Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1943/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, 40 ust. 4, ust. 7, ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 11
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w P. kwotę 18168 (osiemnaście tysięcy sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) decyzją z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "Kpa."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1444; dalej "udp."), § 10a ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 ze zm.), poz. 3 załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta P.

z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej organ I instancji) z [...] maja 2017 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie wymierzenia [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka) kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy C. [...] w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 11,30 m2 w okresie od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada 2014 r., tj. przez [...] dni bez zezwolenia zarządy drogi.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W trakcie kontroli pasa drogowego ul. C. w P., przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez organ I instancji, stwierdzono umieszczenie reklamy o treści "[...] Spółka Akcyjna", której najdalej wysunięty element znajduje się w pasie drogowym tej ulicy, na co wskazuje notatka służbowa z [...] kwietnia 2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu wobec spółki postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. C. [...] w P. poprzez umieszczenie części reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] maja 2014 r. został przeprowadzony dowód w terenie z udziałem spółki, podczas którego stwierdzono, że ww. reklama znajduje się częściowo w pasie drogowym ul. C., najdalej wysunięty element reklamy znajduje się

w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni 7,80 m. Odnotowano, że pasie drogowym znajdują się dwie strony reklamy.

Kontrola reklam w pasie drogowym ul. C. w P., przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] maja 2014 r. wykazała, że przy ulicy tej nadal znajduje się przedmiotowy nośnik reklamowy

W dniu [...] kwietnia 2014 r. został przeprowadzony dowód w terenie, podczas którego stwierdzono, że najdalej wysunięty element budynku znajduje się

w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Jak wynika z protokołu przyjęcie przebiegu granicy nieruchomości położonej

w P., obręb nr [...], przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] i utrwalenia wznowionych punktów granicznych, konstrukcja tablicy w części znajduje się na działce położnej przy ul. C. o nr [...], a w części w pasie drogowym

ul. C. na działce o nr [...] w obrębie nr [...].

W dniu [...] czerwca 2014 r. organ I instancji otrzymał pismo, w którym podano, że "...teren zajęty przez część budynku i pylon firmowy został nieprawidłowo uznany za pas drogowy". W kolejnym piśmie spółka wyjaśniła, że część budynku oraz pylon zostały wybudowane w roku 2001 na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdziła, że obiekt skrzydła południowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zostało zatwierdzone pozwoleniem na użytkowanie, a to wyklucza zaklasyfikowanie zajętego terenu jako pas drogowy.

Jak wynika z przeprowadzonej [...] lipca 2014 r. kontroli ww. pasa drogowego, nośnik reklamowy nadal znajdował się w jego obrębie. Również kontrola

z [...] sierpnia 2014 r. potwierdziła powyższe. Kontrole drogowe dokonane w kolejnych tygodniach potwierdziły obecność obiektu należącego do spółki w tym pasie drogowym.

W piśmie z [...] października 2014 r. spółka poinformowała organ I instancji,

że przez cały okres użytkowania pylonu znajdującego się przed budynkiem [...] przy ul. C. [...] w P. jego powierzchnia jak i treść były niezmienne.

Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego

ul. C. w P., przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od [...] września 2000 r. do [...] listopada

2014 r., tj. przez [...] dni.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka stwierdziła w szczególności, że zajęta pod reklamę część działki nr [...] nie była objęta granicami pasa drogowego

i w związku z tym brak było podstaw prawnych do uznania, że w roku 2000 nastąpiło zajęcie pasa drogowego.

SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję z [...] listopada 2014 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało między innymi, że organ I instancji powinien dopuścić dowód z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę budynku administracyjnego wraz z infrastrukturą, w tym masztem reklamowym.

Organ I instancji wezwał spółkę do określenia, czy reklama w okresie

od [...] września 2000 r. do [...] listopada 2014 r. była niezmienna co do lokalizacji, treści i powierzchni.

Spółka nie udzieliła oczekiwanych przez organ wyjaśnień.

Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy

o powierzchni 11,3 m2 w okresie od [...] września 2000 r. do [...] listopada

2014 r., tj. przez [...] dni.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 38 ust. 1 i art. 4 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8 w związku z art. 77 Kpa. Nadto zarzuciła brak uwzględnienia przepisów Działu III Ordynacji podatkowej (dalej "Op."), tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 tej ustawy.

SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2015 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało, że należy określić jednoznacznie lokalizację przedmiotowego masztu na przestrzeni lat 2000-2014 oraz wyjaśnić zasadność zastosowanych stawek do wyliczenia kary

za zajęcie pasa drogowego, odwołując się do pojęcia "reklamy" na gruncie obowiązujących na przestrzeni lat 2000-2014 przepisów prawa.

