Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1139/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9, 15, 20
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Nr XLII/849/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec l. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały częściowo, to jest: a/ w części tekstowej - w zakresie: * § 1 ust. 1: w zakresie słów: "i Trzetrzewina"; * § 2 ust. 2 pkt 1): w zakresie: "i 2"; * § 3 pkt 1): w zakresie: "i 2"; * § 5 ust. 4 w zakresie słów: "natomiast z terenu położonego w Trzetrzewinie docelowo do zbiorczego systemu kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej w Trzetrzewinie dopuszcza się realizację szczelnych bezodpływowych zbiorników okresowo opróżnianych."; * § 5 ust. 13 pkt 2): "terenu położonego w Trzetrzewinie z drogi publicznej klasy Z przez pozostałą część działki nr 826 oraz z drogi publicznej klasy L przez działkę nr 828."; * § 7 ust. 1 pkt 2): "część działki nr 826 położonej w Trzetrzewinie (plan nr 2)."; * § 7 ust. 4: "Na terenie objętym planem nr 2 (w Trzetrzewinie) obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu do drogi publicznej klasy L." b) w części graficznej -w zakresie: - Załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały pn.: "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec Wieś Trzetrzewina - część działki nr 826" Plan nr 2 - część działki nr 826; II. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Nr XLII/849/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec, żądając stwierdzenia jej nieważności w części tj.:

1) w części tekstowej:

- § 1 ust. 1: w zakresie słów: "i Trzetrzewina";

- § 2 ust. 2 pkt 1): w zakresie: "i 2";

- § 3 pkt 1): w zakresie: "i 2";

- § 5 ust. 4 w zakresie słów: "natomiast z terenu położonego w Trzetrzewinie docelowo do zbiorczego systemu kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej w Trzetrzewinie dopuszcza się realizację szczelnych bezodpływowych zbiorników okresowo opróżnianych.";

- § 5 ust. 13 pkt 2): "terenu położonego w Trzetrzewinie z drogi publicznej klasy Z przez pozostałą część działki nr [...] oraz z drogi publicznej klasy L przez działkę nr [...].";

- § 7 ust. 1 pkt 2): "część działki nr [...] położonej w Trzetrzewinie (plan nr 2)."; - § 7 ust. 4: "Na terenie objętym planem nr 2 (w Trzetrzewinie) obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu do drogi publicznej klasy L."

2) w części graficznej:

- Załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały pn.: "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec Wieś Trzetrzewina - część działki nr [...]" Plan nr 2 - część działki nr [...].

Wojewoda Małopolski wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazanej powyżej części zaskarżonej uchwały skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Wojewoda Małopolski wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2018 r. poz. 3338.

W ocenie skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Chełmjec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. z późn. zm.), poprzez naruszenie ustaleń Studium -zapisami przedmiotowej zmiany planu w zakresie obszaru obejmującego część działki ewidencyjnej nr [...] klasy RV, RVI i PSV o pow. 0,83 ha położoną w miejscowości Trzetrzewina, przedstawioną na załączniku nr 2 do uchwały Nr XLI/849/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. - MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na położenie w obszarach eksponowanych widokowo stoków i wierzchowin oznaczonych dodatkowo symbolem "/k".

Na wyrysie ze Studium zamieszczonym na Załączniku nr 2 do uchwały Nr XLII/849/2018, w legendzie zawarto oznaczenia graficzne o treści: "Obszary wielofunkcyjne dla zabudowy mieszkaniowej, usług publicznych i komercyjnych, transportu i infrastruktury technicznej; Tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej - rozwój poprzez modernizację oraz uzupełnienia na ściśle określonych warunkach; Tereny rolne - ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy na ściśle określonych warunkach".

Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec kwestionowany teren znajduje się (zgodnie z rozdziałem 3.2 Strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem) w strefie rolno-leśno-zadrzewieniowej "o wysokich wartościach ekologicznych i krajobrazowych, chronionej przed zainwestowaniem (ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu na ściśle określonych warunkach)." Ponadto obszar ten znajduje się w wyznaczonej przez Studium 2 "strefie Pogórza o urozmaiconej rzeźbie i warunkach przyrodniczych (dominacja rolnictwa i osadnictwa - wskazany rozwój rekreacji)".

Z porównania zapisów, zamieszczonych na wyrysie ze Studium sporządzonym do kwestionowanej zmiany planu i zacytowanego powyżej tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec wynika, że teksty zamieszczone w legendzie wyrysu nie odpowiadają faktycznemu położeniu kwestionowanego terenu, jak również oznaczenie graficzne opisane jako: "Tereny rolne -ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy na ściśle określonych warunkach" nie występuje w legendzie rysunku Załącznik nr 2 do uchwały Nr LX(339)98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r. (z późn. zm.) pt: Kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka przestrzenna.

