Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1456/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 21 ust. 3, art. 29 ust. 4, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: 1. Funkcje zarządu drogi w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich sprawuje gmina /art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm. - w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Zastrzeżone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ do właściwości zarządu drogi wydawanie decyzji z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich należy do wójta lub burmistrza /art. 39 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy samorządowej/.

3. Wymaganego przez art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe nie może zastąpić decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ani wydane na podstawie art. 29 ust. 4 prawa budowlanego pozwolenie na budowę, ani też wydane na podstawie art. 35 ust. 2 tej ustawy zezwolenie na wejście na teren sąsiednich nieruchomości.

TEZY

1. Funkcje zarządu drogi w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich sprawuje gmina /art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm. - w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Zastrzeżone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ do właściwości zarządu drogi wydawanie decyzji z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich należy do wójta lub burmistrza /art. 39 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy samorządowej/.

3. Wymaganego przez art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe nie może zastąpić decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ani wydane na podstawie art. 29 ust. 4 prawa budowlanego pozwolenie na budowę, ani też wydane na podstawie art. 35 ust. 2 tej ustawy zezwolenie na wejście na teren sąsiednich nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Tadeusza Ś. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) z dnia 24 sierpnia 1992 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta D. o przywróceniu do stanu poprzedniego samowolnie zajętego pasa drogi i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego cztery miliony sto siedemdziesiąt tysięcy dziewięćset czterdzieści złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Tadeusz Ś. wraz z żoną Urszulą nabyli w wieczyste użytkowanie w drodze aktu notarialnego sporządzonego w dniu 25 września 1990 r. działki gruntowe zabudowane nr 652/3 o powierzchni 446 m2 i nr 653 o powierzchni 1594 m2 /łącznie 2040 m2/, stanowiące własność Skarbu Państwa. Działki te są położone w D. przy ul. K i ulicy G.

Decyzją z dnia 27 czerwca 1989 r. nr UAN-8380/16/89 Architekt Miejski w D. na wniosek Tadeusza Ś. zatwierdził plan realizacyjny modernizacji i rozbudowy obiektów budowlanych zakładu ślusarskiego na powyższych działkach. W decyzji tej zobowiązano skarżącego do uregulowania stanu terenowo-prawnego całej inwestycji i uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie odrębnego podania.

Pozwolenie na rozbudowę i modernizację zakładu wydał Architekt Miejski w D. decyzją z dnia 6 listopada 1989 r. nr UAN 8381/191/89.

W związku z rozbudową Tadeusz Ś. podjął czynności zmierzające do zakwalifikowania ulicy G., która stanowi drogę lokalną miejską, jako drogi zakładowej. Pismem z dnia 31 lipca 1991 r. Kierownik Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w D. wyjaśnił, że zaliczenie ulicy G. do kategorii dróg zakładowych jest niemożliwe, zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ zajęcie odcinka pasa drogowego wymaga zgody organu administracji.

Pismem z dnia 9 września 1991 r. Kierownik Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w D. zawiadomił Tadeusza Ś. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia ulicy G. bez zgody zarządu drogi. W dniu 16 września 1991 r. geodeta sporządził mapę z ustalenia przebiegu granic działek nr 652/3 i 653 pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz działki nr 654, stanowiącej ulicę G. Tego samego dnia inspektorzy Urzędu Miejskiego sporządzili notatkę służbową, w której stwierdzono, że okazanie granic ulicy G. nie było w całości możliwe, ponieważ obiekty budowane przez Tadeusza Ś. posadowione są poza granicami działki w pasie drogowym tej ulicy, a ponadto na ulicy znajdują się składowane materiały i maszyny /gilotyna/, należące do inwestora. Wszystkie te czynności zostały dokonane bez uprzedniego zawiadomienia i bez udziału strony.

