Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 503/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., doprecyzowanym w zakresie nazwy i rodzaju zamierzenia budowlanego w dniu [...] grudnia 2017 r., R. i K. M., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą: T. s.c. R.M. i, K. M. z siedzibą w B. (zwani dalej: "Inwestorami"), wystąpili do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (biura i hotel) wraz z instalacją kanalizacji deszczowej, murami oporowymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr: [...]; [...], [...], [...], położonych przy ul. M. i ul. Z. w B. Do wniosku Inwestorzy dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku.

W toku prowadzonego postępowania zgromadzono w aktach sprawy m.in.: decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zezwalającą Inwestorom na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym ul. Z. (działka nr [...]) na działkę nr [...], do obsługi komunikacyjnej budynku usługowo-restauracyjno-biurowego na nieruchomości położonej na działkach o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z projektem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, na warunkach w niej opisanych, zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania działki (k. 43 akt administracyjnych), a także pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wyrażające zgodę na przebudowę istniejącego zjazdu w dublerze ul. M. w B. – działka nr [...] i [...] na działkę nr [...] do obsługi komunikacyjnej budynku usługowo-restauracyjno-biurowego na nieruchomości położonej na działkach o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], na warunkach w nim opisanych, (k. 47 akt administracyjnych).

Działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako: "P.b."), postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], organ zobowiązał Inwestorów do usunięcia wymienionych w tym postanowieniu nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. (termin ten został określony na mocy postanowienia organu z dnia [...] listopada 2017 r., zmieniającego w tym zakresie ww. postanowienie z dnia [...] października 2018 r.). W odpowiedzi na ww. obowiązek Inwestorzy przedłożyli w dniu [...] grudnia 2018 r. cztery egzemplarze poprawionego projektu budowlanego.

W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Dyrektora Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. o wyjaśnienie wątpliwości zapisu § 42 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. (w rejonie ulic Z. i J.), zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (Dz.U.Woj.Podl. 2016, poz. 4020, zwanego dalej "planem miejscowym"), wedle którego teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 8.17 MN(U), (na którym to terenie zlokalizowana jest planowana inwestycja), przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 1 tego przepisu), zaś w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza się na tym terenie zabudowę usługową lokalizowaną w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: M., Z., C. i P. oraz budowę budynków usługowych na nieruchomościach z istniejącą zabudową usługową i mieszkaniowo-usługową (§ 2 tego przepisu), przy czym zgodnie z § 3 pkt 14 planu miejscowego, przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć funkcję uzupełniającą przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W oparciu o powyższe, organ zwrócił się o wyjaśnienie, czy ww. postanowienia zezwalają na lokalizację na ww. terenie inwestycji usług jako funkcji podstawowej, czy też plan miejscowy uzależnia możliwość zabudowy usługowej na terenie inwestycyjnym od zlokalizowania na nim już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ wskazał przy tym, że inwestycja objęta wnioskiem zakłada budowę budynku usługowego na działkach, na których, zgodnie z częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu, nie występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która występuje natomiast na działkach sąsiednich położonych na terenie oznaczonym w planie tym samym symbolem (pismo z dnia [...] października 2017 r. na k. 78 akt administracyjnych).

