Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia2021 r. sprawy ze skargi F Sp. z o.o. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącej F Sp. z o.o. z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej F Sp z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

F. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. wystąpiła do Burmistrza o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie Sklep monopolowy [...]. Wraz z powyższym wnioskiem spółka przedłożyła organowi pismo przewodnie z wyjaśnieniami oraz dokumenty wymagane przez art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1119, dalej jako: u.w.t.p.a.), w tym dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, zgodę właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] na sprzedaż alkoholu w ww. lokalu użytkowym oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia [...] maja 2021 r., wyjaśniając przy tym, że zaświadczenie to ma taką samą moc prawną co decyzja właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021, dalej jako: u.b.ż.ż.). Nadto w powyższym piśmie spółka wypunktowała, że oprócz powyższych dokumentów przedkłada:

1. kopię uchwały nr [...] właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu użytkowym położonym w [...] wraz z kartami do głosowania. Spółka wyjaśniła przy tym, że z uchwały tej wynikają dwie daty tj. [...] marca 2021 r. oraz dzień [...] kwietnia 2021 r. - pierwsza data jest dniem przygotowania (sporządzenia) treści uchwały, zaś druga (tj. [...].04.2021 r.) jest dniem jej podjęcia - dzień zakończenia indywidualnego zbierania głosów, w którym uzyskano większość. Nadto strona podała, że wpisanie w treści uchwały daty przygotowania jej treści, jest pozbawione znaczenia prawnego i w żaden sposób nie wpływa na jej ważność i podkreśliła, iż data podjęcia uchwały jest datą istotną;

2. kopię 3 pełnomocnictw udzielonych A.Ś. do głosowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli lokalu mieszkalnego przy [...] podczas zebrania wspólnoty, które się odbyło w dniu [...] marca 2021 r.;

3. pismo wysłane do właścicieli lokali przy [...] w dniu 8 kwietnia 2021 r. zawierające informację o podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż alkoholu. Strona poinformowała jednocześnie, że A.Ś. odebrała przedmiotową informację w dniu 9 kwietnia 2021 r., D.C. w dniu 9 kwietnia 2021 r., K.C. w dniu 9 kwietnia 2021 r., B.H. w dniu 9 kwietnia 2021, M.B. w dniu 9 kwietnia 2021, S.P. w dniu 9 kwietnia 2021, D.B. w dniu 15 czerwca 2021, D.B. w dniu 15 czerwca 2021, D.B. w dniu 16 maja 2021;

4. pismo z [...] czerwca 2021 r. zawierające sprostowanie informacji z dnia [...] kwietnia 2021 r.;

5. kopię uchwały właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie powołania zarządu w trybie art. 20 ustawy o własności lokali wraz z kartą do głosowania oraz pełnomocnictwem udzielonym A.Ś.;

6. kopię uchwały nr [...] z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odwołania P.P. z funkcji członka zarządu;

7. kopię uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.. w przedmiocie powołania S.S. na członka zarządu.

Organ pismem z [...] lipca 2021 r. wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia braków formalnych, poprzez przedłożenie: decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.; oryginałów pełnomocnictw do wglądu, potwierdzeń o dacie powiadomienia każdego właściciela lokalu o podjętej uchwale zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej jako: u.w.l.) oraz dokumentu potwierdzającego, że M.B. ma udział 5/8 w lokalu [...].

