Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1692/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.O., A.O. , A.U. , A.S. i M.O. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M.O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 listopada 2005 r. (data wpływu przesyłki z daty 15 listopada 2005 r.) M.O. wystąpiła, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, części parcel gruntowych nr: 1 – 12 m2; 2 - 206 m2; 3- 12 m2; 4 - 24 m2 oraz parceli gruntowej nr 5 o powierzchni 140 m2 znajdujących się w obszarze drogi publicznej [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny stwierdził nabycie spadku po zmarłym A.O. . Spadek ten nabyli żona M.O. i dzieci A.S. M.O. AJ.O. i A.JO. ,

W trakcie prowadzonego przez Wojewodę odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. nieruchomości stały się własnością Powiatu M. , Wojewoda został powiadomiony o kręgu spadkobierców po zmarłym A.O. i po raz pierwszy pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zarówno M.O. jak i pozostałych spadkobierców po zmarłym A.O. , uznając ich za strony.

Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własność nieruchomości stanowiących część parceli gruntowej nr 1 o powierzchni 12 m2; część parceli gruntowej nr 2 o powierzchni 206 m2; część parceli gruntowej nr 3 o powierzchni 12 m2; część parceli gruntowej nr 4 o powierzchni 24 m2 oraz parcelę gruntową nr 5 o powierzchni 140 m2, stanowiących do dnia 31 grudnia 1998 r. własność A.O. . Nieruchomości te zostały zajęte w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] relacji [...]

Tak ustalony krąg stron został uznany za prawidłowy przez Starostę M. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 marca 2011 r. strony te uzyskały informację, że one również powinny w terminie do 31 grudnia 2005 r. złożyć wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania.

W związku z tym dnia 21 marca 2011 r. pozostali spadkobiercy po zmarłym A.O., (poza M.O. złożyli wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz o przywrócenie terminu do złożenia takich wniosków podnosząc, że dowiedzieli się o potrzebie złożenia wniosków dopiero w dniu 15 marca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta M. i orzekł w pkt 1 i 2 o ustaleniu odszkodowania w wysokości ¼ części wartości nieruchomości przejętej na rzecz Powiatu M. , oznaczonej jako część parceli gruntowej 1 o pow. 0,0012 ha, część parceli gruntowej 2 o pow. 0,0206 ha, część parceli gruntowej 3 o pow. 0,0012 ha, część parceli gruntowej 4 o pow. 0,0024 ha, parcela gruntowa 5 o pow. 0,0140 ha, obr. T. jedn. ewid. P. w kwocie 3 209,75 zł na rzecz M.O. , a w pkt 3 o trybie wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania za określoną wyżej nieruchomość został złożony przez M.O. w dniu 17 listopada 2005 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została w dniu 1 stycznia 1999 r. nabyta z mocy prawa przez Powiat M. gdyż zajęta była pod drogę powiatową relacji [...] co stwierdzone zostało w decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], natomiast jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. - zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] z dnia 15 listopada 2010 r. - wpisany był A.O. .

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu 11 kwietnia 2004 r. A.O. nabyli: żona M.O. w ¼ części oraz dzieci spadkodawcy: A.S. , M.O. , A.O. i A.O. po 3/16 części, wraz z należącym do spadku gospodarstwem rolnym.

W związku z faktem, że wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony w ustawowym terminie przez M.O. , natomiast z uwagi na złożenie stosownych wniosków przez A.S. , M.O.. A.O. i małoletniego A.O. , w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy – M.O. z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, Starosta uznał, że ustalenie odszkodowania winno nastąpić jedynie na rzecz M.O. Organ I instancji nie uwzględnił tym samym również oświadczenia złożonego organowi prowadzącemu postępowanie przez wnioskodawczynię w dniu 15 marca 2011 r., że składając wniosek z dnia 17 listopada 2005 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość działała ona również w imieniu pozostałych spadkobierców po A.O. . Starosta M. zwrócił w tym względzie uwagę na treść art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a., zgodnie z którym "pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa" oraz stwierdził, iż "pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu".

