Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1973/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. L., G. K. i J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku D. L. , J. K. i G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy- utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K., Wydział IV Ksiąg [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wystąpili D. L.,

J. K. i G. K.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] wystąpili D. L., J. K. i G. K.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] stycznia 2016 r.

W części wstępnej opisał szeroko zakres i cele postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie prowadzone w trybie art. 156 i następne kpa. Podkreślił , że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., jest art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Dokonując analizy dostępnego materiału dowodowego ustalił, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K., działka nr [...] stanowiła własność J. L. w [...] cz., J. M. w [...] cz. i M. M. w [...] cz. Następnie w miejsce J. M. zostali wpisani M. M. w [...] cz., A. N. w [...] cz., H. B. w [...] cz., A. M. w [...] cz., F. M. w [...] cz., J. M. w [...] cz., T. M. w [...] cz. oraz W. M. w [...] cz. Zaś w miejsce J. L. w cz. [...] wpisano: J. L. w cz. [...], D. L. [...] w [...] cz., J. K. w cz. i G. K. w [...] cz. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłej J. L. nabyła D. L.

Natomiast spadek po zmarłej [...] maja 1979 r. M. M., nabył na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] lipca 1982 r., sygn. akt I [...], w całości Skarb Państwa. M. M. była właścicielką udziałów [...] cz. oraz [...] cz. - co razem stanowi udział [...] cz. ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Minister za niezasadne uznał twierdzenie skarżących, że zasiedzieli oni z mocy prawa udziały przypisywane Skarbowi Państwa i tym samym są oni właścicielami całej opisanej nieruchomości przy ul. [...] w K. To z kolei – zdaniem skarżących - powodowało po stronie organu - obowiązek zawieszenia postępowanie w niniejszej sprawie, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 i jednocześnie wezwanie (...) o wystąpienie ze stosowym wnioskiem do sądu, powszechnego w oznaczonym terminie. Organ nadzoru wskazał, że aby skutecznie wykazać swoje prawo własności nabyte w ten sposób niezbędne jest orzeczenie sądu wydane w trybie nieprocesowym na podstawie art. 609-610 Kodeksu postępowania cywilnego. Wnioskodawcy przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. przesłali kopię pierwszej strony wniosku o stwierdzenie zasiedzenia udziałów we współwłasności nieruchomości, jaki złożyli 23 marca 2016 r. do Sądu Rejonowego dla K. w K. We wskazanym wniosku wniesiono o stwierdzenie, że D. L. nabyła z dniem 16 maja 2009 r. przez zasiedzenie własność udziału wynoszącego łącznie [...] cz. przedmiotowej nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] w K. Zatem ewentualne pozytywne rozpatrzenie przez Sąd ww. wniosku będzie skutkowało tym, że D. L. będzie legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości we wskazanym zakresie od 16 maja 2009 r. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, badając decyzję komunalizacyjną wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) zobligowany jest zweryfikować stan prawny na dzień 27 maja 1990 r., dlatego też ww. postępowanie przed Sądem Rejonowym dla K., dot. zasiedzenia [...] części przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 2009 r., nie będzie miało wpływu na stan prawny istniejący w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa. Mając powyższe na względzie Minister nie znalazł też podstaw do zawieszenia postępowania, w myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Ustosunkowując się do kolejnego argumentu, dotyczącego nie wykonywania przez żadne organy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości żadnych uprawnień właścicielskich, organ wyjaśnił, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy następuje z mocy prawa, z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby wskazany udział w nieruchomości został rozdysponowany na rzecz innych podmiotów. Wobec powyższego należało uznać, że pozostawał w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

W końcowej części uzasadnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się z tezą opartą na wyżej opisanym twierdzeniu zasiedzenia prawa własności Skarbu Państwa przez D. L. i koniecznością umorzenia wszczętego przez Wojewodę [...] postępowania komunalizacyjnego oraz wydania decyzji, w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa z przyczyn bezprzedmiotowych. Tym samym rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 kpa, czy też niewykonalności prawnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące wadliwości procedury, w wyniku której wydano przedmiotową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., gdyż z podstawy prawnej jak i uzasadnienia ww. decyzji Wojewody nie wynika, aby została wydana w trybie przewidzianym w art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) - tzn. postępowania prowadzonego z urzędu. Organu nadzoru podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znajduje się informacja o zawiadomieniu z dnia 3 listopada 2014 r., przywołująca ponownie, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. W przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 17a ww. ustawy komunalizacyjnej, gmina nie sporządzała inwentaryzacji mienia a całość postępowania prowadził (z urzędu) wojewoda. Zdaniem Ministra nie budzi wątpliwości fakt, iż Wojewoda [...] w przedmiotowej sprawie prowadził postępowanie z urzędu, a przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 17a ww. ustawy komunalizacyjnej sporządzenie karty inwetaryzacyjnej nie było obligatoryjne.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nie jest obarczona żadną z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek, powodujących stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa i nie została wydana bez podstawy prawnej (brak zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa). Ponadto wskazał, iż w niniejszej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzji MSWiA, nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art 7 i 77 § 1 i 80 kpa. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. L. -, J. K. i G. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 138 §1 pkt. 1 w związku z art. 156 §1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), poprzez nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w pierwszej instancji wskutek oczywiście błędnego przyjęcia, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej po 24 latach od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 105 § 1 kpa, przy braku spełnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, bez skontrolowania, czy przewidziany ustawą tryb postępowania inwentaryzacyjnego został zachowany i z oczywistym pogwałceniem reguł oraz norm odnoszących się do środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym,

2) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezprawne pominięcie dowodów z załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, pisma z 12 czerwca 2015 r. rozszerzającego ten wniosek, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pisma z 11 kwietnia 2016 r., odpisów dokumentów urzędowych i prywatnych, dokumentacji fotograficznej; przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających zarzuty stawiane decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...],

3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania nieważnościowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zasiedzenie przez D. L. udziałów w nieruchomości przy ul. [...]w K., toczącego się obecnie przed Sądem Rejonowym dla K. sygn. akt [...]

4) naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy,

5) naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezprawne wejście Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w kompetencje orzecznicze Sądu powszechnego oraz legitymizowanie zaniedbań Wojewody [...] i dwuznacznych praktyk Urzędu Miasta K., które są nie do przyjęcia w warunkach państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP),

6) naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ustosunkowania się w decyzji odwoławczej do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 263 § 2 i art. 56 kodeksu postępowania administracyjnego skierowanego przeciwko postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w kontekście wskazanego przepisu oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r., stwierdzającej nabycie przez Gminę K. udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości położonej w położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...].

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zakończonego zaskarżoną decyzją, nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki:

1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.),

2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz

3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego nie narusza rażąco przepisów prawa, w tym przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa dysponował tytułem prawnym do udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości, położonej w położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K., działka nr [...] stanowiła własność J. L. w [...] cz., J. M. w [...] cz. i M. M. w [...] cz. Następnie w miejsce J. M. zostali wpisani M. M. w [...] cz., A. N w [...] cz., H. B. w [...] cz., A. M. w [...] cz., F. M. w [...] cz., J. M. w [...] cz., T. M. w [...] cz. oraz W. M. w [...] cz. Zaś w miejsce J. L. w cz. [...] wpisano: J. L. w cz. [...], D. L. w [...] cz., J. K. w [...] cz. i G. K. w [...] cz. Jak wynika z akt sprawy na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłej J. L. nabyła D. L.. Natomiast spadek po zmarłej [...] maja 1979 r. M. M., nabył na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] lipca 1982 r., sygn. akt [...], w całości Skarb Państwa. M. M. była właścicielką udziałów [...] cz. oraz [...] cz. - co razem stanowi udział [...] cz. ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W świetle zapisów art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, które to otwarcie następuje wraz ze śmiercią spadkodawcy. Przy czym na datę nabycia spadku nie ma wpływu ani wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ani też to, czy spadkobierca faktycznie obejmie spadek we władanie. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa stał się współwłaścicielem w [...] części w działce nr [...] w dniu [...] maja 1979. Tym samym w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., Skarb Państwa był współwłaścicielem przedmiotowej działki i mienie to podlegało komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie ma przy tym znaczenia - wbrew twierdzeniom skarżących - data ujawnienia udziału przysługującego Skarbowi Państwa w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w księdze wieczystej. Jeśli zmiana stanu prawnego (własności) nieruchomości nastąpiła z mocy prawa na mocy nabycia spadku z chwilą jego otwarcia (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Własność prawa przysługuje nabywcy bez względu, czy prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej czy też nie. Tym bardziej nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie brak ujawnienia Skarbu Państwa jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów.

Rażąco nie narusza prawa również wydanie decyzji komunalizacyjnej po blisko 24 latach od wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy tej ustawy nadal obowiązującą. Ustawa nie zawiera też w swojej treści przepisu, który by ograniczył wydawanie decyzji komunalizacyjnej do określonej daty.

Z treści skargi wynika, iż jej zarzuty dotyczą też wadliwości prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania komunalizacyjnego, w szczególności naruszenia przez niego art. 7, 77 i 80 kpa. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba że, jak już sygnalizowano powyżej, kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja administracyjna wydana w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). W przedmiotowym postępowaniu ocenie organu nadzoru podlegała zatem wyłącznie decyzja komunalizacyjna z [...] listopada 2014 r. w aspekcie zgodności z przepisami ustawy stanowiącej podstawę jej wydania, to jest ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Powyższy zarzut skarżących w istocie zmierza do ponownej oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., co w ramach postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, to zadaniem organu jest ocena, czy w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem badanie, czy zostały spełnione przesłanki komunalizacji, w kontekście całego materiału dowodowego, wraz z oceną zachowania przepisów postępowania. Z tych względów zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej art. 7, 77 i 80 i 105 kpa, nie mogą odnieść skutku.

Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika też, że przedmiotowe postępowanie komunalizacyjne prowadzone było z urzędu, czyli w trybie art. 17 a ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Okoliczność ta powodowała, że gmina nie sporządzała w tym przypadku inwentaryzacji mienia, a całość postępowania prowadził (z urzędu) Wojewoda. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 794/07, publik. CBOIS). Tym samym wszelkie zarzuty skargi, odnoszące się do braku "rozeznania" przez organ nadzoru w zasadach funkcjonowania Komisji Inwentaryzacyjnej Gminy Miejskiej K., nie mogły odnieść skutku.

W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ art. 97 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 140 kpa. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez D. L. nie może stanowić podstawy zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż to postępowanie cywilne nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do przedmiotowego postępowania administracyjnego. A więc nie spełniona została konieczna przesłanka zawieszenia tego postępowania. Te dwa postępowania cechuje całkowita odrębność, inny przedmiot oraz różne podstawy prawne. W żaden sposób nie można zatem uznać, że postępowanie cywilne o zasiedzenie ma wpływ na postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z tym postępowaniem. Dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych istotne jest, czy Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. był właścicielem komunalizowanej nieruchomości. Nie jest natomiast istotne, kto po tej dacie stał się właścicielem komunalizowanej nieruchomości. Natomiast dla sprawy o zasiedzenie skomunalizowanego mienia (D. L. wniosła o zasiedzenie własności udziałów w [...] części w działce nr [...] z dniem [...] maja 2009 r.) komunalizacja oznacza jedynie to, że po dacie 27 maja 1990 r. bieg terminów zasiedzenia biegł nie przeciwko Skarbowi Państwa, lecz przeciwko Gminie.

Za niezasadny należy uznać również zarzut odnoszący się do nie posiadania przez Skarb Państwa przedmiotowego mienia od 1982 r. i nie wykonywania w stosunku do niego uprawnień o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w dacie komunalizacji sporna nieruchomość przekazana została w zarząd lub użytkowanie, a zatem należy domniemywać, że zgodnie z powołanym przepisem, pozostawała ona w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zupełnie niezrozumiałe dla sądu jest powoływanie się przez skarżących w tym kontekście na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W. 13/91. Uchwała ta dotyczyła ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W tej uchwale Trybunał, dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że

grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Uchwała ta zawierała zatem zupełnie inne stanowisko w zakresie rozumienia pojęcia " należące do" określonego w art. 5. ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że brak tytułu prawnego skarżących lub innego podmiotu w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "należące do" odnosiło się zatem do przynależności mienia do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Takie stanowisko zostało zawarte w bardzo bogatym i ugruntowanym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego w tym m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16, która dotyczyła wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, jednakże zaprezentowana w niej wykładnia odnosi się generalnie do problematyki dokumentowania prawa władania nieruchomością i w tym zakresie bezpośrednio koresponduje z istotą sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z tą uchwałą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Kwestia faktycznego posiadania czy też nie mienia przez terenowy organ administracji państwowej, w sprawie dotyczącej stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia, będzie natomiast miała znaczenie w sprawie cywilnej o zasiedzenie. Osądu tego nie zmienia wydanie przez sąd powszechny postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zabezpieczeniu roszczenia D. L. w sprawie o zasiedzenie. O braku wpływu na siebie dwóch postepowań (sądowego i administracyjnego) napisano we wcześniejszej części uzasadnienia.

Zakresem badania w niniejszej sprawie była ocena zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie zaś postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Organ pouczył, że to postanowienie jest niezaskarżalne. Tym samym sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących tego postanowienia.

Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym prawidłowo uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., a tym samym wszystkie inne podniesione zarzuty w skardze należy uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami) orzekł jak w wyroku.