, że takie działanie naraziłoby świadczeniobiorców na przerwanie ciągłości udzielania świadczeń, a powołany wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. odnosi się do konkretnej sprawy.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Podkreślił także, że komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Zdaniem Prezesa NFZ nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia. Wobec zaś nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującej się F.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. F."Z." z siedzibą w B. zwana dalej "skarżącą" zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 73, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy, przy niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności w ten sposób, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania odniósł się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżąca nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie wszystkich kryteriów, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty S.ZOZ MSW w B., jak również nie przedstawiono uzasadnienia punktacji przyjętej oceny punktowej wybranego świadczeniodawcy oraz skarżącej, co uniemożliwiło w poważnym zakresie polemikę z przedstawioną przez organy NFZ argumentacją, stanowiąc naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonych w powołanych przepisach, a w konsekwencji orzeczenie z naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 73 i 10 § 1 K.p.a. poprzez odmowę udostępnienia wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym oferty wybranego świadczeniodawcy, z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń, co skutkowało naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak kompleksowego i wyczerpującego wyjaśnienia przyjętej przez organy oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji zaniechanie należytego uzasadnienia dla decyzji podjętych przez organy NFZ;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 134 ust. 1, art. 147, art. 148 pkt 1 i pkt 2, art. 154 ustawy o świadczeniach oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadzone zostało z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji, czyli z naruszeniem interesu prawnego skarżącego świadczeniodawcy, które to zarzuty bezpodstawnie nie zostały uwzględnione przez organy NFZ;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 142 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady jawności pierwszej części postępowania konkursowego oraz naruszenie zasad przeprowadzenia niejawnej części postępowania konkursowego, poprzez udział osób trzecich podczas negocjacji prowadzonych przez komisję ze skarżącą;

6. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez zawarcie umowy z wybranym oferentem w okresie rozpatrywania odwołania skarżącej, pomimo obowiązku wstrzymania jej zawarcia w tym czasie;

7. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 149 ustawy o świadczeniach poprzez bezpodstawne przyjęcie niezaistnienia przesłanek odrzucenia oferty wybranego świadczeniodawcy, pomimo zaistnienia podstaw do jej odrzucenia, poprzez w szczególności niespełnienie przez tego świadczeniodawcę warunku w postaci posiadania stosownych wpisów w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą;

8. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez pominięcie ustawowego kryterium ciągłości przy ocenie ofert, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyższej pewności realizacji świadczeń przez skarżącą w stosunku do wybranego oferenta,

9. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 72 k.c. w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez prowadzenie negocjacji ze skarżącą z naruszeniem dobrych obyczajów;

10. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009.157.1240 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie się przez OW NFZ - jako jednostkę zarządzającą środkami publicznymi - naruszenia zasady gospodarności i celowości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca na wstępie podniosła, że jej interes prawny doznał uszczerbku w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy ze świadczeniodawcami.

Podkreśliła, że Prezes NFZ nie rozważył należycie wszystkich jej zarzutów, jak również nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i kompleksowy stanowiska Dyrektora OW NFZ, który nie dopatrzył się uchybień, w postaci naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie o świadczeniach, jak również w ustawie o działalności leczniczej.

W ocenie skarżącej Prezes NFZ zastosował odtwórczą metodę rozpatrywania złożonych przez świadczeniodawców odwołań, w tym nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania, w szczególności w świetle zasad wynikających z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach.

Za niesłuszne, jako pozostające w rażącej sprzeczności z treścią przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, o charakterze powszechnym, skarżąca uznała stanowisko Prezesa NFZ w zakresie zarzutu odnoszącego się do faktu, że wybrany świadczeniodawca S.ZOZ MSW w B. na dzień składania oferty, jej wyboru, jak również zawarcia z nim umowy nie spełniał warunków formalnych, albowiem nie posiadał stosownego wpisu do Księgi Rejestrowej podmiotów leczniczych, prowadzonej przez Wojewodę [...],[...]w B., wpisu do komórek organizacyjnych z rozszerzeniem, o IX kod resortowy, tj. HC. 4.3.1.1 - nocna i świąteczna pomoc lekarska oraz HC.4.3.2 - pomoc doraźna, świadczenia udzielane na miejscu w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego.

