Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 146/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, , art. 8, art. 11 ust. 2 i art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala.


UZASADNIENIE

Skarżący G. P. w dniu 15 listopada 2011 r. złożył wnioski o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel, zakup odzieży oraz zakup środków czystości. Następnie w dniu 16 stycznia 2012 r. skarżący złożył wnioski o przyznanie mu zasiłku celowego zakup środków czystości, pokrycie kosztów przejazdu do Warszawy oraz uregulowanie opłat za hotel. Decyzjami z dnia [...] 2011 r. i [...] 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych zasiłków. Decyzjami z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącego oraz wykazały ewentualny brak współdziałania skarżącego przy podpisywaniu kontraktu socjalnego.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżący w dacie odmowy przyznania wnioskowanej pomocy prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Skarżący pobierał zasiłek stały w kwocie 444 zł i nie przekraczał wówczas kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określony w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo, posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w miejscowości L, stanowiącej część kamienicy, w której wyodrębnione są trzy lokale mieszkalne, od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K. Od kwietnia 2011 r. nie otrzymuje z MOPS pomocy na uregulowanie należności za hotel, a jednak mimo to należność w wysokości przekraczającej deklarowany dochód skarżącego jest na bieżąco regulowana. Kamienica w L ma ponad 100 m powierzchni i znajdują się w niej trzy odrębne lokale mieszkaniowe. Aktualnie dwa lokale są wynajęte - na zasadzie przydziału kwaterunkowego jeden i umowy najmu drugi. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący przedstawił umowę najmu jednego z lokali, za 100 zł miesięcznie. Trzeci lokal należący do skarżącego, jest niezamieszkany i jak twierdzi skarżący nie nadaje się do zamieszkania z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji. Uzyskiwane z wynajmu opłaty są zajęte przez komornika, na poczet zaległości alimentacyjnych.

Decyzjami z dnia [...] 2013 r. nr: [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], Prezydent Miasta odmówił przyznania G. P. świadczeń w formie zasiłku celowego na:

• uregulowanie opłat za hotel,

• zakup odzieży,

• zakup środków czystości,

• zakup środków czystości,

• pokrycie kosztów przejazdu do Warszawy,

• uregulowanie opłat za hotel.

W uzasadnieniu rozstrzygnięć, przytoczono treść art. 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zakresie kryterium dochodowego, które wynosi 444 zł, warunków przyznania zasiłku celowego oraz obowiązku współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Zaznaczono, że począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował skarżącemu podjęcie negocjacji dotyczących wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych. MOPS oferował pomoc poprzez zawarcie kontraktu, w celu wspólnego poszukiwania takich rozwiązań, które mogłyby pozwolić na zmianę i polepszenie sytuacji życiowej skarżącego. W ramach kontraktu socjalnego Ośrodek zaproponował skarżącemu np. sfinansowanie remontu pustego lokalu mieszkalnego, który skarżący mógłby wynająć bądź w nim zamieszkać, jednak skarżący odmawiał przystąpił do proponowanych negocjacji mimo, że podczas wywiadu był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej.

Podniesiono też, że z uwagi na pełnienie przez skarżącego od 2007 r. funkcji prezesa "Stowarzyszenia [...]" organ uznał, że skarżący powinien wykorzystać swój potencjał intelektualny również dla uzyskania odpowiedniego zatrudnienia i uzyskiwania dochodu. W tej kwestii powołano się na wyrok Sądu Okręgowego z dnia 19.05.2009 r., oddalający odwołanie skarżącego od decyzji z ZUS odmawiającej przyznanie renty, gdzie stwierdzono, że skarżący podał, iż "posiadając wyższe wykształcenie techniczne, wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego (...). Po przeanalizowaniu opinii biegłych został uznany za osobę zdolną do pracy zgodnie z wykształceniem". Organ uznał zatem, że bierne oczekiwanie na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia skarżącego do świadczenia z pomocy społecznej.

Organ wskazał, że odmową przyznania przedmiotowych zasiłków celowych przemawia również fakt, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ze względu na ograniczone środki finansowe, a co za tym idzie ograniczoną możliwość świadczenia oczekiwanej pomocy zmuszony jest dokonywać weryfikacji napływających wniosków.

