Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, pkt 16, pkt 17, pkt 18, pkt 21, art. 6, art. 7, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 4, 6, 7, art. 11a ust. 3 i ust. 3a, art. 11a ust. 5 , art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par. 6, par. 118, ar. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 25 lutego 2020 r. nr XVIII/202/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sulejów w 2020 roku" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Sulejowie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2020 r. Rada Miejska w Sulejowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa o ochronie zwierząt"), podjęła uchwałę nr XVIII/202/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sulejów w 2020 roku" (określaną dalej w skrócie jako "Program" lub "uchwała").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że po podjęciu wskazanej wyżej uchwały Wojewoda Łódzki w toku kontroli jej legalności powziął wątpliwości co do brzmienia § 4; § 5 ust. 1, 2 i 5; § 14, § 16 ust. 1, § 17 i § 18 Załącznika nr 1 oraz treści Załącznika nr 2 do uchwały. Pismem z 11 marca 2020 r., znak: PNK-I.4131.237.2020 organ nadzoru wystąpił do Rady Miejskiej w Sulejowie o uchylenie wskazanych postanowień uchwały Nr XVIII/202/2020. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miejski w Sulejowie 13 marca 2020 r. poinformował organ nadzoru, że zostanie podjęta stosowna uchwała uwzględniająca przepisy prawa. Do dnia wniesienia skargi uchwała nie została zmieniona.

Wskazując następnie na regulacje art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, Wojewoda stwierdził, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa.

W § 1 pkt 5, 6, 7, 8 i 9 Programu Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciami: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie", "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" i "humanitarne traktowanie zwierząt". Tymczasem definicje te zostały zawarte w art. 4 ustawy. Strona skarżąca podkreśliła, że § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej w skrócie "Zasady techniki prawodawczej") stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego".

W § 4 Programu Rada Miejska w Sulejowie postanowiła, że "Ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek ". Zdaniem skarżącego powyższy zapis jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ na wstępie tego przepisu jest mowa o ograniczeniu populacji zwierząt bezdomnych, a w kolejnej części zdania pojawia się sformułowanie dotyczące zwierząt domowych, których obligatoryjna sterylizacja i kastracja będzie dokonywana przy przyjmowaniu do schroniska. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 4 Program powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Niewątpliwie przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 dotyczy zwierząt bezdomnych, którymi - zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt - są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Obligatoryjna sterylizacja albo kastracja realizowana jako zadanie własne gminy dotyczyć więc powinna zwierząt bezdomnych. Program może też, fakultatywnie, na podstawie art. 11a ust. 3a ww. ustawy, obejmować dodatkowe zadanie, tj. plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Jeśli zatem zamiarem Rady Miejskiej w Sulejowie było wprowadzenie do Programu planu sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna, powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane.

W § 5 ust. 1 Programu Rada Miejska postanowiła, że usypianie ślepych miotów psów i kotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w lecznicy dla zwierząt. Zapis ten nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem nie wskazuje jednoznacznie podmiotu (nazwa, adres) realizującego zadania w zakresie usypiania ślepych miotów. Wskazanie to ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej skorzystania z pomocy takiego podmiotu.

Istotnie narusza prawo także § 5 ust. 2 Programu, gdzie postanowiono, że właściciel chcący poddać zabiegowi uśpienia ślepego miotu posiadane zwierzę ma zgłosić się do Urzędu w celu wypełnienia oświadczenia, a następnie kierowany jest na wykonanie zabiegu do lekarza weterynarii, na zlecenie Gminy. Wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Program winien się zatem odnosić do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku. Fakultatywnie mogą zostać w nim zamieszczone regulacje dotyczące planu znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3) oraz planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3a). Brak natomiast upoważnienia ustawowego do realizacji przez gminę zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna.

W § 5 ust. 5 Programu Rada wprowadziła przepis dotyczący postępowania ze zwłokami uśpionych zwierząt, który w ocenie skarżącego wykracza poza zakres upoważnienia przyznanego Radzie Miejskiej w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto zapis ten zawiera pojęcia nieostre tj. "odpowiednio zabezpieczone", "odpowiednie służby", które nie mogą być używane w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Wprowadzanie do uchwały zwrotów nieostrych powoduje niejasność i nieprecyzyjność jej przepisów. Jak stanowi § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Jak wskazał następnie Wojewoda Łódzki regulacja § 14 Programu, zgodnie z którą wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich następuje na podstawie porozumienia zawartego przez Gminę Sulejów - nie wypełnia delegacji art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, ponieważ Rada nie wskazała w nim adresu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich. Ponadto, zapis o zbliżonej treści został wprowadzony także w innym miejscu Programu, tj. w § 6 ust. 2 pkt 2, który stanowi, że Gmina wskazuje gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, przy czym tu także nie podano adresu tego gospodarstwa.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykraczają niektóre zapisy § 16 ust. 1 Programu, gdzie określono sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Wątpliwości skarżącego budzą: pkt 1 dotyczący hotelowania psów, pkt 4 dotyczący oznakowania psów i kotów oraz pkt 6 dotyczący odbioru i utylizacji padłych zwierząt. Art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przepis ten oznacza, że w Programie rada gminy ma obowiązek określić kwoty przeznaczane na zadania opisane w Programie. Przedmiotowy program nie zawiera żadnych regulacji dotyczących oznakowania psów i kotów (czipowania), natomiast hotelowanie psów oraz odbiór i utylizacja padłych zwierząt nie stanowią przedmiotu programu zapobiegającego bezdomności zwierząt.

