Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 703/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi O. Ł. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. – dalej zwanej także "ustawą") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – zwanej dalej "k.p.a.") – nałożył na O. Ł. G. (dalej zwanego także "stroną", "skarżącym") administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 31 marca 2020 r.").

Organ wskazał na wstępie, że z dniem 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się:

1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631);

2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

Organ wyjaśnił, że powodem wymierzenia kary było uczestnictwo strony w zdarzeniu, do którego doszło 4 kwietnia 2020 r. o godz. 1:10 w nocy na terenie ogródków działkowych ROD im. [...] w G. i które zostało opisane w przekazanej organowi notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Pomimo zakazu zgromadzeń obowiązującego w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. na mocy § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., funkcjonariusze Policji stwierdzili, że we wskazanym wyżej czasie i miejscu strona przebywała w jednym z domków na terenie ogródków działkowych w grupie 8 osób. Wszystkie osoby znajdujące się w domku siedziały obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry, rozmawiały głośno między sobą i słuchały głośnej muzyki. Ponadto w treści notatki urzędowej wskazano, że strona miała lekceważący stosunek do panującej sytuacji epidemicznej.

Organ wyjaśnił, że – mając na uwadze art. 76 § 1 k.p.a. - ocenił wskazany dokument, w postaci notatki urzędowej organów policji jako wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego, natomiast z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (art. 10 § 2 i § 3 k.p.a.).

Organ stwierdził, że w oparciu o art. 48a ust. 1 ustawy orzeczono wobec strony karę w minimalnej ustawowej wysokości 5000 zł, zaznaczając, że skoro przepisy powołanej ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, to zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w sprawie uwzględniono przesłanki określone w art. 189d k.p.a., w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, częstotliwość naruszenia prawa w przeszłości, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. W sprawie uwzględniono zatem, że O. Ł. G. jest uczniem oraz, że brak jest informacji jakoby dopuścił się wcześniej innych naruszeń prawa. W związku z powyższym za uzasadnione organ uznał nałożenie kary w najniższej możliwej wysokości, która w ocenie organu będzie środkiem wystarczająco dotkliwym wobec sprawcy i mobilizującym go do zaniechania dalszych naruszeń zakazów określonych w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § k.p.a. z uwagi na fakt, że brak było zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania była znikoma. Organ stwierdził, że O. Ł. G. swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej, tj. istotne i realne ryzyko zakażania innych osób COVID-19.

Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia, a stosownie do art. 48a ust. 7 ustawy kara winna być wpłacona na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji.

W odwołaniu O. Ł. G. wskazał, że nie ma środków na zapłatę kary, uczy się w liceum ogólnokształcącym i poza przysługującą mu rentą rodzinną uzyskiwaną po śmierci ojca, jest na utrzymaniu matki, która zarabia najniższą krajową. Odwołujący się zaznaczył, że żałuje swojego czynu, obiecał poprawę swojego postępowania oraz wystąpił o anulowanie orzeczniczej względem niego kary.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu 6 maja 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem strony od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (nr [...]) z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – wydał decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, ze nie znajduje podstaw do uwzględnienia stanowiska strony i anulowania nałożonej kary. Wyjaśnił, że argument strony, iż jest uczniem w trudnej sytuacji finansowej uznał za nieprzekonywujący, bowiem trudna sytuacja rodzinna nie zwalnia obywateli od przestrzegania prawa i brania odpowiedzialności za swoje czyny. Od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych, pojawiły się obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych w tym trudnym okresie. Dlatego w trosce o wspólne bezpieczeństwo zdrowotne obowiązkiem każdego przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było zapoznanie się z obowiązującym prawem i obostrzeniami w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Z tych względów organ odwoławczy ocenił, że wyjście z domu w celu spotkania się z grupą 8 osób w okresie epidemii było niedopuszczalne w świetle § 14 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że opisany w notatce funkcjonariusza Policji lekceważący stosunek strony do sytuacji epidemicznej w kraju poddaje w wątpliwość prawdziwość przedstawionego w odwołaniu żalu za niewłaściwe i nieodpowiednie zachowanie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kara 5.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia i uwzględnia osobiste warunki strony. Jest to też najniższa możliwa kara za stwierdzone naruszenie. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9–12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 do 30.000 zł.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku O. Ł. G. wskazał, że w związku z decyzją wydaną przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G. (nr [...]) wnosi o uchylenie decyzji i zwraca się o odstąpienie (uchylenie) wymierzenia nałożonej kary administracyjnej na podstawie art. 227 k.p.a., w którym mowa o nienależytym wykonywaniu zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszeniu praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłym i biurokratycznym załatwianiu spraw.