W odwołaniach od powyższych rozstrzygnięć G. P. zarzucił, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego MOPS błędnie ustalił jego dochód, zarzucił, że w aktach sprawy nie było projektu kontraktu socjalnego oraz innych dowodów na brak współpracy z MOPS. Zdaniem skarżącego jego przeprowadzka do L przyniosłaby negatywne konsekwencje oraz pogłębiła jego trudną sytuację życiową. Zaznaczył także, iż w lipcu 2009 r. zwrócił się do synów z propozycją zapisania własności w L w zamian za wycofanie zaległego długu alimentacyjnego jednak nie otrzymał od nich odpowiedzi. Skarżący podkreślił również swój podeszły wiek (60 lat), z powodu którego należy mu się emerytura kombatancka. Wyjaśnił, że ma stwierdzony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, przez co otrzymuje zasiłek stały, choruje na przewlekłe choroby i dlatego uważa, że jest niezdolny do pracy, nie należy mu się jednak renta z ZUS-u, gdyż dwanaście lat spędził poza krajem. Skarżący zarzucił, iż MOPS pomija ustawę o promocji zatrudnienia i zapobiegania bezrobociu, gdyż zgodnie z jej przepisami nie jest osobą bezrobotną. Żeby uzyskać zasiłek stały musiał wyrejestrować się z Urzędu ds. Zatrudnienia. Skarżący zaprzeczył przy tym, że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu.

Decyzjami z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt [...], [...], [...], [...], [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

W uzasadnieniach organ odwoławczy wskazał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, jest niepodpisanie kontraktu socjalnego. Powołując treść art. 108 cyt. ustawy zaznaczono, że wielokrotnie - od maja 2010 r. zapraszano skarżącego do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, jednak skarżący konsekwentnie odmawiał podjęcia rozmów w celu zawarcia tego kontraktu. Skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Wskazano, że ostateczną próbę organ I instancji podjął w dniu 14.11.2012 r., kiedy to na podstawie wiążącego organ pomocowy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.06.2012 r., sygn. akt III SA/Kr 727/11, skierował do skarżącego gotowy projekt kontraktu socjalnego, jednak skarżący pismem z dnia 4.12.2012 r. odmówił podpisania gotowego kontraktu kwestionując kompetencje organu I instancji do jednostronnego formułowania treści porozumienia. W dniu 14.01.2013 r. przesłał do MOPS niepodpisany przez siebie projekt kontraktu socjalnego, jaki został mu przedstawiony i podpisany przez pracownika socjalnego, w którym określono cel główny i cele szczegółowe, których czas realizacji określono do dnia 31.12.2013 r. oraz określono obowiązki i działania obu stron kontraktu, jednak skarżący zarzucił temu projektowi niezgodność z prawem. Jednocześnie przedstawił sporządzony przez siebie i podpisany projekt kontraktu, który nie wskazuje, jakie cele stawia sobie autor tego projektu, a także jakie działania zamierza podjąć w celu ich realizacji.

Kolegium zwróciło także uwagę na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podano, że skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, który byłby takim projektem kontraktu socjalnego, a wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska skarżącego w kwestii kontraktu, ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Skarżący powołał w skardze obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 oraz wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydając w dniu [...] 2013 r. ponowne decyzje nie odniósł się do wskazań powołanego wyroku WSA w Krakowie. W szczególności, w listopadzie, grudniu 2011 r. oraz styczniu 2012 r. nie było żadnych dowodów świadczących o braku współpracy, a szczególnie projektu kontraktu socjalnego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") połączył sprawy o sygn. akt od III SA/Kr 146/14 do III SA/Kr 151/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 146/14.

