Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 202/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 oar. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 476/15 w sprawie ze skarg R. S. i D.G. oraz J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R. S. i D. G. oraz J.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW K. tom [...] karta [...], stanowiącej tabularną własność S. R..

W piśmie z dnia [...] października 2011 r. R. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania ze względu na rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w świetle którego odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie opinii biegłego mgr inż. arch. T. S. – biegłego Urzędu m. P. ds. oszacowań nieruchomości. Biegły nie był zatem rzeczoznawcą wpisanym na listę prowadzoną przez wojewodę, gdyż jako biegłego organ powołał pracownika organu dokującego jej wywłaszczenia, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia rażącego naruszenia powyższej ustawy.

Ponadto wskazano, że w przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1977 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - poza osobą ją przeprowadzającą i protokolantem - brał udział wyłącznie przedstawiciel wnioskodawcy oraz część następczyń prawnych tabularnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W rozprawie nie brał udziału biegły. Spadkobierczynie S. R. nie mogły zatem wysłuchać jego opinii i dokonać ewentualnej polemiki z przeprowadzoną przez niego wyceną rzeczonej działki. Do wniosku dołączono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i wskazano, że następcami prawnymi tabularnego właściciela nieruchomości S. R. są: D. G, L. S., J.T., R. S. i A. R..

Wojewoda W., rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, jednakże Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda W., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1977 r. we wnioskowanym zakresie.

Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła R. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na podstawie której wydana została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1977 r., wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 22 powołanej ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości, a najistotniejsza w tej sprawie jest kwestia, czy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Ministra, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", co "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. Nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą w dniu [...] lutego 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że biegły nie brał w niej udziału. Natomiast udział brały L. S. i R. S., współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości (spadkobierczynie po S. R.). Z protokołu wynika, że współwłaścicielki nie kwestionowały ani wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ani wysokości odszkodowania, o której zostały poinformowane przez przewodniczącego przeprowadzonej rozprawy. Zgodę na ustaloną kwotę odszkodowania potwierdza też brak złożonego odwołania od kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1977 r. Ponadto sama okoliczność sporządzenia opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także fakt, że została ona sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia – nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Minister odniósł się również do zarzutu, że biegły, który sporządził opinię był biegłym Urzędu m. P. do spraw oszacowań nieruchomości, a nie biegłym z listy wojewody i wyjaśnił, że mgr inż. T.S. był biegłym Urzędu m. P. ds. szacowania nieruchomości, co potwierdza pieczątka na sporządzonej przez niego opinii, posiadał zatem uprawnienia potwierdzone stosownym wpisem. Minister wskazał przy tym, że miasto P. było miastem wyłączonym z województwa poznańskiego na mocy dekretu z dnia [...] grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: K., P. i W. (Dz. U. z 1957 r. Nr 1, poz. 1) i do organów miasta P. miały zastosowanie przepisy o zakresie działania organów stopnia wojewódzkiego. Oznacza to, że lista biegłych Urzędu m. P. była listą biegłych organu stopnia wojewódzkiego. Wprawdzie miasto P. utraciło status miasta wojewódzkiego z dniem 1 czerwca 1975 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), niemniej jednak brak jest podstaw do uznania, że biegli Urzędu Miasta P. utracili posiadane uprawnienia i nie stali się biegłymi Wojewody P..

Tym samym nie można uznać w ocenie Ministra, że w zakresie sporządzenia opinii przez biegłego ds. szacowania nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że ewentualne uchybienia w powyższym zakresie nie mogły mieć wpływu na wysokość odszkodowania.

Jednocześnie Minister odnosząc się do zarzutu, że nie wszystkie strony zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu wskazał, że przesłanka ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. S. i D. G., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie zgadzając się z decyzją Ministra, skargę do Sądu wniósł także J. T., podnosząc, że decyzja została podjęta niezgodnie z obowiązującym wówczas prawem.

