Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 632/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c, art.174,184, 204 pkt 2, art.205 § 2 i art.209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, 77 § 1, 80, art.107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.15
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: § 15 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 45 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej.
article: § 14 ust 2 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1139/14 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K. z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K. na rzecz A.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1139/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I); zasądził od Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. na rzecz skarżącego A.D. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] ([...]) w K. rozkazem personalnym z dnia 6 marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265 ze zm.), odmówił zawarcia ze [...] A.D. kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej.

W uzasadnieniu rozkazu podał, że [...] A.D. pełni zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową w Jednostce Wojskowej Nr [...] ([...]) w K. na stanowisku [...]. Zawodową służbę wojskową pełni w korpusie szeregowych zawodowych na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej nr [...], zawartego w dniu 29 kwietnia 2008r. na okres 6 lat, tj. od dnia 23 maja 2008 r. do dnia 22 maja 2014 r. W związku ze zbliżającym się dniem upływu okresu, na jaki został zawarty powyższy kontrakt, w dniu 21 lutego 2014 r., a więc w terminie określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zwrócił się o zawarcie z nim kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Dowódca pododdziału nie poparł wniosku żołnierza i przesłał go do dalszego służbowego rozpatrzenia. Negatywne stanowisko co do w/w wniosku przedstawił także dowódca kompanii, Stwierdził, że [...] A.D. nie widzi już możliwości zaangażowania w szkolenie drużyny, co ma ogromny wpływ na pozostałych żołnierzy drużyny. Ponadto podał, że nie wyróżnia się on na tle drużyny.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego [...] A.D. zarzucił, że przedstawiona przez dowódcę kompanii negatywna opinia jest niezgodna z prawdą. Wyjaśnił, że podczas szkolenia programowego w batalionie doznał kontuzji i był zmuszony wziąć zwolnienie lekarskie, co uniemożliwiło mu uczestnictwo w szkoleniu poligonowym. Zaznaczył, że jeszcze na kilka tygodni przed wyjazdem na poligon poinformował dowódcę drużyny, że po urazie przechodzi rehabilitację i prosił o przedstawienie sytuacji dowódcy kompanii i gdyby było to możliwe wyznaczenie dodatkowych zadań bądź pełnienie służby na miejscu w batalionie. Kapitan nie wyraził na to zgody i z tego względu był on zmuszony udać się zwolnienie lekarskie, aby dokończyć rehabilitację. Odwołujący odnosząc się do stwierdzenia braku zaangażowania w szkolenie drużyny wyjaśnił, że nie chciał starać się o przyjęcie do szkoły podoficerskiej, ponieważ nie każdy szeregowy musi zostać dowódcą drużyny, zaś brak predyspozycji w tym kierunku nie dyskwalifikuje go jako żołnierza. Wskazał, że w listopadzie 2013 r. Kapitan wyróżnił go za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych podczas obsługi rocznej. W ocenie [...] A.D., w opinii dowódcy kompanii nie została uwzględniona argumentacja przedstawiona w opinii dowódcy drużyny, który na co dzień bezpośrednio dowodzi drużyną, szkoli i ocenia pracę oraz zaangażowanie swoich podwładnych. Wskazał, że dowódca drużyny uznaje go za żołnierza odnoszącego dobre i bardzo dobre wyniki w szkoleniu, wykonującego normę skoków, zaangażowanego w szkolenie drużyny, koleżeńskiego, niesprawiającego problemów dyscyplinarnych, z bogatym doświadczeniem praktycznym zdobytym podczas misji w Afganistanie. Do odwołania [...] A.D. załączył kartę wyróżnień z ostatnich 3 lat służby, kartę skoków za 3 lata, opinię służbową i wyniki badania USG.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), art. 14 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zawarcie kolejnego kontraktu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Stwierdził, iż wbrew zarzutom odwołującego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie oparł się wyłącznie na opinii i stanowisku jednego żołnierza, tj. [...]. Przyznał, że uwadze tego organu umknęła kwestia wyróżnień [...] A.D. Z karty wyróżnień wynika, że był on wielokrotnie wyróżniany. Organ odwoławczy zauważył, iż list gratulacyjny od dowódcy jednostki wojskowej jest częstym wyróżnieniem stosowanym w praktyce dyscyplinarnej, a więc przypisywanie mu charakteru wyjątkowości jest przesadzone. Treść listu posiada ujednoliconą formę i nie jest indywidualnie dostosowywana do jego adresata.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i zaznaczył, że potrzeby Sił Zbrojnych, w szczególności w wojskach [...], nie przemawiają za tym, aby w służbie wojskowej pozostawiać żołnierzy, których zaangażowanie w służbę kształtuje się na poziomie miernym. Wskazał, że wziął pod uwagę treść opinii przełożonych wyżej wymienionego żołnierza, przeprowadził dowody z dokumentów znajdujących się w teczce akt personalnych, a także analizował karty wyróżnień, karty ewidencyjne skoczka spadochronowego, dokumenty szkoleniowe oraz zaświadczenia ze sprawdzianu sprawności fizycznej. Stwierdził, że szczególne znaczenie miały opinie, z których wynikał brak zaangażowania w służbę wojskową oraz oportunistyczne podejście [...] A.D. do obowiązków służbowych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił wadliwą, dowolną ocenę dowodów, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu oraz powołał się na treść opinii służbowej za okres od dnia 23 maja 2011 r. do dnia 10 marca 2014 r., w której wystawiono mu ocenę dobrą, zaś na stronie 3 tej opinii wyrażone są same superlatywy dotyczące jego postawy jako żołnierza. Ponadto podał, że fakt wzorowego wykonywania przez niego obowiązków służbowych potwierdza karta udzielonych mu wyróżnień.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową.

