Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1118/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5, art. 18 ust. 1-3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: par. 39, par. 45 ust. 1, 3, 4, par. 46, par. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1802/15 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt i SA/Gd 1802/15, oddalił skargę S.P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzjami z dnia [...] lutego 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne wariant 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w wysokości 177 300,00 zł za każdy rok (2010 i 2011).

Dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 80 118,00 zł po wykluczeniu z płatności działki rolnej D, na której stwierdzono brak minimalnej obsady drzew i krzewów.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ poinformował stronę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu płatności za rok 2011, z tytułu realizowanego wariantu 2.10 z uwagi na nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów na działce rolnej D o powierzchni 53,99 ha dla wariantu 2.10.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 97 182,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR wskazał, że Biuro Powiatowe było w posiadaniu wykazu Jednostki Certyfikującej sporządzonego w dniu [...] października 2012 r. oraz wykazu z dnia [...] stycznia 2013 r., po korekcie, z których jednak ostatecznie nie wynikało, by na działce rolnej D stwierdzono brak minimalnej obsady, stąd niezbędnym jest podjęcie przez organ I instancji czynności procesowych, które pozwolą na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego istniejącego w roku 2012, w tym obsady drzew jabłoni w zgłoszonym przez rolnika sadzie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalił S. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 97 182 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalona kwota do zwrotu jest rezultatem niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2011, w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L 25, s. 8 z dnia 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011), a kwotę w wysokości 97 182 zł wyliczono jako iloczyn powierzchni, na której stwierdzono nieprawidłowość w roku 2012, tj. 53,99 ha i stawki 1800,00 zł. Organ stwierdził ponadto, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu na podstawie m.in. przepisu § 32, 39 ust. 4 pkt. 1 oraz 45 pkt. 2, 4, 5, 7, 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), gdyż żadna z przesłanek wskazana w ww. przepisach nie zaistniała. Zdaniem organu, brak było także podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 796/2004).

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż nieprawidłowości, których dopuściła się strona, czyli brak wymaganej obsady jabłoni na działce rolnej D o powierzchni zadeklarowanej 53,99 ha oraz brak przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych, oznacza, że strona nie dopełniła zobowiązania do realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe na łącznej powierzchni 53,99 ha

(ostateczne wyjaśnienia Jednostki Certyfikującej [...] Sp. z o. o. z dnia [...].02.2015 r.), zgodnie z wymogami dla tego wariantu.

Dalej podał, że protokół z kontroli gospodarstwa rolnego przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą z [...].06.2012 r. i podpisany przez stronę wskazał na naruszenia, jakich dopuścił się rolnik, czyli zakup konwencjonalnych drzewek bez zgody WIORiN, działka w niewłaściwej kulturze rolnej, obsada nie spełnia wymogów oraz niedociągnięcia w postaci braku wykoszenia w rzędach. Ponadto w zaleceniach odnotowano: przy zakupie drzewek konwencjonalnych, wystąpić o zgodę do WIORiNu oraz wykosić w rzędach. W protokole odnotowano także: "sad jabłoniowy nie plonujący".

Wobec powyższego, zdaniem organu, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 97 182,00 zł, z uwagi na fakt, że rolnik w roku 2012 prowadził uprawę w sposób niewłaściwy i nie zapewnił wymaganej obsady, co stanowi podstawę do zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym odzyskiwanie ma zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające obowiązek zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że w gospodarstwie rolnym strony w dniu 22 czerwca 2012 r. przeprowadzona została przez jednostkę certyfikującą kontrola, w toku której stwierdzono brak wymaganej obsady na działce rolnej D oraz brak przeprowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych. Stan drzewek i zachwaszczenie na wszystkich działkach wyglądał podobnie, z tym że na niektórych działkach były ślady wykonywania zabiegów uprawowych. Na innych działkach trudno było odróżnić rzędy od międzyrzędzi, chwasty były wysokość 40-50 cm i stanowiły zwartą darń, co świadczyło o tym, że nie były tam wykonywane żadne zabiegi uprawowe. Dodatkowo wyjaśniono, że jednostka certyfikująca nie jest upoważniona do sprawdzania wymagań określonych dla materiału nasadzeniowego, które to zagadnienie leży w kompetencji Inspekcji Nasiennictwa i Ochrony Roślin. Jednocześnie zaznaczono, że "można przypuszczać, że większość drzewek posadzono w latach poprzedzających

