Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1086/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 40 ust.ust. 4, art. 206, art. 206 ust. 1, art. 206 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 177, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych "P. T. K.-C." Spółki z o.o. w W. oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/10 w sprawie ze skargi "P. T. K.-C." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku dostosowania stawek z tytułu połączeń głosowych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie 2. oddalić wniosek P.T.K.-C Spółka z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Postanowieniem objętym skargami kasacyjnymi P. T. K. C. sp. z o.o. w W. (dalej zwana P. C.) i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej Prezesem UKE) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. C..

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.

Prezes UKE decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (dalej przywoływana jako decyzja MTR 2007) nałożył na P. C. jako na operatora o znaczącej pozycji rynkowej (decyzja SMP) sformułowany w pkt I.3 obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. C. w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, w terminie 100 dni kalendarzowych do zakończenia roku. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek niewniesienia od niej odwołania.

Następnie Prezes UKE wydał decyzję nr [...] z [...] września 2008 r. w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. C. (decyzję MTR 2008).

W sytuacji istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji MTR, Prezes UKE zawiadomił P. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji MTR 2007 zakończonego wydaniem przez organ rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2008 r. stwierdzającego wygaśnięcie decyzji MTR 2007 z dniem [...] stycznia 2009 r.

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. P. C. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I.3 decyzji MTR 2007. utrzymując, że obowiązek wskazany w tym punkcie nie ma podstawy prawnej.

Prezes UKE wydał [...] września 2009 r. decyzję, którą umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako bezprzedmiotowe.

Rozpatrując wniosek P. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes UKE decyzją z [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 p.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm., dalej przywoływana jako k.p.a.) w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800 ze zm.; dalej przywoływana jako Pt.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. P. C. złożyła do WSA w W. skargę na decyzję Prezesa UKE z [...] grudnia 2009 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., podnosząc, że ocena organu co do bezprzedmiotowości postępowania jest błędna i zdaniem skarżącej spółki postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja MTR 2007 w pkt I.3 wywarła określone skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę, uzasadniając, że zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji z art. 206 ust. 2 Pt., od których odwołanie przysługuje do sądów powszechnych. W ocenie WSA decyzja z [...] września 2009 r. należy do kategorii decyzji, o której mowa w art. 206 ust. 2 Pt., które podlegają opisanemu trybowi odwoławczemu.

WSA przywołując przepisy Konstytucji, kodeksu postępowania cywilnego i p.p.s.a. stwierdził, że sądy powszechne są właściwe do rozpatrywania spraw administracyjnych tylko wówczas gdy przepis szczególny tak stanowi. Przepisem tym na gruncie Pt. jest art. 206 ust. 2 Pt., na mocy którego Sąd Okręgowy w Warszawie – SOKiK rozpoznaje odwołania od spraw z zakresu ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar, spraw wymienionych w art. 201 ust. 3 Pt. oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty.

W ocenie Sądu decyzją w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego w zakresie dostosowania stawek opłat nie jest wyłącznie decyzja SMP ale również decyzja MTR 2007.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 40 ust. 1 Pt. daje Prezesowi UKE uprawnienie do nakładania na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Na skutek takiej decyzji operator jest zobowiązany przedstawić Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat, które jest poddawane ocenie prawidłowości przez Prezesa UKE. W sytuacji gdy ocena ta wskazuje rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania opłat poprzez określenie ich wysokości albo ich maksymalnego lub minimalnego poziomu. Sąd stwierdził, iż przepis art. 40 Pt. ogólnie przewiduje nakładanie obowiązku regulacyjnego ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy.

Nieracjonalnym byłoby, w ocenie WSA, żeby sąd powszechny właściwy był jedynie do oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 Pt., zaś sąd administracyjny w zakresie decyzji nakładającej obowiązek dostosowania opłat na podstawie art. 40 ust. 4 Pt., pomimo, że decyzje te są ze sobą integralnie związane i przy ich rozpatrzeniu należy brać pod uwagę identyczne cele, które mają przyczynić się do stworzenia warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Od tego postanowienia skargi kasacyjne złożyli P. C. i Prezes UKE.

P. C. w skardze kasacyjnej zaskarżyła postanowienie w całości i zarzuciła mu naruszenie:

• przepisu art. 206 ust. 2 Pt., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że decyzja administracyjna umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku regulacyjnego jest decyzją w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, a w konsekwencji sądem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia od takiej decyzji jest sąd powszechny,

• przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej przywoływana jako p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że właściwym sądem do rozpoznania środka zaskarżenia jest sąd powszechny.

Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postępowania w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną P. C. wskazała, że skarga nie została wniesiona na decyzję wydaną na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 Pt., lecz na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt. W ocenie autora skargi kasacyjnej od decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie zmiany obowiązków regulacyjnych przysługuje środek odwoławczy do sądu administracyjnego, ponieważ decyzja ta nie została wyliczona w art. 206 ust. 1 Pt.

Prezes UKE zaskarżył postanowienie w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w W. ze względu na naruszenie przepisów postępowania:

• art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 206 ust. 2 Pt., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na odrzuceniu skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja nie była decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny w rozumieniu przepisów Pt., a co za tym idzie, do rozpoznania skargi nie był właściwy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej przywoływany jako SOKiK);

• art. 58 § 1 pt 1 i § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2pkt 1 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającej na odrzuceniu skargi, mimo iż do jej rozpoznania był właściwy sąd administracyjny, nie zaś sąd powszechny

oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4 Pt. w związku z art. 25 ust. 4 Pt., poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem regulacyjnym, a zaskarżona decyzja jest decyzją w przedmiocie zmiany obowiązków regulacyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UKE podnosi, że zaskarżone decyzje należą do kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie są decyzjami regulacyjnymi w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 4 Pt. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdza, że WSA bezpodstawnie odrzucił skargę P. C., podczas gdy sąd administracyjny, a nie powszechny jak stwierdził Sąd I instancji, jest właściwy do rozpoznania sprawy. Konkludując Prezes UKE podkreślił, że zaskarżona decyzja została błędnie zakwalifikowana przez WSA do katalogu decyzji regulujących, podczas gdy jest to decyzja zapadła wskutek wykonania obowiązku regulacyjnego, nie jest więc ona decyzją zmieniającą decyzję regulacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa UKE, P. C. nie zgodziła się z twierdzeniem, że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 Pt. nie jest decyzją w przedmiocie zmiany obowiązków regulacyjnych. W ocenie P. C. zaskarżone postanowienie powinno być uchylone na innej podstawie niż nieprawidłowa wykładnia art. 40 ust. 4 Pt. Zdaniem P. C. w Polsce to SOKiK ma uprawnienia "sądu prawa oraz sądu faktu", podczas gdy sądy administracyjne badają jedynie legalność aktu administracyjnego, więc poglądu, że skargę od decyzji podjętej na mocy art. 40 ust. 4 Pt. może rozpatrywać sąd administracyjny nie da się pogodzić z prowspólnotową wykładnią przepisów prawa krajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postawione przez autorów obu skarg kasacyjnych, w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy, zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 206 ust. 2 Pt. i błędnego odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy kontrolowana przez ten Sąd decyzja Prezesa UKE nie była decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowanym kasacyjnie postanowieniem Sąd I instancji uznał, iż decyzja Prezesa UKE utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku P. C. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie dostosowania stawek z tytułu połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej do wskazanego w sentencji tej decyzji poziomu ( decyzji MTR 2007 ) mieści się w grupie decyzji, o których mowa w art. 206 ust. 2 Pt. i z tego względu odwołanie od niej przysługuje do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, nie zaś do sądu administracyjnego, który w sprawie właściwy nie jest.

Stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe.

Na wstępie zauważyć należy, iż jak trafnie zważył WSA, powołując się na art., 177 i art. 184 Konstytucji RP, sądy powszechne orzekają we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych ustawami dla innych sądów, zatem co do zasady nie rozstrzygają w sprawach poddanych kontroli sądów administracyjnych tj. w sprawach związanych z kontrolowaniem administracji publicznej. Innymi słowy sądy powszechne rozstrzygają w sprawach cywilnych, zaś sądy administracyjne właściwe są w sprawach, które załatwione zostały na drodze administracyjnej ( art. 3 § 2 p.p.s.a.). Sąd dodał, że sprawami cywilnymi są, poza tymi w znaczeniu materialnym, również te w znaczeniu formalnym wynikające z innych stosunków prawnych, które uzyskują cywilnoprawny charakter w wyniku poddania ich przepisem szczególnym kognicji sądu powszechnego.

Przechodząc na grunt ustawy Prawo telekomunikacyjne, to reguluje ona wszystkie sprawy z zakresu szeroko rozumianego funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego, przyjmując w art. 206 ust. 1 jako zasadę, iż postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia ostateczne wydane przez regulatora tego rynku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W kolejnym ustępie tego artykułu ustawodawca zastrzegł, że wskazana reguła doznaje ograniczenia. I tak wyłącznie kognicji sadu powszechnego podlega określony rodzaj spraw wyszczególnionych w art. 206 ust. 2 Pt., bowiem jak stanowi ten przepis, odwołania od wydanych w tych sprawach przez Prezesa UKE decyzji podlegają rozpoznaniu przez Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla spraw o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, spraw nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar, spraw spornych i dotyczących uznania przetargu czy konkursu za nierozstrzygnięty.