W świetle § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej, w przypadku wniesienia przez żołnierza zawodowego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej lub o zawarcie kontraktu na pełnienie służby stałej, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania go do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis § 15 powołanego rozporządzenia nie ustanawia żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu, czy udzielić zgody na zawarcie kontraktu, czy też jej odmówić, zatem wydawany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności przy orzekaniu, albowiem granice uznaniowości wyznaczają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Obowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ocenić go zgodnie z kryteriami określonymi w art. 80 K.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] wynika, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia m.in. na opinii służbowej dowódcy drużyny [...] P.N. W przedmiotowej opinii przyznano skarżącemu średnią ocenę 3,7 oraz ocenę ogólną dobrą. Z treści tej opinii wynika, iż została ona sporządzona i podpisana w dniu 10 marca 2014 r. Tymczasem rozkaz personalny, którym odmówiono skarżącemu zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej , został wydany w dniu 6 marca 2014 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji powyższą opinią bezpośredniego przełożonego skarżącego, nie dysponował, gdyż w dacie wydawania rozkazu personalnego o odmowie zawarcia kontraktu na pełnienie przez niego zawodowej służby wojskowej opinia ta jeszcze nie istniała. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, powołując się z kolei na opinię [...], której w aktach brak.

W ocenie Sądu pierwszej instancji już tylko powyższa okoliczność poddaje w wątpliwość stanowisko organu wynikające z zaskarżonej decyzji, ponieważ świadczy o braku rzetelności przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że wziął pod uwagę treść opinii przełożonych skarżącego oraz przeprowadził dowody z dokumentów znajdujących się w teczce akt personalnych. Nie wskazał jednak, o jakie dokumenty chodzi. Analizie poddał karty wyróżnień, karty ewidencyjne skoczka spadochronowego, dokumenty szkoleniowe i zaświadczenia ze sprawdzianu sprawności fizycznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł jednak jakichkolwiek wniosków wynikających z dokumentów poddanych analizie. Niezrozumiałe jest również stanowisko organu odwoławczego w kwestii znaczenia wyróżnień, jakie skarżący otrzymał pełniąc służbę, tj. listów gratulacyjnych. Ze stwierdzenia Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. wynika, że w sprawie o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej tego rodzaju wyróżnienie nie ma znaczenia. Tymczasem z § 10 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie wyróżniania żołnierzy, byłych żołnierzy oraz pododdziałów, oddziałów i instytucji wojskowych (Dz. U. Nr 124, poz. 841) wynika, że żołnierzom mogą być udzielone wyróżnienia, w szczególności po spełnieniu następujących warunków:

- list gratulacyjny - za uzyskanie bardzo dobrych wyników w wykonywaniu zadań służbowych, za osiągnięcia w służbie wojskowej lub z okazji jubileuszu jej pełnienia;