W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2017 r. autor planu miejscowego wyjaśnił, że lokalizacja funkcji usługowej może następować łącznie z funkcją mieszkaniową, bądź samodzielnie w wyznaczonych obszarach, dlatego lokalizacja budynku usługowego, zgodnie z przedstawioną propozycją, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego (k. 79 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr: [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę budynku usługowego (biura, hotel) o powierzchni zabudowy 654,60 m2 i kubaturze 6661,15 m3 wraz z instalacją kanalizacji deszczowej, murami oporowymi oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr [...], [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym [...] – M. w B., pomiędzy ul. M i Z., z zachowaniem warunków opisanych w ww. decyzji, a wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 i art. 42 ust. 2 i 3 P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku dokonanej analizy przedłożonych przez Inwestora dokumentów, doszedł do wniosku o ich kompletności (z uwzględnieniem art. 33 ust. 2 P.b.) oraz o prawidłowości i zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi (w kontekście art. 35 ust. 1 P.b.). W tym względzie organ wskazał, że po pierwsze - lokalizacja funkcji usługowej na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 8.17 MN(U) (tj. przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną), na którym to planowana jest budowa, w kontekście § 42 planu miejscowego, który definiuje przeznaczenie ww. funkcji, może występować samodzielnie od funkcji mieszkaniowej, a zatem projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Po drugie – projekt ten zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. Po trzecie został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, które złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b. Po czwarte, mając na względzie art. 5 ust. 1 pkt 9 i związany z nim art. 3 ust. 20 P.b., organ określił obszar oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, ustalając tym samym krąg stron niniejszego postępowania, mając przy tym na uwadze funkcję, przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania zarówno działek inwestycji, jak i działek sąsiednich, w tym terenu przyległego do pasa drogowego obu ulic, przy których realizowana będzie inwestycja. Organ wskazał także, że dokonał wyważenia interesów stron postępowania, mając na uwadze m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), a w szczególności dokonując analizy projektu budowlanego w kontekście brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wedle uzasadnienia, do obszaru odziaływania zostały zaliczone m.in. działki nr [...] i [...] (stanowiące jedną nieruchomość), ze uwagi na oddziaływanie inwestycji w kontekście art. 140 k.c., przy uwzględnieniu elementu potencjalności oddziaływania planowanej inwestycji. Pozostałe, wchodzące w obszar oddziaływania działki, zostały wyznaczone ze względu na: włączenie do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu objętego inwestycją, połączenie komunikacji pieszej inwestycji z komunikacją pieszą zlokalizowaną na działkach drogowych oraz na możliwość wprowadzenia utrudnienia w zagospodarowaniu działek graniczących z inwestycją od strony wschodniej w aspekcie art. 140 i 144 k.c. i przy uwzględnieniu projektowanego układu komunikacyjnego. Wreszcie, po piąte, organ dokonał opisu obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, wskazując, że będzie się ona odbywała poprzez projektowany zjazd publiczny w pasie drogowym ul. Z. - zgodnie z decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r., a także poprzez rozbudowywany istniejący zjazd w dublerze ul. M. – zgodnie z pismem tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz wykonywany nowy chodnik w tym dublerze - zgodnie z pismem organu z dnia [...] stycznia 2017 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.R., współwłaścicielka działek o nr [...] i [...], leżących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Odwołująca się zarzuciła m.in.: nieprawidłowości projektu budowlanego pod względem określenia cieków wodnych oraz brak zaprojektowania w budynku ukryć obrony cywilnej, wymaganych planem miejscowym, naruszenie § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia bowiem, w jej ocenie, zjazd z ul. Z. nie spełnia warunku dojazdu do działki, gdyż jako ciąg pieszo - jezdny o szerokości 3.70 m nie posiada jezdni o wymaganej szerokości 3 m oraz wskazała, że przyjęta organizacja komunikacji związana z obsługą terenu planowanej inwestycji, narusza interesy osób trzecich i zakłóci komunikację części osiedla.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, Wojewoda P. wydał decyzję z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na mocy której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b., w związku z czym organ I instancji, będący związanym dyspozycją art. 35 ust. 4 P.b., nie mógł odmówić Inwestorom wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując powtórnej analizy przedłożonego projektu budowlanego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na rozbieżność dotyczącą liczby osób zatrudnionych w planowanym budynku usługowym, wynikającą z opisu technicznego oraz danych zawartych w części rysunkowej projektu. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na § 21 ust. 2 planu miejscowego, określający wymagania w zakresie obrony cywilnej, dotyczące budynków usługowych z zakresu użyteczności publicznej powyżej 15 pracowników, w odniesieniu do których należy przewidzieć możliwość wykonania ukryć w okresie podwyższonej gotowości obronnej RP. W związku z powyższym, Wojewoda wezwał Inwestorów do sprecyzowania ilości pracowników, którzy w odpowiedzi wskazali, że w budynku zatrudnionych będzie nie więcej niż 15 osób, przy czym planowana maksymalna liczba wynosi 14 osób, na którą to liczbę składają się: 4 osoby zatrudnione w biurze, 2 osoby zatrudnione do obsługi hotelu i 8 osób zatrudnionych w lokalach biurowych. W oparciu o powyższe wyjaśnienie, organ odwoławczy stwierdził, że planowanej inwestycji nie dotyczy konieczności budowy ukryć obrony cywilnej, a więc jej projekt jest zgodny z § 21 ust. 1 planu miejscowego. Ponadto organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji dotyczące zgodności projektu z pozostałymi zapisami planu, w tym tymi które określają wskaźniki urządzenia miejsc postojowych, a także - powołując się na stwierdzoną przez autora planu, dopuszczalność samodzielnego występowania funkcji usługowej na terenie oznaczonym symbolem 8.17 MN(U), stwierdził, że projekt w tym zakresie jest zgodny z § 42 planu.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu, znajdujący się w projekcie budowlanym, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarówno bowiem usytuowanie planowanego budynku, jak i układ komunikacyjny, spełniają przepisy warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego inwestycja została zlokalizowana w odległościach wynikających z § 12 rozporządzenia, jak zaś wynika z dołączonej do projektu analizy przesłaniania i zacieniania, sporządzonej przez uprawnionego projektanta, budynek spełnia wymagania z § 13 i § 60 rozporządzenia, w zakresie przesłaniania istniejącej i hipotetycznej zabudowy, mogącej powstać na działkach sąsiednich. Planowany budynek usługowy odpowiada także, zdaniem Wojewody, warunkom ochrony przeciwpożarowej wynikającym z § 271-273 rozporządzenia. Ponadto organ II instancji potwierdził kompletność projektu budowlanego, fakt jego sporządzenia przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz okoliczność złożenia oświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b. Wskazał także, że w projekcie budowlanym znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (wymagana art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b.) oraz zaświadczenia o posiadaniu przez osoby zaangażowane w proces budowlany stosownych uprawnień budowlanych (art. 12 ust. 7 P.b.).