Skarżący podniósł, że przed nałożeniem kary nie miał możliwości obrony swoich praw. Zarzucił ponadto, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (t.j.: Dz. U. z 2019 poz. 631 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wyjaśnił, że ogłoszenie stanu epidemii na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, pozwala jedynie na ograniczenie sposobu przemieszczania się, ale nie na zakaz przebywania w miejscach publicznych, który mógłby zostać wprowadzony tylko w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. Zaznaczył, że jako młoda osoba nie posiadał niestety obszernej wiedzy o powadze sytuacji na temat stosowania zasad bezpieczeństwa i higieny w czasie epidemii, gdyż dla niego nie było powodu, aby do tego podejść w sposób racjonalny z uwagi na fakt, iż głowy Państwa czy funkcjonariusze policji sami nie stosowali się do zachowania zasad bezpieczeństwa, które ciągle to ulegały zmianom, a nie sposób było nadążyć za tymi zmianami. Bycie w takiej sytuacji odbiegało od normalnego funkcjonowania w życiu codziennym i ciężko było nagle zmieniać nawyki do braku kontaktu z kimkolwiek. Wskazał, że jako młoda osoba jest nauczony do bycia między ludźmi, kontaktu z nimi, a gdy z nimi nie przebywa cierpi psychicznie nie posiadając kontaktu z bliskimi osobami mimo, że nie jest z nimi spokrewniony. Jest to sytuacja nowa dla całego społeczeństwa, do której każdy próbuje się dostosować i jednym przyjdzie to łatwiej a drugim trudniej, ale to wymaga czasu, a funkcjonariusze Policji podchodzą do tego niestety zbyt surowo wystawiając wysokie kary, zaś kary nakładane przez Sanepid są niewspółmiernie wysokie. Zaczynają się od 5 tys. zł, podczas gdy w stanie klęski żywiołowej lub stanie wyjątkowym 5 tys. zł to maksymalny wymiar kary za te same naruszenia zakazów poruszania się i gromadzenia się. W tym zakresie skarżący przytoczył w skardze treść art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 189k § 1 i 2 k.p.a.

Skarżący zaznaczył ponadto, że za to samo przewinienie została już na niego nałożona kara 500 zł (mandat) i takie zobowiązanie jest on w stanie uregulować, choć dla osoby młodej, uczącej się i nie posiadającej dochodu, już ta kwota w połączeniu z ograniczeniem wolności jakiej doświadcza, stanowi wysoką karę. Wskazał, że nigdy wcześniej nie miał konfliktów z prawem i tylko w tym jednym przypadku popełnił wykroczenie nie dostosowując się do sytuacji epidemicznej panującej w Polsce. Nie chciałby w tak młodym wieku zaczynać życia od spłacaniu zobowiązań, które są niesłusznie nałożone.

Skarżący stanął na stanowisku, że zobowiązanie którym go obciążono, zostało nałożone niesłusznie i wbrew Konstytucji RP, bowiem stosownie do art. 38 Konstytucji RP nikt nie może być poddany eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyrażonej zgody, gdzie rząd testował i nadal testuje ludzi i nakłada wysokie kary.

