Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 916/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 149 §1a i 2, art. 185 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 81/16 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 81/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I), w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił (pkt II).

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

A. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jego wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz zarządzenie od organu wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że podejmowane w sprawie działania zmierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Czynności te nie zmierzały do rażącego naruszenia prawa. Nadto szybkość postępowania nie może stanowić wartości nadrzędnej nad obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym zasadami dążenia do prawdy obiektywnej oraz wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku opisał sekwencję podejmowanych czynności wynikającą z akt sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2014 r. A. C. wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc również o zwolnienie od opłaty skarbowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r. A. C. zwrócił się do Wojewody [...] o wyłączenie pracownika organu – T. W. od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Akta sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego wróciły do Wojewody [...] w dniu 20 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wyłączenia T. W. od udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 13 marca 2015 r. A. C. zwrócił się do organu z zapytaniem w sprawie przesłuchania w dniu 17 marca 2015 r. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. udzielono mu odpowiedzi na powyższe pismo. Pismem z dnia 17 marca 2015 r. poinformowano strony, że w dniu 20 lutego 2015 r. zostało wszczęte postępowanie z wniosku A. C. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem Sądu czynność ta była zbędna, ponieważ postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nadto organ, po zwrocie akt przez organ odwoławczy, podjął już wcześniej czynności w sprawie – wydał postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewoda [...] wystąpił do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 20 marca 2015 r. poinformowano stronę o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 20 maja 2015 r. Zdaniem Sądu wyznaczenie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy nie było uzasadnione w realiach przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. Wojewoda [...] przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta K. podanie A. C. z dnia 25 listopada 2014 r. dotyczące zwolnienia z opłaty. Sąd wskazał, że przekazanie wniosku po ośmiu miesiącach świadczy o nieuzasadnionej zwłoce organu. W dniu 26 marca 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Komisji udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 18 marca 2015. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. wezwano M. C. na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Dnia 10 kwietnia 2015 r. wpłynęła do organu informacja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Dnia 21 kwietnia 2015 r. M. C. poinformowała organ, że nie stawi się na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Dnia 22 kwietnia 2015 r. wezwano ponownie M. C. i A. C. na przesłuchanie w dniu 27 maja 2015 r. W ocenie Sądu termin ten powinien był być wyznaczony znacznie wcześniej. Dnia 30 kwietnia 2015 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. W związku z otrzymaną w dniu 10 kwietnia 2015 r. informacją od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, pismami z dnia 6 maja 2015 r. Wojewoda [...] wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji o skarżącym. Sąd zauważył, że zważywszy na datę pisma (10 kwietnia 2015 r.), które było powodem tych wystąpień, wskazane czynności winny mieć miejsce wcześniej. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. wystosowano zapytanie o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. poinformowano stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 20 lipca 2015 r. W dniu 20 maja 2015 r. wpłynęła odpowiedź Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a 21 maja 2015 r. – sprawozdanie z przeprowadzonego przez Placówkę Straży Granicznej wywiadu środowiskowego. W dniu 25 maja 2015 r. wpłynęła odpowiedź Szefa Agencji Wywiadu. W dniu 27 maja 2015 r. organ podjął bezskuteczną próbę dokonania oględzin mieszkania zajmowanego przez skarżącego. W tym też dniu przesłuchano skarżącego i jego żonę. W dniu 29 maja 2015 r., w związku z pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Placówki Straży Granicznej, zwrócono się do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w B. o udostępnienie informacji, które mogą mieć wpływ na podjęcie decyzji w toczącym się powstępowaniu. Zdaniem Sądu data wystąpienia do Ambasady, po otrzymaniu informacji w dniu 10 kwietnia 2015 r., świadczy o nieuzasadnionej zwłoce organu. W dniach 3 czerwca 2015 r. i 16 czerwca 2015 r. do organu wpłynęły odpowiedzi Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Komendanta Głównego Policji na pismo z dnia 6 maja 2015 r. W dniu 17 czerwca 2015 r. przesłuchano A. N. (wynajmującą mieszkanie przy ul. [...] w K.). W dniu 18 czerwca 2015 r. odbyło się przesłuchanie A. C., a w dniu 2 lipca 2015 r. przesłuchano L. L., (właścicielkę mieszkania przy ul. [...] w K.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym nadana została klauzula "zastrzeżone". W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono do dnia 20 września 2015 r. W ocenie Sądu organ ponownie wyznaczył zbyt długi termin na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. udzielono odpowiedzi A. C. na jego pismo z dnia 29 lipca 2015 r. Natomiast w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na pismo z dnia 10 sierpnia 2015 r. Poinformowano, że w dniu 28 lipca 2015 r. akta sprawy przesłano do organu odwoławczego celem rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające skarżącemu przeglądania dokumentów. Ponownej odpowiedzi udzielono skarżącemu w dniu 4 września 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Pismem z dnia 18 września 2015 r. poinformowano stronę o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 20 listopada 2015 r. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. udzielono A. C. odpowiedzi na jego pismo z dnia 2 listopada 2015 r. Zdaniem Sądu organ winien udzielić odpowiedzi stronie znacznie wcześniej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie A. C. z dnia 23 września 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2016 r. W dniu 4 lutego 2015 r. Wojewoda [...] otrzymał od organu odwoławczego materiały przesłane od Wojewody [...] za pismem z dnia 28 października 2014 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. W dniu 29 lutego 2016 r. akta sprawy zostały wypożyczone Wojewodzie [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na okres 7 dni. Sąd ten rozpoznawał sprawę ze skargi A. C. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r. (wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3427/15 Sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie). W dniu 7 marca 2016 r. A. C. zapoznał się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia A. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu organ podejmował niektóre czynności z opóźnieniami i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to nie uniknął braku należytej ich koncentracji. Były to: dwumiesięczne przedłużenie terminu załatwienia sprawy z dnia 20 marca 2015 r. i 20 lipca 2015 r., czynność z dnia 25 marca 2015 r. – przekazanie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty skarbowej; czynności będące konsekwencją otrzymania pisma [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r.; przesłuchanie L. L.; udzielenie odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 2 listopada 2015 r. Zbędne było także informowanie stron, że w dniu 20 lutego 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie.