Decyzją z dnia 17 września 1991 r. nr I.I.704/59/Z-18/91, wydaną na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz art. 1 pkt 28 lit. "j" ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 198/, Kierownik Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, nakazał Tadeuszowi Ś., aby przywrócił do stanu poprzedniego samowolnie zajęty pas drogowy ulicy G. w terminie 10 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji podano, że Tadeusz Ś. pismem z dnia 31 lipca 1991 r. był poinformowany o warunku uzyskania zgody na zajęcie drogi, a dnia 16 września 1991 r. odbyło się wytyczenie granic drogi na odcinku przylegającym do jego działek, w wyniku czego stwierdzono, że obiekty jego przedsiębiorstwa znajdują się na części pasa drogowego. Decyzja ta, zawierająca również pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym za pośrednictwem Burmistrza Miasta D., została doręczona dnia 20 września 1991 r.

Pismami z dnia 20 września 1991 r., 30 września 1991 r. i 1 listopada 1991 r. Kierownik Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego, z upoważnienia Burmistrza Miasta, oraz Zastępca Burmistrza Miasta, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ i par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/, obciążyli Tadeusza Ś. karami pieniężnymi w wysokości 11 175 tys. zł, 55 875 tys. zł i 173 212 500 zł za zajęcie pasa drogowego. Pisma te odpowiadają warunkom, jakie według art. 107 par. 1 Kpa powinna spełniać decyzja administracyjna, i były doręczane za pokwitowaniem; nie zawierają jedynie pouczenia o prawie i trybie odwołania.

Dnia 10 stycznia 1992 r. Architekt Miejski, Kierownik Wydziału Infrastruktury Technicznej i inspektor Urzędu Miejskiego w D. dokonali ponownych oględzin pasa drogi ulicy G. i w notatce służbowej z tej czynności stwierdzili, że w pasie drogowym składowane są należące do Tadeusza Ś. płyty stropowe, palety i materiały do produkcji, jest tam skład złomu, mur ogrodzeniowy ze słupem metalowym, prasa i maszyny, a wrota do pomieszczeń produkcyjnych otwierane są na zewnątrz, co powoduje zwężenie drogi. Ustalenie to zostało odnotowane na odbitce mapki geodezyjnej.

Tadeusz Ś. nie uczestniczył w tej czynności z powodu nieobecności, co potwierdził pod treścią notatki pieczęcią i podpisem pracownik jego przedsiębiorstwa.

Dnia 13 stycznia 1992 r., powołując się na rozmowę z Burmistrzem Miasta z dnia 9 stycznia 1992 r., Tadeusz Ś. przedstawił Burmistrzowi oświadczenie złożone na piśmie, w którym wyjaśnił, co następuje: "trwale nigdy nie zajmowałem samowolnie żadnej drogi czy ulicy. Natomiast ubiegałem się o przekazanie mi odcinka drogi lokalnej /jako drogi zakładowej/, tj. ul. G., którą wyłącznie na koszt własny utwardziłem i zrobiłem przejezdną, wywożąc kilkadziesiąt wywrotek śmieci, gruzu itp." W związku z odmową przekazania "(...) dostałem decyzję o usunięciu niektórych przedmiotów /składowanych chwilowo przy moim zakładzie/ i tak też natychmiast uczyniłem".

