Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 953/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg Gminy [...] oraz Polskiego Związku [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Związku [...] w L. 200 (dwieście) złotych, a na rzecz Gminy [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych – z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0854 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji opisaną decyzją orzekł o zwrocie opisanej działki na rzecz M. R. W. (dalej: wnioskodawca) i zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu na rzecz Gminy [...] (dalej: Gmina) zwaloryzowanej kwoty [...]zł, ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt. Jednocześnie organ pierwszej instancji orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości na rzecz Polskiego Związku Działkowców (dalej: PZD) z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, a także ustalił odszkodowanie na rzecz PZD za składniki majątkowe stanowiące własność PZD w kwocie [...]zł oraz odszkodowanie na rzecz działkowców: dla H. L. i J. L. – [...] zł, dla D. P. – [...] zł, dla M. A. Z. – [...] zł, dla G. P. – [...] zł, dla P. P. – [...] zł i dla M. W. – [...] zł. Starosta zobowiązał także Gminę do odtworzenia i założenia rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 3 lat od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Podzielając stanowisko wyrażone w tej decyzji, Wojewoda ocenił, że znajdujący się na wskazanej nieruchomości ogród działkowy – ROD "[...]" w L. nie stanowi realizacji celu budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 16 stycznia 1964r. jako budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle [...]", albowiem – zgodnie z treścią obowiązujących w dacie wywłaszczenia aktów planistycznych – opisany teren przeznaczony był pod tereny parkowe oraz grupę usług kultury fizycznej, a nie pod ogrody działkowe. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu opisanej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy nowej regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), zwłaszcza art. 26 tej ustawy, przewidującego ochronę w postaci przysługującego rodzinnym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu, o czym orzekł w decyzji o zwrocie nieruchomości.

Organ drugiej instancji za niezasadne uznał także zarzuty Gminy co do nałożenia na nią obowiązku odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego. Organ podkreślił, że wypłata odszkodowania oraz odtworzenie ogrodu działkowego są obowiązkami podmiotu likwidującego – Gminy, względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego i wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Uchylenie się od tego obowiązku nie jest zatem możliwe.

Wojewoda stwierdził również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut PZD Zarządu Okręgowego w L. dotyczący naruszenia art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W ocenie organu, przepis ten ma zastosowanie m. in. do sytuacji gdy rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na danej nieruchomości ponad 30 lat, a nabycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. To oznacza, że tylko kumulatywne spełnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ogród działkowy, jak podkreślił Wojewoda, posiada tytuł prawny do omawianej nieruchomości, którym jest użytkowanie, a zatem przepis ten nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym i prawnym., ponadto przepis ten nie odnosi się do likwidacji ogrodu w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu pierwszej instancji nie narusza reguł określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej także: u.g.n.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy nie dopatrzył się też błędów rachunkowych w omawianej opinii.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Gmina i PZD Zarząd Okręgowy w L..

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), poprzez nieuwzględnienie zasad postępowania określonych w tych przepisach, w szczególności wskutek wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia;

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na działkach nr [...] nie został zrealizowany,

- art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znacznie zaniżenie należnego Gminie odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy,

- art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez zobowiązanie Gminy do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

Okręgowy Zarząd PZD w L. wyżej wymienionej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego;

- art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy z analizy akt sprawy wynika, że czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji Starosty, to jest zobowiązanie Gminy do odtworzenia i założenia ogrodu, są niewykonalne.

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność omawianej nieruchomości na cel wywłaszczenia;

- art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez wydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, pomimo zaistnienia negatywnych przesłanek wydania takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a."), zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże Sąd uwzględnił je z innych powodów niż w nich wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

Jest w sprawie niekwestionowane, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 28 grudnia 1967 r., Rep. A nr [...], wnioskodawca zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] o pow. 0,1000 ha. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z budową przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P. ", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 stycznia 1964 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady N. w L..

Poza sporem jest również, że w dacie, w jakiej dokonano zbycia na rzecz Skarbu Państwa opisanej nieruchomości na terenie miasta L. obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy, zatwierdzony w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki Architektury oraz Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia 26 maja 1965 r. Jak wynika z załączonego rysunku Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L. omawiany teren, zgodnie z legendą planu i oznaczeniami na rysunku planu, przeznaczony był pod tereny parkowe i grupę usług kultury fizycznej.

