Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 44/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skarg P. M., K. W.-Ł., I. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: - P. M. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - K. W.-Ł. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - I. S. i M. S. kwotę [...]zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 6.11.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) i art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej u,p.z.p.), odmówił M. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy wniosek wpłynął w dniu 25.09.2014r. Wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości 57 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.1588). Jest to minimalna odległość jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu wynoszącego ok.19 m. Zabudowa objęta takim promieniem (3x19m) jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Wyznaczony obszar obejmuje zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W obszarze analizowanym znajdują się : budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące przy ul. [...], [...] przy ul. [...], [...] ul. [...], [...] budynki mieszkalne jednorodzinne bliźniacze lub w granicy z działką sąsiednią przy ul. O. [...], [...]; ul.W. [...], ul[...] [...] budynki mieszkalne jednorodzinne z funkcją usługową przy ul. O. j [...] oraz budynki garażowo – gospodarcze przy ul. [...] i na działce [...]

Dalej organ wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą przyjęto, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi dla wnioskowanej nieruchomości.

Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że planowany budynek jest w kwartale wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Na pojedynczych działkach funkcji mieszkalnej jednorodzinnej towarzyszy drobna funkcja usługowa. Uzupełnienie zabudowy stanowią budynki garażowe i gospodarcze. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Budynki są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy. Jedynie budynki mieszkalne przy [...] są zlokalizowane w głębi terenu. Budynki mieszkalne na działkach sąsiednich przy l. [...] są usytuowane w odległości ok.8 m od frontowej granicy działki. Planowany budynek w odległości ok. 8m od linii rozgraniczającej ulicę kontynuuje linię zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 23%, co odpowiada średniej powierzchni zabudowy ok. 167 m kw. W analizowanej sprawie, gdzie przedmiotem wniosku jest budynek wolno stojący, miarodajne jest ustalenie parametrów dla zabudowy porównywalnej, jaka występuje w analizowanym terenie. W związku z powyższym obliczono wskaźniki dla zabudowy wolno stojącej, które wynoszą odpowiednio ok. 20,1% i ok.174,5 m kw. Wnioskowany wskaźnik zabudowy, który wynosi ok.41 % oraz planowana powierzchnia zabudowy 450 m kw nie kontynuują ww średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok.11 m (z tolerancją +- 20% stanowi od ok.8,8 m do ok.13,2 m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi ok.12m i kontynuuje ww średnią wartość. Dalej organ stwierdził, że budynki mieszkalne jednorodzinne mają do dwóch kondygnacji nadziemnych i wysokość do ok.8m dla dachu płaskiego i do ok. 9m dla dachu stromego. Budynki o funkcji usługowej i gospodarczej mają jedną kondygnację nadziemną i wysokość do ok.3m dla dachu płaskiego i do ok.4m dla dachu stromego. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach sąsiednich przy ul.[...] i 65 mają dachy strome, dwie kondygnacje nadziemne i wysokość odpowiednio ok.9m i oki.6m, a przy ul.[...] dachy płaskie i strome o wysokości do ok. 5m. Planowany budynek, który ma być pokryty dachem płaskim, ma mieć trzy kondygnacje nadziemne o wysokości 9m, nie kontynuuje więc wysokości na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja nie kontynuuje dominującej funkcji jaką w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkalna jednorodzinna. Planowany budynek jest wyższy od sąsiedniej zabudowy oraz wnioskowana intensywność wykorzystania terenu znacznie przekracza parametry średnie oraz maksymalne. Inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z halą garażową na kondygnacji podziemnej oraz placu gospodarczego i placu zabaw. Bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej inwestycji stanowią wyłącznie działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną, których sposób zagospodarowania oraz funkcjonowania jest odmienny od wnioskowanego. Budynki mają mniejsze gabaryty ( powierzchnię zabudowy i wysokość) oraz sposób zagospodarowania działek (duży udział zieleni rekreacyjnej służącej wypoczynkowi mieszkańców). Dłuższe ściany wnioskowanego budynku miałyby być usytuowane równolegle względem działek sąsiednich, wzdłuż ich części wypoczynkowych. Planowane gabaryty budynku oraz wynikające z funkcji zagospodarowania terenu nie kontynuują cech zabudowy sąsiednich działek z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Wręcz przeciwnie, zabudowę wielorodzinną cechuje odmienny i znacznie intensywniejszy sposób wykorzystania terenu, wynikający choćby z ilości planowanych lokali mieszkalnych – czternastu i liczby mieszkańców. Zgoda na lokalizację wnioskowanego obiektu doprowadziłaby do ograniczenia swobody korzystania z sąsiednich nieruchomości przez ich obecnych mieszkańców. Ponadto sposób użytkowania i wykorzystania terenów z zabudową mieszkalną wielorodzinną jest zdecydowanie odmienny od użytkowania terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, gdzie każdy z budynków posiada teren indywidualnego wypoczynku. Natomiast budynki wielorodzinne poprzez większą ilość użytkowników, siłą rzeczy generują wzmożony hałas i ruch samochodowy, który może być szczególnie dotkliwy dla mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto wnioskowany budynek o gabarytach dwukrotnie przekraczających zabudowę sąsiednią, ingeruje w prywatność sąsiednich działek jednorodzinnych. Zgoda na realizację wnioskowanego budynku mogłaby skutkować konfliktami społecznymi, a na pewno skutkowałaby konfliktem przestrzennym i stanowiłaby naruszenie wyrażonej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa". Wnioskodawca wskazał we wniosku obiekt realizowany przy ul.[...], w celu uwzględnienia go w analizie urbanistycznej. Wskazany obiekt będzie się znajdował w odległości ponad 100m od wnioskowanej działki, podczas gdy promień obszaru analizowanego wynosi 57m. A więc znajduje się poza obszarem analizowanym, w sąsiednim kwartale zabudowy, na pd-zach od ul.[...], poza mapą zasadniczą dostarczoną przez wnioskodawcę. Wskazany obiekt ma funkcję usługową, która jest funkcją uzupełniającą do funkcji mieszkalnej. Nieprawdą jest jakby jego wskaźnik zabudowy przekraczał wielokrotnie średni wskaźnik zabudowy, bowiem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z 31.12.2013r. wskaźnik zabudowy wyznaczono na maks. 26%. Z uwagi na specyfikę lokalizacji, wynikającą z faktu, że omawiana inwestycja jest realizowana na narożniku, dopuszczono realizację trzeciej kondygnacji nadziemnej jedynie w postaci dominanty architektonicznej usytuowanej w części centralnej budynku. Natomiast wzdłuż ulic i od strony zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wyznaczono wysokość dwóch kondygnacji do 8m. Nie do przyjęcia jest sytuacji, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Zgoda na lokalizację wnioskowanego budynku wielorodzinnego wpłynęłaby negatywnie na komfort zamieszkiwania obecnych mieszkańców sąsiednich budynków jednorodzinnych i godziłaby w zastany stan rzeczy. Wnioskowany teren nie jest predysponowany pod zabudowę mieszkalną wielorodznną.

