Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 855/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a, 152, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zainstalowania tablicy informacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A kwotę 517 złotych (pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2007r. przedsiębiorstwo A przedłożyło wniosek dotyczący zamiaru zainstalowania tablicy informacyjnej typu "[...]" na terenie prywatnej nieruchomości

o numerze ewidencyjnym "[...]" obręb "[...]", w terminie 30 dni od jej zgłoszenia, podnosząc jednocześnie, że projektowana tablica nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia, a realizacja tego zamierzenia nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie pogarsza stanu środowiska ani też warunków zdrowotno-sanitarnych. Nie wprowadza też i nie zwiększa ograniczeń dla terenów sąsiednich.

Po analizie wniosku Starosta postanowieniem z dnia "[...]" znak "[...]" nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 21 maja 2007r. zgłoszenia

w zakresie: naniesienia na mapę sytuacyjno-wysokościową wymiarów elementów obiektu oraz odległości projektowanej tablicy od granic działki (pasa drogowego)

i krawędzi jezdni, uzgodnienia lokalizacji tablicy informacyjnej z dysponentami urządzeń podziemnych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie zgłaszanego obiektu oraz uzyskania pozytywnego uzgodnienia właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do lokalizacji obiektu względem zewnętrznej krawędzi (obręb skrzyżowania drogi krajowej

i wojewódzkiej).

Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone dopiero 21 maja 2007r., czyli w ostatnim dniu wyznaczonym przez organ do uzupełnienia zgłoszenia.

Strona skarżąca pismem z dnia 22 maja 2007r., które wpłynęło 25 maja 2007r. do Starostwa Powiatowego wniosła uzupełnienie zgłoszenia, w którym stwierdziła, że lokalizacja tablicy informacyjnej w myśl art. 43 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. nie podlega uzgodnieniom z zarządcą drogi. Ponadto projektowane urządzenie znajduje się poza pasem drogowym, co nie wprowadzi ograniczeń

w korzystaniu z pasa drogowego. Natomiast odległości pomiędzy lokalizacją tablicy informacyjnej, a dysponentami urządzeń podziemnych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu są zgodne. Strona dołączyła również wymaganą mapę z lokalizacją tablicy z wymiarami określającymi odległości fundamentu konstrukcji do jezdni

i istniejących obiektów.

Starosta w dniu "[...]" wydał decyzję, którą zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej, podnosząc, że zgłaszający w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty z dnia "[...]".

Wnioskodawca 27 czerwca 2007r. złożył odwołanie od tej decyzji do Wojewody, wskazując, że sprzeciw musi zostać doręczony stronie

w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Tymczasem

w przedmiotowej sprawie wniesiono sprzeciw decyzją z dnia "[...]" doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 13 czerwca 2007r. Według strony skarżącej zatem bieg terminu do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 30 maja 2007r. w związku

z powyższym brak było prawnych możliwości jego wniesienia w dniu 13 czerwca 2007r. Ponadto podniesiono w odwołaniu, że postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 21 maja 2007r., a więc w dniu wskazanym przez organ jako ostateczny na uzupełnienie braków zgłoszenia. Postanowienie było więc niewykonalne w dacie od której zaczęło wiązać organ i nie było możliwości skutecznego uzupełnienia braków w tak krótkim czasie. Mimo to braki zostały uzupełnione bardzo szybko, bo już następnego dnia czyli 22 maja 2007r. Strona odwołująca się zwróciła ponadto uwagę na to, że organ nie miał podstaw do żądania uzgodnienia z zarządcą drogi, ponieważ planowana reklama nie znajduje się w pasie drogowym. W związku z tym wskazała, że postanowienie zostało przez stronę wykonane, a więc zgłoszenie nie zawiera braków umożliwiających zgłoszenie sprzeciwu.

W wyniku odwołania Wojewoda wydał decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że interpretacja przepisów dokonana przez odwołującego się nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach i orzeczeniach sądowo-administracyjnych. Stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ II instancji podkreślił, że bieg terminu do wniesienia sprzeciwu przerwany zostaje na okres od wydania postanowienia do dnia określającego termin usunięcia braków co sprawia, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosło przedsiębiorstwo A reprezentowane przez K. S., wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi podniesiono, że postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 21 maja 2007r. czyli

w dniu wskazanym przez organ na uzupełnienie braków zgłoszenia. Było więc niewykonalne w tak krótkim terminie. Skarżący zarzuca, że organ orzekł bez odniesienia się do uzupełnionego materiału dowodowego i nie wziął pod uwagę dowodów zgłoszonych przez stronę oraz nie dokonał kompleksowej oceny całego materiału dowodowego. Podniósł naruszenie artykułów 6, 7, 8, 9, 11 i 107 k.p.a.

i zarzucił wydanie decyzji na zasadzie dowolnego uznania i niewystarczające uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie oraz nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym

w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej ustawą p. p. s. a.

Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych

i podświetlnych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;"

W przedmiotowej sprawie więc zainstalowanie tablicy informacyjnej (reklamowej) typu "[...]" nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy wykonywanie tego typu robót budowlanych należało zgłosić właściwemu organowi. Strona skarżąca spełniła także ten wymóg przedkładając właściwy wniosek do Starostwa Powiatowego.

Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 omawianej ustawy: "W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji."

Skoro zatem zgłoszenie tego rodzaju robót budowlanych jest formą podania wszczynającego postępowanie administracyjne mogą do niego być stosowane m. in. art. 50 i 64 k.p.a. Zwłaszcza na tle treści art. 64 § 2 k.p.a. można przyjąć, że zgłoszenie budowy lub robót budowlanych nieczyniące zadość wymaganiom prawa powinno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu według jego potrzeb. Konkretne potrzeby może niewątpliwie określić właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako organ sprawujący nadzór nad realizacją porządku prawnego w budownictwie. Organ ten, wzywający inwestora do uzupełnienia braków

w zgłoszeniu, powinien go jednocześnie pouczyć, że nieusunięcie tych braków

w terminie spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpatrzenia koniecznego

do ustalenia, czy nie ma przesłanek do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do budowy lub wykonywania robót budowlanych. Sprzeciw zaś wyraża brak zgody właściwego organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Jest to zatem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w postaci decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 2, upoważnia inwestora do rozpoczęcia, po upływie wskazanych 30 dni, planowanej działalności budowlanej.

Jak najbardziej zatem prawidłowo i zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ nałożył na przedsiębiorstwo A obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 21 maja 2007r., dostrzegając

w nim pewne braki formalne. Trzeba wskazać, że uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło pismem zaopatrzonym datą 22.05.2007r., a dotarło do Starostwa Powiatowego

z datą 25.05.2007r. Wniosek uzupełniający zawierał wyjaśnienia oraz załącznik w postaci mapy lokalizacyjnej z wymiarami opisującymi określone odległości. Uzupełnienie to nie zostało jednak rozpatrzone merytorycznie, ponieważ organ, biorąc pod uwagę przekroczenie terminu do jego złożenia, już 24 maja 2007r. wydał decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowej tablicy o charakterze reklamowym. Organ II instancji natomiast wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W tym miejscu należy odnieść się do kwestii poruszanej przez stronę skarżącą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji (decyzja zgłaszająca sprzeciw),

a mianowicie do dopuszczalnego terminu na zgłoszenie przez organ sprzeciwu.

W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że w dniu 30 kwietnia 2007r. do organu wpłynęło zgłoszenie zamiaru zamontowania tablicy informacyjnej i od tego dnia zgodnie

z dyspozycją art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozpoczął bieg 30 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, a więc w dniu 30 maja 2007r. upłynął termin na zgłoszenie sprzeciwu przez organ. Tymczasem sprzeciw w przedmiotowej sprawie wniesiono decyzją z dnia 24 maja 2007r. doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 13 czerwca 2007r.

Trzeba tu podkreślić, że w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust.

2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia

w wyznaczonym terminie, stanowisko to potwierdza wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006r., II OSK 956/05 (ONSAiWSA 2007/1/12) jak również wcześniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których przykładowo wskazać można wyrok z dnia 17 maja 1999r. sygn. akt IV S.A. 747/97, w którym również przyjęto, że termin po wezwaniu do uzupełnienia biegnie od nowa.

W przedmiotowej sprawie więc termin pierwszy na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia został wchłonięty przez termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Po tym terminie w ciągu trzydziestu dni organ powinien wydać decyzję

o sprzeciwie albo, nie wydając decyzji w tym terminie, milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia. Reasumując rozważania na temat tej kwestii, należy stwierdzić, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zezwala organowi administracji na nałożenie na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie.

W sytuacji, o której mowa, termin wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji, rozpoczyna bieg po zakończeniu wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia dokumentów

i wynosi 30 dni. Niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni w tej sytuacji powodowałoby, że organ dopuścił do upływu ustawowego terminu bez podejmowania zewnętrznych czynności procesowych. Nie mamy z tym jednak do czynienia, gdyż organ nie przekroczył terminu do wniesienia sprzeciwu.

Jednakże kluczową kwestią dla przedmiotowej sprawy jest ocena możliwości wykonania przez stronę skarżącą postanowienia z dnia 2 maja 2007r., które zostało skutecznie doręczone 21 maja 2007r. Nałożyło ono na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 21 maja 2007r. Przede wszystkim warto zauważyć, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994r. nie określa precyzyjnie, w jakim terminie takie uzupełnienie powinno nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin niż ten, który zaczął biec

w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006r., II OSK 956/05). Nie ulega żadnej wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę datę doręczenia stronie skarżącej postanowienia czyli 21 maja 2007r., że wyznaczony termin był nierealny i strona nie miała żadnej możliwości uzupełnienia zgłoszenia

o brakujące dokumenty, uzgodnienia i wyjaśnienia we wskazanym terminie. Organ powinien wziąć pod uwagę datę skutecznego doręczenia postanowienia nakładającego obowiązki. Bowiem to od tej daty czyli od 21 maja 2007r. strona skarżąca była w stanie przedsięwziąć jakiekolwiek działania celem zadośćuczynienia przedstawionym wobec niej żądaniom. Na marginesie należy dodać, że dokonała tego szybko i sprawnie, ponieważ oczekiwane od niej uzupełnienie wniosku wpłynęło do Starostwa Powiatowego już 25 maja 2007r. Zatem od chwili powzięcia wiadomości

o koniecznym uzupełnieniu braków podjęła niezbędne działania w celu niezwłocznego załatwienia sprawy. Organ zaś powinien wziąć pod uwagę realny moment zapoznania się przez stronę z postanowieniem, a nie opierać się tylko na sztywno ustalonym przez siebie terminie, który z całą pewnością nie był terminem w myśl art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, realistycznie umożliwiającym stronie dokonanie właściwych korekt

w przedłożonym wniosku.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia artykułów 6, 7, 8, 9, 11 i 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie decyzji na zasadzie dowolnego uznania. Zarzuty te są ogólnikowe i dotyczą przepisów k.p.a. odnoszących się w znacznej mierze do ogólnych zasad postępowania i nie wskazują konkretnych przykładów naruszeń ww. przepisów procedury admininistracyjnej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istotą jest, że strona nie miała możliwości wykonania postanowienia. Decyzja organu I instancji została wydana w sytuacji gdy nie było wiadomym w ogóle czy postanowienie o nałożeniu obowiązków zostało doręczone, ewentualnie w sytuacji, gdy organ wiedział, iż zostało ono doręczone dopiero 21 maja 2007 r. ( brak dziennej daty wskazującej to kiedy dowód doręczenia postanowienia został zwrócony organowi ), czyli w ostatnim dniu wyznaczonym na uzupełnienie zgłoszenia. W takiej sytuacji starosta nie mógł zgłosić sprzeciwu tylko dlatego, uzupełnienie zgłoszenia nie nastąpiło w terminie, a organ II instancji nie powinien akceptować takiego postępowania, bo w wyznaczonym terminie w tej konkretnej sytuacji strona skarżąca nie mogła uzupełnić zgłoszenia.

Jednocześnie z całą stanowczością podkreślić należy, że sąd w żaden sposób nie przesądza tego czy były merytoryczne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu czy też nie. Sytuacja ta jest konsekwencją tego, że i organy administracji faktycznie nie rozpatrywały sprawy merytorycznie, bo podstawą wydania zaskarżonej decyzji było niewykonanie postanowienia z dnia 2 maja 2007 roku.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2 na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz w pkt 3 na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądziło od Wojewody na rzecz przedsiębiorstwa A kwotę 517 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.