Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2575/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. I. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga O. I. (dalej: skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z [...] września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w O. Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. nakazującą rozbiórkę budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...]

w miejscowości N., powiat [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 5 sierpnia 2016 r. ustalono, że na terenie zabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w miejscowości N., P. I. (dalej: inwestor) prowadzi zakład produkcji opakowań drewnianych. Na terenie tego zakładu znajdują się zarówno istniejące obiekty budowlane, jak również nowo wybudowane. Ustalono, że objęty przedmiotowym postępowaniem wolno stojący budynek magazynowy, parterowy, murowany z dachem dwuspadowym, kryty blachą, o wymiarach: 9,20 m x 31,65 m (powierzchnia zabudowy 291 m²) i wysokości 6,85 m, posadowiony jest na fundamencie betonowym z przeznaczeniem na przechowywanie palet drewnianych. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, zlokalizowany w odległości około 9,50 m od ogrodzenia z płyt betonowych od strony działek o numerach: [...], [...] i [...].

Inwestor w toku kontroli przedłożył kontrolującym następujące dokumenty: - akt notarialny z [...] grudnia 2011 r., Repertorium [...], z którego wynika, że wraz ze skarżącą jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na których zlokalizowano przedmiotowy budynek, - wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej o prowadzonej działalności, polegającej na produkcji opakowań drewnianych, - decyzję z [...] kwietnia 1964 r. znak sprawy: [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej, w treści której wyrażono zgodę na budowę bazy magazynowo-składowej na terenie ww. działek, wydanej dla G. w N..

Ze złożonego aktu notarialnego - umowy sprzedaży wynika, że działki

o numerach: [...] i [...] zabudowane są murowanym punktem skupu żywca

i dwoma magazynami murowanymi. Natomiast w informacji z rejestru gruntów z [...] lipca 2016 r. przedmiotowy budynek figuruje jako produkcyjno-usługowy rolnictwa, którego budowę zakończono w 1979 r.

W toku czynności kontrolnych stwierdzono prowadzenie robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian od wewnątrz styropianem. Dokonano także zmiany pokrycia dachowego, wymiany obróbek blacharskich, zamontowania rynien

i rur spustowych oraz otynkowania ścian zewnętrznych. Inwestor w czasie kontroli oświadczył, że dokonał zgłoszenia remontu istniejącego budynku około 2014 r., natomiast nie miał wiedzy co do daty jego powstania.

Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydział Architektury

i Budownictwa w O. o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności powstałych zabudowań na przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 5 sierpnia 2016 r., znak sprawy: [...] oraz z 24 sierpnia 2016 r., znak sprawy: [...], organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że O. I. i P. I. (inwestorzy) dokonali zgłoszenia: - rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego ogrodzenia (zgłoszenie z [...] maja 2012 r., znak: [...]), utwardzenia dwóch placów manewrowych, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wymiany pokrycia dachowego (zgłoszenie z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]), utwardzenie placu manewrowego (zgłoszenie z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]). Natomiast na budowę innych obiektów budowlanych nie zostało udzielone pozwolenie na budowę czy dokonane zgłoszenie.

W dniu 23 września 2016 r. PINB pozyskał do materiału dowodowego

w przedmiotowej sprawie zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w N. z roku: 2010, 2013 i 2014.

Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku magazynowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., tj.:

1) zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b.:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu tegoż postanowienia poinformowano, że niespełnienie przez inwestora nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie spowoduje obligatoryjnie wydanie decyzji o rozbiórce, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. Przedłożenie natomiast wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej

w art. 49 P.b.

Od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie, wobec którego WINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że zostało złożone z uchybieniem terminu. Z kolei na to postanowienie inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W dniu 18 stycznia 2017 r. inwestor złożył w PINB oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek o numerach: [...] i [...] wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych wymaganych dokumentów.

Organ I instancji uwzględnił wniosek i postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. zmienił swoje postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin na przedłożenie dokumentów,

o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., do dnia 31 marca 2017 r.

Inwestorzy w wyznaczonym przez organ I instancji terminie nie złożyli wymaganych dokumentów. Dlatego PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał inwestorom rozbiórkę budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych, wybudowanego na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...]

w miejscowości N., powiat [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego doprowadziły do wniosku, że oświadczenie inwestora, iż dokonał tylko remontu istniejącego na terenie zakładu przedmiotowego budynku magazynowego, są niewiarygodne. Organ I instancji porównał uzyskane zdjęcia lotnicze i ustalił, że w dacie wykonania zdjęcia 9 października 2010 r. widoczny jest budynek z dachem płaskim, pokrytym papą bitumiczną. Z kolei na zdjęciu z 20 czerwca 2013 r. brak jest ww. budynku, a jedynie płyta betonowa w miejscu tegoż budynku. W niewielkiej odległości od niej widoczne są materiały budowlane porozbiórkowe. Natomiast w dacie wykonania zdjęcia 22 lipca 2014 r. widnieje budynek dwuspadowy, kryty blachą, jak to ustalono w dniu przeprowadzanej kontroli.

