Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3102/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych U.S. i EC-E. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 331/14 w sprawie ze skarg U.S. i EC-E. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Iwoniczu Zdroju z dnia [..] października 2013 r. nr [..] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od U.S. i EC-E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Gminy Iwonicz Zdrój kwoty po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 331/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi U. S. i [...] Sp. z o.o. z/s w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z dnia 30 października 2013 r. nr XXXVIII/263/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Iwonicz 7".

Jak wynika z akt sprawy, w odrębnych skargach U. S. i [...] Sp. z o.o., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie obowiązku sporządzenia rysunku planu w skali 1:1000, ponieważ opracowano go w skali 1:2000 bez szczegółowego uzasadnienia,

2) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP,

3) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 140 ustawy – Kodeks cywilny, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie przysługującego U. S. prawa własności wyrażającego się w niemożliwości zabudowy nieruchomości,

5) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 693 i 3531 ustawy – Kodeks cywilny, poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej Spółki w innym akcie prawnym niż ustawa bez wskazania przesłanki ważnego interesu publicznego oraz ograniczenia prawa do zagospodarowania, zabudowy nieruchomości gruntowej objętej zakresem regulacji uchwały,

6) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie nieznanej prawu polskiemu zasady prymatu interesu publicznego nad indywidualnym interesem osoby fizycznej lub prawnej,

7) interesu prawnego lub uprawnienia U. S. do zagospodarowania nieruchomości poprzez wzniesienie odpowiedniej zabudowy w związku z realizacją podjętej inwestycji polegającej za budowie elektrowni wiatrowej 10 MW mającej powstać na przedmiotowej nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] w I., jako że uchwała ta wyklucza możliwość ukończenia tego przedsięwzięcia z powodu zmiany przeznaczenia gruntu wynikającej z poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 30 października 2007 r. nr X/73/07 w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Farma wiatrowa",

8) interesu prawnego lub uprawnienia Spółki do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie produkcji energii elektrycznej przy użyciu turbin wiatrowych, a także pozbawienie uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości poprzez wzniesienie odpowiedniej zabudowy w związku z realizacją podjętej inwestycji polegającej za budowie elektrowni wiatrowej 10 MW mającej powstać na przedmiotowej nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] w I., jako że uchwała ta wyklucza możliwość ukończenia tego przedsięwzięcia z powodu zmiany przeznaczenia gruntu wynikającej z poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 30 października 2007 r. nr X/73/07 w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Farma wiatrowa".

Z uzasadnienia skarg wynika, że przedmiotowe nieruchomości dotychczas objęte były regulacją planu miejscowego z dnia 30 października 2007 r. nr X/73/07. W związku z zamiarem realizacji na przedmiotowym terenie ww. inwestycji w zakresie energetyki wiatrowej U. S. wydzierżawiła Spółce działki nr [...] i [...] dla celów związanych z realizacją inwestycji. Wobec obecnej treści planu nr XXXVIII/263/2013 z dnia 30 października 2013 r. realizacja tej inwestycji nie jest możliwa, przy czym została ona przyjęta już w czasie zaawansowanych czynności przygotowawczych związanych ze sporządzaniem odpowiedniej dokumentacji i ekspertyz wymaganych dla takiego rodzaju inwestycji. Zgłaszane w toku postępowania planistycznego uwagi i zastrzeżenia nie zostały jednak uwzględnione. Wskutek podjętej uchwały skarżąca zostanie pozbawiona pożytków cywilnych wynikających z zawartej umowy dzierżawy, natomiast Spółce uniemożliwiono korzystanie z przedmiotowych nieruchomości zgodnie z treścią zawartej umowy dzierżawy.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Iwoniczu Zdroju podniosła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym przepisów wskazanych przez skarżących. Została ona już poddana kontroli Wojewody Podkarpackiego, a następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Uchwałą tą nie ograniczono prawa własności ponad dopuszczalną miarę, a przepisy dopuszczały możliwość opracowania planu w skali 1:2000. Poza tym, ewentualne naruszenie w tym zakresie przepisów uznać należy za nieistotne w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Rz 331/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, iż skargi zostały wniesione przez uprawnione podmioty. Oboje skarżący przed wniesieniem skargi skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnieśli z zachowaniem ustawowego terminu, po otrzymaniu stanowiska organu w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Źródłem interesu prawnego U. S. jest przysługujący jej do nieruchomości, dla której opracowano plan miejscowy, tytuł prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), a został on naruszony wskutek zmiany przeznaczenia tego terenu w sposób przez nią nieakceptowalny. Jeżeli chodzi natomiast o Spółkę to źródłem jej interesu prawnego jest stosunek zobowiązaniowy, na mocy którego nabyła ona tytuł prawny do zabudowy rzeczonego terenu. Dodatkowo Sąd wskazał, że Spółka rozpoczęła już proces inwestycyjny ubiegając się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; sprawa o takim przedmiocie była bowiem rozpoznawana pod sygn. II SA/Rz 79/13. Tak więc zmiana treści planu miejscowego, który dotychczas umożliwiał Spółce realizacje inwestycji w postaci budowy farmy wiatrowej na obszar rolniczy niewątpliwie narusza jej interes prawny, ponieważ realizacja takiego przedsięwzięcia stała się niemożliwa.