Należy mieć przy tym na uwadze, co zasadnie wskazała Gmina, że opisane wyżej akty planistyczne, obowiązujące w dacie zbycia na rzecz Skarbu Państwa opisanej nieruchomości, nie zawierały szczegółowych ustaleń co do przeznaczenia tego terenu, lecz jedynie bardzo ogólne, "kierunkowe" założenia planistyczne. Okoliczność tę winny mieć na uwadze organy administracji orzekające w sprawie, albowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13) –określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. W konsekwencji, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 871/14).

Oczywiste jest zatem, co nie zostało należycie uwzględnione w sprawie przez organy obu instancji, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia obejmującego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, "budowę osiedla mieszkaniowego", można mówić również w przypadku zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w sposób pozwalający na uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej funkcją wypoczynkową, a także funkcję izolacyjną i plastyczną. Wskazać trzeba, że dominujący jest obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w takim przypadku istotne jest przede wszystkim, czy został zrealizowany zasadniczy cel wywłaszczenia, to jest budowa osiedla mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie budzi wątpliwości, albowiem osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle [...]" zostało wybudowane przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową i znajduje się ono w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której zwrotu domaga się wnioskodawca.

Mając powyższe uwagi na względzie, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia odpisu uzgodnienia Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 stycznia 1963 r., L. dz. [...], dotyczącego lokalizacji ośrodka dzielnicowego [...], które obejmowało m.in. obszar opisanej nieruchomości. W piśmie podkreślono, że granice terenu przeznaczonego na ośrodek dzielnicowy podano na "załączonym podkładzie orientacyjnie", zaś granice opisanego ośrodka "zostaną ostatecznie ustalone w zaświadczeniu o lokalizacji ośrodka". Zarazem stwierdzono wyraźnie, że "jako wytyczne kompozycyjne wskazuje się potrzebę powiązania projektowanego ośrodka z przyszłymi terenami dzielnicowych urządzeń zieleni i sportu, przewidzianymi w rozpoczynających się w pobliżu granic tego ośrodka naturalnych zagłębieniach terenu (na południu i na wschód od ośrodka)" (zob. k. 196-198 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Podkreślić trzeba, że omawiane pismo Sąd uznał za miarodajne dla oceny zrealizowania celu wywłaszczenia, albowiem pochodzi ono z 1963 roku, a więc z okresu wywłaszczenia, kiedy projektowano budowę osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle [...]" wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą sportową oraz – co niezwykle istotne w okolicznościach sprawy niniejszej – terenami zielonymi. Nie budzi wątpliwości, że w powyższym piśmie mowa jest o granicach terenu przeznaczonego na ośrodek dzielnicowy, określonych jedynie orientacyjnie w załączonym "podkładzie". Niekwestionowane jest zaś, że w aktach sprawy brak jest wspomnianego "podkładu" – mapy opisanego terenu w skali 1:5000, stanowiącej integralną część powyższego uzgodnienia.

Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, gdyż dokument ten wskazywał dane, pozwalające na ustalenie granic "terenu urządzeń dzielnicowych zieleni i sportu". Gdyby bowiem okazało się, że teren ten, obejmujący również nieruchomość orzeczoną do zwrotu na rzecz wnioskodawcy przez organy, przeznaczony został pod teren zielony, to wówczas niezrealizowanie na nim infrastruktury budowlanej nie miałoby znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że – jak wskazano w omawianym piśmie – na południe oraz na wschód od opisanego w tym piśmie ośrodka dzielnicowego, znajdują się "naturalne zagłębienia terenu", które – z uwagi na swoje ukształtowanie – stanowić miały również charakterystyczny element zagospodarowania całości terenu przeznaczony był pod tereny parkowe i grupę usług kultury fizycznej. Tak więc treść opisanego dokumentu prowadzi do wniosku, że objęcie tego terenu projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym było uzasadnione, jako racjonalny założenie planistyczne zakładające uzupełnienie infrastruktury sportowej projektowanej na działkach sąsiednich o funkcję rekreacyjną, izolacyjną i plastyczną realizowaną niewątpliwie przez tereny zielone, w tym ogrody działkowe.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, na co wskazano już wyżej, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne zawierały jedynie kierunkowe założenia dotyczące zagospodarowania omawianego terenu. W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera podnoszona przez Gminę konsekwentnie okoliczność, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117) przewidywały przeznaczenie pewnych terenów pod pracownicze ogrody, które służyć miały uzupełnieniu budownictwa mieszkaniowego. W świetle tychże przepisów pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 procent ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów (art. 4). Należy zarazem podkreślić, że ogrody działkowe uznawane były wówczas za infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu o charakterze osiedlowym i miały stanowić teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla przewidzianego na tym obszarze, a zatem element większego kompleksu mieszkaniowego i jego niezbędną infrastrukturę. W tym zakresie należy zatem badać wszystkie istotne okoliczności sprawy, przy czym decydujące znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia określonego przecież bardzo ogólnie.