Powyższe ustalenia korespondują z zeznaniami K. i S. S. (sąsiadów), złożone podczas czynności kontrolnych na gruncie, iż inwestor dokonał rozbiórki istniejącego o mniejszych wymiarach budynku i w jego miejscu w latach 2013-2014 postawił nowy budynek jak obecnie. Na dowód tego do akt sprawy załączono zdjęcia (9 sztuk), które dokumentują budowę nowego budynku magazynowego (zdjęcia nr 2, 3, 5 i 6), gruz powstały w wyniku rozbiórki poprzedniego obiektu (zdjęcia nr 1, 2 i 4) oraz stan zabudowy działki sprzed budowy budynku magazynowego, na których uwidoczniony jest zupełnie inny obiekt jak w obecnym stanie (zdjęcia nr 8 i 9).

Zdaniem PINB, zarówno zdjęcia lotnicze, jak i zdjęcia przekazane przez K.S. jednoznacznie potwierdzają fakt dokonania rozbiórki poprzednio istniejącego budynku wybudowanego w latach 70-tych i wybudowanie w tym miejscu w 2014 r. nowego obiektu budowlanego - budynku magazynowego.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że przytoczone wyżej zgłoszenia dokonane przez inwestorów nie potwierdzają oświadczenia o dokonanym zgłoszeniu remontu tego budynku. Ze zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wynika bowiem, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz wymiana pokrycia dachowego dotyczyła innego budynku, tj. budynku magazynowo- biurowego, oznaczonego w zgłoszeniu numerem 1. Natomiast ze zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego wynika, że zakres wykonanych robót wykracza poza zakres remontu i stanowi w istocie budowę nowego obiektu budowlanego.

W ocenie PINB, nowo powstały budynek magazynowy stanowi obiekt budowlany, który zrealizowano w 2014 r., a więc nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. przed nowelizacją, jaka miała miejsce 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2015 r. poz. 443, zwanej dalej: ustawą zmieniającą). Inwestorzy na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiadają pozwolenia na budowę, dlatego zastosowanie ma art. 48 P.b.

PINB ustalił również, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., przedmiotowe działki inwestycyjne położone są w obszarze przeznaczonym na zainwestowanie związane z działalnością gospodarczą.

Organ I instancji wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora, który w niniejszej sprawie nie skorzystał z tego prawa i nie złożył żądanych dokumentów, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. O skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków był pouczony, a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z konieczności wydania decyzji o charakterze związanej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy, wnosząc o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd;

- art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego co do twierdzenia, że zasadą jest, iż ocena legalności wykonanych robót podlega reżimowi z daty ich wykonania (rozpoczęcia);

- naruszenie art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego

i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu prawnego, a także niezasadne przyjęcie, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte po dacie 28 czerwca 2015 r., jednak dotyczyło robót budowlanych wykonanych przed tą datą.

Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie inwestorów od decyzji PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2032/17 uchylił powyższe postanowienie w części stwierdzającej, że odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu.

Poza tym wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 801/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie WINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdzające, że inwestor złożył zażalenie na postanowienie PINB Nr [...] z [...] listopada 2016 r. z uchybieniem terminu.

W wyniku tego WINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego na ww. postanowienie PINB. To postanowienie organu odwoławczego było również kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 7 lutego 2019 r. w sprawie VII SA/Wa 1635/18 oddalił skargę inwestorów.

WINB decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W oparciu o zebrany materiał dowodowy fakt samowolnej budowy przedmiotowego budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych pozostaje bezsporny. Inwestorzy nie przedłożyli żądanej w toku postępowania legalizacyjnego dokumentacji, pomimo przedłużonego terminu na jej zgromadzenie do 31 marca 2017 r. Wobec odstąpienia inwestorów od procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b., PINB słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego.

O dobrowolnym odstąpieniu od procedury legalizacyjnej świadczy fakt, że przy wniosku o przedłużenie terminu na złożenie stosownej dokumentacji inwestor dołączył jeden z dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB Nr [...]

z [...] listopada 2016 r., tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś sam wniosek oparty został na trudności

z dotrzymaniem wyznaczonego terminu z uwagi na trwające prace nad sporządzeniem projektu budowlanego.

