Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2026/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg Z. P. i [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...] złotych oraz na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A., uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego co do części nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa – A. (działki ewidencyjne nr [...]) na rzecz K. P. w [...] części, H. T. w [...] części i Z. P. w [...] części oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie przepisu art. 1 dekretu, przeszedł na własność Gminy W. Objęcie w posiadanie przez gminę W. niniejszego gruntu nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r. wraz z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Następnie grunt ten, na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Organ I instancji ustalił, że wniosek byłego właściciela J. P. o przyznanie prawa własności czasowej skierowany do Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r. został złożony w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu. Jednocześnie z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 1948 r. nr [...] wynika, że nieruchomość hip. [...] zawierała powierzchnię [...] m2 i stanowiła własność J. P. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] maja 1967 r. odmówiło wnioskodawcy przyznania użytkowania wieczystego do [...] m2 pochodzących z hip. [...], objętych decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1966 r. nr [...] pod budowę [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] skomunalizował na rzecz [...] działkę nr [...]. Następnie [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] orzekł o przyznaniu na rzecz K. P., H. T. i Z. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. [...] i stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja ta uzyskała walor prawomocności. Natomiast Kierownik [...] w W. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] odmówił spadkobiercom dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 z hip. [...] stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Od tej decyzji nie wniesiono odwołania, jednakże na skutek złożonego przez K. K., H. T. i Z. P. wniosku o stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Po czym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1967 r., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1974 r. odmawiającej J. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. działki [...] z obrębu [...]. Zarówno Minister Infrastruktury, jak i Wojewoda [...] orzekli o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż były one skierowane do osoby zmarłej (J. P.). Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej [...], na rzecz następców prawnych dawnego właściciela: K. P., H. T. i Z. P. każdemu po [...] części oraz ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia [...] marca każdego roku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. złożyła odwołanie. W ocenie strony odwołującej się organ administracji błędnie ocenił spełnienie przez wnioskodawców przesłanek uregulowanych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku rozpoznania skargi od powyższej decyzji Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt 1 SA/Wa 1772/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w ramach postępowania odwoławczego dyspozycję art. 138 § 2 kpa, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie wymagał uzupełnienia w znacznej części.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy uznał, że w rozpatrywanej sprawie w części dotyczącej działek ewidencyjnych pozostających własnością A. , reprezentującej prawa Skarbu Państwa do części przedmiotowej nieruchomości, nie zachodzi potrzeba analizy spełnienia przesłanek materialnych wymienionych w powołanym art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż w omawianym zakresie istnieje podstawa do stwierdzenia, że organ I instancji nie miał legitymacji do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika bowiem, że właścicielem działek o nr [...] a zatem działek stanowiących nieruchomość objętą decyzją pierwszoinstancyjną jest Skarb Państwa – A. Stosownie do treści odpisu zupełnego z księgi wieczystej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy [...] w W., prawo własności Skarbu Państwa powierzone jest do wykonywania A. Przy czym decyzją [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nieruchomość, położona przy [...] w W., stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] podzielona została na działki ewidencyjne nr [...]. Z zawiadomienia Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] lutego 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej część nieruchomości KW Nr [...], położonej przy [...] w W. wynika, że zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego [...] nieruchomość KW [...], w skład której wchodzi także przedmiotowa nieruchomość (działki ewidencyjne nr [...]) oznaczona jest jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2009 r. ujawniona została zmiana w KW nr [...] dotycząca podziału działki ewidencyjnej nr [...], z której powstały działki nr: [...] z obrębu [..]. Dodatkowo z odpisu zupełnego z księgi wieczystej z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że powstałe po podziale działki nr [...] działki ewidencyjne stanowią własność A. jako osoby prawnej, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa co do nieruchomości objętej wskazaną księgą wieczystą.

Z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika w ocenie organu II instancji, że prawo do wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa co do tych działek przysługuje A. W ocenie organu odwoławczego co do zasady podstawę właściwości organów do rozstrzygania wniosków złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości [...] stanowią obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), a w szczególności, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - art. 4 pkt 9 i 9 b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy. Jednocześnie powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7) organ wskazał, że gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa i zostanie jednocześnie powierzony A. ogólna reguła odnosząca się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy zostaje zmodyfikowana przez przepisy szczególne, zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Z 2010 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1367, ze zm.), Skarb Państwa powierza A. wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości: stanowiących jego własność oraz wykorzystywanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, zajętych pod budowle urządzenia infrastruktury związane z nieruchomościami o których mowa powyżej, uznanych za zbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jeżeli opracowana przez A. propozycja wykorzystania tych nieruchomości uzasadnia ich przekazanie w celu realizacji zadań A. i innych niż określone wyżej a przekazane A. Jednocześnie ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, że A. nieruchomościami o których mowa gospodaruje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy. Skoro A. jest podmiotem władającym niniejszym gruntem, to przysługuje jej wykonywanie w imieniu właściciela, tj. Skarbu Państwa i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do tejże nieruchomości, w tym także uprawnień w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego. Przy czym zgodnie z art. 14 ust. 2a tej ustawy, w zakresie gospodarowania nieruchomościami o których mowa, Prezesowi A. przysługują uprawnienia wojewody, a dyrektorom oddziałów regionalnych A. przysługują uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Starosta powiatu uzyskał status statio fisci Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do gospodarowania tymi nieruchomościami, a więc podejmowania działań także w sferze cywilnoprawnej, na podstawie przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem zestawiając treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dyspozycją art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ odwoławczy doszedł do wniosku, że kompetencja do orzekania w przedmiocie wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przysługuje dyrektorowi Oddziału Regionalnego A. w W. Przy czym z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś właściciel gruntu rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być natomiast stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Wynika z tego, że skoro uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do gruntu przy ul. [...] (działki nr [...]) wykonuje A., to właśnie dyrektor jej Oddziału Regionalnego w W. jest organem I instancji w postępowaniu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu na zasadzie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt 1 SA/Wa 1196/10, A. obejmując we władanie składniki mienia skarbowego wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich. Dotyczy to również praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o czym może świadczyć przykładowo oddawanie nieruchomości w trwały zarząd. Zatem w zakres gospodarowania nieruchomościami, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, musi wchodzić także ustanawianie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach [...]. Zdaniem Wojewody [...] gdyby działania w sferze władczej (publicznoprawnej) miałyby być wyłączone z zakresu zadań A., to wyjątek zawarty we wskazanym art. 14 ust. 2a dotyczący tego, że A. gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1 zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, nie miałby racji bytu. Tym bardziej, że tylko A. może sprzedawać nieruchomości jej powierzone a także ustanawiać na nich ograniczone prawo rzeczowe. Jednocześnie artykuł 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw, starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jedną z takich odrębnych ustaw jest właśnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która posługuje się tym samym pojęciem - gospodarowania nieruchomościami - w odniesieniu do nieruchomości powierzonych A. Zatem przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami w stosunku do nieruchomości powierzonych A. właściwość organów określa przepis art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w związku z tym dopuszczone wyjątki od kompetencji starosty w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikające z ustaw szczególnych (w tym z ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP) mogą odnosić się tylko do kwestii gospodarowania nieruchomościami znajdujących uregulowanie w rozdziałach działu lI tejże ustawy.

Reasumując Wojewoda wskazał, że dyrektor oddziału regionalnego A., w ramach przysługujących mu w świetle art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uprawnień starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przy gospodarowaniu powierzonymi A. nieruchomościami Skarbu Państwa posiada kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych i orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zatem z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że Prezydent W. naruszył przepisy prawa regulujące kwestię właściwości do orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 powołanego dekretu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa a pozostającego we władaniu A. na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. art. 19 i 20 kpa w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2a pkt 1 i 2 w/w ustawy oraz art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec czego w przedmiotowej sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji, jako wydaną przez organ niewłaściwy w sprawie oraz umorzyć postępowanie przed Prezydentem W. w całości jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że wniosek J. P. z dnia [..] października 1948 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] przekazany zostanie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością dyrektorowi Oddziału Regionalnego A. w W.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2011 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. P. oraz A.

Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił błędną interpretację przepisów kompetencyjnych polegającą na utożsamieniu uprawnień właścicielskich (do jakich należy np. obciążanie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego) z obowiązkami wiążącymi się wprawdzie z nieruchomością, ale wynikającymi z przepisów szczególnych, jakimi w tym przypadku są przepisy dekretu warszawskiego poddające rozpoznawanie wniosków byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonego gruntu organom władzy publicznej (państwowej lub rządowej).