Skarżąca stwierdziła, że Prezes NFZ bezzasadnie zaniechał należytego wyjaśnienia powyższej okoliczności, która jednoznacznie świadczyła o niespełnianiu przez wybranego oferenta ustawowych przesłanek wyboru jego oferty, poprzez brak odpowiednich wpisów w księdze rejestrowej. Lakoniczne stwierdzenie, iż do pisma Dyrektora OW NFZ zostały załączone pisma datowane na dzień [...] stycznia 2013 r., jak również wskazanie, iż wybrany oferent posiadał poradnię (gabinet) lekarza poz (kod 0010) nie pozwalają zdaniem skarżącej w istocie przyjąć, w jaki sposób Prezes NFZ ocenił ów istotny brak formalno-merytoryczny. W tym zakresie Prezes NFZ zaniechał merytorycznego odniesienia się do zarzutu skarżącej w zakresie braku stosownych wpisów, które zostały przez wybranego oferenta uzupełnione dopiero na początku lutego 2013 r., a więc ponad miesiąc po zawarciu z nim umowy, a w dwa miesiące po złożeniu przez niego w grudniu 2012 r. oferty.

Odnosząc się do powoływanego przez Prezesa NFZ - pisma z dnia [...] stycznia 2011 r., przekazanego do wiadomości Dyrektorom OW NFZ, w zakresie w jakim Prezes NFZ uznał, jakie komórki organizacyjne mogą być właściwe w zakresie realizowania świadczeń w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej – skarżąca podniosła, że sporządzone ono zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, tj. przed 1 lipca 2011 r., jak również przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania. Stwierdziła dodatkowo, że akt o charakterze wewnętrznym, jakim jest pismo Prezes NFZ nie może zniweczyć skutek działania przepisów o randze ustawowej (randze rozporządzenia Ministra Zdrowia), które mają charakter powszechnie obowiązujący.

Wywodziła, że z art. 100 i nast. ustawy o działalności leczniczej wynika jednoznacznie, iż istnieje obowiązek wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą (zwanego dalej: "rejestrem"), który dotyczy wszystkich podmiotów leczniczych.

Podkreślała, że zgodnie z art. 103 ustawy o działalności leczniczej można rozpocząć działalność (tzn. udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocję zdrowia zgodnie z definicją zawartą w art. 3 tej ustawy) dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru, który ma charakter konstytutywny.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., I SA 1696/02, LEX nr 150863 oraz z dnia 15 marca 2006 r. I SA/Wa 652/05, LEX nr 202327 – podnosząc, że tezy tych orzeczeń są nadal aktualne w obecnym stanie prawnym.

Wskazywała, że rozpoczęcie działalności przed uzyskaniem wpisu albo z przekroczeniem jego granic jest zabronione, a ewentualne podjęcie lub prowadzenie takiej działalności, stanowiące wykroczenie, podlega sankcji przewidzianej w art. 147a § 1 k.w. (w zw. z art. 218 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej - por. Maciej Dercz, Komentarz do ustawy o działalności leczniczej, ABC 2011).

Następnie skarżąca wskazała na wynikający z art. 107 ustawy o działalności leczniczej, a ciążący na podmiotach wykonujących działalność leczniczą obowiązek zgłaszania organowi prowadzącemu rejestr wszelkich zmian w zakresie danych objętych rejestrem, podkreślając, że w celu wyegzekwowania tego obowiązku ustawodawca wprowadził sankcję w postaci kary pieniężnej w przypadku jego niedopełnienia.

Stwierdziła także, że organ prowadzący rejestr nadaje podmiotowi leczniczemu kody identyfikacyjne, zgodnie z zakresem udzielanych świadczeń zdrowotnych stosownie do art. 105 ust. 4a ustawy o działalności leczniczej. W związku z tym Minister Zdrowia, w rozporządzeniu z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U.2012.594) w załączniku nr 3 - "KODY FUNKCJI OCHRONY ZDROWIA", określił kody rejestrowe dla poszczególnych rodzajów działalności leczniczej, które odpowiadają rodzajowi prowadzonych usług opieki zdrowotnej.