W ocenie skarżącego spotkanie przyjaciół, w którym uczestniczył w dniu 4 kwietnia 2020 r. nie naraziło jego bliskich na niebezpieczeństwo i odbyło się na otwartej przestrzeni. Wskazał przy tym, że nie uważa, aby zrobił coś złego zważywszy, że kilka dni później rząd wprowadził nową regulację zakazującą od dnia 12 kwietnia 2020 r. do odwołania organizowania zgromadzeń z wyjątkiem tych, gdy liczba uczestników wynosi nie więcej niż 50 osób.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że dotyczy ona decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi względem decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 2020 r. ( nr [...]) a ewentualnie – w razie przyjęcia skargi do rozpoznania – o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach jest nieuzasadniony, ponieważ ta ustawa w ogóle nie znajdowała zastosowania w przedmiotowej sprawie, natomiast zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. jest chybiony, gdyż przepis ten został zastosowany prawidłowo, zważywszy na stwierdzone urzędową notatką Policji okoliczności. Odstąpienie od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postepowaniu było zaś - stosownie do art. 10 § 2 i § 3 k.p.a. - dopuszczalne z uwagi na fakt, iż załatwienie spawy nie cierpiało zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego.

W dalszej części odpowiedzi na skargę przestawiono przebieg postępowania w sprawie oraz treść uzasadnienia decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 2020 r. ( nr [...]). W podsumowaniu, odnosząc się do treści art. 227 k.p.a. wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, bowiem zarówno z okoliczności sprawy, jak i treści skargi nie wynika, by taka sytuacja miała miejsce.

W piśmie procesowym z dnia 23 października 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik, reprezentujący O. Ł. G. dokonał rozszerzenia dotychczasowego stanowiska i uzupełnienia skargi na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ( nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. ( nr [...]).

Obu wskazanym wyżej decyzjom zarzucił, że zostały sformułowane w oparciu o przepisy nieobowiązujące w momencie ich wydania. Organy rozstrzygnęły o nałożeniu kary w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które zostało uchylone przez prawodawcę i zastąpione nowym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 ze zm.), które rozpoczęło obowiązywanie 10 kwietnia 2020 r. Uchylenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. miało charakter wyraźny i nastąpiło w § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. W państwie działającym w oparciu o zasady praworządności władza nie może karać obywateli na podstawie przepisów nieobowiązujących w momencie rozpoznawania sprawy.

Zdaniem pełnomocnika strony nie wiadomo co było podstawą nałożenia kary administracyjnej. W ocenie organu I instancji była to któraś z przesłanek ujętych w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., tymczasem organ odwoławczy utrzymując ją w mocy - w tym stwierdzając, że decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie nie zawierają żadnych wad - uznał, iż podstawą nałożenia kary była któraś z przesłanek zawartych w § 5 ww. rozporządzenia. Treść decyzji nie może znajdować się w uzasadnieniu, a poza tym uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie wyjaśnia, co jest rzeczywistą podstawą faktyczną i prawną nałożenia kary. Nawet gdyby wskazywało, to - szczególnie przy karach administracyjnych dla osób, które uczą się w liceum - nie może ono zastępować rozstrzygnięcia, ani określenia podstaw prawnych. Skarżący nie musi się domyślać i nie powinien zostać stawiany przed obowiązkiem zgadywania czy naruszył § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 2, § 5 pkt 1, § 5 pkt 2, § 5 pkt 3, § 5 pkt 4 czy § 5 pkt 5. Skoro organy same nie wiedzą, to jak ma to wiedzieć licealista. Nie może być tak, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję wskazując na jej prawidłowość i jednocześnie całkowicie zmienia podstawę prawną wydania decyzji z § 14 na § 5, gdyż dotyczą one zupełnie różnych sytuacji. Okoliczność ta pokazuje, że organy same nie wiedzą, jaki był stan faktyczny sprawy, ani jakie dopasować do niego podstawy prawne. Gdyby przyjąć, że podstawą naliczenia kary było naruszenie, któregoś z postanowień § 14 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., to przed wydaniem decyzji organy zobowiązane były do ustalenia, czy nie zachodzi wyjątek ujęty w § 14 ust. 2, bowiem bez zbadania tej okoliczności nie można stwierdzić czy doszło do naruszenia postanowień § 14 ust. 1, jednak organy nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i nawet nie próbowały ustalić rzeczywistego stanu faktycznego, a był to ich obowiązek. Gdyby natomiast przyjąć, że podstawą naliczenia kary było naruszenie, któregoś z postanowień § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., to przed wydaniem decyzji organy zobowiązane były do ustalenia z kim i w jakim celu skarżący odbył spotkanie, będące podstawą nałożenia kary. W ocenie skarżącego uczestniczyły w nim wyłącznie osoby najbliższe lub takie, z którymi pozostaje we wspólnym pożyciu. Bez zbadania tej okoliczności nie można stwierdzić czy doszło do naruszenia postanowień § 14 ust. 1 pkt 2.

