Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1842/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 70
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 75/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. i umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda P. wymierzył Prezydentowi Miasta M. karę pieniężną w wysokości 1 000 zł za wydanie decyzji z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz skrzynkami gazomierzowymi na poszczególnych nieruchomościach przewidzianych do zasilania z tego odcinka sieci gazowej, którego trasa planowana jest przez działki nr [...] (obręb [...]) położone w M. przy ul. [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda ustalił, iż wniosek inwestora wpłynął do Prezydenta Miasta M. w dniu [...] kwietnia 2007 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta M. przekazał inwestorom kopię pism z uwagami dotyczącymi planowanej inwestycji (sprzeciwy stron), jakie wpłynęły do Urzędu Miasta na etapie wszczęcia postępowania w dniu [...] lipca 2007 r., na które inwestorzy nie odpowiedzieli, natomiast w dniu [...] września 2010 r. złożyli do Urzędu Miasta wniosek o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2010 r. Prezydent Miasta M., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.j., [...] oraz [...] (inwestorów), wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda stwierdził, iż w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [..] września 2010 r. Prezydent Miasta M. nie podjął żadnych działań w sprawie, co świadczyło o jego bezczynności. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu od dnia wejścia w życie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotyczącym wymierzania kar za nieterminowe wydawanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - tj. od 17 lipca 2010 r. (początek biegu terminu) do dnia [...] września 2010 r. (dzień wydania decyzji) minęło [...] dni. Mając na względzie art. 57 § 4 k.p.a., za ostatni dzień terminu 65-dniowego uznał poniedziałek - [...] września 2010 r. Uwzględniając dokonane wyliczenia i odliczenia stwierdził, iż Prezydent Miasta M. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w terminie 67 dni. W związku z powyższym przekroczył ustawowy termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o 2 dni.

Pismem z dnia 17 lipca 2014 r., Prezydent Miasta M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W ocenie Prezydenta Miasta M. termin wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania należało liczyć od dnia [...] września 2010 r., tj. od dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w M. wniosku o umorzenie postępowania. Nadto w uzasadnieniu zażalenia Prezydent wyjaśnił, że do organu wpłynęły protesty stron postępowania odnośnie planowanej inwestycji. Protesty te zostały przekazane inwestorowi celem zajęcia stanowiska. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta, odliczeniu od 65-dniowego terminu powinien podlegać okres przeznaczony na poinformowanie inwestora o zastrzeżeniach dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wniesionych przez strony postępowania wraz z okresem oczekiwania na ustosunkowanie się przez inwestora do ww. uwag. Prezydent Miasta M. wskazał, że nie mógł określić terminu, w jakim inwestor winien ustosunkować się do protestów stron postępowania, jednakże monitorował działania podejmowane przez wnioskodawcę uczestnicząc w stosownych spotkaniach.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister stwierdził, że w okresie podlegającym ocenie organu (tj. w okresie od dnia 18 lipca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r.) nie zaistniały żadne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po arytmetycznym odliczeniu od ww. czasu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od 1269 dni - 1202 dni, w których nie obowiązywał jeszcze ten przepis przewidujący karę finansową za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej, otrzymuje się rzeczywisty okres zwłoki w wydaniu decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 2 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta M. kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu, Minister wskazał, że pozostaje ona bez wpływu na początek biegu terminu na wydanie omawianej decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta M., zarzucając błędną kwalifikację wydanej decyzji o umorzeniu postępowania jako decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Ponadto Prezydent zarzucił błędne obliczenie okresu jaki minął od dnia wejścia w życie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. 17 lipca 2010 r.) do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Wskazał również na całkowite pominięcie przez Ministra faktu, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia stron, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, a więc termin wydania takiej decyzji należy liczyć od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2010 r., czyli jeden dzień. Decyzja ta stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie, że w związku z rezygnacją inwestora z realizacji inwestycji, postępowanie ulega zakończeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody P. narusza przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ww. ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo - administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z póżn. zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazanej powyżej regulacji czytamy, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz skrzynkami gazomierzowymi. Decyzja jednak co do meritum nie została wydana z uwagi na cofnięcie przez inwestora wniosku. Wydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania, nawet w sytuacji przekroczenia ustawowego 65-dniowego terminu liczonego od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji merytorycznej, dotyczącej ustalenia bądź nie inwestycji celu publicznego, zdaniem Sądu, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej art. 51 cyt. ustawy. Termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem terminem do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (decyzji o ustaleniu lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), a taką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest. Instytucja wymierzania kar przewidziana w art. 51, w założeniu ma dyscyplinować organy administracji publicznej do podejmowania decyzji we wnioskowanym przedmiocie w zakreślonym terminie. Powyższa regulacja stanowi oczywistą sankcję za opieszałość organów, gdyż opóźnienia w wydawaniu tych decyzji rodzą negatywne skutki dla ogółu społeczeństwa z uwagi na charakter decyzji wydawanych dla inwestycji celu publicznego. Z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie nie miała zastosowania regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c, Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących błędnego ustalenia przez organy okresu zwłoki. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, opierając ją na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzją - w rozumieniu tego przepisu - w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzja umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przez to błędne przyjęcie, że na gruncie przedmiotowej sprawy przepisy art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdują zastosowania;

2) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje swym zakresem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie mają zastosowania art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w jaki sposób w ocenie Sądu brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpływa na wynik sprawy administracyjnej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż treść art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że kara nakładana jest w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Użycie przez ustawodawcę słów "w sprawie" sugeruje, że chodzi tu o każde rozstrzygnięcie kończące sprawę lokalizacji, bez względu czy rozstrzygnięcie to będzie pozytywne czy też negatywne. Spornym natomiast jest czy w pojęciu tym mieści się rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania, które to rozstrzygnięcie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym - nie zawiera orzeczenia co do istoty sprawy, jest tylko formalnym zakończeniem sprawy. Kwestię tą reguluje art. 105 k.p.a., stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1); organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych sytuacja umorzenia postępowania jest traktowana, jako stan załatwienia sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 70 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, iż na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Przepis ten stanowi realizację zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Celem wprowadzenia kary, o której mowa w tym przepisie było zdyscyplinowanie organów rozpatrujących wnioski o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego. Podobny przepis - art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) ma z kolei przymusić organy architektoniczno-budowlane do szybkiego załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze cel tej regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy do nałożenia na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary, o której mowa wart. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieją wtedy, gdy organ nie wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji co do istoty sprawy, tj. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego lub decyzji odmownej. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" dotyczy decyzji merytorycznej, a nie procesowej jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z cofnięciem wniosku przez inwestora. Przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora i zmuszenie organu do szybkiego załatwienia jego sprawy. Sankcja ta ma zastosowanie w sprawie, w której inwestor oczekiwał na szybkie merytoryczne załatwienie jego wniosku, a nie w sprawie, w której inwestor cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania. Jeżeli inwestor rezygunuje z realizacji inwestycji i cofa wniosek żaden podmiot nie ponosi szkody, zatem niecelowe byłoby w takiej sytuacji karanie organu za niewydanie decyzji umarzającej postępowanie w terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy.

Dodatkowo zauważyć należy, iż tą samą ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (art. 62) zmieniono również treść art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Przepis art. 39 ust. 3 otrzymał brzmienie: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi." Przepis ten był kilkakrotnie zmieniany i obecnie stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (pkt 1); odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby (pkt 1a); odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (pkt 2). Natomiast w art. 39 ust. 3 b ustawy o drogach publicznych przyjęto, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych wyraźnie więc odwołuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 39 ust. 3, a więc decyzji zezwalających na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń i decyzji odmownych. Zatem z przepisów tych wyraźnie wynika, że kara za niewydanie decyzji w terminie może zostać nałożona tylko w przypadku niewydania decyzji merytorycznej. Należy przyjąć, iż podobna zasada dotyczy kar, o których mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak jest podstaw do różnicowania obu tych regulacji ze względu na cel ich wprowadzenia.

Pogląd, iż niewydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej był wyrażany także w orzecznictwie na gruncie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., VII SA/Wa 1621/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., VII SA/Wa 337/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzją - w rozumieniu tego przepisu - w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzja umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 3 p.p.s.a.

Na marginesie zauważyć należy, iż Prezydent Miasta M. wydał decyzję umarzającą postępowanie w związku z cofnięciem wniosku przez inwestora dniu [...] września 2010 r., natomiast Wojewoda P. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary 3, 5 roku po tym jak decyzja ta stała się ostateczna, bo w kwietniu 2014 r. Takie działanie organu wyższego stopnia nie ma na celu przyśpieszenia postępowania w sprawie, lecz ma charakter represyjny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od strony, która wniosła skargę kasacyjną na rzecz Prezydenta Miasta M. na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na szczególne okoliczności tej sprawy i faktyczny długi okres (ponad 3 lat) prowadzenia postępowania w tej sprawie.