Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1648/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. Sp. K. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 793, dalej jako ustawa lub u.p.z.p), art. 104 Kpa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 z 2003 r., poz. 1589) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r., poz. 1588, dalej też jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), po rozpatrzeniu wniosku "A." S.A. z siedzibą w P. z dnia 4 września 2018 r., skorygowanego w dniu 4 lutego 2019 r. i 4 marca 2019 r., Prezydent Miasta C. (dalej jako Prezydent) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem w poziomie parteru i podziemnymi garażami (5 budynków) oraz budowie budynku mieszkalno-usługowego, przewidzianego do realizacji na terenie działek o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, obręb [...] o łącznej powierzchni 26552 m², położonych w C. pomiędzy ul. [...] i [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie ze zmienionym wnioskiem inwestor planuje budowę łącznie sześciu budynków, w tym 5 mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, o gabarytach: szerokość elewacji frontowych do 34 m, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych do 14 m, dachach płaskich o całkowitej wysokości do 14 m oraz budynek mieszkalno-usługowy o czterech kondygnacjach naziemnych i jednej podziemnej (ok. 10 mieszkań i ok. 6 lokali usługowych) zainwestowania terenu do 40%. Do wniosku inwestor dołączył decyzję środowiskową, która stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sygnatura akt [...]). Z w/w decyzji wynika, że na terenie o powierzchni ok. 2,5 ha ma powstać osiedle z zabudową mieszkaniową wielorodzinną dla ok. 2000 osób.

Wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zabudowany, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., część terenu inwestycji przylegająca do drogi wewnętrznej ul. [...], znajduje się na obszarze terenów przeznaczonych pod pas drogowy drogi oznaczonej symbolem G do modernizacji, gdzie zajętość pasa drogowego pod w/w drogę wynosi min. 40m, pozostały teren na obszarze terenów rolnych – rezerwy na cele mieszkaniowe RIII/MN.

Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wyznaczono obszar analizowany, jako trzykrotna szerokość frontu działki (front ten wynosi ok. 126 m) t.j. w odległości ok. 378 m od granic terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym nieruchomości sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi istniejącymi oraz w trakcie realizacji. Ponadto, dla terenów sąsiednich zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i procesy inwestycyjne się rozpoczęły – zostały wydane pozwolenia na budowę dla tych budynków, a znaczna część ich już powstała. Budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane są na skraju obszaru analizowanego, tworząc zamknięcie powstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W świetle przeprowadzonej analizy:

- wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu: od ok. 4% (ul. [...]) do ok. 47% (ul. [...]): średnio 27,5% w tym:

• tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: od ok. 8% (ul. [...], [...], [...]) do ok. 47% (ul. [...]); średnio ok. 27,5%,

• tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: od ok. 30% (ul. [...]) do ok. 40,5% (ul. [...]), średnio ok. 35%,

• tereny zabudowy usługowej od ok. 4% (ul. [...]) do ok. 9% (ul. [...]), średnio ok. 6,5%

- szerokość elewacji frontowej - od ok. 6,5 m (ul. [...]) do ok. 34 m (ul. [...]); średnio ok. 15 m, w tym:

• budynki mieszkalne jednorodzinne: od ok. 6,5 m (ul. [...]) do ok. 25 m (ul.[...]), średnio ok. 15 m,

• budynki mieszkalne wielorodzinne: od ok. 20 m (ul. [...], dz. nr ewid. 12 i 13; 14 i 15) do ok. 28 m (ul. [...]), średnio ok. 23 m,

• budynki usługowe od 9 m (ul. [...]) do ok 13 m (ul. [...]),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od ok. 3,5 m (ul. [...]) do ok. 14 m (ul. [...], ul. [...], dz. nr. ewid. 12, 13: 14,15 - budynki w trakcie realizacji); średnio ok. 6,5 m; w tym:

• budynki mieszkalne jednorodzinne od ok. 3,5 m (ul. [...]) do ok. 10 m (ul. [...]),

• budynki mieszkalne wielorodzinne: do ok. 14 m (ul. [...], dz. nr ewid. 12, 13, 14 i 15, ul. [...]),

• budynki usługowe od ok. 4,5 m (ul. [...]) do ok. 5 m (ul. [...]);

- geometria dachu - dachy płaskie o całkowitej wysokości do 14 m oraz dachy geometryczne: dwu i wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 45°, wysokość kalenicy głównej do ok. 10,5 m (ul. [...]); w tym:

• budynki, mieszkalne jednorodzinne dachy płaskie, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 45°, wysokość kalenicy głównej do ok. 10,5 m,

• budynki mieszkalne wielorodzinne dachy płaskie o całkowitej wysokość do ok. 14m,

• budynki usługowe: dach płaski o całkowitej wysokości ok. 5 m oraz dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci ok. 45° i wysokości kalenicy głównej ok. 9 m.