W przedmiotowej sprawie nie spełnione są wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie wymagań art.61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Od tej decyzji odwołała się M. M. pełnomocnik M. M., podnosząc , iż na ulicy [...] występuje zabudowa wielorodzinna, a organ nierówno traktuje podmioty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 listopada 2015r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Wskazano, że rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie lub brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1) i prawo własności (pkt 7);

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji nie było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami. Obszar analizowany obejmuje działki, na których występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a tylko planowana zabudowa sprzeczna swym charakterem z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Rygorystyczne podejście do kwestii zachowania ładu przestrzennego przeczy intencji ustawodawcy, który jak wskazano wyżej kładzie duży nacisk na konstytucyjne prawo własności, i związaną z tym swobodą zagospodarowania terenu. Ratio legis regulacji zawartej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wskazał na wyrok NSA z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II OSK 816/13, w którym Sąd stanął na stanowisku, że przez nawiązanie do skali i charakteru zabudowy istniejącej należy rozumieć przede wszystkim to, że nowy budynek winien być budynkiem mieszkalnym skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek o takim charakterze. Jednocześnie skala nowego budynku ma nawiązywać do skali budynku istniejącego, co nie oznacza identyczności architektonicznej nowego budynku z budynkiem już istniejącym na nieruchomości sąsiedniej. W ocenie organu samo powoływanie się na wielkości średnie, wynikające z analizy zrealizowanej zabudowy w obszarze analizowanym czy też sztuczne zawężanie dopuszczalnego charakteru mieszkaniowej do zabudowy jednorodzinnej, przyjęte w "wynikach analizy" załączonych do decyzji, nie przesądzają wcale o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy mieszkaniowej także i wielorodzinnej, o parametrach odbiegających od tych wielkości średnich czy od zabudowy występującej na terenach najbliżej położonych obok. Specyfika zabudowy wielkomiejskiej i śródmiejskiej pozwala na takie odstępstwa, nawet znaczne, od wielkości średnich. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien jeszcze raz przeprowadzić analizę urbanistyczną i ocenić możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Po sporządzeniu nowej analizy urbanistycznej i wyników analizy organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę, by mógł się on odnieść do zgromadzonego materiału dowodowego. Nowa decyzja musi spełniać wymogi z art.107 § 3 kpa, dotycząca niezbędnych elementów uzasadnienia. Uchylona tych norm nie spełnia.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. M. domagając się uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) naruszenie norm prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

2). naruszenie norm prawa procesowego: art. 7 k.p.a., 8 kpa, 11kpa, 136 kpa, 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne, podczas gdy inwestor planuje budynek wielorodzinny. Nadto organ II instancji nie wskazał jaki konkretnie został naruszony przepis przez organ I instancji. Poza tym jeśli organ II instancji uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera uchybienia, to mógł postępowanie uzupełniające przeprowadzić we własnym zakresie. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta jest prawidłowa. Sprawa ze skargi P. M. została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą IV SA/Po [...].

