Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 474/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących M. O. i W. O., solidarnie, kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez M. O. i W. O. rozpoznawanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 3 września 2013 r., nr [...], odmawiającą uchylenia - w trybie wznowienia - decyzji nr [...], z dnia 16 listopada 2009 r., udzielającej U. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg:

W dniu 5 sierpnia 2010 r. M. O. i W. O. oraz K. A. złożyli odrębne wnioski z dnia 31 lipca 2010 r. o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o uchylenie decyzji nr [...], z dnia 16 listopada 2009 r., udzielającej U. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy oświadczyli, że są właścicielami działek, które graniczą bezpośrednio z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na budowę, w związku z powyższym wywodzili, że posiadali w dniu wydania decyzji przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu.

Postanowieniem nr [...], z dnia 20 sierpnia 2010 r., Prezydent Miasta Sosnowca na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. Następnie w dniu 20 września 2010 r., wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 20 września 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 18 listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 20 września 2010 r., nr [...]. W wyroku tym Sąd wskazywał na brak prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy nieruchomości skarżących będą znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Sosnowca wydał decyzję w dniu 3 września 2013 r., nr [...], którą - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. i A. D. pozwolenia na sporną budowę. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, iż M. O., W. O. i K. A. "nie mogą być uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę." Jednocześnie organ uznał, że sporna budowa nie oddziaływuje na działki skarżących, a zatem brak jest podstaw do uznania ich za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze, na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. Organ podkreślił, że obszar oddziaływania dwóch garaży dla samochodów dostawczych ogranicza się do działek inwestorów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i W. O. oraz K. A., a także Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], którzy zakwestionowali w całości zapadłe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. M. i W. O. oraz K. A. podnieśli w szczególności, iż bezpodstawnie organ odmówił wnioskodawcom statusu strony w przedmiotowym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Odwołujący obszernie argumentowali swój status strony oraz interes prawny, akcentując, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących usytuowania budynków oraz ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo oświadczyli, że swojego interesu upatrują także w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego. Akcentowali, iż teren zamieszkały przez nich jest obszarem jednolitej zabudowy jednorodzinnej i nie powinien służyć do wykorzystywania go w działalności "centrum logistycznego". Niezrozumiałym jest dla odwołujących, czym kierował się organ, udzielając spornego pozwolenia na budowę. Odwołujący przywoływali liczne pisma, żądania, prośby, które kierowali do organu, w tym stosowne wnioski, także - w ich ocenie - pomijane przez organ. W tej materii wskazywali okoliczności uzasadniające ich wnioski o wyłączenie, zawieszenie, również na przewlekle prowadzone postępowanie, wbrew zasadom prawidłowego procedowania, przy braku obiektywizmu organu w niniejszej sprawie.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy na wstępie przywołał motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego, wskazując równocześnie na główny zarzut odwołania, tj. nieuznania wnioskodawców za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. Dodatkowo podniósł, iż w stosunku do tej decyzji Wojewoda Śląski prowadził z urzędu postępowanie nieważnościowe, a następnie decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność spornej decyzji z dnia 16 listopada 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Odnotował też, że odwołanie od decyzji nieważnościowej wnieśli: inwestorzy – U. i A. D. (1), M. i W. O. (2), K. A. (3). W wyniku rozpoznania odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) wydał w dniu 16 listopada 2012 r. następujące trzy decyzje. Pierwszą, wskutek odwołań inwestorów ([...]) - uchylono decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. W zakresie odwołań – M. i W. O., drugą decyzją ([...]) umorzono postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż odwołującym nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Również trzecią, znak: [...], odnośnie odwołania K. A., GINB umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż odwołującej nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Powyższe rozstrzygnięcia GINB zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13 uchylił decyzję z dnia 16 listopada 2012 r., znak: [...] i stwierdził, że małżonkowie M.W. O. posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Z kolei, prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/13, Sąd oddalił skargę K. A., podzielając stanowisko GINB, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 listopada 2009 r, nr [...].

Wojewoda wyjaśnił także, że postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/13, WSA w Warszawie zawiesił postępowanie w przedmiocie skarg na decyzję GINB z dnia 16 listopada 2012 r., znak: [...], do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 130/13. W świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy podniósł, że zasadniczą kwestią, jaka wymaga wyjaśnienia w tej sprawie wznowieniowej, jest ustalenie czy skarżącym wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miast Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Przypomniał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., wskazując, iż wnioskodawcom (M. O., W. O. i K. A.) nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, że kwestia legitymacji stron była przedmiotem ww. wyroków WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., o sygn. akt: VII SA/Wa 136/13 oraz VII SA/Wa 130/13, dlatego "organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić ustalenia jakich dokonał sąd w ww. orzeczeniach." Jednakże, wobec różnych rozstrzygnięć co do przymiotu strony skarżących "organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien odrębnie rozpatrzyć wnioski M.W. O. i K. A. o wznowienie postępowania." Organ zasygnalizował, że wyrok dotyczący małżonków O. (sygn. akt VII SA/Wa 130/13), nie jest prawomocny, zatem "organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania (...) z ich wniosku z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt. 4 kpa)." Ponadto, organ odwoławczy wywodził, że skoro ww. orzeczenia WSA zostały wydane później niż zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 3 września 2013 r., stąd też organ I instancji nie mógł uwzględnić dokonanych w nich ustaleń w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy upatrywał również w łącznym rozpatrywanie przez organ I instancji wniosków skarżących o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zróżnicowana została ich sytuacja procesowa, która ma wpływ "na ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a." Przy czym, organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien uwzględnić również zarzuty przedstawione przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 3 września 2013 r. W toku ponownego prowadzenia sprawy organ I instancji powinien również rozpatrzyć wnioski W. O. dotyczące prowadzonego postępowania wznowieniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r., złożyli M. i W. O. Skarżący obszernie wywodzili i argumentowali zarzucane organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego oraz prawa materialnego. Wskazując na obrazę przepisów m.in. art. 7, 8, 9, art. 12, art. 77 § 1, art.24 § 3-4, art. 25, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1b, pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, żądali uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Powielając argumentację zawartą w odwołaniu akcentowali wadliwość postępowania, która powodowała odmowę uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. decyzji z dnia 16 listopada 2009 r. Podkreślili, że ich status jest niezmienny i doskonale znany organom orzekającym, co potwierdziły wyroki WSA w Warszawie, wprawdzie przy innym, ale zbieżnym postępowaniu nieważnościowym, stąd przy braku decyzji lokalizacyjnej oraz wadliwości procedowania (brak wyłączenia pracowników i organu, wydłużanie trybu wszczętego postępowania, braku definitywnego i pozytywnego rozstrzygnięcia przez uchylenie pozwolenia budowlanego, braku uwzględnienia licznych wniosków i podań) ich skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaakcentowali także obawę co do upływu okresu 5 lat, jako terminu do orzekania we wznowieniu (ze skutkiem uchylenia). Zwrócili uwagę, że Wojewoda Śląski nie odniósł się do podnoszonych przez nich argumentów, zarzutów zawartych we wnioskach oraz w licznych pismach, składanych od 2010 r. w tej sprawie. Nawiązując do uprzednich postępowań, w tym nieważnościowego, podkreślili, iż stan faktyczny i prawny "absolutnie" jest taki sam, za wyjątkiem jednej kwestii, tj. udziału Prokuratora w tym wznowionym postępowaniu. Opisali również, jakie stwarza zagrożenia - w ich ocenie - sporna inwestycja, akcentując wadliwości pozwolenia na budowę, w szczególności załącznika do decyzji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II OW 137/14, wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2014 r. skarżący powtórzyli zarzuty skargi, podkreślając jednocześnie, że w sprawie "ponad wszelką wątpliwość" zachodzą przesłanki do uchylenia spornego pozwolenia na budowę. Wskazując i wyliczając nazwiska pracowników organów orzekających w tej sprawie akcentowali ich niechęć i brak obiektywizmu w załatwianiu sprawy oraz wydłużaniu w czasie, niereagowaniu na argumenty i zarzuty skarżących, przemilczanie zaleceń wynikających z wyroków sądów administracyjnych i innych organów, jak i nierozpoznawanie w terminie środków zaskarżania, w szczególności zażaleń.

Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 420/14, WSA w Opolu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie ze skargi M. O. i W. O., na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 130/13.

Następnie, postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 420/14, WSA w Opolu podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował, iż Wojewoda Śląski, wydając zaskarżoną decyzję nadużył upoważnienia z art. 138 § 2 K.p.a. Oświadczył również, że jego odwołanie od decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, nie zostało dotychczas rozpoznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn częściowo innych niż wskazywane w skardze, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może jego wadliwości podnosić z urzędu. Uwzględnienie skargi i usunięcie aktu z porządku prawnego następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 w szczególności w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego, którą organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą uchylenia decyzji nr [...], z dnia 16 listopada 2009 r., udzielającej U. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze, i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Formalnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego rozważyć należy w pierwszej kolejności warunki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, określonej we wskazanym przepisie. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Według regulacji tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynika z tego, że przesłankami zastosowania komentowanego przepisu przez organ odwoławczy jest wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to tym samym, że w świetle regulacji art. 138 § 2 K.p.a. samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy co do jej istoty, które stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto, zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Z kolei, wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega zatem całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. W tym zakresie organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jak trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11, (zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), organ odwoławczy musi wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie, jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Nakaz wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie wynika bowiem z zasady szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej (art. 11 K.p.a.). Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy (art. 7 K.p.a.).

Natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., jest odstępstwem od tej ogólnej zasady. Treść tego przepisu winna być interpretowana w powiązaniu z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011 nr 4, s. 19).

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odnotować również trzeba, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano między innymi, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Z tych względów rozszerzająca interpretacja komentowanego przepisu i wydawanie na jego podstawie decyzji w innych sytuacjach niż w nim przewidziane - jest niedopuszczalna.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ odwoławczy jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, z jakich powodów nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Dlatego, kluczową kwestią przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy z uwagi na stwierdzone i podane przez organ odwoławczy wadliwości procesowe w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jednocześnie podnieść trzeba, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania sądoadministracyjnego i przywołanym na wstępie prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11, uwzględniona została skarga wnioskodawców, bowiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 20 września 2010 r., odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na konieczność wyjaśnienia - poprzez jednoznaczne ustalenie (określenie/wskazanie) obszaru oddziaływania spornej inwestycji - kwestii przymiotu stron, tj. wnioskodawców żądających wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W tej sprawie, w wyniku ponownego rozpoznania, czyli po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji merytorycznej, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, która stanowi przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu. Kontrola zaskarżonej decyzji kasacyjnej budzi jednak zastrzeżenia Sądu z uwagi na regulacje zawarte w art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w tej sprawie organ odwoławczy wadliwie uznał , że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W ocenie Sądu, dostrzeżone i wskazane przez organ drugiej instancji wadliwości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Sosnowca nie uzasadniały zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Należy mieć na względzie, że zadaniem organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie było dokonanie ustalenia elementów istotnych stanu faktycznego, a sprowadzających się - jak podkreślono w ww. wyroku - do ustalenia czy M. O., W. O. oraz K. A. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. W dalszej kolejności, w wyniku wznowienia postępowania na wniosek M. O. i W. O. oraz K. A., obowiązkiem organów była ocena w przedmiocie uchylenia lub odmowy uchylenia spornej decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., bądź wydania innej decyzji kończącej to postępowanie. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ pierwszej instancji w toku całego postępowania, które było długotrwałe i w którym też zapadło wiele rozstrzygnięć, wyjaśnił według dokonanej przez siebie analizy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony i tym samym decyzją z dnia 3 września 2013 r., nr [...], odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia spornego pozwolenia na budowę. Natomiast organ odwoławczy, na dzień orzekania, tj. wydania zaskarżonej decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r., uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy sam dostrzega i akcentuje zróżnicowaną sytuację procesową wnioskodawców, w wyniku zapadłych wyroków WSA w Warszawie, wprawdzie dotyczących innego postępowania nadzwyczajnego, ale odnoszącego się do tego samego pozwolenia na budowę z dnia 16 listopada 2009 r. Ujawnienie dopiero na etapie postępowania odwoławczego, że K. A., tj. wnioskodawcy i odwołującej się w tej sprawie nie przysługuje przymiot strony - wg. prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 136/13 - nie upoważniało Wojewody Śląskiego do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku stwierdzenia przez organ drugiej instancji, na etapie rozpoznawania odwołania, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony i okoliczność ta jest oczywista oraz nie wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, LEX nr 1664465). Takiemu zachowaniu się organu nie stoi na przeszkodzie wielość stron postępowania (wnioskodawców bądź odwołujących). Zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. tylko po to, by doprowadzić do rozdzielenia i odrębnego prowadzenia przez organ pierwszej instancji wznowionego postępowania z wniosku osób, którym przysługuje i którym nie przysługuje przymiot strony, nie mieści się w granicach określonych tym przepisem. Stąd stwierdzenie Wojewody, że "organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien odrębnie rozpatrzyć wnioski małżonków O. i Pani K. A. o wznowienie postępowania" nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie spełnia również warunków pozwalających na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Śląskiego, że "wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 130/13, zgodnie z którym przyznano małżonków O. status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], nie jest rozstrzygnięciem prawomocnym (...), zatem organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie wznowienia na wniosek małżonków O. z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.)." Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania przez organ drugiej instancji zostanie ujawnione, że po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej wystąpiło "zagadnienie wstępne" wówczas taka sytuacja nie obliguje organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zawieszenia postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dokonuje organ, przed którym toczy się postępowanie i uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Nie chodzi w tym przypadku o wątpliwości w zakresie materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, lecz o zagadnienie wstępne o charakterze materialnoprawnym. W sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego organ uzna, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji odwoławczej w danej sprawie jest niemożliwe, wówczas organ odwoławczy winien zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przepis ten nie jest skierowany wyłącznie do organu pierwszej instancji.

Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego, ale już prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i to tylko w przypadku stwierdzenia i wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem przywołane wyżej okoliczności - sugerowana rozdzielność postępowania oraz zawieszenie postępowania - nie uprawniały Wojewody Śląskiego do skasowania decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 3 września 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto dodać trzeba, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest nie tylko ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również odnieść się do zarzutów odwołania. Zatem nieuprawnione jest także stwierdzenie w kontrolowanej decyzji kasacyjnej, że "Organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien uwzględnić również zarzuty przedstawione przez Prokuratora (...) w odwołaniu od decyzji." Podobnie, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty w kwestii "ustosunkowania się do wniosków W. O. o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 K.p.a.", nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy realizując przyznaną mu kompetencję orzeczniczą, tj. załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji, powinien uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, jakie zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, bowiem organ drugiej instancji orzeka według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej (art. 104 § 1, art. 138 w związku z art. 15 K.p.a.). Na zasadzie art. 136 K.p.a. uprawniony jest także do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności ma za zadanie ponownie zbadać sprawę w jej całokształcie i wydać rozstrzygnięcie. Dlatego też, w niniejszej sprawie rozpatrzenie i udzielenie odpowiedzi w kwestii oddziaływania spornego obiektu na działki sąsiednie, tj. przymiotu strony postępowania, obciążało w takim samym stopniu Prezydenta Miasta Sosnowca jak i Wojewodę Śląskiego.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano w treści zaskarżonej decyzji przyczyn, które rzeczywiście uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a.

Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie obowiązany będzie, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska w zakresie wykładni i stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie może organ pominąć w tej sprawie również okoliczności prowadzonego postępowania nieważnościowego co do spornego pozwolenia, bowiem skutki tego postępowania są dalej idące niż w postępowaniu wznowieniowym. W razie natomiast zaistnienia potrzeby, organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach art. 136 K.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd przypomina również, że w kwestii merytorycznej nadal aktualne pozostają wskazania z wcześniejszego wyroku WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11.