Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1157/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 127 §3, art. 156 § 1 pkt. 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. nr BO4g/787-WP-163/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz J. Z., U. J., M. D., D.K., A. M., A. S., M. G. i M. W. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 oddalił skargę Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. nr BO4g/787-WP-163/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 31 maja 2007 r. Minister Budownictwa, na wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości – J. Z., stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 26 września 1956 r. nr 50/56 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1956 r. nr SA Adm. II 1a/528/51, orzekającego, na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138, powoływany dalej jako "dekret"), o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. S. i P. oznaczonej jako działka nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...), o pow. 3383 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie zostały spełnione dwie przesłanki wywłaszczenia, tj. nieruchomość nie została zajęta wyłącznie na cel wskazany w dekrecie oraz w dniu wejścia w życie dekretu nie znajdowała się w wyłącznym władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zajęcia nieruchomości na cele mieszkalne pracowników Poczty nie można bowiem uznać za cel użyteczności publicznej, bowiem nie cechowała go ogólna dostępność i użyteczność, skoro miała służyć jedynie określonej grupie pracowników tego przedsiębiorstwa. Ponadto w ramach wywłaszczenia pozyskano mieszkania nie tylko dla pracowników poczty, ale ich część zajęta była przez osoby nie będące jej pracownikami. Organ wskazał również, że postanowieniem Sądu Grodzkiego w Poznaniu z dnia 27 lipca 1945 r., sygn. akt III Co 461/45 wprowadzono J. Z. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że ubiegający się o wywłaszczenie nie władał tą nieruchomością, a jedynie nią administrował. Tym samym Minister uznał, że orzeczenia z dnia 23 czerwca 1956 r. oraz z dnia 26 września 1956 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu i stwierdził ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 2007 r. wystąpił Prezydent Miasta Poznania, zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby zajęcia nieruchomości na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za cel użyteczności publicznej, na cele budowy i rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, czy na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, cele użyteczności publicznej wskazane w art. 2 pkt 1 lit. f/ muszą być interpretowane wąsko i ścieśniająco, zatem mogą to być tylko oczywiste cele publiczne, realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Dlatego organ zgodził się ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, że zajęcie nieruchomości oraz wzniesienie na niej budynku mieszkalnego mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych pracowników poczty nie jest celem publicznym, gdyż brak jest powszechnej dostępności do efektów tego celu oraz pożyteczności jego efektów dla ogółu społeczeństwa. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, i to tylko określonej grupy osób, nie może być traktowane jako realizacja celu publicznego, dostępnego dla wszystkich. Zapewnienie mieszkań pracownikom poczty nie może być również uznane jako budowa, rozwój, czy utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej. Organ wskazał ponadto, że skoro z postanowienia Sądu Grodzkiego w Poznaniu z dnia 27 lipca 1945 r. wynika, że J. Z. został wprowadzony w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, to w dacie ogłoszenia dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość ta nie mogła pozostawać we władaniu Skarbu Państwa, czy też przedsiębiorstwa państwowego. W związku z powyższym organ naczelny prawidłowo uznał, że orzeczenia wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 i 2 dekretu.