Aby stwierdzić, czy sprawa z wniesionego odwołania podlega kognicji sądu powszechnego czy też administracyjnego, należy prawidłowo określić jej przedmiot, ponieważ tylko poprawna identyfikacja w tym zakresie pozwoli na zastosowanie właściwej drogi postępowania. W przedmiotowej sprawie, zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie Prezesa UKE ( utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2007) zakończyło postępowanie w sprawie z wniosku P. C. o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji MTR 2007 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Prezes UKE prawidłowo rozpoznał sprawę z wniesionego wniosku jako kwalifikującą się do załatwienia na drodze postępowania administracyjnego zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt., a dokonana przez niego, wskutek wniesionego odwołania, ocena zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej w tej sprawie, zaskarżonej następnie przez P. C., zgodnie z prawidłowym pouczeniem, do sądu wojewódzkiego. Decyzja ta nie dotyczyła w żadnym razie, jak to przyjął Sąd I instancji, zmiany obowiązku regulacyjnego, a wydana w odrębnym i samodzielnym postępowaniu w stosunku do tego, w którym wydana została decyzja MTR 2007, odnosiła się merytorycznie do kwestii zupełnie innej, niż obowiązki regulacyjne. Ze względu na treść wniosku, decyzja MTR 2007 pozostawała wprawdzie niejako w tle załatwianej przez Prezesa UKE sprawy, lecz jej odrębny, w istocie procesowy charakter tej sprawy, nie powinien był budzić wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego.

Co należy zauważyć, Sąd I instancji, przywołując treść przepisów art. 40 ust. 1 – 4 Pt w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dnia 16 lipca 2004 r. i definiując obowiązek regulacyjny, odnosił swoje rozważania o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej do decyzji MTR 2007, nie zaś do decyzji, która poddana została kontroli sądowej i którą Sąd ten zidentyfikował w zaskarżonym postanowieniu, a więc decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Wniosek, iż badana przez WSA decyzja nie podlega kontroli tego Sądu z wniesionej skargi, Sąd wyprowadził z analizy art. 206 ust. 2 Pt., który to przepis określa odrębny tryb odwoławczy dla wszystkich określonych nim spraw, jak stwierdził WSA, niezależnie od tego czy sprawy te załatwiane są merytorycznie, czy tylko procesowo. Wniosek jest o tyle poprawny o ile załatwiana sprawa będzie kształtowała wprost obowiązki regulacyjne, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Zadaniem Sądu I instancji wyznaczonym wniesioną przez P. C. skargą i zaskarżoną decyzją było zbadanie, czy umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji MTR 2007 było zgodne z prawem, której to kontroli z powodu błędnej oceny co do właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie, Sąd nie przeprowadził, a co będzie musiał uczynić.

Wreszcie podkreślić należy, iż właściwość SOKiK w świetle art. 206 ust. 1 i 2 Pt. jawi się wyłącznie na etapie złożenia odwołania od decyzji Prezesa UKE, nie zaś po wydaniu przez ten organ decyzji ostatecznej. W każdym bowiem takim przypadku sądem właściwym do oceny, czy ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne nie narusza prawa, jest sąd administracyjny. Ma to zastosowanie zarówno do ostatecznych decyzji, rozstrzygających sprawy prowadzone w oparciu o Kpa. ( art. 206 Pt.), jak też do pozostałych rozstrzygnięć załatwiających ostatecznie sprawy pozostałe. W sytuacji bowiem, gdy odwołanie w danej sprawie zostanie rozpatrzone przez Prezesa UKE, mimo że sprawa należy do kognicji sądu powszechnego, to wyłącznie sąd administracyjny będzie właściwy do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jako podjętego niezgodnie z właściwością ( art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. ). Rozumowanie takie znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 206 ust. 2 Pt., z którego nie wynika w żadnym razie możliwość odniesienia się przez SOKiK do wydanej przez Prezesa UKE po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji ostatecznej, a jedynie obowiązek rozpoznania sprawy z wniesionego odwołania od wydanej przez Prezesa UKE decyzji w sprawach wymienionych w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 40 ust. 4 w związku z art. 25 ust. 4 Pt., bowiem rozważania Sądu w tym zakresie nie odnosiły się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji, a zatem ocena prawidłowości wywodów w tym względzie nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów został oddalony, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie ( vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, z.2, poz. 23 ).