Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 319/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 pkt 6 i 11
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Irena Kamińska NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 825/06 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1.oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. kosztów postępowania kasacyjnego .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 825/06 oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...], którą na podstawie art. 26 pkt.11 w zw. z art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.), orzekł o rozwiązaniu z W. S. stosunku służbowego z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji. W motywach powyższych rozstrzygnięć Dyrektor Izby Celnej w O. podał, że decyzją z dnia [...] Szef Służby Celnej przeniósł skarżącego z Izby Celnej w R. do Izby Celnej w O.. W Izbie tej W. S. miał pełnić służbę w Urzędzie Celnym w O. w Referacie Grupy Mobilnej w E. oraz zajmować się zwalczaniem przestępczości celnej i akcyzowej. Od dnia przeniesienia, tj. od 4 maja 2005 r. do dnia 29 marca 2006 r. W. S. przebywał nieprzerwanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, łącznie przez 361 dni. W dniach 30 i 31 marca 2006 r. korzystał z urlopu wypoczynkowego, w czasie którego wykonał badania lekarskie. Wykazały one brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy. Mimo tego skarżący bezpośrednio po urlopie nadesłał kolejne zwolnienie lekarskie na okres od 1 kwietnia do 26 kwietnia 2006 r., po czym przedkładał dalsze zwolnienia lekarskie. Łącznie korzysta z nich od 448 dni. Taki stan rzeczy, zdaniem organu, sprzeczny jest z dobrem służby i stanowi jedną z przyczyn zwolnienia W. S. ze służby celnej, na podstawie art. 26 pkt. 11 powołanej ustawy. Przyjęte w tym przepisie "dobro służby" jest pojęciem nieostrym. Składa się na niego szereg czynników. Są to zarówno te, które można przypisać organowi - pracodawcy, jak i te które swoją postawą kształtują funkcjonariusze celni. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z tym zwiększone zostały obowiązki nałożone przez Wspólnotę na Służbę Celną. Na zewnętrznej granicy Unii zwiększyła się w szczególności liczba kontroli celnych, nad którymi nadzór sprawuje między innymi Dyrektor Izby Celnej w O.. Organ ten, aby wykonać nałożone na niego zadania, powinien przede wszystkim zaplanować, a także organizować służbę. W znacznym stopniu utrudnia to długotrwała, częsta i nieprzewidywalna nieobecność funkcjonariusza na służbie, ponieważ należy organizować zastępstwo na jego stanowisku służbowym. W sprawie nie bez znaczenia jest także aspekt finansowy. Przepisy ustawy o finansach publicznych nakładają na dysponenta wydatków, którym jest także dyrektor izby celnej, obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, a zatem zmierzający do efektywnej realizacji zadań jednostki. Otrzymywanie przez funkcjonariusza 100% uposażenia przez 448 dni zwolnień lekarskich, zdaniem organu, nie może być uznane za wydatki dokonywane w sposób celowy i oszczędny, w sytuacji gdy funkcjonariusz w żaden sposób nie przyczynia się do realizacji zadań służby. Nieobecność funkcjonariusza w czasie choroby organ uznaje za usprawiedliwioną, jednakże nie godzi się z tym, by ta sytuacja trwała w nieskończoność. Jeżeli absencja chorobowa funkcjonariusza jest częsta i długotrwała, nie można od pracodawcy wymagać, by brał pod uwagę możliwość poprawy stanu zdrowia funkcjonariusza i od tego dopiero uzależniał możliwość zwolnienia go ze służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy zagraża w sposób szczególny właściwemu zorganizowaniu służby, wpływa negatywnie na dyscyplinę pracy oraz motywację pozostałych funkcjonariuszy i pracowników. W konsekwencji za dobro służby uznać należy, właściwe zorganizowanie procesów pracy składających się na tę służbę oraz celowe, oszczędne i zgodne z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatkowanie środków finansowych, w zestawieniu z faktycznym wykonywaniem służby przez funkcjonariuszy oraz realizowaniem przez tych funkcjonariuszy zadań służby.

Decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] W. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 73, art. 9, art. 10, art. 81, art. 77 i art. 7 kpa oraz naruszenie art. 26 pkt. 6 i pkt. 11 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi podał między innymi, że organ pominął okoliczności dotyczące dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, jego sytuacje rodzinną i zdrowotną, a ponadto nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wyraził również pogląd, że przepis art. 26 pkt. 6 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 26 pkt. 11 tej ustawy. Jeżeli zatem brak jest podstaw do rozwiązania stosunku służbowego na podstawie pierwszej z powołanych podstaw, to długotrwała usprawiedliwiona nieobecność funkcjonariusza z powodu choroby nie może być kwalifikowana jako sprzeczna z dobrem służby i uzasadniać z tej przyczyny zwolnienia celnika ze służby. Zdrowie jest dobrem chronionym, którego nie da się przeciwstawić dobru służby.

Dyrektor Izby Celnej w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że skarżący przez bardzo długi okres korzystał z krótkotrwałych zwolnień lekarskich. Pomiędzy tymi zwolnieniami występowały np. dwudniowe przerwy, powodujące przerwanie rocznego okresu choroby. Takie "układanie" zwolnień lekarskich powoduje, że nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 26 pkt. 6 ustawy o Służbie Celnej, a w konsekwencji mogłoby prowadzić do bliżej nieokreślonego czasu nieobecności w służbie. Taka nieobecność dezorganizuje prace służb celnych. Powoduje bowiem konieczność zlecania innym funkcjonariuszom pełnienia dodatkowej (ponad normy czasu pracy) służby. To z kolei zobowiązuje pracodawcę do udzielania celnikom dodatkowego czasu wolnego za czas służby pełnionej ponad obowiązujące normy czasu służby. W dalszej zaś konsekwencji dochodzi do sytuacji, że służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy, co niewątpliwie wpływa na jakość i wydajność celników pełniących służbę. Zwolnienie skarżącego pozwoli na zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli na prawidłowe zorganizowanie służby i pozytywnie wpłynie na prace innych celników. Powyższe okoliczności uzasadniały podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w oparciu o art. 26 pkt. 11 ustawy. Brak w ustawie tego przepisu umożliwiałby funkcjonariuszom przebywanie na wieloletnich zwolnienia lekarskich. Wystarczyłoby jedynie, aby w każdym roku celnik chociażby na jeden dzień stawił się do służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), oddalił skargę W. S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że W. S. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Pouczono go ponadto o możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Z uprawnień tych nie skorzystał ani skarżący ani jego pełnomocnik. Ten ostatni ograniczył się jedynie do żądania nadesłania mu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy oraz umorzenia postępowania, nie podejmując dalszych czynności procesowych zmierzających do rozpatrzenia złożonego wniosku, ani też do zapoznania się z dokumentami sprawy. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem dotyczącym pominięcia dotychczasowego przebiegu służby oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. Okoliczności te były rozważane przez organ, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Innych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący nie wskazał, nawet we wniesionej do sądu skardze. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie są zatem zasadne.

Na aprobatę nie zasługuje ponadto pogląd skarżącego, iż art. 26 pkt. 6 jest przepisem szczególnym w stosunku do, jego zdaniem, ogólnej normy art. 26 pkt.11 ustawy. Każdy z tych przepisów reguluje różne podstawy zwolnienia celnika ze służby. Pierwsza z nich odnosi się do nieobecności w służbie spowodowanej chorobą trwającą dłużej niż rok. Natomiast drugą przesłankę stanowi dobro służby, na które składa się szereg elementów tworzących określony stan faktyczny sprawy. Nie można przy tym przyjąć, aby w pojęciu tym w powiązaniu z innymi okolicznościami nie mieściła się także nieobecność w służbie z powodu choroby. W przeciwnym razie brak byłoby na przykład możliwości zwolnienia funkcjonariusza celnego przebywającego na zwolnieniu lekarskim od kilku lat, z kilkudniową przerwą na urlop w każdym roku. Za taką interpretacją przemawia także konstrukcja art. 26 ustawy. Do artykułu tego już w trakcie obowiązywania ustawy o Służbie Celnej dodano powołany punkt 11. Uczyniono to właśnie w celu umożliwienia zwolnienia celnika ze służby z innych przyczyn niż wskazane w art. 25 i art. 26 pkt. 1- 10, a mianowicie przyczyn, których wszystkich nie sposób przewidzieć, a wymaga tego dobro tej specyficznej służby. Ustawodawca – dodając pkt. 11 art. 26 - miał zatem na myśli również stan, który zaistniał w niniejszej sprawie. W takim przypadku, w ocenie Sądu, organ Służby Celnej może zastosować art. 26 pkt. 11, musi jednak oprzeć się na ustaleniach faktycznych, dotyczących wpływu długotrwałej nieobecności funkcjonariusza celnego na prawidłowe funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Okoliczności te były przedmiotem dokładnych ustaleń i szerokich rozważań orzekającego w sprawie organu, który przekonująco wykazał, że za zwolnieniem W. S. przemawia dobro służby celnej. Nie budzi wątpliwości podnoszona w motywach decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. argumentacja, że trwająca ponad 400 dni nieobecność skarżącego w służbie, mimo że jest nieobecnością usprawiedliwioną, dezorganizuje pracę służb celnych, utrudnia proces organizacji tej służby, a także negatywnie wpływa na motywację pozostałych funkcjonariuszy i pracowników. Jest rzeczą nieuchronną, że na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone jemu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu służby, przysługuje dodatkowy dzień wolny od służby. W konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych. Może to prowadzić do niewywiązywania się przez Izbę Celną w O. z nałożonych na nią obowiązków, zwłaszcza że obowiązki te uległy zwiększeniu w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej. Dlatego zasadna staje się argumentacja organu orzekającego w niniejszej sprawie, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli prawidłowo zorganizować prace w Urzędzie Celnym, a także wpłynie korzystnie na prace pozostałych pełniących tam służbę funkcjonariuszy celnych, zwłaszcza, że przypadek W. S. nie jest odosobniony, co wynika z innych spraw toczących się przed WSA w Olsztynie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że organ nie naruszył przepisów postępowania w taki sposób, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Organ zebrał bowiem wystarczający materiał dowodowy i wykazał istotne dla sprawy okoliczności, a rozstrzygnięcie organu służby celnej nie wykracza poza granice uznania administracyjnego przyznanego przepisem art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej, a zatem prawa nie narusza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zaskarżając go w całości, a ponadto wnosząc o uchylenie tego orzeczenia oraz decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 pkt. 6 i pkt. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że przepisy powołanej ustawy dotyczące rozwiązywania stosunku służbowego z celnikami muszą być stosowane ściśle, z uwagi na szczególny status tych funkcjonariuszy. W przypadku choroby celnik może być zwolniony ze służby wyłącznie na podstawie art. 26 pkt. 6 ustawy o Służbie Celnej. Regulacja ta jest analogiczna z zawartą w art. 53 § 1 kodeksu pracy. Ten ostatni przepis interpretuje się w taki sposób, że jeżeli niezdolność do pracy wynika z różnych chorób, to przerwa istniejąca między ustaniem poprzedniej a powstaniem ponownej niezdolności do pracy nie pozwala na sumowanie tych okresów. Oznacza to, że pracownik, który po długiej chorobie zachoruje na inną chorobę, jest chroniony przed rozwiązaniem umowy o pracę na mocy powołanego przepisu kodeksu pracy, a okres ochronny liczony jest od nowa. Zasada ta powinna odnosić się także do celników. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli okres nieobecności z powodu choroby nie trwa dłużej niż rok, to funkcjonariusz celny nie może być zwolniony ze służby. Takiej podstawy nie może też stanowić art. 26 pkt. 11 ustawy. Hipoteza tej normy prawnej nie obejmuje stanów określonych w art. 26 pkt. 6 ustawy. Przedmiot ochrony w obu przepisach jest różny (dobro służby - zdrowie), a zatem dobra te nie mogą ze sobą konkurować. Gdyby każdą chorobę można kwalifikować jako kolidującą z dobrem służby, to art. 26 pkt. 6 ustawy byłby przepisem martwym, co nie da się pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Długotrwała usprawiedliwiona nieobecność funkcjonariusza z powodu choroby może upoważniać organ do podjęcia kroków zmierzających do sprawdzenia czy zwolnienia lekarskie nie są nadużywane. Nie może być natomiast kwalifikowana jako sprzeczna z dobrem służby. Zdrowie jest