Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 67/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Spółki z o.o. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej Spółką, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...], odmawiającej ustalenia na rzecz Spółki środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - Budowa linii sortowniczej, hal i wiat wraz z infrastrukturą, w celu produkcji paliw alternatywnych. Odwołanie to, wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wpłynęło do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy w dniu 13 sierpnia 2012 r., co wynika z daty prezentaty.

Pismem z dnia 10 września 2012 r. Kolegium, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., zawiadomiło pełnomocnika Spółki, że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyjaśniło, że przyczyną zwłoki są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Ponadto wskazało, że załatwienie sprawy nastąpi do 31 stycznia 2013 r.

Pełnomocnik Spółki pismem z dnia 11 października 2012 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 19 października 2012 r., wniósł o rozpoznanie sprawy w jak najkrótszym terminie, argumentując, że zwłoka do 31 stycznia 2013 r. spowoduje niemożność otrzymania kredytu technologicznego w ramach programu operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, wdrażanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i w konsekwencji uniemożliwi realizację inwestycji.

Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika Spółki o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 28 lutego 2013 r. z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność członka sprawozdawcy i członka przewodniczącego zespołu orzekającego Kolegium. Jednocześnie, pismem z dnia 31 stycznia 2013 r., przesłanym do wiadomości pełnomocnika, Kolegium wystąpiło do Burmistrza [...] o ustalenie adresu uczestnika postępowania – R. C.

Pismem z dnia 15 lutego 2013 r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że R. C. zmarł w dniu 24 grudnia 2008 r.

Pismem z dnia 11 marca 2013 r., przesłanym do wiadomości stron, Kolegium wystąpiło do Sądu Rejonowego w Siemianowicach Śląskich o wyjaśnienie, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po R. C. oraz o wskazanie spadkobierców. Odrębnym pismem z dnia 11 marca 2013 r. Kolegium zawiadomiło strony na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 15 kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 21 marca 2013 r. Sąd Rejonowy w Siemianowicach Śląskich zobowiązał Kolegium do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. W odpowiedzi na to wezwanie, Kolegium pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r., przesłanym do wiadomości stron, uzupełniło wniosek o wskazanie adresów osób będących spadkobiercami R. C., tj. J. C., A. P. oraz M. W. Poza tym, zawiadomiło strony pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 36 K.p.a. oraz z uwagi na toczące się postępowanie wyjaśniające, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 30 kwietnia 2013 r.

Pismami z dnia 7 maja 2013 r., przesłanymi do wiadomości stron, Kolegium wystąpiło do I. P. i K. W. o wyjaśnienie, czy nadal reprezentują swe dzieci – A. P. oraz M. W. Poza tym, pismem z dnia 7 maja 2013 r. zawiadomiło strony na podstawie art. 36 K.p.a. i z uwagi na toczące się postępowanie wyjaśniające, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 31 maja 2013 r.

Pisma A. P. i K. W., stanowiące odpowiedź na wezwanie Kolegium, wpłynęły do organu odpowiednio w dniach 22 oraz 27 maja 2013 r.

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika Spółki o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do 21 czerwca 2013 r. z powodu choroby członka sprawozdawcy.

Kolejnym pismem, z dnia 2 lipca 2013 r., Kolegium zawiadomiło strony na podstawie art. 36 K.p.a., że termin załatwienia sprawy ulegnie przedłużeniu do 30 września 2013 r. w związku z urlopem rodzicielskim członka sprawozdawcy.

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 15 lipca 2013 r., pełnomocnik Spółki wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym zarzucono brak wydania decyzji pomimo upływu terminu zarówno określonego w art. 35 § 3 K.p.a., jak i dodatkowych terminów wyznaczanych na podstawie art. 36 K.p.a. Stwierdzono, że postępowanie organu jest nad wyraz opieszałe, a przyczyny natury osobistej członków zespołu orzekającego nie powinny uzasadniać notorycznej przewlekłości, przy czym nie ma racjonalnego usprawiedliwienia dla organu znajdującego się w niemalże rocznej zwłoce.

W dniu 30 sierpnia 2013 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) Spółka, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zawartą w piśmie opatrzonym datą 29 sierpnia 2013 r., na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2012 r., wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła kolejne działania Kolegium począwszy od wniesienia odwołania oraz zarzuciła ewidentne naruszenie przez organ zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i literaturze Spółka wywiodła, że w sprawie zachodzi przewlekłość postępowania, gdyż Kolegium przekroczyło terminy zakreślone przepisami prawa. Stwierdziła, że konieczność udzielenia wyjaśnień przez uczestników postępowania, trudności organizacyjne organu czy przeszkody natury osobistej członków zespołu orzekającego, takie jak urlop rodzicielski, nieobecność w pracy czy choroba, nie uzasadniają ponad rocznej zwłoki w rozpoznaniu odwołania. Poza tym skarżąca Spółka powtórzyła argument, iż pojawiające się poprzednio przeszkody uzasadniają przypuszczenie, że również i w ostatnio wyznaczonym przez organ terminie nie dojdzie do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie konieczne okazało się wyjaśnienie wątpliwości co do kręgu stron postępowania i ich przedstawicieli, natomiast dalsze opóźnienie w załatwianiu sprawy było spowodowane problemami kadrowymi, o czym strony informowano w trybie art. 36 K.p.a. Ponadto Kolegium podało, że na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 27 sierpnia 2013 r., a więc przed sporządzeniem i wniesieniem skargi, zapadła decyzja kończąca przedmiotową sprawę, a jej odpis zostanie przekazany Sądowi niezwłocznie po jej doręczeniu stronom.

