Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 764/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.7, art.77 par.1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 61 ust.1 pkt.2 i 3 , art. 54 ust.4 pkt.9,11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. B. i S. B. 760 zł ( słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 13.08.2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012r. poz. 647 z późniejszymi zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek W. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi z garażem wolnostojącym na działce nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem drogowym z działki drogowej nr [...], [...], [...] i [...] obr. jw. przy ul. B. w K.". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 10.10.2012 r., przy czym w dniach 01.03.2013 r. i 22.04.2013r. wniosek został skorygowany. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 21.03.2013 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 19.11.2012 r. w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przyjęto, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji pozytywnie. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie spełnienia wymagania określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 wskazano, że teren inwestycji kubaturowej tj. działka nr [...] obr [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, w pozostałej części teren inwestycji, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów - tj. działki nr [...], [...], [...] obr [...] stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji - DR - wył. Projekt decyzji został sporządzony osobę posiadającą wymagane ustawa wymagania.

Następnie organ odniósł się do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania dotyczących zagrożenia dla ładu architektonicznego na skutek realizacji inwestycji, zasłonięcia widoku, dostępu światła słonecznego, zmniejszenia wartości sąsiednich nieruchomości, niewystarczającej szerokości drogi dojazdowej, nieuwzględnienia istniejącego kanału burzowego.

Wskazał, że warunki zabudowy nie stanowią odzwierciedlenia propozycji inwestora, lecz wynikają z analizy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze oraz przepisów szczególnych. Na podstawie uzyskanych w sprawie opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu określono warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej. Szczegółowe rozwiązania projektowanej zabudowy w tym zakresie będą przedmiotem projektu zagospodarowania działki, sporządzanego przez Inwestora w trakcie opracowywania projektu budowlanego przez wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Również kwestia dostępu światła do zabudowań sąsiednich, z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast ewentualne spory powstałe na gruncie roszczeń skarżącej, w związku z zacienieniem działki czy zmniejszeniem jej wartości, wynikających z niewykonania zobowiązania, którego źródłem była czynność o charakterze cywilnoprawnym, mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne.

Odwołanie od decyzji wnieśli A. i S. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61 § 3 i § 4 oraz art. 105 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez powiadomienia skarżących o nowych wnioskach wprowadzających istotną zmianę zamierzenia inwestycyjnego w toku postępowania, która powinna skutkować umorzeniem postępowania wszczętego w dniu

29.10.2012 r. i wszczęciem nowego postępowania;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo niespełnienia wszystkich ustawowych wymagań;

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, albowiem przedstawiona umowa o ustanowienie służebności ma charakter czasowy, ponadto szlak drożny jest za wąski. Zakwestionowali odstąpienie przez organ I instancji od ustalenia linii zabudowy oraz ustalenie poszczególnych parametrów poprzez podanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz z naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przewidziany budynek będzie usytuowany zbyt blisko granicy, co ograniczy dostęp światła dziennego do nieruchomości skarżących oraz wpłynie na obniżenie wartości ich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7.03.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]. Realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do zakwestionowania odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia linii zabudowy, zwłaszcza, że przyjęte rozwiązanie znajduje uzasadnienie w poglądach orzecznictwa. Organ I instancji w sposób szeroki umotywował przyjęte rozwiązanie w wynikach analizy architektoniczno -urbanistycznej. W obszarze analizowanym nie występują budynki usytuowane bezpośrednio przy drogach publicznych. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa usytuowana jest przy drogach dojazdowych prowadzących w głąb obszaru pomiędzy ul. B. a ul. K.. Orzecznictwo sądowo- administracyjne dopuszcza odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jeżeli zabudowa planowana jest w głębi obszaru oraz na tyłach istniejących budynków.

W kwestii ustaleń poszczególnych wskaźników organ II instancji wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 16- 21 %. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 19% i względem niego określono wskaźnik dla planowanej zabudowy. Organ nawiązał w tym zakresie do zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono z kolei dla budynku mieszkalnego w przedziale od 9 – 11 m, natomiast dla budynku garażowego na 4 – 7 m. Średnia szerokość elewacji wynosi 11,7 m, natomiast budynki wolnostojące posiadają wskaźnik od 8 – 15 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do wysokości okapu od 3-4,5 m. Z kolei wysokość kalenicy na 9 m. W budynku garażowym wysokość kalenicy wyniosła 6-8m. Tak przyjęte parametry wynikają z zabudowy na działkach sąsiednich, pozwalając wkomponować planowaną zabudowę w ład przestrzenny.

Kolegium wskazało, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

Podkreślenia wymaga również, że działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. B.) poprzez gminą drogę dojazdową na dz. nr [...] oraz szlak służebności drogowych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. Kwestia parametrów technicznych przyszłego szlaku pozostaje natomiast poza zakresem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w sprawie spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę . Ponadto organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

Strony brały udział w postępowaniu. Brak jest również podstaw do zarzucania naruszenia czynnego udziału. Zupełnie bezzasadne jest ponadto żądanie umorzenia postępowania, ponieważ nie ma podstaw do twierdzenia, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji stało się z jakiegoś powodu bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.).

A. B. i S. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez

gminną drogę dojazdową i szlak służebności drogowych, w sytuacji

gdy w/w służebności mają charakter czasowy, tj. do dnia 31.12.2014 r., a ponadto tak wytyczony szlak nie będzie mógł spełniać wymaganych parametrów,

- organ I instancji mógł "odstąpić" od wyznaczenia linii zabudowy,

- organ I instancji ustalił wskaźniki: wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej w sposób wynikający z zabudowy na działkach sąsiednich, w sytuacji gdy tak określone wskaźniki będą uprawniały przyszłego inwestora do budowy przy granicy działki z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa;

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 i § 4 oraz art. 105 § 1 kpa poprzez pominięcie okoliczności, że organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. S. z dnia 10.10. 2012 r. dotyczącego trzech budynków mieszkalnych, bez powiadomienia skarżących o nowych wnioskach wprowadzających istotną zmianę zamierzenia inwestycyjnego w toku postępowania, która powinna skutkować umorzeniem postępowania wszczętego w dniu 29.10.2012 r. i wszczęciem nowego postępowania;

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że wskazany warunek dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Z aktu notarialnego dotyczącego umowy ustanowienia służebności gruntowych - rep. A nr [...] z dnia 2611.2012 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż na dzień sporządzenia tego aktu, działki nr [...] i nr [...] nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Również pomimo ustanowienia służebności gruntowych opisanych w w/w akcie notarialnym, nieruchomość której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, nie będzie miała zapewnionego właściwego dostępu do drogi publicznej. Planowane bowiem utworzenie szlaku drożnego o szerokości "około 3 metrów" na działkach obciążonych służebnością gruntową, w żaden sposób nie zapewni właściwego dojścia i dojazdu (§ 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) do budynku, który miałby zostać wybudowany na działce nr [...], na co zwrócił również uwagę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 19.11.2012 r. Co istotne, ustanowione w/w aktem notarialnym służebności gruntowe mają charakter czasowy, tj. do dnia 31.12.2014 r. a zatem wygasną przed zrealizowaniem inwestycji. W tej sytuacji nie może być mowy o trwałym prawie do korzystania z drogi. Odnośnie linii zabudowy wskazali, że § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego mówi wyraźnie o "innym wyznaczeniu", nie przewiduje natomiast sytuacji, w której linia zabudowy nie jest w ogóle określona. Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia "szerokość elewacji" (która jest średnią szerokością w analizowanym terenie, lub "inną szerokością") oraz tolerancję (określoną w sposób stały na 20%). Zatem określenie szerokości budynku garażowego na 4m-7m jest niewłaściwe bowiem rozpiętość tolerancji wynosi +- 28,5%. Wreszcie brak jest podstaw prawnych do określenia wskaźnika jako widełek pewnej wartości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust. 2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że już wniosek inwestora nie odpowiadał przedstawionym wyżej wymogom.

