Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 672/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2,  art. 30c ust. 3 pkt 2 i  art. 31
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 672/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010r., sprawy ze skargi B. B., na informację Urzędu Marszałkowskiego Województwa M., z dnia 25 marca 2010r. Nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

B. B. w dniu 15 października 2009 r. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa F16 poprzez zakup oprogramowania i urządzeń do świadczonych usług internetowych" ze środków dotacji rozwojowej w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013.

W dniu 18 lutego 2010 r. B. B. otrzymał informację z [...]Centrum Przedsiębiorczości ("MCP"), iż jego wniosek został poddany ocenie merytorycznej przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów, która wynosi 76. Zatem warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest uzyskanie co najmniej 46 pkt. W związku z powyższym w/w projekt został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej, za względu na fakt uzyskania 36,5 punktów, co stanowi 48,03% w/w maksymalnej ich liczby możliwej do uzyskania. Do informacji została załączona karta oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu.

Strona wniosła protest od oceny wniosku, podając, że dotyczy on następujących kryteriów tej oceny:

1. Kryterium nr 1 – potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

2. Kryterium nr 3 – zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

3. Kryterium nr 4 – innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

4. Kryterium nr 5 – realizacja polityk horyzontalnych UE – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny.

W odniesieniu do kryterium nr 1 wnioskodawca podał, że zostały odjęte punkty w związku z wątpliwościami asesorów co do jego kondycji finansowej, która może stanowić zagrożenie dla trwałości projektu. Wskazał, że jednoosobowa działalność charakteryzuje się odpowiedzialnością za zobowiązania całym majątkiem przedsiębiorcy. Oznacza to, że w każdym momencie przedsiębiorca może wprowadzić do przedsiębiorstwa dowolną ilość środków pieniężnych przeznaczonych na prowadzoną przez siebie działalność. Ponieważ nie ma żadnej wytycznej, obowiązku czy praktyki, że projekt musi być realizowany wyłącznie z zysku prowadzonej działalności, wnioskodawca przeznaczył i zabezpieczył na jego realizację prywatne środki. Podał on także, że gwarancją utrzymania trwałości projektu jest wskazany we wniosku fakt, że wnioskodawca ma zawartych ponad 50 umów z klientami gwarantujących stałe przychody. Zwrócił on także uwagę na swoje duże doświadczenie w realizacji projektów.

W odniesieniu do kryterium nr 3, wnioskodawca podał, że zgodnie z wytycznymi asesorzy powinni wziąć pod uwagę przede wszystkim, czy efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji zostały przedstawione w postaci wskaźników oraz czy są możliwe do osiągnięcia. Asesorzy nie wskazali zarzutów w tym zakresie. Odnosząc się do stanowiska, że realizacja projektu ma mało istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie wnioskodawcy zaznaczył on, że działalność objęta projektem jest jego jedyną działalnością, która obejmuje 100% przychodów. Nie można więc stwierdzić, że projekt dotyczy mało znaczącego obszaru działalności firmy pośród innych działań mających znaczenie dominujące. Asesor uznał, że o efektywności finansowej projektu świadczy różnica między przychodami po jego realizacji a przychodami sprzed jego realizacji w poszczególnych latach w okresie trwałości projektu. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego podejścia. Zarówno dokumentacja projektowa, jak i wytyczne nie wymagają zwrotu nakładów poniesionych na realizację inwestycji do końca okresu utrzymania trwałości. Podejście zaprezentowane przez asesora nie ma żadnego ekonomicznego uzasadnienia. Wnioskodawca podkreślił także, że realizacja projektu umożliwi świadczenie usług kilkudziesięciu nowym klientom, których nie można obecnie obsługiwać ze względu na niedostosowane oprogramowanie do świadczenia usług na taką skalę. Jego zdaniem właściwym jest uznanie korzyści osiągniętej w wyniku realizacji projektu na poziomie znaczącym. Wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki wskazane w Zasadach oceny wniosków dla tego poziomu oceny. Zaznaczył, że świadczy usługi na terenie całego kraju. Ponadto wykazuje uzasadniony, znaczący w skali prowadzonej działalności wzrost przychodów w związku z realizacją projektu, tj. średnio ponad 26% rocznie. Wnioskodawca zakwestionował ponadto poprawność odnoszenia się do geograficznego obszaru rynku jako determinanty wpływu na konkurencyjność wnioskodawcy na rynku jego działania. W przypadku konkurencyjności nie można mówić o obszarze terytorialnym działania. Zgodnie z zapisami kryteriów Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego ("UMRPO") konkurencyjność badana jest w odniesieniu do rynku, na którym działa wnioskodawca. Wnioskodawca zakwestionował prawidłowość procedury oceny tego kryterium dokonywanej przez MCP, które w części powiela zakres oceniany w kryterium innowacyjności, nie posiada precyzyjnych, skwantyfikowanych, jednoznacznych kryteriów oceny i odbiega od założeń wskazanych w kryteriach oceny projektu UMRPO, wypaczając w sposób znaczący i decydujący ostateczne wyniki konkursu. Wnioskodawca zarzucił także, że ocena kryterium nr 3 zawiera w sobie element subiektywnej oceny nie gwarantującej przeprowadzenia naboru w sposób obiektywy. Wskazał, że ma uzasadnione, głębokie przekonanie, że w przypadku oceny jego wniosku nie zastosowano poprawnej definicji wpływu na wzmocnienie konkurencyjności na jego rynku, a przez to źle określono zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu.

