Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 795/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 5  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. A. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr: [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2020 poz.256), zwanej dalej: "kpa", odmówił skarżącej A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że [...].03.2021 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. T..

Wyjaśniono, że ustalono, co następuje:

1. Z. T. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].12.2009 r. wydane przez Powiatowy Zespół d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w G. , w którym nie jest określona data powstania niepełnosprawności natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2009 r. orzeczenie wydane jest na stałe oraz wskazane jest, iż osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

2. Rodzice oraz małżonek Z. T. nie żyją a na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki.

3. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż Z. T. ze względu na wiek oraz niepełnosprawność wymaga pomocy osoby drugiej przy wykonywaniu podstawowych czynności życia codziennego a skarżąca sprawuje nad niepełnosprawną matką osobistą opiekę.

4. Skarżąca posiada ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Łączna miesięczna wysokość wypłacanych świadczeń wynosi [...] zł (emerytura brutto - [...] zł.).

5. Zgodnie ze oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej skarżąca nie posiada własnego orzeczenia o niepełnosprawności, nie pobiera świadczeń z tytułu niezdolności do pracy, posiada gospodarstwo rolne oddane w dzierżawę na podstawie ustnej umowy, od [...].12.2009 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym.

Zacytowano brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 1, pkt 1 b oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r., stwierdzając, że z uwagi na fakt, iż w orzeczeniu Z. T. nie ma określonej daty powstania niepełnosprawności a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na [...].10.2009r. tj. po ukończeniu 25-go roku życia, nie są spełnione ustawowe warunki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP.

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką Z. T..

Podniesiono, że brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ takiej wykładni przepisów u.ś.r. która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć.

Wywodzono, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie materialnoprawnej normy prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jej treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18.10.2001 r., I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sadowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.).

Podnoszono, że wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia skarżącej tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy po przytoczeniu ww. stanu faktycznego, oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (I OSK 1614/16, CBOSA) wskazał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. Ib ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Drugą okolicznością, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia był fakt, że odwołująca, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do renty rodzinnej. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do renty rodzinnej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej renty rodzinnej jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Wskazać należy, iż Kolegium dostrzega, że może być odebrane jako niesprawiedliwe, iż posiadane uprawnienie rentowe stawia stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od zasady legalizmu tj. działania na podstawie i w granicach prawa. Dopuszczenie możliwości wykładni celowościowej, niezgodnej z wykładnią językową, de facto kreowałoby prawo do świadczeń rodzinnych, a nie taka jest rola organów stosujących prawo.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki.

b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu że przepis ten stosuje się do wszystkich osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka podczas gdy powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ustalonego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

2/ naruszenie przepisów postępowania – w sposób określony wcześniej w odwołaniu (wskazanie Sądu).

W uzasadnieniu skargi stwierdzono – ponad to, co zawarto w odwołaniu - że zastosowanie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza natomiast sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż renta rodzinna przyznana skarżącej po zmarłym małżonku nie została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno - rentowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu i procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Pomijając kwestię uznania przez organ I instancji, że brak jest przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej, które to zagadnienie trafnie przesądził organ odwoławczy, to sporną przyczyną odmowy przez organ I instancji ww. świadczenia był fakt przysługiwania skarżącej prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka. Organ ten uznał więc, że ma w sprawie zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Organy obu instancji nie dokonały jednak ustalenia faktycznego, czy skarżąca otrzymuje rentę rodzinną w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym, która to okoliczność warunkuje odmowę przyznania dochodzonego przez skarżącą świadczenia.

Zauważyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika, by skarżąca otrzymywała rentę rodzinną w zbiegu z innym świadczeniem, biorąc pod uwagę treść decyzji ZUS z dnia [...].09.2020 r. o przyznaniu renty rodzinnej (brak wskazania art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2021 r. , poz. 291 ze zm., dalej jako "u.e.r.f.u.s."), jak i jej pisemnego oświadczenia z [...].03.2021 r.

Organy kwestii tej, naruszając przepisy postępowania – art. 7 k.p.a. ( w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. ( organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) - w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - nie ustaliły i nie oceniły.

Rodzaj przysługującej skarżącej renty jest bowiem – w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., istotny. Przepis ten wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego (...).

Nie wdając się w tym miejscu w rozważania, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie , która ma ustalone prawo np. do emerytury, stwierdzenia wymaga - z uwagi na istotę rozważanego problemu – że w katalogu świadczeń wymienionych w omawianym przepisie ustawodawca wymienił rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale jedynie przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Brzmienie tego przepisu zostało zmienione z dniem 14 października 2011 r. przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2011r., Nr 205, poz.1212 ) - na brzmienie obecnie obowiązujące.

Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Druk Sejmowy VI kadencji Nr 3897) wynika, że celem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego (emerytury albo renty). W uzasadnieniu tym stwierdzono : "Obecnie osoby pobierające rentę rodziną, przyznawaną w myśl art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl powyższego przepisu osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie powyższej zmiany ujednolici sytuację prawną tych osób".