rok 2012, ponieważ część drzewek rosnących na działkach miała wysokość nawet 1,70 m".

Zdaniem WSA, stwierdzone nieprawidłowości wskazują, że strona nie dopełniła zobowiązania do realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe na działce rolnej D o powierzchni 53,99 ha. Zobowiązania te określone zostały w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., do którego odesłanie zawarte zostało w § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby niedochowanie przez stronę wymogów wynikających z powyższych przepisów było skutkiem działania siły wyższej. Przeciwnie, wynika z niego, że strona nie spełniła wymogów dotyczących obsady i utrzymywania dobrej kultury rolnej. Ani brak obsady drzewek, ani brak pielęgnacji upraw nie są związane z przymrozkami czy suszą. Z dowodów wynika, że zły stan upraw nie był zatem skutkiem działania siły wyższej, ale ich niewłaściwej pielęgnacji i zaniedbań rolnika. Co istotne, zgłoszenie przez stronę rzekomych strat wskutek działania siły wyższej nastąpiło już po przeprowadzeniu kontroli gospodarstwa, zatem nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Dalej Sąd wskazał, że ustalenie, iż rolnik w roku 2012 prowadził uprawę w sposób niewłaściwy i nie zapewnił wymaganej obsady, stanowi podstawę do zastosowania art. 18 rozporządzenia nr 65/2011.

Wbrew zarzutom strony, art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (....) (j-t. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały rzeczywiście uregulowane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Stały się one jednak wyrazem implementacji przede wszystkim art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, który należy uznać za normę o charakterze kompetencyjnym,

upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Zatem rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej także za rok 2011 znajduje oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem WSA, strona nie wykazała ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23 grudnia 2006 r., dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). Strona nie wykazała, że ewentualne przymrozki czy susze miały charakter katastrofy naturalnej. Nie wykazała też dochowania terminu, o którym mowa w ust. 2.

W ocenie Sądu I instancji, zmiana wariantu programu rolnośrodowiskowego, na którą powołuje się strona, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie istotne jest, że strona nie dopełniła wymagań w odniesieniu do realizowanego w 2012 roku wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania. Wskazany przez stronę przepis § 36b ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 16 lutego 2009 r. - w myśl którego jeżeli na podstawie ust. 2 płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje na skutek dokonania zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, płatność ta nie podlega zwrotowi za lata poprzedzające rok, w którym dokonano tej zmiany - nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Powodem bowiem odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 rok nie była zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego, lecz niedopełnienie wymagań w odniesieniu do poprzednio realizowanego zobowiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, S. P. Autor środka prawnego skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji WRiMR w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 6. 7, 8. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) przy wydawaniu decyzji, polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nieobiektywnej i nierzetelnej ocenie dowodów w postaci protokołu kontroli jednostki certyfikującej, wyjaśnień do ww. protokołu z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzez oparcie decyzji na domniemaniu niespełnienia przez rolnika wymogów programu rolnośrodowiskowego w roku 2011, mimo tego, że nie stwierdzono żadnych uchybień w realizacji zobowiązania w latach 2010 i 2011, które to uchybienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

* na skutek uznania, że wydanie decyzji z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. w zmniejszonej wysokości przesądza o niespełnieniu zobowiązania rolnośrodowiskowego także w 2011 r.;

* w sytuacji gdy postępowanie dowodowe organu pomijało następujące zawarte w

aktach sprawy okoliczności, tj.:

- że w latach 2010-2011 skarżący poprawnie realizował zobowiązanie

rolnośrodowiskowe, w 2011 r. nie stwierdzono uchybień w realizowaniu

zobowiązania ronośrodowiskowego przez rolnika, także z pisma jednostki

certyfikującej z [...] stycznia 2015 r. zawierającego wyjaśnienia do protokołu kontroli

wynika, że wielkość drzewek owocowych znajdujących się na plantacji wskazuje

NATO, że były one wysadzone w latach ubiegłych przed dokonaniem kontroli, co

dowodzi temu, że prawa w 2011 r. była prowadzona poprawnie.

że z protokołu kontroli jednostki certyfikującej z 2012 r. nie wynikał jasno zakres

nieprawidłowości w wykonaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego zarówno w dacie

kontroli, jak i w latach ubiegłych;

że czynności sprawdzające ocenione przez organ a wykonane przez jednostkę

certyfikującą przeprowadzono wybiórczo i nierzetelnie i nie wykazują one

faktycznego stanu uprawy skarżącego, a braku tego nie usuwają wyjaśnienia

jednostki certyfikującej zawarte w piśmie z [...] stycznia 2015 r.;

* że protokół kontroli oraz wyjaśnienia jednostki certyfikującej z [...] stycznia 2015

r. zawierają sprzeczne informacje odnośnie stanu uprawy na działkach skarżącego i

działce oznaczonej literą D, co nie pozwala na przyjęcie wskazanych dowodów jako

miarodajnych przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń;

* skarżący zgłosił kontrolującym w dniu [...] czerwca 2012 r. fakt wystąpienia siły

wyższej na działkach gruntu objętych zobowiązaniem suszę i przymrozki

występujące w 2012 r., co wskazuje na to, że uprawa w 2011 r. nie została

uszkodzona przez warunki pogodowe;

* niezgodność nie jest wynikiem nieprawidłowości poczynionych umyślnie przez

skarżącego;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy braku przesłanek pozwalających na

stwierdzenie legalności decyzji organu, co w istotny sposób wpłynęło na wynik

postępowania oraz w sytuacji gdy przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 2, 7

i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na

nierówne, dyskryminujące traktowanie skarżącego;

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieustosunkowanie się przez Sąd do

podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowo przeprowadzonego

postępowania dowodowego przez organ oraz nieprawidłowej oceny zgromadzonych

w sprawie dowodów.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 - poprzez niewłaściwą wykładnię i

uznanie, że znajduje on samodzielne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie

wystąpiły przesłanki jego zastosowania;

naruszenie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, przez jego niezastosowanie

w sprawie i uznanie za poprawne ustalenie przez organ zwrotu świadczeń na

podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, mimo nie uwzględnienia przez organ

orzekający przy wydawaniu decyzji przesłanek z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr

65/2011 tj. kwestii rozmiaru, zasięgu oraz trwałości niezgodności, w tym także

zmiany wariantu programu rolnośrodowiskowego skutkujące spełnieniem wymogów

zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika w kolejnych latach;

§ 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., które weszło w życie z

dniem 15 marca 2013 r., - poprzez zastosowanie wskazanych przepisów w sprawie,

gdy do obowiązków skarżącego znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych

warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.)- na podstawie § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.;

d) naruszenie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez niewłaściwe

zastosowanie w sprawie przy stosowaniu sankcji z art. 18 ust. 1 akapit 2

rozporządzenia nr 65/2011, w sytuacji, gdy przesłanki z tego przepisu nie wystąpiły;

e) naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju

obszarów wiejskich , § 45 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., art.

47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia PRŚ z 2009.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność

postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów postawionych w środku prawnym. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Według art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca zarówno dla organów administracji jak i dla sądów administracyjnych staje się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H.

Filipczyk glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011 r. II FSK 2057/09 POP 2011, z. 5, poz. 429).

