Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1543/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 206/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz K. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz K. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego, z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 września 2014 r. [...] Sp. z o.o. złożyła w Starostwie Powiatowym w Rykach wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ewid. A, położonej w miejscowości S., gmina Ryki.

W piśmie z dnia 26 września 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dodatkowych dokumentów, zaś postanowieniem z dnia 8 października 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Po otrzymaniu stosownych uzupełnień Starosta Rycki, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Odwołanie złożyła K. W. - właścicielka działki nr B, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr A, objętą planowaną inwestycją. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 9 i art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy zauważył, że wskazany przez Starostę Ryckiego obszar oddziaływania planowanej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obejmuje wyłącznie działkę nr A, zaś K. W. nie figuruje wśród współwłaścicieli tej nieruchomości. Odwołująca jest natomiast właścicielką działki nr B, w której bezpośrednim sąsiedztwie lokalizowana jest omawiana inwestycja.

Organ stwierdził, że z załączonego do akt sprawy pisma Urzędu Miejskiego w Rykach z dnia 24 lutego 2012 r. wynika, iż działka nr A położona jest częściowo w terenie zarezerwowanym pod drogę krajową S17, częściowo zaś w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe o symbolu N 7 RP. Takie usytuowanie dotyczy również działki nr B. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarte są w § 29 ust. 6 uchwały Nr XIX/123/2004 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ryki (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 100 poz. 1642 ze zm.). Teren ten przeznaczony jest pod uprawy polowe, a przy określeniu warunków zagospodarowania i użytkowania odsyła do ustaleń zawartych w rozdziale II § 9 i § 11. Zatem działki wnioskodawczyni dotyczą zawarte w § 9 stwierdzenia: dopuszcza się lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją; dopuszcza się lokalizowanie nowych siedlisk wyłącznie w bezpośrednim sąsiedztwie, lub w niezabudowanych enklawach istniejącej zabudowy siedliskowej, pod warunkiem niekolidowania z przepisami szczególnymi; dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych wymagających ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (obowiązuje opracowanie oceny oddziaływania projektowanej fermy na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki ściekami i odpadami), na obszarach intensywnych upraw sadowniczych dopuszcza się możliwość budowy obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji rolnej wraz z uzupełniającą funkcją mieszkalną, adaptuje się istniejącą rozproszoną zabudowę siedliskową i mieszkaniową, z wyłączeniem zabudowy położonej w granicach ciągów ekologicznych, z dopuszczeniem uzupełnień, modernizacji i odtwarzania zamortyzowanych obiektów.

Zdaniem Wojewody, rozważenie występowania ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr B, wynikających z usytuowania drogi wewnętrznej na działce nr A, winno być zatem odniesione do wymienionych powyżej dopuszczonych planem zagospodarowania przestrzennego sposobów wykorzystania terenu. Na prowadzenie upraw polowych czy sadowniczych, lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją, nie wywiera natomiast żadnego wpływu objęta pozwoleniem na budowę droga wewnętrzna. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, nie wiążą przebiegu drogi i odległości od niej z możliwościami sytuowania budynków przeznaczonych na cele mieszkalne lub rolnicze. Wymagają one nawet, by dojazd do budynków i urządzeń z nimi związanych był zapewniony (§ 14 rozporządzenia wymienionego w pierwszej kolejności i § 5 wymienionego w drugiej kolejności), lecz nie precyzują żadnych ograniczeń ich wzajemnego usytuowania. Dla zagospodarowania działki nr B istotna jest zatem odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej, niezwiązana ze sposobem użytkowania bezpośrednio za tą granicą.

Wojewoda wskazał, że powołane w odwołaniu przepisy art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r. zgodnie z treścią art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast przepis art. 71 ust. 1 ww. ustawy z 2008 r. nie służy ustaleniu ograniczeń dla zagospodarowania działki nr B. Ust. 2 tego artykułu zawiera bowiem szczegółowe wyjaśnienie, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko łub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Omawiana inwestycja, tj. budowa drogi wewnętrznej o długości 70,7 m, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zalicza się natomiast do powyższych kategorii, a więc postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jej nie dotyczy.

Również art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dotyczącego procedury uzyskania w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje lub przebudowę zjazdu, nie można zaliczyć do przepisów decydujących o powstaniu obszaru oddziaływania na działce odwołującej. Organ wyjaśnił w tym kontekście, że sporna droga wewnętrzna łączy plac manewrowy na działce nr A z działką nr C, stanowiącą drogę wewnętrzną, której zarządcą jest Gmina Ryki. Pismo Burmistrza Miasta Ryki z dnia 26 listopada 2014 r. zawiera natomiast pozytywną opinię o lokalizacji połączenia.

Ponadto podnoszona przez odwołującą zmiana ukształtowania działki na skutek prowadzenia na jej terenie inwestycji jest elementem powszechnym i dotyczy większości inwestycji, a samo jej występowanie nie tworzy obszaru oddziaływania na działkach sąsiednich. Utwardzenie pasa działki nr A nie wpływa bowiem na ilość i miejsce zbierania się wody spływającej na działkę odwołującej. Organ zaznaczył, że spływ wody na działkę K. W. nie jest nowym zjawiskiem powstającym w wyniku budowy drogi wewnętrznej. Kierunek spływu wód opadowych wynika z istniejącego na obszarze kilku działek ukształtowania terenu, a nie omawianej inwestycji. Na takie wnioski, zdaniem Wojewody, pozwala analiza ukształtowania powierzchni terenu widoczna na wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stwierdzenia zawiera też "Opinia techniczna" autorstwa mgr inż. F. Z., opracowana na zlecenie Urzędu Miejskiego w Rykach, dołączona przez [...] Sp. z o.o. do akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego pod znakiem [...], na wniosek K. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ryckiego z dnia 24 maja 2012 r., znak: AB.6740.195.12, udzielającej pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną, na działkach nr D i A..

Wojewoda stwierdził, że wobec braku ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr B, związanych z budową drogi wewnętrznej na działce nr A, należy uznać, że działka nr B nie znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji, co przesądza o (braku) możliwości uznania K. W., na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, za stronę postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję K. W. wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej drogi wewnętrznej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) art. 7 K.p.a., albowiem zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, a tymczasem:

- droga, na którą organ udzielił zezwolenia na budowę została już wybudowana jako droga rzekomo tymczasowa, na trwałym podkładzie betonowym i nigdy nie została rozebrana, a więc decyzja Starosty w sposób skandaliczny zalegalizowała samowolę budowlaną,

- droga ta prowadzi od drogi gminnej gruntowej o szerokości 2 m, po której nie mogą poruszać się ciężkie wielotonowe pojazdy dostawcze - TIR-y, których szerokość przekracza 2.5 m;

2) art. 77 § 1 K.p.a., albowiem organ świadomie nie podjął żadnych czynności, by w ich efekcie nie musiał orzec niezgodnie z wnioskiem uczestnika;

3) art. 8 i art. 9 K.p.a., albowiem nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

4) art. 28 K.p.a., albowiem skarżąca posiada interes prawny, gdyż przedmiotowa inwestycja (droga), która od dawna jest wybudowana, oddziałuje na jej działkę powodując zmianę stosunków wodnych i zalewanie działki skarżącej;

5) art. 29 ustawy drogach publicznych poprzez usankcjonowanie skarżonymi decyzjami dojazdu do nieruchomości tzw. drogą tymczasową, którą nazwano "wewnętrzną", a faktycznie jest to droga dojazdowa do inwestycji, wbrew pozwoleniu na budowę całej inwestycji na działkach D i A, gdzie droga dojazdowa miała przebiegać przez działkę D, która jest własnością D. W.;

Skarżąca podniosła również, że kwestionowane decyzje organów obu instancji są niezgodne z § 8, § 9, § 11 i § 29 uchwały Nr XIX/123/2004 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ryki (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 100 poz. 1642), a więc zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd odnotował, że pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej udzielone [...] Sp. z o.o. decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczy kolejnego etapu procesu inwestycyjnego w obrębie dawnej działki nr A (z której na mocy decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] września 2012 r., nr [...] została wydzielona inwestowana działka nr A). Przed wydaniem ww. decyzji Starosta Rycki decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. W.pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców, wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr D i A. Pozwolenie to decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr 241.12 zostało przeniesione na rzecz [...] Sp. z o.o. w K.

Skarżąca również w tym wcześniejszym postępowaniu nie była przez organy architektoniczno-budowlane uznana za stronę, co skutkowało tym, że zainicjowane przez nią postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] maja 2012 r. zostało umorzone decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Stanowisko Wojewody odmawiające uznania skarżącej za stronę tego postępowania zakwestionował jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją kasacyjną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję z dnia [...] września 2013 r. podnosząc, że kwestia posiadania przez K. W. interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie została należycie zbadana. Przekonanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/14 oddalił skargę złożoną na decyzję GINB przez [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że skoro w świetle § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to przepis – jak zaznaczył Sąd – powiązany jest z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. 469 ze zm.), zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki sąsiedniej, to zmiana sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości uzasadnia przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej statusu strony postępowania. WSA w Warszawie uznał w konsekwencji, że organ pierwszej instancji (tj. – w trybie nadzwyczajnym – Wojewoda Lubelski) nie przeanalizował w wystarczający sposób okoliczności dotyczących zalewania nieruchomości K. W.

