Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 498/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46a, art. 46b pkt 1 i 2, art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1356
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. . z dnia [...] stycznia 2021 r. nr. [...]; 2. umarza postępowanie sadowoadministracyjne; 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej P. K. kwotę [...]zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W. ( dalej: "PPIS" " organ I instancji") decyzją Nr [...] z [...].01. .2021 r. nr [...] 2020 wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm, dalej jako u.z.o.z.) w związku z 7 § ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz.1356 z późn. zm. dalej: rozporzadzenie) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) wymierzył spółce P. K. w O. W. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek (imprezy tanecznej) w Klubie Y. , ul. [...] , [...] O. W. ( dalej" Klub") .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491 z późn. zm.) stan epidemii. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Na podstawie przekazanych informacji, przez osoby wnoszące o podjęcie działań dotyczących działalności Klubu i sprowadzania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, oraz na podstawie przeprowadzonej w nocy z 03/04 października 2020r przez pracowników PPIS, przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji, kontroli Klubu, stwierdzono że skarżąca – organizuje dyskotekę bez zachowania reżimu sanitarnego w czasie trwającej epidemii na obszarze objętym żółtą strefą. Tym samym skarżąca naruszyła postanowienia § 7 ust.1 rozporządzenia.

Organ wskazał, że podstawą prawną wydanej przez PPIS decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.z.o.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.o.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Rozporządzenie sierpnia 2020r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.o.z.

Administracyjna kara pieniężna o której mowa w art. 48a, ust. 1 pkt 2 może być nałożona w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku zastosowano regulacje kodeksu postępowania administracyjnego.

Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Organ wymierzając skarżącej karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę fakt organizowania imprez muzyczno – tanecznych, tj. dyskotekowych w okresie epidemii SARS-CoV-2 przy udziale dużej ilości osób pomimo obowiązującego zakazu, tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia

Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania, nie jest znikoma. Skarżąca bowiem, swoim działaniem stworzyła potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się COVID-19.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do sposobu oraz okoliczności naruszenia obowiązku.

Wymierzając wysokość administracyjnej kary pieniężnej PPIS w O. W. uwzględnił oświadczenie właściciela firmy o sytuacji finansowej, a także miarkował karęw w/w wysoko0ści.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu skarżąca domagała się natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz uchylenia jej w całości i umorzenia w tym zakresie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

I. przepisów postępowania:

1. art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że skarżąca prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji jak również pozbawienie odwołującej prawa uczestniczenia w postępowaniu

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, ze mają one zastosowanie w tej sprawie zarówno co do zasady jak i w stosunku do skarżącej w związku z zarzuconym naruszeniem

2. § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędne i uznaniowe uznanie, ze odwołująca podlega temu zakazowi i jego zastosowanie

3. i art.2, 20, 22, 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich naruszenie.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ( dalej: "WPWIS" "organ odwoławczy") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z interwencjami ludności dotyczącymi działalności Klubu przeprowadzona została kontrola tego obiektu .

Kontrola w nocy z [...] października 2020 r. wykazała, że organizowane wydarzenie ma charakter dyskoteki. Na godzinę [...] sprzedano [...] wejściówek oraz rozdano [...] darmowych wejściówek, co potwierdził przedstawiciel kontrolowanego obiektu.

Zgodnie z protokołem w obiekcie panował tłok, osoby przebywające w klubie nie stosowały się do obowiązku zakrywania ust i nosa ( pomimo zapewnienia maseczek przez właściciela klubu ) nie zachowywały dystansu . Cześć osób tańczyła do muzyki , która puszczał DJ. Organ m. in. wskazał, że taka działalność stwarza zagrożenie, które w krótkim czasie może rozprzestrzenić się na szeroka skalę. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącej, co do błędnego zakwalifikowania imprezy jako dyskoteki z uwagi na brak legalnej definicji "dyskoteki" i klubu nocnego". Decyzji organ odwoławczy stwierdził, że trudno oczekiwać od ustawodawcy, żeby definiował każde sformułowanie zawarte w akcie prawnym. Przyjmując stanowisko strony, należałoby zakwestionować wszystkie przepisy rozporządzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwolił na uznanie, że w Klubie odbyła się zabawa dyskotekowa. Organ podniósł również, że w trakcie kiedy w Klubie odbywała się dyskoteka na terenie powiatów objętych żółtą strefą ( w tym na terenie powiatu ostrowskiego) nie można było organizować również innych imprez i zebrań powyżej 100 osób.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 a ust. 1 u.z.o.z. kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46 b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa wyżej, na mocy art. 48 a ust. 1 pkt 1 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Organ odwoławczy stwierdził, że PPIS prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącej o odstąpieniu od wymogu zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. PPIS zawiadomił stronę o wszczęciu i zakończeniu postępowaniu oraz umożliwił jej czynny udział w postępowaniu, co potwierdzają dołączone do akt potwierdzenia odbioru pism kierowanych do skarżącej.

Odnosząc się zaś do zarzutu niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję wskazano, iż argumentacja skarżącej jest błędna, gdyż w przypadku ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, w art. 46a i 46b u.z.o.z. znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Zatem zastosowany przez organ I instancji przy wydaniu decyzji przepis rozporządzenia ma swoje umocowanie w ustawie. WPWIS odnośnie naruszenia przez organy art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym w państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw zacytował orzeczenie WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 834/20.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła w ustawowym terminie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. z [...] stycznia 2021 roku i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono ruszenie przepisów :

1. postępowania:

a) art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego;

b) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że odwołująca prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji jak również brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego szczególnie w zakresie ustalenia gdzie uczestnicy tańczyli, ile osób i gdzie przebywało w poszczególnych miejscach, w tym na zewnątrz, w jaki sposób kontrolowany był przepływ uczestników pomiędzy lokalem, a przestrzenią otwartą, itp.,

c) art. 107 § 3 k.p.a poprzez niepodanie w rozstrzygnięciu, w którym dniu skarżący naruszył zakaz, a tym samym nie tylko naruszenie tego przepisu, ale doprowadzenie do sytuacji, że sformułowanie rozstrzygniecie umożliwia karanie za to samo naruszenie.