Wywodziła, że w niniejszej sprawie szczególne znaczenie przypisać należy wpisowi do rejestru kodów resortowych o rozszerzeniach HC.4.3.1.1 (Nocna i świąteczna pomoc lekarska) oraz HC.4.3.2. (Pomoc doraźna - świadczenia udzielane na miejscu w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego).

W ocenie skarżącej brak stosownych wpisów wybranego oferenta S.ZOZ MSW w B. stanowić winien o odrzuceniu jego oferty, jako nie spełniającej wymogów ustawy o działalności leczniczej, jak również cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Jak skarżąca podkreślała, w ustawie tej wyraźnie wskazano, że rozpoczęcie i prowadzenie działalności bez stosownego wpisu do rejestru, jak również z przekroczeniem granic wpisu jest zabronione. Tymczasem wybrany oferent na dzień wyznaczony jako ostateczny termin składania oferty, tj. [...] grudnia 2012 r., jak również na dzień ogłoszenia wyników postępowania konkursowego (tj. [...] grudnia 2012 r.), a także w dniu zawarcia z nim umowy, nie posiadał stosownych wpisów w swojej Księdze rejestrowej.

Wskazała także, że Wojewoda [...], jako organ rejestrowy, przeprowadził stosowną kontrolę, stwierdzając w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc już po zawarciu przez S.ZOZ MSW w B.umowy z NFZ, że wybrany oferent nie posiada stosownego wpisu, z rozszerzeniem o kody resortowe dotyczące świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Okoliczność tę organ rejestrowy miał wyraźnie potwierdzić w treści znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] lutego 2013 r., w którym stwierdził również, że w odniesieniu do wymienionych podmiotów organ rejestrowy nie prowadził w dniu [...] stycznia 2013 r. żadnych postępowań w przedmiocie wpisu zmian rejestrowych.

Fakt ten, jak skarżąca wywodziła znajdował również potwierdzenie w treści załączonych przez F. do odwołań ksiąg rejestrowych tego oferenta ze stycznia 2013 r., a więc z okresu, gdy wiązała go już zawarta z OW NFZ umowa.

Jednoznaczna treść zapisów owych ksiąg rejestrowych wskazywała nadto, iż na dzień składania odwołania do Prezesa NFZ ów świadczeniodawca nie posiadał stosownego wpisu - kodów resortowych w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt nieposiadania przez wybranego świadczeniodawcę stosownych wpisów w księdze rejestrowej przez cały pierwszy miesiąc udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (co wynika z treści księgi rejestrowej tego oferenta).

Powyższa sytuacja zdaniem skarżącej winna implikować odrzucenie oferty S.ZOZ MSW już na wstępnym etapie jej badania z uwagi na niespełnianie ustawowego warunku wpisu do rejestru wszelkich postaci działalności, które prowadzone są przez podmiot leczniczy, w tym w szczególności - nocna i świąteczna pomoc lekarska (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach). To zaś winno w konsekwencji skutkować niepodjęciem negocjacji z owym podmiotem, jako nie spełniającym podstawowych i koniecznych warunków świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym konkursem. Zawarcie umowy z owym podmiotem skutkuje zaś jej nieważnością (art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach).

Zdaniem skarżącej posiadania stosownych wpisów w rejestrze nie można uznać za element formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. W jej ocenie nie może być uznane za prawidłowe takie działanie komisji konkursowej, która mając wiedzę, co do braku stosownych wpisów danego podmiotu w rejestrze nie odrzuca jego oferty, przyjmując, że spełnienie owego warunku nie jest konieczne - wbrew treści jednoznacznych w swym brzmieniu przepisów ustawowych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia.

W dalszej kolejności skarżąca zarzucała, że wybrany oferent nie dopełnił wymogów w zakresie spełnienia wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia w zakresie nocnej opieki medycznej w ramach poradni podstawowej opieki zdrowotnej, tj. w kwestii posiadania stosownych postanowień i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dotyczących wszystkich obszarów zabezpieczenia objętych konkursem.

Brak ustaleń organów NFZ w tym zakresie, w szczególności niezasięgnięcie informacji od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zdaniem skarżącej narusza art. 77 § 1 K.p.a.

Zarzucała, że nieudostępnienie oferty wybranego świadczeniodawcy, z naruszeniem przepisu art. 73 K.p.a., uniemożliwiło jej samodzielne sprawdzenie, czy wybrany oferent załączył stosowną dokumentację od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, tj. czy spełniał stosowne wymagania.