Organ I instancji pismem z [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Gminy Miasto P. z prośbą o określenie terminu naniesienia na mapie zasadniczej zmian związanych z lokalizacją fundamentów pod cztery sztuki reklam, w tym zlokalizowaną w części na działce nr [...], a w części w pasie drogowym ul. C. na działce nr [...] w obrębie [...].

W pismach z kolejnych miesięcy 2015 r. udzielano informacji co do budowy

i odbioru masztu reklamowego zlokalizowanego w P. przy ul. C. [...]

na działce o nr [...] obręb [...]. W dniu [...] września 2015 r. organ I instancji otrzymał dokumenty towarzyszące budowie ww. obiektu. Pozyskał również informację, że nie odnaleziono dokumentów związanych z zakończeniem budowy wspomnianego masztu.

W dniu [...] października 2015 r. organ I instancji otrzymał między innymi mapę zasadniczą w skali 1:500, na której widnieje lokalizacja konstrukcji reklamy, tj. trzech słupów, z czego dwa słupy zlokalizowane są na działce o nr [...], natomiast jedne słup zlokalizowany jest poza granicami tej działki, a mianowicie na działce o nr [...] – stanowiącej pas drogowy ul. C., obrazujący odmienną lokalizację reklamy (posadowienia jej fundamentów), niż lokalizacja ujęta w założeniu projektu. Mapa ta, jak podano, wskazuje kolizję umieszczonej w pasie drogowym części reklamy

z liniami granicznymi pasa drogowego ul. C. w P.

Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego

ul. C. w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada

2014 r., tj. przez [...] dni.

Spółka odwołała się od ww. decyzji, ponawiając wcześniej sformułowane zarzuty.

SKO decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2015 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło, poza już wcześniej dostrzeżonymi brakami w zakresie dowodów

z decyzji dotyczących budowy budynku administracyjnego należącego do spółki, że organ I instancji winien uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych i zastosować prawo względniejsze dla spółki. Wyjaśniło między innymi, że organ I instancji nie może odnosić się do art. 38 ust. 1 udp., skoro spółka nie potwierdziła faktu umieszczenia reklamy przez wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. SKO zwróciło jednocześnie uwagę na uchwałę składu pięciu sędziów NSA o sygn. OPK 7/01, zgodnie z którą w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 udp..

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (po raz czwarty) organ I instancji zaliczył w poczet materiału dowodowego dokumenty i ustalenia dokonane w trakcie postępowania prowadzonego i zakończonego decyzją z [...] grudnia 2015 r.

Pismem z [...] września 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto P. o udzielenie informacji, czy aktualnie granice działki o nr [...] obręb [...], zmieniały się na przestrzeni lat 1985-2016 i wniósł o załączenie dokumentów potwierdzających ewentualne zmiany. Wystąpił również o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki. Uzyskał informację, że w powyższym okresie działka ta nie zmieniała granic.

Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego

ul. C. w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządy drogi, części reklamy o powierzchni 11,3 m2 w okresie od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada

2014 r., tj. przez [...] dni.

Spółka odwołała się od tej decyzji, powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację.

SKO decyzją z [...] lutego 2017 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2016 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji podkreślił, że wszystkie zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. były już wymienione

w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2016 r.

Organ I instancji ustalił, że działka o nr [...] powstała z działki o nr [...] w związku z powiększeniem strefy ochronnej dla [...] Zakładów [...] w P.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] maja 2017 r., skoro inwestor we wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę nie wskazał działki o nr [...], nie powinien na tej działce dokonywać żadnych naniesień w postaci obiektów budowlanych lub ich części.

Następnie organ I instancji dokonał analizy zmian ustawy o drogach publicznych, wskazując, że istotą definicji "pas drogowy" jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą. Dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, jak podał organ I instancji, że doszło do kolizji umieszczonej części reklamy w pasie drogowym ul. C. z liniami granicznymi pasa drogowego drogi publicznej.

Organ I instancji wyjaśnił, że ul. C. do dnia podjęcia uchwały

z [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, była drogą zakładową. W załączniku do tej uchwały pod pozycją

[...] ul. C. figuruje jako droga kategorii gminnej. Wynika z tego, jak podał, że pas drogowy już istniał przed zajęciem go przez część reklamy oznakowania [...] S.A. w P. przy ul. C. [...]. Podkreślił, że udp. w art. 2 ust. 1 drogi zakładowe zalicza do dróg publicznych, nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ opłaty zostały naliczone od dnia [...] grudnia 2000 r., a ul. C. znajdowała się w strefie, w której obowiązywały podstawowe stawki wynikające z rozporządzenia.

