Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 297/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 3, art. 127 § 2, art. 124
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 951/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia (...) 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. K. kwotę 88 (osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 951/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r., i zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego W. K. kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. W. K. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Częstochowie o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnego wykazu "dokumentów dotyczących kontroli zewnętrznych i wewnętrznych (w tym wizytacji i lustracji) - dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków, opinii itp. podmiotów (organów) ją przeprowadzających dotyczących Sądu Rejonowego w Częstochowie w okresie funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (do dnia złożenia wniosku). Wykaz powinien zawierać datę wytworzenia dokumentu, sygnaturę, dane określające tożsamość osób odpowiedzialnych za jego treść, nazwę podmiotu (organu) związanego z kontrolą, rodzaju dokumentów (np. dokumentacja przebiegu i wystąpienia pokontrolne, stanowisko, wniosek itd.) oraz zakres kontroli - rodzaj czynności kontrolnej".

Prezes Sądu Rejonowego w Częstochowie decyzją nr Prez.: [...] z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W. K., odmówił udostępnienia pełnego wykazu dokumentów dotyczących kontroli zewnętrznych i wewnętrznych dotyczących Sądu Rejonowego w Częstochowie w okresie funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do dnia 11 sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że nie dysponuje wykazem spełniającym kryteria określone we wniosku, a żądane załączniki musiałyby być ocenione pod kątem naruszenia lub nie ustawy o ochronie danych osobowych i tajemnicy służbowej. Pozyskanie całej dokumentacji koniecznej do sporządzenia wykazu wymaga określonych środków osobowych i finansowych. Okoliczności te uzasadniają uznanie żądanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną.

Organ podkreślił jednocześnie, że w sprawie nie zachodzi szczególny interes publiczny, uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i dlatego odmówił jej udostępnienia.

Pismem z dnia 24 listopada 2008 r. W. K. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Częstochowie z wnioskiem o uzupełnienie lub sprostowanie w trybie art. 111 § 1 k.p.a. decyzji z dnia 28 października 2008 r.

Postanowieniami z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezes Sądu Rejonowego w Częstochowie odmówił sprostowania i uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Witold Korona złożył odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji o udostępnieniu informacji publicznej.

Minister Sprawiedliwości, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Na tę decyzję W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 951/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli zostały podniesione w skardze.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji był prezes sądu rejonowego, w związku z czym – zgodnie z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 22 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych – organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. K. powinien być prezes sądu okręgowego, a nie Minister Sprawiedliwości.

W związku z tym Sąd uznał, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa nieważna.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego W. K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. dotyczącego postanowień, podczas, gdy treść uzasadnienia odnosiła się w rzeczywistości do art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. dotyczącego odwołań od decyzji;

2) art. 3 § 1, art. 134 i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 22 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) poprzez:

a) błędne zastosowanie przepisów art. 22 § 1 pkt 2 i § 3 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, polegające na wskazaniu prezesa sądu okręgowego jako organu odwoławczego w zakresie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej wydanej w pierwszej instancji przez prezesa sądu rejonowego,

b) wynikające z powyższego błędne stwierdzenie przez Sąd, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej wydanej w pierwszej instancji przez prezesa sądu rejonowego, właściwym będzie organ odwoławczy, o którym mowa w art. 127 § 2 k.p.a. in fine, a nie organ wyższego stopnia wskazany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego;

prowadzące do błędnego uznania, iż organem właściwym do rozpatrzenia takiego odwołania jest prezes sądu okręgowego a nie Minister Sprawiedliwości, podczas gdy Sąd prawidłowo stosując te przepisy powinien stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości był organem właściwym do rozpatrzenia takiego odwołania oraz dokonać rozstrzygnięcia skargi w zakresie jej zarzutów;

3) art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu przez Sąd art. 17 pkt 3 k.p.a. do określenia organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej wydanej w pierwszej instancji przez prezesa sądu rejonowego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 17 pkt 3 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa prowadziłoby do wskazania Ministra Sprawiedliwości jako organu wyższego stopnia wobec prezesa sądu rejonowego wykonującego funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym na stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości, która nie była obarczona taką wadą prawną;

4) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 22 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu, iż czynność prezesa sądu rejonowego polegająca na wydaniu decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej należy do czynności z zakresu administracji sądowej (działalności administracyjnej sądów). Ponadto naruszenie tych przepisów polega na błędnym przyjęciu, że prezes sądu okręgowego sprawuje nadzór nad decyzjami wydawanymi przez prezesa sądu rejonowego wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, podczas gdy prezes sądu okręgowego sprawuje nadzór wyłącznie nad działalnością administracyjną sądów rejonowych;

2) art. 22 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, przez jego błędne niezastosowanie jako podstawy prawnej określającej charakter czynności prezesa sądu rejonowego polegającej na wydaniu decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, która należy do kategorii "innych czynności przewidzianych w ustawie oraz odrębnych przepisach" przewidzianych w tym przepisie, a nie jak to błędnie określił Sąd do kategorii "czynności z zakresu administracji sądowej";

3) art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych przez ich niezastosowanie do określenia zakresu pojęcia "działalność administracyjna sądów" oraz "administracja sądowa", którego prawidłowe wyznaczenie prowadzi do stwierdzenia, iż prezes sądu rejonowego wydając decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej nie wykonuje czynności należącej do zakresu działalności administracyjnej sądów, a w związku z tym czynność ta nie podlega nadzorowi sądu okręgowego;

4) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 8, art. 9, art. 22 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez uznanie, że decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej wydawana przez prezesa sądu rejonowego należy do zakresu działalności administracyjnej sądów, podczas, gdy jest to decyzja organu władzy publicznej, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w jej zarzutach oraz wskazano, że w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych nie określono organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji z zakresu administracji publicznej, wydanej przez prezesa sądu rejonowego. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie konieczne jest zastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. Natomiast analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że odwołanie od decyzji wydanej przez prezesa sądu rejonowego w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej rozpoznaje Minister Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wskazał, że stanowisko zajęte przez organ w skardze kasacyjnej, "burzy dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że art. 16 ust 2 ustawy z 9 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, iż do decyzji dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, stosuje się ze wskazanymi w tym przepisie odmiennościami, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność zastosowania reguł wskazanych w art. 17 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego określających organy wyższego stopnia i ich uprawnienie wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podkreślić należy, że prezes sądu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej działa w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem jako organ administracji właściwy do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.

Przepis art. 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, że zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście oraz przez właściwą służbę nadzoru. Natomiast zgodnie z art. 8 § 1 rozporządzenia "działalność administracyjna sądów ma na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań". Czynności Ministra Sprawiedliwości związane z wykonywaniem nadzoru nad administracją sądową określone są w art. 38 wskazanej wyżej ustawy. Przepis § 1 art. 38 wymienia przykładowo czynności z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, a wydane w oparciu o § 5 art. 38 tej ustawy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002 r. w sprawie sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1564 ze zm.) określa szczegółowy tryb sprawowania tego nadzoru.

Mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że działanie Prezesa Sądu wydającego decyzję administracyjną w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej nie jest "działalnością administracyjną sądów" mającą na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań i poddania zgodnie z art. 9 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych zwierzchniemu nadzorowi Ministra Sprawiedliwości. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, Minister Sprawiedliwości sprawuje nad działalnością administracyjną sądów nadzór "zwierzchni".

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 22 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, Prezes Sądu w zakresie administracji sądowej podlega Ministrowi Sprawiedliwości oraz prezesowi Sądu przełożonego. Kompetencje prezesów sądów przełożonych określa art. 22 § 3 wskazanej ustawy, z brzmienia którego wynika, że nadzór nad działalnością sądów rejonowych sprawuje Prezes Sądu Okręgowego, a nadzór nad działalnością administracyjna sądów okręgowych – Prezes Sądu Apelacyjnego. Nadzór ten ma charakter hierarchiczny, o czym świadczy treść art. 22 § 4 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, w myśl którego Prezes Sądu Apelacyjnego może podjąć czynności z zakresu nadzoru nad działalnością sądów rejonowych na obszarze apelacji nie zawsze, lecz "w uzasadnionych wypadkach lub na wniosek Prezesa Sądu Okręgowego".

Mając powyższe na uwadze można dojść do wniosku, że Minister Sprawiedliwości sprawuje w myśl art. 9 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów. Podkreślić jednak wypada, że działanie prezesa sądu wydającego decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mieści się w pojęciu "działalność administracyjna sądów", o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Pamiętać przy tym należy, że w hierarchicznej strukturze podporządkowania organem nadzoru bezpośredniego nad prezesem sądu, a więc jego bezpośrednim przełożonym jest prezes sądu nadrzędnego, o czym świadczy treść art. 22 § 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

W związku z tym, stosując odpowiednio art. 17 pkt 3 K.p.a., należy uznać, że organem nadrzędnym nad Prezesem Sądu Rejonowego jest Prezes Sądu Okręgowego, a nadrzędnym w stosunku do Prezesa Sądu Okręgowego – Prezes Sądu Apelacyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do informacji publicznej jest jednym z podstawowych praw obywatelskich, określonym w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiot ubiegający się o jej uzyskanie powinien zatem otrzymać żądaną informację niezwłocznie, a postępowanie w tym przedmiocie powinno się toczyć w ramach czasowych, określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są znacznie krótsze od tych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zauważyć przy tym należy, że wnioski dotyczące udostępnienia informacji publicznej często wymagają szczegółowej wiedzy o przedmiocie, którego wniosek dotyczy. Zatem uznać należy, że prezes sądu przełożonego, który sprawuje bieżący, bezpośredni nadzór nad sądem mu podległym ma większą wiedzę o jego funkcjonowaniu, niż Minister Sprawiedliwości, który rozpoznając odwołanie od decyzji musiałby uzyskać potrzebne mu informacje. To natomiast by wydłużyło i skomplikowało tok procedowania w tych sprawach. Takie zaś skutki z pewnością były sprzeczne z intencją ustawodawcy.

W związku z tym, za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art.8, 9 i art. 22 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 3 § 1, art. 134, 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 § 1 i § 2 i art. 17 pkt 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, bowiem Minister Sprawiedliwości nie był organem właściwym do jej wydania.

Za trafny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 124 § 1 i 2 oraz art. 127 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku art. 124 K.p.a., który dotyczy postanowień, a nie decyzji administracyjnej. Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej ustawy.