W ocenie skarżącej - oferta wybranego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu powinna stanowić materiał dowodowy w sprawie, stanowiąc podstawę wszechstronnego i kompleksowego zbadania przez Prezesa NFZ prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, w tym samodzielnego porównania ofert i oceny prawidłowości ich merytorycznej oceny przez komisję konkursową.

Skarżąca zarzucała, że w niniejszej sprawie Prezes NFZ niesłusznie zaniechał zbadania stanu faktycznego sprawy, ograniczając się w swych wyjaśnieniach do poszczególnych zarzutów skarżącej, do stwierdzeń, że komisja konkursowa przeprowadziła stosowne postępowanie kontrolne, nie stwierdzając braków ani nieprawidłowości. Nie sposób jednak przyjąć, by takie stwierdzenie Prezesa NFZ stanowiło o samodzielnym zbadaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zastrzeżenia skarżącej budzi spełnienie wielu z koniecznych przesłanek prawidłowego wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej, w tym w szczególności posiadania odpowiedniego wpisu w rejestrze, czy też stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., czego jednak jak skarżąca podkreślała, organ nie zweryfikował, bazując na ustaleniach komisji konkursowej, zamiast dokonać stosownej własnej weryfikacji, poprzez w szczególności zwrócenie się do stosownych organów - w celu rzetelnej weryfikacji podnoszonych przez nią zarzutów.

Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Prezesa NFZ, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora OW NFZ w ocenie skarżącej wydane zostały z naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela oraz zasady prawdy obiektywnej, statuowanych w art. 7 K.p.a.

Ponadto okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują jej zdaniem jednoznacznie, iż działanie organów pozostawało w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 K.p.a.).

Powołując się na szereg orzeczeń WSA w Warszawie skarżąca podniosła, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również w celu wykazania, że organ zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, niezbędne jest wykazanie, że wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria, stosowane jednolicie w stosunku do wszystkich oferentów.

Wywodziła, że Prezes NFZ winien więc był wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Umożliwiłoby to ocenę, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, to czy ma wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzucała, że nie można ograniczyć się jedynie do przedstawienia zasad punktacji, gdyż organ ma obowiązek zindywidualizować ocenę i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni z przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12, LEX nr 1219230).

W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ ograniczył się w ocenie skarżącej do przedstawienia zasad punktacji oraz do wskazania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony z przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów. W tym zakresie Prezes NFZ ograniczył się do wskazania kryteriów punktacji przyznanej skarżącej, bez wskazania dlaczego wybrany oferent otrzymał taką, a nie inną liczbę punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów. Prezes NFZ bezpodstawnie więc zaniechał zdaniem skarżącej odniesienia się do zasad punktacji przyjętych w stosunku do wybranego oferenta, wskazując jedynie na jej wysokość, bez szczegółowego odniesienia się, co do oceny poszczególnych kryteriów. W konsekwencji organ ten w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty dla obu świadczeniodawców - wybranego oraz skarżącej.

W szczególności jak skarżąca podnosiła organ nie wyjaśnił podstaw przyznania skarżącej jedynie 8,9 punktów w kategorii "kompleksowość", podczas gdy wybrany świadczeniodawca uzyskał aż 12 punktów. Organ nie uzasadnił w należyty sposób, skąd tak znaczna różnica punktowa w owej kategorii. Ponadto na podstawie uzyskanej ilości punktów, przez wybranego oferenta, w wysokości 25,85 punktów w kategorii "jakość" również nie sposób przyjąć, na podstawie jakich okoliczności przyznano taką, a nie inną punktację. W uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ brak jest danych, z których wynikałby sposób liczenia punktów również i w tej kategorii, a organ bezzasadnie zaniechał odniesienia się do tej okoliczności w stosunku do wybranego świadczeniodawcy. Zarzucała, że organy nie wyjaśniły również na jakiej podstawie uzyskała 48,57 punktów za podaną cenę.

Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, dlaczego nastąpiła taka, a nie inna punktacja, szczególnie w odniesieniu do wybranego oferenta.

