Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 749/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 963, ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w łącznej kwocie 361 050,79 zł, w tym:

- składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek za okres: wrzesień 1999 r. – październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., marzec – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., październik 2008 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie: 36 514,31 zł;

- odsetek od wyżej wymienionych składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 57 063,00 zł;

- składek na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek za okres: wrzesień 1999 r. – lipiec 2001 r., październik 2001 – październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., kwiecień – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r. w łącznej kwocie 9 904,30 zł;

- odsetek od wyżej wymienionych składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 14 090,00 zł;

- składek na Fundusz Pracy za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek za okres: wrzesień 1999 r. – maj 2000 r., maj 2001 r., marzec – październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., kwiecień – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie 1 946,84 zł;

- odsetek od wyżej wymienionych składek na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2 693,00 zł;

- kosztów upomnienia w łącznej kwocie 389,90 zł;

- składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika za okres: wrzesień 1999 r. –październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., marzec – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., październik 2008 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie 52 320,56 zł;

- odsetek od wyżej wymienionych składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 76 468,00 zł;

- składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek, finansowanych przez płatnika za okres: wrzesień 1999 r. – maj 2000 r., maj 2001 r., marzec – październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., kwiecień – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie 4 244,88 zł;

- odsetek od wyżej wymienionych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 6 021,00 zł;

- odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez tych ubezpieczonych za okres: wrzesień 1999 r. – październik 2002 r., luty – grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., marzec – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., październik 2008 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie 78 497,00 zł;

- odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek, finansowanych przez tych ubezpieczonych za okres: wrzesień 1999 r. – lipiec 2001 r., październik 2001 r. – październik 2002 r, luty –grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., kwiecień – grudzień 2005 r., styczeń – sierpień 2006 r., kwiecień – wrzesień 2012 r. w łącznej kwocie 20 898,00 zł.

Organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. A. B. wystąpił o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na nieopłacalność działalności, podeszły wiek i ograniczenia zdrowotne zlikwidował działalność gospodarczą. Po zlikwidowaniu prowadzonej działalności gospodarczej pozostaje na utrzymaniu najbliższych.

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Organ administracji stwierdził, że w przypadku skarżącego wystąpił stan całkowitej nieściągalności wynikający z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., gdyż nastąpiło oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Pomimo stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadzie uznania administracyjnego postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie działania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, błędne przyjęcie, że nie zostały wykazane przesłanki umorzenia. Skarżący zarzucił nieobiektywną oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego nie została nadana właściwa waga przedstawionym dokumentom i wyjaśnieniom – zwłaszcza postanowieniu Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Gospodarczego z dnia [...] sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku wierzyciela – Skarbu Państwa reprezentowanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. W ocenie skarżącego sytuacja, w której się znajduje, jednoznacznie wskazuje na brak możliwości zapłaty ciążących zobowiązań bez znacznego uszczerbku sytuacji finansowej. Wraz z żoną pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny i zamieszkuje w domu stanowiącym własność szwagra. Sytuacja ekonomiczna skarżącego nie rokuje spłaty zobowiązań nawet w układzie ratalnym.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji stwierdził, że od 31 października 2016 r. skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie produkcji mebli kuchennych i nie posiada żadnego źródła dochodów. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która również nie uzyskuje dochodów. Zamieszkują w domu stanowiącym własność szwagra. Z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 7 lutego 2017 r. wynika, że stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżącego i jego żony wynoszą 1 400,00 zł. Skarżący poinformował, że pozostaje na utrzymaniu syna. Poza zadłużeniem wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący posiada zaległości z tytułu podatków w wysokości 562 088,35 zł oraz z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 15 000,00 zł. Zadłużenie z tytułu podatków nie jest obecnie spłacane. Skarżący spłaca zadłużenie z tytułu kredytów w miesięcznych ratach w wysokości 1 600,00 zł. Z kolei z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 21 września 2016 r. wynikało, że skarżący utrzymywał się z działalności gospodarczej, ponosił stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 1 400,00 zł oraz spłacał zadłużenie z tytułu kredytów i podatków w wysokości 3 600,00 zł miesięczne. Skarżący nie posiada majątku nieruchomego i ruchomego. Majątek firmowy, na który składały się samochody marki MERCEDES BENZ oraz VOLKSWAGEN LT46 zostały sprzedane. Łączna wartość sprzedanych samochodów wyniosła 14 231,00 zł. Na sprzedanym za kwotę 11 931,00 zł samochodzie marki VOLKSWAGEN LT46 został ustanowiony na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zastaw skarbowy. Sprzedaż samochodów nastąpiła na rzecz J. B. prowadzącego, zgodnie z odpisem Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej od dnia 14 września 2016 r., w przeważającej części działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli kuchennych. Celem wyegzekwowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek prowadzone jest przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na bezskuteczność egzekucji na rachunkach bankowych w A i B S.A. złożony został do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. wniosek o prowadzenie egzekucji z innych składników majątkowych. Zgodnie z pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia 26 kwietnia 2017 r. w dniach 30 marca, 28 kwietnia, 9 czerwca 2016 r. i 27 lutego 2017 r. tytuły wykonawcze były przydzielone poborcom skarbowym, którzy zwracali je bez załatwienia w związku z nieobecnością zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy V Wydział Gospodarczy w P. na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe oddalił wniosek wierzyciela Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o ogłoszenie upadłości skarżącego ze względu na brak środków wystarczających do przeprowadzenia postępowania upadłościowego. Sąd nie stwierdził posiadania przez skarżącego składników majątkowych, środków pieniężnych ani łatwo zbywalnych ruchomości, które pozwoliłyby na przeprowadzenie postępowania upadłościowego.