Podaniem z dnia 18 maja 1992 r. Tadeusz Ś. wystąpił do Sejmiku Samorządowego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 września 1991 r. nr IT.704/58/Z-18/91 w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie zajętego pasa drogi ul. G. oraz z dnia 20 września 1991 r. nr IT.704/60/91, 30 września 1991 r. nr IT.704/62/91 i z dnia 1 listopada 1991 r. nr IT.704/70/91 w przedmiocie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. W bardzo obszernym uzasadnieniu tego podania wskazał, że podjął rozbudowę i adaptację budynków na nabytych działkach zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym i w granicach tego planu. W ramach tych robót usunął dotychczasowe ogrodzenie, stawiając na tym miejscu nowe pale metalowe, oraz dokonał utwardzenia części ulicy G. na znacznym odcinku. W pierwszych miesiącach 1991 r. zwrócił się do Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w D. z wnioskiem o sprzedaż działki budowlanej, obejmującej część utwardzonej przez niego ulicy G. Pismem z dnia 27 czerwca 1991 r. wyrażono mu odmowę. Organy miasta rozważały możliwość zaliczenia ulicy G. do dróg zakładowych i dopiero pismem z dnia 31 lipca 1991 r. zawiadomiono go o braku podstaw do tego sposobu załatwienia sprawy. Zajęcie pasa drogowego ulicy G. zatem nie było samowolne i wobec tego brak jest podstaw do obciążenia go karami pieniężnymi na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Działania organów miasta potwierdzają wniosek, że początkowo udzielono mu w sposób dorozumiany zgody na zajęcie części ulicy, z czego organy te wycofały się dopiero w drugiej połowie 1991 r. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zajęcia pasa drogowego i obciążenia Tadeusza Ś. karami pieniężnymi prowadzone było bez jego udziału. Dotyczy to w szczególności wskazania granic ulicy G. i przeprowadzenia oględzin, o których nie był on zawiadomiony i które odbywały się bez jego udziału.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 1992 r. nr KO.8100/I/33/92 Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) na podstawie art. 156 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 17 września 1991 r. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie zajętego pasa drogowego ulicy G. w D. Kolegium stwierdziło, że według art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Nie można zatem przyjąć, że Tadeusz Ś. uzyskał taką zgodę w sposób dorozumiany. Okoliczność zajęcia drogi potwierdził on sam, wyjaśniając, że zastosował się do decyzji z dnia 17 września 1991 r. i po jej wydaniu w pasie drogowym nie są już składowane materiały budowlane i urządzenia produkcyjne. W toku postępowania wyjaśniającego organy gminy dopuściły się uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie było wyczerpujące, nie sporządzono w wymaganej formie protokołów z oględzin, ograniczając się do jednostronnie podpisywanych notatek służbowych. Uchybienia te jednak nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a decyzja o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego, choć niedostatecznie skonkretyzowana, znajduje podstawę w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Kolegium Odwoławcze natomiast uchyliło się od rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie obciążenia Tadeusza Ś. karami pieniężnymi. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1990 r. III AZP 16/89 /OSN z 1990 r. nr 12 poz. 141/, Kolegium wyjaśniło, że należności te mają charakter cywilnoprawny i ich pobranie następuje w drodze egzekucji administracyjnej bez wydawania decyzji.

Decyzję tę zaskarżył pełnomocnik Tadeusza Ś. do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że ulica G. nie stanowi drogi lokalnej, gdyż nie została objęta wykazem dróg lokalnych, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) Droga ta zresztą nie miała wyraźnie określonych w terenie granic. Tadeusz Ś. dokonał przebudowy jej nawierzchni przez utwardzenie, czego obecnie bez znacznych nakładów nie da się usunąć. W ramach uporządkowania terenu wybudował obok zakładu produkcyjnego wypust betonowy o wysokości 70 cm, co organy gminy uważają niesłusznie za obiekt wzniesiony w pasie drogi. Podejmując powyższe działania po zawarciu umowy i zatwierdzeniu planu realizacyjnego, skarżący działał w dobrej wierze. Pełnomocnik skarżącego zaprzeczył, by domagał się stwierdzenia nieważności naliczonych kar, natomiast odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że ulica G. jest oznaczona w rejestrze gruntów nr jedn. rej. 261 jako droga lokalna.

W dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego zarzucił, że według art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez art. 35 pkt 6 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach zajęcia dróg lokalnych miejskich jest zarząd drogi. Właściwym zarządem drogi jest zarząd miasta, a nie burmistrz. Zaskarżona decyzja zatem została wydana przez organ niewłaściwy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Ustawa ta jednak nie przesądza jednoznacznie, który z organów gminy jest właściwy do wykonywania tych zadań.

Z art. 39 ust. 1 tej ustawy jednak wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ zastrzega w art. 8 ust. 2 do właściwości rad gmin zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych, a w art. 4 ust. 1 pkt 12 wyjaśnia pojęcie zarządu drogi jako jednostki organizacyjnej prowadzącej działalność na drogach publicznych w zakresie ustalonym ustawą.

Według art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ funkcje zarządu drogi w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich sprawuje gmina; zadania te wykonują organy gminy stosownie do ich właściwości wynikającej z ustawy i statutu gminy. Natomiast zastrzeżone w ustawie o drogach publicznych do właściwości zarządu drogi wydawanie decyzji z zakresu administracji publicznej należy do wójta lub burmistrza zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Przepisy powołanych wyżej ustaw nie stwarzają podstawy do identyfikowania funkcji zarządu drogi z zarządem gminy i do przyjęcia, że również wydawanie indywidualnych decyzji z zakresu administracji publicznej w sprawach dróg gminnych należy do zarządu gminy. Zarzut skarżącego, że organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach prowadzenia robót w pasie drogi gminnej lub drogi lokalnej miejskiej i przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego jest zarząd gminy, nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że dokonując czasowego zajęcia ulicy G. oraz częściowej przebudowy nawierzchni tej ulicy i własnych obiektów budowlanych, położonych bezpośrednio w granicy drogi, działał w dobrej wierze. Przesłanki dobrej wiary skarżący wyprowadza z decyzji Architekta Miejskiego w D. z dnia 27 czerwca 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego modernizacji i rozbudowy zakładu ślusarskiego. Pomijając okoliczność, że decyzja taka nie upoważnia inwestora do zajęcia gruntu sąsiada i że w decyzji tej skarżący został wyraźnie zobowiązany do uregulowania stanu terenowo-prawnego całej inwestycji, należy podkreślić, że przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają zajęcia pasa drogowego i prowadzenia robót w tym pasie w złej i dobrej wierze.

Z art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych wynika, że każdy może korzystać z tych dróg, jeżeli jest to zgodne z ich przeznaczeniem, to jest do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Według art. 40 ust. 1 tej ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego zarządu drogi. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest konieczność prowadzenia robót w pasie drogowym w celu usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu /art. 40 ust. 5/. Skarżący nie tylko nie miał zezwolenia zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogi lub na zajęcie tego pasa, ale nawet nie wystąpił z podaniem o wydanie takiego zezwolenia, o czym został pouczony w piśmie Kierownika Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w D. z dniem 31 lipca 1991 r. W tych okolicznościach powoływanie się przez skarżącego na dobrą wiarę jest nieuzasadnione.

Wymaganego przez art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ zezwolenia zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe nie może zastąpić decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ani wydane na podstawie art. 29 ust. 4 prawa budowlanego pozwolenie na budowę, ani wreszcie wydane na podstawie art. 35 ust. 2 tej ustawy zezwolenie na wejście na teren sąsiednich nieruchomości.

Dalszym zarzutem skarżącego było naruszenie przepisów postępowania o zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa skarżący został zawiadomiony pismem Kierownika Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w D. z dnia 9 września 1991 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia drogi publicznej bez zgody zarządu drogi. Doręczona mu też została za potwierdzeniem odbioru decyzja z dnia 17 września 1991 r., nakazująca przywrócenie zajętego pasa drogi do stanu poprzedniego. Wszystkie pozostałe czynności wyjaśniające były podejmowane i prowadzone bez udziału skarżącego i bez jego uprzedniego zawiadomienia. Dotyczy to w szczególności czynności okazania granic ulicy G., niezaznajomienia skarżącego z treścią sporządzonej przez geodetę dnia 16 września 1991 r. mapy ustalenia przebiegu granic i sporządzenia bez jego udziału w formie notatki służbowej z tej samej daty opisu stanu zajęcia pasa drogowego ulicy G.