Przywołane uzasadnienie projektu ustawy nie wspomina o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65 – 74 u.e.r.f.u.s.

W tej sytuacji nieustalenie w niniejszej sprawie, jakiego rodzaju renta przysługuje skarżącej, nie uprawniało organów obu instancji do stwierdzenia braku prawa skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne bowiem było ustalenie, czy skarżąca ma prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznane skarżącej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Sytuacja zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym miałaby miejsce wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych. Takich jednak ustaleń w wyniku nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sprawie zabrakło. Nie wynika ono także z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Wskazać należy, że sama okoliczność przysługiwania osobie, ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 ww. ustawy, a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem "renty", które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tej sytuacji organy obu instancji nie tylko naruszyły przepisy postępowania, określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. , ale też naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, co pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać trzeba, że rzeczą organu będzie zwrócenie się do ZUS o precyzyjne wskazanie, czy skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej, które nabyła w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, a jeżeli tak, to z jakim świadczeniem, a także o informację, kiedy skarżąca to świadczenie nabyła. W przypadku ustalenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej, nabyte bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, nie będzie przeszkód do wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, chyba że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalone zostaną inne okoliczności – dotychczas nieustalone - stanowiące w myśl przepisów ustawy przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 15/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1968/20).

W przypadku natomiast ustalenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej, nabyte w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, organ będzie miał na uwadze poniższe stanowisko Sądu.

Problem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym ukształtowały w tym zakresie różne linie orzecznicze.

Pierwsza z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że choć proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić bowiem do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a przykładowo emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane i obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe, świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znacznie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec powyższego ukształtowała się inna linia orzecznicza, wskazująca na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Wskazać należy przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 , w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019r. sygn. akt III SA/Gd 472/19. W wyrokach tych sądy uznały , że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.

Natomiast w ostatnio wydanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska dotyczącego rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia (netto) podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy ( wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 ). Przepis art. 17 ust. 3 ustawy określa kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten nie pozwala więc na samodzielne określanie wysokości tego świadczenia przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Przyjęcie rozwiązania dopuszczającego określenie wysokości świadczenia jako różnicy pomiędzy kwotą z art. 17 ust. 3 ustawy a kwotą przysługującej emerytury/renty spowodowałoby wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje przy ustalaniu przez organ wysokości świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – renty rodzinnej. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Omawiane świadczenie okresowe jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jego wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty rodzinnej w zbiegu, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty tego świadczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty rodzinnej od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu renta rodzinna nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, o ile rzecz jasna zaistnieją wszystkie wymagane prawem do tego warunki.

Zdaniem Sądu, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rodzinnej i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Należy jednak stwierdzić, że organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury (renty) spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r.. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń, na podstawie których można byłoby taki związek poddać analizie. Ze sporządzonego wywiadu, oświadczenia skarżącej i jej matki z [...].03.2021 r., nie wynikają szczegółowe dane, w jakich godzinach, dniach tygodnia skarżąca sprawuje opiekę nad swą matką i z jakich przyczyn czas poświęcony na tę pieczę uniemożliwia jej podjęcie pracy. Zaniechania w postaci poczynienia ww. szczegółowych ustaleń stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie należy zwrócić uwagę na dodatkową okoliczność, którą organy obu instancji zupełnie pominęły i nie objęły jej ustaleniami faktycznymi, a mianowicie, czy skarżąca pomimo zadeklarowania, że nie pracuje zarobkowo, nie prowadzi działalności rolniczej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 r., poz. 266), uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając:

1) gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat, której zawarcie potwierdził wójt, właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotu dzierżawy, osobie niebędącej:

a) małżonkiem emeryta lub rencisty,

b) jego zstępnym lub pasierbem,

c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym,

d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c;

2) gruntów trwale wyłączonych z produkcji rolniczej na podstawie odrębnych przepisów, w tym zalesionych gruntów rolnych;

3) gruntów i działów specjalnych należących do małżonka, z którym emeryt lub rencista zawarł związek małżeński po ustaleniu prawa do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia;

4) własności (udziału we współwłasności) nieustalonej odpowiednimi dokumentami urzędowymi, jeżeli grunty będące przedmiotem tej własności (współwłasności) nie znajdują się w posiadaniu rolnika lub jego małżonka.

Powinność dokonania ustaleń, czy skarżąca prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu ww. przepisów jest konieczna wobec jej pisemnego oświadczenia z [...].03.2021 r., że wydzierżawiła na mocy umowy ustnej gospodarstwo rolne o pow. 4,4945 ha. Istnienie takiej informacji powinno być podstawą poczynienia przez organ ustaleń faktycznych uwidocznionych w jego decyzji wraz z analizą tego faktu w aspekcie rozstrzygnięcia, czy w istocie spełnia ona podstawową przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W świetle powyższych rozważań, zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.