Z tego powodu zawarte w aktach planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia zapisy wskazujące na przeznaczanie terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o zwrot, "pod tereny parkowe" oraz "grupę usług kultury fizycznej", winny być odczytywane z uwzględnieniem podniesionej wyżej okoliczności, że te ogólne cele miały być doprecyzowane w przyszłości, mając na uwadze specyficzne naturalne walory ukształtowania tego terenu. To zaś prowadzi do oczywistego wniosku, że zrealizowanie na wspomnianej nieruchomości ogrodu działkowego nie może być traktowane jako niemieszczące się w celu wywłaszczenia tejże nieruchomości.

Zwrócić należy przy tym uwagę na kolejną okoliczność, całkowicie pominiętą przez organy obu instancji orzekające w sprawie. Mianowicie, co jest Sądowi wiadome z urzędu, w bezpośrednim sąsiedztwie opisanej na wstępie nieruchomości, przy ul. [...] w L. (u zbiegu ul. [...] i ul. [...]) znajdują się nieruchomości zagospodarowane pod halę widowiskowo-sportową wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz nowoczesny stok narciarski. Ubocznie jedynie wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14 oraz z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1860/16, podzielił stanowisko WSA w Lublinie co do braku podstaw do zwrotu tychże nieruchomości, wobec zagospodarowania ich na cel wywłaszczenia obejmujący realizację usług kultury fizycznej, uzupełniających infrastrukturę osiedla mieszkaniowego.

Wspomniane wyżej kwestie, całkowicie pominięte przez organy obu instancji, niewątpliwie mają istotne znaczenie dla sprawy. W konsekwencji tego należy uznać, że organy obu instancji naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 i ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz poprzez ich wadliwe zastosowanie i stwierdzenie, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany.

Jest ponadto oczywiste, że organy naruszyły także przepisy postepowania - art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności dotyczących zakresu i sposobu realizacji celu wywłaszczenia. Organy obu instancji winny bowiem w szczególności ocenić, czy mając na uwadze treść opisanych wyżej dokumentów, w tym uzgodnienia Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 stycznia 1963 r., L. dz. [...], doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Ponadto, ocena realizacji celu wywłaszczenia musi uwzględniać kwestię dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia określonego w opisanej wyżej umowie sprzedaży, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro jest bezsporne, że na terenie opisanej na wstępie nieruchomości, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego o nazwie "Osiedle [...]", znajduje się rodzinny ogród działkowy o nazwie ROD "[...]", mający charakter ogrodu stałego, co jednak nie było przedmiotem zainteresowania organów obu instancji.

Podkreślić przy tym należy, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego nie może być okolicznością przesądzającą o niedopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Niewątpliwie bowiem w znacznym stopniu tożsama była i jest funkcja ogrodów działkowych oraz terenów zielonych. Zauważyć także trzeba, że modyfikacje lokalizacji inwestycji mieszczące się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, nie zmieniają celu wywłaszczenia i są w zasadzie dopuszczalne, co jednak każdorazowo należy rozpatrywać i oceniać w okolicznościach konkretnej sprawy (zob. np.: wyrok WSA w Lublinie z 27 lutego 2014 r., II SA/Lu 503/13).

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 26 tej ustawy - w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust.1). Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust.3). Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust.6).

Zgodnie natomiast z art. 21 u.r.o.d., podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, co w przypadku spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogłoby mieć miejsce w rozstrzyganej sprawie. Prawidłowo bowiem organy ustaliły, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 u.r.o.d. W tym stanie rzeczy organ ma obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz PZD oraz działkowców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając na uwadze wyżej przytoczone argumenty, co do zasady nie podzielił argumentacji zawartej w wyrokach tego Sądu z dnia 5 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 193/17) i z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 678/17), którymi oddalono skargi Gminy [...] oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych dawnych działek nr: 60 i 53.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, jakich dopuściły się organy administracji, przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarżących.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowną decyzję, przy czym w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy odniosą się także do tych zarzutów, co do których Sąd nie wypowiedział się w niniejszym wyroku z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zasadniczych wątpliwości w sprawie. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i zaniżenia należnego Gminie odszkodowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W tym zakresie obowiązkiem zwrotu kosztów Sąd objął wpisy od skarg w kwocie po 200 zł i koszty pomocy prawnej, gdyż Gmina korzystała z pomocy radcy prawnego – na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) jest to kwota 480 zł.