A. w swojej skardze wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w szczególności art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest błędna ze względu na niewłaściwą interpretację przez Wojewodę zwrotu zawartego w art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP: "z wyjątkiem spraw dotyczących wywłaszczania nieruchomości". A. zwróciła uwagę, że problematyka wywłaszczenia nie obejmuje wyłącznie samego pozbawienia własności (tu: nieruchomości), lecz obejmuje także kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczone nieruchomości oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym, stosując wykładnię a minori ad maius, skoro dyrektorowi Oddziału Regionalnego A. nie przysługują uprawnienia starosty w zakresie wywłaszczania nieruchomości, tym samym nie przysługują mu uprawnienia dotyczące orzekania w zakresie odszkodowania i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca A. zwróciła uwagę na fakt, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na podstawie którego poprzednik prawny wnioskodawców został pozbawiony własności był aktem wywłaszczeniowym. Co za tym idzie, kwestie związane z postępowaniem administracyjnym zmierzającym w istocie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być rozstrzygane przez dyrektora Oddziału Regionalnego A. Ponadto w ocenie Skarżącej kwestie związane ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonych na podstawie w/w dekretu nie są rozpoznawane w aspekcie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym uprawnienie dyrektora Oddziału Regionalnego A. do wykonywania uprawnień starosty ograniczone tylko do kwestii uregulowanych ustawą o gospodarce nieruchomościami (bo do niej odsyła art. 14 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP) nie będzie miało w danej sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na obie skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. Sąd postanowił zarządzić połączenie spraw o sygnaturze akt: I SA/Wa 2026/11 (sprawa ze skargi Z. P.) i o sygn. akt I SA/Wa 2027/11 (sprawa ze skargi A.) i dalszego ich prowadzenia pod jedną sygnaturą akt: I SA/Wa 2026/11 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skarg, choć z innych przyczyn niż w nich podniesiono.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa już po raz wtóry jest rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Poprzednio, po rozpatrzeniu skargi K. P., H.T. i Z. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt 1772/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach lub nowych koncepcji wykreowanych w rozpatrywanej ponownie sprawie. Nawet zatem w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 223). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracyjny jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego na zakończone postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcia wiąże się z reguły z samą sentencją tego orzeczenia ale zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się także z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mimo bowiem użycia w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta - w związku z postanowieniami art. 138 i art. 141 § 4 powołanej ustawy - może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego. Naruszenie zaś przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1981 r. sygn. akt II SA 364/81, niepubl.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zastosował się oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt 1772/10, przez co naruszył przepisy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] jednoznacznie wyraził bowiem pogląd, że odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeżeli zatem organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, to obowiązany jest orzec co do istoty sprawy. Wobec powyższego Sąd ten nakazał organowi II instancji, nie kwestionując i nie mając żadnych wątpliwości co do jego właściwości w rozpatrywanej sprawie, "rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z ogólnym zasadami postępowania odwoławczego i dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r." Podkreślić przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygał poprzednio w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd z urzędu był zobowiązany wziąć pod uwagę wszelkie wady badanego orzeczenia administracyjnego (w tym również dotyczące kwestii właściwości organu do wydania decyzji), jeżeliby uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że powyższy wyrok Sądu nie został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Prawomocny wyrok Sądu obligował natomiast organ odwoławczy do uwzględnienia zawartych w nim wytycznych. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być bowiem wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu zapadłego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem zaś Sądu orzekającego nie można uznać za zgodną z prawem decyzji, w której przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Sąd w prawomocnym wyroku. Jak natomiast wynika z akt sprawy Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę ograniczył swoje postępowanie jedynie do stwierdzenia, że w obecnej ocenie tego organu Prezydent Miasta W. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie A. Oznacza to, że organ II instancji, wbrew jasnym zaleceniom Sądu, nie rozpoznał przedmiotowej sprawy i nie dokonał oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r., do czego został zobowiązany. Niezastosowanie się natomiast przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien przeanalizować całość dostępnych materiałów dowodowych zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt 1772/10.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.