Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 167/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.1,art.3 par.2 i 3,art.4,art.58 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.188,art.189,art.222,art.223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.M. na propozycję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej w O. na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przedstawił funkcjonariuszowi celnemu – R. M. propozycję określającą z dniem 1 stycznia 2011 r. nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariusz otrzymał wskazaną propozycję w dniu 2 stycznia 2011 r. i w tym samym dniu złożył pisemne oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji.

Następnie w dniu 10 stycznia 2011 r. wpłynęło do organu pismo R. M. z dnia "[...]", w którym wezwał on Dyrektora Izby Celnej w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie mu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemnej propozycji określającej zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy o Służbie Celnej stanowisko Eksperta Celnego Służby Celnej. Zarzucił organowi naruszenie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez przedstawienie mu propozycji określającej stanowisko Specjalisty Służby Celnej mimo, iż zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale 8 wskazanej ustawy oraz w przepisach wykonawczych jego wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odpowiadają stanowisku Eksperta Celnego. R. M. zarzucił również naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, a także naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej mimo, iż przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. Jednocześnie R.M. zaznaczył, iż przedmiotowe pismo nie stanowi oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji stanowiska w trybie art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu złożonego wezwania funkcjonariusz wskazał na liczne nieprawidłowości formalno–prawne oraz merytoryczne. Podkreślił brak przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej przed przedstawieniem propozycji stanowiska, a także pominięcie przy określaniu stanowiska kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych, wykształcenia oraz błędną ocenę kwalifikacji i w związku z tym zaproponowanie funkcjonariuszowi stanowiska niższego niż wynikałoby to z jego kwalifikacji ocenianych na podstawie obiektywnych kryteriów awansowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. W ocenie funkcjonariusza spełnia on wymogi do przedstawienia mu propozycji stanowiska Eksperta Celnego Oddziału Celnego w B.

Jednocześnie w tym samym dniu R. M. wniósł odwołanie od propozycji z dnia "[...]", ponawiając zarzuty przedstawione w złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, iż przedstawiona mu propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odwołujący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące aktów mianowania wydanych na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie odwołującego analogiczna sytuacja prawna zachodzi także w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Status decyzji administracyjnej przedmiotowej propozycji nie budzi wątpliwości również w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydawanego w analogicznych sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych takich, jak np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Odwołujący dodał, iż propozycja stanowiska oprócz miejsca pełnienia służby określa także stanowisko i uposażenie, a jak wskazał NSA podstawowym kryterium dla oceny czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Jeżeli zmiana miejsca pełnienia służby jest ingerencją w stosunek służbowy na tyle istotną, że NSA uznał ją za akt ze sfery zewnętrznej administracji publicznej, a nie akt o charakterze wewnętrznym z zakresu podległości służbowej, to tym bardziej takim aktem, tj. decyzją administracyjną jest zmiana stanowiska, miejsca służby i uposażenia. Ponadto na tryb administracyjny wskazał Szef Służby Celnej, akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze Związkami Zawodowymi, w którym wskazano, iż w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza. Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący zarzucił przedstawionej propozycji szereg nieprawidłowości formalno-prawnych i merytorycznych, ponawiając argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodał również, iż przedstawiona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, mimo że taki obowiązek wynika z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zastosował się również do dyspozycji art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes funkcjonariusza celnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Izby Celnej w O. pismem z dnia "[...]" poinformował, że na podstawie propozycji z dnia "[...]" z dniem 1 stycznia 2011 r. zostało funkcjonariuszowi określone stanowisko służbowe Specjalisty Służby Celnej w kategorii stanowisk specjalistycznych Służby Celnej zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