W ocenie WINB organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dołożył wszelkiej staranności, mającej na celu weryfikację stanu faktycznego sprawy, tj. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O., jak również do S. w C., tj. poprzedniego właściciela nieruchomości, celem ustalenia legalności przedmiotowego obiektu, do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. celem zweryfikowania daty powstania obiektu, dokonał analizy mapy zasadniczej udostępnionej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w O., jak również pismem skierowanym do Wójta Gminy N. podjął się weryfikacji spornego obiektu z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie Gminy N.. Ponadto PINB zbadał, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza obszarem chronionym [...].

W ocenie organu odwoławczego, realizacja przedmiotowego budynku magazynowego wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zarówno w świetle przepisów budowlanych obowiązujących w 2014 r. (w dacie realizacji spornej inwestycji), jak również z dacie orzekania przez PINB w 2017 r. Tym samym zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku

z art. 48 ust. 4 P.b., uznając przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną, którą inwestorzy mogli zalegalizować, jednak nie przekładając żądanej dokumentacji pozbawili się tej możliwości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b.,

- art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie, polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo i nierozpoznanie zarzutów odwołania;

2. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania;

- art. 50 i art. 51 P.b. poprzez ich pominięcie, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji PINB oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że nieuzasadnione są twierdzenia organu, iż budynek magazynowy do składowania wyrobów gotowych jest obiektem nowym, który uprzednio nie istniał i został zrealizowany od podstaw,

a w konsekwencji że jest obiektem, wymagającym dla swojej realizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, w dacie nabywania nieruchomości w 2011 r. sporny obiekt znajdował się już na działce, a roboty budowlane, jakie wykonano przy tym budynku mogą być kwalifikowane jedynie jako remont (ewentualnie przebudowa). Organ nadzoru budowlanego w sposób błędny dokonał kwalifikacji prawnej robót wykonanych na działce inwestorów.

Skarga zarzuca również nieprecyzyjność decyzji rozbiórkowej: brak w niej wskazania powierzchni spornego budynku magazynowego, jego wymiarów (długości, szerokości i wysokości), nieprecyzyjnie określono miejsce jego posadowienia.

Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 5 sierpnia 2016 r. nie wynika, w jaki sposób dokonano pomiarów spornego budynku magazynowego, w którym miejscu znajduje się ten budynek, mając w szczególności na uwadze wielość obiektów budowlanych, znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...]

w miejscowości N. (zakład produkcji opakowań drewnianych).

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w przypadku posiadania

w aktach sprawy wiarygodnych dowodów, zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom tylko dlatego, że ten zebrany jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy oraz kwalifikację prawną wykonanych przez inwestorów robót budowlanych przy budynku magazynowym na działkach nr [...] i [...].

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wzniesienie takiego obiektu wymaga jednak zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Powyższa regulacja prawna obowiązywała również w okresie sprzed nowelizacji P.b. ustawą zmieniającą z tą zmianą, że art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. dotyczył wolno stojących parterowych budynków gospodarczych

o powierzchni zabudowy do 25 m².

W ocenie Sądu, naruszenia ustawy P.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17, publ. Lex nr 2447087 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 822/17, publ. Lex nr 2406417).

W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne w dniu 5 sierpnia 2016 r. na działkach oznaczonych numerami: [...] i [...] dotyczyły budynku wolno stojącego, parterowego, murowanego, z dachem dwuspadowym, o wymiarach: 9,20 m x 31,65 m i wysokości 6,85 m. Powierzchnia zabudowy wyniosła więc 219 m², co ustalił PINB w decyzji (strona 2 uzasadnienia). Jak wynika z treści w.cyt. przepisów, na budowę budynku gospodarczego o takiej powierzchni nie wystarczało zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego, tylko konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., zarówno w dacie budowy tego budynku, ustalonej przez organy obu instancji na rok 2014, jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji.

Czynności kontrolne z 5 sierpnia 2016 r. były podstawą dla PINB do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 48 P.b. w sprawie budowy budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych – palet drewnianych na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, położonego przy ul. [...] w miejscowości N., powiat [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zawiadomienie z 2 września 2016 r.).

