Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 676/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 359/12 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 31 stycznia 2011 r. nr IV/22/11 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 359/12, oddalił skargę W. P. na uchwałę Rady Miejskiej Stronie Śląskie z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/22/11 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W. P. wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/22/11 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, w której jest ona niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wskazał, że skarga jest dopuszczalna, gdyż uchwała mieści się w zakresie administracji publicznej. W skarżonej uchwale, wydanej na podstawie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w § 3 wskazano, że: "na terenie gminy Stronie Śląskie, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: magazynowania odpadów komunalnych, gruzu na terenie posesji". Skarżący uważa, że ta regulacja narusza jego uprawnienia.

Zdaniem skarżącego posiada on czynną legitymację do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała stanowi, pozbawioną podstaw prawnych, ingerencję w jego uprawnienia, jako właściciela gospodarstwa rolnego [...], położonego w gminie Stronie. Pozostawanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym uniemożliwia właścicielowi gromadzenie odpadów przed ich transportem. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Ustawa o odpadach w art. 63 pkt 1 stanowi, że magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny.

Skarżący, powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, wskazał, że "w art. 4 ust. 1 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej jako "u.c.p.g.") nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2). Zasady te muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Uchwała Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim, zdaniem skarżącego, narusza zakres regulacji wyznaczony przez upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawiera rozstrzygnięcia niezgodne z ustawą o odpadach oraz narusza uprawnienia strony wynikające z art. 63 ustawy o odpadach.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 475/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. Skarżącemu przysługuje prawo współwłasności (w zakresie wspólności małżeńskiej majątkowej) nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne. Posiadanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego nie daje właścicielowi uprawnienia do magazynowania na jego terenie odpadów. Podmiot mający tytuł prawny do gospodarstwa rolnego może pobierać pożytki z tego gospodarstwa, które są wynikiem prawidłowo prowadzonej gospodarki rolnej. Skarżona uchwała nie narusza uprawnień właścicielskich do gospodarstwa rolnego skarżącego i uprawnień wynikających z art. 140 k.c., w których nie mieści się magazynowanie odpadów. Unormowanie ustawowe art. 63 ustawy o odpadach wskazuje, że pojęcie "magazynowanie odpadów" wiąże się ściśle i wyłącznie z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów. Skarżący nie legitymuje się, ani nawet nie twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie określonym w art. 63 ust. 6 pkt 6 przywołanej ustawy, dlatego nie sposób przyjąć, aby (wbrew twierdzeniom skargi) uchwała naruszała interes prawny skarżącego, rozumiany, jako naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia przyjmując, iż zaskarżony przepis uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem skarżący nie legitymuje się, ani nawet nie twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na magazynowaniu odpadów. Należy bowiem zauważyć, że kwestionowany przez skarżącego przepis § 3 ust. 1 uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Miejską w Stroniu Śląskim uniemożliwi mu podjęcie działalności gospodarczej w tym zakresie. Jest to, co prawda, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, zagrożenie potencjalne, niemniej jednak zważywszy na przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należało wziąć pod uwagę, że oddalenie skargi w tej sprawie uniemożliwi skarżącemu ponowne wniesienie skargi na ten przepis uchwały nawet wówczas, gdy podejmie on taką działalność gospodarczą.

Przyjmując, że W. P. posiada interes prawny w zaskarżeniu § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie, należało zauważyć, iż z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, by rada gminy została upoważniona do wydania generalnego zakazu magazynowania odpadów rozumianego, jako element prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestię tę reguluje przepis art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), który w ust. 1 stanowi, że magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Skarżący zaś jest właścicielem gruntu stanowiącego w części nieużytki, które mógłby, i chce (jak wynika z jego oświadczenia), wykorzystać do prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej przepisem art. 63 ustawy o odpadach.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P., bowiem przeprowadzona na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały Rady Gminy Stronie Śląskie z dnia 31 stycznia 2011r. pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pozbawia skarżącego uprawnienia do zaskarżenia do sądu uchwały organu gminy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to jednak nie może to świadczyć samo przez się o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia takiego skarżącego tylko z tego powodu. Tą ostatnią konstatację Sąd uznał za konieczną, albowiem w wyroku kasacyjnym wytknięto Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę tej okoliczności, a w każdym razie jej nie rozważył, co rzecz jasna nie jest jeszcze wykładnią prawa w rozumieniu przedstawionym w niniejszym wyroku wcześniej.

