Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 855/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa Budownictwa Społecznego w Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i orzekło w tym zakresie, w pozostałym natomiast zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "inwestor") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr 318/12 przy ul. B 12c w Z. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., właściciel terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, wniosło odwołanie podnosząc, iż w decyzji nie określono ilości miejsc parkingowych dla inwestycji oraz błędnie uznano, że inwestycja spełnia warunek dostępu do drogi publicznej. W kwestii dostępu do drogi publicznej odwołujący podniósł, iż jako właściciel działek określonych w decyzji jako dostęp do drogi publicznej nie udzielił inwestorowi zgody na korzystanie z działek stanowiących dostęp do ul. B. Ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dotyczy działki nr ewid. 511/4 i to jedynie na czas trwania robót budowlanych. Ponadto działka nr ewid. 511/4 posiada dostęp do ul. C, a nie ul. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania:

1. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części:

I. pkt I. Warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu: ppkt 3) Warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki – max. 1,0,

b) - wysokość zabudowy (w kalenicy) – od 13 do 17 m (nawiązanie do wysokości kalenicy w części projektowanego budynku przylegającej bezpośrednio do budynków na działkach sąsiednich),

- wysokość okapu – od 10 do 12,5 m (nawiązanie do wysokości okapów w części projektowanego budynku przylegającej bezpośrednio do budynków na działkach sąsiednich). Możliwe podwyższenie okapu w środkowej części elewacji frontowej i tylnej projektowanego budynku do wysokości 15 m,

d) szerokość elewacji frontowej – na całej długości działki. Możliwość zabudowy w granicy z działkami nr ewid. 318/2 i 318/11,

e) kąt nachylenia połaci dachu od 20° do 45° (wskazane dostosowanie kąta nachylenia połaci dachowych do dachów istniejących na sąsiednich działkach w części bezpośrednio do nich przylegających),

f) kalenica główna – równoległa do drogi wewnętrznej. Dachy dwu i wielospadowe,

g) możliwość stosowania wykuszy, daszków, balkonów etc. Wychodzących poza linie zabudowy max. 1,2 m na długość max 30 % długości elewacji.

II. pkt I. Warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

ppkt. 5) Warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

pkt 4. Obsługa komunikacyjna – poprzez działki nr ewid. 511/9, 511/5, 511/3 urządzone jako drogi lokalne mające bezpośrednie połączenie z drogą gminną tj. ul. B. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać prawa do korzystania z ww. dróg lokalnych – gruntu przeznaczonego na cele komunikacyjne.

2. orzekło w zakresie określonym pkt 1 decyzji poprzez ustalenie pkt I ppkt 3 i pkt I ppkt 5.4 decyzji w brzmieniu:

I. pkt I. Warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

ppkt 3) Warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki – max. 1,0,

b) wysokość zabudowy (w kalenicy) – od 13 do 17 m (nawiązanie do wysokości kalenicy w części projektowanego budynku przylegającej bezpośrednio do budynków na działkach sąsiednich),

c) wysokość okapu – od 10 do 12,5 m (nawiązanie do wysokości okapów w części projektowanego budynku przylegającej bezpośrednio do budynków na działkach sąsiednich). Możliwe podwyższenie okapu w środkowej części elewacji frontowej i tylnej projektowanego budynku do wysokości 15 m,

d) szerokość elewacji frontowej – na całej długości działki. Możliwość zabudowy w granicy z działkami nr ewid. 318/2 i 318/11,

e) kąt nachylenia połaci dachu od 20° do 45° (wskazane dostosowanie kąta nachylenia połaci dachowych do dachów istniejących na sąsiednich działkach w części bezpośrednio do nich przylegających),

f) kalenica główna – równoległa do drogi wewnętrznej. Dachy dwu i wielospadowe

g) możliwość stosowania wykuszy, daszków, balkonów etc. Wychodzących poza linie zabudowy na długości max. 1,2 m i max 30 % długości elewacji,

h) miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji zapewnić na miejscach parkingowych ogólnie dostępnych po nieparzystej stronie ul. B, jak również parkingu w rejonie skrzyżowania ul. C i ul. D.

pkt I. Warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

ppkt. 5) Warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

pkt 4. Obsługa komunikacyjna – poprzez działki nr ewid. 511/9, 511/5, 511/3 urządzone jako drogi lokalne mające bezpośrednie połączenie z drogą gminną tj. ul. B.

3. w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy wskazując następnie, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym. Organ wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której to pokazano granice terenu objętego analizą. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, przeprowadzono wymaganą przepisem § 3 rozporządzenia, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Z części opisowej i graficznej analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego występuje funkcja taka jak wnioskowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna, która jest nawet w tym obszarze funkcją dominującą.

Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa charakteryzuje się – zdaniem Kolegium – cechami pozwalającymi stwierdzić, że:

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,11 do 1,00, czyli średnio 0,66,

- szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 3,5 m do 57,5 m, średnio zatem 26,1 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu zawiera się w przedziale od 12,5 m do 17 m, czyli średnio 14,43 m,

- istniejąca zabudowa posiada dwu i wielospadowe dachy o kącie nachylenia połaci dachowych 15° lub 45° i wysokości głównej kalenicy od 16 m do 17 m, usytuowanej równolegle lub prostopadle względem ulic.

Funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.

Konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla planowanej inwestycji pozwoliła na stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy, która wystarczająco obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Planowany budynek zaprojektowany jest jako plombowiec (wzniesiony ma być w luce pomiędzy istniejącymi już budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), która to okoliczność – w ocenie SKO – determinowała wymagania dla nowej zabudowy. Ustalenie takich parametrów jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość i usytuowanie głównej kalenicy, układ i kąt nachylenia połaci dachowych, w wielkościach odpowiadających parametrom budynków, do których planowany obiekt będzie przylegał, dodatkowo gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych.

Planowana inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, zdaniem Kolegium, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, iż spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi inwestycji. Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów, jako tereny mieszkaniowe ("B"), nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji.

Taka sytuacja – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, ponieważ jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wydania takowej decyzji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena wykaże brak spełnienia co najmniej jednego z tych warunków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że strona kwestionuje spełnienie przez inwestycję warunku dostępu do drogi publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z definicji dostępu do drogi publicznej, zawartej w treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że takowy jest zapewniony poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp taki musi też istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. W sprawie bezspornym jest, iż teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Inwestor w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 sierpnia 2015 roku wskazał, iż działka jest dostępna z drogi osiedlowej. W tym zakresie przedłożył też akt notarialny Rep. A. nr [...] z dnia 29 września 2015 roku o ustanowieniu na rzecz inwestora służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. 511/4 stanowiącą własność odwołującego, na czas realizacji robót budowlanych na działce nr ewid. 318/12. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 roku stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji do uszczegółowienia kwestii dostępu do drogi publicznej, inwestor wskazał, iż teren inwestycji będzie posiadał dostęp do drogi publicznej – ul. B poprzez drogi wewnętrzne – działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3. Pismo to zatem w sposób ostateczny kształtuje planowaną obsługę komunikacyjną inwestycji.

Bezspornie działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 stanowią własność odwołującego i oznaczone są w wypisie ewidencji gruntów jako użytek "B" (budowlane), działki te przeznaczone są pod komunikację wewnętrzną i umożliwiają wyjazd na ul. B. Wykonane są na nich utwardzone nawierzchnie ulic wraz z chodnikami i korzystają z nich również mieszkańcy bloków, które bezpośrednio nie mają dostępu do drogi publicznej. Są to bloki usytuowane na działkach nr ewid. 316/2, 508, 318/11, 318/2, 317/2 i 316/5, zarządzane przez Wspólnotę Mieszkaniową E. Potwierdzają to załączone do akt sprawy mapy oraz dokumentacja fotograficzna.

Dla Kolegium nie jest zatem wątpliwe, że działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 wykorzystywane są jako droga dojazdowa (ulica asfaltowa) do budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, wzdłuż tej drogi zlokalizowanych, a pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, będąc ogólnie dostępne dla wszystkich użytkowników oraz zapewniając dostęp do drogi publicznej szeregu nieruchomościom doń przylegającym, pełnią one faktycznie funkcję drogi wewnętrznej. W gminach, które uzyskały status miasta, ulice – także niepubliczne – mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, realizowane przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca takiej nieruchomości może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczać do dróg publicznych.

W konkluzji Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. B) za pośrednictwem drogi wewnętrznej – działek nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3, a z uwagi na powszechnie dostępny charakter tej drogi, wyłączona jest konieczność posiadania przez inwestora dodatkowego tytułu prawnego do tych działek. W sprzeczności zatem z powyższym pozostaje zapis w pkt I pkt 5 pkt 4 decyzji pierwszej instancji, przenoszący konieczność uzyskania przez inwestora zgody właściciela tychże działek na wykorzystanie ich na cele komunikacyjne, na kolejny etap procesu inwestycyjnego. Uwzględniając powyższe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt I ppkt 5 pkt 4 i orzekło co do istoty, poprzez pominięcie zawartego tam zapisu stanowiącego, iż "Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać prawa do korzystania z ww. dróg lokalnych – gruntu przeznaczonego na cele komunikacyjne".