R.M. wniósł skargę na "akt z zakresu administracji publicznej – pisemną propozycję przedstawioną na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia "[...]"", żądając uchylenia w całości przedmiotowego aktu i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł wskazywane uprzednio zarzuty naruszenia art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez przedstawienie propozycji określającej stanowisko Specjalisty Służby Celnej, mimo iż zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale 8 wskazanej ustawy oraz w przepisach wykonawczych wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odwołującego odpowiadają stanowisku Eksperta Celnego, art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, a także art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, mimo iż przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. Skarżący podkreślił, iż w jego ocenie przedmiotowa propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, lecz z ostrożności procesowej traktuje ją jako określony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące spraw w przedmiocie aktów mianowania wydawanych na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej twierdząc, iż analogiczna sytuacja prawna zachodzi również w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Propozycja stanowiska powinna być zatem - jak akt mianowania wydany na podstawie art. 223 cytowanej ustawy - decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania. Status decyzji administracyjnej przedmiotowej propozycji nie budzi wątpliwości również w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych takich, jak np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skarżący dodał, iż propozycja stanowiska oprócz miejsca pełnienia służby określa także stanowisko i uposażenie, a jak wskazał NSA podstawowym kryterium dla oceny czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Jeżeli zmiana miejsca pełnienia służby jest ingerencją w stosunek służbowy na tyle istotną, że NSA uznał ją za akt ze sfery zewnętrznej administracji publicznej, a nie akt o charakterze wewnętrznym z zakresu podległości służbowej, to tym bardziej takim aktem, tj. decyzją administracyjną jest zmiana stanowiska, miejsca służby i uposażenia. Ponadto powołał się na stanowisko Szefa Służby Celnej odnośnie możliwości zaskarżenia przedmiotowej propozycji. Podkreślił, iż propozycja złożona przez Dyrektora Izby Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Odwołanie do przepisów rozdziału 8 ustawy wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszom celnym, że proces transformacji stanowisk będzie prowadzony według powszechnie obowiązujących i transparentnych reguł ustalonych w ustawie, a nie będzie stanowił akcji dowolnego wyznaczania stanowisk przez Dyrektorów Izb Celnych według ich własnego uznania. Organ winien zatem przeprowadzić obiektywny, oparty na ustawowych kryteriach proces rekrutacji wewnętrznej zakończony złożeniem propozycji stanowiska służbowego odpowiadającego kwalifikacjom funkcjonariusza. Zatem w ocenie skarżącego propozycja stanowiska narusza wprost przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący wskazał również, iż w niniejszej sprawie organ pominął przy określaniu stanowiska kryterium doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, a także dokonał błędnej oceny kwalifikacji zawodowych, wskutek czego zaproponowano mu stanowisko niższe niż wynikałoby to z jego kwalifikacji, ocenianych na podstawie obiektywnych kryteriów awansowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. Przedstawił w sposób szczegółowy posiadane kwalifikacje zawodowe, w tym wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz znajomość języków obcych, podnosząc, iż przy zastosowaniu kryteriów określonych w przepisach rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej oraz w przepisach wykonawczych, spełnia wymogi do przedstawienia mu propozycji stanowiska Eksperta Celnego Oddziału Celnego w B. W ocenie skarżącego przedstawiona propozycja stanowiska służbowego jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, czym narusza sferę prawną funkcjonariusza Służby Celnej. Uchybienia te mają istotny wpływ na zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej oraz na inne fundamentalne zasady postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w O., reprezentowany przez radcę prawnego Z. G., wniósł o jej odrzucenie, bądź ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a ewentualne zarzuty mogłyby zostać rozpatrzone w przypadku, gdyby skarżący nie przyjął propozycji i zostałaby wydana decyzja o zwolnieniu ze służby. Podkreślono, iż przedstawiona przez organ propozycja spełnia wymogi określone w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej i została przez skarżącego przyjęta.

Na skutek wniosku z dnia "[...]", postanowieniem z dnia "[...]" Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL. Związek przedstawił swoje merytoryczne stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wskazano, iż przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i jako taka podlega zaskarżeniu w drodze odwołania wniesionego w trybie art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia, a następnie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, wymaga jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do istotnych zmian w treści stosunku służbowego funkcjonariusza. Jest to zatem indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Związku tego rodzaju propozycja ingeruje i zmienia całkowicie stosunek służbowy, stanowiąc akt władczy, które nadaje jednym przywileje w zakresie wyższego uposażenia i prawa do zajmowania stanowisk eksperckich i kierowniczych, innym zaś w sposób władczy bez względu na kwalifikacje te prawa - posiadane dotychczas - odbiera. W niniejszej sprawie funkcjonariusz, który posiada wszelkie kwalifikacje, został jednostronnie pozbawiony dostępu do stanowisk w wyniku przyjęcia propozycji, przy czym, ustawa o Służbie Celnej nie dała organowi takiego prawa. Mimo przyjętego nazewnictwa należy uznać, iż w istocie jest to akt mianowania bowiem wyznacza stanowisko i związane z tym uprawnienia, zadania i miejsce pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje zaś obligatoryjnym zwolnieniem ze służby, a zatem w zasadzie odbiera prawo wyboru i decydowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty.

Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Stosownie do art. 1 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

W myśl art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę

i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Celnej w O. przedstawiona R. M., dotycząca określenia warunków pełnienia służby, a mianowicie miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia skarżącego. Propozycja ta została przedstawiona w trybie art. 222 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. (Dz.U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami w terminie do dnia 31 grudnia 2010r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym pisemną propozycję określającą zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby po upływie:

1) 2 tygodni w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie przygotowawczej,

2) 3 miesięcy w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie stałej

- od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji.

