Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 518/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi R. S.-M., M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań R. S.-M. oraz M. S. i M. S. uchyliło pkt III ppkt 6 decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na terenie położonym w Z., przy ul. A 66, na działce nr ewid. 232 i ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu, attyki okapu - mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - na 7 m (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy (pkt 2).

Jak wynika z akt sprawy, A. K. wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań R. S.-M., M. S. i M. S., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. II SA/Łd 176/16, wydanym po rozpoznaniu skarg R. S.-M. oraz M. S. i M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Jednocześnie Sąd, odwołując się do wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, podkreślił, że autor tej analizy nieprawidłowo ograniczył się do badania jedynie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zaś w analizie nie zamieścił danych opisujących cechy zabudowy pozwalające na weryfikację przeprowadzonych obliczeń. Nieprawidłowo zostały także ustalone niektóre wskaźniki nowej zabudowy - wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto organy orzekające zaniechały oceny, czy mapa załączona do analizy odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Sąd uznał określenie parametrów i warunków nowej zabudowy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy oraz wyjaśnił, że odstępstwa od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości występujących na danym terenie, wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z powyższym wyrokiem, organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. S.-M. oraz M. S. i M. S.

W złożonym odwołaniu R. S.-M. podniosła zarzut, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r., sygn. II SA/Łd 176/16, według którego ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wyższym niż 0,38 jest niezgodne z prawem. Suma wskaźnika istniejącej zabudowy (0,19) oraz zabudowy projektowanej (0,22) znacznie przekracza średnią dla analizowanego terenu, która wynosi 0,25. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji w sposób dowolny obliczył ten wskaźnik dla części frontowej działki oraz dla części tylnej, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto odwołująca się zarzuciła, że nie zostało uściślone, ile i w którym segmencie działki mają znaleźć się miejsca parkingowe. Jej zdaniem realizacja miejsc parkingowych na działce inwestora zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi jest niewykonalna.

Analogiczne zarzuty sformułowali w swoim odwołaniu M. i M. S., podnosząc ponadto, że ustalenie geometrii dachu zostało dokonane w sposób nieprawidłowy - niejednoznaczny, umożliwiający zmianę parametrów technicznych na plus lub minus. Ich zdaniem niesprecyzowanie geometrii dachu będzie miało ogromny wpływ na dowolne jego ukształtowanie, co z kolei będzie przekładać się na ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, według których nie można ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ze względu na swoje wymiary oraz położenie planowana inwestycja będzie powodowała ograniczenie dostępu światła dziennego.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm.), uchyliło pkt III ppkt 6 decyzji organu I instancji i ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu, attyki okapu - mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - na 7 m (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy (pkt 2).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – dalej jako: "rozporządzenie" i w kontekście powyższych uregulowań oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 176/16, zauważyło, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona z wykorzystaniem mapy zasadniczej w skali 1:000, udostępnionej Urzędowi Miasta Z. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50 m od granic działki 232, przy czym obszar ten powiększono tak, by obejmował całe działki. Przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pominięto natomiast działki, na których znajduje się budynek szkoły oraz budynek mieszkalny wielorodzinny ze względu na odrębny charakter zabudowy, gabaryty oraz formę architektoniczną tych obiektów. Ponowne, prawidłowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, wykazało, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, ponieważ spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem występują nieruchomości z zabudową mieszkaniową, ale również z zabudową o charakterze usługowym oraz mieszkaniowo-usługowym. Nie ma zatem przeszkód na gruncie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do realizacji na działce nr 232 przy ul. A w Z. budynku usługowego, realizującego podstawowe potrzeby mieszkańców (funkcja handlowa, biurowa, medyczna itp.). W ocenie Kolegium pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Wyżej przedstawiona wykładnia została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. i na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążąca w rozpatrywanej sprawie.