Zgodnie z miejscowym planem przyjętym uchwałą Nr XXXIX/354/2005 z dnia 31 sierpnia 2005 r., zmienionym zaskarżoną uchwałą Nr XLII/849/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r., działka nr [...] położona była w terenach R/k - tereny rolne, o szczególnych wartościach krajobrazowych, położone w strefie ochrony eksponowanych krajobrazowe stoków i wierzchowin. Ochrona przed zmianą użytkowania rolniczego.

Powyższe ustalenia (w poprzednio obowiązującym planie miejscowym) były zgodne z rysunkiem i zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (przyjętymi uchwałą Nr LX(339)98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r., z późn. zm.).

Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym dla obszarów, które znajdują się w strefach chronionych przed zainwestowaniem, dla których w kierunkach rozwoju obszarów przyrodniczych wskazano rozwój rekreacji, wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach, dla których studium dopuszcza tylko zabudowę rekreacyjną jest oczywistą sprzecznością pomiędzy uchwalonym planem, a obowiązującym studium.

Skarżący wskazał, że w Studium (w rozdziale strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem) nie określono na jakich "ściśle określonych warunkach" ma być lokalizowana zabudowa. Niemniej jednak takie "wytyczne" znajdują się w Studium w części ogólnej zapisów na str. 4 gdzie wskazano, że "dopuszcza się możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium". Z tego zapisu wynika, że w studium dopuszczono jedynie korekty granic pomiędzy poszczególnymi "wydzieleniami" w studium (tj. graniczących pomiędzy sobą). Natomiast długość kwestionowanej działki ewidencyjnej nr [...] (0,83 ha) objętej zmianą planu wynosi ponad 150 m (i trudno uznać jako "korektę" zmianę terenu rolnego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organy planistyczne Gminy Chełmiec ten ogólny wyjątek wskazany w studium stosują w prawie każdym przypadku zmiany planu bez żadnych ograniczeń.

Powyższe działania organów Gminy, zdaniem skarżącego, przeczą wszelkim zasadom planowania przestrzennego i powodują, że wskazane w studium kierunki zagospodarowania poszczególnych terenów (w tym przypadku terenów rolno-leśno-zadrzewionych) pozostają fikcją "na papierze". Wykonywanie ustaleń dokumentów planistycznych polega na trwałym, nieodwracalnym przekształceniu przestrzeni, co oznacza, iż należy tę materię traktować z dużą rozwagą i odpowiedzialnością, z uwzględnieniem ochrony środowiska oraz walorów krajobrazowych.

Skarżący dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1589/19, który został wydany w analogicznej sprawie, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. (z późn. zm.) działka numer ewidencyjny [...] położona w obrębie T. leży w strefie ekologicznej rolno - leśnej dla której zagospodarowanie i zainwestowanie dopuszczone jest na ściśle określonych warunkach. W stanie faktycznym teren objęty zmianą planu (działka [...]) sąsiaduje z istniejącą zabudową oraz z planowanymi terenami pod zabudowę.

Organ zaznaczył, że zgodnie z częścią tekstową Studium dla powyższego terenu obowiązuje również zapis cyt: "STUDIUM określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium".

Na podstawie opisanego stanu faktycznego oraz przytoczonych wyżej zapisów Studium, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia ustaleń Studium opracowanego w 1998 r. z późn. zm. W konsekwencji Rada Gminy Chełmiec stwierdziła w uchwale Nr XLII/849/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r., że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium i uchwaliła zmianę miejscowego planu.

Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Wojewody Małopolskiego, Rada Gminy Chełmiec podjęła uchwałę Nr XXXX z dnia 28 września 2020 r. która to zmieniła uchwałę Rady Gminy Chełmiec nr XLII/849/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. w zakresie zapisu zawartego w części tekstowej dot. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartego w zdaniu po preambule i przed Rozdziałem I -Przepisy ogólne oraz wprowadzenia wyrysów z obowiązującego studium na rysunkach planu. Zgodnie z aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec nr XV/294/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. działka nr [...] położona w obrębie Trzetrzewina leży w terenach zabudowy mieszkaniowej.

