Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8, art. 29, art. 30 ust. 2, art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], którą organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) – powoływanej także jako: "Prawo budowlane" lub "ustawa" – nakazał B. S. rozbiórkę wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. 132 położoną w miejscowości G., gm. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 20 sierpnia 2014r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, iż przy drodze gminnej o nawierzchni asfaltowej znajduje się wjazd indywidualny na posesję (dz. nr ew 132). Wjazd ma kształt zbliżony do trapezu. Krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwnej posiada długość 7,73 m, dłuższy równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Długość zjazdu będąca jednocześnie wysokością "trapezu" wynosi 510 m. Cały wjazd wyłożony jest kostką brukową typu polbruk i wykończony krawężnikami.

Następnie organ II instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozyskał zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203 E na działkę nr 132, obręb G., gmina K. przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] w dniu 11 czerwca 2013r., znak: [...]. Organ I instancji pozyskał również decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...], zezwalającą na remont przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203E na działkę nr 132 obręb G., gmina K. W ww. decyzji poinformowano o konieczności zachowania następujących warunków:

1. Inwestor lub jego przedstawiciel sporządzi projekt budowlany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - na budowę przedmiotowego zjazdu.

2. Zjazd indywidualny zostanie wykonany o nawierzchni utwardzonej łatworozbieralnej.

3. Szerokość utwardzonego zjazdu nie będzie większa niż 6 m.

4. Inwestor dokona zgłoszenia planowanych robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wydanymi na jego podstawie.

5. Inwestor wystąpi do Gminy K. o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji robót wraz z naliczeniem stosownej opłaty.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z wniosku B. S. z dnia 27 maja 2013r., skierowanego do Urzędu Gminy w K. wynikało nadto, iż inwestor zwrócił się o wyrażenie zgody na remont wjazdu do działki nr 132 w obrębie G. z drogi gminnej. Remont miał polegać na ulepszeniu wjazdu za pomocą kostki brukowej. Szerokość wjazdu miała wynosić 6 m.

Organ II instancji powołał się następnie na treść art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że zakres robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ inwestor legitymuje się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem nie można zatem było postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dlatego zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tryb art. 50-51 ustawy, który dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b ustawy.

Zdaniem organu II instancji okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz braku sprzeciwu organu oznacza, iż spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bowiem za takie należałoby uznać obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych poprzedzone zostało stosownym zgłoszeniem, aczkolwiek obiekt budowlany wykonany został z "odstępstwami" od tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego powinien rozważyć zastosowanie postępowania naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien więc zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zarówno z technicznego jak i prawnego punktu widzenia). Jeżeli nie da się usunąć powstałych nieprawidłowości organy nadzoru budowlanego winien rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu wybudowanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Nakaz rozbiórki winien być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie zjazdu zrealizowanego niezgodnie z ustalonymi na etapie procesu inwestycyjnego parametrami, jednakże fakt zastosowania niewłaściwego unormowania prawnego przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zauważył również, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest uchybieniami proceduralnymi, tj. doszło do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., który stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2014r. trudno uznać za formalne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, skoro organ nie wskazał podstawy prawnej i nie sprecyzował, czy wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z urzędu czy też na wniosek strony.

Według organu II instancji doszło także do naruszenia art. 131 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, ma obowiązek zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania, czego zabrakło w analizowanej sprawie.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu art. 7, 77 K.p.a., co stanowi o tym, że wniesione odwołanie jest zasadne i dlatego należało - w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z intencją strony odwołującej się.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej Decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, zwłaszcza że organ II instancji uznał, że organ l instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem postępowanie prowadzone w oparciu o tę podstawę prawną nie miało racji bytu;

2. naruszenie § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu;

3. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonany przez skarżącą zjazd indywidualny ma szerokość przedmiotowego wjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy szerokość zjazdu ma szerokość mniejszą niż 6 m, zatem zgodną ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z 2013r.;

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy przyjął za prawdziwe ustalenia organu I instancji, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy skarżąca od początku kwestionowała i nie zgadzała się z takim wymiarem zjazdu. Organ II instancji nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu dokonanie rzeczywistych wymiarów zjazdu i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ odwoławczy nawet nie zdecydował się na zlecenie organowi l instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W tym celu nie wyznaczył oględzin na miejscu, ani nie wyznaczył biegłego, który według wiadomości specjalnych jednoznacznie określiłby, czy zjazd wybudowany przez skarżącą spełnia warunki określone z decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...].