Na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 476/15 ze skargi R. S. i D. G. i IV SA/Wa 478/15 ze skargi J.T. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą IV SA/Wa 476/15. Rozpoznając powyższe skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa i wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/15 oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podzielił on bowiem stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższy wyrok R. S. i D. G. wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnioskując o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skargę oparto na zarzucie:

I. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci:

a) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy z udziałem jedynie niektórych współwłaścicieli, bez udziału biegłych nie stanowi rażącego naruszenia art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

b) art. 22 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że: możliwe jest ustalenie wysokości odszkodowania bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie; wystarczająca jest jedna opinia biegłego; biegłym w sprawie jest osoba, która nie została powołana po wszczęciu postępowania, lecz przed jego wszczęciem; a opinia biegłego T. S. jest wystarczająco szczegółowa,

II) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania,

a) w postaci art. 141 ust 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w treści uzasadnienia do istotnej części zarzutów sformułowanych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. zarzutu, w którym zarzucono:

1. obrazę przepisów postępowania w postaci art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1977 roku o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, sygn. akt [...] w zaskarżonej części nie jest obarczona wadą nieważności pomimo zaistnienia poniżej wyegzemplifikowanych uchybień:

2. uznania za biegłego T. S., pomimo że zgodnie z treścią art.6 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. (według stanu z dnia wydawania decyzji) organ nie za powinien był uznać za biegłego osoby, która wcześniej wydała na jego rzecz opinię "prywatną" (przed wszczęciem postępowania) z uwagi na zachodzące istotne wątpliwości do bezstronności biegłego,

3. uznania za prawidłową opinii biegłego T. S., która wbrew obowiązkowi nie jest szczegółowo uzasadniona, jako że biegły nie wyjaśnił w jaki sposób obliczył kwotę 450.000 zł za wybudowanie budynku, ani też dlaczego przyjął określone w opinii wartości dla obliczenia odszkodowania,

4. przekazaniu środków przyznanych w decyzji na podatek od spadku, pomimo że D. G. niepowiadomiona o postępowaniu nie mogła się w tym przedmiocie wypowiedzieć,

5. obrazy przepisów postępowania w postaci art. 9 k.p.a. poprzez niewystarczające informowanie o aspektach prawnych dotyczących przedmiotu postępowania D. G.,

b) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury nie naruszają przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opinią szacunkową zleconą przez wnioskodawcę wywłaszczenia a sporządzoną jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, podczas której nie tylko nie wysłuchano biegłych, lecz przede wszystkim odszkodowanie w ogóle nie było przedmiotem tej rozprawy, jak również pominięta została skarżąca D. G., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżące podniosły, iż oczywistym jest, że pominięcie strony w toku postępowania administracyjnego stanowi per se podstawę do wznowienia postępowania. Niemniej jednak, zwrócić należy uwagę, iż samo przeprowadzenie rozprawy nie może konwalidować wszelkich naruszeń prawa, jakie zaistniały w toku postępowania administracyjnego o wywłaszczenie własności nieruchomości, stąd też uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w toku rozprawy poprzez jej pominięcie uznać należy za rażące naruszenie art. 21 ust 1 i 22 cyt. ustawy w zw. z art. 9 k.p.a.

Ponadto znamiennym jest, iż w toku rozprawy administracyjnej w ogóle nie była omawiana kwestia odszkodowania, ani też sposobu jego wyliczenia. W toku rozprawy administracyjnej poruszono jedynie kwestię, w której większą część odszkodowania przeznaczono na zapłatę podatku od spadku bez uzyskania oświadczenia innych uczestników postępowania. D. G., gdyby była obecna na rozprawie, powinna zostać poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach, z których z oczywistych przyczyn nie mogła ona skorzystać, stąd też uznać należy, iż również doszło do naruszenia art. 9 k.p.a.