dobrem chronionym, którego nie da się przeciwstawiać dobru służby. Art. 26 pkt. 11 został dodany w czasie obowiązywania ustawy. Ustawodawca, dodając ten przepis umożliwił zwolnienie ze służby z innych przyczyn niż określone w art. 25 i art. 26 pkt. 1-10, ale nie skreślił art. 26 pkt. 6. Przepis art. 26 pkt. 11 nie może być stosowany "jako wytrych" w sytuacjach, gdy nie zostały jeszcze spełnione przesłanki przewidziane w regulacjach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do zastosowania art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej. Zastosowanie tego przepisu było wynikiem błędnej wykładni, nieuwzględniającej istnienia przepisu szczególnego - art. 26 pkt. 6 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy powołać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem kasatora - miał uchybić Sąd I instancji oraz wskazać i uzasadnić postać tego naruszenia. Jeżeli w sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, NSA - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zobowiązany jest ograniczyć się do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 ustawy P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz naruszenie przepisów postępowania (pkt.2). Błędna wykładnia to nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści określonej normy. Naruszenie normy prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać, jak naruszenie prawa materialnego, stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono wyłącznie błędną wykładnię art. 26 pkt. 6 i pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej. Nie zakwestionowano w podstawach kasacyjnych subsumcji tych norm do przyjętego stanu faktycznego. Nie podniesiono ponadto żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie całkowicie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia pierwszego z powołanych przepisów przez błędną jego wykładnię jest całkowicie chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu swego orzeczenia przytoczył treść tej normy prawnej, ale nie dokonywał jej wykładni. Art. 26 pkt. 6 ustawy o Służbie Celnej nie stanowił materialnoprawnej podstawy zwolnienia W. S. ze służby, a zatem nie zachodziła konieczność interpretacji tego przepisu. Nie ma też podstaw by odnosić się do powołanego jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 53 § 1 kp, zwłaszcza, że przepis ten, podobnie jak większość norm kodeksu pracy, nie ma w ogóle zastosowania do funkcjonariuszy celnych. Przepisy kodeksu pracy stosuje się odpowiednio tylko do ściśle określonych uprawnień celników, między innymi z mocy wyraźnego odesłania zawartego w niemającym zastosowania w niniejszej sprawie art. 44 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera ponadto zarzut naruszenia art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej. Przyznać jedynie należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia celnika ze służby. Przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca - jak sugeruje autor skargi kasacyjnej - sprowadzać się de facto wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia celnikom większych gwarancji niż wynikają one z istoty omawianej regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań o charakterze publicznym bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia. Z drugiej zaś strony właśnie rodzaj tych zadań powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia celników nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa.

Przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby zostały określone w art. 26 ustawy. Przepis ten był kilkakrotnie zmieniany, między innymi uczyniono to ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz.U. Nr 137, poz.1302 ze zm.). W wyniku tej nowelizacji do art. 26 dodano punkty 11 i 12. Rozszerzono tym samym możliwość rozwiązania stosunku służbowego z celnikiem o dwie dodatkowe przesłanki. Nie zmieniono natomiast dotychczasowych podstaw, w szczególności z art. 26 rzeczywiście - co akcentuje autor skargi kasacyjnej - nie skreślono punktu 6 tego przepisu. Nie oznacza to jednak, że art. 26 pkt. 6 stał się przepisem szczególnym w stosunku do art. 26 pkt. 11 ustawy, wykluczającym jego zastosowanie w czasie usprawiedliwionej absencji chorobowej. Każdy z tych przepisów reguluje bowiem odrębne podstawy zwolnienia celnika ze służby. Fakt, że stany faktyczne uzasadniające zastosowanie każdej z tych norm z osobna mogą się częściowo zazębiać, nie oznacza, że między tymi przepisami zachodzi stosunek przepis ogólny - przepis szczególny.