Skargi tej samej treści również wnieśli K. W. – Ł., a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po [...] oraz I. S. i M. S., a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016r. Sąd połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), a w szczególności przepis art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w P. przy ul.[...]

Jak już wspomniano w myśl art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie było to, czy warunek ten został spełniony.

Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie przez Prezydenta obszaru analizowanego i sporządzenie analizy oraz podzielił pogląd organu I instancji, że wprawdzie – w świetle treści § 3 ust. 2 rozporządzenia MI - co do zasady istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach. Taki przypadek w ocenie Sądu nie występuje w kontrolowanej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd podziela także stanowisko organu, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Spełnione są również przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Jak już wspomniano podstawowym problemem w niniejsze sprawie było ustalenie, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji, jak i skarżący stanęli na stanowisku, że warunek ten nie jest spełniony skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i towarzysząca jej drobna funkcja usługowa, zaś planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym.

W tym zakresie Sąd orzekający nie podziela poglądu organu I instancji, jak i skarżących. W ocenie Sądu w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z funkcją usługową, uzupełnienie zabudowy stanowią budynki garażowe i gospodarcze. Przez nawiązanie do skali i charakteru zabudowy istniejącej należy rozumieć przede wszystkim to, że nowy budynek winien być budynkiem mieszkalnym skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek o takim charakterze. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności. Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym – ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Zatem planowana inwestycja w ocenie Sądu nawiązuje do zabudowy istniejącej i nie można rygorystycznie podchodzić do zachowania ładu przestrzennego. Zabudowa wielorodzinna nie jest sprzeczna z zabudową jednorodzinną. A zatem nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nie zachodzi w niniejszej sprawie kontynuacja funkcji występująca w obszarze analizowanym.

Jak słusznie wskazał NSA przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25.05.1999r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, W. 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu.

W kontrolowanej sprawie w ocenie Sądu, w obszarze analizowanym występuje działka, dostępna z tej samej drogi publicznej i możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Natomiast w zakresie wielkości powierzchni zabudowy rację ma organ I instancji, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 23%, co odpowiada średniej powierzchni zabudowy ok.167 m kw. W analizowanej sprawie, gdzie przedmiotem wniosku jest budynek wolnostojący, miarodajne było ustalenie parametrów dla zabudowy porównywalnej, jaka występuje w analizowanym terenie. Ponieważ wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi ok.41% oraz planowana powierzchnia zabudowy wynosi 450 m kw, planowana inwestycja nie kontynuuje średnich wartości występujących w obszarze analizowanym w zakresie powierzchni zabudowy. Niedopuszczalne bowiem było wyznaczenie wyższego wskaźnika zabudowy niż zastany. O ile natomiast planowana inwestycja kontynuuje średnią wartość szerokości elewacji frontowej oraz geometrię dachu o tyle rację ma organ I instancji, iż nie kontynuuje wysokości budynków na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają do dwóch kondygnacji nadziemnych i wysokości do 8m dla dachu płaskiego i do 9m dla dachu stromego. Budynki usługowe i gospodarcze zaś jedną kondygnację nadziemną i wysokość do ok. 3m dla dachu płaskiego i do ok. 4m dla stromego. Na działkach sąsiednich budynki jednorodzinne mieszkalne przy ul. [...] i [...] mają dachy strome, dwie kondygnacje i wysokość odpowiednio ok.9m i ok.6m, a przy ul.[...] dachy płaskie i strome o wysokości do ok.5m. W związku z tym ponieważ planowany budynek, ma być przykryty dachem płaskim i mieć trzy kondygnacje nadziemne o wysokości 9m nie kontynuuje wysokości budynków na działkach sąsiednich.

Na marginesie należy wskazać, że według orzecznictwa rozszerzenie minimalnego obszaru analizowanego musi wynikać z uzasadnionej konieczności, której w przypadku niniejszej sprawy nie dopatrzono się.

Zatem rozpoznając sprawę w przysługującej mu kognicji Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, orzekając jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art.200 p.p.s.a. i §14 ust.2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (Dz.U. z 2013r., poz.490).