Z urządzeń ewidencyjnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że zarejestrowano następujące sprawy z pomocy społecznej o symbolu 6320 ze skarg G. P.: III SA/Kr 902/09, III SA/Kr 1003/09, III SA/Kr 1004/09, III SA/Kr 216/11, III SA/Kr 424/11, III SA/Kr 469/11, III SA/Kr 537/11, III SA/Kr 727/11, III SA/Kr 1024/11, III SA/Kr 1338/11, III SA/Kr 1339/11, III SA/Kr 1340/11, III SA/Kr 1341/11, III SA/Kr 1517/11, III SA/Kr 1518/11, III SA/Kr 1519/11, III SA/Kr 1520/11, III SA/Kr 1521/11, III SA/Kr 1522/11, III SA/Kr 1523/11, III SA/Kr 1524/11, III SA/Kr 1525/11, III SA/Kr 1526/11, III SA/Kr 1527/11, III SA/Kr 1528/11, III SA/Kr 1529/11, III SA/Kr 1530/11, III SA/Kr 1531/11, III SA/Kr 715/12, III SA/Kr 716/12, III SA/Kr 717/12, III SA/Kr 718/12, III SA/Kr 719/12, III SA/Kr 720/12, III SA/Kr 721/12, III SA/Kr 722/12, III SA/Kr 723/12, III SA/Kr 724/12, III SA/Kr 725/12, III SA/Kr 813/12, III SA/Kr 814/12, III SA/Kr 815/12, III SA/Kr 816/12, III SA/Kr 817/12, III SA/Kr 818/12, III SA/Kr 1167/12, III SA/Kr 1168/12, III SA/Kr 1169/12, III SA/Kr 1170/12, III SA/Kr 1171/12, III SA/Kr 1172/12, III SA/Kr 1644/12, III SA/Kr 1645/12, III SA/Kr 1646/12, III SA/Kr 1821/12, III SA/Kr 12/13, III SA/Kr 13/13, III SA/Kr 57/13, III SA/Kr 58/13, III SA/Kr 59/13, III SA/Kr 60/13, III SA/Kr 61/13, III SA/Kr 424/13, III SA/Kr 425/13, III SA/Kr 426/13, III SA/Kr 427/13, III SA/Kr 428/13, III SA/Kr 429/13, III SA/Kr 430/13, III SA/Kr 431/13, III SA/Kr 432/13, III SA/Kr 433/13, III SA/Kr 434/13, III SA/Kr 555/13, III SA/Kr 556/13, III SA/Kr 557/13, III SA/Kr 558/13, III SA/Kr 559/13, III SA/Kr 560/13, III SA/Kr 561/13, III SA/Kr 562/13, III SA/Kr 563/13, III SA/Kr 564/13, III SA/Kr 893/13, III SA/Kr 894/13, III SA/Kr 895/13, III SA/Kr 896/13, III SA/Kr 897/13, III SA/Kr 1000/13, III SA/Kr 1001/13, III SA/Kr 1002/13, III SA/Kr 1003/13, III SA/Kr 1004/13, III SA/Kr 1005/13, III SA/Kr 1006/13, III SA/Kr 1007/13, III SA/Kr 1008/13, III SA/Kr 1009/13, III SA/Kr 1010/13, III SA/Kr 1011/13, III SA/Kr 1012/13, III SA/Kr 1013/13, III SA/Kr 1014/13, III SA/Kr 1015/13, III SA/Kr 1016/13, III SA/Kr 1017/13, III SA/Kr 1018/13, III SA/Kr 1019/13, III SA/Kr 1020/13, III SA/Kr 1021/13, III SA/Kr 1370/13, III SA/Kr 1395/13, III SA/Kr 1396/13, III SA/Kr 1397/13, III SA/Kr 1398/13, III SA/Kr 1399/13, III SA/Kr 1400/13, III SA/Kr 1401/13, III SA/Kr 1402/13, III SA/Kr 1403/13, III SA/Kr 1404/13, III SA/Kr 1405/13, III SA/Kr 1406/13, III SA/Kr 252/14, III SA/Kr 253/14, III SA/Kr 254/14, III SA/Kr 255/14, III SA/Kr 256/14, III SA/Kr 257/14, III SA/Kr 258/14, III SA/Kr 1323/14, III SA/Kr 141/14, III SA/Kr 142/14, III SA/Kr 143/14, III SA/Kr 144/14, III SA/Kr 1092/14, III SA/Kr 1093/14, III SA/Kr 1094/14, III SA/Kr 1095/14, III SA/Kr 1096/14, III SA/Kr 1097/14, III SA/Kr 1098/14, III SA/Kr 1099/14, III SA/Kr 1099/14, III SA/Kr 1100/14, III SA/Kr 1101/14, III SA/Kr 252/14, III SA/Kr 253/14, III SA/Kr 254/14, III SA/Kr 255/14, III SA/Kr 256/14, III SA/Kr 257/14, III SA/Kr 258/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżone decyzje naruszały prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 715/12. Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzje organy obu instancji uwzględniły zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku i prawidłowo ustaliły stan faktyczny zarówno w zakresie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego, jak i w kwestii jego współdziałania z organami pomocowymi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z nim, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy.