Skarżąca wyjaśniła, że zjazd z drogi publicznej na jej działkę ma kształt trapezu. Wysokość trapezu ustalono prawidłowo, lecz za podstawę do obliczania szerokości zjazdu PINB w K. przyjął dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi) zamiast krótszego, przylegającego do działki. Natomiast "zjazd" zgodnie z definicją zawartą w § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu dróg z dojazdem do nieruchomości przy drodze. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego; jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi. Jeżeli zatem zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi, to szerokość zjazdu stanowi ta część zjazdu, która stanowi podstawę trapezu, która "dotyka" nieruchomości prywatnej. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do konkluzji, że szerokość zjazdu to ten dłuższy bok trapezu (lub leja), który stanowi połączenie pasa zjazdu i drogi publicznej. Ten bok jest z natury dłuższy, ponieważ obejmuje również powierzchnię do skrętów, zjazdów do/z drogi publicznej.

W skardze podniesiono także, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje "zjazdu" oraz nie zalicza zjazdu do elementów składowych drogi. Zjazdem - według przepisów ustawy o drogach publicznych - jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja zjazdu uzupełniona jest § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie skarżącej błędna interpretacja definicji zjazdu doprowadziła organ II instancji do przekonania, że szerokość zjazdu indywidualnego do nieruchomości skarżącej działki ew. nr 132 wynosi 12,78 m, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie spełniła wymagań nałożonych na nią w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013r. Na dowód powyższych rozważań skarżąca przedstawiła opinię mgr inż. G. M. - projektanta drogowego w specjalności drogowej (nr ewid. [...]), z której wynika, że skarżąca wykonała zjazd w sposób prawidłowy.

Na tej podstawie skarżąca stwierdziła, że zarówno organ l, jak i II instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, opierając się na odręcznych szkicach i błędnych wyliczeniach szerokości zjazdu, co doprowadziło do wszczęcia postępowania bez podstawy prawnej i procedowania (wadliwie) w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Pomimo zarzutów skarżącej i monitów co do kwestii nieprawidłowych ustaleń parametrów zjazdu organ II instancji nie działał wnikliwie i nie dokonał wszelkich czynności, jakie był władny poczynić, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością i zasadami techniki projektowania dróg. Takie zaniechania w ocenie skarżącej należy ocenić jako naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym naruszenie zasady prawomocności, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady wyjaśniania zasadności decyzji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego zjazdu z drogi publicznej na własną nieruchomość. Wspomniane roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia remontu ww. zjazdu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zgłoszenie zaś skarżąca poprzedziła uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie remontu. Spór dotyczy natomiast tego, czy skarżąca faktycznie wykonała roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem. Dlatego w pierwszej kolejności należy dokonać wyjaśnień pojęć obowiązujących w Prawie budowlanym i w ustawie o drogach publicznych.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, czym jest "zjazd". Według art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie podniesiono w skardze ustawową definicję uzupełnia definicja "zjazdu" zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Stosownie bowiem do § 3 pkt 12 tego rozporządzenia ilekroć jest mowa o zjeździe - rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Nie ma jednak skarżąca racji, że o zachowaniu parametrów "zjazdu", o którym mowa w powołanych przepisach, decyduje ta jego część, która leży w linii, w której przebiega ogrodzenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiując "zjazd" nie bez przyczyny odwołuje się do pojęcia "bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej", a więc tej części nieruchomości, która dotyka bezpośrednio linii rozgraniczającej pas drogowy, stanowiąc tym samym połączenie drogi z dojazdem do nieruchomości - § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia. Nie jest także przekonująca załączona do skargi opinia projektanta drogowego, według której ustalając szerokość zjazdu należy zmierzyć szerokości drogi dojazdowej na posesji. Taki sposób ustalania szerokości zjazdu prowadziłby do obchodzenia prawa i budowania de facto dużo większych zjazdów, niż przewidują to przepisy prawa. Poza tym szerokość zjazdu byłaby wówczas uzależniona od tego, w którym miejscu kończy się zjazd, a w którym zaczyna się droga dojazdowa. Wówczas każdy mógłby budować zjazdy w zasadzie o dowolnej szerokości w linii rozgraniczającej pas drogowy (od strony drogi), bacząc tylko na to, żeby szerokość zjazdu była zgodna z przepisami na wysokości linii ogrodzenia, czyli - potocznie mówiąc - wjazdu na działkę. Tyle tylko, że na jednej nieruchomości linia ogrodzenia mogłaby przebiegać w innym miejscu niż na nieruchomościach sąsiadujących. To doprowadziłoby do sytuacji, w której o parametrach zjazdu nie decydowały by parametry drogi publicznej, lecz parametry drogi dojazdowej na działkę.

Dlatego zasadnie organy obu instancji uznały, że szerokość spornego zjazdu wynosi 12,78m. Tym czasem nie ulega wątpliwości, że szerokość utwardzonego zjazdu miała nie przekraczać 6m, co jednoznacznie potwierdza decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie zezwolenia na remont przedmiotowego zjazdu.