Decyzje zostały wydane bez znajomości stanu faktycznego przez organy, bowiem treść notatki policyjnej przemilcza kluczowe okoliczności przedmiotowej sprawy. Nie wspomina się w niej bowiem w ogóle, że sporne spotkanie odbywało się w środku budynku znajdującego się na ogródkach działkowych. Uczestnicy nie przebywali na zewnątrz, lecz siedzieli w środku obiektu, zaś drzwi były zamknięte. W środku starano się zachować reżim sanitarny (na ile pozwalały gabaryty obiektu). Zamieszanie wynikło z wtargnięcia Policji, która rozpoczęła ingerencję w spotkanie. Wywołało to napiętą atmosferę skutkującą wystawieniem mandatów karnych w wysokości po 500 zł każdemu z uczestników. Policjanci wskazywali przy tym, że jeśli uczestnicy przyjmą mandaty, to nie będą kierować sprawy do Sanepidu i na tym sprawa się skończy. Skarżący przyjął mandat pod presją. Nie był też organizatorem spotkania. W państwie praworządnym niedopuszczalne jest zakazywanie komuś spotykania się z najbliższymi. Nieskuteczne są także ograniczenia w tym zakresie w przestrzeni publicznej, jeśli nie wynikają one z przepisów konstytucyjnych lub ustawowych (znajdujących umocowanie w Konstytucji). W tym przypadku władza próbuje posunąć się jednak jeszcze dalej, tj. nałożyć 5.000 zł kary za to, że ktoś spotkał się z najbliższymi wewnątrz zamkniętego budynku, w którym miał prawo przebywać. W ocenie strony skarżącej niedopuszczalnym jest karanie obywateli przez władzę dlatego, że jakiemuś funkcjonariuszowi nie podoba się to co obywatel robi wewnątrz zamkniętego lokalu, z którego może legalnie korzystać. Nie mniej istotne jest, że w ten sposób penalizuje się obywateli za zdarzenia, których przebiegu organ po prostu nie zna.

Decyzję nakazującą skarżącemu zapłacenie kary oparto o przepisy rozporządzenia. Ograniczenie konstytucyjnych praw obywateli nie może następować aktem wykonawczym (rozporządzeniem), bowiem narusza to art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zaznaczono przy tym także, że skarżący został ukarany dwa razy za to samo zdarzenie, bowiem Policja z tego samego tytułu ukarała go wcześniej mandatem w wysokości 500 zł, a w państwie praworządnym nie można dwa razy karać za tą samą okoliczność. Oprócz gwarancji konstytucyjnych narusza to przepisy o administracyjnych karach pieniężnych. Nie może być tak, że organ zaświadcza o zbadaniu stanu faktycznego, a w ogóle nie wie o tak ważnej kwestii lub świadomie ją pomija, po to by łatać dziurawy budżet. Poza niedopuszczalnością zachowania świadczy to o nieznajomości stanu faktycznego sprawy.

Ponadto przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w ogóle nie doszło do sprawdzenia, ani wnikliwego rozważenia czy istnieją okoliczności przemawiające ze odstąpieniem od jej nałożenia, a przesądzenie tych okoliczności było obowiązkiem organów.

Podniesiono także, że organy nie dały stronie żadnych szans na czynny udział w postępowaniu. Naruszono także większość zasad postępowania administracyjnego, które mają na celu zachowanie gwarancji proceduralnych jednostki. Nawet gdyby kara mogła być nałożona, to warunkiem sine qua non takiego zachowania musi być działanie z zachowaniem procedur, a nie bez wiedzy, udziału, czy jakiejkolwiek możliwości obrony przez karanego.

Wskazano ponadto, że żaden z organów nie miał też swojego przedstawiciela w miejscu zdarzenia (nawet post factum). Gdyby zaś organy zapoznały się ze stanem nieruchomości, to mogłyby dojść do przekonania, że zaistniałe zdarzenie nie generowało żadnego zagrożenia epidemicznego. Bez wiedzy w tym zakresie stwierdzenie organów, że w sprawie wywołano stan zagrożenie dla życia i zdrowia, było w ocenie strony skarżącej autorytarne. Organy sugerują, że czynem zabronionym mogło być przemieszczenie się skarżącego, natomiast nie zbadano skąd i dokąd się przemieszczał oraz kiedy to było. Nie wiadomo kto przyszedł do kogo, ani czy poruszał się piechotą, czy samochodem. W praktyce nie wiadomo nawet czy skarżący w ogóle się przemieszczał, bowiem nie wynika to z notatki Policji.

Strona skarżąca podkreśliła, że organy zawsze zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Sporna kara nałożona została za "lekceważący stosunek" do pandemii, czego jednak bliżej nie wyjaśniły, ani Policja ani organy. Kary nie mogą być nakładane za poglądy i przekonania, lecz za zachowania niezgodne z prawem. Tymczasem na moment zdarzenia brak było jakichkolwiek przepisów prawnych, które pokazywałyby co obywatel ma zrobić, żeby nie zarazić siebie i innych. Wbrew twierdzeniom rządzących konferencję prasowe nie są źródłem prawa. Wbrew twierdzeniom organów nie są nim również ich wytyczne i zalecenia. Nie można kogoś karać z powodu niestosowania się do zaleceń. Skoro nie przeistoczono ich w prawo, to widać nigdy nie były na tyle ważne, aby uzyskać taki status. Zresztą ani wspomniane wytyczne, ani zalecenia nie były publikowane w sposób, dzięki któremu dostęp do nich mieli wszyscy obywatele na równych zasadach. Nie można więc stawiać skutecznego zarzutu skarżącemu, że ich nie znał. Jak miał on (licealista) bowiem połapać się w istniejącym na początku kwietnia 2020 r. szumie medialnym, skoro nawet organy nie wiedziały, że nakładały karę na podstawie nieobowiązujących już przepisów.

W momencie zdarzenia, które było podstawą do nałożenia kary skarżący nie wiedział o przepisach nakazujących mu zachowanie, którego oczekują od niego organy. Przepisy wprowadzano znienacka, bez konsultacji i bez vacatio legis. Ich wprowadzaniu i po wejściu w życie towarzyszyła masa wywiadów i konferencji prasowych, w czasie których każdy z wypowiadających się mówił co innego. Chaos informacyjny i skandaliczny tryb legislacyjny powinien być zatem okolicznością uzasadniającą udzielenie skarżącemu wyłącznie pouczenia, na co wskazują chociażby informacje opublikowane na stronie Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu poprzedzającym sporne zdarzenie.

Powołując się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich strona skarżąca wskazała, że nakazy zawarte w rozporządzeniu z 31 marca 2020 r. zostały wprowadzone z naruszeniem delegacji ustawowej do jego ustanowienia. Skutkiem tego jest zaś to, że nie mogą być podstawą do nałożenia kary administracyjnej.

Odnosząc się do stanowiska organów, jakoby skarżący spowodował zagrożenie życia lub zdrowia, pełnomocnik strony wskazał, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i w żaden sposób nie umotywowały swojego twierdzenia. O stanie zagrożenia można byłoby mówić, gdyby skarżący był zarażony. Żaden z uczestników spotkania nie był jednak nosicielem koronawirusa. Nikt się nie zaraził. Nie było nawet ryzyka zarażenia. Rzeczywisty poziom zagrożenia epidemicznego ze strony osoby zdrowej jest bowiem równy zeru. Aby stwierdzić czy zagrożenie mogło powstać można zbadać, czy skarżący przechodził testy na koronawirusa (jaki był jego wynik). Gdyby prawodawca chciał penalizować usiłowanie, niedbalstwo, lekkomyślność albo wywołanie stanu "potencjalnego zagrożenia" wynikającego z tego, że dana osoba może funkcjonować w mylnym przeświadczeniu, że pozostaje zdrowa a w rzeczywistości jest chora i zaraża, to umieściłby taką przesłankę w przepisach.