Odnosząc się natomiast do kolejnej spornej w sprawie kwestii, czyli określenia ilości miejsc postojowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu, co do braku konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych. Obowiązek taki bowiem wynika z przepisów wykonawczych do u.p.z.p., a dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), który stanowi, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z 2002 roku"), który wskazuje, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Zdaniem Kolegium, przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Wobec tego, wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie mógł odstąpić od określenia wymogów w zakresie miejsc postojowych, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy. Kwestia miejsc postojowych bowiem na gruncie u.p.z.p. uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy u.p.z.p., ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak za dopuszczalne uznaje się określenie w decyzji wymaganej ilości miejsc postojowych, zarówno poprzez wskazanie ich minimalnej czy maksymalnej liczby, jak również jedynie poprzez sformułowanie, iż mają one zostać urządzone np. na terenie nieruchomości objętej inwestycją, poza pasem drogowym. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych.

Konstatując Kolegium wskazało, że korzystając z uprawnień merytoryczno – reformacyjnych, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt I pkt 3 i orzekło co do istoty, poprzez dodanie w pkt I pkt 3 lit h zapisu, iż miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji zapewnić na miejscach parkingowych ogólnie dostępnych po nieparzystej stronie ul. B, jak również parkingu w rejonie skrzyżowania ul. C i ul. D. Choć organ pierwszej instancji pominął zapis dotyczący miejsc postojowych, to odnosząc się do tej kwestii wskazał, iż zawarty w poprzednio wydanej w sprawie decyzji zapis "zapewnić na terenach sąsiadujących miejsca parkingowe dla lokatorów mieszkań" odnosił się nie do działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie, lecz do miejsc parkingowych ogólnie dostępnych po nieparzystej stronie ul. B, jak również parkingu w rejonie skrzyżowania ul. C i ul. D. Tym samym organ odwoławczy nie naruszył wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. wskazując, że kwestionuje powyższą decyzję w całości domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestionowanej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

1. art. 2 w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zezwolenie z naruszeniem zasady proporcjonalności na korzystanie z cudzej własności w sposób ograniczający jej istotę (poprzez przyjęcie, że działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 stanowią drogę wewnętrzną z której może korzystać każdy bez zapewnienia stosownej rekompensaty właścicielowi terenu);

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenie z 2002 roku w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji (poprzez przyjęcie, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci posiadania przez teren zamierzonej inwestycji dostępu do drogi publicznej został spełniony), poprzez przyjęcie, że dostęp do drogi wewnętrznej (której istnienie skarżąca kwestionuje) stanowi dostęp do drogi publicznej, o której mowa w powołanym przepisie;

3. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1440 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), poprzez wadliwą wykładnię, co doprowadziło do uznania działek nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 za drogę wewnętrzną;

4. art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia z 2002 roku w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nie określenie sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez nie ustalenie ilości miejsc parkingowych oraz ich usytuowania na działce budowlanej inwestora.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że nawet w przypadku uznania działek nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 za drogę wewnętrzną inwestor nie uzyskał zgody strony skarżącej, będącej właścicielem terenu, uprawniającej do korzystania z tych działek. Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, ale istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej.

Ponadto, kwestionowanej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności pozwalającego na uznanie działek nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 za drogę wewnętrzną oraz określenia ilości i wskazania lokalizacji miejsc parkingowych koniecznych dla obsługi planowanej inwestycji;

2. art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nie zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Na uwzględnienie zasługuje także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja pierwszej instancji w części wymagała zmiany, czego Kolegium dało wyraz w zaskarżonej decyzji mocą której uchyliło w części decyzję pierwszej instancji, orzekło w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w części, orzekająca w tym zakresie i utrzymująca w mocy w pozostałym zakresie decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia dla inwestora – A Spółki a ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości ok. 105 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegaja bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość ok. 35 m. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej, charakterystycznej dla zabudowy osiedla mieszkaniowego, jak to wynika z akt administracyjnych.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie włąściwej dla osiedla mieszkaniowego. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

W tym miejscu zastrzec należy, że nie jest przedmiotem sporu w sprawie i nie jest objęta krytyką wyrażoną w skardze sama dopuszczalność realizacji inwestycji w aspekcie oceny, czy planowana zabudowa jest możliwa do realizacji na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym oraz czy jej parametry wkomponowują się w zastaną w sąsiedztwie zabudowę. Z tego powodu Sąd podzielając w tym zakresie poglądy organów obu instancji dotyczące określenia parametrów planowanej inwestycji (tj. wyznaczenia powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, kąta nachylenia połaci dachu i kalenicy głównej), poza zakresem szerszego omówienia pozostawił te kwestie.

Z argumentacji strony skarżącej wynika, że przedmiotem sporu w sprawie jest przede wszystkim ocena czy planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy czym – zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – pod tym pojęciem należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W sprawie planowana inwestycja – zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego – ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 urządzone jako drogi lokalne mające bezpośrednie połączenie z drogą gminną, czyli ul. B. Taki sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej kontestuje strona skarżąca wyjaśniając podczas rozprawy, iż na działkach nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 znajdują się ciągi pieszo – jezdne z kostki brukowej. W tych ciągach położona jest kanalizacja, wodą, prąd i inne media, są też studzienki kanalizacyjne. Od ul. B do stacji trafo nawierzchnia wyłożona jest kostką brukową, a dalej asfaltem. Na ww. działkach są wyznaczone chodniki dla komunikacji pieszej, jak i drogi dla komunikacji samochodowej. Z załączonej do akt pierwszej instancji ewidencji gruntów wynika, że każda z ww. działek stanowi własność strony skarżącej.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela przedstawiony w literaturze pogląd, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513). W konsekwencji, jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter ulicy powszechnie dostępnej dla wszystkich, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 roku, sygn. II OSK 2665/13; z dnia 15 grudnia 2011 roku, sygn. II OSK 1880/10; z dnia 8 października 2008 roku, sygn. II OSK 1163/07 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 roku, sygn. II SA/Gd 419/12 i inne). Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego.

Z opisanych powodów, argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie działki nr ewid. 511/9, 511/5 i 511/3 stanowią ogólnodostępne drogi, dlatego – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – organy słusznie przyjęły, że poprzez te działki planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W sprawie nie jest także wątpliwe, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy tenże dostęp nie miał jeszcze charakteru prawnie legalnego, bowiem nie wynikał on z przepisów prawa, czynności prawnej, ani z orzeczenia sądowego. Jednakże – jak zasygnalizowano wcześniej – nie znajduje uzasadnienia zobowiązywanie inwestora na etapie ustalania warunków zabudowy do wykazania się takowym prawem, w sytuacji gdy nie musi się legitymować prawem do gruntów objętych zamierzeniem inwestycyjnym, kiedy nie jest przesądzone, że planowana inwestycja powstanie. Prawem do legalnego korzystania z dróg poprzez które zapewniony będzie dostęp do drogi publicznej, inwestor będzie musiał się wykazać na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi wewnętrzne to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Przy czym – zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. – droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z ustaleń poczynionych w sprawie, w szczególności z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, uzupełnionych wyjaśnieniami pełnomocnika strony skarżącej podczas rozprawy wynika, że działki nr 511/9, 511/5 i 511/3 to drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Z tego powodu nie mógł oprzeć się krytyce argument wskazujący na wadliwą wykładnię przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p.

W sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej – także z opisanych powodów – nie naruszono statuowanej w art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji – zasady proporcjonalności, co wynika z samej istoty ustalania warunków zabudowy. Uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia go jeszcze do realizacji inwestycji, dlatego nie można stwierdzić by doszło do nieuprawnionego ograniczenia podlegającego prawnej ochronie prawa własności.

Nie może być uznany za uzasadniony także argument dotyczący konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy sposobu zagospodarowania działki inwestowanej w zakresie obsługi komunikacyjnej, bowiem organ zaniechał ustalenia ilości miejsc parkingowych i ich usytuowania na działce budowlanej inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), zatem istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. II OSK 2435/13 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 października 2014 roku, sygn. II SA/Gl 397/14; w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. II SA/Łd 1185/13; w Poznaniu z dnia 17 października 2013 roku, sygn. IV SA/Po 497/13 i inne). Decyzja warunkach zabudowy nie określa konkretnej lokalizacji inwestycji na gruncie inaczej niż przez określenie linii zabudowy, dlatego – wbrew zarzutom skargi – nie jest naruszeniem prawa brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania miejsc parkingowych na działce.

Wbrew argumentom skargi, lektura akt administracyjnych nie potwierdziła także zarzutu uchylania się przez organy od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego powiązany jest nierozerwalnie z przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że organy powinny podejmować działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Takie działania – zdaniem Sądu – organy podjęły, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia żadnego z wymienionych przepisów. Niewątpliwie – także w świetle powyższych uwag – nie można stanąć na stanowisku, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przybrała cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a.

Natomiast regulacja art. 10 K.p.a. wskazuje, iż organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże dostrzec należy utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 roku, II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 622/12 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie skarżący nie wykazał takiego związku, zatem naruszenie art. 10 K.p.a. Sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.