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w dniu 20 lipca 2021 r. odmówiła przedłożenia organowi żądanych dokumentów wyjaśniając, że art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a. nie przewiduje przedłożenia dodatkowych dokumentów. Nadto podała, że do wniosku o wydanie zezwolenia załączyła szereg dokumentów, w tym również dokumenty bezpośrednio wymagane przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, zgodę właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...], a także zamiast decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu – zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia [...] maja 2021 r. Jednocześnie wskazała organowi, że zaświadczenie zastępuje decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. i podniosła, iż zgodnie z utrwaloną praktyką organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydają przedsiębiorcom (ubiegającym się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) zaświadczenia, a nie decyzje właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w powyższym przepisie. Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazała, że przedsiębiorca spełni obowiązek wynikający z art. 18 ust. 6 pkt 4 u.w.t.p.a. przedkładając organowi zezwalającemu zamiast decyzji o zatwierdzeniu zakładu – zaświadczenie. Nadto spółka podkreśliła, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmawiają wydania decyzji o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., wydając wówczas zaświadczenie o zatwierdzeniu zakładu. Niewydanie decyzji nie powinno jednak uniemożliwiać przedsiębiorcom ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Organ pismem datowanym na dzień [...] lipca 2021 r. (w dalszej części postępowania Burmistrz wyjaśnił, że nastąpiła omyłka w dacie tego pisma i powinno być datowane na dzień [...] sierpnia 2021 r.) pozostawił wniosek F. Sp. z o.o. bez rozpoznania, powołując się na skuteczne pouczenie spółki o treści art. 64 § 2 k.p.a. i przekroczenie przez nią terminu do uzupełnienia braków wniosku. Jednocześnie organ poinformował, że w odpowiedzi udzielonej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną z [...] lipca 2021 r. podano, iż zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którą to strona przedłożyła wraz z ww. wnioskiem ma taką samą moc prawną, co decyzja o zatwierdzeniu zakład o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 4 u.w.t.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniesionego przez F. Sp. z o.o. ponaglenia uznało przedmiotowe ponaglenie na bezczynność Burmistrza za nieuzasadnione. W treści wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wezwanie skierowane do skarżącej zawierało rygor z art. 64 § 2 k.p.a., tj. brak żądanych od strony dokumentów spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Kolegium zaznaczyło, że powołanie przez organ tego przepisu służy wyłącznie usunięciu braków formalnych, nie wpływa na merytoryczną ocenę wniosku. SKO wyjaśniło także, że wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wpłynął do organu w dniu 21 czerwca 2021 r., wezwaniem z dnia [...] lipca 2021 r. organ zwrócił się do strony w zakresie usunięcia braków pod rygorem pozostawienia ww. wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2021 r. (pismo błędnie datowane na dzień [...] lipca 2021 r.) organ I instancji pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania, wobec powyższego nie można zatem zarzucić Burmistrzowi bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. F. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku spółki o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sklep monopolowy F. i pozostawienia go bez rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

- art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wezwania skarżącej F. Sp. z o.o. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła organowi wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 18 ust. 6 tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ wzywając spółkę do dostarczenia dodatkowych dokumentów znacząco przekroczył swoje kompetencje, gdyż brak żądanych dokumentów nie stał na przeszkodzie w wydaniu decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych;

b) pozostawieniu wniosku skarżącej F. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez rozpoznania, podczas gdy nie było ku temu żadnych podstaw, albowiem spółka przedłożyła organowi wszystkie dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia, a wynikające z art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a.

- art 7 k.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli;

- art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przez co organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, a poprzez żądanie od skarżącej spółki przedłożenia dodatkowych, niewymaganych przepisami prawa dokumentów doprowadzał do nadmiernego eskalowania obowiązków administracyjnych;

- art. 77 k.p.a, poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wystosowania przez organ wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów, nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa a następnie pozostawienia podania spółki bez rozpoznania;

- art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, poprzez wydanie aktu administracyjnego - decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie Sklep monopolowy F.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. sprawy i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jej rzecz od organu kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości; oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie strony skarżącej Burmistrz znacząco przekracza swoje kompetencje żądając przedłożenia dokumentów, których brak nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, a podejmowane w toku czynności, w tym pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest niczym nieuzasadnione. Według skarżącej działanie organu naraża spółkę na znaczne szkody majątkowe, albowiem od dłuższego czasu nie może ona rozpocząć działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży alkoholu.