W jej ocenie różnica punktowa winna była zostać odpowiednio wyjaśniona przez Prezesa NFZ. Brak odpowiednich zestawień wskazujących na prawidłowość oceny złożonych ofert i uzasadnienia podniesionych różnic w punktacji stanowią istotne naruszenie zasad postępowania, które mają istotny wpływ na właściwą ocenę postępowania konkursowego i ewentualnego naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Skarżąca przypomniała, że podstawową zasadą postępowania jest równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w szczególności w trybie konkursu ofert. Wywodziła, że zasada ta przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zarzucała, że Prezes NFZ, dokonując wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaniechał w istocie zbadania podniesionego przez skarżącą naruszenia zasady równego traktowania.

Skarżąca podkreślała, że Prezes NFZ winien był objąć kontrolą dokumentację drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta - wybranego świadczeniodawcy S.ZOZ MSW i poddać ją szczegółowej analizie, wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla obu oferentów. Należało również zbadać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów i czy punktacja za poszczególne elementy oferty została przyznana w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. W treści zaskarżonej decyzji nie znajduje się nawet ogólnikowe stwierdzenie dotyczące owej okoliczności.

Skarżąca podnosiła, że mimo tego, iż umożliwiono jej zapoznanie się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, to jednak zarzucała, że ów wymóg nie został spełniony w należyty sposób, gdyż nie umożliwiono jej zapoznania się z ofertą wybranego świadczeniodawcy, z uwzględnieniem ograniczeń ustawowych (z zakresu ochrony danych osobowych, jak również tajemnicy przedsiębiorstwa). Jednocześnie wskazała, iż dokumenty zgromadzone w aktach postępowania, w zakresie dotyczącym wybranego oferenta, nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.- stosowany odpowiednio).

Wskazywała, że w konsekwentnie prezentowanej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. W takiej sytuacji bowiem musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji zdaniem skarżącej przyjąć należało, że w niniejszej sprawie nie istniała jakakolwiek podstawa prawna wyłączenia jawności dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Skarżącą bezpodstawnie więc pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, co umożliwiłoby jej kompleksowe przedstawienie i uzasadnienie stawianych zarzutów, poprzez w szczególności merytoryczne odniesienie się do spełniania przez wybranego oferenta poszczególnych kryteriów i przyznanej mu punktacji.

Skarżąca podniosła również, że i Prezes NFZ, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, również nie miał wglądu do oferty wybranego świadczeniodawcy, co skutkowało niemożnością rozpoznania przez nią istoty sprawy. W konsekwencji ów organ, nie dysponując całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, uchybił zasadzie prawdy obiektywnej. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, stanowi zaś uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące wadliwością decyzji - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.).

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżąca wskazywała również, że z dostępnego jej materiału dowodowego wynika, że porównanie ofert zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie z naruszeniem zasady równości w powiązaniu z kryteriami zawartymi w dyspozycji przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Odniosła się do pominiętego w postępowaniu kryterium ciągłości. Wskazywała, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał wyeliminować owo kryterium z porównania ofert, to dokonałby stosownej zmiany art. 148 ustawy o świadczeniach. Usunięcie kryterium ciągłości z zakresu przesłanek wartościujących złożone oferty, w drodze zmiany załącznika do zarządzenia Prezesa NFZ zdaniem skarżącej nie zmienia w żadnym zakresie sposobu merytorycznej oceny złożonych ofert - na podstawie ustawowych kryteriów, wśród których ciągłość wymieniona została na pierwszym miejscu.

Skarżąca stwierdziła, że wyłączenie zastosowania kryterium ciągłości przy porównaniu ofert, naruszało zasadę jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz niezmienności kryteriów ocen w toku prowadzonego postępowania.

Zarzucała, że komisja konkursowa nie była uprawniona do pominięcia kryterium wymienionego w przepisach ustawy, która określa wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Ocena ofert nie została przeprowadzona w oparciu o wszystkie kryteria przewidziane dla danego konkursu, a tzw. specyfika postępowania, nie uprawniała organu do odstąpienia od procedury określonej przepisami prawa, nawet jeśli w akcie o charakterze wewnętrznym, w postaci zarządzenia Prezesa NFZ - w istocie contra legem - zrezygnowano ze stosowania owego kryterium ciągłości, które to kryterium ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie, gdyż chodzi w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, którą dawała wyłącznie skarżąca F.