Powyższa ocena – zdaniem Sądu – znajduje zastosowanie również w sprawie niniejszej, zwłaszcza wobec dyspozycji art. 170 P.p.s.a.. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca konsekwentnie podnosi, iż sporna droga wewnętrzna została w istocie zrealizowana już przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, bowiem wykonano ją jako drogę tymczasową podczas budowy chłodni i magazynu warzyw i owoców na działkach nr D i A (co za tym idzie – zdaniem skarżącej – decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w rzeczywistości "legalizuje" samowolę budowlaną). W kontekście tego twierdzenia, które niewątpliwie winno zostać zweryfikowane przez organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowym postępowaniu, nie można przyjąć, że o braku interesu prawnego skarżącej świadczy okoliczność, iż – jak to stwierdził organ odwoławczy – "spływ wody na jej (K. W.) działkę nie jest także nowym zjawiskiem powstającym w wyniku budowy drogi wewnętrznej".

Skoro zatem organ odwoławczy w niniejszej sprawie, oceniając kwestię zalewania nieruchomości skarżącej w kontekście posiadania przez nią interesu prawnego, powołał się w istocie na ustalenia poczynione w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] maja 2012 r., zaś WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 maja 2014 r. uznał te ustalenia za niewystarczające, kwestia ta nie może zostać oceniona odmiennie przez tutejszy Sąd. Sąd stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również w ramach wytycznych skierowanych do organów administracji Sąd wskazał, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu i dlatego wszystkie kwestie w tym zakresie - ustalenia stron postępowania - powinny zostać zbadane i dokładnie wyjaśnione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Jeśli zaś w sprawie pozostają wątpliwości, czy dany podmiot jest stroną, to wątpliwości tych nie można rozstrzygać na niekorzyść danej osoby.

Sąd dodał także, że w razie potwierdzenia, że sporna inwestycja oddziałuje na działkę nr B, powodując jej zalewanie, a tym samym, że źródłem interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu jest przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz powiązany z nim art. 29 Prawa wodnego, bez wpływu na tę ocenę pozostawać będzie ustalenie, że ww. działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod uprawy polowe.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wobec konieczności ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę odwołania K. W. od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2014 r. i oceny jej interesu prawnego w tym postępowaniu przedwczesne byłoby odnoszenie się na obecnym etapie postępowania do zarzutów dotyczących bezpośrednio legalności ww. decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda Lubelski oraz [...] Sp. z o.o.

Wojewoda zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten będzie miał zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej.

II. naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 170 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/14 może stanowić wystarczającą podstawę uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

[...] Sp. z o.o. wyrok zaskarżyła w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy pozwalającym na ocenę obszaru oddziaływania inwestycji w postaci budowy drogi wewnętrznej na działce nr ew. A położonej w miejscowości S., gm. Ryki, a w konsekwencji odmowę K. W. przymiotu strony postępowania i umorzenie postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 23 stycznia 2015 r. i wskazanie, iż decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie była przedwczesna w sytuacji, gdy zgromadzony dotychczas w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie braku oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości uczestnika [...] Sp. z o.o. na działkę sąsiednią stanowiącą własność K. W., a zatem nie jest koniecznym dalsze wyjaśnianie okoliczności sprawy przez organy administracji;

