Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 55/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 24, art. 25, art. 26, art. 77 par. .1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania naprawy odwodnienia odcinka drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. J. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. E. J. zwróciła się na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne o przywrócenie przez Wójta Gminy W. stanu poprzedniego wód opadowych z dnia przed przebudową przepustu na działce położonej w Ł. o nr [...]na wysokości nieruchomości nr [...]. E. J. wskazała, że problemy z zalewaniem jej działki o nr [...] w Ł. pojawiły się po remoncie ulicy w 2017 r.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], Wójt Gminy W. odmówił nałożenia na Gminę W., będącą właścicielem działki nr [...] położonej w Ł., obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia E. J. zarzuciła, że sprawę rozpoznał Wójt Gminy W. w sytuacji, gdy pozostaje on ze stroną postępowania - Gminą W. w stosunku zatrudnienia, zaś sprawowaną przez niego funkcję organu wykonawczego Gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela uznać można za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązku organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Poza tym odwołująca za niewystarczające uznała oparcie rozstrzygnięcia na podstawie opinii biegłego z zakresu sieci sanitarnych o wąskiej specjalizacji zawodowej, obejmującej sieci wodociągowe i kanalizacyjne, który nie posiada wiadomości specjalnych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii hydrologa. Jej zdaniem w sprawie naruszony został przepis art. 234 ustawy Prawo wodne.

Po rozpatrzeniu odwołania E. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy nakazało Gminie W. dokonanie naprawy odwodnienia odcinka drogi gminnej nr [...] Ł. w km. roboczym od 0+000 do 0+990 na działkach nr [...] i [...] w obrębie miejscowości Ł. poprzez uzupełnienie istniejących dwóch (2) wpustów deszczowych elementami odwodnienia liniowego DN500 z korytem polimerobetonu i kratą żeliwną typu ciężkiego usytuowanych bezpośrednio przy studni zbiorczej kanału odpływowego, po obu stronach istniejącego wpustu deszczowego. Połączenie koryta odwodnienia liniowego ze studnią zbiorczą rurą PE Dz 315 mm. Studnię zbiorczą DN 1000 mm w chodniku odkryć i w razie konieczności odbudować z uwzględnieniem szczelności i połączeń wlotów z wpustów ulicznych oraz odwodnienia liniowego. Na odcinku drogi najbardziej narażonym na zalewanie, bezpośrednio przylegającej do działki Odwołującej wynieść krawężnik chodnika do góry na wysokość normatywną zgodnie z projektem przebudowy +7,5cm.

Kolegium wskazało, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że

w 2017 r. Gmina W. przeprowadziła remont drogi gminnej Ł. Przebudowa drogi przewidywała naprawę i odbudowę istniejących urządzeń kanalizacji deszczowej bez budowy nowych elementów. Odwołująca w dniu [...] listopada 2017 r. skierowała do Urzędu Gminy w W. pismo o sprawdzenie poprawności działania nowego odwodnienia ulicy znajdującego się na wysokości należących do niej zabudowań. W treści pisma wskazała, że podczas remontu odcinka drogi wstawione zostały studzienki o mniejszej średnicy niż poprzednio istniejące, w związku z czym dochodzi do zalewania jej nieruchomości. Prace dotyczące remontu drogi odebrane zostały protokołem odbioru z dnia [...] listopada 2017 r.

W dniu [...] maja 2019 r. odwołująca złożyła do Urzędu Gminy w W. wniosek o przeprowadzenie komisyjnych oględzin przepustu w miejscowości Ł. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu oględzin Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zobowiązał się do wykonania dodatkowych urządzeń usprawniających odpływ wody opadowej tj. dwa wpusty uliczne w miejsce istniejących przy kanalików oraz przełożenia istniejącej kanalizacji na działce nr [...].

W dniu [...] czerwca 2019 r. odwołująca wniosła o przywrócenie stanu poprzedniego z dnia przed przebudową przepustu wód opadowych na działce położonej w Ł. o nr [...]na wysokości nieruchomości nr [...] bądź przeprowadzenie remontu.

Odwołująca skierowała również pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nałożył na Gminę W. obowiązek dostarczenia do dnia [...] sierpnia 2019 r. oceny technicznej stanu wykonanego rozwiązania odwodnienia drogi gminnej nr [...] Ł. w km. roboczym od 0+000 do 0+990 na działkach nr [...] w obrębie miejscowości Ł. (2 studzienek chłonnych na wysokości działki nr [...] wraz z przykanalikiem z rury PCV wpiętych w rurociąg kryty na działce nr [...] i rowu krytego na działce nr [...]) wraz z ich zgodnością z warunkami technicznymi oraz - w razie potrzeby - określenia sposobu rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych i zakresu niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem wykonanej przez osobę o odpowiednich uprawnieniach.

Dokumentacja techniczna została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zgodnie z przedłożoną opinią Pana J. B. w celu naprawy odwodnienia odcinka należy uzupełnić istniejące dwa (2) wpusty deszczowe elementami odwodnienia liniowego DN500 z korytem polimerobetonu i kratą żeliwną typu ciężkiego usytuowanych bezpośrednio przy studni zbiorczej kanału odpływowego, po obu stronach istniejącego wpustu deszczowego. Połączyć koryta odwodnienia liniowego ze studnią zbiorczą rurą PE Dz. 315 mm. Studnię zbiorczą DN 1000 mm w chodniku odkryć i w razie konieczności odbudować z uwzględnieniem szczelności i połączeń wlotów z wpustów ulicznych oraz odwodnienia liniowego. Na odcinku drogi najbardziej narażonym na zalewanie, bezpośrednio przylegającej do działki Odwołującej wynieść krawężnik chodnika do góry na wysokość normatywną zgodnie z projektem przebudowy +7,5cm.

Wójt Gminy W. w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na drodze gminnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. dokonał oględzin, podczas których ustalono, że droga gminna Ł. posiada nawierzchnię asfaltową z chodnikami z kostki brukowej oraz krawężnikiem najazdowym. Stan techniczny ulicy jest bardzo dobry, bez śladów zniszczeń. Na wysokości nieruchomości Ł. nr [...] i Ł. [...], po obu stronach ulicy znajdują się wpusty uliczne - kratki żeliwne o bardzo dobrym stanie technicznym. Działka stanowiąca własność odwołującej stanowi siedlisko i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (murowanym, podpiwniczonym) oraz trzema budynkami gospodarczymi. Działka nie posiada urządzeń odprowadzających wodę opadową. Od strony ulicy zamontowane są rynny wystające poza ogrodzenie odwołującej - na chodnik. Wjazd na działkę odwołującej odbywa się przez chodnik z obniżonym krawężnikiem, dalej wjazd utwardzony jest kostką z polbruku ułożoną bezpośrednio do ściany budynku mieszkalnego. Kostką brukową utwardzona jest znaczna część podwórka Odwołującej ok. 2/3 powierzchni. Na działce odwołującej zaobserwowano dość duży spadek terenu z kierunku północnego w stronę południową. Spadek widoczny jest szczególnie na wjeździe. Zgodnie z wyjaśnieniami odwołującej działka została utwardzona ok. 5 lat temu. Z mapy zasadniczej dla przedmiotowego terenu,

z odczytu rzędnych i warstwic wynika, że na odcinku ok. 14 m różnica wysokości wynosi ok. 0,5 m. Podczas oględzin, odwołująca oświadczyła, że wcześniej były wyższe krawężniki, szersza była rura przepustowa w drodze, która miała średnicę

80 cm lub 60 cm. Wcześniej większe były studzienki pod kratkami, które miały średnicę 100 cm lub 120 cm. Odwołująca podkreśliła, że chce przywrócenia pierwotnego stanu, żeby udało się podnieść krawężniki i wyprostować oraz przywrócić parametry wcześniejsze. Z ramienia Gminy W. w oględzinach uczestniczył upoważniony pracownik Urzędu Gminy, który oświadczył, że przeprowadzony w 2017 r. remont drogi polegał na ulepszeniu nawierzchni bitumicznej, ułożeniu nowych chodników i krawężników oraz przebudowie przepustu na końcu Ł., a także remoncie systemu odprowadzania wody. Podbudowa drogi wykonana została z masy mineralno-asfaltowej (4 - 5cm.). Chodniki wykonano z kostki z brukowej - betonowej, wymieniono starą. Przy odbiorze drogi nie było zastrzeżeń, pozostali mieszkańcy nie zgłaszali zastrzeżeń co do przebudowy.

W toku postępowania przed organem I instancji przesłuchiwani byli świadkowie będący sąsiadami nieruchomości odwołującej. Organ odwoławczy wskazał, że z zeznań świadków wynika, że: problem z wodą opadową, szczególnie podczas dużych ulew, był zarówno przed przebudową drogi jak i po remoncie; podczas ulewnych deszczy zalewa zarówno jego podwórko, jak i sąsiadów -szczególnie z wjazdów; po remoncie drogi nie jest odczuwalna różnica; może gdyby było więcej kratek w drodze byłoby lepiej; u odwołującej jest murek i u niej się polepszyło, zalewa ją tylko z wjazdu.

Kolegium zaznaczyło, że z opinii specjalistów znajdujących się w aktach sprawy oraz na podstawie materiałów planistycznych i geodezyjnych, jak również oględzin i zeznań świadków wynika, co również potwierdził organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji, że niewątpliwie nieruchomości o numerach: [...] znajdują się w najniższym punkcie ulicy. W przypadku dużych opadów narażone są one na odbiór znacznej ilości wody, która przepływa przez nieruchomości znajdujące się po lewej stronie ulicy jadąc w kierunku C.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości w miejscowości Ł., w tym nieruchomość odwołującej są zalewane. Problem nasilił się po remoncie drogi w roku 2017. Istnieje, więc związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie w tym grunt odwołującej. Nie bez znaczenia jest również samo stanowisko organu I instancji wyrażone

w szczególności w piśmie z dnia [...] września 2019 r., w którym organ zobowiązał się do wykonania prac mających na celu poprawę funkcjonowania odwodnienia na drodze gminnej Ł. nr [...] w miejscowości Ł. Organ I instancji widzi więc problem w naruszeniu stosunków wodnych na przedmiotowych nieruchomościach, jednakże w sentencji zaskarżonej decyzji odmawia podjęcia jakichkolwiek czynności wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, bowiem przemawia za tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności opinie techniczne sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r., jak również wyjaśnienia odwołującej oraz zeznania świadków. Zgodnie z treścią opinii technicznych po modernizacji drogi Ł. pozostały dwa wpusty uliczne o przepustowości 20 dcm3/sek każdy. Zrezygnowano z istniejącego wcześniej, przed modernizacją drogi, trzeciego wpustu zlokalizowanego w chodniku. Z bilansu wody opadowej, możliwości jej odbioru przez kanał deszczowy, wynika konieczność zwiększenia przepływu wody deszczowej na wpustach (opinia J. B.). Z treści drugiej opinii że "(...) wykonane w najniższym punkcie jezdni odwodnienie polegające na zamontowaniu dwóch wpustów deszczowych oraz zredukowaniu średnicy przykanalika do 200 mm jest niewłaściwe i niewystarczające" (opinia techniczna J. K. opracowana na zlecenie odwołującej).

Organ zauważył, że naruszenie stosunków wodnych na gruncie może powstać poprzez niezapewnienie wystarczającej przepustowości urządzeń odprowadzających wodę z gruntu lub poprzez niewłaściwe utrzymanie tych urządzeń przez właściciela. Nie ma wątpliwości, że nieruchomości położone przy przedmiotowej drodze są zalewane, zaś problem w przypadku odwołującej nasilił się po remoncie tejże drogi. Istnieje więc związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie w tym grunt odwołującej. Spełnione są więc przesłanki z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art 25, 26 w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że niewątpliwie wydanie decyzji w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie wraz z obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego bądź zobowiązania do wykonania czynności mających na celu usunięcie bądź zredukowanie skutków powstałej na gruntach sąsiednich szkody może mieć wpływ na ocenę prawidłowości sprawowania przez jego kierownika funkcji organu, jednakże nie można traktować tej sprawy jako sprawy majątkowej osoby piastującej tę funkcję. Chybiona jest argumentacja, iż taka decyzja może wpływać na sposób gospodarowania mieniem podmiotu reprezentowanego.

W istocie znaczna część decyzji podejmowanych przez organ może mieć bezpośredni skutek na mienie i majątek gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ ten powinien wyłączać się za każdym razem ze sprawy.

Odnosząc się do wniosku w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie techniczne osób posiadających uprawnienia z zakresu instalacji sanitarnych, kanalizacyjnych oraz wodociągowych. Z treści tych opinii wynika, że istnieje konieczność wykonania prac mających na celu poprawę funkcjonowania odwodnienia na drodze gminnej Ł. w miejscowości Ł., bowiem dochodzi do zalewania nieruchomości położonych w jej ciągu. Opinia biegłego hydrologa jest więc opinią zbyteczną.

Z decyzją Kolegium nie zgodziła się E. J. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu działający w jej imieniu pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił naruszenie:

1. art. 25, art. 26 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy przez Wójta Gminy W. w sytuacji, gdy pozostaje on ze stroną postępowania - Gminą W. w stosunku zatrudnienia, zaś sprawowaną przez niego funkcję organu wykonawczego Gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela uznać można za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązku organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wójt Gminy W. nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona postępowania i jako organ rozpoznający sprawę, a w konsekwencji czyni to organ niezdolnym do załatwienia sprawy;

2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.,:

- poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny,

w szczególności wydanie rozstrzygnięcia co do istoty na podstawie opinii biegłego

z zakresu sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, który wychodząc poza zlecony zakres opinii – dodatkowo – przedstawia możliwość usprawnienia odbioru wody,

w sytuacji gdy kolejny biegły J. K. wskazuje na konieczność zaprojektowania odwodnienia zgodnie z projektem,

- poprzez wskazanie sposobu naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem stosunków wodnych przez Gminę W. pomimo braku w tym przedmiocie projektu nowego odwodnienia ulicy wykonanego zgodnie ze sztuką projektową;

3. art. 234 ustawy Prawo wodne, poprzez błędne jego zastosowanie

i wskazanie przez SKO sposobu naprawienia szkody bez zakreślenia terminu do jego wykonania mimo wyraźnego brzmienia tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do najdalej idącego zarzutu odnoszącego się do obowiązkowego zdaniem strony skarżącej wyłączenia Wójta Gminy W. od rozpatrzenia tej sprawy.

Problematyka wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego od załatwienia sprawy, w której ta jednostka jest stroną, czy też sprawy, która dotyczy mienia tej jednostki, dostrzeżona została w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zapatrywanie wskazujące na konieczność wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego od załatwienia sprawy, w której jednostka ta jest stroną wyrażono m.in. w wyrokach NSA z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. I OSK 455/09, LEX nr 586398; WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. II SA/Ol 275/14; WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Lu 1256/16, oba ostatnie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie o sygn. I OSK 455/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno z istoty zasady prawdy obiektywnej, jak i z wykładni systemowej przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu niezbicie wynika, iż intencją ustawodawcy było niedopuszczenie do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości, co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest prowadzenie zarówno przez organy gminy, jak i organy innych jednostek samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dana jednostka samorządu terytorialnego. Organy gminy oraz organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego podlegają, mimo uchylenia art. 27a k.p.a., wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest dana jednostka samorządu. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

W aktualnym orzecznictwie dominuje z kolei pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), wyłączającej organ jednostki samorządu terytorialnego od orzekania w sprawie, w której ta jednostka jest stroną. Co do zasady więc, organ jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej jednostki. Wskazuje się w judykaturze, że spór o możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie dotyczącej mienia tej jednostki ma swoje podłoże m.in. w podziale na sferę imperium (wykonywanie władztwa administracyjnego) oraz dominium (wykonywanie prawa własności i innych praw majątkowych). Jeżeli przyjmiemy ścisłe rozdzielenie tych sfer, to należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę administracyjną kieruje się zasadą legalizmu oraz prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego. Innymi słowy, to, że decyzja dotyczy praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na treść podejmowanej decyzji. W obecnym stanie prawnym nie ma odpowiednika art. 27a k.p.a., z kolei przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. dotyczą wprost sytuacji, w której pracownik organu jest osobiście zainteresowany w rozstrzygnięciu. Mając na uwadze wykładnię systemową oraz wskazany podział na sferę imperium i dominium trzeba przyjąć, że obowiązek dbania przez wójta o dobro gminy (jako jej przedstawiciela oraz pracownika) nie może być rozumiany w ten sposób, że wójt wykonując uprawnienia władcze może kierować się innymi kryteriami niż określone w relewantnych przepisach prawa materialnego.

W przeciwnym razie wójt naraziłby się na odpowiedzialność karną, w tym w postaci tzw. przestępstwa urzędniczego z art. 231 Kodeksu karnego. Stąd też wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni,

w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Poza tym, ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez prezydenta miasta o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być zatem rozumiane ściśle, stąd brak jest podstaw prawnych do przyjęcia

w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (zob. bliżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1539/18 i przywołane tam bogate orzecznictwo sądowe, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Akceptując w pełni drugi z przedstawionych wyżej nurtów orzecznictwa Sąd pragnie również zauważyć, że k.p.a. wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24) oraz wyłączenie organu administracji od załatwienia określonej sprawy (art. 25). Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu", od sytuacji w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy "organu administracji" jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 k.p.a.) wskazuje, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn.

I OSK 1077/17, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. wyłączenie organu może nastąpić tylko, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a niewątpliwie taka sytuacja nie zachodziła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w przypadku Wójta Gminy W..

Poza tym, przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. W analizowanym przypadku nie mamy również do czynienia z taką sytuacją.

Wobec powyższego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 25 i 26 k.p.a. stawiane w powiązaniu z art. 7 i 8 k.p.a. Choć sprawa o naruszenie stosunków wodnych dotyczy mienia Gminy W., to wójt tej gminy nie podlega wyłączeniu od rozpatrzenia wniosku skarżącej opartego na przepisie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Uregulowanie to w sposób jednoznaczny wskazuje, że to wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję, o której mowa w tym przepisie. W ustawie Prawo wodne brak przy tym regulacji podobnej tym zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które nakazywałyby wyłączenie z urzędu wójta, w sytuacji gdy sprawa dotyczy majątku gminy. Tego typu regulacje znajdują się też np. w ustawie

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdzie w przepisie art. 90 ust. 1 przewidziano, że wydawanie rozstrzygnięć związanych z usunięciem drzew lub krzewów, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy -

z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle. Skoro art. 234 ustawy Prawo wodne nie przewiduje, że organ w nim wymieniony jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta/wójta/burmistrza w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, w których gmina jest właścicielem nieruchomości), to nie można w drodze wykładni rozszerzającej pozbawić wójta kompetencji do rozpatrzenia sprawy

o naruszenie stosunków wodnych z tego powodu, że dotyczy ona majątku gminy.

W powyższym zakresie Sąd akceptuje zatem stanowisko Kolegium o braku podstaw do wyłączenia wójta od rozpatrzenia tej sprawy.

Przechodząc natomiast do kolejnych zarzutów Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji, choć odmienne w swej treści, w równym stopniu naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, które zdaniem skarżącej na skutek działania gminy spowodowały szkodę na jej nieruchomości.

Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Stosownie do treści art. 234 ust. 2 ww. ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W myśl natomiast art. 234 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego organ ma obowiązek ustalenia: czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. m.in.: wyrok WSA w Łodzi z dnia

4 lipca 2013 r. sygn. II SA/Łd 336/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn.

II OSK 410/16, dostępne w CBOSA). Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Niewątpliwie, zmiana kierunku i natężenia odpływu wody może nastąpić także w związku z niezapewnieniem wystarczającej przepustowości istniejących urządzeń odprowadzających wodę z gruntu lub poprzez nieprawidłowe utrzymanie tych urządzeń. Pamiętać przy tym należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 234 Prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi zatem ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. W związku z tym, że ustalenie opisanego związku przyczynowo- skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a także ewentualnie - przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie, należy co do zasady dopuścić dowód z opinii biegłego o takiej specjalności, umożliwiając tym samym poczynienie prawidłowych ustaleń w sprawie. Dodać również trzeba, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne nie służy do kompleksowego regulowania stosunków wodnych całej miejscowości lub jej części, lecz ma na celu ocenę danego wycinka terenu. W tego rodzaju postępowaniu organy są zobligowane do zbadania, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2013 r. sygn. II SA/Kr 750/13, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku nie jest wystarczające oparcie rozstrzygnięcia na ekspertyzach znajdujących się w aktach. Żadna z osób sporządzających owe opinie techniczne nie specjalizuje się w stosunkach wodnych. Opinie te choć dotykają problemu technicznej prawidłowości zastosowanych rozwiązań odwadniających oraz tego, czy przyjęte rozwiązania są wystarczające do właściwego odprowadzania wód z powierzchni drogi, niemniej jednak nie analizują wszechstronnie problemu hydrologicznego zastanego w okolicy, w szczególności na działkach skarżącej oraz drodze gminnej i ewentualnych wzajemnych powiązań, następstw i skutków zmian stanu wody, o ile takie zamiany nastąpiły. Zauważenia wymaga, że opinia mgr inż. J. B., która zresztą stanowiła podstawę do nałożenia w zaskarżonej decyzji Kolegium obowiązku naprawy odwodnienia odcinka drogi gminnej, została sporządzona na skutek interwencji organu nadzoru budowlanego związanej z wątpliwościami co do stanu technicznego robót budowalnych wykonanych w zakresie tego odwodnienia. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest natomiast ocena legalności czy prawidłowości wykonania określonych robót budowlanych, a wyłącznie ocena naruszenia stosunków wodnych na gruncie, stosownie do przesłanek wymienionych w analizowanej regulacji Prawa wodnego. Zdaniem Sądu, ustalenie zmiany stanu wody na gruncie, a następnie wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą tego stanu, a powstaniem szkód na gruntach sąsiednich wymaga w realiach rozpatrywanego przypadku wiadomości specjalnych

z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, melioracji wodnych.

Istotne w sprawie jest to, że organy obu instancji w odmienny sposób oceniły zebrane dowody. Z dowodów tych nie wynika zaś jednoznacznie, że na skutek remontu drogi nastąpiła taka zmiana stosunków wodnych, która szkodliwie wpływa na nieruchomość skarżącej. Nie budzi wątpliwości, że dochodzi do zalewania

i podtopień okolicznych działek. Problem ten dostrzegł również Wójt Gminy W., który zobowiązał się do wykonania określonych prac, mających poprawić sytuację na okolicznych gruntach i część takich robót już wykonał. Kolegium zbyt pochopnie stwierdziło jednak, że problem zalewania nieruchomości nasilił się po remoncie drogi. Z zeznań świadków wynika coś zupełnie odmiennego. Twierdzą oni, że w zasadzie nic się nie zmieniło, a problem z wodą opadową był i jest nadal. Istnieją zatem wątpliwości co do istotnych okoliczności faktycznych, które rozwiać może specjalista z zakresu hydrologii. Opinia takiego specjalisty powinna obrazować stosunki wodne na tym terenie, ewentualny wpływ i zakres przeprowadzonego remontu drogi

na te stosunki, z uwzględnieniem znajdujących się w aktach ocen technicznych, dokumentacji projektowej oraz dokonanych już modernizacji po wydaniu decyzji (pismo Wójta z dnia [...] stycznia 2020 r. o zakresie wykonanych prac). Powyższe będzie miało znaczenia do ustalenia, czy gmina dokonała zmiany stanu wody na swoim gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Istnieje również potrzeba wyjaśnienia, jaki wpływ na stan wody na nieruchomości skarżącej mają jej własne działania polegające na zagospodarowaniu terenu, czy też na wykonaniu systemu rynien z dachu budynku mieszkalnego, które jak ustalił

i ocenił organ I instancji kierują wody opadowe na chodnik i w dalszej kolejności -

z powrotem na posesję skarżącej. W razie zaś niebudzących wątpliwości ustaleń

w tym zakresie i stwierdzenia, że to gmina dokonała zmiany stanu wody ze szkodą dla nieruchomości skarżącej, rozważenia będzie wymagało, jaki zakres obowiązków należy nałożyć na gminę, w odniesieniu do twierdzeń strony, że dotychczas wykonane prace są niewystarczające.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy nie był wyczerpujący. Ocena dowodów znajdujących się w aktach nie dawała Kolegium uzasadnionych podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej, uzupełnienia materiału o dowód z opinii z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, melioracji wodnych i w następnej kolejności gruntownej oceny całego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).