Należy zatem wskazać, że zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanych decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń pomocowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Uwaga ta odnosi się w pierwszej kolejności do świadczeń fakultatywnie przyznawanych, a więc takich, które organ może, ale nie ma prawnego obowiązku przyznać, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę szczegółowo przedstawionych w ustawie kryteriów (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Co więcej ustawodawca sformułował dodatkowy obowiązek polegający na współdziałaniu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła (art. 4 u.p.s.).

Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących.

Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s.

Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Z tego względu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu wbrew stanowisku skarżącego organ odwoławczy nie naruszył art. 3 ust. 1 art. 8 oraz art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracji obu instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący od wielu lat stale występuje do organów pomocy społecznej o udzielenie mu wszechstronnej pomocy. Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest odmowa przyznania skarżącemu świadczeń w postaci zasiłków celowych. Faktem jest, że przedmiotowe akta sprawy nie zawierały wszystkich dokumentów, w szczególności nie zawierały pełnych akt dotyczących odmowy zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, jednak podkreślić należy, że w chwili rozpoznawania przedmiotowej sprawy Sąd dysponował aktami administracyjnymi, zawierającymi przedmiotowe dokumenty, gdyż dołączone one zostały do akt o sygn. akt III SA/Kr 1018/13. Z uwagi na wielość spraw wszczynanych przez skarżącego (przeszło sto spraw wpłynęło do Sądu), może się zdarzyć, że nie do każdej sprawy zostaną dołączone pełne akta administracyjne, choć oczywiście w takich sytuacjach stosownym byłoby, aby organ wskazał w których aktach administracyjnych znajduje się pełna dokumentacja. Dowód z przedmiotowych akt Sąd dopuścił na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. i na podstawie tych akt administracyjnych Sąd uznał, że skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego, jednak odmówił jego podpisania, o czym poinformował organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Fakt zatem przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego jest w niniejszej sprawie bezsporny. Stanowi to przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej.

Powyższe oznacza, że organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu zasiłków celowych. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem go w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L. Sąd zaaprobował prawidłowe stanowisko organów o braku współdziałania skarżącego, a także dostrzegł, że nie wystąpił brak zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, który uzasadniałby przyznanie mu miedzy innymi zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel. Fakt, iż skarżący jest osobą chorą na cukrzycę i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności nie miał znaczenia w tych sprawach. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza, bowiem, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się, bowiem prawem własności do lokalu mieszkalnego), jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości.

Zdaniem Sądu, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków skarżącego organy poczyniły ustalenia wskazujące, zarówno na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczeń. Skarżący w pismach do organów i w skargach do WSA w Krakowie jednoznacznie wskazywał, iż wie jakiej aktywności z jego strony wymagają organy odnośnie podjęcia współdziałania w zakresie rozwiązywania jego trudnej sytuacji życiowej, w tym także odnośnie zawarcia kontraktu socjalnego.

Niewątpliwie od 2010 r. MOPS dążył do zaktywizowania skarżącego w pokonywaniu życiowych trudności i wskazywał mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną tylko z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi także wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych.

