Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1049/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 2 i  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.G. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej S. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 464.), art. 11 § 1 pkt 5, art. 10 § 1 pkt 3 lit.a) w związku z art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) organ nadzoru - Wojewoda D. - stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej S., Pana A. G. (dalej zwanego także "skarżącym").

W uzasadnieniu wydanego aktu podano między innymi, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...], w związku z zaistnieniem niżej opisanych przesłanek, organ nadzoru wezwał Radę Miejską S. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wszakże bezskutecznie, albowiem uchwały nie podjęto, tym samym niezbędne było wydanie zarządzenia zastępczego po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie radnego zostało przeprowadzone w związku z informacją, jaka wpłynęła do Wojewody, o naruszaniu przez skarżącego jako radnego, przepisów art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i ust. 2 kodeksu wyborczego. Z informacji wynikało, że skarżący nie posiada prawa wybieralności w gminie, w której uzyskał mandat, gdyż zamieszkuje na stałe w gminie K. we wsi S. pod nr [...], gdzie wraz z małżonką i synem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Równocześnie w miejscu zameldowania (S., ul. [...]) mieszka jedynie syn radnego wraz z rodziną. Właścicielem mieszkania w S. jest syn radnego.

W celu weryfikacji organ nadzoru wystąpił z wnioskiem do Przewodniczącego Rady Miejskiej o przeprowadzenie postępowania oraz poinformowanie Wojewody o wynikach postępowania. Rada, uchwałami Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...] powołała w tej sprawie komisję doraźną oraz jej przewodniczącego, a po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, podjęła na sesji w dniu [...] uchwałę w sprawie przekazania dokumentacji Wojewodzie D. Wojewoda wystąpił także z pismem do radnego o sprecyzowanie miejsca zamieszkiwania, czyli miejsca, w którym koncentruje się jego centrum życiowe.

W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że skarżący na stałe zameldowany jest w miejscowości S., Gmina S. W chwili obecnej zamieszkuje poza gminą S. w gminie K., gdzie zameldowany jest tymczasowo na okres od dnia [...] do dnia [...]. Jak wynika z wyjaśnień radnego, pobyt czasowy związany jest z pomocą synom w pracach remontowo-budowlanych przy remoncie budynku oraz zagospodarowaniu działki we wsi S. Radny wyjaśnił, iż starszy syn zamieszkuje w jednej części budynku, natomiast druga część budynku wraz z działką jest przystosowana do zamieszkania oraz prowadzenia działalności gospodarczej przez drugiego syna, który po zakończeniu prac remontowo-budowlanych oraz uregulowaniu spraw formalnoprawnych zamieszka na stałe w drugiej części budynku i będzie prowadził działalność gospodarczą. Radny ponadto oświadczył: "pomagam synowi w prowadzeniu działalności gospodarczej i przebywanie czasowe powoduje, iż nie tracę czasu oraz kosztów związanych z wielokrotnym dojazdem związanym z pomocą w działalności gospodarczej i prac remontowo-budowlanych. Zaoszczędzoną kwotę oraz czas przeznaczam na prace remontowo-budowlane aby spowodować szybsze zakończenie tego remontu sposobem gospodarczym."

Z powyższych informacji wynika zdaniem organu nadzoru, iż wbrew twierdzeniom radnego jego centrum życiowe koncentruje się w miejscowości S., gdzie obecnie mieszka i nocuje pomagając synom przy pracach remontowych oraz przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Z kolei zameldowanie czasowe na okres zbliżony do aktualnej kadencji Rady Miejskiej S., nie stanowi w tym zakresie żadnego potwierdzenia realizacji czynnego prawa wyborczego (art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego), do definicji którego odsyła ustawodawca przy redagowaniu wymogów posiadania biernego prawa wyborczego (prawa wybieralności - art. 11 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego).