W dalszej kolejności skarżąca wskazywała, że nie został należycie rozpatrzony jej zarzut odnośnie do wadliwości postępowania konkursowego, w zakresie przeprowadzenia jego części jawnej i niejawnej, tj. naruszenie przepisu art. 142 ustawy o świadczeniach. Zarzucała, że Prezes NFZ nie wskazała, na jakiej podstawie w istocie przyjęła, by w negocjacjach nie brały udziału osoby trzecie, mogące mieć istotny wpływ na ich treść, w tym na przekazywanie istotnych informacji, dotyczących oferty skarżącej, podmiotom konkurencyjnym, co skutkować mogło zyskaniem przez nie nieuzasadnionej rzeczowo przewagi, z rażącym naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Przedstawiciele F., obecni podczas negocjacji, widzieli osoby trzecie, które nie uczestnicząc formalnie w niejawnych negocjacjach, miały jednak faktyczną możliwość usłyszenia kluczowych dla oferentów ich elementów, istotnych dla podmiotów konkurencyjnych.

Skarżąca podtrzymała także zarzut prowadzenia z nią negocjacji z naruszeniem dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy (art. 72 k.c. w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Wywodziła, że negocjacje prowadzone w niniejszej sprawie, przez komisję konkursową, stanowiły narzędzie sankcjonowania nierównego traktowania oferentów, skutkując naruszeniem zasady równego traktowania, w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji.

Podkreślała, że wbrew stanowisku Prezes NFZ - postępowanie prowadzone przez komisję konkursową, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., II GSK 330/06, LEX nr 325383).

Kolejnym istotnym, w ocenie skarżącej zagadnieniem w niniejszej sprawie jest fakt, iż w przedmiotowym obszarze zabezpieczenia skarżąca F. w swojej ofercie, poza obligatoryjną ilością lekarzy i pielęgniarek, zagwarantowała dodatkowy zespół pielęgniarsko-lekarski w ramach ceny ryczałtowej. Dodatkowy zespół pielęgniarsko-lekarski jest zaś wysoko ceniony, przy ocenie przedmiotowych kryteriów, stanowiąc znacznie wyżej cenione kryterium niż przykładowo kryterium ceny. Fakt ten nie został jednak, jak skarżąca stwierdziła uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Zauważyła, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie - obligatoryjne było zapewnienie zespołu lekarsko-pielęgniarskiego na każde 50.000 osób. Wobec zaś obszaru zabezpieczenia do 150.000 osób, zapewnić należało obligatoryjnie trzy zespoły lekarsko-pielęgniarskie. Wskazała, że z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, iż wybrany oferent udzielił, w formularzu ofertowym, odpowiedzi twierdzącej na pytanie dotyczące realizowania świadczeń przez dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że w ofercie S.ZOZ MSW w B., poza obligatoryjnymi trzema zespołami lekarsko-pielęgniarskimi, zaoferowany został czwarty zespół, co miało charakter wiążący - wobec zasady związania ofertą w przypadku jej wyboru. Pomimo tego jednak, jak dalej skarżąca wywodziła, aktualnie wybrany oferent oferuje jedynie obligatoryjną ilość zespołów pielęgniarsko-lekarskich, o czym świadczą wypowiedzi rzecznika OW NFZ w B. J. R. oraz M. G. - przewodniczącej komisji konkursowej, w których wskazano, iż w każdym obszarze zabezpieczenia na pacjenta "czekać będzie" od dwóch do trzech zespołów lekarskich, a więc obligatoryjnych; po jednym zespole na każde 50.000 zł mieszkańców (artykuł ze strony internetowej www. [...].pl z dnia [...] 12.2012 r. - w aktach sprawy).

W konsekwencji za niesłuszne skarżąca uznała stanowisko Prezesa NFZ, iż realizowanie przez wybranego oferenta świadczeń opieki zdrowotnej od dnia [...] stycznia 2013 r. bez dodatkowego zespołu lekarsko-pielęgniarskiego, pomimo jego zadeklarowania na etapie składania oferty i negocjacji, jest działaniem prawidłowym.

Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r., II GSK 144710, LEXnr 736244 skarżąca stwierdziła, że wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego są więc takie same, jak te stawiane na etapie zawarcia umowy. Poszczególne etapy działania w sprawie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tworzą jedno postępowanie. Nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach niż podane przez niego w ofercie.

Następnie skarżąca podniosła, że Prezes NFZ bezpodstawnie zaniechał wyjaśnienia, kiedy faktycznie została wydana decyzja Dyrektora OW NFZ, tj. kiedy zostało rozpatrzone odwołanie skarżącej. W jej ocenie decyzja została faktycznie podjęta w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc po zawarciu umowy z wybranym oferentem, co stanowiło o naruszeniu przepisu art. 154 ust. 2 zd. 1 ustawy o świadczeniach. Przypomniała, że decyzja Dyrektora OW NFZ została zamieszczona na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Oddziału Funduszu dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. Ochrona statuowana w przepisie art. 154 ust. 2 zd. 1 ustawy o świadczeniach nie została więc zapewniona odwołującej się F.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009.157.1240 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie się przez wojewódzki oddział Funduszu - jako jednostkę zarządzającą środkami publicznymi - naruszenia zasady gospodarności i celowości.

Skarżąca podkreślała, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymaga zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważący zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jej zdaniem wskazane zasady zostały w stanie faktycznym niniejszej sprawy naruszone, co skutkowało również naruszeniem zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, a sprecyzowanej w art. 134 ustawy o świadczeniach.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do rzeczywistego uszczerbku jej interesu prawnego - jako uczestnika postępowania, z uwagi na naruszenie zasad postępowania, tj. zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz zasad uczciwej konkurencji, mające wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednocześnie skarżąca wskazywała, że to ona, a nie wybrany oferent, spełnia na najwyższym poziomie kryteria statuowane w szczególności w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach, jak również w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ.

Zarzucała, że ocena elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, została dokonana w sposób rażąco naruszający zasadę równego traktowania oferentów, poprzez niedokonanie oceny wszystkich złożonych ofert w oparciu o wskazane kryteria ich oceny. Podkreślała, że dokonana ocena miała charakter wybiórczy i pozbawiony cech kompleksowości, oraz wszechstronnego zbadania rzeczywistego "potencjału medycznego" poszczególnych oferentów w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

Na zakończenie – skarżąca dodała, że składając odwołanie do Prezesa NFZ, za pośrednictwem Dyrektora OW NFZ, przekazała dwa egzemplarze kompletnego odwołania, w formie zszytej. Jej zdaniem wbrew stanowisku Prezesa NFZ nie istniała potrzeba wykonania kopii. Rozpięcie dokumentacji, w ocenie skarżącej, nie było więc konieczne w niniejszej sprawie, a budzi uzasadnione wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga skarżącej F.zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ - narusza przepisy prawa.

Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, Prezes NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 149 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy oferta podmiotu wybranego w postępowaniu konkursowym nie podlegała odrzuceniu, a następnie czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że Prezes NFZ rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszył również przepis art. 8 K.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym Sąd stwierdził, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jak podkreślił NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Zdaniem NSA, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 K.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu przed Prezesem NFZ nie zostały wyjaśnione najistotniejsze kwestie z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia przyznania skarżącej F. określonej liczby punktów w poszczególnych kryteriach, jednakże już w stosunku do konkurenta, który wygrał to postępowanie ograniczył się jedynie do przytoczenia sumy punktów przyznanej w poszczególnych kryteriach, nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego ten oferent został oceniony przyznaniem takiej, a nie innej sumy punktów.

W ocenie Sądu, działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, a dokonana przez Prezesa NFZ kontrola prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter iluzoryczny, skoro ograniczyła się głównie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny.

Za nieprawidłową Sąd uznał również odmowę udostępnienia skarżącej F. przez Dyrektora OW NFZ akt oferenta, który wygrał konkurs oraz akceptację przez Prezesa NFZ tego stanu rzeczy. Uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferta konkurenta istotnie zawierała informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych - narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Jednocześnie zaakceptowanie praktyki organów NFZ w zakresie odmowy udostępniania akt pozostałych oferentów mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy przy tym zauważyć, że we wspomnianym wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Dodać także wypada, że taki pogląd wyraził Sędzia NSA w złożonych do wyroków (na które powołują się organy Funduszu) z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 265/10 oraz o sygn. akt II GSK 264/10 zdaniach odrębnych, iż w otwartym postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu.