Zarzucono także, że w ramach postępowania organ nie przesłuchał policjantów sporządzających notatki będące podstawą nałożenia kary. Bezkrytyczne zawierzanie treści

dokumentów sporządzanych do innych celów niż ocena ryzyka epidemicznego i bezmyślne powtarzanie jej treści urąga standardom państwa prawa.

Ciężar dowodu w niniejszej sprawie ciążył na organach, co wynika z ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz jest standardem w państwach będących członkami Rady Europy (por. 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych). Tym samym, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności. Obowiązkiem organu jest zatem samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej, z uwzględnieniem negatywnych przesłanek procesowych. Innymi słowy organy zamiast wyręczać się notatkami policjantów i uniemożliwiając obwinianym przeprowadzenie dowodów lub wypowiedzenie się, powinny były dokonać własnych ustaleń.

Końcowo wskazano, że strona skarżąca w pełni podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich na temat nakładania kar administracyjnych na podstawie notatek policyjnych wskazując, że "sprawy administracyjne rozstrzyga się w oparciu o dowody. Takim dowodem nie jest służbowa notatka policyjna, bo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest sporządzana "w przepisanej formie", jak wymaga przepis, a jej autorem nie jest "organ państwowy". Poszczególni funkcjonariusze Policji nie są "organami" - organem jest Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi, komendanci komisariatu. (...) Policja nie ma prawa udostępniać takich notatek sanepidowi, gdyż zawierają dane o obywatelach, a takich danych nie wolno udostępniać bez podstawy w ustawie. To wynika z konstytucyjnych gwarancji ochrony prywatności i autonomii informacyjnej jednostki. Takiej podstawy Policja nie dostała. Policja ma w Polsce wiele uprawnień, ale akurat nie w sprawie wykonywania jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowania administracyjnym kary pieniężnej. Policja nie ma też prawa do gromadzenia i przetwarzania danych o obywatelach do wykorzystania w takich postępowaniach administracyjnych. Z ustawy o Policji (art. 20 ust. 1 i 1a) wynika bowiem, że Policja jest uprawniona do przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, jedynie w celu realizacji swoich zadań ustawowych lub wykonywania uprawnień związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych, realizacją czynności-administracyjno-porządkowych innych czynności, do przeprowadzania których funkcjonariusze Policji są uprawnieni na podstawie ustaw. To stawia pod znakiem zapytania legalność przekazywania tych danych przez Policję Inspekcji Sanitarnej, a co za tym idzie - nakładania przez ten organ decyzji o karze pieniężnej na podstawie tylko notatek służbowych funkcjonariuszy Policji. Oznaczałoby to wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., jako oparcie jej na dowodzie uzyskanym z naruszeniem prawa".