Wobec powyższego postępowanie w tym stanie rzeczy i wobec przedstawionej podstawy organu staje się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2016 r. póz. 446 z późn. zm.), po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś skarga dotyczy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Na wstępie należy podnieść, że Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu, wskazać trzeba, że skarga eksponuje istotne naruszenie prawa przy uchwaleniu zmiany planu, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), czyli niezgodność z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Chełmjec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. z późn. zm., dalej "Studium"). Waga zarzutów Wojewody w przypadku ich potwierdzenia się jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).

W rezultacie z tego, co dotąd powiedziano w oparciu o przytoczone judykaty, wynika, że po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium, oraz kolejno przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w pierwotnym i zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, że tekst Studium jest dość ograniczony i że główne informacje zawarte są na rysunku Studium wraz z towarzyszącą mu legendą.

Objęta zmianą część działki ewidencyjnej nr [...] klasy RV, RVI i PSV o pow. 0,83 ha położonej w miejscowości Trzetrzewina, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec, znajduje się (wedle rozdziału 3.2 Strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem) w strefie rolno-leśno-zadrzewieniowej "o wysokich wartościach ekologicznych i krajobrazowych, chronionej przed zainwestowaniem (ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu, na ściśle określonych warunkach)." Ponadto obszar ten znajduje się w wyróżnionym przez Studium, większym obszarze przyrodniczo - funkcjonalnym "obszar Pogórza o urozmaiconej rzeźbie i warunkach przyrodniczych (dominacja rolnictwa i osadnictwa - wskazany rozwój rekreacji)"- ppkt 3.1. Należy wobec tego dostrzec, że w istocie skarżący ma rację, iż z porównania zapisów, zamieszczonych na wyrysie ze Studium sporządzonym do kwestionowanej zmiany planu i zacytowanego powyżej tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec wynika, że teksty zamieszczone w legendzie wyrysu nie odpowiadają faktycznemu położeniu kwestionowanego terenu, jak również oznaczenie graficzne opisane jako: "Tereny rolne -ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy na ściśle określonych warunkach" nie występuje w legendzie rysunku Załącznik nr 2 do uchwały Nr LX(339)98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r. (z późn. zm.) pt: Kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka przestrzenna (Studium). Natomiast prawidłowy opis Studium dla położenia części przedmiotowej działki objętej zmianą planu, zacytowany wyżej, powoduje, że całkowicie słuszne jest stwierdzenie skarżącego, iż w jego świetle dokonana zmiana w kierunku ustalenia dla niej przeznaczenia MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w obszarach eksponowanych widokowo stoków i wierzchowin oznaczonych dodatkowo symbolem "/k", jest sprzeczna ze Studium. W świetle przytoczonego orzecznictwa nie widać żadnej zbieżności między terenami rolno-leśno-zadrzewieniowymi o wysokich wartościach ekologicznych ( Studium) a terenami zabudowy jednorodzinnej ( plan); przeciwnie, między tymi zapisami rysuje się nie dająca się usunąć sprzeczność. Albowiem, co słusznie podkreśla Wojewoda, w zaskarżonym planie miejscowym dla obszarów, które znajdują się w strefach chronionych przed zainwestowaniem, dla których w kierunkach rozwoju obszarów przyrodniczych wskazano zasadniczo rozwój rekreacji - wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem nawet nie związanej z rolnictwem. Wobec tego rację ma skarżący, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach, dla których studium dopuszcza tylko zabudowę rekreacyjną jest oczywistą sprzecznością pomiędzy uchwalonym planem, a obowiązującym studium.

Należy podkreślić, że zgodnie z miejscowym planem przyjętym uchwałą Nr XXXIX/354/2005 z dnia 31 sierpnia 2005 r. ( zmienionym zaskarżoną uchwałą Nr XLII/849/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r.), działka nr [...] położona była w terenach R/k – "tereny rolne, o szczególnych wartościach krajobrazowych, położone w strefie ochrony eksponowanych krajobrazowe stoków i wierzchowin. Ochrona przed zmianą użytkowania rolniczego". Powyższe ustalenia (w poprzednio obowiązującym planie miejscowym) były zgodne z rysunkiem i zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (przyjętymi uchwałą Nr LX(339)98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r., z późn. zm.). Niestety, oceniana zmiana planu zupełnie nie odnosi się do rzeczywistego tekstu Studium, cytując je w odmiennej (korzystnie) wersji. W istocie prowadzi ona do zmiany przeznaczenia terenu w sposób nie dający się pogodzić z treścią Studium.

