Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1120/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 roku sprawy ze skargi E. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w podłączeniu urządzeń grzewczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...], znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., nakazującą usunięcie nieprawidłowości w podłączeniu urządzenia grzewczego oraz w pomieszczeniu łazienki.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przeprowadził oględziny lokali nr 14 i 18 w budynku wielorodzinnego przy ul. A w R. w wyniku informacji mieszkańców lokalu nr 18 o przekroczeniu norm tlenku węgla.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 62 ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku wielorodzinnego [...] w R., wykonanie w terminie do 30 kwietnia 2013 r. ekspertyzy technicznej w zakresie sprawdzenia skuteczności wentylacji pomieszczeń we wszystkich lokalach mieszkalnych klatki schodowej II budynku wielorodzinnego przy ul. A – dot. wszystkich przewodów kominowych lokali mieszkalnych klatki schodowej II oraz sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) służących lokalom mieszkalnym klatki II. Organ wskazał, że budynkiem wielorodzinnym usytuowanym w R. przy ul. A zarządza Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd w osobach H. N. i M. K..

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż lokal nr 18 usytuowany jest na pierwszym piętrze środkowej klatki obiektu trzykondygnacyjnego trzyklatkowego. W przewody komina służącego m.in. lokalom 14 i 18 wpięte są urządzenia gazowe typu "junkers" jednofunkcyjne do podgrzewania wody użytkowej. Właścicielką lokalu nr 14 jest M. B. a lokalu nr 18 E. i R. P.. Dokonany w trakcie kontroli w dniu 8 marca 2013 r. pomiar w lokalu nr 14 wykazał wydobywanie się tlenku węgla do pomieszczenia łazienki. W dniu kontroli organ, na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, wydał ustną decyzję o zakazie użytkowania części instalacji gazowej budynku wielorodzinnego tj. dwóch urządzeń gazowych do podgrzewania wody użytkowej w lokalach nr 14 i 18 do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, którą ogłoszono właścicielom lokalu nr 18, wynajmującym lokal nr 14 oraz przedstawicielom zarządu wspólnoty. Organ stwierdził, że zachodzi duże prawdopodobieństwo przekroczenia poziomów stężenia tlenku węgla, dopuszczalnych przez prawo w pomieszczeniach łazienek lokali nr 14 i 18.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał M. B. przeprowadzenie okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego jednofunkcyjnego kotła gazowego do podgrzania wody użytkowej zainstalowanego w lokalu nr 14 budynku wielorodzinnego - w terminie natychmiastowym.

W dniu 18 marca 2013 r. M. B. powiadomiła organ, że przeprowadzona została okresowa kontrola kotła gazowego, podczas której stwierdzono, że stan techniczny piecyka nie budzi zastrzeżeń, jednakże nie odpowiada on obowiązującym normom. Wobec tego zobowiązała się do dokonania wymiany piecyka na nowy i przedłożenia w organie protokołu z dokonanej kontroli.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał M. B. usunięcie nieprawidłowości w instalacji gazowej, stwierdzone w protokole kontroli okresowej z dnia 21 marca 2013 r. poprzez wymianę jednofunkcyjnego kotła gazowego do podgrzewania wody, zainstalowanego w lokalu nr 14 na nowy, wyposażony w sprawne zabezpieczenie przeciw wypływowi spalin – w terminie natychmiastowym. Organ zobowiązał stronę do wykonania badań i sprawdzeń wymaganych dla tej części instalacji gazowej i przedłożenia odpowiednich protokołów lub opinii po zakończeniu w/w robót.

W dniu 28 marca 2013 r. M. B. przedłożyła w organie protokół z kontroli wymienionego gazowego podgrzewacza wody.

W dniu 8 kwietnia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła protokół przeglądu oraz szkic przewodów kominowo-wentylacyjnych dotyczący mieszkań nr 14,15,18,19,22 i 23.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał E. i R. P. usunięcie nieprawidłowości w podłączeniu urządzenia grzewczego oraz w pomieszczeniu łazienki lokalu nr 18 stwierdzone w protokole kontroli okresowej z dnia 28 marca 2013 r. poprzez przełożenie podłączenia odprowadzenia spalin z jednofunkcyjnego kotła gazowego do podgrzewania wody użytkowej do wolnego przewodu kominowego w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie oraz zapewnienie przepływu powietrza poprzez otwory min. 220 cm² w drzwiach łazienki – w terminie do 15 września 2013 r. Organ wyjaśnił, że z opinii mistrza kominiarskiego R. K. (sprostowanej w zakresie numeracji pomieszczeń) z dnia 28 marca 2013 r. przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową wynika, iż podłączenie pieca grzewczego wody lokalu nr 18 i wentylacja lokalu nr 22 znajduje się w tym samym przewodzie kominowym, nadto podłączenie pieca grzewczego wody lokalu nr 19 i wentylacja lokalu nr 23 znajduje się w tym samym przewodzie kominowym. Do pomieszczeń łazienek należy zapewnić dopływ powietrza. Osoba uprawniona w sprostowaniu opinii wskazała na konieczność usunięcia zaistniałych nieprawidłowości poprzez przełożenie nieprawidłowego podłączenia w lokalach nr 18 i 19 do wolnych przewodów kominowych.

Analogiczna decyzja wydana została również w stosunku do właściciela lokalu nr 19.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] wnieśli E. i R. P.. Podnieśli, że podczas używania urządzenia grzewczego w ich lokalu nie dochodzi do przekroczenia stężenia tlenku węgla w łazience, co jest potwierdzeniem nieprawidłowości instalacji poza ich lokalem (prawdopodobnie nieszczelność między kanałami spalinowi i wentylacyjnymi). Zarzucili sprzeczność dwóch dokumentów, sporządzonych w tej samej dacie – opinii R. K. oraz sprostowania tejże opinii. Zarzucili także, że ekspertyza z 28 marca 2013 r. obejmowała jedynie inwentaryzację i sprawdzenie drożności kanałów kominowych, w żaden sposób nie sprawdzała natomiast ich szczelności na zewnątrz jak i pomiędzy poszczególnymi kanałami oraz stanu technicznego samego komina. Zdaniem strony, zaproponowane w sprostowaniu opinii rozwiązania są niezgodne z wymaganiami § 174 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Stwierdzili, że przedstawione rozwiązanie jest nielogiczne, bowiem wystarczyłoby jedynie przenieść jeden kanał wentylacyjny w lokalu nr 22, nadto nie wyeliminuje przedostawania się spalin z nieszczelnych kanałów do ich łazienki.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji "nr [...] z dnia [...]". Podzielając stanowisko organu I instancji, zauważył, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano cały ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika, że dotyczy ona jedynie pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ nie uznał jednak tej wady za kwalifikowaną. Stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. winien skutecznie wyegzekwować obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] i zakończyć postępowanie w sprawie wykonania ekspertyzy technicznej w zakresie skuteczności wentylacji pomieszczeń oraz stanu technicznego przewodów kominowych, w sposób przewidziany prawem. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że zawarte w nim sugestie, nie poparte odpowiednią oceną techniczną lub ekspertyzą sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, nie mogły zostać uwzględnione w podjętym rozstrzygnięciu z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Organ zauważył również, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało doręczone w sposób nieprawidłowy, bowiem doręczono je zbiorczo E. i R. P..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i R. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucili brak dokonania oględzin przez organ administracji na miejscu zdarzenia oraz wydanie decyzji na podstawie budzącej wątpliwości opinii mistrza kominiarskiego R. K. z dnia 28 marca 2013 r., który 7 grudnia 2012 r. stwierdza prawidłowość instalacji kominowej w budynku, a 28 marca 2013 r. stwierdza jej nieprawidłowość. Powtórzyli zawarte w odwołaniu zarzuty, związane z wadliwie nałożonym obowiązkiem, którego wykonanie naruszałoby przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2014r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności, ponieważ przełożenie przewodu dymowego do najbliższego wolnego kanału wiązać się będzie przebudową instalacji w taki sposób, iż przewód poziomy będzie miał długość co najmniej 2,70, podczas gdy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza maksymalną długość 2 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej oraz normy materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na dwa zagadnienia mające rozstrzygające znaczenie dla procedowania organów w niniejszej sprawie.

