Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2341/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Kopalni Surowców Mineralnych Spółka Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 791/10 w sprawie ze skargi [...] Kopalni Surowców Mineralnych Spółka Akcyjna w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 791/10 oddalił skargę [...] Kopalni Surowców Mineralnych Spółka Akcyjna w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w pkt I dokonującą zmian w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w pkt II odmawiającą dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie:

- zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali,

- uwzględnienia w warunkach dotyczących odzysku odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, że organ I instancji działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie której udzielono Kopalniom Surowców Mineralnych S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie pkt I tej decyzji w odniesieniu do ilości i rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz odpadów niebezpiecznych, z wyłączeniem odpadów wydobywczych oraz określił nowe brzmienie pkt II.3 decyzji "Sposoby gospodarowania odpadami", a także zmienił pkt II ppkt 4 w zakresie sposobów i miejsc magazynowania wymienionych rodzajów odpadów. Jednocześnie organ odmówił zmiany decyzji w zakresie zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali oraz odzysku tych odpadów. Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 15 sierpnia 2008 r. weszła w życie ustawa o odpadach wydobywczych, która określa procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarką odpadami wydobywczymi. Wskazał na treść przepisów przejściowych art. 53 i 58 tej ustawy, z których wynika, że posiadacz odpadów wydobywczych, który prowadził przed wejściem w życie ustawy taką działalność, obowiązany jest dostosować ją do przepisów ustawy do dnia 1 maja 2012 r., a dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012 r. Organ wywiódł, że przepisy te stanowią podstawę prowadzenia działalności w oparciu o uzyskane dotychczas decyzje do dnia 30 kwietnia 2012 r. Przepisy obligują zatem posiadaczy odpadów wydobywczych do dostosowania się do wymagań ustawy o odpadach wydobywczych do dnia 1 maja 2012 r., a okres przejściowy umożliwia im bezkolizyjne uzyskanie wymaganych przez nową ustawę decyzji. Zdaniem organu nadanie przepisom przejściowym takiej treści skutkuje brakiem możliwości dokonywania zmian w dotychczas uzyskanych decyzjach.

W skardze na powyższą decyzję Spółka [...] Kopalnie Surowców Mineralnych zarzuciła:

- obrazę art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie tego czy zapisy ustawy o odpadach wydobywczych stanowiły przepisy szczególne, które zgodnie z art. 155 k.p.a. uniemożliwiały zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie odpadów z wydobywania kopalin, przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że zapisy ustawy o odpadach wydobywczych uniemożliwiają zmianę dotychczas uzyskanych pozwoleń w zakresie odpadów z wydobywania kopalin, mimo że dotychczasowe decyzje zachowują ważność do dnia 1 maja 2012 r., nie ustosunkowanie się do twierdzenia, że ustawa o odpadach wydobywczych nie przewiduje procedury zmiany uzyskanych pozwoleń w zakresie odpadów wydobywczych i odsyła w tym zakresie do ustawy o odpadach, nie wskazanie w uzasadnieniu czy zapisy ustawy uniemożliwiają zmianę pozwoleń w kontekście art. 155 k.p.a.,

- obrazę art. 155 k.p.a. mającej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do niedokonywania zmian dotychczas wydanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja Ministra Środowiska jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nie naruszają prawa. Jak wskazał Sąd, ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz.U. Nr 138, poz. 865), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2008 r., stanowi regulację szczególną w zakresie odpadów wydobywczych w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 3 tej ustawy, jedynie w zakresie nieuregulowanym, dotyczącym postępowania z odpadami wydobywczymi, ustawa ta odsyła do przepisów ustawy o odpadach. Oznacza to, że reguluje kwestie odpadów wydobywczych, stanowiących fragment zbiorczego pojęcia odpadów w sposób szczególny i kompleksowy.

Tym samym Sąd uznał za słuszne stanowisko organów, że z chwilą wejścia w życie ustawy, postępowanie z odpadami wydobywczymi powinno być regulowane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach wydobywczych. W przepisach przejściowych i końcowych tej ustawy ustawodawca określił sytuację posiadaczy odpadów wydobywczych, którzy prowadząc działalność przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o odpadach wydobywczych uzyskali wymagane prawem pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane oraz zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami.