W pierwotnym wniosku z dnia 10.10.2012 r. (k.20) inwestor inwestycję określił jako: "budowa 3 budynków jednorodzinnych z garażem wolnostojącym na działce nr [...] (skreślone i wpisane [...] – nie wiadomo przez kogo). We wniosku podano, że nie obejmuje on infrastruktury technicznej, że planuje wykonanie studni poniżej 100 m z poborem wody 10 m sześc./mies., że ścieki i wody opadowe planuje odprowadzać do sieci, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego to 3 x 140 m kw., a garaży 3 x 30 m.kw. Jednocześnie podał: "maksymalna powierzchnia zabudowy 280 m kw. budynek mieszkalny 40 m kw. garaż." Inwestor określił, że dostęp do drogi publicznej jest bezpośredni z ul. B. przez dz.dr. [...], [...] oraz służebność przejazdu [...], [...].

W dniu 1.03.2013 r. (k.62) inwestor zmienił wniosek podając, że planuje budowę jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego z 2 lokalami mieszkalnymi oraz wolnostojącego garażu, pozostały zakres bez zmian. Nie wiadomo w związku z tym jakie miały być gabaryty projektowanych obiektów budowlanych.

Organ poprzestał na tym oświadczeniu, nie wzywając o dokładne sprecyzowanie wniosku.

W dniu 22.04.2013 r. dokonano korekty wniosku, obejmując zakresem inwestycji pominiętą wcześniej działkę nr [...] (powinno być: " ze zjazdem z działki drogowej nr [...], [...], [...] przy ul. B. w K.").

Ani we wniosku pierwotnym, ani w jego zmianach nie określono planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy w formie graficznej. Rysunek z karty 2 dotyczy tylko garażu. Brak jest rysunków dotyczących domu mieszkalnego.

Zwrócić również należy uwagę, że inwestor reprezentowany był w postepowaniu przez pełnomocnika. Z dokumentu pełnomocnictwa (k.14) wynika, że W. S. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w uzyskaniu warunków zabudowy dla inwestycji znajdującej się na działce nr [...] i [...]. Teren inwestycji obejmuje działki [...] i [...]. W tym zakresie pełnomocnik nie legitymował się upoważnieniem W. S.. Rzeczą organu było zatem wyeliminowanie tego uchybienia.

Wątpliwe jest ustalenie organu, że spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren ma dostęp do drogi publicznej. W myśl przepisu art.2 pkt 14) ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16.05.2013 r. sygn. II SA/Kr 221/13, że:

"1. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną.

2. Trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, na przykład dojście ścieżką.

3. Przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej."

W kontrolowanej sprawie organy nie ustaliły jaki jest status działki [...].

Nadto, skoro dostęp do drogi publicznej zapewniać może ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, to zdaniem Sądu ustanowienie służebności do dnia 31.12.2014 r. warunku tego nie spełnia.