Uchybienia te stwarzały podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 września 1991 r. w postępowaniu odwoławczym, a także mogły uzasadniać żądanie przez skarżącego wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 147 Kpa. Jednakże uchybienia w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym, polegające na nie zawinionym przez stronę braku udziału w czynnościach wyjaśniających i niezaznajomieniu strony z treścią zebranego w sprawie materiału, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności wydanej następnie i doręczonej stronie decyzji administracyjnej. Dla wzruszenia takiej decyzji właściwe są przewidziane w art. 127 par. 1 i art. 145 par. 1 Kpa środki prawne w postaci odwołania i wznowienia postępowania.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego samowolnie zajętego pasa drogi publicznej. W decyzji tej Kolegium Odwoławcze uchyliło się od rozstrzygnięcia o ważności wydanych przez Burmistrza aktów w zakresie obciążenia skarżącego karami pieniężnymi za zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w art. 40 ust. 4 powyższej ustawy o drogach publicznych. Kolegium powołało się jedynie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1990 r. III AZP 16/89, wyjaśniając, że kary te mają charakter cywilnoprawny. Decyzja Kolegium w tej części nie została zaskarżona.

W związku z tym należy wyjaśnić, że wyrażony w powyższym wyroku Sądu Najwyższego pogląd prawny został zmieniony. W uchwale Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 grudnia 1992 r. akt. III AZP 26/92 (...) stwierdzono, że "Kary pieniężne, przewidziane w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia, ustala się przez wydanie decyzji administracyjnej". Ma to również zastosowanie do kar pieniężnych orzeczonych przez Burmistrza Miasta D. z dnia 20 i 30 września oraz dnia 1 listopada 1991 r. Uchwała powyższa bowiem nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie wyjaśnia wątpliwości w aktualnym stanie prawnym.

Pozostaje do rozważenia ostatni zarzut skargi, dotyczący charakteru ulicy G., a w szczególności czy ulica ta jest drogą publiczną.

Ustawa o drogach publicznych odróżnia na obszarach miast i wsi drogi publiczne /art. 1/ i drogi ogólnodostępne /art. 11 ust. 1/. Uznanie drogi za publiczną nie następuje bezpośrednio z mocy przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz dopiero po jej zaliczeniu do jednej z kategorii dróg publicznych przez uprawniony organ. Wynika to z art. 1 oraz art. 5-8 tej ustawy. Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów w odniesieniu do dróg krajowych /art. 5 ust. 2/, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w odniesieniu do dróg wojewódzkich /art. 6 ust. 2/, uchwały rady gminy w odniesieniu do dróg zakładowych oraz zarządzenia wojewody w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich. To ostatnie wynika z art. 7 ust. 2 omawianej ustawy o drogach publicznych w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Uchwała rady gminy i zarządzenie wojewody wymagają ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 9 ustawy o drogach publicznych.

Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych rozstrzyga zarazem o właściwości określonego zarządu drogi w sprawach tych dróg, w tym w szczególności o właściwości organów uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych w ustawie o drogach publicznych.

W wykonaniu przepisów tej ustawy została wydana na terenie województwa (...) uchwała nr XXI/123/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 4 listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych /Dz. Urz. Województwa ... Nr 11 poz. 96/. Ta uchwała jednak obejmuje jedynie drogi gminne. W dostępnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Dziennikach Urzędowych Województwa (...) brak jest uchwały byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. W rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych w drodze aktu powszechnie obowiązującego, wydanego przez organ wskazany w art. od 5 do 8 tej ustawy i ogłoszonego we właściwym organie promulgacyjnym, a przewidziane w art. 36 i 40 tej ustawy administracyjne środki ochrony tych dróg mogą być stosowane tylko w celu ochrony dróg publicznych.

Drogi w miastach i wsiach nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są ogólnodostępnymi drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 11 ust. 1 powyższej ustawy. Na podstawie jej art. 11 ust. 2 zasady zarządzania, finansowania i oznakowania tych dróg oraz zasady ruchu na tych drogach zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. W rozporządzeniu tym nie przewidziano dopuszczalności wydawania decyzji administracyjnych w celu ochrony dróg wewnętrznych.

Skoro zatem organy samorządowe nie wykazały, że ulica G. w D. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa.

Orzeczenie o kosztach zgodne jest z art. 208 Kpa.