Ustalając odszkodowanie Starosta oparł się na operacie szacunkowym z dnia 21 lutego 2011 r., sporządzonym na potrzeby omawianego postępowania przez rzeczoznawców majątkowych: T.L. i G.M.-M. .

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 15 lipca 2009 r. wnieśli M.O. , działająca w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A.O. , A.O. , M.O. i A.S. , M.O. zakwestionowanej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a polegający na błędnym przyjęciu, że składając w dniu 15 listopada 2005 r. (data prezentaty – 17 listopada 2005 r.) wniosek o ustalenie i wypłatę działała wyłącznie we własnym imieniu z pominięciem swoich dzieci, w tym zwłaszcza małoletniego syna A. , którego jestem ustawowym przedstawicielem, a tym samym przyjęcie, że jedynie ona - jako jedyny ze współwłaścicieli nieruchomości - legitymowana jest do otrzymania odszkodowania. Nadto zarzuciła pominięcie możliwości podejmowania przez nią, jako jednego ze współwłaścicieli, działań zachowawczych mających na celu zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli (podejmowanie czynności zachowawczych w odniesieniu do wspólnych praw - art. 209 K.c.). Odwołująca podniosła, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, aby stroną niniejszego postępowania były jej dzieci, wymienione zostały w uzasadnieniu, zwłaszcza w kontekście wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nadto pouczone zostały o prawie do wniesienia odwołania od decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2011r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek:

- dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej;

- nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego;

- z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki musza być spełnione łącznie.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w świetle art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Nabycie przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod określoną kategorię drogi publicznej następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku wydania indywidualnego aktu o charakterze konstytutywnym - za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, nie zaś na zasadach regulowanych przez prawo cywilne - na wniosek właściciela nieruchomości. Ze zdarzeniem prawnym, którym jest odjęcie prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., powiązane zostało zatem powstanie po stronie właściciela nieruchomości w tej samej dacie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa podmiotowego, którego realizacja została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku przez uprawniony podmiot - byłego właściciela.

Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania składa się do starosty właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Do wniosku powinny być dołączone dowody potwierdzające uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisane nieruchomości wystąpiła jedynie M.O. w dniu 17 listopada 2005 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w M. , a więc w zakreślonym przez ustawodawcę terminie.

Wojewoda zauważył, że w dniu 15 marca 2011 r., w trakcie rozprawy administracyjnej dotyczącej przedstawienia stronom omawianego postępowania wyceny ww. nieruchomości w związku z toczącym się przed Starostą postępowaniem w przedmiotowej sprawie, M.O wskazała, że złożony przez nią w dniu 17 listopada 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 cytowanej ustawy został złożony również w imieniu małoletniego A.S. , którego jest przedstawicielem ustawowym. Następnie w dniu 21 marca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęły wnioski M.O. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A.O. , A.O. , M.O. i A.S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przysługujące tym osobom - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt [...] - udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z powyższym Wojewoda stwierdził, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiły uprawnione do tego osoby, jednakże tylko wniosek M.O. został złożony z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a co za tym idzie, jedynie w stosunku do tej osoby spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wojewoda podniósł, że okoliczność działania w charakterze pełnomocnika musi być wyraźnie wskazana, co więcej, osoba taka winna legitymować się stosownym dokumentem stwierdzającym umocowanie do działania jako pełnomocnik określonego podmiotu w konkretnej sprawie. Stanowisko takie wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, w którym Sąd ten stwierdził, że "dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. (...) Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw", opub. w LEX nr 516110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 450/10, zgodnie z którym "udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia", opub. w LEX nr 760285).

Wojewoda wskazał, że analogiczne stanowisko w tej kwestii prezentowane jest w orzecznictwie sądów powszechnych, wydanym na gruncie przepisów materialnego i procesowego prawa cywilnego, regulujących kwestię przedstawicielstwa i pełnomocnictwa, a które to przepisy stosuje się posiłkowo w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście wskazania wymaga stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie, z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt I ACa 851/98, zgodnie z którym "w cudzym imieniu działa tylko ten, kto ujawnia wobec osoby trzeciej, że zarówno skutki dokonywanej czynności prawnej, jak i rola strony tej czynności mają dotyczyć osoby reprezentowanej (tzw. contemplatio domini). Contemplatio domini musi być dla osoby trzeciej rozpoznawalne, tzn. musi wynikać z zachowania osoby składającej oświadczenie lub kontekstu sytuacyjnego, w którym to zachowanie następuje. Wystarcza dorozumiane wskazanie osoby reprezentowanej (tzw. contemplatio domini tacita), co ma miejsce wtedy, gdy kontekst sytuacyjny, w którym następuje złożenie oświadczenia, pozwała rozpoznać osobie trzeciej, iż dokonywana czynność (jej skutki, a zarazem rola strony) ma dotyczyć innej osoby niż składająca oświadczenie", opub. w LEX nr 84123).

Wojewoda podkreślił, że w świetle przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, nie można uznać działania M.O. jako pełnomocnika A.S. , M.O. i A.O. nie tylko z uwagi na brak legitymowania się przez nią dokumentem pełnomocnictwa, lecz przede wszystkim z powodu braku wskazania - chociażby w sposób pośredni, w momencie złożenia przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania - iż wnioskodawczyni występowała również jako pełnomocnik wspomnianych osób.

Odnośnie zaś zarzutu odwołującej się, jakoby działała ona również w imieniu małoletniego A.O. - jako jego przedstawiciel ustawowy – zwrócono uwagę na okoliczność, że - co prawda zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.): "rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską", natomiast art. 95 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że "władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw" - to jednak jak zauważa się w doktrynie prawa cywilnego: "przepis art. 98 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rozpatrywać należy w związku z art. 95 § 2 K.c. oraz art. 96 K.c." (por. T. Sokołowski (w:) M. Andrzejewski, H. Dolecki, A. Lutkiewicz-Rucińska, A. Olejniczak, T. Sokołowski, A. Sylwestrzak, A. Zielonacki, Komentarz do art.98 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, LEX 2010), w związku z czym zastosowanie znajdzie przytoczone wcześniej stanowisko sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, zgodnie z którym fakt działania w cudzym imieniu musi być znany zarówno organowi administracji publicznej, jak i pozostałym uczestnikom postępowania.

Odnosząc się jeszcze dodatkowo do wspomnianej w odwołaniu regulacji art. 209 K.c., rozpatrywanego w przedmiotowej sprawie w związku z art. 1035 K.c. (zgodnie z którym "jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów niniejszego tytułu"), w kontekście ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowego zauważył organ odwoławczy, że przewidziana w tym przepisie konstrukcja prawna upoważnia każdego współwłaściciela do podjęcia wszelkich czynności zachowawczych nie opierając się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych przedstawicieli przez drugich. Cechą tej wzajemnej reprezentacji jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie pozostałych współwłaścicieli. Funkcją zaś czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności. Czynności te odnoszą się do zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 201 K.c.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 15/08 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt I A/Ca 276/02).

Wojewoda wskazał, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania może skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, lecz jedynie w zakresie przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia, wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/GI 467/07 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1971 r., sygn. akt I CR 427/71).

W ocenie Wojewody w dalszej kolejności na uwagę zasługuje fakt, że odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) według stanu (w znaczeniu faktyczno - technicznym) z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli z dnia 29 października 1998 r. Przy wycenie nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Wartość nieruchomości określa się nadto według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu.

Zdaniem Wojewody, autorzy operatu szacunkowego z dnia 21 lutego 2011 r., rzeczoznawcy majątkowi T.L. i G.M.-M. , wskazali w uzasadnieniu swojej opinii w sposób wyczerpujący i przekonujący przesłanki, na jakich oparli swoje ustalenia i określili wartość przedmiotowej nieruchomości. Biegli podali w treści niniejszego operatu, że z uwagi na niewielką ilość transakcji dotyczących nabywania nieruchomości na cele drogowe, bądź przeznaczonych pod drogi - przede wszystkim wewnętrzne, a nie publiczne - nie można było dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o te dane, zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W związku z powyższym biegli stwierdzili, że "po szczegółowej analizie rynku i dostępnych danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi (punkt 2.5 operatu), wartość przedmiotowej nieruchomości określono zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego § 36 ust. 2, tj. na podstawie wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Jak ponadto wskazano w przedmiotowym operacie szacunkowym, "otoczenie dla całych parcel gruntowych cz. pgr 1 cz. P 6 oraz około 1/3 części parceli gruntowej cz. pgr 2 i około 2/3 części parceli gruntowej 5 stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną zagrodową. Wartość tych nieruchomości wyznaczona została na podstawie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, gdyż grunty te dominują wśród gruntów przyległych. Otoczenie dla całej parceli gruntowej cz. pgr 3 około 2/3 części parceli gruntowej cz. pgr 2 oraz około 1/3 części parceli gruntowej 5 stanowią tereny zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Wartość tych nieruchomości wyznaczona została na podstawie nieruchomości przeznaczonych pod zieleń". Z powyższych względów więc, do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej.

