Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 623/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z.o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2014r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 623/14, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. z siedzibą w Z., uchylił decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. zwróciło się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie o udostępnienie kopii aktualnie obowiązujących umów z jednostkami samorządu terytorialnego, zakładami budżetowymi, spółkami prawa handlowego oraz innymi podmiotami świadczącymi usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miast: Brwinów, Izabelin, Legionowo, Lesznowola, Marki, Ożarów Mazowiecki, Piaseczno i Stare Babice.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiło przekazania wnioskowanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że warunki umów były uzgadniane indywidualnie z poszczególnymi kontrahentami. Ich upublicznienie mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację negocjacyjną MPWiK w przypadku zawierania nowych umów lub zmiany dotychczas obowiązujących. W związku z tym zostały podjęte działania mające na celu zachowanie poufności co do treści dokumentów objętych wnioskiem, polegające na zwróceniu się do kontrahentów z prośbą o nieudostępnianie treści obowiązujących umów osobom trzecim.

Ponadto MPWiK wskazało, że wnioskodawca został poinformowany, że działania mające na celu zachowanie poufności co do warunków świadczenia usług nie dotyczyły aktualnie obowiązującej umowy nr [...] z dnia 10 czerwca 2010 r. zawartej między MPWiK a P. na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Z uwagi na toczący się między stronami ww. umowy spór sądowy, zachowanie poufności co do jej treści nie leży w interesie MPWiK.

Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca w sposób nieuprawniony zakłada, że objęcie informacji tajemnicą przedsiębiorcy wymaga dokonania formalnej czynności oznaczenia dokumentu klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Tymczasem, aby uznać daną informację za tajemnicę w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy wykazać, że przedsiębiorca podjął kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. W sprawie niniejszej działania takie zostały podjęte, a okoliczność, że kontrahenci MPWiK nie są związani otrzymanym wnioskiem, nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem MPWiK, określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ochrony poufnych danych pozostaje w gestii przedsiębiorcy. W rozpatrywanej sprawie MPWiK podjął działania mające na celu zachowanie poufności umowy w stosunku do osób trzecich, uznając jednocześnie, że wprowadzenie dodatkowych, wewnętrznych ograniczeń w dostępie pracowników MPWiK do treści umów objętych wnioskiem miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa.

Końcowo MPWiK wskazało, iż chybiony jest zarzut stosowania "zróżnicowanych standardów ochrony prawnej umów i dyskryminacji P.". Motywem zachowania poufności co do treści umów była ochrona interesów Spółki MPWiK, a nie jej kontrahentów. Nie wiadomo też, na czym miałaby polegać dyskryminacja P., jeżeli w ocenie wnioskodawcy wszystkie umowy dotyczące świadczenia usług hurtowych mają charakter jawny. Udostępnienie informacji o treści umowy wiążącej MPWiK z wnioskodawcą (która to informacja, w ocenie zarówno MPWiK, jak i wnioskodawcy, co do zasady ma charakter informacji publicznej), nie może zostać uznane za działanie dyskryminujące.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. zarzuciło naruszenie: 1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 i art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), dalej powoływanej jako "u.z.n.k.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem oceny jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2014 r. Wniosek ten nie dotyczył umowy z dnia 10 czerwca 2010 r. nr [...] zawartej pomiędzy P. a MPWiK w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Z. Wszelka zatem argumentacja stron dotycząca kwestii udostępnienia ww. umowy osobie trzeciej oraz ewentualnych skutków jej udostępnienia, nie może być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wykracza bowiem poza przedmiot postępowania zakreślonego ww. wnioskiem.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd I instancji powołał się na art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i stwierdził, że krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w tym przepisie nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. MPWiK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika (odpis pełny z rejestru przedsiębiorców, nr KRS 0000146138, stan na dzień 22 stycznia 2014 r.), że MPWiK powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest m.st. Warszawa. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do m.st. Warszawy. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym i MPWiK wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Ponadto wskazano, że zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie art. 1 i art. 6 u.d.i.p., każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz i podmiotów sprawujących funkcje publiczne, albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Treść umów zawartych przez MPWiK z jednostkami samorządu terytorialnego, zakładami budżetowymi, spółkami prawa handlowego oraz innymi podmiotami świadczącymi usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie określonych miast dotyczy zakupu usług dostawy wody i odprowadzania ścieków w ilościach hurtowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przedmiotowe umowy są zawierane w trybie art. 6 ust. 1 ww. ustawy w celu realizacji przez jedną ze stron zadania własnego gminy w postaci dostaw wody i odbioru ścieków.