Po pierwsze zatem adresatem obowiązków, nakładanych na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.z 2013r., poz. 1409 ze zm.) może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten nie tworzy dla właściciela lub zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia ich wyegzekwowanie. Odnosi się on do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu, ale nadal adresatem decyzji w tym zakresie pozostaje właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013r., sygn.akt II OSK 1852/11, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013r., sygn.akt II SA/Po 1035/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012r., sygn.akt II SA/Lu 553/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2012r., sygn.ak VII SA/Wa 1401/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po wtóre: usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Przepis wspomniany nie daje natomiast podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Powołany przepis nie może być też wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013r., sygn.akt II OSK 1917/11 oraz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2013r., sygn.akt II SA/Ke 144/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn.akt VII SA/Wa 2882/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2013r., sygn.akt II SA/Sz 157/13 i w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013r., sygn.akt II SA/Po 688/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo też wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012r., sygn.akt II OSK 530/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1216748).

Przywołane wyżej zasady, donoszące do procedowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na wadliwość zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem skierowana do niewłaściwego podmiotu (właścicieli lokalu mieszkalnego, wyodrębnionego w budynku wielorodzinnym), obejmuje ponadto wykonanie robót, których związku z niewłaściwym użytkowaniem obiektu bądź też utrzymaniem go w niewłaściwym stanie czy zużyciem nie wykazano. Nie zbadano przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności czy były one wynikiem niewłaściwego użytkowania, przeprowadzonych robót budowlanych czy też błędnego zaprojektowania przewodów kominowych. Ponadto, rację należy przyznać stronie skarżącej, iż znajdująca się w aktach sprawy "opinia" kominiarska ze względu na zawarte w niej sprzeczności i niejasności nie posiada waloru ekspertyzy, która mogłaby stanowić uzasadnienie dla nałożonych obowiązków. Pomijając oczywiste sprzeczności zaproponowanego rozwiązania (zasadniczo inne w "opinii", inne zaś w jej sprostowaniu), nie wiadomo w istocie o przełożenie jakich przewodów chodzi mistrzowi kominiarskiemu – czy tylko wentylacyjnych, czy również spalinowych, nie wiadomo też do którego wolnego przewodu kominowego mają się podłączyć skarżący. Decyzja organu I instancji, wydana w oparciu o tę opinię w zakresie nałożenia obowiązku również nie jest precyzyjna. Dodatkowo nie zawiera, podobnie jak decyzja zaskarżona, należytego, zgodnego z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia. Organy obu instancji ograniczyły się bowiem do opisu przebiegu postępowania oraz przytoczenia szeregu przepisów prawa, nie uzasadniając w sposób prawidłowy treści podjętego rozstrzygnięcia, nie odnosząc się nadto do podnoszonych przez skarżących w toku postępowania zarzutów, związanych z faktyczną niewykonalnością nałożonego obowiązku. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zarzut ten nie jest zaś możliwy do weryfikacji, bowiem ani przedłożona "opinia" ani poczynione przez organ ustalenia nie pozwalają na ocenę czy ewentualne przełożenie przewodu dymowego do najbliższego wolnego kanału wiązać się będzie z przebudową instalacji w taki sposób, iż przewód poziomy będzie miał długość przekraczającą wartości, określone w § 174 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny zgromadzić w sposób należyty niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, dokonując jego rzetelnej oceny, oraz podjąć stosowne, prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem sformułowanych powyżej poglądów prawnych.

a.bł.