Mając na uwadze przytoczone uwagi, rzeczoznawcy majątkowi T.L. i G.M.M. , dla potrzeb wyceny wykorzystali transakcje podobne, zawarte na terenie gminy P. w okresie od lutego 2009 r. do lutego 2011 r., których przedmiotem obrotu były nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową i zagrodową. Następnie, "zgodnie z ustaloną praktyką ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości przyjęto na poziomie odpowiadającym nieruchomości, z której wydzielono przedmiotowe parcele gruntowe", przy czym zastrzeżono, że "w wypadku różnego przeznaczenia gruntów po obu stronach pasa drogowego, granicę gruntów o różnym przeznaczeniu należy przyjmować w środku pasa drogowego". Ustaloną cenę średnią skorygowano o współczynnik korygujący 1,1119 (w przypadku gruntów przylegających do terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną! zagrodową) oraz o współczynnik 1,3468 (w przypadku gruntów przylegających do terenu zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym), by w efekcie ustalić odszkodowanie należne wnioskodawcom w wysokości 12 839,00 złotych (z czego wartość cz. pgr 1 ustalono na 474 zł, cz. pgr 6 na 948 zł, cz. pgr 2 na 6 229 zł, cz. pgr 5 na 4 881 zł i cz. pgr 3 na 307 zł).

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie weryfikowanego rozstrzygnięcia, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, obejmowało bowiem: zlecenie wykonania operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, umożliwienie stronom zapoznania się z treścią tegoż operatu oraz wypowiedzenia się co do jego ustaleń.

Wojewoda również odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu zauważając, że brak rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków A.S. M.O. A.O. ,i małoletniego A.O. , w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy M.O. z dnia 23 marca 2011 r., jest uchybieniem Starosty , które w swej istocie nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji, lecz powoduje, iż wnioski te pozostają obecnie nierozstrzygnięte w prawem przewidzianej formie (decyzji). Wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 cytowanej ustawy z uwagi na materialny (zawity) charakter tego terminu co powoduje, że nie może mieć tutaj zastosowania instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 K.p.a. Natomiast fakt uznania wskazanych osób za strony omawianego postępowania jest jak najbardziej prawidłowy, gdyż przedmiot tego postępowania dotyczył interesów prawnych tych osób (art. 28 K.p.a.), choć Starosta M. nie wydał rozstrzygnięcia w stosunku do zgłoszonych przez te osoby roszczeń. Brak ten winien zostać usunięty poprzez wydanie przez Starostę stosownego - odrębnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji w zakresie wniosków pozostałych uprawnionych.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M.O. osobiście i w imieniu małoletniego A.O. oraz A.U. , M.S. i A.S., . Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Powiatu M. oznaczonej jako części parcel gruntowych 1 o pow. 0,0012 ha, 2 o pow. 0,0206 ha, 3 o pow. 0,0012 ha, 4 o pow. 0,0024 ha oraz parceli gruntowej 5 o pow. 0,0140 ha objęte księgą wieczystą KW [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. , zajętej pod drogę powiatową relacji [...] z naruszeniem zasady, wyrażonej w wyżej wymienionych przepisie;

b) art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw skarżących będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

c) art. 33 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku trwania całego postępowania o ustalenie prawa do odszkodowania za przejętą nieruchomość;