Za pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przesłało do Sądu kserokopię decyzji z dnia 27 sierpnia 2013 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, wraz z dowodami wysłania jej do stron pocztą w dniu 9 października 2013 r. oraz doręczenia w dniach od 10 do 23 października 2013 r., w tym pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 11 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot postępowania stanowi skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zakresie rozpatrywania odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...], czyli skarga wniesiona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając tego rodzaju skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć przyjdzie, że w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a. W odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca Spółka przed złożeniem skargi dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 15 lipca 2013 r. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym.

Przystępując do kwestii merytorycznych, wskazać przyjdzie na wstępie, że z punktu widzenia sprawności działania instytucji publicznych, o jakiej mowa w preambule Konstytucji RP, podstawowe znaczenie ma zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 K.p.a. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, tj. art. 35 K.p.a., wedle którego sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie, które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno natomiast nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ww. terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony i podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Należy ponadto dodać, że przewlekłość jest instytucją nową, wprowadzoną od dnia 11 kwietnia 2011 r. zarówno do przepisów procedury administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.). W szczególności ustawą tą uzupełniono treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ustanowienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a także odpowiednio zmodyfikowano przepis art. 149 P.p.s.a. Powyższa ustawa nie określiła jednak definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania", o którym mowa w tych przepisach, przy czym wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność wskazuje, że dotyczą one odmiennych sytuacji. Na tle rozróżnienia tych instytucji w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów K.p.a., w tym w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (np. domagając się wykonania pewnych obowiązków procesowych przez stronę), dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235; J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70 oraz Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r., z. 6, s. 33). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Z tych względów przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ odwoławczy kardynalnej zasady sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą Spółkę środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznania tego odwołania w rozsądnym terminie. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania, a weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

W świetle poczynionych dotychczas uwag, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania otrzymanego w dniu 13 sierpnia 2012 r. było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prowadzone przewlekle. Wskazują na to jednoznacznie dowody zawarte w aktach administracyjnych, dokumentujące kolejne czynności Kolegium, których chronologię przedstawiono w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Z dokumentacji tej wynika, że działania organu - wśród których można wyodrębnić trzy etapy - były podejmowane z opóźnieniem nieznajdującym uzasadnienia w okolicznościach sprawy, które w przeważającej mierze nie było niezależne od organu, a sprawa mogła być załatwiona w terminie wcześniejszym. W szczególności, nie został dotrzymany żaden z wielu wyznaczanych przez Kolegium terminów załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że jedynym działaniem Kolegium, podjętym po otrzymaniu odwołania, w ramach pierwszego etapu postępowania, było pismo z dnia 10 września 2012 r., którym poinformowano skarżącą Spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2013 r. Wskazanym pismem organ przedłużył zatem termin załatwienia sprawy o ponad cztery miesiące od terminu ustawowego. Czynność tę podjęto przy tym w ostatnich dniach przed upływem terminu do załatwienia sprawy, jaki został zakreślony organowi odwoławczemu w art. 35 § 3 K.p.a., a podawaną przez organ przyczyną przesunięcia terminu były trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej SKO. Przyczyn tych, znanych zapewne organowi już w dacie wpływu odwołania i związanych z organizacją pracy Kolegium, nie można uznać za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., co jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Dodać wypada, że strona ma prawo w drodze zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionować również wyznaczony termin załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie skarżąca Spółka uczyniła w piśmie z dnia 11 października 2012 r., wnioskując o pilne rozpatrzenie jej odwołania z uwagi na istotne okoliczności związane z terminami uzyskiwania wsparcia na projekt objęty zaskarżoną decyzją, który miałby być finansowany ze środków europejskich. Organ przemilczał jednak ten wniosek i przystąpił do rozpoznawania odwołania dopiero w styczniu 2013 r., pomimo że już od 17 września 2012 r. dysponował wiedzą o niedoręczeniu uczestnikowi postępowania R. C. przesyłki zawierającej pismo Kolegium z dnia 10 września 2012 r., które zostało zwrócone przez operatora pocztowego z adnotacją "Adresat wyprowadził się". W okresie ponad czteromiesięcznym organ zaniechał zatem czynności w kierunku wyjaśnienia tej okoliczności, a pierwsze próby w tym zakresie podjął dopiero w dniu 31 stycznia 2013 r., występując do organu pierwszej instancji o wskazanie adresu uczestnika postępowania. Wymagało to kolejnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r., przy czym jako okoliczność usprawiedliwiającą zwłokę organ wskazał nieobecność w pracy członka sprawozdawcy i przewodniczącego zespołu orzekającego. Przebieg procedowania organu wykazuje, że w pierwszej części postępowania organ - poza przedłużeniem postępowania o pięć miesięcy - nie podejmował jakichkolwiek czynności. Natomiast w drugim etapie - w okresie od 31 stycznia 2013 r. do 27 maja 2013 r. - prowadził postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania, a następnie spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania. Dostrzec trzeba, że działania organu w tej części postępowania nie były jednak wolne od wad, co przejawiało się w nieprecyzyjnym sformułowaniu pisma kierowanego do Sądu Rejonowego w Siemianowicach Śląskich, powodującym konieczność jego uzupełnienia, co w konsekwencji skutkowało dalszym przedłużeniem postępowania z winy organu. Należy uznać, że ten etap, obejmujący niezbędne postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania, w tym osób będących przedstawicielami ustawowymi małoletnich spadkobierców R. C., został ostatecznie zakończony w dniu 27 maja 2013 r., tj. w dacie wpływu do Kolegium pisma K. W.z dnia 17 maja 2013 r., która wynika z prezentaty uwidocznionej na tym piśmie. W dalszym okresie organ nie podejmował już innych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co implikuje stwierdzenie, że sprawa została wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Pomimo tego, Kolegium pismem z dnia 28 maja 2013 r. - w trzecim etapie postępowania - przedłużyło termin rozpatrzenia odwołania niemal o miesiąc, tym razem z powodu choroby członka sprawozdawcy, a następnie -o kolejne trzy miesiące, tj. do 30 września 2013 r., z uwagi na urlop rodzicielski członka sprawozdawcy. Tym samym załatwienie sprawy miało nastąpić po upływie ponad roku od daty wpływu odwołania.