Dokonując ponownie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego przez skarżoną uchwałę, po uzupełnieniu wypisów z rejestru gruntów skarżącego, Sąd pierwszej instancji przyjął, że definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 k.c., stanowiąc, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przytoczna definicja wskazuje wprost, że posiadanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego nie daje uprawnienia właścicielowi do magazynowania na jego terenie odpadów. Podmiot mający tytuł prawny do gospodarstwa rolnego może pobierać pożytki z tego gospodarstwa, ale pożytki te ograniczają się do tych, które są wynikiem prawidłowo prowadzonej gospodarki rolnej. Uchwała nie narusza uprawnień skarżącego, jako współwłaściciela nieruchomości, bowiem według art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przypadku skarżącego, zgodnie z ustawą i przywołaną definicją, posiada on prawo do pobierania pożytków i dochodów, jakie przynosi gospodarstwo rolne.

Powołując się na treść art. 63 ustawy o odpadach, w tym na pkt 6 wskazanego przepisu, Sąd przyjął, czego w jego ocenie sąd kasacyjny nie zakwestionował, że pojęcie "magazynowania odpadów" wiąże się ściśle i wyłącznie z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transport odpadów.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie twierdzi, iż prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wyliczenia ujętego w poprzednim zdaniu, dlatego nie sposób przyjąć, aby (wbrew twierdzeniom skargi) uchwała naruszała interes prawny skarżącego, rozumiany jako naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego. Tego rodzaju wniosek jest uprawniony tym bardziej, że skarżący powołał się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na posiadanie gruntów stanowiących w części nieużytki, które mógłby i chce w przyszłości wykorzystać do prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej przepisem art. 63 ustawy o odpadach. Tymczasem okazało się, że skarżący chciałby wykonywać planowaną działalność, na gruntach rolnych zabudowanych i pastwiskach. Skarżący posiada wprawdzie części gruntów stanowiących nieużytki, jednakże leżą one na terenach objętych obszarem Natura 2000 i na terenie Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego, do których obowiązują szczególne uregulowania prawne. I tak na terenie parku krajobrazowego obowiązują zakazy wykonywania działalności, które mają na celu ochronę tych obszarów, a które zawarte są w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz w Rozporządzeniu Nr 6 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Nr 63, poz. 809). Natomiast obszary Natura 2000 podlegają ochronie przewidzianej w art. 29-33 i nast. przywołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody. Te nowe ustalenia Sądu pozwalają tym bardziej stwierdzić brak po stronie skarżącego naruszenia jego interesu prawnego skarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowej delegacji do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie możliwości wykonania uprawnienia przysługującemu właścicielowi nieruchomości wskazanego w art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628), co prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

2. art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez wprowadzenie, wbrew ustawowemu upoważnieniu, ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności wskazanej w art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628), co narusza wprost wolność prowadzenia działalności gospodarczej - interes prawny skarżącego,

3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że oddalenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoduje, iż skarżący pozbawiony zostanie prawa do sądu w przypadku podjęcia określonej (prawnie dopuszczalnej i niezakazanej) działalności magazynowania odpadów - jeżeli będzie chciał skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 22 Konstytucji RP,

4. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnienia skarżącego,

5. art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia uniemożliwiającego kwestionowanie zakażonej uchwały.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia w jaki sposób Sąd I instancji wywiódł w identycznym stanie faktycznym (nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne) jak w rozstrzyganym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 475/11 - uchylonym wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12, iż nie zachodzi interes prawny skarżącego,