Sąd przyjął, że brak tej koncentracji wynikał z nienależytej analizy posiadanego materiału i braku dostatecznie opracowanej koncepcji tego postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Podkreślił, że organ był już w posiadaniu materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawach wszczętych wnioskami A. C. z dnia 23 października 2013 r. oraz z dnia 22 maja 2014 r. Taki sposób prowadzenia postępowania zdaniem Sądu wyczerpuje znamiona przewlekłości.

Sąd ocenił, że przewlekłości tej nie można jednak nadać charakteru rażącego. Podkreślił, że ocena kwalifikowanego charakteru przewlekłości musi uwzględniać ocenę całokształtu działań organu w danej sprawie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że w kontrolowanej sprawie czynności, jakkolwiek nie zawsze trafne i niekiedy w zbyt dużych odstępach czasowych, były jednak podejmowane bez nadmiernej zwłoki, a przedłużenie postępowania poprzedzane było zawiadomieniami sporządzanymi na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. C.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy całe postępowanie powinno zostać zakończone niezwłocznie z uwagi na posiadanie przez organ wszystkich informacji potrzebnych do niezwłocznego wydania decyzji a trwało do chwili składania skargi prawie dwa lata;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia skargi w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego odszkodowania, co uniemożliwia polemikę procesową i kontrolę instancyjną wyroku w tym zakresie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, wskazujący, że przepis ten może być naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała ostatnia wymieniona sytuacja. Zaskarżony wyrok uwzględnia skargę i stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania, rozstrzygając jednocześnie w przedmiocie kwalifikowanego naruszenia przepisów dotyczących szybkości postępowania (pkt I), w pozostałej zaś części skargę oddala. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. Pozostaje zatem jedynie domyślać się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie nie konkretyzuje jednak, w jakiej części skarga została oddalona ani nie zawiera żadnych motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd ograniczył się do wskazania: "Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie"

Wyjaśnienia wymaga, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ona natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie w czasownika "może"), a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez Sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Oczywiście w przypadku art. 149 § 2 p.p.s.a., podobnie jak i w odniesieniu do grzywny wymierzanej organowi, jej wysokość należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy: rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Nie bez znaczenia pozostaje również aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając zatem na uwadze, że to od uznania Sądu zależy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, nie można przyjąć, że skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony nawet stwierdzenie przez Sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Za każdym jednak razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, Sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, tj. dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości.

Nie przesądzając zatem w żadnej mierze o zasadności żądania skarżącego, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 p.p.s.a. W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił żadnego stanowiska odnośnie do wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy.