3. art. 170 P.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. ma wypływ na ocenę możliwości przyznania K. W. przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy wyrok ten wydany został w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę innej inwestycji znajdującej się na działkach uczestnika, a zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie winien dokonać samodzielnej oceny okoliczności związanych z budową drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. W. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. W przypadku jednak, gdy analizie poddawany jest zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w innym prawomocnym wyroku sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie wiążąca, ustalić należy, czy ocena wyrażona została w stanie faktyczno-prawnym odpowiadającym okolicznościom niniejszej sprawy. W związku z tym pożądane jest, w zakresie posiadania przez skarżącą statusu strony, scharakteryzowanie, z punktu widzenia prawa materialnego, postępowania w którym wypowiedź sądu została sformułowana oraz niniejszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, według którego, pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej dotyczy kolejnego etapu procesu inwestycyjnego w obrębie dawnej działki nr A. Bezsporne jest, że będąca przedmiotem pozwolenia udzielonego w niniejszej sprawie droga ma służyć jako dojazd z drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną gminy, do placu manewrowego, a co za tym idzie do obiektów, na których wykonanie udzielono pozwolenia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Co prawda, w pierwotnym projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r., dojazd zaprojektowany został w innym miejscu, ale jest niewątpliwe, że dojazd ten nie został zrealizowany. W tej sytuacji inwestor zaczął korzystać z dojazdu w innym miejscu, co spotkało się z działaniami organów nadzoru budowlanego, szczegółowo przedstawionymi i ocenionymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 676/14 oraz w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 239/16. Dojazd będący przedmiotem pozwolenia na budowę drogi został zaplanowany w miejscu poprzednio użytkowanego dojazdu, a nie dojazdu zaplanowanego w pozwoleniu na budowę chłodni i magazynów z 2012 r. Sporny dojazd, określany jako droga wewnętrzna, usytuowany przy granicy z działką skarżącej jest więc niewątpliwie dojazdem umożliwiającym komunikację obiektów chłodni i magazynów z drogą publiczną. Umożliwia zatem korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego niezwiązanego z pierwotną, główną inwestycją.

Niezależnie od tego, czy droga wewnętrzna przy granicy z działką skarżącej miała zastąpić pierwotnie zaplanowany dojazd, czy też inwestor podzielił zamierzenie inwestycyjne na dwa etapy, pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej dotyczy obiektu powiązanego z pozwoleniem na budowę chłodni i magazynów.

W związku z powołaniem się przez Wojewodę Lubelskiego, w materialnym zarzucie kasacji, na naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, konieczne jest spostrzeżenie, że art. 33 ust. 1 zawiera trzy przepisy odnoszące się do zamierzenia budowlanego. Wbrew tezie sformułowanej przez Wojewodę, o tym, czy planowana inwestycja stanowi jedno zamierzenie budowlane, w rozumieniu art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego, świadczą okoliczności materialne, tj. funkcja planowanych obiektów, a także rzeczywisty zamiar inwestora (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1651/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zaakcentować warto, że deklarowana obecnie odrębność drogi i obiektów gospodarczych nie świadczy o rzeczywistym zamiarze inwestycyjnym inwestora, jakim było zamierzenie budowlane w postaci budynków umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej, a wymaganym elementem takiego zamierzenia musiał być dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Unormowanie art. 33 ust. 1 zdanie trzecie Prawa budowlanego, w myśl którego, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego, ustanawia obowiązek inwestora, a nie stanowi uniwersalnego kryterium zakwalifikowania inwestycji jako jednego zamierzenia budowlanego.

Podkreślić jednak trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwalifikacja zachowań inwestora w zakresie usytuowania dojazdu do zabudowań, a więc ocena, czy doszło do zmiany pierwotnego projektu zagospodarowania działki w zakresie dojazdu, a co za tym idzie, czy właściwym trybem dla takiej zmiany byłby tryb określony w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czy też możliwy jest tryb uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę wewnętrznej. W ramach procesowych niniejszej sprawy ocenie podlegała decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Omawiane zagadnienia związane są zaś z merytoryczną oceną decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej.

Wracając do głównego nurtu rozważań, stwierdzić należy, że opisany wyżej związek postępowania o pozwolenie na budowę chłodni i magazynów oraz postępowania o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej pozwala na przyjęcie, że skoro skarżąca powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę głównego zamierzenia inwestycyjnego, to powinna mieć także status strony niniejszego postępowania o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ocena zaś, według której, skarżącej przysługiwać powinien status strony w sprawie o pozwolenie na budowę chłodni i magazynów została wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/14. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, ocena ta wiąże w niniejszej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest rezultatem prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 7; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zastosowanie art. 170 P.p.s.a. było więc uprawnione. Zauważyć jeszcze warto, niezależnie nawet od opisanego wyżej powiązania obu postępowań o pozwolenie na budowę, będącego rezultatem przyjęcia, iż mamy do czynienia w istocie z jednym zamierzeniem budowlanym, że uprawnienie skarżącej do traktowania jej jako strony wywodzono wówczas z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczność zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne wiąże się z niedozwoloną, w świetle tych przepisów, zmianą stosunków wodnych na działce skarżącej, wynikała z tych robót, które były planowane (i wykonane) w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Jest to zaś teren objęty także niniejszym pozwoleniem na budowę drogi wewnętrznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.