Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 270/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 13a ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 4, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 6, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – E. I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), a także na podstawie art. 104 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił E. I. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków: mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr 125/3 (obecnie działki nr: 125/6, 125/7, 125/8, 125/9, 125/10, 125/11, 125/12, 125/13), położonej w Ł. przy ul. A.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołała się E. I., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art.7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu strona wskazała, iż wbrew wynikającemu z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązkowi, organ I instancji nie wyznaczył w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego, jak również wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 5 rozporządzenia nie wyznaczył także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pominął także w analizie działkę nr 162/2 przy ul. B w Ł.

W odniesieniu do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy strona podniosła, iż ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte w rozporządzeniu wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego adresowane są do gmin i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. W sytuacji natomiast, gdy ustalenia te nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zmierzeń budowlanych, odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. W konsekwencji, zdaniem strony, rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskiem z dnia 14 lipca 2010 r. E. I. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z częścią przeznaczoną na pracownię architektoniczno - projektową o powierzchni zabudowy od 200m2 do 250m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy od 100m2 do 140m2, planowanej do realizacji na działce nr 125/3 przy ul. A w Ł.

Następnie organ odwoławczy uznał, iż wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany dla potrzeb przeprowadzenia w nim wymaganej prawem analizy. Obszar analizowany, wyznaczony na mapie w stosownej skali, obejmuje obszar wokół inwestycji w pasie równym trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza wykazała, iż wnioskowana przez E. I. inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało odmową ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem organu I instancji nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", który wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta, wobec braku miejscowych planów zagospodarowania terenu, określa zatem potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, zarówno pod względem stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Organ II instancji zauważył, iż w celu oceny spełnienia powyższego warunku, analizie poddano całą zabudowę występującą w obszarze analizowanym - zlokalizowaną na działkach nr: 120/7, 119/3, 118/7, 118/2, 117/7, 54/3, 55/3, 56/4, 57/3, 60/10, 60/8, 61/3, 132/4 i 130/2. Zdaniem organu odwoławczego w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna lub maksymalnie dwie działki zabudowane budynkami o funkcji i cechach zbliżonych do wnioskowanych. W tej sytuacji nie można uznać za udowodnione twierdzenia organu I instancji o braku spełnienia przez planowane zamierzenie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy stwierdzi następnie, iż nie można uznać za uzasadnione zarzutów odwołania, dotyczących braku wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz nieobjęcia analizą działki nr 162/2. Wymagania dla nowej zabudowy (w tym wielkość wskaźnika zabudowy) ustala się bowiem jedynie w przypadku, jeżeli istnieje możliwość jej realizacji w określonym kształcie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast działka nr 162/2 znajduje się poza obszarem analizowanym, zaś analizie urbanistycznej podlegają jedynie działki przynajmniej w części wchodzące w ten obszar.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, co do sprzeczności planowanej inwestycji z przepisani odrębnymi. Do takich bowiem zdaniem organu odwoławczego zaliczyć należy rozporządzenie nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]).

Jak zauważył organ II instancji załączone to akt sprawy dokumenty, działki objęte wnioskiem inwestora położone są na terenie objętym granicami Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], którego obszar wyznaczony został rozporządzeniem Wojewody [...] i [...] z dnia 31 grudnia 1996r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Rozporządzenie to niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 59 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009r. nr 31, poz.206). Stosownie do treści tego przepisu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Powołane rozporządzenie ustanawia plan ochrony parku, które to ustalenia, zgodnie z treścią pkt 3 tego rozporządzenia, są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z załączonego do akt sprawy pisma Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wynika, iż działka objęta wnioskiem E. I. położona jest strefach "S" i "N". Z kolei z załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania działki nr 125/3 wynika, że inwestor planuje budowę obu budynków ( mieszkalnego i gospodarczego) w głębi działki, na terenie objętym strefą "N". Tymczasem, na terenie strefy "N" dopuszczalna jest jedynie realizacja nowej zabudowy zagrodowej i to po spełnieniu przez nią dodatkowych warunków wskazanych w treści pkt 5 lit a i b rozporządzenia. Działka nr 125/3, co wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów, jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j Dz.U z 2004r. nr 121, póz. 1266 z późn. zmianami), bowiem składają się na niego grunty oznaczone jako rolne. Jednakże inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego, a przedmiotowa działka również użytkowana jest lub będzie rolniczo. Określił jedynie, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę domu mieszkalnego wraz z częścią przeznaczoną na usługi (pracownię architektoniczną) oraz budynku gospodarczego.

W ocenie Kolegium, mając powyższe na uwadze, uznać zatem należało, iż przedmiotem planowanej inwestycji nie jest obiekt, który może być uznany za budynek stanowiący zabudowę zagrodową (realizujący funkcję rolniczą). Treść wniosku inwestora oraz pozostałe ustalenia dokonane przez organ I instancji prowadzą bowiem do wniosku, iż planowana na działce nr 125/3 inwestycja realizować będzie funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dalej organ odwoławczy dodał, iż rozporządzenie Wojewody [...] wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej z art.13 a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 99, poz.1079 ze zm.). Bezspornie w obecnym stanie prawnym ustawa, na podstawie której wydane zostało omawiane rozporządzenie, utraciła moc obowiązującą. Jednakże zwrócić należy uwagę na fakt, iż przepis przejściowy art.154 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( t.j. Dz.U z 2009r. nr 151, poz. 1220) stanowi, iż plany ochrony dla parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy (t.j 1 maja 2004r.) stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Powołany przepis stanowi, iż dla parków krajobrazowych, które miały plany zatwierdzone rozporządzeniem do dnia 2 lutego 2001r. sporządza się z ich wykorzystaniem plany w rozumieniu ustawy, natomiast dla parków krajobrazowych posiadających plany ochrony ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001r. do dnia wejścia w życie ustawy, plany te stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Sytuacja sporządzenia planów dotyczy tylko pierwszej z wymienionych sytuacji, nie ma natomiast mowy o sporządzaniu nowych planów w odniesieniu do planów ochrony sporządzonych w okresie 2 lutego 2001r. do 1 maja 2004r., co w konsekwencji nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 aktualnej ustawy o ochronie przyrody (zawierającego zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym).

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium stwierdzić należało, iż niewątpliwie przewidziana w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność z przepisami odrębnymi dotyczy również zgodności decyzji z aktami prawa miejscowego, określonymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, przy czym nie budzi również wątpliwości, że takim aktem jest, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w poprzednio obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Ponadto park krajobrazowy jako jedna z form ochrony przyrody, niewątpliwie wymaga specjalnej ochrony z uwagi na swoje walory przyrodnicze i krajobrazowe. Ogólne zasady tej ochrony zawierają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zasady i sposób tej ochrony na danym terenie kształtują natomiast akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Ochrona ta realizowana jest m. innymi poprzez zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego, w tym jego zagospodarowywania w sposób obniżający wartość dla systemu ekologicznego. Zawarta w powyższym rozporządzeniu dopuszczalność lokalizacji nowych obiektów dotyczy jedynie niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Planowane zamierzenie, które realizuje funkcję mieszkaniową, pozostaje zatem w sprzeczności z powołanym przepisem odrębnym. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła E. I. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem w tej sprawie znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie przesądza o tym, że projektowana decyzja o warunkach zabudowy przygotowana na podstawie wnioskowanej inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. Tymi przepisami odrębnymi mogą bowiem być tylko przepisy obowiązujących ustaw, a więc nie rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Spośród ustaw przewidujących możliwości ograniczeń jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w odniesieniu do parku krajobrazowego w art. 20 ust. 4 pkt 6 przewiduje jedynie, że plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia co do studium i planów zagospodarowania przestrzennego (ale nie zawiera ustaleń do decyzji o warunkach zabudowy). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, iż wnioskowana inwestycja nie jest niezgodna z żadnym przepisem odrębnym, a więc doszło do naruszenia przez organ I i II instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego, a także wbrew § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia organ I instancji nie ustalił wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w stosunku do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ nie podał żadnych danych powierzchni działek i powierzchni zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Poza tym organ pominął, że także podobnie zabudowana w głębi jest działka nr 162/2 przy ul. [...] w Ł.

Po trzecie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącej organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zawęził obszar analizowany (nie wyznaczył większego obszaru analizowanego sam wskazując w pobliżu działki objętej inwestycją zabudowę o podobnej funkcji mieszkaniowo-usługowej), a co za tym idzie dlaczego nie ustalił w ogóle wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w stosunku do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ nie wskazał też, dlaczego przyjął analizę urbanistyczną zawierającą ww. braki, a przyjęcie to było całkowicie bezkrytyczne. W sytuacji dokonania oceny tej analizy organ mógłby zlecić analizę uzupełniającą i dojść do odmiennych wniosków, niż w zaskarżonej decyzji. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu faktycznym nie odniósł się wystarczająco do zarzutów odwołania, a także nie wskazał dlaczego przyjął analizę urbanistyczną zawierającą braki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Mając na uwadze treść skargi organ odwoławczy stwierdził, iż podniesione w niej zarzuty są tożsame z zarzutami odwołania. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ podkreślił, iż nie podzielił stanowiska organu I instancji, co do braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jednakże nie miało to wpływu, na ocenę możliwości realizacji planowanej inwestycji, wobec nie spełnienia przez skarżącą warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie wypada wskazać, iż działka przy ulicy A w Ł., na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego jest położona na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest w strefie N ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. W strefie tej realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna po spełnieniu warunków przewidzianych w § 65 pkt 5 lit a i b rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...], a ustalenia, dotyczące ochrony tego Parku, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo rozporządzenie, zaś - zdaniem organów - jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy odrębne, przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.

Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podzielił tak wyrażonego stanowiska, podobnie jak i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 793/07 ( LEX nr 340451 ) oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 520/09. Należy również wskazać, iż kasacja od tego ostatniego wyroku wniesiona przez Samorządowe kolegium odwoławcze w Ł. została wyrokiem NSA z dnia 14 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 2035/09 oddalona.

Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu - ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony.

W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma, zatem, jeśli brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować prze pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych art. 20 ust. 6 ustawy. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych niż wymienione we wskazanym przepisie.

We wspomnianym art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Budownictwa dotyczą zakazy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej

- lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

Skoro w ustawie przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak już powyżej wskazano, takie stanowisko znalazło pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2035/09.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna lub maksymalnie dwie działki zabudowane budynkami o funkcji i cechach zbliżonych do wnioskowanych. Są to działki oznaczone nr: 60/8 i 118/2. W tej sytuacji nie można uznać za udowodnione twierdzenia organu I instancji o braku spełnienia przez planowane zamierzenie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji winien zatem przeprowadzić analizę planowanej przez inwestorkę zabudowy w kontekście parametrów istniejących już obiektów na wskazanych działkach oraz warunków ich zagospodarowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.