Wnioskodawca wniósł także o ponowną ocenę kryterium innowacyjności projektu. Wskazał, że pojęcie innowacyjności nie jest zdefiniowane, co otwiera możliwości nierzetelnej, subiektywnej oceny na etapie oceny merytorycznej, zróżnicowania oceny wniosków przez różnych oceniających pojmujących znaczenie innowacji w zróżnicowany sposób. Podał on także, że przedstawił planowany innowacyjny sposób świadczenia usług. Przedstawił także uzasadnienie, że sposób świadczenia usługi czyli połączenie niskiej ceny, standardowego rozwiązania, masowego zarządzania i skierowanie oferty do wzajemnie konkurencyjnych podmiotów działających w ramach grupy zakupowej branży budowlanej jest rozwiązaniem innowacyjnym w skali kraju. Realizacja projektu poprzez wdrożenie innowacji produktowej i procesowej spowoduje podniesienie pozycji konkurencyjnej. Rozwiązanie objęte wnioskiem (know – how) jest innowacyjne w skali ponadregionalnej, gdyż planowany sposób świadczenia usługi jest nowatorskim i nowoczesnym rozwiązaniem, którego nie stosuje dotychczas żaden inny podmiot w kraju.

Wnioskodawca wskazał także, że domaga się doliczenia 1 punktu za pozytywny wpływ na politykę zrównoważonego rozwoju – ochrona i poprawa jakości stanu środowiska. Asesor nie wskazał w ocenie, że nie dostrzega pozytywnego wpływu w spadku zużycia energii, co wnioskodawca interpretuje jako uznanie pozytywnego wpływu. Wnioskodawca szczegółowo przedstawił w jaki sposób jego projekt przyczyni się do oszczędności energii i odwołał się do zapisów UMRPO, które określają jako pozytywny wpływ na politykę horyzontalną – możliwości korzystania z odnawialnych źródeł energii i/lub poprawę efektywności energetycznej, co w 100% realizuje wnioskodawca.

Pismem z dnia 25 marca 2010r., znak[...], Urząd Marszałkowski Województwa M. w odpowiedzi na protest złożony przez stronę skarżącą od odrzucenia projektu na etapie oceny merytorycznej właściwej, poinformował wnioskodawcę, iż w wyniku rozpatrzenia protestu na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej MRPO na lata 2007-2013, przyjętego Uchwałą Nr 202/10 Zarządu Województwa M. z dnia 25 lutego 2010r. w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej M. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 5" oraz Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorców ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP", stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr 958/09 Zarządu Województwa M. z dnia 25 sierpnia 2009 r., protestu nie uwzględniono.

W uzasadnieniu wskazano, że nie uchybiono żadnym wymogom formalnym w toku dokonywania oceny wniosku. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych stwierdzono, że sam fakt przyznania przez oceniających różnych ocen za określone kryterium (subkryterium) nie może być samodzielną podstawą do uznania oceny za błędną, gdyż ocena końcowa jest oceną średnią z 2 wyników, będących pochodną wiedzy i doświadczenia niezależnych ekspertów. Oczywiście nie wyklucza to badania czy ocena będąca ostatecznym wynikiem, jak i każda z ocen cząstkowych nie narusza zapisów dokumentów wchodzących w skład systemu realizacji MRPO. Rozpatrujący protest wskazał także, powołując się na właściwe przepisy, że wnioskodawca przystępując do konkursu w sposób dorozumiany akceptuje jego zasady i w szczególności godzi się na określony w dokumentach wchodzących w skład systemu realizacji programu operacyjnego sposób oceny projektów. Powyższe obejmuje min. pozostawienie pewnego "luzu decyzyjnego" oceniającym, co wynika z jednej strony z ich eksperckiej wiedzy i doświadczenia, z drugiej zaś z niemożności przewidzenia na etapie formułowania kryteriów, wszystkich możliwych przypadków i przypisania im z góry ściśle określonej liczby punktów.