F. Sp. z o.o. podniosła, że pismo z [...] lipca 2021 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stanowi naruszenie prawa, bowiem posiada taką samą datę, co wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów i jej zdaniem świadczy to, o dążeniu organu do nierozpoznania wniosku. Strona skarżąca wskazała, że przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. występowała już raz do Burmistrza o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym punkcie i wówczas organ również wzywał do złożenia wyjaśnień i przedłożenia tych samych dokumentów. Skarżąca podkreśliła, że występując z nowym wnioskiem zadośćuczyniła poprzedniemu wezwaniu organu i dostarczyła szereg dokumentów ponad wymagane przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Spółka zaznaczyła również, że organ wezwał do przedłożenia potwierdzeń o dacie powiadomienia każdego właściciela lokalu o podjętej uchwale (art. 23 ust. 3 u.w.l.), podczas gdy w uprzednio rozpatrywanej sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ten sam organ pismem z [...] kwietnia 2021 r. wzywał F. Sp. z o.o. wyłącznie do złożenia oświadczenia o dacie powiadomienia każdego właściciela lokalu o podjętej uchwale, co też zostało przez spółkę uczynione w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do żądania przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że M.B. posiada udział w wysokości 5/8 w lokalu przy [...] skarżąca wyjaśniła, że żaden przepis ustawy o własności lokalu nie statuuje obligatoryjnego wymagania aby zarządca nieruchomości żądał od właścicieli lokali okazania dokumentów potwierdzających prawo własności lokali. Jednocześnie wskazała, że w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż w dacie podjęcia przez właścicieli lokalu uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych M.B. była spadkobiercą ustawowym swojego męża. Oprócz tego, że z chwilą śmierci męża przysługiwał jej udział w prawie własności lokalu o wielkości 1/2 , to dodatkowo przysługiwał jej udział o wielkości 14 własności z części spadku odziedziczonego po mężu, stąd też łączny udział we współwłasności lokalu położonego przy [...] wynosi 5/8.

Bezczynność Burmistrza w ocenie spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty. Spółka wniosek o wymierzenie organowi grzywny uzasadniła natomiast koniecznością zdyscyplinowania organu i doprowadzenia do sprawnego oraz terminowego prowadzenia postępowań tego rodzaju. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla spółki za zwłokę w załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ uznał twierdzenia w zakresie przedłożenia wniosku o wydanie zezwolenia ze wszystkimi dokumentami wymaganymi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za bezzasadne, bowiem wniosek z [...] czerwca 2021 r. nie spełniał wymogów formalnych. Organ podkreślił, że w szczególności spółka nie przedstawiła dokumentu wskazującego na udzielenie zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zgodnie z art. 18 ust. 3 u.w.t.p.a. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie spółka załączyła do wniosku plik dokumentów na potwierdzenie faktu wyrażenia zgody przez właścicieli lokali przy [...], jednak żaden z tych dokumentów nie jest kierowany do Burmistrza, jako organu właściwego do udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nadto przedstawione wyniki głosowania poszczególnych właścicieli lokali są niekompletne. Spółka w szczególności nie wykazała, iż biorąca udział w głosowaniu M.B. posiada udział 5/8 jako współwłaścicielka lokalu ani zawiadomienia spadkobierców o głosowaniu. Zdaniem organu jest to o tyle istotne, iż lokal mieszczący się przy [...] ma decydujące znaczenie dla wyniku ostatecznego głosowania w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu.

