Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 184, 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Kr 951/11 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 18 maja 2010r. nr LXV/671/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza– "Nowy Sącz-39" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. W. na rzecz Miasta Nowy Sącz kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 951/11 oddalił skargę B. W. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 18 maja 2010 r., nr LXV/627/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz -39".

W uzasadnieniu wyroku podano, że B. W., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, którego Rada Miasta Nowego Sącza nie uwzględniła uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz Nr LXV/671/2010 z dnia 18 maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39" zaskarżając ją w zakresie, w którym nie uwzględniono jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dotyczącym jej prawa jako współwłaścicielki nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 i 107 kpa wobec nie odniesienia się do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu o ponowne rozpoznanie sprawy, a także naruszenie art. 6, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dalszych wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z przyczyn podanych w jej wniosku o ponowne przeanalizowanie sprawy i zmianę zaskarżonej uchwały. W oparciu o powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w wezwaniu wnosiła o zmianę przebiegu drogi klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. Według planu droga ta ma przebiegać przez działki nr [...], [...], [...], [...], będące jej własnością. Planowana droga dojazdowa powinna przebiegać przez działki zajęte pod linię energetyczną. Skarżąca podniosła, iż wnosiła aby wymienione działki zostały włączone do terenu zabudowy jednorodzinnej, oznaczonego symbolem [...]. Skarżąca podniosła, że uchwała została uchwalona z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta nie odniosła się do zarzutu braku założeń do zasad gospodarki wodnej na terenie objętym wezwaniem w sytuacji zmieniającego się klimatu, powierzchni zlewni, maksymalnych opadów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, zarzut naruszenia art. 7, 28, 107 kpa oraz art. 127 kpa nie jest zasadny, gdyż z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wymienione przepisy, nie mają zastosowania w sprawie zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego. Rada w uchwale

Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odniosła się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania własności nieruchomości (art. 6 ustawy). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1), daje więc gminie uprawnienia zwane władztwem planistycznym gminy. Gmina poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma prawo do ograniczania prawa własności, szczególnie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest droga. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że przedmiotowy plan został opracowany i uchwalony zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych oraz z zachowaniem procedury określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo stosownie do art. 17 tej ustawy przeprowadzono tryb formalno-prawny sporządzenia planu, w tym przeprowadzono wymienione wszystkie wymagane czynności. Rada Miasta Nowego Sącza zgodnie z art. 20 ustawy uchwałą nr LXV/671/2010 z dnia 18 maja 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 39". Uchwała ta wraz z dokumentacją planistyczną została przedstawiona Wojewodzie M. w celu oceny jej zgodności z prawem oraz przesłana do publikacji i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 czerwca 2010 r. Nr 289, poz. 1960. Wskazano, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt planu uzyskał akceptację Komisji Infrastruktury Komunalnej w dniu 3 września 2009 r. Rada wskazała, że działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], stanowiące współwłasność skarżącej, położone są na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczone symbolem [...] oraz [...], przez część tych działek przebiega przedmiotowa droga o symbolu [...]. W obszarze objętym planem przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, to zaś wymagało zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Zapewnienie terenom przeznaczonym pod zabudowę dostępu do drogi publicznej należy do zadań gminy. Zarówno sporna droga, jak i inne przyjęte w planie przechodzą przez działki różnych właścicieli nieruchomości ze względu na brak działek gminnych. Tereny zabudowy mieszkaniowej usytuowane w części osiedla przy ul. [...] posiadają obecnie jedyne połączenie z drogą publiczną – ulicą [...], co nie zapewnia sprawnej obsługi komunikacyjnej ani bezpieczeństwa mieszkańców, w tym przeciwpożarowego. Ulica [...] zakończona jest ślepo, jej połączenie z ulicą [...] stanowi przejście piesze. Ustalenia planu zawierają wszystkie wymogi art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obszar objęty ustaleniami planu nie jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Plan dopuszcza natomiast prowadzenie prac regulacyjnych i remontowych potoków zgodnie z przepisami odrębnymi, w celu zabezpieczenia przed zalewaniem. Problem odwodnienia i zabezpieczenia terenu przed zalewaniem wodami opadowymi z dróg rozwiązywany jest na etapie prac projektowych związanych z realizacją dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z zachowaniem warunków wynikających z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminny. Skarżąca wykazała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jest współwłaścicielką nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N., położonych na terenie objętym ustaleniami planu. Podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające zabudowę jej nieruchomości, co w konsekwencji osłabia – w jej ocenie w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności nieruchomości, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza (uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia [...] września 2008 r., nr [...]) w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu. Z treści zaskarżonego planu wynika, że należące do skarżącej działki, położone są m.in. w terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny komunikacji przeznaczone pod drogi publiczne klasy dojazdowej z dopuszczeniem realizacji zieleni urządzonej (§ 10 ust. 3 tekstu planu). W studium w stosunku do terenu tych działek obowiązują ustalenia dla obszaru [...] – tereny niskiej zabudowy mieszkaniowej realizowanej w formie osiedli zorganizowanych i zabudowy indywidualnej, gdzie przewidziano m.in. możliwość objęcia terenu systemami infrastruktury technicznej oraz z dopuszczeniem komunikacji oraz urządzeń przeciwpowodziowych. Ponadto Studium określając kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy w punkcie 2.4. dotyczącym komunikacji (str. 36 uchwały w sprawie studium) stanowi, że trasy dróg projektowanych w studium są orientacyjne, przewiduje się m.in. utrzymanie i rozbudowę ulic dojazdowych [...] zapewniających bezpośrednią obsługę komunikacyjną oraz dostępność komunikacyjną dla terenów przeznaczonych do zainwestowania. Oznacza to, że w ustaleniach studium uwzględniono kwestię lokalizacji dróg dojazdowych. Studium przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalność lokalizacji na jej terenie dróg lokalnych dojazdowych, a zwłaszcza nie wyłączyło (również z tego względu, że studium ma charakter aktu wewnętrznego) kompetencji rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod drogi dojazdowe gminne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro przewidziano w studium realizację dróg lokalnych dojazdowych, pozostawiając kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to zaskarżony plan w omawianym zakresie jest zgodny ze studium. Sąd podniósł, iż rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżącej nie stwierdził aby zaskarżona uchwała stanowiła ingerencję w istotę tego prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez nią ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, gdyż zgodnie § 9 uchwały część nieruchomości położoną w obszarze [...] i [...] – może przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś w przypadku części nieruchomości położonej w obszarze [...] przeznaczonej pod drogę dojazdową, może korzystać również do swojej nieruchomości. W ocenie Sądu nie doszło więc do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały. Skarżąca niezasadnie zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, iż zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącej wykazuje, że ingerencja w jej prawo własności była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna. Zaskarżona uchwała dla działek skarżącej przewiduje w ich większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolami [...] i [...] z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej lub bliźniaczej (§ 9 ust. 1), jedynie tylko część nieruchomości składającej się z powyższych działek ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako [...]. Przyjęty w planie przebieg drogi nie tylko jest uszczegółowieniem kierunków wyznaczonych w studium, lecz znajduje również uzasadnienie w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny. W istocie jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na korzystne warunki terenowe dla zabudowy przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, a to wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina miała zatem prawo w sposób przyjęty w zaskarżonym planie realizować zadanie zapewnienia warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego w terenie w którym brak działek gminnych konieczne było poprowadzenie dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości, zwłaszcza gdy tereny zabudowy mieszkaniowej usytuowane w części osiedla przy ul. [...] mają jedyne połączenie z drogą publiczną tj. z ulicą [...], co nie zapewnia sprawnej obsługi komunikacyjnej ani bezpieczeństwa mieszkańców, w tym przeciwpożarowego. Z kolei ulica [...] – jak zasadnie twierdzi organ planistyczny - zakończona jest "ślepo", jej połączenie z ulicą [...] stanowi przejście piesze. Sąd stwierdził, iż ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B. W. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżącej poprzez przeznaczenie części jej nieruchomości pod tereny drogi dojazdowej [...] była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazał, iż w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi Rada Miasta Nowego Sącza w uchwale z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odniosła się do wezwania skarżącej o usunięcie naruszenia prawa. Sąd wskazał, iż zgromadzone w aktach pozytywne opinie i uzgodnienia merytorycznych organów wskazują na niezasadność zarzutu zagrożenia środowiska naturalnego w związku z lokalizacją przedmiotowej drogi. Natomiast argument spadku wartości nieruchomości skarżącej na skutek uchwalenia planu nie może dyskwalifikować dopuszczalności działania gminy w ramach władztwa planistycznego, skarżąca może bowiem dochodzić odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, iż skontrolował również prawidłowość procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień, a skarżąca nie precyzuje co do tej kwestii zarzutów. Sąd podniósł, iż podziela argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę przez organ planistyczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. W. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to art. 6, 15, 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu poprzez:

a. pozbawienie skarżącej w istotny sposób prawa zagospodarowania swoich nieruchomości a zarazem obniżeniem wartości przedmiotowych nieruchomości, poprowadzenie drogi łączącej ulicę [...] z ulicą [...] przez cztery działki skarżącej, pomimo iż zostały sporządzone projekty alternatywnych szlaków komunikacyjnych, w tym wskazany przez skarżącą szlak łączący ulicę [...] z ulicą [...] przez działki ewidencyjne zajęte przez linię energetyczną, jak również szlak biegnący przez działkę ewidencyjną numer [...];

b. naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu poprzez nie uwzględnienie w nim obowiązkowych elementów dotyczących zasad budowy infrastruktury technicznej, pominięcie zasad gospodarki wodnej oraz ekonomii w zakresie przeznaczenia pod drogi terenów nie nadających się pod zabudowę, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.ps.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Nowego Sącza w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu dla obszaru "Nowy Sącz -39" pomimo istnienia przyczyn uzasadniających uwzględnienia skargi, w szczególności istnienia kilku alternatywnych szlaków przebiegu planowanej drogi i błędnym przyjęciu, iż wytyczona trasa drogi w najmniejszym stopniu ingeruje w uprawnienia właścicielskie mieszkańców osiedla, a najkrótszy przebieg szlaku przełoży się na najmniejszy nakład pieniężny organów gminy, co spełnia kryteria realizacji inwestycji celu publicznego i jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym terenu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji, nie rozważenie podnoszonych przez skarżącą ustaleń stanu faktycznego, w szczególności alternatywnych szlaków przebiegu drogi, pominięcia przy opracowaniu miejscowego planu zasad infrastruktury technicznej i powoływanie się na możliwość odrębnego ich uregulowania osobnym aktem, nieprzeanalizowaniu proponowanych szlaków i zakresu ich ingerencji we własność prywatną, możliwości usytuowania szlaku pod liniami energetycznymi lub przez działkę [...], przez co nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości w sposób adekwatny do celu jaki wynika z powołanego przepisu.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącej wskazał, że ustalenia planu uniemożliwiają lub w stopniu istotnym ograniczają zabudowę nieruchomości skarżącej zabudowę jej nieruchomości poprzez nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w jej uprawnienia właścicielskie. Obecny plan ponadto powoduje obniżenie wartości jej działek. W przedmiotowej sprawie nie został wyważony w prawidłowy sposób interes publiczny i interes skarżącej. Zajęciu pod planowaną drogę mają podlegać aż cztery działki skarżącej, z których każda ma być zajęta w części. Takie zapisy planu istotnie ograniczają prawa właścicielskie i obniżają wartość ekonomiczną tych nieruchomości. Autor kasacji stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony, gdyż sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Nowego Sącza reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika Rady, zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 6, 15 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miało miejsca. Działki, będące przedmiotem skargi, położone są w miejscowym planie na terenach oznaczonych symbolem [...] oraz [...], przez część tych działek przebiega planowana droga o symbolu [...]. Ustalenia planu dotyczące tej drogi ograniczają, ale nie umożliwiają zagospodarowania działek przeznaczonych pod lokalizację budynków mieszkalnych. Powyższa droga prowadzona jest z wykorzystaniem istniejącej ulicy [...], tylko odcinek ok. 80 m jest projektowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz uzasadnienia zarzucanych uchybień.