Organ I instancji wskazał, że skoro dokumenty o warunkach zabudowy

i zagospodarowania nie uwzględniają działki o nr [...], obręb [...] – działki drogowej,

to inwestor nie miał prawa lokalizować czegokolwiek na tej działce bez zezwolenia właściciela bądź zarządcy terenu. Od początku prowadzonego postępowania

w sprawie lokalizacji reklamy mowa była o działkach o nr [...] i [...]. Stwierdził, że spółka dysponowała dokumentami potwierdzającymi realizację inwestycji na działce o nr [...] i [...], tj. poza pasem drogowym, nie mniej jednak dokonała zajęcia pasa drogowego, czyli działki o nr [...].

Organ I instancji stanął na stanowisku, że spółka nie wystąpiła o zgodę

na zajęcie pasa drogowego, a zatem działała celowo, łamiąc przepisy prawa.

Jak wskazał organ I instancji, przepisów Działu III Op. dotyczących przedawnienia nie stosuje się w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych

w drodze ustawy o drogach publicznych. Kara pieniężna, zgodnie z regulacjami udp., została powiązana wyłącznie z zaistnieniem stanu faktycznego bezprawnego zajęcia, w następstwie którego zarządca danej kategorii drogi został ustawowo uprawniony

(a zarazem zobligowany) do nałożenia kary, niezależnie od upływu jakiegokolwiek okresu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił co należy rozumieć przez umieszczenie reklamy w pasie ruchu drogowego oraz jak ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu mieszczenia reklamy.

W niniejszej sprawie, jak podał organ I instancji, część reklamy umieszczona została na działce o nr [...] obręb [...] – stanowiącej pas drogowy ul. C. (droga kategorii gminnej w zarządzie MZD w P., co potwierdzają opinia techniczna

z [...] czerwca 2014 r. geodety uprawnionego oraz kontrole przeprowadzone w tym miejscu przez pracowników organu.

Organ I instancji nie zaaprobował stanowiska spółki, zgodnie z którym maszt nie stanowi reklamy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie realizowania inwestycji. Podkreślił, że masz reklamowy powinien zostać wybudowany zgodnie

z lokalizacją (działka nr [...], działka nr [...]), określoną w decyzji nr [...]

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez spółkę inwestycji.

Organ I instancji nie wziął pod uwagę daty sporządzenia protokołu oddania

do użytku masztu reklamowego, tj. [...] lutego 2001 r., gdyż, jak podał, jest to data umowna dopełnienia formalności, a nie data fizycznego umieszczenia reklamy

w terenie. Zaznaczył, że przed tą datą maszt został już w całości wybudowany

i faktycznie wszedł już w pas drogowy. Z kolei za datę końcową zajęcia pasa drogowego przyjął zgodnie z decyzją z [...] grudnia 2015 r., dzień [...] listopada 2014 r.

W odwołaniu od decyzji z [...] maja 2017 r. spółka wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Zarzuciła uchybienie przepisom ustawy o drogach publicznych, w szczególności poprzez nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 udp., naruszenie przepisu art. 4 pkt 1 udp., w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego. Sformułowała również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. w związku

z art. 77 Kpa. (wyrażających zasadę związania organu administracji publicznej prawem oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania. Ponadto zarzuciła uchybienie przepisom ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III tej ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 ustawy.

Z uzasadnienia odwołania wynika, że spółka jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkami administracyjnymi, położonej w P. przy ul. C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której zrealizowano w roku 2000 inwestycję polegającą na wybudowaniu budynku administracyjnego tzw. skrzydła południowego istniejącego zespołu budynków [...] S.A. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym m.in. budowlą – masztem, jako elementem wizualizacji siedziby spółki. Budowa elementu wizualizacji siedziby spółki (masztu wizualizacyjnego) wraz z budową budynku administracyjnego realizowane były na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Prezydenta Miasta P., jak również była uzgadniana z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej protokołem nr [...] z dnia [...].07.2000 r., z którego wynika, iż Miejski Zarząd Dróg uzgodnił dokumentację projektową bez uwag. W dniu [...].10.2001 r. Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [...] udzielając pozwolenia na użytkowanie skrzydła południowego zespołu Centrum Administracyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Spółka, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazała, że zajęta pod reklamę część działki o nr [...] nie była objęta granicami pasa drogowego, co potwierdza ponadto wydana przez Prezydenta Miasta P. decyzja

