Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3065/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowo – handlowy w zakresie oświaty (szkolą, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo – handlowe na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...], utrzymał w mocy decyzję Organu I. instancji .

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r., sprecyzowanym w dniu [...] stycznia oraz [...] kwietnia 2017 r., M. i A. J. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek usługowy (w zakresie oświaty, zdrowia lub na cele biurowe), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Pismem z [...] września 2016 r. znak: [...], Zarząd Dzielnicy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W piśmie z [...] lipca 2016 r. S. R. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania dotyczące budynku usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] (sygn. akt VII SA/Wa 456/15, VII SA/Wa 953/16, IV SA/Wa 1188/16).

Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2017 r.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowo – handlowy w zakresie oświaty (szkolą, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo – handlowe na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. R., zarzucając Organowi I. instancji naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 6-8 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że budynek położony przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] posadowiony został w ramach samowoli budowlanej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do regulacji art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium wskazało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, koniecznej w braku planu miejscowego dla zmiany, sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, że zostały spełnione łącznie ustawowe warunki wymienione przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, analiza materiału zebranego w aktach sprawy doprowadziła do przekonania, że wszystkie te warunki zostały zachowane. Kolegium podkreśliło, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Kolegium wskazało, że Organ I. instancji dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a z której wynika, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek warsztatowo – mieszkalny przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania. Dominująca funkcja obszaru analizowanego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, a zatem funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków usługowych w analizowanym obszarze. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy wynika zatem, że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowo – handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo – handlowe, jest zgodna z warunkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjne. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koresponduje, bowiem z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium podkreśliło również, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ administracji publicznej bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do kwestii pominięcia przez Organ I. instancji okoliczności posadowienia budynku położonego przy ul. [...] w ramach samowoli budowlanej, Kolegium wyjaśniło, że pismem z [...] sierpnia 2017 r., zwróciło się do Inwestora do nadesłania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. W odpowiedzi na ww. pismo Inwestor załączył do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo – mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Kolegium zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o udzielenie informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna, a także czy w stosunku do ww. decyzji prowadzone były lub są postępowania nadzwyczajne. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że ww. decyzja jest ostateczna oraz że w stosunku do niej nie były i nie są prowadzone postępowania nadzwyczajne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. wywiodła S. R., zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez błędnie nie zastosowanie tego artykułu przez Organ i odmowę zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy odnośnie budynku przy ul. [...] w W. toczą się sprawy przed WSA w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co powoduje, iż wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia wcześniejszych spraw które zawisły przed Sądami, a ponadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i pominięcie, iż budynek wobec którego została wydana decyzja postawiony był w ramach samowoli budowlanej, nadto nie spełnia on przepisów przeciwpożarowych jak również budynek ten nie ma legalnie wybudowanego parkingu,

II. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż zaskarżona decyzja nie spełniała łącznie pięciu warunków niezbędnych do jej wydania.

Ponadto, w piśmie z [...] maja 2018 r. (stanowiącym uzupełnienie skargi wniesionej przez S. R.) profesjonalny pełnomocnik Skarżącej, wskazał, że zarzuca zaskarżonej decyzji również:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, a zatem przepis ten nie znajduje zastosowania;

b. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z pominięciem okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania budynku będzie wiązać się z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy;

c. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, polegające na lakonicznym stwierdzeniu, że dominująca funkcja obszaru analizowanego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa,

II. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie przedmiotowej skargi, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyżej wskazanych kryteriów, skargę S. R. należało uznać za niezasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], w której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowo – handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo – handlowe na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Rozważania Sądu w tym przedmiocie należy poprzedzić przytoczeniem regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wskazać jednak należy, że skoro obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza jednakże tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1256/16). Warunek kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07). Na gruncie analizowanej sprawy, dominująca funkcja obszaru analizowanego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. W ocenie Sądu, zasadnie zatem stwierdzono zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowo – handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy) oraz na cele biurowo – handlowe będzie stanowił nie tylko kontynuację zabudowy w formie budynków usługowych w analizowanym obszarze, ale przede wszystkim usługi oświatowe będą pełniły funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele rolnicze i nieleśne, a wreszcie decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konwekcji, wbrew przedstawionemu w skardze stanowisku, należy uznać, że Organ I. instancji prawidłowo dokonał oceny ziszczenia się wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w drodze decyzji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11). Przy czym zaakcentować wypada, że decyzję ustalającą warunki zabudowy należy uznać za swoistą promesę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia wprawdzie do rozpoczęcia robót budowlanych, ale ustala, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, który nastąpi w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługiwać będą stronom stosowne środki zaskarżenia. Dlatego też podnoszone przez Skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów przeciwpożarowych czy legalizacji miejsc postojowych, w ocenie Sądu, należało uznać za przedwczesne na etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy, a więc określającym bardzo ogólne warunki nowej inwestycji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06, "Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego". W ocenie Sądu, o ile można zgodzić się z tym, że organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są powołane do oceny tego czy budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zrealizowane zostały w ramach procedury budowanej, to nie można już uznać, że okoliczności takie mogą pozostać całkowicie poza ich zainteresowaniem. Należy bowiem wyjaśnić, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP. Skoro bowiem – stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. – celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Przy czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jednocześnie podziela pogląd, że samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz zaktualizowany do art. 61 u.p.z.p., LEX/el.).

