Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1516/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2  pkt 1,  art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1  pkt 1 lit. a i c,  art. 151,  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1224/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Tarnowo Podgórne działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - magazynowo - biurowo - produkcyjnego z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T.

Organ I instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne o oznaczeniu RIIIb. Działka nr [...] ma pow. [...] ha, natomiast działka nr [...] ma pow. [...]. Teren inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm., zwanej dalej u.o.g.r.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w m.p.z.p. Dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec powyższego stwierdzono, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi określonymi w art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.

Dalej wskazano, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnienia. Obowiązek dokonania wspomnianego uzgodnienia dotyczy jedynie decyzji pozytywnych. Ustawodawca nałożył obowiązek dokonania w/w uzgodnień w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Tak więc wykładnia językowa przemawia za wąskim rozumieniem zakresu obowiązku dokonywania uzgodnień. Przemawia za tym także wykładnia celowościowa, gdyż jedynie w przypadku decyzji pozytywnej organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający ma obowiązek chronić. Skoro przedmiotowe działki nie leżą w obszarze Natura 2000. Nie ma zatem implikacji wynikających z tego faktu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. W. domagając się jej uchylenia.

Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium obszarowe, o którym mowa w w/w przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzą działki objęte planowaną inwestycją i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego".

Ponadto zarzucił także przepisów postępowania art.7, 77 § 1 i art.80 Kpa poprzez przedwczesne przyjęcie założenia, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu odwołania powołując się na judykaturę wskazano m.in., że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Tak więc zdaniem odwołującego się pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze należy odnosić jedynie do obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Organ powinien więc ustalić, czy jedynie teren wnioskowany wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w rozumieniu art.7 ust. u.o.g.r. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie zebrały materiału dowodowego i nie przeanalizowały go wyczerpująco. Podkreślił także, że wątpliwości w sprawie organ rozstrzygał na jego niekorzyść przyjmując - mimo, że przedmiotowe działki spełniały warunek dobrego sąsiedztwa - że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu m.in. wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje m.p.z.p. a w takiej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej organ przytoczył treść art.61 u.p.z.p. określającego przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania warunków zabudowy.

Organ odwoławczy omówił zasadę dobrego sąsiedztwa oraz sposób ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania obszaru analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Omówił także cechy nowej zabudowy oraz sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz dokonywania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kwestii niespełnienia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. organ przytoczył treść art.7 ust.1 i 2 u.o.g.r. Zauważył, że teren planowanej inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III. Dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagana jest zgoda właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Stosownie bowiem do art.7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi.

Dalej Kolegium wskazało, że przepis art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. uległ zmianie z dniem 26 maja 2013r. i obecnie stanowi on, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Nie ma więc już ograniczenia dotyczącego powierzchni gruntów rolnych podlegających ochronie. Nowela u.o.g.r. wprowadzona ustawą z dnia 08 marca 2013r. o zmianie u.o.g.r. (Dz. U. z 2013r., poz.503) obowiązującą od dnia 26 maja 2013r. nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Wprowadzenie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. Tym bardziej więc przepisów prawa, które utraciły moc nie można stosować, gdy ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

W toku postępowania w I instancji zwrócono się do organu właściwego do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art.53 ust.4 pkt 6 i ust.5 oraz art.64 ust.1 u.p.z.p., tj. do Starosty Poznańskiego, który swoje stanowisko przedstawił w formie pisma, a nie postanowienia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy miała charakter negatywny, a więc organ uzgadniający nie miał czego oceniać.

Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, jednakże przy uwzględnieniu treści art.7 ust.2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013r. naruszenie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł S. W. wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i art.80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art. 7 ust.2 u.o.g.r. dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 08 marca 2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania praw wstecz wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26 maja 2013r. W jego ocenie bezzasadnym było powoływanie się na obowiązujący do końca 2003r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 08.12.1992r.) w którym obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślił, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie na którym nie obowiązuje m.p.z.p.

Dalej skarżący zauważył, że wykładnia art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. dokonana przez SKO jest błędna. Zdaniem skarżącego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić jedynie do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie całego kompleksu rolnego na obszarze którego leży teren inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie warunków zabudowy.

Sąd zauważył, że ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie (w aktach jest jedynie pismo Starosty Poznańskiego nie spełniające wymagań dotyczących postanowień). Tym niemniej w omawianym przypadku projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 761/11), gdy tymczasem w omawianym przypadku wydano decyzję negatywną.

W myśl art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy wymienionej w art.88 ust.1.

Sąd zaznaczył, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 08.12.1992r.) ujęty był jako tereny rolne. Bezspornym było również, że skarżący nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjmuje się, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 355/13). Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie stosowania przepisu tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone są do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13). Kwestia ta jednak nie miała znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że z dniem 26 maja 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) art. 7 ust. 2 pkt 1 otrzymał następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa wyżej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy). Tak więc od dnia 26 maja 2013r. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi bez względu na wielkość obszaru projektowanego. Tym samym pod rządami nowego prawa kryterium obszarowe przestało istnieć. Oznacza to, że każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze, niezależnie od powierzchni takich gruntów, wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Sąd zwrócił uwagę, że przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji w/w wymienionej zgody właściwego ministra wymagała zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko wówczas, gdy zmiana ta dotyczyła gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha.

Sąd zauważył, że wspomniana nowela nie zawierała przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Skarżący natomiast wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art.7 ust.2 u.o.g.r. dokonaną ustawą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz jego zdaniem wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r.

Wobec powyższego koniecznym było ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje przepis art.7 ust.2 u.o.g.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, czy też po nowelizacji.

Sąd powołał się na stanowisko NSA w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10.04.2006r., o sygn. I OPS 1/06 (publ. CBOSA). W uchwale tej wskazano m.in., że rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze: zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie: zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie: zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Sąd podzielił pogląd NSA zawarty w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast./. Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01).

Sąd wskazał, że podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, "Nowe Prawo" 1965, Nr 6).

Sąd stwierdził, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

Sąd stwierdził, że zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 Kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Sąd odniósł się do wyroków tut. Sądu z dnia 21.08.2013r. o sygn. II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20.06.2013r. o sygn. II SA/Po 404/13 dotyczących odmowy uzgodnienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy gruntów rolnych gdzie Sąd powołując się na zasadę zaufania obywateli do państwa stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania art.7 ust.1 pkt 2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26.05.2013r. Podniesiono tam, że w sytuacji, gdy wspomniana nowela nie zawierała przepisów intertemporalnych, a strony pod rządami starego prawa nie uzyskały korzystnych dla siebie orzeczeń jedynie wskutek wadliwego postępowania organów administracji, zastosowanie nowego prawa pozbawiającego strony możliwości uzyskania orzeczeń pozytywnych naruszałoby zasadę zaufania obywateli do państwa.

Sąd zaznaczył, że stan faktyczny ustalony w powyższych sprawach był całkowicie odmienny od ustalonego w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie pod rządami starego prawa złożono jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd uznał, że samo złożenie wniosku nie stanowi zdarzenia prawnego w ogóle, a już z pewnością nie stanowi zdarzenia prawnego, które zostało zamknięte pod rządami starego prawa. Złożenie wniosku zainicjowało jedynie wszczęcie postępowania. Nie doprowadziło natomiast do zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń prawnych. Zaznaczył, że nie tylko organ II instancji, lecz również organ I instancji, wydawał decyzję po wejściu w życie wspomnianej noweli.

Sąd podzielił pogląd odnośnie sytuacji, w których dochodzi do retroaktywnego działania prawa a kiedy mamy do czynienia z działaniem retrospektywnym prawa wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Gd 719/13.

Sąd zwrócił uwagę, że z zasady praworządności i zasady państwa prawnego zawartych w konstytucji oraz z treści art. 6 Kpa wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powinien więc mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. w nowym brzmieniu. Analizując zmianę dokonaną ustawą z dnia 8 marca 2013 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jako że nie występuje w tym wypadku ani sytuacja praw nabytych, ani też nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Zdarzeniem takim nie może być bowiem samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie chodzi o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Sąd wskazał, że skoro przedmiotowe działki stanowią użytek rolny klasy RIIIb, to odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., a w konsekwencji niespełnieniem przesłanki określonej w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Nawet pod rządami starego prawa wymagana byłaby w rozpatrywanym przypadku zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie przedmiotowych działek na cele nierolnicze, gdyż powierzchnia działek wskazanych we wniosku i obejmujących grunty III klasy przekraczała 0,5 ha (wynosiła łącznie [...] ha) i tym samym wymagała zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł S. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. polegającą na przyjęciu, że przepis ten w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. ma zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wszczętych przed dniem jego wejścia w życie co doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że zastosowanie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r., podczas gdy w braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej - należało - przy uwzględnieniu zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zastosować art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze oraz jest sprzeczna z przepisem odrębnym w postaci art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a następnie oddaleniem skargi od decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci powołanych powyżej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw dla jej uwzględnienia,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak wprowadzenia przepisów przejściowych może być uznane za przejaw woli bezpośredniego działania nowego prawa o ile przeciwko jej zastosowaniu nie przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. II OSK 1813/13). Taka sytuacja obliguje organy administracji do wyboru jednej z zasad prawa intertemporalnego to jest bezpośredniego działania nowego prawa, zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa lub zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 674/10).

