Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 626/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2, par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. B. i D. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw P. B. i D. S.–B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2020 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 17 sierpnia 2017 r. skarżący złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] położonej w obrębie S., gmina K.

Wójt Gminy decyzją z dnia 20 maja 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 art. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wyjaśnił, że skarżącym dwukrotnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji decyzjami z dnia 26 lutego 2018 r. i z dnia 20 września 2018 r. a każda z tych decyzji była uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. i z dnia 9 stycznia 2019 r. W decyzjach tych Kolegium zakwestionowało sposób wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, wskazując, że z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wjazd na teren działki ma się odbywać na wysokości działki nr [..] po działce oznaczonej nr [..]. Ze sposobu wykreślenia obszaru analizowanego wynikało zaś, że został on wyznaczony na podstawie "krótszego" boku działki inwestorów, tj. przylegającego do działki nr [...] (gminnej drogi wewnętrznej), który to sposób Wójt uznawał za prawidłowy, podkreślając, że wjazd od strony dłuższego boku działki jest wjazdem z terenu rolnego a front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wydając decyzję z dnia 20 maja 2019 r. Wójt wskazał na specyfikę struktury funkcjonalno – przestrzennej otoczenia terenu inwestycji, podkreślając, że ani teren inwestycji ani obszar analizowany nie posiadają cech charakterystycznych dla terenów zurbanizowanych. Dlatego też, zdaniem Wójta, brak było podstaw do zwiększenia obszaru analizowanego. Wójt wyjaśnił, że przeanalizował obszar zawierający całe działki, których nawet najmniejszy fragment znalazł się w strefie 50 m od terenu inwestycji. Wójt wskazał przy tym, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa jest nielegalna i nie może stanowić podstawy do formułowania ustaleń warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 października 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając tę decyzję, Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wskazówek Kolegium zawartych w decyzji z dnia 4 czerwca 2018 r. i z dnia 9 stycznia 2019 r., w związku z tym konieczne jest kolejne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podkreśliło przy tym ponownie, że wjazd na teren działki ma się odbywać na wysokości działki [..] po działce oznaczonej nr [..]. Działka skarżących ma kształt prostokąta. Front działki stanowi część przylegającą do działki nr [..]. Tymczasem, ze sposobu wykreślenia obszaru analizowanego wynika, że został on wyznaczony na podstawie "krótszego" boku działki, tj. przylegającego do działki nr [..] (gminnej drogi wewnętrznej). Nie można zatem przyjąć, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego obszar ten powinien być wyznaczony na podstawie "dłuższego" boku działki (przylegającego do działki nr [..]). Kolegium wyjaśniło, że w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) prawodawca posłużył się pojęciem "drogi" nie dookreślając jej charakteru czy parametrów technicznych. Jeżeli, jak stanowi przywołany przepis, front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to należy przede wszystkim ustalić, w jaki sposób inwestor określił "główny wjazd lub wejście na działkę". Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że ma to mieć miejsce od strony części działki, która przylega do działki [..]. Działka ta oznaczona jest jako "RV" co oznacza, że jest to użytek rolny. Jednocześnie z kształtu tej działki w sposób oczywisty wynika, że ma ona pełnić funkcję dojazdową (w przypadku inwestorów jest na niej ustanowiona służebność przejazdu) nie tylko do działki inwestorów, ale i wielu innych nieruchomości. Według Kolegium zwrot "droga" należy rozumieć przez pryzmat jego znaczenia potocznego, ze względu na brak definicji legalnej zawartej w rozporządzeniu i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia powinno określać część działki budowlanej, która przylega do nieruchomości służącej do komunikacji, z której to nieruchomości odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie musi to być "droga publiczna". Również drogi wewnętrzne zaliczyć należy do tej kategorii. W ten sam sposób należy potraktować nieruchomości, które w sensie formalnym nie stanowią działek "drogowych" niemniej jednak z uwagi na ich kształt czy obciążenie ograniczonymi prawa rzeczowymi de facto nie mogą pełnić innej funkcji.

Z uwagi na powyższe, Kolegium uznało, że konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i sporządzenia nowych, kompletnych analiz. Wskazało, że powtórne wyznaczenie obszaru analizowanego niewątpliwie powiększy liczbę nieruchomości, które powinny zostać uwzględnione przy analizie cech i parametrów zabudowy oraz liczbę stron. W tym zakresie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i zapewnienia wszystkim stronom możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19, uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po raz kolejny uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 20 maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium w pełni podtrzymało wyrażone w swojej decyzji z dnia 3 października 2019 r. stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia 20 września 2018 r. i w decyzji Kolegium z dnia 4 czerwca 2018 r. i podkreślając, że obszar analizowany w niniejszej sprawie powinien być wyznaczony na podstawie "dłuższego" boku działki (przylegającego do działki nr [..]).

Jednocześnie, Kolegium wskazało, że nie mogło przedsięwziąć procedury określonej w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., gdyż procedura ta jest uruchamiana przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 3 k.p.a., gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, pozostałe strony mogą wyrazić na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie. Zawiadomienie takie wysyła do stron postępowania organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stanowi o tym wyraźnie art. 131 k.p.a. nie przewidując przy tym żadnych wyjątków. Po przekazaniu akt organowi odwoławczemu nie ma prawnej możliwości "powrotu" do zawiadamiania o wniesionym odwołaniu.