Zatem kwestią zasadniczą jest ustalenie charakteru prawnego przedmiotowej propozycji, gdyż od tych ustaleń zależy dopuszczalność złożonej skargi. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zatem sąd dokonał oceny zaskarżonej propozycji zarówno pod kątem możliwości ewentualnego jej zakwalifikowania jako decyzji administracyjnej, a także jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy przede wszystkim podkreślić, iż w doktrynie postępowania administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć zatem odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa, a jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Nadto fakt wydania decyzji przez organ administracji winien wynikać z przepisów prawa materialnego.

Ponadto należy zauważyć iż stosunek służbowy ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Wprawdzie istnienie stosunku służbowego i jego istotne elementy podlegają ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych wydawanych w tym zakresie, lecz należy mieć na względzie fakt, iż szczególną cechą tego stosunku jest podległość służbowa. Przełożony zyskuje w granicach prawa, zwiększoną w relacji do stosunków cywilnych lub stosunków pracy dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Z tych też względów sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym tłumaczy się z reguły rozwiązania poszczególnych pragmatyk, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (oraz kontroli sądów administracyjnych) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku w spr. II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 roku I OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zgodnie z art. 188 ustawy o Służbie Celnej, znajdującym się w rozdziale 12 - rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego - w trybie decyzji administracyjnych rozstrzyga się sprawy, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd powszechny, właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1 (art. 189 ustawy o Służbie Celnej).

Rozwiązania te podlegają jednak modyfikacji lub wyłączeniu ze względu na przepisy szczególne, do których należy między innymi art. 222 ust.1 ustawy o Służbie Celnej. Należy bowiem zauważyć, iż wprawdzie propozycja, o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej dotyczy miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, a więc elementów stosunku służbowego, lecz nie można stwierdzić, iż stanowi ona rozstrzygnięcie o charakterze władczym. Nie kształtuje ona bowiem w sposób bezpośredni sytuacji funkcjonariusza, gdyż stanowi ofertę ukształtowania określonych elementów stosunku służbowego na przyszłość. Przy czym od woli funkcjonariusza zależy, czy do takiego ukształtowania stosunku służbowego w ogóle dojdzie. W przypadku bowiem odmowy przyjęcia propozycji, bądź też w przypadku braku wyrażenia woli przez funkcjonariusza propozycja ta w ogóle nie będzie miała zastosowania. Z tego powodu nie sposób uznać, aby zaskarżona propozycja miała charakter decyzji administracyjnej. Przy czym nie można podzielić argumentów skargi odwołujących się do treści art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten dotyczy bowiem mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który jako jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji, mające wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego musi być uznany za decyzję administracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 949/19). Tryb określony w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie daje funkcjonariuszowi możliwości decydowania o przyjęciu, bądź odmowie przyjęcia aktu mianowania. Z tego względu tryby określone w powołanych przepisach nie są tożsame.

Z podobnych względów nie można zaskarżonej propozycji uznać za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem wskazać, iż w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co prowadzi do wniosku, że podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi o sprawy indywidualne tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak, jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy, również są kierowane do określonych podmiotów. Wolą ustawodawcy było zatem objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z treści art. 3 § 2 pkt 4 powoływanej ustawy wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, określającego uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Sytuacja taka ma miejsce zwykle wtedy, gdy ustawodawca odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich bowiem przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997r., z. 4, poz. 149). Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. W związku z tym propozycja określająca miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie nie ma charakteru aktu władczego, rozstrzygającego o określonych uprawnieniach lub obowiązkach wobec adresata. Przez jej przyjęcie (zgodność oświadczeń woli) dochodzi do ukształtowania sytuacji prawnej adresata propozycji. Nie kształtuje ona bezpośrednio stosunku służbowego, lecz zawiera jedynie ofertę zmiany takiego stosunku w przyszłości, na co jej adresat może wyrazić zgodę albo się z nią nie zgodzić. Dopiero odmowa przyjęcia propozycji rodzi skutki w postaci obowiązku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby (ust. 6 art. 222 ustawy o Służbie Celnej). Wyklucza to zatem możliwość uznania propozycji za czynność lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Go 140/11).

Należy ponadto podnieść, iż uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością wskazania miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, jeśli zaistnieje taka potrzeba nawet w szczególnym trybie (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1274/07, publ. w zbiorze dostępnym na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując Sąd uznał, iż propozycja z dnia "[...]" przedstawiona skarżącemu nie jest żadnym z aktów lub czynności, o którym mowa w art.3 § 2 pkt.1-8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności nie jest to decyzja administracyjna ani akt lub czynność w rozumieniu punktu 4 artykułu 3 § 2 wskazanej ustawy, a zatem nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.