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, iż przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. II GSK 5573/16, LEX 226489).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że S. P. podjął w 2010 r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Pierwsza płatność została przyznana zgodnie z deklaracją rolnika decyzją organu ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. w wysokości 177 300 zł.

W 2011 r. rolnik ponowił wniosek o przyznanie płatności w tym samym wariancie. Decyzją z [...] lutego 2012 r. wnioskowana płatność rolnośrodowiskowa została mu przyznana. Kolejny wniosek kontynuacyjny rolnik złożył [...] marca 2012 r., w którym również zadeklarował min pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Natomiast w wyniku

przeprowadzonych kontroli wniosku oraz na podstawie danych uzyskanych z jednostki certyfikującej stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji zobowiązania (na działce D niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew do powierzchni 53, 99 ha oraz brak przeprowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych).

Decyzją z [...] lutego 2013 r. beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 80,118 zł (po wykluczeniu z płatności działki D). S. P. nie odwołał się od tej decyzji.

Zawiadomieniem doręczonym beneficjentowi w dniu [...] maja 2014 r. Kierownik BP ARiMR z siedzibą w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na 2011 r.

W ocenie NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 ,8 i 80 k.p.a. nie mają merytorycznego uzasadnienia. Odnoszą się, bowiem po pierwsze w istocie do okoliczności mających zasadnicze znaczenie w postępowaniu o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012, kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje natomiast, jak wyżej wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, po wykluczeniu działki rolnej D, na skutek stwierdzenia braku minimalnej obsady drzew i krzewów oraz braku wykonywania na plantacji zbiegów uprawowych i pielęgnacyjnych. Skarżący nie złożył odwołania od w.w. decyzji, co oznacza, że wiążące w sprawie stały się ustalenia, na podstawie których organ stwierdził okoliczności uzasadniające pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. O ile zgodzić należy się ze skarżącym, że istnienie prawomocnej decyzji o zmniejszeniu świadczeń w roku kontroli nie przesądza o zasadności nałożenia na rolnika sankcji polegającej na zwrocie świadczeń wypłaconych z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach poprzedzających, to ustalenie czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z takiej ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty programem rolnośrodowiskowym na podstawie wniosków kontynuacyjnych.

W sprawie niniejszej stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało ustalone ostateczną decyzją

dotyczącą płatności przyznanej w pomniejszonej wysokości, na skutek niespełnienia na działce D wymogu obowiązkowego w deklarowanym wariancie 2.10 określonym w Załączniku nr 3 pkt 2 do rozporządzenia PRŚ 2009 (brak utrzymywania minimalnej obsady drzew, brak zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych skutkujących wykluczeniem tej działki z płatności). Skarżący miał możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, z czego nie skorzystał. Oczywiście jako niezasadny uznać należy zarzut skarżącego, że wydając decyzję o zwrocie należności organ formułuje domniemanie niezgodności uprawy w latach 2010 - 2011 z wymogami zobowiązania rolnośrodowiskowego w konsekwencji prawomocności decyzji z 2013 r. wydanej na podstawie kontroli przeprowadzonej w 2012 r. Takich wniosków w sprawie nie zawarto. Wskazano natomiast zasadnie, że skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast stwierdzenie ustalonych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2012 r., oznacza, że skarżący nie wywiązał się w pełni z podjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zarzuty dotyczące nierozpoznania istoty sprawy, dokonania niewłaściwych ustaleń jak też interpretacji okoliczności, związanych z kontrolą jednostki certyfikującej, w tym negatywnych dla strony wyników tej kontroli w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiące zasadniczą część zarzutów procesowych zawartych w pkt I lit. a) petitum skargi kasacyjnej - nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności. Okoliczności te powinny być podnoszone w toku postępowania dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 i w tamtym postępowaniu winny podlegać ocenie. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jest odrębnym postępowaniem, dlatego w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności nie mogą być kwestionowane ustalenia i wyniki kontroli prowadzonej w 2012 r. w gospodarstwie skarżącego, a co za tym idzie nie może być podważane rozstrzygnięcie co do zasadności zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. Do tego natomiast w istocie zmierzają wskazane wyżej zarzuty kasacyjne. Dlatego też vSąd I instancji nie mógł dokonywać oceny zarzutów dotyczących innego postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną. Co prawda w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na gruncie w roku 2012, w tym obsady drzew jabłoni w