Nadto art. 22 cyt. ustawy wskazuje, że dla wydania decyzji konieczne jest wysłuchanie opinii biegłych. W niniejszej sprawie biegli nie zostali na rozprawę wezwani, stąd też nie doszło do wysłuchania ich opinii, a w konsekwencji przy uwzględnieniu lakoniczności opinii T. S., o ile w ogóle może być on postrzegany jako biegły w niniejszym postępowaniu, uniemożliwiło to stronom obecnym na rozprawie zadanie biegłemu pytań celem uszczegółowienia opinii.

W dalszej części skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, iż sama opinia biegłego T. S. jest niezwykle wręcz lakoniczna. Na pierwszej stronie swojej opinii biegły wskazuje współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a następnie wskazuje akty prawne, jakie będą miały zastosowanie w toku postępowania wywłaszczeniowego. Na stronie drugiej biegły wskazuje, jaka nieruchomość jest przedmiotem oszacowania, a następnie dokonuje przemnożenia określonych wartości matematycznych, nie wskazując skąd one się wywodzą i podaje wynik operacji matematycznej. Tak sformułowana opinia nie może w żadnym wypadku zostać uznana za zawierającą szczegółowe uzasadnienie, a jako taka nie spełnia ona warunków wskazanych w art. 22 cyt. ustawy.

Skarżące nie podzieliły stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż dla określenia wysokości odszkodowania wystarczająca była opinia jednego biegłego, a naruszenie tejże zasady nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Artykuł 22 cyt. ustawy w sposób wyraźny bowiem wskazywał, że chodzi o biegłych w liczbie mnogiej. Mając na uwadze, iż w przypadku procedury wywłaszczeniowej mamy do czynienia z ingerencją władczą w prawo własności to zabieg ustawodawcy, który nakazał, aby co najmniej dwóch biegłych wypowiedziało się w kwestii odszkodowania nie jest przypadkowy.

Nie sposób również podzielić stanowiska, iż oparcie się na dokumencie sporządzonym przez osobę, która nie została powołana jako biegły po wszczęciu postępowania, spełniało przesłankę oparcia decyzji na opinii biegłych zawierające szczegółowe uzasadnienie. Uznać zdaniem skarżących należy, iż biegłym w konkretnym postępowaniu może być tylko osoba w nim właśnie powołana. Opinie sporządzone w innych postępowaniach mogą być traktowane jako dokumenty pomocnicze w toku postępowania administracyjnego, lecz nie uzyskują przez to waloru opinii biegłych. W przedmiotowej kwestii w sposób absolutnie jednoznaczny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc iż: "Opinia wydana przez biegłego, ale przed wszczęciem postępowania w sprawie, nie jest opinią w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1992 r. I SA 807/92 (LexPolonica nr 328956).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie tylko nie było opinii co najmniej dwóch biegłych, lecz wręcz organ administracji wydał decyzję całkowicie bez takowych opinii, co zdaniem skarżących stanowi rażące naruszenie art. 22 cyt. ustawy i jako takie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.

Skarżące wskazały ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w treści rozpatrywanej skargi, co powoduje, że wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej, jako że nie sposób określić motywów działania Sądu I instancji w odniesieniu do tychże zarzutów, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podniesione zarzuty bowiem nie zostały bądź w ogóle ocenione przez Sąd, bądź też zostały ocenione w sposób negatywny dla skarżących, bez wyjaśnienia ze strony Sądu motywów swojego stanowiska.

W zakończeniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem pomimo mnogości naruszeń prawa w toku wydawania przedmiotowej decyzji, które zdaniem skarżących wskazują na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzja Prezydenta Miasta P. są zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów ani prawa procesowego, ani materialnego, wskazanych w jej podstawach.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów (zawartych w pkt 1 lit. c - f skargi). Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy przez organy, ustalił stan sprawy i wyciągnął z niego prawidłowe wnioski, oceniając zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku, które nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a wprost przeciwnie, wyczerpuje wszystkie warunki stawiane tym przepisem uzasadnieniu wyroku, przedstawił stan sprawy i omówił przepisy. Z wywodów WSA w Warszawie wynika również, dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest poprawne. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że kontrolowana decyzja Ministra została wydana w trybie nadzwyczajnym. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej skarżący, będący spadkobiercami właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, złożyli po 34 latach, zatem obecnie od wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej minęło ponad 40 lat. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcą prawnym właściciela wywłaszczonej nieruchomości, ciąży wykazanie przesłanek nieważności.

