Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 619/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 676/18 w sprawie ze skargi B. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.S. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. ,sygn. akt III SA/Lu 676/18 na podstawie 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. - o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.) dalej jako: "ustawa wdrożeniowa" oddalił skargę B. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr znak [...] w przedmiocie negatywnej oceny protestu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej: "instytucja zarządzająca", "organ" lub w skrócie "IZ RPO") poinformował B. S. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub skarżąca"), że jej wniosek o dofinansowanie projektu, nr [...], pt. "[...]", złożony w konkursie nr RPLU.13.03.00-IZ.00-06-002/17 ogłoszonym w ramach Działania 13.3 Rewitalizacja obszarów miejskich RPO WL na lata 2014-2020 po przeprowadzeniu oceny formalnej został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła kryterium formalnego poprawności ujętego w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, tj.: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych".

Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że kryteria formalnej poprawności muszą być spełnione bezwarunkowo. Wskazała, że pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia/poprawienia złożonego wniosku w terminie 10 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania. W pkt 10 pisma wezwano wnioskodawczynię do skorygowania wniosku w sekcji "Wskaźnik kluczowy – wskaźnik produktu: Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich". Organ wyjaśnił, że wskaźnik mierzy powierzchnię użytkową budynków publicznych lub komercyjnych wybudowanych lub zmodernizowanych na obszarach miejskich. Zgodnie z tabelą 2.32 "Typ obszaru realizacji według klasyfikacji DEGURBA" we wniosku zaznaczono obszary wiejskie (o małej gęstości zaludnienia). Wskaźnik ten nie dotyczy zatem projektu, w związku czym wezwano do jego korekty i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami. Ponadto w pkt 20 wnioskodawczyni wezwana została do dołączenia decyzji konserwatora zabytków na prace związane z odbudową stawu.

W dniu 3 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła poprawiony wniosek wraz z uzupełnieniami oraz pismem przewodnim. Z pisma wynika, że w zakresie pkt 10 wezwania skorygowano wniosek w ten sposób, że usunięto kwestionowany wskaźnik z wniosku, a w zakresie pkt 20 wezwania złożono decyzję Konserwatora Zabytków przeniesioną na skarżącą.

W wyniku oceny poprawionego wniosku organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie dokonała uzupełnienia/poprawy oraz złożenia wyjaśnień w zakresie pkt 10 i 20 wezwania.

Wskazano, że zakresie pkt 10 wezwania skarżąca dokonała zmiany we wniosku, nie skorygowała natomiast pozostałych załączonych dokumentów, tj. nie dokonała zmian w studium wykonalności - tabeli 2.2.2. "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu", co powoduje brak spójności informacji zawartych we wniosku i załączonych dokumentach.

W zakresie pkt 20 wezwania stwierdzono, że wnioskodawczyni nie załączyła decyzji konserwatora zabytków, stanowiącej podstawę do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na odbudowę stawu rybnego. Składając wniosek wraz z uzupełnieniami i poprawkami skarżąca załączyła decyzję konserwatora zabytków wydaną po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na odbudowę stawu rybnego. Organ uznał więc, że skarżąca nie załączyła aktualnego pozwolenia na odbudowę stawu rybnego.

Od negatywnej oceny projektu skarżąca złożyła protest, zarzucając, że organ nie wezwał skarżącej do poprawienia studium wykonalności, mimo że powinien był zauważyć, że pkt 2.2.2. studium jest błędnie wypełniony. Ponadto podniosła, że w wykonaniu wezwania złożyła właściwą decyzję konserwatora zabytków, umożliwiającą przebudowę stawu rybnego.

Rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], instytucja zarządzająca nie uwzględniła protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zarzuty skarżącej dotyczące decyzji zezwalających na przebudowę stawu rybnego są uzasadnione.

W zakresie zarzutu skarżącej odnoszącego się do drugiej przyczyny negatywnej oceny wniosku, tj. usunięcia wskazanego w piśmie z [...] lipca 2018 r. wskaźnika i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami, stwierdzono, że wystosowane wezwanie było precyzyjne. Pomimo usunięcia wskaźnika, skarżąca nie zapewniła spójności i poprawności wniosku ze studium wykonalności, tabela 2.2.2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za bezzasadną. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpoznania, bowiem złożona w sprawie kompletna dokumentacja, częściowo w formie papierowej, częściowo zapisana na płycie CD umożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji odwołując się do przepisów art.37, 39 i 41 ustawy wdrożeniowej uznał że bezpodstawny jest zarzut skarżącej, iż wezwanie do poprawienia wniosku było nieprecyzyjne i nie nakazywało dokonania poprawek w studium wykonalności. Treść wezwania była w ocenie sądu jasna i jednoznaczna. W ocenie Sądu I instancji nie można też czynić organowi zarzutu, że w wezwaniu nie wskazano wprost, o jaki załącznik chodzi, w szczególności zaś, że organ nie wezwał wyraźnie do poprawy tabeli 2.2.2. studium wykonalności, bowiem to rzeczą skarżącej było dopasowanie treści załączników do poprawionego wniosku. Skoro skarżąca usunęła z formularza wniosku określony wskaźnik, obowiązana była odpowiednio skorygować także ten załącznik, w którym usunięty wskaźnik występował.

Za nieuzasadniony również Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że wezwanie ograniczone było do wniosku i zgodnie z regulaminem skarżąca mogła poprawić tylko wniosek. Zgodnie z pkt 6.1.2.14 regulaminu, uzupełnieniu/poprawie/wyjaśnieniu mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu, a zgodnie z pkt 6.1.2.15, w przypadku, gdy w projekcie wprowadzone zostaną zmiany inne niż te, o których mowa w pkt 14, projekt w zakresie kryterium poprawności uzyskuje definitywnie ocenę negatywną i nie podlega dalszej ocenie, jednakże wezwanie wystosowane do skarżącej nie ograniczało się do wniosku. Skarżąca wezwana bowiem została także do zapewnienia spójności z załącznikami do wniosku przez dokonanie odpowiedniej korekty.

Sąd I instancji opisując szczegółowo instrukcję wypełniania wniosków stanowiącą załącznik do regulaminu konkursu stwierdził, iż skoro skarżąca została poinformowana przez organ, że wybrany przez nią wskaźnik produktu nie jest adekwatny do projekt,u zobowiązana była do zastosowania się do postanowień załącznika nr 4.1 określającego zasady opracowania studium wykonalności. Tylko wówczas mogła bowiem zapewnić spójność wniosku i załączników. Ponadto, jeżeli skarżąca rzeczywiście miała jakiekolwiek wątpliwości co do treści wezwania, mogła zwrócić się do instytucji zarządzającej o wyjaśnienie zakresu wezwania. Przystępując do konkursu skarżąca miała obowiązek zapoznania się z regulaminem i stosowania się do jego postanowień.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż kryterium formalne poprawności jest kryterium zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryterium formalnego poprawności polega na przyznaniu wartości logicznych "tak", "nie". Skoro skarżąca nie poprawiła tabeli 2.2.2. prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie spełniła kryterium formalnego poprawności, ponieważ informacje zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku, załącznikach do wniosku i innych dokumentach nie są spójne. Zgodnie z regulaminem wnioskodawca może być wezwany do poprawy, uzupełnienia wniosku lub udzielenia wyjaśnień tylko jeden raz (rozdział VI 6.1.2. pkt 11b regulaminu). Skarżąca nie mogła zatem zostać ponownie wezwana do złożenia wyjaśnień albo poprawienia wniosku lub któregoś z załączników.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej, że pozostawienie w tabeli 2.2.2. studium wykonalności pierwotnej treści nie ograniczyło możliwości skierowania projektu do oceny merytorycznej. Kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania.

Nie jest też uzasadnione odwoływanie się przez skarżącą do pytania cząstkowego nr 4 kryterium poprawności: "Czy projekt zakłada wskaźniki adekwatne do zakresu rzeczowego i czy wybrano wszystkie adekwatne wskaźniki (w tym wskaźniki z ram wykonania) ?

Po dokonaniu bowiem poprawy wniosku, kwestionowany wskaźnik, nieadekwatny do projektu, został z wniosku usunięty. W poprawionym wniosku skarżąca wybrała zatem wskaźniki adekwatne do projektu. Pozostała natomiast niespójność wniosku i studium wykonalności, która uzasadniała odpowiedź negatywną na wcześniej już omówione pytanie cząstkowe nr 6.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej co do tego, że zgodnie z załącznikiem nr 4.1 do instrukcji wypełniania załączników, dla działania 13.3 (a także 13.4) wskazane zostały w tabeli nr 5 trzy wskaźniki, w tym sporny wskaźnik "Publiczne lub komercyjne budynki wybudowane bądź zmodernizowane na terenach miejskich (CI39)". Projekt skarżącej dotyczy obszarów wiejskich (o małej gęstości zaludnienia), nie może być zatem do tego konkretnego projektu stosowany wskaźnik dotyczący trenów miejskich. Ponadto skarżąca nie zakwestionowała wezwania do usunięcia wskaźnika z tego właśnie powodu, że jest on nieadekwatny i poprawiła wniosek. Twierdzenie, że mimo to wskaźnik powinien pozostać w studium wykonalności nie jest zatem zrozumiałe.

Wyrok WSA w Lublinie został zaskarżony skargą kasacyjną przez B. S., która zarzuciła Sądowi I instancji :

1) na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy wdrożeniowej oraz Rozdziału 6.1.2 pkt. 1 i 2 oraz pkt 12 Regulaminu konkursu - polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego co do: treści wezwania do poprawy, skierowanego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego do Wnioskodawcy, treści informacji o negatywnej ocenie oraz zasad poprawy wniosku

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zw. z postanowieniami Rozdziału 3.5 pkt 2 i 3 oraz Rozdziału 6.1.2 pkt 12 i 14 Regulaminu konkursu poprzez nietrafne przyjęcie, że IZ RPO WL uprawniona była do sformułowania wezwania do poprawy formularza wniosku, nie wskazującego wprost na zakres oczekiwanej poprawy załącznika.

2) Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

a) Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu nr RPLU. 13.03.00-IZ.00-06-002/17, w zakresie kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych" oraz objętych treścią spornego kryterium pytań cząstkowych: nr 4 "Czy projekt zakłada wskaźniki adekwatne do zakresu rzeczowego i czy wybrano wszystkie adekwatne wskaźniki (w tym wskaźniki z ram wykonania)? " oraz nr 7 "Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?"

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o :

1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 (sygn. akt III SA/Lu 676/18) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji,

2) o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Natomiast na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Lubelskiego , stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem. Rozpoznając sprawę w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje usprawiedliwienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż konsekwencje wynikające z powołanego przepisu, najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Stanowisko strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za niezasadne i nieskuteczne. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy zaś podnieść, że skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony uznać należy wniosek – formułowany na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że Sąd I instancji orzekał na podstawie art.61 ustawy wdrożeniowej w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią norm prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie norm prawnych wynikających z przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu. Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia zarzutów skargi wywiedzionej od decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu prawa nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd, art. 134 § 1.p.p.s.a.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z art.134 § 1 p.p.s.a.tj. naruszenie art.41 ust1 i ust.2 pkt 4 i 7 ustawy wdrożeniowej oraz Rozdziału 6.1.2 pkt. 1 i 2 oraz pkt 12 Regulaminu konkursu - polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia art.37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z postanowieniami Rozdziału 3.5 pkt 2 i 3 oraz Rozdziału 6.1.2 pkt 12 i 14 Regulaminu konkursu poprzez nie wezwanie Skarżącej do poprawy załącznika, a jedynie do poprawy formularza wniosku.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Według art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Z kolei art. 41 ust. 2 pkt 4 reguluje termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; Zatem regulamin konkursu wraz z jego załącznikami - jako dokument systemu realizacji - nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania - jak to już wyżej wskazano - obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, lex nr 746280; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17).

Reasumując stwierdzić należy, że uwzględniwszy art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy wdrożeniowej standardy wynikające z tych norm prawa powszechnie obowiązującego wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków.

Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych wyżej przepisów poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym powyżej czy też zaakceptowania błędnie sformułowanego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż Sąd I instancji trafnie ocenił odwołując się do przepisów ustawy wdrożeniowej oraz poszczególnych, punktów regulaminu, że nie zostało spełnione kryterium formalne poprawności: określone w załączniku nr 6 do regulaminu z następujących względów.

Jak wynika z akt sprawy, na etapie oceny formalnej, skarżąca wezwana została pismem z [...] lipca 2018 r. m. in. do dokonania korekty w zakresie "Wskaźnika kluczowego – wskaźnika produktu: Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich" (pkt 10 wezwania). W wezwaniu wyjaśniono, że wskaźnik ten mierzy powierzchnię użytkową budynków publicznych lub komercyjnych na obszarach miejskich. Tymczasem skarżąca zaznaczyła we wniosku w tabeli 2.32 "Typ obszaru realizacji według klasyfikacji DEGURBA", obszary wiejskie o małej gęstości zaludnienia. Wybrany przez skarżącą wskaźnik nie dotyczy zatem projektu. Z tego względu organ ,wezwał skarżącą do skorygowania wniosku i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami.

Nie jest sporne między Stronami, iż w związku z powyższym wezwaniem, skarżąca usunęła nieprawidłowo wybrany wskaźnik z wniosku, ale nie skorygowała tabeli 2.2.2. w studium wykonalności, zatytułowanej "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu". W tabeli tej określona została wartość docelowa wskaźnika, która zostanie osiągnięta w projekcie i wypełnione zostały także dwie pozostałe rubryki: przewidywana wartość dofinansowania i efektywność kosztowa tego wskaźnika.

Wezwanie jakie skierowano do Skarżącej miało następująca treść : "Należy skorygować zapisy i zapewnić spójność z pozostałymi załącznikami. Proszę o korektę". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie o tej treści nie budzi wątpliwości co do zakresu jego żądania. Jest jasne i jednoznaczne. Obowiązek zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami oznacza obowiązek skorygowania także tych załączników, w których kwestionowany wskaźnik został wskazany. Ocenie podlega wniosek wraz z wymaganymi załącznikami. Dokumenty te muszą być ze sobą zgodne w tym sensie, że nie powinny zawierać danych lub informacji sprzecznych i wzajemnie się wykluczających. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Strona nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wezwanie zawiera żądanie skorygowania nie tylko formularza wniosku ale również jego załączników. Wynika z niego, że organ domagał się nie tylko korekty formularza wniosku ale również do zapewnienia spójności z załącznikami. Żądanie organu pozostaje też w zgodzie z regulaminem konkursu i powołanymi wyżej przepisami ustawy wdrożeniowej, bowiem odzwierciedla zapisy regulaminu konkursu. W rozdziale VI regulaminu określona została procedura oceny i wyboru projektu. Pierwszy etap to weryfikacja wymogów formalnych (pkt 6.1.1.), dokonywana na podstawie art. 43 ustawy. Kolejny etap to ocena formalna (pkt 6.1.2). Zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 6.1.2 podpunkty 1 – 18, po pozytywnej weryfikacji wymogów formalnych projekt podlega ocenie formalnej pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Ocenie formalnej podlegają projekty, których wnioski o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami spełniają wymogi formalne.

Ocena formalna przeprowadzana jest metodą zerojedynkową na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów określonych w załączniku nr 6 do Regulaminu. Ocena formalna projektu dokonywana jest kolejno w oparciu o:

a) kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne,

b) kryteria formalne poprawności.

Pierwszym etapem oceny projektu jest sprawdzenie czy projekt spełnia wszystkie kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne. Kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne są kryteriami obligatoryjnymi, spełnienie których jest niezbędne do przyznania dofinansowania. W przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne, podlega ocenie w oparciu o kryterium formalne poprawności (pkt 6.1.2.9.).

Kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryterium to dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Kryterium musi być spełnione bezwarunkowo, ale jego niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny kryterium poprawności wnioskodawca może zostać wezwany przez instytucję organizującą konkurs do uzupełnienia, poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku (pkt 6.1.2.10.).

Ocena kryterium poprawności weryfikowana jest wartościami: "tak", "nie". Ocena projektu na poziomie "nie" skutkuje skierowaniem wniosku o dofinansowanie do jednorazowego uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień (pkt 6.1.2.11). W takim przypadku instytucja organizująca konkurs kieruje do wnioskodawcy pisemne wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów lub złożenia wyjaśnień w terminie 10 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania (pkt 6.1.2.12).

Zgodnie z pkt 6.1.2.16 regulaminu, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 12, uzupełnień lub poprawek, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień lub poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Skarżąca nie dokonując korekty załącznika zgodnie ze zmianą naniesioną we wniosku, naruszyła wskazane wyżej zasady regulaminu poprzez niezapewnienie spójności pomiędzy wnioskiem a załączonym do niego studium wykonalności. Pozostawienie wymienionego wyżej wskaźnika w niezmienionej postaci w studium wykonalności spowodowało, że powstała rozbieżność między wnioskiem a studium. Informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach (w studium wykonalności) nie mogły być zatem uznane za spójne i poprawne. Skoro tak, to zgodnie z powołanymi wcześniej zapisami regulaminu wniosek nie mógł być przekazany do oceny merytorycznej jak trafnie wskazał Sąd I instancji i organ.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Regulaminem konkursu, kryterium poprawności dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Przystępując do konkursu skarżąca miała obowiązek zapoznania się z regulaminem i stosowania się do jego postanowień.

Nie mogła też odnieść zamierzonego skutku argumentacja Strony skarżącej kasacyjnie co do odpowiedzi udzielonych na pytanie cząstkowe nr 4 i 7 , w sytuacji gdy po dokonaniu poprawy wniosku, omawiany wskaźnik jako nieadekwatny do projektu, został z wniosku usunięty i w poprawionym wniosku Skarżąca kasacyjnie wybrała wskaźniki adekwatne do projektu. Brak jest więc sugerowanej w skardze kasacyjnej sprzeczności, z treścią pozytywnej oceny pytań cząstkowych nr 4 i 7. Nie zmienia to jednak faktu , że niespójność wniosku i studium wykonalności pozostała.

Odnosząc się dalszego zarzutu skargi kasacyjnej z powołaniem na Rozdział 6.1.2.Regulaminu konkursu, wskazać należy, iż powoływanie się na zapisy Regulaminu konkursu dotyczące terminu, miejsca składania wniosków o dofinansowanie projektu sposób uzupełniania w nim braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych pomyłek, jak również kryteriów ocen, nie dotyczą sytuacji, gdy wezwanie skierowane przez instytucje zarządzającą do uczestnika postępowania konkursowego jest niezrozumiałe. W każdym takim przypadku uczestnik postępowania może zwrócić się do organu o wyjaśnienie zakresu żądania wezwania. Organ ma obowiązek zgodnie z opisywanymi zasadami sformułowanymi w art.37 ustawy wdrożeniowej – dotyczących rzetelności i przejrzystości postępowania, wyjaśnić treść swojego pisma, choćby z tego względu, aby ustalić czy jego żądanie nie narusza przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu i przede wszystkim aby uczestnik konkursu miał możliwość wywiązania się ze swoich obowiązków z tytułu uczestnictwa w konkursie. Okoliczność ta, z tymże tylko w takim w zakresie w jakim nie jest możliwe ustalenie treści pisma , kierowanego przez organ do uczestnika postępowania, nie stanowi naruszenia Regulaminu konkursu, który przewiduje możliwość wezwania uczestnika postępowania do uzupełnienia lub poprawy wniosku. Niezależnie od powyższego treść błędnie sformułowanego wezwania zawsze podlegać będzie ocenie, w ramach wniesionego przez uczestnika postępowania protestu a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji za bezzasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie załącznika nr 6 do regulaminu konkursu, który stanowi, że "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych".

Z uwagi na niespełnienie powyższych kryteriów projekt nie mógł być skierowany do dalszej oceny. Kryteria oceny stosowane są w określonej kolejności, organ nie mógł więc pominąć kryterium formalnego poprawności. Nie było zatem podstaw do dokonywania oceny merytorycznej projektu, na etapie której, w zależności od działania, wskaźnik nieadekwatny jest lub nie jest brany pod uwagę.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).