Kolegium stwierdziło przy tym, że wobec braku możliwości zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. zbędne stają się rozważania dotyczące art. 136 § 4 k.p.a. Mimo to, Kolegium wskazało, że przepisów art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie Kolegium taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporna pozostaje bowiem konieczność sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej niejako od początku, od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie chodzi zatem o jej uzupełnienie ale o sporządzenie pełnej analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna, podobnie jak projekt decyzji o warunkach zabudowy, powinna zaś zostać sporządzona przez osobę legitymującą się określonymi kwalifikacjami zawodowymi. Z kolei, w składzie Kolegium nie ma osób legitymujących się kwalifikacjami, które pozwalałyby sporządzić tego rodzaju dokument. Ta okoliczność powoduje konieczność wystąpienia do właściwej izby okręgowej urbanistów i architektów z zapytaniem o szacunkowy koszt takiej analizy a następnie podjęcie czynności w celu nawiązania współpracy z osobą, która w ramach określonego stosunku prawnego sporządziłaby taki dokument. Wśród pracowników Urzędu Gminy znajdują się osoby legitymujące się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi, dlatego też, w ocenie Kolegium, właśnie z uwagi na te okoliczności o charakterze organizacyjnym i finansowym prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione w rozumieniu art. 136 § 4 k.p.a.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium skarżący domagali się jej uchylenia, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów k.p.a., tj. art. 136 § 4 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione;

- interesu prawnego skarżących do rozpoznania sprawy wnikliwie i szybko, tj. art. 12 k.p.a.;

- prawa skarżących do rozpoznania sprawy w drugiej instancji, tj. art. 15 k.p.a.;

- zasady res iudicata, poprzez niezastosowanie się do rozstrzygnięcia i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19, do czego organ II instancji został expressis verbis zobowiązany.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2020 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2020 r. wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 21 maja 2010 r. związane było oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w tym wyroku.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19, wskazał zaś, że lektura odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Wójta Gminy z dnia 20 maja 2019 r. potwierdza wyraźną intencję skarżących do tego aby organ odwoławczy rozstrzygnął ich sprawę merytorycznie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na uporczywą postawę Wójta. Z uwagi na to, należy uznać, że organ odwoławczy pominął wniosek strony, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach, jak wskazał Sąd, Kolegium zobowiązane było do przedsięwzięcia procedury określonej w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., bądź w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 136 § 4 k.p.a., do wyczerpującego ich uzasadnienia, potwierdzającego brak możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ w wymaganym zakresie. Kolegium, jak wskazał Sąd, powinno co najmniej wszechstronnie uzasadnić brak możliwości samodzielnego zlecenia wykonania analizy urbanistycznej i wydania na jej podstawie decyzji co do meritum. Natomiast, w razie braku przesłanek do zastosowania art. 136 § 4 k.p.a. powinno wdrożyć postepowanie art. 136 § 2 i 3 k.p.a., weryfikując możliwość przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego na etapie II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 21 maja 2020 r., stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 136 § 4 k.p.a., w sposób wyczerpujący wyjaśniło zaś, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kolegium wskazało bowiem, że analiza urbanistyczna powinna zostać sporządzona przez osobę legitymującą się określonymi kwalifikacjami zawodowymi. Z kolei, w składzie Kolegium nie ma osób legitymujących się kwalifikacjami, które pozwalałyby sporządzić tego rodzaju dokument. Natomiast, wśród pracowników Urzędu Gminy znajdują się osoby legitymujące się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi.

Sąd akceptuje powyższe wyjaśnienia Kolegium. Zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wystąpienie do RDOŚ o uzgodnienie tego projektu wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie. Z tego wynika, że będzie to nadmiernie utrudnione (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 21 maja 2020 r. doszło do słusznego wniosku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Jednocześnie, uwzględniając szczególne okoliczności niniejszej sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 17 lipca 2017 r. i trwa już ponad dwa lata oraz uporczywe uchylanie się przez organ I instancji od zastosowania wytycznych organu odwoławczego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, na co wskazał już Sąd w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne wskazanie, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stosownie przy tym do treści § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jednakże, o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Przyleganie działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio lub pośrednio, a więc przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizycznie przyleganie do drogi publicznej lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, natomiast w sytuacji gdy teren inwestycji przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy jako frontu działki decyduje wybór inwestora uwzględniając możliwości komunikacyjne w zakresie jej połączenia z drogą publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, wyjaśnić należy, że z wniosku złożonego przez skarżących, uzupełnionego pismem z dnia 18 września 2017 r., i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że wjazd na teren działki inwestycyjnej zaprojektowano z działki nr [..], stanowiącej drogę wewnętrzną, której skarżący są współwłaścicielami, jak wynika z aktu notarialnego sporządzonego dnia 10 czerwca 2015 r., Rep. A nr [..].

Ponadto, wskazany wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Oczywiście należy mieć na względzie by koncepcja szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie prowadziła do dowolności kształtowania przestrzeni, która powinna stanowić harmonijną całość. Jakikolwiek wybór, nawet minimalnie przyjęty, obszaru analizowanego powinien być uzasadniony a strona powinna być przekonana o słuszności takiego wyboru. Co więcej organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego a także o metodzie jego wyznaczania (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 50 m od działki inwestycyjnej. W analizie, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 20 maja 2019 r. wskazano, że granice obszaru wyznaczono w minimalnej odległości 50 m, gdyż nie można ustalić frontu działki. Jest to błędne rozumowanie, gdyż parametry działki są określone obiektywnie a dla wyznaczenia obszaru analizowanego miarodajna jest frontowa części działki w przedstawionym powyżej rozumieniu § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Minimum 50 m dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy trzykrotność szerokości frontu działki jest mniejsza niż 50 m.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw za niezasadny i orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.