Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej k.p.a), po rozpatrzeniu wniosku A.C. w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2010 r. o zwolnieniu ze stanowiska służbowego i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S., postanowił odmówić stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu personalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2010 r. zwolnił A.C. z dniem [...] grudnia 2010 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] Sekcji Organizacji Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego Wyższej Szkoły Policji w S. i z dniem [...] stycznia 2011 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. Rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. A.C. od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. przebywa na urlopie wychowawczym. Ww. rozkaz personalny uzasadniono koniecznością zapewnienia policjantowi innego miejsca pełnienia służby w związku z reorganizacją jednostki i likwidacją z dniem [...] grudnia 2010 r., zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. Powyższe zmiany organizacyjne podyktowane były potrzebą reorganizacji struktury zatrudnienia w związku z wdrożeniem planu oszczędnościowego, związanego z ograniczeniami finansowymi, którym podlegała placówka. Realizując wyżej wymienione założenia Komendant Główny Policji wydał zarządzenie organizacyjne nr [...] z [...] listopada 2010 r., w którym ustalono, iż z dniem [...] grudnia 2010 r. liczba etatów pozostających do dyspozycji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. zostanie zmniejszona o 11. Jednocześnie zostało wydane zarządzenie nr [...] stanowiące, iż z rezerwy etatowej Komendanta Głównego Policji przekazano 11 etatów Policji do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policyjnej w S. rozkazem organizacyjnym nr [...] z [...] grudnia 2010 r. wprowadził zmiany organizacyjno - etatowe, których rezultatem było wyłączenie m.in. z Sekcji Organizacji Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego 3 etatów, w tym stanowisko [...] zajmowane przez A.C. Za zgodą funkcjonariusza powyższy rozkaz doręczono A.C. drogą faksową w dniu 31 grudnia 2010 r. Ponadto w tym dniu przeprowadzono z nią rozmowę kadrową w sprawie propozycji mianowania na stanowisko służbowe. Komendant Powiatowy Policji w S., biorąc pod uwagę potrzeby służby zaproponował A.C. stanowisko [...] Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S., na co zainteresowana wyraziła zgodę. Policjantka od [...] sierpnia 2008 r. przebywała na urlopie wychowawczym, z czym związana była potrzeba zapewnienia po zakończeniu urlopu wychowawczego miejsca pełnienia służby na co najmniej równorzędnym stanowisku. Ustalone zostało, iż funkcjonariuszka posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe niezbędne do właściwej realizacji zadań, a także zdolności i umiejętności gwarantujące prawidłowe wykonywanie obowiązków zawodowych. Uwzględniono również miejsce wykonywania służby, które znajduje się w tej samej miejscowości.

Wnioskiem z 18 czerwca 2011 r. A.C. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157§ 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy o Policji rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2010 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanej decyzji zarzuciła między innymi obrazę art. 79 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi - kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy ustawy o Policji nie stanowią inaczej, art. 186 Kodeksu pracy oraz dyrektywy Rady Unii Europejskiej 96/34/WE z 3 czerwca 1996 r. w sprawie porozumienia ramowego dotyczącego urlopu rodzicielskiego zawartego przez UNICEF, CEEP i ETUC, zgodnie z którą po zakończeniu urlopu rodzicielskiego pracownicy mają prawo do powrotu na to samo miejsce pracy, lub jeżeli jest to niemożliwe do pracy równorzędnej, lub podobnej, zgodnej z umową o pracę lub stosunkiem zatrudnienia. Jako przesłankę sugerującą o niemożliwości zastosowania tej normy do zaistniałej sytuacji faktycznej skarżąca podała odrębność organizacyjną dawnego oraz obecnego pracodawcy.