Kolegium wskazało następnie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z drogi powiatowej (ul. A) oraz istniejące uzbrojenie, jak również nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 z późn.zm.) przepisów rozdziału 2 ustawy (odnoszącego się do przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności z przepisów ustaw: z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z późn.zm.) - inwestycja nie jest planowana do realizacji na terenach podlegających na terenie Miasta Z. ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy; z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn.zm.) - teren inwestycji nie leży w granicach strefy obserwacji i ochrony konserwatorskiej; z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn.zm.) - inwestycja nie oddziałuje na obszar i układ drenowania; z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) - nie narusza usytuowania odległości budynków względem drogi publicznej. Planowana do realizacji inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Zdaniem organu odwoławczego trafne jest stanowisko organu I instancji, że wobec spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji był zobligowany ustalić warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzja została uzgodniona z właściwymi organami, tj. Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia [...].), Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji (milcząca akceptacja), Zarządem Powiatu [...] jako zarządcą drogi powiatowej (postanowienie z dnia [...]). Według Kolegium organ I instancji, przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną, usunął uchybienia wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku i ustalił wskaźniki oraz parametry nowej zabudowy zgodnie z wymaganiami rozporządzenia (poza wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej), co znajduje swoje odzwierciedlenie w wynikach analizy urbanistycznej. Nadto w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się ustalając wymagania nowej zabudowy. Linię nowej zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, uwzględniając charakterystyczne cechy zlokalizowanej od frontu działek zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej - od 0,18 do 0,22. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia uwzględniając szerokość działki podlegającej zabudowie - od 8 m - do 9 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działach sąsiednich (nr 231 i 237) na poziomie ok. 7 m, co zostało skorygowane przez Kolegium do 7 m, stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r., według których ustalenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia nie może nastąpić za pomocą "widełek", bądź wartości przybliżonych. Geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalono dach płaski o kącie nachylenia do 10° bądź spadowy (dwuspadowy bądź wielospadowy) o kącie nachylenia od 10° do 45°, wysokość kalenicy głównej dla budynku dwukondygnacyjnego od 7 m do 11 m, kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki dla dachu spadowego równoległy lub prostopadły, dla dachu płaskiego - kierunku kalenicy nie wyznaczono.

W ocenie Kolegium wszystkie warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego wynikają z uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym, w tym również dopuszczenie lokalizowania zabudowy w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, bowiem tego rodzaju zabudowa stanowi cechę charakterystyczną obszaru analizowanego (występuje na większości działek położonych na tym obszarze). Przypadki odstępstw od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości zostały należycie uzasadnione, w szczególności za uzasadnione należy uznać ustalenie współczynnika zabudowy. Organ I instancji ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,17 do 0,38, przy czym średnia wynosi 0,25. Planowana inwestycja ma być realizowana na działce, na której istnieje już zabudowa, dla której współczynnik wynosi 0,19. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez odwołujących, iż możliwe jest jedynie "uzupełnienie" zabudowy istniejącej na działce nr 232 do poziomu średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym, prowadziłoby do niemożności racjonalnego zagospodarowania przedmiotowej działki, co byłoby niezgodne z zasadą wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium zaznaczyło, że na gruncie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ nie jest bezwzględnie związany średnią ani nawet maksymalną wartością współczynnika zabudowy występującą w obszarze analizowanym (w rozpatrywanej sprawie 0,38), lecz może ustalić ten wskaźnik na wyższym poziomie, co jednak wymaga racjonalnego uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Takie uzasadnienie zostało przedstawione i - w ocenie Kolegium - jest ono prawidłowe. Organ I instancji w analizie