Podkreślić również należy, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. W tych warunkach nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/09 w sprawie analogicznej jak przedmiotowa, ale dotyczącej innego okresu. Zatem uznać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazano, że skarżący otrzymuje 444 zł miesięcznie zasiłku stałego, natomiast za pokój w hotelu płaci regularnie kwoty przekraczające wysokość swojego miesięcznego zasiłku, będąc pozbawionym w tym zakresie pomocy z MOPS-u od 2011 r. Kontrolując orzeczenia organów obu instancji w tej sprawie, Sąd stwierdził, że przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Istotą zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Organy ustaliły bezsprzecznie, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w kamienicy w L. Zatem ma potencjalną możliwość zamieszkania w nich. Skarżący podnosi co prawda okoliczność, iż budynek w L jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonywujący skoro w budynku tym mieszkają lokatorzy. Wykładnia przepisu art. 39 u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że to w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznane świadczenia w formie zasiłku celowego. W świetle powyższego rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty za hotel nie ma znaczenia czy skarżący współdziałał z pracownikami i czy chciał, czy nie chciał skorzystać z kontraktu socjalnego.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.

Wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców ustawodawca na pierwszym miejscu wymienia brak współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

Wskazany w art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Jest to więc tylko możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 965/10, LEX nr 994671).

Niewątpliwie w sprawach osób od wielu lat korzystających z pomocy społecznej należy mieć na uwadze, że pozbawienie właśnie takich osób świadczeń może prowadzić do pogłębienia ich trudnej sytuacji, wbrew celom pomocy społecznej, na co Sąd zwracał uwagę w poprzednich orzeczeniach w sprawach skarżącego.

Nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005). Z drugiej strony egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych.

Powyższe wskazuje, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy czy świadczeniobiorcy nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd dokonał analizy dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy i uznał, że organy wystarczająco wskazały przywoływane w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji okoliczności o braku współpracy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach wielokrotnie zwracał skarżącemu uwagę na obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu swojej sytuacji. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje.

Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje.

Jak już wskazano wyżej przepis art. 4 u.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie, bowiem do treści art. 11 ust. 2 u.p.s. w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie można też nie zauważyć, że jeżeli skarżący podjął takie działania zmierzające do zmniejszenia zaległości alimentacyjnej, do zniesienia obowiązku alimentacyjnego, do uzyskania alimentów od swoich jak się okazało pracujących synów, czy też trwa postępowanie o współposiadanie majątku małżeńskiego, a prawnik przygotowuje pozew o podział majątku małżeńskiego – nic nie stało na przeszkodzie do wpisania tych działań do treści kontraktu socjalnego.

Wykazywana przez skarżącego aktywność w pozyskiwaniu świadczeń z pomocy społecznej, przez jak twierdzą organy, comiesięczne wnioski o przyznanie świadczeń, winna być przez skarżącego wykorzystana przede wszystkim w rozwiązywaniu swoje trudnej sytuacji, której organy nie kwestionują.

Organy twierdzą, że sytuacja materialna skarżącego jest zła, podobnie jak stan zdrowia, ale są w pełni uprawnione do domagania się współpracy, a brak współpracy zasadnie, zdaniem Sądu, potraktowały, jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 u.p.s. w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje.

Sąd w sprawie w pełni podziela dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (np. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 673/11, LEX nr 1149415). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Zatem, aby ten ostateczny kształt kontraktu uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 u.p.s. jak trafnie zdaniem Sądu organy przyjęły, skarżący nie spełnił. Z samej argumentacji skarżącego wynika, że nie podejmuje współdziałania uznając, że nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji np. z uwagi na zły stan zdrowia, czy wiek. Ta argumentacja, co do własnych możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji pozostaje przede wszystkim w sprzeczności ze wskazanymi powyżej, a podjętymi przez skarżącego działaniami, które przyniosły zamierzony przez skarżącego skutek, w tym także uzyskanie zameldowania na pobyt stały w Domu Pracownika (w zakładzie hotelarskim jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/11). Wprawdzie nie zawsze te działania, jak wskazuje skarżący, były skuteczne (chociażby w kwestii uzyskania "mieszkania socjalnego" czy też starań o "rentę specjalną od Premiera RP"), to nie można uznać, że skarżący jest osobą, która nie posiada możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji.

Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawach, prawidłowo interpretując ich treść.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na zakończenie wskazać należy, że istniały podstawy do połączenia skarg na wszystkie decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Wszystkie skargi ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu.