Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 796/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta, pismem z dnia 24 marca 2014 r., znak[...] na podstawie art. 21 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zawiadomił, że na wniosek Gminy G. zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i punktem pomiarowym ścieków w miejscowości A. P. i K., gm. G.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie do dnia 15 maja 2014 r. W postanowieniu m.in. stwierdzono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić zalecenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] r., znak:[...] dotyczące zabezpieczenia istniejących drzew kolidujących z zaprojektowanym przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej.

Gmina G. w dniu [...] r., złożyła poprawiony projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie G. pozwolenia na budowę pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i punktem pomiarowym ścieków w miejscowości A. P. i K., gm. G. Organ I instancji podał, że obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr ew:. 241, 304. 305, 127, 308/1, 308/2, 308/9, 309/1, 310/1, 310/3, 310/5, 456/1, 456/3, 313/10, 313/12, 313/16, 459/1, 459/7, 314/8, 460, 313/19 w miejscowości A. P. oraz działki nr ew. 399, 400, 403, 404, 405, 406, 29/8, 29/23, 29/27, 29/29, 32/8, 32/6, 32/7, 32/9, 6/6, 6/15, 29/12, 29/6, 29/13, 29/33, 30/3, 487/11, 487/12, 487/13, 29/15, 29/39, 29/40, 29/41, 30/4, 8/20, 30/2, 31/8, 31/1, 31/4, 31/13, 33/7, 496/3, 33/4, 33/12, 35, 41/6, 41/7, 240/3, 41/27, 41/42, 41/36, 41/37, 42/13, 42/3, 42/6, 41/34, 42/17, 42/8, 44/1, 44/2, 44/4, 44/5, 44/10, 29/47, 29/45, 29/46, 6/3, 6/4, 6/13, 6/8, 6/9, 6/10, 6/11, 487/2, 487/5, 487/6, 487/7, 487/9, 8/1, 8/24, 8/25, 8/28, 8/31, 8/32, 8/33, 8/34, 484/9, 484/1, 40/25, 40/26, 33/20, 33/22, 30/2, 8/16, 8/19, 11/28, 11/29, 13/51, 13/52, 13/33, 13/34, 13/22, 34/15, 34/9, 34/10,34/11, 34/25, 34/26, 34/27, 34/35, 34/24, 41/13, 41/14, 42/23, 42/25, 42/12, 49/7 , 49/21, 49/33, 49/39, 49/40, 49/16, 49/44, 49/45, 49/51, 49/53, 49/57, 49/59,490/1, 49/14, 58/1, 58/2, 58/7, 65/3, 65/4, 65/5, 65/6, 65/9, 65/10, 66/6, 59/1, 59/2, 60/17,60/18, 49/66, 484/5, 44/10, 44/6, 44/7, 44/8, 49/50, 50/8, 50/13, 50/15, 484/10 w miejscowości K. Starosta podał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy G. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] r. znak: [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko informacja o wszczęciu postępowania została zamieszczona na stronie B1P urzędu.

S. K., właściciel działki nr ew. 127 w miejscowości A. P. gm. G. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że w dniu 5 czerwca 2014 r., złożył wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Wyjaśnił, iż w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja pojawia się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stwierdził, że wynik postępowania rozgraniczeniowego zadecyduje o tym, jak daleko sięga prawo inwestora do dysponowana nieruchomością na cele budowlane. Spór graniczny w niniejszej sprawie istnieje bowiem pomiędzy działką nr ew. 127 stanowiącą jego własność, a działką nr ew. 241 stanowiącą własność gminy. Wskazał ponadto, że istniejący spór graniczny potwierdza stanowisko wyrażone w decyzji znak: [...] z dnia [...] r., wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L.

Wojewoda po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż inwestor zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na dzień wydania decyzji wypełnił wszystkie wymagania wynikające z powyższego przepisu. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, zatem w przypadku, gdy inwestor spełnił wymagania przepisów, organ nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto zdaniem organu nie mogła mieć wpływu na przebieg niniejszego postępowania sama okoliczność złożenia wniosku o rozgraniczenie. Decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie G. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i punktem pomiarowym została wydana przed datą złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości nr ew. 127, tj. w dniu 5 czerwca 2014 r. Zdaniem organu rozstrzygnięcie kwestii sporu, co do przebiegu granic wymienionych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie. Opiera się on jedynie na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania działek. Spór co do przebiegu granic strony powinny rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu, gdzie może być też wydane orzeczenie o zabezpieczeniu ich roszczeń. Tylko wówczas sytuacja taka mogłaby mieć wpływ na tok postępowania. Odwołujący takiego orzeczenia (co do zabezpieczenia roszczenia) jednak nie przedłożył. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja dotycząca przebiegu granicy pomiędzy jego działką nr ew. 127, a działką ew. 241 i 305, której "sporność" uzasadnia zawieszenie postępowania. W szczególności postępowanie to nie daje podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu, co do przebiegu granic. Spór taki nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, by organ administracji wydający pozwolenie na budowę przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał obowiązek brać pod uwagę okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granicy działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Jak wskazano wyżej, posiadaczowi nieruchomości przysługują w tym zakresie jedynie roszczenia obowiązujące na gruncie prawa cywilnego.

S. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r., której zarzucił: naruszenie interesu prawnego skarżącego, przez wydanie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, która będzie usytuowana w jego działce lub w jej granicy, bez jego zgody oraz naruszenie art. 107 § 3 k p a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja w ocenie skarżącego została wydana w warunkach, gdy toczy się spór o granicę i aktualnie wbrew twierdzeniom organu II instancji, może się okazać, iż kanalizacja będzie usytuowana na jego działce, a na pewno w jej granicy, na co nigdy nie wyraził zgody. W uzasadnieniu skargi powtórzył okoliczności podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia i ustalenia przebiegu granicy. Podniósł także, że zaskarżona decyzja jest bardzo lakoniczna, brakuje wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie, nie ma też wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku instancyjnego postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] udzielająca pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i punktem pomiarowym ścieków w miejscowości A. P. i K., gm. G.

Podstawą materialnoprawną tych decyzji był art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. D. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W art. 35 ust. 1 ustawy ustawodawca nałożył na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia m.in.:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przechodząc do oceny legalności wydanych rozstrzygnięć na tle wskazanych przepisów prawa materialnego przyjąć należy, że organy poza sprawdzeniem zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] r., [...] oraz zawartością projektu budowlanego, sprawdziły także projekt pod względem dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a i również prawa cywilnego. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym inwestor powinien wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów (por wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2002/13). Zasadniczo wystarczające jest złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku dołączył "Załącznik do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością".

Jednak w sytuacjach wątpliwych organ może podjąć działania mające na celu wyjaśnienie wszystkich wątpliwych i spornych okoliczności. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsce, chociaż kwestionowany był przebieg granicy między terenem przyszłej inwestycji a nieruchomością bezpośrednio z nią sąsiadującą.

W przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości (postanowienie z dnia [...] r., nr [...], k. 35-36 akt sadowych), co stanowi – jego zdaniem - tzw. zagadnienie wstępne wymagające rozpoznania i uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozgraniczenie nieruchomości a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – o czym mowa była wyżej - należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1750/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 32/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy postępowaniami w sprawie pozwolenia na budowę a postępowaniem rozgraniczeniowym pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy zatem dokonywać indywidualnie w każdej sprawie. W zależności od jej okoliczności związek uzasadniający zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może zachodzić lub nie (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ke 836/12).

Nie rozważenie przez organ w danym stanie faktycznym zarzutów skarżącego stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sytuacji bowiem gdy nie została ustalona sporna granica, a postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało wszczęte, nie jest możliwa ocena prawidłowości przedstawionego projektu budowlanego i mającej być kontynuowanej, w wyniku jego zatwierdzenia, budowy.

Podnosi się bowiem, że kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym co do zasady nie ma wpływu na czynności wyjaśniające organu administracji architektoniczno - budowlanej, zwłaszcza gdy obiekt jest zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, że nawet przy "przesunięciu" granic zostaną zachowane wymagane prawem odległości. Jeśli jednak organy budowlane powezmą wiadomość o sporze, co do przebiegu granicy i o zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego, którego wynik mógłby spowodować niezachowanie odległości wymaganych prawem - to wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej, tj. o pozwolenie na budowę.

Należy wskazać, że w aktach sądowych (k. 28) znajduje się pismo Kierownika Referatu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wydziale Geodezji działającego z upoważnienia Starosty, w którym wskazano, że w sprawozdaniu technicznym sporządzonym w dniu 30 kwietnia 2014 r. jako uzupełnienie do dokumentacji w sprawie realizacji budowy kanalizacji wykonawca stwierdził, że "granica między działkami nr 127 i 241 jest sporna, ustalenie jej przebiegu powinno nastąpić w trybie rozgraniczenia". Wykonawca pod projekt kanalizacji przyjął do opracowania stan wynikający z mapy sytuacyjnej nie wprowadzając żadnych zmian w przebiegu granicy. Projekt kanalizacji wykazany na sekcji mapy (sekcja 136.314.064 od lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia) przebiega środkiem drogi gminnej (działka ewid. 241).

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 kwietnia 2015 r. skarżący oświadczył, że postepowanie rozgraniczeniowe jest w toku, sporządzony został protokół graniczny przez uprawnionego geodetę oraz opinia techniczna geodety. Okoliczności te wskazują, że granica jest sporna, a postępowanie rozgraniczeniowe w toku. Zdaniem sądu powyższe wymaga rozważenia, czy ma wpływ na przebieg inwestycji w przedmiotowej sprawie.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na kontynuowanie prac budowlanych, co samo w sobie naruszało przytoczone przepisy prawa materialnego, bowiem sprawa nie mogła być jeszcze rozstrzygnięta, gdyż materiał dowodowy nie pozwalał na wyciągnięcie takiego wniosku jak uczyniły to organy. Rozważenie kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, tzn. zbadanie, czy przebieg tej granicy w rzeczywistości może budzić uzasadnione wątpliwości stanowi podstawę do stwierdzenia, czy na podstawie projektu budowlanego jaki przedłożył inwestor będzie mogła być prowadzona budowa. Organ bowiem w sprawie nie rozważając tej kwestii od razu przyjął, że nie ma podstaw do zawieszenia postepowania, ponieważ nie należy to, do jego kompetencji i nie może być to przedmiotem sprawy o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu stanowisko to jest przedwczesne i wymaga zbadania przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.