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującej się, Wojewoda wskazał, że na niezasadność zarzutu dotyczącego nieprawidłowości projektu w zakresie określenia stosunków wodnych, wskazuje zgromadzona w aktach dokumentacja – w szczególności wyniki badań podłoża gruntowego oraz opinia geotechniczna sporządzona przez uprawnionego geologa, z której wynika, że ze względu na poziom wody gruntowej oraz jego ewentualne wahania, zaleca się posadowienia obiektu na rzędnej nie niższej niż 134 m n.p.m. Jak wynika natomiast z projektu, projektowany budynek będzie budynkiem niepodpiwniczonym, którego rzędne posadowienia ław fundamentowych wynoszą 134,90 m n.p.m., a więc jego fundament będzie posadowiony powyżej poziomu wód gruntowych. Jednocześnie organ dokonał oceny ww. opinii geotechnicznej, wskazując, że jej treść nie budzi wątpliwości co do tego, że odnosi się ona do nieruchomości inwestycyjnej.

Ponadto Wojewoda wskazał, że przyjęte rozwiązania dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, zostały uzgodnione z zarządcą drogi, zaś Inwestorzy uzyskali wymagane zezwolenia na taką lokalizację, na warunkach określonych w dwóch decyzjach Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wskazał przy tym, że ul. Z. zgodnie z planem miejscowym, stanowi tereny dróg publicznych i oznaczona jest symbolem 26KD-D. W myśl zaś § 24 ust. 1 pkt. g. planu miejscowego, ww. symbolem oznaczone są istniejące i projektowane ulice dojazdowe o przekroju poprzecznym jednojezdniowym z dwoma pasami ruchu lub jednym pasem ruchu, odpowiednio dostosowanym do szerokości w liniach rozgraniczających ulicy. Skoro zatem ul. Z. jest drogą dojazdową o szerokości 3,7 m, to zapewnia ona działce inwestycyjnej, dostęp do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Podnoszona zaś przez odwołującą kwestia uciążliwości wynikających z obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z dostępem do ul. Z., została przez Wojewodę oceniona jako nieuzasadniona i nie mająca wpływu na nieruchomość odwołującej, z tego względu, że nieruchomość do niej należąca, jest położona przy ul. G. (tj. równoległej do ul. Z.), do której dojazd odbywa się z dublera ul. M.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ administracji techniczno-budowlanej jest związany wnioskiem Inwestora, który samodzielnie decyduje o zakresie planowanej inwestycji. Obowiązany jest jedynie dokonać weryfikacji zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa we wnioskowanym zakresie i nie może dowolnie interpretować ani zmieniać zakresu żądania wnioskodawcy. Tym samym, podnoszona przez odwołującą się kwestia planowanego ewentualnego użytkowania przedmiotowego budynku w sposób innych, aniżeli ten wskazany w projekcie budowlanym, nie należy do kompetencji tego organu, lecz do obowiązków organów nadzoru budowlanego.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniosła do tut. Sądu A.R., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 35 ust. 1 P.b., przez przyjęcie m.in., że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego, w tym z § 21 ust. 1 planu, określającym wymagania w zakresie obrony cywilnej w budynkach usługowych z zakresu użyteczności publicznej, podnosząc w tym zakresie w uzasadnieniu, że w projekcie wskazano powierzchnię dla 68 pracowników (bez części hotelowej) oraz, że nie do przyjęcia jest zatem oświadczenie Inwestorów złożone w tym przedmiocie, a także że projekt nie zapewnia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych;