zgłoszonym przez rolnika sadzie oraz dokonał ustaleń stanu uprawy, niemniej w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji z [...] lutego 2013 r. w której Kierownik BP ARiMR rozstrzygnął o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 do działki, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, organ w postępowaniu o zwrot płatności nie może ponownie dokonywać ustaleń związanych z zasadnością pomniejszenia płatności, a jedynie badać przesłanki zwrotu pobranych świadczeń. Wbrew stanowisku skarżącego wydana przez organ decyzja o zwrocie płatności nie formułuje domniemania niezgodności stanu uprawy w latach 2010-2011 z wymogami zobowiązania rolnośrodowiskowego w konsekwencji prawomocności decyzji z 2013 r. wydanej na podstawie wyników kontroli uprawy przeprowadzonej w czerwcu 2012 r. Podstawę zwrotu płatności stanowiły bowiem, jak wskazano w sprawie wykazane w 2012 r. nieprawidłowości w realizacji podjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jako oczywiście chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP z uwagi na nierówne, dyskryminujące traktowanie skarżącego, które zdaniem skarżącego polega na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń dotyczących realizacji zobowiązania przez skarżącego w latach objętych decyzją. Zarzut ten jest oczywiście chybiony bowiem w działaniu organów nie sposób dopatrzyć się naruszenia zasady legalizmu i praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które nie spełnia oczekiwań strony nie może być uznane jako naruszające tę zasadę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji powyższych wniosków jako nieuzasadniony uznać należy też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieustosunkowanie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ oraz nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w kwestii prawidłowości zmniejszenia płatności na rok 2012 wobec wykluczenia z tej płatności działki D, na której wskutek niespełnienia ponadpodstawowych wymogów nie realizowano w 2012 r. podjętego w wariancie 2.10 zobowiązania roinośrodowiskowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów' podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna

rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Podkreślenia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można także tak skonstruowanym zarzutem podważać ustaleń faktycznych, chyba że sąd nie zajmie żadnego stanowiska co do stanu faktycznego, co w sprawie nie miało miejsca.

Oceniając natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że istota tych zarzutów sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za rok 2011 i w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Skarżący podnosi też zarzut naruszenia art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia PRŚ 2009 r.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.

W tym miejscu, jak już wyżej wskazano zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2012, w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego na działce rolnej D strona nie dopełniła zobowiązania realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe na łącznej powierzchni 53,99 ha zgodnie z wymogami dla tego wariantu (nie utrzymano minimalnej obsady drzew, stwierdzono też brak zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych ).

Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.).

Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, ma miejsce w sytuacji gdy między innymi pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

W sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zasadnie przyjęto zastosowanie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 (pkt II lit. c petitum skargi kasacyjnej). Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2014 r, czyli po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Nie zmienia tego powoływany przez skarżącego zapis § 50 ust 1

rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który dotyczy warunków kontynuowania podjętego przez rolnika, zobowiązania na podstawie starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (między innymi realizowanego w sprawie), przewidujący obowiązek realizacji tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów według wymogów określonych w przepisach starego rozporządzenia z 2009 r. Również § 50 ust. 3 nowego rozporządzenia PRŚ 2013 dotyczący wysokości zmniejszeń w podjętym, na podstawie starego rozporządzenia zobowiązaniu, o którym mowa w ust 1 przewiduje w wysokość zmniejszeń przysługujących w danym roku, ustalonych wg zasad starego rozporządzenia. Regulacja ta odnosi się do sankcji o tyle, o ile przewiduje wysokość zmniejszenia wypłaconej w latach wcześniejszych pomocy ustalonej wg zasad określonych starym rozporządzeniem.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu (pkt 4 ).