Następnie organ wyjaśnił, że rozpoczęcie działalności w lokalu przy ul. [...] polegającej na sprzedaży alkoholu będzie skutkowało zmianą przeznaczenia części nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 22 ust. 3 pkt 4 u.w.l. Poprzednio w przedmiotowym lokalu funkcjonowała kwiaciarnia, której działalność była zdecydowanie mniej uciążliwa dla mieszkańców niż ewentualna działalność sklepu monopolowego. Tym samym wyrażenie zgody właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] na sprzedaż alkoholu wymaga podjęcia uchwały właścicieli, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.w.l. Wobec powyższego Burmistrz - jako organ właściwy do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym lokalu był zatem uprawniony do wezwania skarżącej w zakresie uzupełniania braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poprzez m.in. dostarczenie dodatkowych dokumentów świadczących o podjęciu uchwały przez uprawnionych właścicieli lokali tworzących Wspólnotę (w tym oryginałów pełnomocnictw do wglądu, potwierdzenia powiadomienia właścicieli o podjęciu uchwały w trybie mieszanym oraz dokumentu potwierdzającego udział 5/8 M.B. w lokalu przy [...]).

Dalej organ wskazał, że wniosek skarżącej zawierał brak formalny w postaci niedołączenia decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. W ocenie organu błędne jest bowiem twierdzenie jakoby załączone do wniosku zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia [...] maja 2021 r. zastępowało przedmiotową decyzję. Zaświadczenie o wpisie do rejestru jest dokumentem "wtórnym" w odniesieniu do decyzji, która w myśl art. 65 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowi pierwotną podstawę wpisu danego zakładu do rejestru. Zaświadczenie może dowodzić wprowadzenia określonych zmian w rejestrze, jednak nie zastąpi pierwotnej decyzji, na podstawie której wpis został dokonany. Wbrew twierdzeniom spółki do jej wniosku z [...] czerwca 2021 r. nie została załączona decyzja stanowiąca podstawę wpisu zakładu do rejestru, ani w piśmie przewodnim nie wyjaśniono czy wniosek dotyczy kontynuacji pod nowym adresem dotychczasowej działalności prowadzonej przy [...], czy też rozpoczęcia dodatkowej działalności w lokalu przy [...]. Nadto według organu spółka nie jest narażona na szkody majątkowe, ponieważ prowadzi sprzedać alkoholu w sklepie przy [...].

Burmistrz zakwestionował zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 7 k.p.a. i podniósł, że głównym zainteresowanym w sprawie jest Prezes Zarządu spółki, będący jednocześnie właścicielem lokalu przy [...]. Jak wynika z kart do głosowania właściciele lokali [...] byli przeciwni podjęciu uchwały, natomiast współwłaścicielka lokalu [...] M.B. złożyła podpis za uchwałą, przy czym z uwagi na śmierć jej męża, będącego również współwłaścicielem lokalu i niezawiadomienie spadkobierców o przeprowadzonym głosowaniu zdaniem organu nie można uznać ważności tego głosu. Nadto organ poniósł, że do Urzędu Miejskiego wpłynęły pisma niezadowolonych mieszkańców sąsiednich kamienic wyrażające sprzeciw wobec planów otwarcia sklepu monopolowego.

Według organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 , art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem skarżąca występowała już wcześniej z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i pomimo uzyskanych wcześniej informacji dot. konieczności spełnienia wymogów ustawowych wniosek z [...] czerwca 2021 r. obarczony był brakami formalnymi, które uniemożliwiają rozpatrzenie sprawy. Skarżąca w piśmie z [...] lipca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 20 lipca 2021 r., przedstawiła jedynie własne stanowisko w sprawie, zatem uznać należy, że to działanie strony ma wpływ na przebieg postępowania. W ocenie Burmistrza w przedmiotowej sprawie nie ma przesłanek do wymierzenia grzywny, a na prawidłowość postępowania organu wskazuje także podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie uznające ponaglenie na bezczynność za nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca spółka ponownie wskazała, że uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych została podjęta skutecznie i organ nie ma żadnych kompetencji do jej podważania. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z 1 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 157/11, skarżąca podkreśliła, że organ nie jest ani uprawniony, ani też zobligowany do badania legalności i zgodności z prawem przedłożonego dokumentu. Powyższa uchwała może zostać zaskarżona zgodnie z treścią art. 25 u.w.l. wyłącznie przez właściciela lokalu.

