Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3826/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3216/18 w sprawie ze skargi Akademii [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 września 2018 r. nr DLI.1.6620.13.2018.SG.6 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3216/18 oddalił skargę Akademii [...] w [...] (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 września 2018 r., nr DLI.1.6620.13.2018.SG.6 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 listopada 2014 r., nr 5/2014, na skutek wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej inwestor), ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...] ", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek [...] - [...] - [...] i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, m.in. skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 28 maja 2015 r., nr DOII-lll-ks/adk-772-88-443/14/15 uchylił ww. decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. Jednocześnie, uznając że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej nie dotyczy interesu prawnego części odwołujących się, decyzją z dnia 25 maja 2015 r., nr DOII-III-ks/adk-772-88-432/14/15 umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie części wniesionych odwołań.

Obie te decyzje zostały zaskarżone m.in. przez skarżącą. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 maja 2015 r. w części, w jakiej umarza ona postępowanie odwoławcze, w zakresie odwołania wniesionego przez jedną ze skarżących stron. Następnie, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 maja 2015 r. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z uchyleniem decyzji z dnia 25 maja 2015 r. koniecznym stało się uchylenie także decyzji z dnia 28 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po powtórnym rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 23 marca 2018 r., nr DLI.3.6620.10.2017.KS.13 uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego.

Kolejno wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2014 r. oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r., odmówił stwierdzenia ich nieważności.

Motywując rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że z uwagi na treść wniosku szczególną uwagę w postępowaniu należało przypisać przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Mając to na względzie uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu Minister szczegółowo odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, nie podzielając jednak twierdzeń o ich zasadności. Jego zdaniem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Nie zostały bowiem wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak i nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie zawierają także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto, dokonując analizy przedmiotowych decyzji w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., Minister stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcia nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącą od tej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przeprowadzona przez niego kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przypomniał, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117, ze zm.; dalej jako u.t.k.), w postępowaniu przeprowadzonym na zasadach określonych w rozdziale 2b "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych".

Sąd przywołał treść art. 9o ust. 1 u.t.k., a następnie wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, stosownie do art. 9o ust. 3 u.t.k. Spełnienie zaś przez wnioskodawcę warunków określonych w rozdziale 2b u.t.k. obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej, w której zamieszcza się w szczególności elementy wskazane w treści art. 9q ust. 1 u.t.k. Jak stwierdził Sąd, w kontekście zarzutów skargi rozważenia wymaga kwestia zakresu normatywnej oceny przez organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na tle przepisów specustawy kolejowej. W świetle przepisów tej ustawy, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji kolejowej toczy się na wniosek zarządcy infrastruktury kolejowej, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 9o ust. 3 oraz art. 9s ust. 1-3 specustawy kolejowej wskazuje na związanie organu administracji określeniem linii rozgraniczających teren.

Sąd podkreślił, że kontrola prawidłowości wydania w trybie zwykłym decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej zostanie dokonana przez Sąd w sprawie ze skarg na ww. decyzję M. C.-B., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Akademii [...] w [...], zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wa 1576/18. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1576/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w ww. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest kontrola prawidłowości dokonania przez organ oceny ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. I tylko w takim zakresie, a więc pod względem wystąpienia ewentualnych wad prawnych mogących skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia, podlegała kontroli w przedmiotowym postępowaniu decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2014 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Mając na względzie te uwagi Sąd zauważył, że zarzuty skargi w zdecydowanej większości odnoszą się do prawidłowości przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania w trybie zwykłym, co nie mieści się w zakresie oceny dokonywanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Następnie Sąd odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Przytoczył art. 9s ust. 3 pkt 1 u.t.k. i stwierdził, że w oparciu o uzyskany tytuł inwestor może, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.; dalej u.d.p.), realizować niezbędne inwestycje drogowe związane z budową lub modernizacją linii kolejowej. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Skoro ustawa o transporcie kolejowym, stosownie do art. 1 pkt 5, określa szczególne zasady i warunki nabywania nieruchomości w celu przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, to umożliwia nabycie przez Skarb Państwa, a następnie inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi publiczne, w tym inne niż krajowe. Prawidłowość decyzji, ocenianej w postępowaniu nieważnościowym wspiera zatem wyraźny przepis prawa, który ma walor przepisu szczególnego, a zatem prymarnego w procesie interpretacji prawa, w przypadku kolizji norm prawnych.

