Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 319/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie Stanisław Biernat NSA Janusz Drachal Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 393/06 w sprawie ze skargi Miasta Zambrów na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 393/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 października 2005 r. nr [...] oraz stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym.

Miasto Z. złożyło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wniosek o przyznanie dofinansowania do projektu pt. "Przebudowa i budowa układu komunikacyjnego Miasta Z. – Etap II" w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – Działanie 1.1 Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego - przyjętego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 166, poz. 1745), (dalej: ZPORR).

W wyniku oceny dokonanej przez Panel Ekspertów projekt wnioskodawcy został umieszczony na trzeciej pozycji listy rankingowej przekazanej pod obrady Regionalnego Komitetu Sterującego. Na podstawie tej listy Regionalny Komitet Sterujący sporządził listę rekomendującą dla Zarządu Województwa P., na której projekt Miasta Z. umieszczono na drugiej pozycji.

Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia 5 lipca 2005 r. nr [...] dokonał wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie. Zgłoszony przez Miasto Z. projekt nie otrzymał dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej. O nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie projektu Miasto Z. zostało poinformowane pismem Urzędu Marszałkowskiego.

Od powyższego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa P. Miasto Z. pismem z dnia 25 lipca 2005 r. wniosło odwołanie do Instytucji Zarządzającej - Ministra Gospodarki i Pracy.

Pismem z dnia 7 października 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy oddalił odwołanie Miasta Z. od zaskarżonego aktu Zarządu Województwa P. W uzasadnieniu przedstawił procedurę wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie w ramach ZPORR oraz stwierdził, że zasadność wyboru projektów przez Zarząd Województwa nie podlega ocenie w trybie odwołania. W końcowej części uzasadnienia stwierdził, że z powyższych względów wniesione przez stronę odwołanie zostało odrzucone.

Pismem z dnia 18 października 2005 r. Miasto Z. wezwało Ministra Gospodarki i Pracy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odrzuceniu odwołania z dnia 25 lipca 2005 r. Podkreślono, że w sentencji pisma z dnia 7 października 2005 r. zawarte jest rozstrzygnięcie o oddaleniu odwołania, lecz z treści jego uzasadnienia, które nie odnosi się merytorycznie do wysuniętych przez stronę zarzutów wynika, że odwołanie zostało odrzucone. W opinii strony rozstrzygnięcie organu narusza postanowienia Rozdziału 6.1.12 pkt 1 tiret drugie Podręcznika ZPORR, które dopuszcza możliwość odwołania się od decyzji podjętych w odniesieniu do złożonego przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie "na każdym etapie oceny i wyboru" projektów. Zdaniem strony prezentowany przez organ pogląd, iż zasadność wyboru projektów nie podlega ocenie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie jej działania na podstawie i w granicach prawa.

Minister Gospodarki i Pracy w piśmie z dnia 28 października 2005 r. stwierdził, iż procedura rozpatrywania odwołania Miasta Z. od decyzji Zarządu Województwa P. w sprawie niewybrania do dofinansowania projektu zgłoszonego przez stronę, nastąpiła bez naruszenia procedury oceny i wyboru wniosków. Instytucja Zarządzająca ZPORR (Minister Gospodarki i Pracy) po przeanalizowaniu dokumentów przekazanych wraz z odwołaniem uznała, że nie nastąpiło naruszenie procedury i oddaliła odwołanie. Jednocześnie stwierdzono, iż procedura oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach ZPORR nie ma charakteru procedury administracyjnej zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Decyzje zapadające w ramach przyznawania dofinansowania ze środków ZPORR nie są decyzjami administracyjnymi.

Miasto Z. wniosło skargę na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, iż w pierwszej kolejności ustaleniu podlegało, czy odmowa udzielenia dofinansowania do projektu złożonego przez skarżącego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego - Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego następuje w formie decyzji administracyjnej, czy jest innym niż określone

w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, czy też nie stanowi ani aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie znajduje się tym samym w kognicji sądu administracyjnego.

Szczegółowe zasady wdrażania ZPORR w odniesieniu do dofinansowania projektów modernizacji i rozbudowy regionalnego układu transportowego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego składanych przez podmioty polskie regulują przepisy rozporządzeń Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) wydane na podstawie odpowiednio art. 17 ust. 5 i 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie w zakresie dofinansowania projektów ze środków funduszy strukturalnych ma wyraźnie wyodrębnione dwa etapy. Etap rozpoczynający się złożeniem wniosku (projektu) przez podmiot ubiegający się o otrzymanie pomocy finansowej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach ZPORR i rozpatrywanie wniosku, który zdaniem Sądu nie stanowi ani oferty zawarcia umowy ani negocjacji umowy lecz ma charakter administracyjnoprawny. Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych o charakterze kwalifikacyjnym bądź to do zawarcia przyszłej umowy, bądź negatywnego rozpatrzenia wniosku. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Sąd I instancji zaznaczył ponadto, iż na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Ponadto w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, czy też jak w rozpoznawanej sprawie - odmowy wybrania projektu do dofinansowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną.

Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie o niewybraniu do dofinansowania projektu skarżącego, jako rozstrzygnięcie dotyczące dysponowania środkami publicznymi, uznać należy za decyzję administracyjną, a postępowanie w tej części za postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądowej na warunkach określonych w przepisach p.p.s.a.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Zarząd Województwa, który stosownie do Podrozdziału 8.4.1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, dokonuje wyboru projektów do dofinansowania, nie wydał rozstrzygnięcia odnoszącego się do wniosku strony skarżącej, spełniającego określone art. 6, 7, 8, 10, 14 § 1, 104 § 1 i 107 § 1 k.p.a. wymogi. Uchwała z 5 lipca 2005 r. nr [...] dotyczy jedynie wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie oraz umieszczenia na liście rezerwowej zgłoszonego przez Miasto Z. projektu. W opinii Sądu I instancji nie można także za rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie projektu Miasta Z. uznać pisma Urzędu Marszałkowskiego informującego o umieszczeniu projektu strony skarżącej na liście rezerwowej, bowiem Urząd Marszałkowski nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej nadzorującej prawidłowe wdrażanie programu wydane na skutek odwołania od nieistniejącego orzeczenia ignorujące ten brak narusza prawo. W postanowieniach rozporządzeń Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) brak także zdaniem Sądu podstawy prawnej do dwukrotnego rozpoznawania sprawy nieuwzględnienia wniosku o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc w oparciu o treść art. 189 p.p.s.a. o jego uchylenie i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego z dnia 7 października 2005 r., nr [...] oraz pismo Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego z dnia 28 października 2005 r., nr [...], stanowią decyzje administracyjne, a w konsekwencji, iż mogą stanowić przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego,

2. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo jej wniesienia po upływie przewidzianego prawem terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż kompetencja Instytucji Zarządzającej do wydania rozstrzygnięcia z dnia 7 października 2005 r. oraz sporządzenia pisma z dnia 28 października 2005 r. nie jest zawarta w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, pisma te nie zawierają minimum elementów przewidzianych w art. 107 k.p.a. oraz że przepisy prawa przewidują dla załatwienia przedmiotowych spraw formę umowy cywilnoprawnej i w konsekwencji cywilnoprawny charakter czynności poprzedzających zawarcie umowy o dofinansowanie projektu w ramach ZPORR. Podniosła, że pisma kierowane do Miasta Z. nie tylko nie są decyzjami administracyjnymi i nie jest dopuszczalna ich kontrola sądowoadministracyjna, ale tryb wyboru wniosków w ramach ZPORR nie przewiduje wydania decyzji. W opinii strony skarżącej jest to sytuacja porównywalna do rozstrzygnięć wydawanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podkreśliła, iż skoro umowa o udzieleniu wsparcia finansowego ma charakter cywilnoprawny, to taki charakter mają też czynności z jej zawarciem związane.

Zdaniem strony skarżącej pismo z dnia 28 października 2005 r., miało wyłącznie informacyjny charakter i zostało skierowane do Miasta Z. jako odpowiedź na pismo z dnia 18 października 2005 r. Pismo to nie zawierało żadnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, już uprzednio rozstrzygniętej w dniu 7 października 2005 r. W opinii strony skarżącej konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, iż rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 października 2005 r. stanowiło decyzję administracyjną, powinno być przyjęcie, iż złożenie przez Miasto Z. wniosku o usunięcie prawa nie przerwało terminu do wniesienia skargi, która wniesiona została po terminie.

Miasto Z. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia oceny charakteru prawnego pisma Zarządu Województwa P. informującego Miasto Z. o odmowie przyznania dofinansowania projektu zgłoszonego przez Z. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego, przyjętego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r., wydanym na podstawie upoważnień zawartych w art. 11 ust. 5 i 17 ust. 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (dalej – "ustawa o NPR").

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki i Pracy z 7 i 28 października 2005 r. Sąd I instancji uznał, że zarówno skierowane do Miasta Z. pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 18 lipca 2005 r., informujące o uchwale Zarządu Województwa P. z tej samej daty o odmowie dofinansowania projektu Z., jak też wskazane wyżej rozstrzygnięcia Ministra wydane w wyniku odwołania skarżącej – są w istocie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego (dalej – "Organ") zarzuca natomiast Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, właśnie poprzez uznanie wskazanych wyżej pism urzędowych za decyzje administracyjne, pomimo, że zdaniem Organu pisma te nie zawierają minimum elementów decyzji przewidzianych w art. 107 k.p.a. Zdaniem Organu, skoro zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o NPR warunki finansowania projektów, o których tu mowa, określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, zatem wszelkie rozstrzygnięcia i pisma poprzedzające zawarcie takiej umowy mają charakter czynności cywilnoprawnych i nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o konieczności wyodrębnienia 2 etapów postępowania przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie projektów ze środków funduszy strukturalnych. Pierwszy etap rozpoczyna się złożeniem wniosku (projektu) przez podmiot ubiegający się o otrzymanie pomocy finansowej w ramach ZPORR, poddaniem go określonej procedurze rozpatrzenia, a kończy się rozstrzygnięciem administracyjnym w kwestii przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania dla konkretnych projektów. Rozstrzygnięcie kończące ten etap ma charakter aktu władczego i jednostronnego i posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej przyznającej lub odmawiającej adresatowi przyznania określonych praw. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia dochodzi dopiero do drugiego etapu, tzn. zawarcia umowy cywilnoprawnej o dofinansowanie projektu – zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 5 ustawy o NPR,

Powyższy pogląd jest w pełni zgodny ze stanowiskiem utrwalonym ostatnio w orzecznictwie NSA, którego najpełniejsze potwierdzenie stanowi teza uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 (II GPS 3/06) stwierdzająca, że: "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy." Należy jedynie zaznaczyć, że z uwagi na inny rodzaj programu operacyjnego, w ramach którego miałoby następować finansowanie projektów w rozpatrywanej sprawie, podstawą materialnoprawną wspomnianej decyzji byłby przepis art. 26 ust. 3 ustawy o NPR.

W uzasadnieniu przytoczonej uchwały skład 7 sędziów NSA uznał, iż użyte w art. 26 ust. 2 i ust. 3 określenie, że właściwa instytucja (organ) "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jako przyznanie właściwemu organowi kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania pomocy. Decyzja ta może być pozytywna lub negatywna (tj. o odrzuceniu wniosku), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy uznać za całkowicie trafną konkluzję uzasadnienia wyroku I instancji, iż rozstrzygnięcie o niewybraniu do finansowania projektu strony skarżącej (Gminy Z.) uznać należy za decyzję administracyjną, a postępowanie prowadzone na tym etapie - za postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądowej na warunkach określonych przepisami p.p.s.a.

W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.