Organ nadzoru następnie przywołał brzmienie art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) kodeksu wyborczego, z którego wynika, iż prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Stwierdził, iż zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy nałożony został na Radę obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego następuje w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, ilekroć w kodeksie jest mowa o stałym zamieszkaniu, należy przez to rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Muszą więc zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości oraz zamiar (wola) stałego pobytu. Ponadto można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 kodeksu cywilnego).

Rozważając przesłanki związane z zamieszkiwaniem w danej miejscowości, Wojewoda – wspierając swą argumentację licznymi cytatami z orzeczeń sądów administracyjnych - zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego i biernego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, w rozumieniu wyżej podanym. Decydujące dla oceny tego, czy dana osoba rzeczywiście stale zamieszkuje w określonym miejscu są nie tylko oświadczenia osoby zainteresowanej, ale również okoliczności zewnętrzne wiążące się ze skupieniem w nim życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną, takie jak np. zgłoszenie w ewidencji podatników, czy prowadzenie w danej miejscowości działalności gospodarczej. Za miejsce stałego pobytu, w świetle orzecznictwa, nie uznaje się bowiem miejsca, gdzie dana osoba jest zameldowana, ale to, gdzie realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. mieszka, spożywa posiłki, nocuje, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Mieszkanie jest tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe, a więc lokal, w którym koncentrują swoje codzienne sprawy. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną. Zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2015 r. II SA/Rz 414/15). Zamiar stałego pobytu nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie pewnej deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. Zamiar przebywania musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych).

W dalszej części swych rozważań organ nadzoru kontynuował, że skarżący, jak sam oświadczył, w chwili obecnej przebywa, w sposób ciągły w miejscowości S., nie tracąc czasu i kosztów na dojazdy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż radny zamieszkuje w miejscowości S., gdzie pomaga przy pracach remontowo-budowlanych oraz przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Płaci także opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla Gminy K.. Także potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy zostało wydane przez Urząd Gminy K., nie zaś przez Urząd Miejski w S. Centrum życiowe radnego koncentruje się więc we wsi S.. Radny stwierdził również, że "druga część budynku oraz działka jest przystosowana do zamiesrzkania oraz prowadzenia działalności przez drugiego syna, który po zakończeniu prac remontowo budowlanych oraz uregulowaniu spraw formalno-prawnych zamieszka na stałe w drugiej części budynku i będzie prowadził działalność gospodarczą, natomiast ja nadal mieszkając w S. będę korzystał z uroków przebywania na emeryturze." To stwierdzenie radnego, zawarte w jego wyjaśnieniu, nie może jednak wskazywać zdaniem organu nadzoru na zamiar związany z miejscem zamieszkiwania. Radny jest emerytem i z uroków przebywania na emeryturze już korzysta, a stwierdzenie "nadal mieszkając w S." wskazuje, iż radny na potrzeby niniejszego postępowania chce podkreślić i udowodnić ciągłość zamieszkiwania w Gminie S. Jednak zgodnie z art. 28 kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno aktualne miejsce zamieszkania. Aktualnie dla skarżącego jest nim wieś S.

Wojewoda wskazał następnie, że radny, by usankcjonować stan zamieszkiwania przemeldował się na okres zbliżony do kadencji Rady do miejscowości S. Dokonując zameldowania na pobyt czasowy w okresie [...] w gminie K. radny chciał podkreślić w ten sposób, iż na stałe jest zameldowany w Gminie S. Podana przez radnego okoliczność nie podważa jednak podstawowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenia, że nie zamieszkuje on na terenie działania Rady Miejskiej S., mimo, że posiada zameldowanie na terenie tej gminy. Zameldowanie, jako instytucja prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumienia prawa cywilnego, a jest jedynie czynnikiem ułatwiającym ocenę istnienia przesłanek z art. 25 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2003 r, sygn. I SA 228/03).