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 listopada 2020 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie organu z treści skargi sporządzonej przez skarżącego w maju 2020 r. jednoznacznie wynika, że dotyczy ona decyzji organu I instancji, czego nie może konwalidować późniejsze procesowe sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odnosząc się do stawianych zarzutów [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że rozpatrując odwołanie w całości podzielił stanowisko organu I instancji czemu dał wyraz w decyzji z dnia 6 maja 2020 r. ( nr [...]). Wbrew temu co wskazano w uzupełnieniu skargi z dnia 23 października 2020 r., decyzja ta zawierała precyzyjne wskazanie podstaw prawnych, na podstawie których wymierzono skarżącemu karę administracyjną, w tym odwoływała się do naruszonego obowiązku określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., który to przepis obowiązywał w momencie stwierdzonego naruszenia zasad obowiązujących w czasie epidemii.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że doszło do spotkania osób, które nie są dla siebie osobami najbliższymi w rozumieniu Kodeksu karnego, ani nie pozostają we wspólnym pożyciu. W ocenie organu w sprawie bez znaczenia było również to, gdzie odbyło się to spotkanie, czy było to miejsce publiczne czy też prywatny dom, mieszkanie, czy - jak w niniejszej sprawie - jeden z domków na terenie ogródków działkowych ROD im. [...] w G. Organ uznał ponadto, że twierdzenia skarżącego jakoby został ukarany przez Policję mandatem karnym w wysokości 500 zł nie zostały potwierdzone przez stronę żadnymi dowodami. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił bowiem żadnego dowodu potwierdzającego tę okoliczność, a konkretnie nałożenia przywoływanego mandatu karnego. Ukaranie mandatem karnym mogło bowiem dotyczyć również innych czynów zabronionych (np. zakłócania ciszy nocnej grającą głośno muzyką), których mógł się dopuścić skarżący przy okazji interwencji Policji w dniu 4 kwietnia 2020 r. i tym samym pozostawać bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, że – wobec powszechnej w mediach informacji o zagrożeniach związanych z rozpowszechnianiem się koronawirusa i szeroko promowanych zaleceniach i wytycznych służb sanitarnych w tym trudnym okresie - wyjście z domu w celu spotkania się z grupą ośmiu osób w okresie epidemii było niedopuszczalne.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zaprzeczył, by intencją skarżącego było wniesienie skargi na decyzję organu I instancji, bowiem gdyby tak było, to zrobiłby to po wydaniu decyzji przez ten organ, natomiast skarga została wniesiona w reakcji na decyzję organu II instancji. Powtórzył, że zalecenia i wytyczne nie są źródłem prawa, a skoro Państwo nie zdecydowało się uczynić z nich przepisu, to uznało, że ich treść nie ma znaczenia dla ochrony ludności. A zatem nakładanie kar za nieprzestrzeganie takich zaleceń i wytycznych nie może mieć miejsca. Ponadto wobec panującego od początku pandemii ogromnego chaosu informacyjnego w mediach (powodowanego nierzadko przez samych ministrów, wiceministrów i urzędników państwowych), a ponadto sytuacji, gdy upublicznienie treści przepisów było równoznaczne z rozpoczęciem ich obowiązywania (a to upublicznienie następowało wyłącznie w drodze elektronicznej, gdyż Dziennik Ustaw wydawany jest obecnie wyłącznie w wersji elektronicznej a nie papierowej), skarżący miał prawo nie mieć świadomości, jakie dokładnie przepisy obowiązują w noc spotkania będącego przyczyną nałożenia kary. Nie był więc to przejaw ignorancji, lecz nieusprawiedliwionej nieświadomości. Przepisy rozporządzeń, na podstawie których nałożono na skarżącego karę, w zakresie w jakim ujęte są w rozporządzeniach i sprowadzają się do ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych wykraczają poza delegację ustawową i naruszają Konstytucję. Treść delegacji do wydania rozporządzenia uprawnia jedynie do "czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się" – czym innym jest zatem ogólny zakaz przemieszczania się ustanowiony w § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a czym innym wskazanie, że nie można się przemieszczać w określony sposób. Skarżący podtrzymał, że za zdarzenie będące przyczyną nałożenia kary otrzymał mandat karny, a skoro organy były w kontakcie z Policją w sprawie zdarzenia, to powinny o tym wiedzieć, tym bardziej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają właśnie na organy ciężar prowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto organy pozbawiły skarżącego możliwości udziału w postępowaniu dowodowym, formułowania własnego stanowiska i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, bowiem decyzje wydano w czasie, gdy obowiązywać miały zakazy poruszania się i zgromadzeń, a urzędy w tym czasie były zamknięte dla interesantów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej zwanej także "ustawą"), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;

2) art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

3) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

4) art. 46 ust. 4 pkt 6, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł;

5) art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 374 ) Rada Ministrów wydała w dniu 31 marca 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 – zwane dalej także "rozporządzeniem z dnia 31 marca 2020 r.").