Dlatego też, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do wywodzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w przypadku prawidłowego zastosowania wprost normy prawa. Okoliczności takie jak zawarte umowy z Gminą czy okoliczność zgody na przekazanie na rzecz Gminy (po upływnie 5 lat od zakończenia realizacji inwestycji) przedmiotowych działek, nie podważają poprawności zastosowania art. 9s ust. 3 pkt 1 u.t.k.

Zarazem Sąd przychylił się do dokonanej przez organ oceny, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności naruszenia art. 2a ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 u.t.k., poprzez skierowanie decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony oraz poprzez oddanie spółce prawa handlowego w użytkowanie wieczyste ul. [...] (na odcinku, na jakim stanowi drogę gminną) oraz poprzez równoczesną nacjonalizację mienia gminnego, zajętego pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie stwierdził, że skierowanie decyzji do strony wiąże się z jej statusem prawnym, bowiem decyzja wpływa w sposób prawnokształtujący lub ustalający na status prawny strony postępowania. Skoro inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, to niewątpliwie powinien być on adresatem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2014 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.p. poprzez pozbawienie charakteru drogi publicznej ul. [...] na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną, na co najmniej 5 lat, słusznie - w ocenie Sądu - organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Podkreślił, że kategoria drogi publicznej nadana ul. [...] uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, nie została zmieniona poprzez wyłączenie tego odcinka drogi z kategorii drogi gminnej. Wskazane argumenty, zdaniem Sądu, nie poważają prawidłowości przedmiotowej decyzji, bowiem zaliczenie drogi uchwałą, w poczet dróg gminnych, nie stanowi bezwzględniej negatywnej przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, a w konsekwencji decyzja ustalająca lokalizację nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ze wskazanego przez stronę skarżącą powodu.

Sąd zauważył także, że w toku postępowania organ wyjaśnił, że wielkość zajętości terenu ul. [...] podyktowana jest warunkami zarządcy drogi, tj. [...] w [...], zawartymi w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. Na podstawie ww. warunków zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m, z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75 m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6 m i obustronny chodnik 2 m. Zarządca drogi wskazał również na konieczność dostosowania sytuacyjnie i wysokościowo projektowanej drogi do obniżonej niwelety ul. [...] oraz wskazał konieczność zapewnienia odprowadzenia wód. Dodatkowo, przebudowa ul. [...] wynika z kolizji projektowanego w ramach modernizacji linii kolejowej układu torowego z istniejącym przebiegiem ww. ulicy. Minister podzielił także stanowisko inwestora, iż niezbędne było objęcie działek stanowiących odcinek drogi publicznej linią rozgraniczającą teren przedmiotowej inwestycji kolejowej. W konsekwencji, jak ocenił Sąd, prawidłowo organ uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 33 u.d.p.

Sąd zaaprobował pogląd organu, iż ustawa o transporcie kolejowym stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o transporcie kolejowym. Jego zdaniem logicznym i spójnym jest wywód organu, że dokonanie analizy przez Wojewodę Małopolskiego, mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Małopolskiego (jak również wyjaśnień inwestora poczynionych na etapie postępowania odwoławczego), daje podstawę do twierdzenia, że działka nr [...], z obrębu [...], pozostająca własnością skarżącej, będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W celu realizacji wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej (drogi gminnej - ul. [...]), organ I instancji działając na podstawie art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej u.g.n.) w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k., w decyzji Wojewody Małopolskiego na stronie 11 ustanowił dla działki nr [...] (pozostającej własnością skarżącej) służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] z obrębu [...] [...], przechodzącą na własność Skarbu Państwa po zatwierdzonym podziale decyzją Wojewody Małopolskiego. Dodatkowo, inwestor uwzględniając oczekiwania skarżącej dotyczące skomunikowania terenów uczelni z drogami komunikacyjnymi, opracował także projekt zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] przez działkę nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji w km 63,540 oraz projekt poszerzenia zjazdu w km ok. 63,980 przez działki nr [...] i nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę zgodził się z organem, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp do drogi gminnej - ul. [...], a tym samym nie doszło do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 2 u.g.n.

Następnie Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w decyzji Wojewody Małopolskiego podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności (graficznie lub w dokładnym opisie) poprzez nowo wydzielone działki, a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. polegający na braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wszystkich prawem przewidzianych wymagań, dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności dotyczących ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że do materii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie należą następujące kwestie procesowe:

- wynikające z zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 6 oraz art. 9q ust. 2 u.t.k. poprzez nieustalenie lub błędne ustalenie adresów osób, o jakich mowa w ww. przepisie i oparcie się w trakcie postępowania na liście adresowej dostarczonej przez wnioskodawcę, nie będącej aktualną na dzień dokonywania na jej podstawie czynności zawiadomienia. Niezależnie od prawidłowego przywołania jednostki redakcyjnej Sąd stwierdził, że zagadnienie braku udziału wszystkich stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej nie podlega rozważaniu w trybie stwierdzenia nieważności;

- odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 9o ust. 6 i 9q ust. 2a u.t.k. poprzez nieustalenie stron postępowania. W tym zakresie Sąd podkreślił, że zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do innego podmiotu, a kto inny został przez organ administracyjny wskazany jako jej adresat. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku przesłanki określonej wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, kwestionowane decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rozstrzygnęły o prawach i obowiązkach inwestora.

Wyjaśnił, że art. 9q ust. 2 u.t.k. określa sposób zawiadomienia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji w trybie art. 9q ust. 2 u.t.k. nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji. Nawet gdyby takie zawiadomienie zostało wysłane do osób zmarłych, nie oznaczałoby to, że decyzję skierowano do osób zmarłych. Brak udziału strony w postępowaniu należy rozważać w innym trybie.

Także w stosunku do zarzutu naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 42 - 48 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie lub błędne zastosowanie i błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stronom postępowania nie należy wysyłać decyzji i innych orzeczeń, a także iż doręczenia zastępczego decyzji stronom można dokonać poprzez obwieszczenie, w którego treści nie zawarto samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia, Sąd wyjaśnił, iż wobec brzmienia art. 9q ust. 2 u.t.k. jest niezasadny. Zasadnie bowiem Minister zauważył, iż skarżącej doręczono na adres wskazany w katastrze nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego. Ponadto, skarżąca skutecznie złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego, które zostało rozpatrzone przez organ II instancji.

Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji może być badane w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności, po drugie zgodnie z art. 9o ust. 2 u.t.k. do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Ustawa o transporcie kolejowym jako szczególna regulacja, zawiera własne uregulowania m.in. odnośnie doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9q ust. 2 u.t.k. decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej doręcza się na piśmie tylko wnioskodawcy - inwestorowi. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zawiadamiani są o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, tj. obwieszczenia zamieszczane w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Powołany przepis ustawy o transporcie kolejowym przewiduje zatem trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji, poprzez doręczenie decyzji, doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych urzędach, stronach internetowych i prasie lokalnej. Przepis art. 9q ust. 2 u.t.k. jest przepisem szczególnym, stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej pouczenia, co do terminu wniesienia odwołania, zwrócił uwagę, że organ I instancji pouczył, iż od decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania do organu odwoławczego za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Również w zawiadomieniu i obwieszczeniu o wydaniu ww. decyzji organ zawarł pouczenie o takiej treści. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 9q ust. 4 u.t.k., zastosował się do obowiązków wynikających z art. 9q ust. 2 ww. ustawy.