Poza zakres kompetencji przyznanej Radzie w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wykraczają także zapisy § 17 i § 18 Programu. Przepisy te zostały zamieszczone w Rozdziale 7, któremu nadano tytuł: Procedura przeprowadzania interwencji przy zgłoszeniu znęcania się nad zwierzęciem na terenie Gminy Sulejów. Rada nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju zagadnień w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Ponadto kwestie te uregulowane zostały przez samego ustawodawcę w art. 6, 7 i 35 ustawy o ochronie zwierząt. Zastrzeżenie to dotyczy także załącznika nr 2 do Programu, gdzie opisano procedurę przeprowadzania interwencji przy zgłoszeniu znęcania się nad zwierzęciem na terenie Gminy Sulejów.

Reasumując organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ponieważ nie zawiera ona przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Sulejowa działający w imieniu Rady Miejskiej w Sulejowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że skarżący dokonuje daleko idącej nadinterpretacji okoliczności stanu faktycznego, które stanowić mogą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego i przywołanym poszczególnym orzeczeniom zaistniałe wadliwości poszczególnych zapisów regulaminu nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sulejowie w całości. Skarżący przywołuje w tym zakresie m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/G1 1777/13, jednakże wyrok ten zapadł na gruncie odmiennych przepisów tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie regulacja poszczególnych ustaw jest zupełnie odmienna, zaś wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczą poza odmiennością prawa materialnego zagadnienia związanego z przesłankami wprowadzenia do obrotu prawnego uchwał, które mają moc aktów prawa miejscowego. Ponadto stwierdzone uchybienia w poszczególnych zapisach zaskarżonego regulaminu, zdaniem organu, nie mogą stanowić o nieważności całego aktu prawa miejscowego, lecz jedynie podważać poszczególne zapisy tegoż regulaminu.

W dniu 2 czerwca 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo reprezentanta organu, w którym wniósł on o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wobec zgodnego wniosku stron, Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z brzmieniem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeśli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g."), w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XVIII/202/2020 Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sulejów w 2020 roku", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyroki z: 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1699/19, 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 971/19, 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3136/17, 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy o zwierzętach, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić wobec powyższego należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a ustawy o ochronie zwierząt.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, iż w § 1 pkt 5 (zwierzęta bezdomne), pkt 6 (zwierzęta domowe), pkt 7 (zwierzęta gospodarskie), pkt 8 (zwierzęta wolnożyjące, dzikie), pkt 9 (humanitarne traktowanie zwierząt) Programu Rada dokonała nieuprawnionego powtórzenia definicji ustawowych zamieszczonych w art. 4 ustawy o ochronie zwierząt: pkt 2 - humanitarne traktowanie zwierząt, pkt 16 - zwierzęta bezdomne, pkt 17 - zwierzęta domowe, pkt 18 - zwierzęta gospodarskie, pkt 21 - zwierzęta wolno żyjące (dzikie). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Pamiętać bowiem trzeba, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Zasad techniki prawodawczej stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16). W kontrolowanej sprawie rada gminy wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy.

Racje ma również strona skarżąca wskazując, że w sposób sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, stanowiącym że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt wprowadzono zapis § 4 uchwały. Przepis ten, zamieszczony w Rozdziale 3 zatytułowanym "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt" stanowi, że ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek. Lektura przywołanego unormowania dowodzi, że jest on wewnętrznie sprzeczny, skoro w pierwszej części zdania wskazuje się, że ograniczenie populacji ma dotyczyć zwierząt bezdomnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, a w dalszej części zdania jest mowa o sterylizacji i kastracji zwierząt domowych realizowanej przy przyjęciu do schroniska. Obligatoryjna sterylizacja albo kastracja realizowana jako zadanie własne gminy powinna dotyczyć zwierząt bezdomnych. Jeśli bowiem intencją Rady Miejskiej w Sulejowie było wprowadzenie planu sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna, to zgodnie z art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, unormowanie tej treści jako element fakultatywny programu mogło zostać wprowadzone, nie mniej jednak powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane przez organ uchwałodawczy gminy, tak aby treść przepisu nie budziła wątpliwości interpretacyjnych po stronie adresatów aktu prawa miejscowego.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi skierowany pod adresem § 5 ust. 1 Programu, zgodnie z którym usypianie ślepych miotów psów i kotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w lecznicy dla zwierząt. Powyższe unormowanie aktu prawa miejscowego jest nieprecyzyjne dla jego adresatów, ponieważ nie wskazuje jednoznacznie nazwy i adresu podmiotu, który to zadanie zrealizuje. Rację ma więc skarżący podnosząc, że § 5 ust. 1 uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt.