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.2000 r.,

nr [...] wraz z załącznikiem mapowym nr 1 przedstawiającym m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie spółki, Prezydent Miasta P. nie wykazał, że w dacie realizacji inwestycji zajęta pod maszt wizualizacyjny część działki o nr [...] stanowiła pas drogowy, stąd brak było podstaw prawnych do uznania, iż w 2000 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem spółki, w przypadku uznania według obecnie obowiązujących przepisów, że maszt wizualizacyjny znajduje się w pasie drogowym, zastosowanie

w pierwszej kolejności znajdą przepisy art. 38 ust. 1 udp.. Przytaczając wybrane orzecznictwo sądowe dotyczące zastosowania tego przepisu spółka uznała, że maszt wizualizacyjny stanowi obiekt budowlany niezwiązany z gospodarką drogową

i obsługą ruchu, niepowodujący zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego

i niezakłócający wykonywanie zadań zarządu drogi i może zatem pozostać

w dotychczasowym stanie. Ponadto, wskazując na zmianę przepisów prawa w tym zakresie, tj. art. 40 ust. 4-6 udp., która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r.

na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, spółka stwierdziła, że do oceny zachowania w postaci ewentualnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy stosować przepisy obowiązujące w dacie takiego zdarzenia. Na poparcie powyższego przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 828/12, uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. OPK 7/01 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12.

Nadto spółka wskazała, że organ I instancji wydając decyzję nie zastosował przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 Op.,

a zatem, jak stwierdziła, nałożenie opłaty dotyczącej okresu od [...] grudnia 2000 r.

do [...] listopada 2014 r. nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r. SKO przywołało treść art. 4 pkt 1 udp., zawierającego definicję pasa drogowego, art. 39 udp., określającego zasady ochrony pasa drogowego oraz art. 40 udp., ustanawiającego zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową i eksploatacją dróg

i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wyjaśniło również, co należy rozumieć przez reklamę. Wskazało, że legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 udp., jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi.

Zdaniem SKO, rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a jego decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Uznało, że jakkolwiek

do zajęcia pasa drogowego ul. C. w P., działka nr [...], doszło w 2000 r., tj. pod rządami "starych przepisów", jednak zdarzenie to trwa nadal i winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy znowelizowanej.

SKO odniosło się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r.,

sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, wydanego w związku ze skargą spółki, w analogicznej do niniejszej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. C. w P.. Jak wskazało, Sąd nie przesądził, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, zalecił jedynie rozważenie tej kwestii i wykazanie,

w sposób niebudzący wątpliwości w oparciu o jakie przepisy doszło do wyliczenia kary pieniężnej. Podkreśliło, że w stosunku do dotychczasowych przepisów nie legły zmianie zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego.

SKO dokonując analizy zmian przepisów ustawy o drogach publicznych wskazało, że zgodnie z art. 40 udp. oraz rozporządzenia wykonawczego

z 24 stycznia 1986 r. przesłanki odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego przed dniem 9 grudnia 2003 r. były względniejsze dla podmiotów. Wyjaśniło, że przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 udp. i § 10 ww. rozporządzenia), wówczas badało się również stopień zawinienia podmiotu, tj. czy było to zajęcie samowolne, w aktualnym stanie prawnym stopnia winy się nie bada.

W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie nałożył na spółkę karę pieniężną

za umieszczenie części reklamy w pasie drogowym ulicy C. [...] (działka nr [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi. Prawidłowo ustalono, że spółka dokonała zajęcia bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane. Spółka miała pełną świadomość przebiegu granic własności,

w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce o nr [...] stanowi o braku przestrzegania przepisów prawa wówczas obowiązującego

i procedur wynikających z realizacji inwestycji. Nie można tym samym uznać, jak stwierdziło SKO, że zajęcie nastąpiło w sposób nieumyślny, bez winy inwestora,

za przyzwoleniem zarządcy drogi.

SKO podzieliło argumentację organu I instancji co do możliwości realizowania przez dany podmiot inwestycji tylko na takich gruntach, które są jego własnością. Każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną, profesjonalną kadrę inspektorów nadzoru w poszczególnych branżach, jak i kierowników budowy

z odpowiednimi uprawnieniami. Zdaniem SKO, pozwolenia wydane w trybie przepisów budowlanych nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy

o drogach publicznych. Inwestor winien mieć świadomość, że wchodząc z budową

w pas drogowy, winien mieć do tej czynności stosowne zezwolenia i ponosić opłaty za zajęcie pasa drogowego.