urbanistycznej zwrócił uwagę, że skoro dla określenia charakteru i parametrów planowanej inwestycji ma znaczenie zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa, to należy wziąć pod uwagę budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe położone od frontu działki. W istocie zatem organ I instancji przyjął do porównania, w drodze odstępstwa, współczynnik zabudowy, który cechuje budynki lokalizowane w pierzei zachodniej ul. A i pierzei wschodniej ul. B od frontu działki. Planowany przez inwestora budynek nie odbiega gabarytami (na plus) od większości budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych znajdujących na obszarze analizowanym, przeciwnie, powierzchnia zabudowy dla tego budynku (po korekcie wniosku dokonanej w dniu 30 września 2016 r.) będzie większa tylko od dwóch budynków - na działkach nr 225 i 231, na pozostałych działkach budynki stanowiące o funkcji terenu, tj. budynki mieszkalne lub mieszkalno-usługowe, są większe (czasami dość znacznie) od budynku planowanego przez inwestora. Kolegium zwróciło również uwagę, że rozpatrywanie elementów dobrego sąsiedztwa wyłącznie przez pryzmat średniego współczynnika zabudowy (a także współczynnika maksymalnego) bez uwzględnienia i porównania powierzchni samej zabudowy prowadziłoby do wniosków, które trudno zaakceptować na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Łączna powierzchnia zabudowy na kilku działkach, w tym na działce nr 237 stanowiącej własność odwołującej się, jest wyższa, niż gdyby uwzględnić powierzchnię zabudowy istniejącej i projektowanej na działce nr 232. Gabaryty planowanego przez inwestora budynku nie odbiegają od gabarytów budynków już istniejących na obszarze analizowanym, zatem jego realizacja nie wpłynie na zaburzenie proporcji pomiędzy terenem zabudowanym a niezabudowanym. Odwoływanie się przez skarżącą do postanowień art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nietrafne, ponieważ przepis ten dotyczy współczynnika intensywności zabudowy rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, który ustalany jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i obejmuje całkowitą powierzchnię zabudowy (zatem uwzględnia się tu wszystkie kondygnacje obiektu budowlanego - nadziemne i podziemne). Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że szczegółowe wyznaczenie miejsc parkingowych, jak również ochrona przed zacienieniem budynków na działkach sąsiednich, następuje na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto wbrew zarzutom odwołania, ustalenie przez organ I instancji geometrii dachu nastąpiło zgodnie z § 8 rozporządzenia, który wymaga, aby ustalenie geometrii dachu nastąpiło "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W odniesieniu do geometrii dachu nie występują kryteria odwołujące się do wartości średnich, jak ma to miejsce w przypadku innych parametrów nowej zabudowy. Każda zaproponowana przez inwestora geometria dachu będzie wpisywała się w dobre sąsiedztwo, o ile tylko będzie nawiązywała do geometrii dachów istniejących. Ustalenie wymagań w tym zakresie w formie widełek jest zatem poprawne.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S.-M., M. S. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 61 ust. 1-5 tej ustawy, oraz przepisów rozporządzenia. Skarżący zauważyli, że pomimo składanych wielokrotnie ustnie i pisemnie zastrzeżeń do projektu decyzji (pismo z dnia 19 stycznia 2017 r.), organ nigdy rzetelnie nie wyjaśniał, w jaki sposób i dlaczego obliczył wskaźnik intensywności zabudowy dzieląc działkę inwestora na część przednią - frontową (pierzeja zachodnia, ul. A) i tylną (pierzeja wschodnia, ul. B). Według skarżących parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został określony wadliwie. Wskazali, że na działce inwestora istnieje już budynek mieszkalny oraz budynki o charakterze garażowo-gospodarczym. Okoliczność, że jest on usytuowany w tylnej części działki, a budynki mieszkalne skarżących znajdują się w przedniej części działki, nie może stawiać inwestora w uprzywilejowanej sytuacji, w ten sposób, że jego budynki są pomijane w analizie i uważane jako nieistotne do wyliczeń. Według skarżących organ nieprawidłowo, bo w formie widełek ustalił wymagania w zakresie geometrii dachu, nie precyzując ponadto kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. Wobec powyższego skarżący stwierdzili, że nowa inwestycja godzi w zastany stan rzeczy i nie sposób pogodzić jej z zasadą "dobrego sąsiedztwa" w myśl art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja została wydana - w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 176/16, którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] Oznacza to, że organ rozpoznający sprawę po wyroku uchylającym powyższe decyzje, jak również Sąd obecnie rozpoznający sprawę - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu.