Minister wyjaśnił, że jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym, w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak to, czy naruszenie to ma charakter "zwykły", czy "rażący". O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia, ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Dodatkowo organ nadmienił, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Dalej organ podkreślił, że w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że rozkaz personalny nr [...] nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestionowany przez stronę rozkaz personalny został wydany przez organ właściwy, wskazany w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277, z późn. zm., dalej jako ustawa o Policji). Bezsprzecznie kwestionowana przez stronę decyzja została wydana na podstawie istniejącego wówczas przepisu prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2010 r. stanowił art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Dalej organ wskazał, że Policja, stanowiąca umundurowaną i uzbrojoną formację, służy społeczeństwu i przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania powyższych celów statutowych jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy, gwarantująca nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Granice tej dyspozycyjności określa cytowana ustawa o Policji i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji (w odróżnieniu od stosunku pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron) zapewnia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych możliwość władczego i jednostronnego kształtowania istotnych składników tego stosunku w granicach przewidzianych pragmatyką służbową. Z tego też względu przepis art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Funkcjonariusz podejmujący służbę w Policji, w sposób oczywisty godzi się z wynikającymi z tej służby ograniczeniami, a także uprawnieniami przełożonych do względnej dowolności w kształtowaniu stosunku służbowego. W konsekwencji należy uznać, że konsensusu wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Zawarte w ustawie o Policji ograniczenia w zakresie rozstrzygnięcia o przeniesieniu policjanta na inne stanowiska służbowe (np. art. 38 regulujący szczegółowo kwestię przeniesienia na niższe stanowisko służbowe) należy traktować jako wyjątek od ogólnej zasady dającej przełożonemu władzę jednostronnego kształtowania stosunku służbowego w ramach prowadzonej przez siebie polityki kadrowej, zapewniającej należyte funkcjonowanie Policji. Poza tymi ustawowymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe lub na wyższe stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich policjantów, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej, a w jej ramach, uwzględniając potrzeby służby, decydować o strukturze etatowej poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji i ich obsadzie personalnej. Ciążąca na Komendancie Głównym Policji odpowiedzialność za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i uprawnienie do doboru funkcjonariuszy, którzy zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie zadań ustawowych. Można zatem powiedzieć, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej, części swobód obywatelskich. Przejawem szczególnej podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce Policji oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Organ podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych dokonanie przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji jest dopuszczalne zawsze, o ile owo przeniesienie nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. W ocenie organu taka właśnie sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Ustawa o Policji nie zawiera definicji stanowiska równorzędnego. Należy zatem przyjąć, że o równorzędności stanowisk decyduje przede wszystkim przynależna grupa uposażenia zasadniczego, wpływająca na wysokość uposażenia należnego funkcjonariuszowi, a także przypisany stanowisku stopień etatowy odzwierciedlający rangę (istotność) stanowiska w strukturze Policji.

W ocenie organu analiza badanego rozstrzygnięcia wskazuje, że A.C. została zwolniona ze stanowiska służbowego [...] Sekcji Organizacji Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego Wyższej Szkoły Policji w S. o stopniu etatowym [...] i w 5 grupie zaszeregowania z mnożnika kwoty bazowej 1,55 i dodatkiem służbowym w wysokości 370 zł miesięcznie. Następstwem przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. było mianowanie ww. kolejnym rozkazem personalnym na stanowisko [...] w tej Komendzie, o stopniu etatowym [...], w 5 grupie zaszeregowania z mnożnika kwoty bazowej 1,55 i dodatkiem służbowym w wysokości 370 zł miesięcznie. Tak więc A.C. mianowana została na równorzędne pod względem zaszeregowania i rangi stanowisko służbowe, a warunki pełnienia przez nią służby nie uległy pogorszeniu, co obejmuje między innymi fakt dalszego pełnienia służby w tym samym garnizonie. Nie bez znaczenia w sprawie jest także nie budzące wątpliwości uzasadnienie dokonanego przeniesienia, stanowiącego w istocie następstwo zmian etatowych w jednostkach organizacyjnych Policji.

Odnosząc się do zarzutów A.C. organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko służbowe zastosowanie znajdują jedynie przepisy ustawy o Policji, przepisy wydanych na tej podstawie aktów wykonawczych oraz regulacje zawarte w k.p.a. Brak jest natomiast podstaw prawnych do stosowania w przedmiotowym postępowaniu unormowań wynikających z prawa pracy. Podstawy takiej nie może w szczególności stanowić art. 79 ustawy o Policji. Organ zaznaczył, że nadane tym przepisem uprawnienia należne funkcjonariuszowi - kobiecie na każdym stanowisku służbowym, a zatem także na stanowisku na którym wykonywała będzie obowiązki służbowe po powrocie z urlopu wychowawczego. Analizowane rozstrzygnięcie nie narusza więc rażąco przepisów prawa materialnego mających zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, w tym przepisów dotyczących ochrony należnej funkcjonariuszowi - kobiecie z tytułu macierzyństwa. Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy organ nie stwierdził także wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a. Organ podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością zatem nie może być mowy o zaistnieniu tej przesłanki.