SKO nie podzieliło argumentu spółki, co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. C. w P., wskazując na przywołany wyżej wyrok Sądu z dnia 21 grudnia 2015 r., z którego wynikało, że była wydzielona droga ul. C. Inną kwestią była natomiast przewidywana zmiana granic pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła.

SKO podkreśliło, że wszystkie decyzje i pozwolenia będące w posiadaniu spółki dotyczą działki o nr [...] i [...], które bezpośrednio graniczą z działką o nr [...],

tj. pasem drogowym. Uznało, że skoro spółka nie okazała żadnego dokumentu potwierdzającego zgodę, w tym również zarządcy drogi, na zlokalizowanie części reklamy w pasie drogowym ul. C., to w wyniku jej działań doszło

do bezprawnego i samowolnego zajęcia ww. pasa drogowego. W opinii SKO, spółka nie mogła domniemywać, że uzyskując inny dokument, np. pozwolenie na budowę czy użytkowanie obiektu, uzyskała zgodę zastępczą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie SKO, kara nakładana w ramach ustawy o drogach publicznych nie może być uznana za niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 2 § 2 Op. i z tego względu nie mają do niej zastosowania przepisy Op. regulujące terminy przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Odnośnie od wyliczenia kary pieniężnej SKO stwierdziło w szczególności, że w okresie objętym karą stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego ewoluowały i uwzględniając zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa (art. 8 Kpa.) oraz uregulowania art. 2 Konstytucji RP zastosowano stawki obowiązujące

w czasie całego okresu, a nie jedynie w dacie orzekania, ponieważ są one dla spółki korzystniejsze.

Nadto SKO odniosło się do opinii technicznej geodety uprawnionego z [...] czerwca 2014 r. oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:2000

i innych map stanowiących załączniki ww. opinii, potwierdzających powierzchnię zajęcia działki o nr [...] położonej w P. przy ul. C., przez słup fundamentowy i posadowiony na nim stalowy maszt.

Skargę na wskazaną na wstępie decyzję SKO z [...] lipca 2017 r.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. z siedzibą w P.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów,

a mianowicie:

- § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 40 ust. 4 udp., a także § 11 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 udp.,

w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania masztu informacyjnego spółki, poprzez niezastosowanie ww. przepisów, podczas gdy należało przyjąć, że przepisy te winny znaleźć zastosowanie w sprawie, jako obowiązujące w dacie wybudowania masztu informacyjnego, oraz że wykonanie tego obiektu na podstawie ostatecznej

i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za samowolne (§ 11 ust. 4 rozporządzenia), a obiekt ten nie ma charakteru reklamy w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania (§ 11

ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 udp.); powyższe, w ocenie skarżącej, doprowadziło także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, podzielanym w orzecznictwie NSA, z przepisu tego wywodzi się zasady lex retro non agit oraz tempus regit actum, które stanowią istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa oraz mają szczególne znaczenie w sprawach wymierzania kar pieniężnych, poprzez niezastosowanie przepisów względniejszych dla spółki, obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowego masztu informacyjnego;

- art. 4 pkt 1 udp. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania ww. masztu, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. C. obejmował całą działkę o nr [...], podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część masztu znajdująca się na skraju działki o nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania;

- art. 4 pkt 23 udp. w brzmieniu sprzed nowelizacji tzw. ustawą krajobrazową (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 40 ust. 4 udp., w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania masztu informacyjnego, poprzez błędne zastosowanie art. 4 pkt 23 udp. do oceny charakteru przedmiotowego masztu i uznanie go za reklamę, mimo że przepis ten nie obowiązywał w dacie wykonania masztu, oraz niezastosowanie ww. przepisów obowiązujących w tej dacie, w stanie prawnym, w którym udp. nie zawierała ani nie odsyłała do żadnej definicji reklamy, co powinno było doprowadzić organ do wniosku, że przedmiotowy maszt nie ma charakteru reklamy, ponieważ nie wykracza poza cele identyfikacyjne siedziby spółki i nie służy zachęceniu potencjalnych klientów

do skorzystania z jej usług;

spółka stwierdziła przy tym, że w przypadku braku podzielenia przez Sąd stanowiska spółki co do tego, że przedmiotowy maszt informacyjny nie został wykonany

w sposób samowolny, powyższe świadczy także o naruszeniu § 11 ust. 3 rozporządzenia (dotyczącego kar pieniężnych za reklamy i obiekty handlowe lub usługowe), poprzez jego niezasadne zastosowanie, oraz ust. 2 tego paragrafu (dotyczącego kar pieniężnych za inne obiekty), poprzez jego niezastosowanie,

