Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2347/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r.[...]. T. W. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od dnia [...] lutego

1991 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2013 r., poz. 667)

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za okresy od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lipca 1991 r.; od dnia [...] listopada 1991 r. do dnia [...] marca 1992 r.; od dnia [...] października 1992 r. do dnia [...] lutego 2005 r.; od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. i od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz przeanalizowano dokumenty znajdujące się w dyspozycji organu, wypełniając tym samym dyspozycję art. 218 k.p.a. Na tej podstawie ustalono, że skarżący w okresach od dnia [...] lipca 1991 r. do dnia [...] listopada 1991 r., od dnia [...] marca 1992 r. do dnia [...] października 1992 r., od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. oraz od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2009 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i w związku z tym wydano stosowne zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w wyżej wymienionych okresach w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W dalszej części podano, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Zaświadczenie jest zatem informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Podkreślono, że przy dokonywaniu wykładni w § 4 rozporządzenia, należy mieć na uwadze treść art. 15 ustawy, w którym funkcjonariuszom zostało przyznane prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przy czym ustawodawcy nie chodziło o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, którą cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza (vide: wyrok WSA z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt 13 SA/Wa 202/09). Ponadto, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, może również przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących faktów lub praw. Natomiast w rozpoznawanej sprawie ustalono, że w aktach osobowych skarżącego, jak również w innych, znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach brak jest danych, które potwierdzałyby, iż funkcjonariusz ten podejmował sześć razy w roku, w okresach wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia czynności, z którymi wiązałoby się szczególne zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, uprawniające organ do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

We wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów dotyczących podwyższania podstawy wymiaru emerytury oraz zwrócił uwagę na to, że nie został zapoznany z aktami postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumentu zawarte w zaskarżonym postanowieniu – podał, że po przeprowadzeniu analizy dokumentów będących w dyspozycji Wydziału Wsparcia Operacyjno – Technicznego Delegatury ABW w B. oraz dokumentach pozostających w zasobach archiwum Delegatury ABW w B., obejmujących okres służby skarżącego w przedziale czasowym od [...] lutego 1991 r. do [...] stycznia 2013 r., zastępca naczelnika Wydziału Wsparcia Operacyjno – Technicznego Delegatury ABW w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wskazał, w jakich okresach wyżej wymieniony funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto, w dniu [...] lutego 2013 r. dokonano kwerendy akt osobowych skarżącego, w których nie stwierdzono jednakże dokumentów dowodzących tego, że wyżej wymieniony funkcjonariusz w okresach za które odmówiono mu wydania zaświadczenia, pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Z uwagi na powyższe ustalenia, w dniu [...] lipca 2013 r. zostało wydane mu zaświadczenie nr [...], potwierdzające, że w okresach w nim wskazanych podejmował on czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Za chybiony natomiast uznać należy zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, do którego przepisy ogólne postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ogranicza się do analizy danych posiadanych przez organ, wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych dokumentów będących w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi swoistą esencję tego, co zawarte jest w dokumentach, będących w posiadaniu organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie prowadzi postępowania dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organ wydaje zaświadczenie jedynie na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W rezultacie do tego postępowania nie ma zastosowania obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z aktami postępowania oraz zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego. Nietrafny jest także kolejny zarzut podnoszony przez skarżącego dotyczący dokonania przez organ błędnej interpretacji § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur. Zaświadczenie jak i postanowienie wydane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie dotyczącej ustalenia okresów służby skarżącego pełnionej w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych. Ponieważ organ dysponował dokumentami potwierdzającymi wykonywanie przez wyżej wymienionego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wyłącznie w okresach wskazanych w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nie mógł więc wydać zaświadczenia potwierdzającego, że ciągu całego danego roku służby (stanowiącego jednocześnie rok kalendarzowy), skarżący wykonywał służbę w opisanych wyżej warunkach, gdyż byłoby to niezgodne z prawdą i nie miałoby odzwierciedlenia w zgromadzonych w postępowaniu dokumentach. Dodano, że dla wydania zaświadczenia, którego domaga się T. W. konieczne byłoby odnalezienie w zapisach zachowanej dokumentacji z przebiegu jego służby, informacji, iż podejmowane przez niego czynności służbowe miały miejsce w sytuacjach realnego zagrożenia życia lub zdrowia, tj. w sytuacjach ekstremalnych. Chodzi tu o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo musi mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, że funkcjonariusz wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego przeciwnika. W okolicznościach faktycznych sprawy, zapisy zachowanej dokumentacji obrazującej czynności służbowe wykonywane przez skarżącego w trakcie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wykazały na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia, a sam wyżej wymieniony kwestionując stanowisko organu wyprowadzone z analizy zapisów w zachowanej dokumentacji, nie wskazuje na konkretne zdarzenia pominięte przez organ, ale ogólnie powołuje się na charakter pełnionej służby. Jest oczywistym, że służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a wcześniej w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa wiąże się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury, samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniem w sprawie podwyższania emerytur liczbę dni w ciągu roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podał, że organ administracyjny dokonał zupełnie błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., bowiem z ogólnej treści rozporządzenia wynika, iż chodzi tu o rok kalendarzowy, jako jedyny ewentualny wyznacznik czasowy. Organ administracyjny dokonał w wydanym zaświadczeniu jakiegoś zupełnie niezrozumiałego i pozbawionego podstawy prawnej cząstkowania okresów za które przyznał lub odmówił przyznania dodatkowego 0,5 % podstawy wymiaru emerytury. Podobny wniosek nasuwa się, jeżeli alternatywnie przyjmie się rok służby, a nie rok kalendarzowy. Dokonując literalnej wykładni normy prawnej zawartej w § 4 rozporządzenia należy uznać, iż jeśli w danym roku kalendarzowym (alternatywnie roku służby) doszło do co najmniej sześciu zdarzeń kwalifikowanych jako zagrażających życiu lub zdrowiu, wówczas wspomniany w tymże rozporządzeniu dodatek będzie przysługiwał za cały tenże rok. Dlatego jest zupełnie niedopuszczalne dzielenie okresów służby nie tylko na miesiące ale nawet na dni. Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organ administracyjny może powodować powstanie tak absurdalnej sytuacji, gdzie u osoby, u której okoliczności definiowane jako zagrażające życiu lub zdrowiu wystąpiłyby, np. przez sześć kolejnych dni następujących po sobie, wskutek czego osoba taka otrzymałaby dodatek 0,5 % "tylko" za sześć dni. Natomiast funkcjonariusz, u którego pierwsze zdarzenie miałoby miejsce 1 stycznia, a ostatnie 31 grudnia, za cały rok. Dlatego prawodawca wyraźnie stwierdził, że warunkiem sine qua non umożliwiającym przyznanie 0,5 % dodatku, jest wystąpienie co najmniej 6 zdarzeń definiowanych jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia w ciągu roku, niezależnie, czy wystąpią w przedziale jednego tygodnia, czy też 12 miesięcy. Dlatego też jego wniosek dotyczy uzupełnienia wcześniej mu uznanych okresów służby, za które przyznano dodatek 0,5%. Chodzi o doprowadzenie do sytuacji, w której wypełnionoby dyspozycje § 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczącą całych, pełnych, rocznych (w jednym ze wskazanych wariantów przeliczenia) okresów służby.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia stanowiła analiza przebiegu służby pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, która została dokonana nie tylko w oparciu o przegląd akt osobowych, ale także informacje przekazane przez jednostkę macierzystą funkcjonariusza. Powyższe działania potwierdziły prowadzenie czynności operacyjno – rozpoznawczych, jednakże nie wszystkie czynności stanowiły bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ze względu na brak dowodów (dokumentów) potwierdzających wykonywanie przedmiotowych czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym możliwości podwyższenia o 0,5 % podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w takich warunkach, organ zobowiązany był do wydania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, na które powołuje się skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Na samym wstępie stwierdzić natomiast należy, że regulacje zawarte w przepisach Działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym oraz w znacznym stopniu odformalizowanym i choć art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Mianowicie ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) i zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Z kolei w art. 15 ust. 6 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 i na jej podstawie wydane zostało wskazane wyżej rozporządzenie, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej i co w rzeczywistości miało miejsce. Jednakże w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia obarczona jest wadą, powodującą konieczność odmowy zastosowania powyższego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Zatem treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia, bowiem ten drugi akt prawny, jako akt niższego rzędu winien pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając zaś na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia stwierdzić należy, że – zdaniem Sądu – jest on niezgodny ze wskazaną już wyżej regulacją ustawową oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 1 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie.

Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . Wszak w ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Jak wynika bowiem z ich treści, dokonując analizy dostępnych danych, organ ocenił je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Innymi słowy mówiąc, organ prowadząc postępowanie oceniał, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało więc prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie dodać należy, że ów pogląd nie jest odosobniony w judykaturze, jeśli się wskaże np. na wyroki NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2724/12, WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 347/1 i z 28 listopada 2007 sygn. akt II SA/GL 525/07, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 178/10, WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 464/10, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt SA/Wa 393/10 i z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 864/12.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający kierując się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uwzględni odmówienie zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152

i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.