Odnosząc się do kryterium "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" wskazano, że istotne jest, aby wnioskodawca posiadał wystarczające do realizacji projektu środki własne lub zewnętrzne. (np. pochodzące z kredytu, pożyczki, funduszu inwestycyjnego lub leasingu). W sprawie wnioskodawca zagwarantował nie więcej niż 51 792,89 zł, co stanowi jedynie 42,3% wartości kosztów kwalifikowanych, które wynoszą 122 740 zł. Bez znaczenia przy tym pozostaje dla prawidłowości oceny fakt, że przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania. Podczas oceny tego kryterium badane jest w jakim stopniu posiadane (i udokumentowane) przez wnioskodawcę zasoby finansowe pozwalają na realizację inwestycji, nie zaś to, czy posiadany przez wnioskodawcę majątek jest wystarczający np. do egzekucji ewentualnych zobowiązań, które mogą wyniknąć z nieprawidłowej realizacji projektu. Wskazano, że większą wagę mają weryfikowalne informacje pochodzące z zewnętrznych godnych zaufania źródeł (np. banków), zaś niższą oświadczenia, a zwłaszcza prognozy wnioskodawcy. Te ostatnie, z racji swojej silnej subiektywności, powinny być traktowane ze szczególną ostrożnością. Podkreślono, że mimo iż nie ma określonego wprost wymogu zabezpieczenia na moment składania wniosku środków na pokrycie 100% wydatków przewidzianych w ramach projektu, to nie wyklucza to wzięcia pod uwagę tej kwestii przy ocenie potencjału wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu podczas oceny merytorycznej. Zabezpieczenie środków na realizację projektu w sposób oczywisty jest jednym z ważniejszych czynników determinujących potencjał wnioskodawcy. Wskazano także, że wnioskodawca pracując w Zespole Monitoringu i Kontroli zetknął się z kwestiami związanymi z realizacją projektów, niemniej jednak, w ocenie organu, nie można uznać, że jest to równoważne z doświadczeniem zdobytym bezpośrednio przy realizacji całego projektu.

W zakresie oceny kryterium "Zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu" wskazano, że wnioskodawca stawiając zarzuty dokonanej ocenie mija się z twierdzeniami, które sam zawarł w dokumentacji projektowej. W proteście podnosi bowiem, że działalność objęta projektem jest jego jedyną działalnością i obejmuje 100% przychodów, to jednak we wniosku określa ją jako działalność dostarczającą 50% przychodów z ogólnej wartości sprzedaży. W konsekwencji asesorzy prawidłowo oparli ocenę na tak ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do generowanego przez projekt wzrostu dochodów Instytucja Rozpatrująca Protest podzieliła opinię asesorów, że będzie on nieadekwatny do poczynionych nakładów. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że na wyższą ocenę zasługuje projekt, którego realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż ten, który zwróci się w dłuższym okresie czasu, oczywiście, przy uwzględnieniu specyfiki branży. W sprawie jednak ta specyfika, w szczególności szybkość rozwoju, a co za tym idzie starzenia się rozwiązań technicznych i programistycznych działa na niekorzyść wnioskodawcy, gdyż uzasadnia stosowanie zaostrzonych wymagań odnośnie stopy (a co za tym idzie okresu) zwrotu inwestycji. Odpowiadając na zarzuty dotyczące uwzględnienia obszaru rynku w ocenie w/w kryterium zwrócono uwagę na jego uzasadnienie zawarte w załączniku nr 4 do UMRPO, gdzie podano, że oceniany będzie wpływ na zmianę pozycji konkurencyjnej oraz rozwój w skali lokalnej, regionalnej, krajowej i ponadkrajowej. W ramach tego kryterium oceniany jest nie tylko wpływ na konkurencyjność ale i na rozwój przedsiębiorstwa.

Odnosząc się natomiast do kryterium nr 4 wskazano, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w załączniku 6 do UMRPO jest określona definicja innowacji. Rozpatrujący protest przedstawił co należy rozumieć pod tym pojęciem i wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił wymaganych analiz, ani nawet nie przedstawił żadnych podstaw na jakich oparł swoje twierdzenia w zakresie innowacyjności rozwiązania. Ponadto rozwiązanie będące przedmiotem projektu, w ocenie Instytucji Rozpatrującej Protest, nie jest tak innowacyjnej, jak określa to wnioskodawca i w gruncie rzeczy oferuje funkcjonalności już dostępne w innych, często darmowych produktach. Podstawowym argumentem było jednak nieoparcie "analizy" na żadnych podstawach określonych w części C.5 Biznes Planu.