Zaznaczyć jednak należy, że posługiwanie się zarówno przez inwestora, jak i organy administracji pojęciem "remontu zjazdu" jest nieprawidłowe, bowiem "remontem" według Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). Od "remontu" należy jednak odróżnić "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7 ustawy). Natomiast jeżeli na skutek wykonanych robót budowlanych zmianie ulegną charakterystyczne parametry, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość to będziemy mieli do czynienia z "rozbudową" obiektu budowlanego, do którego stosuje się te same przepisy, które stosuje się przy budowie (art. 3 pkt 6 ustawy).

Jak wynika z akt sprawy wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na utwardzeniu wjazdu kostką betonową. Zatem oczywistym jest, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, lecz z przebudową zjazdu, bowiem niewątpliwie utwardzenie zjazdu poprawiło jego dotychczasowe parametry użytkowe i techniczne. Nie można natomiast powiedzieć, że doszło do rozbudowy zjazdu – tak, jak widział to organ I instancji – bowiem brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej parametrów zjazdu przed wykonanymi robotami budowlanymi. To, że w zezwoleniu na "remont" zjazdu napisano, że szerokość zjazdu nie będzie większa niż 6m, to nie znaczy, że taką właśnie szerokość miał dotychczasowy zjazd.

W tym miejscu warto podkreślić, że zezwolenie na przebudowę zjazdu wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z przepisów tych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, określając miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Wskazany wyżej przepis nie wymaga zatem wydania decyzji w sprawie zezwolenia na remont zjazdu, a jedynie na jego budowę lub przebudowę, więc gdybyśmy faktycznie mieli do czynienia z remontem (ale nie mamy) to zezwolenie na remont zjazdu nie byłoby wymagane. Ponadto przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Prawa budowlanego, gdyż z jego treści wynika, że przebudowa zjazdu wymaga jedynie zgłoszenia, natomiast co do zasady każda przebudowa niewymieniona w art. 29 Prawa budowlanego obwarowana jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Tu należy wytknąć niedbałość Wójta Gminy K., który w zezwoleniu na przebudowę zjazdu powinien dokładnie ustalić parametry techniczne istniejącego zjazdu, co wynika wprost z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. To należało do jego obowiązków jako zarządcy drogi. Niestety organ gminy tego zaniechał, określając jedynie maksymalną szerokość zjazdu.

Kolejny błąd popełnił organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, bowiem pomimo zawartego w decyzji Wójta Gminy K. zezwolenia na "remont" zjazdu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego przed przystąpieniem do wykonania robót, Starosta [...] przyjął to zgłoszenie bez wymaganych dokumentów. Do zgłoszenia inwestor załączył jedynie mapę sytuacyjno-wysokościową do celów opiniodawczych, z zaznaczoną lokalizacją zjazdu i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W samym zgłoszeniu inwestorka wskazał, że składa także odpowiednie szkice i rysunki. Jednakże brak ich jest w aktach sprawy. Tymczasem stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Samo podanie szerokości zjazdu i wskazanie jego lokalizacji na mapie nie wyczerpuje wszystkich obowiązków ciążących na inwestorze.

Pomimo jednak błędów popełnionych przez zarządcę drogi, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestor winien był bezwzględnie zastosować się do jedynego ustalonego bezsprzecznie parametru zjazdu, tj. jego szerokości. Dlatego zadaniem organów nadzoru budowlanego była ocena, czy inwestor dokonał odstępstw od dokonanego zgłoszenia. W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że takie odstępstwo miało miejsce. Skoro bowiem sam inwestor zgłosił, że szerokość zjazdu wynosi 6 metrów i dodatkowo potwierdził to zarządca drogi w decyzji z dnia [...] czerwca 2013r., to taką właśnie szerokość winien mieć zjazd. Tymczasem sporny zjazd w części przylegającej do drogi wynosi przeszło dwukrotnie tyle, o czym była już wyżej mowa.

Ostatnią rzeczą, jaka pozostała do wyjaśnienia, jest określenie według jakiego trybu należy prowadzić postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane, to roboty o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że tryb naprawczy, prowadzono w na podstawie art. 48 i 49b Prawa budowlanego jest niewłaściwy. Zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy właściwym trybem legalizacyjnym jest tryb z art. 51 ustawy. Prawidłowym było więc wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Umorzenie postępowania, którego domaga się skarżąca, nie może wchodzić w grę, skoro ewidentnie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego.

W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasadnie wskazał na błędy proceduralne organu I instancji oraz na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Właściwym zatem było wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego, w oparciu o normę z art. 138 § 2 K.p.a., co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy, stosując się do ww. art. 138 § 2 K.p.a. wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślono, że przede wszystkim organ I instancji powinien zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zarówno z technicznego jak i prawnego punktu widzenia). Dopiero jeżeli nie da się usunąć powstałych nieprawidłowości organy nadzoru budowlanego winien rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu wybudowanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Nakaz rozbiórki winien być bowiem poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

k.ż.