Nie można również pominąć faktu, że skarżąca F. konsekwentnie w toku postępowania w składanych przez nią środkach zaskarżenia podnosi zarzut, że wybrany oferent nie spełniał warunku w postaci posiadania stosownych wpisów w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, co jej zdaniem winno skutkować odrzuceniem jego oferty stosownie do przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu Prezes NFZ nie wyjaśnił w sposób przekonujący kwestii posiadania przez świadczeniodawcę, który został wybrany w postępowaniu konkursowym, w dacie składania oferty – kodów identyfikacyjnych w zakresie świadczeń objętych postępowaniem konkursowym. Z brzmienia art. 105 ust. 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wynika, że organ prowadzący rejestr nadaje podmiotowi leczniczemu oraz jednostkom lub komórkom organizacyjnym jego przedsiębiorstwa resortowe kody identyfikacyjne, zgodnie z zakresem udzielanych świadczeń zdrowotnych. Zatem składając ofertę w postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – oferent winien posiadać wpis w rejestrze kodów odpowiadających świadczeniom objętym postępowaniem. W niniejszej sprawie kwestia posiadania w dacie składania oferty S.ZOZ MSW w B. w rejestrze podmiotów leczniczych wpisu kodów identyfikacyjnych w zakresie nocnej i świątecznej pomocy lekarskiej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r., poz. 594) zdaniem Sądu nie została wyjaśniona.

W szczególności ustaleń organu w tym zakresie nie może zastąpić powoływane przez Prezesa NFZ – jego pismo kierowane do wszystkich Dyrektorów OW NFZ odnośnie rodzaju komórek organizacyjnych, w których mogą być realizowane świadczenia w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej i podkreślanie, że oferent realizuje przedmiotowe świadczenia w komórkach określonych w tym piśmie. Również wpisy do rejestru podmiotów leczniczych po dacie złożenia oferty oraz po dacie rozstrzygnięcia konkursu ofert nie stanowią o wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii.

Organ odwoławczy nie odniósł się również należycie do zarzutu skarżącej, że wybrany świadczeniodawca nie posiada stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.Powtórzenie ustaleń komisji konkursowej, że w dokumentacji konkursowej oferentów nie stwierdzono żadnych braków lub uchybień, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania przed Prezesem NFZ jest m. in. ocena prawidłowości działania komisji konkursowej prowadzi do wniosku, że w istocie kontrola zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter co najmniej wyrywkowy.

Zdaniem Sądu Prezes NFZ nie odniósł się również w sposób dostateczny do zarzutu skarżącej dotyczącego odstąpienia od oceny ofert według kryterium ciągłości. Lakoniczne stwierdzenie, że powyższe wynikało z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSIOZ bez wyjaśnienia motywów takiego odstąpienia narusza normę art. 107 § 3 K.p.a.

Za niewystarczające uznać również należy wyjaśnienia organu odnoszące się do kwestii związanej z dodatkowym zespołem pielęgniarsko-lekarskim w ramach ceny ryczałtowej. Organ nie kwestionuje, że skarżąca F. zapewniała taki dodatkowy zespół, jednocześnie jednak odnośnie do zapewnienia dodatkowego zespołu przez świadczeniodawcę z którym zawarta została umowa – poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach nie wskazując ani ilości punktów przyznanych za dodatkowy zespół, ani czy istotnie świadczenie przez wybranego świadczeniodawcę jest realizowane z takim dodatkowym zespołem.

Zauważyć należy, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów (por. wyrok WSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1914/06, LEX nr 328551).

Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298).

Zdaniem Sądu, Prezes NFZ nie odniósł się przekonywująco do ściśle skonkretyzowanych zarzutów podnoszonych przez skarżącą, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach. Wydając zaś zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] OW NFZ, nie dokonał rzeczywistego porównania ofert skarżącej oraz podmiotu, z którym zawarta została umowa, a także nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej,

Stwierdzić również należy, że uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przed Prezesem NFZ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń i działań komisji konkursowej i ich wpływu na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej F.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ.

Rozpoznając ponownie odwołanie Prezes NFZ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.