W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2012 stwierdzono na działce D nieprawidłowości, polegające na zachwaszczeniu uprawy i niezachowanie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia),

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 jak trafnie zarzuca skarżący nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, co oznacza, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej widzi wyłącznie w art. 18 ust 1 w.w. aktu unijnego. Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż jedynie szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, które zostały uregulowane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (krajowym), stały się wyrazem implementacji przede wszystkim art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności

rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

Na tej podstawie Sąd I instancji wywiódł, iż rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej także za rok 2011 znajduje oparcie wyłącznie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Stanowisko to należy uznać za błędne. Skarga kasacyjna trafnie zarzucająca naruszenie wskazanego wyżej przepisu nie mogła jednakże prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem zaskarżony wyrok mimo, w tej części, błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi on jak trafnie przyjęto już w orzecznictwie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Wprawdzie rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 -stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z tych względów wydanie przepisów krajowych celem implementacji rozporządzeń unijnych dopuszczalne jest w określonych przypadkach. W sytuacji gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas gdy wydanie takich przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania pełnej skuteczności rozporządzenia. W takiej sytuacji należy uznać, iż mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U z 2013 poz. 173).

Przepis art. 1 pkt 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 (rozporządzenie PRŚ 2013 ) określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane zatem w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis (tj. § 39 ust. 1) zasadnie wskazał organ odwoławczy, jako podstawę prawną do zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy ze stanowiskiem, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w powołanym przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16).

Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba zatem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Z treści rozporządzenia

rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu roinośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie trafnie zauważył organ II instancji, że nieprawidłowości których dopuściła się strona czyli brak utrzymywania wymaganej obsady jabłoni na działce rolnej D o powierzchni zadeklarowanej 53,99 ha oraz brak na tej działce przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych w 2012 r. stanowi że skarżący nie dopełnił zobowiązania realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe na łącznej powierzchni 53,99 ha zgodnie z wymogami dla tego wariantu. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Natomiast stwierdzenie nieprawidłowości udzielenia pomocy w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje obowiązkiem

zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Oznacza to również, że skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązania. Przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości za 2012 r. jest faktem bezspornym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.

Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za 2011 r. pobrana przez skarżącego z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest nienależnie pobraną płatnością. Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtym okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano. Nie można tym samym podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż nie jest możliwe zastosowanie w sprawie prawa krajowego albowiem przepisy te nie zawierają normy wskazującej na obowiązek zwrotu pomocy przy niespełnieniu wymogów. Mimo iż faktycznie brak jest szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10. zakwalifikowanie takiego naruszenia zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. wraz z powołaniem art. 18 ust. 1

rozporządzenia nr 65/2011, stanowi naruszenie warunków przyznania płatności, które powoduje obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe. W sprawie niniejszej organ zasadnie zastosował jako podstawę zwrotu przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 w zw. z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 dlatego mimo błędnego uzasadnienia Sądu I instancji co do interpretacji art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 wyrok ten odpowiada prawu.

Nietrafne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepisu § 45 ust. 4 rozporządzenia PRŚ 2013 w zw. z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia PRŚ z 2009 tj. regulacji, w świetle których zwrot pomocy nie jest wymagany jeśli niespełnienie warunków pomocy powodowane jest między innymi inną, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. W skutecznie niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy skarżący w żaden sposób nie wykazał przesłanek uzasadniających uznanie siły wyższej bądź innych lub wyjątkowych okoliczności o których mowa w powołanych regulacjach, jak też dochowania terminu, o którym w mowa w ust. 2 art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006.

Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały zasadne, a wyrok Sądu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.