Przy ocenie woli ustawodawcy pomocne są zasady stosowania wykładni prawa, w tym wykładni funkcjonalnej polegającej na interpretacji przepisów prawa zgodnie z intencją ustawodawcy i celem, jaki mu przyświecał. Interpretator ma bowiem obowiązek posłużenia się wykładnią funkcjonalną w każdej sytuacji, w której wykładnia językowa nie rozstrzyga wszystkich wątpliwości interpretacyjnych w sprawach trudnych, w których skomplikowany kontekst systemowy i funkcjonalny wymaga potwierdzenia rezultatu wykładni językowej metodami wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz w sytuacjach uzasadniających zastosowanie dyrektyw odstępstwa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 318/12 od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1813/13).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, stosowanie zasady aktualności w odniesieniu do art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do nieadekwatnych wyników.

Decyzja organu I instancji wydana została na dwa dni przed wejściem w życie nowelizacji ustawy a decyzja organu odwoławczego wydana została już pod rządami nowych przepisów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie do przyjęcia z punktu widzenia prokonstytucyjnej wykładni art. 35 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stanowisko, że o możliwości realizacji inwestycji ma w istocie przesądzać nie wola prawodawcy lecza data załatwienia sprawy przez organ administracji. Akceptacja stanowiska Sądu prowadzi bowiem do wniosku, że od daty wydania rozstrzygnięcia powinno zależeć jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie, a w konsekwencji, czy wnioskodawca może polegać na wyjątku ustanowionym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed dnia 26 maja 2013 r., czy też nie. Prowadziłoby to zróżnicowania sytuacji inwestorów składających wnioski o wydanie warunków zabudowy dla tożsamych inwestycji, na tożsamych gruntach podlegających ochronie, wyłącznie w oparciu o kryterium dotyczące momentu wydania decyzji przez organ administracji. Jest to nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie o możliwości realizacji inwestycji, sprowadzające się do możliwości zastosowania wyjątku dla gruntów o powierzchni do 0,5 ha, ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w poprzednio obowiązującym brzmieniu, dokonywane byłoby w oparciu o kryterium zależne wyłącznie od organu, jakim jest data wydania decyzji. Oznacza to, że inwestorzy w tej samej sytuacji faktycznej mogą być traktowani w sposób odmienny z uwagi na konsekwencje prawne daty wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji. Zróżnicowanie takie jest nieuzasadnione i nie może być akceptowane w świetle standardów konstytucyjnych.

Do rozstrzygnięcia kwestii stosowania starych lub nowych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, odpowiednie zastosowanie znaleźć może art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Tylko taka interpretacja pozwala na osiągnięcie zasady równego traktowania wyrażającej się w tożsamym traktowaniu inwestorów, którzy złożyli wnioski w okresie obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed dnia 26 maja 2013 r. i nie mogli przewidzieć, że ustawa zmieniająca wykluczy możliwość realizacji przedsięwzięcia na gruntach klas I-III. Stosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że w sprawach wszczętych przed 26 maja 2013 r. zastosowanie powinien mieć poprzednio obowiązujący art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidujący możliwość realizacji inwestycji z zastosowaniem kryterium obszarowego 0,5, ha, co powinien uwzględnić Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Za stosowaniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 404/13. W obu tych wyrokach przyjęto, że w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Brak uregulowania kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może powodować negatywnych konsekwencji dla obywateli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko to zasługuje na akceptację i powinno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że argumentem przemawiającym za stosowaniem przepisów poprzednio obowiązujących jest charakter prawny wydawanego aktu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie trafny jest pogląd NSA z dnia 29 września 1998 r,, sygn. akt I SA/Wr 926/98, że "W razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji należy w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie czasu, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie).

W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ulega wątpliwości, że mają one charakter deklaratoryjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1566/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 704/09). Istotą tych decyzji jest konkretyzacja możliwości zabudowy w oparciu o regulacje przepisów szczególnych. Poglądy te przemawiają za stosowaniem przepisów w brzmieniu sprzed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej.

Skarżący kasacyjnie mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, wskazał, że o ile nowelizacja ustawy dotycząca kręgu stron postępowania nie zmieniła obowiązującej regulacji lecz doprecyzowywała jego treść i w konsekwencji zbędne było wprowadzanie przepisów przejściowych, skoro w postępowaniach wszczętych przed dniem 26 maja 2013 r. stroną nie powinien być właściciel nieruchomości, to skrajnie odmienny charakter ma nowelizacja art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Usunięcie wyjątku dotyczącego zawartego obszaru do 0,5 ha istotnie ogranicza możliwość zabudowy na gruntach klas I-III, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego grunt na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w konsekwencji powyższych uchybień WSA w Poznaniu naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W efekcie naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Organ II instancji wydał bowiem rozstrzygniecie w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu mocą ustawy zmieniającej, który nie ma zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem uwzględnić skargę, uchylić decyzje organów obu instancji nie zaś oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji należy w pełni podzielić. Wobec tak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy wymagać będzie ponownego przytoczenia części argumentów wskazanych przez Sąd I instancji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Jedną z podstawowych reguł kolizyjnych jest reguła, zgodnie z którą norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą pod warunkiem, że ma nie niższą od tej ostatniej moc prawną. (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 235). W konsekwencji z reguły tej wynika reguła kolizyjna stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych i jeszcze niezakończonych, jeśli nowa ustawa nie zawiera przepisów, z których wynika, że ma ona zastosowanie dopiero do spraw, które wszczęte zostały po jej uchwaleniu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy doszło do zmiany art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa zmieniająca ten przepis, to jest ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem podlegała bezpośredniemu zastosowaniu z chwilą jej wejścia w życie.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organ administracji powinien zastosować art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznać należy za bezpodstawny. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Został on jednak zamieszczony w pierwotnej wersji ww. ustawy i miał zastosowanie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które weszły w życie z dniem 25 marca 1995 r. Zawarcie takiego przepisu w pierwotnej wersji ustawy jest w istocie argumentem przemawiającym za niezasadnością przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie argumentu. Skoro ustawodawca w pierwotnej wersji ustawy zamieścił tego rodzaju przepis, to znaczy, że jego celem było, aby przepisy nowej ustawy nie miały zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Brak tego rodzaju przepisu w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy natomiast o tym, że wolą ustawodawcy było, aby przepisy tej ustawy miały zastosowanie także do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż nie zawsze niezamieszczenie w ustawie lub rozporządzeniu przepisów przejściowych oznacza, że zastosowanie mają przepisy nowej ustawy lub rozporządzenia. W skardze kasacyjnej na poparcie tego argumentu przywoływany jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 674/10. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku wyrażone w nim stanowisko w istocie odwołuje się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że wyrażony w tej uchwale pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za zasadnością zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych."

W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)."

Przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Argumenty te mają odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie na skutek zastosowania przepisów nowej ustawy o ochronie gruntów rolnych nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w jej znowelizowanej wersji zostały zastosowane do sprawy administracyjnej, która nie była jeszcze zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia z dnia 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione.

W ocenie Trybunału, jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej – regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego również należy w pełni podzielić.

Zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa i bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów do postępowań administracyjnych, które znajdują się w toku nie może być, co do zasady, uznane za naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Za zastosowaniem bezpośrednio przepisów nowej ustawy w przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiał ważny interes publiczny, którego nie można było wyważyć z interesem jednostki. Celem ustawodawcy było wzmocnienie ochrony gruntów rolnych klasy I-III. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed ich zmianą z uwzględnieniem wykładni tych przepisów nie zapewniały należytej ochrony tego rodzaju gruntom. Przed zmianą art. 7 ust. 2 tej ustawy zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III była wymagana, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Dominującym stanowiskiem w wykładni tego przepisu był pogląd, że przez zwarty obszar projektowany do przeznaczenia należy rozumieć obszar działki, która ma być zagospodarowana. To z kolei powodowało, że wymóg zgody Ministra mógł być eliminowany poprzez podział większych działek na działki o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha. Wyjątek polegający na braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne zmienił się niemalże w regułę. Bezpośrednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w tej sytuacji uznać należało za w pełni uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wobec zastosowania w sprawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych warunek ten nie został spełniony. Teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy.

Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie został spełniony warunek wynikający z tego przepisu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uwzględniająca wniosek skarżącego kasacyjnie byłaby niezgodna z przepisem odrębnym, to jest z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracji oraz Sąd I instancji nie naruszyły art. 6 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa. Jak to zostało już wyżej wskazane zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było prawidłowe i nie może być uznane za działanie bez podstawy prawnej czy też z naruszeniem prawa.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.