- urlop nagrodowy - za uzyskanie bardzo dobrego wyniku w szkoleniu lub za wzorowe wykonanie zadania służbowego, zwłaszcza w czasie pozasłużbowym lub przed wyznaczonym terminem.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie ustosunkował się także do uzyskanych przez skarżącego wyróżnień w postaci urlopów nagrodowych. Brak jest również stanowiska dotyczącego konsekwencji wypadku, jakiemu skarżący uległ w związku z pełnieniem służby wojskowej, w tym niemożności uczestniczenia przez niego w szkoleniu na poligonie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, na czym polega sądowa kontrola decyzji uznaniowej. Wskazał, że zawarcie lub odmowa zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej może nastąpić po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona. Organy powinny poddać analizie wszystkie okoliczności świadczące o pozytywnych cechach i wyróżnieniach skarżącego, jak również okoliczności przemawiające za nieuwzględnieniem jego wniosku, a następnie swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, organy wniosek skarżącego o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oceniły w sposób dowolny. Analiza dokumentów osobowych skarżącego została przeprowadzona pobieżnie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zawiera toku rozumowania organu w zakresie oceny przydatności skarżącego do dalszego pełnienia służby.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli. Rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokładnie wyjaśnią stan faktyczny sprawy i rozpatrzą cały materiał dowodowy, oceniając go zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 K.p.a. Uzupełnią także podane wyżej braki uzasadnień.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. uwzględniając skargę na decyzję organu drugiej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania (mającego wpływ na wynik sprawy) jest nieuzasadnione.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Co do zasady, organ administracji wydając decyzję uznaniową, stosownie do art. 7 K.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W tym przypadku uznanie zostało przyznane organowi w możliwe najszerszym zakresie, gdyż prawodawca nie ograniczył jego swobody żadnymi szczególnymi wymogami. Jedynym wymogiem stawianym organom jest pozytywna ocena wniosku, prowadząca do konkluzji celowości zawarcia kolejnego kontraktu z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że każdy wniosek składany przez członków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej podlega procedurze tzw. drogi służbowej, która zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 22 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polega na wnoszeniu wystąpień (wniosków, skarg, próśb, zażaleń i pytań) za pośrednictwem kolejnych przełożonych, aż do właściwego, który sprawę rozpatrzy. Struktura kolejnych szczebli dowodzenia Jednostki Wojskowej Nr [...] kształtuje się w sposób następujący: dokumenty są opiniowane kolejno przez dowódcę drużyny, plutonu, kompanii. Zaopiniowany wniosek trafia do dowódcy batalionu. Osoby, które wyraziły negatywną opinię z uwagi na intensywność szkolenia, jak również staż w jednostce oraz bezpośrednią nadrzędność służbową, najlepiej znają podejście żołnierzy. Nadrzędną zasadą każdej formacji mundurowej jest hierarchia służbowa. Z uwagi na nałożone obowiązki, przełożeni odpowiadają za cały podległy stan osobowy. Przyjęcie, że złożony wniosek kształtuje roszczenie strony do zawarcia kolejnego kontraktu, wypacza idee terminu potrzeb Sił Zbrojnych i demoralizuje pozostałych żołnierzy. Wynika to z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (art. 9 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2a tej ustawy, przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty nie daje się ocenić pod względem legalności.

Zdaniem Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K., kwestie podnoszone przez skarżącego nie są istotne dla wyniku sprawy, gdyż nawet inna ocena przyczyn jego niedyspozycji nie rodzi skutku w postaci obowiązku zawarcia nowego kontraktu. Nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest to, aby żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni. W tej dziedzinie tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki jest w pełni usprawiedliwiony. Dlatego w tym zakresie przepisy prawa nie tworzą żadnych roszczeń ani gwarancji kolejnego zatrudnienia.

Biorąc pod uwagę charakter jednostki wojskowej, w której pełnił służbę [...] A.D. przesłanka ta nabiera mocniejszego znaczenia. [...] i wchodzące w jej skład jednostki podległe (w tym [...]) stanowią jednostki bojowe. Wielokrotnie brały one udział w działaniach poza granicami kraju, gdzie w sposób praktyczny wykorzystywały swój potencjał bojowy. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której pomimo negatywnych opinii przełożonych, w składzie personelu wykonującego działania jest osoba, którą przełożeni oceniają negatywnie. Służba wojskowa jako działanie kolektywne o szczególnym charakterze dla państwowości, na najniższych szczeblach (bezpośrednio podczas działań wojennych) oprócz wyszkolenia, znajomości sprzętu, doświadczenia, opiera się na zaufaniu, zaangażowaniu i profesjonalizmie.

Powyższe okoliczności sprawiły, że ustawodawca przy kolejnej nowelizacji pragmatyki służbowej zwiększył rangę opinii przełożonych. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej.