Odnosząc się natomiast do oceny kryterium "Realizacja polityk horyzontalnych UE" wskazano, że aby wpływ jakiegoś projektu można było uznać na pozytywny musi się on wykazywać pewnym minimalnym natężeniem, poniżej którego, choć projekt wciąż będzie oddziaływał pozytywnie na w/w politykę, to jednak przyznanie mu dodatkowych punktów w tym zakresie byłoby nieusprawiedliwione. Próg ten nie został jednoznacznie określony przez Komitet Monitorujący, co oznacza pozostawienie go do rozpoznania przez oceniających przez pryzmat ich fachowej wiedzy i doświadczenia, a przy uwzględnieniu specyfiki projektu. Asesorzy ocenili, że projekt nie posiada wystarczającego poziomu rozwiązań prośrodowiskowych, aby uznać jego wpływ na w/w politykę za pozytywny. Uzasadniają to brakiem elementu wartości dodanej mającej wpływ na środowisko naturalne oraz trudnościami z weryfikacją (wielkości) tego wpływu. Wnioskodawca kwestionuje w/w ocenę, ale nie jest w stanie określić tego wpływu podając np. ilość zaoszczędzonych kWh. Zdaniem Instytucji Rozpatrującej Protest wnioskodawca oczekuje przyznania "awansem" punktów za rozwiązanie prośrodowiskowe, którego efektywności póki co sam nie jest w stanie określić. A zatem nie ma podstaw do podważenia oceny dokonanej przez asesorów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w informację pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu wytycznych Sądu. Skarżący zarzucił następujące naruszenia prawa:

1. w ramach Kryterium 1 – potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – ocena została przeprowadzona w sposób naruszających prawo, w tym naruszono zapisy Załącznika nr 4 do UMRPO. Wskazał, że posiada pełną wiedzę merytoryczną konieczną do realizacji projektu, obsługuje ponad 50 klientów (50 serwisów internetowych). Posiada także zasoby techniczne, ludzkie i doświadczenie by zrealizować projekt. Odnosząc się do tzw. trwałości projektu podniósł, że na etapie składania wniosku dysponował kwotą 50 tys. zł, a znając swoje możliwości finansowe prognozował, że jest w stanie utrzymać inwestycje przez wymagany okres. Zabezpieczył prywatne środki na realizację projektu. Obecnie dysponuje już kwotą 102 tys. zł, przy czym poczynił już niezbędne inwestycje objęte projektem. Podał także, że przewidywał, iż przez okres realizacji projektu zdobędzie kolejnych klientów. Wskazał, że od momentu złożenia wniosku wzrost liczby klientów sięga 20%. Prognozy co do jego możliwości finansowych były więc oparte na rzetelnych wyliczeniach, które się sprawdziły. Wskazał także, że powszechną praktyką jest opis źródeł finansowania jedynie we wniosku i biznes planie bez załączania jakichkolwiek dokumentów. Warunkowanie przyznania punktów od załączenia promesy kredytowej jest pozbawione podstawy prawnej, jeżeli jest możliwość sfinansowania projektu ze środków zabezpieczonych oraz pochodzących z bieżącej działalności. Z doświadczenia życiowego wynika także, że uzyskanie promesy kredytowej nie jest żadną gwarancją uzyskania kredytu, a koszt jej uzyskania, to około 2% wnioskowanej kwoty. Stawianie wymogu posiadania na dzień składania wniosku całej kwoty koniecznej na realizacje projektu jest sprzeczne z Regulaminem konkursu, a w szczególności z dokumentacją konkursową, jaką jest zobowiązany złożyć wnioskodawca. Ponadto jeszcze raz wskazał na swoje duże doświadczenie w realizacji projektów. Zakwestionował także zarzut asesora dotyczący zagrożenia dla trwałości projektu.

