Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1619/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135 art. 200, art. 205 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg B. K., H. K., E. S., D. S., A. G., G. G., A. K., M. G., R. G., D. S., G. S. i R. P. oraz T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżących: B. K., H. K., E. S., D. S., A. G., G. G., A. K., M. G., R. G., D. S., G. S. i R. P. - po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku I. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy W. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części działki ew. o nr [...] z obr. [...] przy ul. [..] w W., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że Zarząd Dzielnicy W. m. W., decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo- rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części działki ew. o nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. H. i B. K., reprezentowani przez adw. J. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ponieważ uznało, że planowana inwestycja stanowi bez wątpienia obiekt budowlany, jednakże nie stanowi inwestycji celu publicznego, z tego względu, że inwestycja ta nie będzie dostępna w każdym czasie i bez ograniczeń dla wszystkich, ponieważ będzie służyć zaspokojeniu potrzeb uczniów szkół prowadzonych przez podmiot. Kolegium uznało, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkującym jej nieważnością.

Ponowie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Kolegium powołując się na art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podzieliło poglądu I instancji, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Zarządu Dzielnicy W. nie jest inwestycją celu publicznego. Dla kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestorem jest pomiot publiczny, czy prywatny. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Wskazało, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w kwestionowanej decyzji, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi celu publicznego. Pkt 6 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wśród celów publicznych wymienia m. in. budowę i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych, co w ocenie Kolegium znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Pewnej analogii w tym zakresie można upatrywać w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stacji bazowych telefonii komórkowej. Jakkolwiek instalują je podmioty niepaństwowe, zazwyczaj prowadzące działalność komercyjną, to są to inwestycje celu publicznego, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Zdaniem SKO nie może być natomiast wątpliwości, iż w myśl art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa m.in. boisk sportowych i infrastruktury towarzyszącej, jeśli taka rzeczywiście ma być zrealizowana na tym obszarze, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego.

Odnosząc się do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., SKO podniosło, że skład orzekający w I instancji słusznie podnosił prawidłowo odnosząc się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku wszczynającym postępowanie, że ani okoliczności faktyczne sprawy ani też stan prawny, nie wskazywały na istnienie którejkolwiek z nich.

Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. B., a także B. K., H. K., E. S., D. S., A. G., G. G., A. K., M. G., R. G., D. S., G. S. i R. P., reprezentowani przez adwokata.

T. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:

- art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niepoinformowaniu stron postępowania o fakcie wniesienia przez I. Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; co pozbawiło możliwości przedstawienia argumentów w toku postępowania drugoinstancyjnego, co z kolei miało wpływ na skarżone rozstrzygnięcie.

- art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a polegające na przyjęciu, że inwestycja objęta decyzją Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku stanowi inwestycję celu publicznego i ma na celu budowę publicznych obiektów sportowych, zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, podczas gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wynika.

Ponadto zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że wydając decyzję [...], w której stwierdziło, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, w ogóle nie oceniło badanej decyzji pierwszoinstancyjnej w tym kontekście. To znaczy nie zbadało, czy planowana inwestycja jako inwestycja celu publicznego jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Kolegium nie odniosło się zupełnie do przepisów szczególnych i obowiązujących przepisów prawa miejscowego tj. Zarządzeniu Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [..] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody Jeziorko C. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) oraz Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]. lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zdaniem skarżącego z powyższego zarządzenia wynika, że jedyne inwestycje celu publicznego, które mogą powstać w obrębie otuliny w strefie A, to inwestycje liniowe. Nawet gdyby przyjąć, że inwestycja planowana jest inwestycją celu publicznego, to jako nieliniowa — nie może na tym terenie powstać.