Zauważyć ponadto należy, iż art. 26 pkt. 6 ustawy stanowi jedynie, że funkcjonariusz może być zwolniony ze służby z uwagi na nieobecność w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Z przepisu tego ani innych norm ustawy nie wynika, aby w czasie krótszej absencji chorobowej nie było możliwe zwolnienie celnika ze służby. Ustawa o Służbie Celnej nie wprowadziła wszystkich rozwiązań przyjętych w innych pragmatykach służbowych. Nie ustanowiła między innymi okresów ochronnych, przed upływem których w ogóle, albo z określonych przyczyn, nie jest dopuszczalne zwolnienie funkcjonariusza ze służby (por. między innymi art. 41 ust. 2 pkt. 7 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). O ile zatem zostaną spełnione inne przesłanki przewidziane w art. 25 - 26 ustawy, to na tych podstawach dopuszczalne jest rozwiązanie z funkcjonariuszem celnym stosunku służbowego przed upływem okresu jednego roku nieobecności w służbie z powodu choroby.

Powołany art. 26 pkt. 11 ustawy stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby z uwagi na dobro służby. Przepis ten ani inne normy ustawy nie definiuje ani nie precyzuje bliżej tego zwrotu. Jego granic i treści należy zatem poszukiwać w przepisach regulujących cele służby celnej oraz zasady rozwiązywania z celnikami stosunku służbowego. Wyrażenie "dobro służby" bez wątpienia obejmuje zatem konieczność zapewnienia realizacji przez służby celne nałożonych na tę formację zadań przewidzianych przede wszystkim w art. 1 ustawy. Ponadto, stosując zasadę a contrario, przyjąć należy, iż omawiana przesłanka to inne niż określone enumeratywnie w art. 25 i art. 26 przyczyny, dla których funkcjonariusz ze względów pozamerytorycznych nie może kontynuować służby bez uszczerbku dla istotnych interesów służb celnych. Zastosowanie tej przesłanki wymaga dokonania analizy całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Taka ocena w niniejszej sprawie została dokonana przez Sąd I instancji, a poprzednio Dyrektora Izby Celnej w O.. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu choroby, ale obejmowała także wpływ tej absencji na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w O., w którym obowiązki miał pełnić skarżący. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej WSA w Olsztynie nie utożsamiał każdej absencji chorobowej z zagrożeniem dla dobra służby. Zasadnie natomiast przyjął, że na przedmiotowe pojęcie składa się na ogół szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny sprawy. Absencja chorobowa może stanowić jeden z elementów tego stanu faktycznego i dopiero łącznie z innymi okolicznościami uzasadniać zwolnienie celnika ze służby na omawianej podstawie.

W tej sytuacji WSA w Olsztynie nie można zarzucić błędnej wykładni art. 26 pkt. 11 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, że sama nieobecność w służbie trwająca nieprzerwanie krócej niż rok nie może stanowić wystarczającej przesłanki do rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego. Nie można natomiast wykluczyć, że w określonym stanie faktycznym sprawy długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować prace służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Wówczas dobro służby może uzasadniać zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej.

Taka sytuacja miała miejsce także w rozpoznawanej sprawie, co bezspornie wynika z niepodważonych przez skarżącego ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku. Wynika z nich bezspornie, ze W. S. został przeniesiony do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w O. w Referacie Grupy Mobilnej w E. oraz miał zajmować się zwalczaniem przestępczości celnej i akcyzowej. Tym samym, razem z innymi funkcjonariuszami celnymi, miał zapewnić możliwość realizacji przez Izbę Celną w O. niezwykle istotnych zadań nałożonych na tę jednostkę po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Służby tej faktycznie nigdy nie podjął, gdyż od 4 maja 2005 r., łącznie przez ponad 400 dni z przerwami na kilkudniowe urlopy, korzystał z ciągłych zwolnień lekarskich. Taka długotrwała absencja chorobowa dezorganizowała pracę służb celnych i spowodowała w konsekwencji, że na wschodniej granicy Unii Europejskiej służbę tę pełniła mniejsza liczba celników. Z tych względów nie można podważyć stanowiska Sądu I instancji, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi przyjęcie do niej innego funkcjonariusza, co umożliwi prawidłowe wykonywanie przez Izbę Celną w O. wyznaczonych jej zadań. Natomiast kontynuowanie przez skarżącego zatrudnienia nie jest możliwe bez uszczerbku dla dobra służby, co wyczerpuje dyspozycję art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 207 § 2 ustawy P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. kosztów postępowania kasacyjnego.