Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 761/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Bielawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił Spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Zakład termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzania energii elektrycznej z zewnętrznymi zbiornikami oleju opałowego i odpadów płynnych, doziemnymi instalacjami przesyłu paliw, studnią głębinową i stacją uzdatniania wody, doziemną instalacją wody, agregatem prądotwórczym, prosumencką stacją trafo, doziemnymi instalacjami energii elektrycznej i oświetlenia terenu wraz z monitoringiem, przyłączem tymczasowym i docelowym energii elektrycznej, wagą najazdową, zewnętrzną chłodnią wentylatorową i zewnętrznymi centralami wentylacyjnymi, zbiornikiem retencyjnym wód opadowych z rowem dla awaryjnego odprowadzenia wód opadowych, kanalizacją deszczową "czystą" i "brudną" z separatorem węglowodorów i przepompownią, kanalizacją sanitarną z podziemnym zbiornikiem ścieków bytowych, kanalizacją technologiczną z podziemnym zbiornikiem ścieków technologicznych, kanalizacją wód popłucznych z podziemnym zbiornikiem wód popłucznych, terenową myjnią samochodów i kontenerów, magazynami odpadów podprocesowych, śmietnikiem na odpady bytowe, zjazdem docelowym i tymczasową drogą dojazdową, wewnętrznymi drogami i placami ruchu pieszego i jezdnego, stanowiskami postojowymi samochodów osobowych i placami utwardzonymi, ogrodzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi wraz z ukształtowaniem terenu i zieleni urządzonej. Przedsięwzięcia miało zostać zrealizowane w miejscowości [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).

W ocenie organu lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy w Bielawach z 26 marca 2002 r. nr XLI/153/2002 w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 97, poz. 1687).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że teren przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy w Bielawach z 26 marca 2002 r. nr XLI/153/2002. Większa część działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19.35.NU,PU. Uchwała z 26 marca 2002 r. w § 10 przewiduje dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU jako przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne a także magazyny i składy. Kształtując zasady i warunki zagospodarowania uchwała ta przewiduje w szczególności, że dopuszczalna jest na tym terenie realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów.

Norma z § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały stanowi o funkcji "składowisko odpadów" oznaczonej symbolem "NU", gdzie wskazuje się, że obejmuje również obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi. Natomiast z § 10 uchwały dla symbolu 19.35.NU,PU wynika m.in. że dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów. Planowane przedsięwzięcie obejmuje zakład termicznego przekształcania odpadów, czyli spalarnię odpadów. Sąd I instancji powołał się na definicję spalarni odpadów z art. 3 pkt 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Ponadto wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składowisko odpadów to m.in. obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów. W ocenie Sądu I instancji, konieczne jest zatem ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie to obiekt służący przede wszystkim do utylizacji odpadów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "utylizacji odpadów", a jedynie w § 2 ust. 1 odsyła do rozumienia niezdefiniowanych w planie pojęć w rozumieniu ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak w przepisach obowiązującego prawa nie ma definicji pojęcia "utylizacja odpadów", dlatego niezbędne jest sięgnięcie do wykładni językowej. Utylizacja to zniszczenie, zatem jednym ze sposobów utylizacji może być spalanie odpadów w spalarni. Sąd I instancji zauważył jednak, że § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały posługuje się pojęciem "utylizacji", a przepis § 10 pojęciem "recykling". Pojęcia te nie są tożsame. Utylizacja to zniszczenie, a recykling to – zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach – odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.

Zdaniem Sądu I instancji, wynika z tego, że uwzględniając § 10 planu dla jednostki 19.35.NU,PU, zgodnie z którymi dopuszczalna jest realizacja tylko obiektów związanych z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów, realizacja przedsięwzięcia nie jest dopuszczalna, bowiem spalarnia śmieci nie jest formą recyklingu. Przepis § 10 uchwały, jako przepis o charakterze szczegółowym, reguluje przeznaczenie działki.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe rozważania mogą świadczyć o niekonsekwencji terminologicznej przyjętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale zagadnienie oceny legalności planu miejscowego wykracza poza przedmiot tego postępowania.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać równorzędności funkcji składowiska odpadów i funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Bielany dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU "przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy", ale w zasadach zagospodarowania terenu dla tego symbolu wskazano, że "dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów" (§ 10 tiret drugi dla symbolu 19.35.NU,PU). Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organom błędnej interpretacji pojęcia "obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów". Sąd I instancji odniósł się do definicji z § 2 pkt 8 uchwały i stwierdził, że na tej podstawie nie można uznać, że planowane w sprawie przedsięwzięcie stanowi obiekt o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Spalarnia odpadów nie może być uznana za budynek o funkcji produkcyjnej, a tylko taki jest dopuszczony do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "PU".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, błędną wykładnię § 10 w związku z § 2 ust. 2 pkt 8 i 11 uchwały w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy. Polegała to na błędnej interpretacji pojęcia składowiska odpadów, braku uznania dla analizowanego obszaru równorzędności funkcji składowiska odpadów oraz funkcji produkcji i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy, a także uznaniu, że zawężenie dotyczące realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów przez ich powiązanie z obsługą składowania lub recyklingu odpadów odnosi się również do funkcji składowiska odpadów. Ponadto polegało to na błędnej interpretacji pojęcia obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, jak i uznaniu, że obowiązek obsługi składowiska odpadów lub recyklingu odpadów w przypadku obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów oznacza, że składowisko odpadów lub recykling mają również znajdować się, na terenie analizowanej nieruchomości, na której znajdować będą się również ww. obiekty.

Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), pomimo że przedsięwzięcie jest zgodne z funkcją działki nr ewid. [...] znajdującą się w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, a tym samym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadniał uchylenie decyzji I instancji.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na kontrolę kasacyjną orzeczenia, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów skargi opisanych "w pkt 1 ppkt iv)–v) (str. 2 skargi z dnia 18 sierpnia 2016 r.)".

Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] lipca 2016 r. Ewentualnie Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, ustalonych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię przez Sąd I instancji § 10 w związku z § 2 ust. 2 pkt 8 i pkt 11 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Bielawy z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielawy. Nie nastąpiła bowiem błędna wykładnia pojęcia składowiska odpadów, jak i brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska dla analizowanego obszaru o równorzędności funkcji składowiska odpadów oraz funkcji produkcji i usługi produkcyjne, a także magazyny i składy przyjętej w powyższym planie miejscowym dla działki nr ewid. [...] w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, z funkcją planowanego zakładu termicznego przekształcania odpadów. Natomiast zawężenie dotyczące realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych magazynów i składów z powodu ich powiązania z obsługą składowania lub recyklingu odpadów odnosi się także do funkcji składowiska odpadów. Dlatego też prawidłowa jest również wykładnia powyższych ustaleń planu miejscowego dotycząca w tym zakresie pojęcia obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych, jak i magazynów i składów. Oznacza to, że obowiązek obsługi składowiska odpadów lub recyklingu odpadów w odniesieniu do obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych jak i magazynów i składów powoduje, że składowisko odpadów czy też ich recykling mogą być także zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, na której znajdować będą się również powyższe obiekty budowlane. Wynika to z § 10 planu miejscowego, który stanowi, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem 19.35.NU,PU dopuszcza się realizację składowiska odpadów oraz produkcję i usługi produkcyjne lecz tylko jeżeli będą związane z obsługą składowiska lub też recyklingiem odpadów. Z kolei § 2 ust. 2 pkt 11 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Bielawy wprowadza funkcję "składowisko odpadów", która jest oznaczona symbolem "NU". Są to istniejące lub projektowane obiekty budowlane, które służą do odbioru, jak i utylizacji odpadów razem z koniecznymi do ich działalności pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi. Natomiast planowane przedsięwzięcie jest to zakład termicznego przekształcania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 26 i 29 ustawy o odpadach. Z kolei § 2 ust. 1 cyt. uchwały Rady Gminy Bielawy odsyła do rozumienia pojęć niezdefiniowanych w planie miejscowym czyli właśnie np. "utylizacja odpadów" do ogólnie obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Jednak brak jest definicji legalnej pojęcia "utylizacja odpadów", jako jednego ze sposobów ich zniszczenia nawet w przepisach ustawy o odpadach. Ponadto nie jest to pojęcie tożsame z ustawowym pojęciem recykling w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach. Jest to bowiem odzysk, w którego ramach tego rodzaju odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu, czy też innych celach. Oznacza to, że zachodzi proces ponownego przetwarzania materiału organicznego, czyli tzw. recykling organiczny, lecz nie dotyczy to odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mogą być także wykorzystane jako paliwa albo w celu wypełniania wyrobisk. Dlatego też na terenie działki nr ewid. [...] oznaczonej symbolem 19.35.NU,PU nie jest dopuszczalna realizacja przedmiotowego zakładu termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzanie energii elektrycznej. Nie jest to bowiem, co nie budzi żadnej wątpliwości, obiekt związany z obsługa składowiska odpadów lub też recyklingiem odpadów (§ 10 tiret drugi). Wynika to także jednoznacznie z zasad zagospodarowania danego terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU w świetle § 2 pkt 8 cyt. uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy. Planowane przedsięwzięcie nie realizuje bowiem także funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o którym stanowią powyższe ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem "PU". Dlatego też należy podkreślić, że ustalenia planu miejscowego dla danej działki nr ewid. [...] w obrębie 19 Piaski Bankowe oznaczonej symbolem 19.35.NU,PU nie mogą przewidywać przeznaczenia danego terenu na składowisko odpadów oraz produkcję i usługi produkcyjne, jak i magazyny i składy z funkcją dla zakładu termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ubocznie należy również stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podnosi nawet zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który wprowadza obowiązek zgodności decyzji środowiskowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także zaznaczyć, że ustalenia planu miejscowego nie mogą modyfikować definicji legalnych z art. 3 ustawy o odpadach, a ponadto przedmiotem tej sprawy jest tylko kwestia ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. biorąc pod uwagę ustalone wyżej przeznaczenie działki nr ewid. [...] w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wymagane przez ten przepis elementy. Zawiera bowiem przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto należy zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.