Rada Gminy Chełmiec w odpowiedzi na skargę podniosła, że w Studium (w rozdziale strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem) wskazano, że zainwestowanie dopuszczone jest na "ściśle określonych warunkach". Wprawdzie warunków tych Studium wprost nie wymienia, ale Rada cytuje zapis Studium (przytoczony także przez Wojewodę w skardze) gdzie wskazano, że "dopuszcza się możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium". Jednak z tego zapisu wynika, że w studium dopuszczono jedynie korekty granic pomiędzy poszczególnymi terenami w studium sąsiadującymi ze sobą (tj. graniczącymi pomiędzy sobą). Tymczasem Wojewoda podkreślił (czemu organ planistyczny nie zaprzecza), że długość kwestionowanej działki ewidencyjnej nr [...] (0,83 ha) objętej zmianą planu wynosi ponad 150 m. W tej sytuacji w istocie trudno uznać jako "korektę"- zmianę terenu rolnego leżącego w strefie chronionej przed zainwestowaniem w teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że Rada Gminy przedłożyła Sądowi (na wezwanie) tekst Studium, który nie zawiera wspomnianego zapisu ( o możliwej korekcie granic), jakkolwiek powołuje się nań tak skarżący, jak i organ planistyczny. Skoro organ na wezwanie przedstawił wersję Studium na dzień 13.04.2018r., w tej sytuacji należy uznać, że obie strony korzystały z jakiejś innej, wersji Studium, ale nie z tej, która, jak z tego wynika, obowiązywała przy zmianie planu.

Tak czy inaczej, istota rozstrzygnięcia Sądu nie zasadza się na ocenie zmiany planu, nawet nietrafnej uzasadnionej, samej w sobie. Podkreślenia wymaga, że uwzględnianie interesu poszczególnych jednostkowych właścicieli nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym jako przyczyna zmiany nie jest niczym wadliwym, jeśli pozostaje w zgodzie w prawem. Jednak, jak to już sygnalizowano w niniejszej sprawie, w przypadku omawianej zmiany tak nie jest. Jak to bowiem powyżej wskazano, treść Studium wyklucza zabudowę na terenie objętym sporem. Należy zatem przywołać poczynione na wstępie uwagi co do kwestii zgodności studium i planu. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobną wypowiedź znajdujemy w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Wyłącznie na marginesie, należy niejako na przyszłość podkreślić, w kontekście możliwości zmiany Studium, że rada gminy dokonując zmiany studium dla części obszaru gminy, w przypadku stwierdzenia dezaktualizacji określonych treści studium, powinna co do zasady wprowadzać zmiany w takim zakresie, aby studium jako całość nie przestało być aktualne; w innym wypadku należałoby raczej dążyć do uchwalenia nowego studium. Co do zasady bowiem, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę winien być w studium sporządzony dla obszaru całej gminy, w podziale na funkcję zabudowy. Ma to przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy i służyć racjonalnemu wykorzystaniu potencjału gminy w zakresie planowania nowej zabudowy. Jeżeli zmiana dotyczyłaby tylko ograniczonego obszaru gminy, należałoby kompleksowo ocenić, jakie zmiany, np. pod względem infrastruktury, spowoduje zabudowa związana z lokalizacją tej strefy i zwrócić uwagę na konsekwencje z tego płynące dla gminy. Ta uwaga czyniona jest dla podkreślenia skutków ewentualnego "punktowego" zmieniania studium, które przecież jest stanowione dla określenia globalnej polityki gminy w określonych zakresach, w tym zabudowy i ochrony przyrody.

Powracając zaś do przedmiotu niniejszej sprawy: trzeba jeszcze zauważyć, iż okoliczność, że rada gminy stwierdziła w uchwale zgodność projektu planu ze studium, nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium – to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408 ).

Tak więc stwierdzenie ewidentnego braku zgodności z zapisami Studium, a co więcej, uchwalenie zmiany planu sprzecznie z zapisami Studium i wyraźnie określoną tamże polityką przestrzenną Gminy, skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały. Naruszone bowiem zostały zasady sporządzenia planu miejscowego, przy istotnym naruszeniu przepisów art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba jeszcze nadmienić, iż fakt uchwalenia nowej zmiany planu sygnalizowany w odpowiedzi na skargę, wraz z uprzednią zmianą studium, nie czyni bezprzedmiotowym niniejszej sprawy. Stwierdzenie nieważności uchwały ( w całości lub w części ) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma takie znaczenie, jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym (odpowiednio w całości lub w części). Zaś skutkiem prawnym wyroku o stwierdzeniu nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje się że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło. Wobec tego stwierdzenie nieważności uchwały ma skutek ex tunc, a zatem może mieć wpływ na ocenę rozmaitych zdarzeń mających miejsce w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zas. art. 205 § 2 p.p.s.a.