d) art. 62 § 2 K.p.a. poprzez brak wezwania stron do uzupełnienia braków formalnych wniosku o odszkodowanie poprzez dołączenie pełnomocnictwa w sytuacji uznania, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 34 § 4 K.p.a.;

e) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji mający istotny wpływ na jej treść polegający na niesłusznym przyjęciu, że składając wniosek o odszkodowanie skarżąca M.O. działała jedynie we własnym imieniu, z pominięciem praw dzieci, w tym małoletniego syna A.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zmianę decyzji Starosty poprzez przyznanie odszkodowania w pełnej wysokości na rzecz wszystkich uprawnionych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły regulacje zawarte w ustawy z dniał 3 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - dalej także w skrócie "Przepisami wprowadzającymi").

Artykuł 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Stosownie do art. 73 ust. 2 tej ustawy w wypadku dróg, mających w dniu 31 grudnia 1998 r. charakter dróg gminnych, odszkodowanie wypłaca gmina, natomiast w odniesieniu do pozostałych - Skarb Państwa.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie wprost wskazanym przez ustawę. Skutkiem niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co nakazuje uznać, że powyższy termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Wynika to stąd, że z faktem upływu określonego czasu ustawodawca powiązał skutek w postaci braku roszczenia o odszkodowanie. Roszczenie przestaje przy tym przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zatem prezentowane w orzecznictwie poglądy, które wskazują na materiałnoprawny charakterze terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, opub. w Lex Omega nr 531041 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 366/08, opub. w Lex Omega nr 565972).

Konsekwencją tego poglądu musi być również uznanie, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, jako termin materialno prawny, nie podlega przywróceniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 866/08, opub. w LEX Nr 527232 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 810/07, opub. w LEX Nr 506476).

Do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie ma zastosowania art. 209 K.c., gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej.

Na administracyjnoprawny charakter powyższego roszczenia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 (opub. w LEX, nr 534304), w którym wypowiedział się, że sprawa o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprawą administracyjną i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajdują zastosowanie tryb i zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Poczynione ustalenia mają znaczenie przy ocenie podstawowej kwestii objętej tą sprawą, mianowicie ocenie, czy w okolicznościach tej sprawy uprawnionym było twierdzenie organów, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomości stanowiące części parcel gruntowych nr: 1 – 12 m2; 2 - 206 m2; 3 - 12 m2; 4 - 24 m2 oraz parceli gruntowej nr 5 o powierzchni 140 m2 (zwanej dalej "nieruchomością"). W ocenie skarżących wniosek ten został złożony przez M.O. w imieniu pozostałych spadkobierców, a w ocenie organów – tylko w imieniu własnym.

Z treści tego wniosku wynika, że M.O. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za całość ww. nieruchomości jednocześnie informując, że wnioskodawczyni złożyła wniosek do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście ww. nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Do tego wniosku był dołączony odpis z księgo wieczystej zawierający informację, że na dzień złożenia wniosku (15 listopada 2005 r.) właścicielem ww. nieruchomości był A.O. . Ponieważ Starosta zawiesił postępowanie oczekując wyniku odrębnego postępowania prowadzonego przez Wojewodę aż do 2010 r. nie podejmował żadnych innych czynności w tej sprawie.

Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przepis ten dość jednolicie interpretowany jest w orzecznictwie sądowym jako nakazujący informowanie przez organy administracji stron w każdym przypadku, gdy z powodu wadliwego działania strony lub zaniedbań w jej działaniu, wynikającym z nieznajomości prawa, strona ta traci swoje uprawnienie lub też zapadłe rozstrzygnięcie nie uwzględnia interesów strony. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 886/10 (opub. w LEX nr 747173) wyraźnie stwierdził, że "udowodnione naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami". Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1330/11, opub. w Wspólnocie 2011/43/49; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 332/11, opub. w LEX nr 852992; Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1345/10, opub. w LEX nr 743821; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/10, opub. w LEX nr 755106; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/10, opub. w LEX nr 750550; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 882/10, opub. w LEX nr 747169; Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, opub. w LEX nr 745118).

Zasada określona w art. 9 K.p.a. ma szczególne znaczenie w sprawie, w której brak poinformowania strony może rodzić negatywne skutki i to tak dalekie, że może ono skutkować pozbawieniem uprawnienia. Skoro M.O. złożyła wniosek, w którym domagała się ustalenia i wypłaty odszkodowania za całość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zarazem ten wniosek podpisała sama, to obowiązkiem organu było zapytanie wnioskodawczyni, czy wniosek ten składa tylko w imieniu własnym, czy też działa za wszystkie osoby uprawnione. Okoliczność zaś, że M.O. mogła złożyć wniosek w imieniu innych osób wynikała z dołączonego odpisu z księgi wieczystej, z którego nie wynikało, aby właścicielem tych nieruchomości była M.O. . Tym samym otrzymując wniosek M.O. w tej sprawie, organ już na wstępie winien wyjaśnić, czy wniosek taki pochodzi od osoby uprawnionej, tzn. czy z tym wniosek wystąpiła osoba będąca właścicielem zajętej nieruchomości do dnia 31 grudnia 1998 r., lub też czy jest to spadkobierca byłego właściciela. Takich czynności organ nie podjął, zawieszając w dniu 31 grudnia 2005 r. postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, jakim było rozstrzygniecie przez Wojewodę o nabyciu prawa własności nieruchomości przez Powiat M. .

Ponieważ z okoliczności wskazanych w załączniku do wniosku wynikało, że to nie M.O. była właścicielem przedmiotowych nieruchomości, tym samym należało ustalić, na podstawie jakiego tytułu lub jakich przesłanek osoba, która nie była właścicielem w dacie 31 grudnia 1998 r. nieruchomości, składa wniosek o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania. Mogło bowiem okazać się, że taka osoba nie ma żadnego uprawnienia do skutecznego domagania się ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania, a tym samym nie byłoby wówczas żadnych podstaw do zawieszania postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, skoro wniosek nie pochodził od osoby uprawnionej.

To pokazuje, że to organ I. instancji zaniechał czynności na początkowym etapie postępowania nie wyjaśniając, czy wnioskodawczyni M.O. miała prawo domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie ustalając, na jakiej podstawie takie uprawnienie wnioskodawczyni przysługuje. Gdyby to organ ustalił, wówczas stwierdziłby że tym tytułem prawnym jest nabycie spadku po zmarłym A.O. . Wówczas powinien również zapytać wnioskodawczyni, czy złożony przez nią wniosek dotyczący ustalenia i wypłaty odszkodowania za całość nieruchomości, został złożony w imieniu własnym, czy też wnioskodawczyni działa w imieniu innych osób. Poinformowałby również o istniejącym terminie i skutkach jego upływu wynikającym z art. 73 Przepisów wprowadzających. Taki sposób działania organu byłby spełnieniem obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a.

Tym samym nie można skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania. W demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ milczy, nie realizuje celu ustawodawcy. W następstwie działania organu strona zostaje pozbawiona możliwości uzyskania odszkodowania za odjęte prawo własności, za które przysługuje słuszne odszkodowanie. Nie można przyjąć, że wątpliwości organu winny być interpretowane na niekorzyść strony. W tej zaś sprawie doprowadziło to do tego, że pomimo wątpliwości co do ustalenia, czy wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez jedną osobę, czy przez kilka osób – organ tego nie wyjaśniał czekając prawie 1,5 miesiąca i wydając 31 grudnia 2005 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym zaniechanie wyjaśnienia wątpliwości doprowadziło do upływu ustawowego terminu o charakterze – co ważne – materialnym.

Bez wątpliwości organy mają obowiązek działać w każdej sprawie bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wprowadzając termin dla stron na złożenie wniosku, nie przewidział, że organy pomimo ustawowego obowiązku i działania w oparciu o przepisy prawa będą pozostawały bierne. Ta właśnie bierność Starosty doprowadziła do przyjęcia przez niego ustalenia o złożeniu wniosku tylko przez jedną osobę.