- art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie, przy tym samym stanie faktycznym sprawy, postępowania wbrew dokonanej wykładni w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12, bezwzględnie przesądził, iż zachodzą przesłanki do możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a skarżący ma interes prawny. W ocenie skarżącego skoro w niniejszej sprawie nie uległ zmianie ani stan faktyczny, ani nie zostały zmienione przepisy prawa, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, bezzasadnie odstąpił od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, czym naruszył art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie i doktrynie Sąd I instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem kasatora trudno przyjąć, iż zmiana okoliczności postępowania związana jest z tym, że na żądanie Sądu skarżący z ponad 11 ha posiadanych nieruchomości wskazał jeden obszar. Jednakże przy wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sytuacja ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego twierdzenia Sądu I instancji odnośnie innych przepisów, które mogłyby mieć wpływ na postępowanie są nie do zaakceptowania. Sąd wskazał na art. 17 ustawy o ochronie przyrody, jednakże przepis ten dotyczy możliwości wprowadzenia określonych zakazów - przy czym nie wskazano, która to jednostka redakcyjna tego przepisu dotyczy sytuacji skarżącego (przepis art. 17 zawiera 4 ustępy, a m. in. ustęp pierwszy 14 punktów). Jeżeli Sąd I instancji chciał wskazać czy zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki to winien ich poszukiwać w akcie wydanym na podstawie art. 16 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody - czego nie uczynił, a jedynie przywołał nazwy aktów prawnych. Identyczna sytuacja dotyczy przywołania przepisów tej samej ustawy odnośnie obszarów Natura 2000. W ocenie autora skargi przywołanie całych artykułów bez odniesienia się do poszczególnych ich części stanowi naruszenie postępowania. W zasadzie nie wiadomo z czego Sąd I instancji wywiódł, że te nowe ustalenia pozwalają stwierdzić brak po stronie skarżącego naruszenia jego interesu prawnego skarżoną uchwałą. Nie wynika to ze zmiany charakteru nieruchomości skarżącego oraz zmiany przepisów prawa, jak również z treści przepisów, które zostały przywołane.

Wskazano także, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W zakresie zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie przewidują możliwości wprowadzenia generalnego zakazu w regulaminie - wykonywania działalności w zakresie magazynowania odpadów. Tylko taka możliwość stanowiłaby podstawę do przyjęcia rozwiązania jak w brzmieniu § 3 zaskarżonej uchwały. Kompetencji organów gminy nie można domniemywać - muszą one wynikać wprost z przepisów prawa. Przyjęta uchwała jako sprzeczna z prawem jest nieważna. Na poparcie powyższej argumentacji przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Strona nawiązując do treści art. 94 oraz art. 22 i 23 Konstytucji RP, podkreśliła, że przedmiotowa uchwała wprost wpływa na sferę prawa materialnego poprzez pozbawienie uprawnień w zakresie swobody podejmowania działalności gospodarczej oraz wykonywania prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem postanowień art. 190 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczełny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA, rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. I GSK 360/06, Legalis).

Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

W przedmiotowej sprawie ani nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani nie zostały zmienione przepisy prawa. Trudno natomiast przyjąć, że zmiana okoliczności postępowania związana jest z tym, iż na żądanie sądu skarżący z ponad 11 ha posiadanych nieruchomości, wskazał jeden obszar. Przy wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, sytuacja ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12, dokonał wiążącej wykładni prawa. Przyjmując, że W. P. posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowień § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie, uznał, że "z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie wynika, by rada gminy została upoważniona do wydania generalnego zakazu magazynowania odpadów rozumianego jako element prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestię tę reguluje przepis art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), który w ust. 1 stanowi, że magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Skarżący zaś jest właścicielem gruntu stanowiącego w części nieużytki, które mógłby, i chce (jak wynika z jego oświadczenia), wykorzystać do prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej przepisem art. 63 ustawy o odpadach."

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 469/12, Sąd odwoławczy stwierdził, że kwestionowany przez skarżącego przepis § 3 ust. 1 uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Miejską w Stroniu Śląskim, uniemożliwi mu podjęcie działalności gospodarczej w tym zakresie. Jest to wprawdzie zagrożenie potencjalne, niemniej jednak, zważywszy na przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należało wziąć pod uwagę, że oddalenie skargi w tej sprawie, uniemożliwi skarżącemu ponowne wniesienie skargi na ten przepis uchwały nawet wówczas, gdy podejmie on taką działalność gospodarczą.

