Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 770/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21  art. 17 ust. 1  ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] 2021 r., którą odmówiono J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca A. P..

Zdaniem organu pierwszej instancji nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez J. P. z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż w okresie powstania niepełnosprawności A. P., tj. w lutym 2018 r. J. P. był zatrudniony w Holandii w okresie od 26 lutego 2018 r. do 21 października 2018 r. oraz w okresie od 4 marca 2019 r. do 26 września 2019 r. Brak jest także innych osób partycypujących w opiece, ponieważ siostra J. P. nie jest w stanie mu pomagać. Do organu wpłynęło także pismo strony informujące, że [...] 2021 r. A. P. zmarł. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jak stwierdził w systemie prawnym nadal obowiązuje art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U . z 2020 r. poz. 111 ze zm.- u.ś.r.), determinujący datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W odwołaniu J. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględniania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna osoby dorosłej wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odwołaniu podniósł, iż sprawował opiekę nad niepełnosprawnym ojcem do [...] 2021 r., tj. do momentu jego śmierci. Niepełnosprawność A. P. nie jest kwestią sporną, nie budzi wątpliwości również fakt całkowitego zaangażowania J. P. w opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, uniemożliwiającego podjęcie przez niego pracy oraz fakt, że odwołujący należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem ojca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniło, że przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji winien uwzględnić skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014r., K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W związku z powyższym rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiązało się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Dalej wskazało, że z akt sprawy wynika, iż ojciec strony A. P., w związku z opieką, nad którym ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] 2018 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, iż niepełnosprawność istnieje od lutego 2018 r. A. P. zmarł [...] 2021 r. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie spełnione są dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego ojca w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Nie została spełniona jednak trzecia przesłanka, tj. brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, opartego na oświadczeniach strony i informacjach podanych w wywiadzie środowiskowym, wynika, że zakres sprawowanej opieki przez J. P. nad niepełnosprawnym ojcem nie wykluczał podjęcia przez niego zatrudnienia. Opieka sprawowana przez skarżącego nad ojcem polegała na pomocy w czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków i pomocy w karmieniu, dbaniu o czystość i porządek w mieszkaniu, dowożeniu do lekarza oraz załatwianiu innych spraw, w zależności, od potrzeb. Zatem w ocenie Kolegium zdecydowana część z wyżej wymienionych czynności sprowadzała się do prowadzenia gospodarstwa domowego (dbanie o czystość mieszkania, przygotowywanie posiłków, wizyty u lekarza, czy załatwianie spraw urzędowych), takie czynności wykonują bowiem osoby pracujące i to z reguły w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu, w oparciu o poczynione ustalenia trudno uznać, aby ojciec skarżącego był osobą całkowicie niesamodzielną, aczkolwiek z pewnością z racji niepełnosprawności związanej ze stanem narządu ruchu - stan po amputacji palców rąk i stóp oraz części prawej dłoni - miał ograniczoną zdolność poruszania się. Poruszał się głównie w obrębie mieszkania. Dokonane w sprawie ustalenia dotyczące zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem nie dają, w ocenie organu, podstaw do uznania, że sprawowana opieka miała charakter stały lub długoterminowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opieka świadczona przez skarżącego była co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym ojcem zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżący przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy. W ocenie Kolegium obiektywnie było możliwe takie zorganizowanie tej opieki (w tym przy udziale domowników), aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący mieszka z konkubiną E. W. oraz synem J. (uczniem liceum ogólnokształcącego). E. W., nie pracuje, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu użytkowania gospodarstwa rolnego. Wprawdzie konkubina nie była związana obowiązkiem alimentacyjnym względem A. P., to jednak jako domownik wykonywała podstawowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak dbanie o porządek, czy przygotowywanie posiłków. Z akt sprawy nie wynika, aby jej choroby (cukrzyca oraz łuszczyca) uniemożliwiały jej pracę w gospodarstwie rolnym. Nie bez znaczenia w okolicznościach sprawy było także, iż skarżący ma siostrę, która jak podał nie mogła opiekować się ojcem z uwagi na pracę zawodową, inne miejsce zamieszkania, a ponadto nie interesowała się jego losem. Niemniej jednak obowiązek alimentacyjny wynikający wprost z treści art. 129 § 1 k.r.o., ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Przy czym sprawowanie opieki nad rodzicem nie musi być wykonywane przez wszystkie dzieci bezpośrednio i polegać na osobistym świadczeniu. Realizacja obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej, w sytuacji braku możliwości sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym (ze względu np. na miejsce zamieszkania czy wykonywanie pracy zarobkowej), mogła polegać na dostarczaniu środków pieniężnych na sfinansowanie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych, zdaniem Kolegium, uznać należy, że brak było bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia lub jej niepodejmowaniem przez skarżącego, sprawowaną przez niego opieką nad ojcem.

W skardze J. P. zarzucił:

- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istniał;

- naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawował permanentną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem do momentu jego śmierci. Zdaniem skarżącego niezasadne jest założenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach wyłącznie innych czynności niż czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc ww. można traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowaniem się domem, mogą wypełniać cały dzień. Z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad ojcem skarżącemu zajmowała znaczną część dnia. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodziło. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Skarżący podkreślił, iż organ pierwszej instancji ustalił, czego organ odwoławczy nie zakwestionował, że wypełniał opiekę nad osobą niepełnosprawną, a w tej opiece nikt inny mu nie pomagał. Zatem jego sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Zarządzeniem z 17 grudnia 2021 r. na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przechodząc następnie do zagadnień natury merytorycznej godzi się wyjaśnić, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Wyjaśnić też należy, iż mimo śmierci A. P., nad którym skarżący sprawował opiekę, brak było podstaw do umorzenia postępowania. Adresatem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem osoba sprawująca opiekę, dla której merytoryczne rozstrzygniecie sprawy do chwili śmierci osoby, nad którą sprawowała opiekę, jest dalej prawnie istotne. Innymi słowy postępowanie administracyjne nie staje się bezprzedmiotowe w części dotyczącej okresu rozpoczynającego się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, do daty śmierci osoby, nad którą opieka miała być sprawowana.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Mianowicie przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, iż ustalając zakres i rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez skarżącego opieki można skutecznie zakwestionować wskazaną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2018 r. konieczność sprawowania nad ojcem skarżącego stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej jego egzystencji. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone wyrokach NSA z dnia 7 maja 2019 r. I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...). Taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności(...). Zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19; wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19; wyrok NSA z 13 października 2016r., I OSK 448/15). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018 r., II SA/Rz 1398/17). Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (zob. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 691/19; wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2020 r., II SA/Lu 175/20). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego. Z tych względów sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela niespójnego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20. W uzasadnieniu tego wyroku na stronie 10 akapit drugi NSA najpierw zakwestionował wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 7 października 2020 r., II SA/Łd 310/20, pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem sprawowania stałej opieki w wykonywaniu przez osobę niepełnosprawną czynności dnia codziennego ma walor opinii wyważonej w sprawie wymagającej wiedzy specjalistycznej, wiążącej organy i sądy administracyjne, co do zakresu sprawowanej opieki, co wyłącza weryfikację zakresu czynności opiekuńczych. NSA stwierdził wszak, że "dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest (...) ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej". Jednakże w dalszej części tego uzasadnienia na stronie 10 in fine i 11, NSA w istocie podzielił pogląd sądu pierwszej instancji, skoro stwierdził wprost, że "skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzania przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. (...) Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczyć możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taka osobą". Końcowo NSA – dokonując oceny zakresu i rodzaju faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą – uznał, iż sprowadzają się one do czynności dnia codziennego, wykonywanego w każdym gospodarstwie domowym i nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy".

Z kolei "(...) sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z 29 maja 2020r., I OSK 1854/19; "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20). Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia, jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).

Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń, co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, czy jak w niniejszym przypadku niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej Można zatem stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia czy stosunku prawnym, dotyczącym innej pracy zarobkowej, gdyż sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej" (zob. uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19).

Wobec tego sąd stwierdza, że organy nie miały kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącego jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z dnia [...] 2018 r. o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącego, sąd stwierdza, że został on zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, iż jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. W myśl bowiem art. 3 pkt 21 u.ś.r., zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1172), wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018r., poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2018 r., IV SA/Wr 479/18 i z 30 lipca 2020 r., III SA/Kr 68/20, wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2021 r., II SA/Łd 260/21). Tymczasem w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały zakres sprawowanych nad osobą wymagającą opieki czynności opiekuńczych. Zakres tej opieki obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności – w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym – ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny.

Z akt sprawy wynika, iż ojciec strony A. P. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] 2018 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Pomimo tego organ odwoławczy stwierdził, że "w oparciu o poczynione ustaleni trudno uznać, aby ojciec skarżącego był osobą całkowicie niesamodzielną, aczkolwiek z pewnością z racji niepełnosprawności związanej ze stanem narządu ruchu - stan po amputacji palców rąk i stóp oraz części prawej dłoni - miał ograniczoną zdolność poruszania się" (strona 5 uzasadnienia). I to pomimo tego, że w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z [...] 2018 r. wskazano, iż niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od lutego 2018 r. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 3 sierpnia 2020 r. pracownik socjalny ustalił zakres czynności wykonywanych przez skarżącego podczas sprawowania opieki. Ponadto z wywiadu tego wynika, że ojciec skarżącego jest niezdolny do samodzielnej obsługi i ma znacznie ograniczoną zdolność poruszania się. Okoliczność sprawowania opieki przez skarżącego potwierdził także jego ojciec A. P.. We wnioskach z powyższego wywiadu pracownik wskazał, że "skarżący nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz, że ani konkubina ani syn nie są w stanie się nim opiekować. Taka sytuacja wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego".

Wyraźnego podkreślenia wymaga, że skarżący nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawował permanentną opiekę nad ojcem przynajmniej od momentu złożenia wniosku do śmierci A. P.. Wniosek o świadczenie został złożony 21 lipca 2020 r. natomiast zgon osoby wymagającej opieki nastąpił - jak wynika załączonej do akt kserokopii skróconego aktu zgonu – [...] 2021 r. Okoliczność ta dobitnie potwierdza, iż z uwagi na stan zdrowia A. P. wymagał opieki innej osoby. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dodatkowo wskazać należy, że zarejestrowanie w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie (art. 17 ust. 6 u.ś.r.). Osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", spełnia obie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Poza tym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20, treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela ten pogląd.

W tych okolicznościach sąd uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem stosownie do wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawniał skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na zakończenie powyższych rozważań sąd pragnie zauważyć, że w pełni podziela pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ,w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

P.J.