Decyzję z dnia [...] lipca 2011r., [...] z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podpisał Podsekretarz Stanu A.R.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.C. podnosząc, że nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi organu jakoby nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego. Nadto wskazała, że uwzględniając przepisy Kodeksu pracy, do którego odsyła w określonych przypadkach ustawa o Policji, wobec jej osoby w tym czasie nie powinny być podejmowane żadne kroki kadrowe.

Decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że przepisy ustawy o Policji dopuszczają stosowanie Kodeksu pracy w określonych sprawach, w tym w przedmiocie szczególnych uprawnień przewidzianych dla policjanta - kobiety, ale jedynie w zakresie owych uprawnień, a nie ogólnych zasad wynikających z Kodeksu pracy. Kwestionowany rozkaz personalny nie narusza ochrony wynikającej z przytoczonego powyżej przepisu Kodeksu pracy, bowiem jak słusznie wykazano w decyzji nr [...] A.C. została owym rozkazem przeniesiona na stanowisko równorzędne, bez zmiany należnego uposażenia i w tej samej miejscowości, a zatem nie uległy pogorszeniu warunki służby funkcjonariusza. Nie budzi wątpliwości organu również konieczność dokonanego rozstrzygnięcia, które związane było z likwidacją stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza. W tej kwestii kluczowe dla oceny sprawy jest to, że funkcjonariusz pozostając na urlopie wychowawczym nadal pozostaje w strukturze jednostek organizacyjnych Policji, a zatem likwidacja stanowiska skutkuje koniecznością zmiany umocowania takiego funkcjonariusza w istniejącej strukturze formacji.

W konkluzji organ stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010r. nie narusza rażąco prawa, jak również nie zawiera innej wady, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzję z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji również podpisał Podsekretarz Stanu A.R.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.C. (dalej jako skarżąca). Podniosła, że decyzja dotycząca jej osoby została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia wydając decyzję w imieniu Komendanta Głównego Policji nie uwzględnił regulacji zawartych w Kodeksie pracy. W zakresie zagadnień związanych z rodzicielstwem przepisy ustawy o Policji odsyłają zaś do Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 79 ustawy o Policji kobiecie - policjantowi (policjantce) przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy. Charakter regulacji zawartej w art. 79 ustawy o Policji wskazuje, że szeroko pojmowana ochrona uprawnień pracowników wykonujących funkcje rodzicielskie obejmuje policjantki, a korzystanie z przysługujących im praw nie może pogarszać ich sytuacji zawodowej. Analizując treść decyzji, z formalnego punktu widzenia, zagwarantowano jej tożsame stanowisko z takim samym wynagrodzeniem, ale u innego pracodawcy. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy o Policji nietrudno wywnioskować, że Wyższa Szkoła Policji jest podmiotem odrębnym od Komendy Powiatowej w S. Skarżąca podniosła, że trudno jej zaakceptować fakt, iż nie było możliwości jej dalszego zatrudnienia na tym samym stanowisku, lub równorzędnym w Wyższej Szkole Policji po powrocie z urlopu wychowawczego. Powyższe jest spowodowane faktem, że w miesiącu sierpniu, w tym samym wydziale, w którym ona pracowała, zatrudniono w drodze konkursu osobę na tożsame stanowisko. Można zatem przyjąć, że przeniesienie jej do Komendy Powiatowej w S. miało inne podłoże.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej.

Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r., zostały bowiem wydane z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Podsekretarza Stanu – A.R. Tym samym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancją niższą, a wyższą. Jednocześnie do tego wniosku, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, str. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że - zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, str. 7). Nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/2007). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście za wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia.

Uznając zatem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy.

W sytuacji więc, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że niewątpliwie zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2011 r., zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę, tj. A.R. - Podsekretarza Stanu, która wydała również decyzję ją poprzedzającą. Ta druga decyzja obarczona jest zatem wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega bowiem na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo -organizacyjna tego organu. Daje to szansę, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzję w jednej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Kaczmarczyk w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2008 r., z. 1).

Dodatkowo wskazać należy, że wyłączenie osoby, która wydała decyzję w pierwszej instancji (działając z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) nie pozbawia kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia sprawy - wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Może on bowiem upoważnić innego pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. do wydania decyzji w jego imieniu, a także może sam wydać decyzję po rozpatrzeniu tego wniosku. Instytucja wyłączenia pracownika na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie prowadzi do wyłączenia organu.

Możliwość korzystania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z instytucji upoważnienia pracownika do wydawania decyzji pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.