W § 1 ww. rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 14 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., w którym unormowano zakaz zgromadzeń, w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się:

1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631);

2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że organy uznały, iż skarżący naruszył przywołany § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., albowiem w dniu 4 kwietnia 2020 r. w jednym z domków na terenie ogródków działkowych ROD im. [...] w G. skarżący przebywał w grupie 8 osób siedzących obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry, rozmawiających głośno ze sobą i słuchających głośnej muzyki. Tym samym przyjęły, że skarżący nie zastosował się do zakazu zgromadzeń. Co prawda, w osnowie decyzji organu II instancji, organ ten odwołał się do § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., to jednak z uzasadnienia (prawnego) tej decyzji należy wnioskować, że podstawą orzekania organu o nałożeniu na skarżącego kary było niezastosowanie się do § 14 (zakazu zgromadzeń) a nie do § 5 (zakazu przemieszczania się) rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Zauważyć także należy, że § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. został w istocie powołany w decyzji organu II instancji nie w ramach prezentacji podstawy prawnej wydania przez organ odwoławczy swojej decyzji, lecz w kontekście określenia przedmiotu odwołania, tj. wskazania pierwszoinstancyjnej decyzji i przedmiotu jej rozstrzygnięcia ("w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r."), co należy potraktować wyłącznie jako omyłkę, gdyż nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną za niezastosowanie się do § 14 ust. 1 – a nie § 5 - rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r.

Odnosząc się zatem do § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. nie ulega wątpliwości, że przepis ten, zakazujący organizowania zgromadzeń, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej "Konstytucją RP").

Z tego powodu w pierwszej kolejności należało rozważyć zgodność § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych, zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.

Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (tak m.in. w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07 oraz 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, że rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (por wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 oraz 17 maja 2012 r., sygn. akt K 10/11).

Tymczasem ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu zgromadzeń ludności.

Jednocześnie też wymaga zaznaczenia, że jeśli ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 oraz 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Omawiane rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym rozporządzeniu. Sformułowania: "mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań", "uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" (art. 46a ustawy) nie spełniają wymogu omawianych wytycznych. Z kolei art. 46b ustawy odsyła jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia.

Zauważyć ponadto należy, że w art. 46b ust. 1 ustawy wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Tymczasem w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, który dotyczy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, a o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzenia wobec tego wymaga, że w dacie przedmiotowego zdarzenia (4 kwietnia 2020 r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu.

Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (zob. art. 228 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 232 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej; t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, m.in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony. Wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji zakaz zgromadzeń nie mógł być uregulowany wyłącznie w rozporządzeniu.

Wskazać wobec powyższego należy, że choć ustanowione zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia naruszył podstawowe standardy konstytucyjne. W tej sytuacji, stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd odmówił zastosowania § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - organy administracji publicznej.

Wskazać ponadto należy, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte zostało szeregiem naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.").

Przede wszystkim doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.).W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki natomiast jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie organ nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sytuację tę organ tłumaczy tym, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 k.p.a.), wskazując na utrwalenie w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Chodzi w nich bowiem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Chodzi przy tym o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Wskazane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem niebezpieczeństwo dla zdrowia, związane z zachowaniem skarżącego w danym dniu istniało, to ustało ono, zanim organ powziął o nim informację. Tymczasem odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem skarżącego, które było podstawą faktyczną zastosowania kary było czynnością już dokonaną, a nie trwającą w czasie wydawania decyzji. Jeżeli nawet skarżący faktycznie w dniu 4 kwietnia 2020 r. poprzez swoje zachowanie mógł narazić zdrowie bądź też życie innych osób, to stan ten w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary już nie istniał.

Zwrócenia uwagi wymaga także to, że fakt naruszenia przez skarżącego przepisów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).

Stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku jednak postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego. Oznacza to, że notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogła być potraktowana, po jej procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy.

Odnosząc się natomiast końcowo do wniosku organu o odrzucenie niniejszej skargi z uwagi na uznanie, że dotyczy ona decyzji organu I instancji, Sąd pragnie stwierdzić, że pomimo literalnego wskazania w treści skargi decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (nr [...]) to przyjąć należy, że okoliczności faktyczne sprawy bezsprzecznie wskazują na to, że wolą O. Ł. G. było poddanie kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej. Uznać zatem należy, że złożona przez skarżącego w niniejszej sprawie skarga - który ją składając i będąc osobą młodą (licealistą), działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i który bezsprzecznie złożył ją z dochowaniem 30-dniowego terminu od doręczenia mu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (data nadania – 3.06.2020 r.) - stanowiła w istocie skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 2020 r. (nr [...]).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1. sentencji wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (pkt 2. sentencji wyroku).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać bowiem należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.