Wnioskowana informacja posiada zatem walor informacji publicznej. Treść wnioskowanych umów stanowi informację o działalności podmiotu, który wykonuje zadania publiczne, a nadto informację o gospodarowaniu majątkiem takiego podmiotu, co wypełnia przesłanki określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p. W świetle powyższego, twierdzenia MPWiK, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie znajdują uzasadnienia.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie poprzez wyważenie interesu społecznego oraz interesu strony (art. 7 k.p.a.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie MPWiK wymienionych obowiązków procesowych nie dopełniło, zaś zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej MPWiK stwierdziło jedynie, że "podjęło działania w celu zachowania poufności co do warunków świadczenia usług określonych we wnioskowanych umowach" oraz oświadczyło, że "upublicznienie warunków wnioskowanych umów - uzgodnionych indywidualnie z kontrahentami - mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację negocjacyjną Spółki w przypadku zawierania nowych umów lub zmiany dotychczas obowiązujących". Powołało przy tym - jako podstawę rozstrzygnięcia - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie przytaczając jednak nawet jego treści. Nie wskazało natomiast w żaden sposób jakich "warunków" ww. umów dotyczy wola zachowania poufności, nie określiło - biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. W szczególności nie wskazało jakie konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić MPWiK na szkodę i na czym narażenie to miałoby polegać.

Tak lakoniczne oświadczenie nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. MPWiK posłużyło się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega w odniesieniu do poszczególnych zapisów umów. Zdaniem Sądu kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Zaznaczono również, że oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna).

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - konieczne jest badanie przesłanki materialnej i formalnej tej tajemnicy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienie wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem zaniechanie dopełnienia powyższych obowiązków i poprzestanie na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych następstw ujawnienia informacji powoduje, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie poddaje się kontroli sądu.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie MPWiK swoje stanowisko odnośnie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, bowiem materiał przedstawiony Sądowi nie wskazuje, by wszystkie informacje w nim zawarte korzystały z waloru poufności (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy), co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym.

MPWiK uznało za tajemnicę przedsiębiorcy (całą) treść wszystkich umów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem analiza tychże umów pozwala przyjąć, że nie wszystkie ich postanowienia można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy. Dotyczy to choćby danych kontrahentów uwidocznionych przecież w pismach MPWiK z dnia 20 stycznia 2014 r. zawierających prośbę o zachowanie poufności treści umów (dołączonych do odpowiedzi na skargę), standardowego dla wszystkich umów oświadczenia stron, że przedmiotowe umowy zostały zawarte na podstawie ustawy - Kodeks cywilny i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też ogólnych postanowień odnośnie zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które określają przepisy ww. ustawy. Zdaniem Sądu I instancji nie można wykluczyć, że niektóre szczegółowe dane zawarte w przedmiotowych umowach mogą stanowić dla MPWiK tajemnicę przedsiębiorcy jako pewną wartość gospodarczą, jednakże w omawianym przypadku nie sposób przyjąć, że dotyczy to całej treści tychże umów.

Sąd nie zgodził się tym samym z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ochrony poufnych danych pozostaje w gestii przedsiębiorcy". Takie stanowisko powodowałoby, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte zostałyby dane w takim zakresie, w jakim przedsiębiorca arbitralnie zakwalifikowałby je w ten sposób (również poprzez nałożenie odpowiedniej klauzuli). To z kolei nadawałoby dokonywanej przez Sąd kontroli wyłączenia jawności określonych danych charakter pozorny, czy wręcz iluzoryczny, co godziłoby w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP). Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności podmiotu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji (oraz ją poprzedzającej) nie pozwala na dokonanie oceny, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, tj. treści ww. umów o świadczenie usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ze względu na wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. u.z.n.k. Ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej spoczywa na właściwym organie. MPWiK nie wykazało natomiast, że spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, tzn. że wnioskowane informacje (cała treść ww. umów) dotyczą ze swej istoty kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że powodem wyłączenia jawności przedmiotowych w sprawie umów jest spór sądowy toczący się pomiędzy MPWiK a P. "dotyczący zmiany wiążącej strony umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków". Po pierwsze, argument ten w żaden sposób nie konkretyzuje przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej. Po drugie, odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu - to pomimo próby podjęcia późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa.

Z treści skargi oraz późniejszego pisma procesowego wynika, że strona skarżąca kwestionowała nie tylko istnienie elementu materialnego, ale i również formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wskazując, iż wyłączenie jawności ww. umów zostało dokonane przez MPWiK po dacie wystąpienia przez P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a nadto samo skierowanie przez Zarząd MPWiK pism do podmiotów będących stronami tychże umów "z prośbą o zachowanie poufności co do treści umów" jest niewystarczające z punktu widzenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd zauważył, że elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie pewnych działań zabezpieczających informację. Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wymaga od przedsiębiorcy podjęcia "niezbędnych działań w celu zachowania poufności". Podjęcie takich działań jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności, z drugiej zaś manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji. Przepis ten wskazuje więc na subiektywną przesłankę ochrony poufnej informacji w postaci woli przedsiębiorcy. Wola ta może być przejawiona w sposób wyraźny lub dorozumiany, jednak musi być dla innych osób rozpoznawalna. Co do zasady brak jest zatem podstaw do kwestionowania formalnej skuteczności podjętych przez przedsiębiorcę działań polegających na wystosowaniu do swych kontrahentów pisma, w którym wyraża on wolę zachowania poufności określonych danych. Przepis art. 11 u.z.n.k. nie wymaga podjęcia jakiś nadzwyczajnych środków zabezpieczenia, lecz zabezpieczeń "niezbędnych". Za dopuszczalne należałoby również uznać działania przedsiębiorcy - mające na celu ochronę tajemnicy - podjęte nawet po dacie wpływu żądania udostępnienia informacji publicznej, jednak przed wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nie jest zatem - zdaniem Sądu - trafne stanowisko, że wyłączenie jawności określonych danych nie może nastąpić w czasie późniejszym aniżeli np. data powstania dokumentu zawierającego odnośne dane.

Zaznaczono jednak, że powyższe uwagi pozostają bez znaczenia dla oceny sprawy w związku z wskazanymi uchybieniami. Uchybienia te uniemożliwiły bowiem Sądowi dokonanie oceny zasadności ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w kontekście materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że MPWiK S.A. nie wykazało że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji wnioskodawcy uzasadnione było koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy;

2) naruszenie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również w związku z art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz błędną wykładnię pozostałych przytoczonych przepisów (polegającą na niezasadnym przyjęciu, że można z nich odczytać normę, zgodnie z którą "podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości");

3) naruszenie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu błędnego orzeczenia wskutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że skarżący nie wykazał, że wydanie decyzji o odmowie informacji wnioskodawcy uzasadnione było ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaś tego zarzutu skarżący wskazał, że z uwagi na prowadzone z wnioskodawcą trudne negocjacje dotyczące warunków umowy hurtowej na dostawę wody i odprowadzanie ścieków, w interesie skarżącego leży nieujawnianie treści umów zawartych z pozostałymi odbiorcami hurtowymi, nadto aktualnie nie jest w stanie zdefiniować "konkretnych negatywnych następstw" ujawnienia umów, czy też wskazać na czym tajemnica przedsiębiorcy polega w odniesieniu do szczególnych zapisów umów. Zarzut ten jest niezasadny, a uzasadnienie tego zarzutu zawarte w skardze jednoznacznie wskazuje na bezprzedmiotowość tego zarzutu. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na prawidłowo dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię normy prawnej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy, bo tylko wówczas można rozważać, czy norma ta została prawidłowo zastosowana w przedmiotowej sprawie. Analizując użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Nadto w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. I OSK 511/13 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie zwrócił uwagę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał tym samym prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy i zasadnie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie organ odmawiając udostepnienia informacji publicznej powołał się na ten przepis, ale nie wykazał, że w wnioskowanych umowach zawarte zostały w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępniane. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które maja korzystać z poufałości. Tym samym nie wystarczy powołanie się w decyzji na art. 5 ust. 2 i ogólne stwierdzenie, że upublicznienie umów mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację organu w przypadku zawierania nowych umów.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust.2 ustawy jest niezasadny, a stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni i stosowania normy prawnej w nim zawartej jest prawidłowe.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy w związku z art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a polega na błędnym przyjęciu, że podmiot udostępniający informację ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Zarzut ten jest zasadny, a istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie w jakim zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do stosowania których odsyła art. 16 ust. 2 ustawy.

Przypomnijmy zatem treść art. 16. ustawy. Zgodnie z art. 16 ust.1 Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, ust. 2 Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wątpliwości dotyczą art. 16 ust. 2 , czyli zakresu odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza uwaga jaka się nasuwa, to użycie w art.16 ust.2 ustawy zwrotu "do decyzji", oznacza to wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, będziemy zatem stosować od momentu wydania decyzji. (por.: M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Co do tej kwestii, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, wydaje się że nie ma sporu zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie.

Przyjęta w art.16 ust.2 ustawy konstrukcja odesłania zgodnie z którą do decyzji o których mowa w ust.1 stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego nie pozwala na dowolność w wyborze rozwiązań, które będą stosowane i rozwiązań, które będą pomijane. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a to oznacza, że ogólne zasady charakteryzujące postępowanie administracyjne, a wyrażone między innymi w art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. To wyłącznie reguł kodeksu postępowania administracyjnego do etapu poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej jest zasadne jeśli weźmie się pod uwagę, że inny jest charakter postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, w którym organ rozstrzyga indywidualną sprawę strony w formie decyzji, od sytuacji w której podmiot obowiązany do udostepnienia informacji publicznej, odmawia tej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. Przyjęte rozwiązanie nie niweczy charakter ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która gwarantuje wskazanym podmiotom uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Choć sama informacja publiczna nie określa praw ani obowiązków wnioskodawcy, to odmowa jej udzielenia kształtuje jego sytuację prawną, gdyż określa granice prawa podmiotowego do informacji. Wyrazem tej gwarancji w dostępie do informacji publicznej jest przyjęte rozwiązanie, iż odmowa udostepnienia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej, a więc formie która zapewnia instancyjną kontrolę oraz kontrolę sądowoadministracyjną. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji iż przepisy art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. mają zastosowanie na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednak ta okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w przedmiotowej sprawie, które jest prawidłowe.

Natomiast niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji oraz art.107 §1 k.p.a. W świetle wcześniejszych uwag jest rzeczą bezsporną, że art. 107 § 1 k.p.a. określający wymogi jakie ma spełniać uzasadnienie decyzji w tym między innymi: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne ma zastosowanie do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że odmowa udostepnienia informacji może mieć tylko wówczas gdy spełniona jest przesłanka ustawowa określona w art. 5 ust. 2, prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji zarówno co do uzasadnienia faktycznego jak i prawnego umożliwia prawidłowe przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało powyższych warunków i nie pozwalało na przyjęcie, że spełniona została ustawowa przesłanka uzasadniająca odmowę udostepnienia informacji, a przeprowadzona w tym zakresie kontrola Sądu I instancji jest prawidłowa. Stąd ten zarzut skargi jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnia odpowiada prawu.