Odnoszące się do naruszenia art. 137 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej oraz innym stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu i wydanie postanowienia bez uzyskania stanowiska innych stron w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek uznał, że tak postawiony zarzut kwestionuje zgodność z prawem postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 sierpnia 2014 r. umarzającego postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez skarżącą i nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody Małopolskiego, jak i decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Postanowienie zawieszające postępowanie stanowi odrębny akt administracyjny, dotyczący kwestii wynikających w toku postępowania głównego i podlega odrębnemu trybowi zaskarżenia.

W zakresie dotyczącym naruszenia art. 8, 107 § 3 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9o ust. 2 u.t.k. oraz szeregu innych przepisów kpa, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W ocenie Sądu, są to zarzuty, które co do zasady nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, nadto nie zostały one należycie umotywowane. Ważkie w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, w tym dotyczące przebiegu drogi publicznej, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono w uzasadnieniu. Sąd nie powziął zatem po analizie skargi wątpliwości wskazujących, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa, a z urzędu nie dostrzegł podstaw do takiego wniosku.

Odnoszące się do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h w zw. z ust. 4 i art. 9ae oraz art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i w zw. z art. 9ae u.t.k. wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h u.t.k. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera m.in. opinię właściwego wojewody, marszałka województwa oraz starosty w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów nieobjętych aktualnymi planami zagospodarowania przestrzennego, oraz opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w odniesieniu do ochrony samorządowych obiektów infrastruktury. Niewydanie przedmiotowej opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego o jej wyrażenie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Sąd zaznaczył, że inwestor, stosownie do wskazanych powyżej przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wystąpił do właściwych organów o uzyskanie opinii, co do lokalizacji planowanej inwestycji w sposób przedstawiony we wniosku.

Dodatkowo podał, że do materii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie należy ponadto ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7487 ha, położonej w [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przeznaczonej na przebudowę przedmiotowej linii kolejowej i nie mają wpływu na ocenę decyzji pod kątem zaistnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 9s ust. 1 u.t.k. poprzez jego niezastosowanie i dołączenie innej mapy, niż wskazana w ww. przepisie, w szczególności nie będącej załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektem podziału, nie wykazała czy spowodowało to jakiekolwiek uchybienie merytoryczne, nieścisłości w ustaleniu stanu wynikającego z mapy itp. Taka sama sytuacja niewykazania skutków społeczno-gospodarczych dotyczy podnoszonego przez stronę naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 u.t.k.

Podkreślił, że Minister słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ poczynił ustalenia w powyższym zakresie, z których wynika, że decyzja RDOŚ z dnia 22 grudnia 2008 r. stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2009 r, a więc 4-letni termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej upłynął w dniu 20 lutego 2013 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji został złożony w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu 14 marca 2014 r. Następnie organ odwoławczy ustalił, czy inwestycja przebiega etapowo oraz czy nie uległy zmianie warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia 22 grudnia 2008 r., zmienionej decyzją RDOŚ z dnia 31 października 2011 r. oraz decyzją RDOŚ z dnia 27 sierpnia 2014 r. Z informacji wskazanych na stronie 13 uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wynikało, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja RDOŚ z 22 grudnia 2008 r., przebiegało etapowo. Minister wyjaśnił, że organ odwoławczy poddał analizie treść decyzji RDOŚ oraz wniosku inwestora, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził, że warunki określone w ww. decyzjach nie zmieniły się. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądowym co do wydłużenia terminu ważności decyzji środowiskowej.

Zdaniem Sądu, brak jednolitej linii orzeczniczej i dopuszczalność rozbieżnych interpretacji per se wyklucza stwierdzenie nieważności.

