Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 281/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 156 ust. 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej K. B. z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. B. w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła do Burmistrza [...] W., w formie elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej "w postaci skanów wszystkich sporządzonych na zlecenie [...] operatów szacunkowych dotyczących wyceny lokali będących własnością Miasta W. w 2011 i 212 r.".

Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego [...] w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. poinformował ww., że udostępnienie żądanych informacji nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną, podlegającą przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem zadana informacja nie jest informacją publiczną.

Kwestia udostępnienia operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Przepis ten umożliwia osobie której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek oraz odpisów. Przy czym, interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym.

Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, że osoba której interesu prawnego dotyczy treść operatu, uprawniona jest do zapoznania się z jego treścią w trybie powołanego przepisu (z jego ograniczeniami), natomiast inne osoby mogłyby żądać jego udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez tych ograniczeń.

Wnioskodawczyni nie wskazała w żaden sposób, z czego wynika jej interes prawny w udostępnieniu wszystkich operatów szacunkowych wyceny lokali wykonanych na zlecenie [...] w roku 2011 i 2012, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.

K. B. w dniu 24 kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W.

Skarżąca zarzuciła organowi, że naruszył następujące przepisy:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do twierdzenia, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż dokumenty dotyczące wartości nieruchomości, której właścicielem jest gmina udostępniane są wyłącznie po wykazaniu interesu publicznego przez osobę wnioskującą;

3) art. 4 w zw. z art. 54 Konstytucji RP w ten sposób, iż odmowa udostępnienia informacji stanowi przeszkodę do prowadzenia debaty publicznej w zakresie gospodarowania majątkiem komunalnym.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych, udziału danin publicznych oraz gospodarowania środkami pochodzącymi od obywateli.

Prezydent W. w odpowiedzi na skargę powtórzył argumenty przedstawione w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. i podał, że Miasto W. przestrzega zasad powyżej określonych zasad. Informacja o każdej nieruchomości przeznaczonej do zbycia przez W jest także zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamieszczana w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, który zamieszczany jest na stronach internetowych Biuletytnu Informacji Publicznej W.

Ponadto organ podniósł, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponad 90% operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie [...] W. wykonywana jest w związku ze zbyciem lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, a więc osób fizycznych związanych z organem cywilnymi umowami najmu lokali.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podać, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu obowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go informacji.

Odmawiając udostępnienia skarżącej informacji określonej w jej wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm) organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, poprzez wyliczenie przykładowe i nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18).

W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160).

Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że żądana przez nią informacja jest informacją publiczną.

Skoro operaty szacunkowe zostały sporządzone na potrzeby organu, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W świetle postanowień art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji.

Obok ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonować mogą i inne ustawy, regulujące w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do określonej informacji. Obowiązywać one mogą jednak tylko i wyłącznie w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, który został im przypisany. Poza tym granicami zastosowanie maja przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślić należy, że w udzielonej skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, organ w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. stwierdza, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wskazuje na inny tryb dostępu określony w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

W przytoczonym przepisie ustawodawca określił wyłącznie tryb dostępu do operatów szacunkowych dla osób, które mają w tym interes prawny. Oznacza to, że inne osoby mogą żądać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej.

Zwrócić należy uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ odwołał się do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Ustawodawca w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadził ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

W sytuacji gdy organ uzna, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w związku z treścią powyżej przytoczonego przepisu, to powinien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany jest do jej załatwienia na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu była związana z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.