Nie można podzielić stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji, że magazynowanie odpadów wiąże się bezpośrednio z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, a skoro takiej działalności skarżący nie prowadzi, to oznacza, że nie doszło, w tym zakresie, do naruszenia interesu jego prawnego. W skardze kasacyjnej trafnie bowiem podniesiono, że wprowadzenie, w drodze aktu prawa miejscowego, zakazu wykonywania określonej działalności gospodarczej narusza swobodę działalności gospodarczej wyrażonej w Konstytucji RP, czyli wolności skarżącego. Przewidziana w art. 22 Konstytucji RP możliwość ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej może odbywać się wyłącznie poprzez wyraźnie określone zasady - jedną z tych zasad jest nakaz wprowadzania ograniczeń wyłącznie w ustawie. Także brzmienie przepisu art. 23 Konstytucji RP wskazuje, że rodzinny charakter gospodarstwa rolnego, stanowiąc fundament ustroju rolnego państwa, nie uzasadnia wprowadzenia innego mechanizmu ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej, jak tylko ustawowego. Żadna norma nie zakazuje właścicielowi nieruchomości rolnej prowadzenia działalności w zakresie magazynowania odpadów. Przeciwnie z prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynika, że wykonywanie działalności w zakresie magazynowania odpadów jest uprawnieniem każdego. Nadto należy zwrócić uwagę, że uchwała mówi o "magazynowaniu odpadów komunalnych", co obejmuje szerszy desygnat niż definicja "odpadów" zawarta w ustawie o odpadach, albowiem ma to związek z realizacją celu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyrażonym w art. 1.

Należy zgodzić się z Autorem skargi, że przedmiotowa uchwała wprost wpływa na sferę prawa materialnego poprzez pozbawienie skarżącego uprawnień w zakresie swobody podejmowania działalności gospodarczej oraz wykonywania prawa własności. Skarżący nie ma możliwości wykonywania dozwolonego prawem magazynowania odpadów komunalnych. Nie ma znaczenia w tym przypadku aktualny charakter nieruchomości, który ma jedynie funkcjonalne znaczenie. Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że skarżący, w przypadku, zgodnego z prawem, rozpoczęcia magazynowania odpadów, naruszy obowiązujący regulamin przyjęty uchwałą nr IV/22/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. w zakresie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie. Zakaz ten został ujęty w rozdziale 2 uchwały - Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. A zatem w przypadku uwzględnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, skarżący przy wykonywaniu działalności gospodarczej oraz prawa własności, będzie podlegał odpowiedzialności karnej, o której stanowi przepis art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny). Również to przesądza o interesie skarżącego do zakwestionowania uchwały IV/22/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. Rady Miasta Stronie Śląskie.

Skład orzekający NSA zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać raz jeszcze pełnej analizy normatywnej postanowień § 3 uchwały z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/22/11 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie, w kontekście oceny interesu prawnego skarżącego do jej zaskarżenia, kierując się celowościowymi i systemowymi dyrektywami wykładni norm ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę zarówno zawartą w tym uzasadnieniu, jak i w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 maja 2012 r., wykładnię i ocenę prawną. Szczególnie WSA powinien pamiętać, że sprawa już po raz drugi została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny, co może budzić po stronie uczestników postępowania uzasadnione wątpliwości, co do sprawności postępowania sądowego i tym bardziej obliguje to Sąd pierwszej instancji do wyjątkowo skrupulatnego jej rozpoznania. Podkreślić przy tym trzeba, że związanie wykładnią prawa ma uniemożliwić wielokrotne przekazywanie sprawy między instancjami sądowymi. Postępowanie wbrew tej zasadzie jest zjawiskiem nie do zaakceptowania w państwie prawa gwarantującym jednostce prawo podmiotowe do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd sprawnie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało ponowne wniesienie skargi kasacyjnej.