2. w ramach Kryterium 3 – zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu – ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w tym naruszono zapisy załącznika nr 4 do UMRPO. Skarżący podał, że konkurs był przeznaczony dla mikroprzedsiębiorców, dlatego zastosowanie kryteriów przeznaczonych dla małych i średnich przedsiębiorstw był pozbawione podstawy prawnej. Asesorzy nie wskazali zarzutów, że efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji zostały przedstawione w postaci wskaźników oraz że są możliwe do osiągnięcia. Nie wskazali również zarzutów co do założenia do prognoz finansowych i ekonomicznych i tym samym uznali, że są to dane wiarygodne, realistyczne oraz mają jasne i szczegółowe objaśnienia. Skarżący nie zgadza się z oceną, że projekt ma mało istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie wnioskodawcy. Rozpoznający protest uznali, że mija się z prawdą skarżący twierdząc, że działalność objęta projektem obejmuje 100% przychodów firmy, gdyż z wniosku wynika, że dotyczy działalności, która dostarcza 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży. W związku z tym skarżący wskazał, że udział 50% w przychodach dla większości przedsiębiorstw jest bardzo istotny. Podtrzymuje on jednak stanowisko, że jest to udział 100%, co wynika z zapisów wniosku, a w szczególności z prognoz dotyczących sprzedaży i opisu świadczonych produktów i usług. Zarzucił ponadto, że podstawą oceny merytorycznej staje się wewnętrzna Instrukcja, która nie jest dostępna na stronach internetowych MCP. A zatem nie zapewniono wnioskodawcom dostępu do informacji o kryteriach oceny wniosków, jak stanowi art. 28 ust. 5 ustawy. Skarżący zakwestionował także negatywny wpływ na ocenę wniosku przez asesora prognozowany spadek przychodów w 2012 r. Powody tego zjawiska zostały jasno opisane przez wnioskodawcę i wynikają z przyjętego przez niego spadku ilości nowych klientów (zbiór członków grup zakupowych jest ograniczony). Podał on także, że aby projekt mógł być uznany za mało istotny dla dalszego funkcjonowania przedsiębiorcy, w dużej części musi zawierać elementy dotyczące polepszenia warunków produkcji, świadczenia usług lub projekt dotyczy niewielkiego zakresu działalności firmy (Zasady Oceny Merytorycznej). Żadna z tych przesłanek nie odnosi się do wnioskodawcy. Skarżący podniósł także, że w dokumentacji, na której bazują przedsiębiorcy ubiegający się o dotację, nie określono znaczenia terminu "wpływ na konkurencyjność". Brak definicji powoduje zbyt daleko idącą dowolność oceny asesorów. Skarżący zarzucił także, że organ podzielił opinię asesorów, iż wzrost dochodów w wyniku realizacji projektu będzie nieadekwatny do poczynionych nakładów. Urząd przyznaje przy tym, że nigdzie nie ma narzuconego obowiązku, a nawet sugestii, że lepiej oceniony zostanie wniosek, którego efekty przyniosą zwrot poniesionych nakładów w okresie 3 lat od zakończenia realizacji. Tym samym zostało stworzone, na potrzeby oceny wniosku skarżącego, dodatkowe kryterium. Jest to naruszenie UMRPO, które przewiduje w sposób jednoznaczny elementy oceny merytorycznej wniosku. Stosowanie niejasnych, a wręcz wymyślonych kryteriów, wybiórczo do wybranych wniosków, świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów w konkursie, a tym samym o nieprawidłowym przeprowadzeniu konkursu.

W zakresie kryterium 4 skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Urzędu, że wnioskodawca nie podał jakichkolwiek weryfikowalnych, zewnętrznych źródeł mogących potwierdzić, że jego projekt jest innowacyjny. Podał, że innowacyjność winna być oceniana ze względu na definicję zawartą w Załączniku 6 do UMRPO. Asesorzy powinni wziąć także pod uwagę to, że w określonym zamkniętym zbiorze działających na polskim rynku grup zakupowych nie ma podobnego rozwiązania do oferowanego przez wnioskodawcę. Uznali oni projekt za innowacyjny tylko na skalę lokalną, mimo że wszyscy klienci wnioskodawcy są spoza K., w tym większość spoza województwa. Skarżący opisał także przewidywane działanie oprogramowania. Odnosząc się do kryterium 5 wnioskodawca jeszcze raz wskazał, że pozytywnym efektem jego projektu będzie ograniczenie zużycia energii. Podał mierzalne i możliwe do zweryfikowania metody kontroli jej zużycia. Zadeklarował także przygotowanie odpowiedniego zestawienia po uruchomieniu nowego oprogramowania, gdyż rzeczywisty czas wykonywania zadań zlecanych przez komputer do serwera musi zostać określony empirycznie.

Skarżący zauważył także, że [...]Centrum Przedsiębiorczości przygotowało dokument Zasady oceny wniosków (Interpretacja kryteriów wyboru projektów) stanowiący załącznik do Protokołu z przebiegu oceny merytorycznej, w którym nakreślono co należy rozumieć pod poszczególnymi kryteriami wskazanymi w UMRPO. Jest to dokument wewnętrzny, który nie został ujawniony w dokumentacji konkursowej przez co nie zapewniono wnioskodawcom należytej informacji o kryteriach oceny wniosków, zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy. Nawet jednak i w tym dokumencie nie ma dodatkowych kryteriów i sposobów oceny wniosków. Zarzucił także, że Dyrektor MCP odmówił mu udostępnienia pełnej zawartości kart oceny merytorycznej dotyczących jego wniosku. Ukryto na nich dane osób oceniających wniosek, nie dając możliwości oceny czy osoby te dokonały jej w sposób bezstronny. Nie przedstawiono także czy osoby te złożyły podpis pod deklaracją bezstronności i nie ma żadnych relacji między nimi a wnioskodawcą. Z tego względu wnioskodawca wnosi o zwrócenie się przez Sąd do MCP o oryginały kart oceny merytorycznej. Zarzucił także, że jego wniosek został inaczej oceniony przez asesorów niż inne wnioski. Skarżący nie może przytoczyć numerów projektów oraz powołać jako dowód dokumentacji konkursowej i projektowej z rozpoznanych przez MCP. Dyrektor MCP nie udostępnił skarżącemu dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mimo, że jest to sprzeczne z zapisami art. 28 ust. 8 ustawy.

Reasumując skarżący zarzucił naruszenie powołanego Uszczegółowienia MRPO oraz art. 26 ust. 2 ustawy, tj. naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2010 r. Zarząd Województwa M. podał, że ocena projektu została dokonana w oparciu o kryteria wyboru projektów dla poszczególnych etapów oceny, stanowiące załącznik nr 4 do UMRPO na lata 2007 – 2013. Zostały one opublikowane na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, zgodnie z wymogiem określonym w art. 28 ust. 5 ustawy, co tym samym dało możliwość każdemu potencjalnemu wnioskodawcy zapoznania się z podstawami i zakresem oceny. Odnosząc się do zarzutu skarżącego oparcia oceny projektu na dodatkowych kryteriach określonych w Instrukcji wypełniania wniosku, wskazano, że kryteria oceny projektów są zawarte wyłącznie w załączniku nr 4 do UMPRO i tylko z nich korzystano w toku postępowania. Podkreślono, że dla rzetelnej oceny w ramach kryterium 1 Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu niezbędne jest sięgnięcie do danych przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, który ma być uzupełniony zgodnie z instrukcją jego wypełniania. Przedmiotowa instrukcja stanowi integralną część regulaminu konkursu (załącznik nr 2). Wnioskodawca przystępując do konkursu zaakceptował jego reguły wynikające z regulaminu, a więc również wymogi wynikające z w/w instrukcji. W sprawie skarżący nie zastosował się do wynikających z niej wymogów, co spowodowało, że wniosek o dofinansowanie posiadał braki. Miało to wpływ na całokształt oceny eksperckiej w ramach kryterium nr 1. Reasumując organ stwierdził, że podstawą do przyznania określonej liczby punktów przez ekspertów była nie instrukcja wypełniania wniosku, lecz kryteria oceny zawarte w UMRPO, co jest zgodne z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia podstaw oceny merytorycznej o kryteria zawarte w Zasadach Oceny Wniosków (interpretacji kryteriów wyboru projektów), stwierdzono, że jest to akt wewnętrzny, który nie wiążę ekspertów przy ocenie projektów. Są to tylko pewne niewiążące wytyczne, mające na celu wyłącznie ujednolicenie oceny dokonywanej przez poszczególnych ekspertów. Nie wprowadza on żadnych dodatkowych kryteriów oceny, jest jedynie wykładnią kryteriów zawartych w UMPRO i nie prowadzi do ich rozszerzenia. W związku z tym nie można uznać zasad interpretacji za dokument stanowiący system realizacji programu operacyjnego, co powoduje, że nie wymaga on publikacji na stronach internetowych. Podkreślono także, że samo subiektywne przekonanie skarżącego o błędnej ocenie dokonanej przez ekspertów nie jest podstawą do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na informację o negatywnym rozstrzygnięciu protestu w ramach regionalnego programu operacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 3 ustawy przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie kwestia dokonania oceny projektu zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności). Za chybiony uznano także zarzut dowolności ocen ekspertów. Wskazano, że dopóki ocena ekspertów mieście się w ramach limitów punktowych przewidzianych w UMRPO oraz jest należycie uzasadniona nie ma podstaw, aby twierdzić, że została dokonana niezgodnie z prawem. Każdy z ekspertów dokonuje oceny w sposób swobodny, zgodnie ze swoją wiedzą i doświadczeniem życiowym. Swobody decyzyjnej nie należy mylić z dowolnością oceny, nie znajdującej uzasadnienia w kryteriach oceny oraz obiektywnych regułach wiedzy. Odnosząc się do zarzutu, że inne projekty prezentujące podobny lub gorszy poziom uzyskiwały w ramach poszczególnych kryteriów większą liczbę punktów, podano, że ocenę poszczególnych projektów dokonują różni eksperci. Kierują się oni własnym uznaniem, ale istotne jest, że dokonują oceny w oparciu o jasne kryteria określone w UMRPO. Poza tym skarżący w żaden sposób nie dokumentuje swoich twierdzeń o niesprawiedliwości w ocenianiu przez ekspertów, dlatego przedmiotowe zarzuty należy uznać za bezpodstawne. Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia danych osób oceniających wniosek wskazano, że wraz z pismem Dyrektora MCP z dnia 23 kwietnia 2010 r. przekazano skarżącemu żądane dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 powyższego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Poddała ona kontroli sądów administracyjnych tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Stosownie do art. 30 c ust. 3 tejże ustawy w wyniku rozpoznania skargi wniesionej po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1) bądź oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skutkującego uwzględnieniem skargi.