Dowody zebrane w sprawie, zdaniem Sądu, bezspornie wskazują, że inwestorzy, po zakupie tartaku w 2011 r., dokonali rozbiórki budynku, określonego

w rejestrze gruntów z 21 lipca 2016 r. na działce nr [...] jako produkcyjno- usługowy rolnictwa, którego budowę zakończono w 1979 r., a następnie wybudowali nowy budynek bez pozwolenia na budowę, jakie było wymagane z uwagi na jego powierzchnię (291 m²). Dołączone do akt administracyjnych zdjęcia lotnicze wyraźnie dokumentują, że w dacie 9 października 2010 r. w miejscu obecnego budynku widoczny jest budynek z dachem płaskim, a w dacie 20 czerwca 2013 r. brak jest tego budynku. W jego miejscu widoczna jest jedynie płyta betonowa, a obok niej materiały budowlane porozbiórkowe. Natomiast na zdjęciu z daty 22 lipca 2014 r. widnieje już budynek z dachem dwuspadowym i w kształcie ustalonym podczas kontroli w dniu 5 sierpnia 2016 r.

Ze zdjęciami lotniczymi koresponduje złożona przez K. S. do akt sprawy dokumentacja fotograficzna (zdjęcia nr 1-9) oraz jej oświadczenie złożone do protokołu kontroli, że inwestor dokonał rozbiórki istniejącego o mniejszych wymiarach budynku i w jego miejscu w latach 2013-2014 postawił nowy budynek jak obecnie.

Niewiarygodne są zatem twierdzenia skargi, że sporny budynek nie jest nowy, tylko stoi w tym samym miejscu od niepamiętnych czasów, a jedynie wykonywano przy nim roboty remontowe, które były zgłoszone w 2014 r.

Z ustaleń organów wynika, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia wykonania prac budowlanych przy przedmiotowym budynku, ponieważ żadne zgłoszenie dołączone do akt sprawy nie pochodzi z roku 2014 i nie dotyczy remontu czy przebudowy tego budynku. Zgłoszenie wymiany stolarki okiennej i drzwiowej oraz pokrycia dachowego z 10 kwietnia 2013 r. dotyczy budynku nr [...], oznaczonego na załączniku graficznym do tego zgłoszenia, tj. budynku oznaczonego na szkicu

z kontroli jako magazynowo-biurowy.

Wykonanych robót, wbrew zarzutom skargi, nie można zakwalifikować jako remontu budynku magazynowego, bowiem z treści art. 3 pkt 8 P.b. wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont nie może więc polegać na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie czy całkowitej lub częściowej rozbiórce,

a następnie wzniesieniu obiektu na nowo.

Skoro budynek magazynowy poprzednio istniejący na działce inwestorów został rozebrany, a w jego miejsce wykonano nowy obiekt (nawet z ewentualnym wykorzystaniem niektórych materiałów pozostałych po rozbiórce), to nie ma wątpliwości, że sprawa dotyczy jego budowy od podstaw, a nie remontu. Rozebranie obiektu wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego

o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane, podczas gdy konieczną cechą remontu w rozumieniu P.b. jest, by roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 840/18, publ. Lex nr 2625179). Remont nie wiąże się w żaden sposób z wykonaniem nowych części obiektu, ewentualnie z budową nowego obiektu, jak i jego odbudową (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1443/09, publ. cbosa).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że inwestorzy w 2014 r. dokonali budowy nowego budynku magazynowego, na którego wzniesienie nie posiadali wymaganego pozwolenia na budowę. Tak więc - wbrew zarzutom skargi – doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.

Z treści ww. przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 P.b. dopuszcza legalizację samowoli budowlanej, bez orzeczenia o rozbiórce, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei w ust. 3 art. 48 P.b. określono, co powinno znaleźć się w treści postanowienia, które w przedmiotowej sprawie PINB wydał w dniu [...] listopada 2016 r. za numerem [...], zobowiązując inwestorów do złożenia:

1) zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 P.b., tj.:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednocześnie organ I instancji pouczył inwestorów, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się ust. 1.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Jak ustaliły organy, przedmiotowa nieruchomość położona jest

w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. na zainwestowanie związane z działalnością gospodarczą. Brak jest również zarzutów co do tego, aby sporna inwestycja naruszała przepisy techniczno-budowlane.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo więc umożliwił legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, zobowiązując inwestorów do złożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Jednakże wobec braku przedłożenia wszystkich żądanych dokumentów (złożono jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), PINB był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę objętego postępowaniem obiektu budowlanego – budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych – palet drewnianych. Inwestor prowadzi bowiem działalność gospodarczą polegającą na produkcji opakowań drewnianych pod nazwą "K.".

Z akt sprawy wynika, że termin do złożenia stosownych dokumentów na wniosek inwestora był przedłużany z 31 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. (postanowienie PINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r.) We wniosku z 18 stycznia 2017 r. o przedłużenie terminu do 15 sierpnia 2017 r. inwestor podnosił trudności

z dotrzymaniem pierwotnego terminu z uwagi na trwające prace nad sporządzeniem projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Wprawdzie organ

I instancji nie przedłużył terminu do daty wskazanej przez inwestora, to jednak pomimo deklaracji o pracach nad dokumentacją projektową niezbędną w procesie legalizacji przedmiotowego budynku magazynowego, inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nie tylko

w terminie do 31 marca 2017 r., ale nawet w okresie późniejszym, kiedy trwała procedura związana z rozpoznaniem zażalenia złożonego na ww. postanowienie, która zakończyła się ostatecznie postanowieniem Nr [...] wydanym przez WINB w dniu [...] kwietnia 2018 r. Należy zauważyć, że inwestorzy nie wnosili już

w toku postępowania w niniejszej sprawie o kolejne przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, co może oznaczać, że odstąpili od procedury legalizacyjnej. Oczywiste jest, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora (por. wyroki NSA: z 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 841/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879, publ. cbosa).

Wobec braku przedłożenia żądanych dokumentów organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. w związku z ust. 4 tego przepisu, tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę objętego postępowaniem budynku magazynowego.

W kontekście powyższych rozważań zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w tej sprawie. Skarżąca nie akceptuje stanowiska przyjętego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie na jego wzniesienie pozwolenia na budowę, że mamy tu do czynienia z budową nowego obiektu po rozebraniu starego. Stanowisko skarżącej, że organy błędnie zastosowały art. 48 ust. 1 P.b.,

a nie rozważyły kwalifikacji z art. 50-51 P.b., nie znajduje oparcia w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym. Postępowanie naprawcze dotyczy bowiem samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową, a to w myśl art. 3 pkt 7 P.b. prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia zawarł już swoje stanowisko

w odniesieniu do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako remont. Wbrew stanowisku skarżącej, nie można też zakwalifikować ich jako przebudowę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a P.b., tj. wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W tej definicji jest mowa o robotach budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, natomiast z dowodów zebranych w sprawie wynika, że

w okolicznościach tej sprawy doszło do rozbiórki istniejącego budynku i na jego miejscu wzniesienia nowego w obecnym kształcie.

Decyzja o nakazie rozbiórki budynku magazynowego, zdaniem Sądu, jest wykonalna, bowiem z jej treści wynika jednoznacznie o jaki budynek chodzi, tzn.

w sentencji decyzji wskazano jego przeznaczenie, położenie (adres i numery działek), adresatów decyzji (inwestorów), natomiast wszystkie inne parametry, tj. długość, szerokość, wysokość, powierzchnia, usytuowanie budynku w stosunku do innych działek nr [...] i [...], wynikają z uzasadnienia decyzji PINB. Rozbiórce podlega cały obiekt nowo wybudowany, łącznie z ewentualnymi elementami wykorzystanymi w procesie budowy, pozostałymi po rozbiórce poprzedniego obiektu.

Wbrew zarzutom skargi, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym w sposób określony w art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., czego wyrazem było sporządzenie uzasadnienia swoich decyzji przez organy obu instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Materiał zebrany w sprawie jest więc kompletny, obszerny i prawidłowo oceniony, a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zrozumiałe, uwzględniające ustalenie stanu faktycznego i wskazanie właściwych przepisów prawa.

Zarzuty skargi co do sporządzenia protokołu kontroli sprzecznie z art. 68 k.p.a. nie mogą być uwzględnione w sytuacji, kiedy inwestorzy byli obecni podczas kontroli, podpisali protokół i nie wnosili zastrzeżeń do stanu faktycznego. Dopiero w skardze kwestionują ustalenia zawarte w protokole.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień wynikających z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) rozpoznał sprawę w jej całokształcie, odniósł się do przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyprowadził z niego własną ocenę prawną, dotyczącą kwalifikacji przedmiotowej samowoli budowlanej, która jest zbieżna z oceną PINB.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania (strona 6 uzasadnienia decyzji WINB). Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu odwoławczego, że zasadnym było kontynuowanie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sytuacji rozpoznawania zażalenia na postanowienie PINB Nr [...] z [...] listopada 2016 r., które stało się ostateczne na skutek postanowienia WINB Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza tym w toku postępowania zażaleniowego wykonanie postanowienia WINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. nie zostało wstrzymane zarówno przez organ odwoławczy (postanowienie Nr [...] z [ kwietnia 2017 r.), jak i Sąd w sprawie VII SA/Wa 801/17 (postanowienie z [...] maja 2017 r.).

Do pozostałych zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.

w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., WINB odniósł się na stronach 6 i 7 uzasadnienia swojej decyzji. Dlatego też nie może zostać uwzględniony zarzut skargi naruszenia art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.