Odnośnie "połączenia z działką przy ul. [...]" skarżący zarzucił, że Kolegium nie odniosło się w ogóle do tego "celu publicznego"; nie zbadało, co (jaka inwestycja) znajduje się na przeznaczonej do połączenia z "inwestycja celu publicznego" działce położonej przy ul. [...]. Tymczasem jest to sprawa kluczowa. Zdaniem skarżącego gdyby Kolegium nie naruszyło art. 10 K.p.a. i poinformowało o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczność tę podniesiono by już w postępowaniu drugoinstancyjnym. Na działce nr ew. [...] obręb [...] znajduje się budynek, który w dokumentach oraz pozwoleniu na budowę figuruje nie jako szkoła, tylko obiekt o nazwie: Budynek oświatowo - usługowy z garażem podziemnym. Plan zagospodarowania dla tej działki nakazuje zachowanie 50% powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem ani jeden procent powierzchni działki nr [...] nie jest biologicznie czynny; całość działki jest zabudowana - budynkiem, kostką oraz włókniną imitującą trawnik na boisku szkolnym. Obecnie toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie niezgodności sposobu korzystania z nieruchomości z pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącego, jeżeli przyjąć wskazane przez Kolegium kryterium funkcjonalności, inwestycja z całą pewnością nie będzie publicznie dostępna.

Pozostali skarżący, reprezentowani przez adwokata, zarzucili decyzji wydanie z naruszeniem:

- art. 156 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach pierwotnej sprawy, tj. przyjęciem, że inwestycja objęta decyzją Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, podczas gdy z materiału dowodowego, a w szczególności z oświadczeń inwestora, taka konkluzja nie wynika,

- art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niezawiadomieniu stron postępowania o fakcie wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji, niezawiadomienia o planowanym wydaniu decyzji drugoinstancyjnej co doprowadziło do pozbawienia możliwości przedstawienia uzupełniającej argumentacji w toku postępowania przed organem drugiej instancji, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, dlaczego organ drugiej instancji uznał, że argumentacja przedstawiona w decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwa i dlaczego dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w pierwotnej sprawie.

- art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż budowa obiektów sportowych określonych w decyzji nr [...] stanowi inwestycję celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia faktyczne winny być dokonywane wyłącznie w oparciu o materiał zgromadzony przez Zarząd Dzielnicy W.. W dokumentach na nie ma dowodu jakoby inwestor, I. Sp. z o.o. prowadząc działalność dochodową o charakterze prywatnym i zamkniętym, zamierzał wybudować obiekty sportowe o charakterze publicznym. Z treści samego wniosku oraz dotychczasowej działalności spółki można wyprowadzić konkluzję, iż będzie to infrastruktura zamknięta i niedostępna dla szerokiej, nieokreślonej publiczności. Świadczy o tym ogrodzenie całego terenu od chwili wydania decyzji, założenie łańcuchów na furtki wyjść z przylegających sąsiednich nieruchomości, przez co teren już przestał być ogólnodostępny dla społeczności lokalnej. Nadto, sam fakt, iż nie zadeklarowano powszechnej dostępności implikuje to, że nie jest to inwestycja celu publicznego.

Zdaniem skarżących SKO w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku słusznie uznało, że nie istnieje możliwość uznania planowanej inwestycji za odpowiadającą celom publicznym. Ma to o tyle, istotne znaczenie, że w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym wcale nie usiłowano wyjaśnić dlaczego wykładnia dowodów miałaby być inna.

Ponadto podkreślono, że w stosunku do inwestora prowadzone jest postępowanie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnego utwardzenia nawierzchni terenu działki. Decyzja Zarządu Dzielnicy W. umożliwiająca połączenie działek pozwoli usankcjonować inwestorowi przeprowadzone a będące przedmiotem postępowania prace w zakresie niezgodności z pozwoleniem na budowę i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o umiejscowieniu sieci dróg i parkingu w granicach [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego stoi, zdaniem skarżących, w oczywistej sprzeczności z ochroną środowiska i intencjami społeczności lokalnej, a zaspokaja jedynie pragmatyczne i finansowe potrzeby inwestora i spółki.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w nich argumenty są zasadne.

Postępowanie w sprawie objętej skargą prowadzono w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

W postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 514/11).

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) kontrolowało w postępowaniu nieważnościowym decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo – rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony, dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść do ich obsługi komunikacyjnej przy ul. [...] w W.. Zarząd Dzielnicy w swojej decyzji uznał, że jest to inwestycja celu publicznego i ustalił jej lokalizację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w dniu [...]stycznia 2014 r. uznało, że wskazana decyzja rażąco naruszyła prawo ponieważ planowana inwestycja nie mieści się w katalogu celów publicznych, o jakich mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poglądu tego nie podzielił inny skład tego organu, który rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło w całości poprzednią decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnic W. uznając, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

Przyjęciu takiego stanowiska sprzeciwiają się osoby, które w niniejszej sprawie wniosły skargę.

W pierwszej kolejności ocenić zatem należało, czy w świetle przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez Zarząd Dzielnicy W. inwestycję polegającą na zagospodarowaniu terenu sportowo – rekreacyjnego, obejmującej m.in. budowę dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść do ich obsługi - można było zaliczyć do inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z obowiązującym (wówczas jak i obecnie) brzmieniem przepisu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Wobec tego ustawodawca zaliczył do kategorii celów publicznych budowę obiektów sportowych.

Z kolei art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazuje, iż przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, iż w myśl powołanych przepisów, budowa boisk, skoro taka ma zostać zrealizowana, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego. Nie ma przy tym znaczenia, że będzie to inwestycja realizowana przez podmiot prywatny, bowiem o tym, czy realizowany cel ma charakter publiczny decyduje wyłącznie przeznaczenie inwestycji. Innymi słowy, dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny. Zauważyć ponadto należy, co zresztą podniesiono już we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, że inwestorem jest szkoła (prywatna), a przedmiotem inwestycji jest budowa infrastruktury sportowej dla tej szkoły. Szkoła ta ma uprawnienia szkoły publicznej, w dodatku - na co wskazał organ - będzie funkcjonowała jako obiekt nie tylko dostępny dla uczniów szkoły, ale również jako obiekt rekreacyjno - sportowy dostępny dla ogółu mieszkańców na zasadach komercyjnych. Nie ma znaczenia dla klasyfikacji tej inwestycji podnoszona w skardze okoliczność, że inwestorem jest spółka – podmiot prawa prywatnego – nastawiona na wypracowanie zysku. Gdyby główną przesłanką jaką miałyby charakteryzować się inwestycje celu publicznego była możliwość korzystania z nich pro bono przez społeczeństwo, to racjonalny ustawodawca zawarłby taki wymóg w przepisach prawa. W myśl rozumowania skarżących okazałoby się, że większość inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje na zasadach odpłatności. Wymienione są w tym przepisie m.in. budowa i utrzymanie lotnisk, linii kolejowych, budowa składowisk odpadów, budowy przedszkoli, budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej itp. Inwestorami takich przedsięwzięć są przeważnie podmioty prywatne, a za korzystanie z tych obiektów wymagane jest ponoszenie opłat (z pewnymi wyjątkami). Nie można zatem co do zasady odmówić stronie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli planowane przez nią przedsięwzięcie mieści się w katalogu inwestycji określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet jeśli inwestor nie wyklucza ich komercjalnego wykorzystania. Dlatego słusznie ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że planowane przez I. sp. z o.o. przedsięwzięcie wypełniało definicję inwestycji celu publicznego. Faktu tego nie kwestionował przy tym pełnomocnik inwestora. Na rozprawie przed sądem podzielił to stanowisku organu, uznając je za trafne.