Sąd ocenił, iż postanowienia uchwalonego planu nie naruszają ustaleń studium, ponieważ przedmiotowy teren został w nim określony w całości jako teren produkcji rolniczej. Plan sporządzono wprawdzie na mapie w skali 1:2000, jednak możliwość taka wynikała z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu. Teren objęty uchwałą ma powierzchnię wynoszącą 28,2 ha i jest jednorodny pod względem przeznaczenia, skoro w całości przeznaczono go pod teren rolniczy, a ponadto wprowadzono na nim zasadniczo zakaz zabudowy, poza możliwością przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej. Dodatkowo, na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, powoływanego jako rozporządzenie) dopuszczono stosowanie map w skali 1:2000 dla obszarów o znacznej powierzchni. Z podanych względów dopuszczalne było więc w niniejszej sprawie wykorzystanie mapy o większej skali.

Zdaniem Sądu tryb uchwalania planu został zachowany. Nie naruszono również zasad jego sporządzania. Dlatego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, ponieważ nie narusza ona prawa.

W ocenie Sądu zmiana przeznaczenia rzeczonego terenu w relacji do dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego uchwalonego w 2007 r. nie stanowiła naruszenia przysługujących skarżącym praw ponad dopuszczalną miarę. W szczególności rolnicze przeznaczenie terenu nie stanowi ograniczenia prawa własności, które uniemożliwiałby korzystanie z nieruchomości, zwłaszcza jeżeli uwzględni się otoczenie tego terenu określone chociażby w studium uwarunkowań Gminy. Wprawdzie obowiązywać na nim będzie zakaz zabudowy, to jednak wprowadzenie takiego ograniczenia było dopuszczalne i nie narusza zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Zabudowa nieruchomości jest tylko jednym ze sposobów rozporządzania rzeczą. Dlatego zakaz taki nie narusza w okolicznościach niniejszej sprawy istoty tego prawa, ponieważ jego wprowadzenie podyktowane było koniecznością zachowania ładu przestrzennego w danym terenie, ochroną środowiska i krajobrazu, zrównoważonym rozwojem. Wyraźnego podkreślenia, zdaniem Sądu wymaga, że wskazywana przez skarżących inwestycja z zakresu energetyki wiatrowej nie była jeszcze w takiej fazie realizacji, która wymagałby oceny zmiany planu przez pryzmat zasady ochrony interesów (przedsięwzięć gospodarczych i finansowych) będących w toku czy zasady lojalności (zaufania do prawa i państwa). W szczególności nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej nie przystąpiono do budowy obiektów i infrastruktury, która mogłaby wchodzić w skład farmy wiatrowej. Dlatego też nie można podzielić zarzutów skarg, że aktualny plan pozbawił strony możliwości realizacji rzeczonej inwestycji, ponieważ pomiędzy treścią uchwały zmieniającej przeznaczenie terenu a faktem niezrealizowania dotychczas inwestycji nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Uchwała ta wywiera skutek prospektywny (na przyszłość) i nie pozbawiła stron żadnych praw słusznie nabytych. Niemniej, nie można wykluczyć, że skarżący będą mogli dochodzić ochrony roszczeń majątkowych w postępowaniu przez sądem powszechnym, na co zresztą Gmina zwróciła uwagę w prognozie skutków finansowych, jeżeli wykażą, że wskutek legalnej zmiany planu miejscowego wyrządzono im szkodę. Nie jest to jednak zagadnienie, które mogłoby wpłynąć na ocenę legalności kontrolowanej uchwały.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli U. S. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zaskarżając wyrok w całości. W obu skargach kasacyjnych zarzucono:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

a) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

b) art. 4 ustawy z dnia 07-07-1994 r. Prawo budowlane, w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego

c) art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przyjęta uchwała narusza zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej;

d) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07-07-1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała wywiera skutek prospektywny (na przyszłość) i nie pozbawiła stron żadnych praw słusznie nabytych, podczas gdy poprzednio obowiązująca uchwała zagwarantowała stronie możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z realizowanym zamierzeniem gospodarczym

e) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie obowiązku sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1:1000 - polegające na sporządzeniu części graficznej w skali 1:2000 - poprzez błędną wykładnie polegającą na stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne było wykorzystanie mapy o większej skali

f) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszania zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w kontekście ww. zarzutów jawi się jako stanowisko nieuzasadnione

g) art. 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Iwonicz 7" z mocy prawa zastąpił dotychczasowy plan miejscowy z dnia 30-10-2007 r., nr X/73/07 pn. Farma wiatrowa, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów nakazuje podjęcie kolejnej uchwały rady gminny uchylającej uchwałę wprowadzającą plan miejscowy z 2007 r.

h) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "zmiana przeznaczenia rzeczowego terenu w relacji do dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego uchwalonego w 2007 r. nie stanowiła naruszenia przysługujących skarżącym praw ponad przeciętną miarę" (str. 8 ostatni akapit uzasadnienia wyroku). Gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów nakazuje stwierdzić, iż każda radykalna zmiana dotychczasowego przeznaczenia gruntu, naruszająca tzw. władztwo planistyczne gminy, stanowi równocześnie naruszenie prawa skarżącej ponad przeciętną miarę

i) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż aktualny plan miejscowy nie pozbawił stron możliwości realizacji rzeczowej inwestycji, ponieważ pomiędzy treścią uchwały zmieniającej przeznaczenie terenu, a faktem niezrealizowania dotychczas inwestycji nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Jednakże prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż zgodność zamierzonego sposobu zagospodarowania nieruchomości z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi warunek konieczny realizacji procesu tegoż zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości

j) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa skarżącej do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z realizowanym przedsięwzięciem gospodarczym

2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania - art. 3 § 1 i art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określnego w ustawie mimo jednoczesnego wskazania, iż interes prawny skarżącej został istotnie naruszony; a także polegające na niestwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że miejscowy plan zagospodarowania nie odpowiada prawu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła dodatkowo:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 6 ustawy z dnia 02.07.2004 r" o swobodzie działalności gospodarczej,

b) art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.

c) art. 4 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 693 i art. 3531 Kodeksu cywilnego

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia argumentacji dotyczącej merytorycznego rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej gwarantujących swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz regulujących zasady i warunki jej ograniczania.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Gmina Iwonicz-Zdrój wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Złożone skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie zgodności z prawem działania organu jednostki samorządu terytorialnego, do czego był uprawniony z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. Prawidłowo przy tym oceniając, iż organ ten nie wykroczył poza sferę, w jakiej został upoważniony do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w myśl art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012 r. poz. 647; powoływanej jako u.p.z.p.). I wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd prawidłowo zastosował normę wynikową z art. 151 p.p.s.a. Podniesione w tym zakresie zarzuty kasacyjne nie mogły więc być uwzględnione.

Nie zmienia tej oceny błędne stanowisko Sądu w zakresie weryfikacji interesu prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. Otóż Spółka ta jako dzierżawca nieruchomości objętej planem nie była legitymowana do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z dnia 30 października 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Iwonicz 7". Nie można bowiem przyjąć, że akt ten naruszał jej interes prawny. To, że Spółka zawarła umowę dzierżawy z właścicielką nieruchomości i podjęła działania zmierzające do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem, może mieć znaczenie tylko w stosunkach między stronami tej umowy. Nie rodzi natomiast uprawnień do skutecznego domagania się przeprowadzenia przez sąd kontroli aktu planistycznego gminy. Brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji winno prowadzić do oddalenia skargi, tak jak to Sąd uczynił, tylko z innych względów niż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż gmina została wyposażona w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego w zakresie przeznaczania konkretnych terenów na określone cele. W ramach przyznanego z mocy ustawy władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu oraz określa sposoby jego zagospodarowania (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) kształtując sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W ramach tych uprawnień gmina może więc wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z przysługujących właścicielowi praw do nieruchomości, na co pozwala przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeksu cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.), dbając przy tym o zachowanie wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem oprócz prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) również wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5). I nie godzi to w konstytucyjną ochronę prawa własności wynikającą z art. 21 i 64 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, dla ochrony innych wartości, chociażby ze względu na konieczność ochrony środowiska, czy zdrowia, co gwarantuje Konstytucja w przepisie art. 31 ust. 3, wskazując też na dopuszczalną formę prawną tych ograniczeń (art. 64 ust. 3) i zabezpieczając równe traktowanie stron przez władze publiczne (art. 32).

Gmina Iwonicz-Zdrój jest gminą uzdrowiskową, na co zwraca uwagę w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a więc wszelkie działania na jej terenie podporządkowane są celom lecznictwa uzdrowiskowego oraz ochrony krajobrazu uzdrowiskowego i mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami. Z uzdrowiskiem jako obszarem szczególnej ochrony środowiska wiążą się ograniczenia w zagospodarowaniu, wynikające z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012, poz. 651 ze zm.) i Statutu Uzdrowiska Iwonicz-Zdrój (Uchwała nr XXIX/242/09 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z dnia 30 czerwca 2009 r.), które wymagają uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Iwonicz 7" położony jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, na obszarze której zabrania się między innymi: lokalizacji nowych uciążliwych obiektów budowlanych, w tym zakładów przemysłowych, prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu.

Podkreślenia wymaga, iż prawo do zabudowy nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.,. powoływana jako: p.b.) nie jest bezwzględnym uprawnieniem, przy wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz obwarowane jest dodatkowo warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a więc także tymi zamieszczonymi w akcie prawa miejscowego obowiązującymi na danym terenie i oczywiście po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 28 p.b.. Każdy ma bowiem prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podobnie rzecz się ma z działalnością gospodarczą, jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie jest wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.).

Zaskarżona uchwała nie naruszała więc powyższych przepisów, tak w zakresie norm prawa budowlanego (art. 4 i art. 28) jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 i art. 28), a także ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 6). Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazywała by doszło do naruszenia zasad, czy istotnego naruszenia trybu przy uchwalaniu planu, co nie daje możliwości pełniejszego odniesienia się do tego zarzutu. Słuszna natomiast była ocena Sądu I instancji, iż sporządzenie zaskarżonego planu z wykorzystaniem mapy w skali 1:2000, bez szczegółowego uzasadnienia tego przypadku nie stanowiło istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, w zakresie wymogu z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.p.z.p. i argumentacja skargi kasacyjnej, iż powinna być wydana kolejna uchwała uchylająca poprzedni plan. W świetle regulacji art. 34 ust. 1 u.p.z.p. jest to zbędne, gdyż przepis ten statuuje zasadę, iż dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Wynika to wprost z treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

Natomiast zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm), o tyle nie mógł być uwzględniony, gdyż wskazując na przesłankę nieważności uchwały i wyznaczając granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej Wojewody, nie stanowił podstawy prawnej działań Sądu I instancji, bo nie miał zastosowania w tym postępowaniu.

Nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego ozstrzygając w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.