Skarga kasacyjna, podnosząca zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd szczegółowo umotywował swoje rozstrzygnięcie, ustosunkował się do zarzutów skargi i prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w kwestionowanym przez skarżąca zakresie.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd przytoczył ustalenia i okoliczności, które miał na względzie uznając, że zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanym przez skarżącą podjęta została w granicach przysługującego gminie na podstawie art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia, przy zachowaniu zasad przewidzianych w art. 1 ust.1 tej ustawy. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności skarżącej. Sąd wskazał, iż przewidziane w planie miejscowym tereny pod zabudowę mieszkaniową wymagały zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem komunikacyjnym, przy czym z powodu braku działek gminnych zachodziła konieczność przeprowadzenia dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości, w tym też skarżącej. W ocenie Sądu analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącej wskazuje, iż ingerencja w jej prawo własności uzasadniona była interesem publicznym. Organ planistyczny przeznaczając część nieruchomości skarżącej pod drogę [...] wyważył jej interes prawny i interes publiczny, rozważał bowiem wiele wariantów przebiegu tej drogi, mając przy tym na uwadze zarówno wymóg zachowania ładu przestrzennego, jak również stopień ingerencji we własność prywatną. Wyniku tego, w ocenie Sądu, organ doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności przeprowadzenia tej drogi w sposób oznaczony w części graficznej planu, w tym przez część działek skarżącej. Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji, po wnikliwej analizie stanu faktycznego wynikającego z przedłożonej dokumentacji planistycznej, wskazał, dokładnie przy tym wyjaśniając, że przyjęty w planie przebieg spornej drogi [...] wynika z konieczności zapewnienia sprawnej obsługi komunikacyjnej terenom zabudowy mieszkaniowej usytuowanych w części osiedla przy ul. [...], która to ulica dotychczas miała połączenie tylko z ul. [...]. W ocenie Sądu przewidziane w planie połączenie ślepej ul. [...] również z ul. [...], jest w okolicznościach, gdyż w ten sposób zostanie zapewniony mieszkańcom tych terenów, w tym też samej skarżącej, dojazd tą ulicą do ul. [...] z jednej strony, zaś z drugiej strony do ul. [...]. Sąd stwierdził, iż wprawdzie przeprowadzenie tej drogi będzie odbywać się kosztem części działek skarżącej, lecz gmina w tym przypadku nie dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Gmina z powodu brak działek stanowiących jej własność, miała prawo w zaskarżonym planie w taki właśnie sposób zrealizować zadanie zapewnienia dostępu do drogi publicznej terenom przeznaczonym pod zabudowę.

Odnosząc się do zarzutów do zarzutu pozbawienia skarżącej w istotny sposób prawa zagospodarowania jej nieruchomości, wskazać należy, iż wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednakże nie jest prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje on ograniczenia. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonywane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w rozpatrywanej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ( art. 3 ust.1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Stwierdzić zatem należy, iż na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta Nowego Sącza została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb lokalnej społeczności. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej,

w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że przyjęty w zaskarżonej uchwale przebieg drogi [...] uwzględniał zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej była nadmierna, skoro tylko część jej nieruchomości zostały w planie przeznaczone pod tę drogę, zaś pozostałe części tych nieruchomości może wykorzystać zgodnie z ustaleniami tego planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle powyższego wywodu nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, albowiem jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą co do części jej nieruchomości, uzasadnione jest obowiązkiem zapewnia przez gminę właściwego porządku publicznego, elementem którego jest również zapewnienie racjonalnego układu komunikacyjnego dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. W tych warunkach za chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6, 15 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym brak było przesłanek do podzielenia słuszności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że zaskarżona uchwała, nie narusza prawa w kwestionowanym przez skarżącą zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.