Wątpliwości budzi również ustalenie organum, że spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje 17 lipca 2010 r. W brzmieniu wcześniejszym definicja "uzbrojenia terenu" odsyłała w sposób ogólny do urządzeń, o których mowa w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też na gruncie poprzedniego brzmienia art. 2 pkt 13 u.p.z.p. prezentowany był w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym drogi nie mogą być zaliczane do uzbrojenia terenu, od którego ustawa uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy. Wobec wyraźnej ingerencji ustawodawcy, przejawiającej się w zamianie budzącej wątpliwości regulacji, pogląd ten stracił aktualność w obecnym stanie prawnym. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9.01.2014 r. sygn. II SA/Kr 1226/13, że skoro przepis § 3 ust. 1 in fine cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że analiza dokonywana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. , to organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), a musi to być dokonane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Ze wspomnianej nowelizacji ustawy wyraźnie więc wynika, że w nowym stanie prawnym czym innym jest "dostęp do drogi publicznej" a czym innym "wystarczające uzbrojenie terenu" (w którym to pojęciu mieszczą się drogi). To, że planowany układ komunikacyjny będzie wystarczający dla danego zamierzenia nie musi być zatem tożsame z istniejącym dostępem do drogi publicznej terenu inwestycji.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art.53 ust.4 pkt 9) ustawy decyzję o warunkach zabudowy uzgadnia się zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że w opinii z dnia 19.11.2012 r. ZIKiT w K. inwestycję zaopiniował negatywnie, twierdząc, że "po przeprowadzonej wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów tut. Zarząd stwierdza jednoznacznie, że w chwili obecnej ulica B. nie jest w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość ulicy wynosi ok.3 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów". Z kolei w opinii z dnia 21.03.2013 r. ta sama osoba w imieniu ZIKiT stwierdza, że "istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Dlatego też organ wydający decyzję okoliczności te winien wyjaśnić.

Wskazać również należy, że stosownie do treści art.54 ust.4 pkt 11) ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do:

a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obszarami tymi są obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku m.in. przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Ulica B. biegnie wzdłuż wału [...].

Dlatego też organ winien dokonać uzgodnienia inwestycji z tym organem.

Zastrzeżenia budzi również, przyjęta bez zastrzeżeń, analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu 22.04.2013 r. (k.71 akt administracyjnych).

Twierdzenie zawarte w analizie, że "w bezpośrednim otoczeniu terenu objętego wnioskiem w kierunku południowym teren sąsiaduje z działką nr [...] oraz działką [...], na której zlokalizowany jest budynek garażowy" nie znajduje potwierdzenia w kopii mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy.

W punkcie 3.c analizy dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wymieniono 10 działek zabudowanych i wyliczono średnią. Wskaźnik został następnie ustalony w oparciu o zabudowę jedynie 3 działek: [...], [...] i [...]. Działki [...] brak w obszarze analizowanym.

W punkcie 3.d. analizy dotyczącym szerokości elewacji frontowej przyjęto do porównań 10 działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i wyliczono średnią. Tymczasem, jak wynika z mapy, działka nr [...] ujęta w tabeli zabudowana jest budynkiem gospodarczym. Ostatecznie wskaźnik ten został ustalony w oparciu tylko w odniesieniu do działek [...], [...] i [...]. Jednakże z analizy nie wynika, w jaki sposób osiągnięto wynik: 9 – 11 m dla budynku mieszkalnego i 4-7 dla budynku garażowego.

W punkcie 3.e. analizy dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto do porównań 10 budynków, podając ich wysokości do okapu i do kalenicy.

Nie wiadomo dlaczego wskaźnik ten został ustalony w oparciu o parametry domu znajdującego się na działce [...], gdy bliżej znajdują się domy na działce nr [...] i [...].

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje większy teren, znajduje się w nim kilka dróg przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Analiza nie zawiera żadnych ustaleń do wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Uchybień tych organy nie zauważyły i zaniechały uzupełnienia analizy. Stanowi to o naruszeniu przez organy art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Nadto, o zmianach wniosku nie zostały poinformowane strony postępowania.

Powyższe rozważania w większości zawierają już ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Dodatkowo wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niewyznaczenia linii zabudowy. "Linia zabudowy", zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 496/10 zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że nie jest możliwe ustalenie parametrów zabudowy widełkowo. Wypowiedzenie się co konkretnego ustalenia tych parametrów byłoby, z uwagi na braki postępowania dowodowego, przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych uchybień, począwszy od wezwania pełnomocnika inwestora o sprecyzowanie wniosku i przedłożenie właściwego pełnomocnictwa.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.