Na koniec nie przychylił się także do zarzutów naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 oraz art. 72 ust. 3 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak również art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd zauważył, że większość zarzutów, zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 5 kwietnia 2018 r. stanowi powtórzenie argumentacji, zawartej w odwołaniu skarżącej od decyzji Wojewody Małopolskiego, do której organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r. Zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1-24 oraz pkt II ppkt 2-4, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniesionej skargi, są tożsame z zarzutami oraz argumentacją podniesioną przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 5 kwietnia 2018 r.

Sąd skonstatował zatem, że analizowane decyzje, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jednocześnie nie stwierdzono w toku postępowania, aby były obarczone jakąkolwiek wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru, podnoszone we wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. przez skarżącą zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tj. nie mogło dojść do stwierdzenia naruszenia prawa w sposób rażący, w zakresie wskazanym przez skarżącą. Tym samym, organ orzekający w sprawie ww. wniosku w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzwyczajne oraz odpowiednio przedstawił w zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W efekcie stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Podniosła w niej zarzuty naruszenia:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9o ust. 6 i 6a w zw. z art. 9q ust 2 i 2a u.t.k poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie ustalono stron postępowania, co wyklucza skuteczność zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji przez obwieszczenie, przy czym decyzja została skierowana również do osób nieżyjących;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 9s ust 3 pkt 1 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ doszło do wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...], która nie była w całości niezbędna do realizacji linii kolejowej jak i drogi;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2a. ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 2 u.t.k. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] nie została skierowana do Gminy Miejskiej [...], jako właściciela terenu;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 9ad ust. 1 w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wskutek decyzji doszło do wywłaszczenia drogi gminnej - ul. [...] na całym jej odcinku, mimo że przebudowa drogi gminnej była możliwa bez konieczności wywłaszczenia opisanego obszaru;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n, poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w zaskarżonej decyzji doszło do podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności zapewniającego odpowiedni dostęp do drogi publicznej wydzielanych działek.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o transporcie kolejowym zalicza się do szczególnych aktów prawnych, przewidujących uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji kolejowych. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażają interes publiczny i które - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy uznać za optymalne. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej, niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca.

Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest zatem postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tegoż postępowania - jak słusznie podnosi Minister - jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Konieczność realizacji drogi związana jest z realizacją (modernizacją) linii kolejowej, która niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego. W ramach realizacji tego celu publicznego pojawia się konieczność realizacji związanych z nim inwestycji towarzyszących, których nie można traktować odrębnie i w związku z tym oceniać, tak jak proponuje skarżąca, że wywłaszczenie wskazanych nieruchomości było zbędne, gdyż istniała możliwość realizacji zamierzonego celu bez wywłaszczenia działki skarżącej oraz części drogi gminnej. Jak zasadnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania wielkość zajętego terenu podyktowana była warunkami zarządcy drogi tj. [...] w [...], na podstawie których zaprojektowano jezdnię o szerokości 5m z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6m i obustronny chodnik 2m. Nadto konieczność poszerzenia międzytorza wynikającą z lokalizacji nowych peronów oraz przepisów technicznych dotyczących skrajni, układ torowy został przesunięty w stronę północną, w wyniku czego fragment toru nr [...] oraz odwodnienie układu torowego przebiega przez działkę nr [...]. Zwrócił również uwagę, że nowoprojektowany układ torów pokrywa się ze śladem istniejącej już drogi publicznej ul. [...], w związku z czym konieczna była przebudowa i przesunięcie ulicy w kierunku północnym., częściowo na działkę nr [...].

Stąd też chybione są zarzuty kasacyjne wskazujące na rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 9s ust 3 pkt 1 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k. oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. poprzez wadliwe wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz drogę gminną ul. [...], mimo, że nie były niezbędne do realizacji linii kolejowej oraz drogi.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9o ust. 6 i 6a w zw. z art. 9q ust 2 i 2a u.t.k , które polegać miało na nieustaleniu wszystkich stron postępowania oraz skierowaniu decyzji do osób zmarłych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pominięcie strony postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze, że postępowania nadzwyczajne wznowieniowe i nieważnościowe nie są wobec siebie konkurencyjne. Nadto okoliczność pominięcia jako strony postępowania może być skutecznie podnoszona, tylko przez stronę, której ta okoliczność dotyczy. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w treści art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13).

Niezależnie od powyższego należy także zauważyć, że doręczenie skutkuje bezpośrednim poznaniem treści decyzji natomiast zawiadomienie wskazuje jedynie, że decyzja została wydana i aby poznać jej treść należy udać się w miejsce wskazane w zawiadomieniu - pośrednia informacja o treści decyzji. Ustawodawca w art. 9q ust. 2 zd. 3 u.t.k. przesądził, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z tego wynika, że organ na zasadzie szczególnej regulacji tej ustawy względem sposobów doręczenia pism stronom postępowania z art. 40 k.p.a. uzyskał uprawnienie do kierowania do właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości i ma to walor skutecznego doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji linii kolejowej uzyskał więc uprawnienie do skutecznego zawiadamiania ww. podmiotów o decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Nie musi zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalać aktualnych adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie ww. decyzji. Istotne jednak jest to, że uregulowane w przywołanym art. 9q ust. 2 u.t.k. doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej i zawiadomienie o jej wydaniu to dwie różne instytucje procesowe, wskazujące na odmienną sytuację inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. W odróżnieniu od doręczenia, zawiadomienie o wydaniu decyzji "nie wywołuje żadnych skutków prawnych i jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Obowiązek zawiadamiania o wydaniu decyzji można zatem traktować bardziej jako przejaw ogólnej zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a., związanej z zasadą ochrony zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), niż jako przejaw zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.)", z czym wiąże się doręczenie decyzji (Wajda Paweł (red.), Wierzbowski Marek (red.), "Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz", LEX 2014, komentarz do art. 9q).

Wobec tego należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika tego postępowania polega na tym, że organ w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, a o jej prawidłowości świadczy właśnie poprawne wskazanie nieruchomości objętych inwestycją (co miało miejsce w sprawie, także w odniesieniu do działki nr [...]), a nie wychodząca poza obowiązujące organ przepisy (w tym korzystanie z danych z katastru nieruchomości), pogłębiona analiza tytułów prawnych do poszczególnych nieruchomości.

Rację ma sąd wojewódzki twierdząc, że ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków miał na celu poinformowanie ww. podmiotów o prowadzeniu postępowania i o wydaniu przez organ rozstrzygnięcia. Z samego faktu doręczenia zawiadomienia nie można wywodzić nałożenia przez organ na podmioty, do których jest ono skierowane, określonych obowiązków czy przyznania określonych uprawnień, skoro skutki procesowe zawiadomienia nie są tożsame ze skutkami wynikającymi z doręczenia, na podstawie przepisów k.p.a. Powyższe oznacza, że zawiadomienie właścicieli nieruchomości, na podstawie danych z katastru, nie skutkowało skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i nie doprowadziło do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nietrafne są również argumenty o skierowaniu decyzji do osób nieżyjących jako podstawy do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, które nie powinni być jej adresatami. Analiza tego przepisu wskazuje, że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej w ocenie NSA nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16, dostępne w CBOIS).

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2a. ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 2 u.t.k. poprzez nieskierowanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do Gminy Miejskiej [...], jako właściciela terenu. Jak już wyżej wskazano art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy błędnego wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu w decyzji, a nie kwestii doręczenia decyzji, stąd niedoręczenie decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z kolei pominięcie strony postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji.

Nie można podzielić także argumentacji skargi kasacyjnej, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.d. i art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez nieustanowienie szlaku służebności zapewniającego odpowiedni dostęp do drogi publicznej wydzielonych działek, w tym działki skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej taka służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki [...] (skarżącej) została w decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej ustanowiona, a jej przebieg uwidoczniony na załączniku nr 1 do decyzji kolorem zielonym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.