Negatywna ocena merytoryczna wniosku skarżącego dokonana została w oparciu o zapisy Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w ramach II Osi Priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A: "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" oraz zapisy kryteriów wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie MRPO). Kryteria te zostały opublikowane wraz z ogłoszeniem o konkursie na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, w związku z czym były one powszechnie dostępne dla wszystkich uczestników konkursu, tak więc mieli oni możliwość zapoznania się z podstawami i zakresem oceny.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego niezapewnienia w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przyjęcia dowolnej oceny kryteriów merytorycznych. Z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ww. ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały, oraz w jakim stopniu, o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez ekspertów w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt III SA/Po 544/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości w zakresie dokonanej oceny merytorycznej w ramach kryterium nr 1, 3, 4 i 5. Instytucja Rozpatrująca Protest należycie wyjaśniła, jak należy rozumieć poszczególne kryteria z odwołaniem się do wskazań wiedzy oraz zapisów biznes planu, stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach powyższych kryteriów wskazana przez ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów została szeroko rozwinięta i uzupełniona przez Instytucję Rozpatrującą Protest, która szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skarżącego podniesionych w proteście oraz wyjaśniła w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz przyczyn, dla których niemożliwe było przyznanie żądanej przez wnioskodawcę ilości punktów. Należy też dodać, że ocena została dokonana wyłącznie w oparciu o okoliczności wykazane we wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji aplikacyjnej, co jest zgodne z zasadą równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Przechodząc do oceny kryterium nr 1 "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" słusznie Instytucja Rozpatrująca Protest odwołała się do zapisów nr 2 Regulaminu konkursu, tj. Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków dotacji rozwojowej oraz załączników w ramach II Osi Priorytetowej [...]Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, która w części dotyczącej załącznika nr 7 stanowi, że "dołączenie dokumentów potwierdzających pochodzenie środków na realizację projektu może przełożyć się na wyższą punktację przyznaną podczas oceny merytorycznej wniosku przez KOP". Objaśnienia do biznesplanu, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do Regulaminu, stanowią, że wartość planowanych do poniesienia kosztów kwalifikowanych musi mieć zagwarantowane źródła finansowania. W sprawie wnioskodawca wykazał, i nie było to przez niego kwestionowane w toku dalszego postępowania, zagwarantowanie kwoty 51 792,89 zł, co stanowi jedynie 42,3% wartości kosztów kwalifikowanych, wynoszących 122 6740 zł. W przedstawionej analizie opiera się natomiast na prognozach. Słusznie zatem asesorzy uznali, że wątpliwości może budzić zapewnienie trwałości projektu ze względu na niewystarczające środki zapewnione przez wnioskodawcę. Przedstawione przez niego w proteście okoliczności dotyczące zabezpieczenia prywatnych środków na realizację projektu, jak również to, że odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania z punktu widzenia oceny tego kryterium są bez znaczenia. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż ustalając kryterium oceny potencjału firmy Instytucja Zarządzająca ma swobodę w określeniu, jakie cechy są dla niej najważniejsze dla oceny wiarygodności wnioskodawcy i jego zdolności do realizacji zgłoszonego projektu. Istotne jest wobec tego to, co przez wyrażenie "potencjał" rozumie sama Instytucja Zarządzająca, a nie to jakie znaczenie temu wyrażeniu przypisuje skarżący. A zatem może ona przyznać wyższą ocenę w przypadku przedstawienia dokumentacji (np. wskazanej przez organ promesy kredytowej), która będzie potwierdzała zagwarantowanie źródła finansowania całości kosztów kwalifikowanych. Nie można w opinii Sądu, ocen co do powyższego kryterium budować na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, a do tego właśnie dąży skarżący. Te same uwagi należy odnieść do oceny kryterium nr 3 "Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu". Słusznie zwrócono uwagę, że sam wnioskodawca podał, iż działalność objęta projektem dostarcza 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży, co skutkowało przyjęciem takiej wartości przez asesorów. Nie można też ekspertom czynić zarzutu, że wyżej oceniają projekty, których realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż te, które zwrócą się w okresie dłuższym. Również nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonana ocena kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów". Skoro wnioskodawca nie dołączył pożądanych i wskazanych w projekcie biznes planu informacji źródłowych co do innowacyjności projektu (C.5.I – np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, literatura fachowa, raporty, opinie jednostek naukowo – badawczych), skutkowało to obniżeniem oceny w zakresie tego kryterium. Słuszne jest stanowisko, że aby otrzymać maksymalną ilość punktów wnioskodawca powinien podać wszystkie wymagane przez biznes plan informacje Nie ma zatem podstaw do podważenia oceny tego kryterium dokonanej przez asesorów. Również ocena innych kryteriów została przeprowadzona w prawidłowy sposób, a stanowisko organu w tym zakresie uzasadniono wyczerpująco.

Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania naruszono określoną w art. 26 ust. 2 ustawy zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Naruszenie tej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium, budząc językowe trudności czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne. Podkreślić także należy, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. w biznes–planie, odpowiedzi niepełne, niewystarczająco uzasadnione czy udokumentowane będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażona w w/w przepisie zasada zobowiązuje także Komisję Oceny Projektów do dokonania oceny wyłącznie w oparciu o treść wniosku i jego załączników, a nie na podstawie późniejszych zdarzeń, które nastąpiły po złożeniu wniosku. Okoliczności te nie mogą wpłynąć na zmianę oceny złożonego wniosku.

Nie są także zasadne zarzuty dotyczące nieujawnienia danych osobowych ekspertów. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca przewidział, iż zapewnieniu rzetelności i bezstronności oceny projektu służyć ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Instytucja zarządzająca może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów. W takiej sytuacji zobowiązana jest udostępnić utworzoną bazę na swojej stronie internetowej oraz przekazać ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego dane w niej zawarte (art. 31 ust. 1, 5 i 6 u.z.p.p.r.). W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego oceniali eksperci z jawnej listy utworzonej i dostępnej dla stron zgodnie z w/w przepisami. W opinii Sądu przekazywanie kopii kart ocen sporządzonych przez ekspertów po wcześniejszym zasłonięciu ich danych osobowych jest właśnie przejawem zapewnienia bezstronności oceny wniosków. Służy bowiem ograniczeniu do minimum możliwości wpływania, czy nacisków pod adresem osób oceniających. Dlatego też fakt, że nie wskazano danych osób oceniających wniosek, nie może oznaczać, iż ocena ta nie była bezstronna. Jeżeli na liście ekspertów znajdowały się osoby, które zdaniem skarżącego powinny były podlegać wyłączeniu z oceny jego wniosku, mógł on osoby te wskazać w proteście, domagając się wyjaśnienia czy oceniały one jego wniosek. Zarzut taki nie został jednak sformułowany podniesiony. Tym bardziej nie mógł on odnieść zamierzonego skutku na obecnym etapie postępowania. Poza tym z pisma procesowego z dnia 12 maja 2010 r. wynika, że Instytucja Zarządzająca żądane dokumenty skarżącemu przekazała.

Sąd oddalił na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 25 listopada 2010 r. wniosek dowodowy, w którym domagał się przedstawienia przez Urząd Marszałkowski na rozprawie wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu firmy A. na okoliczność naruszenia w toku oceny wniosku skarżącego zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Zauważyć należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego (art. 106 §3 p.p.s.a.). W sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, co uzasadniało oddalenie wniosku dowodowego.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż merytoryczna ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem należało orzec o oddaleniu skargi jako niezasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.