Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust. 1 i art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1120/11 w sprawie ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim na rzecz Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1120/11 oddalił skargę PKP Polskich Linii Kolejowych Zakładu Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w L., na podstawie art. 26 ust. l pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. nakazał Dyrektorowi Zakładu Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim wykonać pasy przeciwpożarowe wzdłuż torów kolejowych linii 359 Leszno-Zbąszyń, przebiegające przez obszary leśne administrowane przez Nadleśnictwo Włoszakowice, na terenie powiatu leszczyńskiego. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (Dz.U. z 2007r. Nr 16 poz. 94 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. W przepisach kolejowych i instrukcjach są określane odpowiednie masy hamujące dla poszczególnych prędkości taboru i wielkości składu, które mają stanowić skuteczny sposób na bezpieczne zatrzymanie składu kolejowego. Masy te sięgają od kilkudziesięciu do kilkuset ton. Organ podniósł, iż hamowanie odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali. Corocznie powstają pożary, spowodowane zablokowanymi hamulcami kolejowego taboru jezdnego. W przypadku zatem braku pasów przeciwpożarowych pożar może rozprzestrzenić się na obszary leśne, powodując zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że z § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) wynika, że ma on charakter informacyjny, tzn. że wskazuje na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych: ustawę o transporcie kolejowym, ustawę o lasach oraz ustawę o ochronie przeciwpożarowej. Dalej odwołująca podniosła, iż ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Jej art. 55 daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem (odszkodowaniem). Prawa tego, nie można utożsamiać z obowiązkiem. Ponadto, w ocenie odwołującej, zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 12, poz. 50), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, a inny przepis tej ustawy (art. 29) nie zezwala zarządcy infrastruktury na poruszanie się pojazdem silnikowym w lesie.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 38 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał - PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim, ul. Wolności 30, 63-400 Ostrów Wlkp. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy szlaku kolejowym linia 359 trasa Leszno-Zbąszyń, przebiegające przez obszary leśne administrowane przez Nadleśnictwo Włoszakowice, na terenie powiatu leszczyńskiego z terminem wykonania do dnia 14 października 2011 r. i zapewnić ich użyteczność przez cały rok. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego PSP w L., nakładająca na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – Zarządcę infrastruktury kolejowej wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budziła zastrzeżeń, zawierała natomiast wadę formalną. Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej.

W niniejszej sprawie jest nim PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim. Zdaniem organu odwoławczego skierowanie decyzji do Dyrektora Zakładu i oznaczenie go jako strony, oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji decyzja dotknięta była wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w trybie odwoławczym skutkowało jej uchyleniem.

Ponadto organ, analizując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym uznał, że nie znajduje uzasadnienia argumentacja przyjęta w odwołaniu. W myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym tylko wówczas gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Organ podniósł, iż należało mieć na uwadze fakt, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Stąd też niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim zarzucając jej naruszenie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej z § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) wynika, że ma on charakter informacyjny, tzn. wskazuje tylko na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych, a mianowicie: ustawę o transporcie kolejowym, ustawę o lasach oraz ustawę o ochronie przeciwpożarowej. Ustawa o transporcie kolejowym nie określa zaś podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Art. 55 daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie uprawnienie do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem (odszkodowaniem), ale uprawnienie, to nie jest obowiązek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Cytując w pierwszej kolejności przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji – Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. w związku z zagrożeniem pożarowym jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych na przedmiotowych odcinkach.

Jak podkreślił Sąd, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ustawodawca nakazał przy tym uwzględnienie w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej). Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Cytowane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. z 2006r. Nr 80, poz.563) w § 34 ust.3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące obecnie rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.); oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz.405 i Nr 82, poz.573); rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955).

Wskazując na powyższe Sąd przyznał rację skarżącemu, że § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), wskazując poszczególne akty prawne, ma charakter informacyjny, powyższe nie oznacza jednak, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest inny podmiot niż skarżący.

Sąd w tym miejscu postanowił odnieść się do zarzutu skarżącego odnoszącego się do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach z którego w ocenie skarżącego wynika, iż to na właścicielu lasu spoczywa obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Jak wywiódł Sąd, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o lasach właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 ustawy o lasach minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz.573), w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: (1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; (2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; (3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz (4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. Co istotne, w przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. W ocenie Sądu, nie jest to błąd, lecz świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, a poprzednio – wydane na tej samej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249, poz. 2500). Rozporządzenie w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych reguluje expressis verbis wprawdzie jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10), ale poprzez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, a przynajmniej zawęża, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że powyższe przepisy ustawy o lasach zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych (lex generalis). Regulację szczególną (lex specialis), dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

Za stanowiskiem, iż określeniem podmiotu obowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, przemawia również wyraźne brzmienie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...).