Spółka odniosła się także do twierdzeń organu, w zakresie braku dokumentów potwierdzających objęcie udziałów w lokalu przy [...] po zmarłym współwłaścicielu wyjaśniając, że spadek przechodzi w drodze dziedziczenia z mocy prawa bezpośrednio na spadkobiercę, a śmierć spadkodawcy jest zdarzeniem prawnym, które pociąga za sobą przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego na jego spadkobierców. Spółka powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 14 września 2012 r., V ACa 708/12 podniosła, że jeżeli wspólnota mieszkaniowa nie kwestionuje praw do spadku, spadkobierca może skutecznie głosować nad uchwałami podczas zebrania właścicieli lokali we wspólnocie mieszkaniowej. Wobec powyższego w ocenie skarżącej kwestionowanie przez Burmistrza prawa do spadku (udziałów w lokalu) przez M.B.jest kuriozalne. Spółka zaznaczyła, że gdyby podliczyć wyłącznie głosy oddane za przyjęciem uchwały przez S.S., który posiadał udział o łącznej wielkości 462/1000 oraz M.B. o wielkości ½ z udziału 157/1000, to uzyskano wymaganą większość zgodnie z art. 23 ust. 2 u.w.l.

Zdaniem skarżącej zawiadomienie o terminie zebrania wspólnoty mieszkaniowej, w tym zawiadomienie spadkobierców po zmarłym M.B. stanowi jedynie czynność organizacyjną, mającą na celu uświadomienie właścicieli lokali, że planowane jest takie zebranie. Spółka podała, że członek zarządu wspólnoty powiadomił wszystkich spadkobierców o podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż alkoholu i przedłożyła pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz z [...] czerwca 2021 r. potwierdzające tę okoliczność. Spadkobiercy mieli zatem możliwość ewentualnego zaskarżenia podjętej uchwały, czego nie uczynili.

Strona skarżąca wskazała również, iż działalność polegająca na sprzedaży alkoholu w lokalu przy [...] nie skutkuje zmianą przeznaczenia części nieruchomości, bowiem w przedmiotowej sprawie ww. lokal stanowi odrębną własność, nie jest częścią nieruchomości wspólnej w rozumieniu przepisów u.w.l., nadto wspólnota mieszkaniowa nie może podejmować uchwał, które wykraczają poza zakres zarządu nieruchomością wspólną i ingerują w prawo odrębnej własności lokalu przez ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, czy wyrażającej sprzeciw wobec zmiany przeznaczenia lokalu. Następnie spółka ponownie wyjaśniła, że zgodnie z utrwaloną praktyką organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydają przedsiębiorcom ubiegającym się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zaświadczenia, nie decyzje właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzenie zakładu. Spółka wskazała, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmawiają wydania decyzji o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. i w zamian wydają zaświadczenie o zatwierdzeniu zakładu. Podkreśliła, że z tym stanowiskiem zgodził się także organ w informacji z [...] lipca 2021 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, po czym na etapie skargi w sprawie jego bezczynności zmienił zdanie, co także świadczy o nieracjonalnej postawie organu. Spółka podniosła również, że wbrew twierdzeniom organu sprzeciwy mieszkańców sąsiednich kamienic nie mają wpływu na przedmiotową sprawę, fakt prowadzenia sklepu w innym miejscu aniżeli objęty wnioskiem również pozostaje bez wpływu na sprawę. Spółka podała także, że umowa najmu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a. stanowi dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu objętego wnioskiem, ponieważ powyższy przepis nie konkretyzuje jaki rodzaj dokumentu powinien zostać złożony. Oznacza to, że dokument ma jedynie potwierdzać tytuł prawny do lokalu, zatem przedłożona wraz z wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. umowa najmu lokalu potwierdzająca prawo do dysponowania lokalem spełnia ww. wymaganie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spólka złożyła ponaglenie do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co oznacza, że strona wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi.

Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako: CBOSA).

Z uwagi na przedmiot skargi, należy wskazać, że istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a więc nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2021 r. - o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy wskazać, że organ pismem z [...] lipca 2021 r. wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia braków formalnych, poprzez przedłożenie:

1. decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż;

2. oryginałów pełnomocnictw do wglądu,

3. potwierdzeń o dacie powiadomienia każdego właściciela lokalu o podjętej uchwale zgodnie z art. 23 ust. 3 u.w.l.,

4. dokumentu potwierdzającego, że M.B. ma udział 5/8 w lokalu przy [...].

Burmistrz uznał, że z uwagi na nieprzedstawienie dokumentów wymienionych w pkt 2-4 wezwania z dnia [...] lipca 2021 r. wniosek spółki należało pozostawić bez rozpoznania. Należy dodać, że organ stwierdził, iż przedłożone przez spółkę zaświadczenie z dnia [...] maja 2021 r. wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest równoznaczne z decyzją właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.

Zgodnie z treścią art. 18 ust.1 u.w.t.p.a. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". W myśl art.18 ust.6 u.w.t.p.a. do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (pkt 2); zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (pkt 3),

decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. (pkt 4).

Wskazać trzeba, że celem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającej nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11; CBOSA). W ocenie Sądu błędna jest ocena organu, że strona skarżąca powinna przedłożyć dokumenty określone w pkt 2-4 wezwania. Taki obowiązek nie wynika z art. 18 ust. 6 u.w.t.p.a. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca przedłożyła dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, zgodę właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu użytkowym położonym w [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Należy dodać, że skarżąca spółka do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dołączyła szereg dokumentów związanych z trybem podjęcia ww. uchwały. Zdaniem Sądu dodatkowe wezwanie spółki do przedłożenia dodatkowych dokumentów w szczególności związanych z podjęciem uchwały przez właścicieli lokali na sprzedaż wykracza poza obowiązek wynikający z art.18 ust.6 pkt 3 u.w.t.p.a. i w istocie rzeczy takie działanie organu zmierzało do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Należy zaznaczyć, że przepis art.18 ust.6 pkt 1-3 u.w.t.p.a. nakłada na organ administracji jedynie obowiązek sprawdzenia czy do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym zgodę uprawnionego podmiotu na usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych.

Wymaga podkreślenia, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA z 1997 r, Nr 3, poz. 114 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, CBOSA). W ocenie Sądu poprzez wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ w istocie zmierzał do nieuprawnionej merytorycznej oceny wniosku, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Należy zaznaczyć, że przepis art.18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. nakłada na organ administracji jedynie obowiązek sprawdzenia czy do wniosku dołączono zgodę uprawnionego podmiotu na usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Poza zakresem niniejszej skargi dotyczącej bezczynności organu - pozostaje kwestia związania organu na etapie merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - uchwałą wspólnoty mieszkaniowej. Można jedynie wskazać, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że organ nie jest ani uprawniony ani też zobligowany do badania legalności i zgodności z prawem przedłożonego dokumentu. Organ nie może zatem badać legalności przedłożonej przez wnioskodawcę uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Do badania legalności takiej uchwały uprawniony jest jedynie sąd powszechny po uprzednim jej zaskarżeniu do sądu na podstawie art.25 u.w.l. (por. wyrok WSA we Wrocławiu w wyroku z 1 czerwca 2011 r., III SA/Wr 157/11, wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1931/11, wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2021 r., III SA/Gd 952/20, wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r., III SA/Łd 543/21, CBOSA).

Jak już wyżej wskazano pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w związku z tym w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania strony skarżącej, celem merytorycznego załatwienia sprawy. Rzeczą organu będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tj. przedmiotowego wniosku strony skarżącej).

W konsekwencji powyższych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19, CBOSA). Z powyższych względów w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była zatem skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny czy przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt III wyroku).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).