Organy obu instancji nie uwzględniły również czynności podejmowanych przez pozostałych współwłaścicieli po podjęciu zawieszonego postępowania. Dowiedziawszy się o istnieniu terminu oraz o przyjęciu przez Starostę , że wniosek M.O. został potraktowany tylko jako wniosek złożony w imieniu wnioskodawczyni – pozostali współspadkobiercy zmarłego A.O. złożyli i wnioski o przyznanie również na ich rzecz odszkodowania i wnioski o przywrócenie terminu do złożenia tych wniosków jak i wyjaśniali, że wniosek M.O. był od początku przez nich traktowany jako wniosek złożony również w ich imieniu, ale skoro organ przyjął inne stanowisko – to ci pozostali spadkobiercy podjęli działania zmierzające do zachowania ich uprawnienia. Ani razu żaden z organów nie zwrócił się o ewentualne przedłożenie np. pełnomocnictwa upoważniającego M.O. do reprezentowania pozostałych współspadkobierców w tym postępowaniu. Dopiero wnosząc skargę pozostali współspadkobiercy przedłożyli takie pełnomocnictwa.

Oceniając stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że to na organach administracji (w szczególności na organie I. instancji) ciążył obowiązek wyjaśnienia wątpliwości wynikających z wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. co do tego, czy wniosek ten został złożony przez M.O. reprezentującą jedynie jej osobę, czy też w imieniu pozostałych współspadkobierców, a brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie skutkował brakiem wezwania o przedłożenie pełnomocnictwa od innych spadkobierców. Jeszcze raz należy podkreślić, że w tej sprawie miało to istotne znaczenie z uwagi na upływ ustawowego terminu do skutecznego składania wniosków o ustalanie i wypłatę odszkodowań objętych regulacją art. 73 Przepisów wprowadzających. Brak poinformowania M.O. o obowiązujących przepisach w tym zakresie mógł doprowadzić do tego, że nie znając obowiązującego prawa wnioskodawczyni również sama nie wyjaśniała wątpliwości.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy prawa, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, a to w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ organ I. instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej M.O. tym samym w wyniku uwzględnienia skargi uchylając również decyzję Starosty , Sąd orzekłby w istocie na niekorzyść tej skarżącej. Natomiast uchylając jedynie decyzję organu odwoławczego Sąd doprowadził do takiego stanu sprawy, w którym została wydana decyzja przez organ I. instancji (o ustaleniu odszkodowania tylko na rzecz M.O. ) oraz wniesione zostało odwołanie od tej decyzji. Skutkiem tego organ II. Instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać odwołania będąc związany stanowiskiem zawartym w tym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w szczególności wskazaniem, że w okolicznościach tej sprawy należało – wobec zaniechania organu I. instancji – przyjąć, że wniosek pochodzi od wszystkich współspadkobierców. Pozwoli to organowi odwoławczemu, w razie spełnienia pozostałych przesłanek, na wydanie decyzji merytorycznej modyfikującej decyzję organu I. instancji w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz wszystkich uprawnionych.

Sąd również zwraca uwagę i na tą okoliczność, że decyzja organu I. instancji tylko częściowo załatwiała sprawę (co słusznie zauważył Wojewoda i organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem Starosty powinno być wydanie decyzji w zakresie wniosków innych niż M.O. współspadkobierców. Tym samym może zaistnieć i taka sytuacja, w której po wydaniu przez Sąd wyroku, w obrocie prawnym będzie funkcjonowała decyzja np. o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz A.O. , A.U. , A.S. i M.O. . Sąd wskazuje, że w takiej sytuacji najpierw organ odwoławczy winien ustalić fakt wydania takiej decyzji i jej treść, a następnie możliwość rozpoznania sprawy w związku z zagadnieniem tzw. "powagi rzeczy osądzonej". Ustalając dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy organ winien ustalić, czy będzie występowała tożsamość obu spraw. Gdyby jednak taka tożsamość spraw zaistniała – Sąd nie może tego rozstrzygnąć w tej sprawie nie znając sprawy – wówczas w pierwszej kolejności należałoby wyeliminować z obrotu prawnego ową decyzję wydaną w zakresie uzupełnienia o wniosku spadkobierców A.O. , A.U. , A.S. i M.O. . Na te okoliczności Sąd zwraca uwagę, ponieważ winny one być również przedmiotem oceny Wojewody .

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego.