Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1449/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 106 par. 3, art. 135, art. 200, aer. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 81a par. 1, art. 11, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 13, art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 2c, art., 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 406, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 13, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b, art. 2 pkt 16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] (dalej też jako "Skarżąca" lub "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "Organ" lub "Kolegium") z [...] listopada 2019 r. Skarżoną decyzją Organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej ,,Organ I instancji") z [...] marca 2019 r. o wymierzeniu Stronie kary pieniężnej w wysokości 962,68 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 22 i 27 listopada oraz 4 i 5 grudnia 2018 r. przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o łącznej powierzchni łącznej 5,87 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, dalej ,,Kpa") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Prezydent [...], na skutek wyniku kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "udp") orzekł o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 22 i 27 listopada oraz 4 i 5 grudnia 2018 r. przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy znajdującej się na trójkołowym rowerze o łącznej powierzchni łącznej 5,87 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary Organ I instancji określił na 962,68 zł, wskazując przy tym termin i sposób jej zapłaty. W uzasadnieniu w szczególności Prezydent [...] podniósł, iż fakt zajęcia terenu został stwierdzony kontrolami pasa drogowego w dniach 22 i 27 listopada oraz 4 i 5 grudnia 2018 r., w wyniku których potwierdzone zostało nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem był protokół oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła w szczególności, że Organ I instancji błędnie uznał, że rower służbowy jest reklamą w sytuacji, gdy służy on do przemieszczania się w celu dotarcia do sklepów spożywczych i prowadzania działalności Strony. Skarżąca nie dysponuje bowiem samochodami służbowymi (dostawczymi), a jedynie rowerami. Samochody służbowe mogą zaś parkować i zajmować pas drogowy – miejsca parkingowe przy drodze dla samochodów. Strona wskazała, że rowery co do zasady przemieszczają się w celu dostarczenia towaru, nie jest więc możliwe wystąpienie przez Stronę o zezwolenie na umieszczenie reklamy. Nie byłoby bowiem możliwe prowadzenie działalności przez Skarżącą, gdyby rower cały czas stał w jednym miejscu. Strona wskazała jednocześnie, że może zdarzyć się sytuacja, że rower pozostaje dłużej w jednym miejscu, lecz jest to spowodowane np. chorobą pracownika czy trudnościami Skarżącej z pozyskaniem pracowników, którzy w okresie zimowym przy niskich temperaturach nie chcą wykonywać tego rodzaju pracy. W ocenie Strony Organ I instancji nadto nie udowodnił, że rower był zaparkowany w pasie drogowym. Skarżąca podkreśliła, że jeżeli pojazd zawierający napisy lub treści reklamowe jest użytkowany w ramach normalnej eksploatacji dla potrzeb firmy (np. przewozi towary lub osoby), a treści reklamowe eksponuje niejako przy okazji tejże zwykłej eksploatacji, to nie powinien być uznany za reklamę w rozumieniu udp.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że przepis art. 40 ust. 12 udp zasadnie znalazł zastosowanie. W ocenie Kolegium umieszczenie na rowerze reklamy, która stanowi nośnik informacji wizualnej, spełnia przesłankę uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Nie ma bowiem, zdaniem Organu, racji Strona, że nie potrzebowała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy własnej działalności gospodarczej, gdyż reklama była umieszczona na rowerze będącym w codziennym użytku, stanowiącym środek transportu, a sam rower był prawidłowo zaparkowany w stojaku na rowery. Organ podkreślił, że wizualna ocena roweru, w tym proporcje pojazdu w stosunku do umieszczonej na nim reklamy, pozwala na stwierdzenie, że podstawową funkcją tego roweru było nie przemieszczanie się tego typu pojazdu, lecz ekspozycja reklamy w celu dotarcia do potencjalnie dużej liczby odbiorców korzystających z pasa drogowego drogi publicznej.

Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę przez Organ II instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą;

2. art. 15 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji;

3. art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez odmienne traktowanie roweru służbowego od samochodów służbowych, które mogą być pokryte reklamami i parkować na parkingach usytuowanych w pasie drogowym, zaś organy nie wymierzają za takie działanie administracyjnych kar pieniężnych oraz poprzez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej Organu I instancji.

Skarżąca wskazała, że Organy w sposób błędny uznały, że rower służbowy [...] jest reklamą. Rower służbowy służy do przemieszczenia się w celu dotarcia do sklepów spożywczych i prowadzenia działalności Strony. Strona nie dysponuje samochodem służbowym (dostawczym), a jedynie rowerami. W branży FMCG (tzw. produktów szybkozbywalnych) przedsiębiorcy wykorzystują najczęściej samochody służbowe na których znajdują się także elementy reklamowe, oznaczenie marki. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Gd 401/07), Skarżąca wskazała, że za zbyt daleko idące uznać należy wnioskowanie, że zezwolenia zarządcy drogi wymaga również umieszczenie napisu, tablicy, naklejki itp. na karoserii samochodu, dopuszczonego do ruchu i poruszającego się zgodnie z przepisami o ruchu drogowym po drogach publicznych a zatem również umieszczenie napisu na rowerze, który służy do dostarczania produktów klientom i jest przez pracowników Strony wykorzystywany do poruszania się nim po drogach zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także parkowania w wyznaczonych dla rowerów miejscach, nie może być traktowane jako umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Rowery służbowe Strony służą pracownikom do przemieszczania się i dostarczania towaru. Nie jest więc możliwe wystąpienie przez Skarżącą o zezwolenie na umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, ponieważ rowery te, co do zasady, przemieszczają się. Nie byłoby możliwe wykonywanie działalności Strony, gdyby rower cały czas stał w jednym miejscu. Skarżąca zatrudniała osoby na umowę-zlecenie do prowadzenia mobilnej (rowerowej) sprzedaży. Podsumowując, głównym przeznaczeniem roweru jest dostarczanie towaru do sklepów, a umieszczona na konstrukcji roweru treść reklamowa ma jedynie charakter uboczny. Na dowód swoich twierdzeń Skarżąca załączyła do skargi zdjęcia obrazujące jak wygląda wnętrze roweru trójkołowego, który uznany był przez Organy obu instancji za konstrukcję reklamową. Zdjęcia te udowodniają, że rower służy przede wszystkim do przewożenia towarów (jego ładowność to ok. 300 kg), a nie stanowi jedynie konstrukcji reklamowej. Na poparcie powyższych twierdzeń Skarżąca załączyła do skargi wydruk z bazy kontrahentów Strony, przykładowe faktury potwierdzające, że Skarżąca dostarcza towar do sklepów, przykładowe umowy zlecenia i zdjęcia roweru. Skarżąca podniosła nadto, że treść decyzji Organu, z uwagi na zaniechanie merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisu art. 15 Kpa. Ponadto zarzucając naruszenie art. 8 Kpa, Skarżąca twierdzi, że działanie Organów, które odmiennie traktują samochody od rowerów jest wyrazem nierównego traktowania. Skarżąca wdrożyła aplikację stworzoną specjalnie do prowadzenia sprzedaży i dostaw do klientów przez pracowników na rowerach. Aplikacja pozwala prowadzić sprzedaż w dowolnym miejscu z roweru. Innowacyjna forma dystrybucji i sprzedaży [...] przy wykorzystaniu darmowej aplikacji [...], dostępna jest w Google Play i App Storę. Każdy może zamówić produkty, a dostawa będzie kurierem lub przez przedstawiciela handlowego poruszającego się na rowerze służbowym. Rowery służbowe [...] - wykorzystywane są przede wszystkim do magazynowania i dostaw towaru do klientów. Pracownicy zatrudnieni na umowę-zlecenie wykonują sprzedaż i dostarczają klientom towar, poruszając się rowerem służbowym, na którym przy okazji umieszczona jest grafika [...]. Wykorzystanie parkingu ogólnodostępnego dla innych rowerów jest bezpłatne i dozwolone. Ponadto Strona promuje zdrowy tryb pracy i życia. Jest proekologiczna i dba o środowisko. Jej działalność sprzyja zamianie w mieście samochodów na rowery, dzięki czemu można oddychać świeżym powietrzem.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję, oceniając, czy w sprawie nie doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c Ppsa), a także czy decyzja dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej także "NSA") z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898).

Ustanowiona w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w tym postępowaniu koncepcja spoczywającego na organach administracji publicznej ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku lub też jego ustalenie. Ustalając zatem stan faktyczny sprawy organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) a następnie w oparciu o tak zebrany całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa) i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 81a § 1 Kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 udp. Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 udp, jest wymagane na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c udp. Zgodnie zaś z postanowieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 udp (art. 40 ust. 12 pkt 1 udp). Termin uiszczenia kary wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna (art. 40 ust. 13 udp).

Powyższe oznacza, że odpowiedzialność administracyjnoprawna w postaci kary pieniężnej powstaje w sytuacji umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez wymaganego zezwolenia.

Jeżeli przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest nałożenie na podmiot kary pieniężnej z tego tytułu – tak jak w niniejszej sprawie - organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia, czy Skarżąca zajęła pas drogowy i czy został on zajęty w celu umieszczenia w nim reklamy.

Sąd dostrzegł w sprawie wady postępowania dowodowego odnośnie ustalenia, czy Strona zajęła pas drogowy. W aktach sprawy brak bowiem stosownej mapy, na której zaznaczona byłaby granica pasa drogowego oraz kolizja obiektu Skarżącej z tym pasem. Brak także wypisu z rejestru gruntów obejmującego ten pas. Wprawdzie Prezydent [...], przekazując pismem z 13 maja 2019 r. odwołanie Strony do Kolegium, poinformował, że podjął niezbędne działania w celu uzyskania tych dokumentów, jednak finalnie w aktach sprawy się one nie znalazły. Tym samym brak jest w aktach koniecznych do ustalenia dowodów, że obiekt Skarżącej znajdował się w pasie drogowym. Postępowanie dowodowe w tym zakresie wymaga zatem uzupełnienia.

Z kolei ustalenie celu, w jakim doszło do zaparkowania roweru, jest także, zdaniem Sądu, kwestią zasadniczą, ponieważ rower został zaparkowany w miejscu przeznaczonym do parkowania dla rowerów.

W konsekwencji istotną kwestią w niniejszej sprawie było to, czy reklama umieszczona na rowerze Strony spełniała wymogi dla uznania iż jest on reklamą w rozumieniu wspomnianych przepisów prawa co z kolej, w kontekście umieszczenia tego roweru w pasie drogowym powinno pociągać za sobą obowiązek uzyskania zezwolenia, a w przypadku jego braku karę pieniężną z tytułu zaistniałego w tym zakresie zaniechania.

Odwołując się do legalnej definicji reklamy, zawartej w art. 4 pkt 23 udp trzeba zauważyć, że reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). W konsekwencji reklamą jest nośnik informacji wizualnej połączony z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Organ nie poczynił przedmiotem ustaleń tej kwestii i nie rozważył, czy konstrukcja na rowerze Strony może być uznana za reklamę w rozumieniu ww. przepisów w sytuacji, gdy stanowi ją pojemnik pełniący funkcję pojemnika bagażowego wykorzystywanego przez Skarżącą przy prowadzeniu swojej działalności gospodarczej. W szczególności poza oceną Organów pozostało to, czy rowerowi w ten sposób wykorzystywanemu może być przypisana jedyna jego funkcja jako nośnika informacji stanowiącego jej element konstrukcyjny czy też zamocowanie reklamy. Organy uznały, że podstawowym celem zaparkowanego roweru było jego przeznaczenie reklamowe, przyjmując, że nie ma racji Skarżąca, odmiennie postrzegając jego funkcję jako roweru będącego w codziennym użytku, stanowiącym środek transportu. W konsekwencji należy przyjąć, że w ocenie Organu, sam fakt umieszczenia na rowerze reklamy działalności gospodarczej Skarżącej determinuje jego funkcję jako reklamy, a bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że rower wyposażony w taki pojemnik bagażowy jest wykorzystywany przy prowadzeniu działalności gospodarczej Strony i że jest to, jak wskazuje Skarżąca, jego podstawowa funkcja sprowadzająca się do przewozu towaru.

Nie budzi wątpliwości Sądu utrwalone orzecznictwo wskazujące, że o "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie. Stanowisko, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań oznaczeniami, musi być rozpatrywany indywidualnie, jest prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 NSA wskazuje, że nawet jeżeli doszło do zaparkowania w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamą, to dla ustalenia "umieszczenia w pasie drogowym reklamy" (w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp) należy przeprowadzić odrębną analizę okoliczności faktycznych danej sprawy. W tym zakresie należy mieć na uwadze przede wszystkim przeznaczenie przyczepy (czy jest to przyczepa banerowa, czy też przyczepa wykorzystywana bezpośrednio do prowadzenia działalności gospodarczej) i cel, w jakim przyczepę zaparkowano w określonym miejscu (dla bezpieczeństwa, czy w celu eksponowania oznaczeń umieszczonych na tej przyczepie).

NSA w przywołanym wyroku, którego wywód, zaprezentowany w podobnych okolicznościach sprawy, Sąd w niniejszym składzie akceptuje, wskazał także, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że umieszczenie na plandece przyczepy informacji wizualnej, dotyczącej przedsiębiorstwa właściciela przyczepy i zakresu tej działalności, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 udp. Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 udp). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu – mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że widok stacjonarnych reklam w przestrzeni całego miasta jest czym innym niż reklamy namalowane czy naklejone na powierzchni dostawczej pojazdów czy na samych pojazdach przemieszczających przy okazji świadczenia innych usług, co jest często spotykane. Ustawodawca jednak nie wymaga zezwolenia na umieszczanie reklam na pojazdach poruszających się czy parkujących celem realizacji świadczonych usług np. dostawy towaru, czy usług serwisowych.

Inaczej jest, jeśli pojazd parkuje, zajmując pas drogowy w celach wyłącznie reklamowych. Takie pojazdy można rozpoznać, np. uwzględniając charakterystyczne konstrukcje umieszczone na przyczepach, których jedynym celem jest prezentacja zawartych na nich treści reklamowych. Skoro Skarżąca w toku postępowania twierdzi i dowodzi, że wykonuje inne usługi, przewozi towary do sklepów przystosowanym do tego rowerem, a przy okazji wykorzystuje powierzchnię dostawczą do reklamy, to Organ nie może zbyć takiej argumentacji bez wyjaśnienia sprawy, bez zebrania i oceny materiału dowodowego w całokształcie okoliczności sprawy, jak wymaga tego art. 80 Kpa. Zezwolenie jest bowiem wymagane w sytuacji umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a nie w przypadku pojazdu służącego zaopatrzeniu sklepów lub innych odbiorców, na którym dodatkowo jest umieszczona reklama (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp).

O ile zatem nie budzi wątpliwości to, że nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, to każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Temu zadaniu w niniejszej sprawie Organy nie sprostały. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy dotyczy realizacji celu w postaci wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi – także poprzez umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami (np. tzw. przyczepy banerowej). Istniejące orzecznictwo, zgodnie z którym umieszczenie reklam na przyczepach w pasie drogowym wymaga zezwolenia, dotyczy jednak spraw o odmiennym stanie faktycznym, w którym przyczepy, na których zainstalowane były reklamy, były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczania reklam. Przyczepę można w ocenie Sądu porównywać do pojemnika bagażowego na rowerze trójkołowym, której przeznaczeniem jest zasadniczo przewóz bagażu, a nie funkcja nośnika ekspozycji informacji. Taka przyczepa bagażowa, a w niniejszej sprawie pojemnik bagażowy stanowiący część roweru, nie stanowi jednak tzw. przyczepy banerowej, o ile nie jest jego jedynym celem przekazywanie informacji reklamowej na przystosowanej tylko do tego celu konstrukcji. W tym zakresie Sąd nie wyklucza zatem, że samochody czy inne pojazdy mogą być uznane za reklamę z tym, że ustalenie zasadności takiego twierdzenia w konkretnej sytuacji winno wypływać z podstawowej, wyłącznej funkcji przypisywanej tym pojazdom związanej z przekazywaniem treści reklamowych i nie może dochodzić w takim przypadku do automatycznego przenoszenia tego rodzaju oceny na pojazdy, które faktycznie służą przemieszczaniu się (np. do przewozu osób lub towarów), a umieszczenie na nich reklamy niejednokrotnie jest reklamą prowadzonej działalności wykorzystującego go przedsiębiorcy, zaś parkowanie tych pojazdów w pasie drogowym pozostaje w związku ze zwykłym ich używaniem, a nie reklamą.

Organ nie ustalił jednak, czy pojemnik umieszczony na rowerze posiadał elementy konstrukcyjne czy zamocowania, które służyć by miały wyłącznie zamontowaniu nośnika informacji wizualnej, tj. czy służył on wyłącznie reklamie czy też fakt wyposażenia roweru w ten pojemnik był związany z potrzebą realizacji przyjętego przez Skarżącą modelu prowadzenia biznesu, tj. szybkiego przewozu towaru. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uwzględni cechy konstrukcyjne i przeznaczenie roweru trójkołowego w działalności Strony i ustali, czy służył innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Tego typu rower wymaga bowiem także parkowania, zatem jego zaparkowanie, gdy opatrzony jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym nie oznacza jednocześnie, że został konstrukcyjnie przeznaczony wyłącznie do tego celu, chociaż cel ten może realizować przy okazji innego przeznaczenia.

Nadto poza oceną Organu pozostało to, jakie znaczenie nadać tym okolicznościom w świetle prowadzonego przez Skarżącą określonego rodzaju działalności gospodarczej w formie spółki handlowej, braku samochodów dostawczych umożliwiających prowadzenie tej działalności czy podnoszonym w odwołaniu okolicznościom związanym z pozostawaniem roweru w jednym miejscu i powodach, dla których taki stan rzeczy jest niekiedy możliwy. W tym kontekście należało także rozważyć okoliczności, że rower pozostawał we wskazanym w zaskarżonej decyzji miejscu przez dwa dni, oddzielone od siebie okresem kilku dni, a nie przez określony dłuższy czas, co powinno być ocenione z punktu widzenia okoliczności przywołanych w odwołaniu, a związanych z przerwami w pracy rowerów. Reasumując, istotne w niniejszej sprawie było zebranie materiału dowodowego pozwalającego na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło wyłącznie w celu umieszczenia w nim reklamy, czy też związane było z celem, sposobem i w ramach prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącej wynikającej z jej przedmiotu określonego w dokonanym wpisie Strony do rejestru przedsiębiorców.

Kolegium w decyzji stwierdziło, że czas pozostawania roweru w pasie drogowym "znacznie przekraczał zwykłe pozostawienie pojazdu". Zdaniem SKO, był to "tak długi czas". Otóż, kara w tej sprawie została wymierzona za cztery pojedyncze dni stacjonowania roweru, a nie za okres pomiędzy kontrolami drogowymi. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada istocie jej rozstrzygnięcia, czym naruszono art. 107 § 3 Kpa.

Zdaniem Sądu, Organ naruszył przy tym także zawartą w art. 11 Kpa zasadę przekonywania (w związku z art. 107 § 3 Kpa). Otóż Strona załączyła do skargi decyzję Kolegium z [...] stycznia 2019 r. wydaną wobec Strony, w których Organ w analogicznym stanie faktycznym miał wątpliwości odnośnie wyłącznie reklamowego charakteru pojazdów Skarżącej i w związku z tym bądź to uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Organ nie wyjaśnił przy tym, czym przedmiotowa decyzja różniła się od tychże spraw, skoro zapadło w niej odmienne rozstrzygnięcie. Jak wskazano, narusza to zarówno art. 11 Kpa zasadę przekonywania (w związku z art. 107 § 3 Kpa), jak też art. 8 Kpa.

Sąd wskazuje przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ winien zebrać materiał dowodowy pozwalający ocenić podnoszone przez Skarżącą okoliczności, wnioskując o przedstawienie także przez Stronę dowodów je potwierdzających. Organ musi mieć przy tym na uwadze, że ocena tych dowodów powinna nastąpić pod kątem ich znaczenia dla wskazanych powyżej okoliczności istotnych w sprawie, przy uwzględnieniu w szczególności rodzaju prowadzonej przez Stronę działalności, a także wykonywanie jej we wskazywany przez Skarżącą sposób, w dacie i miejscu stwierdzonego parkowania roweru. Tylko takie dowody uzyskane przez Organ w postępowaniu będą mogły służyć ustaleniu, czy rower znajdował się w pasie drogowym, czy zasadne czy też nie – jak twierdzi Skarżąca – jest przyjęcie, że jedyną funkcją roweru pozostawionego na parkingu dla rowerów w pasie drogowym była funkcja reklamy w rozumieniu udp i zasadne jest nałożenie kary pieniężnej za zajmowanie w takim przypadku pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 Ppsa dopuścić i przeprowadzić dowody z dokumentów złożonych przez Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym na okoliczność prowadzenia przez nią wskazywanej działalności gospodarczej związanej z dostarczaniem określonych towarów do kontrahentów i zawarcia umów zlecenia na sprzedaż i dostawę towarów. Dokumenty te uprawdopodobniają bowiem okoliczności przywołane przez Skarżącą w odwołaniu i w skardze złożonej od decyzji Organu. Tym niemniej istnieje potrzeba poczynienia przez Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustaleń w powyższym zakresie przy uwzględnieniu wskazanych powyżej dyrektyw co do aktualności podnoszonych przez Skarżącą twierdzeń dotyczących okoliczności faktycznych tj. ich istnienia w dacie dokonanej kontroli.

Niewyjaśnione w niniejszej sprawie okoliczności mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy nie został należycie zebrany i oceniony w całokształcie, zgodnie z ustawowymi zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa. Stan faktyczny musi bez żadnych wątpliwości potwierdzać bowiem wypełnienie dyspozycji prawa materialnego: zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Nie można pominąć, że Skarżąca może korzystać ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP. Wolność prowadzenia działalności nie jest jednak nieograniczona. Jej ograniczenie przewidziane jest w art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza je tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Kwestia zatem rozważenia zaistnienia ustawowych przesłanek do zastosowania przepisu prawa materialnego wynikających z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 udp wyznacza granice wolności gospodarczej i ma kluczowe znaczenie dla oceny zaistnienia tych ograniczeń tj. istnienia wymogu uzyskania zezwolenia i odpowiedzialności administracyjnej w przypadku jego nieuzyskania. Oznacza to, że ustawowy zapis o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym wymaga, do ziszczenia się przesłanek, niebudzących wątpliwości ustaleń. W przeciwnym razie przedsiębiorca na każdym polu swojej działalności gospodarczej i koniecznej przy tym kreatywności byłby ograniczany ponad ustawowe zakazy i nakazy i to bez względu na to, jak pozytywne skutki dla środowiska: czystości powietrza, czy zmniejszenia poziomu hałasu w dużym mieście, odnosi prowadzenie działalności dostarczania towarów na rowerach. Skoro pojazdy dostawcze mechaniczne poruszają się po drogach, parkują na pasach drogowych, pełniąc przy okazji dodatkowe funkcje reklamowe, to na podobnych zasadach powinny być traktowane pozostałe pojazdy dostawcze, także te napędzane siłą mięśni. Rzetelne zatem zebranie i wszechstronna ocena materiału dowodowego w sprawie na potrzeby dokonania wspomnianej oceny jest w tym kontekście wyrazem realizacji zasady pogłębiana zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 Kpa.

Sąd podkreśla, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ obowiązany zatem będzie uwzględnić nie tylko materiał dowodowy zgromadzony z urzędu, w czasie dokonanej kontroli pasa drogowego, ale obligatoryjnie także ten zebrany na poczet okoliczności faktycznych podnoszonych przez Stronę i w kontekście całości tak zgromadzonego materiału dokonać oceny, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a jeśli tak, to czy nastąpiło na potrzeby reklamy, zwłaszcza w świetle rzeczywistego celu wykorzystania roweru.

Prawidłowa ocena we wskazanym powyżej zakresie ma kluczowe znaczenie, bowiem niewyjaśnienie podnoszonych przez Stronę w odwołaniu okoliczności i w następstwie tego ich pominięcie w konsekwencji sprowadziło Organ do błędnego wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej, służy jedynie reklamie, co niekoniecznie musi być zgodne ze stanem faktycznym. Należy podzielić co do zasady stanowisko Organu, że istota reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie a nie w rodzaju konstrukcji, na której są prezentowane. Nie ulega też wątpliwości, że elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez ten nośnik jak najszerszemu kręgowi odbiorców. Przyjęcie jednak, w świetle podnoszonych przez Skarżącą okoliczności faktycznych, że jej rowery posiadające konstrukcyjną możliwość w postaci pojemnika bagażowego do umieszczenia na nich reklamy stanowiącej nośnik informacji wizualnej skierowanej do ogółu użytkowników drogi są reklamą z pominięciem ich funkcji wskazywanej przez Stronę, jest przedwczesne. Trzeba bowiem odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy, albowiem nie każde zaparkowanie pojazdu – mimo, że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok NSA z 12 września 2019r., sygn. akt II GSK 2409/17).

Orzekające w sprawie Organy nie sprostały wymaganiom procedury administracyjnej, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w świetle istotnych w sprawie okoliczności, aby następnie rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. Wskazane powyżej uchybienia zaistniały w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit c Ppsa. Z tego też powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o ten przepis prawa. Z uwagi zaś na to, że stwierdzone uchybienia dotknęły także decyzji Prezydenta [...], na podstawie art. 135 Ppsa, Sąd uchylił także tę decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku (na które złożyły się 100 zł tytułem wpisu od skargi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.