W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, w odległości ok. 25 m – ul. [...], zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne z dachami płaskimi o wysokości całkowitej ok. 6 m, szerokościach elewacji frontowej do 13,88 m. Od strony zachodniej, w odległości 18 m od terenu inwestycji zlokalizowany jest teren objęty otwartym pozwoleniem na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 21 m, wysokości elewacji 5,67 m, wysokości całkowitej 7,74 m o dachu wielospadowym. W niedalekim sąsiedztwie (północna strona ul. [...]) jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa istniejąca i w trakcie realizacji, a także przyszła realizowana w oparciu o zapisy mpzp tworzyć będzie zdefiniowaną jednostkę urbanistyczną o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Biorąc pod uwagę powyższe wyniki analizy Prezydent stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy w zw. z § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszarze analizy przeprowadzone badania i ich wyniki wykazały brak możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o wskazanych we wniosku gabarytach, która stanowiłaby kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu i jego funkcji, średnich parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym średnich gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, w sposób zapewniający ład przestrzenny.

W świetle tego rozporządzenia parametry dla nowej zabudowy winny być ustalone zgodnie:

- § 5 ust.1 tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym średnie zainwestowanie terenu wynosi 27,5%, planowane zainwestowanie jest na poziomie 40%, co znacznie przekracza średni wskaźnik zainwestowania;

- § 6 ust. 1 t.j. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 15 m, planowana szerokość wnioskowanych budynków to 34 m, co jest ponad dwukrotnie większą wartością, niż wynika to z analizy;

- § 7 ust.1 t.j. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w obszarze analizowanym średnia wysokość elewacji frontowych wynosi ok. 6,5 m, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie (ul, [...] dz. nr ewid. 16, 17) powstaje budynek o wysokości elewacji frontowej poniżej 6 m, natomiast planowana wysokość elewacji frontowej to 14 m i zdecydowanie tworzy dysonans z najbliższym otoczeniem terenu inwestycji;

- § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są budynki o dachach płaskich i wysokości nieprzekraczającej 6,5 m (ul. [...]), inwestor wnioskuje o wysokość 14 m, co znacznie odbiega od zabudowy sąsiedniej.

Ponieważ parametry wskazane we wniosku odbiegają od średnich parametrów budynków zlokalizowanych w terenie analizowanym, Prezydent uznał, że nie ma możliwości określenia gabarytów i wskaźników dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z wolą inwestora. Zastosowanie odstępstw diametralnie zakłóciłoby kształtujący się ład przestrzenny tworzony przez rozwijającą się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o gabarytach wskazanych we wniosku wywołałoby dysonans wobec powstającego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i byłoby niezamierzoną dominantą wyrastającą w otoczeniu niskiej i małej intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Nadto powołując się na wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt

II OSK 838/12 organ stwierdził, że jakkolwiek zgodnie z rozporządzeniem istnieje

"...możliwość ustalania innych parametrów zabudowy - obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - niż to wynika z analizy urbanistycznej. Przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniające interes inwestora."

W konsekwencji Prezydent uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora, którym w zakresie określonych w nim parametrów inwestycji organ jest związany, w sytuacji gdy nie zostały spełnione odnoszące się do niej warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania decyzji,

- art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez naruszenie bezstronności i równego traktowania, a także odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 z zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz § 5, 6, 7, 8, w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), poprzez wadliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skutkujące odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu w odniesieniu do sformułowanych zarzutów podniesiono, że bez uzasadnionego powodu dla określenia wymagań dla projektowanej zabudowy, w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie uwzględniono istniejącego w obszarze analizowanym zespołu budynków "B." w C. Wyłączenie tego zespołu przez autora analizy, jako "odrębnej jednostki urbanistycznej", nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, świadczy o dowolności i uznaniowości jej autora. W konsekwencji za błędne należy uznać wyniki analizy, które w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W odniesieniu do naruszenia treści art. 8 Kpa podniesiono, że dla terenu położonego w tym samym obrębie geodezyjnym, obejmującego częściowo te same działki, odnośnie do których została wydana objęta odwołaniem decyzja, decyzją Prezydenta z dnia [...] r., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i handlem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, objętą odwołaniem decyzję Prezydenta utrzymało w mocy.

W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po szczegółowym zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania, Kolegium podzieliło oparte na analizie zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, ustalenia Prezydenta, co do dominującej w tym obszarze zabudowy jednorodzinnej o parametrach odbiegających zdecydowanie od parametrów projektowanej przez odwołującą się zabudowy, gdy chodzi o wskaźniki zainwestowania terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy budynków. W tym względzie SKO przedstawiło szczegółowo wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym ze wskazaniem różnic co do poszczególnych parametrów istniejącej i realizowanej (w oparciu o ostateczne pozwolenia na budowę) w tym obszarze zabudowy, ustalonych zgodnie z treścią § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia, a parametrami zabudowy projektowanej przez odwołującą się. Podkreślono, że jakkolwiek zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest ustalenie innych parametrów, to odstępstwo takie powinno wynikać z analizy parametrów, może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że ustalenie zgodnie w wnioskiem inwestora parametrów dla planowanej inwestycji, znacznie odbiegających od średnich parametrów budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w następstwie zastosowania powołanych w w/w przepisach rozporządzenia odstępstw, w realiach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia, gdyż zakłóciłoby istniejący i kształtujący się na tym terenie ład przestrzenny tworzony przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji również zdaniem SKO planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia żądanych warunków zabudowy. Planowana inwestycja naruszałaby obowiązującą w tym przedmiocie naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego.

Kolegium w pełni podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do wydzielenia terenu zajętego przez "B." do odrębnej jednostki urbanistycznej, której funkcja, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy mają odmienny charakter od terenów usytuowanych po drugiej stronie ul. [...], tj. przy ulicach: [...], [...] i północnej stronie [...]. W tym względzie podniosło, że teren wymienionego "B." zajmuje powierzchnię 8,6045 ha (działka nr 18 z obrębu [...]), na której usytuowane są budynki i budowle o różnych parametrach (w tym o znacznych gabarytach). Przyjęcie więc wskaźników z tej jednostki urbanistycznej spowodowałoby, że analiza urbanistyczno-architektoniczna pozostałego terenu objętego granicami obszaru analizowanego, nie dałaby prawdziwego obrazu co do średnich wskaźników i parametrów występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Należy przy tym mieć na uwadze istotny fakt, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna i usługowa ma zdecydowanie mniejszą intensywność niż zabudowa w wyodrębnionej jednostce urbanistycznej. Dlatego też w realiach niniejszej sprawy zasadnym jest wyodrębnienie tej jednostki i niebranie pod uwagę gabarytów zabudowy w niej występujących.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO, reprezentowana przez radcę prawnego "A." S.A. sp. komandytowa w P., wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuciła, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

1) przepisów postepowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym i dowolnym wyłączeniu z obszaru analizowanego części istniejącej zabudowy, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także błędną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że analiza architektoniczno-urbanistyczna, stanowiąca podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu, określa prawidłowo parametry zabudowy zawarte w rozporządzeniu (§ 4, § 6, § 7), tj. linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy na podstawie wadliwego przyjęcia, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektoniczno-budowlanej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W obszernej odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie uznając sformułowane w niej zarzuty za bezpodstawne, podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej.

W toku postępowania sądowego Sąd postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. odmówił uwzględnienia wniosku uczestniczki W. F. o jego zawieszenie. Uznał bowiem, że okoliczność przystąpienia w toku postępowania do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę jej legalności.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a.