Warto w tym miejscu zauważyć, że program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku. Powyższe oznacza, że wskazane w treści art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna (vide: wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3967/19 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w ustawie brak nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna gmina sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej przyjęła przepis § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że właściciel chcący poddać zabiegowi posiadane zwierzę, zgłasza się do Urzędu w celu wypełnienia oświadczenia (załącznik nr 1 do Programu), a następnie kierowany jest na wykonanie zabiegu do lekarza weterynarii, na lecenie Gminy. Dodać w związku z tym należy, że z art. 11a ust. 2, ust. 3 i ust. 3a nie wynika upoważnienie ustawowe do realizacji przez gminę rozważanego zadania wobec zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna.

Jako wykraczający poza zakres delegacji z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt należy również ocenić zapis § 5 ust. 5 Programu, zgodnie z którym zwłoki uśpionych zwierząt muszą być odpowiednio zabezpieczone do czasu zabrania ich przez odpowiednie służby do tego przeznczone. Nadto, co trafnie zauważył organ nadzoru lokalny prawodawca redagując kwestionowane unormowanie posłużył się zwrotami "odpowiednio zabezpieczone", "odpowiednie służy", które są pojęciami nieostrymi i nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego. Przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej).

Na uwzględnienie zasługuje zarzut organu nadzoru naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. W rozumieniu wspomnianego przepisu w treści programu rada powinna wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewniania miejsce dla zwierząt gospodarskich. Art. 11a ust. 2 pkt 7 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że realizacja tego obowiązku winna nastąpić poprzez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego z terenu gminy. Analogiczne stanowisko w tej kwestii prezentowane jest w judykaturze sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Krakowie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1641/17 i 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 986/17 oraz w Kielcach z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 478/17 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za wadliwe i sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o chronię zwierząt należy uznać unormowanie zawarte w § 14 Programu, zgodnie z którym wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich następuje na podstawie porozumienia zawartego przez Gminę Sulejów. Zapis ten ma charakter blankietowy, odsyła bowiem do bliżej nieokreślonego porozumienia, jest przy tym nieczytelny dla adresatów aktu prawa miejscowego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że unormowanie podobnej treści, choć również nie wypełniające zakresu delegacji ustawowej zamieszczono w § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że Gmina wskazuje gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Lektura zaskarżonej uchwały dowodzi, że w żadnym jej miejscu organ uchwałodawczy gminy takiego gospodarstwa nie sprecyzował.

Trafny jest także zarzut skargi skierowany pod adresem § 16 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 Programu, który stanowi, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostaną w całości w budżecie Gminy Sulejów na rok 2020 w kwocie 180 000,00 zł. w tym: hotelowanie psów: 149 000,00 zł; oznakowanie psów i kotów (czipowanie): 5 000,00 zł; odbiór i utylizacja padłych zwierząt: 10 000,00 zł. Elementem obligatoryjnym planu zgodnie z art. 11a ust. 5 jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zapis § 16 ust. 1 pkt 1 i 6 zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, co ma miejsce w przypadku oznakowania psów i kotów (czipowania), bądź takich które nie stanowią przedmiotu programu czego dobitnym dowodem jest hotelowanie psów oraz odbiór i utylizacja padłych zwierząt wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Za niezgodne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, bo ewidentnie wykraczające poza przepis delegacyjny uznać trzeba unormowania zawarte w § 17 i 18 zaskarżonej uchwały. Oba przepisy zamieszczone zostały w rozdziale 7 zatytułowanym Procedura przeprowadzania interwencji przy zgłoszeniu znęcania się nad zwierzęciem na terenie Gminy Sulejów a ich dopełnieniem jest Załącznik nr 2 do Programu. Proste zestawienie przepisu ustawowego z rozważanymi regulacjami Programu dowodzi, że organ uchwałodawczy gminy nie był upoważniony do unormowania w zaskarżonej uchwale zagadnień tej treści, które ustawodawca uregulował w przepisach art. 6, art. 7 i art. 35 ustawy o ochronie zwierząt normujących problematykę zakazu zabijania i znęcania się nad zwierzętami oraz czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi, a także zawierających przepisy karne w zakresie zabijania, uśmiercania lub uboju zwierząt z naruszeniem przepisów, orzeczenia przepadku zwierzęcia, zakazu posiadania zwierząt, zakazu prowadzenia określonej działalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono z uwzględnieniem regulacji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

dc