W powołanym wyroku Sąd, odwołując się do wymagań zawartych w przepisach wskazanego rozporządzenia i sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, stwierdził, iż autor tej analizy nieprawidłowo ograniczył się do badania jedynie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zaś w analizie nie zamieścił danych opisujących cechy zabudowy pozwalające na weryfikację przeprowadzonych obliczeń. Nieprawidłowo zostały także ustalone niektóre wskaźniki nowej zabudowy - wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto organy orzekające zaniechały oceny, czy mapa załączona do analizy odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". W konkluzji Sąd uznał określenie parametrów i warunków nowej zabudowy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy oraz wskazał, że odstępstwa od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości występujących na danym terenie, wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

W ocenie Sądu – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – organy orzekające w sprawie, wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, zastosowały się do oceny prawnej i powyższych wskazań Sądu co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

W tym kontekście w szczególności na aprobatę zasługuje zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego dotyczące oceny analizy urbanistycznej wskazujące w szczególności, że analiza ta została przeprowadzona z wykorzystaniem mapy zasadniczej w skali 1:000, udostępnionej Urzędowi Miasta Z. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z.i. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50 m od granic działki 232, przy czym obszar ten powiększono tak, by obejmował całe działki. Prawidłowo także organ odwoławczy przyjął, że organy przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zasadnie pominęły działki, na których znajduje się budynek szkoły oraz budynek mieszkalny wielorodzinny ze względu na odrębny charakter zabudowy, gabaryty oraz formę architektoniczną tych obiektów. Trafnie też organ odwoławczy, przyjmując, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stwierdził, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, ponieważ spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tym względzie zwrócić należy uwagę, że organ podkreślił, iż w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem występują nieruchomości z zabudową mieszkaniową, ale również z zabudową o charakterze usługowym oraz mieszkaniowo - usługowym. Nie ma zatem przeszkód, na gruncie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do realizacji na działce nr 232 przy ul. A w Z. budynku usługowego, realizującego podstawowe potrzeby mieszkańców (funkcja handlowa, biurowa, medyczna itp.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Prawidłowo też – w ocenie Sądu - Kolegium wskazało, że inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w powołanym wyżej przepisie, a w szczególności, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z drogi powiatowej (ul. A) oraz istniejące uzbrojenie, jak również nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 z późn.zm.) przepisów rozdziału 2 ustawy (odnoszącego się do przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Trafnie też Kolegium podkreśliło, że z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności z przepisów ustaw: z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z późn.zm.) wynika, że inwestycja nie jest planowana do realizacji na terenach podlegających na terenie Miasta Z. ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy, z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn.zm.) teren inwestycji nie leży w granicach strefy obserwacji i ochrony konserwatorskiej, z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn.zm.) - inwestycja nie oddziałuje na obszar i układ drenowania, a ponadto z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) - nie narusza usytuowania odległości budynków względem drogi publicznej. Planowana do realizacji inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

W oparciu o powyższe ustalenia w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał za trafne stanowisko organu I instancji, że wobec spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ I instancji zobligowany był ustalić warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jednocześnie organ II instancji podkreślił w tym względzie, że przedmiotowa decyzja została uzgodniona z właściwymi organami, tj. Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia [...]), Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji (milcząca akceptacja), Zarządem Powiatu [...] jako zarządcą drogi powiatowej (postanowienie z dnia [...]).

Zgodzić się należy także z oceną organu odwoławczego, że organ I instancji, przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną, usunął uchybienia wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w drodze wskazanego wyżej wyroku i ustalił wskaźniki oraz parametry nowej zabudowy zgodnie z wymaganiami rozporządzenia (poza wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej), co znajduje swoje odzwierciedlenie w wynikach analizy urbanistycznej. Nadto w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się ustalając wymagania nowej zabudowy. W szczególności wskazał, że linię nowej zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, uwzględniając charakterystyczne cechy zlokalizowanej od frontu działek zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej - od 0,18 do 0,22. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia uwzględniając szerokość działki podlegającej zabudowie - od 8 m - do 9 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działach sąsiednich (nr 231 i 237) na poziomie ok. 7 m, co zostało skorygowane w zaskarżonej decyzji do 7 m, stosownie do wskazań zawartych w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r., według których ustalenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia nie może nastąpić za pomocą "widełek", bądź wartości przybliżonych. Geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalono dach płaski o kącie nachylenia do 10° bądź spadowy (dwuspadowy bądź wielospadowy) o kącie nachylenia od 10° do 45°, wysokość kalenicy głównej dla budynku dwukondygnacyjnego od 7 m do 11 m, kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki dla dachu spadowego równoległy lub prostopadły, dla dachu płaskiego - kierunku kalenicy nie wyznaczono.

Mając na względzie powyższe ustalenia - w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie przyjęło, że wszystkie warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego wynikają z uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym, w tym również dopuszczenie lokalizowania zabudowy w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, bowiem tego rodzaju zabudowa stanowi cechę charakterystyczną obszaru analizowanego (występuje na większości działek położonych na tym obszarze). Przypadki odstępstw od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości zostały należycie przez organ I instancji uzasadnione, w szczególności za uzasadnione należy uznać ustalenie współczynnika zabudowy. Kolegium wywiodło w tym względzie, że organ I instancji ustalił, iż wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,17 do 0,38, przy czym średnia wynosi 0,25. Planowana inwestycja ma być realizowana na działce, na której istnieje już zabudowa, dla której współczynnik wynosi 0,19. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez odwołujących, iż możliwe jest jedynie "uzupełnienie" zabudowy istniejącej na działce nr 232 do poziomu średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym, prowadziłoby – jak zasadnie wskazało Kolegium - do niemożności racjonalnego zagospodarowania przedmiotowej działki, co byłoby niezgodne z zasadą wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium trafnie też podkreśliło, że na gruncie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ nie jest bezwzględnie związany średnią ani nawet maksymalną wartością współczynnika zabudowy występującą w obszarze analizowanym (w rozpatrywanej sprawie 0,38), lecz może ustalić ten wskaźnik na wyższym poziomie, co jednak wymaga racjonalnego uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Kolegium prawidłowo zwróciło przy tym uwagę, iż organ I instancji w analizie urbanistycznej wskazał, że skoro dla określenia charakteru i parametrów planowanej inwestycji ma znaczenie zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa, to należy wziąć pod uwagę budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe położone od frontu działki. W istocie zatem organ I instancji przyjął do porównania, w drodze odstępstwa, współczynnik zabudowy, który cechuje budynki lokalizowane w pierzei zachodniej ul. A i pierzei wschodniej ul. B od frontu działki. Planowany przez inwestora budynek nie odbiega gabarytami (na plus) od większości budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych znajdujących na obszarze analizowanym, przeciwnie, powierzchnia zabudowy dla tego budynku (po korekcie wniosku dokonanej w dniu [...].) będzie większa tylko od dwóch budynków - na działkach nr 225 i 231, na pozostałych działkach budynki stanowiące o funkcji terenu, tj. budynki mieszkalne lub mieszkalno-usługowe, są większe (czasami dość znacznie) od budynku planowanego przez inwestora.