Uzasadniony okazał się ponadto drugi postawiony w skardze kasacyjnej zarzut (w pkt 2 lit. a petitum pisma). W pierwszej kolejności zaznaczyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej nie uniknął błędu przy konstrukcji powyższego zarzutu, wskazując na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jak wynika jednak z uzasadnienia powyższego zarzutu, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje samego stwierdzenia, że postępowanie z jego wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. r. prowadzone było przez Wojewodę [...] przewlekle, ale dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceny w zakresie kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd dokonuje natomiast na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., którego to zarzutu autor skargi kasacyjnie wprost nie postawił. Mając na uwadze jedynie precyzyjnie określony zakres zaskarżenia wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 25 listopada 2014 r. doszło do takiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie kwalifikowanego charakteru przewlekłości należy wziąć pod uwagę całokształt działań organu w danej sprawie. Jednocześnie nie można jednak zgodzić się z jego stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie przeciwko uznaniu, że organ rażąco naruszył prawo, przemawiają takie okoliczności, jak: brak nadmiernej zwłoki w podejmowaniu kolejnych działań i zawiadamianie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.). Nie odmawiając słuszności tym ustaleniom Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny całokształtu okoliczności sprawy, pozwalającej na rzetelną ocenę kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Sąd bowiem skupił się jedynie na okolicznościach przemawiających na korzyść organu, tj. przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, pomijając szereg innych kwestii, trafnie wskazanych w skardze kasacyjnej, które uzasadniają odmienną ocenę tego zagadnienia.

Zgodzić należy się z oceną Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała przede wszystkim z nienależytej analizy posiadanego już materiału dowodowego (także zgromadzonego we wcześniejszych postępowaniach prowadzonych przez ten organ z wniosków skarżącego z dnia 24 października 2013 r. i 22 maja 2014 r.) i braku dostatecznie opracowanej koncepcji postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Oceniając w tym kontekście całokształt działań organu nie mogło ujść uwadze, że to nie pojedyncze czynności, ale ich zasadnicza większość podejmowana była z nieuzasadnioną zwłoką lub w znacznych odstępach czasu. Biorąc pod uwagę wielość tych opóźnień można wręcz stwierdzić, że było to działanie nagminne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ bez racjonalnego uzasadnienia podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne. Wskazać tu można, że po otrzymaniu 10 kwietnia 2015 r. pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z tego samego dnia, nawiązując do tego pisma organ zwrócił się do innych właściwych służb i organów o udzielenie informacji o wnioskodawcy, ale nie uczynił tego niezwłocznie, lecz dopiero 6 maja 2015 r. i 29 maja 2015 r. Podobnie nie znajduje uzasadnienia wystąpienie z zapytaniem o udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego dopiero 8 maja 2015 r. czy przekazanie do właściwego organu wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty skarbowej po 4 miesiącach od wpłynięcia wniosku a dwa miesiące po zwrocie akt sprawy z decyzją organu drugiej instancji z dnia 9 lutego 2015 r. Zasadnie też wytknął Sąd pierwszej instancji, że nie miało uzasadnionych podstaw dwukrotne wyznaczanie nowego – zbyt odległego terminu załatwienia sprawy: do dnia 20 maja 2015 r. i 20 września 2015 r.

Pominąć w końcu nie można, że organ dysponował materiałami zgromadzonymi w postępowaniach wszczętych wnioskami skarżącego z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i z dnia 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, opartych o przesłankę prowadzenia życia rodzinnego z obywatelką polską M. C. Niewątpliwie obszerność materiału dowodowego i wielość czynności podejmowanych w obu sprawach wymagała od organu szczególnej dokładności oraz opracowania czytelnej koncepcji prowadzenia postępowania i ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, z czego jednak Wojewoda [...] nie wywiązał się w sposób należyty.