Konsekwencją faktu, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym (jakim jest ustalenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zawarte w art. 156 §1 k.p.a., należy interpretować w sposób ścisły.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej został nieprawidłowo sformułowany - dotyczy on bowiem błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a w nadzwyczajnym trybie postępowania, przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mieszczą się błędy w wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut polegający na błędnym uznaniu, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W ocenie NSA, dla dokonania oceny, czy: brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, sporządzenie opinii tylko przez jednego biegłego, niepowołanie biegłego w toku postępowania wywłaszczeniowego, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu wywłaszczeniowym, miał charakter "rażącego" naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności tej sprawy. Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy opinię wydał jeden biegły i nie był on obecny na rozprawie, wymaganej tym przepisem. Wyżej wymieniony przepis stanowił bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, zam. w CBOSA). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa ( por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10, 11 lipca 2016r., sygn. I OSK 2380/14 pub.www.nsa.gov.pl).To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Nadto, zdaniem NSA, z treści przepisów art. 21 i 22 ww. ustawy można wnioskować, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Jak zostało ustalone w przedmiotowej sprawie, organ administracyjny stosownie do art. 22 ww. ustawy przeprowadził rozprawę w terminie [...] lutego 1977r. Z protokołu tej rozprawy wynika, że nie brał w niej udziału biegły, natomiast odbyła się przy uczestnictwie niektórych współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości – L. S. i R. S., które nie domagały się obecności biegłego ani nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń w przedmiocie wysokości odszkodowania.

Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 374/13: "Nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa".

Trzeba mieć również na uwadze, że - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1274/11 oraz w wyroku z dnia 1 czerwca 2016r., sygn. I OSK 2084/14: " Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawia się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Poprawnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było prawidłowe.

Nadto brak skutecznego zarzutu procesowego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podważenie poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił wartość dowodową opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 8 ust. 1 ustawy.

Podobnie należy ocenić zarzut sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jak ustalił Sąd I instancji, opinia ta została ona sporządzona w toku prowadzonych między stronami rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania przed Prezydentem Miasta P.. Sąd I instancji prawidłowo skonfundował, że autorem sporządzonej w przedmiotowej sprawie opinii szacunkowej był biegły ds. oszacowań nieruchomości, figurujący na liście biegłych urzędu Miasta P., stanowiącej jednocześnie listę biegłych organu stopnia wojewódzkiego. Jak wyżej zostało podniesione biegły w swoim elaboracie uwzględnił stawki określone w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zatem rację ma Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie przedwczesne sporządzenie opinii z dnia 18 lipca 1976 r. (czyli na ok. 5 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie) nie nosiło znamion kwalifikowanego naruszenia prawa, tj. art. 22 ww. ustawy, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej ani jednym słowem nie wspomniał o tym, w jakim sposób powyższe uchybienie miałoby się przełożyć wynik rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania. Co więcej, jak już było wyżej podnoszone, również podczas rozprawy w dniu 3 lutego 1977 r. uczestniczące w niej strony nie podważały kwestionowanej przez kasatora wysokości odszkodowania.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający m.in. na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym, ocenić należało jako bezzsadny, zwłaszcza że dotyczy on postępowania administracyjnego, które nie podlega badaniu przez NSA, dopóki wyrok sądu pierwszej instancji nie został wyeliminowany, w trybie art. 188 p.p.s.a. Przy tym podkreślenia wymaga, że pominięcie stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi zaś przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.