Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2868/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8 64 § 2, art. 97 § 2, art. 104 § 2, art. 107, 107 § 3, 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 457/15 w sprawie ze skargi J. W., U. N. i M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. W., U. N. i M. H. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W., U. N. i M. H. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Ministra [...] na rzecz skarżących J. W., U. N. i M. H. solidarnie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Minister [...] (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania J. W., M. H. i U. N. (dalej skarżące) od odmownej decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. sygn. [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1976 r. bądź decyzja Naczelnika) Naczelnika Dzielnicy [...] (dalej Naczelnik), uchylił decyzję z [...] maja 2014 r. w całości i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Naczelnika, pozostawiając[ej] bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. jako "Część Kolonii nr [...] i [...] w dobrach [...]" nr rej. Hip. [...].

W uzasadnieniu Minister podał, że Wojewoda winien był zbadać, czy kwestionowana przez wnioskodawców decyzja z [...] kwietnia 1976 r. pozostawiająca bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 kpa. Wskazał, że decyzja z [...] kwietnia 1976 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 uztwn, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (dalej dekret) przeszły na własność Państwa, jeśli ich poprzedni właściciel lub następcy prawni, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 53 ust. 2, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu.

Zdaniem Ministra, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i analiza treści rozstrzygnięcia Wojewody prowadzą do wniosku, że Wojewoda, działając jako organ nadzoru, nie ustalił i nie wyjaśnił, czy spełnione zostały przesłanki z art. 53 uztwn, niezbędne do przyznania odszkodowania. Organ I instancji nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego ani na okoliczność możliwości zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne, ani nie zweryfikował, w jakiej dacie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością. Wojewoda nie dokonał oceny, czy przesłanki te nie zostały spełnione. Zdaniem Ministra, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi wyłącznie polemikę z argumentami skarżących zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Minister wskazał, że dla przyznania odszkodowania w trybie ustawy z 1958 r. konieczne było łączne zaistnienie dwu przesłanek: a) nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo, o którym mowa w ust. 1 art. 53, albo działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, albo winna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz b) poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania przedmiotowych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, a więc po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny albo działka pod budowę domu jednorodzinnego przeszły na własność Państwa.

Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że odmowna decyzja odszkodowawcza nie narusza prawa w sposób rażący. Budynek postawiony przy przedmiotowej posesji był budynkiem mieszkalnym, aczkolwiek wobec samodzielności poszczególnych lokali nie stanowił on domu jednorodzinnego w rozumieniu powołanej ustawy. Numeracja lokali świadczy dodatkowo, że lokale te, jako niezależne od siebie mieszkania, przewidziane były do wynajmowania osobom trzecim, przez co nie można było ich uznać za dom jednorodzinny. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.5.1999 r., IV SA 1671/97, [Lex 47347], wskazujący, że pojęcie domu jednorodzinnego należy – w świetle ustawy z 1958 r. – rozumieć w takim znaczeniu, jakie mu wówczas [przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r.] nadawano.

Minister stwierdził, że W. S. i J. J. użytkowały przedmiotową nieruchomość po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że decyzja Naczelnika była rozstrzygnięciem merytorycznym, bowiem została wydana na podstawie art. 53 i 55 ustawy z 1958 r., a nie na podstawie obowiązującego wówczas art. 59 (obecnie art. 64) kpa. Stwierdzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest naruszeniem prawa, jednak nie może być ocenione jako rażące. Tego typu rozstrzygnięcia jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze.

Minister dostrzegł, że argument skarżących dotyczący braku udziału S. S. w postepowaniu jest błędny, ponieważ S. S. nie był, wbrew twierdzeniom, adresatem kwestionowanej decyzji – zmarł bowiem przed wszczęciem postepowania przed Naczelnikiem. Naczelnik winien był zapewnić udział w postepowaniu następcom prawnym S. S., ale nie jest to w rozumieniu art. 156 § 1 kpa wadą kwalifikowaną. Organ przytoczył treść art. 156-158 kpa, podając, że mamy do czynienia z zamkniętym katalogiem przesłanek, wśród tych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma braku udziału strony w postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły J. W., M. H. i U. N., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji z [...] grudnia 2014 r. naruszenie:

1. art. 104 i 107 kpa przez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [..] nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. pozostawiająca bez rozpoznania wniosek o odszkodowanie jest w istocie decyzją merytoryczną odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy z decyzji tej nie wynika, że organ odmówił uprawnionym odszkodowania;

2. art. 156 w zw. z art. 104 kpa przez błędne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności upoważnia organ administracji do badania sprawy o odszkodowanie co do jej istoty i ustalanie, czy odszkodowanie było należne, czy też nie, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada jedynie wystąpienie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra [...] z [...] grudnia 2014 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. i jednocześnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1976 r. pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], objętą działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U [...], dalej dekret bądź dekret z [...] października 1945 r.). Wojewoda wskazaną decyzją na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1976 r. Jak słusznie wskazał Wojewoda w opisanej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych tą decyzją. Wprawdzie Minister podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym w trybie nadzoru organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to jednak – jak słusznie podniesiono w skardze – dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie.

Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skargi, że Minister wyszedł poza granice orzekania wyznaczone zakresem rozpoznania sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż przedmiotem swych rozważań uczynił ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 53 uztwn, niezbędne do przyznania odszkodowania. Nie przeprowadził wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanki nieważności decyzji Naczelnika, a w szczególności wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczącej rażącego naruszenia art. 104 § 2 kpa przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W ocenie Sądu, ze względu na skutki prawne pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o którym stanowi art. 64 kpa (w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 59 kpa), dokonanie ustaleń w tym zakresie jest kwestią mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zaaprobować stanowiska Ministra, że "(...) zasadnie – wobec niezaistnienia jednej z przesłanek wymaganych ustawą z dnia 12 marca 1958 r. – Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].04.1976 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. jako "Część Kolonii nr [...] w dobrach [...] nr rej. Hip. [...]". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podobnie nie do przyjęcia jest argumentacja, że tego typu rozstrzygnięcia (tzn. decyzja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze. Za krytyką takiego stanowiska przemawia to, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1976 r. od wielu lat funkcjonowała instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" (art. 59 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Do 1992 r. w orzecznictwie i literaturze przedmiotu wyrażano poglądy, według których pozostawienie podania bez rozpoznania winno mieć formę decyzji, traktując czynności organu podejmowane na podstawie art. 64 jako pierwsze czynności w sprawie w postępowaniu wszczętym z datą doręczenie żądania", a wobec tego pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji (E. Iserzon w: Komentarz, 1970, s. 146), ewentualnie – opierając się (milcząco) na analogicznych przesłankach – uznają pozostawienie podania bez rozpoznania za sposób zakończenia postępowania w danej instancji, które winno nastąpić w formie decyzji (wyrok NSA z 16.4.1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988/1/23, z glosą Z. Kmieciaka, stwierdzono, że: "Pozostawienie żądania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym w art. 104 kpa czynność ta musi być podjęta w formie decyzji"). Dopiero w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.9.1992 r., II SA 1407/92 odstąpiono od tej tezy. Zatem należy przyjąć, że w latach siedemdziesiątych organy administracji państwowej stosowały formę decyzji pozostawiając podanie bez rozpoznania.

W świetle powyższych uwag, Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji brak jest wnikliwej oceny kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w kontekście sformułowanej jej osnowy, co prowadzi do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 107 § 3 kpa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na względzie ocenię prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister [...] reprezentowany przez r. pr. A. G., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 457/15 w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa) przez błędne przyjęcie, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. pozostawił wniosek o odszkodowanie bez rozpoznania, podczas gdy ów organ wydał decyzję merytoryczną stosownie do art. 104 § 2 kpa ([dawniej] art. 97 § 2 kpa);