Powołując brzmienie przepisu art. 53 ust. 1 ww. ustawy Sąd wskazał, że podmioty, które przed wejściem w życie przepisów ustawy wytwarzały i gospodarowały odpadami wydobywczymi, według zasad określonych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i uzyskanych decyzji, mogą prowadzić tę działalność do dnia 30 kwietnia 2012 r. na dotychczasowych zasadach. Dotychczas wydane pozwolenia zachowują swoją ważność tylko do tego czasu, nawet jeśli ich okres obowiązywania miał być dłuższy i w takim zakresie w jakim zostały udzielone. Wskazane przepisy obligują niewątpliwie posiadaczy odpadów wydobywczych do dostosowania się w zakresie prowadzonej przez siebie działalności do wymogów ustawy o odpadach wydobywczych do dnia 1 maja 2012 r. Wprowadzenie w życie nowej regulacji prawnej określającej zasady i wymogi gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz przepisy przejściowe i końcowe wskazują, że nie jest możliwa zmiana treści uzyskanych dotychczas, przejściowo jeszcze obowiązujących decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w zakresie dotyczącym odpadów wydobywczych, związana z rozszerzeniem zakresu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności. W okresie przejściowym możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie odpadów wydobywczych na dotychczas określonych warunkach. Okres ten umożliwia posiadaczom odpadów wydobywczych na bezkolizyjne, bo nie hamujące dotychczasowej działalności, uzyskanie wymaganych przez ustawę o odpadach wydobywczych decyzji (programu gospodarowania odpadami wydobywczymi lub (i) zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych). O ile więc posiadacz odpadów wydobywczych działający na dotychczasowych warunkach zamierza rozszerzyć zakres swojej działalności dotyczącej gospodarowania odpadami wydobywczymi, to zobligowany jest do dostosowania się do wymagań ustawy o odpadach wydobywczych przed upływem okresu przejściowego. Rozwiązanie to zapewnia stosowanie jednakowych zasad wynikających z ustawy o odpadach wydobywczych w stosunku do podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą w tym zakresie, jak też podmiotów już funkcjonujących na rynku.

W ocenie Sądu, brak zapisów w ustawie o odpadach wydobywczych obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2008 r., które wprost nie zakazują zmiany dotychczas wydanych pozwoleń na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów wydobywczych, nie oznacza dopuszczalności dokonywania tego rodzaju zmiany, która w związku z obowiązywaniem nowej regulacji prawnej i określoną w niej sytuacją w okresie przejściowym, stanowiłaby obejście obowiązujących przepisów prawa.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający sprawę dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Odmowa dokonania zmiany decyzji w zakresie odpadów wydobywczych nie miała charakteru dowolnego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny i dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, co w sposób wyczerpujący znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] Kopalnie Surowców Mineralnych S.A., reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) obrazę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do oddalenia skargi [...] S.A., podczas gdy postępowania wyjaśniające organów administracji obu instancji zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 § 3 oraz art. 155 k.p.a.

2) obrazę "art. 141 ust. 4" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ustosunkowania się Sądu do szeregu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze na decyzję Ministra Środowiska dotyczących naruszenia przez to rozstrzygnięcie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz brak jest w nim ustosunkowania się Sądu do tego, czy przepisy ustawy o odpadach wydobywczych w rozpatrywanym stanie faktycznym można uznać za "przepisy szczególne" w rozumieniu art. 155 k.p.a., a także do innych przesłanek wynikających z tego przepisu potrzebnych do dokonania zmiany decyzji.