a także o błędnym zastosowaniu stawki opłaty z poz. 3 załącznika nr 1 uchwały Rady Miasta P. Nr [...]z dnia [...] marca 2004 r. dotyczącej reklam, podczas gdy przedmiotowy maszt spółki reklamą nie jest.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy,

w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego

ul. C. w dacie wykonania masztu informacyjnego, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 75 i art. 77 § 1 Kpa., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. C. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P., oraz że przedmiotowy maszt informacyjny stanowi reklamę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 Kpa., poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej

po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł znacznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., IIGSK 1305/14),

co należało uznać za niedopuszczalne i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec postawionych wyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła argumentację na rzecz sformułowanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku całego postępowania zarówno organy obu instancji jak i skarżący powoływali się na wyrok z 21 grudnia 2015 r. (sprawa VI SA/Wa 2290/15) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie, który dotyczył działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. Wskazując, że dotyczy on zajęcia tej samej działki przez skarżącą w tym samym czasie. Wytyczne i wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku istotnie skupiały się na okolicznościach zajęcia pasa drogowego według przepisów obowiązujących na dzień zdarzenia, tj. [...] października 2001 r. (data ustalonego zajęcia pasa), przy czym sam fakt wydzielenia i zajęcia tego pasa Sąd przesądził. Na stronie 15 uzasadnienia wyroku stwierdził mianowicie, że "nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. C. w P. W myśl art. 4 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania budynku do użytkowania droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dołączonej do akt administracyjnych uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczania i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych wynikało, że była wydzielona droga ul. C. Inną kwestią natomiast była przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Zatem skarżąca nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 udp".

Wcześniej natomiast Sąd ten odnotował, że "skoro zajęcie pasa drogowego w obrębie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze (...)".

Inaczej rzecz ujmując, wobec przesądzenia kwestii wydzielenia pasa drogowego i jego zajęcia ww. wyrokU Sądu, które stanowisko skład orzekający podziela w sprawie chodzi już w swojej istocie tylko o to, czy zajęcie to oceniać w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, czy orzekania o tym zdarzeniu przez organ.

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie neguje bowiem faktu, że pylon – nazywany w decyzjach masztem reklamowym, w części znajduje się nad działką nr [...] będącą drogą publiczną – ulica C.

Jeżeli chodzi o przepisy ustawy o drogach publicznych z daty orzekania, to według art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu, z tym że przyjmuje się, że odpowiedzialność strony na tej podstawie prawnej jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy sprawcy, skoro ustawową przesłanką tej odpowiedzialności jest wyłącznie faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na przyczynę i okoliczności tego zajęcia (zwolnić się od odpowiedzialności można tylko wykazaniem zezwolenia na zajęcie lub, że zajęcie zezwolenia nie wymagało).

Inaczej rzecz się przedstawiała w uwarunkowaniach przepisów ustawy o drogach publicznych w ich brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (...) - Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm., która weszła w życie 9 grudnia 2003 r. Mianowicie w świetle ówcześnie obowiązującego (a więc i w dacie spornego zdarzenia zajęcia pasa przez skarżącą spółkę – [...] grudnia 2000 r.), art. 40 ust. 4 udp za zajęcie pasa drogowego (...) pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków zezwolenia lub zajęcie pasa bez zezwolenia "kary pieniężne, przy czym przepis ten mógł być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa. Stosownie bowiem do § 11 ust. 4, wydanego w drodze delegacji z art. 40 ust. 7 udp, ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (rozporządzenie weszło w życie 1 marca 1986 r. i obowiązywało do 10 grudnia 2004 r.).

W tym miejscu należy wskazać, że między skarżącą spółką a Organami obu instancji istniał spór co do tego jakie przepisy należy stosować w niniejszej sprawie, gdyż okres zajęcia był długi od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada 2014 r., spór ten znajdował swoje uzasadnienie w przywołanym na wstępie wyroku WSA VISA/Wa 2290/15 i jego właściwej interpretacji. Przechodząc do tych kwestii należy wskazać, że istotne jest rozumienie pojęcia > samowolnego zajęcia pasa < którym posługiwało się rozporządzenie. Samowola ma kontekst działania zawinionego, nieliczenia się z zasadami i porządkiem prawnym. Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania nie sposób omawianej samowoli wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.

Jeżeli zatem powołując się na wyrok VI SA/Wa 2290/15 zalecenia i wskazania Sądu, objęte tym wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., który w niniejszej sprawie co prawda nie wiąże organu, jednak dotyczy zajęcia w podobnym okresie pasa drogowego należało stosować w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, organy wydające decyzje o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą obowiązane były wykazać przesłankę samowolności tego zajęcia przez spółkę, przy założeniu przesądzonej już - jak wyżej nadmieniono - kwestii wydzielenia tego pasa i faktu jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona skarżąca broni się w sprawie brakiem tej samowolności, powołując się na zezwolenia na budowę i użytkowanie obiektu zajmującego część spornego pasa.