Jednocześnie należy mieć jednak na uwadze, że praktycznie od samego początku postępowania plan czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ był ściśle powiązany z przebiegiem równolegle toczących się przed Wojewodą [...] postępowań z wniosków A. C. z dnia 24 października 2013 r. i z dnia 22 maja 2014 r. (skarżący złożył wniosek z dnia 25 listopada 2014 r. bez oczekiwania na ostateczne rozpoznanie spraw z ww. wniosków). Organ dołączał do akt niniejszej sprawy kopie rozstrzygnięć organów obu instancji i sądu administracyjnego w ww. sprawach, jak i kopie innych zgromadzonych dokumentów, np. protokołów przesłuchań świadków i wnioskodawcy. Wojewoda [...] wyraźnie dążył do skoordynowania tych trzech prowadzonych jednocześnie postępowań, dokonując jednej czynności do trzech spraw (np. zlecenie straży granicznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia 10 kwietnia 2015 r., wezwania wnioskodawcy i świadków na przesłuchania na dzień: 22 kwietnia 2015 r., 27 maja 2015 r., 17 czerwca 2015 r.). Powyższe nie może jednak skutkować przyjęciem – w oderwaniu od wyżej opisanych okoliczności, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, choć dokonał prawidłowej analizy podejmowanych przez Wojewodę [...] czynności pod kątem zarzucanej organowi przewlekłości, to pominął jednak celowość tych działań i ich związek z przesłankami udzielenia wnioskowanego przez stronę zezwolenia, mającymi znaczenie dla merytorycznego rozpoznania tego wniosku. Aktywność organu pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie była bowiem ściśle związana z przedmiotem i tokiem postępowań zainicjowanych wnioskami skarżącego z dnia 24 października 2013 r. i 22 maja 2015 r. Stwierdzić wręcz można, że zdecydowana większość czynności Wojewody [...] była albo wspólna dla trzech postępowań z wniosku A. C., albo polegała na załączaniu do akt niniejszej sprawy kopii materiałów zgromadzonych w dwóch wcześniej wszczętych postępowaniach. Trafnie skarżący kasacyjnie zwrócił jednak uwagę na odrębność tego postępowania. Wnioski skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (lub na zamieszkanie na czas oznaczony) z dnia 24 października 2013 r. i 22 maja 2014 r. zostały złożone w związku z zawarciem związku małżeńskiego i prowadzeniem życia rodzinnego z obywatelką polską. Początkowo Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 25 listopada 2014 r. powołując się na tożsamość z innym toczącym się postępowaniem zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił jednak powyższe rozstrzygniecie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na błędną kwalifikację prawną okoliczności wskazanych przez cudzoziemca jako uzasadniające jego pobyt na terytorium Polski. Zdaniem organu odwoławczego wniosek z dnia 25 listopada 2014 r. powinien być rozpoznany w kontekście przesłanek z art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Jak wynika zatem z powyższej decyzji organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności opisane we wskazanym wyżej przepisie, tj. czy wnioskodawca jest obowiązany do osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej lub obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga jego wyjątkowa sytuacja osobista bądź interes Rzeczypospolitej Polskiej. Oczywiście w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny nie jest władny oceniać merytorycznie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jednak niewątpliwie do jego obowiązków należy ocena, czy organ podejmował czynności w sposób nieefektywny lub pozorny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił – w kontekście wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., czy czynności podejmowane przez Wojewodę [...] były efektywne, tj. czy zmierzały do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia podstawy rozpoznawanego wniosku. Innymi słowy obowiązkiem Sądu była ocena, czy weryfikacja okoliczności związanych z życiem rodzinnym skarżącego uzasadniała prowadzenie postępowania przez tak długi czas i była adekwatna do osiągnięcia celu postępowania oraz czy organ dokonywał ustaleń związanych z podstawą wniosku na okoliczność stawiennictwa skarżącego przed organem (w związku z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi dwóch poprzednich wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na pobyt czasowy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione było natomiast niepodejmowanie czynności zmierzających do wydania decyzji w okresie od wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie przeglądania przez wnioskodawcę akt sprawy zawierających informacje niejawne, którym nadana została klauzula "zastrzeżone", do momentu zwrotu akt sprawy z postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. Niewątpliwie bowiem przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii będącej przedmiotem tego postanowienia Wojewoda [...] nie mógł w sposób prawidłowy zapewnić stronie – przed wydaniem decyzji – realizacji uprawnień procesowych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika, jakie były przyczyny tak znacznego, bo pięciomiesięcznego opóźnienia w zwrocie akt do organu pierwszej instancji. Po wtóre zaś – co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu – analogiczne postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy wydano w dwóch pozostałych sprawach skarżącego dotyczących jego wniosków z 24 października 2013 r. i 22 maja 2014 r. a rozstrzygnięcie organu odwoławczego w niniejszej sprawie poddano kontroli sądowej. Niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia organu drugiej instancji Wojewoda [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy, a po ich otrzymaniu umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i wydał decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli postępowania Wojewody [...] w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2014 r. pod kątem jego przewlekłości, mając na uwadze okoliczności wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny odnoszące się do kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd rozstrzygnie także w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a motywy tego orzeczenia przedstawi w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.