b. art. 133 § 1 ppsa przez nieuwzględnienie przy wyrokowaniu wszystkich okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 2 i art. 107 oraz art. 156 § 1 oraz art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa) przez błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. nie jest decyzją merytoryczną odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy z decyzji wynika, że organ odmówił uprawnionym odszkodowania;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 104 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że organ II instancji zbadał w postępowaniu nadzorczym istotę sprawy, podczas gdy organ zbadał jedynie wystąpienie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, nie wychodząc poza ramy postępowania nadzorczego;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie naruszenia ww przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatelski, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz w sposób prawidłowy sporządził uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że Minister nieprawidłowo zbadał przesłanki z art. 53 uztwn, niezbędne do oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do przyznania odszkodowania w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego, podczas gdy organ prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie wychodząc poza ramy postępowania nadzorczego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Uczestniczki nie wniosły odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie dnia 6 lipca 2017 r. pełnomocnik uczestniczek – adw. K. M., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa) i art. 104 § 2 kpa ([dawniej] art. 97 § 2 kpa); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 2 i art. 107 oraz art. 156 § 1 oraz art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 104 § 2 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i 107 § 3 kpa (zarzuty 1.a, c-e petitum skargi kasacyjnej), wymagały łącznego rozpoznania, bowiem część wzorców kontroli została powtórzona przy konstruowaniu poszczególnych zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Trafne okazały się zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa) i art. 104 § 2 kpa ([dawniej] art. 97 § 2 kpa) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 2 i art. 107 oraz art. 156 § 1 oraz art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa). Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "nie do przyjęcia jest argumentacja, że tego typu rozstrzygnięcia (tzn. decyzja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze". Za ustaleniem, że w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i początku lat osiemdziesiątych XX w. organy rozpoznające wnioski o odszkodowania za nieruchomości [...], jako podstawę rozstrzygnięcia wskazywały art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), przemawiają znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyroki Sądów administracyjnych, zapadłe w tego typu sprawach (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc; cbosa). W szczególności w sprawie kontrolowanej wyrokiem z 8.5.2007 r., I OSK 864/06, Lex 346387 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z dnia 10 maja 1949 r. złożony przez A. Ś., M. Ś. i H. Ś. został rozpatrzony odmownie decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1972 r. Jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazano przeznaczenie gruntu pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze - osiedle "P." i tym samym uzasadniano, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji zaznaczono, że sprawa odszkodowania zostanie uregulowana odrębnie. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] sierpnia 1973 r. [nr [...]] orzekło o pozostawieniu wniosku o przyznanie odszkodowania bez rozpoznania, uzasadniając to faktem zabudowania nieruchomości budynkiem dziewięcioizbowym. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa [...] z dnia [...] października 1973 r. [nr [...]; cbosa].

W sprawie kontrolowanej wyrokiem z 12.10.2004 r., OSK 785/04, Lex 1090066, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że M. R. pismem z 29 marca 1982 r. wystąpił do Urzędu Dzielnicowego [...] z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. P., oznaczonej nr hip. (...). Wniosek pozostawiono bez rozpoznania decyzją z [...] listopada 1982 r. ze względu na brak przepisów wykonawczych w zakresie odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. [...]) oraz brak podstaw do zastosowania art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 nr 10, poz. 64). Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Prezydent [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję zaś skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten oddalił wyrokiem z dnia 28 czerwca 1983 r. I SA 664/83. Takie same ustalenia faktyczne przytoczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29.1.2008 r., I OSK 2034/06, Lex 456449, w sprawie ze skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, w przedmiocie odszkodowania za tę samą nieruchomość co w sprawie OSK 785/04.

W sprawie kontrolowanej prawomocnym wyrokiem z 5.6.2008 r., I SA/Wa 1608/07, Lex 493404, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzją z [...] czerwca 1972 r. nr (...) Prezydium Rady Narodowej [...] pozostawiło bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. K., oznaczoną nr hip. x. W uzasadnieniu decyzji powołano art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) uznając, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym o dwunastu izbach i przekraczała powierzchnię 110 m2 - nie stanowiła ona domu jednorodzinnego w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa i w związku z tym odszkodowanie za nią nie przysługuje. Wyrok ów uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 29.9.2016 r., I SA/Wa 878/16, Lex 2200425, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1967 r., nr [...] orzekło o pozostawieniu bez uwzględnienia wniosku F. K. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w uzasadnieniu wskazując, że na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek [...], niespełniający przesłanek do przyznania odszkodowania. [...] Z treści kontrolowanego nadzorczo orzeczenia wynika, że przyczyną odmowy wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość było stwierdzenie przez organ, że odszkodowanie nie przysługuje za budynek wielorodzinny. Ów wyrok uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej.

W latach 60-tych i 70-tych XX w. zapadały w tego typu sprawach także decyzje o odmowie przyznania odszkodowania. Przykładowo w sprawie kontrolowanej wyrokiem z 6.3.2008 r. r., I OSK 314/07, Lex 505373, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1975 r. nr [...] Naczelnik [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K.

Trafnie organ nadzoru uznał, że skoro w decyzji z [...] kwietnia 1976 r. właściwy organ wskazał jako podstawę prawną decyzji (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 513, nb 11) przepisy materialnoprawne ("art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64/"); sformułował tenor decyzji słowami "orzekam wniosek o przyznanie odszkodowania pozostawić bez rozpoznania" i w uzasadnieniu decyzji podniósł zagadnienia materialnoprawne ("W toku postępowania dowodowego ustalono, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z 8 izb o pow. [...] m2"; s. 1-2 decyzji z [...] kwietnia 1976 r.), a nie przywołał art. 59 § 1 bądź 2 kpa (w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 nr 33, poz. 156, z 1963 nr 29, poz. 172; z 1973 nr 47, poz. 276, z 1975 nr 16, poz. 91); w toku postępowania zwykłego organ nie wzywał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku a sam wniosek nie był obarczony żadnym brakiem formalnym, a organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób na jakikolwiek brak formalny nie wskazywał, to Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa (dawniej art. 59 § 2 kpa) i art. 104 § 2 kpa (dawniej art. 97 § 2 kpa), i art. 7, 8, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 kpa uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła wskazane normy dopełnienia. Za wykładnią zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku nie przemawiało to, że "w dacie wydania...decyzji z [...] kwietnia 1976 r. funkcjonowała instytucja >>pozostawienia podania bez rozpoznania<< (art. 59 kpa) i to od wielu lat", skoro organ z tej instytucji nie skorzystał.

Z powyższych względów usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, skoro Sąd I instancji obowiązany był wziąć pod uwagę okoliczności wynikające z akt administracyjnych i które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji (M. Jagielska, J. Jagielski i R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 567, nb 4). W aktach administracyjnych brak pisma kierowanego do stron w trybie ówcześnie obowiązującego art. 59 § 2 kpa. W decyzji z [...] kwietnia 1976 r. brak jakiegokolwiek odniesienia do zagadnienia braków formalnych i stosowania art. 59 § 2 kpa.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 906/13 (dalej wyrok I SA/Wa 906/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. W., M. H. i U. N. na postanowienie Ministra [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd w szczególności wskazał, postanowieniem z [...] października 1976 r. nr [...] Prezydent [...] stwierdził, że odwołanie J. i J. J. od decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] zostało złożone po terminie i z powodu tego uchybienia nie podlega odwołaniu (uzasadnienie wyroku I SA/Wa 906/13). Wyrok I SA/Wa 906/13 uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej (cbosa).

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Sąd I instancji nietrafnie uznał, że Minister dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie, gdy w istocie ograniczył się jedynie do zbadania pozytywnych przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 kpa), zawartych w normie materialnoprawnej. Konsekwencją trafnego uznania, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z [...] kwietnia 1976 r. miała charakter merytoryczny, była konieczność wyjaśnienia w szczególności, czy decyzja ta nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co wymagało zbadania, czy trafnie w decyzji Naczelnika uznano, że nie zaistniały przesłanki pozytywne, przewidziane w art. 53 ust. 2 uztwn (s. 3-6 decyzji z [...] grudnia 2014 r.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa; k. 2-3 akt sądowych).

Skoro zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. art. 156 § 1 kpa a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mając na uwadze argumenty wyżej podniesione, skargę należało oddalić (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.