Na skutek wniosku Prezydenta Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Minister podzielił pogląd, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia określonych w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. przesłanek decydujących o dopuszczalności wywłaszczenia. Tym samym orzeczenia wywłaszczeniowe dotknięte były wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która obligowała organ nadzoru do stwierdzenia ich nieważności. Minister Budownictwa prawidłowo też przyjął, że nie było podstaw aby stwierdzić, że weryfikowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. została skierowana do zmarłej w dniu 23 grudnia 2008 r. W. S., co pozbawiło jej spadkobierców możliwości udziału w postępowaniu, organ wskazał, że przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2009 r. spadkobiercy zmarłej nadesłali postanowienie Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu I Wydział Cywilny z dnia 9 marca 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z tym zawiadomienie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. zostało doręczone już także spadkobiercom zmarłej, a tym samym umożliwiono im czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Poznań, domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że skoro decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. skierowana została do osoby zmarłej, to naruszono przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto podano, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywały przepisy dekretu z dnia 11 marca 1955 r. o łączności (Dz.U. Nr 12, poz. 71) i powołując się na treść preambuły stwierdzono, że z zapisu tam zawartego wynika publiczny charakter funkcjonowania telekomunikacji. Wskazano też, że zgodnie z obowiązującym w chwili wywłaszczenia prawem przedsiębiorstwo państwowe rozumiano jako organizację gospodarczą wyposażoną w osobowość prawną, obejmujące zorganizowaną załogę i wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, działające samodzielnie stosownie do zadań określonych w akcie erekcyjnym. Tym samym zabezpieczenie służbowych lokali mieszkalnych należało do działań mieszczących się w zakresie działalności nie tylko tego przedsiębiorstwa, ale też wielu innych jednostek organizacyjnych w sferze publicznej. Mieszkania służbowe służyły przedsiębiorstwu do zabezpieczania środków pracy, na które składa się kadra przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 26 września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1956 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. S. i ul. P., ozn. jako dz. nr (...), będącej własnością J. Z. i stwierdził, że zasadniczą kwestią było ustalenie czy organy w sposób prawidłowy zastosowały art. 156-158 k.p.a.

Sąd podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności przez Ministra Budownictwa orzeczeń z dnia 26 września 1956 r. oraz z dnia 23 czerwca 1956 r. było rażące naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (tj. 16 kwietnia 1948 r.) w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały: a/ na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; b/ na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa; c/ na cele wojskowe; d/ pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze; e/ pod zalesienia lub na melioracje; f/ na cele użyteczności publicznej. Przepis art. 2 pkt 2 stanowił natomiast o konieczności użytkowania nieruchomości wymienionych w pkt 1 tego artykułu.

Sąd stwierdził, że z powołanych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie dopuszczalne było przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 pkt 1, użytkowanie nieruchomości po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opisane powyżej przesłanki przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych nie były w całości spełnione. Przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się bowiem w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego, czy przedsiębiorstw państwowych. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 27 lipca 1945 r. sygn. akt IIIa Co 461/45 Sąd Grodzki w Poznaniu wprowadził J. Z. w posiadanie tej nieruchomości, a skoro tak, to przedsiębiorstwo państwowe Poczta Polska, Telegraf i Telefon, Skarb Państwa, czy też związek samorządu terytorialnego nie mogły nią władać, a jedynie, jak wskazał to Minister Infrastruktury, administrować. Tym samym organ nadzorczy trafnie uznał, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości organy rażąco naruszyły przepis art. 1 ust. 1 dekretu.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zajęcie nieruchomości przez Pocztę i budowa na gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego dla urzędników tego przedsiębiorstwa nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "celu użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo iż podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa – pozostają niezmienne. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a/-d/ jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f/ w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a/-e/. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f/ muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00, Lex nr 126804, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1213/97, Lex nr 47332; wyrok NSA z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1208/96, Lsx nr 45930).

Wąska interpretacja pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucona redakcją art. 2 pkt 1 dekretu, wyklucza zatem możliwość zaliczenia do tych celów celu leżącego w interesie przedsiębiorstwa państwowego, jakim jest zapewnienie pracownikom tego przedsiębiorstwa lokali mieszkalnych. Nawet jeżeli cel taki leżałby w interesie Państwa, to nie sposób przyjąć, aby zaspokajał on zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi. Z powyższego względu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanego dekretu było niedopuszczalne.