– art. 35 ust. P.b., przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu, znajdujący się w projekcie budowlanym, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wskazując w tym zakresie w uzasadnieniu na potencjalne naruszenie stosunków wodnych spowodowane osadzaniem budynku o około 1 m (na co wskazuje operat);

– § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazując w tym zakresie w uzasadnieniu, że zaprojektowane dojście do zaplecza budynku, z uwagi na jego szerokość 5 m nie może spełniać funkcji ciągu pieszo-jezdnego;

a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 8, 11, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżąc wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów skarżącej. W tym względzie organ wskazał na skonkretyzowaną i sprecyzowaną przez Inwestorów w postępowaniu odwoławczym liczbę pracowników, która nie przekracza 15 osób, podkreślając przy tym, że to Inwestor decyduje o zakresie planowanej inwestycji, a także przytoczył regulacje planu miejscowego dotyczące wskaźników miejsc postojowych oraz wskazujące na przeznaczenie działki nr [...] (ul. Z.) pod drogę publiczną, a nie jak twierdzi skarżąca – pod ciąg pieszo-jezdny. Organ powołał się także na fragment opinii geotechnicznej, z którego wynika, że osiadanie fundamentów przy najgorszej kombinacji obciążeń nie przekroczy 1 cm, a nie 1 m, jak błędnie wskazała skarżąca, a także wskazał, że skutki wprowadzenia ruchu kołowego na ul. Z. zostały przeanalizowane przez zarządcę drogi, który zaakceptował zaprojektowane rozwiązania obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W dniu [...] października 2018 r. Inwestorzy złożyli odpowiedź na skargę, w której wnieśli o jej oddalenie, przychylając się co do zasady do argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorom pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane (P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756), które przedmiotowej inwestycji nie dotyczą, bowiem nieruchomość na której będzie ona posadowiona, nie wchodzi do Zasobu Nieruchomości.

W razie stwierdzenia naruszeń, w ww. zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (vide: art. 35 ust. 3 P.b.). W przypadku zaś spełnienia tych wymagań oraz wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 35 ust. 4 P.b.). Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2).

Przywołany art. 35 ust. 1 P.b. reguluje zatem zakres obowiązków organu, mających na celu dokonanie kompleksowego sprawdzenia przez niego projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego. Wynika z niego, że obowiązkiem podstawowym jest zbadanie zgodności zaproponowanych w projekcie budowlanym rozwiązań, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta, z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, ma znaczenie fundamentalne, bowiem ww. akty prawne określają w sposób wiążący m.in.: przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, które – co należy podkreślić - nie jest prawem absolutnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r. II SA/Sz 641/2018, Lex nr 2578583).

Jak wynika z powyższego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Stanowi o tym wyraźnie wyżej cytowany przepis art. 35 ust. 4 P.b., który nie dopuszcza, ani jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania warunków innych, niż te przewidziane ustawowo (np. od zgody sąsiadów). Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b., a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 P.b.

W kontekście ciążącego na organie architektoniczno-budowlanym, obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 p.b., wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07 (Lex nr 491284) wskazując, w nim, że w wyniku nowelizacji tego przepisu, dokonanej na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do ustawy Prawo budowlane wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane, niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu. w zakresie kontroli projektu budowlanego, dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (vide: art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.).

Podkreślić zatem wyraźnie należy, odnosząc się niejako do zarzutów skarżącej, która konsekwentnie wskazuje na rzekomy odmienny cel zamierzenia budowlanego, aniżeli ten wskazany we wniosku Inwestorów, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i ograniczone jest zakresem wniosku inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zatem zgodność projektu budowlanego w wyżej opisanym zakresie, nie posiadając jednak kompetencji ani do korygowania zamierzeń inwestycyjnych, ani do zmiany zakresu wniosku, który wyznacza granice sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sporządzonych przez organy obu instancji uzasadnień wydanych rozstrzygnięć, tut. Sąd uznał, że projekt budowlany planowanej inwestycji został prawidłowo zatwierdzony, bowiem Inwestorzy spełnili wszystkie wymogi konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie stwierdził przy tym nieprawidłowości ani, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ani też w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów administracji nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem została wydana z zachowaniem dyspozycji art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b.

Przede wszystkim, dokonana kontrola doprowadziła do wniosku, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo zbadały zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji planu miejscowego. Dokonana w tym zakresie analiza zapisów § 21 ust. 1, § 23 ust. 1 pkt 2, § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a. i lit. e. oraz § 42 planu, w kontekście rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym, zasługuje na pełną aprobatę. I tak, organy zasadnie uznały (opierając się w tym względzie na wyjaśnieniu udzielonym przez autora planu), że postanowienia § 42 planu miejscowego dopuszczają lokalizację funkcji usługowej inwestycji na działkach położonych na terenie oznaczonym symbolem 8.17 MN(U), na których nie występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występująca z kolei na działkach sąsiednich, położonych na terenie oznaczonym w planie tym samym symbolem.

Ponadto organ odwoławczy, będący związanym treścią oraz zakresem wniosku Inwestorów (o czym była mowa wyżej), prawidłowo oszacował liczbę wymaganych dla inwestycji miejsc parkingowych, mając na uwadze przeznaczenie planowanego budynku na funkcje usługowe, w tym biura oraz hotel, stosując w tym celu zapisy § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a. i e. planu.

Trafnie też organ odwoławczy dostrzegł nieścisłość dotyczącą liczby pracowników przewidywanych do zatrudnienia w budynku, będącym przedmiotem inwestycji oraz zwrócił się do Inwestorów o udzielenie w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Zgodzić się należy w tym względzie z Wojewodą, że nie mógł on dokonać dowolnej interpretacji udzielonego wyjaśnienia, tj. odmiennej od nich (jak chciałaby tego skarżąca), tym bardziej, że Inwestorzy podali w nim ściśle sprecyzowaną liczbę pracowników, którą szczegółowo sprecyzowali na etapie postępowania sądowego, dokonując wyraźnego podziału ilu pracowników i na jakich stanowiskach będzie pracowało w części hotelowej, a ilu będzie zatrudnionych w przestrzeni biurowej, z uwzględnieniem zarówno otwartej przestrzeni biurowej oraz poszczególnych lokali. Skoro zatem związanie organu treścią wniosku nakazuje przyjąć, że w budynku będzie pracowało 14 osób, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma w tym względzie zastosowania § 21 pkt 1 planu miejscowego.

Również trafnie Wojewoda wskazał na zakwalifikowanie ul. Z. jako drogi publicznej, stanowiącej na mocy § 23 ust. 1 pkt 2 planu ulicę układu obsługującego, co więcej - której klasyfikacja i parametry techniczne wskazują, że jest to ulica dojazdowa o przekroju poprzecznym jednojezdniowym z jednym pasem ruchu, odpowiednio dostosowanym do szerokości w liniach rozgraniczających ulicy (vide: § 24 ust. 1 pkt 1 lit. g. planu miejscowego). Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest to więc, z całą pewnością, ani droga wewnętrzna, ani ciąg pieszy (por. w tym względzie § 24 ust. 1 pkt 2 i 3 planu miejscowego).

Nawiązując do ww. klasyfikacji ul. Z., w tym miejscu wskazać należy, że organy obu instancji dokonały wymaganej art. 35 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., analizy zgodności rozwiązań układu komunikacyjnego planowanej inwestycji, zaproponowanych w projekcie zagospodarowania terenu, z § 14 rozporządzenia, stanowiącym o konieczności zapewnienia dojazdu i dojścia do działek budowalnych, budynków i urządzeń z nimi związanych, dochodząc do słusznego wniosku o przedmiotowej zgodności, w szczególności w zakresie obsługi ruchu kołowego planowanej inwestycji.

Słusznie w tym względzie organy ustaliły, że będzie się ona odbywała przez dotychczas istniejący, przebudowany zjazd zlokalizowany w dublerze ul. M., na którego przebudowę Inwestorzy otrzymali zezwolenie zarządcy drogi w dniu [...] grudnia 2016 r. (k. 47 akt administracyjnych) oraz przez nowo zlokalizowany zjazd w pasie drogowym ul. Z., na którego lokalizację Inwestorzy otrzymali zezwolenie zarządcy drogi, także w dniu [...] grudnia 2016 r. (k. 45 akt administracyjnych), które zastąpiło poprzednie zezwolenie - udzielone w dniu [...] marca 2016 r. (k. 132 akt administracyjnych). Zarówno zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu, jak i zezwolenie na lokalizację nowego, zostały uzyskane w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016 r., poz. 1440) oraz spełniają warunki z art. 29 ust. 3 tej ustawy, w szczególności zaś określają parametry lokalizowanych na terenie inwestycji zjazdów.

Zezwolenie dotyczące pierwszego z nich, warunkuje szerokość nie mniejszą niż 5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Jak wynika z pkt [...] Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji (zwanego dalej: "Opisem technicznym"), zjazd ten stanowiący w całości jezdnię, będzie miał szerokość 6 m (k. 44 projektu budowlanego). Jakkolwiek żaden z organów nie poczynił ustaleń dotyczących szerokości jezdni na drodze, z którą ów zjazd będzie się łączył, to jednak z projektu budowlanego wynika, że zjazd ten odpowiada szerokości jezdni ul. M., a więc spełnia przedmiotowy warunek opisany w zezwoleniu.

Co zaś się tyczy drugiego zjazdu, to udzielone zezwolenie odnosi się do parametrów zawartych w projekcie zagospodarowania działki. Opis techniczny w pkt [...] wskazuje natomiast, że zaprojektowane dojście piesze spełniające funkcję dojazdu, będzie miało szerokość 5 m (k. 45 projektu budowlanego). W tym zakresie stwierdzić należy, że tak scharakteryzowany ciąg komunikacyjny, spełnia definicję ciągu pieszo-jezdnego, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia, zaś jego szerokość odpowiada szerokości wymaganej omawianym przepisem tj. nie mniejszej niż 5 m.

Jakkolwiek organy obu instancji poczyniły dość lakoniczną analizę dotyczącą przeznaczenia i sposobu użytkowania wszystkich zjazdów (w tym również dojścia pieszego z chodnika dublera ul. M. schodami wyposażonymi w podnośnik platformowy), zaś organ II instancji przeprowadził, poniekąd nieistotny z punktu widzenia przedmiotowej analizy, wywód odnoszący się do szerokości ul. Z. (prowadzący jednak do prawidłowego wniosku o braku zasadności, sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia), to w ocenie Sądu uchybienia te nie miały wpływu na sposób załatwienia wniosku Inwestorów, bowiem – jak wynika z ww. analizy – projekt zagospodarowania terenu ww. przepisom technicznym odpowiada. W tym zakresie, niejako na marginesie należy wspomnieć, że dokonując oceny zgodności proponowanego układu komunikacyjnego w kontekście wymogów § 14 ust. 1 rozporządzenia, uwzględnić należy każdy z wymienionych tam aspektów, zaś zawarte w tym przepisie określenia: "dojście" i "dojazd" dotyczą ciągów komunikacyjnych zapewniających nieruchomości na której planowana jest inwestycja, dostęp do drogi publicznej, nie zaś do samej drogi publicznej, do której ów dostęp następuje.

Reasumując tą część rozważań, stwierdzić należy, że organy wywiązały się z obowiązku dokonania weryfikacji, czy projektowany budynek będzie miał zapewnione odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej. W tym zakresie dokonały oceny projektu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej, który uwidacznia dokładny przebieg zjazdów oraz ich parametry, a także dokumentów wykazujących, że projektowane rozwiązania komunikacyjne są dopuszczalne i możliwe do zrealizowania, w tym pod względem warunków technicznych. Analiza ta doprowadziła zaś do słusznego wniosku, że odpowiadają one wymaganiom zapewniającym bezpieczeństwo ich użytkowania.

Również prawidłowo organy stwierdziły, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z pozostałymi obowiązującymi przepisami, w tym techniczno–budowlanymi, w szczególności zaś z: § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, regulującymi wymogi dotyczące posadowienia budynku względem granic nieruchomości inwestycyjnej, § 13 ust. 1 i 2 i § 57 rozporządzenia, dotyczącymi wymaganych odległości posadowienia budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów oraz jego parametrów, zapewniających oświetlenie dzienne tym pomieszczeniom, § 60 rozporządzenia dotyczącym dopuszczalnego przesłaniania istniejącej i ewentualnej zabudowy, mogącej powstać na działkach sąsiednich, a także zawartym w § 271-273 rozporządzenia warunkom ochrony przeciwpożarowej. Wyniki przeprowadzonej w powyższym zakresie oceny, zostały zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, zaś w ocenie Sądu, znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu.

Odnosząc się pokrótce do zawartego w skardze twierdzenia skarżącej o braku przeprowadzenia przez organy dość wnikliwej analizy stosunków wodnych związanych z prowadzoną inwestycją, zauważyć należy, że w kwestia ta została precyzyjnie wyjaśniona przez organ II instancji, który przedstawioną argumentację oparł na analizie opinii geotechnicznej, zawartej w projekcie budowlanym, której wydanie poprzedzały stosowne badania podłoża gruntowego. Wyjaśniając powyższą kwestię, podkreślić jeszcze raz należy, że jak wynika z treści tej opinii, swobodne zwierciadło wody gruntowej, występujące na terenie stanowiącym obszar lokalizacji inwestycji znajduje się na głębokości 2,5 – 4,1 poniżej poziomu terenu, co w rzędnych bezwzględnych odpowiada 133,60 – 133,80 m n.p.m. Biorąc zaś pod uwagę zmienne warunki atmosferyczne, autor opinii przewidział możliwość wahania ww. poziomu wody o około 30 cm, zalecając w związku z tym, posadowienie obiektu budowlanego na rzędnej nie niższej niż 134 m n.p.m. przy odpowiednim zabezpieczeniu fundamentu przed wilgocią. Autor wskazał również, że dopiero w przypadku zejścia z poziomem posadowienia fundamentu poniżej poziomu wody gruntowej, warunki gruntowo wodne ulegną zmianie z prostych na złożone (w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych Dz.U. 2012, poz. 463). Skarżąca natomiast nie przedstawiła przeciwdowodu wskazującego na odmienne wnioski od tych wyrażonych w ww. opinii, co przemawia za tym, aby podniesione przez nią twierdzenia uznać za nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Dodać także należy, że w przypadku ewentualnej szkody na gruncie sąsiednim, spowodowanej zmianą stosunków wodnych wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji, ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017, poz. 1566 ze zm.) przewiduje odrębną procedurę, uregulowaną w art. 234 tej ustawy.

Tym samym podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne. W przeważającej swej mierze stanowią one powtórzenie tych zarzutów i argumentacji, które formułowane były na etapie postępowania administracyjnego, zarówno w pismach składanych przez skarżącą, jak i we wniesionym przez nią odwołaniu, a zatem stanowiły już uprzednio przedmiot rozważań organów obu instancji, które tut. Sąd, co do zasady, aprobuje. Sądowa kontrola prawidłowości dokonania przez organy analizy obowiązujących uregulowań prawnych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, wykazała, że organy prawidłowo uznały, przedłożony przez Inwestorów projekt budowlany, w tym zawarty w nim projekt zagospodarowania terenu inwestycji, za opracowany zgodnie z prawem, a także stosownie do specyfiki i charakteru projektowanego obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zawarte w projekcie dane oraz parametry planowanej inwestycji, odpowiadają ustaleniom zawartym w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym, a także spełniają wymogi warunków technicznych. Ponadto słusznie organy stwierdziły, że projekt przedłożony przez inwestora został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz legitymujące się, aktualnymi na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Ponadto projekt budowlany zawiera oświadczenie projektanta o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymogami wiedzy technicznej oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b i ust. 2 P.b. Dokonując przedmiotowej oceny, organy obu instancji należycie sprawdziły ponadto zgodność projektu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej w kontekście regulacji wiążących się z ochroną uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości, występujących w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Podkreślić przy tym należy, że organy dokonały zasadnego i dopuszczalnego wyważenia interesów Inwestorów oraz właścicieli działek sąsiednich.

Podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego, również nie mogły zostać uwzględnione. W tym względzie zauważyć należy, że wszelkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zostały ustalone przez organy w oparciu o uzupełniony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który został właściwie oceniony. Wyrazem tego są uzasadnienia wydanych decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację. Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302).