Z wyjaśnień komisji doraźnej Rady Miejskiej S. wynika także, iż radny ujęty jest w spisie wyborów Gminy S. Stałe zamieszkanie w określonej miejscowości nie musi jednakże wiązać się z koniecznością legitymowania się wpisem do stałego rejestru wyborców. Powiązanie takie nie wynika z żadnych przepisów Kodeksu wyborczego. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. (sygn. K 9/05) "okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych". Tak więc nie ma znaczenia w okolicznościach tej sprawy fakt, iż skarżący jest ujęty w spisie wyborców Gminy S.

Z ustalonego stanu faktycznego, jak skonstatował Wojewoda, nie wynika, aby radny po zameldowaniu się na pobyt czasowy w Gminie K. nadal przebywał w miejscowości S.

W skardze na opisane zarządzenie zastępcze skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

— art. 77 ust. 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), polegające na wydaniu skarżonego zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów;

— art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 ze zm.) w zw. art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), polegające na przekroczeniu przez Wojewodę kompetencji i rozstrzyganie sprawy zastrzeżonej do kompetencji innego organu;

— art. 98a ust. 1 w zw. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 2 kodeksu wyborczego, polegające na błędnym uznaniu, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie zarządzenia zastępczego wskutek bezczynności Rady Miejskiej S.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu.

Na poparcie skargi zarzucił, iż ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę są błędne, co w konsekwencji skutkowało wadliwością ich subsumpcji z normami prawa powszechnie obowiązującego. Postępowanie prowadzone względem osoby skarżącego ma najprawdopodobniej podłoże czysto polityczne, biegunowo odległe od dbałości o porządek prawny i wartości ustrojowe. Dalej wyjaśnił, że od dnia [...] jest stale w S., zgłosił przed odpowiednim organem pobyt czasowy pod adresem w miejscowości S. Skarżący jednocześnie podał, że zmiana miejsca pobytu ma charakter przejściowy, gdyż po dniu [...] zamierza powrócić do S., gdzie skupione jest jego centrum życiowe. W myśl art. 8 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i o dowodach osobistych, skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zgłoszenia pobytu czasowego przekraczającego okres 3 miesięcy. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące ustawa w szczególności uważała pobyt ze względów rodzinnych - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgłaszając pobyt czasowy w miejscowości S., wywiązał się (z zagrożonego karą na wypadek niedopełnienia) obowiązku meldunkowego, nałożonego na osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, określonego w art. 2 obowiązującej wówczas ustawy o ewidencji ludności i o dowodach osobistych z 1974 roku i art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 obowiązującej aktualnie ustawy o ewidencji ludności z 2010 roku.

Za nietrafione i bezpodstawne skarżący uznał zapatrywanie Wojewody, dotyczące oceny zamiaru skarżącego co do jego miejsca stałego zamieszkania. Wojewoda wskutek nieprzeprowadzonego lub niezwykle wąsko zakrojonego postępowania dowodowego, nie przedstawił bowiem okoliczności, które miałyby potwierdzać zmianę zamiaru pobytu stałego skarżącego. Powołując się na literaturę przedmiotu skarżący przekonywał, że deklarowany zamiar stałego pobytu i miejsce pobytu stałego skarżącego są tożsame. Obie ustawy dotyczące kwestii ewidencji ludności przewidywały, iż w przypadku wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy z 1974 r. i art. 31 ust. 1 ustawy z 2010 r.). Tym samym wystąpienie przesłanki utraty prawa wybieralności powinno zostać stwierdzone decyzją wydaną przez właściwy organ gminy, a taka decyzja w stosunku do skarżącego nigdy nie została wydana. Jednocześnie nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej przyznającej wojewodzie kompetencji w tym zakresie. Wojewoda pominął przewidzianą w tym celu procedurę weryfikacji wątpliwości związanych z pobytem stałym lub czasowym, podejmując działania nie tylko za radę gminy (do czego mógłby być uprawniony w innych okolicznościach), ale także organu ewidencyjnego. Przedmiotowe zarządzenie zastępcze mogłoby zostać wydane w wyniku bezczynności gminy, po zaktualizowaniu się przesłanki w przedmiocie wygaśnięcia czynnego i biernego prawa wyborczego skarżącego, stwierdzonego w przewidzianej w tym celu procedurze. W obowiązujących ustawach brak jest jakichkolwiek przepisów, które uzasadniałyby rozstrzyganie przez wojewodę zagadnień związanych z ewidencją ludności, gdyż takie kompetencje zostały przyznane organom gminy.

Na wadliwość skarżonego zarządzenia zastępczego wskazuje również fakt, że Wojewoda nie zastosował się do wszystkich przesłanek wydania skarżonego zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 383 § 2 kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Dopiero w wyniku bezczynności organu, po uprzednim wezwaniu i upływie 30 dni, wojewoda ma możliwość skorzystania z kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego, przewidzianego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. W tym celu, konieczne jest ustalenie dokładnej daty utraty prawa wybieralności - w innym przypadku nie jest wiadomym, od jakiej daty należałoby liczyć termin rady gminy na podjęcie stosownej uchwały a w konsekwencji, kiedy mamy do czynienia z bezczynnością rady gminy. Jako że Wojewoda nie wskazał daty utraty prawa wybieralności przez skarżącego, nie jest możliwe stwierdzenie, czy i kiedy wystąpiła bezczynność rady gminy, a tym samym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zastępczego.

W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W aspekcie zarzutu naruszenia trybu podjęcia zarządzenia zastępczego organ podniósł, iż uzasadnieniu wezwania do podjęcia uchwały z dnia 6 kwietnia 2016 r. wskazał, iż w związku z informacją jaka do niego wpłynęła wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie nieposiadania przez radnego prawa wybieralności z powodu stałego zamieszkiwania na terenie innej gminy. Zarówno w uzasadnieniu wezwania do podjęcia uchwały, jak i zaskarżonego zarządzenia zastępczego, organ ten podawał, że: "Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby radny po zameldowaniu się na pobyt czasowy w Gminie K. nadal przebywał w miejscowości S." Skoro więc zameldowanie na pobyt czasowy miało miejsce od [...]., a wybory 16 listopada 2014 r., to sytuacja ta wskazuje w przeświadczeniu organu nadzoru, że radny nie miał prawa wybieralności w dniu wyborów. Tak więc nie można się zgodzić z zarzutem, że Wojewoda nie wskazał daty utraty przez skarżącego prawa wybieralności, gdyż z treści obu wymienionych pism wynika, iż przyczyną wygaśnięcia mandatu był brak prawa wybieralności w dniu wyborów z uwagi na stałe zamieszkiwanie na terenie innej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonego aktu stanowi przepis art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) wskazujący przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten zawiera zatem odesłanie do uregulowania określającego czynne prawo wyborcze, zawartego w art. 10 kodeksu wyborczego. W świetle art. 10 § 1 pkt 3 lit.a) kodeksu wyborczego – w odniesieniu do wyborów do rady gminy prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie.

Pojęcie "stałego zamieszkiwania" definiuje art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, który rozumie je jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Prezentowana definicja – poza elementem adresu - nie odbiega od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Na tle zarzutów skargi formułowanych w kontekście posiadania przez skarżącego zameldowania na pobyt czasowy w miejscowości znajdującej się na terenie innej gminy, niż tej, w której skarżący sprawuje mandat radnego rady miejskiej – należy szczególnie podkreślić, że kodeks wyborczy nie wiąże "stałego zamieszkiwania" z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. W świetle zacytowanych rozwiązań prawnych, przyjętych w kodeksie wyborczym, o miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decyduje bowiem jedynie łączne spełnienie dwóch przesłanek faktycznych: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości po oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Przy czym wypada zaznaczyć, że przesłanki te powinny mieć charakter obiektywnie istniejący. Ustalenia w tej mierze winny być dokonane na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych konkretnego przypadku i ich oceny, co szczególnie dotyczy drugiego komponentu, czyli wykazania zamiaru stałego pobytu, gdyż ten ma charakter subiektywny z natury, będąc emanacją woli danej osoby co do przebywania w określonym miejscu. Dla ustalenia istnienia oczywistego zamiaru stałego przebywania w danym miejscu nie wystarczy oparcie się jedynie na zewnętrznym manifestowaniu przez osobę zainteresowaną takiego zamiaru w postaci wypowiedzi werbalnych, czy też składania pisemnych oświadczeń, lecz powinny one znaleźć potwierdzenie poprzez określone zachowania, działania, które będą rzeczywistym wyrazem, obiektywnym przejawem zamiaru stałego zamieszkania w danej lokalizacji przez tę konkretną osobę.

Niewątpliwie, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obszernie cytowanym przez organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje koncentracja w niej życiowej aktywności, związanej z pracą, rodziną, jako ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.

Jak niewadliwie ustalił organ nadzoru, skarżący bezsprzecznie już w dniu wyborów swą życiową aktywność przejawiał nie w S., lecz w S., na terenie innej gminy, tam bowiem spędzał czas, nocował, prowadził wszystkie czynności dnia codziennego, mieszkał wraz z małżonką i synem prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, przez co bezsprzecznie skupiał trwale w tym miejscu swoje centrum życiowe oraz rodzinne. Uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla Gminy K. W kontekście tych okoliczności oraz faktu, że zarazem w miejscu zameldowania skarżącego na pobyt stały, to jest w S., pod wskazanym adresem jako deklarowanym miejscem stałego pobytu mieszka jedynie ze swą rodziną syn skarżącego będący jednocześnie właścicielem tego mieszkania – nie można uznać, że pobyt skarżącego w S. miał w dacie wyborów, i po tej dacie, charakter czasowego pomieszkiwania od [...] (choć jak wskazuje znajdująca się w aktach przesłanych Sądowi informacja z dnia [...], nr [...], Burmistrza [...] S., dotycząca historii meldunków skarżącego - stan ten utrzymuje się od [...]), a nie stałego zamieszkania w ujęciu art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego. Także twierdzenia skarżącego o "pomaganiu synowi w prowadzeniu działalności gospodarczej" i "wykonywaniu prac remontowo-budowlanych" w S. nie wskazują na okazjonalne działania skarżącego, lecz na jego ciągłe, rutynowe zajęcia w tym miejscu, związane właśnie z faktem stałego w nim pobytu i lokalizacji tamże tak zwanego "ogniska domowego". Na tle ustalonych okoliczności sprawy stwierdzić zatem trzeba, że przebywanie skarżącego w S. nie miało bynajmniej incydentalnego charakteru a wszystkie typowe dla określenia miejsca stałego funkcjonowania więzi (majątkowe, rodzinne, osobiste) łączą osobę skarżącego z tym miejscem. Ustalając zatem właściwe, jedno miejsce stałego zamieszkania, organ nadzoru słusznie wywiódł, że zostało ono zlokalizowane od co najmniej [...] poza terenem gminy, w której skarżący uzyskał mandat radnego rady miejskiej.

Uznanie organ nadzoru nie nosi znamion dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jest logiczne, uzasadnione również zasadami doświadczenia życiowego. Prawidłowo wobec tego dla oceny miejsca stałego pobytu organ nie kierował się wyłącznie oświadczeniami skarżącego. Bezsprzecznie skarżący nie wykazał, by w dniu wyborów (i od tego czasu) przebywał w S. i tam koncentrował swoje życie osobiste i rodzinne.

W przedstawionym świetle zasadnie przyjął organ nadzoru, że przemeldowanie i zgłoszenie pobytu czasowego miało na celu usankcjonowanie stanu zamieszkiwania poza Gminą S. na czas kadencji radnego Rady Miejskiej w S..

Ponadto godzi się zauważyć, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w dniu 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 689/16, instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, z czynnością zameldowania nie wiąże się bowiem nabycie jakichkolwiek praw i obowiązków. W ocenie NSA, co skład orzekający aprobuje w całej rozciągłości - nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, wpis do rejestru wyborców tudzież miejsce opłacania podatków. W postępowaniu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego można bowiem kwestię miejsca zamieszkania oceniać także za pomocą innych dowodów. Ustalenie miejsca zamieszkania na potrzeby oceny posiadania (lub nie) prawa wybieralności w dniu wyborów przez radnego nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach, których zrealizowanie nastąpić może w niedającym się określić czasie.

W konsekwencji także deklaracja skarżącego, że zamierza powrócić po dniu [...] do S., jako oparte na zdarzeniu mającym dopiero nastąpić w przyszłości i przez to niepewnym, nie może zmienić oceny stanu faktycznego sprawy, jakiej dokonał Wojewoda, w kontekście istnienia komentowanych przesłanek prawnych. Abstrahując od tego wypada zauważyć, iż deklaracja ta w samej swej treści stoi w sprzeczności z twierdzeniem, że w S. skupione jest centrum życiowe osoby skarżącego.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność formalnego zameldowania się przez skarżącego na pobyt jedynie czasowy w S. Notabene, skoro unormowania przepisów kodeksu wyborczego ani Konstytucji RP nie wiążą z tą czynnością bezpośrednich skutków prawnych w sferze czynnego i biernego prawa wyborczego, o czym mowa wyżej, to tym bardziej na organie nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie spoczywał jakikolwiek obowiązek uzyskania prejudykatu w formie uprzedniego wydania decyzji przez właściwy organ gminy - rozstrzygającej wątpliwości co do charakteru pobytu skarżącego dla celów meldunkowych. Brak ku temu podstaw prawnych. Rozstrzygnięcie przez organ gminy na gruncie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 722 ze zm.) w postępowaniu meldunkowym kwestii wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem nie stanowi prejudykatu w procedurze objętej przepisami art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 kodeksu wyborczego i art. 98a ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 464 ze zm.). Tym samym nieuprawniony jest zarzut skargi o naruszeniu art. 31 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Kompetencje organu nadzoru do samodzielnego podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego (zarządzenia zastępczego) w omawianym zakresie wynikają z unormowań kodeksu wyborczego, to jest art. art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit.a) kodeksu wyborczego oraz na podstawie uregulowania zawartego w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z § 2 natomiast - wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Radnemu przed podjęciem uchwały należy umożliwić złożenie wyjaśnień (§ 3 art. 383). Z ust. 1 art. 98a u.s.g. wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 kodeksu wyborczego w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Według ust. 2 zaś - w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W sprawie niniejszej obowiązujący tryb procedowania przez organ nadzoru został dochowany w pełnym kształcie. Treść motywów zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz lektura akt administracyjnych sprawy wskazują, iż organ trafnie ustalił nieposiadanie przez skarżącego prawa wybieralności w dniu wyborów, opierając swe stanowisko na przesłankach prawnych, a nie politycznych, jak zarzucono w skardze.

Kodeks wyborczy stanowi swoistą, odrębną regulację i brak jest podstaw do stosowania w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu innego postępowania, niż przewidziano to w art. 383 § 3 kodeksu wyborczego. Również przepis artykułu 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego przy wydawaniu zarządzenia zastępczego nie można skutecznie sformułować zarzutu naruszenia norm kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi własną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie znajduje zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowiący o odpowiednim stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, generalnie standardy prawa nie zostały naruszone, gdyż zaznaczyć trzeba, że podczas sesji, zgodnie z wymogami art. 383 § 3 kodeksu wyborczego, przed podjęciem uchwały umożliwiono skarżącemu założenie wyjaśnień i organ nadzoru odniósł się do nich w treści swego rozstrzygnięcia. Przeprowadzono postępowanie wyjaśniająco-dowodowe w sprawie. Zresztą skarżący w istocie nie zarzuca braków w materiale dowodowym, lecz nie zgadza się z oceną dowodów i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego spełnia standardy prawa w sferze prawidłowego przytoczenia podstaw faktycznych oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia – tak procesowych, jak i materialnych.

Z przytoczonych powodów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 718) Sąd oddalił skargę.