W świetle treści art. 61 u.p.z.p. rozstrzygnięcie skargi (również przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a), sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do rozpatrywanego zamierzenia inwestycyjnego skarżącej nie została spełniona przesłanka określona w ust. 1 pkt 1 tego artykułu ustawy. Zgodnie z tym przepisem, statującym zgodnie z orzecznictwem i doktryną, zasadę "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jedynie w przypadku, gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Niewątpliwie wynikająca z tego przepisu zasada ma na celu zachowanie w zagospodarowaniu terenu (związanym z inwestycjami budowlanymi) ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 analizowanej ustawy, przez który należy rozumieć "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wadliwe uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w oparciu o rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy, które m.in. określa w § 3 sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, w odniesieniu do którego analizuje się funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (w zw. z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia). Sam fakt wyznaczenia granic takiego obszaru zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia nie oznacza jednak zdaniem Sądu, że w związku z realizacją zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz wynikającego z tej zasady wymogu zachowania istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., projektowane zamierzenie inwestycyjne powinno być oceniane w zakresie parametrów, cech, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej z bezwzględnym uwzględnieniem zabudowy na całym obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy należy bowiem dopuścić odstępstwa od tego wymogu, w sytuacji gdyby jego zachowanie prowadziło do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której realizacja naruszałaby istniejący na danym obszarze ład przestrzenny i wywołałaby dysonans wobec istniejącej i powstającej w sąsiedztwie zabudowy.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko autora wykonanej na użytek ocenianego postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej zagospodarowania terenu oraz organów obu instancji, co do wyłączenia przy określeniu wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, parametrów, cech i wskaźników zabudowy na terenie zajętym przez "B.", jako odrębnej jednostki urbanistycznej. Przemawia za tym bowiem okoliczność, że zlokalizowane na tym obszernym, bo zajmującym ponad 8,6 ha, terenie zabudowania posiadają odmienną funkcję i charakter, co przyznaje skarżąca również w skardze ("posiadają odmienną funkcję i charakteryzują się odmienną zabudową") od położonych po drugiej stronie ul. [...] terenów mieszkaniowych. Biorąc pod uwagę wynikające z zalegających w aktach map zagospodarowania tego dużego obszaru, należy podzielić w pełni stanowisko Prezydenta, zawarte w jego piśmie do SKO z dnia [...] r. (sporządzonym w oparciu o treść art. 131 i art. 133 Kpa), że obszar "B.", położony po drugiej stronie ul. [...], stanowi przestrzeń urbanistyczną

"o odmiennym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu". Uwzględnienie w analizie na potrzeby projektowanego zamierzenia inwestycyjnego tak specyficznych parametrów, cech i wskaźników, w tym gabarytów zabudowy na terenie tego "B." niewątpliwie wypaczałoby wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej dla objętego wnioskiem terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Zajęte w tym względzie stanowisko znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie, w tym m.in. w powołanym przez Prezydenta wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r. oraz w wyrokach NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 850/18 – LEX nr 3056827 i z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2327/17 – LEX nr 273988.

Biorąc zaś pod uwagę zabudowę w obszarze analizowanym, ukształtowanym z wyłączeniem terenu w/w "B." należy podzielić stanowisko autora analizy oraz organów obu instancji co do braku możliwości wydania wnioskowanych przez skarżącą warunków zabudowy, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków z powołanego przepisu ustawy i stanowiło podstawę wydania co do wniosku skarżącej decyzji odmownej. Podzielić bowiem trzeba stanowisko organów obu instancji, że wnioskowana inwestycja z uwagi na gabaryty proponowanych budynków stanowiłaby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru, w którym rozwija się zabudowa jednorodzinna i doprowadziłaby do zmiany charakteru tego obszaru.

Jak wskazały organy obu instancji, a co wynika ze sporządzonej przez uprawnionego urbanistę analizy, wnioskowane gabaryty objętych zamierzeniem inwestycyjnym obiektów oraz będąca częściowo ich następstwem intensywność zabudowy odbiega znacznie od wielkości ustalonych zgodnie z treścią § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz § 2 rozporządzenia.

Skarżąca domagając się ustalenia odmiennych od wynikających z tych przepisów parametrów, w żaden sposób nie wykazała (w ogóle nie przedstawiła w tym przedmiocie bliższej, nadającej się do oceny argumentacji), aby było to uzasadnione wynikami analizy zabudowy w obszarze analizowanym, co byłoby dopuszczalne m.in. z uwagi na treść § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Jak to zaś trafnie stwierdziły organy orzekające, a co wynika z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa, dla przyjęcia tych odstępstw nie jest wystarczające odniesienie się do najwyższych występujących w obszarze analizowanym parametrów, czy też do parametrów występujących na tym terenie jednostkowo (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17 oraz z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1384/17). Odstępstwo takie jako wyjątek od reguły powinny być zawsze szczegółowo uzasadniane gdy chodzi o jednoczesne zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego determinującego zachowanie wymogu "dobrego sąsiedztwa". Powinno wynikać z przekonywujących przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w wyniku zrealizowania inwestycji w oparciu o te odstępstwa zachowany zostanie istniejący i realizowany na danym terenie ład przestrzenny. Odstępstwo i jego skala nie może być zatem uzasadnione potrzebą dopasowania parametrów inwestycji do zamiarów inwestora i polegać na takiej interpretacji informacji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu w obszarze analizowanym, aby "dopasowanie" to było możliwe (zobacz w tym względzie m.in. wyroki NSA II OSK 1515/17 z dnia 30 stycznia 2018 r. – LEX nr 2464380 i II OSK 359/08 z dnia 12 marca 2009 r. – LEX nr 525864).

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do zanegowania stanowiska organów orzekających, że w odniesieniu do objętej postępowaniem inwestycji nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

mr