Sąd podziela także pogląd Kolegium, że rozpatrywanie elementów dobrego sąsiedztwa wyłącznie przez pryzmat średniego współczynnika zabudowy (a także współczynnika maksymalnego) bez uwzględnienia i porównania powierzchni samej zabudowy prowadziłoby do wniosków, które trudno zaakceptować na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Łączna powierzchnia zabudowy na kilku działkach, w tym na działce nr 237 stanowiącej własność odwołującej, jest wyższa, niż gdyby uwzględnić powierzchnię zabudowy istniejącej i projektowanej na działce nr 232. Gabaryty planowanego przez inwestora budynku nie odbiegają od gabarytów budynków już istniejących na obszarze analizowanym, zatem jego realizacja nie wpłynie na zaburzenie proporcji pomiędzy terenem zabudowanym a niezabudowanym. Odwoływanie się przez skarżącą do postanowień art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest nietrafne, ponieważ przepis ten dotyczy współczynnika intensywności zabudowy rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, który ustalany jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i obejmuje całkowitą powierzchnię zabudowy (zatem uwzględnia się tu wszystkie kondygnacje obiektu budowlanego - nadziemne i podziemne).

W ocenie Sądu zgodzić się należy także z wyjaśnieniem Kolegium, że szczegółowe wyznaczenie miejsc parkingowych, jak również ochrona przed zacienieniem budynków na działkach sąsiednich, następuje na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto wbrew zarzutom odwołania ustalenie przez organ I instancji geometrii dachu nastąpiło zgodnie z § 8 rozporządzenia, który wymaga, aby ustalenie geometrii dachu nastąpiło "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W odniesieniu do geometrii dachu nie występują kryteria odwołujące się do wartości średnich, jak ma to miejsce w przypadku innych parametrów nowej zabudowy. Każda zaproponowana przez inwestora geometria dachu będzie wpisywała się w dobre sąsiedztwo, o ile tylko będzie nawiązywała do geometrii dachów istniejących. Ustalenie wymagań w tym zakresie w formie widełek jest zatem, także i w ocenie Sądu - poprawne.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 176/17, prawidłowo przyjęły, że świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Niewątpliwie przeprowadzona analiza uzasadniała zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie w tej sytuacji organ wywiódł, że spełnienie przez planowaną inwestycję owych warunków powoduje, że nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ta nie jest decyzją uznaniową, a co za tym idzie, odmowa ustalenia tych warunków może nastąpić jedynie wówczas, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków wykaże brak co najmniej jednego z nich. A taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że powyższe warunki określone zostały z uwzględnieniem należytego stopnia precyzyjności, na której konieczność zachowania zwracał uwagę Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 maja 2016 r.

Ponadto w ocenie Sądu Kolegium trafnie podniosło, że organ lokalizacyjny rozpatruje sprawę ustalenia warunków zabudowy w kontekście ładu przestrzennego, a nie innych zagadnień, zarezerwowanych dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Nie można bowiem zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W niniejszej sprawie oznacza to, że podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące ochrony ich interesów (tj. ochrony przed zacienieniem budynków na ich działkach), czy kwestii szczegółowego wyznaczenia miejsc parkingowych, będą mogły wywołać oczekiwany przez nich skutek dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z regulacją prawa materialnego.

Z kolei w zakresie naruszeń przepisów postępowania Sąd za nieznajdujące umocowania w art. 138 k.p.a., z uwagi na występującą w tej regulacji alternatywę rozłączną ("albo"), uznał powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zarówno § 1 pkt 1, jak i pkt 2 tego paragrafu. Jednakże naruszenie to, jak jednoznacznie dowodzi analiza uzasadnienia tej decyzji, nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

M.K