3) obrazę art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności w tym przede wszystkim, iż ustawa o odpadach wydobywczych nie przewiduje procedury zmian wydanych przed datą wejścia jej w życie pozwoleń na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów o kodzie 01 01 02 – Odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali tylko w powyższym zakresie, zgodnie z jej art. 1 ust. 3 odsyła bezpośrednio do ustawy o odpadach – czyli do dalej obowiązującej ustawy na podstawie której ww. pozwolenia zostały wydane, co bezpośrednio ma wpływ na ocenę, czy było możliwe dokonanie zmiany ww. decyzji w rozpatrywanym stanie faktycznym, a także tego, że za zmianą pozwolenia na wytwarzanie odpadów przemawiał słuszny interes strony oraz nie sprzeciwiał się temu interes społeczny, oraz w związku z powyższym obrazę "art. 141 ust. 4" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej orzeczenia oraz nieodniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez [...] S.A., które miały znaczenie dla wyniku w niniejszej sprawie;

4) obrazę art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia ww. przepisu w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę to, że za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony oraz nie sprzeciwiał się temu interes społeczny, a przepisy ustawy o odpadach na podstawie której zostały wydane dotychczas obowiązujące pozwolenia na wytwarzanie odpadów dalej obowiązują;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uniemożliwiają one dokonywanie zmian w decyzjach o pozwoleniu na wytwarzanie i odzysk odpadów uzyskanych na podstawie na podstawie ustawy o odpadach, podczas gdy ww. przepisy wprost stanowią, że dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane i zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami wydobywczymi dla istniejących obiektów, zachowują ważność na czas jaki zostały wydane do dnia 1 maja 2012 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada uzasadnionych zarzutów i tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie odpadów powstałych z wydobywania kopalin innych niż rudy metali, w sytuacji, gdy uległ zmianie stan prawny w tym przedmiocie wynikający z przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2008 r. Ustawa ta kompleksowo reguluje kwestię gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego, dotychczas bowiem zastosowanie w tym zakresie znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach(Dz.U. z 2010 r.,Nr 185,poz.1243 zer zm.)..

Przede wszystkim zauważyć należy, że w myśl art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych, posiadacz odpadów wydobywczych, który prowadził działalność w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy jest obowiązany dostosować swoją działalność do przepisów ustawy do dnia 1 maja 2012 r. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 1 tej ustawy, dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane i zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami wydobywczymi dla istniejących obiektów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012 r.; do tego dnia posiadacz odpadów wydobywczych prowadzący obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Wobec powyższych okoliczności rozważenia wymaga możliwość dokonania zmiany dotychczasowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przy czym zasadnicza wątpliwość dotyczy istnienia zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zawartego w przepisach odrębnych. Wskazać w tym względzie należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zakazy wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych mogą być stanowione przepisami późniejszych ustaw szczególnych, wprowadzających odrębne uregulowania obowiązujące w określonych rodzajach spraw. Podkreśla się przy tym, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyroki NSA z 20.12.1991 r., sygn. akt II SA 893/91; z dnia 27.09.2002 r., sygn. akt III SA 330/01). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż możliwa jest zmiana decyzji udzielającej [...] Kopalniom Surowców Mineralnych S.A. pozwolenia na wytworzenie odpadów w zakresie odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż zmiana tej decyzji w żądanym zakresie prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów ustawy o odpadach wydobywczych, która określa warunki uzyskania nowego pozwolenia, nakazując w art. 53 ust. 1 konieczność dostosowania prowadzonej dotychczas działalności do przepisów nowej ustawy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych oraz art. 155 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd orzekł o oddaleniu skargi, przyjmując za podstawę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd dokonał bowiem – stosownie do tego przepisu - kontroli działalności administracji publicznej w pełnym zakresie. Na gruncie powołanych przepisów – art.53 ust. 1 i art. 58 ust.1 ustawy o odpadach wydobywczych - nieuzasadnione jest stanowisko, iż sprawy zmiany już wydanych pozwoleń, w okresie przejściowym do dnia 1 maja 2012 r. należą do spraw w tej ustawie nieuregulowanych. W dacie wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ustawa o odpadach wydobywczych już obowiązywała i brak podstaw do uznania, że po dacie jej wejścia w życie a dniem 1 maja 2012 r. można było dokonywać zmian w pozwoleniach w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Sytuacja byłaby odmienna gdyby w dacie orzekania obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający warunki i związane z wydobywaniem kopalin, samo podjęcie starań w tym kierunku nie mogło prowadzić do wyłączenia stosowania ustawy o odpadach wydobywczych.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.