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art, 46b pkt 2 u.z.o.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, ze mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie zarówno co do zasady jaki i w stosunku do odwołującej w związku z zarzuconym naruszeniem,

b) § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędne i uznaniowe uznanie, ze odwołująca podlega temu zakazowi i jego zastosowanie,

c) art.2, 20, 22, 31 ust. 3, 92 Konstytucji poprzez ich naruszenie.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych kryteriów, w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wykluczenie tego rodzaju naruszeń daje podstawę do oceny zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe i w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, dokonały prawidłowych ustaleń w sprawie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, szczególności z protokołu kontroli wynika, że zorganizowana w Klubie w nocy z [...] października 2020 r. impreza miała charakter dyskoteki. O godzinie [...] sprzedanych było [...] wejściówek oraz rozdano [...] darmowych wejściówek, co potwierdził przedstawiciel Klubu.

Zgodnie z protokołem w Klubie panował tłok, osoby przebywające w klubie nie stosowały się do obowiązku zakrywania ust i nosa ( pomimo zapewnienia maseczek przez właściciela klubu ) nie zachowywały dystansu . Cześć osób tańczyła do muzyki , która puszczał DJ. Tych ustaleń faktycznych skarżący nie kwestionował. Zostały one udokumentowane i opisane w decyzjach organów sanitarnych. Skarżący naruszenia przepisów postępowania upatruje w zaniechaniu przez organ przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności przyjęcia, że odwołująca prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji " dyskoteka:" jak również brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego szczególnie w zakresie ustalenia gdzie uczestnicy tańczyli, ile osób i gdzie przebywało w poszczególnych miejscach, w tym na zewnątrz, w jaki sposób kontrolowany był przepływ uczestników pomiędzy lokalem, a przestrzenią otwartą, itp.,

W ocenie Sądu bezspornie ustalono, że w nocy z [...] października 2020 r. w Klubie odbywała się impreza taneczna, której okoliczności (tańczący ludzie, muzyka) pozwalają bez żadnych wątpliwości i przy przeprowadzeniu prostej wykładni językowej sklasyfikować taką imprezę, wydarzenie jako dyskotekę. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organów. Zatem w ocenie w ocenie Sądu, zarzut ten nie zasługuje a uwzględnienie, podobnie jak pozostałe podnoszone zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania.

Wyjaśnić należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podstawę uchylenia decyzji może stanowić tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w skardze, zważywszy na inne dowody zgromadzone w sprawie oraz ustalenia organów, które nie były w toku postępowania kwestionowane przez stronę, nie miały w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy.

Natomiast przechodząc do podnoszonych przez skarżąca zarzutów naruszenia przez organy przepisów materialnych należy wskazać, że zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Na tej też podstawie został wydany § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanawiający zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz.424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia.

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego nie może dowolnie modyfikować, ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Wskazać zatem należy, że przedmiotowe rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy zapobiegawczej, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u. z. o. z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie i to bez określenia ram czasowych. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Także pojęcie "czasowego ograniczenia działalności" rozumieć należy jako określenia przedziału czasowego od - do i to w precyzyjny sposób, np. od dnia wejście w życie rozporządzenia do określonego dnia, daty. Pojęcie "do odwołania" nie pozwala na określenia czasokresu, nie domyka go. Prowadzi to do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 7 pkt 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Należy także podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 7 sierpnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Trafnie zatem w ocenie Sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, zauważył, że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone m.in. w art. 22 (wolność działalności gospodarczej).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Trafnie także WSA w Opolu zauważył, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2000 r. poz. 374 z późn. zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Pogląd ten sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak przedstawioną przez WSA w Oplu w powołanym wyżej wyroku argumentację.

Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w z 17 listopada 2020 r. o sygn. II SA/Bd 834/20, na który w swoim orzeczeniu powołał się organ II instancji. W wyroku tym Sad wyraził pogląd, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Abstrahując od powszechnie znanych niedociągnięć prawodawcy związanych z prawidłową regulacją należy, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Sąd ten wskazał, że podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Dodatkowo Sąd ten odwołał się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście zacytowano art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Zauważono, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. Podkreślono konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pomimo, że w pełni podziela stanowisko, że w stanach ogólnego zagrożenia życia i zdrowia należy zabezpieczać obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, nie aprobuje powyższej wykładni. Abstrahując od moralnej oceny zachowania skarżącej, nie można w ocenie Sądu, usprawiedliwiać intencjami prawodawcy choćby najlepszymi, niedociągnięć w regulacji prawa, Właśnie w takich sytuacjach, gdzie ochrona jednych wartości ( zdrowie i życie ) musi spowodować ograniczenie innych ( działalność gospodarcza ), działania organów władzy we wprowadzaniu regulacji, znacząco ograniczających wolności i prawa zagwarantowane konstytucyjnie, nie powinny budzić żadnych wątpliwości prawnych. Skrupulatne przestrzeganie prawa w tym zakresie leży w ogólnie pojętym interesie, zapewniając poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.

Zatem naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017).

Umorzenie postępowania nie zależy od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Brak prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej stanowił taką przyczynę w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) [...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.