Jakkolwiek w toku prowadzonego postępowania Sąd powziął wiadomość, że po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzja z [...] marca 2016 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo – mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zaakcentować należy, że dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 145 k.p.a. nie powoduje bowiem, że decyzja dotychczasowa traci walor decyzji ostatecznej, a ponadto pozostaje ona nadal w obrocie prawnym do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Dlatego też okoliczność, że zarówno w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak w chwili wyrokowania przez Sąd, w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja legalizacyjna, implikowała konieczność przyznania jej waloru obowiązywania, a tym samym uznania, że nie można wobec planowanej inwestycji podnosić zarzutu samowoli budowalnej. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem decyzją, która kończy postepowanie legalizacyjne, a w sensie formalnym kończy proces inwestycyjny. Mając powyższe na względzie, Sąd odstąpił od dokonania oceny prawnej możliwość ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do budynku stanowiącego samowolę budowalną.

Przechodząc zaś od oceny naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Literalne brzmienie przytoczonego przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a wreszcie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W konsekwencji zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. komentarz do art. 97 k.p.a., [w:] G.Łaszczyca, A.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.). Ponadto, zgodnie z dominującym w judykaturze poglądem, przyjmuje się, że omawiana regulacja wymaga bezpośredniej zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Jeżeli natomiast w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie stanowi ono kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nią co prawda określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. G.Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; [w:] Państwo i Prawo 2002/7/63). Tym samym zaniechanie w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania nie stanowi naruszenia prawa, gdyż w ocenie Sądu, prawomocne zakończenie postępowania prowadzonego pod sygn. akt VII SA/Wa 456/15 – w sprawie ze skargi Skarżącej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu kuśnierskiego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – nie pozostaje w bezpośredniej zależności z niniejszym postępowaniem w takim zakresie jaki nakazywałby uznać to za kwestię prejudycjalną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16). Podkreślić należy, że kwestia prejudycjalne musi wyłonić się w toku sprawy, zatem zagadnienie wstępne musi istnieć w chwili procedowania na rozstrzygnięciem przez organ administracji publicznej. Przy czym zakres bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dlatego też o ile na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12), o tyle w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego takiej regulacji nie ma ani w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ani ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedno rozstrzygnięcie stanowi podstawę do wydania innej decyzji, tak że wydanie tego drugiego rozstrzygnięcia nie byłoby możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej, ponieważ decyzja z [...] marca 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu. Jednakże wobec wyżej poczynionych rozważań dotyczących przyznania waloru obowiązywania decyzji legalizacyjnej, Sąd był zobligowany do podzielania stanowiska Organów obu instancji, że zagadnienie wstępne w toku kontrolowanego postępowania nie wyłoniło się.

Ponadto, wbrew przedstawionemu w niniejszej skardze stanowisku, Organy orzekające w niniejszej sprawie dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wyjaśniły podstawy prawne oraz okoliczności faktyczne, na których oparły zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Skarżącej jakoby Organy obu instancji pominęły podniesioną okoliczność, że budynek przy ul. [...] stanowi samowolę budowlaną. Podkreślić należy, że pismem z [...] sierpnia 2017 r. Organ II. instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o udzielenie informacji, czy decyzja legalizacyjna jest ostateczna. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zaakcentować należy, że działaniem organów administracji publicznej zgodnie z zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa jest przede wszystkim prowadzeniem postępowania zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawidłowym stosowaniem przepisów prawa materialnego. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może być rozumiana jako spełnianie wszystkich żądań strony zgodnie z jej subiektywnymi oczekiwaniami. Dyrektywa interpretacyjna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) nie może bowiem prowadzić do rezultatu, który były sprzeczny z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.). Ponadto Sąd działając z urzędu, nie dopatrzył się takich uchybień, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji