Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 390/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "B" Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję "C" S.A. z siedzibą w [...] z dnia 17 lutego 2022 r. znak sprawy [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z o.o. "B" sp. k. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję "C" S.A. z siedzibą w [...] z dnia 17 lutego 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r., w nawiązaniu do zawiadomienia z dnia

9 czerwca 2021 r. o nieprawidłowościach w prowadzonych przez przedsiębiorstwa energetyczne w postępowaniach o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej elektrowni fotowoltaicznych, skarżąca Spółka wystąpiła

z wnioskiem o udzielenie dostępu do informacji publicznej, tj.:

1. podanie czy, a jeśli tak, to jakie działania "C" S.A. podjęła w celu zweryfikowania, czy w toku wydawania warunków przyłączenia doszło do nieprawidłowości opisanych w ww. piśmie;

2. podanie, czy a jeśli tak, to w jaki sposób "C" S.A. wyeliminowała z obrotu warunki przyłączenia, które zostały udzielone nieprawidłowo oraz umowy o przyłączenie do sieci, które zostały na podstawie takich warunków przyłączenia zwarte;

3. doręczenie kopii wszystkich warunków przyłączenia wydanych przez "C" S.A. wraz z kopiami wniosków o ich wydanie i załączników do tych wniosków, jak również kopii zawartych na ich podstawie umów o przyłączenie do sieci oraz wskazanie, które z tych warunków/umów zostały wyeliminowane z obrotu w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

W treści uzasadnienia skarżąca Spółka powołała się na nadużycia stosowane przez konkurencyjne podmioty zajmujące się projektowaniem instalacji odnawialnych źródeł energii, w szczególności w zakresie elektrowni fotowoltaicznych, mające mieć wpływ na warunki przyłączenia wydawane przez "C" S.A.

Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. "C" S.A. wskazała, że informacje objęte punktem 1 i 2 wykraczają poza zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stwarza podstawy do wszczęcia procedury ponownej analizy wydanych warunków przyłączenia. Zgodnie z wiedzą Spółki nie zidentyfikowano natomiast sytuacji, w których wielokrotnie wykorzystywano decyzję o warunkach zabudowy w sposób określony we wniosku.

Wydaną na podstawie art. 16 i 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) zwanej dalej także "ustawą", w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. "C" S.A. odmówiła udzielenia informacji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji "C" S.A. wskazała, że nawet przy założeniu, iż wszelka działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 7 i art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego dotyczy spraw publicznych, wniosek odnoszący się do "doręczenia kopii wszystkich warunków przyłączenia wydanych przez "C" S.A. wraz z kopiami wniosków o ich wydanie i załączników do tych wniosków, jak również kopii zawartych na ich podstawie umów o przyłączenie do sieci oraz wskazanie, które z tych warunków/umów zostały wyeliminowane z obrotu w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami" musi zostać odmownie rozpatrzony.

Wskazując przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji Spółka podniosła, że:

a) nałożony przez ustawę wymóg równego traktowania aktualnych, jak i potencjalnych użytkowników systemu realizowany jest między innymi w drodze, nadzorowanego przez Prezesa URE obowiązku zachowania w poufności danych sensytywnych, do których należą między innymi warunki umów oraz indywidualnie wydane warunki techniczne i finansowe przyłączenia do sieci;

b) naruszenie powyżej wskazanych obowiązków, jako działanie sprzeczne z treścią zatwierdzonego Programu Zgodności, jest zagrożone administracyjną karą pieniężną wymierzaną przez Prezesa URE na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (Dz.U. z 20021 r. poz. 716 ze zm.);

c) dane, o które wnosi wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a podjęte przez Spółkę działania i wprowadzone procedury regulujące zasady dostępu i ochrony powyżej wskazanych danych wyłączają ich ujawnienie osobom innym niż pracownicy uprawnieni do ich uzyskania i przetwarzania ze względu na ich zadania i obowiązki służbowe (zapewniając tym samym realizację wymogów ustawowych, doprecyzowanych Programem Zgodności - vide I.6.4. tego Programu).

Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. "C" S.A. z siedzibą w [...] utrzymała w mocy pierwotną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Spółka wskazała, że dwa pierwsze punkty wniosku i związany z nimi zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykracza poza regulację ustawy, w związku z tym żądanie w tym zakresie zostało załatwione odrębnymi pismami.

"C" S.A. stwierdziła, że stanowisko, jakoby uznanie informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga aby przedsiębiorca będący jej właścicielem podjął działania mające na celu ochronę poufności danych, a Spółka nie wykazała, iż podmioty ubiegające się o przyłączenie podjęły takie działania, jest błędne. W odniesieniu do umów o przyłączenie w decyzji podana została bowiem informacja, że zawierają one "klauzule poufności zobowiązujące Operatora do zachowania poufności informacji technicznych, technologicznych, ekonomicznych, handlowych, organizacyjnych, uzyskanych od inwestora w związku z realizacją przyłączenia." Warunki przyłączenia stanowią jeden z załączników do umów o przyłączenie i jako jej część podlegają tej samej kontraktowej ochronie. Wnioski o wydanie warunków przyłączenia zawierają te same chronione informacje, które potem znajdują odzwierciedlenie w warunkach przyłączenia, gdyż stanowią jedną z kluczowych podstaw ich wydania. W konsekwencji należy uznać, że wszystkie żądane w punkcie 3 wniosku dokumenty są objęte klauzulą poufności i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponadto informacje te stanowią również tajemnicę przedsiębiorstwa "C" S.A. Podmioty ubiegają się bowiem o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej Spółki, a inwestycje objęte warunkami o przyłączenie i umowami o przyłączenie dotyczą wykonania elementów zespalających obiekty tych podmiotów z siecią Spółki, które w konsekwencji stają się jej częścią. Dodatkowo dane zawarte w przedmiotowych dokumentach posiadają wartość gospodarczą, ponieważ ich posiadanie może wskazywać obszary, na których jest większe prawdopodobieństwo uzyskania warunków przyłączenia, co wprost przekłada się na opłacalność inwestycji. Spełniona zostaje więc przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorstwa. Z kolei spełnienie przesłanki formalnej następuje w wyniku działań podejmowanych przez "C" S.A. w zakresie ochrony tych danych. Działania te mają swoje źródło m. in. w Programie Zgodności, którego przestrzeganie podlega kontroli Prezesa URE.

Z tych względów każda z żądanych informacji będzie stanowiła informację sensytywną w rozumieniu pkt I.6.1 ust. 1 Programu Zgodności i nie zachodzi konieczność dokonywania oceny dla wszystkich informacji/rodzajów informacji odrębnie oraz niemożliwym będzie udostępnienie tylko części dokumentów. Dokumenty te - obok ekspertyz - stanowią jedne z kluczowych i sensytywnych danych związanych z procesem przyłączeniowym.

Spółka nie zgodziła się też ze stanowiskiem dotyczącym pominięcia szczegółowego określenia podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorstwa, uzasadniających odmowę udostępnienia informacji.

Spółka nie kwestionowała kwalifikacji warunków przyłączenia do sieci jako informacji publicznej. Wskazała ona, że zakres dopuszczalnych danych, które Operator Systemu Dystrybucyjnego winien udostępniać przez ich opublikowanie jest regulowany ustawą Prawo energetyczne w art. 7 ust. 8 I pkt. 1 i 2, który in fine doprecyzowuje, że sporządzenie wytypowanych w tych przepisach informacji następuje z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych.

Spółka powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że ekspertyza w zakresie wpływu przyłączenia na sieć dotyczy bezpieczeństwa energetycznego. Udostępnienie tych danych mogłoby prowadzić do działań spekulacyjnych, szkodliwych dla rozwoju i bezpieczeństwa sieci, na przykład poprzez wcześniejsze wykupywanie gruntów na terenach niezbędnych do inwestycji rozwojowych i wzmocnień sieci w celu blokowania możliwości przyłączania podmiotów konkurencyjnych na rynku wytwórców energii odnawialnej. Obowiązek ochrony danych zawartych w ekspertyzie wynika z prawa krajowego i prawa wspólnotowego, tj. art. 16 Dyrektywy 2009/72/WE dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii. Co prawda wspomniana dyrektywa została uchylona z dniem 1 stycznia 2021 r., jednakże zastępujący ją akt prawny (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2021/27/UE) wprowadza art. 37, który w zakresie zachowania poufności danych przez operatorów systemów dystrybucyjnych odpowiada brzmieniu art. 16 ww. dyrektywy. W ekspertyzie znajdują się takie dane jak wielości mocy, w tym kryterium obciążalności, ograniczenia występujące w dostarczaniu energii elektrycznej dla odbiorców oraz indywidualne warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej podmiotów trzecich, obejmujące typ i rodzaj zainstalowanych urządzeń wytwórczych podmiotów trzecich (uczestników rynku bilansującego), moce przyłączeniowe przyłączonych do sieci obiektów wytwórczych i odbiorczych oraz typy (rodzaje) zainstalowanych urządzeń wytwórczych. Skoro ekspertyza nie podlega udostępnieniu pomimo, że stanowi informację publiczną, to analogiczne wnioski można wysunąć w stosunku do dokumentów zawierających podobne dane, a więc wniosków o wydanie warunków przyłączenia, warunków przyłączenia oraz ich załączników i umów przyłączeniowych, które w tych ekspertyzach znajdują odzwierciedlenie.

"A" Spółka z o.o. "B" sp. k. z siedzibą w [...] w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1919 ze zm.) oraz z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane dokumenty zawierają w całości informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, w której "C" S.A. nie wykazała zaistnienia przesłanek przesądzających o uznaniu tych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, ani nie przeprowadziła tzw. testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji bez jednoczesnego przeprowadzenia testu proporcjonalności i bez wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że wydanie decyzji odmownej

z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czemu "C" S.A. nie sprostała wskazując generalnie, że informacje takie mają wartość gospodarczą. Powoduje to, że zaskarżona decyzja wymyka się w tym zakresie kontroli sądowej, albowiem w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym sąd nie może w tym zakresie zastępować podmiotu zobowiązanego, który danej okoliczności nie zbadał.

Inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym rozpatrywana skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju informacji i ich nośników (dokumentów). Informacje, jakich udostępnienia zażądała skarżąca mają charakter zróżnicowany i każda z nich winna być odrębnie oceniona pod katem tego, czy stanowi ona informację publiczną, a jeśli tak, to czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a dalej, czy możliwe jest jej utajnienie i na jakiej podstawie. Dopiero udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na te pytania upoważniało do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność, tajemnicę przedsiębiorcy i to w zakresie każdego z poszczególnych dokumentów.

Skarżąca podkreśliła, że bez znajomości treści przedmiotowych dokumentów nie można ocenić, czy faktycznie ich zachowanie w tajemnicy jest uzasadnione, co oznacza, iż podmiot rozpoznający wniosek powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, że dysponuje dokumentami źródłowymi, których udostępnienia domaga się osoba inicjująca postępowanie, zweryfikować je, ustalić jakie informacje zawiera a dalej podjąć decyzję o ewentualnej odmowie udostępnienia informacji.

Spółka podkreśliła, że wśród żądanych dokumentów znajdują się m.in. stanowiące załączniki do wniosków o określenie warunków przyłączenia decyzje

o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie utrwalone jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu.

W odniesieniu do "Programu Zgodności" zobowiązującego "C" S.A. do nieujawniania warunków przyłączenia skarżąca Spółka powołała się na przepis art. 7 ust. 8I pkt 1 ustawy Praw energetyczne i wskazała, że obowiązek sporządzania i publikowania tych informacji powoduje, iż duża część informacji wskazanych w warunkach przyłączenia jest znana. W doktrynie zwraca się natomiast uwagę na związek pomiędzy upublicznieniem określonych informacji znajdujących się w dokumencie objętym formalnie tajemnicą przedsiębiorcy a aspektem materialnym owej tajemnicy. Jeżeli dane objęte formalnie tajemnicą przedsiębiorcy zostaną następnie upublicznione, to nie sposób przyjąć, że występuje nadal element materialny tajemnicy.

W sprawie taka sytuacja wystąpiła. Na stronie internetowej "C" S.A. publikowane są co kwartał listy podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci ze wskazaniem m.in. lokalizacji przyłączanych źródeł, ich mocy oraz dat udzielenia warunków przyłączenia. Wobec tego tym bardziej za konieczne należy uznać przeanalizowanie treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

Skarżąca nadmieniła, że uzyskała konkretne dane dotyczące części nielegalnie wydanych warunków przyłączenia (tzn. wielokrotnie wydawanych warunków przyłączenia na podstawie tej samej decyzji o warunkach zabudowy i dotyczącej tej samej lokalizacji) przez "D" Spółkę z o.o. W tym przypadku stwierdzono 516 nieprawidłowo wydanych warunków przez tego operatora, co pokazuje skalę procederu. Szczegółowe dane wydanych nielegalnie warunków zostały przekazane do zarządu Spółki.

Z uwagi na duże, graniczące niemalże z pewnością prawdopodobieństwo,

że także na obszarze działania "C" S.A. doszło do podobnych nadużyć, konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym przeważa nad potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę "C" S.A. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej

w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),

a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie należy, że wydana decyzja nie rozstrzygała wniosku w zakresie jego punktu 1 i 2. W tym zakresie informacji udzielono skarżącej pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. Z pisma tego wynika, że "C" S.A. nie dokonywała następczo weryfikacji warunków przyłączenia pod kątem zaistnienia nieprawidłowości przez skarżącą opisanych, a w konsekwencji nie wyeliminowała z obrotu wydanych warunków przyłączenia w związku ze stwierdzonymi w wyniku ich kontroli nieprawidłowościami.

Rozstrzygnięciu decyzją podlegał wniosek w części dotyczącej żądania doręczenia kopii wszystkich warunków przyłączenia wydanych przez "C" S.A. wraz z kopiami wniosków o ich wydanie i załączników do tych wniosków, jak również kopii zawartych na ich podstawie umów o przyłączenie do sieci.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu - także osobom prawnym( art. 2 ust. 1 ustawy).

W ustawie o dostępie do informacji jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy).

"C" S.A. jest podmiotem, którego działalność podlega przepisom ustawy z Prawo energetyczne. W świetle treści art. 3 pkt 25 tej ustawy, Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne, wskutek czego jest ono podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 659/14, z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt OSK 2586/13, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1330/13).

Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Przy ocenie żądanej informacji odwołać się należy do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 537/17).

O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie. Taki charakter mają umowy o przyłączenie do sieci (przesyłowej lub dystrybucyjnej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa energetycznego przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci (na zasadzie równoprawnego traktowania oraz z pierwszeństwem dla instalacji odnawialnych źródeł energii), jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru.

Artykuł 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne tzw. publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, gwarantując tym samym podmiotom ubiegającym się o przyłączenie do sieci prawo do uzyskania takiego przyłączenia (o ile spełnione są warunki określone w tym przepisie), a w konsekwencji możliwość zawarcia umowy, na podstawie której będzie się odbywać dostarczanie lub odbiór paliw lub energii. W świetle art. 7 ust. 1 pr. en. publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci ciąży na przedsiębiorstwie energetycznym zajmującym się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, zarówno wtedy, gdy z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia i zawarcie umowy o przyłączenie występuje odbiorca, a więc podmiot, który zamierza pobierać energię (zob. kom. do art. 3 pkt 13, 13a i 13b), jak i wtedy, gdy z wnioskiem takim występuje podmiot, który planuje prowadzić działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej i wprowadzaniu jej do systemu. Ustawa wprowadza pierwszeństwo w przyłączeniu do sieci instalacji odnawialnych źródeł energii jako konsekwencją wdrożenia do krajowego porządku prawnego dyrektywy Rady 2013/18/UE z dnia 13.05.2013 r. dostosowującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych w związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji (Dz. Urz. UE L 158 z 10.06.2013, s. 230), a głównie samej dyr. 2009/28. W myśl bowiem art. 16 ust. 2 lit. b dyr. 2009/28 "państwa członkowskie zapewniają priorytetowy lub gwarantowany dostęp do systemu sieciowego dla energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii"

Żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Między stronami nie było sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną a "C" S.A., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest zobowiązany do udostępniania informacji związanej z wykonywaniem tego zakresu zadań.

Okoliczność, że dana informacja stanowi publiczną nie oznacza automatycznie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nadto w myśl art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis ustawy oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie, a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, jednak tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych.

Ustawodawca w art. 7 ust. 8l ustawy Prawo energetyczne nałożył na przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej obowiązek sporządzania i publikowania na stronie internetowej, a także udostępniania w siedzibie określonych informacji. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej jest obowiązane sporządzać informacje dotyczące:

1) podmiotów ubiegających się o przyłączenie źródeł do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, lokalizacji przyłączeń, mocy przyłączeniowej, rodzaju instalacji, dat wydania warunków przyłączenia, zawarcia umów o przyłączenie do sieci i rozpoczęcia dostarczania energii elektrycznej,

2) wartości łącznej dostępnej mocy przyłączeniowej dla źródeł, a także planowanych zmian tych wartości w okresie kolejnych 5 lat od dnia ich publikacji, dla całej sieci przedsiębiorstwa o napięciu znamionowym powyżej 1 kV z podziałem na stacje elektroenergetyczne lub ich grupy wchodzące w skład sieci o napięciu znamionowym 110 kV i wyższym; wartość łącznej mocy przyłączeniowej jest pomniejszana o moc wynikającą z wydanych i ważnych warunków przyłączenia źródeł do sieci elektroenergetycznej oraz o wielkość niezbędną do zapewnienia wytwarzania energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych odpowiadającą mocy, o której mowa w art. 14 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych

- z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych. Informacje te przedsiębiorstwo aktualizuje co najmniej raz na kwartał, uwzględniając dokonaną rozbudowę i modernizację sieci oraz realizowane i będące w trakcie realizacji przyłączenia oraz zamieszcza na swojej stronie internetowej.

Publikowanie tych informacji ma na celu zapewnienie transparentności i przejrzystości w tym zakresie, po to aby potencjalni inwestorzy w źródła energii elektrycznej mogli racjonalnie planować swoje działania. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo energetyczne karze pieniężnej podlega ten, kto nie przedstawia informacji, o których mowa w art. 7 ust. 8l tej ustawy.

W nawiązaniu do treści art. 1 ust. 2 ustawy wskazać należy, że dysponent informacji publicznej niewątpliwie jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna została udostępniona i funkcjonuje w obiegu publicznym tak, że wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora.

W zakresie wskazanym w 7 ust. 8l ustawy Prawo energetyczne, "C" S.A. nie miało zatem obowiązku udostępniania informacji publicznej na wniosek w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Argumentacja skarżącej, że część żądanych informacji jest udostępniana w trybie tego przepisu, nie podlega zatem objęciu tajemnicą prawnie chronioną, nie przemawia zatem za udostępnieniem tego zakresu informacji na wniosek złożony na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej.

Oceniając złożony wniosek w pozostałym zakresie wskazać należy, że ustawa Prawo energetyczne ogranicza możliwość sporządzania i publikowania informacji, o których mowa w art. 7 ust. 8l tej ustawy, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych, w tym przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. zawarta została definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna.

Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, publ. LEX nr 583717).

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Indywidualnie wydane techniczne i finansowe warunki przyłączenia do sieci oraz indywidualne warunki umów mają charakter poufny co wynika z pkt 5.6 Wytycznych do treści Programów Zgodności opracowywanych przez operatorów systemów dystrybucyjnych i operatora systemu magazynowania wydanych przez Prezesa URE. Spółka ma obowiązek dane te traktować jako poufne i w wewnętrznych procedurach ogranicza prawo dostępu do tych informacji.

Niewątpliwie warunek poufności informacji został w niniejszej sprawie spełniony. Energa Operator S.A. wyjaśniła w sposób przekonujący, że spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy. Żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i są niedostępne dla szerokiego kręgu osób.

Wskazane we wniosku dokumenty zawierają informacje techniczne i inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Przedsiębiorstwo energetyczne w toku prowadzonego postępowania w sprawie warunków przyłączenia do sieci bada istnienie warunków ekonomicznych i technicznych przyłączenia do sieci. Warunki ekonomiczne i techniczne związane są dotyczą zarówno tego przedsiębiorstwa jak i przedsiębiorstwa składającego wniosek.

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w tym inwestycji. Warunki przyłączenia, wnioski o ich wydanie i załączników do tych wniosków, jak również umowy w o przyłączenie do sieci zawierają informacje o takim charakterze. Sąd podzielił dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę, że ujawnienie żądanych informacji spowodowałaby utratę ich poufnego charakteru, a podmiot, który wszedłby w ich posiadanie, mógłby wykorzystać te informacje do prowadzenia własnej konkurencyjnej działalności gospodarczej. Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tzw. przesłanek materialnych tej odmowy. Z uwagi na charakter i rodzaj informacji, uzasadnienie w tym zakresie, sprowadzające do stwierdzenia, że chodzi w tym wypadku o informacje techniczne, technologiczne, przedsiębiorstwa mające wartość gospodarczą jest wystarczające.

Podkreślenia również wymaga, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z pytaniem o to, czy podmioty których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w myśl art. 5 ust. 2 in fine ustawy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

Organ nie rozważał kwestii proporcjonalności – wartości tajemnicy przedsiębiorstwa oraz dobra w postaci dostępu do informacji publicznej. Wskazać należy, że przepisy prawa nie przewidują wprost tego obowiązku. W ocenie Sądu, ustawodawca wprowadzając obowiązek publikacji części danych dotyczących postępowania w sprawie warunków przyłączenia do sieci zapewnił prawo dostępu do szeregu istotnych z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej. W pozostałym zakresie dane dotyczące tego postępowania mogą podlegać ochronie, bez naruszenia prawa w postaci dostępu do informacji publicznej i konstytucyjnej hierarchii wartości. Wskazać także należy, że cel w postaci kontroli prawidłowości wydawania warunków o przyłączenie do sieci oraz zawierania umów w tym zakresie niewątpliwie zasługują na aprobatę i winny być realizowane przez powołane do tego organy.

Uznanie, iż wnioskowana informacja publiczna objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia.

Reasumując, zaskarżona decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej odpowiada prawu. Organ prawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.