Podkreślić należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej inwestycji oprócz kwestii dotyczącej spełniania przez nią przesłanki inwestycji celu publicznego podniesiono również zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu przez ich błędne zastosowanie i ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób oczywiści sprzeczny z normami rozporządzenia oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, a także art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zadaniem organów orzekających w trybie nadzwyczajnym była zatem ocena planowanego przedsięwzięcia nie tylko pod kątem przesłanek wypełniania przez nie definicji inwestycji celu publicznego, lecz także ocena, czy w świetle innych przepisów, także prawa miejscowego, inwestycja mogła na tym terenie powstać. Brak jest w tym zakresie wyczerpujących ustaleń SKO, po raz pierwszy kontrolującego sprawę. Z kolei SKO po raz drugi orzekające w tej sprawie w zaskarżonej decyzji całkowicie pominęło tę kwestię. Skupiło się wyłącznie na ustaleniu charakteru przedmiotowej inwestycji w kontekście wypełnienia przez nią przesłanek celu publicznego. Nie może ujść uwagi, że planowana inwestycja położona jest na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym też zakresie sformułowano zarzuty nieważności we wniosku z [...].08.2013 r. Wobec tego SKO winno było szczegółowo przeanalizować, czy z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie wynikają zakazy, które wykluczały realizację planowanej inwestycji w przedstawionym przez inwestora kształcie. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym powinien ocenić, czy prawidłowo ustalono, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dalszej kolejności winno zostać ocenione, czy inwestycja mogła zostać na tym obszarze zrealizowana, ze względu na zakazy wymienione w § 6 powołanego rozporządzenia Wojewody [...]. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego SKO powinno ustalić, czy wyłączenia określone w § 6 ust. 2 mogły zostać rozciągnięte na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ocenić, czy ewentualne uchybienia miały charakter rażący.

W tym kontekście niewystarczające jest stwierdzenie SKO, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skład orzekający w I. instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku wszczynającym postępowanie. Skoro SKO orzekające w drugiej instancji uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie, nie mogło powoływać się na ustalenia poczynione i to ogólnikowo przez organ I. instancji oraz na uzasadnienie jego decyzji. Orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w całości, zatem organ odwoławczy orzekając ponowne winien poczynić własne, wyczerpujące ustalenia co do wszystkich zarzutów wskazanego wniosku o nieważność i w pełnym zakresie, szczegółowo odnieść się do nich w uzasadnieniu. Zaniechanie tego obowiązku prowadziło do naruszenie m.in. art. 11, 15 K.p.a.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z wniesionym środkiem zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Z faktem wniesienia odwołania ustawodawca wiąże określone obowiązki organu pierwszej instancji. W myśl art. 131 K.p.a., w związku z art. 127 § 3 K.p.a. o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, zawiadomi strony. Przepis art. 131 K.p.a. stanowi konkretyzację podstawowej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., sprowadzającej się do uczestniczenia stron w każdym stadium postępowania, a także prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obejmuje to m.in. prawo do zaznajomienia się z wniesionym odwołaniem, sporządzenia z niego notatek, prawo do zgłaszania wniosków, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, stosownie do art. 73 § 1 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strony skarżące wykazały, że niezawiadomienie ich o wniesionym środku zaskarżenia pozbawiło ich możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień i argumentów, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wszyscy skarżący podnieśli już na etapie skargi argumenty, które wymagały rozważania w postępowaniu administracyjnym, bowiem mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Dlatego Sąd uznał, że z racji dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania – art. 10, 11, 15, 131 § 2 w zw. z art. 127 § 3, 107 § 3 K.p.a., koniecznym było uchylenie zaskarżonej, a także z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2014 r.

Należy także nadmienić, że wniosek H. i B. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obejmował zarzutu naruszenia zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia planu ochrony dla rezerwatu przyrody Jezioro [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] maja 2012 r., poz. [...]). Zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze T. B.. Jeśli zatem H. i B. K. nie uzupełnią swego wniosku o wskazany zarzut, może stać się on przedmiotem kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co dopuszcza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji o zwrocie kosztów postępowania sądowego - orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 cyt. ustawy.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpozna wniosek H. i B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo – rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony, dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść do ich obsługi komunikacyjnej przy ul. [...] w W. - z uwzględnieniem wytycznych wynikających z tego wyroku, skontroluje tę decyzję pod kątem wszystkich podniesionych przesłanek nieważnościowych i odniesie się w sposób wyczerpujący do argumentów podnoszonych przez strony tego postępowania, wreszcie zapewni stronom czynny udział w postępowaniu.