Cytując przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym Sąd wskazał, że nakłada on na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis dość ogólny, jednakże, w ocenie Sądu, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższy przepis stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: (1) ustawiać zasłony odśnieżne, (2) zakładać żywopłoty, (3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.

W ocenie Sądu zaprezentowana wykładnia, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza "czynienia z prawa – obowiązku", zawarty w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy "instrumentalne" prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym) wywodzić a contrario, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tylko takie, swoiście "instrumentalne" postrzeganie uprawnienia z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym – jako środka służącego realizacji obowiązku z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym – pozwala też sensownie wyjaśnić ratio legis tego przepisu. W przeciwnym bowiem razie – tj. przy założeniu braku obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury i spoczywania tego obowiązku na innym podmiocie podważona zostałaby racjonalność ustanawiania art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Zatem prawo zarządcy o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art.4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym). Na trafność powyższego stanowiska, wskazują – zdaniem Sądu - również argumenty płynące z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej.

Sąd uznał za zasadne twierdzenia organu, iż właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Konkludując, Sąd uznał, że organ zasadnie stwierdził, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, prawidłowo zatem uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, z uwagi na to, iż błędnie określała ona adresata i w tym zakresie orzekł na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotnie bowiem adresatem decyzji winien być podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych, a więc, zarządca infrastruktury kolejowej, czyli PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji Dyrektor Zakładu Linii Kolejowych. Jak wynika z akt znajdujących się w niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu jest upoważniony przez Zarząd do składania oświadczeń woli w imieniu spółki w zakresie określonym w tym upoważnieniu, a więc swoistego rodzaju pełnomocnikiem. Natomiast z faktu uprawnienia do reprezentowania zarządcy infrastruktury nie można wysnuć wniosku, iż to ten podmiot jest zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych w Ostrowie Wielkopolskim, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie, przez błędną wykładnię, przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94), art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 12, poz. 50).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu wniósł o oddalenie tej skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć zawartego w wyroku Sądu I instancji poglądu, iż obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jak stanowi art. 86 Konstytucji RP "każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Powyższy obowiązek szczegółowo reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), ustalając jednocześnie zasady tej odpowiedzialności, przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten ciąży nie tylko na osobach fizycznych, ale również na jednostkach gospodarczych, gdyż ich działalność w większym stopniu może zagrażać środowisku i powodować jego degradację.

Jak stanowi powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955).

Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu, ma on charakter informacyjny, tzn. wskazuje tylko na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych. Podnosi zatem, że ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jej art. 55 daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie uprawnienie (nie obowiązek) do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem. Z kolei przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach jednoznacznie kwestię tę normują zobowiązując właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.

Nie znajdując usprawiedliwienia dla tak podniesionych zarzutów należy zauważyć, że z brzmienia § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wynika jednoznacznie, że to w przepisach powołanych w nim ustaw należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych.

Podkreślić w tym względzie należy, że ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest podstawową regulacją w odniesieniu do linii kolejowych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 tej ustawy linia kolejowa to droga mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. W myśl art. 4 pkt 7 tej ustawy zarządcą infrastruktury jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie; funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty. W Rozdziale 4 ustawy o transporcie kolejowym unormowano kwestie związane z bezpieczeństwem transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta ma niewątpliwie charakter ogólny. Powyższe zaś uprawnia do stwierdzenia, że określony w niej obowiązek obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia ta przebiega, a zatem również na terenie lasów. Uzupełnieniem powyższej normy jest powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zawarty w powyższej normie zwrot: "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje zatem zarządcy uprawnienie do dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi celem wykonania ciążącego na tym podmiocie z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Umożliwia zatem wykonywanie robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych, niezależnie od charakteru terenu, na którym usytuowana jest linia kolejowa.

Z kolei zaś powołana wcześniej ustawa o lasach w art. 13 ust. 1 pkt 3 obowiązek ochrony przeciwpożarowej nakłada na właściciela lasu, jednakże – co istotne w niniejszej sprawie - zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, iż zasadnie przyjął Sąd I instancji, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Warto również zauważyć, że powyższa konkluzja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki: z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 664/12, z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 116/12, sygn. akt II OSK 1123/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1322/12, II OSK 1223/12, II OSK 1850/12).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy.

.