W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd, że względy organizacyjne leżące po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw nie mogą usprawiedliwiać tak długiego okresu rozpoznawania odwołania i wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12; z 16 kwietnia 2013 r., I OSK 70/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanym przypadku formalne przedłużanie terminów załatwienia sprawy od wpływu odwołania do 31 stycznia 2013 r. oraz po 27 maja 2013 r. następowało z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. Mając na uwadze argumentację organu w tym zakresie nie można uznać, że tak nadmierna zwłoka w rozpoznaniu odwołania była uzasadniona. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.

Odnosząc się do argumentów Kolegium zawartych w odpowiedzi na skargę, że decyzja kończąca sprawę zapadła na posiedzeniu zespołu orzekającego w dniu 28 sierpnia 2013 r., czyli przed sporządzeniem skargi, odnotować należy prezentowany w orzecznictwie pogląd dopuszczający możliwość merytorycznego rozpatrywania przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu nawet w razie wydania przez organ decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r. II OSK 891/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie jednak od tego, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą Spółkę, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego - jak wynika z akt sprawy - spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Tym samym okoliczności podniesione przez organ nie mogą skutkować oddaleniem skargi. Skład orzekający stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ (podobnie wyrok WSA w Opolu z 12 stycznia 2012 r., II SA/Op 347/11, LEX nr 1109827 oraz wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1292/06, LEX nr 357455). Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji. W rozpatrywanej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana w dniu 27 sierpnia 2013 r., czyli przed wniesieniem skargi. Z całą pewnością natomiast jej wydanie nastąpiło nie później niż w dniu 9 października 2013 r., czyli w dacie jej wyekspediowania do stron, a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Jak wskazano wyżej, ocena skargi na przewlekłość postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy przewlekłość trwa nadal w dacie wyrokowania. Na tle wykładni art. 149 P.p.s.a. ukształtowana została linia orzecznicza akceptująca pogląd, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Omawiany przepis, w brzmieniu ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), zawiera bowiem w § 1 zdanie drugie, w którym jest mowa o "jednoczesnym" stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym art. 149 § 2 przewiduje możliwość orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235; z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13, LEX nr 1336319; z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 1269646 oraz postanowienia NSA: z 18 września 2012 r. II OSK 1953/12, LEX nr 1329469; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 nr 1, poz. 70).

Oceniając stopień naruszenia prawa przez organ odwoławczy w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., należy dojść do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie to ma charakter rażący. Zdaniem Sądu, działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z omówioną wyżej podstawową zasadą procedury administracyjnej, wynikającą z art. 12 K.p.a. i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest wielokrotnie przedłużany z uwagi na braki kadrowe bądź chorobę osoby będącej sprawozdawcą w sprawie, a już w żadnym wypadku podstawą uzasadniającą przedłużenie terminu załatwienia sprawy, i to o okres 4 miesięcy, nie może być fakt korzystania przez sprawozdawcę z urlopu rodzicielskiego. Wszystkie te okoliczności stanowią desygnat nieuzasadnionego przedłużania załatwienia sprawy. Wiążą się bowiem jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego też egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

Przedstawione okoliczności, uzasadniające stwierdzenie rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, zadecydowały również o wymierzeniu organowi przez Sąd z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. (Mon. Pol. z 2013 r., poz. 89) - w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że kwota 1000 zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni rolę dyscyplinującą i będzie oddziaływała prewencyjnie, zapobiegając popełnianiu przez organ podobnych naruszeń w przyszłości.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.