W rozpoznawanej sprawie organ powołał się na dokumenty znajdujące się w teczce akt personalnych. Przedmiotowe akta zawierają wiele dokumentów świadczących o rzetelności opinii sporządzonych przez kolejnych dowódców. Między innymi kolejne, następujące po sobie w latach 2010 - 2013 oceny ze sprawdzianów sprawności fizycznych, zgodnie z którymi [...] A.D. otrzymywał kolejno oceny 3.25, 3.00, 4.0 oraz 3.75.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w niniejszej sprawie organom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy, a wydany rozkaz personalny spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Przywołany w decyzji organu odwoławczego charakter listu gratulacyjnego miał na celu wskazanie, że nie stanowi on czynnika zobowiązującego organ do zawarcia kolejnego kontraktu. Nie jest przesłanką decydującą o ocenie żołnierza przy uwzględnianiu potrzeb Sił Zbrojnych. Te same uwagi dotyczą udzielanych urlopów nagrodowych. Okoliczność, że w przeszłości żołnierz otrzymywał wyróżnienia nie stanowią czynnika determinującego, zobowiązującego kolejnych przełożonych do pozytywnej oceny podwładnego. Gdyby przełożony był zobowiązany do oceny podwładnego wyłącznie na gruncie jego historycznej postawy, proces opiniowania wniosków ograniczałby się do zsumowania kar i wyróżnień udzielanych podczas dotychczasowej służby wojskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionego w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż stwierdził, że organy te przekroczyły granice uznania administracyjnego – art. 7 K.p.a. oraz naruszyły art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie należało rozważyć, czy organy wojskowe w sposób dostateczny i bez naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wykazały zasadność odmowy zawarcia z A.D. kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej.

Sąd pierwszej instancji po przestawieniu stanu prawnego dotyczącego zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej – art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej prawidłowo wskazał, że rozkaz personalny w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej jest podejmowany przez organ w ramach uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, w tym przypadku zadecydowania o pozostawieniu bądź nie żołnierza w szeregach Sił Zbrojnych RP.

Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zauważyć należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, LEX nr 595054). W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny w sprawie dotyczącej odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej bada jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie może natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej wynika, że wniosek żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej opiniuje dowódca jednostki wojskowej i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe, jeżeli sam nie jest tym organem. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w Jednostce Wojskowej Nr [...] tego rodzaju wniosek jest opiniowany kolejno przez dowódcę drużyny, plutonu, kompanii, a następnie trafia do dowódcy batalionu.

Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte w całości na opiniach dowódcy pododdziału oraz dowódcy kompanii, których jednak do akt sprawy nie załączono. Z kolei rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparto na stwierdzeniu, że potrzeby Sił Zbrojnych, w szczególności w wojskach [...], nie przemawiają za tym, aby w służbie wojskowej pozostawiać żołnierzy, których zaangażowanie w służbę kształtuje się na poziomie miernym. Ponadto podano, że wzięto pod uwagę treść opinii przełożonych [...] A.D. oraz przeprowadzono dowody z dokumentów znajdujących się w teczce akt personalnych.

Zauważyć należy, iż Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. rozpoznając odwołanie [...] A.D. od rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, nie ocenił znajdującej się w aktach sprawy opinii służbowej dowódcy drużyny [...] P.N. z dnia 10 marca 2014 r., w której wyżej wymienionemu żołnierzowi przyznano średnią ocenę 3,7 oraz ocenę ogólną dobrą. Jak wyżej podano uzyskanie przez żołnierza ogólnej oceny dobrej stanowiło warunek zawarcia kolejnego kontraktu. Organ odwoławczy nie odniósł się również do uzyskanych przez [...] A.D. wyróżnień w postaci urlopów nagrodowych, zaś otrzymany przez niego list gratulacyjny zdeprecjonował.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak w aktach sprawy opinii dowódcy pododdziału oraz dowódcy kompanii oraz fakt nieuwzględnienia przez organ odwoławczy w/w opinii dowódcy drużyny oraz uzyskanych przez wyżej wymienionego żołnierza wyróżnień nie pozwala na ustalenie, na jakiej podstawie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż jego zaangażowanie w służbę kształtuje się na poziomie miernym. W konsekwencji niemożliwym jest wyjaśnienie, z jakich faktycznie powodów wydano [...] A.D. rozstrzygnięcie o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej.

Z tych względów uznać należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).