W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Budownictwa wydając decyzję z dnia 31 maja 2007 r. prawidłowo uznał, że wywłaszczenie nieruchomości, w przypadku gdy nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 30 stycznia 2009 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 maja 2007 r., nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Sąd stwierdził, że skierowanie decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r. do W. S., która zmarła w dniu 23 grudnia 2008 r., a zatem już po wszczęciu postępowania nadzorczego, jednak przed wydaniem powołanej decyzji, co skarżący zakwalifikował jako wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc wadę nieważnościową, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym nie może jednocześnie stanowić podstawy do zakwestionowania legalności podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia w trybie stwierdzenia jego nieważności. W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, a jedynie o nie braniu udziału w postępowaniu przed organem I instancji przez wszystkie strony, tj. przez spadkobierców zmarłej strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu (bądź od woli jej następców prawnych) zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z takiego zarzutu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. wniósł Prezydent Miasta Poznania reprezentujący Miasto Poznań. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" (powinno być "lit. c/") p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. i 30 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 26 września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1956 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości – pomimo rażącego naruszenia przez Ministra Infrastruktury w obu decyzjach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r., który to organ nieprawidłowo stwierdził, że zajęcia nieruchomości przy ul. P. na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za cel użyteczności publicznej, na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, czy na cele przedsiębiorstwa państwowej gałęzi gospodarki narodowej – cele wymienione w art. 2 pkt 1 ppkt a/, b/ i f/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., który był podstawą wywłaszczenia;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" (powinno być "lit. c/") p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie wskazanych w pkt 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. i 30 stycznia 2009 r., pomimo że wniosek spadkobierców J. Z. dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia działki, która była własnością J. Z.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" (powinno być "lit. c/") p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. i 30 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 3 1 maja 2007 r. pomimo, że Minister Infrastruktury skierował swą decyzję z dnia 30 stycznia 2009 r. do zmarłej w dniu 23 grudnia 2008 r. jednej ze stron postępowania – W.S.;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" (powinno być "lit. c/") p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. i z dnia 30 stycznia 2009 r., pomimo że Minister Infrastruktury nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, w szczególności nie wyjaśnił na czym polegało przytaczane przez WSA w Warszawie i organy administracji "posiadanie przez J. Z. przedmiotowej nieruchomości, w dacie ogłoszenia dekretu", oraz nie zbadał kwestii władania nieruchomością przez Przedsiębiorstwo "Polska Poczta, Telegraf i Telefon", ograniczając się jedynie do wskazania postanowienia Sądu Grodzkiego w Poznaniu z dnia 27 lipca 1945 r. sygn. akt III Co 461/45.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1956 r., nr SA Adm. II 1a/528/51 utrzymanego w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 26 września 1956 r. wywłaszczone zostały nieruchomości – zarówno wskazana w decyzji nieruchomość stanowiąca własność J. Z., jak wskazana tam nieruchomość stanowiąca współwłasność Z. G., J. C., Z. R.. W wyniku rozpatrzenia wniosku spadkobierców J. Z. Minister Budownictwa ostateczną decyzją z dnia 31 maja 2007 r. stwierdził nieważność całej decyzji wywłaszczeniowej I i II instancji, jakkolwiek wniosek dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia działki nr 32.

Powtarzając treść zarzutu podniesionego w pkt 4 wskazano, że Minister nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nie wyjaśnił na czym polegało "posiadanie przez J. Z. przedmiotowej nieruchomości w dacie ogłoszenia dekretu" oraz nie zbadał kwestii władania nieruchomością przez Przedsiębiorstwo "Polska Poczta, Telegraf i Telefon", a także nie wyjaśnił wątpliwości jakie budziła czynność dokonana przez byłego właściciela polegająca na ponownym objęciu w posiadanie nieruchomości od Wojewódzkiego Zarządu Łączności (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 20 października 1956 r.), który jakoby jej nie posiadał, tym bardziej że protokół został podpisany po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Pełnomocnik uczestników postępowania – M. D., U.J., D. K. i J. Z. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, które – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd ten obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu.

Szczegółowe rozważania dotyczące poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy spostrzeżeniem dotyczącym specyficznej sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r., wszczętym na żądanie Prezydenta Miasta Poznania. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że również postępowanie zakończone decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r. toczyło się w nadzwyczajnym trybie i powołaną decyzją Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 26 września 1956 r. nr 50/56 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 23 czerwca 1956 r., nr SA Adm. II 1a/528/51 w przedmiocie wywłaszczenia opisanej w tych decyzjach nieruchomości. Postępowanie nadzwyczajne zakończone decyzją Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r. prowadzone było na wniosek spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości J. Z.. Decyzja ta nie została przez żadną ze stron zakwestionowana w trybie przewidzianym w art. 127 § 3 k.p.a., co następnie dawałoby możliwość wniesienia skargi do Sądu na decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęty przez Prezydenta Miasta Poznania sposób zakwestionowania decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 maja 2007 r. – w trybie wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji powoduje istotne ograniczenia w zakresie kontroli sprawowanej przez organ nadzorczy, a następnie przez sądy administracyjne.

Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W sprawie tej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją pozostają poza zakresem orzekania.

Skoro zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, która również wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, całkowicie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury w sprawie niniejszej nie prowadził i nie mógł prowadzić postępowania dowodowego ponownie wyjaśniającego wszelkie okoliczności sprawy wywłaszczeniowej. Jeżeli ustalenia faktyczne, w oparciu o które wydana została decyzja Ministra Budownictwa z dnia 31 marca 2007 r. były zdaniem strony nieprawidłowe, mogła je zwalczać w przepisany prawem sposób w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowych. Przy czym zarówno w sprawie niniejszej, jak i w poprzedniej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym organy nadzoru nie mogły przeprowadzać ponownego postępowania dowodowego co do przesłanek wywłaszczenia, tak jak to dokonywane jest w postępowaniu zwykłym, a czego jak się wydaje oczekiwała strona skarżąca, polemizując z wcześniejszymi ustaleniami w sprawie, w oparciu o które stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych.

W decyzji z dnia 31 marca 2007 r. wskazane zostały okoliczności, w oparciu o które przyjęto posiadanie przez J.Z. przedmiotowej nieruchomości w dacie ogłoszenia dekretu, uzasadniono też stanowisko co do kwestii władania nieruchomością przez Przedsiębiorstwo "Polska Poczta, Telegraf i Telefon".

Jeżeli zdaniem skarżącego nie zostały wówczas dostatecznie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mimo to stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych, to braki te mógł kwestionować w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowych. Niniejsza sprawa, w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowych nie mogła być na nowo rozpatrywaną sprawą wywłaszczeniową, w której ponownie przeprowadzono by postępowanie dowodowe. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, którą pominięto w sprawie, dlatego też słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Również wszystkie pozostałe zarzuty podniesione w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie są uzasadnione.

Minister Infrastruktury nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, jakie dokonane zostało decyzją z dnia 31 maja 2007 r. nie wykroczyło, wbrew twierdzeniom skarżącego, poza ramy żądania wniesionego przez spadkobierców J. Z.. Z powołanej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zarówno wniosek spadkobierców J. Z., jak i rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa obejmowały decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) i ul. (...) oznaczonej jako działka nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...), o powierzchni 3383 m2, będącej własnością J. Z..

Wyrażony w decyzji z dnia 31 maja 2007 r. pogląd co do interpretacji pojęcia celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. zaaprobowany w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. i przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego odwołał się Sąd pierwszej instancji, utrwalone jest stanowisko, że cele użyteczności publicznej wskazane pod literą f/ w art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. muszą być interpretowane ścieśniająco, mogą to być tylko oczywiste cele publiczne, realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 r. (I SA 2349/00, niepubl.). Jak przyjęto w decyzji z dnia 31 maja 2007 r. zajęcia nieruchomości, stanowiącej własność J. Z. na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za zajęcie na cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. f/ powołanego dekretu ani na żaden z pozostałych celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 ust. 1.

W konsekwencji więc istniały podstawy, by stwierdzić, że decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszały prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury, oceniając w trybie nadzorczym powyższą decyzję słusznie stanowisko takie podzielił. Słusznie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając ten pogląd za prawidłowy oddalił skargę.

Nie mógł także być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który uzasadniony został skierowaniem decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r. do zmarłej w dniu dnia 23 grudnia 2008 r. W. S. Zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że tego rodzaju uchybienie stanowić może przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie jest wadą decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k,.p.a. W. S. zmarła w toku postępowania nadzorczego, przed wydaniem decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r., a decyzja ta nie została doręczona jej następcom prawnym i tylko te osoby mogłyby powoływać się na przesłankę wznowieniową polegającą na niezapewnieniu stronom – bez ich własnej winy – udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a.). Inne podmioty nie mogą zastępować uprawnionej strony powołując się na tego rodzaju zarzut. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja z dnia 5 czerwca 2009 r. została doręczona spadkobiercom W. S., na co wskazano także w zaskarżonym wyroku.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.