Tymczasem w sprawie istotnie organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji powołały się na przepisy obecnie obowiązujące ustawy o drogach publicznych, w szczególności na art. 40 ust. 12 udp, jednak w rzeczywistości dokonały również oceny zachodzenia po stronie skarżącej spółki samowolności działania w rozumieniu tego pojęcia według przepisów art. 40 ust. 4 udp w zw. z § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, czym de facto wywiązały się z szeroko wyżej omówionych zaleceń i wskazań objętych, ww. wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów ustawy (przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 udp) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary.

Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem dokonał na str. 22 decyzji z [...] maja 2017 r. analizy > samowolnego zajęcia pasa drogowego <, o jakim to zajęciu stanowił § 11 pkt 4 wzmiankowanego rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r., wiążąc to zajęcie z winą podmiotu zajmującego pas - strony postępowania, która "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego nad działką nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa i procedur wynikających z realizacji inwestycji pn.: budowa masztu reklamowego z przyłączem elektrycznym na działce nr [...]. Dalej organ ten, akcentując niemożliwość uznania nieumyślności zajęcia pasa, tj. bez winy inwestora i za przyzwoleniem zarządcy drogi, wskazał na decyzje wydane w związku tą inwestycją, które "jednoznacznie wskazywały, na jakich działkach dopuszczona jest realizacja inwestycji (tj. [...] i [...])", zatem "zajęcie działki drogowej o nr ewid. [...] o powierzchni 11,30 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie (...)", zwłaszcza w sytuacji, gdy każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną i profesjonalny nadzór, a sprawa dotyczy jednej z największych polskich firm, posiadającej "wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby".

Z kolei organ odwoławczy, uznając brak przesądzenia wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r. kwestii stosowania przepisów ustawy z daty zdarzenia, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu nowej ustawy"; jednakże w dalszej części swojego stanowiska w sprawie, akcentując zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych ww. ustawą zmieniającą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy (...) oraz względniejszy charakter przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji (badanie stopnia zawinienia podmiotu pod kątem zajęcia samowolnego), poddał ocenie ustalenia organu pierwszej instancji co do przesłanki samowolności zajęcia pasa, która stanowiła podstawę odpowiedzialności zajmującego w świetle przepisów z daty zdarzenia, (tj. sprzed nowelizacji ustawy). Uznał mianowicie, za organem pierwszej instancji, że prawidłowo ustalono, że "[...] SA" dokonał tej czynności bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane", a strona "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji "Modernizacja budynku [...] - Maszty Reklamowe" i "Dobudowa skrzydła południowego do istniejącego [...]". Realizacja inwestycji miała obejmować działki [...] i [...], a żaden z tych dokumentów nie uprawniał inwestora do lokalizacji części inwestycji - Masztu reklamowego na działce nr [...]. Zajęcie tej działki trudno zatem określić jako błąd czy nieumyślne działanie.

Sąd podziela tę argumentację, także co do wydzielenia pasa drogowego ul. C. w P., o którego granicach decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, oraz wynikającą z niej konkluzję o bezprawnym i samowolnym zajęciu pasa przez skarżącą spółkę, skoro nie legitymuje się ona dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części ww. obiektu w spornym odcinku pasa drogowego. Wywodzenie przez stronę skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu, nie zmienia faktu, że część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z pozwolenia, czyli na działce gruntu nr [...], do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji.

W uzasadnieniu wydanych decyzji organy przywołały szereg dokumentów, które w ocenie Sądu w pełni potwierdzają samowolność zajęcia przez część "masztu reklamowego" pasa drogi gminnej ul. C. działka nr [...] bowiem strona nie mogła domniemywać, że uzyskując pozwolenie na budowę, czy użytkowanie uzyskała zgodę na zdajecie pasa drogowego ul. C. działka nr [...]. Skoro ww. akty nie uwzględniają działki nr [...], natomiast jest w nich mowa wyłącznie o działce nr [...] lub [...], prawidłowe jest ustalenie organu, że inwestor/skarżąca spółka nie miała prawa lokalizować czegokolwiek na działce nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Lokalizacja zaś oznacza samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej z tego tytułu.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że Sąd nie podzielił stanowiska organu co do odkodowanie treści znajdującej się na pylonie, uznanym przez organy za maszt reklamowy, a mianowicie treści "[...] Spółka Akcyjna". W ocenie organów obu instancji powyższe treść stanowi reklamą w rozumienie ustawy o drogach publicznych i dlatego też wyliczając wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zastosowały stawkę [...] zł jak za reklamę (Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta P.(Dz. Woj. [...] z 2004 r. [...]).

Stosownie do brzmienia art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Bezspornym jest, że w okresie od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada 2014 r. skarżąca nie posiadało zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym masztu – pylonu stanowiącego jej własność. Powinna je posiadać, bowiem znajdują się one w przestrzeni pasa drogowego, co zostało bezsprzecznie ustalone.

Przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. nr 6, poz. 33 ze zm.) różnicuje wysokość kary pieniężnej w zależności m.in. o tego, czy zajęcie pasa drogowego polega na umieszczeniu w nim bez zezwolenia reklamy i obiektu handlowego lub usługowego, czy też zajęcie to następuje w inny sposób.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zbudowany przez skarżącą pylon – maszt stanowią reklamę, czy też do tej kategorii się nie zaliczają. Kwestia ta jest istotna, bowiem ma wpływ na wysokość kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi za umieszczenie masztu bez zezwolenia.

W myśl nieobowiązującego obecnie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), (który jednak ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na czasokres samowolnego zajęcia pasa drogowego przez skarżące Przedsiębiorstwo) - zakład główny, oddział oraz inne stałe miejsce wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej powinny być oznaczone na zewnątrz. Zewnętrzne oznaczenie, powinno zawierać oznaczenie przedsiębiorcy oraz zwięzłe określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej.

W literaturze podnosi się, że zewnętrzne oznaczenie przedsiębiorcy polegać ma nie tylko na uzewnętrznieniu nazwy przedsiębiorcy, ale i na zwięzłym określeniu przedmiotu jego działalności. Obowiązek oznaczenia zewnętrznego przedsiębiorcy łączyć należy z obowiązkiem oznaczenia nie tylko zakładu głównego, ale także oddziału oraz innych stałych miejsc wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Chodzi tu w gruncie rzeczy o pełną możliwość identyfikacji i rozpoznania przedsiębiorcy we wszelkich przejawach jego aktywności, bez względu na to, jak ukształtował swoją strukturę organizacyjną.

W niniejszej sprawie przed budynkiem stanowiącym własność skarżącej na terenie, na którym prowadzi działalność skarżąca umieszczono maszt – pylon z napisem "[...] Spółka Akcyjna".

W tym miejscu podnieść należy, iż zależnie od treści umieszczonej na tablicy będziemy mieli do czynienia z działalnością reklamową, jeżeli będzie zawierać treści o charakterze wartościującym czy zachęcającym lub informacyjną (reprezentacja), jeżeli nie będzie zawierać takich treści.

W niniejszej sprawie treść znajdująca się na maszcie w ocenie Sądu ma charakter ściśle informacyjny informuje o tym, że w danym miejscu znajduje się siedziba [...] SA oraz, że właśnie tu prowadzi on swoją działalność. Słowo [...] stanowi część nazwy skarżącej, jest jej symbolem – godłem, jednak w ocenie Sądu w żadnym razie nie zachęca do niczego ani nie ma charakteru wartościującego.

W tym miejscu wskazać należy, że wiele przedsiębiorstw używa godła. Pod godłem należy rozumieć symbol słowny lub obrazowy, który wyróżnia dany lokal, zakład, siedzibę jednostki gospodarczej ze względu na umiejscowienie przestrzenne. Godło ma zwracać uwagę klienteli na lokalizację miejsca, w którym może ona otrzymać określone wyroby lub uzyskać usługi (zob. M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz, Wyd. Zakamycze, 2000).

Reasumując w ocenie Sądu treść znajdująca się na maszcie została błędnie odczytana przez organ jako reklama. W ocenie Sądu treść "[...] S.A." ma charakter jedynie informacyjny, gdyż nie zawiera żadnych treści o charakterze wartościującym czy zachęcającym.

Reasumując w ocenie Sądu organy obu instancji nałożyły słusznie na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak jak wyżej wskazano do wyliczenia kary zastosowano niewłaściwy współczynnik za zajęcie 1m2 pasa drogowego, gdyż nie było to zajęcie przez reklamę jak uznał organ.

Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchyli zaskarżone decyzje. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Ponownie orzekając w sprawie organ ustali w sposób prawidłowy wysokość stawki za zajęcie pasa drogowego na podstawie Uchwały [...], a następnie wymierzy skarżącej stosowną karę pieniężną.