W ocenie organu administracji w przypadku skarżącego wystąpił stan całkowitej nieściągalności należności określony w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., gdyż sąd oddalił wniosek wierzyciela o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe. W przypadku ustalenia jednej z przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ nie musi rozpatrywać innych okoliczności związanych ze stanem nieściągalności. W takim też przypadku wyłączona jest również możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki do umorzenia, Zakład nie jest zobowiązany do wydania decyzji umarzającej zobowiązanie płatnika. Odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że umorzenie należnych składek byłoby przedwczesne, pomimo wystąpienia przesłanki umorzenia związanej z zaistnieniem stanu całkowitej nieściągalności wynikającym z oddalonego wniosku o ogłoszenie upadłości. W przypadku skarżącego egzekucja administracyjna prowadzona jest w dalszym ciągu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Pomimo upływu ponad dwóch lat od oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego nie umorzył prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego. Z informacji organu egzekucyjnego wynika, że prowadzenie przeciwko skarżącemu egzekucji jest utrudnione ze względu na jego częste nieobecności. Ze względu na ustanowiony zastaw skarbowy organ administracji nie wyczerpał wszystkich możliwości dochodzenia zadłużenia. Nabywca samochodu ciężarowego VOLKSWAGEN LT46 odpowiada bowiem z tytułu jego nabycia z przedmiotu zastawu. Ponadto, pomimo braku dochodów, skarżący spłaca zadłużenie wobec banku. Do dnia likwidacji działalności gospodarczej spłacał także zadłużenie z tytułu zaległości podatkowych. Co istotne – kwota dokonywanej spłaty jest znaczna, gdyż wynosi 1 600,00 zł miesięcznie. Likwidacja działalności skutkowała znacznym zmniejszeniem zdolności płatniczej skarżącego. Do dnia likwidacji skarżący nie tylko pozostawał na własnym utrzymaniu, ale dokonywał dodatkowo spłaty 2 000,00 zł miesięcznie na poczet zaległości podatkowych. Z dokumentów wynika, że sprzedaż samochodów nastąpiła pomiędzy skarżącym a osobą o tym samym nazwisku i miejscu zamieszkania. Przedmiot działalności gospodarczej nabywcy składników majątkowych jest taki sam, jak w przypadku działalności prowadzonej przez skarżącego do dnia jej likwidacji. Jako przeważająca działalność gospodarcza wpisana została w ewidencji CEIDG produkcja mebli kuchennych. Z samej istoty przedmiotu działalności gospodarczej wynika, że produkcja mebli kuchennych musi opierać się na maszynach i urządzeniach niezbędnych do ich produkcji. Tym samym nie można wykluczyć, że w sprawie będzie mógł mieć zastosowanie art. 112 § 1 o.p., zgodnie z którym nabywca przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, chyba że przy zachowaniu należytej staranności nie mógł wiedzieć o tych zaległościach. To będzie jednak wymagało podjęcia czynności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w innym postępowaniu. Umorzenie należnych od skarżącego składek w sytuacji, gdy nie sprawdzono ewentualnej możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie byłoby działaniem na szkodę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego interes społeczny. Organ administracji stwierdził nadto, że odmawiając umorzenia należności, wziął również pod uwagę stosunek skarżącego do zobowiązań finansowych.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] oddalił wniosek wierzyciela Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika, stwierdzając w uzasadnieniu, że majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego, niewłaściwe uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego oraz jego żony wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stosowanych na podstawie art. 123 u.s.u.s. poprzez niepoczynienie ustaleń, czy opłacenie zaległych składek z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego żony.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi administracji dowolność przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, brak oceny sytuacji, w której obecnie się znajduje. Skarżący stwierdził, że jego podeszły wiek nie pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej i nie ma środków na spłatę ciążących na nim zobowiązań. Sytuacja finansowa, w której się znajduje nie jest wynikiem jego celowego, zamierzonego działania, niedbalstwa lub złej woli, lecz splotem negatywnych wydarzeń – oszustwa, jakiego dopuścili się jego nierzetelni odbiorcy. Organ nie uwzględnił tego, że umorzenie zaległości wobec Skarbu Państwa jest formą pomocy udzielanej zobowiązanemu po to by poprzez ewentualną egzekucję nie doprowadzić do poniesienia skutków bardziej niepożądanych z punktu widzenia interesu publicznego, jak i interesu zobowiązanego. Zasadność umorzenia należności z tytułu składek w rozpatrywanej sprawie, mogła być rozpoznawana w granicach przesłanki niemożności ich poniesienia przez zobowiązanego bez znacznego uszczerbku dla jego sytuacji finansowej, przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, przesłanki ważnego interesu publicznego oraz przesłanki nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu:

1. składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek oraz odsetek od tych składek i kosztów upomnienia;

2. składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek od tych składek;

3. odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne i od składek na ubezpieczenia zdrowotne za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez tych ubezpieczonych.

Zaległości te obejmują wskazane na wstępie poszczególne okresy od września 1999 r. do września 2012 r.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w u.s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi poza tym, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wskazać także trzeba, że wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym skarżący w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy także zauważyć, że rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13). W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ administracji w ogóle się nie odniósł, chociaż należności, których dotyczy zaskarżona decyzja obejmują wymienione wyżej okresy od września 1999 r. do września 2012 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 czerwca 2017 r. W tym czasie miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. I tak w dacie powstania najstarszego zobowiązania – za wrzesień 1999 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianego tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Za niewystarczające uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie bardzo ogólne informacje o prowadzonych w stosunku do skarżącego postępowaniach egzekucyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynika nawet jakich należności i za jakie okresy dotyczą te postępowania egzekucyjne. Brak jakichkolwiek rozważań organu odnoszących się do kwestii przedawnienia należności i okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawniania narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, iż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać także trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części).

Zdaniem sądu, organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek oraz za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek, odsetki od tych należności oraz koszty upomnienia.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala nadto uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy pod kątem poszczególnych kategorii należności oraz sytuacji skarżącego w odniesieniu do każdej z nich. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że w sprawie z uwagi na oddalenie przez sąd wniosku wierzyciela o ogłoszenie upadłości, z przyczyn o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe "wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek ze względu na stwierdzony stan nieściągalności". W związku z tym organ administracji uznał, że wyłączona jest możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Następnie organ ten w dalszej części tego uzasadnienia stwierdził, że umorzenie należnych składek byłoby przedwczesne oraz wskazał na fakt prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, który "nie stwierdził wystąpienia sytuacji uniemożliwiającej ściągnięcie od skarżącego kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne". Tego rodzaju stwierdzenie pozwala uznać, że według organu administracji w przypadku skarżącego nie zachodzi jednak stan całkowitej nieściągalności, o jakim stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem sądu organ administracji powinien był zatem rozważyć sytuację skarżącego także pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi odnoszące się do przesłanek umorzenia poszczególnych kategorii należności, należy przy tym podkreślić, że powinność ta odnosiła się wyłącznie do nieprzedawnionych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetki i koszty upomnienia samego skarżącego. Organ administracji nie przeprowadził jednakże analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącego i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności. Chociaż skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończył 69 lat i powoływał się na swój zły stan zdrowia (oświadczenie o stanie zdrowia z dnia 7 lutego 2017 r.), to organ administracji również nie rozważył wpływu tych okoliczności na możliwość spłaty zadłużenia. Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegł wprawdzie, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja rodzinna i materialna budzi wątpliwości, lecz właściwie nie podjął działań mających na celu ich usunięcie. Z akt sprawy wynika, że organ administracji wezwał skarżącego jedynie w sposób bardzo ogólny do przedłożenia dokumentów "potwierdzających trudną sytuację skutkującą brakiem możliwości uregulowania zadłużenia" (wezwanie z dnia 10 stycznia 2017 r.) oraz potwierdzających fakt zbycia samochodów i remanentu sporządzonego na dzień wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej (wezwanie z dnia 27 marca 2017 r.).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie zbadać, czy i w jakim zakresie istnieje przedmiot postępowania, czy "należności z tytułu składek" uległy przedawnieniu, czy też nie. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń organ administracji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, przy czym – w razie uznania, że należności te nie uległy przedawnieniu – organ ponowi czynności procesowe dotyczące ogólnych aspektów związanych z materialnoprawnymi przesłankami umorzenia, w tym w zakresie ustalenia aktualnego stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. Ustalenia organu, poza rozważaniami w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, w tym dotyczącymi przedawnienia powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy.

d.j.